Tema 1.

Introducere în disciplina Drept Financiar

1. Noțiunea si obiectul dreptului financiar.

Finanţele au apărut în perioada descompunerii comunei primitive, concomitent cu

naşterea societăţii sclavagiste, ulterior evoluând în feudalism, extinzându-se mai pregnant în
perioada capitalistă. în această ordine de idei putem afirma că finanţele au caracter istoric, ele
au apărut independent de voinţa şi conştiinţa oamenilor1
Pentru prima oară în istorie, denumirea de „finanțe” a apărut în secolul al XV-lea, în
Franța și desemna o sumă de bani sau veniturile ce aparțineau organelor de stat.
Relațiile sociale din domeniul finanțelor publice sunt reglementate de normele dreptului
financiar.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul finanțe provine din limba latină.
Astfel, erau cunoscute pentru acest termen mai multe denumiri printre care: „finantio”,
„financias”, „finis” ce aveau înțelesul de „termen de plată”sau „scadenţă”, iar mai târziu a
apărut expresia „financia pecuniaria” care semnifica încheierea unei tranzacţii patrimoniale
prin plata unei sume de bani.
Relațiile financiare au drept scop satisfacerea nevoilor statului, în principal, și nu ale
particularilor. Față de cele spuse putem trage concluzia că dreptul financiar aparține ramurii
dreptului public.
Profesori renumiți au definit și intitulat dreptul financiar după cum urmează:
Profesorul Dan Drosu Șaguna folosește denumirea de ``drept financiar si fiscal``, iar
prof. I. Condor pe aceea de ``drept fiscal si financiar``.
Profesorul francez , Paul Marie Gaudement afirma că finanţele publice aparțin ramurei
dreptului public care are ca obiect de studiu regulilor şi operelor referitoare la banul public.
Dreptul financiar reprezintă totalitatea actelor normative care reglementează relaţiile
de constituire, administrare, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului
şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societăţii.

2. Izvoarele dreptului financiar.

Întrebări si teme de control

1
E Sîstriţeanu Gh., Negrea Gh., Pătrăşcoiu L., Finanţe şi Credit în industrie, construcţii şi transporturi, Bucureşti,
1972, p.4-8.
 1. Ce se înțelege prin noțiunea de finanțe?
2. Care sunt trăsăturile finanțelor publice?
3. Care sunt izvoarele dreptului financiar?
4. Normele de drept financiar.
5. Raporturile juridice de drept financiar

Sec iunea 5. Izvoarele dreptului financiar Izvoarele dreptului financiar sunt alctuite din
totalitatea actelor normative care reglementeaz raporturile juridice financiare. În raport de gradul de
generalitate sau specificitate, se disting: – izvoare comune dreptului financiar i altor ramuri de drept;
– izvoare specifice dreptului financiar. a. Izvoare ale dreptului financiar, comune cu izvoare ale altor
ramuri de drept : Constituia- legea fundamental a rii, legile ordinare ale parlamentului,
ordonanele de guvern i ordonanele de urgen, hotrârile guvernului etc. b. Izvoare specifice dreptului
financiar. Astfel de izvoare sunt considerate actele normative care cuprind dispoziii referitoare
exclusiv la sfera finanelor publice. Între acestea exemplificm: Legea finan elor publice (Legea nr.
500/2002) care definete sfera de cuprindere a finanelor publice.Legea finanelor publice este o
reglementare la nivel de lege-cadru. Ordonan a de urgen nr. 45/2003 (aprobat cu modificri prin
Legea nr. 108/2004) privind finan ele publice locale. Ordonan a de urgen nr. 146/2002 (aprobat cu
modificri prin Legea nr. 201/2003) privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria
statului, care reglementeaz, de asemenea i atribuiile Trezoreriei finanelor publice 3 , dar i modul de
utilizare a resurselor contului curent general al trezoreriei statului. 1 Prin noiunea de «sector public»
înelegem atât instituiile finanate majoritar sau integral din venituri extrabugetare, cât i
întreprinderile la care statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar unic sau acionar
majoritar. 2 Organizarea i funcionarea Curii de Conturi a României este reglementat prin Legea nr.
94/1992 (M.Of. nr. 116 din 16 martie 2000). 3 Trezoreria finanelor publice este o instituie de tip
bancar prin care se deruleaz fondurile publice aparinând atât bugetului central cât i bugetelor locale
sau bugetului asigurrilor sociale de 6 Drept financiar public Legea nr. 94/1992 privind organizarea i
func ionarea Cur ii de Conturi care reglementeaz atribuiile de control ale acestui organ în materia
modului de constituire, administrare i utilizare a banului public etc. Sec iunea 6. Normele dreptului
financiar Norma de drept financiar se poate defini ca o regul de conduit stabilit prin lege, care
cuprinde drepturile i obligaiile subiectelor participante la raportul de drept financiar i a crei
respectare este asigurat de autoritatea de stat. Normele juridice financiare nu fac obiectul de
reglementare al legii organice, dar reglementarea primar în domeniul finanelor publice este rezervat
legii ordinare, deci legii ca act juridic al Parlamentului. Actele normative adoptate de guvern ( cu
excepia ordonanelor i a ordonanelor de urgen) i ne referim aici la hotrârile de guvern precum i de
organe de specialitate ale administraiei de stat nu pot conine reglementri primare în domeniu, ci
doar reglementari secundare, adic norme de aplicare sau explicaii ale noiunilor cuprinse în
reglementrile primare, fr a putea extinde sfera ori înelesul vdit neîndoielnic al reglementrilor
primare. Con inutul normei de drept financiar are aceeai structur logico-juridic – ipotez, dispoziie i
sanciune – precum i o construcie extern dat de modul de exprimare al actelor normative (capitole,
seciuni, articole, alineate i paragrafe). Elementul specific normei juridice financiare este sanciunea.
Exemple de sanciuni caracteristice acestei categorii de relai: amenda contravenional, penaliti de
întârziere i dobânzi, recuperarea prejudiciului în cadrul rspunderii materiale, supravegherea activitii
economico-financiare, executarea silit a debitorului ru-platnic etc. Sanciunile se constat i se aplic de
ctre organele de control financiar ale statului fizice i juridice, subiecte ale raporturilor juridice
financiare. Sec iunea 7. Raporturile de drept financiar Între raporturile juridice, raporturile de drept
financiar ocup un loc deosebit, având în vedere importana acestor relaii, precum i interesul deosebit
al societii fa de finanele publice. Raporturile juridice financiare sunt formate din relaiile sociale care
iau natere i se sting în procesul constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului i care sunt
reglementate de normele juridice financiare. stat, este instituia financiar prin intermediul creia se
efectueaz cheltuielile i se încaseaz efectiv veniturile statului. Introducere în dreptul financiar 7
Raporturile de drept financiar se particularizeaz prin urmtoarele: – subiectele participante i poziia pe
care o au unele fa de altele; – obiectul de reglementare; – modalitile de realizare a formei de
activitate în cadrul creia îi are sorgintea. Raporturile de drept financiar se nasc numai în cadrul
activitii financiare înfptuite de stat i organele sale. În cadrul acestor raporturi, fr excepie, unul dintre
subiecte este statul, printr-un organ de specialitate care intr în raportul juridic de pe poziia de purttor
al autoritii de stat. Aceast particularitate creeaz o poziie de subordonare a tuturor celorlalte subiecte
participante fa de subiectul purttor al autoritii de stat. Exist îns i o serie de raporturi juridice, în
domeniul fiscal sau în domeniul datoriei publice etc. în cadrul crora subiectele participante la
raporturile juridice se afl pe o poziie de egalitate juridic cu statul, În funcie de sfera de cuprindere a
finanelor publice, raporturile de drept financiar pot fi: a. raporturi juridice bugetare; b. raporturi
juridice fiscale; c. raporturi juridice de creditare; d. raporturi juridice de garantare; e. raporturi
juridice de organizare a circulaiei monetare; f. raporturi juridice valutare; g. raporturi juridice de
asigurare prin efectul legii; h. raporturi juridice de control financiar. Elementele constitutive ale
raporturilor juridice financiare, la fel ca i în cazul altor categorii de raporturi juridice, sunt subiectele,
obiectul i coninutul. a. Subiectele participante la raporturile de drept financiar sunt urmtoarele: –
statul, reprezentat printr-un organ de specialitate în activitatea financiar, învestit cu atribuii în
procesul de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului; – al doilea subiect al
acestor raporturi este reprezentat de ctre persoane juridice sau persoane fizice care interacioneaz cu
organele statului în procesul administrrii finanelor publice. b. Coninutul raporturilor de drept
financiar este dat de drepturile i obligaiile subiectelor participante, care difer de cele ale altor
raporturi juridice, întrucât se stabilesc în legtur cu necesitatea i importana constituirii, repartizrii i
utilizrii fondurilor bneti ale statului. c. Obiectul raporturilor de drept financiar este diferit, determinat
în primul rând de sfera deosebit de larg i complex a finanelor publice iar, în al doilea rând, de fapte,
acte normative i operaiuni specifice cu privire la activitatea fiscal. În prima situaie, obiectul este
format din aciuni de prognoz i organizare bugetar, de creditare, de control financiar, de circulaie
monetar etc. 8 Drept financiar public În cea de a doua situaie, obiectul raporturilor de drept financiar
îl formeaz plata unor sume de bani la care sunt inute persoanele fizice sau juridice care realizeaz
venituri ori dein bunuri impozabile sau taxabile.
Asociaţia politică are rolul de a regla, de a dirija, în mod imperativ acţiunea publică, a
cărei manifestare izolată ar face imposibilă viaţa sau perfecţionarea ei. Statul este instituţia
învestită cu această comandă de a dirija satisfacerea unor necesităţi comune, indivizibile şi
permanente”4 . Deci, necesităţile publice, dat fiind caracterul lor social, trebuie satisfăcute
prin activitatea financiară a statului. Din acest punct de vedere, activitatea statului se compune
din acte şi operaţiuni financiare privite în ansamblul lor. Ea constă în constituirea, repartizarea
şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale instituţiilor de stat, cărora li se adaugă
activitatea de control financiar. * I-ăzeanu M., Curs de legislaţie financiară, Edit. M. Bădeanu,
Bucureşti 1942, p. 8-11. 18 1.3. Obiectul dreptului financiar Actele şi operaţiunile financiar-
publice se realizează practic pe baza reglementărilor lor prin norme juridice referitoare la
impozite şi modul de percepere a lor, la cheltuielile publice şi la modul de efectuare a lor, la
bugetul de stat etc. Oricât de evidentă este necesitatea fondurilor băneşti pentru întreţinerea şi
funcţionarea organelor de stat, pentru împlinirea necesităţilor publice de sănătate. învăţământ
etc. - determinat de această necesitate şi pentru satisfacerea ei, statul trebuie să instituie un
cadru normativ în sfera financiară. Necesitatea reglementării juridice financiare se află în
raport de cauzalitate cu necesitatea fondurilor băneşti ale statului şi altor colectivităţi publice.
Referitor la obiectul reglementării juridice financiare, acesta este circumscris de
componentele structurale ale finanţelor publice, respectând delimitarea acestora faţă de
finanţele private. Deci, o condiţie esenţială a actelor şi operaţiunilor financiare este ca acestea
să se aplice „într-un regim de drept public”, având în vedere că, în statele contemporane,
alăturat „finanţelor publice”, există şi „finanţe private”. Realitatea economico-financiară din
aceste state demonstrează că „imperativul financiar” - necesitatea fondurilor băneşti -
„priveşte deopotrivă viaţa privată şi viaţa publică”, cu aprecierea că „motivele, mijloacele şi
efectele finanţelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanţelor private”.5 în contextul
celor menţionate, componentele structurale ce constituie obiectul dreptului financiar au apărut
şi au evoluat cu asemănări şi deosebiri fireşti de la un stat la altul, precum şi în cursul
timpului, condiţionat de evoluţia necesităţilor financiare şi a posibilităţilor de realizare a
veniturilor publice oferite de dezvoltarea economiilor naţionale cu influenţele conjuncturale
inevitabile. Din antichitate şi până în prezent, în structura dreptului financiar s-au păstrat două
componente: cheltuielile publice şi veniturile publice. Deci, cheltuielile publice au evoluat sub
mai multe aspecte asemănătoare în statele antice, în cele din evul mediu şi din perioada
contemporană în virtutea asemănării trebuinţelor băneşti de întreţinere a autorităţilor publice,
forţelor armate, de dezvoltare a 5 Trotabas L., Finances publiques, Lib. „Dalloz” .Paris 1964 ,
p. 3-4 şi 15-16. 19 instituţiilor şi serviciilor publice etc. Cheltuielile publice, în structura
dreptului financiar, şi-au păstrat însemnătatea în ansamblul actelor şi operaţiunilor financiare,
însă sub aspect procedural, stabilirea felului şi proporţiei cheltuielilor statului a ajuns
subordonată procedurii aprobării de către Parlament a fiecărui buget anual de stat. Aceasta a
fost influenţată şi de tendinţa de creştere permanentă a cheltuielilor publice în fiecare din
aceste state. Spre deosebire de acestea, veniturile publice au evoluat cu cele mai multe
diferenţieri atât de la un stat la altul, cât şi în cursul timpului6 , păstrând constant procedeele
tradiţionale ale impozitelor şi taxelor, completate în funcţie de necesităţi. Veniturile publice
sunt componenta structurală a dreptului financiar cu cea mai bogată şi diversă evoluţie,
determinată atât de sporirea resurselor financiare ale statului, cât şi de necesitatea de a
modifica şi perfecţiona procedeele impozitelor şi taxelor în concordanţă cu evoluţia accelerată
a activităţilor economice, industriale, comerciale, de lucrări şi servicii etc., ale căror rezultate
băneşti sau venituri reprezintă obiecte impozabile sau taxabile. Deci, stabilirea şi realizarea
unui anumit cuantum bănesc de venituri reprezintă condiţia fundamentală a efectuării unui
cuantum bănesc corespunzător de cheltuieli publice. Un alt element structural al obiectului de
reglementare financiară îl constituie bugetul de stat, fiind procedeu şi act de coordonare sau
corelare a cheltuielilor cu veniturile, în vederea promovării şi menţinerii unui anumit echilibru
cantitativ bănesc între acestea. Instituirea bugetului de stat a avut ca scop corelarea
cheltuielilor cu veniturile statului, devenind procedeul financiar central cu însemnătate
politică fundamentală. Această însemnătate este demonstrată de faptul că fiecare buget anual
al statului este adoptat numai de Parlament şi, în consecinţă, bugetul statului este principalul
mijloc de orientare şi conducere parlamentară a activităţii financiare a statului. Importanţa
bugetului de stat trebuie privit prin prisma cuprinsului său de cheltuieli şi de venituri publice,
deci ca act 6 A se vedea Armeanic A., Volcinschi V., Drept fiscal, Ed. „ASEM”, Chişinău
2001, p.9-14. - 20 de autorizare a anumitor cheltuieli ale statului având rol determinant în
modul de înfăptuire practică a administraţiei publice, a protecţiei sociale a cetăţenilor,
susţinerii acţiunilor culturale, de învăţământ etc. Următorul element al dreptului financiar îl
constituie individualizarea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale, în contextul
dezvoltării administraţiei interne a statelor, al adoptării împărţirilor administrativ-teritoriale şi
al învestirii autorităţilor locale cu atribuţii de conducere, ordine publică etc. Aceste finanţe au
evoluat mai mult sau mai puţin distinct de cele centrale de stat, cu o structură de cheltuieli şi
venituri coordonate prin bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale: districte,
judeţe, raioane, landuri, oraşe, comune, sate etc. Finanţele unităţilor administrativ-teritoriale
s-au manifestat în structura dreptului financiar contemporan, în contextul afirmării tot mai
hotărâte a autorităţilor publice locale, al perfecţionării administraţiei publice locale. în acest
context, diversificarea serviciilor publice conduse de autorităţile locale şi sporirea cheltuielilor
bugetelor satelor, oraşelor, raioanelor, a determinat recunoaşterea dreptului acestor autorităţi
de a stabili şi încasa impozite şi taxe locale, completate cu alte venituri şi eventual cu
împrumuturi publice. Toate acestea au amplificat dezvoltarea sistemului financiar al unităţilor
administrativ-teritoriale ca o componentă a dreptului financiar al statelor contemporane.
Împrumuturile de stat interne şi externe s-au dezvoltat ca o componentă structurală a dreptului
financiar contemporan cu particularităţi diferite de ale creditului particular, fiind determinate
de cele mai multe ori de necesitatea completării veniturilor publice ordinare, precum şi uneori
de cea a constituirii unor resurse investiţionale subordonate interesului public. Finanţele
organizaţiilor internaţionale au fost recunoscute în împrejurarea contemporană a înfiinţării sau
constituirii organismelor internaţionale, cuprinzând actele şi operaţiunile de formare şi
întrebuinţare a fondurilor băneşti necesare acestor organizaţii, care se disting de structura
financiară internă a statelor contemporane. între finanţele publice interne ale statelor şi
finanţele organizaţiilor internaţionale este mai evidentă relaţia contribuţiilor băneşti ale
statelor membre ale organizaţiilor internaţionale, contribuţii care in 21 acelaşi timp sunt
venituri ale respectivelor organizaţii şi cheltuieli publice ale respectivelor state.
_____________________ 11 Văcărel L, Bercea F., Bistriceanu Gh., Stolojan T., Angelache
M., Bodnar M., Moşteanu T„ Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti
1992, p. 51-56 şi 57. Analizând actuala structură a dreptului financiar, adesea, unii autori-
jurişti au tendinţa de a îmbrăţişa conceptul economic exprimat in literatura economică de
specialitate12 privind componentele fundamentale ale acestei ramuri de drept. în acest sens,
literatura economico-fmanciară expune următoarele componente structurale ale sistemului
financiar: finanţele întreprinderilor de stat, bugetul administraţiei centrale de stat, bugetele
locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, asigurările de bunuri, persoane şi răspundere civilă
realizate prin societăţi cu capital de stat, creditul acordat de băncile cu capital de stat şi
împrumuturile contractate de stat. Referitor la acest sistem financiar este adevărat şi
remarcabil că fiecare dintre componentele structurale ale acestui sistem grupează acte şi
operaţiuni financiare de constituire şi întrebuinţare a unor fonduri băneşti ale statului,
unităţilor administrativ-teritoriale,întreprinderilor, băncilor, societăţilor de asigurare etc. De
asemenea, intre aceste componente există relaţii băneşti şi deci ele alcătuiesc un sistem
financiar. Dacă privim astfel problema, atunci putem afirma: tot ce este pecuniar (bani) este
drept financiar. însă, din punct de vedere juridic, pe noi ne interesează nu obiectul economic
propriu-zis, ci regimul juridic financiar privit în cadrul dreptului pozitiv. Deci, dreptul pozitiv
cuprinde ansamblul normelor în vigoare la un moment dat. în fiecare stat este privit - in teoria
generală a dreptului - ca „sistem al dreptului” în structura căruia normele de conduită
instituite de către stat sunt grupate in „instituţii juridice şi ramuri de drept”'3 . în această
ordine de idei, anumite instituţii - odată cu trecerea de la sistemul economic socialist la cel
specific economiei de piaţă - au un regim juridic în tranziţie spre cel de drept privat datorită
organizării societăţilor de asigurare, băncilor şi întreprinderilor comerciale ca societăţi
comerciale, ca unităţi independente, având 22 patrimoniu propriu şi fiind obligate să
desfăşoare o activitate profitabilă în condiţiile economice actuale. în concluzie, menţionăm că
dreptul financiar cuprinde ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului
financiar contemporan, care reglementează, în regim de drept public, constituirea şi
întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice, precum şi
controlul financiar de interes public. 7 1.4. Normele dreptului financiar 1.4.1. Structura
logico-juridică a normelor financiare Normele dreptului financiar sunt, la fel ca celelalte
norme juridice - regulă de conduită instituită de stat, a căror aplicare este asigurată prin
conştiinţa juridică, iar la nevoie prin forţa de constrângere a statului8 . Normele dreptului
financiar au un caracter general, impersonal şi deci, la fel ca multe dintre celelalte norme
juridice privesc un număr nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică repetat în timp, ori de
câte ori sunt întrunite condiţiile vizate de ele. Din punct de vedere a structurii logico-juridice,
normele dreptului financiar cuprind şi ele cele trei elemente specifice normelor juridice:
ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea. Ipoteza dreptului financiar prevede condiţiile sau
împrejurările in care urmează să se aplice dispoziţiile cuprinse în aceste norme juridice. De
exemplu, Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.19969
prevede, în mod ipotetic, că prin cheltuielile publice se urmăreşte împlinirea necesităţilor
generale pentru învăţământ, sănătate, protecţie socială etc. Dispoziţia normelor dreptului
financiar prevede conduita subiectelor de drept vizate de aceste norme, fie obligându-i să
acţioneze într-un anumit fel, permiţându-le comiterea unor acte sau operaţiuni de natură
financiară. Deci, dispoziţiile cuprinse în normele dreptului financiar pot fi: onerative,
prohibitive şi permisive. 7 Uoboş Gh.,Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1992, p.l 19.
uBoboş Gh„ Op. cit., p.132-133. " M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O.
nr.91-96 din 30.05.2003. 23 Dispoziţiile onerative sunt cele mai multe dintre normele
dreptului financiar. Prin dispoziţii onerative se reglementează obligaţiile bugetare de
repartizare a surselor bugetare conform destinaţiei, efectuarea controlului preventiv al
cheltuielilor etc., de exemplu: în art. 32, alin. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede onerativ ca în termen de 45 de zile după
publicarea legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor aprobă repartizarea lunară a veniturilor
şi cheltuielilor bugetului de stat conform clasificaţiei bugetare10 . îÎn acelaşi timp, unele
norme ale dreptului financiar cuprind dispoziţii prohibitive. De exemplu, în art. 32, alin. 4 din
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede că
„nici o autoritate publică nu poate efectua cheltuieli fără autorizaţia semnată de Ministrul
Finanţelor sau de persoana autorizată de Ministerul Finanţelor”. Unele dintre normele
dreptului Financiar cuprind dispoziţii permisive. De exemplu, în art. 41 din Legea privind
sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996 prevede că “autorităţile
publice pot înainta Ministerului Finanţelor cereri pentru alocaţii adiţionale în decursul anului
bugetar”. Sancţiunile cuprinse în normele dreptului financiar sunt reglementate potrivit
interesului de constituire, conform legislaţiei în vigoare, a fondurilor băneşti ale statului şi a
altor colectivităţi publice. Pentru simplificarea şi raţionalizarea textului actelor normative, de
cele mai multe ori, ipoteza şi dispoziţiile sunt contopite în textele normative, iar sancţiunile
sunt specificate în codurile: penal, cu privire la contravenţiile administrative, fiscal, al muncii.
1.4.2. Aplicarea în timp şi spaţiu a normelor financiare Normele juridice financiare sunt
instituite potrivit unor criterii de aplicare în timp şi spaţiu, astfel, ca necesităţile şi interesele
statului să fie protejate şi realizate. Aplicarea în timp a normelor financiare este justificată de
anualitatea exerciţiului financiar şi a bugetului public naţional, fiind un act de autorizare
anuală a întregului proces financiar al statului care cuprinde: sursele anuale de venituri şi
destinaţia anuală a 10 se vedea Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară, nr. 969-
XI1I din 24-07.1996 24 cheltuielilor bugetului public naţional. Potrivit acestor necesităţi,
reglementarea juridică financiară cuprinde următoarele norme: a) norme juridice generale cu
aplicabilitate nedeterminată de timp, de exemplu: privind cuprinsul bugetului de stat şi
procedura elaborării, adoptării, executării şi încheierii tuturor bugetelor anuale de stat; privind
impozitele, taxele şi celelalte venituri ale bugetului de stat, cuprinse în acte normative
referitoare la fiecare, sau la unele dintre aceste venituri, fiind completate cu cele privind
constrângerea de stat în domeniul veniturilor bugetare şi executarea silită a impozitelor,
taxelor şi celorlalte venituri neachitate de bună voie; privind cheltuielile bugetare efectuate cu
specificul de finanţare a activităţii instituţiilor publice etc.; b) norme juridice speciale de
adoptare a fiecărui buget anual de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat etc. emise de
organul de stat cărora li s-a rezervat această competenţă. Obişnuit aceste forme sunt cuprinse
în legile de adoptare a fiecărui buget anual care se aplică limitat în fiecare dintre anii
calendaristici. Aplicarea în spaţiu a normelor financiare, ca şi cele fiscale11 , sunt guvernate
de principiul teritorialităţii. în general, principiul teritorialităţii normelor financiare, fiind
aplicabil asupra tuturor actelor şi operaţiunilor efectuate pe teritoriul Republicii Moldova
priveşte realizarea surselor anuale de venituri şi destinaţia anuală a cheltuielilor bugetului
public naţional12 . Izvoarele dreptului financiar Actele normative prin care sunt instituite
normele dreptului financiar, conform practicii legislative actuale din statul nostru, sunt:
Legile, Acordurile(convenţiile) internaţionale, Hotărârile Parlamentului, Hotărârile
Guvernului, precum şi instrucţiuni, regulamente, norme metodologice ale Ministerului
Finanţelor. Legile sunt cele mai importante acte normative emise pentru domeniul financiar
datorită competenţei constituţionale atribuite Parlamentului de a reglementa prin legi
„formarea, administrarea, 11 Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Gujuman T.,
Tetelea E., Drept fiscal, Ed. MUSEUM, Chişinău 2001, p. 23. '* In conformitate cu art. 131
din Constituţia Republicii Moldova: „Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor”. Pe lângă
componentele menţionate, Bugetul public naţional mai conţine şi „fonduri extrabugetare”. 25
utilizarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi
ale instituţiilor publice”1 *. Acordurile (convenţiile) internaţionale sunt izvor de drept cu
condiţia ca Republica Moldova să fie parte la acest acord şi acesta să fie ratificat de
Parlament. Astfel, art. 9 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr.489-XIV din
08.07.1999 reglementează regimul juridic al asigurărilor sociale aplicabile în condiţiile
acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care Republica Moldova este parte. Hotărârile
Parlamentului sunt acte normative ce prevăd anumite norme juridice pentru organizarea
sistemică a dispoziţiilor generale de specialitate financiară. Astfel, de exemplu, prin Hotărârea
Parlamentului privind clasificaţia bugetară nr. 969-XIII din 24.07.1996 s-au reglementat
gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetelor la toate nivelurile: de stat şi unităţilor
administrativ-teritoriale13 14 . Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării
legilor, şi deci sunt acte normative prin care, în mod obişnuit în domeniul financiar, se
instituie norme juridice necesare pentru executarea dispoziţiilor generale din legi de
specialitate financiară. De exemplu, în baza Legii privind sistemul public de asigurări sociale
15 s-a emis Hotărârea Guvernului cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de
Asigurări Sociale a Republicii Moldova, nr.739 din 25.07.200016 . Instrucţiunile,
regulamentele, normele metodologice ale Ministerului Finanţelor sunt actele normative, prin
care se instituie norme juridice, care dezvoltă şi detaliază cuprinsul dispoziţiilor generale din
legile de specialitate financiară. în toate aceste cazuri, actele normative ale Ministerului
Finanţelor sunt justificate de necesitatea de a îndruma în mod specializat aplicarea unitară a
dispoziţiilor generale din legi şi celelalte acte normative prin care se instituie normele
dreptului financiar. De exemplu, pentru aplicarea practică a dispoziţiilor generale din Legea
privind sistemul bugetar şi |c* Art. 130 alin. 1 din Constituţia Republicii Moldova. 14
Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003,< M.O.
nr. 248-253 din 19.12.2003 ). :| Legea nr.489-XIV din 08.07.1999. u M.O. nr. 94-97 din
03.08.2000. 26 procesul bugetar au fost emise Norme metodologice privind executarea de
casă a bugetului de stat şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale prin sistemul trezorial
al Ministerului Finanţelor, nr.288 din 23.08.200217. Caracterul normativ al acestor
Instrucţiuni, regulamente, norme metodologice etc. este condiţionat de aprobarea Ministerului
Justiţiei acestui act şi publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea
acestor acte în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nu va oferi caracterul normativ
instrucţiunilor, regulamentelor, normelor metodologice ele. ale Ministerului Finanţelor, fiind
atribuită natura juridică de act administrativ de ordine interioară a organului de specialitate
financiară. Actele şi operaţiunile financiare În temeiul şi în aplicarea normelor dreptului
financiar se săvârşesc acte şi operaţiuni de natură specific financiară, în regimul de drept
public determinat de interesele şi necesităţile băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi
publice. în general, actele şi operaţiunile în domeniul financiar se emit şi se săvârşesc în
condiţiile prevăzute de cadrul normativ în vigoare de specialitate financiară. Cu acest cuprins
normativ, actele şi operaţiunile din domeniul financiar se deosebesc de actele şi operaţiunile
din sfera financiarprivată, aceste ultime acte şi operaţiuni fiind denumite în mod curent
“băneşti” sau „patrimoniale-băneşti” şi având un regim juridic de drept privat18 . Actele şi
operaţiunile financiare se identifică prin aceea că sunt emise şi săvârşite în scopul general al
formării şi întrebuinţării fondurilor băneşti necesare statului, organelor de stat şi instituţiilor
publice. Astfel, există acte şi operaţiuni de întocmire şi executare a bugetului de stat,
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi bugetului asigurărilor sociale de stat - inclusiv
de realizare a veniturilor şi efectuare a cheltuielilor acestor bugete - acte şi operaţiuni de
împrumut public, de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti ale instituţiilor publice.
Acestora li se alătură actele şi operaţiunile de control financiar, care se exercită asupra :,M.O.
nr. 139-141 din 15.10.2002. 18 CJliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 26. 27 actelor şi
operaţiunilor de venituri şi cheltuieli bugetare, de credit public etc., şi acest fapt determină
cuprinsul complex al categoriei actelor şi operaţiunilor de specialitate din domeniul financiar.
Actele şi operaţiunile financiare se disting între ele, îndeosebi, din punctul de vedere al
producerii efectelor juridice. A) Actele financiare fiind acte juridice sunt „manifestări de
voinţă făcute în scopul de a produce anumite efecte juridice, a căror realizare este garantată
prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice In
vigoare”25 . Conform acestei definiţii, pentru actele financiare este relevant că sunt efectuate
în scopul de a produce efecte juridice specifice exercitării drepturilor şi îndeplinirii
obligaţiilor prevăzute de dreptul financiar, în vederea formării şi întrebuinţării fondurilor
băneşti ale statului şi altor colectivităţi sau instituţii publice. Referitor la subiectele de drept
enumerate, actele financiare sunt săvârşite, în primul rând, de către organele de stat învestite
cu atribuţii executive privind elaborarea şi execuţia bugetelor ce intră în compunerea
bugetului public naţional. în acest sens, cele mai multe acte financiare sunt săvârşite de către
organele Ministerului finanţelor şi de organele financiare din unităţile administrativteritoriale,
Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi de Casele teritoriale. în acelaşi timp, o însemnată
parte a actelor financiare sunt săvârşite de conducătorii celorlalte ministere şi ale altor organe
centrale şi de stat, ai instituţiilor publice, fiind efectuate în scopul realizării de venituri
bugetare şi, preponderent, pentru finanţarea activităţii curente a acestor ministere, organe şi
instituţii publice. Actele juridice financiare săvârşite de către toate aceste subiecte de drept
sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral, deoarece interesul de formare şi întrebuinţare
a fondurilor băneşti necesare organelor de stat şi celorlalte colectivităţi publice trebuie urmărit
şi îndeplinit în mod autoritar, prin manifestări de voinţă unilaterale, fiind exclusă emiterea lor
consensuală sau în cadrul unor negocieri, de exemplu - între organe finanţatoare şi instituţii
finanţate26 . Potrivit definiţiei actelor financiare ca acte juridice, realizarea efectelor juridice
ale acestor acte este garantată prin forţa de constrângere a statului, care se manifestă în
cazurile de exercitare 28 neconformă a drepturilor şi de neîndeplinire conformă a obligaţiilor
19 prevăzute prin normele dreptului financiar. în cazuri de acest fel constrângerea statală se
exercita diferit în funcţie de periculozitatea socială şi de consecinţele faptelor şi omisiunilor
prin care sunt încălcate aceste norme, fiind aplicabile şi sancţiuni de drept penal - de exemplu,
în ipoteza utilizării contrar destinaţiei a mijloacelor din împrumuturile interne sau externe
garantate de stat20 . Din punctul de vedere al condiţiilor generale, actele juridice financiare
trebuie emise de către organele competente şi în limitele competenţei legale, cu un conţinut
conform dispoziţiilor legale: în vigoare, în termenele, formele şi procedurile prevăzute de
aceste dispoziţii. în ipotezele nerespectării acestor condiţii, actele juridice financiare pot fi
anulate sau executarea lor poate fi suspendată de către organele cărora le sunt acordate
atribuţii de control a legalităţii acestor acte. Datorită condiţiilor de emitere şi executare, actele
financiare se aseamănă cu actele de drept administrativ şi întrunesc, în general,
particularităţile acestor acte juridice21 . La fel ca actele de drept administrativ, actele juridice
financiare se diferenţiază în acte normative şi individuale, acte cu aplicabilitate teritorială
generală şi locală. De asemenea, există acte financiare cu aplicabilitate limitată la un exerciţiu
bugetar şi cu o aplicabilitate nedeterminată de timp. B) Operaţiunile financiare includ -
exemplificativ - calculul veniturilor şi cheltuielilor organelor de stat şi instituţiilor publice,
plata şi încasarea veniturilor publice, de întocmire a înscrisurilor privind cheltuielile bugetare
etc. Operaţiunile financiare, la fel ca actele financiare, sunt săvârşite de către funcţionarii de
specialitate financiar-contabilă din organele de stat şi alte colectivităţi publice. Pe lângă
aceasta, datorită faptului că normele dreptului financiar prevăd obligaţia agenţilor economici
de a calcula şi declara veniturile impozabile, operaţiunile de acest fel 19 Drăganu T., Actele
de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti 1959, p. 8. J6 Gliga I., Op. cit., (ed. din
1994 ), p. 28. 2 A se vedea art. 240 din Codul Penal, aprobat prin Legea nr. 985-XV din
18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002). 2i Iovănaş I., Dreptul administrativ şi elemente
ale ştiinţei administraţiei, Ed. JDidactică şi Pedagogică, Bucureşti 1977, p.231 şi urm. 29 sunt
săvârşite de personalul financiar-contabil al acestor unităţi economice22 . Operaţiunile
financiare se deosebesc de actele financiare „prin taptul că nu produc prin ele însele efecte
juridice” şi în consecinţă sunt denumite „operaţiuni material-tehnice”23. însemnătatea acestor
operaţiuni se apreciază ca atare prin prisma rolului şi rezultatului lor inaterial-tehnic” care, în
domeniul financiar, poate fi denumit „tehnic-financiar”. însemnătatea operaţiunilor financiare
se mai apreciază şi în raport cu pregătirea, emiterea şi executarea actelor juridice financiare.
De exemplu, în cadrul efectuării cheltuielilor bugetare, documentul de plată semnat de
conducătorul unei instituţii publice este urmat de întocmirea documentelor justificative ca
operaţiuni de executare a respectivului act juridic financiar. Prin varietatea lor, operaţiunile
financiare sunt reglementate şi se săvârşesc potrivit necesităţilor practice tehnico-fmanciare
ale constituirii şi întrebuinţării fondurilor băneşti de utilitate publică. 1.5. Raporturile juridice
financiare La fel ca în alte domenii de activitate supuse reglementării juridice, în sfera
financiară, raporturile juridice se stabilesc între anumite subiecte de drept, pe baza normelor
juridice de specialitate, în procesul realizării practice a respectivei reglementări juridice şi
deci, apar ca o realizare a unor norme juridice24 . în ansamblul raporturilor juridice,
raporturile din sfera financiară se recunosc prin finalitatea de natură publică. Deci, elementele
distinctive ale acestor raporturi sunt: subiectele participante, conţinutul şi obiectul lor.
Subiectele participante în raporturile juridice financiare prezintă organele administrării
financiare de stat şi control financiar ca prim subiect, iar al doilea subiect participant cuprinde
oricare alte organe de stat, instituţii publice etc., cărora le revin drepturi şi obligaţii prevăzute
de dreptul financiar. Primul subiect participant în aceste raporturi juridice este un organ al
administrării financiare şi de control financiar învestit cu Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p.
30. 23Drăganu T.,Op. cit., p.77. 24Boboş Gh., Op. cit., p. 142. 30 atribuţii de stat privind
formarea şi întrebuinţarea conformă a fondurilor băneşti ale statului, organelor de stat,
instituţiilor şi altor colectivităţi publice. Astfel ca prime subiecte participante în aceste
raporturi juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului Finanţelor, Casei Naţionale
de Asigurări Sociale şi alte organe de control financiar. De exemplu, organele Ministerului
Finanţelor participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a celorlalte ministere
şi altor organe centrale de stat. Organele financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale
participă ca prime subiecte în raporturile juridice de finanţare a organelor de stat şi instituţiilor
publice locale etc. Al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice poate fi orice alt
organ de stat decât cele administrativ-financiare de stat şi de control financiar, ca şi instituţiile
publice cărora le sunt reglementate atât drepturile de a fi finanţate din bugetul de stat sau din
bugetele locale, cât şi obligaţiile de întrebuinţare conformă a fondurilor băneşti primite în
cadrul acestei finanţări. De asemenea, al doilea subiect participant în aceste raporturi juridice
poate fi orice persoană fizică sau juridică are obligaţii de a declara veniturile sau bunurile
impozabile, de a plăti impozitele legal stabilite. în cadrul raporturilor juridice din sfera
financiară subiectele participante au o poziţie juridică diferită, chiar şi în ipoteza în care
ambele subiecte participante sunt organe de stat. Organele administrative financiare de stat,
participând în aceste raporturi la exercitarea atribuţiilor autoritare cu care sunt m/.estrate, au o
poziţie juridică specifică: de reprezentant al intereselor financiare de stat sau publice. Poziţia
autoritară de reprezentant al intereselor financiare de ■lut a primului subiect participant este o
expresie a regimului juridic ./ drept public al raporturilor juridice ce se stabilesc în temeiul şi
în uplicarea normelor dreptului financiar. Acest regim se deosebeşte de '<-gimul dreptului
privat al raporturilor băneşti dintre cetăţeni, în ulrul cărora subiectele participante au o poziţie
juridică egală şi înainte de aceasta, au latitudinea de a participa sau nu în asemenea i iporturi
conform intereselor lor patrimoniale25 . Conţinutul raporturilor juridice din dreptul financiar
este unic i ' < iliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 31. 31 distinct de al celorlalte raporturi
juridice datorită specificului sau ■ i ii urii financiare a drepturilor şi obligaţiilor ce revin
subiectelor i> uticipante. în acest sens, este evident că drepturile şi obligaţiile i" ivind
finanţarea din bugetul de stat şi bugetele locale, cele privind individualizarea, plata şi
încasarea veniturilor publice, cele privind emisiunea şi circulaţia titlurilor de valoare ale
împrumuturilor interne de stat etc., sunt din domeniul financiar. Şi, în consecinţă, • onţinutul
raporturilor juridice de finanţare bugetară, de impunere, d • credit public etc., este
inconfundabil cu al altor raporturi juridice ulministrative, băneşti civile sau comerciale etc.
Referitor la obiectul raporturilor juridice ce se stabilesc în i< meiul şi în aplicarea normelor
dreptului financiar. Acesta se identifică potrivit concepţiei din teoria generală a dreptului care
■nsţine că obiectul raportului juridic este acţiunea, bunul material sau ilorile vizate de
drepturile şi obligaţiile subiectelor participante. Conform acestei concepţii, obiectul celor mai
multe dintre raporturile |nridice din dreptul financiar le reprezintă fondurile băneşti sau urnele
de bani ce se stabilesc şi acordă în raporturile juridice de Imanţare bugetară, ce se
individualizează şi încasează veniturile publice, ce se realizează prin procedeele creditului
public etc. 1.8. Relaţiile dreptului financiar cu alte ramuri de drept Considerarea dreptului
financiar, ca ramură a dreptului este susţinută de faptul că are un obiect propriu de
reglementare, fiind considerat ramură distinctă a dreptului datorită însemnătăţii pe care o are
în susţinerea bănească a activităţii statale sau de interes public. în condiţiile divizării ramurilor
dreptului în public şi privat, dreptul financiar este o ramură a dreptului public, deoarece la fel
ca celelalte ramuri ale dreptului public şi în relaţia de apropiere şi interferenţă cu ele, dreptul
financiar este instituit în scopul satisfacerii unor necesităţi şi interese generale sau publice. în
scopul împlinirii necesităţilor de constituire şi întrebuinţare a fondurilor băneşti destinate
întreţinerii şi activităţii organelor de stat, instituţiilor şi serviciilor publice, reglementarea
juridică a procedeelor şi mijloacelor financiare este instituită în regim juridic de drept public
de natură financiară. Prin regim juridic înţelegem ansamblul normelor juridice referitoare la
anumite relaţii sociale, activităţi 32 publice etc., supuse reglementării juridice, precum şi
conceptele privind instituirea şi variantele reglementării acestor relaţii sau activităţi. În cadrul
dreptului public din statele contemporane, locul dreptului financiar este apreciat în parte
diferit. în literatura franceză de specialitate există opinia că reglementarea financiară este „a
patra ramură a dreptului public, alăturată dreptului constituţional, dreptului administrativ şi
dreptului internaţional public””. Privit dintr-un alt punct de vedere, putem afirma că dreptul
financiar este parte componentă a ramurilor dreptului intern. Relaţia dreptului financiar cu
dreptul constituţional este determinabilă prin prisma importanţei dreptului constituţional în
oricare dintre sistemele de drept din statele contemporane şi, derivat, datorită statuării
constituţionale a unor concepte fundamentale 26 pentru domeniul financiar. Astfel, dreptul
constituţional din statul nostru statuează conceptul bugetului public naţional, competenţa
Parlamentului de a adopta bugetele anuale de stat, ca şi obligaţia > etăţenilor de a contribui
prin impozite şi prin taxe la acoperirea i lieltuielilor publice34. Aceste statuări constituţionale
au insemnătatea orientării generale concepţionale a cuprinsului normelor dreptului financiar
privind bugetul de stat şi procedura bugetară, bugetul asigurărilor sociale de stat şi procedura
bugetului asigurărilor sociale de stat etc., exprimând relaţia dintre dreptul constituţional şi
dreptul financiar. Cu dreptul administrativ, dreptul financiar se află într-o idaţie de
interferenţă complexă, datorită faptului că dreptul administrativ, cuprinzând normele
referitoare la organizarea şi luncţionarea tuturor organelor puterii executive, cuprinde şi
norme privind conducerea, organizarea şi funcţionarea organelor financiare de stat care fac
parte din administraţia de stat şi constituie administraţia finanţelor publice. în concordanţă cu
aceasta, reglementarea juridică a bugetului de stat şi bugetelor locale, a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare, a creditului public, ca şi a controlului financiar este instituită cu
specificul de reglementare administrativ-financiară, în regim de drept public extins asupra
actelor juridice, operaţiunilor tehnic-financiare şi raporturilor juridice din domeniul financiar.
în 26 Muzellec R., Finances publiques, 6-eme edition, F.d. Sirey, Paris, 1989, p. 1. 33 cadrul
acestei interferenţe complexe, de remarcat că aplicarea unor dispoziţii din dreptul financiar se
completează cu anumite dispoziţii generale şi speciale din dreptul administrativ. De exemplu,
reglementarea contravenţiilor din domeniul financiar se completează cu dispoziţii generale şi
speciale de drept administrativ referitoare la procedura stabilirii şi sancţionării
contravenienţilor. De asemenea- , în cadrul acestei interferenţe complexe, finanţele locale şi
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sunt reglementate prin dispoziţii atât ale Legii
privind finanţele publice locale, cât şi ale Legii privind 27 administraţia publică locală,
dispoziţii ce se completează reciproc, mai ales, în ceea ce priveşte procedura întocmirii şi
aprobării bugetelor locale. Cu dreptul fiscal, dreptul financiar are legătură strânsă datorită
importanţei sistemului fiscal asupra formării veniturilor bugetare anuale de stat şi locale.
Natura de drept public al legislaţiei fiscale se apreciază însă nu autonom, ci în corespundere
cu reglementarea cheltuielilor publice ale bugetului de stat şi local, a împrumuturilor de stat,
precum şi în corespundere cu natura de drept public a acestor compartimente structurale ale
dreptului financiar. Relaţia dreptului financiar cu dreptul internaţional public este evidenţiată,
mai ales, de existenţa multor convenţii interstatale determinate de necesităţi şi interese
financiare cum sunt, spre exemplu: convenţiile de împrumuturi externe. Sub aspecte generale,
aceste convenţii dovedesc existenţa unor raporturi financiare între state, raporturi care sunt
considerate obiect al unei subramuri a dreptului financiar internaţional. Asemănător şi alăturat
dreptului financiar internaţional, în condiţiile dezvoltării dreptului comunitar ca ansamblu de
norme convenţionale interstatale privind înfiinţarea şi activitatea comunităţilor europene, s-a
afirmat existenţa dreptului financiar comunitar, cuprinzând conceptele şi normele referitoare
la bugetele anuale ale Comunităţilor europene, politica fiscală comunitară şi controlul
financiar comunitar28 . 27 Conform art. 58, 130, 131 şi 132 din Constituţia Republicii
Moldova. *•' /K se vedes Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Ed. Precis Dalloz, Paris
1972, p. 13-350. 34 CAPITOLUL II TEORIA GENERALĂ A BUGETULUI STATULUI
2.1. Conceptul de buget Termenul buget îşi găseşte originea în vechea limbă franceză anume
în expresia bouge şi bougette prin care se înţelege o pungă din piele sau o pungă cu bani.
