RZVAN MIHAIL PAPUC

ECONOMIE I FINANE PUBLICE

-NOTE CURS-

Bucureti
2014

CUPRINS

Capitolul 1: Sistemul finanelor publice

Capitolul 2: Sistemul financiar i fondurile de resurse financiare
Capitolul 3: Sistemul bugetar.
Capitolul 4: Procesul bugetar.
Capitolul 5: Bugetele locale.
Capitolul 6: Bugetul asigurrilor sociale de stat.
Capitolul 7: Trezoreria finanelor publice.
Capitolul 8: mprumuturile publice. datoria public. datoria public intern i extern.
Capitolul 9: Resursele financiare publice.
Capitolul 10: Impozitele: generaliti.
Capitolul 11: Impozitele directe.
Capitolul 12: Impozitele indirecte.
Capitolul 13: Cheltuielile publice.

Statul ocup un loc singular i adesea ingrat n economiile de pia moderne. Cnd
economia de pia piaa funcioneaz bine i produce venituri ridicate pentru majoritatea
categoriilor socio-profesionale statul este, cel mai adesea ignorat, att de agenii economici
ct i de consumatori. Cel mult este criticat, n realitatea sa de organism birocratic, parazitar,
extractiv, ale crui reglementri sunt privite ca obstacole n calea a mai mult pia, mai
mult eficien. Nici rolul de colector, de vector al unor preferine sociale uniforme nu
este, de cele mai multe ori, semnificativ apreciat, pentru c, aa cum postuleaz anumite
curente ale teoriei economice, preferinele individuale nu se pot agrega pentru a contura o
funcie de bunstare social. Aceast condiie de absent n cadrul economiei de pia cvasifuncionale, se schimb atunci cnd apar situaii de disfuncionalitate ale acesteia, de criz,
fie c este vorba de crize economice, sociale sau de ncredere. n aceste situaii, Statul,
apare, n discursul public ntr-o dubl i contradictorie reprezentare, ca vinovat de serviciu,
sau ca ultim ans pentru ieirea din criz. Aceast dubl natur, nu face dect s reliefeze
o criz de reprezentare, o spaioas ambiguitate, n relaia dintre cetean, ageni economici i
agenii de stat care i conduc. Adesea constatm c, aflate n criz de legitimitate, ageniile
publice i-o recapt, doar cnd ocuri puternice, amenin cu disoluia, spaii publice
extinse. Aceast incoeren intelectual, are la baz o confuzie recurent, aceea de a prezenta
semnul, drept lucrul nsui.
Analizele economice contemporane, au de fapt, un alt referent, altul, dect statul:
economia de pia. ncrcat de virtui pentru unii reprezentani i ameninat constant de
Stat, constant imperfect pentru alii i ajutat de Stat, economia de pia este de fapt obiectul
de studiu. Programele de cercetate aprute din cele dou reprezentri, ridic probleme
fundamentale de funcionare ale economiei de pia, i prin deviere, probleme fundaionale
pentru reglementarea operat de ageniile statului n acest mecanism de redistribuire direct.
ntrebrile, constant recurente, n aceast dezbatere sunt mai ales, normative: 1.ce instituii
publice sunt necesare i suficiente pentru funcionarea economiei de pia?, 2.ce mecanisme
trebuie s dezvolte statul pentru a stabiliza dinamic economia?, 3.pe ce postulate trebuie s
fie construit relaia dintre politic-economic-birocraie, pentru a nu dezangaja mecanismele
de pia?. Alturi de acestea, una pozitiv pare a fi preferata analizelor economice: exist o
legtur ntre crizele economice i modul de reglementare a economiei?, reglementarea
economiei angajeaz disfunciuni n funcionarea mecanismelor de pia?
Vechi i n acelai timp, noi, problemele de mai sus reflect i spaiile teoretice interesate
de Stat i Economia de pia. Astfel, n esen pluridisciplinar, domeniul aeaz laolalt,
multiple mecanisme autoconstrngtoare folositoare (Goodin, 20005), ntre care alturm

Macroeconomia, Economia politic, Economia sectorului public, Finanele publice sau

Polititologia. Apropierea dintre aceste fronturi ale cunoaterii, reflect un nou spirit, mult mai
concesiv, ce anim pe varii cercettori ai domeniului, disputele, n mare parte neproductive,
existente n secolul al XX-lea asupra fundamentelor domeniului, fiind nlocuite de o
comuniune de idei, de o punere n comun a abordrilor, care nu au dat natere unei noi i
arogante tiine, cu rol de a arta adevrata natur a problemelor puse ci unor constructe
difereniate, care mai modeste, taie realitatea n secvene mai mici spernd s produc mai
mult cunoatere mic..
Paginile urmtoare, caut s reflecte bogata problematic a relaiei mai sus amintit,
aducnd n prezent, att aspecte i abordari clasice, ct i situaiile noi, vocile noi ori ceea ce
profesionitii unui domeniu numesc clasic instant, lucrri att de revelatoare asupra unei
probleme nct devin imediat surs.

CAPITOLUL 1
SISTEMUL

FINANELOR

PUBLICE

CONCEPT

CLARIFICRI

TERMINOLOGICE:
Etimologie:
Termenul, ce desemeneaz discliplina pe care o studiem, dar, n egal msur i un
domeniu de activitate, sau un grup de aciuni particulare, i are originea n limba latin n
care Finis - semnifica termen; n dreptul roman, marca sfritul unor operaiuni juridice,
prin efectuarea unei pli.

Romanii sunt primii care organizeaz propriile finane publice, centraliznd

veniturile statului i opernd distincia ntre fiscus (Tezaurul

personal al

mpratului) i laerarium (Tezaurul statului roman), gestionat, cel puin formal, de

Senatul roman.
n franceza medieval a secolului al XIII-lea termenul finer nsemna a finaliza o
tranzacie, a plti1. ncepnd cu secolul al XVI-lea acelai termen se utilizeaz cu sensul de
afaceri cu bani.
n Anglia medieval, prinde contur, din franceza medieval, termenul fine, cu sensul
originar de plat a unei datorii, compensare sau rscumprare, iar mai trziu, se adaug
sensul de venit, fiscalitate. (Oxford Dictionaries).
Sensul curent al termenului i are originea n secolul al XVIII-lea, tot din dezvoltrile
de sens aprute n limba francez i evident, n economia francez.
Termenul buget provine din bougette, diminutivul lui bouge, reprezentnd o geant
pentru bani.2
n Anglia buget, reprezenta valiza n care Ministrul de Finane aducea Parlamentului
actele privind cheltuielile i veniturile publice (de unde i expresia a deschide bugetul).
Termenul de buget apare, se pare, n 1733, fiind folosit de Walpole, Prim Ministru i
Cancelar. Iniial termenul a fost folosit doar cu sensul de dare de seam anual a
Cancelarului asupra finanelor statului. De mentionat este faptul c n Anglia, funcia de
Chancellor of the Exchequer (Ministru de Finane), dateaz din 1221. Termenii bogett,
bouget, bowgette - denotnd o geant mic din piele - sunt documentai din 1432.

1
2

Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999.

Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999.

Finanele publice reprezint o parte important din spaiul institu ional ce

caracterizeaz i formeaz Statul modern, a ealoanelor puterii acestuia. Istoria
statului (-elor) ne relev o similitudine a dezvoltrii instituionale, n sensul n care,
istoria construciei instituiilor statului modern implic i dezvoltarea arhitecturii
sale financiare. Apariia finanelor publice reflect o etap nou n relaia dintre
guvernai i guvernani. Finanele publice permit autoritii politice att existena ct
i afirmarea. Cu ct dimensiunea resurselor legitime, proprii este mai mare, cu att
autonomia de decizie este mai mare. Mai mult, putem afirma c apariia statului de
drept i dezvoltarea sa a fost favorizat de finanele publice, deoarece acestea implic
instituirea unor reguli de drept, n aciunea de aproprierea a unor resurse financiare
ce nu aparin celui ce le utilizeaz. Introducerea principiului consimmntului la
impozitare, reprezint un exemplu de ntrire a Statului ca urmare a introducerii
unor condiionri reciproc acceptate de membrii corpului social.

Odat cu schimbrile de paradigm privind rolul statului n societate, din a doua

jumtate a secolului al XIX-lea - n sensul lrgirii spa iului su ac ional
construcia unor sisteme finaciare publice legitime i stabile a devenit o prioritate
pentru autoriti.
Antichitatea

Inc din Antichitate statele sunt preocupate de organizarea propriilor finane. O

analiz a marilor sisteme statale ale antichitii, ne arat c exist un sincronism,
ntre principiile de organizare a fiscalitii n aceste spaii, Egiptul Antic, Persia,
Atena, Sparta, Imperiul Roman cunoscnd similitudini n organizarea institu iilor
sistemului fiscal. Imperiul roman este cel n timpul cruia finanele publice sau
centralizat administrativ i sau adaptat diverselor spaii economice ce compuneau
teritoriul su imens. Dezvoltarea convergent a acestor instituii poate fi
argumentat din perspectiva nevoii de consolidare a spaiilor statale respective.
Resurse financiare constante erau necesare pentru rezolvarea unor probleme care
constituiau nucleul puterii statale. Astfel, resursele financiare constante puteau
susine construcia administrativ a statelor, aparatul administrativ constituind
unul din pilonii fundamentali funcionrii instituional-pragmatice a autoritii de
stat. Aceleai resurse financiare erau necesare pentru susinerea puterii de stat
legitime, n faa agresiunilor interne, i, n egal msur, era necesar sus inerea

unui puternic aparat juridic intern, unificat, pentru a ajuta la

mpr irea

dreptii, mai bine i mai egal dect o fcea justiia seniorial sau ecleziastic.

n Atena se plteau impozite i taxe numeroase printre acestea, putnd enumera,

plata chiriei pentru exploatarea de ctre particulari a minelor de plumb argentifer,
taxe pe vnzri, taxe vamale, taxe de trecere, metoikon impozit pltit de strini cu
domiciliul n Atena, amende, tributul pltii de aliai, la acestea adugndu-se i
mprumuturi fcute de la particulari sau de la administratorii tezaurelor templelor,
eisphora impozit direct pltit n caz de rzboi de ctre ceteni. Sumele erau
folosite pentru pli diverse precum: salariul pltit celor ce deineau o func ie
public (mistophore), salariile pltite participanilor la diferite foruri de decizie,
soldele militarilor, salariile poliitilor, pensiile pentru invalizi i orfani de rzboi,
finanarea

cheltuielilor

prilejuite

de

srbtori

religioase

sau

finanarea

construciilor cu caracter religios. n sec al IV-lea .H, n finanele publice ateniene

este creat un fond special pentru persoanele cele mai srace din stat, pentru ca
acestea s poat primi o sum de bani cu care s poat merge la teatru, mai apoi
acesta este format din excedentele Atenei, iar scopul su era s acorde ajutoare celor
mai sraci dintre locuitorii statului.3 .

In Roma antic, ntlnim numeroase forme de impozitare i taxare precum: plata

redevenelor pentru exploataiile agricole realizate pe ager publicus, numit vectigal
(plat n natur) sau stipendium ori tributum pentru plata n moned. Persoanele
care exploatau minele de sare plteau de asemenea o redeven. Tributum era
principalul impozit direct pe proprietile funciare i pe eptel, a crui valoare era
stabilit n urma cadastrului, are se renoia la 15 ani.
Un alt impozit constant n Roma antic era capitatio, al crui materie impozabil
erau bunurile mobile i persoanele, cu excepia celor ce aveau proprietate funciar
(mai ales persoanele din orae).
Anumite persoane plteau impozite speciale (decurionii, senatorii), iar proprietarii
de imobile plteau gleba. Chiar i persoanele fr avere plteau o capitatio de 7
soldi. Chrysargyrum era un alt impozit instituit asupra activitilor de comer i
industrie.

In Egiptul Antic puteau fi ntlnite att taxe locale ct i taxe impuse de la centru.
Acestea sunt in totalitate taxe n natur (recolte, animale), dar i n munc. Shat-ul,
moneda de cont aprut nc din Vechiul Regim, ne-avnd niciodat o reprezentare

http://rozsavolgyi.free.fr

fizic, dar fiind denominat n aur. Chiar dac avea o valoare de 7.5g aur, metalul
nobil nu a fost niciodat suport pentru moned n Egiptul Antic datorit valorii sale
metafizice enorme. Pn n Epoca helenistic, in Egiptul antic toat fiscalitatea era
stabilit n natur. Impozitele sunt percepute de ctre funcionarii regatului de la
rani, artizani i de la proprietarii domeniilor, pe baza unor reguli cadastrale atent
utilizate de scribii cadastrali sau cei agricoli. Fiscalitatea din epoca ptolemaic este
reprezentat de diferite corvezi, de taxe profesionale i de impozite pe pmnt.
Alturi de aceste taxe directe, fiscalitatea indirect furnizeaz venituri din
monopoluri, taxe vamale, dreptul de a acosta la chei etc.
Evul Mediu

n Europa occidental, pe parcursul perioadei de nceput a Evului Mediu putem

vorbi de o disoluie n practica stabilirii centralizate a impozitelor. Seniorii feudali
sunt principalii beneficiarii ai impozitelor, finanele publice privatizndu-se, de
facto.
Impozitele senioriale sunt eterogene i numeroase, putnd enumera:
corvezile, censul, taxe pe cuptoare, prese de vin sau taxe pe morile de vnt, zeciuiala.
Practic asistm la o identitate aprope total ntre finanele publice i cele private.
Nu exist nicio distincie ntre veniturile senioriale i nevoile domeniului pentru
organizarea vieii economico-sociale4.
Odat cu nceputul cruciadelor, dar i cu nmulirea sarcinilor de interes
general pe care le aveau de ndeplinit regii, ideea finanelor regale revine n atenia
politicului. Dealtminteri, acest element (finanarea razboaielor) st la baza
organizrii unor sisteme de impozitare stabile pe parcursul anilor, regalitatea, la
nceput, reunind doar veniturile din domeniile proprii. Pentru a putea percepe un
impozit n numele Statului, condiia principal este aceea a dovedirii utilitii
suveranului. Dac acesta poate aciona n numele binelui comun, atunci el poate
solicita plata impozitelor, pe baza acceptrii acesui bine comun de ctre o comunitate
politic constituit. De pild n Frana, Filip cel Frumos, n 1314, reunete Statele
Generale, pentru a solicita mai multe donaii, pentru a putea fi acoperite cheltuielile
aprute ca urmare a noilor funcii ale suveranului i ndeosebi pentru finanarea
rzboaielor. La nceput impozitul este provizoriu (1349-1355), iar dup 1439, devine,
n mod tacit, permanent.

Gilbert Mondary, Petite Histoire des Finances Publiques, p.2, http://gipilab.org labo@gipilab.org, 2012.

ncepnd cu secolul al XV-lea, nevoile regalitii impun identificarea i altor surse

de venit, cea mai important fiind reprezentat de mprumuturi. Pe parcursul anilor,
monarhii, pentru a impiedica grevarea trezoreriei de dobnzile acumulate, adopt diverse
msuri discreionare, ce permit manipulri ale monedei ntre care cea mai cunoscut este
cea a deprecierii administrative a monedei. Totui, aceste demersuri nu asigur resurse
suficiente pentru autoriti, acestea fiind ntr-un constant deficit de finanare. O
caracteristic fundamental a perioadei trzii a Evului Mediu, din perspectiv fiscal, este
aceea a unei triple structuri a sistemului de prelevare, sarcinile fiscale fiind dirijate n
sensul destinatarilor impozitelor - ctre monarh, cler i seniori. Suntem departe de
caracteristicile fundamentale ale sistemelor actuale: periodicitate, caracter naional i
unicitate.
Permanentizarea impozitelor este o problem recurent n Evul Mediu deoarece
impunerea era condiionat de consimmnt. n condiiile n care, dialogul cu pltitorii
acestora era fragmentar i marginal i, realizat doar conjunctural, legitimitatea impunerii
este des contestat i, n consecin, resursele bugetare ale regalitii erau permanent
nesigure i insuficiente. Dei n Anglia, medieval, consimmntul la impozitare reprezint
preponderent o expresie a teoriei rezistenei la puterea prinului aceasta apare i ca o
condiie pentru ca regele s poat stabili un impozit, nc din 1215, cnd, n Magna Carta,
se stipuleaz c pentru a putea fi ridicat un impozit trebuie ca acesta s fie aprobat de
consiliul regelui, care mai trziu se va transforma, n Parlament. n 1689, articolul 4, din
Bill of Rights, consacr principiul consimmntului la impozit.5
Mai trziu, Adunarea Naional francez, n 1789, declar nule i ilegale toate
impozitele existente, deoarece nu erau obinute prin consimmnt. n articolul 14, din
Declaraia drepturilor omului i ceteanului, se precizeaz c cetenii au dreptul de a
constata ei nii sau prin reprezentanii acestora, necesitatea contribuiei publice, de a
consimi liber la aceasta, de a supraveghea utilizarea acesteia, de a determina cuantumul,
asieta, perceperea i durata.
Consimirea la impozit, reprezint o metod prin care, n perioada medieval i n cea
modern, puterea reprezentativ i construiete i ntrete progresiv puterea i
suveranitatea, fr a primi ns puterea fr limite, aa cum s-a putut observa, n materie
fiscal.
n Romania, Constituia din 1866, afirm implicit principiul consimmntului la
impozit, n articolul 109, dup cum urmeaz:
5

That levying money for or to the use of the Crown by pretence of prerogative, without grant of Parliament, for
longer time, or in other manner than the same is or shall be granted, is illegal. Bill of Rights.

Nici un imposit al Statului, nu se pote stabili si percepe decat numai in puterea unei legi.
Organizarea finanelor publice de-a lungul istoriei a reflectat i creterea importanei
statului n viaa social, n raport cu cea a oraelor, dezvoltarea aciunii publice centrale, n
privina oraelor, traducndu-se, pe de o parte, prin diminuarea autonomiei acestora i
prin preluarea de ctre stat a unor categorii de cheltuieli administrative. Astfel, n Frana,
n Evul Mediu, oraele pot s i aleag conducerea executiv doar dac pltesc un impozit
pentru acest drept, statul prelund cheltuielile cu ordinea public sau cu salubritatea.
n Europa Occidental, transformarea statului feudal n stat modern are drept atribut
fundamental i legitimarea unei fiscaliti permanente, care nlocuiete treptat vechile
forme de prelevare.
Pe de alt parte, organizarea i dezvoltarea finanelor publice a reprezentat i
reprezint o expresie a legturii dintre politic i social, exprimat prin ideea
consimmntului fa de aciunea de impozitare, din partea cetenilor, dar n acelai
timp, reflect i responsabilitatea pe care trebuie s o manifeste autoritile fa de
utilizarea acestor resurse (reflectat de transparena utilizrii resurselor publice prin
crearea unui cadru legislativ privind controlul utilizrii acestor fonduri.
Organizarea finanelor publice a permis i asumarea unor func ii noi de ctre stat pe
msura creterii importanei statului n societate. Aciunea public a acoperit i acoper
noi i numeroase sectoare. Aceast extindere a domeniului de interven ie s-a amplificat,
mai ales, ncepnd cu a doua jumtate a secolului al XIX-lea i n primul rnd n secolul al
XX-lea, pe msur ce noi aranjamente constituionale erau adugate celor tradiionale. De
pild, a doua parte a secolului al XIX lea a adus interven ia public n plan social, ceea ce
a impus apariia unui nou tip de fiscalitate cea social statul reglementnd regimul
acesteia, crend instituii cu atribuii n domeniul atragerii de resurse financiare i
distribuirii acestora pe destinaii sociale
Importana finanelor publice a crescut i pe msur ce resursele financiare mobilizate
de stat au devenit surs de putere de cumprare, nu numai pentru categoriile calificate
pentru transferurile de natur social ct i pentru acele categorii calificate pentru
transferuri de natur economic (i.e.subvenii) permind unei categorii i mai mari de
persoane (fizice i juridice) s obin venituri relativ sigure indiferent de evolu iile
economice.
Evoluia finanelor publice poate constitui un indicator de ncredere pentru msurarea
calitii legturii ntre politic i social, att din perspectiva consimmntului la impozit (la
declarare i plat) - prin rezultatele obinute n sensul diminurii fraudei fiscale - ct i din

10

perspectiva utilizrii transparente a resurselor publice i a unui control eficient al

reprezentanilor alegtorilor asupra modului de constituire i utilizare al resurselor
financiare publice
Aciunea economic a statului a fost i rmne un subiect constant de dezbatere public
att n planul teoriei economice ct i n cel, mai prozaic al aciunii publice. ntreaga
problem a acestei aciuni poate fi rezumat la ntinderea acesteia i la metodele prin care
se manifest. Un fapt, statistic, rmne evident: amplitudinea interven iei publice a crescut
continuu n ultimul secol, indiferent de categoria ideologic din care se revendic aciunea
public. De la asumarea de ctre stat a aa numitelor funcii regaliene din secolul al
XIX-lea (ceea ce conducea la puine destinaii ale resurselor publice - militare, economice,
juridice sau pentru plata datoriilor - , dar si pentru ceea ce Norbert Elias numea prestigiul
autoritii publice) azi, domeniile aciunii publice sunt mult diversificate, dimensiunea
cheltuielilor publice fiind, n consecin, mult mrit (ponderea finan elor publice n PIB a
ajuns de la mai puin de 10% la nceputul sec. XX, la peste 40% n 2012 n UE i 36% n
OECD). n Romnia, n 2012, ponderea veniturilor fiscale i nefiscale n PIB, a fost de
32%, ceea ce ne plasa pe ultimele locuri n UE n privina ponderii veniturilor bugetare
efectiv atrase n PIB, n principal datorit slabei fiscalizri a agriculturii i a extrac iei
resurselor naturale, dar i datorit fiscalizrii reduse a averilor i evaziunii fiscale (10-12%
anual).
Finanarea sectorului public afecteaz att echilibrul politic i echilibrele pieelor
(alocarea eficient a resurselor) ct i distribuia veniturilor, fiind important, prin urmare,
s putem analiza efectele productive ale cheltuielilor publice sau bugetare, impactul
dezechilibrelor bugetare asupra conjuncturii economice i invers, precum i efectele
prelevrilor fiscale asupra incitaiei la munc sau asupra consumului etc.
Analiza finanelor publice cuprinde, alturi de problemele de drept i cele economice i
aspectele sociologice ale deciziei financiare a autoritlor publice. Conceptele sociologice ne
permit s nelegem care sunt structurile sociale ce stau n spatele deciziei financiare
publice, care sunt raporturile de fore ntre diferitele grupuri sociale, cum influen eaz
tradiia alegerea bugetar. Deasemenea, analizele sociologice ale finanelor publice ne
permit s nelegem motivaiile creterii cheltuielilor publice n variate spaii economice
(efectele grupurilor de interes, ciclurile electorale, dezvoltarea instituilor statului
asistenial etc.)
Finanarea sectorului public are doar o legtur marginal cu logica pieei. n general,
orice serviciu sau bun produs de sectorul public este oferit fie la preuri sub costurile

11

produciei acestora, fie gratuit. Achitarea unei taxe de ctre contribuabil nu este o condiie
obligatorie pentru accesarea unui serviciu sau bun public. La baza accesului fr
contraprestaie sau cu o contraprestaie sub costul acelui serviciu, stau numeroase
argumente din spaii ideatice diferite. Ceea ce azi considerm dezirabil din punctul de
vedere al acestei intervenii, acum civa ani era de neconceput, la fel ca i acum 100 de ani.
n acest sens este important s nelegem c intervenia public i instrumentele sale sunt
rezultatele unor ajustri, negocieri instituionale ntre structuri eterogene ale spaiului
social (sindicate, partide politice , asociaii, guverne, instituii non-guveernamentale etc. ),
n general, rezultatul unei practici sociale, i, prin urmare, supus unei continue construcii
i deconstrucii.

Opiniile specialitilor:
Finanele publice reprezint o ramur a economiei ce studiaz activitile de taxare
i cheltuire a resurselor publice.
Finanele publice implic:

Studiul finanelor persoanelor morale de drept public (stat, colectivit i locale,

instituii publice).

Studiul finanelor administraiilor publice - ca organisme ce produc i distribuie

servicii ne-comercializabile, cu resurse provenite din impozite i contribuii. In
aceast abordare sunt vizate i organismele de drept privat care

particip la

activiti ale puterii publice, dar sunt excluse institu iile publice cu activit i
comercializabile.
Finanele publice sunt ncadrate de reguli ale dreptului public.

Ele sunt dependente de decizia politic n mod fundamental, reprezentnd un

instrument al deciziei politice deoarece exprim alegeri publice, preferine publice.
Rspunsul sub forma aciunii guvernamentale la ntrebri precum: Ce tip de
impozit

privilegiem? Cum finanm asigurrile de sntate? Impozitm

suplimentar averile mari? Impozitm mai mult veniturile din salarii sau pe cele din
capital? etc., reprezint alegeri politice i n acelai timp preferine pentru anumite
valori sociale.
Argumentele ce legitimeaz intervenia public n economie sunt numeroase,
putnd decela urmtoarele puncte comune:
1.

Alocarea resurselor pentru:

12

Finanarea

activitilor

de

producie

de

servicii

proprii

administraiilor locale i centrale de stat;

A permite sistemului politic s i manifeste seturi de preferine viznd

n mod obinuit posibilitatea sau/i imposibilitatea de excludere prin
instituirea sistemului de taxe i contribuii ce pot deschide accesul la
bunurile i serviciile publice.

A permite manifestarea unor preferine comune viznd susinerea sau

dimpotriv diminuarea unor activiti economice (i.e.susinerea prin
mai puin impozitare a activitilor de producie verzi i
impozitarea mai ridicat a celor mai poluante, diminuarea
consumului

unor

produse

nocive

prin

creterea

impozitrii

consumului acestora, simularea consumului unor produse prin

diminuarea fiscalitii etc.

2.

Realizarea de investiii publice n infrastructur.

Redistribuirea veniturilor prin impozitarea progresiv pentru a
asigura creterea puterii de cumprare i pentru categorii socioprofesionale care prin negociere direct nu o pot realiza.

3.

Meninerea unor echilibre macroeconomice.

Richard Musgrave n lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, consider c
politica bugetar ca element fundamental al interveniei statului n economie ndeplinete trei funcii:
1. funcia de alocare:
- prin politica bugetar statul i asum producerea i distribuirea bunurilor sociale,
publice - non-exclusive i non-rivale - prin intermediul autoritilor publice sau prin
mecanisme de alocare de resurse financiare subiecilor economici de drept privat
pentru a produce astfel de bunuri; statul, asigur astfel, satisfacerea unor nevoi publice
opernd i ajustrile necesare n afectarea resurselor pentru aceste bunuri;
o Problem: Ct de eficient este statul ca agent economic productor de
bunuri i servicii? Cum putem defini, o funcie de bunstare social
colectiv, care s duca la o bunastare colectiva maxim, dac, aa cum o
sugereaz Kenneth Arow nici nu putem agrega preferinele individuale
(teorema imposibilitii)?
2. funcia de redistribuire:

13

o Echitatea i egalitatea social - aa cum sunt acceptate de corpul social, ca

urmare a unei istorii sociale i economice comune i a unor practici comune
n aceast direcie sau ca urmare a unei anumite configuraii a raporturilor
de fore ntre grupurile i categoriile sociale - se pot realiza doar prin
redistribuirea direct i indirect a veniturilor de ctre autoritile i
instituiile statului;
o Realizarea redistribuirii se face prin instituiile statului cu atribu ii n
colectarea, sub form de impozite i taxe a unei pri din veniturile create de
persoanele fizice i juridice; Acestea, redistribuie apoi prin transferuri cu
caracter social i economic, n cadrul instituiilor statului social. Impozitul
negativ pe venit este unul din mecanismele care ajut la realizarea acestei
funcii.
o Probleme: Care sunt limitele redistribuirii? Exist un normativism al
egaliti sociale? Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care,
poate aprea o cultur a dependenei i o societate egalitar care ncurajeaz
ne-munca?
3. funcia de stabilizare a conjucturii economice:
o prin politica fiscal statul urmrete atingerea unui set de obiective
economico-sociale sau/i soluionarea unor dezechilibre macro-economice
(omaj, scdere PIB, inflaie, diminuarea cererii agregate, scderea ratei
economisirii etc.)
o aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unui mix de politici
macroeconomice: politica monetar, politici sectoriale, politici bugetare etc.
o Economistul Nicholas Kaldor reine patru obiective fundamentale ale
politicilor de stabilizare:
-

creterea PIB-ului - sporirea veniturilor individuale i creterea

alocrilor de bunuri colective reprezentnd un rezultat al evoluiei pozitive a

economiei.
-

Creterea ocuprii un obiectiv fundamental al interveniei

guvernamentale il reprezint diminuarea omajului pe termen mediu i lung,

att pentru diminuarea decalajului PIB, ct i pentru diminuarea
cheltuielilor suport, pe care statul le face pentru meninerea puterii de
cumprare a populaiei inactive i pentru reinseria profesional a acesteia.

14

Stabilitatea preurilor n acest caz, preocuparea autoritilor publice

este meninerea unui nivel ct mai sczut al ratei inflaiei, prin intermediul
politicilor monetare; Obiectivul meninerii stabilitii preurilor este asumat
de ctre autoriti pentru a se putea menine un nivel constant al puterii de
cumprare al populaiei i, n acelai timp, pentru a menine sau a permite
creterea

economisirii.

Totodat,

stabilitatea

preurilor

menine

competitivitatea la export, deoarece preurile produselor interne vor evolua

mai ncet dect cele ale concurenilor.
Stabilitatea preurilor influeneaz

pozitiv i comportamentul

firmelor care, atunci cnd are loc o cretere de preuri, n condiii de

stabilitate a indicelui general al preurilor, pot lua uor decizia de cretere a
produciei, n timp ce, atunci cnd preurile sunt instabile, gradul de
incertitudine crete fcnd dificile deciziile privind creterea produciei.
De asemenea meninerea preurilor stabile pstreaz coeziunea
social i stabilitatea intern, spre deosebire de perioadele cu inflaiei
ridicat cnd puterea de cumprare a clasei medii i a celor cu venituri
modeste scade i mai mult, determinnd apariia riscului de srciei
determinnd destabilizarea social i politic, intern. Deealtfel, pe toat
durata secolului al XX-lea s-au putut observa efectele negative ale
perioadelor cu inflaie ridicat, de la criza din anii 1922-1923, din Germania,
cnd la dou zile nivelul preurilor se dubla, ajungnd pn la o rat a
inflaiei de 16.000.000 la %, i terminnd cu Zimbabwe care, ntre 2001-2004
a cunoscut o cretere a preurilor de 150.000%, srcirea populaiei a condus
la micri sociale, revolte i destabilizare economic de lung durat.
-

Echilibrul extern evideniabil prin situaia balanei contului curent i a

conturilor financiar i de capital din cadrul balanei de pli. Acesta
reprezint o preocupare constant a autoritilor guvernamentale, prin
semnalele pe care le ofer asupra competitivitii internaionale a propriei
economii. Excedentul balanei comerciale poate fi interpretat n dou
registre: fie aceast situaie poate fi datorat unor importuri sczute, cu
efecte negative asupra economiei, reflectnd o cretere slab sau o recesiune
(ca n cazul Romaniei n perioada 2008-2012), fie denot exporturi ridicate,
expresie a competititvitii internaionale i surs de bogie public i
individual. Ajustrile balanei de pli pot fi realizate prin intermediul ratei

15

de schimb (n caz de deficit depreciere a cursului des schimb, i invers n caz

de excedent) sau prin interemdiul modificrii cererii interne (diminuri sau
creteri de salarii, sau de cheltuieli guvernamentale). Balana de pli ofer
date importante privind inseria rii respective n economia mondial, dar i
date despre sitaia economic i cea financiar a rii.
o problema intervenit: dimensiunea temporal i cantitativ a interveniei
macroeconomice a statului; de la conjunctur la permanen.

1.

Clasic versus modern n finanele publice.

Concepia clasic (liberal i/sau walrasian) - bazat pe principiul laissez-faire-ului,

susine derularea activitilor de producie de bunuri i servicii prin intermediul
firmelor private, statul, prin intermediul instituiilor finanelor publice avnd rolul de
asigurare a resurselor necesare pentru ntreinerea acelor agenii ce asigur educaia,
aprarea ordinii interne i externe, existena unui cadru legal de aciune a agenilor
economici i asigurarea circulaiei monetare necesare schimburilor. Este epoca
finanelor menite s sprijine exercitarea funciilor regaliene ale statului.
Sistemul financiar public este neutru.
Ordinea natural, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra legturilor

sociale se aplic i legturilor economice, care nu trebuie s sufere de pe urma

interferenele statului. Acesta nu trebuie s ncurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire
de impozit, reducere a fiscalitii, subvenionare, comenzi) o ntreprindere sau un tip de
activitate, prin urmare este neproductiv.
Bugetul trebuie s fie n echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca i deficitul.
El este expresia unei deturnri ineficiente a capitalurilor agen ilor economici priva i i pe
cetenilor. Un buget clasic este deasemenea, un buget care face curte deficitului fr al
atinge. Riscul major al unui deficit este acela al apariiei inflaiei prin recursul la crearea
de moned i la mprumuturi.
n sfrit, finanele publice clasice sunt finane nchise. Nu exist transferuri de finane
publice ntre state cu o singur excepie notabil i semnificativ plata datoriilor de
rzboi urmare a negocierii diferitelor tratate de pace.
La nivelul instrumentelor politicii bugetare diferena ntre clasic i modern n finanele
publice ine, n primul rnd de structura monobugetar, ce conine doar cheltuielile
omogene i veniturile ordinare6. Omogeneitatea este evident din perspectiva criteriilor de
6

Muzellec Raymond, Finances publiques , p.52, Ed.Dalloz, 2009, Paris

16

clasificare actuale ale cheltuielilor publice. n perioada clasic, aceste cheltuieli erau de tip
administrativ, pentru finanarea funcionrii serviciilor publice indispensabile, expresie a
deinerii de ctre stat a monopolului violenei legitime (armat, poliie), precum i pentru
finanarea acelor servicii publice ce asigur susinerea intereselor naionale legitime n
exterior (diplomaia) i soluionarea litigiilor (justiia), aa cum am artat mai sus. n Frana,
spre exemplificare, conform autorului citat anterior, cheltuielile cu educaia reprezentau doar 1%
din buget, cele sociale tot att, iar cele cu caracter economic doar 6%. n 1913, cheltuielile
culturale i cele educaionale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli de infrastructura)
ajungeau la 26%. Veniturile fiscale reprezentate de impozite sunt cele mai uzitate, n timp ce
mprumuturile publice sunt considerate inechitabile pentru generaiile viitoare, cu rol
perturbator asupra pieelor financiare i cu rezultate incerte, prin urmare,

trebuind

folosite doar marginal. De asemenea, creaia monetar este interzis ca modalitate de

finanare a cheltuielilor bugetare, producnd inflaie i scderea uniform a puterii de
cumprare.
2.

Concepia modern pune accentul pe caracterul conjunctural al interveniei publice n

economie pentru meninerea unor echilibre macroeconomice i pentru stimularea unor
variabile importante pentru dezvoltarea economic. De aici utilizarea finanelor
publice ca instrumente pentru atingerea acestor obiective.
Concepia modern, consacr o legtur simbiotic ntre pia i stat, avnd n vedere

i argumentele imposibilitii unei raionaliti organizaiuonale exclusiv centrate pe

preuri i costuri, aa cum a demonstrat-o laureatul Nobel pentru economie Herbert
Simon, prin teoria raionalitii instrumentale sau procedurale, diferit de cea substanial
a pieei.
Finanele publice moderne sunt preocupate, n mod distinctiv, de efectele la nivel
microeconomic ale aciunilor guvernamentale, de modul n care autoritile afecteaz
alocarea resurselor i distribuirea veniturilor.7 Pentru c n finanele publice moderne
suprafaa interveniei publice a crescut (att ca volum al cheltuielilor ct i ca destina ie a
acestora) principiul monobugetarismului sau al unitii bugetare a pierdut din acurate e,
alturi de bugetul de stat, finanele publice fiind completate cu bugetele anexe, autonome,
sau pe proiecte, etc., pentru a permite o mai eficient gestionare a resurselor, o destina ie
precis a cheltuielilor trebuind s fie precedat de o destina ie precis a contului n care
sunt evideniate resursele.

The Encyclopedia of public choice, Harvey Rosen, Public finance, p.252, Kluwer Academic Publisher ,
Dordrecht,2004.

17

Dei, n ultimii 30 de ani a existat un discurs public deosebit de animat asupra

raionalitii economice ca principiu de evaluare a politicii bugetare, bugetul a rmas i un
instrument prin care se sponsorizeaz economia n zonele sale marginale, o modalitate prin
care se subvenioneaz ncruciat arii economice n care se manifest eecurile pieei 8, dar
i un spaiu al ctigrii de capital de ncredere prin cheltuieli realizate fr o evaluare
strict a utilitii acestora sau a impactului asupra echilibrului bugetar.
n finanele moderne asisatm, n continuare, la o cretere a cheltuielilor publice - chiar
dac n ritm mai sczut dect n perioada primelor decenii de dup cel de al doilea rzboi
mondial - datorit unei multitudini de factori, ntre care putem accentua: schimbrile n
structura administrativ (unitile administrativ teritoriale primind competene bugetare),
apariia unitilor autonome, participarea la aciuni externe, economice sau de alt natur,
socializarea riscurilor privind sntatea sau cele derivnd din statutul ocupa ional, ori din
cel de persoan activ inactiv, stabilirea unor noi competene pentru guvern i
administraiile publice de ctre puterea legislativ, ceea ce determin o cretere a
numrului instituiilor publice cu atribuii n acest sens, suplinirea unor activiti acolo
unde iniiativa privat eueaz n a le realiza la nivelurile necesare, finan area unor ac iuni
privind noile atribute ale statutului de cetean, dar i ca o consecin de structur, aa cum
afirma Parkinson n 1966 (oricare agent aflat pe un palier oarecare de decizie va cauta s-i
realizeze propria echip de management, ceea ce conduce la creterea posturilor din
organigrame i evident, la creterea cheltuielilor salariale). O alt surs de evolu ie pozitiv
a cheltuielilor publice este cea reprezentat de evoluia tehnologic, care determin
creterea cheltuielilor din coli (echipamente electronice, conexiuni internet, mijloace
multimedia de predare i nvare), din spitale (aparatur performant sau medicamente
mai eficiente) sau a acelora din aprarea naional (nu doar pentru mijloace moderne de
lupt ci i pentru mijloace moderne pentru supraveghere transfrontalier), ori pentru
asigurarea ordinii interne (n condiiile n care apar noi categorii de criminalitate, ce
implic nu numai personal specializat pentru investigare ci i aparatur necesar pentru
aceste investigaii). De asemenea, administraia public ce ofer servicii publice prin
sistemul egovernance, reprezint un factor important de cretere a cheltuielilor publce.
Intervenionismul bugetar are multiple obiective printre acestea putnd enumera: (1)
aciuni asupra structurilor economiei naionale (dezvoltarea regional, restructurarea
activitilor industriale, susinerea activitilor cu obiective calitative, precum reducerea
polurii sau cercetarea tiinific, dezvoltarea ramurilor strategice), etc., aciuni asupra (2)
8

John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries, Controlling public expenditure: The changing role of centrral budget
agencies, p.21, Ed.Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2003.

18

structurii sociale (bugetul ca instrument al justiiei sociale, intra i intergeneraionale), i (3)

aciuni asupra conjuncturii economice9.
Prin urmare bugetul naional devine un buget productiv, deschis(fonduri de la FMI
pentru situaii de deficit pe termen scurt, finanare de organiza i interna ionale,
coordonare regional, etc), determinat excedentar sau deficitar n funcie de conjunctura
economic.
Alturi de aceste elemente putem observa i o clas special de interven ii determinate
de diferene de poziie. Astfel statul intervine pentru mbuntirea poziiei de negociere sau
pentru a crea aceast poziie prin mecanisme reglementative diverse ntre care putem
meniona: legislaia privind condiile de munc, prevederile legislative privind aabuzul de
putere asupra celor incapabili n a se apra, legislaia pentru protec ia consumatorului,
legislaia de abuz de putere de poziie n cazuri economice (antimonopol), reglementrile
supranaionale privind drepturile omului, legislaia privind deficitul de informaie
(drepturile privind liberul acces la informaiile publice) sau cea care permite accesul la
bunuri i servicii al cror caracter de pia este greu de definit i n consecin i condi iile
de acces etc.
n fine, o important coala economic contemporan ( Public choice theory), prin
cadrul conceptual logrolling, quid pro quo sau tranzacionarea de favoruri, arat c
diferitele grupuri de interese realizeaz o tranzacionare de favoruri, prin care se vor
susine n satisfacerea revendicrilor proprii. Astfel, oamenii politici acioneaz pentru
satisfacerea intereselor numeroaselor grupuri electorale minoritare, existente n societate,
fiind prea puin interesai de eficiena redistributiv a unor cheltuieli publice ci doar de
satisfacerea intereselor respectivelor grupuri. Consecina unui astfel de parti - pris
minoritar, afirm Buchanan i Tullock este creterea cheltuielilor publice.
Normativ versus pozitivism .
Abordarea normativ a finanelor publice pune accentul pe aspectele etice ale msurilor
finaciare. Abordarea normativ caut s rspund unor probleme precum: Este corect s
aplici TVA-ul n mod difereniat sau egal, n funcie de categoria bunurilor vndute sau n
funcie de anumite obiective de politic public?. Este corect impozitarea cu o rat
egal a veniturilor salariale, indiferent de mrimea acestora?, dar a profiturilor?.
Impozitarea progresiv este modul cel mai bun de impozitare al veniturilor din punct de
vedere etic? Trebuie guvernul s se implice n politica monetar?, Bugetul trebuie s
fie echilibrat?, Trebuie contribuia de asigurri de sntate pltit de pensionari? etc.
9

Muzellec Raymond, Finances publiques , p.66, Ed.Dalloz, 2009, Paris

19

Ea a fost dominant n evoluia economiei i finanelor publice pn n deceniul

apte al secolului trecut. Obiectivul principal al acestei abordri este acela al evitrii
incertitudinii, guvernanii cutnd, prin intermediul, finanelor publice s diminueze
incertitudinea, ambiguitatea n construcia social. Economitii publici definesc funcii
maximizatoare ale bunstrii colective, care trebuie s creeze modele de rspuns ale
agenilor economici la diferite politici guvernamentale privind fiscalitatea, Scopul
identificrii acestor modele de rspuns este acela de a permite, prin anticipare i
planificare, obinerea unei eficiene mai ridicate atunci cnd se adopt o ini iativ fiscal a
statului sau a unei comuniti locale. La sfritul sec al XIX-lea i la nceputul celui de al
XX-lea, noua funcie a statului, social, transform economitii n reformatori sociali,
ce trebuie s indice o calea raional de diminuare a inegalitilor sociale, o politic
economic optim pentru acest obiectiv. Utilitarismul social al economiei publice este
prevalent cunoaterii pozitive. Pentru Wicksell, economist suedez, decidenii politici sunt
un fel de despoi ce acioneaz pentru maximizarea funciei de bunstare social.
O ntrebare fundamental a raportrii normative este aceea a modului de finanare
a cheltuielilor publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli
publice este un aspect important n analiza unei politici fiscal-bugetare, dar, fr o
desemnare a sursei de finanare i analiza efectelor finan rii asupra unor variabile
structurale (consum, investiii, att n analiz de stoc ct i n analiza de trend), design-ul
politicilor financiare rmne incomplet. Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizat ca i
sursele de finanare cele mai eficiente din perspectiv cultural - istoric. n acest caz, s-ar
putea spune - ca n cazul lurii deciziilor pe baza analizei fundamentale care ofer
argumente pentru o modalitate de a investiii pe pieele financiare trendul este prietenul
expertului n politici fiscale, extrapolarea pe baza datelor istorice, constituind o metod
alternativ, util pentru judecarea unei politici fiscale.
n sfrit, o alt problem important, din punct de vedere normativ este aceea a
tipului de funcii i responsabiliti n domeniul financiar atribuite diferitelor niveluri ale
administraiei publice. Trebuie diminuat intervenia alocativ prin bugetul de stat ctre
autoritile locale sau dimpotriv este nevoie de o coordonare mai mare a msurilor
fiscale?, Pn la ce categorie de cheltuieli autoritile locale trebuie s i asigure
independena financiar i de la care ncolo pot i trebuie s solicite sprijinul autorit ilor
centrale? , Este etic acceptarea formrii unor enclave-financiare favorizate ntr-un stat
- prin aceasta nelegnd existena unor comuniti bogate, cu nivel de impozitare foarte
mic, iar altele cu impozite mai mari dar mai srace? - (atta vreme ct avantajul

20

comparativ al unora din aceste enclave este determinat de condiii naturale favorabile i
/sau politici publice discreionare n domeniul infrastructurii i nu de capacitatea acestora
de a exploata mai eficient oportuniti egale de afaceri) ?,etc., sunt ntrebri la care
abordrile normative trebuie s ofere rspunsuri. ncepnd cu deceniul apte al secolului
XX, date fiind constrngerile bugetare aprute pe termen scurt, eecul unor abordri
normative (keynesismul, relaia dintre inflaie i omaj exprimat de Philips, prin curba ce
i poart numele, etc), guvernele au nceput s fie mai mult preocupate de efectele pe
termen scurt ale politicilor publice i de eficiena acestor cheltuieli, n locul abordrilor
normativiste pe termen mediu i lung. Abordarea politicilor publice n termeni de
constrngeri pe termen scurt n locul constrngerilor determinate de valori pe termen lung,
devine predominant. Termeni precum, gestionare eficient, creterea performanelor,
abordarea metric a obiectivelor guvernamentale, transparena ridicat n utilizarea
resurselor publice, reflect o transformare a regulilor guvernrii, care nu mai are la baz o
funcie a bunstrii colective, larg acceptat de agenii economiei.
Abordarea pozitiv, trateaz incremental chestiunile financiare publice cutnd s
releve eficiena sau ineficiena unor msuri de politic fiscal sau bugetar. Teoria pozitiv
a finanelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate de o decizie financiar
public i variantele de rspuns la un anumit tip de stimulus fiscal. n acest sens, teoria
alegerii publice, fundamentat de laureatul Nobel pentru economie James Buchanan
reprezint un model de tratare pozitivist a problematicii finanelor publice. Aa cum am
artat mai sus, acesta afirm c fenomenul creterii cheltuielilor publice se datoreaz
faptului c alegtorii supraestimeaz beneficiile cheltuielilor curente i, n acela i timp,
subestimeaz povara impozitrii viitoare. Aa cum comenteaz (Alt i Alesina, 2005)
alegtorii nu internalizeaz (ca n situaia cheltuielilor proprii pentru consum)
constrngerile bugetare guvernamentale, politicienii lund decizii publice profitnd de
aceast iluzie prin creterea cheltuielilor mai mult dect taxele. Guvernul, pentru
Buchanan, dar i pentru ali autori ce mbrieaz cadrul conceptual al colii alegerii
raionale (Wagner, Tullock, Niskanen) este parte endogen a sistemului economic, fiind
influenat n deciziile financiare publice de numeroase i eterogene grupuri de interes opinie n contrast cu cea reprezentat de paradigmele economiei bunstrii care sunt
fundamentate pe ideea optimalitii deciziei guvernamentale - determinate de accesul la
o funcie a bunstrii ce implic preferine omogene pentru masa alegtorilor. Alturi de
autorii mai sus menionai, n economia public, o abordare pozitivist putem ntlni i la
Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony Downs i Mancur Olson. Adugm acestora pe

21

Milton Friedman, care prin Metodologia economiei pozitive(1953), a fundamentat

argumentul filosofic (alturi de lucrrile lui Karl Popper, mai ales Logica cercetrii, 1935)
pentru o mare parte a studiilor economice contemporane, chiar dac, surprinztor, n
economie, pozitivismul cunoate gloria asincron fa de filosofie. ntr-o fraz
simplificatoare, putem aserta c diferena dintre abordarea normativ i cea pozitiv este
aceea c n primul caz, economia public face predicii asupra lumii aa cum ar trebui s
fie, n timp ce abordarea pozitivist spune c economia explic faptele economice aa cum
sunt.
Alturi de aceste aseriuni cu privire la cele dou categorii de abordri ale faptelor
i proceselor economice trebuie s mai subliniem c: nici in sens pozitivist, dar nici in sens
normativist, economitii nu se pot bucura de prezum ia neutralit ii axiologice (Max
Weber), deoarece ipotezele care duc la un model economic fac parte din valorile la care
ader economitii. De pild, pentru a argumenta intervenia public n economie, se pleac
de la postulatul pieei cu concuren imperfect, tratnd astfel, imperfec iunile drept
consubstaniale pieei, i nu drept accidente.
Pe de alt parte, fundaional, am putea spune, analizele economiei publice ca i cele
realizate de alte zone ale tiinei economice sunt greu transformabile n solu ii pentru
acelai tip de probleme, deoarece economitii nu pot valida rezultatele ob inute prin
experimente similare, neputnd reconstitui scena anterioar pentru a proba
identitatea de evoluie i, evident, identitatea de soluii. n plus, solu iile sunt dependente i
de modalitatea de colectare a datelor statistice, ce poate determina o deformare a
rezultatelor. Spre exemplu, unele din analizele ce au sus inut politicile guvernamentale de
cut spending din perioada crizei economice din 2007-2011 (spre exemplu, Reinhardt i
Rogoff, Growth in the time of debt, 2010, ce aserta c dincolo de un prag de 90% datorie
public n PIB, acesta va cobor la 0.1%) au constituit, pentru anumite autorit i
guvernamentale prilejul pentru a pivota de la stimulus la austeritate, fr a se cuta i alte
validri ale acestei ipoteze, luat de acetia, ca un fapt cert, chiar dac au existat critici ce
au evideniat erori statistice, erori de colectare sau omisiuni voluntare, n agregarea i
utilizarea datelor utilizate. Paul Krugman a numit, aceast eroare tehnic ntr-un articol
din New York Times Excel Depression. Acest caz este important pentru a nelege cum se
valideaz

inferenele economice, deoarece relev, nu numai o problem de colectare

exhaustiv a situaiilor ce susin inferena ci i o problem de pozi ie, n rela ia de

corelaie de mai sus. Concret, inferena ipotez - a studiului era O rat a datoriei publice
mai mare de 90%, duce la scderea abrupt a creterii economice. n termeni statistici

22

aceasta nseamn c o rat mare creterii economice este corelat cu o rat mic a datoriei
publice n PIB ( adjectivul mic, semnificnd sub 90%).
Ipoteza inferen 2 - poate fi aceasta: O rat mare a datoriei publice este
determinat de o cretere economic insuficient. Variabila dependent este n acest caz
rata datoriei publice, n timp ce, n prima era rata de cretere a economiei.
Exemplu de mai sus evideniaz i altceva, - n formularea lui Krugman - Policy
makers abandoned the unemployment and turned to austerity because they want to do not
because thye had to. n alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce
dorim s spun, pentru c obiectele asupra crora ne ndreptm atenia de specialiti,
conin, n sine posibilitatea tuturor situaiilor, cum afirma Wittgenstein.
Clarificri terminologice:

Relaiile financiare publice cuprind relaiile bneti care reflect un transfer de

moned de la persoanele fizice i cele de drept moral i stat i, de la acesta ctre
beneficiari, persoane fizice i juridice, ndreptii s beneficieze de acest transfer
prin legislaie naional sau prin cea comunitar, ori prin aranjamente
instituionale regionale i globale.

Transferul de resurse este un transfer de putere de cumprare, deoarece se

diminueaz puterea de cumprare a pltitorilor de impozite i taxe i se mrete
puterea de cumprare a celor ndreptii prin lege s beneficieze de aceste
transferuri .

Transferul se realizeaz fr contraprestaie direct (persoanele fizice sau juridice,

pltitoare de taxe, contribuii i impozite, nu pot solicita statului rambursarea lor
sau contraprestaii egale).

Rambursabilitatea transferului apare doar n situaia mprumuturilor contractate

de stat pe piaa intern sau n situaia garaniilor vrsate de persoanele ce
gestioneaz bani.

Solidaritate social intra i inter generaional . Transferul de resurse financiare

creeaz i o legtur social sui generis, att intra ct i ntre - genera ii. n
interiorul aceleai generaii transferul este reflectat, de pild, de situaia n care,
datorit resurselor prelevate de ctre stat, persoanele care nu au loc de munc n
mod involuntar (omaj sau incapacitate de munc), beneficiaz de resurse
financiare publice sub forma ajutoarelor de reinserie, venitului minim garantat,
ajutorului de omaj, .a.m.d. ntre generaii, solidaritatea poate fi eviden iat de
23

sistemele de asigurare a veniturilor pentru populaia inactiv, aflate la vrsta de

pensionare, de tipul PAYGO sau n cazul sumelor folosite pentru participarea la
sistemul public de educaie naional.

Finane publice finane private - diferene i convergene.

Finanele publice prezint particulariti ce le disting net de cele ale finanelor private.
n tabelul urmtor, v prezentm sintetic, care sunt diferenele fundamentale ntre sistemul
finanelor publice i cel al finanelor private.
Finane publice
Ageni:
Instituiile

publice,

Finane private
unitile ntreprinderi private, societi bancare,

administrativ teritoriale, salariaii acestor instituii de asigurare reasigurare private,

instituii;
consumatori individuali.
Resursele sunt procurate pe baza de Resurse financiare necesare persoanelor
constrngere, n general fr contraprestaie, fizice sau juridice sunt procurate pe baze
pe baza principiului repartiiei autoritare. contractuale.
Alturi de aceste mijloace statul controleaz
i

creditul

public

(prin

instrumentul

deficitului bugetar), dar, influeneaz astfel

i evoluia dobnzii i a creditrii n sectorul
privat.
Resurse utilizate pentru satisfacerea unor Scopul realizrii activitilor private este
nevoi generale ale societii. Analizele de obinerea profitului i asigurarea satisfacerii
eficien n cheltuirea resurselor publice nevoilor individuale.
sunt n general secundare i nu de puine
ori insuficient de riguros fundamentate.
Gestiunea
finanelor
publice
supus Gestiunea financiar se supune regulilor
normelor dreptului public. Ordonatorii de dreptului civil i comercial. Persoanele
credite din instituiile publice sunt supui la private au, spre deosebire de cele publice o
numeroase

constrngeri

atunci

cnd mai mare libertate de aciune atunci cnd

realizeaz o achiziie public, care uneori fac i exercit atribuiile financiare. De pild,
improductiv aciunea public. De pild, atunci cnd se realizeaz o achiziie pentru
achiziionarea conform principiului preul desfurarea unei activiti productive, nu
cel

mai

mic

creeaz

fereastr

de este obligatorie respectarea unei reguli

oportunitate pentru firme cu produse slab generale,

existent

ntr-o

lege

privind

calitative s devin furnizori publici, regula procedura de achiziei.

24

determinnd cheltuieli mai mici acum , dar

mai ridicate n viitor.
Creterea cheltuielilor publice i, ca o consecin direct, a mprumuturilor publice,
a determinat o preocupare din ce n ce mai mare a autoritilor pentru a cheltui mai
bine, dac nu este posibil mai puin, utiliznd instrumente de analiz bugetar preluate
din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale randamentelor asociate diferitelor categorii
de costuri, introducerea principiului responsabilitii ministeriale sunt expresii ale noului
managerialism n gestionarea sectorului public, ce apropie gestionarea fondurilor publice
de cea privat.
Relevant, pentru noua direcie a managementului finanelor publice este i dimensiunea
controlului, care nu vizeaz doar respectarea reglementrilor juridice ci i calitatea gestiunii,
eficiena acesteia10.
O alt situaie de convergen este reprezentat de evoluia dobnzilor pentru creditele
publice i cele private. Ratele dobnzilor pentru finanarea celor dou sectoare sunt
apropiate, mai ales atunci cnd discutm de cele ale mprumuturilor pe termen lung.
Concluzie:

Relaiile financiare publice cuprind urmtoarele categorii:

1. relaii ce exprim un transfer de resurse bneti fr echivalent i cu titlu
nerambursabil, transfer realizat, n principal, prin: bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale, bugetele locale, fonduri publice extrabugetare.
2. relaii ce exprim un transfer de resurse bneti pe o perioad de timp
determinat, pentru care se percepe contraprestaie (i.e. dobnda n cadrul
mprumuturilor guvernamentale).
3. relaii ce exprim un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse bneti n
schimbul unei contraprestaii (fondul pentru ajutor de omaj sau
contribuiile la sistemul de pensii public) - n aceste cazuri, vom ntlni
obligativitatea

doar

dac

se

realizeaz

prin

efectul

legii,

iar

rambursabilitatea i contraprestaia se realizeaz doar dac se produce riscul

asigurat.
Obiectul de studiu al finanelor publice11 l constituie:
10
11

Raymond Muzellec Finances publiques, Ed.Sirey, p.4, Paris, 2009.

Iulian Vcrel i colab. Finane publice, Ed.Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003

25

a) relaiile economice ce apar n procesul constituirii i repartizrii fondurilor bugetare

i extrabugetare ale autoritiilor publice, denumite generic fonduri de resurse publice;
b) metodele de gestionare folosite n cadrul sectorului public;
c) modalitile de stabilire, percepere i urmrire a impozitelor, taxelor i a veniturilor
nefiscale;
d) metode de dimensionare i repartizare a cheltuielilor publice pe obiective, aciune i
beneficiari;
e) procedura de angajare i efectuare a cheltuielilor publice din fonduri bugetare i
extrabugetare;
f) ntocmirea, aprobarea, executarea i ncheierea bugetelor de venituri i cheltuieli;
g) modaliti de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;
h) organizarea controlului financiar;
i) plasarea i rambursarea mprumuturilor de stat;
j) politica financiar promovat de stat.
Sub aspect juridic obiectul de studiu al finanelor publice, poate denomina:
a.dreptul bugetar i principiile de elaborare a diferitelor categorii de bugete.
b.dreptul contabilitii bugetare i principiile de excuie a cheltuielilor publice i
veniturilor publice;
c. regulile i instituiile de control ale finanelor publice;
Structura finanelor publice
Legea 500-2002, cu modificrile ulterioare, specific care sunt componentele finanelor
publice naionale, dup cum urmeaz:
a.bugetul de stat;
b.bugetul asigurrilor sociale de stat;
c.bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurrile sociale de sntate i
bugetul asigurrilor de omaj);
d.bugetul trezoreriei statului;
e.bugetele instituiilor publice autonome;
f.bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial de la bugetul de
stat, din bugetul asigurrilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;
g.bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
h.bugetul fondurilor provenite din credite externe contractatee sau garantate de stat
i ale cror rambursare i dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
26

i.bugetul fondurilor externe nerambursabile,

j.bugetele locale;
k.datoria public;

CAPITOLUL 2
SISTEMUL FINANCIAR I FONDURILE DE RESURSE FINANCIARE
A. Sistemul finanelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, Iulian Vcrel,
propunnd urmtoarele direcii :
1. sistem de relaii economice Finanele publice, exprim un transfer de resurse
financiare produse n anumite condiii (vezi concluziile din capitolul precedent);
Finanele publice analizeaz condiiile n care este organizat producia public de
bunuri

servicii

ntr-un

stat;

trateaz

impactul

fiscalitii

asupra

comportamentelor de consum i investiii, analizeaz efectul deficitelor bugetare

asupra evoluiei macroeconomice, dar i modul n care relaiile de putere existente
ntre diferitele grupuri de interes afecteaz sistemul de redistribuie public.
2. sistem de fonduri de resurse financiare - constituite pe diferite niveluri ale
economiei naionale; Finanele publice reprezint finanele administraiilor publice,
sintagm ce sintetizeaz diferite tipologii instituionale: finanele statului, cele ale
colectivitlor teritoriale, finanele proteciei sociale i ale subdiviziunilor acesteia,
fiecarei instituii fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse financiare.
3. sistem de planuri financiare pentru fenomene ce se vor produce n economie sau
care vor influena activitatea economic; n aceast abordare finanele publice
trateaz probleme de planificare i programare bugetar pe termen scurt i mediu
prin diversele categorii de bugete publice;
4. sistem de instituii ce organizeaz, supravegeheaz, controleaz relaile generate
de sistemul financiar public i privat.
B. Componente:
Analiza sistemului financiar public trebuie s ofere date clare privind modul de
formare al veniturilor publice, destinaia acestora, sectoarele rspunztoare de deficitul sau
excedentul sistemului, pentru a putea, permite autoritilor publice s ia decizii corecte

27

privind viitoarele politici publice, dar i pentru a permite n elegerea evolu iilor sistemului
financiar public propriu n diacronie sau fa de alte sisteme financiare publice naionale.
Orice analiz a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, s aib un obiect
de studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene acceptate
de ntreaga comunitate tiinific.
n finanele publice, aceast raionalizare a obiectului de studiu este acceptat la
nivel internaional, prin normele de ncadrare elaborate de instituii internaionale.
Statistica naional ine seama n definirea componentelor sistemului financiar
public de reglementrile statistice ale Uniunii Europene, i anume de normele ESA95
(European System of Accounts), norme consistente cu SNA 2008, ce reprezint Sistemul de
Conturi al Natiunilor Unite. ncepnd din septembrie 2010, acest sistem este nlocuit cu
normele ESA 2010, ca urmare a succesivelor modificri n normele metodologice ale
primului sistem , aprute n 1998, 2000, 2001, 2002.
n aceste norme sunt definite sintagmele sector public i sector guvernamental general.
Sectorul public cuprinde sectorul guvernamental general la care se adaug corporaiile
publice (companii de stat).
Sectorul guvernamental general este definit ca: Toate unitile instituionale care sunt
productori

non-marfari (vnzrile nu acoper mai mult de 50% din costurile de

producie) , ale cror produse sunt destinate consumului colectiv i individual, i a cror
activitate este finanat prin pli obligatorii, realizate de uniti aparinnd altor sectoare

Sectorul guvernamental general cuprinde 4 subcategorii, astfel:

1.guvernul central ce reprezint toate departamentele administrative ale statului
inclusiv ageniile guvernamentale cu excepia ageniilor securitii sociale.
2.instituii ale statului ce cuprinde toate instituiile separate ce indeplinesc anumite
funcii ale guvernului , dar care sunt structural imediat sub guvernul central i
deasupra instituiilor locale.
3.autoriti locale.
4.ageniile securitii sociale.

Caracteristica principal a sectorului guvernamental general este aceea c produce

servicii non-marfare pentru consum colectiv i individual, finanate prin pli obligatorii
realizate de alte sectoare.
Pentru a face parte din categoria sectorului guvernamental general, conform
Manualului Esa2010, trebuie determinat dac:

28

este o unitate instituional (o unitate rezidenial care are autonomie decizional i

ine o contabilitate complet);

este o unitate instituional public (ceea ce nseamn c este controlat de ctre

autoritatea guvernamental central);

este o unitate insituional public ce produce servicii non-marfare.

De exemplu: o universitate public, este o unitate institu ional rezident n Romania,

ea are autonomie decizional i ine contabilitate separat a conturilor, produce servicii
educaionale non-marfare i este sub control guvernamental din mai multe puncte de
vedere (crearea de noi specializri i programe de studiu, reglementarea accesului la
posturile didactice i la cele de conducere, reglementarea numrului de studen i pe ciclu de
studiu, reglmentare a structurii programelor de studii etc.)
Corespunztor definiiilor mai sus asumate de autoritile guvernamentale na ionale,
structura sectorului financiar public este alctuit din:
1.bugetul de stat n acesta sunt reflectate relaiile de repartizare a PIB (ntre 32 - 55%, n
statele dezvoltate, dar i n unele economii emergente membre ale EU, vezi tabelul), n scopul
satisfacerii unor nevoi sociale, aa cum au fost ele definite prin programele naionale de
guvernare, prin tradiie (path dependecy) sau prin participarea la aciuni transnaionale etc.
ara

Pondere

Venituri bugetare per Deficit

buget stat n capita

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17

EURO
EU27
Austria
Belgia
Bulgaria
Croaia
Cehia
Danemarca
Estonia
Finlanda
Frana
Germania
Grecia
Ungaria
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburg

PIB (2012)
46,3
45.4
49,2
51
35,2
40,6
40,1
55,5
39,2
54,4
51,8
44,8
44,6
46,6
34,5
47,7
35,1
32,7
43,7

(2012)

Metodologia ESA
3,7
3,9

21,646

2,5

21,179

4,0

2,299

0,8

5,020

4,9

7,048

4,4

31,199

3,9

5,968

0,2

23,709

2,2

18,873

4,8

17,648

0,1

10,760

9,00

6,428

2,1

22,686

8,1

17,046

2,9

4,633

1,4

3,714

3,3

41,189

0,6

29

18
19
20
21
22

Malta
Olanda
Norvegia
Polonia
Portugalia

40,1
46,4
56,1
38,3
40,9

8,671

3,3

21,695

4,0

48,898
2,216

3,9

9,021

6,5

2,340
23 Romania
33,6
6,303
24 Slovacia
33,2
9,540
25 Slovenia
44,2
14,549
26 Spania
37,1
27,582
27 Suedia
51,4
18,987
28 Marea Britanie
41,8
Sursa: EUROSTAT, CIA STATISTICS, 2014

3,0
4,5
3,8
10,6
0,5
6,1

Veniturile la aceste componente ale sistemului financiar public se obin prin mijloace de
constrngere (impozite, taxe, contribuii, penaliti, amenzi) sau pe baze contractuale (chirii,
arenzi, dividende, redevene), datorit utilizrii unor bunuri publice sau datorit exploatrii
resurselor naturale.
Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocaiilor bugetare, ale cror destinaii
sunt stabilite pe principiul cheltuielilor n regim de plafon maxim.
Veniturile bugetului de stat sunt grupate n:
a.venituri curente (fiscale si nefiscale). Cele mai importante categorii de astfel de venituri
sunt: impozitul pe profit, TVA, accizele, taxele vamale, impozitul pe venit, vrsmintele din
profitul net al regiilor autonome, vrsminte ale instituiilor publice centrale, venituri din
gestiunea domeniului public, redevene, permise de tranzit, taxe pentru reele de canal de ap,
electricitate, concesionri, venituri din bunuri confiscate, din bunuri fr stpn etc.;
b.venituri din capital din vnzri de bunuri de capital
Not:n Romania, n bugetul general consolidat din 2013 ponderea principalelor taxe i
impozite era urmtoarea: tva 26.3%, accize 10,5%, cas 26.7%, impozitul pe profit 5.6%,
impozitul pe salarii i venit 11.9%, alte venituri 6.5%, sume UE 4.1% . Veniturile din taxe
ce reveneau guvernului central reprezentau 18% din PIB (EU-27-19.1) sau 63.8 din total
taxe (49.1 medie ponderat UE-27).
Veniturile bugetului general consolidat sunt repartizate pentru finanarea cheltuielilor privind
nvmntul, sntatea, cultura, securitatea i asistena asocial etc. Din bugetul de stat se fac si
transferuri de resurse catre bugetele locale pentru echilibrarea acestora .

30

Not:n Romania, n bugetul general consolidat din 2013, structura economic a

cheltuielilor publice era urmtoarea: asisten social 32.2%, cheltuieli de personal 19.6%,
bunuri i servicii 16.6%, cheltuieli de capital 9.3%, proiecte din fonduri UE 6.4%, dobnzi
5.2%, subvenii 2.9%, alte cheltuieli 7.8%.
2.Bugetele locale
Conform legii 273/2006 modificat i completat, resursele bugetelor locale sunt formate din
a.Venituri proprii (venituri din impozite, taxe si venituri cu destinatie speciala, alte venituri i
sume i cote defalcate din impozitul pe venit (82% din totalul impozitul pe venit,conform OUG
nr.9-2005, se aloca la nivelul unitilor administrativ teritoriale). Conform acelorai statistici,
ponderea pr.
b.sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,
c.subvenii primite de a bugetul de stat i alte bugete,
d.donaii i sponsorizri,
e.sume de la UE, n contul prefinanrilor i plilor efectuate.
f.mprumuturicontratate pe piaa financiar intern sau extern.
Veniturile sunt destinate pentru realizarea aciunilor administraiei locale (cheltuieli pentru
ntreinerea autoritatilor executive locale (cheltuieli pentru funcionare), o parte a cheltuielilor
pentru invatamantul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodaria comunal, subvenii, dobnzi,
bunuri i seervicii, rambursri de credite,cheltuieli pentru actiuni economice de importanta
local, etc.) i cheltuieli pentru dezvoltare ) cheltuieli de capital, sume rezultate din
valorificarea unor bunuri, sume primite de la UE,
Not:
n anul 2011, conform datelor furnizate de INS, ponderea veniturilor bugetelor locale n
bugetul general consolidat era de 25%. Ponderea veniturilor proprii, cu excepia sumelor
defalcate din impozitul pe venit, era de 17%, iar ponderea sumelor i cotelor defalcate din
impozitul pe venit era de 32%, n cretere fa de perioadele anterioare.

31

n UE, n anul 2010 volumul veniturilor locale era de 16%, pondere n PIB, iar veniturile
locale proprii erau de 13% din PIB. Ponderea acestora n finanele sectorului public era de
de 36,4%, iar veniturile proprii ale comunitilor locale erau de 29.5% pondere PIB.
Veniturile fiscale locale reprezentau 6.4% din PIB, iar cele nefiscale (redevene, tarife,
venituri ale proprietii, cotizaii sociale, fonduri cu destinaie special etc.), 9.6% din PIB.
Ca procent din finanele publice naionale, veniturile fiscale locale reprezentau 25.1% din
acestea, iar sursele nefiscale reprezentau 52.2% din acestea. Cea mai mare parte a
veniturilor locale (46%), provine din sume defalcate i subvenii (n Romania aprox.70%.)
Cheltuielile, analizate dup criteriul economic, sunt grupate astfel: nvmntul
aprox.21% din total, protecia social 20%, servicii generale 16%, 13% sntate, 12%
afaceri economice, 6% locuine, 5% securitate i ordine public, 4% mediu, 5% timp liber,
cultur, culte (Dexia, Raport, 2011).

3.Asigurrile sociale de stat

Cu ajutorul acestora se realizeaz protecia salariailor i altor categorii sociale, n caz de
manifestare a situaiilor de risc social definite prin lege (omaj, deces, incapacitate temporar sau
definitiv de munc, maternitate, btrnee) prin pensii, indemnizaii, suportarea costului
medicamentelor.

Scopul protecie sociale este prin urmare, s amelioreze capacitatea

persoanelor i grupurilor srace i vulnerabile s ias din situaia de srcie sau s le impiedice s
ajung n aceast situaie, din lipsa unor venituri suficiente i stabile .
Fondurile necesare acestor prestaii se constituie prin contribuiile la asigurrile sociale stabilite
prin lege, plata acestora fiind obligatorie la termenele legale.
Bugetul asigurarilor sociale de stat i cel al asigurrilor pentru omaj se elaboreaz i se aprob
prin lege separat, odat cu legea bugetului de stat.
Veniturile bugetului asigurarilor sociale de stat sunt structurate pe ase resurse
principale, patru de natur fiscal (contribuii pentru asigurri sociale datorate de angajatori,
contribuii pentru asigurri sociale datorate de angajai, contribuii pentru asigurri sociale
datorate de alte persoane asigurate i contribuii pentru asigurri sociale datorate de persoane
aflate n omaj), i dou de natur nefiscal contribuia pentru bilete de tratament i odihn i
ncasri din alte surse).

