Sunteți pe pagina 1din 109

A

NOIUNI INTRODUCTIVE
N STUDIUL DREPTULUI
FINANCIAR

1.1. Aspecte conceptuale ale dreptului financiar


10

pariia primelor elemente de finane i ndeosebi a


finanelor contemporane, constituie rezultatul unui proces
istoric complex i ndelungat, care a cuprins ntreaga via
economico-social. Finanele au aprut pe o anumit treapt de
dezvoltare a societii, au evoluat de la o ornduire social-economic
la alta, coninutul, funciile i rolul lor fiind determinate de modul de
producie respectiv.
Finanele au aprut atunci cnd, ca urmare a accenturii
diviziunii sociale a muncii, a dezvoltrii pn la un anumit nivel a
relaiilor marf-bani, s-a afirmat inegalitatea de avere, a aprut
proprietatea privat, societatea s-a scindat n clase sociale. Ca produs
al contradiciilor dintre aceste clase a aprut statul.
Apariia organelor statului (organele puterii de stat:
administraia de stat, justiia, armata permanent), adic instituirea
forei publice, a fcut necesar procurarea de mijloace materiale i
bneti pentru ntreinerea acestor organe.
11

De aici rezult, c pentru a ntreine aceast for public era


nevoie de contribuia cetenilor prin impozite. Naterea i
dezvoltarea proprietii private au atras dup sine extinderea
produciei de mrfuri i a schimbului, ceea ce a dus la apariia banilor
ale cror funcii au fost ndeplinite iniial de anumite mrfuri ( vite,
blnuri, scoici etc), iar odat cu descoperirea metalelor au aprut
banii metalici.
Din acest punct de vedere, putem conchide c finanele au
aprut n perioada descompunerii comunei primitive, concomitent
cu naterea societii sclavagiste, ulterior evolund n feudalism,
extinzndu-se mai pregnant n perioada capitalist. n aceast ordine
de idei putem afirma, c finanele au caracter istoric, ele au aprut
independent de voina i contiina oamenilor. 1
n literatura francez de specialitate s-a afirmat, c finanele
sunt operaiuni financiare" privind cheltuielile publice, c "exist
cheltuieli publice care trebuie acoperite". i pentru aceasta "trebuie
stabilit cine s suporte aceste cheltuieli" prin impozite, taxe i alte
contribuii instituite n scopul constituirii fondurilor bneti necesare
acoperirii cheltuielilor publice.2
Cu un coninut de idei apropiat, n literatura financiar
romneasc s-a afirmat c statul i celelalte organizaii publice sunt
i subiecte economice" i, n aceast calitate, ele desfoar o
economie financiar", ca activitate de procurare i ntrebuinare de
mijloace bneti pentru acoperirea cheltuielilor lor colective". 3
ntr-adevr, statul, organele de stat sunt entiti nu doar de
autoritate public, ci i economice, n sensul c ntreinerea i
funcionarea lor pretind un consum de valori materiale sau bneti,
n acest scop sunt necesare operaiuni financiare" sau aciuni de
' Bstrieanu Gh., Negrea Gh., Ptrcoiu L., Finane i Credit n industrie,
construcii i transporturi, Bucureti, 1972, p.4-8.
2
. Jeze G., Cours de finances publiques, M. Giard, Paris, 1929, p.2
' Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, vol.I.Cartea Romneasc, Cluj, 1925,
p.51; Leon Gh.N.,Elemente de tiin financiar, ediia a 2-a, Editura Cercetri
[uridice, Bucureti, 1942, p.9.

12 -------

economie financiar" , deci, n general, acte i operaiuni de


constituire i de ntrebuinare a fondurilor bneti necesare
desfurrii activitii statului i a celorlalte colectiviti publice."
Argumentul istoric se evideniaz i n originea expresiilor
"finane" sau "financiar", ce deriv din expresiile latine fiare, finis,
financia pecuniara, care nseamn a ncheia o tranzacie patrimonial
prin plata unei sume de bani. 5 Deci, avnd n vedere originea comun
a expresiilor menionate putem presupune sinonimia acestora. n acest
sens, unii autori menioneaz, c obiectul de reglementare a finanelor
publice se constituie din norme juridice financiare.6
Ali doctrinari susin ideea, c obiectul circumscris de
componentele structurale ale finanelor publice poate s fie ntitulat:
drept financiar, drept financiar public, dreptul finanelor publice. Dintre
aceste intitulri, cea de drept financiar este mai rspndit n ultimele
decenii, fiind mai simpl i subnelegndu-se ca interes public7.
Un argument n plus al intitulrii obiectului de studiu drept
financiar" l avem n Constituia Republicii Moldova din anul 1994,
statund conceptul de sistem financiar", cu referire general la
formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare
ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor
publice"1'.
Conform acestei staturi constituionale, sistemul nostru
financiar este un complex de acte i operaiuni efectuate de instituii
publice n sfera financiar sau cu atribuii financiare de control,
privind formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului,
unitilor administrativ-teritoriale i altor entiti de interes public.
Caracterizarea complexului instituional de activitate financiarpublic privete actele, operaiunile i autoritile financiare n relaia
lor sistemic, determinat de imperativul financiar al constituirii i
*Gliga I.,Drept financiar public, Editura "A.L.L.",Bucureti 1994, p.12.
5

Jeze G.,Op. Cit.,p. 2


*Condor I.,Drept fiscal i financiar, Editura" Tribuna Economic",Bucureti 1996, p. 60.
7
Gliga I.,Drept financiar, Editura "HUMANlTAS",Bucureti 1998, p.8.
8
Conform art.130 alin. 1 din Constituia Republicii Moldova.

13

ntrebuinrii fondurilor bneti, elementar necesare existenei i


activitii organelor, autoritilor, instituiilor i altor entiti publice.

1.2. Necesiti private, necesiti publice


^ n societatea omeneasc, pe parcursul dezvoltrii sale, au aprut
o serie de necesiti. Acestea sunt, pe de o parte, satisfcute prin JL
efortul individual al fiecruia, pe de alt parte, prin activitatea
public, adic printr-o cooperare a efortului mai multora, sau a
tuturora. Cnd instinctul de conservare a stimulat omul s se
asocieze pentru aprarea n comun contra adversarului vecin, atunci
a aprut i prima form de organizare cu caracter public, primar,
rudimentar, prin subordonarea la o conducere comun.
La aceast prim nevoie - de aprare n comun a teritoriului -sau adugat i altele, a cror satisfacere a cerut un apel la efortul
comun. Instinctul de conservare i experiena proprie uman au creat
i continu s creeze loturi, de asemenea necesiti, pe care le d n
seama colectivitii, investite cu putere de a comanda aciunea
public pentru satisfacerea acestor nevoi.
Treptat, oamenii au cedat din activitatea lor proprie, din
prerogativele iniiativei individuale, au lsat n seama societii
politice satisfacerea anumitor nevoi, satisfacerea incompatibil cu
puterile limitate ale individului izolat.
Deci, n dreptul financiar aceste necesiti sunt:
a) private;
b) publice;
Nevoi private, sunt cele satisfcute de fiecare membru al unei
comuniti umane, cu maximum de eficien (avantaje) i minimum
de sacrificii.
Deci, nevoile private sunt strns legate de activitatea
economic care este desfurat de individ, pentru satisfacerea
cerinelor lui, fr concursul unei instituii publice.

Nevoile publice cer aportul ntregii colectiviti sau a unei pri,


pentru satisfacerea lor n condiii optime.
n situaia nevoilor publice care implic o activitate financiar,
se presupune existena unor nevoi generale, comune i permanente;
nu poate fi desfurat dect prin structuri publice i cu concursul
fiecruia i al tuturora.
Deci, cauza primar care a determinat omenirea a se constitui
n asociaii rmne aceeai: nevoile individuale, particulare sau
generale i nu nevoile speciale ale unei personaliti abstracte. Numai
mijlocul de satisfacere capt o form nou i mai perfect.
Este de reinut, c indivizii asociindu-se", dup cum afirm
Frederiko Flora, nu creeaz un drept nou, opus dreptului individual,
ci creeaz o for mai mare de realizare.
Fora individual are limite dincolo de care rmne
neputincioas. Pentru a fi completat are nevoie de concursul
colectivitii.
Asociaia politic are rolul de a regla, de a dirija, n mod
imperativ aciunea public, a crei manifestare izolat ar face
imposibil viaa sau perfecionarea ei. Statul este instituia investit cu
aceast comand de a dirija satisfacerea unor nevoi comune,
indivizibile i permanente"9.
Deci, nevoile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie
satisfcute prin activitatea financiar a statului. Din acest punct de
vedere, activitatea statului se compune din acte i operaiuni
financiare privite n ansamblul lor. Ea const n constituirea,
repartizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale
instituiilor de stat, crora li se adaug activitatea de control
financiar.

' Lzeanu M, Curs de legislaie financiar, Edit. M. Bdeanu", Bucureti 1942, p. 8-11.

14

15

1.3. Obiectul dreptului financiar

ctele i operaiunile financiar-publice se realizeaz practic pe


baza reglementrilor lor prin norme juridice referitoare la
impozite i modul de percepere a lor, la cheltuielile publice i la
modul de efectuare a lor, la bugetul de stat etc.
Orict de evident este necesitatea fondurilor bneti pentru
ntreinerea i funcionarea organelor de stat, pentru mplinirea
necesitilor publice de sntate, nvmnt etc. - determinat de
aceast necesitate i pentru satisfacerea ei, statul trebuie s instituie
un cadru normativ n sfera financiar. Necesitatea reglementrii
juridice financiare se afl n raport de cauzalitate cu necesitatea
fondurilor bneti ale statului i altor colectiviti publice.
Referitor la obiectul reglementrii juridice financiare, acesta
este circumscris de componentele structurale ale finanelor publice,
respectnd delimitarea acestora fa de finanele private. Deci, o
condiie esenial a actelor i operaiunilor financiare este ca acestea
s se aplice ntr-un regim de drept public", avnd n vedere c, n
statele contemporane, alturat finanelor publice", exist i finane
private". Realitatea economico-financiar din aceste state
demonstreaz, c imperativul financiar" - necesitatea fondurilor
bneti - privete deopotriv viaa privat i viaa public", cu
aprecierea c motivele, mijloacele i efectele finanelor publice sunt
cu totul diferite de cele ale finanelor private". 10
n contextul celor menionate, componentele structurale ce
constituie obiectul dreptului financiar au aprut i au evoluat cu
asemnri i deosebiri fireti de la un stat la altul, precum i n cursul
timpului, condiionat de evoluia necesitilor financiare i a
posibilitilor de realizare a veniturilor publice oferite de dezvoltarea
economiilor naionale cu influenele conjuncturale inevitabile.

Din antichitate i pn n prezent, n structura dreptului


financiar s-au pstrat dou componente: cheltuielile publice i
veniturile publice.
Deci, cheltuielile publice au evoluat sub mai multe aspecte
asemntoare n statele antice, n cele din evul mediu i din perioada
contemporan n virtutea asemnrii trebuinelor bneti de
ntreinere a autoritilor publice, forelor armate, de dezvoltare a
instituiilor i serviciilor publice etc.
Cheltuielile publice, n structura dreptului financiar i-au pstrat
nsemntatea n ansamblul actelor i operaiunilor financiare, ns sub
aspect procedural, stabilirea felului i proporiei cheltuielilor statului a
ajuns subordonat procedurii aprobrii de ctre Parlament a fiecrui
buget anual de stat. Aceasta a fost influenat i de tendina de cretere
permanent a cheltuielilor publice n fiecare din aceste state.
Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele
mai multe diferenieri att de la un stat la altul, ct i n cursul
timpului11, pstrnd constant procedeele tradiionale ale impozitelor
i taxelor, completate n funcie de necesiti.
Veniturile publice sunt componenta structural a dreptului
financiar cu cea mai bogat i divers evoluie, determinat att de
sporirea resurselor financiare ale statului, ct i de necesitatea de a
modifica i perfeciona procedeele impozitelor i taxelor n
concordan cu evoluia accelerat a activitilor economice,
industriale, comerciale, de lucrri i servicii etc, ale cror rezultate
bneti sau venituri reprezint obiecte impozabile sau taxabile. Deci,
stabilirea i realizarea unui anumit cuantum bnesc de venituri
reprezint condiia fundamental a efecturii unui cuantum bnesc
corespunztor de cheltuieli publice.
Un alt element structural al obiectului de reglementare
financiar l constituie bugetul de stat, fiind procedeu i act de
coordonare sau corelare a cheltuielilor cu veniturile, n vederea

11
10

Trotabas L., Finances publiques, Lib. Dalloz" .Paris 1964, p. 3-4 i 15-16.

16

A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. ASEM", Chiinu 2001,
p.9-14.

---------------

------------

17

promovrii i meninerii unui anumit echilibru cantitativ bnesc


ntre acestea.
Instituirea bugetului de stat, a avut ca scop corelarea
cheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiar
central cu nsemntate politic fundamental. Aceast nsemntate
este demonstrat de faptul, c fiecare buget anual al statului este
adoptat numai de Parlament i, n consecin, bugetul statului este
principalul mijloc de orientare i conducere parlamentar a activitii
financiare a statului. Importana bugetului de stat trebuie privit prin
prisma cuprinsului su de cheltuieli i de venituri publice, deci ca act
de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului avnd rol determinant
n modul de nfptuire practic a administraiei publice, a proteciei
sociale a cetenilor, susinerii aciunilor culturale, de nvmnt etc.
Urmtorul element al dreptului financiar l constituie
individualizarea financiar a unitilor administrativ-teritoriale, n
contextul dezvoltrii administraiei interne a statelor, al adoptrii
mpririlor adniinistrativ-teritoriale i al investirii autoritilor
locale cu atribuii de conducere, ordine public etc. Aceste finane au
evoluat mai mult sau mai puin distinct de cele centrale de stat, cu o
structur de cheltuieli i venituri coordonate prin bugetele locale ale
unitilor administrativ-teritoriale: districte, judee, raioane, landuri,
orae, comune, sate etc.
Finanele unitilor administrativ4eritoriale s-au manifestat n
structura dreptului financiar contemporan, n contextul afirmrii tot
mai hotrte a autoritilor publice locale, a! perfecionrii
administraiei publice locale, n acest context, diversificarea
serviciilor publice conduse de autoritile locale i sporirea
cheltuielilor bugetelor satelor, oraelor, raioanelor, a determinat
recunoaterea dreptului acestor autoriti de a stabili i ncasa
impozite i taxe locale, completate cu alte venituri i eventual cu
mprumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea
sistemului financiar al unitilor administrativ-teritoriale ca o
component a dreptului financiar al statelor contemporane.

18

mprumuturile de stat interne i externe s-au dezvoltat ca o


component structural a dreptului financiar contemporan cu
i .iriiculariti diferite de ale creditului particular, fiind determinate
de cele mai multe ori de necesitatea completrii veniturilor publice
ordinare, precum i uneori de cea a constituirii unor resurse
investiionale subordonate interesului public.
Finanele organizaiilor internaionale au fost recunoscute n
mprejurarea contemporan a nfiinrii sau constituirii
organismelor internaionale, cuprinznd actele i operaiunile de
lormare i ntrebuinare fondurilor bneti necesare acestor
organizaii, care se disting de structura financiar intern a statelor
contemporane. ntre finanele publice interne ale statelor i finanele
organizaiilor internaionale este mai evident relaia contribuiilor
bneti ale statelor membre ale organizaiilor internaionale,
contribuii care n acelai timp sunt venituri ale respectivelor
organizaii i cheltuieli publice ale respectivelor state.
Analiznd actuala structur a dreptului financiar, adesea, unii
(Wtori-juriti, au tendina de a mbria conceptul economic exprimat
m literatura economic de specialitate 1' privind componentele
fundamentale ale acestei ramuri de drept. n acest sens, literatura
cconomico-jinanciar expune urmtoarele componente structurale ale
sistemului financiar: finanele ntreprinderilor de stat, bugetul
administraiei centrale de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor
nciale de stat, asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil
realizate prin societi cu capital de stat, creditul acordat de bncile cu
capital de stat i mprumuturile contractate de stat.
Referitor la acest sistem financiar este adevrat i remarcabil c
fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupeaz
acte i operaiuni financiare de constituire i ntrebuinare a unor
fonduri bneti ale statului, unitilor adniinistrativ-teritoriale,

Vikrcl !., Bercea F., Bistriceanu ( i h . , Stolojan T., Angelache M., Uodnar M,
Mnteanu T., Finane publice, Ixl Didactic i Pedagogica", R.A., Bucureti 1992, p.

19

ntreprinderilor, bncilor, societilor de asigurare etc. De asemenea


ntre aceste componente exist relaii bneti i deci ele alctuiesc un
sistem financiar. Dac privim astfel problema, atunci putem afirma:
tot ce este pecuniar (bani) este drept financiar.
ns, din punct de vedere juridic pe noi ne intereseaz nu
obiectul economic propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit n
cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv cuprinde ansamblul
normelor n vigoare la un moment dat. n fiecare stat este privit - n
teoria general a dreptului - ca sistem al dreptului" n structura
cruia normele de conduit instituite de ctre stat sunt grupate n
instituii juridice i ramuri de drept"'3.
n aceast ordine de idei, anumite instituii - odat cu trecerea
de la sistemul economic socialist la cel specific economiei de pia - au
un regim juridic n tranziie spre cel de drept privat datorit
organizrii societilor de asigurare, bncilor i ntreprinderilor
comerciale ca societi comerciale, ca uniti independente, avnd
patrimoniu propriu i fiind obligate s desfoare o activitate
profitabil n condiiile economice actuale.
n concluzie, menionm c dreptul financiar cuprinde
ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului financiar
contemporan, care reglementeaz, n regim de drept public, constituirea
i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i ale celorlalte
colectiviti publice, precum i controlul financiar de interes public.

13

Bobo Gh.,Teoria general a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.U9.

20 ------------

1.4. Normele dreptului financiar 1.4.1.


Structura Jogico-juridic a normelor financiare

ormele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte norme


juridice - regul de conduit instituit de stat, a cror
aplicare este asigurat prin contiina juridic, iar la
nevoie prin fora de constrngere a statului14.
Normele dreptului financiar au un caracter general,
impersonal i deci, la fel ca multe dintre celelalte norme juridice
privesc un numr nedeterminat de subiecte de drept i se aplic
repetat n timp, ori de cte ori sunt ntrunite condiiile vizate de ele.
Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normele
dreptului financiar cuprind i ele cele trei elemente specifice
normelor juridice: ipoteza, dispoziia i sanciunea.
Ipoteza dreptului financiar prevede condiiile sau mprejurrile
n care urmeaz s se aplice dispoziiile cuprinse n aceste norme
juridice. De exemplu, Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.199615, prevede n mod ipotetic, c prin
cheltuielile publice se urmrete mplinirea necesitilor generale
pentru nvmnt, sntate, protecie social etc.
Dispoziia normelor dreptului financiar prevede conduita
subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligndu-i s
acioneze ntr-un anumit fel, permindu-le comiterea unor acte sau
operaiuni de natur financiar. Deci, dispoziiile cuprinse n
normele dreptului financiar pot fi: onerative, prohibitive i permisive.
Dispoziiile onerative sunt cele mai multe dintre normele
dreptului financiar. Prin dispoziii onerative se reglementeaz
obligaiile bugetare de repartizare a surselor bugetare conform
destinaiei, efectuarea controlului preventiv al cheltuielilor etc, de
exemplu: n art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar i

" Bobo Gh., Op. Cit., p.132-133.


15
M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.

21

procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede onerativ, ca n


termen de 45 de zile dup publicarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanelor aprob repartizarea lunar a veniturilor i
cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaiei bugetare 16.
n acelai timp, unele norme ale dreptului financiar cuprind
dispoziii prohibitive. De exemplu, n art. 32, alin. 4 din Legea privind
sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996,
prevede: c nici o autoritate public nu poate efectua cheltuieli fr
autorizaia semnat de Ministrul Finanelor sau de persoana
autorizat de Ministerul Finanelor".
Unele dintre normele dreptului financiar cuprind dispoziii
permisive. De exemplu, n art. 41 din Legea privind sistemul bugetar
i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, prevede: c
"autoritile publice pot nainta Ministerului Finanelor cereri pentru
alocaii adiionale n decursul anului bugetar".
Sanciunile cuprinse n normele dreptului financiar sunt
reglementate potrivit interesului de constituire, conform legislaiei n
vigoare, a fondurilor bneti ale statului i a altor colectiviti publice.
Pentru simplificarea i raionalizarea textului actelor normative,
de cele mai multe ori, ipoteza i dispoziiile sunt contopite n textele
normative, iar sanciunile sunt specificate n codurile: penal, cu privire
la contraveniile administrative, fiscal, al muncii.

1.4.2. Aplicarea in timp i spaiu a normelor financiare


Normele juridice financiare sunt instituite potrivit unor criterii
de aplicare n timp i spaiu, astfel, ca necesitile i interesele statului
s fie protejate i realizate.
Aplicarea n timp a normelor financiare este justificat de
anualitatea exerciiului financiar i a bugetului public naional, fiind
16

A se vedea Hotrrea Parlamentului privind clasifkaia bugetar, nr. 969-XI1I din


24.07.1996

22

un act de autorizare anual a ntregului proces financiar al statului


care cuprinde: sursele anuale de venituri i destinaia anual a
cheltuielilor bugetului public naional.
Potrivit acestor necesiti, reglementarea juridic financiar
cuprinde urmtoarele norme:
a) norme juridice generale cu aplicabilitate nedeterminat de
timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat i
procedura elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii
tuturor bugetelor anuale de stat; privind impozitele, taxele i
celelalte venituri ale bugetului de stat, cuprinse n acte
normative referitoare la fiecare, sau la unele dintre aceste
venituri, fiind completate cu cele privind constr\ngerea de
stat n domeniul veniturilor bugetare i executarea silit a
impozitelor, taxelor i celorlalte venituri neachitate de bun
voie; privind cheltuielile bugetare efectuate cu specificul
de finanare a activitii instituiilor publice etc; b) norme
juridice speciale de adoptare a fiecrui buget anual de stat,
bugetului asigurrilor sociale de stat etc. emise de organul de
stat crora li s-a rezervat aceast competen. Obinuit aceste
forme sunt cuprinse n legile de adoptare a fiecrui buget
anual care se aplic limitat n fiecare dintre anii calendaristici.
Aplicarea n spaiu a normelor financiare, ca i cele fiscale17,
sunt guvernate de principiul teritorialitii. n general, principiul
teritorialitii normelor financiare, fiind aplicabil asupra tuturor
actelor i operaiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova
privete realizarea surselor anuale de venituri i destinaia anual a
cheltuielilor bugetului public naional18.
17

Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E., Drept
fiscal, Ed. MUSEUM", Chiinu 2001, p. 23.
18
n conformitate cu art. 131 din Constituia Republicii Moldova: Bugetul public
naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele
raioanelor, oraelor i satelor". Pe lng componentele menionate, Bugetul public
naional mai conine i fonduri extrabugetare".

-----------23

1.6. Actele i operaiunile financiare


n temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar se
svresc acte i operaiuni de natur specific financiar, n
regimul de drept public determinat de interesele i necesitile
bneti ale statului i ale celorlalte colectiviti publice.
n general, actele i operaiunile n domeniul financiar se emit
i se svresc n condiiile prevzute de cadrul normativ n vigoare
de specialitate financiar.
Cu acest cuprins normativ, actele i operaiunile din domeniul
financiar se deosebesc de actele i operaiunile din sfera financiarprivat, aceste ultime acte i operaiuni fiind denumite n mod curent
"bneti" sau patrimoniale-bneti" i avnd un regim juridic de
drept privat24.
Actele i operaiunile financiare se identific prin aceea, c
sunt emise i svrite n scopul general al formrii i ntrebuinrii
fondurilor bneti necesare statului, organelor de stat i instituiilor
publice. Astfel, exist acte i operaiuni de ntocmire i executare a
bugetului de stat, bugetelor unitilor administrativ-teritoriale i
bugetului asigurrilor sociale de stat - inclusiv de realizare a
veniturilor i efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte i
operaiuni de mprumut public, de formare i ntrebuinare a
fondurilor bneti ale instituiilor publice. Acestora li se altur actele
i operaiunile de control financiar, care se exercit asupra actelor i
operaiunilor de venituri i cheltuieli bugetare, de credit public etc, i
acest fapt determin cuprinsul complex al categoriei actelor i
operaiunilor de specialitate din domeniul financiar.
Actele i operaiunile financiare se disting ntre ele, ndeosebi,
din punctul de vedere al producerii efectelor juridice.
A) Actele financiare fiind acte juridice sunt manifestri de
voin fcute n scopul de a produce anumite efecte juridice, a cror

realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n


condiiile prevzute de normele juridice n vigoare"25.
Conform acestei definiii, pentru actele financiare este
relevant c sunt efectuate n scopul de a produce efecte juridice
specifice exercitrii drepturilor i ndeplinirii obligaiilor prevzute
de dreptul financiar, n vederea formrii i ntrebuinrii fondurilor
bneti ale statului i altor colectiviti sau instituii publice.
Referitor la subiectele de drept enumerate, actele financiare
sunt svrite, n primul rnd, de ctre organele de stat investite cu
atribuii executive privind elaborarea i execuia bugetelor ce intr n
compunerea bugetului public naional. n acest sens, cele mai multe
acte financiare sunt svrite de ctre organele Ministerului
Finanelor i de organele financiare din unitile administrativteritoriale, Casei Naionale de Asigurri Sociale i de Casele
teritoriale. n acelai timp, o nsemnat parte a actelor financiare sunt
svrite de conductorii celorlalte ministere i ale altor organe
centrale i de stat, ai instituiilor publice, fiind efectuate n scopul
realizrii de venituri bugetare i, preponderent, pentru finanarea
activitii curente a acestor ministere, organe i instituii publice.
Actele juridice financiare svrite de ctre toate aceste
subiecte de drept sunt manifestri de voin cu caracter unilateral,
deoarece interesul de formare i ntrebuinare a fondurilor bneti
necesare organelor de stat i celorlalte colectiviti publice trebuie
urmrit i ndeplinit n mod autoritar, prin manifestri de voin
unilaterale, fiind exclus emiterea lor consensual sau n cadrul unor
negocieri, de exemplu - ntre organe finanatoare i instituii
finanate26.
Potrivit definiiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea
efectelor juridice ale acestor acte este garantat prin fora de
constrngere a statului, care se manifest n cazurile de exercitare
neconform a drepturilor i de nendeplinire conform a obligaiilor

5
21

Gliga [., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26.

26 ------------

Drganu T., Actele de drept administrativ, Ed. tiinific", Bucureti 1959, p. 8.


Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 28.

27

prevzute prin normele dreptului financiar. n cazuri de acest fel


constrngerea statal se exercit diferit n funcie de periculozitatea
social i de consecinele faptelor i omisiunilor prin care sunt
nclcate aceste norme, fiind aplicabile i sanciuni de drept penal
-de exemplu, n ipoteza utilizrii contrar destinaiei a mijloacelor din
mprumuturile interne sau externe garantate de stat 27.
Din punctul de vedere al condiiilor generale, actele juridice
financiare trebuie emise de ctre organele competente i n limitele
competenei legale, cu un coninut conform dispoziiilor legale: n
vigoare, n termenele, formele i procedurile prevzute de aceste
dispoziii. n ipotezele nerespectrii acestor condiii, actele juridice
financiare pot fi anulate sau executarea lor poate fi suspendat de
ctre organele crora le sunt acordate atribuii de control a legalitii
acestor acte.
Datorit condiiilor de emitere i executare, actele financiare se
aseamn cu actele de drept administrativ i ntrunesc, n general,
particularitile acestor acte juridice28.
La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice financiare
se difereniaz n acte normative i individuale, acte cu aplicabilitate
teritorial general i local. De asemenea, exist acte financiare cu
aplicabilitate limitat la un exerciiu bugetar i cu o aplicabilitate
nedeterminat de timp.
B) Operaiunile financiare includ - exemplificativ - calculul
veniturilor i cheltuielilor organelor de stat i instituiilor publice,
plata i ncasarea veniturilor publice, de ntocmire a nscrisurilor
privind cheltuielile bugetare etc.
Operaiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt
svrite de ctre funcionarii de specialitate financiar-contabil din
organele de stat i alte colectiviti publice. Pe lng aceasta, datorit
faptului c normele dreptului financiar prevd obligaia agenilor

economici de a calcula i declara veniturile impozabile, operaiunile


de acest fel sunt svrite de personalul financiar-contabil al acestor
uniti economice29.
Operaiunile financiare se deosebesc de actele financiare prin
faptul c nu produc prin ele nsele efecte juridice" i n consecin
sunt denumite operaiuni material-tehnice" 30. nsemntatea acestor
operaiuni se apreciaz ca atare prin prisma rolului i rezultatului lor
material-tehnic" care n domeniul financiar poate fi denumit
tehnic-financiar".
nsemntatea operaiunilor financiare se mai apreciaz i n
raport cu pregtirea, emiterea i executarea actelor juridice
financiare. De exemplu, n cadrul efecturii cheltuielilor bugetare,
documentul de plat semnat de conductorul unei instituii publice
este urmat de ntocmirea documentelor justificative ca operaiuni de
executare a respectivului act juridic financiar.
Prin varietatea lor, operaiunile financiare sunt reglementate i
se svresc potrivit necesitilor practice tehnico-financiare ale
constituirii i ntrebuinrii fondurilor bneti de utilitate public.

1.7. Raporturile juridice financiare

a fel ca n alte domenii de activitate supuse reglementrii


juridice, n sfera financiar, raporturile juridice se stabilesc
ntre anumite subiecte de drept, pe baza normelor juridice de
specialitate, n procesul realizrii practice a respectivei
reglementri juridice i deci, apar ca o realizare a unor norme
juridice31.
n ansamblul raporturilor juridice, raporturile din sfera
financiar se recunosc prin finalitatea de natur public. Deci,

27

A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din
18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002).
2
" Iovna L, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Ed.
Didactic i Pedagogic", Bucureti 1977, p.231 i urm.

28 ------------

29

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 30. x


Drganu T.,Op. Cit., p.77. 1|
BoboGh.,Op. Cit.,p. 142.

29

elementele distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele


participante, coninutul i obiectul lor.
Subiectele participante n raporturile juridice financiare
prezint organele administrrii financiare de stat i control financiar
ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde oricare alte
organe de stat, instituii publice etc, crora le revin drepturi i
obligaii prevzute de dreptul financiar.
Primul subiect participant n aceste raporturi juridice este un
organ al administrrii financiare i de control financiar investit cu
atribuii de stat privind formarea i ntrebuinarea conform a
fondurilor bneti ale statului, organelor de stat, instituiilor i altor
colectiviti publice. Astfel ca prime subiecte participante n aceste
raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului
Finanelor, Casei Naionale de Asigurri Sociale i alte organe de
control financiar. De exemplu, organele Ministerului Finanelor
particip ca prime subiecte n raporturile juridice de finanare a
celorlalte ministere i altor organe centrale de stat. Organele
financiare ale unitilor administrativ-teritoriale particip ca prime
subiecte n raporturile juridice de finanare a organelor de stat i
instituiilor publice locale etc.
Al doilea subiect participant n aceste raporturi juridice poate
fi orice alt organ de stat dect cele administrativ-financiare de stat i
de control financiar, ca i instituiile publice crora le sunt
reglementate att drepturile de a fi finanate din bugetul de stat sau
din bugetele locale, ct i obligaiile de ntrebuinare conform a
fondurilor bneti primite n cadrul acestei finanri. De asemenea, al
doilea subiect participant n aceste raporturi juridice poate fi orice
persoan fizic sau juridic are obligaii de a declara veniturile sau
bunurile impozabile, de a plti impozitele legal stabilite.
n cadrul raporturilor juridice din sfera financiar subiectele
participante au o poziie juridic diferit, chiar i n ipoteza n care
ambele subiecte participante sunt organe de stat.
Organele administrative financiare de stat, participnd n
aceste raporturi la exercitarea atribuiilor autoritare cu care sunt
30

nzestrate, au o poziie juridic specific: de reprezentant al


intereselor financiare de stat sau publice.
Poziia autoritar de reprezentant al intereselor financiare de
stat a primului subiect participant este o expresie a regimului juridic
de drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc n temeiul i n
aplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebete de
regimul dreptului privat al raporturilor bneti dintre ceteni, n
cadrul crora subiectele participante au o poziie juridic egal i
nainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu n asemenea
raporturi conform intereselor lor patrimoniale 32.
Coninutul raporturilor juridice din dreptul financiar este unic
i distinct de al celorlalte raporturi juridice datorit specificului sau
naturii financiare a drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor
participante. n acest sens, este evident c drepturile i obligaiile
privind finanarea din bugetul de stat i bugetele locale, cele privind
individualizarea, plata i ncasarea veniturilor publice, cele privind
emisiunea i circulaia titlurilor de valoare ale mprumuturilor
interne de stat etc, sunt din domeniul financiar. i, n consecin
coninutul raporturilor juridice de finanare bugetar, de impunere,
de credit public etc, este inconfundabil cu al altor raporturi juridice
administrative, bneti civile sau comerciale etc.
Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc n
temeiul i n aplicarea normelor dreptului financiar. Acesta se
identific potrivit concepiei din teoria general a dreptului care
susine c obiectul raportului juridic este aciunea, bunul material sau
valorile vizate de drepturile i obligaiile subiectelor participante.
Conform acestei concepii, obiectul celor mai multe dintre raporturile
juridice din dreptul financiar le reprezint fondurile bneti sau
sumele de bani ce se stabilesc i acord n raporturile juridice de
finanare bugetar, ce se individualizeaz i ncaseaz veniturile
publice, ce se realizeaz prin procedeele creditului public etc.

32

Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31.

31

1.8. Relaiile dreptului financiar


cu alte ramuri de drept

onsiderarea dreptului financiar, ca ramur a dreptului este


susinut de faptul, c are un obiect propriu de
reglementare, fiind considerat ramur distinct a dreptului
datorit nsemntii pe care o are n susinerea bneasc a activitii
statale sau de interes public. n condiiile divizrii ramurilor
dreptului n public i privat, dreptul financiar este o ramur a
dreptului public, deoarece la fel ca celelalte ramuri ale dreptului
public i n relaia de apropiere i interferen cu ele, dreptul
financiar este instituit n scopul satisfacerii unor necesiti i interese
generale sau publice. n scopul mplinirii necesitilor de constituire
i ntrebuinare a fondurilor bneti destinate ntreinerii i activitii
organelor de stat, instituiilor i serviciilor publice, reglementarea
juridic a procedeelor i mijloacelor financiare este instituit n regim
juridic de drept public de natur financiar. Prin regim juridic
nelegem ansamblul normelor juridice referitoare la anumite relaii
sociale, activiti publice etc, supuse reglementrii juridice, precum
i conceptele privind instituirea i variantele reglementrii acestor
relaii sau activiti.
n cadrul dreptului public din statele contemporane, locul
dreptului financiar este apreciat n parte diferit. n literatura francez
de specialitate exist opinia c reglementarea financiar este a patra
ramur a dreptului public, alturat dreptului constituional,
dreptului administrativ i dreptului internaional public" 33. Privit
dintr-un alt punct de vedere, putem afirma, c dreptul financiar este
parte component a ramurilor dreptului intern.
Relaia dreptului financiar cu dreptul constituional este
determinabil prin prisma importanei dreptului constituional n
oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane i, derivat,
datorit staturii constituionale a unor concepte fundamentale
53

Muzellec R., Finances publiques, 6 - eme edition, Ed. Sirey", Paris 1989, p. 1.

32 ------------

pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul constituional din statul


nostru statueaz conceptul bugetului public naional, competena
Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca i obligaia
cetenilor de a contribui prin impozite i prin taxe la acoperirea
cheltuielilor publice 34 . Aceste staturi constituionale au
nsemntatea orientrii generale concepionale a cuprinsului
normelor dreptului financiar privind bugetul de stat i procedura
bugetar, bugetul asigurrilor sociale de stat i procedura bugetului
asigurrilor sociale de stat etc, exprimnd relaia dintre dreptul
constituional i dreptul financiar.
Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se afl ntr-o
relaie de interferen complex, datorit faptului c dreptul
administrativ, cuprinznd normele referitoare la organizarea i
funcionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde i norme
privind conducerea, organizarea i funcionarea organelor financiare
de stat care fac parte din administraia de stat i constituie
administraia finanelor publice. n concordan cu aceasta,
reglementarea juridic bugetului de stat i bugetelor locale, a
veniturilor i cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca i a
controlului financiar este instituit cu specificul de reglementare
administrativ-financiar, n regim de drept public extins asupra
actelor juridice, operaiunilor tehnic-financiare i raporturilor
juridice din domeniul financiar. n cadrul acestei interferene
complexe, de remarcat, c aplicarea unor dispoziii din dreptul
financiar se completeaz cu anumite dispoziii generale i speciale
din dreptul administrativ. De exemplu, reglementarea contraveniilor
din domeniul financiar, se completeaz cu dispoziii generale i
speciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii i
sancionrii contravenienilor. De asemenea n cadrul acestei
interferene complexe, finanele locale i bugetele unitilor
administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziii att ale
Legii privind finanele publice locale ct i ale Legii privind
33
31

Conform art. 58, 130, 131 i 132 din Constituia Republicii Moldova.

administraia public local, dispoziii ce se completeaz reciproc,


mai ales, n ceea ce privete procedura ntocmirii i aprobrii
bugetelor locale.
Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legtur strns datorit
importanei sistemului fiscal asupra formrii veniturilor bugetare
anuale de stat i locale. Natura de drept public al legislaiei fiscale se
apreciaz ns nu autonom, ci n corespundere cu reglementarea
cheltuielilor publice ale bugetului de stat i local, a mprumuturilor de
stat, precum i n corespundere cu natura de drept public a acestor
compartimente structurale ale dreptului financiar.
Relaia dreptului financiar cu dreptul internaional public
este evideniat, mai ales, de existena multor convenii interstatale
determinate de necesiti i interese financiare cum sunt, spre
exemplu: conveniile de mprumuturi externe. Sub aspecte generale,
aceste convenii dovedesc existena unor raporturi financiare ntre
state, raporturi care sunt considerate obiect al unei subramuri a
dreptului financiar internaional.
Asemntor i alturat dreptului financiar internaional, n
condiiile dezvoltrii dreptului comunitar ca ansamblu de norme
convenionale interstatale privind nfiinarea i activitatea
comunitilor europene, s-a afirmat existena dreptului financiar
comunitar, cuprinznd conceptele i normele referitoare la bugetele
anuale ale Comunitilor europene, politica fiscal comunitar i
controlul financiar comunitar35.

35

A se vedes Cartou [.., Droit financier et fiscal curopeen, Ed. Precis Dalloz", Paris

1972, p. 13-350.

34 --------------

TEORIA GENERALA A
BUGETULUI STATULUI

2.1. Conceptul de buget

ermenul buget i gsete originea n vechea limb francez i


anume n expresia bouge i bougette prin care se nelege o
pung din piele sau o pung cu bani. Termenul a fost preluat n
Anglia odat cu cuceririle normande i de acolo s-a rspndit n
toat lumea cu semnificaia financiar 36.
n Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de finane) avea
obiceiul s prezinte Camerei Comunelor un proiect n care se
prevedeau mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute.
Proiectul se gsea ntr-o map din piele pe care cancelarul tezaurului
o deschidea cnd fcea expunerea. Aceast operaiune se numea:
deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel,
hrtia sau programul din map, reprezenta n mod simbolic: punga
tezaurului i tezaurul Coroanei Marii Britanii.
Dei bugetul este cunoscut i folosit n toate statele lumii, exist
totui expresii oficiale diferite. n Spania, de pild, terminologia oficial
este presupuesto sau presupuestos generales del estado; n Italia
" aguna D. D., Drept financiar i fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prin", Bucureti 1997, p. 4.

35

bilancio sau progetto de bilancio; n Germania, iniial s-a folosit


expresia sttasshausaltsptan, ns recent, limbajul oficial i de specialitate
utilizeaz termenul budget sau zum budget gohorig ori budgetfahr.
n literatura de specialitate s-au expus numeroase definiii, dar
din punct de vedere conceptual s-au evideniat dou caracterizri
fundamentale.
Susintorii primei concepii sunt de prerea, c bugetul
statului este un program sau plan de cheltuieli, ce urmeaz a se
efectua, i de venituri, ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad
determinat, fiind aprobat de Parlament37.
A doua concepie exprimat n literatura i legislaia financiar
susine c bugetul statului este un act de stabilire i autorizare a
veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului38. Actualitatea
contemporan a acestei concepii este confirmat de faptul c
elementele ei eseniale au fost preluate i pentru caracterizarea
oficial a bugetului Comunitii Europene, fiind precizat, c bugetul
este: actul care prevede i autorizeaz n prealabil, n fiecare an,
cheltuielile i veniturile comunitii" 39. Aceast caracterizare legal
este valoroas i din punct de vedere teoretic, ntruct n ea se
precizeaz att necesitatea tehnico-financiar, ct i importana
autorizatoare a bugetului. n aceast ordine de idei, bugetul poate fi
privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativ privind
condiiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum i
cheltuielilor maxime alocate cu indicarea naturii i destinaiile
acestora pe o perioad dat (de obicei un an ).

2.2. Funciile bugetului de stat


~ nsemntatea bugetului de stat n viaa economic, social i
politic din fiecare stat contemporan a promovat evidenierea .X.
urmtoarelor funcii bugetare 40.
A) bugetul are funcie juridic, pentru c anual se adopt
printr-un act cu putere de lege41 (Legea bugetar anual*2),
dispoziiile cuprinse n aceast lege fiind imperative cu privire la
cuantumul minim al veniturilor i maximum de cheltuieli.
Deci, pe plan juridic bugetul se caracterizeaz sub dou
aspecte:
- este legislativ;
- este previzional.
n doctrina i legislaia francez s-a statornicit ideea c este
periculos s lai Parlamentul s acioneze sensibil la dorinele
alegtorilor, deoarece exist tentaia de majorare a cheltuielilor. n
acest sens se menioneaz: Parlamentul a fost inventat de popoare
pentru a limita cheltuielile puterii executive, nu pentru crearea altora".
Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte economice,
bugetul tinde s prevad viitorul, dar din cauza dificultilor sunt
necesare adaptri. Previziunea bugetar trebuie s reflecte obiectivele,
planurile de dezvoltare economic i social.
B) bugetul are o funcie politic; indiferent de semnificaia lui
juridic, bugetul a cptat n practica parlamentar o imens valoare
politic. Acest lucru se produce ntruct bugetul reflect ntregul
program politic al guvernului, votarea lui de ctre Parlament

37

Wagner A., Trite de la science des finances, Paris, 1919, p. 178; aguna D. D., Drept
financiar i fiscal, voi II, Ed. Deteapt-te Romne" SRL, Bucureti, 1992, p.7;
Brummerhoff D., Finanzwissenschaft, Ed. Olenburg Verlan", Munchen Wien, 1986,
p.120-132; XMMimeBa H.n. OimaHCOBoe npaBo, M3/1. BEK, MocKBa 1995,crp.ll3.
38
A se vedea Leroy Beaulieu P., Trite de la Science des finances, Paris 1888, p. 2;
Jeze G.,Op. Cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 46; Trotabas L., Op. cit., p.
17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R., Op. cit., p. 139; Cartou L, Droit
financier et fiscal europeen, Ed. Dalloz", Paris 1972, p, 23.
* Cartou L, Op. cit., p. 23.

36 -----------

40

Armeanic A., Conceptul, funciile i reglementarea juridic a bugetului de stat,


Revista Naional de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34.
11
A se vedea art. 130 alin. 1 i art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova. 42
Conform art. 1 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996, noiunea dat are urmtorul coninut: lege anual prin care
Parlamentul adopt bugetul de stat, care cuprinde sursele de venituri i destinaia
cheltuielilor pentru un an bugetar".

-----------37

presupunnd prezentarea ntregii politici guvernamentale. 43


Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaiilor bugetare, exercit o
incontestabil presiune asupra liniei de conduit a guvernului.
Bugetul are o funcie politic i prin influena pe care o exercit
asupra regimului politic i care poate determina natura regimului
politic sau stabilitatea acestuia. n acest sens, bugetul poate influena
politica regimului, determinnd volumul i diversitatea cheltuielilor
bugetare, n corelare cu: sursele de venituri, cuantumul acestora i
categoriei de contribuabili.
Influena asupra regimului politic afecteaz nu numai natura
regimului, dar i stabilitatea acestuia. Puterea politic i puterea
bugetar au o strns legtur. Dup ce bugetul a fost adoptat de
Parlament, acesta trebuie s fie executat de Guvern ca putere
executiv. n acelai timp, bugetul este un factor de consolidare a
Parlamentului, prin exclusivitatea constituional 44 atribuit n sfera
bugetar organului reprezentativ. Totui, cu timpul, Parlamentului i
s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificri ale bugetului
statului, doar cu acceptarea acestora de ctre Guvern, care atrag dup
sine: majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau
mprumuturilor; precum i majorarea sau reducerea cheltuielilor
bugetare 45 . Pe lng aceasta, Parlamentului i s-a limitat controlul
t}

Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt urmtoarele:
a) implementarea strategiilor i obiectivelor economice, sociale i de alt
natur ale Guvernului;
b) formarea fondurilor bneti necesare pentru finanarea aciunilor
Guvernului;
c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru meninerea unei situaii
macroeconomice stabile a statului;
d) asigurarea administrrii efective, calitative i responsabile a finanelor
aflate la dispoziia Guvernului;
e) expunerea n mod explicit a strategiilor i obiectivelor Guvernului, care
vor fi realizate de buget.
14
Conform art. 66 lit. h) din Constituia Republicii Moldova.
15
A se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind interpretarea prevederilor art.
131 alin. (4 ) din Constituia Republicii Moldova.

