Capitolul I NOŢIUNI INTRODUCTIVE ÎN STUDIUL DREPTULUI FINANCIAR

Secţiunea 1. Finanţele publice în cadrul sistemului financiar

1.1. Premise
Finanţele publice reprezintă o sumă de relaţii sociale, de natură economică, cuprinzând: relaţii de mobilizare a resurselor financiare către fondurile
băneşti publice, relaţii de repartizare a fondurilor băneşti publice constituite, relaţii de utilizare a acestor fonduri şi totodată, relaţii de verificare a acestor activităţi.
Orice stat dispune într-o măsură mai mare sau mai mică de resurse materiale, umane financiare ori de altă natură, cărora trebuie să le asigure o
utilizare corespunzătoare prin crearea de mecanisme economice adecvate. În cadrul oricărui mecanism economic de funcţionare a unui stat, un loc important îl
ocupă mecanismul financiar.
Mecanismul financiar al unui stat cuprinde structurile, formele, metodele, principiile şi pârghiile economico-financiare prin care se formează, se
repartizează şi se utilizează fondurile financiare în cadrul societăţii. Mecanismul financiar este pus în aplicare printr-un sistem de relaţii economice constituite în
vederea asigurării transferului resurselor financiare între membrii unei societăţi, cunoscut cu denumirea de sistem financiar al societăţii respective.
În România, considerăm noi, actualul sistem financiar are cinci componente principale, astfel: finanţele agenţilor economici; finanţele publice;
finanţele asigurărilor sociale; finanţele asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă; precum şi creditul.

2.2. Funcţiile finanţelor publice

Funcţia de repartiţie a finanţelor publice se concretizează în procesul de redistribuire a venitului naţional între stat, pe de o parte şi persoane fizice
şi juridice, pe de altă parte. Acest proces presupune parcurgerea a două etape distincte şi anume:
a) mobilizarea resurselor financiare şi constituirea, pe baza lor, a fondurilor financiare publice;
b) distribuirea pe destinaţii a fondurilor financiare constituite, pentru a fi utilizate potrivit nevoilor de finanţare a exercitării funcţiilor şi sarcinilor statului
şi a altor instituţii publice la un moment dat.
Funcţia de control a finanţelor publice se materializează în utilizarea acestora ca mijloc de reflectare şi de influenţare a proceselor economico –
sociale.

2.3. Rolul finanţelor publice

Rolul finanţelor publice trebuie privit în concordanţă cu funcţiile acestora. Astfel, prin intermediul finanţelor publice se asigură resursele financiare
necesare existenţei şi funcţionării statului şi a celorlalte instituţii publice iar, pe de altă parte, finanţele publice se constituie într-un instrument, aflat la îndemâna
statului, pe care acesta îl utilizează pentru a influenţa evoluţia vieţii economice şi sociale.
În planul relaţiilor internaţionale, finanţele publice asigură redistribuirea unei părţi a produsului intern brut între state, ca urmare a interdependenţelor
dintre economiile lor. Pe de altă parte, mai ales în ultimele decenii, finanţele publice îndeplinesc şi rolul de garant al finanţelor private interne, în raporturile acestora
cu finanţele externe.

Secţiunea a 2-a. Conceptul şi izvoarele dreptului financiar

2.1. Premisele constituirii dreptului financiar public
Premisele obiective sau materiale ale constituirii sale au ţinut, în principal, de nevoia statului de a realiza şi administra resurse financiare în vederea
satisfacerii necesităţilor generale ale societăţii. Activitatea financiară cuprinde, în principiu, trei elemente esenţiale care compun aşa-numitul ciclu financiar:
realizarea veniturilor; înregistrarea şi gestionarea fondurilor constituite; utilizarea fondurilor pentru efectuarea cheltuielilor publice. Acestor elemente li se poate
adăuga, considerăm noi, controlul financiar cu privire la formarea, administrarea şi utilizarea fondurilor băneşti publice.
Premisele subiective ale constituirii dreptului financiar public ţin, în esenţă, de evoluţia reglementărilor, a practicii şi a conceptelor doctrinare. În
acest sens, este binecunoscut faptul că succesul şi eficienţa unei acţiuni umane depinde de organizarea acesteia, care este greu de realizat în lipsa unor reguli
clare prestabilite. Acest fapt apare şi mai pregnant în domeniul financiar în care activităţile nu pot fi desfăşurate decât în mod organizat, în anumite condiţii şi
potrivit unui scop precis determinat.
Activitatea juridică financiară rezultă practic din normele care reglementează formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare ale
statului şi ale instituţiilor publice. Prin urmare, norma de drept impune comportamentul adecvat tuturor participanţilor la înfăptuirea actelor şi operaţiunilor financiare
şi totodată, îi responsabilizează în acest sens.
Iniţial, reglementarea relaţiilor financiare publice a fost înscrisă în sfera normelor dreptului administrativ. Din perspectivă juridică, plecând de la
diviziunea clasică, tripartită, a activităţii statului (legislativă, administrativă şi judiciară) activitatea financiară a acestuia este, fără îndoială, de natură administrativă.
Pe măsura dezvoltării societăţii economice, în general şi a relaţiilor financiare, în special, s-a conturat din ce în ce mai clar faptul că de pe poziţiile
rigide ale dreptului administrativ soluţiile juridice reclamate de complexitatea crescândă a relaţiilor financiare publice sunt dificil de găsit. Prin urmare, pe unitatea
normelor juridice care reglementează relaţiile financiare publice, s-a conturat o nouă ramură de drept, cunoscută în prezent cu titulatura drept financiar public. Ea
răspunde unor nevoi reale care pot fi satisfăcute numai printr-o reglementare specială a activităţii financiare publice.
2.2. Obiectul de reglementare al dreptului financiar
În sfera obiectului dreptului financiar public se cuprind următoarele categorii de relaţii financiare:
a) Relaţiile de formare a fondurilor băneşti publice
b) Relaţiile de administrare a fondurilor băneşti publice
c) Relaţiile de întrebuinţare a fondurilor băneşti publice constituite
d) Relaţiile de control financiar
În final, mai trebuie precizat că relaţiile financiare prilejuite de activitatea agenţilor economici, a organizaţiilor nonguvernamentale şi altor particulari
nu intră în sfera relaţiilor financiare publice şi astfel nu se înscriu în obiectul dreptului financiar public.
2.3. Conceptul dreptului financiar
Această ramură a dreptului a fost denumită diferit în literatura de specialitate, autorii români contemporani optând, după caz, pentru denumirea:
drept financiar, drept financiar public, drept financiar şi fiscal, drept fiscal şi financiar, precum şi dreptul finanţelor publice.
Considerăm că denumirea drept financiar public este mai potrivită întrucât exprimă fără echivoc natura relaţiilor sociale pe care le reglementează
această ramură a dreptului, ajutând la delimitarea sa în cadrul sistemului de drept şi totodată, corespunde distincţiei, din punct de vedere economic şi doctrinar,
între finanţele publice şi cele private.
În prezent dreptul financiar public are o identitate foarte bine conturată, construită pe unitatea esenţială a normelor juridice specifice sferei relaţiilor
financiare publice. Ba mai mult, ca expresie a evoluţiei sale, dreptul financiar public oferă posibilitatea afirmării identităţii proprii, în cuprinsul său, a două subramuri
consacrate din care este constituit: dreptul bugetar şi dreptul fiscal.
În ce ne priveşte propunem următoarea definiție: dreptul financiar public este un ansamblu de norme juridice aplicabile, în regim de drept public,
raporturilor juridice izvorâte din săvârşirea actelor, faptelor şi operaţiunilor considerate de lege relaţii financiare publice.

2.4. Izvoarele formale ale dreptului financiar public

2.4.1. Noțiuni generale
1/8
 Corespunzător concepţiilor exprimate în teoria generală a dreptului, potrivit cărora prin izvor de drept, în general, se înţelege formele de exprimare
a normelor juridice care sunt determinate de modul de edictare sau sancţionare a lor de către stat, considerăm a fi izvoare formale ale dreptului financiar public
totalitatea formelor de exprimare a normelor de drept care privesc comportarea subiectelor de drept în legătură cu formarea, administrarea, întrebuinţarea şi
controlul resurselor financiare publice.
Marea diversitate a izvoarelor formale ale dreptului financiar public impune ordonarea lor, pentru a fi prezentate pe criterii prestabilite. În acest sens,
în literatura juridică izvoarele au fost grupate potrivit naturii lor ori pe criteriul apartenenţei la una sau mai multe ramuri ale dreptului.
Aplicând primul criteriu, izvoarele formale ale dreptului financiar public apar ca fiind, după caz: acte normative (izvoare interne) ori contracte
normative (izvoare internaţionale). Potrivit celui de-al doilea criteriu, izvoarele dreptului financiar public pot fi, după caz, specifice acestei ramuri a dreptului ori
comune mai multor ramuri ale dreptului.
2.4.2. Izvoarele interne
Constituţia. În ierarhia actelor normative, dată de forţa juridică a acestora, Constituţia se situează pe primul loc, fiind izvorul principal al dreptului
românesc.
Legile organice şi cele ordinare, ca izvoare ale dreptului financiar public, pot fi deopotrivă izvoare specifice ori izvoare comune.
Decretele-legi.
Actele normative ale Guvernului.
Actele cu caracter normativ emise de Ministerul Finanţelor ori alte organe centrale ale statului.
Actele autorităţilor publice locale
2.4.3. Izvoarele internaţionale
Conform practicii actuale, în rândul izvoarelor internaţionale ale dreptului financiar public se înscriu, pe de o parte, acordurile, convenţiile şi tratatele
internaţionale iar, pe de altă parte, normele comunitare europene.
Actele internaţionale din prima categorie, indiferent de forma în care se încheie, urmează regimul tratatelor. Potrivit prevederilor Constituţiei României
(art. 11, alin. 2) “tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern”. Prin urmare, tratatele internaţionale relative la relaţiile financiare publice,
pe care România le-a adoptat sau la care a aderat, fac parte din dreptul intern şi constituie izvoare pentru dreptul financiar public, indiferent de caracterul lor
bilateral sau multilateral. În materie financiară există o bogată practică a încheierii unor acte internaţionale privind, după caz: evitarea dublei impuneri; acordarea,
în condiţii de reciprocitate, a unor facilităţi fiscale personalului din cadrul misiunilor diplomatice; stimularea fiscală şi protejarea investiţiilor; circulaţia capitalurilor
etc.
Cu privire la normele financiare comunitare europene, tot potrivit prevederilor constituţionale, în măsura în care se înscriu în domeniile de competenţă
ale Uniunii Europene, acestea se aplică în dreptul nostru intern, în mod direct ori prin intervenţia autorităţilor naţionale, fiind astfel izvoare pentru dreptul financiar
public.
Secţiunea a 3-a. Raportul de drept financiar public
Raportul juridic, în general, este definit ca o relaţie socială, reglementată prin norme de drept, cuprinzând drepturi şi obligaţii juridice şi care este
susceptibilă de a fi apărată de stat prin coerciţie.
Ca orice alt raport juridic, raportul de drept financiar public rezultă din reglementarea prin norme de drept a unei anumite categorii de raporturi
sociale, anume relaţiile financiare publice. Asfel, pornind de la concepţia doctrinară generală, raportul de drept financiar public poate fi definit ca fiind o relaţie
socială, reglementată prin norme de drept financiar public, constituită în legătură cu procesul de formare, administrare, utilizare şi control a fondurilor băneşti
publice.
Din perspectiva teoriei generale a dreptului, premisele existenţiale ale oricărui raport juridic şi implicit ale raportului de drept financiar public sunt:
norma juridică, subiectele de drept şi faptul juridic. O analiză a raportului de drept financiar public ar fi, fără îndoială, incompletă dacă nu ar viza, alături de
premisele existenţiale, conţinutul şi obiectul său. Toate aceste elemente le prezentăm în cele ce urmează, în succesiunea enunţată.
3.1. Norma juridică
Potrivit concepţiei generale, norma juridică exercită rolul fundamental în ansamblul premiselor care condiţionează raportul juridic, celelalte premise
aflându-se în strânsă interdependenţă cu aceasta.
Prin urmare, normele dreptului financiar public sunt, asemeni celorlalte, reguli de conduită obligatorii, cu caracter general, stabilite sau recunoscute
de stat, a căror aplicare este asigurată la nevoie prin forţa coercitivă a statului. Ele se recunosc, în ansamblul normelor juridice, prin obiectul specific de
reglementare şi anume relaţiile financiare publice.
Ipoteza normei de drept financiar public poate fi atât una determinată cât şi subînţeleasă însă, în ambele situaţii, împrejurările descrise în care intră
în acţiune dispoziţia ori sancţiunea normei sunt determinate de necesitatea finanţării acţiunilor de interes general.
Dispoziţia normei de drept financiar public reglementează în fapt conduita subiectelor raportului juridic financiar, determinată de ansamblul drepturilor
şi obligaţiilor participanţilor la înfăptuirea relaţiilor financiare publice. Dispoziţia normei de drept financiar public poate fi, după caz: imperativă, obligând subiectele
de drept să acţioneze într-un anumit mod; prohibitivă, interzicând subiectelor de drept săvârşirea unor acte sau operaţiuni financiare ori care ar produce consecinţe
în plan financiar; permisivă, lăsând subiectelor de drept vizate facultatea de a alege sau nu între două sau mai multe variante de acţiune. Ca şi ipoteza, dispoziţia
normei de drept financiar public poate fi determinată ori subînţeleasă.
Sancţiunea normei juridice, în teoria generală a dreptului, este privită deopotrivă ca o reacţie naturală a societăţii împotriva membrilor săi, care o
rănesc într-o valoare, precum şi ca un element de control social. În ceea ce priveşte sancţiunea normei de drept financiar public, aceasta este atrasă de
nerespectarea dispoziţiei şi poate aparţine altor norme de drept (penal, administrativ, civil) ori poate fi una specifică. Sancţiunea specifică normei dreptului financiar
public poate fi, după caz: majorarea de întârziere, penalitatea, interzicerea efectuării unor operaţiuni financiare, suspendarea finanţării, vânzarea silită a gajului
ş.a.
3.2. Subiectele raportului de drept financiar public
Subiectele raportului de drept financiar public sunt participanţii la acest raport, titulari de drepturi subiective şi de obligaţii juridice corelative aferente
procesului de formare, administrare, utilizare şi control a fondurilor băneşti publice.
În cadrul raportului de drept financiar public subiectele sunt identificate astfel: ca prim subiect al acestui raport apare un organ al statului cu atribuţii
şi competenţe în domeniul financiar, reprezentant al intereselor financiare publice; cel de-al doilea subiect al raportului menţionat poate fi orice persoană fizică
sau juridică căreia, potrivit legii, îi revine un drept sau o obligaţie în legătură cu înfăptuirea relaţiilor financiare publice.
Subiectul pasiv al raportului de drept financiar public nu este doar plătitorul de venituri pentru bugetul public ci poate fi, în egală măsură, orice altă
entitate care, potrivit legii, are de îndeplinit o obligaţie legată de formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare publice sau este titular al unui
drept în cadrul procesului menţionat. În această categorie, de la caz la caz, pot fi incluse şi persoane care în mod obişnuit se află în postura de prim subiect al
raportului juridic.
Aflându-ne în regim de drept public, subiectele raportului juridic constituit nu sunt pe poziţie de egalitate juridică, purtătorul autorităţii publice situându-
se într-o poziţie dominantă. Din această poziţie, în acţiunea de aplicare a normelor juridice financiare, purtătorul autorităţii publice poate dispune cu privire la
comportamentul celuilalt subiect iar acesta este obligat să se supună.
3.3. Faptul juridic
După cum se cunoaşte din teoria generală a dreptului, faptul juridic, înţeles ca împrejurare care are efecte juridice, în sensul de a crea, modifica sau
stinge raporturi juridice, reprezintă o premisă concretă a raportului de drept financiar, în afara căreia acesta nu se poate constitui.
2/8
 Faptele juridice care determină naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice din sfera relaţiilor financiare publice sunt, deopotrivă,
evenimente şi acţiuni umane.
Evenimentele naturale sau sociale, ca fapte juridice, determină de regulă (în măsura în care norma de drept financiar public statuează acest lucru)
constituirea unor raporturi juridice de cheltuieli publice ori de credit public1, însă pot genera şi alte categorii de raporturi juridice financiare.
La rândul lor, acţiunile umane în domeniul relaţiilor financiare publice sunt săvârşite, de regulă, tocmai în scopul de a produce efecte juridice, fiind
acte de drept financiar public. Specific acestora este faptul că sunt săvârşite în procesul de formare, administrare, utilizare şi control al resurselor financiare
publice.
3.4. Conţinutul raportului de drept financiar public
Conţinutul oricărui raport juridic este format din totalitatea drepturilor subiective şi a obligaţiilor juridice corelative ale subiectelor raportului juridic,
prevăzute de norma juridică.
Conţinutul raportului de drept financiar public este, în mod evident, unul specific şi cuprinde totalitatea drepturilor şi obligaţiilor subiectelor participante
la realizarea activităţilor de formare, administrare, utilizare şi control a fondurilor băneşti publice. Dată fiind multitudinea şi diversitatea acestor activităţi, drepturile
şi obligaţiile părţilor sunt, de asemenea, multiple şi diverse, fiind reglementate prin norme de drept financiar public.
Astfel, în situaţia particulară a raportului de drept financiar public, subiectul activ are în principal următoarele drepturi: de a planifica bugetul public
şi de a organiza execuţia acestuia; de a stabili obligaţii de plată, de a determina întinderea lor şi a încasa la buget sumele de bani aferente acestora; de a repartiza
şi utiliza sumele de bani constituite, potrivit interesului public şi de a verifica buna desfăşurare a actelor şi operaţiunilor aferente derulării procesului bugetar.
Principalele obligaţii ale sale presupun respectarea drepturilor celuilalt subiect al raportului juridic şi crearea condiţiilor necesare pentru ca acesta să le poată
exercita.
Pe de altă parte, subiectul pasiv al raportului juridic are dreptul de a pretinde celuilalt subiect să-şi îndeplinească obligaţiile care-l vizează, precum
şi de a fi tratat corect în cadrul acestui raport, putând contesta orice măsură neconformă luată de subiectul activ. De asemenea, are ca principale obligaţii de a
plăti la termen sumele datorate cu orice titlu bugetului public şi de a utiliza sumele primite de la buget numai în scopul în care au fost alocate.
La o scurtă privire asupra celor prezentate se remarcă natura financiară a drepturilor şi obligatiilor părţilor acestui raport juridic, precum şi faptul că,
în general, ele sunt corelative. Astfel, spre exemplu, subiectul activ al raportului juridic are dreptul de a pretinde plata obligaţiei bugetare iar subiectul pasiv are
obligaţia de a efectua acea plată, în termenul prevăzut; tot astfel, subiectul activ are obligaţia de a determina întinderea obligaţiei de plată iar subiectul pasiv are
dreptul de a o contesta.
3.5. Obiectul raportului de drept financiar public
Privit ca acţiune sau inacţiune pe care titularul dreptului subiectiv o efectuează sau o poate pretinde celuilalt subiect care, după caz, este obligat să
o efectueze ori să se abţină de la a o efectua, obiectul raportului de drept financiar public este legat, de asemenea, de procesul formării, administrării, utilizării şi
controlului fondurilor băneşti publice.
Obiectul raportului de drept financiar public are un caracter complex, cuprinzând o serie de acte şi operaţiuni de natura activităţilor organizatorice şi
a operaţiunilor tehnice ori juridice înscrise în procesul amintit. Ele dau esenţă conţinutului acestui raport, practic drepturilor şi obligaţiilor participanţilor la înfăptuirea
relaţiilor financiare publice.
Din această perspectivă, poate fi obiect al raportului de drept financiar public, după caz: stabilirea, plata ori încasarea sumelor cuvenite bugetelor
publice; distribuirea şi utilizarea fondurilor constituite în bugetele publice; realizarea şi restituirea împrumuturilor publice; verificarea modului de constituire şi
utilizare a fondurilor băneşti publice ş.a.m.d.
În subsidiar, corespunzător concepţiei din teoria generală a dreptului, obiectul derivat al raportului juridic financiar îmbracă o formă materială şi se
constituie, în cele mai multe situaţii, din sume de bani care, după caz, sunt calculate, alocate, repartizate, încasate, plătite etc.
3.6. Trăsăturile raportului de drept financiar public
Analiza raportului de drept financiar public, aşa cum a fost prezentat, conduce la concluzia că acesta are unele trăsături specifice, în temeiul cărora
poate fi identificat, în orice situaţie, în ansamblul raporturilor juridice constituite, astfel:
- este reglementat prin norme de drept financiar public, în legătură cu procesul de formare, administrare, utilizare şi control a fondurilor băneşti
publice;
- unul dintre subiecte este, în mod obligatoriu, purtător al autorităţii publice, organ cu atribuţii administrative în domeniul financiar sau organ de
control financiar; celălalt subiect poate fi orice persoană fizică sau juridică, inclusiv o autoritate publică, ce are drepturi sau obligaţii, potrivit normelor juridice
financiare;
- în cadrul raportului juridic constituit, subiectele nu se află pe poziţie de egalitate juridică, purtătorul autorităţii publice aflându-se într-o poziţie
dominantă din care are dreptul de a dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect, iar acesta trebuie să se supună;
- naşterea, modificarea şi stingerea raportului de drept financiar public se face în temeiul normelor juridice financiare, de regulă la iniţiativa organelor
cu atribuţii în domeniul financiar.
Secţiunea a 4-a. Locul dreptului financiar în sistemul dreptului românesc
După cum s-a arătat în literatura juridică, sistemul dreptului reprezintă „interdependenţa obiectivă a normelor juridice” şi are un „caracter obiectiv
deoarece este determinat (...) de caracterul relaţiilor sociale pe care le reglementează fiecare ramură de drept”. Din această perspectivă, delimitarea, în cadrul
său, a unei ramuri de drept are caracter prioritar faţă de analiza regulilor care o alcătuiesc.
Pe de altă parte, încercarea de a evidenţia unele aspecte de delimitare a dreptului financiar public faţă de alte ramuri ale dreptului trebuie privită în
cadrul unităţii sistemului de drept românesc, în care diversele sale ramuri sunt conexate, se intercondiţionează. Prin urmare, pentru a evidenţia locul dreptului
financiar public în sistemul dreptului vom determina în continuare principalele corelaţii ale sale cu alte ramuri de drept.
4.1. Corelaţia cu dreptul constituţional
Fiind o ramură a dreptului formată din norme juridice care „reglementează relaţiile sociale fundamentale ce apar în procesul instaurării, menţinerii şi
exercitării statale a puterii”, dreptul constituţional consacră şi ocroteşte, prin normele sale, cele mai importante valori economice, sociale şi politice. Trebuie însă
precizat, aşa cum s-a arătat în literatura juridică, că dreptul constituţional nu se identifică cu constituţia şi nici nu se reduce la ea.
Privind în ansamblu relaţiile dintre cele două ramuri ale dreptului, se remarcă faptul că dispoziţiile constituţionale stau la baza principiilor generale
ale dreptului financiar public. Regulile şi principiile statuate în sfera relaţiilor financiare, prin norme de drept constituţional, sunt preluate şi dezvoltate în normele
dreptului financiar public.
4.2. Corelaţia cu dreptul administrativ
În literatura juridică, dreptul administrativ este cunoscut ca fiind “ramura dreptului public care reglementează, concret sau cu valoare de principiu,
relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structuri private, învestite cu autoritate
publică, pe de o parte şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte”.

1
Spre exemplu, producerea unor inundaţii care generează pagube materiale însemnate, reclamă alocarea de fonduri suficiente pentru înlăturarea efectelor acestora;
dacă acele fonduri nu sunt disponibile în bugetul public, se impune colectarea lor pe calea creditului public, prin impozitare ori pe alte căi permise de lege. Acelaşi
eveniment poate determina modificarea ori stingerea unor raporturi juridice financiare, cum ar fi cele legate de impozitarea clădirilor sau a culturilor afectate ori
distruse de inundaţii.
3/8
 Analizând această definiţie, prin comparaţie cu cea a dreptului financiar public, constatăm că legăturile dintre cele două ramuri ale dreptului sunt
multiple. În primul rând, cele două ramuri de drept au izvoare comune, care privesc organizarea şi funcţionarea unor instituţii administrative cu atribuţii financiare.
În plus, aşa cum am arătat, printre izvoarele dreptului financiar public se numără şi acte normative emise de organe ale puterii executive.
Totodată, subiectele unor raporturi de drept financiar public sunt organe, instituţii sau unităţi din sfera administraţiei publice. În fapt, majoritatea
organelor financiare sunt parte integrantă a administraţiei publice centrale ori locale, formând aşa-numita administraţie financiară publică, organizată potrivit
normelor dreptului administrativ, însă având atribuţii legate de formarea, administrarea, utilizarea şi controlul resurselor financiare publice.
Legătura dintre cele două ramuri ale dreptului este relevată şi de faptul că în aplicarea unor norme juridice financiare, dreptul administrativ are
poziţia dreptului comun. Avem în vedere normele care reglementează organizarea şi desfăşurarea relaţiilor financiare publice privind bugetele locale, exercitarea
căilor de atac împotriva actelor administrative fiscale, aplicarea sancţiunilor contravenţionale în cazul unor fapte de încălcare a normelor juridice financiare ş.a.
Dreptul financiar public se delimitează clar de dreptul administrativ prin obiectul de reglementare şi prin natura patrimonială a majorităţii raporturilor
juridice financiare, spre deosebire de cele de drept administrativ, care sunt preponderent nepatrimoniale.
4.3. Corelaţia cu dreptul internaţional public şi dreptul comunitar european
Relaţiile financiare publice nu se desfăşoară doar potrivit dreptului intern ci urmează şi normele internaţionale statuate prin acorduri, convenţii, tratate
ori alte acte încheiate de statul român cu alte state, grupuri de state, organizaţii ori alte entităţi cu caracter internaţional.
În materie financiară există o bogată practică a încheierii unor acte internaţionale, având ca obiect, după caz: evitarea dublei impozitări, combaterea
fraudei fiscale, asigurarea asistenţei financiare, acordarea de împrumuturi etc. Aplicarea acestor acte în plan intern necesită intervenţia normelor interne de drept
financiar public, în completarea acţiunii normelor dreptului internaţional.
4.4. Corelaţia cu dreptul penal
În cuprinsul Legii finanţelor publice, al Codului fiscal, al Codului de procedură fiscală şi altor acte normative financiare, pe lângă norme de drept
financiar public, sunt incluse şi norme de drept penal prin care se asigură protejarea unor interese generale. Astfel, prin actele normative amintite se sancţionează
penal fapte de neîndeplinire a unor obligaţii fiscale, nerespectare a regimului de desfăşurare a unor activităţi economice generatoare de venituri fiscale, unele
fapte de evaziune fiscală ş.a.
4.5. Corelaţia cu dreptul civil şi dreptul procesual civil
Deşi organic se situează în familii de drept diferite, dreptul financiar public prezintă similitudini cu dreptul civil în privinţa naturii patrimoniale a relaţiilor
pe care le reglementează, având ca obiect drepturi şi obligaţii exprimate în bani. Astfel, despre dreptul civil s-a arătat că reglementează „raporturile patrimoniale
şi nepatrimoniale stabilite între persoane fizice şi persoane juridice aflate pe poziţii de egalitate juridică”. Însă, spre deosebire de dreptul civil, raporturile
patrimoniale reglementate prin norme de drept financiar public sunt stabilite între persoane care nu se află pe poziţii de egalitate juridică, aspect specific dealtfel
ramurilor dreptului public.
Dreptul procesual civil, definit ca „ansamblul normelor juridice care reglementează activitatea de judecare a cauzelor civile şi de executare a
hotărârilor pronunţate în aceste cauze” este, totodată, drept comun pentru unele instituţii juridice financiare. În acest sens, potrivit normelor juridice financiare,
activitatea de administrare a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat se îndeplineşte potrivit dispoziţiilor Codului de
procedură fiscală, ale Codului fiscal, precum şi ale altor reglementări date în aplicarea acestora, însă unde Codul de procedură fiscală nu dispune se aplică
prevederile Codului de procedură civilă, ceea ce înseamnă că dreptul procesual civil devine drept comun. Spre exemplu, în materia executării silite a creanţelor
fiscale, regulile generale aplicabile raporturilor juridice de executare silită sunt cuprinse în dreptul procesual civil, care se aplică deopotrivă atât raporturilor civile
cât şi celor financiare publice.
4.5.1. Corelaţia cu dreptul comercial
Anterior anului 2011, dreptul comercial era reglementat distinct de dreptul civil și, lato sensu, avea ca obiect normele juridice aplicabile comercianţilor,
referitoare la faptele de comerţ ca acte de afaceri (jure gestionis) ale acestora.
Pentru dreptul financiar public, cunoaşterea normelor juridice comerciale prezintă interes întrucât, pe de o parte, oferă indicii pentru înţelegerea
naturii unor activităţi generatoare de venituri fiscale iar, pe de altă parte, comercianţii sunt în acelaşi timp şi contribuabili ai bugetelor administrate în regim de
drept financiar public. Prin urmare, corelaţia dreptului financiar public cu dreptul comercial, este întemeiată în principal pe calitatea de subiecte de drept financiar
public a comercianţilor, determinată de faptul că pentru toate categoriile de comercianţi legea statuează o serie de obligaţii fiscale precum: înregistrarea fiscală;
declararea veniturilor, a cheltuielilor şi a profitului; calculul şi plata sumelor datorate bugetului public; întocmirea şi ţinerea evidenţei contabile ş.a.

Secţiunea a 5-a. Principiile fundamentale ale dreptului financiar public.

Literatura juridică financiară contemporană se limitează la prezentarea şi analiza principiilor subramurilor dreptul financiar public, în speţă a
principiilor bugetare şi respectiv, a principiilor de impozitare, fără a încerca să identifice principii generale ale acestei ramuri de drept, care să justifice existenţa şi
autonomia sa.
În consens cu obiectivele şi funcţiile specifice pe care le îndeplineşte, dreptul financiar public dispune de propriile principii generale, fiind o ramură
autonomă a dreptului. Ele sunt reglementate expressis verbis prin norme constituţionale sau prin norme financiare generale ori rezultă din conţinutul acestora.
Astfel, considerăm că dreptului financiar public îi sunt aplicabile cel puţin următoarele principii: justiţia financiară, disciplina financiară, planificarea
financiară şi controlul financiar.
5.1. Justiţia financiară
Principiul justiţiei, ca principiu fundamental al dreptului, presupune opţiuni şi soluţii bazate pe exigenţele dreptăţii, moralităţii şi corectitudinii, atât în
ce priveşte elaborarea dreptului, dar şi în privinţa aplicării sale.
Justiţia financiară, ca principiu al dreptului financiar public, presupune aşezarea justă a sarcinilor fiscale prin sistemul legal de impuneri şi totodată,
alocarea echitabilă şi utilizarea raţională a resurselor financiare publice, prin sistemul de cheltuieli.
dispoziţiile constituţionale generale, potrivit cărora „sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale”. În acord cu
această teză, Curtea Constituţională a statuat că fiscalitatea trebuie să fie „ proporţională, rezonabilă, echitabilă”.
dispoziţiile art. 47, alin. 1 din Constituţie, referitoare la nivelul de trai pe care statul român trebuie să-l asigure cetăţenilor săi. Măsurile economice şi
sociale presupuse de atingerea acestui deziderat sunt, fără îndoială, şi de natura alocărilor de resurse financiare de la bugetele publice care, pentru a avea
finalitatea scontată, trebuie să răspundă interesului public general, deci să fie realizate raţional, proporţional cu nevoile economice şi sociale ale cetăţenilor.
5.2. Disciplina financiară
Disciplina financiară, ca principiu al dreptului financiar public, presupune în esenţă ca toate relaţiile financiare publice, în ansamblul lor, să se supună
legii. În acest sens, orice participant la înfăptuirea acestor relaţii trebuie să-şi organizeze activitatea, să se conducă ori să-şi modeleze comportamentul, în cadrul
raportului financiar, în conformitate cu legislaţia financiară în vigoare. Principiul disciplinei financiare este statuat prin prevederi constituţionale, în corelaţie cu
principiul fundamental de drept al legalităţii, care statuează recunoaşterea supremaţiei legii în toate domeniile sociale.
Potrivit art. 137, alin. 1 din Constituţie, „formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor
administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege”. În acelaşi sens, art. 139 din Constituție dispune că „impozitele, taxele şi orice alte
venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege” iar „impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale
sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii”. Totodată, potrivit art. 56 alin. 3 din legea fundamentală, orice alte prestaţii se stabilesc numai prin lege.
5.3. Planificarea financiară

4/8
 Principiul planificării financiare instituie regula potrivit căreia toate actele şi operaţiunile presupuse de înfăptuirea relaţiilor financiare publice să fie
stabilite a priori.
Planificarea financiară este un instrument activ prin care se intervine în cadrul legilor obiective ale economiei, în scopul de a utiliza într-un mod cât
mai eficient resursele financiare disponibile pentru finanţarea serviciilor publice.
Acest principiu este consfinţit prin normele constituţionale care statuează elaborarea anuală a bugetelor publice (art. 137, alin 2-4), precum şi prin
dispoziţii ale legilor financiare generale, potrivit cărora bugetele publice sunt acte de planificare, cuprinzând veniturile şi cheltuielile aferente anului financiar
următor celui în care se întocmesc şi se aprobă.
Potrivit Legii finanţelor publice, în procesele de elaborare a bugetelor publice sunt avute în vedere obiectivele fiscale şi bugetare pentru anul bugetar
de referinţă, precum şi pentru următorii trei ani. Aceasta înseamnă că procesul financiar aferent unui an bugetar este parte a unei planificări financiare, căreia îi
este subordonată şi reglementarea juridică financiară, care trebuie să creeze condiţiile pentru ca acea planificare să se realizeze.
5.4. Controlul financiar
Ca principiu al dreptului financiar public, controlul financiar instituie regula potrivit căreia sunt supuse verificării toate actele şi operaţiunile înfăptuite
de persoanele în drept, în cadrul procesului de formare, administrare şi utilizare a resurselor financiare în sistemul public.
Principiul controlului financiar este strâns legat de disciplina financiară şi derivă din principiul general de drept al legalităţii. De altfel, din punct de
vedere tehnic, aşa cum vom vedea, indiferent de forma în care se efectuează, controlul financiar urmăreşte în primul rând legalitatea actelor şi operaţiunilor
specifice.
Aplicarea principiului presupune existenţa cadrului juridic adecvat şi a unor structuri specializate în realizarea acestor verificări. Prin Constituţie (art.
140, alin. 1) se recunoaşte existenţa doar a Curţii de Conturi, ca organ de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor
financiare ale statului şi ale sectorului public. În schimb, legea specială în materie instituie regula efectuării inspecției economico-financiare la operatorii economici
cu privire la: măsurile de realizare a veniturilor, de reducere a cheltuielilor şi de diminuare a arieratelor; respectarea reglementărilor economico-financiare şi
contabile; fundamentarea şi justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi și la
obligaţiile către bugetul general consolidat, cu excepţia celor fiscale, conform competenţelor legale, de către Ministerul Finanţelor, prin aparatul specializat. Fără
a insista asupra incoerenţei reglementării juridice, controlul financiar are, în esenţă, un caracter extern, în ceea ce priveşte instituţiile implicate în execuţia
procesului bugetar, însă nu exclude şi organizarea internă a unui astfel de control.

Secţiunea a 6-a. Atribuţiile şi competenţele unor subiecte de drept în procesul de stabilire şi aplicare a normelor juridice financiare
Pentru stabilirea şi aplicarea normelor juridice financiare statul utilizează o serie de autorităţi, organe şi instituţii publice pe care le-a înzestrat, după
caz, cu atribuţii sau competenţe generale ori speciale.
Din prima categorie fac parte: Parlamentul, Guvernul, ministerele, alte organe ale administraţiei publice centrale şi administraţia publică locală. În
cea de-a doua categorie se cuprind organele specializate în domeniul finanţelor publice cum sunt: Ministerul Finanţelor, cu organele aflate în subordinea sa ori a
căror activitate o coordonează (Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Direcţia generală a controlului financiar de stat, Garda financiară, Trezoreria finanţelor
publice), Curtea de conturi şi Direcţiile de impozite şi taxe locale.
6.1. Parlamentul
Parlamentul este „organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare”. Atribuţiile principale ale Parlamentului în domeniul
financiar sunt statuate prin prevederi constituţionale. Astfel, este de competenţa sa să reglementeze: formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor
financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice (art.137, alin.1); impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi
ale bugetului asigurărilor sociale de stat (art.139, alin.1). De asemenea, potrivit Constituţiei (art. 138) şi legii finanţelor publice (art. 17), Parlamentul adoptă prin
lege bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, rectificările celor două bugete, precum şi conturile generale anuale de execuţie a lor.
6.2. Guvernul
Potrivit art. 101, alin. 1 din Constituţie, Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei
publice, în conformitate cu programul său de guvernare, acceptat de Parlament.
Atribuţiile Guvernului în domeniul finanţelor publice se materializează, în principal, în elaborarea proiectelor pentru: bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale şi conturile generale anuale de execuţie a acestor bugete, pe care le supune spre aprobare Parlamentului.
De asemenea, Guvernul exercită conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în care scop examinează periodic situaţia financiară
pe economie, execuţia bugetului public naţional şi a bugetelor fondurilor speciale şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar.
O altă atribuţie a Guvernului vizează gestionarea, pe bază de hotărâri, a Fondului de rezervă bugetară şi a Fondului de intervenţie, constituite la
dispoziţia sa.
În sfârşit, Guvernul asigură elaborarea unui Raport anual privind situaţia macroeconomică şi proiecţia acesteia în următorii trei ani şi răspunde de
realizarea prevederilor bugetare pentru bugetele pe care le administrează.
6.3. Administraţia publică locală
Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază, potrivit Constituţiei, pe principiul autonomiei locale şi pe cel al
descentralizării serviciilor publice. În acord cu prevederile constituţionale, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, prin dispoziţiile art. 2, alin. 1, stabileşte
că organizarea şi funcţionarea acesteia se bazează pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice
locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.
Autorităţile unităţilor administrativ – teritoriale se împart în: autorităţi deliberative şi autorităţi executive. Autorităţile deliberative sunt consiliile locale
(ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti), consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Autorităţile executive
sunt primarii localităţilor şi ai sectoarelor municipiului Bucureşti, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti.
Prin Legea administraţiei publice locale sunt stabilite de principiu şi atribuţiile pe care autorităţile unităţilor administrativ – teritoriale le au în domeniul
finanţelor publice (domeniu inclus, potrivit legii, în sintagma „dezvoltarea economico-socială” a unității administrativ teritoriale respective).
Astfel, potrivit art. 36, alin. 4 raportat la art. 36 alin. 2 lit. b din Legea nr. 215/2001, consiliul local are, în această privință (dezvoltarea economico-
socială), în principal, următoarele atribuţii:
- aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului
bugetar;
- aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică locală prin emisiuni de
titluri de valoare, în numele unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;
- stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile legii;
În aceeași ordine de idei, conform art. 91, alin. 1 lit. b și art. 91, alin. 3 din Legea nr. 215/2001, Consiliul judeţean îndeplineşte, în domeniul dezvoltării
economico-sociale, atribuţii:
- aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, bugetul propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi
contul de încheiere a exerciţiului bugetar;
- aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie publică
locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului, în condiţiile legii;
- stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii;
5/8
 De asemenea, potrivit art. 104, alin. 1 lit. c și art. 104, alin. 3 din Legea nr. 215/2001, Preşedintele consiliului judeţean are următoarele atribuţii în
domeniul finanţelor publice (legate de bugetul propriu al județului):
- exercită funcţia de ordonator principal de credite;
- întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în condiţiile şi
la termenele prevăzute de lege;
- urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora la
termen;
- iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului.
Atribuţiile menţionate pentru autorităţile administraţiei publice locale sunt dezvoltate şi completate prin dispoziţiile speciale ale Legii finanţelor publice
locale. Astfel, potrivit art. 20 din lege, autorităţile administraţiei publice locale au, în plus faţă de cele menţionate, următoarele competenţe şi responsabilităţi în
ceea ce priveşte finanţele publice locale:
- elaborarea şi aprobarea bugetelor locale, în condiţii de echilibru bugetar, la termenele şi potrivit prevederilor stabilite prin prezenta lege;
- stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale, precum şi a oricăror alte venituri ale unităţilor administrativ-
teritoriale, prin compartimente proprii de specialitate, în condiţiile legii;
- urmărirea şi raportarea execuţiei bugetelor locale, precum şi rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar;
- stabilirea şi urmărirea modului de prestare a activităţilor din domeniul serviciilor publice de interes local, inclusiv opţiunea trecerii sau nu a acestor
servicii în răspunderea unor operatori economici specializaţi ori servicii publice de interes local, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul colectivităţilor
locale;
- administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale;
- contractarea directa de împrumuturi interne şi externe, pe termen scurt, mediu şi lung, şi urmărirea achitării la scadenţă a obligaţiilor de plată
rezultate din acestea;
- garantarea de împrumuturi interne şi externe, pe termen scurt, mediu şi lung, şi urmărirea achitării la scadenţă a obligaţiilor de plată rezultate din
împrumuturile respective de către beneficiari;
- administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de eficienţă;
- stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice locale;
- elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectiva a unităţilor administrativ-teritoriale ca bază a
gestionării bugetelor locale anuale;
6.4. Ministerul Finanţelor Publice
Ministerul Finanţelor Publice este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului, menit să aplice strategia şi
programul de guvernare în domeniul finanţelor publice. El are un rol determinant în gestionarea politicilor economice, prin promovarea şi aplicarea unor politici
financiar-fiscale adecvate.
Dat fiind specificul său, atribuţiile pe care le are sunt în general de strictă specialitate, nelipsindu-i însă atribuţii cu caracter general.
Din analiza dispoziţiilor care privesc organizarea şi funcţionarea acestui minister rezultă că principalele atribuţii ale sale sunt:
- de strategie, prin care se asigură, în conformitate cu politica financiară a Guvernului şi cu normele Uniunii Europene, elaborarea strategiei în
domeniile de activitate specifice ministerului: fiscal, bugetar, contabilitate publică, reglementări contabile, datorie publică, audit public intern, managementul
investiţiilor publice, domenii reglementate specific;
- de reglementare şi sinteză, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar pentru realizarea obiectivelor strategice în
domeniul finanţelor publice;
- de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român şi al Guvernului României, reprezentarea pe plan intern şi extern în domeniul său
de activitate şi în limitele stabilite prin actele normative în vigoare;
- de prognoză, prin care se asigură elaborarea de studii şi prognoze pe termen scurt, mediu şi lung privind evoluţia economiei româneşti în ansamblu,
pe sectoare şi în profil teritorial, precum şi fundamentarea principalelor măsuri de politică economică, exercitată prin Comisia Naţională de Prognoză;
- de concepţie bugetară şi fiscală;
- de administrare a veniturilor statului, a resurselor derulate prin Trezoreria Statului, a datoriei publice;
- de implementare a prevederilor Tratatului de aderare a României la Uniunea Europeană pentru domeniul financiar şi fiscal;
- de administrare financiară a fondurilor PHARE, ISPA şi SAPARD, Facilitatea de tranziţie, a instrumentelor structurale şi a instrumentului de
asistenţă pentru preaderare, acordate de Uniunea Europeană, inclusiv a asistenţei financiare acordate de statele membre ale Asociaţiei Europene a Liberului
Schimb prin Mecanismul Financiar al Spaţiului Economic European şi Mecanismul Financiar Norvegian;
- de monitorizare împreună cu celelalte ministere/autorităţi competente potrivit legii a asistenţei tehnice oferite acestora de instituţiile financiare
internaţionale şi băncile guvernamentale de dezvoltare/cooperare internaţională;
- de coordonare a relaţiilor bugetare cu Uniunea Europeană, precum şi a contactelor cu structurile comunitare, din punct de vedere administrativ, în
acest domeniu;
- de coordonare şi reglementare a controlului financiar preventiv cu privire la utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public.
- de organizare şi exercitare a auditului intern în entităţile publice, inclusiv în Ministerul Finanţelor Publice;
- de evidenţă a bunurilor ce constituie domeniul public al statului;
- de combatere a evaziunii fiscale, exercitată prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi unităţile subordonate;
- de control al aplicării unitare şi respectării reglementărilor legale în domeniul său de activitate, precum şi al funcţionării instituţiilor care îşi desfăşoară
activitatea în subordinea sau sub autoritatea sa;
- de autoritate cu competenţe în domeniul politicii şi legislaţiei vamale, coordonare, îndrumare şi control în acest domeniu;
- de suport, respectiv de management al resurselor umane, financiare şi materiale, de susţinere a activităţilor specifice prin intermediul tehnologiei
informaţiilor şi comunicaţiilor, de consultanţă juridică, precum şi de promovare a unui cadru de lucru comunicaţional.
- de elaborare, de promovare şi de implementare a politicii în domeniul achiziţiilor publice, de stabilire şi implementare a sistemului de verificare şi
control al aplicării unitare a dispoziţiilor legale şi procedurale în domeniul achiziţiilor publice, precum şi de monitorizare a funcţionării eficiente a sistemului de
achiziţii publice, exercitate prin Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice;
- de autoritate cu atribuţii în evaluarea încadrării măsurilor susceptibile de a constitui ajutor de stat în politicile economico-bugetare şi financiare ale
statului român;
- de administrare a schemelor de ajutor de stat al căror furnizor este desemnat conform prevederilor legale în vigoare;
- de implementare a politicilor de eficientizare a managementului investiţiilor publice;
- de evaluare a oportunităţii implementării proiectelor de investiţii publice ca parteneriate între sectorul public şi unul sau mai mulţi parteneri privaţi,
în vederea transmiterii spre aprobare Guvernului.
6.5. Agenţia Naţională de Administrare Fiscală
Potrivit actului normativ de înfiinţare, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie
publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, finanţată din bugetul de stat.
6/8
 Agenţia îşi desfăşoară activitatea în domeniul impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi al altor venituri bugetare, pentru care este competenta potrivit legii,
prin intermediul procedurilor de gestiune, colectare, control fiscal, soluţionare a contestaţiilor şi dezvoltarea unor relaţii de parteneriat cu contribuabilii, inclusiv prin
acordarea de servicii de asistenţă.
Agenţia este responsabilă, atât la nivel central, cât şi la nivel teritorial, în numele şi în contul statului, de aplicarea legislaţiei privind impozitele, taxele,
contribuţiile şi alte venituri ale bugetului de stat, precum şi veniturile altor autorităţi şi instituţii publice centrale sau ale Comunităţii Europene, a căror administrare
îi este conferită prin acte normative sau convenţii.
Printre atribuţiile Agenţiei se numără în principal următoarele:
- asigură aplicarea corectă şi unitară a legislaţiei fiscale;
- iniţiază şi desfăşoară acţiuni de urmărire a îndeplinirii obligaţiilor fiscale de către contribuabili;
- elaborează şi aplică procedurile de impunere, precum şi cele care privesc evidenţa contribuabililor, gestiunea dosarului fiscal şi a cazierului fiscal;
- soluţionează contestaţiile şi petiţiile care au ca obiect obligaţiile fiscale;
- asigură aplicarea prevederilor cu caracter fiscal cuprinse în convenţiile şi tratatele internaţionale la care România este parte ş.a.
6.6. Direcţia Generală a Controlului Financiar de Stat
Conform dispoziţiilor legii speciale privind controlul financiar, Direcţia Generală a Controlului Financiar de Stat funcţionează în cadrul Ministerului
Finanţelor Publice, iar în judeţe şi în municipiul Bucureşti funcţionează direcţii sau direcţii generale ale controlului financiar de stat ca unităţi teritoriale ale acestui
control.
Direcţia generală a controlului financiar de stat este un organ de control financiar care are următoarele atribuţii principale:
- controlează utilizarea fondurilor acordate de stat pentru realizarea de investiţii de interes general, subvenţionarea unor activităţi şi produse şi pentru
alte destinaţii prevăzute de lege;
- verifică folosirea mijloacelor și a fondurilor din dotare și respectarea reglementărilor financiar contabile în activitatea regiilor autonome și a
societăților comericale cu capital de stat;
- verifică exactitatea și realitatea înregistrărilor în evidențele prevăzute de lege și de actele de constituire a societăților comericale și a celorlalți
agenți economici, urmărind stabilirea corectă și îndeplinirea integrală și la termen a tuturor obligațiilor financiare și fiscale față de stat;
- poate îndeplini şi alte atribuţii de control stabilite, potrivit legii, în sarcina Ministerului Finanţelor.
6.7. Garda Financiară
Potrivit legii, Garda Financiară este o instituţie publică de control, cu personalitate juridică, organizată ca organ de specialitate al administraţiei
publice centrale, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor.
Garda Financiară funcţionează pe întreg teritoriul ţării prin Comisariatul general, Comisariatele regionale şi Comisariatul Municipiului Bucureşti.
Garda Financiară acţionează pentru prevenirea, descoperirea şi combaterea oricăror acte şi fapte care au ca efect evaziunea şi frauda fiscală din
domeniile date în competența sa. În acest scop, Garda Financiară efectuează un control financiar de tip operativ şi inopinat vizând identificarea şi înlăturarea
cazurilor de încălcare a regimului unor activităţi economice, efectuarea de activităţi sau operaţiuni ilicite ş.a.
Acţiunile de control ale Gărzii Financiare nu sunt de natura controlului fiscal, acest tip de control fiind de competenţa Agenţiei Naţionale de
Administrare Fiscală.
6.8. Trezoreria finanţelor publice
Trezoreria finanţelor publice este un organ specializat al statului, care funcţionează în cadrul Ministerului Finanţelor. Structura acestui organ cuprinde
trezoreria centrală şi trezorerii locale, care funcţionează în cadrul structurilor teritoriale ale Ministerului Finanţelor.
În general, Trezoreria finanţelor publice este abilitată să efectueze următoarele operaţiuni:
- execuţia de casă a bugetului general consolidat;
- gestionarea fondurilor băneşti extrabugetare şi a fondurilor speciale;
- gestionarea datoriei publice interne şi externe;
- efectuarea de plasamente din disponibilităţile băneşti aflate în conturile sale;
- alte operaţiuni financiare, efectuate în contul său ori în contul unor organe ale administraţiei publice.
6.9. Curtea de Conturi
Curtea de Conturi este instituţia supremă de control financiar ulterior extern, asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a
resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Curtea de Conturi îndeplineşte trei categorii de atribuţii şi anume: atribuţii de control, atribuţii de raportare şi atribuţii de avizare.
În ceea ce priveşte atribuţiile de control, potrivit actualelor reglementări, acestea se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în
standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate.
Auditul vizează operaţiunile materiale efectuate cu privire la:
- formarea şi utilizarea resurselor financiare în cadrul bugetului public naţional, precum şi transferurile de fonduri băneşti între bugetele componente
ale acestuia;
- constituirea şi utilizarea fondurilor speciale;
- formarea şi gestionarea datoriei publice, inclusiv acordarea garanţiilor guvernamentale la împrumuturi;
- formarea şi gestionarea fondurilor de tezaur;
- constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor băneşti publice de către autorităţile administrative autonome, instituţiile publice şi organismele
autonome de asigurări sociale;
- utilizarea fondurilor provenite din finanţări externe.
Potrivit Constituţiei (art. 140, alin. 1), litigiile rezultate din activitatea de control a Curţii de Conturi se soluţionează de instanţe judecătoreşti
specializate.
Atribuţiile de raportare se materializează în rapoartele periodice întocmite, referitoare la acţiunile de control efectuate şi rezultatele acestora. Astfel,
potrivit art. 140, alin. 2 din Constituţia României, „Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public
naţional, aferente exerciţiului bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate”.
În sfârşit, atribuţiile de avizare se materializează în acordarea sau neacordarea, după caz, a avizelor, în situaţiile în care acestea sunt solicitate ori
în situaţiile în care sunt obligatorii, potrivit legii.
Avizele sunt considerate ca fiind operaţiuni administrative care concretizează o opinie a unui organ de stat.
6.10. Direcţiile de impozite şi taxe locale
Direcţiile de impozite şi taxe locale sunt compartimente de specialitate ale autorităţilor administraţiei publice locale considerate, în concepţia legii
administraţiei publice locale, drept compartimente de resort ale aparatului propriu de specialitate al acestor autorităţi. Structurile menţionate sunt constituite din
unul sau mai mulţi funcţionari publici, având ca obiect al activităţii atribuţii privind stabilirea, constatarea, controlul şi încasarea ori urmărirea impozitelor şi taxelor
locale.
6.11. Ordonatorii de credite
Ordonatorii de credite sunt persoane fizice, conducători ai autorităţilor ori ai instituţiilor publice cu personalitate juridică, împuterniciţi prin lege sau
prin delegare, potrivit legii, să dispună şi să aprobe operaţiuni în cadrul procesului de formare, administrare şi utilizare a fondurilor băneşti publice. Aceştia
7/8
reprezintă practic, din punct de vedere financiar, ministerele, celelalte organe ori autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale precum şi majoritatea
instituţiilor publice.
Ordonatorii principali de credite ai bugetelor centrale ale statului sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome. Prin excepţie, în cazurile prevăzute de legi speciale, ordonatorii principali
de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin acele legi.
Pentru bugetele locale, ordonatorii principali de credite sunt primarii unităţilor administrativ-teritoriale, primarul general al municipiului Bucureşti,
primarii sectoarelor municipiului Bucureşti şi presedinţii consiliilor judeţene.
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terţiari de
credite, după caz.
Potrivit legii, ordonatorii de credite răspund de:
- elaborarea si fundamentarea proiectului de buget propriu întocmirea proiectelor de buget pe ansamblul entităţilor pe care le conduc;
- repartizarea creditelor bugetare aprobate, pentru bugetul propriu al entităţii şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate;
- execuţia bugetului aprobat, pe baza bunei gestiuni financiare;
- organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii;
- întocmirea şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi asupra execuţiei bugetare;
- organizarea administrării şi a evidenţei patrimoniului.
În plus, potrivit art. 57, alin. 1 din Legea nr. 273/2006 a finanţelor publice locale, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale întocmesc şi
prezintă spre aprobare, autorităţilor deliberative, conturile anuale de execuţie a acestor bugete.
În final, este de menţionat că dreptul financiar public vizează numai partea de acţiune a subiectelor prezentate în cuprinsul acestei secţiuni, care se
realizează în regim de drept financiar public precum şi acţiunile altor subiecte de drept, care se realizează în acest regim.

8/8
 Capitolul II

SISTEMUL BUGETAR ROMÂNESC

Secţiunea 1. Noţiunea, trăsăturile şi funcţiile bugetului public

1.1. Despre noţiunea de buget

Cuvântul buget îşi are originea în vechea limbă franceză şi anume în expresiile
„bouge” şi „bougette” cu înţelesul de pungă de piele utilizată pentru păstrarea banilor.
Originea semnificaţiei actuale a bugetului este însă atribuită practicii englezeşti în
materie. Astfel, se spune că în Anglia, la începutul secolului al XIX-lea, cancelarul tezaurului
(actualmente ministrul de finanţe) potrivit orânduielii trebuia să prezinte în faţa Camerei
Comunelor un proiect în care se prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor
necesare. Conform protocolului parlamentar, proiectul era ţinut într-o mapă de piele, pe care
cancelarul tezaurului o deschidea în momentul în care începea expunerea. Această operaţiune
se numea deschiderea pungii de bani, sau deschiderea bugetului. Hârtia sau pergamentul din
mapă reprezenta în mod simbolic punga tezaurului şi, totodată, tezaurul coroanei1.
Lato sensu, prin buget se înţelege situaţia anticipată a veniturilor şi a cheltuielilor unei
entităţi pentru o perioadă de timp determinată, de regulă un an.
Instituția a fost reglementată prin lege pentru prima dată în Franța, în anul 1802. În
anul 1806 apare într-o lege a finanțelor o reglementare mai modernă și mai exactă.
Bugetului de stat i-au fost date de-a lungul timpului numeroase definiţii,
corespunzătoare evoluţiei economice, sociale şi politice. Definiţiile legale şi doctrinare ale
bugetului de stat au fost inspirate cu preponderenţă din definiţia cuprinsă în Legea asupra
contabilităţii publice în Franţa (din anul 1862), potrivit căreia „bugetul este actul prin care sunt
prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi diverselor servicii publice”.
Aceasta nu înseamnă că opiniile doctrinare nu au avut perspective diferite asupra acestui act
fundamental pentru dreptul financiar public.
Astfel, Paul Leroy2, afirma, dintr-o perspectivă în mod evident contabilă și nu neapărat
juridică, că „un buget este un act (stat) de prevedere a veniturilor pe o perioada determinată, un
tablou evaluativ și comparativ al veniturilor, de împlinit și al cheltuielilor de efectuat”.
Bugetul ca act condiție fără de care nu este de conceput efectuarea cheltuielilor publice
apare potrivit lui Rene Stourm3: „bugetul este un act condiționând aprobarea prealabilă a
veniturilor și cheltuielilor publice”.
Bugetul poate fi privit și drept act ce cuprinde venituri și cheltuieli „autorizate”, ceea
ce implică intervenția unor organe ce au competență în acest sens. Astfel, definiția franceză
legală din 1921 se referă la buget ca fiind „actul prin care sunt prevăzute și autorizate veniturile
și cheltuielile anuale ale statului și diverselor servicii publice”.

1
A se vedea Gh. N. Leon, Elemente de Ştiinţă Financiară, ediţia a II-a, Editura „Cercetări juridice” Bucureşti,
1942, p. 529.
2
P. Leroy, „Tratat de știinta finanțelor”, Paris, 1888.
3
R. Stourm, „Cours des finances. Le budget”, Libraries Félix Alcan et Guillaumin Réunies Paris, 1909.

1
 Bugetul, ca plan ce se referă la gestionarea banului public în domeniul economic, este
definit de Adolf Wagner4 drept „un plan alcătuit în cifre, într-o ordine determinată, de obicei și
tematic, privitor la ieșirile și intrările (cheltuieli și venituri) prealabile, în monedă sau valori
monetare, care se pot produce în gestiunea economică a unui corp public pentru o perioadă
următoare (un an)”.
Potrivit legii române a contabilității din 19295, „Bugetul este un act prin care sunt
prevăzute și prealabil aprobate veniturile si cheltuielile statului și ale altor servicii publice”.
Acestei definiții îi lipsește perioada pentru care se elaborează bugetul și se mai diferențiază de
definiția franceză prin faptul ca în locul expresiei „autorizate” se folosește expresia „se aprobă”,
în sensul că bugetul este finalizat prin aportul organelor reprezentative ale statului, fiind un act
juridic.
Profesorul Șaguna defineste bugetul public national ca fiind „planul financiar al
statului prin care sunt prevazute veniturile si cheltuielile publice pentru o perioada determinata
de timp”6.
Definiția legală a bugetului, potrivit art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002 a finanțelor
publice, face trimitere la „documentul prin care sunt prevazute și aprobate în fiecare an
veniturile și cheltuielile, sau după caz numai cheltuielile, în funcție de sistemul de finanțare a
instituțiilor publice”.

1.2. Trăsăturile bugetului public

Bugetul public este o categorie economică prin care se exprimă, în formă valorică,
relaţii de mobilizare şi utilizare a resurselor financiare, în regim de drept public. Din perspectiva
instrumentelor economico-financiare de intervenţie, bugetul public este o balanţă financiară
operativă în care relaţiile specifice se cuprind, separat pentru venituri şi cheltuieli, sub forma
unor indicatori ai finanţelor publice.
Corespunzător definiţiei sale, bugetul prezintă următoarele trăsături:
a) Este un act de decizie, prin care autoritatea bugetară competentă stabileşte, pentru
o perioadă de timp determinată, sursele de finanţare a serviciilor publice7, precum şi
repartizarea resurselor financiare constituite;
b) Este un act de autorizare deoarece, prin intermediul său, structurile executive sunt
autorizate să pună în aplicare actele normative referitoare la realizarea prevederilor de venituri
şi efectuarea cheltuielilor prevăzute în buget;
c) Are caracter previzional, fiind practic un veritabil plan financiar, prin care se
stabilesc apriori venituri şi cheltuieli aferente unei perioade de timp viitoare;
d) Are un caracter de ciclicitate, deoarece se întocmeşte şi se aprobă în fiecare an,
pentru anul următor.

1.3. Funcţiile bugetului

Sistemul bugetelor publice reflectă situaţia economico-financiară a unui stat,
evidenţiind nevoile colective, capacitatea contributivă a populaţiei, nivelul serviciilor publice
generale, precum şi orientarea resurselor financiare spre investiţii ori spre consum, după caz.

4
A. Wagner, Finanzwissenchaft, Winter, C. F., Leipzig, 1890.
5
Legea asupra contabilității publice și asupra controlului bugetului și patrimoniului public, Monitorul Oficial nr.
167 din 31 iulie 1929, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1930.
6
D.D. Șaguna, Drept Financiar și Drept Fiscal, vol. II, Editura „Deșteaptă-te române” S.R.L., București, 1992,
p. 18.
7
Serviciul public a fost definit în literatura juridică drept „o activitate organizată de o autoritate publică în vederea
satisfacerii, în condiţiile dreptului public, a unei nevoi de interes general, atât de importantă pentru colectivitatea
umană încât desfăşurarea ei regulată şi continuă se impune” – M. Stancu-Ţipişcă, Persoanele juridice de drept
public, Editura C.H.Beck Bucureşti, 2006, p. 23.

2
 Funcţiile bugetului rezultă din rolul pe care acesta îl îndeplineşte, legat de
redistribuirea produsului intern brut, reglarea activităţii economico-sociale şi de controlul
relaţiilor financiare.
Funcţia redistributivă a bugetului constă în aceea că asigură mobilizarea resurselor
financiare şi repartizarea acestora pentru finanţarea acţiunilor de interes public. Practic, bugetul
public este instrumentul prin care se preia o parte a produsului intern brut şi se redistribuie spre
finanţarea serviciilor publice, a investiţiilor de interes general, precum şi a altor acţiuni publice,
potrivit obiectivelor de politică economică şi socială aferente fiecărui an bugetar.
Funcţia de reglare a activităţii economico-sociale constă în capacitatea bugetului de
a fi un instrument de intervenţie prin care politica financiară a statului să poată fi pusă în
aplicare. Această funcţie se îndeplineşte atât prin sistemul veniturilor fiecărui buget public, cât
şi prin sistemul alocărilor de resurse pentru cheltuieli.
Cea de-a treia funcţie a bugetului semnifică faptul că prin intermediul său se realizează
controlul general al relaţiilor financiare publice şi se creează echilibrul între nevoile colective
şi mijloacele financiare necesare satisfacerii lor.
În sfârşit, este de menţionat faptul că starea finanţelor publice influenţează creditul
public, în sensul că echilibrul financiar înregistrat la nivelul bugetelor componente ale
sistemului bugetar, luate în ansamblu, este de natură să sporească încrederea potenţialilor
creditori şi, în acest fel, să faciliteze accesul la împrumut public, la costuri mai reduse.

Secţiunea a 2- a. Veniturile și cheltuielile bugetare

2.1. Veniturile bugetare

Conţinutul oricărui buget public este format, în esenţă, din două părţi majore:
veniturile bugetului şi cheltuielile acestuia.
Veniturile bugetului reprezintă deopotrivă relaţiile prin care se formează resursele
financiare ale sectorului public, precum şi rezultatul sau produsul bănesc al acestor relaţii. Ele
sunt stabilite în baza estimărilor privind evoluţia anticipată a fiecărei surse de venit, în anul
bugetar de referinţă, în corelaţie directă cu rezultatele activităţii economice preconizate.
Din acest ultim punct de vedere, și anume rezultate ale activității de prelevare,
veniturile bugetului sunt efectiv mijloacele practice de constituire a fondurilor bănești ale
statului. Modalitățile de realizare a veniturilor publice sunt instituite în raport de necesitatea
repartiției venitului național, de structura economiei naționale, de gradul de dezvoltare
teritorială a țării și de nivelul de dezvoltare al forțelor de producție.
Structura veniturilor bugetare este specifică fiecărui buget în parte, fiind determinată
de capacitatea economică a celor care, potrivit legii, sunt contributori ai bugetului respectiv,
însă este influenţată şi de politica fiscală promovată de Guvern.
Majoritatea covârşitoare a veniturilor bugetare se obţin pe cale de autoritate, din
impozite, taxe şi contribuţii financiare, ceea ce imprimă bugetului un caracter activ în
raporturile cu subiecţii de drept plătitori.
2.1.1. Sistemul veniturilor publice
A. Venituri bugetare (ordinare)
1. Impozite directe:
- reale:
- impozit financiar;
- impozit pe clădiri;
- impozit pe activități industriale, comerciale și profesii libere;
- impozit pe capital mobiliar;
- personale.
2. Impozite indirecte:

3
 - taxe de consumație (accize);
- pe bunuri de consum;
- pe obiecte de lux;
- pe alte bunuri;
- impozite pe cifra de afaceri;
- monopoluri fiscale;
- asupra producției;
- asupra vânzării;
- asupra producției și vânzării;
- taxe vamale:
- de import;
- de export;
- de tranzit;
- taxe:
- de timbru;
- de înregistrare;
- pe circulația averii;
- alte taxe.
3. Venituri de la întreprinderile și proprietățile statului
- proprietăți cu funcție neproductivă;
- proprietăți și întreprinderi cu caracter economic;
- terenuri agricole;
- păduri;
- întreprinderi industriale, transporturi, telecomunicații, bănci.
B. Venituri extrabugetare (extraordinare)
1. Împrumuturi de stat
a) după locul de plasare a obligațiunilor:
- interne;
- externe;
b) în funcție de durata pentru care se contractează:
- pe termen scurt;
- până la un an;
- pe termen mediu;
- pe termen lung, de peste 5 ani.
c) după forma sub care se achită:
- cu dobândă;
- cu câștiguri;
- cu dobândă și câștiguri.
2. Emisiunea monetară
C. Alte venituri
- o parte din fondul de amortizare a capitalului fix aparținând întreprinderilor sale
productive;
- rezervele de aur și disponibilitățile valutare;
- lichidarea participațiilor de capital în străinătate;
- valorificarea unei părți din bunurile sale mobile și imobile aflate peste graniță;
- împrumuturile externe;
- resurse materiale și bănești jefuite.
2.2. Cheltuielile bugetare
2.2.1. Premise și noțiune

4
 Cheltuielile bugetului se manifestă ca relaţii social-economice, exprimate în formă
bănească, care apar între stat sau o altă entitate publică, pe de o parte, şi persoane fizice şi
juridice, pe de altă parte, în procesul repartizării şi utilizării resurselor financiare publice, în
vederea îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor publice la un moment dat.
Reprezintă modalități de repartizare și utilizare a fondului bănesc bugetar în vederea
atingerii obiectivelor generale ale societății. Cheltuielile publice sunt repartizate de la bugetul
de stat pentru: acoperirea nevoilor militare, funcționarea aparatului de stat, plata datoriei
publice, acordarea de subvenții, dezvoltarea sectorului economic de stat, acoperirea nevoilor
social-culturale, precum și a celor de cercetare dezvoltare.
Cheltuielile bugetului sunt stabilite în baza estimărilor de cheltuieli ale instituţiilor
alimentate cu fonduri de la bugetul respectiv, determinate de costul serviciilor publice şi altor
sarcini care urmează a fi finanţate şi de politica de alocare a resurselor financiare. Structura
cheltuielilor bugetare este, de asemenea, specifică fiecărui buget în parte, şi corespunde naturii
cheltuielilor care urmează a fi efectuate.
2.2.2. Sistemul cheltuielilor publice
A. Cheltuieli militare
1. Cheltuieli directe:
- producerea de armament și tehnică de luptă modernă;
- cheltuieli cu întreținerea în țări și pe teritorii străine a armatei.
2. Cheltuieli indirecte:
- lichidarea urmărilor războiului;
- convenții privind acordarea de ajutoare statelor învinse;
- finanțarea cercetării științifice în domeniul militar.
B. Cheltuieli cu întreținerea aparatului de stat
- organele puterii și administrației de stat centrale și locale:
- justiția și procuratura;
- poliția și jandarmeria.
C. Cheltuieli privind datoria publică
- creditorii săi externi (anuități, dobânzi, câștiguri);
- creditorii săi interni (comisioane).
D. Cheltuieli privind acordarea de subvenții și alte avantaje
- prime de export;
- subvenții pentru încurajarea dezvoltării unor ramuri ale economiei naționale.
E. Cheltuieli pentru dezvoltarea sectorului economic de stat
- achiziționarea de bunuri și servicii necesare funcționării întreprinderilor cu capital
de stat;
- asigurarea desfășurării activității curente a acestora;
- finanțarea investițiilor.
F. Cheltuieli pentru acțiunile social – culturale
- învățământ;
- ocrotirea sănătății;
- asigurări sociale, asistență socială și protecție socială.
G. Cheltuieli pentru cercetare – dezvoltare
- privind dezvoltarea;
- finanțarea cercetării fundamentale;
- finanțarea cercetării aplicative.

Secţiunea a 3- a. Naşterea şi evoluţia bugetului statului român

5
 Anterior Regulamentului Organic în vechile ţări româneşti nu au existat bugete, în
înţelesul actual al cuvântului, datorită absenţei organizării de stat îndrituite să aprobe veniturile
şi cheltuielile.
Totuşi, încă din secolul al XVII – lea existau condici cuprinzând veniturile şi
cheltuielile ţărilor româneşti. Primele acte cunoscute, de acest fel, datează din vremea lui Gh.
Şt. Vodă (1654) pentru Moldova şi a lui Constantin Brâncoveanu (1694 – 1704) pentru
Muntenia, însă acestea nu aveau trăsăturile unui buget, deoarece se refereau la veniturile
realizate şi cheltuielile efectuate fiind, din această perspectivă, mai degrabă conturi de gestiune.
Astfel, primul domn care a ţinut să justifice în faţa boierilor natura veniturilor şi a cheltuielilor
a fost Nicolae Vodă Mavrocordat, în a doua domnie a sa, în anul 1712, când instituția bugetului
se manifestă sub forma unui act (dare de seamă) denumit „sămile vistieriei” 8. În perioada lui
Constantin Brâncoveanu, apare într-o formă embrionară instituția bugetului sub denumirea
„Condica de venituri și cheltuieli”.
În perioada Regulamentelor Organice ale Munteniei si Moldovei (1831 – 1832)
cuvântul buget apare pentru prima oară în capitolul al III-lea, referitor la finanţele publice, unde
este introdus în art. 117 termenul „biudje” cu semnificaţia de „închipuirea cheltuielilor anului
viitor”. Aceasta formulare sugereaza ideea de buget, dar numai pentru aspectul cheltuielilor.
În principalele acte prin care a fost organizată în timp activitatea financiară publică,
bugetul statului a fost reglementat astfel:
În 1860, a fost adoptat „Regulamentul de Finanţe”, care a reprezentat practic prima
lege de organizare financiară din istoria noastră. Potrivit art. 2 din acest Regulament, „recentele
şi cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecărui exerciţiu, vor fi autorizate prin
legile de finanţe şi vor forma bugetul general al statului”.
În prima Constituţie română, adoptată în timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza (în
anul 1864), se vorbeşte despre „bugetul cheltuielilor şi al recentelor (veniturilor-n.n.), pregătit
în tot anul prin îngrijirea puterii executive şi supus Adunării Elective”.
În baza acestei prevederi, prima lege de Contabilitate din 1864, reglementa modul de
elaborare, adoptare şi executare a bugetului de stat. Definiţia iniţială a bugetului general al
statului a fost îmbunătăţită, legea reglementându-l ca fiind format din „toate veniturile statului
şi cheltuielile neapărate pentru îndeplinirea deosebitelor servicii, aşezate conform legilor,
autorizate în fiecare an de o lege anuală de finanţe”.
În Constituţia Română din 1866, în capitolul „Despre finanţe”, se preciza că „în
fiecare an, Adunarea deputaţilor încheie socotelile (contul general de încheiere a exerciţiului
bugetar pe anul anterior - n.n.) şi votează bugetul. Toate veniturile și cheltuielile statului trebuie
trecute în buget și în socoteli”. Aceste prevederi au fost înscrise ulterior atât în Constituţia din
1923 cât şi în cea din anul 1938.
Ulterior, prin Legea contabilităţii publice din anul 1903 (art. 2), bugetul a fost definit
ca fiind „actul prin care sunt prevăzute şi prealabil aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale
Statului sau ale altor servicii publice”;
Între cele două războaie mondiale instituția bugetului a evoluat în sensul că el devine
un instrument de programare a veniturilor și cheltuielilor publice supus aprobării parlamentelor
și adoptat prin lege. În această perioadă România a acordat o mare importanță vieții publice pe
care a modernizat-o cu sprijinul unei politici financiar-bugetare moderne.
Anul financiar începea la 1 aprilie şi se încheia la 31 martie, exerciţiul bugetar având
aceeaşi durată. Alcătuirea bugetului revenea Ministerului Finanţelor care trebuia să asigure un
echilibru între cheltuielile tuturor departamentelor şi necesarul de venituri publice.