32

Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat au ca principala destinatie pensiile de

asigurri sociale de stat, cheltuielile pentru creterea copiilor pn la doi ani, trimiterile la
tratament balnear i odihn, indemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale.
Veniturile bugetului asigurarilor pentru somaj se constituie din contributia angajatorilor,
angajailor i contributii datorate de persoanele care incheie contracte de asigurri de somaj,
precum si din alte surse.
Cheltuielile bugetului asigurarilor pentru somaj sunt reprezentate de indemnizatiile de
somaj, contributia pentru asigurarile sociale de stat pentru someri, platile compensatorii,
alocatiile de sprijin.
Not: Datorit diferenei mari ntre numrul de pensionari (5.45 milioane i cel al
populaiei salariate (4.77 milioane), dar i creterii mai mari a nivelului pensiilor raportat
la evoluia salariului mediu brut, precum i prelurii unei pri din contribu ii la pilonul 2
privat obligatoriu, n Romania, deficitul bugetul asigurrilor de pensii reprezint
principala cauz (87%) din deficitul public. n UE 27, ponderea cheltuielilor cu protectia
social

n PIB era n 2011 de 12.7% medie ponderata, pondere stabil din 2000. n

Romania, n acelai an, ponderea era de 9% , n scdere fa de anul 2000, 11%. Din totalul
veniturilor guveranmentale generale, asigurarile sociale reprezentau 33.5%, medie
ponderat EU, in Romania ponderea fiind de 31.9%. n anul 2014, ponderea asigurrilor
sociale n PIB, era 8.5%, iar n total venituri era de 26.5%. ntr-o comunicare a Comisiei
Europene din 2006, adresat Parlamentului i Consiliului, diferena de viabilitate, ntre
poziia bugetar structural din 2005 i o poziie bugetar durabil era de 3.5% din PIB,
ceea ce corespunde unui deficit structural de 2% din PIB. Pentru ca aceast diferen s se
diminueze deficitul bugetar structural trebuie s fie 1.5% din PIB. Dac se realizeaz acest
lucru atunci datoria public n UE va ajunge, n 2050, n medie la 80% din PIB i nu la
200%, int fr politici bugetare consolidate. Creterea gradului de nesustenabilitate a
datorie publice este n principal datorat creterii costurilor publice asociate mbtrnirii.
In UE, exist o politic de coordonare a regimurilor proteciei social , ce are urmtoarele
obiective: a.garantarea egalitii de tratament, innd seama de diferenele legislative
naionale, b.asigurarea, n condiiile mobilitii persoanei n spaiul UE, a transferului de
dreptruilor obinute prin participarea la sistemele de protecie social naionale, c.evitarea
dublei asigurri

33

4.Fondurile speciale extrabugetare.

n prezent aceste fonduri sunt n numr de dou(omaj i sntate) dar au fost perioade cnd
numrul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunnd, la un moment dat, de cte
un asemenea fond.
Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuii i alte vrsminte, un buget propriu,
aprobat anual de Parlament. Acestea reprezint, anexe la bugetul de stat i bugetul asigurrilor
sociale de stat. Vrsmintele sunt obligatorii i fr contraprestaie direct. Soldurile aferente
unui an se reporteaz n anul urmtor.
5.Creditul public Se refer la procurarea de resurse financiare de ctre autoritile centrale i
cele din unitile administrativ teritoriale, de pe piaa intern sau extern, n scopul finanrii
unor obiective economice sau /i sociale. Romania are o datorie public care se situeaz sub
plafonul solicitat de Tratatul de la Maastricht (60% din PIB), situndu- se la aproximativ 36%
din PIB, cu tendin de stabilizare.
Instrumentele folosite de autoritile publice pentru realizarea finanrii prin credit public sunt
diverse, ele cuprinznd, n anul 2013, urmtoarele: certificate de trezorerie (4.1%), instrumente
de cash management, obligaiuni (38%), eurobligaiuni (18.2%), leasing financiar, mprumuturi
de stat (31%), mprumuturi din disponibilitile CGTS.

C. Fondurile de resurse financiare:

n scopul nelegerii structurii fondurilor de resurse financiare se utilizeaz
gruparea acestora dup mai multe criterii astfel:
a. dup ealonul la care se constituie:
1. fonduri la nivel central sau macroeconomic:

fondul bugetar de stat;

fondul asigurrilor sociale;

fondul asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil;

fondurile de creditare.

2. la nivel intermediar (la dipoziia unitilor administrativ teritoriale):

fondurile bugetare ale judeelor, municipiilor, oraelor, comunelor.

3. la nivel microeconomic (ageni economici, instituii, gospodrii ale populaiei):

fonduri proprii ale ntreprinderilor, instituiilor i persoanelor fizice;

b. dup destinaia pe care o capt:

34

1. fonduri de nlocuire i dezvoltare:

a mijloacelor fixe scoase din folosin datorit uzurii;

de creare de ntreprinderi noi, restructurare, retehnologizare, dezvoltarea

celor existente.

2. fonduri de consum:

o parte din fondurile bugetare;

o parte din fondurile asigurrilor sociale;

o parte din fondurile proprii ale ntreprinderilor;

o parte din resursele proprii ale populaiei.

3. fonduri de rezerv:

fondurile nscrise n bugetul de stat cu acest titlu servind pentru finanarea

unor aciuni i sarcini intervenite n cursul anului bugetar;

fondurile de risc constituite de ctre ntreprinderi.

4. fonduri de asigurare:

constituite la dispoziia societilor de asigurare servind la acoperirea

pierderilor suferite de pe urma calamitilor naturale, accidentelor i a altor
fenomene aleatorii, dar i pentru achitarea sumelor datorate persoanelor
asigurate, n urma producerii riscului asigurat;

fondul de intervenie al Guvernului, pentru nlturarea rapid a efectelor

calamitilor naturale.
c. dup forma de proprietate
1. fonduri proprietate public:

fondul bugetar central de stat.

fondurile unitilor administrativ teritoriale.

fondul asigurrilor sociale.

fondurile speciale extrabugetare.

fondurile proprii ale ntreprinderilor de stat i ale instituiilor publice.

fondurile proprii ale bncilor cu capital de stat.

fondurile unor instituii naionale cu caracter autonom.

1.a. fondurile statului n calitate de autoritate public

1.b.fondurile statului n calitate de agent economic
1.c.fondurile statului n calitate de asigurator

35

1.d.fondurile statului n calitate de bancher

2. fonduri n proprietate privat

fondurile aparinnd societilor comerciale, agricole, bancare, de asigurare

i reasigurare cu capital privat sau mixt;

fondurile ce aparin ntreprinztorilor particulari;

resursele bneti aparinnd populaiei.

d. dup titlul cu care se fac prelevri la fonduri i pli de la acestea:

prelevri cu titlu definitiv i caracter obligatoriu (impozite, taxe, contribuii);

prelevri cu titlu rambursabil i caracter facultativ (depuneri n bnci i alte

instituii de credit ale statului, subscrieri la mprumuturi de stat);

transferuri externe rambursabile (mprumuturi sau credite contractate n

strintate);

transferuri externe nerambursabile (donaii, ajutoare).

36

CAPITOLUL 3
SISTEMULBUGETAR
S refuzi adoptarea bugetului este de negndit, s il reformezi a devenit imposibil, rmne
s l aprobi.
Elemente de analiz:
Conceptul de buget;
Principiile bugetare;
Elaborarea proiectului de buget;
Aprobarea proiectului de buget;
Execuia bugetului;
Incheierea i aprobarea contului de execuie bugetar;
Controlul bugetar;

Execuiabugetar.

Conceptul de buget
Termenul de buget apare n limbajul comun, n Evul Mediu. n limba francez
medieval cuvintele bouge, bougette, desemnau o pung din piele n care se pstrau
banii. Odat cu trecerea termenului peste Canalul Mnecii termenul devine abstract,
desemnnd o sum, o anvelop financiar.
Termenul, buget, n limbajul modern este folosit ntr - un dublu sens:
1.n sens comun, vorbim de buget ca ansamblul veniturilor i cheltuielilor unei
persoane sau familii,
2.n sens financiar termenul desemneaz, ansamblul conturilor anuale i previzionale
cuprinznd resursele i cheltuielile statului i al altor instituii publice sau colectiviti.
n Romania termenul este utilizat prima oar n Regulamentele Organice.
n Constituia Romniei din 1864 (Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris )
ntlnim sintagma bugetul cheltuielilor i al recentelor 12, iar n cea din 1866 observm
enunul toate veniturile i cheltuielile sau cheltuielile statului trebuie trecute n buget i

12

Art. VI. Budgetul cheltuelilor si al recetelor, pregatit in tot anul prin ingrijirea puterii esecutive si supus Adunarii
Elective, care l va putea amenda, nu va fi definitivu de cat dupe ce va fi votat de dinsa. Daca budgetul nu s'ar vota in
timpul oportunu, puterea esecutiva va indestula.

37

socoteli13, pentru ca n cea din 1923 s se menin formularea din Constituia anterioar:
Toate veniturile sau cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget i n socoteli

14

Constituia Romaniei, din 2003, la art. 138 Bugetul public national, se specific:
(1) Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele
locale
ale
comunelor,
ale
oraelor
i
ale
judeelor.
(2) Guvernul elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i pe cel al asigurrilor sociale de stat,
pe
care
le
supune,
separat,
aprobrii
Parlamentului.
(3) Dac legea bugetului de stat i legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate
cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat
i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor bugete.
(4) Bugetele locale se elaboreaz, se aprob i se execut n condiiile legii.
(5) Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare.
Definiie:
Bugetul de stat reprezint ansamblul documentelor aprobate de Parlament care
previzioneaz i autorizeaz resursele i cheltuielile statului pentru un an.
Bugetul permite o trasabilitate clar i integral a veniturilor i cheltuielilor
statului. Regulile dup care se realizeaz i este executat bugetul de stat sunt prezentate n
legea finanelor publice i n alte acte normative naionale ordinare.
Bugetul de stat este i un instrument transparent de interven ie public n economie
transparena fiind un atribut ce reiese nu numai din posibilitatea unor forme diverse de
control ci i din capacitatea cetenilor de a urmri execuia bugetar pe institu ii, pe
capitole de cheltuieli sau la nivel global.
Caracteristici:
caracter juridic Bugetul de stat reprezint un act prin care sunt stabilite i autorizate
veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Legile finanelor publice stabilesc sursa,
mrimea i destinaia resurselor statului. Prezentarea juridic a bugetului grupeaz
operaiunile cu caracter definitiv i operaiuni cu caracter temporar, aa cum vom vedea n
prezentarea principiilor bugetare.

13

Articolul 113 In fie-care an Adunarea deputatilor inchea socotelile si voteza bugetul. Tote veniturile sau
cheltuelile Statului trebuesc trecute in buget si in socoteli. Bugetul se va presenta, tot-d'auna cu un an inainte de
punerea lui in aplicare, Adunarei deputatilor si nu va fi definitiv de cat dupa ce se va vota de densa si sanctiona de
Domn. Deca bugetul nu se voteza in timp util, puterea esecutiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului
precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de un an peste anul pentru care a fost votat.
14

Articolul 114 In frecare an Adunarea deputatilor incheie socotelile si voteaza bugetul. Toate veniturile sau
cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget si in socoteli. Daca bugetul nu se voteaza in timp util, puterea
executiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de
un an peste anul pentru care a fost votat.

38

n Romania, cele mai importante reglementri legislative realtive la sistemul

financiar publice sunt Constituia Romaniei, Legea finanelor publice, Legea finanelor
publice locale, Legea responsabilitatii fiscal-bugetare.
n sistemul financiar romnesc exist diferene semnificative ntre prevederile
Constituiei i cele ale Legii 500-2002 legea finanelor publice. n Constitu ie la art.138,
alin (1) se folosete termenul de buget public naional ce cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, ale oraelor, i ale
judeelor. Legea 500-2002 folosete termenul de sistem bugetar ce desemneaz un
sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin. (2) :
a) bugetului de stat;
b) bugetului asigurrilor sociale de stat;
c) bugetelor fondurilor speciale;
d) bugetului trezoreriei statului;
e) bugetelor instituiilor publice autonome;
f) bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
g)

bugetelor

instituiilor

publice

finanate

integral

din

venituri

proprii;

h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat
i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile i bugetele locale.
Prin urmare, atunci cnd ne referim la legea finaelor publice vom avea n vedere un
criteriu instituional de prezentare a finanelor publice, avnd n vedere c aceast lege se
refer la finanele: statului, administraiilor publice locale (judee, comune, orae),
administraiile asigurrilor sociale de stat, instituii ale administraiei centrale cu activiti
de producie de servicii gratuite ctre populaie.
Sursele dreptului bugetar, ale legislaiei financiare sunt multifilon i guvernate, ca i
n alte domenii ale dreptului public, de principiul ierarhizrii normelor, ncepnd cu
prevederile constituionale i finaliznd, cu cele aprute din jurispruden ( surse
constituionale, reglementri europene (directive i regulamente), legislaie organic, surse
legislative comune (de tipul legii bugetare anuale sau de tipul legilor pentru rectificare
bugetar), ordonane de urgen.

39

n rile UE, Pactul de stabilitate i cretere (Amsterdam, 1997), dar i Regulamentul (CE)
nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea i clarificarea aplicrii
procedurii

de

deficit

excesiv

[Jurnalul

Oficial

209 din

2.8.1997]

i Regulamentul (CE) nr. 1466 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea
supravegherii poziiilor bugetare i supravegherea i coordonarea politicilor economice
[Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997] impun constrngeri bugetare la nivelul rilor
membre ale zonei euro, dar i asupra celorlalte ri membre ale UE, printr-un mecansim
legislativ cvasi-constituional. Supravegherea multilateral, viznd realizarea unor poziii
bugetare echilibrate sau excedentare pe termen mediu, reprezint principala msur de
coordonare bugetar la nivelul zonei euro. n caz de depire a deficitului prag superior de
3% asupra statelor cu astfel de probleme se declaneaz procedura deficitului public
excesiv, care, n decurs de un an, se poate finaliza cu sanc iuni asupra statului respectiv.
n rile euro aceast procedur declana aplicarea de sanciuni financiare, iar n rile non
euro, poate determina blocarea accesului la fondurile UE. Fa de deciziile din 1997,
privind procedura mai sus amintit, n 2005 regulamentul nou aprobat a condus la o
atenuare a modalitilor de sancionare. Astfel in anumite circumstan e excep ionale se
permite depirea deficitului de 3%, dup cum, n caz de cretere negativ, dep irea
automat a acestuia este acceptat temporar. Deasemenea dac, apare necesitatea unor
cheltuieli publice mai mari datorate unor obiective comune, precum dezvoltarea
activitilor de cercetare-dezvoltare, creterea nivelului investiiilor, apariia unr cheltuieli
noi determinate de intervenii externe sau creterea nivelului contribu iilor la bugetului
european, ori pentru reforme structurale, de tipul reformei pensiilor - prin apari ia
sistemelor obligatorii prin capitalizare - se pot obine derogri de la obiectivul deficit 3%.
Procedura de deficit excesiv a fost declanat pn acum pentru mai multe state Fran a,
Germania, Italia, Olanda, Polonia, Marea Britanie, Grecia, Lituania, Malta, Ungaria,
precum i pentru Romania fr a se ajunge la finalizarea acesteia (amend de 0.2% din
PIB, la care se adaug o zecime din diferena ntre deficitul constatat i plafonul maxim
prevzut), n niciunul din cazurile de mai sus.
caracter obligatoriu Bugetul de stat este aprobat sa anual de ctre Parlament sub
denumirea generic de legi bugetare anuale, devenind astfel obligatorie execuia
acestuia n parametrii stabilii de Parlament;
caracter previzional i de gestiune Bugetul este instrumentul cel mai important la
dispoziia Guvernului pentru a atinge obiectivele de cretere economic i de dezvoltare

40

sustenabil. El reflect politica economic i social a statului, obiectivele prioritizate,

politicile sectoriale prin care statul alege s susin anumite activiti economice..
Bugetul este un tablou de bord al vieii naionale,

ce a suscitat din partea

cercettorilor n economie i alte tiine sociale polemici ascuite, pentru unii find un
panaceu mpotriva ciclicitii economice, o soluie mpotriva omajului, n timp ce alii l
consider o cutie a Pandorei, o surs a dezechilibrelor economice.
Chiar dac s-au fcut importante progrese n cunoaterea cadru cu cadru a efectelor
unei politici bugetare, previziunea pe termen scurt i mediu este n continuare o provocare
imens pentru instituiile care elaboreaz, voteaz i pun n practic bugetul na ional.
Multitudinea modelelor prin care se calculeaz efectele unei msuri bugetare, ipotezele
reinute, reflect un proces constant i continuu de raionalizare n construc ia bugetar,
care trebuie ns s fac fa unei incertitudii accentuate i constante n spaiul economic.
Acest proces de previziune, de adaptare anticipativ reprezentat de construcia bugetar este cu att mai dificil, cu ct, economiile naionale, datorit unui proces de dependen
internaional tot mai evident, pot fi supuse, imprevizibil, unor importante ocuri externe
de origine divers (de la criz bursier sau monetar pn la crize politice). De pild,
scderea drastic a PIB-ului naional n 2009, n Romania, cu 6.6% este expresia unei
asemenea influene externe, care a fcut extrem de dificil sus inerea unor angajamente
bugetare, n condiiile diminurii volumului veniturilor atrase la buget din sursele curente.
Faptul c bugetul rmne, n final, un act de aproximare a unei realit i viitoare este
reflectat i n recunoaterea implicit a acestei situaii de ctre legiuitori

prin

introducerea n cadru legislativ bugetar a sistemul rectificrii - prin care se realizeaz

ajustri pe parcurs ale deciziilor ce privesc sistemul bugetar, att din punct de vedere al
procedurilor bugetare ct i din punct de vedere al difuzrii coreciilor.
caracter financiar - aa cum am artat bugetul este un instrument financiar
previzional, creat pe baza evalurii realiste a veniturilor (mai precis o subevaluare) i a
plafonrii creditelor bugetare. Acest tip de abordare n designul bugetar se datoreaz
faptului c tipul de impozitare bazat pe repartiie face, pe de o parte, imposibil evaluarea
exact a veniturilor, iar pe de alt parte, deoarece destinaiile suplimentare, neprevzute ale
veniturilor aprute pe parcursul execuiei bugetare pot fi mai u or gestionate. Pe de alt
parte, mecanismul financiar public nu trebuie privit doar din perspectiv tehnic
(instrumente ale construciei bugetare, consisten a regulilor interne, gestionare a
deficitelor ori excedentelor etc), acesta fiind parte a unui sistem mai amplu, de legitimare a
puterii publice. Introducerea unor principii de responsabilitate public n gestionarea

41

finanelor i asumarea acestora de ctre puterea politic au diminuat puterea discreionar

a acesteia, diminund i capacitatea de manipulare a fondurilor publice pentru ctigarea
bunvoinei alegtorilor.
Tabellini i Alesina, ntr-un articol fundamental din 1990, afirm nevoia de a fi realizate
aranjamente instituionale, care trebuie s separe alegerile intertemporale de deciziile
viznd alocarea resurselor publice, ntr-un interval de timp oarecare. Scopul acestor
aranjamente este acela de a preveni utilizarea deficitelor bugetare n scopuri strategice.
Pentru acetia, datoria public, este utilizat ca o variabil strategic, ce leag actul
guvernarii de azi de actele guvernelor ce succed. Ori de cte ori exist diferene de
strategie economic ntre partidele aflate n competiie, aceast interaciune strategic ntre
prezentul guvernrii i viitorul acesteia genereaz o situaie de suboptimalitate n evoluia
datoriei publice.Acetia afirm c ori de cte ori cetenii exprim divergene puternice
asupra compoziiei consumului public, guvernul are tendina de a supraevalua problema
datoriei publice, fa de situaia n care ar exista un acord ntre ceteni sau fa de situaia
n care realegerea guvernului ar fi sigur. Cu ct polarizarea politic este mai mare, cu att
este mai mare tendina de supraevaluare a problemei datoriei publice. Deficitele fiscale
reprezint rezultatul agregat al conflictelor politice ntre grupuri diferite de ceteni. 15
Persson i Svenson ntr-o lucrare din 1986, ntr-un model de analizcu dou partide politice
unul conservator, cellalt liberal afirm c partidul conservator va alege s lase
motenire deficite, pentru a fora partidul liberal venit la putere s cheltuiasc mai puin.
Partidul liberal, n schimb, va laege s lase un surplus conservatorilor.
Cele dou lucrri arat c, n fapt, un sistem de guvernare democratic, n care cetenii au
viziuni puternic polarizate asupra compoziiei cheltuielilor publice au deficite mai mari i
datorie public mai mare dect societile cu un planificator social desemnat odat pentru
totdeanuna, deoarece guvernul care nu are certitudinea ctigrii alegerii, nu
internalizeaz n ntregime costurile asociate datoriei publice lsate succesorilor (taxe mai
mari i mai puin consum n viitor pentru a putea plti datoria). Practic, cu ct sunt mai
mici sunt ansele ca un partid s piard guvernarea, cu att stocul datoriei publice crete.
Pe de alt parte, necesitatea gestionrii eficiente a banilor publici pentru asigurarea
sustenabilitii finanelor publice pe termen lung este adesea conturnat de o preferin
pentru cheltuieli publice n statele moderne, n care se angajeaz - a a cum consider
reprezentani ai dreptei politice sau ai curentului neoliberal cheltuieli prea multe pentru
prestaii sociale, pentru servicii publice sau pentru mai muli funcionari publici fenomen pe
15

Alesina, Alberto, and Guido Tabellini. 1990. A positive theory of fiscal deficits and government debt. Review of
Economic Studies 57, no. 3: 403- 414, p.25.

42

care Niskanen l numete deriv birocratic, deoarece performana economic nu este nici
ncurajat nici sancionat16.
Preferina pentru cheltuieli publice are i o puternic dimensiune cultural i istoric.
Socializarea unor bunuri i servicii publice este i o expresie a dependenei de cale (path
dependecy). De pild, studiul OECD din 2007, Perspective economice arat c n rile
care fac parte din respectiva organizaie nivelul cheltuielilor publice este ntre 30% din PIB n
Coreea de Sud i 55.5% n Suedia. n SUA, cheltuielile pentru sntate (15% din PIB sunt
mai mari dect media UE, dar sunt preponderent finan ate din surse private. Ponderea
cheltuielilor publice n PIB n SUA este de 44%, n timp ce media UE este de 75%, iar
procentele respective reflect un trend relativ constant cel puin dup cel de al doilea razboi
mondial.
Realitatea finanelor publice n statele dezvoltate contemporane, nu poate fi ns,
caracterizat, printr-o simpl preferin expresie a utilitii individuale a publicului i a
guvernelor, determinat fie istoric, cultural, ori datorit intereselor de tip politic. Dealtfel,
evoluia istoric a ratei prelevrilor obligatorii, arat c, n rile OECD, n ultimii 50,
acestea au crescut constant dup cum urmeaz: 1965: 27%, 1975: 33%, 1985:37%,
1998:39% i 2007:39%, proces ce nu poate fi doar expresia unor rigiditi culturale ori de
structur.
n analiza evoluiei ascendente a veniturilor i cheltuielilor publice trebuie s disjungem
ntre argumente privind utilitatea politic i argumentele de management public. n
continuare vom prezenta o parte a acestei ultime categorii de argumente.
A.Unele din cheltuielile publice au crescut - n numeroase state - ca urmare a unei strategii
generale de descentralizare i transfer de sarcini financiare (de pild trecerea unor spitale,
coli generale sau a instituiilor de nvmnt secundar ori a unor instituii culturale i de
loisir n gestiunea administraiilor locale sau a comunitile teritoriale) cheltuielile publice
au crescut. Transferul, n sine, nu ar trebui s duc dect la o redistribuire a resurselor
financiare (de la bugetul de stat la cel local), determinat de aplicarea principiului
subsidiaritii, prin care se urmrete apropierea deciziei de cetean. Aplicarea acestui
principiu a determinat ns, o diluare a responsabilitilor i parcurgerea unui drum critic
mai lung de ctre contribuabili pentru rezolvarea unei probleme specifice. Aceast
descentralizare a condus la costuri de personal mai ridicate, deoarece fiecare strat local
revendic o responsabilitate i deci un personal suplimentar capabil s soluioneze
problema aprut. O autoritate local, poate fi astfel considerat, n termenii lui Acemoglu
16

Marc Leroy, Sociologie des finances publique,La Decouverte, p.18, Paris, 2007

43

o instituie extractiv a unor resurse financiare, ce redimensioneaz n sus, costurile

aferente rezolvrii unei probleme ce implic o autoritate public (de pild creterea
numrului de autorizaii pentru nceperea unei afaceri). Aceasta este deriva birocratic pe
care o analiza Niskanen.
Un exemplu simplu pe care putem s il oferim este urmtorul: pentru realizarea unui
proiect civic pe rul Dimbovita, n Piaa Unirii din Bucureti sunt necesare avize de la
urmtoarele instituii: Primria General, Primria sectorului 3, Primaria sectorului 4,
Apele Romane, Apa Nova, Biblioteca Naional i Ministerul Culturii,

Ministerul

Mediului.
B.Un al doilea argument pentru o cretere determinat structural i nu de preferine,
subiectiv este furnizat de situaia bugetelor asigurrilor sociale, a cror cretere este
determinat nu doar de suplimentarea beneficiilor fr a exista o concordan cu nivelul
contribuilor (cretere determinat de conjuncturi politice, grupuri de presiune sau situaii
economice dificile i dilematice ce faci atunci cnd restructurarea unor industrii creeaz
omeri n perioad de evoluie slab a economiei?, plteti ajutoare de omaj sau pensionezi
anticipat?) ci de o cretere demografic puternic a populaiei n vrst de pensionare , deci
de un factor structural. n unele ri dezvoltate creterea cheltuielilor cu asigurrile sociale
explic 70 % din sporul cheltuielilor publice ntre 1980 i 2005. Dac lum n considerare
i asigurrile de sntate, putem observa c asumarea de ctre autoriti, a unui obiectiv
precum creterea nivelului de sntate a populaiei, indiferent de venit sau categorie socio
profesional, a condus la sporirea alocaiilor financiare pentru diversele programe din
domeniul sntii.
C.n acelai timp, o serie de achiziii publice devin mai scumpe deoarece produsele n
sine devin mai scumpe (cazul tehnologiei implicate n actul medical), dar i datorit
costurilor cu cercetarea pentru noile produse din domeniul farmaceutic (n acest caz
compensarea implic cheltuieli mai mari, statul cheltuind mai mult cu medicamentele
subvenionate). Deasemenea, n domeniul aprrii naionale, achiziiile au devenit mai
scumpe, n principal datorit creterii performanelor tehnice ale noilor mijloace de
aprare, dar i datorit existenei unui numr redus de furnizori agreai de autoriti.
Nu trebuie uitat n acest caz i nevoia unor bugete mai ridicate pentru aprare, ca urmare
a creterii numrului de conflicte internaionale i participrii la aciunile unor organizaii
de aprare colectiv.

44

D.Globalizarea economic reprezint un alt proces pe care l putem considera cauz a

creterii cheltuielilor publice (cel puin a unor componente ale acestora). Pentru Pierson,
unul din reprezentanii neo-instituionalismului prin teoria rezilienei statului i a
compensrii critice, statul urmrete limitarea efectelor negative ale globalizrii economice
precarizarea muncii, insecuritatea ridicat, fenomenul srciei la persoanele cu venituri
salariale, creterea inegalitilor prin creterea finanrii programelor sociale pentru
inserie, pentru asigurarea unui venit minim garantat, recalificrii ori sprijinirii
ntreprinztorilor ce angajaeaz omeri tineri sau n vrst. Pierson explic aceast idee
prin conceptul de retroaciune politic(policy feedback), instituiile statului fiind structuri consecin (consequential structures) ale altor politici publice. Politicile publice sunt
deopotriv punctul de plecare i cel final al analizei deoarece politicile creeaz politici.
Pentru Pierson, politicile publice se reformeaz puin sau deloc deoarece autoritile
politice: a.sunt prizonierele perioadei scurte datorit ciclului electoral; b.au dificulti s
recunoasc i s msoare eficacitatea unor politici publice; c.au probleme de mobilitate
decizional dearece, n democraiile moderne exist instituii care rigidizeaz decizia cum este de pild, Constituia; d. trebuie s mobilizeze masiv public interesat dar i iniiat,
pentru schimbri de paradigm de aciune public, sarcin dificil avnd n vedere
abstinena electoral a cetenilor.
Chiar dac tehnic, se justific, reforma instituiilor ce creeaz i pun n practic
politici publice, reformele radicale sunt practic imposibile deoarece aceasta nseaman
retragerea unor beneficii importante acordate unor segmente socioprofesioanale
semnificative, autoritile guvernamentale adoptnd strategii de evitare a blamului (blame
avoidance). Autorul la care am facut referire in randurile de mai sus, consider c situaia
rezilienei politicilor publice i a cheltuielilor bugetare ridicate poate fi explicat pe baza
unor raionamente valabile n dezvoltarea i meninerea unei afaceri. Pentru acesta, patru
considerente importante fundamenteaz mecanismele de ranforsare: a.Costurile ridicate
pentru investiii i instalare, ce pot fi rentabilizate doar pe termen mediu i lung, b.efectul
de nvare savoir faire-ul obinut n procesul de producie conduce la randamente
ridicate pe msura creteri scalei produciei, ceea ce face ca, pe msura creterii ineriale a
produciei s creasc i eficiena, c.efectele de coordonare adoptarea de catre alii a unei
proceduri de producie existente, ca urmare a unei constrngeri de coordonare, face ca
avantajul iniial s creasc, i 4. ateptri adaptative s tii s faci o bun alegere, indivizii
i instituiile trebuie s se adapteye anticipnd evoluiile comune.

45

E.Un alt motiv pentru creterea structural a cheltuielior publice este acela
determinat de costurile de reglementare. Statele i entitile de gestionare suprastatal,
regional cheltuie mai mult pentru administraii de supraveghere, de reglementare, de
protecie a consumatorilor, de standardizare etc., n condiiile n care accesul la structurile
de producie s-a democratizat i numrul firmelor ofertante de diverse produse i servicii
a crescut.

Concurena ridicat din domeniul produciei de bunuri a determinat i o

strategie cost, race to the bottom a firmelor, uneori cu efecte negative asupra calitii
produciei i siguranei consumatorului. Autoritile publice,

urmrind

satisfacerea

corect i sustenabil a nevoilor consumatorilor, au birocratizat procesul de producie,

impunnd - prin autoritile de reglementare i protecie norme tehnice de producie,
pentru sigurana consumatorului - ceea ce a determinat o cretere a cheltuielilor publice
aferente acestor autoriti de reglementare. n acelai timp, administraiile na ionale,
datorit participrii la organizaii

supranaionale, au fost obligate s creeze divizii,

compartimente, posturi de munc sau chiar ministere care joac rol de intermediar n
legtura dintre instituile administraiei naionale i cele supraregionale. Evident acestea
structuri contribuie la creterea numrului de salariai n sectorul public.
F.Autorul francez Pierre Rosanvallon, consider c evoluia ascendent a cheltuielilor
publice este expresia unei aprofundri a democraiei, a drepturilor sociale adugate celor
politice, expresie a modernitii statutului de cetean. Rezultatul acestor acumulri n
drepturile ceteanului modern este o cretere a nevoii de resurse publice, mai ales c,
cetenii statelor moderne au devenit extrem de ataai de protecia social i de drepturile
derivate din atributul de social. De pild, statele europene cheltuiau, in perioada de final
a Evului Mediu i pn n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, sume insignifiante
pentru calitatea viei (de pn la 2.5% din PIB). Dup aceast perioad cheltuielile
pentru creterea calitii vieii au crescut constat, expresie, aa cum am artat, a noului
statut al ceteanului.
G.O alt surs de cretere a cheltuielilor publice este, pe termen scurt, conjunctura
economic. n caz de conjunctur nefavorabil, nivelul cheltuielilor cu presta ii sociale
crete. Nivelul indemnizaiilor pentru omaj cunoate un nivel mai ridicat, numrul
omerilor crescnd n perioade de criz economic. Volumul indemniza iilor de sprijin sau

46

al resurselor viznd venitul minim crete datorit efortului de compensare de venituri

realizat de stat.

H.n acest context, trebuie amintit i argumentul culturii politice n creterea

cheltuielilor publice, expus de de Wildavsky (1986). Acesta distinge patru tipologii culturale
susceptibile s influeneze politicile bugetare. 1.Cultura pieei libere i autoreglementrii
care limiteaz bugetul public i refuz egalizarea veniturilor prin redistribuirea indirect.
2.Cultura ierarhiei instituionalizate legitimeaz o ordine colectiv inegalitar, ntr-o
societate de status difereniat i ncurajeaz cheltuielile publice, dar o slab redistribuire
ctre clasele de status inferior. 3.Cultura egalitar sectarian- bazat pe redistribuiri
masive pe vertical, ncurajnd programele sociale, dar i o colectare a impozitelor mai
sczut.4.Cultura fatalist, fr strategie bugetar. Pentru aceste categorii de culturi
bugetare sursa eecurilor guvernamentale este mereu alta, pentru fundamentalitii pieei de
vin este lipsa de productivitate a indivizilor, pentru egalitari ti sunt autorit ile care
tolereaz inegalitile, iar pentru reprezentanii ierarhiei instituionalizate de vin sunt
devianii.
I. Evenimentele catastrofice.Peacock i Wiseman (1967), reprezentani ai teoriei
ireversibilitii creterii cheltuielilor publice

i a fiscalitii coreleaz evoluia taxrii de

evenimentele catastrofice din societate (cele dou razboaie mondiale). Perioadele de rzboi
determin o mai mare indulgen public, toleran fa de taxare, iar perioada de dup
rzboi menine aceast toleran prin intirea nevoilor sociale n obiectivele politicilor fiscalbugetare.
J. Pentru teoria tradiional a finanelor publice, creterea taliei statului se datoreaz
creterii cereri sociale pentru Stat. Nevoia i cererea social de bunuri colective au condus
la creterea cheltuielilor statului. Acest explicaie este atribuit lui Wagner, autorul leii
care i poart numele. Acest consider c exist valoarea raportului dintre cheltuielile
publice i produsul naional brut este mai mare dect 1, cu alte cuvinte c este elastic.
Semnificaia acestei valori este aceea c cererea pentru bunuri colective crete mai repede
ca veniturile. Creterea veniturilor populaiei, o determin pe aceast s afecteze o parte i
mai importan a veniturilor (prin impozite mai mari) pentru cheltuieli publice. Creterea
impozitelor determin o i mai mare cretere a cererii de bunuri publice, care nu este

47

sensibil la variaia preului bunurilor respective. Astfel cererea de bunuri publice explic
creterea impozitelor. La aceast relaie putem aduga i evoluia ascendent a preului
bunurilor respective. Urmtorul reper explicativ, atrage atenia asupra influenei costurilor
n producia de bunuri publice
K. Baumol i efectul de imitaie indus. Pentru Baumol, creterea unor cheltuieli
publice se datoreaz aa numitei boli a costurilor.

Autorul american afirm c n

anumite sectoare economice are loc o cretere a salariilor fr legtur cu creterea

productivitii. Pentru acesta modelul clasic al evoluiei salariului n strns legtur cu
nivelul productivitii nu poate explica evoluii divergente fa de evoluia productivitii a
salariilor n anumite sectoare ale economiei. n general, n sectoare economice munc
intensive, productivitatea nu poate s creasc sau crete puin (educaie, cretere i
asisten copii n cree, artele spectacolului, servicii administrative). Cu toate acestea,
nivelul salariilor n aceste sectoare crete i el deoarece, afirm Baumol, dac nu are loc
creterea respectiv exist riscul ca aceste sectoare s nu mai produc deoarece angajaii
vor dori s activeze n sectoarele cu productivitate ridicat i deci, cu salarii mari.
L.Nu trebuie uitate concluziile colii alegerilor publice (Downs, Buchanan, Tullock)
care aduce o alternativ explicativ pornind de la critica modelelor tradiionale ( de la
ultimele trei punctede mai sus), afirmnd c venitul mediu nu este singurul parametru
determinant al evoluiei cheltuielilor publice. Unele studii econometrice, arat c o
elasticitate puternic superioar unitii privind cererea de bunuri publice se regsete doar
n privina serviciilor de pompieri, parcurilor i slilor de sport. Pentru coala alegerilor
publice ipotezele finanelor publice clasice privind creterea cheltuielilor publice nu se
susin, n cazul unei analize substaniale. Acetia pun n cauz n primul rnd principiul
unanimitii, al posibilitii agregrii de preferine individuale, n preferine sociale, avut n
vedere, nc din anii 50 de Arrow, prin enunarea teoremei imposibilitii. Producia de
bunuri publice nu sunt nici rezultatul unei unanimitii (toi cetenii sunt de acord cu
pstrarea ordinii interne de un serviciu public de ordine i paz), nici cel al unei majoriti.
Ea este rezultatul unei coaliii de minoriti. Statul nu este capabil s rezolve problema
imperfeciunilor pieei, pentru c el caut s rspund cererii unei coaliii majoritare,
crend dou categorii de ceteni: favorizai (faciuni-n sensul lui Cicero), ce pltesc mai
puin dect primesc) i prejudiciai (pltitori non-utilizatori). Grupul, grupurile de
favorizai, faciunile, beneficiaz prin redistribuire de anmite bunuri, fr a fi preocupai

48

de eficacitatea distribuiei respective. Pentru Downs beneficiarii sunt categoriile srace,

pentru Niskanen, Buchanan i Tullock birocraia, electorul median pentru Black i Stigler.
Pentru aceast coal birocraia este n acelai timp principal i agent. Distribuia, este n
acest context un joc cu sum nul (ntre favorizai i prejudiciai) sau cu sum negativ.
Nivelurile superioare de management ale instituiilor publice, autodilat, din perspectiva
numrului de personal i atribuiilor, instituiile conduse, ceea ce duce la o nevoie mai
ridicat de taxe pentru finanaarea aparatului administrativ. Aceast nevoie,

nu este

chestionat sau blocat de legislativ, deaorece acesta este vote dependent urmrind
ctigarea alegerilor viitoare.
Astfel, talia instituiilor publice i nivelul cheltuielilor publice cresc, urmare a unor
procese de mimesis instituional i de automaximizare a utilitii.

caracter politic - bugetele publice sunt expresia afirmrii unor alegeri politice. Bugetele
sunt expresia manifestrii unei autoriti politice. Ele exprim alegeri politice, valori
politice. Bugetele moderne sau post-moderne (aa cum par ele n secolul al XXI-lea) nu
reflect, n sine valorile politice consacrate care au marcat clivajul tipic secolului al
XX-lea stnga-dreapta. Clivajul stnga-dreapta, nu este neaprat semnificativ n
privina construciei bugetare. Astfel, studii realizate n Marea Britanie, SUA, Fran a
sau n rile OECD, au scos n eviden situaii relativ eterogene pe care le putem
sumariza astfel: n Anglia, stnga la putere, se traduce n plan bugetar i fiscal prin
cretere a ratei fiscalitii, a nivelului cheltuielilor publice. n SUA, democra ii i
republicanii au atitudini opuse n privina evoluiei cheltuielilor publice, dar, la
republicani atitudinea conservatoare (influena partizan) privind cheltuielile publice
a fost mult mai puternic atunci cnd a fost preedinte democratul Bill Clinton.
Studiul Cusack (1999) pe 14 ri OECD, a artat c stnga, n perioada 1961-1991, a
fost mai atent la disciplina bugetar n comparaie cu dreapta care, preocupat de
reduceri fiscale nu a mai avut aceeai atitudine fa de cheltuielile bugetare.
La fel s-a ntmplat n Frana guvernat de preedintele Sarkozy.
n acelai spaiu economic, n intervalul 1977-2001, intr-un studiu realizat pe bugetele
oraelor de peste 50000 de locuitori s-a observat c, dup alegeri, bugetele au fost
diminuate att n spaiile ctigate de dreapta ct i n cele de stnga. n rile
scandinave, creterile cheltuielilor publice nu se pot explica prin factorul politic aa
cum argumenteaz studiul Midtbo (1999). Studiile respective vin s confirme n mare
msur opinia obsolescenei clivajului stnga-dreapta (Lasch, 1991), pe motivul

49

mprtirii, att de stnga ct i de dreapta, a acelorai valori fundamentale privind

construcia bugetar.
finanele clasice (aproximativ secolul al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea)
consider bugetul public ca o list a cheltuielilor i a veniturilor publice fr existen a
unei

legturi

cu

dinamica

economiei

naionale,

cu

evoluiile

ndicatorilor

macroeconomici i cu obiectivele de guvernare. Aa cum am mai artat, concep ia

neutralitii bugetare, a limitrii cheltuielilor, a echilibrului bugetar predomin n
discursul economitilor i politicienilor din secolul al XIX-lea i nceputul secolului al
XX-lea. Economistul francez Maurice Duverger a adugat acestor caracteristici i o a
patra caracterul neproductiv al acestuia. Bugetul clasic este consumator, investiiile nu
reprezint un articol bugetar.
finanele moderne leag existena bugetui de dinamica ntregii economii naionale,
politica bugetar reprezentnd un element definitoriu al politicilor conjuncturale,
macroeconomice sau structurale aflate la dispoziia autoritilor publice. Bugetul n
proiecia sa modern, abandoneaz principiile clasice. El este deschis (statul fiind un
participant activ pe piaa mprumuturilor naionale i interna ionale ), este
dezechilibrat (ciclic sau sistematic), este intervenionist i productiv (cheltuielile bugetare
reprezint o soluie pentru asigurarea unei dezvoltri armonioase i de lung durat a
economiei).
Bugetul public se elaboreaz plecnd de la indicatorii economiei naionale, cuprinznd
numai resursele i cheltuielile autoritilor publice.
n discursul specializat se face diferena ntre bugetul general consolidat i sistem bugetar.
Buget general consolidat reprezint ansamblul bugetelor, componente ale
sistemului bugetar, agregate si consolidate ntr-un ntreg.
Prin consolidarea bugetar se nelege operaiunea de eliminare a transferurilor de
sume dintre dou bugete componente ale bugetului general consolidat, n vederea evitrii
dublei evidenieri a acestora. De exemplu, conform clasificaiei bugetare, de la bugetul de
stat se realizeaz transferuri consolidabile, precum:
- transferuri din bugetul de stat ctre bugetele locale pentru investi ii finan ate par ial din
mprumuturile externe;
50

-transferuri din bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale;

- transferuri din bugetul de stat catre bugetul asigurrilor sociale de stat;
- transferuri din bugetul de stat catre bugetul fondului de asigurari sociale de sanatate
(contributia datorata de persoanele care satisfac serviciul militar in termen, etc.).
Astfel, dac nu se realizeaz operaiunea de consolidare bugetar sumele respective
pot fi evideniate de dou ori.
Conform prevederilor legale sistemul bugetar este alctuit din:
a.bugetul de stat;
b.bugetul asigurarilor sociale de stat;
c.bugetele fondurilor speciale;
d.bugetul trezoreriei statului;
e.bugetele institutiilor publice autonome;
f. bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul
asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
g. bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;
h. bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale
caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publicei);
i. bugetul fondurilor externe nerambursabile i
j) bugetele locale.
Structura administrativ a statelor moderne furnizeaz un criteriu important pentru
organizarea sistemului bugetar public.
Astfel, n statele unitare, sistemul bugetar este organizat pe dou nivele: bugetul
administraiei centrale de stat i finanele teritoriale , bugetele administraiei locale. n
statele federale (Germania, Austria sau Belgia, SUA, Brazilia),

sistemul bugetar este

stabilit pe trei nivele : bugetul federaiei (1), i bugetele bugetele statelor membre, ale
provinciilor sau ale landurilor (2) i bugetele locale (3).

Aspecte generale i proceduri bugetare:

nscrierea i aprobarea oricrei cheltuieli publice se face doar n condiiile

stabilirii resurselor din care se vor efectua.

51

Sumele care se cuvin statului se fac venit la bugetul de stat, dac prevederile
legale nu prevd altfel.

Niciun impozit sau taxa nu se nscriu n buget dac nu sunt stabilite prin
lege.

n sistemul financiar public romnesc de regul, toate impozitele indirecte

sunt venituri ale administraiei centrale de stat, iar impozitul pe avere, este
venit la bugetele locale.

Sumele aprobate n limitele crora se pot efectua cheltuieli cu caracter public

reprezint credite bugetare care nu pot fi depite.

Excedentele anuale rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice,

finanate integral din venituri proprii, se reporteaz n anul urmtor.

n execuia bugetului se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat

prin recurgerea la emisiune monetar sau prin finanarea direct de ctre
bnci.

Dac n execuia bugetului apar goluri temporare de cas, acestea pot fi

acoperite, pn la ncasarea veniturilor corespunztoare, pe seama:

resurselor aflate n conturile de trezorerie ale statului;

bonurilor de tezaur, purttoare de dobnda a cror scaden nu poate

depi sfritul anului bugetar (totalul bonurilor de tezaur i al altor
instrumente specifice aflate n circulaie nu va putea depi 8% din
volumul total al cheltuielilor bugetului de stat aprobat);

mprumutului fr dobnd acordat de BNR, care nu poate depi

ntr-un an financiar 10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat,
precum i dublul capitalului acestuia i cel al fondului de rezerv;
acest mprumut trebuie rambursat pn la sfritul anului financiar
respectiv, pe seama veniturilor bugetare sau a unui mprumut de stat
efectuat n condiiile legii.

4. Principiile bugetare
- Principiile bugetare sunt norme orientative ce guverneaz realizarea procesului bugetar.
-Scop: precizarea condiiilor n care se face elaborarea i execuia bugetului public.
- n Romnia, aceste principii bugetare sunt precizate n Legea finanelor publice 500/2002,
fr a cuprinde toate principiile tratate mai jos.
52

Principiile bugetare:
I. principiul universalitii bugetului;
II. principiul unitii bugetului;
III. principiul realitii bugetare;
IV. principiul anualitii bugetului;
V. principiul echilibrului bugetar;
VI. principiul neafectrii veniturilor bugetare;
VII. principiul specializrii;
VIII. principiul publicitaii bugetului;
IX. principiul unitii monetare.
I.Principiul universalitii bugetului:
Art. 8. - (1) Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.
(2) Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia
donaiilor

sponsorizrilor,

care

au

stabilite

destinaii

distincte.

Totalitatea veniturile i cheltuielile unui nivel al autoritii publice trebuie s fie cuprinse n
proiectul de buget pe total venituri i cheltuieli (total brut). Acest tip de raportare a
cheltuielilor instituie regula non-compensrii (non-echivalrii PIB, non-regularizrii)
eliminnd posibilitatea compensrii veniturilor i a cheltuielilor bugetare. Astfel, conform
acestei reguli, nu pot fi fcute compensri ntre venituri i cheltuieli, pe niciun palier al
fondurilor publice de resurse financiare. Toate veniturile trebuie s fie vrsate la buget i
mai apoi pot fi aprobate i realizate cheltuielile necesare, prin legea bugetar.
De pild, activele unui ordonator de credite care sunt propuse spre vnzare nu pot fi
utilizate pentru a compensa o anumit cheltuial public. Pentru aceasta ordonatorul de
credite trebuie nti s obin bani din activele respective, pe care le nregistreaz n contul
de venituri, dup care i poate folosi, pe baza procedurilor definite privind realizarea
cheltuielilor publice pentru instituia respectiv.
Acest principiu al non-compensrii asigur evitarea risipei, dar i posibilele deturnri ale
sumelor respective, i, n acelai timp , asigur premizele un bun control financiar.
Principiul universsalitii are o dubl funcionalitate: a. Tehnic, asigurnd claritatea
conturilor publice, b.politic, asigurnd controlul eficace al parlamentului.
In practica bugetar, principiul universalitii bugetului se respect doar parial, deoarece,
n locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, n care veniturile i

53

cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale n buget, iar altele numai
cu soldurile.
- n practica bugetar din Romania se inscriu numai cu soldul17 :
veniturile de la ntreprinderile publice;
subveniile ctre ntreprinderile publice;
vrsmintele ctre bugetul de stat sau subveniile primite de la acesta, n relaiile dintre
bugetele locale i bugetul statului;
subveniile18 primite n completarea resurselor financiare proprii a unor instituii
publice (universiti, uniti de cercetare tiinific, coli, spitale etc.) i vrsmintele
ctre bugetul Uniunii Europene.
Excepiile de la principiul universalitii au fost acceptate n finan ele moderne att din
motive de eficien organizaional (soldarea veniturilor proprii ale unor instituii ofer un
impuls acestora de a realiza mai multe venituri proprii, diminund ineria administrativ),
ct i din considerente birocratice (vnzarea i introducerea la venituri a sumelor respective
i apoi utilizarea acestora, nseamn proceduri birocratice laborioase consumatoare de
timp i resurse financiare). De asemenea, excepiile pot favoriza o participare mai activ a
ceteanului la politica fiscal, atta vreme ct poate aprecia care este destinaia resurselor
pe care le pltete ctre stat.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
n finanele publice europene regsim acest principiu n Regulamentul 1605-2002, la
articolul 17, precizndu-se c: veniturile totale acoper creditele totale de plat (...). Toate
veniturile i cheltuielile se nregistreaz integral fr a fi regularizate ntre ele (...).
Regulament prevede, la rndul su excepii, dup cum urmeaz:
-contribuiile financiare din partea statelor membre la anumite programe de cercetare;
-veniturile alocate pentru un anumit scop, precum veniturile din fundaii, subvenii, donaii i
moteniri, inclusiv veniturile alocate specifice fiecrei instituii;
-contribuiile la activitile comunitare din partea rilor tere sau a diferitelor organisme
-veniturile obinute din rambursarea sumelor pltite n mod necuvenit;
-veniturile din vnzarea publicaiilor i filmelor, inclusiv a celor pe suport electronic, etc.
17

Iulian Vcrel i colab. Finane publice, pag.511, Ed.Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003

18

Subveniile reprezint anvelope financiare atribuite de ctre o persoan public unei alte persoane publice, pentru
o perioad determinat. n general sunt clasificate n subvenii pentru investiii i subvenii pentru funcionare

54

II.Principiul unitii bugetului:

Art. 10. - (1) Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se
asigura

utilizarea

eficient

monitorizarea

fondurilor

publice.

(2) Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme i denumiri,
se introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiile acestui buget, cu excepia celor
prevzute la art. 62 alin. (1) lit. b) i c) i la art. 68, precum i a celor pentru constituirea,
potrivit

legii,

fondurilor

de

stimulare

personalului.

(3) Veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale
Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli
cu

destinaie

special,

urmnd

regulile

principiile

acestui

buget.

Toate veniturile i cheltuielile statului trebuie cuprinse ntr-un singur document dup o
schem unitar de clasificare a veniturilor i cheltuielilor (de regul clasificaia funcional
ce ine seama de destinaiile acestora).
Avantajele unui astfel de aranjament instituional sunt de ordin politic, tehnic dar i practic,
astfel:

permite prezentarea exact a surselor de provenien a resurselor bugetului i a

utilizrii lor, nlesnind analiza i controlul, tehnic dificil de realizat, dar i costisitoare,
dac ar fi vorba de mai multe conturi.

permite realizarea unor analize comparative la nivel internaional, dar i intern

(serii cronologice), nuanate i relevante statistic.

creaz posibilitatea determinrii exacte a modului n care a fost realizat - respectiv

echilibrat, excedentar, deficitar - execuia bugetar fiind mult mai greu de urmrit n
condiiile n care ar exista numeroase conturi.

Aceast regul nu trebuie interpretat, n sensul c, anual se aprob i execut doar un

singur buget. Legislaia financiar permite rectificri bugetare (dou), cu anumite
condiionri (nu pot fi fcute n primele ase luni ale execuiei bugetare). De asemenea
legislaia naional interzice suplimentarea cheltuielilor publice, cu excep ia suplimentrii
sumelor vrsate n contul datoriei publice i a celor viznd contribu ia Romniei la bugetul
UE.
De regul, acest principiu nu este riguros respectat deoarece se ntocmesc i alte categorii
de bugete cum sunt:

55

 bugete autonome - pentru instituii ale statului cu autonomie financiar deplin i

personalitate juridic care nu figureaz n bugetul general.
bugete anexe reprezentnd anumite resurse financiare alocate pentru destina ii
specifice, ntocmite de instituii sau servicii publice ale statului care ofer servicii i au
autonomie financiar relativ, fr a avea personalitate juridic. Acestea sunt ataate
bugetului statului, operaiunile fiind previzionate, autorizate i executate dup
procedurile bugetului public de stat. n cadrul acestor bugete viramentele i
transferurile sunt interzise.
bugete extraordinare pentru nscrierea unor cheltuieli cu caracter extraordinar,
temporar cum ar fi un buget n caz de rzboi, calamiti naturale,crize economice,
realizate pe baza unor venituri speciale.
conturile speciale de trezorerie evideniaz anumite ncasri ce nu reprezint un venit
la bugetul de stat i pli fr caracter definitiv.Tipologie:
conturi cu afectaie special-specified purpose account- (pentru cheltuieli cu
acoperire n resurse special disponibilizate;) Aceste conturi descriu
operaiuni finanate prin resursele adoptate prin decizii legislative speciale,
cheltuielile fcute fiind n relaie direct cu veniturile ncasate, legiuitorul
permitnd transgresarea regulii nefectrii veniturilor bugetare. Sumele
angajate trebuie s fie egale cu cele ateptate din venituri. Ex. conturile n
care sunt ncasate sumele provenind din tarife percepute de oficiile
Registrului comerului).
conturi de comer (pentru operaiuni cu caracter comercial ale unor
instituii ale statului, fr personalitate juridic; aceste conturi deriv din
activitile industriale i comerciale efectuate cu titlu auxiliar prin serviciile
publice ale statului; Dintre aceste operaiuni putem meniona vnzri, de
exemplu, contul de recepionare i vnzare a mrfurilor primite ca ajutor
strin).
conturi de reglementare cu guvernele altor ri (pe baza unor acorduri
internaionale alte state contribuie la finanarea unor cheltuieli publice ale
rii care deschide aceste conturi; aceste conturi descriu operaii monetare
efectuate cu Guverne strine sau organisme internaionale)
conturi de operaiuni monetare (pentru venituri i cheltuieli rezultate din
emisiunea monetar metalic sau din operaiunile rii cu FMI).

56

 conturi de avans (pentru avansuri acordate colectivitilor locale pn la

ncasarea impozitelor locale).
bugete program - pentru perioade mai mari de un an.
Abaterile de la principiul unitii bugetare sunt acceptate deoarece, n numeroase cazuri,
ele pot determina creterea eficienei prin stimularea apariiei unor comportamente
apropiate de principiile economiei de piaa, n care nivelul pl ilor serviciilor este apropiat
de standardele de calitate ale acelor servicii.
Utilizarea excesiv a fondurilor extrabugetare ca principiu de finanare i utilizare a
banilor publici poate avea i efecte negative, dup cum urmeaz: 19
poate diminua capacitatea de control a modului n care sunt realizate cheltuielile

publice prin nmulirea operaiunilor birocratice pentru aceasta;

poate determina o cretere a costurilor de funcionare prin nevoia de personal

suplimentar nsrcinat cu gestionarea i controlul acestor fonduri

poate distorsiona alocarea resurselor, prin ocolirea procedurilor publice privind

procesul bugetar.
diminuarea transparenei alocative, surs pentru ineficien i utilizare improprie a

fondurilor;

Faciliteaz comportamentul de rent-seeking i abuzul de putere de monopol.

Conduce la mai puin flexibilitate n alocarea i realocarea veniturilor bugetare, n

lipsa unei puteri discreionare care, atunci cnd se impune, poate lua decizii privind
realocrile de resurse financiare publice.

III. Principiul realitii bugetare (bunei gestiuni financiare):

Realizarea bugetului public reprezint unul din cele mai importante i dificile exerci ii de
guvernan. Ateptrile privind construcia bugetar sunt ridicate pentru toate categoriile de
persoane morale i fizice implicate n procesul de redistribuire public, fie ca inte ale
acestui proces, fie ca furnizori de resurse financiare. Dac n perioadele de relativ stabilitate
economic ateptrile sunt centrate pe ideea unei mai reduse impozitri sau pe furnizarea
unor servicii publice mai consistente pentru aceleai resurse atrase, n perioadele de criz,
bugetul statului este vazut ca un spaiu ce permite repriza economic sau ca un spaiu al
19

www.imf.org

57

risipei de resurse, prociclicitatea (diminuarea cheltuielilor n perioada de recesiune)

impunndu-se n opinia unor actori politici sau teoreticieni. Indiferent de timp i situaie
economic, bugetizarea este o practic social ce suscit un continuu i pregnant interes n
ntreaga societate i mai ales, pentru actorii implicai pe piaa politic, n construirea sau n
analiza sa. Construcia bugetar devine un element important n dobndirea sau
dimpotriv, n pierderea de legitimitate a guvernului. Din acest motiv, o construc ie ct
mai curat a bugetelor din sistemul public reprezit att o responsabilitate fireasc
pentru puterea public, ct i o important surs de legitimitate.
n practica bugetar, construcia diferitelor categorii de bugete trebuie s in seama
de faptul c veniturile i cheltuielile trebuie previzionate plecnd de la starea real a
economiei naionale. Bugetizarea realist implic, n opinia lui Anthony (1965), Schick
(1966), trei etape definitorii:
1. Planificarea

strategic,

prin

aceast

funcie

stabilindu-se

obiectivele

organizaionale, schimbarea obiectivelor, resursele ce vor fi utilizate i politicile

prin intermediul crora resursele necesare vor fi obinute.
2. Controlul managerial, ca i n cadrul organizaiilor,controlul managerial realizat la
nivel macroeconomic prin intermediul instituiilor desemnate, asigur realizarea
eficient i efectiv a obiectivelor macro-economice i macro-sociale.
3. Control Operaional, ce urmrete o execuie adecvat a sarcinilor specific fiecrei
instituii implicate n procesul bugetar.
Bugetizarea realist n finanele publice moderne, implic utilizarea unor criterii de
performan n aprecierea interveniei publice pentru a putea observa n ce msur, de-a
lungul unei perioade de timp, s-a produs o optimizare a serviciilor publice oferite
populaiei 20. Bugetizarea realist reflect i eforturile fcute de guvern de a i mbunti
productivitatea, eficiena ca i eficacitatea actului decizional. Azi, indicatorii de
performan sunt elemente asociate nu numai ntreprinderilor i aciunilor private ci i
celor publice, guvernamentale.
Orice proces bugetar, orict de mic este instituia care l realizeaz i pentru care se
realizeaz bugetul, implic utilizarea unor metode diverse pentru realizarea unei
previzionri cantitative, n care spaiul indeterminrii s fie ct mai redus, pentru a putea
apoi, ex post analiza performana n serviciile publice. Dei putem prezuma buna capacitate
20

Virginie GALDEMAR, Lopold GILLES, Marie-Odile SIMON, Les critres dvaluation des politiques sociales
sont-ils pertinents ?, Cahier de recherch, no.299, p.9, www.credoc.fr

58

tehnic i de cunotine a guvernului n realizarea construc iei bugetare, exist dificult i

inerente ale acestui tip de proces. Dimensionarea corect a veniturilor i a cheltuielilor
statului este nti de toate afectat de capacitatea de previzionarea realist a agregatelor
macroeconomice (rata de cretere real i nominal a PIB, rata inflaiei, rata dobnzii
(pentru a previziona evoluia datoriei publice), rata omajului (pentru a previziona
anumite cheltuieli sociale ale statului, dar i pentru a nelege care sunt veniturile pierdute
ale statului ca urmare a utilizrii pariale a resurselor economice), dar i de delictele de
previziune incorect asumat, ale autoritii publice. Pentru guvernani este util ca ntr-o
construcie bugetar s subestimeze nivelul veniturilor. Acest act reflect consistena unui model
de abordare a relaiei cu destinatarii politicilor bugetare, bazat pe ideea ctigului din orice
situaie. Astfel, subestimarea ajut atunci cnd apare un excedent pentru c este expresia unei
politici publice de succes, dar i atunci cnd apare un deficit bugetar (care va fi mai mic, dect
cel previzionat) deci situaia va fi interpretat tot ca un succes al autoritii publice.
Corecta dimensionare a cheltuielilor publice este necesar i, pentru c, n practica
bugetar, evaluarea politicilor publice a devenit un proces obligatoriu, deoarece el pune
fa n fa valoarea financiar a interveniei publice cu rezultatele sale, cu impactul su i
cu nevoile pe care se afirm c le satisface. Este ceea ce solicit s se realizeze concepiile
NouluI Management Public, care argumenteaz puternic pentru introducerea unor criterii
de performan n actul public, apropiate de cele din mediul afacerilor private. Cu toate c,
ncepnd din anii 80 constrngerile de natur financiar au impus introducerea unor
principii de gestiune eficient, cadrul evalurii politicilor publice este unul extrem de dificil
de clarificat, avnd n vedere urmtoarele:
a.

Dificultatea de a defini cu acuratee obiectivele finanrii publice, innd cont de

numeroii i eterogenii actori implicai, dar i de modificarea n timp a obiectivelor
interveniei. Alturi de dificultatea definirii obiectivelor, este dificil de realizat o
prioritizare a acestora dar i fundamentarea unui calcul real al costurilor de
oportunitate asociate diferitelor alternative de finanare. De pild obiectivul
fundamental al politicii agricole este asigurarea competitivitii produselor romneti pe
pieele internaionale? sau Funcionarea unei piee libere pe plan naional pentru aceste
produse? n primul caz, pare c o politic de subvenionare pentru asigurarea
competitivitii este oportun pentru o perioad de timp, n timp ce, n cel de al doilea,
rspunsul ar putea fi politicile antiprotecioniste.

59

b.

Greutatea de a construi indicatori de rezultat relevani; Pe baza exemplului de mai sus

putem observa i dificultatea construirii unui indicator relevant. Astfel, n primul caz
este relevant indicatorul cantitate produs de rapi sau producie de rapi
vndut pe piaa extern sau evoluia produciei de rapi n perioada.... Dac este
corect unul din indicatori, putem asocia logic o producie mai mare de politica de
subvenionare sau aceast producie suplimentar este pur i simplu rodul unor
condiii climaterice mai bune sau este doar rspunsul agricultorilor naionali la
creterea pe plan mondial a solicitrilor de ulei de rapi? n al doilea caz, putem lua
n considerare eliminarea barierelor vamale sau ncheierea de acorduri
comerciale.
Anthony Atkinson (citat in Galdemar et all, 2012) consider c cerinele tehnice pe
care trebuie s le ndeplineasc un indicator de politic public social sunt
urmtoarele:
1. intirea pertinent;
2. Posibilitatea interpretrii facile i acceptat de toi;
3. Robusteea statistic i fiabilitatea;
4. Capacitatea la adaptare la interveniile politice fr a fi manipulabil;
5. Comparativitatea de la o ar la alta i n timp;
6. Actualisabilitatea;
7. Fr generarea unui efort ridicat pentru producia sa;
8. Integrarea ntr-un ansamblu de indicatori;
9. Coerena n ansamblu indicatorilor;
10. Transparen i accesibilitate.

c.

Greutatea interpretrii variaiei indicatorilor selectai; Este aceast variaie rezultatul

politicii publice respective?, Care este orizontul de timp, in interiorul cruia trebuie s
ne ateptm

la rezultatele prognozate?, sunt intrebri legitime al cror rspuns

determin att conturarea sectoarelor-vector ale interveniei ct i dimensiunea

acesteia.
Formatul bugetului i regulile dup care sunt stabilii indicatorii sunt importante
deoarece arat att modul n care se iau deciziile bugetare dar i pentru c elaboreaz
standardele dup care sunt msurate performanele.
Preocuprile naionale pentru analiza n termeni de indicatori de performana a deciziei
publice de finanare a unui obiecct oarecare dateaz de la nceputul secolului al XX-lea.
Astfel n SUA, N 1912 este creat Comisia pentru economie i eficacitate, care recomand
schimbarea metodelor de gestiune n finanele publice, n principal prin introducerea
principiului finanrii pe baz de programe, fr a fi luate n considerare aceste
recomandri de ctre decideni. n 1947 , comisia Hoover propune bugetizarea pe baz de
performan. n 1961, fostul preedinte al Ford, McNamarra, introduce n ministerul
60

aprrii, metoda bugetuului pe baz de programe (metoda Planificare, programare,

bugetizare PPB-), nsemnnd introducerea de obiective strategice pe termen lung
(planificare), urmat de identificarea mijloacelor pentru atingerea obiectivelor strategice
(programare), urmate fiind de bugetizarea resurselor. n 1973, se introduce n bugetizare
logica rezultatului i scorarea rezultatelor n urma prezentrii acestora de responsabilul
decizional.
n Frana, n 1968 este introdus metoda PPB, n instituiile administraiei publice,
sub numele de Raionalizarea Alegerilor Bugetare, metoda ce va fi utilizat n aceste instituii
pn n 1971. Abia n 2001, apariia LOLF (Legea finanelor publice ), sunt introduse din nou
criteriile de performan n judecarea activitii n sectorul public.
Uniunea European pentru anul 2014, recomanda consolidarea finanelor publice pentru
toate rile membre.
n continuare vom prezenta cele mai importante metode prin care este stabilit nivelul
cheltuielilor publice i destinaia acestora laolalt cu principalele nivele de management
implicate i rolul acestora, dar i modul de realizare al controlului bugetar.
Metoda contabil (Line item budgeting sau object class budgeting); reprezint o form de
prezentare a bugetului n care destinaiile veniturilor bugetare sunt grupate pe centre de
cost, cheltuielile fiind astfel, prezentate, separat. Deasemenea, cheltuielile pe centre de
cost pot fi prezentate i ntr-o form comparativ, fiind evideniate i cheltuielile
aferente anului anterior. Destinaiile veniturilor publice sunt desemnate pe baza
experienei anterioare n construcia bugetar.
Metoda este folosit, de obicei, acolo unde cheltuielile guvernamentale sunt grupate pe
uniti administrative.
Evaluare
Acest tip de prezentare a bugetului este util analizelor financiare deoarece este simpl,
flexibil, permind identificarea surselor de risip sau de fraud precum i o modelare
bugetar pe baza execuiei bugetare anterioare, atunci cnd structura i dinamica
cheltuielilor sunt consistente pe o perioad mai lung.
Line item budgeting este i o modalitate de realizare a bugetului n care argumentarea
unei destinaii sau cantitatea de resurse alocat este se realizeaz pe baza experienei
anterioare n modelarea bugetului, att din perspectiva structurii cheltuielilor ct i
dimensiunii acestora.

61

Metoda este puin costisitoare n timp i n bani, att n perioada de proiectare ct i n

perioada execuiei bugetului, neimplicnd restucturri majore ale cheltuielilor de-a
lungul unei perioade ci doar corijri ale distribuiei. Deasemenea prin aceast metod se
pot evita situaiile de alocare eronat a fondurilor publice. Este o metod extrem de util
cnd apar restricii temporale n elaborarea bugetului. Dac se impune o construcie
bugetar rapid, aceast metoda faciliteaz luarea rapid a deciziilor.
ntre dezavantajele majore ale metodei se pot evidenia : a. acceptarea status quo-ului i
limitarea analizelor de structur i b.manifestarea structural a fenomenului de febr a
cheltuielilor , de regul - n acest tip de aranjamente bugetare - n apropierea finalului
anului fiscal. n aceast perioad, n mod obinuit, se nregistreaz o cre tere a nivelului
achiziiilor publice, pe principiul folosete creditele bugetare aprobate sau le vei
pierde!, deoarece n execuia bugetar, reportarea acestora de la un an la altul, n cele
mai multe cazuri nu este posibil. Astfel, scade eficiena i eficacitatea utilizrii
fondurilor publice.
Metoda este folosit nu numai n managementul financiar al instituiilor publice sau
guvernamental ci i n cel al firmelor private.
Metoda automat sau a penultimei n aceast tehnic de construcie bugetar se ia ca
baz execuia bugetar a penultimului an bugetar; pentru ntocmirea bugetului pentru
anul n se utilizeaz ca baz veniturile i cheltuielile anului n-2, deoarece nu se cunosc
realizrile ecuaiei bugetului anului n-1 (anul n curs). Avantajele deriv din simplitatea
tehnic a acestei construcii, necesitnd, prin urmare, un volum mic de lucrri i timp
redus. Dezavantajul principal provine din factorul timp luat n considerare ca baz de
previziune, doi ani fiind suficieni, uneori n spaiul economic pentru a se schimba
complet realitile economice, sociale i politice.
n sistemul financiar public din Romania, n construcia bugetar, se iau n considerare,
pentru stabilirea indicatorilor bugetari, executia anului n-2 i situaia provizorie a
execuiei pe anul n-1, alturi de care se realizeaz estimarile pentru n-3.
Metoda majorrii diminurii; Utilizarea acestei variante presupune luarea n calcul a
unui ritm de variaie a indicatorilor bugetari pe o perioada de 5 -10 ani; Acurateea
actului previzionar prin folosirea acestei metode este, nu de puine ori pus sub semnul
ntrebrii deoarece, n fiecare an intervin factori noi de natur macroeconomic sau
microeconomic ori noi reglementri (evoluii divergente ale PIB-ului, ale inflaiei, ale
ocuprii, ale investiiilor, noi acorduri comerciale, etc) cu o influen mai mare sau mai
62

mic asupra bugetului de stat. Astfel, se pot transpune n viitor influenele negative ale
unor fenomene economico-financiare care s-au manifestat n anii care reprezint baza de
calcul. Alturi de aceasta se pot transpune n viitor i factori pozitivi, prezeni n
exerciiile bugetare anterioare, fr relevan pentru bugetul anului urmtor. Spre
exemplu, n Romania, dac se utiliza doar acest metod de previzionare pentru bugetul
anului 2009, s-ar fi luat n considerare trecutul bugetar fundamentat pe creterea
consistent a PIB-ului din anii anteriori, fr a lua n considerare efectele recentei
recesiunii globale asupra indicatorilor macroeconomici naionali. Prin urmare, pentru a
fi eficient aceast metod trebuie s fie utilizat cnd avem un trend (pozitiv sau
negativ) consistent pe o perioad lung de timp. n lipsa consistenei temporale metoda
este ineficient.
Metoda evalurii directe; Coroboreaz analiza evoluiei veniturilor i cheltuielilor i cu
cea a modificrilor legislative; previziunea veniturilor se face n funcie de situaiile
conjuncturale reflectate n evoluia bazei fiscale prin: evoluia PIB, evoluia volumului
produciei de bunuri i servicii, salariilor, profiturilor, ale veniturilor etc. Creterea
veniturilor, a tranzaciilor, pot determina o cretere a ncasrilor fiscale. O scdere a
acestora, va determina o scdere a ncasrilor fiscale. Revizuirea cheltuielilor presupune
modificarea, n sensul de solicitri suplimentare fa de nivelul rennoit al cheltuielilor
din anul n curs sau de solicitri diminuate, prin nerennoirea solicitrilor. Modificarea
codului de procedur fiscal, determin modificarea bazei fiscale. Creterea TVA, poate
mri veniturile bugetare crend un spaiu fiscal mai mare pentru autoritile publice.
Acelai lucru este valabil n situaia impozitelor pe locuine i autovehicule, a cror
cretere poate contribui la mrirea spaiului fiscal al autoritilor locale. Invers, o
diminuare a cotei pentru asigurrile sociale diminueaz ncasrile bugetare, diminund
spaiul fiscal la dispoziia guvernului.

