Conf.univ.dr.

Monica SUSANU

FINANE PUBLICE

Editura Didactic i Pedagogic

Bucureti

CUVNT NAINTE
Acte inevitabile i necesare, moartea i impozitele nu iart i nu
ocolesc pe nimeni, cum conchidea filozoful lucid i cu destul
amrciune.
De fapt, la att s-ar putea rezuma lunga i cuprinztoarea cronologie
a succesiunii feluritelor forme de impozitare.
*

*
*
Proporiile i semnificaia evenimentelor de acum mai bine de un secol
i jumtate l ndrepteau pe cronicarul Blcescu s afirme c ele,
revoluiile din 1848, au fost doar efectul, ocazia unor transformri radicale,
ale cror cauze ns, sunt reprezentate de cele optsprezece veacuri
anterioare de istorie zbuciumat trit de poporul romn.
Proporiile i semnificaia evenimentelor din 1989 justific
parafrazarea acestei motivri, ntruct deceniile scurse pe durata
experimentului comunist au pregtit, n amnunt i cu dramatism,
exploziile sociale i politice din rile delimitate de cortina de fier. n plus,
radicalismul mutaiilor pe care le-au declanat aceste evenimente confirm
o butad consacrat, des formulat n epoc, potrivit creia, comunismul
nu este altceva dect drumul cel mai lung de la capitalism la capitalism!
Timpul i spaiul localizrii sale i-au hrzit Romniei acelai tragic
destin de pauperitate, i aceeai cenuie tranziie ctre libertatea social
i desctuarea economic.
Vechiul regim a confiscat i a deturnat toate domeniile de la sensul i
menirea lor adevrat, a rsturnat flagrant toate ierarhiile de valori, pe
care le-a mutilat i le-a aservit unor foarte neltoare i nefaste forme fr
fond.
ntre acestea, se nscriu finanele publice, a cror reconstrucie s-a
impus din chiar primele momente ale tranziiei, datorit dreptului i
obligaiei acestui vast domeniu de renscriere a societii romneti pe
traiectoria fireasc a economiei de pia.
n primul rnd, este necesar reconfigurarea unor noiuni concrete i
importante ca: veniturile, cheltuielile i bugetul public, asigurri sociale de
stat, mprumut i datorie public .a. Dezvoltrile prezentei lucrri
intenioneaz s familiarizeze cititorul cu mecanismele i subtilitile
relaiei biunivoce dintre cele dou entiti fundamentale ale societii
moderne:
- cetenii, ca ansamblu de interese i individualiti distincte, ansamblu
funcional n baza unui interes general comun i n perimetrul unor
precise delimitri de spaiu i de timp;
- statul, ca autoritate public suprastructural compus pentru a sluji i
a supraveghea evoluia nestingherit a economiei i a societii, cu
3

deplin respect i protecie fa de interesul singular al fiecrui cetean,

precum i fa de interesul comun al tuturor membrilor comunitii.
n al doilea rnd, finanele publice conin toate elementele care
pregtesc societatea post-comunist pentru integrarea real n clubul
naiunilor i economiilor evoluate, dimpreun cu premizele unei dezvoltri
durabile, care s garanteze fixarea doar n istorie a racilelor i metehnelor
comuniste . Dintre cele patru criterii fundamentale de aderare, dou sunt
desprinse dintre conceptele finanelor publice deficitul bugetar i datoria
public, iar celelalte dou rata inflaiei i rata dobnzii, sunt desprinse
direct din practicarea unei anumite conduite n politica public de ordin
financiar i fiscal.
n al treilea rnd, finanele publice conin i se bazeaz pe categorii
capabile s corecteze (sau/i s sancioneze) comportamente, mentaliti
i atitudini. Numeroasele i variatele abordri pe teme legate de
fenomenologia finanelor publice demonstreaz caracterul formator al
disciplinei, care suscit interesul unui tot mai mare numr de analiti, dar
i nevoia unui public mereu mai larg de ceteni, n intenia de valorificare
a achiziiilor i premizelor coninute de acest domeniu n slujba afacerii
sau comunitii proprii.
Demersul de fa, aflat la captul unui amplu efort de revizuire i
adugire a unor lucrri anterioare, este subordonat tuturor acestor
ateptri, la care trebuie adugat o nuan suplimentar: intenia ca, prin
modestele noastre mijloace, de a educa i de a motiva consimmntul
bilateral al entitilor anterior menionate de a plti, din partea
ceteanului, i de a sluji, din partea autoritii publice.
Ct despre reuita acestui deziderat, numai cititorii lucrrii vor decide
dac nelesul motto-ului este absolut ori relativ.
Autoarea

SECIUNEA 1
ELEMENTE INTRODUCTIVE
N TEORIA FINANELOR PUBLICE
Apariia statului pe fondul descompunerii formaiunilor gentilice
primitive a reprezentat un moment de crucial importan, n nsi
evoluia societii umane. Nevoile private, tot mai cuprinztoare i mai
diverse, s-au distanat de nevoile comune, aflate, de asemenea, n
continu amploare i a cror satisfacere organizat a impus apariia i
dezvoltarea raportului juridic special dintre stat i ceteni.
Suportul material i financiar al funcionrii acestui raport s-a constituit
pe seama banului public, a crui mobilizare i dirijare au fost subordonate
interesului general. Un mecanism complex i ramificat s-a format i s-a
dezvoltat, ca expresie a generalizrii relaiilor bneti, de forma instituiilor
i principiilor ce compun politicile specifice ale oricrui stat modern i care
activeaz pentru binele general al societii.
Finanele publice acioneaz nc de la apariia statului, pentru
instituirea i clarificarea motivaiilor i resorturilor n baza crora bunul
public se acumuleaz i, apoi, se administreaz pentru buna funcionare a
raportului stat-societate.
Cu toate acestea, ca tiin i disciplin de studiu economic finanele
publice s-a autonomizat relativ recent, ca derivat a achiziiilor din mai
multe tiine, dar i cu interferene hotrtoare n toate domeniile vieii i
activitilor social-economice.
Cuprins:
TEMA I - Finanele publice Introducere i precizarea noiunilor
TEMA II - Principalele funcii ale finanelor publice
TEMA III - Structura mecanismului financiar
TEMA IV - Principii, coordonate i determinani de politic financiar

TEMA I
FINANELE PUBLICE INTRODUCERE
I PRECIZAREA NOIUNILOR
n toate fazele de evoluie istoric, statul mobilizeaz la dispoziia sa o
bun parte din avuia naional, n scopul realizrii funciilor sale.
n procesul mobilizrii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale
statului se nasc relaii sociale de repartiie, avnd ca factori pe de o
parte, statul, iar pe - de alt parte, diferitele categorii sociale.
Relaiile sociale de natur economic i n expresie bneasc,
aprute cu prilejul valorificrii fondurilor bneti la dispoziia statului, sunt
cunoscute ca relaii financiare sau finane publice.
5

Cu cercetarea acestor complexe relaii rezultate din aplicarea regulilor

i operaiunilor privitoare la banul public se ocup o disciplin tiinific,
individualizat din tiina economic sub titulatura de finane publice, aflat
n strnse raporturi cu numeroase alte tiine axate pe cercetarea tiinific
n general, i pe cercetarea social-istoric, politic i economic n
special.
Cuvinte cheie
finane publice
autoritate public
venituri publice
cheltuieli publice
stat societate
transfer de valoare
transfer de putere de cumprare
prelevri
Cuprins
1.1. Etimologie i delimitri conceptuale
1.2. Fundamentul economic al finanelor publice
1.3. Finanele publice tiin i disciplin de studiu
Elemente de istoriografie i doctrin financiar

1.1. ETIMOLOGIE I DELIMITRI CONCEPTUALE

Potrivit unei definiii general acceptate, prin finane publice sunt
desemnate acele relaii sociale-economice bneti menite s
constituie, s repartizeze i s gestioneze fondurile aflate la
dispoziia agenilor economici i a statului, n scopul realizrii
principalelor atribuii ale statului ca autoritate public.
Etimologia termenului este mult mai veche, dateaz din antichitate, de
la o serie de expresii n latin, fiare, finis, financia pecuniaria, pentru
sensurile de soluionare a unor diferendumuri legate de bani, de achitare a
unei obligaii bneti la o scaden fixat de autoriti, de plat propriuzis a unei sume de bani. n timpul mpratului Octavian August au fost
nfiinate fiscus caesari, devenite ulterior administraia general a
impozitelor i taxelor din imperiu, avnd structuri teritoriale adecvate i
conduse de ctre demnitari anume nsrcinai, numii fisci procurator.1
n Frana medieval circulau expresiile finances i financiers, sau
hommes de finances pentru a desemna gospodria public i arendaii
de impozite ai regelui ca lucrtori desemnai n administrarea patrimoniului
statului.
Termenul englezesc finance nsemna suportul financiar al unei
afaceri, companii sau al unei persoane.
Tot legat de bani a fost i expresia german Finantz frecvent n
secolele XV- XVII, cnd Finantzerera numit persoana care oficia
6

camta sau alte forme de mprumuturi oneros remunerate la scaden e

stabilite.
Cu timpul, expresia finane s-a mbogit n coninut, accepiunea sa a
integrat toate relaiile i operaiunile bneti legate de constituirea i
administrarea unor resurse financiare care susin i finaneaz activitatea
autoritii publice n interesul general al colectivitii.
n vorbirea curent noiunea de finane este frecvent identificat cu
aceea de bani sau resurse n bani, indiferent de subiectul raporturilor de
formare i circulaie sau de administrare a acestora.
Dar nici specialitii n materie nu mprtesc opinii la unison asupra
acestor relaii, considerndu-le un domeniu foarte cuprinztor al
interaciunii ntre comunitate i autoritatea public n legtur cu resursele
financiare publice. Astfel, se includ n categoria finan elor publice
urmtoarele:
a) raporturile sociale de natur economic, pentru c privesc toate
relaiile create n procesul de constituire, dirijare i control al banului
public;
b) fondurile bneti aflate la dispoziia statului, unde se includ
toate prelevrile ncasate, ca venituri i orientate apoi, ca cheltuieli ale
autoritii publice;
c) cadrul juridic i metodele concrete de administrare a banului
public, pentru c se refer la actele de dispoziie autoritar i/sau
contractual, cu care statul i constituie propriile resurse prelund la
dispoziia sa o consistent parte a produsului intern brut;
d) msurile concrete de intervenionism statal n economie i n
societate, concretizate ntr-o anumit orientare i construcie a politicii
fiscale i bugetare.
Oricare din aceste accepiuni sau definiii permite o subscriere a
sensului i a celorlalte, ajutnd la o mai bun nelegere a fenomenelor
financiare i a raporturilor care le condiioneaz.
Constituite n toate timpurile i sub form valoric bneasc, finanele
publice au evoluat continuu i firesc o dat cu evoluia nsi a societii
umane. Prin distribuiri i redistribuiri de resurse bneti care se realizeaz
ntre persoanele fizice i juridice n baza cadrului decizional al autoritii
publice centrale i/sau locale, este afectat direct sau indirect ntreaga
economie naional, dar i membrii societii, considerai n ansamblu sau
individual.
Cercetarea tiinific din perspectiva juridic a noiunii de finane
publice surprinde evoluia major a dou viziuni:
cea clasic dateaz din perioada liberalismului politic de la confluena
secolului al XVIII-lea i al XIX-lea, cnd funciile statului erau strict cele
tradiionale, iar n economie implicarea acestuia era total
contraindicat; potrivit conceptului de guvern ieftin, venitul naional
urma s fie folosit pentru dezvoltarea activitilor industriale i
comerciale, finanele publice trebuind doar s asigure fonduri
necesare pentru corecta funcionare a instituiilor publice;
cea modern corespunde unei epoci n care statul a nceput i s-a
afirmat cu o tot mai evident influen n toate procesele sociale i
economice ale comunitii; fiind inaugurat odat cu evenimentele
7

premergtoare primei conflagraii mondiale, implicarea statului s-a

amplificat i s-a diversificat permanent, iar n prezent depete
covritor preocuparea consacrat prin raporturile de procurarealocare resurse financiare n interes public.
Ca observaie2 de importan major, i care ine cont i de evoluiile
actuale legate de integrare i de tranziie, trebuie semnalat o percepie
aparte i cuprinztoare asupra relaiilor financiare de acest gen. Cu alte
cuvinte, n perioada contemporan, finanele publice nu mai sunt
percepute ca forme ale bogiei unui stat, deturnate din circuitul economic
real, la dispoziia statului , ci sunt considerate doar fonduri publice
care se gestioneaz prin intermediul administraiei publice, n vederea
satisfacerii nevoilor publice.
n viaa social-economic aciunile prin care statul se implic se
desfoar prin complexe structuri i ierarhii, care ordoneaz n dublu
sens variatele raporturi de constituire i administrare a resurselor
financiare publice:
1. cnd aceste resurse se formeaz ca venituri publice, prin
preluarea unei anumite pri din veniturile agenilor economici, i
2. cnd aceste resurse finaneaz cheltuielile publice, menite s
realizeze multiplele scopuri urmrite prin politicile sectoriale
guvernamentale.
Detalierea conceptului de finane publice prilejuiete totodat
detaarea sa fa de utilitile generale ale banilor, astfel:
- reprezint un transfer de produs intern brut de la agenii economici
ctre bugetul statului;
- transferul nu comport un echivalent direct i imediat, ci este un
transfer de putere de cumprare, pentru c plata impozitelor i a
taxelor nu le confer pltitorilor drepturi concrete, speciale sau
imediate;
- autoritatea public beneficiar a acestor pli, dar i responsabil
cu administrarea lor ca resurse financiare publice, nu are obliga ia
de a acorda contraprestaii punctuale pltitorilor de taxe i impozite.
n acelai timp, sumele de bani gestionate de ctre stat ca finane
publice sunt cu caracter reversibil, n sensul c revin ntregii populaii sub
forma implementrii multiplelor atribuii ale statului. n general ns, aceste
fonduri se caracterizeaz prin nerambursabilitate i concur la formarea
bugetului de stat, de unde se efectueaz diferite alocri de ordin economic
i social. Dei finane, fac excepie de la specificul de nerambursabilitate
garaniile depuse de administratorii de bani, precum i subscrierile la
mprumuturile de stat.

1.2. FUNDAMENTUL ECONOMIC AL FINANELOR

PUBLICE
Statul i realizeaz multiplele sale sarcini prin mobilizare de resurse
i prin alocare de cheltuieli. Cu alte cuvinte, reparti ia sarcinilor publice de
la stat se concretizeaz n obligaia fiscal stabilit n mod specific pentru
o ar i o anume etap istoric; tot astfel, i cheltuirea resurselor are loc
8

n manier specific, potrivit cu o anume ierarhizare a prioritilor de

politic general.
Aadar, mobilizarea, repartizarea i utilizarea banului public este un
proces amplu i complex care antreneaz n aciune urmtorii factori:
o pe de o parte, statul, ca autoritate public i subiect privilegiat n
acest raport de drept, cruia i se transfer, odat cu o parte din
avuia naional, i o parte din puterea de cumprare a agenilor
economici i a populaiei, n baza unui complex cadru de prelevare
difereniat;
o pe de alt parte, societatea, ca ansamblu de ageni economici dar
i indivizi luai separat, crora se re-transfer aceste fonduri prin
variatele forme de exercitare a atribuiilor statului.
Transferurile de putere de cumprare3 i redistribuirea de venituri i
avere mijlocite de finane nu sunt un scop n sine, ci un mijloc prin care se
urmrete: ocuparea ct mai deplin a forei de munc, reciclarea
disponibilitilor bneti temporare din economie, combaterea fenomenelor
inflaioniste, evitarea ndatorrii peste msur a rii fa de strintate,
asigurarea echilibrului financiar i a celui monetar, realizarea - n ultim
instan, a echilibrului general, economic.
Dei circumscrise relaiilor bneti n general, finanele publice
vizeaz, n accepiunea analizei de fa, numai acele relaii bazate pe
principiul prelevrii fr contraprestaie la fondurile bneti ale statului i
pe principiul alocrii cu titlu nerambursabil a acestor fonduri ctre diveri
beneficiari.
ndeplinirea cumulativ a urmtoarelor condiii realizeaz focalizarea
sensului de finane publice n contextul de relaii bneti n general:
a) transferul de valoare n form bneasc dintre cei doi factori
antrenai n valorificarea fondurilor publice s semnifice simultan i un
transfer de putere de cumprare de pild, actele de vnzare-cumprare
a unor bunuri, sau plata salariilor ori a altor forme remuneratorii au o
expresie bneasc, dar, ntruct nu indic i transfer al puterii de
cumprare, nu pot fi categorisite ca relaii financiare din grupa finanelor
publice;
b) transferul de valoare nu implic un echivalent materializat n
contraprestaie direct, imediat sau individualizat - rezult c nici un
pltitor de impozite nu va putea pretinde de la stat o presta ie anume ca
echivalent al sumei prelevate, i nici alocaiile bugetare nu sunt
condiionate de vrsmintele celor care au constituit veniturile publice;
c) transferul de valoare i de putere de cumprare este, prin
excelen, cu caracter nerambursabil dei intr n categoria finanelor
publice, fac excepie de la acest caracter subscrierile la mprumuturile de
stat, precum i transferurile din fondurile publice n condi ii explicite de
rambursare, aa cum se efectueaz acestea ctre diferite persoane fizice
i juridice.
Structura relaiilor financiare aa cum sunt acestea abordate de
finanele publice include urmtoarele:
- relaiile financiare clasice, denumite i n sens restrns, ca punct
de nceput al finanelor publice, odat cu apariia i evoluia statului
i a funciilor sale tradiionale, pentru c reflect n modul cel mai
9

relevant transferul nerambursabil i fr echivalent de resurse

bneti aa cum sunt constituite fondurile bugetului de stat i cele
extrabugetare;
- relaiile financiare de credit, ca prim extensie a acestui transfer
de resurse financiare, ns cu titlu rambursabil i pe o perioad
determinat, aa cum opereaz n principal instituiile bancare;
- relaiile financiare de asigurare, o a doua extensie a
transferurilor, cu titlu obligatoriu sau facultativ i n schimbul unei
prestaii ulterioare pe care o condiioneaz un fenomen viitor,
posibil, dar aleatoriu; astfel se constituie fondurile de asigurare
pentru rspundere civil i pentru pensia suplimentar.
Extensia sensului clasic al finanelor publice marcheaz totodat
extensia i diversificarea sarcinilor statului fa de individ i colectivitate,
precum i a formulelor de implicare a statului ca autoritate public , n viaa
societii.