Termenul a fost preluat în Anglia odată cu cuceririle normande şi de acolo s-a răspândit în
toată lumea cu semnificaţia financiară29 . în Anglia, cancelarul tezaurului (ministru de
finanţe) avea obiceiul să prezinte Camerei Comunelor un proiect în care se prevedeau
mijloacele necesare pentru acoperirea subsidiilor cerute. Proiectul se găsea într-o mapă din
piele pe care cancelarul tezaurului o deschidea când făcea expunerea. Această operaţiune se
numea deschiderea pungii cu bani sau deschiderea bugetului. De altfel, hârtia sau programul
din mapă reprezenta în mod simbolic punga tezaurului şi tezaurul Coroanei Marii Britanii.
Deşi bugetul este cunoscut şi folosit în toate statele lumii, există totuşi expresii oficiale
diferite. în Spania, de pildă, terminologia oficială este presupuesto sau presupuestos generales
del estado; în Italia bilancio sau progetto de bilancio; în Germania, iniţial, s-a folosit expresia
sttasshausaltsptan, însă recent, limbajul oficial şi de specialitate utilizează termenul budget
sau zum budget gohorig ori budgetfahr. în literatura de specialitate, s-au expus numeroase
definiţii, dar din punct de vedere conceptual s-au evidenţiat două caracterizări fundamentale.
Susţinătorii primei concepţii sunt de părerea că bugetul statului este un program sau plan de
cheltuieli, ce urmează a se efectua, şi de venituri, ce urmează a se realiza într-o perioadă
determinată, fiind aprobat de Parlament30 31 . ' 6 Şaguna D. D., Drept financiar şi fiscal, voi.
II, Ed. Oscar Prinţ, Bucureşti 1997, p. 4. 30 Wagner A., Trăite de la science des finances,
Paris, 1919, p. 178; Şagima D. D., Drept financiar şi fiscal, voi II, Ed. Deşteaptă-te, Române
SRL, Bucureşti, 1992, p.7; Brummerhoff D„ Finanzwissenschaft, Ed. „Olenburg Verlan”,
Munchen Wien, 1986, p.120-132;XiiMimeBa H.I1. OunancoBoe npaBO, Pl3fl. BEK,
MocKBa 1995, crp.l 13. 31 A se vedea Leroy Beaulieu P., Trăite de la Science des finances,
Paris 1888, p. 2; Jeze G.,Op. cit.,p. 6; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994), p. 46; Trotabas L., Op.
cit., p. 17-21; Condor I., Op. cit., p. 84-85; Muzellec R„ Op. cit., p. 139; Cartou L., Droit
financier et fiscal europeen, Ed. Dalloz, Paris 1972, p, 23. 35 A doua concepţie exprimată în
literatura şi legislaţia financiară susţine că bugetul statului este un act de stabilire şi autorizare
a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului3g . Actualitatea contemporană a acestei
concepţii este confirmată de faptul că elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru
caracterizarea oficială a bugetului Comunităţii Europene, fiind precizat că bugetul este: „actul
care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an, cheltuielile şi veniturile comunităţii”32.
Această caracterizare legală este valoroasă şi din punct de vedere teoretic, întrucât în ea se
precizează atât necesitatea tehnico-financiară, cât şi importanţa autorizatoare a bugetului. în
această ordine de idei, bugetul poate fi privit ca act de autorizare dat de puterea reprezentativă
privind condiţiile de realizare a veniturilor bugetare minime, precum şi cheltuielilor maxime
alocate cu indicarea naturii şi destinaţiile acestora pe o perioadă dată (de obicei, un an). 2.2
Funcţiile bugetului de stat Însemnătatea bugetului de stat în viaţa economică, socială şi
politică din fiecare stat contemporan a promovat evidenţierea următoarelor funcţii
bugetare40 . A) bugetul are funcţie juridică, pentru că, anual, se adoptă printr-un act cu putere
de lege41 (Legea bugetară anuală*2 ), dispoziţiile cuprinse în această lege fiind imperative cu
privire la < uantumul minim al veniturilor şi maximum de cheltuieli. Deci, pe plan juridic,
bugetul se caracterizează sub două aspecte: - este legislativ; - este previzional. în doctrina şi
legislaţia franceză s-a statornicit ideea că este periculos să laşi Parlamentul să acţioneze
sensibil la dorinţele alegătorilor, deoarece există tentaţia de majorare a cheltuielilor. în acest
sens, se menţionează: „Parlamentul a fost inventat de popoare pentru a limita cheltuielile
puterii executive, nu pentru crearea altora Bugetul este previzional, fundamentat pe proiecte
economice, bugetul tinde să prevadă viitorul, dar din cauza dificultăţilor sunt 32 Cartou L.,
Op. cit., p. 23. 36 necesare adaptări. Previziunea bugetară trebuie să reflecte obiectivele,
planurile de dezvoltare economică şi socială. B) bugetul are o funcţie politică; indiferent de
semnificaţia lui juridică, bugetul a căpătat în practica parlamentară o imensă valoare politică.
Acest lucru se produce, întrucât bugetul reflectă întregul program politic al guvernului,
votarea lui de către Parlament 33 presupunând prezentarea întregii politici guvernamentale. 34
Aprobarea, rectificarea sau anularea alocaţiilor bugetare exercită o incontestabilă presiune
asupra liniei de conduită a guvernului. Bugetul are o funcţie politică şi prin influenţa pe care o
exercită asupra regimului politic şi care poate determina natura regimului politic sau
stabilitatea acestuia. în acest sens, bugetul poate influenţa politica regimului, determinând
volumul şi diversitatea cheltuielilor bugetare, în corelare cu: sursele de venituri, cuantumul
acestora şi categoriei de contribuabili. Influenţa asupra regimului politic afectează nu numai
natura regimului, dar şi stabilitatea acestuia. Puterea politică şi puterea bugetară au o strânsă
legătură. După ce bugetul a fost adoptat de Parlament, acesta trebuie să fie executat de Guvern
ca putere executivă. în acelaşi timp, bugetul este un factor de consolidare a Parlamentului,
prin exclusivitatea constituţională35 atribuită în sfera bugetară organului reprezentativ.
Totuşi, cu timpul, Parlamentului i s-a limitat dreptul de adoptare a anumitor rectificări ale
bugetului statului, doar cu acceptarea acestora de către Guvern, care atrag după sine:
majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor; precum şi majorarea sau
reducerea cheltuielilor bugetare36. în plus, Parlamentului i s-a limitat controlul executării h
Armeanic A., Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat, Revista
Naţională de Drept, nr. 5(20) 2002, p. 32-34. " Ase vedea art. 130 alin. 1 şi art. 131 alin. 2 din
Constituţia Republicii Moldova. 34 Conform art. 14 din Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.1996, scopurile bugetului de stat sunt următoarele: a)
implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă natură ale Guvernului;
b) formarea fondurilor băneşti necesare pentru finanţarea acţiunilor Guvernului; c) asigurarea
echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii macroeconomice stabile a statului;
d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia
Guvernului; e) expunerea in mod explicit a strategiilor şi obiectivelor Guvernului, care vor fi
realizate de buget. 35 Conform art. 66 lit. h) din Constituţia Republicii Moldova. 36 A se
vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea prevederilor art. 37 bugetului de
stat doar printr-o informare anuală privind veniturile şi cheltuielile totale efectuate. Conform
art.31 din Legea privind istemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996,
responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat îi revine ' uvemului”. în aceeaşi ordine de
idei, art. 43 din legea menţionată Mglementează că „la sfârşitul fiecărui an bugetar Ministerul
1 nanţelor întocmeşte un raport”, „structura acestuia fiind stabilită I acesta”, prezentând acest
„raport Guvernului”, iar „Guvernul i". /.intă spre adoptare Parlamentului doar un Raport anual
despre • v (.'cutarea bugetului de stat”. Deci bugetul contemporan, după afirmaţia literaturii
franceze •I specialitate, a restaurat şi consolidat executivul care a devenit o I'utere adevărată.
Pe de altă parte, efectele sale se extind şi asupra stabilităţii regimului. Situaţia actuală se
exprimă prin următorul •ilogism: „Guvernul determină şi conduce politica naţiunii". în acest
'< n\ „bugetul exprimă opera Guvernului"37 . Influenţa asupra stabilităţii regimului politic se
explică prin i ptul că bugetul nu a fost nici o dată neutru în caz de criză politică. I v revoluţia
franceză de la 1789 din ameninţare de bancrută. Din I 76 s-a descoperit incapacitatea
guvernului francez de a plăti •I itoriile războiului. Acest deficit l-a constrâns pe Regele
Franţei să oiivoace statele generale; regele a afirmat: „fericite deficit, ai devenit j itrimoniu al
naţiunii”38 . Influenţa asupra politicii regimului se explică prin faptul că '"'getul constituie un
act fundamental al politicii economice şi sociale i guvernului, apreciind după dublul aspect
cheltuielile şi încasările, ţeasta din urmă contribuie la precizarea conceptului unui model •
economic şi social. C) bugetul are o funcţie financiară, în sensul că presupune •I terminarea
sub formă bănească a necesarului de cheltuit în domeniul public şi evaluarea cât mai corectă a
surselor care pot fi de natură fiscală în marea lor majoritate, şi nefiscală. 131 alin. (4 ) din
Constituţia Republicii Moldova. Mu/ellec R„ Op. cit., p. 9-25. Itiidem. 38 D) bugetul are o
funcţie publică. Bugetul este un mijloc de satisfacere a nevoilor colective, fiind un act de
conducere statală, emanat dintr-un interes general-public. Statul nu este un agent economic la
fel ca ceilalţi subiecţi ai sferei antreprenoriale. El consumă, dar nu produce, el ia, dar nu
restituie nimic. Bugetul este o prăpastie care se alimentează cu prudenţă şi înţelepciune. Este
„un act de administrare", „un deviz de administrare”. 2.3. Sistemul bugetar în statele
contemporane În condiţiile în care bugetul de stat este procedeul financiar cel mai important
de autorizare şi corelare a veniturilor şi cheltuielilor statului, din punct de vedere a organizării
bugetare, sunt evidenţiate anumite particularităţi şi deosebiri mai ales în statele federative faţă
de cele cu structură unitară. în aceste state sunt evidente principalele variante practice de
organizare bugetară şi în acelaşi timp, în unele dintre state s-au conceput şi s-au pus în
aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor contemporane de organizare
bugetară"39 . în slatele unitare naţionale cum sunt Franţa, Italia, Suedia etc., organizarea
bugetară era la început simplă, deoarece cuprindea numai bugetul de stat şi bugetele locale.
Bugetul de stat din statele unitare naţionale este denumit şi buget ordinar sau general, a avut şi
are ca venituri principale impozitele şi taxele completate, în caz de insuficienţă, cu
împrumuturi de stat, iar cheltuielile acestui buget sunt destinate celor mai importante trebuinţe
de învăţământ şi sănătate publică, întreţinerii organelor centrale: legislativ, executiv, instanţe j
judecătoreşti, armată etc. Bugetele locale sau ale unităţilor administrativ-teritoriale din statele
unitare naţionale sunt o componentă a organizării bugetare, având o importanţă primordială
pentru autonomia funcţională a organelor de conducere ale altor unităţi, autonomii în cadrul
statelor unitare. Prin aceste bugete locale sunt finanţate atât întreţinerea autorităţilor publice
locale, cât şi instituţii şi acţiuni de învăţământ public, culturale şi sanitare, modernizarea şi
dezvoltarea urbanistică Gliga I., Op. cil., (ed. din 1994 ), p. 47. 4r0 39 etc., pentru care
veniturile bugetare locale sunt insuficiente40 . Pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale,
structura bugetară din statele unitare naţionale contemporane a fost dezvoltată cuprinzând
bugete: anexe, extrabugetare, extraordinare, fonduri băneşti speciale şi alte fonduri băneşti
alăturate bugetului de stat. De exemplu, în Franţa, pe lângă bugetul general al statului,
structura bugetară cuprinde bugete anexă pentru poştă şi telecomunicaţii, serviciul
explozivilor, navigaţia aeriană etc., ca şi conturi speciale pentru dezvoltarea aducţiunilor de
apă, pentru fondul forestier naţional, pentru fondul naţional al cărţii etc.41 . In Republica
Moldova, prin Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996, a instituit o variantă originală de organizare bugetară care se aplică practic prin
bugetul public naţional. Noţiunea public delimitează aceste bugete de bugetele proprii sau
bugetele de venituri şi cheltuieli, instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri
în literatura economico-financiară’1 şi practica agenţilor economici. Expresia naţional
înseamnă că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile de natură publică a statului.
Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor
sociale de stat şi fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală42 43 44. Cu acest
cuprins bugetul public naţional este o variantă originală de organizare bugetară45 prin faptul
că, pe lângă bugetul de stat şi bugetele locale, cuprinde şi bugetul asigurărilor sociale de stat,
bugetele locale şi tn conformitate cu art. 1 din Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-
XV din 16.10.2003, transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor
legale, cu titlu definitiv şi în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul
central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipal Bălţi şi
bugetului municipal Chişinău sau de la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău Ia
bugetele locale pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale unităţilor administrativ-
teritoriale, în scopul asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării domeniilor
de activitate, ce sunt în competenţa autorităţilor publice locale, sau în alte scopuri speciale. stl
Muzellec R., Op. cit., p. 263-168. 42 Antoniu N., Adochiţei M„ Cristea H., Neagoe I.,
Dumitrescu D., llie V., Finanţele întreprinderilor , Ed. ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm.
43 Conform art. 2 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XI1I din
24.05.1996. r ' ,i în unele state contemporane (spre exemplu: SUA) sistemul asigurărilor
sociale de stat este parte componentă a bugetului federal american, neexistând dihotomia
bugetară între bugetul statului şi bugetul asigurărilor sociale de stat (A se vedea .Armeanic A.,
Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinău 2003, pp. 30-31). 45 Conform
art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. 40 fondurile de asigurare obligatorie de
asistenţă medicală, fiind din punct de vedere organizatoric autonome faţă de bugetul statului,
având natură juridică financiară în regim de drept public. Pe lângă bugetul de stat, organizarea
bugetară din Republica Moldova cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare 46 , fiind
prezentate şi adoptate de către Parlament55. De exemplu, prin Legea fondului rutier nr. 720-
XIII din 02.02.1996 47 şi Hotărârea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996, privind
aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier 48 , s-a
constituit un fond extrabugetar având drept scop reparaţia şi întreţinerea infrastructurii rutiere
din ţara noastră. În statele federative, cum sunt Brazilia, Germania, Statele Unite ale Americii,
Federaţia Rusă şi altele, organizarea bugetară este influenţată de structura federativă
cuprinzând: statele, landurile, cantoanele, provinciile componente etc. în consecinţă,
organizarea bugetară federativă este mai complexă şi cuprinde bugetele federale, bugetele
statelor, landurilor etc. componente şi bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale
din Fiecare dintre statele, landurile etc. componente. Sub aspect general, organizarea bugetară
federativă este asemănătoare în toate aceste state, cuprinzând bugete federale ale statelor
membre şi locale. însă cuprinsul de cheltuieli şi venituri, relaţiile dintre bugetele federale ale
statelor membre şi celor locale, procedura elaborării şi aprobării bugetelor anuale sunt
reglementate diferit, conform conceptelor proprii formate şi evoluate în fiecare stat federativ.
în Germania, organizarea bugetară federativă este reglementată printr-un act normativ
denumit „Constituţie financiară”, în cuprinsul căreia problema principală este cea a
„repartiţiei juste” a fondurilor băneşti între bugetul federal şi bugetele landurilor membre ale
statului federal german 49 . în scopul repartiţiei financiare juste, cheltuielile sunt repartizate în
funcţie de competenţa materială a 5-4 Conform art. 47 din Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.1996. ^ M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. M. O. nr. 57
din 30.08.1996. Moster A., „La Constitution Financier de la Republique Federale
d’Allemagne”, în Ktudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de
Droit et de lurisprudence „R. Pichon ct R. Durand-Auzias”, Paris 1974, p. 5 şi urm. 41
organelor administrative federale, ale landurilor şi locale. Conform acestui criteriu, din
bugetul federal sunt finanţate integral afacerile externe, căile ferate şi fluviale federale, poşta,
apărarea ţării inclusiv protecţia frontierelor, autorităţile şi instanţele federale. în comun, din
bugetul federal şi din bugetele landurilor sunt finanţate extinderea, funcţionarea şi activitatea
ştiinţifică a instituţiilor superioare de învăţământ, ca şi ameliorarea infrastructurii economice
regionale. Tot în comun, din bugetele landurilor şi din bugetele locale sunt finanţate
instituţiile de învăţământ, sănătate şi protecţie socială, unităţile de gospodărie comunală, alte
instituţii şi unităţi organizate, care funcţionează pe lângă autorităţile publice ale landurilor,
orăşeneşti şi comunale50 . In ceea ce priveşte veniturile, produsul bănesc al celor mai
importante impozite este repartizat între bugetul federal şi bugetele landurilor, cu
preponderenţă pentru bugetul federal, având în vedere că din acesta se suportă aproape
jumătate din cheltuielile publice, iar cel mult 33% din aceste cheltuieli revin bugetelor
landurilor şi cel mult 20% - bugetelor locale. Astfel, veniturile taxelor vamale şi ale
monopolurilor fiscale, ale impozitelor pe consumaţie şi ale prelevărilor speciale revin
bugetului federal. Produsul impozitelor pe venit şi capital, ca şi al impozitelor pe circulaţia
capitalurilor revine bugetelor landurilor, iar impozitele reale pe clădiri şi activităţi
profesionale, ca şi impozitele locale pe consumaţie sunt venituri ale bugetelor locale51.
Datorită acestei repartiţii a fiscalităţii în folosul bugetului federal, centrul federal efectuează
unele redistribuiri ale unor venituri şi cheltuieli, în mod „vertical”, între bugetul federal şi
bugetele landurilor aflate în situaţie deficitară. în acelaşi timp, datorită faptului că unele
landuri au o „capacitate fiscală superioară”, pentru acestea s-a instituit obligaţia de a plăti „o
contribuţie destinată repartizării financiare juste”, din care se acordă subvenţii băneşti
landurilor care au venituri proprii insuficiente, realizându-se astfel o redistribuire a fondurilor
băneşti între bugetele landurilor în mod „orizontal”52. De exemplu, Bavaria, Wiurtemburg,
Rein-Westfalia 50C31iga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 49. 51 A se vedea mai detaliat
Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE USM, Chişinău 2003, p. 45-52. 52
A se vedea Moster A., Op. cit., p. 32-33. 42 de Nord alocă o parte din resursele financiare
landurilor mai slab dezvoltate, cum sunt: Saxonia, Şlevig-Golştein etc 53 . Asemenea
mecanism de redistribuire a fondurilor băneşti în mod „orizontal” «ste reglementat şi în
Republica Moldova, fiind acumulate surse I inanciare în /oficiul de susţinere financiară a
unităţilor administrativ- Uritoriale pentru redistribuirea surselor financiare acumulate
unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate54 . în Statele Unite ale Americii,
organizarea bugetară cuprinde bugetul federal, bugetele statelor membre şi bugetele locale.
între iceste bugete veniturile şi cheltuielile publice sunt repartizate prin legi de autorizare a
veniturilor şi cheltuielilor bugetare” în funcţie de ,i ompetenţele statale” ale organelor
federale, ale organelor de ionducere din statele membre şi ale organelor locale
denumite ..colectivităţi subordonate”55 . Bugetului federal american îi revin cheltuieli pentru
apărarea naţională, pentru întreţinerea organelor puterii publice, pentru •anătate şi altele.
Sistemul veniturilor federale cuprinde taxele pe veniturile persoanelor fizice şi ale
corporaţiilor, accize asupra unor bunuri de lux, taxe vamale, taxe de timbru etc. Sistemului
bugetar lederal îi revin aproximativ 70% din toate veniturile şi cheltuielile statului federal
american56 . Din bugetele statelor membre, sunt finanţate „districtele < olare”, drumurile
rutiere şi cheltuielile cu caracter social; pe când veniturile acestor state nu sunt riguros
identice şi cuprind mai ales Uxele percepute pentru carburanţi, tutun, băuturi alcoolice,
automobile, ca şi o taxă funciară, care, în tot mai multe state, este i odată pentru administrarea
fiscală a colectivităţilor locale57 . Colectivităţile locale sunt, de fapt, autorităţile oraşelor şi
comunelor. Ele se bazează, îndeosebi, pe impozitele locale directe şi 53 A se vedea mai
detaliat Armeanic A„ Op. cit., p. 48 şi Armeanic A. Sistemul fiscal în Germania, Revista
Naţională de Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11. Conform art.10 din Legea privind finanţele
publice locale, nr. 397-XV din io. 10.2003 (M.O. nr. 248-253/996 din 19.12.2003)
Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d’Amerique, m
Ktudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
Inrisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias”, Paris 1974, p. 103 şi urm. Armeanic A., Op.
cit., p. 28; Armeanic A. Sistemul fiscal în SUA, Revista Naţională de Drept, nr. 5 (32) 2003,
p. 4-8. " Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 50. 43 indirecte şi recurg la împrumuturi publice
având ca destinaţie: învăţământul primar, gospodăria locală şi alte necesităţi curente. Organele
federale şi cele de conducere ale statelor membre adoptă frecvent bugete anuale deficitare, şi
pentru acoperirea deficitelor lor bugetare se contractează şi lansează împrumuturi publice,
însă în limitele valorice admise de Constituţia statului federal şi de Constituţiile statelor
membre. 2.4. Principiile bugetare O ntreaga procedură bugetară este generată de anumite
principii dintre care, în doctrina financiară contemporană, sunt unanim admise următoarele:
anualitatea, unitatea, universalitatea, echilibrarea bugetului de stat şi publicitatea bugetului de
stat. în acord cu doctrina contemporană, aceste principii sunt consacrate şi în Regulamentul
financiar al Comunităţilor Europene58 . 3.2.1. Anualitatea bugetului statului înseamnă
elaborarea acestui buget pentru o perioadă de timp limitat, la douăsprezece luni consecutive,
pentru care se elaborează, se adoptă, se execută şi se raportează bugetul statului.59 Este un
principiu apreciat din punct de vedere atât tehnico-financiar, cât şi din cel al autorizării
parlamentare, în comparaţie cu procedeele elaborării unor bugete bienale sau pe mai mulţi
ani60 . Din punctul de vedere al autorizării parlamentare, principiul •tdualităţii bugetului de
stat a fost acceptat potrivit concepţiei care pretinde emiterea oricărei decizii parlamentare cu
precauţie şi în mod temeinic, precum şi exercitarea de către puterea legiuitoare a unui control
eficace în timp asupra puterii executive. Dacă bugetul latului s-ar vota pe o perioadă de mai
mulţi ani, guvernul ar putea l.u c abateri de la prevederile bugetare, abateri despre care
Parlamentul ar lua cunoştinţă prea târziu70 . Principiul anualităţii bugetului de stat a mai fost
susţinut şi de ..raţiunea economică” de a corespunde ritmului vieţii sociale şi p i iodicităţii
anuale a producţiei agricole71 . 47 Cartou L., Op. cit., p. 23-27. 59 Având în vedere că art. 1
din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996
menţionează despre „an bugetar al bugetului public naţional”, trebuie evidenţiat că bugetul
statului este parte componentă a acestui buget, în conformitate cu art. 131 din Constituţia
Republicii Moldova, acest principiu aplicându-se tuturor componentelor ale bugetului public
naţional. 60 Gliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 54-55. 44 Cu toată consacrarea principiului
anualităţii bugetului de stat, în unele state din SUA şi în unele landuri germane s-au adoptat
bugete bienale şi miltianuale72 de elaborare şi încheiere a bugetelor. în Anglia, i recurs, într-
un scop asemănător, la adoptarea unor venituri şi bcltuieli cu caracter permanent care nu
necesitau autorizare anuală. Principiul anualităţii bugetului de stat se aplică * eglementându-
se aşa-numitul exerciţiu bugetar. Exerciţiul bugetar este, de fapt, perioada de timp
reglementată ii datele de început şi de sfârşit ale executării fiecărui buget de stat. Din acest
punct de vedere, practica bugetară din statele contemporane este diferită. în unele state ca
Austria, Belgia, Franţa, < termania, România, Republica Moldova'3 etc. exerciţiul bugetar
coincide cu anul calendaristic, în alte state ca Anglia, Canada, l iponia etc. exerciţiul bugetar
începe la 01 aprilie şi se sfârşeşte la 31 martie a anului următor, în Australia, Italia, Suedia
etc. datele de început şi sfârşit ale exerciţiului bugetar sunt 01 iulie şi 30 iunie ale anului
următor. Această practică diferită fiind influenţată de tradiţii şi de durata dezbaterii
parlamentare a bugetelor anuale61 . Având în vedere că, în mod practic, după sfârşitul anului
bugetar se încasează venituri bugetare restante şi se efectuează cheltuieli angajate în ultima
parte a anului bugetar, în unele state acestea se înscriu în conturile bugetului expirat, pe când
în alte state „gestiunea bugetară” se încadrează exact între datele de început şi de sfârşit ale
exerciţiului bugetar62 . în Republica Moldova, Legea privind sistemul bugetar şi procesul
bugetar cuprinde, referitor la gestiunea bugetară, următoarele dispoziţii: “La data de 31
decembrie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor închide toate conturile deschise în decursul
anului bugetar curent, pentru a întocmi raportul anual despre executarea bugetului de stat”63 .
__________________ I con G., Op. cit, p. 357-358. Muzellec R., Op. cit., p. 228. 61 «Gliga
I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 59. ’ 5 Ciliga I., Op. cit., (ed. din 1994 ), p. 56. 63 CZonform
art. 33 alin. 4 din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 45 \ se vedea
Brummerhoff D., Op. cit., p. 120-132. ( onform art.4 din Legea privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar nr. 847- XIII ■lui 24.05.1996, „anul bugetar pe teritoriul Republicii
Moldova începe la 01 ianuarie i sc termină la 31 decembrie ale fiecărui an”.Reglementarea
gestiunii bugetare în strictă concordanţă cu anul calendaristic este raţională, deoarece cazurile
de venituri bugetare restante ca şi de cheltuielile angajate în ultima parte a anului calendaristic
care se încasează şi, respectiv, se efectuează la începutul anului următor intervin şi se repetă
de la un exerciţiu bugetar la altul, afectând puţin executarea bugetelor anuale de stat. 3.2.2.
Unitatea bugetară este un principiu care pretinde elaborarea în fiecare an a unui buget unic de
stat, acest principiu apreciindu-se şi el în comparaţie cu oponentul său - procedeul pluralităţii
de bugete. Principiul unităţii bugetului de stat sau al bugetului de stat unic se consideră
consacrat prin înseşi legile referitoare la contabilitatea ori la finanţele publice, întrucât
dispoziţiile acestor legi folosesc expresia buget” de stat sau „bugetul” statului, conducând la
concluzia că este • »rba de un singur buget şi nu de mai multe bugete77 . La fel ca şi
principiul anualităţii, literatura financiară • mtemporană apreciază că principiul unităţii
bugetare se sprijină pe • louă genuri de motivaţii, unele financiare, altele politice. Din punct
de vedere financiar, unitatea bugetară permite să se prezinte starea situaţiei financiare a ţării,
ceea ce, din punct de vedere politic, important pentru controlul exercitat de Parlament asupra
bugetului statului, pentru ca Parlamentul să aibă o vedere de uisamblu asupra cheltuielilor
statului.78 într-adevăr, elaborarea şi aprobarea în fiecare exerciţiu Imanciar a unui singur
buget de stat oferă posibilitatea de a se unoaşte exact veniturile şi cheltuielile anuale, raportul
dintre acestea i deci echilibrul ori deficitul situaţiei financiare a statului. De isemenea, din
cuprinsul bugetelor unice de stat se poate deduce oiientarea politicii financiare a puterii
executive, mai ales prin >«»mparaţia evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor de la un buget anual
li altul. Datorită acestor avantaje, principiul unităţii bugetare a fost ipreciat ca „o regulă
ideală” şi ca „o condiţie de sinceritate financiară”79 . Cu toate avantajele tehnico-financiare şi
politice, în foarte multe 46 state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi a
preferat procedeul pluralităţii bugetare. Procedeul pluralităţii bugetare se aplică declarându-se
bugetul latului ca buget ordinar, sau general, sau central, şi admiţându-se, alăturate acestuia,
alte bugete: extraordinare, anexe, extrabugetare80 , speciale, autonome81 etc. Bugetele
extraordinare sunt practicate cu caracter temporar pentru situaţii excepţionale, fiind alăturate
bugetului ordinar al statului şi adoptate tot de Parlament odată cu acesta. Practicarea acestor
bugete a început odată cu apariţia cheltuielilor extraordinare pentru înarmare, pentru
acoperirea unor pierderi materiale cauzate de calamităţi naturale, alte calamităţi deosebite.
Practica bugetelor extraordinare a fost şi este diferită de la un stat la altul. Cea mai
îndelungată şi diversă practică în acest fel este cunoscută în Franţa, începând cu perioada lui
Napoleon Bonaparte, condus personal de acesta, denumit „domeniul extraordinar”, acumulat
din “produsele victoriei şi cuceririlor” - impozite şi alte contribuţii impuse învinşilor şi ţărilor
ocupate - şi utilizat în mod prioritar pentru soldele ofiţerilor şi soldaţilor64. în Anglia,
bugetele extraordinare au fost admise condiţionat de reglementarea prin legi speciale şi s-au
creat pentru lucrări de comunicaţii publice. Bugetele anexe au fost şi sunt practicate mai
frecvent decât bugetele extraordinare, deoarece corespund unor trebuinţe conjuncturale
frecvente, mai ales de sporire a fondurilor băneşti necesare unor ramuri economice sau de
activitate, exploatării unor servicii publice etc. Categoria sectoarelor, ramurilor şi
exploatărilor pentru care se pot crea bugete anexe este reglementată şi ea diferit de la un stat
la altul, cu sau fără limitări ale obiectului de finanţare. Ceea ce rămâne comun acestor bugete
este adoptarea lor în fiecare an de către Parlament, concomitent cu bugetul statului prin însăşi
legea de adoptare a acestui buget. De asemenea, bugetele anexe sunt corelate cu bugetul
ordinar sau general al statului fie prin solduri de venituri, fie prin subvenţii pentru cheltuieli65
. în Republica Moldova, bugetele anexe sunt numite „fonduri 64 Stourm R., Le Budget, Paris
1891, p. 189, citat de Leon G., Op. cit., p. 377. 8Î Văcărel I., Bercea F., Bistriceanu
Gh„ Stolojan T., Angelache M., Bodnar M., M oşteanu T., Op. cit., p. 345. 47 speciale”66.
Acestea se „adoptă de Parlament”67, „ca anexă la bugetul de slal”86 sau de „organele
reprezentative şi deliberative ale unităţilor .uiministrativ-teritoriale”87, ca anexă la bugetul
local. Un fond extrabugetar de acest fel este „fondul rutier”, reglementat prin Legea fondului
rutier nr. 720-XIII din 02.02.199688şi Hotărârea Parlamentului nr. 893-XIII din 26.06.1996,
privind adoptarea Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier.8 ' 1
Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepţie de la principiul unităţii bugetare, pentru
colectivităţi de interes public, cărora prin lege li s-a acordat autonomie şi care au personalitate
iuridică. Această autonomie, din punct de vedere financiar, înseamnă dreptul de a avea buget
propriu, aprobat de către organul propriu de conducere a colectivităţilor publice cărora li s-a
stabilit prin lege autonomia cu dreptul de a avea buget propriu. Categoria bugetelor autonome
s-a dezvoltat mai mult în franţa şi România, pentru aşa-numitele regii autonome organizate în
ramurile strategice de interes naţional - industria de armament, energetica, exploatarea
minelor şi gazelor naturale, poşta, transporturile feroviare etc.90 . 3.2.3. Universalitatea
bugetului de stat este un principiu de aplicare a dreptului bugetar care este prezentat uneori
independent, alteori îmbinat cu principiul unităţii bugetului de stat. Acest principiu are în
vedere ca bugetul să cuprindă toate veniturile şi toate cheltuielile statului din fiecare exerciţiu
financiar. Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului universalităţii prezintă atât
avantaje, cât şi dificultăţi. 68 69 Avantajul principal al universalităţii bugetului statului este de
ordin politic. în împrejurarea în care bugetul de stat prezentat Parlamentului spre dezbatere şi
adoptare este alcătuit din totalitatea veniturilor şi totalitatea cheltuielilor anuale, acest cuprins
complet al 8< A se vedea art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. 67 A se vedea
art. 131 alin. 2 din Constituţia Republicii Moldova. " Confom art.47 alin. 2 din Legea privind
sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.2996. Conform art. 37 din Legea
privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003. (M.O.nr.248-253 din
19.12.2003). 69 M. O. nr. 14-15 din 07.03.1996. M. O. nr. 57 din 30.08.1996. ^’Gliga I., Op.
cit., (ed. din 1994 ), p. 58; Gliga I., Op. cit., (ed. din 1998 ), p. 62-63. 48 bugetului de stat
permite cunoaşterea exactă a politicii regimului. Acest avantaj este identic cu cel oferit de
principiul unităţii bugetului de stat, fapt datorită căruia principiile universalităţii şi unităţii
bugetului de stat sunt privite şi apreciate uneori ca îmbinate şi anume „universalitatea ca
aspect complementar al unităţii bugetului de stat”70 . Dificultatea principală a aplicării
principiului universalităţii este atrasă de proporţiile mari ale bugetului brut care, elaborat
conform acestui principiu, cuprinde toate veniturile şi toate cheltuielile bugetare anuale de
stat, cu consecinţa de a amplifica şi evidenţa contabilă bugetară. Dificultăţile tehnico-
fînanciare ale aplicării principiului universalităţii bugetare au promovat, alăturat procedeului
bugetului brut, procedeul bugetului net. în timp ce bugetul brut cuprinde toate veniturile şi
toate cheltuielile, bugetul net cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor cu
cheltuielile. Acest sold, în cazul în care veniturile sunt mai mari decât cheltuielile, se înscrie
în partea de venituri a bugetului statului, iar în ipoteza contrară, deficitul rezultat atunci când
cheltuielile sunt mai mari decât veniturile, se înscrie în partea de cheltuieli a bugetului de stat.
Procedeul bugetului net a fost însă şi criticat încă din primele etape ale aplicării lui, deoarece
permite camuflarea cuantumurilor băneşti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli
bugetare de stat71 . Având în vedere avantajele şi dificultăţile constatate în practică, s-a recurs
la procedeul bugetului mixt în care pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate, categorii
de acţiuni, instituţii etc., în bugetul anual de stat se înscriu toate veniturile şi toate cheltuielile,
iar pentru celelalte ramuri, instituţii etc. se înscriu numai soldurile nete72 . 3.2.4. Principiul
echilibrării bugetului de stat este considerat principiu clasic”73 al doctrinei financiare. ’ 1 A
se vedea Trotabas L„ Op. cit. p. 129. A se vedea Leon G., Op. cit., p. 368. Gliga I., Op. cit.,
(ed. din 1994), p. 59. Muzellec R., Op. cit., p. 248. 49 Echilibrul bugetului de stat este
conceput şi enunţat ca .echivalenţă cantitativă a tuturor veniturilor şi cheltuielilor, stabilind un
excedent simbolic al veniturilor faţă de cheltuieli şi având astfel iprecierea publică de dovadă
a unei bune politici financiare a statului”74 . Deci, în trecut, deficitele bugetare puteau avea
consecinţa declarării bancrutei sau insolvabilităţii statului, iar în prezent ele pot accentua
inflaţia ori de câte ori se recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite.
Concepţia echilibrului bugetar este însă depăşită în prezent, mai ales datorită modificării
raportului dintre economia liberal-capitalistă w finanţele publice din cele mai dezvoltate state
din punct de vedere economic. Astfel, în unele state cum sunt SUA, deficitele bugetare au i
rescut şi se repetă de la un exerciţiu financiar la altul, cu toate că produsul social brut sporeşte
de la un an la altul75 . în condiţiile evoluţiei liberal-capitaliste a economiilor din statele
contemporane industrializate, care, datorită disponibilităţilor de capitaluri, oferă statului
posibilitatea de a obţine constant imprumuturi interne pentru acoperirea deficitelor bugetare,
doctrina financiară a reevaluat deficitul bugetar de stat, renunţând la practica tradiţională a
echilibrării în fiecare an a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, folosind deficitele
bugetare ca mijloc de influenţare a dezvoltării economice prin întrebuinţarea de către stat a
unei însemnate părţi a capitalurilor disponibile pe piaţa internă şi externă. Diferit de aceasta,
în statele contemporane în curs de dezvoltare, echilibrul bugetar a rămas un principiu
legiferat. Astfel, Legea Republicii Moldova privind sistemul bugetar şi procesul bugetar
consacră acest principiu ca element primordial al politicii bugetar-fiscale prevăzând
îndatoririle Ministerului Finanţelor, Guvernului şi Parlamentului de a urmări „echilibrul în
timp al colectării veniturilor şi efectuării cheltuielilor”. 76 în acest sens, Ibidem. în acest sens,
Raimond Muzellec caracterizează sistemul financiar al unui stat prin concepţia lui Micanber,
eroul lui Charles Dichens, care rezumă principiul său de gestiune prin următoarele: ,*20 lire
sterline intrări, 19 lire sterline cheltuieli: fericire perfectă; 19 lire sterline intrări, 20 lire
sterline cheltuieli: catastrofă ţi disperare". ' Muzellec R„ Op. cit., p. 248. ’’7 A se vedea art. 6
alin. (1), lit. „b” din Legea nr. 847- XIII din 24.05.2996. 50 Legea Republicii Moldova
privind finanţele publice locale77 prevede expres „că autorităţile administraţiei publice ale
unităţilor administrativ- teritoriale sunt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru
menţinerea echilibrului bugetar”78. „Prin echilibrul bugetar se înţelege egalitatea dintre
veniturile şi cheltuielile bugetului”79 . în condiţiile unor concepţii diferite privind echilibrul
bugetar şi mai ales a posibilităţilor diferite de la un stat la altul de a promova acest echilibru,
doctrina financiară susţine acţiuni diverse. între acestea se remarcă constituirea, în etapele
prospere ale ciclului economic, a unor fonduri băneşti de rezervă, ori de egalizare care să fie
utilizate pentru acoperirea deficitelor bugetare intervenite în etapele de declin economic.
Acţiunile de acest fel sunt condiţionate de alternativa etapelor de declin şi de prosperitate ale
ciclului economic, ca şi de hotărârile parlamentare de a spori impozitele şi taxele în etapele de
prosperitate economică în vederea constituirii fondurilor băneşti de rezervă, ori de egalizare
cu care să fie acoperite deficitele bugetare din etapele declinului economic. Exemplu de acest
tip sunt statele - Venezuela, Suedia, Rusia etc. - care deţin resurse în baza cărora instituie
fonduri de stabilizare, fonduri i • utru generaţiile viitoare etc., ce constituie o garanţie
financiară i ■ utru dificultăţile economice ale generaţiilor viitoare. 3.2.5. Principiul publicităţii
bugetului de stat are în vedere publicarea acestuia într-o sursă oficială de informare în masă
pentru ' li adus la cunoştinţa opiniei publice, fiind un act de administrare a niuii regim politic
şi a orientărilor de natură financiară preferate de i' « sta. Astfel, „legile” se „publică în
Monitorul Oficial al Republicii Moldova”80. Bugetul de stat, fiind o lege în sine, implică
procedura " 'ligatorie de publicare în Monitorul Oficial. în acest caz, dacă legea bugetară
anuală nu va fi publicată în Monitorul Oficial, ea nu va intra ii vigoare, adică nu va produce
efecte juridice. Publicarea de informaţii cu privire la bugetul de stat constituie ■ *** Legea nr.
397-XV din 16.10.2003. (M.O. nr.248-253 din 19.12.2003). " Conform art. 12 din Legea
privind finanţele publice locale nr. 397-XV din L -6.10.2003. (M.O. nr.248-253 din
19.12.2003). 79 Conform art. 1 din Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 1 -
6.10.2003. (M.O. nr.248-253 din 19.12.2003 ). («inform art. 1 alin.(l) din Legea privind
modul de publicare şi intrare în vigoare > ulelor oficiale nr. 173-XIII din 06.07.1994, (M.O.
nr. 1 din 12.08.1994). 51 necesitate nu numai pe plan intern, dar şi pe plan extern. Situaţia
im.inciară a statului, mersul executării bugetului de stat, evoluţia puterii de cumpărare a
monedei naţionale, alăturat de dinamica pioducţiei industriale şi de creştere economică,
influenţează asupra I" r/.iţiei de care se bucură un stat pe piaţa internaţională de capital. în
concepţia sistemului bugetar din statele contemporane, a l'ievedea, adică a stabili în mod
analitic nevoile financiare ale unei I" i ioade (de obicei, un an) şi de a da acestor previziuni
maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă ircinile materiale
ale bunei funcţionări a administraţiei publice, «mstituie o obligaţie primordială a organelor
statului81 . Pe lângă principiile anualităţii, unităţii, universalităţii, < < bilibrului bugetar şi
publicităţii, în teoria financiară au fost - primate şi alte principii, cum sunt specializarea
bugetară promovată prin precizarea provenienţei tuturor veniturilor bugetare şi .1 destinaţiei
specifice a fiecărei categorii de cheltuieli bugetare10', precum şi principiul non-afecţiunii care
- aşa cum este prevăzut în Regulamentul financiar al Comunităţii Europene - pretinde ca
veniturile bugetare să fie destinate tuturor cheltuielilor bugetare şi nu unor cheltuieli
particulare104 . 3. Natura juridică a bugetului de stat Din punct de vedere a naturii juridice,
bugetul statului a fost caracterizat diferit în literatura de specialitate. Cele mai comentate
teorii de acest fel sunt cele care susţin fie că bugetul statului este act-condiţiune de natură
administrativă, fie că acest buget este întotdeauna o lege, fie că bugetul este şi lege, şi act
administrativ, sau este un act de planificare financiară. a) Teoria bugetului de stat act-
condiţiune de natură administrativă - a fost exprimată şi susţinută acordând prioritate
determinată faptului că prin bugetele anuale se condiţionează atât veniturile, cât şi cheltuielile
statului, sub aspecte parţial diferite, însă comune actelor administrative de acest fel105 . în
ceea ce priveşte veniturile, într-adevăr prin bugetele statelor se stabileşte cuantumul anual
total al veniturilor acestor bugete, se prevede cuantumul fiecăruia dintre principalele categorii
de venituri bugetare. De asemenea, se specifică impozitele, taxele şi celelalte < ondor I., Op.
cit. p. 84. 52 venituri bugetare de stat programate a se realiza anual în conformitate cu
dispoziţiile din legile şi celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale
bugetului de stat. 82 83 Dacă potrivit necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor
bugetare, prin bugetele anuale se condiţionează realizarea anumitor «•luturi publice ca
venituri ale respectivelor bugete, pe baza acestui < tect specific administrativ se formulează
concluzia că „bugetul veniturilor este un act-condiţiune”. Referitor la cheltuieli, potrivit
acestei teorii, bugetul anual al ••latului este condiţia obţinerii din trezoreria publică a sumelor
de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lângă faptul că prin acest buget se stabileşte şi se
aprobă cuantumul bănesc al fiecăreia dintre «heltuielile programate a se efectua. De
asemenea, se consideră relevantă obligaţia Parlamentului de a vota cheltuielile publice
necesare anuale cum sunt cele de salarii şi alte plăţi într-un cuantum bănesc prestabilit, ce se
efectuează pe baza dispoziţiilor din legile organice, dar pentru unele cheltuieli se lasă
agenţilor administrativi aprecierea utilităţii lor şi decizia de efectuare în cuantumul
condiţionat de legile organice. în temeiul acestui argument, se apreciază că „şi bugetul
cheltuielilor este un act-condiţiune”. b) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului
porneşte de la ideea că „legea este orice decizie emanată de puterea legislativă”, iar în
împrejurarea în care „bugetul statului este o decizie a legiuitorului, el este o lege propriu-
zisă”84 . Având în vedere că în statele constituţionale se susţine existenţa unei distincţii între
legea formală şi cea materială, în dezvoltarea acestei teorii se afirmă că pentru caracterul de
lege al unui act este mai important elementul formal decât cel material. Raţionând astfel şi
ţinând seama de faptul că fiecare lege trebuie să aibă un cuprins material care se găseşte şi în
actul de aprobare a bugetului de stat, acest buget este o lege propriu-zisă. într-o variantă a
acestei teorii se apreciază că ”bugetul statului este o lege numai în sens formal şi nu în sens
material”, pentru că el 1 tlî A se vedea Şaguna D.D., Op. cit., p. 38 şi 44. 1 A se vedea Cartou
L., Op. cit., p. 27. 83os Jeze G., Cours de Science des finances et de legislation financiere
franţaise, IV- eme ed„ Paris, 1922, p. 24 - 26. "* Carre de Malberg, Conlribution a la theorie
generale de l’Etat, Paris, 1920, p. 154. 53 „este elaborat sub formă de lege, conform
procedurii legislative”85 . c) Teoria potrivit căreia bugetul statului are natură juridică atât de
lege, cât şi de act administrativ porneşte de la deosebirea dintre legea formală şi legea
materială şi ajunge la concluzia că „bugetul este lege în părţile lui creatoare de dispoziţii
generale şi act administrativ în părţile lui creatoare de acte individuale şi concrete”100 .