Metoda Planificare, Programare, Bugetizare (PPB) are drept argument nevoia de

cuantificare a necesitilor financiare pe termen lung. Dup ce aceste nevoi sunt stabilite
se estimeaz costurile (minime - maxime) ale unor variante alternative i mrimea
creditelor bugetare asociate acestor variante.
Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:
- Planificarea. n aceast faz se stabilesc, n urma unor studii prospective, obiectivele pe
termen lung al politicii guvernamentale respective i cile de realizare ale acestora, integrnd,

63

n procesul administrativ de elaborare a bugetului respectivele obiective, cu posibilitatea ca

acestea s fie supuse unor revizuiri periodice n funcie de condiiile nou aprute.
- Programarea. Presupune definirea clar a obiectivelor ce urmeaz a fi realizate, dup
alegerea unuia dintre programele alternative propuse, ce rspunde cel mai bine obiectivelor
de perspectiv i care maximizeaz rezultatele la acelai efort bugetar. Programul ales trebuie
s corespund cel mai bine politicii administrative n domeniul asumat.
- Bugetizarea. Reprezint etapa de nscriere n buget a tranei anuale din creditul bugetar
corespunztor realizrii obiectivelor de program prevzute pentru anul de referin.
Aceast metod ce funcioneaz pe criterii uneori strict tehnocratice, limiteaz ntr-o oarecare
msur libertatea deciziei politice de a se pronuna asupra unor programe ntocmite pe criterii
tiinifice, dar este eficient n cazul asumrii responsabilitii administratorului de a realiza
obiective pe termen mijlociu sau lung.
.
Metoda baz bugetar zero (ZBB) A fost utilizat pentru prima dat

n practica bugetar din SUA, mai nti de firma Texas Instruments pentru divizia de
cercetare, apoi de ctre statul american Georgia pentru funadmaentarea bugetului propriu.
Preedintele american Jimmy Carter, n anii 70, solicit tuturor ministerelor implementarea
acestei metode. n practica bugetar american, oficial, la aceast metod s-a renunat n
1981. Argumentul principal utilizat pentru o astfel de procedur de planificare bugetar a
fost nevoia de a implica i responsabiliza ealoanele inferioare ale ageniilor administra iei
publice n modelarea bugetar. De asemenea, apariia fenomenului inflaiei bugetare a
constituit o bun oportunitate pentru dezvoltarea acestei metode, al crui obiectiv central era
asigurarea unui control eficace al gestiunii bugetare. Metoda este bazat pe analizele costbeneficiu i cost-eficacitate ale diverselor programe alternative. Aceast metod se opune
incrementalismului bugetar (luarea deciziilor bugetare ntr-un an pe baza rezultatelor
anului anterior), deoarece presupune construirea bugetului plecnd de la zero, de la
definirea obiectivelor strategice, urmat de definirea activitilor i n final, atribuirea
resurselor. Sarcinile noi i cele vechi sunt abordate egal, nicio cheltuial fiind considerat
ab initio necesar.
Metoda const n examinarea critic, periodic, a tuturor cheltuielilor finanate de
la buget, inclusiv cele aprobate i nscrise n bugetele anilor precedeni, reexaminandu-se
astfel utilitatea lor, i pornindu-se totodat de la zero in fiecare nou exerci iu bugetar. Prin

64

urmare metoda, cel puin teoretic, nu permite manifestarea, n elaborarea bugetului a

efectului de motenire, n fapt integrarea n noul buget a unor cheltuieli motenite.
Aplicarea metodei presupune realizarea unor programe alternative, grupate n aa
numitele decizii pachet, fiecare pachet este realizat pe aceeai filozofie ca ntregul
buget. Toate cheltuielile trebuie justificate pentru fiecare perioad. n calculul nevoii de
finanare viitoare se pleac de la o valoare 0 a alocaiilor bugetare, fiecare departament
sau politic a unei organizaii fiind analizat din perspectiva funciunilor i obiectivelor
urmrite i a costurilor finanrii. Bugetele sunt create plecnd de la necesit ile perioadei
urmtoare, exprimate de pachetele de decizie acceptate la alocare, fr a face o evaluare
a dimensiunii bugetului din perioada anterioar. Implementarea strategiilor n finan area
bugetar se realizeaz prin metoda custom fit utilizat pentru diferitele funciuni ale unei
agenii.
Abordarea bugetizrii din perspectiva Custom fit implic parcurgerea urmtoarelor etape :
a. identificarea a trei niveluri de finanare pentru fiecare unitate decizional (nivel de baz
zero, valoare curent a finanrii, finanare suplimentar).
b. determinarea impactului fiecrei metode de finanare asupra programului - ca unitate
de decizie.
c. clasificarea deciziilor de finanare.
Programele considerate ineficiente pot fi eliminate sau combinate cu alte programe ale
ageniei respective.
n acest tip de abordare a construciei bugetare, asigurarea cadrului legal pentru a face
posibil descentralizarea deciziei financiare este obligatorie, ageniile guvernamentale ce
solicit finanarea fiind obligate s justifice nevoile de finanare ntr-un mod concret i
riguros.
Metoda este util deoarece permite parcurgerea unui proces reiterativ, n sensul unei
interogri permanente asupra utilitii unor cheltuieli publice, permind astfel, alocri
bugetare pe baza unor criterii de utilitate public i nu discreionare, proces a crui
finalitate este diminuarea risipei.
Evaluare
Dei ncurajeaz analizele alternative i gndirea critic, metoda B.B.Z. poate fi o surs de
risip de timp pentru structurile de management, i o surs constant de conflicte ntre
respectivele structuri, acestea fiind ntr-o competiie constant pentru demonstrarea
utilitii.

65

Metoda poate fi i o important surs de prioritizare a aciunilor cu efecte pe termen scurt

n dauna celor de planificare pe termen lung, deoarece fiecare unitate operaional va cuta
cele mai bune (n ochii si) argumente pentru a-i justifica existena.
Metoda este util pentru structuri mici att din punct de vedere al programelor de a cror
implementare sunt responsabile ct i din punctul de vedere al resurselor umane implicate.
Ea poate servi ca element de comparaie ntre programe, permind asistarea factorilor de
decizie n luarea hotrrilor privind finanarea, dar, metoda n sine nu stabilete programe
i nu identific probleme.21
Un efect stimulativ al metodei este c a ncurajat comunicarea att pe orizontal ct i
ntre ealoanele de management, datorit nevoii de fundamentare reguroase a deciziilor
pachet.
Autorul mai sus indicat, citnd studii realizate n perioada implementrii la nivel
guvernamental american a metodei analizate afirm c procedura nu a condus la
diminuarea cheltuielilor guvernamentale, dar a permis meninerea multora dintre acestea
sub control.
Metoda aici analizat a nceput a fi reconsiderat odat cu apariia recentei crize
economice. O anchet din 2012, n 36 de state, a Observatorului Internaional de Control
al Gestiunii, arat c 25% din ntreprinderi folosesc metoda n pofida dificultilor de
implementare recunoscute. Ea este acceptat ca o metod paraoc, fiind utilizat de
ntreprinderile cu tradiie, mai rigide n procesul decizional, mpotriva noilor intrai, mult
mai flexibili i dinamici.
n sfrit, McLean (1987) consider c metoda a cunoscut mai multe e ecuri deoarece
nivelul de informaii i raionalitate solicitat pentru construcia bugetar este mult prea
ridicat fa de capacitile umane, ce trebuie s compun deciziile pachet.
Metoda The flexible freeze - (propus de George Bush n SUA, in 1988), reprezint

o metod de dimensionare a cheltuielilor publice fundamentat pe ideea c acestea nu

trebuie s creasc mai repede dect inflaia i, pentru anumite cheltuieli, doar n tandem cu
creterea populaiei, pn n momentul n care veniturile bugetare sunt suficient de mari
astfel nct s permit echilibrul bugetar. Intr-un sistem fiscal, n care economia este n
cretere, nivelul veniturilor bugetare crete ca urmare a creterii veniturilor produse n
ntreaga economie. Acest lucru poate determina o echilibrare a bugetului atta vreme ct
cheltuielile rmn pe un trend de cretere egal cu rata inflaiei sau mai mic. Flexibilitatea
din sintagma de mai sus se refer la faptul c, pentru anumite cheltuieli se accept o
21

Henrz Nicholas, Administraie public i afaceri publice, Ed.Cartier, p.543, Chiinu, 2005.

66

cretere mai mare dect inflaia, atta vreme ct, totalul cheltuielilor are o rat de cretere
egal sau apropiat de cea a inflaiei. La nivel macroeconomic aceast metod poate avea
consecine pozitive importante, diminuarea ratei dobnzii i diminuarea nivelului
ndatorrii publice reprezentnd cele mai importante consecine. De asemenea este
introdus un instrument de reglare automat a cheltuielilor publice, ceea ce inseaman o
diminuare a discreionarismului n decizia fiscal public i mai puin negociere de
favoruri dup expresia folosit de Buchanan i Tulock. Pe de alt parte, potenialul de
reducere al discreionarismului n politica bugetar este diminuat de dimensiunea
flexibilitii, deoarece pentru unele departamente publice se vor putea aloca resurse
suplimentare, n condiiile menineri ngheate a sumei totale, ceea ce va da natere unui
rzboi al argumentelor ntre instituii, pentru a convinge puterea disccreionar de
necesitatea alocrilor suplimentare.

Metoda prioritizrii reprezint o alternativ la metodele clasice util n condiii

economice precare, nelegnd prin aceasta cretere economic slab sau recesiune, cu
reprercursiuni negative asupra nivelului ncasrilor publice. Metoda impune fixarea
cheltuielilor i distribuirea acestora pe programe, pe baza prioritizrii acestora. Principala
dificultate a acestei practici bugetare const n alegerea unor criterii coerente de
prioritizare a cheltuielior publice, dar i de evaluare a riscurilor. n practica bugetar sunt
folosite criterii diferite de prioritizare, ntre care putem aminiti:
1.criteriul recurenei cheltuielilor; anumite cheltuieli publice sunt recurente pentru perioade
lungi de timp. In aceast categorie pot intra de pild cheltuielile pentru funcionarea
ageniilor publice de tipul cheltuielilor salariale sau pentru utiliti. Prin urmare, pe o scal
a prioritilor acestea vor fi primele .
2.criteriul productivitatii; prioritizarea cheltuielilor publice se poate realiza i n funcie de
acest criteriu. Creterea productivitii cheltuielilor publice este important datorit
multiplelor efecte pozitive indirecte i directe asupra actului de decizie public. Ea permite
economii bugetare, realocri de resurse, diminuarea efectelor negative induse asupra altor
ageni economici, dar i creterea alocrilor bugetare ctre alte destinaii considerate
importante ntr-un anumit ciclu politic sau economic. Dealtfel, numeroase studii au
urmrit s stabileasc o legtur ntre nivelul cheltuielilor publice i creterea economic
dar i ntre caegoriile de cheltuieli publice i infleuna lor asupra creterii economice.
Studiile realizate au artat c exist numeroase canale prin care cheltuielile publice pot

67

afecta productivitatea firmelor i creterea economic. ntr-un studiu din 1997, realizat n
cadrul seriei Working Papers a FMI, Tanzi i Zee, au atras atenia asupra a dou canale de
influen: a. direct-prin creterea stocului de capital din economie i 2.indirect-prin
creterea productivitii marginale a factorilor de producie din sectorul privat, ca urmare
a serviciilor educaionale i de sntate oferite populaiei. n privina primului canal, cei
doi arat c de cea mai mare importan n politica economic este determinarea
raportului optim ntre investiiile publice i cele private din economie, deoarece i
investiiile publice sunt supuse legii randamenteleor descresctoare de scal. Cei doi
cercettori arat c, de o importan mare pentru determinarea productivitii
cheltuielilor publice sunt i modalitile de finanare. Astfel, dac sunt finanate printr-o
cretere a impozitelor directe (prin marirea cotelor de impozitare) i o reducere astfel a
ratei economisirii impactul asupra creterii poate fi negativ.
n modelarea bugetar se pot utiliza mai multe metode pentru a analiza productivitatea
cheltuielilor publice:
a.raportul cost eficacitate; anumite cheltuieli publice pot fi ineficiente datorit numrului
mare de rezultate i obiective urmarite. n aceast situaie se ajunge atunci cnd nu se face
o diferen net ntre obiectivele principale i cele secundare ale politicii respective, ceea ce
conduce la o difuziune a cheltuielilor, pe multe categorii de obiective. i intrrile n sistem
sunt in egal msur importante pentru asigurarea utilizrii cu eficien a resurselor
publice. Astfel, cheltuirea unor resurse pentru achiziionarea unor aparate de ultima
generaie pentru diagnosticare medical este inutil dac nu exist suficieni tehnicieni i
medici s le utilizeze i s fac interpretarea rezultatelor. Deasemenea, realizarea unor
faciliti pentru sport este inutil dac populaia tnr din zonele n care s-a construit este
redus. O provocare mare pentru planificatorii de politici publice este decelarea acelor
intrri n sistem care au cea mai mare influen asupra obiectivelor stabilite. Dac un
obiectiv de politic demografic este creterea natalitii, pentru aceasta folosindu-se un
numr oarecare de intrri de tipul : imbuntirii formulei de calcul a alocaiei pentru
concediul de maternitate, dezvoltrii unor servicii de ngrijire copii de tipul creelor sau
serviciilor de cre la domiciliu prin asisteni maternali, creterii alocaiei pentru copii,
asigurrii unor preuri reduse pentru articolele pentru copii prin cote mai reduse de TVA
pentru acestea, este dificil de calculat care dintre msuri are o relevan mai mare n
asigurarea satisfacerii obiectivului respectiv. Chiar dac nu pot fi identificate cu precizie
variaiile variabilei endogene asociate variabilelor exogene din exemplul de mai sus, poate
fi identificat dozajul inadecvat. De exemplu, alocarea unor fonduri ridicate pentru asisteni
68

maternali acas este posibil s fie ineficient avnd n vedere modul tradional de ngrijire
al copiilor din societatea noastr.La fel dac se utilizeaz prea multe resurse financiare
pentru dezvoltarea sistemului de nvmnt teriar n condiiile n care abandonul colar
este foarte ridicat pe celelalte cicluri de nvmnt reflect un dozaj inadecvat. n cadrul
analizei cost-eficacitate analiza costurilor de oportunitate este o analiz semnal a
efectelor posibile asupra altor variabile economice. De pild, creterea cheltuielilor pentru
aprare, n lipsa unui PIB mai mare i deci a unor ncasri bugetare mai mari se face
sacrificnd alte cheltuieli publice. Analiza structural a unei asemenea politici trebuie
realizat pentru a putea face un arbitraj just ntre avantajele i inconvenientele acestei
decizii.
b.utilizarea analizei normative i a judecilor de valoare; eficiena unei politici publice
depinde nu numai de impecabilitatea tehnic a construciei bugetare. Eficiena unei
politici bugetare depinde, n bun msur, de evaluarea acesteia i a celor ce o impun de
ctre publicul vizat. ncertitudinile legate de efectele unei politici bugetare pot fi diminuate
dac nu se subestimeaz judecata etic a populaiei. Nivelul capitalului de ncredere al
populaiei poate constitui un predictor important al succesului ori insuccesului unei politici
bugetare. Capacitatea partidelor i autoritilor publice de a aciona depinde de dovezile pe
care trecutul lor le ofer celor intii de politicile publice. Comportamentul indivizilor fa
de o politic public i eficiena acesteia depind de credibilitatea celui care d semnalul.
Stabilitatea unor politici poate fi un semnal pentru eficiena acestora, ceea ce nseamn c
ele sunt percepute a mbunti poziia celor mai multe grupuri din societate.
3.criteriul efectului multiplicator; de inspiraie keynesist, problema multiplicatorului
bugetar rmne un subiect de interes constant i de studii empirice numeroase i
contradictorii, fr a putea, trage concluzii decisive privind relevana sa n creterea
economic. Dac valoarea multiplicatorului este ridicat, relansarea pe baze bugetare
poate stimula activitatea economic, n timp ce, consolidarea risc s o penalizeze puternic,
degradnd i situaia finanelor publice prin efectul negativ asupra crerii de venituri
bugetare. Dac multiplicatorul este sczut, relansarea nu are efecte puternice asupra
economiei. Consolidarea, in aceste condiii, nu este penalizatoare pentru economie dar nici
nu imbuntete situaia macroeconomic general, cu excepia situaiei n care este
utilizat n tandem cu o politic fiscal expansiv (reducere a fiscalitii). Talia
multiplicatorului variaz de-a lungul ciclului economic: capacitatea acestuia de a stimula
economia pare mai mare in condiiile n care economia este in recesiune - ntrind
argumentele celor ce consider c politica bugetar trebuie s fie contraciclic i nu

69

prociclic - i mai redus atunci cnd economia este n perioada de avnt. ntr-un studiu
recent Crichton Riera et all (2014), realizat pe un eantion de 29 ri membre OECD,
arat c n 44% din cazuri guvernele adopt politici inadecvate, prociclice cresc
cheltuielile n perdioad de cretere i le scad n perioad de recesiune. Multiplicatorul
inregistreaz valorile cele mai mari atunci cnd cheltuileile bugetare cresc ca o consecin
imediat a unei recesiuni (2.3 dup patru trimestre). Autorii mai sus citai arat c dup
recesiuni extreme, valoarea multiplicatorului cheltuielilor bugetare pe termen lung este cea
mai mare (3.2), ceea ce inseamn c atunci cnd sunt recesiuni extreme, reducerea
cheltuielilor publice este mai mic dect a produciei, ceea ce face ca o politic monetar
restrictiv s fie contraproductiv. Autorii concluzioneaz c analiza multiplicatorului nu
este concludent dac se iau in calcul metode lineare de analiz, deoarece valoarea sa este
asimetric de-a lungul perioadei de recesiune. Date fiind situaiile constrngtoare ale
deficitelor publice, deciziile privind destinaiile cheltuielilor publice trebuie s ia n
considerare care sunt acele sectoare publice ce pot avea un efect multiplicator mai
important asupra creterii economice.
4.criteriul bunstrii; Statul determina care sunt serviciile publice ce trebuie oferite
societii, permind satisfacerea interesului privat dar i a celui public. Prioritiyarea
cheltuielilor publice implic o alegere ntre bunuri publice concureniale raportate la
bunurile private, evaluate dup criteriile pieei i alegerea unor servicii publice produse
prin raportarea la o functie de bunstare colectiv, definit pe criterii politice. Din acest
punct de vedere intrebarea dificil la care trebuie rspuns este n ce msur statul face
alegerea corect privind funcia de bunstare colectiv? Etapa final impune analiza
eficienei utilizrii fondurilor pe baza rezultatelor obinute.
Practica bugetar naional ofer numeroase exemple de prioritizare crora de multe ori le
lipsesc criteriile pe baza crora a fost fcut prioritizarea sau acestea sunt foarte generale,
ceea ce arat c n privina comunicrii publice, una din marile probleme de rezolvat este
problema responsabilitii. Cu titlu de exemplu: care sunt criteriile pe baza crora timp de
zece ani a continuat programul public de investiii n sli de sport (1000 de sli n mediul
rural) sau care sunt aceste criterii de prioritizare pentru programul Cornul i laptele?

Bugetarea pe baz de performan (Performance base budgeting). Poate rspunde la ntrebarea

Pentru ce exist o structur public instituional? ntr-o manier direct i fr echivoc.
Bugetarea pe baza performanei reprezint un tip de construc ie bugetar n care se
stabilete apriori ceea ce o unitate monetar cheltuit va realiza, n sensul atingerii unui
70

rezultat msurabil (i.e. creterea angajabilitii studenilor la finalul unui ciclu de studii
sau creterea numrului de kilometri de autostrad realizai sau diminuarea numrului de
accidente rutiere ca urmare a unor cheltuieli cu panouri de atenionare i semnalizare etc.).
n fapt, bugetul pe baz de performane va msura utilitatea unei cheltuieli publice n
termeni unui acces superior a unui grup sau categorii sociale la anumite servicii i bunuri
publice. Aceasta metod de bugetare presupune trecerea de la bugetul pe articole, bazat pe
logica mijloacelor (intrrilor), la bugetul fundamentat pe logica rezultatelor (outputurilor), substitund organizrii administrative o organizare pe baz de programe, ce
regrupeaz activitile determinate de un obiectiv comun. Acest tip de bugetare are drept
scop creterea eficienei unei cheltuieli publice legnd finanarea unei instituii publice
operaionale de rezultatele pe care le va obine 22. Pentru ca aceast metod s permit o
mai bun gestionare a resurselor publice trebuie s fie ndeplinite mai multe condiii ntre
care putem enumera: 1.formularea clar a obiectivelor i rezultatelor scontate, ce justific
resursele solicitate, 2.simplitatea formulrii obiectivelor i a procedurilor de lucru,
3.aplicarea metodei la toate aciunile

omogene ale autoritilor, pentru a conferi

consisten sistemic demersului. Punctele tari ale unei asemenea abordri sunt
posibilitatea unei prioritizri constante a cheltuielilor, ncurajarea cheltuirii cu eficien a
banilor publici, creterea disciplinei fiscale (mbuntirea prioritizrii permite ob inerea
de spaiu fiscal pentru alte cheltuieli publice fr creterea nivelului agregat al acestora.
Bugetizarea pe baz de rezultate se poate face i n interiorul unui buget clasic, prin
utilizarea unor indicatori de performan instituional, de ndeplinirea acestora fiind
condiionat i politica salarial, a unui departament, instituii etc.

Forma cea mai

utilizat a bugetizrii pe baz de performan este bugetarea pe baz de programe.

Bugetare pe baz de programe (Program Budgeting). Implic prezentarea veniturilor i

cheltuielilor pe activiti funcionale sau pe programe. Astfel, o categorie de cheltuieli (de
pild cheltuielile cu salariile vor fi prezentate nu global, ca n cazul bugetrii pe articolei
metode ci pe categorii de programe) Programul va fi unitatea de baz pentru toate
destinaiile veniturilor guvernamentale, prin urmare bugetul va fi de fapt o structur
format din minibugete. Programul este definit ca un ansamblu de aciuni sau activiti
coordonate n timp i spaiu destinate s ating rezultate obiectiv verificabile. De regu
programele sunt gndite pe termen mediu (2-5 ani), ele fiind asociate prioritilor
strategice identificate n faza planificrii guvernamentale. Un program trebuie s fie
distinct de alte programe i s aib o strategie proprie. Deasemenea o structur de
22

Robinson Marc, Duncan Last, A basic models of performance based budgeting, http://blog-pfm.imf.org/files/fadtechnical-manual-1.pdf

71

autoritate independent trebuie s fie asociat fiecrui program. De pild n cadrul

Ministerului sntii pot exista Programul de lupt mpotriva cancerului sau Programul
de prevenie a fumatului sau de prevenie a obezitii, fiecare avnd o structur proprie de
decizie i indicatori de rezultat specifici.
Bugetarea pe program asigur i conexiunea logic, fireasc ntre resurse i rezultate.
Programul este unitatea de baz prin care se va asigura definirea i msurarea
performanelor. n cazul bugetelor multianuale, bugetele anuale trebuie s fie tratate n
acest context ca primul an de realizare a unui program i nu ca un buget separat,
permind astfel, n caz de nevoie, o remodelare bugetar n anul urmtor. Bugetul devine
astfel un instrument financiar pentru implementarea i ajustarea unor politici create
anterior. Clasificarea bugetar pe programe implic dividerea programului n activit i i
finanarea pe activiti. Impune realizarea unei contabiliti pe funcii i organiza ii,
funciile nefiind ns nivel de control. Nivelurile de control pentru bugetul pe program vor
fi n ordine: organizaia, programul, activitile i elementele de cost (salarii, investi ii,
cheltuieli materiale etc.). Bugetarea pe baz de programe a fost o metod folosit pentru
prima data, n politica executivului din SUA n 1961, de ctre Secretarul de Stat pentru
Aprare Robert McNamara. Mai apoi, preedintele Lyndon Johnson a solicitat o astfel de
planificare bugetar tuturor departamentelor executivului. Bugetizarea pe baz de
programe a fost introdus n anii 70 i n instituii globale, cum este cazul Organizaiei
Mondiale a Sntii din 1975, pentru 70 de programe. Deasemenea, Agenia
Internaional pentru energie atomic a utilizat aceast metod ncepnd cu anii 80. Noua
Zeeland a introdus n aceeiai ani, output based model, ca baz pentru analiza
performanei n finanele publice.

Elveia, prin cantonul Geneva a introdus aceast

metod n 2011 (bugetizare pe politici publice i pe programe). Brazilia folosete bugetarea

pe baz de programe (385programe), consistente cu planul financiar pe 4 ani obligatoriu a
fi realizat prin Constituie. Bugetul UE, a fost realizat utiliznd bugetizarea pe programe.
De pild, Programul Erasmus, al UE, a nceput n 1987, n cadrul Lifelong Learning
Programme. Republica Coreea are cea mai avansat bugetizare oe baz de programe din
toate statele dezvoltate, aciunea ncepnd din 2005. Romania, ncepnd cu anul 2000 a
introdus bugetarea pe baz de programe n 8 ministere, iar din 2002 a fost extins la toate
ministerele. Pn acum nicio ar din lume nu a realizat o implementare integral a
acestei metode de bugetizare.
Metodele de bugetare pe baz de programe, presupun proiectarea bugetului n mai multe
variante i alegerea uneia dintre ele n funcie de rezultatele cuantificate n cadrul analizei
72

specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor: costuri avantaje, costuri

eficien, sau alte criterii.
n marea majoritate a cazurilor de construcie bugetar modern, metodele prezentate mai
sus sunt utilizate sub forma unui mix de metode de construcie bugetar, preeminen a
unora fiind determinat, n general de conjunctura economic favorabil sau nu laxismului
bugetar, dar i de constrngeri structurale impuse prin acorduri internaionale sau zonale.
n Romania, conform prevederilor Legii 69/2010, pn la data de 30 mai a fiecrui an,
Guvernul, la propunerea Ministerului Finanelor Publice, aprob strategia fiscalbugetar pentru urmtorii 3 ani, ce conine cadrul macroeconomic care st la baza
politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare i politica fiscalbugetar, cadrul de cheltuieli pe termen mediu.
Guvernul este obligat s depun i proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate n
cadrul fiscal-bugetar.
Deasemenea legea prevede c Limitele pentru soldul total i cheltuielile de personal ale
bugetului general consolidat, aprobate de Parlament, sunt obligatorii pentru urmtorii 2
ani

bugetari.

Cadrul

macroeconomic

conine

informaii

privind

situaia

macroeconomic i prognozele, dup cum urmeaz:

1. pentru anul bugetar curent i 3 ani ulteriori, rezultatele efective ale ultimilor 2 ani
bugetari, referitoare la:
a) produsul intern brut i componentele sale;
b) indicele preurilor de consum i deflatorul produsului intern brut;
c) omajul i ocuparea forei de munc;
d) poziia de cont curent a balanei de pli;
e) premisele ce stau la baza prognozelor;
f) o declaraie privind concordana sau diferenele fa de prognozele Comisiei Europene;
2. prognozele macroeconomice pe termen mediu ce afecteaz politica fiscal.
Cadrul fiscal-bugetar cuprinde plafoane pentru anul bugetar urmtor i 2 ani ulteriori,
rezultatele efective pe 2 ani anteriori anului bugetar n curs i rezultatele estimate ale
anului n curs pentru:
a) soldul bugetului general consolidat, exprimat ca pondere n produsul intern brut;

73

b) cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca pondere n produsul

intern brut, conform prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitar a
personalului pltit din fonduri publice;
c) plafoanele privind finanrile rambursabile care pot fi contractate, precum i cele privind
tragerile din finanrile rambursabile contractate sau care urmeaz s fie contractate de
ctre unitile administrativ-teritoriale;
d) plafoanele privind emiterea de garanii de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor
Publice, i de ctre unitile administrativ-teritoriale;
e) nivelul nominal al cheltuielilor totale i de personal pentru bugetul general consolidat,
bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele instituiilor
autofinanate, bugetele fondurilor speciale i alte bugete componente ale bugetului
general consolidat, exclusiv asistena financiar din partea Uniunii Europene i a altor
donatori;
f) soldul nominal al bugetului general consolidat, bugetului de stat, bugetului asigurrilor
sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i al altor bugete componente ale bugetului
general consolidat;
g) soldul primar al bugetului general consolidat.
Acest principiu nu este cuprins n Legea 500/2002.
n cadrul bugetului Uniunii Europene, principiul bunei gestiuni financiare este reglementat
n interiorul Regulamentului 1605-200, la articolele 27 i 28, n care putem observa
urmtoarele formulri:
Creditele bugetare se utilizeaz n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adic
n conformitate cu principiile economiei, eficienei i eficacitii.
Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituie pentru desf urarea
activitilor sale s fie puse la dispoziie n timp util, n cantitatea i la calitatea adecvate i la
cel mai bun pre.
Principiul eficienei vizeaz cel mai bun raport ntre resursele utilizate i rezultatele obinute.
Principiul eficacitii vizeaz ndeplinirea obiectivelor specifice stabilite i obinerea
rezultatelor scontate.
Regulamentul prevede, n continuare c: pentru toate sectoarele de activitate incluse n
buget se stabilesc obiective specifice, msurabile, realizabile, relevante i datate, realizarea
acestor obiective monitorizndu-se prin indicatori de performan pentru fiecare activitate
Pentru a mbunti procesul decizional, instituiile sunt obligate la evaluri ex antei ex
post, conform orientrilor furnizate de Comisie. Aceste evaluri se aplic tuturor
programelor i activitilor care implic cheltuieli semnificative, iar rezultatele evalurii sunt
comunicate autoritilor nsrcinate cu efectuarea cheltuielilor, autoritilor legislative i
bugetare.
74

IV. Principiul anualitii bugetului:

Art. 11. - (1) Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de
un

an,

care

corespunde

exerciiului

bugetar.

(2) Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul
unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv.
Bugetul se intocmete pentru un an. Autorizarea dat de Parlament pentru
realizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare este valabil pentru o perioad de un an.
Aceast stare de drept impune i concluzia c nu exist lege care s permit unui guvern s
perceap un impozit permanent. Anualitatea trebuie respectat i n privina execuiei
cheltuielilor, autorizarea pentru realizarea acestora acoperind doar un an. Intocmirea pe
un an a bugetului este justificat, n teoria finanelor publice din cel puin trei perspective:
a.controlul regulat al finanelor publice de actorii sistemului politic;
b.obligativitatea tehnic a ordonatorilor de a produce situaii ale execuiei ;
c.economic. Bugetizarea este un proces de predicie. Pentru ca aceast predictivitate s
aib o acuratee ct mai mare, trebuie ca orizontul de timp s nu fie prea ndeprtat. Mai
mult, unele activiti economice au un ritm anual (i.e.agricultura sau sectorul
construciilor), ceea ce permite nregistrarea clar att a rezultatelor activitilor
respective, ct i a procesului de redistribuire a acelei pri a rezultatului final prin
intermediul mecansimelor bugetare.
n finanele publice anualitatea definete:
I.

Perioada pentru care se ntocmete i se aprob bugetul.

Elaborarea i aprobarea bugetului de stat i a celorlalte categorii de bugete din sistemul

bugetar naional se realizeaz pentru o perioad de 12 luni.
n sistemele fiscale anul bugetar poate coincide sau nu cu cel calendaristic.
n Romnia, Frana, Germania, sau Italia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, n
timp ce n Japonia, Marea Britanie, Canada, Israel, anul bugetar ncepe n 01.04 i se
ncheie n 31.03. n Australia i Suedia ncepe n 01.07 i se ncheie n 30.06, iar n SUA,
ncepe la 01.10 i se ncheie pe 30.09.
II.

Perioada n care se execut bugetul.

n practica financiar internaional putem decela dou categorii de sisteme bugetare

75

II.A Sisteme de gestiune bugetar

n acest tip de procedur bugetar cheltuielile i veniturile sunt luate n considerare
n momentul ncasrii acestora, indiferent de perioada autorizrii. Prin urmare execu ia are
la baz principiul perioadei n care se realizeaz plata. Aceast modalitate de execuie
bugetar are cteva avantaje importante ntre care putem aminti: permite o mai bun
urmrire a autorizrii bugetare, permite nchiderea rapid i facil a bugetului, se poate
cunoate cu exactitate ct anume s-a cheltuit n timpul execuiei bugetare i nu n ultimul
rnd permite o execuie de cas riguroas. Principalul dezavantaj este acela c dat fiind
imposibilitatea

reportrii

creditelor bugetare, exist

posibilitatea

cheltuirii

fr

discernmnt a unor mari sume de bani. Chiar dac nu este nevoie de utilizarea resurselor
respective, la sfritul anului sunt autorizate i efectuate cheltuieli n limita bugetului
respectiv pentru a nu se pierde resursele repective i, mai mult pentru a nu se ridica
problema la realizarea bugetul anului urmtor ca indicatorii bugetari s se diminueze
pentru c nu era nevoie de sumele respective. Totodat, rigiditatea sistemelor de gestiune
face ca ntr-un an financiar anume s nu poat fi nscrise operatiunile ncepute n anul
respectiv dar nefinalizate n acel an.
Caracteristici:

la sfritul anului se nchide automat bugetul.

n contul de ncheiere sunt nscrise doar veniturile ncasate i

cheltuielile efectuate.

veniturile nencasate i cheltuielile angajate i neefectuate se

evideniaz n bugetul anului urmtor.

se interzice reportul veniturilor i cheltuielilor de la un an la altul.

creditele bugetare dup ncheierea anului bugetar sunt anulate de

drept.

II.B De exerciiu bugetar cu drepturi constatate (sitauia mai este cunoscut i sub denumirea
de principiul zilei complementare.
Rezultatul unei operaiuni este luat

n considerare

imediat ce opera iunea d

natere la o crean sau la o datorie, indiferent de data ncasrii. Exerci iu se refer la

angajare, lichidare i ordonanare, puin contnd data final a actelor ce certifica plata.
Principalul inconvenient: intrziere n nchiderea bugetului. Deasemenea ridic
dificulti tehnice privind contabilizarea creanelor fiscale i a definirii faptului generator de
nregistrare contabil.
76

n aceste sisteme exist o perioad de timp, de la expirarea anului bugetar pn la

ncheierea contului de exerciiu bugetar. n aceast perioad se continu ncasarea
veniturilor i efectuarea cheltuielilor, toate operaiunile de ncasare a veniturilor i
efectuare a cheltuielilor se reflect n contul de ncheiere a execuiei bugetare n anul n
care au fost prevzute i autorizate, ceea ce nseamn c veniturile i cheltuielile sunt
reflectate integral n bugetul anului respectiv, chiar dac sunt efectuate n anul urmtor.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
Finanele publice moderne cunosc excepii de la acest principiu. Aceste excep ii sunt
reprezentate de:
a. legile bugetare rectificative. Pentru c nivelul veniturilor publice este determinat de
evoluia economiei naionale dar i a celei regionale ori chiar mondiale, el este dificil de
previzionat cu acuratee, chiar i n perioade de stabilitate economic. Acest lucru impune
existena unui mecanism constituional de ajustare a cheltuielilor publice, realizat prin
instituia rectificrii bugetare. Art.108 din Constituia Romniei, art. 2 din Legea finan elor
publice, la care se adaug prevederile Legii 69/2010, creeaz cadrul legal ce permite
rectificarea bugetar. Conform acestora nu pot fi mai mult de dou rectificri anuale, nu
nainte de primele ase luni ale anului i nu mai trziu de 30 noiembrie.
b.reportarea creditelor: prin care se ofer posibilitatea stabilit prin lege de a utiliza
partea de credite rmas n cursul anului anterior. Scopul acestui aranjament este acela de
a evita realizarea unor pli inoportune la sfritul anului pentru evitarea situaiei de
diminuare a creditelor bugetare pentru instituia respectiv n anul urmtor. Reportul
creditelor poate cuprinde att cheltuielile de funcionare ct i capitolele investiionale din
buget.
c.creditele de angajament: Prin acestea se determin creditele maxime pe care un ordonator
le poate angaja intr-un cadru plurianual. Plile se fac n aceste cazuri odat cu finalizarea
unor etape din programul convenit. Procedura bugetar afirm c aceste credite trebuie de
la nceput nscrise n buget, pentru un anumit obiectiv plurianual, urmnd ca n timpul
anului bugetar respectiv s se realizeze doar o parte din pli. n anul urmtor se nscrie n
buget suma rmas de cheltuit, i aa mai departe pn la sfritul angajamentului
plurianual.
Problema plurianualitii
n finanele moderne plurianualitatea bugetar apare ca o procedur din ce n ce mai
necesar datorit ctorva inconveniente ale anualitii din care putem aduce n prim-plan:

77

a.imposibilitatea pentru anumite investiii publice s fie angajate i realizate n decurs de

un an.
b.evoluia economiei pe un model al ciclicitii care nu are are la baz anualitatea. n
teoria economic putem ntlni forme ale ciclicitii n V (CDERE BRUSC NSO IT
DE O CRETERE RAPID), n U (acelai pattern al ciclicitii dar atenuat), n form de L
(cu recesiune de lung durat), care nu au un cadru de referin anual.
Plurianualitatea produce o transparen mai mare, o eficacitate mai ridicat (pentru c
permite o strategie coerent privind programele publice i finanarea acestora, dar i pentru
c permite o mai bun reactivitate n faa conjuncturii economice), o responsabilitate mai
ridicat, recursul la reforme structurale i o prioritizare corect a nevoilor de finan are.
Plurianualitatea poate contribui mai repede la ntoarcerea la echilibrua conturilor publice,
pentru c admite mai puin discreionarism n utilizarea finanelor publice n scopuri
strategice, politice.
Principiul plurianualitii este recunoscut n finanele moderne prin:
a.programarea plurianual.
b.proiectarea plurianual.
c.bugetizarea plurianual (baz indicativ, iar cheltuielile imperative, anual). Suedia,
Olanda, au bugete votate pe o prezentare plurianual, revizuirea acestora realizndu-se n
fiecare an. n Frana, modificarea Constituiei din 2008 a dus la apariia conceptului de legi
de programare ale finanelor publice, prin care se introduce plafonarea creditelor bugetare
pe o perioad de trei ani. n Marea Britanie creditele bugetare fac obiectul unei programri
trienale.
Specifiul bugetului UE.
Anualitatea nseamn c toate creditele nregistrate n buget se autorizeaz pentru un
exerciiu financiar care ncepe la 1 ianuarie i se finalizeaz la 31 decembrie. n
Regulament se face distincia ntre credite difereniate (credite de plat i credite de
angajament, creditele de plat fiind mai sczute dect creditele de angajament deoarece
ultimele n caz de suplimentare a bugetului cresc naintea primelor)) i credite
nedifereniate, nedisociate (cheltuieli administrative, pli directe i msuri de susinere a
agriculturii, n care creditele de angajament egaleaz creditele de plat).
La articolul 8 putem observa urmtoarele prevederi privind executarea bugetului UE :
Veniturile unui exerciiu financiar se nregistreaz n contabilitate pentru exerci iul
financiar pe baza sumelor ncasate n cursul exerciiului financiar, alturi de care ntlnim
Creditele autorizate pentru un anumit exerciiu financiar pot fi utilizate numai pentru
78

acoperirea cheltuielilor angajate i pltite n exerciiul financiar n cauz i pentru acoperirea

sumelor datorate pentru angajamente din exerciiile financiare anterioare i Plile se
nregistreaz n contabilitatea unui exerciiu financiar pe baza plilor efectuate de contabil
pn la data de 31 decembrie a exerciiului n cauz..
La articolul 9 se poate observa: Creditele care nu au fost utilizate pn la sfritul
exerciiului financiar pentru care au fost nregistrate se anuleaz. Reprotul creditelor este
acceptat totui n anumite situaii conform prevederilor art.9 alineatele 2-4.
Aceste articole scot n eviden faptul c bugetul U.E. este un buget a crui execuie se face
pe baza principiilor gestiunii bugetare.
V. Principiul echilibrului bugetar:
Impune ca acoperirea cheltuielilor statului s se realizeze doar pe seama veniturilor
ordinare ale acestuia. Principiul nu face parte din corpul principiilor tradiionale ale
finanelor publice, dar are o relevan din ce n ce mai important n finanele publice
actuale, lupta mpotriva deficitelor fiind expresia unei bune guvernri. Acest principiu nu a
fost impus tradiional prin lege asupra finanelor, deoarece bugetele , n epoca clasic a
finanelor erau concepute echilibrat, dup aceleai principii ca in finanele private.
Recunoaterea importanei sale crescute actuale se traduce i prin decizii care adaug
valoare juridic acestei condiii pentru finane publice responsabile. Aceast valoare
adugat - juridic a echilibrului se traduce prin formularea unor constrngeri
constituionale asupra echilibrului, de tipul celei realizate n Germania ncepnd cu 2009.
Conotaiile conceptului de echilibrul sunt mai bogate dect simpla egalitate contabil
ntre conturile de venituri i cheltuieli. Echilibrul trebuie neles i n sensul n care trebuie
respectat plafonul cheltuielilor , aa cum a fost el convenit prin bugetul public, la votarea
acestuia.
n finanele publice moderne, se admite un anumit deficit bugetar la nivel anual, cu
posibilitatea absorbiei sale ntr-un interval redus de timp. Pentru economiti deficitul
bugetar joac diferite roluri n economie: keynesistii consider c acesta poate avea efecte
pozitive, contribuind la stimularea creterii economice i rezultnd din aceasta, n viitor, o
cretere a bazei generatoare de venituri publice (cum ar fi cheltuieli pentru efectuarea de
investiii) n timp ce economitii neoliberali aduc n prim plan efectele negative dac este de

79

lung durat i de dimensiuni mari (cum ar fi n cazul deficitelor aprute ca urmare a

creteri mari a cheltuielilor fr efecte productive imediate cheltuieli de consum).
John Maynard Keynes considera ca bugetul trebuia s fie ciclic echilibrat, s fie deficitar in
fazele economice de recesiune ce impun o interventie stimulativ, finannd deficitul prin
intermediul datoriei publice ce va putea fi amortizat cu excedentul altor ani. Cu toate
acestea, aplicarea politicii keynesiene de catre guvernele occidentale dupa al doilea razboi
mondial s-a tradus n realitate, printr-un laxism bugetar ce a fcut ca deficitele publice s
fie o prezen susinut an dupa an. Chiar dac n anii de expansiune economic deficitul se
diminueaz ca procent din PIB, el se pstreaz lungi perioade de timp contribuind la ceea
ce FMI numeste deficite structurale ale balanelor de pli.
Echilibrul bugetar este avut n vedere n numeroase aranjamente constitu ionale na ionale.
Astfel, n Austria, n 2011, a fost acceptat amendarea constituiei cu un articol n care s
fie introdus o limit de 60% din PIB, a datoriei publice.
n Germania, n 2009 Constituia a fost amendat cu un articol n care se interzice
guvernului federal s gestioneze un deficit structural mai mare de 0.35% din PIB, iar
landurilor nu li se permite nici un deficit structural.
Constituia Poloniei fixeaz o limit a datoriei publice de 60% din PIB. Aranjamente
constituionale asemntoare au fost acceptate i n Spania, Elveia sau SUA.
n Romania, nu exist aranjament constituional n aceast direcie, dar exist o
convergen ntre opiunile partidelor politice de a se menine, n limitele Tratatului de la
Maastricht, n privina datoriei publice i deficitelor structurale, avnd n vedere obiectivul
adoptrii monedei euro.
Principiul echilibrului n formularea Regulamentului financiar al U.E. afirm c veniturile
i creditele de plat din buget trebuie s fie n echilibru i Soldul fiecrui exerciiu
financiar se nscrie n bugetul exerciiului urmtor ca venit, n cazul unui excedent, sau ca i
credit de plat, n cazul unui deficit
.
VI. Principiul neafectarii veniturilor bugetare
Orice categorie de venituri bugetare se administreaz global, fiind destinat
acoperirii cheltuielilor n ansamblul lor. Veniturile bugetare se depersonalizeaz. Orice venit
bugetar face parte din aceeai mas bugetar, neputnd fi destinat acoperirii unui tip
special de cheltuial. In acest caz nu exist nicio legtur juridic ntre ncasarea unui venit
i afectarea sa pe o categorie de cheltuieli.

80

Aceast regul de construcie bugetar se justific att din punct de vedere politic
ct i economic. Astfel, din punct de vedere politic sunt evitate, n limitele actuale ale
raporturilor de putere ntre diferitele grupri de interese din societate, situa iile de
ierarhizare a cheltuielilor cele mai importante din punct de vedere electoral beneficiind de
resurse sigure (fr a fi justificat, de pild, de ce o cheltuial salarial ar fi mai
important dect una de investitii sau cheltuielile Ministerului Educa iei mai importante
dect cele ale Ministerului Transporturilor).
Din punct de vedere economic putem considera c astfel poate fi evitat risipa (n
caz de excedent rezultat din analiza execuiilor intermediare ale unei institu ii publice,
aceasta ar fi determinat s cheltuieasc fr discernmnt resursele respective, pentru a a
nu fi n situaia ca, n modelarea bugetului instituiei pentru anul urmtor, s se considere
c au fost supraevaluate necesitile sale financiare i prin urmare s i fie afectate mai
puine resurse).
Neafectarea veniturilor bugetare este n acelai timp, justificat i din considerente
structurale, tehnice, deoarece n execuia bugetar, alocarea resurselo

se face cu

ntreruperi. Acestea apar ca urmare a existenei unui decalaj temporal ntre ncasarea
veniturilor i efectuarea cheltuielilor, dar n acelai timp, i ca urmare a unui decalaj de
rezultat ateptat ntre veniturile programate i cele realizate. Decalajul este determinat,
pe de o parte, de termenele legale la care se fac incasarile ctre bugetele publice, iar pe de
alta de nevoile curente ale ageniilor publice, care implic pli realizate cu o regularitate
aproape

zilnic (cheltuieli cu materiale, salariale, intreinere etc) Acest decalaj poate

afecta activitatea instituiilor crora le sunt afectate anumite categorii de venituri, a cror
realizare este dificil att datorit conjuncturii economice (ncasri mai mici din taxele pe
consum) ct i, aa cum spuneam, modului de formare al acestor resurse (de pild intrarea
unor venituri din impozite la anumite intervale regulate (lunar, trimestrial anual, la
depunerea declaraiei etc. ).
- n practica bugetar sunt consemnate ca i n celelalte cazuri, abateri de la acest
principiu, ntre acestea putnd enumera:

Pstrarea la dispoziia instituiilor publice a unor cote din veniturile proprii, pentru
aciuni instituionale.

ntocmirea unor bugete extraordinare, autonome, anexe, conturi speciale (pentru

operaiuni de comer, pentru destinaii speciale, pentru operaiuni monetare), ale
cror operaiuni sunt prevzute, autorizate i executate n aceleai condiii ca i cele
din bugetul de stat.
81

Abaterile sunt justificate att din perspectiva gestiunii eficiente (cheltuirea autonom a
resurselor prorpii, dar i alocare discreionar a unor venituri poate oferi informa ii
importante privind capacitatea unor instituii sau ntreprinderi publice de a gestiona
eficient resurse, ct i din perspectiva consimmntului la impozit (introducerea unui
impozit impopular va fi mai uor acceptat de populaiei sau de ctre agen ii economici
dac veniturile atrase din acesta vor fi utilizate pe obiective clare, de interes general,
demonstrnd solidaritate social).
Acest principiu nu este cuprins n Legea 500/2002.
VII. Principiul specializarii bugetare:
Art. 12. - Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de
provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i
destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare
n bugetul de stat, cheltuielile i veniturile, se cuprind att n sum global ct i
defalcat, dar autorizarea bugetar nu este global. Acest lucru nseamn c n legile
financiare se prevede o specializare a creditului pe anumite categorii de cheltuieli. Aa cum
arat articolul mai sus menionat, pentru clasificarea cheltuielilor se folosete criteriul
naturiii i efectului lor economic, dar i cel al clasificaiei funcionale- ce grupeaz
cheltuielile dup destinaia lor.
Principiul specializrii creditului, n finanele publice din Romania, se reflect n modul n
care este structurat bugetul pe subdiviziuni (pri, capitole, subcapitole, titluri, articole i
alineate. Aceast structurare a bugetelor se regsete i n reglementrile europene, n
Regulamentul financiar 1605 din 2002, precizndu-se creditele sunt specializate pe titluri i
capitole, capitolele sunt divizate n articole i posturi, la articolul 21.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
VIII. Principiul publicitii bugetului :
Art. 9. - Sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin:
a)

dezbaterea

public

proiectelor

de

buget,

cu

prilejul

aprobrii

acestora;

b) dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul

aprobrii

acestora;

c) publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a

bugetelor

conturilor

anuale

de

execuie

acestora;

82

d) mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului

bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege.
IX. Principiul unitii monetare:
- toate operaiunile se exprim n moned naional.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
n Romania, Legea 69/2010, adaug principiilor de mai sus urmtoarele proprii
conceptualizri n construcia i execuia bugetar:
1. Principiul transparentei in ceea ce priveste stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare si derularea
politicii

fiscale

si

bugetare

fixnd

obligativitatea

Guvernului si autoritailor publice locale de a face publice si de a mentine in dezbatere un

interval de timp rezonabil toate informatiile necesare ce permit evaluarea modului de
implementare a politicilor fiscale si bugetare, rezultatelor acestora si a starii finantelor publice
centrale

si,

respectiv,

2.Principiul

locale.
stabilitatii

Guvernul are obligatia de a conduce politica fiscal-bugetara intr-un mod care sa asigure
predictibilitatea acesteia pe termen mediu, in scopul mentinerii stabilitatii macroeconomice.
3. Principiul responsabilitatii fiscale Guvernul are obligatia de a conduce politica fiscal-bugetara
in mod prudent si de a gestiona resursele si obligatiile bugetare, precum si riscurile fiscale de o
maniera care sa asigure sustenabilitatea pozitiei fiscale pe termen mediu si lung. Sustenabilitatea
finantelor publice presupune ca, pe termen mediu si lung, Guvernul sa aiba posibilitatea sa
gestioneze riscuri sau situatii neprevazute, fara a fi nevoit sa opereze ajustari semnificative ale
cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere
economic
4Principiul

sau

social.
echitatii

Guvernul va derula politica fiscal-bugetara luand in calcul impactul financiar potential asupra
generatiilor viitoare, precum si impactul asupra dezvoltarii economice pe termen mediu si lung.
5.Principiul

eficientei

Politica fiscal-bugetara a Guvernului va avea la baza utilizarea efficient a resurselor publice

83

limitate, va fi definit pe baza eficienei economice, iar deciziile de alocare a investiiilor

publice, inclusiv cele finanate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea Europeana i
ali donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economic, precum i pe evaluarea capacitii de
absorbie.
6. Principiul gestionarii eficiente a cheltuielilor de personal pltite din fonduri publice
Politica salarial i a numrului de personal aferent instituiilor, autoritilor, entitilor publice
i/sau de utilitate public trebuie s fie n conformitate cu intele fiscal-bugetare din strategia
fiscal-bugetara, cu scopul de a eficientiza gestiunea fondurilor cu aceasta destinatie.

84

CAPITOLUL 5
PROCESUL BUGETAR
Elemente de analiz:

Elaborarea proiectului de buget.

Aprobarea proiectului de buget .

Execuia bugetar.

ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar.

Controlul bugetar.

Realizarea bugetului, execuia acestuia i controlul bugetar sunt ghidate de un cadru juridic
dens i precis.
n continuare vom prezenta etapele procesului bugetar i aciunile ce se ntreprind de
diferitele instituii publice i n interiorul acestora de departamentele i persoanele
specializate n domeniul execuiei bugetare, aa cum apar ele n cadrul legislativ din
Romania.
Calendarul bugetar
Procesul bugetar putem afirma c se ntinde pe o perioad de 3 ani, deoarece acesta
ncepe cu elaborarea proiectului de buget n anul n-1 i se ncheie odat cu ncheierea contului
de execuie bugetar, n anul n+1.
1.Elaborarea

prognozelor

indicatorilor

macroeconomici

Prognozele indicatorilor macroeconomici si sociali, in conformitate cu prevederile art.28 lit.a), se

elaboreaza de catre Comisia Nationala de Prognoza, pana la data de 1 iunie a anului curent.
Aceste prognoze vor fi actualizate, dupa caz, pe parcursul desfasurarii procesului bugetar, si
publicate

pe

site-ul

Comisiei

Nationale

de

Prognoza."

Pn la data de 31 iulie, Ministerul Finantelor Publice trebuie s nainteze Guvernului limitele de

cheltuieli pentru anul bugetar urmtor, precum i estimrile pentru urmtorii 3 ani, stabilite pe
ordonatorii

principali

de

credite."

Pn la data de 1 august, Ministrul finanelor publice va transmite ordonatorilor principali de

credite, o scrisoare-cadru, care va specifica contextul macroeconomic pe baza caruia vor fi
intocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum si limitele de
cheltuieli

aprobate

de

Guvern.
85

(2) Limitele de cheltuieli aprobate si stabilite pe ordonatori principali de credite potrivit alin.(1)
pot fi redimensionate de catre Ministerul Finantelor Publice, pe baza prognozelor de toamna ale
Comisiei Nationale de Prognoza sau in cazul modificarii ulterioare a legislatiei din domeniu, in
functie de specificul ordonatorului principal de credite, cu informarea Guvernului."
Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 1 septembrie a fiecarui an, sa
depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele la
acesta, pentru anul bugetar urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli si estimarile pentru
urmatorii 3 ani,
Proiectele de buget si anexele la acesta, refacute, se depun la Ministerul Finantelor Publice, pana
la data de 15 septembrie a fiecarui an."
Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite
si a bugetului propriu, intocmeste proiectele legilor bugetare si proiectele bugetelor, pe care le
depune la Guvern pentru prima lectura, pana la data de 30 septembrie a fiecarui an."
Ministerul Finantelor Publice, pe baza prognozelor de toamna ale Comisiei Nationale de
Prognoza, definitiveaza proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite si al bugetului
propriu si proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, pana la data de 1
noiembrie a fiecarui an."
Dupa insusirea de catre Guvern a proiectelor legilor bugetare si de buget, prevazute la alin.
(3^1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai tarziu pana la data de 15 noiembrie
a fiecarui an."
Bugetele se aproba de Parlament pe ansamblu, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum si alineate, dupa caz, si pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum
si creditele de angajament pentru actiuni anuale si multianuale.
Legea 270/2013 pentru modificarea si completarea Legii nr. 500/2002 privind finantele
publice. Lege nr. 270/2013

1.Elaborarea bugetului de stat:

86

Bugetul de stat ct i bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz de puterea

executiv, guvernul avnd drept unic de iniiativ legislativ n acest sens. Proiectul de
buget se elaboreaz de ctre Ministerul Finanelor, dup parcurgerea etapelor prevzute n
calendarul prezentat mai sus.
Elaborarea proiectului ncepe de la jumtatea anului precedent, deoarece doar atunci se
cunoate execuia bugetului din penultimul an i, astfel, se pot utiliza date macroeconomice
mai apropiate de realitatea anului pentru care se face bugetul.
Pentru realizarea bugetului sunt utilizate numeroase documente naionale, att de natura
politic ct i de natur tehnic, ntre care putem repertoria: obiectivele programului de
guvernare, rapoarte ale Institutului naional de statistic, analize ale Ministerului
Finanelor, prognoze ale indicatorilor macroeconomici i sociali realizate de Institutul
naional de prognoz, acordurile ncheiate cu organizaii financiare interna ionale,
documente de politic i strategie sectorial, propunerile pentru cheltuieli realizate de
ordonatorilor principali.
Documentele elaborate i trimise Parlamentului cuprind prevederile privind mrimea
veniturilor i a creditelor bugetare, anexele la proiectul de lege, propuneri de modificri
legislative, expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului (art.15Legea 500/2002).
2.Aprobarea bugetului:
Proiectul de buget se prezint Parlamentului pentru aprrobare.
Atribuiile Parlamanetului n cadrul procesului bugetar sunt urmtoarele :
1.adopt legile bugetare anuale i legile de rectificare.
2.adopt legile contului general anual de execuie. .
n timpul dezbaterilor Parlamentul nu poate aproba amendamente la legile bugetare
anuale, care determin majorarea nivelului deficitului bugetar.
3.dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament presupun, parcurgerea
urmtoarelor etape:
1. prezentarea de ctre primul ministru sau ministrul finanelor, a proiectului
de buget n Parlament;
2. analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare de specialitate;
3. concilierea amendamentelor (modificrilor) propuse la proiectul de buget;
4. aprobarea proiectului de buget n Parlament;
5. ratificarea bugetului de preedintele republicii.

87

Bugetul este votat pe entitate administrativ i pe categorie de cheltuieli.

Entitatea administrativ desemneaz orice instituie public ce face parte din administra ia
de stat i care nu are o alt instituie tutelar.
Titlul bugetar este cel mai nalt nivel de votare al cheltuielilor i corespunde categoriilor
mari economice de cheltuieli (de personal, bunuri i servicii, transferuri, investiii).
3. Execuia bugetului:
Pentru execuia bugetar anual, legea prevede, condiii restrictive, a cror nerespectare
poate atrage rspunderea patrimonial i penal a ordonatorului.
Astfel, cele mai importante prevederi privind execuia bugetului sunt urmtoarele:

Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de

credite si, in cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i
utilizate la alte articole de cheltuieli.

Alocatiile pentru cheltuielile de investiii aprobate pe ordonator principal de credite

nu pot fi virate i utilizate pentru alte categorii de cheltuieli.

Ordonatorii principali de credite trebuie s ntreprind toate msurile necesare

pentru ncadrarea n alocaiile de cheltuieli de personal i n numrul maxim de
posturi aprobate prin legile bugetare anuale.

Se interzice transferul de credite bugetare de la un ordonator la altul i transferul

creditelor de la un capitol bugetar la altul. n ultimul caz, se pot realiza virri de
credite bugetare n limita a 20% din prevederile capitolului bugetar cu justificri
temeinice i doar cu aprobarea MinisteruluiFinanelor, ordonatorii principali de
credite fiind obligai s transmit lunar Ministerului Finantelor Publice, n termen
de 5 zile de la nchiderea lunii, situaia virrilor de credit bugetare aprobate .

-Execuia bugetar se realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i de ctre administraiile

financiare i const n realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor previzionate.
-Aa cum s-a mai artat prevederile de venituri sunt sarcini minime (cu execpia
mprumuturilor care sunt sarcini maxime), iar cheltuielile sunt limite maxime.
-Veniturile i cheltuielile se repartizeaz, n cadrul execuiei bugetare pe trimestre.
-Creditele bugetare aprobate pot fi folosite de ctre ordonatorii principali numai dup
deschiderea de credite de Ministerul Finanelor a conturilor bancare deschise pentru
acestea.
-Pentru a asigura execuia cheltuielilor s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite.
88

Ordonatorul este o persoan care are dreptul de a repartiza creditele bugetare.

Ordonatorii principali de credite sunt minitrii, conductorii celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i
conductorii instituiilor publice.
-Ordonatori secundari sau teriari de credite sunt dup caz, conductorii instituiilor
publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite.
-Ordonatorii teriari sunt spre exemplu rectorii, inspectorii generali n nvamntul
preuniversitar, directorii institutiilor publice operaionale: spitale, coli, teatre, muzee, etc.
Pentru bugetele locale exista doar ordonatori principali i secundari sau teriari, dup caz.
Ordonatori principali: preedinii consiliilor locale judeene i primarii, iar ordonatori
secundari sau teriari, dup caz, conducatorii instituiilor publice cu personalitate juridic
din subordinea organului de decizie al fiecrei unitti administrativ teritoriale. ntre
bugetele consiliilor locale i bugetele judeene nu exist relaii de subordonare. Finan area
din bugetele locale se asigur prin deschideri de credite de ctre ordonatorii principali, n
limita creditelor bugetare aprobate i potrivit destinaiei
"Rolul ordonatorilor de credite Art. 21
(1) Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele de angajament si creditele bugetare
aprobate pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice din subordine sau
coordonare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in
raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(2) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele institutiilor publice din subordine sau
coordonare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in
termen de 15 zile de la intrarea in vigoare a legii bugetare anuale.
(3) Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele de angajament si bugetare aprobate,
potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice subordonate, ai
caror conducatori sunt ordonatori tertiari de credite, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(4) Ordonatorii tertiari de credite angajeaza cheltuieli in limita creditelor de angajament
repartizate si utilizeaza creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea
sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si in
conditiile stabilite prin dispozitiile legale.
(5) Pentru asigurarea unei executii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite vor
repartiza, potrivit alin. (1), creditele de angajament si creditele bugetare dupa retinerea a 10% din
prevederile aprobate acestora.
89

(6) Fac exceptie de la prevederile alin. (5) urmatoarele:

a) cheltuielile de personal, inclusiv cheltuielile de personal care se regasesc in structura altor
subdiviziuni ale clasificatiei bugetare;
b) cheltuielile acordate in bani de natura asistentei sociale si asigurarilor sociale, precum si
contributiilor de asigurari sociale aferente, cheltuielile cu bursele acordate din fonduri publice,
potrivit dispozitiilor legale in vigoare;
c) cheltuielile cu datoria publica;
d) cheltuielile care decurg din obligatii internationale;
e) sumele alocate ordonatorilor principali de credite din Fondul de rezerva bugetara la dispozitia
Guvernului si Fondul de interventie la dispozitia Guvernului, care vor fi repartizate integral.
(7) Repartizarea sumelor retinute in proportie de 10% se face in semestrul al doilea, dupa
examinarea de catre Guvern a raportului semestrial privind situatia economica si bugetara si a
opiniei Consiliului Fiscal cu privire la acesta.
(8) Ordonatorii de credite prevazuti la alin. (1) si (3) au obligatia de a fundamenta, justifica si
utiliza, in conditii de legalitate, regularitate, economicitate, eficienta si eficacitate, creditele
bugetare repartizate din bugetele lor institutiilor subordonate si altor beneficiari ai acestor
fonduri."
Ordonatorii rspund de execuia bugetului n domeniul lor.
Ordonatorii de credite rspund (art.22 Legea 500/2002), de:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare
repartizate i aprobate;
b) realizarea veniturilor;
c)angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d)integritatea

bunurilor

ncredinate

instituiei

pe

care

conduc;

e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor

financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare;
f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a
programului

de

lucrri

de

investiii

publice;

g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;

h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale.
Finantarea de la bugetul de stat a ordonatorilor de credite de subordonare central se
realizeaz n dou etape:

90

- n prima etap se repartizeaz pe trimestre veniturile si cheltuielile prevzute n bugetul

de stat , se aprob de ctre Ministerul Finantelor pe capitole la propunerea ordonatorilor
principali de credite si a organelor teritorile ale Ministerului Finantelor pentru cotele sau
sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si pentru transferurile din bugetul
de stat, pe structura aprobat pentru bugetele locale;
- n a doua etap ordonatorii principali de credite repartizeaz veniturile si cheltuielile
pentru bugetele unittilor subordonate precum si pe celelalte subdiviziuni ale clasificatiei
bugetare.
Finantarea propriu-zis de la bugetul statului se realizeaz mai nti prin deschiderea de
credite bugetare de ctre Ministerul Finantelor pentru dou destinatii:
-acoperirea cheltuielilor lor proprii si,
- pentru repartizri la institutiile publice subordonate.
Deschiderea de credite bugetare se face de ctre Ministerul Finantelor pe baza cererii de
deschidere a creditelor bugetare pentru fiecare capitol de cheltuieli aprobat cu defalcarea
pe categorii de cheltuieli.
Execuia veniturilor bugetare este un proces distinct de execuia cheltuielilor bugetare.
ncasarea veniturilor cuvenite bugetului i, efectuarea plilor de la buget se realizeaz prin
trezoreria statului sau prin sistemul bncilor comerciale, pe baza unor convenii privind
prestarea de servicii, ncheiate ntre acestea i Ministerul Finanelor
Pentru a se putea realiza att execuia cheltuielilor ct i cea a veniturilor trebuie ca patru
principii s fie respectate. Acestea sunt:
1.unitatea bugetar i cea de cas;
2.adoptarea unui plan contabil al instituiilor statului;
3.compatibilitatea ntre nomencaltura bugetar i nomencaltura contabil;
4.separaia clar ntre atribuiile ordonatorului i cele ale contabilului. Aceast separaie
este justificabil att din punctul de vedere al execuiei eficiente a bugetului (separarea
sarcinilor faciliteaz execuia), ct i din punct de vedere juridic, permind un control mai
bun al execuiei.

Execuia cheltuielilor:

91

Execuia cheltuielilor publice este supus unor restricii legale stricte. Cheltuielile ce
se realizeaz din toate categoriile de bugete trebuie s aib la baz dou autorizri:
autorizarea legal i autorizarea bugetar. Prima se refer la reglementarea juridic din
care rezult direct sau indirect o obligaie de plat n sarcina statului, cea de a doua se
refer la creditul prin care se afecteaz fondurile bneti necesare stingerii obigaiilor de
plat.23 n legea finanelor publice se face distincia ntre angajamentul legal i cel bugetar.
Primul se refer la actul juridic prin care se creeaz, n cazul actelor administrative sau
contractelor ori se constat, n cazul legilor, hotrrilor de guvern, acordurilor, hotrrilor
judectoreti, obligaia de plat pe seama fondurilor publice, iar prin angajament bugetar
se nelege actul administrativ prin care rezerv creditul bugetar n vederea stringerii
obligaiei de plat ce decurge din executarea angajamentului legal.
Doar n condiiile n care sunt obinute ambele autorizri se poate realiza o
cheltuial public. n continuare n acelai manual se precizeaz c din perspectiva
ordonatorului (institutiei publice), creditul reprezinta un titlu de creanta asupra casei
statului (trezoreriei), in baza (si in limita) caruia titularii bugetelor aprobate pot dispune
acesteia sa plateasca datoriile rezultate in urma executarii angajamentelor juridice. Din
perspectiva agentului platitor (trezoreriei) creditul reprezinta acea parte din fondurile
publice (constituie pe caile prevazute de lege) in limita carora poate efectua plati din
dispozitia titularului de creanta..
Pentru c n finanele publice exist o separaie strict ntre ordonatorii de credite
i contabilitatea conturilor publice, alegerea unei operaiuni prin care se face o cheltuial
public i realizarea sa sunt fcute de persoane diferite.
Efectuarea cheltuielilor publice implic respectarea destinaiei i a cuantumului
aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare i impune parcurgerea mai multor
faze procedurale succesive, pentru fiecare alocaie bugetar, dup cum urmeaz:
angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata. Primele trei faze sunt n responsabilitatea
ordonatorului de credite iar ultima n sarcina contabilului instituiei publice.
1.angajarea cheltuielilor - Presupune asumarea unei obligaii de plat a unei
instituii publice ctre un ter. : Aceast obligaie, datorie poate fi creat de ordonator
sau doar constatat, ea fiind fcut de predecesori. Angajarea se divide n dou faze: 1.
actul juridic pe baza cruia se face creeaz angajamentul juridic, 2.angajamentul contabil
23

Ministerul finanelor publice , Manual de control financiar preventiv

92

prin care ordonatorul se asigur de existena disponibilitilor bugetare i afecteaz

creditele bugetare pentru realizarea cheltuieli, fr a depi volumul autorizrilor
bugetare. Angajarea are astfel un temei legal i se realizeaz prin semnarea unui contract,
acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi, hotrre judectoareasc i unul contabil,
fiind fcut de ctre ordonatorii de credite principali numai n limita stabilit n buget
pentru aciunile sau obiectivele respective. n rezumat, operaiunea de angajarea poate
rezulta din: 1. Dispoziii legale; 2.Acte individuale al ordonatorului (o comand pentru un
activ material sau pentru un serviciu); din combinaia celor dou (de pild atunci cnd este
angajat o persoan i i se stabilete o anumit ncadrare de ctre ordonator); 3.decizie
judectoareasc.
2.lichidarea n aceast etap se verific dac datoria respectiv este real i apoi se face
constatarea operaiunilor i serviciilor angajate i stabilirea sumei de plat. Se face pe baza
unor acte justificative (cum este cazul unui proces verbal de recepie) sau prin constatare
faptic (furnizarea efectiv a bunurilor i/sau serviciilor contractate), de ctre angajaii
instituiei publice.
3.ordonanarea Reprezint actul administrativ prin care se d o dispoziie de plat
contabilului instituiei pentru plata datoriei. Aparine n exclusivitate ordonatorului,
trebuind s poarte i viza de control financiar preventiv. Ea reprezint acea faz n
procesul execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri i de servicii au fost
efectuate sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat. (Legea 500/2002).
4.plata reprezint actul final prin care instituia public achit obligaiile sale fa de
teri, deci se stinge obligaia statului fa de persoanele fizice sau juridice. Aceast ultim
faz, ce aparine serviciului contabil, ncepe cu verificarea documentelor justificative
urmrind semntura ordonatorului, disponibilitatea creditelor, i validitatea creanei.
Dup aceasta se achit obligaia de plat.

Execuia veniturilor
i n cadrul acestei etape vom ntlni restricii legale ce trebuie urmate de
responsabilii angajai n aceast faz a execuiei bugetare.

Ca i n cazul execuiei

cheltuielilor trebuie parcurse mai multe etape pe parcursul crora vom ntlni separaia
ntre responsabilitile ordonatorilor de credite i cele ale contabililor instituiilor publice.
Ordonatorul are responsabilitatea realizrii a trei operaii administrative:
93

1.Constatarea drepturilor statului n privina ncasrii venitului respectiv. Acesta trebuie s

verifice existena creanei n profitul statului. Ordonatorul trebuie s verifice producerea
faptului generator de impozit (de pild faptul c o main exist n proprietatea unei
persoane fizice), pentru a se putea percepe impozitul respectiv. Cu alte cuvinte acesta
trebuie s verifice existena asietei fiscale, pentru a putea realiza operaiunea de aezare a
impozitului
2. Dup constatarea faptului generator ordonatorul trebuie s stabileasc creana, adic s
stabileasc suma cuvenit n cazul impozitului sau taxei respective. Calcularea impozitului
se poate face de ctre contribuabil (ca n cazul impozitului pe profit sau TVA), de ctre
administraia financiar (cazul impozitului pe venit sau impozitului pe locuin ori pe
main) sau de ctre un ter (impozit pe salariu), cnd calculul se face la surs.
3.ordonanarea propriu zis: emiterea ordinului de ncasare, titlului de ncasare, ce
desemneaz deschiderea rolului, adic nscrierea cuantumului impozitului ntr-un act pe
baza cruia se autorizeaz perceperea unui anumit venit (el poate fi titlu de ncasare sau
ordin de ncasare - dup cum contribuabilul achit spontan sau silit datoria sa).
Dup aceste faze, contabilul primete un 4. aviz de impunere, care reprezint un extras din
rolul persoanei respective, suma de plat (impozit) i intervalul de plat, urmnd s se fac
stingerea datoriei.
Aezarea, lichidarea i emiterea titlului de percepie a impozitului se execut prin
organe specializate ale Ministerului Finanelor, iar ncasarea propriu-zis a creanelor se
realizeaz prin contabili (ncasatori) din serviciul trezoreriei.
Procedura execuiei este identic pentru toate celelalte tipuri de venituri bugetare.
Actele emise de ordonatorii principali sau secundari trebuie s poarte viza
controlului financiar, pe baza acestora efectundu-se pli ce vor afecta resursele statului.
Plata este efectuat de ctre gestionarii de bani publici: contabili, casieri, pltitori.
Pentru realizarea veniturilor este necesar ncasarea acestora la termenul legal i n
cuantumul prevzut. ncasarea veniturilor se face prin unitile trezoreriei sau prin alte
persoane mputernicite special, prin pli prin virament (agentul economic dispune virarea
din contul propriu de la banc n contul bugetului de stat a sumelor datorate bugetului de
stat), pli prin numerar (n cazul persoanelor fizice), prin aplicarea de timbre fiscale mobile
pe acte24.
Execuia veniturilor non-fiscale (veniturile din patrimoniul statului, chirii RAPPS,
dividende de la ntreprinderile statului,
24

din intreprinderile comerciale, industriale i

Dan Drosu aguna, Dan ova Drept financiar public, p.92, Editura ALL Beck, Bucureti.

