qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyu

iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv
bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe
rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopa
sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyu
iopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg
hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcv
Departamentul de Învăţământ la
Distanţă şi Formare Continuă
bnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwe
Facultatea de Drept şi Ştiinte Administrative
rtyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa
Coordonator de disciplină:

sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl
Conf.univ.dr. Rada POSTOLACHE

zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnm
qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmrtyuiopa 1
 2020-2021

UVT
DREPT FINANCIAR ŞI FISCAL

Suport de curs – învăţământ la distanţă

Drept, Anul II, Semestrul III

Prezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor și orice folosire alta decât în
scopuri personale este interzisă de lege sub sancțiune penală

2
SEMNIFICAŢIA PICTOGRAMELOR

 = INFORMAŢII DE REFERINŢĂ/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNUI CAPITOL

SAU SECŢIUNE

= INFORMAŢII SUPLIMENTARE PUTEŢI GĂSI PE PAGINA

WEB A U.V.T. LA ADRESA www.didfc.valahia.ro SAU
www.id.valahia.ro .

3
 CUPRINS - Studiu individual (S.I.)

Modulul I. Noţiuni introductive

U.I.1.Obiectul reglementării, normele, raportul şi izvoarele dreptului
financiar şi fiscal
U.I.2. Aparat financiar

Modulul II. Bugetul public naţional

U.I.3. Bugetul de stat: concept, caracteristici, principii, procesul bugetar
şi cuprins
U.I.4. Bugetul asigurărilor sociale de stat: noţiune, principii, proces
bugetar şi cuprins
U.I.5. Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale: concept, principii,
proces bugetar şi cuprins

Modulul III. Teoria generală a veniturilor fiscale

U.I.6. Consideraţii generale, noţiune şi trăsături, principii ale impunerii şi
elementele constitutive ale impozitelor
U.I.7. Clasificarea şi calificarea juridică a impozitelor

Modulul IV. Elemente de procedură fiscală

U.I.8. Noţiunea procedurii şi obligaţiei fiscale
U.I.9. Modalităţi de stingere a obligaţiei fiscale

Modulul V. Creditul public

U.I.10. Reglementare juridică, importanţă şi necesitate, noţiune şi
terminologie, forme ale creditului public
U.I.11. Datoria publică guvernamentală. Regim juridic
U.I.12. Datoria publică locală. Regim juridic

Modulul VI. Controlul financiar

U.I.13. Noţiune şi funcţii
U.I.14. Organizarea controlului financiar

4
 MODULUL I
NOŢIUNI INTRODUCTIVE

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă

Cuprins:

U.I. 1. Obiectul reglementării juridice financiare, izvoarele dreptului

financiar şi fiscal, raportul şi norma juridică financiară;

= 1 oră

U.I. 2. Aparatul financiar = 1 oră

 Obiectiv general: poziţionarea dreptului financiar şi fiscal în

cadrul sistemului de drept şi stabilirea elementelor care îl particularizează
în raport cu celelalte ramuri de drept .

 Obiective operaţionale:
 cunoaşterea conceptului de “finanţe publice” şi a elementelor
structurale ale acestora, ca obiect al reglementării juridice financiare;
 cunoaşterea noţiunii şi obiectului dreptului financiar şi fiscal;
 identificarea elementelor specifice ale normelor juridice
financiare;
 stabilirea participanţilor la raporturile juridice financiare şi
determinarea aparatului financiar, în integralitatea sa;
 particularizarea premiselor raportului juridic financiar;
alcătuirea tabloului izvoarelor dreptului financiar.

5
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 1

Obiectul reglementării, normele, raportul şi izvoarele dreptului

financiar şi fiscal

1 Finanţele publice – obiect al reglementării juridice financiare

Fac obiectul reglementării juridice financiare doar finanţele publice. Acestea au
un regim de drept public, sunt asociate cu existenţa statului şi folosite pentru
 satisfacerea intereselor generale ale societăţii; diferă de finanţele private, ce au un
Conceptul de regim juridic de drept privat, fiind asociate cu întrepriderile, băncile şi societăţile
finanţe publice,
private, puse în slujba realizării de profit de către acestea.
apariţie şi
evoluţie. Resursele financiare publice fac parte din resursele financiare ale societăţii, ce
au o sferă de cuprindere mult mai largă, incluzând şi finanţele publice, raportul dintre
ele fiind de la întreg la parte.
Termenul de finanţe este de sorginte latină, expresiile „finantio”, „financias”,
„financia pecuniaria”, ce desemnează o plată efectuată în bani, derivând din
cuvintele finare sau finis, utilizate cu sensul de termen de plată.
Apariţia şi evoluţia finanţelor publice este inseparabil legată de existenţa de tip
statal şi de folosirea banilor şi a formelor valorice de realizare şi repartizare a
produsului social. Procedeele sau mijloacele prin care statul şi alte colectivităţi
publice îşi procură fondurile băneşti necesare satisfacerii acestora se realizează pe
baza reglementării lor prin norme juridice referitoare la impozite, taxe, contribuţii şi
cheltuieli, la modul de percepere şi, respectiv, de efectuare a lor, la bugetul de stat
etc.
Finanţele publice nu pot exista în afara relaţiilor băneşti, având însă o sferă mai
restrânsă decât acestea. Numai în cadrul relaţiilor desfăşurate şi realizate cu ajutorul
banilor este posibilă mobilizarea anumitor resurse băneşti la dispoziţia statului şi
repartizarea lor în conformitate cu nevoile reale ale acestuia.
Au un conţinut economic, între participanţii la procesul de realizare a acestora
(transferul de valoare la şi de la fondurile care se constituie în economie) existând:
- relaţii care apar între participanţii la procesul de constituire a fondurilor de
resurse financiar-publice şi colectivitate, reprezentată prin stat;
- relaţii care apar între colectivitate, reprezentată prin stat şi beneficiarii
fondurilor băneşti ce se constituie în economie.
Aceste relaţii s-au constituit în toate tipurile de comunitate umană, sub formă
valorică, bănească, având o sferă diferită de la o orânduire la alta.
În doctrina juridică, finanţele sunt considerate şi ca ramură a dreptului public
care are drept obiect studiul regulilor şi operaţiunilor referitoare la banul public.
Definim finanţele publice ca ”totalitatea relaţiilor sociale, de natură
economică, ce apar în procesul realizării, repartizării şi întrebuinţării, în formă
bănească, a resurselor necesare statului pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor
sale”1.
Din Legea nr. 500/2002 şi Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale
se desprind următoarele componente ale finanţelor publice:

1
Abordarea completă a conceptului de finanţe publice impune şi analizarea funcţiilor lor -
funcţia de repartiţie şi funcţia de control, unanim acceptate în doctrina economică.

6
 - bugetul public naţional, având în structura sa bugetul de stat, bugetul
 asigurărilor sociale de stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale;
Componente - cheltuielile publice bugetare, clasificarea şi obiectul lor, condiţiile generale de
structurale efectuare a lor;
ale finanţelor - veniturile bugetare, gruparea şi principalele condiţii de realizare a lor;
publice - creditul public;
- finanţele instituţiilor publice;
- controlul financiar, ce se exercită asupra „constituirii, repartizării şi utilizării
resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale
instituţiilor publice, precum şi asupra păstrării şi întrebuinţării mijloacelor materiale
şi băneşti ale sectorului public”.
Constituţia României foloseşte noţiunea de sistem financiar (art. 137), ce
include resursele financiare ale statului, unităţilor administrativ-teritoriale şi ale
instituţiilor publice. Cu un înţeles identic, în cele două acte normativ este reglementat
conceptul de sistem financiar public, ce constituie obiectul de studiu al Dreptului
financiar.
Noţiunea dreptului financiar. Reglementarea juridică având ca obiect
 componentele structurale ale finanţelor publice poate purta denumiri diferite, fiecare
având o răspândire diferită, cum ar fi:
Denumirea - drept financiar, disciplina cuprinzând şi alte reglementări financiare decât
disciplinei cele care au ca obiect componentele structurale ale finanţelor publice, ce au un regim
de tranziţie spre economia de piaţă;
- legislaţie financiară, considerându-se că între cele două denumiri există
sinonimie, ambele având acelaşi obiect de reglementare -„procedeele sau mijloacele
financiare”;
- drept financiar public, al cărui obiect de reglementare îl constituie doar
componentele stucturale ale finanţelor publice;
- dreptul finanţelor publice, denumire ce concordă cu titlul Legii finanţelor
publice nr. 500/2002, ambele având acelaşi obiect de reglementare;
- drept financiar şi fiscal, denumire întâlnită în doctrină, fără a se da o
explicaţie cuvântului „fiscal”, ataşat expresiei „drept financiar”. Denumirea creează
aparenţa unui pleonasm, întrucât Dreptul fiscal sau legislaţia fiscală este o subramură
a dreptului financiar.
Considerăm mai adecvată potrivită denumirea de Drept financiar public2.
În raport de obiectul şi funcţiile finanţelor publice, în cadrul dreptului financiar
 se disting mai multe subramuri: dreptul bugetar, dreptul fiscal, cheltuielile publice,
Subramurile dreptul de control financiar, creditul public, finanţele instituţiilor publice.
dreptului - Dreptul bugetar - grupează normele juridice privind bugetul public naţional.
financiar - Dreptul fiscal - grupează normele juridice privind impozitele, taxele şi
celelalte venituri ale bugetului statului şi ale bugetelor locale, precum şi procedura
fiscală, concepută ca ansamblul de norme juridice privind stabilirea, încasarea şi
urmărirea realizării impozitelor şi taxelor, precum şi sancţionarea administrativă a
abaterilor financiare.
- Creditul public - grupează normele juridice privind împrumuturile publice,
interne şi externe - de stat sau contractate de autorităţile publice locale ori garantate
de acestea.

2
In prezentul suport de curs, vom utiliza denumirea de Drept financiar, acestuia subsumându-i-
se şi componenta fiscală.

7
 - Cheltuielile bugetare - grupează normele juridice privind categoriile de
cheltuieli bugetare, procedeele tehnico-financiare de stabilire şi condiţiile de
efectuare a lor.
- Finanţele instituţiilor publice
Sunt reglementate, în principal, prin Legea nr. 500/2002, Cap. IV, în care sunt
prevăzute sursele de finanţare a cheltuielilor curente şi de capital ale acestora.
Avem în vedere instituţiile publice în accepţiunea Legii nr. 500/2002, art. 2 pct.
30 - „Parlamentul, Administraţia prezidenţială, ministerele, celelalte organe de
specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice
autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de
finanţare a acestora” şi a Legii nr. 273/2006, art. 2 pct. 39 - „institutii publice locale -
comunele, orasele, municipiile, sectoarele municipiului Bucuresti, judetele,
municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea acestora, cu
personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora”.
- Controlul financiar. Are ca temei juridic general dispoziţiile Legii finanţelor
publice şi se realizează potrivit actelor normative speciale.
Dreptul financiar este o disciplină complexă, dinamică, influenţată direct de
modificările structurale generate de reforma financiară.

 Concluzionâd, dreptul fianciar este ansamblul normelor juridice care

reglementează, în regim de drept public, constituirea şi întrebuinţarea fondurilor
băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice, pentru satisfacerea
intereselor generale ale societăţii.

2. Normele Dreptului financiar

Normele de drept financiar se particularizează prin „obiectul specific - financiar
public” de reglementare juridică, format din actele şi operaţiunile ce alcătuiesc
 finanţele publice.
Particularităţile Pe acest temei, cât şi din nevoia de realizare practică şi operativă a dispoziţiilor
normelor juridice lor, în Dreptul financiar întâlnim şi norme cu caracter cvasigeneral şi chiar
financiare individual, dar care îşi păstrează caracterul normativ.
Cele mai multe sunt prescriptive şi nu descriptive, trăsătură ce derivă din
regimul de drept public al acestei discipline.
Elementul structural (structura logico-juridică) al normei juridice financiare care
se particularizează este sancţiunea. În domeniul financiar, pe lângă sancţiuni comune
(exemplu, amenda bănească), întâlnim şi sancţiuni specifice, exemplu suspendarea
finanţării, suspendarea creditării bugetare, anularea unui credit bugetar.
Raportat la conduita pe care o prescriu, normele financiare pot fi onerative,
prohibitive, permisive. În rândul acestora predomină cele onerative, care prescriu în
mod expres obligaţia de a săvârşi o acţiune.
Normele prohibitive sunt cele care interzic săvârşirea unor acte, operaţiuni, din
obiectul de reglementare financiară (ex. interdicţia de a înscrie o cheltuială în bugetul
public fără ca aceasta să aibă stabilită sursa de finanţare).
Normele permisive sunt rare în cadrul acestei discipline, sunt edictate în scopul
constituirii şi asigurării anumitor fonduri băneşti, de exemplu, dispoziţiile potrivit
cărora „consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
după caz, pot aproba contractarea sau garantarea de împrumuturi interne sau externe,
pe termen scurt, mediu sau lung, pentru realizarea de investiţii publice de interes
local, precum şi pentru refinanţarea datoriei publice locale”.

 8
Specii de raporturi
juridice financiare
 3. Raportul juridic financiar
Raporturile juridice financiare sunt relaţii sociale care se nasc, modifică sau
sting în cadrul activităţii financiare a statului şi organelor sale, realizată în procesul
constituirii, repartizării şi întrebuinţării fondurilor sale băneşti, pentru satisfacerea
nevoilor generale ale societăţii. Identificăm următoarele specii de raporturi juridice
financiare:
- raporturi juridice bugetare;
- raporturi juridice de realizare a veniturilor publice bugetare;
- raporturi juridice de efectuare a cheltuielilor publice sau de finanţare;
- raporturi juridice de control financiar;
- raporturi juridice rezultând din datoria publică.
În prezentul capitol vor fi prezentate numai elementele lor comune.
3.1. Premisele raportului juridic financiar
Naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de Drept financiar
presupune existenţa următoarelor premise fundamentale:
- existenţa normei juridice financiare;
- existenţa subiectelor de drept financiar;
- faptele juridice - „acele împrejurări care potrivit normelor juridice atrag după
sine apariţia, modificarea sau stingerea de raporturi juridice”, aceasta
particularizându-se prin elemente specifice, rezultate din finalitatea specific
financiară a relaţiilor sociale reglementate de normele dreptului financiar.
a. Actele financiare şi faptele materiale. În cadrul acestei premise, se
evidenţiază, cu trăsături proprii, specifice, actele financiare şi faptele materiale
financiare producătoare de efecte juridice.
 b. Actele financiare sunt acte de o mare diversitate, corespunzător relaţiilor
Caracteristicile financiare pe care le realizează, iar prin modul de adoptare/emitere şi executare se
actelor juridice aseamănă cu actele de drept administrativ, întrunind, de regulă, trăsăturile acestora:
financiare - organele emitente sunt, de regulă, organe ale puterii executive, deci făcând
parte din structura organele administraţiei publice, centrale şi locale şi având
competenţe privind administrarea finanţelor publice;
- sunt manifestări unilaterale de voinţă - a purtătorului autorităţii publice, prin
forme specifice, prevăzute de normele juridice financiare, în concordanţă cu interesul
general al reglementării şi cu natura de drept public a relaţiilor financiare
reglementate prin normele acestei ramuri de drept;
- conţin dispoziţii, ordine, pe care celălalt subiect trebuie să le execute întocmai;
- au un caracter normativ (de exemplu, hotărârea unui consiliu local de
aprobare a bugetului local al unităţii administrativ-teritoriale respective) sau
individual (de exemplu, decizia de impunere);
- sunt adoptate sau emise pentru executarea normelor juridice ce constituie
izvorul Dreptului financiar;
- produc efecte juridice de la data publicării sau aducerii lor la cunoştinţă,
după caz; de regulă, produc efecte pentru viitor; interesul realizării întocmai a
programelor financiare, a obligaţiilor fiscale impune acestora şi efecte retroactive,
pentru o perioadă anterioară emiterii sale (ex. de la data naşterii bazei de impunere,
de la data întrebuinţării fără bază legală a unui credit bugetar);
- executarea lor este asigurată de puterea publică, prin mijloacele şi metodele
prevăzute de lege.
Condiţiile de fond şi de formă ale actelor juridice financiare, sunt, de regulă,
aceleaşi cu ale actelor de Drept administrativ.

 9
 Operaţiunile tehnico-materiale cu caracter financiar-public. Pe lângă actele
juridice financiare şi faptele materiale care produc efecte juridice avem, ca şi în
Dreptul administrativ, o gamă variată de fapte materiale care nu produc efecte
juridice prin ele însele, dar fără a căror săvârşire nu se pot adopta sau emite acte
financiare, sau, dacă au fost adoptate sau emise, ele nu pot fi executate:
a) acte pregătitoare, pentru că premerg adoptării sau emiterii unui act financiar
(acorduri, avize). Se poate exemplifica aprobarea dată de Guvernul României pentru
documentaţiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii care depăşesc pragul
valoric prevăzut de Legea finanţelor publice sau care se realizează pe bază de credite
externe contractate sau garantate de stat, indiferent de valoarea acestora [art. 42 alin.
(1) lit. a) şi alin. (2), Legea finanţelor publice].
b) operaţiuni tehnico-materile (premergătoare, concomitente, posterioare) care,
de asemenea, nu produc efecte juridice prin ele însele, însă în lipsa lor actul financiar
neputându-se adopta sau emite sau negenerând efecte juridice, după caz.
Însemnătatea lor trebuie avută în vedere, în primul rând, raportat la pregătirea,
emiterea şi executarea actelor financiare (de exemplu, dactilografierea proiectului
unui buget local, calculul veniturilor impozabile şi a impozitelor de către funcţionarii
organelor fiscale, ca operaţiuni financiare preparatorii pentru întocmirea titlului de
creanţă fiscală, act juridic financiar, de constatare şi individualizare a unei obligaţii
fiscale; întocmirea înscrisurilor necesare pentru plăţile în numerar sau pentru
decontarea fără numerar, ca modalitate de executare prin plată a unei obligaţii fiscale.
Spre deosebire de actele financiare, operaţiunile tehnico - financiare pot fi
săvârşite de toţi participanţii la raporturile juridice financiare, de funcţionarii de
specialitate financiar contabilă, care au atribuţiuni pe linie financiară şi a căror
activitate concură la realizarea concretă a relaţiilor financiare.
Avem în vedere, în primul rând, pe cei care au calitate de emitenţi ai actelor
juridice financiare, iar în al doilea rând pe cei cărora le revine obligaţia de a calcula şi
declara veniturile impozabile, de exemplu, contribuabilii ce intră sub incidenţa
normelor juridice privind impozitul pe profit.

3.2. Structura raporturilor juridice financiare

a. Subiectele. Primul subiect participant în raporturile juridice financiare este
 un organ al statului, investit cu atribuţii în procesul de formare, repartizare şi
întrebuinţare conformă a fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat, instituţiilor
Participanţii la şi ale altor colectivităţi publice.
raporturile Ca prime subiecte ale raporturilor juridice financiare apare, de cele mai multe
juridice ori, Ministerul Finanţelor Publice (ex. în raportul de deschidere a creditelor bugetare).
financiare Al doilea subiect participant poate fi o persoană juridică sau fizică, căreia îi
revin prin lege obligaţii cu caracter financiar, inclusiv un organ de stat, o instituţie
publică (de exemplu, instituţiile publice cărora le revine dreptul de a calcula, reţine şi
plăti un impozit având regim de reţinere la sursă; cei cărora le revin obligaţii privind
declararea veniturilor şi bunurilor impozabile pe care le deţin).
Primul subiect participant, reprezentă interesele financiare ale statului, este
purtător al autorităţii statale, putând pretinde celuilalt subiect anumite prestaţiuni sau
abţineri; în acest sens, el poate controla, sancţiona sau executa silit, în condiţiile legii.
b. Conţinutul. Include drepturile şi obligaţiile ce revin subiectelor participante
la raporturile juridice financiare, specific financiare.
Putem avea, ca exemplu, raportat la primul subiect participant al raporturilor
 juridice financiare, drepturi şi obligaţii privind elaborarea proiectelor bugetelor
Conţinutul
raporturilor 10
juridice
financiare
 publice, de a lua măsuri pentru executarea lor, de a acţiona pentru stabilirea şi
încasarea veniturilor publice, de a le administra în mod corespunzător, de a le
repartiza conform destinaţiilor legale, de exercitare a controlului cu privire la
aplicarea normei juridice financiare.
Cel de-al doilea subiect al raporturilor juridice financiare poate avea o
diversitate de drepturi şi obligaţii, circumscrise de aceleaşi componente structurale
ale finanţelor publice; de exemplu, dreptul de a fi finanţat din bugetul public şi
obligaţia de a efectua cheltuielile bugetare conform dispoziţiilor bugetare, dreptul de
a participa la cumpărarea de titluri de stat în cadrul raporturilor juridice de credit
public, obligaţia de a executa întocmai impozitele şi taxele legal datorate, dreptul de a
ataca măsurile considerate nelegale şi de a solicita aplicarea corectă a normelor
juridice financiare, obligaţia de a se supune controlului financiar exercitat de cei
abilitaţi etc.
c. Obiectul. Obiectul raporturilor juridice financiare îl constituie conduita ce
trebuie realizată de subiecţi, prin exercitarea drepturilor şi obligaţiilor din conţinutul
 raportului juridic financiar. Putem avea activităţi de prognoză şi de natură
Obiectul organizatorică în materie bugetară, activităţi de finanţare bugetară, de stabilire şi
material încasare a veniturilor publice, de administrare şi repartizare a fondurilor bugetare pe
destinaţii legale, de control financiar, de urmărire şi executare silită prin poprire,
mobiliară şi imobiliară a veniturilor şi bunurilor urmăribile ale subiecţilor debitori, de
plată a impozitelor şi taxelor legal datorate, de atacare a măsurilor financiare nelegale
etc.
Raportul juridic financiar are şi un obiect material, reprezentat de sumele de
bani respective, dat fiind că relaţiile financiare sunt relaţii băneşti. Cel mai adesea,
acest obiect derivat este întâlnit în raporturile care implică plata şi încasarea unor
sume de bani, precum cele de finanţare bugetară, cele prin care se individualizează,
încasează şi plătesc impozite şi taxe, cele de credit public etc.

4. Izvoarele Dreptului financiar şi fiscal

În raport cu gradul de generalitate sau specificitate, distingem:
- izvoare comune Dreptului financiar şi altor ramuri de drept;
 - izvoare specifice Dreptului financiar.
Izvoare comune A. Din prima categorie fac parte:
a) Constituţia. Ocupă primul loc în ierarhia izvoarelor dreptului, dispoziţiile
sale constituind temeiul de maximă generalitate pentru adoptarea legilor ordinare din
domeniul financiar (Titlul IV – „Economia şi finanţele publice”, art. 135-140);
b) Legile;
c) Ordonanţele Guvernului, ex. Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor, ce conţine şi reglementări aplicabile domeniului
supus aici analizei, precum plata, încasarea, urmărirea executării amenzilor care sunt
venit al bugetului public;
 d) Hotărârile Guvernului.
Izvoare specifice B. În cadrul izvoarelor specifice dreptului financiar, avem:

11
a) Legile3. Cadrul legislativ general pentru finanţele publice este dat de Legea
finanţelor publice nr. 500/2002 şi de Legea nr. 273/2006 cu privire la finanţele
publice locale, adevărate „constituţii financiare”. Un loc esenţial îl ocupă legile de
instituire a veniturilor bugetare şi de administrare a acestora (în principal, Legea nr.
227/2015 – Codul fiscal al României4, Legea nr. 86/2006 - Codul vamal al României,
Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală5), legile bugetare anuale, care,
pe lângă „programul” de venituri şi cheltuieli, conţin dispoziţii generale privind
încasarea unor venituri şi efectuarea cheltuielilor bugetare, legile privind controlul
financiar (de exemplu, Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
de Conturi).
b) Ordonanţele Guvernului. Menţionăm: Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999
privind controlul intern şi controlul financiar preventiv; Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 64/2007 cu privire la datoria publică6.
c) Hotărârile Guvernului. Sunt adoptate pentru organizarea executării
dispoziţiilor generale din Legea finanţelor publice şi din celelalte legi cu caracter
financiar, ex. HG nr. 707/2006 cu privire la aprobarea Regulamentului de aplicare a
Codului vamal român.
d) Nórmele metodologice, instrucţiunile şi ordinele7 emise de ministrul
finanţelor publice/președintele ANAF. Sunt acte normative care dezvoltă şi detaliază
cuprinsul dispoziţiilor generale cu caracter financiar din cadrul actelor normative
având o forţă juridică superioară acestora şi au menirea de asigura o aplicare
uniformă a lor. Au caracter executiv-dispozitiv, neputând însă să adauge sau să fie
contrare legii.
e). Hotărârile consiliilor judeţene şi locale. Consiliile judeţene şi locale
[(comunale, orăşeneşti, comunale), inclusiv ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi
al Mun. Bucureşti] adoptă hotărâri prin care aprobă bugetul propriu de venituri şi
cheltuieli al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale cu personalitate juridică, măsurile
privind executarea acestor bugete, conturile anuale de execuţie a acestor bugete.
În baza autonomiei financiare locale, consiliile locale au dreptul să stabilească
impozite şi taxe locale, taxe speciale şi să le modifice, în condiţiile legii.
Suntem martorii unei mobilităţi excesive a acestor izvoare de drept; chiar dacă
normele fiscale au fost codificate, Codul fiscal şi Codul de procedură fiscală nu se
bucură încă de stabilitatea caracteristică unei codificări.
Instabilitatea şi multitudinea acestor izvoare sunt generate de complexitatea
domeniului, dar şi de poziţionarea sa la confluenţa domeniilor de importanţă
economică şi socială. Este supus, în permanenţă influenţelor din aceste domenii.

3
Domeniul financiar nu este menţionat între domeniile prevăzute la art. 73 alin. (3) din
Constituţie, a căror reglementare este realizată prin lege organică, cu unele excepţii, ex. organizarea şi
funcţionarea Curţii de Conturi (Legea nr. 92/1994).
4
M. Of., Partea I, nr. 688 din 10 septembrie 2.015.
5
M.Of., Partea I, nr. 547 din 23 iulie 2015.
6
M. Of., Partea I, nr. 439 din 28 iunie 2007.
7
Li se adaugă ordinele şi instrucţiunile preşedintelui ANAF – in materie fiscală, pentru
asigurarea aplicării unitare a Codului fiscal şi a Codului de procedură fiscală.

12
 TEST DE AUTOEVALUARE

Precizați care sunt izvoarele specifice Dreptului financiar şi stabiliţi conexiunea

lor cu normele din Constituţia României, ce reprezintă temeiul lor juridic de maximă
generalitate.

5. Dreptul financiar în cadrul dreptului pozitiv

Dreptul financiar este o ramură a sistemului de drept, caracterizată de
următoarele trăsături:
- este o ramură de sine stătătoare – are un obiect propriu de reglementare,
 specific financiar, principii care conferă unitate normelor sale juridice şi metodele
specifice de reglementare;
Delimitarea - face parte din dreptul public, fiind poziţionat după dreptul constituţional,
dreptului financiar administrativ, între care există relaţii de apropiere şi interferenţă, reglementările sale
de alte ramuri de fiind destinate satisfacerii intereselor generale sau publice.
drept înrudite 5.1. Delimitarea de dreptul constituţional. În Dreptul constituţional sunt
analizate conceptele fundamentale pentru dreptul financiar (ex. bugetul public
naţional), competenţa autorităţilor publice - Parlamentul, Guvernul României - pentru
aprobarea, respectiv elaborarea proiectului bugetului de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, obligativitatea cetăţenilor de a contribui prin impozite şi taxe
(„contribuţii financiare”) la cheltuielile publice.

13
 Totodată principiile fundamentale în dreptul constituţional au aplicabilitate şi-n
sfera dreptului financiar .
5.2. Delimitarea faţă de dreptul administrativ. Există o interferenţă între
 aceste două ramuri, concretizată în:
- Dreptul financiar s-a desprins din dreptul administrativ, ca ramură de sine
stătătoare, preluând de la acesta principiile şi metodele de reglementare, însă
construindu-şi obiectul său de reglementare specific financiar. Aparatul financiar de
stat (organele financiare) face parte din categoria organelor administraţiei de stat, ca
atare organizarea şi funcţionarea lui sunt reglementate de normele dreptului
administrativ;
- activitatea financiară impune completarea normelor Dreptului financiar
(norme speciale) cu normele Dreptului administrativ, ca izvoare comune, ex. normele
juridice privind contravenţiile fiscale se completează cu normele juridice din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, precitată, privind regimul juridic al contravenţiilor
sau normele din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, ce se
completează cu normele cu conţinut financiar din Legea nr. 215/2001 cu privire la
administraţia publică locală;
- în ambele raporturi juridice (financiare/administrative) cel puţin unul din
subiecte este un organ al statului;
- în ambele ramuri de drept, prevalează metoda subordonării participanţilor la
raportul juridic.
5.3. Delimitarea de dreptul civil. Se aseamănă prin faptul că relaţiile sociale
 reglementate de ambele ramuri ale dreptului sunt relaţii patrimoniale, având în
conţinutul lor drepturi şi obligaţii exprimate în bani ( în dreptul civil avem şi relaţii
personale nepatrimoniale).
Există însă suficiente elemente care le diferenţiază, rezultând, cel puţin, din
următoarele elemente:
- aplicarea normelor Dreptului civil impune respectarea principiilor generale
stabilite de normele Dreptului financiar (de exemplu, introducerea unei cereri de
chemare în judecată pentru restituirea unui împrumut civil necesită plata prealabilă a
taxei judiciare de timbru);
- metoda de reglementare, care în Dreptul financiar este cea a subordonării, în
timp ce în dreptul civil este cea a egalităţii juridice;
- subiectele raportului juridic care nu pot fi decât cei cărora le revin prin lege
drepturi sau obligaţii juridice, obligatoriu, un organ al statului, în timp ce în Dreptul
civil, poate fi oricine, chiar şi statul;
- prevalează normele cu caracter onerativ, prohibitiv, în timp ce în Dreptul civil,
prevalează cele cu caracter permisiv;
- relaţiile băneşti reglementate au în vedere interesele generale, ale statului, ele
fiind raporturi de constituire, administrare, repartizare şi folosire a resurselor băneşti
publice, în timp ce raporturile juridice civile au în vedere interesele particulare, ale
persoanelor fizice şi/sau juridice.

14
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 2

Aparatul financiar

6. Noţiunea aparatului financiar

În sens larg, prin aparat financiar ar trebui să înţelegem totalitatea organelor
care contribuie la realizarea activităţii financiare a statului, direct sau indirect.
În sens restrâns, prin aparat financiar ar trebui să înţelegem doar organele de
specialitate financiară, stabilite ca atare prin lege. În raport de una sau alta din
interpretările date conţinutului aparatului financiar, vom avea două categorii de
organe: organe cu competenţă generală şi organe cu competenţă specială.
6.1. Organele cu competenţă generală. Sunt cele care au şi atribuţii în
 domeniul financiar:
a) Parlamentul;
Aparatul
b) Guvernul României; are atribuţiuni în procesul realizării activităţii financiare
financiar lato
a statului. Potrivit Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 18 alin. 2 lit. c),
sensu
„Guvernul (....) exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul
finanţelor publice, în care scop examinează periodic situaţia financiară pe economie,
execuţia bugetului public naţional şi a bugetelor fondurilor speciale şi stabileşte
măsuri pentru stabilirea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar, după caz”;
c) ministerele8;
d) consiliile locale9 şi serviciile publice locale;
e) instituţiile publice centrale10 şi locale, în accepţiunea Legii nr. 500/2002 şi
273/2006.

 8
Un rol de bază în domeniul financiar îl are Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi
Structuri cu Persoanelor Vârstnice. Este avut în vedere aici prin prisma atribuţiunilor sale din domeniul bugetului
competenţă asigurărilor sociale de stat, în condiţiile Legii nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice
(M.Of. nr. 852 din 20 decembrie 2010) şi ale altor reglementări aplicabile acestui domeniu.
specială 9
În condiţiile Legii nr. 273/2006 cu privire la finanţele publice locale şi ale Legii nr. 215/2001
cu privire la administraţia publică locală.
10
Sunt relevante cu privire la aspectul analizat de noi aici:
a) Banca Naţională a României, în condiţiile Legii nr. 312/2004 cu privire la statutul Băncii
Naţionale a României (M.Of. nr. 582 din 30 iunie 2004). Banca Naţională a României efectuează
operaţiuni pe contul statului, ţinând în evidenţele sale contul curent general a Trezoreriei statului (art.
27-29 din Legea nr. 312/2004).
b) Casa Naţională de Pensii Publice (C.N.P.P.), instituţie publică autonomă de interes naţional,
cu personalitate juridică, organ de specialitate al administraţiei publice centrale care administrează şi
gestionează sistemul public de pensii şi sistemul de asigurare pentru accidente de muncă şi boli
profesionale şi care acordă persoanelor asigurate pensii şi alte prestaţii de asigurări sociale, aflată sub
autoritatea Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi organizată
potrivit H.G. nr. 118/2012 privind aprobarea statutului Casei Naţionale de Pensii Publice (M.Of. nr.
159 din 9 martie 2012).
c) Casa Naţională de Asigurări de Sănătate (C.N.A.S.), organizată potrivit Legii nr. 95/2006
privind reforma în domeniul sănătăţii, art. 266-296 (M.Of. nr. 372 din 28 aprilie 2006). Este instituţie
publică autonomă de interes naţional, cu personalitate juridică, care administrează şi gestionează sis-
temul de asigurări sociale de sănătate, asigurând o funcţionare unitară şi coordonată a acestuia, în
vederea aplicării politicilor şi programelor în domeniul sanitar ale Ministerului Sănătăţii Publice şi are
în subordine casele de asigurări de sănătate judeţene şi Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului
Bucureşti. Din aria prerogativelor sale interesează aici gestionarea fondului naţional unic pentru
asigurări sociale de sănătate (prin preşedintele CNAS, împreună cu casele de asigurări), supus
dispoziţiilor art. 256-265 din acest act normativ.

15
 6.2. Organe cu competenţă specială. Organele cu competenţă specială sunt
cele care au atribuţii exclusiv cu caracter financiar. Includem aici:
a) Ministerul Finanţelor Publice11; este organ al administraţiei publice centrale
de specialitate cu rol de sinteză, care aplică strategia şi programul Guvernului în
domeniul finanţelor publice”, „exercită administrarea generală a finanţelor publice”,
atribuţiunile sale în domeniul finanţelor publice fiind stabilite la art. 19 din Legea nr.
500/2002 privind finanţele publice şi în actul normativ privind organizarea şi
funcţionarea sa, precitateste.
b) Agenţia Naţională de Administrare Fiscală12. Organizare. Agenţia Naţională
 de Administrare Fiscală a fost înfiinţată potrivit O.G. nr. 86/2003 privind
ANAF şi reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală13.
structuri Este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică
subordonate cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de
la bugetul de stat.
Actualmente, având în vedere, în special, necesitatea consolidării cadrului legal
privind lupta împotriva evaziunii cât şi importanţa existenţei unui mecanism unic de
control care să înlăture paralelismele şi să elimine astfel evaluarea fiscală diferită sau
chiar contrară a aceleiaşi operaţiuni economice, Agenţia Naţională de Administrare
Fiscală a fost reorganizată, ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluare a activităţii
Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluare a activităţii Gărzii Financiare
(instituţie publică desfiinţată), potrivit art. 1 din O.U.G. 74/2013 privind unele măsuri
pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare
Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative14.
Ca urmare a desfiinţării Gărzii Financiare, în cadrul A.N.A.F. a fost constituită
Direcţia generală antifraudă fiscală, structură fără personalitate juridică, cu atribuţii
de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi
vamală. În cadrul structurii centrale a Direcţiei generale antifraudă fiscală
funcţionează pe lângă structurile de prevenire şi control Direcţia de combatere a
fraudelor, care acordă suport tehnic de specialitate procurorului în efectuarea
urmăririi penale în cauzele având ca obiect infracţiuni economico-financiare15.
În subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală există direcţiile
generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică,
conduse de un director general, funcţionar public, înfiinţate prin transformarea
direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei

11
Organizat şi având competenţele potrivit H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea
Ministerului Economiei şi Finanţelor, M. Of., Partea I, nr. 52 din 28 ianuarie 2009.
12
Organizată şi având competenţele potrivit H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi
funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, M.Of. nr. 470 din 30 iulie 2013.
13
M.Of. nr. 634 din 31 august 2003.
14
M.Of. nr. 389 din 29 iunie 2013.
15
În acest scop, inspectorii antifraudă din cadrul acestei direcţii sunt detaşaţi în cadrul
parchetelor, în condiţiile legii, pe posturi de specialişti [art. 3 alin. (3) din O.U.G. 74/2013]. Aceştia, în
exercitarea atribuţiilor de serviciu, din dispoziţiile procurorului efectuează: a) constatări tehnico-
ştiinţifice, care constituie mijloace de probă, în condiţiile legii; b) investigaţii financiare în vederea
indisponibilizării de bunuri; c) orice alte verificări în materie fiscală dispuse de procuror. Aceste
dispoziţii sunt în spiritul celor reglementate de art. 1201 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea
judiciară (M.Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005) potrivit cărora: „În cadrul parchetelor îşi pot
desfăşura activitatea specialişti în domeniul economic, financiar, bancar, vamal, informatic, precum şi
în alte domenii, pentru clarificarea unor aspecte tehnice în activitatea de urmărire penală”.

16
generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene
ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit O.U.G. nr. 74/2013.
În cadrul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice funcţionează, ca
structuri fără personalitate juridică: a) direcţii regionale vamale; b) administraţii
judeţene ale finanţelor publice; c) servicii fiscale municipale şi orăşeneşti, precum şi
birouri fiscale comunale; d) birouri vamale de interior şi de frontieră.
Obiective generale. Potrivit art. 4 alin. (1) H.G. nr. 520/2013 privind
organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precit.,
A.N.A.F. asigură „administrarea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor venituri
bugetare date prin lege în competenţa sa, aplicarea politicii şi reglementărilor în
domeniul vamal şi exercitarea atribuţiilor de autoritate vamală, precum şi controlul
operativ şi inopinat privind prevenirea, descoperirea şi combaterea oricăror acte şi
fapte care au ca efect evaziunea fiscală şi frauda fiscală şi vamală, precum a altor
fapte date prin lege în competenţa sa”.
c) Trezoreria finanțelor publice. Este o structură de tip bancar, însă fără a fi o
instituţie de credit, fiind grefată pe structura Ministerului Finanţelor Publice şi a
structurilor teritoriale ale acestuia, şi înfiinţată potrivit H.G. nr. 78/1992. Potrivit art.
2 din acest act normativ, prin trezoreria finanţelor publice se asigură:
- execuţia bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor
locale, prin încasarea veniturilor bugetare pe baza unei evidenţe stricte pe fiecare
plătitor, din care să rezulte obligaţiile de plată, sumele încasate şi debitele rămase de
încasat, asigurarea finanţării cheltuielilor în limita creditelor bugetare şi destinaţiei
stabilite, încadrarea în echilibrul prevăzut de lege;
- gestionarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor speciale prin conturi
distincte, pe instituţii şi categorii de resurse;
- gestionarea datoriei publice interne şi externe prin urmărirea primirii
împrumuturilor guvernamentale interne şi externe, folosirea acestora potrivit
destinaţiei prevăzute în contracte, rambursarea ratelor la scadenţă, precum şi a
dobânzilor aferente;
- constituirea de depozite la vedere şi termen ale persoanelor fizice şi juridice16;
- efectuarea de plasamente pe termene a disponibilităţilor mobilizate în conturile
trezoreriei;
- efectuarea altor operaţiuni financiare în contul organelor administraţiei
centrale de stat.
Sintetic, în sensul legii speciale17, „trezoreria este un sistem unitar şi integrat
prin care statul asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fondurile
publice, inclusiv cele privind datoria publică şi a altor operaţiuni ale statului, în
condiţii de siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare”.
d) Consiliul fiscal. Este o autoritate independentă, înfiinţată în baza Legii
responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 şi finanţată din fonduri publice. Consiliul
fiscal are drept obiectiv sprijinirea activităţii Guvernului şi a Parlamentului în cadrul
procesului de elaborare şi derulare a politicilor fiscal-bugetare, pentru a asigura
calitatea prognozelor macroeconomice care stau la baza proiecţiilor bugetare şi a
politicilor fiscal-bugetare pe termen mediu şi lung [art. 40 alin. (1)].