Dintre cele două păreri componente ale bugetului statului, ca de altfel ale oricărui buget,
partea de venituri este considerată creatoare de dispoziţii generale în toate statele în care se
aplică principiul anualităţii impozitelor şi taxelor. în acest sens, aprobarea anuală a părţii de
venituri a bugetului statului este o adevărată lege materială, deoarece determină, în fiecare an,
prin dispoziţie generală, perceperea impozitelor şi taxelor ca şi când ar fi reglementate din
acel moment. Şi este cert că actele prin care se creează obligaţiuni de plată a impozitelor şi
taxelor sunt „acte legislative materiale”. Spre deosebire de partea de venituri, partea de
cheltuieli a bugetului statului este considerată creatoare de acte individuale şi concrete de
natură administrativă, deoarece votul cheltuielilor bugetare de către Parlament se produce în
sfera de aplicare a legilor preexistente, referitoare la deschiderea de alocaţii bugetare şi alte
procedee de cheltuieli bugetare. Din moment când acest vot nu aduce nici o modificare a unor
norme juridice preexistente, acesta „rămâne conform unor reguli generale - un act individual
de natură administrativă”86 . Pentru a ne expune punctul nostru de vedere, am recurs la
opiniile exprimate în Dreptul administrativ, pentru că instituţia bugetară poate fi raportată şi
comparată cel mai bine cu actul administrativ. Am plecat de la această premisă pentru a ne
explica natura juridică de „act” al bugetului pe care l-au considerat ca atare mulţi teoreticieni.
Majoritatea definiţiilor date susţin că bugetul este un „act” fără a se preciza natura actului şi
faptul că am fi în prezenţa unui act formal, sau unui act - activitate - fapte. Pe de altă parte, se
pune problema dacă bugetul este un act juridic şi în acest caz dacă întruneşte condiţiile de
existenţă şi valabilitate a actului juridic, în " r Trotabas L., Op. cit. p. 100. 10f' Duguit L.,
Trăită de Droit Consitutionnel, Voi.II, Paris, 1923, p.144. ,w Ibidem. 54 i’.eneral, şi a actului
administrativ, în special. Pentru a fi act juridic în irneral, trebuie întrunite condiţiile de fond şi
de formă în sensul că bugetul ar trebui să exprime o manifestare de voinţă cu scopul de a
produce efecte juridice (naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii). Pentru a
fi act administrativ, ar trebui să corespundă cu următoarele caracteristici: sunt acte
administrative juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii administrative de autorităţi
publice în calitatea lor de subiect special, învestite cu atribuţii de realizare a puterii de stat.
Astfel, actele respective dispun de prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în
executare87 . Analizând definiţia actului administrativ şi comparându-1 cu actul bugetar,
ajungem la concluzia că: în primul rând, bugetul de stat, după elaborarea de către Guvern, este
predat spre adoptare Parlamentului, în situaţia actului administrativ se poate elabora şi de alte
organe ale administraţiei statului. în al doilea rând, acest program îl face numai Guvernul, în
timp ce actul administrativ se poate elabora şi de alte organe ale administraţiei statului. în al
treilea rând, programul Guvernului nu se bucură de prezumţia de legalitate, în timp ce actul
administrativ se bucură de prezumţia de legalitate. în al patrulea rând, un act administrativ se
pune direct în executare după ce a fost elaborat, pe când bugetul de stat se execută de la o
anumită dată şi anume de la 1 ianuarie a anului viitor. Prin urmare, faţă de cele prezentate mai
sus, putem ajunge la concluzia că bugetul de stat nu este un act juridic de natură
administrativă. El nu poate fi plasat nici în categoria altor acte juridice, întrucât din
modalitatea în care se întocmeşte, se elaborează, se execută şi se controlează executarea,
putem ajunge mai curând la concluzia că este expresia unei activităţi ce are în vedere
programarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare raportate la o anumită perioadă de timp. în
cadrul acestei activităţi de programare, se iau în vedere o serie întreagă de principii de natură
'Sa nt a i I., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, voi. II, Sibiu 1993, p.13. 55
economico-financiare şi chiar acte normative care reglementează sistemul impozitelor şi al
taxelor. Prin urmare, la baza bugetului stau operaţiuni specifice de sistematizare şi sintetizare
a unor date concrete furnizate de diverşi subiecţi ce elaborează proiectele proprii bugetare,
care, prin intermediul Ministerului de Finanţe şi al Guvernului, conduc la obţinerea viziunii de
ansamblu privind structura bugetului de stat şi a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Pentru că
acest program vizează interesele economico- sociale colective şi are menirea de a rezolva
nevoile de acest gen ale unor comunităţi umane sau ale întregii comunităţi, se impune ca
printr-o modalitate juridică să se dobândească valoarea efectelor ce decurg dintr-o lege.
Pentru acest considerent credem că s-a recurs la formula aprobării bugetului de către
Parlament şi adoptării lui printr-o lege. în concepţia noastră, bugetul este un program care
dobândeşte forţa obligatorie prin intermediul unei legi şi, prin urmare, dacă am ajunge la
concluzia că are natura juridică a legii, atunci trebuie să ne raportăm la accepţiunea formală a
legii şi nu la cea materială a legii11’. 88 88 Armeanic A., Natura juridică a bugetului de stat.
Revista Naţională de Drept, nr. 4 (19) 2002, p. 6-8. 56 CAPITOLUL III PROCESUL
BUGETULUI DE STAT 3.1. Noţiunea de proces bugetar Conform dispoziţiilor legale,
activitatea bugetară trece prin mai multe etape, şi anume: elaborarea proiectului bugetului de
stat, adoptarea, promulgarea şi executarea Inigetului de stat. Elaborarea proiectului bugetului
de stat este prima etapă a procedurii bugetare, care cuprinde activitatea de determinare a
veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat. Adoptarea presupune dezbaterea şi votarea de
către Parlament i legii de adoptare a bugetului de stat. Promulgarea sau remiterea legii
bugetare anuale adoptate implică analiza efectuată de Preşedintele statului a legii bugetare
anuale, expunându-şi opinia fie de promulgare a legii de adoptare a bugetului de stat, fie
remiterea acesteia Parlamentului89 . Execuţia bugetară constă în realizarea veniturilor la
termenele şi cuantumul prevăzut (care reprezintă obligaţii minime) şi efectuarea cheltuielilor
conform destinaţiei prevăzute (care reprezintă obligaţii maxime ce nu pot fi depăşite). Această
etapă este cea mai importantă, deoarece presupune înfăptuirea concretă a previziunilor
adoptate de Parlament. încheierea exerciţiului bugetar presupune, în baza datelor furnizate de
evidenţa execuţiei bugetare, o dare de seamă completă privind modul de realizare a veniturilor
şi de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Aşadar, prin procedura bugetară se
înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter normativ şi tehnic, înfăptuite de organe
specializate ale statului în scopul elaborării, adoptării, executării şi încheierii bugetului de stat.
Articolul 3 al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996
menţionează conceptul de proces bugetar, ca fiind „procesul care începe cu elaborarea
bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar
respectiv”. A se vedea art.93 din Constituţia Republicii Moldova. 57 3.2. Clasificarea
veniturilor şi cheltuielilor bugetare Bugetul de stat al Republicii Moldova este alcătuit
constant, potrivit necesităţii de a coordona veniturile şicheltuielile anuale, din două părţi:
veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare90 . A) Partea veniturilor bugetare 91 , în condiţiile
instituirii legislaţiei fiscale din statul nostru asemănător legislaţiilor fiscale din statele
europene occidentale, cuprinde: venituri curente fiscale, nefiscale, din operaţiunile cu capital
şi transferurile. Veniturile fiscale. în cuprinsul actual al bugetului statului nostru, prima
categorie de venituri este formată din impozitul pe venit, constituind: impozitul pe venit
reţinut de întreprinderi, instituţii şi organizaţii; impozitul pe venit calculat de organele fiscale;
25 la sută din salariul persoanelor care fac serviciu de alternativă; alte impozite pe venit;
impozitul pe venitul întreprinderilor, asociaţiilor, organizaţiilor de stat; impozitul pe venitul
întreprinderilor cu investiţii străine şi al întreprinderilor mixte; impozitul pe venitul I"
rsoanelor juridice străine obţinut din activitatea de pe teritoriul Republicii Moldova; impozitul
pe venitul băncilor şi altor instituţii inundare; impozitul pe venitul activităţii de asigurare etc.
A doua categorie de venituri o constituie impozitele interne pe mărfuri şi servicii, cum sunt:
Taxa pe Valoarea Adăugată la mărfurile produse pe teritoriul Republicii Moldova, la servicii
şi la mărfurile importate; impozitul privat; accizele la diferite produse stabilite < imform
legislaţiei etc. A treia categorie de venituri o constituie impozitele asupra comerţului
internaţional, cum sunt: taxa vamală; tariful vamal la mărfurile şi obiectele importate;
încasările consulare; taxele de export. Pe lângă aceasta mai există şi alte impozite ce pot
apărea în urma introducerii unor noi tipuri de venituri fiscale şi nu pot fi încadrate în
categoriile de venituri fiscale menţionate. Veniturile nefiscale. Prima categorie este fonnată
din: venituri • Im activitatea de antreprenoriat şi de proprietate, cum sunt: 90 A se vedea
Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară nr. 969-XIII din 24.07.1996. 91 A se
vedea Anexa nr. 1 din Hotărârea Parlamentului privind clasificaţia bugetară 58 dividende
ilerente cotei de participare a statului în societăţi pe acţiuni; venitul net il Băncii Naţionale a
Moldovei; dobânzile la credite acordate din bugetul •Ic* stat; arenda pentru patrimoniul de
stat etc. A doua categorie de venituri nefiscale o constituie unele taxe şi plăţi administrative,
cum sunt: taxele percepute de poliţia rutieră; laxa pentru eliberarea de paşapoarte, buletine de
identitate, legitimaţii şi certificate; taxa de stat pentru acţiunile examinate de ludecătorii şi de
alte instanţe judecătoreşti etc. A treia categorie de venituri nefiscale o constituie amenzile şi
sancţiunile administrative, cum sunt: amenzile şi sancţiunile administrative; amenzile aplicate
de poliţia rutieră; amenzile aplicate de poliţia economică; veniturile provenite de la confiscări,
amenzile i alte sancţiuni aplicate de Departamentul Vamal etc. În plus, mai există şi încasări
neidentificate ce pot apărea pe parcursul anului şi nu pot fi încadrate în categoriile de venituri
nefiscale menţionate. Categoria veniturilor din operaţiunile cu capital, în prezent cuprinde
venituri realizate din vânzarea capitalului fix (vânzarea apartamentelor către cetăţeni,
vânzarea patrimoniului de stat, vânzarea întreprinderilor de stat etc.), veniturile din vânzarea
terenurilor şi activelor nemateriale (vânzarea brevetelor, elementelor know-how, produselor
SOFT (complexuri de programare) etc.)92 , transferurile de capital din surse nestatale.
Transferurile sunt ultimele categorii de venituri bugetare ce includ transferurile de peste
hotare pentru cheltuielile curente şi cheltuielile capitale acordate Republicii Moldova de alte
state şi organizaţii internaţionale în contul bugetului de stat. B) Partea de cheltuieli ale
bugetului statului este formată din trei componente: • clasificaţia funcţională a cheltuielilor
bugetare93; • clasificaţia organizaţională a cheltuielilor bugetare94; 11 ’ A se vedea Armeanic
A., Voldnschi V., Drept fiscal, Ed. ASEM, Chişinău 2001, p. 148. ,1 ugetare care au conţinut
fiscal, adică: impozitele, taxa pe va_loarea adăugată, accizele etc.; 106 venituri bugetare care
nu au caracter fiscal, spre exemplu: contribuţiile pentru asigurările sociale de stat, veniturile
provenite din operaţiunile cu capital, împrumuturile de stat, donaţiile ş. a. După sursele de
provenienţă se deosebesc: venituri bugetare provenite din surse interne; venituri bugetare
provenite din surse externe (donaţiile, ajutoarele din străinătate ş. a.). Din punctul de vedere al
apartenenţei la verigile sistemului bugetar, veniturile bugetare se clasifică în trei categorii:
venituri care se încasează la bugetul de stat (impozitul pe venit, taxa pe valoarea adăugată,
accizele, taxa vamală, impozitul privat etc.). venituri care revin bugetelor locale (impozitul pe
bunurile imobiliare, impozitul pentru folosirea resurselor naturale, taxa pentru amenajarea
teritoriului etc.); După caracterul veniturilor bugetare există: venituri ordinare - acelea care au
caracter permanent, se încasează cu regularitate, cum sunt spre exemplu: impozitul pe venit,
TVA, accizele, impozitul pe bunurile imobile etc.; venituri extraordinare se încasează în
situaţii excepţionale pentru a acoperi cheltuielile specifice: lansarea unui împrumut de stat,
emisiunea monetară etc. 107 142 etapa dezvoltării manufacturilor cu un anumit număr de
CAPITOLUL VI BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT 6.1. Caracterizarea
generală a asigurărilor sociale de stat 6.1.1. Noţiuni generale istemul public de asigurări
sociale a fost recunoscut încă în salariaţi treptat sporit, în scopul ajutorării băneşti a acestora
în cazuri de accidente, îmbolnăviri şi alte împrejurări în care nu-şi puteau continua activitatea
salariată. Din acea etapă incipientă a economiei de piaţă, accidentele de muncă şi
îmbolnăvirile profesionale au fost recunoscute ca riscuri inevitabile pentru persoanele fizice
care participă la producţia de bunuri, la construcţii şi alte lucrări, la transporturi şi alte
servicii. Aceste riscuri s-au dovedit inevitabile cu toate acţiunile de protecţie a muncii şi de
prevenire a accidentelor şi îmbolnăvirilor profesionale, determinând instituirea procedeului de
ajutorare bănească denumit asigurări sociale. Denumirea asigurări sociale a fost generalizată
asemănător asigurărilor de bunuri pentru riscuri de pierdere şi distrugere neprevăzută. Ca şi
asigurările de persoane pentru riscurile oricăror accidente şi ale decesului, asigurările sociale
au fost instituite ca un procedeu financiar de constituire a unor fonduri băneşti prin plăţi sau
contribuţii ale subiectelor de drept interesate, din care se acordă însă nu despăgubiri specifice
asigurărilor de bunuri şi persoane, ci ajutoare şi indemnizaţii băneşti de asigurări sociale.
Atributul „social” din expresia asigurări sociale corespunde, în primul rând, faptului că
fondurile băneşti de asigurări sociale se constituie prin plăţi sau contribuţii băneşti nu numai
ale salariaţilor care primesc ajutoarele băneşti de acest fel, ci şi ale altor subiecte de drept şi
anume ale patronilor şi ale statului. Pe de altă parte, categoria ajutoarelor băneşti de asigurări
sociale a fost extinsă cu motivaţia „socială” şi cuprinde indemnizaţii pentru prevenirea
îmbolnăvirilor, pensii pentru incapacitate temporară de muncă, pensii pentru depăşirea
anumitor vârste şi alte ajutoare cu motivaţie socială153 . 153Gliga I, Op. cit., p. 239-241. 143
6.1.2. Apariţia asigurărilor sociale Din evoluţia istorică a asigurărilor sociale este remarcabil
că primele procedee de asigurare socială au fost iniţiate de lucrătorii salariaţi din manufacturi
şi fabrici. Ca urmare a acestei iniţiative s-au înfiinţat case de asigurări sociale, ale căror
fonduri băneşti se constituiau la început mai ales din cotizaţiile salariaţilor ce se înscriau ca
membri şi, apoi şi din contribuţii ale patronilor, respectiv, ale întreprinderilor şi celorlalte
unităţi economice care foloseau munca salariată, cărora în statele contemporane li s-au
adăugat subvenţiile băneşti ale statelor. Din evoluţia asigurărilor sociale este remarcabil că în
Anglia, Franţa şi alte state europene asigurările sociale au dobândit un statut legal în prima
jumătate a secolului XIX, fiind reglementate prin legi privind, îndeosebi, plata pensiilor
militare şi civile. De exemplu, datorită faptului că funcţionarii civili nu primeau pensii, au fost
înfiinţate case particulare ale pensionarilor, în care funcţionarii civili se înscriau voluntar şi
plăteau cotizaţiile care le dădeau dreptul de a primi pensie. Aceste case înregistrau deficite pe
care statul se considera obligat să le acopere cu subvenţii. în consecinţă, printr-o lege din anul
1853 s-a recunoscut dreptul la pensie al funcţionarilor civili, casele particulare ale
pensionarilor au fost desfiinţate şi plata pensiilor a fost preluată de trezoreria publică,
cheltuielile pentru pensii devenind o categorie de cheltuieli ale bugetului general al statului
francez. Datorită creşterii permanente a cheltuielilor bugetare pentru pensii, printr-o lege din
1924 a fost înfiinţată o casă a pensiilor şi s-au introdus reţineri din salariile şi soldele
funcţionarilor civili şi militari pentru fondul bănesc care, în funcţie de necesităţi, era
completat din bugetul statului154 . 6.1.3. Sistemul contemporan de asigurări sociale în
Republica Moldova în perioada contemporană, sistemul de asigurări sociale al Republicii
Moldova s-a transformat într-un instrument financiar - public în vederea menţinerii unui trai
decent al unor segmente sociale din statul nostru. în acest context, sistemul public de asigurări
sociale naţional se organizează şi funcţionează, fiind fundamentat pe următoarele principii: •
principiul unicităţii, potrivit căruia statul organizează şi 154A se vedea Jeze G., Cours de
finances publiques, Paris, Ed. M. Giard, 1929, p.156-157. 144 garantează sistemul public de
asigurări sociale bazat pe aceleaşi norme de drept; • principiul egalităţii, care asigură tuturor
participanţilor la sistemul public de asigurări sociale - contribuabili şi beneficiari - un
tratament nediscriminatoriu în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile prevăzute de legislaţie;
• principiul solidarităţii sociale inter şi intrageneraţii, conform, căruia participanţii la sistemul
public de asigurări sociale îşi asumă conştient şi reciproc obligaţii şi beneficiază de dreptul
pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea riscurilor sociale prevăzute de legislaţie; •
principiul obligativităţii, potrivit căruia persoanele fizice şi juridice au, conform legii,
obligaţia de a participa la sistemul public de asigurări sociale; drepturile de asigurări sociale
se exercită corelativ îndeplinirii obligaţiilor; • principiul contributivităţii, conform căruia
fondurile de asigurări sociale se constituie pe baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice
şi juridice participante la sistemul public de asigurări sociale; drepturile de asigurări sociale se
cuvin în temeiul contribuţiilor de asigurări sociale plătite; • principiul repartiţiei, potrivit
căruia fondurile de asigurări sociale realizate se redistribuie pentru plata obligaţiilor ce revin
sistemului public de asigurări sociale, conform legii; • principiul autonomiei, potrivit căruia
sistemul public de asigurări sociale se administrează de sine stătător, în baza legii155 .
Potrivit art. 10 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale: „bugetul asigurărilor
sociale de stat face parte din bugetul public naţional şi este independent de bugetul de stat”.
Deci, acest buget se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi este aprobat printr-o lege
separată, parcurgând aceeaşi procedură ca şi bugetul de stat. în acest sens, organizarea
bugetară a asigurărilor sociale se caracterizează prin următoarele: • generalitatea acestor
asigurări cuprinde întregul personal şi prestatorii de servicii activi, toţi pensionarii, ca şi
membrii familiilor tuturor acestora; 155Conform art.3 din Legea privind sistemul public de
asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999. 145 • imprescriptibilitatea dreptului la pensie şi
indemnizaţie de asigurări sociale şi garantarea ca drept personal ce nu poate fi cedat, având în
vedere scopul acestor asigurări de a crea condiţii decente de viaţă şi de a menţine capacitatea
de muncă a persoanelor fizice aflate în activitate. însemnătatea şi rolul actual în Republica
Moldova a asigurărilor sociale de stat este conceput din cheltuielile bugetare cu destinaţia
acestor asigurări, din condiţiile constituirii fondurilor băneşti necesare acestor asigurări, ca şi
din procedura elaborării, adoptării, promulgării şi execuţiei bugetului asigurărilor sociale de
stat. 6.2. Casa Naţională de Asigurări Sociale 6.2.1. Noţiuni generale Sediul juridic constituie
Legea privind sistemul public de asigurări sociale tir. 489-XIV din 08.07.1999 (M.O. nr.1-4/2
din 06.01.2000). Casa Naţională de Asigurări Sociale este o instituţie publică autonomă de
interes naţional, cu personalitate juridică, ce administrează şi gestionează sistemul public de
asigurări sociale156 157 . Această instituţie publică, prin intermediul Trezoreriei de Stat a
Ministerului Finanţelor, gestionează bugetul asigurărilor sociale de stat, care este format din
fonduri de asigurări sociale plătite de contribuabilii sistemului public de asigurări sociale de
statm . Casa Naţională înfiinţează case teritoriale în funcţie de numărul sau de structura
asiguraţilor şi de complexitatea activităţii la nivel teritorial, care funcţionează sub conducerea
şi controlul său, dar au personalitate juridică. La baza sistemului financiar al Casei Naţionale
se află bugetul asigurărilor sociale de stat - parte componentă a bugetului public naţional, care
se aprobă anual prin lege de organul reprezentativ. Această instituţie financiar-publică este
condusă de un preşedinte desemnat de Guvernul Republicii Moldova. Preşedintele Casei
Naţionale 156 Conform art. 43 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-
XIV din 08.07.1999 (M.O. nr.1-4/2 din 06.01.2000). 157 în viziunea actualei legislaţii privind
statutul juridic al plătitorilor contribuţiilor de asigurări sociale, acesta este asimilat
contribuabililor din sfera fiscală. în acest caz, consecinţele juridice de sancţionare privind
încălcarea legislaţiei de asigurări sociale vor fi aplicate în conformitate cu legislaţia fiscală,
inclusiv regimul juridic de aplicare excepţională de executare a obligaţiilor contribuţiilor de
asigurări sociale prin metoda executării silite a obligaţiilor contribuţiilor sociale. (a se vedea
Armeanic A., Volcinschi V., Rotaru A., Palade Iu., Tetelea E„ Gujuman T., Drept fiscal, Ed.
MUSEUM, Chişinău 2(701, pp. 48-50). 146 este ordonatorul principal de credite pentru
bugetul asigurărilor sociale de stat158 . Activitatea Casei Naţionale este supravegheată de
către Consiliul de Administraţie, compus din 12 persoane. Preşedintele Consiliului de
Administraţie este ministrul muncii şi protecţiei sociale. Consiliul de Administraţie este
format din reprezentanţi ai Guvernului, Patronatului, Sindicatelor şi ai organizaţiilor de
pensionari, înaintaţi în funcţia de membri ai Consiliului de Administraţie de către instituţiile şi
organizaţiile respective pe principii de proporţionalitate. Deciziile Consiliului de
Administraţie se adoptă cu majoritatea de voturi ale membrilor lui. în cazul parităţii de voturi,
cel al preşedintelui consiliului este decisiv. Modul de organizare şi funcţionare a Casei
Naţionale de Asigurări Sociale este reglementat prin Hotărârea Guvernului cu privire la
aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale a Republicii Moldova nr. 739 din
25.07.2000159 . Acest statut stabileşte atribuţiile preşedintelui Casei Naţionale, ale
Consiliului de Administraţie, precum şi modul de organizare şi funcţionare a Casei Naţionale
şi caselor teritoriale. Cheltuielile de organizare şi funcţionare a sistemului public de asigurări
sociale se suportă din bugetul asigurărilor sociale de stat. Aceste cheltuieli se stabilesc în
proporţie de până la 5% anual raportate la cheltuielile anuale totale, prevăzute prin legea
bugetului asigurărilor sociale de stat. 6.2.2. Atribuţiile Casei Naţionale de Asigurări Sociale în
aplicarea conformă a legislaţiei financiar-publice de asigurări sociale, Casa Naţională de
Asigurări Sociale este implicată în 19,1 In legislaţia noastră a fost instituită noţiunea de
ordonatori de credite bugetare. Pornind de la analiza acestui termen, trebuie menţionat că in
legislaţia financiară autohtonă nu este determinat conceptul de credit bugetar. în acest context,
putem asimila termenul de credit bugetar cu cel din sfera dreptului privat şi că acesta este cu
totul diferit de creditele sau împrumuturile propriu-zise. Deci, din punct de vedere civil,
creditele propriu-zise sunt relaţii contractuale în cadrul cărora o persoană dă celeilalte anumite
sume de bani ori alte bunuri cu condiţia de a i le restitui şi eventual, cu dobândă. O altă
definire a termenului dat legislaţia noastră nu are. în aceeaşi ordine de idei, reglementarea
noastră stabileşte, la partea de cheltuieli, nu repartizarea creditelor bugetare, ci repartizarea
alocaţiilor bugetare, fiind termene diferite după natura sa. De aceea, propunem a introduce un
concept unic în legislaţia bugetară publică naţională, care este actualmente compatibil cu
normele în vigoare ale Republicii Moldova şi anume: ordonator de alocaţii bugetare. 191
M.O. nr. 94-97/834 din 03.08.2000. 147 următoarele: a) exercită îndrumarea şi controlul
privind aplicarea dispoziţiilor legale de către structurile sale teritoriale, inclusiv de către
fondurile de asigurări sociale, precum şi de către persoanele fizice şi juridice cărora le revin
drepturi şi obligaţii financiar-publice în sfera asigurărilor sociale; b) furnizează datele
necesare pentru fundamentarea şi elaborarea bugetului asigurărilor sociale de stat; c) prezintă
Guvernului şi partenerilor sociali rapoarte cu privire la modul de administrare şi gestionare a
bugetului asigurărilor sociale de stat; d) publică anual raportul său de activitate; e) virează
contribuţiile de asigurări sociale şi alte tipuri de contribuţii, potrivit dispoziţiilor legale în
vigoare; f) controlează veridicitatea dărilor de seamă referitoare la bugetul asigurărilor sociale
de stat, corectitudinea utilizării mijloacelor virate la bugetul asigurărilor sociale de stat
(prestaţii de asigurări sociale şi alte plăţi prevăzute de legislaţie); g) ia măsuri, în condiţiile
legii, pentru dezvoltarea şi administrarea eficientă a patrimoniului sistemului public, precunx
şi pentru asigurarea integrităţii acestuia; h) ia măsuri pentru protecţia fondurilor de asigurări
sociale; i) asigură evidenţa la nivel naţional a tuturor contribuabililor la sistemul public; j)
asigură evidenţa drepturilor şi obligaţiilor de asigurări sociale la nivel naţional pe baza
codului personal de asigurări sociale; k) certifică anual stagiul de cotizare pentru fiecare
asigurat; l) îndrumă şi controlează activitatea de expertiză medicală şi de recuperare a
capacităţii de muncă; m) furnizează date pentru reactualizarea cuantumului prestaţiilor în
sistemul public în timpul execuţiei bugetare; n) asigură aplicarea convenţiilor internaţionale
de asigurări sociale la care Republica Moldova este parte; o) dezvoltă relaţii cu organisme
similare în domeniul asigurărilor sociale din alte ţări; p) organizează selecţia, pregătirea şi
perfecţionarea profesională a 148 personalului din domeniul asigurărilor sociale; q) asigură
introducerea, extinderea, întreţinerea şi protecţia sistemelor automate de calcul şi evidenţă; r)
asigură reprezentarea în faţa instanţelor de judecată în litigiile în care este implicată ca urmare
a aplicării legislaţiei din sfera dată; s) îndeplineşte alte atribuţii în conformitate cu legea cadru
în vigoare. 6.2.3. Casele teritoriale de asigurări sociale Casa teritorială este structura de bază
în sistemul public de asigurări sociale, căreia îi revin, în limitele competenţei sale, toate
activităţile ce ţin de deservirea nemijlocită a populaţiei în acest domeniu. Casa teritorială este
persoană juridică şi îşi desfăşoară activitatea sub conducerea şi controlul Casei Naţionale.
Lichidarea sau reorganizarea casei teritoriale, în caz de oportunitate, constituie competenţa
exclusivă a Casei Naţionale. Activitatea casei teritoriale este condusă de director, desemnat în
funcţie de preşedintele Casei Naţionale. Numărul caselor teritoriale, amplasarea lor pe
teritoriul republicii, precum şi personalul acestora se stabileşte în funcţie de numărul
populaţiei ce beneficiază de serviciile casei teritoriale. Limitele competenţei, structura
organizaţională, dotarea materială şi modul de finanţare a caselor teritoriale sunt stabilite de
regulamentul acestora, elaborate şi aprobate de Casa Naţională. Casa teritorială are
următoarele atribuţii: a) înaintarea şi argumentarea propunerilor de elaborare a proiectului
devizului de cheltuieli pentru organizarea şi funcţionarea în anul bugetar următor a Casei
Teritoriale de Asigurări Sociale în cadrul Casei Naţionale; b) ţinerea evidenţei în conformitate
cu codurile individuale de asigurări sociale ale tuturor contribuabililor de asigurări sociale din
teritoriul respectiv, c) încheierea contractelor de asigurări sociale în conformitate cu
prevederile legislaţiei; d) supravegherea respectării de către contribuabili a prevederilor
legislaţiei în vigoare cu privire la asigurările sociale de stat; e) achitarea pensiilor,
compensaţiilor, indemnizaţiilor şi efectuarea 149 analizei periodice a acestui proces în
vederea perfecţionării lui; f) organizarea şi desfăşurarea activităţii de perfecţionare
profesională a personalului din teritoriu prin intermediul unor programe respective de
instruire; g) întocmirea dosarelor pe fiecare agent economic şi persoană fizică - contribuabili
în bugetul de asigurări sociale, în baza codului personal de evidenţă individuală; h) orga-
nizarea procesului de colectare şi virare a contribuţiilor de asigurări sociale în baza codurilor
individuale de asigurări sociale şi altor tipuri de contribuţii, potrivit dispoziţiilor legale în
vigoare; i) exercitarea unui control nemijlocit al procesului de acumulare a contribuţiilor de
asigurări sociale; j) aplicarea sancţiunilor şi amenzilor faţă de agenţii economici şi persoanele
fizice - debitori ai Casei Naţionale; k) certificarea stagiului de cotizare a asiguratului în
condiţiile legii; l) recepţionarea de la întreprinderi şi de la cetăţeni a demersurilor şi
documentelor necesare pentru stabilirea pensiilor, compensaţiilor şi indemnizaţiilor,
perfectarea documentelor, stabilirea dreptului persoanelor asigurate la pensii şi indemnizaţii şi
la plata lor; m) perfectarea documentelor, inclusiv a proiectelor de hotărâri ale consiliului de
experţi, pentru stabilirea pensiilor şi indemnizaţiilor, recalcularea pensiilor şi indemnizaţiilor;
n) exercitarea controlului asupra legitimităţii şi corectitudinii eliberării certificatelor de
concediu medical; o) desfăşurarea nemijlocită a activităţii de expertiză medicală şi recuperare
a capacităţii de muncă; p) ţinerea evidenţei pensionarilor ce au nevoie de tratament balneo-
sanatorial şi repartizarea biletelor de tratament balneo-sanatorial; q) examinarea petiţiilor
cetăţenilor în chestiunile ce ţin de stabilirea, plata pensiilor şi indemnizaţiilor şi darea
răspunsurilor respective; r) asigurarea reprezentării în instanţele judiciare pe litigiile în care
este implicată; s) exercitarea controlului asupra utilizării respective a mijloacelor financiare
destinate pentru plata pensiilor şi indemnizaţiilor de către instituţiile care efectuează
nemijlocit plata acestora; 150 t) exercitarea controlului asupra corectitudinii tranzacţiilor de
achitări reciproce dintre agenţii economici şi Casa Naţională; u) colaborarea cu organele
Serviciului Fiscal de Stat în domeniul ţinerii evidenţei agenţilor economici şi persoanelor
fizice - contribuabili în bugetul asigurărilor sociale de stat; v) examinarea şi soluţionarea
contestaţiilor, sesizărilor şi reclamaţiilor ce-i sunt adresate. 6.3. Cheltuielile bugetare pentru
asigurările sociale de stat Pornind de la dispoziţiile art. 39 şi 41 din Legea privind sistemul
public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999, cheltuielile bugetare pentru
asigurările sociale de stat sunt reglementate, având următoarea destinaţie: • pensiile pentru
munca desfăşurată până la depăşirea limitei legale de vârstă; • pensiile ce se acordă pentru
pierderea capacităţii de muncă din cauză de accident de muncă şi boală profesională,
denumită şi pensie de invaliditate; • pensiile de urmaş ce se acordă copiilor până la o anumită
vârstă ai asiguraţilor decedaţi şi soţiilor acestora în funcţie de vârstă şi de durata căsătoriei cu
susţinătorul decedat; • indemnizaţii pentru incapacitatea temporară de muncă cauzată de boli
obişnuite sau de accidente în afara muncii, de boli profesionale şi de accidente de muncă.
Această formă de protecţie socială a asiguratului, concretizată prinţr-o o sumă de bani ce se
acordă prin sistemul public de asigurări sociale pentru o anumită perioadă de incap acitate
temporară de muncă. • prestaţii pentru prevenirea îmbolnăvirilor, refacerea şi întărirea
sănătăţii ce se acordă în cuantumul necesar acoperirii diferenţei de salariu celor care în scopul
refacerii sănătăţii li se reduce programul de lucru sau sunt trecuţi temporar în locuri de muncă
mai uşoare, ce se acordă pentru trimiterea la tratament balneo-climateric, pentru carantină în
cazuri de boli contagioase şi alte trebuinţe asemănătoare. Prestaţiile pentru prevenirea
îmbolnăvirilor şi recuperarea capacităţii de muncă sunt o formă de protecţie socială ce se
acordă prin sistemul public de asigurări sociale persoanelor asigurate ca sprijin bănesc sau de
altă natură în caz de reducere a timpului de muncă sau de trecere temporară la o altă muncă
151 din motive de sănătate, în caz de carantină, de procurare a articolelor ortopedice, de
necesitate a trimiterii la odihnă, tratament balnear şi în alte cazuri prevăzute de lege; •
indemnizaţii de maternitate şi indemnizaţii pentru creşterea copilului sau îngrijirea copilului
bolnav. Indemnizaţia de maternitate este o formă de protecţie socială ce constă dintr-o sumă
de bani acordată prin sistemul public de asigurări sociale femeilor asigurate, precum şi celor
care au încetat plata contribuţiei de asigurări sociale în condiţiile prevăzute de legislaţia în
această sferă, în caz de naştere a copilului. Indemnizaţia pentru creşterea copilului sau
îngrijirea copilului bolnav este o modalitate de sprijin bănesc ce se stabileşte şi se acordă prin
sistemul public de asigurări sociale persoanei asigurate pentru creşterea copilului sau
îngrijirea copilului bolnav; • ajutorul de şomaj este o formă de protecţie socială a persoanei
asigurate apte pentru muncă şi neîncadrate, ce constă dintr-o sumă de bani stabilită şi acordată
lunar; • ajutorul bănesc în caz de deces al salariatului sau al membrilor familiei acestuia
constă dintr-o sumă de bani ce se acordă prin sistemul public de asigurări sociale în cazul
încetării din viaţă a asiguratului sau a pensionarului. Fiecare dintre aceste pensii, indemnizaţii
şi ajutoare băneşti de asigurări sociale se calculează în temeiul unor norme speciale, care
garantează acordarea acestor pensii, indemnizaţii şi ajutoare în mod individual, în funcţie de
condiţiile particulare de pensionare, invaliditate etc., ale fiecărui salariat. însumarea acestor
drepturi băneşti individuale pe unităţi administrativ-teritoriale şi în mod central are rezultatul
stabilirii cuantumului bănesc total al fiecăreia dintre respectivele categorii de cheltuieli
bugetare ale asigurărilor sociale de stat în cadrul procedurii de elaborare a bugetului
asigurărilor sociale de stat. 152 6.4. Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat 6.4.1.
Noţiuni generale Conform concepţiei de asigurări sociale de stat adoptată în Republica
Moldova prin extinderea sferei de aplicare a acestor asigurări şi exonerarea salariaţilor de
plata contribuţiei băneşti160, sursă principală de constituire a fondurilor băneşti necesare
cheltuielilor acestor asigurări a devenit contribuţia pentru asigurările sociale de stat. Aceasta
este plătită de întreprinderile, instituţiile, organizaţiile şi celelalte persoane juridice, de către
deţinătorii patentelor de întreprinzător, precum şi de celelalte persoane fizice şi alte subiecte
de drept ai căror salariaţi sau angajaţi sunt cuprinşi în aceste asigurări ca beneficiari ai
pensiilor, indemnizaţiilor şi ajutoarelor băneşti acordate în cadrul acestor asigurări. Pe lângă
contribuţia bănească pentru asigurările sociale de stat, ca venituri bugetare ale acestor
asigurări sunt prevăzute dobânzile bancare pentru disponibilităţi băneşti apărute în executarea
bugetului asigurărilor sociale de stat, majorările de întârziere (penalitatea) şi amenzile193
aplicate pentru neplata integrală şi la termen a contribuţiei datorată de întreprinderi, instituţii,
organizaţii etc.; sumele de bani obţinute din lichidarea unor debite restante din anii anteriori.
Dintre veniturile bugetare ale asigurărilor sociale de stat, contribuţia plătită de instituţii,
întreprinderi, organizaţii etc. este cel mai important venit bugetar şi cu o reglementare juridică
mai complexă. Contribuţia pentru asigurările sociale de stat datorată de întreprinderi,
instituţii, organizaţii etc. se calculează asupra fondului de salarii al fiecăreia dintre unităţile
plătitoare în acest scop fiind precizate sumele de bani ce se includ şi cele care nu pot fi
cuprinse în fondul contributiv de salarii. Se includ în fondul de salarii contributiv al fiecărei
unităţi debitoare următoarele: • salariile pentru întregul personal permanent, temporar sau
zilier al 160 In unele state cum este spre exemplu SUA cotizaţiile pentru asigurări sociale se
achită atât de angajat, cât şi de patron. Spre deosebire de ţările europene, inclusiv Republica
Moldova, unde contribuţia de bază a acestei cotizaţii o plăteşte patronul, în S.U.A. cotizaţia se
împarte în jumătate. (A se vedea Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane, Ed. CE
USM, Chişinău 2003, p. 31). 153 unităţii debitoare; • drepturile băneşti pentru concedii legale
şi suplimentare; • salariile cuvenite personalului scos din producţie sau activitate pentru
calificare profesională; • indemnizaţiile ce se plătesc persoanelor angajate şi celor ce
îndeplinesc funcţii de conducere; • sporurile de salarii pentru vechime în munca neîntreruptă,
pentru condiţii de muncă grele şi periculoase, pentru 161 activitatea prestată suplimentar peste
programul de lucru cu alte motivaţii asemănătoare; • alte drepturi băneşti de natură salariată
acordate personalului propriu în condiţiile legale. Nu se cuprind în fondul de salarii
contributiv sumele de bani acordate sau plătite personalului în alte scopuri decât cel salaiial şi
anume: a) prestaţiile de asigurări sociale, cu excepţia ajutorului de şomaj, prestaţiei în cazul
incapacităţii temporare de muncă, pensiei de invaliditate; b) prestaţiile care se suportă din
fondurile angajatorului; c) drepturile plătite, potrivit dispoziţiilor legale, în cazul desfacerii
contractelor de muncă; d) diurnele de deplasare şi indemnizaţiile de transfer; e) drepturile de
autor sau cele obţinute în baza unei convenţii civile; f) alte drepturi exceptate prin legi
speciale162 . Fondul contributiv de salarii se calculează de către întreprinderi, instituţii,
organizaţii şi alţi debitori ai contribuţiei pentru asigurări sociale de stat anual şi se
repartizează pe trimestre, aceste date fiind necesare întocmirii bugetului asigurărilor sociale
de stat. 161 în viziunea legislaţiei asigurărilor sociale de stat, subiectul plătitor al
contribuţiilor la bugetul asigurărilor sociale de stat este asimilat subiectului plătitor al
impozitelor şi taxelor din dreptul fiscal, adică este contribuabil. în acest context, regimul
administrării contribuţiilor la bugetul asigurărilor sociale de stat este acelaşi, fiind reglementat
în TITLUL V al CODULUI FISCAL AL REPUBLICII MOLDOVA. Deci organele
responsabile de percepere şi control al respectării contribuţiilor în bugetul asigurărilor sociale
de stat sunt organele fiscale şi casele teritoriale de asigurări sociale care exercită un control
nemijlocit al procesului de acumulare a contribuţiilor de asigurări sociale şi aplică sancţiunile
faţă de agenţii economici şi . . '- anele fizice - debitori ai Casei Naţionale. 162 A se vedea
art.23 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489- XIV din 08.07.199*
(M.O. nr. 1 -4/2 din 06.01.2000) 154 Contribuţia pentru asigurările sociale de stat se
calculează prin aplicarea anumitor procente legal stabilite asupra fondului de salarii
contributiv, de către deţinătorii patentelor de întreprinzător, precum şi de celelalte persoane
fizice şi alte subiecte de drept ai căror salariaţi sau angajaţi sunt cuprinşi în aceste asigurări ca
beneficiari ai pensiilor, indemnizaţiilor şi ajutoarelor băneşti acordate în cadrul acestor
asigurări. Aceste procente sunt reglementate diferenţiat în funcţie de organizarea juridică, de
tipul persoanelor fizice care desfăşoară o activitate economică sau profesională. Cotele
respective se stabilesc anual prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobată de
Parlamentul Republicii Moldova. Natura juridică de obligaţie financiar-bugetară a contribuţiei
pentru asigurările sociale de stat este susţinută de următoarele argumente: • este instituită în
scop public, ca principal procedeu de formare a fondurilor băneşti anuale din care se plătesc
pensii şi indemnizaţii băneşti de însemnătate deosebită pentru condiţiile de trai
corespunzătoare salariaţilor care-şi pierd capacitatea de muncă; • este reglementată şi aplicată
similar ca şi în legislaţia fiscală, prin dispoziţii care stabilesc exact calculul fondurilor de
salarii asupra cărora se calculează această contribuţie; • neplata integrală şi la termenele legale
ale acestei contribuţii atrage atât aplicarea majorărilor de întârziere (penalitatea) şi amenzile
pentru toate veniturile bugetului public naţional, cât şi executarea silită a plăţilor neefectuate
benevol, indiferent de calitatea subiectelor debitoare. Datorită naturii juridice obligaţionale,
contribuţia pentru asigurările sociale de stat se realizează în mod operativ cu o certitudine
asemănătoare impozitelor şi taxelor bugetului de stat şi bugetelor locale. 6.4.2. Persoanele
asigurate prin sistemul public de asigurări sociale Sistemul public de asigurări sociale din
Republica Moldova prevede două modalităţi de asigurare a persoanelor şi anume: asigurare
socială obligatorie prin efectul legii şi asigurarea socială pe bază de contract individual. în
sistemul public, sunt asigurate obligatoriu prin efectul legii: 155 1) persoana care desfăşoară
activitate pe bază de contract individual de muncă; 2) persoana care desfăşoară activitate în
funcţie electivă sau este numită la nivelul autorităţii executive, legislative sau judecătoreşti, pe
durata mandatului, ale cărei drepturi şi obligaţii sunt asimilate persoanei care desfăşoară
activitate pe bază de contract individual de muncă163; 3) persoana care realizează un venit
anual echivalent cu cel puţin 4 salarii medii lunare pe economie şi se regăseşte în una din
situaţiile următoare: a) este asociat unic, comanditar, acţionar sau manager în societatea
comercială cu care nu s-a încheiat contract individual de muncă; b) este manager în baza
contractului de management; c) este membru al unei asociaţii familiale; d) este autorizată să
desfăşoare activitate independentă; e) este angajată într-0 instituţie internaţională, dacă nu este
asiguratul acesteia; f) este membru de cooperativă meşteşugărească; g) desfăşoară activitate
într-o unitate de cult recunoscută şi nu are încheiat contract individual de muncă; h) a atins
vârsta de 16 ani şi nu întâmpină restricţii în asigurarea obligatorie conform legislaţiei în
vigoare; 4) persoana care realizează un venit anual echivalent cu cel puţin 3 salarii medii
lunare pe economie şi se regăseşte în una din situaţiile următoare: a) are proprietate şi/sau este
arendaş de terenuri agricole şi forestiere; b) desfăşoară activitate agricolă în cadrul
gospodăriei ţărăneşti sau activitate privată în domeniul forestier; c) este membru al unei
societăţi agricole sau al altor forme de asociere din agricultură; 163 Angajatorii mea ţionaţi la
punctele 1 şi 2 sunt obligaţi să depună (lunar sau în alte termene, stabilite de legislaţie)
declaraţie privind evidenţa nominală a asiguraţilor. Declaraţiile se depun la structurile
teritoriale ale Casei Naţionale în a căror rază se află sediul angajat» rului sau domiciliul
asiguratului. 156 5) persoana care realizează prin cumul un venit anual echivalent cu cel puţin
4 salarii medii lunare pe economie şi se regăseşte în două sau mai multe situaţii menţionate
mai sus164 . A doua categorie de asiguraţi o constituie persoanele asigurate pe bază de
contract individual. în acest compartiment se încadrează categoriile de persoane care nu sunt
asigurate obligatoriu prin efectul legii. Dacă vorbim ipotetic de această categorie de asiguraţi,
putem exemplifica cazul asigurării persoanelor care îşi desfăşoară activitatea profesională sau
de muncă (legalizat sau pe piaţa tenebră) peste hotarele Republicii Moldova. în acest context,
legislaţia noastră a prevăzut ca persoanele care muncesc peste hotarele republicii să contribuie
anual cu o sumă de bani - care poate fi modificată anual prin Legea bugetului asigurărilor
sociale de stat - pentru a fi asiguraţi pe bază de contract individual, având posibilitatea de a
beneficia de serviciile asigurărilor sociale de stat. în acest caz, aceste categorii de persoane
vor beneficia de toate serviciile care sunt acordate asiguraţilor obligatoriu prin efectul
legi165 . Evidenţa drepturilor şi obligaţiilor de asigurări sociale în sistemul public se
realizează pe baza codului personal de asigurări sociale. Fiecărui asigurat în sistemul public i
se atribuie un singur cod personal de asigurări sociale1 "’8 . Datele şi documentele din
Registrul de stat al evidenţei individuale în sistemul public de asigurări sociale fac parte din
categoria informaţiei 164 Persoanele prevăzute la punctele 3-5 care au împlinit vârsta de 16
ani sunt obligate să depună individual declaraţie de asigurare în termen de 30 de zile de la
încadrarea în situaţiile menţionate. Se exceptează de la obligativitatea depunerii declaraţiei de
asigurare persoanele prevăzute la punctele 3-5, dacă se regăsesc simultan şi în una din
situaţiile menţionate la punctele 1 sau 2. 165 Recenta iniţiativă a legiuitorului este binevenită,
dar considerăm că nu va avea efectul scontat In primul rând, apare situaţia celor legalizaţi în
ţările unde muncesc. Desigur în situaţia celor legalizaţi în străinătate, ei contribuie la fondul
asigurărilor sociale în statul unde muncesc, în prezent. în această situaţie cetăţenii Republicii
Moldova vor încerca să beneficieze de serviciile asigurate din statul unde muncesc şi să
devină pensionari ai statului respectiv (trebuie menţionat că în statele occidentale pensiile
pentru limita de vârstă sunt mai mari). în acest sens, art.9 din Legea privind sistemul public de
asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999 (M.O. nr.1-4/2 din 06.01.2000) prevede că
„dacă persoana a plătit contribuţii de asigurări sociale în sistemul public din Republica
Moldova, precum şi din altă ţară, poate fi unificat şi plătită o pensie unică stabilită doar în
baza acordurilor şi convenţiilor internaţionale la care Republica Moldova este parte.