94

financiare ale statului, amenzi, venituri din licene pentru jocuri de noroc, venituri din
amnezile date de consiliul concurenei, ) se realizeaz n aceeai manier ca cele fiscale.
4. Incheierea i aprobarea contului de execuie bugetar:
n aceast etap se realizeaz o analiz complet privind stadiul realizrii veniturilor i cel
al efecturii cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Contul de ncheiere a execuiei
bugetare este alctuit din totalitatea veniturilor realizate i a cheltuielilor efectuate i
reflect rezultatul execuiei bugetare (deficit sau excedent).
-Contul de ncheiere a execuiei bugetare, este ntocmit de Ministerul Finanelor i este
prezentat Guvernului, care, dup discutare, l supune spre dezbatere i aprobare
Parlamentului.
-n sistemul de exerciiu:

contul de execuie bugetar pe un an cuprinde toate operaiunile aferente

bugetului respectiv, chiar dac efectuarea operaiunilor este ulterioar datei
care marcheaz ncheierea anului bugetar;

pentru o perioada de timp, funcioneaz conturi duble:

-unul referitor la anul bugetar precedent;
-altul privind anul n curs.

-n sistemul de gestiune:

operaiunile prevzute n bugetul unui anumit an, neefectuate pn la

sfritul anului bugetar, se reflect n contul de ncheiere a bugetului pe anul
urmtor;

prin urmare, contul de ncheiere a execuiei bugetare cuprinde operaiunile

efectuate n anul bugetar respectiv, aferente att anului respectiv ct i celui
anterior.

-Contul de execuie bugetar este aprobat i dezbtut de Parlament n al treilea trimestru

al anului urmtor, odat cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru
anul viitor.
5.Controlul bugetar:
Controlul poate fi:
1. politic i legislativ este exercitat de ctre Parlament, n trei situaii distincte:
95

a. cu ocazia examinrii i adoptrii proiectului de buget ;

b. n timpul execuiei bugetare, la cerere sau din oficiu, de comisiile financiare de
specialitate ale acestuia i n baza rapoartelor prezentate de guvern n cursul anului
bugetar ;
c. n momentul examinrii i aprobrii contului de ncheiere a exerciiului bugetar.
2. jurisdicional exercitat de Curtea de Conturi ( se realizeaz prin verificarea, pies cu
pies a actelor justificative, dup care acesta se pronun asupra legalitii actelor
justificative i d sau nu descrcarea de gestiune); Curtea de Conturi cuprinde magistrai
inamovibili a cror atribuie principal este de a judeca pe toti administratorii, contabilii i
gestionarii statului. Pe lng Curtea de Conturi funcioneaza procurorul general financiar
i procurorii financiari. n fiecare jude i n municipiul Bucureti funcioneaza cte o
Camer de Conturi ce cuprinde compartimentul de control financiar i un colegiu
jurisdicional alctuit din judectori financiari i condus de un preedinte. Atribuiile
jurisdicionale ale Curii de Conturi sunt detaliate n Legea 94/1992.
3. administrativ sau de specialitate acesta este un control ierarhic exercitat n cadrul
autoritii executive, astfel:

Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul

finanelor publice, deci examineaz periodic sistemul financiar pe economie,
execuia bugetului de stat i stabilete msuri pentru mbuntirea echilibrului
financiar.

Ministerul finanelor exercit, n numele statului, controlul n ntreaga economie

asupra administrrii i utilizrii fondurilor de la bugetul de stat, a realizrii
veniturilor bugetare i pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale. Organe
specializate din cadrul Ministerului Finanelor:
o Direcia General a Controlului Financiar de Stat i Garda
Financiar.
o La nivelul judeelor i a municipiului Bucureti: Direcii de control
financiar de stat inclusiv secii ale Grzii financiare ce funcioneaz n
cadrul Direciei Generale de finane publice locale.

Controlul propriu al Ministerelor.

96

Controlul bugetar se poate exercita:

a) Controlul preventiv
o

poate opri derularea operaiilor ilegale, sau ineficiente.

b) Controlul concomitent
o

n momentul plii unei marfi sau al unui serviciu prestat.

c) Controlul posterior (postoperativ)

o

are ca obiectiv principal identificarea inclcrilor legii, a neregulilor n

execuia bugetului, stabilirea persoanelor vinovate i sancionarea acestora,
urmrirea recuperrii prejudiciilor aduse statului.

6.Calendarul bugetar

pn la data de 31 martie a anului curent indicatorii macroeconomici i sociali

vor fi elaborai de organele abilitate.

pn la data de 1 mai, Ministerul Finanelor Publice va nainta Guvernului,

obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru anul bugetar pentru care se
elaboreaz proiectul de buget i urmtorii 3 ani, mpreun cu limitele de
cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite,

pn la 15 mai, Guvernul aprob obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru

anul bugetar i informeaz comisiile pentru buget, finane i bnci ale
Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i
ale finanelor publice.

pn la data de 1 iunie, Ministrul finanelor publice transmite ordonatorilor

principali de credite, o scrisoare-cadru care specific contextul macroeconomic
pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a
acestora, precum i limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.

pn la data de 15 iunie, Ministerul Finanelor Publice comunic ordonatorilor

principali de credite limitele de cheltuieli, n vederea definitivrii proiectelor de
buget.

pn la data de 15 iulie, ordonatorii principali de credite au obligaia s depun

la Ministerul Finanelor propunerile pentru proiectul de buget i anexele la

97

acesta, cu ncadrarea n limitele de cheltuieli, i estimrile pentru urmtorii 3

ani.

pn la data de 1 august, proiectele de buget i anexele la acesta, definitivate se

depun la Ministerul Finanelor.

pn la data de 30 septembrie, Ministerul Finanelor, pe baza proiectelor de buget

ale ordonatorilor principali de credite i a bugetului propriu, ntocmete
proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern a
fiecrui an.

pn la data de 15 octombrie, Guvernul supune spre adoptare Parlamentului

proiectelor

legilor

bugetare.

-bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole,

titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de
credite, pentru anul bugetar, precum i creditele de angajament pentru aciuni
multianuale.

dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea
exerciiului bugetar, Guvernul ndeplinete sarcinile prevzute n bugetul anului
precedent, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul 1/12 din
prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic
justificate de ctre ordonatorii principali de credite, sau, dup caz, 1/12 din
sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici
dect

cele

din

anul

precedent.

-instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu
data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea
legii bugetare, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de
buget.

Politica Bugetar
Alturi de politica monetar, politica bugetar reprezint cel mai important levier de
intervenie a statului n economie.
Politica bugetar nseamn folosirea unor instrumente bugetare datorie public, cheltuieli
publice sau fiscalitate pentru a influena conjunctura economic.
Ea reflect o lupt constant ntre comuniti i coaliii de idei, polarizarea elitelor politice
i celor tehnocratice implicate n formularea politicilor publice ducnd la o important
98

polarizare a ideilor privind rolul politicii bugetare n economie, evident pe parcursul

secolului al XX-lea i a celui n care ne aflm. Agenda politicilor, transformarea unor
conjuncturi sau constante ale economiei n probleme, coninutul politicilor reflect situaia
lurii unor decizii publice n condiiile unor certitudini contradictorii aa cum numea
acest proces Michael Thompson.
Aa cum am mai artat, pn n anii 30, volumul cheltuielilor publice, nu reprezenta o
variabil susceptibil s influeneze activitatea economic. ncepnd cu aceast perioad,
sub influena concepiei lui John Maynard Keynes dar i datorit Marii Crize din perioada
1929-1930, n timpul creia, sistemele de autoreglare ale pieelor nu au fost capabile s
reinventeze creterea economic, politica bugetar devine reeta standard mpotriva ciclicitii
economice. Fie c discutm de politici redistributive, de reglementare, distributive i
constitutive, pstrnd taxonomia lui Theodore Lowi sau cea a lui Ingram i Schneider care
pune accentul pe intele politicilor publice (avantajai, oponeni, dependeni sau deviani)
acestea au reprezentat instrumente puternice ale intervenie publice asupra unor inteconstructe sociale construite i reconstruite constant de-a lungul anilor.
Odat cu criza petrolului din anii 70, pe fondul creterii deficitelor bugetare i a datoriei
publice, criticile mpotriva politicilor bugetare se nmulesc, mai ales din partea
reprezentanilor curentelor de gndire neoclasice sau neoliberale. Acetia aduc n prim plan
eecuri ale guvernrii de tipul unor rigiditi instituionale n abordarea grupului int (de
pild politicile pentru asigurarea anselor egale femeilor pe piaa muncii mai sunt adecvate
acum? sau ajutorul social acordat de guvern este acordat unui public corect intit?), probleme
ale funcie de bunstare social sau probleme ale modului inadecvat de funcionare a
procedurilor utilizate n activitile de management public.
Politicile bugetare pot fi mprite n dou mari categorii: politici conjuncturaleutilizate pe termen scurt pentru a permite revenirea la echilibru sau diminuarea
dezechilibrelor pe diferite piee i politici structurale cu obiective pe termen mediu i lung.
Prima categorie de politici bugetare cele conjuncturale - sunt cele de inspiraie
keynesist, scopul lor fiind influenarea diferitelor componente ale cererii globale (consum
privat, consum public, investiii i exporturi). Necesitatea lor pleac de la constatarea c n
perioade de recesiune nivelul cererii globale nu este suficient de ridicat pentru a se ajunge
la ocupare deplin, prin situaia de ocupare deplin nelegnd utilizarea ntregii fore de
munc din economie, cu excepia aceleia aflate n situaia de omaj fricional (2-7% din
fora de munc).

99

Scopul politicilor bugetare conjuncturale n perioad de criz este acela de a stimula

cererea global prin dou categorii de instrumente, a.diminuarea impozitelor (pentru a
crete venitul disponibil al menajelor sau pentru creterea veniturilor firmelor) i
b.creterea cheltuielilor publice (cheltuieli mai mari pentru asisten social, reinserie
profesional, subvenii pentru ntreprinderi, investiii publice, alte categorii de cheltuieli de
transfer, creterea veniturilor salariale prin modificarea salariului minim pe economie etc.).
Politicile bugetare conjuncturale se pot utiliza sau trebuie utilizate nu numai cnd
economia este n situaie de recesiune ci i atunci cnd este ntr-o perioad de cretere prea
mare (supranclzire). n aceste condiii, nivelul cererii globale este mai mare dect oferta,
situaie ce produce inflaie. Scopul intervenie publice este restrngerea cererii globale
printr-o varietate de instrumente (reducere de cheltuieli publice pentru funcionarea,
instituiilor publice, pentru investiii, diminuarea puterii de cumprare a unor grupuri
socio-profesionale prin diminuarea cheltuielilor de transfer etc.). ntr-o fraz rmas
celebr, aparinnd celui mai stabil Presedinte al FED (19 ani), William McChesney
Martin, scopul interveniei guvernamentale n perioade de supranclzire economic este s
ia punch-ul cnd petrecerea este n toi (taking away the punch bowl), cnd petrecerea
este n toi.
Politicile conjuncturale, de mai sus numite i contraciclice mai sunt cunoscute n
literatura de specialitate i sub denumirea de STOP AND GO, sintagma sugernd utilizarea
alternativ a unor politici bugetare, monetare sau de alt natur restrictive, urmate de
unele de relansare.
n practica financiar, alturi de politicile conjuncturale contraciclice sunt utilizate
i politici prociclice, numite i de stabilizare al cror scop este diminuarea infla iei i
reducerea deficitelor. Rezultatul acestor politici este cel mai adesea diminuarea creterii
economice pentru a se obine stabilizarea. Cele mai obinuite msuri prociclice, de
stabilizare sunt reprezentate de diminuarea deficitelor publice (prin cheltuieli publice mai
mici) pentru diminuarea datoriei publice i creterea ratei dobnzii i limitarea
administrativ a creditrii n cazul politicilor monetare.
Obiectivul politicilor conjuncturale este acela de a face recesiunile mai suportabile i
nu de a le elimina.
Politicile bugetare cu efecte structurale urmresc obiective pe termen mediu i lung
al cror scop este modificarea structural a ofertei. Politicile structurale pot lua forma
politicilor sectoriale (agricol, industrial, serviciilor turistice), de imbuntire a cadrului
concurenial (privatizri, diminuarea surselor de ineficien pentru ntreprinderile de stat),

100

politicilor asupra ocuprii (stimularea intreprinderilor care angajeaz tineri, reducerea

timpului de lucru pentru a evita omajul sau pentru a mpiedica noi concedieri, cursuri i
stagii de formare, creterea duratei colarizrii, crearea de slujbe publice, msuri
mpotriva muncii la negru), politicilor de reglementare privind mediul (creterea
subveniilor pentru productorii de energie verde, penalizarea poluatorilor). n afara
acestora, autoritile publice utilizeaz politici de liberalizare a preurilor (i.e.diminuarea
subvenionrii preului gazului natural la agenii economici pentru a mbunti alocarea
resurselor n economie), reforme fiscale pentru promovarea civismului fiscal (diminuarea
exonerrilor, mbuntirea i simplificarea procedurilor pentru plata i calcularea
impozitelor, oferirea de prime fiscale pentru plata impozitelor i diminuarea evaziunii),
politici pentru mbuntirea alocativ a resurselor pe piaa muncii (diminuri ale venitului
minim dac acesta ncurajeaz inactivitatea, diminuarea cotizaiilor sociale dac acestea
sunt prea mari pentru angajatori, dezvoltarea de programe de recalificare), reforme
asupra pieelor financiare (dezvoltarea pieelor secundare a titlurilor publice).
Cteva din aceste instrumente sunt folosite recurent de ctre diverse autoriti
guvernamentale astfel: 1.utilizarea subveniilor i ajutoarelor guvernamentale pentru
stimularea investiiilor pe termen lung, 2.degrevri fiscale (scutirea de plat a impozitului
pentru profitul reinvestit, scutire de plat a impozitului pe profit pentru salariai
suplimentari, reducerea de impozit pentru veniturile din zonele libere, TVA ealonat pentru
vanzrile cu plata n rate etc.), 3.politici de favorizare a aciunilor de cretere a
competitivitii unor firme (n Romania, putem identifica, amortizarea accelerat a
brevetelor i a unor echipamente tehnologice precum maini, unelte, instalaii, computere i
echipamente periferice aferente, stimularea activitilor de cercetare-dezvoltare, prin
acordarea ctre societile care efectueaz astfel de activiti a unor deduceri suplimentare
la calculul profitului impozabil n proporie de 20% a cheltuielilor eligibile. Pentru
incurajarea infiinrii i dezvoltrii de parcuri industriale, tiintifice i tehnologice, sunt
prevazute scutiri de taxe locale pentru activiti situate n incinta acestora, impozite reduse
asupra activelor corporale si necorporale, scutiri ale impozitului pe terenuri, programe de
dezvoltare pentru infrastructur etc.), 4.creearea unui cadru fizic mai favorabil
desfurrii de activiti lucrative (infrastructur rutier, conectarea centrelor de
transport terestru, maritim, fluvial i aerian).
Politicile structurale pot fi folosite alturi de politici conjuncturale de stabilizare,
mpreuna avnd efecte pozitive (implementarea msurilor privind dezvoltarea mediului
concurenial poate conduce la diminuarea preurilor i la diminuarea ratei inflaiei)

101

Macroeconomitii, pot fi mprii - acceptnd c, totui, aceast operaie este destul

de abrupt i schematic - n dou mari categorii: adepii stabilitii naturale a economiei
i cei ce o consider de facto, structural instabil. Dac ne raportm la curentele
economice, atunci am putea introduce dn prima categorie economitii clasici liberali, aa
cum este Jean Baptiste Say sau reprezentatul principal al colii monetariste, Milton
Friedman iar n caea de a doua economitii curentului keynesist i neokeynesiti.
Pentru prima categorie, ineficiena i fluctuaiile economice se datoreaz deciziilor
nefericite de politic economic luate de guverne. Friedman, ntr-un articol-reper din
1951, Effects of a Full-Employment Policy on Economic Stability , consider c o politic
conjunctural este

imposibil deoarece aciunii statului i sunt proprii numeroase

temporizri, ceea ce poate duce la agravri ale situaiilor de dezechilibre. Un alt economist
prestigios Robert Lucas, demonstreaz cu ajutorul teoriei ateptrilor rationale c orice
politic intervenionist a ageniilor guvernamentale este structural ineficient. Pentru
Lucas, deciziile majore pe care le ateptm de la guvern, determin o remodelare a
comportamentelor firmelor i consumatorilor, printr-un mecanism al unor ateptri
autorealizatoare al acestora. Acesta afirm, n opoziie cu J.M. Keynes, c avem de a face
cu o mare instabilitate a comportamentului agenilor vizai de o politic guvernamental.
Datorit acestei instabiliti, o politic guvernamental nu poate fi eficace dect dac ea nu
este anticipat de ageni economici sau de ctre menaje, altminteri fiind dejucat de
ateptrile rationale ale agenilor economici sau ale menajelor. De pild dac Banca
Naional n virtutea transparenei informaionale consider c ne putem atepta la un
anumit curs de schimb al leului fa de euro la sfr itul anului financiar (de pild o
depreciere cu 10%), atunci agenii economici sau menajele vor reaciona la aceast
informaie, autorealizator, ncercnd s cumpere euro acum, deoarece este mai ieftin. O
cretere a cererii de euro pe termen scurt (deplasarea curbei spre dreapta) va determina o
depreciere mai rapid a cursului fa de cea previzionat, punnd n pericol al i indicatoricum ar fi o anumit int de deficit comercial. La fel, dac scepticismul pe pia a bursier
este ridicat, ateptndu/se un crah bursier sau cderi mari ale indicilor bursieri,
speculatorii bursieri vor vinde mai rapid activele lor, provocnd o mai rapid deteriorare a
indicilor bursieri i o mai rapid apropiere a crahului.
Conform acestui autor, rezultatul anterior al unei politici economice nu poate constitui un
indicator pentru a judeca eficacitatea viitoare a unei politici, deoarece regula deciziei
optimale agentului economic se schimb odat cu structura seriilor de decizie. n

102

consecin, o politic conjunctural trebuie s fie limitat la adoptarea de reguli stabile i

previzibile.
Echivalena ricardian sau teorema Barro-Ricardo, adaug nc un moment, n
critica interveniei conjuncturale. Conjectura25 respectiv afirm c n condiiile unui
comportament raional al agenilor economici sau al menajelor, o politic de relansare
conjunctural, prin creterea veniturilor distribuite prin politic bugetar bazat pe deficit, nu
va duce la creterea consumului sau a investiiilor. Acest lucru este posibil deoarece
destinatarii politicilor mai curnd vor economisi, anticipnd creteri viitoare ale impozitelor
pentru finanarea deficitului actual. Practic avem de-a face cu o echivalen ntre cre terea
datoriei publice i creterea viitoare a impozitelor. ntre finanarea prin impozite i cea prin
imprumut nu exist o diferen fundamental.
Urmtorul exemplu, prezentat de Solow, ne poate ajuta s n elegem ce nseamn
aceast echivalen: Dac bugetul statului este n echilibru i guvernul va dori s activeze o
politic de relansare a consumului, mprumutnd menajele cu un miliard de euro,
diuminund impozitele n acelai an cu un miliard de euro, atunci va trebui s se impumute.
mprumutul ia forma unui emisiuni obligatare cu cupon zero de un miliard de euro, pe 10
ani. Aceast operaiune este pentru Barro una neutr, nesporind consumul.
Pentru oponeni, ocurile legate de cererea sau oferta agregat din economie sunt
realiti constante ale economiei, politicile bugetare macroeconomice avnd rolul de
paraocuri.
Este dificil, att de o parte ct i de cealalt s fii avocatul diavolului. Politicile
economice active, voluntariste sunt prezente n rile lumii de cel puin 70 de ani. Ele au
luptat i continu s o fac, cu cererea agregat prea mic, cu inflaia ridicat sau cu
omajul constant ridicat sau cu insuficiena dezvoltare a ofertei n sectoare economice cu
potenial ridicat de cretere. n acelai timp, nu poate fi ignorat realitatea c, anumite
dezechilibre macroeconomice sunt induse de politici macroeconomice greite. Inflaia mare,
oferta inadecvat, strategiile industriale prost alese, politicile sociale ce dau natere unor
comportamente economice procrastinatoare din punct de vedere al cutrii unui loc de
munc sunt fenomene care pun sub semnul intrebrii activismul politicilor bugetare.
Dac totui guvernele propun i implementeaz politici macroeconomice, ce tip de decizii
trebuie ncurajate: cele bazate pe reguli fixe sau politicile discreionare. Kydland i
25

Prin conjectur se nelege un enun care nu este demonstrat, dar care poate fi considerat adevrat deoarece nu
exist un contraexemplu.

103

Prescott, ntr-un articol din 1977, Rules rather than discretion: the inconsistency of optimal
plan, consider c regula fix asigur o mai mare credibilitate politicilor macroeconomice,
asigurnd i o mai mare eficien. Politicle eficiente sunt politici care mbuntesc situaia
alocativ a tuturor, n timp ce o politic discreionar o face pentru o parte a publicului,
ceea ce creeaz dup aceea oportunitatea i justificarea unei reconsiderri viitoare a
politicii pentru mbuntierea situaiei alocative a altui grup interesat. Politicile pasive pot
fi asimilate unui asemenea tip de abordare bazat pe reguli fixe n timp ce politicile
active le putem acorda cu cele discreionare. Chiar dac politicile macroeconomice bazate
pe reguli fixe sunt de preferat celor discreionare, nici construcia acestora nu este lipsit de
dificulti. Principala problem este c funcioneaz ntr-un cadru contractual imperfect,
dup sintagma folosit de unul din reprezentanii cei mai importani ai noii economii
instituionale, Williamson. Aceasta inseamn c de-a lungul execuiei contractului, pot fi
identificate situaii care nu au fost luate n considerare ex ante, deoarece ele nu au fost
imaginate la momentul ncheierii contractului26. Soluia, n opinia lui Wiliamson este de a
se realiza o contractare relaional, n care se cade de acord asupra obiectivelor i
criteriilor de alegere a instrumentelor de intervenie i nu asupra detaliilor aciunii.
De pild, Pactul de stabilitate i cretere economic, (Amsterdam 1997), acordul
politic ntre statele UE, pentru coordonarea politicilor fiscale i monetare. Astfel, Statele
membre se angajeaz s respecte obiectivul bugetar pe termen mediu viznd o situaie
bugetar apropiat de echilibru sau excedentar, angajndu-se s: a.s fac publice, din
proprie iniiativ, recomandrile care le-au fost adresate de ctre Consiliu; b.s ia msurile
bugetare corective necesare pentru atingerea obiectivelor din programele lor de stabilitate
sau de convergen; c.s aplice ajustrile bugetare corective necesare n momentul n care
sunt informate cu privire la existena unui risc de deficit excesiv; d.s corecteze deficitele
excesive n cel mai scurt timp posibil de la apariia acestora; e. nu invoce caracterul
excepional al unui deficit legat de o scdere anual a PIB-ului cu cel puin 2 %, cu excepia
cazului n care se afl ntr-o situaie de recesiune grav (o scdere anual a PIB-ului real cu
cel puin 0,75 %).
Dup cum se poate observa, acordul semnatarilor a fost realizat pe reguli generale i nu pe
detalii de aciune, acestea fiind responsabilitatea autoritilor naionale.
Revizuirea Pactului, din 2004, introduce precizri suplimentare ce confer substan ideii
de contractare relaional. Astfel, n privina meninerii sau atingerii criteriului de
convergen datorie public, se stipuleaz c trebuie luate n considerare condiiile de
26

Giandomenico Majone, Politicile publice i administraia public:idei, interese i instituii, n Rober Goodin i
Hans Dieter Klingemann, coord., Manual de tiin politic, ,p.542, Ed. Polirom, Bucureti, 2005.

104

cretere specifice fiecrei ri, astfel, nct, dac creterea potenial este mai mic dect
cea prevzut, atunci un ritm mai redus de scdere a datoriei publice este conform cu
pactul. Obiectivele pe termen mediu sunt intregite de cel al obligaiei de a nu se depi rata
de 3% a deficitului bugetar, n cursul unei perioade de recesiune, fr a se recurge la o
politic bugetar prociclic, dar i de cel al scderii datoriei publice pentru ca rile
membre s fie mai bine pregtite ocului viitor al mbtrnirii populaiei.
n practica economic naional pot fi ntlnite i alte reguli fixe ce condiioneaz
politicile macroeconomice. ntre acestea putem meniona: tunelul valutar (evoluia
cursului de schimb n limite predefinite), marja de evoluie a ratei inflaiei (1-3%) sau ritmul
de cretere al masei monetare.
Intervenia macroeconomic a statului este problematic nu doar pentru c poate fi
inconsistent temporal din considerente politice, dar i datorit decalajului de
implementare, constitutiv oricrei politici publice. n sistemele financiare publice moderne,
politicile bugetare au nevoie de un orizont oarecare de timp pentru a fi puse n oper. De
pild, n Romania, ntre legiferarea unei msuri de politic fiscal i implementarea sa
exist o diferen ase luni. Pentru politica monetar decalajul este mult mai redus putnd
fi chiar sub o lun.
Economistul american Gregory Mankiw explic problema decalajului de implementare
realiznd o comparaie sugestiv ntre condusul unui autoturism i cel al unui vapor. Dac
politicile de stabilizare ar intra n opera imediat ce se ia decizia de schimbare a direciei
atunci economia ar fi relativ uor de stabilizat.. Este ceea ce se intampl atunci cnd
conduci o main, schimbarea direciei necesitnd o simpl micare a volanului n direcia
necesar. Decizia de politic bugetar seamn din pcate, mai mult, cu pilotajul unei nave
petroliere, spune Mankiw. Micarea inerial a unei nave este att de mare, nct, dup
revenirea crmei la poziia iniial ea continu s se mite n direcia solicitat anterior. n
cazul politicilor macroeconomice, decalajele mari de reacie constituie o regul. Acestea pot
fi mprite n dou categorii: decalaje interne i decalaje externe, numite uneori i decalaje
politice i respective de sistem, utiliznd tipologia propus de Milton Friedmann.
Decalajul intern este decalajul care separ ocul destabilizator de msura de politic
economic care i este adresat. Decalajul intern este de-compus n decalajul de
recunoatere i cel administrativ. Primul este de natur psihologic deoarece reprezint
perioada ce se scurge ntre momentul n care trebuie obiectiv intervenit i cea n care
autoritile devin contiente c trebuie s o fac. Cel de al doilea decalaj se refer la timpul
scurs ntre contientizarea problemei i punerea n opera a instrumentelor de intervenie.
105

Decalajul extern este acela aprut ntre luarea msurilor de intervenie i timpul n care apar
efectele acestor politici.
Un exemplu simplu este cel furnizat recent de dezbaterile privind msurile pentru
creterea ocuprii i relansarea investiiilor n finanele publice din Romania. Dup ieirea
din recesiune, una din preocuprile imediate ale autoritlor este aceea de a stimula
creterea ocuprii i a investiiilor pentru o cretere mai accelerat a PIB. n cazul
Romniei, unul din spaiile de intervenie contientizate de autoriti i dezbtute n spaiul
public a fost aceea acela al diminurii costurilor cu mna de lucru, prin diminuarea CAS
la angajatori. Acesta este momentul contientizrii, care n cazul nostru poate fi
circumscris anului 2013. Anul 2014 este cel n care decalajul intern ajunge n ultima etap
deoarece apare msura de politic economic solicitat (diminuarea CAS cu 5%), al crei
punct de start este octombrie 2014. Decalajul extern, n acest caz, nu poate fi msurat
avnd n vedere perioada scurt de timp scurs de la apariia msurii care face imposibil
analizarea modului n care se contureaz trade-off-ul realizat de mediul de afaceri (spaiul
fiscal mai lejer ii va determina s creasc ocuparea sau s i ridice profiturile).
Impingnd la extrem modelul decalajului de intervenie, putem afirm c datorit
rigiditilor decizionale i inerie ridicate o msur de politic bugetar odat luat poate fi
imediat obsolet, inutil i chiar destabilizatoare.
Decalajul de intervenie poate fi diminuat prin mecanismul stabilizatorilor automai.
Acetia sunt mecanisme care stimuleaz sau diminueaz ncasrile bugetare. Ele intr n
aciune atunci cnd cererea global fluctueaz. Dei unele cheltuieli bugetare sunt rigide,
inelastice, n mod obinuit, fa de evoluia economic (cheltuielile cu salariile
funcionarilor publici sau cheltuielile cu pensile nu se diminueaz atunci cnd economia
este n recesiune), alte cheltuieli sunt legate n mod mecanic de conjunctur. Dac
activitatea economic se diminueaz, n perioada de recesiune, ceea ce provoac o
diminuare a veniturilor bugetare, cheltuielile publice, pe de alt parte, se mresc. Astfel,
cheltuielile cu indemnizaiile pentru omaj, sau ajutoarele sociale cresc atunci cnd
conjunctura economic este defavorabil, meninnd, n parte, puterea de cumprare a
populaiei ce ajunge n situaia de a beneficia de aceste ajutoare publice.
n perioada de cretere economic, veniturile fiscale, dar i cotizaiile sociale cresc n mod
automat, deoarece ele vor fi obinute din venituri salariale mai mari, obinute din creteri
de productivitate, dar i din volume mai mari de bunuri i servicii vndute. Astfel,
ajutoarele sociale se diminueaz automat atunci cnd economia este n perioad de
cretere, ceea ce contribuie la frnarea cererii interne.

106

Stabilizatorii automai nu elimin fluctuaiile. Acetia pot doar contribui la diminuarea

amplitudinii acestora. Pentru a funciona aceste mecanisme, dou condiii sunt necesare: 1.
menajele nu trebuie s i modifice comportamentul de consum i 2. Rata dobnzii nu
trebuie s fie afectat de nevoia de resurse mai mare a autoritilor ca urmare a diminuarii
incasarilor si creterii deficitului. Acestora li se poate aduga nc una i anume ca sistemul
de impozitare s fie progresiv
Conform teoriei consumului fondat pe ipoteza venitului permanent, pe termen scurt,
cheltuielile de consum sunt puin dependente de variaiile veniturilor, ceea ce face ca
evoluia

economiilor

devin

un

factor

stabilizator.

Dac

comportamentul

consumatorului ar fi dominat de ideea venitului curent atunci recesiunea economic ar

determina o cretere a economiilor pentru a securiza persoana de pierderile viitoare de
venituri, ceea ce ar afecta mecanismul de stabilizare automat.
La politique budgtaire
Les politiques de relance mises en oeuvre immdiatement aprs le dclenchement de la crise ont t suivies
rapidement de politiques de rigueur budgtaire au niveau national pour limiter les dficits et dettes publics.
Des plans d'austrit svres ont t demands aux Etats en difficult financire en contrepartie du soutien
apport par le FESF, le FMI ou les interventions de le BCE. Au-del, la discipline budgtaire au sein de la
zone euro a t renforce par le durcissement du pacte de stabilit. Les annonces convergentes des pays
europens visent "rassurer" les marchs financiers. Que peut-on attendre de ces politiques de rigueur
budgtaire au niveau europen ?
Ces politiques d'austrit menes de concert ont un effet rcessif dj visible qui tait prvisible. Elles
risquent de conduire une contraction cumulative de l'activit europenne. Une tude empirique rcente du
FMI a analys les expriences de consolidation budgtaire mene dans les conomies avances[12].
Habituellement, les travaux des conomistes insistent sur les effets non keynsiens (multiplicateur ngatif)
des politiques de restrictions budgtaires, en s'appuyant sur les expriences de quelques pays (Canada,
Danemark, Irlande, Sude) qui sont en ralit trs particulires. Elles concernent des "petites conomies
ouvertes" avec leur propre monnaie, qui ont men des politiques de rigueur budgtaire contre-courant, en
les combinant gnralement avec de la dprciation montaire. L'tude du FMI montre au contraire que
dans tous les pays, depuis 30-40 ans, les effets des consolidations budgtaires sont keynsiens, c'est--dire
dpressifs (multiplicateurs budgtaires positifs et souvent proches de un ou suprieurs un). Une autre
tude publie dans l'American Economic Journal dbut 2012 et signe par 17 conomistes travaillant dans
des banques centrales ou au FMI[13] obtient des rsultats similaires. Elle compare la valeur des
multiplicateurs budgtaires dans les modles macroconomiques DSGE[14] dans le cas de politiques
budgtaires discrtionnaires et montre aussi que les multiplicateurs keynsiens sont toujours positifs dans
ces modles. Dans le cas de l'Europe, le multiplicateur combin (i.e. pour l'ensemble de la zone euro) est
mme suprieur un. En d'autres termes, si tous les pays europens prennent des mesures de
consolidation budgtaire en mme temps, la contraction de l'activit sera suprieure l'impulsion
budgtaire.
Par consquent, la conduite de politiques de rigueur budgtaire dans l'ensemble des pays europens a des
effets rcessifs forts et les dficits publics ne pourront pas se rsorber de cette faon.

107

L'observation des dficits publics des pays de l'eurozone depuis 10 ans (graphique ci-dessus) montre que
ceux-ci taient dj plutt levs avant la crise et que le pacte de stabilit n'tait pas respect dans la
plupart des pays. Tous les pays sont entrs dans la zone euro avec un dficit des finances publiques de 3%
du PIB, c'est--dire le maximum autoris. Les Etats avaient donc peu de marge de manuvre au niveau
budgtaire en cas de ralentissement conomique, comme ce fut le cas en 2002. La France et l'Allemagne ont
viol le pacte de stabilit et de croissance ds 2003 et les pays les plus dficitaires tels que l'Espagne se
sont
retrouvs
avec
des
dficits
considrables
aprs
2008.
Tableau 4 : Les plans de relance et la consolidation budgtaire en Europe

Les plans de relance des pays europens ont t trs diffrents dans leur orientation et leur ampleur
(tableau 4). Par exemple, en 2009, au Royaume-Uni, les mesures discrtionnaires de politique budgtaires
ont t assez massives (2 points de PIB) et ont principalement port sur les mnages (baisse de la TVA). En
France, la relance a t un peu plus modeste (1,6 points de PIB) et a surtout concern les entreprises. En
Allemagne, les mesures ont t plus quilibres dans leur structure. Par la suite, en 2010, certains pays
comme l'Allemagne ont poursuivi et mme accentu la relance budgtaire, mais d'autres comme la France
et surtout la Grce y ont dj mis un frein. Des pays comme l'Irlande ont eu un comportement de free
riding en mettant en place des mesures de consolidation ds 2009 tout en profitant de l'expansion des
autres pays.

108

CAPITOLUL 6
BUGETELE LOCALE

Elemente de analiz:

Organizarea finanelor locale;

Venituri i cheltuieli locale;

Procesul bugetar la nivelul autoritilor locale;

Legea 189-1998

Bugetele locale - aspecte generale:

Bugetul local reprezint actul juridic n care se nscriu veniturile i cheltuielile

colectivitilor locale, pe o perioad de un an.

Bugetele locale sunt instrumente de planificare i conducere a activitii financiare

a unitilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridic (comuna,
oras, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude, municipiul Bucureti);

Origine - apariia bugetelor locale se datoreaz apariiei principiilor autonomiei

i descentralizrii locale aprute n administraia local n majoritatea statelor
moderne.

Aceste principii reprezint premizele obligatorii ale autonomiei financiare,

deoarece autonomia administrativ nu este posibil fr autonomia financiar.

Motivaie - organizarea distinct a finanelor locale pe baza autonomiei lor

financiare este necesar deoarece:
o

comunitile locale cunosc, cel mai bine, nivelul i structura resurselor

baneti de provenien public local i nevoile de resurse financiare
respectiv cheltuielile ce pot fi i trebuie acoperite din resurse publice locale;

permite delimitarea mai exact a patrimoniului public aflat n proprietatea

primriilor, de cel aflat n proprietatea statului;

permite degrevarea finanelor centrale de numeroase cheltuieli ce pot fi

acoperite foarte bine i din resurse locale;
109

permite o urmrire mai eficient i un control mai eficient a modului n care

sunt utilizate fondurile financiare constituite;

autoritile locale pot satisface mai bine cerinele de servicii i utiliti

publice.

Dilem: pn unde se poate ntinde autonomia administrativ i financiar?

In Europa exist trei modele n ceea ce privete raportul dintre finanele publice
centrale i cele locale:
o francez (unitile administrativ teritoriale: regiunea, departamentul,
comuna identitate a competenelor la toate structurile,
o german (federalist, landurile au Constituii, colectivitile locale dispun i
de competene legislative n materie de drept comun , principiul
subsidiaritii este fundamental n organizarea sistemului administrativ),
o britanic (eterogen-autoritile locale sunt comitatele i districtele).

Din punct de vedere al dreptului administrativ sistemul de organizare locala. se

clasifica in:
o autonomie complet
o autonomie limitat
o tutel problemele locale sunt rezolvate de autoritile centrale

Autonomia financiar mbrac deasemenea trei modaliti :

o veniturile proprii constituite n virtutea dreptului de a percepe impozite i
taxe, acoper integral cheltuielile proprii,
o veniturile proprii sunt completate cu sume defalcate din veniturile
bugetului central,
o necesitile proprii sunt finanate integral de la bugetul central.

Comparaii internaionale:
o n UE ponderea veniturilor locale n bugetul general consolidat este ntre
11% Belgia i 46% Danemarca
o in rile n curs de dezvoltare: 4% Mexic i 13% Brazilia
o n Romnia n 2001: 19%

Descentralizarea financiar - principii (Vcrel, 2001) :

o

principiul diversitii, explicat pe seama varietii de forme i a msurii

diferite a solicitrilor de bunuri i servicii publice;

110

principiul echivalenei n finanarea serviciilor publice, explicat pe baza

beneficiilor geografice pe care acestea le aduc cetenilor;

principiul acceptrii costului descentralizarii, determinat de diferenele

fiscale regionale, care se interfereaz cu rspndirea n spaiu a activitilor
economice;

principiul redistribuirii i stabilizrii centralizate, impus de realitatea

conform

creia

comunitile

locale

nu

dispun

de

instrumentele

macroeconomice pentru infptuirea unor obiective de importan naional;

o

principiul compensrii fluxurilor financiare dintre colectiviti, cauzate de

transferurile involuntare de venituri, pe seama deosebirilor economice i care
prejudiciaza infptuirea programelor de cheltuieli;

principiul asigurarii serviciilor sociale vitale, conform cruia aceast sarcina

cade n seama autoritilor centrale; Guvernul trebuie sa ofere minimum de
servicii publice eseniale (sntate, siguran social, educaie) tuturor
cetenilor rii;

principiul accesului echitabil la resursele financiare publice, determinat de

situaia unor colectiviti locale a cror balan de nevoi i capacitate fiscal
este deficitar, necesitnd compensarea minusului de resurse prin transferuri
guvernamentale, pe seama unei scheme prestabilite;

principiul echilibrului financiar, conform cruia repartizarea ntre nivelurile

de autoritate public ale finanelor publice trebuie s asigure exercitarea
conducerii n limita atribuiilor i competenelor ce revin fiecreia (adic,
resursele financiare publice trebuie redistribuite, deopotriv, pentru
acoperirea cheltuielilor cu funcionarea sectorului public n administrarea
statului i n aceea a colectivitii locale).

n Romnia, organizarea teritoriala a finanelor publice este structurat pe niveluri

ierarhice n limitele fiecrei uniti administrative: judee, municipii, orae, comune.
Organizare:
o

Direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat, la

nivel de jude i la nivelul municipiului Bucureti;

Administraiile

financiare,

la

nivelul

municipiilor

al

sectoarelor

municipiului Bucureti;
o

Circumscripiile financiare, la nivelul oraelor;

Percepiile rurale i agenii fiscali, la nivelul comunelor.

111

Toate aceste organe sunt indrumate i controlate de ctre Directia Generala a finanelor
Publice i Controlului Financiar de Stat, cu urmtoarea structur:
o

Direcia de trezorerie, cu serviciile:

a. contabilitatea trezoreriei;
b. metodologie,
c. verificare i control;
d. buget;

Direcia impozite i taxe, cu serviciile:

a. constatare i impunere persoane fizice;
b. constatare i impunere persoane juridice;
c. urmrire persoane juridice;
d. urmrirea i ncasarea impozitelor, taxelor i altor venituri;
e. biroul pentru evidena i valorificarea bunurilor;
f. serviciul TVA;

Direcia controlului financiar de stat, cu serviciile:

a. controlul financiar la regii i societai comerciale;
b. control financiar la instituii publice i ageni economici privai;
c. controlul financiar la societi comerciale de turism i prestri
servicii;

Garda financiar.

Structura veniturilor i cheltuielilor bugetelor locale:

1. Conform clasificaiilor economice i funcionale ONU, structura veniturilor i a
cheltuielilor bugetelor locale este comun cu cea a bugetului de stat (central)
prezentndu-se

astfel:
I.Venituri:

I.1. Veniturile proprii ale bugetelor locale:

a. sunt reglementate prin Legea privind finanele publice i Legea privind
finanele publice locale;
b. cuprind: impozitele, taxele i vrsmintele de venituri cuvenite de la ageni
economici i instituii publice de importan local; impozitele i taxele locale
(de la populaie sau de la persoanele juridice).
I.2. Venituri atribuite, n care intr sumele defalcate din anumite venituri ale
bugetului de stat.
112

I.3. Transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanarea unor obiective de

interes naional, dar care sunt organizate i controlate eficient de ctre organele
locale (cum sunt aciunile de protecie social, unele investiii etc.);
I.4. mprumuturile contractate pe piaa financiar intern sau extern, fie direct,
n numele organelor administraiei publice locale, fie garantate de ctre Guvern.
Veniturile nefiscale sunt reprezentate de veniturile obtinute de catre autoritatile publice din exploatarea
intreprinderilor si bunurilor de care dispun din ipostaza de proprietar. Aceste venituri sunt nefiscale.
Veniturile nefiscale incasate in bugetele locale sunt formate din: varsamintele din profitul net al regiilor autonome
de

importanta

locala,

varsaminte

de

la

institutiile

publice

locale

si

diverse

venituri.

Incepand cu exercitiul financiar al anului 2001, societatile nationale, companiile nationale si societatile comerciale
cu capital integral sau majoritar de stat, precum regiile autonome, sunt obligate la varsarea din profitul contabil
ramas, dupa deducerea impozitului pe profit a unei cote de minimum 50% la bugetul local, in cazul regiilor
autonome sau dividende in cazul societatilor nationale, companiilor nationale si societatilor comerciale cu capital
integral

sau

majoritar

de

stat.

diverse venituri cuprinde: veniturile din recuperarea cheltuielilor de judecata, imputatii, despagubiri, veniturile
din amenzi si penalitati, restituiri de fonduri din finantarea bugetara locala a anilor precedenti, venituri din
concesiuni

si

inchirieri,

incasari

din

valorificarea

bunurilor

confiscate

potrivit

legii.

Veniturile din recuperarea cheltuielilor de judecata si a despagubirilor sunt resursele banesti decise prin hotarari
judecatoresti. Cheltuielile efectuate pentru actele de procedura, administrarea si conservarea probelor si
despagubirile se platesc la bugetul local de catre institutiile publice locale care le recupereaza de la persoanele
stabilite.
Veniturile din amenzi sunt sumele de bani ce se incaseaza in bugetele locale in urma sanctionarii cu amenda a
persoanelor

care

au

incalcat

anumite

legi.

Veniturile din valorificarea legala a bunurilor confiscate sunt resurse banesti care se realizeaza in urma valorificarii
bunurilor confiscate conform unor hotarari judecatoresti sau acte administrative, a bunurilor abandonate de
proprietari

sau

celor

fara

stapan,

precum

si

din

valorificarea

succesiunilor

vacante.

Veniturile din concesionare provin din raporturile reglementate prin contract, prin care concendentul transmite
concesionarului spre administrarea, pe un termen determinat, in schimbul unei redevente o activitate economica,
o subunitate productiva sau un teren proprietate de stat. Contractul de concesiune tine seama de media
beneficiilor din ultimii 5 ani, de dobanda Bancii Nationale a Romaniei si de alte modalitati de plata ale redeventei.
Calculul

si

modul

de

percepere

redeventei

se

determina

printr-un

deviz

anexat

contractului.

Concesiunea se acorda prin licitatie publica, cu conditia ca sa asigure venituri anuale cel putin egale cu media
beneficiilor nete obtinute in ultimii 5 ani in urma exploatarii obiectului concesiunii. Venitul din concesiune nu
poate fi mai mic decat rata dobanzii Bancii Nationale a Romaniei aplicata la valoarea obiectului concesiunii.

II. Cheltuieli:
II.1. Autoritile executive (serviciile publice generale);
II.2. Invamnt, sntate, cultura i religie, asisten social, ajutoare i indemnizaii
(aciuni social-culturale);
II.3. Servicii, dezvoltare public i locuine;
II.4. Transporturi, agricultura, alte aciuni economice (aciuni economice);
II.5. Alte aciuni;

113

II.6. Fondul pentru garantarea mprumuturilor externe, plata dobnzilor i a

comisioanelor aferente;
II.7. Plai de dobnzi i comisioane (datoria public i altele);
II.8. Rambursri de mprumuturi (rambursri de mprumuturi i pentru echilibrare
bugetar);
II.9. Fonduri de rezerv;
II.10. Cheltuieli cu destinaie special (finanate din fonduri speciale).
n Romnia, sursele de formare a veniturilor bugetelor locale sunt urmtoarele:
1. Impozite, taxe i alte venituri, precum i cotele adiionale la unele venituri ale bugetului de

stat i bugetelor locale.

2. Vnzarea sau valorificarea materialelor obinute ca urmare a incasrii activelor fixe sau

din vnzarea unor bunuri materiale. Aceste sume constituie venituri ale bugetelor locale
sau ale instituiilor (care nu sunt finanate integral de la bugetul local) i servesc la
finanarea investiiilor.
3. Sumele ncasate din vnzarea bunurilor aparinnd domeniului privat al unitilor

administrativ-teritoriale sunt venituri cu destinaie special i servesc la finanarea

investiiilor.
4. Sumele ncasate din valorificarea bunurilor confiscate, n funcie de subordonarea

instituiilor care au dispus confiscarea.

5. Transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat, aprobate anual prin legea bugetului

de stat, pe ansamblul fiecrui jude i municipiul Bucureti.

6. Imprumuturile contractate pe piaa financiar intern sau extern pentru:
o

finantarea de investitii publice de interes local;

refinantarea datoriei publice locale.

Procesul bugetar la nivelul colectivitilor locale din Romnia

Metodologia elaborrii i execuiei bugetelor locale este stabilit de Ministerul

Finanelor.

Elaborarea proiectelor bugetelor locale este de competena primarilor n cazul

bugetelor comunale i oraeneti i a preedinilor consiliilor judeene n ceea ce
114

privete

bugetele

judeelor.

Proiectele bugetelor unitilor administrativ-teritoriale se elaboreaz pe baza

proiectelor de bugete ale administraiei proprii din subordine, n etapele prevzute
pentru

bugetul

de

stat.

Proiectele bugetelor locale, concentrate pe judee i municipiul Bucureti, se

prezint Ministerului Finanelor n scopul corelrii acestora cu proiectele de bugete
ale ministerelor i altor organe centrale de stat.

Aprobarea bugetelor locale este de competena consiliilor comunale, oraeneti i

judeene. Proiectele bugetelor anuale ale comunelor i oraelor (implicit al
municipiilor) sunt supuse aprobrii consiliilor locale de ctre primari, iar proiectele
bugetelor judeene sunt supuse aprobrii consiliilor judeene de ctre preedinii
acestora.
Pentru aprobarea bugetelor locale, conform dispoziiilor Legii administraiei
publice locale privind procedura bugetar local, sunt necesare urmtoarele acte
procedurale:
o

publicarea proiectelor de buget anuale, astfel nct locuitorii s aib

posibilitatea de a cunoate prevederile de venituri i cheltuieli publice locale,
de a le contesta (dac este cazul) n termen de 15 zile de la data publicrii lor;

supunerea proiectelor de bugete spre deliberare consiliilor competente, n

prima sedin a acestor consilii dup expirarea termenului de 15 zile de la
data publicrii, insoite de raportul primarului sau al preedintelui
consiliului judeean, precum i de contestaiile depuse mpotriva datelor
cuprinse n respectivele proiecte de bugete;

deliberarea prevederilor de venituri i cheltuieli bugetare de ctre membrii

comisiilor locale i, respectiv, judeene cu obligaia de pronunare asupra
contestaiilor depuse, urmat de votarea pe articole i adoptarea bugetului
local.

In cadrul deliberrii n scopul aprobrii bugetelor locale se dezbat i se stabilesc impozitele,

taxele i celelalte venituri publice locale, categoriile de cheltuieli, precum i, dac este cazul,
mprumuturile i transferurile necesare pentru echilibrarea bugetelor respective.
Bugetele locale se adopt (aprob) prin hotarri ale consiliilor comunale, oraeneti i
judeene, pe baza votului a cel puin dou treimi din numrul membrilor consiliului.
Dup aprobarea de ctre organele locale, Direciile generale ale finanelor publice ale
115

judetelor i municipiului Bucuresti intocmesc i transmit Ministerului Finanelor bugetele

pe ansamblul fiecrui jude i pe celelalte subdiviziuni, mpreun cu repartizarea pe
trimestre a veniturilor i cheltuielilor, pe structura clasificaiei bugetare.

Execuia bugetelor locale cuprinde actele i operaiunile de realizare a veniturilor i

de efectuare a cheltuielilor prevzute i autorizate prin actele decizionale de
aprobare

acestor

bugete.

Execuia prii de venituri a bugetelor locale este urmarit de ctre perceptorii i

casierii din comune, de ctre funcionarii serviciilor de impozite, taxe i alte venituri
din

organele

financiare

ale

celorlalte

uniti

administrativ-teritoriale.

Execuia de cas a bugetelor locale se efectueaz prin trezoreriile locale sau prin
unitile bancare stabilite s ncaseze veniturile bugetare locale, prevzute de
normele juridice n vigoare, i s finaneze cheltuielile acestor bugete n limita
creditelor

bugetare

aprobate.

Execuia prii de cheltuieli a bugetelor locale se bazeaz, la fel ca i execuia prii

de cheltuieli a bugetului statului, pe procedeul creditelor bugetare" ntrebuinate
cu

aprobarea

unor

ordonatori

de

credite.

Ordonatorii principali de credite pentru bugetele locale sunt preedinii consiliilor

judeene

primarii

celorlalte

uniti

administrativ-teritoriale.

Ordonatorii secundari sau teriari de credite bugetare sunt conducatorii instituiilor

sau serviciilor publice cu personalitate juridic din subordinea fiecarui consiliu
local,

judeean

Consiliu

General

al

Municipiului

Bucureti.

Procesul de repartizare se deruleaz astfel:

o

repartizarea efectuat de ctre ordonatorii principali ntre bugetul propriu i

bugetele ordonatorilor subordonai;

repartizarea efectuat de ctre ordonatorii secundari ai creditelor bugetare

aprobate pe unitile subordonate i a celor cuprinse n bugetul propriu;

ordonatorii teriari utilizeaz creditele ce le-au fost repartizate.

Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale i ale instituiilor publice finanate din aceste
bugete este supus procedurii de angajare, lichidare, ordonanare i plat a tuturor
cheltuielilor din bugetul statului.
Transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale se efectueaz, n limitele prevazute,
de ctre Ministerul Finantelor, prin Directiile generale ale finanelor publice, la cererea
ordonatorilor

principali,

funcie

de

necesitatile

execuiei

bugetare.

In situaiile n care n executia bugetelor locale apar goluri temporare de casa, acestea pot fi
116

acoperite, pn la ncasarea veniturilor bugetare, pe seama resurselor aflate n conturile de

trezorerie ale statului.
Trimestrial, ordonatorii principali de credite intocmesc dri de seam contabile asupra
execuiei bugetare, pe care le transmit Ministerului Finanelor, prin Direciile generale ale
finanelor publice.

ntocmirea conturilor anuale de execuie a bugetelor locale. Pentru stabilirea

rezultatelor finale ale execuiei bugetelor locale, ordonatorii principali de credite
ntocmesc conturile anuale de execuie a bugetelor locale pe care le transmit spre
aprobare consiliilor judetene, Consiliului General al Municipiului Bucureti i
consiliilor locale. n cadrul contului anual al execuiei bugetului local se nscriu:

1. la venituri:
a) prevederile aprobate iniial;
b) prevederile bugetare definitive;
c) ncasrile realizate.
2. la cheltuieli:
a) creditele aprobate iniial;
b) creditele definitive;
c) plile efectuate.
Pe baza acestor date se stabilete rezultatul execuiei.
CAPITOLUL 7
BUGETUL ASIGURRILOR SOCIALE DE STAT
Elemente de analiz:

Conceptul de buget al asigurrilor sociale de stat;

Venituri atrase i cheltuieli realizate prin intermediul bugetului asigurrilor sociale

de stat;

Procesul bugetar n cadrul asigurrilor sociale de stat.

Bugetul asigurrilor sociale de stat - aspecte generale:

117

Definiie: BASS reprezinta un plan financiar anual care reflect constituirea,

repartizarea i utilizarea fondurilor bneti necesare ocrotirii pensionarilor, salariailor
i membrilor de familie.

Incepnd cu 1991, bugetul asigurrilor sociale de stat se ntocmete distinct de bugetul

de stat.

Se aprob de Parlament o dat cu bugetul de stat, avnd o autonomie deplin (ex.

Legea nr. 519/2003)

Excedentele dintr-un an pot fi reportate n anul urmtor.

Este format din:

1. bugetul asigurrilor sociale, elaborat de organul de specialitate din Ministerul Muncii i

Proteciei Sociale i care include veniturile i cheltuielile cu caracter centralizat.

2. bugetele pentru realizarea asigurrilor sociale de la nivelul Direciilor judeene de munc
i protecie social i a municipiului Bucureti rezultate din concentrarea bugetelor pentru
realizarea asigurrilor sociale ntocmite de ctre uniti economice i instituii publice.
Structura veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor sociale de stat::
I. Venituri:

Contribuia pentru asigurrile sociale de stat;

Contribuia parial a personalului salariat pentru obinerea biletelor de tratament

balnear;

Contribuia parial a pensionarilor pentru trimiterile la tratament balnear;

Contribuia pentru fondul de ajutor de somaj, a alocaiei de sprijin i a ajutorului de

integrare profesional;

Dobnzi pentru disponibiliti de conturi;

Alte venituri.

II. Cheltuieli:

Pensiile pltite prin oficiile potale;

Pensiile pltite prin uniti economice;

Indemnizaiile pentru incapacitate temporar de munc;

118

Indemnizaiile pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea capacitii de

munc;

Indemnizaiile n caz de maternitate i pentru ngrijirea copilului bolnav;

Indemnizaiile pentru creterea i ngrijirea copilului pn la mplinirea vrstei de doi

ani;

Ajutoarele sociale;

Acordarea biletelor de tratament balnear i odihn;

Cheltuielile cu plata ajutorului de omaj, a alocaiei de sprijin, a ajutorului de integrare

profesional;

Ajutoarele n caz de deces etc.

Procesul bugetar la nivelul bugetului asigurrilor sociale de stat

Ministerul Muncii i Proteciei Sociale stabilete metodologia elaborrii, executrii

i ncheierii bugetului asigurrilor sociale de stat.

Elaborarea bugetului asigurrilor sociale de stat

o Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaboreaz i administreaz de ctre
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale prin Direcia general a asigurrilor
sociale i pensiilor.
o Lucrrile privind elaborarea acestui buget ncep n luna iulie a anului n
curs.
o Ministerul Muncii i Proteciei Sociale elaboreaz proiectul bugetului
asigurarilor sociale de stat pentru anul urmtor. Acesta, nsoit de un
memoriu explicativ, se nainteaz Ministerului Finanelor pentru verificare i
avizare.
o Dupa avizare, proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat se depune la
Guvern. Acesta l examineaza i, cu eventualele amendamente aduse la
venituri i la cheltuieli, l nainteaz Parlamentului, pn la 30 noiembrie,
pentru dezbatere i adoptare.

Adoptarea bugetului asigurrilor sociale de stat

o Parlamentul analizeaz proiectul bugetului asigurrilor sociale de stat prin
comisiile de specialitate.
o Proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat se supune dezbaterilor n
plenul Parlamentului.

119

o Dup adoptarea de ctre Parlament, bugetul asigurrilor sociale de stat se

public n Monitorul Oficial i se remite la Ministerul Muncii i Proteciei
Sociale.
o n cazul n care bugetul asigurarilor sociale de stat nu este adoptat cu cel
puin trei zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n
continuare bugetul asigurrilor sociale de stat al anului precedent, pn la
adoptarea noului buget.
Executarea bugetului asigurrilor sociale de stat
o Cuprinde procesul de ncasare integral i la termenele legale a tuturor
veniturilor bugetului n vederea efecturii cheltuielilor.
o Executarea bugetului asigurrilor sociale de stat este n competena
Ministerului Muncii i Proteciei Sociale i a organelor sale locale, a
organelor financiar-contabile din cadrul unitilor economice i instituiilor
publice. De asemenea, la executarea bugetului asigurarilor sociale de stat
participa i Ministerul Finantelor, Trezoreria Statului, Banca Comerciala
Romna, Casa de Economii i Consemnaiuni, oficiile PTTR etc.
o Veniturile i cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat se repartizeaz
pe trimestre n scopul echilibrrii.
o Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetului asigurrilor
sociale de stat este de competena Ministerului Muncii i Proteciei Sociale i
se efectueaz dup adoptarea bugetului de ctre Parlament.
o La baza organizrii executrii de cas a acesteia stau urmtoarele principii:

principiul delimitrii atribuiilor organelor care dispun de mijloacele

bugetare de atribuiile organelor care se ocup efectiv cu ncasarea,
pstrarea i eliberarea resurselor bugetare;

principiul unitii de cas, conform cruia veniturile fiecrui buget

pentru asigurrile sociale sunt concentrate integral la organul de casa
respectiv, ntr-un singur cont, din care se elibereaz resursele necesare
acoperirii cheltuielilor.

o Executarea veniturilor bugetului asigurarilor sociale de stat se desfoara pe

subcapitole, conform clasificaiei bugetare, n conturile deschise la unitile
Trezoreriei Statului sau la sucursalele Bancii Comerciale Romne.
o Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat se efectueaz pe baza
creditelor bugetare ce se repartizeaza direciilor judeene de munc i
120

protecie social i a municipiului Bucureti prin conturi speciale deschise la

Trezoreria Statului i la sucursalele Bncii Comerciale Romne.
o Creditele bugetare de asigurri sociale sunt administrate de ctre ordonatorii
de credite bugetare. n funcie de drepturile ce le sunt acordate, ordonatorii
de credite sunt de trei feluri:

ordonatori principali (sau de gradul I)- ministrul muncii i proteciei

sociale, iar secretarii de stat - ordonatori principali delegai;

ordonatori secundari (sau de gradul II) - Oficiul central de plati pensii,

subordonat Ministerului Muncii i Protectiei

Sociale,

caruia

ordonatorii principali ii repartizeaza credite bugetare att pentru

cheltuielile proprii, ct i pentru distribuirea lor ntre ordonatorii de
gradul III aflati n subordine

ordonatori teriari (sau de gradul III) - efii oficiilor de asigurri

sociale, pensii i asisten social din cadrul direciilor judeene de
munc i protecie social i a municipiului Bucureti, care primesc
credite de la ordonatorii principali sau secundari.

o n funcie de locul i de procedura efecturii lor, n procesul executrii

bugetului asigurrilor sociale de stat se ntlnesc dou categorii de cheltuieli:
1. cheltuieli care se efectueaz la locul de munc, de ctre casieriile unitilor economice i
ale instituiilor publice; Pentru executarea cheltuielilor de asigurri sociale care se
efectueaz la locul de munc (acordarea de proteze dentare, auditive, oculare .a..,
cheltuielile reprezentnd ajutoarele n caz de pierdere temporar a capacitii de
munc, etc.) nu este necesar deschiderea de credite bugetare, deoarece unitile
economice i instituiile publice primesc sumele reprezentnd contribuiile de asigurri
sociale datorate de ele nsele. Diferena de contribuie la luna respectiv se prelev n
contul direciilor judeene de munc i protecie social, iar de aici n contul
Ministerului Muncii i Proteciei Sociale, deschis la Banca Comerciala Romna sau la
Trezoreria Statului.
2. cheltuieli care se efectueaza n mod centralizat. Se efectueaz pentru plata pensiilor,
pentru tratamentul balnear, odihna, investiii etc.
Executarea cheltuielilor centralizate de asigurri sociale presupune n prealabil deschiderea
creditelor bugetare.

121

Pentru deschiderea creditelor bugetare coordonatorii de credite bugetare de gradele III i

II nainteaz lunar Ministerului Muncii i Proteciei Sociale cereri de deschideri de credite
pentru plata pensiilor.
Ministerul Muncii i Proteciei Sociale adreseaz, pe baza acestor cereri, Ministerului
Finanelor o cerere de deschidere de credite, n baza creia acesta din urma aprob
deschiderea de credite dispunnd autorizarea organelor de cas (unitile Trezoreriei i
unitile bancare) s acorde resurse bugetare ordonatorilor de credite subordonai
Ministerului Muncii i Proteciei Sociale, n anumite limite, n conformitate cu prevederile
bugetare. Deschiderea creditelor bugetare se efectueaza lunar, n limitele a 1/3 din alocatia
bugetara

trimestrial.

Procedura deschiderii de credite bugetare asigura un echilibru permanent ntre veniturile

i cheltuielile bugetare de asigurri bugetare.
Pe baza dispoziiilor primite de la organele financiare, unitile bancare i cele ale
Trezoreriei Statului vireaz sumele la oficiile potale care pltesc efectiv pensiile, prin
factorii postali, pensionarilor, la domiciliul acestora.

ncheierea bugetului asigurarilor sociale de stat

o La 31 decembrie bugetul asigurarilor sociale de stat inceteaza de a mai avea
aplicabilitate.
o Veniturile bugetare ncasate dup 31 decembrie se nregistreaz n contul
anului urmtor, iar creditele bugetare de asigurri sociale rmase necheltuite
pn la sfrsitul anului se nchid, urmnd ca la 1 ianuarie a anului urmtor
toate cheltuielile s se efectueze din noul buget.
o Incheierea lucrrilor privind executarea bugetului asigurrilor sociale de stat
are la baz datele evidenei contabile pe care organele participante la
executarea bugetului sunt obligate s-o in.
o Direciile judeene de munc i protecie social ntocmesc periodic (lunar,
trimestrial i anual) conturi de executie i dri de seam asupra modului cum
s-a desfurat executarea veniturilor i cheltuielilor de asigurri sociale, pe
care, ulterior le nainteaz la Direcia General a Asigurrilor Sociale i
Pensiilor din Ministerul Muncii i Proteciei Sociale.
o Pe baza conturilor de execuie i a drilor de seam lunare, trimestriale i
anuale primite de la unitile locale subordonate, precum i pe baza
122

propriilor date referitoare la executarea veniturilor i cheltuielilor

centralizate, Ministerul Muncii i Proteciei Sociale ntocmete, pentru
fiecare lun, trimestru i an, contul de execuie i drile de seam, pe care le
nainteaz Ministerului finanelor spre examinare i avizare.
o Contul anual de execuie se prezint Guvernului pn cel mai trziu la
1 mai a anului urmtor care, dup examinare, l nainteaz Parlamentului
pn la 1 iulie a anului urmtor, pentru dezbatere i aprobare.
o Comisiile de buget-finane-banci examineaz contul de execuie i l supune
dezbaterii i aprobrii de ctre Parlament.
o Dup verificarea lui de ctre Curtea de Conturi, contul general de execuie a
bugetului asigurrilor sociale de stat se aprob prin lege.
o Dup aprobare, contul de execuie se public n Monitorul Oficial al
Romniei i n pres, pentru a fi adus la cunotina opiniei publice.
o Separat de bugetul asigurrilor sociale de stat, Ministerul Muncii i
Proteciei Sociale elaboreaz i execut bugetul anual privind constituirea i
utilizarea fondului pentru pensia suplimentar.
o Pensiile suplimentare au fost concepute i instituite, n statul nostru, ca
drepturi bneti ale pensionarilor i urmailor acestora, condiionate de plat
de ctre salariai a unei contribuii bneti n acest scop. De aceea, separat de
bugetul asigurrilor sociale de stat se constituite fonduri bneti speciale
pentru aceste pensii.
o Fondurile speciale pentru pensiile suplimentare se constituite pe baza unor
bugete care se elaboreaz de ctre Ministerul Muncii i Proteciei Sociale
pentru pensionarii civili i agricultori, precum i de ctre Ministerul Aprrii
Naionale, Ministerul de Interne, Serviciul Romn de Informaii i celelalte
servicii speciale, pentru pensionarii militari.

123

124

CAPITOLUL 8
TREZORERIA FINANELOR PUBLICE
Elemente de analiz:

Trezorerie public;

Funciile trezoreriei;

Execuie de cas a ncasrilor i plilor;

Bancher al statului;

Bugetul trezoreriei finanelor publice;

Trezoreria finanelor publice - aspecte generale:

Sensuri:
1. casieriile statului;
2. o instituie, administraie public realizeaz un serviciu public-gestiunea
fondului public.

Funciile trezoreriei:
1. casier public prin depunerea i gestionarea fondurilor publice;
Aspecte:

1.1Execuia de cas a ncasrilor i plilor:

Obiectul acestor operaii l constituie execuia operaiunilor statului i ale instituiilor
publice i ale corespondenilor. n calitate de casier al statului, Trezoreria efectueaza un
numar mare de ncasari i plati, care sunt operaiuni prevzute de legea bugetara (adica
venituri i cheltuieli bugetare propriu-zise), precum i operaiuni ale conturilor speciale ale
trezoreriei.
Trezoreria este i casierul corespondenilor care depun cu titlu obligatoriu sau facultativ
fondurile la Trezorerie sau sunt autorizate s procedeze la operaii cu venituri i cheltuieli
prin intermediul trezoreriei.
De asemenea, Trezoreria are ca sarcina emisiunea titlurilor de mprumut public i
gestionarea datoriei statului.
1.2. Asigurarea disponibilitilor bneti n cuantum suficient pentru a face fa cheltuielilor
statului i corespondenilor si.
Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse:

125

 utilizarea fondurilor corespondenilor (colectivitati locale, instituii publice, intreprinderi

publice .a..) n intervalul de timp pn cnd acestia i retrag din conturi sumele necesare
pentru efectuarea plilor proprii;
emisiunea bonurilor de tezaur (nscrisuri ce certific mprumuturi pe termen scurt i
mediu) - regulat;;
avansurile acordate de Banca Central, statului, realizate prin convenie ncheiat ntre
Banca Naional i Ministerul Finanelor;
2. bancher al statului - activitate de creditare pe termen scurt, cu sarcina de a
echilibra intrrile i ieirile de fonduri; ea este o banc de afaceri i banc de
emisiune. n Romnia, se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat
prin recurgerea la emisiune monetara sau prin finanarea directa de ctre
banci. Refinantarea datoriei publice interne, finanarea deficitului bugetar i
echilibrarea balantei de plati externe se efectueaza prin contractarea i
garantarea de ctre Ministerul finanelor pe piaa financiar intern i
extern, de mprumuturi n limitele aprobate anual de ctre Parlament.
Pe parcursul executiei bugetului de stat, acoperirea golurilor temporare de casa i a
deficitului nregistrate se efectueaza prin:
folosirea resurselor disponibile aflate n conturile Trezoreriei statului; legea prevede ca
aceste resurse se pot folosi pentru finanarea temporar de pn la 20% din deficitul
nregistrat pe parcurs;
emisiunea de bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice, n primele zece luni ale
fiecarui an i care sunt purtatoare de dobnda i cu scadenta pn la sfrsitul anului
financiar (valoarea totala a acestor inscrisuri aflate n circulatie nu poate depasi 7% din
volumul total al cheltuielilor statului);
imprumuturi fr dobnda acordate de Banca naionala a Romniei, pe baza resurselor
de creditare ale acesteia i pe o perioada de maxim 6 luni i fr a depasi anul financiar n
curs (imprumuturile acordate nu pot depasi ntr-un an financiar 10% din totalul
cheltuielilor bugetare, precum i dublul capitalului Bancii naionale a Romniei i fondului
de rezerva constituit);
suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat n vederea
finantarii unor actiuni i sarcini noi, aparute pe parcursul anului.
3. control asupra ansamblului de activiti financiare a statului

Funciile trezoreriei (Sempe,1989):

1. administrator al banilor publici;

126

2. intermediar financiar;
3. mandatar al puterii publice;
4. agent al interveniei financiare publice n economie,
5. supravegehetor al echilibrelor macroeconomice.

Principiile funcionrii trezoreriei:

1. centralizarea fondurilor publice generat de necesitatea exercitrii depline
a suveranitii de ctre statele moderne; pas important n planul separarii
finanelor publice de cele private;
2. gestionarea fondurilor publice - se efectueaza n timp i n spaiu

Gestionarea fondurilor publice n timp se efectueaz n cadrul anului financiar. Previziunea

anual a incasrilor i cheltuielilor bugetare este necesara deoarece nu exista o egalitate n
timp ntre ritmul ncasrilor i cel al plilor, rolul Trezoreriei fiind s ajusteze ncasrile i
cheltuielile, n timp - apelnd la mprumuturi pe termen foarte scurt, n ateptarea
ncasriilor prevzute de buget.
Previziunile exceptionale, pe perioade mai lungi, se pot realiza numai prin conturi speciale
acestea se refer numai la cheltuieli publice cu caracter provizoriu ce trebuie compensate
prin intrri corespondente (Ex.avansuri acordate de stat unor ntreprinderi, garaniile depuse
de gestionarii de bani i valori publice) aceasta deoarece n veniturile i cheltuielile publice
nu

se

contabilizeaz

dect

veniturile

cheltuielile

cu

caracter

definitiv.

Gestionarea fondurilor publice n spaiu presupune compensaiile ntre diferitele casierii,

din teritoriu, unele fiind excedentare iar altele deficitare; raporturile ntre trezoreriile
locale i cea centrala. Sarcina trezoreriei - inerea contabilitii micrii fondurilor publice,
adic

contabilitii

trezoreriilor.