38 ------------

executrii bugetului de stat doar printr-o informare anual privind


veniturile i cheltuielile totale efectuate. Conform art.31 din Legea
privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996, responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat i
revine Guvernului". n aceeai ordine de idei, art. 43 din legea
menionat reglementeaz, c la sfritul fiecrui an bugetar
Ministerul Finanelor ntocmete un raport", structura acestuia fiind
stabilit de acesta", prezentnd acest raport Guvernului", iar
Guvernul prezint spre adoptare Parlamentului doar un Raport
anual despre executarea bugetului de stat".
Deci bugetul contemporan, dup afirmaia literaturii franceze
de specialitate, a restaurat i consolidat executivul care a devenit o
putere adevrat. Pe de alt parte, efectele sale se extind i asupra
stabilitii regimului. Situaia actual se exprim prin urmtorul
silogism: Guvernul determin i conduce politica naiunii". n acest
sens, bugetul exprim opera Guvernului"46.
Influena asupra stabilitii regimului politic, se explic prin
faptul, c bugetul nu a fost nici o dat neutru n caz de criz politic.
Ex.: revoluia francez de la 1879 din ameninare de bancrut. Din
1776 s-a descoperit incapacitatea guvernului francez de a plti
datoriile rzboiului. Acest deficit 1-a constrns pe Regele Franei s
convoace statele generale; regele a afirmat: fericite deficit, ai devenit
patrimoniu al naiunii"*7.
Influena asupra politicii regimului se explic prin faptul c
bugetul constituie un act fundamental al politicii economice i sociale
ale guvernului, apreciind dup dublul aspect cheltuielile i ncasrile.
Aceasta din urm contribuie la precizarea conceptului unui model
economic i social.
C) bugetul are o funcie financiar, n sensul c presupune
determinarea sub form bneasc a necesarului de cheltuit n

MuzellecR.,Op.Cit.,p.9-25.
"Ibidem.

39

domeniul public i evaluarea ct mai corect a surselor care pot fi de


natur fiscal n marea lor majoritate, i nefiscal.
D) bugetul are o funcie public. Bugetul este un mijloc de
satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de conducere statal,
emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent
economic la fel ca ceilali subieci ai sferei antreprenoriale. El
consum, dar nu produce, el ia, dar nu restituie nimic. Bugetul este o
prpastie care se alimenteaz cu pruden i nelepciune. Este un act
de administrare", un deviz de administrare".

2.3. Sistemul bugetar n statele contemporane


O n condiiile n care bugetul de stat este procedeul financiar cel
mai important de autorizare i corelare a veniturilor i JL
cheltuielilor statului, din punct de vedere al organizrii
bugetare, sunt evideniate anumite particulariti i deosebiri mai ales
n statele federative fa de cele cu structur unitar. n aceste state
sunt evidente principalele variante practice de organizare bugetar i
n acelai timp, n unele dintre state s-au conceput i sau pus n
aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor
contemporane de organizare bugetar 48.
n statele unitare naionale cum sunt Frana, Italia, Suedia etc,
organizarea bugetar era la nceput simpl, deoarece, cuprindea
numai bugetul de stat i bugetele locale.
Bugetul de stat din statele unitare naionale este denumit i
buget ordinar sau general, a avut i are ca venituri principale
impozitele i taxele completate, n caz de insuficien, cu
mprumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor
mai importante trebuine de nvmnt i sntate public,
ntreinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instane
judectoreti, armat etc.
48

Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 47.

40

---------------

Bugetele locale sau ale unitilor administrativ-teritoriale din


statele unitare naionale sunt o component a organizrii bugetare,
avnd o importan primordial pentru autonomia funcional a
organelor de conducere ale altor uniti, autonomii n cadrul statelor
unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanate att ntreinerea
autoritilor publice locale, ct i instituii i aciuni de nvmnt
public, culturale i sanitare, modernizarea i dezvoltarea urbanistic
etc, pentru care veniturile bugetare locale sunt insuficiente 49.
Pe lng bugetul de stat i bugetele locale, structura bugetar
din statele unitare naionale contemporane a fost dezvoltat
cuprinznd bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri
bneti speciale i alte fonduri bneti alturate bugetului de stat. De
exemplu, n Frana, pe lng bugetul general al statului, structura
bugetar cuprinde bugete anex pentru pot i telecomunicaii,
serviciul explozivilor, navigaia aerian etc, ca i conturi speciale
pentru dezvoltarea aduciunilor de ap, pentru fondul forestier
naional, pentru fondul naional al crii etc.50.
n Republica Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar i
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, a instituit o variant
original de organizare bugetar care se aplic practic prin bugetul
public naional. Noiunea public delimiteaz aceste bugete de bugetele
proprii sau bugetele de venituri i cheltuieli, instrumente financiare
utilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura economico-

19

In conformitate cu art. 1 din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din
16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor
legale, cu titlu definitiv i n sum absolut, de la bugetul de stat la bugetele raionale,
bugetul central ai unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului
municipal Bli i bugetului municipal Chiinu sau de la bugetele raionale, bugetul
central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal
Bli i bugetul municipal Chiinu la bugetele locale pentru nivelarea posibilitilor
financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, n scopul asigurrii exercitrii unor
anumite funcii publice, finanrii domeniilor de activitate, ce sunt n competena
autoritilor publice locale, sau n alte scopuri speciale. 511 Muzellec R., Op. Cit., p. 263168.

41

financiar 51 i practica agenilor economici. Expresia naional


nseamn, c bugetul include toate veniturile i cheltuielile de natur
public a statului.
Bugetul public naional este alctuit din bugetul de stat,
bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat i fondurile de
asigurare obligatorie de asisten medical 52. Cu acest cuprins bugetul
public naional este o variant original de organizare bugetar 53 prin
faptul, c pe lng bugetul de stat i bugetele locale, cuprinde i
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale i fondurile de
asigurare obligatorie de asisten medical, fiind din punct de vedere
organizatoric autonome fa de bugetul statului, avnd natur
juridic financiar n regim de drept public.
Pe lng bugetul de stat, organizarea bugetar din Republica
Moldova, cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare 54 , fiind
prezentate i adoptate de ctre Parlament 55. De exemplu, prin Legea
fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 56 i Hotrrea
Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind aprobarea
Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului
rutier 57 , s-a constituit un fond extrabugetar avnd drept scop
reparaia i ntreinerea infrastructurii rutiere din ara noastr.

51

Antoniu N., Adochiei M., Cristea H., Neagoe I., Dumitrescu D., Ilie V., Finanele
ntreprinderilor , Ed. ASE", Bucureti, 1993, p. 269 i urm.
52
Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII
din 24.05.1996.
55
In unele state contemporane (spre exemplu: S.U.A.) sistemul asigurrilor sociale
de stat este parte component a bugetului federal american, neexistnd dihotomia
bugetar ntre bugetul statului i bugetul asigurrilor sociale de stat (A se vedea
Armeanic A., Fiscalitatea n statele contemporane, Ed. CE USM, Chiinu 2003,
pp. 30-31).
51
Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996.
55
Conform art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.
56
M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996.
57
M. O. Nr. 57 din 30.08.1996.

42

-------------

n statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite


ale Americii, Federaia Rus i altele, organizarea bugetar este
influenat de structura federativ cuprinznd: statele, landurile,
cantoanele, provinciile componente etc. n consecin, organizarea
bugetar federativ este mai complex i cuprinde bugetele federale,
bugetele statelor, landurilor etc. componente i bugetele locale ale
unitilor administrativ-teritoriale din fiecare dintre statele, landurile
etc. componente.
Sub aspecte generale, organizarea bugetar federativ este
asemntoare n toate aceste state, cuprinznd bugete federale ale
statelor membre i locale. ns cuprinsul de cheltuieli i venituri, relaiile
dintre bugetele federale ale statelor membre i celor locale, procedura
elaborrii i aprobrii bugetelor anuale sunt reglementate diferit,
conform conceptelor proprii formate i evoluate n fiecare stat federativ.
n Germania, organizarea bugetar federativ este
reglementat printr-un act normativ denumit Constituie
financiar" n cuprinsul creia problema principal este cea a
repartiiei juste" a fondurilor bneti ntre bugetul federal i
bugetele landurilor membre ale statului federal german 58. n scopul
repartiiei financiare juste cheltuielile sunt repartizate n funcie de
competena material a organelor administrative federale, ale
landurilor i locale. Conform acestui criteriu, din bugetul federal sunt
finanate integral afacerile externe, cile ferate i fluviale federale,
pota, aprarea rii inclusiv protecia frontierelor, autoritile i
instanele federale.
n comun, din bugetul federal i din bugetele landurilor sunt
finanate extinderea, funcionarea i activitatea tiinific a
instituiilor superioare de nvmnt, ca i ameliorarea
infrastructurii economice regionale.

Moster A., La Constitution Financier de la Republique Federale d'Allemagne", n


Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
iurisprudence R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 5 i urm.

43

Tot n comun, din bugetele landurilor i din bugetele locale


sunt finanate instituiile de nvmnt, sntate i protecie social,
unitile de gospodrie comunal, alte instituii i uniti organizate,
care funcioneaz pe lng autoritile publice ale landurilor,
oreneti i comunale59.
n ceea ce privete veniturile, produsul bnesc al celor mai
importante impozite este repartizat ntre bugetul federal i bugetele
landurilor, cu preponderen pentru bugetul federal, avnd n vedere
c din acesta se suport aproape jumtate din cheltuielile publice, iar
cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor landurilor i cel
mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale i ale
monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaie i ale
prelevrilor speciale revin bugetului federal. Produsul impozitelor pe
venit i capital, ca i al impozitelor pe circulaia capitalurilor revine
bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe cldiri i activiti
profesionale, ca i impozitele locale pe consumaie sunt venituri ale
bugetelor locale60. Datorit acestei repartiii a fiscalitii n folosul
bugetului federal, centrul federal efectueaz unele redistribuiri a unor
venituri i cheltuieli, n mod vertical", ntre bugetul federal i
bugetele landurilor aflate n situaie deficitar. n acelai timp,
datorit faptului c unele landuri au o capacitate fiscal superioar",
pentru acestea s-a instituit obligaia de a plti o contribuie destinat
repartizrii financiare juste" din care se acord subvenii bneti
landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizndu-se astfel o
redistribuire a fondurilor bneti ntre bugetele landurilor n mod
orizontal"61. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg, Rein-Westfalia de
Nord aloc o parte din resursele financiare landurilor mai slab
dezvoltate, cum sunt: Saxonia, levig-Goltein etc62. Asemenea
" Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49.
A se vedea mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea n statele contemporane, Ed. CE
USM", Chiinu 2003, p. 45-52. 61 A se
vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33.
w
A se vedea mai detaliat Armeanic A., Op. cit., p. 48 i Armeanic A. Sistemul fiscal n
Germania, Revista Naional de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11.
611

44

-------------

mecanism de redistribuire a fondurilor bneti n mod orizontal"


este reglementat i n Republica Moldova, fiind acumulate surse
financiare n fondul de susinere financiar a unitilor administrativteritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulate
unitilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate 63.
n Statele Unite ale Americii, organizarea bugetar cuprinde
bugetul federal, bugetele statelor membre i bugetele locale. ntre
aceste bugete veniturile i cheltuielile publice sunt repartizate prin
legi de autorizare a veniturilor i cheltuielilor bugetare" n funcie de
competenele statale" ale organelor federale, ale organelor de
conducere din statele membre i ale organelor locale denumite
colectiviti subordonate"64.
Bugetului federal american i revin cheltuieli pentru aprarea
naional, pentru ntreinerea organelor puterii publice, pentru
sntate i altele. Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe
veniturile persoanelor fizice i ale corporaiilor, accize asupra unor
bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului bugetar
federal i revin aproximativ 70% din toate veniturile i cheltuielile
statului federal american65.
Din bugetele statelor membre, sunt finanate districtele
colare", drumurile rutiere i cheltuielile cu caracter social; pe cnd
veniturile acestor state nu sunt riguros identice i cuprind mai ales
taxele percepute pentru carburani, tutun, buturi alcoolice,
automobile, ca i o tax funciar, care, n tot mai multe state, este
cedat pentru administrarea fiscal a colectivitilor locale 66.

Conform art.lO din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din
16.10.2003 (MO. nr. 248-253/996 din 19.12.2003)
Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d'Amerique,
'n Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
Iurisprudence R. Pichon et R. Durand-Auzias", Paris 1974, p. 103 i urm.
65
Armeanic A., Op. cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal n S.U.A., Revista
Naional de Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8.
66

Gliga L, Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50.


------------

45

anului urmtor. Aceast practic diferit fiind influenat de tradiii


i de durata dezbaterii parlamentare a bugetelor anuale 74.
Avnd n vedere c, n mod practic, dup sfritul anului
bugetar se ncaseaz venituri bugetare restante i se efectueaz
cheltuieli angajate n ultima parte a anului bugetar, n unele state
acestea se nscriu n conturile bugetului expirat, pe cnd n alte state
gestiunea bugetar" se ncadreaz exact ntre datele de nceput i de
sfrit ale exerciiului bugetar75.
n Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar i
procesul bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetar,
urmtoarele dispoziii:
"La data de 31 decembrie a fiecrui an, Ministerul Finanelor
nchide toate conturile deschise n decursul anului bugetar curent,
pentru a ntocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat"76.
Reglementarea gestiunii bugetare n strict concordan cu
anul calendaristic este raional deoarece cazurile de venituri
bugetare restante ca i de cheltuielile angajate n ultima parte a anului
calendaristic care se ncaseaz i respectiv efectueaz la nceputul
anului urmtor intervin i se repet de la un exerciiu bugetar la altul,
afectnd puin executarea bugetelor anuale de stat.
3.2.2. Unitatea bugetar este un principiu care pretinde
elaborarea n fiecare an a unui buget unic de stat, acest principiu
apreciindu-se i el n comparaie cu oponentul su - procedeul
pluralitii de bugete.
Principiul unitii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se
consider consacrat prin nsi legile referitoare la contabilitatea ori la
finanele publice, ntruct dispoziiile acestor legi folosesc expresia

buget" de stat sau bugetul" statului, conducnd la concluzia c este


vorba de un singur buget i nu de mai multe bugete77.
La fel ca i principiul anualitii, literatura financiar
contemporan apreciaz c principiul unitii bugetare se sprijin pe
dou genuri de motivaii, unele financiare, altele politice. Din punct
de vedere financiar, unitatea bugetar permite s se prezinte starea
real a situaiei financiare a rii, ceea ce, din punct de vedere politic,
este important pentru controlul exercitat de Parlament asupra
bugetului statului, pentru ca Parlamentul s aib o vedere de
ansamblu asupra cheltuielilor statului.78
ntr-adevr, elaborarea i aprobarea n fiecare exerciiu
financiar a unui singur buget de stat ofer posibilitatea de a se
cunoate exact veniturile i cheltuielile anuale, raportul dintre acestea
i deci echilibrul ori deficitul situaiei financiare a statului. De
asemenea, din cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce
orientarea politicii financiare a puterii executive, mai ales prin
comparaia evoluiei veniturilor i cheltuielilor de la un buget anual
la altul. Datorit acestor avantaje, principiul unitii bugetare a fost
apreciat ca o regul ideal" i ca o condiie de sinceritate
financiar"79.
Cu toate avantajele tehnico-financiare i politice, n foarte
multe state contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de stat i
s-a preferat procedeul pluralitii bugetare.
Procedeul pluralitii bugetare se aplic declarndu-se bugetul
statului ca buget ordinar, sau general, sau central, i admindu-se,
alturate acestuia, alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare 80,
speciale, autonome81 etc.

71

77

75

78

Gliga L, Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59.


Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 56.
76
Conform art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847- XIII din 24.05.2996.

48

-------------

A se vedea Trotabas L, Op. cit. p. 125.


Duverger M., Finances publiques, Ed. P. U. F.", Paris 1978, p. 314.
79
Leon G., Op. cit., p. 373.
10
r
art.47 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847- XIII
din 24.05.2996.
" c''iga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 57-58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 61 -63.

49

Bugetele extraordinare sunt practicate cu caracter temporar


pentru situaii excepionale, fiind alturate bugetului ordinar al
statului i adoptate tot de Parlament odat cu acesta. Practicarea
acestor bugete a nceput odat cu apariia cheltuielilor extraordinare
pentru narmare, pentru acoperirea unor pierderi materiale cauzate
de calamiti naturale, alte calamiti deosebite.
Practica bugetelor extraordinare a fost i este diferit de la un
stat la altul. Cea mai ndelungat i divers practic n acest fel este
cunoscut n Frana, ncepnd cu perioada lui Napoleon Bonaparte,
condus personal de acesta, denumit domeniul extraordinar",
acumulat din "produsele victoriei i cuceririlor" - impozite i alte
contribuii impuse nvinilor i rilor ocupate - i utilizat n mod
prioritar pentru soldele ofierilor i soldailor 82. n Anglia, bugetele
extraordinare au fost admise condiionat de reglementarea prin legi
speciale i s-au creat pentru lucrri de comunicaii publice.
Bugetele anexe au fost i sunt practicate mai frecvent dect bugetele
extraordinare, deoarece corespund unor trebuine conjuncturale frecvente
mai ales de sporire a fondurilor bneti necesare unor ramuri economice
sau de activitate, exploatrii unor servicii publice etc.
Categoria sectoarelor, ramurilor i exploatrilor pentru care se
pot crea bugete anexe este reglementat i ea diferit de la un stat la
altul, cu sau fr limitri ale obiectului de finanare. Ceea ce rmne
comun acestor bugete este adoptarea lor n fiecare an de ctre
Parlament, concomitent cu bugetul statului prin nsi legea de
adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate
cu bugetul ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri,
fie prin subvenii pentru cheltuieli83.
n Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite fonduri
speciale"84. Acestea se adopt de Parlament"85, ca anex la bugetul de
*- Stourm R., Le Budget, Paris 1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377.
" Vcrel I., Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache M., Bodnar M.,
Moteanu T., Op. cit., p. 345.
M
A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.
*5 A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituia Republicii Moldova.

50

stat"86 sau de organele reprezentative i deliberative ale unitilor


administrativ-teritoriale" 87, ca anex la bugetul local. Un fond
extrabugetar de acest fel este fondul rutier", reglementat prin Legea
fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996 88 i Hotrrea
Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind adoptarea
Regulamentului cu privire la constituirea i utilizarea fondului rutier.89
Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepie de la
principiul unitii bugetare, pentru colectiviti de interes public,
crora prin lege li s-a acordat autonomie i care au personalitate
juridic. Aceast autonomie, din punct de vedere financiar, nseamn
dreptul de a avea buget propriu, aprobat de ctre organul propriu de
conducere a colectivitilor publice crora li s-a stabilit prin lege
autonomia cu dreptul de a avea buget propriu.
Categoria bugetelor autonome s-a dezvoltat mai mult n
Frana i Romnia, pentru aa-numitele regii autonome organizate n
ramurile strategice de interes naional - industria de armament,
energetica, exploatarea minelor i gazelor naturale, pota,
transporturile feroviare etc.90.
3.2.3. Universalitatea bugetului de stat este un principiu de
aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori independent,
alteori mbinat cu principiul unitii bugetului de stat.
Acest principiu are n vedere, ca bugetul s cuprind toate
veniturile i toate cheltuielile statului din fiecare exerciiu financiar.
Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului
universalitii prezint att avantaje, ct i dificulti.

86

Confom art.47 alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847- XIII din 24.05.2996.
Conform art. 37 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 88 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. m M. O.
nr. 57 din 30.08.1996. *' Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit., (ed.
din 1998 ), p. 62-63.

-----------51

Avantajul principal al universalitii bugetului statului este de


ordin politic. n mprejurarea n care bugetul de stat prezentat
Parlamentului spre dezbatere i adoptare este alctuit din totalitatea
veniturilor i totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins complet al
bugetului de stat permite cunoaterea exact a politicii regimului. Acest
avantaj este identic cu cel oferit de principiul unitii bugetului de stat,
fapt datorit cruia, principiile universalitii i unitii bugetului de stat
sunt privite i apreciate uneori ca mbinate i anume universalitatea ca
aspect complementar al unitii bugetului de stat"91.
Dificultatea principal a aplicrii principiului universalitii
este atras de proporiile mari ale bugetului brut care elaborat
conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile i toate
cheltuielile bugetare anuale de stat, cu consecina de a amplifica i
evidena contabil bugetar.
Dificultile tehnico-financiare ale aplicrii principiului
universalitii bugetare au promovat, alturat procedeului bugetului
brut, procedeul bugetului net.
n timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile i toate
cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din
compensarea veniturilor cu cheltuielile. Acest sold, n cazul n care
veniturile sunt mai mari dect cheltuielile, se nscrie n partea de
venituri a bugetului statului, iar n ipoteza contrar, deficitul rezultat
atunci cnd cheltuielile sunt mai mari dect veniturile, se nscrie n
partea de cheltuieli a bugetului de stat.
Procedeul bugetului net a fost ns i criticat nc din
primele etape ale aplicrii lui, deoarece permite camuflarea
cuantumurilor bneti reale fie ale unor venituri, fie ale unor
cheltuieli bugetare de stat92.
Avnd n vedere avantajele i dificultile constatate n
practic, s-a recurs la procedeul bugetului mixt n care pentru
anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii de aciuni,
" A se vedea Trotabas U Op. cit. p. 129. '2
A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368.

52

-------------

instituii etc, n bugetul anual de stat se nscriu toate veniturile i


toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri, instituii etc. se nscriu
numai soldurile nete93.
3.2.4. Principiul echilibrrii bugetului de stat este considerat
principiu clasic"94 al doctrinei financiare.
Echilibrul bugetului de stat este conceput i enunat ca
echivalen cantitativ a tuturor veniturilor i cheltuielilor, stabilind
un excedent simbolic al veniturilor fa de cheltuieli i avnd astfel
aprecierea public de dovad a unei bune politici financiare a
statului"95.
Deci, n trecut, deficitele bugetare puteau avea consecina
declarrii bancrutei sau insolvabilitii statului, iar n prezent ele pot
accentua inflaia ori de cte ori se recurge la emisiuni monetare
pentru acoperirea acestor deficite.
Concepia echilibrului bugetar este ns depit n prezent, mai
ales datorit modificrii raportului dintre economia liberal-capitalist
i finanele publice din cele mai dezvoltate state din punct de vedere
economic. Astfel, n unele state cum sunt SUA deficitele bugetare au
crescut i se repet de la un exerciiu financiar la altul, cu toate c
produsul social brut sporete de la un an la altul96.
n condiiile evoluiei liberal-capitaliste a economiilor din
statele contemporane industrializate, care, datorit disponibilitilor
de capitaluri, ofer statului posibilitatea de a obine constant
mprumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare, doctrina
financiar a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunnd la practica
" Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 59. 94
Muzellec R., Op. cit., p. 248.

Ibidem. in acest sens, Raimond Muzellec caracterizeaz sistemul financiar al


unui stat prin concepia lui Micanber, eroul lui Charles Dichens care rezum
principiul su de gestiune prin urmtoarele: 20 lire sterline intrri, 19 lire
sterline cheltuieli: fericire perfect; 19 lire sterline intrri, 20 lire sterline
cheltuieli: catastrof si disperare". 96 Muzellec R., Op. cit., p. 248.

------------

53

tradiional a echilibrrii n fiecare an a veniturilor i cheltuielilor


bugetului de stat, folosind deficitele bugetare ca mijloc de influenare
a dezvoltrii economice prin ntrebuinarea de ctre stat a unei
nsemnate pri a capitalurilor disponibile pe piaa intern i extern.
Diferit de aceasta, n statele contemporane n curs de
dezvoltare, echilibrul bugetar a rmas un principiu legiferat. Astfel,
Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar i procesul
bugetar consacr acest principiu ca element primordial al politicii
bugetar-fiscale prevznd ndatoririle Ministerului Finanelor,
Guvernului i Parlamentului de a urmri echilibrul n timp al
colectrii veniturilor i efecturii cheltuielilor". 97 n acest sens, Legea
Republicii Moldova privind finanele publice locale 98 prevede expres,
c autoritile administraiei publice ale unitilor administrativteritoriale sunt obligate s ntreprind toate msurile necesare pentru
meninerea echilibrului bugetar" 99 . Prin echilibrul bugetar se
nelege egalitatea dintre veniturile i cheltuielile bugetului"100.
n condiiile unor concepii diferite privind echilibrul bugetar
i mai ales a posibilitilor diferite de la un stat la altul de a promova
acest echilibru, doctrina financiar susine aciuni diverse. ntre
acestea se remarc constituirea, n etapele prospere ale ciclului
economic, a unor fonduri bneti de rezerv, ori de egalizare care s
fie utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite n
etapele de declin economic. Aciunile de acest fel sunt condiionate
de alternativa etapelor de declin i de prosperitate ale ciclului
economic, ca i de hotrrile parlamentare de a spori impozitele i
taxele n etapele de prosperitate economic n vederea constituirii
fondurilor bneti de rezerv, ori de egalizare cu care s fie acoperite
deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest
97

A se vedea art. 6 alin. (1), lit. b" din Legea nr. 847- XIII din 24.05.2996.
Legea nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
91
Conform art. 12 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003).
"*' Conform art. 1 din Legea privind finanele publice locale nr. 397-XV din
16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din 19.12.2003 ).

fel sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care dein resurse
naturale n baza crora instituie fonduri de stabilizare, fonduri
pentru generaiile viitoare etc, ce constituie o garanie financiar
pentru dificultile economice ale generaiilor viitoare.
3.2.5. Principiul publicitii bugetului de stat, are n vedere
publicarea acestuia ntr-o surs oficial de informare n mas pentru
a fi adus la cunotina opiniei publice, fiind un act de administrare a
unui regim politic i a orientrilor de natur financiar preferate de
acesta. Astfel, legile" se public n Monitorul Oficial al Republicii
Moldova"101. Bugetul de stat fiind o lege n sine, implic procedura
obligatorie de publicare n Monitorul Oficial. n acest caz, dac legea
bugetar anual nu va fi publicat n Monitorul Oficial, ea nu va intra
n vigoare, adic nu va produce efecte juridice.
Publicarea de informaii cu privire la bugetul de stat constituie
o necesitate nu numai pe plan intern, dar i pe plan extern. Situaia
financiar a statului, mersul executrii bugetului de stat, evoluia
puterii de cumprare a monedei naionale, alturat de dinamica
produciei industriale i de cretere economic, influeneaz asupra
poziiei de care se bucur un stat pe piaa internaional de capital.
n concepia sistemului bugetar din statele contemporane, a
prevedea, adic a stabili n mod analitic nevoile financiare ale unei
perioade (de obicei un an) i de a da acestor previziuni maximum de
publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre toi cei care suport
sarcinile materiale ale bunei funcionri a administraiei publice,
constituie o obligaie primordial a organelor statului102.
Pe lng principiile anualitii, unitii, universalitii,
echilibrului bugetar i publicitii, n teoria financiar au fost
exprimate i alte principii, cum sunt specializarea bugetar
promovat prin precizarea provenienei tuturor veniturilor bugetare

98

54 --------------

Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare a
actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 1112 Condor L,
Op. cit. p. 84.

------------

55

i a destinaiei specifice a fiecrei categorii de cheltuieli bugetare 103,


precum i principiul non-afeciunii care - aa cum este prevzut n
Regulamentul financiar al Comunitii Europene - pretinde ca
veniturile bugetare s fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare i nu
unor cheltuieli particulare104.

2.5. Natura juridic a bugetului de stat

in punct de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost


caracterizat diferit n literatura de specialitate. Cele mai
comentate teorii de acest fel sunt cele care susin fie c bugetul
statului este act-condiiune de natur administrativ, fie c acest
buget este ntotdeauna o lege, fie c bugetul este i lege i act
administrativ, sau este un act de planificare financiar.
a) Teoria bugetului de stat act-condiiune de natur
administrativ - a fost exprimat i susinut acordnd
prioritate determinat faptului c prin bugetele anuale se
condiioneaz att veniturile, ct i cheltuielile statului, sub
aspecte parial diferite, ns comune actelor administrative
de acest fel105.
n ceea ce privete veniturile, ntr-adevr prin bugetele statelor
se stabilete cuantumul anual total al veniturilor acestor bugete, se
prevede cuantumul fiecruia dintre principalele categorii de venituri
bugetare. De asemenea, se specific impozitele, taxele i celelalte
venituri bugetare de stat programate a se realiza anual n
conformitate cu dispoziiile din legile i celelalte acte normative
referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.

"" A se vedea aguna D.D., Op. cit., p. 38 i 44.


m
A se vedea Cartou L, Op. cit., p. 27.
1115
leze G., Cours de science des finances et de legislation financiere francaise, IVeme ed., Paris, 1922, p. 24 - 26.
56

---------------

Dac potrivit necesitii de stabilire i autorizare a veniturilor


bugetare, prin bugetele anuale se condiioneaz realizarea anumitor
venituri publice ca venituri a respectivelor bugete, pe baza acestui
efect specific administrativ se formuleaz concluzia c bugetul
veniturilor este un act-condiiune".
Referitor la cheltuieli, potrivit acestei teorii, bugetul anul al
statului este condiia obinerii din trezoreria public a sumelor de
bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lng faptul c prin acest
buget se stabilete i se aprob cuantumul bnesc al fiecreia dintre
cheltuielile programate a se efectua. De asemenea, se consider
relevant obligaia Parlamentului de a vota cheltuielile publice
necesare anuale cum sunt cele de salarii i alte pli ntr-un cuantum
bnesc prestabilit, ce se efectueaz pe baza dispoziiilor din legile
organice, dar pentru unele cheltuieli se las agenilor administrativi
aprecierea utilitii lor i decizia de efectuare n cuantumul
condiionat de legile organice. n temeiul acestui argument se
apreciaz c i bugetul cheltuielilor este un act-condiiune".
b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului pornete
de la ideea c legea este orice decizie emanat de puterea
legislativ", iar n mprejurarea n care bugetul statului este o
decizie a legiuitorului, el este o lege propriu-zis"106.
Avnd n vedere c n statele constituionale se susine
existena unei distincii ntre legea formal i cea material, n
dezvoltarea acestei teorii se afirm c pentru caracterul de lege al
unui act este mai important elementul formal dect cel material.
Raionnd astfel i innd seama de faptul c fiecare lege
trebuie s aib un cuprins material care se gsete i n actul de
aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zis.
ntr-o variant a acestei teorii se apreciaz c "bugetul statului
este o lege numai n sens formal i nu n sens material", pentru c el
>.este elaborat sub form de lege, conform procedurii legislative"107.
8
7

Carre de Malberg, Contribution a la theorie generale de l'Etat, Paris, 1920, p. 154.


Trotabas L, Op. cit. p. 100.

57

c) Teoria potrivit creia bugetul statului are natur


juridic att de lege, ct i de act administrativ pornete
de la deosebirea dintre legea formal i legea material i
ajunge la concluzia c bugetul este lege n prile lui
creatoare de dispoziii generale i act administrativ n
prile lui creatoare de acte individuale i concrete"108.
Dintre cele dou preri componente ale bugetului statului, ca
de altfel ale oricrui buget, partea de venituri este considerat
creatoare de dispoziii generale n toate statele n care se aplic
principiul anualitii impozitelor i taxelor. n acest sens aprobarea
anual a prii de venituri a bugetului statului este o adevrat lege
material, deoarece determin, n fiecare an, prin dispoziie general,
perceperea impozitelor i taxelor ca i cnd ar fi reglementate din acel
moment. i este cert c actele prin care se creeaz obligaiuni de plat
a impozitelor i taxelor sunt acte legislative materiale". Spre
deosebire de partea de venituri, partea de cheltuieli a bugetului
statului este considerat creatoare de acte individuale i concrete de
natur administrativ, deoarece, votul cheltuielilor bugetare de ctre
Parlament, se produce n sfera de aplicare a legilor preexistente,
referitoare la deschiderea de alocaii bugetare i alte procedee de
cheltuieli bugetare. Din moment cnd acest vot nu aduce nici o
modificare a unor norme juridice preexistente acesta rmne
conform unor reguli generale - un act individual de natur
administrativ"109.
Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs la
opiniile exprimate n Dreptul administrativ, pentru c instituia
bugetar poate fi raportat i comparat cel mai bine cu actul
administrativ. Am plecat de la aceast premis pentru a ne explica
natura juridic de act" a bugetului pe care l-au considerat ca atare
muli teoreticieni. Majoritatea definiiilor date susin c bugetul este
un act" fr a se preciza natura actului i faptului c am fi n
!

"" Duguit L., Trite de Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144.
Ibidem.

IW

58

prezena unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de alt
parte, se pune problema dac bugetul este un act juridic i n acest
caz dac ntrunete condiiile de existen i valabilitate a actului
juridic n general i a actului administrativ n special. Pentru a fi act
juridic n general, trebuiesc ntrunite condiiile de fond i de form n
sensul c bugetul ar trebui s exprime o manifestare de voin cu
scopul de a produce efecte juridice (naterea, modificarea sau
stingerea de drepturi i obligaii).
Pentru a fi act administrativ ar trebui s corespund cu
urmtoarele caracteristici: sunt acte administrative juridice
unilaterale, emise n cadrul activitii administrative de autoriti
publice n calitatea lor de subiect special, investite cu atribuii de
realizare a puterii de stat.
Astfel, actele respective dispun de prezumia de legalitate, sunt
obligatorii i se pun direct n executare110.
Analiznd definiia actului administrativ i comparndu-1 cu
actul bugetar, ajungem la concluzia c:
n primul rnd, bugetul de stat, dup elaborarea de ctre
Guvern, este predat spre adoptare Parlamentului, n
situaia actului administrativ se poate elabora i de alte
organe ale administraiei statului.
- n al doilea rnd, acest program l face numai Guvernul, n
timp ce actul administrativ se poate elabora i de alte
organe ale administraiei statului.
n al treilea rnd, programul Guvernului nu se bucur de
prezumia de legalitate, n timp ce actul administrativ se
bucur de prezumia de legalitate.
n al patrulea rnd, un act administrativ se pune direct n
executare dup ce a fost elaborat, pe cnd bugetul de stat se
execut de la o anumit dat i anume de la 1 ianuarie a
anului viitor.

" Santai I., Drept administrativ i tiina administraiei, voi. II, Sibiu 1993, p. 13.

59

Prin urmare, fa de cele prezentate mai sus, putem ajunge la


concluzia c bugetul de stat nu este un act juridic de natur
administrativ. El nu poate fi plasat nici n categoria altor acte
juridice, ntruct din modalitatea n care se ntocmete, se elaboreaz,
se execut i se controleaz executarea, putem ajunge mai curnd la
concluzia c este expresia unei activiti ce are n vedere programarea
veniturilor i cheltuielilor bugetare raportate la o anumit perioad
de timp. n cadrul acestei activiti de programare, se iau n vedere o
serie ntreag de principii de natur economico-fnanciare i chiar
acte normative care reglementeaz sistemul impozitelor i a taxelor.
Prin urmare, la baza bugetului stau operaiuni specifice de
sistematizare i sintetizare a unor date concrete furnizate de diveri
subieci ce elaboreaz proiectele proprii bugetare, care prin
intermediul Ministerului de Finane i al Guvernului, conduc la
obinerea viziunii de ansamblu privind structura bugetului de stat i a
veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Pentru c acest program vizeaz interesele economicosociale colective i are menirea de a rezolva nevoile de acest gen
ale unor comuniti umane sau ale ntregii comuniti, se impune,
ca printr-o modalitate juridic s se dobndeasc valoarea
efectelor ce decurg dintr-o lege. Pentru acest considerent credem
c s-a recurs la formula aprobrii bugetului de ctre Parlament i
adoptrii lui printr-o lege. n concepia noastr bugetul este un
program care dobndete fora obligatorie prin intermediul unei
legi i, prin urmare, dac am ajunge la concluzia c are natura
juridic a legii, atunci trebuie s ne raportm la accepiunea
formal a legii i nu la cea material a legii'".

CAPITOLUL

III

PROCESUL BUGETULUI
DE STAT
3.1. Noiunea de proces bugetar

onform dispoziiilor legale, activitatea bugetar trece prin


mai multe etape, i anume: elaborarea proiectului bugetului
de stat, adoptarea, promulgarea i executarea bugetului de stat.
Elaborarea proiectului bugetului de stat este prima etap a
procedurii bugetare, care cuprinde activitatea de determinare a
veniturilor i cheltuielilor bugetului de stat.
Adoptarea presupune dezbaterea i votarea de ctre Parlament
a legii de adoptare a bugetului de stat.
Promulgarea sau remiterea legii bugetare anuale adoptate
implic analiza efectuat de Preedintele statului a legii bugetare
anuale, expunndu-i opinia fie de promulgare a legii de adoptare a
bugetului de stat, fie remiterea acesteia Parlamentului"2.
Execuia bugetar const n realizarea veniturilor la termenele
i cuantumul prevzut (care reprezint obligaii minime) i
efectuarea cheltuielilor conform destinaiei prevzute (care

111

Armeanic A., Natura juridic a bugetului de stat. Revista Naional de Drept ,


nr. 4(19) 2002, p. 6-8.

60 ------------

A se vedea art.93 din Constituia Republicii Moldova.

61

reprezint obligaii maxime ce nu pot fi depite). Aceast etap este


cea mai important deoarece presupune nfptuirea concret a
previziunilor adoptate de Parlament. ncheierea exerciiului bugetar
presupune, n baza datelor furnizate de evidena execuiei bugetare, o
dare de seam complet privind modul de realizare a veniturilor i de
efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aa dar, prin
procedura bugetar se nelege totalitatea actelor i operaiunilor cu
caracter normativ i tehnic, nfptuite de organe specializate ale
statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii
bugetului de stat.
Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996, menioneaz conceptul de
proces bugetar, ca fiind procesul care ncepe cu elaborarea bugetului
i se termin cu adoptarea drii de seam despre executarea lui pentru
anul bugetar respectiv".

3.2. Clasificarea veniturilor i cheltuielilor bugetare

ugetul de stat al Republicii Moldova este alctuit


constant, potrivit necesitii de a coordona veniturile i
cheltuielile anuale, din dou pri: veniturile bugetare i
cheltuielile bugetare113.
A) Partea veniturilor bugetare114, n condiiile instituirii
legislaiei fiscale din statul nostru asemntor legislaiilor fiscale din
statele europene occidentale, cuprinde: venituri curente fiscale,
ne fiscale, din operaiunile cu capital i transferurile.
Veniturile fiscale. n cuprinsul actual al bugetului statului
nostru, prima categorie de venituri este format din impozitul pe

"' A se vedea Hotrrea Parlamentului privind clasifcaia bugetar nr. 969-XIII din
24.07.1996.
114
A se vedea Anexa nr. 1 din Hotrrea Parlamentului privind clasifcaia bugetar
nr. 969-XIII din 24.07.1996.

62 ------------

venit, constituind: impozitul pe venit reinut de ntreprinderi,


instituii i organizaii; impozitul pe venit calculat de organele fiscale;
25 la sut din salariul persoanelor care fac serviciu de alternativ; alte
impozite pe venit; impozitul pe venitul ntreprinderilor, asociaiilor,
organizaiilor de stat; impozitul pe venitul ntreprinderilor cu
investiii strine i al ntreprinderilor mixte; impozitul pe venitul
persoanelor juridice strine obinut din activitatea de pe teritoriul
Republicii Moldova; impozitul pe venitul bncilor i altor instituii
financiare; impozitul pe venitul activitii de asigurare etc.
A doua categorie de venituri o constituie impozitele interne pe
mrfuri i servicii, cum sunt: Taxa pe Valoarea Adugat la mrfurile
produse pe teritoriul Republicii Moldova, la servicii i la mrfurile
importate; impozitul privat; accizele la diferite produse stabilite
conform legislaiei etc.
A treia categorie de venituri o constituie impozitele asupra
comerului internaional, cum sunt: taxa vamal; tariful vamal la
mrfurile i obiectele importate; ncasrile consulare; taxele de export.
Pe lng aceasta mai exist i alte impozite ce pot aprea n
urma introducerii unor noi tipuri de venituri fiscale i nu pot fi
ncadrate n categoriile de venituri fiscale menionate.
Veniturile nefiscale. Prima categorie este format din: venituri
din activitatea de antreprenoriat i de proprietate, cum sunt: dividende
aferente cotei de participare a statului n societi pe aciuni; venitul net
al Bncii Naionale a Moldovei; dobnzile la credite acordate din bugetul
de stat; arenda pentru patrimoniul de stat etc.
A doua categorie de venituri nefiscale o constituie unele taxe i
pli administrative, cum sunt: taxele percepute de poliia rutier;
taxa pentru eliberarea de paapoarte, buletine de identitate,
legitimaii i certificate; taxa de stat pentru aciunile examinate de
judectorii i de alte instane judectoreti etc.
A treia categorie de venituri nefiscale o constituie amenzile i
sanciunile administrative, cum sunt: amenzile i sanciunile
administrative; amenzile aplicate de poliia rutier; amenzile aplicate

63

de poliia economic; veniturile provenite de la confiscri, amenzile


i alte sanciuni aplicate de Departamentul Vamal etc.
Pe lng aceasta mai exist i ncasri neidentificate ce pot
aprea pe parcursul anului i nu pot fi ncadrate n categoriile de
venituri nefiscale menionate.
Categoria veniturilor din operaiunile cu capital, n prezent
cuprinde venituri realizate din vnzarea capitalului fix (vnzarea
apartamentelor ctre ceteni, vnzarea patrimoniului de stat,
vnzarea ntreprinderilor de stat etc), veniturile din vnzarea
terenurilor i activelor nemateriale ( vnzarea brevetelor, elementelor
know-how, produselor SOFT (complexe de programare) etc.) 115,
transferurile de capital din surse nestatale.
Transferurile sunt ultimele categorii de venituri bugetare ce
includ transferurile de peste hotare pentru cheltuielile curente i
cheltuielile capitale acordate Republicii Moldova de alte state i
organizaii internaionale n contul bugetului de stat.
B) Partea de cheltuieli ale bugetului statului este format din
trei componente:
clasifkaia funcional a cheltuielilor bugetare116;
clasificaia organizaional a cheltuielilor bugetare117;
clasificaia economic a cheltuielilor bugetare118.
Clasificaia funcionali a cheltuielilor bugetare, grupeaz
aceste cheltuieli n funcie de obiectivele urmrite de stat, fiind create
pe categoriile principale de cheltuieli:
serviciul de stat cu destinaie general u9;

115

A se vedea Armeanic A., Votcinschi V., Drept fiscal, Ed. ASEM", Chiinu 2001, p. 148.
'* A se vedea Anexa nr. 2 din Hotrrea Parlamentului privind clasificaia bugetar
nr.969-XHI din 24.07.1996.
117
A se vedea Anexa nr. 3 din Hotrrea Parlamentului privind clasificaia bugetar
nr. 969-X1II din 24.07.1996.
1
'* A se vedea Anexa nr. 4 din Hotrrea Parlamentului privind clasificaia bugetar
nr.969-XIII din 24.07.1996.
"* n aceast grup intr - Autoritatea legislativ; Autoritatea executiv; Activitatea
financiar, bugetar-fiscal de control; Serviciile de planificare i statistic etc.
1

64 ------------

activitatea extern120;
aprarea naional U1;
jurisdicia constituional122;
autoritile judectoreti;123
meninerea ordinii publice i securitatea naional124;
nvmntul125;
cercetrile tiinifice126;
cultura, arta, religia, sportul i aciunile pentru tineret127;
ocrotirea sntii128;
asigurarea i susinerea social129;
agricultura, gospodria silvic, gospodria piscicol i
gospodria apelor;
protecia mediului nconjurtor i hidrometeorologia;
120

n aceast categorie intr - Colaborarea internaional; Realizarea acordurilor


internaionale; relaiile culturale, tiinifice i informatice internaionale; Organele
administrative din aceast sfer.
121
In aceast categorie intr - Armata naional i Forele de meninere a pcii.
m
Poziia 4(01) exclus prin Hotrrea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002,
fiind declarat neconstituional pct. 4(01) din Anexa nr. 2 n partea referitoare la
ncadrarea Curii Constituionale n Autoritile judectoreti" prin Hotrrea
Curii Constituionale nr. 19 din 29.04.1999. Grupa 4/1- Jurisdicia Constituional a
fost introdus prin Hotrrea Parlamentului nr. 1092-XV din 30.05.2002.
In aceast categorie intr - Consiliul Superior al Magistraturii; Instanele
judectoreti; Procuratura.
In aceast categorie intr - Organele afacerilor interne; Organele securitii
naionale; Penitenciarele; Trupele de carabineri etc.
n aceast categorie intr - nvmntul precolar, primar, mediu, superior,
postuniversitar; Cursurile i instituiile de perfecionare a cadrelor etc.
n aceast categorie intr - Cercetrile tiinifice fundamentale; Cercetrile
tiinifice aplicate etc.
n aceast categorie intr - Activitatea n domeniul culturii; Radioteleviziunea;
Presa periodic i editurile; Organizarea odihnei etc.
n aceast categorie intr - Spitalele; Policlinicile, ambulatoriile i punctele
Mceroobstetricale etc.
129
n aceast categorie intr - Pensiile militarilor; Instituiile asigurrii sociale;
Pensiile i indemnizaiile lucrtorilor din instanele judectoreti i din Procuratur
etc.
65

industria i construciile130;
transporturile, gospodria drumurilor, comunicaiile i
informatica131;
gospodria comunal i gospodria de exploatare a fondului
de locuine132; complexul pentru combustibil i energie; deservirea
datoriei de stat (interne i externe); completarea rezervelor de
stat; alte servicii legate de activitatea economic133; cheltuieli
neatribuite de la alte grupuri principale134; excedent; deficit.
n Frana, cheltuielile bugetului de stat sunt grupate ntr-un buget
funcional avnd urmtoarea structur:
a) funcii economice: industrie, energie, agricultur,
transporturi, construcii etc;
b) funcii sociale: educaie, nvmnt, asisten social etc;
c) funcii regaliene: poliie, justiie, aprare, relaii externe,
diverse;
d) funcii tutelare: locuine, urbanism, gospodrie
comunal etc.135.
Chsitlcaia organizaional a cheltuielilor bugetare, care mai este
denumit i Clasificaie bugetar dup criteriul administrativ,
ministerial sau departamental, grupeaz veniturile
'*' n aceast categorie intr - Industria extractiv; Industria prelucrtoare; Industria
uoar; Construciile etc.
'" In aceast categorie intr - Transportul auto, naval, feroviar i aerian;
Comunicaiile i informatica; Gospodria drumurilor etc.
132
In aceast categorie intr - Gospodria de exploatare a fondului de locuine;
Gospodria comunal etc.
'" In aceast categorie intr - Susinerea de stat a micului business; Alte servicii legate
de activitatea economic etc.
IM
n aceast categorie intr - Fondul de rezerv a Guvernului; Cheltuielile
neatribuite la alte grupuri.
135
Muzellec R., Op. Cit., p. 249.