Drepturile de asigurări sociale cuvenite pot fi transferate în altă ţară, în o altă monedă asupra
căreia s-a convenit, în ţara în care asiguratul îşi stabileşte domiciliul sau reşedinţa”. în al
doilea rând, cetăţenilor noştri care muncesc în străinătate le este mai convenabil să
contracteze depozite bancare cu plata lunară a dobânzii, care este cu mult mai avantajoasă
decât pensia insuficientă pentru limita de vârstă, plătită de 157 confidenţiale. 6.4.3.
Contribuabilii sistemului public de asigurări sociale Contribuabilii sistemului public al
asigurărilor sociale sunt persoanele care, conform legislaţiei financiar-bugetare, se obligă să
calculeze şi/sau să achite la bugetul asigurărilor sociale de stat contribuţiile, penalităţile şi
amenzile respective; persoana care conform legislaţiei financiar-bugetare, este obligată să
reţină sau să perceapă de la altă persoană şi să achite la bugetul asigurărilor sociale de stat
plăţile indicate. Trebuie remarcat faptul că contribuţiile plătite de persoanele asigurate au fost
reglementate cu particularitatea de obligaţii financiar-bugetare, având deci natură juridică de
obligaţie de a plăti bugetului asigurărilor sociale de stat sumele de bani individualizate ca
contribuţii asimilate celor fiscale. Această natură 166 167 juridică comună cu cea fiscală este
prevăzută de reglementarea în vigoare ca datorate bugetului public naţional. Obligaţia de a
plăti contribuţiile în folosul bugetului asigurărilor sociale de stat este o obligaţie juridică,
deoarece este reglementată ca atare prin legi sau alte acte normative, iar neîndeplinirea acestei
obligaţii atrage răspunderea juridică a subiecţilor contribuabili, şi în cele din urmă, executarea
silită în vederea recuperării sumelor de bani cuvenite bugetului asigurărilor sociale de stat şi
neachitate integral şi la termenele legale. Denumirea financiar-bugetară a acestei obligaţii este
justificată de faptul că este reglementată în contextul financiar-public şi cu scopul realizării
practice a veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat. în sistemul public sunt
contribuabili, după caz: a) asiguraţii care datorează contribuţii individuale de asigurări Casa
Naţională a ţării noastre. Aşa se explică şi inexistenţa fondurilor calificate şi necalificate de
pensii pe piaţa Republicii Moldova, deoarece sistemul bancar universal din ţara noastră a
propus servicii bancare mai avantajoase, în care clientul rămâne cu suma de bani şi lunar,
toată viaţa, poate trăi pe această dobândă bancară. 167 Trebuie menţionat că codul personal
atribuit de Ministerul tehnologiilor informaţionale şi codul personal atribuit de Casa Naţională
de Asigurări Sociale sunt diferite, fiind dublată evidenţa. în acest sens, noi am propus în anul
1999 de a forma o evidenţă personală unică, atribuindu-i persoanei un singur cod personal ai o
evidenţă unică. La vremea aceea am expus experienţa statelor dezvoltate, care unifică această
evidenţă printr-un sistem unic de evidenţă. La moment nu exista la acea vreme o evidenţă în
sistemul public de asigurări sociale, de aceea era mai convenabil de unificat sistemul de
evidenţă prin compatibilitatea codului personal unic atât pentru asigurările sociale, cât şi
pentru evidenţa populaţiei şi controlul fiscal (A se vedea Armeanic A., Implicaţiile
introducerii impozitului pe venitul global în Republica Moldova prevăzut de Codul Fiscal,
Revista „Avocatul Poporului” nr.3-6/1999, pp.47-49). 158 sociale; b) angajatorii; c)
persoanele juridice asimilate angajatorului - persoanei care desfăşoară activitate în funcţie
electivă sau este numită la nivelul autorităţii executive, legislative sau judecătoreşti, pe durata
mandatului, ale cărei drepturi şi obligaţii sunt asimilate persoanei care desfăşoară activitate pe
bază de contract individual de muncă; d) persoanele care încheie contract de asigurare; e)
persoanele care îşi desfăşoară activitatea, în bază de contract individual de muncă, la
angajatorii care nu sunt înregistraţi în calitate de rezidenţi în Republica Moldova. Cotele de
contribuţii de asigurări sociale se diferenţiază în funcţie de condiţiile de muncă normale sau
speciale. Cotele de contribuţii de asigurări sociale se aprobă anual prin legea bugetului
asigurărilor sociale de stat. Calculul şi plata contribuţiei de asigurări sociale datorate de
asiguraţii angajaţi cu contract individual de muncă şi de angajatorul acestora se fac lunar de
către angajator. Plata contribuţiei de asigurări sociale în cazul celorlalţi asiguraţi se poate face
şi la intervale mai mari de o lună, fără a depăşi 6 luni, cu respectarea termenelor prevăzute în
declaraţia de asigurare sau în contractul de asigurare. Neplata contribuţiei de asigurări sociale
la termenele stabilite atrage după sine majorări calculate pentru fiecare zi de întârziere, până
la data plăţii sumei datorate inclusiv. în cazul neplăţii, în termenele legale, a contribuţiilor
datorate bugetului asigurărilor sociale de stat, organele Serviciului Fiscal de Stat procedează
la aplicarea măsurilor de executare silită, conform legislaţiei fiscale194 . Amânarea sau
eşalonarea stingerii obligaţiei financiar- bugetare faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat se
efectuează în condiţiile şi în modul stabilit de legislaţia fiscală168 169 . Contestarea deciziei
organului fiscal sau acţiunii funcţionarului fiscal privind stingerea obligaţiei faţă de bugetul
asigurărilor sociale de A se vedea Tidul V al Codului Fiscal. 169 Ibidem. 159 stat se face în
modul şi în termenele stabilite de legislaţia fiscală170 . 6.5. Procesul bugetului asigurărilor
sociale de stat 6.5.1. Elaborarea proiectului bugetului asigurărilor sociale de stat C uprinzând
actele şi operaţiunile de elaborare, aprobare şi executare sau îndeplinire a fiecărui buget anual
al asigurărilor sociale de stat, procedura acestui buget este supusă dispoziţiilor generale
procedurale prevăzute de Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XI1I din
24.05.1996171 şi Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-X1V din
08.07.1999172. Conform acestor acte normative, elaborarea şi execuţia bugetului asigiarărilor
sociale de stat sunt supuse principiilor anualităţii, realităţii şi echilibrării, la fel ca şi
elaborarea şi execuţi.! bugetului de stat. Aceste extinderi ale principiilor şi normelor asupra
bugetului asigurărilor sociale de stat sunt justificate de faptul că acest buget face parte din
bugetul public naţional şi este autonom faţă de bugetul de stat şi bugetele locale. Pentru
individualitatea şi autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat în cadrul bugetului public
naţional trebuie menţionate dispoziţiile articolului 10 din Legea privind sistemul public de
asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999173, care prevăd că „bugetul asigurărilor sociale
de stat face parte din bugetul public naţional şi este independent de bugetul de stat”.
Autonomia actuală a bugetului asigurărilor sociale de stat se dovedeşte valoroasă în
comparaţie cu situaţia anterioară, de concepţie sovietică, conform căreia acest buget era inclus
în bugetul republican cu consecinţele subordonării execuţiei bugetului asigurărilor sociale de
stat faţă de execuţia bugetului republican ca principală componentă a bugetului unic de stat.
La elaborarea proiectului bugetului anual al asigurărilor sociale de stat se urmăreşte echilibrul
dintre venituri şi cheltuieli, prevăzându-se rezerve băneşti îndeosebi pentru indemnizaţiile ce
se acordă în cazuri de 170A se vedea art. 2 ^>7-274 din Codul Fiscal al Republicii Moldova.
171M.O.nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003. 205
M.O. nr. 1-4/2 din 06.01.2000. 2<> A se vedea Studii şi analize financiar-bugetare.
Parlamentul Republicii Moldova. Centrul pentru analiză bugetară şi financiară, Chişinău,
2000, pag. 11. 2,7 Art. 109 al Constituţiei Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994//
Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.l din 12.08.1994. 156 Moldova adoptă Legea
privind administraţia publică locală (nr. 186-XIV), care mai apoi a fost modificată prin Legea
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 186-XIV din 6 noiembrie 1998 privind
administraţia publică locală (nr. 781-XV, din 28 decembrie 2001); în 1999, la 9 iulie, este
adoptată Legea privind finanţele publice locale (nr. 491-XIV), apoi la 16 iulie 1999,
Parlamentul Republicii Moldova adoptă Legea cu privire la proprietatea publică a unităţilor
administrativ-teritoriale (nr. 523- XIV), iar la 16 octombrie 2003 a fost adoptată o nouă Lege
privind finanţele publice locale (nr.397-XV). în ansamblul lor, aceste legi determină funcţiile
şi împuternicirile autorităţilor centrale şi locale şi în domeniul finanţelor publice, în temeiul
acestor legi, putem vorbi despre o descentralizare reală. Republica Moldova, ca şi celelalte
ţări din Europa de Est şi cea Centrală, vine dintr-un regim totalitar, spre un sistem democratic
de guvernare, de la centralizare la descentralizare. Temelia oricărui sistem politic democratic
este democraţia locală. Condiţia necesară şi obligatorie a democraţiei este autoadministrarea
(la nivelul satelor/ comunelor/ oraşelor/ municipiilor). 7.1.2. Autoadministrarea locală
Conceptul autoadministrării are la bază 3 elemente esenţiale: 1) autonomia locală; 2)
extinderea corespunzătoare a administrării locale; 3) democraţia locală2 ' 8 . 1. Autonomia
locală reprezintă un teritoriu în care se formează o comunitate separată, legal constituită,
subordonată statului ce are autoritatea de a decide asupra propriilor probleme de gestiune, prin
intermediul propriilor organe de administrare, în limita competenţelor atribuite. Autonomia
locală se bazează pe următoarele principii: • existenţa unor organe proprii de administrare,
care reprezintă interesele cetăţenilor; • statul poate percepe impozite şi taxe de la comunitate
numai în 157 temeiul legii; 187 • comunitatea poate întreprinde pe teritoriul său orice
activitate, care nu este interzisă prin lege219 . Realizarea acestor principii este posibilă numai
prin existenţa unei capacităţi de finanţare adecvată la nivel local, metodele de finanţare locală
fiind atribuţia exclusivă a statului. Astfel, delegarea, prin legislaţia fiscală, a dreptului de a
stabili impozite către entităţile locale se realizează în limite determinate, asigurarea unui
echilibru adecvat între activităţile pe care acestea le pot desfăşura şi facilităţile fiscale de care
dispun pentru a le finanţa, toate acestea constituind regula de aur a autonomiei locale. 2.
Extinderea corespunzătoare a administrării locale presupune existenţa anumitor limite
referitoare la punctul până la care descentralizarea autorităţii poate fi realizată (în practică,
aceste limite nu pot fi stabilite cu precizie). Descentralizarea instrumentelor de politică
bugetară poate fi efectuată până la punctul în care pentru fiecare variabilă există un
instrument, în condiţiile in care acest obiectiv nu este puternic influenţat de alte instrumente.
Pe baza sferei de activitate a comunităţilor locale, se pot deduce în mod necesar raţiuni care să
188 189 reclame existenţa unui anumit grad de autonomie de natură fiscală la nivelul
comunităţii220 . în acest sens, pot fi entităţi pentru care să nu existe nici o raţiune valabilă
pentru a aplica soluţii standardizate la nivel naţional, 220 Conform acestei abordări, se
evidenţiază patru sisteme de autonomie locală (cu grade de libertate diferite în determinarea
activităţilor în diverse domenii): • Stipularea prin lege a obligaţiei autorităţilor locale dc a
realiza sau 187 Informarea şi documentarea formatorilor în domeniul administraţiei publice
locale. Fundaţia Soros-Moldova, 12-14 mai 1999, Chişinău, 1999, pag. 36. 219 în accepţiunea
literaturii de specialitate, necesitatea autonomiei locale rezultă din următoarele raţiuni: •
reprezintă un element important al unui context instituţional specific economiei de piaţă; •
diferenţierea regională a nevoilor şi dorinţelor reclamă non-standardizarea tratamentelor
bugetare la nivel naţional, adică elaborarea bugetului la „condiţiile” locale, şansele de
satisfacere a nevoilor locale fiind mult mai mari dacă deciziile sunt luate la nivel local; 189
administrarea unui mare număr de proiecte poate fi realizată mai avantajos, mai eficient, dacă
acestea se bazează pe un regim al autorităţii şi administraţiei descentralizate (cunoaşterea
condiţiilor locale, reducerea canalelor pe care dementele bugetare trebuie să le traverseze
etc.). (A se vedea Manolescu Gheorghe, Buget: abordare economică şi financiară, Editura
economică, E3ucureşti, 1996, pag. 291-293). 158 menţine anumite tipuri de activităţi în
domenii diferite, în acest caz nu există libertate de alegere, la nivelul comunităţii, a realizării
sau nerealizării, poate fi introdus un anumit grad de libertate în deciziile vizând modalitatea
de realizare a unor activităţi; • Stabilirea prin lege a unui număr minim de activităţi sau
servicii într-un domeniu dat pentru comunităţile locale, acestea având libertatea suplimentării
şi diversificării activităţilor sau serviciilor oferite; • Neprevederea prin lege a obligaţiei
comunităţii de a desfăşura activităţi sau de a presta servicii în anumite domenii, însă
garantarea de către stat a realizării acestora, decise liber de comunitate, în conformitate cu
anumite norme stabilite prin lege; • Existenţa unor domenii în care comunităţile înseşi au
iniţiativa să desfăşoare diferite activităţi fără autorizarea vreunei legi şi fără intervenţia şi
susţinerea statului. Primele trei sisteme dc autonomie (a, b, c) pot să se refere la legislaţia cu
privire la învăţământ, transporturi, asigurări sociale. Această analiză relevă un proces de
descentralizare administrativă diferenţiat pe ţări. Cel de al patrulea sistem de autonomie (d)
evidenţiază independenţa cvasitotalâ a comunităţii locale, fiind manifestată in domeniile
cultură, sport, gospodărie edilitară. Independenţa poate fi şi în cadrul unor activităţi cu
caracter economic. Aceste domenii se structurează sub forma unor organisme independente,
având bugetul lor propriu. Dar aceste sisteme există teoretic, în practică, însă, în forma lor
pură ele nu există, în practică un sistem poate cuprinde elemente şi din celelalte sisteme.
Definirea sistemelor rine de la elementele lor predominante. Din acest punct de vedere, în
Republica Moldova, după părerea noastră, există sistemul de autonomie locală de tip „a”,
deoarece obligaţiile autorităţilor locale de a realiza anumite tipuri de activităţi în diferite
domenii (învăţământ, sănătate, cultură, sport şi altele) sunt stipulate în legislaţia financiar-
publică a ţării noastre (A se vedea Manolescu Gheorghe, Buget: abordare economică şi
financiară, Editura economică. Bucureşti, 1996, pag. 291 -293). existând însă raţiuni
primordiale pentru a lua în considerare nevoile şi interesele locale, utilizând cunoaşterea
condiţiilor locale pentru a găsi cea mai bună soluţie (cazul Unităţii Teritorial-Autonome
Găgăuzia din 159 Republica Moldova). Extinderea sferei de activitate a comunităţilor locale
în ţările occidentale, pe termen lung, a demonstrat că în aceste condiţii totuşi rata de creştere a
cheltuielilor bugetare centrale este mai mare decât rata de creştere a cheltuielilor bugetare
locale (primele incluzând însă şi anumite transferuri). în majoritatea ţărilor cu economie de
piaţă consolidată, funcţiile guvernamentale sunt repartizate între autoritatea centrală şi
autorităţile locale, ale căror puteri sunt fie protejate printr-un statut, cum este în Republica
Moldova statutul special al municipiului Chişinău şi al structurii teritorial-autonome
Găgăuzia, fie conferite de către autoritatea centrală. în asemenea ţări, autonomia locală are, de
regulă, o semnificaţie politică, însăşi dezvoltarea economică impunând cerinţa unei egalităţi
de tratament bugetar pe zone geografice mai întinse (de exemplu, în servicii publice, precum
educaţia). 3. Democraţia locală. Autorităţile publice locale, ca organe alese, sunt instituţii ale
democraţiei reprezentative, în care autoadministrarea locală este înfăptuită, de obicei, prin
intermediul consiliului local. Autoadministrarea locală include şi posibilitatea organizării unor
consultări ale cetăţenilor (referendumuri locale). Principiile menţionate mai sus exprimă
valori recunoscute comune care pot fi găsite în constituţiile democraţiilor europene şi in Carta
Autaadministrării Locale, adoptată de Consiliul Europei în 1985. în acelaşi timp, ele nu există
în mod independent şi exclusiv. Astfel, autonomia locală este completată de impactul
autorităţilor centrale, deoarece administraţia locală există în cadrul statului. Descentralizarea
este menită să permită autorităţilor locale să se autoconducă, fiind, totodată, controlate de
organele centrale. Realizarea efectivă a conceptului de autonomie locală în plan administrativ
este imposibilă fără aplicarea conceptului de autonomie financiară. Dacă autorităţile locale nu
dispun de resursele materiale, de competenţele legale şi de autoritatea politică de care au
nevoie pentru a-şi asuma realmente responsabilităţile ce le revin prin aplicarea conceptului
autonomiei locale, acesta nu poate fi realizat, rămânând un concept spiritual declarat şi nu
unul real de înfăptuit. De aceea, pentru realizarea 160 materială a fost necesară sintetizarea în
plan juridic de Carta Europeană a Autonomiei Locale a elementului material de autonomie
financiară. 7.1.3. Autonomia financiară Fundamentul autonomiei locale este autonomia
financiară22'. Descentralizarea financiară înseamnă delimitarea împuternicirilor între
Guvernul central şi autorităţile locale, punerea la dispoziţia autorităţilor locale a veniturilor
necesare pentru exercitarea funcţiilor ce le revin, stabilitatea financiară a fiecărui teritoriu.
Fiecare unitate administrativ-teritorială are dreptul, în cadrul politicilor economice naţionale,
la deţinerea autonomă şi liberă a unor resurse proprii suficiente, de care pot dispune în mod
liber în exercitarea atribuţiilor lor (articolul 9. "Resursele financiare ale autorităţilor
administraţiei publice locale". Carta Europeană - "Exerciţiul autonom al puterii locale").
Elementele autonomiei financiare190 191 sunt: • Resursele financiare ale autorităţilor
administraţiei publice locale trebuie să fie proporţionale cu competenţele prevăzute de
constituţie sau de lege; • Cel puţin o parte din resursele financiare ale autorităţilor
administraţiei publice locale trebuie să provină din taxele şi impozitele locale, al căror nivel
acestea au competenţa să-l stabilească în limitele legale; Sistemele de prelevare pe care se
bazează resursele de care dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie de
natură suficient de diversificată şi evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât
posibil, evoluţia reală a costurilor exercitării competenţelor acestora; Unităţile administrativ-
teritoriale cu o situaţie mai grea financiară necesită instituirea de proceduri de egalizare
(nivelare) financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiţiei
inegale a resurselor potenţiale de finanţare, precum şi a sarcinilor fiscale care le 190 Manole
T„ Finanţele publice locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul
unităţilor administrativ-teritoriale. Chişinău, 2003, pag. 56. m Se formulează după Carta
Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale autorităţilor administraţiei
publice locale". Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la 15 octombrie 1985, în
limbile franceză şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest document a intrat în vigoare la
1 septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova — la 1 februarie 1998. 161 suportă.
Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opţiune a autorităţilor
administraţiei publice locale în sfera lor de competenţă; Autorităţile administraţiei publice
locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităţilor de repartizare a
resurselor redistribuite care le revin; Subvenţiile alocate unităţilor administrativ-teritoriale
trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanţării unor proiecte specifice. Alocarea de
subvenţii nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a politicilor autorităţilor
administraţiei publice locale în domeniul lor de competenţă; în scopul finanţării cheltuielilor
de investiţii, autorităţile administraţiei publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu
legea, la piaţa naţională a capitalului; Autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale, care îşi
exercită funcţiile lor în limita resurselor financiare de care dispun, urmează să-şi stipuleze
măsurile prioritare care urmează a fi finanţate de la bugetele unităţilor adm inistrativ-
teritoriale; Concomitent, Guvernul central va putea delega unele din funcţiile sau atribuţiile
sale pentru a fi exercitate de către autorităţile locale care,urmează a fi recompensate pentru
aceste activităţi prestate cu resurse financiare de la bugetul guvernului central; • în acelaşi
timp, resursele financiare acumulate de către autorităţile locale nu sunt accesibile pentru
Guvernul central şi insuficienţa de resurse financiare pentru propriile necesităţi nu se
compensează de la bugetul de stat; • Autorităţile administraţiei publice ale unităţilor
administrativ-teritoriale pot crea fonduri de rezerve şi pot aproba regulamente privind
utilizarea acestor fonduri. Fondurile de rezervă sunt destinate, în special, finanţării unor
acţiuni sau măsuri iniţial prevăzute la aprobarea bugetelor respective; • La baza bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale este pus principiul echilibrului bugetar (balanţa bugetară).
Conform acestui principiu, autorităţile publice au dreptul de a aproba şi efectua cheltuieli
numai în limita resurselor financiare disponibile. Acolo şi atunci, unde şi când, autorităţile
publice locale nu-şi vor asigura colectarea impozitelor preconizate, vor fî obligate, în acest
caz, să-şi reducă devizul de cheltuieli; 162 • Unităţile administrativ-teritoriale sunt obligate să
menţină disciplina financiară în teritoriu223 . Realizarea unei autonomii financiare efective în
plan local presupune reducerea rolului autorităţilor centrale în stabilirea cuantumului şi
categoriilor de venituri fiscale şi nefiscale la nivel local, în utilizarea veniturilor locale (deci în
stabilirea priorităţilor privind orientarea şi efectuarea cheltuielilor) şi în ceea ce priveşte
exercitarea coordonării administrative asupra aparatului fiscal pe plan local. Referitor la
aceasta din urmă condiţie se poate afirma că este realmente indispensabilă crearea de
organisme fiscale în unităţile locale. Rolul statului, ca entitate centrală, apare în cadrul
politicii generale de dezvoltare a organismelor şi instituţiilor autonomiei administrative locale,
în generarea de experienţă şi sprijin pentru construcţia instituţională a organismelor fiscale
subordonate autorităţilor locale. Conform prevederilor de mai sus, asupra necesităţii
autonomiei locale, Republica Moldova, dispunând de cadrul legislativ necesar,
implementează prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale. Astfel, Legea privind
administraţia publică locală prevede „autonomia locală” - drept şi capacitate a colectivităţilor
locale de a rezolva şi de a gestiona, în condiţiile legii, sub proprie răspundere şi în favoarea
lor, o parte importantă din treburile publice. Autonomia priveşte, de asemenea, organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice locale”.192 Analizând art. 3 al legii “Principiile de bază
ale administrării publice locale”, menţionăm că acestea beneficiază de autonomie financiară,
au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale,
exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. Pentru
asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează şi aprobă
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare şi să determine
cuantumul impozitelor şi taxelor locale, în condiţiile legii193 . Legea privind sistemul bugetar
şi procesul bugetar prevede că „bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse
financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale
ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine. 192 Art. 1 al Lergii privind
administraţia publică locală, nr,123-XV din 18.10.2003 (M.O. nr. 49 di r\ 19.12.2003). 193
Art. 9 al L*?gii privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003 (M.O. nr. 49
di n 19.12.2003). 163 Procesul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale se reglementează prin Legea privind finanţele publice locale”194 . în aşa mod, la 16
octombrie 2003, a fost adoptată o nouă Lege privind finanţele publice locale”195 , care
constituie baza legală ce reglementează structura bugetelor şi procesul bugetar al unităţilor
administrativ-teritoriale. 7.2. Structura bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale Structura
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale poate fi privită sub două aspecte: • după structura
ierarhică a acestora (pe nivele); • după structura internă a fiecărui buget. în acest context, dacă
ne referim la primul aspect, art. 1 al Legii privind finanţele publice locale prevede că bugetele
unităţilor administrativ-teritoriale sunt bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor),
raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipiului
Chişinău. La fel, în continuare, legea prevede că bugetele unităţilor administrativ-teritoriale
sunt de două niveluri: A) bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor (comunelor),
oraşelor (municipiilor), cu excepţia municipiului Chişinău; B) bugetele raionale, bugetul
central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal
Chişinău196 . Dacă analizăm structura bugetelor unităţilor administrativteritoriale de nivelul
întâi, putem afirma că ea reprezintă veniturile şi cheltuielile acestora, conţinutul cărora va fi
analizat aparte. însă, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea au
structură mai specifică, fiind constituite din: a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea
veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa 194Art. 44 al
Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr. 19-20/197
din 27.03.1997). Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M. O. nr.248-253/996 din 19.12.2003). 196 Art.l, al. 2-3 al Legii privind
administraţia publică locală, nr. 123-XV din 16.10.2003 (M. O .din 19.12.2003). 164
raionului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele
locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa raionului.
Bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, constituit din: a) bugetul central
al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, care reprezintă totalitatea veniturilor şi
cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa unităţii teritoriale autonome
cu statut juridic special conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern; b)
bugetele locale - bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii
autonome cu statut juridic special. Bugetul municipiului Bălţi, constituit din: a) bugetul
municipal, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor
ce sunt în competenţa municipiului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de
Guvern; b) bugetele locale - bugetele satelor (comunelor) din componenţa municipiului Bălţi.
Bugetul municipiului Chişinău, constituit din: a) bugetul municipal, care reprezintă totalitatea
veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa municipiului
conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern; b) bugetele locale -
bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor din componenţa municipiului Chişinău. 7.3.
Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale 7.3.1. Noţiuni generale privind
veniturile bugetelor locale Conform art. 4 al Legii cu privire la finanţele publice locale nr.
397-XV din 16.10.2003, veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie
din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: 1. Venituri proprii
ale bugetelor unităţilor administrativteritoriale, ce se constituie din impozitele şi taxele locale,
prevăzute pe 165 fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul Fiscal şi se virează direct
şi integral la bugetele respective. Conform art. 5, precum şi art. 289 (titlul VI - taxele locale)
al Codului Fiscal, sistemul impozitelor şi taxelor locale include197 : • impozitul pe bunurile
imobiliare; • impozitul pentru folosirea resurselor naturale; • taxa pentru amenajarea
teritoriului; • taxa de organizare a licitaţiilor şi loteriilor pe teritoriul unităţii administrativ-
teritoriale; • taxa pentru amplasare a publicităţii; • taxa de aplicare a simbolicii locale; • taxa
pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii de deservire socială; • taxa de piaţă; •
taxa pentru cazare; • taxa balneară; • taxa pentru parcare; • taxa de la posesorii de câini; • taxa
pentru prestarea serviciilor auto călătorilor. 2. Mijloace speciale. Conform art. 1 al Legii nr.
397-XV din 18.03.2003, acestea sunt - veniturile instituţiei publice obţinute, în condiţiile
autorizate prin acte normative, de la efectuarea lucrărilor şi prestarea serviciilor contra plată,
precum şi din donaţiile, sponsorizările şi din alte mijloace băneşti intrate legal în posesia
instituţiei publice. Mijloacele speciale ale instituţiilor publice se includ în bugetele respective,
se consideră venituri şi sunt direcţionate pentru cheltuielile legate de desfăşurarea activităţii
statutare a acestor instituţii, în conformitate cu principiile şi regulile de elaborare, aprobare şi
executare a bugetelor corespunzătoare. Nomenclatorul lucrărilor şi serviciilor contra plată,
efectuate şi prestate de instituţiile publice, şi mărimea taxelor la servicii, precum şi modul şi
direcţiile de utilizare a mijloacelor speciale pe tipuri se stabilesc de către autorităţile
administraţiei publice 197 Codul Fiscal, aprobat prin Legea 1163-XIII din 24.04.1997. 166
locale, conform competenţei lor. 3. Defalcări, conform normativelor procentuale stabilite prin
legea bugetară anuală, de la veniturile generale de stat. Acestea sunt mijloacele băneşti
stabilite de la veniturile generale de stat, aprobate de către Parlament prin legea bugetară
anuală, pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi pentru
bugetul municipal Bălţi sau de către consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special, consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal Chişinâu
pentru bugetele locale. Pentru cele din urmă, aceste normative sunt stabilite anual de către
consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,
consiliul municipal Bălţi şi consiliul municipal Chişinău. 4. Defalcări de la impozitul pe
bunurile imobiliare. Conform normativelor procentuale aprobate de către autorităţile
reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.
Respectivele sunt mijloacele băneşti aprobate de către consiliile raionale, Adunarea Populară
a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, consiliul municipal Bălţi şi consiliul
municipal Chişinău pentru bugetele locale de la impozitul pe bunurile imobiliare. 5.
Transferuri de la bugetul de stat. Conform art. 1 al Legii privind finanţele publice locale,
transferurile sunt mijloacele financiare alocate, conform prevederilor legale, cu titlu definitiv
şi în sumă absolută, de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unităţii
teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal
Chişinău sau de la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut
juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău la bugetele locale
pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul
asigurării exercitării unor anumite funcţii publice, finanţării domeniilor de activitate, ce sunt
în competenţa autorităţilor publice locale sau în alte scopuri speciale. în acest context, art. 9 al
Legii198 prevede următoarele tipuri de transferuri: 198 Legea Republicii Moldova privind
finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 167
a) transferuri din contul fondului de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale,
pentru nivelarea posibilităţilor financiare ale acestora. Conform prevederilor legale fondul de
susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale se formează din:199 • alocaţiile
aprobate anual în bugetul de stat; • defalcările efectuate de către unităţile administrativ-
teritoriale ale căror venituri bugetare depăşesc cu 20% nivelul mediu de cheltuieli bugetare
pentru un locuitor pe teritoriul respectiv. în aşa mod, unităţile administrativ-teritoriale în care
cota veniturilor, ce revin unui locuitor, depăşeşte suma cheltuielilor medii pentru un locuitor
cu 20%, transferă în fondul de susţinere financiară a unităţilor administrativ-teritoriale suma
veniturilor ce depăşesc cu 20% necesităţile minime de cheltuieli ale unităţii administrativ-
teritoriale respective. Modul de calculare a transferurilor, pentru fiecare grupă de cheltuieli
aparte, se face în baza cheltuielilor publice ce revin în medie la un locuitor, care, în anul
bugetar următor, confonn normelor legale, urmează a fi suportate de către unităţile
administrativ-teritoriale. Pentru unităţile administrativ-teritoriale care, conform normelor
legale, suportă cheltuieli specifice, se aplică coeficientul de corectare a cheltuielilor medii
pentru un locuitor; b) transferuri cu destinaţie specială, pentru exercitarea funcţiilor
suplimentare delegate de către Guvern. Acestea se prevăd în legea bugetară anuală şi în alte
acte normative şi pot fi alocate bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în caz de:200 •
delegare de către Guvern a unor funcţii suplimentare autorităţilor administraţiei publice
locale; • adoptare de acte legislative şi alte acte normative a căror aplicare necesită mijloace
bugetare suplimentare pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale, modificarea organizării administrativ-teritoriale etc. 199 Art. 10 al
Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-253/996 din 19.12.2003). 200 Art. 11 al
Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16 octombrie 2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 168 Transferurile cu destinaţie specială, utilizate
contrar destinaţiei, se virează, până la sfârşitul anului bugetar, în mărimea sumei respective în
bugetul de la care au fost primite. în cazul în care suma corespunzătoare nu este virată de
bugetul respectiv, Ministerul Finanţelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să
restabilească forţat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate contrar destinaţiei prin
intermediul relaţiilor interbugetare. Aceste prevederi, la fel, se extind şi asupra transferurilor
cu destinaţie specială efectuate de la bugetul unităţii administrativteritoriale de nivelul al
doilea sau de la bugetul municipal Bălţi, utilizate contrar destinaţiei. 6. Fonduri speciale.
Conform art. 37 al Legii privind finanţele publice locale, autorităţile reprezentative şi
deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale pot constitui fonduri speciale pentru
susţinerea unor programe de interes local, cu respectarea dispoziţiilor legale. Drept surse de
constituire a fondurilor speciale pot fi: • depunerile benevole ale persoanelor juridice şi fizice
pentru soluţionarea problemelor de interes local; • veniturile provenite din desfăşurarea
loteriilor locale, concursurilor şi altor măsuri organizate de autorităţile administraţiei publice
locale. Sursele de formare a fondurilor speciale şi destinaţia lor se aprobă de către autorităţile
reprezentative şi deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale. Mijloacele obţinute în
conformitate cu prezentul articol se virează integral Ia un cont special al autorităţii
administraţiei publice locale în trezorerie. Cu toate cele menţionate mai sus sunt prevăzute şi
unele excepţii, astfel, conform art. 4 al Legii se prevede că veniturile bugetelor satelor
(comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut
juridic special pot include şi defalcări, conform normativelor procentuale stabilite de
Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru bugetele
locale, de la accizele şi taxa pe valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate
pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective. în fine, precizăm că veniturile
bugetelor de orice nivel nu includ împrumuturile acordate din bugetul de stat sau din alt
buget, precum şi 169 împrumuturile de la instituţiile financiare şi alţi creditori. Aceasta fiind o
prevedere generală a structurii veniturilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, dar
legea stabileşte expres repartizarea acestor venituri în dependenţă de nivelul bugetului201 .
7.3.2. Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia
municipiilor Bălţi şi Chişinău) Astfel, veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor
(municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se formează din: 1) încasări directe
şi integrale ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri: a) veniturile din vânzarea
apartamentelor (caselor) către cetăţeni; b) veniturile din vânzarea pământului proprietate
publică a unităţii administrativ-teritoriale, conform legislaţiei; c) impozitele şi taxele locale
aplicate, în conformitate cu legislaţia, de către consiliile locale; d) impozitul privat (conform
apartenenţei patrimoniului); e) taxa pentru eliberarea de către autorităţile administraţiei
publice locale de nivelul al doilea a licenţelor pentru practicarea anumitor genuri de activitate
şi a autorizaţiilor, conform legislaţiei; f) taxa pentru patenta de întreprinzător în partea ce
revine bugetelor locale; g) încasări din arenda terenurilor şi locuţiunea bunurilor domeniului
privat al unităţii administrativ-teritoriale; h) plata pentru perfectarea actelor notariale de către
secretarul consiliului local; i ) alte venituri prevăzute de legislaţie. 2 Defalcări de la
următoarele tipuri de venituri generale de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din
teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective; b) impozitul pe venitul persoanelor
fizice. 2) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conform 201 Art. 5 al Legii privind
administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O. nr. 49 *iin 19.03.2003). 170
normativelor procentuale aprobate de către autorităţile reprezentative şi deliberative ale
unităţilor administrativ- teritoriale de nivelul al doilea. 3) Transferuri de la bugetul unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi. 4) Mijloace
speciale obţinute din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau din alte activităţi
desfăşurate contra plată de către instituţiile publice finanţate de la bugetele locale. 5) Fonduri
speciale, ce pot fi instituite având un caracter extraordinar sau investiţional. 7.3.3. Veniturile
bugetelor raionale Veniturile bugetelor raionale se formează din: 1) încasări directe şi
integrale ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri: a) impozitul pe venitul
persoanelor fizice; b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale; c) veniturile din operaţiile
cu capital, cu excepţia tranzacţiilor cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului; d) impozitul
privat (conform apartenenţei patrimoniului); e) plata pentru perfectarea actelor notariale de
către secretarul consiliului raional; f) alte venituri prevăzute de legislaţie. 2) Defalcări de la
următoarele tipuri de venituri generale de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor juridice din
teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective - cel puţin 50%; b) taxa pentru folosirea
drumurilor, percepută de la posesorii mijloacelor de transport înmatriculate în Republica
Moldova - cel puţin 50%. 3) Defalcări de la impozitul pe bunurile imobiliare conform
normativelor procentuale aprobate de către consiliul raional. 4) Transferuri de la bugetul de
stat. 5) Mijloace speciale. 6) Fonduri speciale. 7.3.4. Veniturile bugetului central al unităţii
teritoriale 171 autonome cu statut juridic special Veniturile bugetului central al unităţii
teritoriale autonome cu statut juridic special se formează din: 1) încasări directe şi integrale
ale următoarelor tipuri de impozite, taxe şi alte venituri: a) impozitul pe venitul persoanelor
fizice; b) impozitul pentru folosirea resurselor naturale; c) veniturile din operaţiile cu capital,
cu excepţia tranzacţiilor cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului; d) impozitul privat
(conform apartenenţei patrimoniului); e) alte venituri prevăzute de legislaţie. 2) Defalcări de
la următoarele tipuri de venituri generale de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor juridice
din teritoriul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special - cel puţin 50%; b) taxa pe
valoarea adăugată la mărfurile produse şi la serviciile prestate pe teritoriul unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special - cel puţin 10%; c) taxa pentru folosirea drumurilor,
percepută de la posesorii mijloacelor de transport înmatriculate în Republica Ivloldova - cel
puţin 50%; d) accizele la mărfurile (producţia) supuse accizelor, fabricate pe teritoriul unităţii
teritoriale autonome cu statut juridic special - cel puţin 50%. 3) Defalcări de la impozitul pe
bunurile imobiliare conform normativelor procentuale aprobate de către Adunarea Populară a
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special. 4) Transferuri de la bugetul de stat. 5)
Mijloace speciale. 6) Fonduri speciale. 7.3.5. Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului
municipal Chişinău Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se
formează din: 1) încasări directe şi integrale ale următoarelor tipuri de impozite, 172 taxe şi
alte venituri: a) impozitul pe venitul persoanelor fizice; b) impozitul pe bunurile imobiliare; c)
impozitul pentru folosirea resurselor naturale; d) veniturile din operaţiile cu capital, cu
excepţia tranzacţiilor cu acţiunile ce constituie cota-parte a statului; e) veniturile din vânzarea
apartamentelor (caselor) către cetăţeni; f) veniturile din vânzarea terenurilor ce aparţin
domeniului privat al municipiului Chişinău şi municipiului Bălţi, conform legislaţiei; g)
impozitele şi taxele locale aplicate, în conformitate cu legislaţia, de către consiliul municipal;
h) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului); i) încasările din vânzarea bunurilor
confiscate (conform apartenenţei patrimoniului); j) taxa pentru eliberarea licenţelor pentru
practicarea anumitor genuri de activitate şi a autorizaţiilor, conform legislaţiei; k) taxa pentru
patenta de întreprinzător în partea ce revine bugetului municipal respectiv; l) alte venituri
prevăzute de legislaţie. 2) Defalcări de la următoarele tipuri de venituri generale de stat: a)
impozitul pe venitul persoanelor juridice din teritoriul unităţii administrativ-teritoriale
respective - cel puţin 50%; b) taxa pentru folosirea drumurilor, percepută de la posesorii
mijloacelor de transport înmatriculate în Republica Moldova - cel puţin 50%. 3) Transferuri
de la bugetul de stat. 4) Mijloace speciale. 5) Fonduri speciale. Din analiza sistematică, putem
constata că legea224 expres a instituit o diferenţiere a veniturilor în dependenţă de nivelul
bugetelor, precum şi pornind de la statutul specific al unor unităţi administrativ-teritoriale.
7.4. Cheltuielile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale C 173 onform art. 7 alin. 2 al
Legii privind finanţele publice locale202 203 , „în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale
se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din
unitatea administrativ-teritorială respectivă”. Analizând prevederile art. 1 al Legii privind
sistemul bugetar şi procesul bugetar 204 , stabilim că alocaţiile sunt mijloace aprobate în
bugetele de toate nivelurile pentru efectuarea de cheltuieli, cu respectarea dispoziţiilor legale.
în acest context cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă
de autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare
disponibile. Această prevedere nu are efect în cazul angajării împrumuturilor contractate
pentru cheltuieli de capital. Cheltuielile aprobate (rectificate pe parcursul anului bugetar) în
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite.