1.3. FINANELE PUBLICE TIIN I DISCIPLIN DE

STUDIU
Tratarea finanelor ca tiin i disciplin de studiu i are suportul pe
atentele i numeroasele analize i consideraii ale economitilor i
teoreticienilor precursori, concentrai asupra subtilitilor tuturor
fenomenelor de natur social, politic i economic. Aportul numeroilor
analiti i specialiti de-a lungul timpului const n concluzii i observaii
care au mbogit sistematic volumul de cunotine, prin generalizrile
valoroase i principiile viabile statuate. Astfel s-a desluit i s-a extins
raportul direct de cauzalitate ntre autoritatea public i finanele publice,
prin cunoaterea legitilor descoperite i valorificate ntre finane i bani,
prin definirea clar a categoriilor i structurilor acestora, pe baza studiilor
i metodelor specifice de abordare i cercetare.
Ca tiin4, finanele publice studiaz activitatea statului n
calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, aa numite financiare:
cheltuieli, taxe, impozite, mprumuturi, procedee monetare, buget etc.
Abordarea modern pentru aceast tiin combin abordarea
economic, potrivit creia economia financiar a statului ar fi cea mai
nalt form a comunitii economice obligatorii cu abordarea
sociologic
Obiectul preocuprilor focalizate de aceast tiin se poate desprinde
din dou concepii mari de tratare:
a) european, care susinea c studiaz regulile fundamentale,
organele i procedurile care permit colectivitilor publice
ndeplinirea tuturor atribuiilor cu ajutorul mijloacelor financiare, i
b) american, care consider c obiectul finanelor publice l
constituie faptele, principiile, tehnicile i efectele procurrii i
cheltuirii fondurilor bneti de ctre organele guvernamentale,
precum i ale administrrii datoriei publice.
Nota comun a ambelor concepii se afl n considerarea veniturilor i
a cheltuielilor publice drept componente eseniale ale finanelor publice, pe
de o parte iar pe de alt parte, intermedierea financiar ntre stat i
10

societate se desfoar n regim de drept public. Legtura de condiionare

direct, ntre stat i finanele publice are un caracter suprastructural, cu
consecine - de asemenea directe asupra tuturor celorlalte categorii de
raporturi din societate.
Sesiznd i aprofundnd impactul social i economic pe care l
determin fenomenele financiare asupra ntregului ambient, tiina
finanelor s-a ramificat n forma unor complexe instituii i instrumente
financiare, a inspirat reglementri i normative cu caracter financiar, iar
tehnicile i metodele specifice de lucru au fost asimilate, ncorporate n
mecanismul de conducere macroeconomic.
La rndul su, fresca social-economic n general a determinat, n
baza principiului de feed-back, o mbogire a tiinei finanelor, susinnd
teoretic o tot mai adnc intervenie a statului n rosturile sociale i
economice, pe calea impozitelor, taxelor, alocaiilor bugetare, alturi de
preuri i tarife, de credit i dobnzi, ca instrumente caracteristice
economiei de pia.
Ca obiect de studiu al tiinei economice numit finane publice l
reprezint urmtoarele:
- relaiile economice care se formeaz n procesul valorificrii
fondurilor financiare publice, aici intrnd constituirea, repartizarea i
utilizarea acestora de ctre toate instituiile de drept public;
- metodele de dimensionare, stabilire i ncasare a veniturilor publice,
precum i de angajare i efectuare a cheltuielilor publice, pentru i din
fonduri bugetare i extrabugetare;
- plasarea i rambursarea mprumuturilor de stat, precum i
administrarea datoriei publice;
- criteriile avute n vedere la fundamentarea op iunilor bugetare, ca i
prioritile respectate de planificarea i prognoza financiar aplicate de
autoritatea public;
- evaluarea eficienei economice i sociale n valorificarea fondurilor
publice, aa cum se desprinde aceasta prin raportarea la efortul financiar
efectuat.
Fondurile publice se formeaz n mod preponderent din prelevri cu
constrngere, fr contraprestaie i cu titlu nerambursabil din patrimoniul
tuturor pltitorilor. Aceste prelevri trebuie stabilite de o autoritate
competent i s mbrace o form juridic adecvat, care s le fac
opozabile tuturor membrilor societii. De aceea este i explicabil strnsa
conexiune ntre finane i dreptul administrativ, precum i ntre finane i
dreptul constituional.
Aadar, ca ramur a dreptului public, finanele publice studiaz
regulile i operaiunile privitoare la banul public, de unde i dubla
abordare, economic i juridic, a acestei discipline.
Finanele publice se afl ns n strns legtur i cu politica.
Justificarea const n aceea c, partidele aflate la putere sau n
competiia pentru putere, i includ n propriile programe de guvernmnt
coordonatele politicii financiare a statului. Datorit folosirii instrumentelor
financiare de ctre autoritatea public se intervine nu doar n domeniul
economic, ci i n cel social politic, fapt ce explic prerile acelor
11

specialiti care consider finanele o tiin mai mult politic dect una
economic.
Aceste raporturi strnse cu dreptul public i tiinele politice, dar i cu
economia politic, cu managementul i economia de ramur, definesc
tiina finanelor ca o tiin de grani, datorit similitudinilor sau doar
interferenelor cu multe discipline ce studiaz chestiuni economice, sociale
i politice: finanele firmelor, moned i credit, asigurri interne i
internaionale, relaii valutar financiare internaionale, asigurri sociale,
sistem fiscal, etc.
Din oricare perspectiv a disciplinelor cu care nu doar se nvecineaz,
ci se i ntreptrunde, cercetarea de ordin financiar respect i parcurge
toate fazele consacrate ale oricrui studiu tiinific.
Specificul observaiilor, analiza corelaiilor i valorificarea de
perspectiv a informaiilor specifice pe care le ofer i manifest
influenele ramificate n toate domeniile vieii social-economice. Pentru
aceste motive, tiina finanelor publice fundamenteaz att eficiena
managementului guvernamental, ct i maturitatea funciei bidimensionale
pe care o ndeplinete fiecare individ, i anume, funcia de alegtor i de
contribuabil n acelai timp.

TEM DE SEMINAR:
ELEMENTE DE ISTORIOGRAFIE I DOCTRIN
FINANCIAR
Locul actual al finanelor publice n viaa social-economic este
rezultatul firesc al extensiei permanente a finanelor clasice, tipice
liberalismului din capitalismul premonopolist al secolelor XVII XVIII, pn
la finanele moderne de astzi, ca stadiu care a debutat n secolul XIX i
se anun de durat n viitor.
Istoricul finanelor publice plaseaz nceputurile n aceeai epoc
de apariie i dezvoltare a sclavagismului, odat cu descompunerea
formaiunilor gentilice i nchegarea unor noi forme de autoritate i
constrngere.
Doctrina stabilete originile finanelor n nsi principiul de baz al
existenei umane, principiu potrivit cruia scopul este obinerea maximului
de randament cu un minim de efort. Activitatea public i are explicaia n
insuficiena efortului individual de a satisface anumite cerine cum ar fi:
aprarea n faa inamicului, organizarea i practicarea cultului, vntoarea
pentru procurarea hranei sau pentru motive expansioniste. Astfel s-a
conturat cu timpul o delimitare a: nevoilor private, cele strict limitate la
individ i posibil de acoperit prin iniiativa i efortul propriu i nevoile
publice, expresii ale unei colectiviti de interese i a cror acoperire
impunea iniiativa colectiv i sprijinul organizat, instituionalizat.
Statul apare astfel ca form superioar de organizare i conducere
a cooperrii interumane, nfptuit pentru a realiza nevoi i interese
publice i ordonat pe structuri complexe, ierarhizate central i local.
Finanele publice studiaz condiiile de funcionare a sectorului
public, din perspectiva veniturilor i a cheltuielilor impuse i efectuate ca
suport al atribuiilor statului.
12

Omniprezena statului n viaa economic i social de azi, talia

sectorului public care a cunoscut o spectaculoas extensie mai ales n
ultimele decenii se poate msura prin volumul cheltuielilor publice n
produsul intern brut, care a crescut de peste patru ori, n condi iile triplrii
produsul intern brut, aa cum s-a realizat n principalele state membre
OCDE. n prezent statul furnizeaz prestaii n variate domenii, efectueaz
achiziii pentru o multitudine de scopuri i intervine prin prghii specifice
financiare i de reglementare, n corectarea deficienelor inerente ale
pieei.
Fr a efectua o demarcaie tranant a fazelor de evoluie,
istoriografia asociat finanelor publice reine urmtoarele etape mari:
a) Perioada liberal (capitalismul premonopolist).
Teoreticienii contemporani acestei perioade susineau supremaia
iniiativei private n activitatea economic, iar intervenia statului trebuia s
fie, pe ct posibil, neutr.
Aceast teorie a fost lansat i dezvoltat de Francois Quesnay,
Adam Smith, Jean Baptiste Say care conturau ca rol al statului doar pe
acela de a asigura cadrul pentru votarea i respectarea legilor i pentru
aciunea indivizilor, conform clasicului principiu laissez faire, laissez
passer, le monde va de lui mme...
Intervenia statului era limitat la acele servicii care derivau din
funciile sale tradiionale (armat, administraie general, construcia i
ntreinerea lucrrilor publice, etc.) i care nu puteau fi ndeplinite din
iniiativ privat.
Cteva din principiile care s-au impus n aceast perioad au fost:
- limitarea cheltuielilor publice: socotite ca un ru necesar, acestea
trebuiau s-i pstreze limitele numai pentru a susine acele servicii care
nu puteau fi asigurate de ntreprinztorii particulari; de aceea, orice
depire a cheltuielilor pentru interese publice (armat, ordine intern,
etc.), era calificat ca risip;
- neutralitatea impozitului: singura destinaie a acestuia consta n a
asigura statului mijloace de finanare a cheltuielilor sale, astfel nct
cheltuielile cu caracter economic sau social erau complet excluse;
- respectarea echilibrului bugetar anual: conform acestui principiu se
excludea orice idee de excedent sau deficit, socotite agravante pentru
mediul de dezvoltare a iniiativei private; astfel: deficitul, rezultat din
defectuoasa administrare a cheltuielilor, putea fi acoperit prin crea ie de
moned, care ns ar fi generat inflaie; prin mprumut, ar fi generat
bancruta statului din dificultatea de a stinge mprumutul i de a achita
dobnda, fr a mai meniona reportarea datoriilor n perspectiv istoric
asupra generaiilor viitoare; excedentul, putea rezulta dintr-o defectuoas
tezaurizare de bunuri n detrimentul iniiativei private care, cu mai mult
raionalitate, altfel ar fi putut beneficia de excesul de prelev ri;
- limitarea mprumutului la circumstane excepionale: deriv din
principiul anterior i confirm ideea de a se recurge la mprumuturi numai
n situaiile de for major, cnd statul necesit rapid suplimentarea
resurselor sale financiare i nu se poate adopta o soluie alternativ.

13

Perceptele, recomandrile formulate n aceast perioad, chiar dac

nu ndeplinesc condiiile unei analize riguroase i complete, denot
supremaia legilor pieei i rolul strict tradiional al statului.
b) Perioada intervenionist (capitalismul monopolist)
Evenimentele sociale, care s-au succedat ctre sfritul secolului XIX
i care au culminat cu prima conflagraie mondial, au avut, i n plan
financiar, o reflectare, constnd n amplificarea rolului statului, ca urmare a
consecinelor rzboiului i, ndeosebi, a crizei din 1929 1933, ca epoc
de nceput a tezelor lui J. M. Keynes.
Urmrile celei de-a doua conflagraii au nsemnat o i mai accentuat
evoluie n concepia despre rolul statului, cu influenele de rigoare n
planul finanelor publice.
Cheltuielile publice ating 30% din avuia produs, statul implicndu-se
din plin n finanarea unor ramuri economice i sociale, cu mult peste
graniele socotite ca tradiionale n atribuiile sale. Astfel, pe lng armat
i industrie militar, statul intervine deliberat n domeniul economic i
social, prin fapte mai mult ca prin doctrin, cu intenia explicit de a corija
deficienele create de jocul liber al mecanismelor pieei. Aciunile statului
i au cu att mai mult justificarea, cu ct consecinele de ordin social
declanau perturbri grave n fizionomia social.
Principalele principii care s-au impus n aceast perioad au vizat:
- creterea cheltuielilor cu solid caracter economic i social, fapt ce
semnific o extensie a atributelor tradiionale ale statului;
- amplificarea i diversificarea fiscalitii, tradus printr-o varietate
de prelevri la dispoziia statului pentru susinerea unui ct mai
complex volum de activiti;
- expansiunea deliberat a deficitelor bugetare, principiu situat la
antipod fa de ideile precursorilor, i implementat mai ales n
scopul relansrii economiei n depresiune, pe seama creterii
cheltuielilor guvernamentale.
Abdicarea de la principiile financiare clasice semnific amplificarea
sistematic a rolului tot mai activ al statului n plan economic i social.
c) Perioada contemporan
Creterea continu a implicrii statului a avut ca fundament teoretic
transpunerea n politica guvernamental a tezelor i teoriilor Keynesiste,
concretizate n msurile de cretere a cererii globale; totodat, statul a fost
impus ca rspunztor activ n redistribuirea veniturilor, fapt concretizat n
crearea i consolidarea mecanismelor de stat n asigurri i protecie
social, menite s netezeasc decalajele i s absoarb dezechilibrele
provocate de criz.
Implicarea tot mai activ a statului n tot mai variate domenii din
viaa social-economic a determinat i o completare a coninutului i
naturii finanelor publice, potrivit ipostazelor de agent economic,
redistribuitor, providen, bunstare etc. O form extrem a dirijismului
statal a reprezentat-o epoca partidului unic-stat, ca sistem de comand
hipercentralizat, prin care statul a preluat integral la dispozi ia sa toate
categoriile de resurse ale societii, cu anihilarea oricrei iniiative private.
Evenimentele ultimului deceniu i jumtate au determinat noi
mutaii i sub toate aspectele, generate de propagarea interdependen elor
14

i necesitatea de coordonare a politicilor guvernamentale, pe fondul

fenomenelor integraioniste i ale globalizrii.

Lista adnotrilor:
1

aguna D. D., Tratat de drept financiar i fiscal, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, pag. 90.
Chiric L., Alexandru B., Finane publice, contabilitate bugetar i de trezorerie, vol. I, Ed.
Economica, Bucureti, 2002, pag. 18
3
aguna D. D. Op. cit, pag. 21
4
aguna D. D. Op. cit, pag. 15 - 16

TEMA II
PRINCIPALELE FUNCII ALE FINANELOR PUBLICE
n afara caracterului istoric, trebuie avut n vedere i caracterul
obiectiv al finanelor publice, n sensul c aceast categorie de relaii
social-economice funcioneaz independent de voina sau decizia
individual, dar pentru sarcini i obiective direct legate de interesul general
al societii.
Finanele publice opereaz ca mediatori ntre autoritatea public i
ceteni, prin funciile pe care acestea le exercit, ca manifestare direct i
comensurabil a coninutului i finalitii lor n procesul de reproducie
social.
Dou motive explic aciunea celor dou funcii:
1) necesitatea constituirii unor fonduri financiare pe surse diferen iate
de provenien, pentru finanarea unor cheltuieli alocate pe destinaii,
conform prioritilor selectate la un moment dat de managementul
guvernamental; aceasta susine funcia de repartiie;
2) necesitatea exercitrii unui control riguros asupra randamentului
social i economic al ambelor operaiuni, control exercitat de ctre stat, n
numele i pentru ntreaga naiune; aceasta susine funcia de control.
Ambele funcii opereaz concomitent i se intercondiioneaz.
Cuvinte cheie

funcia de repartiie
constituire i repartizare
instrumente financiare
instrumente bancare
prghii economico-financiare
fond de acumulare (dezvoltare)
fond de consum
funcia de control
15

Cuprins:
2.1. Funcia de repartiie
2.2. Funcia de control
Abordri teoretice privind intervenionismul statal

2.1. FUNCIA DE REPARTIIE

Susinnd amploarea intervenionismului statal din perioada
contemporan, teoriile moderne ale finanelor publice opereaz o
nuanare a rolului pe care l are autoritatea public n satisfacerea
cerinelor sociale. De pild, o concuren imperfect, dublat de risc,
incertitudine sau de informaii incomplete, amplific imperfeciunile pieei i
necesit corecii n alocarea resurselor, astfel impunndu-se, rolul alocativ
al guvernului. Repartizarea veniturilor i a bunstrii se realizeaz de pe
premize care, n mod logic i legic, genereaz inechiti, chiar
dezechilibre, fcnd oportun manifestarea rolului distributiv al guvernului.
ntreaga activitate social-economic se desfoar dup reguli i norme
impuse prin rolul de reglator al guvernului, iar coordonarea politicilor
sectoriale cu msurile de politic macroeconomic are loc prin exercitarea
rolului stabilizator al guvernului.
Oricare din aceste roluri sunt atribuii care se exercit de ctre
autoritatea public prin administraia central i local i const n
vnzarea de bunuri i prestarea de servicii, a cror utilitate este acoperirea
multiplelor cerine sociale.
Economia public1 cuprinde fluxuri de venituri repartizate n cadrul
procesului de distribuire a veniturilor din economia real stabilite prin
decizie public i n urma redistribuirii veniturilor publice pe
destinaii.
Tot mai variatele bunuri i servicii pe care statul este obligat s le
ofere potrivit normelor moderne de funcionare ale unui stat democratic
implic o laborioas activitate de colectare i, ulterior - sau chiar
concomitent, de dirijare a resurselor financiare publice. Aceast activitate
genereaz fluxuri financiare complexe, al cror coninut economic este
pertinent n toate fazele ciclului economic, n sensul c include producia,
circulaia schimbul, consumul.
Repartiia este faza cu cea mai manifest form de exercitare a unor
fenomene financiare cu impact covritor asupra tuturor sectoarelor vieii
social-economice.
Dei comport dou faze separate cu o anumit ordonare,
constituirea de resurse financiare publice i repartizarea acestora pe
destinaii trebuie subliniat ntreptrunderea, intercondiionarea lor.