16
Nu o transformă în instituţie de credit, prerogativa în esenţa ei fiind integrată în contractarea
datoriei publice, ca una din formele acesteia.
17
Art. 1 lit. a) din O.U.G. nr. 146/2002 cu privire la formarea şi utilizarea resurselor derulate
prin trezoreria statului, republicată (M.Of. nr. 295 din 16 aprilie 2008).

17
 Fiind un organ consultativ, existenţa sa nu înseamnă şi delegarea atributelor de
bază ale politicii fiscal-bugetare către acesta. Prin activitatea sa, contribuie, indirect,
la politici fiscale mai bune, la promovarea transparenţei şi sustenabilităţii finanţelor
publice.
e) Comitetul Naţional de Stabilitate Financiară. Este constituit în baza
Acordului de cooperare în domeniul stabilităţii financiare şi al gestionării crizelor
financiare, 2007, de către autorităţile publice semnatare ale acestuia: Ministerul
Economiei şi Finanţelor18, Banca Naţională a României şi fostele organisme Comisia
Naţională a Valorilor Mobiliare, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor şi Comisia
de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private [preluate de Autoritatea de
Supraveghere Financiară (ASF)]19.
Obiectivul central al Comitetului constă în asigurarea stabilităţii sistemului
financiar, prin promovarea unui schimb de informaţii permanent şi eficient între
autorităţile membre, precum şi cu gestionarea problemelor cu potenţial impact
negativ asupra sistemului financiar naţional.
c) Curtea de Conturi20. Este organ de specialitate financiară, având ca
atribuţiune de bază realizarea auditului financiar extern21 cu privire la formarea,
administrarea şi întrebuinţarea resurselor financiare ale statului şi ale sectorului
public.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate, cursuri, manuale şi monografii.

1. Postolache Rada, Drept financiar, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014
2. Lazăr Ioan, Dreptul finanţelor publice. Drept bugetar, vol.1, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2017
3. Şaguna Dan Drosu, Drept financiar şi fiscal, Ed. Eminescu, Bucureşti, 2004

18
Denumirea de la acea dată.
19
Prerogativele acestora au fost preluate de către Autoritatea de Supraveghere Financiară.
Aceasta este înfiinţată potrivit O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea
Autorităţii de Supraveghere Financiară (M.Of. nr. 874 din 21 decembrie 2012), ca o autoritate
administrativă autonomă, de specialitate, cu personalitate juridică, independentă, autofinanţată.
Înfiinţarea acesteia a fost generată de disfuncţionalităţile constatate în activitatea desfăşurată în
sectorul pieţei de capital şi cel al asigurărilor, cu scopul de a asigura eficientizarea activităţii de
supraveghere sectorială realizată în afara ariei ţinând de competenţa băncii centrale a României.
Supravegherea exercitată de Autoritatea de Supraveghere Financiară, prevăzută la art. 2 alin. (1)
din O.U.G. nr. 93/2012, se realizează prin: a) acordarea, suspendarea, retragerea ori refuzul acordării,
după caz, în condiţiile legii, de autorizaţii, aprobări, avize, atestate, derogări; b) emiterea de
reglementări, care se publica în Monitorul Oficial al României, Partea I; c) realizarea controlului
asupra entităţilor şi operaţiunilor prevăzute la art. 2 alin. (1) pe baza raportărilor primite şi prin
verificări la faţa locului; d) dispunerea de măsuri şi aplicarea de sancţiuni.
În acest context, prerogativele Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară sunt exercitate
prin structurile care-l alcătuiesc: Banca Naţională a României; Ministerul Finanţelor Publice şi
Autoritatea de Supraveghere Financiară.
20
Înfiinţată potrivit Legii nr. 94/1992 cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
21
Este singura entitate care auditează foloisirea fondurilor europene structurale şi de investiţii
(SIE), prin autoritatea de audit constituită in cadrul său, la nivel central.

18
 4. Iancu Vasile, Drept financiar public, Ed. Sylvi, Sibiu, 2004
5. Roş Viorel, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005
6. Bălan Emil, Drept financiar, ediţia 4, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007

TEST DE AUTOEVALUARE

Avem următoarea situaţie: X, persoană fizică, cu domiciliul in Sibiu, la data de

15 iunie 2018 dobândeste în proprietate (contract de vanzare) un teren impozabil,
situat în oraşul Pucioasa.
In raport cu cele relatate, stabiliţi:
- felul raportului juridic financiar generat de dobândirea bunului în proprietate;
- premisele acestui raport;
- elementele sale constitutive.

19
 MODULUL II
BUGETUL PUBLIC NAŢIONAL

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă

 Cuprins:

 U.I.3. Bugetul de stat: concept, caracteristici, principii, cuprins şi proces

bugetar;

= 5 ore

 U.I.4. Bugetul asigurărilor sociale de stat: concept, caracteristici, principii,

cuprins şi proces bugetar;

= 2 ore

 U.I.5. Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale: concept, caracteristici,

principii, cuprins şi proces bugetar.

= 2 ore

 Obiectiv general: analiza principalei componente structurale a finanţelor

publice – bugetul public, din perspectiva dimensiunii sale juridice.

 Obiective operaţionale:
 studierea cunoaşterea conceptului de “buget public”, «buget public
naţional», «sistem unitar de bugete», «buget general consolidat» şi a speciilor
acestora;
 stabilirea şi cunoaşterea principiilor comune dreptului bugetar şi a celor
specifice unor tipuri de bugete publice, din perspectiva reglementărilor juridice
financire;
 înţelegerea procesului bugetar – pe etape şi pe tipuri de bugete publice şi
stabilirea conexiunilor existente între acestea;
 înţelegerea procesului de execuţie bugetară, din perspectiva reglementărilor
juridice financiare.

20
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 3

Bugetul de stat: concept, caracteristici, principii, cuprins şi proces bugetar

1. Noţiune
 Economia publică, prin dimensiune şi complexitate, presupune un program
economic, pe timp determinat, acoperit printr-un program financiar care este bugetul
Conceptul de public.
buget public Potrivit Legii nr. 500/2002, art. 2 pct. 6, bugetul (public –s.ns.) este
„documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi
cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a
instituţiilor publice”.
Potrivit doctrinei financiare, „a face un buget înseamnă a enumera, evalua şi
compara în mod periodic, dinainte şi pentru o perioadă de timp viitor, cheltuielile de
făcut şi veniturile de perceput”.
În opinia cursului, bugetul este actul în care sunt prevăzute veniturile de încasat
şi cheltuielile de efectuat pentru o perioada de timp, de regulă, un an, ale statului sau
 ale altor instituţii publice.
Caracteristicile 2 Caracteristici. Din aceste definiţii rezultă ca trăsături specifice ale bugetului
bugetului public public:
 bugetul public, act de previziune, prin care se stabileşte un raport între
veniturile publice şi nevoile sociale, urmărindu-se evitarea inechităţii în repartiţia
sarcinilor fiscale asupra membrilor societăţii;
 bugetul public, act de autorizare, un document prin care puterea executivă
este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri în
raport cu prevederile bugetare;
 bugetul, act anual, un plan, limitat la o perioadă care să permită programarea
şi urmărirea execuţiei bugetare;
 este expresia financiară a unei viziuni politice şi, în acelaşi timp, o miză a
puterii.

Reforma bugetară în România

După anul 1989, primul pas semnificativ în instituirea noului mecanism
financiar l-a constitut instituirea cadrului juridic adecvat. Cele mai semnificative
 reglementări juridice sunt:
- Legea nr.10/1991, Legea finanţelor publice22, „o mică constituţie financiară”,
Evoluţia cadrului
în spiritul noii concepţii financiare;
juridic bugetar
- Constituţia din anul 199123, care consacră Titlul IV, intitulat Economia şi
finanţele publice, domeniului supus analizei noastre;
- Legea finanţelor publice nr. 72/199624, ce a abrogat Legea nr. 10/1991;
- Legea nr. 189/1998 privind finanţele publice locale25, ce întăreşte autonomia
administraţiei publice locale sub aspectul posibilităţii de a-şi dimensiona bugetele
locale în funcţie de nevoile publice locale şi de posibilităţile de realizare a veniturilor;
22
Abrogată.
23
Republicată, M. Of., Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003.
24
Abrogată.
25
Abrogată.

21
 - Legea nr. 19/200026 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de
asigurări sociale, aliniată tradiţiilor româneşti şi nevoii de trecere la un sistem privat
de asigurări;
- Legea nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii şi alte depturi de
asigurări sociale;
- Legea nr. 500/2002 cu privire la finanţele publice27, ce are şi semnificaţia unui
salt calitativ sub aspectul sistematizării normelor pe care le conţine;
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2003 privind finanţele publice
locale28, o pârghie de bază a noului mecanism economico-financiar;
- Legea nr. 273/2006 cu privire la finanţele publice locale29.
Dinamica şi numărul mare al actelor normative constituie un argument pentru
permanenta adaptare a conţinutului acestora la noile realităţi economico-sociale.
Autonomía bugetară. Reglementările menţionate consacră o largă autonomie
 bugetelor care compun sistemul unitar de bugete, titularii acestora beneficiind de
Autonomia independenţă în cadrul procesului bugetar, în special cu privire la dimensionarea
bugetară, veniturilor şi cheltuielilor. Au fost eliminate raporturile de subordonare existente între
legiferată bugetele din cadrul bugetului public naţional; acestea sunt elaborate şi aprobate de
organe diferite, prin acte normative diferite, între ele existând corelaţii în partea de
venituri sau cheltuieli, după caz. Acordarea de sume de la bugetul de stat pentru
susţinerea lor nu constituie un argument pentru subordonarea lor.

3. Principiile dreptului bugetar

3.1 Principii comune domeniului bugetar
Dreptul bugetar grupează normele juridice privind cuprinsul şi procedura
elaborării, aprobării, executării şi raportării bugetelor din sistemul unitar de bugete.
Aplicarea normelor Dreptului bugetar interferează, fără a se suprapune, cu
normele juridice reglementând celelalte componente structurale ale finanţelor publice.
La baza Dreptului bugetar stau principiile, legale sau doctrinare30:
 principiul universalităţii;
 principiul publicităţii;
 principiul unităţii;
 principiul anualităţii;
 principiul specializării bugetare;
 principiul unităţii monetare;
 principiul echilibrului bugetar;
 principiul realităţii;
 principiul neafectării bugetare,
ultimele două fiind doctrinare.

26
Legea privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale de stat, M. Of.,
Partea I, nr. 140 din 1 aprilie 2000, actualmente abrogată.
27
M. Of., Partea I, nr. 597 din 13 august 2002.
28
Abrogată.
29
M. Of., Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006.
30
Pentru bugetul asigurărilor sociale de stat, se impune a diferenţia între principiile bugetare
enunţate la art. 8 - 13 din Legea finanţelor publice, ce i se aplică, şi principiile reglementate de Legea
nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii sociale de stat, care au în vedere sistemul public de
asigurări şi nu elaborarea şi execuţia acestuia.

22
 Acestea se aplică tuturor bugetelor din sistemul bugetar, din moment ce legea
(500/2002) nu diferenţiază, limitându-se la a le intitula Principii şi reguli bugetare –
Capitolul II, Secţiunea 1.
a. Principiul universalităţii bugetare. Universalitatea semnifică cuprinderea în
bugetul public a tuturor veniturilor şi cheltuielilor publice, cu sumele lor brute (totale)
 din fiecare exerciţiu bugetar. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei
Universalitatea cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor care au destinaţii
bugetară distincte.
Are la bază două cerinţe: necompensarea veniturilor colectate cu cheltuielile de
efectuat, fiecare având un regim juridic specific; neafectarea – veniturile sunt
percepute pentru a cheltuială anume (un sunt predestinate), cu unele excepţii, ex. un
venit din donaţie.
Universalitatea bugetară este complementară principiului anualităţii, permite
cunoaşterea exactă a politicii şi orientării financiare din fiecare an, cunoaşterea şi
controlul sumei exacte a cheltuielilor publice, precum şi a legăturii ce există între
anumite venituri şi cheltuieli, însă conduce la proporţii mari ale bugetului public,
având consecinţe asupra amplificării evidenţei contabile bugetare.
b. Principiul publicităţii bugetare. Publicitatea asigură un caracter deschis şi
 transparent sistemului bugetar şi se realizează prin:
- dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;
Publicitatea - dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu
bugetară prilejul aprobării acestora;
- publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de
aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora; publicarea în presa
locală sau afişarea la sediul autorităţii administraţiei publice locale a proiectului de
buget local şi a contului anual de execuţie a acestuia;
- mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra
conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile,
prevăzute de lege.
c. Principiul unităţii bugetare. Are semnificaţia înscrierii veniturilor şi
 cheltuielilor într-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi
monitorizarea fondurilor publice; impune elaborarea, în fiecare an, a unui buget unic,
Unitatea posibilitatea rectificării anuale neafectând în nici un fel consistenţa acestuia, ci având
bugetară menirea de a da eficienţă realităţii bugetare.
Este interzisă reţinerea şi utilizarea de venituri în regim extrabugetar şi
constituirea de fonduri publice în afara bugetului de stat, bugetului asigurărilor
sociale de stat, bugetelor locale, dacă legea nu prevede altfel.
În unele state se practică şi principiul pluralităţii bugetare, desprins din
posibilitatea ca, pe lângă bugetul statului, considerat ca procedeu central sau general,
să fie admise, excepţional, şi alte bugete. Se practică, de regulă, bugetele
extraordinare, bugetele anexă, bugetele autonome etc, numite şi „abateri” sau
derogări de la acest principiu, ce permit debugetarizarea unor cheltuieli publice.
d. Principiul anualităţii bugetare. Durata de timp pentru încasarea veniturilor
publice şi pentru efectuarea cheltuielilor publice este limitată, de obicei la un an, la
 expirarea perioadei fiind nevoie de o altă autorizare a autorităţii competente, pentru o
Anualitatea altă perioadă de timp, bugetul public naţional, în structura sa prevăzută de lege fiind
bugetară anual. Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în
contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.

23
 Anualitatea poate fi exprimată sintetic prin sintagma „Veniturile şi cheltuielile
bugetare sunt aprobate, în condiţiile legii, pe o perioadă de un an, care corespunde
exerciţiului bugetar”. Cheltuielile pentru investiţii, ce necesită aprobări pentru
perioade mai îndelungate, nu pot confirma plurianualitatea, ca excepţie de la acest
principiu. Atunci când executarea lor se derulează pe parcursul a mai multor ani,
partea aferentă unui an bugetar este defalcată şi aprobată în legea bugetară anuală sau
în hotărârea consiliului local, după caz. În buget se înscriu, distinct, creditele de
angajament (limita maximă a cheltuielilor ce pot fi angajate, în timpul exerciţiului
bugetar, în limitele aprobate) şi creditele bugetare (suma aprobată prin buget,
reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul
anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar sau
şi/sau din execerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv, se pot angaja,
ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni).
e. Principiul specializării bugetare. Presupune aprobarea de către Parlament a
veniturilor pe surse de provenienţă şi a cheltuielilor pe categorii de cheltuieli, grupate
 după natura lor economică şi destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare.
Specializare, f. Principiul unităţii monetare. Este nou reglementat de o lege şi presupune ca
unitate monetară, toate operaţiunile bugetare să fie exprimate în moneda naţională.
echilibru bugetar g. Principiul echilibrului bugetar. În România, echilibrul bugetar nu se mai
regăseşte printre principiile enunţate în Legea finanţelor publice, putând fi extras din
ansamblul normelor juridice care fac referire la echilibrul bugetar. Este reglementat
ca atare în Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale şi are semnificaţia
egalităţii dintre veniturile şi cheltuielile bugetare în cadrul unui exerciţiu bugetar, a
acoperirii integrale a cheltuielilor unui buget prin veniturile bugetului respectiv.
Echilibrul bugetar trebuie realizat pe întregul parcurs al execuţiei bugetare, de
la adoptarea bugetului, până la încheierea execuţiei bugetare, legea oferind soluţii
pentru echilibrarea celor două părţi ale bugetului. Deficitul bugetului de stat poate fi
acoperit prin împrumuturi de stat şi prin utilizarea disponibilităţilor aflate temporar în
 contul general al trezoreriei statului. Pentru bugetul asigurărilor sociale de stat,
Echilibrul deficitul curent se acoperă din disponibilităţile anului precedent şi din fondul de
bugetar rezervă constituit în cadrul acestui buget. De regulă acest buget este echilibrat de la
adoptare.
Pentru bugetele locale, pentru echilibrare pot fi folosite modalităţile de
completere a veniturilor acestui buget: cotele defalcate din impozitul pe venit şi din
alte venituri ale bugetului statului, sumele defalcate de la bugetul statului,
împrumuturile pe termen scurt, mediu şi lung, interne şi externe, contractate de
autorităţile publice locale, împrumuturile fără dobândă din disponibilităţile contului
general al trezoreriei statului (pentru deficitul curent).
Pentru situaţia unui buget excedentar, avem în legea care reglementează fiecare
tip de buget dispoziţii care dau posibilitatea utilizării resurselor astfel rezultate la
sfârşitul anului bugetar, ele fiind diferite pentru fiecare buget din structura sistemului
bugetar şi respectând ordinea prevăzută de lege; poate fi diminuarea deficitului din
anii precedenţi, diminuarea datoriei publice, regularizarea cu bugetul statului, în
limita subvenţiilor primite, a transferurilor consolidabile, reportarea sumelor
excedentare pe anul bugetar următor, având destinaţia prevăzută de lege.
h. Principiul realităţii bugetare. Reglementările în vigoare nu mai conţin
 dispoziţii cu privire la realitatea bugetară, aceasta impunându-se de la sine. De
Realitatea realitatea bugetară ar trebui ataşată şi rectificarea anuală a bugetelor publice, permisă
bugetară

24
 de cele două legi financiare, deşi există tendinţa ca aceasta să fie considerată ca un
argument în sprijinul pluralităţii bugetare.
În legea nouă, trimiterea, pentru elaborarea bugetelor, la „posibilităţile de
finanţare a deficitului bugetar”, subînţelege, desigur, aşezarea cheltuielior numai în
acord cu cifrele de venituri posibil de realizat.
i. Principiul neafectării bugetare. Este un principiu doctrinar şi are afinităţi cu
principiul universalităţii bugetare. Neafectarea veniturilor bugetare înseamnă
perceperea şi utilizarea lor pentru acoperirea cheltuielilor publice prevăzute în
 ansamblul lor, şi nu pentru finanţarea unei cheltuieli anume; prin percepere, veniturile
Neafectarea se depersonalizează, servind satisfacerii nevoilor (cheltuielilor) în ansamblul lor.
bugetară Excepţiile de la acest principiu nu sunt excluse şi putem exemplifica cu dispoziţiile
existente în legislaţia noastră, ce permit posibilitatea perceperii unor venituri cu
afectaţie specială; intră aici veniturile şi cheltuielile fondurilor speciale prevăzute la
art. 10 alin. (3) din Legea nr. 500/2002.
3.2 Principii specifice. Avem în vedere aici principiile specifice domeniului
 asigurărilor sociale şi celui al finanţelor publice locare, altele decât cele comune,
Principii reglementate ca atare în normele juridice speciale, potrivit particularităţilor acestor
specifice domenii. Pentru bugetul asigurărilor sociale de stat, ca principii specifice, avem:
unicitatea; egalitatea; solidaritatea socială; obligativitatea; contributivitatea;
repartiţia; autonomia. Pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale avem
următoarle principii specifice: principiul transparenţei, principiul solidarităţii,
principiul autonomiei locale financiare, principiul proporţionalităţii, principiul
consultării (art. 15-18, Legea nr. 273/2006).

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Anualitatea, universalitatea şi echilibrul bugetar – conţinut şi conexiuni.

25
 4. Natură jurică a bugetului de stat şi procesul bugetar
4.1. Natură juridică. În cadrul reglementărilor speciale ale dreptului bugetar,
întâlnim conceptele:
  buget public naţional, compus din: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale
Buget public naţional, de stat; bugetele unităţilor administrativ-teritoriale (în Constituţia României).
sistem bugetar, sistem  sistem bugetar, înţeles ca sistem unitar de bugete, ce cuprinde: bugetul de stat;
unitar de bugete bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei
statului; bugetele instituţiilor publice autonome; bugetele instituţiilor finanţate
integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
fondurilor speciale, după caz; bugetele insituţiilor publice finanţate integral din
venituri proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau
garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri
publice; bugetul fondurilor externe nerambursabile (Legea nr. 500/2002).
Veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional,
alcătuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale, care după
consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenţia dimensiunile
efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după
caz
Cum se poate observa, bugetul de stat este parte integrantă a bugetului public
naţional, a sistemului unitar de bugete. Prin bugetul de stat sunt aprobate bugetele de
venituri şi cheltuieli ale următoarelor autorităţi publice: Camera Deputaţilor, Senatul,
Administraţia Prezidenţială, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, autorităţile
judecătoreşti, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Consiliul Naţional pentru
Studierea Arhivelor Securităţii Statului, Consiliul Concurenţei, Administraţia publică
centrală – Secretariatul General al Guvernului, ministerele, celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale de specialitate.

26
 Bugetul de stat nu se confundă cu bugetul economiei naţionale; în timp ce
bugetul de stat este actul care previzionează veniturile şi cheltuielile statului, bugetul
economiei naţionale conţine elemente privind evoluţia întregii economii naţionale;
cuprinde, pe lângă formarea şi utilizarea resurselor statului, şi informaţii previzionale
privind producţia, repartiţia, consumul produsului intern brut dintr-o ţară pe o
perioadă de un an de zile, neavând caracter de lege şi nesubstituindu-se bugetului
public naţional.
Bugetul de stat este un act juridic, în care sunt înscrise veniturile de realizat şi
cheltuielile de efectuat pentru o perioadă de un an. S-au formulat mai multe opinii cu
privire la natura juridică a bugetului de stat:
  bugetul de stat este act condiţiune de natură administrativă;
 bugetul de stat este atât lege, cât şi act administrativ;
Bugetul de stat,
 Bugetul de stat este o lege.
lege Bugetul de stat este o lege, întrucât actul prin care se aprobă este o lege,
adoptată de autoritatea legiuitoare a ţării, Parlamentul, conform art. 72 alin. (1) din
Constituţie, având însă un cuprins adecvat stabilirii veniturilor şi cheltuielilor
bugetare anuale, cu posibilitatea rectificării, în funcţie de necesităţile conjuncturale
din fiecare an bugetar.
Într-o variantă, bugetul de stat ar fi lege doar în sens formal, întrucât este
elaborat de Parlament, conform procedurii legislative, nu şi în sens material, întrucât
legea bugetară conţine dispoziţii concrete, şi nu reguli de drept, cu caracter general,
care să aibă un caracter normativ.
4.2. Procesul bugetar. Constă în etape consecutive de elaborare, aprobare,
executare, control şi raportare ale bugetului şi se încheie cu aprobarea contului
general de execuţie a acestuia (art. 2 pct. 36 din Legea nr. 500/2002).
4.2.1. Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar. Sunt, potrivit legii,
 competente în materie bugetară: Parlamentul, Guvernul, Ministerul Finanţelor
Publice, ordonatorii de credite, compartimentele financiar-contabile.
Entităţi competente a. Parlamentul. Are, potrivit Constituţiei, art. 137, competenţa de adoptare a
în procesul bugetar legii bugetului de stat şi a legii bugetului asigurărilor sociale de stat; are, potrivit
Legii finanţelor publice, art. 17, competenţa de adoptare a legilor bugetare, legilor de
rectificare bugetară, elaborate de Guvern în contextul strategiei macroeconomice
asumate de acesta şi legilor contului general anual de execuţie.
b. Guvernul. „Asigură realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia în considerare
perspectivele economice şi priorităţile politice cuprinse în Programul de guvernare
acceptat de Parlament”. Este organ cu competenţe generale în cadrul finanţelor
publice, atribuţiunile sale fiind reglementate în Legea nr. 500/2002.
c. Ministerul Finanţelor Publice. Este organ central al administraţiei de stat de
specialitate financiară, atribuţiunile sale în domeniul finanţelor publice fiind stabilite
la art. 19 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în actul normativ privind
organizarea şi funcţionarea sa, precitat.
d. Ordonatorii de credite. Sunt cei care au calitatea de conducători ai instituţiilor
publice, aşa cum sunt definite la art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002 şi art. 2 pct. 39
din Legea nr. 273/2006.
Ordonatorii principali sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi
conducătorii instituţiilor publice autonome. În cazurile prevăzute de legi speciale,

27
 ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin
aceste legi.
Ei au competenţa de a repartiza creditele bugetare aprobate, pentru bugetul
propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători
sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile
acestora, potrivit legii. Pot delega această calitate înlocuitorilor de drept, secretarior
generali sau altor persoane împuternicite în acest scop, prin actul de delegare stabilind
limitele şi condiţiile delegării.
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea
ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite.
Ordonatorii secundari repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul
propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt
ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare care le-au fost
repartizate, numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc, potrivit
prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale.
Responsabilitatea ordonatorilor de credite. Ei toţi au obligaţia de a angaja şi de
a utiliza creditele bugetare numai în limita şi potrivit destinaţiei aprobate, pentru
 cheltuieli strict legate de activitatea instiuţiilor pe care le conduc şi cu respectarea
Responsabilitatea dispoziţiilor legale.
ordonatorilor de Ei răspund, potrivit legii, de:
credite - angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare
repartizate şi aprobate potrivit legii;
- realizarea veniturilor;
- angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
- integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc;
- organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor
financiare asupra patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare;
- organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a
programului de lucrări de investiţii publice;
- organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora;
- organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform legii.
e. Compartimentele financiar- contabile. Sunt structuri organizatorice în cadrul
 instituţiei publice, în care este organizată execuţia bugetară (serviciu, birou,
compartiment); legea se ocupă de conducătorul compartimentului financiar-contabil,
Structuri de acestuia revenindu-i obligaţia de a verifica documentele justificative şi de a întocmi
bază în execuţia instrumentele de plată a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice.
bugetară Atribuţiunile acestuia nu se confundă cu cele ale ordonatorilor de credite, acestea
fiind separate de lege; în timp ce atribuţiunile ordonatorilor de credite se plasează în
primele trei faze ale execuţiei cheltuielilor bugetare – angajare, lichidare,
ordonanţare-, atribuţiunile conducătorului comp. fin. contabil se plasează în ultima
fază, de plată a cheltuielilor bugetare. Pentru efectuarea plăţii, acesta trebuie să
verifice existenţa documentelor justificative sus menţionate, verificarea neavând
semnificaţia unui control asupra activităţii ordonatorului de credite.
4.2.2. Elaborarea bugetului de stat. Elaborarea proiectului se face de Guvern
(sistemul iniţiativei guvernamentale), prin Ministerul Finanţelor Publice, ca organ
central al administraţiei centrale de specialitate financiară. În această etapă, ca şi în
celelalte, un rol esenţial îl au ordonatorii de credite.

28
 În fapt, proiectul bugetului de stat se realizează de către Ministerul Finanţelor
Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite.
Procedura începe în cursul anului, trebuie să se încadreze în calendarul bugetar,
încât până la sfârşitul anului bugetul pentru anul viitor să fie aprobat. Pentru această
etapă, în Legea finanţelor publice avem un adevărat „scadenţar” al actelor şi
operaţiunilor care concură la elaborarea proiectului bugetului de stat şi la aprobarea
acestuia.
Tot în această etapă, Ministerul Finanţelor Publice elaborează proiectele
bugetelor fondurilor speciale, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de
credite, responsabili cu gestionarea fondurilor respective.

Cerinţe juridice la elaborarea proiectului bugetului de stat.

 În elaborarea părţii de venituri şi cheltuieli se impune respectarea următoarelor
Cerinţe juridice cerinţe legale:
la elaborarea - legalitatea impunerii, potrivit căreia impozitele, taxele şi orice alte venituri se
bugetului de stat înscriu în bugetul de stat numai dacă au fost stabilite prin lege (reglementarea, ca
atare, prin legea specială); legea nu a mai reţinut cerinţa cuprinderii impozitelor şi
taxelor într-o listă-anexă la bugetul de stat;
- interzicerea perceperii, sub orice titlu şi sub orice denumire, de contribuţii
directe sau indirecte, în afara celor stabilite prin lege.
- nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget dacă nu există bază legală
pentru aceasta.
- o documentare completă, respectarea normelor de evaluare şi de calcul al
veniturilor şi cheltuielilor, a normelor şi normativelor de cheltuieli, pentru încadrarea
în principiul realităţii bugetare.
Cheltuielile pentru investiţii publice şi alte cheltuieli pentru investiţii care se
finanţeză din fonduri publice (bugetul statului, din bugetele fondurilor speciale şi din
credite externe) se cuprind în proiectele de buget pe baza programelor de investiţii
publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite.
Aprobarea programului de investiţii este condiţionată de existenţa şi de avizarea
documentaţiei tehnico- economice, cu respectarea competenţei şi a limitelor valorice
stabilite prin lege şi a notelor de fundamentare, în cazul cheltuielilor asimilate
investiţiilor.
4.2.3. Aprobarea bugetului de stat şi legea bugetară anuală
Termen legal. Proiectul de buget se examinează şi se aprobă de către
Parlament, în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi a Senatului, pe ansamblu, pe
părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe
ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de
angajament multianuale. Estimările pentru următorii trei ani au semnificaţia
informaţiilor privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul
autorizării pentru anii bugetari respectivi.
Regula o constituie aprobarea bugetului de stat cu cel puţin trei zile înainte de
expirarea exerciţiului bugetar. Dacă nu s-a reuşit încadrarea în acest termen, Legea
finanţelor publice oferă două posibilităţi:
 - încredinţarea Guvernului de a îndruma execuţia bugetară, comform cifrelor
de venituri şi cheltuieli din exerciţiul bugetar anterior, până la adoptarea noului
douăsprezeci buget, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi, de regulă, 1/12 din prevederile
mile bugetare bugetului anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de

29
 ordonatorii principali de credite de stat. Soluţia juridică oferită pune problema
ultraactivităţii legii bugetare;
- încredinţarea Guvernului de a îndruma execuţia bugetară, până la adoptarea
noului buget, limitele lunare de cheltuieli fiind de 1/12 din sumele propuse în
proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât acelea din anul
precedent, după caz. Aici se pune problema retroactivităţii legii noi, pentru perioada
din noul an bugetar, în care bugetul de stat nu a fost aprobat, dar s-au încasat venituri
şi s-au efectuat cheltuieli.
În realitate, fiecare din cele două soluţii are semnificaţia autorizării legale
bugetare, pentru asigurarea unei execuţii bugetare fără intermitenţe, pentru
continuitatea raporturilor juridice financiare.
Ca natură juridică, acestea reprezintă părţi corespunzătoare din bugetul viitor
sau un buget provizoriu, având un cuantum de venituri şi cheltuieli stabilit ad-hoc.
Procedura de urgenţă. Procedura de urgenţă constituie un argument pentru
anualitate şi legalitatea autorizărilor pentru perceperea veniturilor şi încasarea
cheltuielilor bugetare. Este reglementată pentru asigurarea încadrării în calendarul
bugetar; este aplicabilă în cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal
(cel mai târziu, la data de 15 noiembrie a fiecărui an), nu au fost adoptate de către
Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se
referă proiectul de buget, conform art. 17 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind
finanţele publice.
În situaţia în care în ultimele trei luni ale anului se organizează alegeri generale
parlamentare, proiectul de buget şi celelalte documente care îl însoţesc vor fi supuse
aprobării Parlamentului, cel mai târziu, în 20 de zile de la investirea noului Guvern,
fără a depăşi data de 31 decembrie a anului în curs (art. 351 din Legea nr. 500/2002
privind finanţele publice).
Legea bugetară anuală. Actul prin care bugetul de stat este aprobat este o
31
lege , numită legea bugetară anuală, care prevede şi autorizează, pentru anul
bugetar, veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice
exerciţiului bugetar; are un conţinut adecvat domeniului de reglementare, specific
financiar. Legea bugetară cuprinde:
 - la venituri, estimările anului bugetar;
Particularităţile
legii bugetare
anuale 31
Bugetele din sistemul bugetar se aprobă astfel:
a) bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele
creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile, prin
lege;
b) bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitate în acest scop prin legi
speciale;
c) bugetele instituţiilor finanţate parţial din bugetele prevăzute la lit. a, prin lege, ca anexe la
bugetele ordonatorilor principali de credite;
d) bugetele instituţiilor finanţate integral din bugetele prevăzute la lit. a, de către ordonatorul de
credite ierarhic superior al acestora;
e) bugetele instituţiilor care se finanţează integral din venituri proprii, de către organul de
conducere al instituţiei publice şi cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior;
f) bugetul trezoreriei statului, prin hotărâre a Guvernului;
g) bugetele locale, prin hotărâre a consiliului local.
Sintagma “legi bugetare” are în vedere: legile de aprobare a bugetelor sus-menţionate, legile de
rectificare a acestora, legile de aprobare a rezultatelor fiecărui exerciţiu bugetar -legea de aprobare a
contului general anual de execuţie a bugetului de stat, legea de aprobare a contului general anual de
execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat.

30
 - la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizările conţinute în legi
specifice, în structura funcţională şi economică a acestora;
- deficitul sau excedentul bugetar, după caz;
- reglementări specifice exerciţiului bugetar, de exemplu, precizări privind
efectuarea unor cheltuieli, întrebuinţarea unor venituri realizate, acoperirea deficitului
bugetar, precizări privind plata unor impozite, taxe, unele facilităţi fiscale, desigur,
toate acestea fiind limitate la o perioadă de un an, egală cu anul financiar, precizări
privind rectificarea Legii bugetare anuale.
În afara acestor dispoziţii, legea bugetară anuală conţine şi unele Anexe
referitoare la:
- sintezele bugetului de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetelor creditelor
externe contractate sau garantate de stat şi bugetelor fondurilor externe
nerambursabile, prin lege;
- bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea;
- sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de
repartizare a acestora;
- alte anexe specifice.
Legea bugetară anuală conţine atât dispoziţii cu caracter general, cât şi
dispoziţii cu caracter cvasigeneral, chiar şi individual, justificat de specificul acesteia
– program financiar anual.
4.2.4. Execuţia bugetului de stat
Execuţia bugetară reprezintă cea de-a treia etapă în cadrul procedurii bugetare şi
înseamnă „activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii
cheltuielilor aprobate prin buget” (art. 2 pct. 24 din Legea nr. 500/2002). Tratarea ca
atare a execuţiei anuale a bugetului de stat presupune abordarea următoarelor aspecte,
ce trebuie avute în vedere în integralitatea şi finalitatea lor:
Execuţia are la bază repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor
bugetului de stat, având semnificaţia „programării” acesteia, în funcţie de: termenele
legale de încasare a veniturilor; termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de
finanţare a deficitului bugetar; perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor se aprobă de către
Ministrul Finanţelor Publice şi ordonatorii de principali şi secundari de credite, după
diferenţierile făcute în lege.
Repartizarea trimestrială a veniturilor şi cheltuielilor poate fi schimbată, întrucât
legea nu o interzice, însă numai pentru situaţiile şi în condiţiile strict prevăzute de
lege.
4.2.4.1. Realizarea părţii de venituri. Realizarea părţii de venituri echivalează
cu încasarea acestora la termenul şi în cuantumul legal, fiind totodată şi o condiţie a
relizării părţii de cheltuieli. Nerealizarea poate fi privită sub dublu aspect: fie sub
aspectul neconformării contribuabililor cu privire la dispoziţiile fiscale; fie sub
aspectul unei planificări, prognozări nerealiste a veniturilor de realizat, acoperirea
deficitului bugetar realizându-se în condiţiile reglementării privind datoria publică,
precitată.
Veniturile înscrise în bugetul aprobat sunt pur evaluative, nu limitative, ca atare
încasările pot fi şi mai mari, în funcţie de realitatea existentă. Organele de specialitate
nu sunt ţinute de aceste previzionări; sunt obligate să respecte statutul juridic al
veniturilor de încasat, putând fi dispensate de acesta numai dacă legea fiscală le
permite.

31
 4.2.4.2. Realizarea părţii de cheltuieli. Creditele bugetare. Execuţia
cheltuielilor se face cu respectarea strictă a legii, în condiţii de eficienţă socială şi/sau
economică şi are la bază instituţia creditelor bugetare. Acestea sunt prevăzute şi aprobate
 prin legile bugetare anuale, pentru cheltuielile fiecărui exerciţiu bugetar, în structura
Instituţia funcţională şi economică a acestora.
creditelor Avem în vedere aici creditele bugetare32, definite ca „suma aprobată prin buget,
bugetare reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul
anului bugetar pentru angajamentele legale contractate în cursul exerciţiului bugetar
şi/sau din exerciţii anterioare” (art. 2 pct. 16 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele
publice).
Ele sunt distincte de creditele de angajament – înţelese ca limita maximă în
cadrul căreia pot fi încheiate angajamentele legale în timpul anului bugetar.
Creditele bugetare constituie dreptul comun al autorizării bugetare, corolarul
regulii anualităţii bugetare.
Creditele bugetare au regimul juridic instituit prin legea finanţelor publice:
- au caracter temporar, fiind aprobate pentru un an de zile, cel al exerciţiului
bugetar căruia îi sunt afectate;
- creditele bugetare aprobate reprezintă limite maxime ce nu pot fi depăşite,
efectuarea cheltuielilor putându-se face numai în limita lor;
- creditele bugetare au o destinaţie prestabilită prin bugetul public, ordonatorii
de credite având obligaţia de a le angaja şi utiliza numai în limita prevederilor şi
destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice
respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale; în mod excepţional pot fi şi «credite
în alb», utilizarea loc având loc în limitele şi în condiţiile legii;
- pot fi modificate pe parcursul execuţiei bugetare (majorare sau diminuare),
prin modalităţile (virări, retrageri, anulări, rectificarea legii bugetare, utilizarea
fondului de rezervă bugetară aprobat în bugetul de stat, redistribuirea), pentru
situaţiile şi în condiţiile strict prevăzute de lege33.
Creditele bugetare nu se confundă cu creditele bancare, faţă de care se
deosebesc, cel puţin, prin:
- reglementarea juridică diferită – legea finanţelor publice, respectiv, legislaţia
bancară;
- aprobare lor cu respectarea unor condiţii diferite; creditele bugetare se aprobă
prin bugetul public (bugetele din sistemul unitar de bugete) şi cu respectarea
cerinţelor stabilite de legea specială pentru cheltuielile publice (ex. autorizările
conţinute de legea specială, limitele de cheltuieli, baza legală pentru cheltuiala
respectivă), în timp ce creditele bancare au la bază raporturile contractuale dintre
instituţia de credit şi client, încheiate după întocmirea, verificarea şi acceptarea de
către instituţia de credit a documentaţiei de credit la care legea bancară face referire
expresă;
- nu sunt supuse restituirii, au un caracter definitiv, în timp ce creditele bancare
acordate clienţilor persoane fizice sau juridice sunt rambursabile, reprezentând un
împrumut de folosinţă a unor sume de bani; chiar clasificarea acestora din urmă se
face din punctul de vedere al perioadei de timp pentru care au fost acordate;

32
Numite de noi şi credite de plată – sume în limita cărora se pot face plăţi anual pentru
cheltuielile efectuate.
33
A se vedea dispoziţiile legii finanţelor publice.