Legislaie:

-n Romnia, infiinarea Trezoreriei finanelor publice s-a realizat pe baza Legii

contabilitii nr. 82 din 24 decembrie 1991 i Hotarrii Guvernului nr. 78 din 15
februarie

1992.

-Ministerul finanelor a fost autorizat sa organizeze contabilitatea trezoreriei finanelor

publice.
-Trezoreria este organizata i funcioneaz ca un sistem unitar att la nivel central, n
cadrul Ministerului Finanelor, ct i la nivelul unitilor teritoriale ale Ministerului

127

Finanelor,

cadrul

direciilor

generale

ale

finanelor

publice.

-Sistemul Trezoreriei finanelor Publice include:

Trezoreria centrala

Trezoreriile judetene i a municipiului Bucuresti

Trezoreriile municipale

Trezoreriile orasenesti

Trezoreriile perceptiilor rurale

La nivel central, n cadrul Ministerului finanelor functioneaza Directia Generala a

Trezoreriei Statului, care indeplineste urmtoarele atribuii specifice:
elaboreaza instructiunile privind organizarea i functionarea trezoreriilor
statului;
asigura evidenta contabila privind constituirea i utilizarea fondurilor statului;
deschide creditele bugetare la trezoreriile teritoriale, trezoreria centrala avnd
contul de corespondent la Centrala Bancii naionale;
efectueaza operaiuni de decontare ntre trezoreriile judetene;
gestioneaza fondurile cu destinatie speciala constituite la nivelul economiei
naionale;
administreaza conturile de clearing, barter i cooperare economica n
conformitate cu acordurile guvernamentale;
contracteaza i gestioneaza mprumuturile pentru acoperirea deficitului bugetar;
gestioneaza datoria publica;
elaboreaza lucrarile de executie bugetara i ale contului trezoreriei la termenele
stabilite;
elaboreaza raportul public i contul general al executiei bugetare, a fondurilor
speciale i extrabugetare.
La judete i la municipiul Bucuresti, trezoreria este organizata ca directie n cadrul Directiei
Generale a finanelor Publice i a Controlului Financiar de Stat, iar n atributiile acesteia
se includ:
coordonarea activitatii de trezorerie la organele financiare teritoriale;

128

 gestionarea contului corespondent al trezoreriei judetene deschis la sucursala

judeteana a Bancii naionale, asigurnd efectuarea operaiilor de decontare ntre
trezoreriile locale i instituiile bancare corespondente;
deschiderea creditelor bugetare dispuse de ordonatorii de credite secundari
finantati din bugetul de stat i bugetul asigurarilor sociale de stat n toate
trezoreriile locale;
asigurarea incheierii exercitiului financiar la nivelul judetului i al municipiului
Bucuresti;
intocmirea bilantului centralizat al Trezoreriei, analiza i elaborarea raportului de
analiza;
elaborarea lucrarilor de sintez privind execuia bugetara, conturile de trezorerie,
pe care le inainteaza periodic Ministerului Finantelor;
propunerea de masuri privind asigurarea ncasrii veniturilor i intarirea
controlului asupra cheltuielilor bugetare.
La municipii, orase i comune trezoreriile sunt uniti direct functionale care efectueaza
operaiuni de ncasari i plati, asigurnd nregistrarea n contabilitate a veniturilor i
cheltuielilor publice, intocmirea conturilor sintetice i analitice i a situatiilor de incheiere a
executiei bugetelor la sfrsitul anului.
Pentru activitatea proprie a institutiei Trezoreriei se ntocmete bugetul de venituri i
cheltuieli al acesteia. Bugetul se intocmeste anual i se aproba de ctre Guvern o data cu
propunerile bugetului de stat.
De regul, acesta se poate modifica semestrial i ori de cte ori este necesar, de ctre
Guvern, la propunerea Ministerului Finantelor, n funcie de schimbrile intervenite n
politica monetar.

129

130

CAPITOLUL 9
IMPRUMUTURILE PUBLICE. DATORIA PUBLIC. DATORIA PUBLIC INTERN
I EXTERN
Elemente de analiz:

mprumut de stat;

Denumirea mprumutului;

Valoare nominl i valoare real;

Plasarea mprumuturilor de stat;

Conversiune;

Consolidare;

Rambursare;

Datorie public;

Serviciul datoriei publice;

Datorie extern;

Indicatori ai datoriei.

Structurile de decizie din sistemele bugetare publice moderne se confrunt constant cu

problema asigurrii unor resurse financiare constante pentru realizarea obiectivelor
politicilor publice naionale, locale sau regionale, dup caz.
Chiar dac n perioada pe care o traversm, ponderea sectorului public s-a diminuat
prin diverse forme de dezangajare a statului, ndeosebi prin privatizare i externalizarea
unor activiti productoare de bunuri i servicii, nevoile financiare au rmas constant mai
mari dect veniturile publice. Extinderea finanelor publice s-a datorat intervenionismului
n sectorul industrial i agricol ndeosebi prin ajutoare financiare i diverse dispozitive
de incitare fiscal (ajutoare pentru ntreprinderi n dificultate, pentru investiii, sprijin
pentru activiti de cercetare-inovare, sprijin pentru ocupare, finanare pentru formarea
continuu i conversia profesional, credite cu dobnzi subvenionate), precum i
expansiunii sectorului social (de la asigurarea unor venituri minime de subzisten, pn la
pensii i resurse financiare pentru tratament n uniti specializate).
Accentuarea nevoii de resurse a sectorului public a crescut nu numai datorit
mbogirii paletei intervenioniste a statului, aa cum am artat pe parcursul lucrrii, ci
i diminurii unor venituri fiscale, ce erau asigurate prin unele din activele economice ale
131

statului. Privatizarea activelor publice, nceput n statele europene dezvoltate din anii 60
(cu firma Volkswagen) i documentat impresionant de autorii italieni Bortolotti, Fantini i
Siniscalo (2003) pe 2459 de cazuri din 121 ri, dei a determinat o cretere a
competitivitii activelor respective, precum i o diminuare a cheltuielilor statului cu
subvenii i transferuri, face statul modern mult mai dependent financiar de resursele
financiare obinute din mprumuturi publice interne i externe, aspect observabil att prin
dimensiunile datoriei publice, ct i prin perioadele de constant revenire la dimensiuni
nesustenabile ale acesteia (cel puin din punctul de vedere al criteriilor Maastricht). Dup
cum se poate vedea n tabelul de mai jos, n 2013, 14 state ale UE, aveau datorii publice
superioare la 60% din PIB, fa de 10 n 1995.

Germania
Austria
Belgia
Bulgaria
Cipru
Danemarca
Spania
Estonia
Finlanda
Frana
Grecia
Ungaria
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburg
Malta
Olanda
Polonia
Portugalia
Cehia
Romnia
Anglia
Slovacia
Slovenia
Suedia
UE (27, 28
pentru
2013)
Zone euro
(17 pays)

1995
55.6
68.2
130.2
:
51.8
72.6
63.3
8.2
56.6
55.5
97
85.6
80.1
120.9

2000
60.2
66.2
107.8
72.5
59.6
52.4
59.4
5.1
43.8
57.3
103.4
56.1
35.1
108.5

2001
59.1
66.8
106.5
66
61.2
49.6
55.6
4.8
42.5
56.9
103.7
52.7
35.2
108.2

2002
60.7
66.2
103.4
52.4
65.1
49.5
52.6
5.7
41.5
58.8
101.7
55.9
32
105.1

2004
66.2
64.7
94
37
70.9
45.1
46.3
5
44.4
64.9
98.6
59.5
29.5
103.4

2005
68.5
64.2
92
27.5
69.4
37.8
43.2
4.6
41.7
66.4
100
61.7
27.3
105.7

2006
68
62.3
88
21.6
64.7
32.1
39.7
4.4
39.6
63.7
106.1
65.9
24.6
106.3

2007
65.2
60.2
84
17.2
58.8
27.1
36.3
3.7
35.2
64.2
107.4
67
25.1
103.3

2008
66.8
63.8
89.2
13.7
48.9
33.4
40.2
4.5
33.9
68.2
112.9
73
44.5
106.1

2009
74.5
69.2
95.7
14.6
58.5
40.6
53.9
7.2
43.5
79.2
129.7
79.8
64.9
116.4

2010
82.5
72
95.5
16.2
61.3
42.9
61.5
6.7
48.6
82.3
148.3
81.8
92.2
119.2

13.6
22.2
6.3
59.1
50.5
42.2
56.8
27.1
24.9
37.7
43.4
27.8
52.5
60.5

2003
64.4
65.3
98.4
44.4
69.7
47.2
48.8
5.6
44.5
62.9
97.4
58.6
30.7
103.
9
14.7
21
6.1
67.6
52
47.1
59.4
28.6
21.5
39.1
42.4
27.2
51.7
61.9

15.1
11.5
7.4
35.3
76.1
49
59.2
14
6.6
51.2
22.1
18.6
72.8
:

12.4
23.6
6.2
54.9
53.8
36.8
50.7
17.8
22.5
41
50.3
26.3
53.9
61.9

14.1
23
6.3
60.5
50.7
37.6
53.8
23.9
25.7
37.7
48.9
26.5
54.7
61

72.0

69.2

68.2

2011

2013
78,4
77,1
103,7
17,3
109,6
46,3
93,4
10
54,8
92,7
171,8
80,2
124,8
132,9

15
19.3
6.3
71.7
52.4
45.7
61.9
28.9
18.7
41
41.5
27.3
50.3
62.3

12.5
18.3
6.1
69.7
51.8
47.1
67.7
28.4
15.8
42.2
34.2
26.7
50.4
62.8

10.7
17.9
6.7
64
47.4
47.7
69.4
28.3
12.4
43.3
30.5
26.4
45.3
61.6

9
16.8
6.7
61.9
45.3
45
68.4
27.9
12.8
44.2
29.6
23.1
40.2
59

19.8
15.5
14.4
62
58.5
47.1
71.7
28.7
13.4
52.3
27.9
22
38.8
62.2

36.7
29.3
15.3
67.6
60.8
50.9
83.2
34.2
23.6
67.8
35.6
35
42.6
74.6

44.5
37.9
19.2
68.3
63.1
54.8
93.5
37.8
30.5
79.4
41
38.6
39.5
80

38
39,6
27,7

68.0

69.2

69.6

70.3

68.6

66.4

70.2

80.0

85.4

92,7

73,6
58
128,7
46
38,9
89,1
57,2
62,6
40,7
86,8

Eurostat, ianuarie 2014

1.Clarificri terminologice i scurt abordare istoric
132

n acest capitol vom analiza care sunt principalele concepte utilizate n finanele publice
ce pot ajuta la caracterizarea datoriei publice, printr-o scurt incursiune n istoria recent a
Europei, precum i aspectele tehnice i procedurale ce privesc accesul la la mprumuturile
publice (titluri de mprumut, perioada mprumutului etc.).
mprumutul de resurse financiare este o activitate constant n istoria economiei
mondiale. De la mprumuturile realizate de persoanele fizice pn la cele realizate de ageni
economici, aezminte religioase, orae sau suverani, mprumutul a constituit o form important
de atragere a resurselor financiare pentru finanarea unor obiective extrem de diverse (de la
producie artistic, pn la finanarea rzboaielor i obiectivelor de infrastructur sau finanarea
unor aciuni culturale, ce privesc sntatea public sau sociale). Dac n privina agenilor
amintii mai sus, mprumutul i mprumutatul erau uor de caracterizat, nu la fel sttea lucrurile
n privina a ceea ce definim astzi, fr a avea divergene n interpretare, mprumuturi publice
i datorie public.
Sunt datoriile fcute de suveranii imperiului chinez datorii publice?, Dar cele realizate de
monarhii regimurilor absolutiste din regatul francez medieval?, Putem vorbi de datorie public
atunci cnd avem n vedere mprumuturile publice fcute de suveranii europeni din secolul al
XVII-lea?, Sunt datorii publice cele fcute de conductorii romani, n Epoca Imperial? Dar cele
fcute n secolul al XIII-lea de Veneia?
Pentru unele din ntrebri rspunsul este pozitiv, n timp ce, pentru altele acesta este
negativ.
Ce face diferena ntre aceste mprumuturi?
1.n numele cui? Cine este subiectul mprumutului?
Datoriile fcute de mpraii romani erau datorii fcute n nume personal, cele fcute de suveranii
absolutiti francezi, deasemenea. Pentru a putea fi considerat mprumut public, angajamentul
financiar nu trebuie confundat cu angajamentul financiar al persoanei ce ntruchipeaz statul, ce
reprezint autoritatea suprem n interiorul organizaiei numit stat. Din acest motiv, mprumutul
i datoria public sunt concepte aplicabile situaiilor de mprumut din statele moderne, n care,
persoana fizic a suveranului este diferit din punct de vedere legal de atribuiile sale n calitate
de lider al statului. n secolul al XVII-lea, n Europa, putem afirma c se creeaz treptat aceast
diferen.
2.Pentru ct timp?
Ce se ntmpl cu datoria public dac suveranul care a contractat-o moare? Dispare odat cu
acesta sau supravieuiete? Cine preia sarcina plii?

133

Pentru c n statele moderne persoana conductorului (monarh, preedinte, dicatator) nu se

confund cu statul, datoria angajat, este considerat public dac este definit drept peren,
supravieuind efului statului. Din acest motiv, se afirm c pentru a fi datorie public,
mprumuturile fcute de puterile publice trebuie s fie consolidate, adic s fie considerate drept
o datorie global, n plus, substituind datoriile pe termen scurt cu creane pe termen lung, ce
pot fi schimbate pe pieele financiare.
Datoriile fcute de Republica Veneia sau de Florena n sec. al XII-lea i al XIII-lea,
reprezint datorie public, fiind fcut n numele oraului i nu n numele personal al
conductorului acestor orae.
n Veneia istoria datoriei publice ncepe n 1262, cu Monte Vecchio, apoi n 1482, cu la
Monte Nuovo i n 1509, cu la Monte nuovissimo.
n Florena, n 1343, a fost creat datoria consolidat sau perpetu (monte comune), n
valoare de 570.000 de florini cu 5% rat a dobnzii, corespunztoare imprumuturilor fcute de
ceteni, pentru finanarea unor rzboaie anterioare. LUfficio del Monte Comune, era un birou
unde cetenii veneau s i nscrie ntr-un registru sumele cu care mprumutau Republica.
n Frana medieval, Francisc I, a fost primul rege care a emis prima rent perpetua a
monarhiei franceze, ce permite, n consecin creterea continu a datoriilor publice. Acest fapt sa ntmplat, n 1522, cnd Edictul din 15 octombrie stabilete de Jure c statul are singura
obligaie de a plti dobnda datoriei, pstrndu-i dreptul de a plti cnd crede de cuviin datoria
propriu-zis.
Spania habsburgilor este cunoscut n istorie ca un spaiu economic n care,
imposibilitatea de plat a datoriilor a determinat regii s se foloseasc de puterea lor
discreionar aruncnd blamul pe creditori, condamnnd bancherii i imoralitatea acestora,
marcnd astfel, un element important al caracteristicilor puterii absolutiste, ca putere constituit
mpotriva grupurilor intermediare. Filip al II-lea, n 1557, 1575, 1598, Filip al III lea, n 1607,
1627, 1647 a abolit datoria public i au ntrerupt plile ctre bancheri, dei acetia, genovezi
sau membrii ai familiei Fugger, au continuat s imprumute constant imperiul spaniol.
n Anglia, John Law dup ce analizeaz situaia datoriilor monarhie franceze, propune,
n 1704, Parlamentului englez i n 1705, celui scoian, o lege pentru nfiinarea bncilor
funciare, pentru a elibera coroana de dependena finanelor i rentierilor.
La nceput, datoria public a statelor a fost preponderent realizat pentru satisfacerea
nevoii de finanare a confruntrilor militare.
Sociologul britanic Michel Mann, n teoriile sale despre coordonare ca trstur
esenial a puterii i despre puterea infrastructural, arat c semnificativa cretere a

134

fiscalitii din perioada sfritului Evului Mediu este produsul costurilor din ce n ce mai
mari ale rzboaielor. De pild Olanda, n timpul rzboiului cu Spania, a fost obligat s
plteasc dobnzi ridicate finanatorilor, chiar dac sistemul su fiscal era unul din cele
mai sofisticate din Europa. n acelai timp, ns, Anglia, n sec. XVI i XVII, pltea
dobnzi uriae, chiar dac era ferit de rzboaie, datorit incapacitii sale de a
transforma sistemul de taxare medieval ntr-unul eficient 27. La sfritul secolului al XVIIlea, datoria public englez ajunge de la un milion de livre la 16 milioane, n numai 20 de
ani, ajungnd apoi, n 1766, la 133 milionane de lire sterline, iar n 1817, ajunge 850
milioane datorit rzboaielor cu francezii28. Fiscalitatea reglementat central i
posibilitatea contractrii de mprumuturi publice reprezint, n acelai timp, atribute ale
noilor capaciti de coordonare ale statului i consecine ale acestei capaciti. Rzboiul
legitimeaz mprumutul public i datorit unei incapaciti tehnice a statului de a produce
venituri din taxe. Impozitul ca alternativ la mprumut este dificil de perceput i
ncasat n timp util, n caz de pericol militar iminent. mprumutul, n schimb, este facil de
obinut i extrem de flexibil. Mai mult, concepia privind mprumutul public era, n secolul
al XVIII-lea, c diminuarea i lichidarea datoriei publice nu reprezentau atributele
fundamentale ale unei gestiuni financiare sntoase, deoarece rambursarea sa nu era o
necesitate absolut i nici obiectul cel mai important al unei bune administrri29
Odat cu creterea datoriilor publice, chiar dac pe o perioad de aproximativ 400 de ani,
are loc o reducere a ratelor dobnzilor, de la 12-14 % (n Anglia), la 3% (n jurul celei de a
doua jumti a secolului al XVIII-lea). Aceast scdere a dobnzilor, a fost nsoit de
apariia unui efect pervers al datoriei publice prin creterea constant a fiscalitii i
formalizarea legislativ a acesteia, pentru asigurarea unui flux constant de resurse publice,
inclusiv pentru plata unui serviciu din ce n ce mai ridicat al datoriei publice, (de pild
ntre 1820-1850, Anglia utiliza aproape jumtate din buget pentru plata datoriei publice).
n timpul secolului al XIX-lea se constat, n principalele economii ale lumii, o stabilizare a
relaiei puterii suverane cu creditorii, primii renunnd la practicile dese de bancrut, din
secolele precedente, pltind constant datoriile acumulate. Jurnalistul Paul Leroy Beaulieu
spunea c diferena ntre un credit privat i unul public este aceea c Statul poate fi

27

Stephan R. Epstein, States: Public Goods And The Formation And Integration Of Markets, p.31,
http://www.lse.ac.uk/economicHistory/Research/gehn/gehnpdf/conf1_obrien.pdf
28
29

Recueil des cours, Collected Courses 1928, Volume 23, p.245, Academie de droit internationale de la Haye.

Thiveaud Jean-Marie. Dette publique, politique montaire, emprunt, impt en perspective historique - XVIe - XIXe

p.21. In: Revue d'conomie financire. N46, 1998. Endettement / surendettement . pp. 17-42.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecofi_0987-3368_1998_num_46_2_2643,
sicles,

135

considerat drept o fiin etern30, plata constant a datoriilor publice de ctre ageniile
statului asigurnd o ncredere sporit a creditorilor n aceste agenii, diminund astfel i
prima de risc reprezentat de dobnzi.
Atracia guvernelor fa de mprumutul public se menine n Europa Occidental i la
nceputul secolului al XX-lea, Marea Britanie constituind, din nou, un bun exemplu. La
nceputul Primului Rzboi Mondial datoria acesteia ajunsese la 140% din PIB, pentru ca
n 1930 s ating 170% din PIB i n 1933, 190% PIB. Abia n 1990 Marea Britanie atinge
nivelul datoriei de dinaintea Primului Rzboi Mondial.
Recursul la mprumut public n secolul al XX-lea, se datoreaz nu numai nevoilor de
susinere a activitilor militare, ci, n primul rnd, creterii nevoii de finanare ca urmare
a noului rol al statului n economie. Din 1870 i pn n anii 1980 creterea cheltuielilor
publice a fost considerabil, n toate rile industrializate. Acest fapt s-a datorat
activismului de stat n economie urmare a influentei opere a lui J.M. Keynes,
popularizat de, la rndul lor, influentele figuri ale economitilor Hansen, Lerner sau
Klein. n egal msur, creterea cheltuielilor publice s-a datorat apariiei unei noi
categorii de drepturi, welfare rights, care devin drepturi constituionale, purttoare de
efort financiar din partea statului.
Deficitele bugetare constante, creterea economic mai curnd slab de-a lungul secolului
i mbtrnirea populaiei ce a determinat creterea costurilor asociate acestui fenomen,
gestionarea ocurilor endogene (i.e.catastrofe naturale) sau exogene (i.e.rzboaie) au
condus la un recurs constant la mprumut public, al crui nivel a ajuns constant la 100%
din PIB, n numeroase ri industrializate.
De asemenea, n cadrul spaiului comun economic al UE, tendina constant spre
deficit public, marcheaz lipsa unei politici fiscale comune, capabile s contracareze
tendinele de concuren fiscal ntre statele membre ale UE.
O alt situaie comun pentru ri din UE este aceea c, deficitul bugetar constant
este expresia unei utilizri ineficiente a fondurilor publice i nu expresia unui efort
specific pentru cretere economic (Pebereau, 2006).
n UE, problemele de nesustenabilitate sunt ridicate de ceea ce putem numi datoria rea
expresia mprumuturilor publice pentru finanarea deficitelor cronice ale sistemelor de
protecie social. Datoria bun reprezint dimpotriv, datoria utilizat pentru realizarea
cheltuielilor cu investiii publice, cu efecte pozitive economice pe termen lung.
30

ANDREAU, Jean ; BAUR, Grard. Avant-propos. La dette publique sous le scalpel des historiens In : La dette
publique dans lhistoire : Les Journes du Centre de Recherches Historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001 ,
p.4[Paris : Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique, 2006

136

Clarificri terminologice i concepte utilizate n discursul financiar asupra mprumuturilor

publice:
Discursul specializat al finanelor publice folosete, pentru definirea i nelegerea
sistemului datoriei publice o metodologie unitar la nivelul Uniunii Europene, sub
numele de SEC 95 (Sistemul european de contabilitate, aprut n 1995) - mai detaliat fa
de sistemul utilizat exclusiv pn atunci (Sistemul de contabilitate al ONU, SCN, din 1993)
- ce a cunoscut succesive reformulri, ultima fiind n 2010, cu aplicabilitate obligatorie
pentru rile EU din 2014.

Deficitele bugetare publice (solduri bugetare negative ntre veniturile i cheltuielile

publice), reprezint nevoia de finanare a SECTORULUI GUVERNAMENTAL
GENERAL, aa cum este definit n seciunea S 13 a normelor SEC 95, cuprinznd
datoria guvernului central, a sectorului de stat, a autoritilor locale i a fondurilor
securitii sociale.

Creditul public reprezint operaiunile prin care statul achiziioneaz resurse

pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, din sectoarele mai sus menionate,
n condiiile de rambursabilitate, cu plata unei dobnzi sau cu acordarea altor
avantaje subscriitorilor titlurilor de stat.

Datoria public reprezint totalitatea angajamentelor (obligaiilor) financiare ale

statului, colectivitiilor publice, securitii sociale i a organizaiilor deconcentrate.
Ea este rezultatul fluxului de resurse financiare mprumutate i rambursate de stat
pn la data la care aceasta se calculeaz. Ea cuprinde: valute i depozite, securities
altele dect aciunile, derivate financiare, mprumuturi. Protocolul anex la Tratatul
de la Maastricht, consider c Datoria nseamn datoria total brut, la valoarea
nominal existent la sfritul anului i consolidat ntre i n interiorul sectorului
guvernamental general. Referentul, denotatul pentru sintagma datorie public
nu este totui acelai, n limbajul financiar al tuturor statelor. Pentru unele este
vorba doar de datoria statului, n timp ce altele iau n considerare pasivele
acumulate de toate instituiile administraiei publice (stat, administraii locale i
instituiile proteciei sociale), dup cum, n alte state sunt luate n considerare i
datoriile ntreprinderilor publice. Fiecare abordare implic dificulti de
conceptualizare

msurare,

din

acest

motiv

asistnd,

la

constante

reconceptualizri. Un exemplu, poate fi edificator: cnd analizm situaia unei

137

ntreprinderi publice, ce beneficiaz de subvenii, de pe urma unui mprumut

public, subvenia trebuie s intre n contorizarea datoriei publice a administraiei
centrale sau nu. Dar dac, intreprinderea beneficiaz de un mprumut garantat de
ctre stat, unde introducem ca datorie suma respectiv?

Datoria public nu trebuie confundat cu deficitul, datoria este un stock (msurat

dup normele SEC 95 la valoarea de pia), n buget fiind ncluse la capitolul
cheltuieli, doar dobnzile.

Deficitul reprezint, cum am artat mai sus, doar un sold anual negativ ntre resurse i
cheltuieli, fiind prin urmare, un flux.

Deficitul, la rndul su este denominat n deficit structural i deficit conjunctural.

Deficitul structural reprezint soldul negativ al finanelor publice a crui valoare este
dat eliminnd variaiile conjuncturale ale activitii economice, fluctuaiile n PIB
determinnd fluctuaii pe termen scurt ale deficitului.
Pentru a putea fi calculat soldul structural al datoriei publice trebuie parcurse
urmtoarele etape:
a. estimarea PIB potenial (fr existena fluctuaiilor), nnsemnnd nivelul maxim
al produciei pe car l poate atinge economia fr inflaie.
b.estimarea diferenei ntre PIB efectiv i cel potenial
c.estimarea componentei conjuncturale a soldului (la o elasticitate egal cu 1 a
veniturilor publice relativ la PIB), pe baza condiiei c veniturile publice
evolueaz cu evoluia PIB.
d.calcularea soldului structural (Soldul efectiv minus componenta conjunctural)
Deficitul conjunctural reprezint soldul negativ al finanelor publice determinat de

variaiile pe termen scurt ale activitii economice.

Deficitul primar se refer la situaia soldului bugetar nainte de plata serviciului datoriei
publice.
Cele dou, deficit bugetar i datorie public, sunt strns legate, fluxul deficitului bugetar
alimentnd datoria public, care crescnd, determin creterea deficitelor bugetare prin
sumele mai mari pltite pentru dobnzi. Rata de ndatorare a unui stat crete deoarece suma
ntre deficitul primar i dobnzile vrsate n contul datoriei cresc mai repede dect PIB.
Dac nu se intervine, fie prin diminuarea cheltuielilor publice, fie prin multiplicarea
resurselor, datoria public se majoreaz printr-un proces autontreinut. Pentru economitii
keynesisti, deficitul bugetar poate reprezenta un element important al politicilor de relansare,
n timp ce alii consider c orice deficit public reprezint un semn de gestiune proast a
138

bugetului public. Strict logic, este raional pentru stat s se ndatoreze doar dac rata
randamentelor investiiilor publice este mai mare dect rata dobnzii sau dac rata medie a
dobnzii pltite la datoria public este mai mic dect rata de cretere a PIB. Dac rata
dobnzii este mai mare dect rata de cretere a PIB, atunci, pentru a se menine constant
nivelul datoriei publice trebuie ca soldul primar s fie pozitiv.
Dac soldul primar este nul (statul nu se indatoreaz n noul exerciiu financiar) rata
datoriei publice se stabilizeaz dac rata nominal de cretere a produciei este egal cu cea
de cretere a ratei dobnzii, astfel c pentru a scdea rata datoriei publice n PIB este necesar
ca rata de cretere a PIB sa fie mai mare dect rata dobnzii. n caz contrar, riscul de apariie
al efectului bulgrelui de zpad este extrem de ridicat.
Datoria net se refer la diferena ntre datoria brut i activele financiare de care
dispune, reflectnd, totalul deficitelor bugetare acumulate.
Activele financiare ale statului sunt formate din dou componente: activele deinute de
stat ca intermediar financiar (fonduri pe care Statul le mprumut pentru a finana diverse
aciuni economice private sau ale unor instituii de interes public) i activele proteciei
sociale (provizioane pentru plile viitoare, n beneficiul contribuabililor).

Datoria extern se refer la sumele mprumutate de la non rezideni, rambursabile n

devize strine, bunuri sau servicii. Datoria extern total este suma datoriei publice
pe termen lung, a celei private negarantate, a creditelor de la FMI i datoria pe
termen scurt.

Toate

categoriile

menionate

mai

sus

permit

specialitilor

autoritilor

guvernamentale s poat pe de o parte, caracteriza mai bine situaia soldului financiar

al unui stat, i, n egal msur s poat gestiona mai eficient datoria acumulat, pentru
a nu pune n pericol sustenabilitatea pe termen mediu i lung a finanelor publice.
Datoria public este sustenabil atunci cnd statul nu risc s se afle n situaia de
insolvabilitate sau n situaia de a opera ajustri majore, n conturile financiare, fapt ce
ar putea determina diminuri agresive ale cheltuielilor publice, afectnd direct puterea
de cumprare a angajailor sectorului public, consumul public i privat sau
economisirea i investiiile. Dealtfel, nu puine sunt exemplele ce au n centrul lor
situaia unor ri cu datorii suverane nesustenabile, care au primit rezolvri dintre cele
mai diverse: n Islanda, n 2013, statul a hotrt s tearg 26000 de euro din datoria
menajelor fcut pentru achiziii imobiliare, n Frana exist o procedur de anulare a
datoriilor persoanelor fizice din 2003, numit retablissement personnel,

139

Formele creditului:
1. contractare direc de stat (si asimilatele acestuia) a mprumuturilor angajate
de la persoanele fizice sau/i juridice;
2. prin instituii specializate bnci, case de economii, case de asigurri sociale,
case de pensii, societi de asigurri i reasigurri etc. care colecteaz o
parte din disponibilitile baneti de pe pia i le pun la dispoziia statului (i
asimilatelor sale) pe o perioad de timp determinat i n condiii clar
precizate.

Caracteristicile mprumutului de stat:

1. caracter contractual;
2. caracter facultativ, n rare cazuri, forat (ex.mprumuturile forate n caz de
rzboi)
3. are caracter rambursabil statul stabilete termenul de rambursare;
4. asigur contraprestaie dobnd sau ctig.

Destinatia mprumuturilor publice:

1. Necesiti de trezorerie
- Pe parcursul anului, poate exista o neconcordan ntre termenele la care se
incaseaza veniturile i cele la care se efectueaza cheltuielile. Pe timpul execuiei
bugetare, apar fie goluri de cas (cnd plile devanseaz ncasrile), fie un plus
de

resurse.

- Golurile de cas ale bugetului public sunt acoperite cu ajutorul sumelor

mprumutate de la alte instituii de stat, care nregistreaza un surplus de resurse
financiare. n momentul incasrii veniturilor bugetare prevzute, suma
mprumutat

se

restituie

instituiei

creditoare.

- dac resursele financiare disponibile ale instituiilor publice nu sunt suficiente

pentru a acoperi golurile de casa ale bugetului, atunci se solicit mprumuturi,
pe termen scurt, de la ali deintori de resurse baneti de pe pia, inclusiv de la
banca central (sub forma unui avans n contul veniturilor bugetare viitoare, n
limitele i n condiiile prevzute de lege). Resursele baneti, mprumutate de la
diveri deintori publici sau privai, nu mresc masa monetar, ci numai o
redistribuie. Resursele mprumutate de la banca central constituie o emisiune
de bani fr acoperire. De asemenea, apelul la mprumuturi din necesitati de

140

trezorerie poate avea consecine negative asupra circulaiei monetare dac

sumele obinute nu se ramburseaz la termenele stabilite.
2. Necesiti de echilibru bugetar.
- Pentru finanarea deficitului bugetar, statul se mprumut pe piaa intern sau
extern.
- Pentru mprumuturile contractate pe piaa intern, pe termen scurt, se emit
bonuri de tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, n unele ri, este limitat prin
lege, n timp ce n altele este nelimitat. Cnd nu este plafonat devine mijloc de
echilibrare

bugetului

de

stat.

- n cursul anului, pentru acoperirea decalajului temporar dintre ncasrile i

plile din contul curent general al Trezoreriei statului, Banca naional a
Romniei poate acorda mprumuturi, pe o perioad de cel mult 180 de zile i n
conditii de dobnda la nivelul pietei, pe baza unor conventii incheiate cu
Ministerul Finantelor. Suma totala a mprumuturilor acordate statului, de ctre
Banca naionala a Romniei, nu poate depi n nici un exreciiu financiar anual
echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate n anul precedent, iar
soldul permanent al mprumuturilor acordate i nerambursate nu poate depi
suma total rezultat din dublarea capitalului i a fondului de rezerv al Bancii
Naionale

Romniei.

- Pentru acoperirea deficitelor bugetare, se utilizeaz deasemenea contractarea

de mprumuturi, pe termene medii (1-5 ani) i lungi (mai mari de 5 ani).
La dette publique de l'anne est gale la dette de l'anne passe laquelle on a soustrait le solde
budgtaire. En effet, d'une anne sur l'autre, la dette diminue si le solde budgtaire est en excdent :
l'excdent permet de rduire la dette. Au contraire, si le solde budgtaire est en dficit, la dette
augmente : le dficit budgtaire de l'anne en cours s'ajoute la dette publique du passe. La dette est
ainsi le produit de l'accumulation des dficits budgtaires du pass.
Or, le solde budgtaire se dcompose en deux lments :
1. le solde primaire, c'est--dire la diffrence entre les recettes de l'anne et les dpenses de
l'anne hors paiement des intrts de la dette. Si ce solde est ngatif, on parle dedficit primaire,
s'il est en excdent, d'excdent primaire.
2. le paiement des intrts dus sur la dette publique passe et que l'tat doit rembourser l'anne en
cours.
Finalement on a donc :
solde budgtaire = solde primaire - intrts de la dette

141

et
dette de l'anne = dette passe - solde budgtaire
d'o l'on dduit : solde budgtaire < 0 dette de l'anne > dette passe.
En notant

le solde primaire de l'anne ,

respectivement de l'anne

et de l'anne

le taux d'intrt et

et

les dettes

et

Cette quation nous permet de voir que la dette dpend :

de l'importance de la dette passe ;

des taux d'intrt ;

du solde primaire.

Plus les taux d'intrt seront levs, et plus la dette passe sera grande, plus l'tat
devra dgager un important excdent de son solde primaire, s'il souhaite diminuer
la dette publique. Cela signifie qu'il ne suffit pas un tat d'avoir un solde primaire
en quilibre pour stabiliser sa dette : il lui faut aussi payer les intrts sur sa dette
passe, intrts qui seront d'autant plus levs que la dette passe est importante
et que les taux d'intrt sont forts. Pour que la dette soit stable, il faut donc que le
solde primaire couvre au moins le remboursement du service de la dette (capital +
intrts). Si la dette passe est trs grande, ou si les taux d'intrt sont trs levs,
l'tat, qui doit payer de trs importants intrts, peut ne pas y parvenir : la dette va
alors crotre d'anne en anne la faon d'une boule de neige : la partie de la
dette passe que l'tat ne peut rembourser faute de ressources propres suffisantes
le sera en souscrivant un nouvel emprunt, augmentant d'autant la dette passe,
voire le taux d'intrt moyen.

Les variations du taux d'endettement par rapport au

PIB[modifier | modifier le code]
Toutefois, la matire taxable croissant avec le PIB, un des indicateurs
de soutenabilit de la dette publique est le taux d'endettement, c'est--dire le
rapport entre la dette publique et le PIB. L'volution de ce ratio va dpendre, en
plus des autres variables dj identifies, galement du taux de croissance de
l'conomie.

142

Taux d'endettement et taux de croissance[modifier | modifier le code]

Le taux d'endettement d'un pays rapport au PIB peut baisser alors que l'encours
nominal de la dette augmente : il suffit que la dette croisse moins vite que le PIB.
Ds lors, le lien entre dficit et la dynamique de l'endettement n'est pas vident 49.
Un exemple peut illustrer cet aspect50. Durant les annes 1990, la France et le
Portugal ont connu des volutions de leurs soldes budgtaires trs proches, le
solde du Portugal prsentant gnralement un dficit plus marqu que celui de la
France (graphique 1).

gal dans les annes 1990

Graphique 3 : Taux de croissance

Graphique 2 : Endettement public en France et au Portugal dans les annes 1990

Toutefois, alors que la dette publique portugaise, mesure par rapport au PIB, a
baiss de prs de 10 points du PIB, la dette publique franaise connaissait une trs
importante

hausse

(graphique

2).

Ces

volutions

divergentes

du

ratio

d'endettement, alors mme que les dficits taient suprieurs au Portugal, tiennent
dans le diffrentiel des taux de croissance et d'inflation des deux conomies
(graphique 3).

Un lment essentiel de la dynamique du taux d'endettement :

l'cart entre taux d'intrt et taux de croissance [modifier | modifier le
code]
Comme on l'a vu la section prcdente, le solde budgtaire est fonction a) du
solde primaire, qui rsulte directement des dcisions prises par les pouvoirs publics
durant l'anne en cours et b) du paiement des intrts de la dette, qui dcoule des
engagements financiers passs. Pour un gouvernement, il est donc pertinent de
connatre quel type de solde primaire il doit dgager pour maintenir ou diminuer son
taux d'endettement. Ce solde primaire dpend de la diffrence entre taux d'intrt
et taux de croissance nominale (ou taux de progression du PIB en valeur,
autrement dit la somme du taux de croissance relle et du taux d'inflation).

143

La dynamique de la dette

On

a:

(1)

Pour obtenir ces grandeur en proportion du PIB, il suffit de les diviser par le
PIB

):

(2)
Puisque

, (2) peut

donc

s'crire :
(3)

(4)
(4')
Pour que la dette publique soit stable, on doit avoir

. Par

consquent :
(5)
(6)
Dans la mesure o g est petit par rapport 1, on peut simplifier (6) en :

Le solde budgtaire public stabilisant l'endettement doit alors tre

suprieur :

En effet, partir de l'quation laquelle on avait abouti dans la section prcdente

(cf. encadr), on peut montrer qu'un tat qui souhaite stabiliser son taux
d'endettement doit avoir un solde primaire rapport au PIB gal :

avec
taux

, le solde primaire par rapport au PIB (gal

d'endettement

d'intrt nominal et

de

l'anne

t-1

(gal

);
);

, le
le

taux

le taux de croissance nominal (i.e.,inflation incluse, car

l'inflation a sur le poids de la dette publique, le mme effet que la croissance relle).
Cette relation signifie que le solde primaire qui stabilise l'endettement dpend de la
diffrence entre le taux d'intrt et le taux de croissance. Plus prcisment, on peut
distinguer trois situations :
1. si les taux d'intrt sont gaux au taux de croissance nominale (
un solde primaire en quilibre (

),

) maintient la dette publique

stable.
2. si les taux d'intrt sont suprieurs au taux de croissance nominale (
), le solde primaire doit tre en excdent (

) pour maintenir

144

la dette stable. Si le solde primaire est simplement l'quilibre, alors la

dette s'accrot. C'est ce qu'on appelle l'effet boule de neige de
l'endettement : d'anne en anne, l'endettement va augmenter de plus en
plus. Dans la situation o les taux d'intrt sont suprieurs la somme des
taux de croissance relle et d'inflation, un tat qui souhaite stabiliser son
taux d'endettement est donc contraint d'avoir un excdent de son solde
primaire d'autant plus important que l'cart entre taux d'intrt et taux de
croissance nominale est fort.
3. si les taux d'intrt sont infrieurs au taux de croissance nominale (
), le solde primaire peut tre en dficit (

), sans que la dette ne

croisse. Si le solde primaire est simplement l'quilibre, le taux

d'endettement diminue mme d'anne en anne.
Finalement, deux relations sont importantes dans la dynamique de l'endettement 51 :

L'endettement peut tre maintenue stable avec des dficits budgtaires

d'autant plus levs que la croissance du PIB en valeur est forte.

L'endettement peut tre maintenu stable mme si les administrations publiques

maintiennent en permanence des dficits primaires, pour autant que le taux de
croissance soit suprieur au taux d'intrt. Par consquent, les variations de
l'endettement dpendent trs fortement de l'cart entre les taux d'intrt et le
taux de croissance. Les taux d'intrt levs ont donc un impact ngatif sur
l'endettement : s'ils sont suprieurs la croissance nominale, ils accroissent
mcaniquement la dette publique, mme avec un solde primaire en quilibre.
Si l'cart entre les deux est trs grand, cela peut aller jusqu' un effet boule
de neige , o l'endettement n'est plus matrisable, sauf dgager de trs
importants excdents budgtaires. Au contraire, la croissance conomique
relle et l'inflation ont un impact positif sur le taux d'endettement : si leur
somme est suprieure au taux d'intrt, cela permet de diminuer le taux
d'endettement, mme avec un solde primaire en dficit.

Le modle de Domar52,53 dcrit aussi l'volution du ratio dette/Pib en fonction des

trois paramtres: taux de financement de la dette, taux de croissance, dficit
primaire en % du Pib.

Cration

montaire

et

rduction

de

l'endettement[modifier | modifier le code]

Un tat peut, toutefois, diminuer son endettement par une autre mthode,
aujourd'hui gnralement abandonne par les pays dvelopps : la cration
montaire. En mettant de la monnaie, les administrations publiques peuvent en

145

effet financer le remboursement de leurs emprunts passs : on parle de

montisation de la dette (ou d'utilisation de la planche billet quand on veut la
dnigrer : l'tat rembourse sa dette par une monnaie qu'il cre lui-mme). Dans le
cas o la cration montaire est confie une banque centrale et ne dpend pas
des pouvoirs publics, l'tat peut nanmoins montiser de manire indirecte sa
dette. Il lui est, en effet, possible de faire pression sur la banque centrale pour
qu'elle achte, grce de la cration montaire, des obligations mises par les
administrations publiques. Grce cette monnaie cre par la banque centrale, les
administrations peuvent alors financer leurs dpenses.
Cette technique nest plus utilise dans les pays dvelopps depuis des
dcennies, o les banques centrales sont indpendantes ou quasi indpendantes
des tats. Par exemple, en France avec la loi du 3 janvier 1973, les concours de
la Banque de France aux financements publics, notamment les missions de crdit
sans intrt, furent limits54, puis ils furent interdits par le nouveau statut de la
Banque de France en 199355, lors de la mise en place de la Banque centrale
europenne. L'article 101 du trait de Lisbonne

56

interdit aux banques centrales de

la zone Euro et la BCE, de participer au financement des dettes des autorits

publiques (institutions, tats, etc.) et oblige le recours aux 'tablissements privs de
crdit' . Cependant par exception cette rgle, avec le Securities Market Program,
depuis le printemps 2010, la BCE57 a achet des obligations europennes 58. En
dcembre 2011, 203 milliards d'euros d'obligations de dettes souveraines avaient
ainsi t achets59.
La montisation de la dette a t abandonne en raison de ses consquences
conomiques potentiellement ngatives. En effet, il est gnralement admis que le
financement par mission de monnaie se fait aux dpens de la valeur de
la monnaie en circulation : davantage de monnaie pour une quantit donne
de production conduit, long terme, de linflation. Les besoins de financement
de l'tat pourraient le conduire, en l'absence de garde-fous constitutionnels,
dpasser les bornes, enclenchant une hyperinflationdestructrice pour l'conomie
du pays. Dans la pratique, on constate en fait que la cration montaire est depuis
plusieurs dcennies d'un ordre de grandeur plus lev que la croissance de la
production60 sans consquence notable sur l'inflation ; toutefois elle est l'origine de
nombreuses bulles spculatives, dans la mesure o les agents qui dtiennent cet
excs de monnaie sont peu enclins l'investir dans l'conomie relle, d'une
rentabilit plus faible que la plupart des instruments financiers (produit driv
financiernotamment).
Nanmoins, le principe de cette interdiction ne fait pas absolument consensus. Il
subsiste un courant minoritaire61 qui, pour diffrentes raisons, soutient que la
montisation de la dette est lgitime et conomiquement pertinente. Parmi les
raisons invoques se trouve la conviction que la politique montaire doit relever du

146

pouvoir rgalien et non d'intrts privs d'une minorit, mais aussi le fait que
l'emprunt sur les marchs est bien plus coteux que l'emprunt auprs de la banque
centrale : en plus de la diffrence des taux d'intrt, l'tat devra au systme
financier (banques, etc.), et marginalement des particuliers, des intrts qui
contribueront l'accumulation de sa dette, alors que les intrts pays la banque
centrale contribuent au contraire l'augmentation de la richesse publique
(seigneuriage). En France, Patrick Artus (Natixis) recommande avec insistance la
montisation de la dette62,63,64,65.
En outre, mme sans abandonner le principe, on observe que des exceptions sont
pratiques ; la Fed accepte les T Bonds et dans le cadre de la crise grecque de
2010, la BCE a mis en uvre des achats de titres de dette souveraine (sur le
march secondaire pour la BCE).

Les volutions historiques rcentes de la dette

publique dans les pays dvelopps[modifier | modifier le code]

Les volutions de la dette publique en % du PIB aux tats-Unis, en France et dans lazone
euro depuis 1980.

Aprs une baisse de l'endettement durant les annes 1960 et 1970, les pays
dvelopps ont vu leur dette fortement augmenter partir des annes 1980 66.

Baisse

de

l'endettement

dans

les

annes

1960

et

1970[modifier | modifier le code]

Durant les annes 1960, la croissance tait forte :

tait, par consquent,

nettement ngatif. Cela a permis aux tats de diminuer la dette, alors mme qu'ils
n'avaient pas des excdents primaires importants. Durant la dcennie suivante, les
taux d'intrt rels ont trs fortement baiss, devenant mme parfois ngatifs, en

147

raison de l'inflation. Ainsi, malgr le ralentissement de la croissance, le taux

d'endettement a continu baisser, puisque

Une

forte

hausse

de

demeurait ngatif.

l'endettement

depuis

1980[modifier | modifier le code]

Dette publique, en % du PIB, des tats-Unis, du Japon et de l'Allemagne de 1970 2008. FRG
correspond l'Allemagne de l'Ouest avant la runification allemande.

partir des annes 1980, le taux d'endettement a trs fortement augment dans
presque tous les pays dvelopps. En 25 ans, dans la zone euro, il est ainsi pass
approximativement de 35 % 70 % du PIB et de 20 70 % en France.
Dans les annes 1980, la croissance a continu dcroitre, alors que les taux
d'intrt ont fortement augment. L'cart entre taux d'intrt et taux de
croissance

est devenu nettement positif. Les tats auraient d dgager

de forts excdents primaires pour maintenir leur taux d'endettement. Ils ne l'ont pas
fait, notamment parce qu'en raison de la baisse de la croissance, ils ont utilis les
dpenses publiques pour mener des politiques de relance. C'est notamment le cas
des tats-Unis qui, sous Ronald Reagan, ont men une politique trs forte de
baisse des impts, alors que les dpenses publiques augmentaient.
Dans les annes 1990, le taux d'endettement a continu crotre, surtout en
Europe et notamment en France. En France, entre 1992 et 1997, le taux
d'endettement a augment de prs de 25 points du PIB. Cet accroissement rsulte
de l'augmentation de l'cart entre taux d'intrt et taux de croissance qui atteint, en
France, 6 points en 1993, et donc de la part croissant trs rapidement des intrts
cumuls dans le capital restant d. Les taux d'intrt demeurent en effet trs levs
en Europe, en raison de la runification allemande. Or, la croissance baisse
fortement durant la priode : elle est mme ngative en France en 1993.
partir de la fin des annes 1990, et durant les annes 2000, l'cart entre taux
d'intrt et taux de croissance diminue trs fortement. Cela permet aux tats de
stabiliser ou mme de baisser leurs taux d'endettement.

148

Tipologia mprumuturilor publice:

1. dup forma de exprimare, mprumuturile publice sunt:

in natur;

in bani.

2. n funcie de moneda n care se exprim:

imprumuturi publice n moneda naionala;

imprumuturi publice n moneda straina, care poate fi a statului creditor sau o

tera moneda straina (D.T.S., EURO, etc.);

3. n funcie de garaniile acordate de state subscriitorilor la mprumuturi:

imprumuturi publice cu garanii personale (care obliga statul debitor sa

angajeze cautiunea asiguratorie a altui stat);

imprumuturi publice cu garanii reale (implic angajamentul garantrii

printr-un venit bugetar sigur i permanent, proporional cu serviciul aferent

datoriei publice angajate).
4. dup clauza rambursarii, mprumuturi publice :

amortizabile (termenele de rambursare i modalitatile de efectuare a

rambursarii se stabilesc n prealabil);

imprumuturi neamortizabile (cnd statul se obliga sa plateasca, anual,

dobnzile datorate, fr sa defineasca precis termenele de stingere a datoriei sale

fata de subscriitorii mprumutului)
5. dup forma titlurilor emise de stat:

imprumuturi cu titluri nominative sau cele cu clauza de inscriptiune (se emit

cnd numarul subscriitorilor este redus i se caracterizeaza prin restrictia
platii veniturilor aferente i rambursarea sumelor scadente doar ctre
titulari);

imprumuturi cu titlu la purtator" (se emit n cazul unor subscrieri cu larga

adresabilitate, n scopul asigurarii operaivitatii n ncasarea cupoanelor aferente

veniturilor promise i n transmiterea capitalului);

imprumuturi cu titluri mixte (capitalul, fiind nominativ, se ramburseaza doar

titularilor, iar dobnzile se platesc pe baza cupoanelor la purtator").

6. n funcie de natura raporturilor juridice dintre pri:

voluntare sau liber consimtite (in acest caz, subscrierea este voluntara, fr

nici o constrngere directa);

149

fortate (in acest caz, statul obliga anumite categorii de contribuabili sa

subscrie, iar aceste mprumuturi pot fi, asa cum s-a precizat anterior, directe sau
deghizate).
7. n funcie de perioada de timp pentru care se contracteaz, deosebim:

imprumuturi pe termen scurt sau flotante (au termene de rambursare de pn la 1

an);

imprumuturi pe termen mediu (contractate pe perioade cuprinse ntre 1 i 5 ani);

imprumuturi pe termen lung (contractate pe perioade mai mari de 5 ani);

imprumuturi fr termen (este cazul mprumuturilor perpetue i a rentelor

viagere).

8. n funcie de posibilitatea negocierii titlurilor de credit public:

imprumuturi publice certificate cu titluri negociabile (titlurile au o circulatie

asemanatoare cu aceea a efectelor de comert i pot fi vndute/cumparate la
bursele de valori, n funcie de cotatia lor efectiva);

imprumuturi publice certificate cu titluri nenegociabile (titlurile nu sunt cotate la

bursa, dar pot fi vndute la valoarea lor nominala);

imprumuturi publice certificate cu titluri nelombardabile (aceste titluri nu pot fi n

gaj pentru constituirea garantiei n scopul obtinerii unui mprumut de la banca
sau de la alta institutie de credit).

9. n funcie de avantajele acordate de stat creditorilor sai:

cu dobnda (in acest caz rata dobnzii este stabilita de emitent, putnd fi fixa sau
variabila i este precizata n cupoanele atasate titlurilor de credit inmnate
subscriitorilor);

cu ctiguri sau premii (acestea asigura participarea subscriitorilor la tragerile la

sorti periodice, iar suma totala a ctigurilor sau premiilor se stabileste n
funcie de rata dobnzii aferenta unor mprumuturi similare i se repartizeaza,
cu titlu de ctig, doar posesorilor titlurilor iesite ctigatoare);

cu dobnda i ctiguri (in cazul carora dobnda se stabileste i se plateste la fel

ca la mprumuturile cu dobnda, iar ctigurile revin sub forma primelor de
emisiune sau/si a primelor de rambursare);

cu clauza de indexare (care presupun dependenta lor de o valoare reala i sunt

lansate de stat n scopul prevenirii discriminarii ofertei de capital pentru
creditul public, datorate inflatiei).
150

10. n funcie de locul de plasare a titlurilor de credit public:

imprumuturi publice interne (se contracteaza pe piaa interna de capital i se

exprima n moneda naionala sau/si n unele monede straine);

imprumuturi publice externe (se contracteaza pe piaa internationala de capital

sau n tere tari, iar titlurile emise se exprima n valutele tarilor creditoare, n
valuta unei tere tari, n EURO, n D.S.T. etc.).

11. n funcie de scopul lansrii lor ctre public, mprumuturile publice pot fi:

financiare (cnd se contracteaza n scopul finantarii unor investitii ale statului);

bugetare (se angajeaza n scopul acoperirii unor parti din cheltuielile bugetare
ordinare);

monetare (se contracteaza n scopul restrngerii masei monetare i al reducerii

preturilor);

de repartitie (vizeaza atragerea unei fractiuni din disponibilitatile temporare ale

pietei de capital, n care se includ i economiile bneti ale populatiei, pentru
realizarea unor redistribuiri de produs intern brut, prin acoperirea unei parti
din necesitatile financiare ale prezentului);

ciclice-conjuncturale (se emit n perioadele de recesiune n scopul finantarii unor

lucrari publice de anvergura, de pe urma carora se asteapta o relansare
economica);

de razboi (militare), lansate n scopul obtinerii de resurse financiare pentru

finanarea dotarii armatei, pentru sustinerea financiara a razboiului aflat n
desfasurare si, n ultima instanta, pentru suportarea consecintelor financiare ale
razboiului (plati de despagubiri de razboi, plati de pensii pentru veterani,
invalizi, orfani i vaduve de razboi, refacerea zonelor distruse).

Elementele tehnice ale mprumuturilor publice:

sunt stabilite n actele normative pe baza crora sunt lansate i sunt angajate.

pe baza lor subscriitorii pot face judecai de valoare cu privire la condiiile plasarii
disponibilitailor baneti proprii n nscrisuri ale mprumutului public.

1. Denumirea mprumutului - se precizeaza destinaia dat de ctre emitent resurselor

obinute pe baza sa i anul contractrii mprumutului.
2. mprumutatul (subscris, debitor sau emitent) este autoritatea public solicitant a
creditului. n cazul mprumutului de stat, acesta devine debitor i emitent, deoarece emite

151

inscrisuri cu denumiri specifice (obligatiuni, bonuri de tezaur, rente de stat .a..) care
atesta:

subscrierea la mprumut;

valoarea efectului public;

anuitatea;

dobnda sau/si ctigul;

scadenta.

3. mprumutatorii (subscriitori, creditori sau depuntori) sunt persoanele fizice i/sau

juridice care consimt s crediteze statul (sau orice autoritate publica), primind, n schimbul
sumelor subscrise, obligaiuni, polie sau alte titluri de stat).
4. Titlurile de credit public sunt documente scrise avnd o forma i un coninut stabilite
prin actul normativ de lansare a mprumutului, n care se precizeaza sumele subscrise i
drepturile creditorilor. Aceste inscrisuri sunt denumite diferit (efecte publice, obligatiuni,
titluri publice sau hrtii de valoare), n funcie de termenul de rambursare a mprumutului
i

de

caracteristicile

lor

juridice.

- n funcie de termenul de rambursare, n cazul mprumuturilor pe termen scurt (de pn

la 1 an) se emit:

bonuri de tezaur (sunt inscrisuri care se adreseaza unei categorii speciale de

subscriitori, deoarece nu se supun regulilor dreptului cambial i nu pot fi transmise
la cursuri variabile, prin cesiunea de creante; ele pot fi, insa, lombardate la banci i
pot fi vndute la licitatii, la cursuri variabile).

certificate de datorie (sunt inscrisuri care au caracteristicile bonurilor de tezaur, dar

se vnd numai la valoarea lor nominala, avnd, deci, cursuri fixe).

certificatele sau bonurile de impozite (sunt inscrisuri nepurtatoare de dobnda pe

care statul le inmneaza creditorilor sai pentru plata unor furnituri sau pentru
onorarea altor angajamente; detinatorii acestor inscrisuri le pot utiliza pentru
achitarea impozitelor datorate statului i nu pot fi transmise dect statului).

politele de tezaur (spre deosebire de inscrisurile prezentate anterior, acestea se afla

sub incidenta dreptului cambial, care reglementeaz condiiile n care pot fi scontate
la bnci, executate silit etc.; de asemenea, acestea pot fi scontate la banci sau pot fi
negociate la bursele de valori).

obligatiunile aferente creditului public (sunt titluri de credit emise de ctre stat
pentru mprumuturile angajate pe termen mediu sau lung i asigura posesorilor

152

acestora un venit fix, de dobnzi anuale; sunt cazuri cnd sunt atribuite doar
ctiguri sau att ctiguri ct i dobnzi).

titlurile de renta (pentru mprumuturile fr termen, iar posesorii acestor inscrisuri

au dreptul sa primeasca de la stat anumite sume de bani, precizate anticipat, care se
platesc periodic, pe toata durata vietii acestora).

n funcie de caracteristicile lor juridice, titlurile de credit public pot fi:

- nominale (se emit cnd mprumutul public se adreseaza unui numar redus de
subscriitori, iar plata veniturilor aferente i rambursarea sumelor scadente se efectueaza
doar ctre titulari sau reprezentanti ai acestora);
- la purttor (se emit cnd mprumutul public se adreseaza unui numar mare de
subscriitori, iar plata veniturilor aferente i rambursarea sumelor scadente se efectueaza
oricarui detinator al acestor inscrisuri i n orice localitate unde functioneaza ghiseele sale
de specialitate).
De asemenea, trebuie retinut faptul ca, sumele exigibile, de la autoritile publice emitente
ale mprumuturilor pe termene scurte formeaza datoria publica flotanta, iar cele exigibile
pe termene medii i lungi (inclusiv cele fr termen) reprezinta datoria publica consolidata.
5. Cuantumul (marimea) mprumutului public apare sub forma cuantumului aprobat de
organul legislativ sau executiv,i sub forma cuantumului realizat dup incheierea
operaiunilor

de

plasare.

Cuantumul aprobat se prezinta n urmtoarele forme:

- cuantum limitat, ca valoare nominala a unei sume ce urmeaza a fi mprumutata i n ce
priveste perioada de timp n care se pot efectua subscrierile;
- cuantum nelimitat, cnd statele solicita mprumuturi deschise (ca suma i/sau ca durata a
subscrierii).
Cuantumul realizat este : n funcie de condiiile stabilite de autoritile emitente cu privire
la dobnzi, ctiguri i anuitate i evideniaz ncrederea/nencrederea potenialilor
creditori

(subscriitori)

autoritile

emitente.

Cuantumul mprumutului public se determin cu relaia:

Cip = VT Nr.Te(pl) (1)
unde:
Cip
VT

cuantumul

mprumutului

valoarea

unui

public
titlu

Nr.Te(pl) numarul titlurilor emise sau plasate efcetiv

153

6. Cursul de emisiune al mprumutului public (C ei) reprezinta pretul, stabilit de emitent,

pentru 100 de uniti monetare din valoarea nominala a acestuia.
Totui, acest curs se stabileste de emitent i n funcie de raportul dintre cererea i oferta de
capital de mprumut, de nivelul dobnzii i al altor avantaje promise de acesta potenialilor
emiteni. n acest context, n practic se utilizeaza:
curs al pari", cnd Cei = 100 u.m.;
curs sub pari", cnd Cei < 100 u.m.;
curs supra pari", cnd Cei > 100 u.m.
De regula, datorit concurenei care se manifest pe piaa capitalului i a inexistentei unor
solutii alternative, cursul de emisiune al mprumuturilor publice este sub pari",
subscriitorii beneficiind de o prima de emisiune, data de diferena dintre valoarea nominala
a titlului i suma pltit la subscriere.
Cnd statul emitent are o reputatie buna pe piaa capitalului, cursul de emisiune al
titlurilor de stat este al pari" i n mod excepional supra pari".
7. Valoarea titlului creditului public:
- valoarea nominal - reprezint suma inscris pe titlul de credit public i exprim mrimea
datoriei pe care statul o are de pltit deintorului titlului;
- valoarea real - reprezint suma efectiv cu care se vinde sau se cumpr un titlu de
credit public i se manifest nu doar cu ocazia emiterii i angajrii creditului respectiv, ci i
n cursul perioadei de valabilitate a mprumutului angajat, n funcie de cursul la care se
opteaza la bursa inscrisurile publice negociabile.
8. Veniturile i alte avantaje ce revin subscriitorilor la mprumuturile publice sunt plati
efective pe care statul le efectueaza ctre creditorii sai, ca pret" al dreptului de folosinta
temporar a sumelor bneti mprumutate, sub form de: dobnzi, ctiguri, dobnzi i
ctiguri, rente, prime de rambursare, precum i anumite avantaje sau faciliti, care nu
presupun fluxuri monetare directe.
a) Dobnda reprezint suma de bani pe care statul o pltete creditorilor si pentru
mprumuturile angajate de la acetia. Nivelul (mrimea) dobnzii anuale (D a) se stabilete
pe baza ratei dobnzii (d), care se fixeaza anticipat, prin prospectul de emisiune a
mprumutului public i se folosete relaia:
Da = VT d (2)
unde:
VT

valoarea

titlului

de

credit

public

Rata dobnzii la mprumuturile publice se fixeaz la un nivel apropiat de cel al ratei

154

medii

dobnzii

la

creditul

bancar.

Rata medie a dobnzii practicate la mprumuturile publice difera de la o tara la alta, iar
nivelul acestora se modifica de la o perioada la alta, nregistrndu-se o tendinta de crestere
a lor. De asemenea, n rile i n perioadele n care procesele inflaioniste sunt mai
accentuate, nivelul ratei medii a dobnzilor la mprumuturile publice este mai ridicat dect
atunci

cnd

monedele

naionale

prezentau

stabilitate

mai

mare.

n final, este de menionat ca rata medie a dobnzii la creditele publice crete pe masur
ce

termenele

pe

care

se

angajeaz

sunt

mai

ndelungate.

Dobnda cuvenit subscriitorilor se acord pe baza detaarii periodice (anual sau de dou
ori pe an) a cupoanelor ce sunt anexate fiecrui titlu de credit public cu dobnd.
n funcie de cursul de emisiune al mprumutului public, se dimensioneaz rata nominal a
dobnzii (dn) i rata real a dobnzii (dr), folosindu-se urmtoarele relaii:

(3)
si

(4)
unde:
Vn

valoarea

Vr

nominal

valoarea

real

a
a

titlului
titlului

de
de

credit
credit

public
public

n funcie de raportul dintre valoarea reala (incasata de stat cu ocazia subscrierii) i

valoarea nominala (incasata pe titlu de credit public), pot s apar urmtoarele situaii:
dac Vr < Vn, atunci dr > dn;
dac Vr = Vn, atunci dr = dn;
dac Vr >Vn, atunci dr < dn.
b) Ctigurile sunt veniturile ncasate de subscriitorii care sunt detinatori ai titlurilor de
credit public ctigatoare cu ocazia tragerilor periodice la sorti. Suma totala a ctigurilor
se stabileste, n acest caz, la nivelul dobnzilor care se atribuie n varianta titlurilor publice
cu dobnda, dar suma se imparte doar posesorilor de titluri de credit public iesite
ctigatoare. Aceste titluri de credit public se emit de ctre stat n scopul cresterii
atractivitatii unor mprumuturi i se adreseaza acelor subscriitori carora li se pare mai
tentanta perspectiva obtinerii unui ctig mare, n comparatie cu realizarea certa a unui
venit

de

cteva

procente

pe

an,

sub

forma

de

dobnda.

n concluzie, rezulta ca, n cazul titlurilor de credit cu ctiguri, sunt subscriitori care
155

risca i devin mari ctigatori, n timp ce pierd dobnda pe care ar fi ncasat-o n cazul
titlurilor de credit cu dobnda. n cazul mprumuturilor publice cu dobnd i ctiguri
subscriitorii accepta o rata a dobnzii mai scazuta, n condiiile n care diferenta de venit
astfel rezultata este compensata sau chiar remunerata" prin ctigurile atribuite sub
forma

primelor

de

emisiune

primelor

de

rambursare.

c) Rentele sunt sumele de bani pe care statul se obliga sa le plateasca persoanelor fizice
care subscriu la mprumuturile publice fr un termen expres de rambursare. Aceste sume
de bani, denumite i rente viagere, se platesc regulat, n cuantumuri fixe stabilite anticipat,
pn la sfrsitul vietii subscriitorilor, dup care, obligatia statului se stinge.
e) Primele de asigurare sunt venituri promise subscriitorilor la mprumuturile publice sau
care revin efectiv acestora datorit diferentei, favorabile lor, dintre cursul de emisiune i
cursul de rambursare ale obligaiunilor.
f) Avantajele sau facilitile non-substaniale (care nu presupun fluxuri monetare directe)
se refera la:
- scutirea de impozite a veniturilor ncasate pentru mprumuturile subscrise sau
pentru titlurile de credit public negociabil procurate n tranzaciile bursiere;
- acceptarea, de ctre autoritile fiscale, a unora dintre titlurile de credit public, la
valoarea lor nominala, pentru stingerea unor obligatii fata de stat a subscriitorilor;
- acordarea privilegiului juridic pentru unele inscrisuri ale mprumuturilor publice
de a nu fi expuse executrii silite, n cazul declarrii strii de faliment pentru deintorii
acestora;
- garantarea juridic a unor mprumuturi publice mpotriva deprecierii monetare,
prin exprimarea lor ntr-o valut mai stabil sau prin indexarea lor .a..
II. Datoria public - aspecte generale, caracteristici:

Datoria public reprezint valoarea total a obligaiilor de plat guvernamentale i

locale, rezultate din mprumuturi denominate n lei sau alte categorii de valute, pe
termen scurt, mediu sau lung.

mprumuturile pot fi contractate de stat, prin Ministerul Finantelor, n nume

propriu sau garantate de acesta.

Pentru evaluarea datoriei publice, obligaiile exprimate n alt moned dect cea
naionala se calculeaz n moned naional, utilizndu-se cursul de schimb
comunicat de Banca Naional a Romniei, pentru ultima zi a perioadei pentru care

156

se face raportarea (dac perioada de raportare este de exemplu 1.01.2014

-30.06.2014, cursul de schimb avut n vedere este cel din data de 30.06.2014).
-

Datoria public guvernamental desemneaz totalitatea obligaiilor statului angajate

pe baze contractuale sau garantate de ctre Guvern prin Ministerul Finanelor.

Administrarea datoriei publice guvernamentale, n Romania, se realizeaz exclusiv

de ctre Ministerul Finanelor Publice

Conform prevederilor legale instrumentele datoriei publice guvernamental ce pot

fi contractate sunt reprezentate de:
-

titlurile

de

stat,

inclusiv

certificatele

de

trezorerie

pentru

populaie

nerscumprate la scaden i transformate n certificate de depozit;

- mprumuturile de la instituii financiare romneti sau strine;
- mprumuturile de la guverne i agenii guvernamentale strine, institu ii
financiare internaionale sau de la alte organizaii internaionale;
- mprumuturi temporare din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei
Statului;
- instrumente structurate, cum ar fi credite furnizor;
- leasing financiar;
- instrumente de cash management (atragere de depozite, opera iuni repo i altele
asemenea);
- scrisori de garanie de stat
-

Datoria public local desemenaz totalitatea obligaiilor unitilor administrativ

teritoriale angajate pe baze contractuale sau garantate de ctre aceste uniti.

De asemenea, datoria publica totala a unei tari se poate exprima n valori absolute
(pentru a cunoaste sarcina la care este supusa economia tarii respective fata de
creditori), n valori relative, ca procent din P.I.B. (pentru a permite comparaia n
timp i ntre ri) i ca marime medie pe locuitor (pentru a permite comparaii i
analize

timp

spaiu).

Datoria public total se calculeaz i se gestioneaz separat pe cele dou forme ale
sale, respectiv datoria public intern i datoria public extern.

Datoria public intern constituie o parte integrant a datoriei publice totale i

evideniaz mprumuturile de stat de pe piaa financiar intern, de la persoane
fizice i/sau juridice, n moned naional sau n valute strine, precum i

157

mprumuturile angajate de teri, cu garania statului, nerambursate la un moment

dat.

Datoria public extern constituie, de asemenea, o parte integrant a datoriei publice

totale i se definete prin creditele externe contractate i angajate de ctre stat, n
nume propriu, sau de ctre autoritile administraiei publice locale, precum i prin
creditele externe contractate i angajate de ctre alti subieci autonomi, cu garania
expres

statului.

Gradul de exigibilitate a datoriei publice se exprim cu ajutorul datoriei flotante i

a datoriei consolidate.

Datoria publica flotanta reprezinta datoria publica pe termen scurt i cuprinde

mprumuturile contractate, pe perioade de pn la un an, n scopul acoperirii
golurilor de casa generate de neconcordana, n timp, a veniturilor cu cheltuielile
bugetare.

Datoria

publica

consolidata

cuprinde

totalitatea

datoriilor

rezultate

din

mprumuturile de stat contractate pe termen mediu i lung, precum i a celor

rezultate din prelungirea termenelor de rambursare a mprumuturilor pe termen
scurt, pe perioade de timp mediu i lung.

Datoria publica la vedere - include att depozitele constituite la Trezoreria publica,

de ctre diversi subiecti autonomi, ct i alte sume bneti colectate de aceasta prin
circuitul sau propriu.

Distincia dintre datoria public flotant i cea consolidat este important i pentru
aprecierea efortului financiar pe care statul este nevoit s-l fac, n mod curent, pentru
rambursarea datoriei scadente i pentru plata dobnzilor aferente n cursul unui an.
Astfel cu ct ponderea datoriei publice flotante n totalul datoriei publice este mai mare,
cu att nevoia curenta de resurse financiare menite sa acopere serviciul datoriei
publice* este mai presant, i invers.
De asemenea, n funcie de termenele scadentelor sale, structura datoriei publice variaz
de la o ar la alta i chiar de la o perioad la alta, datorit condiiilor financiar-monetare
n care se formeaz. Astfel, arile n care procesele inflaioniste sunt de amploare i de
lung durat sunt nevoite s apeleze mai mult la mprumuturile pe termen scurt i
uneori, mediu, deoarece plasamentele pe termen lung nu sunt destul de atractive pentru
deintorii de capitaluri bneti disponibile pentru mprumut

158

Aceasta atractivitate sczut, datorat eroziunii sistematice a puterii de cumprare a

monedei, obliga statele, n cauz, s creasc nivelul ratei dobnzii i s acorde alte
avantaje subscriitorilor la mprumut.
Datoria public brut Reprezint valoarea total a mprumuturilor contractate, la un
moment dat, de ctre autoritaile publice;

Datoria public net din datoria public brut se scade valoarea mprumuturilor
angajate de la instituiile de stat (Trezoreria publica, Banca Central, .a.).

Plafonul de indatorare public - cuprinde totalitatea mprumuturilor pe care statul

le poate contracta i garanta n decursul unui an calendaristic; se stabilete anual
prin

lege.

Este format din:

1. plafonul de indatorare publica interna, care se stabilete n funcie de deficitul
bugetar anual aprobat i de prevederile unor legi speciale;
2. plafonul de indatorare publica externa, care se stabileste ca suma maxima a
mprumuturilor externe pe care statul le poate contracta i garanta n
decursul unui an calendaristic.
Tabelul 8.2 Datoria public net n % din PIB pentru rile OECD
ara

1970

1980

1990

2004

Germania

-8,2

11,8

22,1

46,1

Frana

-0,8

-3,3

16,5

31,5

Belgia

55,1

69,6

119,6

128,3

Spania

6,1

31,7

47,4

Italia

33,2

52m7

84,3

108,6

Olanda

29,4

24,5

36,9

42,7

Marea Britanie

52,0

36,2

18,8

35,4

Suedia

-22,2

-13,9

-8,1

23,5

Canada

11,6

13,3

44,0

64,4

S.U.A.