16

se
realizeaz cu participarea difereniat a tuturor subiecilor economici:
firme cu activiti lucrative indiferent de forma de proprietate asupra
capitalului social i de forma juridic de organizare, instituii publice i
unitile subordonate, populaia, persoane juridice i fizice rezidente n
strintate, dar care obin venituri n ara avut n vedere.
Ponderea resurselor financiare care constituie banul public provine
din produsul intern brut dintr-o perioad determinat, secondat ntr-o
oarecare msur de prelurile din avuia naional i diferite transferuri
primite din strintate. Concret, nomenclatorul surselor de alimentare a
fondurilor publice include impozitele i taxele, contribuiile obligatorii la
asigurrile sociale i la diverse fonduri speciale, amenzi, penaliti,
redevene din concesiuni i nchirieri, mprumuturi de pe piaa intern sau
extern de capital, donaii i alte sume cu titlu incidental i nerambursabil
etc.
n funcie de criterii specifice care se bazeaz pe o anumit capacitate
de plat, subiecii economici provin din toate sectoarele sociale, inclusiv
din rndurile populaiei. Prin urmare, resursele financiare publice se
constituie prin distribuirea i redistribuirea produsului intern brut, ca
proces unitar care antreneaz statul, pe de o parte, i diferitele
persoane fizice i juridice pe de alt parte.

2.1.1.Constituirea

resurselor

financiare

publice

2.1.2. Repartizarea resurselor financiare publice este

precedat n mod firesc de o evaluare i ordonare a nevoilor colective din

perioada considerat, ierarhizate la rndul lor dup prioritile acelei
perioade. Este un truism afirmaia c cererea de bunuri i servicii colective
se afl ntr-o fireasc evoluie, n timp ce oferta lor este ndeobte limitat
la un plafon determinat de resurse de finan are.
Faza de selectare a destinaiilor pe care s le urmeze resursele
disponibile genereaz fluxuri financiare de forma cheltuielilor publice cu
diferite obiective: educaie i nvmnt, sntate i cultur, asisten i
protecie social, construcii de locuine sociale, aprare naional i
ordine public, administraie i relaii internaionale, aciuni cu caracter
economic i altele.
De remarcat este modul diferit de alocare a resurselor financiare n
rile capitaliste dezvoltate, n care se acord prioritate domeniilor socialculturale, fa de rile n dezvoltare unde, o nsemnat pondere din
aceste resurse, are ca destinaie susinerea economiei, sau a ordinii
publice, i abia apoi acoperirea cerinelor social-culturale.
Finalitile concrete ale cheltuielilor publice includ pl i pentru salariile
angajailor i a diferitelor drepturi de personal, achiziii de materiale i
servicii, subvenii i transferuri pentru diferite categorii de persoane fizice
i juridice, investiii i fonduri de rezerv etc.
Legat de redistribuirea veniturilor, dou direcii mari sunt respectate
n astfel de demers:
a)
repartiia sau distribuirea primar a veniturilor, care vizeaz
persoanele cu un aport comensurabil i direct productiv n munc i
capital, iar acest aport este i unitate de msur, i
17

b)
redistribuirea veniturilor, care vizeaz persoane ce nu au avut
un astfel de aport; este vorba de omeri, bolnavi, pensionari etc., precum
i de persoane cu venituri primare reduse, astfel nct devine necesar
sprijinirea financiar din partea statului.
Ponderea semnificativ a autorilor de reper din literatura de
specialitate consider c suportul statului pentru categoriile aflate la sau
sub pragul de pauperitate i are explicaia n concepiile Keynesiste.
Potrivit acestei doctrine, antrenarea persoanelor defavorizate n reparti ia
veniturilor stimuleaz consumul i cererea global, mrirea gradului de
ocupare i, n final, impulsioneaz toate activitile economice.
Distribuirea i redistribuirea produsului brut ocazionate de repartizarea
resurselor financiare publice reprezint rezultatul unor relaii care, ntocmai
ca anterior, antreneaz statul i diferitele categorii de persoane fizice i
juridice.
Att ca volum, ct i ca provenien i direcii de alocare, resursele
financiare la dispoziia statului se afl ntr-o continu i fireasc modificare
sub aciunea conjugat a numeroi factori legai de mrimea produsului
intern brut, de raportul ntre acumulare i consum, de prioritile avute n
vedere de ctre managementul guvernamental privind stabilirea i
realizarea obiectivelor de politic general i sectorial.
Funcia de repartiie a finanelor are o dubl manifestare, att pe plan
intern, ct i pe plan internaional, de real importan n contextul actual
de vertiginoas propagare a interdependenelor. Ca forme concrete, aici
intr n discuie mai multe operaii de procurare a unor resurse financiare
din exterior pentru completarea disponibilitilor interne, cum ar fi: creditele
contractate pe piaa financiar internaional, sumele primite ca ajutoare,
donaii sau alte titulaturi pe baz de nerambursabilitate, diverse redevene,
chirii, dobnzi sau comisioane ncasate de stat pentru valorificarea n
strintate a bunurilor sale.
Totodat, adic n paralel cu aceste fluxuri financiare de intrare,
repartiia se efectueaz i pentru susinerea unor fluxuri financiare de
ieire, aa cum ar fi: plata cotizaiilor i contribuiilor statului respectiv
pentru participarea la diferite organisme interna ionale, acordarea de
ajutoare externe la solicitarea altor guverne sau organiza ii
guvernamentale din alte ri, sprijin financiar nerambursabil pentru
anihilarea efectelor negative ale unor calamit i naturale etc.
Distribuirea i redistribuirea de resurse financiare la nivel internaional
se desfoar n baza prevederilor stabilite i acceptate prin acorduri i
tratate bi i multilaterale, ce conin clauze explicite privitoare la cote,
echivalent, scaden sau nerambursabilitate, dup caz.

2.1.3 Instrumentarul repartiiei prin finanele publice

genereaz i influeneaz fluxurile financiare care compun i susin

economia public, n baza complexelor raporturi economico-sociale
dezvoltate n interiorul unei ri i pe plan internaional. Economia public2
sau economia alocrilor are ca obiectiv satisfacerea nevoilor publice
prin proceduri de prelevare i alocare de resurse financiare, fiind
situat n afara forelor pieei, iar alegerea mijloacelor i procedurilor de
18

obinere a resurselor de alocare a acestora se realizeaz n mod

autoritar prin puterea de decizie a autoritii publice (s.n.).
Aadar, imperativul constituirii de resurse financiare la dispozi ia
statului opereaz n toate rile, indiferent de gradul lor de dezvoltare
economic sau de regim politic, fapt care explic i demonstreaz
caracterul obiectiv al finanelor publice.
Procesul de redistribuire i alocare a acestor fonduri depinde ns de
percepia particular a decidenilor de politic general, de interesele
grupurilor sociale reprezentate de partidul sau coali ia de partide, aflate la
guvernare, argumente care indic i susin caracterul subiectiv al
finanelor publice.
Caracterul dual al finanelor publice transpare din distincia
instrumentarului folosit pentru a mobiliza i a dirija resursele financiare
publice, funcie de durat i condiii de restituire sau nu.
Instrumentele financiare se folosesc n cazurile de repartiie
definitiv i cu schimbarea titularului dreptului de proprietate asupra
fondurilor mobilizate sau/i alocate; aici intr prelevrile i alocrile
nerambursabile din categoria impozitelor, taxelor, contribu iilor la
asigurrile sociale i fondurile speciale, precum i alocaiile, bursele,
pensiile, indemnizaiile de omaj etc, adic instrumente cu regim
obligatoriu de prelevare i alocare definitiv.
Instrumentele bancare se folosesc pentru a mobiliza i a dirija
resurse financiare pe o durat limitat, determinat, cu obligaia sau
aranjamentul de rambursare i fr a schimba titularul dreptului de
proprietate asupra lor; aici intr sumele cu care se opereaz n conturile
curente ale agenilor economici, depozitele bancare ale persoanelor fizice
i/sau juridice, creditele, ratele scadente i comisioanele aferente acestor
operaiuni, dobnzile i orice alte sume dislocate cu caracter facultativ i
temporar.
Literatura de specialitate atribuie acestui complex instrumentar
calitatea de prghii economico-financiare 3, ntruct influeneaz pozitiv
anumite laturi ale activitii economice n diverse faze ale procesului
reproduciei sociale.
Ele sunt instrumentele cu ajutorul crora statul acioneaz
pentru stimularea interesului economic al unei colectivitii
determinate (ramur sau subramur economic, grup socio-profesional,
zon geografic etc.) sau al membrilor acesteia luai n mod individual
(productori, consumatori, salariai, locuitori ai unei anumite zone
geografice etc.) pentru realizarea unui anumit obiectiv, dar i pentru
sancionarea material a acestora (membrii respectivei colectiviti
obs. ns.), n cazul nerespectrii unor obligaii legale sau
contractuale.

19

2.1.4. Repartiia produsului intern brut exprim, n sintez,

succesiunea fazelor de distribuire i redistribuire a resurselor financiare

publice i, totodat, exprim coordonatele majore de stabilire i aplicare a
politicilor guvernamentale.
Principala divizare a produsului intern brut separ fondul de
acumulare (dezvoltare) de fondul de consum.
Alocrile pe seama fondului de acumulare (sau dezvoltare), sunt
orientate pentru finanarea investiiilor, constituirea stocurilor i a fondului
de asigurare necesar ntregii economii, adic pentru sprijinirea
potenialului de reluare a procesului de reproducie social n toate
sectoarele economiei.
Cu sumele constituite i alocate din fondul de consum se asigur n
fapt acoperirea tuturor trebuinelor social-economice ale cetenilor
unei ri. Impactul dimensiunilor i utilitii finale pentru acest fond devine
mai evident prin divizarea sa dup semnificaia social sau individual a
consumului. Astfel:
fondul de consum social este stabilit centralizat pentru acoperirea
sarcinilor tradiionale ale autoritii publice care in de: administraie,
aprare naional i ordine public, activiti de ordin social, cultural i
educativ etc.; ntrebuinarea acestui fond nu are la baz aportul
individual al cetenilor la constituirea sa, ci prioritile sectoriale avute
n vedere la un moment dat de ctre decidenii de politic
macroeconomic;
fondul de consum individual reprezint cea mai important i mai
relevant parte a ntregului consum, fiind repartizat direct ntre
membrii societii, ca remunerare i stimulare a efortului individual al
fiecruia.
Problema cardinal a politicii i strategiei managementului
guvernamental const n determinarea i realizarea unui raport optim 4ntre
acumulare (dezvoltare) i consum, ca premis fundamental a unei
judicioase administrri a resurselor i a unei viabile evoluii n perspectiv.

2.2. FUNCIA DE CONTROL

ntruct fondurile de resurse financiare publice constituite la dispozi ia
statului aparin ntregii naiuni, funcia de control este justificat i
necesar, astfel punndu-se n lumin randamentul, i eficiena procesului
final de valorificare a resurselor.
Fondurile de resurse financiare reprezint o considerabil parte din
produsul intern brut obinut la nivelul ntregii naiuni, iar apartenena
fondurilor publice la dispoziia ntregii societi ndreptete statul, ca
mandatar al acesteia, s acioneze prin toate mijloacele pentru
conservarea patrimoniului public. Corecta administrare a banilor i a
tuturor valorilor publice nsemn evitarea, combaterea risipei i fraudei,
evitarea alocrilor inoportune, sau ineficiente, precum i recuperarea i
sancionarea n situaii de prejudiciere a avutului public.
Funcia de control a finanelor publice urmrete legalitatea,
necesitatea, oportunitatea i eficiena cu care instituiile publice i
20

agenii economici cu capital de stat utilizeaz n concret resursele

bneti de care dispun, fie proprii sau mprumutate5.
Pentru aceste raiuni majore, controlul financiar i dezvolt o serie de
funcii6 cumulativ importante n atingerea unor obiective specifice:
a) funcia de evaluare const n estimarea unei situaii la un moment
dat, ca apreciere exact i concret a realitii, iar sugestiile pe care le
implic sunt menite s completeze rezultatele i s elimine cauzele
perturbatoare;
b) funcia preventiv se manifest prin control anticipat destinat s
evite i s prentmpine tendinele care ar necesita decizii corective; din
aceast perspectiv se urmrete nu doar legalitatea, ci i oportunitatea,
necesitatea i economicitatea actelor i operaiilor;
c) funcia de documentare asigur cunoaterea cantitativ i calitativ
a problematicii pe care o implic actul conducerii;
d) funcia pedagogic semnific latura formativ a controlului aa cum
se degaj din popularizarea i generalizarea experienei pozitive sau din
sancionarea nuanat a disfunciilor i abaterilor constatate.
Totodat, legalitatea, oportunitatea, eficiena, economicitatea i
realismul sunt condiii cumulativ necesare pentru fundamentarea i
credibilitatea oricrui act ce ine de controlul administrrii banului public, al
patrimoniului public i privat al statului.
Ampla sfer de manifestare a controlului financiar cuprinde toate
domeniile vieii sociale care in de sectorul public, motiv pentru care
mbrac forme diferite, se realizeaz de ctre organe cu abiliti i
mputerniciri diferite i, ca atare, folosete instrumente diferite de
exercitare.
Fiecare domeniu de activitate trebuie considerat dintr-o perspectiv
tridimensional, prin referire simultan la:
a) sarcinile specifice care-i revin spre soluionare ntr-o perioad
determinat de timp;
b) efortul financiar al statului, necesitat de desfurarea activitii
respective, care efort se exprim n bani;
c) utilitatea activitii, dup efectele acesteia msurabile i posibil de
a fi exprimate n bani.
Controlul financiar reprezint forma concret a funciei de control a
finanelor publice, prin permanenta evaluare a raportului efort efect cu
privire la eficiena cu care se utilizeaz resursele constituite pe seama
banului public.

2.2.1. Forme curente de control financiar. Dup modul de

realizare a actelor economico-sociale i financiare, i avnd n vedere
momentul efecturii sale, pot fi menionate urmtoarele forme de
control financiar:
Control financiar preventiv (anticipat) este cea mai important
form, premergtoare tuturor actelor i operaiunilor economico-financiare
i este exercitat de ctre conductorul compartimentului financiarcontabil sau prin nsrcinaii acestuia; scopul acestui tip de control este
prentmpinarea cheltuielilor neeconomicoase i a imobilizrilor de fonduri
21

bneti; sfera sa de cuprindere include ncheierea i executarea

contractelor economice, plile de salarii i a drepturilor asimilate,
constituirea fondurilor prevzute de lege, cererile de credite, lucrrile de
investiii, casarea i declasarea bunurilor, etc.
Controlul operativ curent (concomitent) se desfoar n acelai
timp cu derularea operaiunilor care necesit mijloace materiale i bneti;
se exercit inopinat i direct asupra compartimentelor din imediata
subordine i este deopotriv atributul organelor de conducere i al
organelor cu sarcini n domeniul contabilitate sau financiar; sfera de
cuprindere o reprezint toate actele i faptele ce in de disciplina
economic financiar n general.
Controlul postoperativ (ulterior) se exercit dup nfptuirea actelor
i operaiunilor economice, financiare i sociale, i, din acest motiv, se
poate exercita cu minuiozitate, fr a stnjeni activitatea curent a unitii
controlate; este temeinic i are o puternic latur profilactic, ntruct
servete ca baz de decizii viitoare n activitate i contribuie la mobilizarea
de noi resurse, dar i la sancionarea abaterilor i risipei din gestionarea
fondurilor i resurselor existente.
O alt grupare, difereniaz controlul financiar intern i controlul
financiar preventiv.
a) Controlul financiar intern are urmtoarele obiective generale:
- ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor instituiilor publice,
conform misiunii lor de baz i respectnd regularitatea, eficacitatea,
economicitatea i eficiena ntregii activiti;
- protejarea fondurilor publice contra actelor i faptelor care
genereaz pierderi, risip, imobilizri inoportune, fraude ori abuzuri.
Ca autoritate a administraiei centrale de specialitate, Ministerul
Finanelor Publice acioneaz n numele statului i are responsabiliti de
prim rang cu privire la:
- elaborarea i implementarea politicilor financiare;
- ndrumarea i coordonarea metodologic n domeniu;
- supravegherea bunei gestionri a fondurilor publice i a corectei
administrri a patrimoniului public.
n structura fiecrei instituii publice funcioneaz auditul intern,
organizat ca un compartiment independent i specializat cu un control
specific. Competenele sale cuprind actele i activitile instituiei n care
opereaz, precum i din instituiile subordonate, dar privesc i utilizarea de
ctre teri (oricare ar fi regimul juridic al acestora) a fondurilor publice
gestionate, primite de la instituia public respectiv prin finanare, sau de
la o alt subordonat a acesteia.
n nelesul Legii finanelor publice, n categoria instituiilor publice
intr: Parlamentul, Preedinia Romniei, Guvernul, ministerele, organele
de specialitate ale administraiei centrale i locale de stat, diferite autoriti
publice, autoritatea judectoreasc, precum i orice alte instituii de stat
avnd subordonare central sau local i indiferent de modul de finanare
a activitii lor.
b) Controlul financiar preventiv poate fi de forma controlului
financiar propriu i, respectiv delegat, cnd este nfptuit de controlorii
delegai ai Ministerului Finanelor Publice.
22