32
 - nu sunt purtătoare de dobânzi, în timp ce dobânda este de natura creditului
bancar (toate contractele comerciale sunt oneroase), reprezintă costul folosirii
sumelor împrumutate, dat fiind interesul, scopul pentru care au fost acordate; dacă nu
ar fi cerută, deşi toate contractele comerciale sunt oneroase, am avea un împrumut cu
titlu gratuit, care diferă de natura creditului bugetar; accesoriile (dobânda fiscală,
penalităţile de întârziere) care le generează utilizarea neconformă a creditului bugetar
au o altă natură decât dobânda percepută de bănci, cost al creditului;
- creditele bugetare sunt aprobate pentru destinaţii publice, autorizate ca atare
prin bugetul public, în timp ce creditele bancare au destinaţii private, particulare,
stabilite de persoanele creditate inclusiv prin documentele contractuale, în care se
consemnează creditul acordat.
Baza legală a cheltuielilor legale. Efectuarea cheltuielilor publice este
condiţionată de existenţa bazei legale, prin aceasta înţelegând:
 a. cuprinderea cheltuielii în bugetul instituţiei respective -„să aibă prevederi
Baza legală a bugetare”; cheltuielile bugetare având o destinaţie precisă şi limitată, cuprinderea ca
cheltuielilor atare trebuie să aibă la bază reglementările juridice primare care să permită
legale efectuarea acestora, „autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare
anuale”, în caz contrar, fiind nelegală;
b. deschiderea de credite bugetare, aprobare comunicată ordonatorului
principal de credite de către MFP prin trezoreria statului, în limita căreia se pot
efectua repartizări de credite bugetare şi plăţi ce are la bază repartizarea pe trimestre a
cheltuielilor bugetare.
Prin „deschidere”, creditele bugetare sunt puse la dispoziţia ordonatorilor
principali de credite care, în exercitarea atribuţiunilor prevăzute de lege, le vor
repartiza instituţiilor subordonate, în limita dispoziţiilor bugetare şi vor aproba
efectuarea cheltuielilor pentru bugetul propriu al insituţiei pe care o conduc;
c. aprobarea efectuării cheltuielii, în sensul de angajare, lichidare, ordonanţare -
de către ordonatorul de credite, în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate
creditelor bugetare, potrivit legii.
Etape în efectuarea cheltuielilor bugetare. În procesul execuţiei bugetare,
 cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:
Fazele - angajare;
cheltuielilor - lichidare;
bugetare - ordonanţare;
- plată.
Execuţia bugetară se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor
care au calitatea de ordonator de credite, acesta realizând primele trei faze, pe baza
avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiei publice respective, de
atribuţiile persoanelor care au calitatea de conducător al compartimentului financiar-
contabil, acestea realizând plata efectivă a cheltuielilor.
Angajarea cheltuielilor este faza în procesul execuţiei bugetare, prin care
instituţia publică îşi asumă obligaţia de a plăti o sumă de bani, rezultată în urma
îndeplinirii condiţiilor stipulate într-un angajament legal pentru livrarea de bunuri,
executarea de lucrări, prestarea de servicii şi onorarea obligaţiilor de plată rezultate
în baza legilor, hotărârilor de Guvern, acordurilor, hotărârilor judecătoreşti, în limita
creditelor de angajament aprobate prin legea bugetara anuală.
Angajarea cheltuielilor din bugetele sistemului bugetar [prevăzute la art. 1 alin.
(2)] se face numai în limita creditelor de angajament şi în scopurile pentru care au
fost aprobate. Angajarea cheltuielilor peste creditele de angajament şi utilizarea
33
 creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor
vinovaţi, în condiţiile legii.
Angajarea cheltuielilor, ca operaţiune, nu se confundă cu angajamentul,
trebuind însă să fie concordantă acestuia. Angajamentul este bugetar şi legal,
comportând, prin urmare, două aspecte:
- pe de o parte, de ordin juridic, cu înţelesul de act sau fapt juridic, inclusiv un
act normativ, o hotărâre judecătorească, din care decurg obligaţii juridice pe seama
fondurilor publice (creează ori constată existenţa lor), el putând să emane şi de la alte
entităţi decât ordonatorul de credite; avem aici angajamentul legal;
- pe altă parte, un aspect de ordin contabil, ce constă în înscrierea, la finalul
acestei operaţiuni, a creditelor necesare şi indisponibilizarea lor, acesta ţinând numai
de resortul ordonatorului de credite; aici avem angajamentul bugetar, definiţia sa fiind
în acest sens – „actul administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în vederea
stingerii obligaţiei de plată ce rezultă din executarea angajamentului legal”.
În sinteză, angajarea cheltuielilor vizează realizarea unui angajament legal,
căruia trebuie să i se rezerve creditele bugetare aferente.
este prima etapă în efectuarea unei cheltuieli şi are semnificaţia încheierii
actelor juridice din care rezultă sau ar putea să rezulte o obligaţie pe seama fondurilor
publice.
Lichidarea este o fază a execuţiei cheltuielilor bugetare, în care se verifică
existenţa angajamentelor, se determină şi se verifică realitatea sumei datorate, se
verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor
justificative care să ateste operaţiunile respective.
Obligaţia de constatare a realităţii obligaţiei este fondată pe un principiu mai
vechi – al „serviciului prestat”, potrivit căruia plata obligaţiilor de către entităţile
publice este subordonată executării materiale integrale a obligaţiilor de către creditor,
în conformitate cu angajamentele asumate. Numai ca urmare a acesteia poate
interveni lichidarea, în sensul strict al cuvântului, care constă în verificarea totalului
datoriei bugetare.
Ordonanţarea cheltuielilor este faza în procesul execuţiei bugetare prin care
ordonatorul de credite dă dispoziţie conducătorului compartimentului financiar-
contabil să efectueze plata cheltuielilor care au parcurs faza de lichidare.
Plata reprezintă actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă
 de terţi. Plata cheltuielilor se efectuează de conducătorul compartimentului financiar
– contabil/persoana responsabilă cu efectuarea plăţii în baza ordonanţării acestora, în
Cerinţele plăţii limita creditelor bugetare aprobate şi a fondurilor disponibile cu această destinaţie.
Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite la ordonatorul de credite, de
ordonanţarea la plată la care se anexează documentele privind recepţia cantitativă şi
calitativă a bunurilor/serviciilor/lucrărilor, după caz, în conformitate cu prevederile
din angajamentele legale încheiate, care certifică sumele de plată.
Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe
bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai
după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate potrivit prevederilor art. 24 şi 25,
după caz (reglementând controlul financiar preventiv propriu, respectiv controlul
financiar preventiv delegat).
Plăţile în avans sunt permise pentru a se da posibilitatea părţilor contractante –
furnizor/prestator/executant - de a-şi organiza activitatea în vederea executării
obligaţiilor ce le revin din actele juridice încheiate cu instituţiile publice. Trebuie
efectuate cu respectarea dispoziţiilor legale privind acţiunile şi categoriile de
34
cheltuieli pentru care acestea se pot efectua, criteriile, procedurile şi limitele care se
vor folosi în acest scop (până la 30% din fondurile publice alocate acestora).
Nejustificarea acestora prin prestaţiile efectuate până la sfârşitul anului va conduce la
recupararea lor de către instituţia publică care a acordat avansul, inclusiv a dobânzilor
prevăzute pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi
până când s-au recuperat, şi la restituirea lor bugetului de unde provin (aici, bugetul
de stat).
4.2.4.3. Execuţia de casă a bugetului de stat. Are semnificaţia unui complex de
operaţiuni care se referă la încasarea veniturilor şi la plata cheltuielilor bugetare. Se
realizează printr-un sistem organizat, care să permită derularea fluxurilor bugetare în
numerar şi fără numerar, care este Trezoreria statului, pe baza normelor
metodologice emise de Ministerul Finanţelor Publice. Este organizată pe structura
Ministerului Finanţelor Publice, la nivel central, cât şi local.
În sensul legii speciale, „trezoreria este un sistem unitar şi integrat prin care
statul asigură efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind fondurile publice,
inclusiv cele privind datoria publică şi a altor operaţiuni ale statului, în condiţii de
siguranţă şi în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare”. Acest rol implică,
naturalmente, şi funcţia de casă, realizată prin casierii acesteia.
Înfiinţarea trezoreriei scurtează circuitele necesare realizării bugetului public
naţional, contribuind totodată la eficientizarea aparatului fiscal; operaţiunile de
urmărire a execuţiei de casă a bugetului de stat au trecut de la băncile comerciale la
unităţile fiscale teritoriale; prin atribuţiunile sale, trezoreria constituie o verigă
importantă în lanţul circuitului bănesc.
Prin atribuţiunile sale, trezoreria constituie o verigă importantă în lanţul
circulaţiei băneşti. În baza reglementărilor aplicabile, trezoreria asigură, în principal,
următoarele activităţi:
- încasarea veniturilor bugetare, trezoreria fiind, practic, „casierul” sectorului
public;
- efectuarea plăţilor dispuse de persoanele autorizate ale instituţiilor publice, în
limita creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate potrivit dispoziţiilor legale. Prin
trimitere la instituţiile publice, norma juridică este tot atât de acoperitoare ca şi norma
juridică abrogată, deoarece intră sub incidenţa acestei reglementări tot ceea ce
înseamnă instituţie publică şi venit bugetar cuvenit bugetelor ce compun sistemul
bugetar;
- efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind datoria publică internă şi
externă rezultată din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat, inclusiv a
celor privind rambursarea ratelor la scadenţă şi plata dobânzilor, comisioanelor,
spezelor şi altor costuri aferente;
- alte operaţiuni financiare în contul administraţiei publice centrale şi locale.
În contabilitatea trezoreriei se evidenţiază toate veniturile statului; pentru
urmărirea încasărilor, fiecare trezorerie înscrie în evidenţele sale analitice persoanele
juridice sau fizice care datorează impozite, taxe, contribuţii şi alte sume statului. Un
element cu valenţă practică în organizarea evidenţei din cadrul trezoreriei îl are codul
fiscal atribuit fiecărui agent economic, cât şi celorlalte persoane juridice, cod ce se
înregistrează pe toate documentele prin care se efectuază plata obligaţiilor fiscale.
Prin operaţiunile sus menţionate, de plăţi şi încasări, tezaurul face legătura
dintre serviciul de venituri şi cel al cheltuielilor publice, realizează unitatea execuţiei
bugetului, realizaeză execuţia de casă a bugetului de stat.

35
 În afara acestor operaţiuni, prin trezorerie se pot efectua şi următoarele
operaţiuni:
- păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe nerambursabile sau
contravaloarea în lei a acestora, primite pe bază de acorduri şi înţelegeri
guvernamentale şi de la organisme internaţionale şi utilizarea acestora potrivit
bugetelor aprobate sau folosirea acestora pe bază de hotărâri ale Guvernului, potrivit
destinaţiei stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de capital în sectoarele publice
sau economice, după caz;
- efectuarea de plasamente financiare din disponibilităţile aflate în contul
trezoreriei statului, prin Banca Naţională a României;
În cadrul acestora pot fi incluse, dar nu cu titlu de plasamente financiare,
întrucât au alt regim juridic şi
- finanţarea temporară a deficitului bugetului de stat, în condiţiile legii;
- acoperirea temporară a golurilor de casă înregistrate în bugetele locale, în
condiţiile legii;
Aceste operaţiuni, prin finalitate, subliniază trăsătura subliniată în doctrina
financiară pentru trezorerie, de a fi şi „bancher al bugetului public”, pe lângă cea de
„rezervor de resurse al statului”.
Resursele tezaurului se păstrează în contul curent deschis la BNR, pe numele
Ministerului Finanţelor Publice. Funcţionarea contului curent general al trezoreriei
statului şi înregistrarea operaţiunilor în acest cont se stabilesc prin convenţii încheiate
între BNR şi MFP.
BNR primeşte încasările pentru contul curent general al trezoreriei statului şi
efectuază plăţile în limita disponibilităţilor existente în acest cont, percepe
comisioane pentru decontarea operaţiunilor prin acest cont şi plăteşte dobânzi pentru
disponibilităţile din acest cont.
Au obligaţia de a efectua operaţiunile de încasări şi plăţi prin contul general al
trezoreriei statului toate instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de
subordonare, inclusiv activităţile de pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral
din venituri proprii; avem în vedere instituţiile publice în accepţiunea Legii finanţelor
publice, art. 2 pct. 30 şi a Legii finanţelor publice locale, art. 2 pct. 39, precitate.
4.2.5. Încheierea execuţiei, control şi raportare. Exerciţiul bugetar este anual,
 coincide cu anul calendaristic şi se încheie la 31 decembrie, pe baza normelor
Încheierea metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor Publice.
execuţiei Contul anual general de execuţie a bugetului de stat. Încheierea execuţiei
bugetare bugetere implică anumite acte şi operaţiuni, după care se elaborează contul anual
general de execuţie a bugetului de stat34.
Contul anual de execuţie a bugetului de stat este elaborat de Ministerul
Finanţelor Publice, pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali
de credite şi a conturilor privind execuţia de casă a bugetului de stat şi a bugetelor
fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au această sarcină,
după verificarea şi analizarea lor, pe care îl prezintă apoi Guvernului.
În cadrul acestei etape, Guvernul are competenţa de a analiza lucrările cu privire
la acest cont şi de a prezenta Parlamentului, până la data de 1 iulie a anului următor
celui expirat, contul general anual de execuţie a bugetului statului, precum şi celelalte
conturi anuale de execuţie (ale bugetelor care alcătuiesc sistemul bugetar). Contul

34
Pentru o informare completă, a se vedea art. 56-58 din Legea finanţelor publice.

36
 general anual de execuţie a bugetului de stat se aprobă prin lege după verificarea
acestora de către Curtea de Conturi.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat are ca anexe conturile
anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi bugetele ordonatorilor principali
de credite, inclusiv anexele la acestea şi un cuprins35 asemănător acestora:
 a. la venituri:
Structura - prevederile bugetare aprobate iniţial;
contului anual - prevederile bugetare definitive36;
general de - încasările realizate (execuţia propriu-zisă a părţii de venituri);
execuţie a b. la cheltuieli:
bugetului de stat - creditele de angajament iniţiale;
- creditele de angajament definitive;
- credite bugetare inițiale;
- credite bugetare inițiale;
- plăţile efectuate (cheltuielile propriu-zise).
Cu ocazia aprobării contului general anual de execuţie, se poate aprecia
excedentul, deficitul sau situaţia de buget echilibrat, după caz, stabilit ca diferenţă
între veniturile încasate şi plăţile efectuate până la închiderea exerciţiului bugetar.
Deficitul bugetului de stat se finanţează temporar din disponibilităţile contului
curent general al trezoreriei statului şi definitiv prin împrumuturi de stat [art. 59 alin.
(3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice].
Excedentul definitiv al bugetului de stat poate fi utilizat pentru diminuarea
deficitelor din anii precedenţi şi a datoriei publice guvernamentale.
Efectele încheierii exerciţiului bugetar:
 a. toate operaţiunile efectuate în cursul unui an (venituri încasate, cheltuieli
efectuate) în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a
Reguli privind
bugetului respectiv, ca atare:
încheierea
- orice venit neîncasat se va încasa în contul bugetului pe anul următor;
exerciţiului
- orice cheltuială nerealizată, dar angajată, lichidată şi ordonanţată în cadrul
bugetar
prevederilor bugetare până la data de 31 decembrie se va plăti în contul bugetului pe
anul următor. Legea realizează un plus de claritate acum, reuşind să elimine
incertudinile legate de angajarea unor cheltuieli în cursul unu an bugetar şi neplătite
până la finele acestuia, când, de regulă, se refuza executarea lor în exerciţiul bugetar
următor, aducându-se ca argument lipsa dispoziţiilor bugetare.
Acest efect este intim legat de principiul anualităţii bugetare, motiv pentru care
uneori este abordat în cadrul acestuia;
b. creditele bugetare neutilizate până la sfârşitul anului sunt anulate de drept, ca
atare, vor trebui virate bugetului public din care provin, neputându-se finanţa
cheltuielile aferente altui exerciţiu bugetar; este aici reflecţia dispoziţiilor art. 47 alin.
2 din Legea finanţelor publice, conform cărora „creditele bugetare aprobate sunt
autorizate pe durata exerciţiului bugetar”;
c. excedentele rezultate din execuţia bugetelor fondurilor speciale, echilibrate
prin subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile37, se

35
Art. 57 din Legea nr. 500/2002.
36
În urma legii de rectificare a bugetului de stat.
37
Consolidare – operaţiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre două bugete
componente ale bugetului general consolidat, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora (art. 2
pct. 19 din Legea nr. 500/2002).

37
regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvenţiilor
primite;
d. disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile
publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase
la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează
în anul următor, urmând a fi utilizate cu respectarea Legii finanţelor publice şi în
condiţiile acordurilor încheiate cu partenerii externi.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Precizaţi care sunt regulile privind încheierea execuţiei bugetare.

5. Cuprinsul bugetului de stat38

5.1. Partea de venituri. În bugetul statului sunt colectate cele mai importante
impozite şi taxe, provenind din ramurile de activitate economică şi din acest buget se
efectuează cele mai importante cheltuieli39.
Prin cuprins, bugetul de stat depăşeşte sfera administraţiei centrale realizată de
ministere, fapt ce a justificat înlocuirea denumirii sale iniţiale, de buget al
administraţiei centrale de stat cu denumirea de buget de stat40.

38
A se vedea Rada Postolache, Drept financiar, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014.
39
Veniturile bugetului Uniunii Europene provin din: prelevări agricole, drepturi vamale,
venituri din taxa pe valoarea adăugată, prelevări din venitul naţional brut al statelor membre, alte
resurse şi excedentul exerciţiului precedent. Pentru dezvoltări, a se vedea J.-L. Sauron, op. cit., p. 350-
352.
40
Prin bugetul de stat sunt aprobate bugetele de venituri şi cheltuieli ale următoarelor autorităţi
publice: Camera Deputaţilor, Senatul, Administraţia Prezidenţială, Curtea Constituţională, Curtea de
Conturi, autorităţile judecătoreşti, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Consiliul Naţional pentru
Studierea Arhivelor Securităţii Statului, Consiliul Concurenţei, Administraţia publică centrală –

38
 Bugetul de stat cuprinde două părţi:
- partea de venituri;
- partea de cheltuieli.
Veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional,
alcătuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, după
consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenţia dimensiunile
efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după
caz.
Veniturile bugetare cunosc atât clasificări doctrinare, cât şi legale sau oficiale.
În doctrina financiară, veniturile bugetare au fost grupate conform criteriilor:
- provenienţă – venituri de la agenţii economici; venituri de la persoanele fizice;
- locul acestor venituri – venituri realizate prin redistribuirea veniturilor nete ale
agenţilor economici; venituri realizate prin redistribuirea veniturilor nete ale
populaţiei;
- destinaţie – destinate bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat,
bugetelor locale;
- denumire – impozite, taxe, contribuţii, alte venituri;
 - înscrierea în evidenţa curentă – venituri cu debit, venituri fără debit.
Veniturile sunt grupate în bugetul de stat pe baza clasificaţiei bugetare,
Noţiunea de
concepută de Ministerul Finanţelor Publice în aplicarea principiului universalităţii şi
clasificaţie
al specializării bugetare. Ca definiţie, clasificaţia bugetară înseamnă gruparea,
bugetară
numerotarea şi denumirea legală a veniturilor şi cheltuielilor aparţinând statului,
obligatorie pentru întregul cuprins al bugetului de stat şi pentru evidenţa bugetară de
stat. Clasificaţia bugetară este astfel concepută, încât grupează veniturile după
provenienţă, iar cheltuielile, în funcţie de destinaţia lor efectivă. Avem o clasificaţie
economică (cea bugetară) a cheltuielilor, iar în practică, pe lângă aceasta, se foloseşte
şi o clasificaţia funcţională, în cadrul căreia cheltuielile sunt grupate în raport de
funcţiile, sarcinile şi obiectivele urmărite de stat prin efectuarea acestora.
Conform clasificaţiei bugetare, veniturile sunt grupate în capitole, subcapitole
de venituri curente şi de capital, iar cheltuielile, în părţi, capitole, subcapitole, titluri
şi articole, precum şi alineate de cheltuieli, după caz.
 Conform clasificaţiei bugetare – gruparea economică sau legală – veniturile
Gruparea sunt grupate în acest buget astfel:
veniturilor bugetare a. Venituri curente:
conform clasificaţiei - fiscale, pe grupe unitare de impozite, acestea constituind sursa financiară de
bugetare bază, cu caracter permanent, a bugetului de stat: impozitul pe venit, profit şi pe
câştiguri din capital; impozite pe salarii; impozite şi taxe pe proprietate; impozite şi
taxe pe bunuri şi servicii; impozit pe comerţul exterior şi tranzacţiile internaţionale;
alte impozite şi taxe fiscale;
- contribuţii de asigurări;
- nefiscale – veniturile obţinute de stat de la întreprinderile sau de pe domeniile
sale, reprezentând prelevări cu caracter nefiscal, încasate în etapa repartiţiei primare a
venitului naţional şi având o pondere mai mică – venituri din proprietate; vânzări de
bunuri şi servicii;
b. Venituri din capital: veniturile rezultate din valorificarea unor bunuri ale
instituţiilor publice, veniturile rezultate din valorificarea stocurilor de rezervă şi de

Secretariatul General al Guvernului, ministerele, celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale
de specialitate.

39
mobilizare ale statului; venituri din vânzarea locuinţelor construite din fondurile
statului; venituri din privatizare; încasări din valorificarea activelor bancare; venituri
obţinute în procesul de stingere a creanţelor bugetare; venituri din vânzarea unor
bunuri aparţinând domeniului privat; alte venituri din valorificarea unor bunuri;
c. Operaţiuni financiare: încasări din rambursarea împrumuturilor acordate;
d. Subvenţii: donaţii din străinătate.
În principiu, veniturile ordinare ale statului ar trebui să acopere integral
cheltuielile publice. În cazuri excepţionale, statul apelează la venituri extraordinare41,
atunci când resursele curente nu pot acoperi integral cheltuielile programate; din
categoria acestor venituri fac parte împrumuturile de stat, suplimentarea masei
monetare aflate în circulaţie, înstrăinarea unor bunuri din proprietatea privată sau
chiar a unei părţi din rezervele de aur ale statului.
În bugetul statului sunt colectate cele mai importante impozite şi taxe,
provenind din ramurile de activitate economică şi din acest buget se efectuează cele
mai importante cheltuieli42.
Prin cuprins, bugetul de stat depăşeşte sfera administraţiei centrale realizată de
ministere, fapt ce a justificat înlocuirea denumirii sale iniţiale, de buget al
administraţiei centrale de stat cu denumirea de buget de stat.
5.2. Partea de cheltuieli
Potrivit art. 2 pct. 8 din Legea finanţelor publice, „cheltuielile bugetare sunt
sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2)43, în limitele şi potrivit
destinaţiilor stabilite prin bugetele respective”. Cheltuielile bugetare fac parte din
cheltuielilor publice, categorie cuprinzătoare, incluzând toate cheltuielile efectuate în
interes public-statal, cât şi în interesul altor colectivităţi publice. Cheltuielilor
bugetare le sunt asimilate, potrivit sistemului nostru de drept, cheltuielile prevăzute a
fi realizate din fondurile băneşti speciale44, aprobate anual de Parlament, ca anexe ale
legii bugetului de stat sau ale legii bugetului asigurărilor sociale de stat, după caz.
Cheltuielile bugetare constituie unul din domeniile de manifestare a politicii
financiare a statului. Ele reflectă opţiunile politice ale statului, reprezentând costurile
realizării acestei politici.
Clasificare. Diversitatea nevoilor publice a generat o varietate de cheltuieli
bugetare, clasificate în doctrina de specialitate şi în lege potrivit mai multor criterii.
Clasificarea doctrinară. Teoretic, cheltuielile bugetare au fost încadrate pe
categorii, potrivit criteriilor:

41
Totalitatea acestora alcătuind plafonul de îndatorare publică.
42
Veniturile bugetului Uniunii Europene provin din: prelevări agricole, drepturi vamale,
venituri din taxa pe valoarea adăugată, prelevări din venitul naţional brut al statelor membre, alte
resurse şi excedentul exerciţiului precedent.
43
Alcătuind sistemul bugetar.
44
Bugetele fondurilor speciale fac parte din sistemul unitar de bugete, fiind menţionate ca atare
la art. 1 alin. (2) lit. c) din Legea finanţelor publice.
Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, „Veniturile şi cheltuielile Fondului special
pentru dezvoltarea sistemului energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în
bugetul de stat ca venituri şi cheltuieli cu destinaţie specială, urmând regulile şi principiile acestui
buget”.
Potrivit art. 78 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, „Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi
speciale, care se constituie şi se administrează în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor
sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurările sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor de
şomaj. Aceste bugete se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat şi, respectiv, la legea bugetului
asigurărilor sociale de stat”.

40
 a. conţinutul economic:
- cheltuieli care prezintă o avansare de venit naţional – pentru investiţii,
construcţii, modernizări, considerate şi cheltuieli productive;
- cheltuieli de consum de venit naţional – pentru administraţia publică, organele
statului şi întreţinerea instituţiilor publice, considerate şi cheltuieli neproductive;
b. destinaţia specifică:
- cheltuieli pentru sănătate, învăţământ şi educaţie, asistenţă şi protecţie socială;
- cheltuieli pentru economia naţională;
- cheltuieli cu caracter administrativ pentru organele de stat, ordinea publică şi
forţele armate.
Folosind drept criteriu doar destinaţia45, cheltuielile bugetare au fost grupate în
doctrină şi astfel:
- acţiuni social-culturale;
- apărare naţională;
- ordinea publică, autorităţi publice – legislative, executive, judecătoreşti,
contribuţii şi cotizaţii ale statului la organizaţii internaţionale;
- domeniul economic, inclusiv transporturi şi comunicaţii, precum şi cercetare
ştiinţifică de interes economic;
- datorie publică şi fonduri băneşti de rezervă şi intervenţie.
Clasificarea legală. Clasificările legale sau oficiale ale cheltuielilor publice sunt
conţinute de actele normative interne sau ale organizaţiilor internaţionale. Potrivit
sistemului nostru financiar, cheltuielile publice sunt cuprinse în legile bugetare
 anuale, grupate pe baza clasificaţiei economice şi funcţionale, obligatorie pentru toate
bugetele publice, astfel:
Clasificarea legală a
A. Gruparea economică:
cheltuielilor bugetare a. Cheltuieli curente:
Titlul I. Cheltuieli de personal;
Titlul II. Bunuri şi servicii;
Titlul III. Dobânzi;
Titlul IV. Subvenţii;
Titlul V. Fonduri de rezervă;
Titlul VI. Transferuri între unităţi ale administraţiei publice;
Titlul VII. Alte transferuri;
Titlul VIII. Asistenţă socială;
Titlul IX. Alte cheltuieli;
b. Cheltuieli de capital:
Titlul X. Active nefinanciare;
Titlul XI. Active financiare;
Titlul XII. Împrumuturi;
Titlul XIII. Rambursări de credite;
Titlul XIV. Rezerve, excedent/. deficit.
B Gruparea funcţională:
Partea I. Servicii publice generale;
Partea a II-a. Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională;
Partea a III-a. Cheltuieli social-culturale;
Partea a IV-a. Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape;
Partea a V-a. Acţiuni economice;

45
Criteriu legal – clasificaţia funcţională.

41
 Partea a VII-a. Rezerve, excedent/deficit.
C. Gruparea cheltuielilor pe instituţii. Cifrele de cheltuieli grupate şi
aprobate potrivit clasificaţiei economice şi funcţionale se vor regăsi, în final,
repartizate pe instituţii publice, în accepţiunea legii financiare. În ultimă instanţă, se
întocmesc bugete pe ministerele coordonatoare care, la rândul lor, repartizează
fondurile pe instituţiile subordonate46.
Instituţiile publice vor utiliza subdiviziunile specifice domeniului lor de
activitate şi pentru care există bază legală pentru efectuarea lor, conform art. 3 din
Ordinul M.F.P. nr. 1954/2005 pentru aprobarea Clasificatiei indicatorilor privind
finanţele publice47.
Factorii creşterii cheltuielilor publice. Determinarea cheltuielilor publice,
compoziţia şi mărimea acestora se fac în raport cu politica financiară a statului, ce
oferă indicii cu privire la asumarea fiecăruia din rolurile sale la un moment dat, cu
respectarea art. 28 din Legea nr. 500/2002.
Cheltuielile publice variază de la un an la altul, de la o categorie la alta, de la un
mandat parlamentar la altul, pe baza următorilor factori:
- demografici, ce implică creşterea cerinţelor populaţiei faţă de societate;
- economici, care vizează programele economice guvernamentale pentru
dezvoltarea şi modernizarea întreprinderilor din patrimoniul public care exploatează
resursele şi bogăţiile naturale naţionale, participarea acestuia la societăţile mixte,
subvenţii pentru stimularea exportului, cercetarea ştiinţifică în domenii de interes
major pentru societate;
- sociali, ce implică cheltuieli mai mari pentru categoriile din sectorul public,
inclusiv pentru persoanele în vârstă şi pentru cele care necesită asistenţă socială;
- dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea gospodăririi locale, sistematizarea
teritoriului şi protecţia mediului înconjurător;
- militari, ce necesită sporirea cheltuielilor publice legate de pregătirea militară,
desfăşurarea conflictelor armate, aderarea la diverse alianţe militare, eliminarea
efectelor nefavorabile ale războaielor;
- dezvoltarea reţelei de instituţii publice – învăţământ, sănătate, cultură etc.;
Dinamica cheltuielilor bugetare poate fi şi expresia inflaţiei monetare, asociată
cu sporirea repetată şi alertă a preţurilor, tarifelor şi salariilor, pe fondul unei
instabilităţi economice – scăderea producţiei de bunuri, creşterea deficitelor bugetare
şi ale balanţelor de plăţi externe.
Cheltuielile bugetare sunt integrate cheltuielilor publice, sursele celor din urmă
fiind mai largi (ex. din donaţii, sponsorizări),
Aderarea României la Uniunea Europeană impune respectarea de către România
 a principiilor politicii bugetare comunitare:
Principiile - în Uniunea Europeană cheltuielile publice cresc, motiv pentru care se impune
politicii bugetare reducerea cheltuielilor de natură administrativă prin raţionalizarea serviciilor publice
comunitare şi a altor acţiuni de acest gen;
- diminuarea, pe cât posibil, a cheltuielilor neoportune şi stabilirea, după
principii optime a unor criterii, fiind recomandată flexibilitatea cheltuielilor care
vizează de obicei investiţii publice;

46
T. Moşteanu, op. cit., p. 92.
47
M. Of., Partea I, nr. 1.176 din 27 decembrie 2005.

42
 - politica cheltuielilor publice trebuie însoţită de politica resurselor financiare
publice, prin impozite şi taxe netrebuind să fie afectate economiile populaţiei şi nici
puterea de reinvestire a agenţilor economici;
- în politica bugetară europeană sunt recomandate împrumuturile pe termen
lung.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Precizaţi care sunt factorii de creştere a cheltuielilor publice bugetare?

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 4

Bugetul asigurărilor sociale de stat: noţiune, principii, proces bugetar

şi cuprins

1. Noţiune
Riscurile sociale – premisă în configurarea bugetului asigurărilor sociale de
stat. Riscul social are o sferă foarte largă, putând include orice eveniment care
afectează securitatea economică a individului, cum ar fi: bătrâneţea, boala,
maternitatea, invaliditatea, boala profesională, accidentul de muncă, decesul, şomajul.
Riscurile sociale, inevitabile pentru persoanele care participă la o activitate
salarială, au determinat, în timp, un sistem de ajutorare bănească, numit sistem de
asigurări sociale. A fost instituit conceptul de „asigurări sociale de stat”, ca un

43
 procedeu financiar de constituire a unor fonduri băneşti, prin plăţi sau contribuţii ale
subiectelor de drept interesate, din care se acordă pensii, ajutoare, indemnizaţii de
asigurări sociale.
Fondurile băneşti (ce provin, în principal, din contribuţiile sociale obligatorii)
pentru acoperirea/contracararea riscurilor sociale (prin acordarea de pensii, ajutoare,
indemnizaţii de asigurări sociale, alte ajutoare, potrivit legii) sunt gestionate în sistem
public, prin bugetul asigurărilor sociale de stat, distinct de bugetul de stat (dar de la
care este susţin financiar).

2. Principiile specifice asigurărilor sociale

 Pe lângă principiile comune domeniului bugetar, în domeniului bugetului
asigurărilor sociale de stat operează şi principii specife, astfel reglementate în Legea
Principii specifice
asigurărilor specială nr. 263/2010 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări
sociale, precum:
sociale de stat
 Unicitatea. Potrivit unicităţii, statul organizează şi garantează sistemul public
bazat pe aceleaşi norme de drept, fapt ce îi conferă un caracter unitar;
 Egalitatea. Asigură tuturor participanţilor la sistemul public, contribuabili şi
beneficiari, un tratament nediscriminatoriu în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile
prevăzute de lege;
 Solidaritatea socială. Participanţii la sistemul public îşi asumă reciproc
obligaţii şi beneficiază de drepturi pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea
riscurilor sociale prevăzute de lege;
 Obligativitatea. Persoanele fizice şi juridice au, conform legii, obligaţia de a
participa la sistemul public, drepturile de asigurări sociale exercitându-se corelativ cu
îndeplinirea obligaţiilor;
 Contributivitatea. În baza acestuia, fondurile de asigurări sociale se
constituie pe baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice, participante
la sistemul public, drepturile de asigurări sociale având ca temei contribuţiile de
asigurări sociale plătite;
 Repartiţia. Fondurile realizate se redistribuie pentru plata obligaţiilor ce
revin sistemului public, conform legii;
 Autonomia. Are la bază administrarea de sine stătătoarea a sistemului public,
conform legii.

3. Procesul bugetar
3.1. Elaborarea bugetului asigurărilor sociale de stat.
Guvernul elaboreaza anual48, pe baza propunerilor CNPP, proiectul bugetului
asigurarilor sociale de stat, pe care îl supune spre aprobare Parlamentului.
Daca legea bugetului asigurarilor sociale de stat nu a fost adoptata cu cel putin 3
zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul
asigurărilor sociale de stat pe anul precedent până la adoptarea noului buget.
 Procedura are la bază normele speciale din Legea nr. 263/2010 cu privire la
sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, precum şi dispoziţiile
Elemente care
comune din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi parcurge aceleaşi etape
particularizează
ale procesului bugetar. Ca atare, ne vom rezuma la precizarea elementelor specifice
procesul bugetar
procesului bugetar.

48
Responsabilitatea formei finale a BASS revine Ministerului Finanțelor Publice.

44
 Elaborarea are la bază deplina autonomie a acestui buget, ridicată la rang de
lege, ce vizează atât administrarea de sine stătătoare a sistemului public de asigurări
sociale de stat, cât şi întreaga procedură a bugetului asigurărilor sociale de stat.
Autonomia trebuie raportată şi la celelalte bugete din cadrul bugetului public naţional
sau din sistemul bugetar, ele corelându-se cu bugetul statului prin sumele care li se
alocă de la acest buget, atunci când situaţia o impune.
Se impune, pentru un buget real, o fundamentare a veniturilor de realizat şi a
cheltuielilor de efectuat, cu respectarea specificului domeniului.
În această etapă, ca şi în cazul bugetului de stat sau al bugetelor locale, pentru a
 se da posibilitatea realizării oricăror cheltuieli, pentru situaţii neprevăzute, se
Regimul juridic constituie fondul de rezervă, ce se realizează prin prelevarea, anual, a 3% din
al fondului de veniturile BASS, acesta, cumulat, neputând depăşi nivelul cheltuielilor pentru anul
rezervă bugetar respectiv. Spre deosebire de fondul de rezervă din bugetul de stat, fondul de
rezervă constituit în acest buget se reportează în anul următor şi se completează, fără
a depăşi limita maximă sus menţionată. Ca destinaţie a acestuia, avem acoperirea
prestaţiilor de asigurări sociale în situaţii temeinic justificate sau a altor cheltuieli ale
sistemului public, aprobate prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat; acesta nu
se confundă cu disponibilităţile bugetului asigurărilor sociale de stat, rezultate ca
urmare a încheierii execuţiei bugetare.
3.2. Aprobarea bugetului asigurărilor sociale de stat. Se face de Parlament, în
şedinţă comună, prin lege, o dată cu legea bugetului de stat.
Dacă nu a fost adoptat cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului
bugetar, se vor aplica soluţiile prevăzute pentru bugetul de stat.
Concluzionând, bugetul asigurărilor sociale de stat este independent, autonom,
specializat şi se adoptă distinct de bugetul de stat, prin lege separată.
3.3. Execuţia bugetului asigurărilor sociale de stat
Presupune realizarea veniturilor programate şi efectuarea cheltuielilor cuprinse
în acest buget, pentru a acoperi contravaloarea prestaţiilor de asigurări sociale din
sistemul public, cheltuielile de organizare şi funcţionare a sistemului public,
finanţarea unor investiţii proprii, alte cheltuieli.
Se aplică, ca şi în cazul bugetului de stat, instituţia creditelor bugetare, bugetul
ca atare fiind gestionat de Ministerul Finanţelor Publice, deşi este specializat.
Execuţia părţii de venituri. Are semnificaţia încasării integrale şi la termen a
veniturilor acestui buget, în special, a contribuţiei de asigurări sociale, principala
resursă financiară a acestuia. Potrivit O.G. nr. 86/2003 privind reglementarea unor
măsuri în materie financiar – fiscală, art. 27-45, începând cu anul 2003, declararea,
constituirea, controlul, colectarea şi soluţionarea contestaţiilor pentru contribuţiile
sociale datorate de angajatori – persoane fizice şi juridice – au trecut în competenţa
Ministerului Finanţelor Publice (creditor bugetar), prin unităţile sale teritoriale.
Angajatorii, precum şi instituţiile care efectuează plata ajutorului de şomaj au
obligaţia să depună, în termenul stabilit de C.N.P.P., lunar, la Casa teritorială de
pensii în raza căreia îşi au sediul, declaraţia privind evidenţa nominală a asiguraţilor
şi a obligaţiilor de plată către bugetul asigurărilor sociale de stat. În cazul neachitării
la termen, potrivit legii, a contribuţiilor datorate acestui buget, structurile speciale din
cadrul Ministerului Finanţelor Publice vor proceda la executarea silită asupra
bunurilor şi veniturilor urmăribile ale debitorului bugetar.
Contribuţiile datorate de ceilalţi contribuabili au rămas în competenţa de
colectare a Casei Naţionale de Pensii Publice, prin unităţile sale subordonate, în
condiţiile dispoziţiilor speciale
45
 Neplata atrage plata curgerea accesoriilor – dobânzi+penalităţi de întârziere,
având regimul juridic stabilit în Codul de procedură fiscală.
Mai mult, nereţinerea şi nevărsarea de către angajatori a contribuţiei individuale
de asigurări sociale (pentru angajaţi, asimilaţii acestora) generează plata accesoriilor
acesteia, datorate de aceştia, potrivit reglementărilor legale în vigoare.
Execuţia părţii de cheltuieli. Efectele acesteia se răsfrâng, în cea mai mare
parte, în sfera „securităţii sociale”, cu beneficiari individualizaţi pentru fiecare
situaţie în parte, Legea nr. 263/2010 conţinând condiţiile de efectuare a prestaţiilor de
asigurări sociale.
Sumele de bani necesare efectuării cheltuielilor acestui buget se obţin şi se
întrebuinţează cu particularităţile procedurale ale creditelor bugetare, conform Legii
finanţelor publice. Execuţia are la bază repartizarea pe trimestre a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare, aprobată de către Ministerul Finanţelor Publice şi de
ordonatorul pricipal de credite al acestui buget – după distincţiile făcute în lege.
Execuţia necesită deschiderea de credite bugetare de către Ministerul Finanţelor
Publice, la cererea ordonatorului principal de credite, repartizarea şi/sau alimentarea
cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora.
Execuţia acestui buget se realizează prin CNPP; intră în atribuţiile sale
administrarea acestui buget, alături de alte atribuții integrate acestui domeniu49.
Urmărirea executării contribuţiei în cazul asiguraţilor este facilitată şi de atribuirea
codului personal de asigurări sociale, care coincide cu codul numeric personal.
Se urmăreşte o execuţie echilibrată; dacă se creează un deficit curent, legea
oferă următoarele posibilităţi de acoperire:
 folosirea disponibilităţilor din anii precedenţi şi, în continuare, dacă acestea
 sunt insuficiente,
Regimul juridic al  folosirea fondului de rezervă al acestui buget;
deficitului bugetar  folosirea sumelor care se alocă de la bugetul de stat, dar numai în mod
excepţional, pentru situaţii motivate şi după epuizarea fondului de rezervă.
Ideea de garantare a dreptului de asigurări sociale de către stat impune
intervenţia sa prin alocarea de sume, atunci când bugetul este deficitar, asigurându-se
beneficiarilor primirea integrală a prestaţiilor de asigurări sociale.
Încheierea execuţiei bugetului asigurărilor sociale de stat. Are loc la sfârşitul
anului calendaristic, exerciţiul bugetar fiind anual, după care are loc elaborarea
lucrărilor privind contul anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat de
către Ministerul Finanţelor Publice, pe care-l va prezenta Guvernului o dată cu
 celelalte conturi de execuţie anuală, pentru a fi înaintate Parlamentului spre aprobare.
În situaţia unui buget înregistrat cu excedent, există ca posibilităţi:
Excedentul  restituirea transferurilor primite de la bugetul statului;
bugetar  reportarea sumelor rămase neutilizate la acest buget, pentru anul următor,
fiind utilizate potrivit destinaţiilor aprobate prin lege;
 acoperirea deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat.
Disponibilităţile băneşti sunt purtătoare de dobânzi. Avem o reportare a
fondului de rezervă în anul următor, acesta urmând a fi completat, neputând însă

49
CNPP este instituţie publică autonomă de interes naţional, cu personalitate juridică, care
administrează şi organizează sistemul public de pensii. Atribuţiile sale sunt cele prevăzute expres la
art. 144 din Legea nr. 263/2010, realizarea lor fiind supusă controlului Ministerului Muncii, Familiei,
Proecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice. Ministerul Muncii monitorizează execuția bugetară și ia
măsuri operative pentru asigurarea plății drepturilor de protecție socială, în limita fondurilor aprobate.