Contractarea de lucrări, servicii, bunuri materiale şi efectuarea de cheltuieli se realizează de
către executorii (ordonatorii) de buget doar cu respectarea prevederilor legale şi în cadrul
limitelor aprobate (rectificate). Autorităţile reprezentative şi deliberative ale unităţilor
administrativ-teritoriale sunt responsabile de stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor
bugetului unităţii respective. Competenţele în ceea ce priveşte efectuarea cheltuielilor publice
sunt delimitate între bugetele unităţilor administrativ- teritoriale în temeiul Legii privind
administraţia publică locală205 . Respectiv ca şi în cazul veniturilor, Legea privind finanţele
publice locale stabileşte expres izvorul finanţării cheltuielilor în dependenţă de nivelul
bugetului. Astfel, conform art. 8, alin. 2 al Legii206, de la bugetele satelor 202 Legea
Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (VI.O.nr.248-
253/996 din 19.12.2003). 203 Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale,
nr.397-XV din 16.10.2003 (A/I.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003). 2ţ" Legea privind
sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr. 19-20/197 din
27.03.1997). 21 Legea privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.03.2003 (M.O.
nr. 49 din 19.03.2003). 2M Legea Republicii Moldova privind finanţele publice locale,
nr.397-XV din 16 octombrie 2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 174 (comunelor),
oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) sunt finanţate cheltuielile ce
ţin de: 1) amenajarea teritoriului şi urbanistică; 2) construcţia şi întreţinerea, în limitele
localităţii, a drumurilor, străzilor, podurilor locale; 3) construcţia, întreţinerea şi exploatarea
sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei, salubrizarea localităţii,
gestionarea deşeurilor de producţie şi menajere; 4) acordarea de asistenţă socială populaţiei,
inclusiv protecţia tinerei familii şi familiilor cu mulţi copii, a mamei şi a drepturilor copilului,
a persoanelor în etate şi a solitarilor, în partea ce nu intră în competenţa altor autorităţi; 5)
întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură generală,
liceal şi complementar (extraşcolar), altor instituţii de învăţământ care deservesc populaţia
localităţii respective; 6) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea activităţilor publice
în domeniul culturii (căminelor şi caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare); 7)
întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor; 8) cultura fizică şi sport; 9) apărarea împotriva
incendiilor; 10)întreţinerea parcurilor şi a spaţiilor verzi, a cimitirelor; 11)înfăptuirea unor
măsuri privind activitatea administrativ- militară conform legislaţiei; 12)executarea
hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea administraţiei publice locale este obligată să
efectueze anumite plăţi; 13)activitatea autorităţii executive; 14)întreţinerea altor instituţii şi
desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei publice
locale de nivelul întâi. Cheltuielile pentru retribuirea muncii, contribuţiile de asigurări sociale
de stat obligatorii la bugetul asigurărilor sociale de stat şi prim ele de asigurare obligatorie de
asistenţă medicală pentru angajaţii instituţiilor specificate la pct.5), cu excepţia instituţiilor
175 complementare (extraşcolare), specificate la pct.6) şi pct.7), cu excepţia muzeelor, se
efectuează din contul transferurilor cu destinaţie specială către bugetele locale de la bugetul
unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Alineatul 4, art. 8 al aceleiaşi legi
stabileşte că de la bugetele raionale sunt finanţate cheltuielile ce ţin de: 1) construcţia şi
întreţinerea drumurilor de interes raional; 2) construcţia obiectivelor publice de interes
raional; 3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia celor de competenţa
unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar
profesional, şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodică în
domeniul învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care deservesc populaţia
unităţii administrativ-teritoriale respective; 4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea
instituţiilor din domeniul asistenţei sociale; 5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor
sportive şi a altor activităţi pentru tineret; 6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale;
7) asigurarea ordinii publice; 8) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele
competenţei, a activităţilor administrativ-militare; 9) executarea hotărârilor judecătoreşti prin
care autoritatea administraţiei publice locale este obligată să efectueze anumite plăţi;
10)activitatea autorităţii executive şi a direcţiilor subordonate consiliului raional respectiv;
11)întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei,
autorităţilor administraţiei publice a raioanelor. De la bugetul central al unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special sunt finanţate cheltuielile ce ţin de: 1) construcţia şi
întreţinerea drumurilor pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special; 2)
construcţia obiectivelor publice pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special;
3) întreţinerea instituţiilor de învăţământ liceal, cu excepţia celor de 176 competenţa unităţilor
administrativ-teritoriale de nivelul întâi, instituţiilor de învăţământ secundar profesional,
şcolilor-internat, gimnaziilor-internat cu regim special, activitatea metodică în domeniul
învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care deservesc populaţia unităţii
administrativ-teritoriale respective; 4) acordarea de asistenţă socială şi întreţinerea instituţiilor
din domeniul asistenţei sociale; 5) coordonarea şi desfăşurarea activităţilor sportive şi a altor
activităţi pentru tineret; 6) întreţinerea teatrelor, televiziunii publice locale; 7) asigurarea
ordinii publice; 8) coordonarea, organizarea şi supravegherea, în limitele competenţei, a
activităţilor administrativ-militare; 9) executarea hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea
administraţiei publice locale este obligată să efectueze anumite plăţi; 10)activitatea autorităţii
executive şi a direcţiilor subordonate autorităţii reprezentative şi deliberative respective;
11)întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei,
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special. De la bugetul municipal Bălţi şi bugetul
municipal Chişinău sunt finanţa te cheltuielile ce ţin de207 : 1) amenajarea teritoriului şi
urbanistică; 2) construcţia şi întreţinerea, în limitele localităţii, a drumurilor, străzilor şi
podurilor; 3) construcţia obiectivelor publice de interes municipal; 4) construcţia, întreţinerea
şi exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, de canalizare, de epurare a apei, salubrizarea
localităţii; 5) acordarea de asistenţă socială populaţiei, inclusiv protecţia tinerei familii şi a
familiilor cu mulţi copii, a mamei şi a drepturilor copilului, a persoanelor în etate şi a
solitarilor, întreţinerea instituţiilor din domeniul asistenţei sociale, în partea ce nu intră în
competenţa altor autorităţi; 6) construcţia de locuinţe pentru păturile socialmente vulnerabile
ale 207 Al. 6, art. 8 al Legii Republicii Moldova privind finanţele publice locale, nr.397- XV
din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 177 populaţiei şi pentru alte categorii
de locuitori prevăzute de legislaţia în vigoare, exploatarea fondului locativ municipal; 7)
întreţinerea instituţiilor de învăţământ preşcolar, primar, gimnazial, mediu de cultură generală,
liceal şi complementar (extraşcolar), instituţiilor de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-
internat, gimnaziilor- internat cu regim special, activitatea metodică în domeniul
învăţământului, precum şi de alte activităţi şi instituţii care deservesc populaţia unităţii
administrativ-teritoriale respective; 8) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea
activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi caselor de cultură, altor aşezăminte de
culturalizare); 9) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor; 10) cultură fizică şi sport; 11) apărarea
împotriva incendiilor; 12) întreţinerea cimitirelor; 13) întreţinerea expoziţiilor, teatrelor,
televiziunii publice; 14) asigurarea ordinii publice; 15) coordonarea, organizarea şi
supravegherea, în limitele competenţei, a activităţilor administrativ-militare; 16) executarea
hotărârilor judecătoreşti prin care autoritatea administraţiei publice locale este obligată să
efectueze anumite plăţi; 17) activitatea autorităţii executive a municipiului şi a direcţiilor
subordonate autorităţilor reprezentative şi deliberative respective; 18) întreţinerea altor
instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor
administraţiei publice a municipiilor. în concluzie, analizând prevederile date, deducem că
efectuarea acestora se face, în primul rând, pe niveluri, şi în al doilea rând, în dependenţă de
importanţa activităţilor pentru care se efectuează cheltuielile, bazându-se pe principiul
teritorialităţii. 178 Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale 7.5.1. Noţiuni
generale Prin „proces bugetar” se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter tehnic
şi normativ, înfăptuite de organe specializate ale statului, în scopul elaborării, adoptării,
executării şi încheierii execuţiei bugetare208 . Art. 3 al Legii privind sistemul bugetar şi
procesul bugetar prevede că „procesul bugetar este procesul care începe cu elaborarea
bugetului şi se termină cu adoptarea dării de seamă despre executarea lui pentru anul bugetar
respectiv”. Conform acestor noţiuni, putem menţiona că procesul bugetar cuprinde
următoarele etape generale: • elaborarea proiectului de buget; • examinarea şi adoptarea legii
bugetare anuale; execuţia bugetului; • încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară; •
controlul bugetar. Aceste activităţi se desfăşoară intr-un cadru constituţional (legal) şi
administrativ-instituţional. Procedurile de elaborare a bugetului de stat sunt caracteristice şi
pentru procesul de elaborare a bugetului unităţii administrativ- teritoriale în Republica
Moldova. 7.5.2. Organizarea elaborării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale Procesul
de elaborare a bugetelor unităţilor administrativ- teritoriale în Republica Moldova mai întâi ia
în considerare prevederile politicilor bugetar-fiscale şi monetar-creditare macroeconomice.
Fluxul de informaţie pentru entităţile locale vine de la Ministerul Finanţelor în perioada
iniţială de elaborare bugetară. Conform Constituţiei Republicii Moldova (art. 109), Legii
privind administraţia publică locală nr. 123-XV din 18 martie 2003 (cu modificările şi
completările ulterioare), Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24
mai 1996 şi Legii privind finanţele 140 Şaguna D.D., Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed.
Oscar Prinţ, Bucureşti 2001, p.301. 179 publice locale nr. 397-XV din 16 octombrie 2003,
toate unităţile administrativ-teritoriale dispun de autonomie financiară şi, respectiv, au dreptul
şi urmează să-şi elaboreze şi să adopte bugetul anual propriu în limita resurselor financiare
disponibile, care se constituie din venituri proprii, defalcări de la veniturile generale de stat şi
transferuri din fondul de susţinere financiară a teritoriilor creat în componenţa bugetului de
stat. Baza legislativă sus-menţionată a creat un fundament coerent şi unitar, pentru a planifica
un buget clar şi transparent la nivelul entităţilor locale. Cu toate că la baza elaborării bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale este instituit principiul autonomiei financiare şi
responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice ale unităţilor administrativ-teritoriale de a
elabora bugetele în modul stabilit de ele, totuşi nu se poate elabora bugetul local în afara
politicii generale economice a statului, iar corelarea dintre bugetul de stat şi bugetele
unităţilor administrativ-teritoriale lasă o amprentă organizatoricofuncţională şi tehnico-
informaţională deosebită, dar care nu trebuie confundată cu construcţia juridică a două
elemente distincte, care funcţionează de sine stătător209 . Planificarea bugetului, precum şi
celelalte etape ale procesului bugetar sunt plasate într-un orar strict indicat de Legea finanţelor
publice locale210 . Astfel, articolul 19 al Legii privind finanţele publice locale, 209 Art. 2
alin. (2) al Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XII1 din 24.05.1996
reglementează: „ca elemente independente, bugetul de stat şi bugetele unităţilor administrativ-
teritoriale formează bugetul consolidat”. Analizând termenul „consolidat” în DEX
(Dicţionarul Explicativ) putem menţiona că acest termen are la bază explicaţia „durabilităţii
sau trăinicici” bugetelor menţionate. Interpretarea termenului dat se explică prin ceva „care
durează, care rezistă intr o modalitate unică”. Termenul „consolidat” apare în situaţia
neconcordanţei a două „bugete trainic unite”, dar „declarate independente”, ceea ce ar fi în
contradicţie cu Carta Europeană a Autonomiei Locale, art. 9 "Resursele financiare ale
autorităţilor administraţiei publice locale". (Carta Europeană a fost întocmită la Strasbourg la
15 octombrie 1985, în limbile franceză şi engleză, ambele texte egal autentice. Acest
document a intrat în vigoare la l septembrie 1988, iar pe teritoriul Republicii Moldova — la l
februarie 1998). Considerăm că termenul „consolidat” ar intra în contradicţie cu această
Cartă, deoarece nu trebuie confundate raporturile juridice între bugetul de stat şi bugetele
imitaţilor administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico- funcţional şi teHnico
informaţional, cu construcţia juridică a două elemente distincte, care funcţionează de sine
stătător. Sistemul bugetelor „consolidate” s-a preluat din sistemul sovietic, conform căreia
bugetele locale erau incluse în bugetul republican cu consecinţele subordonării execuţiei
bugetelor locale faţă de execuţia bugetului republican ca principală componentă a bugetului
unic de stat. 210 Capitolul IU şi IV al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 180 nr.397-XV din 16.10.2003, prevede că
bugetul unităţii administrativteritoriale se elaborează de către autoritatea executivă a acesteia,
ţinându-se cont de următoarele prevederi: a) în termenele stabilite de Guvern, Ministerul
Finanţelor remite autorităţii executive a unităţii administrativ- teritoriale de nivelul al doilea, a
municipiului Bălţi şi direcţiei finanţe respective note metodologice privind prognozele
macroeconomice, principiile de bază ale politicii statului în domeniul veniturilor şi
cheltuielilor bugetare pe anul(anii) următor (i), prognozele normativelor de defalcări de la
veniturile generale de stat în bugetele respective şi unele momente specifice de calculare a
transferurilor ce se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetul de stat; b) în termen
de 10 zile după primirea notelor metodologice specificate anterior, direcţia finanţe comunică
autorităţilor executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi principiile de bază
ale politicii statului în domeniul veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul(anii) următor(i),
prognozele normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat şi de la impozitul pe
bunurile imobiliare la bugetele locale şi momentele specifice de calculare a transferurilor ce
se prognozează a fi alocate acestor bugete de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de
nivelul al doilea şi de la bugetul municipal Bălţi; c) în termen de 20 de zile după primirea
notelor metodologice, autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul
întâi asigură elaborarea prognozei tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi
colectate în anul(anii) următor(i) în unitatea administrativ-teritorială respectivă, precum şi a
proiectului bugetului local, care se prezintă pentru analiză direcţiei finanţe; d) în termenele
stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţiile finanţe depun la Ministerul Finanţelor pentru
analiză prognoza tuturor tipurilor de impozite şi taxe ce urmează a fi încasate în anul(anii)
următor(i) în unitatea administrativ-teritorială respectivă, precum şi proiectele de bugete ale
raioanelor, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, municipiului Bălţi şi
municipiului Chişinău. 181 Analiza proiectelor de bugete ale raioanelor, mutaţii teritoriale
autonome cu statut juridic special, municipiului Bălţi şi municipiului Chişinău are caracter
consultativ. Totodată, Ministerul Finanţelor poate cere de la autorităţile executive ale
unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau ale municipiului Bălţi să modifice
proiectele de buget în cazul în care acestea contravin prevederilor legale, principiilor politicii
bugetar-fiscale a statului sau unor prevederi specifice pentru anul bugetar următor211 .
Elaborarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se efectuează în conformitate cu
notele metodologice, elaborate de Ministerul Finanţelor - ca organ central de specialitate
financiară a statului - care conţin metodologia acestui proces212 . La elaborarea pronosticului
bugetului la venituri se ţine cont de următoarele particularităţi: • pronosticul veniturilor se
efectuează în baza estimării bazei fiscale pe fiecare unitate administrativ-teritorială aparte pe
tipuri de impozite şi alte încasări (drept sursă de informare serveşte prognoza indicilor
economici şi financiari ai agenţilor economici mari, datele organelor fiscale teritoriale şi
organelor Departamentului Analize Statistice şi Sociologice); • pentru determinarea
încasărilor în bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de Ia impozitele regularizatoare se
folosesc normativele defalcărilor prevăzute în Legea privind finanţele publice 211 Alin. 3, art.
19 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996
din 19.12.2003). 212 Analizând cele menţionate mai sus, menţionăm anumite particularităţi
specifice ale elaborării bugetelor respective. Astfel, un specific al elaborării bugetului în
Republica Moldova e şi faptul că la estimarea cheltuielilor pentru anul bugetar de plan nu se
admite evaluarea şi includerea de către executorii de buget a unor posibile datorii de creditor.
Astfel se includ doar sumele de cheltuieli calculate pentru activitatea în anul respectiv. Un alt
specific al elaborării bugetului pentru unităţile administrativ- teritoriale constă în faptul că
paralel cu elaborarea bugetului pentru anul de plan următor, se planifică elaborarea bugetului
pe termen mediu, adică pentru următorii doi-trei ani atât la venituri, cât şi la cheltuieli,
indicând numai sumele absolute pe tipuri de venituri şi categorii de cheltuieli, fără o
descifrare amănunţită. Această planificare multianuală, care reiese din strategiile de
dezvoltare economico-socială ale Guvernului, are totodată importanţă pentru trecerea treptată
în Republica Moldova la elaborarea bugetului pe programe şi la măsurarea performanţelor
activităţilor publice finanţate de la buget. Particularităţile generale enumerate mai sus sunt
puse la baza estimării normativelor unice de cheltuieli pe cap de locuitor, conform cărora se
determină relaţiile bugetului de stat cu bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritorial-
autonome Găgăuzia şi bugetul municipal Chişinău. 182 locale şi concretizate în Legea
bugetului de stat; • la rândul său, autorităţile publice raionale, ale UTA Găgăuzia şi ale
municipiului Chişinău urmează să elaboreze proiectul normativelor de defalcări de la
veniturile generale de stat pentru bugetele locale, care se comunică imediat teritoriilor
respective; • o sursă importantă de formare a veniturilor bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale sunt transferurile din contul fondului de susţinere financiară a teritoriilor. Conform
prevederilor art.10 al Legii privind finanţele publice locale, în calculul bazei fiscale pentru
stabilirea transferurilor nu se includ taxele locale, care sunt stabilite de către consiliile locale
şi suma mijloacelor speciale obţinute de la prestarea serviciilor contra plată de către instituţiile
bugetare245 . Elaborarea pronosticului cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale pentru întreţinerea instituţiilor publice şi finanţarea integrală sau parţială a altor
activităţi se efectuează în baza unor normative unice de cheltuieli pe locuitor, în baza cărora
se stabilesc relaţiile interbugetare respective. 24 ’ Legea Republicii Moldova privind finanţele
publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 7.5.
Adoptarea bugetelor unităţilor administrativteritoriale La capitolul examinării şi adoptării
bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, ca şi în cazul analizei structurii acestora, acestea
diferă în dependenţă de nivelul bugetelor, în acest context, să analizăm procedura examinării
şi adoptării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi. Conform art. 20 al
Legii privind finanţele publice locale, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale
de nivelul întâi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a anului în curs,
proiectul bugetului local pe anul următor spre examinare şi aprobare consiliului local.
Proiectul bugetului local prezentat spre aprobare consiliului local include: a) proiectul deciziei
consiliului local privind aprobarea bugetului; b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor
reflecta: • veniturile şi cheltuielile prevăzute pentru anul bugetar următor; 183 • cotele
impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în buget; • mijloacele speciale preconizate spre
încasare de către fiecare instituţie publică; • fondurile speciale; • efectivul limită al statelor de
personal din instituţiile publice finanţate de la buget; c) cuantumul fondului de rezervă; d) alte
date adiţionale elaborării proiectului bugetidui; e) nota explicativă la proiectul bugetului.
După prezentarea proiectului, consiliul local examinează proiectul bugetului local în două
lecturi la un interval de cel mult 5 zile şi cel târziu la data de 15 decembrie a anului în curs
acesta aprobă bugetul local pe anul bugetar următor. După aprobarea bugetului local,
autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă la direcţia
finanţe respectivă o copie a deciziei privind aprobarea bugetului, legalizată de secretarul
autorităţii reprezentative şi deliberative respective. în cazul bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale de nivelul al doilea, procedura de elaborare şi adoptare nu diferă esenţial de
procedura bugetară parcursă de nivelul întâi*46 . Autoritatea executivă a unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi, prezintă, printr-o
dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii administrativ-
teritoriale de nivelul al doilea şi proiectul bugetului municipal Bălţi spre examinare şi
aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective. Proiectele bugetului unităţii
administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi bugetului municipal Bălţi, prezentate spre
aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective, includ: a) proiectul deciziei
autorităţii reprezentative şi deliberative privind aprobarea bugetului; b) anexele la proiectul
deciziei, în care se vor reflecta: • veniturile şi cheltuielile bugetului respectiv prevăzute pentru
anul bugetar următor; • normativele defalcărilor de la veniturile generale de stat la bugetele
locale; 184 • normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile imobiliare la bugetele
locale; • mijloacele speciale preconizate spre încasare de către fiecare instituţie publică; •
fondurile speciale; • transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale; 213 • efectivul
limită al statelor de personal din instituţiile publice finanţate de la bugetul respectiv; c) alte
date adiţionale elaborării proiectului bugetului; d) nota explicativă la proiectul bugetului.
Autoritatea reprezentativă şi deliberativă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea
şi a municipiului Bălţi examinează proiectul bugetului, ca şi în cazul examinării bugetelor de
nivelul întâi, respectiv în două lecturi. însă, spre deosebire de primul caz, în cel de-al doilea
legea stabileşte expres chestiunile ce trebuie examinate în prima lectură, precum şi în a doua.
în aşa mod, în prima lectură (conform art. 21, alin.(4) al Legii privind finanţele publice locale)
autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă audiază şi examinează raportul
preşedintelui raionului, Guvernatorului unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,
primarului municipiului Bălţi şi primarului general al municipiului Chişinău asupra
proiectului bugetului, examinează şi aprobă volumul total al veniturilor şi cheltuielilor
bugetului respectiv. în lectura a doua, autoritatea reprezentativă şi deliberativă examinează şi
aprobă: a) structura veniturilor; b) cheltuielile, structura şi destinaţia lor; c) balanţa bugetului
şi sursele de finanţare; d) normativele defalcărilor de la veniturile generale de stat la bugetele
locale; e) normativele defalcărilor de la impozitul pe bunurile imobiliare la 213 Art. 21 al
Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din
19.12.2003). 185 bugetele locale; f) transferurile de la bugetul respectiv la bugetele locale; g)
cil antumul fondului de rezervă; h) fondurile speciale; i) cheltuielile care vor fi finanţate în
mod prioritar; j) efectivul limită al statelor de personal din instituţiile publice finanţate de la
bugetul respectiv; k) alte date adiţionale elaborării proiectului bugetului; l) nota explicativă la
proiectul bugetului. Respectiv, în urma examinării, autoritatea reprezentativă şi deliberativă a
unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a municipiului Bălţi aprobă bugetele
respective pe anul bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie a anului în curs. în
termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, direcţia finanţe prezintă ministerului bugetul
raionului, bugetul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetul municipiului
Bălţi şi bugetul municipiului Chişinău pentru a fi incluse în bugetul consolidat214 . în cazul
neaprobării bugetelor unităţilor administrativ- teritoriale în termenul stabilit de legislaţie
(până la data de 31 decembrie), finanţarea cheltuielilor se efectuează lunar proporţional
mărimii de 1/12 parte din suma cheltuielilor, conform clasificaţiei bugetare pe anul bugetar
precedent, în limita resurselor financiare disponibile, până la aprobarea noului buget215 . în
cazul când bugetul unităţii administrativ-teritoriale nu este aprobat până la începutul anului
bugetar, efectuarea defalcărilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile
imobiliare (pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi) şi a transferurilor la
bugetul respectiv se suspendă până la aprobarea bugetului. Un specific ce ţine de elaborarea
bugetelor unităţilor 214 Considerăm că termenul „consolidat” intra în contradicţie cu Carta
Europeană a Autonomiei Locale, deoarece nu trebuie confundate legăturile între bugetul de
stat şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, din punct de vedere organizatorico-
funcţional şi tehnico-informaţional, cu construcţia juridică a două elemente distincte, care
funcţionează de sine stătător. 215 Art. 23 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397-XV
din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 186 administrativ-teritoriale este faptul
corelării acestora cu Legea bugetului de stat. în aşa mod, în termen de cel mult 30 de zile de la
data publicării legii bugetului pe anul respectiv, autoritatea reprezentativă şi deliberativă a
unităţii administrativ-teritoriale aduce bugetul aprobat în concordanţă cu prevederile legii
menţionate. Ca consecinţă, în caz de nerespectare a prevederilor menţionate mai sus,
efectuarea defalcărilor de la veniturile generale de stat, de la impozitul pe bunurile imobiliare
(pentru unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi) şi a transferurilor la bugetele
unităţilor administrativ-teritoriale respective se suspendă. 7.6. Executarea bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale 7.7.1. Noţiuni generale 1 *^ n baza Constituţiei Republicii Moldova,
Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar şi Legii privind finanţele publice locale,
sistemul bugetar a fost reorganizat prin eliminarea centralizării excesive a administrării printr-
un singur buget al sistemului financiar- bugctar, precum şi executarea propriu-zisă a
bugetului. Pornind de la conceptul de delimitare executivă a bugetului public naţional,
conducerea generală a executării bugetului public naţional ţine de competenţa Guvernului
Republicii Moldova, răspunderea privind executarea bugetului de stat revine Ministerului
Finanţelor, ca organ de specialitate, iar executarea bugetelor locale revine organelor de
specialitate ale administraţiei publice locale. Astfel, prin art. 35 al Legii privind finanţele
publice locale este reglementat: • responsabilitatea pentru execuţia bugetelor locale revine
primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor); • responsabilitatea pentru execuţia
bugetului raional revine preşedintelui raionului; • responsabilitatea pentru execuţia bugetului
central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special revine Guvernatorului şi
Comitetului executiv al acestei unităţi teritoriale; • responsabilitatea pentru execuţia bugetului
municipal Bălţi revine 187 primarului municipiului Bălţi; • responsabilitatea pentru execuţia
bugetului municipal Chişinău revine primarului general al municipiului Chişinău. Respectiv,
autorităţile executive ale unităţilor administrativteritoriale, în condiţiile legislaţiei în vigoare,
sunt responsabile de: a) corectitudinea şi veridicitatea datelor, indicilor şi altor informaţii în a
căror bază a fost elaborat bugetul respectiv; b) asigurarea colectării depline şi în termenele
stabilite a veniturilor proprii; c) utilizarea conform destinaţiei a alocaţiilor bugetare aprobate;
d) respectarea termenelor de plată a salariilor către angajaţii instituţiilor publice finanţate de la
buget şi de plată pentru lucrări, servicii şi bunuri materiale contractate în limitele aprobate în
bugetul respectiv. La fel şi conducătorii instituţiilor publice finanţate de la buget sunt
responsabili de respectarea limitelor alocaţiilor bugetare aprobate în devizele de cheltuieli, iar
în caz de efectuare de către instituţia publică a unor cheltuieli neprevăzute în deviz, autoritatea
executivă respectivă este în drept să nu acopere cheltuielile neasigurate cu suport financiar216
. Din analiza prevederilor legale217, putem menţiona că procedura executării bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale este compusă din următoarele etape: repartizarea lunară a
veniturilor şi cheltuielilor; - execuţia părţii de venituri; - execuţia de casă a bugetului; -
execuţia părţii de cheltuieli. 7.7.2. Repartizarea lunară a veniturilor şi cheltuielilor. Conform
art. 25 al Legii privind finanţele publice locale, în termen de 5 zile de la aprobarea bugetului
local, subdiviziunea financiară a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi solicită de la
toate instituţiile publice finanţate de la bugetul local propuneri de repartizare 216 Examinând
capitolul IV al Legii privind finanţele publice locale - Execuţia bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale - observăm că se face referire numai la execuţia de casă a bugetelor,
pe când executarea bugetului cuprinde, in afară de aceasta, încă trei etape. 2Capitolul 3 al
Legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, nr.847 din 24.05.1996 (M.O. nr. 19-20/197
din 27.03.1997). 188 pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru instituţia respectivă. Şi a
veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor sau din desfăşurarea
contra plată a altor activităţi şi generalizează propunerile primite. în termen de până la data de
20 decembrie, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale aprobă repartizarea pe
luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului local conform clasificaţiei bugetare şi până la data
de 25 decembrie îi remite direcţiei finanţe repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor
bugetului local conform clasificaţiei bugetare. Respectiv, în termen de 10 zile de la aprobarea
bugetului unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a bugetului municipal Bălţi,
direcţia finanţe efectuează următoarele acţiuni: a) solicită de la instituţiile publice finanţate de
la bugetele menţionate propuneri de repartizare pe luni a cheltuielilor aprobate în buget pentru
instituţia respectivă şi a veniturilor ei provenite din executarea lucrărilor, prestarea serviciilor
sau desfăşurarea contra plată a altor activităţi; b) întocmeşte repartizarea pe luni a veniturilor
prevăzute pentru încasare în bugetele menţionate; c) întocmeşte repartizarea pe luni a
transferurilor la bugetele locale, prevăzute în aceste bugete. în termen de până la data de 25
decembrie, preşedintele raionului, Guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic
special, primarul municipiului Bălţi şi primarul general al municipiului Chişinău aprobă
repartizarea pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetului respectiv conform clasificaţiei
bugetare. Direcţia finanţe, pe baza repartizării pe luni a veniturilor şi cheltuielilor bugetelor
locale, a bugetelor unităţilor administrativteritoriale de nivelul al doilea, întocmesc totalizări
ale repartizărilor pe luni ale veniturilor şi cheltuielilor bugetelor raioanelor, bugetului unităţii
teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetului municipiului Bălţi şi bugetului
municipiului Chişinău şi, până la 1 ianuarie, le depun la Ministerul Finanţelor. 7.7.3.
Executarea părţii de venituri Scopul execuţiei părţii de venituri ale bugetelor unităţilor
administrativ-teritoriale este realizarea integrală şi în termenele legale a veniturilor în bugetul
aprobat. Realizarea veniturilor este supusă 189 cerinţelor de legalitate privind încasarea
impozitelor, taxelor şi altor venituri care sunt cuprinse şi specificate în lista impozitelor,
taxelor şi altor venituri bugetare, fiind parte din documentaţia anexată fiecărui buget. în
acelaşi timp execuţia părţii de venituri ale bugetului este supusă cerinţelor de stabilire, calcul
şi plată conformă a fiecărui impozit, taxă şi altă formă de venit bugetar. La colectarea
veniturilor sunt necesare o serie de acte şi operaţiuni218: a. Identificarea veniturilor şi
bunurilor impozabile şi stabilirea obligaţiilor faţă de bugetul respectiv: - calcularea obligaţiei
bugetare datorate de subiectele plătitoare; - calcularea şi reţinerea obligaţiei bugetare de către
terţul plătitor pentru unele venituri datorate de unele persoane; - calcularea obligaţiei bugetare
de organele teritoriale fiscale. b. încasarea veniturilor bugetare: - prin bănci; - prin organele
teritoriale fiscale; - prin intermediul instituţiilor sau persoanelor împuternicite. c. Urmărirea
realizării veniturilor bugetare. Aceasta cuprinde o serie de măsuri ale organelor de percepere
în vederea asigurării integrale şi la termenele prevăzute a tuturor veniturilor bugetare.
Veniturile bugetare ale unităţilor administrativ-teritoriale se încasează de la contribuabili în
conturile bancare ale trezoreriei teritoriale în felul următor219: • prin virament în baza
dispoziţiei de plată trezorerială întocmită distinct pentru achitarea fiecărui impozit sau taxe,
indicând, în mod obligatoriu, codul fiscal, contul bancar al trezoreriei teritoriale, codul băncii,
contul trezorerial de venituri cu descrierea textuală a plăţii achitate în rubrica
„destinaţiaplăţii”, conform clasificaţiei bugetare; • în numerar, prin ordinul de încasare a
numerarului; 218 Şaguna D.D., Op.cit., p. 316. 219 Manole T.,Op.cit., p_ 199. 190 •
impozitele, taxele şi alte plăţi de la persoanele fizice se încasează prin Aviz de plată în
numerar. Perceptorii fiscali, care recepţionează plăţile de la persoanele fizice, depun
numerarul încasat de la plătitorii de impozite şi taxe la băncile comerciale prin foaie de
vărsămănt la nivel de cont trezorerial de venituri. Achitarea impozitelor şi taxelor de către
persoanele fizice în numerar se efectuează prin Aviz de plată în numerar. 7.7.4. Executarea de
casă a bugetului Dacă să ne referim la execuţia de casă a bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale, aceasta se efectuează prin sistemul trezorerial, reflectă mdu-se în conturi
distincte253: a) încasările veniturilor în conformitate cu structura clasificaţiei bugetare; b)
efectuarea de cheltuieli în limita alocaţiilor aprobate şi conform destinaţiei stabilite. Sistemul
trezorerial prin care se efectuează execuţia de casă a bugetelor unităţilor administrativ-
teritoriale şi reglarea decontărilor dintre bugetele de toate nivelurile este reprezentat prin
Trezoreria de Stat, formată din Trezoreria Centrală şi trezoreriile teritoriale. Trezoreria
Centrală, în baza legii bugetare anuale, efectuează alocări de transferuri de la bugetul de stat
la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi la bugetul municipal Bălţi,
precum şi defalcări în aceste bugete de la veniturile generale de stat. Conturile pentru
gestionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi
conturile instituţiilor publice finanţate de la aceste bugete pot fi deschise numai în trezoreriile
teritoriale respective. Conform Legii finanţelor publice locale, (cap. IV, art. 28, alin. (4)),
trezoreriile teritoriale au următoarele atribuţii: a) efectuează, în baza deciziilor autorităţii
reprezentative şi deliberative a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi a
municipiului Bălţi, alocări de transferuri de la bugetul respectiv la bugetele locale, precum şi
defalcări în aceste bugete de la veniturile generale de stat şi de la impozitul pe bunurile
imobiliare; b) asigură execuţia conformă a bugetelor instituţiilor publice 191 finanţate de la
bugetul unităţii administrativ-teritoriale de nivelul al doilea sau de la bugetul municipal Bălţi;
c) asigură execuţia conformă a bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), precum
şi ale instituţiilor publice finanţate de la aceste bugete din raza de activitate a trezoreriei
teritoriale. ’' Art.28 alin. 1 al Legii privind finanţele publice locale, nr.397 XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.11.2003). 7.7.5. Executarea părţii de cheltuieli Executarea părţii
de cheltuieli a bugetului unităţii administrativ-teritoriale înseamnă efectuarea cheltuielilor
publice în concordanţă deplină cu destinaţiile stabilite. Cheltuielile din bugetele unităţilor
administrativ-teritoriale se efectuează în baza repartizărilor lunare elaborate şi aprobate în
ordinea stabilită, în limita alocaţiilor aprobate fiecărui ordonator de credite (executor de
buget). Conform art. 1 al Legii privind finanţele publice locale, executor (ordonator) de buget
este conducătorul autorităţii (instituţiei) publice, împuternicit cu dreptul de a efectua cheltuieli
în conformitate cu alocaţiile aprobate. Ordonatorul de buget este agentul public al diferitelor
administraţii, care, pe lângă funcţiile ce decurg din apartenenţa la funcţia publică, beneficiază
de un statut special, care îl împuterniceşte cu atribuţii decizionale în domeniul financiar-
bugetar. Ordonatorul efectuează toate operaţiunile succesive ale unei încasări sau plăţi, după
apariţia datoriei sau a creanţei, inclusiv sau exclusiv ordinul de a plăti o cheltuială sau de a
acoperi o încasare. în domeniul cheltuielilor publice, în funcţie de condiţiile legale,
ordonatorii angajează cheltuieli, determină suma de plată şi ordonarea plăţii. Ordonatorii de
credite (executorii de buget) sunt persoane juridice cu dreptul de a angaja şi utiliza alocaţiile
bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de
activitatea instituţiilor şi serviciilor publice respective şi de executarea dispoziţiilor legale.
După funcţiile atribuite, ordonatorii de credite se 192 clasifică pe tipuri, după cum
urmează220: 1. Ordonatori principali de credite (executori primari de buget) ai bugetelor
unităţilor administrativ-teritoriale, la care se referă: primarii satelor (comunelor),
oraşelor(municipiilor), preşedinţii raioanelor, Guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu
statut juridic special, primarul general al municipiului Chişinău. 2. Ordonatori secundari de
credite (executori secundari de buget) pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale sunt:
conducătorii instituţiilor publice finanţate de la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu
statut de persoană juridică. 3. Ordonatori terţiari de credite (executori terţiari de buget) pentru
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale: conducătorii instituţiilor publice fără statut de
persoană juridică, împuterniciţi să utilizeze mijloacele bugetare care le-au fost repartizate
numai pentru necesităţile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele
aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţii legale. Rezultă din cele relatate mai sus că
procesul de repartizare se derulează astfel: • Repartizarea efectuată de către ordonatorii
principali între bugetul propriu şi bugetele ordonatorilor subordonaţi; • Repartizarea efectuată
de către ordonatorii secundari a creditelor bugetare aprobate, pe unităţile subordonate şi a
celor cuprinse în bugetul propriu; • Ordonatorii terţiari utilizează creditele ce le-au fost
repartizate. întrucât repartizarea veniturilor se efectuează pe niveluri de bugete (bugete
raionale, bugete locale), finanţarea ordonatorilor de credite se face respectiv din conturile
trezoreriale de venituri pentru bugetul raional şi conturile trezoreriale de venituri pentru
bugetele locale (sat/comună, oraş, municipiu). Un alt aspect, în ce priveşte executorii de
buget, este faptul că aceştia poartă responsabilitate de organizarea şi ţinerea la zi a
contabilităţii şi prezentării la termen a bilanţurilor, dărilor de seamă îS4 Art.31 din Legea
privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/9^6 din
19.12.2003). 193 contabile şi a conturilor de execuţie a bugetului.221 Ca rezultat al executării
bugetelor unităţilor administrativteritoriale se purcede la întocmirea rapoartelor. în acest
context direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ teritoriale
întocmesc rapoarte trimestriale şi anuale privind execuţia acestora. Rapoartele trimestriale se
examinează şi se aprobă de către autoritatea executivă respectivă. Rapoartele privind mersul
execuţiei bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe semestrul întâi şi pe 9 luni ale anului în
curs se audiază la şedinţa autorităţii reprezentative şi deliberative a unităţii administrativ-
teritoriale. Raportul anual privindexecuţia bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul
de gestiune se aprobă de către autoritatea reprezentativă şi deliberativă cel târziu la data de 15
februarie a anului următor anului de gestiune. După aprobarea acestora, în termenele stabilite
de Ministerul Finanţelor, direcţiile finanţe prezintă ministerului rapoarte trimestriale şi anuale
privind execuţia bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pentru a fi incluse în raportul
privind execuţia bugetului consolidat222 . 221 Art. 32, alin. 1, litr. e), al Legii privind
finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O. nr.248-253/996 din 19.12.2003).
254 Art. 29, din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 194 CAPITOLUL VIII FONDURILE
ASIGURĂRILOR OBLIGATORII DE ASISTENŢĂ MEDICALĂ 8.1. Caracterizare
generală Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală reprezintă un sistem garantat de stat de
apărare a intereselor populaţiei în domeniul ocrotirii sănătăţii prin contribuirea, din contul
primelor de asigurare, a unor fonduri băneşti destinate pentru acoperirea cheltuielilor de
tratare a stărilor condiţionate de survenirea evenimentelor asigurate. Sistemul asigurării
obligatorii de asistenţă medicală oferă cetăţenilor Republicii Moldova posibilităţi egale în
obţinerea asistenţei medicale oportune şi calitative. Asigurarea cetăţenilor străini şi apatrizilor
se realizează la trecerea frontierei de stat a Republicii Moldova, odată cu eliberarea vizei. In
acest caz, cetăţenii străini au drepturi şi obligaţii similare ca şi cetăţenii Republicii Moldova în
domeniul asigurării obligatorii de asistenţă medicală. Asigurarea obligatorie de asistenţă
medicală se realizează prin contracte încheiate între subiecţii asigurării de asistenţă medicală
şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, încheierea contractului de asigurare
obligatorie de asistenţă medicală este confirmată prin eliberarea de către asigurător, fiecărei
persoane asigurate, a unei poliţe de asigurare, în temeiul căreia acesta va beneficia de întregul
volum de asistenţă medicală prevăzut în Programul unic al asigurării obligatorii de asistenţă
medicală şi acordat de prestatorii de servicii medicale din republică. Obiect al asigurării
obligatorii de asistenţă medicală este riscul asigurat, legat de cheltuielile pentru acordarea
volumului necesar de asistenţă medicală şi farmaceutică, prevăzut în Programul unic al
asigurării obligatorii de asistenţă medicală. Sediul juridic constituie: Legea privind sistemul
bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIU din 24.05.1996 223 224 ; Legea cu privire la
asigurarea obligatorie de asistenţă medicală, nr. 1585-XIII din 27.02.1998’™; Legea cu
privire la mărimea, modul şi termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorii de
asistenţă medicală, nr. 1593-XV din 26.12.2002225 . 8.2. Veniturile şi cheltuielile fondurilor
asigurărilor obligatorii 223 M.O. nr.19-20 din 27.03.1997, fiind republicată în M.O. nr.91-96
din 30.05.2003. 224M.O. nr.38-39/280 din 30.04.1998. 225M.O. nr. 18-19/57 din 08.02.2003.
195 de asistenţă medicală Plătitorul primelor de asigurare este asiguratul - persoană fizică sau
juridică - care a încheiat cu asigurătorul un contract de asigurare obligatorie de asistenţă
medicală sau care devin asiguraţi prin efectul legii. în acest sens, plătitori ai primelor de
asigurare obligatorie de asistenţă medicală sunt: • întreprinderile, instituţiile, organizaţiile,
indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de organizare, şi persoanele fizice ce
desfăşoară activităţi profesionale şi antreprenoriale. în această categorie sunt încadrate şi
autorităţile administraţiei publice centrale sau locale, care are obligativitatea de a achita
primele de asigurare; angajaţii unităţilor, indiferent de tipul de proprietate şi forma juridică de
organizare. Din această categorie fac parte salariaţii încadraţi pentru desfăşurarea unor
activităţi sau prestarea unor servicii permise de cadrul normativ în vigoare, indiferent de
termenul de angajare şi forma de retribuire a muncii; • categoriile de persoane neangajate
pentru care plătitor al primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este Guvernul
Republicii Moldova. în această categorie se încadrează: copii de vârstă preşcolară; elevii din
învăţământul primar, gimnazial, liceal şi mediu de cultură generală; elevii din învăţământul
secundar profesional; elevii din învăţământul mediu de specialitate (colegii) cu frecvenţă la zi;
studenţii din învăţământul superior universitar cu frecvenţă la zi; rezidenţii învăţământului
postuniversitar obligatoriu; copii neîncadraţi la învăţătură până la atingerea vârstei de 18 ani;
gravidele, parturientele şi lăuzele; invalizii; pensionarii; şomerii înregistraţi oficial. • alte
persoane fizice cu domiciliu în Republica Moldova. Persoanele asigurate pot fi atât cetăţenii
Republicii Moldova, cât şi cetăţenii străini sau apatrizii aflaţi în Republica Moldova, în
interesul cărora au fost plătite prime de asigurare obligatorii de asistenţă medicală. Trebuie
remarcat faptul că efectele juridice privind prestarea serviciilor de către prestatorul de servicii
medicale în baza poliţelor de asigurare de care se folosesc subiecţii acestora este valabilă doar
pe teritoriul Republicii Moldova. Veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă
medicală 196 reprezintă prima de asigurare obligatorie de asistenţă medicală. Această primă
fiind o sumă fixă sau o contribuţie procentuală din salariu şi la alte forme de retribuire a
muncii, la onorarii, pe care asiguratul este obligat să o plătească asigurătorului pentru
preluarea riscului persoanei asigurate, conform cadrului legal în vigoare şi contractului de
asigurare. Primele de asigurare obligatorii de asistenţă medicală se stabilesc ca contribuţii
financiare în mărimi suficiente pentru prestarea serviciilor stabilite. în acest sens, aceste prime
de asigurare se stabilesc în funcţie de suma prevăzută în legea fondurilor asigurării obligatorii
de asistenţă medicală pe anul respectiv, echivalent costului Programului unic al asigurării
obligatorii de asistenţă medicală, pe cap de locuitor. Mărimea primei de asigurare în formă de
contribuţie procentuală la salariu şi alte forme de retribuire a muncii, la onorarii se stabileşte
anual prin lege şi reprezintă raportul mărimii primei de asigurare în formă de sumă fixă la
salariul mediu anual pe economie prognozat pentru anul următor, exprimat în procente.
Mărimea primei de asigurare obligatorie de asistenţă medicală este revăzută şi calculată anual
de către Comisia Naţională de Asigurări în Medicină şi aprobat, concomitent cu bugetul de
stat de către Parlament. Achitarea primelor pentru asigurarea obligatorie de asistenţă medicală
a populaţiei angajate se face din contul contribuţiilor angajatorului şi angajatului. Participarea
angajatului la achitarea primei se determină diferenţiat în funcţie de mărimea salariului şi
începe din momentul încheierii contractului de muncă. Toate cheltuielile legate de acordarea
către persoanele asigurate a asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al
asigurării obligatorii de asistenţă medicală, asigurătorul le achită trimestrial, conform
facturilor prezentate de prestatorii de servicii medicale. Angajatorul este în drept să achite în
avans cheltuielile pentru prestarea serviciilor medicale, conform condiţiilor stabilite în
contract. Factura se perfectează de prestatorii de servicii medicale în baza calculaţiei
cheltuielilor, conform registrului persoanelor asigurate, care au beneficiat de asi stenţă
medicală în perioada respectivă. Colectarea facturilor de la prestatorii de servicii medicale şi
analiza acestora o face asigurătorul prin intermediul agenţiilor sale teritoriale 197 (ramuraale).
8.3. Procesul elaborării, adoptării, promulgării şi executării fondurilor asigurărilor obligatorii
de asistenţă medicală 8.3.1. Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală C uprinzând actele şi operaţiunile de elaborare, aprobare şi executare sau
îndeplinire a fondurilor anuale ale asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, procedura
acestui buget este supusă dispoziţiilor generale procedurale prevăzute de Legea privind
sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XII1 din 24.05.1996226. Conform acestui act
normativ, elaborarea şi execuţia fondurilor anuale ale asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală sunt supuse principiilor anualităţii, realităţii şi echilibrării, la fel ca elaborarea şi
execuţia bugetului de stat, şi bugetului asigurărilor sociale de stat. Aceste extinderi ale
principiilor şi normelor asupra fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală sunt
justificate de faptul că aceste fonduri fac parte din bugetul public naţional227 care este
autonom faţă de bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale. La
elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se urmăresc
echilibrul dintre venituri şi cheltuieli, prevăzându-se surse băneşti pentru acoperirea
cheltuielilor de tratament medical achitate conform facturilor prezentate de prestatorii de
servicii medicale. Elaborarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală se efectuează de Compania Naţională de Asigurări în Medicină, coordonat cu
Ministerul Sănătăţii privind evoluţia veniturilor şi cheltuielilor în anii precedenţi, precum şi
estimarea evoluţiei veniturilor şi cheltuielilor în anul următor cu influenţele creşterii probabile
a preţurilor şi tarifelor. Elaborarea până la începutul ultimului trimestru a proiectului legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală este supus 360 M.O.nr. 19-20 din
27.03.1997, fiind republicată in M.O. nr.91-96 din 30.05.2003. 2M A se vedea art. 2 din
Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847- XIII din 24.05.1996 (in redacţia
Legii nr.244-XV din 01.07.2004(M.O.nr.l32-137 din 06.08.2004). 198 avizării de către
Ministerul Finanţelor şi aprobării de către Guvern. Guvernul examinează proiectul legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi nota explicativă înaintea adoptării
hotărârii. La solicitarea Guvernului, se prezintă informaţii sau explicaţii adiţionale referitoare
la proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi la nota explicativă.