Obiectivele acestui gen de control privesc proiectele unei variet i de

operaiuni referitoare la:
- angajamentele legale i bugetare;
- deschiderea i repartizarea creditelor bugetare;
- modificrile intervenite la repartizarea pe trimestre i pe
subdiviziuni a clasificaiei bugetare a creditelor aprobate sau/i
virate;
- plile efectuate pe seama ncasrilor din fonduri publice;
- vnzarea, gajarea, concesionarea i nchirierea de bunuri din
domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale;
- concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul public al
statului i al unitilor administrativ teritoriale;
- alte variate operaiuni stabilite prin ordin al ministrului finanelor
publice.
Controlul financiar preventiv propriu se certific prin viza cu aceast
meniune, ca atribut al conductorului compartimentului financiar-contabil,
n spe contabilul ef. Funcie de volumul i complexitatea activitii din
instituia public i cu aprobarea expres a ordonatorului de credite, pot fi
mputernicite cu exercitarea acestui gen de control i alt/alte persoane, n
condiii i limite precis formulate i menionate.
Ministerul Finanelor Publice organizeaz controlul financiar propriu
pentru proiectele acelor operaiuni legate de bugetul trezoreriei statului,
dinamica datoriei publice i altele.
Controlul financiar preventiv delegat se certific prin viza cu aceast
meniune, care se acord numai dup ce exist viza prealabil de control
financiar preventiv propriu. Este un control specific pe care l exercit
Ministerul de Finane prin mijlocirea unor controlori delegai, care sunt
numii pentru fiecare instituie public n care se exercit funcia de
ordonator principal de credite al bugetului de stat sau al bugetului oric rui
(alt) fond special. Numrul controlorilor delegai variaz n funcie de
volumul i complexitatea activitilor din respectiva instituie public. n
principal, obiectivele acestora sunt operaiunile derulate prin bugetul
trezoreriei statului, cele privind datoria public i altele.
Exist i alte forme de control: prin sondaj, parial/total, ncruciat, etc.
n mod necesar controlul financiar trebuie s vizeze n primul rnd
repartiia, ntruct n aceast faz trebuie s fie temeinic nfptuite
prevederile legate de proveniena i destinaia resurselor financiare, titlul
cu care acestea se mobilizeaz i, respectiv se dirijeaz, corecta
distribuire i redistribuire a fondurilor ctre diversele sectoare din
activitatea social i economic etc. Rezult c, prin specificul obiectivelor
propuse i asumate, controlul financiar se extinde asupra tuturor
etapelor de desfurare a procesului de reproducie social, de la
producie i pn la consum.

2.2.2 Competene instituionale n controlul financiar.

Sistemul democraiei reprezentative se caracterizeaz, ntre altele, printr-o

ierarhizare a tipurilor de control financiar i, n consecin, a organelor i
instituiilor nsrcinate cu acesta. Astfel, distincia ntre controlul politic,
23

jurisdicional i administrativ determin ordonarea ca atare a instituiilor

specializate din autoritatea legislativ, administrativ sau executiv etc.
1. Parlamentul exercit un control politic odat cu dezbaterea i
aprobarea, precum i execuia bugetului naional, dar i la examinarea i
votarea legislaiei financiare; Parlamentul activeaz prin comisia sa de
finane, buget, bnci, audiaz rapoartele ministrului de finane i ale
primului ministru, dar exercit controlul i prin interpelarea minitrilor.
Preedintele exercit control ntr-o anumit msur, n momentul
examinrii i promulgrii legilor.
2. Curtea de conturi, exercit controlul jurisdicional, ca organ
suprem i de jurisdicie n materie, pe lng Parlamentul Romniei, fiind o
instituie cu funcii independente; n strict conformitate cu prevederile
Constituiei, aceasta decide autonom asupra propriului program de control.
Curtea de Conturi deine toate prerogativele de a cunoate modul de
utilizare a banilor publici, acioneaz cu iniiere din oficiu, numai
Parlamentul putnd sista controlul n cazul depirii competenelor; de
asemenea, are acces nengrdit la orice persoan fizic sau juridic
controlat. La nivelul judeelor, Curtea de Conturi i exercit funciile prin
camerele judeene de conturi.
3. Guvernul - exercit controlul administrativ, la examinarea i
nsuirea proiectelor de legi cu caracter financiar, cu ocazia discut rii
proiectului de buget public pentru anul viitor, i odat cu discutarea i
analizarea conturilor generale anuale de execu ie a bugetului de stat, a
bugetului de asigurri sociale sau a bugetelor locale pentru anul expirat. n
cadrul Guvernului exist o ierarhizare a responsabilitilor de control astfel:
Primul ministru, prin Departamentul de Control Economico
Financiar, asigur controlul financiar preventiv asupra eficienei i
legalitii cheltuielilor din bugetul de stat a organelor centrale, prefecturilor
i Municipiului Bucureti, verific executarea Bugetului Public Naional i a
balanei de pli externe, verific legalitatea bilanurilor contabile ale
organelor centrale ale administraiei de stat, prezentnd lunar Primului
Ministru concluziile i rapoartele din controalele sale.
Toate cheltuielile bugetare se fac numai cu viza de control preventiv a
mputernicitului Departamentului de Control Economico Financiar al
Primului Ministru.
Ministerul Finanelor, prin Direcia General a Controlului
Financiar de Stat, prin Direciile Judeene i a Municipiului Bucureti, prin
organe anume abilitate din ministere, regii autonome i societi pe aciuni
cu capital majoritar de stat, instituii publice, bnci i comisii de cenzori.
Scopul este de a verifica periodic integritatea i corecta folosire a
fondurilor publice, de a analiza respectarea legisla iei financiare; n
numele statului, se verific respectarea reglementrilor financiare i a
obligaiilor agenilor economici fa de Bugetul Public Naional, se previn i
se combat fraudele, contraveniile i infraciunile din domeniul vamal, fiscal
i de preuri, dispunnd msuri i sanciuni corespunztoare.
De reinut:
- organele de control financiar de stat au dreptul s cear, i
conducerile instituiilor publice i ale agenilor economici au
obligaia s pun la dispoziie toate informaiile i datele referitoare
24

la control, iar nerespectarea acestor obligaii se sancioneaz dup

caz;
- pe durata efecturii acestui control agenii economici au dreptul s
fie asistai de consilieri, experi i contabili autorizai;
- decizia asupra eventualelor contestaii este emis de Ministrul
Finanelor i este executorie, dar poate fi atacat n 30 de zile de
la luarea la cunotin, la instanele judectoreti competente.
Garda Financiar este corpul narmat, nencazarmat i militarizat
de control financiar specializat al statului, cu toate prerogativele necesare
activitii de poliie economic i funcioneaz n cadrul Ministerului
Finanelor; Garda Financiar are competene de control operativ i
inopinat, n principal legate de mpiedicarea evaziunii fiscale; n acest
scop, poate efectua descinderi i percheziii fr ordin special, n orice
faz a operaiunilor economico-financiare i are dreptul de a confisca
eventuale corpuri delicte i de a stabili sanciuni, conform legii, pentru
abaterile i fraudele constatate, precum i de a folosi armamentul din
dotare. Personalul controlor este obligat la consemnarea scris a
constatrilor sale i la o atitudine civic demn i n afara oricror
suspiciuni.
Garda Financiar este comandat de un Comisar General, a crui
activitate se afl sub strict coordonare de ctre un secretar sau
subsecretar de stat din Ministerul Finanelor.
Membrii Grzii Financiare sunt funcionari publici i, la angajare,
depun un jurmnt fidel, solemn pentru aplicarea i respectarea normelor
legale.
Comisiile de cenzori exercit controlul financiar la societile
comerciale cu capital de stat i reprezint un organ ales de Adunarea
General a Acionarilor (cenzorii); raiunea de a activa a acestor comisii se
motiveaz prin faptul c, pe durata n care statul rmne acionar unic,
cenzorii reprezint Ministerul Finanelor. Mandatul de trei ani i-l exercit
personal, legislaia prevznd cadrul de alegere, precum i compatibiliti
i condiii de decdere pentru cenzori.
Banca Naional a Romniei este banca central a statului romn
i organ unic de emisiune monetar. Aceasta stabilete i conduce politica
monetar i de credit n cadrul politicii economice i financiare a statului i
pentru meninerea stabilitii monedei naionale. De asemenea, ine
evidenele contului general al trezoreriei statului i, n condiii expres
prevzute de lege, poate acorda mprumuturi administra iei centrale,
pentru acoperirea decalajului temporar ntre venituri i cheltuieli. Mai
rspunde i de elaborarea balanei de pli externe i a balanei
angajamentelor i creanelor externe; ca atare, stabilete i conduce
politica valutar a rii, totodat - i prin mediatizarea valorilor cursului de
schimb a monedei naionale.
Casa de Economii i Consemnaiuni CEC este o banc cu
capital de stat, specializat n relaiile cu populaia; n aceast postur
primete spre pstrare disponibilitile bneti temporare ale acesteia i se
implic n practicarea creditelor publice prin achiziionarea bonurilor de
tezaur i a altor titluri emise de ctre stat.
25

 ASTRA este o societate de asigurri cu capital de stat care

desfoar activiti statutare de asigurare-reasigurare.
Ministerele i alte organe ale administraiei publice centrale
funcioneaz n domeniul financiar prin compartimentele specializate,
ncepnd cu elaborarea propriului buget i pn la ample msuri
complexe de asigurare a integritii patrimoniului public i de respectare a
disciplinei financiare.
Consiliile locale sunt organe ale administraiei publice locale care
implementeaz autonomia local; ca atribuii, acestea reprezint
autoritatea legislativ la nivel local, n ceea ce privete aprobarea anual a
bugetului comunitii, a contului de ncheiere a exerciiului bugetar i a
mprumuturilor contractate de executivul local; de asemenea, mai aprob
i utilizarea rezervelor bugetare i virrile de credite.
Primarul asigur n general executarea deciziilor Consiliului local,
iar privitor la finanele publice, acesta pregtete proiectul bugetului local
i l depune mpreun cu contul de ncheiere a exerciiului bugetar;
periodic elaboreaz i prezint raportri legate de starea financiar i
economic a localitii.
Aadar, funcia de control urmrete modul de implementare a
Hotrrilor Guvernului i are menirea de a apra integritatea proprietii
publice, depistnd din timp cheltuielile neraionale de resurse bneti i
materiale din patrimoniul public.
Prin faptul c urmrete realizarea indicatorilor cantitativi i calitativi
din programele de producie i financiare, asigur, totodat, i echilibrarea
ramurilor economiei naionale, precum i a diferitelor zone administrativteritoriale.
Controlul urmrete ntrirea disciplinei economico financiare i, de
aceea, are menirea nu doar s consemneze realitile, abaterile, ci i s
indice msurile i/sau sanciunile pentru lichidarea sau pentru
prentmpinarea deficienelor constatate.
Managementul macroeconomic se axeaz ntr-o pondere majoritar
pe problemele financiare, iar programele economice i controlul traducerii
n via a deciziilor financiare constituie domenii de interes n materie de
finane publice. La soluionarea problemelor financiare ca aspecte ale
gestionrii patrimoniului public particip o multitudine de organe, stabilite
i abilitate prin sistemul democraiei reprezentative. Aici se includ organele
puterii centrale i locale. precum i numeroase instituii financiare
specializate.
Preceptele-cadru ale oricrui stat de drept impun respectarea
riguroas a separaiei puterilor n stat n toate domeniile de activitate, cu
att mai evident n cel financiar.

TEM DE SEMINAR:
ABORDRI TEORETICE PRIVIND INTERVENIONISMUL
STATAL
n viaa economic i social, statul i manifest implicarea prin:
numeroasele prestaii acordate colectivitii n scopul asigurrii unor
26

necesiti de interes general (securitate, aprare, asigurri de boal i de

vrst, educaie, transporturi, cercetare, energie, comunicaii, protecia
mediului natural etc), dar i prin msuri reglementare i financiare
pentru nlturarea variatelor disfuncii i deficiene provocate de
imperfeciunile pieei.
Ca tiin economic de sine stttoare, economia public sau, mai
focalizat, n interesul prezentei analize tiina finanelor publice s-a
individualizat ctre sfritul secolului al XIX-lea, odat cu amploarea
spectaculoas a interveniei statului n viaa social-economic i, nu mai
puin important, n legtur direct cu dezvoltarea tuturor (celorlalte) tiine
economice.
Pe baza achiziiilor din variate tiine economice colaterale, economia
public sau finanele publice abordeaz ntr-un mod specific probleme de
mediu, energie i resurse naturale, educaie i economie subteran, dar i
subtilitile formrii opiunilor publice.
O prim premis n abordarea acestei tiine lmurete natura
procesului de decizie. Mai nti, sectorul public, sau ceea ce poart
titulatura generic de stat este constituit din ansamblul organizaiilor n
care, indiferent de regimul politic din acea ar, preleveaz modul politic
sau colectiv de decizie. Aici intr:
1. administraiile publice, constituite ca guverne naionale sau
regionale ori locale;
2. organismele de securitate social, fie servicii ale administraiei,
fie independente, ele sunt direct supuse controlului puterii politice i sunt
nsrcinate cu organizarea tuturor sistemelor de pensii, asigur ri de
sntate, accidente, omaj etc.
Normele contabilitii naionale i principalele statistici i raportri
privind sectorul public definesc aceste organiza ii ca ntreprinderi publice.
Dar, analiza economic a scopului pentru care funcioneaz aceste
ntreprinderi, statueaz o alt separare a lor, n ntreprinderi de drept
public i, respectiv, de drept privat, chiar dac statul poate exercita un
control asupra lor n baza participrii sale financiare.
De pild, sunt asimilabile ntreprinderilor private adic fac obiectul
reglementrilor de drept privat acele firme care produc i vnd bunuri i
servicii n baza principiilor comerciale care au ca scop prioritar realizarea
unui profit, ntocmai ca la orice alt societate privat.
n afara acestora, n economie opereaz ntreprinderi productoare de
bunuri i servicii cu caracter colectiv, n principal finanate de stat (prin
participaii, credite ori subvenii), iar apartenena lor explicit la sectorul
public se concretizeaz prin aceea c, n detrimentul rentabilitii i a
profitului, funcionarea lor soluioneaz o anumit redistribuire a
resurselor, o armonizare a dezvoltrii regionale sau norme specifice de
mediu i de calitate.
Trebuie semnalat fenomenul larg rspndit n secolul XX al constituirii
i dezvoltrii de organizaii private fr scop lucrativ, care produc bunuri i
servicii de interes colectiv, funcionnd pe o baz voluntar.
Aici se includ organizaiile non-guvernamentale, asociaiile caritabile,
religioase sau diferite organisme sociale i profesionale de protecie i
27

informare etc. pentru care este superflu delimitarea apartenenei la

sectorul public ori la sectorul privat.
Dar nsi reglementrile multiple, cu care statul constrnge ramurile
economice s-i coordoneze activitatea potrivit obiectivelor de politic
general relativizeaz orice eventual demarcaie ntre public i privat.
Revenind la modul de adoptare a deciziilor, sectorul public se
delimiteaz de sectorul privat prin caracterul centralizat respectiv,
descentralizat de formulare.
De pild, n cadrul pieei, firmele acioneaz i decid descentralizat, n
mod independent unele fa de celelalte i apar cu variate decizii
individuale, care se coordoneaz totui dup tatonri i confruntri
repetate, exprimate ntr-un pre de echilibru.
La polul opus, n sectorul public modul de decizie este un proces,
centralizat i depinde covritor de regimul politic (fapt foarte pregnant n
situaia regimurilor autoritare, spre deosebire de regimurile democratice).
Cu toate acestea, politicile publice fac i ele obiectul unei cereri i
a unei oferte, chiar dac sunt bazate pe o constrngere aparent .
Cererea de politici publice eman de la ceteni, formulat individual
(prin reprezentani, greve, manifestaii) sau colectiv (prin organisme de
genul partidelor, sindicatelor sau altor grupuri de presiune).
Bogia informaiei depinde direct de costul aciunii politice, adic de
uurina cu care cetenii se pot exprima politic. Ca atare, n cadrul
dictaturilor informaia este foarte srac, iar pe msura lrgirii posibilitilor
de exprimare oferite de democraie, informaia se mbogete i se
propag mai rapid.
Oferta de politici publice eman de la executiv, legislativ i de la
administraie n general: aceste structuri concep i iniiaz politicile, n
intenia de a acoperi ct mai bine cererea. Realitatea demonstreaz c
oamenii politici sunt predispui la variate compromisuri pentru a-i atrage
electorat i, ntocmai ca orice funcionar, se mobilizeaz pentru sporirea
propriilor avantaje i n slujba propriilor interese.
La fel ca i n cadrul pieei, i n legtur cu politicile publice situaia
tinde ctre un echilibru.
ntreaga economie public analizeaz i vizeaz rolul i
comportamentul statului, mai precis a instituiilor i slujitorilor si,
politicienii i funcionarii; totodat, studiaz i evalueaz impactul statului,
cu toate ramificaiile sale, asupra economiei naionale, asupra bunstrii
cetenilor i asupra mediului extern.
Concret, cercetarea n economia public (sau n sfera de interes a
finanelor publice) examineaz originea, forma i efectele sociale i
economice ale urmtoarelor activiti publice:
- prestaiile sectorului public, ca servicii n interes colectiv chiar
dac nu ntotdeauna sunt produse/livrate de stat;
- interveniile financiare i reglementare, cu care se corecteaz
imperfeciunile pieei, se stabilizeaz mediul economic i/sau se
armonizeaz (re)distribuirea bunstrii;
- finanarea aciunilor statului, realizat prin fiscalitate n principal, i
prin mprumut i tarifare n subsidiar;
28