8
Gh. Ghibănescu, O pagină din istoria finanţelor Moldovei. Sămile visteriei Moldovei pe anul 1763, Iaşi, 1925
(Extras din Buletinul “Ion Neculce”, fascicola V), citat de Gh. N. Leon în op. cit., p. 531. A se vedea și Gh. N.
Leon, Elemente de de Ştiinţă Financiară, vol. II, Editura Cartea Românească, București, 1930, p. 309.

6
 Mai târziu, în Constituţia României adoptată în anul 1948, s-a prevăzut că „votarea
bugetului de stat, a încheierii exerciţiului bugetar, fixarea impozitelor şi a modului lor de
percepere” sunt de competenţa Marii Adunări Naţionale a Republicii Populare România.
După al II-lea război mondial s-a recurs la sistemul pluralității de bugete. În socialism
bugetul exprima economia centralizata și s-a numit „bugetul central al statului”. Sursele
bugetare proveneau de la unitățile socialiste cu capital de stat în procent de 90%; un procent de
6% era realizat de sectorul cooperatist (agricol, cooperație de consum și cea mesteșugărească);
restul provenea din sectorul privat, extrem de restrâns.
În regimul socialist, în cuprinsul Legii nr. 3/1949 asupra bugetului general al statului,
acesta era definit ca „planul financiar anual al formării fondului unic de mijloace băneşti,
necesare îndeplinirii funcţiilor statului şi îndrumării lor, în conformitate cu planul general
economic (...)”. Legea nr. 3 din anul 1949, asupra întocmirii, executării şi încheierii Bugetului
general al Republicii Populare Române, este practic prima lege–cadru referitoare, în
exclusivitate, la bugetul de stat.
Tot în cadrul acelui regim politic, art. 28 din Legea finanţelor, nr. 9/1972, defineşte
bugetul de stat ca fiind „principalul plan financiar al statului, cu caracter executoriu şi cu rol
coordonator în sistemul planurilor financiare operative”;
După 1989, conceptul de buget public naţional a fost reglementat în Legea nr. 10/1991
privind finanţele publice, anterioară Constituţiei, având aceleaşi componente, cu deosebirea că
în locul bugetului de stat se folosea termenul de buget al administraţiei centrale de stat
consfinţind astfel începutul unei noi etape de evoluţie a sistemului bugetar românesc. Prin lege
s-a stabilit că „activitatea privind finanţele publice include elaborarea şi executarea bugetului
public naţional, care cuprinde bugetul administraţiei centrale de stat, bugetele locale şi bugetul
asigurărilor sociale de stat, stabilirea şi perceperea impozitelor, taxelor şi altor venituri ale
statului şi utilizarea mijloacelor financiare ale organelor puterii legislative, judecătoreşti şi
executive” 9. Astfel, potrivit acestui act normativ, bugetul era reglementat dupa cum urmează:
- bugetul administrației centrale de stat;
- bugetul asigurarilor sociale de stat;
- bugetele locale.
Constituţia României din 1991, prin art. 137, a instituit conceptul de buget public
naţional care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale
comunelor, oraşelor şi judeţelor. În locul sintagmei ce trimite la administrația centrală de stat
s-a folosit termenul de buget de stat, formulare a cărei sferă de cuprindere pare mai largă
înglobând toate tipurile de venituri și de cheltuieli destinate vieții publice de interes central.
Prin Legea nr. 72/1996, a finantelor publice, care a înlocuit Legea nr. 10/1991, în
prezent abrogată, nu se preia conceptul de buget public național, fiind folosită formularea de
sistem bugetar compus din: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale,
bugetul fondurilor speciale, bugetul trezoreriei și bugetul altor instituții. Sunt introduse în
schimb concepte noi şi anume:
• resurse financiare publice;
• sistem unitar de bugete;
• cheltuieli publice totale şi resurse publice totale.
Ulterior potrivit art. 2, pct. 6 din Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice, bugetul este
un „document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau,
după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”..
Același act normativ nu prevede în mod expres conceptul de sistem bugetar însă
simpla analiză a textului legal ne așează în față un veritabil sistem bugetar compus din totalitatea

9
Art. 1 al Legii nr. 10 din 29 ianuarie 1991, publicată în M.Of. nr. 23 din 30 ianuarie 1991.

7
bugetelor enumerate la art. 1 alin. 2, la care considerăm necesar a se adăuga și subsistemul
bugetelor locale reglementat de Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale.
Așadar, în prezent, concepția bugetara a legiuitorului român reflectă existența unui
sistem bugetar public compus pe de-o parte din sistemul bugetar public central, în care sunt
incluse toate categoriile de bugete prevazute de art. 1 alin. 2 (din Legea nr. 500/2002) și, pe de
altă parte, sistemul bugetar public local, care cuprinde toate categoriile de bugete locale.
În ce privește diferențele conceptuale, atragem atenția că între noțiunea de sistem
bugetar public (cu cele doua componente ale sale) și cea de „buget general consolidat” nu există
perfectă identitate. Aceasta din urmă reprezintă potrivit art. 2 pct. 7 din Legea nr. 500/2002,
„ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate si consolidate pentru a forma
un întreg”. De asemenea, sistemul bugetar public nu se poate confunda nici cu noțiunea de
Buget Public Național, care cuprinde un ansamblu de bugete expres prevăzute în Constituția
României (Bugetul de stat, Bugetul Asigurărilor sociale de stat și Bugetele locale).

Secţiunea a 4-a. Natura juridică a bugetului

Subiectul naturii juridice a bugetului a fost disputat în literatura juridică financiară,
autorii rezumându-se însă la analiza bugetului de stat.
Principalele opinii exprimate în legătură cu natura juridică a bugetului de stat, datează
de la începutul secolului trecut, aparţin preponderent unor autori străini şi au fost preluate şi
prezentate de toţi autorii contemporani. Astfel, sub aspectul naturii sale juridice, s-a susţinut
despre bugetul de stat că este, după caz: o lege propriu-zisă, un act-condiţiune de natură
administrativă, lege şi act de administraţie sau un plan financiar10.
a) Teoria potrivit căreia bugetul de stat este o lege propriu-zisă a fost formulată la
sfârşitul secolului XVIII de un autor german (Hänel)11 şi promovată la începutul secolului
următor de profesorul francez Carré de Malberg în lucrarea „Contribution à la théorie générale
de l’Etat”, publicată în anul1920.
Potrivit acestei teorii bugetul de stat este o lege întrucât este un act emanat de la
puterea legislativă. Astfel, afirmând că toate deciziile puterii legislative îmbracă forma legii,
promotorii teoriei nu admit distincţia între legea formală şi cea materială.
Ceva mai târziu, teoria a fost nuanţată de un alt autor francez 12, care a susţinut că
bugetul statului este lege doar în sens formal, întrucât elaborarea şi adoptarea sa se face potrivit
procedurii legislative.
b) Cea de-a doua teorie, potrivit căreia bugetul de stat nu este niciodată o lege, ci este
act-condiţiune de natură administrativă, a fost promovată de profesorul francez Gaston Jéze în
lucrarea Traité de Science des Finances. Le Budget., publicată în anul 1910. Teoria se
întemeiază pe regimul juridic diferit al veniturilor şi al cheltuielilor bugetare.
În materia veniturilor bugetului, autorul distinge între regimul veniturilor fiscale şi cel
al altor venituri, concluzionând că, din această perspectivă, bugetul veniturilor nu poate fi lege
ci este un act-condiţiune, necesar agenţilor administrativi pentru a da naştere creanţelor în
folosul tezaurului public.
În materia cheltuielilor bugetului, autorul procedează la analiza naturii juridice a
fiecărei categorii de cheltuieli în parte ajungând la concluzia că bugetul cheltuielilor este, de
asemenea, act-condiţie pentru responsabilizarea agenţilor administrativi de a pune în aplicare
prevederile bugetului aprobat.

10
A se vedea Gh. N. Leon, Caracterizarea bugetului din punct de vedere juridic, în Revista de drept public,
nr.3/1926.
11
Das Gestez im formelien und materiellen Sinne, Leipzig, 1888.
12
L. Trotabas, Finances publiques, Librarie Dalloz Paris, 1964, p.100.

8
 În concluzie, Gaston Jéze a susţinut că bugetul, în ansamblul său, nu are nicio
semnificaţie juridică, ci este un act-condiţiune.
c) A treia teorie a fost enunţată de profesorul de drept constituţional Léon Duguit, în
lucrarea Traité de droit constitutionnel, publicată în anul 1923, şi susţine că bugetul de stat este,
în acelaşi timp, lege şi act administrativ.
Argumentându-şi opinia, autorul afirmă că bugetul veniturilor, creând dispoziţii pe
cale generală, este o lege materială în ţările în care impozitarea este autorizată anual prin legea
bugetară13 întrucât, în acest fel, în fiecare an se instituie practic noi impozite. În celelalte ţări,
nefiind necesară autorizarea anuală a impunerii, bugetul veniturilor este un act administrativ.
În ceea ce priveşte bugetul cheltuielilor, autorul se pronunţă clar că acesta este un act
administrativ, întrucât creează exclusiv acte individuale şi concrete.
d) Cea de-a patra teorie aparţine profesorului român Gh. N. Leon şi a fost expusă pe
larg în lucrarea sa Elemente de Ştiinţă Financiară (ediţia a II-a), publicată în anul 1942.
Profesorul Leon susţine că bugetul de stat românesc este un „act de prevedere” (act
de planificare – n.n.) de natură administrativă întrucât, pe de o parte, veniturile prevăzute în
buget şi neprezăzute în lege nu sunt legale şi legile noastre de impunere nu sunt anuale iar, pe
de altă parte, obligaţiile de plată a unor sume de la buget, izvorâte din legi ori din contracte se
impune a fi respectate, chiar dacă nu sunt trecute în buget.
Nuanţând această opinie, un autor contemporan consideră că Parlamentul apelează la
un „subterfugiu de tehnică juridică” pentru a da planului financiar al statului forţa obligatorie a
normei de drept, aprobând practic „un alt document şi anume legea de adoptare a bugetului de
stat” 14.
În ce ne priveşte, suntem de acord că natura juridică a bugetului public poate fi stabilită
numai în urma analizei, din această perspectivă, atât a veniturilor, cât şi a cheltuielilor acestuia.
Cu privire la partea de venituri a bugetului public se cuvin fi făcute următoarele
observaţii:
- veniturile fiscale şi procedura de administrare a lor sunt reglementate prin Codul
fiscal, Codul de procedură fiscală şi alte legi cu caracter permanent, bugetul stabilind doar unele
măsuri de planificare şi organizare a încasării lor;
- veniturile nefiscale (din amenzi, concesiuni, vânzări, împrumut etc.) se realizează în
temeiul unor acte normative existente, de regulă cu caracter permanent, prin care sunt
reglementate şi procedurile de realizare; prin buget, de asemenea, se planifică şi se organizează
încasarea lor, în funcţie de nevoile anticipate.
În ceea ce priveşte partea de cheltuieli a bugetului public, este de la sine înţeles că
obligaţiile contractuale, precum şi cele născute din legi speciale, trebuie îndeplinite în condiţiile
determinate de autorizările respective. Prin urmare, bugetul face doar o inventariere a
obligaţiilor care devin exigibile în anul bugetar de referinţă, precum şi a potenţialelor obligaţii
care ar rezulta din autorizările noi, anticipate a fi aprobate în cursul anului bugetar, planificând
resurse financiare pentru achitarea lor.
Lipsa bugetului aprobat nu împiedică încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor
bugetare, acestea putându-se realiza potrivit parametrilor bugetari ai anului precedent15.
Totodată, principiul unităţii bugetare obligă la înscrierea în buget a tuturor veniturilor şi
cheltuielilor care aparţin de drept bugetului considerat.
În altă ordine de idei, planificarea veniturilor şi cheltuielilor apare ca fiind necesară şi
din perspectiva legii fundamentale care, prin prevederile art. 138, alin.5, statuează o regulă de

13
Spre exemplu, Constituţia belgiană din anul 1921, statua că „impozitele de stat se votează anual” iar „legile care
le stabilesc nu au putere decât pentru un an dacă ele nu sunt reînoite” (potrivit art.111).
14
D.D. Şaguna, op. cit., p.525-526.
15
Conform art. 138, alin.3 din Constituţia României şi art. 40 din Legea finanţelor publice locale.

9
echilibru bugetar potrivit căreia „nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea
sursei de finanţare”.
Totodată, în mod evident, orice buget rezultă din asumarea obligaţiei de a opta a priori
pentru anumite venituri şi cheltuieli, din mai multe posibile, precum şi a obligaţiei de a respecta
angajamentele legale și contractuale anterioare asumate de guvernământ.
Toate aceste observaţii, precum şi trăsăturile bugetului (prezentate în secţiunea 1 a
prezentului capitol) ne îndreptăţesc să afirmăm că bugetul public este planul financiar al unei
entităţi publice, menit să cuantifice toate cheltuielile şi să identifice toate sursele potenţiale de
venituri necesare acoperirii cheltuielilor bugetului considerat.
În acord cu opinia exprimată în acest sens, pentru a avea forţa normei de drept în
procesul aplicării sale, planul financiar se aprobă, după caz, prin lege sau printr-un alt act, emis
în acest sens, de o autoritate competentă, potrivit legii şi în condiţiile acesteia.

Secţiunea a 5- a. Sistemul bugetar românesc

Finanţele publice, ca parte a sistemului financiar, au propria organizare, adaptată
rolului şi funcţiilor pe care acestea le îndeplinesc.
În prezent, potrivit legilor financiare generale16, resursele financiare publice se
constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete autonome şi independente, care
cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele
fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice, bugetele
fondurilor provenite din credite externe contractate de stat ori de autorităţi ale administraţiei
publice locale sau garantate de acestea şi bugetele fondurilor externe nerambursabile.
Sistemul bugetar, din punct de vedere economic, evidenţiază conţinutul şi sensul
fluxurilor financiare determinate de constituirea şi utilizarea fondurilor băneşti publice într-o
perioadă de timp determinată.
Din punct de vedere juridic, sistemul bugetar cuprinde un cumul de acte de autorizare,
prin care se aprobă veniturile şi cheltuielile aferente îndeplinirii obiectivelor şi sarcinilor
publice pe parcursul unui an bugetar.
Bugetul de stat este principala verigă a sistemului bugetar, prin intermediul căreia se
realizează cele mai importante transferuri de resurse financiare între stat, pe de o parte, şi
persoanele fizice şi juridice, pe de altă parte. Bugetul de stat exprimă, totodată, politica
economică şi socială pe care statul o promovează în perioada de timp pentru care acesta este
întocmit şi aprobat deoarece, în funcție de modul în care autorităţile statului abilitate cu drepturi
în stabilirea politicilor fiscale şi bugetare construiesc bugetul de stat, rezultă orientarea pe care
o va avea societatea în anul bugetar respectiv.
Prin bugetul de stat se constituie resursele financiare publice ale ţării formate din
impozite şi taxe, respectiv: impozitul pe profit, taxa pe valoarea adăugată, accizele, taxele
vamale, impozitul pe venit (activităţi independente, salarii, cedarea folosinţei bunurilor,
dividende, dobânzi etc.), vărsăminte din profitul net ale regiilor autonome, vărsăminte ale
instituţiilor publice centrale, donaţii, încasări din rambursarea împrumuturilor acordate etc.
Aceste resurse au ca destinaţie finanţarea autorităţilor publice, apărarea naţională, ordinea
publică şi siguranţa naţională, educaţia (învăţământul superior şi unele categorii de cheltuieli
din cel gimnazial şi mediu), sănătatea, cultura, religia, activităţile sportive şi de tineret, asistenţa
socială, alocaţii, pensii, ajutoare, cheltuielile pentru mediu şi ape, industrie, agricultură,

16
Domeniul finanţelor publice este reglementat de principiu prin Legea privind finanţele publice şi Legea privind
finanţele publice locale.

10
silvicultură, transporturi, comunicaţii, cercetarea ştiinţifică, transferuri, împrumuturi şi dobânzi
aferente datoriei publice şi unele transferuri către bugetele locale.
Bugetul asigurărilor sociale de stat este un buget central specializat, constituit pentru
acoperirea riscurilor profesionale şi sociale la care sunt supuse persoanele participante la
procesele de muncă. Acesta este al doilea plan financiar ca importanţă după bugetul de stat, este
destinat constituirii resurselor financiare necesare finanţării pensiilor de asigurări sociale de
stat, pensiilor pentru agricultori, indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă, din
cauză de boală sau accident, concedii de maternitate şi îngrijirea copiiilor până la vârsta de 2
ani, ajutoare pentru deces, tratament balnear etc. Resursele publice care se constituie prin
intermediul bugetului asigurărilor sociale de stat sunt formate mai ales din contribuţiile
obligatorii, pe care le datorează instituţiile publice, agenţii economici şi alte persoane juridice
şi fizice care folosesc munca salariată, precum şi salariaţii înşişi.
Bugetele locale materializează nevoile colectivităţilor locale, reprezentând
instrumente de planificare şi de conducere a activităţii financiare a unităţilor administrativ-
teritoriale care au personalitate juridică, structura acestora reflectând gradul de autonomie a
administraţiei locale faţă de puterea centrală şi legăturile existente între diferitele administraţii
teritoriale.
Bugetele locale se constituie atât din surse proprii cât şi din transferuri de la bugetele
administrate de autorităţile centrale ale statului. Principalele resurse financiare, care se
constituie ca venituri proprii ale bugetelor locale, sunt formate din impozitele şi taxele pe care
le datorează contribuabilii persoane juridice şi fizice, dar specifice comunităţilor locale şi la a
căror aşezare, percepere şi administrare, autorităţile locale îşi pot aduce un aport substanţial.
Dintre resursele financiare mai importante care formează veniturile proprii ale bugetelor locale
amintim: impozitul pe profit datorat de regiile autonome de interes local, vărsămintele din
profitul net al regiilor autonome de interes local, impozitele şi taxele locale de la populaţie şi
persoanele juridice (impozitul pe clădiri, terenuri, taxele asupra mijloacelor de transport etc.),
taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, impozitul pe spectacole, veniturile din
valorificarea bunurilor statului, vărsămintele instituţiilor publice locale, veniturile cu destinaţii
speciale care se folosesc pentru acţiuni şi obiective strict precizate, mijloacele de echilibrare
primite de la bugetul de stat sub forma cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe venit, taxa
pe valoarea adăugată sau transferurile pentru finanţarea unor obiective precis stabilite. De
asemenea, bugetele locale mai pot beneficia de surse de finanţare sub forma împrumuturilor
pentru investiţii, împrumuturi temporare de la Trezoreria Statului pentru acoperirea golurilor
temporare de casă sau donaţii şi sponsorizări.
În cadrul conceptului de bugete locale sunt incluse deopotrivă: bugetele judeţene,
bugetele oraşelor, cele ale municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, precum şi
bugetele comunelor. În aprecierea locului bugetelor locale în cadrul sistemului bugetar prezintă
importanţă ponderile pe care le au veniturile şi cheltuielile bugetelor locale în totalul veniturilor
şi cheltuielilor pe ansamblul bugetelor publice.
Cheltuielile care se finanţează din resursele financiare constituite la nivelul bugetelor
locale sunt cele pentru întreţinerea autorităţilor publice locale, învăţământ (până la un anumit
grad de instruire) şi sănătate (combaterea unor anumite boli şi maladii), cultură, asistenţă
socială, pensii, ajutoare şi indemnizaţii, altele decât cele finanţate prin bugetul asigurărilor
sociale de stat, sau bugetul de stat, unele acţiuni şi activităţi din agricultură, transporturi,
comunicaţii şi alte acţiuni economice. De asemenea, din bugetele locale se suportă cheltuielile
aferente dobânzilor pentru datoria publică locală, rambursării împrumuturilor propriu-zise,
precum şi unele cheltuieli cu destinaţie specială care au ca sursă de finanţare fondurile speciale
constituite în acest scop (drumuri publice, fondul de locuinţe, de intervenţie etc.).
Potrivit Constituţiei (art. 138), bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi
bugetele locale formează bugetul public naţional.

11
 Bugetele fondurilor speciale s-au înfiinţat ca urmare a nevoii acute de finanţare a unor
acţiuni economico-financiare şi sociale, care nu putea fi acoperită din bugetul public naţional.
Aceste bugete se constituie în afara bugetului public naţional, sunt aprobate prin legea bugetului
de stat ori, după caz, prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat, odată cu acestea, şi au
afectaţie specială. Practica bugetară recentă oferă numeroase exemple de astfel de bugete care
au fost, iar unele dintre acestea mai sunt încă operaţionale, astfel: Fondul asigurărilor sociale
de sănătate, Fondul asigurărilor sociale de şomaj, Fondul special pentru construcţii de locuinţe,
Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, Fondul special pentru cercetare-
dezvoltare, Fondul special pentru dezvoltarea şi modernizarea drumurilor publice, Fondul
special pentru protecţia asiguraţilor ş.a.
Formarea şi utilizarea acestor mijloace comparativ cu cele constituite prin bugetul de
stat reprezintă o abatere de la regulile şi principiile fondurilor bugetare. deoarece aceste fonduri
scapă controlului parlamentar privind formarea şi utilizarea lor, întrucât competenţa de aprobare
a acestora o are instituţia publică ierarhic superioară şi nu Parlamentul. Astfel, fondurile
speciale sunt prevăzute şi aprobate prin iegi speciale, se constituie în afara bugetului de stat, iar
bugetele de venituri şi cheltuieli ale fondurilor cu destinaţie specială se constituie ca anexe la
bugetul de stat aprobat prin Legea anuală. Pentru elaborarea proiectelor bugetelor fondurilor
speciale ordonatorii principali de credite (ministerele), care sunt responsabilii gestionării
fondurilor respective, înaintează Ministerului Finanţelor Publice propunerile cu privire ia
cifrele prevăzute în bugetele de venituri şi cheltuieli pe fiecare fond în parte pe care-l
gestionează.
Bugetul trezoreriei17 statului se constituie şi se aprobă distinct de bugetul de stat având
în vedere atribuţiile specifice ale acestei instituţii, care este abilitată să gestioneze, în
conformitate cu prevederile legale, şi să ţină evidenţa fondurilor băneşti publice. Bugetul de
venituri şi cheltuieli al Trezoreriei Statului este consecinţa activităţii Trezoreriei Statului de
prestări-servicii pe care o exercită în executarea componentelor bugetului general consolidat.
Veniturile acestui buget sunt constituite, în principal, din dobânzile încasate ca urmare a plasării
disponibilităţilor bugetului de stat pe piaţa de capital. Cheltuielile sunt formate mai ales din
dobânzile plătite pentru disponibilităţile instituţiilor publice şi ale altor subiecţi economici şi
persoane fizice constituite din mijloacele extrabugetare, pentru certificatele de depozit, precum
şi din taxe poştale, comisioane plătite, cheltuieli specifice activităţii acestei instituţii (chirii,
pază, mijloace de transport, consumabile etc.). O altă categorie importantă de planuri financiare
(bugete) este cea care reflectă resursele financiare formate din împrumuturile de stat externe şi
interne contractate de stat în vederea realizării de acţiuni şi obiective de importanţă naţională,
finanţării şi refinanţării deficitului bugetar şi datoriei publice.
Bugetele instituţiilor publice se constituie în afara bugetului public naţional, în
condiţiile legii. După sursa de finanţare, bugetele instituţiilor publice pot fi, după caz: bugete
finanţate integral din fonduri băneşti proprii; bugete finanţate parţial din bugetul public naţional
şi parţial din fonduri proprii; bugete finanţate integral din bugetul public naţional.
Bugetul general consolidat reprezintă instrumentul în care îşi găsesc reflectarea toate
resursele financiare publice şi cheltuielile publice. Acesta nu este un buget propriu-zis ci se
constituie din ansamblul bugetelor care reflectă fluxurile de venituri şi de cheltuieli ale
sectorului public. Potrivit art. 2, pct. 7din Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice, în conceptul

17
Trezoreria, în sensul de tezaur, reprezintă locul în care se păstrează şi se gestionează banii statului. Mai mult
decât atât, Trezoreria este învestită cu o misiune importantă: asigurarea corectei efectuări a fluxurilor de încasări
şi cheltuieli, urmărind permanent ajustarea acestora. Trezoreria se referă atât la funcţiile, cât şi la organele
administrative angrenate în operaţiunile aferente finanţelor publice, respectiv: execuţia de casă a bugetului de stat,
bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale; constituirea şi utilizarea unor fonduri extrabugetare şi/cu destinaţie
specială; gestiunea datoriei publice interne şi externe; efectuarea unor operaţiuni financiare ale statului (depozite,
împrumuturi de stat şi rambursarea acestora, plasamente ale statului etc.).

12
de buget general consolidat se cuprind: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor
publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat,
bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite
din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte
costuri se asigură din fonduri publice, precum şi bugetul fondurilor externe nerambursabile.

13
 Capitolul III

PRINCIPII BUGETARE

Secţiunea 1. Aspecte generale

Activitatea bugetară, în ansamblu, presupune efectuarea unui complex de acte şi
operaţiuni specifice, dintre cele mai diverse, pornind de la actele de decizie politică şi până la
acte de înregistrare ori de evidenţă contabilă.
Pentru ordonarea actelor si operaţiunilor bugetare, precum şi pentru conferirea unui
caracter unitar acestora, în doctrina financiară s-a pus problema instituirii unor reguli clare care
să fie urmate de toţi participanţii la procesul bugetar. Astfel, s-au conturat principiile bugetare
generale care exprimă evoluţia în timp a procesului bugetar şi, totodată, instituie reguli generale
referitoare la durata exerciţiului bugetar, structurarea veniturilor şi a cheltuielilor în bugetul
public, relaţiile dintre venituri şi cheltuieli în cadrul bugetului, transparenţa deciziilor bugetare
ş.a.
În prezent, procesul bugetar se desfăşoară potrivit modului în care este reglementat
prin legile financiare generale1 precum şi în conformitate cu regulile statuate prin principiile
bugetare. Aceste principii sunt consacrate în literatura juridică financiară şi în practica bugetară
cu următoarele denumiri: universalitatea bugetului, unitatea bugetară, realitatea bugetară,
echilibrul bugetar, specializarea bugetară, anualitatea bugetară şi publicitatea bugetului; ele se
aplică în egală măsură tuturor componentelor bugetului general consolidat al statului.
Deşi aplicate în practica bugetară modernă, principiile bugetare au fost reglementate
pentru prima dată în mod explicit în România, prin art. 4 din Legea nr. 72/1996 care însă se
limita doar la enumerarea parţială a lor. Actuala lege a finanţelor publice, prin dispoziţiile art.
8-13, reglementează expressis verbis un număr de şase principii (universalitatea, publicitatea,
unitatea, anualitatea, specializarea şi unitatea monetară) aplicabile, potrivit art.1, alin.2 din lege,
tuturor bugetelor componente ale sistemului bugetar, cu excepţia bugetelor locale; în cazul
acestora din urmă Legea finanţelor publice locale reglementează practic aceleaşi principii,
cărora le adaugă principiul echilibrului bugetar şi unele principii specifice.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în realitate, componentelor sistemului bugetar
le sunt aplicabile un număr de opt principii fundamentale, bazate pe dispoziţii directe (explicite)
ori indirecte (implicite) ale legilor financiare generale, pe care le prezentăm în cele ce urmează
atât prin prisma respectivelor dispoziţii cât şi din perspectiva conceptelor doctrinare.
Datorită specificului lor, bugetelor locale li se aplică în plus faţă de cele enumerate,
principiile: solidarităţii, autonomiei locale financiare, proporţionalităţii şi consultării.

Secţiunea a 2-a. Principiile bugetare generale

2.1. Universalitatea bugetară

Acest principiu este reglementat prin dispoziţiile art. 8 din Legea finanţelor publice şi
cele ale art. 7 din Legea finanţelor publice locale.

1
Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice şi Legea nr. 273/2006 a finanţelor publice locale.
 În esenţă, principiul universalităţii bugetare presupune ca toate veniturile şi
cheltuielile să fie înscrise în buget cu sumele brute, fără ca un venit să poată fi compensat cu o
cheltuială. În fapt acest principiu conduce la o separare netă în buget a veniturilor de cheltuieli,
prin instituirea şi aplicarea în procesul bugetar a două reguli distincte: regula produsului brut și
regula neafectării veniturilor.
Aplicarea regulii produsului brut presupune, în primul rând, ca în buget să fie înscrise
toate veniturile ce urmează a fi realizate şi toate cheltuielile ce urmează a fi efectuate. În al
doilea rând, toate aceste venituri şi cheltuieli se înscriu în buget în mărime brută, deci fără ca
veniturile să fie diminuate cu sumele aferente realizării lor, ori cheltuielile să fie compensate
cu veniturile proprii ale entităţii finanţate de la buget.
În practică, în funcţie de aplicarea acestei reguli putem avea, după caz: buget brut,
când regula se aplică integral; buget net, când regula nu se aplică şi bugetul cuprinde în fapt
numai soldul rezultat din compensarea veniturilor şi a cheltuielilor; ori buget mixt, atunci când
regula se aplică parţial, numai pentru unele acţiuni, instituţii, etc2.
Aplicarea regulii neafectării veniturilor presupune ca o sursă de venituri a bugetului
public să nu poată alimenta cu fonduri, în mod direct, o destinaţie de cheltuieli. Astfel, veniturile
prevăzute în bugetul public, indiferent de sursa de provenienţă a lor, se cumulează în veniturile
totale ale bugetului respectiv; acestea sunt alocate în bloc cheltuielilor totale ale bugetului, după
care sunt repartizate pe destinaţiile de cheltuieli, potrivit clasificaţiei bugetare.
Aplicarea acestei reguli este de natură să împiedice autonomizarea unor sectoare ori
servicii publice, prin atribuirea către acestea, în exclusivitate, a unor surse de finanţare.
Totodată, întrucât nu există un raport corespunzător între randamentul unui venit şi necesarul
de fonduri pentru finanţarea unei cheltuieli, regula neafectării veniturilor are menirea de a
înlătura situaţiile în care buna desfăşurare a activităţilor într-un sector ori serviciu public ar fi
direct dependentă de modul cum un număr redus ori o singură sursă de venit acoperă sau nu
nevoile de cheltuieli respective.
Din punct de vedere practic, aplicarea principiului universalităţii prezintă avantajul că
permite autorităţii bugetare competente să cunoască nivelul veniturilor totale ce urmează a fi
încasate, precum şi pe cel al cheltuielilor de efectuat.
Totuşi, principiul nu se aplică cu stricteţe în practica financiară contemporană,
înregistrându-se excepţii de la ambele reguli care îl compun. Spre exemplu, prin excepţie de la
regula produsului brut, veniturile şi cheltuielile unităţilor economice ale statului sau ale
unităţilor administrativ teritoriale, figurează în buget doar cu sumele pe care le varsă în buget
(obligaţii fiscale şi vărsăminte din profit) şi, respectiv, cu sumele pe care le primesc (de regulă
subvenţii).
Prin excepţie de la regula neafectării veniturilor, sumele reprezentând venituri
bugetare provenite din donaţii si sponsorizări se utilizează numai în conformitate cu destinaţiile
stabilite3. De asemenea, veniturile si cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului
energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice, se înscriu în bugetul de stat ca venituri
şi cheltuieli cu destinaţii speciale4. Tot astfel, disponibilităţile din fondurile externe
nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a
Uniunii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de
implementare, se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie.

2
Pentru dezvoltări, a se vedea D.D. Saguna, op.cit., p. 567; I. Gliga, op.cit., p.64.
3
A se vedea art. 8 alin. 2 al Legii finanţelor publice şi art. 7, alin. 2 al Legii finanţelor publice locale.
4
A se vedea art. 10 alin. 3 al Legii finanţelor publice.
 2.2. Publicitatea bugetară
Principiul publicităţii, potrivit dispoziţiilor legilor financiare5, presupune ca sistemul
bugetar sa fie deschis şi transparent, asigurând accesul tutror cetăţenilor la datele şi informaţiile
referitoare la constituirea, repartizarea şi utilizarea resurselor financiare publice.
Aplicarea principiului are la bază necesitatea informării cetăţenilor în dubla lor calitate
de contributori la constituirea fondurilor publice şi totodată beneficiari, în mod direct ori
indirect, ai acestor fonduri. În practică, publicitatea bugetară se aplică în toate etapele procesului
bugetar. Astfel, în etapa elaborării proiectului de buget, datele referitoare la cuantumul şi
structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt aduse la cunoştinţa cetăţenilor prin mijloacele
de informare în masă. Pe aceeaşi cale, cetaţenii au acces şi la dezbaterile asupra proiectelor de
bugete publice, desfăşurate cu ocazia aprobării acestora.
După aprobare bugetele, în formă finală, sunt aduse la cunoştinţa cetăţenilor prin
6
publicare . Publicitatea bugetară nu se aplică în cazul informaţiilor şi documentelor al căror
caracter nepublicabil este stabilit prin lege.

2.3. Unitatea bugetară

Ca principiu, unitatea bugetară semnifică înscrierea tuturor veniturilor şi cheltuielilor
bugetare într-un singur document. Văzând dispozițiile art. 10 alin. 1 din Legea finanțelor
publice apreciem că rațiunea acestui principiu este de a asigura „utilizarea eficientă şi
monitorizarea fondurilor publice”.
Unitatea bugetară poate fi privită atât din perspectivă pur politică (subsumată așadar
științelor politice) cât și economico-financiară. Astfel, din punct de vedere politic, unitatea
bugetară este de natură să faciliteze puterii legislative examinarea politicii financiare a puterii
executive, pentru a decide asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetare propuse de aceasta. Din
punct de vedere financiar, unitatea bugetară este „o regulă de ordine şi claritate, care permite
prezentarea stării reale a situaţiei financiare (...) fără artificii de disimulare” 7. Totodată, acest
principiu oferă posibilitatea de a observa mai uşor starea reală a echilibrului dintre veniturile şi
cheltuielile bugetului. Astfel, un deficit bugetar nu ar mai putea fi disimulat în mai multe bugete
ci ar fi evidenţiat în bugetul unitar.
Luate individual, dispoziţiile art. 10 al Legii finanţelor publice, referitoare la unitatea
bugetară, ar conduce la ideea existenţei unui singur buget care să înglobeze toate veniturile şi
cheltuielile publice. În realitate, conform art. 1 alin. 2 din Legea finanțelor publice sistemul
nostru bugetar cuprinde o pluralitate de bugete publice, fiecăruia în parte fiindu-i aplicabil acest
principiu, inclusiv bugetelor locale, aceasta din urmă raportat la prevederile art. 9 al Legii nr.
273/2006 a finanţelor publice locale.
Principiul clasic al unităţii bugetare s-a format în perioada existenţei unui singur
buget, aprobat de autoritatea publică centrală conducătoare, ca o necesitate a acesteia de a avea
o viziune de ansamblu asupra tuturor fondurilor publice şi de a controla mai uşor utilizarea
acestora.
În accepţiunea actuală a teoriei finanţelor publice, unitatea bugetului public este
percepută ca o stare ideală, către care trebuie să se tindă. Respectarea acestui principiu, perceput
în forma sa clasică, o putem considera astăzi ca fiind realizată prin instituirea conceptului de
„buget general consolidat”8 cuprinzând toate bugetele componente ale sistemului bugetar,

5
A se vedea art.9 al Legii finanţelor publice.
6
Bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, precum şi bugetele adoptate odată cu acestea prin legile
bugetare se publică în Monitorul Oficial al României; bugetele locale se publică în ziarele locale ori se afişează la
sediul autorităţilor administraţiei publice locale ş.a.m.d.
7
M. Duverger, op. cit., p. 313.
8
A se vedea art. 2 pct. 7 al Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice.
agregate şi consolidate9 pentru a forma un întreg. Acest buget sintetic poate fi utilizat ca
instrument pentru a evidenţia starea finanţelor publice la un moment dat, precum şi mărimea
efortului financiar al sistemului public.
Menţionăm însă că admiţând existenţa de facto a acestui buget, el nu va putea fi
reflectat într-un singur document care să cuprindă toate veniturile şi cheltuielile publice,
întrucât competenţele privind elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetelor din componenţa sa
aparţin unor autorităţi ori instituţii publice diferite. Prin urmare, aplicarea principiului unitaţii
bugetare trebuie privită ca realizându-se individual pentru fiecare buget public în parte, cu
referire la toate veniturile şi cheltuielile care aparţin de drept bugetului considerat.
În spiritul aplicării acestui principiu, Legea finanţelor publice, prin art. 10 alin. 2,
dispune ca instituţiile publice finanţate de la bugetul de stat să verse în acest buget toate
veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, cu excepţia veniturilor destinate
constituirii fondurilor de stimulare a personalului.
Riguros respectat în trecut acest principiu tradiţional a fost adaptat cerinţelor
finanţelor publice moderne printr-o politică de modificare a finanţării cheltuielilor prin
acoperirea acestora şi din alte surse decât veniturile ordinare ale statului.
Această adaptare la noile realități ale ale vieții economico-sociale poate origina pe de-
o parte în dificultăţile financiare cu care se confruntă statele şi pe de altă parte în faptul că
Guvernele nu doresc să se facă publice destinaţiile reale pe care le primesc resursele financiare
publice în totalitatea lor.
Numită și debugetizare, această politică constă deci în scoaterea unor cheltuieli în
afara bugetului general al statului (construcţia de autostrăzi sau de locuinţe) şi acoperirea lor
din surse alternative.
Derogările de la principiul unităţii bugetare se referă la elaborarea pe lângă bugetul de
stat a unor bugete anexe şi conturi speciale de trezorerie cât şi a bugetelor extraordinare şi a
bugetelor autonome.
Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului în care se înscriu
venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice şi ale unor intreprinderi de stat care nu au în mod
obligatoriu personalitate juridică (spre exemplu poşta şi telecomunicaţii, imprimeria naţională,
unele forțe speciale – în Franța, legiunea de onoare – etc.). Bugetele anexă sunt corelate cu
bugetul general prin faptul că soldul lor figurează la partea de venituri a bugetului de stat dacă
veniturile sunt mai mari decât cheltuielile sau la partea de cheltuieli dacă primesc subvenţii de
la stat.
Conturile speciale de trezorerie evidenţiază încasări care nu reprezintă venituri
propriuzise pentru bugetul de stat sau plăţi care nu au caracter definitiv ca spre exemplu
garanţiile depuse de funcţionarii publici, avansurile acordate furnizorilor, etc.
Bugetele extraordinare se constituie distinct de bugetul de stat, în situaţiile în care, în
timpul anului bugetar, apar cheltuieli cu caracter excepţional ce nu pot fi acoperite din veniturile
acestui buget. Situaţiile care pot determina adoptarea de bugete extraordinare pot fi, după caz:
crize economice grave, calamităţi naturale, stări de război sau de mobilizare ori alte necesităţi
deosebite.
Bugetele autonome sunt elaborate de unităţile economice ale statului sau unităţile
administrativ teritoriale și cuprind veniturile şi cheltuielile lor care, potrivit legii, nu sunt
cuprinse în bugetele acestora.

9
Consolidarea bugetară este definită ca fiind o operaţiune de eliminare a transferurilor de sume dintre două bugete
componente ale bugetului general consolidat, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora (potrivit art.2, pct.18
din Legea nr.500/2002).
 2.4. Anualitatea bugetară
Principiul anualitaţii bugetare instituie regula potrivit căreia veniturile şi cheltuielile
bugetare se stabilesc şi se cuprind în buget pentru o perioadă determinată de timp şi anume un
an de zile, considerat an bugetar10.
Acesta s-a impus inițial din considerente politice întrucât garanta un control real al
legislativului asupra executivului în cadrul constituțional al separației puterilor în stat. Cu alte
cuvinte, eficienţa controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului scade
proporțional cu creșterea perioadei de timp în care s-au realizat cheltuielile despre a căror
aprobare este vorba.
Acesta este unul dintre principiile aplicate în practică care s-a menţinut de-a lungul
timpului deşi conţinutul tradiţional a fost reconsiderat din raţiuni tehnice legate de asigurarea
stării de echilibru sau din cauze economice referitoare la finanţarea cheltuielilor de investiţii
care necesită alocarea resurselor pe intervale de timp mai mari de un an.
Anualitatea bugetelor are două semnificaţii distincte:
- perioada de timp pentru care se întocmeşte şi se aprobă bugetul (anul bugetar);
- perioada de timp în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile înscrise
în autorizaţia dată Guvernului de către Parlament (exercițiul bugetar).
În literatura financiară s-a aratat că stabilirea bugetului anual facilitează efectuarea
controlului asupra relaţiilor financiare publice şi în acelaşi timp, permite autoritaţilor publice sa
adapteze programele şi acţiunile financiare la noile evoluţii economice, sociale ori politice care
se manifestă la un moment dat.
În ceea ce priveşte perioada de execuţie a bugetului, aceasta poate să coincidă sau nu
cu perioada pentru care acesta a fost aprobat. Adesea unele venituri se încasează iar unele
cheltuieli se efectuează după expirarea anului bugetar. Problema veniturilor neîncasate şi a
cheltuielilor neefectuate la finele anului bugetar este soluţionată diferit de la o ţară la alta.
Astfel unele ţări practică o execuţie bugetară limitată la întinderea anului bugetar care
este caracterizată în literatura juridică de specialitate ca aparţinând sistemelor bugetare de
gestiune11. Așadar, la finele anului bugetar, bugetul se închide automat, în contul de încheiere
al exerciţiului bugetar respectiv fiind înscrise numai venituri încasate şi cheltuieli efectuate.
Acest sistem interzice reportul veniturilor şi al cheltuielilor de la un an la altul. Veniturile
neîncasate şi cheltuielile neefectuate vor fi rediscutate cu prilejul întocmirii bugetului pe anul
următor. Anul bugetar corespunde perioadei de execuţie a bugetului public, ceea ce presupune
ca în acest interval de timp să se efectueze toate actele şi operaţiunile aferente execuţiei
bugetare. Prin urmare, veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate până la încheierea
exerciţiului bugetar se încasează ori, după caz, se efectuează în cadrul bugetului pe anul
următor.
Per a contrario, există situaţii în care exerciţiul bugetar nu se încadrează, ca durată de
timp, în anul bugetar, acest fapt caracterizând sistemele bugetare de exerciţiu. Specific acestora
este şi faptul că se continuă efectuarea actelor şi operaţunilor bugetare şi după încheierea anului
bugetar, până când toate actele şi operaţiunile planificate prin buget se epuizează. Acest fapt
conduce la execuţia concomitentă a două bugete, cel puţin o perioadă de timp la începutul anului
bugetar, ceea ce este de natură să îngreuneze atât execuţia propriu-zisă cît şi controlul acestora.
Avantajul acestui sistem este că la finele perioadei complementare se cunoaşte situaţia exactă
a încasării veniturilor şi a efectuării cheltuielilor aferente bugetului în care au fost prevăzute.
În România anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetului se încheie
la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se

10
Potrivit art. 11 al Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice şi art. 11 al Legii nr. 273/2006 a finanţelor publice
locale.
11
Pentru dezvoltări, a se vedea I. Văcărel şi colectiv, op. cit., p. 348-349.
va încasa sau se va plăti în contul bugetului pe anul următor așadar în țara noastră se aplica
sistemul de gestiune.
Există voci care susțin renunţarea la principiul anualităţii şi trecerea la sistemul de
bugete plurianuale bazându-se pe aceea că în cadrul cheltuielilor cu caracter economic locul cel
mai important îl ocupă investiţiile care necesită aprobări pe perioade mai îndelungate. Spre
exemplu, în Franţa este aplicat sistemul legilor program în care este prevăzut volumul total al
cheltuielilor pentru acţiuni importante care urmează a se realiza în mai mulţi ani. De asemenea,
în Statele Unite ale Americii puterea legislativă aprobă cheltuieli precum cele militare sau
edilitare pentru o perioadă mai mare de un an sau chiar pe o perioadă nelimitată până la
finalizarea lucrării.
Data începerii anului bugetar este influențată de o serie de factori precum caracterul
și nivelul de dezvoltare al economiei, regimul de lucru al legislativului și tradiţia.
În ţara noastră, anul bugetar se suprapune anului calendaristic şi corespunde anului
financiar al agenţilor economici, această practică bugetară fiind de altfel caracteristică
majorităţii statelor contemporane.
Acest sistem bugetar este utilizat de marea majoritate a statelor lumii. Sunt însă şi
excepţii, determinate de tradiţie ori de politica financiară promovată de unele state, în care anul
bugetar este diferit de anul calendaristic. Spre exemplu, în Israel, Japonia, Marea Britanie şi
Canada anul bugetar începe la 1 aprilie şi se încheie la 31 martie; tot astfel, în Australia, Suedia,
Egipt, Italia și Suedia anul bugetar începe la 1 iulie şi se încheie la 30 iunie iar în Statele Unite
ale Americii anul bugetar începe la 1 octombrie şi se încheie la 30 septembrie. Menționăm de
asemenea cu titlu de curiozitate și faptul că în istoria Țărilor Române, în perioada cuprinsă
înainte de războiul de independență și cel de-al doilea război mondial, anul financiar începea la
1 aprilie şi se încheia la 31 martie, exerciţiul bugetar având aceeaşi durată.
Mai trebuie menţionat în final că, potrivit art. 203 al Tratatului constitutiv al Uniunii
Europene, operaţiunile financiare ale acesteia încep la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de
31 decembrie a fiecărui an.
Corespunzător acestui principiu, actele juridice prin care sunt aprobate bugetele
publice sunt acte temporare, cu valabilitate limitată la durata anului bugetar respectiv. Acelaşi
regim de valabilitate este aplicabil şi actelor juridice prin care se aprobă rectificarea bugetelor
publice12.
Ca efect al anualităţii bugetare, actele şi operaţiunile financiare efectuate în contul
bugetului public după încheierea anului bugetar sunt nule de drept.
Organizarea financiară actuală presupune, în unele situaţii, înscrierea în bugetele
publice a unor cheltuieli ale ordonatorilor de credite aferente acţiunilor ori programelor derulate
în perioade de timp mai lungi decât anul bugetar. În acest caz, aplicarea principiului anualitaţii
bugetare presupune cuprinderea în buget numai a sumelor aferente acţiunilor din programul
finanţat care sunt planificate să se realizeze în anul bugetar pentru care se aprobă acele
cheltuieli.
Referitor la anualitatea bugetară dar dintr-o altă perspectivă, cea a adoptării efective a
bugetului, este demnă de menționat și regula anteriorității (ce decurge de altfel din caracterul
programatic al bugetului ca document financiar) privită de unii autori ca principiu bugetar13. În
opinia F.C. Macarie, acest principiu se referă la faptul că votarea și autorizarea bugetului trebuie
să intervină înainte de intrarea sa în vigoare. Autoarea remarcă specificul țării noastre unde
datorită dificultăților care apar în practica bugetară (majoritatea bugetelor anuale, respectiv,
locale nu au putut fi din varii motive adoptate înainte de 1 ianuarie a anului următor), în vederea
functionarii aparatului administrativ al statului în prima parte a anului bugetar s-a adoptat așa

12
A se vedea în acest sens art. 61, alin. 1-3 şi 5 din Legea finanţelor publice.
13
A se vedea în acest sens pe larg, Felicia C. Macarie, Finanțe și bugete publice, p. 65, curs disponibil la
http://fspac.ubbcluj.ro/
numita soluție a douăsprezecea provizorie. Aceasta metodă constă în funcționarea bugetului
până la autorizarea lui de către Parlament pe baza cifrelor bugetare corespunzătoare anului
anterior calculate ca medie lunară simplă.

2.5. Specializarea bugetară

În esenţă, principiul specializării bugetare instituie regula potrivit căreia veniturile se
înscriu în bugetul public pe surse de provenienţă iar cheltuielile grupate potrivit naturii şi
destinaţiei lor14.
Aplicarea acestui principiu oferă posibilitatea unei percepţii mai exacte asupra
surselor de formare a fondurilor băneşti publice, reflectând repartizarea sarcinilor fiscale între
diferitele categorii de contribuabili, precum şi asupra utilizării fondurilor bugetare constituite,
semnificând aplicarea politicilor economice şi sociale promovate la nivel micro ori
macroeconomic.
Potrivit art. 29 din Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice, veniturile şi cheltuielile se
grupează în buget conform clasificaţiei bugetare, adică într-o ordine obligatorie şi după criterii
unitare (art. 2, pct. 9 din lege). Aceleaşi cerinţe sunt cuprinse în legea finanţelor publice locale
cu privire la veniturile şi cheltuielile cuprinse în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale.
Clasificaţia bugetară o putem defini ca fiind gruparea, într-o ordine obligatorie şi după
criterii unitare, precis determinate, a veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în bugetul general
consolidat, precum şi în bugetele activităţilor finanţate din venituri extrabugetare. Aceasta se
utilizează atât în faza de elaborare şi aprobare a bugetelor respective, cât şi în execuţia acestora,
servind la înscrierea în bugete a veniturilor în funcţie de natura şi provenienţa lor şi a
cheltuielilor în raport cu obiectivul sau cu acţiunea căreia îi sunt destinate aceste cheltuieli,
precum şi cu caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează.
Clasificaţia veniturilor şi a cheltuielilor bugetare are la bază un document tehnic
elaborat şi aprobat de Ministerul Finanţelor pentru toate bugetele componente ale sistemului
bugetar. Actualmente acest document15 cuprinde două părţi distincte: clasificaţia indicatorilor
privind finanţele publice şi clasificaţia în profil departamental.
Clasificaţia indicatorilor privind finanţele publice cuprinde la rândul său 11 clasificaţii
diferite, astfel16:
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul de stat;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetele locale;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul asigurărilor sociale de stat;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul asigurărilor pentru şomaj;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale
de sănătate;
- clasificaţia cheltuielilor din credite externe;
- clasificaţia cheltuielilor din credite interne;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul fondurilor externe nerambursabile;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetul trezoreriei statului;
- clasificaţia indicatorilor privind bugetele instituţiilor publice şi activităţilor finanţate
integral sau parţial din venituri proprii;
- clasificaţia veniturilor şi cheltuielilor evidenţiate în afara bugetelor locale.
Clasificaţia în profil departamental detaliază şi, în acelaşi timp, evidenţiază titularii de
cheltuieli ai fiecărui buget public.

14
A se vedea art. 12 al Legii finanţelor publice şi art. 12 al Legii finanţelor publice locale.
15
Clasificaţia bugetară, în vigoare începând cu data de 01 ianuarie 2006, a fost aprobată prin O.M.F.P. nr.1954 din
16 decembrie 2005, publicat pe site-ul Ministerului Finanţelor Publice,
http://www.mfinante.gov.ro/clasificatii.html?pagina=domenii.
16
A se vedea art. 1 al O.M.F.P. nr. 1954/2005.
 În cadrul clasificaţiei bugetare, veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole,
iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate, după caz.
În privinţa clasificaţiei bugetare a cheltuielilor trebuie menţionat că tendinţa de a avea
o planificare cu un grad de detaliere cât mai ridicat poate conduce la o rigidizare excesivă a
execuţiei bugetare, greu adaptabilă schimbărilor intervenite în cursul derulării acesteia. De
aceea, o alocare de resurse orientată spre obiective de îndeplinit este de preferat unei alocări de
resurse orientată spre finanţarea funcţionării instituţiilor.
Clasificaţia bugetară a cheltuielilor poate fi, după caz: economică, atunci când acestea
sunt grupate după natura şi efectul lor economic; ori funcţională, atunci când gruparea lor se
face după destinaţie17.
În cadrul execuţiei bugetare, instituţiile publice pot detalia subdiviziunile prevăzute în
clasificaţia economică şi funcţională a cheltuielilor, însă numai pentru necesităţi de analiză,
raportare sau prelucrare a datelor.

2.6. Unitatea monetară

Principiul unităţii monetare este reglementat sintetic prin dispoziţiile art. 13 din Legea
finanţelor publice, potrivit cărora „toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă
naţională”18. Practic, se interzice folosirea în cuprinsul bugetului public a oricărei exprimări
valutare.
Baza acestui principiu o considerăm a fi cuprinsă în dispoziţiile art. 137 alin. 2 din
Constituţia României, referitoare la moneda naţională. Pe de altă parte, în ipoteza în care o parte
a operaţiunilor bugetare ar fi exprimate în monedă naţională, iar o altă parte în alte monede,
execuţia bugetară în sine ar fi greu de realizat şi totodată mai greu de urmărit şi controlat. Prin
urmare, chiar dacă unele operaţiuni de încasări şi plăţi se planifică şi se realizează efectiv în
alte monede, înscrierea şi evidenţa lor se impun a fi făcute în monedă naţională.
În privinţa valorii acestor operaţiuni, exprimarea lor în cuprinsul bugetului public, în
echivalent monedă naţională, se face la cursul de schimb mediu anticipat pentru anul bugetar
respectiv. Pe de altă parte, operaţiunile curente valutare care ţin de execuţia unui buget public
se efectuează şi sunt înregistrate, de regulă, la valoarea cursului de schimb valutar comunicat
de Banca Naţională, valabil pentru ziua în care se efectuează fiecare dintre aceste operaţiuni.
Corespunzător acestui principiu, în legislaţia noastră fiscală este statuată regula
potrivit căreia „impozitele şi taxele se plătesc în moneda naţională a României”. De asemenea,
potrivit aceloraşi reglementări toate „sumele înscrise pe o declaraţie fiscală se exprimă în
moneda naţională” 19.
Este demn de precizat că din anul 2007 România este membră a Uniunii Europene.20
Adoptarea monedei euro ca monedă naţională de către statele membre care aderă la UE este
obligatorie şi înseamnă practic îndeplinirea angajamentelor legate de realizarea şi a celei de a
treia etape a Uniunii Economice şi Monetare, prevăzute în Tratatul de la Maastricht. Conform
prevederilor Tratatului de la Maastricht, ţările care aderă la Uniunea Europeană trebuie să

17
A se vedea art. 2 pct. 10 şi 11 din Legea finanţelor publice.
18
Principiul este reglementat în aceeaşi formă şi pentru bugetele locale, prin art.10 al Legii finanţelor publice
locale.
19
A se vedea dispoziţiile art.9, alin. 1 şi 2, din Codul fiscal.
20
A se vedea în acest sens Tratatul între Regatul Belgiei, Republica Cehă, Regatul Danemarcei, Republica Federală
Germania, Republica Estonia, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană,
Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Ungară,
Republica Malta, Regatul Ţărilor de Jos, Republica Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, Republica
Slovenia, Republica Slovacă, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de
Nord (state membre ale Uniunii Europene) şi Republica Bulgaria şi România privind aderarea Republicii Bulgaria
şi a României la Uniunea Europeană publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L/157/11 din 21.06.2005
ratificat prin Legea nr. 157/2005.
adopte moneda unică odată cu îndeplinirea tuturor criteriilor de convergenţă. Excepţia de la
această regulă o reprezintă Danemarca care a negociat o clauză de neparticipare (clauză opt-
out21) care îi permite să rămână în afara zonei euro. În cuprinsul Programului de Convergenţă
2015-201822 este precizat faptul că angajamentul României de adoptare a monedei euro va
deveni un obiectiv realizabil şi necesar la data de 1 ianuarie 201923. Această dată nu a fost însă
respectată și ulterior chiar abandonată de decidenții politici. În prezent, diverse declarații
publice au avansat anul 2022 ca an țintă în acest sens.

2.7. Echilibrul bugetar

Principiul echilibrului bugetar presupune stabilirea iniţială şi menţinerea, pe întreaga
durată a exerciţiului bugetar, a egalităţii între veniturile şi cheltuielile unui buget. Prin aceasta
se urmăreşte asigurarea finanţării tuturor cheltuielilor prevăzute în buget, o bună execuţie a
acestora, dar şi utilizarea tuturor fondurilor bugetare constituite.
Din perspectiva finanțelor publice24, acest principiu constă, în teoria finanțelor clasice,
în acoperirea integrală a cheltuielilor din venituri ordinare ale anului bugetar. Acest principiu a
fost în mod progresiv abandonat sub impactul economiei reale care nu asigură un randament
fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. În prezent, echilibrul bugetar în
ce privește bugetul de stat este o țintă de neatins, motiv pentru care se întrebuințează pe scară
largă bugetul regulator sub forma unor fonduri de acțiune conjuncturală. Astfel, deoarece
cheltuielile cresc mai rapid decât veniturile, bugetele se întocmesc și se încheie tot mai frecvent
cu deficit. Deficitul bugetar are ca efect majorarea datoriei publice și frecvent creșterea raței
dobânzii.
Ca principiu, echilibrul bugetar este statuat prin dispoziţiile art. 138, alin. 5 din
Constituţie, potrivit cărora „nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei
de finanţare”.
Legile financiare generale reglementează expressis verbis acest principiu doar pentru
bugetele locale25, cu semnificaţia de asigurare a acoperirii integrale a cheltuielilor unui buget
din veniturile constituite în bugetul respectiv; pentru celelalte categorii de bugete publice este
relementată doar necesitatea aplicării principiului. Astfel, potrivit dispoziţiilor Legii finanţelor
publice (art. 3 alin. 2), „creditele bugetare aprobate (...) vor fi angajate şi folosite în strictă
corelare cu gradul previzionar de încasare a veniturilor bugetare”. Totodată, conform art. 15
alin.1 din Lege, atunci când „se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a
căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget,
iniţiatorii au obligaţia să prevadă şi mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri
sau creşterea cheltuielilor”26.
Pe parcursul existenţei sale, un buget public poate fi atât în stare de echilibru, cât şi în
stare de dezechilibru. Bugetul echilibrat nu presupune o egalitate perfectă între veniturile şi
cheltuielile sale, care în mod real poate fi doar stabilită iniţial prin bugetul aprobat, ci semnifică
o situare a cheltuielilor bugetare la nivelul veniturilor realizate în cursul întregului an bugetar.

21
A se vedea pe larg A. Băncilă, Drept international public, note de curs, Editura Sitech, Craiova, 2016.
22
Disponibil la http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cp2015_romania_ro.pdf. A se vedea și pagina oficială
a Băncii Naționale a României, secțiunea dedicată adoptării monedei euro de către România, ww.bnr.ro.
23
Deși această dată nu mai pare, ca urmare a evoluțiilor recente, una sigură. A se vedea în acest sens inclusiv
declarațiile guvernatorului Băncii Naționale.
24
A se vedea pe larg Felicia C. Macarie, Op. cit., p. 65.
25
A se vedea art.13 al Legii finanţelor publice locale.
26
Potrivit tehnicii elaborării actelor normative, pentru astfel de propuneri este obligatorie întocmirea aşa numitei
„fişă financiară” care însoţeşte expunerea de motive sau nota de fundamentare, după caz. Aceasta urmează a fi
modificată şi actualizată, corespunzător intervenţiilor asupra proiectului de act normativ, până la adoptarea
acestuia.
 În practică, în cadrul execuţiei bugetare, actele şi operaţiunile aferente realizării
veniturilor şi efectuării cheltuielilor se succed permanent, astfel că bugetul poate trece într-un
interval de timp foarte scurt de la o stare de echilibru la o stare de dezechilibru sau invers.
Starea de dezechilibru a bugetului se caracterizează prin neconcordanţa dintre nivelul
veniturilor şi cel al cheltuielilor bugetare. Atunci când veniturile bugetare sunt mai mari decât
cheltuielile bugetul este excedentar iar când, dimpotrivă, veniturile sunt mai mici decât
cheltuielile bugetul este deficitar.
Indiferent de forma în care se manifestă, dezechilibrele bugetare caracterizează stări
negative ale finanţelor publice şi pot fi, după caz: planificate, temporare ori definitive.

2.7.1. Excedentele bugetare

Noţiunea de excedent bugetar desemnează suma de bani cu care veniturile unui buget
depăşesc cheltuielile acestuia.
Excedentul bugetar planificat este stabilit prin însăşi actul de aprobare a bugetului
public respectiv. Sumele constituite prin execedente bugetare planificate sunt utilizate, de
regulă, în exerciţiile bugetare următoare pentru finanţarea unor măsuri ori acţiuni de amploare
anticipate de executorul bugetului şi care necesită fonduri însemnate ce nu pot fi constituite
într-un singur exerciţiu bugetar27.
Excedentul bugetar temporar sau plusul de casă este înregistrat pe parcursul execuţiei
bugetare, fie ca urmare a încasării unor venituri mai mari decăt cele planificate, fie ca urmare a
încasării acestora înainte de scadenţă. O altă situaţie care poate conduce la înregistrarea unui
excedent temporar este neefectuarea unor cheltuieli, ori amânarea efectuării lor. Perpetuarea
excedentului până la încheierea exerciţiului bugetar conduce la transformarea sa în excedent
definitiv.
Excedentul bugetar definitiv este singura categorie de excedent reglementată de art.
59 alin. 1 din Legea finanţelor publice ca diferenţă pozitivă între veniturile încasate şi plăţile
efectuate până la încheierea exerciţiului bugetar. Această categorie de excedent poate fi atât
rezultatul execuţiei bugetare cât şi al unei planificări.
Legea finanţelor publice reglementează posibilitatea utilizării sumelor constituite în
excedent bugetar pentru acoperirea deficitelor bugetare înregistrate în anii precedenţi, precum
şi pentru diminuarea datoriei publice, în cazul bugetului de stat. Totodată, potrivit dispoziţiilor
art. 61 alin. 6 din Legea nr. 500/2002, în cazul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor
fondurilor speciale, echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat sub forma transferurilor
consolidabile, excedentele rezultate din execuţia acestora se regularizează cu bugetul de stat la
sfârşitul exerciţiului bugetar, în limita subvenţiilor primite. În mod similar, potrivit art. 66 al
Legii nr. 500/2002 a finanţelor publice, „excedentele rezultate din execuţia bugetelor
instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale
de stat ori bugetele fondurilor speciale, după caz, se regularizează la sfârşitul anului cu bugetul
din care sunt finanţate, în limita sumelor primite”.
În cazul bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii,
excedentele anuale rezultate din execuţia acestora se reportează în anul următor. Acelaşi regim
îl au, conform art. 61 alin. 4 şi art. 66 alin. 2 din Legea finanţelor publice, disponibilităţile din
fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei

27
În practica bugetară relativ recentă din România sunt puţine exemple de bugete publice cu excedent planificat;
totuşi astfel de situaţii întâlnim în anii 1997-1998. În acest sens, bugetul asigurărilor sociale de stat pe anul 1997
a fost aprobat cu un excedent de 108 miliarde de lei (A se vedea Legea nr. 71 din 29 aprilie 1997, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.77 din 29 aprilie 1997); tot astfel, în cadrul bugetului asigurărilor
sociale de stat pe anul 1998 bugetul fondului pentru plata ajutorului de şomaj a fost aprobat cu excedent (A se
vedea Legea nr. 110 din 3 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 208 din 3 iunie
1998).
financiare a Uniunii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de
implementare.
Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea exerciţiului bugetar, după
efectuarea regularizărilor cu bugetul de stat sau cu alte bugete, după caz, se utilizează pentru
rambursarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a
altor costuri aferente acestora. Sumele rămase după efectuarea acestor operaţiuni sunt utilizate
la constituirea fondului de rulment.
Excedentul bugetar definitiv se înscrie în contul anual de execuţie a bugetului
respectiv.

2.7.2. Deficitele bugetare

Deficitul bugetar reprezintă suma de bani cu care cheltuielile unui buget depăşesc
veniturile acestuia.
Deficitul bugetar planificat este stabilit, ca şi excedentul, prin actul de aprobare a
bugetului respectiv. El reflectă în fapt diferenţa între cheltuielile bugetului şi veniturile sale
ordinare. Teoria financiară priveşte practica deficitului bugetar planificat ca pe un stimulent al
creşterii economice cu condiţia ca limitele acestuia, referitoare la cuantum şi durată de
manifestare, să corespundă posibilităţilor economiei de asigurare a revenirii într-un timp
rezonabil la echilibru bugetar28.
Stabilirea unui buget deficitar conduce la necesitatea identificării şi stabilirii de noi
surse de venituri care să facă posibilă acoperirea deficitului, pentru asigurarea finanţării tuturor
cheltuielilor în cursul execuţiei bugetare. De cele mai multe ori acoperirea deficitului bugetar
planificat se face prin contractarea de împrumuturi pe termen mediu şi lung.
Deficitul bugetar temporar (golul de casă) este o stare negativă a execuţiei bugetare
caracterizată prin neîncasarea veniturilor conform planificării iniţiale. Acest fapt poate avea
drept cauze: factori economici conjuncturali care să conducă, pe termen scurt, la o diminuare a
veniturilor; factori subiectivi ce ţin de comportamentul debitorilor fiscali, cum ar fi plata cu
întârziere a impozitelor şi taxelor ori chiar neplata acestora; factori ce ţin de capacitatea
administrativă de colectare a veniturilor bugetare în interiorul termenelor de plată specifice
fiecărui venit în parte ş.a.
Golurile de casă se acoperă, de regulă, prin împrumuturi pe termen scurt. Pentru
menţinerea echilibrului bugetar în timpul execuţiei, potrivit art. 15 din legea finanţelor publice,
proiectele de acte normative a căror aprobare ar conduce la micşorarea veniturilor ori majorarea
cheltuielilor aprobate, trebuie să prevadă şi mijloacele necesare acoperirii minusului de venituri
ori a plusului de cheltuieli, după caz.
Deficitul bugetar definitiv se cuantifică la încheierea exerciţiului bugetar şi se înscrie
în contul anual de execuţie a bugetului respectiv. Dat fiind faptul că acest deficit nu mai poate
fi acoperit în exerciţiul bugetar în care s-a înregistrat29, el se trece în bugetul pe anul următor
urmând a fi acoperit împreună cu deficitul noului buget sau, după caz, din excedentul acestuia.
Acoperirea deficitelor bugetare, din punct de vedere tehnic, poate fi făcută, în afara
contractării de împrumuturi publice, prin: majorarea cotelor de impozitare, lărgirea bazelor de
impozitare, introducerea de noi impozite ori chiar prin emisiune monetară, aceasta din urmă
însă conduce în mod inevitabil la creşterea inflaţiei.

2.8. Realitatea bugetară

Principiul realităţii bugetare exprimă stabilirea iniţială şi corelarea permanentă a
veniturilor bugetare cu posibilităţile şi evoluţia economiei, iar a cheltuielilor bugetare cu
28
Pentru dezvoltări, a se vedea C. Kiriţescu, op. cit., p. 243.
29
Conform principiului anualităţii bugetare, pot fi efectuate acte şi operaţiuni în contul unui buget numai în cursul
anului bugetar în care acesta se execută.
nevoile publice. Evidenţiindu-se, pe de o parte, resursele financiare disponibile ce pot fi
realmente atrase la buget iar, pe de altă parte, sumele efective necesare realizării obiectivelor
publice, este reflectată în fapt realitatea. Cu alte cuvinte, acest principiu presupune ca veniturile
și cheltuielile bugetare să fie astfel evaluate încât să reflecte realitatea iar respectarea sa depinde
de acuratețea și corectitudinea calculelor efectuate în evaluarea resurselor și nevoilor cât și de
metodele30 folosite în această evaluare.
Aplicarea acestui principiu conduce la imposibilitatea înscrierii în buget a veniturilor
care nu pot fi realizate şi a cheltuielilor care nu sunt legate de existenţa interesului public. Pe
de altă parte, principiul obligă executorul bugetar să analizeze permanent corelaţia veniturilor
şi a cheltuielilor bugetare cu factorii menţionaţi anterior şi să ia ori să propună măsuri de
reareaşezare a lor, după caz, atunci când acestea se impun.
Deşi necesară, realitatea bugetară nu este reglementată de jure în legile financiare
generale care cuprind doar dispoziţii referitoare la aplicarea sa. Astfel, este prevăzută prin lege
posibilitatea rectificării bugetului31 atunci când, în cursul execuţiei bugetare, indicatorii macro-
economici ori sociali au suferit modificări de natură să influenţeze nivelul veniturilor ori al
cheltuielilor bugetare.
Pe de altă parte, în cursul execuţiei bugetare ordonatorii de credite pot modifica, în
anumite limite prevăzute de lege, structura iniţială a bugetelor aprobate, pentru a le adapta la
nevoile de execuţie care se manifestă la un moment dat. Totodată, în materia investiţiilor
publice, legea permite ordonatorilor principali de credite să actualizeze valoarea fiecărui
obiectiv de investiţii aprobat în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri32.

Secţiunea a 3-a. Principiile specifice bugetelor locale

Bugetul local este o componentă a sistemului bugetar definit, conform reglementărilor

legale, ca o verigă a acestuia, în contextul autonomiei în raport de celelalte componente. În ţara
noastră, fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti întocmeşte buget
propriu, în condiţii de autonomie.
Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei
Europene a Autonomiei Locale33, care obligă toţi semnatarii ei să aplice regulile de bază ce
garantează independenţa publică, administrativă şi financiară a autorităţilor locale. Legat de
aceasta, în literatura juridică s-a arătat că autonomia colectivităţilor locale iese din sfera
suveranităţii absolute a statelor, ajungând să fie garantată, protejată internaţional, asemenea
drepturilor omului34.
Conceptul de autonomie locală este definit prin Cartă ca fiind „dreptul colectivităţilor
locale să reglementeze şi să se administreze în cadrul legii, pe propria lor răspundere şi în
profitul populaţiei respective, o parte importantă a treburilor publice”35.