46
 depăşi mai mult de nivelul cheltuielilor prevăzute. Excedentele anuale nu au în vedere
fondul de rezervă, acesta fiind evidenţiat şi având un regim juridic diferit de primul.
Pentru acoperirea deficitului cu care s-a înregistrat bugetul la sfârşitul
exerciţiului bugetar nu există dispoziţii, Legea nr. 263/2010 conţinând reglementări
referitoare doar la deficitul curent (al anului în curs).

4. Cuprinsul bugetului asigurărilor sociale de stat

Bugetul asigurarilor sociale de stat cuprinde veniturile şi cheltuielile sistemului
public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale.
În principal, veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat provin din
contribuţii de asigurări sociale, dobânzi, penalităţi de întârziere, sume alocate de la
bugetul de stat, alte venituri, potrivit legii.
4.1. Partea de venituri
 Ca şi la bugetul de stat, avem o grupare a veniturilor şi cheltuielilor conform
Gruparea clasificaţiei bugetare.
legală a Venituri curente:
veniturilor - venituri fiscale, în care se includ impozitele directe: contribuţiile pentru
asigurările sociale - acestea au ponderea cea mai mare;
– venituri nefiscale, în care se include contribuţia pentru biletele de tratament
balnear şi pentru odihnă; încasările din alte resurse, încasările din rambursarea
împrumutului acordat bugetului de stat.
În afara acestora, se constituie ca venituri dobânzile şi penalităţile de întârziere,
ca accesorii ale acestora.
Trebuie menţionat că pentru asigurarea echilibrului bugetar, acestui buget îi
sunt acordate subvenţii de la bugetul statului.
a. Contribuţia de asigurări sociale de stat. Constituie sursa financiară de bază
 pentru acest buget şi are regimul atribuit de Legea nr. 263/2010 privind sistemul
public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale. Ca prelevare socială obligatorie,
Contribuţia de este supusă Codului fiscal («Contribuţii sociale obligatorii »).
asigurări sociale b. Contribuţia individuală pentru biletele de odihnă şi tratament. Asiguraţii şi
– elemente membrii lor de familie, beneficiari ai biletelor de odihnă şi tratament, au obligaţia de
structurale a plăti o contribuţie individuală, în cuantumul stabilit în baza Legii nr. 263/201050.
Nu intră aici biletele de tratament care se acordă gratuit, în condiţiile Legii speciale.
c. Dobânzile. În afara contribuţiilor de asigurări sociale, în bugetul asigurărilor
sociale de stat se colectează şi dobânzile aferente disponibilităţilor existente la acest
buget, plătite de banca la care este deschis contul, de regulă Banca Naţională a
României. Nivelul dobânzii este cel stabilit prin convenţie de CNPP cu trezoreria
statului sau cu băncile, după caz.
d. Dobânzile şi penalităţile de întârziere pentru neachitarea la termen a
contribuţiilor de asigurări sociale. Se fac venit la acest buget şi au regimul juridic
instituit de Codul de procedură fiscală pentru accesoriile obligaţiei fiscale. Sunt
datorate, de drept, de toţi cei care au calitatea de contribuabil, în situaţia în care nu
execută întocmai obligaţia de plată a contribuţiilor de asigurări sociale.
4.2. Partea de cheltuieli. Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat
 acopera contravaloarea prestatiilor de asigurari sociale din sistemul public,

Prestaţii de 50
asigurări Criteriile pe baza cărora se acordă bilete pentru tratament balnear şi bilete pentru odihnă,
precum şi nivelul cotei de participare individuală a asiguraţilor se aprobă anual de CNPP, respectiv,
sociale prin hotărâre a Guvernului.

47
 cheltuielile privind organizarea si functionarea sistemului public, finanţarea unor
investitii proprii, alte cheltuieli prevazute de lege. Se aplica clasificaţia economică şi
funcţională, cu precizarea că este limitată la cheltuielile specifice acestui buget ; în
cadrul calasificaţiei functionale există doar Partea a III - Cheltuielile social –culturale
(pensii, ajutoare, în special), Partea a VI-a – Alte actiuni (cheltuieli de administrare a
fondului; cheltuieli cu transmiterea şi plata drepturilor; cheltuieli cu personalul care
gestionează fondurile) si Partea a IX-a – Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli.
Prestaţiile de asigurări sociale. Reformarea sistemului de asigurari sociale a
condus la limitarea prestatiilor de asigurari sociale la pensii (pensia pentru limită de
vârstă; pensia anticipată; pensia anticipată parţială; pensia de invaliditate; pensia de
urmaş) si ajutoare (de deces), celelalte prestatii fiind transferate bugetului national de
asigurari sociale de sanatate.
Prin sistemul public de pensii si alte drepturi de asigurari sociale se asigura
numai riscurile de batranete, invaliditate, deces.
Ajutoarele. Este reglementat aici ajutorul de deces, la care au dreptul, o singură
dată, în cazul decesului asiguratului sau al pensionarului, cel care care face dovada
că a suportat cheltuielile de deces şi care, după caz, poate fi: soţul supravieţuitor,
copilul, părintele, tutorele, curatorul, moştenitorul, în condiţiile dreptului comun, sau
în lipsa acesuia, persoana care face această dovadă. În cazul decesului unui membru
de familie aflat în întreţinerea asiguratului sau pensionarului şi care nu beneficiază de
un drept propriu de asigurări sociale, beneficiază de ajutor de deces asiguratul sau
pensionarul în cauză, ajutorul cuvenit fiind jumătate din cuantumul celui cuvenit în
situaţia precedentă, stabilit anual prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat, ce
nu poate fi mai mic decât valoarea salariului mediu brut pe economie prognozat şi
făcut public anual de către CNPP.
Pentru fiecare dintre destinaţiile prevăzute în Legea nr. 263/2010, drepturile de
asigurări se vor stabili pentru fiecare beneficiar în parte, cu verificarea îndeplinirii
condiţiilor impuse prin această lege. Există o fluctuaţie a acestor sume, datorită
schimbărilor care apar cu privire la beneficiari.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 5

Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale: concept, principii,

proces bugetar şi cuprins

1 Concept
Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale fac parte din bugetul public naţional,
 alături de bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat. Sunt distincte de
acestea, cât şi în raport cu oricare alt buget din cadrul sistemului unitar de bugete. Au
Autonomia venituri proprii, în virtutea legii, destinate cheltuielilor de funcţionare a serviciilor
financiară, publice locale, cât şi investiţiilor UAT.
legiferată
Tutelă şi independenţă în domeniu. Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale
sunt autonome şi au o identitate care le diferenţiază de bugetul statului, de bugetul
asigurărilor sociale de stat, cât şi de celelalte bugete locale. Autonomia financiară a
unităţilor administrativ-teritoriale a fost consacrată internaţional prin conceptul de
„resurse financiare ale colectivităţilor locale”, prevăzut în „Carta europeană de

48
 autonomie locală”51. Conform acestui document, prin autonomie locală se înţelege
„dreptul şi capacitatea colectivităţilor locale de a rezolva, administra şi gera, în cadrul
legii, pe propria lor răspundere şi în folosul sau interesul populaţiei, o parte
importantă din treburile publice”.
Autonomia financiară în dreptul intern. Legea nr. 189/1998 privind finanţele
publice locale, actualmente abrogată, a dat eficienţă dispoziţiilor sus menţionate şi a
constituit prima reglementare juridică de acest fel după perioada interbelică şi un pas
esenţial pe linia reformei bugetare. Actualmente, autonomia financiară a unităţilor
administrativ-teritoriale este reglementată în Ordonanța de urgență a Guvernului nr
57/2019 cu privire la Codul administrativ, cât şi în Legea nr. 273/2006 cu privire la
finanţele publice locale.
Pot fi menţionate câteva dintre drepturile autorităţilor publice locale, ce
 definesc autonomia financiară:
Conţinutul - dreptul la resurse financiare proprii suficiente, proporţional cu competenţele
autonomiei autorităţilor locale;
locale - sistemul resurselor financiare să fie adaptabil evoluţiei reale a cheltuielilor ce
financiare se prevăd în bugetele locale;
- protejarea colectivităţilor locale mai slabe din punct de vedere financiar, prin
repartizări juste, care să corecteze efectele situaţiei inegale de resurse financiare
locale;
- dreptul colectivităţilor locale de a fixa cotele redevenţelor şi impozitelor
locale, de a decide finanţarea şi cheltuielile bugetelor locale;
- accesul acestor colectivităţi la pieţele naţionale de capitaluri.
Organizarea distinctă a finanţelor locale conduce la degrevarea finanţelor
centrale de o gamă importantă de cheltuieli, reducerea dimensiunei fluxurilor băneşti
între cele două niveluri ale finanţelor publice şi la posibilitatea urmăririi mai clare a
modului în care sunt utilizate resursele băneşti constituite, în scopul satisfacerii mai
bune şi mai eficiente a trebuinţelor publice. Dacă autonomia este legiferată, trebuie
totuşi observat până unde se întinde ea, altfel spus, cât reprezintă centralizarea şi cât
reprezintă descentralizarea în domeniul finanţelor publice. Gradul de centralizare
diferă de la un stat la altul, de la statele cu regim politic parlamentar, la cele cu un
regim politic totalitar. Descentralizarea bugetară reprezintă un reper al tranziţiei spre
economia de piaţă, având menirea de a conduce la dobândirea autonomiei locale,
implicit la o mai bună repartizare a serviciilor publice, pe baza creşterii răspunderii
autorităţilor publice locale. În doctrina financiară mai veche se afirmă că este
prezentă „tutela administrativă”, atâta timp cât autonomia este circumstanţiată de
„limitele şi condiţiile legii”. Desigur, „limitele şi condiţiile legii” sunt cele care
conferă legalitate în administrarea şi gestionarea resurselor financiare locale. Dincolo
de acestea, autorităţile publice locale sunt cele care stabilesc şi percep impozitele şi
taxele locale, elaborează şi aprobă bugetul de venituri şi cheltuieli, dimensionat la
nivelul unităţii administrativ- teritoriale, pe categorii de trebuinţe publice locale.
Finanţarea centrală se face pentru trebuinţele majore, care privesc pe toţi catăţenii
(administraţia de stat, apărarea, ordinea publică, protecţia mediului, învăţământul,
sănătatea, etc), dincolo de acestea situându-se descentralizarea financiară, pentru
utilităţile locale (construirea de drumuri, gospodăria comunală, transporturile publice
locale, iluminatul public etc.).

51
Adoptată la Conferinţa autorităţilor locale şi regionale din anul 1985.

49
 Bugetele locale sunt autonome faţă de bugetul statului, însă este o autonomie
uneori formală, atât timp cât bugetele locale sunt dependente de sumele transferate de
la bugetul statului, aşa numitele procedeelor completatoare. Este motivul pentru care
descentralizarea bugetară trebuie să se bazeze pe forme şi tehhnici noi de transferuri
şi repartiţii, apte să asigura colectivităţilor locale sursele financiare acoperitoare
nevoilor de cheltuieli publice.
Bugetele locale sunt autonome şi au o identitate ce exclude subordonarea, faţă
de oricare alt buget. În virtutea autonomiei locale, legea conferă şi posibilitatea
raporturilor de colaborare, cooperare, asociere, înfrăţire, aderare precum şi a
participaţiilor cu capital sau bunuri în numele colectivităţii locale pe care le
reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de
interes public local ori judeţean, după caz, în condiţiile legii.

2. Principii specifice
 Pe lângă regulile comune, analizate în prima parte a acestui capitol, bugetele
Transparenţă, unităţilor administrativ-teritoriale sunt guvernate de reguli specifice, precum:
solidaritate, a. Principiul autonomiei locale financiare. Este un principiu fundamental
proporţionalitate, pentru finanle publice locale, legiferat. În sistemul nostru de drept, autonomia
consultare în financiară este consacrată atât în Legea nr. 273/2006, art. 16 – „principiul autonomiei
domeniul financiare”, cât şi în Legea nr. 215/2001 cu privire la administraţia publica locală.
finanţelor publice b. Principiul transparentei si publicitatii, ce presupune: publicarea in presa
locale locala, pe pagina de internet a institutiei publice, sau afisarea la sediul autoritatii
administratiei publice locale respective a proiectului de buget local si a contului anual
de executie a acestuia; dezbaterea publica a proiectului de buget local, cu prilejul
aprobarii acestuia; prezentarea contului anual de executie a bugetului local in sedinta
publica. Deşi este astfel formulat, în fond este un principiu comun procesului bugetar.
c. Principiul solidaritatii. Prin politicile bugetare locale se poate realiza
ajutorarea unitatilor administrativ-teritoriale, precum si a persoanelor fizice aflate in
situatie de extrema dificultate, prin alocarea de sume din fondul de rezerva bugetara
constituit in bugetul local. Din fondul de rezerva bugetara constituit in bugetul local
consiliile locale, judetene sau Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa caz,
pot aproba acordarea de ajutoare catre unitatile administrativ-teritoriale aflate in
situatii de extrema dificultate, la cererea publica a primarilor acestor unitati
administrativ-teritoriale sau din proprie initiativa.
d. Principiul proportionalitatii, potrivit căruia, resursele financiare ale
unitatilor administrativ-teritoriale trebuie sa fie proportionale cu responsabilitatile
autoritatilor administratiei publice locale stabilite prin lege.
e. Principiul consultarii, potrivit căruia, autoritatile administratiei publice
locale, prin structurile asociative ale acestora, trebuie sa fie consultate asupra
procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de stat catre bugetele
locale.

3. Procesul bugetar
Legea nr. 273/2006 privind finanţelor publice locale constituie reglementarea de
drept substanţial pentru bugetele supuse analizei în acest capitol, sub aspectul
cuprinsului şi al procedurii acestora.
În înţelesul Legii nr. 273//2006, prin bugete locale se înţeleg documentele prin
care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile. Procedura
acestui buget este guvernată de principiul autonomiei financiare, alături de cea
50
 administrativă. Se realizează conform dispozitiilor Legii nr. 273/2006 si ale Legii nr.
500/2002 cu privire la finantele publice – dreptul comun in domeniu, asigurand un
caracter uniform actelor şi operaţiunilor implicate de realizarea etapelor procedurii.
3.1. Elaborarea bugetelor locale. Proiectul de buget se realizează de către
ordonatorii principali de credite - primarul unităţii adminstrativ-teritoriale (comună,
oraş/municipiu/sector), preşedintele consiliului judeţean, respectiv, primarul general
al municipiului Bucureşti, ajutaţi de funcţionarii de specialitate financiar- contabilă ai
aparatului funcţional din cadrul unităţii administrativ-teritoriale respective, ţinând
cont de factorii menţionaţi in lege.
Pentru un buget echilibrat, real, un rol esenţial îl au aici operaţiunile specifice
 de fundamentare a veniturilor şi cheltuielilor acestor bugete. Fundamentarea
Fundamentarea veniturilor se bazează pe materia şi baza de impunere în funcţie de care se calculează
bugetară impozitele şi taxele, pe evaluarea serviciilor prestate şi a veniturilor obţinute din
acestea, precum şi pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, în scopul
evaluării corecte a veniturilor.
Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazeaza pe constatarea si
evaluarea materiei impozabile si a bazei de impozitare in functie de care se calculeaza
impozitele si taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate si a veniturilor obtinute din
acestea, precum si pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, in scopul
evaluarii corecte a veniturilor.
Fundamentarea, dimensionarea si repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe
ordonatori de credite, pe destinatii, respectiv pe actiuni, activitati, programe, proiecte,
obiective, se efectueaza in concordanta cu atributiile ce revin autoritatilor
administratiei publice locale, cu prioritatile stabilite de acestea, in vederea
functionarii lor si in interesul colectivitatilor locale respective.
Fundamentarea si aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectueaza in
stricta corelare cu posibilitatile reale de incasare a veniturilor bugetelor locale,
 estimate a se realiza.
Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din
Programul de fonduri publice locale se cuprind în proiectul de buget, în baza programului de
investiţii publice, investiţii publice al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, întocmit de ordonatorii
fundamentare şi principali de credite, care se prezintă ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat
aprobare şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului
Bucureşti.
Includerea investiţiilor în proiectul bugetului poate avea loc numai dacă există
documentaţiile tehnico-economice şi/sau notele de fundamentare privind necesitatea
şi oportunitatea efectuării cheltuielilor de investiţii, după caz, elaborate cu
respectarea minimului de informaţii cerute de lege, a structurii menţionate la art. 42 şi
conform metodologiei stabilite de Ministerul Finanţelor Publice (conţinut, formă,
informaţii necesare) şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale.
Aprobarea lor presupune respectarea dispoziţiilor restrictive ale Legii nr.
273/2006, competenţa de aprobare fiind diferită, în funcţie de sursa de finanţare a
acestora, astfel:
a. Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti –
pentru documentaţiile tehnico- economice pentru obiectivele de investiţii noi, a căror
finanţare se asigură integral sau în completare din bugetele locale, precum şi din
împrumuturi interne sau externe, contractate direct de către autorităţile administraţiei
publice locale;

51
 b. Guvernul- pentru documentaţiile tehnico- economice pentru obiectivele de
investiţii noi, a căror finanţare se asigură din împrumuturi externe şi, în completare,
din transferuri de la bugetul de stat şi din alte surse, precum şi ale celor finanţate
integral sau în completare din împrumuturi externe contractate ori garantate de stat,
indiferent de valoarea acestora;
c. ordonatorii principali de credite, pentru pentru documentaţiile tehnico-
economice pentru investiţiile destinate prevenirii sau înlăturării efectelor produse de
acţiuni accidentale şi de calamităţi naturale, elaborate şi avizate potrivit dispoziţiilor
legale, precum şi pentru notele de fundamentare pentru celelalte cheltuieli de
investiţii cuprinse în poziţia globală „alte cheltuieli de investiţii”;
d. ordonatorii principali de credite, pe propria lor răspundere, pentru valoarea
fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, actualizată de ei în funcţie de
evoluţia indicelui de preţuri, indiferent de sursele de finanţare ori de competenţa de
aprobare (iniţială –s. ns.), operaţiunea fiind supusă controlului financiar propriu.
Cheltuielile fiecărei instituţii publice, seviciu public local se cuprind în
proiectele bugetelor locale din care sunt finanţate.
Legea a creat şi posibilitatea înscrierii unui fond de rezervă bugetară la
dispoziţia consiliului local, judeţean şi a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, în cotă de până la 5% din totalul cheltuielilor programate, pentru finanţarea
acţiunilor şi sarcinilor (cheltuieli) urgente intervenite în cursul exerciţiului bugetar,
pentru înlăturarea efectelor unor calamităţi naturale, precum şi pentru acordarea unor
ajutoare către unităţile administrativ-teritoriale în situaţii de extremă dificultate; este
un fond programat, cu posibilitatea majorării lui în cursul anului, de către consiliul
local, judeţean, al Municipiului Bucureşti, din disponibilităţile de credite bugetare ce
nu mai sunt necesare până la sfârşitul anului.
În această etapă, în funcţie de nivelul veniturilor proprii posibil de realizat şi de
nivelul cheltuielilor care trebuie efectuate pentru satisfacerea trebuinţelor publice, se
poate recurge la cuprinderea în aceste bugete a sumelor completatoare de la bugetul
statului - cote defalcate din impozitul pe venit, sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat şi transferuri consolidabile pentru bugetele locale - cu respectarea
procedurii prevăzute de lege.
Elaborarea proiectelor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să se
încadreze în calendarul bugetar legal, corelat cu cel referitor la bugetul de stat (in
special, cu privire la sumele completatoare).

3.2. Aprobarea bugetelor locale

Competenţa aprobării aparţine consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General
al Municipiului Bucureşti, ca element al autonomiei financiare a unităţii
administrativ- teritoriale. Bugetele locale trebuie aprobate în maxim 45 de zile de la
data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I,
decalarea fiind impusă de nevoia corelării acestor bugete cu bugetul de stat cu privire
la sumele defalcate şi la transferurile consolidabile prevăzute şi aprobate prin acesta.
Ca etape, legat de aprobarea acestor bugete, avem:
- publicarea proiectului bugetului local în presa locală sau afişarea la sediul
 unităţii administrativ-teritoriale, ca o dimensiune a principiului publicităţii, având
Etapele aprobării semnificaţia aducerii acestuia la cunoştinţa locuitorilor, în vederea exercitării
bugetelor locale dreptului la petiţionare prevăzut de lege, în concret, sub forma contestaţiilor, termenul
fiind de 15 zile de la data afişării sau publicării;

52
 - pronunţarea asupra contestaţiilor şi votarea proiectului bugetului local pe
capitole, subcapitole, titluri, articole precum şi alineate, după caz, şi pe anexe;
- adoptarea proiectului bugetului local, în ansamblul său.
Actul de adoptare este o hotărâre, luată cu votul majorităţii membrilor în
funcţie, are caracter normativ şi produce efecte prin ea însăşi, nefiind nevoie de vreo
aprobare, avizare din partea unui alt organ, fapt ce reconfirmă autonomia financiară a
acestor entităţi.
Bugetele locale trebuie aprobate în maxim 45 de zile de la data publicării Legii
bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I, pentru corelarea lor cu
sumele defalcate şi transferurile consolidabile aprobate prin acest buget52.
Neîncadrarea în termenul de 45 de zile conduce la sistarea sumelor completatoare,
până la adoptarea bugetului local; plăţile vor fi dispuse doar în limita veniturilor
încasate la aceste bugete.
Neadoptarea legii bugetului de stat cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului influenţează direct procesul bugetar local: se vor aplica în continuare
bugetele locale ale anului precedent, până la aprobarea noilor bugete, limitele lunare
de cheltuieli neputând depăşi, de regulă, 1/12 din prevederile bugetelor anului
precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii de
credite sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în
care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.
Instituţiile publice şi acţiunile nou-aprobate în anul curent, dar care încep cu
data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea
bugetului, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.
Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice vor acorda unităţilor admi-
nistrativ-teritoriale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi
transferuri consolidabile, cu încadrarea în limita lunară de 1/12 din prevederile
bugetare ale anului precedent.
În cazul în care necesarul de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat şi transferuri consolidabile depăşeşte limita lunară de 1/12 din prevederile
bugetare ale anului precedent, după utilizarea integrală a veniturilor şi cotelor
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, direcţiile generale ale finanţelor
publice pot aproba suplimentarea acestora, pe baza analizelor şi fundamentărilor
prezentate de ordonatorii principali de credite.
În situaţia în care sumele completatoare propuse în proiectul bugetului de stat
mai mici decât cele din anul precedent, limitele lunare se acordă în cota de 1/12 din
sumele propuse prin proiectul bugetului de stat.

52
Potrivit art. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, „(1) În termen de 5
zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a legii bugetului de stat, Ministerul
Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice sumele defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat”.
„(2) Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, respectiv Direcţia Generală a Finanţelor
Publice a Municipiului Bucureşti, precum şi consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, în condiţiile legii, repartizează pe unităţi/subdiviziuni administrativ-teritoriale, în termen de
5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi
transferurile prevăzute la art. 34 alin. (1), în vederea definitivării (s.n. – R.P.) proiectelor bugetelor
locale de către ordonatorii principali de credite. În acelaşi termen, direcţiile generale ale finanţelor
publice, respectiv Direcţia generală a finanţelor publice a Municipiului Bucureşti, comunică unităţilor
administrativ-teritoriale, respectiv subdiviziunilor acestora, după caz, şi o estimare a veniturilor din
cotele defalcate din impozitul pe venit”.

53
 Pentru situaţia în care autorităţile deliberative au fost dizolvate sau se află în
procedură de dizolvare, după caz, în condiţiile legii, şi nu şi-au aprobat bugetele
locale în termenul legal, soluţia douăsprezecimilor bugetare se aplică, sub ambele
aspecte, până la data aprobării bugetelor locale de către noile autorităţi deliberative
constituite.
Pe parcursul exerciţiului bugetar, autorităţile deliberative pot aproba
rectificarea bugetelor, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de
rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale
ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor aplica
aceleaşi proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia termenelor din
calendarul bugetar.

3.3. Executia bugetelor locale.

Execuţia părţii de venituri. Execuţia bugetară este definită ca „activitatea de
încasare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor aprobate prin buget”. Urmărirea
execuţiei bugetelor locale, ca şi rectificarea acestora pe parcursul anului bugetar este
de competenţa şi ţine de responsabilitatea autorităţilor publice locale, in concret,
organele lor de specialitate. Execuţia nu comportă aspecte specifice faţă de execuţia
părţii de venituri ale bugetului de stat.
 Execuţia părţii de cheltuieli. Legea nr. 273/2006 conţine unele cerinţe, pe care
le consiederăm drept veritabile « măsuri curative », pentru o execuţie echilibrată a
Execuţia părţii
de cheltuieli bugetelor locale.
Execuţia are la bază procedeul creditelor bugetare, cu acelasi inteles stabilit
anterior. Ca şi în cazul bugetului de stat, veniturile şi cheltuielile prevăzute în
bugetele locale se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele de încasare,
respectiv, perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor, de către Ministerul
Finanţelor Publice (sume defalcate, transferuri) si ordonatorii principali de credite ai
bugetelor locale [pentru bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din lege], în termenele şi
potrivit distincţiilor făcute în lege.
Deschiderea de credite bugetare53 se face în limita sumelor aprobate prin
bugetul local, potrivit destinaţiei stabilite şi cu respectarea dispoziţiilor legale care
reglementează efectuarea cheltuielilor respective.
Pentru transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii
finanţate din împrumuturi externe la a căror finanţare contribuie şi Guvernul,
deschiderea de credite se aprobă de către Ministerul Finaţelor Publice, prin direcţiile
generale regionale ale finanţelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite
ai bugetelor locale, în funcţie de necesităţile execuţiei bugetare, cu respectarea
destinaţiei. Pentru transferurile de la bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori
principali de credite ai acestuia şi pentru transferurile din alte bugete către cele locale,
deschiderea de credite se aprobă de către ceilalţi ordonatori principali de credite.
Un rol esenţial în execuţia bugetelor locale îl au ordonatorii de credite:
- ordonatorii principali de credite - preşedinţii consiliilor judeţene, primarul
 general al municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-
teritoriale, ce au competenţa repartizării creditelor bugetare unităţilor ierarhic
Ordonatorii de
credite ai
bugetelor locale 53
Deschidere de credite bugetare – „aprobarea comunicata Trezoreriei Statului de catre
ordonatorul principal de credite, in limita careia se pot efectua repartizari de credite bugetare si plati de
casa din bugetele locale”.

54
 inferioare, în raport de sarcinile acestora cuprinse în bugetele respective şi de
aprobare a efectuării cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor
legale; ei pot delega această calitate înlocuitorilor de drept sau altor persoane
împuternicite în acest scop, cu precizarea limitelor şi condiţiilor delegării;
- ordonatorii secundari - conducătorii instituţiilor publice finanţate integral sau
parţial din bugetele publice şi au competenţa repartizării creditelor bugetare aprobate
pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători
sunt ordonatori terţiari de credite şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele
proprii;
- ordonatorii terţiari - conducătorii instituţiilor publice - ei având o competenţă
limitată la aprobarea utilizării creditelor repartizate pentru realizarea sarcinilor
unităţilor pe care le conduc potrivit dispoziţiilor bugetare aprobate.
Execuţia cheltuielilor se bazează pe aceleaşi principii şi parcurge aceleaşi faze,
ca în cazul bugetului de stat şi necesită respectarea aceloraşi cerinţe, deja analizate.
Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin unităţile teritoriale ale
Trezoreriei Statului, operaţiunile specifice acesteia fiind evidenţiate în conturi
distincte, în timp ce derularea împrumuturilor contractate de autorităţile publice
locale, altele decât cele din disponibilităţile contului curent al trezoreriei statului, se
poate face şi prin conturi deschise la bănci.
3.4. Încheierea executiei bugetelor locale
Este asemănătoare celei referitoare la bugetul de stat, însă dimensionată la
 nivelul unităţii administrativ- teritoriale respective. Are la bază situaţiile financiare pe
care ordonatorii principali de credite le întocmesc trimestrial şi anual, cu respectarea
Încheierea
dispoziţiilor legale. După expirarea anului financiar, până la 31 mai a anului următor,
execuţiei
ordonatorii principali de credite întocmesc şi prezintă spre aprobare, consiliilor
bugetelor
locale, conturile anuale de excuţie a bugetelor locale, după „judecarea” lor de
locale
organele de control ale Curţii de Conturi.
Aprobarea echivaleaza şi cu un drept de control al acestora asupra execuţiei
bugetelor locale.

4. Cuprinsul bugetelor locale

4.1. Veniturile bugetelor locale
Veniturile şi cheltuielile sunt grupate în buget pe baza clasificaţiei bugetare
aprobate de Ministerul Economiei şi Finanţelor54. În bugetele locale, veniturile sunt
structurate pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole,
titluri, articole, precum şi alineate şi paragrafe, după caz. Bugetele, astfel structurate,
se aprobă şi pe cele două secţiuni – de funcţionare; de dezvoltare.
Secţiunea de funcţionare reprezintă „partea de bază, obligatorie (s.n.) a
bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice
locale, cu excepţia bugetelor fondurilor externe nerambursabile şi a bugetelor
împrumuturilor externe şi interne, care cuprinde veniturile necesare finanţării
cheltuielilor curente pentru realizarea competenţelor stabilite prin lege, precum şi
cheltuielile curente respective”. De bună seamă, existenţa sa este obligatorie, Legea
nr. 273/2006 privind finanţele publice locale instituind măsuri speciale pentru
asigurarea echilibrului în execuţia bugetară.

54
Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1954/2005 pentru aprobarea clasificaţiei
indicatorilor privind finanţele publice.

55
 Secţiune de dezvoltare reprezintă „partea complementară (s.n.) a bugetelor
prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu
excepţia bugetelor fondurilor externe nerambursabile, care cuprinde veniturile şi
cheltuielile de capital aferente implementării politicilor de dezvoltare la nivel
naţional, regional, judeţean, zonal sau local, după caz”.
Veniturile şi cheltuielile bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr.
273/2006, precum şi celelalte venituri şi cheltuieli evidenţiate în afara bugetului local,
cumulate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al
unităţii administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor
de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public în unitatea
administrativ-teritorială pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru, după
caz.
4.1.1. Venituri proprii
Potrivit art. 5 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, veniturile
bugetelor locale se constituie din:
- venituri proprii – impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi
 cote defalcate55 din impozitul pe venit;
- sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
Veniturile
- subvenţii primite de la bugetului de stat şi de la alte bugete;
proprii
- donaţii şi sponsorizări ;
- sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor
efectuate şi prefinanţări.
Potrivit Normelor de aplicare a Codului fiscal, pct. 11, cu referire la art. 248
C.fisc., constituie venituri ale bugetelor locale (comune, oraşe, municipii/sectoare ale
municipiului Bucureşti, judeţe/mun. Bucureşti, după caz):
A) veniturile proprii – din impozitele şi taxele locale, reglementate de Codul
fiscal, respectiv: a) impozitul şi taxa pe clădiri; b) impozitul şi taxa pe teren; c)
impozitul pe mijloacele de transport; d) taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor
şi autorizaţiilor; e) taxa pentru folosirea mijloacelor de reclamă şi publicitate; f)
impozitul pe spectacole; g) taxa hotelieră; h) taxele speciale; i) alte taxe locale;
B) amenzile şi penalităţile aferente impozitelor şi taxelor locale prevăzute la lit.
A);
C) dobânzile pentru plata cu întârziere a impozitelor şi taxelor locale prevăzute la
lit. A)56;
D) impozitele şi taxele instituite prin: a) Ordonanţa de urgenţă nr. 80/2013 privind
taxele judiciare de timbru; b) impozitul stabilit în condiţiile art. 771 alin. (1) şi (3)
C.fisc. – impozitul pe veniturile din transferul proprietăţilor imobiliare din
patrimoniul personal (o cotă de 50% se distribuie la bugetul unităţilor administrativ-
teritoriale pe teritoriul cărora se află bunurile imobile ce au făcut obiectul înstrăinării;
c) impozitul instituit prin Legea nr. 117/1999 privind taxele extrajudiciare de timbru.
Veniturile bugetelor locale nu se rezumă la impozitele şi taxele locale
reglementate de Codul fiscal şi nici la cele enumerate de Normele metodologice
menţionate. O „inventariere” a lor, fără a fi exhaustivă, o avem în Anexa nr. 1 a Legii
nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, pe categorii de bugete ale unităţilor
55
Se aplică direct, ope legis, fără a fi incluse în bugetul de stat.
56
Trebuie integrate în contextul accesoriilor prevăzute de Codul de procedură fiscală. Acesta
reglementează ca accesorii; dobânda şi penalităţile de întârziere, în cazul impozitelor, taxelor,
contribuţiilor datorate bugetului de stat; majorările de întârziere, în cazul impozitelor, taxelor,
contribuţiilor datorate bugetelor locale şi ale judeţului/municipiului Bucureşti.

56
 administrativ-teritoriale, lista putând fi modificată pe baza reglementărilor din
domeniu (a se vedea).

4.1.2. Venituri completatoare

 Bugetelor locale li se alocă pentru completare sume de bani de la bugetul de
Sume stat, denumite şi „subvenţii”, în cadrul cărora identificăm:sume defalcate; transferuri
completatoare consolidabile57.
După aprobarea lor prin legea bugetară, sumele şi transferurile consolidabile
devin drepturi băneşti obligatoriu de acordat, conform programului de execuţie a
bugetului de stat. Repartizarea lor se efectuează de Ministerul Finanţelor Publice, prin
direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, la cererea ordonatorilor principali
de credite ai bugetelor locale, în funcţie de necesităţile execuţiei bugetare.
4.2. Cheltuielile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale. Fundamentarea,
dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor publice locale pe destinaţii şi ordonatori de
credite se efectuează în concordanţă cu atribuţiile ce revin autorităţilor administraţiei
publice locale şi cu priorităţile stabilite de acestea, în vederea funcţionării lor şi în
interesul comunităţii respective.
În bugetele locale, ca şi la bugetul statului, nu se pot înscrie şi nu se pot aproba
cheltuieli fără asigurarea resurselor financiare corespunzătoare.
a) Cheltuielile potrivit clasificaţiei bugetare. Clasificaţia economică prevăzută
 în formă extinsă în Anexa I a Ordinului ministrului finanţelor nr. 1954/2005 este
Clasificarea aplicabilă întregului domeniu bugetar, instituţiile publice utilizând numai
legală a subdiviziunile specifice domeniului lor de activitate şi cu privire la care există baza
cheltuielilor legală pentru efectuarea lor.
Pentru bugetele unităţilor administrativ teritoriale se impun a fi menţionate
dispoziţiile Legii nr. 273/2006:
- cheltuielile curente pentru realizarea atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin
lege, specifice fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, sunt cuprinse în secţiunea de
funcţionare; acestea sunt obligatorii şi se referă la cheltuielile de personal,
cheltuielile materiale şi cu prestarea serviciilor, subvenţiile şi transferurile necesare
realizării atribuţiilor şi competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale, în
condiţiile legii;
- cheltuielile de capital sunt cuprinse în secţiunea de dezvoltare, ambele fiind
aprobate ca anexe ale bugetului local. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare
capitol bugetar, în conformitate cu creditele de angajament şi cu duratele de realizare
a investiţiilor.
Conform clasificaţiei funcţionale, în bugetele locale întâlnim următoarele părţi
de cheltuieli: Partea I. Servicii publice generale; Partea a II-a. Apărare, ordine publică
şi siguranţă naţională; Partea a III-a. Cheltuieli social - culturale; Partea a IV-a.
Servicii şi dezvoltare publică, locuinţe, mediu şi ape; Partea a V-a. Acţiuni
economice; Partea a VII-a. Rezerve, excedent/deficit.
b) Cheltuielile potrivit Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale. Ca şi
în cazul veniturilor, Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, Anexa nr. 2,
menţionează şi dezvoltă cheltuielile care pot fi programate în bugetele proprii ale
unităţilor administrativ-teritoriale (a se vedea).
Acestea oferă o imagine de ansamblu asupra bugetelor locale, sub aspectul
destinaţiei sumelor programate. Se poate concluziona în sensul unei diversităţi de

57
A se vedea, în acest sens, dispoziţiile legii speciale.

57
 cheltuieli, ca urmare a descentralizării unor servicii şi a reţinerii la bugetul de stat
numai a cheltuielilor majore. Se poate observa că cheltuieli având aceeaşi natură, de
exemplu, cele social-culturale, se regăsesc şi în bugetul statului şi în cel al
asigurărilor sociale de stat, fără a exista însă interferenţe.
Cheltuielile bugetelor locale pot fi actualizate ca urmare a perfecţionării
legislaţiei fiscale, precum şi prin legile bugetare anuale, în concordanţă cu programele
de creştere a autonomiei financiare a unităţilor administrativ-teritoriale şi de
descentralizare a serviciilor publice.
Cheltuielile sunt în cuantumuri diferite de la o unitate administrativ-teritorială la
alta, în funcţie de nevoile comunităţii, de gradul de dezvoltare economică, de
problemele sociale existente etc. În oraşele mari prevalează cheltuielile pentru
perfecţionarea autorităţilor şi serviciilor publice ce alcătuiesc administraţia publică
locală, cheltuielile generate de creşterea populaţiei, corelat cu dezvoltarea industriei,
cheltuielile pentru modernizare şi urbanism, pentru protecţia mediului înconjurător. În
localităţile mai mici, cheltuielile sunt programate, mai ales, pentru a satisface nevoile
publice de învăţământ, sănătate, dezvoltare publică şi locuinţe – modernizarea
pieţelor, străzilor, alimentarea cu apă, canalizare, introducerea de gaze naturale.
Uniformitatea legii finanţelor publice locale nu poate să schimbe înfăţişarea
diferită a localităţilor rurale, tot mai dependente de sumele alocate de la bugetul
statului.