66 ------------

dup instituiile nsrcinate cu ncasarea lor, iar cheltuielile dup instituiile


mputernicite cu efectuarea lor. n cadrul fiecrei instituii, alocaiile
bugetare sunt efectuate n funcie de structura organizatoric a
acestora: administraie central, servicii exterioare, corpul de control.
Clasificaia bugetar dup criteriul organizaional, se face dup dou
criterii:
ministere, departamente, municipii, raioane i ali
beneficiari de mijloace bugetare136;
ntreprinderi, instituii, organizaii, plile i aciunile
finanate de la buget137.
Clasificaia economic a cheltuielilor bugetare are menirea de a
preciza speciile i subspeciile de cheltuieli limitativ admise i finanate din
bugetul statului i anume:
cheltuieli curente138;
cheltuieli capitale139;
acordarea de mprumuturi de la buget i rambursarea
lor140;
IM

n aceast categorie intr - Aparatul Parlamentului; Aparatul Preedintelui; Curtea


de Conturi; Cancelaria de Stat; Ministerul Finanelor; Departamentul Vamal; Consiliul
Coordonator al Audiovizualului; Serviciul Hidrometeo"; Municipiile: Chiinu, Bli,
Bender, Tiraspol; Raioanele: Anenii Noi, Ocnia, tefan Vod etc. "7 n aceast categorie intr
- Aparatul central al ministerelor, departamentelor i al altor autoriti administrative;
Autoritile administrative din cadrul ministerelor; Visteria de Stat; Ambasadele; Consulatele
etc. "* n aceast categorie intr:
a) cheltuieli pentru mrfuri i servicii ( remunerarea muncii, solda militarilor
etc);
b) plata dobnzilor ( acordate de: Banca Naional a Moldovei, bncile
comerciale; plata dobnzilor interne i externe etc);
c) transferurile curente pentru: produse i servicii, n scopuri de producie,
ctre bugete de alt nivel etc;
139
n aceast categorie intr :
a) investiii capitale i reparaii capitale;
b) crearea rezervelor de stat;
c) procurarea de pmnt i de active nemateriale;
d) transferurile de capital (in interiorul rii sau peste hotare).

pilata dobnzilor i rambursarea creditelor contractate


de ordonatorii principali de credite' 4'; procurarea de
aciuni.
Spre deosebire de Republica Moldova, in Germania, planul
bugetului general este mprit sub aspecte instituionale dup
criteriul administrativ sau departamental112.

Conform acestei clasificaii se consemneaz urmtoarele grupe


principale de cheltuieli:
cheltuieli de personal;
cheltuieli pentru administraie, achiziii militare, servicii
de credit;
cheltuieli pentru reparaii i subvenii pentru scopuri
curente;
msuri de construcii;
alte cheltuieli pentru investiii i msuri de ncurajarea
investiiilor;
cheltuieli de finanare special.
Grupele principale sunt mprite n grupe superioare i grupe,
astfel nct se obine mai nti un numr de titluri format din trei
cifre; n plus se pot folosi i alte cifre suplimentare. Pentru o descriere
n continuare i mai ndeaproape, numerele de titluri posed o cifr
de recunoatere funcional dup planul de funciune.
Bugetul (planul) general este menit s uureze vederea de
ansamblu asupra bugetului i conine pentru aceasta un rezumat al

""n aceast categorie intr :


a) acordarea de mprumuturi interne;
h) rambursarea imprumulmilur interne;
ci acordarea de mprumuturi externe;
d) rambursarea de mprumuturi externe.
'" n aceast categorie intr :
a) piaia dobnzilor i rambursarea creditelor externe;
b) plata dobnzilor si rambursarea creditelor interne.
':; A se vedea BrummerhoiT [.)., Op. c it., p. 120- i 32.

68

bugetului, un rezumat asupra finanrii i planul de finanare


bugetar a cheltuielilor.
n privirea de ansamblu asupra funciunilor este cuprins n
mod comprimat bugetul mprit funcional i se arat cte mijloace
bugetare sunt alocate (planificate) pentru diferite sarcini n parte143

3.3.Elaborarea bugetului de stat


3.3.1.Noiuni generale
O n cadrul procesului bugetar conceput ca ansamblu al actelor i
I operaiunilor care se succed anual i privesc elaborarea,
JL adoptarea i executarea bugetului statului, precum i ncheierea
exerciiului bugetar anual144, prima dintre aceste etape se declaneaz
n cursul anului astfel ca nainte de sfritul fiecrui exerciiu s se
ajung la adoptarea, de ctre Parlament, a bugetului elaborat de
organele executive de stat.
n cursul fiecrui exerciiu financiar se procedeaz, de obicei,
n cel deal treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de
stat, pentru exerciiul financiar urmtor.
Elaborarea proiectului bugetului de stat al Republicii Moldova
revine Ministerului de Finane -- organ administrativ de specialitate
iinanciar. n Anglia, bugetul este elaborat sub ndrumarea
cancelarului tezaurului, iar n SUA, proiectul bugetului federal este
ntocmit de un serviciu special - Biroul bugetar - ce funcioneaz pe
lng preedintele executivului american.
Ca prim etap a procedurii bugetare de stat, elaborarea
proiectului bugetului anual al statului nostru comport ndrumri
indudologice de specialitate financiar, operaiuni de estimare i
calcul al veniturilor i cheltuielilor bugetare de ctre toate instituiile
;

Ibidem.
"' ( ' l i g a !., Dreptul finanelor publice. I ' d . Didactic i Pedagogic". Bucureti,
' -<7(i : o. 224 - 225.

69

i organele de stat ce au relaii cu bugetul de stat, precum i stabilirea


categoriilor principale de venituri i cheltuieli bugetare anuale de stat
sau cu caracter general.
ndrumarea metodologic a operaiunilor de elaborare a
proiectului bugetului de stat revine Ministerului de Finane, care
n calitatea lui de organ administrativ central de specialitate
financiar, este abilitat s elaboreze norme metodologice care
conform dispoziiilor Legii privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996, sunt obligatorii pentru toi
agenii economici, instituiile i organele de stat care ntocmesc
bugete proprii"5.
3.3.2.Elaborarea proiectului legii bugetare anuale
Autoritile publice prezint Ministerului Finanelor
propunerile proprii de bugete ce includ:
veniturile i cheltuielile realizate n anul bugetar
precedent;
veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar curent;
veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar
viitor;
veniturile i cheltuielile estimate pentru cel puin un an
dup anul bugetar viitor;
justificrile cerinelor referitoare la estimrile preliminare
de venituri i cheltuieli distribuite de Ministerul
Finanelor'46 i rezultatelor estimate ale programelor
incluse n aceste cerine147.
Veniturile i cheltuielile ministerelor i altor organe centrale de
stat, ca i veniturile i cheltuielile instituiilor publice, se calculeaz cu
!

" Conform art. 18 i 19 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996.
116
Conform art. 17 alin. (4) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr.
847-XIII din 24.05.1996.
M
' Conform art. 19 alin. (1) i (2) din Legea privind sistemul bugetar i procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.

respectarea normelor speciale de venituri i cheltuieli cum sunt cele


privind cuantumul legal al salariilor i celorlalte drepturi bneti ale
funcionarilor sau personalului, consumurile de materiale, energie i
combustibil etc, n situaiile pentru calculul identic al cheltuielilor
admise la finanare, din bugetul statului.
Calculate n acest fel toate acestea se nscriu n proiectele de
bugete n ordinea i cu denumirea i numerotarea prevzut n
clasificaia bugetar a veniturilor i cheltuielilor.
Pentru cheltuielile cu natur de investiii ale ministerelor i
altor organe centrale de stat ca i ale instituiilor publice subordonate
acestora, este necesar o anumit documentaie tehnico-economic i
este prevzut i o procedur de aprobare. Astfel, pentru investiiile
care se finaneaz din bugetul statului este reglementat procedeul
ntocmirii unor liste de lucrri, utilaje, mobilier i alte obiecte de
investiii, n cuprinsul crora se specific fiecare categorie de lucrri,
utilaje etc, cu sumele de bani ce reprezint costurile lor determinate
cu ajutorul unor proiecte i devize de calcul al costului, mai ales al
lucrrilor de construcii i alte investiii.
Aceste liste de investiii nsoite de proiecte, devize de cost,
rapoarte de necesitate etc, se centralizeaz de ctre fiecare minister
sau alt organ central, se anexeaz la bugetele lor anuale i se aprob
urmrindu-se o anumit procedur, care cuprinde:
evaluarea tehnic a fiecrei investiii sau achiziii;
evaluarea financiar a costului total al fiecrei investiii
sau achiziii;
estimrile cerinelor de cheltuieli anuale ale fiecrei
investiii sau achiziii;
estimarea veniturilor anuale sau a cotizaiilor, dac
acestea exist, posibile de a fi colectate de ctre Guvern ca
rezultat al investiiei sau al achiziiei1^.

Conform art. 21 alin. ( 2 ) din Legea privind sistemul bugetar i procesul


bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996.
-------------

71

Procedura aprobrii investiiilor publice subordonate


acestora, implic examinarea listelor de lucrri, utilaje etc, >i a
documentaiilor iehnieo-econoirnce de ctre Ministerul de finane,
avizarea de ctre acest minister a celor constatate necesare i
justificate. Proiectele de bugete anuale ale ministerelor i celorlalte
organe centrale de stat, elaborate con torni tuturor acestor dispoziii
legale, se depun la Ministerul de Finane nsoite de documentaia
necesar pentru investiii i de expuneri de motive att pentru
venituri, ct i pentru cheltuieli
Aceast desfurare a elaborrii proiectului bugetului anual de
stat de ctre Ministerul de Finane demonstreaz c acest minister
arc atribuii de specialitate pretinse de particularitile procedurii de
ntocmire a bugetului statului i verific temeinicia i corectitudinea
proiectelor de bugete ale celorlalte ministere, cere modificri ale
veniturilor i cheltuielilor propuse de celelalte ministere pentru
cerine de echilibru financiar.
Deciziile Ministerului Finanelor referitoare la partea de
venituri i la partea de cheltuieli ale bugetului pentru anul bugetar
viitor se transmit autoritilor publice !a data stabilit de ministru!
finanelor.
n temeiul informaiei primite, autoritile publice
reexamineaz propunerile lor de buget i le prezint d i n nou
Ministerului Finanelor la data stabilit de acesta.
Dac autoritile publice nu sunt de acord cu deciziile
Ministerului Finanelor, divergenele existente se soluioneaz n
ultim instan de Guvern.
Datorit acestei competene ale Ministerului Finanelor in
literatura financiar de specialitate, se susine existena im ei
superioriti de fapt a ministrului inanelor asupra c e l o r l a l i
minitri [ i ", superioritate ce s-ar manifesta nu numai la elaborarea
bugetului, ci i n etapa procedural a executrii bugetului de stat.
'innd seama, c din punct de vedere al numirii i al drepturilor in
MUSLJI CC R. Op.cit..

cadrul Guvernului, ministrul finanelor se atl n situaia de egalitate


mridic cu ceilali minitri", se afirm c ministrul finanelor se afl
ntr-o situaie ordinar" n care superioritatea de fapt este acoperit
de ..legalitatea juridic" cu ceilali minitri1'1.
n urma stabilirii cifrelor de venituri i cheltuieli ale bugetelor
ministerelor i celorlalte organe centrale de stat, se ntocmete sinteza
veniturilor i sinteza cheltuielilor bugetare anuale.
Sinteza veniturilor bugetului de stat cuprinde cifre de venituri
anuale cu subdiviziunile legale - fiscale, nefiscale i operaiuni de capital.
Sinteza cheltuielilor cuprinde cifrele de cheltuieli mai nti ale
ntregului buget de stat i apoi ale celor ce se prevd pentru prile i
capitolele de cheltuieli specificate n clasificaia cheltuielilor bugetare.
Aceste sinteze sunt utile i necesare pentru cunoaterea
MruUurii economice a veniturilor i cheltuielilor bugetare din fiecare
exerciiu bugetar, ndeosebi, a proporiei dintre cheltuielile bugetare
curente i de capital sau a proporiei dintre cheltuielile pentru
retribuirea muncii i cele pentru mrfuri i servicii.
3,3.3. Aprobarea de ctre Guvern a proiectului legii
bugetare anuale
Dup definitivarea elaborrii proiectului legii bugetare anuale,
care cuprinde anexele. Ministerul Finanelor l prezint Guvernului
mpreun cu nota explicativ.
Anexele proiectului legii bugetare anuale includ:
veniturile i cheltuielile estimate pentru anul bugetar
viitor;
veniturile i cheltuielile estimate pentru cel puin un an
dup anul bugetar viitor;
dalele adiionale, pievzute de legea bugeiar anual. Sola
explicativ la proiectul legii bugetare anuale include prognozele
indicatorilor macroeconomici, precum i urmtoarele >trateii ale
Guvernului:

strategiile de dezvoltare social i economic;


strategiile de politici bugetar-fiscale; strategiile
datoriei de stat; strategiile de sprijin financiar;
strategiile relaiilor bugetului de stat cu bugetele
unitilor administrativ-teritoriale.
Guvernul examineaz proiectul legii bugetare anuale i nota
explicativ naintea adoptrii hotrrii. La solicitarea Guvernului,
Ministerul Finanelor prezint informaii sau explicaii adiionale
referitoare la proiectul legii bugetare anuale i la nota explicativ.
Guvernul stabilete procedura de apelare de ctre autoritile
publice a proiectului legii bugetare anuale i a notei explicative.
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii
bugetare anuale i la nota explicativ i controleaz operarea
amendamentelor respective de ctre Ministerul Finanelor.
Dup includerea amendamentelor, dac acestea exist,
Guvernul aprob proiectul legii bugetare anuale.
3.3.4. Elaborarea proiectului legii bugetare n unele state
contemporan.
n Germania, bugetul public parcurge diverse faze prescrise de
lege. El ncepe cu iniiativa de a face anumite cheltuieli i de a
percepe anumite ncasri, continu cu adoptarea sub form de lege,
fiind supus executrii i sfrete cu controlul asupra cheltuielilor
propriu-zise i a descrcrii de gestiune151.
Pentru iniiativa bugetar, adic alctuirea proiectului de
buget, este competent executivul. De aceea, n Germania se vorbete
de bugetul executiv, adic proiectul elaborat de Guvern. Alctuirea
proiectului de buget ncepe cu mai mult de un an naintea anului
bugetar respectiv. Elaborarea n faza pregtitoare revine Ministerului
de Finane. Acesta anun ministerele printr-o circular cu privirea
de ansamblu asupra situaiei financiare i acestea primesc n

continuare formulare de cerere pentru planificarea bugetar i


financiar cu indicaiile de a nainta propunerile pn la o anumit
dat. Departamentele bugetare ale autoritilor administrative
inferioare nainteaz cererile lor organelor superioare unde are loc de
fiecare dat o coordonare ntre diferitele necesiti de cheltuieli.
Prin negocierea cu organele administraiei la diferite niveluri
se ajunge de cele mai multe ori la o reducere a fondurilor necesare152.
Dup verificarea cererilor, Ministerul de Finane alctuiete proiectul
de buget. Dup o a doua examinare i verificare a presupuselor
venituri bugetare, se trece la elaborarea proiectul de buget.
Ministerul de Finane prezint apoi proiectul legii bugetare
ntregului cabinet, unde poate fi: adoptat, rectificat sau stabilete un
termen pentru mbuntire i prezentare repetat.
Proiectul bugetar, parcurgnd faza executivului este nmnat
spre examinare Consiliului Federal (Bundesrat), apoi fiind examinat
n Bundestag", n prima sptmn de edin dup 1 septembrie,
nsoit de un raport financiar.
n SUA, proiectul bugetului federal este ntocmit de ctre o
comisie special - Biroul bugetar - care funcioneaz pe lng
preedintele executivului american.
Proiectul bugetului federal elaborat de aceast comisie, nsuit
de ctre Preedintele republicii este naintat de ctre acesta
Congresului, nsoit de un mesaj (raport). Acest mesaj cuprinde:
principiile generale ale politicii interne i externe ale SUA; proiectul
de buget pentru anul bugetar urmtor; contul de execuie bugetar pe
anul anterior; informaii privind execuia bugetului pe anul n curs153.

152
1

Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132.

Ibidem.
aguna D.D., Drept financiar i fiscal, voi. II, Ed. Oscar Prin, Bucureti
1997, p. 48.
53

3.4. Examinarea i adoptarea legii bugetare anuale

3.4.1. Adoptarea legii bugetului


n statele dezvoltate

doptarea bugetului de stat de ctre Parlament n multe state


este reglementat prin dispoziii specifice n sensul c
implic o anumit procedur de examinare de ctre comisii
financiar-bugetare a cuprinsului bugetului anual. Apoi, urmat de
dezbaterea fie separat n fiecare dintre cele dou camere ale
Parlamentului, fie de ctre cele dou camere reunite i, n final,
discutarea pe articole i votul deschis ori secret al legii bugetare anuale.
Dezbaterea sau discuiunea" parlamentar a bugetului de stat,
este i ea diferit n multe state, mai ales, n funcie de drepturile
acordate fiecrei camere pentru votarea acestui buget. n unele state
-ca de exemplu n Germania, Parlamentului i rmn pentru discuii
pn la fixarea bugetului prin legea bugetar, naintea nceperii
anului bugetar, n cel mai bun caz trei luni. Acest termen este nclcat
aproape cu regularitate.
n Constituia financiar german este prevzut, ca bugetul s
fie adoptat naintea nceperii anului bugetar prin Legea bugetului154.
Dac nu se poate respecta adoptarea n prealabil a bugetului,
atunci guvernul federal are dreptul la un buget de urgen.
Expunerea n Bundestag, este deschis de ministrul de finane;
n urma expunerii are loc cu regularitate o dezbatere general asupra
proiectului Guvernului. Dup prima lectur proiectul de buget al
Guvernului, este remis cu posibile luri de poziie ale Bundesrat-ului
i ale Comisiei bugetare a Bundestag-ului. Rezultatul discuiilor n
aceast comisie se face cunoscut printr-o luare de poziie n plen.
Poziia specific a guvernului la ntocmirea bugetului federal
se argumenteaz i prin faptul, c fr acordul guvernului privind
modificarea veniturilor i cheltuielilor bugetare nu poate fi modificat
bugetul federal.
151

Brummerhoff D., Op. cit., p. 127-132.

76 -----------

n a doua i a treia lectur n plen, Parlamentul german


analizeaz obiectivele propuse de Guvernul federal privind veniturile
i cheltuielile bugetare.
Analiza bugetar i luarea deciziei finale de Bundesrat i
Bundestag privind bugetul federal, se finalizeaz cu adoptarea
bugetului federal, i anexei la legea bugetar. n caz de divergen, se
recurge la o comisie de mediere a divergenelor pentru a se definitiva
cuprinsul Legii bugetare155.
n alte state, drepturile camerelor parlamentelor nu sunt egale.
Astfel, n Anglia, Camera Comunelor are drepturi bugetare mai largi
dect Camera Lorzilor i ca atare bugetul pe anul urmtor este
prezentat mai nti n Camera Comunelor. Discuia bugetului n
aceast camer ncepe cu expunerea cancelarului tezaurului n care se
precizeaz orientarea politic general a guvernului i proiectele
acestuia de venituri i cheltuieli publice. Aceast camer poate
accepta, refuza ori modifica cifrele de venituri i cheltuieli propuse de
guvern, examineaz i voteaz fiecare capitol de cheltuieli publice, pe
cnd Camera Lorzilor primete proiectul de buget doar cu o lun
nainte de ncheierea sesiunii parlamentare, cu scop numai
informativ, deoarece nu are dreptul s modifice bugetul aprobat de
Camera Comunelor care, n cele din urm, este supus Reginei spre
sancionare i cu aceasta dobndete natura juridic de lege.
Cu unele deosebiri, n Frana, Adunarea Naional are i ea
drepturi prioritare n domeniul bugetului de stat, iar proiectul de
buget ajunge la Senat, numai dup prima lui lectur n cadrul
Adunrii Naionale ale crei opiuni rmn decisive pentru cuprinsul
bugetului de stat pe exerciiul financiar urmtor.
Cu deosebiri mai mari privind dreptul bugetar n SUA,
proiectul noului buget federal este propus de ctre Preedintele
SUA Congresului, ntrunit din membrii Camerei reprezentanilor i
ai Senatului, apoi acest proiect este discutat mai nti n Camera
reprezentanilor, care ns are dreptul limitat de a modifica
1

Ibidem.

77

veniturile bugetare. Senatul poate s majoreze ori s reduc


veniturile i cheltuielile bugetare propuse de Preedintele SUA,
precum i s introduc noi venituri i cheltuieli ale statului federal,
rmnnd ca n cele din urm noul buget s fie definitivat cu
aprobarea de ctre Preedintele SUA a propunerilor celor dou
camere ale Congresului SUA156.
Procedura votului bugetului de stat reprezint i ea nite
particulariti. n cele mai multe state se insist cu prioritate asupra
votului cheltuielilor bugetare sau publice. Deoarece, n ceea ce
privete veniturile, prin votul bugetului se autorizeaz perceperea
impozitelor, taxelor etc, prevzute de legislaia fiscal, precizndu-se
i cuantumul bnesc al veniturilor bugetare necesare de realizare n
noul exerciiu financiar.
3.4.2. Adoptarea bugetului de stat n Republica Moldova
Procedura examinrii i adoptrii bugetului de stat n
Republica Moldova difer de alte ri, deoarece, din punct de vedere
organizatoric, Parlamentul nostru este unicameral, spre deosebire de
parlamentele formate din dou camere.
Conform art. 25 alin.(l) din Legea privind sistemul bugetar i
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96, Guvernul prezint
Parlamentului pn la 01 octombrie a fiecrui an proiectul legii
bugetare anuale.
Proiectul legii bugetare anuale include anexele i este nsoit de
nota explicativ.
Adiional la proiectul legii bugetare anuale, Ministerul
Finanelor prezint calculele veniturilor i cheltuielilor bugetare.
Proiectul legii bugetare anuale este examinat de Comisia
Economie, Buget i Finane, care prezint Parlamentului un aviz la
data stabilit de acesta. Concomitent, proiectul legii bugetare anuale
este examinat de Curtea de Conturi, care prezint Parlamentului un
aviz la data stabilit de acesta.
156

Pe lng Comisia de specialitate, proiectul legii bugetare


anuale se examineaz de toate Comisiile permanente i Direcia
juridic a Parlamentului. La data stabilit de Parlament, Comisiile
permanente i Direcia juridic prezint avizele la proiectul legii
bugetare anuale Comisiei Economie, Buget i Finane.
n baza avizelor Comisiilor permanente i avizului Direciei
juridice, Comisia Economie, Buget i Finane ntocmete raportul i
lista de recomandri asupra proiectului legii bugetare anuale i le
prezint Parlamentului la data stabilit de acesta.
Examinarea proiectului legii bugetare anuale n Parlament se
efectueaz n trei lecturi.
Legea bugetar anual poate fi adoptat i n dou lecturi, dac
toate chestiunile din lecturile doi i trei sunt examinate ntr-o singur
lectur.
A ) Examinarea n prima lectur:
n decursul primei lecturi, Parlamentul audiaz raportul
Guvernului i coraportul Comisiei Economie, Buget i Finane
asupra proiectului legii bugetare anuale i examineaz:
a) direciile principale ale politicii bugetar-fiscale;
b) concepiile de baz ale proiectului.
Parlamentul adopt, n prima lectur, proiectul legii bugetare
anuale i l remite Comisiei Economie, Buget i Finane pentru
pregtirea de examinare n a doua lectur.
n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru
mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii bugetare anuale
n prima lectur.
B ) Examinarea n a doua lectur:
n decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea
Comisiei Economie, Buget i Finane, examineaz:
a) veniturile estimate sub form de calcule i structura lor;
b) cheltuielile estimate, structura i destinaia lor;
c) deficitul sau excedentul bugetului de stat.

Gliga L, Op. cit., (ed. 1994), p. 68-69.

78 ------------

79

Parlamentul adopt, n a doua lectur, proiectul legii bugetare


anuale i l remite Comisiei Economie Buget i Finane pentru
pregtirea de examinare n a treia lectur.
n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru
mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii bugetare anuale
n a doua lectur.
C ) Examinarea n a treia lectur:
n decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea
Comisiei Economie, Buget i Finane:
a) examineaz alocaiile detaliate pentru autoritile
publice;
b) stabilete alocaiile care vor fi finanate n mod prioritar;
c) examineaz alte detalieri din legea bugetar anual.
Pn la 5 decembrie a fiecrui an, Parlamentul adopt legea
bugetar anual, care va fi promulgat de Preedintele statului, apoi
va fi publicat i va intr n vigoare la 01 ianuarie a urmtorului an.
Termenul de 5 decembrie are un caracter de orientare i nu produce
nici un efect juridic dac a fost nclcat.
3.4.3. Dousprezecimile bugetare
Ca ultim aspect al procedurii de adoptare a bugetului de stat
anual, pentru ipoteza n care Parlamentul nu reuete s dezbat
proiectul de lege i s voteze legea bugetar anual pn la nceputul
exerciiului financiar urmtor, n teoria i practica financiar s-au
configurat dou variante: cea a aprobrii unor dousprezecimi
bugetare provizorii i cea a ncredinrii guvernului s ndrume
execuia bugetar pe baza bugetului din exerciiul financiar anterior.
Dousprezecimile bugetare provizorii sunt bugete ale cror
venituri i cheltuieli reprezint a dousprezecea parte din cele
prevzute i propuse prin legea bugetar anual ce nu a putut fi
votat n termenul legal, bugete care sunt examinate de comisiile
bugetare, se adopt de ctre Parlament i se pun n executare potrivit
necesitii de continuitate a executrii bugetului de stat. Despre
aceste dousprezecimi s-a afirmat c ele pot fi pri corespunztoare
80

din bugetul viitor, ori c pot fi considerate ca buget provizoriu cu


cuantumuri de venituri i cheltuieli stabilite ad hoc157. Trebuie de
remarcat, c procedeul dousprezecimilor provizorii a fost aplicat n
Belgia, Frana i Italia, recunoscndu-se c odat aprobate, acestea
dobndesc natura de buget al statului datorit votului parlamentar.
ncredinarea guvernului s ndrume execuia bugetar pe baza
bugetului din exerciiul financiar anterior este procedeul preferat n
prezent datorit simplitii i operativitii lui. Acest procedeu are n
vedere, c, dac bugetul statului nu a fost adoptat nainte de expirarea
exerciiului bugetar, se aplic, n continuare bugetul anului
precedent, pn la adoptarea noului buget158.
Analiznd staturile constituionale trebuie de remarcat, c art.
38 din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII
din 24.05.96 reglementeaz procedeul dousprezecimilor bugetare
provizorii, parcurgnd procedura adoptrii de ctre Parlament a
acestei fraciuni bugetare, nefiind aplicate staturile constituionale,
n acest sens, art. 131 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova
statueaz expres, c dac bugetul de stat nu a fost adoptat prin lege cu
cel puin trei zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n
continuare bugetul de stat al anului precedent, fr adoptarea
repetat de Parlament a bugetului de stat din anul precedent. Deci,
Guvernul poate trece la executarea bugetar fr adoptarea repetat a
legii bugetare anuale din anul precedent de ctre Parlament. n acest
context, considerm, c dispoziiile art. 38 din Legea privind sistemul
bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.96 sunt
neconstituionale, fiind oportun modificarea art.38 din legea
menionat.

157
158

A se vedea Leon G., Op. cit., p. 417.


Conform art. 131 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova.

3.5. Promulgarea legii bugetare anuale

otrivit dispoziiilor art. 74 alin. (3) din Constituia


Republicii Moldova, legile adoptate de Parlament se trimit spre
promulgare Preedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii
este actul final al procedurii legislative i ine exclusiv de
competena efului statului159.
Este firesc ca eful statului s aib posibilitatea de a examina
legea bugetar anual, adoptat de Parlamentul Republicii Moldova,
exercitndu-i atribuiile constituionale ce i revin n aceast calitate,
de a asigura buna funcionare a autoritilor publice.
Conform art. 93 alin.(l) din Constituia Republicii Moldova
Preedintele Republicii Moldova promulg legile".
Promulgarea legii bugetare anuale este operaiunea final a
procedurii legislative i ea permite efului statului s investeasc
legea cu formul executorie 160, oblignd autoritile publice de
specialitate financiar i cu atribuii financiare s procedeze la
executarea prevederilor legii bugetului de stat pe anul urmtor de
gestiune. Conform art. 94 alin.(l) din Constituia statului nostru,
decretul de promulgare a legii bugetare anuale emis de
Preedintele Republicii Moldova este obligatoriu pentru
executarea pe ntreg teritoriul statului, avnd caracter normativ.
Decretele Preedintelui Republicii Moldova se promulg ntr-un
termen de dou sptmni161.

159

n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind interpretarea


unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituia Republicii Moldova, nr. 9
din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).
160
n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la
interpretarea articolului 74 alineatele (1) i (2), articolului 93 alineatul (2) i articolul
143 alineatul (1) din Constituia Republicii Moldova, nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr.
16 din 14. 03.1996).
161
n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la
interpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituia Republicii
Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).

Uneori, Preedintele statului, printr-o scrisoare de remitere,


poate cere Parlamentului reexaminarea legii bugetare anuale pentru
orice motive, ncepnd cu inacceptabilitatea unor texte i terminnd
cu ndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii bugetare
anuale poate fi cerut de ctre eful statului numai o singur dat m i
este obligatorie pentru Parlament. n acest sens, trimiterea de ctre
Preedintele Republicii Moldova a legii bugetare anuale, cu obieciile
sale, spre reexaminare Parlamentului nseamn, de fapt, refuzul
efului statului de a o promulga.
n cazul adoptrii repetate de ctre Parlament a legii bugetare
anuale, cu sau fr luarea n consideraie a obieciilor expuse n
scrisoarea de remitere de eful statului, Preedintele Republicii
Moldova este obligat de a promulga legea bugetar anual. Ulterior,
Decretul cu privire la promulgarea legii bugetare anuale se public n
Monitorul Oficial163.

3.6. Procedura executrii bugetului de stat


3.6.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor i a
cheltuielilor bugetare
xecutarea bugetului de stat adoptat de Parlament, prin legea
bugetar anual, presupune, realizarea veniturilor bugetare
stabilite pentru anul n curs i efectuarea cheltuielilor
bugetare pentru aceeai perioad.
Sub aspect funcional, pentru operaiunile de executare a
bugetului statului se face distincie ntre funcionarii investii cu
atribuii de conducere i cei crora le revin numai atribuii executive.

Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului


Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 163
Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare a
actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

-------------

83

Primii sunt denumii executori de buget (ordonatori de


credite)164, iar a doua categorie de funcionari cuprinde contabilii cu
atribuiile specifice executive, aceast distincie i separaie de funciuni
avnd menirea de a garanta o execuie conform a bugetului de stat.
n termen de 10 zile dup adoptarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanelor:
solicit de la autoritile publice centrale planurile de
finanare ale acestora, precum i ale instituiilor subordonate;
ntocmete repartizri lunare ale veniturilor prevzute de
legea bugetar anual i de alte acte legislative.
n termen de 45 de zile dup publicarea legii bugetare anuale,
Ministerul Finanelor aprob repartizarea lunar a veniturilor i
cheltuielilor bugetului de stat conform Clasificaiei bugetare. n
anumite situaii, Ministerul Finanelor poate aproba alocaii pentru
fiecare program guvernamental 165, cu condiia adoptrii fiecrui
program de acest fel de Parlament.
Repartizarea lunar se semneaz de ministrul finanelor sau de
o persoan autorizat de Ministerul Finanelor, care aprob cererea
de cheltuieli pentru un scop specific.
Nici o autoritate public nu poate efectua cheltuieli fr
autorizaia semnat de ministrul finanelor sau de o persoan
autorizat de Ministerul Finanelor.
Adiional la repartizarea lunar, Ministerul Finanelor, printro autorizaie suplimentar (adiional), poate plasa oricare alte
condiii pentru efectuarea cheltuielilor de ctre autoritile publice,
dac aceste condiii corespund prevederilor legii bugetare anuale i
altor acte legislative.

3.6.2. Executarea de cas a bugetului de stat


Operaiunile de trezorerie sunt inevitabile n execuia bugetului
anual de stat, pentru ncasarea veniturilor bugetare n numerar,
pentru eliberarea sumelor de bani necesare cheltuielilor care se
efectueaz n numerar, ca i pentru evidena tuturor veniturilor
realizate i a cheltuielilor bugetare efectuate166.
Datorit necesitii i importanei lor, operaiunile de
trezorerie sunt reglementate prin dispoziii speciale care, din punct
de vedere organizatoric, aplic una dintre urmtoarele dou variante:
ncredinarea operaiunilor de executare de cas a
bugetului statului" - n condiii de mandat - unei bnci
importante la care se deschid conturile de venituri i
cheltuieli ale bugetului de stat;
organizarea trezoreriei statului, cu uniti centrale i locale, crora le
este rezervat efectuarea ncasrilor i plilor necesare execuiei
bugetului statului, ca i pstrarea disponibilitilor bneti att ale
organelor de stat centrale i locale, ct i ale instituiilor publice i altor
subiecte de drept167. Dintre aceste variante, cea a trezoreriei este
preferat n mai multe state contemporane i urmnd exemplul
acestora, a fost reglementat n statul nostru Trezoreria de Stat168.
Trezoreria de Stat este o unitate structural a Ministerului
Finanelor, constituit din Trezoreria Central i Trezoreriile
Teritoriale, care exercit executarea de cas a bugetului de stat i a
bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, administrarea
mijloacelor valutare, a fondurilor i mijloacelor extrabugetare,
precum i a fondurilor cu destinaie special169.

IM

166

Executor de buget (ordonator de credite) - conductor al instituiei, mputernicit cu


dreptul de a efectua cheltuieli n conformitate cu alocaiile aprobate (A se vedea
Normele metodologice privind executarea de cas a bugetului de stat i bugetelor
unitilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului Finanelor,
nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002)).
165
Conform art. 32 alin. (2) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar
nr. 847-XIII din 24.05.1996.

84 -------------

Gliga I., Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1992, p. 45.
Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 73.
168
Conform art. 33 alin. (1) din Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar
nr. 847-XIII din 24.05.1996.
169
A se vedea Normele metodologice privind executarea de cas a bugetului de stat i
bugetelor unitilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial al Ministerului
Finanelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141 din 15.10.2002).
167

-------------

85

activitate este aplicat, supravegheat i controlat de ctre


Ministerul Finanelor i celelalte organe cu atribuii financiare.
n realizarea conform a veniturilor bugetare, obligatoriu
trebuie respectate, urmtoarele condiii reglementate de cadrul
normativ financiar:
nici un impozit, tax sau alte obligaii de natura acestora,
nu pot fi nscrise n buget i ncasate, dac acestea nu au
fost stabilite prin lege;
legea bugetar anual adopt pentru fiecare an lista
impozitelor, taxelor i a cotelor acestora, precum i a
celorlalte venituri ale statului, care urmeaz s se
perceap;
este interzis perceperea sub orice titlu, sub orice
denumire, de contribuii directe sau indirecte n afara
celor stabilite prin lege.
n timpul realizrii veniturilor bugetului de stat, pot interveni
compensri ale sumelor ncasate n plus cu cele datorate ulterior de
ctre contribuabili, precum i necesitatea restituirii sumelor ncasate
fr temei legal, care nu pot fi compensate.
Realizarea veniturilor bugetare, presupune cunoaterea i
aplicarea normelor juridice n materie, att de ctre contribuabili, ct
i de organele competente privind execuia bugetar. n principiu,
activitatea de plat a veniturilor presupune iniiativa debitorilor n
cunotin de cauz. Pentru situaiile n care plata nu se face integral
i la termen, se trece la aplicarea msurilor sancionatorii i la
executarea silit a plii sumelor datorate bugetului de stat.
3.6.4. Procedura efecturii cheltuielilor bugetului de stat
n procesul executrii bugetului de stat, autoritile publice pot
face cheltuieli pentru diverse programe guvernamentale, cu condiia
ca aceste alocaii s corespund legii bugetare anuale i s existe
autorizaia semnat de ministrul finanelor sau de o persoan
autorizat din Ministerul Finanelor.

Alocaiile aprobate pentru utilizri specifice nu pot fi


redistribuite ntre destinatari.
Alocaiile incluse n repartizarea lunar pentru utilizri
specifice nu pot fi transferate pentru alte utilizri fr notificarea i
aprobarea ministrului finanelor.
La stabilirea cheltuielilor publice se au n vedere urmtoarele:
a) n domeniul social, utilizarea resurselor financiare ale
statului pentru nvmnt, sntate, ocrotire social,
cultur, art, sport, protecie ecologic i altele, n
condiiile stabilite de lege;
b) susinerea unor programe prioritare de cercetare
tiinific;
c) n domeniul economic, faciliti i alte mijloace stabilite,
potrivit legii, acordarea de subvenii, acordarea de investiii
i a altor aciuni economice de interes public n limita
alocaiilor bugetare anuale, aprobate n condiiile legii;
d) asigurarea cerinelor de aprare a rii i a ordinii
publice;
e) finanarea administraiei centrale de stat i a altor
cheltuieli prevzute de lege.
Este interzis acoperirea cheltuielilor bugetului de stat, prin
recurgerea la emisiunea monetar sau prin finanarea direct de ctre
bnci.
Sumele de bani aprobate prin legile bugetare anuale, pentru
investiii de utilitate public, nvmnt, sntate, cultur i alte
destinaii prevzute de lege, se acord cu titlul de alocaii bugetare.
Acestea pot fi definite ca fiind sumele de bani aprobate prin
buget, n limitele crora se pot efectua cheltuieli, cu destinaie
precizat, prin legea bugetar anual. Alocaiile bugetare conin o
sum care se obine de la buget, n vederea efecturii cheltuielilor
prevzute n acest buget, sum ce are destinaie precis, n ceea ce
privete destinatarul, tipul cheltuielilor, cuantumul limit fiind
determinat. Alocaiile bugetare se primesc de ctre destinatari n
cadrul unei proceduri specifice. Operaiunea prin care se realizeaz
89

trecerea efectiv a sumelor de la buget la destinatar se numete


finanare. Persoanele mputernicite de lege pentru a svri n
temeiul unor aciuni de efecte juridice activitatea de finanare se
numesc executori de buget (ordonatori de credite).
n raport de locul organelor, instituiilor n aparatul de stat,
executorii de buget (ordonatorii de credite) sunt: principali,
secundari i teriari.
Executorii de buget principali (ordonatorii de credite) ai
bugetului de stat sunt minitrii i conductorii celorlalte organe
centrale de stat.
Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic din
subordinea ministerelor i celorlalte organe centrale de stat finanate
din bugetul statului, sunt dup caz: ordonatori, secundari sau teriari
de credite.
Executorii de buget principali (ordonatorii principali de credite)
au o dubl calitate:
de a repartiza alocaiile bugetare aprobate unitilor
ierarhice inferioare, n raport cu sarcinile acestora,
precum i, - aprobarea efecturii cheltuielilor din
bugetul propriu-zis
cu respectarea dispoziiilor legale.
Ordonatorii principali de credite pentru instituiile finanate
de la bugetul de stat sunt minitri i conductorii celorlalte organe ale
administraiei publice centrale.
Ordonatorii secundari de credite, aprob efectuarea
cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziiilor legale i
repartizeaz alocaiilor bugetare aprobate unitilor ierarhic
inferioare, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite.
Aceti ordonatori sunt conductorii unor instituii publice
care funcioneaz n subordinea ministerelor i primesc mijloace
bugetare de la ordonatorii principali de credite att pentru acoperirea
cheltuielilor proprii, ct i pentru repartizarea de mijloace unitilor
ierarhic inferioare.

Ordonatorii teriari de credite sunt conductorii instituiilor


publice mputernicii s utilizeze creditele bugetare ce le-au fost
repartizate, numai pentru nevoile unitilor pe care le conduc,
potrivit prevederilor din bugetele aprobate i n condiiile stabilite
prin dispoziiile legii.
Ordonatorii de credite sunt obligai s urmreasc ca
cheltuielile unui articol, alineat sau a oricrui alt exerciiu bugetar s
nu fie utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui exerciiu bugetar
i nici alocaiile bugetare aprobate unui ordonator de credite
-pentru finanarea cheltuielilor altui ordonator.
Indiferent de categoria din care fac parte, ordonatorii de
alocaii sunt responsabili:
de respectarea dispoziiilor legale n utilizarea creditelor
bugetare;
de folosirea cu eficien a sumelor de bani primite de la
bugetul de stat;
de integritatea bunurilor ncredinate unitilor pe care
le conduc;
de inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a
drilor de seam contabile asupra execuiei bugetare.
Cheltuielile alocate prin bugetul de stat se pot aproba de ctre
ordonatorul de credite i se pot efectua, numai dac au fost n
prealabil avizate, potrivit legii, de ctre conductorul
compartimentului financiar-contabil sau de alte persoane nsrcinate
cu executarea controlului financiar preventiv. Avizul privete
legalitatea operaiunilor, oportunitatea i eficiena sa.
n acest mod se evit, nclcarea legii i efectuarea de
operaiuni fr eficien economic.
n caz de depistare de ctre Curtea de Conturi, Serviciul
Control Financiar i Revizie i alte organe a cazurilor de utilizare
contrar destinaiei a mijloacelor bugetare de ctre ordonatorii de
credite ct i n cazurile de depistare a surplusurilor de mijloace
bugetare i resurse materiale, ca urmare a mistificrilor n calculele
de apreciere a necesitilor bugetare i n evidena contabil,
-------------

91

Ministerul Finanelor poate reduce cu suma respectiv volumul


alocaiilor aprobate n bugetul ordonatorilor de credite respectiv. i,
dac este cazul se transmit organelor de anchet materiale pentru
urmrirea penal sau organelor competente pentru aplicarea
sanciunilor contravenionale.
3.6.5. Virrile de alocaii bugetare
Dac legea bugetar anual nu este adoptat i publicat pn
la 31 decembrie, finanarea cheltuielilor pentru anul curent se
efectueaz lunar n mrime de a dousprezecea parte din suma
cheltuielilor prevzute pentru anul bugetar precedent.
Ministerul Finanelor poate propune Guvernului, iar Guvernul
Parlamentului, efectuarea oricror cheltuieli adiionale, n cazul cnd
legea bugetar anual nu este adoptat pn la 31 decembrie i n
situaii excepionale(calamiti naturale sau rzboi). Dac
Parlamentul aprob propunerea Guvernului sau nu ntreprinde nici
o aciune n decurs de 15 zile lucrtoare de la prezentarea
propunerilor, cheltuielile adiionale se efectueaz.
n cazul cnd se adopt legea bugetar anual, cheltuielile
adiionale sunt considerate nule, dac n-au fost executate pn la
intrarea n vigoare a legii bugetului pe anul n curs. Cele deja efectuate
nu pot fi considerate nule, deoarece legea bugetar anual adoptat
ulterior efecturii acestor acte i operaiuni de executare a alocaiilor
bugetare va avea caracter retroactiv.
Dac n procesul executrii bugetului de stat sporete nivelul
deficitului, Ministerul Finanelor poate bloca cheltuielile n cuantum
suficient pentru meninerea nivelului deficitului aprobat prin legea
bugetar anual.
Blocarea cheltuielilor se efectueaz prin reduceri proporionale
lunare ale tuturor cheltuielilor, cu excepia celor de la articolele sau
capitolele scutite de blocare prin legea bugetar anual.
n anumite cazuri, Ministerul Finanelor poate propune
Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, blocri care nu sunt reduceri
lunare ale tuturor cheltuielilor. Dac Parlamentul aprob propunerea
92

Guvernului sau nu ntreprinde nici o aciune n decurs de 15 zile


lucrtoare de la prezentare, blocarea propus produce efecte juridice. n
acest caz, tcerea Parlamentului este considerat ca o aprobare tacit a
puterii reprezentative n blocarea unor cheltuieli bugetare. Deci, puterea
executiv n anumite cazuri n virtutea principiului legal al echilibrului
bugetar poate efectua acte i operaiuni fr investirea expres, printr-un
act al Parlamentului de a efectua asemenea aciuni.
n funcie de evoluia ncasrii veniturilor n bugetul de stat,
Ministerul Finanelor poate modifica, cu 5 zile pn la sfritul lunii
curente, estimrile de cheltuieli pentru perioada gestionar
ulterioar, punnd la curent autoritile publice respective.
3.6.6. Rectificarea bugetului de stat
n caz de necesitate, Ministerul Finanelor prezint
Guvernului, iar Guvernul Parlamentului, un proiect de rectificare a
legii bugetare anuale. Rectificarea include:
estimri revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii
(inclusiv serviciul datoriei de stat) i de deficit sau
excedent rezultat;
estimri revizuite de rambursri ale sumei de principal
asupra datoriei de stat;
repartizarea soldurilor de mijloace bneti constituite n
urma executrii bugetului n anul bugetar precedent;
estimri i descrieri revizuite, dac acestea exist, la
anexele i nota explicativ ce nsoesc proiectul rectificrii
legii bugetare anuale.
n cazul rectificrii bugetului anual de stat, autoritile publice
nainteaz Ministerului Finanelor cereri pentru alocaii adiionale n
decursul anului bugetar.
Fiecare cerere trebuie s includ o justificare pentru
cheltuielile adiionale i propuneri de compensri sub form de
venituri majorate sau cheltuieli reduse.
Ministerul Finanelor examineaz cererea de cheltuieli
adiionale i, n caz de acceptare a cererii, propune Guvernului s
-------------

93

aprobe o alocaie adiional pentru cheltuielile solicitate i


propunerile de compensare a acestora.
Guvernul, n caz de acceptare a propunerilor Ministerului
Finanelor, propune Parlamentului s adopte alocaii adiionale
pentru cheltuielile solicitate i propunerile de compensare a acestora
sub form de modificri la legea bugetar anual i, dac este necesar,
la alte acte legislative.
Parlamentul examineaz modificrile propuse de Guvern i
ntreprinde una din urmtoarele aciuni:
respinge modificrile pentru cheltuieli adiionale;
aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale, precum
i propunerile de compensri sub form de venituri
majorate sau cheltuieli reduse;
aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale, cu
modificarea concomitent a nivelului deficitului sau a
excedentului bugetar.
Orice decizie de a majora deficitul bugetar sau de a reduce
excedentul bugetar se realizeaz printr-o modificare separat la legea
bugetar anual, cu condiia s fie conform obligaiunilor interne i
externe ale Republicii Moldova.
Orice modificare a deficitului bugetar n legea bugetar anual
este nsoit de o decizie a Parlamentului privind modificarea altor
acte legislative, ce in de modul de finanare a deficitului majorat, n
conformitate cu art. 131 alin.(5) al Constituiei Republicii Moldova
statund, c nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr
stabilirea sursei de finanare".
n caz de excedent bugetar, Parlamentul la propunerea
Guvernului decide n ce msur i n ce scopuri se va utiliza acesta.
La sfritul fiecrui an bugetar, Ministerul Finanelor
ntocmete un raport despre executarea bugetului de stat, care este
prezentat Guvernului pn la data 01 mai a anului imediat urmtor
anului de gestiune, spre examinare i aprobare, iar Guvernul, dup
aprobare, va prezenta pn la 01 iunie Parlamentului.