30
Metoda automată sau a penultimei (care se bazeaza în elaborarea bugetului pe cifrele aferente anului anterior (t-
1) și a celui în curs de derulare (t) pentru construirea bugetului anului care urmează (t+1), metoda majorării sau
diminuării (care se bazeaza pe analiza a mai multor ani bugetari anteriori consecutivi, calculul ritmului mediu de
creștere sau de scădere și proiectarea tendințelor pentru anul următor), metoda evaluării directe (care constă în
efectuarea de calcule distincte de evaluare pentru fiecare venit și cheltuială; atât estimarea veniturilor cât și
evaluarea cheltuielilor fiind riguros reglementate). A se vedea pe larg Felicia C. Macarie, Op. cit., p. 65.
31
A se vedea art. 6 şi art. 17-18 din Legea finanţelor publice.
32
A se vedea art. 43 al Legii finanţelor publice.
33
Carta Europeană a Autonomiei Locale a fost adoptată de Consiliul Europei, la data de 15 octombrie 1985, a fost
ratificată de România prin Legea nr.199 din 17 noiembrie 1997 şi publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, împreună cu legea de ratificare.
34
C.-L. Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck Bucureşti, 1999, p. 100.
35
Art. 3, alin. 1 din Carta Europeană a Autonomiei Locale.
 În materie financiară, principiile generale statuate prin Cartă se referă la următoarele
aspecte36:
- dreptul autorităţilor administraţiei publice locale la resurse proprii, suficiente, de
care să poată dispune în mod liber, în exercitarea atribuţiilor lor;
- resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale să fie proporţionale
cu competenţele legale ale acestora;
- cel puţin o parte dintre resursele financiare de care dispun să provină din impozite şi
taxe locale, al căror nivel să îl poată stabili în limitele legii.
- sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autorităţile
administraţiei publice locale să fie de natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le
permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor
pe care le au;
- protejarea unităţilor administrativ-teritoriale cu o situaţie mai grea din punct de
vedere financiar prin instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente,
destinate sa corecteze efectele repartiţiei inegale a resurselor potenţiale de finanţare, precum şi
a sarcinilor fiscale care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie sa restrângă
libertatea de opţiune a autorităţilor administraţiei publice locale în sfera lor de competenţă;
- consultarea autorităţilor administraţiei publice locale asupra modalităţilor de
repartizare a resurselor redistribuite care le revin;
- alocarea subvenţiilor către unităţile administrativ-teritoriale trebuie, pe cât posibil,
să nu aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor acestora în domeniul lor de
competenţă;
- în scopul finanţării cheltuielilor lor de investiţii, autorităţile administraţiei publice
locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piaţa naţională a capitalurilor.
Elaborarea, aprobarea, execuţia şi încheierea bugetelor locale se desfăşoară în
conformitate cu principiile şi regulile generale aplicate în administraţia ţărilor democratice cu
economie bazată pe libera concurenţă. Pornind de la prevederile generale în materie financiară
statuate prin Carta Europeană a Autonomiei Locale (ratificată de România în anul 1997), legea
finanţelor publice locale reglementează, pentru bugetele locale, pe lângă principiile aplicabile
tuturor celorlalte bugete publice, o serie de principii specifice, astfel: solidaritatea, autonomia
locală financiară, proporţionalitatea şi consultarea.

3.1. Principiul solidarităţii

Chiar dacă în reglementarea legală, la care vom face referire în cele ce urmează, nu
este denumit drept principiul solidarității sociale, este neîndoielnic că legiuitorul a avut în
vedere și formularea în cuprinsul legii finanțelor publice locale a unui principiu al dreptului
securității (protecției) sociale.
Această din urmă ramură de drept s-a desprins de dreptul muncii devenind o disciplină
autonomă, o nouă ramură de drept. Până nu demult, raporturile juridice din domeniul securităţii
sociale au fost socotite ca fiind conexe raporturilor juridice de muncă, stabilite prin încheierea
contractului individual de muncă şi incluse şi ele dreptului muncii. S-a apreciat că raporturile
juridice privind asigurările sociale de stat au faţă de raportul de muncă o poziţie derivată pe
considerentul că se găsesc grefate pe acesta37.

36
Aceste principii sunt cuprinse în art. 9 al Cartei, intitulat „Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei
publice locale”.
37
Sanda Ghimpu, Ion Traian Ştefănescu, Şerban Beligrădeanu, Gheorghe Mohanu, Dreptul muncii, tratat,
vol. I, Editura ştiinţifică şi enciclopedică, Bucureşti, 1978, p. 13-15; Sanda Ghimpu, Dreptul Muncii, Editura
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1985, p. 4 citat de Alexandru Țiclea, Dreptul securității sociale, Editura
Universul Juridic, București, 2011, p.10.
 Prin principiile dreptului protecţiei sociale putem înțelege „ideile de bază, care
determină esenţa şi conţinutului dreptului protecţiei (securităţii) sociale, indicând direcţiile de
dezvoltare, precum şi implementarea lui în practica juridică.”38 Aceste principii sunt formulate
în dependenţă de o serie de criterii printre care menționăm: destinaţie; accesibilitate;
bunăvoinţă; umanitate; prioritatea acordării serviciilor sociale persoanelor care nu au atins
majoratul, celor care se află într-o situaţie grea; confidenţialitate; tendinţă profilactică.
În altă ordine de idei, principiul solidarității trebuie privit și din perspectiva
diferențelor existente între finanțele publice locale și finanțele publice centrale. Astfel,
problematica unităților administrativ-teritoriale este destul de diferită de cea a finanțelor publice
ale statului cu toate că, în general, finanțele publice locale reproduc, la o altă scară, pe cele
centrale.
Diferențele derivă din suveranitatea statului, în vreme ce colectivitățile administrative
sunt întotdeauna, într-o anumită măsură, subordonate. Pe cale de consecință, colectivitățile
administrative sunt subordonate politic, se află sub control de stat și beneficiază de ajutor de
stat.39
Subordonarea politică constă în aceea că colectivitățile administrative nu participă
niciodată la elaborarea politicii statului: politica externă, politica economică, politica socială.
Atributul definirii acestor politici aparține statului iar unitățile administrative, prin finanțele lor,
doar participă la punerea în practica a politicilor menționate. Finanțele colectivităților locale
rămân subordonate politicii generale a statului și trebuie să se supună principalelor direcții ale
acesteia.
Deși colectivitățile administrative au personalitate juridică și dispun de autonomie
financiară în sensul în care au organisme proprii care întocmesc și execută propriul buget,
distinct de cel al statului, totuși, autonomia financiară atribuită colectivităților descentralizate
este controlată de stat.
Din perspectiva prezentului principiu, de interes este postura autorităților de
beneficiari ai ajutorului de stat, care își găsește justificarea în solidaritatea ce trebuie să existe
între stat și toate colectivitățile locale componente, și care îmbracă forme diferite:
- o dotare globală de funcționare acordată colectivităților locale, destinată să finanțeze,
în special, serviciile de interes general;
- subvenții specifice, destinate fie acoperirii cheltuielilor obligatorii, fie unor cheltuieli
facultative;
- anumite dotări de compensație primite de la „case” speciale, constituind o formă de
manifestare a solidarității între diferitele colectivități locale.
În ce privește legislația financiară românească, acest principiu este reglementat prin
dispoziţiile art. 15 al Legii finanţelor publice locale şi presupune manifestarea de solidaritate
financiară între unităţile administrativ teritoriale, pe de o parte şi faţă de cetăţenii aflaţi în
dificultate economică, pe de altă parte.
În aplicarea acestui principiu, în bugetele locale se constituie fonduri de rezervă
bugetară care, prin politicile bugetare locale, pot fi utilizate în scopurile menţionate. Alocarea
fondurilor se face prin acte ale autorităţilor deliberative competente, la cererea publică a
primarilor localităţilor sau din proprie iniţiativă.
În plus, protecţia colectivităţilor locale deficitare din punct de vedere financiar impune
instituirea unor proceduri de ajustare care să implice echilibrarea bugetelor locale.
Dincolo de aceste deosebiri și similitudini dintre finanțele locale și cele
guvernamentale, în prezent se pot observa două aspecte esențiale ale evoluției finanțelor publice

38
A se vedea în acest sens Alexandru Țiclea, Dreptul securității sociale, Editura Universul Juridic, București,
2011; N. Romandaş, Dreptul protecţiei sociale.Chişinău:Universitas, 2004, p.51;
39
P. M. Gaudement, J. Molinier, Finances publiques, Budget/Tresor, tome 1, Ed. Montchrestien, Paris, 1992.
locale din ultimele decenii: acumularea de putere în stat a finanțelor locale și dependența
accentuată, în plan financiar, a colectivităților locale față de stat.

3.2. Principiul autonomiei locale financiare

Așa cum am precizat mai sus, colectivitățile administrative sunt, în esență, controlate
de la centru. Controlul finanțelor locale este necesar pentru menținerea politicii financiare a
colectivităților administrative în armonie cu politica generala a statului și se manifestă în mai
multe direcții:
- controlul modului de întocmire a bugetului, cu asigurarea riguroasă a echilibrului
acestuia;
- controlul asupra resurselor colectivităților administrative, în primul rând asupra celor
de natură fiscală, care nu pot fi stabilite liber de aceste colectivități;
- controlul asupra cheltuielilor colectivităților locale. Dincolo de faptul ca ansamblul
acestor cheltuieli este limitat de necesitatea asigurării echilibrului bugetar, se pot identifica trei
categorii de cheltuieli ale colectivităților locale: cheltuieli obligatorii; cheltuieli interzise prin
lege și cheltuieli facultative, singurele în legătură cu care colectivitățile locale au libertatea de
acțiune, sub rezerva de a dispune de resursele necesare finanțării acestora.40
Acest principiu este întemeiat pe dispoziţiile art. 16 al Legii finanţelor publice locale
şi instituie regula potrivit căreia unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la resurse
financiare suficiente, pe care le pot utiliza în exercitarea atribuţiilor lor, pe baza şi în limitele
prevăzute de lege.
Totodată, autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor
impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii. De asemenea, alocarea resurselor financiare
pentru echilibrarea bugetelor locale nu trebuie să afecteze aplicarea politicilor bugetare ale
autorităţilor administraţiei publice locale, în domeniile lor de competenţă.
Autonomia financiară a autorităţilor administraţiei publice locale este absolut
necesară deoarece asigură suportul material al funcţionării acestora iar, pe de altă parte,
comunităţile locale îşi cunosc posibilităţile proprii privind realizarea resurselor băneşti, precum
şi nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan
local.
Anual, prin legea bugetului de stat se alocă fonduri de la bugetul de stat pentru
completarea surselor proprii de venituri ale bugetelor locale. Aceste fonduri nu trebuie să
limiteze puterea de decizie la nivel local.
Tot legat de acest principiu, potrivit dispoziţiilor Legii finanţelor publice locale,
sumele defalcate cu destinaţie specială, din unele venituri ale bugetului de stat, se utilizează de
către autorităţile administraţiei publice locale numai în conformitate cu prevederile legale. De
regulă, prin bugetul de stat se stabilesc, în mod detaliat, destinaţii precise pentru aceste sume
iar, în unele cazuri, se prevede chiar şi numărul maxim de posturi pentru diferitele domenii de
activitate în care sunt utilizate.
Toate aceste reguli evidenţiază faptul că principiul autonomiei locale financiare nu
instituie o autonomie deplină, din punct de vedere financiar, a autorităţilor administraţiei
publice locale, ci doar una parţială, vizând cu precădere fondurile constituite din surse proprii
de venituri.

3.3 Principiul proporţionalităţii

Acest principiu este întemeiat pe dispoziţiile art. 17 al Legii finanţelor publice locale
şi presupune ca resursele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale să fie proporţionale
cu responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale stabilite prin lege.

40
P. Lalumiere, Finances publiques, Editura Armand Colin, Paris, 1973, pag. 108.
 Din această perspectivă, orice transfer de atribuţii ori competenţe de la autorităţile
centrale ale statului către autorităţile locale, trebuie însoţit şi de transferul de resurse financiare
aferent îndeplinirii atribuţiei ori exercitării competenţei transferate.
Odată cu adoptarea Legii nr. 189/1998 privind finanţele publice locale (în prezent
abrogată), începand din anul 1999, autorităţile publice locale au avut posibilitatea de a stabili
taxe speciale pentru organizarea şi funcţionarea unor servicii publice create în interesul
cetăţenilor din fiecare localitate. Potrivit art. 30, alin. 2 din Legea nr. 273/2006 a finanţelor
publice locale, cuantumul taxelor speciale trebuie să acopere sumele investite şi cheltuielile
curente de întreţinere şi funcţionare a acelor servicii.

3.4. Principiul consultării

Acest principiu este reglementat prin dispoziţiile art. 18 al Legii finanţelor publice
locale şi instituie obligaţia consultării autorităţilor administraţiei publice locale, prin structurile
asociative ale acestora, asupra procesului de alocare a resurselor financiare de la bugetul de stat
către bugetele locale.
Pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune autorităţile administraţiei
publice au constituit o serie de structuri asociative, cum ar fi: Asociaţia comunelor, Asociaţia
Oraşelor, Asociaţia Municipiilor, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene, precum şi Federaţia
Autorităţilor Locale care cuprinde reprezentanţi din toate celelalte structuri asociative.
În esență, aceste structuri asociative reprezintă persoane juridice de drept privat, fără
scop patrimonial, neguvernamentale şi apolitice, constituite în vederea promovării şi protejării
intereselor comune ale autorităţilor administraţiei publice locale, pentru soluţionarea şi
gestionarea nevoilor publice în numele şi pentru interesul colectivităţilor locale.
 Capitolul IV

PROCEDURA BUGETARĂ

Secţiunea 1. Noţiune şi trăsături

Existenţa oricărui buget public presupune o serie de acte şi operaţiuni specifice,
înfăptuite de autoritaţi ori instituţii publice precum şi de alte persoane cărora legea le conferă
acest drept. Actele şi operaţiunile menţionate se desfaşoară etapizat într-o anumită succesiune,
prevăzută de lege.
Cumulul tuturor actelor şi operaţiunilor ce au ca obiect un buget public ori elemente
ale acestuia şi care sunt desfăşurate în conformitate cu reglementările legale în vigoare
formează procedura bugetului respectiv.
Din punct de vedere conceptual, în literatura juridică de specialitate, procedura
bugetară a fost definită din perspectiva etapelor prin care trece bugetul public pe parcursul
existenţei sale1. Pe de altă parte, din analiza dispoziţiilor legilor finanţelor publice rezultă că
existenţa unui buget public presupune iniţial elaborarea şi aprobarea sa, iar ulterior punerea în
executare şi încheierea bugetului respectiv.
Având în vedere cele de mai sus, considerăm că procedura bugetară poate fi definită
ca fiind totalitatea actelor şi operaţiunilor efectuate de persoanele în drept, într-o manieră
unitară, pentru elaborarea, aprobarea, execuţia şi încheierea unui buget public.
Declanşarea procedurii bugetare se face în anul premergător celui pentru care se
întocmeşte bugetul respectiv. În acelaşi an, în mod normal se realizează şi aprobarea bugetului.
În anul bugetar pentru care a fost aprobat bugetul se realizează execuţia acestuia iar în anul
următor se efectuează actele şi operaţiunile aferente încheierii exerciţiului bugetar. Prin urmare,
procedura bugetară se derulează pe parcursul a trei ani calendaristici consecutivi.
Principalele trăsături ale procedurii bugetare sunt următoarele:
- este o procedură legală, fiind strict reglementată prin norme generale şi speciale de
drept financiar;
- are caracter democratic, deoarece în cursul înfăptuirii sale se manifestă atributele
statului de drept (printre care separaţia puterilor în stat), precum şi promovarea intereselor
economico-sociale ale grupului de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie;
- are caracter decizional, deoarece presupune stabilirea căilor de procurare a resurselor
financiare şi deopotrivă, a modului de alocare a acestor resurse în raport cu nevoile pentru
bunuri şi servicii publice. Stabilirea destinaţiilor resurselor bugetare necesită, în prealabil,
realizarea unei inventarieri a nevoilor societăţii, ierarhizarea priorităţilor identificate şi în final,
selectarea categoriilor de bunuri şi servicii care, la un moment dat, satisfac într-o măsură cât
mai mare necesităţile cetăţenilor;
- are un caracter complex, prin faptul că presupune efectuarea unei multitudini de acte
şi operaţiuni (prognoză economică, decizie politică, acte administrative, operaţiuni contabile
ş.a.);
- este o procedură ciclică, prin faptul că se repetă în fiecare an, în principiu după
aceleaşi reguli şi potrivit aceloraşi termene.

1
În acest sens, a se vedea V. Iancu, A. Neagu, op.cit., p. 51; D. D. Şaguna, op.cit., p. 566; I. Gliga, op.cit. p. 64;
C. Popa, A. Fanu-Moca, Drept Financiar, Editura Lumina Lex Bucureşti, 2003, p. 41 ş.a.
 Secţiunea a 2-a. Elaborarea proiectului de buget

2.1 Concept şi competenţe

Proiectul bugetului public este un document ce reflectă transpunerea în practică a
viziunii autorităţii bugetare competente cu privire la sursele de procurare a veniturilor publice
şi cuantumul acestora, precum şi la cuantumul şi destinaţia fiecărei cheltuieli finanţate din
bugetul respectiv.
Planificarea financiară este un proces prin care se introduc şi se dezvoltă unele
strategii, orientate în vederea realizării scopurilor şi politicii administraţiei publice. Aceste
strategii sunt dezvoltate ca răspuns la proiecţiile situaţiei economico-sociale în diferite perioade
viitoare.
Administraţiile publice evaluează posibilitatea ca evoluţiile anticipate să devină
realitate şi pregătesc un plan financiar pentru a le finanţa, în scopul de le determina să urmeze
sensul dorit.
Pe de altă parte, fundamentarea părţii de venituri şi, deopotrivă, a celei de cheltuieli a
unui buget public trebuie să corespundă politicii financiare promovate de stat la un moment dat,
în concordanţă cu interesul public.
Totodată, potrivit art. 28 din Legea finanţelor publice, la elaborarea proiectului de
buget trebuie avute în vedere următoarele elemente:
- prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani;
- politicile fiscale şi bugetare;
- prevederile memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de înţelegere
sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate
şi/sau ratificate;
- politicile şi strategiile sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor
de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;
- propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
- programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării
unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de
rezultate şi de eficiență;
- propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de
transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale;
- posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
- limitele înscrise în art. 18 din Legea nr. 69/2010 privind responsabilitatea fiscal-
2
bugetară ; aceste limite au, în esență, în vedere faptul că execuția cheltuielilor de personal se
raportează și se face trimestrial de către ordonatorii principali de credite.
Suplimentar, potrivit unor 5 noi articole introduse în cursul anului 2012 și 20133, art.
281-285, intitulate mai mult decât sugestiv: „Plăţi restante”, „Gradul de realizare a veniturilor
proprii programate în bugetele instituţiilor publice”, „Obligaţiile de plată înregistrate la nivelul
unui an”, „Consecințe ale neachitării arieratelor” și, respectiv, „Programe bugetare”, legiuitorul
a impus ordonatorilor de credite:

2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 252 din 20 aprilie 2010, cu modificările și completările
ulterioare.
3
A se vedea în acest sens Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 47/2012 pentru modificarea si completarea unor
acte normative si reglementarea unor masuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 635 din 6 septembrie 2012 și Legea nr. 270/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 500/2002 privind
finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 642 din 18 octombrie 2013.
 - să asigure în execuția bugetelor proprii (așadar implicit la elaborarea proiectelor de
bugete proprii) achitarea plăţilor restante înregistrate la finele anului anterior, precum şi a
plăţilor restante rezultate în cursul anului curent; în caz contrar ordonatorii de credite nu pot
face noi angajamente legale, cu excepția angajamentelor noi în programe finanţate din fonduri
externe nerambursabile (art. 281 din Legea finanțelor publice); mai mult, unitățile teritoriale ale
Trezoreriei Statului au obligaţia să nu opereze plăţi din conturile acestora, cu excepţia plăţilor
pentru achitarea drepturilor salariale şi a contribuţiilor aferente acestora, respectiv pentru
stingerea arieratelor, precum şi pentru plata ratelor de capital, dobânzilor, comisioanelor şi altor
costuri aferente datoriei publice (art. 284 din Legea finanțelor publice)
- să își fundamenteze veniturile proprii4 pentru anul bugetar cel mult la nivelul
realizărilor din anul precedent anului curent dacă gradul de realizare a veniturilor proprii
programate în buget este mai mic de 97% (art. 282 din Legea finanțelor publice);
- să aibă în vedere că obligaţiile de plată înregistrate la nivelul unui an trebuie să fie
cel mult egale cu creditele bugetare aprobate, cu excepţia serviciilor privind furnizarea de
utilităţi şi a drepturilor salariale la care obligaţiile înregistrate pot depăşi creditul bugetar, cu
diferenţa dintre cheltuielile lunii decembrie a anului curent şi cheltuielile lunii decembrie a
anului precedent, precum şi a altor cauze independente de voinţa ordonatorilor de credite (art.
283 din Legea finanțelor publice);
De menționat că de la 1 ianuarie 20175, ordonatorii principali de credite pot să
întocmească bugete anexă în condițiile unei metodologii de elaborare şi execuţie a programelor
bugetare (metodologie în care se va preciza forma de prezentare a programelor bugetare,
conţinutul acestora şi modalitatea de elaborare a indicatorilor de rezultat şi/sau eficienţă,
precum şi modul de monitorizare a execuţiei programelor bugetare). Subliniem însă lipsa unei
astfel de metodologii.
De asemenea, potrivit art. 29 şi 30 din Legea finanţelor publice, la întocmirea
proiectului de buget sunt avute în vedere următoarele reguli:
- bugetul se întocmeşte potrivit clasificaţiei bugetare; astfel veniturile se înscriu în
buget pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum şi alineate, după caz;
- cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă şi limitată;
- numărul de salariaţi, permanenţi şi temporari, şi fondul salariilor de bază se aprobă
distinct, prin anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite;
- numărul de salariaţi, aprobat fiecărei instituţii publice, nu poate fi depăşit;
- cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu
creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor;
- programele se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite;
- fondurile externe nerambursabile se cuprind în anexe la bugetele ordonatorilor
principali de credite şi se aprobă o dată cu acestea;
- în bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului şi
Fondul de intervenţie la dispozitia Guvernului.

4
Potrivit art. 62 din Legea nr. 500/2002, finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice se
asigură: integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz; din
venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, după caz, respectiv, integral, din veniturile proprii.
5
De menționat că termenul de intrare în vigoare a prevederilor art. 28 5 din Legea nr. 500/2002 a fost prorogat
succesiv prin: art. V din Legea nr. 270 din 15 octombrie 2013 care stabileşte că modificările aduse prezentei legi
de pct. 40 - referitoare la art. 28^5 al art. I intră în vigoare la data de 1 ianuarie 2015; prin art. 42 din O.U.G. nr.
83/2014 termenul prevăzut la art. V din Legea nr. 270/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002
se prorogă până la data de 1 ianuarie 2016 respectiv prin alin. (2) al art. II din O.U.G. nr. 41 din 30 septembrie
2015, termenul prevăzut la art. V din Legea nr. 270/2013, se prorogă până la data de 1 ianuarie 2017
 Competenţa privind elaborarea proiectului de buget diferă de la caz la caz, în funcţie
de bugetul public ce face obiectul acestei operaţiuni. Astfel, din analiza dispoziţiilor legale în
materie, cuprinse în legile financiare generale precum şi în unele acte normative privind
organizarea şi funcţionarea unor instituţii ori autorităţi publice, rezultă urmatoarele:
- proiectele: bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor
fondurilor speciale, bugetelelor creditelor externe contractate ori garantate de stat, bugetelor
fondurilor externe nerambursabile şi proiectele bugetelor instituţiilor publice finanţate parţial
din bugetele enumerate mai sus, se întocmesc de Guvern prin Ministerul Finanţelor şi sunt
supuse aprobării Parlamentului6;
- proiectele de buget ale instituţiilor publice autonome se întocmesc de
compartimentele de specialitate ale acestora şi sunt supuse aprobării organelor abilitate în acest
scop prin legi speciale7;
- proiectele de buget ale instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii se
întocmesc de compartimentele de specialitate ale acestora cu acordul ordonatorului de credite
ierarhic superior şi sunt supuse aprobării organului de conducere specific fiecărei instituţii8;
- proiectul bugetului trezoreriei statului este elaborat de această instituţie şi supus
aprobării Guvernului9;
- proiectele de buget ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor
municipiului Bucureşti sunt elaborate de primarii respectivelor unitaţi administrativ-teritoriale
şi supuse aprobării consiliilor locale10;
- proiectele bugetelor proprii ale judeţelor sunt elaborate de preşedinţii consiliilor
judeţene şi supuse aprobării consiliilor respective.

2.2 Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor

În vederea elaborării proiectului de buget, entităţile publice amintite mai sus
procedează, în baza şi în limitele competenţelor legale, mai întâi la dimensionarea veniturilor
şi cheltuielilor acestuia.
Pentru elaborarea şi execuţia bugetului anual sunt utile previzionările pe termen scurt
şi mediu.
Fundamentarea cât mai corectă a planificării bugetare a veniturilor curente, se
realizează având în vedere următoarele aspecte:
- gradul de încasare a impozitelor în raport cu debitele calculate;
- nivelul fiscalităţii, fixat în funcţie de obiectivele urmărite. Fiscalitatea trebuie
menţinută în timp, pe cât posibil, la acelaşi nivel şi trebuie corelată cu politica de dezvoltare pe
termen mediu şi lung;
- evoluţia economiei în ansamblu, în sensul ritmului de creştere ori de descreştere a
acesteia, care influenţează baza de impozitare şi implicit, nivelul de încasare a impozitelor;
- nivelul inflaţiei, care influenţează în egală măsură veniturile şi cheltuielile bugetare.
Fundamentarea cheltuielilor planificate în buget trebuie să se facă având în vedere
următoarele:
- temeiul legal al cheltuielilor(autorizările legale de cheltuieli);
- limitele maxime şi cele minime ale cheltuielilor;
- sistemul de priorităţi în efectuarea cheltuielilor;
- costurile estimate ale serviciilor publice care vor fi furnizate;

6
A se vedea Legea finanţelor publice, art.18 alin.2 lit.b coroborat cu art.19, alin.1 lit.a; art.29, alin.7; art.28; art.35
alin.4 şi cu art.16 alin.1 lit.a şi c.
7
A se vedea Legea finanţelor publice, art.16 alin.1 lit.b.
8
Idem, alin.1, lit.e.
9
Ibidem , alin.1 lit.f.
10
Potrivit art. 19 al Legii finanţelor publice locale.
 - analiza preţurilor şi tarifelor;
- programele de investiţii noi şi cele aflate în derulare ş.a.
Propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor principali de credite sunt determinate prin
implicarea ordonatorilor subordonaţi, care procedează la calcule şi fundamentări ale
cheltuielilor proprii, corespunzător subdiviziunilor clasificaţiei bugetare.
Pentru determinarea cuantumurilor veniturilor şi cheltuielilor cuprinse în proiectul de
buget, pot fi aplicate atât metodele clasice, consacrate în literatura de specialitate, cât şi metode
noi, moderne.

2.2.1 Metode clasice

Metodele tradiţionale de evaluare anticipată a veniturilor şi cheltuielilor bugetare s-au
dezvoltat iniţial în perioada finanţelor publice clasice, ca metode de determinare a veniturilor11,
ulterior fiind aplicate şi procesului de determinare a cheltuielilor. Acestea sunt: metoda
automată, metoda statistică şi metoda evaluării directe.
Metoda automată presupune evaluarea veniturilor şi cheltuielilor estimate pentru anul
următor pe baza rezultatelor ultimului exerciţiu bugetar încheiat. Aceasta se realizează prin
preluarea structurii şi cuantumurilor veniturilor şi cheltuielilor realizate în anul bugetar
respectiv şi actualizarea lor pe baza schimbărilor legislative, a evoluţiilor economice şi altor
modificări ale elementelor pe care se fundamentează bugetul. Metoda în sine, deşi este facil de
aplicat, nu oferă posibilitatea unei previziuni realiste a veniturilor şi cheltuielilor bugetare in
condiţiile în care mediul economico-social şi politic actual se află într-o permanentă
transformare.
Metoda statistică presupune dimensionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe
baza datelor statistice privind evoluţia acestora într-o perioadă de timp anterioară.În acest scop,
se determină mai întâi rata medie anuală de creştere ori descreştere a veniturilor şi cheltuielilor
înregistrată în ultimii 5 ori mai mulţi ani consecutivi. Aceasta se aplică apoi sub forma cotei
procentuale ori a unei sume forfetare veniturilor şi cheltuielilor aprobate pentru bugetul anului
în curs, rezultând veniturile şi cheltuielile previzionate pentru anul bugetar următor. Bazându-
se pe date statistice, aplicarea acestei metode nu poate conduce la o evaluare realistă a surselor
şi a cuantumului veniturilor şi deopotrivă, a destinaţiilor şi a cuantumurilor cheltuielilor
bugetare viitoare.
Metoda evaluării directe presupune determinarea pentru anul următor a fiecărui venit
şi a fiecărei cheltuieli în parte. Deşi denumirea metodei ar putea sugera o „bază de pornire zero”,
în aplicarea ei, în realitate, evaluarea veniturilor porneşte de la nivelul acestora prognozat să se
încaseze în anul bugetar curent, iar evaluarea cheltuielilor are ca punct de plecare destinaţiile şi
cuantumurile cheltuielilor aprobate pentru exerciţiul bugetar în curs. Astfel, estimarea
veniturilor se face prin actualizarea lor pe baza evoluţiei anticipate a principalilor indicatori
economico-sociali, precum şi pe baza modificărilor intervenite în legislaţia referitoare la sursele
de venituri publice. Estimarea cheltuielilor prin această metodă presupune în concret
determinarea oportunitaţii menţinerii destinaţiilor de cheltuieli existente, preum şi stabilirea de
noi destinaţii, potrivit evoluţiei autorizărilor legale de cheltuieli bugetare. Totodată, la
determinarea cuantumului sumelor alocate fiecărei destinaţii de cheltuieli se ţine cont de
evoluţia indicatorilor economico-financiari generali (rata inflaţiei, cursul de schimb al monedei
naţionale ş.a.) prognozaţi pentru anul bugetar respectiv.

2.2.2 Metode moderne

Practica bugetară contemporană din unele state cu economie dezvoltată a consacrat pe
lângă metodele tradiţionale de planificare bugetară şi o serie de metode noi despre care diverşi

11
A se vedea Gh. N. Leon, op. cit., p. 588 şi urm.
autori consideră că ar răspunde mai bine nevoilor sociale actuale. Acestea sunt în principal
metoda costuri-eficacitate şi metoda raţionalizării operaţiunilor bugetare şi sunt aplicabile
operaţiunilor de determinare a cheltuielilor înscrise în proiectul de buget.
Metoda costuri-eficacitate presupune dimensionarea cheltuielilor bugetare pe baza
costurilor presupuse de realizarea obiectivelor finanţate, în situaţia în care pentru fiecare
obiectiv există cel puţin două soluţii posibile. Aplicarea acestei metode necesită, în esenţă,
determinarea costurilor aferente fiecărei soluţii de realizare a unui obiectiv finanţat din fonduri
bugetare, compararea acestor costuri şi alegerea soluţiei optime, care să asigure realizarea
obiectivului propus la parametrii stabiliţi şi cu cheltuieli minime. Această metodă a fost iniţiată
în S.U.A., unde a fost aplicată până în anii `80 cu denumirea de „planificare, programare şi
bugetizare”, după care, aceeaşi metodă, într-o formă îmbunătăţită, a fost aplicată sub denumirea
de „bază bugetară zero” în scopul limitării creşterii cheltuielilor bugetare. O serie de state
dezvoltate au preluat această metodă, adaptând-o la propriile condiţii economico-sociale şi
politice12.
Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare a fost concepută în Franţa, cu un conţinut
asemănător metodei costuri-eficacitate şi având un scop similar şi anume de reducere a
cheltuielilor bugetare şi corelare a acestora cu obiectivul public ce urmează a fi atins. Spre
deosebire de metoda costuri-eficacitate, această metodă oferă posibilitatea reexaminării pe
parcurs a opţiunii iniţiale, dacă s-au modificat elementele care au stat la baza luării deciziei.
Această metodă permite adoptarea aşa-numitelor „bugete program” în care sunt reflectate mai
pregnant relaţiile dintre rezultate şi cheltuielile aferente realizării lor.
Cu toate avantajele acestor metode noi, referitoare în principal la creşterea eficienţei
cheltuielilor publice, aplicarea lor este îngreunată de o serie de dificultăţi ce ţin de evoluţia
mediului economico-social, precum şi de conservatorismul mediului politic. Astfel, trecerea de
la bugetele funcţionale la bugete de programe nu s-a realizat în totalitate nici în ţările care au
iniţiat şi promovat aceste metode.

2.3 Proiectul bugetului de stat şi proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat.

Potrivit Constituţiei (art.138, alin. 2) şi Legii finanţelor publice (art. 28 lit. a), proiectul
bugetului de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat sunt elaborate anual de către Guvern.
Procedura elaborării celor două proiecte de buget este iniţiată de Ministerul
Finanţelor, care procedează, cu concursul organelor abilitate, la elaborarea prognozelor
indicatorilor macroeconomici şi sociali, pentru anul bugetar de referinţă şi pentru următorii 3
ani. Indicatorii stabiliţi pot fi redimensionaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar şi se
vor reflecta în nivelul şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare. De menționat că potrivit
art. 31 din Legea finanțelor publice, prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali se
elaborează de către Comisia Naţională de Prognoză, până la data de 1 iunie a anului curent.
În continuare, potrivit art. 32 din Legea finanțelor publice, Ministerul Finanţelor este
obligat să înainteze Guvernului până la data de 31 iulie „limitele de cheltuieli pentru anul
bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani, stabilite pe ordonatorii principali
de credite.”
Datele şi informaţiile referitoare la contextul macroeconomic în care vor fi întocmite
proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli
aprobate de Guvern sunt înscrise de către Ministerul Finanţelor într-o „scrisoare- cadru”, care
este transmisă fiecărui ordonator principal de credite până la data de 1 august a fiecărui an.
În baza celor comunicate prin scrisoarea-cadru, ordonatorii principali de credite
elaborează propunerile pentru proiectele de buget ale organelor, autorităţilor ori instituţiilor
publice pe care le reprezintă, cu încadrarea în limitele de cheltuieli stabilite. Aceste propuneri

12
Pentru dezvoltări, a se vedea I. Văcărel şi colectiv, op. cit., p. 354 -356.
se depun la Ministerul Finanţelor până cel târziu la data de 1 septembrie a fiecărui an, însoţite
de estimările privind evoluţia veniturilor şi cheltuielilor în următorii 3 ani, documentaţii şi
fundamentări detaliate13. Pe fond, propunerile de proiecte de buget întocmite de ordonatorii
principali de credite cuprind, pe lângă veniturile şi cheltuielile proprii ale ministerelor şi
celorlalte organe ori autoritaţi publice şi alte sume propuse a fi acordate de la bugetul acestora
sub forma transferurilor ori subvenţiilor.
Ministerul Finanţelor examinează documentele primite de la ordonatorii principali de
credite şi poartă discuţii cu aceştia referitoare la proiectele de buget, în vederea definitivării lor.
Este demn de menționat că, potrivit Legii finanțelor publice (art. 34 alin. 4), în situaţia
în care ordonatorii principali de credite nu îşi aliniază propunerea de buget la strategia fiscal-
bugetară şi metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget, Ministerul Finanţelor
Publice va proceda în conformitate cu dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 69/2010.
Prevederile Legii nr. 500/2002 nu au fost corelate cu ultimele modificări ale Legii nr. 69/2010
astfel încât norma de trimitere face în prezent referire în realitate la art. 30 alin. (4) din Legea
nr. 69/2010. Potrivit acestuia din urmă, Ministerul Finanţelor Publice va avea autoritatea de a
respinge toate propunerile de buget ce includ propunerile de cheltuieli prezentate de ordonatorii
principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor
fondurilor speciale în cursul procesului bugetar anual, dacă acestea nu sunt în concordanţă cu
strategia fiscal-bugetară şi cu metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget, şi în
cazul în care ordonatorii de credite nu aliniază propunerea lor de buget în intervalul de timp
specificat de Ministerul Finanţelor Publice, acesta este abilitat, după negocieri, sub medierea
primului-ministru14, să ajusteze unilateral propunerea de buget, spre a fi inclusă în bugetul
anual. Proiectele de buget definitivate în acest fel se depun la Ministerul Finanţelor de către
ordonatorii principali de credite până la data de 15 septembrie a fiecărui an.
Proiectul bugetului de stat, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat şi proiectele
legilor de adoptare a celor două bugete se întocmesc de Ministerul Finanţelor pe baza
proiectelor de buget definitivate ale ordonatorilor principali de credite.
În cuprinsul proiectului de buget de stat, la solicitările autorităţilor administraţiei
publice locale, făcute potrivit art. 34, alin. 3 din Legea finanţelor publice, se includ şi
„propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat” pentru finanţarea bugetelor locale. Totodată, în acest proiect se includ bugetele camerelor
Parlamentului, aprobate în prealabil de acestea, după consultarea Guvernului, precum şi
bugetele altor instituţii publice autonome15.
Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali
de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor,
pe care le depune la Guvern pentru prima lectură, până la data de 30 septembrie a fiecărui an
(art. 35 din Legea finanțelor publice). Proiectele legilor bugetare și proiectele bugetelor sunt
însoțite de un „raport”16, întocmit tot de Ministerul Finanțelor, cuprinzând rezumatul politicilor
macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia

13
Datele necesare pentru fundamentarea şi elaborarea bugetului asigurărilor sociale de stat sunt puse la dispoziţia
Ministerului Finanţelor de către Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale.
14
Apreciem că criteriile care stau la baza soluţionării de către Guvern a divergenţelor dintre ordonatorii principali
de credite şi Ministerul Finanţelor ţin de priorităţile stabilite prin programul de guvernare pentru fiecare sector de
activitate finanţat de la buget, precum şi indicatorii de eficienţă, eficacitate şi economicitate prognozaţi pentru
cheltuielile care sunt propuse spre a fi efectuate.
15
Spre exemplu, potrivit art. 5 al Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „Curtea de Conturi îşi întocmeşte şi aprobă bugetul propriu,
pe care îl transmite Guvernului (prin Ministerul Finanţelor – n.n.), în vederea includerii acestuia în proiectul
bugetului de stat supus aprobării Parlamentului”.
16
Raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi
proiecţia acesteia în următorii trei ani (potrivit art.35, alin.2 din Legea finanţelor publice).
guvernamentală în domeniul investiţiilor publice. Acest document cuprinde date esenţiale cu
privire la modul de fundamentare a celor două proiecte de buget, necesare Parlamentului în
procesul de analiză şi dezbatere.
Ulterior, Ministerul Finanţelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale Comisiei
Naţionale de Prognoză, definitivează proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite
şi al bugetului propriu şi proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, până
la data de 1 noiembrie a fiecărui an.
După însuşirea17 de către Guvern a proiectelor definitivitate a legilor bugetare şi de
buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 15 noiembrie
a fiecărui an. În virtutea solidarităţii guvernamentale, toţi membri Guvernului au obligaţia să
susţină cele două proiecte de buget, alături de ministrul finanţelor, în cadrul dezbaterilor
parlamentare.
Depunerea proiectelor legilor bugetare la Parlament influenţează elaborarea
proiectelor de acte normative a căror aplicare ar atrage micşorarea veniturilor ori majorarea
cheltuielilor aprobate prin buget. Astfel, iniţiatorii acestor acte sunt obligaţi să prevadă şi
mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri ori a creşterii cheltuielilor aferente
exerciţiului bugetar în care urmează să se aplice prevederile actelor normative în cauză.

2.4. Proiectul bugetului local

Potrivit Legii finanţelor publice locale, proiectul bugetului local se elaborează de
ordonatorul principal de credite al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, potrivit
metodologiei stabilite de Ministerul Finanţelor, pe baza proiectelor de bugete proprii ale
administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală.
La elaborarea proiectului de buget, potrivit art. 25 al Legii finanţelor publice locale,
ordonatorul principal de credite are în vedere următoarele:
- prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali, pentru anul bugetar
pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani;
- cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare şi politica fiscal-bugetară, precum şi
cadrul de cheltuieli pe termen mediu;
- prevederile acordurilor de împrumut încheiate, ale memorandumurilor sau ale altor
acorduri de finanţare aflate în derulare ori care urmează a fi aplicate în anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget;
- politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în
formularea propunerilor de buget;
- propunerile de cheltuieli ale ordonatorilor de credite din subordine;
- programele de finanţare a unor acţiuni cărora le sunt asociate obiective precise şi
indicatori de rezultate şi de eficienţă18;
- programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unităţii
administrativ-teritoriale, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional,
judeţean, zonal sau local.
În procesul de elaborare a proiectului bugetului local, potrivit dispoziţiilor Legii
finanţelor publice şi Legii finanţelor publice locale, se parcurg mai multe etape, astfel:
a) Până la data 1 iunie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor transmite direcţiilor
generale judeţene ale finanţelor publice câte o scrisoare-cadru în care specifică contextul

17
Însuşirea de către Guvern a documentelor menţionate trebuie înţeleasă ca fiind în fapt o verificare a prevederilor
de venituri şi cheltuieli bugetare, precum şi definitivarea şi aprobarea acestora, cu consensul membrilor
Guvernului.
18
Fiecare din aceste programe este însoţit de estimarea anuală a performanţelor, care trebuie să cuprindă: acţiunile,
costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru următorii ani, măsurate prin
indicatori precişi, a căror alegere este justificată.
macroeconomic pe baza căruia se întocmesc proiectele de buget, metodologiile de elaborare a
acestora19, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor
consolidabile20 către bugetele locale.
b) În termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern,
ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, în cuprinsul cărora sunt
prevăzute transferuri către bugetele locale, transmit autorităţilor administraţiei publice locale
sumele aferente, pentru a fi cuprinse în proiectele de buget.
Direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv Direcţia Generală a
Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, precum şi consiliile judeţene şi Consiliul General
al Municipiului Bucureşti, în condiţiile legii, repartizează pe unităţi/subdiviziuni administrativ-
teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat, precum şi transferurile prevăzute la art. 34 alin. (1), în vederea definitivării
proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite21. În acelaşi termen,
direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv Direcţia Generală a Finanţelor
Publice a Municipiului Bucureşti, comunică unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv
subdiviziunilor acestora, după caz, şi o estimare a veniturilor din cotele defalcate din impozitul
pe venit.
Repartizarea se face prin decizie a directorului direcţiei generale a finanţelor publice
judeţene sau al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, după caz şi se
comunică prefectului, consiliului judeţean şi consiliilor locale din judeţ.
Pe lângă criteriile amintite, la determinarea sumelor pentru echilibrarea bugetelor
locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt avute în vedere şi următoarele aspecte:
- posibilităţile de acoperire din venituri proprii a secţiunii de funcţionare a bugetului
local. După cuantificarea sumelor determinate, numai acolo unde este cazul, se propun sume
pentru asigurarea echilibrării secţiunii de funcţionare a bugetului local;
- standardele minime de cost şi de calitate pentru prestarea serviciilor publice către
populaţie;
- sumele prevăzute în secţiunile de dezvoltare ale bugetelor locale, corelate cu nevoile
reale şi posibilitatea de completare a lor cu sume asigurate de la bugetul de stat.
c) Pe baza estimărilor privind veniturile proprii şi a limitelor de cheltuieli primite,
ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale elaborează şi depun la direcţiile generale ale
finanţelor publice, până la data de 1 iulie a fiecărui an, proiectele de buget pentru anul următor
şi anexele la acestea, precum şi estimările pentru următorii 3 ani.
La stabilirea veniturilor proprii ale fiecărui buget local se au în vedere estimările
bazate pe evoluţia acestora în ultimii ani, realizările din primele luni ale anului de bază şi
estimările pe întregul an, precum şi măsurile ce urmează a fi luate pentru identificarea şi
mobilizarea tuturor surselor potenţiale de venit.

19
Metodologia de elaborare a bugetelor locale se stabileşte de cãtre Ministerul Finanţelor. Ea prevede o serie de
termene care sunt corelate în calendarul general privind elaborarea proiectelor bugetului de stat, bugetului
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, prevăzute de lege.
20
Potrivit art. 34 al Legii finanţelor publice locale, transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă
pentru investiţii finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul, potrivit legii, şi se
aprobă anual, prin legea bugetului de stat. De asemenea, din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori
principali de credite ai acestuia, precum şi din alte bugete centrale se pot acorda transferuri către bugetele locale
pentru finanţarea unor programe de dezvoltare sau a unor programe sociale de interes naţional, judeţean ori local.
21
Aceste criterii sunt stabilite prin dispoziţiile art. 33 al Legii finanţelor publice locale şi se referă în principal la:
capacitatea financiară a contribuabililor, determinată pe baza impozitului pe venit încasat pe locuitor; suprafaţa
unităţii administrativ-teritoriale; mărimea populaţiei; capacitatea financiară a unităţii administrativ-teritoriale şi
gradul de colectare a veniturilor bugetare.
 Ordonatorii principali de credite mai întocmesc şi prezintă, în cadrul proiectului de
buget, formulare-anexă de fundamentare, după caz, privind programul de investiţii finanţat
parţial din împrumuturi externe, fonduri bugetare şi alte fonduri legal constituite, precum şi
pentru acoperirea diferenţelor de preţ-tarif la energia termică livrată populaţiei, între preţul
naţional de referinţă şi preţul de producţie şi livrare al energiei termice.
d) Direcţiile generale ale finanţelor publice centralizează propunerile, întocmesc şi
transmit Ministerului Finanţelor, până la data de 15 iulie a fiecărui an, bugetele pe ansamblul
judeţelor, cu defalcare pe bugete componente, atât pentru anul următor cât şi proiecţia acestora
pe următorii 3 ani.
e) După adoptarea legii bugetului de stat, în termen de 5 zile de la publicarea acesteia,
potrivit art. 39 al Legii finanţelor publice locale, Ministerul Finanţelor transmite direcţiilor
generale judeţene ale finanţelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat
şi transferurile consolidabile, aşa cum au fost aprobate prin legea bugetară.
f) În termen de 5 zile de la comunicare, consiliile judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale sumele defalcate din
unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile consolidabile aprobate, pentru
definitivarea proiectelor de buget de către ordonatorii principali de credite.
g) Pe baza veniturilor proprii şi a sumelor repartizate, ordonatorii principali de credite
procedează la definitivarea proiectelor de bugete, în termen de 15 zile de la publicarea legii
bugetului de stat.
h) Proiectul definitivat al bugetului local se publică în presa locală sau se afişează la
sediul unităţii administrativ-teritoriale.
i) Locuitorii unităţii administrativ-teritoriale respective pot depune contestaţii privind
proiectul de buget, în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia.
j) În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor, proiectul bugetului
local, însoţit de contestaţiile depuse de locuitori şi de raportul primarului, al preşedintelui
consiliului judeţean sau al primarului general al municipiului Bucureşti, după caz, este depus
de către ordonatorul principal de credite respectiv la autoritatea deliberativă competentă, pentru
dezbatere şi aprobare.

Secţiunea a 3-a. Adoptarea bugetului

În succesiunea firească a actelor şi operaţiunilor bugetare, proiectul de buget ajuns în
formă finală este supus aprobării autorităţii bugetare dedliberative competente. Practic, actul
procedural care consacră încheierea procedurii de elaborare a proiectului de buget declanşează
totodată procedura de adoptare a acestuia specifică fiecărui buget în parte.
Pe fond, adoptarea bugetului presupune acte şi operaţiuni de analiză a veniturilor şi
cheltuielilor cuprinse în proiectul de buget şi acte de decizie în legătură cu acestea, în contextul
strategiei economico-sociale promovate de iniţiator.

3.1 Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat

Potrivit normelor constituţionale22, precum şi dispoziţiilor financiare generale23,
bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat se aprobă de către Parlament prin legi
separate. Aprobarea celor două bugete se face potrivit dispoziţiilor speciale cuprinse în

22
A se vedea art.138, alin. 2 din Constituţia României.
23
A se vedea art. 16 alin. 1, lit. a şi art. 36, alin. 1 din Legea finanţelor publice.
Secţiunea I a Capitolului II din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi
Senatului24.

3.1.1 Analiza proiectului de buget

Potrivit acestei proceduri, proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului
asigurărilor sociale de stat se trimit de către Guvern birourilor permanente ale celor două
Camere, care vor asigura difuzarea acestora către deputaţi şi senatori şi vor întocmi programul
de dezbatere şi adoptare a respectivelor proiecte, cu consultarea liderilor grupurilor
parlamentare. Deși regulamentul nu dispune expres, raportat la prevederile legale în vigoare
este evident că nu doar legile bugetare fac obiectul comunicării efectuate de către Guvern, în
realitate fiind vorba de mai multe documente bugetare25.
Proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de
stat se trimit de către birourile permanente, spre dezbatere şi avizare, comisiilor pentru
probleme de buget şi de finanţe (pentru capitolele bugetare care intră sub incidenţa obiectului
de activitate al altor comisii parlamentare se solicită avizul acestora).
Grupurile parlamentare, deputaţii şi senatorii, pot formula amendamente scrise şi
motivate cu privire oricare din cele două proiecte de buget, pe care le prezintă comisiilor de
specialitate în termen de 5 zile de la data la care acele proiecte le-au fost transmise.
Comisiile sesizate în fond pentru examinarea proiectelor de buget întocmesc în cel
mult 30 de zile de la sesizare câte un raport comun asupra fiecărui proiect, în care vor fi
prezentate amendamentele admise şi cele respinse, cu o scurtă motivare a soluţiei adoptate.
Iată că, din acest punct de vedere, comisiile de specialitate sunt competente să se
antepronunţe asupra amendamentelor la proiectul de buget. Aceasta nu înseamnă că
amendamentele admise de comisii sunt considerate adoptate, întrucât decizia finală asupra
acestora aparţine exclusiv plenului. Cu privire la amendamentele respinse de comisii, acestea
nu vor mai putea fi supuse dezbaterii plenului, respingerea lor fiind definitivă.

3.1.2 Dezbaterea proiectului de buget

Dezbaterea proiectelor de buget în şedinţă comună este precedată de prezentarea de

către iniţiator a elementelor de fundamentare a proiectelor, precum şi a raportului comun.
Raportul este prezentat de către unul dintre preşedinţii comisiilor permanente sesizate în fond
sau de către un raportor desemnat de aceştia.
Procedura de adoptare a celor două bugete continuă cu dezbaterea separată a fiecărui
proiect de buget în şedinţă comună a camerelor Parlamentului. În vederea dezbaterii, iniţiatorul
proiectului de buget prezintă parlamentarilor prezenţi la şedinţă elementele de fundamentare
ale acestuia. În continuare, unul dintre preşedinţii comisiilor parlamentare de specialitate sau
un raportor desemnat de acesta prezintă plenului raportul comun întocmit pentru proiectul de
buget respectiv.
Dezbaterea propriu-zisă a proiectului de buget se realizează în două etape. Astfel, are
loc mai întâi o dezbatere generală a proiectului de buget, în cadrul căreia poate lua cuvântul

24
Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului a fost aprobat prin Hotărârea
Parlamentului României, nr.4 din 3 martie 1992 şi republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461
din 25 iulie 2013 în temeiul prevederilor art. II din H.P. nr. 55/2013, dându-se textelor o nouă numerotare, cu
identificarea cifrică a alineatelor. În cuprinsul Regulamentului, Capitolul al III-lea, intitulat Proceduri speciale,
reglementează în cadrul primei secţiuni, procedura intitulată Aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor
sociale de stat.
25
Proiectul bugetului de stat, proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat, proiectele legilor de aprobare a celor
două bugete şi raportul privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectele
de buget, precum şi proiecţia acesteia în următorii trei ani.
câte un reprezentant al ficărui grup parlamentar, fără a putea propune amendamente. În finalul
acestei dezbateri, reprezentantul Guvernului are dreptul să ia cuvântul.
În continuare are loc dezbaterea pe articole a proiectului de lege de adoptare a
bugetului în cauză.
Discutarea articolelor începe cu amendamentele depuse la comisii, admise şi respinse.
Amedamentele aprobate cu votul majorităţii parlamentarilor prezenţi sunt introduse în
conţinutul articolelor. Ulterior, fiecare articol, în noua formă, este supus aprobării şi se adoptă
cu majoritatea de voturi a deputaţilor şi senatorilor prezenţi.
La finalul dezbaterii pe articole, proiectul de lege se supune în întregime aprobării şi
se consideră adoptat dacă este votat de majoritatea simplă a deputaţilor şi senatorilor.
Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat se aprobă pe elementele
clasificaţiei bugetare şi pe ordonatorii principali de credite, ceea ce înseamnă că aceştia devin
titularii unor bugete aprobate de Parlament.
Rectificarea bugetelor aprobate se poate face în cursul execuţiei bugetare urmându-se
procedurile de elaborare şi adoptare similare celor prin care s-au aprobat bugetele iniţiale, mai
puţin termenele reglementate pentru acestea. În această materie este reglementat un singur
termen, care este aplicabil elaborării proiectului de lege de rectificare bugetară, ce nu poate fi
întocmit mai târziu de data de 30 noiembrie a fiecărui an.

3.1.3 Legile bugetare anuale

Legile bugetare anuale sunt: Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurărilor
sociale de stat şi toate legile de rectificare26 a celor două bugete.
Odată adoptate de Parlament, legile bugetare sunt trimise Preşedintelui pentru a le
investi cu formulă executorie prin promulgare, potrivit art. 77 din Constituţie. Prin decretul de
promulgare se dispune totodată publicarea legilor în Monitorul Oficial al României, realizându-
se astfel principiul publicităţii bugetare.
În privinţa intrării în vigoare a unei legi bugetare potrivit Constituţiei, aceasta trebuie
să se producă „la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei” (art.
78). În ipoteza în care legea bugetară pentru anul următor nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile
înainte de expirarea exerciţiului bugetar se aplică în continuare bugetul anului precedent până
la adoptarea noului buget27. În acest caz, legea bugetară aprobată după începerea execuţiei
bugetului respectiv se aplică retroactiv tuturor actelor şi operaţiunilor bugetare deja înfăptuite,
întrucât acestea aparţin de drept exerciţiului bugetar care face obiectul legii. Astfel, în cazul
adoptării legii bugetare după începerea execuţiei bugetului respectiv, suntem de părere că ne
aflăm în faţa uneia dintre excepţiile de la principiul general de drept lex non est trahenda ad
praeteritum28 şi anume retroactivitatea expresă29.
Legile bugetare sunt legi ordinare. Normele legilor bugetare sunt norme speciale în
raport cu normele legilor finanţelor publice, care fiind norme generale reprezintă dreptul comun
în materie bugetară. Aceasta face ca principiul lex specialis derogat generali30 să fie aplicabil
în cazul legilor bugetare. Totodată, normele speciale ale legilor bugetare sunt de strictă
interpretare.
În aceeaşi ordine de idei, normele legilor bugetare pot modifica pe durata acţiunii lor
(durata anului bugetar) orice norme financiare anterioare, cu excepţia celor constituţionale şi a

26
Legea de rectificare este legea care modifică, în cursul anului bugetar, legea bugetară anuală.
27
Potrivit art. 138, alin. 3 din Constituţie.
28
Legea nu trebuie să fie extinsă asupra trecutului sau o lege nouă nu are aplicaţie retroactivă. În Teoria generală
a dreptului acest principiu este cunoscut cu denumirea de neretroactivitatea normei juridice.
29
Pentru dezvoltări, a se vedea N. Popa, op. cit, p. 180-181.
30
O lege specială derogă de la cea generală.
celor statuate prin legi organice, întrucât lex posterior derogat priori31. O altă trăsătură a legilor
bugetare este aceea că sunt acte juridice temporare a căror aplicabilitate este limitată la durata
exerciţiului bugetar.
În privinţa conţinutului, o lege bugetară cuprinde atât dispoziţii cu caracter general,
cât şi dispoziţii individuale.
Dispoziţiile cu caracter general sunt caracterizate prin faptul că nu privesc subiecte de
drept determinate şi se aplică ori de câte ori este nevoie pe durata întregului exerciţiu bugetar;
astfel de dispoziţii sunt, spre exemplu, cele referitoare la principalele categorii de venituri şi
cheltuieli bugetare.
Dispoziţiile individuale sunt în general de autorizare a unor subiecte determinate de
drept să săvârşească anumite acte sau operaţiuni în cursul exerciţiului bugetar32.
Pe fond, dispoziţiile legilor bugetare reglementează estimările de venituri pentru anul
bugetar respectiv, precum şi creditele bugetare determinate de autorizările conţinute în legi
speciale, sub forma cheltuielilor înscrise atât în structură economică, cât şi funcţională. Alături
de acestea, în legea bugetară sunt cuprinse dispoziţii referitoare la deficitul ori excedentul
bugetar, după caz, precum şi alte dispoziţii specifice exerciţiului bugetar respectiv33.
Legile bugetare cuprind în anexe, de regulă, sintezele bugetelor aprobate prin legile
respective, bugetele ordonatorilor principali de credite (împreună cu anexele la acestea), sumele
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de repartizare a lor către alte bugete,
precum şi alte dispoziţii specifice fiecărui exerciţiu bugetar.

3.2 Bugetele locale

Bugetele locale şi celelalte bugete ale instituţiilor publice de subordonare locală se
aprobă astfel:
- bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor
externe nerambursabile, de către consiliile locale, consiliile judeţene ori Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, după caz;
- bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, de
către consiliile locale, consiliile judeţene ori Consiliul general al Municipiului Bucureşti, după
caz, în funcţie de subordonarea acestora;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, inclusiv
rectificarea acestora, de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al ordonatorului
principal de credite.
Procedura de adoptare a bugetului local este specifică fiecărei autorităţi deliberative
în parte, fiind reglementată prin regulamentele de organizare şi funcţionare a acestora.
Legea finanţelor publice locale obligă consiliul local, judeţean ori Consiliul General
al Municipiului Bucureşti, după caz, să adopte proiectul bugetului local, în termen de maximum
10 zile de la data supunerii acestuia spre aprobare (art. 39, alin. 5), dar nu mai târziu de
maximum 45 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial (art. 39,
alin. 6).
Procesul de aprobare a bugetelor locale, am putea spune, se desfăşoară practic în două
etape. Prima etapă presupune dezbaterea şi aprobarea bugetelor judeţene şi al municipiului
Bucureşti, incluzând şi repartizarea sumelor pentru echilibrarea bugetelor localităţilor aferente
31
O lege ulterioară derogă de la cea anterioară.
32
Spre exemplu, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 6/2017 privind bugetul de stat pe anul 2017, „Guvernul
poate aproba prin hotărâre redistribuiri de credite bugetare şi credite de angajament neutilizate între ordonatorii
principali de credite ai bugetului de stat, cu încadrarea în nivelul total al cheltuielilor prevăzute la titlul 65
„Cheltuieli aferente programelor cu finanţare rambursabilă” şi, respectiv, în nivelul total al cheltuielilor din bugetul
fondurilor provenite din credite externe, în funcţie de derularea programelor respective”.
33
De pildă, dispoziţii referitoare la modificarea unor acte normative, aprobarea unor derogări de la regulile generale
privind utilizarea fondurilor bugetare, etc.
fiecărui judeţ (respectiv, sumele pentru echilibrarea bugetelor sectoarelor municipiului
Bucureşti), provenite din transferuri consolidate şi sume defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat, stabilite prin legile bugetare. Cea de-a doua etapă cuprinde dezbaterea şi
aprobarea bugetelor celorlalte unităţi administrativ teritoriale.
În principiu, dezbaterea şi adoptarea proiectului de buget local se desfăşoară în mod
asemănător cu dezbaterea şi adoptarea proiectului bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor
sociale de stat.
Membrii autorităţii deliberative competente întruniţi în şedinţă procedează la analiza
raportului întocmit de iniţiator, se pronunţă asupra contestaţiilor depuse de cetăţeni şi supune
la vot spre aprobare separat fiecare alineat, articol, titlu, subcapitol ori capitol bugetar, precum
şi anexele la bugetul respectiv.
La final, întregul proiect de buget este supus aprobării şi se consideră adoptat dacă
majoritatea simplă a membrilor autorităţii publice deliberative competente se pronunţă în
favoarea acestuia. Actul prin care se adoptă bugetul local este hotărârea autorităţii publice
deliberative competente.
În termen de 5 zile de la data aprobării, ordonatorii principali de credite au obligaţia
să transmită bugetele locale direcţiilor generale ale finanţelor publice. La rândul lor, direcţiile
generale ale finanţelor publice întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor, în termen de 10
zile, bugetele pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv al municipiului Bucureşti, pe structura
clasificaţiei bugetare.
După aprobarea bugetelor locale, actele normative cu implicaţii asupra acestora pot fi
adoptate numai cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării
cheltuielilor bugetare aferente exerciţiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale
respective.

Secţiunea a 4-a. Execuţia bugetară

Prin executarea bugetului se înţelege ansamblul măsurilor şi procedeelor utilizate
pentru realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor prevăzute şi aprobate prin bugetul
considerat.
Execuţia bugetară se desfăşoară în concordanţă cu regulile şi principiile ce încadrează
întregul proces al finanţelor publice, în vederea obţinerii unui grad de eficienţă şi eficacitate cât
mai mare.
Veniturile şi cheltuielile bugetare se realizează pe baza unei planificări riguroase,
astfel încât execuţia bugetară să se efectueze în condiţii de echilibru bugetar, pe toată durata
acesteia, până la încheierea exerciţiului bugetar.
Potrivit principiului anualităţii, execuţia bugetară începe la data de 1 ianuarie şi se
încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an.

4.1 Execuţia veniturilor bugetare

Realizarea veniturilor bugetare constituie o obligaţie a autorităţilor executive şi se
efectuează în temeiul autorizării bugetare, acordate prin actul de aprobare a fiecărui buget în
parte. Veniturile bugetare se execută, în funcţie de natura lor, prin aplicarea normelor speciale
care reglementează stabilirea, determinarea, încasarea, urmărirea şi controlul acestora.
Astfel, veniturile fiscale se execută potrivit dispoziţiilor Codului fiscal şi ale Codului
de procedură fiscală; veniturile din taxe se execută prin punerea în aplicare, de către prestatorii
de servicii publice taxabile, a prevederilor legale referitoare la perceperea taxelor cu ocazia
prestării acelor servicii; veniturile din împrumut se execută prin aplicarea contractelor,
convenţiilor ori celorlalte acte juridice încheiate în vederea realizării acestor venituri ş.a.m.d.
 Indiferent de natura veniturilor şi de legea aplicabilă fiecărui venit în parte, execuţia
lor presupune, în toate situaţiile, cel puţin următoarele operaţiuni: identificarea debitorilor
bugetari şi evaluarea materiei impozabile a fiecăruia, determinarea debitelor acestora, emiterea
titlurilor de percepere a veniturilor bugetare şi realizarea efectivă a acestor venituri. În cazul
unor categorii de venituri bugetare, acestor operaţiuni li se adaugă altele, care vor fi detaliate la
momentul oportun.

4.2 Execuţia cheltuielilor bugetare

Cheltuielile bugetare se manifestă ca relaţii social-economice exprimate în formă
bănească, ce apar între stat, unităţi administrativ teritoriale şi instituţii publice, pe de o parte şi
persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, în procesul repartizării şi utilizării resurselor
financiare publice.
Cheltuielile bugetare se manifestă la diferite niveluri organizatorice, în strânsă
legătură cu instituţiile publice finanţate. Având în vedere structura sistemului bugetar românesc,
cheltuielile corespund nivelurilor organizatorice de finanţare, precum şi regimului transferurilor
de resurse financiare între diferitele componente ale acestui sistem.

4.2.1 Raportul juridic de obligaţie bugetară şi creditul bugetar.

Cheltuielile bugetare se efectuează în baza raportului juridic de obligaţie constituit.
Lato sensu, prin obligaţie se înţelege raportul juridic în temeiul căruia una dintre părţi,
numită creditor, este îndreptăţită să ceară celeilalte părţi, numită debitor, efectuarea unei
prestaţii determinate, sub sancţiunea constrângerii de stat în caz de neexecutare.
Raportul juridic de obligaţie privind executarea cheltuielilor bugetare are următoarele
elemente constitutive:
- Subiectele. Creditorul bugetului public poate fi orice persoană fizică ori juridică
căreia legea îi recunoaşte direct ori indirect calitatea de beneficiară a unei sume de bani alocată
de la bugetul respectiv. Calitatea de debitor în cadrul acestui raport juridic este atribuită, după
caz, statului, unităţii administrativ-teritoriale ori altei entităţi publice care administrează bugetul
public;
- Obiectul acestui raport juridic este suma de bani alocată din fondurile publice pentru
finanţarea unei cheltuieli de interes public;
- Conţinutul raportului juridic este dat, în principal, de dreptul creditorului de a încasa
o sumă de bani determinată din bugetul public şi obligaţia corelativă a debitorului de a plăti
acea sumă de bani.
Raportul juridic de obligaţie ia naştere ca urmare a autorizării cheltuielilor bugetare şi
se stinge prin plata sumelor de la buget.
Din punct de vedere al conţinutului, execuţia părţii de cheltuieli a bugetului public se
concretizează în acte şi operaţiuni specifice de deschidere, repartizare şi utilizare a „creditelor
bugetare”.
Noţiunea „credit bugetar” desemnează o sumă aprobată prin buget, reprezentând
limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru
angajamentele legale contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare 34.
Practic, aceasta semnifică orice sumă de bani prevăzută în bugetul public cu titlul de cheltuială.
Sub aspect terminologic, noţiunea de „credit bugetar” ar putea fi percepută ca
desemnând o specie a creditului, însă potrivit dreptului comun35 în esență, creditul propriu-zis
desemnează o relaţie contractuală între două persoane prin care una dintre acestea, numită
creditor împrumută celeilalte, care dobândeşte astfel calitatea de debitor, o sumă de bani, ori un
bun cu condiţia restituirii şi, eventual, a plăţii unei sume în plus, numită dobândă. Spre
34
Conform art.2 pct.16 din Legea finanţelor publice.
35
A se vedea art. 2158 şi următoarele din Codul Civil.
deosebire de acesta, creditul bugetar materializează un drept al entităţilor finanţate din bugetul
public, de a utiliza fiecare câte o parte din sumele care se constitiue în respectivul buget.

4.2.2 Autorizarea cheltuielilor bugetare

Potrivit normelor generale (a se vedea art. 14 din Legea finanţelor publice),
„cheltuielile bugetare (...) sunt determinate de autorizările conţinute în legi speciale şi în legile
bugetare anuale”. În principiu, o cheltuială poate fi înscrisă în bugetul public, iar apoi angajată
şi efectuată, doar dacă există baza legală pentru aceasta. Totodată, angajarea oricărei cheltuieli
din fondurile publice este condiţionată de aprobarea sa prealabilă, potrivit legii, şi înscrierea în
bugetul public a prevederilor bugetare cu această destinaţie. Pe de altă parte, efectuarea unei
cheltuieli din fondurile publice trebuie justificată de existenţa unui interes public ori de
satisfacerea necesităţilor generale ale societăţii36.
Autorizarea cheltuielilor bugetare comportă două forme de manifestare, ambele fiind
absolut necesare pentru ca acestea să poată fi efectuate: autorizarea legală şi autorizarea
bugetară.
Autorizarea legală a cheltuielilor bugetare se realizează prin emiterea actelor
normative prin care se instituie, direct sau indirect, obligaţii de plată în sarcina bugetului public.
Regula autorizării legale a cheltuielilor izvorăşte din cuprinsul art. 14 alin. 2 din legea
finanţelor publice, potrivit căruia cheltuielile bugetare nu pot fi înscrise în buget şi nici nu pot
fi angajate şi efectuate „dacă nu există bază legală” pentru aceasta. Ca o consecinţă a acestui
fapt, din punct de vedere practic, ordonatorii de credite sunt ţinuţi să verifice permanent şi să
constituie o evidenţă a actelor normative de interes prin care sunt autorizate cheltuieli pentru
instituţiile pe care le conduc ori a căror activitate o coordonează. Această acţiune trebuie urmată
de cuprinderea în proiectele de buget proprii a sumelor aferente efectuării cheltuielilor
respective, pentru a fi supuse autorizării bugetare.
Conform art. 2 pct. 5 al Legii finanţelor publice, autorizarea bugetară a cheltuielilor
se realizează prin „aprobarea dată ordonatorilor de credite de a angaja şi/sau de a efectua plăţi,
într-o perioadă dată, în limita creditelor de angajament şi/sau bugetare aprobate”.
Cheltuielile înscrise în buget sunt autorizate pe durata unui exerciţiu bugetar. Această
regulă izvorăşte din dispoziţiile art. 4 alin. 1 din Legea finanţelor publice, potrivit cărora
cheltuielile publice sunt prevăzute şi autorizate prin legea bugetară anuală. Totodată,
operaţiunile de angajare sau ordonanţare a cheltuielilor, precum şi plata sumelor din fondurile
publice nu pot fi efectuate dacă nu sunt aprobate potrivit legii şi nu au prevederi bugetare (art.
14 alin. 3 din lege).
Atât autorizarea legală, cât şi autorizarea bugetară a cheltuielilor, luate individual, nu
constituie temei juridic pentru efectuarea lor, fiind necesară pentru aceasta dubla autorizare.

4.2.3 Repartizarea pe trimestre a cheltuielilor bugetare

În materie de cheltuieli, autoritatea bugetară competentă aprobă odată cu bugetul
public respectiv, creditele bugetare aferente finanţării fiecărei subdiviziuni a clasificaţiei
bugetare necesară execuţiei pe întreaga durată a anului bugetar.
Însă, titularii bugetelor aprobate nu beneficiază de la începutul execuţiei bugetare de
întreaga sumă ce le-a fost aprobată, ca urmare a imposibilităţii de a încasa încă de la început
acestă sumă.
De aceea, înainte de a se trece la execuţia propriu-zisă a bugetului public aprobat se
face o eşalonare a cheltuielilor pe unităţi de timp, în cadrul anului bugetar. Astfel, potrivit
reglementărilor actuale (a se vedea art. 48 al Legii finanţelor publice), creditele bugetare sunt

36
În acest sens, în doctrina financiară s-au pronunţat mai mulţi autori printre care: V. Iancu, A. Neagu, op.cit., p.
82; D. D. Şaguna, op. cit., p. 984 ş.a.
repartizate iniţial pe trimestre de execuţie bugetară, constituindu-se în acest fel bugete de
cheltuieli trimestriale.
Cuantumul sumelor alocate pentru cheltuieli în fiecare trimestru se stabileşte în
funcţie de o serie de factori cum ar fi: posibilitatea de asigurare a surselor de finanţare, a
deficitului bugetar şi perioadele de timp în care se efectuează diferite categorii de cheltuieli37.
De asemenea repartizarea trimestrială a cheltuielilor bugetare se face corelat cu posibilităţile de
constituire a veniturilor în buget.
Repartizarea creditelor bugetare este subordonată principiului „asigurării unei
execuţii bugetare prudente”. În acest sens, la repartiţia iniţială, conform art. 21 alin. 5 din Legea
finanţelor publice, ordonatorii principali de credite sunt ţinuţi să reţină 10% din prevederile
creditelor bugetare aprobate. Sumele aferente acestor reţineri se constituie în rezerve ale
bugetelor ordonatorilor principali de credite şi pot fi repartizate de către aceştia în semestrul al
doilea, dacă în urma analizei execuţiei bugetare aferente primului semestru a rezultat că aceasta
s-a încadrat în parametrii planificaţi.
Competenţele privind repartizarea pe trimestre a creditelor bugetare sunt diferite în
funcţie de bugetul public care face obiectul acestor operaţiuni.
a) Pentru bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, bugetele creditelor externe contractate ori garantate de stat, bugetele fondurilor
externe nerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome, potrivit art. 48 din Legea
finanţelor publice, repartizarea se aprobă astfel:
- Ministerul Finanţelor aprobă, la propunerea ordonatorilor principali de credite,
repartizarea cheltuielilor pe capitole şi în cadrul acestora pe titluri de cheltuieli.
- ordonatorii principali de credite aprobă repartizarea cheltuielilor pentru celelalte
subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, atât pentru bugetele proprii, cât şi pentru bugetele
ordonatorilor de credite aflaţi în subordinea lor directă.
- ordonatorii secundari de credite, la rândul lor, aprobă repartizarea creditelor bugetare
pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite pe care îi au în
subordine.
b) Pentru bugetele locale:
- Ministerul Finanţelor, la propunerea ordonatorilor prinipali de credite ai bugetelor
locale, aprobă repartizarea pe trimestre a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat, precum şi a sumelor transferate din bugetul de stat în bugetele locale.
- ordonatorii principali de credite aprobă repartizarea pe trimestre a cheltuielilor
pentru bugetele proprii şi bugetele ordonatorilor de credite din subordine

4.2.4 Deschiderea şi repartizarea creditelor bugetare

Efectuarea cheltuielilor din bugetele ordonatorilor de credite este posibilă numai după
alimentarea cu fonduri a acestora. La rândul lor, sumele aferente cheltuielilor din bugetele
aprobate sunt virate în conturi numai după deschiderea şi repartizarea de credite bugetare.În
acest sens, potrivit art. 49, alin. 1 din Legea finanţelor publice creditele bugetare aprobate pot
fi utilizate „la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de credite,
repartizarea creditelor bugetare şi/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama
acestora”.
Rezultă astfel că pentru utilizarea creditelor bugetare este necesară efectuarea în
prealabil a trei categorii de operaţiuni specifice constând în deschiderea, repartizarea şi
alimentarea cu fonduri a conturilor ordonatorilor de credite.