Guvernul decide includerea amendamentelor la proiectul legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală şi la nota explicativă şi controlează operarea amendamentelor
respective de către Compania Naţională de Asigurări în Medicină. După includerea
amendamentelor, dacă acestea există, Guvernul aprobă proiectul legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală. După ce proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală a fost aprobat de Guvern, acesta este înaintat Parlamentului spre dezbatere
şi adoptare, concomitent cu proiectul bugetului de stat pe acelaşi an următor. Proiectul legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală include anexele şi este însoţit de nota
explicativă. 8.3.2. Examinarea şi adoptarea proiectului fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală Proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală este
examinat de Comisia de specialitate, Comisiile parlamentare şi Direcţia juridică a
Parlamentului, care prezintă plenului Parlamentului un raport şi avize la data stabilită de
acesta. Concomitent, proiectul legii bugetului asigurărilor sociale este examinat de Curtea de
Conturi, care prezintă Parlamentului un aviz la data stabilită de acesta. În baza avizelor
Comisiilor permanente şi avizului Direcţiei juridice, Comisia de specialitate întocmeşte
raportul şi lista de recomandări asupra proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală şi le prezintă Parlamentului la data stabilită de acesta. Examinarea
proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în Parlament se
efectuează în trei lecturi. în fiecare lectură Parlamentul examinează proiectul legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi nota explicativă. 199 Legea fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală poate fi adoptată şi în două lecturi, dacă toate
chestiunile din lecturile doi şi trei sunt examinate într-o singură lectură. A) Examinarea în
prima lectură: în decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul Guvernului şi
coraportul Comisiei de specialitate asupra proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii
de asistenţă medicală şi examinează: a) direcţiile principale ale politicii Companiei Naţionale
de Asigurări în Medicină privind fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală; b)
concepţiile de bază ale proiectului. Parlamentul adoptă, în prima lectură, proiectul legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de specialitate
pentru pregătirea de examinare în a doua lectură. în caz de respingere, Parlamentul stabileşte
un termen pentru îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală în prima lectură. B) Examinarea în a doua lectură: în
decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea Comisiei de specialitate, examinează: a)
veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor; b) cheltuielile estimate, structura şi
destinaţia lor; c) deficitul sau excedentul fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală. Parlamentul adoptă, în a doua lectură, proiectul legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală şi îl remite Comisiei de specialitate pentru pregătirea
examinării în a treia lectură. în caz de respingere, Parlamentul stabileşte un termen pentru
îmbunătăţire şi prezentare repetată a proiectului legii fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală în a doua lectură. C) Examinarea în a treia lectură: în decursul lecturii a
treia, Parlamentul, la prezentarea Comisiei de specialitate: a) examinează cheltuielile pentru
prestarea serviciilor medicale detaliate care vor fi efectuate; 200 b) stabileşte cheltuielile
pentru prestarea serviciilor medicale care vor fi finanţate în mod prioritar; c) examinează alte
detalieri din proiectul legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Până la 5
decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală, care va fi promulgată de Preşedintele statului, apoi va fi publicată şi va
intra în vigoare la 01 ianuarie a următorului an. Termenul de 5 decembrie are un caracter de
orientare şi nu produce nici un efect juridic, dacă a fost încălcat. Dacă legea fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de
expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare legea fondurilor asigurărilor obligatorii
de asistenţă medicală a anului precedent până la aprobarea legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală pe anul următor. 8.3.3. Promulgarea legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală Potrivit dispoziţiilor art. 74 alin.(3) din
Constituţia Republicii Moldova, legile, adoptate de Parlament, se trimit spre promulgare
Preşedintelui Republicii Moldova. Promulgarea legii este actul final al procedurii legislative
şi ţine exclusiv de competenţa şefului statului228 . Este firesc ca şeful statului să aibă
posibilitatea de a examina legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală,
adoptată de Parlamentul Republicii Moldova, exercitându-şi atribuţiile constituţionale ce îi
revin în această calitate, de a asigura buna funcţionare a autorităţilor publice, inclusiv cea din
sfera sănătăţii publice. Conform art. 93 alin.(l) din Constituţia Republicii Moldova
„Preşedintele Republicii Moldova promulgă legile”. Promulgarea legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală este operaţiunea finală a procedurii legislative şi ea permite
şefului statului să învestească legea cu formulă executorie229, obligând 228 în acest sens, a se
vedea Hotărârea Curţii Constituţionale privind interpretarea unor prevederi ale articolului 93
alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova, nr.9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din
26.03.1998). 2M în acest sens, a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
interpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93 alineatul (2) şi articolul 143
alineatul (1) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 3 din 28.02.1996. (M.O. nr. 16 din
14.03.1996). 201 Ministerul Sănătăţii, Compania Naţională de Asigurări în Medicină şi
prestatorii serviciilor medicale să procedeze la executarea prevederilor legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pe anul următor de gestiune. Conform art. 94
alin. (1) din Constituţia Republicii Moldova, decretul de promulgare a legii fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală emis de Preşedintele Republicii Moldova este
obligatoriu pentru executarea pe întreg teritoriul statului şi are caracter normativ. Decretele
Preşedintelui Republicii Moldova se promulgă într-un termen de două săptămâni230 . Uneori,
Preşedintele statului, printr-o scrisoare de remitere, poate cere Parlamentului reexaminarea
legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pentru orice motive, începând cu
inacceptabilitatea unor cote stabilite pentru plata primelor obligatorii de asistenţă medicală şi
terminând cu îndreptarea unor erori materiale. Reexaminarea legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală poate fi cerută de către şeful statului numai o singură dată231
şi nu este obligatorie pentru Parlament. în acest sens, trimiterea de către Preşedintele
Republicii Moldova a legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, cu
obiecţiile sale, spre reexaminare Parlamentului înseamnă, de fapt, refuzul şefului statului de a
o promulga. în cazul adoptării repetate de către Parlament a legii fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală, cu sau fără luarea în consideraţie a obiecţiilor expuse în
scrisoarea de remitere de şeful statului, Preşedintele Republicii Moldova este obligat a
promulga legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Ulterior, Decretul cu
privire la promulgarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se publică
în Monitorul Oficial232 . 8.3.4. Executarea legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală Executarea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală constă în
acumularea primelor de asigurare obligatorie de asistenţă 230 în acest sens, a se vedea
Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la interpretarea prevederilor articolului 93 alineatul
(2) din Constituţia Republicii Moldova, nr.2-b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18.
04.1996). 231 Conform art. 73 alin. (3) din Legea pentru adoptarea Regulamentului
Parlamentului nr. ‘797-X1II din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din 19.12. 1996). 232 Conform
art. 1 sdin.(l) din Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a actelor oficiale nr'.
173-X1II din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 202 medicală şi a celorlalte venituri,
în corelaţie practic necesară cu plata sumelor de bani legate de acordarea persoanelor
asigurate a asistenţei medicale în volumul prevăzut de Programul unic al asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală. A)Venitidrile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală provin din primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, transferurile
(subvenţiile) 233 din bugetul de stat şi din alte venituri (din dobânzi, majorări de întârziere)
prevăzute de lege. Categoriile de plătitori, cărora prima li se calculează în calitate de
contribuţie procentuală la salariu şi la alte forme de retribuire a muncii, la onorarii, achită
primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală o dată pe lună, la momentul încasării
mijloacelor financiare pentru retribuirea muncii. Persoanelor fizice, care desfăşoară activitate
de întreprinzător, li se calculează contribuţia în formă de sumă fixă şi vor achita integral
cuantumul anual al primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală până la data de 10
a primei luni a anului respectiv de gestiune. Persoanele fizice, care nici nu sunt angajate şi
nici nu desfăşoară activitate de întreprinzător, vor achita integral cuantumul anual al primelor
de asigurare, calculate în formă de sumă fixă, până la data de 10 a primei luni a anului
respectiv de gestiune. Transferurile constituie a doua categorie importantă a veniturilor
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Ministerul Finanţelor va vira o dată
pe lună în contul Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină transferuri (subvenţii), dar nu
mai târziu de data de 10 a lunii corespunzătoare, calculate ca prime de asigurare obligatorie de
asistenţă medicală pentru categoriile de persoane neangajate, pentru care plătitor al primelor
de asigurare este Guvernul Republicii Moldova. Alte venituri sunt: dobânzile şi majorările de
întârziere. Majorările 233 Conform art.9 şi 21 din Legea cu privire la mărimea, modul şi
termenele de achitare a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, nr.l593-XV
din 26.12.2002 (M.O. nr. 18-19/57 din 08.02.2003), actul legislativ este reglementat
inconsecvent având în vedere termenul de „transfer" şi „subvenţie”. Trebuie remarcat faptul
că termenul de „subvenţie” nu mai este practicat în literatura de specialitate şi legislaţia
Republicii Moldova, instituindu-se termenul de „transfer”(in acest sens a se vedea art. 1 din
Legea privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16.10.2003(M.O. nr.248-253/996 din
19.12.2003). 203 de întârziere sunt plătite de persoana asigurată în cazul neachitării la
termenele legale a primelor de asigurare în fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă
medicală. Aceste venituri au un caracter ocazional şi apar în situaţia când plătitorii primelor
nu şi-au onorat obligaţiile cu caracter public. Dobânzile sunt sumele de bani, care pot
constitui venituri bugetare, în cazul apariţiei disponibilităţilor băneşti în_fondurile asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală, fiind încheiate convenţii de depozit de Compania Naţională
de Asigurări în Medicină cu trezoreria statului sau cu societăţile bancare. B) Cheltuielile
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală acoperă contravaloarea prestării
serviciilor medicale din sistemul public. Contravaloarea acestor servicii se calculează în baza
facturilor care sunt perfectate de prestatorii de servicii medicale, conform condiţiilor stabilite
în contract. Factura se perfectează în baza calculaţiei cheltuielilor, conform registrului
persoanelor asigurate, care au beneficiat de asistenţă medicală în perioada respectivă.
Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se utilizează
potrivit destinaţiilor aprobate prin lege. Excedentele anuale ale fondurilor asigurărilor
obligatorii de asistenţă medicală pot fi păstrate pe conturi bancare depozitare. Eventualul
deficit curent al fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală se acoperă din
disponibilităţile fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală din anii precedenţi. în
caz de necesitate, Compania Naţională de Asigurări în Medicină, coordonat cu Ministerul
Sănătăţii, poate propune Guvernului, iar acesta Parlamentului un proiect de rectificare a legii
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Rectificarea include: a) estimări
revizuite de venituri, de cheltuieli obligatorii şi de deficit sau excedent rezultant; b)
repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite în urma executării fondurilor
asigurărilor obligatorii de asisterrţă medicală în anul financiar precedent; c) estima.ri şi
descrieri revizuite, dacă acestea există, la anexei e şi nota explicativă, ce însoţesc proiectul
rectificării legii fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Parlamentul
examinează modificările propuse de Guvern şi 204 întreprinde una din următoarele acţiuni: •
respinge modificările pentru cheltuieli adiţionale ale fondurilor asigurărilor obligatorii de
asistenţă medicală; • aprobă modificările pentru cheltuieli adiţionale ale fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, precum şi propunerile de compensări; • aprobă
modificările pentru cheltuieli adiţionale, cu modificarea concomitentă a nivelului deficitului
sau a excedentului fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Orice decizie de a
majora deficitul fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală sau de a reduce
excedentul acestor fonduri se realizează printr-o modificare separată la legea fondurilor
asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. La sfârşitul fiecărui an financiar, Compania
Naţională de Asigurări în Medicină întocmeşte o dare de seamă cu privire la realizarea
fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, fiind coordonat cu Ministerul
Sănătăţii şi Ministerul Finanţelor; apoi este prezentat Guvernului până la data de 01 mai a
anului imediat următor anului de gestiune, spre examinare şi aprobare, ulterior fiind aprobată
de Parlament până la 01 iunie a anului următor anului de gestiune. 205 CAPITOLUL IX
DATORIA PUBLICĂ, GARANŢIA DE STAT ŞI RECREDITAREA DE STAT 9.1. Noţiuni
generale privind împrumutul public 9.1.1. Aspecte generale În cadrul dreptului financiar din
statele contemporane, împrumuturile publice reprezintă un mijloc de completare a fondurilor
băneşti de utilitate publică, inclusiv de completare a veniturilor bugetare. Din punct de vedere
terminologic, expresia „împrumut public” este sinonimă cu „creditul public” 234 , iar în sfera
acestuia se includ împrumuturile atât de stat, cât şi ale unităţilor administrativ- teritoriale. în
conformitate cu regulile generale care domină materia contractelor 235 , în caz.ul oricărui
contract sinalagmatic, fiecare parte se obligă să ofere celeilalte vxn echivalent pentru prestaţia
pe care o primeşte236 . Împrumuturile de stat sunt contractate de la persoanele fizice şi
juridice sau de la alte state, ori de la organizaţii financiare şi bancare internaţionale. Pentru
exprimarea proporţiei cantitative a acestor împrumuturi, este utilizată şi s-a răspândit
preferenţial expresia „datorie de stat”, care a ajuns să fie un indicator ce reflectă situaţia
financiară a statelor la un moment dat. De fapt, datoria de stat este caracterizată ca „obligaţii
contractuale pecuniare curente şi scadente ale statului şi dobînzile datorate şi neonorate,
apărute din calitatea statului ca debitor sau fidejusor, fiind contractate în numele Republicii
Moldova de Guvern, prin intermediul Ministerului Finanţelor, în monedă naţională sau în
valută străină”237 . 234 Gliga I., Op.cit., p. 275. 235 A se vedea Pop L., Drept Civil Român,
Teoria generală a obligaţiilor, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 74-75; Stătescu C.,
Bârsan C., Drept civil. Teoria generală a obligaţiilor, ediţia a VTII-a, Edit. ALL Beck,
Bucureşti, 2002, pp.91-92. ru Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor
publice, Edit. Accent, Cluj Napoca, 2005, p. 171. 237 Conform art. 2 din Legea privind
datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, nr. 419-XVI din 22.12.2006 (M.O.
nr.32-35/114 din 09.03.2007). „Fidejusiunea” este contractul prin care o persoană se
angajează în faţa creditorului să execute obligaţia debitorului în cazul cînd acesta nu ar
executat-o el însuţi în termen. ■”2 Ca lucrări fundamentale de referinţă pentru împrumutul
public, a se vedea: Allix E., Trăite elementaire de Science des finances et de legislation
financiere francaise, Paris 1921, Edit. „A.Rousseau", pp. 691-790; feze G., Op. cit., pp. 191-
288 206 Teoria generală a împrumutului public cuprinde noţiunile şi conceptele privind
necesitatea, utilitatea şi rolul acestui împrumut, formele principale şi derivate ale
împrumutului şi datoriei publice, procedeele obişnuite şi extraordinare ale împrumutului de
stat, emisiunea şi stingerea împrumuturilor publice2 ’. în conformitate cu art. 2 din Legea
privind datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, nr. 419-XVI din 22.12.2006
prevede expres că în categoria împrumuturilor publice sunt incluse: datoria de stat, datoria
Băncii Naţionale a Moldovei, datoria unităţilor administrativ- teritoriale, a instituţiilor publice
finanţate, integral sau parţial, de la bugetul de stat sau local, datorie ce rezultă din
împrumuturile interne şi externe ale societăţilor comerciale în care statul şi/sau unitatea
administrativ-teritorială deţine mai mult de 50 la sută din capitalul social şi datoria
întreprinderilor de stat şi municipale. Necesitatea împrumutului public este expusă în cele mai
multe lucrări de specialitate financiară având în vedere atât avantajele, cât şi dezavantajele
acestor împrumuturi, cu specificarea că împrumutul public se adaugă procedeelor denumite
impozite şi taxe având acelaşi scop de a „repartiza sarcinile financiare ale statului între
cetăţeni”, însă „în timp” respectiv asupra „cetăţenilor din două sau mai multe generaţii
succesive”238 . Această precizare se dovedeşte riguroasă pentru toate împrumuturile de stat
contractate sau lansate pentru o perioadă de timp mai îndelungată, împrejurare în care
restituirea sau rambursarea împrumuturilor se suportă de generaţiile de cetăţeni ulterioare
celei care a hotărât lansarea împrumuturilor respective. Avantajele împrumuturilor de stat sunt
următoarele: • consolidează patrimoniul statului prin valorile viitoare reale create ca urmare a
întrebuinţării în folos public a sumelor de bani împrumutate; • sunt mijloace de încurajare a
economiilor băneşti şi de activare a unor capitaluri particulare, facilitând plasarea de capital
autohton în economia republicii; şi „La technique du credit public, Edit. „M. Giard", Paris,
1925, volumul monografiei - 442 de pagini; Leon G.N., Elemente de ştiinţă financiară, vohll,
Edit. „Cartea Românească", Bucureşti, 1930, p. 107-306; Trotabas L„ Op. cit., p. 275-328,
Gliga /., Op.cit.(cd.l994), pp. 275-296; Minea M. Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F.,Op. cit.fed.
2005), p. 171-207. m Jeze G., Op. cit., p _ 195. 207 • reflectă credibilitatea creditorilor faţă de
statul debitor şi economia acestuia, fiind un factor de stabilitate financiară; • angajează
creditorii în dezvoltarea şi rentabilizarea economiilor statelor debitoare pentru rambursarea
împrumuturilor de stat acordate. Dezavantajele împrumuturilor de stat în statele contemporane
sunt următoarele- • angajează generaţiile viitoare obligându-le să suporte cheltuielile de
rambursare contractate mai ales pe termene îndelungate; • reduc capitalul particular circulant
din economia naţională cu consecinţe de împiedicare a procesului normal de dezvoltare a
producţiei, influenţează creşterea şi micşorarea capacităţii contributive a cetăţenilor.
Confruntarea avantajelor şi dezavantajelor principale ale împrumuturilor de stat oferă
concluzii diferite. Este, însă, evident că, în general, împrumutul public trebuie considerat un
mijloc la care este justificat să se recurgă numai atunci când se dovedeşte „inevitabil” şi pe cât
posibil, nu în scopuri de consum - cum adesea practicau ţările în perioada de tranziţie spre
economia de piaţă, prin care trece şi Republica Moldova - ci numai în scopuri investiţionale.
Cu această ultimă condiţionare, împrumuturile de stat sporesc avuţia republicii prin:
modernizarea mijloacelor de comunicaţie şi transport, modernizarea infrastructurii publice,
dezvoltarea resurselor energetice, amplificarea exploatării resurselor naturale etc., toate
acestea pot oferi generaţiilor viitoare avantaje şi posibilităţi sporite de rambursare a
respectivelor împrumuturi. Datoriile contractate de societăţile comerciale şi întreprinderile în
care statul sau unităţile administrativ-teritoriale deţin mai mult de 50 la sută din capitalul
social nu constituie datorie de stat sau datorie a unităţii administrativ-teritoriale. Deci,
Guvernul nu poartă răspundere pentru datoria acestor persoane juridice. Trebuie remarcat
faptul că aceste contracte de împrumuturi încheiate urmează a fi înregistrate de Ministerul
Finanţelor, sub sancţiunea nulităţii. 9.1.2. Regimul juridic al împrumuturilor şi garanţiilor de
stat Având în vedere importanţa şi consecinţele împrumuturilor publice, în teoria generală a
acestor împmmuturi s-a consacarat şi conceptul că 208 împrumutul de stat se poate contracta
numai cu aprobarea puterii reprezentative 239 240 . în acest sens, se susţine că aprobarea de
către parlament, în statele contemporane, este o condiţie esenţială pentru valabilitatea
împrumutului. Totodată, se susţine că executivul nu este învestit cu atribuţii pentru emiterea
împrumuturilor de stat. Statuarea constituţională privind competenţa puterii legislative, a
dreptului de a decide împrumuturile de stat corespunde cu faptul că şi impozitele, taxele şi
celelalte venituri bugetare ordinare şi permanente se pot institui numai prin actele normative
ale puterii legiuitoare, după cum tot prin acte de acest fel se aprobă şi bugetele anuale de stat.
în Republica Moldova, în prezent, art. 6 din Legea cu privire la datoria publică, garanţiile de
stat şi recreditarea de stat, nr.419-XVI din 22.12.20 062 ' 5 , a rezervat Parlamentului nu
aprobarea fiecărui împrumut public, ci numai a plafoanelor datoriilor interne şi externe, care
sunt stabilite prin legea bugetară anuală. Prin legea bugetară anuală, Parlamentul poate aproba
plafoanele distincte pentru datoria de stat internă, datoria de stat externă şi pentru garanţiile de
stat, pentru împrumuturile de stat interne şi externe. Trebuie menţionat că votul parlamentului
este o garanţie politică pentru creditorii statului, în împrejurările în care veniturile publice
ordinare şi permanente nu pot fi completate până la cuantumul necesar prin alte procedee
financiare. Aprobarea de către parlament a împrumuturilor de stat a prilejuit afirmarea
opiniilor potrivit cărora, din punct de vedere a naturii juridice, împrumutul de stat este fie „act
de suveranitate”, fie „act legislativ”, fie „contract de drept public”241. într-adevăr, orice
împrumut de stat, aprobat de Parlament printr-o lege, cumulează, în primul rând, elemente
specifice atât actelor legislative, cât şi celor de suveranitate în toate statele, în care 239
Trebuie remarcat faptul că conceptul de „putere reprezentativă” nu trebuie privită în mod
unilateral. în categoria autorităţilor reprezentative, conform art. 1 din Ixgea privind finanţele
publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.248-
253/996 din 19.12.2003) sunt încadrate: consiliul local, consiliul raional, Adunarea Populară a
unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi consiliul municipal Chişinău. Conformi
art. 13-14 din Legea menţionată mai sus, autorităţile executive ale unităţilor administrativ-
teritoriale, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi deliberative pot angaja împrumuturi
pentru cheltuieli curente şi cheltuieli de capital de la bugetul de stat, de la instituţiile
financiare şi de la alţi creditori atât din republică, cât şi peste hotarele ei. 240M.O. nr.32-
35/11-4 din 09.03.2007 241 A se vedea Leon G.N., Op. cit., pp. 139-141. 209 legile sunt cele
mai importante acte de conducere şi, în consecinţă, sunt şi manifestări ale suveranităţii statale.
în acest sens, art. 2 din Legea cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de
stat, nr. 419-XVI din 22.12.2006242 reglementează că „datoria de stat este un angajament
asumat, în contul şi în numele statului, de către Guvern, în calitate de garant, de a plăti la
scadenţă obligaţiile neonorate”. În baza aprobării Parlamentului Republicii Moldova a
plafoanelor distincte pentru datoria de stat internă, datoria de stat externă şi pentru garanţiile
de stat, pentru împrumuturi de stat interne şi externe, Guvernul Republicii Moldova se
autorizează să contracteze împrumuturi de stat şi să acorde garanţii de stat pentru împrumuturi
în temeiul contractelor (acordurilor) încheiate şi administrate de către Ministerul Finanţelor -
organ central statal de specialitate financiară al guvernului republicii. Guvernul, în persoana
Ministerului Finanţelor, este autorizat: • să încheie contracte de împrumut de mijloace băneşti
în monedă naţională şi în alte monede legale; • să emită valori mobiliare pe termen scurt,
mediu şi lung243; Opinia legală pentru contractele (acordurile) de împrumut de stat şi de
garanţie de stat pentru împrumuturi este exprimată de Ministerul Justiţiei. Garanţiile de stat
interne şi externe sunt emise în cazuri excepţionale, fiind de competenţă exclusivă a
Parlamentului de a emite o hotărîre în acest sens. în acest sens, datoria de stat este o datorie
suverană şi reprezintă obligaţia absolută a Republicii Moldova faţă de angajamentele sale, în
conformitate cu contractele semnate. Această garanţie este un angajament asumat, în contul şi
în numele statului, de către Guvern, în calitate de garant, de a plăti la scadenţă obligaţiile
neonorate. 9.1.3. înregistrarea şi gestionarea datoriei de stat şi a garanţiilor de stat pentru
împrumuturi în scopul calculării şi ţinerii evidenţei tuturor obligaţiilor directe şi condiţionale
ale Republicii Moldova, Ministerul Finanţelor este autorizat 242M.O. nr.32-35/114 din
09.03.2007 27B Termen scurt - perioadă de până la 365 de zile; Termen mediu - perioadă de
365 de zile până la 5 ani; Termen lung - perioadă de 5 ani şi mai mult. 210 să instituie şi să
ţină următoarele registre de stat: Registrul de stat privind datoria de stat este registru al
obligaţiilor directe ale statului, rezultate din împrumuturile de stat interne şi externe. în
Registrul datoriei de stat, care se reînnoieşte în funcţie de necesităţi, se înregistrează
obligaţiile directe ale statului, rezultate din împrumuturile de stat interne şi externe, informaţia
privind dinamica datoriei de stat, denumirea de identificare a datoriei, data contractării,
scadenţa, suma totală şi altă informaţie necesară. Registrul de stat privind garanţiile de stat
este registru al obligaţiunilor condiţionale ale statului, rezultate din emiterea garanţiilor de stat
pentru împrumuturi de stat interne şi externe. în Registrul garanţiilor de stat pentru
împrumuturi, care se reînnoieşte în funcţie de necesităţi, se înregistrează: obligaţiile
condiţionale ale statului, rezultate din contractele de garanţie de stat pentru împrumuturi,
informaţia privind acordarea şi încetarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi, denumirea de
identificare a garanţiei, data acordării, scadenţa, suma totală, plăţile efectuate şi cele datorate,
altă informaţie necesară. Registrul datoriei de stat şi Registrul garanţiilor de stat pentru
împrumuturi se ţin în formă manuală sau electronică de către Ministerul Finanţelor şi sunt
unicele înregistrări oficiale privind obligaţiile directe şi condiţionale ale Republicii Moldova.
Acest organ de specialitate financiară este responsabil de ţinerea la zi a Registrului datoriei de
stat şi a Registrului garanţiilor de stat pentru împrumuturi. Registrul de stat privind
recreditarea de stat înregistrează, în ordine cronologică, informaţia despre proiectele,
programele, activităţile finanţate din surse recreditare, beneficiarii recreditării, data
contractării, data scadenţei, suma agregată (unite, alipite). Ministerul Finanţelor informează
Banca Naţională a Moldovei despre datoria de stat, inclusiv despre emisiunile de hârtii de
valoare de stat în formă fizică, şi garanţiile de stat pentru împrumuturi. Ministerul Finanţelor,
în rapoartele periodice privind executarea bugetului de stat, prezentate Parlamentului, indică
volumul şi conţinutul obligaţiilor directe şi condiţionale ale statului. 9.2. Datoria de stat
internă 9.2.1. Aspecte generale 211 D atoria de stat internă este parte integrantă a datoriei de
stat, reprezentând totalul sumelor principale ale tuturor obligaţiilor directe neonorate,
contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova în monedă naţională.
Instrumente generatoare de datorie de stat internă sunt: a) emisiunea valorilor mobiliare de
stat pentru plasare pe piaţa internă; b) împrumuturile de la Banca Naţională a Moldovei şi
instituţiile financiare ale Republicii Moldova; c) alte instrumente generatoare de datorie de
stat internă. Mijloacele în monedă naţională, obţinute din împrumuturile de stat interne,
contractate de Ministerul Finanţelor în limitele plafoanelor stabilite de legea bugetară anuală,
se utilizează pentru: • acoperirea deficitului bugetului de stat; • stingerea datoriei de stat
interne, contractate anterior; • acoperirea decalajului de casă în bugetul de stat; • acoperirea
cheltuielilor rezultate din emiterea împrumuturilor de stat interne; • finanţarea proiectelor de
investiţii etc. (a se mai vedea art. 12 din Legea cu privire la datoria publică, garanţiile de stat
şi recreditarea de stat, nr. 419-XVI din 22.12.2006244). Guvernul, în persoana Ministerului
Finanţelor, asigură gestionarea datoriei de stat interne prin organizarea şi evidenţa rambursării
acesteia, calculul şi plata dobânzii, precum şi prin efectuarea altor operaţiuni specifice.
Dobânda şi câştigurile de capital din hârtiile de valoare de stat reprezintă venituri impozabile
în conformitate cu art. 18 lit. „g” şi art. 37 alin.(l), lit. „b” al Codului Fiscal. De exemplu,
Ministerul Finanţelor vinde hârtii de valoare de stat pe termen scurt băncilor, prin intermediul
Băncii Naţionale a Moldovei, care apoi le revând populaţiei. Dacă hârtia de valoare este
vândută şi preţul de vânzare poate fi mai mare decât cel de cumpărare, această diferenţă este
supusă impunerii245. Trebuie remarcat 244 M.O. nr.32-35/114 din 09.03.2007 780 Armeanic
A., Volcinschi V., Rotam A., Palade Iu., Gujuman T„ Tetelea E., Op. cit., p. 113. 212 faptul
că art. 24 alin.(8) din Legea pentru punerea în aplicare a titlurilor 1 şi II ale Codului Fiscal nr.
1164-XIII din 24.04.1997 prevede că dobânzile de la hârtiile de valoare de stat nu se vor
impozita până la 01 ianuarie 2010. în ceea ce prevede câştigurile de capital realizate din
operaţiunile cu hârtiile de valoare de stat, acestea, actualmente, sunt impozitate în
conformitate cu art. 37 alin.(l), lit. „b” al Codului Fiscal. 9.2.2. Valorile mobiliare de stat Din
punct de vedere conceptual, valorile mobiliare de stat este o formă a datoriei de stat,
reprezentând un contract de împrumut pe termen scurt, mediu sau lung cu valoarea exprimată
în monedă naţională sau în altă monedă legală, care intervine între Republica Moldova în
calitate de debitor şi persoane fizice sau juridice în calitate de creditor. Ministerul Finanţelor,
în numele Republicii Moldova, este autorizat să emită valori mobiliare de stat. Valorile
mobiliare de stat se emit în formă de înregistrare în cont sau în formă fizică şi sunt considerate
documente juridice scrise. Valorile mobiliare de stat în formă de înregistrare în cont sunt
valori mobiliare nemateriale, a căror emisiune se efectuează în formă de înregistrare
contabilă. Aceste valori mobiliare de stat a căror emisiune, evidenţă, precum şi confirmarea
dreptului de proprietate asupra lor, se efectuează printr-o înregistrare în sistemul de
înregistrări în cont de către Banca Naţională a Moldovei. Sistemul de înregistrare în cont este
sistemul prin intermediul căruia valorile mobiliare de stat în formă de înregistrare în cont sunt
înregistrate şi menţinute de Banca Naţională a Moldovei în calitate de agent financiar al
statului. Plata sumei principale şi a dobânzii aferente valorilor mobiliare de stat în formă de
înregistrare în cont se efectuează prin intermediul sistemului de înregistrări în cont a sumelor
de bani acumulate din dobânda calculată din suma principală aferentă valorii mobiliare de
stat. Suma principală a valorii mobiliare de stat purtătoare de dobândă (obligaţiuni de stat)
este suma echivalentă cu valoarea nominală a valorii mobiliare de stat purtătoare de dobândă,
ce urmează să fie achitată la scadenţă. Valoarea mobiliară de stat în formă fizică este un
document tangibil (real) ce reprezintă o valoare mobiliară. Acestea au imprimate numărul,
valoarea nominală şi alte elemente de identificare ale acestora. Plata 213 sumei principale şi a
dobânzii aferente valorii mobiliare de stat în formă fizică se efectuează la răscumpărarea
nemijlocită a acestor valori mobiliare de către agentul financiar. Suma principală a valorii
mobiliare de stat purtătoare de dobândă (obligaţiuni de stat) este suma echivalentă cu valoarea
nominală a valorii mobiliare de stat purtătoare de dobândă, ce urmează să fie achitată la
scadenţă. 9.2.3. Valorile mobiliare de stat pe termen scurt Valorile mobiliare de stat se emit pe
termen scurt, mediu sau lung. Valorile mobiliare de stat pe termen mediu şi lung
(obligaţiunile de stat) pot fi emise în formă de înregistrare în cont sau în formă fizică. Valorile
mobiliare de stat emise pe termen scurt sunt: a) bunurile de trezorerie - valori mobiliare de
stat cu scont emise în formă de înregistrare în cont, cu scadenţa la 28, 91,182, 273 şi 364 de
zile; b) bonurile de acoperire a decalajului de casă - valori mobiliare de stat cu scont emise în
formă de înregistrare în cont pe orice termen de până la 365 de zile, în scopul concordării
veniturilor şi cheltuielilor bugetului. Valoarea mobiliară de stat cu scont este valoarea
mobiliară care se vinde la un preţ mai mic decât valoarea ei nominală. Suma principală a
valorii mobiliare de stat cu scont este suma împrumutată de creditor la data emisiunii valorii
mobiliare cu scont, echivalentă cu preţul ei de vânzare. Referitor la destinaţie, aceste valori
mobiliare de stat pe termen scurt se emit în unele state ca titluri ale unor împrumuturi interne
destinate acoperirii unor necesităţi financiare temporare - ca, de exemplu, pentru acoperirea
creşterii unor cheltuieli de apărare naţională246, ori ca sursă de venit necesară unui serviciu
special a cărui finanţare este autorizată ca extrabugetară247 şi alte necesităţi asemănătoare.
Valorile mobiliare de stat se răscumpără în conformitate cu condiţiile de emisiune a acestora.
în urma răscumpărării obligaţiile ce decurg din aceste valori mobiliare de stat se sting. Dacă
data la care trebuie să se efectueze una din plăţile aferente valorilor mobiliare de stat coincide
cu o zi nelucrătoare, în acest sens, a se vedea Allix E„ Op. cit., p.779. 247 în acest sens, a se
vedea Leon G., Op. cit., p. 153. 214 r^—^—-■ ——— plata se va efectua în prima zi de lucru
următoare, fără dobândă suplimentară. Ministerul Finanţelor are dreptul să răscumpere
valoarea mobiliară de stat înainte de scadenţă în cazurile în care acest fapt este specificat în
condiţiile emisiunii valorilor mobiliare de stat. Acest minister este autorizat să acorde
compensaţii pentru valorile mobiliare de stat în formă fizică distruse, deformate sau
deteriorate, sub condiţia că acestea să fie identificate după elementele lor distinctive.
Acordarea compensaţiei este condiţionată şi de siguranţa Ministerului Finanţelor că această
compensaţie nu-1 va obliga la o rambursare dublă pentru aceleaşi valori mobiliare de stat.
9.2.4. Valorile mobiliare de stat pe termen mediu şi lung Acestui compartiment îi sunt
specifice împrumuturile de stat pe termen lung, fiind lansate în economia naţională prin
emisiunea şi vânzarea de obligaţiuni şi alte titluri valorice de împrumut. Aceste împrumuturi
sunt practicate în forme diverse cu denumiri determinate mai ales de particularităţile
obligaţiunilor şi celorlalte titluri de credit sau efecte publice utilizate283 . Potrivit
caracterizărilor teoretice formulate pe baza practicii îndelungate, împrumuturile de stat de
acest fel s-au dezvoltat în virtutea necesităţii de completare şi sporire a surselor publice
destinate necesităţilor publice, însă numai după ce în economia naţională a statelor s-au
conturat următoarele premise: • existenţa unor capitaluri disponibile; • dezvoltarea pieţei
specifice negocierii titlurilor de credit şi altor titluri mobiliare; • încrederea oamenilor de
afaceri în autorităţile publice; • dezvoltarea capacităţii statului de a întreţine „serviciul datoriei
publice”284 . 248 248 ’ A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288. 284 Jeze G.,
Op.cit., p.201. 116 Codul eti A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), pp. 283-288. ,l7 Codul
etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
218 subscripţia publică benevolă a fost înlocuită cu plasarea forţată a unor obligaţiuni de
împrumut, de exemplu, plătind o parte a salariilor funcţionarilor publici cu titluri ale
împrumutului de stat care, de cele mai multe ori, au rămas nerambursate251 . c) Vânzarea
obligaţiunilor de împrumut la bursa de valori s-a răspândit între procedeele de emisiune a
împrumuturilor de stat interne datorită posibilităţii oferite de bursele de valori ca instituţii
organizate în cadrul cărora se negociază, se vând şi se cumpără valori mobiliare. Pentru
aplicarea acestui procedeu de emisiune a împrumuturilor, statul este şi el obligat să respecte
procedura specifică burselor, respectiv să recurgă la agenţi de schimb ca intermediari
autorizaţi să participe la negocierea fiecăreia dintre bursele de valori şi, în cazul
împrumuturilor interne de stat, să pună în vânzare obligaţiunile de împrumut. Recurgând la
acest procedeu de emisiune a obligaţiunilor de împrumut, statul este interesat într-o vânzare a
acestor obligaţiuni la un curs cât mai avantajos. în acest scop, obligaţiunile unui împrumut se
pun în vânzare la bursă treptat, modalitate denumită „prin robinet”, evitându-se astfel
scăderea cursului de vânzare a obligaţiunilor şi influenţându-se rezultatul financiar al
împrumutului. Pentru reuşita emisiunii titlurilor împrumutului public, care este premisa
rezultatului acestui împrumut, s-au conceput şi aplicat anumite privilegii acordate creditorilor
pentru a stimula subscripţia sau cumpărarea titlurilor de împrumut de stat. Cele mai răspândite
privilegii de acest fel sunt: scutirea de impozite şi taxe; amânarea sau reeşalonarea plăţii
impozitelor şi taxelor, exceptarea de la urmărirea silită a obligaţiilor fiscale de către
deţinătorii titlurilor de împrumut. Aceste privilegii au fost calificate „imunităţi ale datoriei
publice”252 şi împotriva lor s-au formulat obiecţii (dacă pot fi numai prezente sau şi viitoare,
nelimitate în timp). Iar în acest caz, dacă nu este raţional să fie instituite cu clauza reducerii
ori chiar retragerii lor în funcţie de evoluţia intereselor patrimoniale ale statului şi de
conjunctura economică253 . Operaţiunile de lansare a împrumuturilor interne de stat,
indiferent de procedeul ales pentru vânzarea obligaţiunilor de stat implică, în final, 2,7
Ibidem. 248 Leon G.N., Op.cit., pp.193 şi urm. 253 A se vedea Gliga I.» Op.cit., (ed.1994),
pp. 286-287. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie
pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie
nr. 8 din 07.07.2004. 219 întocmirea unei evidenţe pentru care s-a conceput şi realizat „cartea
datoriei publice” sau „registrul datoriei de stat”. Cartea datoriei de stat sau registrul datoriei de
stat este întocmită în statele în care s-a legiferat obligativitatea acestei evidenţe speciale,
având în vedere utilitatea ei pentru stat în cunoaşterea situaţiei curente a datoriei publice şi
pentm creditori ca mijloc de dovadă a creanţelor lor în relaţiile cu statul împrumutat. Referitor
la rambursarea împrumuturilor interne pe termen lung, în practica tradiţională s-au răspândit
aşa-numitele „anuităţi”254 . Anuităţile sunt, de fapt, procedeul de plată anual de către statul
debitor a unor sume de bani reprezentând atât dobânda, cât şi părţi sau rate din împrumutul
respectiv. Anuităţile de acest fel se plătesc începând cu anul al doilea sau al treilea de la
emisiunea sau lansarea împrumutului de stat. Sub aspect valoric, în structura cantitativ-
bănească a acestor anuităţi, partea reprezentând dobânda este determinată de procentul de
dobândă decis prin actul normativ de aprobare a împrumutului de stat. Partea ce reprezintă
rata de rambursare a împrumutului poate fi stabilită fie egal anual pe toată durata
împrumutului, fie progresiv sau regresiv. în acest sens există anuităţi/rxe, progresive şi
regresive. Cu însemnătate de clasificare a împrumuturilor de stat interne pe termen lung, s-au
răspândit mai mult: • „împrumuturile cu anuităţi terminabile”; • „împrumuturile cu anuităţi
viagere”255 . La împrumuturile cu anuităţi terminabile, anuităţile cuprind dobânda anuală
aferentă cuantumului bănesc al fiecărei obligaţiuni şi rata anuală de rambursare a
împrumutului de stat, calculată astfel ca la expirarea termenului prestabilit întregul împrumut
să fie rambursat. în împrejurarea contractării acestor împrumuturi pe termene îndelungate de
mai multe decenii, plata anuităţilor reprezintă un efort financiar suportabil pentru statul
debitor care plăteşte din bugetul anual sume de bani limitate drept cost al datoriei de stat.
Datorită acestor avantaje, împrumuturile de acest fel au fost utilizate 190 A se vedea Gliga I.,
Op.cit., (ed.1994), p. 287. Ml Leon G.N., Op.cit., p.168 şi urm. ,l7 Codul etic .il controlorului-
revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin
Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 220 în Anglia şi Franţa,
încă din secolul XIX, obligaţiunile acestor împrumuturi fiind cumpărate mai ales de către
societăţi comerciale şi societăţi de asigurare. La împrumuturile cu anuităţi viagere, după cum
rezultă din denumirea lor, anuităţile se deosebesc prin aceea că rata anuală de rambursare a
împrumutului de stat se stabileşte aplicându-se calculul probabilităţilor de durată medie a
vieţii oamenilor. Astfel, pe lângă dobânda anuală datorată fiecărei obligaţiuni de împrumut,
anuitatea viageră cuprinde rata anuală de rambursare a împrumutului, stabilită cu ajutorul
acestui calcul al probabilităţilor şi statul debitor este dator să plătească anuităţile respective pe
toată durata vieţii persoanelor fizice care au cumpărat şi posedă obligaţiunile de împrumut cu
anuitate viageră2 ’ 2 . Datorită particularităţilor anuităţilor viagere, împrumuturile de acest fel
au fost şi sunt preferate de către persoane fizice motivate de dorinţa unei „asigurări de viaţă”
rezonabile, în acelaşi timp considerându-se că venitul anuităţilor viagere este întrebuinţat mult
mai mult în scopuri consumative decât pentru investiţii în acţiuni economice productive. Cu
aceste particularităţi, împrumuturile cu anuităţi viagere au fost şi mai sunt utilizate în statele
europene occidentale, cumpărătorii obligaţiunilor acestor împrumuturi fiind, evident, numai
persoane fizice256 257 . 9.2.5. împrumuturile contractate de la banca centrală şi de la
instituţiile financiare autohtone împrumuturile interne de la băncile autorizate cu emisiunea
monedei naţionale se practică tot în temeiul unor dispoziţii exprese ale legilor de adoptare sau
aprobare a bugetelor anuale de stat şi de cele mai multe ori tot pentru necesităţi financiare de
executare a bugetelor de stat. Suma dobânzilor aferente împrumuturilor contractate de la
băncile centrale constituie o alocaţie permanentă. Alocaţia permanentă cuprinde cheltuielile
bugetare destinate pentru un anumit scop prevăzut de legislaţie şi care nu necesită o aprobare
suplimentară prin legea bugetară 256 Ca o variantă speculativă a împrumutului cu anuităţi
viagere, din iniţiativa bancherului italian Laurent Tonţi, s-a aplicat - însă puţin răspândit -
procedeul „tontinelor” cu specificul următor: obligaţiunile erau cumpărate de un grup de
bancheri, iar anuităţile se plăteau în întregime celor rămaşi în viaţă până la decesul ultimului
dintre aceştia (A se vedea Leon G.N., Op.cit., pp.170-171). 257 A se vedea Gliga I., Op.cit.,
(ed.1994), p. 288. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi
Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 221 anuală. Deci, acest împrumut de la banca centrală se acordă
fără dobândă, la expirarea căruia urmează să fie rambursat din veniturile bugetare curente
dacă acestea sunt realizate între timp în cuantum îndestulător şi, în ipoteza contrară, cu
ajutorul unui alt împrumut de stat hotărât prin legea bugetară anuală sau printr-o lege adoptată
în acest scop. De altfel, există mecanisme prin care datoriile rezultate din împrumuturile
acordate guvernului (reprezentat de Ministerul Finanţelor) de banca centrală se trec, în caz de
imposibilitate de rambursare, la datoria de stat internă şi pot Fi prorogate sau reperfectate în
valori mobiliare de stat, Fiind stabilit prin legea bugetară anuală. în plus, banca centrală
virează o cotă din beneFiciul realizat, stabilită prin legea bugetară anuală, în contul bugetului
de stat258 . Sub aspect juridic, în temeiul dispoziţiilor exprese ale legii bugetare anuale, se
încheie un acord (protocol) cuprinzând datele împrumutului între banca centrală şi Ministerul
Finanţelor în calitate de organ administrativ central de stat obligat să conducă operativ
execuţia Fiecărui buget anual al statului. în cazul instituţiilor Financiare din Republica
Moldova, legea cadru în această materie nu reglementează condiţiile de împrumut între stat şi
aceste instituţii. în acest context, putem deduce că Guvernul, reprezentat de Ministerul
Finanţelor, este autorizat să contracteze împrumuturi de la instituţiile financiare autohtone în
condiţiile generale reglementate de legislaţia civilă a Republicii Moldova, fiind plătită şi o
dobândă. 9.3. Datoria de stat externă 9.3.1. Aspecte generale Conform dispoziţiilor legii
noastre de specialitate, instrumentele generatoare de datorie de stat externă sunt: • valorile
mobiliare de stat, reprezentând un contract de împrumut cu valoare exprimată în orice monedă
legală, cu excepţia monedei naţionale; • împrumuturile de la guvernele altor state, de la
agenţiile guvernelor altor state; • împrumuturile de la instituţii financiare străine, organizaţii
financiare internaţionale; 258 în unele cazuri această cotă poate atinge 80% din beneficiul
realizat de Banca Naţională a Moldovei. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului
Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului
Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 222 • alte împrumuturi bilaterale sau
multilaterale. Mijloacele obţinute de împrumuturile de stat externe se utilizează pentru: a)
acoperirea deficitului bugetar de stat. Mijloacele valutare obţinute din împrumuturile de stat
externe, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru acoperirea
deficitului bugetului de stat, se vând pe piaţa valutară, mijloacele în monedă naţională fiind
transferate în contul Trezoreriei b) susţinerea balanţei de plăţi. Evoluţia datoriei externe
rezultă din împrumuturile contractate de stat şi din împrumuturile garantate de stat se
urmăreşte în contextul elaborării şi execuţiei balanţei de plăţi externe elaborate anual de
Ministerul Finanţelor în colaborare cu Banca Naţională a Moldovei. Despre execuţia curentă a
acestei balanţe Guvernul este informat semestrial, iar execuţia anuală a balanţei de plăţi
externe este prezentată de Guvern (reprezentat de Ministerul Finanţelor), spre aprobare
parlamentară; c) finanţarea proiectelor de investiţii pentru dezvoltarea domeniilor prioritare
ale economiei. Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de
Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru finanţarea investiţiilor şi
importurilor, fiind utilizate pentru: crearea de noi locuri de muncă şi susţinerea
întreprinderilor privatizate şi de stat în ordinea priorităţilor economice şi sociale fixate de
Guvern; producerea de bunuri şi servicii pentru export sau de bunuri şi servicii ce le
înlocuiesc pe cele de import; finanţarea proiectelor de investiţii în infrastructură, inclusiv în
infrastructura socială; alte scopuri stabilite de Guvern; d) importul de materie primă, resurse
energetice şi de alte produse. întru asigurarea securităţii economice şi energetice a Republicii
Moldova sunt contractate împrumuturi de stat externe pentru necesităţi curente şi/sau
excepţionale, fiind achiziţionate anumite produse energetice de interes strategic, vital pentru
republica noastră; e) onorarea obligaţiilor asumate prin acordarea garanţiilor de stat pentru
împrumuturi. Garanţiile de stat asigură rambursarea integrală sau parţială a sumei principale a
împrumutului garantat de stat şi plata dobânzii aferente dacă plata dobânzii este stipulată în
contractul (acordul) de garanţie; ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control
Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control
Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 223 f) serviciul, refinanţarea şi reachiziţionarea
datoriei contractate anterior. Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe mai sunt
utilizate şi în condiţiile de micşorare a datoriei de stat externe prin plata datoriilor care au fost
contractate anterior şi asigură ca soldul net al împrumuturilor noi să nu depăşească plafonul
datoriei de stat externe, reglementat de legea bugetară anuală; g) finanţarea cheltuielilor legate
de lichidarea consecinţelor calamităţilor naturale şi altor situaţii extraordinare. Anumite
mijloace obţinute din împrumuturile de stat externe, contractate de Ministerul Finanţelor în
numele Republicii Moldova, pot fi direcţionate în caz de necesitate la finanţarea anumitor
cheltuieli pentru lichidarea unor cazuri de forţă majoră, ce nu sunt dependente de acţiunile
omului şi nu pot fi prevăzute şi înlăturate prin acţiunile omului; h) finanţarea cheltuielilor
rezonabile legate de contractarea datoriei de stat externe. în acest context, se ia în vedere
anumite cheltuieli organizaţionale şi procedurale inerente legate de contractarea datoriei de
stat externe, începând cu diferenţele de curs la schimbul din valută străină în naţională,
precum şi unele activităţi de protocol necesare la negocierea împrumuturilor de stat externe.