- repartiia responsabilitilor i a surselor de finanare ntre

diferitele niveluri administrative i organisme parastatale.
Subliniind importana opiunilor politice ca laitmotiv al teoriilor moderne
n materie de finane publice nu facem dect s reiterm importana
studierii acestui domeniu pentru oricare cetean, ntruct acesta
ndeplinete constant dou funcii: de alegtor i de contribuabil.
Material sintetizat din Profiroiu A., Economia sectorului public, Ed.
Economic, Bucureti, (colecia de administraie public), 2001, pag. 1418.
Lista adnotrilor:
1

Corduneanu C., Sistemul fiscal n tiina finanelor, Ed. Codecs, Bucureti, 1999, pag. 19-20
Corduneanu C., Op. cit., pag. 20
3
Vcrel I. i colectiv, Finane publice, Ed. Didactic i Pedagogic, Ed. a IV-a, Bucureti, 2003,
pag. 83
4
Bistriceanu Gh., Ana Gh., Finane, manual Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1997, pag.
16-17
5
Condor I., Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economica, Bucureti, 1999, pag. 59
6
aguna D. D., Op. cit., pag. 329 - 332
2

TEMA III
STRUCTURA MECANISMULUI FINANCIAR
Locul unei ri prin participarea sa la diviziunea internaional a muncii
nu depinde numai de volumul resurselor de care dispune la un moment
dat, ci i de maniera n care resursele respective sunt atrase n circuitul
economic, de modul n care sunt organizate i conduse procesele
economice, adic de complexul mecanism de funcionare a economiei
naionale.
Pentru o bun utilizare i valorificare a disponibilitilor materiale,
umane i informaionale, fiecare ar are structuri proprii de ramur, de
firm, de organizare instituional, care se bazeaz pe reglementri tipice,
pentru evaluarea tuturor posibilitilor i a eforturilor, pentru dirijarea lor
ctre o finalitate profitabil ntregii societi. n acelai scop sunt stabilite i
instrumentele adecvate de supraveghere i control, cu ajutorul crora se
intervine pentru stimularea sau frnarea evoluiei unor ramuri, sectoare,
fenomene ori procese, urmrindu-se acele direcii ce asigur echilibrul
necesar n toate domeniile economice i sociale.
n consecin, buna funcionare a economiei unei ri e condiionat
de buna combinare a aciunii tuturor structurilor ce compun propriul
mecanism economic i n concordan cu dezideratele exprimate de
politica statului respectiv.
Cuvinte cheie
mecanism economic
mecanism financiar
29

fonduri de resurse financiare

sistem financiar-bancar/i de credit
sistem financiar-bancar public
sistem financiar-bancar privat

Cuprins:
3.1. Conceptul de mecanism financiar
3.2. Sistemul de relaii i resurse financiare
3.2.1. Sistemul financiar public
3.2.2. Sistemul financiar privat
Banca Naional a Romniei competenele bncii centrale

3.1. CONCEPTUL DE MECANISM FINANCIAR

Oricare ar fi deosebirile fireti ntre mecanismele economice, date fiind
nsi deosebirile dintre state, interesele economice sunt pe primul plan, i
se concentreaz permanent o atenie sporit asupra lor, generat de
contradicia dintre nevoia social n continu cretere , i caracterul
limitat al resurselor materiale i financiare de care dispune economia la un
moment dat. Depirea acestei contradicii necesit variate soluii
concretizate, pe baza analizei, n politici, legi sau decizii elaborate de
organele locale sau centrale, de firme sau de c tre administraia de stat.
Analiza i elaborarea acestor reglementri este un proces dinamic,
deoarece mecanismul economic, constituit ca un organism viu, necesit
receptivitate i ajustare continu fa de dinamica realitilor sociale i
economice din fiecare etap istoric.
Cu alte cuvinte, mecanismul economic trebuie s se caracterizeze
prin stabilitate relativ n temelia structurilor, dar i prin mobilitate i
dinamism n forma lor de manifestare.
Procesele economice pot, i trebuie, s se regleze la diverse
ealoane, din necesitatea stabilirii unei coresponden e ct mai depline
ntre cererea i oferta de bunuri i servicii, indiferent dac se realizeaz
prin jocul pieei concureniale, sau prin prevederile imperative ale unui plan
centralizat de stat. Expresie a cerinelor unor legi economice obiective,
mecanismul economic, reprezint totalitatea metodelor i
instrumentelor de conducere i reglare a economiei naionale, astfel
nct s-i asigure funcionalitatea normal, nentrerupt i eficient.
Mecanismul economic este chemat s ndeplineasc mai multe funcii,
cea de conducere ocupnd un loc aparte i revenindu-i statului pentru
multiplele sale ipostaze: autoritate public, administrator al resurselor
financiare publice, structur instituional cu atribuii de orientare a
dezvoltrii economico sociale, cu alte cuvinte coordonator al
managementului macroeconomic.
Tot statul este creatorul unui cadru instituional i juridic necesar
desfurrii ntregii viei economice, folosind o cuprinztoare gam de
instrumente i modaliti de influenare, dintre care ns numai unele au
caracter financiar i produc efecte financiare n consecin. Componentele
de natur financiar alctuiesc mecanismul financiar, ca structur
30

complex circumscris mecanismului economic. Mecanismul financiar

cuprinde:
prghiile utilizate de stat pentru influenarea activitilor economice;
metodele administrative de conducere folosite n domeniul
finanelor;
cadrul organizaional i instituional cu atribuii n domeniul
finanelor;
cadrul juridic general ce conine reglementri normative pentru
procesele i fenomenele financiare.
Rezult, aadar, c, dei este o verig a amplului mecanism
economic, mecanismul financiar reprezint o unitate organic a
urmtoarelor subcomponente:
- organizarea i conducerea economiei naionale;
- sistemul i aparatul financiar-bancar;
- formarea preurilor i a tarifelor;
- stimularea i rspunderea material;
- instituiile i organele cu atribuii financiar bancare;
- cadrul general legislativ de aplicare.
Mecanismul financiar ia natere pe baza unor anumite concepii
despre organizarea i derularea fluxurilor financiare la nivel micro i
macroeconomic, ntreaga sa construcie constnd n nsi formula
organizatoric i instituional n care se desfoar fluxurile financiare.
Menirea sa este de a favoriza activitatea ritmic a agenilor economici,
adic repartiia i circulaia continu a produsului social, elemente care, la
rndul lor, n baza unei viziuni tipic cibernetice, condi ioneaz buna
funcionare a nsi mecanismului financiar.
Cu alte cuvinte, mecanismul financiar reflect modul de aciune al
relaiilor financiare pentru constituirea i repartizarea fondurilor
financiare n economie, urmrind totodat i eficiena utilizrii lor la
toate nivelurile.

3.2. SISTEMUL DE RELAII I RESURSE FINANCIARE

Dezvoltarea economic i social a rii, precum i satisfacerea
cerinelor societii necesit constituirea i repartizarea de fonduri de
resurse financiare. Acestea sunt rezultatul unei multitudini de relaii de
intercondiionare aplicate prin metode i tehnici specifice de ordin fiscal,
bugetar, bancar, de asigurri, etc., care formeaz un sistem unitar.
Din aceast perspectiv, finanele publice pot fi privite i analizate
dup urmtoarele componente, fiecare cu o existen de sine stttoare,
ns antrenate n strnse raporturi de influen are reciproc:
a) sistem de relaii economice, exprimate n bani, prin care se exprim
transferuri de resurse financiare realizate n anumite condi ii;
b) sistem de fonduri de resurse financiare, constituite n economie la
anumite ealoane i orientate spre anumite direcii;
c) sistem de planuri financiare, dup care se organizeaz i se
coordoneaz ntregul set de relaii privind constituirea i distribuirea
fondurilor, precum i controlul proiectelor i realizrilor din respectivele
planuri financiare.
31

n acest punct al dezvoltrii este oportun analiza fondurilor de

resurse financiare. Practica i literatura de specialitate aplic o clasificare
multicriterial a fondurilor de resurse financiare, dup cum urmeaz:
A) Ealonul la care se constituie, difereniaz aceste fonduri n
urmtoarele nivele:
macroeconomic sau central, unde se grupeaz fondul bugetar al
administraiei de stat, al asigurrii i proteciei sociale sau / i,
fondurile de creditare.
mediu, care concentreaz fondurile bugetare ale tuturor unitilor
administrativ-teritoriale;
microeconomic, unde se nsumeaz fondurile proprii ale agenilor
economici, instituiilor i persoanelor fizice.
B) Destinaia urmat de aceste fonduri le separ n:
fonduri de nlocuire sau de amortizare, adic pentru a compensa
uzura fizic i moral a capitalului;
fonduri de dezvoltare, pentru crearea de noi obiective i uniti
economice sau pentru modernizarea celor existente;
fonduri de consum, ca parte distinct din fondurile bugetare, de
asigurri sociale, precum i din resursele populaiei;
fonduri de rezerv, care sunt destinate nfptuirii unor aciuni
neprevzute, noi sau pentru acoperirea unor eventuale riscuri;
fondurile de asigurare, ce se constituie la dispoziia societilor de
asigurri cu scopul acoperirii daunelor provocate de calamit i sau
accidente.
C) Forma de proprietate grupeaz fondurile ca fiind:
Proprietate de stat , n funcie de ipostazele statului ca titular al
dreptului de proprietate asupra acestor fonduri:
1. autoritate public, ntruct statul dispune de aceste fonduri i le
folosete pentru a acoperi cheltuielile cu administraia, ordinea
public, aprarea naional, crearea condiiilor social culturale,
meninerea relaiilor externe, etc., adic finaneaz toate
cheltuielile legate de funciile consacrate ale statului;
2. agent economic, cnd statul dispune de fondurile regiilor
autonome, companiilor naionale, precum i de cele ale firmelor cu
capital integral sau / i majoritar de stat;
3. asigurator, pentru fondurile de care statul dispune cu scopul de a
plti pensiile, indemnizaii diverse, ajutoarele de omaj, primele de
asigurri pentru bunuri i persoane, etc.;
4. bancher sau mprumuttor de fonduri de creditare din instituii
bancare de stat, din aciunile de privatizare ale unor ageni
economici de stat, precum i a fondurilor provenite din creditele
externe contractate de stat.
Proprietate mixt sau privat, coninnd fondurile proprii ale
agenilor economici particulari i ale populaiei;
Proprietate cooperatist, unde se includ fondurile cooperativelor
meteugreti, ale celor de consum i de credit, precum i ale
unitilor cooperatiste de asigurri sociale, unde mai este cazul.
D) Titlul cu care se constituie fondurile de resurse financiare le
deosebete n:
32

Prelevri cu titlu definitiv i nerambursabil, unde se includ toate

ncasrile cu caracter obligatoriu din categoria impozitelor, taxelor,
a contribuiilor de asigurri sociale, a primelor de asigurare, etc.;

Prelevri cu titlu temporar i rambursabil, n care se includ acele

reineri cu caracter facultativ din categoria depozitelor bancare i la
casele de economii, sau a subscrierilor la mprumuturile de stat.
E) Sub aspect juridic, fondurile de resurse financiare se pot constitui
i repartiza fie:

n baza actelor normative dac statul i folosete puterea de

constrngere i ncaseaz taxe, impozite, amenzi, etc., sau
efectueaz alocri pentru finanarea numeroaselor aciuni de ordin
social, economic i cultural;

n baza prevederilor contractuale dac fondurile rezult din

contracte explicite ntre diferite persoane fizice i / sau juridice
pentru: vnzare-cumprare, prestri servicii, concesionri i
construcii de locuine, mprumuturi pe piaa intern i extern etc.
Totalitatea fondurilor de resurse financiare alimenteaz att pli
cu titlu definitiv i nerambursabil cum sunt cele pentru nfptuirea
funciilor statului , ct i pli cu caracter temporar i rambursabil, din
care fac parte acordrile de credite.
ntre fondurile publice i fondurile private exist diferite fluxuri i
conexiuni, valorificarea fondurilor efectundu-se prin ac iunea unui
complex de instrumente financiare i de credit. Modalitile de folosire a
acestor instrumente depind de: finalitile politicilor macroeconomice ale
statului n fiecare etap determinat istoric, de formele de proprietate i
structura categoriilor sociale, de diversitatea cerinelor obteti, ca i de
maniera de satisfacere a acestora, de forma organizatoric a sistemului
social-economic.
Fondurile de resurse financiare reprezint rezultatul unei multitudini
de relaii a cror aciune se intercondiioneaz i formeaz, la rndul lor,
un sistem unitar, compus din subsisteme ca verigi intermediare, i care
poart denumirea de sistem financiar bancar sau sistem financiar i de
credit.
Aadar, sistemul de relaii i resurse financiare este un sistem
financiar i bancar, constituit din totalitatea relaiilor social-economice
bneti reglementate de stat i privite att unitar, ct i n
interdependen; prin mijlocirea lor se valorific fondurile necesare
nfptuirii funciilor fundamentale ale statului, precum i ndeplinirii
cerinelor cetenilor.
Sistemul financiar bancar, ca tot unitar i coerent de relaii
antreneaz toate instituiile i organele abilitate din domeniul financiar i
de credit: Ministerul Finanelor, organele financiare de la nivelul unitilor
administrativ-teritoriale, bncile i societile de asigurri, precum i toate
organele i instituiile nsrcinate cu controlul financiar.
Natura relaiilor i a fondurilor rezultate determin o departajare a
sistemului financiar - bancar n dou segmente: sistemul financiar - bancar
public i sistemul financiar - bancar privat.
ntre aceste dou segmente au loc fluxuri financiare n ambele sensuri
ca transferuri obligatorii sau facultative, rambursabile sau nerambursabile,

33

finalitatea lor fiind comun: exercitarea eficient a funciilor finanelor i, n

ultim instan, crearea de fonduri de resurse financiare.

3.2.1. SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC

Implicarea statului n procesele economice are loc direct sau indirect,
prin intermediul sectorului public, care difer ca mrime i pondere de la o
ar la alta, iar n aceeai ar, i modific structura i influena de la o
etap la alta.
Concret, statul i face perceput aciunea sa n activitatea economic
sub variate aspecte:
asigur cadrul juridic general n care se desfoar activitatea
social i economic;
asigur subvenii i faciliti pentru dezvoltare economic
armonioas;
ncaseaz impozitele i taxele de la contribuabili, persoane fizice
sau juridice;
asigur salariile angajailor din toate instituiile care implementeaz
funciile statului: aprare naional, ordine public, administraie,
nvmnt etc.;
acord toat gama de fonduri constituite i repartizate ca asigurare
sau protecie social, etc.
n economia naional a unor state ca Elveia, SUA, Japonia, Suedia,
Danemarca rolul statului este de proporii modeste.
Prin comparaie, Frana, Italia, Germania sau Marea Britanie sunt ri
n care ponderea statului este vdit mai mare n producia total.
Potrivit unor analize 1 pertinente inspirate de atenta studiere a realit ii,
mai multe argumente certific i, totodat, pledeaz pentru implicarea
limitat a statului n economie:
a) fiind rezultatul unui foarte fragil raport de interese, marja de
exigen i de aciune a acestui raport condiioneaz puterea i
influena implicrii statului;
b) economia este un ansamblu corelat de activiti desfurate de o
sumedenie de ageni economici; libertatea lor este sacr i
inviolabil, neputnd fi nici nclcat, nici evitat de ctre stat;
c) dei numeroase, organele autoritii publice sunt distribuite la
diverse ealoane, cu responsabiliti i competene bine
delimitate, i, numai n limitele autonomiei ce deriv de aici ele se
pot implica (din parte statului) n economie.
Aciunile complexe prin care statul intervine n viaa social
economic sunt foarte cuprinztoare, iar n structura lor, cea mai ampl
reprezentare o au resursele financiare publice, prin intermediul c rora
statul i exercit intervenia n dublu sens:
1. cnd se formeaz aceste resurse, prin preluarea unei pri,
mai mici, din veniturile agenilor economici, i
2. cnd sunt cheltuite n scopul realizrii obiectivelor urmrite
prin politicile guvernamentale.
Influena sectorului public se repercuteaz asupra dimensiunilor
cererii i ofertei de bunuri i servicii de pe pia, dar i sub aspectul
cadrului general instituional.
34