5. Controlul execuţiei bugetare

Avem în vedere controlul execuţiei tuturor bugetelor din sistemul bugetar, nu
doar al bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.
Controlul execuţiei bugetare este integrat controlului financiar, organizat în
baza actelor normative speciale. Interesează, raportat la tema supusă analizei noastre,
controlul extern, exercitat de organele puterii de stat, mai puţin controlul intern. Vom
analiza, în raport cu cele trei categorii de organe ale puterii de stat, următoarele forme
ale controlului financiar:
- controlul legislativ sau parlamentar;
- controlul administrativ (de specialitate);
- controlul judiciar.
a. Controlul parlamentar. Parlamentul are competenţa de a dezbate şi de a
aproba contul anual general de execuţie a bugetului de stat, la care trebuie anexate şi
 bugetele ordonatorilor principali de credite, contul anual de execuţie a bugetului
Formele asigurărilor sociale de stat, conturile anuale de execuţie ale bugetelor fondurilor
controlului speciale, având ca scop descărcarea autorităţilor executive de gestiunea financiară a
execuţiei acestor bugete.
bugetare b. Controlul administrativ (de specialitate financiară). Este cel care poate
asigura o verificare completă, de specialitate, asupra execuţiei bugetare, în toate
dimensiunile sale şi este exercitat de organele de specialitate financiară.
Controlul exercitat de Curtea de Conturi. Curtea de Conturi este autoritatea
publică de control care exercită auditul financiar extern, certifică conturile de
execuţie bugetară ale entităţilor auditate prevăzute la art. de Legea nr. 94/1992. Este o
instituţie publică autonomă, singura entitate care îi poate „dirija” activitatea fiind
Parlamentul, în sensul stabilit de Constituţie şi în Legea nr. 94/1992.
Atribuţiile sale de control financiar (audit financiar extern), modul de exercitare,
entităţile supuse auditului sunt cele prevăzute în legea sa organică nr. 94/1992 şi au ca

58
scop certificarea conturilor58, după expirarea anului bugetar, ca regulă, spre deosebire
de autorităţile executive, care fac doar o descărcare provizorie.
Controlul exercitat de Guvern. Guvernul este organ cu competenţă generală în
domeniul finanţelor publice, el fiind cel care girează resursele financiare ale statului;
au importanţă dispoziţiile juridice care îi dau competenţa de a analiza lucrările
privind contul general anual de execuţie a bugetului de stat, al BASS şi ale conturilor
anuale de execuţie ale bugetelor fondurilor speciale, elaborate şi prezentate de
Ministerul Finanţelor Publice.
c. Controlul exercitat de Ministerul Finanţelor Publice. Este organul
administraţiei publice centrale, de specialitate financiară, atribuţiunile sale vizând
întregul proces bugetar, cu privire la toate bugetele din sistemul unitar de bugete. Aria
controlului său vizează toate componentele structurale ale finanţelor publice, acesta
luând mai multe forme, analizate într-un capitol distinct.
d. Controlul exercitat de celelalte structuri ale administraţiei publice. Un rol
esenţial îl au ordonatorii principali de credite, în accepţiunea reglementărilor
financiare, atribuţiunile şi responsabilităţile lor fiind reglementate prin actele
normative financiare (aici, prioritar, încasarea veniturilor publice şi respectarea
cerinţelor în efectuarea cheltuielilor publice). În virtutea legii, ei sunt obligaţi să
organizeze şi să exercite controlul financiar preventiv în interiorul instituţiei publice
(propriu) cu privire la actele şi operaţiunile derulate de aceasta, privitoare la utilizarea
fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public, determinate potrivit OG. nr.
119/1999.
e. Controlul judiciar. Avem în vedere controlul exercitat de instanţele
judecătoreşti specializate, pentru stabilirea răspunderii juridice pentru modul
defectuos de administrare şi gestionare a patrimoniului public de către entităţile59
supuse auditului financiar extern al Curţii de Conturi şi al altor entităţi.
Instanţele judecătoreşti, după revizuirea Constituţiei, sunt singurele entităţi
competente cu soluţionarea acestor litigii.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate, cursuri, manuale şi monografii.

1. Postolache Rada, Drept financiar, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014
2. Lazăr Ioan, Dreptul finanţelor publice. Drept bugetar, vol.1, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2017
3. Şaguna Dan Drosu, Drept financiar şi fiscal, Ed. Eminescu, Bucureşti, 2004
4. Roş Viorel, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005
5. Bălan Emil, Drept financiar, ediţia 4, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007

58
Anterior, descărcarea de gestiune a mânuitorilor de bani publici
59
Cele prevăzute la art. 17 – 19 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea
Curţii de Conturi.

59
 TEST DE AUTOEVALUARE

1. Actele de aprobare a bugetelor din cadrul bugetului public naţional

2. Controlul execuţiei bugetare

MODELE DE ÎNTREBĂRI

Stabiliţi variantele corecte:

1. Fac parte din sistemul bugetar:
a. Bugetul de stat.
b. Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale.
c. Bugetele fondurilor speciale.
d. Bugetele instituţiilor de credit şi ale societăţilor de asigurare

2. Bugetul de stat este:

a. un document financiar-contabil
b. un document – miză a puterii
c. un act administrativ
d. o lege

60
 3. Sunt implicaţi în procesul bugetar (bugetul de stat):
a. Parlamentul României.
b. Guvernul României.
c. A.N.A.F.
d. MFP

4. Ordonatorii de credite răspund de:

a. realizarea veniturilor instituţiei pe care o conduc
b. angajarea cheltuielilor bugetare;
c. întocmirea documentelor de plată a cheltuielilor bugetare;
d. inventarierea patrimoniului instituţiei pe care o conduc.

5. Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale pot fi echilibrate prin:

a. cote defalcate din impozitul pe venit
b. sume defalcate de la bugetul de stat
c. împrumuturi de la Banca Naţională a României
d. instituirea de noi impozite şi taxe locale.

6. Sunt principii bugetare (comune):

a. transparenţa bugetară
b. solidaritatea
c. contributivitatea
d. echilibrul bugetar

7. Soluţia douăsprezecimilor bugetare are ca efect:

a. retroactvitatea legii noi
b. ultraactivitatea legii vechi
c. autorizare legală a efectuării cheltuielilor
d. soluţionarea conflictului dintre principiul neretroactivităţii legii şi cel al
continuităţii serviciilor publice

8. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare se face,

potrivit distincţiilor din lege, de către:
a. Ministerul Finanţelor Publice
b. ordonatorii principali de credite
c. directorii economici ai instituţiei publice
d. Guvernul României

9 Existenţa bazei legale pentru efectuarea cheltuielilor bugetare necesită:

a. existenţa dispoziţiilor legale care să autorizeze cheltuiala respectivă
b. deschiderea de credite bugetare
c. cuprinderea cheltuielii in bugetul insitutiei publice

10. Trezoreria Finanţelor Publice:

a. încasează veniturile publice;
b. face plăţi pentru cheltuielile publice;
c. acordă împrumuturi instituţiilor de credit din disponibilităţile sale
existente în contul curent la Banca Naţională a României
61
 d. efectuează plasamente din disponibilităţile pe care le înregistrează

11Bugetul de stat reprezintă:

a. bugetul economiei naţionale
b. bugetul administraţiei centrale de stat
c. o componentă integrată, conceptual, bugetului public naţional
d. bugetul general consolidat al României

12 Realizarea proiectului bugetului local este atribuită:

a. consiliului local
b. primarului unităţii administrtiv-teritoriale
c. aparatului de specialitate al primăriei
d. ordonatorilor secundari de credite ai bugetelor locale

13Actul de aprobare a unui buget local este:

a. o dispoziţie a primarului unităţii administrativ-teritoriale
b. o lege
c. o hotărâre a consiliului local
d. o hotarâre a Guvernului

RĂSPUNSURI LA ÎNTREBĂRI

1. a,b,c
2. d.
3. a,b,d
4. a,b,d
5. a,b
6. a,d
7. c,d
8. a,b
9. a,b,c
10. a, b, d
11. c
12. b
13. c

62
 MODULUL III
TEORIA GENERALĂ A VENITURILOR FISCALE

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă

10 Cuprins:

 U.I.6. Consideraţii generale, noţiune, principii ale impunerii şi elementele

constitutive ale impozitelor

= 2 ore

 U.I.7. Clasificarea şi calificarea juridică a impozitelor = 2 ore

 Obiectiv general: cunoaşterea unei instituţii fundamentale a dreptului

financiar – impozitul, în integralitatea elementelor sale constitutive, inclusiv sub
aspect procedural, menite a asigura conformitatea cu norma juridică a subiecţilor
de drept fiscal cărora li se adresează.

 Obiective operaţionale:
 cunoaşterea conceptelor de impozit, taxă, contribuţie;
 identificarea şi prezentarea speciilor de impozite, taxe, contribuţii;
 cunoaşterea elementelor structurale ale impozitelor şi taxelor;
 particularizarea impozitelor în aria obligaţiilor juridice
patrimoniale

63
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 6

Consideraţii generale, noţiune şi trăsături, principii ale impunerii şi

elementele constitutive ale impozitelor

1. Consideraţii generale privind veniturile publice

Veniturile generale ale statului sunt formate din totalitatea resurselor băneşti
instituite prin lege, ce alcătuiesc sistemul veniturilor bugetare.
Natura juridică şi conţinutul economico-financiar ale veniturilor bugetare sunt
determinate de natura şi caracterul orânduirii sociale, de formele de proprietate asupra
 mijloacelor de producţie, de nivelul de dezvoltare a forţelor de producţie, de sfera
Noţiunea de relaţiilor marfă-bani, de acţiunea legilor economico-financiare şi de rolul şi atribuţiile
venit statului.
bugetar Economico-financiar, veniturile bugetare reprezintă formele valorice concrete
prin intermediul cărora o parte din venitul naţional este concentrată la dispoziţia
statului.
Juridic, veniturile bugetare sunt obligaţii băneşti, reglementate prin lege, în
sarcina tuturor celor care realizează sau deţin venituri şi bunuri impozabile sau
taxabile. Veniturile bugetare sunt considerate şi creanţe de încasat de către stat.
Finanţarea obligaţiilor care revin puterii publice pentru îndeplinirea sarcinilor şi
funcţiilor sale impune mobilizarea şi redistribuirea resurselor financiare necesare,
 proces realizabil şi prin instrumentul economico-financiar numit impozit. Impozitele
Impozitul, sunt cunoscute încă din antichitate şi se presupune că au apărut în cadrul primelor
forma de bază a formaţiuni statale, determinate de necesitatea întreţinerii materiale a celor care
veniturilor întreţineau forţa publică, îndeplinind atribuţiile autoritare de conducere statală. Într-
bugetare adevăr, pentru a-şi îndeplini rolul şi funcţiile sale, statul trebuie să mobilizeze resurse
şi să facă cheltuieli. Ca atare, statul procedează la repartiţia sarcinilor publice între
membrii societăţii, persoane fizice şi juridice, prin intermediul instrumentului
financiar, numit „obligaţie fiscală”, sub forma impozitelor, taxelor şi a altor sarcini
fiscale.
Impozitul este o categorie financiară cu caracter istoric, fiind legat de existenţa
statului, fiind conceput şi aplicat diferit de la o orânduire la alta, în funcţie de gradul
de dezvoltare economico-socială şi de cheltuielile publice acceptate în fiecare stat.
În plan financiar, impozitul reprezintă principalul mijloc de procurare a
fondurilor băneşti necesare statului pentru acoperirea cheltuielilor publice. În plan
economic, impozitele servesc ca modalitate de încurajare (exonerare, diminuare) sau
de frânare (suprataxare) a unor activităţi economice, în oricare dintre formele
acestora, în funcţie de politica economică, socială, fiscală, vamală etc., fără a înceta
rolul lor de obligaţie fiscală.
Pe plan social, impozitul se manifestă mai ales ca instrument de redistribuire, în
 favoarea membrilor societăţii, a unei părţi din produsul intern brut; are loc aşa numita
reversibilitate, ca urmare a satisfacerii unor trebuinţe publice, prin efectuarea unor
Tendinţe ale
sistemului cheltuieli publice, având ca resurse impozitele şi taxele colectate la bugetul public.
fiscal românesc Aceste trei dimensiuni trebuie avute în vedere în intercondiţionarea lor, întrucât ar fi
dificil de abordat un impozit sau o taxă fără a avea în vedere finalitatea instituirii
acestora, care a impus reglementarea lor cu specificul obligaţiei juridice fiscale.
În România prezentă asistăm, ca urmare a multiplelor dezechilibre economice şi
sociale la o creştere a nevoilor publice, implicit la o creşte a nevoilor de venituri

64
 publice pentru satisfacerea lor. Statul este cel care a intervenit prin sistemul legislaţiei
fiscale, alături de reforma bugetară, ca elemente integrate reformei social economice.
Prin politica sa fiscală, statul român tinde la realizarea unui sistem fiscal
raţional, având la bază realitatea social-economică românească şi un număr de
principii fiscale rezultând din actele normative fiscale.
Definit ca „totalitatea impozitelor şi taxelor percepute de la persoanele fizice
sau juridice care alimentează bugetele publice”, sistemul fiscal conceput are în vedere
condiţiile social-economice specifice actualei etape de tranziţie, fiind exclusă
posibilitatea copierii sistemului fiscal din statele dezvoltate, oricât de eficiente ar fi.
Sistemul nostru fiscal este încă în curs de formare, întrucât vechile elemente ale
sistemului fiscal au trebuit reformate în totalitate, fiind inadecvate noii concepţii
fiscale; nu se putea vorbi propriu-zis de un sistem fiscal, în condiţiile în care toate
veniturile erau preluate, forţat, la bugetul statului; formarea efectivă a unui sistem
fiscal „coerent, echitabil şi eficient” presupune, mai întâi, restructurarea altor
sectoare, sistemul ca atare fiind condiţionat de „forma de proprietate asupra
mijloacelor de producţie, de gradul de dezvoltare a forţelor de producţie şi de sfera
relaţiilor marfă-bani”.
În acest sens, asistăm la o încercare disperată a legislativului de a viabilitate
sistemului fiscal conceput, întrucât neajunsurile reformei social-economice n-au
întârziat să influenţeze negativ şi sistemul fiscal. Modificarea continuă a legislaţiei
fiscale constituie numai una din încercările de a articulare a acesteia pe realitatea
economico-socială existentă, generând însă neajunsuri, incertitudini, în primul rând,
practicienilor.
Prin legislaţia adoptată după anul 1989, s-au adus modificări structurale
impozitelor existente, conform noii concepţii fiscale; de exemplu, impozitul pe
veniturile salariale a devenit un impozit direct ca urmare a instituirii obligaţiei sale de
plată în sarcina angajatului sau a celui asimilat acestuia, angajatorul nemaiavând
decât sarcina formală de a-l calcula, reţine şi vărsa la bugetul public; taxa pe valoarea
adăugată a înlocuit impozitul pe circulaţia mărfurilor, iar prin modul de determinare a
eliminat impunerea în cascadă, generată de acesta din urmă.

 2. Noţiunea impozitului
O definiţie legală recentă o avem în Legea finanţelor publice nr. 500/2002, art. 2
Definiţia pct. 29, care califică impozitul ca „prelevare obligatorie, fără contraprestaţie şi
legală şi nerambursabilă, efectuată de către administraţia publică pentru satisfacerea
doctrinară a necesităţilor de interes general”.
impozitelor În doctrina financiară există numeroase definiţii ale impozitelor. Poate fi
reţinută definiţia dată de specialiştii români într-o lucrare de referinţă, conform căreia
impozitele reprezintă „plata bănească obligatorie, generală şi definitivă, efectuată de
persoane fizice şi juridice în favoarea bugetului statului, în cuantumul şi la termenele
precis stabilite de lege, fără obligaţia din partea statului de a presta plătitorului un
echivalent direct şi imediat”.

3. Trăsăturile impozitelor
 Din definiţiile menţionate şi din ansamblul reglementărilor de specialitate se
desprind următoarele trăsături ale impozitelor şi taxelor:
Trăsături
comune ale a. Forma pecuniară. Rezultă din perceperea acestora numai în formă bănească,
nefiind admisă perceperea lor în natură; întrucât cheltuielile se fac numai prin
impozitelor
utilizarea unor sume de bani, este normal ca ele să provină numai din venituri
65
 percepute doar în formă bănească; definiţia legală este lacunară relativ la acest aspect,
deoarece „prelevarea” poate fi şi în natură, nu numai bănească, ori este cunoscut că
impozitele se percep numai în forma din urmă.
b. Natura de plată generală. Rezultă din faptul că legea nu reglementează
contribuabili individualizaţi, ci categorii de contribuabili; individualizarea acestora se
face numai în cadrul raportului juridic fiscal, generat de premizele prevăzute de lege.
c. Caracterul definitiv. Are semnificaţia nerestituirii („nerambursabil”,
„definitiv”) sumei plătite cu titlu de impozit sau de taxă, întrucât definitive sunt şi
cheltuielile de interes public efectuate din aceste bugete.
d. Caracterul obligatoriu. „Prelevarea obligatorie” sau „plata obligatorie” au
semnificaţia unei obligaţii reglementate de lege. Temeiul de maximă generalitate al
impozitelor şi taxelor îl constituie dispoziţiile Constituţiei care le reglementează ca
obligaţii financiare sub forma „contribuţiilor financiare” (art. 53). Impozitele sunt
reglementate numai prin lege, ca act scris ce emană de la unica autoritate legiuitoare,
Parlamentul. Alte autorităţi statale, pe nici un alt temei, nu pot institui, primar,
impozite şi taxe. Caracterul lor juridic conduce la posibilitatea realizării lor, dacă este
cazul, prin forţa de constrângere a statului.
 e. Plata impozitului fără vreun echivalent direct şi imediat din partea statului.
Din acest punt de vedere, impozitul are un caracter „unilateral” („fără
contraprestaţie”). Această particularitate trebuie diferenţiată de aşa numita
„reversibilitate” a impozitelor generată de condiţiile general-economice, social-
culturale create prin folosirea sumelor de bani provenind din perceperea impozitelor
şi taxelor, pentru care au vocaţia toţi cetăţenii unui stat şi nu o categorie sau alta a
acestora sau cei care plătesc mai multe impozite sau impozite mai mari. Trăsătura se
justifică, dacă avem în vedere scopul instituirii impozitelor şi anume de colectare a
veniturilor publice necesare satisfacerii cheltuielilor publice.
Aceasta este una dintre trăsăturile care diferenţiază impozitele de taxe. Avem o
 definiţie legală a taxei – „sumă plătită de o persoană fizică sau juridică, de regulă,
pentru serviciile prestate acesteia de către un agent economic, o instituţie publică sau
un serviciu public” (art. 2 pct. 40 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002). Potrivit
literaturii financiare, taxele sunt „plăţi băneşti reglementate ca venituri ale bugetului
de stat sau ale unor colectivităţi publice, care sunt datorate de cei care beneficiază de
anumite servicii, prestaţii ori alte acte sau activităţi ale unor organe sau instituţii
publice”. În timp ce impozite au această particularitate, taxele sunt lipsite, de regulă,
de caracterul unilateral; ele sunt datorate, de regulă, pentru serviciile prestate
(activităţi, acte). De exemplu, taxa pentru eliberarea unei autorizaţii de construcţie are
drept contraprestaţie activitatea de verificare a documentaţiei care însoţeşte cererea de
eliberare a actului, întocmirea şi eliberarea actului ca atare de către organul abilitat.
Contribuţiile sunt prelevări obligatorii a unei părţi din veniturile persoanelor
fizice şi juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unei contraprestatii, de exemplu,
contribuţia pentru fondul de şomaj, contribuţia de asigurări sciale.
Nu există însă întotdeauna un raport de echivalenţă între prestaţiile efectuate şi
cuantumul taxei plătite, cel mai adesea existând disproporţii între aceste două
componente. Putem avea taxe cu o contraprestaţie parţială, taxele cumulând şi un
element de impozit, de exemplu taxele judiciare de timbru, pentru un litigiu având un
obiect evaluabil în bani, după cum există şi taxe fără un contraechivalent, în fapt,
impozite.
Taxele se pot stabili şi în corelaţie cu costul serviciului prestat în folosul
plătitorului, însă pentru această situaţie este preferată noţiunea de tarif, ce se
66
stabileşte după procedura specifică preţurilor şi anume într-un cuantum bănesc
necesar acoperirii cheltuielilor de întreţinere sau de funcţionare a instituţiei
prestatoare.
f. Stabilirea autoritară şi unitară. Este o caracteristică ce completează
definiţiile date, desprinsă din ansamblul reglementărilor juridice din domeniu şi
presupune: instituirea impozitelor şi taxelor exclusiv de către organele de stat
competente; reglementarea unitară prin norme aplicabile întregului teritoriu al ţării şi
tuturor contribuabililor.
g. Utilitatea publică. Rezultă din sintagma „satisfacerea necesităţilor de interes
general”, sintagma „plăţi în favoarea bugetului statului” fiind depăşită actualmente ca
urmare a separării bugetelor din cadrul sistemului unitar de bugete şi punctând doar
bugetul la care se fac venituri impozitele şi taxele. Fondurile băneşti care provin din
impozite şi taxe sunt destinate efectuării cheltuielilor publice din cuprinsul
„sistemului unitar de bugete” sau din „bugetul public naţional”. Relaţia impozite-
cheltuieli publice este evidenţiată şi în Constituţie, care prevede îndatorirea
fundamentală a cetăţenilor de a contribui prin impozite şi taxe la cheltuielile
publice60.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Stabiliţi şi analizaţi trăsăturile imozitelor.

60
Art. 53 alin. (1).

67
 4. Principiile impunerii
Sunt diferit formulate în doctrină, cu nuanţări de la un autor la altul, aici fiind
enunţate cele mai semnificative:
4.1. Principiul impunerii echitabile sau egalitatea în faţa impozitelor, ce
 comportă următoarele aspecte:
- inexistenţa diferenţelor de tratament fiscal de la o zonă a ţării la alta (ex.
Principiile impunerea diferenţiată, în funcţie de sediul sau domiciliul contribuabilului);
doctrinare ale - caracterul uniform al impunerii, pentru toţi contribuabilii, indiferent de forma
impunerii de organizare a acestora şi de tipul de proprietate, aspecte ce conduc la neutralitatea
impozitului;
- posibilitatea diferenţierii sarcinilor fiscale de la o persoană la alta, în funcţie de
unele criterii, prevăzute expres în lege (ex. mărimea absolută a materiei impozabile,
situaţia personală a subiectului impozabil, natura şi provenienţa bunului), prin
aceasta, egalitatea prin impozit nefiind ştirbită.
4.2. Principiul politicii financiare, potrivit căruia fiecare impozit nou instituit
trebuie să se caracterizeze prin:
- randamentul fiscal ridicat, atins atunci când impozitul trebuie datorat de toţi
care realizează venituri din aceeaşi sursă şi realizează acelaşi gen de avere, când nu
este susceptibil de evaziune fiscală şi când nu necesită cheltuieli mari pentru
percepere;
- stabilitate, atunci când nu este supus unor modificări determinate de
conjunctura economică;
- elasticitate sau adaptabilitate, în sensul de majorare sau diminuare, în funcţie
de creşterea, respectiv diminuarea cheltuielilor pentru nevoi bugetare;

68
 4.3. Principiul politicii economice, potrivit căruia impozitul reprezintă o
pârghie care să permită stimularea (ex. sporirea exportului) sau frânarea unor
activităţi (ex. sporirea consumului unor bunuri indigene, ca urmare a suprataxării
unor bunuri din import), după caz.

5. Elementele constitutive ale impozitelor

Impozitele şi taxele sunt obligaţii cu caracter fiscal, a căror integralitate rezultă
din elementele lor structurale. Împreună, au menirea de a conduce la individualizarea
obligaţiei reglementate cu specificul impozitului, ce revine unui contribuabil într-un
raport juridic concret.
Doctrina juridică şi economică (financiară) au suplinit lacunele legii fiscale,
prin încercarea de a defini elementele structurale ale impozitelor şi taxelor care sunt
 reglementate de lege, pentru fiecare impozit şi taxă în parte, fără a le defini.
Terminologia este aproape unitară, iar ca număr ele sunt aceleaşi: subiectul
Noţiuni impozabil, plătitorul de impozit, baza impozabilă, cota de impunere,
fundamentale rezidenţa/nerezidenţa.
privind a. Denumirea venitului bugetar
impozitele şi - pe de o parte, avem o denumire generică, în raport cu natura economico-
taxele financiară şi juridică a venitului bugetar, care are menirea de a grupa şi separa
categoriile de venituri bugetare: impozite, taxe, contribuţii, prelevări, vărsăminte etc.;
- pe de altă parte, o denumire pentru fiecare venit bugetar, ce are menirea de a-l
separa de veniturile asemănătoare, din aceeaşi categorie (ex.: impozitul pe profit,
impozitul pe veniturile agricole, impozitul pe venit; taxa pe valoarea adăugată, taxă
vamală, taxă de timbru, taxă consulară; contribuţie de asigurări sociale, contribuţie
pentru asigurări sociale de sănătate, contribuţie pentru asigurări de muncă). Este
denumirea legală, specifică, folosită ca atare în toate documentele şi evidenţele
financiar-contabile.
b. Subiectul impunerii sau debitorul. Numit şi contribuabil sau suportator, este
 persoana fizică sau juridică căreia îi revine obligaţia de a suporta un impozit, o taxă, o
contribuţie sau alt venit public. Calitatea de contribuabil decurge din deţinerea de
bunuri şi/sau realizarea de venituri pentru care legea prevede obligaţia plăţii unui
impozit, a unei taxe, sau a altei obligaţii către bugetul public. Persoana fizică sau
juridică străină care realizează venituri sau deţine bunuri supuse impozitării este
obligată să plătească, ca regulă, aceleaşi impozite şi taxe ca şi persoana română, în
virtutea suveranităţii fiscale a statului român.
c. Plătitorul impozitului sau taxei. Apare atunci când plata impozitului se face,
 în baza legii, de către o altă persoană decât cea căreia îi revine obligaţia de a suporta
impozitul în cauză. O definiţie uzuală a plătitorului - persoana care, în baza legii, are
obligaţia de a calcula, reţine şi vira impozitul sau taxa datorată de contribuabil. Apare
această disociere între plătitor şi contribuabil în cazul impozitelor indirecte, plătitorul
având această obligaţie direct în baza legii, de a cărei realizare este direct răspunzător.
Apare această disociere, de exemplu, în cazul impozitului pe spectacole, unde
suportatorul este cumpărătorul biletului de intrare, în al cărui cost intră şi impozitul,
iar ca plătitor este unitatea care organizează spectacolul supus impozitării.
Disocierea dintre impozitele directe şi cele indirecte nu trebuie absolutizată,
întrucât plătitorul este reglementat şi în cazul unor impozite directe – cele cu regim de
reţinere la sursă, din motive de operativitate, pentru facilitarea încasării lor operative,
la termen, la bugetul public, cât şi pentru prevenirea evaziunii fiscale. Exemplificăm
impozitul pe dividende, care este un impozit direct, contribuabilul fiind persoana
69
 beneficiară a dividendelor, în sensul de suportator, plătitorul impozitului datorat de
acesta fiind entitatea care acordă aceste dividende; tot aici intră şi impozitul pe
veniturile salariale, unde angajatorul are obligaţia de a calcula, reţine şi vira la
bugetul statului impozitul datorat de fiecare angajat al său în parte, ce are aici
calitatea de contribuabil.
d. Baza impozabilă. Reprezintă suma (valoarea, n.ns. – R.P.) rezultată după
aplicarea deducerilor legale, a pierderilor şi a facilităţilor personale, asupra căreia se
aplică cota de impozit, spre a se stabili cuantumul impozitului datorat. Există şi
impozite pentru care baza impozabilă nu este exprimată valoric, de exemplu, taxa
asupra mijloacelor de transport, unde se are în vedere capacitatea cilindrică a
autovehiculului ce intră sub incidenţa acestei taxe (în fapt, un impozit).
În legislaţie, pentru unele impozite apare şi noţiunea de obiect impozabil, acesta
fiind cel care determină calitatea de contribuabil a persoanei fizice sau juridice. Prin
obiect impozabil, tradiţional, materie impozabilă, se înţeleg bunul, veniturile pentru
care se datorează impozitul direct sau vânzarea, punerea în circulaţie a unor produse,
în cazul impozitelor indirecte. De exemplu, autoturismele deţinute de persoanele
fizice sau juridice constituie obiectul impozabil pentru taxa asupra mijloacelor de
transport, şi un alt exemplu, „livrările de bunuri mobile şi prestările de servicii
efectuate în cadrul exercitării activităţii profesionale” constituie „operaţiuni
impozabile” sau „obiectul impozabil” cuprins în sfera de aplicare a taxei pe valoarea
adăugată.
Obiectul impozabil constituie unul dintre criteriile de clasificare a impozitelor şi
a cunoscut o evoluţie în timp, ca urmare a transformării veniturilor curente ale
cetăţenilor, a apariţiei şi dispariţiei unor specii de venituri ale acestora, a diversificării
activităţilor lucrative şi comerciale supuse impozitării.
e. Unitatea de evaluare. Cuantumul impozitelor si taxelor se determină cu
 ajutorul unor cote sau tarife de impunere, ce se aplică asupra bazei de calcul.
În practica noastră fiscală se folosesc două categorii de cote, în funcţie de natura
venitului sau bunului impozitat şi uneori după categoriile de plătitori:
Cotele fixe. Sunt stabilite într-o sumă fixă, pe o anumită mărime a venitului sau
bunului impozabil, de exemplu, impozitul pe teren se stabileşte anual, în sumă fixă pe
metru pătrat, diferenţiat, în intravilanul localităţilor - pe ranguri de localităţi şi zone,
iar în extravilanul localităţilor pe ranguri de localităţi şi categorii de folosinţă a
terenurilor, pe zone;
Cotele procentuale. Sunt stabilite într-un anumit procent din venitul sau din
valoarea bunului impozabil. Ele sunt de trei categorii:
a. proporţionale, ce conţin un singur procent, unic, ce se aplică asupra valorii
venitului sau bunului supus impozitării, indiferent de dimensiunea acestuia, de
exemplu, cota de 10% aplicabilă veniturilor din drepturi salariale;
b. progresive, ce conţin mai multe procente, în creştere progresivă, pe tranşe de
valori sau de venituri succesive; fiecărei tranşe îi corespunde o cotă procentuală
progresivă, suma datorată fiind influenţată direct de valoarea venitului sau a bunului
impozabil;
c. regresive, ce descresc pe tranşe valorice succesive sau pentru valorile care
depăşesc un anumit cuantum bănesc;
Opţiunea legiuitorului pentru una sau alta dintre aceste cote este ataşată
capacităţii contributive a subiectului impunerii, dar ţine şi de politica fiscală a
fiecărui stat.

70
 f. Unitatea de impunere. Reprezintă unitatea în care se exprimă obiectul sau
materia impozabilă:-leul, în cazul veniturilor, metrul pătrat sau hectarul în cazul
construcţiilor, terenurilor etc..
g. Asieta. Reprezintă modalitatea de stabilire (aşezare) a obligaţiei fiscale în
sarcina contribuabililor prin: identificarea şi determinarea contribuabilului, a materiei
impozabile, evaluarea acesteia şi stabilirea cuantumului de plată, prin utilizarea
metodelor de aşezare, permise de lege.
h. Termenele de plată. Impozitele au o scadenţă legală, a cărei depăşire duce la
răspunderea juridică a debitorului contribuabil. Termenele sunt diferite, după cum
avem un impozit sau o taxă; impozitele sunt datorate periodic: lunar, trimestrial, chiar
anual, la zile diferite, în funcţie de fiecare impozit în parte; taxele sunt datorate cu
prilejul fiecărei prestaţii supuse taxării şi, de regulă, se plătesc anticipat realizării
acesteia.
g. Rezidenţa în România constituie o condiţie pentru a fi subiect al unor
impozite şi taxe, stabilite ca atare. Avem în vedere rezidenţa/nerezidenţa persoanei
fizice/juridice în sensul legii speciale, aici, Codul fiscal. Acesta conţine eleméntele pe
baza cărora se determină această calitate. În sistemul Codului fiscal român,
nerezidenţii plătesc impozite pentru veniturile obţinute din România, dar pe un alt
temei juridic şi în baza unor cote parţial diferite.
Am abordat elementele comune ale impozitelor şi taxelor, însă fiecare în parte
diferă de la un impozit la altul. Fiecare impozit cunoaşte o reglementare diferită şi are
specificitatea sa.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Stabiliţi şi analizaţi elementele constitutive ale impozitelor

71
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 7

Clasificarea şi calificarea juridică a impozitelor

1. Clasificarea impozitelor
În România există o diversitate de impozite şi taxe, aflate într-o continuă
modificare, mobilitate, generată de neajunsurile reformei economice. Pe lângă
 diversitate, putem vorbi şi de o eterogenitate a impozitelor şi taxelor, relativ la
Impozitele condiţiile de fond şi de formă ale acestora. În doctrina financiară au fost clasificate
directe. Noţiune. potrivit criteriilor:
Clasificare. a. după forma în care se obţin:
- impozite în natură, frecvente în orânduirile sclavagistă şi capitalistă, ce se
stabilesc ca părţi cantitative, fixe sau în creştere din producţia agricolă a fiecărui
contribuabil;
- impozite în bani, ce îmbracă forma bănească de percepere şi devin
preponderente în orânduirea capitalistă, o dată cu extinderea relaţiilor marfă - bani;
b. după obiectul impunerii, distingem:
– impozite şi taxe pe avere, de exemplu, impozitul pe clădiri, impozitul pe
terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport, inclusiv impozitele şi taxele asupra
circulaţiei acesteia, de exemplu, taxele de vânzare-cumpărare, de succesiune;
- impozite şi taxe pe venit, care se stabilesc şi se percep asupra veniturilor
contribuabililor, de exemplu, impozitul pe salarii, pe profit;

72
 c. după modul de percepere:
1. impozite directe; intră aici cele care se stabilesc şi se percep nemijlocit în
cadrul unui raport juridic direct între contribuabil şi organul de stat abilitat cu
stabilirea, încasarea, cât şi urmărirea perceperii lor.
Impozitele directe sunt cele aferente bunurilor şi veniturilor persoanelor fizice
sau juridice şi care se declară în vederea perceperii lor şi se plătesc direct de către
contribuabil organului fiscal abilitat cu perceperea. Întrucât după calcularea lor
acestea se înscriu în registrul de evidenţă a contribuabililor, ele se mai numesc şi
impozite cu debit. Exemplificăm: impozitul pe profit, impozitul pe clădiri, impozitul
pe venit.
Impozitele directe, la rândul lor pot fi: reale sau obiective –cele stabilite asupra
unor bunuri materiale (ex. construcţii, terenuri) şi care nu ţin cont de situaţia
personală a contribuabilului; personale ori subiective, cele care au în vedere
persoana contribuabilului (ex. impozitul pe veniturile salariale).
O altă clasificare a acestora este în: impozite pe venit şi impozite pe avere, cu
nuanţări de la un autor la altul, în fapt, aceeaşi de mai sus.
Impozitul pe venit. Veniturile realizate sunt supuse unui regim fiscal diferit, în
funcţie de subiectul impunerii sau debitorul acesteia - persoana fizică sau persoana
juridică, rezidente sau nerezidente, în accepţiunea legii fiscale: reglementarea
juridică, categorii de venituri, modul de determinare a bazei impozabile, unitatea de
evaluare, sisteme de impunere - diferite.
În cazul contribuabilului persoană fizică sunt cunoscute şi se pot aplica două
sisteme de impunere a veniturilor diferite: impunerea separată sau cedulară, pe surse
de venituri şi impunerea globală, indiferent de sursa de provenienţă a veniturilor, ce
are semnificaţia supunerii veniturilor unui singur impozit (impozitul pe venit).
Impozitul pe venit datorat de persoanele fizice se stabileşte, de regulă, anual, pe
baza declaraţiei de impunere dată de contribuabil sau pe baza datelor de care dispune
organul fiscal, în condiţiile legii. În situaţiile prevăzute expres de lege, acesta se
calculează, reţine şi virează de către entitatea plătitoare a veniturilor pentru care sunt
datorate impozitele şi taxele (stoparea la sursă); impozitul pe venitul realizat de către
persoanele juridice (profit, dividende) se stabileşte de către debitor, pe baza datelor
din evidenţa sa contabilă şi trebuie plătit la datele scadente prevăzute de lege, de
regulă, lunar, trimestrial.
Impozitul pe avere. Este strâns legat de dreptul de proprietate asupra bunurilor
mobile şi imobile. În doctrina financiară a fost clasificat în:
- impozitul propriu-zis pe avere (impozitul stabilit asupra averii, ce se determină
în raport cu venitul produs de aceasta şi impozitul pe substanţa averii, perceput în
funcţie de valoarea averii);
- impozitul pe circulaţia averii, ce are ca obiect al impunerii transferul dreptului
de proprietate asupra anumitor bunuri de la o persoană la alta, în oricare din formele
acestora: corporale, incorporale, cu titlu oneros sau gratuit (vânzare-cumpărare,
schimb, donaţie, succesiuni etc.); impozitul ia forma taxelor de timbru sau a taxelor
de înregistrare şi se plăteşte la înregistrarea actului autentic prin care se realizează
transferul dreptului de proprietate;
- impozitul pe creşterea averii, dat de sporul de valoare înregistrat de anumite
bunuri (ex. din reevaluare, amenajările aduse acestuia).
 2. impozite indirecte sunt cele care se percep cu prilejul vânzării unor bunuri,
Impozitele prestării unor servicii sau executării unor lucrări. Ele se includ în preţul mărfurilor, în
indirecte, tarifele serviciilor sau lucrărilor impozabile, se calculează, se reţin şi se plătesc de
categorie
modernă. 73
 către comercianţii, producătorii, executanţii bunurilor, lucrărilor şi serviciilor supuse
impozitării; ele se percep (reţin), de regulă, de la toţi cei care consumă bunuri sau
servicii de natura celor impuse, impozitele indirecte fiind cunoscute, pe acest temei,
generic, şi ca taxe de consumaţie.
Întrucât suportatorii acestor impozite şi taxe, în fapt, consumatorii sau
beneficiarii mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor supuse impozitării sunt diferiţi de
plătitorii acestora către bugetul public, se naşte o relaţie indirectă între ei şi organul
abilitat să perceapă impozitul sau taxa, motiv care justifică şi denumirea lor de
impozite indirecte. Întrucât perceperea lor nu implică nominalizarea celor care le
suportă în registrul de evidenţă fiscală, acestea se mai numesc şi impozite fără debit.
Desigur, acesta nu este un motiv pentru neplata acestora, deoarece cei urmăriţi pentru
integralitatea acestor impozite sunt plătitorii formali, cei cărora le revine prin lege
obligaţia de a le calcula, reţine şi vărsa la bugetul public.
Aceste impozite s-au răspândit mai mult decât impozitele directe, exclud
cheltuielile de calcul şi evidenţă a lor din partea organului abilitat cu perceperea lor şi
se realizează cu certitudinea oferită de vânzarea bunurilor în ale căror preţuri sunt
incluse şi de frecvenţa regulată a lucrărilor şi serviciilor în ale costuri sunt incluse.
Totodată, impozitele şi taxele indirecte pot fi grupate în:
- impozite şi taxe de consumaţie, ce constituie o categorie modernă, având un
cuprins de o mare varietate; ele se percep asupra produselor de primă necesitate, sunt
incluse în preţul de vânzare a bunurilor şi au denumiri diferite, de exemplu, accizele,
taxele speciale asupra produselor petroliere (taxe de consumaţie speciale), taxa pe
valoarea adăugată (taxe de consumaţie generale);
- monopoluri fiscale, rezultate din dreptul exclusiv al statului asupra producţiei
şi vânzării anumitor produse, de exemplu, sarea, chibriturile, băuturile alcoolice,
tutunul;
- taxele vamale asupra mărfurilor exportate, importate sau în regim de tranzit pe
teritoriul statului;
- alte taxe şi impozite, de exemplu, taxele de timbru, pe circulaţia averii.
Doctrinarii folosesc şi alte criterii de clasificare a impozitelor şi taxelor, acestea
fiind însă cele mai des uzitate, având menirea de cuprinde tot ceea ce este general,
constant, în conţinutul acestora.