CAPITOLUL

IV

CHELTUIELILE
BUGETULUI DE STAT

4.1. Aspecte generale privind cheltuielile bugetare


^ n structura financiar contemporan, cheltuielile publice sunt
identificate prin actele i operaiunile de ntrebuinare a JL
fondurilor bneti necesare statului i altor colectiviti publice n
scopul i cu finalitatea ntreinerii materiale a organelor de stat i
serviciilor publice, satisfacerii trebuinelor social-culturale i
celorlalte necesiti colective.
n concordan cu acest rol, n lucrrile franceze de
specialitate170, cheltuielile publice sunt individualizate prin trei
elemente constitutive:
ntrebuinarea unei sume de bani;
de ctre o persoan juridic - stat, instituie, comun
etc;
n vederea satisfacerii unei trebuine publice, deci n scop
de utilitate public.
ntr-adevr, orice cheltuial public sau bugetar se
caracterizeaz prin elementul de ntrebuinare a unei sume de bani,
' A se vedea Jeze G., Op. cit., p.43.

95

VII

BUGETELE UNITILOR
ADMINISTRATIV- TERITORIALE

la autoritatea ierarhic superioar, n vederea ndeplinirii sarcinilor


care le-au fost atribuite prin lege212.
Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv
a autoritilor locale de a decide i de a conduce n limitele stabilite
de lege o parte semnificativ a treburilor publice, pe propria lor
rspundere i n interesul populaiei din zon213.
Necesitatea autoadministrrii locale ine de mai multe
considerente i anume:

participarea populaiei la elaborarea deciziilor n cadrul


unei administraii locale este o condiie esenial pentru
democraie;

7.1. Rolul autonomiei locale sub aspect financiar


7. /. 1.Noiuni generale
In toate rile democratice, o parte important a activitilor
economice
se
desfoar
sub
responsabilitatea
administrativ, financiar i legal a autoritilor locale,
iradul de implicare al administraiilor publice locale n aceste
ctiviti difer n funcie de tradiiile istorice, de mediul
conomic, social i politic din fiecare ar.
Exist o ntreag diversitate de modaliti n care sunt
oncepute responsabilitile autoritilor locale n diferite ri ale
mii, dar nu exist o soluie unanim valabil pentru modul n care
esponsabilitile se atribuie unei ori altei categorii de administraie
acal sau rmn n sarcina administraiei centrale 211. Transferul de
tribuii administrative ctre colectivitile locale i autoritile
cestora trebuie s fie asigurat cu finanarea necesar, fie din resurse
inanciare pe care autoritile locale le percep direct sau le primesc de
1

Putem meniona, c n Frana, la mijlocul secolului al XlX-lea, guvernul i-a dat seama
dac se guverneaz bine de la distan, se administreaz bine doar de aproape i deci u
este neaprat nevoie ca toate hotrrile s fie luate la centru.
52 ---------------

controlul exercitat de locuitorii comunitii asupra


administrrii treburilor publice este o garanie a creterii
economice a comunitii.
Autonomia local este forma modern de exprimare a
distribuirii mputernicirilor ntre Guvernul central i executivele
locale. Opiunea general pentru descentralizarea responsabilitilor,
pentru asigurarea serviciilor publice locale ctre autoritile locale i
pentru transferul competenelor decizionale privind realizarea
resurselor necesare n acest scop are la baz serioase raiuni de
eficien economic i de echitate social214.

212

Blan Emil, Administrarea finanelor publice locale, Editura Lumina Lex",


Bucureti, 1999, p. 10.
213
Art.l, al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din
18.03.2003//M.O. nr.49 din 19.03.2003.
2U
Practica a dovedit c autoritile locale sunt capabile s administreze resursele mai
eficient dect administraia central, pentru c sunt mai aproape de comuniti, de
ceteni i, n consecin, sunt mai bine plasate pentru a identifica n mod adecvat
prioritile, nivelul obiectivelor i criteriile de performan n producerea i prestarea
serviciilor ctre populaie. Importana rolului administraiilor locale n economiile moderne este ilustrat de ponderea bugetelor locale n Produsul Intern Brut. n rile din
Europa Occidental, de exemplu, bugetele locale reprezint 10-30% din PIB. (A se vedea
mai detaliat Armeanic A., Fiscalitatea in statele contemporane, ed." CE VSM",
Chiinu 2003).

153

Descentralizarea mputernicirilor presupune repartizarea


funciilor i a prerogativelor deinute de Guvernul central ntre
diferite ramuri ale administraiei publice 215. Ea se bazeaz pe
urmtoarele principii:
administrarea local autonom;
finane publice locale stabile;
un mecanism clar i echitabil al transferurilor;
competene i atribuii;
asigurarea i certitudinea referitor la mrimea bugetului
i a capacitii financiare216.
Aceste principii necesit existena unui cadru legislativ, pe care
Republica Moldova n prezent i-1 creeaz. Astfel, Constituia
Republicii Moldova, adoptat n 1994, a stabilit autonomia
administrativ local ca pe un principiu de baz al guvernrii 217.
Sfritul anilor '90 ai secolului al XX-lea au nregistrat un progres
pentru reforma administrativ local, la 24 mai 1996 este adoptat
Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar (nr. 847-XHI), iar la
6 noiembrie 1998 Parlamentul Republicii Moldova adopt Legea
privind administraia public local (nr. 186-XIV), care mai apoi a
fost modificat prin Legea pentru modificarea i completarea Legii nr.
186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind administraia public local
(nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); n 1999, la 9 iulie, este adoptat
Legea privind finanele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie
215

Este semnificativ faptul c n anii '30 ai secolului al XX-lea majoritatea rilor lumii
erau adepte ale unei forme centralizate de guvernare, ns ncepnd cu perioada
postbelic i pn n prezent predomin tendina de descentralizare. Aceast tendin
poate fi explicat prin schimbarea structurii economice a rilor, pe de o parte, i prin
schimbarea preferinelor politice ale cetenilor ca rezultat al experienelor din trecut i al
noilor condiii, pe de alt parte (A se vedea Studii fi analize financiar-bugetare.
Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiz bugetar i financiar,
Chiinu, 2000, pag.205).
216
A se vedea Studii i analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii Moldova.
Centrul pentru analiz bugetar i financiar, Chiinu, 2000, pag. 11.
217
Art. 109 al Constituiei Republicii Moldova adoptat la 29 iulie 1994// Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr.l din 12.08.1994.

154

1999, Parlamentul Republicii Moldova adopt Legea cu privire la


proprietatea public a unitilor administrativ-teritoriale (nr. 523XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptat o nou Lege privind
finanele publice locale (nr.397-XV).
n ansamblul lor, aceste legi determin funciile i
mputernicirile autoritilor centrale i locale i n domeniul
finanelor publice, n temeiul acestor legi, putem vorbi despre o
descentralizare real. Republica Moldova, ca i celelalte ri din
Europa de Est i cea Central, vine dintr-un regim totalitar, spre un
sistem democratic de guvernare, de la centralizare la
descentralizare.
Temelia oricrui sistem politic democratic este democraia
local. Condiia necesar i obligatorie a democraiei este
autoadministrarea (la nivelul satelor/ comunelor/ oraelor/
municipiilor).
7.1.2. Autoadministrarea local
Conceptul autoadministrrii are la baz 3 elemente eseniale:
1) autonomia local;
2) extinderea corespunztoare a administrrii locale;
3) democraia local218.
1. Autonomia local reprezint un teritoriu n care se formeaz
o comunitate separat, legal constituit, subordonat statului ce are
autoritatea de a decide asupra propriilor probleme de gestiune, prin
intermediul propriilor organe de administrare, n limita
competenelor atribuite.
Autonomia local se bazeaz pe urmtoarele principii:
existena unor organe proprii de administrare, care
reprezint interesele cetenilor;
statul poate percepe impozite i taxe de la comunitate
numai n temeiul legii;
.*" Informarea i documentarea formatorilor n domeniul administraiei publice
locale. Fundaia Soros-Moldova, 12-14 mai 1999, Chiinu, 1999, pag. 36.

------------- 155

comunitatea poate ntreprinde pe teritoriul su orice


activitate, care nu este interzis prin lege219.
Realizarea acestor principii este posibil numai prin existena
unei capaciti de finanare adecvat la nivel local, metodele de
finanare local fiind atribuia exclusiv a statului. Astfel, delegarea,
prin legislaia fiscal, a dreptului de a stabili impozite ctre entitile
locale se realizeaz n limite determinate, asigurarea unui echilibru
adecvat ntre activitile pe care acestea le pot desfura i facilitile
fiscale de care dispun pentru a le finana, toate acestea constituind
regula de aur a autonomiei locale.
2. Extinderea corespunztoare a administrrii locale presupune
existena anumitor limite referitoare la punctul pn la care
descentralizarea autoritii poate fi realizat (n practic, aceste limite
nu pot fi stabilite cu precizie).
Descentralizarea instrumentelor de politic bugetar poate fi
efectuat pn la punctul n care pentru fiecare variabil exist un
instrument, n condiiile n care acest obiectiv nu este puternic
influenat de alte instrumente. Pe baza sferei de activitate a
comunitilor locale, se pot deduce n mod necesar raiuni care s

219

In accepiunea literaturii de specialitate, necesitatea autonomiei locale rezult din


urmtoarele raiuni:

reprezint un element important al unui context instituional specific economiei


de pia;

diferenierea regional a nevoilor i dorinelor reclam non-standardizarea


tratamentelor bugetare la nivel naional, adic elaborarea bugetului la
condiiile" locale, ansele de satisfacere a nevoilor locale fiind mult mai mari
dac deciziile sunt luate la nivel local;

administrarea unui mare numr de proiecte poate fi realizat mai avantajos,


mai eficient, dac acestea se bazeaz pe un regim al autoritii i administraiei
descentralizate (cunoaterea condiiilor locale, reducerea canalelor pe care
elementele bugetare trebuie s le traverseze etc).
(A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economic i financiar,
Editura economic, Bucureti, 1996, pag. 291-293).

156

reclame existena unui anumit grad de autonomie de natur fiscal la


nivelul comunitii220.
n acest sens, pot fi entiti pentru care s nu existe nici o
raiune valabil pentru a aplica soluii standardizate la nivel naional,
220
Conform acestei abordri se evideniaz patru sisteme de autonomie
local (cu grade de libertate diferite n determinarea activitilor n diverse
domenii):
Stipularea prin lege a obligaiei autoritilor locale de a realiza sau menine
anumite tipuri de activiti n domenii diferite, n acest caz nu exist
libertate de alegere, la nivelul comunitii, a realizrii sau nerealizrii,
poate fi introdus un anumit grad de libertate n deciziile viznd
modalitatea de realizare a unor activiti;
Stabilirea prin lege a unui numr minim de activiti sau servicii ntr-un
domeniu dat pentru comunitile locale, acestea avnd libertatea
suplimentrii i diversificrii activitilor sau serviciilor oferite;
Neprevederea prin lege a obligaiei comunitii de a desfura activiti
sau de a presta servicii n anumite domenii, ns garantarea de ctre stat a
realizrii acestora, decise liber de comunitate, n conformitate cu anumite
norme stabilite prin lege;
Existena unor domenii n care comunitile nsei au iniiativa s desf
oare diferite activiti fr autorizarea vreunei legi i fr intervenia i
susinerea statului.
Primele trei sisteme de autonomie (a, b, c) pot s se refere la legislaia cu
privire la nvmnt, transporturi, asigurri sociale. Aceast analiz relev un
proces de descentralizare administrativ difereniat pe ri.
Cel de al patrulea sistem de autonomie (d) evideniaz independena cvasi-total
a comunitii locale, fiind manifestat n domeniile cultur, sport, gospodrie edilitar.
Independena poate fi i n cadrul unor activiti cu caracter economic. Aceste
domenii se structureaz sub forma unor organisme independente, avnd bugetul lor
propriu. Dar aceste sisteme exist teoretic, n practic, ns, n forma lor pur ele nu
exist, n practic un sistem poate cuprinde elemente i din celelalte sisteme. Definirea
sistemelor vine de la elementele lor predominante. Din acest punct de vedere, n Republica Moldova, dup prerea noastr, exist sistemul de autonomie local de tip a",
deoarece obligaiile autoritilor locale de a realiza anumite tipuri de activiti n diferite
domenii (nvmnt, sntate, cultur, sport i altele) sunt stipulate n legislaia
financiar-public a republicii noastre
(A se vedea Mano/eseu Gheorghe, Buget: abordare economic i
financiar, Editura economic, Bucureti, 1996, pag. 291-293).

157

existnd ns raiuni primordiale pentru a lua n considerare nevoile


i interesele locale, utiliznd cunoaterea condiiilor locale pentru a
gsi cea mai bun soluie (cazul Unitii Teritorial-Autonome
Gguzia din Republica Moldova).
Extinderea sferei de activitate a comunitilor locale n rile
occidentale, pe termen lung, a demonstrat c n aceste condiii totui
rata de cretere a cheltuielilor bugetare centrale este mai mare dect
rata de cretere a cheltuielilor bugetare locale (primele incluznd ns
i anumite transferuri).
n majoritatea rilor cu economie de pia consolidat,
funciile guvernamentale sunt repartizate ntre autoritatea central i
autoritile locale, ale cror puteri sunt fie protejate printr-un statut,
cum este n Republica Moldova statutul special al municipiului
Chiinu i al structurii teritorial-autonome Gguzia, fie conferite
de ctre autoritatea central.
n asemenea ri, autonomia local are, de regul, o
semnificaie politic, nsi dezvoltarea economic impunnd cerina
unei egaliti de tratament bugetar pe zone geografice mai ntinse (de
exemplu, n servicii publice, precum educaia).
3. Democraia local. Autoritile publice locale ca organe
alese, sunt instituii ale democraiei reprezentative, n care
autoadministrarea local este nfptuit, de obicei, prin intermediul
consiliului local. Autoadministrarea local include i posibilitatea
organizrii unor consultri ale cetenilor (referendumuri locale).
Principiile menionate mai sus exprim valori recunoscute
comune care pot fi gsite n constituiile democraiilor europene i n
Carta Autoadministrm Locale, adoptat de Consiliul Europei n
1985. n acelai timp, ele nu exist n mod independent i exclusiv.
Astfel, autonomia local este completat de impactul autoritilor
centrale, deoarece administraia local exist n cadrul statului.
Descentralizarea este menit s permit autoritilor locale s se
autoconduc, fiind, totodat, controlate de organele centrale.
Realizarea efectiv a conceptului de autonomie local n plan
administrativ este imposibil fr aplicarea conceptului de
158

autonomie financiar. Dac autoritile locale nu dispun de resursele


materiale, de competenele legale i de autoritatea politic de care au
nevoie pentru a-i asuma realmente responsabilitile ce le revin prin
aplicarea conceptului autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat,
rmnnd un concept spiritual declarat i nu unul real de nfptuit.
De aceea, pentru realizarea material a fost necesar sintetizarea n
plan juridic de Carta European a Autonomiei Locale a elementului
material de autonomie financiar.
7.1.3. Autonomia financiar
Fundamentul autonomiei locale este autonomia financiara1\
Descentralizarea financiar nseamn delimitarea mputernicirilor
ntre Guvernul central i autoritile locale, punerea la dispoziia
autoritilor locale a veniturilor necesare pentru exercitarea funciilor
ce le revin, stabilitatea financiar a fiecrui teritoriu.
Fiecare unitate administrativ-teritorial are dreptul, n cadrul
politicilor economice naionale, la deinerea autonom i liber a
unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune n mod liber n
exercitarea atribuiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale
autoritilor administraiei publice locale". Carta European
-"Exerciiul autonom al puterii locale").
Elementele autonomiei financiare222 sunt:
Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice
locale trebuie s fie proporionale cu competenele
prevzute de constituie sau de lege;
Cel puin o parte din resursele financiare ale autoritilor
administraiei publice locale trebuie s provin din taxele i
Manole T., Finanele publice locale: rolul lor n consolidarea autonomiei
financiare la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Chiinu, 2003, pag. 56.
Se formuleaz dup Carta European a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele
financiare ale autoritilor administraiei publice locale". Carta European a fost
ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez i englez, ambele texte
egal autentice. Acest document a intrat n vigoare la 1 septembrie 1988, iar pe teritoriul
Republicii Moldova - la 1 februarie 1998.

------------- 159

impozitele locale, al cror nivel acestea au competena s-1


stabileasc n limitele legale;
Sistemele de prelevare pe care se bazeaz resursele de care
dispun autoritile administraiei publice locale trebuie s
fie de natur suficient de diversificat i evolutiv pentru a
le permite s urmeze practic, pe ct posibil, evoluia real a
costurilor exercitrii competenelor acestora;
Unitile administrativ-teritoriale cu o situaie mai grea
financiar necesit instituirea de proceduri de egalizare
(nivelare) financiar sau de msuri echivalente, destinate s
corecteze efectele repartiiei inegale a resurselor poteniale
de finanare, precum i a sarcinilor fiscale care le suport.
Asemenea proceduri sau msuri nu trebuie s restrng
libertatea de opiune a autoritilor administraiei publice
locale n sfera lor de competen;
Autoritile administraiei publice locale trebuie s fie
consultate, de o manier adecvat, asupra modalitilor de
repartizare a resurselor redistribuite care le revin;
Subveniile alocate unitilor administrativ-teritoriale
trebuie, pe ct posibil, s nu fie destinate finanrii unor
proiecte specifice. Alocarea de subvenii nu trebuie s
aduc atingere libertii fundamentale a politicilor
autoritilor administraiei publice locale n domeniul lor
de competen;
n scopul finanrii cheltuielilor de investiii, autoritile
administraiei publice locale trebuie s aib acces, n
conformitate cu legea, la piaa naional a capitalului;
Autoritile unitilor administrativ-teritoriale, care i
exercit funciile lor n limita resurselor financiare de care
dispun, urmeaz s-i stipuleze msurile prioritare care
urmeaz a fi finanate de la bugetele unitilor
administrativ-teritoriale;

Concomitent, Guvernul central va putea delega unele din


funciile sau atribuiile sale pentru a fi exercitate de ctre
autoritile locale care, urmeaz a fi recompensate pentru
aceste activiti prestate cu resurse financiare de la bugetul
guvernului central;
n acelai timp, resursele financiare acumulate de ctre
autoritile locale nu sunt accesibile pentru Guvernul
central i insuficiena de resurse financiare pentru propriile
necesiti nu se compenseaz de la bugetul de stat;
Autoritile administraiei publice ale unitilor
administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve i pot
aproba regulamente privind utilizarea acestor fonduri.
Fondurile de rezerv sunt destinate, n special, finanrii
unor aciuni sau msuri iniial prevzute la aprobarea
bugetelor respective;
La baza bugetelor unitilor administrativ-teritoriale este
pus principiul echilibrului bugetar (balana bugetar).
Conform acestui principiu, autoritile publice au dreptul
de a aproba i efectua cheltuieli numai n limita resurselor
financiare disponibile. Acolo i atunci, unde i cnd,
autoritile publice locale nu-i vor asigura colectarea
impozitelor preconizate, vor fi obligate, n acest caz, s-i
reduc devizul de cheltuieli;
Unitile administrativ-teritoriale sunt obligate s menin
disciplina financiar n teritoriu223.
Realizarea unei autonomii financiare efective n plan local
presupune reducerea rolului autoritilor centrale n stabilirea
cuantumului i categoriilor de venituri fiscale i nefiscale la nivel
local, n utilizarea veniturilor locale (deci n stabilirea prioritilor
privind orientarea i efectuarea cheltuielilor) i n ceea ce privete
223

Carta European a Autonomiei Locale, Strasbourg, 15 octombrie 1985 (n vigoare


pentru Republica Moldova de la 1 februarie 1998). Culegere de Tratate
Internaionale, Ediie oficial, 1998, Voi. V, pag. 14.

161

exercitarea coordonrii administrative asupra aparatului fiscal pe


plan local. Referitor la aceasta din urm condiie se poate afirma, c
este realmente indispensabil crearea de organisme fiscale n unitile
locale. Rolul statului, ca entitate central, apare n cadrul politicii
generale de dezvoltare a organismelor i instituiilor autonomiei
administrative locale, n generarea de experien i sprijin pentru
construcia instituional a organismelor fiscale subordonate
autoritilor locale.
Conform prevederilor de mai sus, asupra necesitii autonomiei
locale, Republica Moldova, dispunnd de cadrul legislativ necesar,
implementeaz prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale.
Astfel, Legea privind administraia public local prevede autonomia
local" - drept i capacitate a colectivitilor locale de a rezolva i de a
gestiona, n condiiile legii, sub proprie rspundere i n favoarea lor, o
parte important din treburile publice. Autonomia privete, de
asemenea, organizarea i funcionarea administraiei publice locale".224
Analiznd ari. 3 al legii "Principiile de baz ale administrrii publice
locale", menionm c acestea beneficiaz de autonomie financiar, au
dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor
publice locale, exercitndu-i, n condiiile legii, autoritatea n limitele
teritoriului administrat. Pentru asigurarea autonomiei locale, autoritile
administraiei publice locale elaboreaz i aprob bugetele unitilor
administrativ-teritoriale, avnd dreptul s pun n aplicare i s
determine cuantumul impozitelor i taxelor locale, n condiiile legii225.
Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar prevede, c
bugetele unitilor administrativ-teritoriale asigur cu resurse
financiare efectuarea msurilor pentru satisfacerea necesitilor
social-economice i culturale ale populaiei i pentru dezvoltarea
teritoriului din subordine. Procesul elaborrii i executrii bugetelor
unitilor administrativ-teritoriale se reglementeaz prin Legea
"1 Art. 1 al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.10.2003
(M.O.nr. 49 din 19.12.2003).
225
Art. 9 al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.10.2003
(M.O.nr. 49 din 19.12.2003).

162 ------------

privind finanele publice locale"226. n aa mod, la 16 octombrie 2003,


a fost adoptat o nou Lege privind finanele publice locale"227, care
constituie baza legal ce reglementeaz structura bugetelor i
procesul bugetar al unitilor administrativ-teritoriale.

7.2. Structura bugetelor unitilor


administrativ-teritoriale

tructura bugetelor unitilor-administrativ teritoriale poate fi


privit sub dou aspecte:

dup structura ierarhic a acestora (pe nivele);


dup structura intern a fiecrui buget.
n acest context, dac ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii
privind finanele publice locale prevede c bugetele unitilor
administrativ-teritoriale sunt bugetele satelor (comunelor), oraelor
(municipiilor), raioanelor, unitii teritoriale autonome cu statut
juridic special i bugetul municipiului Chiinu.
La fel, n continuare, legea prevede c bugetele unitilor
administrativ-teritoriale sunt de dou niveluri:
A) bugetele locale, care reprezint bugetele satelor
(comunelor), oraelor (municipiilor), cu excepia
municipiului Chiinu;
B) bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale
autonome cu statut juridic special i bugetul municipal
Chiinu228.

2:5

Art. 44 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M
O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).
;r
Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M. O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
* A r t . l , al. 2-3 al Legii privind administraia public local, nr. 123-XV din
S. 10.2003 (M. O .din 19.12.2003).

------------- 163

Dac analizm structura bugetelor unitilor administrativteritoriale de nivelul nti, putem afirma c ea reprezint veniturile i
cheltuielile acestora, coninutul crora va fi analizat aparte.
ns, bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea, au structur mai specific, fiind constituite din:
a) bugetul raional, care reprezint totalitatea veniturilor i
cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n
competena raionului conform legislaiei i a funciilor
suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraelor
(municipiilor) din componena raionului.
Bugetul unitii teritoriale autonome cu statut juridic
special, constituit din:
a) bugetul central al unitii teritoriale autonome cu statut
juridic special, care reprezint totalitatea veniturilor i
cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n
competena unitii teritoriale autonome cu statut juridic
special conform legislaiei i a funciilor suplimentare
delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraelor
(municipiilor) din componena unitii autonome cu
statut juridic special.
Bugetul municipiului Bli, constituit din:
a) bugetul municipal, care reprezint totalitatea veniturilor
i cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n
competena municipiului conform legislaiei i a
funciilor suplimentare delegate de Guvern;
b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) din
componena municipiului Bli.
Bugetul municipiului Chiinu, constituit din: a) bugetul
municipal, care reprezint totalitatea veniturilor i
cheltuielilor necesare exercitrii funciilor ce sunt n
competena municipiului conform legislaiei i a
funciilor suplimentare delegate de Guvern;
164 ------------

b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) i ale


oraelor din componena municipiului Chiinu.

7.3. Veniturile bugetelor unitilor


administrativ-teritoriale
7.3.1. Noiuni generale privind veniturile
bugetelor locale
onform art. 4 al Legii cu privire la finanele publice locale nr.
397-XV din 16.10.2003, veniturile bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte
venituri prevzute de legislaie i se formeaz din:
/. Venituri proprii ale bugetelor unitilor administrativteritoriale, ce se constituie din impozitele i taxele locale, prevzute
pe fiecare teritoriu n parte, n conformitate cu Codul fiscal i se
vireaz direct i integral la bugetele respective.
Conform art. 5, precum i art. 289 (titlul VI - taxele locale) al
Codului Fiscal, sistemul impozitelor i taxelor locale include229:

impozitul pe bunurile imobiliare;

impozitul pentru folosirea resurselor naturale;

taxa pentru amenajarea teritoriului;

taxa de organizare a licitaiilor i loteriilor pe teritoriul


unitii administrativ-teritoriale;

taxa pentru amplasare a publicitii;

taxa de aplicare a simbolicii locale;


taxa pentru unitile comerciale i/sau de prestri servicii
de deservire social;
taxa de pia;
taxa pentru cazare;
taxa balnear;

22S

Codul fiscal, aprobat prin Legea 1163-XIII din 24.04.1997.

165

taxa pentru parcare;


taxa de la posesorii de cini;
taxa pentru prestarea serviciilor auto cltorilor.
2. Mijloace speciale. Conform art. 1 al Legii nr. 397-XV din
18.03.2003, acestea sunt - veniturile instituiei publice obinute, n
condiiile autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrrilor i
prestarea serviciilor contra plat, precum i din donaiile,
sponsorizrile i din alte mijloace bneti intrate legal n posesia
instituiei publice.
Mijloacele speciale ale instituiilor publice se includ n bugetele
respective, se consider venituri i sunt direcionate pentru
cheltuielile legate de desfurarea activitii statutare a acestor
instituii, n conformitate cu principiile i regulile de elaborare,
aprobare i executare a bugetelor corespunztoare. Nomenclatorul
lucrrilor i serviciilor contra plat, efectuate i prestate de instituiile
publice, i mrimea taxelor la servicii, precum i modul i direciile
de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de ctre
autoritile administraiei publice locale, conform competenei lor.
3. Defalcri, conform normativelor procentuale stabilite
prin legea bugetar anual, de la veniturile generale de stat.
Acestea sunt mijloacele bneti stabilite de la veniturile generale de
stat, aprobate de ctre Parlament prin legea bugetar anual, pentru
bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i
pentru bugetul municipal Bli sau de ctre consiliul raional,
Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic
special, consiliul municipal Bli i consiliul municipal Chiinu
pentru bugetele locale. Pentru cele din urm, aceste normative sunt
stabilite anual de ctre consiliul raional, Adunarea Popular a unitii
teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal
Bli i consiliul municipal Chiinu.
4. Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare. Conform
normativelor procentuale aprobate de ctre autoritile
reprezentative i deliberative ale unitilor administrativ-teritoriale
de nivelul al doilea.
166 ------------

Respectivele sunt mijloacele bneti aprobate de ctre consiliile


raionale, Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut
juridic special, consiliul municipal Bli i consiliul municipal
Chiinu pentru bugetele locale de la impozitul pe bunurile
imobiliare.
5. Transferuri de la bugetul de stat. Conform art. 1 al Legii
privind finanele publice locale, transferurile sunt mijloacele
financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv i
n sum absolut, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul
central al unitii teritoriale autonome cu statut juridic special,
bugetul municipal Bli i bugetul municipal Chiinu sau de la
bugetele raionale, bugetul central al unitii teritoriale autonome cu
statut juridic special, bugetul municipal Bli i bugetul municipal
Chiinu la bugetele locale pentru nivelarea posibilitilor
financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, n scopul
asigurrii exercitrii unor anumite funcii publice, finanrii
domeniilor de activitate, ce sunt n competena autoritilor publice
locale sau n alte scopuri speciale.
n acest context, art. 9 al Legii 230 prevede urmtoarele tipuri de
transferuri:
a) transferuri din contul fondului de susinere financiar a
unitilor administrativ-teritoriale, pentru nivelarea
posibilitilor financiare ale acestora. Conform prevederilor
legale fondul de susinere financiar a unitilor
administrativ-teritoriale se formeaz din: m
alocaiile aprobate anual n bugetul de stat;
defalcrile efectuate de ctre unitile administrativteritoriale ale cror venituri bugetare depesc cu 20%

Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din


16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
231
Art. 10 al Legii Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV
din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din
19.12.2003).

167

nivelul mediu de cheltuieli bugetare pentru un locuitor


pe teritoriul respectiv.
n aa mod, unitile administrativ-teritoriale n care cota
veniturilor, ce revin unui locuitor, depete suma cheltuielilor medii
pentru un locuitor cu 20%, transfer n fondul de susinere financiar
a unitilor administrativ-teritoriale suma veniturilor ce depesc cu
20% necesitile minime de cheltuieli ale unitii administrativteritoriale respective.
Modul de calculare a transferurilor, pentru fiecare grup de
cheltuieli aparte se face n baza cheltuielilor publice ce revin n medie la
un locuitor, care, n anul bugetar urmtor, conform normelor legale,
urmeaz a fi suportate de ctre unitile administrativ-teritoriale.
Pentru unitile administrativ-teritoriale care, conform
normelor legale, suport cheltuieli specifice, se aplic coeficientul de
corectare a cheltuielilor medii pentru un locuitor;
b) transferuri cu destinaie special, pentru exercitarea
funciilor suplimentare delegate de ctre Guvern. Acestea se
prevd n legea bugetar anual i n alte acte normative i
pot fi alocate bugetelor unitilor administrativ-teritoriale
n caz de:232
delegare de ctre Guvern a unor funcii suplimentare
autoritilor administraiei publice locale;
adoptare de acte legislative i alte acte normative a
cror aplicare necesit mijloace bugetare suplimentare
pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor
unitilor
administrativ-teritoriale,
modificarea
organizrii administrativ-teritoriale etc.
Transferurile cu destinaie special, utilizate contrar destinaiei
se vireaz, pn la sfritul anului bugetar, n mrimea sumei
respective n bugetul de la care au fost primite. n cazul n care suma
corespunztoare nu este virat de bugetul respectiv, Ministerul
252

Art. 11 al Legii Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV


din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

168 ------------

Finanelor, n baza drii de seam anuale, este n drept s


restabileasc forat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate
contrar destinaiei prin intermediul relaiilor interbugetare.
Aceste prevederi, la fel se extind i asupra transferurilor cu
destinaie special efectuate de la bugetul unitii administrativteritoriale de nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bli,
utilizate contrar destinaiei.
6. Fonduri speciale. Conform art. 37 al Legii privind finanele
publice locale, autoritile reprezentative i deliberative ale unitilor
administrativ-teritoriale pot constitui fonduri speciale pentru
susinerea unor programe de interes local, cu respectarea
dispoziiilor legale.
Drept surse de constituire a fondurilor speciale pot fi:
depunerile benevole ale persoanelor juridice i fizice pentru
soluionarea problemelor de interes local;
veniturile provenite din desfurarea loteriilor locale,
concursurilor i altor msuri organizate de autoritile
administraiei publice locale.
Sursele de formare a fondurilor speciale i destinaia lor se
aprob de ctre autoritile reprezentative i deliberative ale
unitilor administrativ-teritoriale. Mijloacele obinute n
conformitate cu prezentul articol se vireaz integral la un cont special
al autoritii administraiei publice locale n trezorerie.
Cu toate cele menionate mai sus sunt prevzute i unele
excepii, astfel, conform art. 4 al Legii se prevede, c veniturile
bugetelor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor) din
componena unitii teritoriale autonome cu statut juridic special pot
include i defalcri, conform normativelor procentuale stabilite de
Adunarea Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic
special pentru bugetele locale, de la accizele i taxa pe valoarea
adugat la mrfurile produse i la serviciile prestate pe teritoriul
unitii administrativ-teritoriale respective.
n fine, precizm c veniturile bugetelor de orice nivel nu
includ mprumuturile acordate din bugetul de stat sau din alt buget,
------------- 169

precum i mprumuturile de la instituiile financiare i ali creditori.


Aceasta fiind o prevedere general a structurii veniturilor bugetelor
unitilor administrativ-teritoriale, dar legea stabilete expres
repartizarea acestor venituri n dependen de nivelul bugetului233.
7.3.2. Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraelor
(municipiilor, cu excepia municipiilor Bli i Chiinu)
Astfel, veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraelor
(municipiilor, cu excepia municipiilor Bli i Chiinu) se for meaz din:
1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de
impozite, taxe i alte venituri:
a) veniturile din vnzarea apartamentelor (caselor) ctre
ceteni;
b) veniturile din vnzarea pmntului proprietate public a
unitii administrativ-teritoriale, conform legislaiei;
c) impozitele i taxele locale aplicate, n conformitate cu
legislaia, de ctre consiliile locale;
d) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului);
e) taxa pentru eliberarea de ctre autoritile administraiei
publice locale de nivelul al doilea a licenelor pentru
practicarea anumitor genuri de activitate i a autorizaiilor,
conform legislaiei;
0 taxa pentru patenta de ntreprinztor n partea ce revine
bugetelor locale; ncasri din arenda terenurilor
i locaiunea bunurilor
g)
h
)

domeniului privat al unitii administrativ-teritoriale; plata


pentru perfectarea actelor notariale de ctre
secretarul consiliului local; alte venituri prevzute de
legislaie.

i)

" Art. 5 al Legii privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.03.2003
(M.O. nr. 49 din 19.03.2003).

2) Defalcri de la urmtoarele tipuri de venituri generale


de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unitii administrativ-teritoriale respective;
b) impozitul pe venitul persoanelor fizice.
3) Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare conform
normativelor procentuale aprobate de ctre autoritile
reprezentative i deliberative ale unitilor administrativteritoriale de nivelul al doilea.
4) Transferuri de la bugetul unitii administrativ-teritoriale
de nivelul al doilea i de la bugetul municipal Bli.
5) Mijloace speciale obinute din executarea lucrrilor,
prestarea serviciilor sau din alte activiti desfurate
contra plat de ctre instituiile publice finanate de la
bugetele locale.
6) Fonduri speciale, ce pot fi instituite avnd un caracter
extraordinar sau investiional.
7.3.3. Veniturile bugetelor raionale
Veniturile bugetelor raionale se formeaz din:
1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de
impozite, taxe i alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
c) veniturile din operaiile cu capital, cu excepia tranzaciilor
cu aciunile ce constituie cota-parte a statului;
d) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului);
e) plata pentru perfectarea actelor notariale de ctre
secretarul consiliului raional;
f) alte venituri prevzute de legislaie.
2) Defalcri de la urmtoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unitii administrativ-teritoriale respective - cel puin 50%;

170

171

b) taxa pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii


mijloacelor de transport nmatriculate n Republica
Moldova - cel puin 50%.
3) Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare
conform normativelor procentuale aprobate de ctre
consiliul raional.
4) Transferuri de la bugetul de stat.
5) Mijloace speciale.
6) Fonduri speciale.
7.3.4. Veniturile bugetului centrala! unitii teritoriale
autonome cu statut juridic special
Veniturile bugetului central al unitii teritoriale autonome cu
statut juridic special se formeaz din:
1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de
impozite, taxe i alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
c) veniturile din operaiile cu capital, cu excepia tranzaciilor
cu aciunile ce constituie cota-parte a statului;
d) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului);
e) alte venituri prevzute de legislaie.
2) Defalcri de la urmtoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unitii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel
puin 50%;
b) taxa pe valoarea adugat la mrfurile produse i la
serviciile prestate pe teritoriul unitii teritoriale autonome
cu statut juridic special - cel puin 10%;
c) taxa pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii
mijloacelor de transport nmatriculate n Republica
Moldova - cel puin 50%;

172

d) accizele la mrfurile (producia) supuse accizelor, fabricate


pe teritoriul unitii teritoriale autonome cu statut juridic
special - cel puin 50%.
3) Defalcri de la impozitul pe bunurile imobiliare conform
normativelor procentuale aprobate de ctre Adunarea
Popular a unitii teritoriale autonome cu statut juridic
special.
4) Transferuri de la bugetul de stat.
5) Mijloace speciale.
6) Fonduri speciale.
7.3.5. Veniturile bugetului municipal Bli i bugetului
municipal Chiinu
Veniturile bugetului municipal Bli i bugetului municipal
Chiinu se formeaz din:
1) ncasri directe i integrale ale urmtoarelor tipuri de
impozite, taxe i alte venituri:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice;
b) impozitul pe bunurile imobiliare;
c) impozitul pentru folosirea resurselor naturale;
a) veniturile din operaiile cu capital, cu excepia tranzaciilor
cu aciunile ce constituie cota-parte a statului;
b) veniturile din vnzarea apartamentelor (caselor) ctre
ceteni;
c) veniturile din vnzarea terenurilor ce aparin domeniului
privat al municipiului Chiinu i municipiului Bli,
conform legislaiei;
d) impozitele i taxele locale aplicate, n conformitate cu
legislaia, de ctre consiliul municipal;
h) impozitul privat (conform apartenenei patrimoniului); i)
ncasrile din vnzarea bunurilor confiscate (conform
apartenenei patrimoniului);

173

j) taxa pentru eliberarea licenelor pentru practicarea


anumitor genuri de activitate i a autorizaiilor, conform
legislaiei;
k) taxa pentru patenta de ntreprinztor n partea ce revine
bugetului municipal respectiv;
1) alte venituri prevzute de legislaie.
1) Defalcrl de la urmtoarele tipuri de venituri generale
de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul
unitii administrativ-teritoriale respective - cel puin 50%;
b) taxa pentru folosirea drumurilor, perceput de la posesorii
mijloacelor de transport nmatriculate n Republica
Moldova - cel puin 50%.
3) Transferuri de la bugetul de stat.
4) Mijloace speciale.
5) Fonduri speciale.
Din analiza sistematic, putem constata, c legea234 expres a instituit
o difereniere a veniturilor n dependen de nivelul bugetelor, precum i
reieind din statutul specific al unor uniti administrativ-teritoriale.

7.4. Cheltuielile bugetelor unitilor


administrativ-teritoriale

onform art. 7 alin. 2 al Legii privind finanele publice


locale235, n bugetele unitilor administrativ-teritoriale se
prevd alocaii necesare asigurrii funcionrii instituiilor publice
i serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorial
respectiv".

234

Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din


16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
235
Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).

174

Analiznd prevederile art. 1 al Legii privind sistemul bugetar i


procesul bugetar236, stabilim c alocaiile sunt mijloace aprobate n
bugetele de toate nivelurile pentru efectuarea de cheltuieli, cu
respectarea dispoziiilor legale.
n acest context cheltuielile anuale ale bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale se aprob de autoritatea reprezentativ i
deliberativ respectiv numai n limita resurselor financiare
disponibile. Aceast prevedere nu are efect n cazul angajrii
mprumuturilor contractate pentru cheltuieli de capital.
Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar)
n bugetele unitilor administrativ-teritoriale reprezint limite
maxime care nu pot fi depite. Contractarea de lucrri, servicii,
bunuri materiale i efectuarea de cheltuieli se realizeaz de ctre
executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea prevederilor
legale i n cadrul limitelor aprobate (rectificate).
Autoritile reprezentative i deliberative ale unitilor
administrativ-teritoriale sunt responsabile de stabilirea caracterului
prioritar al cheltuielilor bugetului unitii respective.
Competenele n ceea ce privete efectuarea cheltuielilor
publice sunt delimitate ntre bugetele unitilor administrativteritoriale n temeiul Legii privind administraia public local237.
Respectiv ca i n cazul veniturilor, Legea privind finanele
publice locale stabilete expres izvorul finanrii cheltuielilor n
dependen de nivelul bugetului.
Astfel, conform art. 8, alin. 2 al Legif 38 , de la bugetele
satelor (comunelor), oraelor (municipiilor, cu excepia
municipiilor Bli i Chiinu) sunt finanate cheltuielile ce in de:
1) amenajarea teritoriului i urbanistic;
2H

Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr.
19-20/197 din 27.03.1997).
2l/
Legea privind administraia public local, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49
din 19.03.2003).
Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16
octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

------------- 175

2) construcia i ntreinerea, n limitele localitii, a


drumurilor, strzilor, podurilor locale;
3) construcia, ntreinerea i exploatarea sistemelor de
alimentare cu ap, de canalizare, de epurare a apei,
salubrizarea localitii, gestionarea deeurilor de producie
i menajere;
4) acordarea de asisten social populaiei, inclusiv protecia
tinerei familii i familiilor cu muli copii, a mamei i a
drepturilor copilului, a persoanelor n etate i a solitarilor,
n partea ce nu intr n competena altor autoriti;
5) ntreinerea instituiilor de nvmnt precolar, primar,
gimnazial, mediu de cultur general, liceal i
complementar (extracolar), altor instituii de nvmnt
care deservesc populaia localitii respective;
6) ntreinerea instituiilor de cultur i desfurarea
activitilor publice n domeniul culturii (cminelor i
caselor de cultur, altor aezminte de culturalizare);
7) ntreinerea bibliotecilor i muzeelor;
8) cultura fizic i sport;
9) aprarea mpotriva incendiilor;
10) ntreinerea parcurilor i a spaiilor verzi, a cimitirelor;
10) nfptuirea unor msuri privind activitatea administrativmilitar conform legislaiei;
11) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea
administraiei publice locale este obligat s efectueze
anumite pli;
11) activitatea autoritii executive;
12) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti
atribuite, conform legislaiei, autoritilor administraiei
publice locale de nivelul nti.
Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuiile de
asigurri sociale de stat obligatorii la bugetul asigurrilor sociale de
stat i primele de asigurare obligatorie de asisten medical pentru
angajaii instituiilor specificate la pct.5), cu excepia instituiilor
176

complementare (extracolare), specificate la pct.6) i pct.7), cu


excepia muzeelor, se efectueaz din contul transferurilor cu
destinaie special ctre bugetele locale de la bugetul unitii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Aliniatul 4, art. 8 al aceleiai legi, stabilete c de la bugetele
raionale sunt finanate cheltuielile ce in de:
1) construcia i ntreinerea drumurilor de interes raional;
2) construcia obiectivelor publice de interes raional;
3) ntreinerea instituiilor de nvmnt liceal, cu excepia
celor de competena unitilor administrativ-teritoriale de
nivelul nti, instituiilor de nvmnt secundar
profesional, colilor-internat, gimnaziilor-internat cu
regim special, activitatea metodic n domeniul
nvmntului, precum i de alte activiti i instituii care
deservesc populaia unitii administrativ-teritoriale
respective;
4) acordarea de asisten social i ntreinerea instituiilor
din domeniul asistenei sociale;
5) coordonarea i desfurarea activitilor sportive i a altor
activiti pentru tineret;
6) ntreinerea teatrelor, televiziunii publice locale;
7) asigurarea ordinii publice;
8) coordonarea, organizarea i supravegherea, n limitele
competenei, a activitilor administrativ-militare;
9) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea
administraiei publice locale este obligat s efectueze
anumite pli;
10) activitatea autoritii executive i a direciilor subordonate
consiliului raional respectiv;
11) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti
atribuite, conform legislaiei, autoritilor administraiei
publice a raioanelor.
De la bugetul central al unitii teritoriale autonome cu
statut juridic special sunt finanate cheltuielile ce in de:
------------- 177

1) construcia i ntreinerea drumurilor pentru unitatea


teritorial autonom cu statut juridic special;
2) construcia obiectivelor publice pentru unitatea teritorial
autonom cu statut juridic special;
3) ntreinerea instituiilor de nvmnt liceal, cu excepia
celor de competena unitilor administrativ-teritoriale de
nivelul nti, instituiilor de nvmnt secundar
profesional, colilor-internat, gimnaziilor-internat cu
regim special, activitatea metodic n domeniul
nvmntului, precum i de alte activiti i instituii care
deservesc populaia unitii administrativ-teritoriale
respective;
4) acordarea de asisten social i ntreinerea instituiilor
din domeniul asistenei sociale;
5) coordonarea i desfurarea activitilor sportive i a altor
activiti pentru tineret;
5) ntreinerea teatrelor, televiziunii publice locale;
6) asigurarea ordinii publice;
6) coordonarea, organizarea i supravegherea, n limitele
competenei, a activitilor administrativ-militare;
7) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea
administraiei publice locale este obligat s efectueze
anumite pli;
10) activitatea autoritii executive i a direciilor subordonate
autoritii reprezentative i deliberative respective;
11) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti
atribuite, conform legislaiei, unitii teritoriale autonome
cu statut juridic special.
De la bugetul municipal Bli i bugetul municipal Chiinu
sunt finanate cheltuielile ce in de339:
1) amenajarea teritoriului i urbanistic;
2

*' Al. 6, art. 8 al Legii Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

178

2) construcia i ntreinerea, n limitele localitii, a


drumurilor, strzilor i podurilor;
3) construcia obiectivelor publice de interes municipal;
4) construcia, ntreinerea i exploatarea sistemelor de
alimentare cu ap, de canalizare, de epurare a apei,
salubrizarea localitii;
5) acordarea de asisten social populaiei, inclusiv protecia
tinerei familii i a familiilor cu muli copii, a mamei i a
drepturilor copilului, a persoanelor n etate i a solitarilor,
ntreinerea instituiilor din domeniul asistenei sociale, n
partea ce nu intr n competena altor autoriti;
6) construcia de locuine pentru pturile socialmente
vulnerabile ale populaiei i pentru alte categorii de
locuitori prevzute de legislaia n vigoare, exploatarea
fondului locativ municipal;
7) ntreinerea instituiilor de nvmnt precolar, primar,
gimnazial, mediu de cultur general, liceal i
complementar (extracolar), instituiilor de nvmnt
secundar profesional, colilor-internat, gimnaziilorinternat cu regim special, activitatea metodic n domeniul
nvmntului, precum i de alte activiti i instituii care
deservesc populaia unitii administrativ-teritoriale
respective;
8) ntreinerea instituiilor de cultur i desfurarea
activitilor publice n domeniul culturii (cminelor i
caselor de cultur, altor aezminte de culturalizare);
9) ntreinerea bibliotecilor i muzeelor;
10) cultur fizic i sport;
11) aprarea mpotriva incendiilor;
12) ntreinerea cimitirelor;
13) ntreinerea expoziiilor, teatrelor, televiziunii publice;
14) asigurarea ordinii publice;
15) coordonarea, organizarea i supravegherea, n limitele
competenei, a activitilor administrativ-militare;

179

16) executarea hotrrilor judectoreti prin care autoritatea


administraiei publice locale este obligat s efectueze
anumite pli;
17) activitatea autoritii executive a municipiului i a
direciilor subordonate autoritilor reprezentative i
deliberative respective;
18) ntreinerea altor instituii i desfurarea altor activiti
atribuite, conform legislaiei, autoritilor administraiei
publice a municipiilor.
n concluzie, analiznd prevederile date, deducem c
efectuarea acestora se face, n primul rnd, pe niveluri, i n al doilea
rnd, n dependen de importana activitilor pentru care se
efectueaz cheltuielile, bazndu-se pe principiul teritorialitii.