n Romnia antedecembrist proprietatea de stat deinea o pondere

de peste 95 98% n majoritatea ramurilor economice, ac iunea de
privatizare declanat dup Revoluie (avnd ca principal scop diminuarea
treptat a rolului statului de agent economic) a i nregistrat deja rezultate
notabile n acest sens.
Finanele firmelor de stat includ regiile autonome i toate
societile comerciale la care capitalul este total sau majoritar de stat;
acestea au obinut o larg autonomie funcional, n baza creia decid
asupra: volumului i structurii produciei i desfacerii, surselor de
aprovizionare cu materii prime, numrului de personal, direciilor de
investiii, destinaiilor profitului net i a tuturor disponibilitilor i a
fondurilor proprii i atrase.
Relaiile financiare existente la aceste uniti economice se manifest
prin fluxurile financiare ctre i dinspre stat, astfel:
1. n calitate de proprietar i consumator, statul achiziioneaz
nsemnate cantiti de produse, bunuri de consum i mijloace fixe,
productorii urmnd a-i adapta oferta de activitate n acord cu cererea
sectorului public, iar costurile individuale de producie trebuind s i le
alinieze n parametrii recunoscui i justificai de ctre acesta;
2. bugetul administraiei centrale de stat sau bugetele locale, precum
i fondul asigurrilor sociale pe care statul le gestioneaz n calitatea sa
de autoritate public, se alimenteaz cu preponderen din transferurile
unei pri din veniturile acestor uniti sub forma impozitelor, taxelor i a
altor prelevri, pentru fondurile financiare ale statului.
Tot n fondurile financiare publice se includ i sumele temporar
disponibile ale regiilor autonome i societilor comerciale de stat, sume
care, pstrate n conturile bancare, reprezint resurse de creditare a
economiei sau de finanare a diferitelor aciuni de interes public.
Bugetul administraiei centrale locale i de stat este
programul orientativ de dezvoltare macroeconomic, elaborat ntr-un
context instituional specializat. Datele i informaiile ce compun acest
amplu program-document urmresc o ct mai fidel corelare ntre
existentul factorilor de producie din economie i exigenele n continu
schimbare a pieei interne i externe.
Statul sprijin pe diferite ci, adesea valutar, ntreprinderile, instituiile
(i chiar membrii societii) n msura n care se impune adaptarea
realitii la solicitrile acestui program.
Sprijinul financiar pe care statul l acord pornete de la fondurile
publice de resurse financiare i se manifest sub variate forme i pentru
diferite obiective:
investiiile de anvergur naional din industriile strategice sunt
finanate prin alocaii bugetare directe spre: industria energetic,
extractiv, de armament, transporturi;
infrastructura i gsete sprijinul financiar de la buget, constnd n
finanarea reelelor de ci rutiere, navigabile fluvial sau aerian, poduri
i autostrzi, ca i dotarea i modernizarea porturilor i
aeroporturilor;
sprijinirea localitilor i zonelor expuse inundaiilor i alunecrilor de
teren;
35

alocarea de la buget de fonduri pentru desf urarea activitilor de

cercetare tiinific, prospectare geologic i protecie ecologic;
susinerea material, financiar a aciunilor de nvmnt, educaie,
culte i cultur;
asigurrile sociale i protecie acordat de stat printr-un cadru
instituionalizat, viznd, pe lng msurile financiare, i protejarea
persoanelor defavorizate sau complet lipsite de condi ii decente de
trai.
Constituit din bugetul administraiei centrale de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele locale, bugetul de stat reprezint un
puternic instrument de conducere a economiei de c tre autoritatea
public.
Bugetul de stat rezult ca punct nodal de intersecie a dou direcii
de fluxuri financiare:
- pe de o parte, veniturile adic toate sumele antrenate ctre buget
de la diversele categorii de contribuabili: impozite i taxe colectate de la
agenii economici, persoane fizice / juridice; venituri din exploatarea sau
valorificarea unor bunuri proprietate de stat, mprumuturi contractate de
stat pentru echilibrarea bugetului (n sensul stingerii deficitului) sau pentru
finanarea unor aciuni de interes naional etc. iar
- pe de alt parte, cheltuielile adic toate sumele orientate de la
buget sub forma a locaiilor, transferurilor, subveniilor, etc., care au ca
scop funcionarea tuturor instituiilor publice, a unitilor economice de stat,
a instituiilor de nvmnt public, educaie i cercetare i a celor
specializate i responsabile de ocrotirea sntii i asistena social,
practic toate direciile acestea reflect realizarea funciilor statului.
Deci, fluxurile financiare intersectate n fondul bugetar reprezint
transferurile succesive de putere de cumprare ntre persoanele fizice sau
juridice n calitatea lor dubl de contribuabili i beneficiari.
Acesta este motivul pentru care redistribuirile de fonduri prin
intermediul bugetului de stat l transform n componenta central a
sistemului financiar naional, fiind principalul plan financiar al statului care
ordoneaz i oglindete veniturile i cheltuielile autoritii publice.
Asigurrile sociale de stat reprezint o component aparte a
relaiilor financiare rezultate din valorificarea caracteristicii de ciclicitate a
produciei n economia de pia, aa cum se concretizeaz n succesiunea
perioadelor de recesiune i de redresare. Populaia oglindete fidel
momentele de labilitate economic prin gradul ridicat al omajului,
nregistrat cu valori mai mari n rndul tinerilor i femeilor.
n atari situaii autoritatea public are responsabilitatea unor soluii
viabile, a unor msuri specifice pentru atenuarea efectelor de criz :
- acordarea unor indemnizaii de omaj pentru o perioad
determinat de timp;
- organizarea unor forme de recalificare pentru persoanele
disponibilizate;
- faciliti fiscale instituite pentru acei ageni economici care
angajeaz personal din rndul omerilor;
- crearea de noi locuri de munc pe seama fondurilor publice prin
stimularea chiar cu credite prefereniale i/sau subvenionate a

36

acelor ntreprinztori dispui s absoarb for de munc

excedentar etc.
Pe lng situaiile de mai sus legate de criza locurilor de munc ntr-o
perioad de recesiune, n procesul de formare a fondurilor de asigur ri
sociale se creeaz i relaii economice de repartizare a acestor fonduri
pentru cazurile de pierdere temporar a capacitii de munc a membrilor
societii, sau pentru compensarea familiilor acelor lucrtori afectai de
diminuarea total sau temporar a capacitii de munc, pentru pensii de
munc i limit de vrst, de deces, de ntreinere etc.
Fondurile asigurrilor sociale de stat se constituie pe baza prelevrilor
anume instituite asupra veniturilor salariailor i angajailor de la toate
instituiile publice, precum i de la toate categoriile de persoane fizice /
juridice.
Asigurrile de bunuri, persoane i rspundere civil sunt
soluiile instituiilor de asigurri oferite cu scopul prevenirii prejudiciilor
provocate de calamiti naturale, accidente sau evenimente nefaste ce
survin n viaa omului, ori n destinul unei ntregi colectiviti. Acestea
intervin pentru acoperirea daunelor suferite de persoanele fizice sau
juridice cu care exist contract prealabil ncheiat, n virtutea obligaiei prin
lege, prin acordarea unei anumite indemniza ii sau despgubiri.
Contribuia periodic cu titlu de plat sau prim de asigurare este mai
mic dect despgubirea n sine i reprezint preul protejrii bunurilor sau
vieii pltitorului n cazul producerii evenimentului sau fenomenului
asigurat.
Aadar, prin intermediul instituiilor de asigurare, este reluat n mod
gratuit procesul de reproducie social ntrerupt la un moment dat, iar
costul acestei reluri apare ca relativ redus.
ntre realitile spectaculoase ale ultimului deceniu se afl i explozia
pieei de asigurri, cu numeroi operatori, aflai ntr-o continu competiie
i cu mereu noi i diversificate produse.
Creditul graviteaz n cadrul acestor relaii din perspectiva
jaloanelor fundamentale de politic bancar, aa cum parvin de la Banca
Central, precum i datorit practicilor determinate de creditul public.
Factorii de producie, ca volum i structur sunt elementele de influen
direct asupra produciei, repartiiei, schimbului i consumului care se
desfoar n economia naional.
Pentru lrgirea activitii unitilor aflate n funciune, pentru
dezvoltarea i modernizarea capacitilor existente, pentru ridicarea
nivelului profesional al angajailor, adic pentru acordarea cu exigenele n
continu schimbare ale pieei de bunuri i servicii; pentru toate acestea se
impune un efort financiar sporit, adesea peste posibilit ile capitalului
social al unitilor implicate.
Ele vor apela la credite din partea bncilor, care folosesc n acest
scop att fondurile proprii (capital i rezerve), ct i resursele temporar
disponibile ale instituiilor, ntreprinderilor, persoanelor fizice sau juridice
ce posed depozite bancare, conturi de disponibiliti, etc.
Bncile i mai pot procura resurse i de la fondurile publice (cum este
cazul ncasrilor din vnzarea locuinelor din fondul locativ de stat sau din
privatizarea unor obiective), ca i prin eventuale credite contractate de la
37

organisme financiare internaionale (vezi creditele BIRD, BERD) sau de la

alte bnci din strintate.
n prezent opereaz i bnci cu capital de stat, dar mediul bancar
romnesc a cunoscut o puternic dezvoltare bazat pe capitalul privat.
Aceste uniti dispun de fonduri proprii, n baza unei autonomii depline de
acordare a creditului, de toate formele (termen scurt, mediu sau lung),
analiznd, ca atare, dup criterii de eficien economic i social,
aciunile i obiectivele creditate, precum i recuperarea n termenele
stabilite a sumelor mprumutate.
Astfel, creditul bancar derulat prin constelaia de bnci care
funcioneaz n economie reprezint un mijloc nsemnat de intervenie n
viaa economico-social.
Pentru completarea resurselor financiare bugetare, statul apeleaz i
la creditul public, care const n mprumuturi contractate de stat fie pentru
obiective de investiii, fie pentru acoperirea unor deficite bugetare.
Actualele reglementri n materie ofer un cadru specific de abordare i
operare deopotriv administraiei centrale de stat, ct i unitilor
administrativ-teritoriale interesate n obinerea unui supliment de resurse
financiare.
Multitudinea de fonduri de resurse financiare create la nivel micro i
/sau macroeconomic acioneaz n interaciune, viznd, ca obiectiv
general, satisfacerea cerinelor sociale.
Fiecare din componentele anterior enumerate ale sistemului financiar
public are o anumit sfer de manifestare, potrivit unui coninut economic
specific, ns privite n ansamblu, acestea reprezint un sistem unitar de
relaii financiare, al cror principal obiectiv, mai mult sau mai puin realizat,
rmne meninerea echilibrului ntre resursele financiare pe de o parte ca
posibiliti, i cerinele materiale, monetare i valutare, pe de alt parte, ca
necesiti.

3.2.2. Sistemul financiar privat se constituie n paralel cu

sistemul financiar public din fondurile agenilor economici privai,
asigurrilor sociale, cooperativelor meteugreti i meteugari
autonomi, avocailor i altor profesii libere, preoii i cultele, creditele
bancare private i cooperatiste, fondurile caselor de ajutor reciproc,
societile private de asigurri i diferite asociaii profesionale de protecie
i informare.
n concluzie, ambele sisteme sunt n interdependen i pe msura
avansrii spre economia de pia, ponderile acestor sisteme vor suferi
modificri notabile, n sensul creterii contribuiei fondurilor private, adic a
rolului lor n susinerea reproduciei sociale.
TEM DE SEMINAR:
BANCA NAIONAL A ROMNIEI COMPETENELE
BNCII CENTRALE
n calitatea de banc central a statului, Banca Naional a Romniei
urmrete un obiectiv fundamental: asigurarea stabilitii monedei
naionale, pentru ca astfel s asigure stabilitatea preurilor. Totodat, ca
38

banc central i autoritate monetar, Banca Naional a Romniei

elaboreaz, aplic i rspunde de politicile monetar, valutar, de credit i
de pli, precum i de acea component a politicii generale a statului, care
se refer la autorizarea i supravegherea prudenial bancar.
Banca Naional a Romniei este unicul institut de emisiune i de
reglementare n domeniile monetar, de credit i valutar, iar din atribuiile
sale se cuvin menionate urmtoarele, ca reprezentative i eseniale:
- refinaneaz
societile
bancare,
asigur
lichiditi
i
supravegheaz activitatea tuturor bncilor, ncepnd cu normele de
autorizare pentru fiecare;
- n cadrul politicii economice i financiare a statului formuleaz i
conduce politica valutar, monetar i de credit, att pentru meninerea
stabilitii monedei naionale, ct i pentru reprezentarea Romniei n
negocieri pentru probleme de pli i operaiuni cu alte bnci centrale i
instituii internaionale;
- cu mputernicirea statului, particip la organizaii internaionale cu
caracter financiar, bancar i monetar, avnd astfel dreptul de a solicita
documentele i informaiile necesare exercitrii prerogativelor sale.
- este unica unitate de emisiune pentru bancnote i monede
metalice, dup un program autonom de gestionare a numerarului n ar;
- n cadrul politicii monetare i de credit, Banca Naional a
Romniei efectueaz operaiuni cu societile bancare i instituiile de
credit astfel: sconteaz i resconteaz efectele lor de comer i bonurile de
cas, acord credite bncilor i instituiilor de credit, efectueaz
compensri i decontri ntre societile bancare, deschide conturi curente
pentru plile i ncasrile acestora;
- avnd n vedere situaia pieei, Banca Naional a Romniei poate
s sconteze, s dobndeasc, s ia n gaj sau s vnd creane asupra
statului i tuturor societilor n vederea realizrii politicii monetare;
- acioneaz ca mprumuttor de ultim instan pentru societile
bancare aflate n dificultate de plat;
- ine contul curent al trezoreriei statului, acionnd ca agent al
statului pentru emisiunea de nscrisuri de stat, vnzarea i rscumprarea
acestora, creditarea de la buget pentru acoperirea decalajului temporar
dintre venituri i cheltuieli, precum i pentru efectuarea de operaiuni cu
aur i valut.
- referitor la politica valutar, Banca Naional a Romniei o
formuleaz, o conduce i o i ndeplinete, efectund totodat - i
controlul valutar, de asemenea rspunde de emiterea reglementrilor
privitoare la operaiunile cu aur i valut menite s protejeze moneda
naional, stabilete i public cursul de schimb, supravegheaz
activitatea persoanelor juridice autorizate s tranzacioneze valut dup
anumite plafoane la activele n aur i valut;
- acioneaz n nume propriu sau n numele statului cnd ncheie
acorduri de clearing i pli, putnd ncheia orice alte acorduri cu acelai
scop cu alte bnci centrale sau instituii din exterior.
Banca Naional a Romniei i poate constitui rezerve internaionale
constnd n aur, active externe la bnci externe sau active de rezerv
recunoscute pe plan internaional, are dreptul de a cumpra de la Fondul
39

Monetar Internaional active de rezerv internaionale i s dein DST la

dispoziia statului, precum i titluri de orice fel, pltibile n valut; este
autorizat s efectueze tranzacii cu lingouri de aur i metale preioase, cu
valute i titluri diferite, acionnd ca agent corespondent pentru institu iile
financiare interguvernamentale, bnci centrale, autoriti monetare, etc.
Resursele Bncii Naionale a Romniei sunt alctuite din capitalul
propriu aparinnd integral statului; rezervele sale se constituie din profitul
prevzut n bilan dup acoperirea integral a cheltuielilor
Profitul su brut se distribuie n proporie de 20 % spre fondul de
rezerv al bncii destinat s acopere eventualele pierderi; aceast cot se
reduce la 10% cnd activele din fondul de rezerv devin egale cu capitalul
bncii, sau la 5% cnd activele fondului de rezerv devin dublul capitalului
bncii.
Diferena de profit rmas dup plata impozitului i formarea fondului
de rezerv se distribuie conform deciziilor Consiliului de Administraie.
Conducerea Bncii Naionale a Romniei este asigurat de ctre
Consiliul de Administraie, din care fac parte: Guvernatorul, un primviceguvernator, 2 viceguvernatori i 5 membri, iar gestiunea zilnic este
ncredinat guvernatorului.
Guvernatorul prezint anual Parlamentului darea de seam privind
situaia monetar i a creditului.
Consiliul de Administraie numete o comisie de cenzori format din 5
membri, din care unul este preedinte, i ntocmete raportul asupra
bilanului i a contului de profit i pierderi.
n exercitarea atribuiilor sale de autorizare i supraveghere n
sistemul bancar, Banca Naional poate avea n teritoriu sucursale, filiale
i agenii.