2. Calificarea juridică a impozitelor (particularizare)

Impozitele şi taxele îşi au fundamentul juridic în Constituţie, în cadrul căreia

 sunt reglementate ca obligaţii ale cetăţenilor, sub forma contribuţiilor financiare. Ele
Natura sunt instituite numai prin lege, iar cele locale de consiliile locale şi judeţene, “în
juridică a limitele şi în condiţiile legii”. Ele sunt obligaţii juridice, reglementate ca atare prin
impozitelor lege, realizabile, la nevoie prin constrângerea statală.
Obligaţia juridică sub forma impozitelor şi taxelor este o obligaţie fiscală,
datorită preponderenţei acestora în cadrul veniturilor publice. Obligaţia fiscală
interferează, dar nu se suprapune obligaţiei bugetare, neexistând o sinonimie între ele.
Raportul juridic fiscal precede şi condiţionează raportul juridic de venituri bugetare.
Obligaţia fiscală constituie elementul esenţial al conţinutului raportului juridic
de impunere.
Obligaţia fiscală sub forma impozitelor şi taxelor este de natură patrimonială,
fiind evaluabilă în bani şi stabilită numai în formă bănească. Se diferenţiază de

74
 obligaţiile cu caracter patrimonial din alte ramuri de drept, în special de obligaţia
civilă patrimonială, astfel:
 a. din punctul de vedere al izvorului, obligaţia fiscală poate izvorî numai din
lege, în timp ce obligaţia juridică civilă are ca izvor, de regulă, contractul sau delictul,
excluse pentru obligaţiile fiscale; izvorul nu se confundă cu premiza care duce la
naşterea unui raport juridic fiscal concret, de exemplu, realizarea unui venit în baza
contractului individual de muncă sau dobândirea unui bun prin cumpărare, supus
impozitării;
b. din punctul de vedere al individualizării; obligaţia fiscală se individualizează
 numai prin titlul de creanţă fiscală - “actul prin care se stabileşte şi se
individualizează obligaţia de plată privind creanţele fiscale, întocmit de organele de
specialitate sau de persoanele împuternicite, potrivit legii”. Are caracter executoriu
ope legis, fără vreo investire specială în acest scop. În dreptul comun, titlul de creanţă
constituie, de regulă, doar temeiul acţiunii în justiţie pentru obţinerea unui titlu
executoriu, care devine executoriu după îndeplinirea formalităţilor prevăzute de
Codul de procedură civilă;
c. din punctul de vedere al obiectului; obligaţia fiscală are ca obiect plata unei
 sume de bani, fiind o obligaţie de a face, în timp ce obligaţiile patrimoniale pot fi,
raportat la obiect, atât obligaţii de a face, cât şi obligaţii de a da sau de a nu face;
d. din punctul de vedere al modificării; obligaţia fiscală poate fi modificată
după individualizare şi numai în cazurile prevăzute de actele normative fiscale, de
 regulă, atunci când apar modificări ale elementelor care au stat la baza determinării
impozitului, în timp ce obligaţia de drept civil poate fi modificată oricând, în baza
 acordului de voinţă a părţilor;
e. din punctul de vedere al stingerii; modalităţile de stingere se particularizează
în cazul obligaţiei fiscale, datorită specificului acesteia. Obligaţia fiscală se poate
 stinge atât prin modalităţile comune (ex. plata, compensarea, insolvabilitatea,
insolvenţa, prescripţia extinctivă, executarea silită), cât şi prin modalităţi proprii, de
exemplu, anularea.
 f. din punctul de vedere al răspunderii juridice. Avem în vedere răspunderea
pentru prejudiciul cauzat prin neexecutarea obligaţiei fiscale, în integralitatea
conţinutului acesteia, pe care nu o suprapunem sancţiunilor în domeniul fiscal.
Accesoriile impozitelor şi taxelor, în principal, sub forma dobânzii şi penalităţii de
întârziere, au o reglementare imperativă, de la care părţile nu pot abdica şi care nu
interferează cu clauza penală din dreptul civil.
Sancţiunile care se pot aplica sunt diferite, de la amenda fiscală, reglementată
ca posibilitate în fiecare act normativ fiscal, până la pedepsele penale, de ex., pentru
ipoteza infracţiunii de evaziune fiscală. Amenda fiscală este predominantă între
sancţiunile fiscale şi cunoaşte unele particularităţi, desprinse din reglementarea
financiară care o instituie.

TEST DE AUTOEVALUARE

2. Elementele care diferenţiază impozitele directe în raport cu cele indirecte

75
 TEST DE AUTOEVALUARE
1. Particularităţile juridice ale impozitelor în raport cu obligaţia juridică
patrimonială din dreptul comun

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate, cursuri, manuale şi monografii.

1. Postolache Rada, Drept financiar, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014

76
 2. Lazăr Ioan, Dreptul finanţelor publice. Drept bugetar, vol.1, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2017
3. Şaguna Dan Drosu, Drept financiar şi fiscal, Ed. Eminescu, Bucureşti,
2004;
4. Roş Viorel, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005;
5. Bălan Emil, Drept financiar, ediţia 4, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007.

77
 MODULUL IV
ELEMENTE DE PROCEDURĂ FISCALĂ

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă

 Cuprins:

 U.I.8. Noţiunea procedurii şi noţiunea obligaţiei fiscale;

= 2 ore

 U.I.9. Modalităţi de stingere a obligaţiei fiscale

= 2 ore

 Obiectiv general: cunoaşterea tehnicilor de transpunere practică a

veniturilor fiscale.
 Obiective operaţionale:
 Stabilirea noţiunii procedurii fiscale
 Stabilirea noţiunii obligaţiei fiscale, a conţinutului şi modalităţilor de
individualizare a acesteia
 Înţelegerea mecanismului de realizare a impozitelor şi taxelor

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 8

Noţiunea procedurii şi noţiunea obligaţiei fiscale

1. Noţiunea procedurii fiscale

Sintetic, procedura fiscală este exprimată prin noţiunea de administrare a
impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general

Definiţie 78
normativă şi
etape
 consolidat, definită ca „ansamblul activităţilor desfăşurate de organele fiscale în
legătură cu:
a) înregistrarea fiscală a contribuabililor/plătitorilor şi a altor subiecte ale
raporturilor juridice fiscale;
b) declararea, stabilirea, controlul şi colectarea creanţelor fiscale;
c) soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative fiscale;
d) asistenţa/îndrumarea contribuabililor/plătitorilor, la cerere sau din oficiu;
e) aplicarea sancţiunilor în condiţiile legii (art. 2, C. pr. fisc.).
Acestea trebuie înţelese în integralitatea şi în intercondiţionarea lor, având ca
finalitate realizarea practică a impozitelor şi taxelor.

2. Noţiunea obligaţiei fiscale

În sensul Codului de procedură fiscală, art. 1, obligaţia fiscală semnifică:
 obligaţia de plată a oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat,
Conţinutul reprezentând obligaţia fiscală principală şi obligaţia fiscală accesorie.
juridic al Obligaţie fiscală principală - obligaţia de plată a impozitelor, taxelor şi
obligaţiei contribuţiilor sociale, precum şi obligaţia organului fiscal de a restitui sumele încasate
fiscale fără a fi datorate şi de a rambursa sumele cuvenite, în situaţiile şi condiţiile prevăzute
de lege.
Obligaţie fiscală accesorie - obligaţia de plată sau de restituire a dobânzilor,
penalităţilor sau a majorărilor, aferente unor obligaţii fiscale principale.
Corelativ obligaţiei fiscale, avem dreptul de creanţă fiscală, înţeleasă ca:
“dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat,
reprezentând creanţa fiscală principală şi creanţa fiscală accesorie”.
Creanţă fiscală principală - dreptul la perceperea impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor sociale, precum şi dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite
fără a fi datorate şi la rambursarea sumelor cuvenite, în situaţiile şi condiţiile
prevăzute de lege.
Creanţă fiscală accesorie - dreptul la perceperea dobânzilor, penalităţilor sau
majorărilor aferente unor creanţe fiscale principale, precum şi dreptul contribuabilului
de a primi dobânzi, în condiţiile legii.

Obligaţiei fiscale îi integrăm, după caz, şi:

a. obligaţia de a declara bunurile şi veniturile impozabile sau, după caz,
impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume datorate bugetului general consolidat;
b. obligaţia de a calcula şi de a înregistra în evidenţele contabile şi fiscale
impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume datorate bugetului general consolidat;
e. obligaţia de a calcula, de a reţine şi de a înregistra în evidenţele contabile şi
de plată, la termenele legale, impozitele şi taxele care se realizează prin stopaj la
sursă;
f. orice alte obligaţii care revin contribuabililor, persoane fizice sau juridice, în
aplicarea legilor fiscale.

3. Individualizarea obligaţiei fiscale. Titlul de creanţă fiscală

 Impozitele, taxele, contribuţiile se stabilesc şi individualizează prin acte juridice
- titluri de creanţă fiscală.
Titlul de În sensul legii – Codul de procedură fiscală, acesta reprezintă: „actul prin care,
creanţă fiscală, potrivit legii, se stabileşte şi se individualizează creanţa fiscală”.
act juridic 3.1. Noţiune şi caracteristici
special.
Caracteristici. 79
 a. titlul de creanţă fiscală, act juridic de formaţie unilaterală. Ca act juridic
unilateral, individualizează dreptul de creanţă fiscală aparţinând creditorului fiscal,
având ca obiect sumele de bani din impozite, taxe, contribuţii şi/sau accesoriile
acestora pe care contribuabilul i le datorează şi obligaţia contribuabilului de a le plăti.
Emitenţii acestuia sunt, ca regulă, organele fiscale (organele de specialitate
fiscală). Pot fi şi alţi emitenţi61, în măsura în care actele lor conţin şi obligaţia de a
plăti (fiscului) o suma de bani cu titlu de impozit, taxa, contribuţie, amenda bănească
(ex. documentele de salarizare intocmite de angajatori, cu privire la impozitul pe
veniturile salariale – reţinere la sursa de venit), potrivit legii.
Se poate concluziona în sensul constituirii acestor acte atât pe cale financiară,
de către “aparatul fiscal”, acestea având ponderea cea mai mare, cât şi potrivit
dreptului comun;”
b. titlul de creanţă fiscală, act juridic declarativ de drepturi şi obligaţii. Titlul
de creanţă fiscală conţine dreptul creditorului fiscal de a încasa sumele de bani
individualizate în cuprinsul acestuia, cât şi obligaţia contribuabilului de a plăti, la
termenele nominalizate, sumele de bani pe care le datorează cu titlu de impozit, taxă,
contribuţie;
c. titlul de creanţă fiscală, act juridic cu caracter executoriu. Titlul de creanţă
fiscală este executoriu de drept, fără a mai fi necesară obţinerea unui alt titlu
executoriu şi fără nici o investire specială, desigur, cu îndeplinirea formalităţilor de
comunicare a acestuia. Simpla ajungere la scadenţă este suficientă pentru a se solicita
executarea obligaţiei fiscale, în condiţiile Codului de procedură fiscală.
Forma titlului de creanţă fiscală. Titlul de creanţă fiscală ia forma prevăzută de
lege pentru actul care individualizează obligaţia de plată a unei sume de bani având
natura creanţei fiscale. De fiecare dată trebuie întocmit în scris, unele din elementele
prevăzute în lege condiţionând chiar validitatea acestuia.

3.2. Specii de titluri de creanţă fiscală

 Menţionăm drept specii de titluri de creanţă fiscală:
Specii de tiluri de a) decizia de impunere;
creanţă fiscală, b) declaraţia fiscală;
potrivit Codului c) decizia referitoare la obligaţii de plată accesorii;
de procedură d) declaraţia vamală;
fiscală. e) decizia prin care se stabilesc şi se individualizează datoria vamală,
impozitele, taxele şi alte sume care se datorează în vamă, potrivit legii, inclusiv
accesoriile;
f) procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, întocmit de
organul prevăzut de lege, pentru obligaţiile privind plata amenzilor contravenţionale;
g) decizia de atragere a răspunderii solidare în domeniul fiscal, emisă potrivit
prevederilor speciale din art. 25-26 C.pr.fisc.;
h) ordonanţa procurorului, încheierea sau dispozitivul hotărârii instanţei
judecătoreşti ori un extras certificat întocmit în baza acestor acte, în cazul creanţelor
fiscale stabilite, potrivit legii, de procuror sau de instanţa judecătorească.
Acestea sunt cele mai uzuale titluri de creanţă fiscală, constituite atât potrivit
legii speciale, poziţionate, de altfel, la începutul listei, cât şi în condiţiile altor
reglementări.

61
Declarația fiscala de impunere este titlu de creanta

80
 Din aria acestora, Codul de procedură fiscală62 se ocupă de prototipul acestora
– decizia de impunere şi declaraţia de impunere, reglementându-le, în esenţa lor, la
art. 95 şi urm., respectiv art. 101 şi urm., C.pr.fisc.
Declaraţia fiscală63. Au natura titlului de creanţă doar declaraţiile fiscale care
conţin şi cuantumul obligaţiei fiscale, determinat chiar de contribuabil, atunci când
legea prevede în sarcina acestuia obligaţia cuantificării sumei datorate cu titlu de
impozit, taxă, contribuţie; organul fiscal nu va emite un alt titlu de creanţă fiscală,
prezumându-se că declaraţia reflectă realitatea, declaraţia fiind însă acceptată sub
rezerva unei verificări ulterioare. Se pot exemplifica (declaraţii de impunere – titluri
de creanţă fiscală): declaraţia privind impozitul pe profit; decontul lunar întocmit de
contribuabil privind taxa pe valoarea adăugată; declaraţia privind impozitul pe
clădirile şi impozitul asupra mijloacelor de transport deţinute de persoanele juridice;
declaraţia vamală, pentru obligaţiile de plată constatate în vamă.
Declaraţia fiscală are regimul instituit în Codul de procedură fiscală, obligaţia
de depunere menţinându-se şi în cazurile [art. 101 alin. (3) c.pr.fisc.]:
a) a fost efectuată plata obligaţiei fiscale;
b) obligaţia fiscală respectivă este scutită la plată, conform reglementărilor
legale;
c) pentru obligaţia fiscală nu rezultă, în perioada de raportare, sume de plată, dar
există obligaţia declarativă, conform legii;
d) veniturile sunt obţinute în România de contribuabili nerezidenţi şi care
potrivit convenţiilor de evitare a dublei impuneri nu sunt impozabile în România.
Declaraţia fiscală este un act juridic, având o formă şi un conţinut reglementat şi
poate fi corectată de către contribuabil din proprie iniţiativă.
Nedepunerea acesteia dă dreptul organului fiscal la stabilirea din oficiu a
obligaţiilor fiscale, prin estimarea bazei de impunere.
În situaţia în care legea nu prevede obligaţia de calculare a impozitului chiar de
către contribuabil, declaraţia fiscală este asimilată unei decizii referitoare la baza de
impunere.
Decizia de impunere. Se emite de organul fiscal competent, pentru celelalte
situaţii (în care declaraţia fiscală constituie şi titlu de creanţă fiscală).
Deciziile de impunere au un conţinut reglementat, trebuind să îndeplinească
condiţiile prevăzute C.proc.fisc.pentru actele administrativ-fiscale.
Actul poate fi emis şi prin intermediul mijloacelor informatice, în condiţiile
legii, fiind valabil chiar dacă nu poartă semnătura persoanelor împuternicite ale
organului fiscal şi ştampila organului emitent, dacă îndeplineşte cerinţele legale în
materie. Prin ordin al ministrului finanţelor publice se stabilesc categoriile de acte
administrative care se emit în aceste condiţii.
Cuantumul oricărei obligaţii fiscale se stabileşte sub rezerva verificării
ulterioare, organul fiscal având dreptul, în limita termenului de prescripţie a dreptului

62
Potrivit art. 93 c.pr.fisc. (“Sfera şi actele de stabilire a creanţelor fiscale”), “(1) Stabilirea
creanţelor fiscale reprezintă activitatea de determinare a materiei impozabile, de calculare a bazei de
impozitare şi a creanţelor fiscale. (2) Creanţele fiscale se stabilesc astfel: a) prin declaraţie de
impunere, în condiţiile art. 95 alin. (4) şi art. 102 alin. (2); b) prin decizie de impunere emisă de
organul fiscal, în celelalte cazuri. (3) Dispoziţiile alin. (2) sunt aplicabile şi în cazurile în care creanţele
fiscale sunt scutite la plată conform reglementărilor legale, precum şi în cazul unei rambursări de taxă
pe valoarea adăugată”.
63
Este supusă certificării, în condiţiile Codului de procedură fiscală.

81
 de a individualiza obligaţia fiscală, de a desfiinţa sau de a modifica titlul de creanţă,
din iniţiativa sa sau la cererea contribuabilului, în baza constatărilor proprii.
După exercitarea dreptului de verificare ca urmare a inspecţiei fiscale (în
termenul de prescripţie), dreptul de rezervă a verificării ulterioare încetează.
Decizia de impunere, în sfera sa largă (propriu-zisă şi actele administrative
fiscale asimilate acesteia – n. ns.), este integrată actului administrativ fiscal64, ce
cuprinde întreaga sferă a fiscalităţii, de la stabilire, până la realizarea efectivă şi
stingerea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general
consolidat.
Ca şi acesta, este supusă comunicării, producând efecte de la această dată.
În concluzie, obligaţia fiscală se individualizează printr-un act declarativ al
contribuabilului, numit declaraţie de impunere, asimilat deciziei de impunere, asupra
căruia contribuabilul poate reveni şi care este supus verificării ulterioare sau prin
decizia de impunere (propriu-zisă sau act asimilat acesteia) în celelalte situaţii.
Actele de control întocmite de organele fiscale nu au natura titlurilor de creanţă
fiscală, deoarece pe baza lor organul fiscal competent are obligaţia de a întocmi
decizia de impunere, doar aceasta fiind un titlu de creanţă fiscală, supus contestaţiei
reglementate de Codul de procedură fiscală.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 9

Modalităţi de stingere a obligaţiei fiscale

 Potrivit art. 22 C.pr. fisc., “Creanţele fiscale se sting prin plată, compensare,
Modalităţi executare silită, scutire, anulare, prescripţie, dare în plată şi prin alte modalităţi
de stingere prevăzute expres de lege”65, particularizate datorită specificului domeniului.

1. Plata
Plata este calificată, ca şi în dreptul comun, ca o modalitate de executare
voluntară a obligaţiei fiscale, principala modalitate de colectare a creanţelor fiscale.
1.1. Persoanele obligate la plată. Sintetic, potrivit art. 163 alin. (9) C.pr.fisc.,
 “Plata obligaţiilor fiscale se efectuează de debitor. Plata poate fi efectuată în
Persoanele numele debitorului şi de către o altă persoană decât acesta”.
obligate la Întrucât nu există interdicţii legale, „obligaţia poate fi achitată de orice
plată persoană interesată şi chiar de o persoană neinteresată”, putând avea ca temei
contractul de mandat, gestiunea de afaceri, liberalităţile, organul fiscal fiind interesat
de realizarea sumelor cuvenite din impozite, taxe, contribuţii şi de stingerea raportului
juridic fiscal o dată cu plata făcută, mai puţin de persoana şi de temeiul în baza căruia
aceasta a acţionat (el poate însă să refuze plata făcută în aceste condiţii). Indiferent de
plătitor, cel descărcat de obligaţie este cel ţinut la plată, orice raport juridic
subsecvent derulându-se între acesta şi cel care a făcut plata.

64
Definit ca „actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea,
modificarea şi stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale”.
65
Precum: conversia în acțiuni a obligaiei fiscale; cesiunea creanței fiscale.

82
 1.2 Preluarea obligaţiei fiscale. Potrivit art. 23 C.pr.fisc., “(1) În cazul în care
obligaţia fiscală nu a fost îndeplinită de debitor, debitori devin, în condiţiile legii,
următoarele persoane:
a) moştenitorul care a acceptat succesiunea debitorului, în condiţiile dreptului
comun66;
b) cel care preia, în tot sau în parte, drepturile şi obligaţiile debitorului supus
divizării, fuziunii ori transformării, după caz;
c) alte persoane, în condiţiile legii67.
(2) Debitorii care preiau obligaţia fiscală potrivit alin. (1) lit. a) şi b) se
substituie vechiului debitor, în condiţiile legilor care reglementează încetarea
existenţei persoanelor în cauză.”
(3) Persoana fizică care desfăşoară o profesie liberă răspunde pentru obligaţiile
fiscale datorate ca urmare a exercitării profesiei cu bunurile din patrimoniul de
afectaţiune. Dacă acestea nu sunt suficiente pentru recuperarea creanţelor fiscale, pot
fi urmărite şi celelalte bunuri ale debitorului. Dispoziţiile art. 31, 32 şi ale art. 2.324
alin. (3) din Codul civil sunt aplicabile.
1.3. Cui se poate face plata. Potrivit dreptului comun, „plata trebuie făcută
creditorului, reprezentantului său, legal sau convenţional, persoanei indicate de acesta
ori persoanei autorizate de instanţă să o primească”. În domeniul fiscal, plata
obligaţiei se face organelor fiscale competente să administreze creanţele fiscale, prin
intermediul trezoreriilor, băncilor şi al altor instituţii autorizate să deruleze operaţiuni
de plată (art. 163 alin. 1 C.pr.fisc.).
Plata făcută altui organ fiscal nu conduce la realizarea obligaţiei fiscale,
reprezentând o sumă nedatorată şi generează raporturi juridice de restituire.
1.4. Obiectul plăţii. Prin natura sa, obligaţia fiscală nu poate purta decât asupra
unor sume de bani. Cu toate acestea, Codul de procedură fiscală admite, însă,
restrictiv, darea în plată – situţia aplicativă vizând trecerea în proprietatea publică a
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, a bunurilor imobile,
inclusiv cele supuse executării silite, aparţinând debitorului.
1.5. Termenele de plată. Trebuie făcută la scadenţă, determinată de “termenele
prevăzute de Codul fiscal sau de alte legi care le reglementează”.
Legea enunţă şi câteva situaţii particulare - ex. ipoteza diferenţelor, a
accesoriilor, a înlesnirilor, a impozitelor care nu au prevăzute termene de plată (a se
vedea!).
Plata anticipată – nu este agreată, deoarece orice creanţă fiscală presupune
existenţa unei obligaţii fiscale individualizate, plătibilă la termenul legal, stabilit ca
dată fixă ori sub forma unui interval.
1.6. Distribuirea sumelor. Pentru acest aspect, invocăm prevederile art. 163
C.pr.fisc.:
„(2) În cazul creanţelor fiscale administrate de organul fiscal central debitorii
efectuează plata acestora într-un cont unic, prin utilizarea unui ordin de plată pentru
Trezoreria Statului pentru obligaţiile fiscale datorate bugetului de stat şi a unui ordin
de plată pentru Trezoreria Statului pentru celelalte obligaţii fiscale. Tipurile de

66
A se vedea prevederile art. 27 C.pr.fisc.
67
Avem în vedere și răspunderea în condiţiile legii speciale (ex. răspunderea solidară, potrivit
art. 25, 26 C.pr.fisc.), dar şi potrivit dreptului copmun, atunci când acesta nu conţine norme speciale
pentru acest aspect.

83
obligaţii fiscale supuse acestor prevederi se aprobă prin ordin al preşedintelui
A.N.A.F.
(3) Distribuirea sumelor din contul unic se face de organul fiscal competent,
distinct pe fiecare buget sau fond, după caz, proporţional cu obligaţiile fiscale
datorate.
(4) În cazul în care suma plătită nu acoperă obligaţiile fiscale datorate unui
buget sau fond, distribuirea în cadrul fiecărui buget sau fond se face în următoarea
ordine:
a) pentru toate impozitele şi contribuţiile sociale cu reţinere la sursă;
b) pentru toate celelalte obligaţii fiscale principale;
c) pentru obligaţiile fiscale accesorii aferente obligaţiilor prevăzute la lit. a) şi
b).
(5) În cazul în care suma achitată nu acoperă toate obligaţiile fiscale aferente
uneia dintre categoriile prevăzute la alin. (4), distribuirea se face, în cadrul categoriei
respective, proporţional cu obligaţiile fiscale datorate.
(6) Metodologia de distribuire a sumelor plătite în contul unic şi de stingere a
obligaţiilor fiscale se aprobă prin ordin al preşedintelui A.N.A.F.
(7) Plata obligaţiilor fiscale, altele decât cele prevăzute la alin. (2), se
efectuează de către debitori, distinct pe fiecare tip de creanţă fiscală.
(8) În cazul creanţelor fiscale administrate de organul fiscal local, debitorii
efectuează plata acestora potrivit prevederilor alin. (7). Dispoziţiile alin. (1), (9), (11)
şi (12) sunt aplicabile şi plăţilor efectuate la organul fiscal local.
(10) Prin excepţie de la prevederile alin. (3), în cazul în care debitorii
beneficiază de înlesniri la plată potrivit reglementărilor legale în vigoare ori se află
sub incidenţa legislaţiei privind insolvenţa, distribuirea sumelor achitate în contul
unic se efectuează de către organul fiscal competent, potrivit ordinii prevăzute la art.
165 alin. (1) sau (6), după caz, indiferent de tipul de creanţă”.

1.7. Ordinea stingerii datoriilor. Ordinea stingerii datoriilor este relevantă

atunci când debitorul are de executat impozite, taxe, contribuţii diferite, iar sumele de
care dispune sunt insuficiente pentru realizarea integrală a acestora. Acest aspect este
reglementat la art. 165 C.pr.fisc. (Ordinea stingerii obligaţiilor fiscale):
“(1) Dacă un debitor datorează mai multe tipuri de obligaţii fiscale, iar suma
plătită nu este suficientă pentru a stinge toate obligaţiile, atunci se stinge obligaţia
fiscală pe care o indică debitorul, potrivit legii, sau care este distribuită potrivit
prevederilor art. 163, după caz, stingerea efectuându-se, de drept, în următoarea
ordine:
a) toate obligaţiile fiscale principale, în ordinea vechimii, şi apoi obligaţiile
fiscale accesorii, în ordinea vechimii;
b) obligaţiile cu scadenţe viitoare, la solicitarea debitorului.
(2) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în cazul creanţelor fiscale
administrate de organul fiscal local cu suma plătită se sting cu prioritate amenzile
contravenţionale individualizate în titluri executorii, în ordinea vechimii, chiar dacă
debitorul indică un alt tip de obligaţie fiscală. Aceste prevederi nu se aplică în cazul
plăţii taxelor astfel cum sunt definite la art. 1 pct. 36.
(3) În scopul stingerii obligaţiilor fiscale, vechimea acestora se stabileşte astfel:
a) în funcţie de scadenţă, pentru obligaţiile fiscale principale;

84
 b) în funcţie de termenul de plată prevăzut la art. 156 alin. (1), pentru
diferenţele de obligaţii fiscale principale stabilite de organul fiscal competent,
precum şi pentru obligaţiile fiscale accesorii;
c) în funcţie de data depunerii la organul fiscal a declaraţiilor fiscale
rectificative, pentru diferenţele de obligaţii fiscale principale stabilite de
contribuabil/plătitor, în cazul în care legea prevede obligaţia acestuia de a calcula
cuantumul obligaţiei fiscale;
d) în funcţie de data primirii, în condiţiile legii, a titlurilor executorii transmise
de alte instituţii.
(4) Pentru beneficiarii unei eşalonări la plată, ordinea de stingere este
următoarea:
a) ratele de eşalonare şi/sau, după caz, obligaţiile fiscale de a căror plată
depinde menţinerea valabilităţii eşalonării la plată;
b) sumele datorate în contul următoarelor rate din graficul de plată, până la
concurenţa cu suma eşalonată la plată sau până la concurenţa cu suma achitată, după
caz.
(5) Pentru beneficiarii unei amânări la plată, ordinea de stingere este
următoarea:
a) obligaţiile fiscale datorate, altele decât cele care fac obiectul amânării la
plată;
b) obligaţiile fiscale amânate la plată.
(6) Cu excepţia situaţiilor prevăzute la art. 167 alin. (11) şi (12), pentru
debitorii care se află sub incidenţa legislaţiei privind insolvenţa, ordinea de stingere
este următoarea:
a) obligaţii fiscale născute după data deschiderii procedurii insolvenţei, în
ordinea vechimii;
b) sume datorate în contul ratelor din programele de plăţi ale obligaţiilor
fiscale, cuprinse în planul de reorganizare judiciară confirmat, precum şi obligaţiile
fiscale accesorii datorate pe perioada reorganizării, dacă în plan s-au prevăzut
calcularea şi plata acestora;
c) obligaţii fiscale născute anterior datei la care s-a deschis procedura
insolvenţei, în ordinea vechimii, până la stingerea integrală a acestora, în situaţia
contribuabililor aflaţi în stare de faliment;
d) alte obligaţii fiscale în afara celor prevăzute la lit. a)-c).
(7) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în cazul contribuabililor care
beneficiază de ajutor de stat sub formă de subvenţii de la bugetul de stat pentru
completarea veniturilor proprii, potrivit legii, se sting cu prioritate obligaţiile fiscale
aferente perioadei fiscale la care se referă subvenţia, indiferent dacă plata este
efectuată din subvenţie sau din veniturile proprii.
(8) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), în cazul obligaţiilor fiscale de plată
stabilite de organele de inspecţie fiscală, precum şi a amenzilor de orice fel, se stinge
cu prioritate obligaţia fiscală sau amenda pe care o alege contribuabilul.
(9) Organul fiscal competent comunică debitorului modul în care a fost
efectuată stingerea obligaţiilor fiscale, cu cel puţin 5 zile înainte de următorul termen
de plată a obligaţiilor fiscale”.

Consecințele neexecutării obligației fiscale la scadență/nedeclarăării

obligației fiscale. Obligația fiscală accesorie - Dobânzi, penalităţi de întârziere,
penalităţi de nedeclarare, majorări de întârziere

85
 Legea specială instituie, atribuindu-le un conţinut specific: dobânda (fiscală),
penalitatea de întârziere, penalitatea de nedeclarare şi majorările de întârziere, sub
denumirea generică de: a) creanţă fiscală accesorie, din perspectiva creditorului
fiscal; b) obligaţie de plată accesorie, din perspectiva debitorului fiscal.
Dobânda (fiscală). Noţiune. Potrivit noului Cod de procedură fiscală, art. 173
alin. (1), dobânda, ca şi penalitatea de întârziere, este datorată „pentru neachitarea la
termenul de scadenţă de către debitor a obligaţiilor de plată”. Dobânda se aplică şi
în ipoteza sumelor de rambursat ori de restituit de la bugetul de stat contribuabilului,
pentru egalitate de tratament juridic.
Dobânda fiscală şi penalităţile de întârziere sunt percepute pentru creanţele
fiscale datorate bugetului general consolidat, cu excepţia celor cuvenite bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale (locale), pentru care se datorează majorări de
întârziere.
Caracteristicile dobânzii. Codul de procedură fiscală instituie o dobândă
„legală”, caracterizată, în esenţă, prin:
a) este obligatorie, creditorul fiscal neputând renunţa la ea; este cuantificată
prin decizie a organului fiscal [cu excepţia situaţiei in care cuantificarea se face de
către organul de executare] şi constituie venit al bugetului căruia îi aparţine creanţa
fiscală principală;
b) curge din ziua imediat următoare scadenţei obligaţiei fiscale, aceasta fiind
regula.
Legea specială conţine, însă, şi excepţii de la regula menţionată, de exemplu,
modul de calcul al dobânzii aferente impozitului pe profit rezultat în urma
regularizării anuale.
Dobânda fiscală curge de drept, nefiind necesară punerea în întârziere a
debitorului fiscal. Este suficientă o simplă depăşire a scadenţei (termenului de plată)
obligaţiei principale, legiuitorul stabilind o prezumţie de culpă, absolută şi
irefragrabilă;
c) este neplafonată, calculându-se şi datorându-se după împlinirea termenului
de scadenţă, până în ziua stingerii obligaţiei fiscale inclusiv, pentru fiecare zi de
întârziere;
d) are un nivel unitar, acelaşi pentru toate obligaţiile fiscale, actualmente, de
0,02% pentru fiecare zi de întârziere; este stabilit prin lege şi poate fi actualizat
anual, prin hotărâre a Guvernului, în funcţie de evoluţia ratei dobânzii de referinţă a
Băncii Naţionale a României.
Practic, avem o evaluare legală, nefiind posibilă stabilirea acesteia de părţile
raportului juridic fiscal;
e) este generalizată, fiind datorată pentru orice obligaţie fiscală, inclusiv pentru
cele vamale, neachitate la termenul de scadenţă, cât şi pentru situaţiile particulare
reglementate de C.pr.fisc.
Nu se datorează dobânzi şi nici penalităţi de întârziere pentru: sumele datorate
cu titlu de amenzi de orice fel; obligaţii fiscale accesorii stabilite potrivit legii;
cheltuieli de executare silită; cheltuieli judiciare; sumele confiscate, precum şi
sumele reprezentând echivalentul în lei al bunurilor şi sumelor confiscate care nu
sunt găsite la locul faptei [art. 173 alin. (2) C.pr.fisc.];
f) poate fi supusă înlesnirilor prevăzute de lege, posibilitatea acordării
aparţinând, de regulă, organului care administrează impozitele, taxele, contribuţiile

86
care le-au generat, potrivit normelor speciale; înlesnirile au un regim, de asemenea,
guvernat, un caracter documentar, nelăsând loc aşa-numitei „negocieri”;
g) este datorată şi pe perioada pentru care au fost acordate amânări sau
eşalonări la plata obligaţiilor fiscale principale restante.
Natură juridică. Includem dobânda şi celelalte accesorii ale obligaţiei fiscale în
aria răspunderii juridice financiare. În sensul NCPF, art. 1 pct. 20, dobânda (fiscală)
reprezentă echivalentul prejudiciului creat titularului creanţei fiscale principale ca
urmare a neachitării la scadenţă de către debitor a obligaţiilor fiscale principale
(impozit, taxă, contribuţie). Drept urmare, are un caracter reparator, fiind diferită
atât faţă de dobânda remuneratorie, cât şi de cea penalizatoare din dreptul
creditului.

Penalităţile de întârziere
Natură juridică. În sensul NCPF, art. pct. 33, penalitate de întârziere este o
obligaţie fiscală accesorie - reprezentând sancţiunea pentru neachitarea la scadenţă
de către debitor a obligaţiilor fiscale principale. Penalitatea de întârziere sancţionează
plata cu întârziere a obligaţiilor fiscale, fiind datorată „pentru fiecare zi de
întârziere” – 0,01% pe zi din cuantumul sumei neachitate. În mod evident,
penalităţile de întârziere au primit o calificare juridică diferită în raport cu dobânda
fiscală, in felul acesta respectându-se principiul non bis in idem.
Însă, procedural, penalităţile urmează regulile instituite de Codul de procedură
fiscală pentru dobânda fiscală.
Situaţiile pentru care sunt datorate, ca şi cazurile specifice, sunt identice cu cele
instituite pentru dobânda fiscală, art. 177-180 NCPF. Însă, trebuie avut în vedere ca
element specific – “penalitatea de întârziere nu se aplică pentru obligaţiile fiscale
principale nedeclarate de contribuabil/plătitor şi stabilite de organul de inspecţie
fiscală prin decizii de impunere” [art. 176 alin. (4) C.pr.fisc (aici, în locul penalităţii
de întârziere se aplică penalitatea de nedeclarare a impozitului, taxei, contribuţiei)].
Dobânzile şi penalităţile de întârziere se stabilesc prin decizii68, cu excepţia
situaţiei prevăzute la art. 227 alin. (8).

Majorările de întârziere (NCPF, art. 183 “Majorări de întârziere în cazul

obligaţiilor fiscale datorate bugetelor locale”).
Majorările de întârziere au o arie de aplicabilitate limitată la creanţele fiscale
ale bugetelor locale, având un regim juridic distinct de cel al dobânzii (fiscale) şi al
penalităţilor de întârziere.
Legea a instituit cu privire la acestea un procent unic, de 1% din cuantumul
obligaţiilor fiscale principale neachitate în termen, calculat pentru fiecare lună sau
fracţiune de lună, începând cu ziua imediat următoare termenului de scadenţă şi până
la data stingerii sumei datorate inclusiv.
Pentru sumele de restituit de la bugetul local se datorează majorări de
întârziere. Nivelul şi modul de calcul al majorării de întârziere sunt cele sus-
menţionate.
Existenţa majorărilor de întârziere, însă, nu face decât să complice lista
accesoriilor obligaţiilor fiscale, creând un regim juridic neunitar al acestora.

68
A se vedea, în acest sens, Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 3497/2015 pentru aprobarea
Procedurii privind emiterea şi comunicarea unor acte administrative pentru debitorii care înregistrează
obligaţii fiscale restante sub o anumită limită, in M.Of., Partea I, nr. 912 din 9 decembrie 2015.

87
 Penalitatea pentru nedeclararea obligaţiei fiscale
Constituie un element de noutate, adus de noul Cod fiscal, art. 181 (“Penalitatea
de nedeclarare în cazul creanţelor fiscale administrate de organul fiscal central ”69),
cu aplicabiltate de la 1 ianuarie 2016.
În aplicarea unitară a dispozițiilor art. 181 C.pr. fisc., a fost edictat Ordinul
Președintelui ANAF nr 3834/201570 pentru aprobarea Procedurii privind stabilirea
obligaţiilor fiscale accesorii reprezentând penalităţi de nedeclarare.
Potrivit art. 181 NCPF:
“(1)Pentru obligaţiile fiscale principale nedeclarate sau declarate incorect de
contribuabil/plătitor şi stabilite de organul de inspecţie fiscală prin decizii de
impunere, contribuabilul/plătitorul datorează o penalitate de nedeclarare de 0,08% pe
fiecare zi, începând cu ziua imediat următoare scadenţei şi până la data stingerii
sumei datorate, inclusiv, din obligaţiile fiscale principale nedeclarate sau declarate
incorect de contribuabil/plătitor şi stabilite de organul de inspecţie fiscală prin decizii
de impunere”
Incidenţa textului presupune, cumulativ:
 creanţe fiscale administrate de organul fiscal central
ANAF
 obligaţii fiscale principale nedeclarate sau declarate
incorect de contribuabil/plătitor
 obligaţii fiscale stabilite de organul de inspecţie fiscală
prin decizii de impunere
(2)Penalitatea de nedeclarare stabilită potrivit alin. (1) se reduce, la cererea
contribuabilului/plătitorului, cu 75%, dacă obligaţiile fiscale principale stabilite prin
decizie:
a) se sting prin plată sau compensare până la termenul prevăzut la art. 156 alin.
71
(1) ;
b) sunt eşalonate la plată, în condiţiile legii. În acest caz, reducerea se acordă la
finalizarea eşalonării la plată.
(3)Penalitatea de nedeclarare prevăzută la alin. (1) se majorează cu 100% în
cazul în care obligaţiile fiscale principale au rezultat ca urmare a săvârşirii unor fapte
de evaziune fiscală, constatate de organele judiciare, potrivit legii.

69
A.N.A.F.
70 In M.Of., Partea I, nr 984 din 30 decembrie 2015, ulșterior modificat.
71
Art. 156 (“Termenele de plată”):
(1) Pentru diferenţele de obligaţii fiscale principale şi pentru obligaţiile fiscale accesorii, stabilite
prin decizie potrivit legii, termenul de plată se stabileşte în funcţie de data comunicării deciziei, astfel:
a) dacă data comunicării este cuprinsă în intervalul 1-15 din lună, termenul de plată este până la data
de 5 a lunii următoare, inclusiv;
b) dacă data comunicării este cuprinsă în intervalul 16-31 din lună, termenul de plată este până la
data de 20 a lunii următoare, inclusiv.
(2) Dispoziţiile alin. (1) sunt aplicabile în mod corespunzător şi în următoarele cazuri:
a) al deciziei de atragere a răspunderii solidare, emisă potrivit art. 26;
b) al deciziei emise potrivit art. 100 în cazul în care legea nu prevede un alt termen de plată;
c) al deciziei de impunere emise de organul fiscal, potrivit legii, pe baza declaraţiei rectificative
depuse de contribuabil.
(3) Pentru obligaţiile fiscale eşalonate la plată, precum şi pentru accesoriile acestora termenul de
plată se stabileşte prin documentul prin care se acordă eşalonarea.