7.5. Elaborarea bugetelor unitilor


administrativ-teritoriale
7.5.1. Noiuni generale
rin proces bugetar" se nelege totalitatea actelor i
operaiunilor cu caracter tehnic i normativ, nfptuite de
organe specializate ale statului n scopul elaborrii,
adoptrii, executrii i ncheierii execuiei bugetare240.
Art. 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar
prevede, c procesul bugetar este procesul care ncepe cu elaborarea
bugetului i se termin cu adoptarea drii de seam despre executarea
lui pentru anul bugetar respectiv".
Conform acestor noiuni, putem meniona c procesul bugetar
cuprinde urmtoarele etape generale:
elaborarea proiectului de buget;
examinarea i adoptarea legii bugetare anuale;

24(1

aguna D.D., Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. Oscar Prin", Bucureti 2001,
p.301.
180 ----------------

execuia bugetului;
ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar;
controlul bugetar.
Aceste activiti se desfoar ntr-un cadru constituional
(legal) i administrativ-instituional.
Procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice
i pentru procesul de elaborare a bugetului unitii administrativteritoriale n Republica Moldova.
7.5.2. Organizarea elaborrii bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale
Procesul de elaborare a bugetelor unitilor administrativteritoriale n Republica Moldova mai nti ia n considerare
prevederile politicilor bugetar-fiscale i monetar-creditare
macroeconomice. Fluxul de informaie pentru entitile locale vine
de la Ministerul Finanelor n perioada iniial de elaborare bugetar.
Conform Constituiei Republicii Moldova (art. 109), Legii
privind administraia public local nr. 123-XV din 18 martie 2003 (cu
modificrile i completrile ulterioare), Legii privind sistemul bugetar
i procesul bugetar nr. 847-XIII din 24 mai 1996 i Legii privind
finanele publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003, toate
unitile administrativ-teritoriale dispun de autonomie financiar i,
respectiv, au dreptul i urmeaz s-i elaboreze i s adopte bugetul
anual propriu n limita resurselor financiare disponibile, care se
constituie din venituri proprii, defalcri de la veniturile generale de stat
i transferuri din fondul de susinere financiar a teritoriilor creat n
componena bugetului de stat. Baza legislativ sus-menionat a creat
un fundament coerent i unitar, pentru a planifica un buget clar i
transparent la nivelul entitilor locale.
Cu toate c la baza elaborrii bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale este instituit principiul autonomiei financiare
i responsabilitile autoritilor administraiei publice ale unitilor
administrativ-teritoriale de a elabora bugetele n modul stabilit de ele,
totui nu se poate elabora bugetul local n afara politicii generale
------------- 181

economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat i bugetele


unitilor administrativ-teritoriale las o amprent organizatoricofuncional i tehnico-informaional deosebit, dar care nu trebuie
confundat cu construcia juridic a dou elemente distincte, care
funcioneaz de sine stttor24'.
Planificarea bugetului, precum i celelalte etape ale procesului
bugetar sunt plasate ntr-un orar strict indicat de Legea finanelor
publice locale242.
Astfel, articolul 19 al Legii privind finanele publice locale,
nr.397-XV din 16.10.2003, prevede c bugetul unitii administrativteritoriale se elaboreaz de ctre autoritatea executiv a acesteia,
inndu-se cont de urmtoarele prevederi:
a) n termenele stabilite de Guvern, Ministerul Finanelor
remite autoritii executive a unitii administrativ*" Art. 2 alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847XIII din 24.05.1996 reglementeaz: ca elemente independente, bugetul de stat i
bugetele unitilor administrativ-teritoriale formeaz bugetul consolidat".
Analiznd termenul consolidat" n DEX (Dicionarul Explicativ) putem
meniona, c acest termen are la baz explicaia durabilitii sau triniciei"
bugetelor menionate. Interpretarea termenului dat se explic prin ceva care
dureaz, care rezist ntr-o modalitate unic". Termenul consolidat" apare n
situaia neconcordanei a dou bugete trainic unite", dar declarate
independente", ceea ce ar fi n contradicie cu Carta European a Autonomiei
Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale".
(Carta European a fost ntocmit la Strasbourg la 15 octombrie 1985, n limbile francez
i englez, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat in vigoare la l septembrie
1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova la l februarie 1998). Considerm, c
termenul consolidat" ar intra n contradicie cu aceast Cart, deoarece nu trebuie
de confundat raporturile juridice ntre bugetul de stat i bugetele unitilor
administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-funcional i tehnicoinformaional, cu construcia juridic a dou elemente distincte, care funcioneaz
de sine stttor. Sistemul bugetelor consolidate" s-a preluat din sistemul sovietic,
conform creia bugetele locale erau incluse n bugetul republican cu consecinele
subordonrii execuiei bugetelor locale fa de execuia bugetului republican ca
principal component a bugetului unic de stat.
242
Capitolul III i IV al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

182 -

teritoriale de nivelul al doilea, a municipiului Bli i


direciei finane respective note metodologice privind
prognozele macroeconomice, principiile de baz ale
politicii statului n domeniul veniturilor i cheltuielilor
bugetare pe anul(anii) urmtor (i), prognozele
normativelor de defalcri de la veniturile generale de stat
n bugetele respective i unele momente specifice de
calculare a transferurilor ce se prognozeaz a fi alocate
acestor bugete de la bugetul de stat;
b) n termen de 10 zile dup primirea notelor metodologice
specificate anterior, direcia finane comunic autoritilor
executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul
nti principiile de baz ale politicii statului n domeniul
veniturilor i cheltuielilor bugetare pe anul(anii) urmtor(i),
prognozele normativelor de defalcri de la veniturile
generale de stat i de la impozitul pe bunurile imobiliare la
bugetele locale i momentele specifice de calculare a
transferurilor ce se prognozeaz a fi alocate acestor bugete
de la bugetele unitilor administrativ-teritoriale de nivelul
al doilea i de la bugetul municipal Bli;
c) n termen de 20 de zile dup primirea notelor metodologice,
autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale
de nivelul nti asigur elaborarea prognozei tuturor
tipurilor de impozite i taxe ce urmeaz a fi colectate n
anul(anii) urmtor(i) n unitatea administrativ-teritorial
respectiv, precum i a proiectului bugetului local, care se
prezint pentru analiz direciei finane;
d) n termenele stabilite de Ministerul Finanelor, direciile
finane depun la Ministerul Finanelor pentru analiz
prognoza tuturor tipurilor de impozite i taxe ce urmeaz a
fi ncasate n anul(anii) urmtor(i) n unitatea
administrativ-teritorial respectiv, precum i proiectele de
bugete ale raioanelor, unitii teritoriale autonome cu

183

statut juridic special, municipiului Bli i municipiului


Chiinu.
Analiza proiectelor de bugete ale raioanelor, unitii teritoriale
autonome cu statut juridic special, municipiului Bli i municipiului
Chiinu are caracter consultativ.
Totodat, Ministerul Finanelor poate cere de la autoritile
executive ale unitilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau
ale municipiului Bli s modifice proiectele de buget n cazul n care
acestea contravin prevederilor legale, principiilor politicii bugetar-fiscale
a statului sau unor prevederi specifice pentru anul bugetar urmtor243.
Elaborarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se
efectueaz n conformitate cu notele metodologice, elaborate de
Ministerul Finanelor - ca organ central de specialitate financiar a
statului - care conin metodologia acestui proces244.
La elaborarea pronosticului bugetului la venituri se ine cont de
urmtoarele particulariti:
______________________________
243

Al. 3, art. 19 al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
244
Analiznd cele menionate mai sus, menionm careva particulariti specifice ale
elaborrii bugetelor respective.
Astfel, un specific al elaborrii bugetului in Republica Moldova e i faptul, c la
estimarea cheltuielilor pentru anul bugetar de plan nu se admite evaluarea i
includerea de ctre executorii de buget a unor posibile datorii de creditor. Astfel se
includ doar sumele de cheltuieli calculate pentru activitatea n anul respectiv.
Un alt specific al elaborrii bugetului pentru unitile administrativ-teritoriale
const in faptul c paralel cu elaborarea bugetului pentru anul de plan urmtor, se
planific elaborarea bugetului pe termen mediu, adic pentru urmtorii doi-trei ani
att la venituri, ct i la cheltuieli, indicnd numai sumele absolute pe tipuri de
venituri i categorii de cheltuieli, fr o descifrare amnunit. Aceast planificare
multianual, care reiese din strategiile de dezvoltare economico-sodal ale
Guvernului, are totodat importan pentru trecerea treptat n Republica Moldova
la elaborarea bugetului pe programe i la msurarea performanelor activitilor
publice finanate de la buget.
Particularitile generale enumerate mai sus, sunt puse la baza estimrii
normativelor unice de cheltuieli pe cap de locuitor, conform crora se determin
relaiile bugetului de stat cu bugetele raionale, bugetul central al unitii teritorialautonome Gguzia i bugetul municipal Chiinu.

184

pronosticul veniturilor se efectueaz n baza estimrii bazei


fiscale pe fiecare unitate administrativ-teritorial aparte pe
tipuri de impozite i alte ncasri (drept surs de informare
servete prognoza indicilor economici i financiari ai
agenilor economici mari, datele organelor fiscale teritoriale i
organelor Departamentului Analize Statistice i Sociologice);
pentru determinarea ncasrilor n bugetele unitilor
administrativ-teritoriale de la impozitele regularizatoare se
folosesc normativele defalcrilor prevzute n Legea
privind finanele publice locale i concretizate n Legea
bugetului de stat;
la rndul su autoritile publice raionale, ale UTA
Gguzia i ale municipiului Chiinu urmeaz s
elaboreze proiectul normativelor de defalcri de la
veniturile generale de stat pentru bugetele locale, care se
comunic imediat teritoriilor respective;
o surs important de formare a veniturilor bugetelor
unitilor administrativ-teritoriale sunt transferurile din
contul fondului de susinere financiar a teritoriilor. Conform
prevederilor art. 10 al Legii privind finanele publice locale, n
calculul bazei fiscale pentru stabilirea transferurilor nu se
includ taxele locale, care sunt stabilite de ctre consiliile locale
i suma mijloacelor speciale obinute de la prestarea
serviciilor contra plat de ctre instituiile bugetare245.
Elaborarea pronosticului cheltuielilor bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale pentru ntreinerea instituiilor publice i
finanarea integral sau parial a altor activiti se efectueaz n baza
unor normative unice de cheltuieli pe locuitor, n baza crora se
stabilesc relaiile interbugetare respective.

Legea Republicii Moldova privind finanele publice locale, nr.397-XV din


16-10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

------------- 185

7.6. Adoptarea bugetelor unitilor


administrativ-teritoriale

a capitolul examinrii i adoptrii bugetelor unitilor


administrativ-teritoriale, ca i n cazul analizei structurii
acestora, acestea difer n dependen de nivelul bugetelor, n acest
context, s analizm procedura examinrii i adoptrii bugetelor
unitilor administrativ-teritoriale de nivelul nti.
Conform art. 20 al Legii privind finanele publice locale,
autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de nivelul
nti prezint, printr-o dispoziie, cel trziu la data de 15 noiembrie a
anului n curs, proiectul bugetului local pe anul urmtor spre
examinare i aprobare consiliului local.
Proiectul bugetului local prezentat spre aprobare consiliului
local include:
a) proiectul deciziei consiliului local privind aprobarea
bugetului;
b) anexele la proiectul deciziei, n care se vor reflecta:
veniturile i cheltuielile prevzute pentru anul bugetar
urmtor;
cotele impozitelor i taxelor locale ce vor fi ncasate n
buget;
mijloacele speciale preconizate spre ncasare de ctre
fiecare instituie public;
fondurile speciale;
efectivul limit al statelor de personal din instituiile
publice finanate de la buget;
c) cuantumul fondului de rezerv;
d) alte date adiionale elaborrii proiectului bugetului;
e) nota explicativ la proiectul bugetului.
Dup prezentarea proiectului, consiliul local examineaz
proiectul bugetului local n dou lecturi la un interval de cel mult 5
186

zile i cel trziu la data de 15 decembrie a anului n curs acesta aprob


bugetul local pe anul bugetar urmtor.
Dup aprobarea bugetului local, autoritatea executiv a unitii
administrativ-teritoriale de nivelul nti prezint la direcia finane
respectiv o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizat
de secretarul autoritii reprezentative i deliberative respective.
n cazul bugetelor unitilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea, procedura de elaborare i adoptare nu difer
esenial de procedura bugetar parcurs de nivelulntf 46.
Autoritatea executiv a unitii administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea i a municipiului Bli, prezint, printr-o dispoziie,
cel trziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unitii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i proiectul bugetului
municipal Bli spre examinare i aprobare autoritii reprezentative
i deliberative respective.
Proiectele bugetului unitii administrativ-teritoriale de nivelul
al doilea i bugetului municipal Bli, prezentate spre aprobare
autoritii reprezentative i deliberative respective, includ:
a) proiectul deciziei autoritii reprezentative i deliberative
privind aprobarea bugetului;
b) anexele la proiectul deciziei, n care se vor reflecta:
veniturile i cheltuielile bugetului respectiv prevzute
pentru anul bugetar urmtor;
normativele defalcrilor de la veniturile generale de
stat la bugetele locale;
normativele defalcrilor de la impozitul pe bunurile
imobiliare la bugetele locale;
mijloacele speciale preconizate spre ncasare de ctre
fiecare instituie public;
fondurile speciale;
transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale;
Art. 21 al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
lM.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003.

187

efectivul limit al statelor de personal din instituiile


publice finanate de la bugetul respectiv;
c) alte date adiionale elaborrii proiectului bugetului;
d) nota explicativ la proiectul bugetului.
Autoritatea reprezentativ i deliberativ a unitii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a municipiului Bli
examineaz proiectul bugetului, ca i n cazul examinrii bugetelor de
nivelul nti, respectiv n dou lecturi.
ns, spre deosebire de primul caz, n cel de-al doilea legea
stabilete expres chestiunile ce trebuiesc examinate n prima lectur,
precum i n a doua.
n aa mod, n prima lectur (conform art. 21, alin.(4) al Legii
privind finanele publice locale) autoritatea reprezentativ i
deliberativ respectiv audiaz i examineaz raportul preedintelui
raionului, Guvernatorului unitii teritoriale autonome cu statut
juridic special, primarului municipiului Bli i primarului general al
municipiului Chiinu asupra proiectului bugetului, examineaz i
aprob volumul total al veniturilor i cheltuielilor bugetului
respectiv.
n lectura a doua, autoritatea reprezentativ i deliberativ
examineaz i aprob:
a) structura veniturilor;
b) cheltuielile, structura i destinaia lor;
c) balana bugetului i sursele de finanare;
d) normativele defalcrilor de la veniturile generale de stat
la bugetele locale;
e) normativele defalcrilor de la impozitul pe bunurile
imobiliare la bugetele locale;
0 transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale; g)
cuantumul fondului de rezerv; h) fondurile speciale;
i) cheltuielile care vor fi finanate n mod prioritar; j)
efectivul limit al statelor de personal din instituiile
publice finanate de la bugetul respectiv;
188

k) alte date adiionale elaborrii proiectului bugetului;


1) nota explicativ la proiectul bugetului.
Respectiv, n urma examinrii, autoritatea reprezentativ i
deliberativ a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a
municipiului Bli aprob bugetele respective pe anul bugetar
urmtor cel trziu la data de 10 decembrie a anului n curs.
n termenele stabilite de Ministerul Finanelor, direcia finane
prezint ministerului bugetul raionului, bugetul unitii teritoriale
autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului Bli i
bugetul municipiului Chiinu pentru a fi incluse n bugetul
consolidai247.

n cazul neaprobrii bugetelor unitilor administrativteritoriale n termenul stabilit de legislaie (pn la data de 31
decembrie), finanarea cheltuielilor se efectueaz lunar proporional
mrimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor, conform clasificaiei
bugetare pe anul bugetar precedent, n limita resurselor financiare
disponibile, pn la aprobarea noului buget248.
n cazul cnd bugetul unitii administrativ-teritoriale nu este
aprobat pn la nceputul anului bugetar, efectuarea defalcrilor de la
veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare
(pentru unitile administrativ-teritoriale de nivelul ntij i a
transferurilor la bugetul respectiv se suspend pn la aprobarea
bugetului.
Un specific ce ine de elaborarea bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale este faptul corelrii acestora cu Legea
bugetului de stat. n aa mod, n termen de cel mult 30 de zile de la
data publicrii legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea
onsiderm, c termenul consolidat" intra n contradicie cu Carta European a
onomiei Locale, deoarece, nu trebuie confundate legturile ntre bugetul de stat
i
ninctT 1 UnitHor admin'strativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-^
tehnicoinform
aonal. cu construcia juridic a dou elemente te, care funcioneaz
de sine stttor.
f al Le S" P rivind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
.nr.248-253/996 di" 19-12.2003).

------------- 189

reprezentativ i deliberativ a unitii administrativ-teritoriale aduce


bugetul aprobat n concordan cu prevederile legii menionate.
Ca consecin, n caz de nerespectare a prevederilor
menionate mai sus, efectuarea defalcrilor de la veniturile generale
de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare (pentru unitile
administrativ-teritoriale de nivelul nti) i a transferurilor la
bugetele unitilor administrativ-teritoriale respective se suspend.

7.7. Executarea bugetelor unitilor


administrativ-teritoriale
7.7.1. Noiuni generale
n baza Constituiei Republicii Moldova, Legii privind sistemul
bugetar i procesul bugetar, i Legii privind finanele publice locale,
sistemul bugetar a fost reorganizat prin eliminarea centralizrii
excesive a administrrii printr-un singur buget al sistemului financiarbugetar, ct i executarea propriu-zis a bugetului.
Pornind de la conceptul de delimitare executiv a bugetului
public naional, conducerea general a executrii bugetului public
naional ine de competena Guvernului Republicii Moldova,
rspunderea privind executarea bugetului de stat revine Ministerului
Finanelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale
revine organelor de specialitate ale administraiei publice locale.
Astfel, prin art. 35 al Legii privind finanele publice locale este
reglementat:
responsabilitatea pentru execuia bugetelor locale revine
primarilor satelor (comunelor), oraelor (municipiilor);
responsabilitatea pentru execuia bugetului raional revine
preedintelui raionului;
responsabilitatea pentru execuia bugetului central al
unitii teritoriale autonome cu statut juridic special revine

190

Guvernatorului i Comitetului executiv al acestei uniti


teritoriale;

responsabilitatea pentru execuia bugetului municipal Bli


revine primarului municipiului Bli;
responsabilitatea pentru execuia bugetului municipal
Chiinu revine primarului general al municipiului
Chiinu.
Respectiv, autoritile executive ale unitilor administrativteritoriale, n condiiile legislaiei n vigoare, sunt responsabile de:
a) corectitudinea i veridicitatea datelor, indicilor i altor
informaii n a cror baz a fost elaborat bugetul respectiv;
b) asigurarea colectrii depline i n termenele stabilite a
veniturilor proprii;
c) utilizarea conform destinaiei a alocaiilor bugetare
aprobate;
d) respectarea termenelor de plat a salariilor ctre angajaii
instituiilor publice finanate de la buget i de plat pentru
lucrri, servicii i bunuri materiale contractate n limitele
aprobate n bugetul respectiv.
La fel i conductorii instituiilor publice finanate de la buget
sunt responsabili de respectarea limitelor alocaiilor bugetare
aprobate n devizele de cheltuieli, iar n caz de efectuare de ctre
instituia public a unor cheltuieli neprevzute n deviz, autoritatea
executiv respectiv este n drept s nu acopere cheltuielile
neasigurate cu suport financiar249.
Din analiza prevederilor legale 250, putem meniona, c
procedura executrii bugetelor unitilor administrativ-teritoriale
este compus din urmtoarele etape:
" Examinnd capitolul IV al Legii privind finanele publice locale - Execuia
^getelor unitilor administrativ-teritoriale - observm c se face referire numai la
ccuia de cas a bugetelor, pe cnd executarea bugetului cuprinde, n afar de
aceasta, nc trei etape.
Capitolul 3 al Legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar, nr.847 din "
-1996 (M.O. nr. 19-20/197 din 27.03.1997).

------------- 191

repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor;


execuia prii de venituri; execuia de cas a
bugetului; execuia prii de cheltuieli.
7.7.2. Repartizarea lunar a veniturilor i cheltuielilor.
Conform art. 25 al Legii privind finanele publice locale, n
termen de 5 zile de la aprobarea bugetului local, subdiviziunea
financiar a unitii administrativ-teritoriale de nivelul nti solicit
de la toate instituiile publice finanate de la bugetul local propuneri
de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate n buget pentru
instituia respectiv. i a veniturilor ei provenite din executarea
lucrrilor, prestarea serviciilor sau din desfurarea contra plat a
altor activiti i generalizeaz propunerile primite.
n termen de pn la data de 20 decembrie, autoritatea
executiv a unitii administrativ-teritoriale aprob repartizarea pe
luni a veniturilor i cheltuielilor bugetului local conform clasificaiei
bugetare i pn la data de 25 decembrie, i remite direciei finane
repartizarea pe luni a veniturilor i cheltuielilor bugetului local
conform clasificaiei bugetare.
Respectiv, n termen de 10 zile de la aprobarea bugetului
unitii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i a bugetului
municipal Bli, direcia finane efectueaz urmtoarele aciuni:
a) solicit de la instituiile publice finanate de la bugetele
menionate propuneri de repartizare pe luni a
cheltuielilor aprobate n buget pentru instituia
respectiv i a veniturilor ei provenite din executarea
lucrrilor, prestarea serviciilor sau desfurarea contra
plat a altor activiti;
b) ntocmete repartizarea pe luni a veniturilor prevzute
pentru ncasare n bugetele menionate;
c) ntocmete repartizarea pe luni a transferurilor la
bugetele locale, prevzute n aceste bugete.

n termen de pn la data de 25 decembrie, preedintele


raionului, Guvernatorul unitii teritoriale autonome cu statut juridic
special, primarul municipiului Bli i primarul general al
municipiului Chiinu aprob repartizarea pe luni a veniturilor i
cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaiei bugetare.
Direcia finane, pe baza repartizrii pe luni a veniturilor i
cheltuielilor bugetelor locale, a bugetelor unitilor administrativteritoriale de nivelul al doilea, ntocmesc totalizri ale repartizrilor
pe luni ale veniturilor i cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului
unitii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului
municipiului Bli i bugetului municipiului Chiinu i, pn la 1
ianuarie, le depun la Ministerul Finanelor.
7.7.3. Executarea prii de venituri
Scopul execuiei prii de venituri ale bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale este realizarea integral i n termenele
legale a veniturilor n bugetul aprobat. Realizarea veniturilor este
supus cerinelor de legalitate privind ncasarea impozitelor, taxelor
i altor venituri care sunt cuprinse i specificate n lista impozitelor,
taxelor i altor venituri bugetare, fiind parte din documentaia
anexat fiecrui buget.
n acelai timp execuia prii de venituri ale bugetului este
supus cerinelor de stabilire, calcul i plat conform a fiecrui
impozit, tax i alt form de venit bugetar.
La colectarea veniturilor sunt necesare o serie de acte i
operaiuni251:
a. Identificarea veniturilor i bunurilor impozabile i stabilirea
obligaiilor fa de bugetul respectiv:
- calcularea obligaiei bugetare datorate de subiectele
pltitoare;
- calcularea i reinerea obligaiei bugetare de ctre terul
pltitor pentru unele venituri datorate de unele persoane;
2S

192

'agunaD.D.,Op.cit.,p. 316.

193

b.
-

calcularea obligaiei bugetare de organele teritoriale fiscale.


ncasarea veniturilor bugetare:
prin bnci;
prin organele teritoriale fiscale;
prin intermediul instituiilor sau persoanelor mpu
ternicite.
c. Urmrirea realizrii veniturilor bugetare.
Aceasta cuprinde o serie de msuri ale organelor de percepere
n vederea asigurrii integrale i la termenele prevzute a tuturor
veniturilor bugetare.
Veniturile bugetare ale unitilor administrativ-teritoriale se
ncaseaz de la contribuabili n conturile bancare ale trezoreriei
teritoriale n felul urmtor252:
prin virament n baza dispoziiei de plat trezorerial
ntocmit distinct pentru achitarea fiecrui impozit sau taxe,
indicnd, n mod obligatoriu, codul fiscal, contul bancar al
trezoreriei teritoriale, codul bncii, contul trezoreria! de
venituri cu descrierea textual a plii achitate n rubrica
destinaiaplii', conform clasiftcaiei bugetare;
n numerar, prin ordinul de ncasare a numerarului;
impozitele, taxele i alte pli de la persoanele fizice se
ncaseaz prin Aviz de plat n numerar.
Perceptorii fiscali, care recepioneaz plile de la persoanele
fizice, depun numerarul ncasat de la pltitorii de impozite i taxe la
bncile comerciale prin/oaie de vrsmnt la nivel de cont trezorerial
de venituri. Achitarea impozitelor i taxelor de ctre persoanele fizice
n numerar se efectueaz prin Aviz de plat n numerar.
7.7.4. Executarea de cas a bugetului
Dac s ne referim la execuia de cas a bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale, aceasta se efectueaz prin sistemul
trezorerial, reflectndu-se n conturi distincte253:
252

Manole T.,Op.cit., p.199.

194 ----------------

a) ncasrile veniturilor n conformitate cu structura


clasificaiei bugetare;
b) efectuarea de cheltuieli n limita alocaiilor aprobate i
conform destinaiei stabilite.
Sistemul trezorerial prin care se efectueaz execuia de cas a
bugetelor unitilor administrativ-teritoriale i reglarea decontrilor
dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin Trezoreria de
Stat, format din Trezoreria Central i trezoreriile teritoriale.
Trezoreria Central, n baza legii bugetare anuale, efectueaz
alocri de transferuri de la bugetul de stat la bugetele unitilor
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i la bugetul municipal Bli,
precum i defalcri n aceste bugete de la veniturile generale de stat.
Conturile pentru gestionarea veniturilor i cheltuielilor
bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, precum i conturile
instituiilor publice finanate de la aceste bugete pot fi deschise
numai n trezoreriile teritoriale respective.
Conform Legii finanelor publice locale, (cap. IV, art. 28, alin,
(4)), trezoreriile teritoriale au urmtoarele atribuii:
a) efectueaz, n baza deciziilor autoritii reprezentative i
deliberative a unitii administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea i a municipiului Bli, alocri de transferuri de la
bugetul respectiv la bugetele locale, precum i defalcri n
aceste bugete de la veniturile generale de stat i de la
impozitul pe bunurile imobiliare;
b) asigur execuia conform a bugetelor instituiilor publice
finanate de la bugetul unitii administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bli;
c) asigur execuia conform a bugetelor satelor (comunelor),
oraelor (municipiilor), precum i ale instituiilor publice
finanate de la aceste bugete din raza de activitate a
trezoreriei teritoriale.

lin. 1 al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003


nr.248-253/996 din 19.11.2003).

-------------

195

7.7.5. Executarea prii de cheltuieli


Executarea prii de cheltuieli a bugetului unitii
administrativ-teritoriale nseamn efectuarea cheltuielilor publice n
concordan deplin cu destinaiile stabilite.
Cheltuielile din bugetele unitilor administrativ-teritoriale se
efectueaz n baza repartizrilor lunare elaborate i aprobate n
ordinea stabilit, n limita alocaiilor aprobate fiecrui ordonator de
credite (executor de buget).
Conform art. 1 al Legii privind finanele publice locale,
executor (ordonator) de buget este conductorul autoritii
(instituiei) publice, mputernicit cu dreptul de a efectua cheltuieli n
conformitate cu alocaiile aprobate.
Ordonatorul de buget este agentul public al diferitelor
administraii, care pe lng funciile ce decurg din apartenena la funcia
public, beneficiaz de un statut special, care l mputernicete cu
atribuii decizionale n domeniul financiar-bugetar.
Ordonatorul efectueaz toate operaiunile succesive ale unei
ncasri sau pli, dup apariia datoriei sau a creanei, inclusiv sau
exclusiv ordinul de a plti o cheltuial sau de a acoperi o ncasare.
n domeniul cheltuielilor publice, n funcie de condiiile
legale, ordonatorii angajeaz cheltuieli, determin suma de plat i
ordonarea plii.
Ordonatorii de credite (executorii de buget) sunt persoane
juridice cu dreptul de a angaja i utiliza alocaiile bugetare numai n
limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict
legate de activitatea instituiilor i serviciilor publice respective i de
executarea dispoziiilor legale. Dup funciile atribuite, ordonatorii
de credite se clasific pe tipuri, dup cum urmeaz254:
1. Ordonatori principali de credite (executori primari de
buget) ai bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, la
care se refer: primarii satelor (comunelor), orae-

lor(municipiilor), preedinii raioaneiur,


unitii teritoriale autonome cu statut juridic special,
primarul general al municipiului Chiinu.
2. Ordonatori secundari de credite (executori secundari de
buget) pentru bugetele unitilor administrativ-teritoriale
sunt: conductorii instituiilor publice finanate de la
bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu statut de
persoan juridic.
3. Ordonatori teriari de credite (executori teriari de buget)
pentru bugetele unitilor administrativ-teritoriale:
conductorii instituiilor publice fr statut de persoan
juridic, mputernicii s utilizeze mijloacele bugetare care
le-au fost repartizate numai pentru necesitile unitilor
pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele
aprobate i n condiiile stabilite prin dispoziii legale.
Rezult din cele relatate mai sus c procesul de repartizare se
deruleaz astfel:
Repartizarea efectuat de ctre ordonatorii principali
ntre bugetul propriu i bugetele ordonatorilor
subordonai;
Repartizarea efectuat de ctre ordonatorii secundari a
creditelor bugetare aprobate, pe unitile subordonate i
a celor cuprinse n bugetul propriu;
Ordonatorii teriari utilizeaz creditele ce le-au fost
repartizate.
ntruct repartizarea veniturilor se efectueaz pe niveluri de
bugete (bugete raionale, bugete locale), finanarea ordonatorilor de
credite se face respectiv din conturile trezoreriale de venituri pentru
bugetul raional i conturile trezoreriale de venituri pentru bugetele
locale (sat/comun, ora, municipiu).
Un alt aspect, n ce privete executorii de buget, este faptul c
acetia poart responsabilitate de organizarea i inerea la zi a

254

Art.31 din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
196 ----------------

197

contabilitii i prezentrii la termen a bilanurilor, drilor de seam


contabile i a conturilor de execuie a bugetului.25"
Ca rezultat al executrii bugetelor unitilor administrativteritoriale se purcede la ntocmirea rapoartelor. n acest context
direcia finane i/sau subdiviziunea financiar a unitilor
administrativ teritoriale ntocmesc rapoarte trimestriale i anuale
privind execuia acestora.
Rapoartele trimestriale se examineaz i se aproba de ctre
autoritatea executiv respectiv.
Rapoartele privind mersul execuiei bugetului unitii
administrativ-teritoriale pe semestrul nti i pe 9 luni ale anului n
curs se audiaz la edina autoritii reprezentative i deliberative a
unitii administrativ-teritoriale.
Raportul anual privind execuia bugetului unitii
administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprob de ctre
autoritatea reprezentativ i deliberativ cel trziu la data de 15
februarie a anului urmtor anului de gestiune.
Dup aprobarea acestora, n termenele stabilite de Ministerul
Finanelor, direciile finane prezint ministerului rapoarte
trimestriale i anuale privind execuia bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale pentru a fi incluse n raportul privind
execuia bugetului consolidat256.

:5

' Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
;5fl
Art. 29, din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

198 ------------

y -t

FONDURILE ASIGURRILOR
OBLIGATORII DE
ASISTENT MEDICAL
8.1. Caracterizare general

sigurarea obligatorie de asisten medical reprezint un


sistem garantat de stat de aprare a intereselor populaiei n
domeniul ocrotirii sntii prin contribuirea, din contul primelor
de asigurare, a unor fonduri bneti destinate pentru acoperirea
cheltuielilor de tratare a strilor condiionate de survenirea
evenimentelor asigurate. Sistemul asigurrii obligatorii de asisten
medical ofer cetenilor Republicii Moldova posibiliti egale n
obinerea asistenei medicale oportune i calitative. Asigurarea
cetenilor strini i apatrizilor se realizeaz la trecerea frontierei de
stat a Republicii Moldova, odat cu eliberarea vizei. n acest caz,
cetenii strini au drepturi i obligaii similare ca i cetenii
Republicii Moldova n domeniul asigurrii obligatorii de asisten
medical. Asigurarea obligatorie de asisten medical se realizeaz
prin contracte ncheiate ntre subiecii asigurrii de asisten
medical i Compania Naional de Asigurri n Medicin, ncheierea
contractului de asigurare obligatorie de asisten medical
confirmat prin eliberarea de ctre asigurtor, fiecrei persoane
------------- 199

contabilitii i prezentrii la termen a bilanurilor, drilor de seam


contabile i a conturilor de execuie a bugetului.255
Ca rezultat al executrii bugetelor unitilor administrativteritoriale se purcede la ntocmirea rapoartelor. n acest context
direcia finane i/sau subdiviziunea financiar a unitilor
administrativ teritoriale ntocmesc rapoarte trimestriale i anuale
privind execuia acestora.
Rapoartele trimestriale se examineaz i se aprob de ctre
autoritatea executiv respectiv.
Rapoartele privind mersul execuiei bugetului unitii
administrativ-teritoriale pe semestrul nti i pe 9 luni ale anului n
curs se audiaz la edina autoritii reprezentative i deliberative a
unitii administrativ -teritoriale.
Raportul anual privind execuia bugetului unitii
administrativ-teritoriale pe anul de gestiune se aprob de ctre
autoritatea reprezentativ i deliberativ cel trziu la data de 15
februarie a anului urmtor anului de gestiune.
Dup aprobarea acestora, n termenele stabilite de Ministerul
Finanelor, direciile finane prezint ministerului rapoarte
trimestriale i anuale privind execuia bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale pentru a fi incluse n raportul privind
execuia bugetului consolidat256.

255

Art. 32, alin. 1, lit. e), al Legii privind finanele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
256
Art. 29, din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).
198 ----------------

VIII

FONDURILE ASIGURRILOR
OBLIGATORII DE
ASISTENT MEDICAL
8.1. Caracterizare general
Asigurarea obligatorie de asisten medical reprezint un sistem
garantat de stat de aprare a intereselor populaiei n domeniul
ocrotirii sntii prin contribuirea, din contul primelor de
asigurare, a unor fonduri bneti destinate pentru acoperirea
cheltuielilor de tratare a strilor condiionate de survenirea
evenimentelor asigurate. Sistemul asigurrii obligatorii de asisten
medical ofer cetenilor Republicii Moldova posibiliti egale n
obinerea asistenei medicale oportune i calitative. Asigurarea
cetenilor strini i apatrizilor se realizeaz la trecerea frontierei de
stat a Republicii Moldova, odat cu eliberarea vizei. n acest caz,
cetenii strini au drepturi i obligaii similare ca i cetenii
Republicii Moldova n domeniul asigurrii obligatorii de asisten
medical. Asigurarea obligatorie de asisten medical se realizeaz
prin contracte ncheiate ntre subiecii asigurrii de asisten
medical i Compania Naional de Asigurri n Medicin, ierea
contr
actului de asigurare obligatorie de asisten medical este
confirmat prin eliberarea de ctre asigurtor, fiecrei persoane
------------- 199

asigurate, a unei polie de asigurare, n temeiul creia acesta va


beneficia de ntregul volum de asisten medical prevzut n
Programul unic al asigurrii obligatorii de asisten medical i
acordat de prestatorii de servicii medicale din republic. Obiect al
asigurrii obligatorii de asisten medical este riscul asigurat, legat
de cheltuielile pentru acordarea volumului necesar de asisten
medical i farmaceutic, prevzut n Programul unic al asigurrii
obligatorii de asisten medical.
Sediul juridic constituie: Legea privind sistemul bugetar i
procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19962S7; Legea cu privire la
asigurarea obligatorie de asisten medical, nr. 1585-XIII din
27.02.1998258; Legea cu privire la mrimea, modul i termenele de
achitare a primelor de asigurare obligatorii de asisten medical,
nr. 1593-XV din 26.12.2002259.

8.2. Veniturile i cheltuielile fondurilor asigurrilor


obligatorii de asisten medical
Pltitorul primelor de asigurare este asiguratul - persoan fizic
sau juridic - care a ncheiat cu asigurtorul un contract de
asigurare obligatorie de asisten medical sau care devin asigurai
prin efectul legii. n acest sens, pltitori ai primelor de asigurare
obligatorie de asisten medical sunt:
ntreprinderile, instituiile, organizaiile, indiferent de tipul
de proprietate i forma juridic de organizare, i
persoanele fizice ce desfoar activiti profesionale i
antreprenoriale. n aceast categorie sunt ncadrate i
autoritile administraiei publice centrale sau locale, care
are obligativitatea de a achita primele de asigurare;
257
258
259

M.O. nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din 30.05.2003.
M.O. nr.38-39/280 din 30.04.1998.
M.O. nr. 18-19/57 din 08.02.2003.

200 --------------

angajaii unitilor, indiferent de tipul de proprietate i


forma juridic de organizare. Din aceast categorie fac
parte salariaii ncadrai pentru desfurarea unor activiti
sau prestarea unor servicii permise de cadrul normativ n
vigoare, indiferent de termenul de angajare i forma de
retribuire a muncii;
categoriile de persoane neangajate pentru care pltitor al
primelor de asigurare obligatorie de asisten medical este
Guvernul Republicii Moldova. n aceast categorie se
ncadreaz: copii de vrst precolar; elevii din
nvmntul primar, gimnazial, liceal i mediu de cultur
general; elevii din nvmntul secundar profesional;
elevii din nvmntul mediu de specialitate (colegii) cu
frecven la zi; studenii din nvmntul superior
universitar cu frecven la zi; rezidenii nvmntului
postuniversitar obligatoriu; copii nencadrai la nvtur
pn la atingerea vrstei de 18 ani; gravidele, parturientele
i luzele; invalizii; pensionarii; omerii nregistrai oficial.
alte persoane fizice cu domiciliu n Republica Moldova.
Persoanele asigurate pot fi att cetenii Republicii Moldova,
ct i cetenii strini sau apatrizii aflai n Republica Moldova, n
interesul crora au fost pltite prime de asigurare obligatorii de
asisten medical.
Trebuie de remarcat, c efectele juridice privind prestarea
serviciilor de ctre prestatorul de servicii medicale n baza polielor
de asigurare de care se folosesc subiecii acestora este valabil doar pe
teritoriul Republicii Moldova.
Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asisten
medical reprezint prima de asigurare obligatorie de asisten medical.
Aceast prim fiind o sum fix sau o contribuie procentual
in salariu i la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, pe care
asiguratul este obligat s o plteasc asigurtorului pentru preluarea
riscului persoanei asigurate, conform cadrului legal n vigoare i
contractului de asigurare. Primele de asigurare obligatorii de
------------- 201

asisten medical se stabilesc ca contribuii financiare n mrimi


suficiente pentru prestarea serviciilor stabilite. n acest sens, aceste
prime de asigurare se stabilesc n funcie de suma prevzut n legea
fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical pe anul
respectiv, echivalent costului Programului unic al asigurrii
obligatorii de asisten medical, pe cap de locuitor.
Mrimea primei de asigurare n form de contribuie
procentual la salariu i alte forme de retribuire a muncii, la onorarii
se stabilete anual prin lege i reprezint raportul mrimii primei de
asigurare n form de sum fix la salariul mediu anual pe economie
prognozat pentru anul urmtor, exprimat n procente.
Mrimea primei de asigurare obligatorie de asisten medical
este revzut i calculat anual de ctre Comisia Naional de
Asigurri n Medicin i aprobat, concomitent cu bugetul de stat de
ctre Parlament.
Achitarea primelor pentru asigurarea obligatorie de asisten
medical a populaiei angajate se face din contul contribuiilor
angajatorului i angajatului. Participarea angajatului la achitarea
primei se determin difereniat n funcie de mrimea salariului i
ncepe din momentul ncheierii contractului de munc.
Toate cheltuielile legate de acordarea ctre persoanele asigurate a
asistenei medicale n volumul prevzut de Programul unic al asigurrii
obligatorii de asisten medical, asigurtorul le achit trimestrial,
conform facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale.
Angajatorul este n drept s achite n avans cheltuielile pentru
prestarea serviciilor medicale, conform condiiilor stabilite n
contract.
Factura se perfecteaz de prestatorii de servicii medicale n baza
calculaiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care
au beneficiat de asisten medical n perioada respectiv.
Colectarea facturilor de la prestatorii de servicii medicale i
analiza acestora o face asigurtorul prin intermediul ageniilor sale
teritoriale (ramurale).

202

8.3. Procesul elaborrii, adoptrii, promulgrii i executrii


fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical
8.3.1. Elaborarea proiectului fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical
uprinznd actele i operaiunile de elaborare, aprobare i
executare sau ndeplinire a fondurilor anuale ale
asigurrilor obligatorii de asisten medical, procedura acestui
buget este supus dispoziiilor generale procedurale prevzute de
Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996260. Conform acestui act normativ, elaborarea i execuia
fondurilor anuale ale asigurrilor obligatorii de asisten medical
sunt supuse principiilor anualitii, realitii i echilibrrii, la fel ca
elaborarea i execuia bugetului de stat, i bugetului asigurrilor
sociale de stat. Aceste extinderi ale principiilor i normelor
asupra fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical
sunt justificate de faptul, c aceste fonduri fac parte din bugetul
public naional261 care este autonom fa de bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele locale.
La elaborarea proiectului fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical se urmresc echilibrul dintre venituri i cheltuieli,
prevzndu-se surse bneti pentru acoperirea cheltuielilor de
tratament medical achitate conform facturilor prezentate de
prestatorii de servicii medicale.
Elaborarea proiectului fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical se efectueaz de Compania Naional de Asigurri
in Medicin, coordonat cu Ministerul Sntii privind evoluia
veniturilor i cheltuielilor n anii precedeni, precum i estimarea

I w

"l9"20 din 27-03.1997, fiind republicat n M.O. nr.91-96 din 3O.O5.2OO3. XIII H6 Vedea art 2 din Le ea
'
g privind sistemul bugetar i procesul bugetar nr. 847-"i
06 08 24'0 24.05.1996 (n redacia Legii nr.244-XV din 01.07.2004(M.O.nr.l32-137
din

Bl A

evoluiei veniturilor i cheltuielilor n anul urmtor cu influenele


creterii probabile a preurilor i tarifelor.
Elaborarea pn la nceputul ultimului trimestru a proiectului
legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical este supus
avizrii de ctre Ministerul Finanelor i aprobrii de ctre Guvern.
Guvernul examineaz proiectul legii fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical i nota explicativ naintea adoptrii
hotrrii. La solicitarea Guvernului, se prezint informaii sau
explicaii adiionale referitoare la proiectul legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical i la nota explicativ.
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii
fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i la nota
explicativ i controleaz operarea amendamentelor respective de
ctre Compania Naional de Asigurri n Medicin.
Dup includerea amendamentelor, dac acestea exist,
Guvernul aprob proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical.
Dup ce proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical a fost aprobat de Guvern, acesta este naintat
Parlamentului spre dezbatere i adoptare, concomitent cu proiectului
bugetului de stat pe acelai an urmtor.
Proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten
medical include anexele i este nsoit de nota explicativ.
8.3.2. Examinarea i adoptarea proiectului fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisteni medicali
Proiectul legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten
medical este examinat de Comisia de specialitate, Comisiile
parlamentare i Direcia juridic a Parlamentului, care prezint
plenului Parlamentului un raport i avize la data stabilit de acesta.
Concomitent, proiectul legii bugetului asigurrilor sociale este
examinat de Curtea de Conturi, care prezint Parlamentului un aviz
la data stabilit de acesta.