Lista adnotrilor:
1

aguna D. D., Op. cit., pag. 87-88

40

TEMA IV
PRINCIPII, COORDONATE I DETERMINANI
DE POLITIC FINANCIAR
Mecanismul economic i financiar-bancar impune responsabiliti
sporite n adoptarea i executarea deciziilor specifice, concretizate n
responsabiliti anume atribuite i ierarhizate, nct s asigure o corect
raportare a necesarului la posibil.
Ca obiectiv constant al oricrei formule de management
guvernamental, armonizarea variatelor necesiti ale societii cu
posibilitile reale i poteniale oferite de resurse se asigur prin politici
sectoriale n plan economic cu obiective precise i prioriti ordonate,
funcie de politica financiar a statului.
Continua cretere a intervenionismului statal n viaa socialeconomic a rii confer acestei laturi de politic guvernamental un rol
cheie n cadrul politicii generale, precum i prin raportare la celelalte
aciuni i msuri ntreprinse de stat.
Cuvinte cheie
decizie financiar
decizie strategic
decizie tactic
politic financiar
strategie
tactic
program de guvernare
angajament economico-social
Cuprins:
4.1. Decizia financiar - definiie, condiii i tipologie
4.2. Conceptul de politic financiar
4.3. Repere de politici guvernamentale n tranziie
Provocri i evoluii n politicile tranziiei romneti

4.1. DECIZIA FINANCIAR - DEFINIIE, CONDIII I

TIPOLOGIE
Componente ale mecanismului economic i financiar bancar,
instrumentele financiare i instrumentele bancare reprezint expresia
valoric generalizat a relaiilor economice conform crora are loc
repartizarea i utilizarea produsului intern brut, n scopul dezvoltrii
plenare a societii i al satisfacerii tuturor cerinelor materiale i spirituale
ale cetenilor. Acestea mijlocesc intervenia statului n toate sectoarele
activitii economiei i exprim laturi ale finanelor publice.
41

n prezent, n Romnia instrumentele financiar-bancare includ: profitul

i impozitul pe profit; toate impozitele i taxele; mprumuturile de stat;
subveniile i alocaiile bugetare; cheltuielile bugetare; primele de
asigurare; contribuiile la asigurrile sociale; creditul, dobnda i toate
normele, metodologiile i planurile cu caracter financiar etc.
Instrumentele financiar bancare se folosesc n condi ii economice la
nivel micro i macro, viznd toate fazele reproduciei sociale, de la
producie pn la schimb i consum, ndeplinind deopotriv funcii
caracteristice finanelor i creditului, dar i o funcie general, care const
n convergena dintre conducerea central i local a autoritii publice.
Semnificaia i rolul instrumentelor financiar - bancare se manifest
prin aceea c:
sunt orientate s acioneze n interdependen, pentru cuplarea
optim a resurselor i rezultatelor;
stimuleaz interesul pentru reproducia social a tuturor
categoriilor de ageni economici, dar i:
sancioneaz deraierile de la normele legale i contractuale.
Aadar, mecanismul financiar bancar funcioneaz pe un eafodaj
de instrumente financiar bancare ndeplinind urmtoarele funcii:
a) dimensionarea necesarului de resurse;
b) reglarea organismului economic prin semnalizarea, controlul,
stimularea i sancionarea actelor i faptelor;
c) dimensionarea eficienei cu care s-au utilizat resursele materiale,
financiare i umane.
Selectarea contient a soluiei optime n mai multe variante posibile,
n baza funcionrii normale a sistemului informaional, semnific
adaptarea i aplicarea deciziei financiare.
Componenta bneasc a activitilor economice stabilete cu
prioritate acest gen de decizii naintea celorlalte decizii de ordin economic.
Ca definiie, decizia financiar reprezint hotrrea luat de
organul de conducere micro i macroeconomic, n msur s
mbine motivarea tiinific cu cunoaterea realitilor financiare,
pentru o optim utilizare a resurselor, pentru realizarea programului
economic i a bugetului.
Ca act fundamental al conducerii, decizia financiar trebuie s
ndeplineasc urmtoarele condiii, i numai nfptuirea lor cumulativ i
asigur viabilitatea i eficiena:
s fie temeinic fundamentat tiinific;
s fie adoptat la nivelul ierarhic corespunztor;
s fie coordonat cu celelalte decizii, aparinnd celorlalte
sectoare;
s fie adoptat n timp util;
s fie formulat clar, precis i concis.
Concret, aceste condiii se realizeaz prin folosirea unui eficient
sistem informaional i o cuprinztoare documentare tiinific i practic,
numai astfel fiind posibil selectarea celei mai bune soluii, care s asigure
executarea programului economic i a bugetului, ca program financiar.
Ca tipologie, decizia financiar poate fi:
42

a) de orientare general, cnd vizeaz conducerea de perspectiv a

economiei, adic repartizarea i destinaia resurselor curente;
b) dup orizontul de timp, caz n care se poate ntlni decizie
financiar:
- operaional aparine conducerilor de ageni economici, viznd
n final creterea ratei rentabilitii i scderea costurilor;
- pe termen lung afecteaz dezvoltarea de perspectiv reflectat
n principalii indicatori financiari i economici i planuri financiare
pe mai muli ani;
- pe termen mediu vizeaz o problematic similar, dar pe o
perioad mai redus (civa ani).
c) normativ, cnd privete cele mai multe domenii de activitate cu
influen hotrtoare la toate treptele de conducere, con innd, n fapt,
norme i normative obligatorii pentru implementarea i a celorlalte decizii,
de pild cele legate de credite, taxe sau dobnzi, pre uri.
n legtur cu perioada de timp pentru care se elaboreaz, politica
financiar se bazeaz pe:
strategia financiar, care reprezint coordonatele de politic
financiar ntr-o etap istoric, mpreun cu prognozele pentru un orizont
de timp mai ndelungat, i
tactica financiar, adic actele i normele adoptate pentru unul
sau mai muli ani, precum i msurile concrete i etapele punctuale de
realizare a obiectivelor strategice fiecrei perioade ce compune abordarea
strategic.
Prin urmare, i decizia financiar poate fi:
d) strategic, dac vizeaz valorificarea resurselor pe o perioad mai
ndelungat de un an, bazndu-se pe obiectivele economico financiare
stabilite; aceasta poate fi:
- total (global), de forma bugetului propriu unei uniti economice;
- selectiv, viznd aciunile de investiii, folosirea activelor circulante,
locuine, participarea salariailor la profit etc.
e) tactic, pentru c soluioneaz concret modalitile de executare a
deciziei strategice i poate lua forma deciziilor de autofinanare, de
finanare a obiectivelor de interes larg sau restrns, de stingerea
obligaiilor bugetare .a.m.d.
Lucrrile de investiii presupun o decizie complex, deopotriv de
ordin material i financiar, pe baza documentelor tehnico economice i
dup o temeinic cercetare previzional a fenomenelor social - economice
naionale i internaionale; aceasta poate fi deopotriv macroeconomic
(strategic) sau microeconomic (tactic).
n concluzie, viabilitatea deciziilor financiare rezid n temeinica
fundamentare tiinific, n determinarea corect a veniturilor i
cheltuielilor, precum i a resurselor judicios distribuite pe destinaii.
Conceperea i aplicarea deciziilor financiare trebuie s le asigure
mobilitate i adaptabilitate la modificrile fireti ale condiiilor din procesul
de execuie.
Menirea deciziilor financiare este de a mobiliza eficient eforturile i
resursele pentru realizarea obiectivelor propuse, urmrind ntocmai
respectarea disciplinei financiare, economice i contractuale.
43

Prin urmare, mecanismul economic i financiar bancar impune

responsabiliti sporite n adoptarea i executarea deciziilor financiare, prin
prerogative concret distribuite i ierarhizate, pentru o ct mai corect
raportare a necesarului la posibil.

4.2. CONCEPTUL DE POLITIC FINANCIAR

Programul oricrei formaiuni politice angajate n confruntarea
electoral reprezint o alternativ oferit alegtorilor i, ca atare, conine
obiectivele principale pe care le urmrete acea grupare, mijloacele i
metodele pe care nelege s le adopte pentru a le realiza i principalele
categorii sociale, ca segment de electorat cruia i se adreseaz i ale
crui interese intenioneaz s le reprezinte i s le apere. De asemenea,
programul exprim i poziia respectivei formaiuni referitoare la
principalele probleme interne i internaionale ale momentului angajrii
sale.
Odat victorioas n lupta electoral, gruparea politic i poate aplica
propunerile, iar programul su politic devine program de guvernare i va
fi supus dezbaterilor n legislativ.
Atingerea obiectivelor propuse necesit importante resurse financiare
pentru realizarea unei multitudini de angajamente economice i sociale.
Precaritatea acestor resurse sau defectuoasa administrare a celor
existente poate determina eliminarea sau numai amnarea unor faze, ori
chiar majorarea sarcinilor fiscale ale populaiei n vederea suplimentrii
resurselor financiare publice. Pe termen lung, aceast situaie poate
modifica preferinele electoratului, care tinde s-i canalizeze atenia ctre
alte formaiuni politice.
Component nodal a politicii economice generale, politica
financiar are, la rndul su urmtoarele componente:
mijloacele i metodele concrete prin care se mobilizeaz i se
dirijeaz resursele financiare publice;
instrumentele i reglementrile financiare aplicate de ctre
instituii specializate i abilitate, astfel nct prin utilizarea lor,
statul se implic asupra relaiilor sociale i influeneaz
procesele economice.
Etapa istoricete determinat are specificul i trsturile ntregii
conjuncturi interne i internaionale care i imprim configuraia asupra
tuturor elementelor ce compun politica financiar a statului.
Politica financiar este, pe de o parte: suma principiilor, metodelor i
instrumentelor din activitatea financiar a statului, precum i, pe de alt
parte, suma normelor juridice utilizate pentru ndeplinirea func iilor statului.
Cu alte cuvinte, politica financiar reprezint totalitatea normelor
adoptate pentru valorificarea fondurilor financiare ale statului i
stabilete raporturile financiare dintre stat, agenii economici i
populaie.
Dei circumscris politicii generale a statului, politica financiar este
determinat de un complex de cauze care i susin specificitatea:
interesul claselor i categoriilor sociale al cror exponent este
partidul de guvernmnt;
44

nivelul de dezvoltare social-economic i de distribuie a resurselor

naturale, precum i metodele de conducere a economiei naionale;
conjunctura politic i economic intern i internaional n cadrul
creia se adopt acele msuri concrete de politic, n general i de
politic financiar, n special.
Concret, politica financiar ofer cadrul general de folosire a
instrumentelor financiar bancare pentru rezolvarea sarcinilor de la
Parlament i Guvern, legate de obiectivele majore ale func iilor statului:
- dezvoltarea armonioas i echilibrat a economiei i a unitilor
administrativ-teritoriale;
- promovarea progresului tehnic i a tiinei;
- formarea profesional, recalificarea i sporirea gradului de
ocupare;
- ocrotirea sntii populaiei, veghind la asigurarea asistenei i
proteciei sociale;
- conservarea i dezvoltarea patrimoniului cultural;
- protecia mediului nconjurtor;
- aprarea independenei i suveranitii naionale;
- dezvoltarea relaiilor externe i a cooperrii, pentru accelerarea
proceselor integraioniste i pentru atenuarea posibilelor grave
efecte pe care acestea le implic pentru ar.
Politica financiar acioneaz n toate fazele procesului de
reproducie social, de la repartiie pn la consum, ca stimul pentru
procesele benefice n economie i pentru fiecare agent economic, dar i
ca frn a posibilelor fenomene negative.
Politica financiar, ca parte integrant a politicii generale a statului,
contribuie n manier proprie la implementarea obiectivelor i strategiilor
guvernamentale.
Natura prerogativelor statului, precum i sarcinile politicii economice i
sociale globale a acestuia, sunt elemente care definesc i indic
trsturile politicii financiare.
n politica macroeconomic a statului, politica financiar are un rol
aparte, n special prin subdiviziunile de politic bugetar, monetar i de
credit, n baza crora se tinde spre consolidarea unui mediu stabil pentru
agentul economic i restricionarea activitilor ineficiente.
Viabilitatea politicii financiare este datorat a) caracterului tiinific
care rezult din cunoaterea realitilor i legitilor obiective, precum i
b) caracterului realist, provenit din combinarea logic a necesarului cu
posibilul.
Politica financiar este un c) factor de promovare i realizare a
independenei i suveranitii naionale, pentru c, promovnd
conceptele fundamentale ale unei dezvoltri sntoase i durabile,
economia naional opteaz ctre meninerea i redimensionarea pe
termen lung a consumului n limitele resurselor proprii ale economiei
autohtone.
Totodat ns, politica financiar d) are o independen relativ fa
de politica general a statului, deoarece folosete instrumente i
procese specifice de implementare.

45

De pild, nevoia acut de deschidere i de capital strin a determinat

diluarea barierelor vamale, dar i un sistem adecvat de impozitare i
repatriere a profitului; tot astfel finanarea extern impune, pe termen
scurt, pruden, deoarece datoria extern devine insuportabil dac
economia are slab capacitate de a genera ncasri valutare stabile.
Astfel, tranziia de la sistemul de comand la sistemul economiei de
pia are loc preponderent prin prghii financiare, de credit i monetare. n
aceeai viziune, reorganizarea activitii financiare pornete de la
concepia potrivit creia impozitele i taxele sunt deopotriv surse de
venituri publice, dar i prghii economico-financiare de stimulare sau
obstaculare a proceselor social-economice.
Tranziia, care a nceput n Romnia odat cu evenimentele
decembriste, are o configuraie marcat de multe elemente comune rilor
ex-socialiste, dar i o serie de particulariti, surprinse din perspectiva
msurilor de politic-financiar:
a) creterea autonomiei agenilor economici, fapt care semnific
deopotriv autonomie gestionar i financiar; astfel s-au eliminat
mecanismele de preluare a excedentelor de resurse i de
acoperire arbitrar i voluntar a deficitelor;
b) susinerea procesului de restructurare a economiei, mprejurare
care ofer cadrul propice de selectare a agenilor economici dup
eficien i rentabilitate;
c) restructurarea finanelor publice i a finanelor private, sau ale
agenilor economici, n particular indiferent de forma de
proprietate; astfel, conform propriilor decizii, agenii economici
contribuie la formarea bugetului public naional, dar i la
ndeplinirea unor responsabiliti sociale.
Totodat, autonomia financiar presupune sistarea subveniilor
bugetare conform prevederilor din documentele oficiale interna ionale la
care Romnia a consimit i a aderat.

4.3. REPERE DE POLITICI GUVERNAMENTALE N

PERSPECTIVA INTEGRRII
Rezervele valutare ale BNR s-au meninut n cote sczute,
componenta de baz constnd din aur monetar, la care stocul s-a mrit pe
seama produciei interne. Referitor la devize acestea s-au constituit din
disponibilitile firmelor i populaiei la bncile comerciale, care au
beneficiat de o larg marj de operare pentru satisfacerea cu prioritate a
necesarului din sectorul real al economiei.
Girul oferit de Fondul Monetar Internaional este de natur s rup
cercul izolrii externe; nu doar din perspectiv cifric prezint importan
noul aranjament stand-by, ci i ca ramp de relansare a prestigiului rii n
mediul extern de afaceri i investiii. n primele luni ale lui 1994 s-a realizat
ncheierea modificrilor corective ale preurilor interne, astfel nct acestea
s fie, n linii mari, aliniate la nivelurile internaionale.
Una din cele mai ncurajatoare evoluii ale anului 1994 o
reprezint creterea cu 25,7% a exporturilor, pn la un nivel de 6 mld. $,
ca rezultat favorabil al politicii economice de stimulare a produc iei
46

orientate spre export. Inflaia s-a nscris chiar sub nivelul prognozat i
acceptat n negocierile cu Fondul Monetar Interna ional, pentru care se
prevedea o rat a inflaiei de 70 75%, n fapt nregistrndu-se un nivel
de 61,7% prin msurarea n preuri la consumator. Aceasta arat o
depire a pragului periculos de alunecare n hiperinfla ie i de atenuare
semnificativ a dezechilibrelor majore de structur motenite din timpul
conducerii centralizate a economiei.
Conjunctura extern a coninut un plus de factori favorizani ai
evoluiei generale din acest an; suficient de amintit ar fi: semnarea
acordului de asociere cu U.E., reacordarea clauzei na iunii celei mai
favorizate de ctre Congresul SUA, valori sczute n termeni nominali la
preul petrolului i ridicate la unele produse tradiionale n exportul
romnesc.
Fluxurile comerciale pe ambele sensuri sunt dominate de rile U.E.,
cu o apariie nou pe pia: SUA, ca urmare a reacordrii clauzei, i
Federaia Rus, pentru importurile de combustibili i materii prime. Anul
1994 este primul an n care capitalul strin s-a ndreptat viguros ctre
sectorul bancar, att ca volum, ct i ca standing al investitorilor.
Balana de pli externe cunoate o substanial ameliorare n acest
an, ca urmare a mbuntirii performanelor. Dependena de finanarea
extern este redus, dar situaia general este totui fragil, chiar dac
sustenabil pe termen mediu.
Conservarea nc a unor practici bazate pe tehnologii expirate
genereaz pierderi n economie care persist din pricina dificultilor de
restructurare i din pricina poziiei de monopol a unitilor ce produc
respectivele pierderi. Consumurile exagerate de la o serie de regii
autonome, furnizoare de utiliti n special, induc grave distorsiuni n tot
restul economiei.
Mecanismul valutar s-a bazat pe coerena de ansamblu a politicilor
guvernamentale care au permis stabilitatea cursului pn spre sfritul
anului. Evoluia favorabil a principalilor indicatori, n special a balanei de
pli i a rezervelor internaionale, sunt consecina funcionrii line a pieei
valutare. De aceea cursul a devenit un instrument credibil pentru politica
economic, dar i pentru valenele antiinflaioniste pe care le-a probat.
Prin piaa valutar interbancar cursul rezulta direct din raportul
cerere-ofert, putnd diferi de la o banc la alta. Noutatea const n
statutul BNR de operator pe aceast pia, calitate n care poate cumpra
sau vinde ca orice alt operator, reglnd raportul cerere-ofert .
Reluarea creterii economice bazate pe exporturi i stabilitatea
cursului valutar asigurat prin mecanisme de pia s-au materializat i n
calmarea inflaiei pe seama rectigrii ncrederii n moneda naional,
fapt care pe ansamblu, confirm succesul din acest an al politicilor de
macrostabilizare.
Politicile macroeconomice din anul 1995 au avut ca inte
tendinele din anul precedent legate de balana de pli i curs, pe lng
obiectivul tradiional de absorbie a inflaiei. Regimul valutar s-a meninut
constant n coordonatele trasate n anii anteriori, prin asociere cu o
convertibilitate intern limitat de cont curent. Inteniile de liberalizare a
pieei valutare au euat datorit politicii guvernamentale de controlare a
47