30,0

22,7

41,0

51,8

Japonia

-7,8

16,4

10,8

7,8

159

Media OECD

13,1

19,8

31,0

44,5

In cazul Romniei, datoria public a evoluat asa cum se prezint n tabelele 3 i 4.

Tabelul 8.3 Evoluia datoriei publice interne a Romniei

Datoria

public

intern

(in mld. lei)

% din P.I.B.

1993

1995

1997

481

6.099,6

14.977,4

2,4

8,5

6,0

Sursa: CNS
Tabelul 8.4 Evolutia datoriei publice externe a Romniei

In

cifre

absolute

(mld. USD)
% din P.I.B.

1985

1989

1991

1995

1997

6.830

174

1.143

5.482,1

8.391

11,5

0,3

4,0

15,5

24,1

Sursa: CNS i BNR

Datoria public intern
La nivel naional, att angajarea mprumuturilor publice de pe piaa financiara interna,
ct i garantiile acordate de stat unor teri pentru a contracta mprumuturi se realizeaza de
ctre Guvern, n limita sumei aprobate de Parlament, prin intermediul Ministerului
finanelor sau al altor instituii financiare specializate, care dobndesc calitatea de agent al
statului.
Datoria publica interna constituie o obligaie necondiionat a statului de a rambursa
mprumuturile

contractate,

de

plti

dobnzile

alte

costuri

aferente.

Pentru plata dobnzilor aferente datoriei publice interne se acord o autorizare bugetar
permanenta, respectiv o aprobare nelimitat de rambursare a mprumuturilor i de plat a
dobnzilor i ctigurilor aferente, care nu necesit aprobari suplimentare prin legea
anual a bugetului de stat.
Emiterea de ctre Ministerul finanelor a garantiilor necesare unitilor economice,
pentru contractarea creditelor interne, este condiionata de acceptarea de ctre minister a
clauzelor cuprinse n contractele de credit.
160

Constituirea resurselor financiare necesare rambursrii ratelor scadente i platii

dobnzilor aferente reprezint sarcina unitilor economice beneficiare a creditelor
garantate

de

stat.

Pentru determinarea gradului de risc se efectueaz o analiz economico-financiara a

documentaiei prezentate de persoana juridic ce solicit o garanie de stat i se prezint
Ministerului

Finanelor,

care

determin,

procente,

gradul

de

risc.

Dac acesta nu depete 10% din valoarea mprumutului gradul de risc se accept. Apoi,
n funcie de gradul de risc determinat, Ministerul finanelor calculeaz cuantumul
comisionului de risc ce trebuie virat n contul fondului de risc, de ctre beneficiarul
mprumutului

garantat.

Comisionul de risc se determina prin aplicarea cotei procentuale (a gradului de risc) la

valoarea mprumutului garantat i se vireaza n cuantumul i la termenele stipulate n
conventia incheiata cu Ministerul Finanelor.
n scopul acoperirii riscurilor care pot sa apara, se constituie Fondul de risc pentru
garantii interne" i se gestioneaz de ctre Ministerul Finantelor, n regim extrabugetar,
prin Contul General al Trezoreriei Statului.
Alimentarea acestui fond se realizeaz cu:

sumele ncasate sub forma de comisioane de la beneficiarii creditelor bancare

angajate;

dobnzile bonificate la disponibilitatile fondului i pstrate la Trezoreria public sau

la banci, sub forma depozitelor bancare sau ca disponibiliti la vedere;

penalizarile aplicate pentru neplata la termen a comisioanelor negociate i stabilite

cu beneficiarii creditelor bancare garantate;

sumele prevzute n bugetul de stat cu aceasta destinatie, care se stabilesc i se

aproba anual n funcie de gradul minim de expunere la risc i de cuantumul
celorlalte resurse care alimenteaza fondul.

Angajamentele de datorie publica, n lei sau n valuta, se nregistreaza n Registrul

datoriei publice interne, instituit legal la Ministerul Finanelor.
Gestionarea datoriei publice interne se asigur de ctre Ministerul finanelor i const n:

contractarea mprumuturilor de stat;

organizarea i inerea evidentei, prin conturi specifice, a datoriei publice interne;

rambursarea datoriei publice;

calculul i plata dobnzilor, comisioanelor i spezelor datorate;

161

efectuarea altor operaiuni specifice.

n practica romneasca actuala, indatorarea publica interna se caracterizeaza printr-o

dinamica relativ sustinuta, n condiiile utilizarii unor diverse modalitati de indatorare,
cum ar fi:

emisiunea i plasarea certificatelor de trezorerie cu dobnda adresabile persoanelor

juridice;

emisiunea i plasarea certificatelor de trezorerie cu discont adresabile persoanelor

juridice rezidente n Romnia;

emisiunea i plasarea certificatelor de trezorerie cu dobnda pentru populatie .a..

La nivelul comunitilor locale, datoria public intern se formeaz:

prin mprumuturi interne, contractate de autoritile publice locale de la bnci

comerciale sau de la alte instituii de credit;

pe baza titlurilor de valoare emise de ctre autoritile publice locale i subscrise de

ctre diverse persoane fizice sau/si juridice.

n cazul unitilor administrativ-teritoriale, Consiliile locale i judetene sau Consiliul

General al Municipiului Bucuresti pot aproba contractarea de mprumuturi interne i
externe, pe termen mediu i lung, pentru realizarea de investitii publice de interes local,
precum i pentru refinanarea datoriei publice locale.
mprumuturile interne locale pot fi contractate fr garania Guvernului, cu condiia
informrii prealabile a Ministerului Finantelor, insa cele externe locale necesita aprobarea
comisiei de autorizare a acestor mprumuturi formata din reprezentanti ai Guvernului,
Bancii naionale a Romniei i ai autoritilor publice locale.
Datoria public local intern reprezint o obligaie general ce presupune rambursarea ei
la scadentele convenite i plata dobnzilor i a comisioanelor stabilite prin acordurile
incheiate. n acest context, ratele scadente aferente mprumuturilor contractate, dobnzile
i comisioanele datorate se inscriu n bugetul local.
Prin urmare, Guvernului nu-i revine nici o obligaie de plat n legtur cu datoria public
local

scadent.

De asemenea, mprumuturile contractate de unitile administrativ-teritoriale pot fi

garantate de ctre autoritatea administraiei publice locale prin oricare din veniturile
proprii, exceptndu-se cele provenite din transferurile cu destinatie speciala de la bugetul
de

stat.

n scopul cunoasterii marimii, structurii i evolutiei datoriei la nivelul fiecarei autoriti

162

publice locale, se instituie Registrul de evidenta a datoriei publice locale, n care se

consemneaza:

sumele aferente fiecarui mprumut contractat;

modalitatile de rambursare i scadentele convenite;

veniturile cu care se garanteaza rambursarea;

dobnzile i comisioanele datorate;

alte informatii semnificative pentru fiecare mprumut.

Potrivit legislatiei romnesti n vigoare, capacitatea de indatorare la nivel local este

plafonata la maximum 20% din totalul veniturilor curente ale bugetelor locale. n scopul
determinarii acestei limite, pentru mprumuturile contractate cu o rata a dobnzii
variabila se ia n considerare rata dobnzii n vigoare la data efectuarii calculului, iar dac
mprumuturile sunt contractate n valuta, se ia n considerare cursul de schimb comunicat
de Banca naionala a Romniei, de asemenea, la data efectuarii calculului.
autoritile publice locale pot contracta mprumuturi i pe termen scurt, dac pe parcursul
executiei bugetare apar goluri de casa temporare, datorate decalajului dintre veniturile
ncasate

cheltuielile

exigibile

mai

mari

ale

bugetului

local.

n prima instanta, aceste goluri de casa se acopera din fondul de rulment *, iar dup
epuizarea acestuia se apeleaza la mprumuturile fr dobnda ce pot fi acordate din
disponibilitatile

Contului

General

al

Trezoreriei

Statului.

Cea mai mare parte a datoriei publice interne provine de la mprumuturile contractate
pentru finanarea i refinantarea deficitelor bugetare nregistrate incepnd cu anul 1992.
Cealalta partea a datoriei publice interne provine de la mprumuturile contractate de stat
cu destinatie speciala, cum ar fi:

acoperirea pierderilor din activitate nregistrate de intreprinderile de stat n

perioada 1989-1990;

acoperirea creditelor neperformante preluate de la bancile de stat, inclusiv a

creditelor aferente investitiilor sistate de ctre Guvern;

acoperirea pierderilor din calamitati, reflectate n credite bancare nerambursabile;

regularizarea unor credite i dobnzi, considerate ca nerecuperabile, la Banca

Agricola i Bancorex;

continuarea participarii Romniei la constituirea Combinatului minier de la KrivoiRog din Ucraina;

alte destinatii aprobate prin legi speciale.

163

Indicatori de apreciere, dintre care mentionam:

1. gradul de ndatorare a statului (se determin ca raport procentual ntre cuantumul
datoriei publice i produsul intern brut, iar cu ct acest indicator are o valoare mai
mare, cu att tara este mai indatorata);
2. datoria public intern angajat (ca totalitate a obligatiilor asumate de stat fata de
creditorii interni i nerambursate n momentul realizarii analizei);
3. datoria public angajat pe locuitor (ca raport ntre marimea absoluta a acesteia i
numarul locuitorilor unei tari);
4. serviciul datoriei publice interne, n marime absoluta;
5. ponderea serviciului datoriei publice interne n produsul intern brut sau n totalul
cheltuielilor bugetare;
Datoria public extern
mprumuturile externe reprezint o form a exportului de capital i au nregistrat o
dezvoltare foarte mare n secolul al XX-lea datorit existentei, pe piaa tarilor dezvoltate, a
unui surplus relativ de capital, care i cauta plasament peste granita n conditii mai
avantajoase

dect

interior.

mprumuturile sau creditele externe se grupeaz dup anumite criterii, astfel:

1. n funcie de destinatie, deosebim:

credite pe marfuri (sunt mai frecvente i se acorda pentru cumprri de mrfuri de

la creditor sau din ara acestuia);

credite financiare (se folosesc mai rar i se acorda de organisme financiare

internaionale n valuta convertibila; acestea se utilizeaza de ctre debitor, potrivit
nevoilor sale, fie pe piaa creditorului, fie pe o tera piata, n special n scopuri
productive cum ar fi: construirea de intreprinderi extractive, centrale electrice,
fabrici producatoare de bunuri de consum, drumuri i poduri, cai ferate i alte
lucrari de infrastructura etc.);

2. n funcie de durata pentru care se acorda, distingem:

credite acordate pe termene scurte (1-2 ani);

credite acordate pe termene medii (3-5 ani);

credite acordate pe termene lungi (peste 5 ani).

Beneficiarul unui credit extern este interesat ca termenul de rambursare sa fie suficient de
indepartat pentru a-si procura resursele necesare restituirii acestuia i achitarii dobnzilor,
comisioanelor

altor

cheltuieli

aferente.
164

dac mprumutul extern are o destinatie productiva, atunci termenul de rambursare

trebuie stabilit n funcie de momentul punerii n functiune a obiectivului respectiv i de
valoarea adaugat ce se poate obtine de pe urma acestuia. De aceea, n cadrul termenului
final de rambursare se stabilesc trei perioade distincte, i anume:

perioada de utilizare a creditului;

perioada de gratie a creditului (in cursul careia nu se efectueaza plati pentru

rambursarea acestuia);

perioada de rambursare propriu-zisa a creditului.

n concluzie, termenele creditelor se stabilesc n funcie de:

destinatia acestora;

rentabilitatea obiectivului pentru care se contracteaza mprumutul;

practica internationala;

legislatia existenta n tara creditorului si, respectiv, n tara beneficiarului creditului;

prevederile unor conventii internaionale n materie .a..

3. n funcie de modalitatea de rambursare, deosebim:

credite externe rambursate n cote egale;

credite externe rambursate n cote inegale (care cresc progresiv);

credite externe rambursate ntr-o singura transa (la scadenta).

4. din punct de vedere al garantiei solicitate, intlnim:

credite externe acordate pe baza unei garantii materiale (cum ar fi: marfuri,
documente de dispozitie asupra marfurilor, actiuni i obligatiuni, depozite ale unor
firme, ale unor instituii guvernamentale, venituri ale statului, rezervele de aur i
devize ale statului etc.);

credite externe acordate pe baza unei garantii morale.

5. din punctul de vedere al creditorului, creditele externe pot fi acordate de catre:

intreprinderi furnizoare (credite comerciale sau de firma);

banci i alte instituii de credit (credite bancare);

guverne (credite guvernamentale);

organisme financiare internaionale (credite financiare);

rentieri i alte persoane fizice (imprumuturi de stat).

165

Intreprinderile furnizoare i instituiile financiar-bancare acorda credite pe baze bilaterale,

guvernele acorda asistenta publica bilaterala, iar organismele financiare internaionale
acord asisten public pe baze multilaterale.
Asistena public bilateral prezint urmtoarele caracteristici:

se acorda de ctre:
o guvernele rilor dezvoltate, membre ale Comitetului de Asistenta pentru
Dezvoltare pentru Tarile membre ale O.C.D.E.;
o guvernele unor ri exportatoare de petrol, membre ale O.C.D.E. etc.

mbrac urmoarele forme:

o ajutoare n natura sau n bani;
o asistenta tehnica i militara;
o mprumuturi n condiii privilegiate.

Asistenta publica multilaterala se acorda de organisme financiare internationale, cum ar fi:

Banca Internationala pentru Reconstrucie i Dezvoltare (B.I.R.D.), denumita i

Banca Mondial;

organismele financiare regionale: Banca European pentru Reconstrucie i

Dezvoltare, Banca Interamericana de Dezvoltare, Banca Africana de Dezvoltare,
Banca Asiatica de Dezvoltare, Banca de Dezvoltare a Caraibelor;

organisme financiare ale Comunitatii Economice Europene: Fondul European de

Dezvoltare, Banca Europeana de Investitii.

6. din punctul de vedere al beneficiarului de credite externe, n calitate de mprumutat pot

s apar:

intreprinderi private i publice;

banci i alte instituii financiare;

guverne, uniti administrativ-teritoriale;

alte instituii de drept public.

Uneori, n cazul mprumuturilor acordate pe baze bilaterale de ctre tarile dezvoltate,

aprobarea acestora este insotita de:

conditii economice, cum ar fi:

o utilizarea sumelor acordate pentru finanarea unor programe economice
numai pentru obiectivele agreate de tarile creditoare;
o valorificarea resurselor naturale, de ctre tarile n curs de dezvoltare,
preponderent, sub forma de materii prime i semifabricate;
166

o utilizarea creditelor externe pentru procurarea de echipamente i alte

produse industriale din tarile creditoare .a..

conditii politice, cum ar fi:

o sprijinirea politicii interne i externe a guvernului tarii creditoare, a
initiativelor i actiunilor acestuia pe plan international, de ctre guvernul
tarii debitoare;
o respectarea drepturilor omului;
o restaurarea i consolidarea democraiei .a..

conditii militare, cum ar fi:

o aderarea tarii beneficiare la anumite aliante militare;
o crearea de baze militare straine pe teritoriul tarii beneficiare;
o participarea la anumite actiuni militare;
o achizitionarea de tehnica de lupta i armament din tara creditoare .a..

Ca parte a datoriei publice, datoria publica externa se manifesta n anumite forme n

toate tarile lumii, dar ponderea sa n totalul datoriei publice difera de la o tara la alta i de
la un grup de tari la altul, altfel:

in tarile dezvoltate din punct de vedere economic, ponderea datoriei publice externe n
totalul datoriei publice este relativ scazuta;

in tarile n curs de dezvoltare, ponderea datoriei publice externe n totalul datoriei

publice este relativ ridicata, deoarece, de regula, acestea sunt nevoite sa apeleze pe o
scara mai larga la resurse externe.

Optiunea tarilor lumii pentru mprumuturile interne i externe este dependenta de:

marimea pietei interne a capitalului de mprumut;

volumul comertului exterior;

raportul dintre exportul i importul care compun comertul exterior.

Spre deosebire de datoria publica interna, datoria publica externa este mai impovaratoare
din urmtoarele motive principale:

imprumuturile externe trebuie rambursate, n timp ce mprumuturile interne pot fi

transformate n mprumuturi perpetue, sau rambursarea lor poate fi amnata
printr-o conversie ntr-un mprumut pe termen lung;

obligatiile privind dobnzile i alte cheltuieli aferente mprumuturilor externe se

stabilesc de ctre creditori, guvernul tarii beneficiare neavnd control asupra
acestora;
167

deprecierea valutei debitorului pe pietele monetare interne creste povara platilor de

dobnzi i a capitalului rambursat;

platile trebuie efectuate la termenele stabilite de ctre creditori i nu la cele

convenabile tarii debitoare;

neplata/nerestituirea la termene stabilite a dobnzilor, comisioanelor sau a

capitalului mprumutat atrage penalitati i creeaza dificultati pentru obtinerea unor
credite n viitor;

balanta de plati este influentata negativ dac sumele obtinute, prin mprumuturi
externe, nu sunt utilizate pentru cresterea exporturilor, sau pentru reducerea
importurilor tarii debitoare;

pierderea de suveranitate reprezinta, uneori, un pret indirect al recurgerii la

mprumuturi externe (este cazul mprumuturilor obinute de la unele instituii
financiare internaionale i care pot cere guvernului tarii beneficiare sa promoveze
anumite politici economice).

Potrivit legislatiei romnesti n vigoare, la propunerea Guvernului, Parlamentul aproba

plafonul de credite externe n limita gradului de indatorare externa, n care se incadreaza
necesarul de mprumuturi externe pe baza strategiei privind datoria publica externa.
Garantarea de ctre stat, prin Ministerul Finantelor, a unor credite externe pentru
investitii contractate de societi comerciale, regii autonome i instituii publice, se
efectueaza pe baza analizelor de proiect ale Bancii de Export-Import a Romniei
(EXIMBANK .a..). Analizele de proiect, care au la baza documentatiile intocmite de ctre
solicitantii creditelor externe, se inainteaza Comitetului Interministerial de Garantii i
Credite de Comert Exterior, care poate sa aprobe sau nu continuarea procedurii de
contractare

creditelor

externe.

Solicitantii creditelor externe garantate de stat sunt obligati sa prezinte Ministerului

finanelor urmtoarele documente:

aprobarea Comitetului Interministerial de Garantii i Credite de Comert Exterior,

dac aceasta aprobare este ceruta de lege;

proiectul acordului de mprumut;

proiectul scrisorii de garantie;

contractul comercial de mprumut;

fundamentarea resurselor mobilizabile necesare rambursarii mprumutului, platii

avansului, dobnzilor i a comisioanelor aferente;

168

alte documente solicitate de ctre banca straina creditoare.

Pe baza analizei acestor documente, Ministerul finanelor intocmeste o nota-mandat cu

privire la condiiile de negociere a acordului de mprumut, prin care se fixeaza i eventualele
limite de negociere pe care acest minister le accepta n favoarea diversilor solicitanti de
credite

externe.

n calitate de garant al creditelor externe, Ministerul Finantelor, n numele statului,

evalueaza riscurile monetare, valutare i financiare asociate mprumutului analizat,
oportunitatea i condiiile de acordare a garantiei, astfel inct credibilitatea financiara a
statului

romn,

pe

plan

international,

sa

nu

fie

afectata.

dac aceste conditii sunt intrunite, Ministerul finanelor emite scrisoarea de garantie si, pe
baza mandatului primit de la Guvern, participa la negocierea acordurilor de mprumut.
Totodata, concomitent cu emiterea scrisorii de garantie, ntre Ministerul finanelor (in
calitate de garant) i beneficiarul creditului extern (in calitate de garantat) se incheie o
conventie, prin care se stabilesc cotele procentuale de participare la Fondul de risc pentru
garantii externe i mprumuturi subsidiare, precum i obligatiile i drepturile partilor
contractante.
Fondul de risc pentru garantii externe i mprumuturi subsidiare se constituie de ctre
Ministerul Finantelor, se administreaza n regim extrabugetar i se alimenteaza cu:

sumele datorate de ctre beneficiarii de credite externe, garantate de stat;

dobnzile bonificate la disponibilitatile acestui fond de ctre Trezoreria publica;

penalitatile aplicate pentru neplata la termen a comisioanelor datorate.

mprumuturile externe contractate de statul romn, n nume propriu, precum i cele

garantate de stat se inscriu n Registrul datoriei publice externe, care este instituit legal la
Ministerul

Finantelor.

Cnd situatia o impune, Guvernul analizeaz oportunitatea i condiiile de reealonare,

refinanare i/sau conversiune a datoriei publice externe i prezint propunerile sale
Parlamentului

vederea

aprobrii.

Revizuirea datoriei publice externe se efectueaza, adesea, atunci cnd tara debitoare, fie
intmpina dificultati n respectarea termenelor scadente (datorita insuficientei resurselor
valutare), fie nu are dificultati n onorarea serviciului datoriei publice externe, * dar doreste
sa beneficieze de conjunctura favorabila a pietei de capital (prin rambursarea anticipata a
unor mprumuturi). n practica internationala se utilizeaza urmtoarele metode de
revizuire a datoriei publice:

169

reamenajarea sau restructurarea (prin care se modifica scadentarul rambursarilor i

rata dobnzii n scopul asigurarii conditiilor ca debitorul sa poata achita arieratele
nregistrate);

recapitalizarea sau consolidarea (prin recapitalizare se urmareste angajarea unui nou

mprumut pentru restituirea celui restant, iar consolidarea inseamna a considera
stinsa o datorie anterioara, ramasa neplatita, prin subscrierea unui mprumut nou
pe o perioada mai indelungata);

anularea sau usurarea" datoriei publice (reprezinta metoda de ultima instanta a

revizuirii datoriei, foarte greu acceptata de creditori i consta n scutirea totala sau
partiala a tarii debitoare de serviciul aferent unor mprumuturi scadente).

Deseori, revizuirea datoriei publice, prin anularea sau usurarea" datoriei publice, se
efectueaza din ratiuni politice, n scopul cresterii influentei creditorilor n tarile debitoare.
Marimea i evolutia datoriei publice externe se afla n strnsa dependenta fata de balanta
de plati externe, al carei proiect se elaboreaza de ctre Ministerul Finantelor, n colaborare
cu

Banca

naionala

Romniei.

Executia balantei de plati externe se urmareste de ctre Banca naionala a Romniei, care
intocmeste i transmite, trimestrial, Ministerului finanelor situatia drepturilor i
angajamentelor

externe

ale

statului.

Semestrial, Ministerul finanelor i Banca naionala a Romniei prezinta Guvernului

informari cu privire la modul de realizare a prevederilor inscrise n balanta de plati
externe, precum i propuneri de solutii pentru acoperirea deficitului sau de utilizare a
excedentului

din

contul

curent

al

acesteia.

Documentele viznd executia balantei de plati externe pentru anul financiar incheiat se
finalizeaza de ctre Guvern i se inainteaza, spre aprobare, Parlamentului, pn la 30
iunie.
Romnia, cu o datorie publica externa de circa 300 dolari SUA pe locuitor, de aproximativ
20% n raport cu produsul intern brut i de circa 80% fata de exporturi, la finele anului
1997, se numara printre tarile debitoare cu o dezvoltare medie putin indatorate fata de
strintate.

Aici? Bonurile de tezaur sunt titluri de mprumut, purtatoare de dobnda, la fel ca

obligatiunile i impreuna fac parte din categoria efectelor publice protejate, prin Codul
Penal, mpotriva falsificarii sau contrafacerii. Fiecare bon de tezaur cuprinde denumirea,
170

emitentul, precizarea sumei de bani stabilita ca unitate valorica a mprumutului, precum i

alte informatii privind dobnda, termenul de rambursare, eventual numarul de serie i alte
conditionari din ansamblul carora rezulta ca titlul respectiv dovedeste i reprezinta o
creanta

detinatorului

fata

de

stat.

n Romnia, potrivit Legii nr. 72/1996 privind finantele publice, Ministerul finanelor
poate fi autorizat anual, prin legea bugetului de stat, i cu aprobarea Guvernului, sa emita
bonuri de tezaur, purtatoare de dobnda, i a caror scadenta nu trebuie sa depaseasca
sfrsitul

anului

bugetar.

Bonurile de tezaur se pun n circulatie prin Banca naionala a Romniei, avnd la baza o
conventie incheiata de aceasta cu Ministerul Finantelor. Totalul bonurilor de tezaur i a
altor instrumente specifice, aflate n circulatie, nu trebuie sa depaseasca 8% din volumul
total al cheltuielilor bugetului de stat aprobat. De asemenea, emiterea bonurilor de tezaur
i a altor instrumente specifice se efectueaza numai n primele zece luni ale exercitiului
bugetar, iar retragerea lor trebuie s se faca fr a depi anul financiar n care au fost
emise.

171

CAPITOLUL 10
RESURSELE FINANCIARE PUBLICE
Elemente de analiz:

Resurse financiare;

Structura resurselor financiare publice;

Clasificarea resurselor financiare publice;

Resursele financiare - definiii, aspecte generale, clarificri terminologice:

Resursele financiare reprezint totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii

obiectivelor economice i sociale ntr-un interval de timp determinat (Vcrel, 2001)

Provenien: PIB i importuri.

Destinaii: consum, formare brut a capitalului, exporturi.

Resursele

financiare

naionale:

resurse

financiare

publice

resursele

ntreprinderilor publice i private + resursele organizaiilor fr scop lucrativ +

resursele populaiei.

Resursele financiare publice: resursele administraiei centrale de stat + resursele

locale + resursele asigurrilor sociale de stat + resursele instituiilor cu caracter
autonom

Structura resurselor financiare publice - clasificri:

I. Din punct de vedere al coninutului economic:
I.1. Prelevrile cu caracter obligatoriu:

Impozite.

Taxe.

Contribuii.

I.2. Resurse de trezorerie (pentru acoperirea temporar a deficitelor curente ale

bugetului de stat, bugetelor locale i bugetului de asigurri sociale, pentru acoperirea
golurilor de cas i a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale)
I.3. mprumuturi publice
I.4. Finanarea prin emisiune monetar fr acoperire, nerecomandabil pe termen
mediu i lung . O cretere a inflaiei determin creterea resurselor fiscale (cresc
ncasrile din impozitele pe venit i din impozitele indirecte, determinnd o
172

diminuare relativ a obligaiilor de plat ale statului, ndeosebi n ceea ce privete

datoria public, n situaia n care rata dobnzii la mprumuturi este sub nivelul
inflaiei.
II. Din punct de vedere al ritmicitii ncasrii la buget distingem
II.1. Resurse ordinare,curente: venituri fiscale, nefiscale, cotizaii, etc.
II.2. Resurse extraordinare: mprumuturi de stat, transferuri, ajutoare, donaii,
emisiunea bneasc fr acoperire, valorificarea unor bunuri ale statului.
III. Conform structurii organizatorice a statelor
1. n statele de tip federal: resurse ale bugetului federal, ale statelor membre, locale.
2. n statele de tip unitar: resurse ale bugetului central, ale bugetelor locale.
IV. n funcie de provenien:

Interne

Externe: mprumuturi de la organisme financiare internaionale, bnci strine sau

guverne ale altor ri, transferuri externe nerambursabile, etc.

Evoluia resurselor publice comparaii internaionale (Vcrel,2003):

Cea mai mare parte a resurselor publice din rile cu economie de pia sunt
rezultatul procesului de redistribuire al PIB.

Veniturile curente ale rilor OECD, reprezint aprox.1/3 din PIB.

Ponderea cea mai mare din resursele publice o dein veniturile fiscale (impozitul pe
venitul persoanelor fizice i cel al persoanelor juridice), impozitele indirecte, taxe
vamale, taxe de timbru i de nregistrare.

Veniturile fiscale (% din PIB) se situeaz ntre 19% (Canada) i 43% (Olanda i
Belgia) pentru rile dezvoltate i ntre 1% i 25% n rile n curs de dezvoltare. n
Romnia n 2000 27,5%.

Veniturile nefiscale (de la ntreprinderile i instituiile publice) au un nivel redus

aprox. 4%.

Impozitele constituie principalul canal de procurare a veniturilor publice.

Impozitele , taxele i contribuiile pentru A.S reprezint aprox. 9/10 din veniturile
curente n rile foarte dezvoltate.

173

Veniturile curente cresc mai rapid dect PIB dar mai lent dect cheltuielile publice,
de aici apelul la resursele extraordinare.

n Romnia: ponderea veniturilor n bugetul general consolidat a evoluat de la 38%

din PIB n 1990 la 31% n 2000, din care veniturile fiscale au reprezentat 35% din
PIB n 1990 i 29% n 2000. Gradul de fiscalitate sub 30 %.

Din veniturile fiscale cea mai mare parte o reprezint veniturile indirecte (68%) cu
TVA reprezentnd 41% din acestea, n timp ce veniturile directe au reprezentat
26%, n 2000, reprezentnd o inversare a accentului ctre impozitele indirecte (n
1994 - impozite directe 51% i impozite indirecte 42% din veniturile bugetului de
stat)

174

CAPITOLUL 11
IMPOZITE: GENERALITI
Elemente de analiz:

Elementele impozitului.

Principiile impozitrii.

Aezarea i perceperea impozitelor

Clasificarea impozitelor.

Impozitele - definiie, aspecte generale:

Impozitele reprezint o form de prelevare a unei pri din veniturile sau averea
persoanelor fizice i juridice la dispoziia statului n vederea acoperirii cheltuielilor
publice.

Definiie alternativ: Impozitul reprezint o prestaie de tip pecuniar, cerut

persoanelor fizice i celor morale de drept privat i de drept public, dup
capacitile lor contributive, pe cale autoritar, cu titlu definitiv i fr
contraprestaie detrminat pentru acoperirea cheltuielilor publice sau n scopul
interveniei puterii publice (Lucien Mehl i Pierre Beltrame)

Prelevarea are urmtoarele caracteristici:

1. este obligatorie - plata impozitelor este o sarcin impus tuturor persoanelor fizice i
juridice care posed o anumit surs de venit. Refuzul de a achita un impozit expune
contravenienii la sanciuni care pot fi penale (nchisoare) sau fiscale (amenzi). Dreptul
de a introduce impozite l are Parlamentul i organele de stat locale. Sursele dreptului
fiscal sunt numeroase ncepnd cu cele Constituionale (art.139), continund cu cele
legislative aa cum am artat mai sus - la care putem aduga, tratatele internaionale,
convenii internaionale sau dreptul european. Jurispruden a, reprezint i ea o surs
important pentru dreptul fiscal .
2. este cu titlu definitiv, nerambursabil. Impozitul reprezint sacrificiul n termeni de
putere de cumprare sau de utilitate fcut de un individ sau un agent economic n
folosul comunitii.

175

3. este fr contraprestaie direct din partea statului - n schimbul prelevrii, pltitorii

nu pot solicita statului un contraservicu de valoare egal sau apropiat. Impozitul nu
poate fi folosit pentru realizarea unui serviciu public anume ci pentru finan area
serviciilor publice n integralitatea lor.
Impozitul nu trebuie confundat cu taxele fiscale. Pentru acestea din urm,
administraia este obligat s ofere un serviciu sau accesul la un bun public, celui care
pltete taxa. Chiar dac o persoan nu folosete serviciul respectiv el trebuie s
plteasc taxa. Spre exemplu, taxa impus de un consiliu local pentru ridicarea
gunoiului este o tax pltit de toate menajele, chiar dac unele pot s nu utilizeze
respetivul serviciu public.
Taxele parafiscale sunt o form de prelevare de ctre un organism privat sau public (altul
dect statul sau colectivitatea local) cu ocazia produciei sau comercializrii unui bun,
cu scopul de a finana activiti de care poate beneficia ansamblul sectorului respectiv.
Pot fi ntlnite taxe pentru ncurajarea cercetrii tiinifice, taxe pentru protec ia
mediului (i.e. taxa Bonus-malus, pentru ncurajarea achiziiilor de autovehicule noi),
taxe pentru formarea profesional taxa pentru pasaport, timbrul ecologic, asigurarea
obligatorie pentru locuine etc. Regimul juridic al acestor taxe este hibrid, deoarece au
i caracteristici ale unui impozit (sunt obligatorii i se poate recurge la constrngeri
pentru plata lor), dar, pe de alt parte sunt afectate unor organisme parapublice sau
private.
Redevena reprezint o sum vrsat pentru folosirea sau dreptul de folosire al unui
serviciu sau bun public, autoritilor administrative. Redevena ( n bani sau n natur)
este pltit doar de utilizatorii serviciului sau bunului respectiv. Redeven ele, conform
Codului fiscal se pltesc pentru: drepturi de autor, brevet, inven ie, inova ie, franciz,
marc de comer, formul secret, procedeu de fabricare, transmisiuni prin cablu etc.
Not: n Romania, n 2014, existau 364 de taxe parafiscale, ce erau gestionate de 24 de
instituii i reglementate de 215 acte normative, n descretere fa de anul 2009,
cnd erau aprox.500. Pentru 2011, nivelul taxelor parafiscale era estimate la
aproximativ 9.7% din PIB (Dragos Nicolae-Accace)
4. Prelevarea prin impozite este cert i non-arbitrar. Modul de percepere al impozitului
i rata impozitri trebuie cunoscute n avans. Contribuabilul trebuie informat din timp
n privina obligaiilor i drepturile sale n materie fiscal. Aceast caracteristic
modern a fiscalitii se asigur prin publicarea constant de ctre corpul legislativ a

176

legilor i reglementrilor n materie fiscal. Instabilitatea juridic i deficitul de

comunicare reprezint surse importante de evaziune fiscal i rezisten la impozitare.
5. O alt caracteristic modern a taxrii este monetizarea.
Not: Curioziti n taxare
n Anglia, n secolul al XVIII-lea, a fost introdus o tax ce trebuia pltit de ctre orice
persoan ceachiziiona o plrie.
n SUA, n Tennesse, ntre 2005-2009, a fost instituit o tax pentru consumatorii de droguri.
n Danemarca, ca urmare a ratei ridicate a obezitii, autoritile au instituit

o tax

suplimentar pe unt i uleiul alimentar.

Takuro Morinaga, un economist japonez a fcut o propunere guvernului japonez de a
introduce o tax pentru oamenii frumoi i bogai. Motivaia este urmtoarea: taxarea
oamenilor frumoi, va oferi un avantaj comparativ celor uri. Acetia, discrimina i pozitiv,
ii vor recpta ncrederea n forele propri, se vor cstori i vor avea copii ce vor contribui
la creterea economc. Stabilirea unui individ ca fiind frumos sau urt (clasa i pe o scal
care mai cuprinde, normalii i urii medii se face de ctre un juriu format din cinci femei,
tras la sori.
n Irlanda a existat o propunere pentru suprataxarea deintorilor de cirezi de vaci, datorit
contribuiei ridicate a eptelului la degradarea mediului.
n Romania, plata cotei unice de 16% pe venituri a fost impus i vrajitoarelor pentru
ritualurile fcute pentru un solicitant.
Taxa pe ferestre sau pe courile de fum este o tax binecunoscut din secolul al XIX-lea, n
Anglia, Frana sau n Olanda n secolul al XVII-lea.

Not, Statistici privind taxarea (Eurostat, Tax Trends, 2014) :

Raportul Taxe/Pib este de 28.2 %, cel mai mic din EU cu excepia Lituaniei (26%),
Bulgariei (27.2%) i Letonia (27.6%). n EU 27, rata medie a fiscalit ii era de 38.8%,
fa de 25.2%, SUA, sau 28.7%, Japonia. Conforma acestui studiu cea mai ridicat
rata a fiscalitii dinU.E. se nregistra n Danemarca 47.7%.

Romania este a doua ntre rile europene cu cea mai mare pondere a taxelor indirecte
in totalul veniturilor din taxe, cu 46.9% din total.
Media n Uniunea European este de 34.5%.

Ponderea TVA n total taxe rmne foarte ridicat, evoluia la nivel european a acestei
taxe in total venituri fiind n cretere din 2010. n 2013 ponderea TVA a fost de 25.9%
din total taxe sau 8.1% din PIB. Dac alturm accizele (10.5% din total taxe),
ponderea taxelor indirecte n total venituri curente se ridic la peste 36%.
177

Taxele directe ( impozit pe profit, salarii, venituri i ctiguri din capital reprezentau
17.4%, n 2013, din total taxe (EU-27 33.2 %).

Contribuiile la asigurri sociale reprezentau 31.9%, n timp ce media european este

de 33.5%

Contribuiile la asigurrile sociale sunt de 35% (EU-27 31.4 %)

Dac avem n vedere nivelul autoritii publice, atunci guvernul central primete 63.8%
din total venituri, n timp ce veniturile locale erau doar 3.8 %, iar instituiile securit ii
sociale beneficiau de 31.7%.

Pe plan internaional, ndeosebi n rile dezvoltate, caracteristica esenial a evoluiei

impozitelor dup cel de-al doilea rzboi mondial a fost creterea continu att n
mrime absolut ct i n mrime relativ.

Creterea s-a realizat prin:

1.

creterea numrului de pltitori. Creterea n mrime absolut a popula iei ocupate

sau creterea numrului de ntreprinderi ce produc valoare adugat reprezint au
condus la creterea numrului de contribuabili;

2.

prin extinderea bazei de impunere. Aceasta a crescut att prin introducerea mai multor
categorii de venituri n baza de impozitare (exemplu introducerea contribu iilor la
asigurrile de sntate pentru pensionari) ct i prin diminuarea posibilit ilor de
deducere (de pild carburantul pentru o firm);

3.

majorarea cotelor de impunere.

Totui, trebuie s facem aceast precizare,n ultimile dou decade, cel pu in n spa iul
european, au fost luate msuri legislative care au diminuat nivelul fiscalit ii, mai ales n
condiiile creterii concurenei la nivel internaional.
"Tout ce qui bouge, on le taxe ; ce qui bouge encore, on le rglemente ; ce qui ne bouge plus, on le
subventionne", Ronald Reagan.
"Aux USA, on taxe luf une fois quil a t pondu. En France, on taxe la poule pour quelle ait le droit de
pondre un uf", un patron amricain envisageant dinvestir en France en 2013.

Elementele impozitului:
1.

SUBIECTUL IMPOZITULUI (CONTRIBUABILUL) Este reprezentat de

persoana fizic, menajul sau persoana moral, juridic obligate prin lege la plata
impozitului.
n cazul impozitului pe salariu subiectul este reprezentat de funcionar, profesor,
salariaii unei firme private, salariaii unei instituii publice, n timp ce n cazul
impozitului pe profit subiectul este reprezentat de firma respectiv, etc.).
178

n situaia taxelor indirecte contribuabilul este persoana juridic ce este obligat la plata
acestor taxe, n condiiile realizrii unei anumite cifre de afaceri. Pentru accize,
contribuabilul este antrepozitarul
autorizat.

autorizat,

destinatarul

inregistrat,

importatorul

Chiar dac impozitul este vrsat la stat de ctre o alt persoan (cum ar fi

patronul n cazul impozitului pe salariu) subiectul impozitului este tot salariatul respectiv.
2.

SUPORTTORUL (DESTINATARUL) IMPOZITULUI - persoana care suport

efectiv impozitul n cazul impozitelor directe (dar nu tuturor) suporttorul este acela i cu
persoana ce vars impozitul la stat.

n cazul impozitelor indirecte, suporttorul este

persoana ce achiziioneaz bunul sau serviciul al crui pre con ine TVA, accize sau taxe
vamale. Identificarea corect a suporttorului impozitului reprezint o sarcin esenial n
designul strategiei fiscal bugetare, deoarece,
3.

OBIECTUL IMPUNERII Se refer la materia supus impunerii (ex. venitul,

averea, profitul, salariul - pentru impozitele directe i produsul vndut, serviciul prestat,
bunul importat - pentru impozitele indirecte). Definirea acesteia este de resortul
administraie publice. Pentru exprimarea dimensiunii acestuia se folosesc anumite uniti
de msur (numite uniti de impunere) - moneda pentru impozitul pe venit - metrul
ptrat de suprafa util pentru impozitul pe cldiri - hectarul la impozitul funciar - bucata
- litru - kg la taxele de consumaie.

4.

SURSA IMPOZITULUI - din ce se pltete impozitul: venit (obiectul coincide cu

sursa) sau avere (impozitul se pltete din venitul realizat de pe seama averii respective).
Modalitile de evaluare a sursei impozitului sunt precis definite de legisla ia fiscal. n
practica fiscal pot fi ntlnite trei modaliti de evaluare a sursei. a. Evaluarea real sau
declaraia fiscal controlat implic o cunoatere precis a valorii reale a bazei de
impozitare. Pentru aceasta trebuie inut o contabilitate detaliat

a activit ii, iar

evaluarea sursei se realizeaz de ctre contribuabil prin diversele categorii de declaraii la

care este obligat prin lege. Declaraiile fiscale reflect un act de colaborare cu autorit ile
fiscale i n acelai timp, reprezint o pies justificativ. Este cea mai uzitat modalitate
de stabilire a sursei impozitului. b.Evaluarea forfetar fiscul determin materia
impozabil i deducerile, n condiiile n care evaluarea exact reprezint o sarcin foarte
dificil i complicat administrativ. c.Metoda pe baza indiciilor- evaluarea se realizeaz
pe baza indiciilor exterioare ale avuiei
5.

FAPTUL GENERATOR Se definete ca evenimentul, situa ia sau actul ce face

posibil apariiei datoriei fiscale. Realizarea serviciului solicitat, achiziia unui bun,
importul unui bun, momentul nregistrrii declaraiei vamale pentru importatori,

179

reprezint fapte generatoare pentru datoria fiscal. Faptul generator nu trebuie

confundat cu exigibilitatea, ce reprezint dreptul trezoreriei publice de a solicita, dup o
anumit dat, plata impozitului. Uneori acestea pot coincide (de exemplu plata unei taxe
vamale).
6.

COTA IMPOZITULUI - reprezint impozitul aferent unei uniti de impunere

n practica fiscal ntlnim numeroase forme de calcul al impozitului, astfel: Cota de
impunere poate fi a. n cote fixe (valoarea accizei sau a impozitului pe cm cubn cazul
autoturismelor i motocicletelor), b. cote procentuale fixe aceeai cot indiferent de
mrimea obiectului impozabil (cum este cazul cotei unice pentru impozitul pe venit),
c.cote procentuale regresive, n cazul impozitelor indirecte, ponderea TVA sau a accizelor n
venitul cumprtorului denot o mrime nvers proporional cu veniturile sale, d.cote
procentuale progresive cota crete pe msura creterii materiei impozabile, sub forma
d.1.cotelor progresive simple cota de impozit este diferit n funcie de trana de
impozitare (ex. dac sunt dou trane de venit, ntre 0-1000 lei i 1001-2000 lei, pentru
prima trans se aplic o cot de 5%, iar pentru a doua de 7%) i sub forma d.2. cotelor
progresive compuse - se divide materia impozabil n mai multe trane, iar pentru fiecare
tran este stabilit o alt cot de impozit, din limita superioar a tranei de venit se scade
limita inferioar a tranei de venit i se nmulete rezultatul cu impozitul aferent acelei
trane. De pild, dac avem patru trane de venit, impozitul se calculeaz astfel:
Transa
Pn la 2000
2001- 3000
3001-4000
4001 - 5000

Impozit
scutit
5%
10%
15%

(3000-2000)x5%
(4000-3000)x10%
(5000-4000)x15%

Nota: exemplu de calcul, Frana:

n Frana, tranele de impozitare sunt urmtoarele:

Pn la 9 690 : 0%

de 9 691 la 26 764 : 14,00%

de 26 765 la 71 754 : 30,00%

de 71 755 la 151 956 : 41,00%

peste 151 956 : 45%

Calcularea impozitului pentru un celibatar se face astfel:

Venit net impozabil: 42 000
1) 42 000 / 1 = 42 000
2) Calculul impozitului se face astfel :
180

De la 9690 la 0 % = 0
De la 9 690 la 26764 = 17 074 cu 14 % = 2390
De la 26 764 la 42 000 = 15 236 cu 30 % = 4571
Adic 4571 + 2390 = 6961
- Rata marginal de impozitare este n acet caz 30 %
- Ratamedie de impozitare este 6961/42000=16,57%

Exemple 2 :

Un couple mari avec deux enfants mineurs charge dispose dun revenu net imposable de 36
000 et de 3 parts ( 2 + 0,5 + 0,5)
1) 36000 / 3 parts = 12 000
2) Par application du barme, l'impt sera de :
Jusqu' 9690 0 % = 0
de 9690 12 000 = 2310 14 % = 323 dimpt pour une part (il tait de 970 avant
dcote)
- Le taux marginal d'imposition est donc de 14 %, le revenu concern, soit 12 000 , tant compris dans la
tranche de 9690 26764
- Le taux moyen d'imposition (c'est dire la part que l'impt reprsente par rapport au revenu imposable
figurant sur votre avis d'imposition) est de 323 / 12 000 = 2,69% ( hors dcote )

Cotele progresive simple se aplic astzi foarte rar, spre exemplu n cazul veniturilor nete
din jocurile de noroc.
Cotele de impozitare difer mult de la o ar la alta, i de la o perioad la alta. Diferen ele
in att de nivelul de dezvoltare al rilor lumii, dar i de nivelul de cultur fiscal al
contribuabililor precum i de beneficiile percepute a fi ob inute att colectiv ct i
individual, ca urmare a aplicrii unui sistem de impozitare. Deasemenea, n ultimele dou
decenii, asupra structurii fiscale naionale i asupra cotelor de impozitare o amprent
nsemnat o are i politica fiscal a altor guverne, avnd n vedere nevoia de a ob ine
beneficii ct mai ridicate de pe urma globalizrii sau tocmai pentru a prentmpina efectele
negative ale aciunii economice globale. Dei o analiz atent comprehensiv nu justific
aseriunea conform creia fiscalitatea naional se caracterizeaz printr-o adevrat race
to the bottom, pentru obinerea unui avantaj fiscal competitiv n economia mondial
globalizat, fiscalitatea apstoare este considerat o barier puternic n calea dezvoltrii
unei economii dinamice i sustenabile pe termen lung, fr ns a se putea modela economic
o corelaie clar ntre nivelul fiscalitii i creterea economic. Realitatea economic este
departe de a fi att de normalizat statistic, n privina politicilor fiscale. Exist ri
(Estul Europei), care au cutat obinerea unor avantaje competitive prin reducerea
fiscalitii sau prin acordarea unor avantaje fiscale conjuncturale, dup cum sunt ri ale
cror evoluii fiscale nu reflect nicicum o astfel de tendin (rile din Vestul Europei).
Modelri economice precum cunoscuta curb a lui

Laffer, (subsumat i aceasta

181

cunoscutei sintagme prea mult impozit omoar impozitul) nu au reu it s ofere un cadru
pentru a identifica ceea ce putem numi o fiscalitate optim. Cu toate c au fost avansate
i interpretri numerice ale acestei curbe (50-60 % rat a fiscalitii maxime, pentru a nu
diminua ncasrile bugetare), o abordare pozitivist a fiscalitii a artat, c exist situa ii
n economiile contemporane n care creterea ncasrilor bugetare a avut loc i n condi ia
unor rate marginale ale taxrii de peste 70% (cazul rilor scandinave, Lindert). n cazul
impozitelor pe venit asumm de regul, c o cretere a ratei de impozitare, la o cre tere a
venitului, va face activitatea mai puin lucrativ i astfel se va diminua oferta de munc.
Rata ridicat a impozitrii devine astfel, apriori, un obstacol pentru creterea ofertei de
munc31. Astfel, se manifest un efect de substituie, preferin a pentru loisir lund locul
celei pentru munc.
Creterea impozitelor poate determina ns i un efect de venit, dorina de a menine un
anumit standard de via, determinnd o persoan s munceasc mai mult.
Astfel, cele dou efecte sunt de sens opus ceea ce face ambigu rela ia dintre creterea
impozitului i incitaia la munc.
Alturi de manifestarea celor dou efecte contradictorii, mai putem releva nc un efect
posibil: diminuarea ofertei de munc din partea unei persoane (ale crei venituri
suplimentare nu mai sunt satisfctoare datorit impozitului marginal mai ridicat), poate
determina o cretere a cererii de munc, n condiiile n care durata muncii scade. Firmele
pot s angajeze suplimentar for de munc pentru a putea s satisfac cererea existent de
bunuri sau servicii de pe pia, chiar dac persoanele angajate vor prefera loisirul n locul
venitului suplimentar.
Sursele citate n volumul la care am fcut referire, in nota anterioar, concluzioneaz c
efectul demotivant al taxarii inalte este mai puternic n privina deciziei de a participa ori
nu pe piaa muncii i nu in privinta duratei muncii.
7. LICHIDAREA - se refer la calculul impozitului, adic la determinarea datoriei fiscale a
contribuabilului .
8. TERMENUL DE PLAT - data pn la care trebuie achitat. Exemple:in cazul impozitului
pe salarii, plata se facepn pe 25 ale lunii urmtoare celei pentru care s-a pltit
venitul; pentru impozitul pe venituri, pli anticipate pn pe 25 martie, 25 iunie, 25
septembrie, 25 decembrie; 25 ale lunii urmtoare celei n care s-a nregistrat obliga ia
de plat a accizei, etc.
9. ASIETA FISCAL totalitatea msurilor permise de lege luate de organele fiscale pentru
identificarea obiectului impozabil, stabilirea mrimii materiei impozabile, determinarea
31

Antonio Bozio, Julien Grenet,Economie des politiques publiques, p.44, La Decouverte, Paris

182

impozitului datorat statului. Aceasta reprezint tehnicile prin intermediul crora autoritile
administraiei fiscale stabilesc baza de impozitare. Asieta fiscal este suma care servete ca
baz de calcul pentru un impozit sau o tax (baza fiscal). n cazul impozitului pe venit, asieta
fiscal este suma tuturor veniturilor impozabile , n timp ce pentru TVA asieta este cifra de
afaceri a firmei, pentru impozitul pe profit, asieta este rezultatul net al activit ii nainte de
impozitare. Pentru impozitul funciar asieta fiscal este valoarea cadastral a terenului
respectiv. Dup determinarea materiei impozabile se nmulete aceasta cu rata taxrii i se
obine impozitul brut, din care, dup caz se scad diferitele categorii de deduceri. Ca principiu
general, asieta fiscal este calculat prin scderea din materia impozabil (venit, profituri,
cifra de afaceri), a deducerilor permise prin lege. ntre nivelul asietei fiscale i rata impozitrii
este o legtur apropiat deoarece, pentru a menine aceleai venituri la bugetul statului, dac
asieta se diminueaz printr-o msur fiscal oarecare, atunci nivelul impozitrii trebuie s
creasc. Din acest motiv putem spune c ratele de impozitare ridicate nu nseamn n mod
obligatoriu c rata fiscalitii este penalizant pentru pltitori sau c presiunea fiscal este
ridicat, deoarece, mai nti trebuie s analizm nivelul deducerilor fiscale. Dac acestea
sunt numeroase, atunci evident nivelul taxrii nu este acelai cu rata fiscalitii.
Obiectivele naionale n materie economic i social impun utilizarea unor resurse
financiare publice ridicate, obinute n principal, prin sistemul fiscal i politicile fiscale. Din
acest motiv, dar i datorit efectelor directe pe care acesta le are asupra tuturor actorilor
economici este important ca orice modificare a politicii fiscale s fie atent evaluat in
principal innd seama de:
a.capacitatea acesteia de a determina schimbri comportamentale n privina incitaiei la
munc, la consum sau la desfurarea unor activiti productive a populaiei, capabile s
determine adaptri ineficiente din punct de vedere economic,
b.modul n care se repartizaz incidena msurilor fiscale angajate,
c.costurile administrative i aplicabilitatea msurilor fiscale,
d.modul n care contribuabilul trateaz politica fiscal,
deoarece toate influeneaz eficiena politicilor guvernamentale de acest tip.
Aceast evaluare se poate realiza corect dac sunt bine cunoscute principiile care stau la baza
unui sistem fiscal. Acestea joac un rol de decalog pentru construcia politicilor fiscale i
au reprezentat un element constant de analiz i de redefinire, ncepnd cu ntemeietorul
teoriei economice moderne Adam Smith.

183

Principiile impunerii:
Teoria taxrii propune dou categorii de abordri privind sistemul de taxare: normativ i
pozitiv.
Abordare pozitiv deconstruiete sistemul fiscal din perspectiva efectelor economice ale
diferitelor forme de taxare i mix de politici de taxare.
Abordarea normativ analizeaz sistemul de taxare din perspectiva modului n care poate
fi realizat bunstarea social, prin satisfacera a dou condiii aparent divergente:
echitatea i eficiena sistemului.
n rndurile urmtoare vom analiza care sunt principiile ce stau la baza abordrii
normative a fiscalitii, analiznd principiile fiscale.
1. Principiul echitii fiscale
Cnd punem problema echitii fiscale la nivelul discursului public putem observa
numeroase opinii divergente, care pot fi sintetizate astfel:
a. Compensarea inegalitilor.Echitatea fiscal este definit n raport cu inegalit ile
aprute n condiiile funcionrii spontane a pieei. Inegalitile mari de venituri sunt
considerate duntoare solidaritii sociale. Inegalitile de venituri aprute datorit
funcionrii pieei libere impun folosirea sistemului fiscal pentru a echilibra veniturile
individuale, contribuind astfel la justiia social. Distribuirea direct a veniturilor,
consider acetia, trebuie nsoit i de una indirect prin sistemul fiscal, deoarece nu to i
suntem egali n faa pieei, nu putem fi i nici nu vom putea fi. Impozitul este considerat un
mecanism de optimizare a accesului la mecanismele pieei, participnd la asigurarea
egalitii de anse n economie pentru toi membrii societii.
b. Ali actori sociali, consider sarcina fiscal, drept un efort determinat de nevoia de
satisfacere a unor nevoi aprute n condiile vieii n comun, n societate (aprare,
securitate intern, justiie), implicnd o contribuie fiscal n acord cu beneficiile publice
obinute (principiul contrapartidei). Cnd se pun problema neparticiprii la acest sistem de
redistribuire se are n vedere pierderea, n termeni de utilitate public i individual
suferit de actorii sociali. Neplata impozitelor sacrific servicii publice necesare
(sntate, educaie, aprare). Chiar dac pentru actorii economici ce pltesc mai mult,
datorit veniturilor mai ridicate, utilitatea marginal, obinut din sporul de consum este
mai mic, utilitatea total a celor cu venituri reduse este mai mare.

184

c. n schimb, o alt categorie de contribuabili consider fiscalitatea ca o modalitate sui

generis de apropriere a unor resurse pentru cei care fac parte din grupurile ce au i
distribuie puterea la nivel politic i activele asociate acesteia. Pentru acetia sistemul fiscal
nu reprezint nimic altceva dect o modalitate de extragere i direcionare a unor venituri
pentru grupuri de interese. Din acest motiv, n opinia unor economiti, principiul
contrapartidei ar trebui aplicat i n cazul consumului individual, indivizii trebuind s
contribuie cu o prorata, proporional utilizrii bunurilor publice, ceea ce aduce n prin
plan principiile justiiei comutative aa cum au fost ele enunate de Aristotel.
d. Impozitul este considerat o form de caritate obligatorie i nelegitim. Frederic Bastiat,
unul din clasicii abordrii liberale a economiei spunea: Imi este imposibil s separ
cuvntul fraternitate de cuvntul voluntar. Imi este de asemenea imposibil s concep
fraternitatea ca legal impus, fr ca libertatea s fie distrus i justiia clcat n picioare .
Din punct de vedere constituional principiul echitii fiscale a aprut relativ recent,
n istoria modern, odat cu Declaraia Revoluiei franceze de la 1789, la art.13 afirmnduse c pentru ntreinerea forei publice i pentru cheltuielile administraiei, o contribu ie
comun este indispensabil, aceasta trebuind s fie n mod egal mpr it n func ie de
capacitile fiecruia. Principiul expus n acest articol al Declaraiei, ca i opiniile pe care
formuleaz n sec. al XIX-lea Adam Smith i John Stuart Mill sunt reformulate n
economia modern sub denumirea principiului capacitii de plat (ability to pay
principle) revoluionar diferit fa de principiul medieval al beneficiilor obinute,
conform cruia plata unei taxe de ctre nobili suveranului se fcea n schimbul protec iei
oferite de acesta din urm.
Principiul echitii fiscale implic satisfacerea urmtoarele condiii:

Stabilirea unui minim neimpozabil de pild, n cazul impozitelor directe autoritile

legifereaz scutirea de impozit a unui venit minim, ce trebuie s poat satisface un set
de nevoi minime.

Sarcina fiscal s fie stabilit n funcie de puterea contributiv a fiecrui pltitor,

lund n considerare att mrimea venitului sau averii care face obiectul impunerii, ct
i situaia personal a contribuabilului. Aceast condiie reprezint o trstur
important a sistemelor fiscale moderne fa de cele ale perioadei medievale, cnd
impozitele erau preponderent stabilite fr a ine seama de situa ia personal. Astfel,
un impozit cunoscut ca inechitabil, pstrat n Frana pn n 1926, n Spania pn in
185

1910 i n Anglia pn n 1851, a fost impozitul pe ferestre. Mrimea sa era cu att mai
mare cu ct numrul de ferestre era mai mare, indiferent de situa ia familial a
contribuabilului.

Realizarea echitii orizontale Persoanele care se afl ntr-o situaie identic trebuie s
fie tratate n aceeai manier. Dac dou persoane ce consum dou bunuri au aceeia i
utilitate i nainte i dup taxare atunci sistemul fiscal este echitabil pe orizontal.
Contribuabilii care au aceeeai capacitate contributiv, trebuie s plteasc acelai
impozit chiar dac nu obin aceeai utilitate, consumnd bunurile sociale ce sunt
produse ca urmare a impozitrii. De pild, o persoan ce nu se mbolnvete, dar este
salariat pltete aceeai contribuie la asigurrile sociale, la acelai venit salarial, ca o
persoan care are probleme de sntate i utilizeaz serviciil publice de sttate.
Economistul laureat al premiului Nobel Herbert Simon, a propus o metod prin care
s se poat analiza cea mai bun baz a taxrii i echitatea orizontal, propunnd
urmtoarele principii analitice32:
1.consumatorul este cel care suport, n ultim instan o tax inciden a taxrii este
conceptul ce ne permite s analizm un sistem ideal de taxare.
2.consumatorii sacrific utilitate atunci cnd suport o tax, prin urmare, un sistem
echitabil este acela n care doi consumatori cu utiliti egale nainte de taxare vor avea
aceelai utiliti dup taxare (Feldstein,1976).
3.baza ideal a taxrii reprezint cea mai bun msur surogat a utilit ii (pentru
Haig-Simon, aceast msur surogat este venitul, n timp ce pentru alii aceast baz
este consumul).

Realizarea echitii verticale Echitatea vertical reprezint un concept normativ, spaii

politico economice diverse, conceptualiznd diferit acest direcie de aciune fiscal. n
general modul n care trateaz guvernele aceast problem se poate observa din modul
n care este structurat sistemul impozitelor pe venit i sistemul transferurilor
intergeneraionale. Persoanele care se afl n situaii diferite trebuie s fie tratate ntro manier diferit n exprimarea lui Feldstein (o persoan care are o utilitate mai
mare dect o alt persoan nainte de taxare trebuie s aib o utilitate mai mare dect
cealalt persoan i dup taxare). Problema echitii fiscale verticale este pus i n
context internaional, poziia unor organisme de genul OECD, fiind aceea c veniturile
fiscale naionale trebuind s fie diferite n funcie de beneficiile ce decurg din
activitile economice transnaionale.

32

Citat n Tresch, Richard, Public Sector Economics, Palgrave, Macmillan,p.253, 2008.

186

Abordarea echitii fiscale din perspectiva conceptelor de mai sus (echitate vertical i
echitate orizontal) reflect ideea capacitii contributive (ability to pay principle), ce
trebuie s stea la baza politicii fiscale echitabile.
Contribuabilul va contribui la finanarea chetuielilor publice n func ie de capacitatea
sa contributiv i nu n funcie de utilizarea de ctre acesta a bunurilor i serviciilor
publice. Dac nu ar exista un astfel de compromis ar nsemna c persoanele care nu
pot realiza venituri sau realizeaz venituri foarte sczute nu vor beneficia de servicii
publice. Aceast condiie mbin, cum spuneam, realizarea echit ii orizontale cu cea
vertical. Pentru realizarea condiiei capacitii contributive trebuie s existe o unitate
de msur a acesteia. n general, msurarea se face lund ca indicatori averea, venitul
i consumul. Alegerea unui mod de msurare innd seama de cei trei indicatori
implic att constrngeri instituionale (un impozit pe venit are o eficien sczut n
cazul economiilor cu o populaie rural mare sau o valoare prea mare a TVA poate
determina scderea consumului) ct i judeci de valoare (care este gradul optim de
inegalitate a veniturilor?, de la ce valoare a diferenialului ntre veniturile mici i cele
foarte ridicate, inegalitile devin neproductive social, adncind clivajele sociale sau
accesul la servicii de sntate i de educaie mai bune ? etc.).
Calcularea capacitii contributive este o sarcin dificil , n primul rnd datorat
impreciziei conceptuale n definirea indicatorilor mai sus aminti i. Astfel, venitul
poate fi neles ca retribuie a factorilor de producie sau ca venit complet, integral,
total, cuprinznd, de pild, n cazul contribuabililor din zone rurale i autoconsumul
sau n cazul populaiei asistate transferurile publice cu caracter social (subvenionarea
transportului public, asigurarea unor bilete de tratament subvenionate, preuri mai
mici la muzee, teatre sli de concert etc.) sau transferurile cu caracter economic n
cazul agenilor economici.

Egalitatea n faa impozitului Dimensiunea egalitar a echitii este reflectat cel mai
bine prin aceast condiie. Impunerea trebuie s fie suportat de to i cet enii,
cuprinznd toate categoriile sociale care realizeaz venituri sau care au o anumit
avere. Toate persoanele care obin venituri din aceeai surs trebuie s fie impozitate.
Toat materia impozabil trebuie s fie supus impozitului. Toi cetenii sunt egali n
faa legii fiscale.

Echitatea intergeneraional efectele distribuionale pe care politica fiscal le are nu

numai asupra grupurior socio-profesionale i demografice prezente ci i efectele
acesteia asupra viitoarei generaii. Problema principal a acestui tip de evaluare este
187

una fundaional: ce cadru de analiz lum n considerare? De pild, Cowen(2007)

consider c un criteriu de echitate sau inechitate intergeneraional este capacitatea
politicii fiscale de a contribui sau nu la o rat de cretere ridicat a economiei,
sustenabil pe termen lung.
Pentru anumii autori analiza efectelor intergeneraionale este una ce presupune
utilizarea instrumentarului filosofiei morale i al analizei politice, n timp ce pentru
alii, alturi de costurile monetare sunt importante i cele nonpecuniare (de pild, o
msur fiscal ce scumpete un bun sau serviciu, al cror consum produce poluare,
limiteaz consumul acestora, limitnd efectele negative asupra mediului).

Egalitatea prin impozit se realizeaz prin progresivitate (rata se modific odat cu

modificarea materiei impozabile pentru a tinde spre o egalitate a sacrificiului n
termni de utilitate individual) - i selectivitate (n funcie de originea veniturilor, de
natura nevoilor impozitare mai redus pentru nevoile primare, mai mare pentru
produsele de lux sau n funcie de forma ntreprinderilor).

Dificulti n operaionalizarea principiului echitii

- evaziunea legal (organizat prin lege toleran mai mare pentru anumii
contribuabili prin subevaluarea materiei - precum este cazul persoanelor angajate n zone
rurale, zilieri, etc.)
- evaziune prin exploatarea ambiguitilor i lacunelor legale. Pentru
realizarea echitii fiscale autoritile trebuie s diminueze condiiile de fraud i evaziune
fiscal. Diminuarea posibilitilor de evaziune fiscal datorit lacunelor legale este
important deoarece, n condiiile n care un impozit este inaplicabil, ansamblul
contribuabililor poate considera impozitul respectiv inechitabil i ineficace.
- evaziune ilegal. Economiile moderne sunt martorele unei diversificri a
metodelor de fraudare prin diferite metode dintre care putem aminti: modificarea bazei
de impozitare prin disimularea parial sau total a acesteia, cu ajutorul pl i fr factur,
prin necompletarea declaraiilor sau prin multiplicarea cheltuielilor cretere exagerat
sau realizare de cheltuieli fictive.
Eficiena interveniei publice n economie depinde att de modul n care sunt alocate pe
categorii de cheltuieli, veniturile publice ct i de modul n care se finan eaz i se
cheltuiesc acestea. Minimizarea costurilor economice ale politicii de impozitare reprezint
unul din aspectele importante de care autoritile trebuie s in seama atunci cnd susin

188

un anumit tip de politic fiscal. Aspectele legate de eficien a sistemului fiscal ntregesc
preocuprile privind crearea unui sistem fiscal bun, principile de politic financiar
reprezentnd o preocupare semnificativ pentru orice autoritate academic sau
guvernamental n domeniul fiscal.
2. Principiul eficienei impozitrii.

Randament fiscal ridicat Msurile fiscale, oricare ar fi acestea, trebuie s conduc la

realizarea obiectivelor guvernamentale prin realizarea de venituri constante pe toat
perioada exerciiului bugetar. Pentru a putea fi realizat aceast condiie sistemul fiscal nu
trebuie s interfereze cu principiul alocrii eficiente a resurselor. Sistemele de taxare sunt
ns, distorsionare, mpiedicnd realizarea condiiei de optimalitate paretian (principiul
alocrii eficiente). Acest lucru este posibil deoarece luarea deciziilor de a consuma sau de a
produce nu au la baz acelai argument, adic acelai nivel al preurilor bunurilor i
serviciilor vizate de cumprtori i vnztori.
Preul relevant pentru consumator i pentru productor nu este aceleai. Spre exemplu, n
cazul unei taxe precum acciza, decizia consumatorului pentru achiziia unui litru de
benzin se bazeaz pe preul final al bunului, la pomp. Nu acela i lucru se ntmpl n
cazul productorului care i-a decizia de producie n funcie de preul litrului de benzin
fr acciz, adic pe baza costurilor de producie i a profitului pe care dorete s il obin.
La fel, n cadrul negocierii unui salariu, potenialul angajat i-a decizia privind acceptarea
sau nu a unui post innd seama de nivelul salariului de baz sau a celui net, pe cnd
angajatorul ine seama de nivelul salariului pltit cu contribu iile sociale care sunt n
sarcina sa. Pentru c deciziile de producie i de consum sau de acceptare a unui post pe o
anumit pia a muncii, n cele dou cazuri de mai sus, nu au drept fundament acela i
nivel al preului, apare o situaie de ineficien alocativ, condiia de optimalitate
paretian (RMS=RMT) nefiind satisfcut datorit efectelor distorsionare ale sistemului
de taxare.

Pentru c aceast condiie de eficien alocativ nu poate fi satisfcut, nici spot nici n
dinamic, convenia este ca un sistem de taxare s fie considerat eficient economic atunci
cnd determin apariia unui nivel redus de ineficien alocativ. Provocarea oricrei
politici fiscale este s determine obinerea unui anumit venit public cu un nivel de
ineficien alocativ ct mai sczut, pentru a nu ajunge n situaia paradoxal, pe care
preedintele american Ronald Reagan o prezenta astfel:

189

"Tot

ce mic taxm ; ceea ce mic i dup asta, reglementm ; n fine, ceea ce nu mai mic,
subvenionm."

Pentru a avea un randament fiscal ridicat n sensul mai sus exprimat - sistemul de
impozitare trebuie s ndeplineasc cteva condiii, astfel:
a) Generalitate: Impozitul trebuie s fie pltit de toi cetenii, care posed surse de
impozitare. Deasemenea, trebuie s nu existe posibiliti de sustragere de la impunere a
unei pri din materia impozabil (exonerri sau diminuri ale cotei puine sau deloc).
b) Simplitate administrativ - Volumul cheltuielilor privind stabilirea materiei impozabile,
calcularea i perceperea trebuie s fie ct mai sczut posibil, iar gestionarea sistemului
trebuie s fie ct mai simpl. Eficiena fiscal este n acest sens o funcie a monitorizrii
pltitorilor de taxe.
Gestiunea sistemelor de impozitare implic costuri instituionale ce pot fi disociate n:
a.costuri de administrare din partea autoritilor fiscale i b.costuri determinate de subiec ii
impozitului.
Productivitatea unui sistem fiscal depinde nu numai de capacitatea de a genera venituri
pentru obiectivele publice ct i de costurile aparatului fiscal ce gestioneaz sistemul.
Acestea pot fi:
1.Costuri de intervenie fiscal, definite ca raportul ntre costurile nete ale funcionrii
sistemului i veniturile nete ncasate sunt determinante n judecarea eficien ei sistemului
fiscal. Densitatea reelei de administrare fiscal, utilizarea extins sau dimpotriv o utilizare
minor a metodelor electronice de plat, cheltuielile de personal sau cele de investi ii n
infrastructura fiscal sunt elemente ce determin costurile gestionrii sistemului fiscal.
2.Costurile determinate de subiecii sistemului. Efectele distorsionare ale unei politici de
taxare sunt amplificate de situaiile de nonconformitate la impozit, ce vor determina din
partea autoritilor, msuri de rentrire a controlului, ce vor genera, la rndul lor, alte
costuri de administrare. De pild, practica vnzrii fr bonuri fiscale sau fr factur,
diminueaz baza de impozitare i cuantumul veniturilor statului din tva sau impozit pe profit,
ceea ce impune realizarea unor controale extinse la contribuabili, deci cheltuieli mai mari
pentru administraia fiscal. Acelai fapt se ntmpl i n condiiile n care angajatorii pltesc
salariul n parte fiscalizat, n parte, nefiscalizat.
Pe de alt parte, cu ct sarcina fiscal determin o cretere mai mare a constrngerii bugetare
asupra contribuabilului cu att vor fi mai multe situaile de non-conformitate, de evitare a
taxrii, realizate prin i.optimizare fiscal, ii. evaziune fiscal.