37
Astfel cheltuielile de personal se efectuează, de regulă, lunar; cheltuielile de investiţii se efectuează, de regulă,
începând din trimestrul al doilea de execuţie bugetară ş.a.m.d.
 Operaţiunea deschiderii de credite bugetare se concretizează în aprobarea, comunicată
unui ordonator de credite, de a efectua, în limitele stabilite, reapartizări de credite bugetare ori
plăţi.
Prin mecanismul deshiderii de credite se stabileşte practic un plafon lunar în limita
căruia agentul plătitor poate efectua plăţi. Din această perspectivă, procedeul în sine are
semnificaţia unei repartizări pe luni de execuţie a creditelor bugetare repartizate iniţial pe
trimestre.
În principiu, competenţa de aprobare a deschiderii de credite aparţine Ministerului
Finanţelor. Legea finanţelor publice, prin art. 49, alin. 3, reglementează posibilitatea limitării
de către Guvern a dreptului de a aproba deschideri de credite bugetare. Aceasta are ca scop
menţinerea echilibrului bugetar şi se realizează prin stabilirea unor limite lunare de cheltuieli
în cadrul cărora ordonatorii principali de credite pot deschide şi repartiza credite bugetare
pentru bugetul propriu şi pentru instituţiilepublice subordonate. Aceste limite de cheltuieli pot
fi stabilite numai până la finele lunii curente pentru luna de execuţie bugetară viitoare.
În situația bugetelor locale, potrivit art. 51 alin. (1) din Legea finanțelor publice locale,
deschiderile de credite bugetare pentru transferurile de la bugetul de stat sau de la alte bugete
către bugetele locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetele respective, se efectuează de către
Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice, la cererea
ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, în funcţie de necesităţile execuţiei
bugetare, cu respectarea destinaţiei, sau de către ceilalţi ordonatori principali de credite.
Aprobarea deschiderii de credite bugetare se acordă în anumite condiţii38, generate de
o serie de factori, astfel:
- în raport cu gradul şi modul de folosire a fondurilor puse la dispoziţie anterior,
urmărindu-se dacă: acestea au fost folosite integral, parţial ori au rămas nefolosite; dacă au fost
folosite la termenele planificate; dacă au fost folosite imediat după deschidere ori în ultima
perioadă a duratei de timp etc.;
- dacă sunt respectate dispoziţiile legale care reglementează efectuarea cheltuielilor
din buget, avându-se în vedere: îndeplinirea procedurilor de achiziţii publice, plata drepturilor
salariale, efectuarea investiţiilor publice ş.a.
- în funcţie de gradul de încasare a veniturilor bugetare planificate. Astfel, dacă
încasările nu sunt suficiente, unele cheltuieli pot fi amânate, ori chiar anulate;
- în funcţie de posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar;
Deschiderile de credite bugetare se aprobă la solicitarea ordonatorilor principali de
39
credite , adresată Ministerului Finanţelor ori altui organ competent potrivit legii.
Din punct de vedere procedural, la începutul exerciţiului bugetar şi, ulterior, la
începutul fiecărui trimestru Ministerul Finanţelor procedează la deschiderea creditelor bugetare
pentru ordonatorii principali de credite. Astfel, prin intermediul unităţilor trezoreriei finanţelor
publice, creditele bugetare sunt trecute din contul bugetelor publice în conturile ordonatorilor
principali de credite, în limita sumelor aprobate pentru fiecare trimestru ori, în cazul unor
cheltuieli, pentru fiecare lună în parte.
Plafonul de plăţi lunare, rezultat în urma aprobării de către Ministerul Finanţelor a
deschiderii de credite, se repartizează de ordonatorul principal de credite pentru bugetul propriu
şi bugetele unităţilor direct subordonate. Această repartizare urmăreşte, de asemenea
elementele clasificaţiei bugetare a cheltuielilor aferente fiecărui buget în parte: capitole,
subcapitole, titluri, articole şi alineate, după caz. Actul juridic în baza căruia se efectuează
această repartizare poartă denumirea de dispoziţie bugetară şi este un act administrativ emis în
vederea satisfacerii unui interes public.

38
A se vedea art.49, alin. 2 din Legea finanţelor publice şi, respectiv, art. 51 al Legii finanţelor publice locale.
39
În cazul bugetelor locale această solicitare este necesară numai când deschiderea vizează transferurile din alte
bugete către bugetele locale.
 În mod similar, prin dispoziţii bugetare, ordonatorii secundari de credite repartizează
şi transmit creditele bugetare către ordonatorii terţiari pe care îi au în subordine.

4.5 Procedura utilizării creditelor bugetare

Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor administraţiei
publice, a programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilor prevăzute în legi şi alte reglementări
legale.
Ca regulă generală, sumele aferente fondurilor bugetare publice pot fi utilizate doar în
conformitate cu repartizarea făcută, numai la solicitarea ordonatorilor de credite ai bugetului
respectiv şi pe măsură ce se constituie în acel buget.
De asemenea, efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente
justificative, care să confirme angajamentele contractuale sau din convenţii, primirea bunurilor
materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor şi a altor drepturi băneşti,
plata obligaţiilor bugetare, precum şi a altor obligaţii.
În procesul execuţiei bugetare, potrivit legii40, cheltuielile parcurg următoarele etape:
angajare, lichidare, ordonanţare şi plată.
Potrivit art. 52, alin. 2 din Legea finanţelor publice, execuţia bugetară se bazează pe
principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile
persoanelor care au calitatea de contabil.
Actele şi operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor
bugetare sunt, potrivit art. 56, alin. 3 din Legea finanţelor publice, în competenţa ordonatorilor
de credite. Aceste operaţiuni pot fi efectuate numai pe baza avizelor compartimentelor de
specialitate41 ale instituţiei publice.
Operaţiunile de plată a cheltuielilor din fondurile publice se efectuează de către
contabil.

4.5.1 Angajarea cheltuielilor

Angajarea cheltuielilor bugetare, ca primă etapă a efectuării acestora, se face în baza
autorizărilor conţinute în legi speciale, în legile bugetare anuale, ori în actele prin care sunt
aprobate bugetele locale, după caz. Angajarea cheltuielilor bugetare corespunde celor două
forme ale autorizării, fiind necesar pentru aceasta atât un angajament legal, cât şi unul bugetar.
Angajamentul legal este definit ca „actul juridic prin care se creează, în cazul actelor
administrative sau contractelor ori se constată, în cazul legilor, hotărârilor de Guvern,
acordurilor, hotărârilor judecătoreşti, obligaţia de plată pe seama fondurilor publice”42, deci
actul care dă naştere cheltuielii. Pe de altă parte, angajamentul bugetar reprezintă „actul
administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în vederea stingerii obligaţiei de plată ce
rezultă din executarea angajamentului legal”43, în fapt o rezervare de credite.
În privinţa angajamentului legal, din definiţia acestuia rezultă că este un act juridic
constitutiv de drepturi şi obligaţii, care exprimă, după caz, voinţa legiuitorului, a unui organ al
administraţiei publice, ori un acord de voinţă. În acest sens, actul juridic prin care sunt angajate
cheltuieli bugetare poate îmbrăca forma unei legi, a unui act al Guvernului sau altei autorităţi,
ori organ al administraţiei publice, o hotărâre judecătorească ori un contract. Indiferent de forma

40
Legea finanţelor publice, art. 52, alin. 1; a se vedea şi Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 1792/2002
pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor
instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale, publicat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 23 ianuarie 2003, cu modificările și completările ulterioare.
41
În principiu, sunt considerate compartimente de specialitate în materie: compartimentul juridic şi cel financiar-
contabil.
42
Legea finanţelor publice, art. 2 pct. 3.
43
Idem art. 2, pct. 2.
sa, pentru a fi angajament legal de cheltuieli bugetare, actul juridic în cauză trebuie să genereze
în mod direct, sau indirect, o obligaţie de plată pe seama fondurilor băneşti publice.
Angajarea cheltuielilor trebuie să se facă întotdeauna în limita disponibilului de
credite bugetare şi, respectiv, în limita disponibilului de credite de angajament pentru acţiuni
multianuale. În scopul garantării acestei reguli, angajamentele legale sunt precedate de
angajamente bugetare, respectiv de rezervarea creditelor necesare plăţii angajamentelor legale.
În ceea ce priveşte angajamentul bugetar, acesta izvorăşte din autorizarea bugetară şi
îmbracă forma actului administrativ prin care se rezervă creditul bugetar în vederea stingerii
prin plată a obligaţiei de plată ce rezultă din punerea în aplicare a unui angajament legal.
În altă ordine de idei, condiţia legală prevăzută de art. art. 4 alin. 3 din Legea finanţelor
publice, de angajare a cheltuielilor bugetare „numai în limita creditelor bugetare aprobate”, are
semnificaţia posibilităţii de angajare a tuturor cheltuielilor exigibile numai în limita creditelor
bugetare aflate la dispoziţia ordonatorilor care angajează cheltuielile. Prin urmare,
angajamentul bugetar precede angajamentul legal, iar actul în sine este în fapt o operaţiune
contabilă de rezervare de credite. Legat de aceasta, ordonatorilor de credite le este interzis să
aprobe angajamente legale de cheltuieli fără să se asigure că au fost rezervate şi fondurile
publice necesare plăţii acestora în exerciţiul bugetar respectiv, cu excepţia acţiunilor
multianuale.
Angajarea cheltuielilor bugetare poate fi individuală, ori globală. Angajarea
cheltuielilor bugetare are caracter individual, în ipoteza în care atât titularul creanţei bugetare,
cât şi suma, reprezentând cuantumul obligaţiei sunt cunoscute; dacă, dimpotrivă, cel puţin unul
din aceste elemente este nedetereminat angajarea cheltuielilor bugetare este considerată a fi
globală.
Angajamentul global de cheltuieli are, în cuprinsul său, angajamente individuale care
se constituie pe măsură ce actele juridice din componenţa angajamentului global se
individualizează. Astfel, în cazul cheltuielilor de personal ale unei instituţii publice,
angajamentul bugetar de cheltuieli este global dacă rezervarea de credite în exerciţiul bugetar
respectiv s-a făcut pentru întreg personalul angajat sau, dimpotrivă, este individual, dacă
rezervarea de credite s-a făcut separat pentru finanţarea fiecărui post în care, după caz, este ori
urmează să fie încadrat personal.
Angajamentele bugetare se realizează prin emiterea unui document scris privind
angajamentul bugetar individual şi angajamentul bugetar global, prin care se certifică existenţa
unor credite bugetare disponibile şi se pun în rezervă (se blochează) creditele aferente unei
cheltuieli, potrivit destinaţiei prevăzute în buget.
Pentru acţiunile multianuale se înscriu distinct în buget creditele de angajament şi
creditele bugetare. În acest caz, ordonatorii de credite încheie angajamente legale numai în
limita creditelor de angajament aprobate pentru exerciţiul bugetar respectiv, angajamentele
multianuale reprezintând limita superioară de angajare a cheltuielilor de investiţii.
Prin excepţie de la cele prezentate, toate angajamentele legale din care rezultă o
cheltuială pentru investiţii publice sau alte cheltuieli asimilate investiţiilor, care sunt cofinanţate
de o institutie internaţională, se efectuează în conformitate cu prevederile acordului de
finanţare.

4.5.2 Lichidarea cheltuielilor

Din punct de vedere juridic, lichidarea cheltuielii este operaţiunea de verificare a
existenţei dreptului unor subiecte de drept de a primi sume de bani din bugetul public şi a
obligaţiei corelative a entităţii publice, care gestionează respectivul buget, de a plăti acele sume
de bani. În esenţă putem spune că lichidarea presupune constatarea şi individualizarea
drepturilor de creanţă asupra fondurilor publice.
 Din punct de vedere tehnic, în cadrul acestei etape a execuţiei bugetare, potrivit art. 2
pct. 33 din Legea finanțelor publice, ordonatorul de credite verifică existenţa dreptului
creditorului, determină sau verifică realitatea şi cuantumul obligaţiei de plată şi verifică
condiţiile de exigibilitate ale obligaţiei de plată pe baza documentelor justificative. Aceste
verificări se fac pe baza documentelor justificative, care atestă efectuarea operaţiunilor (recepţia
bunurilor, prestarea serviciilor, ş.a.) generatoare de cheltuieli.
Determinarea sau verificarea existenţei sumei datorate creditorului se efectuează de
către persoana împuternicită de ordonatorul de credite. Documentele care atestă livrarea
bunurilor, executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau din care reies obligaţii de plată certe
se vizează pentru „Bun de plată” de ordonatorul de credite sau de persoana delegată cu aceste
atribuţii, prin care se confirmă următoarele:
- bunurile furnizate au fost recepţionate, cu specificarea datei şi a locului primirii;
- lucrările au fost executate şi serviciile prestate;
- bunurile furnizate au fost înregistrate în gestiune si în contabilitate, cu specificarea
gestiunii şi a notei contabile de înregistrare;
- condiţiile cu privire la legalitatea efectuării rambursărilor de rate sau a plăţilor de
dobânzi la credite ori împrumuturile contractate sau garantate sunt îndeplinite;
- alte condiţii prevazute de lege sunt îndeplinite.
Din punct de vedere procedural, operaţiunile de lichidare a cheltuielilor bugetare pot
fi structurate în trei etape distincte. Prima dintre acestea constă în efectuarea de acte şi
operaţiuni de determinare a realităţii faptelor pe care se întemeiază dreptul de creanţă al
creditorului bugetului public. Pentru aceasta se procedează la verificarea existenţei
angajamentului legal de cheltuieli, opozabil instituţiei, precum şi a celui bugetar.
Cea de-a doua etapă constă în determinarea exactă a sumei datorate creditorului. În
ipoteza în care această sumă a fost determinată anterior, se va proceda la verificarea realităţii
sale, căutându-se corectarea eventualelor erori de calcul.
În sfârşit, se vor verifica condiţiile de exigibilitate ale angajamentului de cheltuieli,
în sensul verificării existenţei termenelor de plată, ori a altor elemente care să conducă la
concluzia că plata a devenit sau urmează să devină exigibilă.
Persoana împuternicită să efectueze lichidarea cheltuielilor verifică personal
documentele justificative şi confirmă pe propria răspundere că această verificare a fost realizată.
Documentele care atestă parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor stau la baza
înregistrărilor în contabilitatea instituţiei publice, pentru reflectarea serviciului efectuat şi a
obligaţiei de plată faţă de terţii creditori.

4.5.3 Ordonanţarea cheltuielilor

Această etapă a execuţiei cheltuielilor bugetare este reglementată, de art. 2 pct. 34 din
Legea finanţelor publice, ca şi lichidarea cheltuielilor, prin prisma operaţiunilor pe care le
presupune și constă în dispoziţia dată de ordonatorul de credite conducătorului
compartimentului financiar-contabil să efectueze plata cheltuielilor care au parcurs faza de
lichidare. Astfel, ordonanţarea presupune confirmarea creanţelor generate de efectuarea
livrărilor de bunuri şi servicii ori a altor creanţe care au fost verificate, precum şi a posibilităţii
efectuării plăţilor.
Ordonanţarea cheltuielilor bugetare presupune în esenţă emiterea actului juridic în
baza căruia să poată fi efectuată plata din bugetul public în favoarea creditorului acestuia.
Astfel, ordonanţarea este un act administrativ de dispoziţie prin care suma de bani din bugetul
public, după constatarea lichidităţii ei, este alocată subiectului de drept beneficiar al acesteia.
Actul în sine este un ordin de a plăti, cu valoare de titlu executor, emis de ordonatorul de credite,
şi adresat agentului plătitor (de regulă, conducătorul compartimentului financiar-contabil).
 Ordinul de plată trebuie să conţină date şi informaţii referitoare la: exerciţiul bugetar
în care se înregistrează plata, subdiviziunea bugetară la care se înregistrează plata, suma de
plată, datele de identificare a beneficiarului plăţii, angajamentul din care a rezultat obligaţia de
plată, precum şi modalitatea de plată. Totodată, ordinul de plată, potrivit art. 52, alin. 5 din
Legea finanţelor publice, trebuie semnat de contabil şi de şeful compartimentului financiar-
contabil.
O altă formă de manifestare a ordonanţării poate fi aprobarea actului prin care se
constată existenţa unei cheltuieli, certificată prin semnătura şi ştampila persoanei în drept. Cu
privire la competenţa ordonatorilor de credite, în literatura de specialitate s-a arătat că aceştia
au doar facultatea de a aproba cheltuielile şi nu îndatorirea, iar aceste cheltuieli se pot efectua
numai dacă au fost avizate în prealabil de către persoanele îndrituite a exercita controlul
financiar preventiv44.
Referitor la acest ultim aspect suntem de părere că refuzul de viză emis de persoana
împuternicită cu efectuarea controlului financiar preventiv, având doar rol consultativ, nu este
de natură să împiedice efectuarea unei cheltuieli; ordonatorul de credite, pe răspunderea sa,
poate dispune plata de la bugetul pe care îl administrează, chiar şi în aceste condiţii.

4.5.4 Efectuarea plăţii

Plata reprezintă o operaţiune administrativ-financiară prin care sumele de bani
aferente drepturilor de creanţă asupra fondurilor publice, deţinute de subiecte de drept, sunt
puse la dispoziţia acestora, în limita creanţei fiecăruia.
Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil, în
limita fondurilor disponibile, şi poate fi efectuată numai după încheierea operaţiunilor de
lichidare şi ordonanţare.
La comune şi la instituţiile publice la care compartimentul financiar-contabil are un
număr de personal mai mic de 5 persoane, plata cheltuielilor se realizează de către ordonatorul
de credite şi persoana împuternicită cu atribuţii financiar-contabile, dar cu respectarea normelor
metodologice privind organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale,
potrivit art. 52 alin. 7 din Legea finanțelor publice.
Plata este dispusă de ordonatorul de credite, prin ordinul de plată întocmit conform
celor arătate anterior şi, din această perspectivă, reprezintă o punere în executare a ordinului.
Din punct de vedere tehnic-procedural, plata poate fi efectuată în numerar, prin
decontare fără numerar, prin virament, ori în alte modalităţi prevăzute de lege. Instrumentele
de plată utilizate de instituţiile publice, respectiv cecul de numerar şi ordinul de plată pentru
trezoreria statului, se semnează de două persoane autorizate în acest sens, dintre care prima
semnătură este cea a conducătorului compartimentului financiar-contabil, iar cea de-a a doua,
a persoanei cu atribuţii în efectuarea plăţii.
Efectuarea plăţii este condiţionată de îndeplinirea următoarelor condiţii:
- cheltuielile care urmează să fie plătite au fost în prealabil angajate, lichidate şi
ordonanţate;
- există credite bugetare deschise (repartizate) sau disponibilităţi în conturi de
disponibil;
- subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectuează plata este cea corectă şi
corespunde naturii cheltuielilor respective;
- există toate documentele justificative care sunt necesare pentru plată;
- semnăturile de pe documentele justificative aparţin ordonatorului de credite sau
persoanelor desemnate de acesta să exercite atribuţii ce decurg din procesul executării
cheltuielilor bugetare, potrivit legii;

44
A se vedea C.D. Popa, A. Fanu-Moca, op. cit., pag.55.
 - beneficiarul sumelor este cel îndreptăţit potrivit documentelor care atestă serviciul
efectuat;
- suma datorată beneficiarului este corectă;
- documentele de angajare si ordonanţare au primit viza de control financiar preventiv;
- documentele sunt întocmite cu toate datele cerute de formular;
- sunt îndeplinite toate celelalte condiţii prevăzute de lege.
Efectuarea de plăţi direct din veniturile încasate este interzisă, cu excepţia cazurilor în
care legea prevede altfel.
În cazul constatării unei erori în legătură cu plata ce urmează să fie efectuată,
conducătorul compartimentului financiar-contabil suspendă plata. Motivele deciziei de
suspendare a plăţii se prezintă într-o declaraţie scrisă care se trimite ordonatorului de credite şi,
spre informare, persoanei împuternicite să exercite controlul financiar preventiv. Ordonatorul
de credite poate solicita în scris şi pe propria răspundere efectuarea plăţilor, situaţie în care
acestea vor fi efectuate.
Efectuarea oricărei plăţi conduce la stingerea raportului juridic de obligaţie care a avut
drept obiect suma de bani plătită creditorului bugetului public.
În situaţia în care plata nu a fost efectuată, deşi s-a constatat lichiditatea ei,
beneficiarul sumelor de bani de la buget are dreptul la acţiuni de recuperare a acestora, inclusiv
pe calea executării silite, în condiţiile legii.

4.6 Execuţia bugetară în cazul neaprobării bugetului de stat de către Parlament

Dacă legea bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetele anului precedent, până la aprobarea noilor
bugete. În acest caz, limitele lunare de cheltuieli nu pot depăşi de regulă 1/12 din prevederile
bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către
ordonatorii de credite. În situaţia în care sumele propuse în proiectul de buget sunt mai mici
decât cele din anul precedent limitele lunare de cheltuieli nu pot depăşi1/12 din sumele propuse.
Până la aprobarea noului buget instituţiile publice şi acţiunile noi aprobate în anul
curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, se finanţează lunar numai
în limita a 1/12 din prevederile cuprinse în proiectul de buget.
De asemenea, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile
consolidabile se acordă unităţilor administrativ-teritoriale cu încadrarea în limita lunară de 1/12
din prevederile bugetare ale anului precedent. Suplimentarea acestor sume este de competenţa
direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice şi poate fi aprobată pe baza analizelor şi
fundamentărilor prezentate de ordonatorii principali de credite, numai după utilizarea integrală
a veniturilor şi a cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.

4.7 Execuţia bugetară în cazul neaprobării bugetului local

În cazul în care proiectul bugetului local nu este adoptat în termenul prevăzut, direcţia
generală ale finanţelor publice dispune sistarea alimentării cu cote şi sume defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat şi cu transferuri consolidabile, până la aprobarea bugetului
respectiv. În această situaţie, din bugetul local pot fi efectuate plăţi numai în limita celorlalte
venituri încasate.

Secţiunea a 5-a. Execuţia de casă a bugetului

Execuţia de casă a bugetului reprezintă un complex de operaţiuni care se referă la
încasarea, păstrarea şi eliberarea de resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor publice.
La baza execuţiei de casă a bugetului stau următoarele principii:
 a) delimitarea atribuţiilor persoanelor care dispun de utilizarea resurselor financiare
de atribuţiile celor care execută încasarea acestora;
b) unitatea de casă, potrivit căreia veniturile fiecarui buget sunt concentrate în
întregime în cont, de unde se eliberează resurse financiare pentru efectuarea cheltuielilor, fiind
interzisă efectuarea de plăţi direct din veniturile bugetare încasate.
Execuţia de casă a bugetelor se efectuează prin sistemul unităţilor trezoreriei statului.
În prezent acest sistem cuprinde următoarele structuri: Direcţia Generală a Contabilităţii
Publice şi a Sistemului de Decontări în Sistemul Public, Direcţiile judeţene de trezorerie,
Direcţia de Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti, Direcţiile municipale
de trezorerie, Direcţiile de trezorerie ale sectoarelor municipiului Bucureşti, Servicii orăşeneşti
de trezorerie şi un număr de Servicii comunale de trezorerie.
În mod tradiţional, Trezoreria publică îndeplineşte două funcţii: casier al statului şi
respectiv, bancă a statului.
Din perspectiva primei sale funcţii, principalele operaţiuni efectuate de unităţile de
trezorerie, în cadrul execuţiei bugetului public, sunt următoarele:
a) Încasarea veniturilor bugetare
Cea mai mare parte a obligaţiilor bugetare se realizează la iniţiativa plătitorilor, care
acţionează în nume propriu ori în numele altor subiecte de venituri bugetare. Încasarea
veniturilor se face separat, pentru fiecare buget în parte, pe categorii de venituri şi de
contribuabili. Toate veniturile încasate se evidenţiază la unităţile de trezorerie pe structura
clasificaţiei bugetare, cel puţin global, în conturi distincte, chiar dacă înregistrarea lor se face
detaliat de către administratorul fiecărui venit în parte;
b) Efectuarea plăţilor de la buget
Plăţile se fac numai dacă sunt dispuse de persoanele autorizate ale instituţiilor publice.
Aceste operaţiuni sunt efectuate în limita creditelor bugetare aprobate şi deschise, pe baza
documentelor justificative, precum şi potrivit destinaţiilor de cheltuieli stabilite;
c) Încasări şi plăţi în contul datoriei publice
Aceste operaţiuni vizează deopotrivă datoria publică internă şi externă, rezultată din
împrumuturi contractate direct sau garantate de stat ori de autorităţile administraţiei publice
locale. În această categorie se cuprind încasările rezultate din împrumuturile contractate, plăţile
privind rambursarea ratelor la scadenţă, precum şi plăţile în contul dobânzilor, comisioanelor,
spezelor şi altor costuri aferente acestor operaţiuni;
d) alte operaţiuni financiare în contul autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale
Din perspectiva funcţiei de bancă a statului, Trezoreria publică poate efectua şi alte
operaţiuni decât cele prezentate, cum ar fi:
- păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe nerambursabile sau
contravaloarea în lei a acestora şi utilizarea lor, după caz: potrivit bugetelor aprobate, pe bază
de hotărâri ale Guvernului, potrivit destinaţiilor stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de
capital;
- efectuarea de plasamente financiare din disponibilităţile temporare aflate în contul
general al trezoreriei statului prin Banca Naţională a României.
În cazul bugetelor locale, pentru derularea împrumuturilor contractate, altele decât
cele din disponibilităţile contului curent general al trezoreriei statului, autorităţile administraţiei
publice locale pot deschide conturi la societăţi comerciale bancare.
 Secţiunea a 6-a. Modificarea structurii iniţiale a bugetului aprobat

6.1 Reguli generale

Potrivit art. 29 din Legea finanțelor publice, veniturile şi cheltuielile se grupează în
buget pe structura clasificaţiei bugetare. Totodată, cheltuielile prevăzute în capitole şi articole
au destinaţie precisă şi limitată.
În principiu, o planificare bugetară riguroasă este de natură să diminueze intervenţiile
administrative pentru ajustarea bugetului în cadrul execuţiei acestuia. Însă, aşa cum am arătat
anterior, creditele bugetare aprobate au caracter previzional, ceea ce presupune o anumită
flexibilitate în execuţie. Totodată, principiul realităţii bugetare prezentat şi susţinut în doctrina
financiară contemporană45 impune regula potrivit căreia veniturile şi cheltuielile bugetare
aprobate iniţial vor fi adaptate, în timpul execuţiei bugetare, noilor situaţii care nu au fost, ori
nu au putut fi prevăzute. De aceea, intervenţia asupra bugetului public după aprobarea acestuia
(în cursul execuţiei bugetare), nu doar că este permisă dar, în anumite situaţii, chiar se impune,
cu condiţia respectării unor reguli la care ne vom referi în cele ce urmează.
Din punct de vedere procedural, potrivit competenţelor stipulate în cuprinsul art. 21
din Legea finanțelor publice, creditele bugetare sunt repartizate iniţial pe ordonatorii principali
de credite, care la rândul lor le repartizează ordonatorilor secundari şi terţiari, în raport cu
sarcinile acestora şi potrivit clasificaţiei bugetare aprobate. Aceste operaţiuni sunt de natură
administrativă şi presupun existenţa a două niveluri de competenţe: generală şi sectorială.
În materia execuţiei bugetare, competenţa generală aparţine Ministerului Finanţelor,
ca organ de specialitate al Guvernului, menit să aplice măsurile stabilite de acesta pentru
asigurarea unei bune execuţii a bugetului public şi menţinerea echilibrului bugetar. În acest
scop, Ministerul Finanţelor are dreptul să intervină prin acte administrative pentru a determina
ordonatorii principali de credite să realizeze toate actele şi operaţiunile necesare gestionării
corespunzătoare a bugetelor proprii.
Competenţa sectorială în materia execuţiei bugetare aparţine ordonatorilor principali
de credite care, la rândul lor, sunt ţinuţi să asigure buna execuţie a bugetelor care le-au fost
aprobate. Similar acţiunilor Ministerului Finanţelor, ordonatorii principali de credite pot
interveni prin acte administrative pentru a determina ordonatorii secundari şi terţiari de credite
din subordine să gestioneze propriile bugete în conformitate cu nevoile de finanţare a fiecărui
sector de activitate.
Acţiunile de intervenţie asupra bugetului public, înfăptuite de Ministerul Finanţelor şi
respectiv, de ordonatorii principali de credite, pot conduce la modificarea structurii iniţiale a
bugetului aprobat. Prin lege, aceste intervenţii sunt permise, însă au fost limitate de art. 47 alin.
3, 4, 6 și 9 din Legea finanțelor publice:
- Alocaţiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite
şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi virate şi utilizate la alte articole
de cheltuieli.
- Alocaţiile pentru cheltuielile de investiţii aprobate pe ordonator principal de credite
nu pot fi virate şi utilizate pentru alte naturi de cheltuieli.
- Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate
şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele
bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol.
- Sunt interzise virările de credite bugetare de la titlurile de cheltuieli din cadrul
capitolului bugetar care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară şi de intervenţie la
dispoziţia Guvernului.

45
A se vedea V. Iancu, A. Neagu, op. cit., p. 50; D.D. Şaguna, op. cit., p.569.
 În concepţia Legii finanţelor publice modificarea structurii iniţiale a bugetului aprobat
se poate realiza prin mai multe modalităţi, reglementate ca derogări de la principiul afectaţiunii
speciale, caracterizat prin regulile prezentate mai sus, astfel: virări de credite bugetare (art. 47),
transferul creditelor bugetare (art. 50), suplimentarea creditelor bugetare (art. 30) şi anularea
creditelor bugetare (art. 54 şi art. 61 alin. 3).

6.2 Virările de credite bugetare

6.2.1 Conceptul, competenţele şi condiţiile de efectuare

Virările de credite bugetare reprezintă operaţiunea de schimbare a destinaţiei
creditelor bugetare aprobate, prin trecerea unor sume de bani de la o subdiviziune a clasificaţiei
bugetare la alta, în condiţiile legii. Efectuarea acestei operaţiuni conduce la diminuarea
creditelor bugetare la subdiviziunile clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi,
totodată, majorarea corespunzătoare la subdiviziunile clasificaţiei bugetare la care fondurile
sunt, la un moment dat, insuficiente.
Competenţa de aprobare şi efectuare a virărilor aparţine ordonatorilor principali de
credite, atât pentru bugetul propriu, cât şi pentru bugetele instituţiilor subordonate. Prin
excepţie, virările de credite de la un capitol la altul al clasificaţiei bugetare ori de la un program
la altul sunt de competenţa ordonatorului principal de credite al bugetului respectiv, însă pot fi
efectuate numai cu acordul Ministerului Finanţelor.
În cazul bugetelor locale, virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al
clasificaţiei bugetare şi de la un program la altul se aprobă de consiliul local, consiliul judeţean
ori Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pe baza justificărilor corespunzătoare
ale ordonatorilor principali de credite. Tot în acest caz, conform art. 49 al Legii finanţelor
publice virările de credite bugetare în cadrul aceluiaşi capitol bugetar, inclusiv între programele
aceluiaşi capitol, care nu contravin dispoziţiilor legale, sunt în competenţa fiecărui ordonator
principal de credite, atât pentru bugetul propriu, cât şi pentru bugetele instituţiilor şi serviciilor
publice subordonate.
Analiza dispoziţiilor Legii finanţelor publice şi ale Legii finanţelor publice locale,
referitoare la virările de credite, conduce la concluzia că aceste operaţiuni pot fi efectuate dacă
sunt îndeplinite o serie de condiţii:
a) să existe sume disponibile în capitolele ori subdiviziunile de unde se efectuează
virările iar, pe de altă parte, să se manifeste un necesar de fonduri, la capitolele de cheltuieli ori
subdiviziunile clasificaţiei bugetare unde sunt virate sumele, care să justifice efectuarea
operaţiunii;
b) să existe, după caz, acordul Ministerului Finanţelor pentru efectuarea operaţiunii.
Aşa cum am arătat, acest acord este necesar doar în cazul efectuării virărilor de la un capitol de
cheltuieli la altul, precum şi de la un program la altul;
c) totalul sumelor virate să nu depăşească 20% din prevederile capitolului bugetar care
urmează a fi suplimentat ori, respectiv, 10% din prevederile programului (în cazul virărilor de
credite între programele finanţate din bugetul respectiv);
d) operaţiunea să fie efectuată numai în trimestrul al III-lea al anului bugetar, cu cel
puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor;
Cu titlu de excepţie, sunt admise pe parcursul întregului an bugetar virările de credite
bugetare în scopul:
- asigurării sumelor necesare pentru asigurarea plăţii ratelor de capital, dobânzilor,
comisioanelor şi altor costuri aferente datoriei publice guvernamentale se pot efectua pe
parcursul întregului an bugetar
- precum și pentru asigurarea plăţii la scadenţă a contribuţiei României la bugetul
Uniunii Europene.
 De asemenea sunt permise astfel de virări în scopul efectuării de către instituţiile
publice a plăţilor stabilite prin titluri executorii46;
e) operaţiunea să nu vizeze creditele care au fost deja angajate47 prin acte juridice din
care rezultă direct sau indirect obligaţii de plată;
f) virările de credite să nu afecteze capitolele de cheltuieli care au fost suplimentate
din fondurile bugetare aflate la dispoziţia Guvernului. Această interdicţie este statuată expressis
verbis prin dispoziţiile art. 47 alin. 11 din Legea finanţelor publice şi se întemeiază pe faptul că
suplimentarea fondurilor unor ordonatori principali de credite este determinată tocmai de
nevoia, manifestată la nivelul acestora, de finanţare a unor cheltuieli urgente ori neprevăzute ce
nu pot fi acoperite ori nu pot fi efectuate din sumele existente în bugetele lor. Din această
perspectivă, dacă sumele cu care a fost suplimentat bugetul unui ordonator de credite ar fi
îndreptate ulterior de acesta pe calea virărilor către o altă destinaţie, nevoia acută de finanţare
care a stat la baza suplimentării bugetului ar apărea ca nefondată şi, deci, operaţiunea
neîntemeiată.
Dacă virările de credite nu pot fi efectuate de la capitolele de cheltuieli care au fost
suplimentate din fondurile bugetare aflate la dispoziţia Guvernului, sunt admise în schimb cele
care conduc la alimentarea cu fonduri a acestor capitole;
g) virările de credite să nu contravină dispoziţiilor legii bugetare în vigoare. Legea
bugetară dispune, pentru anul bugetar la care se referă, repartizarea de principiu a sumelor
alocate de la bugetul respectiv. Însă legea bugetară este totodată principalul instrument de
politică financiară a statului şi, din această perspectivă, poate cuprinde numeroase dispoziţii
referitoare la înfăptuirea acestei politici în anul bugetar respectiv48. Fiind o lege specială în
raport cu legile financiare generale, poate cuprinde dispoziţii derogatorii de la prevederile
acestora cu aplicabilitate pe durata exerciţiului bugetar, care trebuie respectate cu prioritate;
h) virările de credite să nu vizeze cheltuielile de personal anuale. În materia
cheltuielilor de personal Legea finanţelor publice introduce un dublu control. Acesta vizează,
pe de o parte, limitarea numărului de posturi iar, pe de altă parte, cheltuielile de personal. Cu
privire la acestea din urmă este reglementat faptul că ele nu pot fi majorate şi nici diminuate
prin virări de credite bugetare. Prin urmare creditele aprobate la titlul „Cheltuieli de personal”,
dacă nu sunt utilizate până la încheierea anului bugetar, se anulează de drept;
i) proiectele virărilor de credite să fie supuse verificării, pe calea controlului financiar
preventiv, în condiţiile legii. Astfel, potrivit art. 23 din Legea finanţelor publice, controlul
financiar preventiv „se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice”,
46
Potrivit art.4 din O.G. nr. 22 din 30 ianuarie 2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice,
stabilite prin titluri executorii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002,
aprobată cu modificări prin Legea nr. 288/2002, modificată şi completată prin Legea nr. 110/2007.
47
Potrivit art. 2, pct. 2 şi 3 din Legea nr. 500/2002, angajarea cheltuielilor bugetare este o fază a procesului
execuţiei bugetare constând în întocmirea de către o autoritate sau o instituţie publică competentă a unui act juridic
din care să rezulte o obligaţie pe seama fondurilor publice ori prin care să fie afectate fonduri publice unei
destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate.
48
Spre exemplu, Legea bugetului de stat pe anul 2010 (Legea nr. 11 din 26 ianuarie 2010, publicată în M.Of. nr.
60 din 27 ianuarie 2010) cuprinde numeroase dispoziţii referitoare la efectuarea virărilor de credite, astfel: “Se
interzice ordonatorilor principali de credite ai bugetului de stat să efectueze virări de credite de la titlul Proiecte
cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare la celelalte titluri de cheltuieli din cadrul aceluiaşi
capitol sau la alte capitole bugetare.”(art.17 alin.1); „În condiţiile prevederilor Legii nr. 500/2002 (….) în cursul
întregului an ordonatorii principali de credite pot efectua virări de credite bugetare între titlurile, articolele şi
alineatele de cheltuieli din cadrul aceluiaşi capitol sau de la alte capitole pentru asigurarea fondurilor necesare la
titlul Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile postaderare, cu încadrarea în nivelul total al
fondurilor aprobate.”(art.17, alin.3); „Ministerul Finanţelor Publice poate efectua în cursul întregului an virări de
credite bugetare între alineatele articolului bugetar Contribuţia României la bugetul Uniunii Europene".(art.21,
alin.6); „Se interzice ordonatorilor principali de credite să efectueze virări de credite bugetare de la titlul
Rambursări de credite la celelalte titluri de cheltuieli din cadrul aceluiaşi capitol sau la alte capitole
bugetare.”(art.21, alin.7) ş.a.m.d.
în sfera acestora înscriindu-se şi virările de credite bugetare. Totodată, în condiţiile legii
speciale fac obiectul controlului financiar preventiv proiectele de operaţiuni care vizează
„modificarea repartizării pe trimestre şi pe subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare a creditelor
aprobate, inclusiv prin virări de credite”49.

6.2.2 Aspecte procedurale

Propunerile de efectuare a virărilor de credite se întocmesc de ordonatorii de credite
bugetare interesaţi ori de compartimentele responsabile cu execuţia bugetară ale acestora.
Aceste propuneri se fundamentează pe analiza actelor şi operaţiunilor de execuţie efectuate
până la momentul respectiv, precum şi a nevoilor pentru acoperirea cheltuielilor necesare până
la încheierea exerciţiului bugetar.
Propunerile de virări trebuie însoţite de documente justificative, detalieri şi
fundamentări privind necesităţile de execuţie până la finele exerciţiului bugetar, referitoare la
capitolele şi subdiviziunile clasificaţiei bugetare care vor fi afectate.
Înainte de a fi aprobate, asupra acestor propuneri se pronunţă persoanele împuternicite
cu efectuarea controlului financiar preventiv, prin acordare sau emitere a unui refuz de viză,
după caz, în condiţiile legii.
După aprobarea propunerilor de virări de credite, potrivit competenţelor prezentate
mai sus, se procedează la introducerea modificărilor în structura bugetului respectiv şi se
continuă execuţia bugetului în noua structură.
Ordonatorii principali de credite organizează evidenţa virărilor de credite aprobate şi
transmit lunar Ministerului Finanţelor situaţia virărilor, în termen de 5 zile de la încheierea lunii.

6.3 Transferul creditelor bugetare

Transferul creditelor bugetare este operaţiunea prin care sume alocate iniţial unui
ordonator principal de credite sunt transferate din bugetul acestuia în bugetul altui ordonator
principal de credite în cursul execuţiei bugetare.
Potrivit art. 50 din Legea finanțelor publice, „în situaţiile în care, în timpul exerciţiului
bugetar, pe baza dispoziţiilor legale, au loc treceri de unităţi, acţiuni sau sarcini de la un
ordonator principal de credite la altul sau în cadrul aceluiaşi ordonator principal de credite,
Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să introducă modificările corespunzătoare în
bugetele acestora şi în structura bugetului de stat, inclusiv în execuţia bugetară, fără afectarea
echilibrului bugetar şi a Fondului de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului.”
Competenţa efectuării acestei operaţiuni aparţine Ministerului Finanţelor. Cu privire
la acest aspect, în literatura juridică50 s-a susţinut că, în acest caz, ne aflăm în faţa unei delegări
de competenţă legislativă, deoarece creditele bugetare se aprobă prin lege. Într-adevăr, potrivit
normelor generale51, bugetele se aprobă „pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole (...) şi pe
ordonatorii principali de credite”52, aceştia devenind astfel titularii unor bugete aprobate de
Parlament. Ori autorizarea Ministerului Finanţelor de a modifica bugetul aprobat de Parlament
are semnificaţia unei delegări de competenţă.
Condiţiile de efectuare a transferurilor de fonduri sunt următoarele:

49
Art. 10, alin.1 din O.G. nr. 119 din 31 august 1999 privind auditul public intern şi controlul financiar preventiv,
aprobată prin Legea nr. 301/2002, cu modificările şi completările ulterioare, republicată în M. Of. Nr. 799 din 12
noiembrie 2003.
50
A se vedea V. Iancu, A. Neagu, op. cit., p. 62.
51
Legea finanţelor publice, art.36 alin.1.
52
Fac excepţie bugetele publice pentru care, aşa cum am arătat anterior, legiuitorul a stabilit o altă competenţă de
aprobare(vezi Secţiunea a 3-a a prezentului capitol).
 a) în timpul exerciţiului bugetar, în baza dispoziţiilor legale, să se producă trecerea
de unităţi, acţiuni sau sarcini de la ordonatorul principal din bugetul căruia se disponibilizează
sumele, la ordonatorul principal de credite în bugetul căruia se transferă sumele disponibilizate;
b) efectuarea transferului sa nu afecteze echilibrul bugetar;
c) efectuarea transferului să nu afecteze Fondul de rezervă bugetară aflat la
dispoziţia Guvernului.
Din punct de vedere procedural, Ministerul Finanţelor, în baza dispoziţiilor legale
privind transferul unităţilor, acţiunilor, ori a sarcinilor, după caz, de la un ordonator principal
de credite la altul, introduce modificările corespunzătoare în bugetele acestora şi în structura
bugetului de stat, continuându-se execuţia bugetară în noua structură.
În cazul transferurilor de atribuţii către autorităţile administraţiei publice locale, în
timpul exerciţiului bugetar, Ministerul Finanţelor introduce modificările corespunzătoare în
volumul şi în structura bugetului de stat iar consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, după caz, aprobă modificările intervenite în structura
bugetelor proprii şi respectiv, ale instituţiilor publice subordonate.

6.4 Suplimentarea creditelor bugetare

Suplimentarea creditelor bugetare presupune ca în cursul execuţiei bugetare să se
aloce sume în plus unor ordonatori principali de credite, din fondurile constituite special în acest
scop. În vederea asigurării unei bune execuţii bugetare, anual, prin legea bugetului de stat se
constituie la dispoziţia Guvernului un Fond de rezervă şi un Fond de intervenţie. Aceste fonduri
pot fi utilizate pe bază de hotărâri de Guvern, elaborate şi adoptate în funcţie de nevoile de
finanţare a unor acţiuni urgente ori neprevăzute. Prin urmare, competenţa de efectuare a
suplimentării creditelor bugetare aparţine Guvernului.
Pentru a putea fi efectuată această operaţiune se cer a fi îndeplinite două condiţii de
fond:
- să existe sume disponibile în Fondul de rezervă ori în Fondul de intervenţie, după
caz, aflate la dispoziţia Guvernului;
- la nivelul unor ordonatori principali de credite să se manifeste nevoia de finanţare a
unor cheltuieli urgente ori neprevăzute ce nu pot fi acoperite ori nu pot fi efectuate din sumele
existente în bugetele lor.
Din punct de vedere procedural, în baza unei hotărâri de Guvern, sumele
disponibilizate din fondurile aflate la dispoziţia acestuia sunt utilizate pentru suplimentarea
bugetelor unor ordonatori principali de credite53, în condiţiile prezentate mai sus.
O situaţie de excepţie este reglementată în art. 30 alin.5 din Legea finanţelor publice
şi priveşte suplimentarea de către Guvern a Fondului de intervenţie, aflat la dispoziţia sa, cu
sume din Fondul de rezervă bugetară în situaţiile în care se impune finanţarea unor acţiuni de
înlăturare a efectelor calamităţilor naturale.
Alocarea de sume din Fondul de rezervă pentru bugetele locale, se face prin majorarea
sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de
stat către bugetele locale.

53
Spre exemplu: H.G. nr. 9192/2010 privind alocarea unor sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia
Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2010, pentru autorităţile administraţiei publice locale, publicată în
M. Of. nr. 615 din 31 august 2010; H.G. nr. 112/2008 privind suplimentarea bugetelor unor ordonatori principali
de credite din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2008, pentru
finanţarea cheltuielilor aferente organizării la Bucureşti, în perioada de 2-4 aprilie 2008, a Summitului NATO,
publicată în M. Of. nr. 87 din 4 februarie 2008; H.G. nr. 554/2008 privind alocarea unei sume din Fondul de
intervenţie la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2008, pentru înlăturarea efectelor
calamităţilor naturale produse în judeţul Hunedoara; publicată în M. Of. nr. 403 din 29 mai 2008 ş.a.
 6.5 Anularea creditelor bugetare
Anularea creditelor bugetare este o procedură care presupune diminuarea bugetelor
iniţiale ale ordonatorilor principali de credite cu sumele reprezentând credite neutilizate şi
majorarea corespunzătoare a Fondurilor de rezervă bugetară.
Lunar, în cursul execuţiei bugetare, ordonatorii principali de credite au obligaţia să
analizeze dacă este oportună menţinerea creditelor bugetare pentru care sarcinile au fost
desfiinţate sau amânate, ca urmare a intrării în vigoare a unor dispoziţii legale ori a altor cauze.
În baza acestei analize ordonatorii principali de credite pot propune anularea creditelor
respective.
În cazul bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, anularea este de
competenţa Ministerului Finanţelor iar sumele disponibilizate ca urmare a acestei operaţiuni
sunt utilizate pentru majorarea Fondului de rezervă la dispoziţia Guvernului.
În cazul bugetelor locale anularea în acest mod a creditelor bugetare este de
competenţa autorităţilor deliberative iar creditele bugetare anulate sunt utilizate la majorarea
fondurilor de rezervă bugetară la dispoziţia lor.
În ultima lună a execuţiei bugetare, propunerile de anulare a creditelor bugetare pot fi
formulate de ordonatorii principali de credite până cel mai târziu la data de 10 decembrie.
Subvenţiile, transferurile şi alte forme de sprijin financiar din partea statului,
neutilizate până la închiderea anului, pentru care a fost instituită obligaţia restituirii prin
temeiurile legale de acordare şi nerestituite până la data de 31 decembrie, se vor supune
calculului accesoriilor aplicabile pentru veniturile bugetare, pentru perioada cuprinsă între data
de 31 decembrie şi data restituirii sumelor la buget.
Prin excepţie de la cele prezentate, toate creditele bugetare neutilizate până la
încheierea exerciţiului bugetar se anulează de drept, prin efectul principiului anualităţii
bugetare. În acest caz, sumele rezultate se trec în bugetul anului următor şi, urmând regulile
principiului universalităţii, vor fi utilizate potrivit destinaţiilor de cheltuieli aprobate prin
bugetul respectiv. Astfel, potrivit art. 61 alin. 5 din Legea finanțelor publice, „creditele de
angajament pentru care nu au fost încheiate angajamente legale şi creditele bugetare neutilizate
la sfârşitul anului bugetar sunt anulate de drept”.

Secţiunea a 7-a. Încheierea exerciţiului bugetar

Încheierea exerciţiului bugetar este ultima etapă a procedurii bugetare şi presupune

efectuarea unor acte şi operaţiuni de elaborare, verificare şi adoptare a contului general anual
de execuţie a bugetului respectiv. Acest fapt permite determinarea raportului final dintre
veniturile realizate şi cheltuielile efectuate, practic rezultatul execuţiei bugetare.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de
stat, precum şi conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale se întocmesc în
structura bugetelor aprobate şi au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor
ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele acestora.
În vederea încheierii exerciţiului bugetar, potrivit art. 56 alin. 2 din legea finanțelor
publice, ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile
financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare program,
obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile asociate..
Elaborarea contului de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, a contului de execuţie
a bugetului asigurărilor sociale de stat se face de Ministerul Finanţelor, pe baza situaţiilor
financiare prezentate de ordonatorii principali de credite şi a conturilor privind execuţia de casă
a bugetelor respective.
 Proiectele conturilor de execuţie a bugetelor amintite sunt prezentate Guvernului care,
după analiza şi definitivarea lor, le depune la Parlament, până la data de 1 iulie a anului următor
celui de execuţie, pentru a fi dezbătute şi adoptate.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale
de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie ale bugetelor amintite se aprobă prin lege numai
după verificarea acestora de către Curtea de Conturi.
Conturile anuale de execuţie a bugetelor locale se întocmesc de ordonatorii principali
de credite ai acestora şi prezintă spre aprobare consiliilor locale, consiliilor judeţene ori
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, până la data de 31 mai a anului
următor.
Toate conturile anuale de execuţie trebuie să cuprindă:
a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive54 şi încasări
realizate;
b) la cheltuieli: credite de angajament iniţiale55; credite de angajament definitive;
credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive56; plăţi efectuate.
Ministerul Finanţelor întocmeşte anual, de asemenea, contul general al datoriei
publice a statului, care se anexează la contul general anual de execuţie a bugetului de stat.
Contul general al datoriei publice a statului cuprinde conturile datoriei publice interne
şi ale datoriei publice externe directe a statului şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru
creditele interne şi pentru creditele externe primite de alte persoane juridice.
Aprobarea conturilor de execuţie bugetară are semnificaţia acordării descărcării de
gestiune, însă nu absolvă de răspundere persoanele care, în procesul execuţiei bugetare, au
săvârşit fapte prin care au încălcat normele financiare.

54
Prevederile bugetare definitive sunt cele rezultate în urma rectificărilor bugetare şi altor intervenţii asupra
bugetului de venituri, pe parcursul execuţiei acestuia.
55
Potrivit art. 2 pct. 15 din Legea finanțelor publice, creditul de angajament reprezintă „limita maximă în cadrul
căreia pot fi încheiate angajamentele legale în timpul anului bugetar”
56
Creditele bugetare definitive reprezintă situaţia finală a alocărilor de fonduri, rezultată în urma rectificărilor
bugetare, a modificării destinaţiei unor credite bugetare şi a altor intervenţii asupra bugetului de cheltuieli, pe
parcursul execuţiei acestuia.
 Capitolul V - VENITURILE PUBLICE ȘI
PRELEVAREA FISCALĂ. CREDITUL
PUBLIC. DATORIA PUBLICĂ

Secţiunea 1 - Noţiunea şi sistemul veniturilor publice

În literatura de specialitate şi în legislaţia financiară, noţiunea veniturilor publice

desemnează deopotrivă relaţiile prin care se formează resursele financiare ale sectorului public din
economia ţării, cât şi rezultatul sau produsul bănesc al acestor relaţii. În cadrul veniturilor publice,
pe lângă veniturile bugetare, care au o pondere covârşitoare, se cuprind şi alte venituri precum
cele obţinute din propria activitate de către instituţiile publice.
În privinţa veniturilor bugetare, principalele izvoare ale dreptului financiar cuprind
reglementări referitoare la competenţele de instituire a lor, tipologia şi conţinutul economic al
acestora. Astfel, potrivit art. 139 din Constituţia României „impozitele, taxele şi orice alte venituri
ale bugetului de stat şi ale bugetului de asigurări sociale de stat se stabilesc numai prin lege” (alin.
1) iar „impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale şi judeţene, în limitele şi în
condiţiile legii” (alin. 2). Se prevede, deci, că toate formele pe care le îmbracă relaţiile prin care se
fomează resursele financiare publice sunt reglementate, direct sau indirect, numai prin lege.
Legea finanţelor publice, prin art. 2, pct. 42, defineşte noţiunea de venituri bugetare, cu
înţelesul de „resurse băneşti care se cuvin bugetelor (...), în baza unor prevederi legale, formate
din impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte”. Pe de altă parte, potrivit art. 5 din Legea
finanţelor publice locale „veniturile bugetare locale se constituie din: venituri proprii, formate din
impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit;
sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subvenţii primite de la bugetul de stat şi de
la alte bugete; donaţii si sponsorizări”.
Legile bugetare anuale, utilizează noţiunea de venit bugetar pentru a desemna produsul
bănesc al relaţiilor de constituire a resurselor financiare publice. Spre exemplu, în legea bugetului
de stat pe anul 20171 se arată, la art. 1 alin. 2 că „bugetul de stat se stabilește la venituri în sumă de
117.046,6 milioane lei, iar la cheltuieli în sumă de 150.159,5 milioane lei, cu un deficit de 33.112,9
milioane lei.”
Sub aspectul funcţionalităţii lor, veniturile publice sunt relaţiile prin care se constituie
resursele financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale altor entităţi publice,
necesare pentru finanţarea cheltuielilor publice.

1Legea nr. 6/2017 a bugetului de stat pe anul 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 127 din
17 februarie 2017.

1
 Resursele financiare publice reprezintă obiectul relaţiilor prin care acestea se formează,
se administrează şi se întrebuinţează, relaţii care, privite în ansamblul lor, sunt finanţe publice.
Veniturile publice sunt atribuite prin lege şi puse la dispoziţia colectivităţilor publice.
Termenul de colectivităţi publice desemnează, în general, entităţi sau structuri organizatorice
statale. De aceea, în mod frecvent, finanţele publice sunt identificate cu finanţele statului, iar
veniturile şi cheltuielile publice cu veniturile şi cheltuielile statului.
Pentru a desemna colectivităţile publice finanţate de la buget Legea finanţelor publice
utilizează terminologia de instituţii publice cu semnificaţia, potrivit art. 2 pct. 30, de „denumire
generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de
specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum
şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora”.
Existenţa şi gradul de autonomie financiară a colectivităţilor publice, decurge nemijlocit
din reglementarea pe care statul o impune cu privire la propria sa organizare. Spre exemplu,
potrivit art. 16 din Legea finanţelor publice locale, „unităţile administrativ-teritoriale au dreptul la
resurse financiare suficiente, pe care autorităţile administraţiei publice locale le pot utiliza în
exercitarea atribuţiilor lor, pe baza şi în limitele prevăzute de lege” (alin. 1). Totodată „autorităţile
administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor impozitelor şi taxelor locale, în
condiţiile legii” (alin. 2). Pe de altă parte, art. 65, alin.1 din Legea finanţelor publice dispune că
„veniturile proprii ale instituţiilor publice (...) se încasează, se administrează, se utilizează şi se
contabilizează de către acestea, potrivit dispoziţiilor legale”.
Sub aspectul reglementării lor juridice, veniturile publice formează un sistem, specific
fiecărui stat în parte. Acest sistem se află într-o permanentă evoluţie, influenţată de situaţia
economică, socială şi politică din statul respectiv.
Începând cu anul 1990, sistemul veniturilor publice din România a fost supus unor
ample transformări determinate, iniţial, de trecerea la economia de piaţă şi, ulterior, de necesitatea
armonizării sistemului financiar românesc cu cele ale ţărilor Uniunii Europene, în vederea unei
bune integrări.
Potrivit organizării financiare actuale, în structura sistemului românesc al veniturilor
publice se cuprind: veniturile administraţiei publice centrale a statului, veniturile administraţiilor
publice locale, veniturile fondurilor de asigurări sociale de stat şi veniturile proprii ale instituţiilor
publice.

Secţiunea a 2-a. Tipologia veniturilor publice

Dată fiind marea diversitate a veniturilor publice, precum şi trăsăturile specifice atribuite
unora dintre acestea se impune o structurare a lor, grupate pe criterii care să evidenţieze
elementele comune ori pe cele distinctive, utilitatea şi modul cel mai eficient de administrare.
Literatura juridică şi cea financiară utilizează o bogată gamă de criterii pentru clasificarea
veniturilor publice2. În egală măsură, legislaţia financiară cuprinde dispoziţii referitoare atât la
criterii de clasificare a veniturilor publice, cât şi la calificarea unor venituri potrivit criteriilor
legale.

2A se vedea V. Iancu, A. Neagu, op.cit., p. 100 -101; I. Văcărel şi colectiv de autori, op. cit., p. 202 - 205 ş.a.

2
 În ce ne priveşte, considerăm că veniturile publice pot fi clasificate cel puţin după
următoarele criterii: nivelul la care se administrează, regularitatea încasării, provenienţa, modul de
administrare, modul de prelevare, forma şi conţinutul economic al prelevării.
a) Potrivit criteriului nivelului la care se administrează, veniturile publice pot fi: venituri
ale statului, venituri ale unităţilor administrativ – teritoriale, venituri ale instituţiilor publice.
Această primă clasificare se întemeiază pe dispoziţiile art. 137, alin.1 din Constituţia
României potrivit cărora „formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor
financiare ale statului, ale unităţilor administrativ–teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt
reglementate prin lege”. Pe lângă structura veniturilor publice, textul constituţional evidenţiază şi
caracterul legal al acestora, dat fiind că pot fi stabilite numai prin lege şi, totodată, subliniază
natura publică a acestor venituri.
Din analiza acestor dispoziţii se mai desprinde concluzia că fiecare componentă a
sistemului financiar public dispune de venituri proprii, fiind răspunzătoare de formarea,
administrarea şi întrebuinţarea acestora în conformitate cu prevederile legii.
În ceea ce priveşte veniturile unităţilor economice cu capital de stat, considerăm că
acestea nu sunt de natură publică şi implicit, nu au regimul juridic al veniturilor publice. Însă, în
condiţiile legii, o parte din veniturile acestora iau forma profitului impozabil din care este prelevat
impozitul pe profit. De asemenea, profitul net al acestor entităţi, în măsura în care nu este
reinvestit, se varsă în bugetul public.
b) După regularitatea cu care se încasează la buget deosebim: venituri ordinare şi venituri
extraordinare.
Veniturile ordinare sunt cele care se încasează la buget în mod obişnuit şi cu o anumită
regularitate, de natura impozitelor, taxelor, contribuţiilor pentru asigurări sociale, veniturilor
nefiscale ş.a.
Veniturile extraordinare sunt cele la care statul apelează în situaţiile în care veniturile
ordinare sunt insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor publice, având funcţia de echilibrare a
veniturilor şi cheltuielilor publice. Principalele venituri extraordinare cunoscute sunt sumele
provenite din împrumuturi publice, din emisiune monetară, din ajutoare internaţionale ş.a.
c) După provenienţă veniturile publice pot fi interne şi externe.
Veniturile publice interne sunt veniturile ordinare precum şi cele provenind din
împrumuturi publice contractate de pe piaţa internă ori din emisiune monetară.
Veniturile publice externe provin în principal din împrumuturi publice externe, din
transferuri, din ajutoare nerambursabile etc.
d) După modul de administrare, veniturile publice se împart în:
- venituri bugetare, care se cuprind şi se administrează în cadrul tuturor bugetelor
publice;
- venituri extrabugetare, care se formează, se administrează şi se contabilizează separat
de către instituţiile publice, fără ca din acestea să se efectueze vărsăminte la bugetele publice.
Aceste venituri provin din activităţi asemănătoare cu cele desfăşurate de agenţii economici şi sunt
utilizate integral sau parţial de către acestea pentru finanţarea respectivelor activităţi. Deşi sunt de
natură economică, aceste venituri au regimul juridic al veniturilor publice, fiind încasate,
administrate şi întrebuinţate potrivit normelor dreptului financiar public.
Veniturile extrabugetare ale instituţiilor publice pot proveni, aşa cum se stabileşte prin
alin.2 al art. 65 din Legea finanţelor publice, „din chirii, organizarea de manifestări culturale şi

3
sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse
din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea”.
e) După modul de prelevare veniturile publice se împart în:
- venituri fiscale, realizate prin preluarea obligatorie a unor sume, cu caracter de
generalitate şi regularitate. Veniturile fiscale îşi au izvorul în voinţa unilaterală a statului, fiind
impuse de acesta pe cale de autoritate. În această categorie de venituri sunt incluse toate
impozitele, taxele asimilate acestora, precum şi contribuţiile de asigurări sociale de stat;
- venituri nefiscale, realizate, în general, prin transferuri de sume de bani în patrimoniul
public, în schimbul unor contraprestaţii acceptate de beneficiarii lor. Veniturile nefiscale sunt
expresia manifestării libere şi egale a părţilor, în cazul lor statul comportându-se ca un particular.
Separarea veniturilor în cele două categorii, potrivit modului de prelevare, prezintă o
mare importanţă din punct de vedere teoretic deoarece administrarea veniturilor fiscale constituie
obiectul dreptului fiscal. Din punct de vedere practic, încadrarea unui venit public în categoria
celor fiscale determină, în mod necesar, aplicarea regimului fiscal respectivului venit.
f) După forma de prelevare, veniturile publice se împart în: impozite, taxe, contribuţii,
amenzi, penalităţi, vărsăminte, împrumuturi ş.a.
g) După conţinutul economic al prelevării veniturile publice se împart în:
- venituri curente, constituite din sursele permanente de formare a veniturilor publice,
fiscale ori nefiscale;
- venituri din capital, provenite din valorificarea unor bunuri ale statului, ale unităţilor
administrativ – teritoriale ori ale instituţiilor publice;
- venituri din împrumut public;
- venituri din donaţii;
- venituri din emisiune monetară ş.a.

Secţiunea a 3-a. Prelevarea fiscală

3.1 Conceptul şi fundamentarea prelevării fiscale

Noţiunea de prelevare, în sens general, desemnează acţiunea de preluare a unei cantităţi

(relativ mică) dintr-o cantitate totală3.
În sens fiscal, prelevarea semnifică acţiunea de preluare de către stat sau de către altă
entitate publică, pe cale de autoritate, a unei părţi din patrimoniul persoanelor fizice şi juridice, în
scopul constituirii unor fonduri pentru a fi utilizate în interesul general al societăţii. Privită din
această perspectivă, prelevarea fiscală apare ca fiind sinonimă cu impozitarea însă, spre deosebire
de aceasta, vizează o acţiune cu caracter general şi nu una concretă.
Impozitarea, ca formă de manifestare a prelevării fiscale, constă într-un ansamblu de
măsuri şi operaţiuni, efectuate în temeiul reglementărilor legale, în scopul stabilirii impozitului în
sarcina unui subiect de drept, persoană fizică sau juridică.

3 Conform Dicţionarului Enciclopedic, vol. V, Editura Enciclopedică Bucureşti, 2004, p.494.

4
 Potrivit Constituţiei României (art.56, alin.1), cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin
impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice. Constituţia consacră astfel impozitele şi taxele ca fiind
principalele instrumente juridice şi financiare prin care se înfăptuieşte repartiţia sarcinilor publice
între membrii societăţii.
Totalitatea impozitelor şi taxelor care alimentează bugetele publice formează sistemul
de impozitare, denumit şi sistem fiscal.
Legislaţia în materie de impozite şi taxe cuprinde Codul Fiscal, Codul de Procedură
Fiscală, norme metodologice, instrucţiuni şi ordine emise de Ministerul Finanţelor, precum şi acte
cu caracter normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale.
Codul Fiscal asigură cadrul legal de percepere a principalelor impozite şi taxe aplicate în
România, ca forme de manifestare a dreptului de impunere, reglementând elementele concrete ale
fiecăruia. Codul cuprinde, de asemenea, metodologia de modificare a impozitelor şi taxelor,
precum şi autorizarea Ministerului Finanţelor pentru elaborarea normelor metodologice, a
instrucţiunilor şi ordinelor specifice, necesare reglementării unitare a acţiunilor de administrare a
fiecărui venit fiscal în parte.
Cadrul legal general de administrare, colectare şi executare silită a impozitelor şi taxelor
este cuprins în Codul de Procedură Fiscală.
În materie fiscală, prevederile legislaţiei fiscale se aplică cu prioritate în faţa oricăror alte
prevederi legale, cu excepţia celor constituţionale şi a celor cuprinse în tratatele ratificate de
România.

3.2 Principii de impozitare

Acţiunea de percepere a impozitelor, taxelor şi altor forme de prelevare fiscală este

subordonată unor reguli reglementate prin lege ori statuate de practica în materie.
Principiile de impozitare au fost formulate iniţial de clasicii economiei politice, în special
Adam Smith, care au considerat că impozitarea trebuie să corespundă unor reguli (numite
maxime) precum: justeţea, certitudinea, comoditatea şi randamentul4. Principiile amintite au fost
acceptate şi preluate de aproape toţi economiştii contemporani, care le-au adaptat noilor realităţi
economice. La rândul său, literatura juridică financiară a reţinut de-a lungul timpului, o serie de
principii ale acţiunii de impozitare, care au fost prezentate de diverşii autori din perspectiva
reglementărilor juridice de la vremea respectivă.
Astăzi, la baza sistemului fiscal românesc stau o serie de principii care îi conferă acestuia
un caracter unitar, echilibrat şi raţional, astfel încât să răspundă cerinţelor pentru care a fost
instituit. Principiile pe care este aşezat sistemul fiscal fie sunt expres definite în legile fiscale, fie
rezultă din reglementările acestora.
Potrivit art. 3 al legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, impozitele şi taxele reglementate
prin acesta se supun principiilor de echitate, neutralitate, certitudine şi eficienţă.
În afara principiilor reglementate prin Codul fiscal, sistemului fiscal actual îi mai sunt
aplicabile, aşa cum vom vedea, şi unele principii de politică financiară, de politică economică şi
social-politice.

4 A. Smith, Avuţia naţiunilor, vol. II, Editura Academiei Republicii Populare Române Bucureşti, 1965, p.141-144.

5
 a) Echitatea, ca principiu de impozitare, este derivată din principiul justiţiei financiare şi
presupune repartizarea justă a sarcinilor fiscale între plătitorii de impozite şi taxe, practic
înfăptuirea dreptăţii sociale în materie de impozitare. Echitatea fiscală este reglementată ca
principiu aplicabil contribuabililor persoane fizice, însă considerăm că în parte poate fi aplicat şi
în legătură cu impunerea la nivelul persoanelor juridice.
Impunere echitabilă înseamnă, pe de o parte, ca orice persoană care deţine o materie
impozabilă să suporte sarcina fiscală aferentă acesteia iar, pe de altă parte, sarcina fiscală să fie
dimensionată diferit, de la caz la caz, în funcţie de puterea economică a fiecărui contribuabil.
Echitatea fiscală se realizează, în principiu, prin cotele de impozitare, însă economiştii
privesc diferit modul de aplicare. Astfel, din perspectiva doctrinei economice liberale, cota de
impunere proporţională corespunde cerinţelor de echitate, întrucât prin aplicarea sa rezultă sume
mai mari de plată atunci când baza de impozitare creşte. Dimpotrivă, doctrina economică socială
susţine că doar cota de impunere progresivă asigură o echitate fiscală reală.
b) Neutralitatea, ca principiu de impozitare, presupune ca măsurile fiscale să nu perturbe
acţiunea diferitelor categorii de investitori şi capitaluri. Totodată, impozitul nu trebuie să ţină cont
de forma de proprietate, el trebuie să asigure condiţii egale investitorilor, capitalului român şi
străin.
c) Certitudinea impunerii presupune elaborarea de norme juridice clare, care să nu
conducă la interpretări arbitrare, iar termenele, modalitatea şi sumele de plată să fie precis stabilite
pentru fiecare plătitor. Totodată, principiul presupune ca plătitorii să poată urmări şi înţelege
sarcina fiscală ce le revine, precum şi să poată determina influenţa deciziilor lor de management
financiar asupra sarcinii lor fiscale.
d) Eficienta impunerii, în concepţia legiuitorului român, presupune asigurarea stabilităţii
pe termen lung a legislaţiei fiscale, astfel încât aceasta să nu conducă la efecte retroactive
defavorabile pentru persoane fizice şi juridice, în raport cu impozitarea în vigoare la data adoptării
de către acestea a unor decizii investiţionale majore.
Legat de aplicarea acestui principiu, Codul fiscal, prin art.4, stabileşte că orice modificare
sau completare a sa poate fi făcută „numai prin lege, promovată, de regulă, cu 6 luni înainte de
data intrării în vigoare a acesteia” (alin.1) iar, în acest caz, intrarea în vigoare se va produce “cu
începere din prima zi a anului următor celui în care a fost adoptată prin lege” (alin.2).
e) Din perspectiva principiilor de politică financiară impozitele trebuie să prezinte
randament fiscal ridicat, să fie stabile şi flexibile5.
Randamentul fiscal ridicat al unui impozit presupune ca acesta să cuprindă în câmpul
său de aplicare o categorie cât mai largă de plătitori şi o parte cât mai mare a materiei impozabile,
să necesite costuri de percepere cât mai reduse şi să fie susceptibil de evaziune fiscală într-o
măsură cât mai mică.
Stabilitatea unui impozit presupune menţinerea randamentului acestuia un timp cât mai
îndelungat, indiferent de evoluţiile economiei în care se aplică.
Flexibilitatea impozitului presupune adaptabilitatea acestuia în timp, pentru a răspunde
interesului public pentru care a fost reglementat.
f) Principiile de politică economică ale sistemului fiscal derivă din însuşirea impozitului de a fi
nu doar o cale de procurare a resurselor financiare ci şi un instrument de intervenţie a statului în
economie.