204

n baza avizelor Comisiilor permanente i avizului Direciei


juridice, Comisia de specialitate ntocmete raportul i lista de
recomandri asupra proiectului legii fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical i le prezint Parlamentului la data
stabilit de acesta.
Examinarea proiectului legii fondurilor asigurrilor obligatorii
de asisten medical n Parlament se efectueaz n trei lecturi.
n fiecare lectur Parlamentul examineaz proiectul legii
fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i nota
explicativ.
Legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical
poate fi adoptat i n dou lecturi, dac toate chestiunile din lecturile
doi i trei sunt examinate ntr-o singur lectur.
A ) Examinarea n prima lectur:
n decursul primei lecturi, Parlamentul audiaz raportul
Guvernului i coraportul Comisiei de specialitate asupra proiectului
legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical i
examineaz:
a) direciile principale ale politicii Companiei Naionale de
Asigurri n Medicin privind fondurile asigurrilor
obligatorii de asisten medical;
b) concepiile de baz ale proiectului.
Parlamentul adopt, n prima lectur, proiectul legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical i l remite Comisiei de
specialitate pentru pregtirea de examinare n a doua lectur.
n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru
mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical n prima lectur.
B ) Examinarea n a doua lectur:
n decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea
Comisiei de specialitate, examineaz:
a) veniturile estimate sub form de calcule i structura lor;
b) cheltuielile estimate, structura i destinaia lor;

205

c) deficitul sau excedentul fondurilor asigurrilor obligatorii


de asisten medical.
Parlamentul adopt, n a doua lectur, proiectul legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical i l remite Comisiei de
specialitate pentru pregtirea examinrii n a treia lectur.
n caz de respingere, Parlamentul stabilete un termen pentru
mbuntire i prezentare repetat a proiectului legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical n a doua lectur.
C) Examinarea n a treia lectur:
n decursul lecturii a treia, Parlamentul, la prezentarea
Comisiei de specialitate:
a) examineaz cheltuielile pentru prestarea serviciilor
medicale detaliate care vor fi efectuate;
b) stabilete cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale
care vor fi finanate n mod prioritar;
c) examineaz alte detalieri din proiectul legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical. Pn la 5
decembrie a fiecrui an, Parlamentul adopt legea
fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical,
care va fi promulgat de Preedintele statului, apoi va fi
publicat i va intr n vigoare la 01 ianuarie a
urmtorului an. Termenul de 5 decembrie are un
caracter de orientare i nu produce nici un efect juridic,
dac a fost nclcat.
Dac legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten
medical nu a fost adoptat cu cel puin 3 zile nainte de expirarea
exerciiului bugetar, se aplic n continuare legea fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical a anului precedent pn
la aprobarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten
medical pe anul urmtor.

206

8.3.3. Promulgarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de


asisten medical
Potrivit dispoziiilor art. 74 alin.(3) din Constituia Republicii
Moldova, legile, adoptate de Parlament, se trimit spre promulgare
Preedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al
procedurii legislative i ine exclusiv de competena efului statului262.
Este firesc ca eful statului s aib posibilitatea de a examina legea
fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical, adoptat de
Parlamentul Republicii Moldova, exercitndu-i atribuiile constituionale ce i revin n aceast calitate, de a asigura buna funcionare a
autoritilor publice, inclusiv cea din sfera sntii publice.
Conform art. 93 alin.(l) din Constituia Republicii Moldova
Preedintele Republicii Moldova promulg legile".
Promulgarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten
medical este operaiunea final a procedurii legislative i ea permite
efului statului s investeasc legea cu formul executorie263, oblignd
Ministerul Sntii, Compania Naional de Asigurri n Medicin i
prestatorii serviciilor medicale s procedeze la executarea prevederilor
legii fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical pe anul
urmtor de gestiune. Conform art. 94 alin. (1) din Constituia Republicii
Moldova, decretul de promulgare a legii fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical emis de Preedintele Republicii
Moldova este obligatoriu pentru executarea pe ntreg teritoriul statului i
are caracter normativ. Decretele Preedintelui Republicii Moldova se
promulg ntr-un termen de dou sptmni264.
62

n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale privind interpretarea


unor prevederi ale articolul 93 alineatul (2) din Constituia Republicii Moldova , nr.
9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998).
263 9

in acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la


mterpretarea articolului 74 alineatele (1) i (2), articolului 93 alineatul (2) i articolul
143
linearul (1) din Constituia Republicii Moldova , nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr. 16
din 14. 03.1996)
*n acest sens, a se vedea Hotrrea Curii Constituionale cu privire la
nterpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituia Republicii
Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996).

207

Uneori, Preedintele statului, printr-o scrisoare de remitere,


poate cere Parlamentului reexaminarea legii fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical pentru orice motive, ncepnd cu
inacceptabilitatea unor cote stabilite pentru plata primelor obligatorii
de asisten medical i terminnd cu ndreptarea unor erori
materiale. Reexaminarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical poate fi cerut de ctre eful statului numai o
singur dat265 i nu este obligatorie pentru Parlament. n acest sens,
trimiterea de ctre Preedintele Republicii Moldova a legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical, cu obieciile sale, spre
reexaminare Parlamentului nseamn, de fapt, refuzul efului statului
de a o promulga.
n cazul adoptrii repetate de ctre Parlament a legii fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical, cu sau fr luarea n
consideraie a obieciilor expuse n scrisoarea de remitere de eful
statului, Preedintele Republicii Moldova este obligat de a promulga
legea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Ulterior,
Decretul cu privire la promulgarea legii fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical se public n Monitorul Oficial266.
8.3.4. Executarea legii fondurilor asigurrilor obligatorii
de asisten medical
Executarea fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten
medical const n acumularea primelor de asigurare obligatorie de
asisten medical i a celorlalte venituri, n corelaie practic necesar
cu plata sumelor de bani legate de acordarea persoanelor asigurate a
asistenei medicale n volumul prevzut de Programul unic al
asigurrilor obligatorii de asisten medical.
AWeniturile fondurilor asigurrilor obligatorii de asistent
medical provin din primele de asigurare obligatorie de asisten
265

Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului


Parlamentului nr. 797-XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996).
266
Conform art. 1 alin.(l) din Legea privind modul de publicare i intrare n vigoare
a actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994).

208 --------------

medical, transferurile (subveniile) 267 din bugetul de stat i din alte


venituri (din dobnzi, majorri de ntrziere) prevzute de lege.
Categoriile de pltitori, crora prima li se calculeaz n calitate
de contribuie procentual la salariu i la alte forme de retribuire a
muncii, la onorarii, achit primele de asigurare obligatorie de
asisten medical o dat pe lun, la momentul ncasrii mijloacelor
financiare pentru retribuirea muncii.
Persoanelor fizice, care desfoar activitate de ntreprinztor, li se
calculeaz contribuia n form de sum fix i vor achita integral
cuantumul anual al primelor de asigurare obligatorie de asisten
medical pn la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune.
Persoanele fizice, care nici nu sunt angajate i nici nu
desfoar activitate de ntreprinztor, vor achita integral cuantumul
anual al primelor de asigurare, calculate n form de sum fix, pn
la data de 10 a primei luni a anului respectiv de gestiune.
Transferurile constituie a doua categorie important a
veniturilor fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical.
Ministerul Finanelor va vira o dat pe lun n contul
Companiei Naionale de Asigurri n Medicin transferuri
(subvenii), dar nu mai trziu de data de 10 a lunii corespunztoare,
calculate ca prime de asigurare obligatorie de asisten medical
pentru categoriile de persoane neangajate, pentru care pltitor al
primelor de asigurare este Guvernul Republicii Moldova.
Alte venituri sunt: dobnzile i majorrile de ntrziere.
Majorrile de ntrziere sunt pltite de persoana asigurat n cazul
neachitrii la termenele legale a primelor de asigurare n fondurile
'Onform art.9 i 21 din Legea cu privire la mrimea, modul i termenele de
achitare a primelor de asigurare obligatorie de asisten medical, nr.l593-XV
In
26.12.2002 (M.O. nr.18-19/57 din 08.02.2003), actul legislativ este
e
glementat inconsecvent avnd n vedere termenul de transte? i subvenii.
uie de remarcat, c termenul de subvenie" nu mai este practicat n
atura de specialitate i legislaia Republicii Moldova, instituindu-se termenul
1
*-i33ikl?'(n acest sens a se vedea art. 1 din Legea privind finanele publice
w
nr.397-XV din 16.10.2003(M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).

asigurrilor obligatorii de asisten medical. Aceste venituri au un


caracter ocazional i apar n situaia cnd pltitorii primelor nu i-au
onorat obligaiile cu caracter public. Dobnzile sunt sumele de bani,
care pot constitui venituri bugetare, n cazul apariiei
disponibilitilor bneti n_fondurile asigurrilor obligatorii de
asisten medical, fiind ncheiate convenii de depozit de Compania
Naional de Asigurri n Medicin cu trezoreria statului sau cu
societile bancare.
B) Cheltuielile fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten
medical acoper contravaloarea prestrii serviciilor medicale din
sistemul public. Contravaloarea acestor servicii se calculeaz n baza
facturilor care sunt perfectate de prestatorii de servicii medicale,
conform condiiilor stabilite n contract. Factura se perfecteaz n baza
calculaiei cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care
au beneficiat de asisten medical n perioada respectiv.
Excedentele anuale ale fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical se utilizeaz potrivit destinaiilor aprobate prin
lege. Excedentele anuale ale fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical pot fi pstrate pe conturi bancare depozitare.
Eventualul deficit curent al fondurilor asigurrilor obligatorii
de asisten medical se acoper din disponibilitile fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical din anii precedeni.
n caz de necesitate, Compania Naional de Asigurri n
Medicin, coordonat cu Ministerul Sntii, poate propune
Guvernului, iar acesta Parlamentului un proiect de rectificare a legii
fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical. Rectificarea
include:
a) estimri revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii i
de deficit sau excedent rezultant;
b) repartizarea soldurilor de mijloace bneti constituite n
urma executrii fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical n anul financiar precedent;
c) estimri i descrieri revizuite, dac acestea exist, la
anexele i nota explicativ, ce nsoesc proiectul

rectificrii legii fondurilor asigurrilor obligatorii de


asisten medical.
Parlamentul examineaz modificrile propuse de Guvern i
ntreprinde una din urmtoarele aciuni:
respinge modificrile pentru cheltuieli adiionale a
fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical;
aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale a
fondurilor asigurrilor obligatorii de asisten medical,
precum i propunerile de compensri;
aprob modificrile pentru cheltuieli adiionale, cu
modificarea concomitent a nivelului deficitului sau a
excedentului fondurilor asigurrilor obligatorii de
asisten medical.
Orice decizie de a majora deficitul fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical sau de a reduce excedentul acestor
fonduri se realizeaz printr-o modificare separat la legea fondurilor
asigurrilor obligatorii de asisten medical. La sfritul fiecrui an
financiar, Compania Naional de Asigurri n Medicin ntocmete
o dare de seam cu privire la realizarea fondurilor asigurrilor
obligatorii de asisten medical, fiind coordonat cu Ministerul
Sntii i Ministerul Finanelor; apoi este prezentat Guvernului
pana la data de 01 mai a anului imediat urmtor anului de gestiune,
spre examinare i aprobare, ulterior fiind aprobat de Parlament
Pan la 01 iunie a anului urmtor anului de gestiune.

211

210

DATORIA I GARANIA
DE STAT
9.1. Noiuni generale privind mprumutul public
9.1.1. Aspecte generale
^ n cadrul dreptului financiar din statele contemporane
mprumuturile publice reprezint un mijloc de completare a JL
fondurilor bneti de utilitate public, inclusiv de completare a
veniturilor bugetare.
Din punct de vedere terminologic, expresia mprumut public"
este sinonim cu creditul public"268, iar n sfera acestuia se cuprind
mprumuturile att de stat, ct i ale unitilor administrativteritoriale.
In conformitate cu regulile generale care domin materia contractelor269, n cazul oricrui contract sinalagmatic, fiecare parte se oblig s
ofere celeilalte un echivalent pentru prestaia pe care o primete270.

26K

Gliga I., Op.cit., p. 275.


A se vedea Pop L, Drept Civil Romn, Teoria general a obligaiilor, Edit.
Lumina Lex", Bucureti, 2000, p. 74-75; Sttescu C, Brsan C, Drept civil. Teoria
general a obligaiilor, ediia a VUI-a, Edit. ALL Beck", Bucureti, 2002, pp.91-92.
27(1
Minea M. t., Chiriac L.T., Costa C.F., Dreptul finanelor publice, Edit. Accent",
Cluj Napoca, 2005, p. 171.
269

212 ------------

mprumuturile de stat sunt contractate de la persoanele fizice


i juridice sau de la alte state, ori de la organizaii financiare i
bancare internaionale. Pentru exprimarea proporiei cantitative a
acestor mprumuturi este utilizat i s-a rspndit preferenial
expresia datorie de stat", care a ajuns s fie un indicator ce reflect
situaia financiar a statelor la un moment dat.
De fapt datoria de stat este caracterizat ca sum total a
datoriei de stat interne i a datoriei de stat externe, contractate de
Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova, exprimat n
moned naional"271.
Teoria general a mprumutului public cuprinde noiunile i
conceptele privind necesitatea, utilitatea i rolul acestui mprumut,
formele principale i derivate ale mprumutului i datoriei publice,
procedeele obinuite i extraordinare ale mprumutului de stat,
emisiunea i stingerea mprumuturilor publice272.
Necesitatea mprumutului public este expus n cele mai multe
lucrri de specialitate financiar avnd n vedere att avantajele, ct i
dezavantajele acestor mprumuturi, cu specificarea c mprumutul
public se adaug procedeelor denumite impozite i taxe avnd acelai
scop de a repartiza sarcinile financiare ale statului ntre ceteni",

271

Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). Noiunea dat are un caracter
tehnico-economic dar nu individualizeaz natura juridic. De aceea, propunem de
lege ferenda introducerea unui alineat, completnd art. 1 alin. 1 cu urmtorul
coninut: Datorie de stat - situaia juridic individual n care se afl patrimoniul
administrativ al statului n ce privete obligaiile acestui patrimoniu de a plti unor
creditori determinai anumite sume de bani".
Ca lucrri fundamentale de referin pentru mprumutul public, a se vedea: Allix
&i Trite ekmentaire de science des finances et de legislation financiere francaise,
p
aris 1921, Edit. A.Rousseau". pp. 691-790; Jeze G., Op. cit., pp.191-288 i La
technique du credit public, Edit. M. Giard", Paris, 1925, volumul monografiei - 442
e
Pagini; Leon G.N., Elemente de tiin financiar, vohll, Edit. Cartea
Romneasc", Bucureti, 1930, p.107-306; Trotabas L. , Op. cit., p. 275-328, Gliga l,
0
Pcit.(ed.l994), pp. 275-296; Minea M. t., Chiriac L.T., Costa C.F.,Op. cit.(ed.
20
5), p. 171-207.

------------- 213

ns n timp" respectiv asupra cetenilor din dou sau mai multe


generaii succesive"273.
Aceast precizare se dovedete riguroas pentru toate
mprumuturile de stat contractate sau lansate pentru o perioad de
timp mai ndelungat, mprejurare n care restituirea sau
rambursarea mprumuturilor se suport de generaiile de ceteni
ulterioare celei care a hotrt lansarea mprumuturilor respective.
Avantajele mprumuturilor de stat sunt urmtoarele:
consolideaz patrimoniului statului prin valorile viitoare
reale create ca urmare a ntrebuinrii n folos public a
sumelor de bani mprumutate;
sunt mijloace de ncurajare a economiilor bneti i de
activare a unor capitaluri particulare uurnd plasarea de
capital autohton n economia republicii;
reflect credibilitatea creditorilor fa de statul debitor i
economia acestuia, fiind un factor de stabilitate
financiar;
angajeaz creditorii n dezvoltarea i rentabilizarea
economiilor statelor debitoare pentru rambursarea
mprumuturilor de stat acordate.
Dezavantajele mprumuturilor de stat n statele contemporane
sunt urmtoarele:
angajeaz generaiile viitoare obligndu-le s suporte
cheltuielile de rambursare contractate mai ales pe
termene ndelungate;
reduc capitalul particular circulant din economia
naional cu consecine de mpiedicare a procesului
normal de dezvoltare a produciei, influeneaz creterea
i micorarea capacitii contributive a cetenilor.
Confruntarea avantajelor i dezavantajelor principale ale
mprumuturilor de stat ofer concluzii diferite. Este, ns, evident c,
n general, mprumutul public trebuie considerat un mijloc la care
273

Jeze G Op. cit., p. 195.

214 ---------------

este justificat s se recurg numai atunci cnd se dovedete


inevitabil" i pe ct posibil, nu n scopuri de consum - cum adesea
practicau rile n perioada de tranziie spre economia de pia, prin
care trece i Republica Moldova - ci numai n scopuri investiionale.
Cu aceast ultim condiionare, mprumuturile de stat sporesc avuia
republicii prin: modernizarea mijloacelor de comunicaie i
transport, modernizarea infrastructurii publice, dezvoltarea
resurselor energetice, amplificarea exploatrii resurselor naturale etc,
toate acestea pot oferi generaiilor viitoare avantaje i posibiliti
sporite de rambursare a respectivelor mprumuturi.

9.1.2. Regimul juridic al mprumuturilor


i garaniilor de stat
Avnd n vedere importana i consecinele mprumuturilor
publice, n teoria general a acestor mprumuturi s-a consacrat i
conceptul c mprumutul de stat se poate contracta numai cu
aprobarea puterii reprezentative 274. n acest sens, se susine c
aprobarea de ctre parlament, n statele contemporane, este o
condiie esenial pentru valabilitatea mprumutului. Pe lng aceasta
se susine c executivul nu este investit cu atribuii pentru emiterea
mprumuturilor de stat.
Statuarea constituional privind competena puterii
legislative, a dreptului de a decide mprumuturile de stat corespunde
cu faptul c i impozitele, taxele i celelalte venituri bugetare ordinare
Trebuie de remarcat c conceptul de putere reprezentativ" nu trebuie privit in
mod unilateral. n categoria autoritilor reprezentative, conform art. 1 din
Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul
Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003) sunt ncadrate:
consiliul local, consiliul raional, Adunarea Popular a unitii teritoriale
autonome cu statut juridic special i consiliul municipal Chiinu. Conform art.
14
din Legea menionat mai sus, autoritile executive ale unitilor
a
dministrativ-teritoriale, n baza deciziilor autoritilor reprezentative i
e 1Der
ative pot angaja mprumuturi pentru cheltuieli curente i cheltuieli de
capital de la bugetul de stat, de la instituiile financiare i de la ali creditori att
ln re
Public, ct i peste hotarele ei.

215

i permanente se pot institui numai prin actele normative ale puterii


leguitoare, dup cum tot prin acte de acest fel se aprob i bugetele
anuale de stat. n Republica Moldova, n prezent, art. 3 din Legea
privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din
18.07.1996275, a rezervat Parlamentului nu aprobarea fiecrui
mprumut public, ci numai a plafoanelor datoriilor interne i externe,
care sunt stabilite prin legea bugetar anual. Prin legea bugetar
anual Parlamentul poate aproba plafoanele distincte pentru datoria
de stat intern, datoria de stat extern i pentru garaniile de stat,
pentru mprumuturile de stat interne i externe.
Trebuie de menionat c votul parlamentului este o garanie
politic pentru creditorii statului, n mprejurrile n care veniturile
publice ordinare i permanente nu pot fi completate pn la
cuantumul necesar prin alte procedee financiare.
Aprobarea de ctre parlament a mprumuturilor de stat a
prilejuit afirmarea opiniilor potrivit crora, din punct de vedere al
naturii juridice, mprumutul de stat este fie act de suveranitate", fie
act legislativ", fie contract de drept public"276. ntr-adevr, orice
mprumut de stat, aprobat de Parlament printr-o lege, cumuleaz, n
primul rnd, elemente specifice att actelor legislative, ct i celor de
suveranitate n toate statele, n care legile sunt cele mai importante
acte de conducere i, n consecin, sunt i manifestri ale
suveranitii statale. n acest sens, art. 4 din Legea privind datoria de
stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996277 reglementeaz c
datoria de stat este o datorie suveran i reprezint obligaia
absolut a Republicii Moldova de a plti dobnzile i de a rambursa
sumele principale, asigurat cu toate activele Republicii Moldova
aflate la dispoziia Guvernului".
n baza aprobrii Parlamentului Republicii Moldova a
plafoanelor distincte pentru datoria de stat intern, datoria de stat

extern i pentru garaniile de stat, pentru mprumuturi de stat


interne i externe, Guvernul Republicii Moldova se autorizeaz s
contracteze mprumuturi de stat i s acorde garanii de stat pentru
mprumuturi n temeiul contractelor (acordurilor) ncheiate i
administrate de ctre Ministerul Finanelor - organ central statal de
specialitate financiar al guvernului republicii.
Guvernul, fiind reprezentat de Ministerul Finanelor, are
dreptul:
s ncheie contracte (acorduri) de mprumut de mijloace
bneti n moned naional i n alte monede legale;
s emit hrtii de valoare de stat pe termen scurt, mediu
i lung278;
s acorde instituiilor creditoare din ar i de peste
hotare garanii de stat, exprimate n moned naional,
precum i n alte monede legale, pentru mprumuturile
contractate de agenii economici din republic,
indiferent de tipul de proprietate i forma
organizatorico-juridic ale acestora;
Opinia legal pentru contractele (acordurile) de mprumut de
stat i de garanie de stat pentru mprumuturi este exprimat de
Ministerul Justiiei.
Garaniile de stat pentru mprumuturi reprezint o obligaie
condiional care se ndeplinete n condiiile specificate n
contractul (acordul) de garanie, n cazul n care beneficiarul
mprumutului este n imposibilitate s ramburseze mprumutul i s
plteasc dobnzile aferente conform contractului (acordului) de
mprumut. n cazurile n care resursele fondului de risc sunt
insuficiente pentru a efectua plile obligatorii aferente garaniei de
Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate termenele de
cla
s'ficare a mprumuturilor:
Termen scurt - perioad de pn la 365 de zile;
Termen mediu - perioad de 365 de zile pn la 5 ani;
Termen lung - perioad de 5 ani i mai mult.
dln

275
276
277

M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996


A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141.
M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996

216 ----------------

------------- 217

stat pentru mprumuturi, Ministerul Finanelor are dreptul s


transfere temporar n fondul de risc mijloace bneti din veniturile
ncasate la buget sau din conturile extrabugetare, sub condiia
recuperrii ulterioare a acestora.
9.1.3. nregistrarea i gestionarea datoriei de stat i garaniilor
de stat pentru mprumuturi
n scopul calculrii i inerii evidenei tuturor obligaiilor
directe i condiionale ale Republicii Moldova, Ministerul Finanelor
este autorizat s instituie i s in Registrul datoriei de stat i
Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi.
Registrul datoriei de stat este registru al obligaiilor directe
ale statului, rezultate din mprumuturile de stat interne i externe. n
Registrul datoriei de stat, care se rennoiete n funcie de necesiti,
se nregistreaz obligaiile directe ale statului, rezultate din
mprumuturile de stat interne i externe, informaia privind
dinamica datoriei de stat, denumirea de identificare a datoriei, dat
contractrii, scadena, suma total i alt informaie necesar.
Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi este
registru al obligaiunilor condiionale ale statului, rezultate din
emiterea garaniilor de stat pentru mprumuturi de stat interne i
externe.
n Registrul garaniilor de stat pentru mprumuturi, care se
rennoiete n funcie de necesiti, se nregistreaz: obligaiile
condiionale ale statului, rezultate din contractele (acordurile) de
garanie de stat pentru mprumuturi, informaia privind acordarea i
ncetarea garaniilor de stat pentru mprumuturi, denumirea de
identificare a garaniei, data acordrii, scadena, suma total, plile
efectuate i cele datorate, alt informaie necesar.
Registrul datoriei de stat i Registrul garaniilor de stat pentru
mprumuturi se in n form manual sau electronic de ctre
Ministerul Finanelor i sunt unicele nregistrri oficiale privind
obligaiile directe i condiionale ale Republicii Moldova. Acest organ
de specialitate financiar este responsabil de inerea la zi a Registrului
218 ------------

datoriei de stat i a Registrului garaniilor de stat pentru


mprumuturi.
Ministerul Finanelor prezint Bncii Naionale a Moldovei,
sistematic sau la cererea acesteia, informaii privind coninutul
Registrului datoriei de stat i al Registrului garaniilor de stat pentru
mprumuturi.
Acest minister de specialitate consult anual Banca Naional a
Moldovei privitor la obiectivele sale n domeniul mprumuturilor de
stat interne i externe, sectorului public pentru urmtorul an
financiar, inclusiv, privitor la sumele i condiiile n care aceste
mprumuturi vor fi contractate.
Ministerul Finanelor informeaz Banca Naional a Moldovei
despre datoria de stat, inclusiv despre emisiunile de hrtii de valoare
de stat n form fizic, i garaniile de stat pentru mprumuturi.
Ministerul Finanelor n rapoartele periodice privind
executarea bugetului de stat, prezentate Parlamentului, indic
volumul i coninutul obligaiilor directe i condiionale ale statului.

9.2. Datoria de stat intern


9.2.1. Aspecte generale
atoria de stat intern este parte integrant a datoriei de
stat, reprezentnd totalul sumelor principale ale tuturor
obligaiilor directe neonorate, contractate de Ministrul
Finanelor n numele Republicii Moldova n moned naional.
Instrumente generatoare de datorie de stat intern sunt:
a) hrtiile de valoare de stat;
b) mprumuturile de la Banca Naional a Moldovei i
instituiile financiare ale Republicii Moldova;
c) alte instrumente generatoare de datorie de stat intern.
Mijloacele n moned naional obinute din
de stat
mprumuturile
interne, contractate de Ministerul Finanelor n limitele
P afoanelor stabilite de legea bugetar anual, se utilizeaz pentru:

219

acoperirea deficitului bugetului de stat;

stingerea datoriei de stat interne, contractate anterior;

acoperirea decalajului de cas n bugetul de stat;

acoperirea cheltuielilor rezultate din emiterea mpru


muturilor de stat interne;

finanarea proiectelor de investiii.


Guvernul, n persoana Ministerului Finanelor, asigur
gestionarea datoriei de stat interne prin organizarea i evidena
rambursrii acesteia, calculul i plata dobnzii, precum i prin
efectuarea altor operaiuni specifice.
Dobnda i ctigurile de capital din hrtiile de valoare de stat
reprezint venituri impozabile n conformitate cu art. 18 lit. g" i art.
37 alin.(l), lit. b" al Codului Fiscal. De exemplu, Ministerul
Finanelor vinde hrtii de valoare de stat pe termen scurt bncilor,
prin intermediul Bncii Naionale a Moldovei, care apoi le revnd
populaiei. Dac hrtia de valoare este vndut i preul de vnzare
poate fi mai mare dect cel de cumprare, aceast diferen este
supus impunerii279. Trebuie de remarcat, c art. 24 alin.(8) din Legea
pentru punerea n aplicare a titlurilor I i II ale Codului Fiscal nr.
1164-XIII din 24.04.1997 prevede, c dobnzile de la hrtiile de
valoare de stat nu se vor impozita pn la 01 ianuarie 2010. n ceea ce
prevede ctigurile de capital realizate din operaiunile cu hrtiile de
valoare de stat, acestea, actualmente, sunt impozitate n conformitate
cu art. 37 alin.(l), lit. b" al Codului fiscal.

9.2.2. Hrtiile de valoare de stat


Din punct de vedere conceptual, hrtia de valoare de stat este o
brm a datoriei de stat, reprezentnd un contract de mprumut pe
ermen scurt, mediu sau lung cu valoarea exprimat n moned
aional sau n alt moned legal, care intervine ntre Republica

Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T., Tetelea E, Op.

Moldova n calitate de debitor i persoane fizice sau juridice n


calitate de creditor.
Ministerul Finanelor, n numele Republicii Moldova, este
autorizat s emit hrtii de valoare de stat.
Hrtiile de valoare de stat se emit n form de nregistrare n cont
sau n form fizic i sunt considerate documente juridice scrise.
Hrtiile de valoare de stat n form de nregistrare n cont
sunt hrtii de valoare nematerial, a crei emisiune se efectueaz n
form de nregistrare contabil. Aceste hrtii de valoare a cror
emisiune, eviden, precum i confirmarea dreptului de proprietate
asupra lor, se efectueaz printr-o nregistrare n sistemul de
nregistrri n cont de ctre Banca Naional a Moldovei. Sistemul de
nregistrare n cont este sistemul prin intermediul cruia hrtiile de
valoare de stat n form de nregistrare n cont sunt nregistrate i
meninute de Banca Naional a Moldovei n calitate de agent
financiar al statului. Plata sumei principale i a dobnzii aferente
hrtiilor de valoare de stat n form de nregistrare n cont se
efectueaz prin intermediul sistemului de nregistrri n cont a
sumelor de bani acumulate din dobnda calculat din suma
principal aferent hrtiilor de valoare. Suma principal a hrtiei de
valoare purttoare de dobnd (obligaiuni de stat) este suma
echivalent cu valoarea nominal a hrtiei de valoare purttoare de
dobnd, ce urmeaz s fie achitat la scaden.
Hrtia de valoare de stat n form fizic este un document
tangibil (real) ce reprezint o hrtie de valoare. Aceste hrtii de
valoare de stat au imprimate numrul, valoarea nominal i alte
elemente de identificare ale acestora. Plata sumei principale i a
dobnzii aferente hrtiilor de valoare de stat n form fizic se
efectueaz la rscumprarea nemijlocit a acestor hrtii de ctre
agentul financiar. Suma principal a hrtiei de valoare purttoare de
dobnd (obligaiuni de stat) este suma echivalent cu valoarea
nominal a hrtiei de valoare purttoare de dobnd, ce urmeaz s
fie achitat la scaden.

20 -----------221

9.2.3. Hrtiile de valoare de stat pe termen scurt


Hrtiile de valoare de stat se emit pe termen scurt, mediu sau
lung 280. Hrtiile de valoare de stat pe termen mediu i lung
(obligaiunile de stat) pot fi emise n form de nregistrare n cont sau
n form fizic.
Hrtiile de valoare de stat emise pe termen scurt sunt:
a) bunurile de trezorerie - hrtii de valoare cu scont emise
n form de nregistrare n cont, cu scadena la 28, 91,
182, 273 i 364 de zile;
b) bonurile de acoperire a decalajului de cas - hrtii de
valoare cu scont emise n form de nregistrare n cont
pe orice termen de pn la 365 de zile, n scopul
concordrii veniturilor i cheltuielilor bugetului. Hrtie
de valoare cu scont este hrtia de valoare care se vinde la
un pre mai mic dect valoarea ei nominal. Suma
principal a hrtiei de valoare cu scont este suma
mprumutat de creditor la data emisiunii hrtiei de
valoare cu scont, echivalent cu preul ei de vnzare.
Referitor la destinaie, aceste hrtii de valoare de stat pe termen
scurt se emit n unele state ca titluri ale unor mprumuturi interne destinate acoperirii unor necesiti financiare temporare - ca de exemplu
pentru acoperirea creterii unor cheltuieli de aprare naional 281, ori ca
surs de venit necesar unui serviciu special a crei finanare este
autorizat ca extrabugetar282 i alte necesiti asemntoare.
Hrtiile de valoare de stat se rscumpr n conformitate cu
condiiile de emisiune a acestora. n urma rscumprrii obligaiile
ce decurg din hrtiile de valoare de stat se sting.
2m

281
282

Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIH
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996), sunt individualizate
termenele de clasificare a mprumuturilor: termen scurt - perioad de pn la
365 de zile; termen mediu - perioad de 365 de zile pn la 5 ani; termen lung
-perioad de 5 ani i mai mult.
n acest sens, a se vedea Allix E., Op. cit., p.779.
n acest sens, a se vedea Leon G., Op. cit., p. 153.

222 ----------

Dac data la care trebuie s se efectueze una din plile


aferente hrtiei de valoare de stat coincide cu o zi nelucrtoare, plata
s e va efectua n prima zi de lucru urmtoare, fr dobnd
suplimentar.
Ministerul Finanelor are dreptul s rscumpere o hrtie de
valoare de stat nainte de scaden n cazurile n care acest fapt este
specificat n condiiile emisiunii hrtiilor de valoare de stat.
Acest minister este autorizat s acorde compensaii pentru
hrtiile de valoare de stat n form fizic distruse, deformate sau
deteriorate, sub condiia c aceste hrtii de valoare de stat s fie
identificate dup elementele lor distinctive. Acordarea compensaiei
este condiionat i de sigurana Ministerului Finanelor c aceast
compensaie nu-1 va obliga la o rambursare dubl pentru aceleai
hrtii de valoare de stat.

9.2.4. Hrtiile de valoare de stat pe termen mediu i lung


Acestui compartiment i sunt specifice mprumuturile de stat
pe termen lung, fiind lansate n economia naional prin emisiunea i
vnzarea de obligaiuni i alte titluri valorice de mprumut. Aceste
mprumuturi sunt practicate n forme diverse cu denumiri
determinate mai ales de particularitile obligaiunilor i celorlalte
titluri de credit sau efecte publice utilizate283.
Potrivit caracterizrilor teoretice formulate pe baza practicii
ndelungate, mprumuturile de stat de acest fel s-au dezvoltat n
virtutea necesitii de completare i sporire a surselor publice
destinate necesitilor publice, ns numai dup ce n economia
naional a statelor s-au conturat urmtoarele premise:
existena unor capitaluri disponibile;
dezvoltarea pieei specifice negocierii titlurilor de credit
i altor titluri mobiliare;
ncrederea oamenilor de afaceri n autoritile publice;

' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.

223

dezvoltarea capacitii statului de a ntreine serviciul


datoriei publice"284.
n prezena capitalurilor disponibile ale pieei de negocieri etc,
concomitent cu mprumuturile de stat interne pe termen scurt s-au
dezvoltat mprumuturile de stat interne pe termen lung, cu aceeai
condiie primar de a fi aprobate de ctre parlamente, avnd n
vedere c aceste mprumuturi sunt de valori mai mari i cu implicaii
economico-sociale de perspectiv ndelungat.
Actele legislative parlamentare care decid mprumuturile de
acest fel prevd att destinaia, cuantumurile bneti, termenele, ct
i titlurile valorice, condiiile de emisiune sau de vnzare a acestor
titluri, precum i modul de rscumprare a lor i deci de rambursare
a fiecruia dintre aceste mprumuturi.
Lansarea sau emisiunea mprumuturilor de acest fel const de
fapt n vnzarea sau punerea n circulaie a titlurilor valorice
reglementate n condiii supuse cerinelor de reuit a mprumutului
respectiv.
Cele mai utilizate titluri de valoare pentru aceste mprumuturi
au fost i au rmas obligaiunile.
Pentru emiterea i vnzarea obligaiunilor acestor
mprumuturi s-au conceptualizat trei noiuni:
valoarea nominal;
valoarea real;
cursul.
Valoarea nominal a obligaiunilor mprumuturilor de stat
interne este suma de bani, exprimat n moned naional, aleas ca
unitate valoric a mprumutului i nscris pe fiecare obligaiune.
Valoarea real este suma de bani cu care se cumpr o
obligaiune i care poate fi diferit de cea nominal (valoarea iniial
imprimat pe obligaiune), influenat de situaia financiar a statului
i de cea a capitalului de mprumut n economia naional la data
emisiunii fiecrui mprumut.
24

' JezeG.,Op.cit.,p.201.

224 --------------

Cursul obligaiunilor este preul exprimat n moned


naional, pre care poate fi egal - al pari" - mai mic - sub pari"
-i mai mare -supra pari" - dect valoarea nominal. n cazul celor
mai multe mprumuturi de stat interne, cunoscut fiind necesitatea
stringent a acestor mprumuturi, obligaiunile se vnd la un curs
sub pari", statul ajungnd s ncaseze efectiv o sum de bani mai
mic dect cea exprimnd totalul nominal al obligaiunilor emise i
vndute. Acest fapt se explic prin instabilitatea unor economii
naionale pe termen mediu i lung.
Procedeele de emisiune, denumit i plasare a mprumuturilor
interne de stat pe termen lung sunt urmtoarele:
a) vnzarea obligaiunilor unor bancheri;
b) vnzarea de ctre stat prin subscripie public;
c) vnzarea obligaiunilor la burs.
a) Vnzarea obligaiunilor mprumuturilor interne de stat
unor bancheri se practic n dou variante:
vnzarea ctre civa bancheri care cumpr obligaiunile
unui mprumut n proporii diferite, potrivit interesului i
disponibilului lor de capital;
cumprarea sau preluarea obligaiunilor unui mprumut
de ctre un grup de bancheri asociai ntr-un consoriu.
n ambele variante emisiunea mprumutului este mai simpl i
mai operativ pentru stat deoarece el primete, de obicei, imediat
sumele de bani necesare. Eventual, bancherii sau consoriul de
bancheri creditori acord imediat statului numai o parte din
mprumut, rmnnd ca restul s fie pltit de la o dat convenit.
Concomitent, ambele aceste variante prezint dezavantajul de a fi
costisitoare pentru stat, pentru c bancherii cumpr obligaiunile
mprumutului de stat la un curs sub pari".
Varianta emisiunii mprumutului pentru bancherii asociai n
consoriu, la rndul ei, se practic prin dou variante:
cumprarea de ctre consoriul de bancheri a ntregului
pachet de obligaiuni ale unui mprumut;
225

prin preluarea de ctre consoriu a obligaiunilor unui


mprumut public n condiii de comision.
n primul dintre aceste cazuri, numrul obligaiunilor i
veniturile aferente se mpart ntre bancherii membri ai consoriului
conform conveniei de organizare a fiecrui consoriu. n cel de-al
doilea caz, consoriul de bancheri este doar un intermediar care preia
obligaiunile mprumutului, le plaseaz pe pia, ncaseaz
contravaloarea lor i din aceste ncasri pltete statului treptat
sumele de bani ale mprumutului, reinndu-i comisionul ce i se
cuvine pentru vnzarea pe pia a obligaiunilor mprumutului
respectiv285.
b) Vnzarea direct de ctre stat a obligaiunilor mpru muturilor prin subscripie public este procedeul de emisiune a crui
practic este condiionat de existena unor disponibiliti de capital,
pe piaa intern, n posesia unui numr ct mai mare de ceteni. n
aceste condiii, procedeul subscripiei publice este cel mai rentabil
pentru stat deoarece:

sunt evitate cheltuielile de comision;


vnzarea obligaiunilor de mprumut de stat la un curs al
pari".
Pentru reuita emisiunii mprumuturilor interne de stat prin
subscripia public se apreciaz necesar o larg publicitate despre
condiiile subscripiei care de fapt este o vnzare a obligaiunilor
ctre ceteni prin intermediul trezoreriei de stat.
Pentru atractivitatea acestui procedeu, s-a recurs la lansarea
unor obligaiuni diverse: cu dobnd, cu ctiguri atribuite prin
trageri la sori, ori cu dobnd i cu ctiguri, a unor obligaiuni
convertibile n moned strin, convertibile n aur etc.
285

Acest mecanism se aplic i n Republica Moldova, n situaia mprumutului


intern efectuat de Ministerul Finanelor, care prin intermediul Bncii Naionale a
Moldovei plaseaz obligaiunile bncilor comerciale, care preia obligaiunile
mprumutului, le plaseaz pe pia, ncaseaz contravaloarea lor i din aceste ncasri
pltete statului treptat sumele de bani ale mprumutului, reinndu-i comisionul ce
i se cuvine pentru vnzarea pe pia a obligaiunilor mprumutului respectiv.

226 ------------

mprumuturile externe de stat bazate pe vnzarea public a


unor obligaiuni s-au practicat cu succes influenat i de un scop
excepional, de exemplu, subscripia public n timp de rzboi pentru
nzestrarea armatei naionale, lansarea de obligaiuni ale unui
mprumut pentru acoperirea cheltuielilor excepionale ale unor
activiti culturale etc.286.
n teoria mprumutului public sunt enunate i variante de
combinare a subscripiei publice cu mprumuturile prin bancheri,
recurgndu-se la bancheri pentru completarea sumei de mprumut
necesar atunci cnd aceast sum nu este obinut de ctre stat n
ntregime prin subscripie public.
Tot n teoria mprumutului public este evideniat caracterul
voluntar" al acestor mprumuturi interne de stat. Caracterul
voluntar este evideniat n comparaie cu cel forat". n practica
mprumutului public sunt cunoscute i mprumuturi interne forate,
n cazul crora subscripia public benevol a fost nlocuit cu
plasarea forat a unor obligaiuni de mprumut, de exemplu pltind
o parte a salariilor funcionarilor publici cu titluri ale mprumutului
de stat care, de cele mai multe ori, au rmas nerambursate287.
c) Vnzarea obligaiunilor de mprumut la bursa de valori s-a
rspndit ntre procedeele de emisiune a mprumuturilor de stat
interne datorit posibilitii oferit de bursele de valori ca instituii
organizate n cadrul crora se negociaz, se vnd i se cumpr valori
mobiliare.
Pentru aplicarea acestui procedeu de emisiune a
mprumuturilor, statul este i el obligat s respecte procedura
specific burselor, respectiv s recurg la ageni de schimb ca
mtermediari autorizai s participe la negocierea fiecreia dintre
bursele de valori i, n cazul mprumuturilor interne de stat, s pun
n vnzare obligaiunile de mprumut.

se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288.


Ibidenv

227

Recurgnd la acest procedeu de emisiune a obligaiunilor de


mprumut statul este interesat ntr-o vnzare a acestor obligaiuni la un
curs ct mai avantajos. In acest scop obligaiunile unui mprumut se
pun n vnzare la burs treptat, modalitate denumit prin robinet",
evitndu-se astfel scderea cursului de vnzare a obligaiunilor i
influenndu-se rezultatul financiar al mprumutului.
Pentru reuita emisiunii titlurilor mprumutului public, care
este premiza rezultatului acestui mprumut, s-au conceput i aplicat
anumite privilegii acordate creditorilor pentru a stimula subscripia
sau cumprarea titlurilor de mprumut de stat. Cele mai rspndite
privilegii de acest fel sunt: scutirea de impozite i taxe; amnarea
sau reealonarea plii impozitelor i taxelor; exceptarea de la
urmrirea silit a obligaiilor fiscale de ctre deintorii titlurilor de
mprumut. Aceste privilegii au fost calificate imuniti ale datoriei
publice"288 i mpotriva lor s-au formulat obiecii (dac pot fi numai
prezente sau i viitoare, nelimitate n timp). Iar n acest caz, dac nu
este raional s fie instituite cu clauza reducerii ori chiar retragerii
lor n funcie de evoluia intereselor patrimoniale ale statului i de
conjunctura economic289.
Operaiunile de lansare a mprumuturilor interne de stat,
indiferent de procedeul ales pentru vnzarea obligaiunilor de stat
implic, n final, ntocmirea unei evidene pentru care s-a conceput i
realizat cartea datoriei publice" sau registrul datoriei de stat"290.
Cartea datoriei de stat sau registrul datoriei de stat este
ntocmit n statele n care s-a legiferat obligativitatea acestei
evidene speciale, avnd n vedere utilitatea ei pentru stat n
cunoaterea situaiei curente a datoriei publice i pentru creditori ca
mijloc de dovad a creanelor lor n relaiile cu statul mprumutat.

Referitor la rambursarea mprumuturilor interne pe termen


lung, n practica tradiional s-au rspndit aa-numitele
anuiti"291.
Anuitile sunt, de fapt, procedeul de plat anual de ctre statul
debitor a unor sume de bani reprezentnd att dobnda, ct i pri
sau rate din mprumutul respectiv.
Anuitile de acest fel se pltesc ncepnd cu anul al doilea sau
al treilea de la emisiunea sau lansarea mprumutului de stat.
Sub aspect valoric, n structura cantitativ-bneasc a acestor
anuiti, partea reprezentnd dobnda este determinat de procentul
de dobnd decis prin actul normativ de aprobare a mprumutului de
stat. Partea ce reprezint rata de rambursare a mprumutului poate fi
stabilit fie egal anual pe toat durata mprumutului, fie progresiv sau
regresiv. n acest sens exist anuiti fixe, progresive i regresive.
Cu nsemntate de clasificare a mprumuturilor de stat interne
pe termen lung, s-au rspndit mai mult:
mprumuturile cu anuiti terminabile";
mprumuturile cu anuiti viagere"292.
La mprumuturile cu anuiti terminabile, anuitile cuprind
dobnda anual aferent cuantumului bnesc al fiecrei obligaiuni i
rata anual de rambursare a mprumutului de stat, calculat astfel ca la
expirarea termenului prestabilit ntregul mprumut s fie rambursat. n
mprejurarea contractrii acestor mprumuturi pe termene ndelungate
de mai multe decenii, plata anuitilor reprezint un efort financiar
suportabil pentru statul debitor care, pltete din bugetul anual sume
de bani limitate drept cost al datoriei de stat.
Datorit acestor avantaje, mprumuturile de acest fel au fost
utilizate n Anglia i Frana, nc din secolul XIX, obligaiunile
acestor mprumuturi fiind cumprate mai ales de ctre societi
comerciale i societi de asigurare.

2B

* Leon G.N., Op.cit., pp.193 i urm.


A se vedea Gliga L, Op.cit., (ed.1994), pp. 286-287.
2V
" Conform art. 1 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
289

228 --------------

*' A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 287.


!92
Leon G.N., Op.cit., p.168 i urm.

229

La mprumuturile cu anuiti viagere, dup cum rezult din


denumirea lor, anuitile se deosebesc prin aceea c rata anual de
rambursare a mprumutului de stat se stabilete aplicndu-se calculul
probabilitilor de durat medie a vieii oamenilor. Astfel, pe lng
dobnda anual datorat fiecrei obligaiuni de mprumut, anuitatea
viager cuprinde rata anual de rambursare a mprumutului, stabilit
cu ajutorul acestui calcul al probabilitilor i statul debitor este dator
s plteasc anuitile respective pe toat durata vieii persoanelor
fizice care au cumprat i posed obligaiunile de mprumut cu
anuitate viager293. Datorit particularitilor anuitilor viagere,
mprumuturile de acest fel au fost i snt preferate de ctre persoane
fizice motivate de dorina unei asigurri de via" rezonabile, n
acelai timp considerndu-se c venitul anuitilor viagere este
ntrebuinat mult mai mult n scopuri consumative dect pentru
investiii n aciuni economice productive. Cu aceste particulariti,
mprumuturile cu anuiti viagere au fost i mai sunt utilizate n
statele europene occidentale, cumprtorii obligaiunilor acestor
mprumuturi fiind evident, numai persoane fizice294.
9.2.5. mprumuturile contractate de la Banca Naional a
Moldovei i de la instituiile financiare autohtone
mprumuturile interne de la bncile autorizate cu emisiunea
monedei naionale se practic tot n temeiul unor dispoziii exprese
ale legilor de adoptare sau aprobare a bugetelor anuale de stat i de
cele mai multe ori tot pentru necesiti financiare de executare a
bugetelor de stat. n acest sens, art. 20 din Legea privind datoria de
stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementeaz c
Guvernul, n persoana Ministerului Finanelor, este autorizat s
295

Ca o variant speculativ a mprumutului cu anuiti viagere, din iniiativa


bancherului italian Laurent Toni, s-a aplicat - ns puin rspndit - procedeul
tontinelor" cu specificul urmtor: obligaiunile erau cumprate de un grup de
bancheri, iar anuitile se plteau n ntregime celor rmai n via pn la decesul
ultimului dintre acetia (A se vedea Leon G.N., Op.cit., pp.170-171). 294 A se vedea
Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 288.