190

Costurile administrrii sistemului fiscal sunt determinate i de capacitatea de a msura corect,

fr omisiuni a materiei impozabile, precum i de gradul de partajare al informa iilor privind
contribuabilul ntre diferitele niveluri ale instituiilor administraiei fiscale.
De asemenea, costurile de administrare sunt dependente i de combinaiile de taxe utilizate..
Astfel, prin sistemul de colect al unei taxe, de pild, n cazul accizei - se pot dobndi
informaii utile care pot ajuta n stabilirea mai corect a nivelului de impozit pe profit, pltit
sau ce trebuie pltit suplimentar.
c) Calcularea simpl i nelegerea facil a procedurilor fiscale

din perspectiva

consumatorului. Complexitatea sistemului de impozitare diminueaz lizibilitatea acestuia,

afectnd i legitimitatea sa, indiferent de bunele intenii exprimate de guvernan i. Presta ii
sociale universale, asigurri sociale pentru salariai, impozite pe venit, impozite pe avere,
pe suprafaa de teren, multiplicarea nielor fiscale, derogri fiscale etc. eterogeneitatea
acestor prelevri reprezint un element important n compromiterea oricrei politici
fiscale i a rezultatelor acesteia. Fiele fiscale numeroase i bogate n

rubrici,

dificultatea completrii documentaiei pentru prelevrile la care sunt supuse afacerile sau
comunicarea inadecvat a autoritilor fa de publicul interesat constituie argumente
importante pentrua nelege rezistena la fiscalitate. Nivelul de educaie al populaiei, nu
numai cel n materie economic, ci i cel general, determin grade diferite de rezisten
la sistemul de impozitare, ceea ce impune o adecvare a politicii fiscale la agen ii int ai
sistemului. Pentru uniii autori (Tresch, 2008) acesta este motivul pentru care, n rile cu
rat mic a alfabetizrii sunt preferate taxele pe ntreprinderi n locul celor personale. La
fel, preferina pentru TVA, i n general, pentru impozite indirecte a autoritilor este
determinat, n opinia unor autori, de caracterul ascuns al acestui impozit, ceea ce face
ca rezistena s fie mai sczut.
d) Pluralitate: sistemul de impozitare trebuie s fie divers pentru a permite aezarea sa pe
majoritatea surselor de venituri din economie. n general, trebuie privilegiate acele politici
de mix fiscal care au n vedere asiete largi i rate sczute. Acest principiu atrage dup sine
i o alt condiie, exonerrile legale, ce pot diminua asieta, trebuie s fie ct mai sczute,
pentru a nu reprezenta o surs de ineficien fiscal, diminun ncasrile.
e) Stabilitate i automatism - randamentul trebuie s fie constant o perioad lung de timp a
ciclului economic. Dac n anumite perioade de timp este nevoie de resurse publice mai
ridicate, este de preferat s se menin stabilitatea sistemului fiscal i s se apeleze la
resurse obinute din mprumuturi, evitnd creterea nivelului taxrii.

191

f) Elasticitatea, fllexibilitatea presupune ca sistemul de taxare s fie permanent adaptabil

necesitilor de venituri ale statului, putnd rspunde uor la schimbrile economice. n
acelai timp, caracteristicile structurale ale sistemului fiscal trebuie s fie, pe ct posibil
neschimbate perioade mai lungi de timp, pentru a nu crea incertitudine printre actorii
economici, fcnd astfel dificil de luat decizii economice, de ctrea acetia. Diminuarea
ratelor de taxare poate constitui un element important n men inere a consumului la
niveluri ridicate i diminuarea efectelor unei recesiuni, dup cum, creterea taxelor poate
fi folosit cu succes n a prentmpina creterea inflaiei n perioade de cre tere prea
accentuat a economiei.
Realizarea flexibilitii este determinat de realizarea a dou condiii: a.autoritile
guvernamentale trebuie s poat schimba sistemul de taxare rapid, i b.schimbarea n
modul de taxare al activelor trebuie s influeneze rapid cererea agregat (n condiiile n
care introducerea mixului nou nu este perceput ca o msur circumstanial).
O msur fiscal trebuie pe ct posibil s rspund regulii elasticit ii inverse, ceea
ce nseamn c pentru a obine o eficien ridicat trebuie fiscalizate acele asiete cel mai
puin mobile geografic - taxarea locuinelor, taxarea imobilizrilor ntreprinderilor (de
tipul taxei pe stlp), taxarea consumului pentru bunuri cu cerere inelastic, taxarea
terenurilor, a autovehiculelor33, etc. n cazul taxelor asupra veniturilor, dac coeficientul
de elasticitate este subunitar, atunci, orice cretere a ratei de impozitare duce la cre terea
veniturilor fiscale, dac, dimpotriv, acesta este supraunitar atunci efectul este invers.
Creterea randamentului fiscal al unui sistem de impozitare prin creterea presiunii fiscale
are anumite limite ntre care putem enumera34:
1.limite tehnice: n general, n statele dezvoltate, cteva categorii de impozite asigur 2/3 din
totalul veniturilor publice. Acestea sunt impozitele pe venituri i impozitele pe consum. Astfel,
aceast concentrare face dificil orice cretere a presiunii fiscale, dup cum, avnd n vedere
nivelul ridicat al presiunii fisale din UE este practic imposibil creterea acesteia fr a se
pierde venituri la buget.
2.limite psihologice: un nivel ridicat al impozitrii, va mri tendin a fraudare, creend
senzaia unui sistem fiscal confiscatoriu, dei, n acelai timp, contribuabilii doresc s
primeasc un numr mai ridicat de utiliti de la stat. Sistemele fiscale moderne sunt n
general, sisteme a cror funcionare eficient se datoreaz consimmntului populaiei la
taxare. Acest aspect psihologic este determinant n relaia dintre administraia statului i
33
34

Antoine Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.45, Edition La Decouverte, Paris, 2010.
Muzellec Raymond, Finances publiques, p. 552, Edition Dalloz, Paris, 2009.

192

contribuabil deoarece, acesta din urm, ntr-un prim pas, nu vede utilitatea direct a
sistemului de impozitare. Mai mult, consimmntul la impozitare este determinat i de
performanele sau eecurile anterioare ale administraiei publice. Lipsa de eficien n
diminuarea inegalitilor, a srciei, n creterea gradului de securitate, percepia negativ
asupra modului de alocare a resurselor necesare pentru derularea contractelor publice,
corupia la nivel nalt, diminueaz serios ansele unei atitudini pozitive fa de o anumit
msur fiscal. n egal msur, o presiune fiscal mai ridicat asupra unei categorii socioprofesionale, determin o autovictimizare a acesteia n raport cu o alta, prin impozitarea
difereniat aprnd imaginiea public a sacrificatului. Aceasta imagine a sacrificatului
poate fi evident i privind lucrurile din perspectiva structurii contribuiilor fiscale n totalul
veniturilor statului. Astfel, n condiiile n care de foarte muli ani se observ o diferen
major ntre veniturile din consum la bugetele publice i cele din capital n sensul n care
primele dau o cot constant mai mare dect ultimele - consumatorul se poate considera un
continuu sacrificat, mai ales n economiile n care veniturile salariale sunt sczute. Dac
adugm i dimensiunea contribuiilor din munc, atunci percepia eternului sacrificat este
i mai pregnant. Rezistena la impozitare trebuie serios avut n vedere de autoriti pentru
c aceasta depinde i de proieciile pe care populaia le face cu privire la veniturile sale
viitoare sau pur i simplu de dorinele acesteia privind viitorul veniturilor. Astfel, n Frana n
anii 80, numeroi contribuabili au manifestat mpotriva unei msuri fiscale ce viza
impozitarea unei trane de venituri cu 65%, n condiiile n care, cei mai muli dintre acetia
nu deineau o asiet fiscal care s justifice o astfel de atitudine.Teama de un efect de
contagiune a fost probabil, mai ridicat dect argumentele logice. Consimmntul la
impozit, trebuie n mod particular luat n considerare, n spaiile economice transnaionale
comune, cum este i UE. n condiiile libertii accentuate pe pieele sectoriale, lipsa de
consimmnt la impozitare poate fi bine semnalizat prin evitarea impunerii n statele cu
fiscalitate ridicat i transferarea consumului, economisirii sau afacerilor n spaiile mai
prietenoase din punct de vedere fiscal. Un exemplu actual, poate ilustra relevant aseriunea de
mai sus. n urma msurii de supraaccizare a combustibililor din primvara lui 2014,
diminuarea veniturilor din aceasta surs fiscal a fost de 16% n prima lun de la aplicare,
explicaia venind din analiza comportamentului agenilor economici ce realizeaz activiti de
transport marfuri. Acetia au preferat s achiziioneze combustibil din ri cu preuri mai
sczute ale carburanilor, pentru a nu-i diminua rata rentabilitii.
Rezistena la impozitare este determinat nu numai de aspectele legate de poziia n sistem a
unei categorii socioprofesionale fa de o alta, sau de mrimea presiunii fiscale ci i de efortul

193

fcut pentru conformitate, de efortul fcut pentru plata impozitelor, msurabil n timpul
sacrificat activitii productive pentru a ndeplini procedurile administrative necesare acestei
sarcini.
Administraiile fiscale, n urma introducerii n activitatea de furnizare a bunurilor sociale, a
principiilor noului managerialism public, duc o activitate din ce n ce mai consistent i
coerent de comunicare i de relaii publice, prin care urmresc o apropiere a relaiilor cu
grupurile foarte eterogene de stackeholderi. n faa problemelor ridicate de complexitatea
legislaiei fiscale, aceste instituii au realizat diverse instrumente menite s mbunteasc
att accesul la informaia fiscal, i nelegerea acesteia, ct i realizarea procedurilor pentru
plata obligaiilor fiscale. Aceste instrumente mbrac forme diverse, de la scrisori de
informare ctre contribuabil, pn la plianturi i ghiduri practice sau formulare pentru
declaraii fiscale simple att ca form ct i ca limbaj.
Concluzionnd, asemenea msuri, chiar dac nu reuesc s ne fac s iubim administraia
fiscal, au rolul de a o face mai neleas.
3.Principii de politic economic:
Sistemul fiscal poate fi utilizat i cu alte scopuri dect cele strict bugetare. Sistemele fiscale
pot fi utilizate de autoriti pentru:

Promovarea unor ramuri economice i diminuarea activitilor lucrative

nefiscalizate. Autoritile publice pot utiliza politica fiscal pentru a determina o

cretere a produciei de bunuri sau servicii n ramuri economice cu potenial ridicat
pentru dezvoltarea economic. n anumite sectoare de activitate, statul utilizeaz
rate diferite ale tva-ului ca o modalitate de lupt mpotriva produciei de servicii
nedeclarate i deci nefiscalizate, n timp ce diminuarea tva-ului n altele, poate
determina creterea ratelor de activitate. Astfel, n domeniul HORECA, diminuarea
tva-ului poate conduce la creterea consumului pachetelor de servicii turistice,
determinnd creterea activitii n aceste sectoare, favoriznd astfel i ocuparea.
Pentru firmele productoare de venituri i n alte state, n sistemul fiscal din
Romania se folosete procedura creditului fiscal prin care impozitul pe profit pltit
n ara strin, se deduce din impozitul pe profit determinat n ar.

Corectarea externalitilor negative i promovarea activitilor productoare de

externaliti pozitive.
n primul caz, utilizarea unei taxe contra polurii reprezint o modalitate de
intervenie tipic, n economiile contemporane, alturi de utilizarea sistemului de
194

accizare pentru produse duntoare sntii. Principiul poluatorul pltetea fost

adoptat nc din 1972, n Codul mediului, fiind asimilat ca un principiu economic, ce
impune imputarea economic a cheltuielilor ce deriv din activiti economice
poluante. n cel de al doilea, creearea unor enclave economice favorizate din
punct de vedere fiscal pentru desfurarea unor activiti economice cu ctiguri
sociale mari reprezint o alt practic fiscal des ntlnit.
ncurajarea sau descurajarea unor activiti cu obiective de tip social,
demografic, investiional sau ce vizeaz dezvoltarea durabil, ori cercetarea tiinific.
TVA mai sczut pentru construcia de locuine sociale, exonerri de la impozitare
sau creterea nivelului deducerilor fiscale pentru familiile cu mai muli copii,
neimpozitarea sumelor utilizate pentru economii la fonduri de pensii sunt exemple
comune din practica fiscal naional. Utilizarea creditului fiscal35 pentru
activiti precum izolarea termic a locuinelor, folosirea energie regenerabile prin
achiziionarea

centralelor

termice

solare,

activitile

de

cercetare

ale

ntreprinderilor, reprezint i acestea exemple de utilizare a politicii fiscale pentru

obiective economice i sociale. Putem aduga acestor exemple i scutirea de plata
impozitului pe profitul reinvestit n utilaje de producie aa cum se realizeaz
aceasta conform legislaiei romneti, ncepnd cu 2014. Privitor la acest aspect
conform unui studiu din 2014 al Deloitte, privind politicile fiscale naionale pentru
cercetare dezvoltare (Global survey of R&D tax incentives), pe 30 de state, n toate
din acestea statul, ncuraja prin stimulente fiscale, activitile de cercetare
dezvoltare.
Concluzii:
Politicile fiscale actuale trebuie s in seama de un set de constrngeri structurale, ce fac
din sarcina autoritilor fiscale de creare a unui sistem fiscal sustenabil, un exerciiu
extrem de complex, cu soluii dificil de pus n practic i nu de puine ori contradictorii.
Dei pare un exerciiu de schimbare de furnizor (un furnizor privat de educaie teriar este
nlocuit sau parial nlocuit de un furnizor public, prin veniturile puse n comun de
membrii societii), msurile fiscale nu sunt nicidecum aa de neutre cum lsam s se
cread mai sus. Un impozit oarecare nu ar avea, conjunctural, o importan mai mare sau
mai mic. Schimbarea de sistem de impozitare sau incrementalismul bugetar nu ar avea
35

Creditul fiscal reprezint un stimulus fiscal prin care se permite reducerea unui impozit, prin rambursare. Creditul
fiscal este o metod direct de reducere a datoriei fiscale. El se poate aplica att persoanelor impozabile, ct i celor
neimpozabile.

195

nici o relevan asupra ocuprii sau ofertei de bunuri pe pia, dup cum nu ar avea nicio
relevan asupra economisirii i consumului. Dac ar exista nutralitate fiscal, substituirea
ntre impozite nu ar avea efecte asupra economiei reale.
Msurile fiscale ns, conduc la pierderi de bien etre, la ineficien alocativ, n sensul
conceptualizat de Vilfredo Pareto. Introducerea unei taxe conduce la pierderi economice
att pentru consumatori ct i pentru productori. O tax pe consum produce o cretere a
preurilor i a cantitilor tranzacionate pe pia. Cu ct vor fi mai mari cantitile
neschimbate ca urmare a aplicrii taxei pe vnzri, cu att mai mare va fi pierderea
economic, ceea ce ne determin s afirmm c elasticitile cererii i ale ofertei sunt primii
determinani ai pierderii economice.
Ineficiena alocativ sau pierderea economic poat fi analizat prin utilizarea triunghiului
lui Harberger.

Prin urmare, pierderea economic indus de o msur fiscal, nevoia de a urma principii
de justiie social, nevoia de eficien n taxare sau dorina de a rspunde unor nevoi
particulare sociale, reprezint constrngeri importante pentru autoriti n construcia
fiscal. Un impozit forfetar sau un impozit pe asiete inelastice poate constitui un factor
important pentru diminuarea ineficienei alocative, dar el nu satisface criterii de justee
social sau de politic economic, deoarce veniturile statului nu ar fi suficiente s satisfac
nevoia de bunuri sociale sau s influeneze comportamente dezirabile pentru societate.
Creditul fiscal pentru activiti dezirabile pe termen lung (pentru activitile de cercetare
dezvoltare), chiar dac pare, principial necesar, tot trebuie s lase loc unei evaluri atente a
avantajelor economice, deoarece prin creterea creditului fiscal n acesast zon, trebuie
ridicat fiscalitatea n altele pentru asigurarea banilor necesari subvenionrii R&D.
Echitatea impozitrii este un alt element ce asigur succesul unei politici fiscale. Ea este un
element important pentru asigurarea consimmntului la impozitare, dar nu mai asigur
neutralitatea, deoarece va trebui aplicat un sistem progresiv de impozitare a veniturilor.
Tot principiile de echitate impun impozitarea tuturor veniturilor, dar nu de puine ori,
exonerarea de la plat a unor asiete ale impozitului greu de evaluat, asigur eficien mai
mare prin diminuarea costurilor administrative. De pild, o modificare a codului fiscal din
2013, impozita, n agricultur,dup cum urmeaz:
Pentru patru vaci trebuia s plteasc un impozit de 145 de lei pe an, pentru 10 porci achita
statului aproape 36 de lei, iar pentru 5 hectare de gru i porumb datora statului 215 lei.

196

Pentru un hectar de legume cultivate n cmp pltea 320 lei, iar pentru un hectar de vi-devie 110 lei.
Analiza sistemelelor i politicilor fiscale din perspectiva utilizrii principiilor fiscale n
construirea acestora permite totui, formularea unor condiii de ameliorare a politicilor
fiscale prin:
1.reducerea distorsionrilor asupra comportamentelor economice determinate de taxarea
economiilor i a activitilor ntreprinderilor.
2.stabilirea unui echilibru mai bun ntre eficien i echitate n impunerea muncii i
consumului.
3.creterea puterii de politic fiscal a colectivitilor locale.36
4.utilizarea unor msuri - tandem de cretere a asietei, dar de diminuare a ratei
impozitrii.
5.privilegierea asietelor inelastice.
Politica fiscal n Uniunea European
Clasificarea impozitelor
A. n funcie de trsturile de fond i de form:
1. Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina unor persoane fizice sau/i juridice,
n funcie de veniturile sau averea acestora, pe baza cotelor legale de impunere i se
percep direct de la subiectul impozitului la anumite termene precis stabilite. De regul,
n cazul acestor impozite, subiectul i suportatorul impozitului sunt una i aceeai
persoan.
Pe baza criteriilor care stau la baza aezarii impozitelor directe, acestea se grupeaz
n:
a) impozite reale (obiective, pe produs), care:
o

se stabilesc n legtur cu deinerea unor obiecte materiale (cum sunt

pamntul, cldirile, magazinele etc.), fcndu-se abstracie de situaia
personal a subiectului impozitului;

au cunoscut o larg aplicabilitate n perioada capitalismului premonopolist,

dar ele se practic i n prezent n cazul cldirilor, terenurilor ocupate de
cldiri, exploatrilor agricole;

36

OECD, Perspctives economiques de lOECD, p.185, 2001.

197

n aceast categorie se includ:

o

impozitul funciar;

impozitul pe cldiri;

impozitul pe activiti industriale, comerciale i profesii libere;

impozitul pe capitalul mobiliar sau bnesc.

b) impozite personale (subiective), care:

o

se aeaz asupra veniturilor sau averii avndu-se n vedere i situaia

personal a subiectului impozitului;

n aceast categorie se includ:

o

impozitele pe veniturile persoanelor fizice;

impozitele pe veniturile societilor de capital;

impozitele pe averea propriu-zis;

impozitele pe circulaia averii;

impozitele pe sporul de avere.

2. Impozitele indirecte se percep cu ocazia vnzrii unor bunuri i al prestrii unor

servicii, fiind vrsate la bugetul public de ctre productori, comerciani sau prestatori
de servicii i suportate de ctre consumatorii bunurilor i serviciilor impozabile.
n cazul acestor impozite, prin lege, se atribuie calitatea de subiect al impozitului altei
persoane

fizice

sau

juridice

dect

suportatorului

acestora.

n funcie de forma lor de manifestare, impozitele indirecte se grupeaz n:

o

taxe de consumaie;

venituri care provin de la monopolurile fiscale;

taxe vamale;

taxe de timbru i de nregistrare.

B. Obiectul asupra crora se aeaz:

1.

Impozite pe venit;

2.

Impozite pe avere;

3.

Impozite pe consum (sau pe cheltuieli).

C. Scopul urmrit de stat prin introducerea lor:

198

1. Impozite financiare, instituite de stat n scopul realizrii de venituri necesare

acoperirii cheltuielilor statului (cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, taxele de
consumaie

etc.).

2. Impozite de ordine, introduse de stat n scopul limitrii unei activiti anume sau n
vederea realizrii unor obiective nefiscale cum sunt, de exemplu, introducerea unor
accize ridicate asupra consumului de alcool i tutun sau utilizarea unor taxe vamale
antidumping n scopul limitrii importului anumitor mrfuri ce au pre de dumping.
D. Frecvena cu care se realizeaz - percep la buget:
1. Impozite permanente (ordinare), care se percep cu regularitate (de regul, anual),
fiind

nscrise

cadrul

fiecrui

buget

public.

2. Impozite incidentale (extraordinare), care se instituie n situaii excepionale (cum ar

fi, de pild, n situaii de criz i rzboi) i se percep o singur dat, motiv pentru care
ele nu sunt nscrise n bugetul public.
E. Instituia care le administreaz:
1. n statele de tip federal
1. impozite federale;
2. impozite ale statelor, landurilor, cantoanelor, regiunilor sau
provinciilor membre ale federaiilor;
3. impozite locale, ale departamentelor, provinciilor sau judeelor,
ale municipiilor, oraelor i comunelor.
2. n statele de tip unitar:
1. impozite ale administraiei centrale de stat;
2. impozite locale, ale organelor administrativ-teritoriale.

199

CAPITOLUL 11
IMPOZITELE DIRECTE
Elemente de analiz:

Caracteristicile impozitelor directe .

Impozitele reale.

Impozitele personale.

Caracterizare general

In decursul timpului, impozitele directe au evoluat o dat cu dezvoltarea economiei,

ele stabilindu-se pe diferite obiecte materiale, genuri de activiti, pe venituri sau pe
averi.

Sunt individualizate.

Constituie cea mai veche form de impunere. n primele decenii ale secolului al XXlea, impozitele aezate pe obiecte, materiale i genuri de activiti (adic impozitele
de tip real) au fost nlocuite treptat cu impozitele stabilite pe diferite venituri
(salarii, profit, renta) sau pe avere (mobiliar sau imobiliar), adic cu impozite de
tip personal.

ncepnd cu ultimele decenii ale secolului al XIX-lea, datorit creterii continue a

cheltuielilor publice, sporul de venituri realizat de stat prin introducerea
impozitelor personale nu a fost suficient pentru acoperirea acestora, astfel nct s-a
recurs i la impunerea indirect.

Deoarece impozitele directe sunt nominative, reglementate n funcie de mrimea

venitului sau a averii i au termene de plat stabilite i cunoscute n anticipaie, ele
sunt preferabile fa de impozitele indirecte.

avantaje:
o

constituie venituri sigure pentru stat, cunoscute din timp i pe care se

poate baza la anumite intervale de timp;

200

ndeplinesc obiective de justiie fiscal, deoarece sunt exonerate

veniturile necesare minimului de existen;

se calculeaz i se percep relativ uor.

dezavantaje:
o

nu sunt agreabile pltitorilor;

se apreciaz c nu sunt productive, deoarece conducerile statelor nu

ar avea interes s devin nepopulare, prin creterea acestor impozite;

pot genera abuzuri n ceea ce privete aezarea i ncasarea

impozitelor.

Impozitele directe pot fi reale i personale.

Impozitele reale
Impozitele reale au fost larg utilizate n perioada capitalismului ascendent.
n primele stadii de dezvoltare a capitalismului, cnd pamntul reprezenta principalul mijloc
de producie, n anumite ri europene a fost introdus impozitul funciar (pe pamnt).
Mrimea acestui impozit se stabilea pe baza unor criterii ca, de exemplu:
o

numrul plugurilor utilizate n vederea lucrrii pamntului;

suprafaa terenurilor cultivate;

calitatea terenurilor cultivate;

mrimea arenzii;

preul pmntului etc.

Utilizarea acestor criterii, n stabilirea impozitului funciar, nu permitea stabilirea real i

corect a capacitii de plat a proprietarului funciar, deoarece se aveau n vedere numai
unii dintre factorii care influenau nivelul produciei agricole. De aceea, un pas important
n stabilirea mai aproape de realitate a impozitului funciar l-a reprezentat introducerea
cadastrului.
Cadastrul reprezint att aciunea de descriere a bunurilor funciare din fiecare localitate,
cu precizarea veniturilor pe care le produc, ct i registrele n care figureaza nscrii
contribuabilii cu bunurile lor, pe baza crora se stabileau impozitele directe. Cadastrul
este, de fapt, starea civil a terenurilor i a fost folosit nu numai pentru impozitul funciar,
ci i pentru alte impozite denumite cadastrale.

201

n afar de pamnt, impozitul real s-a calculat i pentru cldiri n funcie de destinatia lor
(locuine, magazine, birouri etc.).
Stabilirea impozitului pe cldiri avea la baz, de asemenea, anumite criterii, cum sunt:
o

numrul i destinaia camerelor;

suprafaa construit;

numrul uilor, ferestrelor i al courilor;

suprafaa curii;

mrimea chiriei etc.

Utilizarea acestor criterii nu asigur o imagine clar asupra mrimii obiectului impozabil,
iar impunerea devenea inechitabil,
datorit dezvoltrii manufacturilor, a fabricilor, a comerului i a altor activiti libere,
numrul meteugarilor, fabricanilor, comercianilor i liber-profesionitilor a crescut.
Pentru impunerea acestora, a fost instituit impozitul pe activitile industriale, comerciale i
profesiile libere, care avea la baza stabilirii lui, de asemenea, anumite criterii de ordin
exterior, ca de exemplu:
o

mrimea localitii n care se desfurau aceste activiti;

natura ntreprinderii (atelier, fabric, comer cu ridicata, comer cu

amanuntul etc.);

mrimea capitalului;

numrul lucrtorilor;

capacitatea de producie;

forta motrice folosit etc.

Nici acest impozit nu era aezat n funcie de capacitatea contributiv a pltitorului i nu

asigura echitate fiscal.
Dezvoltarea industriei i comerului a generat extinderea relaiilor de credit, a activitii
bancare i a comerului cu hrtii de valoare. n aceste condiii a aprut o categorie de
persoane care s-a ocupat cu plasarea propriilor capitaluri bneti n operaii speculative,
iar pentru impunerea acestora s-a introdus impozitul pe capitaluri bneti. Acest impozit se
stabilea fie pe baza sumei dobnzilor pe care debitorul le platea pentru capitalul luat cu
mprumut, fie n funcie de volumul dobnzilor pe care creditorul le ncasa pentru capitalul
acordat

cu

mprumut.

i acest impozit a avut un randament fiscal sczut, deoarece att debitorul ct i creditorul

202

nu erau interesai s informeze corect organele fiscale despre relaiile de credit existente
ntre ei, pentru a se sustrage de la obligaiile de plat.
Unele impozite de tip real se practic i n prezent ntr-o serie se ri n curs de dezvoltare
(n special exploataiile agricole sunt supuse unor impozite de tip real).
Impozitele personale
n a doua jumtate a secolului al XIX-lea i n primele decenii ale secolului al XX-lea, n
diverse ri s-a trecut de la impozitul de tip real la cel de tip personal.
Spre deosebire de cele reale, impozitele personale privesc n mod direct persoana
contribuabilului.
nlocuirea impunerii reale cu impunerea personal se datoreaz mai multor cauze, astfel:
o

n primul rnd, muncitorii din perioada capitalismului ascendent fiind

lipsiti de proprieti funciare, cldiri sau capitaluri mobiliare nu
puteau fi supui la plata impozitelor reale; n schimb ei suportau greul
impozitelor indirecte;

n al doilea rnd, trecerea la impozitele personale a devenit o

necesitate, deoarece impozitele indirecte erau tot mai greu de suportat
de cei cu venituri mici.

Drept urmare, s-a recurs la o anumita difereniere a sarcinii fiscale, n funcie de mrimea
veniturilor sau a averii i de situaia personal a fiecrui pltitor, ceea ce a marcat, de fapt,
trecerea la sistemul impozitelor personale.
Impozitele personale se ntlnesc sub forma:
o

impozitelor pe venit;

impozitelor pe avere.

Impozitul pe venit
Forma de baz a impozitelor personale, impozitele pe venit, au fost introduse n perioada
cnd s-a nregistrat o difereniere suficient a veniturilor realizate de diferite categorii
sociale. Practic, introducerea acestor impozite a fost posibil cnd muncitorii i funcionarii
realizau venituri sub forma salariilor, cnd industriaii, comercianii i bancherii realizau
venituri

sub

forma

profitului,

iar

proprietarii

funciari

sub

forma

rentei.

203

n calitate de subiecte ale impozitului pe venit apar att persoanele fizice, ct i cele
juridice care realizeaz venituri din diferite surse.
Impozitul pe veniturile persoanelor fizice
La plata acestui impozit sunt supuse persoanele fizice care au domiciliul sau rezidena
ntr-un anumit stat, precum i persoanele nerezidente care realizeaz venituri din surse
aflate

pe

teritoriul

acelui

stat,

cu

unele

excepii

prevzute

de

lege.

De la plata impozitului pe venit sunt scutii, frecvent, suveranii i familiile regale,

diplomaii strini acreditati n ara respectiv (cu condiia reciprocitii), uneori militarii,
instituiile publice i persoanele fizice care realizeaz venituri sub nivelul minimului
neimpozabil.
Obiectul impozabil l reprezint veniturile obinute din industrie, agricultura, comer,
bnci, asigurri, profesii libere etc. de ctre proprietari, ntreprinzatori, mici meteugari,
muncitori, funcionari, liber-profesioniti.
Venitul impozabil reprezint suma care rmne dup ce se efectueaz anumite sczminte
din venitul brut, cum sunt:
o

cheltuielile de producie;

sumele prelevate la fondul de amortizare i la cel de rezerv;

primele de asigurare pltite;

dobnzile pltite pentru creditele primite;

cotizaiile la asigurrile de boal, de accidente i omaj, precum i la

casele de pensii;

pierderile provocate de calamiti naturale etc.

De regul, impozitul pe venit este o impunere individual, fiind aezat pe fiecare persoan
care a realizat venituri. Exista i situaii cnd veniturile se obin n comun de mai multe
persoane i nu pot fi individualizate (cum ar fi de pild impozitul agricol).
n aceste situaii, impozitul de plat se stabilete fie cu luarea n considerare a unor factori
sociali (starea civil a pltitorului de impozit, vrsta, numrul persoanelor aflate n
ntreinerea

sa

etc.)

fie

fr

se

in

cont

de

acetia.

n practica fiscal se ntlnesc dou sisteme de aezare a impozitelor pe veniturile

persoanelor fizice, i anume:

204

1. sistemul impunerii separate care presupune fie o impunere difereniat

pentru fiecare categorie de venit n funcie de natura acestuia, fie
instituirea mai multor impozite, care vizeaz fiecare n parte venitul
obinut dintr-o anumit surs;
2. sistemul impunerii globale care presupune cumularea tuturor
veniturilor realizate de o persoana fizic, indiferent de sursa de
provenien i supunerea venitului cumulat unui singur impozit.
Impunerea global a veniturilor realizate de persoanele fizice este cea mai des ntlnit, ea
utilizndu-se n ri ca: SUA, Germania, Frana, Italia, Belgia, Marea Britanie, Ungaria,
.a.
Pentru stabilirea impozitului pe veniturile persoanelor fizice se utilizeaza cote
proporionale sau progresive. Cea mai frecvent utilizat este impunerea n cote progresive pe
trane de venit. Astfel, n SUA se utilizeaz dou cote de impozit, respectiv 15% pentru cei
care realizeaz venituri ntre 2.001-30.000 dolari i 28% pentru cei cu venituri mai mari de
30.000 dolari.
n Japonia nivelul progresivitii ajunge pn la 50%, iar n Australia pn la 60%.
De regul, impozitul pe veniturile persoanelor fizice se stabilete anual, pe baza declaraiei
de impunere ntocmite de subiectul impozitului. Dup stabilirea impozitului datorat
statului, acesta se nregistreaz n debitul contribuabilului n registrul de rol. De regul,
ncasarea impozitului stabilit asupra veniturilor din salarii, dobnzi, rente .a. se realizeaz
prin stopaj la surs, iar impozitul asupra celorlalte venituri se ncaseaz direct de la
contribuabili.
Se supun impozitului pe venit urmtoarele categorii de venituri:
o

Veniturile din salarii;

Veniturile din activiti independente;

Veniturile din cedarea folosinei bunurilor;

Veniturile din dividende i dobnzi;

Alte venituri.

Nu sunt impozabile i nu se impoziteaza urmtoarele:

o

Ajutoarele, indemnizaiile i alte forme de sprijin cu destinaie special, acordate din

bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale,
bugetele locale i din alte fonduri publice, precum i cele de aceeai natur primite de
205

la tere persoane, cu excepia indemnizaiilor pentru incapacitate temporar de

munca, de maternitate i pentru concediul pltit pentru ngrijirea copilului n vrst
de pn la 2 ani, care sunt venituri de natur salarial;
o

Sumele ncasate din asigurri de bunuri, de accidente, de risc profesional i din altele
similare, primite drept compensaie pentru paguba suportat;

Sumele primite drept despgubiri pentru pagubele suportate ca urmare a

calamitilor naturale, precum i pentru cazurile de invaliditate sau de deces, produse
ca urmare a unor aciuni militare, conform legii;

Sumele fixe de ngrijire pentru pensionarii care au fost ncadrai n gradul I de

invaliditate, precum i pensiile de orice fel;

Contravaloarea cupoanelor ce reprezint bonuri de valoare care se acord cu titlu

gratuit persoanelor fizice conform dispoziiilor legale n materie;

Contravaloarea echipamentelor tehnice, echipamentului individual de protecie i de

lucru, alimentaiei de protecie, medicamentelor i materiilor igienico-sanitare, ce se
acord potrivit legislaiei n vigoare;

Sumele sau bunurile primite sub form de sponsorizri sau mecenat;

Alocaia individual de hran acordat sub forma tichetelor de masa, suportat

integral de angajator i hrana acordat potrivit dispoziiilor legale;

Veniturile obinute ca urmare a transferului dreptului de proprietate asupra

bunurilor imobile i mobile corporale din patrimoniul personal, exclusiv cele obinute
din transferul dreptului de proprietate asupra valorilor mobiliare i prilor sociale;

Sumele primite pentru acoperirea cheltuielilor de natura celor de transport, cazare,

indemnizaiei sau diurnelor acordate pe perioada delegrii i detarii n alt
localitate (n ar i n strinatate), precum i cazul deplasrii (n cadrul localitii), n
interesul serviciului, inclusiv sumele primite pentru acoperirea cheltuielilor de mutare
n interesul serviciului;

Drepturile n bani i n natur primite de militarii n termen, militarii cu termen

redus, studentii i elevii militari ai instituiilor de nvmnt militare i civile;

Bursele primite de persoanele care urmeaz orice form de colarizare sau

perfecionare profesional n cadru instituionalizat;

Sumele sau bunurile primite cu titlu de motenire sau donaie;

Veniturile din agricultur i silvicultur.

206

Impozitul anual se calculeaz prin aplicarea asupra venitului anual global impozabil a
unui barem anual de impunere, care se actualizeaz semestrial prin Hotrrea Guvernului,
n funcie de indicele de inflaie realizat pe 6 luni, comunicat de Comisia Naional pentru
Statistic.
Impozitul pe profitul persoanelor juridice
Impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determinat de organizarea
acestora

ca

societi

de

persoane

sau

ca

societi

de

capital.

n cazul societilor de persoane, impunerea veniturilor acestora se face frecvent ca n

cazul impunerii veniturilor persoanelor fizice, deoarece este greu de realizat o demarcaie
precis ntre averea fiecreia din persoanele asociate i patrimoniul societii respective.
n cazul societilor de capital se poate efectua o demarcaie precis ntre averea personal
a acionarilor i patrimoniul societii, iar acionarii rspund pentru actele i faptele
societii

numai

limitele

prii

de

capital

pe

care

dein.

Deoarece profitul obinut de o societate de capital se repartizeaz att acionarilor (sub

form de dividende) ct i la dispoziia societii (pentru constituirea unor fonduri), putem
vorbi de:
o

profitul societii inainte de repartizare;

profitul repartizat acionarilor sub forma de dividende;

profitul rmas la dispoziia societii.

Aceasta repartizare a profitului permite luarea n considerare a mai multor modaliti de

impunere a veniturilor realizate de societile de capital, i anume:
o

o prim modalitate const n impunerea iniial a profitului total obinut i apoi,

separat, profitul repartizat acionarilor sub forma de dividende (acest sistem,
considerat clasic, se practic n: SUA, Olanda, Belgia, Luxemburg, Elveia, Suedia);

o a doua modalitate const n aceea c se impun numai dividendele, n timp ce

partea de profit lsat la dispoziia societii de capital este scutit de impozit;

a treia modalitate presupune numai impunerea prii din profit care rmne la
dispoziia societii de capital, dividendele repartizate acionarilor nefiind
impozitate;

a patra modalitate presupune impunerea separat mai inti a dividendelor

repartizate acionarilor i apoi a prii din profit rmase la dispoziia societii de
capital.

207

Pentru stabilirea venitului impozabil din venitul brut se scad:

o

cheltuielile de producie;

dobnzile pltite;

prelevrile la fondul de rezerv i la alte fonduri speciale permise de

lege etc.

n ceea ce privete impozitarea propriu-zis a profitului net obinut de societile de

capital, practica fiscal internaionala permite evidenierea urmtoarelor situaii:
o

diferenierea cotelor de impunere n funcie de proprietarul

capitalului social (ntreprinderi de stat de interes naional sau local,
societi private, societi cu capital strin);

diferenierea cotelor de impunere n funcie de natura activitilor din

care se obine profitul (aceasta situaie se ntlnete n Frana,
Germania, Ucraina, Bulgaria i Romnia);

stabilirea nivelului cotelor de impunere n funcie de cifra de afaceri a

societilor comerciale (n Marea Britanie);

utilizarea unor cote de impozit diferite, dup cum impozitul este un

venit al bugetului de stat (federal) sau al bugetelor locale (aceasta
situaie se ntlnete n Rusia, Norvegia, Portugalia, Finlanda etc.);

utilizarea unei singure cote de impunere (de exemplu n Polonia i

Ungaria 40%, Australia i Belgia 39%, Danemarca 38%, Italia
36%, Spania i Olanda 35%, Romania, 16% etc.).

n Romnia, dup decembrie 1989, sistemul de impozitare a persoanelor juridice care

realizeaz profit a cunoscut o evoluie continu, n strns legtur cu schimbrile
intervenite

derularea

reformei

economice

sociale.

n categoria pltitorilor impozitului de profit, potrivit legislaiei n vigoare, se includ

urmtoarele persoane juridice i fizice (contribuabili):
o

persoanele juridice romne pentru profitul impozabil obinut din orice surs, att
n Romnia, ct i din strinatate; n aceast categorie de contribuabili se cuprind:

regiile autonome, indiferent de subordonare;

societile comerciale, indiferent de forma de proprietate i de forma

juridic de organizare, inclusiv cele cu participare de capital strin
sau cu capital integral strin;
208

societile agricole;

organizaiile cooperatiste;

instituiile financiare i de credit;

alte persoane juridice romne.

persoanele juridice strine care desfoara activiti printr-un sediu permanent n

Romnia, pentru profitul impozabil aferent acelui sediu permanent, cum ar fi:
companiile, organizaiile, fundaiile, trusturile sau alte entiti similare.

persoanele juridice i fizice strine, atunci cnd particip, n baza unui contract de
asociere, la realizarea de activiti n scopul obinerii de profit;

persoanele juridice i fizice romne, partenere ntr-un contract de asociere care nu

d natere unei persoane juridice, pentru profitul realizat, caz n care impozitul
datorat de persoana fizic se calculeaz, se reine i se vars de ctre persoana
juridic;

instituiile publice, pentru veniturile extrabugetare obinute din activiti

economice n condiiile legii.

De la plata impozitului pe profit sunt exceptate:

o

trezoreria statului, pentru operaiunile din fondurile publice derulate prin contul
general al trezoreriei;

instituiile publice, pentru fondurile publice constituite potrivit legii finanelor

publice;

unitile economice, fr personalitate juridic, ale organizaiilor de nevztori, de

invalizi i ale asociaiilor persoanelor cu handicap;

persoanele juridice fr scop lucrativ (asociaiile, fundaiile, cultele religioase,

organizaiile sindicale, partidele politice .a..), care obin venituri din cotizaii,
contribuii bneti, donaii, sponsorizri, dobnzile i dividendele obinute din
plasarea disponibilitilor rezultate din asemenea venituri i din alte venituri de
aceeasi natur;

fundaiile testamentare;

cooperativele care funcioneaza ca uniti protejate, special organizate, potrivit legii;

instituiile de nvmnt particular acreditate, precum i cele autorizate provizoriu,

potrivit legii, pentru veniturile realizate n activitatea de invatamnt, cu conditia
utilizarii acestora pentru baza tehnico-materiala;

209

asociatiile de proprietari, constituite ca persoane juridice, pentru veniturile obinute

din activiti economice, care sunt utilizate pentru mbuntirea confortului i a
eficienei cladirilor, pentru ntreinerea i repararea proprietii comune.

in cazul Bancii Naionale a Romniei, cota de impozit pe profit este de 80% i se aplic
asupra veniturilor rmase dup scderea cheltuielilor deductibile i a fondului de
rezerv;

se impoziteaz cu o cot de 10% orice majorare a capitalului social efectuat prin

ncorporarea rezervelor precum i a profiturilor, cu excepia rezervelor legale i a
diferenelor favorabile din reevaluarea patrimoniului;

contribuabilii care au realizat venituri n valut, din export, i ncasarea acestora are loc
printr-un cont bancar din Romnia, pltesc o cot de impozit de 5% pentru partea din
profitul impozabil care corespunde ponderii acestor venituri n totalul veniturilor
realizate de contribuabil.
Profitul impozabil se determin ca diferen ntre veniturile contribuabilului i cheltuielile
aferente acestor venituri realizate cu excepia cheltuielilor nedeductibile.
Veniturile contribuabilului reprezint sumele sau valorile ncasate ori de ncasat i includ:
o

veniturile din exploatare, respectiv veniturile din vnzarea produselor,

lucrrilor executate i serviciilor prestate, din producia stocat, din
producia de imobilizri, din subvenii de exploatare, precum i alte
venituri din exploatarea curent;

veniturile financiare, respectiv veniturile din participaii, din alte

imobilizri financiare, din creane imobilizate, din titluri de
plasament, din diferene de curs valutar, din dobnzi, din sconturi
obinute, creane imobilizate i alte venituri financiare;

veniturile excepionale, ncasate din operaiuni de gestiune, din

operaiuni de capital (despgubiri, penaliti ncasate, venituri din
cedarea activelor, cote-pri de subvenii pentru investiii virate la
rezultatul exerciiului) i alte venituri excepionale.

La stabilirea profitului impozabil se iau n calcul numai cheltuielile care contribuie direct
la realizarea veniturilor i care se regsesc n costul produselor i serviciilor.

210

Cheltuielile efectuate pentru realizarea veniturilor reprezint sumele sau valorile pltite ori
de pltit, i includ:
o

cheltuielile de exploatare, respectiv cheltuielile cu materiile prime, cu

materialele i mrfurile, cheltuielile cu lucrrile i serviciile executate de teri,

cheltuielile cu personalul, cheltuielile cu impozitele, taxele i vrsmintele
asimilate, alte cheltuieli de exploatare;
o

cheltuielile financiare, respectiv cheltuielile privind titlurile de plasament

cedate, cheltuielile din diferenele de curs valutar, cheltuielile cu dobnzile,

pierderile din creanele legate de participaii, alte cheltuieli financiare;
o

cheltuielile exceptionale, respectiv cheltuielile privind operaiunile de capital i

cele privind operaiunile de gestiune.

Pentru determinarea profitului impozabil, cheltuielile sunt considerate deductibile dac
sunt aferente realizrii profitului i n limitele prevederilor legale. dac o cheltuial este
aferenta mai multor activiti, ea se repartizeaz pe fiecare activitate n parte proporional
cu veniturile realizate de fiecare din aceste activiti.
Exista, ns, anumite cheltuieli, expres prevzute de lege, care nu sunt deductibile, cum
sunt:
o

cheltuielile cu impozitul pe profit, inclusiv cele reprezentnd diferente din anii

precedenti, precum i impozitele platite n strintate;

impozitele cu retinere la sursa, platite n numele persoanelor fizice i juridice

nerezidente, pentru veniturile realizate n Romnia;

amenzile, confiscarile, majorarile de ntrziere i penalitile datorate ctre

autoritile romne, altele dect cele prevzute n contractele economice;

amenzile, penalitile sau majorrile datorate ctre autoriti strine sau n cadrul
contractelor economice ncheiate cu persoane nerezidente n Romnia;

cheltuielile de protocol care depesc limita de 1% aplicat asupra diferenei

rezultate dintre totalul veniturilor i cheltuielilor aferente, inclusiv accizele, mai
puin cheltuielile cu impozitul pe profit i cheltuielile de protocol nregistrate n
cursul anului;

cheltuielile cu diurna care depesc limitele legale stabilite pentru instituiile

publice;

211

sumele utilizate pentru constituirea sau majorarea rezervelor peste limita legal, cu
excepia celor create de bnci n limita a 2% din soldul creditelor acordate i a
fondului de rezerv potrivit Legii bancare nr. 58/1998, a rezervelor tehnice ale
societilor de asigurare i reasigurare create conform reglementrilor n vigoare,
precum i a fondului de rezerv, n limita a 5% din profitul contabil anual, pn
cnd acesta va atinge a cincea parte din capitalul social subscris sau varsat;

sumele pentru constituirea provizioanelor peste limitele legale;

sumele care depesc limitele cheltuielilor considerate deductibile, potrivit legii

bugetare anuale;

cheltuielile privind bunurile de natura stocurilor constatate lips din gestiune sau
degradate i neimputabile, precum i pentru activele corporale pentru care nu au
fost ncheiate contracte de asigurare, taxa pe valoarea adaugat aferent acestor
cheltuieli, taxa pe valoarea adaugat aferent bunurilor, altele dect cele din
producia proprie, acordate salariailor sub forma unor avantaje n natur, precum
i taxa pe valoarea adaugat nedeductibila, aferent cheltuielilor care depesc
limitele prevzute de lege;

cheltuielile de asigurare care nu privesc activele corporale i necorporale ale

contribuabilului, inclusiv asigurrile de viaa ale personalului angajat;

orice cheltuieli fcute n favoarea acionarilor sau asociatilor, inclusiv dobnzile

pltite n cazul contractelor civile, n situaia n care nu sunt impozitate la persoana
fizic;

sumele angajate la nivelul contractului de asociere n participaiune n favoarea

partenerului contractual, sub forma unor sume fixe sau cote procentuale raportate
la venit, altele dect cele rezultate pe baza decontului ntocmit;

cheltuielile de conducere i cheltuielile de administrare, nregistrate de un sediu

permanent care apartine unei persoane fizice sau juridice straine, indiferent dac sau efectuat n statul n care se afla sediul permanent sau n alta parte, care depasesc
10% din salariile impozabile ale sediului permanent din Romnia;

cheltuielile nregistrate n contabilitate pe baza unor documente care nu indeplinesc,

potrivit Legii contabilitatii nr. 82/1991, cu modificrile ulterioare, condiiile de
document justificativ;

cheltuielile de sponsorizare peste limitele prevzute de normele legale n vigoare;

212

cheltuielile cu dobnzile aferente mprumuturilor altele dect cele acordate de bnci

i de alte persoane juridice autorizate potrivit legii, care depesc dobnzile active
medii ale bncilor, comunicate de Banca Naional a Romniei;

cheltuielile cu serviciile, inclusiv de management sau consultan, n situaia n care

nu sunt justificate de un contract scris i pentru care nu pot fi verificate prestatorii
n legtur cu natura acestora;

cheltuielile determinate de diferenele nefavorabile de valoare ale titlurilor de

participare nregistrate la societatea la care se dein participaiile, cu excepia celor
determinate de vnzarea-cumpararea acestora.

Impozitul pe profit se calculeaz lunar i cumulat de la nceputul anului calendaristic prin

aplicarea

cotelor

de

impozit,

legal

stabilite,

asupra

profitului

impozabil.

Dac, n cursul anului, n anumite luni se nregistreaza pierderi i, ulterior, profit,

pierderea se recupereaz din profitul realizat n urmtoarele luni. dac se nregistreaza o
pierdere anuala, aceasta se recupereaza din profitul obinut n urmtorii 5 ani, iar
pierderea fiscala , datorata divizarii sau fuziunii contribuabililor (persoane juridice), nu se
recupereaza.
Impozitul pe profit se plateste trimestrial, pn la data de 25 inclusiv a primei luni din
trimestrul urmtor, cu exceptia Bancii Naionale a Romniei i a societilor bancare care
efectueaza pli lunar, pn la data de 25 inclusiv a lunii urmtoare celei pentru care se
calculeaza impozitul.
Contribuabilii, cu excepia Bancii Naionale a Romniei i societilor bancare, au
obligaia s plteasc n contul impozitului pe profit pentru trimestrul IV, pn la data de
25 ianuarie inclusiv a anului urmtor, o sum egal cu impozitul calculat i evideniat pe
lunile octombrie i noiembrie, iar pentru luna decembrie adauga o sum echivalent cu
impozitul calculat pentru luna noiembrie. Ulterior, se efectueaz regularizarea pe baza
datelor din bilanul contabil, pn la termenul prevazut pentru depunerea bilanului
contabil.
n cursul anului fiscal, contribuabilii sunt obligati sa depuna declaratia de impunere pn
la termenul de plata al impozitului inclusiv, urmnd ca dup definitivarea impozitului pe
profit, pe baza datelor din bilantul contabil anual, sa depuna declaratia de impunere
pentru anul fiscal expirat pn la termenul prevazut pentru depunerea bilantului contabil.
Dac organul fiscal apreciaza ca impozitul pe profit nu a fost corect determinat, l
recalculeaza i l comunic, n scris, contribuabilului. Contribuabilul este obligat s
plteasc impozitul pe profit comunicat de ctre organul fiscal, prin ntiinare de plat.
213

Dac impozitul pe profit, recalculat, este considerat prea mare, sarcina probrii acestui
fapt

revine,

exclusiv,

contribuabilului.

De asemenea, organul fiscal determin impozitul pe profit i n cazul contribuabililor care

fie nu au completat declaraia de impunere, fie nu au furnizat informaiile necesare pentru
a determina obligaia fiscal.
Plata impozitului pe profit se face n lei. n situaiile n care ncasarea veniturilor de ctre
beneficiarii de venit se face n valut, plata impozitului, a eventualelor majorari de
ntrziere i a amenzilor se efectueaz n lei provenii din schimbul valutar la cursul n
vigoare

la

data

plii.

Pentru neplata la termen a impozitului pe profit, contribuabilul este obligat la plata

majorrilor de ntrziere, pentru suma respectiv, pe perioada cuprins ntre termenul de
plat i data la care obligaia fiscal este efectuat. De asemenea, majorri, de acest fel,
sunt pltite i de organul fiscal pentru sumele platite n plus, ca impozite, de ctre
contribuabili i nerestituite n termenul legal.
Constatarea, controlul, urmrirea i ncasarea impozitelor, precum i a majorrilor de
ntrziere aferente se efectueaz de organele fiscale din subordinea Direciilor generale ale
finanelor publice i controlului financiar de stat.
n afar de majorri se pot aplica i amenzi contravenionale, executarea silit, iar n
cazuri de abateri grave se aplic pedepse penale.

214

CAPITOLUL 13
IMPOZITELE INDIRECTE
Elemente de analiz:

Taxe de consumaie;

Monopolurile fiscale;

Taxe vamale;

Taxe;

Impozitele indirecte definiii, aspecte generale, clasificri, clarificri terminologice

Au fost introduse ncepnd cu deceniul trei al sec.XX.

se percep la vnzarea mrfurilor i serviciilor;

se ncaseaz de la toate persoanele care cumpr mrfuri i servicii, indiferent de

veniturile, averea sau situaia personal a acestora;

se stabilesc n cote proporionale asupra preului mrfurilor supuse vnzrii i

serviciilor sau n sum fix pe unitatea de msur a acestora;

au un caracter regresiv;

au un caracter inechitabil, deoarece nu prevd venit minim neimpozabil sau

faciliti n cazul celor care au copii sau persoane n ntreinere;

nu exist o concordan ntre pltitorul acestora la buget i suportatorul lor; se

pltesc la bugetul public de productori, comerciani, dar sunt suportate de ctre
consumatori, fiind incluse n preurile mrfurilor sau tarifele serviciilor ;

utilizarea lor conduce la scderea nivelului de trai al populaiei;

mrimea lor este necunoscut de consumatori, fiind inclus n preuri sau tarife;

manifest sensibilitate ridicat fa de conjunctura economic (de pild, cnd o

economie are o evolutie ascendenta, impozitele indirecte pot avea un randament
fiscal ridicat i invers n situaia de recesiune economic);

perceperea lor este comod i reclam un cost relativ redus.

215

n rile dezvoltate, aportul impozitelor indirecte la resursele bugetare publice este

mai mic dect cel al impozitelor directe;

n rile n curs de dezvoltare, ponderea impozitelor indirecte o devanseaz pe cea a

impozitelor directe, datorit nivelului mediu sczut al veniturilor i averii realizate
i deinute de majoritatea populaiei acestor ri.

forme:
1. taxe de consumaie;
2. monopoluri fiscale;
3. taxe vamale;
4. alte taxe;

.
1.Taxele de consumaie

reprezint, cel mai important impozit indirect.

sunt impozite indirecte care se includ n preul de vnzare al mrfurilor i serviciilor

realizate n interiorul rii care percepe impozitul.

se percep asupra mrfurilor de larg consum.

pot fi:
1. taxe generale pe vnzri, cnd se percep la vnzarea tuturor mrfurilor,
indiferent dac acestea sunt bunuri de consum sau mijloace de producie;
2. taxe speciale de consumaie, care se aplic numai asupra unor categorii de
mrfuri sau servicii.

1.1.Taxele generale pe vnzri

Taxele generale pe vnzri apar sub forma impozitului pe cifra de afaceri.
n funcie de unitatea economic la care se ncaseaz (unitatea productoare, unitatea
comerului cu ridicata sau cu amnuntul), impozitul pe cifra de afaceri apare sub forma
de:
o

impozit cumulativ;
216

impozit pe cifra de afaceri.

Impozitul cumulativ - utilizat o anumit perioad n Olanda, Germania etc. s-a aplicat
mrfurilor la toate verigile pe la care au trecut din momentul ieirii lor din producie i
pn ajungeau la consumator. Cu ct o marfa trecea prin mai multe verigi, cu att se
pltea statului un impozit mai mare.
Impozitul pe cifra de afaceri, apare sub forma de:
a. impozit pe cifra de afaceri brut - se determin prin aplicarea cotei de impunere asupra
ntregii valori a mrfurilor vndute, care include i impozitul pltit la verigile precedente;
Inconveniente:
o

utilizarea lui conduce la o stratificare de impozit, la perceperea de impozit la

impozit;

are ca efect concentrarea produciei, unitile economice integrate evitnd

plata impozitului la verigile intermediare;

este lipsit de transparen, adic nu se cunoate precis ct s-a platit la buget

de la productor la consumatorul final.

nu are caracter neutru n privina schimburilor economice internaionale.

b. impozit pe cifra de afaceri net: se aplic numai asupra diferenei dintre preul de
vnzare i preul de cumprare, adic numai asupra valorii adaugate de ctre fiecare
participant la procesul de producie i circulaie al mrfii respective. Acest impozit este
cunoscut i sub denumirea: Taxa pe valoarea adaugat (T.V.A.).
Caracteristici:

are un caracter universal, deoarece se aplic tuturor mrfurilor i serviciilor

din economie;

asigur o buna transparen, deoarece fiecare pltitor cunoate exact care

este mrimea impozitului i a obligaiei de plat ce-i revine;

are un randament fiscal ridicat, deoarece este perceput la fiecare tranzacie

cu produse i servicii;

asigura neutralitatea.

taxa pe valoarea adaugat se aplic operaiunilor cu plat, precum i asupra

celor asimilate acestora, efectuate de o manier independent de ctre
persoanele fizice i juridice, n mod obinuit sau ocazional, cum sunt:
217

livrarile de bunuri mobile, executrile de lucrri i prestrile de

servicii efectuate n cadrul exercitarii activitatii profesionale;

transferul proprietatii bunurilor imobiliare ntre agentii economici,

ntre acestia i instituii sau persoane fizice;

importul de bunuri i servicii.

Livrarile de bunuri mobile corporale sunt considerate a fi:

o

operatiunile de vnzare obinuite;

schimbul reciproc de bunuri (barterul) care este interpretat ca fiind

constituit din dou livrri separate, ce se impoziteaza distinct.

Operaiunile asimilate livrrilor i prestrilor de servicii sunt cele care vizeaz:

o

vnzarea cu plata n rate sau nchirierea bunurilor pe baza unui contract cu

clauza transferrii proprietii asupra acestora dup plata ultimei rate sau la
o anumit dat;

preluarea de ctre agenii economici a unor bunuri n vederea folosirii sub

orice forma, n scop personal sau pentru a fi puse la dispoziia altor persoane
fizice sau juridice n mod gratuit.

n categoria bunurilor imobiliare, n sensul T.V.A., se includ:

o

toate construciile imobiliare prin natura lor, cum sunt: locuinele, vilele,
construciile industriale, comerciale, agricole sau cele destinate exercitrii
altor activiti;

terenurile;

bunurile mobile care nu pot fi detaate fr a fi deteriorate sau fr a

antrena deteriorarea imobilelor nsei (instalaii de for, cazane montate n
subsoluri tehnice, conducte etc.).

prestrile de servicii impozabile sunt realizate pe baza de contract n scopul obinerii de

profit. n sensul T.V.A., prin prestare de servicii impozabile se ntelege orice activitate
desfurata de o persoana fizica sau juridica i care nu reprezint transfer al dreptului de
proprietate asupra bunurilor mobile sau imobile. n categoria prestrilor de servicii
impozabile se includ, printre altele:
o

lucrrile de construcii-montaj;

transportul de persoane i mrfuri;

218

serviciile de pot i telecomunicaii;

nchirierea de bunuri mobile sau imobile;

operaiunile de comision i intermediere;

reparaiile de orice natur;

cesiunea unor bunuri mobile necorporale, cum sunt: drepturile de autor, de

brevete i licene, titlurile de participare, mrcile de fabric i de comer;

operaiunile de consulting, publicitate, expertizare .a..

Importurile de bunuri i servicii impozabile sunt cele pentru care se datoreaz i taxele
vamale, potrivit Regulamentului vamal de import al Romniei, indiferent dac bunurile
sau serviciile au fost introduse n ar pentru producie, investiii, comercializare sau uz
personal. De asemenea, n aceast categorie se includ i materiile prime, materialele i
subansamblele scutite de taxe vamale, dar folosite n continuare pentru obinerea de
produse destinate schimbului sau consumului propriu al agenilor economici.
SCUTIRI DE TAXA PE VALOAREA ADAUGAT:
a) spitalizarea, ngrijirile medicale, inclusiv veterinare, i operaiunile strns legate de
acestea, desfurate de uniti autorizate pentru astfel de activiti, indiferent de forma de
organizare i de titularul dreptului de proprietate, respectiv: spitale, sanatorii, centre de
sanatate rurale sau urbane, dispensare, cabinete i laboratoare medicale, centre de ingrijire
medicala i de diagnostic, statii de salvare i alte uniti autorizate s desfoare astfel de
activiti, precum i cantinele organizate pe lng aceste uniti. Sunt de asemenea scutite
serviciile de cazare, masa i tratament prestate cumulat de ctre persoane impozabile
autorizate care i desfoara activitatea n staiuni balneoclimaterice i a cror
contravaloare este decontat pe baza de bilete de tratament, precum i serviciile funerare
prestate de unitile sanitare.
b) prestrile de servicii efectuate n cadrul profesiunii lor de ctre tehnicienii dentari,
precum i livrarea de proteze dentare efectuata de ctre stomatologi i de ctre tehnicienii
dentari, indiferent de forma de organizare i de titularul dreptului de proprietate;
c) prestrile de ngrijire i supraveghere la domiciliu a persoanelor efectuate de personal
specializat, cu exercitarea profesiunilor medicale i paramedicale;
d) livrarile de organe, de sange i de lapte uman;
219

e) activitatea de nvmnt prevzut la art. 15 alin. (5) din Legea nvmntului nr.
84/1995, republicat, cu modificrile ulterioare, desfurat de unitile autorizate de
Ministerul Educaiei i Cercetrii i care sunt cuprinse n sistemul naional de nvmnt,
precum i achiziionarea de ctre acestea de documentaie tehnic i materiale de
construcii destinate nvmntului de stat i particular, precum i de aparatur, utilaje,
publicaii i dotri pentru procesul didactic. Sunt de asemenea scutite cantinele organizate
pe lng unitile cuprinse n sistemul naional de nvmnt autorizate de Ministerul
Educaiei i Cercetrii;
f) prestrile de servicii i livrarile de bunuri strns legate de asistena i protecia social
efectuate de instituiile publice, instituiile de interes public, sau de alte organisme
recunoscute ca avnd caracter social;
g) prestrile de servicii i livrarile de bunuri strans legate de protectia copiilor i tinerilor,
efectuate de instituiile publice, instituiile de interes public sau de alte organisme
recunoscute ca avand caracter social;
h) prestrile de servicii i livrarile de bunuri furnizate membrilor n interesul lor colectiv,
n schimbul unei cotizaii fixate conform statutului, de organizaii fr scop patrimonial ce
au obiective de natur politic, sindical, religioas, patriotic, filozofic, filantropic sau
civic, precum i obiective de reprezentare a intereselor membrilor lor, n condiiile n care
aceast scutire nu provoac distorsiuni de concuren;
i) serviciile ce au strns legtur cu practicarea sportului sau a educaiei fizice prestate de
organizaii fr scop patrimonial n beneficiul persoanelor care practic sportul sau
educaia fizic;
j) prestri de servicii culturale i livrarile de bunuri legate nemijlocit de acestea, efectuate
de instituii publice;
k) prestrile de servicii i livrrile de bunuri efectuate de uniti ale caror operaiuni sunt
scutite conform lit. a), e), f), g), h), i) i j) cu ocazia manifestrilor destinate s le aduc
sprijin financiar i organizate n profitul lor exclusiv, cu condiia ca aceste scutiri s nu
produc distorsiuni concureniale.
l) realizarea i difuzarea programelor de radio i televiziune, cu excepia celor de
publicitate;
220

m) vnzarea de filme sau licene de filme destinate difuzarii prin televiziune, cu excepia
celor de publicitate;
n) transportul bolnavilor sau rniilor cu vehicule special amenajate i autorizate n acest
sens.
o) activitile de cercetare-dezvoltare i inovare pentru realizarea programelor,
subprogramelor, proiectelor i temelor componente ale Programului naional de cercetare
tiinific i dezvoltare tehnologic, precum i aciunile cuprinse n acestea, n baza
Ordonanei Guvernului nr. 25/1995 privind reglementarea organizrii i finanrii
activitii de cercetare-dezvoltare, cu modificrile ulterioare, aprobat prin Legea nr.
51/1996, sau ale Planului naional de cercetare-dezvoltare i inovare prevazut n Ordonana
Guvernului nr. 8/1997, aprobat prin Legea nr. 95/1998. Sunt de asemenea scutite
activitile de cercetare-dezvoltare i inovare finanate n parteneriat internaional,
regional i bilateral;
p) livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii efectuate de productorii agricoli
individuali;
r) urmtoarele operaiuni bancare i financiare:

acordarea de credite, inclusiv acordarea de mprumuturi de asociaii/acionarii

societilor comerciale n vederea asigurrii resurselor financiare ale societii,
precum i acordarea de mprumuturi de ctre orice persoan fizic sau juridic n
condiiile prevzute la art. 100 din Legea nr. 99/1999 privind unele msuri pentru
accelerarea reformei economice, cu modificrile ulterioare;

operaiunile prevzute la art. 8 din Legea bancar nr.58/1998, cu modificrile

ulterioare, efectuate de bncile, persoane juridice romne, sucursalele din Romnia
ale bncilor persoane juridice strine, organisme financiar-bancare internaionale,
casele de economii, casele de ajutor reciproc, cooperativele de credit i alte societi
de credit, casele de schimb valutar precum i alte persoane juridice autorizate s
desfoare activiti bancare, cu excepia urmtoarelor operaiuni: operaiunile de
leasing financiar, nchirierea de casete de sigurana, tranzacii n cont propriu sau n
contul clienilor cu metale preioase, obiecte confecionate din acestea i/sau pietre
preioase, expertizare de studii de fezabilitate, acordarea de consultan, evaluri de
patrimoniu;
221

operaiunile specifice efectuate de Banca Naionala a Romniei, reglementate n

mod expres prin Legea nr.101/1998 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei,
cu modificrile ulterioare. Nu sunt scutite de taxa pe valoarea adaugat achiziiile
de aur, argint, alte metale i pietre pretioase efectuate de Banca Naionala a
Romniei de la persoane impozabile nregistrate ca pltitori de taxa pe valoarea
adaugat.

operaiunile de investiii financiare, de intermediere financiar, operaiunile cu

valori mobiliare sau instrumente financiare derivate, inclusiv cele cu valori
mobiliare care nu sunt tranzacionate pe piaa de capital, precum i operaiunile cu
alte instrumente financiare;

intermedierea n plasamentul de valori mobiliare i oferirea de servicii legate de

acesta;

s) gestiunea fondurilor comune de plasament i a fondurilor comune de crean efectuate

de Fondul de garantare a depozitelor n sistemul bancar, Fondul Romn de Garantare a
Creditelor pentru ntreprinzatorii Privai - .a.., Fondul de Garantare a Creditului Rural .a.., Fondul Naional de Garantare a Creditelor pentru ntreprinderile Mici i Mijlocii
.a.., precum i de alte organisme constituite n acest scop;
) operaiunile de asigurare i de reasigurare, precum i prestrile de servicii aferente
acestor operaiuni efectuate de intermediarii n operaiuni de asigurare;
t) activitile de organizare i exploatare a jocurilor de noroc efectuate de Compania
Naional "Loteria Romn" - .a.. i contribuabilii autorizati de Comisia de coordonare,
avizare i atestare a jocurilor de noroc;
) livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii realizate cu deinui de unitile din
sistemul penitenciar;
u) lucrrile de construcii, amenajri, reparaii i ntreinere executate pentru monumente
comemorative ale combatanilor, eroilor, victimelor de rzboi i ale Revoluiei din
decembrie 1989, precum i pentru muzee, case memoriale, monumente istorice i de
arhitectur;

222

v). ncasrile din taxele de intrare la castele, muzee, trguri i expoziii, grdini zoologice i
botanice, biblioteci, precum i operaiunile care intr n sfera de aplicare a impozitului pe
spectacole;
x) editarea, tiparirea i/sau vnzarea de manuale colare i/sau de cri, exclusiv activitatea
de publicitate;
y) livrrile de proteze de orice fel, accesorii ale acestora, precum i de produse ortopedice;
w) valorificarea obiectelor i vemintelor de cult, tiprirea crilor de cult, teologice sau cu
coninut bisericesc, necesare practicrii cultului, precum i a celor asimilate obiectelor de
cult, potrivit art. 1 din Legea nr.103/1992 privind dreptul exclusiv al cultelor religioase
pentru producerea obiectelor de cult;
z) Sunt scutite de taxa pe valoarea adaugat activitile persoanelor impozabile cu venituri
din operaiuni taxabile declarate, sau dup caz realizate anual, de pn la 1,5 miliarde lei
inclusiv. n situaia realizrii unor venituri superioare plafonului de impozitare de 1,5
miliarde lei n cursul unui an fiscal, persoanele impozabile au obligaia s solicite
nregistrarea ca pltitori de taxa pe valoarea adaugat n conformitate cu prevederile legale
n vigoare. Dup nscrierea ca pltitori de taxa pe valoarea adaugat, persoanele
impozabile respective nu mai beneficiaz de scutire chiar dac ulterior realizeaz venituri
inferioare plafonului de 1,5 miliarde lei. Persoanele impozabile nregistrate ca pltitori de
taxa pe valoarea adaugat, care n anul 2001 au realizat venituri din operaiuni taxabile
sub plafonul de 1,5 miliarde lei, pot solicita scoaterea din eviden ca pltitori de taxa pe
valoarea adaugat, n condiiile stabilite prin normele de aplicare a prezentei legi, etc.
SCUTIRI LA IMPORTURI:
a)

bunurile importate destinate comercializrii n regim duty-free,

precum i prin magazinele pentru servirea n exclusivitate a reprezentanelor
diplomatice i a personalului acestora;

b) bunurile introduse n ar de cltori sau alte persoane fizice cu domiciliul n ar

sau n strintate, n condiiile i n limitele stabilite prin hotrre a Guvernului,
potrivit regimului vamal aplicabil persoanelor fizice;

223

c) reparaiile i transformrile la nave i aeronave romneti n strintate, precum

i carburanii i alte bunuri, aprovizionate din strintate, destinate utilizrii pe
nave i/sau aeronave;
d) importul de bunuri a caror livrare de ctre persoane impozabile este scutit de
taxa pe valoarea adaugat n interiorul rii. Acelai regim se aplic pentru
serviciile efectuate de prestatori cu sediul sau cu domiciliul n strintate pentru
care locul prestrii se consider a fi n Romnia potrivit prevederilor art.7;
e) licene de filme i programe, drepturi de transmisie, abonamente la agenii de tiri
externe i altele de aceast natur, destinate activitii de radio i televiziune;
f) importul de bunuri primite n mod gratuit cu titlu de ajutoare sau donaii
destinate unor scopuri cu caracter umanitar, social, filantropic, religios, de
aprare a sntii, cultural, artistic, educativ, tiinific, sportiv, de protecie i
ameliorare a mediului, de protecie i conservare a monumentelor istorice i de
arhitectur i importurile de bunuri finanate direct din mprumuturi
nerambursabile, acordate Romniei de organisme internaionale, de guverne
strine i/sau de organizaii nonprofit i de caritate, n condiii stabilite prin
normele de aplicare a prezentei legi;
g) importul urmtoarelor bunuri: mostrele fr valoare comercial, materialele
publicitare i de documentare, bunurile de origine romn, bunurile strine care
potrivit legii devin proprietatea statului, bunurile reparate n strintate sau
bunurile care le nlocuiesc pe cele necorespunzatoare calitativ, returnate
partenerilor externi n perioada de garanie, bunurile care se napoiaza n ar ca
urmare a unei expedieri eronate, echipamentele pentru protecia mediului stabilite
prin hotrre a Guvernului,
SCUTIRI PENTRU EXPORTURI SAU ALTE OPERAIUNI SIMILARE I PENTRU
TRANSPORTUL INTERNAIONAL:
a) exportul de bunuri, transportul i prestrile de servicii legate direct de exportul
bunurilor, precum i bunurile comercializate prin magazinele duty-free;
b) transportul internaional de persoane n i din strintate, precum i prestrile de
servicii legate direct de acesta;

224

c) transportul de marf i de persoane, n i din porturile i aeroporturile din

Romnia, cu nave i aeronave sub pavilion romnesc, comandate de beneficiari
din strintate;
d) trecerea mijloacelor de transport de mrfuri i de cltori cu mijloace de
transport fluvial specializate, ntre Romnia i statele vecine;
e) transportul, prestrile de servicii accesorii transportului precum i alte prestri de
servicii aferente marfurilor din import, i a caror contravaloare este inclusa n
baza de impozitare conform art.19 alin (1) i (2);
f) livrrile de bunuri destinate utilizarii pe nave i aeronave, sau ncorporarii n nave
i aeronave, care presteaz transporturi internaionale de persoane i de mrfuri;
g) prestrile de servicii efectuate n aeroporturi aferente aeronavelor n trafic
internaional, precum i prestrile de servicii efectuate n porturi aferente navelor
de comer maritim i pe fluvii internaionale;
h) reparaiile la mijloacele de transport contractate cu beneficiari din strintate;
i) alte prestri de servicii efectuate de persoane impozabile cu sediul n Romnia,
contractate cu beneficiari din strintate;
j) prestrile de servicii pentru navele aflate n proprietatea companiilor de navigaie
care i desfoara activitatea n regimul special maritim sau operate de acestea,
precum i livrrile de nave n ntregul lor ctre aceste companii;
k) livrrile de bunuri i prestrile de servicii n favoarea directa a misiunilor
diplomatice i oficiilor consulare, precum i a personalului acestora, pe baza de
reciprocitate; livrrile de bunuri i prestrile de servicii n favoarea directa a
reprezentanelor internaionale interguvernamentale acreditate n Romnia,
precum i a personalului acestora ;
l) bunurile cumprate din expoziiile organizate n Romnia, precum i din reeaua
comercial, expediate sau transportate n strintate de ctre cumprtorul care
nu are domiciliul sau sediul n Romnia;

225

m) livrarile de bunuri i prestrile de servicii finanate din ajutoare sau mprumuturi

nerambursabile acordate de guverne strine, de organisme internaionale i de
organizaii nonprofit i de caritate din strintate i din ar, inclusiv din donaii
ale persoanelor fizice;
n) construcia, extinderea, reabilitarea i consolidarea lacasurilor de cult religios.
o) livrrile de utilaje, echipamente i prestrile de servicii legate nemijlocit de
operaiunile petroliere, realizate de titularii acordurilor petroliere persoane
juridice strine n baza Legii petrolului nr. 134/1995;
p) livrarile de utilaje, echipamente i prestrile de servicii aferente obiectivului de
investitii "Dezvoltarea i modernizarea Aeroportului internaional Bucuresti Otopeni".
FAPTUL GENERATOR
Faptul generator al taxei pe valoarea adaugat ia natere n momentul efecturii livrrii de
bunuri i/sau n momentul prestrii serviciilor, cu excepiile prevzute de prezenta lege.
Pentru operaiunile prevzute mai jos, faptul generator al taxei pe valoarea adaugat ia
natere la:
a) data nregistrrii declaraiei vamale, n cazul bunurilor plasate n regim de import;
b) data primirii facturii externe pentru serviciile contractate de persoane impozabile din
Romnia cu prestatori cu sediul sau domiciliul n strintate, pentru care locul prestrii se
consider a fi n Romnia;
c) data plii prestatorului extern n cazul plilor efectuate fr factura pentru serviciile
contractate de persoane impozabile din Romnia cu prestatori cu sediul sau domiciliul n
strintate, pentru care locul prestrii se consider a fi n Romnia;
d) data la care bunurile aflate ntr-un regim vamal suspensiv sunt plasate n regim de
import;

226

e) data stabilirii debitului pe baz de factur pentru prestrile de servicii care dau loc la
decontri sau pli succesive, acestea fiind considerate c au fost efectuate n momentul
expirrii perioadelor aferente acestor decontri sau pli ;
f) data vnzrii bunurilor ctre beneficiari, n cazul operaiunilor efectuate prin
intermediari sau prin consignaie;
g) data emiterii documentelor n care se consemneaz preluarea de ctre persoane
impozabile a unor bunuri achiziionate sau fabricate de ctre acestea pentru a fi utilizate n
scopuri care nu au legtur cu activitatea economic desfurat de acestea, sau pentru a fi
puse la dispoziia altor persoane fizice ori juridice n mod gratuit;
h) data documentelor prin care se confirm prestarea de ctre persoane impozabile a unor
servicii n scopuri care nu au legtur cu activitatea economic desfurat de acestea sau
pentru alte persoane fizice ori juridice n mod gratuit;
i) data colectrii monedelor din maina pentru mrfurile vndute prin maini automate;
j) termenele de plat a ratelor prevzute n contracte pentru operaiunile de leasing;
EXIGIBILITATEA TAXEI PE VALOAREA ADAUGAT

Exigibilitatea este dreptul organului fiscal de a pretinde pltitorului de taxa pe valoarea

adaugat, la o anumita dat, plata taxei datorate bugetului de stat.