5 A se vedea I. Văcărel şi colectiv, op. cit., p.220.

6
 Din această perspectivă, impozitul trebuie să răspundă nevoilor de reglare a activităţilor
economice, de protejare a economiei interne, de stimulare a investiţiilor6 etc.
g) Principiile social-politice ale sistemului fiscal presupun ca acesta să servească la
îndeplinirea unor obiective de natură socială ori politică. Între acestea pot fi înscrise, cu titlu de
exemplu: protecţia socială a anumitor categorii de cetăţeni (în principal persoanele cu venituri
mici), stimularea ori restrângerea consumului unor bunuri sau servicii, limitarea unor acţiuni,
influenţarea opţiunii politice ş.a.

3.3 Forme de prelevare fiscală

Principalele forme de prelevare utilizate în sistemul nostru fiscal sunt: impozitele, taxele,
taxele speciale şi taxele parafiscale.

3.3.1. Impozitele
Impozitul este cea mai veche formă de prelevare fiscală, fiind cunoscut ca atare încă din
cele mai vechi timpuri, originea sa fiind asociată cu apariţia organizaţiilor de tip statal. Impozitul
este, totodată, principala formă de prelevare fiscală, utilizată pe scară largă de toate statele
contemporane7.
Într-o concepţie mai largă, unanim acceptată, considerăm că impozitul poate fi definit
ca fiind o prestaţie pecuniară, stabilită pe cale de autoritate în sarcina subiectelor de drept,
persoane fizice sau juridice, cu titlu obligatoriu, definitiv şi nerambursabil, în vederea acoperirii
sarcinilor publice ale statului şi ale altor colectivităţi publice.
Din definiţia prezentată rezultă principalele trăsături ale impozitului, care-l
individualizează în ansamblul formelor de prelevare fiscală, astfel:
- este o prestaţie pecuniară. Potrivit legii (art. 9 din Codul fiscal), impozitul nu poate
îmbrăca decât forma bănească, element care-l diferenţiază de orice alte obligaţii care nu sunt
exprimate şi calculate în bani;
- este stabilit pe cale de autoritate. Conform prevederilor art.139 din Constituţia
României, impozitele se stabilesc numai prin lege, cu excepţia impozitelor locale, care se stabilesc
prin acte ale autorităţilor unităţilor administrativ-teritoriale, în limitele şi în condiţiile legii;
- are caracter obligatoriu pentru toate subiectele de drept vizate. Obligativitatea
impozitului este întemeiată tot pe prevederile legii fundamentale, potrivit cărora ”cetăţenii au
obligaţia să contribuie, prin impozite(....), la cheltuielile publice” (art. 56, alin.1). Prevederile
constituţionale justifică, totodată, intervenţia autorităţilor publice pentru a asigura îndeplinirea
obligaţiei, chiar prin constrângere;
- se plăteşte cu titlu definitiv şi nerambursabil. Această trăsătură a impozitului
evidenţiază lipsa vreunei obligaţii a entităţii publice beneficiare de restituire a sumei percepute ori
de a efectua o altă prestaţie în echivalent. Totuşi, este de menţionat faptul că deşi nu dobândeşte
vreun drept corelativ la o contraprestaţie concretă şi imediată în contul impozitului plătit,
contribuabilul beneficiază, în mod direct sau indirect, de serviciile publice generale organizate şi

6 A se vedea F. Cătinianu, L. Donath, V. Şeulean, Finanţe publice, ediţia a II-a, Editura Mirton Timişoara, 1997, p.
211.
7 A se vedea G. de Luca, op. cit., p. 20.

7
puse la dispoziţia sa cu fondurile publice constituite. Prin urmare, valoarea impozitului stabilit în
sarcina unui contribuabil nu este legată în mod direct de preţul de cost al vreunui serviciu prestat
acestuia;
- se plăteşte la termenele prevăzute de lege pentru fiecare impozit în parte;
- cuantumul impozitului datorat de fiecare contribuabil se stabileşte în funcţie de
mărimea materiei impozabile pe care acesta o deţine.
În final, considerăm că este necesar de a fi precizat că impozitele pot fi instrumente de
influenţare a vieţii economice şi sociale atunci când perceperea lor este de natură să modifice
comportamentul unor subiecte de drept, în sensul de a le determina să acţioneze ori, dimpotrivă,
să se abţină de la a acţiona într-un anumit scop8.
Din punct de vedere al modului de percepere, impozitul poate fi direct sau indirect.
Impozitul direct se stabileşte în mod nominal în sarcina subiectului de drept, pe
elementele de patrimoniu ale acestuia, într-un cuantum şi la termene de plată precizate şi
cunoscute. În cadrul impozitelor directe, plătitorul acestora este cunoscut şi nominalizat în
evidenţele fiscale. Impozitul direct poate îmbrăca forme precum: impozit pe profit, impozit pe
venit, impozit pe clădiri, impozit pe teren ş.a.
Impozitul indirect este inclus în preţul de vânzare a unor bunuri şi servicii, sumele
aferente acestuia fiind colectate şi vărsate în contul bugetului de agenţii economici care le
comercializează, însă suportate de consumatorii acestora. Prin urmare, plătitorii nu sunt cunoscuţi
dinainte. Impozitul indirect poate îmbrăca forme precum: taxa pe valoarea adăugată, accize, taxe
vamale ş.a.

3.3.2. Taxele
Noţiunea de taxă, ca formă de prelevare fiscală, desemnează o prestaţie pecuniară,
stabilită pe cale de autoritate în sarcina subiectelor de drept, persoane fizice sau juridice, cu titlu
obligatoriu, pentru unele servicii prestate de instituţii şi alte entităţi publice, precum şi pentru
exercitarea unor drepturi.
După cum rezultă din definiţia prezentată, taxele au în general regimul juridic al
impozitelor însă, spre deosebire de acestea, prezintă unele trăsături caracteristice specifice.
Trăsăturile comune cu impozitele constau în faptul că, similar acestora: îmbracă forma
pecuniară; se stabilesc pe cale de autoritate, prin lege sau prin acte ale autorităţilor unităţilor
administrativ-teritoriale; obligaţia de plată este susceptibilă de a fi pusă în executare prin coerciţie.
Trăsăturile specifice ale taxelor sunt în principal următoarele:
- majoritatea lor sunt percepute de la persoanele care beneficiază de servicii sau alte
activităţi ale unor entităţi publice. Aceasta înseamnă că în contul taxelor plătite, contribuabilii
beneficiază de servicii publice prestate numai pentru ei, ca un echivalent direct şi imediat;
- se plătesc ori de câte ori contribuabilul apelează la serviciile publice taxabile;
- cuantumul taxei se stabileşte, de regulă, în corelaţie cu valoarea economică a serviciului
prestat.
Taxele percepute în sistemul fiscal românesc sunt de o mare diversitate, putând fi
clasificate după criterii multiple. Clasificarea cea mai relevantă a taxelor este făcută pe criteriul

8 A. Neagu, Politica fiscală, promovată prin înlesniri la plata impozitelor şi taxelor, din perspectiva aderării la Uniunea Europeană,
în revista Dreptul românesc şi integrarea europeană, vol. II, Editura Tempus Dacoromânia, 2004, p.266-267.

8
naturii lor, din această perspectivă ele putând fi, după caz: administrative, notariale, judecătoreşti
sau consulare.
Taxele administrative se percep de organele administraţiei publice, centrale şi locale,
precum şi de alte instituţii, pentru prestarea unor servicii publice de tipul autorizărilor, luării în
evidenţă, a eliberării de acte sau documente etc.
Taxele notariale se percep pentru serviciile specifice prestate de birourile notariale, de
tipul autentificarea actelor de orice fel, a legalizării unor înscrisuri ori a semnăturilor ş.a.
Taxele judecătoreşti se percep pentru introducerea unor cereri la instanţele
judecătoreşti, pentru iniţierea de acţiuni la acestea, pentru exercitarea căilor de atac împotriva
hotărârilor diferitelor instanţe, precum şi pentru alte solicitări adresate acestora.
Taxele consulare se percep pentru serviciile prestate de reprezentanţele diplomatice, sub
forma acordării vizelor, a eliberării sau autentificării unor documente etc.
Taxele speciale. Taxele speciale sunt o categorie de taxe percepute, în condiţiile legii,
de autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, de la persoanele fizice şi juridice care utilizează
serviciile publice locale înfiinţate şi puse la dispoziţia lor.
Ele sunt venituri ale bugetelor locale, cu destinaţie specială, fiind utilizate exclusiv în
scopurile pentru care au fost instituite.
Taxele speciale sunt percepute în temeiul prevederilor Legii administraţiei publice locale
(art. 38 şi 104), ale Legii privind finanţele publice locale (art.30) şi potrivit Codului fiscal (art 282).
Prin art 282, alin.1, din Codul fiscal se reglementează posibilitatea perceperii de taxe speciale
„pentru funcţionarea unor servicii publice locale create în interesul persoanelor fizice şi juridice”.
Condiţiile în care se percep taxele speciale , modul în care se obţine acordul persoanelor
fizice şi juridice plătitoare, precum şi modul de repartizare a acestora se stabilesc prin
regulamentele aprobate de organele deliberative ale autorităţilor administraţiei publice locale.
Cuantumul taxelor speciale se stabileşte anual la un nivel la care să acopere cel puţin
sumele investite şi cheltuielile curente de întreţinere şi funcţionare a serviciilor publice în cauză.
Taxele parafiscale. Acestea sunt categorii de venituri fiscale care au regimul
impozitelor însă se percep în contul unor persoane juridice de drept public sau privat, altele decât
statul sau unităţile administrativ-teritoriale.
Taxele parafiscale sunt percepute în interes economic, social, cultural, ştiinţific sau
sportiv; ele se includ, în general, în preţul de comercializare a unor mărfuri sau servicii.
Potrivit actualelor reglementări9, principalele taxe parafiscale percepute în cadrul
sistemului nostru fiscal sunt: timbrul literar, timbrul olimpic, timbrul cinematografic, timbrul
muzical, timbrul folcloric, ş.a.
Unităţile beneficiare ale taxelor parafiscale sunt, după caz: Uniunea Scriitorilor din
România, beneficiară a timbrului literar; Comitetul Olimpic Român, beneficiar al timbrului
olimpic; Uniunea Cineaştilor din România, beneficiară a timbrului cinematografic, Uniunea
Compozitorilor şi Muzicologilor români, beneficiară a timbrului muzical etc.

9 A se vedea Legea nr. 35/1994 privind timbrul literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric, al artelor plastice, al
arhitecturii şi de divertisment, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 7 iulie 2008; Legea
nr. 3/1992 privind instituirea timbrului olimpic, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 10 din 31
ianuarie 1992 ş.a.

9
 Secţiunea a 4-a. Creditul public. Noţiuni generale

4.1 Conceptul creditului

Din punct de vedere etimologic, cuvântul credit îşi are originea în cuvântul latinesc
„creditum” sau „credere” , care înseamnă a se încrede ori a avea încredere. În afara sensului clasic,
acela de împrumut de bani, cuvântul credit este folosit în vorbirea curentă şi cu altă semnificaţie10.
În accepţiunea curentă, creditul este o categorie economico-socială care serveşte la
rezolvarea unor probleme economice, sociale ori legate de procesul de schimb. Creditul este
determinat de insuficienţa capitalurilor şi a altor mijloace de plată aflate la dispoziţia celor care, la
un moment dat, trebuie să efectueze plăţi. În acest fel, el devine un mijloc de completare a
resurselor financiare necesare punerii în aplicare a deciziilor economice.
Potrivit Codului Civil11, creditul este o relaţie contractuală între două persoane în cadrul
căreia una dintre acestea, numită creditor, împrumută celeilalte, care dobândeşte astfel calitatea de
debitor, o sumă de bani, cu condiţia restituirii şi eventual a plăţii unei sume în plus, numită
dobândă.
Despre împrumutul de bani s-a spus de-a lungul timpului că reprezintă: dobândirea de
putere de cumpărare fără a deţine numerar; schimbul unei valori prezente contra unei valori
viitoare; schimb de monedă, condiţionat şi despărţit de un interval de timp. Acest tip de credit nu
este un împrumut pur, ci este un împrumut de monedă (marfă cu rol de echivalent general al
celorlalte mărfuri).

4.2 Elementele creditului

Principalele elemente ale unui credit sunt: subiectele, obiectul, garanţia, termenul şi
costul.
Subiectele creditului sunt creditorul şi debitorul.
Creditor poate fi, în principiu, orice persoană care acordă, cu titlu de împrumut, o sumă
de bani altei persoane şi care devine astfel titulară a unui drept de creanţă, fiind îndreptăţită să
pretindă debitorului său îndeplinirea obligaţiei12 la care acesta s-a angajat.
Debitor este persoana care primeşte de la o altă persoană o sumă de bani pe care se
obligă să o restituie, în condiţiile convenite cu aceasta.
Obiectul creditului este însăşi suma de bani împrumutată, exprimată în monedă naţională,
în aur sau într-o valută (euro, dolari americani, franci elveţieni etc.).
Garanţia creditului este mijlocul juridic aflat la dispoziţia creditorului prin care acesta se
asigură că debitorul său îşi execută obligaţia pe care şi-a asumat-o. Garanţia creditului se
constituie din bunuri sau alte valori puse la dispoziţia creditorului sau a unui terţ pentru ca, în caz

10 Spre exemplu, în sens contabil creditul este coloana din dreapta a unui cont în care se înscriu, după caz, reducerile
de activ ori creşterile de pasiv; în sens fiscal creditul poate să însemne termen scadent pentru regularizarea ori plata,
după caz, a unor drepturi sau taxe care, potrivit legislaţiei fiscale sau vamale, se plătesc la vedere; în sens literar, credit
poate să însemne trecere ori autoritate a cuiva ş.a.m.d.
11 A se vedea art. 2158 și următoarele din Codul civil.

12 De regulă, debitorul se obligă la restituirea sumei împrumutate într-un interval de timp şi plata unei sume în plus.

10
de neexecutare a obligaţiei de către debitor, acestea să fie valorificate în vederea recuperării
creanţei. Creditul poate fi acordat şi fără garanţii ori în baza unor garanţii morale(personale)13.
Natura şi mărimea garanţiei este determinată de gradul de risc, de nerambursare a
împrumutului, la care se expune creditorul. Acesta se apreciază de la caz la caz, luându-se în
considerare factori multipli cum ar fi: situaţia patrimonială a debitorului, nivelul veniturilor şi
frecvenţa încasării acestora, durata împrumutului ş.a.
Termenul de rambursare reprezintă data până la care ori, după caz, data la care suma
împrumutată trebuie restituită, împreună cu dobânda şi eventual cu celelalte costuri ale
împrumutului. Termenul de rambursare poate să includă termene intermediare; în acest caz
rambursarea se face eşalonat prin plăţi succesive efectuate la diferite intervale de timp. De
asemenea, termenul de rambursare mai poate să includă un termen de graţie, cu semnificaţia de
interval de timp între momentul acordării creditului şi data începerii rambursării lui.
Costul, ca element al creditului, reprezintă practic preţul acestuia, plătit de către debitor
pentru dreptul de a utiliza suma de bani împrumutată în perioada de timp convenită. Dobânda este
principalul element structural al costului unui credit, reprezentând, în sens larg, venitul sau
remunerarea capitalului împrumutat. Alături de dobândă, în costul unui împrumut mai pot fi
incluse comisioane şi alte costuri cu realizarea efectivă a împrumutului.

4.3 Premisele creditului

Ca mijloc de procurare a resurselor financiare, creditul prezintă deopotrivă avantaje şi
dezavantaje. Principalele avantaje constau mobilizarea şi reintroducerea în circuitul economic a
resurselor financiare disponibile temporar, precum şi crearea de putere de cumpărare.
Dezavantajele creditului ţin, în general, de efectele potenţial-inflaţioniste pe care le poate genera şi
de angajarea resurselor viitoare ale celor creditaţi.
Valorificarea superioară a avantajelor oferite şi diminuarea, pe cât posibil, a
dezavantajelor pe care le prezintă creditul, ţine de capacitatea statului de a crea condiţiile cele mai
favorabile pentru dezvoltarea corespunzătoare a acestuia.
În acest sens se impune, în primul rând, reglementarea într-un mod adecvat a cadrului
de desfăşurare a operaţiunilor de creditare. Acesta trebuie să răspundă, pe de o parte, nevoilor de
stimulare a liberei iniţiative iar, pe de altă parte, necesităţii de limitare a riscurilor de creditare,
pentru asigurarea stabilităţii sistemului de credit şi, implicit, a încrederii în acest sistem.
De asemenea, derularea în mod corespunzător a operaţiunilor de creditare este posibilă
în condiţiile existenţei unui cadru economico-social stabil şi favorabil. Pentru aceasta, statul
trebuie să ia măsuri pentru limitarea sau chiar eliminarea din economie a fenomenelor negative,
de tipul inflaţiei, precum şi pentru asigurarea unui flux normal al mărfurilor, serviciilor şi
capitalurilor. Pe de altă parte, statul trebuie să se preocupe de promovarea în rândul populaţiei a
unei educaţiii economice adecvate şi transmiterea de informaţii corecte către aceasta.
În sfârşit, creditarea este favorizază de existenţa unui sistem solid al instituţiilor de
credit, a cărui bună funcţionare să fie supravegheată atent de autoritatea competentă.

13Garanţie morală (personală) poate fi considerată spre exemplu o bună relaţie anterioară a debitorului cu creditorul
sau o bună reputaţie a debitorului, precum şi notorietatea acestuia, privită în sens pozitiv.

11
 4.4 Funcţiile creditului
În general, în orice economie şi indiferent de modul de organizare ori forma de
manifestare a sa, creditul îndeplineşte următoarele funcţii:
a) funcţia distributivă, concretizată în mobilizarea pe calea creditului a resurselor
(fonduri băneşti neutilizate ori sume constituite în depozite bancare) disponibile la un moment
dat în economie şi redistribuirea lor către zonele economice unde se simte nevoia finanţării.
Creditul facilitează, în acest fel, constituirea resurselor necesare pentru finanţarea proiectelor mari
de investiţii, care presupun fonduri financiare semnificative ce nu pot fi cumulate altfel într-un
timp scurt;
b) funcţia de transformare a economiilor în investiţii. Corespunzător acestei funcţii,
creditul pune fondurile inactive, existente la un moment dat în economie, la dispoziţia
întreprinzătorilor care, la rândul lor, le transformă în investiţii;
c) funcţia de emisiune monetară. Potrivit acestei funcţii, creditul completează necesarul
de bani pentru circulaţie, în situaţia în care se produce intrarea în circuitul economic a unor noi
valori supuse procesului de distribuire şi redistribuire14. Utilizarea necontrolată a creditului în
acest scop poate fi sursă a inflaţiei;
d) funcţia de asigurare a stabilităţii preţurilor. Creditul contribuie la stabilizarea
raportului dintre cererea şi oferta de bunuri şi servicii şi implicit a preţurilor pe o piaţă, prin
finanţarea atât a producţiei cât şi a consumului;
e) funcţia de stimuare a relaţiilor economice internaţioanle, facilitând exporturile şi
importurile de bunuri şi servicii.

4.5 Formele creditului

În teoria şi practica economică actuală sunt consacrate următoarele forme ale creditului:
a) creditul comercial
Acesta reprezintă o formă de împrumut, practicată între vânzător şi cumpărător, atunci
când predarea mărfii se face anterior plăţii preţului. El satisface atât interesul producătorului de a
vinde marfa mai repede, cât şi pe cel al comerciantului, care nu dispune de fonduri lichide pe care
să le elibereze direct la primirea mărfii. Creditul comercial generează accelerarea circulaţiei
mărfurilor, ceea ce favorizează dezvoltarea economiei naţionale. El îmbracă forma vânzării de
mărfuri, execuţiei de lucrări ori a prestării de servicii, cu plata la o dată ulterioară. Principalul
instrument de credit comercial este cambia15.
b) creditul bancar
Acesta este un împrumut acordat, sub formă bănească, persoanelor fizice sau juridice de
către bănci ori de alte instituţii de credit specializate. Împrumutul poate fi acodat cu sau fără
înscrisuri, cu sau fără garanţii reale, global sau pe obiecte ale creditării şi este destinat, de regulă,
pentru îndeplinirea unor obiective apreciate de bănci ca fiind realizabile. Creditul se acordă din
capitalul de împrumut al băncilor ori, după caz, al celorlalte instituţii de credit.
c) creditul obligatar

14 C.Kiriţescu, op.cit., p. 176 – 177.

15A se vedea Legea nr.58/1934 privind cambia şi biletul la ordin, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 100
din 1 mai 1934, cu modificările și completările ulterioare.

12
 Acest împrumut se distinge prin modul specific de realizare, în sensul că debitorii emit
obligaţiuni la care subscriu creditorii care, astfel, devin deţinători ai acestor titluri de împrumut.
Debitori pot fi, după caz, statul, instituţii publice, unităţi administrativ-teritoriale ori agenţi
economici iar creditori pot fi, în principiu, orice persoane.
d) creditul ipotecar
Acest împrumut este destinat activităţii imobiliare, este bazat pe proprietatea privată şi
presupune în esenţă o convenţie între creditor şi debitor, prin care creditorul finanţează
achiziţionarea de către debitor a unei proprietăţi printr-un împrumut garantat cu însăşi
proprietatea respectivă. În convenţie sunt stabilite, de asemenea, circumstanţele în care debitorul
poate pierde proprietatea.
e) creditul de consum
Creditul de consum este o formă a împrumutului, care se acordă pe termen scurt sau
mijlociu, persoanelor individuale, pentru acoperirea valorii mărfurilor şi serviciilor procurate din
comerţ sau pentru refinanţarea altor credite contractate în acest scop.

4.6 Tipologia creditului

O clasificare a creditelor este necesară pentru a evidenţia anumite trăsături caracteristice
ale acestora, precum şi pentru a urmări dinamica lor. Literatura economică şi practica îndelungată
a creditării au condus la conturarea unor criterii relevante de clasificare, din aplicarea cărora
rezultă următoarea tipologie a creditului:
a) după destinaţia sumelor împrumutate:
- credit de trezorerie, pentru acoperirea plăţilor curente;
- credit pentru investiţii;
- credit de consum;
b) după subiectul de drept împrumutat:
- credit public, contractat de stat, de instituţii publice ori de unităţi administrativ-
teritoriale;
- credit privat , contractat de persoane fizice sau juridice particulare;
c) după perioada pentru care s-a acordat:
- credit pe termen scurt, de până la un an;
- credit pe termen mediu, pe o durată de timp cuprinsă între 1 şi 5 ani;
- credit pe termen lung, pe o durată de timp determinată, de peste 5 ani;
- credit fără termen(perpetuu)16;
d) după tehnica de acordare:
- în numerar;
- prin scontare a unei cambii;
- prin descoperire de cont;
- prin achiziţie de obligaţiuni;
- reeşalonare a plăţii;
e) după scopul urmărit:
- credit de finanţare, acordat persoanelor care nu au creanţe asupra altora;

16 În
cadrul acestui tip de credit, în lipsa unui termen de rambursare, restituirea sumelor împrumutate se face exclusiv
din iniţiativa debitorului care, însă, are obligaţia să plătească pe toată durata creditului, dobânda aferentă
împrumutului, calculată la soldul acestuia.

13
 - credit de refinanţare, acordat persoanelor care au creanţe asupra altora, de regulă
pentru stingerea acestora.

Secţiunea a 5-a. Regimul general al creditului public

5.1 Concept şi reglementare.

Regimul împrumuturilor de stat şi al datoriei publice este reglementat prin Ordonanța
de urgență a Guvernului nr. 64 din 27 iunie 2007 privind datoria publică17.
Împrumuturile publice se realizează, în principiu de către Guvern. Potrivit art. 4 din
O.u.G. nr. 64/2007, Guvernul prin Ministerul Finanţelor, este autorizat să angajeze în numele şi
în contul statului obligaţii de natura datoriei publice guvernamentale numai, în următoarele
scopuri:
a) finanţarea deficitului bugetar. Pe această cale se asigură, după caz, finanţarea
deficitului bugetului de stat, finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale bugetului
asigurărilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această destinaţie, finanţarea deficitelor
temporare ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat din exerciţiul curent;
b) refinanţarea şi rambursarea anticipată a datoriei publice guvernamentale;
c) menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul curent general al
Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Finanţelor;
d) finanţarea unor programe sau proiecte, precum şi a altor necesităţi prioritare pentru
economia romanească;
e) susţinerea balanţei de plăţi în conformitate cu Regulamentul Consiliului Uniunii
Europene, nr. 322/2002, de stabilire a unui mecanism de asistenţă financiară pe termen mediu
pentru balanţele de plăţi ale statelor membre.
Prin excepţie, ordonatorii principali de credite pot angaja obligaţii de natura datoriei
publice guvernamentale pentru achiziţii în sistem leasing, pe bază de hotărâre a Guvernului, doar
în condiţiile în care Ministerul Finanţelor, în calitate de unic administrator al datoriei publice
guvernamentale, acceptă angajarea datoriei publice guvernamentale de către ordonatorii principali
de credite, prin alegerea acestui instrument financiar, pe baza analizei costurilor şi riscurilor, cu
asigurarea respectării obiectivelor şi principiilor strategiei de administrare a datoriei publice
guvernamentale.
Finanţările rambursabile contractate de la organismele financiare internaţionale
destinate finanţării deficitului bugetului de stat se aprobă numai prin lege

5.2 Contractarea împrumuturilor de stat.

Împrumuturile guvernamentale se contractează de Ministerul Finanţelor, independent
de evoluţia disponibilităţilor existente în contul curent general al Trezoreriei Statului şi de evoluţia
veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat în decursul unui an.

17Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 439 din 29 iunie 2007, aprobată cu modificări prin Legea
109/2008. A se vedea şi Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2007 privind datoria publică, aprobate
prin H.G. nr. 1.470/2007, publicate în M. Of. nr. 785 din 24 noiembrie 2008.

14
 Principalele instrumente ale datoriei publice guvernamentale sunt:
a) titluri de stat, emise pe piaţa internă sau externă;
b) împrumuturi de stat de la bănci ori de la alte instituţii de credit, persoane juridice
române sau străine, realizate direct sau prin titluri de împrumut;
c) împrumuturi de stat de la guverne şi agenţii guvernamentale străine, instituţii
financiare internaţionale sau de la alte organizaţii internaţionale, realizate în baza acordurilor,
convenţiilor sau altor acte internaţionale;
d) împrumuturi temporare din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei
Statului, în condiţiile legii;
e) garanţii de stat.

5.3 Titlurile de stat pentru împrumuturi.

Titlurile de stat sunt înscrisuri de valoare care poartă denumiri diferite în funcţie de
termenul pentru care au fost emise, de emitentul acestora, precum şi alte trăsături specifice, fiind
denumite după caz: obligaţiuni de stat, bonuri de tezaur, titluri de rentă etc.
Ministerul Finanţelor este autorizat să emită titluri de stat, exprimate în monedă
naţională şi în valută, atât pe piaţa internă, cât şi pe piaţa externă, la momentele şi în cuantumurile
considerate oportune, în scopul îndeplinirii obiectivelor prezentate mai sus. Programul de
emisiune a titlurilor de stat pe piaţa internă şi externă se întocmeşte anual, pentru anul următor şi
se face public de Ministerul Finanţelor în luna decembrie a fiecărui an. Acest program poate fi
modificat, în cursul anului, în funcţie de evoluţiile pieţelor financiare.
Titlurile de stat pot fi emise astfel:
a) în formă materializată, ca înscrisuri imprimate, cuprinzând menţiuni obligatorii
referitoare la emitent, valoarea nominală, rata dobânzii sau a discontului, scadenţa, modul de
transmisiune şi alte elemente specifice fiecărei categorii de titluri;
b) în formă dematerializată, ca titluri pentru care emisiunea, probaţiunea şi
transmisiunea drepturilor încorporate se evidenţiază prin înscriere în sistemul de înregistrare în
cont; aceste instrumente pot fi utilizate de către deţinători drept garanţii pentru împrumuturi.
Atribuţiile operaţionale privind emisiunea de titluri de stat poate fi delegată de
Ministerul Finanţelor unor agenţi sau altor instituţii, pe bază de convenţie.
Titlurile de stat pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung.
Elementele esenţiale de conţinut ale titlurile de stat sunt:
a) denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite;
b) forma împrumutului de stat reprezentat prin titlurile aferente - cu discont sau
purtător de dobândă;
c) rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte dobânda, dacă este cazul;
d) data scadenţei şi opţiunile încorporate, dacă este cazul.

5.4 Subîmprumuturile.
În principiu, împrumuturile directe se fac numai prin Ministerul Finanţelor.
Împrumuturile de la instituţiile financiare internaţionale sau de la alţi creditori pot fi
subîmprumutate unor beneficiari finali, în scopul realizării proiectelor sau programelor de

15
importanţă prioritară pentru România, aprobate prin hotărâre a Guvernului sau prin lege de
ratificare a împrumutului, după caz.
Subîmprumutarea împrumuturilor contractate în numele statului român, unor
beneficiari finali se face pe baza unor acorduri de împrumut subsidiar încheiate între Ministerul
Finanţelor şi aceştia sau, după caz, în baza unor acorduri de împrumut subsidiar şi garanţie,
încheiate între Ministerul Finanţelor, pe de o parte, autorităţile administraţiei publice locale
coordonatoare ale activităţii beneficiarilor finali şi, după caz, garante ale sumelor subîmprumutate
acestora şi beneficiarii finali ai împrumutului, pe de altă parte.
Acordul de împrumut subsidiar sau acordul de împrumut subsidiar şi de garanţie, după
caz, este condiţionat de avizul Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ
Exterior, pentru împrumuturile a căror rambursare se face exclusiv din surse proprii ale agentului
economic, sau de avizul Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în cazul în care
subîmprumutat este o autoritate a administraţiei publice locale.
Ministerul Finanţelor, în numele statului român şi în baza prevederilor din acordurile de
împrumut şi din acordurile de împrumut subsidiar, poate mandata o instituţie financiară să
administreze împrumuturi externe, în condiţiile stabilite prin acordul de
administrare. Împrumuturile externe contractate de Ministerul Finanţelor, în numele statului
român, a căror administrare a fost mandatată unei instituţii financiare, se rambursează, de către
beneficiarii finali de subîmprumut, Ministerului Finanţelor sau, după caz, instituţiei financiare, în
condiţiile stabilite prin acordul de administrare şi prin acordurile de împrumut subsidiar sau
acordurile de împrumut subsidiar şi de garanţie.

5.5 Emiterea garanţiilor de stat.

Prin garanţie de stat se înţelege angajamentul asumat în numele şi în contul statului de
către Guvern, prin Ministerul Finanţelor, sau de către unităţile administrativ-teritoriale, prin
autorităţile administraţiei publice locale, în calitate de garant, de a plăti la scadenţă obligaţiile
neonorate ale garantatului.
Ministerul Finanţelor este autorizat să emită garanţii de stat18 pentru împrumuturi
contractate de orice agent economic sau autoritate a administraţiei publice, desemnate prin
hotărâre a Guvernului.
Beneficiarul garanţiei de stat, numit şi garantat, este persoana juridică pentru care se
prevede că rambursarea finanţării garantate de stat să se facă din veniturile proprii, fără a afecta
bugetul de stat, sau, în cazul garanţiilor acordate unităţilor administrativ-teritoriale, rambursarea
să se facă din bugetele locale, precum şi din veniturile operatorilor economici şi ale serviciilor
publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale care beneficiază de garanţiile acordate
de către acestea, pentru care se prevede ca rambursarea să se facă din surse proprii.
Beneficiarii garanţiilor de stat, precum şi subîmprumutaţii se stabilesc, pentru fiecare caz
în parte, prin lege, numai după obţinerea avizului din partea Comitetului Interministerial de
Finanţări, Garanţii şi Asigurări.

18Modalitatea de aprobare a operaţiunilor de contractare a datoriei publice guvernamentale prin emiterea de garanţii
de stat este reglementată prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 138/2009 pentru aprobarea procedurilor
privind contractarea datoriei publice guvernamentale prin emiterea de garanţii de stat, publicat în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 62 din 2 februarie 2009.

16
 Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot fi beneficiari ai garanţiilor de stat sau
ai subîmprumuturilor acordate de către Ministerul Finanţelor.

Secţiunea a 6-a. Datoria publică

Termenul de datorie publică desemnează, potrivit legii, totalitatea obligaţiilor de natura

datoriei publice guvernamentale şi locale. Datoria publică guvernamentală cuprinde totalitatea
obligaţiilor statului la un moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze
contractuale sau garantate de Guvern prin Ministerul Finanţelor iar datoria publică locală se
constituie din totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un moment dat,
provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de către
autorităţile administraţiei publice locale.
Totalitatea sumelor reprezentând rate de capital, dobânzi, comisioane şi alte costuri
aferente datoriei publice provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau
garantate de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor, ori de către unităţile administrativ-
teritoriale, prin autorităţile administraţiei publice locale, pentru o perioadă determinată, constituie
serviciul datoriei publice aferent perioadei respective.
Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezintă o obligaţie a statului
necondiţionată şi irevocabilă de plată a capitalului, dobânzilor, comisioanelor şi a altor costuri
aferente finanţărilor rambursabile angajate sau garantate.
În vederea plăţii serviciului datoriei publice guvernamentale, Guvernul dispune de
autorizare bugetară permanentă19 pentru efectuarea acestor cheltuieli.
Sursele de plată pentru serviciul datoriei publice guvernamentale sunt, după caz,
următoarele:
a) disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului;
b) finanţările rambursabile angajate în numele statului pentru refinanţarea datoriei
publice guvernamentale;
c) cheltuielile prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat;
d) sumele încasate de Ministerul Finanţelor de la subîmprumutaţi, în baza acordurilor
încheiate cu aceştia, cu respectarea condiţiilor acordurilor prin care au fost angajate finanţările
rambursabile;
e) sumele prevăzute în bugetele persoanelor juridice care au contractat finanţări
rambursabile cu garanţia statului;
f) fondul de risc constituit la Ministerul Finanţelor pentru situaţiile în care garantaţii sau
subîmprumutaţii nu îşi onorează obligaţiile prevăzute în acordurile încheiate;
g) alte surse.
Pentru administrarea riscurilor aferente obligaţiilor de natura datoriei publice
guvernamentale, Ministerul Finanţelor poate încheia acorduri cu instituţiile financiare, în vederea
utilizării de instrumente specifice, care pot prevedea compensarea bilaterală a obligaţiilor rezultate

19Prin autorizare bugetară permanentă se înţelege autorizarea de a asigura permanent surse în bugetul de stat aferente
plăţii ratelor de capital, dobânzilor, comisioanelor şi altor costuri aferente datoriei publice guvernamentale.

17
între părţile participante, astfel încât să rezulte periodic o singură obligaţie finală netă a uneia
dintre părţi.
Ministerul Finanţelor elaborează, cu consultarea Băncii Naţionale a României, strategia
pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale, pe care o înaintează spre
aprobare Guvernului şi spre informare Parlamentului României; strategia este revizuibilă anual
sau ori de câte ori condiţiile de piaţă sau necesităţile de finanţare o impun.
Banca Naţională a României, în baza convenţiilor încheiate cu Ministerul Finanţelor,
poate acţiona ca agent al statului în rambursarea datoriei publice guvernamentale contractate în
altă monedă decât moneda naţională, precum şi în organizarea licitaţiilor de titluri de stat pe piaţa
internă.
Anual, Ministerul Finanţelor elaborează raportul privind datoria publică guvernamentală
şi îl transmite Guvernului spre aprobare. Forma aprobată a raportului este transmisă spre
informare Parlamentului, cel târziu de data de 30 iulie a anului următor celui de raportare.

18
 DREPT MATERIAL FISCAL
DREPTUL FINANCIAR PUBLIC denumeşte ansamblul normelor juridice care
reglementează, în regim de drept public, constituirea, gestionarea şi utilizarea resurselor
financiare ale instituţiilor publice, precum şi controlul financiar de interes public.
Dreptul financiar este alcătuit din două subramuri principale: dreptul bugetar (public)
şi dreptul fiscal.
Această distincţie se susţine din modul de reglementare a materiei prin acte normative
diferite şi prin obiectul distinct al reglementării.
Dreptul fiscal, ca ramură a dreptului public, este format din totalitatea actelor
normative ce reglementează raporturile juridice fiscale care se nasc, se modifică şi se sting
în procesul colectării impozitelor şi taxelor de la contribuabili.

CREANŢELE ŞI OBLIGAŢIILE FISCALE

Creanțele fiscale
Sediul materiei
Art. 1 pct. 10-12 al Legii nr. 207/2015 Codul de procedură fiscală (C.P.F.), cu
modificările și completările ulterioare.
Definiţie: „dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general
consolidat, reprezentând creanţa fiscală principală şi creanţa fiscală accesorie”.
Atenție! Conform dreptului civil, partea generală și teoria generală a obligațiilor:
- dreptul civil principal / accesoriu
- obligaţia principală / accesorie

Forme de creanțe fiscale

- creanță fiscală principală
Dreptul la perceperea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, precum şi
Dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite fără a fi datorate şi la
rambursarea sumelor cuvenite, în situaţiile şi condiţiile prevăzute de lege
- creanță fiscală accesorie
dreptul la perceperea dobânzilor, penalităţilor sau majorărilor aferente unor creanţe
fiscale principale, precum şi
Dreptul contribuabilului de a primi dobânzi, în condiţiile legii

Obligaţiile fiscale

Sediul materiei: art. 1 pct. 27-28 C.P.F.

Obligaţia fiscală principală

- obligaţia de plată a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale
- obligaţia organului fiscal de a restitui sumele încasate fără a fi datorate şi de a
rambursa sumele cuvenite, în situaţiile şi condiţiile prevăzute de lege.
Ex.: obligaţia de a declara bunurile şi veniturile impozabile sau, după caz, impozitele,
taxele, contribuţiile şi alte sume datorate bugetului general consolidat; obligaţia de a calcula şi
de a înregistra în evidenţele contabile şi fiscale impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume
datorate bugetului general consolidat; obligaţia de a plăti la termenele legale impozitele, taxele,
contribuţiile şi alte sume datorate bugetului general consolidat.

Obligaţia fiscală accesorie

Obligaţia de plată sau de restituire a dobânzilor, penalităţilor sau a majorărilor,
aferente unor obligaţii fiscale principale.
Ex.: obligaţia de a plăti dobânzi şi penalităţi de întârziere, aferente impozitelor,
taxelor, contribuţiilor şi altor sume datorate bugetului general consolidat.

În concluzie,
Obligațiile fiscale:
- Sunt, în general, de natură patrimonială
- Sunt corelative creanţelor iar îndeplinirea lor se face, de regulă, în interiorul unor
termene prevăzute de lege.
- În sens larg, poate exista o obligaţie de fiecare dată când o persoană este ţinută să
respecte o dispoziţie legală
- Sunt obligaţii legale, în caz de neîndeplinire a lor fiind susceptibile de a fi duse la
îndeplinire prin constrângere.

Dreptul de creanţă fiscală şi obligaţia fiscală corelativă se nasc, în principiu, în

momentul în care, potrivit legii, se constituie baza de impunere care le generează.
În acel moment se naşte practic dreptul organului fiscal de a stabili şi a determina
obligaţia fiscală datorată de contribuabil

RAPORTUL JURIDIC DE DREPT MATERIAL FISCAL

Raporturile juridice fiscale se nasc în procesul colectării impozitelor şi taxelor sau al
administrării acestora.
Administrarea impozitelor şi taxelor este o noţiune legală folosită de codul de
procedură fiscală, a cărei arie de acoperire este însă mult mai largă, având în vedere nu numai
colectarea, dar şi înregistrarea fiscală, declararea impozitelor, inspecţia fiscală şi contenciosul
fiscal.
Raporturile juridice fiscale sunt raporturi de drept public reglementate de norme de
drept fiscale.
Faţă de această concepţie tradiţionalistă însă, legislaţia şi practica au dezvoltat foarte
mult şi aspectul privat al dreptului fiscal. Astfel, în ciuda faptului ca titlurile statului care au ca
obiect impozite şi taxe sunt şi rămân titluri executorii, pentru a căror realizare nu este necesară
intervenţia magistratului, totuşi există mai multe situaţii în care tradiţionalul caracter de drept
public este atenuat de raporturi juridice în care egalitatea părţilor şi chiar posibilitatea
contribuabilului de a formula pretenţii de natură patrimonială asupra statului modifică
semnificativ concepţia tradiţională cu privire la raporturile juridice fiscale.
Raportul juridic este o relaţie socială, reglementată prin norme de drept, cuprinzând
drepturi şi obligaţii juridice şi care este susceptibilă de a fi apărată de stat prin coerciţie.
Raporturile de drept fiscal rezultă din reglementarea prin norme de drept a creanţelor
şi obligaţiilor fiscale, precum şi a relaţiilor ocazionate de administrarea acestora.
Distingem astfel între:
raportul de drept material fiscal, care are ca obiect creanţele fiscale şi obligaţiile
fiscale corelative, pe de o parte, şi
 raportul de drept procedural fiscal, care are ca obiect relaţiile ocazionate de
administrarea creanţelor şi a obligaţiilor fiscale.

Elementele raportului juridic de drept material fiscal

Subiectele raportului de drept material fiscal sunt, pe de o parte, creditorul fiscal şi,
pe de altă parte, debitorul fiscal.
Obiectul raportului de drept material fiscal se constituie din conduita părţilor în cadrul
acestuia, constând în acţiuni sau inacţiuni pe care, după caz, trebuie să le înfăptuiască ori să se
abţină de la a le înfăptui; acestea sunt legate indubitabil de realizarea creanţelor fiscale şi
îndeplinirea obligaţiilor corelative acestora.
Obiectul derivat al raportului de drept material fiscal îl constituie sumele de bani la
care este îndreptăţit creditorul şi care sunt datorate de debitor, potrivit legii..
Conţinutul raportului de drept material fiscal este dat de drepturile şi obligaţiile
părţilor, statornicite în legătură cu naşterea, modificarea şi stingerea creanţelor fiscal.

VENITURILE FISCALE

Noțiune. Definiție

Prin venituri fiscale se înţelege încasările care provin din impozite directe şi indirecte
care se percep de către organele fiscale la termenele şi în condiţiile stabilite de lege
La impozitele directe: plătitorul acestora este cunoscut şi nominalizat în evidenţele
fiscale cum este cazul impozitelor pe clădiri şi terenuri de la persoanele fizice şi juridice.
La impozitele indirecte: plătitorul nu este dinainte cunoscut, ca urmare a faptului că
aceste impozite se includ în preţul mărfurilor sau al serviciilor, plătitor al impozitului devenind
cumpărătorul final al acestora.

Elementele impozitului

a) denumirea impozitului
Este stabilită de legiuitor, de regulă, în corelaţie cu forma de prelevare şi obiectul
acesteia;
b) subiectul impozitului, contribuabil
Este orice persoană fizică sau juridică obligată prin lege să contribuie la cheltuielile
publice prin impozite şi taxe şi care răspunde de plata acestora în condiţiile legii.
c) destinatarul impozitului
Este persoana fizică sau juridică ce suportă efectiv impozitul. Destinatarul impozitului
poate fi aceeași persoană cu subiectul impozitului ori poate fi o altă persoană (spre exemplu,
în cazul TVA, destinatarul impozitului este consumatorul de bunuri sau servicii iar subiectul
impozitului este agentul economic care le produce sau le comercializează).
d) obiectul impunerii, obiect impozabil ori materie impozabilă
Reprezintă materia supusă prelevării, adică elementul concret din cadrul patrimoniului
contribuabilului, pe care se întemeiază obligaţia fiscală a acestuia. Poate fi obiect al impunerii,
după caz: venitul obţinut, profitul realizat, bunul deţinut, valoarea operaţiunii economice
efectuate, preţul sau tariful etc.;
f) unitatea de evaluare a impozitului
Reprezintă unitatea de măsură utilizată pentru exprimarea dimensiunilor obiectului
impozabil, determinată în funcţie de elementele avute în vedere de legiuitor pentru aşezarea
impozitului. După caz, aceasta poate fi: unitatea monetară (în cazul impozitării venitului, a
profitului etc.), unitatea de măsură a suprafeţei (în cazul impozitării terenurilor, a clădirilor
etc.) sau a cantităţii (în cazul accizelor) ş.a.;
e) baza de calcul a impozitului, bază de impozitare
Reprezintă partea determinată a obiectului impunerii, exprimată valoric, în funcţie de
care se calculează obligaţia datorată bugetului public. Baza de calcul se determină diferit pentru
fiecare impozit în parte şi poate fi însăşi obiectul impunerii ori doar o parte a acestuia. Prin
excepţie, în unele situaţii baza de calcul apare sub forma unui element distinct de obiectul
impunerii. Spre exemplu, în cazul impozitului pe clădiri, obiectul impozitului este imobilul
deţinut de contribuabil iar baza de calcul este valoarea impozabilă a clădirii, determinată în
condiţiile legii;
g) cota de impunere
Reprezintă acea parte a bazei de impozitare care se cuvine bugetului public şi poate fi
reglementată sub forma unei sume fixe, a unei cote procentuale sau în sistem mixt.
j) termenul de plată
reprezintă data la care ori data până la care impozitul trebuie achitat în întregime. În
cazul unor impozite care se plătesc eşalonat, în interiorul termenului de plată general sunt
stabilite termene intermediare până la care (sau la care) trebuie plătite tranşe ale impozitului
datorat.
k) Termenul de plată a impozitului
Nerespectarea termenului de plată determină stabilirea de obligaţii fiscale
suplimentare, sub formă de majorări şi penalităţi de întârziere;
l) înlesnirile, drepturile şi obligaţiile debitorilor.
Înlesnirile prevăzute de lege sunt reglementate sub formă de reduceri, scutiri şi alte
facilităţi de plată acordate contribuabilului şi au în vedere anumite situaţii de excepţie, stabilite
în funcţie de politica fiscală sau socială promovată la un moment dat;
m) răspunderea plătitorului
în sensul de aplicare a formelor răspunderii juridice în cazul abaterilor de la normele
care reglementează modul de îndeplinire a obligaţiilor fiscale determinate de stabilirea, calculul
şi plata impozitului.

Impozitare
În materie fiscală statele se manifestă suveran, adaptând sistemele fiscale la propriile
nevoi.
În România, principalele venituri fiscale sunt reglementate prin Codul fiscal.
Spre exemplu, dintre cele mai importante venituri:
- impozitul pe profit,
- impozitul pe venit,
- taxa pe valoarea adaugată şi
- accizele, ca venituri principale ale bugetului de stat, precum şi
- impozitele si taxele locale, ca venituri exclusive ale unităţilor administrativ-
teritoriale

IMPOZITUL PE PROFIT

Noțiune
Profit desemnează o formă a venitului, caracteristică agenţilor economici, rezultată
din investirea iniţială a unui capital; scopul urmărit prin investiţia iniţială este determinant în
calificarea venitului obţinut
 Reglementarea impozitului pe profit este realizată prin prevederile cuprinse în
capitolele Titlului II al Codului fiscal, cuprinzând articolele 13-46.
Pot fi identificate şi alte acte normative aplicabile, precum legile bugetare anuale.

Subiecte

a) persoanele juridice române

b) persoanele juridice străine care desfășoară activitate prin intermediul unui sediu
permanent/mai multor sedii permanente în România;
c) persoanele juridice străine care au locul de exercitare a conducerii efective în
România;
d) persoanele juridice străine care realizează venituri astfel cum sunt prevăzute la art.
12 lit. h) din Codul Fiscal
(din transferul proprietăților imobiliare situate în România sau al oricăror drepturi
legate de aceste proprietăți, inclusiv închirierea sau cedarea folosinței bunurilor proprietății
imobiliare situate în România, veniturile din exploatarea resurselor naturale situate în România,
precum și veniturile din vânzarea-cesionarea titlurilor de participare deținute la o persoană
juridică română);
e) persoanele juridice cu sediul social în România, înființate potrivit legislației
europene.

Sunt subiecte scutite:

- Trezoreria Statului;
- instituția publică, înființată potrivit legii, cu excepția activităților economice
desfășurate de aceasta;
- Academia Română, precum și fundațiile înființate de Academia Română în calitate
de fondator unic, cu excepția activităților economice desfășurate de acestea;
- Banca Națională a României;
- Fondul de garantare a depozitelor în sistemul bancar, constituit potrivit legii;
- Fondul de compensare a investitorilor, înființat potrivit legii;
- Fondul de garantare a pensiilor private, înființat potrivit legii;
- Fondul de garantare a asiguraților, constituit potrivit legii;
- persoana juridică română care plătește impozit pe veniturile microîntreprinderilor,
în conformitate cu prevederile titlului III;
- fundația constituită ca urmare a unui legat;
- entitatea transparentă fiscal cu personalitate juridică;
- asociațiile de proprietari constituite ca persoane juridice și asociațiile de locatari
recunoscute ca asociații de proprietari, cu excepția celor care obțin venituri din exploatarea
proprietății comune, potrivit legii.

Obiectul impozitului

În cazul persoanelor juridice române, al persoanelor juridice străine având locul de

exercitare a conducerii efective în România, precum şi al persoanelor juridice cu sediul social
în România, înfiinţate potrivit legislaţiei europene, asupra profitului impozabil obţinut din orice
sursă, atât din România, cât şi din străinătate;
În cazul persoanelor juridice străine care desfăşoară activitate prin intermediul unui
sediu permanent/mai multor sedii permanente în România, asupra profitului impozabil
atribuibil sediului permanent, respectiv asupra profitului impozabil la nivelul sediului
permanent desemnat să îndeplinească obligaţiile fiscale;
 În cazul persoanelor juridice străine care realizează venituri astfel cum sunt prevăzute
la art. 12 lit. h), asupra profitului impozabil aferent acestora.

Baza de calcul

Profitul impozabil se calculează ca diferenţă între veniturile realizate din orice sursă
şi cheltuielile efectuate în scopul realizării de venituri, dintr-un an fiscal, din care se scad
veniturile neimpozabile şi la care se adaugă cheltuielile nedeductibile.
Rezultatul fiscal se calculează ca diferenţă între veniturile şi cheltuielile înregistrate
conform reglementărilor contabile aplicabile, din care se scad veniturile neimpozabile şi
deducerile fiscale şi la care se adaugă cheltuielile nedeductibile.
Rezultatul fiscal pozitiv este profit impozabil, iar rezultatul fiscal negativ este pierdere
fiscal.
Pentru determinarea rezultatului fiscal sunt considerate cheltuieli deductibile
cheltuielile efectuate în scopul desfăşurării activităţii economice, inclusiv cele reglementate
prin acte normative în vigoare, precum şi taxele de înscriere, cotizaţiile şi contribuţiile datorate
către camerele de comerţ şi industrie, organizaţiile patronale şi organizaţiile sindicale.
Cheltuielile cu salariile şi cele asimilate salariilor sunt cheltuieli deductibile pentru
determinarea rezultatului fiscal.
Unele cheltuieli au deductibilitate limitată.

Cota de impozitare

Cota de impozit pe profit care se aplică asupra profitului impozabil este de 16%.
Contribuabilii care desfăşoară activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de
noapte, discotecilor sau cazinourilor, inclusiv persoanele juridice care realizează aceste venituri
în baza unui contract de asociere, şi în cazul cărora impozitul pe profit datorat este mai mic
decât 5% din veniturile respective, sunt obligaţi la plata impozitului în cotă de 5% aplicat
acestor venituri înregistrate.
Impozitul plătit unui stat străin se scade din impozitul pe profit, dacă se aplică
prevederile convenţiei de evitare a dublei impuneri încheiate între România şi statul străin.

Declarare

Calculul, declararea şi plata impozitului pe profit se efectuează trimestrial, până la

data de 25 inclusiv a primei luni următoare încheierii trimestrelor I-III.
Contribuabilii pot opta pentru calculul, declararea şi plata impozitului pe profit anual,
cu plăţi anticipate, efectuate trimestrial. Termenul până la care se efectuează plata impozitului
anual este termenul de depunere a declaraţiei privind impozitul pe profit.
Opţiunea pentru sistemul anual de declarare şi plată a impozitului pe profit se
efectuează la începutul anului fiscal pentru care se solicită aplicarea prevederilor fiscale
Opţiunea este obligatorie pentru cel puţin 2 ani fiscali consecutivi.

IMPOZITUL PE VENIT

Definiţie şi sediul materiei

 Impozitul pe venit este un impozit direct, formă principală de impozitare a veniturilor
persoanelor fizice, realizate într-un an fiscal. În principiu, impozitul pe venit este o sursă de
venituri a bugetului de stat.
Reglementarea impozitului pe venit este realizată prin prevederile cuprinse în
capitolele Titlului IV al Codului fiscal, articolele 58-134, detaliate prin Normele de aplicare
ale Codului fiscal.

Contribuabili

a) persoanele fizice rezidente;

b) persoanele fizice nerezidente care desfășoară o activitate independentă prin
intermediul unui sediu permanent în România;
c) persoanele fizice nerezidente care desfășoară activități dependente în România;
d) persoanele fizice nerezidente care obțin venituri prevăzute la art. 129 (Alte venituri
ale persoanelor fizice nerezidente)

Sfera de cuprindere a impozitului

Obiectul impozitului pe venit se constituie din venitul impozabil, realizat de o

persoană fizică într-un an fiscal.
Impozitul pe venit se stabileşte cu privire la toate veniturile în numerar şi în natură,
realizate de subiectele impozitului, în condiţiile legii. Valoarea venitului în natură, se stabileşte
pe baza cantităţii şi a preţului de piaţă pentru bunurile sau serviciile respective.
a) În cazul persoanelor fizice rezidente române, cu domiciliul în România, veniturilor
obținute din orice sursă, atât din România, cât și din afara României;
b) În cazul persoanelor fizice rezidente, altele decât cele prevăzute la lit. a), veniturilor
obținute din orice sursă, atât din România, cât și din afara României, începând cu data de la
care acestea devin rezidenți în România;
c) În cazul persoanelor fizice nerezidente, care desfășoară activitate independentă prin
intermediul unui sediu permanent în România, venitului net atribuibil sediului permanent;
d) În cazul persoanelor fizice nerezidente, care desfășoară activitate dependentă în
România, venitului salarial net din această activitate dependentă;
e) În cazul persoanelor fizice nerezidente, care obțin alte venituri, venitului determinat
conform regulilor prevăzute în prezentul titlu, ce corespund categoriei respective de venit.

Baza de calcul a impozitului

Baza de calcul a impozitului este venitul impozabil aferent unei perioade de

impozitare. În materia impozitului pe venit, perioada de impozitare este anul fiscal, care
corespunde anului calendaristic. Prin excepţie, perioada de impozitare este inferioară anului
calendaristic, în situaţia decesului contribuabilului, survenit în cursul anului fiscal considerat.
În principiu, pentru determinarea venitului impozabil, din totalitatea veniturilor
aferente perioadei de impozitare se scad veniturile neimpozabile şi deducerile acordate potrivit
legii.

Cotele de impunere

Cota de impozit este de 10% și se aplică asupra venitului impozabil corespunzător

fiecărei surse din fiecare categorie pentru determinarea impozitului pe veniturile din:
 a) activități independente;
a1) drepturi de proprietate intelectuală;
b) salarii și asimilate salariilor;
c) cedarea folosinței bunurilor;
d) investiții;
e) pensii;
f) activități agricole, silvicultură și piscicultură;
g) premii;
h) alte surse.

Stabilirea, calculul şi plata impozitului

Obligaţiile de calcul şi plată a impozitului pe venit aparţin, după caz, contribuabilului,

organului fiscal ori altei persoane, care este de regulă plătitorul de venituri impozabile.
În toate situaţiile, impozitul pe venit se determină prin aplicarea cotei generale de
impunere sau a unei cote speciale, potrivit naturii venitului impozabil, asupra bazei de calcul a
impozitului, determinată în condiţiile arătate anterior.
Plata impozitului se face, în mod direct ori prin reţinere la sursă, de către persoanele
şi la termenele prevăzute pentru fiecare formă a impozitului în parte.

TAXA PE VALOAREA ADĂUGATĂ (TVA)

Noțiune

Sistemul de impozitare indirectă în Uniunea Europeană, se bazează pe taxele de

consumaţie. Acestea sunt impozite cuprinse în preţul de vânzare a mărfurilor şi serviciilor şi
sunt percepute, în general, sub forma taxei pe valoarea adăugată (TVA) şi accizelor. Specific
acestora este faptul că deşi sunt plătite de agenţii economici, producători şi comercianţi ai
bunurilor şi serviciilor respective, ele sunt suportate de consumatorii finali ai acestora, odată
cu achiziţia lor.
În România, taxa pe valoarea adăugată este un impozit cu caracter general asupra
consumului, datorat bugetului statului şi caracterizat prin eficienţă, transparenţă şi neutralitate.
Noţiunea de TVA cuprinde doi termeni de referinţă şi anume: termenul taxă,
semnificând natura fiscală a venitului bugetar şi termenul valoare adăugată, care exprimă
valoarea nouă înregistrată în fiecare stadiu al circuitului economic.
Sub aspectul conţinutului, TVA exprimă, pe de o parte, diferenţa dintre taxa aferentă
cheltuielilor şi taxa aferentă încasărilor realizate pentru operaţiunile impozabile efectuate iar,
pe de altă parte, diferenţa dintre taxa aferentă vânzărilor şi taxa aferentă cumpărărilor, într-un
stadiu economic.

Subiecte

Este considerată persoană impozabilă orice persoană care desfășoară, de o manieră

independentă și indiferent de loc, activități economice oricare ar fi scopul sau rezultatul acestei
activități.
Activitățile economice cuprind:
activitățile producătorilor, comercianților sau prestatorilor de servicii, inclusiv
activitățile extractive, agricole și activitățile profesiilor liberale sau asimilate acestora.
 De asemenea constituie activitate economică exploatarea bunurilor corporale sau
necorporale în scopul obținerii de venituri cu caracter de continuitate.

Operaţiuni impozabile

 livrare de bunuri: transferul dreptului de a dispune de bunuri ca și un proprietar

 prestare de servicii: orice operațiune care nu constituie livrare de bunuri
 Schimbul de bunuri sau servicii în cazul unei operațiuni care implică o livrare
de bunuri și/sau o prestare de servicii în schimbul unei livrări de bunuri și/sau
prestări de servicii, fiecare persoană impozabilă se consideră că a efectuat o
livrare de bunuri și/sau o prestare de servicii cu plată
 Achizițiile intracomunitare de bunuri
 Importul de bunuri

Baza de impozitare

Baza de impozitare a TVA reprezintă contravaloarea unei livrări de bunuri sau prestări
de servicii impozabile, a unui import impozabil sau a unei achiziţii intracomunitare impozabile,
după caz.

Cota de impunere

 Cota standard se aplică asupra bazei de impozitare pentru operațiunile impozabile care
nu sunt scutite de taxă sau care nu sunt supuse cotelor reduse, iar nivelul acesteia este
19% începând cu data de 1 ianuarie 2017.
 Cota redusă de 9% se aplică asupra bazei de impozitare pentru următoarele prestări de
servicii și/sau livrări de bunuri:
 livrarea de proteze, livrarea de produse ortopedice, livrarea de
medicamente de uz uman și veterinar, serviciile de restaurant și de
catering, cu excepția băuturilor alcoolice, altele decât berea care se
încadrează la codul NC 22 03 00 10
 Cota redusă de 5%:
 serviciile constând în permiterea accesului la castele, muzee, case
memoriale, monumente istorice, monumente de arhitectură și
arheologice, grădini zoologice și botanice, târguri, expoziții și
evenimente culturale, evenimente sportive, cinematografe, manuale
școlare, cărți, ziare și reviste, cu excepția celor destinate exclusiv sau în
principal publicității, livrarea locuințelor ca parte a politicii sociale,
inclusiv a terenului pe care sunt construite

ACCIZELE
Accizele, denumite şi taxe de consumaţie pe produs, sunt impozite indirecte, venituri
ale bugetului de stat, aşezate de regulă asupra unor produse care se consumă în cantităţi mari
şi care nu pot fi înlocuite de cumpărători cu altele, pentru ca, în acest fel, impozitul să aibă un
randament cât mai ridicat.
 Ca formă de impozitare, accizele constituie o sursă consistentă de venituri publice,
facil de obţinut şi la un cost scăzut.
În perioada actuală accizele sunt utilizate nu doar ca sursă de venituri bugetare ci, într-
o măsură din ce în ce mai mare, ca instrument pentru înfăptuirea unor obiective sociale.
Utilizarea lor în acest scop corespunde voinţei de descurajare a consumurilor excesive a unor
bunuri din categoria celor impozitate.
Spre exemplu, accizele sunt folosite ca mijloc de diminuare a consumului de tutun şi
alcool, care produc efecte nocive cum sunt: scăderea productivităţii muncii, comportament
antisocial, risc de îmbolnăvire ridicat etc
 alcool și băuturi alcoolice
 tutun prelucrat
 produse energetice și energie electrică.

IMPOZITELE LOCALE

Impozitul pe clădiri şi taxa pe clădiri

Orice persoană care are în proprietate o clădire situată în România datorează anual
impozit pentru acea clădire
Pentru clădirile rezidențiale și clădirile-anexă, aflate în proprietatea persoanelor fizice,
impozitul pe clădiri se calculează prin aplicarea unei cote cuprinse între 0,08% - 0,2%, asupra
valorii impozabile a clădirii. Cota impozitului pe clădiri se stabilește prin hotărâre a consiliului
local
Valoarea impozabilă a clădirii, exprimată în lei, se determină prin înmulțirea
suprafeței construite desfășurate a acesteia, exprimată în metri pătrați, cu valoarea impozabilă
corespunzătoare, exprimată în lei/m2
Impozitul pe clădiri se plătește anual, în două rate egale, până la datele de 31 martie
și 30 septembrie, inclusiv.

Impozitul pe teren şi taxa pe teren

Orice persoană care are în proprietate teren situat în România datorează pentru acesta
un impozit annual.
Impozitul/Taxa pe teren se stabilește luând în calcul suprafața terenului, rangul
localității în care este amplasat terenul, zona și categoria de folosință a terenului, conform
încadrării făcute de consiliul local.
Impozitul pe teren se plătește anual, în două rate egale, până la datele de 31 martie și
30 septembrie inclusiv.

Impozitul pe mijloacele de transport

Orice persoană care are în proprietate un mijloc de transport care trebuie

înmatriculat/înregistrat în România datorează un impozit anual pentru mijlocul de transport.
Impozitul pe mijloacele de transport se calculează în funcție de tipul mijlocului de
transport.
Impozitul pe mijlocul de transport se plătește anual, în două rate egale, până la datele
de 31 martie și 30 septembrie inclusiv.
 În cazul oricăruia dintre următoarele autovehicule, impozitul pe mijlocul de transport
se calculează în funcție de capacitatea cilindrică a acestuia, prin înmulțirea fiecărei grupe de
200 cm3 sau fracțiune din aceasta cu suma corespunzătoare.
Ex. Autoturisme cu capacitatea cilindrică de peste 3.001 cm3 – 290 lei/200cm3.

Taxa pentru eliberarea certificatelor, avizelor și a autorizațiilor

Orice persoană care trebuie să obțină un certificat, un aviz sau o autorizație menționată
în prezentul capitol trebuie să plătească o taxă la compartimentul de specialitate al autorității
administrației publice locale înainte de a i se elibera certificatul, avizul sau autorizația necesară.

Taxa pentru serviciile de reclamă și publicitate

Orice persoană care beneficiază de servicii de reclamă și publicitate în România în

baza unui contract sau a unui alt fel de înțelegere încheiată cu altă persoană datorează plata
taxei prevăzute în prezentul articol, cu excepția serviciilor de reclamă și publicitate realizate
prin mijloacele de informare în masă scrise și audiovizuale.
Taxa pentru servicii de reclamă și publicitate se calculează prin aplicarea cotei taxei
respective la valoarea serviciilor de reclamă și publicitate.
Cota taxei se stabilește de consiliul local, fiind cuprinsă între 1% și 3%.

Impozitul pe spectacole

Orice persoană care organizează o manifestare artistică, o competiție sportivă sau altă
activitate distractivă în România are obligația de a plăti impozitul pe spectacole.
Impozitul pe spectacole se calculează prin aplicarea cotei de impozit la suma încasată
din vânzarea biletelor de intrare şi a abonamentelor.
Consiliile locale hotărăsc cota de impozit după cum urmează:
a) până la 2% pentru spectacolul de teatru, balet, operă, operetă, concert filarmonic
sau altă manifestare muzicală, prezentarea unui film la cinematograf, un spectacol de circ sau
orice competiție sportivă internă sau internațională;
b) până la 5% în cazul oricărei altei manifestări artistice decât cele enumerate la lit.
a).
 DREPT PROCEDURAL FISCAL

PREAMBUL
Sediul materiei: Codul de procedură fiscală – Legea nr. 207/2015.
Codul de procedură fiscală reglementează drepturile şi obligaţiile părţilor din
raporturile juridice fiscale privind administrarea creanţelor fiscale datorate bugetului general
consolidat, indiferent de autoritatea care le administrează, cu excepţia cazului când prin lege
se prevede altfel. Art. 2 (1).

BAZĂ LEGALĂ
Actul administrativ fiscal - actul emis de organul fiscal în exercitarea atribuţiilor de
administrare a impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, pentru stabilirea unei situaţii
individuale şi în scopul de a produce efecte juridice faţă de cel căruia îi este adresat.
Administrarea creanţelor fiscale - oricare din activităţile desfăşurate de organele
fiscale în legătură cu:
a) înregistrarea fiscală a contribuabililor/plătitorilor şi a altor subiecte ale
raporturilor juridice fiscale;
b) declararea, stabilirea, controlul şi colectarea creanţelor fiscale;
c) soluţionarea contestaţiilor împotriva actelor administrative fiscale;
d) asistenţa/îndrumarea contribuabililor/plătitorilor, la cerere sau din oficiu;
e) aplicarea sancţiunilor în condiţiile legii.

RAPORTUL DE DREPT PROCEDURAL FISCAL

Raportul de drept procedural fiscal este:
 un raport de drept financiar public
 constituit în legătură cu înfăptuirea relaţiilor ocazionate de administrarea
creanţelor şi a obligaţiilor fiscale.
Raportul juridic fiscal cuprinde raportul de drept material fiscal şi raportul de drept
procedural fiscal.
Raportul de drept material fiscal cuprinde totalitatea drepturilor şi obligaţiilor care
apar în legătură cu creanţele fiscale.
Raportul de drept procedural fiscal cuprinde totalitatea drepturilor şi obligaţiilor
care apar în legătură cu administrarea creanţelor fiscale.

Subiectele
Sunt aceleaşi ca în cazul raportului de drept material fiscal.
Particularitate: în sfera noţiunii de subiect pasiv se includ, după caz:
 împuterniciţii fiscali;
 curatorii fiscali;
 persoanele care sunt obligate, potrivit legii, să îndeplinească obligaţii fiscale
în numele debitorului;
  persoanele obligate de lege să plătească în solidar cu debitorul declarat
insolvabil sau insolvent, obligaţiile restante ale acestuia;
 băncile (și IFN)
Calitatea de subiect activ al acestui raport juridic o are:
 statul,
 unitatea administrativ-teritorială,
Subiecte pasive (de regulă)
 contribuabilul,
 alte persoane care dobândesc drepturi şi obligaţii în cadrul acestui raport
Subiecte pasive /contribuabili / justițiabili/ administrabili/ administrați/ cetățeni =
oameni simpli? (de regulă).
Contribuabilul este orice persoană fizică ori juridică sau orice altă entitate fără
personalitate juridică ce datorează impozite, taxe, contribuţii şi alte sume bugetului general
consolidat, în condiţiile legii.

Obiectul raportului de drept procedural fiscal

Obiectul raportului de drept procedural fiscal se constituie din conduita subiectelor

sale, constând în acţiuni ori inacţiuni
 referitoare la declararea şi evaluarea materiei impozabile,
 determinarea întinderii obligaţiilor de plată,
 evidenţa operaţiunilor financiare,
 exercitarea căilor de atac cu privire la actele-administrative fiscale etc.

ADMINISTRAREA CREANȚELOR FISCALE

Competenţa generală

Competenţa generală în ceea ce priveşte administrarea, exercitarea controlului şi

emiterea normelor de aplicare cu privire la creanţele fiscale ce se cuvin bugetului general
consolidat aparţine Ministerul Finanţelor, prin Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi
unităţile sale teritoriale, precum şi unităţilor administrativ-teritoriale în cazul creanţelor fiscale
care, potrivit legii, sunt date în competenţa lor de administrare.
Prin excepţie, impozitele, taxele şi alte sume care se datorează potrivit legii în vamă
(taxe vamale, comision vamal ş.a.) sunt administrate de organele vamale, ceea ce presupune că
acestea sunt competente să emită şi actele necesare administrării lor. De asemenea, în cazul
impozitului pe venit, art. 29, alin. 3 din Codul de procedură fiscală, permite ca prin hotărâre de
Guvern să poată fi stabilită o altă competenţă de administrare.

Competenţa teritorială
Pentru stabilirea competenţei teritoriale de administrare a impozitelor şi taxelor sunt
aplicabile dispoziţiile speciale cuprinse în art. 30-35 din Codul de procedură fiscală.
Potrivit acestora, în principiu, este competent să administreze un impozit sau o taxă
organul fiscal în a cărui rază teritorială se află domiciliul fiscal al contribuabilului sau al
plătitorului de venit, după caz.
 Competenţa specială (art.40)
Diversitatea situaţiilor practice în activitatea de administrare a creanţelor fiscale au
determinat reglementarea unor competenţe speciale pentru ipoteza în care regulile prezentate
mai sus nu pot fi aplicate. Astfel, dacă un contribuabil nu are domiciliu fiscal, competenţa
teritorială revine organului fiscal în raza căruia se face constatarea actului sau faptului supus
dispoziţiilor legale fiscale. Aceste dispoziţii se aplică şi pentru luarea de urgenţă a măsurilor
legale ce se impun în cazurile de dispariţie a elementelor de identificare a bazei de impozitare
reale, precum şi în caz de executare silită.

Conflictul de competenţă (art. 41 și urm.)

Există conflict de competenţă când două sau mai multe organe fiscale se declară
deopotrivă competente sau necompetente.
Prin conflict de competenţă se înţelege conflictul apărut în legătură cu modul de
aplicare a regulilor de competenţă privind administrarea creanţelor fiscale.
În cazul în care apare un conflict de competenţă, organul fiscal care s-a învestit primul
sau care s-a declarat ultimul necompetent continuă procedura de administrare în derulare şi
solicită organului competent să hotărască asupra conflictului.
Organul competent să soluţioneze conflictul de competenţă hotărăşte de îndată asupra
conflictului, iar soluţia adoptată se comunică organelor fiscale aflate în conflict, pentru a fi
dusă la îndeplinire, cu informarea, după caz, a persoanelor interesate.
În situaţia în care există conflict de competenţă între organul fiscal central şi o
instituţie publică ce administrează creanţe fiscale, conflictul de competenţă se soluţionează de
către Comisia fiscală centrală.

PRINCIPIILE ADMINISTRĂRII CREANȚELOR FISCALE

Principiul legalităţii

ART. 4 c.p.f:
Creanţele fiscale şi obligaţiile corespunzătoare ale contribuabilului/plătitorului sunt
cele prevăzute de lege.
Procedura de administrare a creanţelor fiscale se desfăşoară în conformitate cu
dispoziţiile legii. Organul fiscal are obligaţia de a asigura respectarea dispoziţiilor legale
privind realizarea drepturilor şi obligaţiilor contribuabilului/plătitorului sau ale altor persoane
implicate în procedură.