împrumuturile de stat externe contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii
Moldova sunt valorificate prin intermediul băncilor comerciale, iar în cazuri excepţionale,
prin intermediul Băncii Naţionale a Moldovei, cu consimţământul acesteia. Ministerul
Finanţelor rambursează şi efectuează plăţile aferente serviciului datoriei de stat externe prin
intermediul Băncii Naţionale a Moldovei. 9.3.2. Distribuirea mijloacelor obţinute din
împrumuturile de stat externe pentru finanţarea investiţiilor şi importurilor Mijloacele
obţinute din împrumuturile de stat externe pentru finanţarea investiţiilor şi importurilor pot fi
distribuite instituţiilor financiare din republică, la propunerea Ministerului Finanţelor, în
temeiul hotărârilor Guvernului. Condiţiile de rambursare a mijloacelor împrumutate se
stabilesc în contractele încheiate între Ministerul Finanţelor şi instituţiile financiare din
republică. în aceste contracte sunt, de asemenea, specificate: rata dobânzii plătită Ministerului
Finanţelor, limitări asupra marjei la rata dobânzii pe care instituţia financiară o poate ,l7
Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă
Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din
07.07.2004. 224 percepe, valuta în care va fi calculată şi rambursată suma principală şi plătite
dobânzile aferente, precum şi alte angajamente ale părţilor. Mijloacele obţinute din
împrumuturile de stat externe pentru finanţarea investiţiilor şi importurilor pentru instituţiile
finanţate de la buget vor fî gestionate de Ministerul Finanţelor în condiţiile stabilite prin
hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului. Mijloacele obţinute din împrumuturile
de stat externe pentru finanţarea proiectelor de investiţii se redistribuie agenţilor economici
prin intermediul instituţiilor financiare. în acest sc:op: • agenţii economici prezintă instituţiilor
financiare proiectele de investiţii, inclusiv business-planurile şi alte doc umente necesare; •
instituţiile financiare examinează proiectele de investiţii, inclusiv business-planurile,
capacitatea agenţilor economici de a rambursa mijloacele obţinute, adoptă hotărâri privind
distribuirea mijloacelor şi transferă, în baza acestor hotărâri, mijloace agenţilor economici.
Mijloacele obţinute din împrumuturile de stat externe pentru realizarea proiectelor de
investiţii finanţate de Ia bugetul de stat vor fi gestionate direct de Ministerul Finanţelor în
condiţiile stabilite prin hotărârile respective ale Guvernului şi Parlamentului. Mijloacele
obţinute din împrumuturile de stat externe pentru finanţarea importurilor se distribuie (se
vând) agenţilor economici de către Ministerul Finanţelor la licitaţie. Mijloacele obţinute din
împrumuturile de stat externe se distribuie cu respectarea următoarelor condiţii: • aceste
mijloace pot fi alocate pe un termen nu mai mare de un an; • agenţii economici - solicitanţi ai
acestor mijloace - prezintă instituţiilor financiare business-planurile în care indică exact
necesarul de produse de import şi destinaţia acestora. în cazul în care mijloacele obţinute din
împrumuturile de stat externe sunt gestionate de Ministerul Finanţelor, în afară de business-
planuri, acesta poate solicita şi alte documente necesare. Toate creditele acordate de
Ministerul Finanţelor din contul mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat externe pentru
finanţarea proiectelor de investiţii şi importurilor se rambursează de agenţii ,l7 Codul etic .il
controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
225 economici sau de instituţiile financiare Ministerului Finanţelor, în conformitate cu
prevederile contractului de credit, încheiate între Ministerul Finanţelor şi beneficiarii de
credit. Ministerul Finanţelor este autorizat să perceapă de la beneficiarii de credite o plată din
care să-şi acopere cheltuielile generate de operaţiunile de schimb, precum şi alte cheltuieli
necesare pentru recepţionarea, distribuirea şi rambursarea împrumuturilor. Pentru asigurarea
rambursării creditelor acordate din contul mijloacelor obţinute din împrumuturile de stat
externe, Ministerul Finanţelor este autorizat să ia toate măsurile juridice, inclusiv preluarea
directă pe cale extrajudiciară a mijloacelor din conturile bancare şi urmărirea bunurilor
materiale, gajate la obţinerea acestor credite. 9.3.3. Creditorul împrumuturilor de stat externe
în ceea ce priveşte creditorul împrumuturilor de stat externe se contractează, în funcţie de
necesităţi şi posibilităţi, de la alte state, de la bănci şi societăţi din alte state şi, în ultimele
decenii, de la organizaţii financiar-bancare internaţionale259, cu preferinţă de la Fondul
Monetar Internaţional şi de la Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare. De la
Fondul Monetar Internaţional, din capitalul social al acestui fond constituit din subscrierile
statelor fondatoare şi membre, se obţin credite în valută convertibilă pentru acoperirea
deficitelor temporare ale balanţelor de plăţi externe şi, prin aceasta, pentru a se ajuta
redresarea circulaţiei monetare şi a puterii de cumpărare a monedei naţionale a statelor
debitoare. De la Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, având şi ea capital
social format prin subscrierile statelor fondatoare şi membre, se obţin credite pe termen
mijlociu şi lung pentru investiţii economice şi sociale, mai ales pentru dezvoltarea căilor de
comunicaţie, a transportului şi surselor de energie. în ultimii ani, această Bancă Mondială a
acordat credite şi pentru agricultură, învăţământ, sănătate publică şi protecţia mediului
înconjurător. Capitalul social al acestei bănci a sporit cu beneficiile obţinute din operaţiunile
active de creditare şi mai utilizează şi disponibilităţi băneşti atrase de pe piaţa internaţională.
259 A se vedea JMinea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Op.cit., p. 193-205. ,l7 Codul etic .il
controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
226 în timp ce beneficiarii creditelor acordate de Fondul Monetar Internaţional sunt numai
statele, beneficiari ai creditelor ce se acordă de către Banca Mondială sunt atât statele
membre, cât şi organizaţiile economice, colectivităţile publice şi private, care obţin garanţia
statului pe teritoriul căruia se află sediul lor. Această bancă acordă credite pe termen lung
până la 20 de ani şi cu dobândă mai mică decât cea cuvenită pe piaţa internaţională. Pentru
contractarea împrumuturilor externe dintre state ca şi a împrumuturilor cerute de la bănci şi
alte societăţi din alte state, Guvernele statelor interesate numesc comisii de experţi financiari-
bancari pentru tratativele efectuate. în Republica Moldova există o asemenea structură numită
Comisia Guvernamentală, fiind un organ consultativ pe lângă Guvernul republicii, care
examinează problemele legate de contractarea şi utilizarea împrumuturilor de stat externe şi
acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi de stat externe, format din reprezentanţi ai
ministerelor şi departamentelor interesate şi ai Băncii Naţionale a Moldovei. în cadrul acestor
tratative se precizează cuantumul împrumuturilor, termenele şi alte condiţii de acordare,
dobânda şi în mod special garanţiile constituite, precum şi condiţiile de rambursare, rămânând
uneori de importanţă secundară detalierea scopului împrumutului. Din cuantumul contractat al
fiecărui împrumut creditorii reţineau cheltuielile reprezentând comisioane, diferenţe de curs
valutar şi dobânzi anticipate, astfel încât statul debitor primea împrumuturi constituind sume
micşorate faţă de cele prevăzute în contractul de împrumut. Comparativ, Fondul Monetar
Internaţional acordă credite cerate de guvernele statelor membre după investigaţia situaţiei
monetare şi economice a statelor solicitante efectuată de către experţii Fondului. în funcţie de
concluziile investigaţiei, se cere acestor state întocmirea şi investigarea politică a unor
programe cu acţiuni de redresare economică şi valutară, care se apreciază prin prisma
conceptelor de specialitate ale Fondului şi în acest sens au valoarea de garanţii pentru
rambursarea împrumuturilor respective. Pentru acordarea creditelor de către Banca Mondială
este importantă documentaţia elaborată de beneficiari, verificată şi completată de experţii
băncii astfel ca, pornind de la aprecierea exactă a necesităţilor de credite şi a posibilităţilor de
rambursare, să se decidă cuantumul bănesc, modul ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al
Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul
Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 227 de întrebuinţare şi
termenele fiecărui împrumut. 9.4. Garanţiile de stat pentru împrumuturi 9.4.1. Aspecte
generale Garanţia de stat pentru împrumuturi este suma tuturor garanţiilor de stat pentru
împrumuturile acordate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova. Pentru
garanţiile de stat pentru împrumuturi interne în legea bugetară anuală se stabilesc următoarele
limite: • raportul dintre suma defalcărilor bugetare în fondul de risc şi suma cheltuielilor
anuale prevăzute în bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat; • garanţiile de stat pentru
împrumuturile interne se acordă în limita resurselor fondului de risc care includ mijloacele
bugetare prevăzute în legea bugetară anuală şi defalcările agenţilor economici pentru
garanţiile de stat acordate anterior. Fondul de risc este fondul extrabugetar, creat şi
administrat de Ministerul Finanţelor, în care se acumulează mijloacele destinate executării
garanţiilor de stat. Garanţiile de stat pentru împrumuturi interne şi externe alcătuiesc partea
integrantă a garanţiilor de stat pentru împrumuturi, reprezentând suma tuturor obligaţiilor
condiţionale, contractate de Ministerul Finanţelor în numele Republicii Moldova pentru a
plăti instituţiilor creditoare sumele exprimate în monedă naţională (pentru împrumuturi
interne) sau în valută străină (pentru împrumuturi externe), în conformitate cm contractele de
garanţie sau acordurile de garanţie. 9.4.2. Procedura acordării garanţiilor de stat Ministerul
Finanţelor va acorda instituţiei Financiare garanţie de stat pentru împrumutul solicitat de
agentul economic numai după ce acesta va depune la Ministerul Finanţelor o Cerere care va
include: a) actul de constituire al solicitantului; b) certificatul de înregistrare de stat al
solicitantului; c) extras din Registrul de stat al întreprinderilor şi organizaţiilor cu privire la
solicitant; d) bilanţul contabil al solicitantului pentru o perioadă de activitate de cel puţin 2 ani
precedenţi; ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie
pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie
nr. 8 din 07.07.2004. 228 e) certificatul privind lipsa datoriilor solicitantului faţă de buget; f)
informaţia privind datoriile solicitantului faţă de creditori; g) copiile de pe toate documentele
relevante privind proiectele investiţionale; h) planul de afaceri unde se indică destinaţia
împrumutului pentru care se solicită garanţia de stat, prognoza privind venitul şi distribuirea
acestuia în perioada de garanţie; i) proiectul contractului de împrumut pe care îl va încheia cu
creditorul, unde se indică denumirea şi adresa creditorului, suma împrumutului pentru care se
solicită garanţia de stat, condiţiile de creditare, mijloacele de garantare a rambursării
împrumutului, altele decât garanţia de stat; j) informaţia privind activele care ar putea fi gajate
şi folosite pentru achitarea datoriei. Ministerul Finanţelor efectuează analiza economică a
materialelor prezentate şi stabileşte gradul de risc pentru fiecare garanţie, exprimat în procente
(până la 100) faţă de suma garanţiei, în termen de 30 de zile lucrătoare de la data depunerii
acesteia, anunţând solicitantul despre decizia adoptată. Garanţia de stat nu poate fi acordată
solicitantului garanţiei de stat dacă: • situaţia financiară a solicitantului este nesatisfacătoare; •
solicitantul nu are o altă garanţia reală sau personală de executare a obligaţiilor, suficienta
pentru achitarea împrumutului şi dobânzilor aferente; • solicitantul are datorii scadente
neachitate (datorii restante); • solicitantul este implicat în vreun proces judiciar în calitate de
pârât sau inculpat ori este subiect al procedurii de insolvabilitate; • proiectele investiţionale
prezentate nu sunt satisfăcătoare din punct de vedere economico-financiar. Solicitantul
(debitorul garantat), în termen de 10 zile lucrătoare, informează Ministerul Finanţelor despre
orice schimbare referitoare la informaţia prezentată la depunerea cererii, survenită fie înainte,
fie după acordarea garanţiei de stat. După examinarea corespunderii planului de afaceri cu
scopurile ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8
din 07.07.2004. 229 acordării garanţiei de stat, Ministerul Finanţelor efectuează o analiză a
documentelor depuse şi evaluează nivelul riscului pentru fiecare garanţie. în baza evaluării
riscului, Ministerul Finanţelor stabileşte plata pentru fiecare garanţie acordată, în cuantum de
la 5 la 25 la sută din suma principală a împrumutului garantat de stat. Această plată urmează
să fie virată de agentul economic în fondul de risc. Ministerul Finanţelor nu acordă nici o
garanţie de stat dacă nu sunt identificate şi virate în fondul de risc mijloace suficiente pentru
acoperirea riscului evaluat. în acest sens, contractul de garanţie de stat nu va fi încheiat cu
creditorul solicitantului de garanţie dacă solicitantul nu va achita plata pentru garanţia de stat.
în cazul în care garanţia de stat nu este acordată solicitantului garanţiei de stat, suma achitată
se restituie solicitantului în termen de 30 de zile lucrătoare din momentul adoptării deciziei de
respingere a cererii de solicitare a acordării garanţiei de stat. 9.4.3. Acordarea garanţiilor de
stat Garanţiile de stat se acordă de Ministerul Finanţelor în temeiul hotărârii Parlamentului, cu
respectarea obligatorie a următoarelor condiţii: a) Ministerul Finanţelor încheie cu agentul
economic contractele care asigură recuperarea integrală a mijloacelor utilizate pentru
rambursarea creditelor garantate de stat şi anume: • contractul de gaj; • contractul de cesiune
de creanţă; • contractul de acordare a dreptului de preluare directă a mijloacelor din conturile
bancare ale agentului economic; • contractul privind dreptul Ministerului Finanţelor de a
exercita necondiţionat controlul asupra conturilor bancare ale agentului economic; b)
acordarea garanţiilor de stat pentru împrumuturi interne nu trebuie să ducă la depăşirea
plafonului angajamentelor Guvernului faţă de sistemul bancar, stabilit conform politicii
monetar-creditare pentru perioada respectivă; c) agentul economic virează plata în fondul de
risc în cuantumul şi ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi
Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 230 termenele stabilite. Garanţiile de stat pentru împrumuturi
interne se acordă în mod prioritar instituţiilor financiare care creditează agenţii economici din
republică, ce deservesc instituţiile finanţate de la buget. Garanţiile de stat pentru împrumuturi
externe se acordă numai pentru împrumuturile destinate finanţării proiectelor de importanţă
primordială pentru Republica Moldova. Dacă sunt satisfăcute condiţiile necesare, Guvernul,
în persoana Ministerului Finanţelor, prezintă Parlamentului spre aprobare un proiect de
hotărâre privind acordarea garanţiei de stat. Garanţia de stat se acordă de Ministerul
Finanţelor, cu avizul Băncii Naţionale a Moldovei în temeiul hotărârii Parlamentului. Garanţia
de stat încetează în cazul în care: • obligaţia garantată este pe deplin stinsă; • termenul
garanţiei de stat a expirat; • mijloacele obţinute din împrumutul garantat de stat nu sunt
utilizate în scopurile stabilite de contractul de acordare a garanţiei de stat; • a fost modificată,
fără acordul Ministerului Finanţelor, obligaţia garantată cu garanţie de stat, când această
modificare atrage mărirea răspunderii sau alte consecinţe nefavorabile pentru stat în calitate
de fidejusor; • a fost încheiat contractul de preluare a obligaţiei garantate cu garanţie de stat
sau contractul de cesiune a creanţei garantate cu garanţie de stat, cu excepţia cazului în care
menţinerea garanţiei de stat este permisă de Ministerul Finanţelor în modul stabilit de
prevederile contractelor de garanţie de stat şi de acordare a garanţiei de stat; • din vina
creditorului, este imposibilă subrogarea statului, în calitate de fidejusor, în drepturile
creditorului faţă de debitor. 9.4.4. Contractul de garanţie Ministerul Finanţelor încheie cu
agentul economic care solicită garanţie de stat un contract privind măsurile de asigurare a
rambursării împrumutului garantat de stat. Conform acestui contract, agentul economic îşi
asumă faţă de Ministerul Finanţelor următoarele obligaţii: a) să nu contracteze datorii
suplimentare cu creanţe prioritare ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control
Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control
Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 231 împrumutului garantat de stat; b) să asigure
accesul liber la toată informaţia necesară pentru ev'aluarea situaţiei sale financiare; c) să
utilizeze toate mijloacele disponibile din conturile sale bancare în scopul stingerii datoriei
pentru împrumutul garantat de stat; d) să plătească penalităţi în cazul în care nu va îndeplini
condiţiile contractuale. Contractul de garanţie include: denumirea şi adresa agentului
economic beneficiar de împrumutul garantat de stat; denumirea şi adresa instituţiei financiare
care acordă împrumutul garantat de stat; obiectul garanţiei de stat; suma garanţiei de stat;
forma de angajament al Ministerului Finanţelor; termenul de valabilitate a garanţiei de stat
până la care obligaţia de plată a Ministerului Finanţelor este exigibilă; condiţiile de plată;
condiţiile în care garanţia de stat poate fi executată; obligaţiile instituţiei financiare care
acordă împrumutul garantat de stat privind măsurile pentru obţinerea rambursării
împrumutului acordat şi plăţii dobânzilor aferente. Dacă agentul economic nu-şi îndeplineşte
obligaţia de plată, conform contractului de împrumut încheiat cu instituţia financiară
creditoare şi, dacă instituţia financiară creditoare a luat toate măsurile legale şi contractuale de
garanţie pentru rambursarea de către agentul economic a datoriei, instituţia financiară
creditoare prezintă Ministerului Finanţelor o cerere de plată prin care solicită acestuia
executarea garanţiei de stat. Cererea de plată include suma principală şi dobânda care urmează
să fie plătite instituţiei financiare creditoare de Ministerul Finanţelor, conform contractului de
garanţie. Ministerul Finanţelor transferă instituţiei financiare creditoare suma solicitată dacă
pretenţiile din cererea de plată sunt justificate. După efectuarea de către Ministerul Finanţelor
a plăţilor aferente garanţiei de stat, agentul economic este obligat să ia toate măsurile posibile
pentru a restitui Ministerului Finanţelor mijloacele utilizate de acesta. Ministerul Finanţelor
are obligaţia să ia toate măsurile legale în vederea recuperării mijloacelor utilizate pentru
executarea garanţiei de stat, inclusiv preluarea pe cale extrajudiciară a mijloacelor din
conturile ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8
din 07.07.2004. 232 bancare ale agentului economic, în cazul în care Ministerul Finanţelor a
încheiat cu agentul economic un contract de acordare a dreptului de preluare directă a
mijloacelor din conturile bancare ale acestuia. Dacă creditorii au depus cereri de plată,
respectând condiţiile stipulate în contractele de garanţie încheiate, atunci garantul este dator
să-şi onoreze obligaţiile, garanţiile de stat pentru împrumuturi sunt convertite în datorie de
stat. 9.5. Modificarea şi stingerea datoriei de stat 9.5.1. Consolidarea împrumuturilor de stat
Consolidarea împrumutului de stat este de fapt prelungirea termenului de rambursare a unui
împrumut de stat. În acest sens, un împrumut pe termen scurt este prelungit şi transformat în
împrumut pe termen mediu sau lung. De asemenea, un împrumut pe termen mijlociu poate fi
prelungit şi transformat în împrumut pe termen lung. Procedeul consolidării este aplicabil
împrumuturilor de stat atât interne, cât şi externe. în ambele cazuri, consolidarea
împrumuturilor este iniţiată de către statul debitor determinat de diminuarea posibilităţilor
acestui stat de a plăti dobânzile şi ratele de rambursare, în termenele prestabilite la emisiunea
împrumuturilor respective. De asemenea, în ambele cazuri prelungirea termenelor de
rambursare are consecinţa majorării sumei totale a dobânzilor datorate de statul debitor şi deci
sporirea cheltuielilor statului cu aceste împrumuturi de stat. însă, consolidarea împrumuturilor
de stat externe este condiţionată de accepţiunea creditorilor externi, pe când consolidarea
împrumuturilor de stat interne poate fi legiferată şi deci impusă, cu motivaţia cauzelor sau
necesităţilor conjuncturale determinate. în general, consolidarea în acest fel a împrumuturilor
de stat este acceptată de către creditori, deoarece ei profită, în cele din urmă, de sporirea
sumei totale a dobânzilor încasate260 . 260 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1998), pp. 374-
375. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8
din 07.07.2004. 233 9.5.2. Conversiunea împrumuturilor de stat Conversiunea împrumuturilor
de stat este tot un procedeu de modificare a condiţiilor unor împrumuturi de stat, insă numai
privind dobânda şi anume, de reducere a procentului dobânzii, procedeu care este considerat
aplicabil exclusiv împrumuturilor de stat interne. Datorită specificului de modificare a unuia
dintre elementele împrumutului intern de stat, din punct de vedere a naturii juridice,
conversiunea poate fi caracterizată ca o novaţie a datoriei publice datorită substituirii unei
datorii vechi cu o datorie nouă297 . Conversiunea împrumuturilor interne de stat poate fi
determinată de dificultăţile financiare ale statului debitor, însă ea devine aplicabilă şi în cazul
scăderii pe piaţa internă a ratei dobânzii ca urmare a sporirii capitalului disponibil, deci a
capitalului de împrumut. în aceste împrejurări s-au conturat două variante de conversiune: •
conversiunea efectuată în mod autoritar de către stat, care datorită dificultăţilor financiare de a
nu putea plăti întreaga sumă a dobânzilor cuvenite, reduce procentul dobânzii împrumutului
de stat, fără consimţământul deţinătorilor de obligaţiuni sau alte titluri valorice ale
împrumutului de stat intern; • conversiunea efectuată cu consimţământul deţinătorilor titlurilor
valorice ale împrumutului de stat, în împrejurarea scăderii pe piaţă a ratei dobânzilor ca
urmare a sporirii capitalului bănesc disponibil. în ambele aceste variante de conversiune se
procedează la înlocuirea titlurilor de valoare vechi de împrumut cu titluri de valoare noi în
cuprinsul cărora se specifică noul procent al dobânzii, în consecinţă, se afirmă că suntem în
prezenţa înlocuirii unei datorii 261 publice vechi cu o datorie publica nouă având o condiţie
deosebită - dobânda mai mică262 . Pentru varianta reducerii de către stat, în mod unilateral, a
procentului dobânzii unor împrumuturi interne s-a susţinut că este în interesul statului să ofere
creditorilor săi, alăturat procedeului conversiunii, alternativa de a răscumpăra titlurile valorice
de credit de la deţinătorii nemulţumiţi de reducerea dobânzii. Dacă însă statul debitor, 2611 ' 7
în conformitate cu art. 665 -„Novaţia” din Codul Civil - „obligaţia se stinge în baza înţelegerii
dintre părţi de a o înlocui cu o altă obligaţie (novaţie)”. 262 A se vedea Leon G.N., Op.cit.,
p.264 şi Trotabas L., Op.cit., p.316. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului
Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului
Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 234 din cauza dificultăţilor financiare în
care se află, nu poate nici să plătească dobânzile conform procentului stabilit la emisiune, nici
să răscumpere titlurile valorice de credit, conversiunea împrumuturilor rămâne singura
alternativă şi este acceptată ca atare de către deţinătorii titlurilor de împrumut. Pentru cea de a
doua variantă a conversiunii, în împrejurarea scăderii ratei dobânzilor pe piaţa internă şi a
circulaţiei libere a titlurilor valorice de împrumut, statul debitor poate profita fie prin
conversiune, fie răscumpărând toate ori numai o parte a acestor titluri la un curs „sub pari”.
Dacă pe piaţa internă se menţine tendinţa de scădere în continuare a ratei dobânzii, se poate
proceda la aşa-numita „conversiune cu trepte” care constă în reducerea succesivă a dobânzilor
aferente împrumuturilor curente. Conversiunea împrumuturilor interne de stat s-a practicat în
statele contemporane atât în variantele exclusive de reducere a dobânzilor, cât şi combinat cu
procedee de amortizare a acestor împrumuturi263 . 9.5.3. Amortizarea împrumuturilor de stat
Amortizarea împrumuturilor de stat a fost caracterizată în mod tradiţional ca „mijloc de
reducere a datoriei publice”264 care produce o reducere a capitalului împrumutat şi se
deosebeşte de conversiune, care constă în reducerea numai a dobânzii cuvenită creditorului. în
mod practic, amortizarea implică operaţiunea de rambursare sau răscumpărare a titlurilor
valorice de împrumut, cu efectul de stingere a datoriei publice. în acest sens s-a afirmat că
„amortizarea stinge treptat o datorie prin plăţi la termene fixe ori periodice, ceea ce constituie
procedeul normal de rambursare a datoriei publice”265 . Faţă de caracterizările exprimate se
poate conchide că amortizarea este procedeul de rambursare treptată a datoriei publice prin
răscumpărare de către debitor în ritm programat a titlurilor valorice ale împrumuturilor
publice. Ca procedeu de rambursare treptată a împrumutului, amortizarea s-a practicat în
variante diferite pentru aproape fiecare dintre formele împrumutului public. La unele dintre
formele împrumutului public 263 A se vedea Gliga I., Op.cit., (ed.1994), p. 293-294. 100
Allix E., Op.cit., p.739 şi urm.; Leon G.N., Op.cit., p.245 şi urm. ,01 Trotabas L„ Op.cit.,
p.318. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe
lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8
din 07.07.2004. 235 operaţiunea de rambursare este determinată de specificul procedeului de
împrumut, este corespunzătoare acestui specific. Astfel, rambursarea împrumutului de stat
intern pe termen scurt este determinată de specificul bonurilor de acoperire şi a obligaţiunilor
pe termen scurt care se emit cu clauza de a fi răscumpărate de stat până la sfârşitul exerciţiului
financiar ori până la un anumit termen scurt. Rambursarea împrumuturilor de stat interne pe
termen lung materializate prin obligaţiuni de stat sunt lansate cu specificul de a fi emise cu
clauza de răscumpărare a lor de către stat, începând cu un anumit an şi până la rambursarea
întregului împrumut. Din punct de vedere a resurselor de amortizare există amortizare
efectuată prin cheltuielile de rambursare a împrumuturilor de stat prevăzute anual în bugetul
statului şi rambursarea împrumuturilor din fondul de risc administrat de Ministerul Finanţelor
ale cărui venituri pot fi impozitele şi taxele, excedente bugetare şi alte venituri. 9.5.4.
Mijloacele excepţionale de reducere ţi stingere a datoriei de stat Mijloacele excepţionale de
reducere şi stingere a datoriei de stat au fost cercetate şi expuse în teoria împrumutului de stat
determinat de sporirea cazurilor în care statele debitoare au ajuns în situaţia financiară dificilă
de a nu putea plăti dobânzile şi anuităţile sau ratele de rambursare a unor împrumuturi interne
sau chiar externe. în cazurile în care statele debitoare nu pot plăti dobânzile şi ratele de
rambursare scadente se cere şi, de cele mai multe ori, se acceptă prelungirea termenelor de
rambursare, pentru împrumuturile de stat externe, în virtutea naturii juridice convenţionale a
raporturilor dintre statele împrumutate şi statele creditoare, băncile străine creditoare sau
organizaţiile financiar-bancare creditoare. De asemenea, este posibilă reducerea procentului
dobânzilor de către state şi ceilalţi creditori, iar în împrejurări economico-social-politice
excepţionale, statele creditoare reduc sau chiar anulează anumite împrumuturi sau părţi din
împrumuturi de stat ajunse restante. Pentru împrumuturi de stat interne, în teoria datoriei de
stat s- au configurat următoarele mijloace extraordinare de reducere a datoriei de stat interne
diferite de mijloacele tot extraordinare de stingere a acestei datorii. Mijloacele extraordinare
de reducere a datoriei de stat interne a ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului
Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului
Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 236 statelor sunt: • reducerea procentului
dobânzilor; • reducerea cuantumului ratelor de rambursare; \4ijloacele extraordinare de
stingere a datoriei de stat interne sunt: • bancruta de stat; • anularea unor împrumuturi în
împrejurări de schimbare a regimului politic. Bancruta de stat este caracterizată ca
insolvabilitatea reală a statului debitor. Bancruta este deci procedeul de stingere a datoriei de
stat interne în împrejurarea de insolvabilitate reală a statului care constă în deci ararea -
eventual chiar de către parlamentul ţării - a imposibilităţii statului de a rambursa
împrumuturile interne emise ori lansate până la acea dată. în această împrejurare, statul
recunoaşte datoria de stat internă, însă declară că nu o poate rambursa, iar cetăţenii şi ceilalţi
creditori interni nu au nici o cale juridică de reparaţie a prejudiciilor cauzate prin bancruta de
stat. Diferit de aceasta, bancruta de stat a fost caracterizată şi ca „stare de insolvabilitate voită
a statului” declarată „cu intenţia de a evita îndeplinirea obligaţiilor ce-i revin”266. Această
caracterizare a bancrutei de stat a fost exprimată pornind de la aprecierea că în domeniul
datoriei de stat „elementul esenţial este voinţa statului”267 . Anularea unor împrumuturi
interne de stat sau a întregii datorii publice existente s-a practicat în împrejurări de schimbare
a unor regimuri, de felul celor ale înlăturării regimurilor politice democratice şi instaurarea
unor regimuri totalitare. în aceste împrejurări, s-a procedat la emiterea unor legi sau decrete-
legi ale noilor regimuri politice, prin care titlurile valorice de credit intern aflate în circulaţie
şi în posesia cetăţenilor şi altor deţinători autohtoni au fost anulate cu consecinţa stingerii
împrumuturilor interne de stat respective268 . 9.6. Recreditarea Recreditarea este mecanismul
prin care mijloacele financiare obţinute din împrumuturile de stat interne sau externe pot fi
recreditate 266Leon G.N., Op.cit., p.274. 267Ibidem. 268A se vedea Gliga I., Op.cit.,
(ed.1994), p. 295-296. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar
şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 237 pentru finanţarea proiectelor investiţionale, a programelor
sau activităţilor prioritare de stat, care vor fi definite în contractele de împrumut de stat
interne sau externe corespunzătoare. Dacă analizăm competenţa, remarcăm că Ministerul
Finanţelor este autorizat să efectueze operaţiuni de recreditare, să semneze contractele şi alte
acte juridice în sfera recreditării prin următoarele modalităţi: • direct; • prin intermediul
instituţiilor financiare; • prin intermediul subdiviziunilor special create pentru scopuri de
recreditare. Toate mijloacele financiare obţinute din împrumuturi de stat recreditate de
Ministerul Finanţelor pentru finanţarea proiectelor investiţionale, programelor sau activităţilor
prioritare sunt rambursate ministerului de beneficiarii recreditării sau de instituţiile financiare,
în conformitate cu condiţiile contractelor de recreditare respective. Ministerul Finanţelor este
împuternicit să perceapă de la beneficiarii recreditării sau de la instituţiile financiare o plată
care va acoperi costurile operaţiunilor de schimb valutar, precum şi alte riscuri şi costuri
legate de primirea, distribuirea şi rambursarea împrumuturilor destinate recreditării. 9.7.
împrumuturile publice angajate de unităţile administrativ-teritoriale Împrumuturile publice
angajate de unităţile administrativteritoriale reprezintă o obligaţie care urmează a fi onorată
din veniturile bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective în conformitate cu clauzele
contractului de împrumut, împrumut acordat unităţilor administrativ-teritoriale se consideră
mijloace financiare rambursabile, acordate pe un anumit termen (scadenţă), cu calcularea, de
regulă, a unei dobânzi, respectând regimul public legal al acestor împrumuturi269 . Guvernul,
autoritatea administraţiei publice centrale nu au nici o obligaţie pentru plata mijloacelor
conform contractelor de împrumut încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, cu
excepţia când reglementarea legislativă prevede expres această situaţie. Drept efect, 269 Art.
1 din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr*.248-
253/996 din 19.12.2003). ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control
Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control
Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 238 Guvernul Republicii Moldova, autoritatea
administraţiei publice centrale nu pot fi invocate drept garanţi ai rambursării datoriei conform
contractului de împrumut încheiat de autoritatea administraţiei publice locale. A. Autorităţile
executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi ale municipiului Bălţi,
în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi deliberative respective, pot angaja
împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, de la bugetul de stat,
de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât din ţară, cât şi peste hotare. Autorităţile
executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi, în baza deciziei autorităţilor
reprezentative şi deliberative respective, pot angaja împrumuturi pentru cheltuieli curente, cu
scadenţă în acelaşi an bugetar, de la bugetul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea şi de la bugetul municipal Bălţi, precum şi de la instituţiile financiare şi de la alţi
creditori atât din ţară, cât şi de peste hotare. Volumul total al împrumuturilor pentru
cheltuielile curente, cu scadenţă în acelaşi an bugetar, nu trebuie să depăşească 5% din totalul
veniturilor aprobate (rectificate) ale bugetului unităţii administrativ-teritoriale căreia i se
acordă împrumuturi, aceasta fiind o condiţie obligatorie pentru angajarea împrumuturilor
pentru autorităţile locale270 . B. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale
atât la nivelul întâi, cât şi la nivelul al doilea, în baza deciziilor autorităţilor reprezentative şi
deliberative respective, au dreptul să contracteze împrumuturi pe termen scurt şi pe termen
lung pentru cheltuieli de capital de la instituţiile financiare şi de la alţi creditori atât din ţară,
cât şi de peste hotare. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea şi ale municipiului Bălţi, în baza deciziilor autorităţilor 270 a) de nivelul întâi - acestea
sunt bugetele locale, care reprezintă bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), cu
excepţia municipiului Chişinău; b) bugetele de nivelul al doilea - care reprezintă bugetele
raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul
municipal Chişinău (A se vedea Art.l alin. (1); (2); (3) din Legea privind finanţele publice
locale, nr.397-XV din 16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003)). ,l7 Codul etic .il
controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
239 rr reprezentative şi deliberative respective, sunt în drept să acorde garanţii pentru
împrumuturile bancare preferenţiale pentru cheltuieli de capital, eliberate, conform hotărârilor
Parlamentului sau altor acte normative, participanţilor la acţiunile de luptă din Afganistan,
participanţilor la lichidarea consecinţelor avariei de la CAE Cernobâl, participanţilor la
acţiunile de luptă pentru apărarea integrităţii teritoriale şi independenţei Republicii Moldova,
cetăţenilor care nu au participat la acţiunile de luptă, însă ale căror case au fost distruse în
timpul acestor acţiuni, refugiaţilor, victimelor reabilitate ale represiunilor politice,
participanţilor la cel de al doilea război mondial, persoanelor sinistrate în anul 1994, precum
şi cooperativelor de construcţie a locuinţelor271 . Documentele care se perfectează la
contractarea sau garantarea unui împrumut pe termen scurt sau pe termen lung pentru
cheltuieli de capital vor include clauze prin care autoritatea executivă a unităţilor
administrativ-teritoriale şi autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă se obligă să
ramburseze împrumutul, să plătească dobânzile aferente acestui împrumut (în cazul în care
contractul de împrumut prevede achitarea dobânzilor) şi să onoreze garanţia acordată numai
din veniturile bugetului respectiv. Contractele care nu conţin astfel de clauze se consideră
nule. Autorităţile executive ale unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea şi ale
municipiului Bălţi, la decizia autorităţii reprezentative şi deliberative respective şi conform
prevederilor legale 272 , pot contracta, prin emitere de obligaţiuni, împrumuturi pe termen
scurt şi pe termen lung pentru cheltuieli de capital. Împrumuturile pe termen scurt şi pe
termen lung pentru cheltuieli de capital sunt aplicabile în cazul în care suma totală a datoriilor
bugetelor corespunzătoare la împrumuturile deja contractate sau garantate (incluzând
rambursarea sumei de principal şi dobânda aferentă), la împrumuturile care urmează să fie
contractate şi la dobânzile aferente acestora, precum şi la împrumuturile care se prevăd a fi
garantate şi la dobânzile aferente acestora, nu va depăşi 20% din totalul veniturilor 271 A se
vedea Art.14 alin.(3) din Legea privind finanţele publice locale, nr.397-XV din 16.10.2003
(M.O.nr.248-233/996 din 19.12.2003). 272 A se vedea Legea nr.l99-XIV din 18 noiembrie
1998 cu privire la piaţa valorilor mobiliare. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al
Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul
Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 240 anuale ale bugetelor
respective. Direcţia finanţe şi/sau subdiviziunea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale
ţin Registrul împrumuturilor. Aceste împrumuturi se raportează anual prin dările de seamă
contabile. Autorităţile reprezentative şi deliberative, precum şi cele executive ale unităţilor
administrativ-teritoriale nu sunt în drept să acorde împrumuturi, fidejusiuni273 sau alte
garanţii persoanelor fizice şi juridice. ,M Prin contract de fidejusiune, o parte (fidejusor) se
obligă faţă de cealaltă parte (creditor) să execute integral sau parţial, gratuit sau oneros
obligaţia debitorului. (în acest sens a se vedea Capitolul XX - FIDEJUSIUNEA CODULUI
CIVIL AL REPUBLICII MOLDOVA (art. 1146-1170 Cod Civil)). ,l7 Codul etic .il
controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
241 CAPITOLUL X CONTROLUL FINANCIAR 10.1. Noţiuni generale privind organizarea
controlului financiar Necesitatea în fonduri băneşti a statului şi celorlalte entităţi publice a
determinat instituirea în toate statele a unui control exercitat în mod special în scopul
constituirii şi întrebuinţării conforme a acestor fonduri băneşti274 . Potrivit scopului său,
controlul financiar este o activitate de verificare a respectării şi aplicării conforme a normelor
juridice referitoare la formarea şi întrebuinţarea fondurilor băneşti ale statului şi celorlalte
entităţi sau colectivităţi publice. Datorită acestui specific activitatea de control financiar nu se
confundă cu activitatea financiară de formare şi întrebuinţare a fondurilor băneşti de interes
public asupra căreia se exercită şi se efectuează actele şi operaţiunile de control financiar'11 .
Caracterizate în general, actele şi operaţiunile de control financiar constau în verificări
documentare şi faptice, consemnări scrise ale constatărilor, formulări de aprecieri şi concluzii,
precum şi decizii ale acţiunilor şi eventual a sancţionării pentru restabilirea conformităţii
activităţii financiare a subiectelor de drept controlate. Aceste verificări, consemnări şi decizii
se regăsesc în procedurile de control financiar desfăşurate fie preventiv, fie concomitent, fie
posterior asupra actelor şi operaţiunilor financiare. în acelaşi timp, potrivit necesităţii,
activitatea de control financiar este desfăşurată de organe şi persoane învestite prin lege cu
atribuţii de control sau de verificare a respectării şi aplicării conforme a dispoziţiilor de drept
financiar. în această ordine de idei, operaţiunile de control financiar pot fi săvârşite numai de
către organele şi persoanele legal împuternicite, ele sunt acte şi operaţiuni autorizate de stat în
interes public şi, în consecinţă, sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept vizate.
Exercitarea controlului financiar fiind necesară asupra activităţii financiare a tuturor organelor
de stat, instituţiilor şi autorităţilor publice ’ 10 A se vedea G liga I., Op.cit., (ed.1994), p.297.
1,1 Ibidem. ,l7 Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie
pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie
nr. 8 din 07.07.2004. 242 centrale şi locale, organele de control financiar sunt organizate într-
o anumită ierarhie şi învestite corespunzător cu atribuţii de control în domeniul bugetului
public naţional şi administrării proprietăţii statului în cazul participării la anumite activităţi
economice, general ori numai local. în acelaşi timp, potrivit interesului public de control
financiar, competenţa organelor de control financiar este extinsă şi asupra evidenţei contabile
şi activităţii financiare a altor persoane juridice decât cele de stat. în ceea ce priveşte modul de
organizare în statele contemporane a controlului financiar, acesta este conceput şi se aplică
având denumirea de control al executării bugetului de stat şi bugetelor locale. în concordanţă
cu însemnătatea bugetului public naţional ca acte ale parlamentului de autorizare anuală a
veniturilor şi cheltuielilor publice, controlul financiar este reglementat ca un control al
executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, fondurilor asigurării
obligatorii de asistenţă medicală şi bugetele locale, menit să asigure conformitatea executării
„Bugetului Public Naţional”275 . În fine, trebuie remarcat faptul că controlul financiar este
parte componentă a controlului de stat3 '*, fiind un element necesar în activitatea economico-
financiară a societăţii, o verigă a procesului de dirijare a statului, având ca obiectiv principal
respectarea şi executarea întocmai a legislaţiei. 10.2. Principiile generale şi speciale ale
controlului financiar 10.2.1. Principiile generale ale controlului financiar ontrolului financiar,
ca parte indispensabilă a activităţii financiare, îi sunt caracteristice aceleaşi principii, pe care
se bazează activitatea sa şi care sunt reglementate de Constituţia Republicii Moldova şi alte
acte legislative. A. Principiul legalităţii în activitatea financiară se exprimă prin faptul că în
procesul de acumulare, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti este reglementată detaliat
de normele dreptului financiar, respectarea cărora este asigurată prin forţa coercitivă a
statului. 275 Conform art. 2 din Legea privind sistemul şi procesul bugetar nr. 847-XIII din
24.05.1996 (republicată în M.O. nr.91-96 din 30.05.2003, pag.7, art.420). ,l7 Codul etic .il
controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul
Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004.
243 Nerespectarea prevederilor actelor legislative şi altor acte normative în procesul de
acumulare, repartizare şi utilizare a resurselor financiare poate atrage după sine instabilitatea
relaţiilor financiare, neasigurarea cu resurse financiare a diferitelor proiecte publice şi alte
urmări negative. B. Principiul publicităţii controlului financiar se manifestă prin procedura
monitorizării prin intermediul mass-media a diferitelor proiecte ale actelor financiare, a
dărilor de seamă primite, a rezultatelor controalelor şi reviziilor financiare. 276 C. Principiul
dublei autorizări a cheltuielilor bugetare - cheltuielile ce se efectuează din bugete au la bază
două autorizări: autorizarea legală şi autorizarea bugetară. Autorizarea legală are ca bază
legea ca act juridic, din care rezultă o obligaţie de plată în sarcina statului, iar autorizarea
bugetară este alocaţia prin care se afectează fondurile băneşti necesare stingerii obligaţiilor de
plată. Numai existenţa simultană a celor două autorizări face posibilă efectuarea cheltuielilor.