88
 (4)Aplicarea penalităţii de nedeclarare prevăzute de prezentul articol nu înlătură
obligaţia de plată a dobânzilor prevăzute de prezentul cod (texul, în mod evident,
reglememtează cumulul acestora)
(5)Penalitatea de nedeclarare constituie venit al bugetului de stat.
(6)Organul fiscal nu stabileşte penalitatea de nedeclarare prevăzută de prezentul
articol dacă aceasta este mai mică de 50 lei.
(7)Penalitatea de nedeclarare nu se aplică dacă obligaţiile fiscale principale
nedeclarate sau declarate incorect de contribuabil/plătitor şi stabilite de organul de
inspecţie fiscală prin decizii de impunere rezultă din aplicarea unor prevederi ale
legislaţiei fiscale de către contribuabil/plătitor, potrivit interpretării organului fiscal
cuprinse în norme, instrucţiuni, circulare sau opinii comunicate
contribuabilului/plătitorului de către organul fiscal central.
(8)Despre aplicarea penalităţii de nedeclarare potrivit alin. (1) sau, după caz,
despre neaplicarea acesteia potrivit alin. (6) sau (7), se consemnează şi se motivează
în raportul de inspecţie fiscală. Prevederile art. 130 alin. (5)72 şi ale art. 131 alin.
(2)73 sunt aplicabile în mod corespunzător.
(9)În situaţia în care obligaţiile fiscale principale sunt stabilite de organul de
inspecţie fiscală ca urmare a nedepunerii declaraţiei de impunere, se aplică numai
penalitatea de nedeclarare, fără a se aplica sancţiunea contravenţională pentru
nedepunerea declaraţiei.
(10)Procedura de aplicare a prezentului articol se aprobă prin ordin al
preşedintelui A.N.A.F.
(11)Cu excepţia situaţiei prevăzute la alin. (3), penalitatea de nedeclarare nu
poate fi mai mare decât nivelul creanţei fiscale principale la care se aplică (o
plafonare a acesteia, faţă de dobândă), ori de câte ori prin aplicarea metodei de calcul
prevăzute la alin. (1) penalitatea de nedeclarare depăşeşte acest nivel.
Dispoziţiile citate relevă următoarele aspecte:
penalitatea sancţionează aici nedepunerea declaraţiei sau
neconformitatea declaraţiei depuse (“obligaţii principale declarate
incorect”);
nu se cumulează cu penalitatea de întârziere [“Penalitatea de întârziere
nu se aplică pentru obligaţiile fiscale principale nedeclarate de
contribuabil/plătitor şi stabilite de organul de inspecţie fiscală prin
decizii de impunere”, art. 176 alin. (4)];
aplicarea lor nu exclude perceperea dobânzii fiscale (cumularea
acestora), având o natură juridică diferită;
pot fi reduse (încurajarea achitării obligaţiilor principale nedeclarate),
majorate (descurajarea evaziunii fiscale), nestabilite, chiar neaplicate,
după caz, cu încadrarea in ipotezele prevăzute de lege;
se percep numai pentru creanţele/obligaţiile principale administrate de
organul fiscal central (acest accesoriu este cuvenit bugetului de stat), nu
şi în ipoteza creanţelor administrate de organele fiscale locale;
aplicarea lor exclude sancţiunea contravenţională pentru nedepunerea
declaraţiei fiscale, de unde concluzia că sunt avute in vedere ca o
sancţiune (aici, fiscală) ;

72
Informarea contribuabilului supus inspecţiei fiscale.
73
Privind raportul de inspecţie fiscală.

89
 aplicarea lor se consemnează şi se motivează în raportul de inspecţie
fiscală.

2. Compensarea
Este reglementată la art. 167 C.pr.fisc.: “(1) Prin compensare se sting creanţele
statului sau unităţilor administrativ- teritoriale ori subdiviziunilor acestora
reprezentând impozite, taxe, contribuţii şi alte sume datorate bugetului general
consolidat cu creanţele debitorului reprezentând sume de rambursat, de restituit sau
de plată de la buget, până la concurenţa celei mai mici sume, când ambele părţi
dobândesc reciproc atât calitatea de creditor, cât şi pe cea de debitor, cu condiţia ca
respectivele creanţe să fie administrate de aceeaşi autoritate publică, inclusiv unităţile
subordonate acesteia. Prin sume de plată de la buget se înţeleg sumele pe care statul
sau unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială trebuie să le plătească unei
persoane, inclusiv cele care rezultă din raporturi juridice contractuale, dacă acestea
sunt stabilite prin titluri executorii.
(2) Creanţele debitorului se compensează cu obligaţii datorate aceluiaşi buget,
urmând ca din diferenţa rămasă să fie compensate obligaţiile datorate altor bugete, în
mod proporţional, cu respectarea condiţiilor prevăzute la alin. (1).
(3) Creanţele fiscale rezultate din raporturi juridice vamale se compensează cu
creanţele debitorului reprezentând sume de restituit de aceeaşi natură. Eventualele
diferenţe rămase se compensează cu alte obligaţii fiscale ale debitorului, în ordinea
prevăzută la alin. (2).
(4) Dacă legea nu prevede altfel, compensarea operează de drept la data la care
creanţele există deodată, fiind deopotrivă certe, lichide şi exigibile.
(5) În sensul prezentului articol, creanţele sunt exigibile:
a) la data scadenţei, potrivit art. 154 sau 155, după caz;
b) la termenul prevăzut de lege pentru depunerea decontului cu sumă negativă
de TVA cu opţiune de rambursare, în limita sumei aprobate la rambursare prin
decizia emisă de organul fiscal central, potrivit legii;
c) la data depunerii cererii de restituire, în limita sumei aprobate pentru
restituire prin decizia emisă de organul fiscal central, potrivit legii, pentru cererile de
restituire a accizei sau taxei pe valoarea adăugată, după caz, depuse potrivit Codului
fiscal;
d) la data comunicării deciziei, pentru obligaţiile fiscale principale, precum şi
pentru obligaţiile fiscale accesorii stabilite de organul fiscal competent prin decizie;
e) la data depunerii la organul fiscal a declaraţiilor de impunere rectificative,
pentru diferenţele de obligaţii fiscale principale stabilite de contribuabil/plătitor în
cazul în care legea prevede obligaţia acestuia de a calcula cuantumul obligaţiei
fiscale;
f) la data comunicării actului de individualizare a sumei, pentru obligaţiile de
plată de la buget;
g) la data primirii, în condiţiile legii, de către organul fiscal a titlurilor
executorii emise de alte instituţii, în vederea executării silite;
h) la data naşterii dreptului la restituire pentru sumele de restituit potrivit art.
168, astfel:
1. la data plăţii pentru sumele achitate în plus faţă de obligaţiile fiscale datorate;
2. la data prevăzută de lege pentru depunerea declaraţiei anuale de impozit pe
profit, în cazul impozitului pe profit de restituit rezultat din regularizarea anuală,
90
potrivit legii. Restituirea se face în limita sumei rămase după regularizarea
impozitului anual cu plăţile anticipate neachitate;
3. la data emiterii deciziei de impunere anuală, în cazul impozitului pe venit de
restituit rezultat din regularizarea anuală, potrivit legii. Restituirea se face în limita
sumei rămase după regularizarea impozitului anual cu plăţile anticipate neachitate;
4. la data procesului-verbal de distribuire, pentru sumele rămase după efectuarea
distribuirii prevăzute la art. 258;
5. la data prevăzută de lege pentru depunerea declaraţiei fiscale, în cazul
sumelor de restituit rezultate din regularizarea prevăzută la art. 170;
6. la data depunerii cererii de restituire, în limita sumei aprobate pentru
restituire prin decizia emisă de organul fiscal potrivit legii, pentru celelalte cazuri de
sume de restituit.
(6) Creanţele fiscale rezultate din cesiunea notificată potrivit prevederilor art. 28
se sting prin compensare cu obligaţiile cesionarului la data notificării cesiunii.
(7) Compensarea se constată de către organul fiscal competent, la cererea
debitorului sau din oficiu. Dispoziţiile art. 165 privind ordinea stingerii datoriilor sunt
aplicabile în mod corespunzător.
(8) Organul fiscal competent comunică debitorului decizia cu privire la
efectuarea compensării, în termen de 7 zile de la data efectuării operaţiunii.
(9) Se compensează, în condiţiile prezentului articol, suma negativă a taxei pe
valoarea adăugată din decontul de taxă cu opţiune de rambursare depus de
reprezentantul unui grup fiscal constituit potrivit Codului fiscal cu obligaţiile fiscale
ale membrilor grupului fiscal, în următoarea ordine:
a) obligaţiile fiscale ale reprezentantului grupului fiscal;
b) obligaţiile fiscale ale celorlalţi membri ai grupului fiscal, la alegerea
organului fiscal central.
(10) În cazul în care taxa pe valoarea adăugată de plată se stinge prin
regularizare cu suma negativă de taxă, potrivit Codului fiscal, data stingerii taxei de
plată este data prevăzută de lege pentru depunerea decontului în care s-a efectuat
regularizarea.
(11) Pentru debitorii care se află sub incidenţa legislaţiei privind insolvenţa şi
care depun un decont cu sumă negativă de taxă pe valoarea adăugată cu opţiune de
rambursare după data deschiderii procedurii insolvenţei, suma aprobată la rambursare
se compensează în condiţiile prezentului articol cu obligaţiile fiscale născute după
data deschiderii procedurii insolvenţei.
(12) Suma negativă de taxă pe valoarea adăugată înscrisă în decontul de taxă pe
valoarea adăugată aferentă perioadei fiscale anterioare datei deschiderii procedurii
insolvenţei se compensează în condiţiile prezentului articol cu obligaţiile fiscale ale
debitorului născute anterior deschiderii procedurii."

3. Insolvabilitatea ca modalitate de stingere a obligaţiei fiscale/insolvența

Codul de procedură fiscală reglementează insolvabilitatea ca modalităţi de
stingere a obligaţiei fiscale la art. 265. Insolvabilitatea urmează, în exclusivitate, o
procedură administrativ-fiscală, individuală, fiind strâns legată de executarea silită, în
oricare din formele acesteia, în timp ce insolvenţa este supusă unei proceduri
judiciare, colective, de recuperare a creanţelor fiscale.
Opţiunea pentru una din aceste modalităţi poate fi exercitată în funcţie de
circumstanţele faptice cu privire la datornic, cât şi de premisele legale, raportul dintre
acestea nefiind unul de excludere. În timp ce procedura insolvabilităţii se poate aplica
91
 tuturor debitorilor fiscali – persoane fizice sau juridice, procedura insolvenţei se
aplică numai celor care intră sub incidenţa dispoziţiilor reglementării speciale privind
falimentul (Legea nr. 85/2014).
Insolvabilitatea este integrată în categoria “alte modalităţi” de stingere a
creanţelor fiscale (Capitolul XII) şi constituie o cauză de “scădere” a obligaţiei
fiscale din evidenţa organului fiscal. În sensul Codului de procedură fiscală, „este
insolvabil debitorul ale cărui venituri sau bunuri urmăribile au o valoare mai mică
decât obligaţiile fiscale de plată sau care nu are venituri sau bunuri urmăribile”.
Se consideră debitori care nu au venituri sau bunuri urmăribile şi următoarele
categorii:
a) debitorii ce deţin în proprietate bunuri a căror valorificare acoperă cel mult
cheltuielile estimate de executare silită;
b) debitorii care deţin în proprietate bunuri a căror valoare se încadrează în
limita pragului prevăzut la art. 238 alin. (7) lit. b).
Competenţa stabilirii stării de insolvabilitate este în competenţa organelor de
executare.
Constatarea insolvabilităţii se face direct de către acestea, nefiind necesară o
 hotărâre obţinută în urma unei proceduri judiciare, ca în dreptul comun.
În derularea procedurii se identifică, în ordine cronologică, etapele:
Procedura
- efectuarea de investigaţii de către organul fiscal la domiciliul, sediul sau locul
insolvabilităţii
la care se desfăşoară activitatea lucrativă de către debitor, pentru a se stabili dacă
acesta are venituri sau bunuri urmăribile;
- încheierea procesului-verbal de declarare a stării de insolvabilitate, în situaţia
în care, în urma investigaţiilor făcute, se constată că debitorul nu are venituri sau
bunuri urmăribile, actul de constatare a stării de insolvabilitate nemaiavând ca efect
întreruperea termenului de prescripţie a dreptului de a cere executarea silită;
- scăderea provizorie a debitorului din evidenţa curentă a organului fiscal şi
trecerea sa într-o evidenţă separată, organul de executare având obligaţia de a urmări,
în continuare, cel puţin odată pe an, situaţia debitorului, sub aspectul veniturilor şi
bunurilor sesizabile, în limita termenului de prescripţie a dreptului de a cere
executarea silită.
Dacă în urma verificărilor efectuate după declararea stării de insolvabilitate se
constată că debitorul a dobândit venituri sau bunuri urmăribile a căror valoare este
mai mare decât cheltuielile de executare, va avea loc o redebitare a sumelor, acestea
fiind trecute în evidenţa curentă, după care se vor lua măsuri de executare silită.
Actele de investigare, toate, nu au ca efect întreruperea termenului de
prescripţie, legea neatribuindu-le astfel de efecte, întrucât nu reprezintă acte de
executare în accepţiunea strictă a cuvântului.
Concluzionând, scăderea definitivă a creanţei are loc ca urmare a prescripţiei
extinctive a dreptului de a cere executarea silită, a cărei împlinire nu este imputabilă
celor care aveau obligaţia urmăririi recuperării creanţelor fiscale. În măsura în care
există succesori universali sau cu titlu universal sau debitori solidari, potrivit art. 27
din Codul de procedură fiscală74 (persoane răspunzătoare pentru atingerea stării de
insolvabilitate de către debitorul principal), sumele se vor recupera de la acestea,
potrivit legii, acestea fiind părţi ale raportului juridic de răspundere fiscală.
Insolvabilitatea conduce la stingerea (scăderea) obligaţiei fiscale, condiţionat de
epuizarea celorlalte posibilităţi de recuperare a creanţelor fiscale prevăzute în

74
Vezi art. 27-28 C. proc. fisc

92
reglementarea de bază şi numai în măsura în care mai rămân debite neachitate. Este o
concluzie ce se desprinde din chiar cazurile reglementate, care permit declanşarea
acestei proceduri.
Se aplică numai la înplinirea prescripţiei extinctive a dreptului de a cere
executarea silită a obligaţiei fiscale.

Trebuie să avem in vedere aici și dispozițiile art. 265 alin. (5)-(9) C..pr.fisc.:
”(5) În vederea recuperării creanţelor fiscale de la debitorii care se află în stare
de insolvenţă potrivit Legii nr. 85/2014, organul fiscal solicită înscrierea la masa
credală a impozitelor, taxelor, contribuţiilor sociale existente în evidenţa creanţelor
fiscale la data declarării insolvenţei.
(6) Dispoziţiile alin. (5) se aplică şi în vederea recuperării creanţelor fiscale de
la debitorii aflaţi în lichidare în condiţiile legii.
(7) Cererile organelor fiscale privind începerea procedurii insolvenţei sunt
scutite de consemnarea vreunei cauţiuni.
(8) În situaţia în care organul fiscal central deţine cel puţin 50% din valoarea
totală a creanţelor, A.N.A.F. poate decide desemnarea unui administrator
judiciar/lichidator, stabilindu-i şi remuneraţia. Confirmarea administratorului
judiciar/lichidatorului desemnat de A.N.A.F. de către judecătorul-sindic se
efectuează, conform art. 45 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 85/2014.
(9) În dosarele în care organul fiscal deţine cel puţin 50% din valoarea totală a
creanţelor, acesta are dreptul să verifice activitatea administratorului
udiciar/lichidatorului şi să îi solicite prezentarea documentelor referitoare la
activitatea desfăşurată şi onorariile încasate.”

4. Anularea creanţelor fiscale

Nu se confundă cu anularea din dreptul común. Codul de procedură fiscală
reglementează situațiile care pot conduce la anularea creanțelor/obligațiilor fiscale la
art. 266:
”(1) În situaţiile în care cheltuielile de executare, exclusiv cele privind
comunicarea prin poştă, sunt mai mari decât creanţele fiscale supuse executării silite,
conducătorul organului de executare silită poate aproba anularea debitelor
respective.
(2) În cazul prevăzut la art. 265 alin. (2)75, dacă la sfârşitul perioadei de
prescripţie se constată că debitorul nu a dobândit bunuri sau venituri urmăribile,
organele de executare silită procedează la anularea obligaţiilor fiscale.
(3) Anularea se face şi atunci când organul fiscal constată că debitorul persoană
fizică este dispărut sau decedat fără să fi lăsat venituri ori bunuri urmăribile.
(4) Obligaţiile fiscale datorate de debitori, persoane juridice, radiaţi din
registrele în care au fost înregistraţi potrivit legii se anulează după radiere dacă
pentru plata acestora nu s-a atras răspunderea altor persoane, potrivit legii.
(4/1) Obligaţiile fiscale datorate de debitori, persoane fizice care desfăşoară
activităţi economice în mod independent sau profesii libere, precum şi asocieri şi alte
entităţi fără personalitate juridică, radiaţi din registrele în care au fost înregistraţi
potrivit legii, se anulează după radiere, inclusiv în situaţia în care obligaţiile au fost
preluate de alţi debitori în conformitate cu prevederile art. 23.

75
Ipoteza debitorului declarat insolvabil.

93
 (5) Creanţele fiscale restante administrate de organul fiscal central, aflate în sold
la data de 31 decembrie a anului, mai mici de 40 lei, se anulează. Plafonul se aplică
totalului creanţelor fiscale datorate şi neachitate de debitori.
(6) În cazul creanţelor fiscale administrate de organul fiscal local, prin hotărâre,
autorităţile deliberative pot stabili plafonul creanţelor fiscale care pot fi anulate, care
nu poate depăşi limita maximă prevăzută la alin. (5).
(7) Prevederile alin. (6) se aplică totalului creanţelor fiscale datorate şi
neachitate de debitori aflate în sold la data de 31 decembrie a anului.
(8) Creanţele fiscale restante administrate de organul fiscal central şi local se
anulează şi în următoarele situaţii:
a) ulterior închiderii procedurii insolvenţei, în situaţia în care creanţele nu sunt
admise la masa credală potrivit legii, sub rezerva ca debitorul să nu fi fost condamnat
pentru bancrută simplă sau frauduloasă ori să nu i se fi stabilit răspunderea pentru
efectuarea de plăţi ori transferuri frauduloase, inclusiv în cazul atragerii răspunderii
acestuia, potrivit legii;
b) ulterior închiderii procedurii de reorganizare judiciară, în situaţia în care
creanţele fiscale nu sunt acceptate în planul de reorganizare confirmat de judecătorul-
sindic, sub rezerva ca debitorii să se conformeze planului de reorganizare aprobat.
(9) Pe toată perioada derulării procedurii insolvenţei sau reorganizării judiciare,
după caz, creanţele prevăzute la alin. (8) nu se sting.
Textul citat conduce la concluzia că sunt anulate obligațiile fiscale: aflate sub un
anumit prag valoric; cele al căror cuantum este mai mic decat cuantumul cheltuielilor
generate de recuperarea lor; cele al căror titular - debitorul persoană fizică este
dispărut sau decedat fără să fi lăsat venituri ori bunuri urmăribile; cele are nu mai pot
fi recuperate - dupa exercitarea modalităților de recuperare prevazute de lege, la care
textul citat face trimitere.

5. Executarea silită
4.5.1 Caracteristici. Executarea silită realizată în condiţiile reglementării sus
menţionate se particularizează prin:
 a. are un caracter unitar, aplicându-se nediferenţiat, în mod egal, tuturor celor
care au calitatea de debitori ai obligaţiei fiscale, persoane fizice sau juridice;
Particularizare b. se efectuează direct de către organele de executare fiscală, prevăzute de lege,
cu excluderea competenţei instanţelor judecătoreşti şi fără a fi precedată de vreo altă
procedură, cu caracter judiciar, ca în dreptul comun;
c. se efectuează din oficiu, de către organele de executare, prin executorii
fiscali;
d. durează până la stingerea creanţelor fiscale înscrise în titlul executoriu,
inclusiv a accesoriilor acesteia ori a altor sume datorate ori acordate potrivit legii prin
acesta, precum şi a cheltuielilor de executare; atunci când în titlul executoriu au fost
prevăzute accesorii, fără a fi stabilit cuantumul acestora, ele vor fi calculate de către
organul de executare şi consemnate într-un proces-verbal ce constituie titlu
executoriu, ce se comunică debitorului. Aici trebuie integrate şi dispoziţiile care
statuează neperimarea executării silite a creanţelor fiscale;
e. suspendarea, întreruperea şi încetarea executării silite au un regim strict şi
sunt permise doar în condiţiile reglementării speciale
4.5.2. Condiţiile generale ale pornirii executării silite

94
 a. existenţa titlului executoriu. Titlul de creanta devine executoriu la data la care
creanta fiscală este scadenta prin expirarea termenului de plata prevăzut de lege sau
 stabilit de organul competent ori în alt mod prevăzut de lege”.
Condiţiile Sunt avute în vedere, în primul rând, titlurile executorii emise de organele de
speciale ale executare competente, potrivit dispoziţiilor Codului de procedură fiscală.
pornirii Sunt avute în vedere, în al doilea rând, „alte înscrisuri care, potrivit legii,
constituie titluri executorii”; intră aici titlurile executorii emise de alte organe
competente, care privesc creanţe fiscale; acestea se transmit, de către organul
împuternicit să le emită, în termen de 30 zile de la emitere, spre executare silită,
potrivit legii, organelor de executare competente (de exemplu, un proces-verbal de
constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale).
Pentru titlurile de creanţă provenind de la alte organe decât cele fiscale, acolo
unde reglementările o impun, cerinţa formulei executorii trebuie respectată, cu atât
mai mult cu cât este de ordine publică;
b. încadrarea în termenul de prescripţie a dreptului de a cere executarea silită -
de 5 ani;
c. existenţa actelor procedurale premergătoare executării silite: somaţia - actul
de declanşare propriu-zisă a executării silite, obligatoriu pentru toate formele de
executare silită, comunicat debitorului atunci când acesta nu-şi execută obligaţia în
termenul stabilit prin înştiinţare şi prin care i se face cunoscut să efectueze plata
sumelor datorate în termen de 15 zile de la primirea acesteia.
Codul de procedură conține, art. 2661 ”Dispoziţii aplicabile cazurilor speciale de
executare silită” - creanţele bugetare stabilite prin hotărâri judecătoreşti pronunţate în
materie penală, provenite din săvârşirea de infracţiuni, astfel:
a) sumele reprezentând repararea prejudiciului material;
b) amenzi;
c) cheltuieli judiciare;
d) sume confiscate76.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Titlul de creanţă fiscală, act juridic executoriu

2. Persoanele obligate la plata obligaţiei fiscale
3. Insolvabilitatea debitorului fiscal

76
Structura abilitată cu ducerea la îndeplinire a măsurilor asigurătorii şi efectuarea procedurii
de executare silită a acestor cazuri speciale sunt stabilite prin ordin al preşedintelui A.N.A.F.

95
 BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate, cursuri, manuale şi monografii.

1. Postolache Rada, Drept financiar, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014
2. Lazăr Ioan, Dreptul finanţelor publice. Drept bugetar, vol.1, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2017
3. Şaguna Dan Drosu, Drept financiar şi fiscal, Ed. Eminescu, Bucureşti, 2004
4. Iancu Vasile, Drept financiar public, Ed. Sylvi, Sibiu, 2004
5. Roş Viorel, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005
6. Bălan Emil, Drept financiar, ediţia 4, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007

96
 MODULUL V
CREDITUL PUBLIC

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă

 Cuprins:

 U.I.10. Reglementare juridică, importanţă şi necesitate, noţiune şi

terminologie, formele creditului public = 1 oră

 U.I.11. Datoria publică guvernamentală. Regim juridic. = 2 ore

 U.I.12. Datoria publică locală. Regim juridic. = 2 ore

Obiectiv general: cunoaşterea datoriei publice - componentă structurală

de bază a sistemului finanţelor publice .

Obiective operaţionale:
- prezentarea noţiunilor de bază în domeniul datoriei publice;
- stabilirea principiilor administrării datoriei publice;
- prezentarea formelor datoriei publice - datoria publică guvernamentală şi
datoria publică locală;
- prezentarea principalelor instrumente juridice de contractare a datoriei
publice.

97
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 10

Reglementare juridică, importanţă şi necesitate, noţiune şi terminologie,

forme ale creditului public

1. Reglementare juridică
Reglementări financiare. Dreptul comun în domeniu îl constituie Ordonanţa de
Urgenţă a Guvernului nr. 64/2007 cu privire la datoria publică77.
 Datoria publică locală este reglementată de Legea nr. 273/2006 cu privire la
Reglementarea finanţele publice locale, precitată, în completare, aplicându-i-se dispoziţiile OUG. nr.
juridică, pe 64/2007, ca drept comun în domeniu.
categorii de Aplicarea uniformă a acestor reglementări are la bază Normele metodologice de
bugete aplicare emise în temeiul dispoziţiilor art. 12 din OUG nr. 64/2007.
Reglementări de drept comun. Acordurile de împrumut public, precum şi cele
de garantare a acestora, esenţialmente, acte juridice de factură contractuală, sunt
supuse reglementărilor de drept substanţial sub a căror incidenţă intră – interne sau
internaţionale – după caz.
Domeniul legii. OUG nr. 64/2007 şi Legea nr. 273/2006 constituie doar cadrul
general cu privire la datoria publică şi conţine doar principiile administrării acesteia.
Legiuitorul a reţinut în noua reglementare - OUG nr. 64/2007 – în raport cu cele
precedente78, atât cât permite caracterul imperativ al finanţelor publice.

2. Importanţă şi necesitate
 Împrumuturile publice reprezintă o componentă structurală fundamentală a
finanţelor publice moderne, teoria şi practica împrumutului public revendicându-şi
statutul de disciplină de studiu de sine stătătoare.
Împrumuturile publice sunt integreate echilibrului bugetar, ce impune
acoperirea integrală a cheltuielilor din veniturile bugetului respectiv. Cum resursele
fiscale, de regulă, sunt insuficiente pentru satisfacerea integrală a nevoilor publice
programate, statele au conceput mijloace juridice acoperitoare.
Împrumutul public reprezintă un mijloc de completare a fondurilor băneşti cu
destinaţie publică şi a devenit un fenomen cu o dinamică accelerată în toatele statele,
beneficiind de o reglementare juridică actuală, modernă, în raport cu dispoziţiile
instituţiilor comunitare abilitate.
Avantajele împrumutului public rezultă din:
 - consolidarea patrimoniului statului cu valorile reale create prin întrebuinţărea
Avantaje şi sumelor de bani împrumutate;
dezavantaje - încurajarea economiilor băneşti şi activarea capitalurilor particulare, înlesnind
astfel plasarea capitalului autohton în economia naţională.
Dezavantajele acestuia rezultă din:
- angajarea generaţiilor viitoare, acestea fiind obligate să suporte cheltuielile de
rambursare contractate, mai ales, pe termene îndelungate;
- reducerea capitalului particular circulant din economia naţională şi implicit
împiedicarea procesului normal de dezvoltare a producţiei, influenţarea creşterii şi
micşorării capacităţii contributive a cetăţenilor;
77
M. Of., Partea I, nr. 439 din 28 iunie 2007, denumită, în continuare, “Legea datoriei publice”.
78
Legea nr. 81/1999 şi Legea nr. 313/2004 cu privire la datoria publică, abrogate.

98
 - reducerea consumului, fapt ce conduce la scăderea cererii şi, implicit, a
producţiei..
Scopul pentru care acestea sunt contractate trebuie să se înscrie în limitele legii.

3. Noţiune şi terminologie
Coceptual, se impune a diferenţia între: împrumut public, credit public, datorie
publică, serviciul datoriei publice.
Împrumut şi credit public. Între împrumut public şi credit public există o
sinonimie79, acestea putând fi folosite cu acelaşi înţeles îndomeniul supus analizei
 aici. Creditul public este integrat creditului lato sensu, cei mai mulţi autori abordând,
Terminologie: ca punct introductiv, în abordarea împrumutului public, noţiunea de credit, creditul în
împrumut public, general. Cuvântul public ataşat cuvântului credit are semnificaţia de a-l separa de
datorie publică, creditul privat, unul dintre criteriile de detaşare fiind „calitatea debitorului”, aici,
serviciul datoriei statul sau autorităţile administraţiei publice locale, direct sau indirect, în cazul
publice. garanţiilor asumate de acestea pentru garantarea împrumuturilor contractate de
enităţile prevăzute de lege.
De remarcat că în legea specială – OUG nr. 64/2007 - nu avem o definiţie a
împrumutului public şi nici a speciilor acestuia – împrumutul de stat (guvernamental,
în legea nouă) şi împrumutul public local - legea operând cu noţiuni direct legate de
gestiunea datoriei publice. Împrumutul de stat este actul juridic – contract, acord,
tratat etc. prin care statul, prin autorităţile publice abilitate, de regulă, Ministerul
Finanţelor Publice, obţine fonduri de la o persoană fizică sau juridică creditoare pe
care se angajează să le ramburseze împreună cu accesoriile acestora şi cu alte costuri,
în perioada specificată”.
Creditul public local este « actul juridic – contract, acord, tratat etc. prin care
autorităţile administraţiei publice locale obţin fonduri de la o persoană fizică sau
juridică creditoare pe care se angajează să le ramburseze împreună cu accesoriile
acestora şi cu alte costuri, în perioada specificată”.
În lege sunt utilizate expresiile de „finanţare rambursabilă angajată pe baze
contractuale” şi „finanţare rambursabilă garantată” în locul celei de împrumut public
şi împrumut garantat.
 Datoria publică este un concept legat de creditul public, cu care nu se confundă,
având semnificaţia proporţiei cantitative, a cuantificării împrumuturilor publice, fiind
o rezultantă a acestora. În accepţiunea legii, datoria publică semnifică „totalitatea
obligaţiilor de natura datoriei publice guvernamentale şi locale” [art. 2 lit. C), OUG
nr. 64/2007]. Datoria publică (a României) este rezultanta împrumuturilor de stat şi a
celor contractate de autorităţile administraţiei publice locale, cu menţiunea că acestea
din urmă nu reprezintă datorii sau răspunderi ale Guvernului, serviciul aferent
acestora realizându-se exclusiv din veniturile cu care au fost garantate împrumuturile.
OUG nr. 64/2007 reglementează această dimensiune, cu alte cuvinte, aspectele
strict financiare şi bugetare. Aspectele strict juridice vizând actele juridice de
împrumut şi de garanţie vor fi supuse reglementărilor incidente, altele decât cele sus
menţionate.
Datoria publică are două componente:
 79
Nu se confundă cu creditul bugetar, având o natură juridică diferită. Creditul bugetar este
suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în
cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii
anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget
pentru celelalte acţiuni (art. 1 pct. 16 din Legea finanţelor publice).

99
 a. datoria publică guvernamentală – „ totalitatea obligaţiilor statului la un
moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau
garantate de Guvern prin Ministerul Finanţelor Publice, conform dispoziţiilor
Ordonanţei de urgenţă nr. 64/2007”;
b. datoria publică locală – „totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-
 teritoriale, la un moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze
contractuale sau garantate de către autorităţile administraţiei publice locale, conform
dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă nr. 64/2007 şi ale Legii nr. 273/2006 privind
finanţele publice locale”.
Datoria publică este cea rezultând din finanţări rambursabile directe
(împrumutul public al statului şi al autorităţilor administraţiei publice locale) cât şi
din finanţări rambursabile garantate. Aşadar, se impune a preciza, în continuare,
noţiunea de garanţie asumată de stat sau de autorităţile administraţiei publice locale,
cu privire la finanţările rambursabile contractate la care cele două reglementări fac
trimitere.
Garanţia este angajamentul asumat în numele şi în contul statului de către
 Guvern, prin Ministerul Finanţelor Publice, sau de către unităţile administrativ-
teritoriale, prin autorităţile administraţiei publice locale, în calitate de garant, de a
plăti la scadenţă obligaţiile neonorate ale garantatului, în condiţiile Ordonanţei de
urgenţă nr. 64/2007;
 Garantatul este persoana juridică pentru care se prevede că rambursarea
finanţării garantate de stat să se facă din veniturile proprii, fără a afecta bugetul de
stat, sau, în cazul garanţiilor acordate unităţilor administrativ-teritoriale, se prevede că
rambursarea să se facă din bugetele locale, precum şi din veniturile operatorilor
economici şi ale serviciilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale
care beneficiază de garanţiile acordate de către acestea, pentru care se prevede că
rambursarea să se facă din surse proprii.
3. Serviciul datoriei publice semnifică „totalitatea sumelor reprezentând rate de
 capital, dobânzi, comisioane şi alte costuri aferente datoriei publice provenind din
finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de către Guvern,
prin Ministerul Finanţelor Publice ori de către unităţile administrativ-teritoriale, prin
autorităţile administraţiei publice locale, pentru o perioadă determinată”.

4. Formele datoriei publice

Împrumuturile contractate de stat şi de autorităţile administraţiei publice locale
în nume propriu sau de alte persoane juridice cu garanţia acestora, pot fi:
- împrumuturi interne contractate de stat;
 - împrumuturi externe contractate de stat;
Forme - împrumuturi garantate de stat (interne/externe);
- împrumuturi interne contractate de autorităţile administraţiei publice locale;
- împrumuturi externe contractate de autorităţile administraţiei publice locale;
- împrumuturi garantate de autorităţile administraţiei publice locale
(interne/externe).
Sintetizând, avem:
a. în raport cu împrumutatul:
 - împrumuturi guvernamentale (de stat);
- împrumuturi locale (ale unităţilor administrativ-teritoriale);
b. în raport cu împrumutătorul:
- interne (capital autohton);
100
 - externe (capital extern);
c. în raport cu obligaţiile pe care le nasc:
- directe (obligaţii directe, definitive în sarcina împrumutatului);
- indirecte (garanţiile - emise de MEF sau AAPL, deoarece obligaţi direct cu
privire la imprumut vor fi garantaţii).

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 11

Datoria publica guvernamentala. Regim juridic

1. Contractarea datoriei publice guvernamentale

Guvernul este autorizat sa angajeze in numele si in contul statului obligatii de
 natura datoriei publice guvernamentale numai prin Ministerul Finantelor Publice, in
Scopul urmatoarele scopuri:
legiferat - finantarea deficitului bugetului de stat, finantarea temporara a deficitelor din
anii precedenti ale bugetului asigurarilor sociale de stat, pana la alocarea de sume cu
aceasta destinatie, finantarea deficitelor temporare ale bugetului de stat si ale
bugetului asigurarilor sociale de stat din exercitiul curent;
- refinantarea si rambursarea anticipata a datoriei publice guvernamentale;
- mentinerea in permanenta a unui sold corespunzator in contul curent general
al Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Finantelor Publice, in conformitate cu
criteriile prevazute in normele metodologice elaborate de MEF şi MIRA;
- finantarea pe baza de lege a unor programe/proiecte sau a altor necesitati
prioritare pentru economia romaneasca – aici, beneficiarii garantiilor de stat, precum
si subimprumutatii se stabilesc, pentru fiecare caz in parte, prin lege, numai dupa
obtinerea avizului din partea Comitetului Interministerial de Finantari, Garantii si
Asigurari.
Autoritatile administratiei publice centrale nu pot fi beneficiari ai garantiilor de
stat sau ai subimprumuturilor acordate de catre Ministerul Finantelor Publice.
Pe parcursul unui an, Ministerul Finantelor Publice contracteaza imprumuturi
guvernamentale, pentru scopurile precizate mai sus, independent de evolutia
disponibilitatilor existente in contul curent general al Trezoreriei Statului si de
evolutia veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat in decursul acelui an.
Finantarile rambursabile contractate de la organismele financiare internationale
destinate finantarii deficitului bugetului de stat se aproba prin hotarare a Guvernului.
Modalitatea de aprobare a operatiunilor de contractare a datoriei publice
guvernamentale se stabileste prin norme emise in aplicarea Ordonantei de urgenta nr.
64/2007.

2. Rambursarea datoriei publice guvernamentale

Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezinta o obligatie a statului


neconditionata si irevocabila de plata a capitalului, dobanzilor, comisioanelor si a
altor costuri aferente finantarilor rambursabile angajate sau garantate. Cheltuielile
Surse de privind serviciile prestate de agentiile de rating pentru evaluarea riscului de tara,
plată comisioanele, dobanzile, valoarea discontului si alte cheltuieli legate de angajarea
finantarilor rambursabile in numele si contul statului vor fi platite din bugetul de stat.
In vederea platii serviciului datoriei publice guvernamentale, se acorda
autorizare bugetara permanenta pentru efectuarea acestor cheltuieli.

101
 Sursele de plata pentru serviciul datoriei publice guvernamentale sunt, dupa
caz, urmatoarele:
a) disponibilitatile contului curent general al Trezoreriei Statului;
b) finantarile rambursabile angajate in numele statului pentru refinantarea
datoriei publice guvernamentale;
c) cheltuielile prevazute cu aceasta destinatie in bugetul de stat;
d) sumele incasate de Ministerul Finantelor Publice de la subimprumutati, in
baza acordurilor incheiate cu acestia, cu respectarea conditiilor acordurilor prin care
au fost angajate finantarile rambursabile;
e) sumele prevazute in bugetele persoanelor juridice care au contractat finantari
rambursabile cu garantia statului;
f) fondul de risc constituit la Ministerul Finantelor Publice pentru situatiile in
care garantatii/subimprumutatii nu isi onoreaza obligatiile prevazute in acordurile
incheiate cu Ministerul Finantelor Publice;
g) alte surse, in conditiile legii.
Banca Nationala a Romaniei, in baza conventiilor incheiate cu Ministerul
 Economiei si Finantelor, poate actiona ca agent al statului in rambursarea datoriei
publice guvernamentale contractate in alta moneda decat moneda nationala, precum
BNR, agent pe si in organizarea licitatiilor de titluri de stat pe piata interna.
contul statului Pentru activitatile derulate de catre Banca Nationala a Romaniei sus menţionate,
in calitate de agent al statului pentru rambursarea datoriei publice guvernamentale si
pentru plasarea catre terti a emisiunilor de titluri de stat, Ministerul Finantelor Publice
este autorizat sa plateasca comisioane din bugetul de stat, al caror cuantum este
stabilit prin conventie intre cele doua parti.