Aplicarea unitară a legislaţiei

Art. 5 C.P.F:
Acest principiu statuează obligaţia organului fiscal de a aplica unitar prevederile
legislaţiei fiscale pe teritoriul României, urmărind stabilirea corectă a impozitelor, taxelor,
contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat.
În cadrul Ministerului Finanţelor Publice funcţionează Comisia fiscală centrală, care
are responsabilităţi de elaborare a deciziilor cu privire la aplicarea unitară a Codului fiscal, a
Codului de procedură fiscală, a legislaţiei subsecvente acestora, precum şi a legislaţiei a cărei
aplicare intră în sfera de competenţă a A.N.A.F.
 Exercitarea dreptului de apreciere

art. 6 C.P.F:
Organul fiscal este îndreptăţit să aprecieze, în limitele atribuţiilor şi competenţelor ce
îi revin, relevanţa stărilor de fapt fiscale prin utilizarea mijloacelor de probă prevăzute de lege
şi să adopte soluţia întemeiată pe prevederile legale, precum şi pe constatări complete asupra
tuturor împrejurărilor edificatoare în cauză raportat la momentul luării unei decizii
Organul fiscal îşi exercită dreptul de apreciere în limitele rezonabilităţii şi echităţii,
asigurând o proporţie justă între scopul urmărit şi mijloacele utilizate pentru atingerea acestuia.
Ori de câte ori organul fiscal trebuie să stabilească un termen pentru exercitarea unui
drept sau îndeplinirea unei obligaţii de către contribuabil/plătitor, acesta trebuie să fie rezonabil

Rolul activ și alte reguli de conduită (derivate din riscul fiscal atribuit
contribuabililor)

Art. 7 C.P.F:
În desfăşurarea unei proceduri de administrare a creanţelor fiscale, organul fiscal
înştiinţează contribuabilul/plătitorul asupra drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de lege ce îi
revin acestuia în desfăşurarea procedurii.
Organul fiscal are obligaţia să examineze starea de fapt în mod obiectiv şi în limitele
stabilite de lege, precum şi să îndrume contribuabilul/plătitorul în aplicarea prevederilor
legislaţiei fiscale, în îndeplinirea obligaţiilor şi exercitarea drepturilor sale, ca urmare a
solicitării contribuabilului/plătitorului sau din iniţiativa organului fiscal, după caz.
Organul fiscal este îndreptăţit să examineze, din oficiu, starea de fapt, să obţină şi să
utilizeze toate informaţiile şi documentele necesare pentru determinarea corectă a situaţiei
fiscale a contribuabilului/plătitorului. În analiza efectuată, organul fiscal este obligat să
identifice şi să ia în considerare toate circumstanţele edificatoare fiecărui caz în parte.
Organul fiscal decide asupra felului şi volumului examinărilor, în funcţie de
circumstanţele fiecărui caz în parte şi de limitele prevăzute de lege.

În cazul creanțelor fiscale administrate de organul fiscal central, procedurile de

administrare se realizează în funcție de clasa/subclasa de risc fiscal în care sunt încadrați
contribuabilii ca urmare a analizei de risc efectuate de organul fiscal.
Contribuabilii se încadrează în 3 clase principale de risc, după cum urmează:
a) contribuabili cu risc fiscal mic;
b) contribuabili cu risc fiscal mediu;
c) contribuabili cu risc fiscal ridicat.
Criteriile generale în funcție de care se stabilește clasa/subclasa de risc fiscal sunt
următoarele:
a) criterii cu privire la înregistrarea fiscală;
b) criterii cu privire la depunerea declarațiilor fiscale;
c) criterii cu privire la nivelul de declarare;
d) criterii cu privire la realizarea obligațiilor de plată către bugetul general consolidat
și către alți creditori.
Dezvoltarea claselor principale de risc în subclase de risc și dezvoltarea criteriilor
generale în subcriterii, precum și procedurile de stabilire a subclaselor și subcriteriilor se
aprobă prin ordin al președintelui A.N.A.F.
Procedura de soluționare a contestațiilor nu se realizează în funcție de clasa/
subclasa de risc.
 Analiza de risc se efectuează periodic, caz în care organul fiscal stabilește și
clasa/subclasa de risc fiscal a contribuabilului, pe care o publică pe site-ul propriu.
Contribuabilul nu poate face obiecții cu privire la modul de stabilire a riscului
și a clasei/subclasei de risc fiscal în care a fost încadrat.

Limba oficială

Acest principiu, bazat pe prevederile Constituţiei, este reglementat prin dispoziţiile

art. 8 din Codul de procedură fiscală şi statuează utilizarea limbii române ca limbă oficială în
activitatea de administrare fiscală. În concret, aplicarea acestui principiu presupune ca toate
actele şi operaţiunile de administrare fiscală să fie întocmite, comunicate ori efectuate, după
caz, în limba oficială a statului.
Dacă la organele fiscale se depun petiţii, documente justificative, certificate sau alte
înscrisuri într-o limbă străină, organele fiscale sunt ţinute să solicite ca acestea să fie însoţite
de traduceri în limba română, certificate de traducători autorizaţi; în caz contrar, organul fiscal
poate lua decizii fără să ia în considerare actele ori documentele depuse.
Aplicarea acestui principiu nu exclude posibilitatea folosirii limbii materne de către
persoanele aparţinând minorităţilor naţionale. Organele fiscale competente teritorial sunt
obligate să asigure condiţiile pentru folosirea limbii materne în toate situaţiile prevăzute de
lege.

Dreptul de a fi ascultat

Art. 9 C.P.F.
Potrivit acestui principiu, înaintea luării unei decizii referitoare la contribuabil,
organul fiscal este obligat să-i asigure acestuia posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere
cu privire la faptele şi împrejurările relevante pentru decizia respectivă.
Totuşi, organul fiscal este exonerat de această obligaţie în următoarele situaţii:
- când întârzierea în luarea deciziei determină un pericol pentru constatarea situaţiei
fiscale reale privind executarea obligaţiilor contribuabilului sau pentru luarea altor măsuri
prevăzute de lege. Considerăm că sunt avute în vedere aici situaţiile în care prin întârzierea
luării deciziei materia impozabilă devine susceptibilă de a fi ascunsă ori diminuată, precum şi
cele în care acest fapt determină îngreunarea colectării;
- dacă situaţia de fapt prezentată urmează să se modifice nesemnificativ cu privire la
cuantumul creanţelor fiscale;
- când se acceptă informaţiile prezentate de contribuabil printr-o declaraţie sau o
cerere;
- când urmează să se ia măsuri de executare silită. Practic, în acest caz se pune în
executare titlul de creanţă emis pe numele debitorului fiscal, devenit executoriu în condiţiile
legii. Prin urmare contribuabilul a fost deja ascultat, fie în cadrul procedurii de emitere a titlului
de creanţă fiscală, fie cu ocazia soluţionării contestaţiei vizând acel act.
Principiul este de natură să asigure protecţia cetăţeanului în concordanţă cu
prevederile legii fundamentale, potrivit cărora în ţara noastră „drepturile şi libertăţile
cetăţenilor (....) reprezintă valori supreme (....) şi sunt garantate”.

Obligaţia de cooperare

ART. 10
Contribuabilul/ Plătitorul este obligat să coopereze cu organul fiscal în vederea
determinării stării de fapt fiscale, prin prezentarea faptelor cunoscute de către acesta, în
întregime, conform realităţii, şi prin indicarea mijloacelor doveditoare care îi sunt cunoscute,
cu respectarea prevederilor în materie penală şi procesual penală.
Contribuabilul/Plătitorul este obligat să întreprindă măsurile în vederea procurării
mijloacelor doveditoare necesare, prin utilizarea tuturor posibilităţilor ce îi stau la dispoziţie.

Secretul fiscal

Art. 11 C.P.F.
Personalul din cadrul organului fiscal este obligat să păstreze secretul asupra
informaţiilor de care a luat cunoştinţă ca urmare a exercitării atribuţiilor de serviciu.
În categoria informaţiilor de natura celor considerate a fi secret fiscal intră datele
referitoare la contribuabil/plătitor, cum ar fi: datele de identificare, natura şi cuantumul
obligaţiilor fiscale, natura, sursa şi cuantumul veniturilor, natura, sursa şi valoarea bunurilor,
plăţi, conturi, rulaje, transferuri de numerar, solduri, încasări, deduceri, credite, datorii,
valoarea patrimoniului net sau orice fel de informaţii obţinute din declaraţii ori documente
prezentate de către contribuabil/plătitor sau terţi.

Buna-credinţă

Art. 12 C.P.F.
Relaţiile dintre contribuabil/plătitor şi organul fiscal trebuie să fie fundamentate pe
bună-credinţă.
Contribuabilul/Plătitorul trebuie să îşi îndeplinească obligaţiile şi să îşi exercite
drepturile potrivit scopului în vederea căruia au fost recunoscute de lege şi să declare corect
datele şi informaţiile privitoare la obligaţiile fiscale datorate.
Organul fiscal trebuie să respecte drepturile contribuabilului/plătitorului în fiecare
procedură de administrare a creanţelor fiscale aflată în derulare.
Buna-credinţă a contribuabililor se prezumă până când organul fiscal dovedeşte
contrariul.

Interpretarea legii

(art. 13) C.P.F.

Interpretarea reglementărilor fiscale trebuie să respecte voinţa legiuitorului aşa cum
este exprimată în lege.
În cazul în care voinţa legiuitorului nu reiese clar din textul legii, la stabilirea voinţei
legiuitorului se ţine seama de scopul emiterii actului normativ astfel cum acesta reiese din
documentele publice ce însoţesc actul normativ în procesul de elaborare, dezbatere şi aprobare.
Prevederile legislaţiei fiscale se interpretează unele prin altele, dând fiecăreia înţelesul
ce rezultă din ansamblul legii.
Prevederile legislaţiei fiscale susceptibile de mai multe înţelesuri se interpretează în
sensul în care corespund cel mai bine obiectului şi scopului legii.
Prevederile legislaţiei fiscale se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar
nu în acela în care nu ar putea produce niciunul.
Dacă după aplicarea regulilor de interpretare, prevederile legislaţiei fiscale
rămân neclare, acestea se interpretează în favoarea contribuabilului/ plătitorului.
 Prevalenţa conţinutului economic al situaţiilor relevante din punct de vedere
fiscal

Art. 14 C.P.F.
Veniturile, alte beneficii şi elemente patrimoniale sunt supuse legislaţiei fiscale
indiferent dacă sunt obţinute din acte sau fapte ce îndeplinesc sau nu cerinţele altor dispoziţii
legale.
Situaţiile de fapt relevante din punct de vedere fiscal se apreciază de organul fiscal în
concordanţă cu realitatea lor economică, determinată în baza probelor administrate în condiţiile
prezentului cod. Atunci când există diferenţe între fondul sau natura economică a unei
operaţiuni sau tranzacţii şi forma sa juridică, organul fiscal apreciază aceste operaţiuni sau
tranzacţii, cu respectarea fondului economic al acestora.
Organul fiscal stabileşte tratamentul fiscal al unei operaţiuni având în vedere doar
prevederile legislaţiei fiscale, tratamentul fiscal nefiind influenţat de faptul că operaţiunea
respectivă îndeplineşte sau nu cerinţele altor prevederi legale.

Eludarea legislaţiei fiscale

Art. 15 C.P.F.
În cazul în care, eludându-se scopul legislaţiei fiscale, obligaţia fiscală nu a fost
stabilită ori nu a fost raportată la baza de impozitare reală, obligaţia datorată şi, respectiv,
creanţa fiscală corelativă sunt cele legal determinate.

ACTELE ADMINISTRATIVE FISCALE

Naşterea şi individualizarea creanţelor fiscal

dreptul de creanţă fiscală şi obligaţia fiscală corelativă se nasc în momentul în care,

potrivit legii, se constituie baza de impozitare care le generează sau în momentul la care
contribuabilul/plătitorul este îndreptăţit, potrivit legii, să ceară restituirea – art. 21 C.P.F.
Înregistrarea fiscală reprezintă activitatea de atribuire a codului de identificare fiscală,
de organizare a registrului contribuabililor/plătitorilor şi de eliberare a certificatului de
înregistrare fiscală – art. 81 C.P.F.
Orice persoană sau entitate care este subiect într-un raport juridic fiscal se
înregistrează fiscal primind un cod de identificare fiscal.
În scopul administrării impozitului pe venit, în cazul persoanelor fizice care sunt
contribuabili potrivit dispoziţiilor din Codul fiscal privind impozitul pe venit, codul de
identificare fiscală este codul numeric personal.

Determinarea creanţelor fiscal

Determinarea creanţelor fiscale presupune stabilirea subiectului plătitor al

impozitului, determinarea bazei de calcul a acestuia, precum şi calculul sumei datorate cu titlu
de impozit
Subiectul plătitor al impozitului este identificat, de regulă, pe baza declaraţiei date de
acesta sau de un terţ cu ocazia dobândirii unei materii impozabile.
Materia impozabilă se determină, pentru fiecare impozit în parte, pe baza inventarierii
cantitative şi calitative a obiectului impozabil, stabilindu-se apoi baza de calcul asupra căreia
se va aplica cota legală de impunere.
 Practica fiscală cunoaşte două căi principale de evaluare a materiei impozabile şi
anume: evaluarea directă, bazată pe probe, şi evaluarea indirectă, bazată pe prezumpţie.
Evaluarea directă a materiei impozabile se face, după caz, pe baza declaraţiei
contribuabilului ori pe baza declaraţiei unei terţe persoane
Metoda în sine este bazată pe buna credinţă a contribuabilului, precum şi pe eficienţa
cu care se exercită dreptul de control al organului fiscal. Dezavantajul acestei metode este acela
că permite contribuabilului sustragerea de la impunere a unei părţi a materiei impozabile
Evaluarea indirectă a materiei impozabile:
 pe baza semnelor exterioare ale obiectului impozabil,
 în sistem forfetar sau
 pe cale administrativă.
Evaluarea pe baza semnelor exterioare ale obiectului impozabil permite stabilirea
cu aproximaţie a mărimii acestuia fără a lua în calcul situaţia persoanei care îl deţine.
Aceasta metodă prezintă dezavantajul că poate conduce la o impunere inechitabilă.
Evaluarea forfetară presupune ca organul fiscal să atribuie obiectului impozabil o
anumită valoare, de comun acord cu subiectul impozitului
Metoda este aplicată în situaţiile în care contribuabilii, fie nu au obligaţia ţinerii unei
evidenţe a veniturilor impozabile, fie sunt obligaţi doar la ţinerea unei evidenţe primare a
acestora. În general, această metodă conduce la subevaluarea materiei impozabile.
Evaluarea administrativă a materiei impozabile presupune ca valoarea acesteia să
fie determinată de organul fiscal pe baza datelor de care dispune acesta.
Dacă nu este de acord cu marimea obiectului impozabil, astfel determinată,
contribuabilul are dreptul la contestaţie, în condiţiile Codului de procedură fiscală.

Constatarea şi individualizarea creanţei fiscale

Actele juridice în care se înscriu datele rezultate în cadrul procesului de determinare

a creanţelor fiscale poartă denumirea generică de titluri de creanţă
Principalele acte prin care se stabilesc impozitele, taxele, contribuţiile şi alte sume
datorate bugetului general consolidat sunt
 declaraţiile fiscale şi
 deciziile de impunere emise de organul fiscal

Titlul de creanţă fiscală - Trăsături

Este un act juridic constatator de drepturi şi obligaţii. Prin intermediul său nu se
stabilesc obligaţii fiscale ci doar se constată existenţa obligaţiilor stabilite prin lege şi se
determină întinderea lor;
Se întocmeşte, după caz, atât de către contribuabil, cât şi de către organul fiscal ori
chiar de un terţ, obligat în acest sens potrivit prevederilor legii;
Este executoriu prin el însuşi, nefiind necesară o investire specială în acest sens.
Caracterul executoriu al titlului de creanţă oferă temeiul juridic pentru declanşarea executării
silite în cazul în care stingerea creanţei fiscale constatate în cuprinsul său nu se face pe calea
plăţii voluntare.
 DECLARAŢIA FISCALĂ

Trăsături
În condiţiile sistemului nostru fiscal, bazat pe autoimpunere, declaraţia fiscală este
principalul titlu de creanţă.
Declaraţia fiscală este un act juridic unilateral al contribuabilului, prin care acesta
evidenţiază materia impozabilă pe care o deţine şi întinderea obligaţiei sale fiscale, rezultată
din lege.
Declaraţia fiscală este un act juridic prin care se exprimă, practic, manifestarea de
voinţă a plătitorului de venituri fiscale

Proces

Se întocmeşte prin completarea unui formular pus la dispoziţie de organul fiscal

Contribuabilul are obligaţia de a completa declaraţiile fiscale înscriind corect, complet
şi cu bună-credinţă informaţiile prevăzute de formular
Contribuabilul trebuie să calculeze cuantumul obligaţiei fiscale
Declaraţia fiscală completată se semnează de către contribuabil
Declaraţia fiscală se depune la registratura organului fiscal
Nedepunerea declaraţiei fiscale dă dreptul organului fiscal să procedeze la stabilirea
din oficiu a obligaţiilor fiscale prin estimarea bazei de impunere.

DECIZIA DE IMPUNERE
Actul juridic unilateral emis de organul fiscal competent prin care se constată,
după caz, obligaţia de plată a contribuabilului, un drept de creanţă al acestuia ori
modificarea bazei de impunere.
Decizia de impunere trebuie să cuprindă (pe lângă celelalte elemente de tip condiţie
fond/formă aplicabile actului administrativ) şi categoria de impozit, taxă, contribuţie sau altă
sumă datorată bugetului general consolidat, baza de impunere, precum şi cuantumul acestora,
pentru fiecare perioadă impozabilă.
Deciziei de impunere îi este asimilată declaraţia fiscală a contribuabilului, care include
şi calculul obligaţiei de plată, sub rezerva unei verificări ulterioare. Aceasta produce efectele
juridice ale înştiinţării de plată de la data depunerii sale.

STINGEREA CREANŢELOR FISCALE

Creanţele fiscale - drepturi patrimoniale izvorâte din raporturile de drept material
fiscal, precum şi obligaţiile fiscale corelative acestora
Creanţele fiscale se sting prin plată, compensare, executare silită, scutire, anulare,
prescripţie, dare în plată şi prin alte modalităţi prevăzute expres de lege – art. 22 C.P.F.

MĂSURILE ASIGURĂTORII
Pentru crearea premiselor stingerii creanţelor fiscale, organele care le administrează
pot institui măsuri asigurătorii. Măsurile asigurătorii sunt reglementate prin dispoziţiile art. 213
al Codului de procedură fiscală sub forma popririi şi a sechestrului asigurătoriu. Ele se dispun
şi se duc la îndeplinire de organele fiscale competente, prin procedura administrative.
Fac obiectul acestor măsuri bunurile mobile şi imobile, proprietate a debitorului,
precum şi veniturile acestuia, când există pericolul ca debitorul să se sustragă de la impunere,
să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil
colectarea. Dacă valoarea bunurilor proprii ale debitorului nu acoperă integral creanţa fiscală,
măsurile asigurătorii pot fi înfiinţate şi asupra bunurilor deţinute de către debitor în proprietate
comună cu terţe persoane, pentru cota-parte deţinută de acesta.

ÎNCASAREA
Principala modalitate pozitivă de stingere a creanţelor fiscale este încasarea. Aceasta
se concretizează în recunoaşterea şi îndeplinirea de către debitor a obligaţiei de plată a
impozitului, taxei, contribuţiei financiare ori a altei sume datorate bugetului general consolidat.
Denumită în limbaj juridic comun – plată – reglementarea încasării – art. 163 şi urm.
C.P.F.
Titularul dreptului de creanţă, denumit şi creditor bugetar, este orice entitate publică
autorizată prin lege să perceapă sumele prezentate mai sus pentru alimentarea bugetului pe care
îl administrează
Pe de altă parte, titularul obligaţiei de plată este în principiu debitorul fiscal.

Debitor fiscal
În situaţia neîndeplinirii de către debitor a obligaţiei de plată, aceasta este transferată
în condiţiile legii:
- moştenitorului care a acceptat succesiunea contribuabilului debitor;
- persoanei care preia, parţial ori integral, drepturile şi obligaţiile debitorului, supus
divizării, fuziunii ori reorganizării judiciare;
- persoanei căreia i s-a stabilit răspunderea, în conformitate cu prevederile legale
referitoare la faliment;
- persoanei care îşi asumă obligaţia de plată a debitorului printr-un angajament de
plată ori prin alt act încheiat în formă autentică;
- persoanei juridice, pentru obligaţiile fiscale datorate de sediile secundare ale
acesteia.

Termen de plată
În sensul dreptului fiscal termenul de plată reprezintă data până la care ori intervalul
de timp în interiorul căruia trebuie îndeplinită obligaţia de plată a sumei datorate bugetului
public
Deşi creanţa fiscală este scadentă la împlinirea termenului de plată, îndeplinirea
obligaţiei se poate realiza atât anterior, cât şi după acest moment. Totuşi, la data împlinirii
termenului de plată, dacă plata nu a fost efectuată, se naşte dreptul organului fiscal de a declanşa
procedura compensării, dacă este posibilă, ori pe cea a executării silite în vederea stingerii
creanţei.
Termenul de plată este specific fiecărui venit bugetar în parte şi se stabileşte, în
principiu, prin actul juridic de reglementare a venitului respectiv. Acesta este un termen de
plată legal şi are caracter imperativ
Pentru diferenţele de obligaţii fiscale principale şi pentru obligaţiile fiscale accesorii,
stabilite prin decizie potrivit legii, termenul de plată se stabileşte în funcţie de data comunicării
deciziei, astfel:
 a) dacă data comunicării este cuprinsă în intervalul 1-15 din lună, termenul de plată
este până la data de 5 a lunii următoare, inclusiv;
b) dacă data comunicării este cuprinsă în intervalul 16-31 din lună, termenul de plată
este până la data de 20 a lunii următoare, inclusiv.

Ordinea stingerii creanţelor fiscale

În principiu, dacă un contribuabil datorează mai multe tipuri de impozite, taxe,

contribuţii, ori alte sume reprezentând creanţe fiscale, acesta poate decide ordinea în care va
stinge creanţele respective. Însă, atunci când suma plătită nu este suficientă pentru a stinge
toate datoriile, iar contribuabilul nu a stabilit creanţa fiscală ce urmează a fi stinsă, organul
fiscal este ţinut să respecte o ordine legală.
Ordinea legală – art. 165 C.P.F.
a) toate obligaţiile fiscale principale, în ordinea vechimii, şi apoi obligaţiile fiscale
accesorii, în ordinea vechimii;
b) obligaţiile cu scadenţe viitoare, la solicitarea debitorului.
Prin excepţie, în cazul creanţelor fiscale administrate de organul fiscal local cu suma
plătită se sting cu prioritate amenzile contravenţionale individualizate în titluri executorii, în
ordinea vechimii, chiar dacă debitorul indică un alt tip de obligaţie fiscală.

Forme

Plata voluntară se poate efectua sub forma:

 plăţii directe,
 a stopajului la sursă, ori
 prin aplicarea şi anularea de timbre fiscale mobile.
Plata directă (plăţii în numerar, prin virament, prin mandat poştal etc.)
Stopajul la sursă - suma datorată bugetului public este calculată şi reţinută la sursa de
formare a materiei impozabile. Obligaţia de plată în acest caz se transferă de la debitorul fiscal
persoanei care a calculat şi reţinut suma respectivă şi care este ţinută să o verse în contul
bugetului public, în numele acestuia.
Prin aplicarea şi anularea de timbre fiscale mobile se sting creanţele reprezentând taxe
de timbru datorate pentru iniţierea unor acţiuni, ori pentru autentificarea unor acte.

DAREA ÎN PLATĂ
Darea în plată este o procedură specială (extraordinară) de stingere a creanţelor fiscale
prin trecerea în proprietatea publică a unor bunuri imobile aparţinând debitorului fiscal
Creanţele fiscale administrate de organul fiscal central, cu excepţia celor cu reţinere
la sursă şi a accesoriilor aferente acestora, a drepturilor vamale şi a altor creanţe transmise spre
colectare organului fiscal central, precum şi creanţele fiscale administrate de organul fiscal
local pot fi stinse, la cererea debitorului, oricând, cu acordul creditorului fiscal, prin trecerea în
proprietatea publică a statului sau, după caz, a unităţii administrativ-teritoriale a bunurilor
imobile reprezentând construcţie şi teren aferent, precum şi terenuri fără construcţii, după caz,
chiar dacă acestea sunt supuse executării silite de către organul fiscal competent, potrivit
prezentului cod.
 RESTITUIREA
În dreptul fiscal, restituirea reprezintă procedura de stingere a dreptului de
creanţă al debitorului fiscal asupra bugetului public în contul căruia a efectuat o plată
nedatorată
Practic, suntem în faţa unei condictio indebiti (acţiune pentru o plată nedatorată) care
presupune exercitarea de către debitor, după caz, fie a dreptului la restituire, fie a dreptului la
rambursarea taxei pe valoarea adăugată
REGULA: ART. 168 (1) c.p.f. „Se restituie, la cerere, contribuabilului/plătitorului
orice sumă plătită sau încasată fără a fi datorată”
EXCEPŢIE: ART. 168 (4) c.p.f. „ se restituie din oficiu următoarele sume:
 a) cele de restituit, reprezentând diferenţe de impozite rezultate din regularizarea anuală
a impozitului pe venit datorat de persoanele fizice, care se restituie în termen de cel
mult 60 de zile de la data comunicării deciziei de impunere;
 b) cele încasate prin poprire, în plus faţă de creanţele fiscale pentru care s-a înfiinţat
poprirea, care se restituie în termen de cel mult 5 zile lucrătoare de la data încasării”

COMPENSAREA
Compensatio est debiti et crediti inter se contributio
În dreptul comun: Operaţiunea de stingere concomitentă a obligaţiilor reciproce (de
regulă pecuniare) între doi debitori, atunci când acestea sunt lichide şi exigibile, până la
concurenţa celei mai mici dintre ele
În dreptul fiscal, compensarea este reglementată ca o modalitate de stingere a
creanţelor fiscale prin utilizarea creanţelor debitorului reprezentând sume de rambursat sau
de restituit de la bugetul public, până la concurenţa celei mai mici sume
Condiţii:
 existenţa creanţelor reciproce
 exigibilitatea şi lichiditatea creanţelor respective, precum şi
 neîmplinirea termenului de prescripţie

EXECUTAREA SILITĂ
Garantarea puterii juridice a obligaţiei patrimoniale în cadrul raportului juridic fiscal
se realizează, ca şi în raportul juridic de drept comun, prin instituţia juridică a executării silite.
Astfel, dacă debitorul fiscal nu execută de bunăvoie şi la termen obligaţia de plată a sumelor
datorate bugetului general consolidat, organul fiscal care administrează creanţa fiscală
corelativă acestei obligaţii este îndreptăţit să procedeze la acţiuni de executare silită pentru
stingerea acestora.
Executarea silită privită din această perspectivă apare ca un mijloc coercitiv de
realizare a unei obligaţii juridice, în ipoteza în care această obligaţie nu a fost îndeplinită de
bunăvoie de către subiectul de drept vizat. În cadrul său creditorul îşi poate realiza în mod
efectiv drepturile statornicite în titlul executoriu, prin constrangerea patrimonială a debitorului.
 PRESCRIPŢIA CREANŢELOR FISCALE
Normele generale de drept comun definesc prescripţia ca fiind stingerea dreptului la
acţiune având un obiect patrimonial, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege.
Practic, pe calea prescripţiei se stinge dreptul la acţiunea prin care se putea obţine, pe
cale de constrângere, realizarea unui drept.
În materia administrării impozitelor, taxelor şi contribuţiilor pentru asigurările sociale
de stat, prescripţia este supusă dispoziţiilor Codului de procedură fiscală.
Pe calea prescripţiei, debitorul fiscal este eliberat de obligaţia de a plăti suma
datorată bugetului public, iar creditorul nu mai poate acţiona pentru a recupera de la
debitor suma respectivă.

Termenele de prescripţie

Dreptul organului fiscal de a stabili creanţe fiscale se prescrie în termen de 5 ani, cu

excepţia cazului în care legea dispune altfel.
Termenul de prescripţie începe să curgă de la data de 1 iulie a anului următor celui
pentru care se datorează obligaţia fiscală, dacă legea nu dispune altfel.
Dreptul de a stabili creanţe fiscale se prescrie în termen de 10 ani în cazul în care
acestea rezultă din săvârşirea unei fapte prevăzute de legea penală. Termenul curge de la data
săvârşirii faptei ce constituie infracţiune sancţionată ca atare printr-o hotărâre judecătorească
definitivă.
Termenele de prescripţie prevăzute la art. 110 se întrerup:
a) în cazurile şi în condiţiile stabilite de lege pentru întreruperea termenului de
prescripţie a dreptului la acţiune;
b) la data depunerii de către contribuabil/plătitor a declaraţiei de impunere după
expirarea termenului legal de depunere a acesteia;
c) la data la care contribuabilul/plătitorul corectează declaraţia de impunere sau
efectuează un alt act voluntar de recunoaştere a creanţei fiscale datorate.
Termenele de prescripţie prevăzute la art. 110 se suspendă:
a) în cazurile şi în condiţiile stabilite de lege pentru suspendarea termenului de
prescripţie a dreptului la acţiune;
b) pe perioada cuprinsă între data începerii inspecţiei fiscale/verificării situaţiei fiscale
personale şi data emiterii deciziei de impunere ca urmare a efectuării inspecţiei
fiscale/verificării situaţiei fiscale personale, în condiţiile respectării duratei legale de efectuare
a acestora;
c) pe timpul cât contribuabilul/plătitorul se sustrage de la efectuarea inspecţiei
fiscale/verificării situaţiei fiscale personale;
d) pe perioada cuprinsă între data declarării unui contribuabil/plătitor inactiv şi data
reactivării acestuia.
 CREDITUL PUBLIC. DATORIA
PUBLICĂ

Creditul public. Noţiuni generale

Conceptul creditului
Din punct de vedere etimologic, cuvântul credit îşi are originea în cuvântul latinesc
„creditum” sau „credere” , care înseamnă a se încrede ori a avea încredere. În afara sensului clasic,
acela de împrumut de bani, cuvântul credit este folosit în vorbirea curentă şi cu altă semnificaţie1.
În accepţiunea curentă, creditul este o categorie economico-socială care serveşte la
rezolvarea unor probleme economice, sociale ori legate de procesul de schimb. Creditul este
determinat de insuficienţa capitalurilor şi a altor mijloace de plată aflate la dispoziţia celor care, la
un moment dat, trebuie să efectueze plăţi. În acest fel, el devine un mijloc de completare a
resurselor financiare necesare punerii în aplicare a deciziilor economice.
Potrivit Codului Civil2, creditul este o relaţie contractuală între două persoane în cadrul
căreia una dintre acestea, numită creditor, împrumută celeilalte, care dobândeşte astfel calitatea de
debitor, o sumă de bani, cu condiţia restituirii şi eventual a plăţii unei sume în plus, numită
dobândă.
Despre împrumutul de bani s-a spus de-a lungul timpului că reprezintă: dobândirea de
putere de cumpărare fără a deţine numerar; schimbul unei valori prezente contra unei valori
viitoare; schimb de monedă, condiţionat şi despărţit de un interval de timp. Acest tip de credit nu
este un împrumut pur, ci este un împrumut de monedă (marfă cu rol de echivalent general al
celorlalte mărfuri).

Elementele creditului
Principalele elemente ale unui credit sunt: subiectele, obiectul, garanţia, termenul şi
costul.
Subiectele creditului sunt creditorul şi debitorul.

1 Spre exemplu, în sens contabil creditul este coloana din dreapta a unui cont în care se înscriu, după caz, reducerile
de activ ori creşterile de pasiv; în sens fiscal creditul poate să însemne termen scadent pentru regularizarea ori plata,
după caz, a unor drepturi sau taxe care, potrivit legislaţiei fiscale sau vamale, se plătesc la vedere; în sens literar, credit
poate să însemne trecere ori autoritate a cuiva ş.a.m.d.
2 A se vedea art. 2158 și următoarele din Codul civil.

1
 Creditor poate fi, în principiu, orice persoană care acordă, cu titlu de împrumut, o sumă
de bani altei persoane şi care devine astfel titulară a unui drept de creanţă, fiind îndreptăţită să
pretindă debitorului său îndeplinirea obligaţiei3 la care acesta s-a angajat.
Debitor este persoana care primeşte de la o altă persoană o sumă de bani pe care se
obligă să o restituie, în condiţiile convenite cu aceasta.
Obiectul creditului este însăşi suma de bani împrumutată, exprimată în monedă naţională,
în aur sau într-o valută (euro, dolari americani, franci elveţieni etc.).
Garanţia creditului este mijlocul juridic aflat la dispoziţia creditorului prin care acesta se
asigură că debitorul său îşi execută obligaţia pe care şi-a asumat-o. Garanţia creditului se
constituie din bunuri sau alte valori puse la dispoziţia creditorului sau a unui terţ pentru ca, în caz
de neexecutare a obligaţiei de către debitor, acestea să fie valorificate în vederea recuperării
creanţei. Creditul poate fi acordat şi fără garanţii ori în baza unor garanţii morale(personale)4.
Natura şi mărimea garanţiei este determinată de gradul de risc, de nerambursare a
împrumutului, la care se expune creditorul. Acesta se apreciază de la caz la caz, luându-se în
considerare factori multipli cum ar fi: situaţia patrimonială a debitorului, nivelul veniturilor şi
frecvenţa încasării acestora, durata împrumutului ş.a.
Termenul de rambursare reprezintă data până la care ori, după caz, data la care suma
împrumutată trebuie restituită, împreună cu dobânda şi eventual cu celelalte costuri ale
împrumutului. Termenul de rambursare poate să includă termene intermediare; în acest caz
rambursarea se face eşalonat prin plăţi succesive efectuate la diferite intervale de timp. De
asemenea, termenul de rambursare mai poate să includă un termen de graţie, cu semnificaţia de
interval de timp între momentul acordării creditului şi data începerii rambursării lui.
Costul, ca element al creditului, reprezintă practic preţul acestuia, plătit de către debitor
pentru dreptul de a utiliza suma de bani împrumutată în perioada de timp convenită. Dobânda este
principalul element structural al costului unui credit, reprezentând, în sens larg, venitul sau
remunerarea capitalului împrumutat. Alături de dobândă, în costul unui împrumut mai pot fi
incluse comisioane şi alte costuri cu realizarea efectivă a împrumutului.

Premisele creditului
Ca mijloc de procurare a resurselor financiare, creditul prezintă deopotrivă avantaje şi
dezavantaje. Principalele avantaje constau mobilizarea şi reintroducerea în circuitul economic a
resurselor financiare disponibile temporar, precum şi crearea de putere de cumpărare.
Dezavantajele creditului ţin, în general, de efectele potenţial-inflaţioniste pe care le poate genera şi
de angajarea resurselor viitoare ale celor creditaţi.
Valorificarea superioară a avantajelor oferite şi diminuarea, pe cât posibil, a
dezavantajelor pe care le prezintă creditul, ţine de capacitatea statului de a crea condiţiile cele mai
favorabile pentru dezvoltarea corespunzătoare a acestuia.
În acest sens se impune, în primul rând, reglementarea într-un mod adecvat a cadrului
de desfăşurare a operaţiunilor de creditare. Acesta trebuie să răspundă, pe de o parte, nevoilor de
stimulare a liberei iniţiative iar, pe de altă parte, necesităţii de limitare a riscurilor de creditare,
pentru asigurarea stabilităţii sistemului de credit şi, implicit, a încrederii în acest sistem.

3 De regulă, debitorul se obligă la restituirea sumei împrumutate într-un interval de timp şi plata unei sume în plus.
4Garanţie morală (personală) poate fi considerată spre exemplu o bună relaţie anterioară a debitorului cu creditorul
sau o bună reputaţie a debitorului, precum şi notorietatea acestuia, privită în sens pozitiv.

2
 De asemenea, derularea în mod corespunzător a operaţiunilor de creditare este posibilă
în condiţiile existenţei unui cadru economico-social stabil şi favorabil. Pentru aceasta, statul
trebuie să ia măsuri pentru limitarea sau chiar eliminarea din economie a fenomenelor negative,
de tipul inflaţiei, precum şi pentru asigurarea unui flux normal al mărfurilor, serviciilor şi
capitalurilor. Pe de altă parte, statul trebuie să se preocupe de promovarea în rândul populaţiei a
unei educaţiii economice adecvate şi transmiterea de informaţii corecte către aceasta.
În sfârşit, creditarea este favorizază de existenţa unui sistem solid al instituţiilor de
credit, a cărui bună funcţionare să fie supravegheată atent de autoritatea competentă.

Funcţiile creditului
În general, în orice economie şi indiferent de modul de organizare ori forma de
manifestare a sa, creditul îndeplineşte următoarele funcţii:
a) funcţia distributivă, concretizată în mobilizarea pe calea creditului a resurselor
(fonduri băneşti neutilizate ori sume constituite în depozite bancare) disponibile la un moment
dat în economie şi redistribuirea lor către zonele economice unde se simte nevoia finanţării.
Creditul facilitează, în acest fel, constituirea resurselor necesare pentru finanţarea proiectelor mari
de investiţii, care presupun fonduri financiare semnificative ce nu pot fi cumulate altfel într-un
timp scurt;
b) funcţia de transformare a economiilor în investiţii. Corespunzător acestei funcţii,
creditul pune fondurile inactive, existente la un moment dat în economie, la dispoziţia
întreprinzătorilor care, la rândul lor, le transformă în investiţii;
c) funcţia de emisiune monetară. Potrivit acestei funcţii, creditul completează necesarul
de bani pentru circulaţie, în situaţia în care se produce intrarea în circuitul economic a unor noi
valori supuse procesului de distribuire şi redistribuire5. Utilizarea necontrolată a creditului în acest
scop poate fi sursă a inflaţiei;
d) funcţia de asigurare a stabilităţii preţurilor. Creditul contribuie la stabilizarea
raportului dintre cererea şi oferta de bunuri şi servicii şi implicit a preţurilor pe o piaţă, prin
finanţarea atât a producţiei cât şi a consumului;
e) funcţia de stimuare a relaţiilor economice internaţioanle, facilitând exporturile şi
importurile de bunuri şi servicii.

Formele creditului
În teoria şi practica economică actuală sunt consacrate următoarele forme ale creditului:
a) creditul comercial
Acesta reprezintă o formă de împrumut, practicată între vânzător şi cumpărător, atunci
când predarea mărfii se face anterior plăţii preţului. El satisface atât interesul producătorului de a
vinde marfa mai repede, cât şi pe cel al comerciantului, care nu dispune de fonduri lichide pe care
să le elibereze direct la primirea mărfii. Creditul comercial generează accelerarea circulaţiei
mărfurilor, ceea ce favorizează dezvoltarea economiei naţionale. El îmbracă forma vânzării de

5 C. Kiriţescu, op.cit., p. 176 – 177.

3
mărfuri, execuţiei de lucrări ori a prestării de servicii, cu plata la o dată ulterioară. Principalul
instrument de credit comercial este cambia6.
b) creditul bancar
Acesta este un împrumut acordat, sub formă bănească, persoanelor fizice sau juridice de
către bănci ori de alte instituţii de credit specializate. Împrumutul poate fi acodat cu sau fără
înscrisuri, cu sau fără garanţii reale, global sau pe obiecte ale creditării şi este destinat, de regulă,
pentru îndeplinirea unor obiective apreciate de bănci ca fiind realizabile. Creditul se acordă din
capitalul de împrumut al băncilor ori, după caz, al celorlalte instituţii de credit.
c) creditul obligatar
Acest împrumut se distinge prin modul specific de realizare, în sensul că debitorii emit
obligaţiuni la care subscriu creditorii care, astfel, devin deţinători ai acestor titluri de împrumut.
Debitori pot fi, după caz, statul, instituţii publice, unităţi administrativ-teritoriale ori agenţi
economici iar creditori pot fi, în principiu, orice persoane.
d) creditul ipotecar
Acest împrumut este destinat activităţii imobiliare, este bazat pe proprietatea privată şi
presupune în esenţă o convenţie între creditor şi debitor, prin care creditorul finanţează
achiziţionarea de către debitor a unei proprietăţi printr-un împrumut garantat cu însăşi
proprietatea respectivă. În convenţie sunt stabilite, de asemenea, circumstanţele în care debitorul
poate pierde proprietatea.
e) creditul de consum
Creditul de consum este o formă a împrumutului, care se acordă pe termen scurt sau
mijlociu, persoanelor individuale, pentru acoperirea valorii mărfurilor şi serviciilor procurate din
comerţ sau pentru refinanţarea altor credite contractate în acest scop.

Tipologia creditului
O clasificare a creditelor este necesară pentru a evidenţia anumite trăsături caracteristice
ale acestora, precum şi pentru a urmări dinamica lor. Literatura economică şi practica îndelungată
a creditării au condus la conturarea unor criterii relevante de clasificare, din aplicarea cărora
rezultă următoarea tipologie a creditului:
a) după destinaţia sumelor împrumutate:
- credit de trezorerie, pentru acoperirea plăţilor curente;
- credit pentru investiţii;
- credit de consum;
b) după subiectul de drept împrumutat:
- credit public, contractat de stat, de instituţii publice ori de unităţi administrativ-
teritoriale;
- credit privat , contractat de persoane fizice sau juridice particulare;
c) după perioada pentru care s-a acordat:
- credit pe termen scurt, de până la un an;
- credit pe termen mediu, pe o durată de timp cuprinsă între 1 şi 5 ani;
- credit pe termen lung, pe o durată de timp determinată, de peste 5 ani;

6A se vedea Legea nr.58/1934 privind cambia şi biletul la ordin, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 100
din 1 mai 1934, cu modificările și completările ulterioare.

4
 - credit fără termen(perpetuu)7;
d) după tehnica de acordare:
- în numerar;
- prin scontare a unei cambii;
- prin descoperire de cont;
- prin achiziţie de obligaţiuni;
- reeşalonare a plăţii;
e) după scopul urmărit:
- credit de finanţare, acordat persoanelor care nu au creanţe asupra altora;
- credit de refinanţare, acordat persoanelor care au creanţe asupra altora, de regulă
pentru stingerea acestora.

Regimul general al creditului public

Concept şi reglementare.
Regimul împrumuturilor de stat şi al datoriei publice este reglementat prin Ordonanța
de urgență a Guvernului nr. 64 din 27 iunie 2007 privind datoria publică8.
Împrumuturile publice se realizează, în principiu de către Guvern. Potrivit art. 4 din
O.u.G. nr. 64/2007, Guvernul prin Ministerul Finanţelor, este autorizat să angajeze în numele şi
în contul statului obligaţii de natura datoriei publice guvernamentale numai, în următoarele
scopuri:
a) finanţarea deficitului bugetar. Pe această cale se asigură, după caz, finanţarea
deficitului bugetului de stat, finanţarea temporară a deficitelor din anii precedenţi ale bugetului
asigurărilor sociale de stat, până la alocarea de sume cu această destinaţie, finanţarea deficitelor
temporare ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat din exerciţiul curent;
b) refinanţarea şi rambursarea anticipată a datoriei publice guvernamentale;
c) menţinerea în permanenţă a unui sold corespunzător în contul curent general al
Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Finanţelor;
d) finanţarea unor programe sau proiecte, precum şi a altor necesităţi prioritare pentru
economia romanească;
e) susţinerea balanţei de plăţi în conformitate cu Regulamentul Consiliului Uniunii
Europene, nr. 322/2002, de stabilire a unui mecanism de asistenţă financiară pe termen mediu
pentru balanţele de plăţi ale statelor membre.
Prin excepţie, ordonatorii principali de credite pot angaja obligaţii de natura datoriei
publice guvernamentale pentru achiziţii în sistem leasing, pe bază de hotărâre a Guvernului, doar
în condiţiile în care Ministerul Finanţelor, în calitate de unic administrator al datoriei publice

7 În cadrul acestui tip de credit, în lipsa unui termen de rambursare, restituirea sumelor împrumutate se face exclusiv
din iniţiativa debitorului care, însă, are obligaţia să plătească pe toată durata creditului, dobânda aferentă
împrumutului, calculată la soldul acestuia.
8 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 439 din 29 iunie 2007, aprobată cu modificări prin Legea

109/2008. A se vedea şi Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2007 privind datoria publică, aprobate
prin H.G. nr. 1.470/2007, publicate în M. Of. nr. 785 din 24 noiembrie 2008.

5
guvernamentale, acceptă angajarea datoriei publice guvernamentale de către ordonatorii principali
de credite, prin alegerea acestui instrument financiar, pe baza analizei costurilor şi riscurilor, cu
asigurarea respectării obiectivelor şi principiilor strategiei de administrare a datoriei publice
guvernamentale.
Finanţările rambursabile contractate de la organismele financiare internaţionale
destinate finanţării deficitului bugetului de stat se aprobă numai prin lege

Contractarea împrumuturilor de stat.

Împrumuturile guvernamentale se contractează de Ministerul Finanţelor, independent
de evoluţia disponibilităţilor existente în contul curent general al Trezoreriei Statului şi de evoluţia
veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat în decursul unui an.
Principalele instrumente ale datoriei publice guvernamentale sunt:
a) titluri de stat, emise pe piaţa internă sau externă;
b) împrumuturi de stat de la bănci ori de la alte instituţii de credit, persoane juridice
române sau străine, realizate direct sau prin titluri de împrumut;
c) împrumuturi de stat de la guverne şi agenţii guvernamentale străine, instituţii
financiare internaţionale sau de la alte organizaţii internaţionale, realizate în baza acordurilor,
convenţiilor sau altor acte internaţionale;
d) împrumuturi temporare din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei
Statului, în condiţiile legii;
e) garanţii de stat.

Titlurile de stat pentru împrumuturi.

Titlurile de stat sunt înscrisuri de valoare care poartă denumiri diferite în funcţie de
termenul pentru care au fost emise, de emitentul acestora, precum şi alte trăsături specifice, fiind
denumite după caz: obligaţiuni de stat, bonuri de tezaur, titluri de rentă etc.
Ministerul Finanţelor este autorizat să emită titluri de stat, exprimate în monedă
naţională şi în valută, atât pe piaţa internă, cât şi pe piaţa externă, la momentele şi în cuantumurile
considerate oportune, în scopul îndeplinirii obiectivelor prezentate mai sus. Programul de
emisiune a titlurilor de stat pe piaţa internă şi externă se întocmeşte anual, pentru anul următor şi
se face public de Ministerul Finanţelor în luna decembrie a fiecărui an. Acest program poate fi
modificat, în cursul anului, în funcţie de evoluţiile pieţelor financiare.
Titlurile de stat pot fi emise astfel:
a) în formă materializată, ca înscrisuri imprimate, cuprinzând menţiuni obligatorii
referitoare la emitent, valoarea nominală, rata dobânzii sau a discontului, scadenţa, modul de
transmisiune şi alte elemente specifice fiecărei categorii de titluri;
b) în formă dematerializată, ca titluri pentru care emisiunea, probaţiunea şi
transmisiunea drepturilor încorporate se evidenţiază prin înscriere în sistemul de înregistrare în
cont; aceste instrumente pot fi utilizate de către deţinători drept garanţii pentru împrumuturi.
Atribuţiile operaţionale privind emisiunea de titluri de stat poate fi delegată de
Ministerul Finanţelor unor agenţi sau altor instituţii, pe bază de convenţie.
Titlurile de stat pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung.
Elementele esenţiale de conţinut ale titlurile de stat sunt:

6
 a) denumirea, data emisiunii şi valoarea titlurilor de stat oferite;
b) forma împrumutului de stat reprezentat prin titlurile aferente - cu discont sau
purtător de dobândă;
c) rata dobânzii, metoda de calcul şi datele la care se plăteşte dobânda, dacă este cazul;
d) data scadenţei şi opţiunile încorporate, dacă este cazul.

Subîmprumuturile.
În principiu, împrumuturile directe se fac numai prin Ministerul Finanţelor.
Împrumuturile de la instituţiile financiare internaţionale sau de la alţi creditori pot fi
subîmprumutate unor beneficiari finali, în scopul realizării proiectelor sau programelor de
importanţă prioritară pentru România, aprobate prin hotărâre a Guvernului sau prin lege de
ratificare a împrumutului, după caz.
Subîmprumutarea împrumuturilor contractate în numele statului român, unor
beneficiari finali se face pe baza unor acorduri de împrumut subsidiar încheiate între Ministerul
Finanţelor şi aceştia sau, după caz, în baza unor acorduri de împrumut subsidiar şi garanţie,
încheiate între Ministerul Finanţelor, pe de o parte, autorităţile administraţiei publice locale
coordonatoare ale activităţii beneficiarilor finali şi, după caz, garante ale sumelor subîmprumutate
acestora şi beneficiarii finali ai împrumutului, pe de altă parte.
Acordul de împrumut subsidiar sau acordul de împrumut subsidiar şi de garanţie, după
caz, este condiţionat de avizul Comitetului Interministerial de Garanţii şi Credite de Comerţ
Exterior, pentru împrumuturile a căror rambursare se face exclusiv din surse proprii ale agentului
economic, sau de avizul Comisiei de Autorizare a Împrumuturilor Locale, în cazul în care
subîmprumutat este o autoritate a administraţiei publice locale.
Ministerul Finanţelor, în numele statului român şi în baza prevederilor din acordurile de
împrumut şi din acordurile de împrumut subsidiar, poate mandata o instituţie financiară să
administreze împrumuturi externe, în condiţiile stabilite prin acordul de
administrare. Împrumuturile externe contractate de Ministerul Finanţelor, în numele statului
român, a căror administrare a fost mandatată unei instituţii financiare, se rambursează, de către
beneficiarii finali de subîmprumut, Ministerului Finanţelor sau, după caz, instituţiei financiare, în
condiţiile stabilite prin acordul de administrare şi prin acordurile de împrumut subsidiar sau
acordurile de împrumut subsidiar şi de garanţie.

Emiterea garanţiilor de stat.

Prin garanţie de stat se înţelege angajamentul asumat în numele şi în contul statului de
către Guvern, prin Ministerul Finanţelor, sau de către unităţile administrativ-teritoriale, prin
autorităţile administraţiei publice locale, în calitate de garant, de a plăti la scadenţă obligaţiile
neonorate ale garantatului.
Ministerul Finanţelor este autorizat să emită garanţii de stat9 pentru împrumuturi
contractate de orice agent economic sau autoritate a administraţiei publice, desemnate prin
hotărâre a Guvernului.

9Modalitatea de aprobare a operaţiunilor de contractare a datoriei publice guvernamentale prin emiterea de garanţii
de stat este reglementată prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 138/2009 pentru aprobarea procedurilor

7
 Beneficiarul garanţiei de stat, numit şi garantat, este persoana juridică pentru care se
prevede că rambursarea finanţării garantate de stat să se facă din veniturile proprii, fără a afecta
bugetul de stat, sau, în cazul garanţiilor acordate unităţilor administrativ-teritoriale, rambursarea
să se facă din bugetele locale, precum şi din veniturile operatorilor economici şi ale serviciilor
publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale care beneficiază de garanţiile acordate
de către acestea, pentru care se prevede ca rambursarea să se facă din surse proprii.
Beneficiarii garanţiilor de stat, precum şi subîmprumutaţii se stabilesc, pentru fiecare caz
în parte, prin lege, numai după obţinerea avizului din partea Comitetului Interministerial de
Finanţări, Garanţii şi Asigurări.
Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot fi beneficiari ai garanţiilor de stat sau
ai subîmprumuturilor acordate de către Ministerul Finanţelor.

Datoria publică

Termenul de datorie publică desemnează, potrivit legii, totalitatea obligaţiilor de natura

datoriei publice guvernamentale şi locale. Datoria publică guvernamentală cuprinde totalitatea
obligaţiilor statului la un moment dat, provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze
contractuale sau garantate de Guvern prin Ministerul Finanţelor iar datoria publică locală se
constituie din totalitatea obligaţiilor unităţilor administrativ-teritoriale, la un moment dat,
provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de către
autorităţile administraţiei publice locale.
Totalitatea sumelor reprezentând rate de capital, dobânzi, comisioane şi alte costuri
aferente datoriei publice provenind din finanţările rambursabile angajate pe baze contractuale sau
garantate de către Guvern, prin Ministerul Finanţelor, ori de către unităţile administrativ-
teritoriale, prin autorităţile administraţiei publice locale, pentru o perioadă determinată, constituie
serviciul datoriei publice aferent perioadei respective.
Rambursarea datoriei publice guvernamentale reprezintă o obligaţie a statului
necondiţionată şi irevocabilă de plată a capitalului, dobânzilor, comisioanelor şi a altor costuri
aferente finanţărilor rambursabile angajate sau garantate.
În vederea plăţii serviciului datoriei publice guvernamentale, Guvernul dispune de
autorizare bugetară permanentă10 pentru efectuarea acestor cheltuieli.
Sursele de plată pentru serviciul datoriei publice guvernamentale sunt, după caz,
următoarele:
a) disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei Statului;
b) finanţările rambursabile angajate în numele statului pentru refinanţarea datoriei
publice guvernamentale;
c) cheltuielile prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat;

privind contractarea datoriei publice guvernamentale prin emiterea de garanţii de stat, publicat în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 62 din 2 februarie 2009.
10 Prin autorizare bugetară permanentă se înţelege autorizarea de a asigura permanent surse în bugetul de stat aferente

plăţii ratelor de capital, dobânzilor, comisioanelor şi altor costuri aferente datoriei publice guvernamentale.

8
 d) sumele încasate de Ministerul Finanţelor de la subîmprumutaţi, în baza acordurilor
încheiate cu aceştia, cu respectarea condiţiilor acordurilor prin care au fost angajate finanţările
rambursabile;
e) sumele prevăzute în bugetele persoanelor juridice care au contractat finanţări
rambursabile cu garanţia statului;
f) fondul de risc constituit la Ministerul Finanţelor pentru situaţiile în care garantaţii sau
subîmprumutaţii nu îşi onorează obligaţiile prevăzute în acordurile încheiate;
g) alte surse.
Pentru administrarea riscurilor aferente obligaţiilor de natura datoriei publice
guvernamentale, Ministerul Finanţelor poate încheia acorduri cu instituţiile financiare, în vederea
utilizării de instrumente specifice, care pot prevedea compensarea bilaterală a obligaţiilor rezultate
între părţile participante, astfel încât să rezulte periodic o singură obligaţie finală netă a uneia
dintre părţi.
Ministerul Finanţelor elaborează, cu consultarea Băncii Naţionale a României, strategia
pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale, pe care o înaintează spre
aprobare Guvernului şi spre informare Parlamentului României; strategia este revizuibilă anual
sau ori de câte ori condiţiile de piaţă sau necesităţile de finanţare o impun.
Banca Naţională a României, în baza convenţiilor încheiate cu Ministerul Finanţelor,
poate acţiona ca agent al statului în rambursarea datoriei publice guvernamentale contractate în
altă monedă decât moneda naţională, precum şi în organizarea licitaţiilor de titluri de stat pe piaţa
internă.
Anual, Ministerul Finanţelor elaborează raportul privind datoria publică guvernamentală
şi îl transmite Guvernului spre aprobare. Forma aprobată a raportului este transmisă spre
informare Parlamentului, cel târziu de data de 30 iulie a anului următor celui de raportare.

9
 DREPTUL CONTROLULUI FINANCIAR
Secţiunea 1. Noţiuni generale
1.1 Noţiunea şi temeiul juridic al controlului financiar
Controlul, în accepţiunea generală, reprezintă o verificare permanentă, periodică sau inopinată, făcută într-un
domeniu oarecare, cu scopul de a cunoaşte realităţile şi modul cum se desfăşoară activitatea în domeniul respectiv, spre
a preîntâmpina sau a lichida eventualele lipsuri şi a îmbunătăţi activitatea. Din punct de vedere tehnic, controlul semnifică,
totodată, supravegherea continuă şi influenţarea, morală şi materială, a unui sistem ori a unui proces1.
Aşa cum s-a arătat în literatura juridică, noţiunea de control provine din expresia „contra rolus” cu semnificaţia
de verificare a actului original după duplicatul care se încredinţează în acest scop unei alte persoane2.
Controlul este organizat în temeiul prevederilor constituţionale, potrivit cărora „respectarea Constituţiei, a
supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”3.
Din această perspectivă legiferarea trebuie dublată de luarea măsurilor necesare pentru cunoaşterea actelor
normative şi verificarea aplicării lor. Trebuie avut în vedere faptul că toţi cetăţenii „beneficiază de drepturile şi de libertăţile
consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea”4 iar necunoaşterea legilor (în sens larg)
nu poate fi invocată drept cauză exoneratoare de răspundere.
Respectarea actelor normative care reglementează activitatea financiară este obligatorie pentru toate
persoanele care participă la procesul de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare publice.
Controlul financiar este o formă specifică a controlului economico-social, o concretizare practică a principiului
cu acelaşi nume al dreptului financiar public şi corespunde funcţiei de control a finanţelor publice. Prin intermediul său se
verifică desfăşurarea conformă a relaţiilor financiare publice şi altor operaţiuni patrimoniale derulate în cadrul gestiunii
unei entităţi.
Indiferent pentru cine şi în ce scop s-ar efectua, controlul financiar este, totodată, un proces de cunoaştere a
trecutului, de apreciere a prezentului şi de anticipare a viitorului, în legătură cu activitatea şi performanţele economico-
financiare ale entităţii considerate.
În literatura juridică financiară, controlul financiar a fost definit ca fiind, după caz:
 activitate de verificare a respectării şi aplicării conforme a normelor juridice referitoare la formarea şi
întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi celorlalte entităţi sau colectivităţi publice5;
 componentă a controlului economic, care are ca obiectiv cunoaşterea de către stat a modului cum sunt
administrate mijloacele materiale şi financiare de către societăţile comerciale publice, modul de realizare
şi cheltuire a banului public, asigurarea echilibrului financiar, realizarea eficienţei economico-financiare,
dezvoltarea economiei naţionale, înfăptuirea progresului social6;
 operaţiune de stabilire a concordanţei cu realitatea a înregistrărilor în evidenţa financiar-contabilă a
operaţiunilor materiale şi a încadrării acestora în prevederile legale7.
Prin urmare, suntem de părere că prin control financiar se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor desfăşurate
de organele în drept, pentru asigurarea respectării şi aplicării normelor juridice financiare şi a celorlalte norme care privesc
gestionarea resurselor materiale şi financiare.

1.2 Obiectul, rolul şi funcţiile controlului financiar.

1.2.1. Obiectul controlului financiar

1 Dicţionar enciclopedic, vol.I, Editura Enciclopedică Bucureşti, p. 451.

2 D. D. Şaguna, op. cit., p. 329.
3 Art. 1, alin. 5 din Constituţia României.
4 Art. 15, alin. 1 din Constituţia României.
5 I. Gliga, op. cit., p. 297.
6 D. D. Şaguna, op. cit., p. 329-330.
7 R. Stancu, Drept financiar public, Editura Fundaţiei România de Mâine Bucureşti, 1998, p. 176.

1
 Obiectul controlului financiar se constituie din totalitatea actelor emise şi a operaţiunilor înfăptuite de
participanţii la procesele economico-financiare, urmărindu-se legalitatea, realitatea, eficienţa şi economicitatea acestora,
precum şi concordanţa lor cu principiile dreptului financiar public.
În sfera controlului financiar se cuprind deopotrivă:
- relaţiile, fenomenele şi procesele financiare;
- actele de administrare şi gestionare a patrimoniului;
- rezultatele activităţii economico-financiare;
- perioadele de timp şi locurile în care se gestionează valori materiale şi băneşti.
Controlul financiar urmăreşte o multitudine de obiective, printre care:
- cunoaşterea şi respectarea principiilor dreptului financiar public şi a prevederilor actelor normative financiare;
- îndeplinirea obligaţiilor financiare şi fiscale;
- întărirea disciplinei financiare;
- gestionarea mai eficientă a mijloacelor materiale şi băneşti;
- apărarea patrimoniului public şi privat;
- descoperirea fraudelor;
- respectarea regulilor contabile;
- creşterea eficienţei economice.

1.2.2. Rolul controlului financiar

Ca proces complex şi permanent, controlul financiar contribuie la o mai bună utilizare a mijloacelor materiale şi
băneşti iar prin intermediul său conducerea îşi asigură informaţiile de care are nevoie pentru o mai bună fundamentare a
deciziilor. În acest fel, controlul financiar aduce un aport consistent la realizarea unei conduceri eficiente, aşezată pe baze
ştiinţifice.
Pe de altă parte, controlul financiar sesizează aspectele negative, rezultate din compararea regulilor, normelor
şi dispoziţiilor date, cu rezultate efective ale proceselor activităţii considerate şi intervine operativ pentru înlăturarea lor şi
prevenirea tendinţelor şi fenomenelor care necesită luarea unor decizii de corecţie. Astfel controlul, perceput ca formă de
cunoaştere, se manifestă în acelaşi timp şi ca formă de organizare şi conducere a activităţii.

1.2.3. Funcţiile controlului financiar

Prin modul de organizare şi exercitare, prin rolul şi obiectivele pe care le urmăreşte, controlul financiar
îndeplineste o serie de funcţii, astfel: funcţia de evaluare; funcţia preventivă; funcţia de documentare; funcţia reparatorie;
funcţia educaţională. Aceste funcţii prezintă un pronunţat caracter practic şi, deşi sunt evidenţiate separat, se manifestă
într-un mod unitar, completându-se reciproc.
a) funcţia de evaluare. Această funcţie constă în cuantificarea, pe calea exercitării controlului financiar, a
rezultatelor reale ale activităţii economico-financiare. Evaluarea se bazează pe o bună cunoaştere şi analiza, în prealabil,
a realităţii.
Prin funcţia de evaluare a controlului se apreciază şi se stabilesc, în condiţii de realitate şi legalitate,
deficienţele, abaterile, orientările în care îşi au izvorul factorii a căror acţiune tinde spre rezultate negative 8.
În literatura de specialitate s-a apreciat că, fiind o formă de cunoaştere, controlul este lipsit de sens dacă nu se
manifestă şi ca formă de perfecţionare a modului de gestionare a patrimoniului şi de organizare şi conducere a activităţii
agentului economic9. Din această perspectivă, întrucât evaluarea pe calea controlului financiar individualizează
consecinţele gestionare, patrimoniale şi financiare, această funcţie presupune, pe lângă evaluarea propriu-zisă, şi
stabilirea unor măsuri concrete care să fie aplicate pentru corectarea situaţiilor neconforme evidenţiate cu prilejul evaluării.
b) funcţia de prevenire. Prevenirea, ca funcţie a controlului financiar, constă în capacitatea acestuia de a
preîntâmpina săvârşirea unor fapte ori întocmirea unor acte cu potenţial de producere a unor efecte negative în plan
financiar, economic sau social.
Îndeplinirea acestei funcţii determină înlăturarea, în cea mai mare măsură, a situaţiilor care necesită aplicarea
de măsuri corective de către organele de control financiar.
c) funcţia de documentare. Această funcţie a controlului constă în culegerea şi punerea la dispoziţia celor în
drept a datelor şi informaţiilor necesare luării deciziilor economico-financiare. Controlul este, la toate nivelurile, o funcţie
eficientă şi necesară a conducerii prin care se asigură informaţii reale, verificate, necesare formulării concluziilor şi luării,
pe baza lor, a celor mai bune decizii.
8 D.D. Şaguna, op.cit., p. 330-331.
9 A se vedea P. Popeangă, Control financiar şi fiscal, Editura C.E.C.C.A.R., Bucureşti, 2004, p. 18.
2
 Cunoașterea constituie momentul esenţial al procesului de control. Situaţia patrimonială şi financiară a unei
entităţi se reflectă în documentele primare şi în evidenţele tehnico-operative şi contabile. Pentru îndeplinirea
corespunzătoare a acestei funcţii, controlul financiar trebuie să acţioneze în vederea asigurării corectitudinii, exactităţii şi
realităţii informaţiilor înscrise în documentele menţionate.
d) funcţia reparatorie. Prin control se urmăreşte nu doar evaluarea situaţiei de fapt ci, în cadrul său, se iau
măsuri de restabilire a legalităţii, de îndreptare a erorilor, de înlăturare a deficienţelor ori de recuperare a prejudiciului
cauzat, după caz.
Această funcţie se realizează prin procedee şi tehnici specifice controlului financiar, cu ajutorul cărora se
constată nereguli, deficienţe şi abateri şi se valorifică constatările prin corectarea şi aducerea la parametri de normalitate
şi legalitate a situaţiilor constatate.
Măsurile necesare au un profund caracter coercitiv şi, în funcţie de natura lor, acestea sunt luate de organul de
control ori de alte organe (organul ierarhic superior, un organ al justiţiei etc.), la propunerea ori sesizarea acestuia.
e) funcţia educaţională. Potrivit acestei funcţii, controlul financiar este de natură să determine îmbunătăţirea
activităţii viitoare a celor controlaţi, precum şi a celorlalte entităţi la care s-a transmis experienţa pozitivă a controlului. Prin
simpla manifestare a celorlalte funcţii ale sale, controlul financiar dobândeşte o funcţie educaţională pentru viitor, menită
să determine respectarea într-o mai mare măsură a normelor şi principiilor financiare.
Realizarea funcţiei educaţionale depinde în mare măsură de atitudinea şi nivelul de pregătire profesională a
personalului organelor de control, precum şi de modul în care sunt reflectate acţiunile de control şi rezultatele acestora.

1.3 Formele, metodele şi procedeele controlului financiar.

1.3.1 Formele controlului financiar
Controlul financiar se manifestă în forme specifice, dimensionate şi reglementate prin dispoziţii ale actelor
normative financiare, în concordanţă cu scopul şi obiectivele urmărite şi potrivit exigenţelor principiului disciplinei
financiare.
a) După criteriul apartenenţei organelor de control, controlul financiar se prezintă sub două forme: controlul
financiar intern şi controlul financiar extern. Aceste forme sunt în corelare cu interesele economico-financiare care stau la
baza organizării şi exercitării sale.
Controlul financiar intern se organizează şi se exercită în cadrul intituţiilor publice şi al unităţilor economice, în
scopul prevenirii, descoperirii şi înlăturării efectelor unor abateri de la prevederile actelor normative prin care este
reglementată activitatea acestora.
Controlul financiar intern se organizează şi se exercită sub forma controlului preventiv propriu şi a auditului
public intern, la instituţiile publice, şi sub forma controlului preventiv propriu şi a controlului propriu de gestiune, la agenţii
economici.
Controlul financiar extern este în fapt un control al statului, organizat şi exercitat potrivit interesului public, cu
privire la activitatea economico-financiară a subiectelor de drept. Acest control vizează, în principal, actele în care sunt
consemnate operaţiunile referitoare la drepturile şi obligaţiile patrimoniale ale entităţii controlate în raporturile cu statul ori
cu alte persoane, fizice sau juridice.
Controlul financiar extern are ca obiective principale următoarele:
- îndeplinirea obligaţiilor financiar-fiscale faţă de bugetele publice;
- administrarea şi utilizarea fondurilor acordate, cu orice titlu, de la bugetele publice;
- respectarea reglementărilor financiar-contabile în activitatea agenţilor economici, indiferent de natura
capitalului social al acestora;
- administrarea patrimoniului public;
- funcţionarea controlului financiar intern.
Controlul financiar extern se desfăşoară sub forma controlului fiscal (inspecţia fiscală), a controlului de gestiune
şi a auditului public extern.
b) După criteriul momentului exercitării, controlul financiar se manifestă sub trei forme: preventiv, concomitent
(denumit şi operativ-curent) şi ulterior. Acest criteriu are în vedere, practic, momentul în care se desfăşoară activitatea ori
se realizează operaţiunea supusă controlului, din perspectiva datei declanşării acţiunii de control.
Controlul financiar preventiv vizează documentele în care sunt consemnate operaţiuni patrimoniale, aflate în
stadiul de proiect, deci înainte ca acestea să devină acte juridice prin aprobarea lor de către titularul acestei competenţe,
fiind astfel un control de tip ex-ante.

3
 Potrivit art. 23 din Legea finanţelor publice, controlul financiar preventiv se organizează şi se exercită, potrivit
legii, la entităţile publice, cu privire la toate operaţiunile care afectează fondurile publice, sub forma controlului financiar
preventiv propriu şi a controlului financiar preventiv delegat.
Prin modul de organizare şi desfăşurare, precum şi prin obiectivele sale, controlul financiar preventiv contribuie
la întărirea disciplinei financiare şi a răspunderii în angajarea cheltuielilor publice, creând bazele unei bune gestiuni
financiare.
La agenţii economici poate fi organizat numai controlul financiar preventiv propriu.
Controlul financiar concomitent sau operativ-curent, vizează actele şi operaţiunile financiare aflate în derulare.
Surprinzând relaţiile financiare, în cursul desfăşurării lor, această formă a controlului asigură cunoaşterea
operativă a modului în care se aplică normele juridice financiare. Totodată, creează posibilitatea intervenţiei imediate
pentru corectarea situaţiilor negative constatate limitând sau înlăturând, în acest fel, eventualele pagube care ar fi putut
rezulta dacă nu s-ar fi produs intervenţia.
Controlul financiar ulterior vizează acte întocmite şi operaţiuni deja efectuate fiind, din această perspectivă, un
control de tip ex-post.
Principalele obiective ale controlului financiar ulterior sunt: aplicarea legislaţiei financiar-fiscale şi contabile,
respectarea principiilor dreptului financiar public, eficienţa utilizării fondurilor financiare publice, modul de exercitare a
controlului financiar preventiv, administrarea corespunzătoare a patrimoniului, precum şi căile de remediere a deficienţelor
constatate.
Prin urmare, acest control nu prezintă doar caracterul unei acţiuni de constatare ci, prin modul de desfăşurare
şi obiectivele sale, are şi un caracter preventiv, cu privire la actele şi operaţiunile ulterioare.
Controlul financiar ulterior se exercită sub forma controlului de gestiune, a controlului fiscal (inspecţia fiscală)
şi a auditului financiar (intern şi extern).
Formele de control rezultate din aplicarea criteriului naturii sale sunt într-o permanentă legătură, în sensul că
se condiţionează, se influenţează şi se completează reciproc. Diferenţierea acestora contribuie la delimitarea scopului,
obiectivelor şi sarcinilor fiecărei forme de control financiar şi în funcţie de aceasta, stabilirea organelor care îl exercită10.
c) După criteriul naturii sale, controlul financiar se manifestă sub formă de: control politic, control administrativ
şi control jurisdicţional. Această structurare corespunde practic principiului separaţiei puterilor în stat.
Controlul politic nu este un control financiar propriu-zis; el se exercită în mod indirect de către autoritatea
deliberativă în procesul de adoptare a bugetului public, prin stabilirea şi aprobarea parametrilor bugetari, pe parcursul
execuţiei acestuia, prin solicitarea de raportări, precum şi cu ocazia încheierii exerciţiului bugetar, prin verificarea şi
aprobarea contului de execuţie a bugetului.
Pentru exercitarea controlului, unele autorităţi deliberative apelează, în limitele legii, la organe administrative
specializate. Spre exemplu, potrivit Constituţiei (art. 140, alin.3) „la cererea Camerei Deputaţilor sau a Senatului, Curtea
de Conturi controlează modul de gestionare a resurselor publice şi raportează despre cele constatate”.
Controlul administrativ este un control financiar specializat, care se exercită prin intermediul organelor
administrative cu atribuţii de control financiar. Este un control tehnic care vizează toate actele şi operaţiunile financiare,
precum şi alte acte şi operaţiuni, care produc efecte în planul relaţiilor financiare ori asupra bugetelor publice.
Controlul jurisdicţional vizează, în principiu, toate actele şi operaţiunile reglementate prin norme de drept
financiar, se realizează prin instanţe judecătoreşti specializate, de regulă, cu ocazia soluţionării litigiilor rezultate din
aplicarea acestor norme.