10.2.2. Principiile speciale ale controlului financiar Pe lângă aceste principii generale mai sunt
instituite şi principiile în baza cărora îşi desfăşoară activitatea de control financiar funcţionarii
care efectuează controale sau revizii: A. Principiul devotamentului funcţionarului care
desfăşoară controlul faţă de stat şi societate, conform căruia angajatul aparatului de control, ca
funcţionar public, în activitatea sa de control, trebuie să fie devotat statului, societăţii şi să
apere interesele acestora, rezultând din funcţiile de control atribuite314 . B. Principiul
respectării stricte a disciplinei de stat, reglementată de legislaţia în vigoare, care înseamnă că
conduita angajatului aparatului de control trebuie să corespundă prevederilor legislaţiei în
vigoare, precum şi atribuţiilor legal stabilite. C. Principiul răspunderii personale a
funcţionarului care efectuează controlul la exercitarea atribuţiilor de serviciu. în acest context,
la exercitarea atribuţiilor funcţionale, poartă răspundere personală funcţionarul care
efectuează controlul la exercitarea 276 Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova cu
privire la Concepţia controlului de stat in Republica Moldova, nr.l89-XIII din 19.07.94. ,l7
Codul etic .il controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă
Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din
07.07.2004. 244 atribuţiilor de serviciu pentru corectitudinea şi plenitudinea315 277 278
constatărilor, precum şi pentru acţiunile întreprinse în procesul de control316 . D. Principiul
profesionalismului, competenţei şi spiritului de iniţiativă. Controlorul-revizor trebuie să
acorde atenţie culturii desfăşurării procesului de control, precum şi limbajului său, care
trebuie să fie corect şi punctual. Pe parcursul desfăşurării controlului, controlorul-revizor
trebuie să fie politicos şi tolerant, să aibă o atitudine oficială, să-şi păstreze calmul, să nu
manifeste iritare, să evite ridicarea vocii şi orice acţiune care ar crea impresia că este
părtinitor. Controlorul-revizor, executându-şi funcţiile sale, nu va leza onoarea angajaţilor
subiectului supus controlului, demnitatea şi drepturile omului, nu-şi va manifesta atitudinea sa
în chestiunile cu caracter religios, privind starea socială şi altele. E. Principiul onestităţii
controlorului-revizor dictează că controlorul-revizor trebuie să fie sincer, onest, corect,
imparţial, să evite relaţiile ce permit prevalarea prejudecăţilor sau influenţa altor părţi asupra
obiectivităţii. Controlorul-revizor nu trebuie să accepte cadouri de orice natură, evitând
situaţiile ce ar putea dăuna reputaţiei profesionale. F. Principiul încrederii in materialele de
control înseamnă că toţi utilizatorii materialelor de control, parvenite de la angajaţii aparatului
de control, trebuie să dispună de garanţii totale privind autenticitatea şi imparţialitatea
informaţiei prezentate. G. Principiul independenţei şi obiectivitătii controlorului- revizor, prin
care se înţelege că obligaţiunile controlorului-revizor impun o independenţă deplină a
acestuia, în afara oricărei influenţe, îndeosebi, o influenţă de interese personale sau de
presiune externă. Controlorul-revizor nu trebuie să fie influenţat de opiniile subiectului supus
controlului, ale altor grupuri de interese, ceea ce !l' Codul etic al controlorului-revizor al
Serviciului Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul
Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. 8 din 07.07.2004. 278 Prin „plenitudine” se
înţelege - dezvoltare completă, integrală: deplinătate, totalitate (A se vedea Dicţionarul
Explicativ al Limbii Române, ediţia a Il-a, Edit. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p.
807). 245 presupune stabilirea unui mod de conduită a controlorului-revizor care nu ar
diminua independenţa lui. El trebuie nu doar să rămână independent faţă de subiecţii supuşi
controlului, dar şi să fie obiectiv la tratarea rezultatelor controalelor. Controlorul-revizor
trebuie să fie liber de orice interes care ar putea fi considerat ca fiind incompatibil cu
onestitatea, obiectivitatea şi independenţa. Concluziile, opiniile controlorului-revizor trebuie
să fie chibzuite şi să nu fie influenţate decât de dovezi şi fapte bazate pe documente şi să nu
contravină legislaţiei în vigoare. H. Principiul neutralităţii politice a controlorului-revizor
înseamnă că angajatul aparatului de control trebuie să se menţină în activitatea lui de
neutralitatea politică. El trebuie să evite influenţa tuturor tipurilor de activitate politică, care ar
putea atenta la capacitatea lui de îndeplinire a obligaţiilor profesionale imparţial şi la
perceperea acestei capacităţi de către public. Controlorul-revizor nu trebuie să se pronunţe în
mod public în timpul activităţii asupra problemelor curente de politică şi nu trebuie să facă
propagandă, abţinându-se de la activitatea ce ar trezi suspiciuni că este influenţat de o
ideologie politică. I. Principiul evitării conflictelor de interese înseamnă că recomandările date
de controlorul-revizor persoanelor cu funcţie de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului
nu trebuie să genereze conflicte de interese, să atragă responsabilităţi sau prerogative, care
trebuie să rămână în competenţa exclusivă a subiectului controlat317 . Controlorul-revizor nu
trebuie să participe la activitatea financiară şi comercială, să reprezinte interesele personale
sau ale membrilor familiilor lor, să profite de situaţia sa oficială în interesele personale;
trebuie să evite relaţiile în care există riscul corupţiei sau care pot crea dubii în ce priveşte
obiectivitatea şi independenţa sa. Controlorul-revizor nu trebuie să utilizeze informaţiile
obţinute în exerciţiul funcţiei în scopul obţinerii unor avantaje pentru el însuşi sau pentru alţii.
De asemenea, el nu trebuie să divulge informaţiile susceptibile, să dea priorităţi neîntemeiate
altor persoane fizice sau juridice, să folosească informaţii pentru a leza interesele altor
persoane. Controlorul-revizor nu trebuie să fie în relaţii personale sau de rudenie cu
persoanele cu funcţii de răspundere ale subiecţilor supuşi controlului. /. Principiul
confidenţialităţii - informaţiile obţinute în timpul controlului nu trebuie divulgate persoanelor
terţe nici în scris, nici oral, 320 Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie
pe lângă Ministerul Finanţelor aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control
Financiar şi Revizie nr. & din 07.07.2004. 246 cu excepţia realizării acestora în scopul de
serviciu şi în alte cazuri prevăzute de legislaţia în vigoare. Controlorul-revizor se va abţine de
la comentarii publice asupra rezultatelor controalelor, deciziilor adoptate în baza lor. Venind
în contact cu opinia publică (reprezentanţii mass-media), controlorul-revizor nu se va
pronunţa personal asupra faptelor concrete, nu va da publicităţii rezultatele controalelor
efectuate. Obligaţiunea de a respecta confidenţialitatea rămâne în vigoare şi după finalizarea
controlului. 10.3. Serviciul Control Financiar şi Revizie 10.3.1. Organizarea şi funcţionarea
Serviciului Control Financiar şi Revizie318 Din punct de vedere a organizării juridice,
serviciul este persoană juridică, dispune de ştampilă cu Stema de Stat a Republicii Moldova.
Serviciul este condus de directorul general numit în funcţie şi eliberat din aceasta de către
ministrul Finanţelor. Serviciul are în structura sa doi vicedirectori generali, inclusiv un prim-
vicedirector, şefii structurilor aparatului central şi 3,8 Sediul juridic: Hotărârea Guvernului
despre unele măsuri privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr. 667 din
27.05.2002 şi Anexa nr.l la hotărâre privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie
(M O. nr.71-73/759 din 06.06.2002). subdiviziunilor teritoriale, numiţi în funcţie şi eliberaţi
din aceasta de către ministrul Finanţelor, la propunerea directorului general. Activitatea
Serviciului Control Financiar şi Revizie se desfăşoară pe baza programelor semestriale
aprobate de directorul general al Serviciului, urmând verificarea corectitudinii şi legitimităţii
aplicării actelor legislative şi normative în domeniul fmanciar-contabil, bugetar şi de preţuri.
Proiectul programului de activitate pentru aparatul central al serviciului, precum şi sarcinile
centralizate se întocmesc de către Direcţia Generală Organizarea Muncii şi Control Intern a
Departamentului până la data de 10 a ultimei luni din semestru. în scopul evitării reviziilor
repetate, precum şi asigurării cuprinderii în control a tuturor agenţilor economici statali în
cadrul periodicităţii stabilite - adică, instituţiile bugetare o dată în doi ani'19, iar ceilalţi agenţi
economici o dată în an - Direcţiile Generale Teritoriale şi 247 Direcţia Generală Organizarea
Muncii şi Control Intern, vor ţine o evidenţă strictă a acţiunilor de control pe fiecare agent
economic. în funcţie de volumul de lucru, conducerea Serviciului şi Şefii Direcţiilor Generale
teritoriale stabilesc termene diferenţiate ale efectuării controalelor, luând în consideraţie că
controalele activităţii în decurs de un an a întreprinderilor mari se efectuează în termen de o
lună. Termenele maxime de efectuare a controalelor nici într-un caz nu pot depăşi termenul de
trei luni. Prelungirea termenului efectuării controalelor, dar nu mai mult de trei luni, se
dispune de conducerea Serviciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale în fiecare caz la
prezentarea de către şefii echipelor de control a unor rapoarte concrete cu indicarea concretă a
volumului de lucru efectuat, volumului de 279 lucru neefectuat, cauzele neexecutării în
termen şi timpul necesar pentru finisarea lucrului320 . La efectuarea controalelor tematice la
cererea organelor de drept, neprevăzute în programul de activitate aprobat, în baza unor
directive trimestriale ale conducerii Serviciului, Programele de activitate ale Serviciului şi ale
Direcţiilor Generale teritoriale se modifică corespunzător. La pregătirea către efectuarea
controalelor şefii Direcţiilor aparatului central al Serviciului şi ai Direcţiilor Generale
teritoriale: 1) formează echipa de revizori şi determină conducătorul ei; 2) membrii echipei de
revizori studiază tematica controlului, actele legislative şi normative care reglementează
activitatea obiectului supus controlului, necesare pentru efectuarea calitativă a controlului; 3)
elaborează programul privind efectuarea controlului, care cuprinde următoarele
compartimente: a) denumirea obiectului supus controlului; b) tematica controlului; c)
perioada de activitate a obiectului supus controlului; d) problemele-cheie care vor fi verificate
pe parcursul controlului; 4) conducerea Serviciului aprobă Programul de control; 279* A se
vedea compartimentul III din Hotărârea Guvernului despre unele măsuri privind asigurarea
activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa nr.l la hotărâre privind
Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O. nr.71-73/759 din 06.06.2002). 320
Norme de lucru pentru Serviciul Control Financiar şi Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor
aprobat prin Ordinul directorului general al Serviciului Control Financiar şi Revizie nr. & din
07.07.2004. 248 5) instruieşte echipa de revizie sau revizorul, ţinând cont de sarcina
controlului, şi specificul obiectului supus controlului; 6) pregăteşte documentele necesare
pentru deplasarea echipei de revizie la obiectul supus controlului, legitimaţia în scris privind
autorizarea efectuării controlului, adeverinţa de deplasare etc. Legitimaţiile se semnează
numai de conducerea Serviciului şi şefii Direcţiilor Generale teritoriale. Colaboratorii
Serviciului sunt în drept: a) să efectueze revizii şi controale asupra activităţii financiare a
instituţiilor publice finanţate de la bugetele de toate nivelurile, asupra documentelor contabile,
dărilor de seamă, devizelor de cheltuieli şi altor documente ce confirmă intrarea şi utilizarea
mijloacelor băneşti şi valorilor materiale, să verifice disponibilul lor real; b) să efectueze
controale reconvenţionale280 la agenţii economici, indiferent de forma de proprietate şi genul
de activitate, care au relaţii economice cu instituţiile bugetare supuse reviziei (controlului); c)
să dispună de acces liber în timpul efectuării reviziei sau controlului, în clădirile
administrative, în depozite, arhive şi alte încăperi, pentru a le examina şi a clarifica chestiunile
ce ţin de revizii sau controale; d) să ordone conducătorilor obiectelor supuse controlului
inventarierea fondurilor fixe, a valorilor materiale şi a mijloacelor băneşti; e) să sigileze, în
caz de necesitate, încăperile de casă, depozitele, arhivele, iar la depistarea unor falsificări şi
altor abuzuri - să ridice documentele confirmative, lăsând în dosare actul de ridicare, copiile
sau lista documentelor ridicate; f) să ceară şi să primească de la funcţionarii obiectelor supuse
controlului explicaţii în scris sau orale privind problemele ce apar în procesul controlului sau
reviziei; 280 Trebuie remarcat faptul că conceptul de „control reconvenţional” nu este
reglementat şi comentat în actele legislative şi normative din Republica Moldova. Este
interesant, în ce constă „controlul reconvenţional" efectuat de departament? Singura explicaţie
o găsim în dicţionarul explicativ, în care se menţionează termenul de „reconvenţional” ca
fiind: o cerere prin care, într-un litigiu, pârâtul formulează pretenţii împotriva reclamantului în
legătură cu litigiul respectiv (A se vedea Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a Il-
a, Edit. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996, p. 903). 249 g) să verifice la instituţiile
bugetare, supuse controlului, autenticitatea documentelor contabile, a dărilor de seamă şi
devizelor, valorilor mobiliare şi altor documente ce confirmă intrarea şi utilizarea mijloacelor
băneşti şi a bunurilor materiale, precum şi corectitudinea altor operaţiuni financiar economice;
h) să pună problema tragerii la răspundere a persoanelor cu funcţii de răspundere, care încalcă
prevederile legale; i) să transmită organelor de drept materialele controalelor în care sunt
documentate fapte de încălcări ce conţin elemente constitutive ale infracţiunii; j) să constate
contravenţii şi să aplice sancţiuni financiare şi amenzi conform legislaţiei; k) să înainteze în
instanţele judecătoreşti acţiuni în conformitate cu legislaţia; l) să dispună de acces la sistemul
computerizat de evidenţă contabilă a instituţiei supuse controlului; m) să solicite autorităţilor
publice, întreprinderilor, organizaţiilor şi instituţiilor de stat antrenarea gratuită a specialiştilor
şi experţilor la verificări sau expertize, la elucidarea unor probleme de specialitate; n) să ceară
şi să primească gratuit de la băncile comerciale şi instituţiile creditare informaţii şi copiile
documentelor cu privire la operaţiunile bancare şi situaţiile conturilor obiectelor supuse
reviziilor (controalelor); o) să înainteze conducătorilor şi ordonatorilor de credite (alocaţii),
altor persoane oficiale ale obiectelor supuse reviziilor (controlului) recomandări obligatorii
spre executare privind lichidarea neajunsurilor şi lacunelor stabilite în cadrul efectuării
reviziilor (controalelor); p) să suspende la conturile de decontare, alte conturi din bănci şi alte
instituţii financiar-creditare operaţiunile de cheltuieli, în situaţii ce pot conduce la pierderea
mijloacelor financiare exigibile sau care aparţin statului, precum şi în cazurile când
conducerea obiectului supus controlului împiedică funcţionarii organului de control financiar
să-şi îndeplinească 250 atribuţiile de funcţie281; q) să exercite şi alte împuterniciri prevăzute
de legislaţia în vigoare. în cazul menţionat, funcţionarul va indica articolul exact din actul
normativ aplicabil, în vigoare, pentru a individualiza baza normativă de sancţionare282 .
10.3.2. Desfăşurarea controalelor Controalele se desfăşoară în următoarea ordine: 1) echipa de
revizori, după caz revizorul, se deplasează la obiectul preconizat controlului, unde informează
conducerea despre sarcina, perioada şi durata efectuării controlului. Concomitent, în mod
obligatoriu comunică prin telefon şefilor nemijlociţi coordonatele dislocării lor, se efectuează
inventarierea mijloacelor băneşti în casa obiectului supus controlului; 2) se studiază actele
privind fondarea, reorganizarea, înregistrarea de stat şi la inspectoratul fiscal a obiectului spus
controlului; 3) se studiază procesele-verbale, actele controalelor şi reviziilor precedente,
efectuate pe parcursul ultimilor doi ani pentru aprecierea gradului de lichidare a neajunsurilor
depistate de reviziile şi controalele precedente; 4) şeful echipei de revizori repartizează forţele
de muncă şi timpul asupra obiectivelor ce vor fi verificate conform programului de control; 5)
se analizează indicii generali şi se verifică documentele primare privind activitatea
economico-financiară a obiectului supus controlului; 6) se completează situaţiile, tabelele, alte
documente necesare pentru întocmirea procesului-verbal de control; 7) pentru verificarea
disponibilităţii unor bunuri materiale, conducătorul echipei de revizori cere de la conducătorul
obiectului supus controlului şi comisiei de inventariere să efectueze inventarierea şi să ’ 2 "
Adesea în legislaţia noastră se practică termenul de „colaborator” pentru funcţionarii angajaţi
în struclurile statale. Prin colaborator înţelegem - persoană care colaborează la o acţiune, la o
lucrare, la o publicaţie efectuată în comun, împreună. în acest context, ar fi oportun a exclude
conceptul de „colaborator” aplicat funcţionarilor de stat în actele normative (A se vedea
Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a Il-a, Edit. Univers Enciclopedic, Bucureşti,
1996, p. 194). 282 A se vedea compartimentul V din Hotărârea Guvernului despre unele
măsuri privind asigurarea activităţii Ministerului Finanţelor nr.667 din 27.05.2002 şi Anexa
nr.l la Hotărârea privind Structura Serviciului Control Financiar şi Revizie (M.O. nr.71-
73/759 din 06.06.2002). 251 prezinte rezultatele în termenul stabilit; 8) se iau notele
explicative de la factorii de decizie şi persoanele gestionare responsabile pentru încălcările
financiar-contabile comise; 9) conducătorul echipei de revizori sau revizorul propune
conducerii obiectului supus controlului să întreprindă în mod operativ acţiuni în vederea
lichidării neajunsurilor depistate, transferării sumelor datorate bugetului şi ameliorării
activităţii economico-financiare. Colaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie sunt în
drept să folosească informaţia obţinută pe parcursul controlului numai în interesul controlului
şi sunt obligaţi să nu divulge secretele de stat, comerciale şi personale, de asemenea, să nu
lezeze drepturile constituţionale ale cetăţenilor324 . 10.3.3. întocmirea proceselor-verbale
Colaboratorii Serviciului Control Financiar şi Revizie, în urma controalelor efectuate
întocmesc, după caz, următoarele documente: • proces-verbal de revizie; proces-verbal
tematic de revizie: • proces-verbal intermediar de revizie; • proces-verbal de constatarea
contravenţiilor administrative; • notă unilaterală de control. Rezultatele finale ale controlului
se descriu în procesul-verbal de revizie. Pe parcursul controlului, în cazul în care din control a
rezultat săvârşirea unor fapte prevăzute de Codul penal şi necesită implicarea operativă a
organelor de anchetă în vederea tragerii la răspundere a persoanelor responsabile, constatările
se consemnează într-un proces-verbal intermediar. Procesele-verbale intermediare în care sunt
consemnate fapte prevăzute de Codul penal, având anexate documentele respective şi alte
probe, se înaintează organelor de anchetă în termenele şi condiţiile prevăzute de legislaţia în
vigoare. în urma controalelor efectuate la cererea organelor de anchetă, de regulă, se
întocmeşte procesul-verbal de revizie tematică, dacă nu este pusă problema efectuării unei
revizii complete. în procesele- verbale de revizie tematică se înscrie punct cu punct răspunsul
la toate întrebările puse în scris de organele de anchetă. în toate cazurile de constatare a
contravenţiilor administrative se întocmesc procesele verbale 252 respective. Procesul verbal
conţine trei părţi: partea generală; partea de constatare a neajunsurilor şi încălcării legislaţiei
financiar-contabile; partea de încheiere (concluzii). A. Partea generală a procesului verbal
conţine: • denumirea deplină a obiectului supus controlului, adresa lui şi enunţurile bancare,
codul fiscal; • sfera de activitate conform Statutului şi documentelor de constituire; • numele
şi prenumele membrilor echipei de revizori, care au efectuat controlul; • numărul şi data
legitimaţiei prin care echipa de revizori a fost autorizată să efectueze controlul; • durata
controlului cu menţionarea întreruperilor, absenţei motivate a unor membri ai echipei de
revizori; • tematica controlului şi perioada controlului; • prenumele şi numele ordonatorilor de
credite (alocaţii) în prezenţa şi cu participarea cărora a fost efectuat controlul, perioada lor de
activitate şi funcţia deţinută la obiectul respectiv. B. în partea de constatare se analizează
următoarele aspecte: • rezultatele analizei activităţii economico-financiare a obiectului supus
controlului; • neajunsurile, abaterile şi încălcările actelor legislative şi normative în vigoare,
natura lor; • abuzurile de funcţie ale factorilor de decizie; • cauzele ce au contribuit la
utilizarea iraţională şi risipa mijloacelor materiale şi financiare, ori care au adus prejudiciu
statului şi agenţilor economici, condiţiile ce au înlesnit cauzarea acestora, persoanele
responsabile şi cuantumul prejudiciului cauzat; • analiza explicaţiilor date de factorii de
decizie pe parcursul controlului în legătură cu faptele ilicite constatate şi argumentarea de
către revizori a constatărilor, luându-se în consideraţie explicaţiile primite. Partea de
constatare conţine următoarele compartimente: 253 • legalitatea şi temeiul creării, înregistrării
(reînregistrării) şi funcţionării obiectului supus controlului (formarea fondului statutar şi
modificarea lui); • realizarea măsurilor preconizate în urma controalelor şi controalelor
precedente; • verificarea situaţiei financiare a obiectului supus controlului (analiza situaţiei
financiare, mărimea şi realitatea datoriilor debitoare şi creditoare, formarea fondurilor
speciale şi utilizarea lor, starea achitării faţă de buget şi fondul social al obiectului supus
controlului); • verificarea legalităţii operaţiunilor cu mijloace băneşti în casierie şi în conturile
de decontare şi valutare la bancă; • verificarea legalităţii consumurilor şi cheltuielilor
(corectitudinea determinării şi constatării consumurilor şi cheltuielilor, respectarea principiilor
de constatare şi reflectare în contabilitate a cheltuielilor); • asigurarea integrităţii
patrimoniului de stat (în procesul activităţii economice şi pe parcursul încheierii diverselor
contracte economice, arendarea de bunuri materiale, acordarea de credite); • oportunitatea
obţinerii şi eficacitatea utilizării subvenţiilor, investiţiilor şi creditelor bancare; • temeiul
alocării mijloacelor bugetare şi creditelor sub garanţia statului şi legalitatea utilizării lor; •
formarea şi utilizarea fondurilor extrabugetare (la instituţiile finanţate de la buget); •
legalitatea şi raţionalitatea operaţiunilor de import-export (existenţa licenţei de export,
plenitudinea plăţii taxei vamale, repatrierea valutei, raţionalitatea şi eficienţa tranzacţiilor
economice); • veridicitatea evidenţei contabile şi a dărilor de seamă, starea controlului
financiar intern; • alte compartimente se includ în „Act” în funcţie de specificul obiectului
supus controlului şi caracterul încălcărilor depistate. C. în partea de încheiere a procesului-
verbal se face o generalizare a încălcărilor depistate în urma efectuării controlului, se descriu
motivele ce au contribuit la proasta utilizare a resurselor financiare şi materiale aflate la
dispoziţia obiectului supus controlului, metodele prin care au fost delapidate bunurile
materiale şi mijloacele băneşti, actele normative 254 încălcate, mărimea prejudiciului cauzat
statului (agenţilor economici) şi persoanele responsabile de comiterea infracţiunilor depistate.
Constatările înscrise în procesele-verbale trebuie să fie strict obiective, bazate pe date şi
documente expuse clar şi precis, eliminându-se orice elemente şi descrieri personale, inutile şi
neconcludente. Orice abatere sau încălcare financiară se va consemna în procesul-verbal în
mod obligatoriu cu precizarea concretă a actelor normative încălcate, cu determinarea exactă a
prejudiciului cauzat şi persoanelor responsabile de comiterea încălcărilor. Constatările
încălcărilor pe parcursul controlului se dezbat cu factorii de decizie respectivi ai obiectului
supus controlului. Procesul-verbal se întocmeşte în trei exemplare, din care două exemplare
cu documentele anexate (situaţii, tabele, documente primare, acte, note explicative) necesare
pentru argumentarea constatărilor se prezintă, după caz, direcţiilor generale ale aparatului
central sau direcţiilor generale teritoriale şi se înregistrează în registrele respective, un
exemplar se înmânează contra semnătură conducătorului obiectului supus controlului.
Procesele verbale se semnează de echipa de revizori (revizorul) care a efectuat controlul şi de
conducătorul şi contabilul-şef al obiectului supus controlului. Procesul-verbal în care sunt
consemnate fapte ce atrag răspundere penală se semnează şi de persoanele cu funcţii de
răspundere a obiectului controlat. în cazul în care factorii de decizie şi persoanele
responsabile ale obiectului supus controlului au unele obiecţii asupra constatărilor efectuate
de revizori, ele sunt clarificate şi soluţionate înainte de semnarea procesului verbal. Dacă în
continuare se menţin obiecţiile, acestea vor fi prezentate în scris, concomitent sau în termen
de maximum trei zile de la semnarea procesului-verbal. Obiecţiile respective vor fi analizate
de şeful echipei de revizori (revizor), care îşi vor formula în scris punctul lor de vedere legal
şi fundamentat pe baza datelor înscrise în procesul-verbal, iar materialele vor fi anexate la
procesvil-verbal şi vor fi analizate de şefii subdiviziunilor care au numit controlul. în cazul
când din diferite motive se refuză sau se tergiversează semnarea proceselor verbale de revizie,
nu se depun obiecţiunile în 255 termenul stabilit, precum şi atunci când obiecţiunile făcute
sunt de natură să modifice total sau parţial unele constatări, şeful echipei de revizori notifică
agentului economic constatările rezultate din materialele controlului stabilind un termen
maximum de trei zile, până la care agentul economic este obligat să răspundă punct cu punct
sau să semneze procesul-verbal. Dacă şi în acest caz se refuză semnarea procesului verbal,
şeful echipei de revizori întocmeşte un proces verbal de constatare a contravenţiilor
administrative283, care în copie se anexează la procesul-verbal de revizie. în procesul verbal
de revizie se vor face înscrierile respective şi se prezintă după caz la Serviciu (Direcţia
Generală teritorială). La procesul-verbal se anexează situaţii, tabele, documente, acte, note
explicative strict necesare argumentării constatărilor. Tabelele sau situaţiile se întocmesc în
cazurile în care încălcările se repetă, constatarea se bazează pe un număr mai mare de acte sau
operaţiuni pentru a se putea sintetiza expunerea constatărilor în procesul-verbal. Tabelele şi
situaţiile anexate la procesul-verbal vor fi semnate de organul de control şi, după caz, de
conducerea şi persoanele responsabile ale agenţilor economici supuşi controlului.
Documentele sau actele în care sunt consemnate operaţiuni financiar-contabile necesare
confirmării sau fundamentării constatărilor din procesele-verbale se anexează după necesitate
în copie certificată de organul de control şi conducerea agentului economic supus controlului.
în cazul când documentele sunt declarate fictive sau dubioase precum şi, când există indicii,
că s-ar urmări sustragerea sau distrugerea lor de cei interesaţi, ele se anexează în original. în
acest caz, se lasă agenţilor economici supuşi controlului copii confirmate de conducerea
agentului economic şi echipa de revizori sau revizor. Totodată, se va întocmi actul de
extragere a documentelor. Notele explicative se întocmesc şi se iau în toate cazurile de la <
onu na de Verificare a Calculelor, care este o subcomisie a (aimisiei bugetaie a Parlamentului
şi Curtea Federală de Conturi. Curtea Federală de Conturi din Germania nu are numai rolul de
verificare, ea poale să-şi consulte Parlamentul, Guvernul sau diveriți miniștri. Î plus, Curte
Federală de Conturi are şi sarcina de a verifica dacă măsurrile luate de Guvern nu s-ar fi putut
efectua cu personal sau costuri materiale mai reduse. Rezultatele investigaţiilor sale anuale
vor fi cuprinse de către Curtea Federală de Conturi, în luări de pozișii și înmânate Bundesratu-
lui şi Glivernului Federal. In ce pnvește Romînia, iniţial, Curţii de Conturi i-au fost atribuiite
competențe jurisdicționale538. Ulterior - după revizuirea Constituţiei României în 2003 -
acest atribut a fost anulat şi preluat de instanţele judecătoreşti’JS . 10.4.2. Principiile de
organizare a activităţii Curţii de Conturi Din punct de vedere a organizării juridice, Curtea de
Conturi este persoană juridică şi are ştampila sa cu imaginea Stemei de Stat, decide în mod
autonom asupra programului său de control, fiind supuse controlului său financiar organele de
stat şi instituţiile publice, întreprinderi cu capital de stat etc., precum şi este competentă să
emită instrucţiuni obligatorii în domeniul său de activitate. Curtea de Conturi prezintă anual
Parlamentului un raport asupra modului de gestionare a bugetului de stat din exerciţiul
bugetar expirat, cuprinzând încălcările comise şi măsurile întreprinse. Raportul anual al Curţii
de Conturi se prezintă Parlamentului până la 15 iulie, de către Preşedintele Curţii de Conturi
într-o şedinţă specială a Parlamentului. Textul raportului anual se transmite Parlamentului şi
se distribuie deputaţilor cu cel puţin 15 zile înaintea şedinţei speciale a Parlamentului.
Raportul anual al Curţii de Conturi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în
termen de 15 zile de la data audierii în şedinţă specială a Parlamentului. Curtea de Conturi
decide în mod autonom asupra programului său de activitate. Hotărârile Parlamentului prin
care se cere Curţii de Conturi efectuarea unor controale, în limitele competenţelor sale, sunt
obligatorii de a fi efectuate. Controalele Curţii de Conturi se iniţiază din oficiu şi nu 265 pot fi
sistate. Activitatea de control financiar extern al Curţii de Conturi se ghidează după
următoarele repere: 5,9 A se vedea Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului României nr.
117/2003, „Privind preluarea activităţii jurisdicţionale şi a personalului instanţelor Curţii de
Conturi de către instanţele judecătoreşti”, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 752
din 27.10.2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2004, publicată în
Monitorul Oficial României nr. 262 din 25. 03.2004. Responsabilitate, deoarece la exercitarea
atribuţiilor funcţionale poartă răspundere personală funcţionarul care efectuează controlul; •
Integritate, deoarece la exercitarea atribuţiilor de serviciu corectitudinea şi plenitudinea
constatărilor este factorul decisiv al unui control obiectiv; • Obiectivitate şi independenţă, prin
care se înţelege că obligaţiunile funcţionarului Curţii de Conturi impun o independenţă
deplină a acestuia, în afara oricărei influenţe, îndeosebi, de interese personale sau de presiune
externă. Funcţionarul Curţii de Conturi trebuie nu numai să rămână independent faţă de
subiecţii supuşi controlului, dar si s.» fie obiectiv la tratarea rezultatelor controalelor; •
(Competenţă, deoarece numai în cazul unui funcţionar competent al Curţii de Conturi putem
vorbi de o imparţialitate şi analiză competentă a obiectului controlat; • Rigurozitate. Conduita
funcţionarului Curţii de Conturi ticlui ie să corespundă prevederilor legislaţiei în vigoare, pici
mu şi atribuţiilor legal stabilite; • Pcrwctcnţă Funcţionarul Curţii de Conturi trebuie să aiordc
atenţie culturii desfăşurării procesului de control, preţ um şi limbajul său, care trebuie să fie
corect şi punctual. IV pan ursul desfăşurării controlului, funcţionarul curţii In imic • a Iu*
politicos şi tolerant, să aibă o atitudine oficială, •..t evite oi u c .k ţiune ce ar crea impresia că
este părtinitor; • / \pnih ic i Iară a faptelor. Concluziile, opiniile funcţionarului i iuţii inimic .a
lie chibzuite şi să nu fie bazate decât pe dovezi si lapte doi uincntate şi să nu contravină
legislaţiei în vigoare; • I i,m p,a, n(a controlului financiar efectuat se manifestă prin procedura
monitorizării prin intermediul Mnnitoiulm Oficial a 266 hotărârilor privind rezultatele
lontro.ilcloi financiare efectuate de funcţionarii Curţii de ( oului t. fiind prezentate anual
Parlamentului. 10.4.3. Organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi Curtea de Conturi este
alcătuită din 7 membri, dintre care 3 - reprezentanţi ai majorităţii parlamentare şi 4 -
reprezentanţi ai opoziţiei parlamentare. Conducerea Curţii de Conturi este exercitată de către
Preşedintele şi vicepreşedintele Curţii de Conturi. Preşedintele Curţii de Conturi este numit de
Parlament, la propunerea Preşedintelui Parlamentului, pentru un mandat de 5 ani, cu votul
majorităţii deputaţilor aleşi. Preşedintele Parlamentului propune candidatura pentru funcţia de
Preşedinte al Curţii de Conturi după consultarea obligatorie a fracţiunilor parlamentare legal
constituite. Preşedintele Curţii de Conturi propune Parlamentului candidaturile la funcţia de
membru al Curţii, recomandate de fracţiunile parlamentare legal constituite. Fiecare fracţiune
parlamentară are dreptul să recomande cel puţin 2 candidaţi. Membrii Curţii de Conturi sunt
numiţi de Parlament, la propunerea Preşedintelui Curţii de Conturi, pentru un termen de 5 ani,
cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. O persoană poate exercita funcţia de membru al Curţii de
Conturi cel mult două mandate, care pot fi consecutive. Membrii Curţii de Conturi sunt
independenţi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili pe toată durata acestuia. Membrii
Curţii de Conturi pot fi persoane care au studii superioare economice sau juridice şi ale căror
calificare profesională şi experienţă de lucru din ultimii 10 ani sunt corespunzătoare pentru
desfăşurarea sarcinilor Curţii de Conturi. Preşedintele, vicepreşedintele şi membrii Curţii de
Conturi nu pot efectua activitate de întreprinzător, nu pot practica lucru prin cumul, în afară
de activitatea didactică, ştiinţifică sau altă activitate de creaţie, care se desfăşoară în afara
orelor de program. Vacanţa funcţiei de membru al Curţii de Conturi poate interveni în
următoarele cazuri: demisie, expirare a termenului deţinerii funcţiei, condamnare prin
hotărâre definitivă a instanţei judecătoreşti, pierdere a cetăţeniei Republicii Moldova, din
nmiiv« unaHC06oe npaeo, M3fl. BEK, MocKBa, 1995. 26.Cartou L., Droit financier et fiscal
europeen, Ed. Dalloz, Paris, 1972, p.23 27.Armeanic A., Fiscalitatea în statele contemporane,
Ed. CE USM, Chişinău, 2003. 28.Moster A., „La Constitution Financier de la Republique
Federale d'Allemagne”, în Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie
Generale de Droit et de Jurisprudence „R. Pichon et R. DurândAuzias”, Paris, 1974.
29.Marchessou A., Les instutions budgetaires de la Federation des Etats-Unis d’Amerique, în
Etudes et Documents de Droit Budgetaire Federal, Librairie Generale de Droit et de
Jurisprudence „R. Pichon et R. Durand-Auzias”, Paris, 1974. 30.Jeze G., Cours de Science
des finances et de legislation financiere francaise, IV- eme ed., Paris, 1922. 31.Carre de
Malberg, Contribution a la theorie generale de l’Etat, Paris, 1920. 32.Duguit L., Trăite de
Droit Consitutoinnel, Vol.II, Paris, 1923, p.144. 33.Gliga I., Cjilescu Gh., Olcescu P., Drept
financiar, Ed. Didactică 278 şi pedagocică, Bucureşti, 1981. 34.Popovici D., Sistemul bugetar
al României, Bucureşti, 1964. 35.Stănescu V., Manual de drept financiar, Ed. Didactică şi
pedagogică”, Bucureşti, 1958. 36.Văcărel I., Finanţele R.S.R., Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1974.
37.Santai I., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, voi. II, Sibiu, 1993. 38.Duverger M.,
Finances publiques, Ed. P. U. F., Paris, 1978. 39.Gliga I., Dreptul finanţelor publice, Ed.
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970. 40.Cartou L., Droit financier et fiscal europeen,
Precis „Dalloz”, Paris, 1972, p. 151-152. 41.Minea M.Şt., Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul
finanţelor publice, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2005. 42.Jeze G., Cours de finances publiques,
Paris, Ed. M. Giard, 1929. 43.Bălan Emil, Administrarea finanţelor publice locale, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999. 44.Studii şi analize financiar-bugetare. Parlamentul Republicii
Moldova. Centrul pentru analiză bugetară şi financiară, Chişinău, 2000. 45.Informarea şi
documentarea formatorilor în domeniul administraţiei publice locale. Fundaţia Soros-
Moldova, 12-14 mai 1999, Chişinău, 1999, pag. 36. 46.Manolescu Gheorghe, Buget: abordare
economică şi financiară, Editura economică, Bucureşti, 1996. 47.Manole T., Finanţele publice
locale: rolul lor în consolidarea autonomiei financiare la nivelul unităţilor administrativ-
teritoriale. Chişinău, 2003, pag. 56. 4.3. Şaguna D.D., Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed.
Oscar Prinţ, Bucureşti, 2001, p.301. 49. Pop L., Drept civil Român, Teoria generală a
obligaţiilor, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2000. 5D. Stătescu C., Bîrsan C., Drept civil. Teoria
generală a obligaţiilor, ediţia a VlII-a, Edit. ALL Beck, Bucureşti, 2002. 51.Minea M. Şt.,
Chiriac L.T., Costaş C.F., Dreptul finanţelor 279 publice, Edit. Accent, Cluj Napoca, 2005, p.
171. 52.Allix E., Trăite elementaire de Science des ftnances et de legislation
financierefrancaise, Edit. A.Rousseau, Paris, 1921. 53.Jeze G., La technique du credit public,
Edit. „M. Giard”, Paris, 1925. 54.Leon G.N., Elemente de ştiinţă financiară, voi. II, Edit.
Cartea Românească, Bucureşti, 1930. 55.Dicţionarul Explicativ al Limbii Române, ediţia a Il-
a, Edit. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996. ARTICOLE ŞTIINŢIFICE 56.Armeanic A.,
Conceptul, funcţiile şi reglementarea juridică a bugetului de stat, Revista Naţională de Drept,
nr. 5(20) 2002, p. 32-34. 57.Armeanic A. Sistemul fiscal în Germania, Revista Naţională de
Drept, nr. 3 (30) 2003, p. 8-11. 58.Armeanic A. Sistemul fiscal în SUA, Revista Naţională de
Drept, nr. 5 (32) 2003, p. 4-8. 59.Armeanic A., Natura juridică a bugetului de stat. Revista
Naţională de Drept, nr. 4(19) 2002, p. 6-8. 60.Armeanic A., Sistemele contemporane de
impunere a veniturilor persoanelor fizice, Revista Naţională de Drept, nr.7/2002, p. 10-13.
61.Armeanic A., Specificul impunerii veniturilor persoanelor juridice în statele contemporane,
Revista Naţională de Drept, nr. 8/2002, p. 23-25. 62.Armeanic A., Caracterizarea generală a
impozitului pe avere în statele contemporane, Revista Naţională de Drept, nr. 9/2002, p. 14-
16. 63.Armeanic A., Implicaţiile introducerii impozitului pe venitul global in Republica
Moldova prevăzut de Codul Fiscal, Revista „Avocatul Poporului” nr.3-6/1999, pp.47-49.
LEGI ŞI HOTĂRÂRI ALE PARLAMENTULUI 64.Constituţia Republicii Moldova.
65.Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar nr. 847-XIII din 24.05.1996. 66.Codul
Penal, adoptat prin Legea nr. 985-XV din 18.04.2002( M.O. 128-129 din 13.09.2002).
67.Legea privind finanţele publice locale, nr. 397-XV din 16.10.2003 (M.O. nr. 248-253/996
din 19.12.2003) 68.Legea privind finanţele publice locale nr. 397-XV din 16.10.2003.
(M.O.nr.248-253 din 19.12.2003). 69.Legea privind modul de publicare şi intrare în vigoare a
actelor oficiale nr. 173-XIII din 06. 07.1994, (M.O. nr. 1 din 12.08.1994). 70.Legea pentru
adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797- XIII din 02. 04. 1996, (M.O. nr. 81-82 din
19.12. 1996). 71.Codul Fiscal al R.M, adoptat prin Legea nr.ll63-XIII din 24.04.1997. 7.’
Legea privind administraţia publică locală, nr.l23-XV din 18.10.2003 (M.O. nr. 49 din
19.12.2003). 73 l egea Republicii Moldova privind finanţele publice locale, m 197-XV din
16.10.2003 (M.O.nr.248-253/996 din 19.12.2003). 74. l egea privind datoria de stat şi
garanţiile de stat, nr. 943-XIII din 1807.1996 (M.O. nr.75-76/715 din 21.11.1996). • t 'udul
Civil al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.1107- XV din 06.06.2002 (M.O. 82-
86/661 din 22.06.2002). ■ legea nr.l99-XIV din 18 noiembrie 1998 cu privire la piaţa
valorilor mobiliare. Hotărârea Parlamentului Republicii Moldova cu privire la Concepţia
controlului de stat în Republica Moldova, nr.l89-XIII din 19.07.94. 78.I lotărârea
Parlamentului privind clasificaţia bugetară nr. 969- XIII din 24.07.1996. 79.Legea Republicii
Moldova privind Curtea de Conturi Nr. 312- XIII din 8.12.1994. 80 Legea „Cu privire la
modificarea şi completarea Legii nr. 312- XIII din 08 decembrie 1994 privind Curtea de
Conturi”, nr.180- XVI din 22 iulie 2005 (M.O. nr. 107-109/1706-1708 din 12 august 2005).
81.Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr. 489-XIV din 08.07.1999.
HOTĂRÂRI ALE CURŢII CONSTITUŢIONALE 82.Hotărârea Curţii Constituţionale
privind interpretarea unor prevederi ale articolului 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii
Moldova, nr. 9 din 26.02.1998. (M.O. nr. 26-27 din 26. 03.1998). 83.Hotărârea Curţii
Constituţionale cu privire la interpretarea articolului 74 alineatele (1) şi (2), articolului 93
alineatul (2) şi articolul 143 alineatul (1) din Constituţia Republicii Moldova, nr. 3 din
28.02.1996. (M.O. nr. 16 din 14. 03.1996). 84.Hotărârea Curţii Constituţionale cu privire la
interpretarea prevederilor articolului 93 alineatul (2) din Constituţia Republicii Moldova, nr.2-
b din 02.04.1996. (M.O. nr. 23-24 din 18. 04.1996). HOTĂRÂRI ALE GUVERNULUI
85.Hotărârea Guvernului despre unele măsuri privind asigurarea activităţii Ministerului
Finanţelor nr. 667 din 27.05.2002 şi Anexa nr.l la hotărâre privind Structura Serviciului
Control Financiar şi Revizie (M.O. nr.71-73/759 din 06.06.2002). ACTE NORMATIVE ŞI
ADMINISTRATIVE ALE ORGANELOR DE SPECIALITATE 86.Normele metodologice
privind executarea de casă a bugetului de stat şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale
prin sistemul trezorerial al Ministerul Finanţelor, nr. 288 din 23.08.2002, (M.O. nr. 139-141
din 15.10.2002). 87.Codul etic al controlorului-revizor al Serviciului Control Financiar şi
Revizie pe lângă Ministerul Finanţelor, aprobat prin Ordinul Serviciului Control Financiar şi
Revizie nr. 8 din 07.07.2004. Corectură - Valentina Solovei Rectificare computerizată -
Tatiana Vais Redactor tehnic-designer - Vitalie Spînachi Bun de tipar. 30.10.08 Formatul 60 x
84 1/16. Coli de tipar 18,75. Coli de autor 13,98. Tirajul 500 ex. I ipografia Departamentului
Editorial-Poligrafic al ASEM (ihişinău, str. Mitropolit G. Bănulescu-Bodoni, 59 Alexandru
Armeanic Doctor în drept, conferenţiar universitar la Catedra "Drept Public", şeful Catedrei
"Drept Public" a Academiei de Studii Economice din Moldova, Facultatea "Economie
Generală şi Drept". Născut la 05.11.1973, în satul Olăneşti, raionul Ştefan Vodă. Absolvent al
şcolii medii din satul natal. în 1994 a absolvit Facultatea de Ştiinţe Juridice a Universităţii de
Stat "Lucian Blaga" din Sibiu, România, obţinând titlul de licenţiat în Ştiinţe juridice. în
ianuarie 1999, a susţinut teza de doctor în drept la Universitatea "Babeş-Bolyai" din Cluj-
Napoca, România, Facultatea "Drept", tema tezei de doctorat fiind "Reglementarea juridică a
impozitelor directe în România şi Republica Moldova". Din 1994 activează în calitate de
consultant coordonator la Ministerul Justiţiei al R.M., apoi, în 1995, este angajat în calitate de
juristconsult în Compania "ASITO". La 7 mai 2001, prin Decretul Preşedintelui Republicii
Moldova nr. 34-III, a fost numit în funcţia de şef al Serviciului acte ale Preşedintelui
Republicii Moldova. în activitatea sa organizatorico-didactică a deţinut următoarele funcţii:
şef al Catedrei "Drept" a Universităţii Cooperatist-Comerciale din Moldova, şef-adjunct al
Catedrei "Drept al Antreprenoriatului" a Universităţii de Stat din Moldova. Autor a peste 40
de lucrări (manuale, note de curs, articole ştiinţifice, studii) în domeniul dreptului financiar şi
dreptului fiscal, publicate în diferite reviste de specialitate naţionale şi din străinătate. în semn
de recunoştinţă, cu multă stimă şi . consideraţiune - profesorului univ. dr. Victoria-Doina
Petică-Roman; dascăl care mi-a inspirat dragoste faţă de ramura dreptului financiar şi
fiscal ,M în această categorie intră: a) investiţii capitale şi reparaţii capitale; b) crearea
rezervelor de stat; c) procurarea de pământ şi de active nemateriale; d) transferurile de capital
(in interiorul ţării sau peste hotare). uo în această categorie intră: a) acordarea de împrumuturi
interne;