3. Tehnici juridice de asigurare a rambursării datoriei publice

3.1.Fondul de risc pentru datoria publică guvernamentală. Pentru
împrumuturile guvernamentale directe, rambursarea se va asigura din sumele
prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat sau din garanţiile care care însoţesc
 aceste împrumuturi.
Fondul de risc, Pentru subîmprumuturi, cât şi pentru garanţiile emise de stat, prin Ministerul
„garanţie” a Finantelor Publice, în condiţiile sus menţionate, se constituie Fondul de risc pentru
rambursării. datoria publică guvernamentală. Este un fond legal, având regimul prevăzut de lege.
Sursele fondului de risc sunt:
a) sumele incasate sub forma de comisioane de la subimprumutati/garantati de
stat;
b) sumele incasate de la subimprumutati/garantati de stat, reprezentand rate de
capital, dobanzi, comisioane si alte costuri aferente finantarilor rambursabile
garantate sau subimprumutate de stat, platite de Ministerul Finantelor Publice in
numele garantatului ori al subimprumutatului;
c) dobanzi la disponibilitatile aflate in contul fondului de risc;
d) accesorii, la nivelul celor prevazute pentru neplata in termen a obligatiilor
fiscale, aplicate pentru neplata in termen de catre subimprumutati sau garantati de stat
a comisioanelor la fondul de risc si, respectiv, a ratelor scadente, a dobanzilor, a
comisioanelor si a altor costuri aferente finantarii rambursabile;
e) sume recuperate conform legii;
f) fonduri alocate de la bugetul de stat in acest scop.
Sumele aflate in fondul de risc sunt destinate achitarii obligatiilor aferente
garantiilor de stat si subimprumuturilor, in cazul in care subimprumutatii sau
102
 garantatii de stat nu dispun la scadenta de resurse financiare proprii pentru achitarea
obligatiilor de plata.
Fondul de risc se gestioneaza de catre Ministerul Finantelor Publice, in
conditiile legii, prin contul curent general al Trezoreriei Statului, avandu-se in vedere
siguranta, lichiditatea si rentabilitatea fondurilor.
Disponibilitatile aflate in fondul de risc la sfarsitul anului se regularizeaza cu
bugetul de stat in limita sumelor alocate din acest buget. Disponibilitatile ramase in
fondul de risc la sfarsitul anului dupa regularizarea cu bugetul de stat se reporteaza in
anul urmator cu aceeasi destinatie.
Nivelul comisionului la fondul de risc datorat de unitatile administrativ-
teritoriale se stabileste la un nivel inferior celui calculat in conformitate cu
procedurile prevazute in normele metodologice, prin ordin comun al ministrului
economiei si finantelor si al ministrului internelor si reformei administrative, dupa
consultarea prealabila a Comitetului pentru finante publice locale, infiintat in temeiul
Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale.
3.2. Calitatea de titlu executoriu a inscrisurilor intocmite de directiile de
 specialitate din cadrul Ministerului Finantelor Publice, prin care se individualizeaza
sumele plătite în contul subimprumutatilor sau garantiilor de stat.
Titluri
Sumele platite la scadente de Ministerul Finantelor Publice, in calitate de
executorii în
imprumutat sau garant, in contul subimprumutatilor80 sau garantatilor de stat ca
sfera datoriei
urmare a lipsei disponibilitatilor financiare ale acestora, reprezentand rate de capital,
publice
dobanzi, comisioane si alte costuri, comisioanele datorate si neachitate la fondul de
risc de catre acestia, precum si majorarile de intarziere aferente acestor categorii de
debite se recupereaza conform legislatiei in vigoare privind colectarea creantelor
fiscale81 de catre organele fiscale in a caror raza teritoriala isi au domiciliul fiscal
subimprumutatii sau garantatii de stat, in baza inscrisurilor intocmite de directiile de
specialitate din cadrul Ministerul Finantelor Publice, prin care se individualizeaza
sumele de recuperat si care constituie titluri executorii. In cazul in care instantele
judecatoresti s-au pronuntat asupra acestor sume, executarea silita se efectueaza in
temeiul hotararii judecatoresti definitive si irevocabile care, potrivit legii, constituie
titlu executoriu.
Cu sumele recuperate in conditiile prezentului articol se reintregeste
disponibilul fondului de risc pentru datoria publica guvernamentala.

 4. Gestionarea datoriei publice guvernamentale. In procesul de administrare

Noţiune a datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finantelor Publice are ca obiectiv
asigurarea necesitatilor de finantare guvernamentala in conditiile minimizarii
costurilor pe termen lung si limitarii riscurilor implicate.
In cazul operatiunilor de administrare a riscurilor aferente oligatiilor de natura
datoriei publice guvernamentale, Ministerul Finantelor Publice poate incheia acorduri
cu institutiile financiare, in vederea utilizarii de instrumente specifice, care pot
prevedea compensarea bilatarela a obligatiilor rezultate intre partile participante,

80
Aceştia, cât şi garantaţii, nu pot fi decât cei la care legea specială face referire, cu respectarea
scopurilor admise se lege şi pe baza actului juridic de subimprumut (împrumutat-subîmprumutat),
respectiv, al convenţiei de garanţie (împrumutat-garantat), actul propriu zis de garanţie fiind scrisoarea
de garanţie financiară, având ca părţi creditorul (beneficiar al garanţiei, în caz de neexecutare a
restituirii creditului) şi garantul – MFP (cel care va restitui sumele creditorului, in locul îmrumutatului
garantat).
81
În condiţile Codului de procedură fiscală.

103
 astfel incat sa rezulte periodic o singura obligatie finala neta a uneia dintre parti, in
conformitate cu legislatia in materie in vigoare si in baza normelor emise in aplicarea
ordonantei de urgenta sus menţionată.
Ministerul Finantelor Publice elaboreaza, cu consultarea Bancii Nationale a
Romaniei, strategia pe termen mediu privind administrarea datoriei publice
guvernamentale, pe care o inainteaza spre aprobare Guvernului si spre informare
Parlamentului Romaniei; strategia este revizuibila anual sau ori de cate ori conditiile
de piata si/sau necesitatile de finantare o impun.
Veniturile, respectiv cheltuielile rezultate in urma efectuarii operatiunilor de
administrare a datoriei publice guvernamentale reprezinta venituri, respectiv
cheltuieli ale bugetului de stat sau ale bugetului Trezoreriei Statului.
Plasarea împrumuturilor de stat se poate face prin modalităţile:
- subscripţie publică;
- consorţii bancare;
- vânzare la bursă.
Operaţiunile de gestionare mai frecvente sunt:
- gestionarea normală a datoriei publice; are semnificaţia amortizării
împrumutului prin plata ratelor, a dobânzilor şi a celorlalte sume la termenele
convenite;
 - gestionarea excepţională a datoriei publice; este generată de modificarea
condiţiilor împrumutului, prin modalităţile: consolidare, conversiune, arozare.
Operaţiuni
specifice Legat de gestionarea datoriei publice, se impune determinarea conceptelor:
consolidarea, conversiunea, conversie, arozare, amortizare.
gestionării
4.1. Consolidarea împrumutului public (de stat, contractat de autorităţile
publice locale) înseamnă prelungirea termenului de rambursare a împrumutului, din
termen scurt în termen lung; are semnificaţia transformării datoriei flotante
(contractată pe un an ori, cel mai târziu, pentru exerciţiul următor) în datorie pe
termen lung. Se aplică atât pentru împrumuturile interne, cât şi pentru cel externe, în
ambele cazuri fiind necesar consimţământul creditorului. Generează o dobândă mai
mare, cheltuieli mai mari pentru gestionarea acesteia şi este practicată în situaţiile în
care angajamentele asumate pe termen scurt nu pot fi onorate în termenul convenit.
4.2. Conversiunea82 este un procedeu de schimbare, de înlocuire a unui
împrumut public cu un alt împrumut, contractat pentru o dobândă mai mică, în scopul
diminuării serviciului datoriei publice (ex. în cazul în care pe piaţa internă scade
nivelul dobânzii, ca urmare a sporirii capitalului de împrumut). Nu se confundă cu
conversia fondurilor, ce are semnificaţia transformării în moneda naţională a
împrumuturilor contractate în valută.
4.3. Arozarea este operaţiunea de majorare a ratei dobânzii, pentru stoparea
scăderilor mari ale cursului obligaţiunilor de stat.
4.4. Amortizarea împrumuturilor publice. Are semnificaţia stingerii datoriei
publice prin răscumpărarea titlurilor de stat sau prin rambursarea sumelor
împrumutate, după caz. Amortizarea cunoaşte modalităţi diferite, în funcţie de
formele împrumutului şi de instrumentele datoriei publice:
a. rambursarea pe calea anuităţilor, ce se aplică în cazul împrumuturilor pe
termen lung, curg din anul următor al împrumutului şi înglobează dobânda datorată
cât şi o parte a capitalului împrumutat. Anuităţile pot fi: fixe, progresive, regresive, pe
de o parte, terminabile sau viagere, pe de altă parte;

82
Considerată ca o novaţiune a datoriei publice.

104
 b. răscumpărarea se aplică în cazul titlurilor de stat (bonuri, certificate de
trezorerie, obligaţiuni) şi cunoaşte ca varietăţi:
- rambursarea prin tragerea la sorţi. La data lansării împrumutului, contractat
de la un număr mare de creditori, statul stabileşte valoarea obligaţiunilor amortizabile
în fiecare an, prin tragere la sorţi;
- rambursarea prin răscumpărare la bursă; se practică, de regulă, atunci când
cursul obligaţiunilor a scăzut: Atunci când legea care a autorizat împrumutul prevede
că acesta nu poate fi rambursat înainte de scadenţă, nu se poate face rambursarea prin
anuităţi sau prin tragere la sorţi, dar se poate recurge la răscumpărarea la bursă.
În practica şi teoria împrumutului public sunt cunoscute şi alte modalităţi de
stingere a datorie publice, considerate excepţionale, exemplu, bancruta de stat
(insolvabilitatea statului), când statul declară că nu poate rambursa datoria
contractată, şi anularea unor împrumuturi, în situaţia unor schimbări politice, când
noua putere repudiază obligaţiunile emise de puterea înlăturată.
Resursele pentru rambursarea datoriei publice sunt prevăzute cu acest scop în
bugetele celor obligaţi la restituire: statul, unitatea administrativ – teritorială,
persoana juridică contractantă a împrumutului public, acestea trebuind să conţină
inclusiv sumele necesare pentru situaţia în care garanţiile asumate de ele vor fi puse
în executare.
Gestionarea datoriei publice este o activitate complexă, în care activitatea
juridică este strâns împletită cu activitatea economică, administrativă, de verificare,
evaluare, estimare a documentaţiei, de înregistrare, plasare a emisiunilor de titluri de
stat, rambursare a sumelor împrumutate, executare a garanţiilor, recuperare a sumelor
plătite în executarea acestora.
Raportarea datoriei publice guvernamentale. Ministerul Finantelor Publice
elaboreaza anual raportul privind datoria publica guvernamentala si il transmite
Guvernului spre aprobare. Forma aprobata a raportului este transmisa spre informare
Parlamentului, dar nu mai tarziu de data de 30 iulie a anului urmator celui de
raportare

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 12

Datoria publică locală. Regim juridic

Datoria publica locala reprezinta o obligatie generala care trebuie rambursata,

conform acordurilor incheiate, din veniturile proprii ale unitatii administrativ-
 teritoriale imprumutate, prevazute la art. 5 alin. (1) lit. a), precum si din veniturile
Noţiune beneficiarilor de imprumuturi garantate de autoritatile administratiei publice locale,
dupa caz. Se particularizează prin câteva aspecte, rezultând din specificul domeniului:
scop, reglementare specială, competenţe diferite, condiţii de garantare, gestionare etc.

1. Aprobarea imprumuturilor
Consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa
caz, pot aproba contractarea sau garantarea de imprumuturi interne ori externe pe
 termen scurt, mediu si lung, pentru realizarea de investitii publice de interes local,
Cerinţe juridice precum si pentru refinantarea datoriei publice locale.

105
 Consiliile locale, judetene si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, dupa
caz, hotarasc, la propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau
garantarea de imprumuturi, cu votul a cel putin jumatate plus unu din numarul
consilierilor in functie.
Autoritatile administratiei publice locale pot contracta sau garanta imprumuturi
in conditiile susmenţionate, potrivit legii, numai cu avizul comisiei de autorizare a
imprumuturilor locale, având o componenta si functionând potrivit legii.
Unitatile administrativ-teritoriale pot beneficia si de imprumuturi externe
contractate sau garantate de stat, in conditiile legii.

2. Contractarea sau garantarea datorie publice locale. Condiţii

Toate acordurile de imprumut sau de garantare incheiate potrivit prevederilor
Legii nr. 273/2006 vor fi considerate ca fiind pe deplin autorizate si vor constitui
obligatii care pot fi impuse bugetelor locale respective (fac parte din datoria publică,
lato sensu, dar nu constituie obligaţii ale Guvernului).
Contractarea se caracterizează prin:
a. Plafonarea datoriei publice locale. Unitatilor administrativ-teritoriale li se


interzice accesul la imprumuturi sau sa garanteze orice fel de imprumut, daca totalul
datoriilor anuale reprezentand ratele scadente la imprumuturile contractate si/sau
Particularizare garantate, dobanzile si comisioanele aferente acestora, inclusiv ale imprumutului care
urmeaza sa fie contractat si/sau garantat in anul respectiv, depaseste limita de 30%
din totalul veniturilor prevazute la art. 5 alin. (1) lit. a). Cerinţa vizează inclusiv
datoriile anuale care decurg din imprumuturile contractate si/sau garantate de stat
pentru unitatile administrativ-teritoriale. Nu intră sub incidenţa acestei cerinţe, fiind
exceptate, împrumuturile contractate şi/sau garantate de unităţile administrativ-
teritoriale pentru asigurarea prefinanţării şi/sau cofinanţării proiectelor care
beneficiază de fonduri externe nerambursabile de preaderare şi postaderare, de la
Uniunea Europeană.
In scopul calcularii acestei limite, pentru imprumuturile contractate si/sau
garantate cu o rata variabila a dobanzii se va efectua calculul folosind rata dobanzii
valabile la data intocmirii documentatiei. In scopul calcularii acestei limite,
imprumuturile acordate in valuta vor fi luate in calcul la valoarea cursului de schimb
comunicat de Banca Nationala a Romaniei la data efectuarii calculului.
b. Garantarea datoriei publice locale doar prin veniturile proprii.
Imprumuturile contractate de unitatile administrativ-teritoriale, precum si cele
contractate de operatorii economici si de serviciile publice din subordinea acestora
pot fi garantate de catre acestea prin veniturile proprii prevazute la art. 5 alin. (1) lit.
a) (venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte
venituri si cote defalcate din impozitul pe venit).
c. Acoperirea serviciului datoriei publice prin veniturile bugetelor locale sau
refinanţarea acesteia. Ratele scadente aferente imprumuturilor, dobanzile si
comisioanele datorate de unitatile administrativ-teritoriale se prevad in bugetul local
sau, dupa caz, se pot contracta noi imprumuturi pentru achitarea ratelor scadente, in
conditiile prevederilor prezentei legi.
d. Prioritatrea actului de garanţie. Orice garantare prin venituri devine valabila
si se aplica din momentul acordarii garantiei; veniturile care se constituie in garantie
si care sunt incasate la bugetul local vor fi supuse conditiilor acordului de garantare
respectiv, care se va aplica cu prioritate fata de orice revendicari ale unor terti catre

106
 autoritatea administratiei publice locale respective, indiferent daca aceste terte parti
cunosc sau nu cunosc acordul de garantare.
e. Înregistrarea actului de garanţie. Documentul prin care se incheie acordul de
garantare prin venituri trebuie inregistrat la autoritatile administratiei publice locale
si la imprumutator.

3. Fondul de risc
Pentru acoperirea riscurilor financiare care decurg din garantarea de catre
unitatile administrativ-teritoriale a imprumuturilor contractate de operatorii
economici si serviciile publice de subordonare locala se constituie fondul de risc in
 afara bugetului local.
Fondul de risc se pastreaza in conturi separate, deschise la unitatile teritoriale
Regimul juridic ale Trezoreriei Statului, si se constituie distinct pentru garantii locale la imprumuturi
al fondului de interne si, respectiv, pentru garantii la imprumuturi externe.
risc Resursele fondului de risc. Fondul de risc se constituie din: sumele incasate sub
forma de comisioane de la beneficiarii imprumuturilor garantate; dobanzile acordate
de unitatile Trezoreriei Statului la disponibilitatile fondului; majorari de intarziere la
nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata in termen de
catre beneficiarii imprumuturilor garantate a comisioanelor si, respectiv, a ratelor
scadente, dobanzilor si comisioanelor aferente si, in completare, din bugetul local. In
cazul in care se efectueaza plati din fondul de risc, aferente unor scadente neonorate
de garantat, veniturile fondului de risc se reintregesc cu sumele recuperate de la
acesta.
Nivelul comisionului de risc se determina de catre ordonatorul principal de
credite si se aproba de catre autoritatile deliberative. Acest comision se aplica asupra
valorii imprumutului garantat.
Sumele aflate in fondul de risc la sfarsitul anului se regularizeaza cu bugetul
local, in limita sumelor primite de la acest buget, iar diferenta se reporteaza in anul
urmator cu aceeasi destinatie. Contul de executie al fondului de risc se anexeaza la
situatiile financiare.

4. Instrumentele datoriei publice locale sunt:

 a) titluri de valoare;
b) imprumuturi de la bancile comerciale sau de la alte institutii de credit;
Instrumente c) credite furnizor;
de d) leasing financiar;
contractare e) garantie locala.
Avalizarea de catre autoritatile administratiei publice locale a biletelor la ordin
emise de operatorii economici si serviciile publice din subordinea acestora reprezinta
datorie publica locala.
Emiterea si lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de catre autoritatile
administratiei publice locale sau prin intermediul unor agentii ori al altor institutii
specializate.

5. Imprumuturile din contul curent general al Trezoreriei Statului

In situatia in care, pe parcursul executiei, apar goluri temporare de casa ca
urmare a decalajului dintre veniturile si cheltuielile bugetului local, acestea pot fi
acoperite prin imprumuturi acordate de Ministerul Finantelor Publice din

107
  disponibilitatile contului curent general al Trezoreriei Statului, numai dupa utilizarea
fondului de rulment.
Condiţii de Valoarea totala a acestor imprumuturi (de la trezorerie, cont curent general) este
acordare supusa urmatoarelor limite:
a) nu va depasi 5% din totalul veniturilor estimate a fi incasate pe durata anului
bugetar in care se face imprumutul, in regim derogatoriu de la prevederile art. 63 alin.
(4) – ce plafonează valoarea totală a împrumuturilor într-un an la 30% din totalul
veniturilor proprii din anul bugetar respectiv.
b) in conditiile prevederilor lit. a), autoritatile administratiei publice locale nu
pot angaja imprumuturi mai mari decat fondurile pe care le pot rambursa pe durata
aceluiasi an bugetar.
Rambursarea fondurilor imprumutate conform prevederilor prezentului articol
va fi garantata cu veniturile estimate a fi incasate in anul bugetar respectiv, in
conditiile respectarii garantarii, prin venituri, a celorlalte datorii publice locale.
In situatia in care imprumutul prevazut la alin. (1) nu a fost restituit pana la 31
decembrie, directiile generale ale finantelor publice sunt autorizate sa execute contul
unitatii administrativ-teritoriale in cauza.
Ministerul Finantelor Publice poate acorda din disponibilitatile contului curent
general al Trezoreriei Statului imprumuturi cu dobanda autoritatilor administratiei
publice locale, in cadrul planului de redresare, in regim derogatoriu de la prevederile
art. 63 alin. (4) (plafonarea de 30%) si cu conditia ca acestea sa se angajeze la
rambursarea acestor fonduri intr-un termen stabilit de Ministerul Finantelor Publice,
dar care nu poate depasi 2 ani.

6. Gestionare şi raportare
Serviciul datoriei publice locale nu reprezinta obligatii sau raspunderi ale
Guvernului si va fi platit din bugetele locale si din bugetele beneficiarilor de
imprumuturi garantate de autoritatile administratiei publice locale, precum si din
sumele obtinute din contractarea de imprumuturi pentru refinantarea datoriei publice
locale directe.
Valoarea totala a datoriei contractate de autoritatea administratiei publice locale
va fi inscrisa in registrul de evidenta a datoriei publice locale al acestei autoritati si se
 raporteaza anual prin situatiile financiare.
Registrul de evidenta a datoriei publice locale va include informatii care sa
Registrul de
evidenţă specifice suma totala a datoriilor autoritatilor administratiei publice locale, precum si
detalierea datoriilor si alte informatii stabilite prin norme metodologice privind
registrul de evidenta a datoriei publice locale, emise de Ministerul Finantelor Publice.
Valoarea totala a garantiilor emise de autoritatea administratiei publice locale se
inscrie in registrul de evidenta a garantiilor locale al acestei autoritati si se raporteaza
anual prin situatiile financiare.
Registrul de evidenta a garantiilor locale cuprinde informatii care sa specifice
suma totala a garantiilor emise de autoritatea administratiei publice locale, precum si
detalierea garantiilor si alte informatii stabilite prin norme metodologice privind
registrul de evidenta a garantiilor locale, emise de Ministerul Finantelor Publice.
Dupa contractarea si/sau garantarea de imprumuturi interne si/sau externe,
autoritatile administratiei publice locale au obligatia de a transmite Ministerului
Finantelor Publice, in termen de 10 zile de la data intrarii in vigoare a contractului
respectiv, copii de pe fiecare document primar, care atesta, dupa caz:
a) contractarea/garantarea imprumutului;
108
 b) actul aditional la contractul/acordul de imprumut/garantare, daca au fost
aduse modificari la acesta, cu respectarea clauzelor contractuale.
Pe perioada utilizarii si rambursarii imprumutului contractat/garantat, raportarea
la Ministerul Economiei şi Finantelor a datelor privind datoria publica locala se
efectueaza lunar, in termen de 15 zile de la sfarsitul perioadei de raportare.
In scopul evaluarii datoriei publice locale, orice obligatie de plata, exprimata in
alta moneda decat cea nationala, este calculata in moneda nationala, utilizandu-se
cursul de schimb valutar comunicat de Banca Nationala a Romaniei pentru ultima zi
din perioada la care se face raportarea.

TEST DE AUTOEVALUARE

1. Precizaţi care sunt instrumentele datoriei publice

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate, cursuri, manuale şi monografii:

1. Postolache Rada, Drept financiar, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014
2. Lazăr Ioan, Dreptul finanţelor publice. Drept bugetar, vol.1, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2017
3. Şaguna Dan Drosu, Drept financiar şi fiscal, Ed. Eminescu, Bucureşti, 2004
4. Iancu Vasile, Drept financiar public, Ed. Sylvi, Sibiu, 2004

109
5. Roş Viorel, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005
6. Bălan Emil, Drept financiar, ediţia 4, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007

II. Acte normative:

a. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 64/2006 cu privire la datoria publică
b. Legea nr. 273/2006 cu privire la finanţele publice locale
c. Legea nr. 312/2004 cu privire la statutul Băncii Naţionale a României

110
 MODULUL V
CONTROLUL FINANCIAR

1. Cuprins
2. Obiectiv general
3. Obiective operaţionale
4. Dezvoltarea temei
5. Bibliografie selectivă

 Cuprins:

 U.I.13. Noţiune şi funcţii = 1 oră

 U.I.12. organizarea controlului financiar = 3 ore

Obiectiv general: cunoaşterea sistemului de control financiar-fiscal

public.
Obiective operaţionale:
 Stabilirea conceptului de control financiar şi integrarea sa în sfera
finanţelor publice;
 prezentarea funcţiilor controlului financiar;
 stabilirea formelor controlului financiar, pentru acoperirea ariei
acestuia, lato sensu;
 cunoaşterea formelor de control financiar intern şi extern, sub
aspectul organizării şi procedurii de exercitare a acestuia.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 13

Noţiune şi funcţii ale controlului financiar

1. Noţiunea controlului
 Etimologic, cuvântul control provine din expresia latină contra rolus, care
Concept înseamnă verificarea unui act original după originalul care, în acest scop, se află în
posesia unei alte persoane.
Controlul financiar constituie o componentă structurală a finanţelor publice, o
componentă a activităţii financiare a statului. Controlul financiar este strâns legat de

111
 fondurile băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice, reprezentând, în
esenţă, o activitate de verificare a respectării şi aplicării conforme a normelor juridice
referitoare la formarea, administrarea şi întrebuinţarea acestora. Prin dimensiune şi
obiective, controlul financiar nu se poate rezuma la verificarea componentei
cheltuielilor bugetare, vizând, în egală măsură şi componenta veniturilor bugetare,
mai ales, fiscale (formarea resurselor financiare ale statului şi ale celorlalte entităţi
publice) cât şi creditul public.
În cadrul economiei de piaţă, controlul financiar este implicat în toate
activităţile economico-sociale, contribuind la îmbinarea şi reglarea intereselor
individuale şi ale societăţii într-un ansamblu unitar. Având un rol pregnant în toate
fazele proceselor de producţie, se impune întărirea rolului său, organizatoric şi arie de
exercitare.
Controlul financiar este mai mult decât o activitate administrativă, este o
necesitate obiectivă, generată de nevoia de a respecta reglementările financiare vizând
orice domeniu de activitate, şi de a cunoaşte cum sunt formate, repartizate şi
administrate veniturile societăţii.
Controlul financiar reprezintă acţiunea de stabilire a exactităţii unor operaţiuni
materiale, ce se efectuează fie anticipat executării acestora, fie concomitent cu
derularea lor, fie după realizarea lor. Activitatea de control constă în verificarea
îndeplinirii cu corectitudine, în spiritul legalităţii, a diferitelor acte şi operaţiuni,
conform unor ordine şi principii bine stabilite, a cauzelor care au generat deficienţele
constate şi în stabilirea măsurilor pentru înlăturarea acestora.
Prin esenţa sa, prin sferă şi dimensiuni, controlul financiar nu se confundă cu
activitatea de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti de interes public şi nici cu
alte activităţi aparent similare, de exemplu, expertizele, reviziile.
Controlul financiar are o caracterizare legală completă, din care se degajă un
 regim juridic propriu, ce îl separă de celelalte componente structurale ale finanţelor
publice.
Temei juridic
Are o reglementare juridică specială, separată de actele normative aplicabile
special
celorlalte componente structurale ale finanţelor publice, chiar dacă este conceput să
se exercite asupra acestora: Legea nr. 94/1992 privind Curtea de Conturi, OG. nr.
119/1999 privind auditul intern şi contolul financiar preventiv, Codul de procedură
fiscală (pentru inspecţia fiscală).

2. Funcţiile controlului financiar

Controlul financiar, componentă de bază a controlului economic, are ca obiectiv
cunoaşterea de către stat a modului de formare şi administrare a mijloacelor materiale
şi financiare de către operatorii economici, a modului de realizare şi cheltuire a
banului public de către instituţiile publice, el urmărind asigurarea şi consolidarea
echilibrului financiar, asigurarea eficienţei economico-financiare, în final, dezvoltarea
economiei naţionale.
Din ansamblul reglementărilor din domeniu, se pot desprinde ca funcţii ale
controlului fiananciar următoarele:
a. funcţia de evaluare, conform căreia, prin controlul financiar se apreciază, se
estimează situaţia existentă la un moment dat, rezultatele obţinute la sfârşitul unei
perioade, modul de desfăşurare a activităţii în condiţiile de normalitate, legalitate şi
eficienţă date;

112
 b. funcţia preventivă, conform căreia unul dintre obiectivele exercitării
controlului îl constituie evitarea şi eliminarea fraudelor înainte de consumarea actelor
şi operaţiunilor financiare, organizarea controlului financiar preventiv fiind chiar o
expresie a acestei funcţii;
c. funcţia de documentare, ce permite cunoaşterea proceselor care au loc în
activitatea economică, a rezultatelor activităţii defăşurate în structurile economice,
relevarea fraudelor şi depistarea cauzelor acestora, precum şi depistarea cauzelor
acestora, controlul participând nemijlocit la actul de conducere economică, furnizând
date şi informaţii pentru fundamentarea deciziilor economico – financiare;
d. funcţia recuperatorie, prin care se tinde la restabilirea ordinii juridice
financiare încălcate, prin recupararea prejudiciilor cauzate de cei controlaţi şi prin
stabilirea răspunderii lor juridice, în modalităţile şi în formele prevăzute de lege;
e. funcţia educativă, care îi vizează, în egală măsură, pe controlori şi controlaţi
şi impune o diversitate de activităţi pentru generalizarea experienţei pozitive în
activitatea de control, cât şi pentru formarea unor specialişti de înaltă ţinută
profesională, dar şi a unor executanţi cunoscători ai reglementărilor juridice în litera
şi spiritul lor.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE 14

Organizarea controlului financiar

Controlul financiar are o arie largă de desfăşurare, vizând orice activitate

desfăşurată de persoanele fizice şi juridice care se află sub incidenţa reglementărilor
juridice financiare.
Practic, o viziune de ansamblu asupra acestuia necesită luarea în calcul atât a
entităţilor competente cu exercitarea, cât şi a sferei acestuia, rezultând din totalitatea
actelor, faptelor, operaţiunilor supuse acestuia, indiferent de entitatea care le
realizează, publică sau privată.
În doctrina financiară, controlul financiar a fost clasificat prin prisma criteriilor:
a. obiectivul urmărit, în raport cu care s-au stabilit:
 - controlul fiscal;
- controlul financiar preventiv;
Clasificare - auditul intern;
- controlul financiar ulterior;
b. în funcţie de momentul în care se exercită, în raport cu care se disting:
- controlul preventiv (în condiţiile OUG. nr. 119/1999, intern sau extern);
- controlul concomitent;
- controlul ulterior (după consumarea actelor, operaţiunilor supuse controlului
financiar, ex. controlul exercitat de organele Curţii de Conturi);
c. în funcţie de organul care îl exercită, în raport cu care se poate disocia:
c1. controlul financiar intern sau propriu. Controlul intern este definit de
reglementarea specială, O.G. nr. 119/1999, art. 2 lit. d) ca „ansamblul formelor de
control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern (s.n: R.P.),
stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările

113
legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi
eficace”, incluzând, de asemenea, structurile organizatorice, metodele şi procedurile.
La nivelul fiecărei entităţi publice, controlul intern trebuie organizat într-un sistem
(de control intern/managerial), cu obiective generale şi specifice, prin grija conducerii
acesteia. Ministerul Finanţelor Publice este autoritatea administraţiei publice centrale
de specialitate care are responsabilitatea elaborării şi implementării politicii în
domeniul sistemelor de control intern/managerial, precum şi al gestiunii financiare.
Auditul intern. O.G. nr. 119/1999 integrează auditul intern83 în aria controlului
intern exercitat la nivelul entităţii publice („inclusiv auditul intern”), învederându-l
drept o formă acestuia.
Formă a controlului intern, auditul intern are un regim specific, consacrat
juridic prin Legea nr. 672/2002 cu privire la auditul public intern. Poate avea ca
obiect de studiu întreaga activitate a entităţii auditate, inclusiv cea financiară, şi se
realizează de către profesionişti independenţi sau organizaţi în structuri distincte,
împreună constituind elemente de susţinere a managementului acesteia, prin dublul
lor rol – atât de prevenire, cât şi de semnalare şi remediere a abaterilor de la
reglementările aplicabile.
Este o activitate funcţional independentă şi obiectivă, care dă asigurări şi
consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice,
perfecţionând activităţile entităţii publice; o ajută să îşi îndeplinească obiectivele
printr-o abordare sistematică şi metodică, care evaluează şi îmbunătăţeşte eficienţa şi
eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a
proceselor de administrare.
Controlul financiar preventiv propriu. Dintre formele pe care controlul intern le
poate lua, intersesează aici doar controlul financiar (intern). Controlul financiar
intern, la rându-i, îmbracă forme specifice, potrivit legii. Astfel, potrivit O.G. nr.
119/1999 poate fi un control financiar preventiv propriu, obligatoriu doar pentru
entităţile publice vizate de O.G. nr. 119/1999, analizat distinct de noi, după cum poate
fi şi un control financiar de gestiune.
Controlul financiar de gestiune. Controlul financiar de gestiune are înţelesul de
„formă a controlului financiar care se exercită în cadrul operatorilor economici
privind gestionarea patrimoniului propriu şi a bunurilor din patrimoniul public şi
privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale aflate în administrare, în
concesiune ori închiriere”.
Potrivit art. 4 O.U.G. nr. 94/2011, conducătorii operatorilor economici84 (…)
sunt obligaţi să asigure organizarea şi exercitarea controlului financiar de gestiune
privind patrimoniul propriu şi bunurile din patrimoniul public şi privat al statului sau
al unităţilor administrativ-teritoriale aflate în administrare, în concesiune sau
închiriere.
Exercitarea controlului financiar de gestiune are drept scop stabilirea modului de
respectare a prevederilor legale, ca şi a normelor interne cu privire la gestionarea şi
gospodărirea mijloacelor materiale şi băneşti, pe baza documentelor şi evidenţelor
tehnico-operative, financiare şi contabile din cadrul acestora.
c2. controlul financiar extern, denumit şi control financiar al statului; acesta are
semnificaţia activităţii de verificare financiară exercitată de către structurile

83
Constituit potrivit Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern.
84
În accepţiunea art. 3 pct. 5 lit. a)-e) O.U.G. nr. 94/2011, menţionaţi în cadrul inspecţiei
economico-financiare.

114
specializate ale statului, organizate în acest scop, în baza reglementărilor juridice
speciale. La nivel naţional avem un sistem complex al controlului financiar, cerinţă a
statului de drept, la baza căruia stau următoarele acte normative:
- dispoziţiile constituţionale, art. 137 alin. (1), potrivit cărora „formarea,
administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale
unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin
lege”; practic, controlul financiar este conceput ca o dimensiune esenţială a
sistemului financiar, alături de formarea, administrarea şi întrebuinţarea resurselor
financiare publice şi având la bază principiul legalităţii activităţii financiare, în toată
complexitatea sa („prin lege”);
- dispoziţiile generale din Legea nr. 500/2002 cu privire la finanţele publice, art.
23-25, ce consacră obligativitatea controlului financiar preventiv şi a auditului intern,
art. 56 alin. (5) ce instituie verificarea de către Curtea de Conturi a contului general
anual de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi a
celorlalte conturi anuale de execuţie, înainte de aprobarea lor prin lege. În acest sens
sunt şi dispoziţiile Legii nr. 273/2006 cu privire la finanţele publice locale, aplicabile
la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale;
- actele normative speciale adoptate pe baza dispoziţiilor generale sus-
menţionate: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2011 privind organizarea şi
funcţionarea inspecţiei economico-financiare la operatorii economici; Legea nr.
94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi; O.G. nr. 119/1999
privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, O.G. nr. 92/2003 – Codul de
procedură fiscală, aici interesând dispoziţiile privind inspecţia fiscală; Legea nr.
672/2002 cu privire la auditul public intern85 şi actele normative edictate pentru
aplicarea uniformă a acestora.
Controlul financiar al statului se exercită prin structuri specializate de control,
în raport cu obiectivele acestuia şi entităţile supuse controlului:
- controlul exercitat de Ministerului Finanţelor Publice, prin: Direcţia generală a
inspecţiei economico-financiare86, Direcţia generală a controlului financiar preventiv
delegat (prin controlorii delegaţi);
- Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin: Direcţia generală pentru
coordonarea inspecţiei fiscale; Direcţia generală antifraudă fiscală; Direcţia Generală
a Vămilor, cu structurile subordonate acestora; direcţiile generale regionale ale
finanţelor public şi structurile subordonate lor; alte structuri cu relevanţă în
domeniu87;
- controlul exercitat de structurile de control ale Curţii de Conturi, în temeiul
Legii nr. 94/1992. Acest control se realizează prin proceduri de audit public extern ce
cuprinde, în principal, auditul financiar şi auditul performanţei;

85
M.Of. nr. 953 din 24 decembrie 2002.
86
Inspecţia economico-financiară este organizată la nivel central ca o Direcţie în cadrul
Ministerului Finanţelor Publice, iar la nivel teritorial, în cadrul direcţiilor generale ale finanţelor
publice teritoriale, ca structuri de specialitate, aflate sub coordonarea metodologică a Direcţiei sus-
menţionate.
87
A se vedea, în acest sens, organigrama A.N.A.F., aprobată prin H.G. nr. 520/2013, Anexa nr.
1.

115
 - Corpul de control al prim-ministrului, structură fără personalitate juridică
(departament), ce funcţionează în cadrul aparatului de lucru al Guvernului şi sub
autoritatea prim-ministrului88.
Pentru domeniul nostru de abordare, activitatea acestuia interesează în măsura
în care controalele89 efectuate au ca obiectiv şi aspecte financiare;
- Departamentul pentru lupta antifraudă (D.L.A.F.) – structură cu personalitate
juridică, organizată în cadrul aparatului de lucru90 al Guvernului, în coordonarea
prim-ministrului, finanţată de la bugetul de stat, prin Secretariatul General al
Guvernului.
Este instituţia de contact cu Oficiul European de Luptă Antifraudă din cadrul
Comisiei Europene şi sprijină sau coordonează, după caz, îndeplinirea obligaţiilor ce
revin României privind protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, în
conformitate cu prevederile art. 325 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene.
Potrivit art. 7 din Legea nr. 61/2011, are următoarele funcţii: de coordonare a
luptei antifraudă, în scopul asigurării unei protecţii efective şi echivalente a
intereselor financiare ale Uniunii Europene; de control în scopul identificării de
nereguli, fraude şi alte activităţi ilicite care aduc atingere intereselor financiare ale
Uniunii Europene în România; de reglementare, prin care se asigură elaborarea
cadrului normativ şi instituţional necesar pentru asigurarea protecţiei intereselor
financiare ale Uniunii Europene în România; de reprezentare.
În exercitarea funcţiei de control (prin ipoteză, financiar), D.L.A.F. efectuează
investigaţii administrative, controale la faţa locului şi verificări documentare la
instituţiile publice, autorităţile publice, operatorii economici, alte entităţi, potrivit art.
11 Legea nr. 61/2011.
În îndeplinirea atribuţiilor care îi revin, acesta acţionează pe bază de autonomie
funcţională şi decizională, independent de alte instituţii publice, conform obligaţiilor
asumate de România
Este clasificarea cea mai elocventă, acoperitoare pentru caracterul sistemic al
controlului financiar şi pe a cărei structură vom derula demersul nostru în prezentul
capitol.
d. după volumul documentelor şi al operaţiunilor supuse controlului financiar,
acesta poate fi:
- control financiar total, ce se exercită asupra tuturor actelor şi operaţiunilor
realizate de la ultimul control financiar, la zi;
- control financiar prin sondaj, ce se exercită asupra celor mai reprezentative
documente şi operaţiuni, ducând la unele concluzii cu caracter general asupra
obiectului urmărit;
e. după durata controlului, avem:
- control financiar permanent sau continuu (ex. controlul financiar preventiv);
- control financiar periodic (ex. controlul exercitat de organele din structura
Curţii de Conturi);

88
Constituit potrivit O.U.G. nr. 49/2005 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul
administraţiei publice centrale, M.Of. nr. 517 din 17 iunie 2002 (repusă în vigoare prin Legea nr.
379/2009, M. Of. nr. 870 din 14 decembrie 2009).
89
Activitatea sa de control are regimul juridic prevăzut la art. VII alin. (5)-(9) din O.U.G. nr.
3/2009.
90
Înfiinţat potrivit Legii nr. 61/2011 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului de
luptă antifraudă, M. Of. nr. 331 din 12 mai 2011.

116
 f. după domeniul economic controlat, controlul poate fi:
- control fiscal, definit ca ansamblul activităţilor care au ca scop verificarea
realităţii declaraţiilor, verificarea corectitudinii şi exactităţii îndeplinirii, conform
legii, a obligaţiilor fiscale de către contribuabili;
- control vamal (are ca scop verificarea îndeplinirii conforme a obligaţiilor care
rezultă din dispoziţiile juridice vamale);
- controlul creanţelor statului; intră aici verificarea, post – factum, a modului de
formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi sectorului
public, precum şi a modului de gestionare a patrimoniului public şi privat al statului
şi unităţilor administrativ – teritoriale);
- alte forme de control.

TEST DE AUTOEVALUARE

Formele controlului financiar

117
 BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. Tratate, cursuri, manuale şi monografii.

1. Postolache Rada, Drept financiar, ediţia 2, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2014
2. Lazăr Ioan, Dreptul finanţelor publice. Drept bugetar, vol.1, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2017
3. Şaguna Dan Drosu, Drept financiar şi fiscal, Ed. Eminescu, Bucureşti, 2004
4. Iancu Vasile, Drept financiar public, Ed. Sylvi, Sibiu, 2004
5. Roş Viorel, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005
6. Bălan Emil, Drept financiar, ediţia 4, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007

118