1.3.2 Metodele şi procedeele controlului financiar

Noţiunea de metodă semnifică un sistem unitar de principii, procedee şi tehnici specifice prin care se cercetează
fenomenele şi procesele economice, în scopul cunoaşterii şi interpretării acestora pentru a evidenţia o stare de fapt, un
adevăr.
În filosofia franceză metoda reprezintă „mersul raţional al gândirii către adevăr”11. În această concepţie, metoda
controlului ţine de domeniul gândirii abstracte, facilitând abordarea logică şi raţională a cercetărilor.
Metoda controlului financiar reprezintă modul de cercetare şi de acţiune a acestuia, în concordanţă cu rolul şi
obiectul său, prin utilizarea unor procedee specifice, incluzând tehnici, modalităţi şi instrumente de control adecvate,
pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite.

10 M. Boulescu, M. Ghiţă, op.cit., p. 16-17.

11 J. Renard, Theorie et practique de l’audit interne, Editions d’Organisation Paris, France, 2002, p. 57.
4
 La rândul său, procedeul de control financiar reprezintă un ansamblu de reguli specifice, tehnici, modalităţi şi
instrumente care se aplică, în vederea soluţionării concrete a problemelor ce decurg din funcţiile controlului. Procedeele
de control financiar s-au dezvoltat ca urmare a necesităţilor practice de creştere a eficienţei controlului.
Prin tehnică, modalitate sau instrument de control se înţelege mijlocul utilizat de organul de control pentru
soluţionarea în mod concret a probemelor care decurg din exercitarea acestuia. În această categorie se cuprind mijloace
tehnologice, metodologice, informatice etc., necesare cunoaşterii, verificării sau optimizării procesului de control.
Printre tehnicile, modalităţile şi instrumentele de control uzuale pot fi menţionate: evaluarea, recomandarea,
decizia, hotărârea, aprobarea, avizul, îndrumarea, planul, programul, analiza, planul de profit şi pierderi, bilanţul contabil,
darea de seamă contabilă, raportul aplicativ, instrumente matematice, tehnici informatice, cercetarea operaţională,
simularea ş.a.
Dintre procedeele de control prezentate în literatura economică12 considerăm necesar a fi prezentate
următoarele: controlul documentar-contabil, controlul faptic, controlul total, controlul prin sondaj, analiza economico-
financiară.
Controlul documentar – contabil, ca procedeu al controlului financiar, se defineşte ca fiind un complex de acţiuni
de verificare efectuate în scopul stabilirii legalităţii şi realităţii unor date sau a unor operaţiuni economice înregistrate, după
caz, în documentele primare, evidenţele tehnico-operative, financiare şi contabile, precum şi verificarea calităţii acestora.
Obiectivul principal al acestei proceduri de control este de stabilire a realităţii în ceea ce priveşte starea unui
fenomen economic, rezultată din compararea modului de manifestare a acestuia cu o serie de criterii prin care a fost
definit şi instituţionalizat, precum şi din corelaţiile acestor evidenţe cu statistica. În subsidiar se urmăreşte modul de
organizare a evidenţei contabile, precum şi conducerea acesteia, astfel încât să se asigure reflectarea, în expresie
bănească, a întregului patrimoniu.
Tehnicile şi modalităţile utilizate în cadrul controlului documentar-contabil pot fi, după caz: controlul
cronologic13, controlul sistematic14, controlul încrucişat15, calculul de control16, investigaţia, comparaţia ş.a.
Controlul faptic se exercită la locul de existenţă a mijloacelor materiale şi băneşti, prin observarea directă a
proceselor şi fenomenelor, cercetarea şi investigarea activităţilor economice şi financiare. Acest procedeu de control
financiar are ca obiectiv determinarea exactă a cantităţilor şi valorilor existente, a stării în care se găsesc 17, precum şi
constatarea situaţiilor care nu rezultă din documentele existente.
Realizarea procedeului de control faptic presupune utilizarea mai multor tehnici, printre care: inspecţia fizică,
observarea directă, inventarierea18, expertiza tehnică şi analiza de laborator.
Controlul total se exercită asupra tuturor actelor întocmite şi operaţiunilor înfăptuite în perioada de timp scursă
de la ultimul control financiar. Este un control documentar şi faptic, în acelaşi timp, şi priveşte activitatea tuturor
compartimentelor din cadrul entităţii controlate, pe o anumită perioadă de timp. Acest procedeu de control are caracterul
unui control complex şi poate presupune cooperarea mai multor organisme de control.
Controlul prin excepţie (prin sondaj) este un control parţial, selectiv, care se efectuează asupra unor acte sau
operaţiuni economice şi financiare, considerate reprezentative pentru întreaga activitate a entităţii controlate.
Analiza economico-financiară ca procedeu de control presupune descompunerea activităţii controlate pe
elemente constitutive şi studierea raporturilor între acestea, pentru cunoaşterea rezultatelor obţinute în cadrul fiecărei
activităţi şi determinarea factorilor care au condus la rezultatele respective.
Aplicarea diferitelor metode, procedee, tehnici sau instrumente de control se face diferenţiat, în funcţie de o
serie de criterii, astfel:
- volumul, complexitatea şi conţinutul activităţii desfăşurate de entitatea verificată;
- situaţia economică şi financiară a entităţii;
- gradul de îndeplinire a obligaţiilor financiar-fiscale;
- forma, durata şi obiectivele controlului financiar;

12 Pentru dezvoltări, a se vedea M. Boulescu, M. Ghiţă, op. cit., p. 58-80.

13 Controlul cronologic presupune verificarea documentelor în ordinea în care au fost întocmite şi înregistrate. Când verificarea se face în
ordinea inversă a realizării acestor operaţiuni, controlul este invers cronologic.
14 Controlul sistematic este un control care presupune verificarea tuturor documentelor aferente unei probleme, în ordine cronologică.
15 Controlul încrucişat presupune efectuarea de verificări cu privire la toate exemplarele unui document, atât la entitatea controlată, cât şi la

unităţile cu care s-au făcut decontări ori la care sau de la care s-au trimis mărfuri ş.a.
16 Calculul de control, ca tehnică a procedeului de control documentar-contabil, presupune refacerea de către controlul financiar, a tuturor

calculelor din care rezultă o informaţie ce face obiectul controlului, pe baza datelor înregistrate în documentele oficiale, primare sau
centralizatoare şi potrivit procedurilor legale.
17 A se vedea I. Luca, Control financiar şi expertiză contabilă, Editura Fundaţiei universitare Dunărea de Jos Galaţi, 2000, p.187.
18 Inventarierea, ca tehnică de control financiar, poate fi utilizată în situaţia în care nu se poate stabili direct dacă sunt reale informaţiile

privind existenţa elementelor de activ şi pasiv, înscrise în documetele primare sau în evidenţele tehnico-operative, financiare şi contabile.
5
 - componenţa echipei de control financiar;
- concluziile rezultate din controalele anterioare.

1.3.3 Metodologia generală a controlului financiar

Organizarea şi desfăşurarea unei acţiuni de control financiar conform normelor, principiilor şi regulilor stabilite
presupune o cale-acţiune, un sistem metodologic adecvat.
Metodologia de control reprezintă o filieră de cercetare şi acţiune care cuprinde o serie de activităţi
organizatorice şi tehnice specifice, a căror succesiune teoretică se prezintă astfel:
- programarea activităţii de control;
- formularea obiectivelor controlului;
- alegerea formelor de control;
- desemnarea echipei care să efectueze controlul;
- identificarea surselor de informare pentru control;
- aplicarea procedeelor, metodelor, tehnicilor şi instrumentelor de control adecvate fiecărei forme de control,
precum şi activităţii verificate;
- întocmirea actelor de control;
- valorificarea rezultatelor controlului.
De la caz la caz, activităţile care compun metodologia de control se adaptează ori se completează, în funcţie
de natura şi forma acestuia.

Secţiunea a 2 – a. Controlul financiar intern

2.1 Noţiunea, obiectivele generale şi cerinţele controlului financiar intern
Potrivit legislației actuale19 controlul intern este definit:
- fie ca fiind „totalitatea politicilor şi procedurilor elaborate şi implementate de managementul entităţii publice
pentru a asigura: atingerea obiectivelor entităţii într-un mod economic, eficient şi eficace; respectarea regulilor specifice
domeniului, a politicilor şi deciziilor managementului; protejarea bunurilor şi informaţiilor, prevenirea şi depistarea
fraudelor şi erorilor; calitatea documentelor contabile, precum şi furnizarea în timp util de informaţii de încredere pentru
management” (art. 2, lit. g din Legea nr. 672/2002);
- fie ca „ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de
conducere în concordanta cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor
în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele şi procedurile”
(art. 2 lit. d din O.G. nr. 119/1999) – definiție legală care se aplică controlului intern/managerial.
Văzând definiția controlului intern/managerial, trebuie menționată și componenta numită audit intern definită ca
„activitate funcţional independentă şi obiectivă, de asigurare şi consiliere, concepută să adauge valoare şi să
îmbunătăţească activităţile entităţii publice” (art. 2 lit. a din Legea nr. 672/2002).
Controlul financiar public intern reprezintă practic întregul sistem de control intern din sectorul public, format
din sistemele de control ale entităţilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern şi din unităţile centrale responsabile
cu armonizarea şi implementarea principiilor şi standardelor de control şi de audit (art. 2 lit. h din Legea nr. 672/2002).
Obiectivele generale ale controlului intern/managerial sunt, potrivit art. 3 din O.G. nr. 119/2002, următoarele:
- realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice, stabilite în concordanță cu propria lor
misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficiență;
- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei;
- respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;
- dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi difuzare a datelor şi
informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte
periodice.

19A se vedea Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 856 din 5 decembrie
2011 și Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, aprobată prin Legea nr. 301/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 799 din 12 noiembrie 2003, cu
modificările și completările ulterioare.
6
 2.2 Controlul financiar preventiv propriu

2.2.1 Conceptul de organizare şi obiectul controlului financiar preventiv

Organizarea controlului preventiv al cheltuielilor bugetare se întemeiază pe dispoziţiile art. 23 din Legea
finanţelor publice potrivit cărora toate operaţiunile care afectează fondurile publice sunt supuse controlului financiar
preventiv. Aceste dispoziţii au corespondent în legislaţia aplicabilă relaţiilor financiare ale Uniunii Europene, conform
căreia „fiecare operaţiune face obiectul cel puţin al unei verificări ex-ante” (art. 47, alin. 3 din Regulamentul financiar al
Comisiei Uniunii Europene, nr. 2343/2002).
Controlul financiar preventiv poate fi definit ca fiind o activitate de determinare a stării unor proiecte de
operaţiuni economice, reprezentate în documentele financiar-contabile, prin compararea acestora cu prevederile legale
prin care au fost reglementate. El vizează toate actele administrative care, prin natura lor, produc sau pot produce efecte
financiare sau patrimoniale.
Acest control se exercită asupra documentelor în care sunt consemnate operaţiile patrimoniale, înainte ca
acestea să devină acte juridice prin aprobarea lor de către titularul de drept al competenţei sau de către titularul unei
competenţe delegate în condiţiile legii.
Obiectivul principal al controlului este de a opri, înainte de efectuare, toate operaţiunile financiare care nu sunt
legale, reale, necesare, oportune, economicoase, eficace şi eficiente. În condiţiile procedurilor de control, operaţiunile
sunt oprite în faza de angajare sau de plată, respectiv de încasare, după caz.
Astfel, fac obiectul controlului financiar preventiv, potrivit art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 119/1999, proiectele de
operaţiuni care vizează în principal următoarele:
a) angajamente legale şi credite bugetare sau credite de angajament, după caz;
b) deschiderea şi repartizarea de credite bugetare;
c) modificarea repartizării pe trimestre şi pe subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare a creditelor aprobate, inclusiv
prin virări de credite;
d) ordonanţarea cheltuielilor;
e) efectuarea de încasări în numerar;
f) constituirea veniturilor publice, în privinţa autorizării şi a stabilirii titlurilor de încasare;
g) reducerea, eşalonarea sau anularea titlurilor de încasare;
h) constituirea resurselor proprii ale bugetului Uniunii Europene, reprezentând contribuţia viitoare a României
la acest organism;
i) recuperarea sumelor avansate şi care ulterior au devenit necuvenite;
j) vânzarea, gajarea, concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale;
k) concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale;
l) alte tipuri de operaţiuni, stabilite prin ordin al ministrului finanţelor publice.
În funcţie de specificul entităţii publice, potrivit art. 6 alin. 2 din O.G. nr. 119/1999, conducătorul acesteia poate
decide ca exercitarea controlului financiar preventiv să fie extinsă şi asupra altor categorii de operaţiuni.
În sfera controlului nu pot fi incluse operaţiunile de analiză şi certificare a situaţiilor financiare ori a celor
patrimoniale, precum şi verificarea operaţiunilor deja efectuate.
Potrivit legii, controlul financiar preventiv se organizează în cadrul următoarelor entităţi publice:
- autorităţile publice şi autorităţile administrative autonome;
- instituţiile publice aparţinând administraţiei publice centrale şi locale şi instituţiile publice din subordinea
acestora;
- regiile autonome de interes naţional sau local;
- companiile sau societăţile naţionale;
- societăţile comerciale la care statul sau o unitate administrativ–teritorială deţine capitalul majoritar;
- agenţiile, cu sau fără personalitate juridică, care gestionează fonduri provenite din finanţări externe,
rambursabile sau nerambursabile;
- Ministerul Finanţelor, pentru operaţiunile de trezorerie, pentru cele care privesc datoria publică, realizarea
veniturilor statului şi plata contribuţiei României la bugetul Uniunii Europene;
- autorităţile publice executive ale administraţiei publice locale, pentru operaţiunile de datorie publică şi
realizarea veniturilor statului sau ale unităţilor administrativ–teritoriale. Acestea organizează controlul financiar preventiv
7
conform normelor specifice elaborate în funcţie de modalităţile prevăzute de legislaţia fiscală pentru stabilirea titlurilor de
încasare şi pentru reducerea, eşalonarea sau anularea obligaţiilor.
Regiile autonome, companiile ori societăţile naţionale, precum şi societăţile comerciale la care statul sau
unităţile administrativ-teritoriale deţin capitalul majoritar elaborează, de asemenea, norme specifice de control financiar
preventiv ţinând cont de legislaţia aplicabilă entităţilor care sunt organizate şi funcţionează în regim comercial.
Controlul financiar preventiv asupra operaţiunilor care reprezintă recuperări de sume utilizate şi constatate
ulterior ca necuvenite atât pentru intern, cât şi pentru cele aferente finanţărilor de la Uniunea Europeană, se organizează
în cadrul structurilor responsabile pentru recuperarea unor astfel de sume, prin norme metodologice specifice. Aceste
norme sunt elaborate în funcţie de legislaţia adoptată ca urmare a angajamentelor asumate de România în relaţiile cu
Uniunea Europeană.
Potrivit normelor specifice (a se vedea art. 7 al O.G. nr. 119/1999, republicată), controlul financiar preventiv
constă în verificarea sistematică a proiectelor de operaţiuni economico–financiare sub aspectul legalităţii, regularităţii şi
al încadrării acestora în limitele creditelor bugetare ori, după caz, a creditelor de angajament. Prin urmare, controlul
financiar preventiv în materia efectuării cheltuielilor bugetare va avea trei componente distincte, corespunzătoare celor
trei aspecte controlate, pe care le prezentăm în cele ce urmează.
a) Controlul legalităţii operaţiunii. Legalitatea reprezintă „caracteristica unei operaţiuni de a respecta toate
prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia” (art. 2, lit. o din O.G. nr. 119/1999,
republicată).
În materia efectuării cheltuielilor din bugetele publice, se impune verificarea respectării dispoziţiei cuprinse în
art. 14, alin. 2 din Legea finanţelor publice, potrivit căreia această operaţiune nu poate fi efectuată, în lipsa bazei legale.
Aceasta presupune verificarea existenţei autorizării legale pentru respectiva cheltuială, conform celor prezentate anterior.
b) Controlul regularităţii operaţiunii. Regularitatea reprezintă „caracteristica unei operaţiuni de a respecta sub
toate aspectele ansamblul principiilor şi regulilor procedurale şi metodologice care sunt aplicabile categoriei de operaţiuni
din care face parte” (art. 2, lit. v din O.G. nr. 119/1999, republicată).
Pentru a vedea dacă efectuarea cheltuielii corespunde regularităţii, se va verifica, în primul rând, dacă persoana
care angajează cheltuiala din bugetul public este competentă să efectueze o astfel de operaţiune. Legea finanţelor publice
instituie regula potrivit căreia:
- „angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorul de credite, iar
plata acestora se efectuează de către conducătorul compartimentului financiar-contabil/persoana responsabilă cu
efectuarea plăţii” (art. 24 alin. 1 din Legea nr.500/2002) iar
- „operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de
credite20 şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiei publice” (art. 52, alin. 3 din
Legea nr. 500/2002) iar plata lor „se efectuează de conducătorul compartimentului financiar-contabil/persoana
responsabilă cu efectuarea plăţii în baza ordonanţării acestora, în limita creditelor bugetare aprobate şi a fondurilor
disponibile cu această destinaţie.” (art. 52, alin. 4 din Legea nr. 500/2002).
În al doilea rând, se va verifica dacă normele procedurale prealabile operaţiunilor menţionate au fost respectate
şi dacă (atunci când este necesar) au fost obţinute, după caz, toate avizele, autorizaţiile, acordurile ori alte acte care
condiţionau efectuarea lor. În această privinţă, Legea finanţelor publice dispune că „angajarea şi ordonanţarea cheltuielilor
se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar propriu şi a controlului financiar preventiv delegat, după caz,
potrivit dispoziţiilor legale” (art. 24, alin. 2 din Legea nr. 500/2002), „pe baza avizelor compartimentelor de specialitate21
ale instituţiei publice” (art. 52, alin. 3 din Legea nr. 500/2002) iar plăţile se fac „numai pe bază de acte justificative, întocmite
în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate potrivit prevederilor art. 24
şi 25, după caz” (art. 52 alin. 6 din Legea nr. 500/2002).
Pe de altă parte, în cazul unor cheltuieli, cum sunt cele cu achiziţiile publice, angajarea şi ordonanţarea lor se
face cu respectarea regulilor procedurale stabilite prin legea specială în materie22. În cazul investiţiilor publice, conform

20 Prin excepţie, potrivit art. 20, alin. 4 din Legea finanţelor publice, ordonatorii principali de credite „Ordonatorii de credite pot delega
această calitate înlocuitorilor de drept, secretarului general sau altor persoane împuternicite în acest scop, cu excepţia conducătorului
compartimentului financiar-contabil”.
21 În principiu, sunt considerate de specialitate în materie, compartimentul juridic şi cel financiar – contabil.
22 Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice (clasice) publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016,

Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 391 din 23 mai 2016; Legea nr.
100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 392 din 23
mai 2016; Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor
sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016.
8
dispoziţiilor art. 43, alin. 2 din Legea nr. 500/2002, este necesară actualizarea şi aprobarea valorii fiecărui obiectiv de
investiţii nou sau în continuare, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. Totodată, „angajamentele legale din care rezultă
o cheltuială pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, cofinanţate de o instituţie internaţională, se vor
efectua în conformitate cu prevederile acordului de finanţare” (art. 45 din Legea nr. 500/2002).
În al treilea rând, operaţiunile de execuţie a cheltuielilor bugetare trebuie să corespundă cerinţelor de bună gestiune
financiară (art. 22, alin. 2, lit. c din Legea nr. 500/2002). Aceasta presupune ca efectuarea oricărei cheltuieli din fondurile
publice trebuie „să răspundă unui interes public, să fie strict legată de activitatea ori atribuţia entităţii publice, să fie
necesară, oportună şi eficientă”23. Cu alte cuvinte, raportat la art. 5 din O.G. nr. 119/1999, buna gestiune financiară
presupune asigurarea de către cei în drept, cu privire la fiecare cheltuială, a legalităţii, regularităţii, economicităţii,
eficacităţii şi eficientei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public.
c) Controlul încadrării cheltuielilor în limitele creditelor bugetare ori, după caz, a creditelor de angajament. Aşa
cum am arătat, creditul bugetar este o „sumă aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot
ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele legale contractate în cursul exerciţiului bugetar
şi/sau din exerciţii anterioare” (art. 2, lit. g din Legea nr. 500/2002).
Creditul de angajament, pe de altă parte, reprezintă „limita maximă în cadrul căreia pot fi încheiate
angajamentele legale în timpul anului bugetar” (art. 2, lit. f din Legea nr. 500/2002).
Cu privire la încadrarea cheltuielilor în limitele stabilite, Legea finanţelor publice, prin art. 4, dispune că „Sumele
aprobate, la partea de cheltuieli (...), în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă
limitele maxime care nu pot fi depăşite” (alin. 2), iar „Angajarea cheltuielilor (...) se face numai în limita creditelor de
angajament și îm scopurile în care au fost aprobate” (alin. 3). Totodată „În vederea realizării acţiunilor anuale și
multianuale, ordonatorii de credite încheie angajamente legale, în limita creditelor de angajament aprobate prin buget
pentru anul bugetar respectiv” (alin. 6).
În acelaşi sens, prin art. 22, alin. 1 din Legea finanţelor publice se instituie obligaţia ordonatorilor de credite de
a proceda la angajarea şi utilizarea creditelor bugetare numai în limita prevederilor şi conform destinaţiilor aprobate.
Efectuarea de cheltuieli fără ca acestea să aibă credit (autorizare bugetară) înseamnă a angaja statul în
raporturi juridice din care derivă obligaţii de plată, fără a exista însă şi fondurile din care se poată efectua plata.
Din punct de vedere procedural, controlul financiar preventiv se exercită prin viză, în mod diferit, după cum
acesta este exercitat sub forma controlului propriu şi a controlului delegat24. Spre deosebire de controlul preventiv propriu,
care este un control intern, controlul preventiv delegat este un control extern, al statului, exercitat prin Ministerul Finanţelor.

2.2.2 Exercitarea controlului financiar preventiv propriu.

Potrivit art. 8-11 din O.G. 119/1999, controlul financiar preventiv propriu se exercită la toate entităţile publice,
prin persoanele din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate de conducătorul fiecărei entităţi publice. Aceste
persoane nu pot fi implicate în realizarea operaţiunii supusă vizei.
Controlul financiar preventiv propriu se organizează la entităţile menţionate, de regulă, în cadrul
compartimentelor de specialitate financiar-contabilă ale acestora. În raport de natura operaţiunilor, conducătorul entităţii
publice poate decide extinderea acestui control şi la nivelul altor compartimente de specialitate în care se iniţiază, prin
acte juridice, sau se constată obligaţii de plată sau alte obligaţii de natură patrimonială.
Controlul financiar preventiv se exercită, prin viză, de persoane din cadrul compartimentelor de specialitate
desemnate în acest sens de către conducătorul entităţii publice. Aceste persoane nu pot fi din rândul celor care aprobă
ori efectuează operaţiuni supuse controlului preventiv. Prin actul de numire se stabilesc, totodată şi limitele de competenţă
în exercitarea acestuia.
Proiectele de operaţiuni25 care vizează execuţia cheltuielilor bugetare sunt întocmite de compartimentele
competente, conform legii şi normelor interne de funcţionare ale entităţii publice respective. În vederea prezentării la
control financiar preventiv, acestor proiecte le sunt ataşate documentele justificative corespunzătoare, care trebuie
certificate prin semnătura conducătorilor compartimentelor inţiatoare, cu privire la realitatea şi legalitatea operaţiunilor
respective (art. 10 alin. 3 din O.G. nr. 119/1999). Documentele se înscriu în Registrul privind operaţiunile prezentate la
viza de control financiar preventiv.

23 A. Neagu, Exigenţe ale exercitării controlului preventiv în materia angajării cheltuielilor bugetare, în revista Pro Patria Lex, nr. 6-7, Editura
Universul Juridic Bucureşti, 2004, p. 62.
24 Controlul financiar preventiv delegat se efectuează prin controlori delegaţi, numiţi prin ordin al ministrului finanţelor pentru fiecare

instituţie publică în care se exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau
al bugetului oricărui fond special (potrivit art. 12 din O.G. 119/1999).
25 Conform art. 2, lit. u, din O.G. nr. 119/1999, proiectul de operaţiune reprezintă orice document prin care se urmăreşte efectuarea unei

operaţiuni, în forma pregătită în vederea aprobării sale de către autoritatea competentă.

9
 Persoana ori, după caz, persoanele împuternicite cu efectuarea controlului financiar preventiv procedează la
analiza proiectelor de operaţiuni sub aspectul respectării cerinţelor de legalitate, regularitate şi încadrare în limitele
creditelor bugetare ori a creditelor de angajament aprobate.
Dacă dispoziţiile legale prevăd avizarea operaţiunii de către compartimentul de specialitate juridică, proiectul
de operaţiune se prezintă pentru control financiar preventiv, vizat de şeful compartimentului respectiv. Avizul
compartimentului juridic pe proiectul de operaţiune poate fi solicitat de persoana împuternicită cu efectuarea controlului
financiar preventiv, ori de câte ori consideră că necesităţile o impun (art. 10 alin. 6 din O.G. nr. 119/1999).
În efectuarea controlului financiar preventiv de către persoanele desemnate, parcurgerea listei de verificare
specifică operaţiunii26 primită la viză, este obligatorie, dar nu şi limitativă. Persoana desemnată să exercite controlul
financiar preventiv poate extinde verificările peste cele obligatorii, cuprinse în listă, ori de câte ori este necesar.
Sintetizând, putem spune că, în vederea acordării vizei, persoana împuternicită cu efectuarea controlului
financiar preventiv trebuie să constate dacă sunt îndeplinite cel puţin următoarele cerinţe:
- existenţa bazei legale pentru efectuarea cheltuielii;
- existenţa creditului bugetar destinat cheltuielii în cauză;
- dacă ordinul de plată a fost emis în baza angajamentului juridic, cu respectarea procedurii;
- existenţa documentelor justificative pentru cheltuială şi întocmirea acestora numai de persoanele în drept;
- dacă au fost determinate corect creanţele creditorului şi dacă acestea au devenit exigibile;
- dacă titularul creanţei a fost identificat corect şi el este destinatarul plăţii;
- încadrarea plăţii în plafonul de plăţi lunare rezultat din deschiderea şi repartizarea creditelor bugetare;
- îndeplinirea oricăror alte cerinţe stabilite pentru acordarea vizei, în funcţie de natura cheltuielii.
În situaţia în care persoana împuternicită cu efectuarea controlului financiar preventiv constată îndeplinirea
tuturor cerinţelor menţionate, acordă viza de control financiar preventiv prin semnătură şi aplicarea sigiliului personal pe
documentul care angajează cheltuiala din bugetul public.
Viza de control financiar preventiv reprezintă o atestare, emisă de către o autoritate legală, prin care se confirmă
că proiectele de operaţiuni supuse controlului au fost întocmite în conformitate cu prevederile legale aplicabile iar
operaţiunile respective pot fi efectuate. Viza trebuie să cuprindă următoarele informaţii: denumirea entităţii publice;
menţiunea „vizat pentru control financiar preventiv”; numărul sigiliului (numărul de identificare a titularului acestuia); data
acordării vizei (an, luna, zi).
Atunci când constată neîndeplinirea tuturor cerinţelor arătate mai sus, persoana împuternicită cu efectuarea
controlului financiar preventiv este îndreptăţită şi în acelaşi timp obligată să emită un refuz de viză (art. 20, alin. 1din
O.G.119/1999).
Termenul pentru pronunţare se stabileşte, prin decizie internă, de conducătorul entităţii publice în funcţie de
natura şi complexitatea operaţiunilor cuprinse în cadrul general şi respectiv, cel specific al operaţiunilor supuse controlului
preventiv.
Refuzul de viză se motivează în scris în toate situaţiile şi se consemnează în Registrul privind operaţiunile
prezentate la viza de control financiar preventiv. La refuzul de viză se anexează un exemplar al listei de verificare, cu
indicarea elementelor din această listă ale căror cerinţe nu sunt îndeplinite.
Refuzul de viză, însoţit de documentele justificative se aduce la cunoştinţa conducătorului entităţii publice, care
poate efectua pe propria răspundere operaţiunile refuzate la viză printr-un act de decizie internă, emis în formă scrisă27.
În acest caz, persoana împuternicită cu exercitarea controlului financiar preventiv este obligată să informeze Curtea de
Conturi, Ministerul Economiei şi Finanţelor şi, după caz, organul ierarhic superior al entităţii publice, asupra operaţiunilor
refuzate la viză şi efectuate pe propria răspundere.

2.3 Auditul public intern – concept și forme

Etimologic, cuvântul audit provine din latinescul audire care, în limbajul curent, are semnificaţia de a asculta.
Cea mai apropiată accepţiune, în plan semantic, a cuvântului audit provine din limba engleză, unde are semnificaţia de
verificare ori revizie contabilă28.

26 Lista de verificare obligatorie, specifică fiecărei operaţiuni în parte, este stabilită prin anexa nr. 1 la Normele metodologice generale referitoare
la exercitarea controlului financiar preventiv, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/2003, publicat în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 320 din 13 mai 2003, cu modificările şi completările ulterioare.
27 Conform art. 21 alin. 1 din O.G. 119/1999, o copie după actul respectiv se transmite compartimentului de audit public intern şi

controlorului delegat, după caz.

28 L. Dobroţeanu, C. L. Dobroţeanu, Audit. Concept şi practici, Editura Economică Bucureşti, 2002, p.18.

10
 De-a lungul timpului, activitatea de audit a fost denumită, în diferite state, după caz: verificare, inspecţie
contabilă, revizie contabilă sau control al conturilor.
Lato sensu, auditul este definit ca fiind „o revizie metodologică, un examen obiectiv al unui element, cuprinzând
verificarea informaţiilor specifice, determinate de auditor sau stabilite de practica generalizată. Scopul auditului este
exprimarea unei opinii sau extragerea unei concluzii asupra obiectivului ce a fost auditat”29. Totodată s-a arătat că
auditarea este un proces prin care o persoană competentă şi independentă cumulează şi evaluează probe privind
informaţiile cuantificabile, referitoare la o entitate economică pentru a putea determina corespondenţa lor cu criterii bine
stabilite şi pentru a le raporta.
În literatura de specialitate, auditul a fost prezentat ca fiind, după caz, proces de culegere şi analiză de
informaţii, o operaţiune sau un complex de activităţi desfăşurate în scopul stabilirii corectitudinii şi conformităţii activităţilor
vizate. Unii autori au considerat că auditul este „un proces sistematic de obţinere şi evaluare în mod obiectiv a unor
afirmaţii privind acţiunile şi evenimentele cu caracter economic în vederea aprecierii gradului de conformitate a acestor
informaţii cu criteriile prestabilite, precum şi de comunicare a rezultatelor către utilizatorii interesaţi”30. Alt autor a prezentat
auditul ca fiind „examinarea de către o persoană competentă şi independentă a fidelităţii reprezentărilor financiare şi
contabile, a probităţii şi credibilităţii tranzacţiilor economice”31. Într-o altă concepţie, s-a spus despre audit că este
„complexul de activităţi care au ca obiectiv controlul la nivelul diverselor structuri de concepţie şi execuţie (....), buna
gestiune şi păstrare a patrimoniului, cât şi corecta aplicare a deciziilor luate”32.
Sintetizând, auditul poate fi definit ca fiind o examinare sistematică a unei situaţii, de către o persoană
independentă şi competentă, precum şi verificarea conformităţii acesteia cu regulile, normele şi procedurile sistemului de
control intern, în vederea exprimării unei opinii motivate asupra concordanţei situaţiei examinate în raport cu normele
aplicabile.
Dată fiind expansiunea înregistrată în ultimele decenii, complexitatea situţiilor de examinat, precum şi natura
solicitărilor, auditul se realizează din ce în ce mai mult ca o activitate specializată pe diferitele domenii ale vieţii economico-
sociale.Vorbim astfel de audit financiar, audit bancar, auditul managementului etc.
Criteriile de clasificare ale diferitelor forme de audit sunt diverse. Astfel, auditul poate fi clasificat, cu titlu de
exemplu, după actul juridic în baza căruia se exercită, rezultând următoarele forme ale acestuia:
a) După actul juridic în baza căruia se exercită, auditul poate fi, după caz, legal sau contractual.
Auditul legal se realizează ca urmare a reglementării sale prin lege ori ca efect al acesteia. În cazul entităţilor
publice, fiind reglementat prin lege, auditul intern este un audit legal. În cazul agenţilor economici auditul legal este cel ce
se efectuează prin comisiile de cenzori, constituite în temeiul legii33;
Auditul contractual se desfăşoară în baza contractului încheiat de entitatea interesată cu persoane autorizate,
potrivit legii, să desfăşoare activităţi de audit. Acest tip de audit se poate desfăşura, în condiţiile reglementate prin lege34,
la toate entităţile publice ori private.
b) După apartenenţa auditorului, auditul poate fi, după caz, intern ori extern.
Auditul intern se organizează, în condiţiile legii, la nivelul entităţii considerate, şi se exercită printr-o structură
proprie specializată, constituită în acest scop şi subordonată conducerii entităţii.
Auditul extern se exercită de o instituţie sau persoană specializată, din afara entităţii auditate, autorizată prin
lege sau în condiţiile acesteia;
c) După natura entităţii auditate, auditul poate fi, după caz, public sau privat.
Auditul public vizează toate entităţile publice, în înţelesul legii, însemnând: autorităţile publice, instituțiile
publice, companiile şi societăţile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale la care statul sau o unitate
administrativ-teritorială este acţionar majoritar, care utilizează ori administrează fonduri publice sau patrimoniu public.
Auditul privat se poate exercita la orice altă entitate, potrivit normelor interne şi intereselor fiecăreia, cu
respectarea prevederilor legale în materie.

29 Conform Generalls accepted auditing principles (Culegerea de standarde de audit general acceptate în SUA).
30 V.M. O’Reilly, M.B. Hirsch, P.L. Defliese, H.R. Jaenicke, Montgomery’s auditing, editia a XI-a, New York, citat de L. Dobroţeanu,
C. L. Dobroţeanu in op. cit., p.28.
31 M. Boulescu, Auditul financiar. Repere normative naţionale, Editura Economică Bucureşti, 2003, p. 9.
32 V. Dedu, Gestiune şi audit bancar, Editura Economică Bucureşti, 2003, p. 287.
33 Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 29 ianuarie 1998, cu

modificările şi completările ulterioare.

34 A se vedea prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 75/1999 privind activitatea de audit financiar, republicată în Monitorul

Oficial al României, Partea I, nr. 598 din 22 august 2003, precum şi ale Ordonanței de Guvern nr. 65/1994 privind organizarea activităţii
de expertiză contabilă şi a contabililor autorizaţi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 13 din 8 ianuarie 2008.
11
 Dată fiind sfera preocupărilor noastre, în cuprinsul lucrării ne limităm la analiza şi prezentarea auditului public,
exercitat sub formă de audit intern şi extern, cu privire la actele, faptele şi operaţiunile cuprinse în procesul de formare,
administrare, utilizare şi control a fondurilor băneşti publice.

2.4. Controlul intern managerial

2.4.1. Conceptul de control intern managerial
Legislaţia comunitară în domeniul controlului intern este alcătuită, în mare parte, din principii generale de bună
practică, acceptate pe plan internaţional şi în Uniunea Europeană. Controlului intern i se asociază o accepţie mai largă,
acesta fiind privit ca o funcţie managerială şi nu ca o operaţiune de verificare. Necesitatea şi obligativitatea organizării
controlului intern în entităţile publice sunt reglementate prin Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul
intern/managerial şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, potrivit INTOSAI, Controlul intern este „un instrument managerial utilizat pentru a furniza o asigurare
rezonabilă ca obiectivele managementului sunt indeplinite”. Potrivit Comitetului Entităţilor Publice de Sponsorizare a
Comisiei Treadway (S.U.A.) – COSO, controlul intern este „un proces implementat de managementul entităţii publice,
care intenţionează să furnizeze o asigurare rezonabilă cu privire la atingerea obiectivelor, grupate în următoarele categorii:
eficacitatea şi eficienţa funcţionării; fiabilitatea informaţiilor financiare; respectarea legilor şi regulamentelor”. Institutul
Canadian al Contabililor Autorizaţi (Criteria Of Control) – COCO definește controlul intern drept „ansamblul elementelor
unei organizaţii (inclusiv resursele, sistemele, procesele, cultura, structura si sarcinile) care, în mod colectiv, îi ajută pe
oameni să realizeze obiectivele entităţii publice, grupate în trei categorii: eficacitatea şi eficienţa funcţionării; fiabilitatea
informaţiei interne şi externe; respectarea legilor, regulamentelor şi politicilor interne”. Comisia Europeană consideră
controlul intern drept „ansamblul politicilor şi procedurilor concepute şi implementate de către managementul şi personalul
entităţii publice, în vederea furnizării unei asigurări rezonabile pentru: atingerea obiectivelor entitatii publice intr-un mod
economic, eficient si eficace; respectarea regulilor externe si a politicilor si regulilor managementului; protejarea bunurilor
si a informatiilor; prevenirea si depistarea fraudelor si greşelilor; calitatea documentelor de contabilitate si producerea in
timp util de informaţii de încredere, referitoare la segmentul financiar şi de management”. În fine, România prin organul
responsabil cu conducerea activității de control intern pe plan național, Secretariatul general al Guvernului României,
definește controlul intern/managerial (a se vedea Ordinul Secretarului general al Guvernului nr. 400/2015) ca „ansamblul
formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu
obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor publice în mod economic,
eficient şi eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele şi procedurile”.
Organizarea sistemului de control intern/managerial al oricărei entităţi publice are în vedere realizarea a trei
categorii de obiective permanente:
- obiective cu privire la eficacitatea şi eficienţa funcţionării - cuprind obiectivele legate de scopurile entităţii
publice şi de utilizarea în condiţii de economicitate, eficacitate şi eficienţă a resurselor, incluzând şi
obiectivele privind protejarea resurselor entităţii publice de utilizare inadecvată sau de pierderi, precum şi
identificarea şi gestionarea pasivelor;
- obiective cu privire la fiabilitatea informaţiilor externe şi interne - includ obiectivele legate de ţinerea unei
contabilităţi adecvate, de calitatea informaţiilor utilizate în entitatea publică sau difuzate către terţi, precum
şi de protejarea documentelor împotriva a două categorii de fraude: disimularea fraudei şi distorsionarea
rezultatelor;
- obiective cu privire la conformitatea cu legile, regulamentele şi politicile interne - cuprind obiectivele legate
de asigurarea că activităţile entităţii se desfăşoară în conformitate cu obligaţiile impuse de legi şi de
regulamente, precum şi cu respectarea politicilor interne.
Construirea unui sistem de control intern solid este un proces de durată, care necesită eforturi importante din
partea întregului personal al entităţii, şi în mod deosebit din partea angajaţilor cu funcţii de conducere. Controlul
intern/managerial este în responsabilitatea conducătorilor, care au obligația de a-l defini, proiecta, implementa şi de a-l
perfecţiona continuu.

2.4.2. Standardele de control intern/managerial

Standardele de control intern/ managerial sunt create cu scopul:
- de a crea un model de control intern/managerial uniform şi coerent care să permită comparaţii între entităţi de
acelaşi fel sau în cadrul aceleiaşi entităţi, la momente diferite;
- să facă posibilă evidenţierea rezultatelor entităţii şi a evoluţiei sale;
12
 - să constituie un sistem de referinţă în raport cu care se evaluează sistemele de control intern/managerial, se
identifică zonele şi direcţiile de schimbare.
Gruparea standardelor de control intern managerial
1. Mediul de control:
- Standardul 1 - Etica şi integritatea
Conducerea şi salariaţii entităţii publice cunosc şi susţin valorile etice şi valorile organizaţiei, respectă şi aplică
reglementările cu privire la etică, integritate, evitarea conflictelor de interese, prevenirea şi raportarea fraudelor, actelor
de corupţie şi semnalarea neregularităţilor.
- Standardul 2 - Atribuţii, funcţii, sarcini
Conducerea entităţii publice asigură întocmirea şi actualizarea permanentă a documentului privind misiunea
entităţii publice, a regulamentelor interne şi a fişelor posturilor, pe care le comunică angajaţilor.
- Standardul 3 - Competenţa, performanţa
Conducătorul entităţii publice asigură ocuparea posturilor de către persoane competente, cărora le
încredinţează sarcini potrivit competenţelor, şi asigură condiţii pentru îmbunătăţirea pregătirii profesionale a angajaţilor.
- Standardul 4 - Structura organizatorică
Conducătorul entităţii publice stabileşte, în scris, limitele competenţelor şi responsabilităţilor pe care le deleagă.
2. Performanţe şi managementul riscului
- Standardul 5 – Obiective
Conducerea entităţii publice defineşte obiectivele determinante, legate de scopurile entităţii, precum şi pe cele
complementare, legate de fiabilitatea informaţiilor, conformitatea cu legile, regulamentele şi politicile interne, şi comunică
obiectivele definite tuturor salariaţilor şi terţilor interesaţi.
- Standardul 6 – Planificarea
Conducerea entităţii publice întocmeşte planuri prin care se pun în concordanţă activităţile necesare pentru
atingerea obiectivelor cu resursele maxim posibil de alocat, astfel încât riscurile susceptibile să afecteze realizarea
obiectivelor entităţii să fie minime.
- Standardul 7 - Monitorizarea performanţelor
Conducătorul entităţii publice asigură monitorizarea performanţelor pentru fiecare obiectiv şi activitate, prin
intermediul unor indicatori cantitativi şi calitativi relevanţi, inclusiv cu privire la economicitate, eficienţă şi eficacitate.
- Standardul 8 - Managementul riscului
Conducătorul entităţii publice instituie şi pune în aplicare un proces de management al riscurilor care să
faciliteze realizarea eficientă şi eficace a obiectivelor sale.
3. Activităţi de control
- Standardul 9 – Proceduri
Conducerea entităţii publice asigură elaborarea procedurilor scrise pentru activităţile derulate în entitate şi le
aduce la cunoştinţa personalului implicat.
- Standardul 10 – Supravegherea
Conducerea entităţii publice iniţiază, aplică şi dezvoltă controale adecvate de supraveghere a activităţilor,
operaţiunilor şi tranzacţiilor, în scopul realizării eficace a acestora.
- Standardul 11 - Continuitatea activităţii
Conducerea entităţii publice identifică principalele ameninţări cu privire la continuitatea derulării proceselor şi
activităţilor şi asigură măsurile corespunzătoare pentru ca activitatea acesteia să poată continua în orice moment, în toate
împrejurările şi în toate planurile, indiferent care ar fi natura unei perturbări majore.
4. Informarea şi comunicarea
- Standardul 12 - Informarea şi comunicarea
În entitatea publică sunt stabilite tipurile de informaţii, conţinutul, calitatea, frecvenţa, sursele, destinatarii
acestora şi se dezvoltă un sistem eficient de comunicare internă şi externă, astfel încât conducerea şi salariaţii să îşi
poată îndeplini în mod eficace şi eficient sarcinile, iar informaţiile să ajungă complete şi la timp la utilizatori.
- Standardul 13 - Gestionarea documentelor
Conducătorul entităţii publice organizează şi administrează procesul de creare, revizuire, organizare, stocare,
utilizare, identificare şi arhivare a documentelor interne şi a celor provenite din exteriorul organizaţiei, oferind control
asupra ciclului complet de viaţă al acestora şi accesibilitate conducerii şi angajaţilor entităţii, precum şi terţilor abilitaţi.
- Standardul 14 - Raportarea contabilă şi financiară

13
 Conducătorul entităţii publice asigură buna desfăşurare a proceselor şi exercitarea formelor de control intern
adecvate, care garantează că datele şi informaţiile aferente utilizate pentru întocmirea situaţiilor contabile anuale şi a
rapoartelor financiare sunt corecte, complete şi furnizate la timp.
5. Evaluare şi audit
- Standardul 15 - Evaluarea sistemului de control intern/managerial
Conducătorul entităţii publice instituie o funcţie de evaluare a controlului intern/managerial, elaborând în acest
scop politici, planuri şi programe. Conducătorul entităţii publice elaborează anual, prin asumarea responsabilităţii
manageriale, un raport asupra propriului sistem de control intern/managerial.
- Standardul 16 - Auditul intern
Entitatea publică înfiinţează sau are acces la o capacitate de audit competentă, care are în structura sa auditori
competenţi, a căror activitate se desfăşoară, de regulă, conform unor programe bazate pe evaluarea riscurilor.

2.4.3. Concluzii cu privire la sistemul de control intern/ managerial

Este necesară implementarea şi dezvoltarea sistemelor de control intern/ managerial (SCI/M)
 SCI/M reprezintă un instrument de bază al managementului
 SCI/M furnizează o asigurare rezonabilă privind atingerea obiectivelor stabilite
 SCI/M reprezintă orice măsură luată de conducere pentru creşterea probabilităţii de atingere a obiectivelor
 SCI/M reprezintă răspunsul la risc
 SCI/M implică costuri (consum de resurse), de aceea este necesar să se analizeze aceste costuri relativ la
beneficiile obţinute
 Trebuie să se evite două situaţii nedorite:
 formalismul controlului intern
 controlul “excesiv”/supracontrolul
 Auditul intern trebuie utilizat de fiecare manager pentru îmbunătăţirea performanţelor entităţii.

Secţiunea a 3 – a. Controlul financiar extern – noţiune și forme

Controlul financiar extern este, aşa cum am arătat, un control al statului, organizat şi exercitat potrivit interesului
public, cu privire la exercitarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor de către subiectele de drept în cadrul raporturilor de
drept financiar public. Astfel, pe calea controlului financiar extern se verifică: îndeplinirea obligaţiilor financiar-fiscale;
administrarea şi utilizarea fondurilor alocate de la bugetele publice; respectarea reglementărilor financiar-contabile;
administrarea patrimoniului public; funcţionarea controlului financiar intern.
Controlul se realizează, în principal, prin verificarea actelor în care sunt consemnate operaţiunile patrimoniale
ale entităţii controlate în raporturile cu statul ori cu alte persoane, fizice sau juridice.
Controlul financiar extern se desfăşoară sub formă de: control financiar preventiv delegat, control fiscal
(inspecţie fiscală, control inopinat, control operativ, verificarea situației personale a contribuabilului), control concomitent
(operativ-curent), control de gestiune şi audit public extern.
Corespunzător formelor de control prezentate, organele competente să exercite controlul financiar sunt, după
caz, astfel:
- controlul financiar preventiv delegat, de către Ministerul Finanţelor, prin controlorii delegaţi;
- controlul fiscal (inspecţia fiscală), de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală prin Direcţia Generală
de Inspecţie Fiscală, cu unităţile sale teritoriale şi de către unităţile administrativ-teritoriale, pentru veniturile proprii, prin
compartimentele de specialitate ale acestora;
- controlul concomitent (operativ-curent), de către Garda Financiară;
- controlul de gestiune de către Direcţia Generală a Controlului Financiar de Stat;
- auditul public extern de către Curtea de Conturi.

3.6 Auditul public extern.

Relaţiile financiare publice sunt supuse unui dublu control efectuat, pe de o parte, sub forma controlului
administrativ specializat al puterii executive iar, pe de altă parte, sub forma auditului public extern.
Aşa cum am văzut, controlul administrativ specializat se efectuează prin controlorii delegaţi ai Ministerului
Finanţelor, Direcţia Generală de Inspecţie Fiscală, Garda Financiară şi Direcţia Controlului Financiar de Stat. Aceste
14
structuri de control acţionează sub autoritatea Ministerului Finanţelor, care răspunde în numele Guvernului de aplicarea
strategiei şi a programului de guvernare în domeniul finanţelor publice.
Auditul public extern este de competenţa Curţii de Conturi şi a Autorităţii de Audit pentru fondurile europene
primite de România.

3.6.1 Controlul Curţii de Conturi.

3.6.1.1 Temeiul legal şi competenţele. Potrivit Constituţiei României (art. 40) şi Legii de organizare şi
funcţionare35, Curtea de Conturi este autoritatea supremă de audit public extern, care funcţionează în mod autonom pe
lângă Parlamentul României36 şi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a
resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.
Activitatea Curţii de Conturi se desfăşoară în temeiul normelor juridice constituţionale, precum şi al normelor
speciale. Legea Curţii de Conturi este o lege organică conform art. 73, alin. 3, lit. l din Constituţie, ceea ce dovedeşte
importanţa acordată de legiuitor acestei instituţii.
În unităţile administrativ-teritoriale, funcţiile Curţii de Conturi se exercită prin camerele de conturi judeţene şi a
municipiului Bucureşti, care sunt structuri fără personalitate juridică.
Controlul Curţii de Conturi se efectuează, după caz, potrivit Programului anual de control, întocmit şi aprobat
de aceasta în condiţii de autonomie, sau la cererea unei camere a Parlamentului.
Atunci când controlul se efectuează potrivit programului propriu, acesta se iniţiază din oficiu şi nu pot fi oprit
decât de Parlament iar, în acest caz, numai în cazul depăşirii competenţelor stabilite prin lege.
La cererea Camerei Deputaţilor sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul de gestionare a
resurselor financiare publice şi raportează cele constatate. Hotărârile Camerei Deputaţilor sau ale Senatului, prin care se
cere Curţii de Conturi efectuarea unor controale, în limitele competenţelor sale, sunt obligatorii. Nicio altă autoritate publică
nu o mai poate obliga.
Curtea de Conturi poate colabora cu organismele internaţionale de profil şi poate exercita, în numele lor,
controlul asupra gestionării fondurilor puse la dispoziţia României, dacă prin tratate, convenţii sau alte înţelegeri
internaţionale se stabileşte această competenţă.
Pe plan intern, raporturile Curţii de Conturi cu alte organe de control financiar sunt stipulate în art. 42 din Legea
nr. 94/1992. Astfel, ea poate să solicite organelor de control financiar ori de inspecţie fiscală, inclusiv celor de inspecţie
bancară ale Băncii Naţionale a României, „verificarea, cu prioritate, a unor obiective, în cadrul atribuţiilor lor legale” (alin.
1, lit. b). Totodată, ori de câte ori este necesar, poate solicita unor instituţii specializate ale statului, „să efectueze verificări
de specialitate care să contribuie la clarificarea unor constatări” (alin. 1, lit. d).
De asemenea, Curtea de Conturi poate să ceară şi să utilizeze, pentru exercitarea funcţiilor sale de control şi
de audit, rapoartele celorlalte organisme cu atribuţii de control financiar, fiscal, audit intern şi inspecţie bancară.
Este de menţionat şi faptul că legea instituie o obligaţie pentru toate persoanele juridice supuse controlului
Curţii de Conturi de a transmite acesteia anual, până la sfârşitul trimestrului I pentru anul precedent, raportul privind
desfăşurarea şi realizarea programului de audit intern.
În exercitarea atribuţiilor sale, Curtea de Conturi dezvoltă colaborarea cu structurile de audit intern de la nivelul
persoanelor juridice, în vederea asigurării complementarităţii şi a creşterii eficienţei activităţii de audit.
Persoanele cu atribuţii de control financiar din cadrul Curţii de Conturi poartă denumirea de auditori publici
externi. Aceştia trebuie să aibă studii superioare economice, juridice ori de altă specialitate, necesare desfăşurării
activităţii Curţii de Conturi.

3.6.1.2 Sfera controlului. Activitatea de audit exercitată de Curtea de Conturi se desfăşoară prin proceduri de
audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, în conformitate cu standardele de audit internaţionale general
acceptate.
Subiectele de drept care se supun, potrivit legii, controlului Curţii de Conturi asupra activităţii lor sunt:
a) statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile și
instituțiile lor publice, autonome sau neautonome;
b) Banca Națională a României;
c) regiile autonome;

35 Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial nr. 238 din 3 aprilie 2014, cu
modificările și completările ulterioare.
36 Potrivit interpretării dispoziţiilor art.1, alin. 3, coroborat cu art. 3, alin. 1 şi 2 din Legea nr. 94/1992.

15
 d) societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la care
statul, unitățile administrativ-teritoriale, instituțiile publice sau regiile autonome dețin, singure sau împreună, integral sau
mai mult de jumătate din capitalul social;
e) organismele autonome de asigurări sociale sau de altă natură, care gestionează bunuri, valori sau fonduri,
într-un regim legal obligatoriu, în condițiile în care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru.
Camera Deputaţilor, Senatul, Administraţia Prezidenţială, Guvernul, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea
Constituţională, Consiliul Legislativ şi Avocatul Poporului se supun controlului numai în ceea ce priveşte execuţia lor
bugetară.
Curtea de Conturi este exceptată de la acest control, execuţia ei bugetară fiind controlată de Parlament printr-
o comisie instituită în acest scop de cele două camere ale acestuia.
Subiectele de drept mai sus menţionate sunt incluse, în mod obligatoriu, în Programul anual de control al Curţii
de Conturi.
În cadrul competenţelor, Curtea de Conturi îşi desfăşoară activitatea asupra următoarelor domenii:
a) formarea și utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat și ale bugetelor
unităților administrativ-teritoriale, precum și mișcarea fondurilor între aceste bugete;
b) constituirea și utilizarea celorlalte fonduri publice componente ale bugetului general consolidat;
c) formarea și gestionarea datoriei publice și situația garanțiilor guvernamentale pentru credite interne și
externe;
d) utilizarea alocațiilor bugetare pentru investiții, a subvențiilor și transferurilor și a altor forme de sprijin financiar
din partea statului sau a unităților administrativ-teritoriale;
e) constituirea, administrarea și utilizarea fondurilor publice de către autoritățile administrative autonome și de
către instituțiile publice înființate prin lege, precum și de organismele autonome de asigurări sociale ale statului;
f) situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-
teritoriale de către instituțiile publice, regiile autonome, companiile și societățile naționale, precum și concesionarea sau
închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică;
g) constituirea, utilizarea și gestionarea resurselor financiare privind protecția mediului, îmbunătățirea calității
condițiilor de viață și de muncă;
h) alte domenii în care, prin lege, s-a stabilit competența Curții.
Curtea de Conturi efectuează auditul financiar asupra conturilor de execuţie ale tuturor bugetelor componente
ale bugetului general consolidat, precum şi asupra contului general anual al datoriei publice a statului. Potrivit art. 26 din
Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi certifică acurateţea şi veridicitatea datelor din conturile de execuţie verificate. Nicio
altă autoritate nu se poate pronunţa asupra datelor înscrise în conturile de execuţie, decât cu caracter provizoriu.
De asemenea, Curtea de Conturi exercită controlul cu privire la respectarea de către autorităţile cu atribuţii în
domeniul privatizării a metodelor şi procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum şi asupra modului în care
aceste autorităţi au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare. Acest control
vizează, totodată, respectarea dispoziţiilor legale privind modul de administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare
rezultate din acţiunile de privatizare.
Raporturile juridice supuse controlului Curţii de Conturi privesc modul de formare, administrare şi întrebuinţare
a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi modul de gestionare a patrimoniului public sau privat
al persoanelor juridice de drept public.
Analiza raporturilor juridice supuse controlului se face atât din punct de vedere legal cât şi economic. Din punct
de vedere juridic, analiza priveşte legalitatea constituirii, a modului de derulare şi a încetării raporturilor juridice. Analiza
din punct de vedere economic priveşte operaţiunile patrimoniale ori cu implicaţii patrimoniale, efectuate de cel controlat,
în sensul conformităţii acestora cu principiile economicităţii, eficacităţii şi eficienţei.

3.6.1.3 Obiectivele controalelor Curţii de Conturi se stabilesc de aceasta prin hotărâre şi se aduc la
cunoştinţa celor interesaţi. Prin verificările sale Curtea de Conturi urmăreşte, în principal:
a) exactitatea și realitatea situațiilor financiare, așa cum sunt stabilite în reglementările contabile în vigoare;
b) evaluarea sistemelor de management și control la autoritățile cu sarcini privind urmărirea obligațiilor
financiare către bugete sau către alte fonduri publice stabilite prin lege, ale persoanelor juridice sau fizice;
c) utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite;
d) calitatea gestiunii economico-financiare;
e) economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice.
f) evaluarea activităţii de control financiar propriu şi de audit intern a persoanelor juridice controlate.

16
 3.6.1.4 Auditarea conturilor. Misiunea de audit se poate efectua la sediul entităţii auditate ori la sediul
organului de audit. În cazul efectuării misiunii la sediul entităţii auditate aceasta este obligată să asigure spaţii de lucru
adecvate şi accesul logistic corespunzător.
În exercitarea atribuţiilor sale Curtea de Conturi are drept de acces neîngrădit la toate actele, documentele şi
informaţiile necesare iar entităţile auditate sunt obligate să-i transmită cele solicitate, la termenele şi în structura stabilite
prin solicitare.
La solicitarea auditorilor publici, persoanele fizice sau juridice deţinătoare de acte sau documente necesare
auditului sunt obligate să le pună la dispoziţia acestora.
În cazul în care conturile prezentate nu întrunesc condiţiile care să facă posibilă verificarea lor, auditorii publici
externi le restituie titularilor acestora, fixând un termen pentru completarea sau refacerea lor, după caz. Dacă titularii
conturilor nu se conformează acestei măsuri, completarea sau refacerea conturilor se face pe cheltuiala acestora de către
un expert contabil numit de Curtea de Conturi.
Din analiza conturilor financiare anuale supuse verificării, auditorii publici ai Curţii de Conturi au obligaţia să
constate dacă acestea sunt egale şi conforme cu realitatea iar inventarierea patrimoniului entităţilor publice a fost
efectuată la termen şi în condiţiile stabilite de lege. Totodată, trebuie stabilit dacă veniturile statului şi ale unităţilor
administrativ-teritoriale, ale asigurărilor sociale de stat şi ale entităţilor publice finanţate integral sau parţial din mijloace
extrabugetare au fost legal stabilite şi încasate la termenele stabilite de lege.
Dacă se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate şi se comunică entităţii auditate.
Certificarea contului verificat nu constituie temei pentru exonerarea de răspundere juridică (art. 33 din Legea nr. 94/1992).
Redeschiderea procedurii de examinare a unui cont se poate face, pentru motive întemeiate, în termen de un
an de la data certificării acestuia.

3.6.1.5 Auditul performanţei. Potrivit legii, Curtea de Conturi poate exercita auditul performanţei asupra
gestiunii bugetului general consolidat, precum şi a oricăror fonduri publice.
Aceasta presupune evaluarea independentă a modului în care o entitate, un program, o activitate sau o
operațiune funcționează din punctele de vedere ale eficienței, economicității și eficacității (art. 2, lit.d din Legea nr.
94/1992). Auditul performanţei se poate efectua atât la finalul, cât şi pe parcursul desfăşurării proiectelor, programelor,
proceselor sau activităţilor.
Activitatea de audit al performanţei se desfăşoară în conformitate cu metodologia proprie, adoptată pe baza
standardelor de audit INTOSAI37 şi a celor mai bune practici în domeniu, şi se finalizează prin elaborarea unui raport de
audit.
Prin constatările şi recomandările sale, auditul performanţei urmăreşte diminuarea costurilor, sporirea eficienţei
utilizării resurselor şi îndeplinirea obiectivelor propuse.

3.6.1.6 Valorificarea rezultatelor controlului. Auditorii publici externi desemnaţi să auditeze conturile, precum
şi celelalte activităţi pentru care Curtea de Conturi are competenţă întocmesc rapoarte în care prezintă constatările şi
concluziile, formulează recomandări cu privire la măsurile ce urmează a fi luate şi îşi exprimă opinia faţă de acestea, cu
respectarea procedurilor proprii.
Obiecţiile entităţii auditate la constatările din rapoartele de audit se formulează în scris, în termen de 15 zile de
la data primirii acestora. Ele se depun la sediul instituţiei din care face parte auditorul public extern şi sunt avute în vedere
la valorificarea constatărilor.
Urmare a încheierii operaţiunilor de verificare, în baza constatărilor, Curtea de Conturi poate stabili, potrivit art.
43 din Legea nr. 94/1992, după caz:
a) suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul financiar, contabil şi fiscal;
b) blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală sau ineficientă a
acestora;
c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată – spre exemplu,
potrivit art. 33, alin. 5 din Legea nr. 94/1992, atunci când se constată imposibilitatea întocmirii unui raport de audit, se
dispune entităţii auditate completarea ori refacerea conturilor verificate;

37INTOSAI este denumirea prescurtată a Organizaţiei Internaţionale a Instituţiilor Supreme de Audit care cuprinde instituţiile supreme
de audit din statele membre ale Organizaţiei Naţiunilor Unite, care emite standarde de audit, metodologii şi asigură instruirea în domeniul
auditului public.
17
 d) aplicarea de penalităţi ori amenzi civile, în caz de nerespectare a unor obligaţii de către cel controlat, legate
de desfăşurarea controlului Curţii de Conturi, ori de neîndeplinire a masurilor dispuse de aceasta cu ocazia controlului (a
se vedea prevederile art. 62-65 din Legea nr. 94/1992);
e) solicitarea adresată celor în drept, în condiţiile legii, privind suspendarea din funcţie a persoanelor acuzate
de săvârşirea unor fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în
urma controalelor sau a auditurilor efectuate, până la soluţionarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate. Angajatorii
pot lua sau nu măsura cerută, după cum consideră întemeiate sau nu motivele cererii;
f) sesizarea organelor în drept, cu privire la existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite
cu încălcarea legii penale.
Abaterile de la legalitate şi regularitate constatate, care au determinat producerea unor prejudicii, sunt
comunicate conducerii entităţii publice auditate. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru
recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.

3.6.1.7 Rapoartele Curţii de Conturi. Curtea de Conturi furnizează Parlamentului şi, respectiv, unităţilor
administrativ-teritoriale, rapoarte privind utilizarea şi administrarea fondurilor băneşti publice, în conformitate cu principiile
legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.
Rapoartele Curţii de Conturi, în funcţie de obligativitatea întocmirii lor, sunt, după caz, obligatorii ori facultative.
Raportul public anual al Curţii de Conturi a României şi Rapoartele anuale ale camerelor judeţene de conturi se întocmesc
obligatoriu, în fiecare an. Rapoartele facultative se întocmesc ori de câte ori se consideră necesar şi vizează domeniile în
care instituţia este competentă care se înaintează Parlamentului sau consiliilor locale.
Ori de câte ori necesităţile o impun, Curtea de Conturi poate întocmi şi rapoarte intermediare.
Raportul public anual al Curţii de Conturi. Acest raport constituie documentul prin care Curtea de Conturi
prezintă în faţa Parlamentului activitatea desfăşurată în decursul unui an fiscal.
Constituţia prevede obligativitatea prezentării anuale în faţa Parlamentului a unui „raport asupra conturilor de
gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate” (art. 40, alin. 2
din Legea nr. 94/1992).
Raportul public anual trebuie înaintat Parlamentului în termen de 6 luni de la primirea conturilor anuale de
execuţie ale: bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor locale, bugetelor fondurilor speciale,
fondurilor de tezaur şi contul anual al datoriei publice a statului şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne
şi externe, primite de alte persoane juridice.
În cuprinsul său, în conformitate cu prevederile constituţionale şi cu art. 39 din Legea nr. 94/1992, acest Raport
trebuie să includă:
- observaţiile Curţii de Conturi asupra conturilor de execuţie a bugetelor supuse controlului său;
- concluziile degajate din controalele dispuse de Camera Deputaţilor sau de Senat sau efectuate la regiile
autonome, societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat şi la celelalte persoane juridice supuse controlului
Curţii;
- încălcări ale legii constatate şi măsurile de tragere la răspundere care au fost luate;
- alte aspecte considerate necesare de a fi inserate în raport.
Raportul public anual al Curţii de Conturi se publică în Monitorul Oficial al României.
Rapoartele anuale referitoare la finanţele publice locale. Camerele de conturi judeţene au obligaţia legală
să înainteze „autorităţilor publice deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale” rapoarte anuale referitoare la finanţele
publice locale.
Conţinutul rapoartelor nu este stipulat de lege dar, prin analogie, se pot aplica prevederile art. 39 din Legea nr.
94/1992.
Rapoartele se întocmesc separat şi se înaintează fiecărui consiliu local în parte. Rapoartele Camerelor judeţene
de conturi stau la baza fiecărei hotărâri de aprobare a contului anual de execuţie a bugetului local.
Rapoartele Curţii de Conturi nu pot fi invocate pentru a absolvirea de răspundere a entităţilor auditate, pentru
acţiunile lor.

3.6.2 Autoritatea de Audit pentru fondurile comunitare nerambursabile

18
 Potrvit art. 12 din Legea nr. 94/1992, pe lângă Curtea de Conturi funcţionează, ca organism asociat, Autoritatea
de audit pentru fondurile acordate României de Uniunea Europeană prin programele ISPA, SAPARD şi pentru fondurile
acordate în perioada postaderare38.
Acest organism nu are personalitate juridică şi, din punct de vedere operaţional, este independent faţă de
Curtea de Conturi, fiind totodată singura autoritate naţională competentă să efectueze audit public extern, în conformitate
cu legislaţia comunitară şi naţională, asupra fondurilor comunitare nerambursabile.
Din punct de vedere al raporturilor dintre Autoritate şi Curtea de Conturi, din dispoziţiile legii se desprind
următoarele :
- structura organizatorică a Autorităţii de audit se stabileşte de plenul Curţii de Conturi;
- coordonarea şi atribuţiile structurilor proprii se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare, care
este parte integrantă a Regulamentului de organizare şi funcţionare al Curţii de Conturi ;
- fondurile necesare desfăşurării activităţii fac parte din bugetul Curţii de Conturi fiind reflectate distinct în cadrul
acestuia;
- anual, sau ori de câte ori este nevoie, Autoritatea prezintă plenului Curţii de Conturi rapoarte de activitate.
Autoritatea de Audit este competentă să efectueze audit de sistem şi audit al operaţiunilor, în conformitate cu
prevederile legislaţiei comunitare şi naţionale şi cu standardele de audit acceptate pe plan internaţional.
Principalele atribuţii ale Autorităţii de audit sunt, potrivit art. 14 alin. 1 din Legea nr. 94/1992, următoarele:
„a) evaluarea conformității sistemelor de management și control pentru programele operaționale cofinanțate
prin instrumentele structurale și prin Fondul European pentru Pescuit, cu prevederile legale comunitare;
b) verificarea, pe bază de eșantion reprezentativ, a cheltuielilor declarate de autoritățile responsabile cu
gestionarea și implementarea fondurilor prevăzute la art. 12;
c) raportarea anuală privind compatibilitatea sistemelor de management și control ale autorităților responsabile
cu gestionarea și implementarea fondurilor prevăzute la art. 12, referitor la capacitatea acestora de a asigura
conformitatea operațiunilor cu reglementările comunitare;
d) verificarea existenței și corectitudinii elementului de cofinanțare național;
e) eliberarea certificatelor de audit privind conturile anuale ale agențiilor de plăți, precum și pentru contul Euro
SAPARD, în ceea ce privește integralitatea, acuratețea și veridicitatea acestor conturi;
f) emiterea opiniei asupra declarației de asigurare, emisă de agențiile de plăți pentru agricultură și dezvoltare
rurală;
g) emiterea declarațiilor de închidere, însoțite de rapoarte de audit, pentru fiecare program sau măsură,
finanțate din fondurile prevăzute la art. 12, după caz;
h) urmărirea respectării criteriilor de acreditare a autorităților responsabile cu gestionarea și implementarea
fondurilor comunitare nerambursabile, destinate agriculturii și dezvoltării rurale, pe toată perioada de implementare
tehnică și financiară a acestora;
i) urmărirea modului de implementare de entitățile auditate a recomandărilor formulate ca urmare a acțiunilor
de audit efectuate de Autoritatea de Audit.”
Pentru fondurile comunitare nerambursabile destinate susţinerii agriculturii şi dezvoltării rurale Autoritatea de
Audit este organism de certificare.
Ca şi Curtea de Conturi, în exercitarea atribuţiilor sale, Autoritatea de Audit are acces neîngrădit la acte,
documente şi informaţii necesare exercitării atribuţiilor sale, oricare ar fi persoanele juridice sau fizice deţinătoare.
Autoritatea de Audit raportează Comisiei Europene asupra modului de utilizare a fondurilor comunitare
nerambursabile. Totodată, sinteza constatărilor şi a rezultatelor activităţii de audit asupra fondurilor europene se prezintă
plenului Curţii de Conturi, în vederea includerii în Raportul public anual prezentat Parlamentului.

38Potrivit art. 12 din Legea nr. 94/1992, sunt avute în vedere fondurile structurale şi de coeziune, Fondul European de Garantare în
Agricultură, Fondul European pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală, Fondul European pentru Pescuit, precum şi alte fonduri acordate
României de către Uniunea Europeană în perioada postaderare.
19
 Elemente de răspundere juridică în
dreptul financiar public
Secțiunea 1. - Noţiunea şi temeiul răspunderii juridice în dreptul financiar public

Orice societate omenească își bazează existența pe organizare, pe o anumită ordine

social-politică, adică pe unele norme de conduită generale, a căror respectare constituie pentru
ea o chestiune vitală. Nerespectarea acestor norme atrage răspunderea celor care le-au încălcat.
Corolar al normei de conduită socială – morală, civică și cu deosebire al celei juridice
– instituția răspunderii, care dă expresie dreptului în forma cea mai concentrată, reflectă stadiul
de evoluție al întregii vieți sociale și indică, în cel mai înalt grad, măsură și influența răspunderii
legale asupra nivelului conștiintei sociale, al atitudinii și al responsabilității oamenilor în
multiplele lor raporturi sociale.
În societatea omenească nu-i este nimănui îngăduit să încalce sfera drepturilor altei
persoane provocând acestuia vreun prejudiciu prin activitatea sau abținerea sa. Această normă
elementară de conduită nu este circumscrisă exclusiv la raporturile juridice, ci este un foarte
vechi precept cunoscut, că o regulă generală de comportare, încă din cele mai îndepărtate
vremuri, și la cele mai diferite comunități și orânduiri sociale. Această regulă fundamentală de
comportare este cunoscută în drept sub denumirea de principiul răspunderii, iar totalitatea
normelor prin care se reglementează aplicarea în practică a acestui principiu formează instituția
răspunderii.
În doctrină răspunderea juridică a fost descrisă ca „o formă și o parte integrantă a
răspunderii sociale al cărei specific constă în faptul că, derivând din încălcarea unei reguli de
drept, ea incumbă obligativitatea suportării unei constrângeri de stat a cărei intervenție are ca
unic temei abaterea de la norma juridică”.
În enunțul său general, noțiunea de răspundere juridică este înțeleasă ca o obligație de
a suporta consecințele nerespectării normelor de conduită, dar în literatura noastră de
specialitate se subliniază că nu trebuie sa se facă confuzie între răspunderea juridică și
sancțiunea juridică – noțiuni diferite – și că definirea răspunderii juridice se poate face numai
pornindu-se, deopotrivă, de la faptul ilicit și sancțiunea juridică, astfel că „răspunderea juridică
este complexul de drepturi și obligații conexe care, potrivit legii, se naște ca urmare a săvârșirii
unei fapte ilicite și care constituie cadru de realizare a constrângerii de stat prin aplicarea
sancțiunilor juridice în scopul asigurării stabilității raporturilor sociale și al îndrumării
membrilor societății în spiritul respectării ordinii de drept”.
Răspunderea este definită şi prin intermediul categoriei de obligaţie - obligaţia de a
suporta o privaţiune, respectiv de a repara un anumit prejudiciu.