230

contracteze mprumuturi de la Banca Naional a Moldovei i de la


instituiile financiare din Republica Moldova, n limitele generale ale
plafoanelor, prevzute de legea bugetar anual".
Suma dobnzilor aferente mprumuturilor contractate de la
Banca Naional a Moldovei constituie o alocaie permanent.
Alocaia permanent cuprinde cheltuielile bugetare destinate pentru
un anumit scop prevzut de legislaie i care nu necesit o aprobare
suplimentar prin legea bugetar anual. Deci, acest mprumut de la
Banca Naional a Moldovei se acord fr dobnd, la expirarea
cruia urmeaz s fie rambursat din veniturile bugetare curente dac
acestea sunt realizate ntre timp n cuantum ndestultor i, n
ipoteza contrar, cu ajutorul unui alt mprumut de stat hotrt prin
legea bugetar anual sau printr-o lege adoptat n acest scop. n
acest sens, art. 22 din Legea privind datoria de stat i garaniile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 reglementeaz c datoriile rezultate
din mprumuturile acordate Guvernului (reprezentat de Ministerul
Finanelor) de Banca Naional a Moldovei se trec, n caz de
imposibilitate de rambursare, la datoria de stat intern i pot fi
prorogate sau reperfectate n hrtii de valoare de stat, fiind stabilit
prin legea bugetar anual".
Pe lng aceasta, Banca Naional a Moldovei vireaz o cot
din beneficiul realizat, stabilit prin legea bugetar anual, n contul
bugetului de stat295.
Sub aspect juridic, n temeiul dispoziiilor exprese ale legii
bugetare anuale, se ncheie un acord (protocol) cuprinznd datele
mprumutului ntre Banca Naional a Moldovei i Ministerul
Finanelor n calitate de organ administrativ central de stat obligat s
conduc operativ execuia fiecrui buget anual al statului.
n cazul instituiilor financiare din Republica Moldova, legea
cadru n aceast materie nu reglementeaz condiiile de mprumut
intre stat i aceste instituii, ci doar menioneaz c: se pot contracta
295

In unele cazuri aceast cot poate atinge 80 % din beneficiul realizat de Banca
Naional a Moldovei.

------------- 231

mprumuturi" i n limitele generale ale plafoanelor, prevzute de


legea bugetar anual"296. n acest context, putem deduce c Guvernul,
reprezentat de Ministerul Finanelor, este autorizat s contracteze
mprumuturi de la instituiile financiare autohtone n condiiile
generale reglementate de legislaia civil a Republicii Moldova, fiind
pltit i o dobnd.

9.3. Datoria de stat extern

9.3.1. Aspecte generale


onform dispoziiilor legii noastre de specialitate,
instrumentele generatoare de datorie de stat extern sunt:

hrtiile de valoare de stat, reprezentnd un contract


de mprumut cu valoare exprimat n orice moned
legal, cu excepia monedei naionale;
mprumuturile de la guvernele altor state, de la
ageniile guvernelor altor state;
mprumuturile de la instituii financiare strine,
organizaii financiare internaionale;
alte mprumuturi bilaterale sau multilaterale297.
Mijloacele obinute de mprumuturile de stat externe se
utilizeaz pentru:
a) acoperirea deficitului bugetar de stat. Mijloacele valutare
obinute din mprumuturile de stat externe, contractate de
Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova
pentru acoperirea deficitului bugetului de stat, se vnd pe

296

Conform art.20 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XM
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
297
Conform art.23 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

232 -------------

piaa valutar, mijloacele n moned naional fiind


transferate n contul Trezoreriei298
b) susinerea balanei de pli. Evoluia datoriei externe
rezult din mprumuturile contractate de stat i din
mprumuturile garantate de stat se urmrete n contextul
elaborrii i execuiei balanei de pli externe elaborate
anual de Ministerul Finanelor n colaborare cu Banca
Naional a Moldovei. Despre execuia curent a acestei
balane Guvernul este informat semestrial, iar execuia
anual a balanei de pli externe este prezentat de
Guvern (reprezentat de Ministerul Finanelor), spre
aprobare parlamentar;
c) finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea
domeniilor prioritare ale economiei. Mijloacele obinute din
mprumuturile de stat externe, contractate de Ministerul
Finanelor n numele Republicii Moldova pentru finanarea
investiiilor i importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de
noi locuri de munc i susinerea ntreprinderilor privatizate
i de stat n ordinea prioritilor economice i sociale fixate
de Guvern; producerea de bunuri i servicii pentru export
sau de bunuri i servicii ce le nlocuiesc pe cele de import;
finanarea proiectelor de investiii n infrastructur, inclusiv
n infrastructura social; alte scopuri stabilite de Guvern299;
d) importul de materie prim, resurse energetice i de alte
produse. ntru asigurarea securitii economice i energetice a
Republicii Moldova sunt contractate mprumuturi de stat
externe pentru necesiti curente i/sau excepionale, fiind
achiziionate anumite produse energetice de interes strategic,
vital pentru republica noastr;

Conform art.30 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
Conform art.31 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
dl
" 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

233

e) onorarea obligaiilor asumate prin acordarea garaniilor de


stat pentru mprumuturi. Garaniile de stat asigur
rambursarea integral sau parial a sumei principale a
mprumutului garantat de stat i plata dobnzii aferente
dac plata dobnzii este stipulat n contractul (acordul) de
garanie300;
f) serviciul, reftnanarea i reachiziionarea datoriei contractate
anterior. Mijloacele obinute din mprumuturile de stat
externe mai snt utilizate i n condiiile de micorare a
datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost
contractate anterior i asigur ca soldul net al
mprumuturilor noi s nu depeasc plafonul datoriei de
stat externe, reglementat de legea bugetar anual301;
g) finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor
calamitilor naturale i altor situaii extraordinare.
Conform art. 31 lit. "c" din Legea privind datoria de stat i
garaniile de stat, anumite mijloace obinute din
mprumuturile de stat externe, contractate de Ministerul
Finanelor n numele Republicii Moldova, pot fi
direcionate n caz de necesitate la finanarea anumitor
cheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de for major, ce
nu sunt dependente de aciunile omului i nu pot fi
prevzute i nlturate prin aciunile omului;
h) finanarea cheltuielilor rezonabile legate de contractarea
datoriei de stat externe302. n acest context, se ia n vedere
anumite cheltuieli organizaionale i procedurale inerente
legate de contractarea datoriei de stat externe, ncepnd cu
diferenele de curs la schimbul din valut strin n
'"" Conform art.44 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
?l
" Conform art.26 alin.(l), lit."b" din Legea privind datoria de stat i garaniile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
*12 Conform art.25 din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIH
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).

234 -------------

naional, ct i unele activiti de protocol necesare s la


negocierea mprumuturilor de stat externe, mprumuturile de stat
externe contractate de Ministerului Finanelor n numele Republicii
Moldova sunt valorificate priin intermediul bncilor comerciale fiind ageni fiscali ai statului - ia.ar n cazuri excepionale, prin
intermediul Bncii Naionale a Moldoveiei, cu consimmntul
acesteia. Ministerul Finanelor ramburseaz i efectueaz plile
aferente serviciului datoriei de stat externe prii n intermediul Bncii
Naionale a Moldovei.

9.3.2. Distribuirea mijloacelor obinute din mprumuturile de


stat externe pentru finanarea investiiilor i importurilor
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentr ru
finanarea investiiilor i importurilor pot fi distribuite instituiilaor
financiare din republic, la propunerea Ministerului Finanelor, : n
temeiul hotrrilor Guvernului. Condiiile de rambursare a
mijloacelor mprumutate se stabilesc n contractele ncheiate ntr re
Ministerul Finanelor i instituiile financiare din republic. n aceste
contracte sunt, de asemenea, specificate: rata dobnzii pltitit
Ministerului Finanelor, limitri asupra marjei la rata dobnzii pp e
care instituia financiar o poate percepe, valuta n care va fi calcular
i rambursat suma principal i pltite dobnzile aferente, precum i
alte angajamente ale prilor.
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentr ru
finanarea investiiilor i importurilor pentru instituiile finanate dde
la buget vor fi gestionate de Ministerul Finanelor n condiiile
stabilite prin hotrrile respective ale Guvernului i Parlamentului.
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentr ru
finanarea proiectelor de investiii se redistribuie agenilor economi ici
Prin intermediul instituiilor financiare.
n acest scop:
agenii economici prezint instituiilor financiare
proiectele de investiii, inclusiv business-planurile i al|te
documente necesare;
------------- 2235

instituiile financiare examineaz proiectele de investiii,


inclusiv business-planurile, capacitatea agenilor
economici de a rambursa mijloacele obinute, adopt
hotrri privind distribuirea mijloacelor i transfer, n
baza acestor hotrri, mijloace agenilor economici.
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentru
realizarea proiectelor de investiii finanate de la bugetul de stat vor fi
gestionate direct de Ministerul Finanelor n condiiile stabilite prin
hotrrile respective ale Guvernului i Parlamentului.
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe pentru
finanarea importurilor se distribuie (se vnd) agenilor economici de
ctre Ministerul Finanelor la licitaie.
Mijloacele obinute din mprumuturile de stat externe se
distribuie cu respectarea urmtoarelor condiii:
aceste mijloace pot fi alocate pe un termen nu mai mare
de un an;
agenii economici - solicitani ai acestor mijloace prezint instituiilor financiare business-planurile n care
indic exact necesarul de produse de import i destinaia
acestora.
n cazul n care mijloacele obinute din mprumuturile de stat
externe sunt gestionate de Ministerul Finanelor, n afar de
business-planuri, acesta poate solicita i alte documente necesare.
Dac valoarea importului efectuat direct de un organ al
statului depete suma echivalent cu 50 000 dolari SUA, mrfurile
trebuie s fie achiziionate pe baz de tender.
Toate creditele acordate de Ministerul Finanelor din contul
mijloacelor obinute din mprumuturile de stat externe pentru
finanarea proiectelor de investiii i importurilor se ramburseaz de
agenii economici sau de instituiile financiare Ministerului
Finanelor, n conformitate cu prevederile contractului de credit,
ncheiate ntre Ministerul Finanelor i beneficiarii de credit.
Ministerul Finanelor este autorizat s perceap de l a
beneficiarii de credite o plat din care s-i acopere cheltuielii
236 ------------

generate de operaiunile de schimb, precum i alte cheltuieli necesare


pentru recepionarea, distribuirea i rambursarea mprumuturilor.
Pentru asigurarea rambursrii creditelor acordate din contul
mijloacelor obinute din mprumuturile de stat externe, Ministerul
Finanelor este autorizat s ia toate msurile juridice, inclusiv preluarea
direct pe cale extrajudiciar a mijloacelor din conturile bancare i
urmrirea bunurilor materiale, gajate la obinerea acestor credite.

9.3.3. Creditorul mprumuturilor de stat externe


n ceea ce privete creditorul mprumuturilor de stat externe se
contracteaz, n funcie de necesiti i posibiliti, de la alte state, de
la bnci i societi din alte state i, n ultimele decenii, de la
organizaii financiar-bancare internaionale 303, cu preferin de la
Fondul Monetar Internaional i de la Banca Internaional pentru
Reconstrucie i Dezvoltare.
De la Fondul Monetar Internaional, din capitalul social al
acestui fond constituit din subscrierile statelor fondatoare i membre,
se obin credite n valut convertibil pentru acoperirea deficitelor
temporare ale balanelor de pli externe i, prin aceasta, pentru a se
ajuta redresarea circulaiei monetare i a puterii de cumprare a
monedei naionale a statelor debitoare.
De la Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare,
avnd i ea capital social format prin subscrierile statelor fondatoare
i membre, se obin credite pe termen mijlociu i lung pentru
investiii economice i sociale, mai ales pentru dezvoltarea cilor de
comunicaie, a transportului i surselor de energie. n ultimii ani,
aceast Banc Mondial a acordat credite i pentru agricultur,
nvmnt, sntate public i protecia mediului nconjurtor.
Capitalul social al acestei bnci a sporit cu beneficiile obinute din
operaiunile active de creditare i mai utilizeaz i disponibiliti
bneti atrase de pe piaa internaional.

A se vedea Minea M.t., Chiriac L.T., Costa C.F., Op.cit., p. 193-205.

237

n timp ce beneficiarii creditelor acordate de Fondul Monetar


Internaional sunt numai statele, beneficiari ai creditelor ce se acord
de ctre Banca Mondial sunt att statele membre, ct i organizaiile
economice, colectivitile publice i private, care obin garania
statului pe teritoriul cruia se afl sediul lor. Aceast banc acord
credite pe termen lung pn la 20 de ani i cu dobnd mai mic
dect cea cuvenit pe piaa internaional.
Pentru contractarea mprumuturilor externe dintre state ca i a
mprumuturilor cerute de la bnci i alte societi din alte state,
Guvernele statelor interesate numesc comisii de experi financiaribancari pentru tratativele efectuate. n Republica Moldova exist o
asemenea structur numit Comisia Guvernamental, fiind un organ
consultativ pe lng Guvernul republicii, care examineaz
problemele legate de contractarea i utilizarea mprumuturilor de stat
externe i acordarea garaniilor de stat pentru mprumuturi de stat
externe, format din reprezentani ai ministerelor i departamentelor
interesate i ai Bncii Naionale a Moldovei 304. n cadrul acestor
tratative se precizeaz cuantumul mprumuturilor, termenele i alte
condiii de acordare, dobnda i n mod special garaniile constituite,
precum i condiiile de rambursare, rmnnd uneori de importan
secundar detalierea scopului mprumutului. Din cuantumul
contractat al fiecrui mprumut creditorii reineau cheltuielile
reprezentnd comisioane, diferene de curs valutar i dobnzi
anticipate, astfel nct statul debitor primea mprumuturi constituind
sume micorate fa de cele prevzute n contractul (acordul) de
mprumut305.
Comparativ, Fondul Monetar Internaional acord credite
cerute de guvernele statelor membre dup investigaia situaiei
504

A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII
din 18.07.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996).
'"5 Contractul (acordul) de mprumut este contractul (acordul) prin care debitorul
obine mijloace bneti de la un creditor i accept s ramburseze suma principal i
s plteasc dobnda aferent n termenele convenite. (A se vedea art.l din Legea
privind datoria de stat i garaniile de stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996).

238 --------------

monetare i economice a statelor solicitante efectuat de ctre


experii Fondului. n funcie de concluziile investigaiei, se cere
acestor state ntocmirea i investigarea politic a unor programe cu
aciuni de redresare economic i valutar, care se apreciaz prin
prisma conceptelor de specialitate ale Fondului i n acest sens au
valoarea de garanii pentru rambursarea mprumuturilor respective.
Pentru acordarea creditelor de ctre Banca Mondial este
important documentaia elaborat de beneficiari, verificat i
completat de experii bncii astfel ca, pornind de la aprecierea
exact a necesitilor de credite i a posibilitilor de rambursare, s
se decid cuantumul bnesc, modul de ntrebuinare i termenele
fiecrui mprumut.

9.4. Garaniile de stat pentru mprumuturi


9.4.1. Aspecte generale
arania de stat pentru mprumuturi este suma tuturor
garaniilor de stat pentru mprumuturile acordate de
Ministerul Finanelor n numele Republicii Moldova. Pentru
garaniile de stat pentru mprumuturi interne n legea bugetar
anual se stabilesc urmtoarele limite:
raportul dintre suma defalcrilor bugetare n fondul de risc
i suma cheltuielilor anuale prevzute n bugetul de stat
pentru serviciul datoriei de stat;
garaniile de stat pentru mprumuturile interne se acord
n limita resurselor fondului de risc care includ mijloacele
bugetare prevzute n legea bugetar anual i defalcrile
agenilor economici 306 pentru garaniile de stat acordate
anterior.

Agent economic este persoana fizic i juridic creia o instituie creditoare i


acord mprumut (A se vedea art.l din Legea privind datoria de stat i garaniile de
at, nr. 943-XIII din 18.07.1996).

------------- 239

Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat i administrat de


Ministerul Finanelor, n care se acumuleaz mijloacele destinate
executrii garaniilor de stat.
Garaniile de stat pentru mprumuturi interne i externe alctuiesc
partea integrant a garaniilor de stat pentru mprumuturi, reprezentnd
suma tuturor obligaiilor condiionale, contractate de Ministerul
Finanelor n numele Republicii Moldova pentru a plti instituiilor
creditoare sumele exprimate n moned naional (pentru mprumuturi
interne) sau n valut strin (pentru mprumuturi externe), n
conformitate cu contractele de garanie sau acordurile de garanie.
9.4.2. Procedura acordrii garaniilor de stat
Ministerul Finanelor va acorda instituiei financiare garanie
de stat pentru mprumutul solicitat de agentul economic numai dup
ce acesta va depune la Ministerul Finanelor o Cerere care va include:
a) denumirea i adresa agentului economic;
b) numrul contului de decontare n instituia financiar care
l deservete;
c) valoarea mprumutului pentru care se solicit garania de
stat i condiiile de creditare;
d) business-planul care indic destinaia mprumutului
pentru care se solicit garania de stat;
e) denumirea instituiei creditoare care acord creditul
pentru care se solicit garania de stat;
f) alt informaie necesar.
Concomitent cu prezentarea Cererii, agentul economic trebuie
s prezinte documentele i informarea necesar evalurii situaiei
financiare i solvabilitii sale, inclusiv:
bilanul contabil pentru o perioad de activitate de cel
puin 2 ani precedeni;
informarea privind datoriile fa de buget, instituiile
financiare i agenii economici;
copiile de pe toate documentele relevante privind
proiectele de investiii;
240 --------------

prognoza privind venitul i distribuirea acestuia n


perioada de garanie:
proiectul contractului de mprumut pe care l va ncheia
cu instituia financiar creditoare;
informarea privind activele cu care ar putea fi garantat
achitarea datoriei;
alte documente i informri necesare.
Ministerul Finanelor efectueaz analiza economic a
materialelor prezentate i stabilete gradul de risc pentru fiecare
garanie, exprimat n procente (pn la 100) fa de suma garaniei.
n baza evalurii riscului, Ministerul Finanelor stabilete plata
pentru fiecare garanie acordat, n cuantum de la 5 la 25 la sut din
suma principal a mprumutului garantat de stat. Aceast plat
urmeaz s fie virat de agentul economic n fondul de risc.
Ministerul Finanelor nu acord nici o garanie de stat dac nu
sunt identificate i virate n fondul de risc mijloace suficiente pentru
acoperirea riscului evaluat. n cazuri excepionale, prin hotrrile
adoptate de Parlament, agenii economici pot vira mijloace
financiare n fondul de risc ulterior acordrii garaniilor.
Resursele fondului de risc pentru fiecare garanie de stat se
compun din:

mijloacele bugetare prevzute n legea bugetar anual,


care constituie o alocaie permanent;

mijloacele bneti virate de agenii economici pentru


garania acordat i care constituie cel puin 5 la sut din
suma principal a mprumutului garantat de stat.
9.4.3. Acordarea garaniilor de stat
Garaniile de stat se acord de Ministerul Finanelor n temeiul
hotrrii Parlamentului, cu respectarea obligatorie a urmtoarelor
condiii:
a) Ministerul Finanelor ncheie cu agentul economic
contractele care asigur recuperarea integral a mijloacelor
241

utilizate pentru rambursarea creditelor garantate de stat i


anume:

contractul de gaj;

contractul de cesiune de crean;

contractul de acordare a dreptului de preluare direct a


mijloacelor din conturile bancare ale agentului
economic;

contractul privind dreptul Ministerului Finanelor de a


exercita necondiionat controlul asupra conturilor
bancare ale agentului economic;
b) acordarea garaniilor de stat pentru mprumuturi interne
nu trebuie s duc la depirea plafonului angajamentelor
Guvernului fa de sistemul bancar, stabilit conform
politicii monetar-creditare pentru perioada respectiv;
c) agentul economic vireaz plata n fondul de risc n
cuantumul i termenele stabilite.
Garaniile de stat pentru mprumuturi interne se acord n mod
prioritar instituiilor financiare care crediteaz agenii economici din
republic, ce deservesc instituiile finanate de la buget.
Garaniile de stat pentru mprumuturi externe se acord
numai pentru mprumuturile destinate finanrii proiectelor de
importan primordial pentru Republica Moldova.
Dac sunt satisfcute condiiile necesare, Guvernul, n
persoana Ministerului Finanelor, prezint Parlamentului spre
aprobare un proiect de hotrre privind acordarea garaniei de stat.
Garania de stat se acord de Ministerul Finanelor, cu avizul Bncii
Naionale a Moldovei n temeiul hotrrii Parlamentului.
9.4.4. Contractul (acordul) de garanie
Ministerul Finanelor ncheie cu agentul economic care
solicit garanie de stat un contract privind msurile de asigurare a
rambursrii mprumutului garantat de stat.
Conform acestui contract, agentul economic i asum fa de
Ministerul Finanelor urmtoarele obligaii:
242 --------------

a) s nu contracteze datorii suplimentare cu creane


prioritare mprumutului garantat de stat;
b) s asigure accesul liber la toat informaia necesair pentru
evaluarea situaiei sale financiare;
c) s utilizeze toate mijloacele disponibile din contturile sale
bancare n scopul stingerii datoriei pentru mjprumutul
garantat de stat;
d) s plteasc penaliti n cazul n care nu va ndeplini
condiiile contractuale.
Contractul (acordul) de garanie include: denumirea i adresa
agentului economic beneficiar de mprumutul garantat de stat;
denumirea i adresa instituiei financiare care acord mjprumutul
garantat de stat; obiectul garaniei de stat; suma garanieii de stat;
forma de angajament al Ministerului Finanelor; terrmenul de
valabilitate a garaniei de stat pn la care obligaia des plat a
Ministerului Finanelor este exigibil; condiiile de plat; condiiile n
care garania de stat poate fi executat; obligaiile iinstituiei
financiare care acord mprumutul garantat de stat privind msurile
pentru obinerea rambursrii mprumutului acordat i plii
dobnzilor aferente.
Dac agentul economic nu-i ndeplinete obligaia de plat,
conform contractului de mprumut ncheiat cu instituia financiar
creditoare i, dac instituia financiar creditoare a luiat toate
msurile legale i contractuale (acord) de garanie pentru
rambursarea de ctre agentul economic a datoriei, : instituia
financiar creditoare prezint Ministerului Finanelor o ccerere de
plat prin care solicit acestuia executarea garaniei de stat.
Cererea de plat include suma principal i dobmda care
urmeaz s fie pltite instituiei financiare creditoare de Ministerul
Finanelor, conform contractului (acordului) de garanie.
Ministerul Finanelor transfer instituiei financiare cireditoare
suma solicitat dac preteniile din cererea de plat sunt justilficate.
Dup efectuarea de ctre Ministerul Finanelor a. plilor
aferente garaniei de stat, agentul economic este obligat si ia toate
243

msurile posibile pentru a restitui Ministerului Finanelor mijloacele


utilizate de acesta.
Ministerul Finanelor are obligaia s ia toate msurile legale
n vederea recuperrii mijloacelor utilizate pentru executarea
garaniei de stat, inclusiv i preluarea pe cale extrajudiciar a
mijloacelor din conturile bancare ale agentului economic, n cazul
n care Ministerul Finanelor a ncheiat cu agentul economic un
contract de acordare a dreptului de preluare direct a mijloacelor
din conturile bancare ale acestuia.
Dac creditorii au depus cereri de plat, respectnd condiiile
stipulate n contractele (acordurile) de garanie ncheiate, atunci
garantul este dator s-i onoreze obligaiile, garaniile de stat pentru
mprumuturi sunt convertite n datorie de stat.

9.5. Modificarea i stingerea datoriei de stat

9.5.1. Consolidarea mprumuturilor de stat

onsolidarea mprumutului de stat este de fapt prelungirea


termenului de rambursare a unui mprumut de stat. n
acest sens, un mprumut pe termen scurt este prelungit i
transformat n mprumut pe termen mediu sau lung. De asemenea,
un mprumut pe termen mijlociu poate fi prelungit i transformat n
mprumut pe termen lung.
Procedeul consolidrii este aplicabil mprumuturilor de stat
att interne, ct i externe. n ambele cazuri consolidarea
mprumuturilor este iniiat de ctre statul debitor determinat de
diminuarea posibilitilor acestui stat de a plti dobnzile i ratele de
rambursare, n termenele prestabilite la emisiunea mprumuturilor
respective. De asemenea, n ambele cazuri prelungirea termenelor de
rambursare are consecina majorrii sumei totale a dobnzilor
datorate de statul debitor i deci sporirea cheltuielilor statului cu
aceste mprumuturi de stat. ns, consolidarea mprumuturilor de
stat externe este condiionat de accepiunea creditorilor externi, pe
244

cnd consolidarea mprumuturilor de stat interne poate fi legiferat


i deci impus, cu motivaia cauzelor sau necesitilor conjuncturale
determinate. n general, consolidarea n acest fel a mprumuturilor
de stat este acceptat de ctre creditori deoarece ei profit, n cele din
urm, de sporirea sumei totale a dobnzilor ncasate307.

9.5.2. Conversiunea mprumuturilor de stat


Conversiunea mprumuturilor de stat este tot un procedeu de
modificare a condiiilor unor mprumuturi de stat, ns numai
privind dobnda i anume, de reducere a procentului dobnzii,
procedeu care este considerat aplicabil exclusiv mprumuturilor de
stat interne.
Datorit specificului de modificare a unuia dintre elementele
mprumutului intern de stat, din punct de vedere al naturii juridice,
conversiunea poate fi caracterizat ca o novaie a datoriei publice
datorit substituirii unei datorii vechi cu o datorie nou308.
Conversiunea mprumuturilor interne de stat poate fi
determinat de dificultile financiare ale statului debitor, ns ea
devine aplicabil i n cazul scderii pe piaa intern a ratei dobnzii
ca urmare a sporirii capitalului disponibil, deci a capitalului de
mprumut. n aceste mprejurri s-au conturat dou variante de
conversiune:
conversiunea efectuat n mod autoritar de ctre stat, care
datorit dificultilor financiare de a nu putea plti
ntreaga sum a dobnzilor cuvenite, reduce procentul
dobnzii mprumutului de stat, fr consimmntul
deintorilor de obligaiuni sau alte titluri valorice ale
mprumutului de stat intern;
conversiunea efectuat cu consimmntul deintorilor
titlurilor valorice ale mprumutului de stat, n mprejurarea
307

A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1998), pp. 374-375.


"' n conformitate cu art. 665 -Novaia" din Codul Civil - obligaia se stinge n
baza nelegerii dintre pri de a o nlocui cu o alt obligaie (novaie)".

245

scderii pe pia a ratei dobnzilor ca urmare a sporirii


capitalului bnesc disponibil.
n ambele aceste variante de conversiune se procedeaz la
nlocuirea titlurilor de valoare vechi de mprumut cu titluri de
valoare noi n cuprinsul crora se specific noul procent al dobnzii,
n consecin, se afirm c suntem n prezena nlocuirii unei datorii
publice vechi cu o datorie public nou avnd o condiie deosebit
-dobnda mai mic309.
Pentru varianta reducerii de ctre stat, n mod unilateral, a
procentului dobnzii unor mprumuturi interne s-a susinut c este
n interesul statului s ofere creditorilor si, alturat procedeului
conversiunii, alternativa de a rscumpra titlurile valorice de credit
de la deintorii nemulumii de reducerea dobnzii. Dac ns statul
debitor, din cauza dificultilor financiare n care se afl nu poate nici
s plteasc dobnzile conform procentului stabilit la emisiune, nici
s rscumpere titlurile valorice de credit, conversiunea
mprumuturilor rmne singura alternativ i este acceptat ca atare
de ctre deintorii titlurilor de mprumut.
Pentru cea de a doua variant a conversiunii, n mprejurarea
scderii ratei dobnzilor pe piaa intern i a circulaiei libere a
titlurilor valorice de mprumut, statul debitor poate profita fie prin
conversiune, fie rscumprnd toate ori numai o parte a acestor
titluri la un curs sub pari". Dac pe piaa intern se menine
tendina de scdere n continuare a ratei dobnzii, se poate proceda
la aa-numita conversiune cu trepte" care const n reducerea
succesiv a dobnzilor aferente mprumuturilor curente.
Conversiunea mprumuturilor interne de stat s-a practicat n
statele contemporane att n variantele exclusive de reducere a
dobnzilor, ct i combinat cu procedee de amortizare a acestor
mprumuturi310.

}m

A se vedea Leon G.N., Op.cit., p.264 i Trotabas L, Op.cit., p.316. "" A


se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 293-294.

246 -----------

9.5.3. Amortizarea mprumuturilor de stat


Amortizarea mprumuturilor de stat a fost caracterizat n
mod tradiional ca mijloc de reducere a datoriei publice" 311 care
produce o reducere a capitalului mprumutat i se deosebete de
conversiune, care const n reducerea numai a dobnzii cuvenit
creditorului.
n mod practic, amortizarea implic operaiunea de
rambursare sau rscumprare a titlurilor valorice de mprumut, cu
efectul de stingere a datoriei publice. n acest sens s-a afirmat c
amortizarea stinge treptat o datorie prin pli la termene fixe ori
periodice, ceea ce constituie procedeul normal de rambursare a
datoriei publice"312.
Fa de caracterizrile exprimate se poate conchide c
amortizarea este procedeul de rambursare treptat a datoriei publice
prin rscumprare de ctre debitor n ritm programat a titlurilor
valorice ale mprumuturilor publice.
Ca procedeu de rambursare treptat a mprumutului,
amortizarea s-a practicat n variante diferite pentru aproape fiecare
dintre formele mprumutului public. La unele dintre formele
mprumutului public operaiunea de rambursare este determinat de
specificul procedeului de mprumut, este corespunztoare acestui
specific. Astfel, rambursarea mprumutului de stat intern pe termen
scurt este determinat de specificul bonurilor de acoperire313 i a
obligaiunilor pe termen scurt care se emit cu clauza de a fi
rscumprate de stat pn la sfritul exerciiului financiar ori pn
la un anumit termen scurt. Rambursarea mprumuturilor de stat
interne pe termen lung materializate prin obligaiuni de stat114 sunt
lansate cu specificul de a fi emise cu clauza de rscumprare a lor de
'" Allix E., Op.cit., p.739 i urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 i urm.
"2 Trotabas L, Op.cit., p.318.
]?
A se vedea art.16, alin.(2), iit."a" din Legea privind datoria de stat i garaniile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996
1-1
A se vedea art.16, alin.(2), lit."b" din Legea privind datoria de stat i garaniile de
stat, nr. 943-XIII din 18.07.1996

------------- 247

ctre stat, ncepnd cu un anumit an i pn la rambursarea


ntregului mprumut.
Din punct de vedere al resurselor de amortizare exist
amortizare efectuat prin cheltuielile de rambursare a
mprumuturilor de stat prevzute anual n bugetul statului i
rambursarea mprumuturilor din fondul de risc administrat de
Ministerul Finanelor ale crui venituri pot fi impozitele i taxele,
excedente bugetare i alte venituri.
9.5.4. Mijloacele excepionale de reducere i
stingere a datoriei de stat
Mijloacele excepionale de reducere i stingere a datoriei de stat
au fost cercetate i expuse n teoria mprumutului de stat determinat
de sporirea cazurilor n care statele debitoare au ajuns n situaia
financiar dificil de a nu putea plti dobnzile i anuitile sau ratele
de rambursare a unor mprumuturi interne sau chiar externe.
n cazurile n care statele debitoare nu pot plti dobnzile i
ratele de rambursare scadente se cere i, de cele mai multe ori, se
accept prelungirea termenelor de rambursare, pentru
mprumuturile de stat externe, n virtutea naturii juridice
convenionale a raporturilor dintre statele mprumutate i statele
creditoare, bncile strine creditoare sau organizaiile financiarbancare creditoare. De asemenea, este posibil reducerea procentului
dobnzilor de ctre state i ceilali creditori, iar n mprejurri
economico-social-politice excepionale, statele creditoare reduc sau
chiar anuleaz anumite mprumuturi sau pri din mprumuturi de
stat ajunse restante.
Pentru mprumuturi de stat interne, n teoria datoriei de stat sau configurat urmtoarele mijloace extraordinare de reducere a
datoriei de stat interne diferite de mijloacele tot extraordinare de
stingere a acestei datorii.
Mijloacele extraordinare de reducere a datoriei de stat interne a
statelor sunt:
reducerea procentului dobnzilor;
248

reducerea cuantumului ratelor de rambursare;


Mijloacele extraordinare de stingere a datoriei de stat interne sunt:
bancruta de stat;
anularea unor mprumuturi n mprejurri de schimbare
a regimului politic.
Bancruta de stat este caracterizat ca insolvabilitatea real a
statului debitor.
Bancruta este deci procedeul de stingere a datoriei de stat
interne n mprejurarea de insolvabilitate real a statului care const
n declararea -eventual chiar de ctre parlamentul rii - a
imposibilitii statului de a rambursa mprumuturile interne emise
ori lansate pn la acea dat. n aceast mprejurare, statul recunoate
datoria de stat intern, ns declar c nu o poate rambursa, iar
cetenii i ceilali creditori interni nu au nici o cale juridic de
reparaie a prejudiciilor cauzate prin bancruta de stat.
Diferit de aceasta, bancruta de stat a fost caracterizat i ca
stare de insolvabilitate voit a statului" declarat cu intenia de a
evita ndeplinirea obligaiilor ce-i revin"315. Aceast caracterizare a
bancrutei de stat a fost exprimat pornind de la aprecierea c n
domeniul datoriei de stat elementul esenial este voina statului"316.
Anularea unor mprumuturi interne de stat sau a ntregii
datorii publice existente s-a practicat n mprejurri de schimbare a
unor regimuri, de felul celor ale nlturrii regimurilor politice
democratice i instaurarea unor regimuri totalitare. n aceste
mprejurri, s-a procedat la emiterea unor legi sau decrete-legi ale
noilor regimuri politice, prin care titlurile valorice de credit intern
aflate n circulaie i n posesia cetenilor i altor deintori
autohtoni au fost anulate cu consecina stingerii mprumuturilor
interne de stat respective317.

?i5

Leon G.N., Op.cit., p.274.


Ibidem.
' i 7 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 295-296.
516

249

9.6. mprumuturile publice angajate de unitile


administrativ-teritoriale
O mprumuturile publice angajate de unitile administrativ
-teritoriale reprezint o obligaie care urmeaz a fi onorat din A.
veniturile bugetului unitii administrativ-teritoriale respective n
conformitate cu clauzele contractului de mprumut, mprumut
acordat unitilor administrativ-teritoriale se consider
mijloace financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen
(scaden), cu calcularea, de regul a unei dobnzi,
respectnd regimul public legal al acestor mprumuturi318.
Guvernul, autoritatea administraiei publice centrale nu au
nici o obligaie pentru plata mijloacelor conform contractelor de
mprumut ncheiate de autoritile administraiei publice locale, cu
excepia cnd reglementarea legislativ prevede expres aceast
situaie. Drept efect, Guvernul Republicii Moldova, autoritatea
administraiei publice centrale nu pot fi invocate drept garani ai
rambursrii datoriei conform contractului de mprumut ncheiat de
autoritatea administraiei publice locale.
A. Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale
de nivelul al doilea i ale municipiul Bli, n baza deciziilor
autoritilor reprezentative i deliberative respective, pot angaja
mprumuturi pentru cheltuieli curente, cu scaden n acelai an
bugetar, de la bugetul de stat, de la instituiile financiare i de la ali
creditori att din ar, ct i peste hotare.
Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de
nivelul nti, n baza deciziei autoritilor reprezentative i
deliberative respective, pot angaja mprumuturi pentru cheltuieli
curente, cu scaden n acelai an bugetar, de la bugetul unitilor
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea i de la bugetul
municipal Bli, precum i de la instituiile financiare i de la ali
creditori att din ar, ct i de peste hotare.
" Art.l din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

250 --------------

Volumul total al mprumuturilor pentru cheltuielile curente,


cu scaden n acelai an bugetar, nu trebuie s depeasc 5% din
totalul veniturilor aprobate (rectificate) ale bugetului unitii
administrativ-teritoriale creia i se acord mprumuturi, aceasta fiind
o condiie obligatorie pentru angajarea mprumuturilor pentru
autoritile locale319.
B. Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale
att la nivelul nti, ct i la nivelul al doilea, n baza deciziilor
autoritilor reprezentative i deliberative respective, au dreptul s
contracteze mprumuturi pe termen scurt i pe termen lung pentru
cheltuieli de capital de la instituiile financiare i de la ali creditori
att din ar, ct i de peste hotare.
Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea i ale municipiului Bli, n baza deciziilor
autoritilor reprezentative i deliberative respective, sunt n drept s
acorde garanii pentru mprumuturile bancare prefereniale pentru
cheltuieli de capital, eliberate, conform hotrrilor Parlamentului sau
altor acte normative, participanilor la aciunile de lupt din
Afganistan, participanilor la lichidarea consecinelor avariei de la
CAE Cernobl, participanilor la aciunile de lupt pentru aprarea
integritii teritoriale i independenei Republicii Moldova,
cetenilor care nu au participat la aciunile de lupt, ns ale cror
case au fost distruse n timpul acestor aciuni, refugiailor, victimelor
reabilitate ale represiunilor politice, participanilor la cel de-al doilea
rzboi mondial, persoanelor sinistrate n anul 1994, precum i
cooperativelor de construcie a locuinelor320.

" a) de nivelul nti - acestea sunt bugetele locale, care reprezint bugetele satelor
(comunelor), oraelor (municipiilor), cu excepia municipiului Chiinu; b) bugetele de
nivelul al doilea - care reprezint bugetele raionale, bugetul central al unitii
teritoriale autonome cu statut juridic special i bugetul municipal Chiinu (A se
vedea Art.l alin. (1); (2); (3) din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV
din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003)).
120
A se vedea Art.14 alin.(3) din Legea privind finanele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003).

------------- 251

Documentele care se perfecteaz la contractarea sau garantarea


unui mprumut pe termen scurt sau pe termen lung pentru cheltuieli
de capital vor include clauze prin care autoritatea executiv a
unitilor administrativ-teritoriale i autoritatea reprezentativ i
deliberativ respectiv se oblig s ramburseze mprumutul, s
plteasc dobnzile aferente acestui mprumut (n cazul n care
contractul de mprumut prevede achitarea dobnzilor) i s onoreze
garania acordat numai din veniturile bugetului respectiv.
Contractele care nu conin astfel de clauze se consider nule.
Autoritile executive ale unitilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea i ale municipiului Bli, la decizia autoritii
reprezentative i deliberative respective i conform prevederilor
legale321, pot contracta, prin emitere de obligaiuni, mprumuturi pe
termen scurt i pe termen lung pentru cheltuieli de capital.
mprumuturile pe termen scurt i pe termen lung pentru
cheltuieli de capital sunt aplicabile n cazul n care suma total a
datoriilor bugetelor corespunztoare la mprumuturile deja contractate
sau garantate (incluznd rambursarea sumei de principal i dobnda
aferent), la mprumuturile care urmeaz s fie contractate i la
dobnzile aferente acestora, precum i la mprumuturile care se prevd a
fi garantate i la dobnzile aferente acestora, nu va depi 20% din totalul
veniturilor anuale ale bugetelor respective. Direcia finane i/sau
subdiviziunea financiar a unitilor administrativ-teritoriale in
Registrul mprumuturilor. Aceste mprumuturi se raporteaz anual prin
drile de seam contabile. Autoritile reprezentative i deliberative,
precum i cele executive ale unitilor administrativ-teritoriale nu sunt
n drept s acorde mprumuturi, fidejusiuni 322 sau alte garanii
persoanelor fizice i juridice.

321

A se vedea Legea nr.l99-XIV din 18 noiembrie 1998 cu privire la piaa valorilor


mobiliare.
322
Prin contract de fidejusiune, o parte (fidcjusor) se oblig fa de cealalt parte
(creditor) s execute integral sau parial, gratuit sau oneros obligaia debitorului,
(n acest sens a se vedea Capitolul XX - FIDEJUS1UNEA CODULUI CIVIL AL
REPUBLICII MOLDOVA (art.l 146-1170 Cod Civil)).

252

CAPITOLUL

CONTROLUL FINANCIAR

10.1. Noiuni generale privind


organizarea controlului financiar

ecesitatea n fonduri bneti a statului i celorlalte entiti


publice a determinat instituirea n toate statele a unui
control exercitat n mod special n scopul constituirii i
ntrebuinrii conforme a acestor fonduri bneti323.
Potrivit scopului su, controlul financiar este o activitate de
verificare a respectrii i aplicrii conforme a normelor juridice referitoare
la formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului i celorlalte
entiti sau colectiviti publice. Datorit acestui specific activitatea de
control financiar nu se confund cu activitatea financiar de formare i
ntrebuinare a fondurilor bneti de interes public asupra creia se
exercit i se efectueaz actele i operaiunile de control financiar324.
Caracterizate n general, actele i operaiunile de control
financiar constau n verificri documentare i faptice, consemnri
scrise ale constatrilor, formulri de aprecieri i concluzii, precum i
decizii ale aciunilor i eventual a sancionrii pentru restabilirea
conformitii activitii financiare a subiectelor de drept controlate.
'" A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p.297.
321
Ibidem.

253

Aceste verificri, consemnri i decizii se regsesc n procedurile de


control financiar desfurate fie preventiv, fie concomitent, fie
posterior asupra actelor i operaiunilor financiare.
n acelai timp, potrivit necesitii, activitatea de control
financiar este desfurat de organe i persoane investite prin lege cu
atribuii de control sau de verificare a respectrii i aplicrii
conforme a dispoziiilor de drept financiar. n aceast ordine de idei,
operaiunile de control financiar pot fi svrite numai de ctre
organele i persoanele legal mputernicite, ele sunt acte i operaiuni
autorizate de stat n interes public i, n consecin, sunt obligatorii
pentru toate subiectele de drept vizate.
Exercitarea controlului financiar fiind necesar asupra
activitii financiare a tuturor organelor de stat, instituiilor i
autoritilor publice centrale i locale, organele de control financiar
sunt organizate ntr-o anumit ierarhie i investite corespunztor cu
atribuii de control n domeniul bugetului public naional i
administrrii proprietii statului n cazul participrii la anumite
activiti economice, general ori numai local. n acelai timp, potrivit
interesului public de control financiar, competena organelor de
control financiar este extins i asupra evidenei contabile i
activitii financiare a altor persoane juridice dect cele de stat.
n ceea ce privete modul de organizare n statele contemporane a
controlului financiar, acesta este conceput i se aplic avnd denumirea
de control al executrii bugetului de stat i bugetelor locale.
n concordan cu nsemntatea bugetului public naional ca
acte ale parlamentului de autorizare anual a veniturilor i
cheltuielilor publice, controlul financiar este reglementat ca un
control al executrii bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale
de stat, fondurilor asigurrii obligatorii de asisten medical i
bugetele locale, menit s asigure conformitatea executrii Bugetului
Public Naional"325.
325

Conform art. 2 din Legea privind sistemul i procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996 (republicat n M.O. nr.91-96 din 30.05.2003, pag.7, art.420).

n fine, trebuie de remarcat, c controlul financiar este parte


component a controlului de stat326, fiind un element necesar n
activitatea economico-financiar a societii, o verig a procesului de
dirijare a statului, avnd ca obiectiv principal respectarea i
executarea ntocmai a legislaiei.

10.2. Principiile generale i speciale ale


controlului financiar
10.2.1. Principiile generale
ale controlului financiar
ontrolului financiar, ca parte indispensabil a
activitii financiare, i sunt caracteristice aceleai
principii, pe care se bazeaz activitatea sa i care,
sunt reglementate de Constituia Republicii Moldova i alte acte
legislative.
A. Principiul legalitii n activitatea financiar se exprim prin
faptul, c n procesul de acumulare, repartizare i utilizare a
fondurilor bneti este reglementat detaliat de normele dreptului
financiar, respectarea crora este asigurat prin fora coercitiv a
statului. Nerespectarea prevederilor actelor legislative i altor acte
normative n procesul de acumulare, repartizare i utilizare a
resurselor financiare poate atrage dup sine instabilitatea relaiilor
financiare, neasigurarea cu resurse financiare a diferitelor proiecte
publice, i alte urmri negative.
B. Principiul publicitii controlului financiar se manifest prin
procedura monitorizrii prin intermediul mass-media a diferitelor
proiecte ale actelor financiare, a drilor de seama primite, a
rezultatelor controalelor i reviziilor financiare.

Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova cu privire la Concepia controlului


de stat n Republica Moldova, nr.l89-XIII din 19.07.94.

254 -----------255

C. Principiul dublei autorizri a cheltuielilor bugetare


-cheltuielile ce se efectueaz din bugete au la baz dou autorizri:
autorizarea legal i autorizarea bugetar.
Autorizarea legal are ca baz legea ca act juridic, din care
rezult o obligaie de plat n sarcina statului, iar autorizarea
bugetar este alocaia prin care se afecteaz fondurile bneti
necesare stingerii obligaiilor de plat. Numai existena simultan a
celor dou autorizri face posibil efectuarea cheltuielilor.
10.2.2. Principiile speciale ale controlului financiar
Pe lng aceste principii generale mai sunt instituite i
principiile n baza crora i desfoar activitatea de control
financiar funcionarii care efectueaz controale sau revizii:
A. Principiul devotamentului funcionarului care desfoar
controlul fa de stat i societate, conform cruia angajatul aparatului
de control, ca funcionar public, n activitatea sa de control, trebuie
s fie devotat statului, societii i s apere interesele acestora,
rezultnd din funciile de control atribuite327.
B. Principiul respectrii stricte a disciplinei de stat,
reglementat de legislaia n vigoare, care nseamn, c conduita
angajatului aparatului de control trebuie s corespund prevederilor
legislaiei n vigoare, precum i atribuiilor legal stabilite.
C. Principiul rspunderii personale a funcionarului care
efectueaz controlul la exercitarea atribuiilor de serviciu. n acest
context, la exercitarea atribuiilor funcionale, poart rspundere
personal funcionarul care efectueaz controlul la exercitarea
atribuiilor de serviciu pentru corectitudinea i plenitudinea 328

}27

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie pe


lng Ministerul Finanelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar i
Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
32 prjn plenitudine" se nelege - dezvoltare complet, integral: deplintate,
totalitate (A se vedea Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, ediia a H-a, Edit.
Univers Enciclopedic, Bucureti, 1996, p. 807).