Exigibilitatea ia natere concomitent cu faptul generator, cu excepiile prevzute de

prezenta lege.

Pentru livrarile de bunuri cu plata n rate exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat

intervine la data prevzut pentru plata ratelor.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat este anticipat faptului generator atunci cnd:
a) factura fiscal este emis naintea efecturii livrrii bunurilor sau prestrii

serviciilor ;
b) contravaloarea bunurilor sau a serviciilor se ncaseaz naintea efecturii livrrii
bunurilor sau prestrii serviciilor;

227

c) se ncaseaz avansuri, cu excepia avansurilor acordate pentru:

1. plata importurilor i a datoriei vamale stabilite potrivit legii;
2. realizarea produciei destinate exportului;
3. efectuarea de pli n contul clientului;
4. livrri de bunuri i prestri de servicii scutite de taxa pe valoarea
adaugat.

Pentru livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii care se efectueaz continuu energie electric, energie termic, gaze naturale, ap, servicii telefonice i altele
similare- exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat intervine la data stabilirii debitului
beneficiarului pe baza de factura fiscal sau alt document legal.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat aferent avansurilor ncasate de persoanele

impozabile nregistrate ca pltitori de taxa pe valoarea adaugat care au ctigat
licitaii pentru efectuarea obiectivelor finanate din credite acordate de organismele
financiare internaionale statului romn sau garantate de acesta ia natere la data
facturrii situaiilor de lucrri.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat aferent sumelor constituite drept garanie

pentru acoperirea eventualelor reclamaii privind calitatea lucrrilor de construciimontaj ia natere la data ncheierii procesului verbal de recepie definitiv sau, dup
caz, la data ncasrii sumelor, dac ncasarea este anterioar acestuia.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat pentru lucrrile imobiliare intervine la data

ncasrii avansurilor pe baz de situaii de lucrri, dar antreprenorii pot s opteze
pentru plata taxei pe valoarea adaugat la data livrrii, n condiii stabilite prin
normele de aplicare a prezentei legi.

BAZA DE IMPOZITARE
(1) Baza de impozitare a taxei pe valoarea adaugat este constituit din:
a) pentru livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii, altele dect cele prevzute la lit.
b)-c), din tot ceea ce constituie contrapartida obinut sau care urmeaz a fi obinut de

228

furnizor sau prestator din partea cumprtorului, beneficiarului, sau a unui ter, inclusiv
subveniile direct legate de preul acestor operaiuni, exclusiv taxa pe valoarea adaugat.
b) preurile de achiziie sau, n lipsa acestora, preul de cost determinat la momentul
livrrii/prestrii;
c) compensaiile;
(2) Sunt cuprinse n baza de impozitare:
a) impozitele, taxele, dac prin lege nu se prevede altfel, exclusiv taxa pe valoarea
adaugat;
b) cheltuieli accesorii cum ar fi: comisioanele, cheltuielile de ambalare, transport i
asigurare, decontate cumprtorului sau clientului.
(3) Nu se cuprind n baza de impozitare urmtoarele:
a) rabaturile, remizele, risturnele, sconturile i alte reduceri de pret acordate de furnizori
direct clientilor n vederea stimulrii vnzrilor, n condiiile prevzute n contractele
ncheiate;
b) penalizrile, precum i sumele reprezentnd daune-interese stabilite prin hotrre
judectoreasc definitiva, solicitate pentru nendeplinirea total sau parial a obligaiilor
contractuale;
c) dobnzile percepute pentru: pli cu ntrziere, vnzri cu plata n rate, operaiuni de
leasing;
d) sumele achitate de furnizor sau prestator n contul clientului i care apoi se deconteaz
acestuia;
e) ambalajele care circul ntre furnizorii de marf i clieni, prin schimb, fr facturare;
(4) Baza de impozitare se reduce corespunztor:
a) n cazul refuzurilor totale sau pariale privind cantitatea, preurile sau alte elemente
cuprinse n facturi ori n alte documente legal aprobate, precum i n cazul retururilor de
pn la 15% din presa scris;
229

b) n situaia n care reducerile de pre prevzute la alin. (3) lit. a) sunt acordate conform
contractelor ncheiate dup livrarea bunurilor sau prestarea serviciilor;
c) n cazul n care cumprtorii returneaz ambalajele n care s-a expediat marfa, pentru
amblajele care circul prin facturare.
La importul de bunuri
(1) Pentru bunurile importate baza de impozitare este constituit din valoarea n vam,
determinat potrivit legii, la care se adaug taxele vamale, comisionul vamal, accizele i
alte taxe datorate potrivit legii.
(2) Sunt cuprinse n baza de impozitare, n msura n care nu au fost cuprinse n baza de
impozitare determinat potrivit alin. (1), cheltuieli accesorii cum ar fi: comisioanele,
cheltuielile de ambalare, transport i asigurare care intervin dup intrarea bunului n tara
pn la primul loc de destinaie a bunurilor.
(3) Prin primul loc de destinaie se ntelege locul care figureaza pe documentul de transport
care nsoete bunurile la intrarea n ar.
COTELE DE IMPOZITARE I CALCULUL TAXEI
(1) n Romnia cota standard a taxei pe valoarea adaugat este de 24% i se aplica
operaiunilor impozabile, cu excepia celor scutite de taxa pe valoarea adaugat.
(2) Cota de taxa pe valoarea adaugat aplicabila este cea n vigoare la data la care ia
natere faptul generator al taxei pe valoarea adaugat.
(3) Taxa pe valoarea adaugat se calculeaza prin aplicarea cotei standard asupra bazei de
impozitare.
(4) Prin derogare de la prevederile alin. (1), taxa pe valoarea adaugat se calculeaz prin
aplicarea cotei recalculate, determinat potrivit metodologiei stabilite prin normele de
aplicare a prezentei legi, asupra:
a) sumelor obinute din vnzarea bunurilor comercializate prin comerul cu amnuntul magazine comerciale, consignaii, uniti de alimentaie public sau alte uniti care au
relaii directe cu populaia, ale cror preuri cuprind i taxa pe valoarea adaugat;
230

b) sumelor obinute din unele prestri de servicii - transport, pota, telefon, telegraf i altele
de aceeai natur ale cror tarife practicate cuprind i taxa pe valoarea adaugat;
c) sumelor obinute din vnzarea de bunuri pe baza de licitaie, pe baz de evaluare sau
expertiz, precum i pentru alte situaii similare;
d) compensaiei, pentru transferul dreptului de proprietate a unor bunuri din patrimoniul
persoanelor impozabile n domeniul public, n condiiile prevzute de legislaia referitoare
la proprietatea public i regimul juridic al acesteia.

Principiul de baza pe care se sprijin sistemul de funcionare a T.V.A. const n aceea ca din
taxa facturat pentru bunurile livrate i serviciile prestate se scade taxa aferent bunurilor
i serviciilor prestate sau executate n unitile proprii destinate realizrii operaiunilor
impozabile. Diferena de tax n plus se prelev la bugetul de stat, iar diferena n minus se
regularizeaz n condiiile legii.
Taxa pe valoarea adaugat deductibil (T.V.A./d) reprezint taxa nscris n facturile
primite pentru bunurile i serviciile destinate realizrii de operaii impozabile.
Deci,
T.V.A./d = totalul sumelor de T.V.A. din facturile primite
adica
T.V.A./d = valoarea mrfurilor din facturile primite x cota de T.V.A.
Taxa pe valoarea adaugat colectat (T.V.A./c) reprezinta taxa nscris distinct n facturile
emise pentru bunurile i serviciile destinate realizrii de operaii impozabile la intern.
Deci,
T.V.A./c = totalul sumelor de T.V.A. din facturile emise
adica
T.V.A./c = valoarea mrfurilor din facturile emise x cota de T.V.A.
Taxa pe valoarea adaugat de plat (T.V.A./p) reprezint diferena dintre T.V.A./c i
T.V.A./d.
T.V.A./p se poate determina i pe baza valorii adaugate (V.A.) cu relaia:
T.V.A./p = V.A. x cota de T.V.A. = (Mf/FE Mf/FP) x cota de T.V.A.
231

unde: Mf/FE valoarea mrfurilor din facturile emise;

Mf/FP valoarea mrfurilor din facturile primite
Taxa pe valoarea adaugat de ncasat (T.V.A./i) reprezint diferena dintre T.V.A./d i
T.V.A./c.
Deci,
T.V.A./i = T.V.A./d T.V.A./c
Aceasta situatie se intlneste mai rar i apare atunci cnd valoarea facturilor primite plus
valoarea facturilor emise pentru mrfurile exportate, este mai mare dect valoarea
facturilor emise la intern.
Cnd ntreaga producie este destinat exportului, T.V.A./d se restituie integral,
realizndu-se egalitatea:
T.V.A./d = T.V.A./i
iar T.V.A./c = 0 i T.V.A./p = 0.

dac ntreaga producie a unei uniti economice const n realizarea de produse

scutite de la plata T.V.A, T.V.A./d se trece pe costuri, T.V.A./c nu se calculeaz i
nu se aplic T.V.A./p i T.V.A./i.
Pltitorii de T.V.A. sunt obligai s depun, sub semnatura persoanelor
autorizate, la organul fiscal competent, o declaraie de nregistrare fiscal, n
termen de 15 zile de la data eliberarii certificatului de inmatriculare, a
autorizaiei de funcionare sau a actului de constituire, dup caz.
De asemenea, n caz de ncetare a activitii, pltitorii T.V.A. sunt obligai s
solicite organului fiscal competent scoaterea din eviden ca pltitor de T.V.A.

1.2.ACCIZE

Sunt incluse n preul de vnzare a mrfurilor importate sau produse i vndute n

interiorul rii i apreciate c nu sunt de strict necesitate n consumul populaiei.

Unii economiti consider c accizele sunt impozite indirecte pe lux i vicii.

Spre deosebire de T.V.A., care se percepe la vnzarea tuturor mrfurilor, accizele
sunt taxe de consumaie care se percep asupra produselor ce se consum n cantiti
mari i care nu pot fi nlocuite, de cumprtori, cu altele.
232

Prin urmare, accizele au un randament fiscal ridicat i se instituie asupra unor

produse de larg consum, cum sunt: alcoolul etilic alimentar, berea, uica i
rachiurile naturale, vinurile i orice alte produse destinate industriei alimentare i
consumului care conin alcoole etilic alimentar, cafeaua, produsele din tutun, unele
confecii din blnuri naturale cu excepia celor din iepure, oaie i capra, articole de
cristal, mobilierul sculptat, articolele de parfumerie i toaleta, crile de joc,
bijuteriile din metale preioase (exclusiv verighetele de aur), produsele petroliere,
gazul metan sau gazul de sond, benzina, motorina .a..

Accizele se datoreaz bugetului de stat ntr-o singur faz a circuitului economic,

respectiv de ctre productori sau achizitori. Ele se calculeaz fie n sum fix pe
unitatea de masur, fie pe baza unor cote procentuale proporionale aplicate asupra
preului de vnzare.

Nivelul cotelor utilizate pentru determinarea accizelor difer de la o ar la alta i

de la un produs la altul.

Dupa decembrie 1989, n Romnia, regimul accizelor a fost stabilit prin Legea nr.
42/1993, cnd accizele se calculau, n principal, n baza sistemului ad-valorem prin
aplicarea unor cote procentuale asupra bazei de impozitare. La igarete, acciza se
calcula n sum fix pe unitatea de msur.

Datorit unor aspecte negative aprute ca urmare a utilizrii sistemului ad-valorem

(fenomene de evaziune fiscal prin subevaluarea bazei de impozitare a buturilor
alcoolice, comercializarea ilicita a buturilor alcoolice, concurena neloiala ntre
productorii de alcool .a.) prin Ordonana Guvernului nr. 82/1997 s-a trecut la
calcularea accizelor pe baza unei sume fixe stabilite pe unitatea de msur i
exprimat n ECU. Acest sistem a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1998 i viza
produse i grupe de produse ca: alcool, buturi alcoolice, igarete, cafea i produse
petroliere.
Dei a reprezentat un pas important n direcia armonizrii legislaiei fiscale
romneti cu cea din Uniunea European, sistemul de accize stabilite n ECU pe
unitatea de msur a creat anumite dificulti n aplicarea lui. De asemenea, acest
sistem nu a putut contracara extinderea evaziunii fiscale frauduloase astfel ca s-a
nregistrat o scdere considerabil a veniturilor bugetare provenite din accize.
233

Drept urmare, de la 1 ianuarie 1999, s-a trecut la:

o

stabilirea de accize n lei/U.M. pentru alcool, buturi alcoolice, vinuri i

produse de baza de vin, bere, produse din tutun i cafea;

actualizarea trimestriala, prin ordin al ministrului finanelor, a nivelului

accizelor stabilite n lei, n funcie de evolutia ratei inflaiei i a cursului de
schimb valutar pentru alcool, buturi alcoolice, produse din tutun i cafea.

De asemenea, conform Ordonanei Guvernului nr. 50/1998, pentru a se diminua evaziunea

fiscal i a uura activitatea de control a organelor fiscale, privind determinarea corect a
cuantumului accizelor datorate bugetului de stat, n cazul alcoolului etilic alimentar, al
buturilor alcoolice i al oricror altor produse destinate industriei alimentare sau
consumului, care conin alcool etilic alimentar, accizele se calculeaz i se datoreaz o
singur dat de ctre agentul economic productor sau importator.

Accizele se pltesc pn la 25 ale lunii urmtoare, pe baza decontului lunar de

impunere depus la organul financiar pn la aceeai dat, prin virament sau n
numerar, dup caz, n contul bugetului de stat deschis la unitile teritoriale ale
Trezoreriei Publice.

Sunt scutite de la plata accizelor:

o

produsele exportate direct sau prin agenii economici care i desfoara

activitatea pe baz de comision;

mrfurile vndute prin magazinele autorizate s comercializeze mrfuri n

regim duty-free (fr taxe vamale);

produsele exportate n regim de tranzit sau impozit temporar, att timp ct

se afl n aceast situaie;

bunurile din import provenite din donaii sau finanate direct din
mprumuturi nerambursabile, precum i din programe de cooperare
tiinific i tehnic, acordate de guverne strine, organisme internaionale i
organizaii nonprofit i de caritate, instituiilor de nvmnt i cultura,
ministerelor, altor organe ale administraiei publice;

produsele livrate la rezerva de stat i la rezerva de mobilizare, pe perioada

ct au acest regim;

alcoolul etilic alimentar, utilizat n producia de medicamente, de alcool

sanitar i de oet alimentar;

alcool etilic alimentar utilizat n scop medical n spitale i farmacii.

234

Neplata la termen a accizelor sau a impozitului la ieiul i gazele naturale din

producia intern, se sancioneaza prin aplicarea unei majorri pentru fiecare zi
ntrziere din ziua urmtoare expirrii termenului de plat pn n ziua plii
inclusiv.

dac prin controlul efectuat, de ctre organele de specialitate ale Ministerului

Finanelor, se constat diferene n minus, acestea trebuie pltite n termen de 7 zile
de la data ncheierii actului de control, mpreun cu majorrile de ntrziere
aferente.

Daca se constat diferene n plus, acestea se compenseaz cu plile ulterioare sau se

restituie la cererea pltitorilor n acelai termen.

Toate documentele emise de organele de control ale Ministerului finanelor

constituie titluri executorii, iar unitile bancare sunt obligate s le pun n aplicare
fr acceptul pltitorilor.

Stabilirea accizelor ca i executarea silit a acestora se prescriu dup cinci ani.

In rile Europei Occidentale, hidrocarburilor le este rezervat o impozitare

specific, fcndu-se distincie ntre impozitarea acestora i accizele practicate.

2.Monopolurile fiscale
Monopolul reprezint dreptul ce i-l rezerv statul de a produce sau/i de a vinde anumite
bunuri de consum.
Monopolul fiscal nu este un impozit special, ci o modalitate de percepere a impozitului
indirect i este egal cu diferena dintre preul de vnzare stabilit de ctre stat i costul de
producie inclusiv profitul ntreprinzatorului.
Monopoluri fiscale au fost instituite, de ctre stat, asupra produciei i/sau vnzrii unor
mrfuri ca: tutunul, sarea, alcoolul, zahrul, crile de joc, chibriturile i alte produse
specifice.
Printre tarile in care monopolurile fiscale aduc incasari relativ importante, putem
mentiona: Italia (asupra tutunului si chibriturilor), Germania (asupra alcoolului sau
bauturilor autorizate), Spania (asupra tutunului si petrolului) si Tunisia.
In Romania tutun, alcool, bauturi alcoolice, spirt, produse petroliere, bijuterii, blanuri,
electronice si automobile din importuri, mese de joc din casinouri (40000 ECU-anual
pentru BlackJack si Poker ). Veniturile realizate de catre stat de pe urma monopolurilor
235

fiscale sunt formate, pe de o parte, din profitul creat in procesul de producere a acestor
marfuri pe care statul il realizeaza ca orice intreprinzator -, iar pe de alta parte, din
impozitul indirect cuprins in pret, care se incaseaza de la consumatorii marfurilor
respective. Deoarece numai statul produce sau numai statul vinde astfel de marfuri, el
poate stabili un pret in care sa fie inclus si un asemenea impozit indirect.
n funcie de sfera lor de cuprindere, monopolurile fiscale pot fi:
o

depline, cnd se stabilesc de ctre stat att asupra produciei, ct i asupra

vnzrii cu ridicata i cu amnuntul;

pariale, cnd se aeaz fie numai asupra produciei i comerului cu

ridicata, fie numai asupra comerului cu amnuntul.

n Romnia, monopoluri fiscale se instituie asupra chibriturilor, parial asupra alcoolului

i diferitelor produse alcoolice, tutunului, timbrelor fiscale, judiciare i potale, Loteriei
naionale, subsolului .a..
Acolo unde se utilizeaz, monopolurile fiscale dei aduc venituri importante statului,
afecteaz veniturile reale ale consumatorilor.
Principalele venituri publice nefiscale
Ponderea lor este mai scazuta in sis veniturilor statului.

Venituri din activitati economice:

Isi au izvorul in proprietatea statului asupra unor bunuri sau din exploatarea facuta de stat cand acesta functioneaza ca sub
ec. Statul si unit admin teritoriale au proprietati pe care le exploateaza singure sau pe care le dau in exploatare altora. Statul
realizand venituri atat din exploatare, in mod direct sau indirect, dar si ca rezultat al activ ec pe care il desfasoara in sine, in
acest caz statul realiz venituri care intra la buget in parte cu acest titlu, si in parte ca impozit pe profit.
Statul detine inca participatie la societati comerciale si in cazul acestora, statul realiz venituri din activ ec ale acestora cu
capital integral sau majoritar de stat, cand venitul realizat intra la stat ca atare sau ca taxe si impozite.

Venituri din monopoluri:

Prin monopol se intelege dr exclusiv pe care il are cineva sau pe care si-l aroga cineva. Termenul de monopol il intalnim la
proprietatea inelectuala si este un monopol recunoscut in favoarea autorului unei opere sau unei creatii intelectuale, aici dr
este recunoscut de stat prin autoritatea competenta sau a succesorului sau in dr cu durata limitata si o exploateaza. Cu
acest inteles, cuv monopol desemneaza privilegiul exclusiv de a fabrica, de a vinde sau de a exploata anumite bunuri, dar
cuv monopol il mai intalnim si in domeniul concurentei cu inteles diferit, ca putere pe care o are o societate sau un grup de
soc care controleaza productia si desfacrea productiei intr-un domeniu de activ. O intreprindere are monopol at cand este
singura care produce un bun sau serviciu si satisface intreaga cerere, pentru acestea inpunandu-si preturile in lipsa
concurentei.

236

Unii autori incud aceste monopoluri in randul impozitelor indirecte, pe considerentul ca ar fi modalitati de impunere care
constau in dreptul statului fie atat a productiei , cat si a vanzarii unor produse (sarea, tutunul, produsele alcoolice) monopoluri depline, fie numai asupra productiei, fie numai asupra comertului cu amanuntul. In cazul taxelor si impozitelor
puterea de constrangere a statului se exercita asupra contribuabilului de la care preleva contributia sa, repr o parte a
venitului realiz de acesta. In cazul monopolului, statul isi rezerva pt sine un dr, o activ, un anume tip de comert de pe urma
caruia realiz si un alt tip de venit decat cel obtinut prin impunere, de aceea, a califica monopolurile ca venituri fiscale pare a
fi o solutie criticabila. In cazul monopolurilor, statul realiz venituri pe de o parte din activ desfasurata pe baza de monopol ca
profit al acestei activ, iar in parte din desfacerea produselor realiz in regim de monopol. Monopolurile statului sunt
intreprinderi si activ in care este exclusa initiativa privata si care sunt puse sub conducerea admin publice. Limita in care
statul intelege sa excluda particularii de la anumite activ depinde de conceptia dominanta a fortelor aflate la putere, de
aceea si nr monopolurilor si activ in regim de monopol difera. Dr statului de a desfasura activ ec trebuie sa fie cat mai
reduse, unele intreprinderi sunt puse sub controlul statului numai cu scopul de a realiz venituri, dar altele alcatuiesc obiect
de monopol si din ratiuni de siguranta, de aparare nationala ori de dezvoltare culturala, intre acestea amintind posta, caile
ferate. Daca activ desfasurate in regim de monopol se soldeaza cu pierderi, monopolurile apartin mai degraba cheltuielilor
publice decat veniturilor publice.
Regimul monopolului in Romania a fost stabilit prin legea 31/1996, cu modificari ulterior 171/2001, prin monopol de stat in
intelesul acestei legi este dr statului de a stabili regimul de acces al agentilor ec cu capital de stat si privat inclusiv
producatori individuali la activ ec constituind monopol de stat si conditiile exercitarii acestora. Legea noastra a instituit
monopol asupra urmatoarelor activ: 1. fabricarea si comercializarea armamentului, munitiilor si explozibilului; 2 producerea
si comercializarea stupefiantelor; 3 extractia, producerea si prelucrarea in scopuri industriale a metalelor pretioase si
pietrelor pretioase; 4 productia si comercializarea de timbre fiscale; 5 fabricarea si importul in vederea comercializarii a
alcoolului si a bauturilor spirtoase distilate ; 6 fabricarea si importul in vederea comercializarii a produselor de tutun si a
hartiei pt tigarete; 7 org si exploatarea sis de joc cu miza; 8 org si exploatare pronosticurilor sportive. Productia de alcool in
gospodariile individuale pt consum propriu nu este supusa regimului de monopol. Adm monopolurilor de stat pt aceste activ
se face de catre Min Finantelor. Exploatarea activ constituind monopol de stat se face de catre ag ec cu capital de stat ori
privat inclusiv de catre prod individuali pe baza de licente eliberate de min finantelor cu avizul Min de Resort. Licenta repr o
autorizatie data de stat pt o perioada det in baza careia titularul, pers fizica sau juridica, poate sa produca, sa prelucreze ori
sa comercializeze in cantitatea solicitata si de o anume calitate un produs sau serviciu care face obiectul monopolului de
stat in schimbul unui tarif de licenta. Niv tarifului de licenta se stabileste de Guv in functie de niv monopolului si calitate.
Titularii de licenta sunt obligati sa respecte cond de licentiere si sa plateasca tariful de licenta. Aceasta este nominala, se
elibereaza pt locurile solicitate si nu poate fi cedata direct sau indirect.

3.Taxele vamale
Taxele vamale sunt impozite indirecte ce se percep de ctre stat asupra importului,
exportului i tranzitului de mrfuri.
Pltitorii taxelor vamale sunt persoanele fizice i juridice care au ca activitate importul,
exportul i tranzitul de mrfuri.

237

Cele mai frecvent utilizate sunt taxele vamale de import, deoarece alimenteaz bugetul
statului cu venituri importante, limiteaz ntr-o anumit msur importul de mrfuri i
au un randament fiscal ridicat.
Taxele vamale au un caracter complex i exercit o mare influen asupra competitivitii
i schimbului de mrfuri pe plan internaional.
Datorit diversitii i complexitii acestora, taxele vamale se clasific aa cum se
prezint n figura 6.1.
Taxele vamale de import se instituie asupra importului de mrfuri i se calculeaz asupra
valorii

acestora

cnd

trec

frontiera

rii

importatoare.

Odata cu depunerea documentelor necesare pentru a intra n posesia mrfurilor

importate,

importatorul

achit

taxa

vamal

de

import

corespunztoare.

Totodata, taxele vamale de import au fost i sunt considerate mijloc de protecie a

economiilor naionale, deoarece prin aplicarea lor asupra mrfurilor importate, rezult o
scumpire a acestora si, implicit, se realizeaz o protecie a produciei autohtone de acelai
gen.
De regul, nivelul taxelor vamale de import este determinat de raportul cerere-ofert din
ara importatoare i de politica economic i fiscal pe care aceasta le promoveaz. Taxele
vamale de import au un nivel diferit n funcie de natura mrfurilor care fac obiectul
taxrii (mrfuri agro-alimentare, industriale, materii prime, semifabricate, produse finite
.a.). De regul, nivelul taxelor vamale pentru produsele finite importate este superior
nivelului taxelor vamale la materii prime i semifabricate. Atunci cnd o ar nu dispune
de anumite materii prime, ea poate reduce sau chiar elimina taxele vamale pentru importul
acestora.

4.Alte taxe
Principalele trsturi ale taxelor:
o

reprezint plata neechivalent pentru servicii sau lucrri efectuate de organe

sau instituii care primesc, ntocmesc sau elibereaz diferite acte, presteaz
servicii i rezolv alte interese legitime ale persoanelor fizice sau juridice;

238

subiectul pltitor este determinat n momentul cnd acesta solicit efectuarea

unei activiti din partea unui organ sau instituii publice;

se datoreaz numai atunci cnd are loc o ontraprestaie din partea organului
de stat.

au caracter nerambursabil.

au caracter obligatoriu

Subieci ai taxelor (pltitori) sunt att persoanele fizice ct i cele juridice pentru care se
presteaz un serviciu, se ntocmesc acte sau se efectueaz activiti supuse taxelor de
timbru.
Principalele categorii de acte sau servicii supuse taxelor de timbru sunt urmtoarele:
o

actele i serviciile prestate de birourile notariale i de organele administraiei

publice cu atribuii notariale;

reclamatiile i memoriile adresate organelor administraiei publice i

certificatele de orice fel;

actele de stare civil;

actele de identitate;

aciunile i cererile adresate instanelor judectoreti;

autorizaiile eliberate de organele administraiei publice i autorizaiile

acordate;

eliberarea permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare a

autovehiculelor.

Cuantumul taxelor de timbru se stabilete n funcie de natura i complexitatea serviciului

prestat, de valoarea bunurilor sau a drepturilor ce fac obiectul actului taxabil, de
caracterul actelor sau faptelor solicitate. De aceea, n practic, distingem dou categorii de
taxe de timbru, i anume:
o

taxe fixe, care se aplic, de regul, actelor neevaluabile valoric i se exprim

n sume absolute;

taxe procentuale (proporionale, progresive sau regresive pe trane de

valoare), care se aplica ad-valorem" n cazul actelor evaluabile valoric.

Obiectul taxelor de timbru l constituie actele i faptele ntocmite sau prestate de instituii
publice sau alte organe specializate. n funcie de organele care primesc, ntocmesc,
elibereaz sau presteaz servicii taxabile, taxele de timbru se grupeaz n:
239

taxe de timbru pentru actele i serviciile notariale;

taxe judiciare de timbru pentru actele i faptele cu caracter jurisdicional; n

literatura de specialitate, referitor la expresia taxa de timbru s-au conturat
dou accepiuni, i anume:
a) n sens restrns (stricto sensu), taxele de timbru sunt acele pli
efectuate prin aplicarea de timbre fiscale (practica legislativ a lrgit
sensul acestei noiuni, incluznd n sfera sa i unele pli pentru care
nu exist condiia perceperii lor prin timbre fiscale, aceasta fiind
motivat de dificultile de ncasare a taxelor de timbru, atunci cnd
sumele

sunt

mari);

b) n sens larg (lato senso), taxele de timbru sunt plile referitoare

la timbru, efectuate pentru soluionarea unor interese legitime ale
persoanelor fizice i juridice, sau pentru anumite servicii prestate de
ctre anumite instituii de drept public.
Initial, taxele de timbru erau definite ca fiind acele contribuii, datorate de ctre
particulari, cu ocazia formrii diferitelor acte sau formulri de preteniuni n justiie i
naintea autoritilor publice pentru ca n schimbul achitrii lor, s se obina dreptul de a li se
lua n considerare cererile i admite prezentarea actelor ca instrumente probatorii".
n prezent, taxele de timbru reprezint plata serviciilor prestate ori a lucrrilor efectuate
de diferite organe sau instituii publice care primesc, ntocmesc sau elibereaz diferite acte,
presteaz diferite servicii sau rezolv anumite interese legitime ale prilor.
Rezult, din definiia de mai sus, c taxele de timbru au un echivalent n serviciile prestate
sau lucrrile efectuate de ctre diferite instituii de drept public, chiar dac raportul de
echivalen exista numai principial (ntre cuantumul fiecarei taxe i valoarea economic a
serviciului sau a activitii aferente nu poate fi un raport de egalitate). De aici rezult i
deosebirea dintre taxele de timbru i impozite (care se percep fr vreun echivalent direct
i imediat pltitorului), precum i ntre taxele de timbru i preul mrfurilor, prestrile de
servicii etc., care includ cheltuielile de producie, de circulaie i alte elemente de acumulare
bneasc i sunt ncasate de toi agenii economici care le produc i execut.

240

CAPITOLUL 14
CHELTUIELILE PUBLICE
Elemente de analiz:

Concept; Criterii de grupare a cheltuielilor publice;

Indicatori privind cheltuielilor publice;

Modele economice cu privire la creterea cheltuielilor publice.

Definiii, aspecte generale, clasificri, clarificri terminologice

Cheltuielile publice concretizeaz cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor
publicc.
Prin cheltuielile publice statul acoper necesitile publice de bunuri i servicii considerate
prioritare ntr-o anumit perioad de timp sau de un anumit partid politic.
Definiie: exprim relaii economico-sociale n form bneasc, care se manifest ntre stat,
pe de o parte, i persoane fizice i juridice pe de alta, cu ocazia repartizrii i utilizrii
resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor acestuia.
Ele se materializeaz n pli fcute de stat din resurse mobilizate pe diferite ci, pentru
achiziii de bunuri sau servicii necesare pentru ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii
statului cum ar fi:
- servicii publice generale
- aciuni social-culturale
- ntreinerea armatei i a ntregii activiti desfurate n acest domeniu
- aciuni economice, etc.
- Unele din cheltuieli reprezint un consum definitiv de PIB, reprezentnd valoarea plilor
pe care le efectueaz instituiile publice sub forma cheltuielilor curente
- Altele reprezint o avansare de PIB, reprezentnd participarea statului la finanarea
formrii brute de capital n sfera porduciei materiale i a celei nemateriale.
Cheltuielile publice contemporane se afl n forme extrem de diversificate, fiind folosite ca
instrumente de intervenie.

241

Ele nglobeaz:
a. cheltuieli efectuate de administraiile publice centrale de stat, din fonduri bugetare i
extrabugetare
b. cheltuielile colectivitilor locale
c. cheltuielile finanate din fondurile asigurrilor sociale de stat
d. cheltuielile organismelor internaionale finanate din resurse publice prelevate de la
membrii acestora.
Cheltuielile publice consolidate:
1. Cheltuielile administraiei publice centrale:

cheltuielile administraiei publice centrale finanate de la bugetul de stat (din

bugetul guvernului central)

cheltuielile finanate din fondurile securitii sociale (din bugetul asigurrilor

sociale de stat)

cheltuielile administraiei publice centrale finanate din fonduri speciale.

2. Cheltuielile publice ale subdiviziunilor politice i administrative intermediare, finanate

de la bugetele acestor subdiviziuni (bugetele statelor, ale provinciilor i ale regiunilor
membre ale federaiei)
3. Cheltuielile colectivitilor locale, finanate din bugetele unitilor administrativ
teritoriale
Suma celor trei formeaz totalul cheltuielilor publice neconsolidate
Cheltuielile publice consolidate se stabilesc prin scderea din CPN a Transferurilor ntre
componentele sistemului de bugete.
4. Cheltuielile autoritilor supranaionale.
Avnd n vedere aceat clasificare trebuie fcut distincia dintre cheltuieli publice i
cheltuieli bugetare
Cheltuielile publice se refer la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul
instituiilor publice (aparat de stat, instituii socio-culturale, armat, ordine intern i
siguran naional, cercetare tiinific) acoperite fie de la buget, fie din fondurile
extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituiilor, pe seama veniturilor obinute de
acestea ca i cheltuielile efectuate din fondul trezoreriei publice
Cheltuielile bugetare se refer numai la acele cheltuieli care se acoper de la bugetul de stat,
din bugetele locale, din bugetul asigurrilor sociale de stat.
Cheltuielile bugetare < Cheltuielile publice
242

Delimitarea cheltuielilor publice bugetare n cadrul celor publice se bazeaz pe cteva

principii:
a. efectuarea cheltuielilor bugetare este condiionat de prevederea expres i aprobarea
nivelului acestora de ctre Parlament sau de consiliile locale.
b. nerambursabilitatea sumelor alocate i cheltuite conform destinaiilor pentru care s-au
aprobat aceste sume.
c. efectuarea cheltuielilor este deteminat de ndeplinirea condiiilor legale i nu numai de
constituirea (existena) resurselor bneti.
d. finanarea se efectueaz n funcie de gradul de subordonare a instituiilor sau
activitilor cu caracter bugetar: din bugetul de stat, din bugetul asigurrilor sociale de
stat, din bugetele locale sau din bugetele fondurilor speciale.
e. exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv i acordarea vizei cu ocazia
operaiunilor de deschidere a finanrii, de alocare i utilizare a resurselor financiare
publice.
CRITERII DE GRUPARE A CHELTUIELILOR PUBLICE
Motivaie: cunoaterea modului n care sunt orientate resursele bneti ale statului spre
anumite obiective.
Tipuri de clasificaii:
A. administrativ.
B. economic.
C. funcional.
D. financiar.
E. n funcie de rolul lor n procesul reproduciei sociale.
F. gruparea folosit de organismele ONU.
G. clasificaii mixte sau combinate.

243

A.Clasificaia administrativ
Are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz aceste cheltuieli: ministere,
departamente, agenii guvernamentale, instituii publice autonome, uniti administrativ
teritoriale. Util prin identificarea bneficiarilor, dar nu permite comparaii n timp datorit
modificrilor de structur ale instituiilor beneficiare.
B.Clasificaia economic
Dup natura lor, prin prisma coninutului economic al aciunilor de finanat:

cheltuieli curente (de funcionare)

cheltuieli de capital (de investiii)

cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative

cheltuieli de transfer.

Cheltuieli curente
Asigur ntreinerea i funcionarea instituiilor publice, finanarea satisfacerii aciunilor
publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, onorarea unor
angajamente speciale ale statului.
Reprezint un consum definitiv de PIB i trebuie rennoite anual. Reprezint cea mai mare
parte a cheltuielilor publice.
Cheltuielile de capital (de investiii)
Pentru achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat, destinate sferei produciei
materiale sau sferei nemateriale (coli, spitale,cultur).Dezvolt patrimoniul public
Cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative
Cuprind remunerarea serviciilor, a prestaiilor, a furniturilor necesare bunei funcionri a
instituiilor publice sau achiziionrii de mobilier, aparatur sau echipamente.
Cheltuielile de transfer
Reprezint trecerea unei sume de bani de la buget la dispoziia unor persoane juridice,
unor persoane fizice (omeri, pensionari) sau a unor bugete ale administraiilor locale. Ele
pot avea caracter economic (subvenii pentru acoperirea unor cheltuieli de producie,
stimularea exportului, redresarea financiar, restrngerea unor activiti economice sau
caracter social (burse, pensii, ajutoare, indemnizaii definitive) i fr contraprestaie.
Transferurile sunt consolidabile i neconsolidabile
C. Clasificaia funcional

244

Folosete drept criteriu ramurile, domeniile, sectoarele de activitate, spre care sunt dirijate
resusele financiare publice sau alte destinaii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor
tranferuri ntre diferitele niveluri ale administraiilor publice, plata dobnzilor la datoria
public sau constituirea de rezerve la dispoziia autoritii executive.
n Romnia aceste domenii sunt definite de Legea privind finanele publice astfel:
- Domeniul social-nvmnt, sntate, ocrotiri sociale, cultur, art, tineret i
sport,refacere i ocrotire a mediului.
- Domeniul economic-investiii i aciuni de interes public, subvenii, faciliti
- Domeniul cercetrii-programe prioritare.
- Domeniul finanrii aprrii rii, meninerii ordinii publice i siguran naional
- Domeniul finanrii administraiei publice centrale i locale.
- Dobnzile aferente datoriei publice i cheltuieli determinate de emisiunea i plasarea
valorilor mobiliare necesare finanrii acestor datorii.
D. Clasificaia financiar
1. n funcie de modul n care se efectueaz i de modul n care afecteaz resursele
financiare publice vom ntlni:
-cheltuieli definitive
- cuprind att cheltuieli curente ct i de capital
- se finalizeaz cu pli la scadene scurte atenstnd lichidarea complet a angajrii
statului pentru a efectua cheltuielile prevzute n buget.Sunt cuprinse ca posturi distincte
n bugetele publice.
- cheltuieli temporare sau-i operaiuni de trezorerie
- sunt urmate de finalizarea prin pli cu scaden certe.
- sunt evideniate n conturile speciale ale trezoreriei (i.e. finanarea rambursrii
mprumuturilor)
- nu figureaz n bugetele publice, ci se gestioneaz separat prin trezoreria public
- cheltuieli virtuale sau posibile.
- cheltuieli pe care statul se angajeaz s le realizeze n anumite condiii.
- ex: .garaniile acordate de stat pentru mprumuturi, cheltuieli pentru aciuni sau
obiective neprevzute, pe seama rezervelor la dispoziia guvernului.
2. Dup forma de manifestare pot fi:
- cu sau fr contraprestaie

245

au caracter de alocaii bugetare, reprezentnd finanare definitiv,

fr contraserviciu din partea colectivitii beneficiare de resurse
publice

cu contrprestaie se refer la ncasarea unor sume de bani de ctre

stat (dobnzi la mprumuturi acordate, comisioane pentru garaniile
guvernamentale.

- definitive i povizorii

nu presupun restituirea sumelor bneti alocate de stat

sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligaiei de furnizare de

produse sau servicii instituiilor statului.

- speciale i globale.
E. Clasificaia dup rolul chltuielilor publice n procesul reproduciei sociale
- Cheltuieli reale (negative): cheltuielile cu ntreinerea aparatului de stat, plata anuitilor,
dobnzilor i a comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea armatei cu
armament, etc. Reprezint un consum definitiv de PIB.
- Cheltuieli economice: investiii efectuate de stat pentru nfiinarea de uniti economice,
dezvoltarea i modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri. Ele au ca efect
crearea de valoare adugat i reprezint o avansare de PIB.
F. Gruparea folosit de organismele ONU:
Criterii:
a. clasificaia funcional
- servicii publice generale, aprare, educaie, sntate, securitate social, locuine i servicii
comunale, recreaie, cultur i religie, aciuni economice, alte scopuri.
b. clasificaia economic
- cheltuieli ce reprezint un consum final:dobnzi aferente datoriei publice, subvenii de
exploatare i alte transferuri curente.
- formarea brut de capital: investiii brute i creterea stocurilor materiale,
- achiziii de terenuri i active necorporale,
- transferuri de capital

246

nscrierea cheltuielilor publice n buget se efectueaz conform principiului cheltuielile

sunt plafoane maxime deaorece nivelul cheltuielilor aprobate de Parlament poart
denumirea de credit bugetar.
Suma total a cheltuielilor efectuate este format din repartizarea resurselor financiare
interne la care se adaug intrrile de credite externe.
La partea de cheltuieli este prevzut i deficitul ca diferen ntre totalul cheltuielilor i
totalul veniturilor.
Calculul deficitului include i intrrile de credite externe, care reprezint angajamentele
statului fa de strintate, pentru partea de cheltuieli neacoperit de resurse interne.
-D.total= - (Da+Crex)
Dt=Deficitul total
Da=Deficitul anului
Crex=Credite externe (intrri)
INDICATORI PRIVIND CHELTUIELILOR PUBLICE
A. NIVELUL
1.Volumul cheltuielilor publice n expresie nominal
2.Volumul cheltuielilor publice n expresie real

calculat n preuri constante, pentru a exprima efortul financiar real

transformarea valorilor din preuri curente n preuri constante se efectueaz cu

ajutorul indicelui PIB deflator, ce msoar modificarea nivelului general al
preurilor n anul considerat ,0 sau 1, fa de anul de baz, pentru preuri constante

Indicele PIB deflator se calculeaz cu relaiile:

I p0 / CST PIB0 / PIBcst 100
I p1 / CST PIB1 / PIBcst 10 0

Cheltuielile reale se calculeaz cu formulele:

r

C p0 C pn0 / I p0 / cst
r

C p1 C pn1 / I p1/ cst

n care:
r

C po cheltuielile. publice.reale.ale.anului.0
r

C p1 cheltuielile. publice.reale.ale.anului.1

247

Indicatorii de mai sus sunt utili doar la efectuarea de analize pe plan intern, neavnd nici o
putere de comparaie internaional
Pentru comparaii internaionale se pot utiliza indicatorii:
3.Ponderea cheltuielilor n PIB

C p / PIB C n p / PIB n 100

C p / PIB ponderea.cheltuielilor. publice.in.PIB
C n p cheltuielile. publice.in. exp resie.no min ala
4.Cheltuielile publice medii pe un locuitor, n dolari SUA

C p / loc C n p
B. STRUCTURA

Se stabilete ponderea fiecrei categorii de cheltuieli publice n totalul cheltuielilor

publice.

Se urmrete n dinamic modificare opiunilor bugetare sau extrabugetare ale

statelor

Se pot efectua comparaii ntre state cu diferite niveluri de dezvoltare.

Elemente de statistic internaional:

- n rile dezvoltate cheltuielile pentru securitate social i bunstare au ponderea cea mai
mare ( ntre 29% SUA i 51% SUEDIA)
- educaia (ntre 1,8% SUA i 10,8 % OLANDA)
- sntate (ntre 0.3 % SUEDIA i 19.7 % SUA)
- aprare (2.1 % AUSTRIA i 15.9 % SUA)

248

C. DINAMICA CHELTUIELILOR PUBLICE

1.Creterea nominal i real a cheltuielilor publice
Pentru dinamica real se utilizeaz indicele deflator:

C Pn1 C pn1 I p1 / 0
2.Modificarea ponderii cheltuielilor publice n PIB
3.Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor
249

4.Modificarea structurii cheltuielilor publice

5.Indicatorul privind corespondena dintre creterea cheltuielilor publice i creterea PIB.

I C p1 / 0
I PIB1 / 0

Microsoft Equation
3.0

n care K este coeficientul de coresponden dintre creterea cheltuielilor publice i

creterea PIB
6.Elasticitatea cheltuielilor publice fa de PIB
-msoar amploarea reaciei cheltuielilor publice la modificarea PIB.

ecp

C p 1 / 0
CP0

PIB1 / 0
PIB0

Dac coeficientul de elasticitate este mai mare dect 1- exprim tendina de utilizare ntr-o
msur mai mare a PIB, pentru finanarea cheltuielilor publice-cheltuielile publice sunt
elastice fa de creterea PIB.

250

MODELE ECONOMICE CU PRIVIRE LA CRETEREA CHELTUIELILOR PUBLICE

1.MODELELE

DEZVOLTRII:

MUSGRAVE I ROSTOW
- n stadiile de nceput ale creterii i dezvoltrii economice, investiiile publice ca pondere
n total investiii erau considerate mari.
- Sectorul public trebuia s asigure infrastructura social global, i investiiile n resursele
umane.
- Aceste investiii erau considerate necesare pentru a se realiza trecerea ctre o etap mai
dinamic a dezvoltrii economice.
- n stadiile de mijloc ale creterii economice guvernul trebuie s asigure n continuare
realizarea de investiii dar acestea sunt complementare celor private.
- i n continuare statul trebuie s asigure susinerea unor activiti deoarece piaa este
insuficient i imperfect.
- Musgrave susine c dup perioada de dezvoltare, n timp ce investiiile totale, ca
proporie PIB cresc, cele publice, ca proporie n PIB, scad.
- Rostow consider c n stadiile de maturitate ale dezvoltrii economice, marea majoritate
a cheltuielilor publice trebuie s se realizeze n infrastructur, n nvmnt, sntate i
asisten social.
2.MODELUL LUI WAGNER:
- Preocuparea lui Wagner (economist german din sec.XIX) a fost s explice partea din PNB
nsuit de sectorul public.
- Explicaia sa a rmas n economie sub numele de legea lui Wagner enunat astfel:
Cauzele interne ale extinderii activitii statului, i n principal a activitilor publice se
pot deduce n parte din caracterul statului i comuniii, stabilit prin experien la
popoarele civilizate aflate n progres (a proiori), iar n alt parte ele rezult inductiv din
diferite fapte n care iese n eviden extinderea acestor activiti.
- Dac veniturile pe locuitor ntr-o economie, cresc, mrimea relativ a sectorului public
crete, de asemenea.
Bazele formulrii legii erau empirice, prin observaii asupra creterii sectorului publice
ntr-o serie de state europene, dar i n SUA i Japonia.
- Wagner este i cel care formuleaz pentru prima oar cu acuitate i ideea externalitilor
ca raiuni pentru creterea cheltuielilor guvernamentale.

251

- Explic prin elasticitatea cererii n funcie de venituri i creterea cheltuielilor publice

pentru educaie, recreaie i cultur, artnd c la o cretere a veniturilor reale din
economie aceste cheltuieli cresc mai mult dect cresc cheltuielile totale n PIB.
3. MODELUL PEACOCK-WEISEMAN
- Punctul de plecare al analizei celor doi este ipoteza c guvernele trebuie s in seama de
dorinele cetenilor lor exprimate sub forma: s nu plteasc impozite mai mari dar s
beneficieze de servicii publice sporite. Cnd decide asupra cheltuielilor publice din bugeet
guvernul urmrete ndeaproape reacia electoraltului la impozitarea aplicat. Ei cred c
exist un nivel tolerabil de impozitare care acioneaz ca un element de constrngere
asupra comportrii guvernului.
- Dac economia i veniturile cresc n ritm egal, impozitele cresc, de asemenea, paralel la
cote constante de impunere, ceea ce face posibil creterea cheltuielilor publice n ritmul
creterii PIB.
n perioadele de transformare social, tendina gradual a creterii cheltuielilor publice
este dereglat, dup cum apar perioade de criz economic, care necesit o cretere rapid
a cheltuielilor publice. O asemenea cretere determin guvernul s mreasc nivelurile de
impozitare, care pot fi privite ca acceptabile de electorat n perioade de criz.
- Acesta a fost numit efectul de transfer. n perioadele de criz cheltuielile private sunt
transferate cheltuielilor publice.
- n perioada urmtoare crizei, cheltuielile publice nu vor reveni la nivelul iniial.Trile
mprumutate n vreme de criz sporesc datoriile pe care le suport n perioadele
urmtoare.
- Mai exist conform celor doi un efect i anume efectul inspeciei.Acetia au sugerat c
acest efect provine din vigilena mai mare a electoratului cu privire la problemele sociale n
timpul perioadei de transformare. Astfel, guvernul i exprim scopul programului su de
mbuntire a condiiilor sociale pe baza percepiei electoratului fa de nivelul tolerabil
de impozitare, mai mare dect n perioada anterioar, capabil s finaneze niveluri nalte
de cheltuieli publice, determinate de scopul de consum al guvernului i datoriile existente.
- Teoria celor doi poate fi aplicat fenomenului creterii cheltuielilor publice i presiunii
fiscale nregistrate n perioade de criz economic, contribuind la explicarea creterii
presiunii fiscale n perioade de criz.

252

- Analiza creterii cheltuililor publice se poate efectua pornind de la constatarea tendinei

de cretere mai rapid a acestora fa de ansamblul activitilor economice exprimate
sintetic prin PIB sau PNB.
- Acest mod de abordare pornete de la studiul elasticitii cererii de servicii publice, a
cror mrime este supraunitar, situndu-se la categoria bunuri superioare care au cererea
foarte sensibil la creterea economic i creterea nivelului de via. n aceste cazuri
cheltuilile publice cresc mai repede dect PIB sau PNB.
- Alte analize se bazeaz pe studiul ofertei de bunuri publice, demonstrnd c creterea
cheltuililor publice nu rezult din cererea venit de la agenii privai ci din
comportamentul de ofert al administraiilor i decidenilor politici care s maximizeze
satisfacia lor n afara arbitrajului eficient al contribuabililor alegtori.

253

Legea finanelor publice

Legea nr. 500/2002 (publicat n Monitorul Oficial nr. 597 din 13.08.2002),
modificat i completat prin:
- Legea nr. 314/2003 (publicat n Monitorul Oficial nr. 506 din 14.07.2003)
- Legea nr. 96/2006 (publicat n Monitorul Oficial nr. 380 din 03.05.2006)
- HG nr. 1865/2006 (publicat n Monitorul Oficial nr. 12 din 08.01.2007)
- OUG. nr. 34/2009 (publicat n Monitorul Oficial nr. 249 din 14.04.2009)
- Legea nr. 305/2009 (publicat n Monitorul Oficial nr. 680 din 09.10.2009)
- OUG. nr. 57/2010 (publicat n Monitorul Oficial nr. 436 din 29.06.2010)
- OUG. nr. 121/2010 (publicat n Monitorul Oficial nr. 890 din 30.12.2010)

Art. 33
Alocarea cotelor i sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat
(1) Pentru finanarea cheltuielilor publice prevzute la art. 6, precum i pentru echilibrarea
bugetelor locale ale unitilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprob
sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cu destinaie special i, respectiv, pentru
echilibrarea bugetelor locale.
(2) Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale
vor fi repartizate pe judee, potrivit urmtoarelor criterii:
a) capacitatea financiar determinat pe baza impozitului pe venit ncasat pe locuitor, n
proporie de 70%, potrivit urmtoarei formule de calcul:
unde:
Sr.j
Sr.tj
Ivm.j
Ivm.tj

sume defalcate repartizate judeului;

sume defalcate de repartizat pe total judee;
impozitul pe venit mediu pe locuitor ncasat pe jude n anul anterior anului
de calcul;
impozitul pe venit mediu pe locuitor ncasat pe total judee n anul anterior

anului de calcul;
Nr.loc.j
numrul locuitorilor din jude;
Nr.loc.tj
suma locuitorilor judeelor;
b) suprafaa judeului n proporie de 30%. Sumele defalcate cu destinaie special se
repartizeaz conform legii.
(3) Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor
locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, i din cota de 21% prevzut la art. 32 alin.
254

(1), o cot de 27% se aloc bugetului propriu al judeului, iar diferena se repartizeaz pentru
bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, astfel:
a) 80% din sum se repartizeaz n dou etape, prin decizie a directorului direciei generale a
finanelor publice judeene, n funcie de urmtoarele criterii: populaie, suprafaa din intravilanul
unitii administrativ-teritoriale i capacitatea financiar a unitii administrativ-teritoriale;
b) 20% din sum se repartizeaz, prin hotrre a consiliului judeean, pentru susinerea
programelor de dezvoltare local i pentru susinerea proiectelor de infrastructur care necesit
cofinanare local. Hotrrea consiliului judeean se comunic directorului direciei generale a
finanelor publice judeene, instituiei prefectului i consiliilor locale din jude.
(4) Pentru repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru
echilibrarea bugetelor locale, conform prevederilor alin. (3) lit. a), direciile generale ale
finanelor publice judeene procedeaz astfel:
a) calculeaz indicatorii impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe unitatea administrativ-teritorial
i, respectiv, impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe ansamblul judeului, dup urmtoarele
formule:
Ivm.l = Iv.l/Nr. loc.l
Ivm.j = Iv.j/Nr. loc.j,
unde:
Ivm.l - impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe unitatea administrativ-teritorial n anul
anterior anului pentru care se face repartizarea;
Iv.l - impozitul pe venit ncasat pe unitatea administrativ-teritorial n anul anterior anului pentru
care se face repartizarea;
Nr.loc.l - numrul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial;
Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior
anului pentru care se face repartizarea;
Iv.j - impozitul pe venit ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior anului pentru care se face
repartizarea, obinut prin nsumarea impozitului pe venit ncasat pe fiecare unitate administrativteritorial a judeului;
Nr.loc.j - numrul locuitorilor din jude;
a1) n situaia n care datele privind impozitul pe venit nu sunt disponibile la finele anului anterior
anului pentru care se face repartizarea, impozitul pe venit pe unitile administrativ-teritoriale
componente ale judeului, utilizat n calculele prevzute la lit. a), se determin dup urmtoarea
formul:
unde:

255

Iv.l - impozitul pe venit ncasat pe o unitate administrativ-teritorial component a judeului;

Ivn - impozitul pe venit ncasat n lunile anterioare lunii de calcul pe unitatea administrativteritorial component a judeului;
n - numrul de luni anterioare lunii n care se efectueaz repartizarea.
Impozitul pe venit pe total jude se obine prin nsumarea impozitului pe venit pe unitile
administrativ-teritoriale componente ale judeului, stabilit conform formulei prevzute n
prezenta liter.
b) datele utilizate, modul de calcul i repartizarea efectuat conform alin. (3)-(9) se transmit n
format electronic Ministerului Internelor i Reformei Administrative, n termen de 5 zile
calendaristice de la repartizarea aprobat prin decizie a directorului direciei generale a finanelor
publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti, precum i prin hotrri ale consiliilor
judeene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
c) n prima etap se repartizeaz sumele calculate potrivit prevederilor alin. (3) lit. a) numai ctre
unitile administrativ-teritoriale al cror impozit pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe unitatea
administrativ-teritorial n anul anterior anului de calcul, este mai mic dect impozitul pe venit
mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior anului de calcul, pe baza
urmtoarelor criterii:
- ponderea populaiei unitilor administrativ-teritoriale care particip la aceast etap n totalul
populaiei acestora, n proporie de 75%;
- ponderea suprafeei din intravilanul unitilor administrativ-teritoriale care particip la aceast
etap n totalul suprafeei din intravilanul acestora, n proporie de 25%;
d) sumele repartizate n prima etap unitilor administrativ-teritoriale sunt limitate, astfel nct
media rezultat pe locuitor, calculat conform formulei de mai jos, s fie mai mic sau egal cu
impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior anului de
calcul:
Mloc.el = [Iv.l + Sr.el]/Nr.loc.l,
unde:
Mloc.el
Iv.l

media rezultat pe locuitor la nivelul unitii administrativ-teritoriale, n

urma repartizrii n prima etap;
impozitul pe venit ncasat pe unitatea administrativ-teritorial n anul

anterior anului de calcul;

Sr.el
sume repartizate pe uniti administrativ-teritoriale n prima etap;
Nr.loc.l
numrul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial.
Sumele rmase nerepartizate n prima etap se reporteaz pentru etapa a doua;

256

e) sumele rmase nerepartizate n prima etap se repartizeaz la toate unitile administrativteritoriale din jude, n funcie de capacitatea financiar a acestora, determinat pe baza
impozitului pe venit ncasat pe locuitor n anul anterior anului de calcul, folosindu-se urmtoarea
formul:
unde:
Sr.e2
Sr.j.e2
Ivm.l
Ivm.j

sume repartizate unitii administrativ-teritoriale n etapa a doua;

sume de repartizat tuturor unitilor administrativ-teritoriale din jude n
etapa a doua;
impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe unitatea administrativteritorial n anul anterior anului de calcul;
impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul

anterior anului de calcul;

Nr.loc.l
numrul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial;
Nr.loc.j
numrul locuitorilor din jude;
f) sumele stabilite pe fiecare unitate administrativ-teritorial n parte n urma derulrii celor dou
etape de echilibrare, precum i pe jude i municipiul Bucureti vor fi diminuate cu gradul de
necolectare, prin nmulirea cu coeficientul subunitar, calculat ca raport ntre suma impozitelor i
taxelor locale, chiriilor i redevenelor ncasate n anul financiar anterior ncheiat i suma
impozitelor i taxelor locale, chiriilor i redevenelor de ncasat n anul financiar anterior
ncheiat. La calculul gradului de necolectare nu se iau n considerare creanele fiscale aflate n
litigiu;
g) sumele reinute potrivit lit. f) vor fi repartizate conform alin. (3) lit. b);
h) repartizarea sumelor conform lit. a)-f) se face de ctre directorul direciei generale a finanelor
publice judeene sau al Direciei Generale a Finanelor Publice a Municipiului Bucureti, dup
caz, prin decizie ce se comunic prefectului, consiliului judeean i consiliilor locale din jude;
i) directorii direciilor generale ale finanelor publice judeene i al Direciei Generale a
Finanelor Publice a Municipiului Bucureti, precum i prefecii au obligaia publicrii deciziei
prevzute la lit. h) pe pagina de internet a instituiilor acestora.
(5) Pentru repartizarea sumelor conform criteriilor prevzute la alin. (3) lit. b), precum i a celor
prevzute la alin. (4) lit. f) consiliul judeean are obligaia ca, n termen de 5 zile de la publicarea
legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, s solicite n scris tuturor
unitilor administrativ-teritoriale din cadrul judeului prezentarea de cereri pentru cofinanarea
programelor de dezvoltare local care necesit cofinanare local.
(6) Pentru municipiul Bucureti, din cota de 10% prevzut la art. 32 alin. (4) se aloc o cot de
25% pentru bugetul local al municipiului Bucureti, iar diferena se repartizeaz pentru bugetele
locale ale sectoarelor municipiului Bucureti, astfel:
257

a) 85% din sum se repartizeaz prin decizie a directorului Direciei Generale a Finanelor
Publice a Municipiului Bucureti, utilizndu-se n mod corespunztor prevederile, procedura i
criteriile de repartizare prevzute la alin. (4) lit. a)-f);
b) 15% din sum, precum i sumele reinute prin aplicarea corespunztoare a prevederilor alin.
(4) lit. f) se repartizeaz prin hotrre a Consiliului General al Municipiului Bucureti, cu
respectarea procedurii prevzute la alin. (5), pentru susinerea programelor de dezvoltare local
i pentru susinerea proiectelor de infrastructur care necesit cofinanare local. Hotrrea
Consiliului General al Municipiului Bucureti se comunic directorului Direciei Generale a
Finanelor Publice a Municipiului Bucureti, Instituiei Prefectului - Municipiul Bucureti i
consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureti.
(7) Nerespectarea prevederilor alin. (3)-(6) atrage nulitatea absolut a deciziilor directorilor
direciilor generale ale finanelor publice i a hotrrilor adoptate de consiliile judeene, respectiv
a hotrrilor Consiliului General al Municipiului Bucureti, pentru repartizarea sumelor i a
cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale,
urmnd s se emit o nou decizie, respectiv o nou hotrre, n termen de 5 zile lucrtoare de la
data anulrii acestora. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, la
sesizarea prefectului sau a oricrei alte persoane interesate.
(71)Abrogat.
(72) Abrogat.
(8) Abrogat.
(9) Numrul locuitorilor din unitile administrativ-teritoriale utilizat n calculele prevzute n
prezentul articol este cel comunicat de direciile judeene de statistic, respectiv de Direcia
Regional de Statistic a Municipiului Bucureti, dup caz, la data de 1 iulie a anului anterior
anului de repartizare. Suprafaa din intravilanul unitilor administrativ-teritoriale utilizat n
calculele prevzute n prezentul articol este cea comunicat de oficiul de cadastru i publicitate
imobiliar de la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, la data de 1 iulie a
anului anterior anului de repartizare.
Legea finanelor publice locale actualizat prin:
Ordonan de urgen nr. 63/2010 - pentru modificarea i completarea Legii nr. 273/2006 privind
finanele publice locale, precum i pentru stabilirea unor msuri financiare din 30 iunie 2010,
Monitorul Oficial 450/2010;
Ordonan de urgen nr. 63/2010 - pentru modificarea i completarea Legii nr. 273/2006 privind
finanele publice locale, precum i pentru stabilirea unor msuri financiare din 30 iunie 2010,
Monitorul Oficial 450/2010;

258

Ordonan de urgen nr. 28/2008 - pentru modificarea i completarea Legii nr. 273/2006 privind
finanele publice locale din 19 martie 2008, Monitorul Oficial 217/2008;
Detalii:

http://legeaz.net/legea-273-2006-finantelor-publice-locale/art-33-alocarea-cotelor-si-

sumelor-defalcate-din-unele-venituri-ale-bugetului-de-stat-proceduri-privind-elaborareabugetelor-procesul-bugetar
Cote defalcate din impozitul pe venit
(1) Din impozitul pe venit ncasat la bugetul de stat la nivelul fiecrei uniti administrativteritoriale se aloc lunar, n termen de 5 zile lucrtoare de la finele lunii n care s-a ncasat acest
impozit, o cot de:
a) 44% la bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor pe al cror teritoriu i
desfoar activitatea pltitorii de impozit pe venit;
b) 12% la bugetul local al judeului;
c) 21% ntr-un cont distinct, deschis pe seama direciei generale a finanelor publice judeene la
trezoreria municipiului reedin de jude, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale
oraelor i ale municipiilor, precum i a bugetului local al judeului.
(2) n execuie, cota de 21% se aloc de ctre direciile generale ale finanelor publice judeene,
n termenul prevzut la, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale oraelor i ale
municipiilor, precum i a bugetului local al judeului, proporional cu sumele repartizate i
aprobate n acest scop n bugetele respective, potrivit prevederilor.
(3) Cota de 77% din impozitul pe venit pentru municipiul Bucureti se repartizeaz, astfel:
a) 22,5% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureti;
b) 44,5% la bugetul local al municipiului Bucureti;
c) 10% ntr-un cont distinct, deschis pe seama Direciei Generale a Finanelor Publice a
Municipiului Bucureti la Trezoreria Municipiului Bucureti, pentru echilibrarea bugetelor locale
ale sectoarelor, precum i a bugetului local al municipiului Bucureti.
(4) n execuie, cota de 10% se aloc de ctre Direcia General a Finanelor Publice a
Municipiului Bucureti, n termenul prevzut la alin. (1), pentru echilibrarea bugetelor locale ale
sectoarelor, precum i a bugetului local al municipiului Bucureti, proporional cu sumele
repartizate i aprobate n bugetele respective, potrivit prevederilor art. 33 alin. (6).
(5) n situaii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi
majorate.

259

(6) Operaiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se
efectueaz de Ministerul Finanelor Publice, prin direciile generale ale finanelor publice
judeene, respectiv a Direciei Generale a Finanelor Publice a Municipiului Bucureti.
(7) Orice persoan subiect al unui raport juridic fiscal, inclusiv operatorul economic, instituia
public i instituia public local, care are organizat o entitate, cu sau fr personalitate
juridic, la alt adres dect sediul social al subiectului respectiv, cu minimum 5 persoane care
realizeaz venituri din salarii, are obligaia s solicite nregistrarea fiscal a entitii respective,
ca pltitoare de salarii i de venituri asimilate salariilor, la organul fiscal din subordinea Ageniei
Naionale de Administrare Fiscal n a crui raz teritorial se afl adresa unde se desfoar
efectiv activitatea acelei entiti. Solicitarea se face n termen de 30 de zile de la data nfiinrii,
pentru entitile nou-nfiinate. Organul fiscal are obligaia ca, n termen de 5 zile de la
nregistrarea fiscal, s transmit o copie de pe certificatul de nregistrare fiscal primarului
unitii administrativ-teritoriale/sectorului municipiului Bucureti n a crei/crui raz teritorial
i desfoar efectiv activitatea entitatea respectiv. Pltitorii de salarii i de venituri asimilate
salariilor au obligaia s organizeze i s conduc contabilitatea astfel nct aceasta s reflecte
impozitul aferent veniturilor fiecrei luni, calculat, reinut i virat, pe fiecare entitate care intr
sub incidena prezentului alineat.
(8) Primarul, prin compartimentele de specialitate, poate verifica corecta nregistrare fiscal a
contribuabililor la organul fiscal teritorial att a sediului social principal, ct i a sediului
secundar.

260

Bibliografie:
Bortolotti B, Fantini M, Siniscalco, Privatisation around the world: evidence from
panel data, Journal of Public Economics 88 (2003) 305 332
Leroy Mark, Sociologie des finances publiques, La Decouverte, Paris, 2007.
ANDREAU, Jean (dir.) ; BAUR, Grard (dir.) ; et GRENIER, Jean-Yves (dir.). La dette publique dans
lhistoire : Les Journes du Centre de Recherches Historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001. Nouvelle
dition [en ligne]. Paris : Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique, 2006 (gnr le
12

juillet

2014).

Disponible

sur

Internet :

<http://books.openedition.org/igpde/1180>.

ISBN :

9782821828339.

An Anatomy of Power The Social Theory of Michael Mann Edited by John A. Hall Ralph
Schroeder, Cambridge University Press 2005
Rapport Pebereau, 2006, Paris
Council Regulation 479/2009
EUROSTAT, Manual on Government Deficit and Debt M e t h o d o l o g i e s a n d
Working papers ,2008 edition, Implementation of ESA95,
Rglement (CE)

n 3605/93 du Conseil, du 22 novembre

1993, relatif

l'application du protocole sur la procdure concernant les dficits excessifs

annex au trait instituant la Communaut europenne

Palier Bruno, Bonoli Giuliano. Phnomnes de Path Dependence et rformes des systmes
de protection sociale. In: Revue
franaise de science politique, 49e anne, n3, 1999. pp. 399-420.

2. Grce ses tudes de l'volution des politiques conomiques britanniques des annes
soixante-dix et quatre-vingt, Peter Hall a rcemment distingu trois formes de changement
de politiques publiques (cf. Peter A. Hall, Governing the Economy, New York, Oxford
University Press, 1986 ; Peter A. Hall, Policy Paradigm, Social Learning and the State,
the Case of Economic Policy in Britain , Comparative Politics, avril 1993, p. 275-296).
Pour lui, les politiques publiques sont caractrises par des buts, des instruments de
261

politiques publiques et le niveau ou le mode d'utilisation (settings) de ces instruments. Les

changements de premier ordre que Peter Hall distingue correspondent la seule
modification du niveau d'utilisation des instruments (changement du taux de change, par
exemple); les changements de deuxime ordre sont marqus par l'introduction de nouveaux
instruments de politiques publiques (nouveau systme de contrle des dpenses publiques,
par exemple); les changements de troisime ordre sont caractriss par un changement
simultan des trois composantes des politiques publiques, leurs buts, leurs instruments, et
leurs usages (passage de politique keynsiennes aux politiques montaristes). Peter Hall
montre que les changements de troisime ordre correspondent de vritables changements
de paradigme des politiques publiques, qu'il est possible d'analyser la faon dont Thomas
Kuhn a tudi les rvolutions scientifiques. Nous savons qu'en France, Franois-Xavier
Merrien et Yves Surel, notamment, proposent eux aussi d'analyser les changements de
politiques publiques sur le modle des changements de paradigmes scientifiques (cf.
Franois-Xavier Merrien, tat et politiques sociales : contribution une thorie "noinstitutionnaliste" , Sociologie du travail, 3,1990 ; et Yves Surel, L'tat et le livre. Les
politiques publiques du livre en France (1957-1993), Paris, L'Harmattan, 1997).
1. Paul Pierson, Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics , Jean
Monnet Chair Paper n 44. Florence, Institut universitaire europen, Centre RobertSchuman,
1997.
_ ito Tanzi & Howell H. Zee, 1997. "Fiscal Policy and Long-Run Growth," IMF Staff
Papers, Palgrave Macmillan, vol. 44(2), pages 179-209, June.

262