Secțiunea 2. Răspunderea juridică pentru faptele de evaziune fiscală

1 Noţiunea evaziunii fiscale.

Dicţionarul explicativ al limbii române defineşte evaziunea fiscală ca fiind

„sustragerea de la plata obligaţiilor fiscale”.
Evaziunea fiscală este asociată tentaţiei de sustragere de sub incidenţa legii a
veniturilor impozabile. Despre evaziunea fiscală s-a arătat că este rezultanta unei legislaţii
imperfecte, a metodelor defectuoase de aplicare, precum şi a fiscalităţii excesive.
 În România, prima Lege privind combaterea evaziunii fiscale a definit evaziunea
fiscală ca fiind „sustragerea prin orice mijloace, în întregime sau în parte, de la plata
impozitelor, taxelor şi a altor sume datorate bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului
asigurărilor sociale de stat şi fondurilor speciale extrabugetare, de către persoanele fizice şi
persoanele juridice române sau străine”. Pe lângă definirea evaziunii fiscale, legea a stabilit atât
subiectul cât şi obiectul acesteia. În acest sens, fapta de evaziune fiscală a fost atribuită
contribuabilului – persoană fizică sau juridică, română sau străină – care fie desfăşoară activităţi
economice din care rezultă venituri impozabile, fie deţine bunuri care se impozitează.
În prezent regimul faptelor de evaziune fiscală este reglementat prin Legea nr.
241/2005. În acest context, reiterăm definiția actuală a evaziunii fiscale (întrucât din acest punct
de vedere nu există modificări față de regimul juridic anterior aplicabil acestei instituții juridice)
ca „sustragerea prin orice mijloace, în întregime sau în parte, de la plata impozitelor, taxelor și
a altor sume datorate bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurarilor sociale de stat și
fondurilor speciale extrabugetare de către persoanele fizice și persoanele juridice române sau
straine”.
Studierea infracţiunilor economico-financiare şi cu precădere a fraudelor fiscale
trebuie să ocupe un rol fruntaș în demersurile de cercetare ale organelor statale abilitate întrucât
pe de o parte aceste fapte antisociale afectează o arie largă de relaţii sociale care formează
obiectul de protecţie a legilor iar pe de cealaltă parte asistăm la o crescândă răspândire a faptelor
care aduc atingere acestor relaţii. Mai mult, aceste fapte afectează stabilitatea şi bunul mers al
societăţii în general. Proliferarea acestui tip de criminalitate, dublată de dificultatea înțelegerii
diferitelor scheme financiare (de cele mai multe ori extrem de laborioase şi complexe) afectează
grav atât mediul de afaceri prin perturbarea regimului concurenţial zdruncinând încrederea în
partenerii comerciali, cât şi bugetul de stat cu toate componentele lui prin crearea de prejudicii
considerabile. Economia neagră ajunge să deţină ponderi însemnate în produsul intern brut al
statelor, cu consecinţe nefaste faţă de exerciţiul bugetar, mai ales în condiţii de restricţii
bugetare sau pe fondul de recesiune economică.
2. Formele evaziunii fiscale.

Modalităţile de sustragere de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale, utilizate de plătitori,

sunt dintre cele mai diverse şi sunt adaptate evoluţiei relaţiilor economice şi a reglementărilor
financiar-fiscale şi contabile. Întrucât, potrivit definirii sale, sustragerea de la îndeplinirea
obligaţiilor fiscale se poate realiza „prin orice mijloace”, înseamnă că legiuitorul a avut în
vedere atât mijloace licite cât şi ilicite. Prin urmare putem considera că evaziunea fiscală poate
fi, după caz, licită, deci considerată legală, sau ilicită, considerată frauduloasă, care mai este
denumită şi fraudă fiscală.
Evaziunea fiscală legală se produce la adăpostul legii datorită caracterului permisiv
al acesteia. Ea presupune sustragerea de la impunere a unei materii impozabile, fără ca această
conduită sa fie considerată ca o vătămare a legii.
În cazul evaziunii fiscale legale contribuabilul foloseşte lacunele legii, precum şi lipsa
ori insuficienţa unor dispoziţii necesare ale acesteia creându-şi un avantaj propriu material. Cu
alte cuvinte contribuabilul acţionează, în limitele legii, în aşa fel încât să păstreze pentru folosul
său o parte cât mai mare din rezultatul activităţii sale economice. Între faptele de evaziune
fiscală legală întâlnite în practică pot fi exemplificate următoarele:
- alegerea unui statut fiscal mai favorabil, atunci când legea oferă posibilitatea de
opţiune între două sau mai multe statute fiscale;
- diminuarea veniturilor impozabile prin constituirea de fonduri de amortizare sau de
rezervă mai mari decât necesarul justificat din punct de vedere economic;
- efectuarea unor cheltuieli de protocol peste nevoile reale şi diminuarea în acest fel a
venitului impozabil;
 - diminuarea veniturilor impozabile prin înregistrarea unor cheltuieli sociale,
culturale, ştiinţifice ori sportive, pentru care sunt reglementate facilităţi fiscale.
Procedând astfel contribuabilii rămân în limita drepturilor lor fără a li se putea imputa
ceva iar statul nu se poate apăra decât printr-o legislaţie clară, ştiinţifică, precisă. Singurul
vinovat de producerea evaziunii prin astfel de mijloace este legiuitorul.
Evaziunea fiscală frauduloasă se produce prin încălcarea voită a dispoziţiilor legilor
fiscale, în scopul diminuării ori înlăturării obligaţiilor de plată a impozitelor, taxelor,
contribuţiilor ori altor sume cuvenite bugetelor publice.
Evaziunea fiscală frauduloasă constă în disimularea obiectului impozabil, în
subevaluarea cuantumului materiei impozabile sau folosirea altor căi de sustragere de la plata
impozitului datorat.
Modalităţile ilicite de sustragere de la impozitare sunt multiple, diversitatea lor putând
fi practic nelimitată. Unele dintre acestea se regăsesc tot mai frecvent în rândul practicilor
evazioniste constatate, astfel: nedeclararea materiei impozabile; întocmirea şi ţinerea de
evidenţe contabile duble; declaraţii de impunere false sau incomplete; neînregistrarea
operaţiunilor impozabile sau taxabile; vânzarea fără factură ori emiterea de facturi fără vânzare
efectivă; întocmirea documentelor pentru plăţi fictive ş.a.
Evaziunea fiscală ilegală este favorizată de faptul că prevederile legale sunt deosebit
de diverse iar uneori nu sunt suficient de clare, dând posibilitatea unor interpretări diverse, de
regulă în favoarea contribuabililor.

3. Sancţionarea faptelor de evaziune fiscală

Potrivit actualelor reglementări (legea nr. 241/2005), sunt fapte de evaziune fiscală
frauduloasă considerate infracţiuni conexe infracțiunii de evaziune fiscală propriu-zisă
următoarele:
- fapta contribuabilului care nu reface, cu intenţie sau din culpă, documentele de
evidenţă contabilă distruse, în termenul înscris în documentele de control (art. 3);
- refuzul nejustificat al unei persoane de a prezenta organelor competente documentele
legale şi bunurile din patrimoniu, în scopul împiedicării verificărilor financiare, fiscale sau
vamale, în termen de cel mult 15 zile de la somaţie (art. 4);
- împiedicarea, sub orice formă, a organelor competente de a intra, în condiţiile
prevăzute de lege, în sedii, incinte ori pe terenuri, cu scopul efectuării verificărilor financiare,
fiscale sau vamale (art. 5).
- deţinerea sau punerea în circulaţie, fără drept, a timbrelor, banderolelor ori
formularelor tipizate, utilizate în domeniul fiscal, cu regim special.(art. 7 alin. 1)
- tipărirea, folosirea, deţinerea sau punerea în circulaţie, cu ştiinţă, de timbre,
banderole ori formulare tipizate, utilizate în domeniul fiscal, cu regim special, falsificate (art. 7
alin. 2)
- stabilirea cu rea-credinţă de către contribuabil a impozitelor, taxelor sau
contribuţiilor, având ca rezultat obţinerea, fără drept, a unor sume de bani cu titlu de rambursări
sau restituiri de la bugetul general consolidat ori compensări datorate bugetului general
consolidat precum și asocierea în vederea săvârşirii acestei din urmă fapte (art. 8).
Constituie infracţiuni de evaziune fiscală şi următoarele fapte săvârşite în scopul
sustragerii de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale (art. 9):
a) ascunderea bunului ori a sursei impozabile sau taxabile; Vechea reglementare,
menționată anterior, respectiv Legea nr. 87/1994, prevedea în mod expres două modalităţi de
sustragere care nu au mai fost preluate în legea curentă, sustragerea de la plata impozitelor,
taxelor şi a contribuţiilor datorate statului prin neînregistrarea unor activităţi, pentru care legea
prevede obligaţia înregistrării (art. 11) şi sustragerea de la plata obligaţiilor fiscale, în întregime
sau în parte, prin nedeclararea veniturilor impozabile (art. 12). În aceste condiții poate surveni
situaţia ascunderii bunului sau sursei impozabile atunci când o persoană desfăşoară o activitate
generatoare de venituri şi, subsecvent, de obligaţii fiscale pe care însă nu o declară organului
fiscal, tocmai pentru a evita plata sumelor datorate bugetului de stat. De exemplu, persoana care
obţine venituri din cedarea folosinţei bunurilor, dar nu înregistrează contractul la organul fiscal
competent, sau persoana care desfăşoară o activitate de producţie sau prestări servicii din care
obţine venituri, fără însă a declara aceasta activitate organului fiscal, tocmai în scopul
sustragerii de la plata obligaţiilor fiscale. Nu se va afla în ipoteza prevăzută de art. 9 lit. a agentul
care a înregistrat o societate comercială potrivit legii, desfăşoară o activitate economică
generatoare de venituri, dar nu depune nicio situaţie financiară la organul fiscal competent,
deoarece acesta nu a ascuns sursa impozabilă, în acest caz fiind aplicabile dispoziţiile art. 9 lit.
b din Legea nr. 241/2005.
b) omisiunea, în tot sau în parte, a evidenţierii, în actele contabile ori în alte documente
legale, a operaţiunilor comerciale efectuate sau a veniturilor realizate;
Această modalitate de comitere a evaziunii fiscale porneşte de la situaţia premisă a
existenţei unui agent economic, înregistrat potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, care
desfăşoară operaţiuni comerciale şi are obligaţia de a evidenţia în mod corect în contabilitate
veniturile şi cheltuielile aferente acestor operaţiuni. Neînregistrarea în actele contabile ori în
alte documente legale a acestor operaţiuni săvârşită cu intenţie, respectiv în scopul sustragerii
de la plata obligaţiilor fiscale, va reprezenta evaziune fiscală. În practică, omisiunea de
înregistrare vizează operaţiunile care aduc venituri impozabile, şi există două posibilităţi : fie
agentul economic a realizat vânzări de bunuri sau prestări de servicii pentru care nici nu a
întocmit documente contabile primare (facturi, chitanţe etc.), fie au fost emise documente
contabile primare, dar acestea nu au fost înregistrate în contabilitatea de gestiune şi, respectiv,
nu se regăsesc în bilanţul contabil, balanţa de verificare, jurnalul de vânzări, respectiv în
situaţiile financiare depuse la organul fiscal. Simpla depunere a unor declaraţii fiscale
incomplete sau neadevărate nu reprezintă evaziune fiscală, ci, cel mult, un indiciu în acest sens,
fapta în sine fiind sancţionată contravenţional, potrivit normelor fiscale.
c) evidenţierea, în actele contabile sau în alte documente legale, a cheltuielilor care
nu au la baza operaţiuni reale ori evidenţierea altor operaţiuni fictive; Prin înregistrarea unor
cheltuieli care nu au la bază operaţiuni reale se înţelege întocmirea unor acte justificative false
pentru cheltuieli care nu au fost făcute ori au fost mai mici decât cele consemnate în
documentele justificative, iar pe baza acestor acte justificative false se operează şi în celelalte
documente contabile cheltuieli nereale, cu consecinţa diminuării venitului net şi, implicit, a
obligaţiei fiscale către stat (Decizia Penală nr. 1113/2005, I.C.C.J. Secţia Penală). În practică,
evidenţierea de operaţiuni fictive se poate realiza fie prin înregistrarea unor operaţiuni pentru
care nu există documente justificative, fie prin înregistrarea de documente justificative care însă
nu corespund unor prestaţii reale. Fie că este vorba despre prestări de servicii care nu au fost în
fapt realizate (consultanţă, mentenanţă, transport etc.), presupuse investiţii sau sponsorizări,
achiziţii de marfă de la societăţi care nu recunosc relaţia comercială sau sunt societăţi de tip
fantomă, operaţiunile fictive fac parte de regulă din categoria cheltuielilor, deoarece acestea
sunt susceptibile de diminuare a masei impozabile, prin creşterea artificială a costurilor. O
situaţie aparte de operaţiune fictivă o reprezintă diminuarea TVA colectată prin operaţiuni de
stornare cu caracter fictiv, prin realizarea de note contabile care nu au la bază documente
justificative sau se întemeiază pe documente care nu reflectă realitatea din planul tranzacţiilor
comerciale.
d) alterarea, distrugerea sau ascunderea de acte contabile, memorii ale aparatelor
de taxat ori de marcat electronice fiscale sau de alte mijloace de stocare a datelor; De regulă,
agentul economic procedează la alterarea, distrugerea sau ascunderea documentelor contabile
sau a unor mijloace electronice de stocare în situaţia în care contabilitatea nu a fost ţinută în
mod corect, iar acesta doreşte să se sustragă de la consecinţele unor verificări fiscale. Practic,
este o normă complementară menită să-l priveze pe acesta de posibilitatea de a eluda tragerea
la răspundere penală prin simpla eliminare a unor potenţiale mijloace de probă. Potrivit legii nr.
82/1991, pentru actele contabile există obligaţia de păstrare pe o durată de 10 ani de la data
întocmirii, în această normă fiind incluse atât documentele contabile (balanţa de verificare a
conturilor, jurnalul de cumpărări, jurnalul de vânzări, jurnalul de casă, jurnalul de bancă,
jurnalul de operaţiuni diverse), cât şi documentele primare sau justificative care au stat la baza
întocmirii celor dintâi (factura fiscală, bonul fiscal, chitanţa). Aparatele de marcat electronice
fiscale sunt, de regulă, utilizate de agenţii care efectuează livrări de bunuri cu amănuntul sau
prestări de servicii către populaţie, care sunt obligaţi să elibereze bon fiscal în toate cazurile, iar
factură fiscală doar în situaţia în care este solicitată expres de client. Din specificul activităţii
rezultă importanţa memoriilor acestor aparate pentru verificarea activităţii comerciale, precum
şi a altor mijloace de stocare a datelor, în măsura în care sunt cerute sau permise de lege.
e) executarea de evidente contabile duble, folosindu-se înscrisuri sau alte mijloace de
stocare a datelor; Noţiunea de evidenţă contabilă dublă se referă la situaţia în care agentul
economic deţine două seturi de evidenţă contabilă de acelaşi gen şi cu privire la aceleaşi bunuri
şi servicii, dintre care unul corespunzător realităţii din planul tranzacţiilor comerciale şi care
este ascuns şi altul falsificat, unde sunt înregistrate date nereale, în scopul sustragerii de la plata
obligaţiilor fiscale. Va subzista această infracţiune chiar dacă duplicitatea vizează doar unele
dintre documentele contabile, şi nu totalitatea lor, dar nu şi atunci când o evidenţă reală a
tranzacţiilor comerciale este ţinută pe un caiet, iar evidenţa contabilă se întocmeşte diferit, în
scopul diminuării venitului impozabil. Evidenţele contabile duble pot fi ţinute în mod diferit,
respectiv una în format scris, iar cealaltă în format electronic, ceea ce interesează este ca ambele
să poată fi utilizate în faţa unui eventual control fiscal. Dacă duplicitatea priveşte exclusiv
documentele justificative, însă nu se regăseşte şi la nivelul registrelor contabile sau situaţiilor
financiare recapitulative, nu vom avea fapta prevăzută de art. 9 lit. e din Legea nr. 241/205, ci
ne vom afla, eventual, în alte ipoteze ale aceleiaşi legi.
f) sustragerea de la efectuarea verificărilor financiare, fiscale sau vamale, prin
nedeclararea, declararea fictivă ori declararea inexactă cu privire la sediile principale sau
secundare ale persoanelor verificate; Pentru a ne afla în prezenţa acestei infracţiuni trebuie, pe
de o parte, să existe o acţiune sau inacţiune din partea agentului economic care să conducă spre
ascunderea sediului real al societăţii, iar pe de altă parte, aceasta să împiedice verificările
fiscale, financiare sau vamale. Prin urmare, infracţiunea este comisă atunci când organul fiscal
este împiedicat să realizeze verificările de rigoare deoarece societatea nu funcţionează la sediul
declarat şi asociaţii/administratorii nu pot fi contactaţi în vederea solicitării documentelor
contabile ale societăţii, fiind astfel îndeplinită condiţia sustragerii de la controlul fiscal. Nu se
cere suplimentar condiţia ca agentul economic să nu-şi fi îndeplinit obligaţiile fiscale, însă, dacă
se constată acest lucru, vor fi luate măsuri legale în acest sens. Dacă însă societatea nu
funcţionează la sediul declarat, indiferent că acesta este inexact comunicat sau fictiv, sau
societatea şi-a încetat activitatea la adresa respectivă, din varii motive, fără a comunica
organului competent, însă asociaţii/ administratorii au putut fi contactaţi, dând curs solicitărilor
organului fiscal, nu vom avea infracţiunea prevăzută de art. 9 lit f din Legea nr. 241/2005.
Dispoziţia se referă exclusiv la noţiunea de sediu al societăţii, principal sau secundar, nu şi la
punctele de lucru, deoarece la sediul societăţii se regăsesc de regulă documentele contabile.
g) substituirea, degradarea sau înstrăinarea de către debitor ori de către terţe
persoane a bunurilor sechestrate în conformitate cu prevederile Codului de procedură fiscală
şi ale Codului de procedură penală. Fapta are ca situaţie premisă existenţa unui sechestru
asigurător legal aplicat fie de către organul fiscal, fie de către organele de urmărire penală,
tocmai în scopul garantării îndeplinirii obligaţiilor fiscale. Prin oricare dintre modalităţile
alternative, respectiv substituirea, degradarea sau înstrăinarea bunului sechestrat, făptuitorul
urmăreşte să se sustragă de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale, motiv pentru care fapta a fost
stipulată de legiuitor drept una dintre variantele infracţiunii de evaziune fiscală, deşi elementul
material corespunde infracţiunii de sustragere de sub sechestru.

4. Cauze de nepedepsire şi cauze de reducere a pedepselor

În scopul modelării comportamentului contribuabilului în spiritul îndeplinirii

obligaţiilor faţă de buget, precum şi pentru asigurarea recuperării mai rapide şi facile a sumelor
sustrase de acesta prin fapta de evaziune fiscală comisă, legiuitorul a reglementat condiţiile în
care pedepsele pot fi reduse ori înlocuite cu alte măsuri.
Astfel, dacă în cursul urmăririi penale sau al judecăţii, până la primul termen de
judecată, inculpatul acoperă integral pretenţiile părţii civile, limitele prevăzute de lege pentru
fapta săvârşită se reduc la jumătate. Această cauză de reducere se aplică doar în cazul săvârşirii
unei infracţiuni de evaziune fiscală prevăzute la art. 8 şi 9.
Dacă făptuitorul săvârşeşte o infracţiune de evaziune fiscală într-un interval de 5 ani
de la comiterea faptei pentru care a beneficiat de facilităţile în cauză, acestea nu se mai pot
aplica.
Persoanele care au fost condamnate pentru infracţiuni de evaziune fiscală nu pot fi
fondatori, administratori, directori sau reprezentanţi legali ai societăţii comerciale, iar dacă au
fost alese, sunt decăzute din drepturi.

Secțiunea 2. - Răspunderea juridică pentru nerespectarea termenelor de plată a

obligaţiilor fiscale

Odată individualizată obligația fiscală, aceasta trebuie executată de către debitor la

termenele legale stabilite în caz contrar acesta datorând sume de bani cu titlu de majorări din
rândul cărora fac parte dobânzile și penalitățile de întârziere sau majorările de întârziere.
În prezent sediul materiei este cuprins în art. 119-124 din Capitolul 3 „Dobânzi,
penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere” din cadrul Titlului VIII „Colectarea creanțelor
fiscale” din Codul de Procedură Fiscală.
Înainte de a prezenta regimul juridic al majorărilor de întârziere (dobânzi și penalități
de întârziere) reglementat de Codul de Procedură Fiscală, apare necesară o recapitulare succintă
a noțiunii de obligație accesorie din perspectivă civilă și apoi fiscală.
Astfel, „obligația accesorie constă în obligația dependentă, pe toată durata existenței
sale, de o altă obligație, care este principală. De regulă, obligația accesorie se naște concomitent
cu obligația principală, de care este legată juridic. De pildă, în ceea ce privește dobânzile și
penalitățile, la care art. 628 din Codul de procedură civilă face referire în mod direct. De altfel,
dacă s-ar aprecia că obligația de plată ar fi o obligație accesorie, atunci s-ar pune problema
identificării obligației principale, lucru dificil de stabilit, în raport cu cauza juridică a nașterii
obligației la plata cheltuielilor de judecată de către una dintre părți”.
Din perspectivă fiscală, Codul de Procedură Fiscală definește dobânzile drept
echivalentul prejudiciului creat A.N.A.F. ca urmare a neachitării de către debitor a obligațiilor
de plată la scadență și se calculează pentru fiecare zi de întârziere, începând cu ziua imediat
următoare termenului de scadență până la data stingerii sumei datorate inclusiv (art. 173 și urm.
din Codul de Procedură Fiscală). Din interpretarea aceluiași act normativ rezultă că penalitățile
de întârziere sunt sancțiunea pentru neîndeplinirea obligațiilor de plată la scadență și se
calculează pentru fiecare zi de întârziere, începând cu ziua imediat următoare termenului de
scadență și până la data stingerii sumei datorate inclusiv.
Așadar, pentru neachitarea la termenul de scadenţă de către debitor a obligaţiilor de
plată, se datorează după acest termen dobânzi şi penalităţi de întârziere. Aceste sume se
individualizează prin acte administrative-fiscale (decizii de impunere) emise de organele fiscale
competente și se fac venit la bugetul căruia îi aparține creanța principală. Foarte important de
menționat este că nu se datorează dobânzi şi penalităţi de întârziere pentru sumele datorate cu
titlu de amenzi de orice fel, obligaţii fiscale accesorii stabilite potrivit legii, cheltuieli de
executare silită, cheltuieli judiciare, sumele confiscate, precum şi sumele reprezentând
echivalentul în lei al bunurilor şi sumelor confiscate care nu sunt găsite la locul faptei.

2.1. Dobânzile

Aceste majorări sunt reglementate în art. 173 din Codul de Procedură Fiscală în
legătură cu care actul normativ stabilește o serie de reguli generale și mai apoi de excepții.
Regula generală o reprezintă calcularea dobânzilor pentru fiecare zi de întârziere,
începând cu ziua imediat următoare termenului de scadenţă şi până la data stingerii sumei
datorate inclusiv.
Potrivit alin. 5 al art. 174 din Codul de Procedură Fiscală, nivelul dobânzii de
întârziere este de 0,02% pentru fiecare zi de întârziere şi poate fi modificat prin legile bugetare
anuale.
Prin excepție de la regula susmenționată (potrivit art. 174 alin. 4 din Codul de
Procedură Fiscală), se datorează dobânzi:
- pentru creanţele fiscale stinse prin executare silită, până la data întocmirii procesului-
verbal de distribuire, inclusiv. În cazul plăţii preţului în rate, dobânzile se calculează până la
data întocmirii procesului-verbal de distribuire a avansului. Pentru suma rămasă de plată,
dobânzile sunt datorate de către cumpărător;
- pentru obligaţiile fiscale datorate de către debitorul declarat insolvabil care nu are
venituri şi bunuri urmăribile, până la data comunicării procesului-verbal de insolvabilitate
urmând ca de la data trecerii obligaţiilor fiscale în evidenţa curentă să se datoreze dobânzi;
În ce privește dobânzile în cazul impozitelor administrate de organul fiscal central
pentru care perioada fiscală este anuală, art. 175 din Codul de Procedură Fiscală stabilește reguli
speciale după cum urmează:
Pentru neachitarea la scadenţă a obligaţiilor fiscale reprezentând impozite pentru care
perioada fiscală este anuală (inclusiv contribuții sociale), se datorează dobânzi:
- în anul fiscal de impunere, pentru obligaţiile fiscale stabilite, potrivit legii, de organul
fiscal central sau de contribuabili, inclusiv cele reprezentând plăţi anticipate, dobânzile se
calculează din ziua următoare termenului de scadenţă şi până la data stingerii sau, după caz,
până în ultima zi a anului fiscal de impunere, inclusiv;
- în cazul în care obligaţia fiscală stabilită prin decizia de impunere anuală sau
declaraţia de impunere anuală, după caz, este mai mică decât cea stabilită prin deciziile de plăţi
anticipate sau declaraţiile depuse în cursul anului de impunere, dobânzile se recalculează,
începând cu prima zi a anului fiscal următor celui de impunere, la soldul neachitat în raport cu
impozitul anual stabilit prin decizia de impunere anuală sau declaraţia de impunere anuală,
urmând a se face regularizarea dobânzilor în mod corespunzător;
- pentru diferenţele de impozit rămase de achitat, conform deciziei de impunere anuală
sau declaraţiei de impunere anuală, dobânzile se datorează începând cu ziua următoare
termenului de scadenţă prevăzut de lege. În cazul impozitului pe venit, această regulă se aplică
numai dacă declaraţia de venit a fost depusă până la termenul prevăzut de lege. În situaţia în
care declaraţia de venit nu a fost depusă până la termenul prevăzut de lege, dobânda se datorează
începând cu data de 1 ianuarie a anului următor celui de impunere.

2.2. Penalitățile de întârziere

 Reglementate la art. 176 din Codul de Procedură Fiscală, penalitățile de întârziere
reprezintă sancțiunea pentru plata cu întârziere a obligațiilor fiscale și în consecință sunt
calculate prin raportare la acestea din urmă adăugându-se dobânzilor datorate pentru neplata
obligației fiscale principale fără însă a li se substitui ori însuma. În aceeași ordine de idei trebuie
amintit că penalitatea de întârziere nu înlătură obligaţia de plată a dobânzilor (art. 176 alin. 3
din Codul de Procedură Fiscală). Față de reglementarea anterioară unde penalitățile de
întrârziere erau în fapt o sumă fixă ce se adăuga obligației fiscale principale la stingerea
acesteia, în prezent, nivelul penalităţilor de întârziere este de 0,01% din obligaţiile fiscale
principale stinse.

2.3. Dobânzi și penalități aplicabile în situații speciale

2.3.1. Dobânzi şi penalităţi de întârziere în cazul plăţilor efectuate prin decontare

bancară
Nedecontarea de către instituţiile de credit a sumelor cuvenite bugetului general
consolidat în termen de 3 zile lucrătoare de la data debitării contului
contribuabilului/plătitorului nu îl exonerează pe contribuabil/plătitor de obligaţia de plată a
sumelor respective şi atrage pentru acesta dobânzi şi penalităţi de întârziere după termenul de
3 zile. Pentru recuperarea sumelor datorate bugetului general consolidat şi nedecontate de
instituţiile de credit, precum şi a dobânzilor şi penalităţilor de întârziere,
contribuabilul/plătitorul se poate îndrepta împotriva instituţiei de credit respective.

2.3.2. Dobânzi şi penalităţi de întârziere în cazul compensării

În cazul creanţelor fiscale stinse prin compensare, dobânzile şi penalităţile de
întârziere, după caz, se calculează până la data la care creanţele există deodată, fiind deopotrivă
certe, lichide şi exigibile.
2.3.3. Dobânzi şi penalităţi de întârziere în cazul deschiderii procedurii insolvenţei
În cazul debitorilor cărora li s-a deschis procedura insolvenţei, pentru creanţele
fiscale născute anterior sau ulterior datei deschiderii procedurii insolvenţei se datorează dobânzi
şi penalităţi de întârziere, potrivit legii care reglementează această procedură.
2.3.4. Dobânzi şi penalităţi de întârziere în cazul debitorilor pentru care s-a pronunţat
o hotărâre de dizolvare
Pentru creanţele fiscale născute anterior sau ulterior datei înregistrării hotărârii de
dizolvare a debitorului în registrul comerţului, începând cu această dată nu se mai datorează şi
nu se calculează dobânzi şi penalităţi de întârziere. În cazul în care prin hotărâre judecătorească
definitivă a fost desfiinţat actul care a stat la baza înregistrării dizolvării, se calculează dobânzi
şi penalităţi de întârziere între data înregistrării în registrul comerţului a actelor de dizolvare şi
data rămânerii definitive a hotărârii de desfiinţare.
2.3.5. Penalitatea de nedeclarare în cazul creanţelor fiscale administrate de organul
fiscal central
Pentru obligaţiile fiscale principale nedeclarate sau declarate incorect de
contribuabil/plătitor şi stabilite de organul de inspecţie fiscală prin decizii de impunere,
contribuabilul/plătitorul datorează o penalitate de nedeclarare de 0,08% pe fiecare zi, începând
cu ziua imediat următoare scadenţei şi până la data stingerii sumei datorate, inclusiv, din
obligaţiile fiscale principale nedeclarate sau declarate incorect de contribuabil/plătitor şi
stabilite de organul de inspecţie fiscală prin decizii de impunere. Procedura de aplicare a
penalității de nedeclarare se aprobă prin ordin al preşedintelui A.N.A.F.
Penalitatea de nedeclarare se reduce, la cererea contribuabilului/plătitorului, cu 75%,
dacă obligaţiile fiscale principale stabilite prin decizie:
 - se sting prin plată sau compensare până la data depunerii declaraţiei rectificative la
organul fiscal;
- sunt eşalonate la plată, în condiţiile legii. În acest caz, reducerea se acordă la
finalizarea eşalonării la plată.
- penalitatea de nedeclarare se majorează cu 100% în cazul în care obligaţiile fiscale
principale au rezultat ca urmare a săvârşirii unor fapte de evaziune fiscală, constatate de
organele judiciare, potrivit legii.
Aplicarea penalităţii de nedeclarare nu înlătură obligaţia de plată a dobânzilor și
constituie venit al bugetului de stat. În aceste condiții, organul fiscal nu stabileşte penalitatea
de nedeclarare prevăzută de prezentul articol dacă aceasta este mai mică de 50 lei.
Penalitatea de nedeclarare nu se aplică dacă obligaţiile fiscale principale nedeclarate
sau declarate incorect de contribuabil/plătitor şi stabilite de organul de inspecţie fiscală prin
decizii de impunere rezultă din aplicarea unor prevederi ale legislaţiei fiscale de către
contribuabil/plătitor, potrivit interpretării organului fiscal cuprinse în norme, instrucţiuni,
circulare sau opinii comunicate contribuabilului/plătitorului de către organul fiscal central.
În situaţia în care obligaţiile fiscale principale sunt stabilite de organul de inspecţie
fiscală ca urmare a nedepunerii declaraţiei de impunere, se aplică numai penalitatea de
nedeclarare, fără a se aplica sancţiunea contravenţională pentru nedepunerea declaraţiei.
Penalitatea de nedeclarare nu poate fi mai mare decât nivelul creanţei fiscale
principale la care se aplică, ori de câte ori prin aplicarea metodei de calcul specifice penalitatea
de nedeclarare depăşeşte acest nivel excepție făcând situația majorării în situația pentru
evaziune fiscală.
2.3.6. Dobânzi în cazul sumelor de restituit sau de rambursat de la buget
Pentru sumele de restituit sau de rambursat de la buget, contribuabilul/plătitorul are
dreptul la dobândă din ziua următoare expirării termenului pre termen de cel mult 60 de zile de
la data comunicării deciziei de impunere, până la data stingerii prin oricare dintre modalităţile
prevăzute de lege. Acordarea dobânzilor se face la cererea contribuabilului/plătitorului.
În cazul creanţelor contribuabilului/plătitorului rezultate din anularea unui act
administrativ fiscal prin care au fost stabilite obligaţii fiscale de plată şi care au fost stinse
anterior anulării, contribuabilul/plătitorul este îndreptăţit la dobândă începând cu ziua în care a
operat stingerea creanţei fiscale individualizate în actul administrativ anulat şi până în ziua
restituirii sau compensării creanţei contribuabilului/plătitorului rezultate în urma anulării
actului administrativ fiscal.
Aceste dobânzi sunt aplicabile şi pentru creanţele fiscale ce au făcut obiectul unei
cereri de restituire, respinsă de organul fiscal, dar admisă definitiv de organul de soluţionare a
contestaţiilor sau de instanţa judecătorească.
Nivelul dobânzii este de 0,02% pentru fiecare zi de întârziere (cel general aplicabile)
şi se suportă din acelaşi buget din care se restituie ori se rambursează, după caz, sumele
solicitate de contribuabil/plătitor.

2.4. Majorări de întârziere în cazul creanţelor datorate bugetelor locale

Deși la o primă vedere ar putea să apară drept o specie aparte a penalităților de

întârziere, majorările de întârziere în cazul creanţelor datorate bugetelor locale reprezintă în
realitate reuniunea, din considerente de tehnică legislativă, în același articol, art. 183 din Codul
de Procedură Fiscală, a noțiunilor de dobânzi și de penalități de întâziere ca sancțiuni pentru
neachitarea la termenul de scadenţă de către debitor a obligaţiilor fiscale principale datorate
bugetelor locale.
În acest sens, în ce privește nivelul majorării de întârziere (privită așadar ca penalitate
de întârziere în cazul creanţelor datorate bugetelor locale) este de 1% din cuantumul obligaţiilor
fiscale principale neachitate în termen, calculată pentru fiecare lună sau fracţiune de lună,
începând cu ziua imediat următoare termenului de scadenţă şi până la data stingerii sumei
datorate, inclusiv, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile referitoare la dobânzi și
penalități din Codul de Procedură Fiscală.

Secțiunea 3 – Răspunderea juridică privind utilizarea fondurilor băneşti publice

Responsabilitatea cu privire la actele şi operaţiunile de utilizare a fondurilor financiare

publice revine, în principiu, celor care le săvârşesc.
Fondurile băneşti publice se utilizează potrivit normelor bugetare generale dar şi
potrivit normelor specifice fiecărei categorii bugetare în parte. Încălcarea acestor norme atrage
răspunderea celor vinovaţi, care poate fi angajată în condiţiile legii, în plan administrativ,
patrimonial sau penal.
Potrivit art. 22 alin. 2 din Legea nr. 500/2002, ordonatorii de credite bugetare răspund
de utilizarea acestora cu eficienţă şi eficacitate, precum şi de organizarea şi ţinerea la zi a
contabilităţii şi prezentarea la termen a dărilor de seamă contabile asupra execuţiei bugetare.
Angajarea şi utilizarea creditelor bugetare de către ordonatorii de credite poate fi
făcută numai în limita prevederilor bugetare şi potrivit destinaţiilor aprobate, pentru cheltuielile
strict legate de activitatea instituţiilor şi autorităţilor publice pe care aceştia le conduc. Totodată,
angajarea şi efectuarea cheltuielilor bugetare se aprobă de ordonatorul de credite numai cu viza
prealabilă de control financiar preventiv intern. Nici o cheltuială nu poate fi efectuată din
bugetul public dacă nu există bază legală pentru aceasta (art. 52 alin. 6 din Legea nr. 500/2002).
Ministerele, celelalte organe centrale, consiliile locale şi judeţene, inclusiv instituţiile
publice din subordine, sunt obligate să efectueze operaţiunile de încasări şi plăţi şi să păstreze
disponibilităţile băneşti numai la trezoreria în raza cărora îşi au sediul (art.3 din H.G. nr.
78/1992 privind organizarea şi funcţionarea trezoreriei finanţelor publice).
Sub aspect general, utilizarea creditelor bugetare este supusă afectaţiunii speciale care,
potrivit legii finanţelor publice, presupune respectarea următoarelor reguli: alocaţiile pentru
cheltuielile de personal şi de capital aprobate pe ordonatori principali de credite şi, în cadrul
acestora, pe capitole nu pot fi majorate şi nu pot fi utilizate la alte articole de cheltuieli; creditele
bugetare aprobate unui ordonator principal de credite nu pot fi utilizate pentru finanţarea
cheltuielilor altui ordonator principal de credite; cheltuielile aprobate le un capitol nu pot fi
utilizate pentru finanţarea cheltuielilor altui capitol. Ca excepţie de la această ultimă regulă sunt
admise virările de credite de la un capitol la alt capitol, al clasificaţiei bugetare, în cadrul
bugetului unui ordonator principal de credite, mai puţin alocaţiile pentru cheltuielile de personal
şi de capital.
Faptele de nerespectare a regulilor privind utilizarea creditelor bugetare constituie
încălcări ale disciplinei bugetare şi, în funcţie de natura lor şi de împrejurările în care au fost
comise, pot fi calificate ca fiind abateri disciplinare, contravenţii sau infracţiuni.
Potrivit legii finanţelor publice (art. 72), constituie contravenţie dacă, potrivit legii
penale, nu sunt considerate infracţiuni, următoarele fapte săvârşite în procesul de utilizare a
creditelor bugetare:
- constituirea şi utilizarea de mijloace financiare aparţinând statului, în afara
bugetului;
- efectuarea de cheltuieli de investiţii fără ca acestea să fi fost prevăzute şi aprobate
prin buget;
- modificarea destinaţiei creditelor bugetare aprobate în alte condiţii decât cele
prevăzute de lege;
- efectuarea de plăţi, în contul cheltuielilor bugetare direct din încasări;
 - nerespectarea dispoziţiilor legale privind repartizarea creditelor bugetare pe unităţile
ierarhic inferioare, în raport cu sarcinile acestora;
- efectuarea de cheltuieli bugetare fără întocmirea de documente justificative
conforme dispoziţiilor legale în vigoare;
- nerespectarea dispoziţiilor legale cu privire la efectuarea plăţilor de la buget prin
sistemul de trezorerie;
- înscrierea şi efectuarea de cheltuieli din buget fără bază legală, ş.a.
Dacă faptele menţionate sunt de natura contravenţiilor, constatarea lor şi aplicarea
sancţiunilor contravenţionale se face potrivit dispoziţiilor comune în materie cuprinse în
Ordonanța de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Dacă faptele
săvârşite întrunesc elementele constitutive ale infracţiunilor vor fi sesizate organele de urmărire
penală care vor proceda în conformitate cu dispoziţiile Codului de procedură penală.
În domeniul utilizării creditelor bugetare, faptele săvârşite de ordonatorii de credite şi
alte persoane în drept să gestioneze fonduri băneşti publice pot îmbrăca forma următoarelor
infracţiuni:
- delapidarea,
- gestiunea frauduloasă în paguba avutului public,
- abuz în serviciu contra intereselor publice,
- fals intelectual, uz de fals,
- deturnare de fonduri.
În plus, potrivit art. 71 din Legea nr. 500/2002, angajarea de cheltuieli peste limitele
maxime ale creditelor bugetare aprobate constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare
sau amendă penală. Totodată, „pentru cheltuielile constatate ca nelegale, neoportune si
neeconomicoase, răspunderea revine persoanelor care au aprobat si vizat documentele care au
stat la baza operaţiunilor efectuate” (art. 4 din H. G. nr. 78/1992).
În situaţia în care, prin săvârşirea faptelor menţionate ori a altor fapte, s-a cauzat un
prejudiciu bugetului public, poate fi angajată şi răspunderea civilă delictuală a persoanelor
vinovate de producerea acestuia.
În sfârşit, dacă unitatea a fost sancţionată contravenţional din vina salariatului său,
poate fi angajată răspunderea materială a acestuia faţă de unitate, în conformitate cu dispoziţiile
Codului muncii.

Secțiunea 4 – Cazierul fiscal

Cazierul fiscal reprezintă un mijloc de evidenţă şi urmărire a respectării disciplinei

fiscale, contabile şi financiare de către contribuabili, în care se ţine evidenţa persoanelor fizice,
juridice şi a entităţilor fără personalitate juridică care au săvârşit fapte sancţionate de legile
fiscale, contabile, vamale şi de cele care privesc disciplina financiară.
Instituţia juridică a cazierului fiscal este reglementată prin Ordonanța de Guvern nr.
39 din 26 august 2015 privind cazierul fiscal.
La nivelul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală se organizează cazierul fiscal
naţional, în care se ţine evidenţa contribuabililor de pe întregul teritoriu al României.
Înscrierile în cazierul fiscal se fac, după caz, în temeiul:
- extraselor de pe încheierea sau dispozitivul hotărârilor judecătoreşti definitive
transmise de instanţele judecătoreşti organelor fiscale competente în administrarea
contribuabilului;
- extraselor de pe ordonanţele procurorului prin care s-a dispus renunţarea la urmărirea
penală, după epuizarea căilor de atac, transmise organelor fiscale competente în administrarea
contribuabilului;
 - extraselor de pe deciziile de soluţionare a contestaţiilor rămase definitive prin
neexercitarea căilor de atac;
- actelor/documentelor întocmite de organele fiscale, vamale şi alte organe
competente din subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, rămase definitive prin
neexercitarea căilor administrative sau judiciare de atac;
- actelor rămase definitive ale altor organe competente să constate faptele în baza
cărora se fac înscrierile în cazier și să aplice sancţiuni.Cazierul fiscal poate fi completat cu
datele comunicate de organele care administrează cazierul judiciar al persoanelor.
Scoaterea din evidenţa cazierului fiscal se face în următoarele situaţii:
- faptele pe care le-au săvârşit nu mai sunt sancţionate de lege;
- a intervenit amnistia, reabilitarea de drept sau judecătorească constatată prin hotărâre
judecătorească;
- faptele sunt sancţionate ca infracţiuni şi nu au mai săvârşit fapte de această natură într-
o perioadă de 5 ani de la data executării pedepsei;
- faptele sunt sancţionate conform legii penale cu amendă sau avertisment şi nu au mai
săvârşit fapte de această natură într-o perioadă de 5 ani de la data înscrierii informaţiilor
în cazierul fiscal;
- faptele sunt sancţionate contravenţional, cu excepţia faptelor sancţionate
contravenţional pentru nerespectarea regimului produselor accizabile, într-o perioadă de
o lună de la data înscrierii informaţiilor în cazierul fiscal, cu condiţia achitării
cuantumului amenzilor contravenţionale. În situaţia în care cuantumul amenzilor nu a
fost achitat în această perioadă, scoaterea din evidenţă se realizează în termen de 3 zile
lucrătoare de la data achitării amenzilor sau la data împlinirii unui termen de 5 ani de la
data înscrierii informaţiilor în cazierul fiscal, în situaţia în care cuantumul amenzilor nu
a fost achitat în acest termen;
- faptele sunt sancţionate contravenţional pentru nerespectarea regimului produselor
accizabile, într-o perioadă de un an de la data înscrierii informaţiilor în cazierul fiscal,
cu condiţia achitării cuantumului amenzilor contravenţionale. În situaţia în care
cuantumul amenzilor nu a fost achitat în această perioadă, scoaterea din evidenţă se
realizează în termen de 3 zile lucrătoare de la data achitării amenzilor sau la data
împlinirii unui termen de 5 ani de la data înscrierii informaţiilor în cazierul fiscal, în
situaţia în care cuantumul amenzilor nu a fost achitat în acest termen;
- au fost stinse creanţele administrate de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală
datorate ca urmare a atragerii răspunderii solidare sau a răspunderii patrimoniale. Data
scoaterii din evidenţă este data stingerii creanţelor, însă nu mai devreme de o lună de la
data înscrierii informaţiilor în cazierul fiscal. În situaţia în care creanţele administrate
de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nu au fost stinse în această perioadă,
scoaterea din evidenţă se realizează la data stingerii acestora sau la data împlinirii unui
termen de 5 ani de la data înscrierii informaţiilor în cazierul fiscal, în situaţia în care
creanţele nu au fost stinse în acest termen;
- contribuabilul declarat inactiv a fost reactivat. Data scoaterii din evidenţă este data
reactivării contribuabilului, în situaţia în care acesta a fost declarat inactiv pentru
neîndeplinirea obligaţiilor declarative prevăzute de lege, sau data împlinirii unui termen
de 3 luni de la data reactivării contribuabilului, în situaţia în care acesta a fost declarat
inactiv pentru celelalte cazuri prevăzute de lege. Aceste prevederi sunt aplicabile şi
reprezentanţilor legali, respectiv reprezentanţilor desemnaţi;
- persoana nu mai deţine calitatea de reprezentant legal sau reprezentant desemnat al
contribuabilului aflat în stare de inactivitate. În această situaţie, inactivitatea fiscală se
scoate din cazierul fiscal al persoanei la data împlinirii unui termen de un an de la data
înscrierii menţiunii privind schimbarea reprezentantului legal în registrul comerţului sau
 în evidenţele autorităţilor şi instituţiilor publice la care sunt înregistrate celelalte
persoane juridice şi entităţi fără personalitate juridică care nu se înregistrează la registrul
comerţului sau de la data expirării mandatului, în situaţia în care acesta este limitat în
timp şi nu a fost reînnoit;
- decesul, respectiv radierea contribuabilului. În situaţia radierii unei persoane juridice
sau a unei entităţi fără personalitate juridică declarate inactive anterior radierii,
inactivitatea fiscală înscrisă în cazierul fiscal al reprezentanţilor legali sau al
reprezentanţilor desemnaţi se scoate din evidenţa acestora la data împlinirii unui termen
de un an de la data radierii contribuabilului.
Rectificarea
Contribuabilii care figurează în evidenţa cazierului fiscal pot cere rectificarea
informaţiilor înscrise, dacă acestea nu corespund situaţiei reale ori înregistrarea lor nu s-a făcut
cu respectarea dispoziţiilor legale. Cererea de rectificare, însoţită de acte doveditoare, se
adresează organului fiscal competent care a efectuat înscrierea în cazierul fiscal. Organele
fiscale sunt obligate să verifice susţinerile contribuabililor şi, după caz, iau măsuri de rectificare
a informaţiilor şi eliberează un nou certificat de cazier fiscal în locul celui contestat sau emit
decizia de respingere a cererii de rectificare. Soluţia se comunică contribuabilului în termen de
5 zile de la data depunerii cererii, în condiţiile Codului de procedură fiscală. Contribuabilii
cărora li s-a respins cererea de rectificare sau cărora nu li s-a răspuns în termen pot depune
contestaţie la tribunal, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Contestaţia se depune în
termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei de respingere a cererii de rectificare sau de la
expirarea termenului de comunicare a modului de soluţionare a cererii de rectificare.
Contestaţia se poate introduce şi în cazul în care eroarea înregistrării în cazierul fiscal nu se
datorează organelor fiscale. În caz de admitere a contestaţiei instanţa comunică o copie de pe
hotărâre organului fiscal competent în administrarea fiscală a contribuabilului, în vederea
rectificării cazierului fiscal.
Preliminarii
UE adoptă un buget anual pentru a acoperi sumele alocate, de exemplu, regiunilor mai sărace,
infrastructurii, cercetării și dezvoltării, agriculturii și pescuitului, precum și pentru costurile sale
administrative. Bugetul reprezintă aproximativ 1 % din bogăția generată anual de statele membre.

Exercițiul bugetar începe la 1 ianuarie și se încheie la 31 decembrie. – ART. 313 TFUE

76 % din cheltuielile bugetare sunt delegate statelor membre. Restul este destinat agențiilor
internaționale sau interguvernamentale sau este gestionat central de către UE. Curtea de Conturi și
Parlamentul European analizează cheltuielile din anul anterior prin procedura de descărcare.

Bugetul este format din contribuțiile statelor membre (pe baza venitului lor național brut), din taxele
vamale și dintr-o parte a veniturilor din TVA din fiecare țară.

Cadrul financiar multianual al UE

Pentru întărirea disciplinei bugetare pe o bază multi-anuală, statele membre au ajuns la o soluţie
politică şi instituţională concretizată în acordul inter-instituţional al Parlamentului european, Consiliul
UE şi al Comisiei Europene pentru definirea în avans a priorităţilor bugetare ale perioadei următoare
şi a unui cadru de evoluţiei a cheltuielilor, cunoscute sub denumirea de „perspectiva financiară”.

Perspectiva financiară cuprinde un plafon maxim pe total cheltuieli UE şi plafoane maxime pe fiecare
categorie de cheltuieli pentru o perioadă viitoare de 7 ani (pe fiecare an al perioadei). Primul acord
interinstituţional a fost realizat în anul 1988 pentru o perioadă de cinci ani (1998-1992), iar
următoarele acorduri au cuprins perioade de cîte 7 ani.

Perspectiva financiară cuprinde şi un plafon maxim pentru plăţi (pe baza estimării relaţiei dintre
cheltuieli angajate şi plăţi) exprimat în sume absolute şi ca procent din PNB a statelor membre. Acest
mod de exeprimare a plafonului permite verificarea echlibrului cu veniturile deoarece, şi pentru
venituri este prevăzut un plafon maxim în raport cu PNB. Ca o măsură suplimentară pentru
respectarea disciplinei bugetare, plafonul maxim de plăţi este stabilit sub nivelul celui de venituri,
astfel încât să existe o marjă de siguranţă cu un dublu rol:

Să asigure flexibilitatea necesară perspectivei financiare care poate fi revăzută în funcţie de cheltuielile
neprevăzute;

Să permită efectuarea plăţilor chiar în cazul unei evoluţii a PNB sub nivelul celui prevăzut la
fundamentarea perspectivei financiare (dacă nerealizarea se înscrie în marja de siguranţă).

Cadrul financiar multianual al UE (2014-2020) stabilește un plafon pentru fiecare categorie de

cheltuieli, care trebuie respectat atunci când se stabilesc de comun acord bugetele anuale.

În prezent a fost aprobat şi cadrul financiar multianual al UE 2021-2027.

Cadrul financiar multianual 2014-2020 cuprinde 6 direcţii:

1. Creştere sustenabilă şi inclusivă (513563 mil. Euro)

1
a. Competitivitate pentru creştere şi locuri de muncă;

b. Coeziune economică, socială şi teritorială.

2. Creştere sustenabilă: Resurse naturale (420034 mil. Euro)

3. Securitate şi cetăţenie (17725 mil. Euro)

4. Europa globală (66262 mil Euro)

5. Administraţie (56224 mil. Euro)

6. Compensaţii (29 mil. Euro).

Principiile bugetare aplicabile Bugetului Uniunii Europene

Bugetul comunităţii europene respectă regulile generale care se aplică şi în statele membre, având ca
scop asigurarea transparenţei veniturilor şi cheltuielilor în procesul luării deciziilor şi a clarităţii în
monitorizarea şi controlul execuţiei bugetului pentru protejarea intereselor financiare ale UE.

Aplicarea dreptului bugetar şi procedura elaborării, aprobării, executării şi încheierii bugetului

comunitar sunt generate de anumite principii: anualitatea bugetului; unitatea bugetului;
universalitatea bugetară; echilibrul bugetului şi speciliazarea bugetară.

În acord cu doctrina modernă, aceste principii sunt consacrate şi în Regulamentul financiar al

comunităţii europene. Există şi un capitol distinct privind publicitatea bugetului în Jurnalul oficial al
UE.

a) Principiul anualităţii bugetului

Presupune operaţiunile bugetare care se vor derula, în timpul exerciţiului bugetar, în comunitatea
europenă acesta se întinde în intervalul 1 ianuarie- 31 decembrie.

Veniturile care trebuie încasate în anul financiar curent şi nu s-au încasat în acel an se fac venit la
bugetul anului următor. Orice impozit şi taxă prevăzute a se plăti în anul financiar curent şi neonorate
se anulează la finele anului respectiv.

Excepţii: în cazul în care baza legală pentru o anumită cheltuială a fost adoptată spre sfârştul anului,
iar cheltuiala nu a mai putut fi angajată şi plata efectuată până la finele anului financiar curent se poate
aproba transferarea cheltuielii respective în bugetul aferent anului următor.

De precizat că, multe proiecte şi acţiuni UE se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an

calendaristic. Pentru asigurarea disciplinei financiare, respectiv a încadrării în limita resurselor de
finanţare disponibile şi a comunităţii. De altfel UE foloseşte pe termen mediu, instrumentul
„perspectiva financiară”.

În scopul racordării proiectelor şi acţiunilor multi-anuale la buget, care se referă la un anumit an

financiar, în practica UE se folosesc două concepte de cheltuieli: „limita de angajare a cheltuielilor” şi
„limita de plăţi”.

2
Limita de angajare a cheltuielilor reprezintă mărimea tuturor obligaţiilor decurgând dintr-un proiect
cu o perioadă de executare mai mare de un an, care revine anului financiar pentru care se elaborează
bugetul.

Limita de plăţi reprezintă suma înscrisă în buget pentru proiectul respectiv. De exemplu, o cheltuială
poate fi angajată în anul financiar pentru care se întocmeşte bugetul dar plata către creditor poate fi
efectuată doar parţial în anul respectiv, după cum o plată poate fi făcută în contul unei cheltuieli
angajate în exerciţiul financiar anterior.

b) Unitatea bugetară
Impune ca toate veniturile şi cheltuielile bugetului UE să fie cuprinse într-un singur document. De la
acest principiu sunt de menţionat două excepţii:

Au fost create aranjamente financiare speciale pentru anumite activităţi în domeniul politicii comune
externe şi de securitate, al Fondului european de dezvoltare. În aceste cazuri, anumite venituri
(ajutoare, donaţii ş.a.) sunt folosite direct pentru activităţile respective fără a mai fi înscrise în bugetul
UE.

Agenţiile europene (organisme descentralizate ale UE) au proprile bugete care sunt alimentate cu
transferuri din bugetul UE.

Asemeni principiului anualităţii, în literatura contemporană a finanţelor publice se apreciază că

principiul unităţii bugetare se sprijină pe două genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice.

c) Principiul universalităţii bugetului

În practica UE sunt respectate două reguli bugetare:

(1) neafectarea veniturilor bugetare, adică o dată vărsate la bugetul UE, aceste venituri se
depersonalizează, fiind folosite în totalitatea lor la finanţarea tuturor cheltuielilor;

(2) prezentarea bugetului în formă brută, respectiv înscrierea veniturilor şi cheltuielilor în sume toate,
fără compensări şi omisiuni.

În aplicarea acestui principiu, apar excepţii. Anumite venituri sunt afectate direct finanţării unor
programe de cercetare, iar unele ţări fac donaţii în mod expres pentru finanţarea unor politici
specifice, ca de exemplu ajutoarele umanitare.

d) Principiul echilibrului bugetar

În cazul UE este strict respectat echilibrul bugetar, în sensul că veniturile sunt egale cu cheltuielile sau
mai mari. UE nu este autorizată să se împrumute pentru finanţarea cheltuielilor prevăzute în bugetul
UE. În consecinţă situaţia normală pentru execuţia bugetului este surplusul de venituri asupra
cheltuielilor, care este preluat obligatoriu în bugetul pe anul următor.

Ca atare, în bugetul UE nu se reflectă operaţiunile de împrumut pe care comunitatea europeană sau

instituţii ale UE sunt autorizate prin tratat să le facă (de exemplu, împrumuturi acordate unor state
membre şi ţări candidate pentru susţinerea balanţei de plăţi).

Această particularitate în aplicarea principiului echilibrului bugetar în cazul UE reprezintă cea mai
importantă deosebire faţă de bugetele din statele membre, unde existenţa deficitelor este uzuală.

3
Cel mai reuşit buget este cel care se apropie de deficit, degajând însă un execedent simbolic .

e) Principiul specializării bugetare

Impune înscrierea în bugetul UE a veniturilor bugetare pe categorii stabilite după provenienţă, în
raport cu specificul surselor şi a cheltuielilor după destinaţie, potrivit clasificaţiei bugetare. În acest
sens sunt eliminate confuziile în procesul deciziei bugetare şi a executării acesteia. Clasificaţia
bugetară folosită de către UE cuprinde secţiuni, tiluri, capitole şi alineate

Sursele de finanţare ale Bugetului Uniunii Europene

Bază legală:

Regulamentul (UE, Euratom) nr. 609/2014 al Consiliului din 26 mai 2014 privind metodele și procedura
de punere la dispoziție a resurselor proprii tradiționale și a resurselor proprii bazate pe TVA și pe VNB
și privind măsurile pentru a răspunde necesităților trezoreriei (reformată)

Regulamentul (UE, Euratom) nr. 609/2014 este unul din cele trei acte care compun pachetul privind
resursele proprii legat de Cadrul financiar multianual - bugetul UE pentru perioada 2014-2020.
Celelalte două acte care compun pachetul sunt următoarele:

—Decizia 2014/335/UE, Euratom a Consiliului privind sistemul de resurse proprii ale Uniunii
Europene;

—Regulamentul (UE, Euratom) nr. 608/2014 al Consiliului privind măsurile de punere în

aplicare a sistemului de resurse proprii ale Uniunii Europene.

Regulamentul stabilește normele aplicabile pentru metodele și procedurile prin care țările UE pun la
dispoziția Comisiei Europene resursele proprii ale UE. Resursele proprii constituie marea majoritate a
veniturilor care finanțează bugetul UE și includ:

—taxe percepute pentru importurile din afara UE și impozitele pe producția de zahăr în cadrul UE;

—venituri bazate pe o cotă a taxei pe valoare adăugată (TVA) percepută de țările UE;

—venituri bazate pe venitul național brut* (VNB) al fiecărei țări UE.

Cota din PNB al statelor membre este un venit variabil care se stabileşte prin bugetul UE al fiecărui an.
Acest venit se încasează de la statele membre numai dacă celelalte venituri proprii (veniturile propriii
tradiţionale şi venitul din TVA) nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuiellor. Mărimea acestui venit
nu poate fi mai mare decât diferenţa dintre: (1) limita maximă a tuturor veniturilor proprii ale UE,
autorizată de către Consiliul European, ca procent din PNB cumulat al statelor membre, şi (2) celelalte
venituri proprii (veniturile tradiţionale şi genitul din TVA).

- alte venituri.

Principalele venituri incluse în grupa „alte venituri” sunt: dobânzi şi penalităţi pentru întârzierile la
plata obligaţiilor faţă de bugetul UE; penalităţile achitate de către firme pentru încălcarea unor
reglementări comune (de exemplu, în domeniul competiţiei); impozitele pe salariiile angajaţilor din

4
instituţiile UE; diferite venituri din operaţiunile administrative ale instituţiilor UE; surplusurile din anii
financiari anteriori.

Venitul național brut (VNB) - suma veniturilor rezidenților unei economii într-o anumită perioadă

De asemenea, regulamentul definește măsurile care trebuie luate, unde este cazul, pentru a răspunde
necesităților trezoreriei (adică fluxul de numerar necesar).

—Resursele proprii trebuie să fie disponibile Comisiei Europene pentru a permite realizarea plăților
necesare, adoptate în buget.

—Țările UE trebuie să țină contabilitatea și evidența documentelor privind resursele proprii colectate
și să fie în măsură să prezinte aceste documente Comisiei în orice moment.

—Fiecare țară a UE trebuie să înscrie resursele proprii în creditul contului deschis în acest scop în
numele Comisiei la trezoreria sa sau la organismul pe care l-a desemnat.

—Țările UE trebuie să țină înregistrări contabile separate pentru drepturile neîncasate. În acest scop,
țările trebuie să furnizeze detalii privind aceste conturi și să transmită declarații trimestriale către
Comisie. Acestea permit Comisiei să monitorizeze acțiunile luate de țările UE în vederea colectării
resurselor proprii, în special cele compromise de fraudă sau nereguli.

—Pentru a asigura finanțarea bugetului UE indiferent de circumstanțe, țările UE trebuie să pună la

dispoziția UE resursele proprii intrate la buget, sub formă de doisprezecimi lunare constante. Acestea
pot să ajusteze ulterior sumele puse la dispoziție în conformitate cu baza reală de resurse proprii
bazate pe TVA și cu modificările relevante aduse VNB de îndată ce acestea sunt cunoscute pe deplin.

Structura Bugetului UE
Bugetul anual stabilește toate cheltuielile și veniturile Uniunii Europene pe timp de un an. Acesta
asigură finanțarea programelor și a acțiunilor UE în toate domeniile de politică ale UE, precum
agricultura, cercetarea, politica regională și altele.

Bugetul anual garantează totodată faptul că UE primește veniturile necesare pentru finanțarea
cheltuielilor sale. Bugetul anual al UE - cheltuieli și venituri - trebuie să fie în echilibru.

Cheltuielile
Cheltuielile din cadrul bugetului anual al UE se împart în angajamente și plăți.

Angajamentele („credite de angajament”) acoperă costul total al obligațiilor legale care pot fi semnate
în cursul unui anumit exercițiu financiar. Obligațiile legale pot fi contracte, acorduri de grant și decizii.

Plățile („credite de plată”) acoperă cheltuielile datorate în anul curent, care decurg din obligațiile
legale asumate în cursul anului curent și/sau al anilor anteriori.

Valoarea angajamentelor și cea a plăților diferă de obicei pentru proiectele multianuale, cum ar fi
construirea unui pod. În acest caz, creditele de angajament s-ar stabili pe un an, iar creditele de plată
ar fi împărțite în sume mai mici care ar urma să fie plătite în cursul mai multor ani.

5
Angajamentele și plățile sunt identice pentru cheltuielile care trebuie realizate în același an, de
exemplu sprijinul financiar direct pentru agricultori.

Sumele angajate, dar care nu au fost încă plătite beneficiarilor se numesc „angajamente restante” sau
„RAL” - un acronim pentru termenul „reste à liquider (rest de lichidat)” din limba franceză.

Partea de cheltuieli a bugetului anual al UE trebuie să se mențină în limitele cheltuielilor

(„plafoanelor”) stabilite în cadrul financiar multianual. De obicei, UE își stabilește bugetul anual la un
nivel mai redus decât plafoanele de cheltuieli stabilite în Regulamentul privind CFM, pentru a putea
face față, dacă este necesar, cheltuielilor neprevăzute.

Veniturile
Bugetul anual indică și sursele de venit. În prezent, acestea sunt:

resursele proprii tradiționale, care sunt în principal taxe vamale și cotizații pentru zahăr

resursa proprie bazată pe taxa pe valoarea adăugată (TVA)

resursa proprie bazată pe venitul național brut (VNB), care acoperă cheltuielile care nu sunt finanțate
de celelalte tipuri de venituri

alte surse de venituri, precum taxele aplicate remunerațiilor personalului UE, contribuțiile la anumite
programe din partea țărilor din afara UE și amenzile

Veniturile din resursele proprii trebuie să se mențină în limita („plafonul”) care s-a stabilit pe baza
normelor privind resursele proprii.

Procedura de adoptare
(art. 314 TFUE)

Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedură legislativă specială,

adoptă bugetul anual al Uniunii, în conformitate cu următoarele dispoziții.

Proiectul de buget
Fiecare instituție a UE întocmește, înainte de data de 1 iulie a fiecărui an, o situație estimativă pentru
proiectul de buget. Comisia grupează aceste situații în proiectul anual de buget, care este înaintat
Parlamentului și Consiliului până la data de 1 septembrie.

Poziția Consiliului
Consiliul adoptă o poziție privind proiectul de buget și o transmite Parlamentului până la data de 1
octombrie, împreună cu motivele care l-au determinat să adopte poziția respectivă. În același timp,
comisiile parlamentare discută proiectul de buget și emit avize către comisia pentru bugete,
responsabilă cu pregătirea poziției Parlamentului.

Poziția Parlamentului
Parlamentul are la dispoziție 42 de zile pentru a aproba poziția Consiliului sau pentru a o modifica cu
majoritatea absolută a membrilor săi. De obicei, votul asupra poziției comisiei pentru bugete și a
eventualelor amendamente depuse are loc în cursul sesiunii plenare din octombrie.

6
În cazul în care Parlamentul aprobă poziția Consiliului sau nu ia nicio hotărâre, bugetul este considerat
adoptat. Cu toate acestea, Parlamentul adoptă de obicei amendamente, iar textul modificat este
transmis Consiliului. În acest caz, președintele Parlamentului convoacă fără întârziere o întrunire a
comitetului de conciliere. Comitetul nu se întrunește dacă, în termen de 10 zile, Consiliul informează
Parlamentul că aprobă toate amendamentele sale.

Concilierea
Comitetul de conciliere, ce reunește reprezentanți ai Consiliului și tot atâția membri reprezentând
Parlamentul European, are la dispoziție 21 de zile pentru a ajunge la un acord asupra unui proiect
comun.

Adoptarea
În cazul în care comitetul de conciliere ajunge la un acord asupra unui proiect comun, Parlamentul și
Consiliul dispun de 14 zile pentru a-l aproba. Președintele Parlamentului semnează apoi bugetul și îl
declară adoptat definitiv.

În cazul în care procedura de conciliere eșuează sau dacă Parlamentul respinge proiectul comun,
Comisia prezintă un nou proiect de buget. În cazul în care Consiliul respinge proiectul comun,
Parlamentul poate decide, totuși, adoptarea lui.

Art. 314 alin. (9) Fiecare instituție își exercită atribuțiile care îi sunt acordate prin prezentul articol cu
respectarea tratatelor și a actelor adoptate în temeiul acestora, în special în ceea ce privește resursele
proprii ale Uniunii și echilibrul veniturilor și cheltuielilor.

Execuţia bugetului şi descărcarea

Regula celei de-a douăsprezecea provizorii (art. 315 TFUE)

În cazul în care, la începutul unui exercițiu bugetar, bugetul nu a fost încă adoptat definitiv, cheltuielile
pot fi efectuate lunar pe capitole, în funcție de dispozițiile regulamentului adoptat pentru punerea în
aplicare a articolului 322, în limita unei doisprezecimi din creditele deschise în capitolul corespunzător
din bugetul din exercițiul precedent, fără să poată depăși o doisprezecime din creditele prevăzute la
același capitol din proiectul de buget.

Consiliul, la propunerea Comisiei, poate autoriza cheltuieli care depășesc doisprezecimea prevăzută.
Acesta transmite de îndată decizia Parlamentului European.

Execuţia bugetului
Comisia, în cooperare cu statele membre, execută bugetul, pe propria răspundere și în limita creditelor
alocate, în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. Statele membre cooperează cu Comisia
astfel încât creditele să fie folosite în conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare.

Regulamentul prevede obligațiile de control și de audit ale statelor membre în execuția bugetului,
precum și răspunderile care decurg din acestea. Acesta stabilește, de asemenea, răspunderile și
normele potrivit cărora fiecare instituție participă la execuția propriilor cheltuieli.

7
În cadrul bugetului, Comisia poate proceda, la transferarea de credite dintr-un capitol în altul sau dintr-
o subdiviziune în alta.

Pentru partea de venituri, statele membre sunt chemate să transfere veniturile care le revin la bugetul
UE, începând cu 1 ianuarie. Execuţia părţii de cheltuieli impune existenţa bazei legale, adică o
cheltuială înscrisă în buget poate fi efectuată numai dacă a fost adoptată o prevedere legală din care
decurge obligaţia de cheltuială pentru UE. Excepţie de la aceasstă regulă, în sensul că anumite
cheltuielil pot fi efectuate numai pe baza înscrierii lor în buget, există pentru sume nesemnificative în
patru cazuri expres definite:

- scheme pilot de natură experimentală;

- acţiuni preliminare pentru pregătirea unei propuneri legislative;

- acţiuni iniţiative de comisie în realizarea unor atribuţii , cum sunt studii şi opinii privind politica socială
etc;

- acţiuni ale fiecărei instituţii, în cadrul autonomiei sale administrative.

Comisia şi celelalte instituţii ale UE poartă deplina responsabilitate pentru execuţia părţii din buget
care le revine. În practică, ofiţerii de autorizare, ofiţerii de contabilitate şi controlorii financiari sunt
persoanele care execută bugetul. Această delegare internă de competenţe urmăreşte evitarea
conflictului de interese şi a abuzului de putere.

Ofiţerul de autorizare are puterea de a da autorizarea pentru efectuarea cheltuielii. Ofiţerii de

contabilitate efectuează plăţile fiind singuri împuterniciţi să mânuiască banii şi alte active. Controlorii
financiari realizează monitorizarea execuţiei şi a auditului, în fapt a legalităţii operaţiunilor. Controlorii
financiari au o anumită independenţă, în sensul că, în anumite cazuri, pot iniţia acţiuni la Curtea de
Justiţie.

Efectuarea oricărei cheltuieli parcurge patru etape:

- angajarea de cheltuieli, care se face numai dacă controlorul financiar verifică existenţa bazei legale
şi a prevederii bugetare;

- validarea cheltuielii se face de către ofiţerul de autorizare care verifică existenţa obligaţiei de plată
faţă de un creditor, suma de plată, condiţiile în care plata devine exigibilă;

- autorizarea este operaţiunea prin care ofiţerul de autorizare dispune ofiţerului de contabilitate să
efectueze plata pentru o cheltuială care a fost validată. Ordinul de plată este trimis spre viză
preventivă controlorului financiar;

- plata este acţiunea finală efectuată de către ofiţerul de contabilitate şi prin care încetează obligaţia
instituţiei faţă de creditor.

Statele membre implementează politicile, proiectele şi programele privind agricultura, operaţiunile

structurale etc. Ca urmare, cca. 83% din cheltuielile UE sunt executate de către statele membre care
au, împreună cu Comisia Europeană, răspunderea pentru modul cum sunt folosite resursele UE .

8
Descărcarea de gestiune (art. 319 TFUE)
Parlamentul European adoptă, la recomandarea Consiliului, descărcarea Comisiei de execuția
bugetară. În acest scop, Parlamentul European analizează, ulterior Consiliului, conturile, bilanțul
financiar și raportul de evaluare, raportul anual al Curții de Conturi însoțit de răspunsurile instituțiilor
controlate la observațiile Curții de Conturi, declarația de certificare precum și rapoartele speciale
corespunzătoare ale Curții de Conturi.

Îainte de a da descărcare Comisiei sau în orice alt scop care se încadrează în exercitarea atribuțiilor
acesteia în materie de execuție bugetară, Parlamentul European poate cere să audieze Comisia cu
privire la efectuarea cheltuielilor sau la funcționarea sistemelor de control financiar. Comisia prezintă
Parlamentului European, la cererea acestuia, orice informație necesară.

Comisia depune toate eforturile pentru a da curs observațiilor care însoțesc deciziile de descărcare și
celelalte observații ale Parlamentului European cu privire la executarea cheltuielilor, precum și a
comentariilor care însoțesc recomandările de descărcare adoptate de Consiliu.

La cererea Parlamentului European sau a Consiliului, Comisia face un raport referitor la măsurile luate
pe baza acestor observații și comentarii și, în special, cu privire la instrucțiunile date serviciilor
însărcinate cu execuția bugetară. Aceste rapoarte se transmit și Curții de Conturi.