256 ------------

constatrilor, precum i pentru aciunile ntreprinse n procesul de


control329.
D. Principiul profesionalismului, competenei i spiritului de
iniiativ. Controlorul-revizor trebuie s acorde atenie culturii
desfurrii procesului de control, precum i limbajului su, care
trebuie s fie corect i punctual. Pe parcursul desfurrii
controlului, controlorul-revizor trebuie s fie politicos i tolerant,
s aib o atitudine oficial, s-i pstreze calmul, s nu manifeste
iritare, s evite ridicarea vocii i orice aciune care ar crea impresia
c este prtinitor.
Controlorul-revizor, executndu-i funciile sale nu va leza
onoarea angajailor subiectului supus controlului, demnitatea i
drepturile omului, nu-i va manifesta atitudinea sa n chestiunile cu
caracter religios, privind starea social i altele.
R Principiului onestitii controlorului-revizor dicteaz c
controlorul-revizor trebuie s fie sincer, onest, corect, imparial, s
evite relaiile ce permit prevalarea prejudecilor sau influena altor
pri asupra obiectivittii. Controlorul-revizor nu trebuie s accepte
cadouri de orice natur, evitnd situaiile ce ar putea duna reputaiei
profesionale.
F. Principiul ncrederii n materialele de control nseamn c
toi utilizatorii materialelor de control, parvenite de la angajaii
aparatului de control, trebuie s dispun de garanii totale privind
autenticitatea i imparialitatea informaiei prezentate.
G. Principiul independenei i obiectivittii controloruluirevizor, prin care se nelege, c obligaiunile controlorului-revizor
impun o independen deplin a acestuia, n afara oricrei influene,
ndeosebi, o influen de interese personale sau de presiune extern.
Controlorul-revizor nu trebuie s fie influenat de opiniile
subiectului supus controlului, ale altor grupuri de interese, ceea ce

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie pe


lng Ministerul Finanelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar i
Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

------------- 257

presupune stabilirea unui mod de conduit a controlorului-revizor


care nu ar diminua independena lui. El trebuie nu doar s rmn
independent fa de subiecii supui controlului, dar i s fie obiectiv la
tratarea rezultatelor controalelor. Controlorul-revizor trebuie s fie
liber de orice interes care ar putea fi considerat ca fiind incompatibil cu
onestitatea, obiectivitatea i independena. Concluziile, opiniile
controlorului-revizor trebuie s fie chibzuite i s nu fie influenate
dect de dovezi i fapte bazate pe documente i s nu contravin
legislaiei n vigoare.
H. Principiul neutralitii politice a controlorului-revizor
nseamn c angajatul aparatului de control trebuie s se menin n
activitatea lui de neutralitatea politic. El trebuie s evite influena
tuturor tipurilor de activitate politic, care ar putea atenta la
capacitatea lui de ndeplinire a obligaiilor profesionale imparial i la
perceperea acestei capaciti de ctre public. Controlorul-revizor nu
trebuie s se pronune n mod public n timpul activitii asupra
problemelor curente de politic i nu trebuie s fac propagand,
abinndu-se de la activitatea ce ar trezi suspiciuni c este influenat
de o ideologie politic.
/. Principiul evitrii conflictelor de interese nseamn c
recomandrile date de controlorul-revizor persoanelor cu funcie de
rspundere ale subiecilor supui controlului nu trebuie s genereze
conflicte de interese, s atrag responsabiliti sau prerogative, care
trebuie s rmn n competena exclusiv a subiectului controlat330.
Controlorul-revizor nu trebuie s participe la activitatea
financiar i comercial, s reprezinte interesele personale sau ale
membrilor familiilor lor, s profite de situaia sa oficial n interesele
personale; trebuie s evite relaiile n care exist riscul corupiei sau care
pot crea dubii n ce privete obiectivitatea i independena sa.
Controlorul-revizor nu trebuie s utilizeze informaiile obinute n
M0

Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar i Revizie pe


lng Ministerul Finanelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar i
Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

258 -------------

exerciiul funciei n scopul obinerii unor avantaje pentru el nsui sau


pentru alii. De asemenea, el nu trebuie s divulge informaiile
susceptibile, s dea prioriti nentemeiate altor persoane fizice sau
juridice, s foloseasc informaii pentru a leza interesele altor persoane.
Controlorul-revizor nu trebuie s fie n relaii personale sau de rudenie
cu persoanele cu funcii de rspundere ale subiecilor supui controlului.
/. Principiul confidenialitii - informaiile obinute n timpul
controlului nu trebuie divulgate persoanelor tere nici n scris, nici
oral, cu excepia realizrii acestora n scopul de serviciu i n alte
cazuri prevzute de legislaia n vigoare. Controlorul-revizor se va
abine de la comentarii publice asupra rezultatelor controalelor,
deciziilor adoptate n baza lor. Venind n contact cu opinia public
(reprezentanii mass-media), controlorul-revizor nu se va pronuna
personal asupra faptelor concrete, nu va da publicitii rezultatele
controalelor efectuate. Obligaiunea de a respecta confidenialitatea
rmne n vigoare i dup finalizarea controlului.

10.3. Serviciul Control Financiar i Revizie


10.3.1. Organizarea i funcionarea Serviciului
Control Financiar i Revizie331
Din punct de vedere al organizrii juridice serviciul este persoan
juridic, dispune de tampil cu Stema de Stat a
Republicii Moldova.
Serviciul este condus de directorul general numit n funcie i
eliberat din aceasta de ctre ministrul finanelor.
Serviciul are n structura sa doi vicedirectori generali, inclusiv
un prim-vicedirector, efii structurilor aparatului central i

Sediul juridic: Hotrrea Guvernului despre unele msuri privind asigurarea


activitii Ministerului Finanelor nr. 667 din 27.05.2002 i Anexa nr.l la
hotrre privind Structura Serviciului Control Financiar i Revizie (M.O. nr.7173/759 din 06.06.2002).

------------- 259

subdiviziunilor teritoriale, numii n funcie i eliberai din aceasta de


ctre ministrul finanelor, la propunerea directorului general.
Activitatea Serviciului Control Financiar i Revizie se
desfoar pe baza programelor semestriale aprobate de directorul
general al Serviciului, urmnd verificarea corectitudinii i
legitimitii aplicrii actelor legislative i normative n domeniul
financiar-contabil, bugetar i de preuri.
Proiectul programului de activitate pentru aparatul central al
serviciului, precum i sarcinile centralizate se ntocmesc de ctre
Direcia General Organizarea Muncii i Control Intern a
Departamentului pn la data de 10 a ultimei luni din semestru.
n scopul evitrii reviziilor repetate, precum i asigurrii
cuprinderii n control a tuturor agenilor economici statali n cadrul
periodicitii stabilite - adic, instituiile bugetare o dat n doi ani 332,
iar ceilali ageni economici o dat n an - Direciile Generale
Teritoriale i Direcia General Organizarea Muncii i Control Intern,
vor ine o eviden strict a aciunilor de control pe fiecare agent
economic.
n dependen de volumul de lucru, conducerea Serviciului i
efii Direciilor Generale teritoriale stabilesc termene difereniate ale
efecturii controalelor, lund n consideraie, c controalele activitii
n decurs de un an a ntreprinderilor mari se efectueaz n termen de o
lun. Termenele maxime de efectuare a controalelor nici ntr-un caz
nu pot depi termenul de trei luni. Prelungirea termenului efecturii
controalelor, dar nu mai mult de trei luni, se dispune de conducerea
Serviciului i efii Direciilor Generale teritoriale n fiecare caz la
prezentarea de ctre efii echipelor de control a unor rapoarte concrete
cu indicarea concret a volumului de lucru efectuat, volumului de

"2 A se vedea compartimentul III. din Hotrrea Guvernului despre unele msuri
privind asigurarea activitii Ministerului Finanelor nr.667 din 27.05.2002 i Anexa
nr.l la hotrre privind Structura Serviciului Control Financiar i Revizie (MO.
nr.71-73/759 din 06.06.2002).

260 ------------

lucru neefectuat, cauzele neexecutrii n termen i timpul necesar


pentru finisarea lucrului333.
La efectuarea controalelor tematice la cererea organelor de
drept, neprevzute n programul de activitate aprobat, n baza unor
directive trimestriale ale conducerii Serviciului, Programele de
activitate ale Serviciului i ale Direciilor Generale teritoriale se
modific corespunztor.
La pregtirea ctre efectuarea controalelor efii Direciilor
aparatului central al Serviciului i ale Direciilor Generale teritoriale:
1) formeaz echipa de revizori i determin conductorul ei;
2) membrii echipei de revizori studiaz tematica controlului,
actele legislative i normative care reglementeaz
activitatea obiectului supus controlului, necesare pentru
efectuarea calitativ a controlului;
3) elaboreaz programul privind efectuarea controlului, care
cuprinde urmtoarele compartimente:
a) denumirea obiectului supus controlului;
b) tematica controlului;
c) perioada de activitate a obiectului supus controlului;
d) problemele-cheie care vor fi verificate pe parcursul
controlului;
4) conducerea Serviciului aprob Programul de control;
5) instruiete echipa de revizie sau revizorul, innd cont de
sarcina controlului, i specificul obiectului supus
controlului;
6) pregtete documentele necesare pentru deplasarea echipei de
revizie la obiectul supus controlului, legitimaia n scris
privind autorizarea efecturii controlului, adeverina de
deplasare etc. Legitimaiile se semneaz numai de conducerea
Serviciului i efii Direciilor Generale teritoriale.

83

Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar i Revizie pe ling Ministerul


Finanelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
.---------- 2 6 1

Colaboratorii Serviciului sunt n drept:


a) s efectueze revizii i controale asupra activitii financiare
a instituiilor publice finanate de la bugetele de toate
nivelurile, asupra documentelor contabile, drilor de
seam, devizelor de cheltuieli i altor documente ce
confirm intrarea i utilizarea mijloacelor bneti i
valorilor materiale, s verifice disponibilul lor real;
b) s efectueze controale reconvenionale 334 la agenii
economici, indiferent de forma de proprietate i genul de
activitate, care au relaii economice cu instituiile bugetare
supuse reviziei (controlului);
c) s dispun de acces liber n timpul efecturii reviziei sau
controlului, n cldirile administrative, n depozite, arhive
i alte ncperi, pentru a le examina i a clarifica chestiunile
ce in de revizii sau controale;
d) s ordone conductorilor obiectelor supuse controlului,
inventarierea fondurilor fixe, valorilor materiale i a
mijloacelor bneti;
e) s sigileze, n caz de necesitate, ncperile de cas, depozitele,
arhivele, iar la depistarea unor falsificri i altor abuzuri - s
ridice documentele confirmative, lsnd n dosare actul de
ridicare, copiile sau lista documentelor ridicate;
f) s cear i s primeasc de la funcionarii obiectelor supuse
controlului explicaii n scris sau orale privind problemele
ce apar n procesul controlului sau reviziei;

"4 Trebuie de remarcat c conceptul de control reconvenional" nu este


reglementat i comentat n actele legislative i normative din Republica Moldova.
Este interesant, n ce const controlulreconvenional''efectuat de departament?
Singura explicaie o gsim n dicionarul explicativ, n care se menioneaz
termenul de reconvenional"ca fiind: o cerere prin care, ntr-un litigiu, prtul
formuleaz pretenii mpotriva reclamantului n legtur cu litigiul respectiv (A
se vedea Dicionarul Explicativ al Limbii Romne, ediia a Ii-a, Edit. Univers
Enciclopedic", Bucureti, 1996, p. 903).

262 ------------

g) s verifice la instituiile bugetare, supuse controlului,


autenticitatea documentelor contabile, a drilor de seam
i devizelor, valorilor mobiliare i altor documente ce
confirm intrarea i utilizarea mijloacelor bneti i a
bunurilor materiale, precum i corectitudinea altor
operaiuni financiar economice;
h) s pun problema tragerii la rspundere a persoanelor cu
funcii de rspundere, care ncalc prevederile legale;
i) s transmit organelor de drept materialele controalelor n
care sunt documentate fapte de nclcri ce conin
elemente constitutive ale infraciunii;
j) s constate contravenii i s aplice sanciuni financiare i
amenzi conform legislaiei;
k) s nainteze n instanele judectoreti aciuni n
conformitate cu legislaia;
1) s dispun de acces la sistemul computerizat de eviden
contabil a instituiei supuse controlului;
m) s solicite autoritilor publice, ntreprinderilor,
organizaiilor i instituiilor de stat antrenarea gratuit a
specialitilor i experilor la verificri sau expertize, la
elucidarea unor probleme de specialitate;
n) s cear i s primeasc gratuit de la bncile comerciale i
instituiile creditare informaii i copiile documentelor cu
privire la operaiunile bancare i situaiile conturilor
obiectelor supuse reviziilor (controalelor);
o) s nainteze conductorilor i ordonatorilor de credite
(alocaii), altor persoane oficiale ale obiectelor supuse
reviziilor (controlului) recomandri obligatorii spre
executare privind lichidarea neajunsurilor i lacunelor
stabilite n cadrul efecturii reviziilor (controalelor);
p) s suspende la conturile de decontare, alte conturi din
bnci i alte instituii financiar-creditare operaiunile de
cheltuieli, n situaii ce pot conduce la pierderea
mijloacelor financiare exigibile sau care aparin statului,
_________ 263

precum i n cazurile cnd conducerea obiectului supus


controlului mpiedic funcionarii organului de control
financiar s-i ndeplineasc atribuiile de funcie335; q) s
exercite i alte mputerniciri prevzute de legislaia n vigoare.
n cazul menionat, funcionarul va indica articolul exact
din actul normativ aplicabil, n vigoare, pentru a individualiza
baza normativ de sancionare336.
10.3.2. Desfurarea controalelor
Controalele se desfoar n urmtoarea ordine:
1) echipa de revizori, dup caz revizorul, se deplaseaz la
obiectul preconizat controlului, unde informeaz
conducerea despre sarcina, perioada i durata efecturii
controlului. Concomitent, n mod obligatoriu comunic
prin telefon efilor nemijlocii coordonatele dislocrii lor,
se efectueaz inventarierea mijloacelor bneti n casa
obiectului supus controlului;
2) se studiaz actele privind fondarea, reorganizarea,
nregistrarea de stat i la inspectoratul fiscal a obiectului
spus controlului;
3) se studiaz procesele-verbale, actele controalelor i
reviziilor precedente, efectuate pe parcursul ultimilor doi
ani pentru aprecierea gradului de lichidare a neajunsurilor
depistate de reviziile i controalele precedente;
*" Adesea In legislaia noastr se practic termenul de colaborator" pentru
funcionarii angajai n structurile statale. Prin colaborator nelegem - persoan
care colaboreaz la o aciune, la o lucrare, la o publicaie efectuat in comun,
mpreun. n acest context, ar fi oportun de exclude conceptul de colaborator"
aplicat funcionarilor de stat in actele normative (A se vedea Dicionarul
Explicativ al Limbii Romne, ediia a Ii-a, Edit. Univers Enciclopedic",
Bucureti, 1996, p. 194).
316
A se vedea compartimentul V. din Hotrrea Guvernului despre unele msuri
privind asigurarea activitii Ministerului Finanelor nr.667 din 27.05.2002 i Anexa
nr.l la Hotrrea privind Structura Serviciului Control Financiar i Revizie (M.O.
nr.71-73/759 din 06.06.2002).

264 ------------

4) eful echipei de revizori repartizeaz forele de munc i


timpul asupra obiectivelor ce vor fi verificate conform
programului de control;
5) se analizeaz indicii generali i se verific documentele
primare privind activitatea economico-financiar a
obiectului supus controlului;
6) se completeaz situaiile, tabelele, alte documente necesare
pentru ntocmirea procesului-verbal de control;
7) pentru verificarea disponibilitii unor bunuri materiale,
conductorul echipei de revizori cere de la conductorul
obiectului supus controlului i comisiei de inventariere s
efectueze inventarierea i s prezinte rezultatele n
termenul stabilit;
8) se i-au notele explicative de la factorii de decizie i
persoanele gestionare responsabile pentru nclcrile
financiar-contabile comise;
9) conductorul echipei de revizori sau revizorul, propune
conducerii obiectului supus controlului s ntreprind n
mod operativ aciuni n vederea lichidrii neajunsurilor
depistate, transferrii sumelor datorate bugetului i
ameliorrii activitii economico-financiare.
Colaboratorii Serviciului Control Financiar i Revizie sunt n
drept s foloseasc informaia obinut pe parcursul controlului
numai n interesul controlului i sunt obligai s nu divulge secretele
de stat, comerciale i personale, de asemenea, s nu lezeze drepturile
constituionale ale cetenilor337.

Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar i Revizie pe lng Ministerul


Finanelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

265

10.3.3. ntocmireaproceselor-verbale
Colaboratorii Serviciului Control Financiar i Revizie, n
rezultatul controalelor efectuate ntocmesc, dup caz, urmtoarele
documente:
proces-verbal de revizie;
proces-verbal tematic de revizie:
proces-verbal intermediar de revizie;
proces-verbal de constatarea contraveniilor administra
tive;
not unilateral de control.
Rezultatele finale ale controlului se descriu n procesul-verbal
de revizie. Pe parcursul controlului, n cazul n care din control a
rezultat svrirea unor fapte prevzute de codul penal i necesit
implicarea operativ a organelor de anchet n vederea tragerii la
rspundere a persoanelor responsabile, constatrile se consemneaz
ntr-un proces-verbal intermediar. Procesele-verbale intermediare n
care sunt consemnate fapte prevzute de codul penal, avnd anexate
documentele respective i alte probe, se nainteaz organelor de
anchet n termenele i condiiile prevzute de legislaia n vigoare.
n rezultatul controalelor efectuate la cererea organelor de
anchet, de regul, se ntocmete procesul-verbal de revizie tematic,
dac nu este pus problema efecturii unei revizii complete. n
procesele-verbale de revizie tematic se nscrie punct cu punct
rspunsul la toate ntrebrile puse n scris de organele de anchet. n
toate cazurile de constatare a contraveniilor administrative se
ntocmesc procesele verbale respective.
Procesul verbal conine trei pri: partea general; partea de
constatare a neajunsurilor i nclcrii legislaiei financiar-contabile;
partea de ncheiere (concluzii).
A. Partea general a procesului verbal conine:
denumirea deplin a obiectului supus controlului, adresa
lui i enunurile bancare, codul fiscal;

266

sfera de activitate conform Statutului i documentelor de


constituire;
numele i prenumele membrilor echipei de revizori, care
au efectuat controlul;
numrul i data legitimaiei prin care echipa de revizori a
fost autorizat s efectueze controlul;
durata controlului cu menionarea ntreruperilor, absenei
motivate a unor membri ai echipei de revizori;
tematica controlului i perioada controlului;
prenumele i numele ordonatorilor de credite (alocaii) n
prezena i cu participarea crora a fost efectuat controlul,
perioada lor de activitate i funcia deinut la obiectul
respectiv.
B. n partea de constatare se analizeaz urmtoarele aspecte:
rezultatele analizei activitii economico-financiare a
obiectului supus controlului;
neajunsurile, abaterile i nclcrile actelor legislative i
normative n vigoare, natura lor;
abuzurile de funcie ale factorilor de decizie;
cauzele ce au contribuit la utilizarea iraional i risipa
mijloacelor materiale i financiare, ori care au adus
prejudiciu statului i agenilor economici, condiiile ce au
nlesnit cauzarea acestora, persoanele responsabile i
cuantumul prejudiciului cauzat;
analiza explicaiilor date de factorii de decizie pe parcursul
controlului n legtur cu faptele ilicite constatate i
argumentarea de ctre revizori a constatrilor, lundu-se
n consideraie explicaiile primite.
Partea de constatare conine urmtoarele compartimente:
legalitatea i temeiul crerii, nregistrrii (renregistrrii) i
funcionrii obiectului supus controlului (formarea
fondului statutar i modificarea lui);

267

realizarea msurilor preconizate n urma controalelor i


controalelor precedente;
verificarea situaiei financiare a obiectului supus
controlului (analiza situaiei financiare, mrimea i
realitatea datoriilor debitoare i creditoare, formarea
fondurilor speciale i utilizarea lor, starea achitrii fa de
buget i fondul social a obiectului supus controlului);
verificarea legalitii operaiunilor cu mijloacelor bneti n
casierie i n conturile de decontare i valutare la banc;
verificarea legalitii consumurilor i cheltuielilor
(corectitudinea determinrii i constatrii consumurilor i
cheltuielilor, respectarea principiilor de constatare i
reflectare n contabilitate a cheltuielilor);
asigurarea integritii patrimoniului de stat (n procesul
activitii economice i pe parcursul ncheierii diverselor
contracte economice, arendarea de bunuri materiale,
acordarea de credite);
oportunitatea obinerii i eficacitatea utilizrii subveniilor,
investiiilor i creditelor bancare;
temeiul alocrii mijloacelor bugetare i creditelor sub
garania statului i legalitatea utilizrii lor;
formarea i utilizarea fondurilor extrabugetare (la
instituiile finanate de la buget);
legalitatea i raionalitatea operaiunilor de import-export
(existena licenei de export, plenitudinea plii taxei
vamale, repatrierea valutei, raionalitatea i eficiena
tranzaciilor economice);
veridicitatea evidenei contabile i a drilor de seam,
starea controlului financiar intern;
alte compartimente se includ n Act" n funcie de
specificul obiectului supus controlului i caracterul
nclcrilor depistate.

C. In partea de ncheiere a procesului-verbal se face o


generalizare a nclcrilor depistate n urma efecturii controlului, se
descriu motivele ce au contribuit la proasta utilizare a resurselor
financiare i materiale aflate la dispoziia obiectului supus
controlului, metodele prin care au fost delapidate bunurile materiale
i mijloacele bneti, actele normative nclcate, mrimea
prejudiciului cauzat statului (agenilor economici) i persoanele
responsabile de comiterea infraciunilor depistate.
Constatrile nscrise n procesele-verbale trebuie s fie strict
obiective, bazate pe date i documente expuse clar i precis,
eliminndu-se orice elemente i descrieri personale, inutile i
neconcludente.
Orice abatere sau nclcare financiar se va consemna n
procesul-verbal n mod obligatoriu cu precizarea concret a actelor
normative nclcate, cu determinarea exact a prejudiciului cauzat i
persoanelor responsabile de comiterea nclcrilor.
Constatrile nclcrilor pe parcursul controlului se dezbat cu
factorii de decizie respectivi ai obiectului supus controlului.
Procesul-verbal se ntocmete n trei exemplare, din care dou
exemplare cu documentele anexate (situaii, tabele, documente
primare, acte, note explicative) necesare pentru argumentarea
constatrilor se prezint, dup caz, direciilor generale ale aparatului
central sau direciilor generale teritoriale i se nregistreaz n
registrele respective, un exemplar se nmneaz contra semntur
conductorului obiectului supus controlului.
Procesele verbale se semneaz de echipa de revizori (revizorul)
care a efectuat controlul i de conductorul i contabilul-ef al
obiectului supus controlului. Procesul-verbal n care sunt
consemnate fapte ce atrag rspundere penal se semneaz i de
persoanele cu funcii de rspundere a obiectului controlat.
In cazul n care factorii de decizie i persoanele responsabile
ale obiectului supus controlului au unele obiecii asupra constatrilor
efectuate de revizori, ele sunt clarificate i soluionate nainte de
semnarea procesului verbal. Dac n continuare se menin obieciile,
269

acestea vor fi prezentate n scris, concomitent sau n termen de


maximum trei zile de la semnarea procesului-verbal. Obieciile
respective vor fi analizate de eful echipei de revizori (revizor), care
i vor formula n scris punctul lor de vedere legal i fundamentat pe
baza datelor nscrise n procesul-verbal, iar materialele vor fi anexate
la procesul-verbal i vor fi analizate de efii subdiviziunilor care au
numit controlul.
In cazul, cnd din diferite motive se refuz, sau se tergiverseaz
semnarea proceselor verbale de revizie, nu se depun obieciunile n
termenul stabilit, precum i atunci cnd obieciunile fcute sunt de
natur s modifice total sau parial unele constatri, eful echipei de
revizori notific agentului economic constatrile rezultate din
materialele controlului stabilind un termen maximum de trei zile,
pn la care agentul economic este obligat s rspund punct cu
punct sau s semneze procesul-verbal. Dac i n acest caz se refuz
semnarea procesului verbal, eful echipei de revizori ntocmete un
proces verbal de constatare a contraveniilor administrative, conform
articolului 174/10 al Codului cu privire la Contraveniile
Administrative 338, care n copie se anexeaz la procesul-verbal de
revizie. n procesul verbal de revizie se vor face nscrierile respective
i se prezint dup caz la Serviciu (Direcia General teritorial).
La procesul-verbal se anexeaz situaii, tabele, documente,
acte, note explicative strict necesare argumentrii constatrilor.

338

Art.174/10 - mpiedicarea activitii legitime a persoanelor cu funcii de


rspundere.
mpiedicarea n orice form a activitii legitime a persoanelor cu funcii de
rspundere din cadrul Curii de Conturi, ministerelor, departamentelor,
inspectoratelor i altor organe investite cu astfel de mputerniciri, precum i a
deputailor n Parlament n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu
(neadmiterea efecturii controlului, neprezentarea documentelor
corespunztoare, neexecutarea prescripiilor i a altor cerine legitime) - atrage
dup sine aplicarea unei amenzi cetenilor n mrime de la cinci la douzeci de
uniti convenionale i a persoanelor cu funcii de rspundere - n mrime de la
o sut cinzeci la trei sute de uniti convenionale.

270 --------------

Tabelele sau situaiile se ntocmesc n cazurile n care


nclcrile se repet, constatarea se bazeaz pe un numr mai mare de
acte sau operaiuni pentru a se putea sintetiza expunerea
constatrilor n procesul-verbal. Tabelele i situaiile anexate la
procesul-verbal vor fi semnate de organul de control i, dup caz, de
conducerea i persoanele responsabile ale agenilor economici supui
controlului.
Documentele sau actele n care sunt consemnate operaiuni
financiar-contabile necesare confirmrii sau fundamentrii
constatrilor din procesele-verbale se anexeaz dup necesitate n
copie certificat de organul de control i conducerea agentului
economic supus controlului. n cazul cnd documentele sunt
declarate fictive sau dubioase precum i, cnd exist indicii, c s-ar
urmri sustragerea sau distrugerea lor de cei interesai, ele se
anexeaz n original. n acest caz, se las agenilor economici supui
controlului copii confirmate de conducerea agentului economic i
echipa de revizori sau revizor. Totodat se va ntocmi actul de
extragere a documentelor.
Notele explicative se ntocmesc i se iau n toate cazurile de la
persoanele gestionare sau cu funcii de rspundere, rspunztoare de
nclcrile consemnate n procesul-verbal i care pot atrage
rspunderea lor, precum i de la alte persoane pentru clarificarea
cauzelor i mprejurrilor care au contribuit la nerespectarea
prevederilor actelor legislative i normative. Notele explicative se pot
lua la orice etap a controlului, ns numai la acel moment cnd
colaboratorii organelor de control snt pregtii s pun ntrebri
precise i s combat eventualele rspunsuri necorespunztoare.
Revizorii vor analiza rspunsurile primite i n funcie de concluzii
vor nscrie constatrile n procesul-verbal.
Dac cei n cauz refuz s dea note explicative, eful echipei de
revizori sau revizorul, va formula cerinele n ntrebrile existente printro adresare scris, nregistrat la agentul economic controlat, stabilind
termenul n cadrul cruia trebuie primit rspunsul. n cazul n care, n
termenul stabilit, nu va fi prezentat rspunsul, revizorii vor consemna
------------- 271

refuzul n procesul-verbal privind constatarea contraveniilor


administrative i se vor aplica sanciunile prevzute de lege.
n cazul, cnd n urma controlului nu s-au constatat abateri de
la legislaia n vigoare, ori prin volumul i importana lor nu justific
ntocmirea procesului-verbal, se ntocmesc note unilaterale de
control. n ele echipa de revizori expune concret care documente
anume, pe ce perioad anume au fost controlate i efectuate
constatrile de rigoare.
La finisarea controlului, eful echipei de revizori, ntocmete
lista anexelor la procesul-verbal cu indicarea numrului lor de
ordine, care este identic cu numrul indicat n textul procesuluiverbal i semneaz procesul-verbal.
10.3.4. Valorificarea constatrilor controalelor
Imediat dup finisarea controlului, eful echipei de revizori
completeaz fia rezultatelor controlului i prezint procesele verbale
n dou exemplare cu toate anexele efului direciei respective a
Serviciului Control Financiar i Revizie.
eful direciei primete materialele de control, le analizeaz i
apreciaz activitatea echipei de revizori, efectund nscrierile respective
n fiele rezultatelor controalelor, consemnndu-le personal i le
nregistreaz n registrul de eviden a proceselor-verbale.
eful echipei de revizori sau revizorul n termen de cinci zile
pregtete, dup caz, proiectele scrisorii de sesizare n adresa
agentului economic, informaia organelor ierarhic superioare,
scrisori de nsoire n caz de remitere la organele de drept, hotrrile
de sancionare contravenional n sfera economic i administrativ.
efii direciilor verific autenticitatea informaiilor i legitimitatea
proiectelor hotrrilor de sancionare, le contrasemneaz i le prezint
conductorilor respectivi pentru adoptare.
Dup adoptare, hotrrile de sancionare se nregistreaz n
registru de eviden i se nainteaz contabilitii pentru a pregti i
nainta dispoziii de incaso. Contabilitatea, lunar, informeaz efii
direciilor respective referitor la sumele ncasate la buget pe contul
272 --------------

Serviciului. efii direciilor periodic verific starea financiar la


agenii economici datornici i ntreprinde msuri pentru urgentarea
ncasrilor respective339.
Evidena materialelor emise organelor de drept se ine n
aparatul central de ctre Direcia General Organizarea Muncii i
Control Intern, iar direciile teritoriale - de un funcionar numit de
eful direciei teritoriale. Funcionarii responsabili, nu mai rar dect
o dat n trimestru, cer de la organele de anchet informaii privind
examinarea materialelor controalelor remise lor.
Direcia General Organizarea Muncii i Control Intern,
trimestrial, pn la data de 20 a lunii urmtoare a trimestrului
urmtor, generalizeaz materialele reviziilor i controalelor i
prezent un raport privind activitatea Serviciului Control Financiar i
Revizie i a subdiviziunilor lui structurale, care se supune spre
dezbatere Consiliului Coordonator al Serviciului.
10.3.5. Efectuarea controlului la instituiile publice
Controlul documentar este un proces de verificare
documentar i faptic, la faa locului, total sau selectiv, a
gestionrii mijloacelor financiare pe o anumit perioad de timp, se
efectueaz n vederea stabilirii corespunderii activitii instituiilor
publice supuse controlului, prevederilor legislaiei i actelor
normative n vigoare, abaterilor de la acestea.
Scopurile de baz ale controalelor documentare ale instituiilor
publice sunt:
controlul executrii devizelor i indicilor de baz;
controlul utilizrii mijloacelor financiare conform
destinaiei;
verificarea corectitudinii planificrii alocaiilor pentru
ntreinerea instituiilor i finanarea diferitelor aciuni;
"* Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar i Revizie pe lng Ministerul
Finanelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar
i Revizie nr. 8 din 07.07.2004.

------------273

controlul respectrii disciplinei financiare i a regimului de


economie la consumarea mijloacelor bugetare;
verificarea asigurrii integritii mijloacelor bneti i a
valorilor materiale;
controlul legitimitii formrii, plenitudinii ncasrii i
corectitudinii utilizrii mijloacelor extrabugetare;
verificarea respectrii modului stabilit de inere a evidenei
contabile i de ntocmire a drilor de seam contabile.
Revizia documentar conform programului de activitate la una
i aceeai instituie se efectueaz o dat la doi ani.
La nceperea controlului, eful echipei de control se prezint la
conductorul instituiei unde urmeaz s fie efectuat controlul i l
informeaz despre tematica controlului, apoi membrii grupului de
revizie imediat ncep inventarierea mijloacelor bneti n cas i
valorilor materiale aflate n gestiune.
n prima etap a controlului, eful echipei de revizie trebuie s
se familiarizeze cu distribuirea funciilor ntre lucrtorii
contabilitii, personalul ei, numrul instituiilor deservite de
contabilitatea centralizat i suma total a cheltuielilor conform
devizelor acestora cu graficul circulaiei documentelor i cu sistemul
de mecanizare a lucrrilor de calcul i eviden. Apoi se ntocmete
planul de lucru al reviziei, cu indicarea termenelor concrete i
sectoarelor de lucru pentru fiecare membru al grupului de revizie.
Sectoarele de lucru se stabilesc ntre membrii grupului de revizie n
dependen de nivelul de calificare i pregtire a acestora340.
Membrii grupului de revizie sunt obligai s studieze toate
materialele existente care se refer la contabilitate, s ia cunotin i
s se familiarizeze cu materialele controalelor anterioare, s verifice
ndeplinirea recomandrilor obligatorii de executare naintate n
rezultatul controlului anterior.
M

" Recomandri metodice privind efectuarea reviziei la instituiile publice, aprobat


prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din
07.07.2004.

274 --------------

Verificarea documental const n confruntarea drilor de


seam contabile cu documentele primare de eviden contabil,
registrele contabile i cartea mare. La efectuarea reviziei documentare
totale se verific toate documentele privind operaiile economicofinanciare pe ntreaga perioad supus controlului, iar la cea selectiv
- numai o parte de documente pe o anumit perioad de timp.
n cadrul efecturii reviziei documentare n contabilitile
centralizate sunt supuse verificrii operaiile economico-financiare n
toate instituiile deservite de contabilitile centralizate341.
Pe parcursul reviziei documentare sunt supuse verificrii toate
documentele legate de operaiile de cas, decontrile pe fiecare cont
bugetar i extrabugetar deschis n Trezoreria de Stat sau instituiile
bancare, documentele justificative privind intrarea, ieirea sau
consumul de valori materiale. De asemenea, verificrii sunt supuse
toate contractele fr excepii, din punct de vedere al legitimitii,
necesitii i eficienei economice.
Reviziei documentare planificate sunt supuse toate operaiunile
economico-financiare pe perioada de activitate indicat n legitimaia de
control, iar n cazul stabilirii unor erori sau fraude, verificarea este
efectuat o perioad mai ndelungat, care n viziunea revizorului este
suficient pentru a descoperi i acumula dovezi suficiente pentru
stabilirea modului i persoanelor vinovate de comiterea acestora.
Documentele sunt verificate n aspectele legitimitii efecturii
operaiunilor, corectitudinii efecturii lor, corectitudinii calculelor
aritmetice i totalurilor efectuate.
n formulele contabile se verific corectitudinea corespondenei
conturilor privind operaiunile efectuate, precum i corectitudinea i
plenitudinea nregistrrilor n notele de contabilitate confirmate prin
documente justificative, acestea fiind confirmate cu nregistrrile din
registrele de eviden respective. Notele de contabilitate n care sunt
corectri se supun unui control minuios, fiind necesar de a verifica
argumentrile corectrii nregistrrii iniiale.
Ibidem.

275

n procesul controlului, n msura necesitii, poate fi aplicat


verificarea prin contrapunere342 - confruntarea documentelor din
contabilitate cu cele existente n organizaiile i ntreprinderile de la
care au fost primite valori materiale, n cazul n care nu au fost
prezentate verificrii documente suficiente pentru a stabili natura
operaiunii economice sau existena dubiilor referitor la forma i
coninutul documentelor justificative prezentate revizorului. n fine,
revizorul trebuie s analizeze informaiile i faptele pentru
acumularea dovezilor i confirmarea constatrilor descrise n actul
privind rezultatele controlului.

10.3.6. Revizia mijloacelor bneti


n timpul reviziei casei i operaiunilor de cas, sunt luate n
consideraie Normele pentru efectuarea operaiunilor de cas n
economia naional a Republicii Moldova, aprobate prin Hotrrea
Guvernului nr. 764 din 25.11.1992.
Revizia se efectueaz de un membru al grupului de revizie n
prezena casierului i contabilului-ef, concomitent se verific existena
contractului ncheiat cu casierul privind rspunderea material.
Scopul principal al reviziei de cas este de a stabili:
dac numrul mijloacelor bneti i al altor valori, aflate n
cas corespunde cu suma disponibil n ziua controlului;
dac nu sunt cazuri de eliberare a banilor n lipsa dispoziiilor
de plat de cas i a altor documente obligatorii;
dac lunar se efectueaz controale inopinate ale casei;
dac la timp se transmit n contabilitate drile de seam ale
casei;

dac la unele case exist numerar bnesc peste limita


stabilit.
n timpul controlului operaiunilor de trecere la cheltuieli a
banilor de cas, se stabilete:

dac toate nregistrrile sunt confirmate de documente


perfectate corect;
dac pe documentele pe venituri de cas este aplicat
tampila primit" i pe cele de cheltuieli achitat", cu
indicarea datei;
dac fiecare document de plat este semnat de beneficiarul
plii;
dac nu sunt corectri n sum i date i dac corespunde
data semnrii documentului cu data plii;
dac nu sunt cazuri cnd la drile de seam ale casei i
extrasele bncii sunt anexate documente deja pltite.
La efectuarea controlului asupra integritii trecerii la venituri
a banilor primii de la instituiile bancare este necesar de a confrunta
nregistrrile din registrul de cas cu nregistrrile din extrasele
bncii i cotoarele cecurilor rmase n carnetul de cecuri. n caz de
corectri, devieri ale soldului este necesar de confruntat nregistrrile
din copiile extraselor bncii cu nregistrrile originale din conturile
analitice care se pstreaz la instituiile financiare.
Dac este depistat surplusul sau lipsa mijloacelor bneti, n
cazul surplusului pe suma lui, contabilitatea ntocmete dispoziie de
ncasare i acesta este vrsat la veniturile bugetului n timp de trei
zile, iar n cazul lipsei mijloacelor bneti n numerar, acestea trebuie
s fie percepute n perioada efecturii controlului. n cazul stabilirii
n cas a lipsurilor considerabile sau a altor nclcri serioase a
disciplinei financiare, conductorul grupului de revizie ntocmete
un act intermediar pe care l expediaz n organele de drept pentru
tragerea la rspundere a persoanelor vinovate de comiterea
nclcrilor i ntreprinderea aciunilor necesare pentru acoperirea
prejudiciului343.

m
M2

A se vedea art. 223 din Codul Fiscal al Republicii Moldova.

276 ----------------

Recomandri metodice privind efectuarea reviziei la instituiile publice aprobat


prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar i Revizie nr. 8 din
07.07.2004.

277

Rezultatele inventarierii casei se perfecioneaz printr-un


proces-verbal aparte semnat de ctre casier, contabil-ef, ali membri
ai comisiei de inventariere i revizor, n care se indic soldurile reale
de bani n numerar, alte documente bneti ca timbrele, tichete de
combustibil, foi de tratament, cecuri ce urmeaz a fi naintate spre
plat, valoarea i soldurile lor conform datelor evidenei la momentul
reviziei, precum i surplusurile i lipsurile.

10.3.7. Controlul strii decontrilor


n cazul controlului strii decontrilor se verific respectarea
disciplinei decontrilor, autenticitatea i legitimitatea operaiunilor
legate de formarea sumelor debitoare i creditoare, caracterul real al
datoriei i corectitudinea anulrii ei, perceperea n termen a sumelor
debitoare i stingerea sumelor aferente creditorilor.
O atenie deosebit se acord decontrilor cu structurile
comerciale i ali ageni economici conform obligaiunilor contractuale
privind furnizarea bunurilor materiale, prestarea serviciilor i executarea
de lucrri pentru care a fost efectuat plata prealabil.
De asemenea, o atenie deosebit este acordat strii de datorie
debitoare, dac nu sunt eliberate sume n avans, ajutoare financiare,
mprumuturi structurilor comerciale etc. n cazul stabilirii
nclcrilor sau existenei sumei debitoare considerabile, care timp
ndelungat nu se afl n circulaie, realitatea acestei datorii se va
verifica prin contrapunere. Verificarea prin contrapunere se aplic la
faa locului i const n controlul concomitent al obiectului controlat
i al persoanelor cu care acesta are sau a avut raporturi economice,
financiare i de alt natur, pentru a se constata autenticitatea acestor
raporturi i a operaiunilor efectuate344.
Controlnd situaia sumelor creditoare, se stabilete dac la
timp au fost transferate la venitul bugetului respectiv sumele
debitoare nereclamate i dac nu sunt cazuri de trecere a sumelor
creditoare cu termenul de prescripie expirat la stingerea sumelor
*** A se vedea prin analogie art.223 din Codul Fiscal.

278 ------------

debitoare ale altor ageni economici, sau de transferare a acestor


datorii pe conturile persoanelor fizice.
La verificarea sumelor depuse urmeaz a se stabili dac la timp
se atribuie la sumele depuse salariile i bursele care n-au fost primite
n termenul stabilit i sumele reinerilor pe titluri executorii i alte
documente din salariul lucrtorilor i funcionarilor precum i suma
la ncasare la dispoziia provizorie a instituiilor.
10.3.8. Controlul elaborrii i executrii bugetelor unitilor
administrativ-teritoriale
Ministerul Finanelor i/sau direcia finane sunt n drept s
efectueze controale tematice privind corectitudinea elaborrii i
execuiei bugetelor unitilor administrativ-teritoriale. Controlul
financiar tematic const n verificarea asupra stingerii unui anumit
tip de obligaie financiar sau asupra executrii unei alte obligaii
prevzute de legislaia financiar, verificndu-se documentele sau
activitatea instituiilor publice locale privind corectitudinea elaborrii
i execuiei bugetelor unitilor administrativ-teritoriale 345. Deci,
controlul financiar tematic const n verificarea anumitor categorii
de operaiuni, cum ar f: cele de casierie, cele privind evidena i
pstrarea mijloacelor materiale i bneti, retribuirea muncii etc.346.
Reviziile asupra execuiei bugetelor unitilor administrativteritoriale se efectueaz de ctre Serviciul Control Financiar i Revizie
de pe lng Ministerul Finanelor, periodic, o dat la doi ani.
Rezultatele
reviziilor
execuiei
bugetelor
unitilor
administrativ-teritoriale sunt examinate de ctre autoritile
reprezentative i deliberative respective, cu adoptarea deciziilor
corespunztoare i publicarea lor n mod obligatoriu347.
A se vedea prin analogie art.221 din Codul Fiscal, aprobat prin Legea nr. 407-XV
din 26.07.2001, Titlul V. Administrarea fiscal (intrat n vigoare de la 01.07.2002). Hs
Minea M.t., Chiriac L.T., Costa C.F., Dreptul finanelor publice, Ed. Accent",
Cluj-Napoca, 2005, p. 233.
347

A se vedea art. 36 din Legea privind finanele publice locale, nr. 397-XV din
1610.2003 (M.O. nr. 248-253/996 din 19.12.2003).

279

10.4. Curtea de Conturi


10.4.1. Aspecte generale
n condiiile restructurrii i modernizrii sistemului financiar din Republica Moldova,
subordonat cerinelor economiei de pia, a fost nfiinat Curtea de Conturi348. Curtea de Conturi
ntru realizarea controlului financiar urmrete anumite scopuri i anume:
asigurarea respectrii modului de formare, de administrare
i de ntrebuinare a resurselor financiare publice;
asigurarea utilizrii legale i conform destinaiei a
patrimoniului public;
asigurarea utilizrii, n condiii de economicitate, eficien
i eficacitate, a patrimoniului public.
Dup organizarea sa, Curtea de Conturi funcioneaz ca o instituie de control financiar
independent de puterea legislativ i executiv, fiind instituie menit s verifice nu n ultimul rnd i
n modul cel mai exigent conturile de gestiune, ntocmite n cadrul execuiei anuale a bugetului de stat,
pronunnd fie "descrcarea de gestiune", fie responsabilitatea juridic a contabililor gestionari.
Despre verificarea conturilor de gestiune se afirm, c este un act de jurisdicie deoarece "Curtea de
Conturi judec conturile i nu pe contabili"349, dei, n cazurile n care se constat neconformitatea
unor conturi de gestiune se pronun neregularitatea i responsabilitatea contabilului vinovat.
n Germania, controlul financiar al statului federal este efectuat de Comisia de Verificare a
Calculelor, care este o subcomisie a Comisiei bugetare a Parlamentului i Curtea Federal de Conturi.
Curtea Federal de Conturi din Germania, nu are numai rolul de verificare, ea poate s-i
consulte Parlamentul, Guvernul sau

*" A se vedea Legea Republicii Moldova privind Curtea de Conturi Nr. 312-XIII din
8.12.1994
* Muzellec R Op.cit., p.371.

280

diveri minitri. Pe lng aceasta, Curtea Federal de Conturi are i sarcina de a verifica dac msurile
luate, de Guvern, nu s-ar fi putut efectua cu personal sau costuri materiale mai reduse. Rezultatele
investigaiilor sale anuale, vor fi cuprinse de ctre Curtea Federal de Conturi, n luri de poziii i
nmnate Bundesratu-lui, Bundestagu-lui i Guvernului Federal350.
n ce privete Romnia, iniial Curii de Conturi i-au fost atribuite competene jurisdicionale 351.
Ulterior - dup revizuirea Constituiei Romniei n 2003 - acest atribut a fost anulat i preluat de
instanele judectoreti352.

10.4.2. Principiile de organizare a activitii Curii de Conturi


Din punct de vedere al organizrii juridice Curtea de Conturi este persoan juridic i are tampila sa
cu imaginea Stemei de Stat, decide n mod autonom asupra programului su de control, fiind supuse
controlului su financiar organele de stat i instituiile publice, ntreprinderi cu capital de stat etc,
precum i este competent s emit instruciuni obligatorii n domeniul su de activitate.
Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un raport asupra modului de gestionare a
bugetului de stat din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd nclcrile comise i msurile
ntreprinse. Raportul anual al Curii de Conturi se prezint Parlamentului pn la 15 iulie, de
ctre Preedintele Curii de Conturi ntr-o edin special a Parlamentului. Textul raportului anual
se transmite Parlamentului i se distribuie deputailor cu cel puin 15 zile naintea edinei speciale a
Parlamentului.
5511

Brummerhoff D., Op. cit., p. 120 - 132.


Minea M. t., Chiriac L.T., Costa C.F., Op. Cit., (ed. 2005), p. 243.
552
A se vedea Ordonana de Urgen a Guvernului Romniei nr. 117/2003, Privind
preluarea activitii jurisdicionale i a personalului instanelor Curii de Conturi de
ctre instanele judectoreti", publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 752 din
27.10.2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 49/2004, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei nr. 262 din 25. 03.2004.
351

------------- 281