preurilor energiei i produselor agroalimentare, politic re-abordat de

teama unor consecine insurmontabile ale presiunilor sociale. i moneda
naional i-a urmat deprecierea nominal sub strictul control al BNR, cu
preul interveniei repetate a acesteia, fapt care a determinat reducerea
rezervei valutare la limita credibilitii. Din semestrul al doilea ns, BNR a
autorizat societile bancare persoane juridice strine s acioneze ca
dealeri pe piaa valutar interbancar, n sperana formrii i funcionrii
unei piee concureniale i eficiente.
Sectorul real al economiei, cu dificultile reale de restructurare i
privatizare, a compromis att obiectivul stabilizrii valutare, ct i acela de
stopare a inflaiei. Din nou s-a trecut la cursul monedei naionale ca
ancor antiinflaionist, cu toate c nici rezervele valutare, nici situaia
contului curent al balanei de pli nu indicau sustenabilitatea acestei
variante.
n situaia suspendrii finanrii de la Fondul Monetar Internaional a
devenit imperios necesar apelul la piaa privat de capital, n scopul
acoperirii deficitului din contul curent al balanei de pli i n contextul unei
inevitabile, dar controlate deprecieri a monedei na ionale.
Ca orice iarn a tranziiei, i aceasta a determinat agravarea deficitului
de cont curent, cu tensiuni pe piaa valutar i care s-au concretizat n
decalaje semnificative de curs pe pieele paralele. Pentru limitarea
dezechilibrului extern, autoritatea monetar a permis deprecierea abrupt
a monedei ctre sfritul anului, fapt care a atras reluarea finanrii de la
Fondul Monetar Internaional pe termen scurt, creterea credibilitii i
depirea dificultilor unei crize valutare de proporii.
Raportul de schimb s-a deteriorat din cauza creterii preurilor
mondiale la iei i din cauza ponderii mrite n structura importurilor a unor
produse cu prelucrare superioar.
Caracterul structural i implicaiile macroeconomice ale deficitului din
contul curent al balanei de pli aduce n prim-planul politicilor
guvernamentale problema dezechilibrului extern, prin aceea c se impune
tot mai clar adevrul c parametrii care determin posibilitile de finanare
autonom a balanei de pli sunt localizai chiar n configuraia politicii
economice a autoritilor1.
Deteriorarea suferit de balana de pli se explic prin expansiunea
importurilor n condiiile incapacitii economiei interne de a genera n
contrapartid exporturi suficiente i competitive. Dezechilibrul sectorului
extern se mai explic i prin creterea serviciului datoriei externe, odat cu
reducerea rezervelor valutare ale statului, cu toate c stocul total al
datoriei externe rmne la niveluri controlabile, fiind mult mai mic dect al
celorlalte ri aflate n tranziie.
Instrumentele utilizate pentru aplicarea politicii valutare din ace ti ani
au respectat dezideratul deschiderii economiei, ns fr abordarea
cursului valutar ca ancor antiinflaionist implicit. S-a mers pe
meninerea unei stabiliti a cursului n termeni reali, prin acceptarea unei
deprecieri nominale n acelai ritm cu inflaia.
Creterea economic peste nivelul programat i pe fondul unui ritm
destul de lent al restructurrii ntreprinderilor, fapt care s-a repercutat din
nou n valoarea mare a facturii energetice, sunt cauzele fundamentale ale
48

deteriorrii balanei de pli. De altfel, preurile interne ale purttorilor de

energie au fost meninute artificial la un nivel sczut, fapt care a ncurajat
consumul n industriile energofage i s-a reflectat n agravarea deficitului
din balana energetic a acestui an fa de cel precedent. n plus, n acest
sector sensibil al economiei, prghiile administrative au func ionat
ncurajate de centralismul cu care s-au derulat importurile de energie,
pentru care piaa valutar, cu o constituie fragil tipic nceputului, nu a
putut satisface necesarul de valut.
Toat gama de disfuncionaliti din domeniul valutar al acestor
vremuri se datoreaz n bun msur persistenei dezechilibrelor
structurale din economie, stimulate adesea de inconsisten a politicilor
macroeconomice.
Acesta a i fost mesajul reticenelor repetate din partea Fondului
Monetar Internaional, care s-au materializat n nghearea tragerilor
programate pentru Romnia, pe motivul c, dei restul condiiilor erau
ndeplinite, piaa valutar indica nesustenabilitatea unor evoluii credibile i
durabile.
Abia n decembrie s-a reluat derularea acordului, apreciindu-se
uoara ameliorare n funcionarea pieei valutare.
ns complexitatea problemelor dintr-un an electoral avea s
pulverizeze efectele politicii prudente i flexibile a autoritii monetare aa
cum aceasta le adoptase ctre finele anului 1995.
Constrngerile electorale ale anului 1996 au pus n eviden
lipsa de vigoare a politicilor macroeconomice i de promovare a
reformelor; dei economia a nregistrat o cretere pozitiv, creterea
economic a fost costisitoare i sub standardele necesare de calitate.
Dezechilibrul extern cauzat de majorarea importului i stagnarea
exporturilor a afectat credibilitatea politicilor guvernamentale de stabilizare.
Soluiile de politic economic adoptate n mare msur cu faa la
electorat2 (s.n.) s-au concretizat n promovarea unor politici bazate pe
vechile structuri, n contratimp cu trendul de globalizare a economiei, i n
relaii tensionate cu principalele organisme i instituii financiare
internaionale.
Dac de la valori cuprinse ntre 4 i 4,5% din produsul intern brut
pentru deficitul contului curent, se declaneaz alarma pentru finanatorii
externi, este cu att mai explicabil reacia acestora la valoarea deficitului
romnesc de cont curent, cu ct se suprapune pe gravele premize ale
deficitelor fiscal i cvasifiscal. Caracterul structural al acestor deficite se
desprinde i din modalitile clasice de protejare a unor ntreprinderi
bugetivore i sectoare energofage, material-intensive i mari productoare
de pierderi: preuri administrativ controlate, subvenii explicite i implicite.
Absena msurilor viabile de restructurare n industrie, precum i
absena pieelor libere pentru input-urile aferente, meninerea creditelor
subvenionate i direcionate au cauzat nu doar pierderi, ci i arierate de
pli, inflaie i tensiuni sociale.
nrutirea gradului de acoperire a importurilor pe seama exporturilor
a determinat direct accentuarea ndator rii externe a rii.
Geografic, comerul exterior atest o consolidare a relaiilor cu rile
din U.E., o continu diluare a legturilor cu rile foste membre CAER i
49

orientarea ctre piee din alte continente. n ciuda reactivrii clauzei

naiunii celei mai favorizate, relaiile cu SUA au evoluat sub ateptri, fie
datorit specificului acestei piee exigente, fie din cauza unor restricii
legislative din ara noastr care i-au inhibat pe partenerii americani.
Evoluia cursului valutar a fost fluctuant pe o traiectorie sinuoas,
cu deprecieri sub ritmul inflaiei, alternate cu aprecieri n termeni reali, ca
expresie sigur a unor intervenii adesea brutale pentru corecie. De la
non-intervenionismul din prima parte a anului, autoritatea monetar a
trecut la o implicare n for pe piaa valutar, cu motivarea explicit de
procurare a valutei necesare importurilor de energie. Cursul de schimb a
fost devansat de dinamica inflaiei.
Vnzrile de valut din a doua jumtate a anului au asigurat evoluia
lin a cursului. Dar tensiunile de pe piaa valutar i din configuraia
balanei de pli au fcut practic imposibil meninerea cursului care, n
decurs de doar cteva zile din decembrie, s-a pr buit puternic (circa 12%
n termeni nominali).
S-a dovedit odat n plus c valenele cursului sunt limitate ca prghie
de echilibrare, dac nu se sprijin pe aciuni energice de eliminare a unor
disfuncii i dezechilibre structurale. Practicarea unui curs supraapreciat
pe fondul unui gradualism identificat cu stagnarea reformelor structurale
din economie sunt cauze care au camuflat, o vreme doar, tensiunile
inflaioniste, le-au amnat manifestarea.
Absena cursului de echilibru pe lungi perioade i incertitudinile pe
termen scurt n legtur cu evoluia real a cursului au deteriorat balana
de pli, or aici se afla unul dintre principalele dezechilibre pe care
autoritile se angajaser s-l elimine i parial au nregistrat succes.
Ca de obicei n situaii similare, s-a procedat la negocieri strnse ntre
Guvern, Banca Naional a Romniei i a Fondului Monetar, n vederea
adoptrii unui nou program de macrostabilizare.
Reperele de baz ale acestui program au vizat:
- reducerea deficitului din bugetul consolidat al statului i
diminuarea la maximum a deficitelor cvasifiscale;
- liberalizarea deplin a preurilor controlate administrativ: energie
electric i produse agroalimentare;
- liberalizarea deplin a cursului de schimb al monedei naionale;
- consolidarea disciplinei i vigilenei fiscale;
- restructurarea economic prin accelerarea privatizrii;
- reducerea deficitului balanei de pli externe.
Amplul programul de macrostabilizare negociat n context, a fost
conceput dintr-o perspectiv total diferit n aceast etap i s-a bazat pe
dou coordonate eseniale:
liberalizarea preurilor la bunuri i servicii de maxim importan,
inclusiv pentru cursul de schimb al monedei naionale;
crearea i dezvoltarea pieelor financiare, ca mijloace
fundamentale de gestionare economic i de alocare a
resurselor.
Trebuie subliniat c ritmul reformelor a respectat msura stop and
go datorit persistenei unor structuri ineficiente n economie, precum i
din cauza ineriilor din planul mentalitilor i comportamentelor.
50

TEM DE SEMINAR:
PROVOCRI I EVOLUII N POLITICILE TRANZIIEI
ROMNETI
n materie de politic valutar, anul 1997 are o nsemntate crucial,
ntruct este anul n care devine nengrdit accesul liber pe piaa valutar
a tuturor bncilor comerciale autorizate i are loc liberalizarea deplin a
cursului de schimb, cu formarea acestuia pe pia, n regim de flotare
controlat.
Ambele msuri au constituit macrodecizii menite s nlture
tensiunile induse de un excesiv control administrativ pe pia a valutar i s
conecteze consecinele deprecierii leului i liberalizrii preurilor, asigurnd
credibilitatea monedei naionale. Efectul relativ imediat al acestor politici sa materializat n mbuntirea spectaculoas a pieei valutare, care a
funcionat fluent tot timpul anului, lichid i transparent, asigurnd rapid
necesarul de valut pentru susinerea importurilor de energie i
combustibili. ncrederea operatorilor a fost susinut de reducerea marjelor
ntre cursurile de pe piaa interbancar i cele ale caselor de schimb
valutar.
Funcionarea corespunztoare a pieei valutare a creat premizele
pregtirii i implementrii convertibilitii depline de cont curent a monedei
naionale, fapt care s-a realizat efectiv ncepnd de la 1 februarie 1998, ca
regulament valutar armonizat cu criteriile din art. VIII al Statutului Fondul
Monetar Internaional.
BNR i-a axat intervenia pe pia prin vnzri-cumprri de valut
pentru corectarea echilibrului ntre cerere i ofert, prin evitarea unor
ample fluctuaii de curs, precum i pentru creterea rezervelor valutare. Sa avut n vedere totodat protejarea competitivitii externe i utilizarea
cursului ca suport al procesului antiinflaionist de pe plan intern.
n a doua jumtate a anului s-a susinut politica de depreciere lent a
cursului de schimb, n sensul micorrii contribuiei lunare a deprecierii
leului n indicele preurilor de consum.
Remarcabil pentru acest an, ca rezultat concret dup primele luni de
aplicare a programului de macrostabilizare, se consider a fi creterea
semnificativ a rezervelor valutare de peste 3,5 ori, determinat de:
a) soldul pozitiv al interveniilor BNR pe piaa valutar interbancar
(cumprtor net);
b) masivele intrri de capital din primul semestru.
Trebuie semnalat, de asemenea, faptul c n acest an centrul de
greutate n formarea rezervei valutare a fost reprezentat de sursele
interne care au participat cu 1.347 mil. $, adic o valoare egal cu suma
total a mprumuturilor externe din anul precedent i pe baza crora s-a
constituit rezerv bncii (de menionat c rezerva valutar cuprinde
activele externe de rezerva la BNR exclusiv aur i activele interne n
valut la bnci). Ca atare, intrrile la rezerva valutar s-au dublat n anul
analizat, situndu-se la 4.237 mil. $, n timp ce pl ile efectuate din rezerva
valutar s-au ridicat la 2.456 mil. $.

51

Stabilirea liber pe pia a cursului de schimb (ca raport ntre

cererea i oferta de valut) a redat acestuia calitatea de barometru al
economiei i pre al tuturor preurilor.
Flexibilizarea cursului de schimb n contextul unor coerente politici
economice a eliminat ntrzierile plilor externe, iar ndeprtarea
restriciilor privitoare la soldul n valut impuse caselor de schimb a
favorizat diminuarea deficitului valutar i integrarea diferitelor componente
ale pieei valutare.
n ultimul trimestru al anului s-au resimit o serie de presiuni pe piaa
valutar care nu au atins amploarea celor precedente i au fost generate,
ntre altele, de apariia unor semne de criz politic, materializate n tonul
ezitant al msurilor de politic macroeconomic adoptate ncepnd din
trimestrul IV.
Incertitudinile majore de pe scena politic exprimate prin semnalele
confuze i contradictorii cu privire la orientarea viitoare a politicilor
economice, au accentuat n 1998 3derapajul msurilor de macrostabilizare,
aa cum se anunase nc din decembrie a anului precedent. n plus,
mediul extern s-a nrutit brusc, iar dezechilibrele acumulate n timp au
reieit la suprafa, n principal printr-o suplimentar contracie a
produciei, care a determinat autoritile s revin la vechile politici de
sustenabilitate.
Comerul exterior a fost influenat negativ de impasul general n care
s-a aflat economia n ansamblu, mai ales de declinul industriei. Exporturile
s-au constituit n general din aceleai produse energointensive i cu
valoare adugat mic, pentru care preurile sunt mici, iar competiia este
dur. Restructurarea n ritm nesatisfctor din sectorul industrial a
diminuat competitivitatea produselor romneti datorit creterii costurilor
interne, n special a celor salariale, fapt care, per total, a plafonat
exporturile la cca. 8 miliarde dolari. Importurile ns au crescut cu aproape
5%, situaie negativ cu att mai mult cu ct s-a produs n condiiile
restrngerii produciei. ntreprinderile au fcut importuri exagerate, chiar i
n condiiile incapacitii lor de a oferi produse vandabile pe pia.
Protecia vamal diminuat s-a suprapus peste creterea cererii de
consum a populaiei ca urmare a majorrii n termeni reali a salariilor. n
cifre absolute, importurile s-au apropiat de 11.000 mil. $, n care ponderea
au deinut-o mainile, aparatele i echipamentele utilizate pentru
retehnologizarea proceselor de fabricaie.
Stagnarea restructurrii i a privatizrii, acordarea unor faciliti fiscale
ctre unii importatori, precum i ritmul destul de lent al privatizrii, au fost
cauze suficiente s alimenteze deficitul, fr a fi obstaculate de
deprecierea leului din ultimele luni.
Cu toate acestea, cel mai important eveniment de politic valutar
dar cu consecine directe n toate direciile, a fost notificarea oficial ctre
Fondul Monetar Internaional a acceptrii de ctre Romnia a obligaiilor
prevzute n art. VIII, alin. 2 4 din Statutul Fondul Monetar Interna ional
(la 25 martie 1998), pas care semnific i garanteaz decizia autoritilor
de eliminare a restriciilor la operaiunile de cont curent, odat cu
angajamentul de a nu introduce nici pe viitor astfel de restric ii. Anunarea
52

introducerii convertibilitii totale de cont curent a fost un semnal

hotrt de continuare a reformei pe baza mecanismelor de pia .
Ca ilustrare a efectelor pe termen lung ale acestui aranjament, sunt
descrise n context toate mutaiile declanate de liberalizarea generalizat:
deprecierea leului n termeni reali a grbit refacerea competitivitii
internaionale a economiei, politic ce a fost n continuare stimulat prin
flotarea controlat a monedei. Au fost aplicate i msuri de restructurare
a sectorului real, care, mpreun cu deprecierea, au micorat deficitul
contului curent cu cca. 60%, sporind astfel i credibilitatea politicilor
economice adoptate.
Asanarea sistemului bancar s-a impus ca urmare a acumul rii de
vulnerabiliti latente generate de aglomerarea creditelor neperformante i
de adncirea dezechilibrului extern al economiei.
Mediul financiar extern dominat de o serie de crize care s-au propagat
practic pe toate meridianele, a mrit exagerat precauia creditorilor externi
n abordarea rilor calificate cu risc ridicat. n plus, acest an a cunoscut i
un vrf al tensiunilor politice i militare din Balcani rzboiul din Iugoslavia
care a provocat Romniei mari pierderi comerciale prin afectarea
relaiilor bilaterale, dar i prin blocarea Dunrii, care este cea mai ieftin
rut de acces ctre parteneri importani din Europa (Germania i Austria).
n condiiile acestor dure provocri de ordin intern i extern4, singura
soluie a fost nsprirea politicilor economice i demersuri susinute de
mbuntire a relaiilor cu principalele instituii financiare
internaionale.
Introducerea monedei unice euro de la 1. ianuarie 1999, odat i cu
accelerarea negocierilor de aderare cu rile candidate, a ridicat cu
acuitate i tot n acest an problema adoptrii acquis-ului comunitar.

Lista adnotrilor:
1

BNR, Rapoarte anuale 1991 1995, pag. 269.

Raportul anual BNR, 1996, pag 11.
3
Raport anual BNR 1998.
4
Susanu M., extrase din Balana de pli externe a Romniei n condiiile trecerii la economia de
pia, Tez de doctorat.
2

53

SECIUNEA 2
SISTEMUL VENITURILOR PUBLICE
Procesul de evoluie a societii determin multiplicarea i
diversificarea formelor de intervenie a statului n activitile socialeconomice ale comunitii. Acestea sunt, n fond, modalitile multiple i
diverse de nfptuire a atribuiilor statului, fapt care necesit nsemnate
fonduri bneti.
Caracteristica tot mai pregnant a economiilor actuale este dat de
fenomenul creterii necesitilor de resurse financiare ntr-un ritm mult mai
alert fa de posibilitile de procurare a acestora. Motivul este c, n timp
ce resursele sunt prin excelen limitate, cererea pentru acestea se afl
ntr-o fireasc amplificare.
Din raiuni metodologice i strict didactice ne vom focaliza atenia pe
rolul de administrator al autoritii publice, pentru c pune n lumin
aptitudinile de gospodar ale guvernului asupra unui patrimoniu care se
regenereaz, ca atare, pentru titlul acestei seciuni publice propunem
termenul de venituri n loc de resurse publice. Explicaia prezentului
demers pornete de la faptul c, prin variate metode i tehnici de
prelevare, multiplicare sau mprumut, statul i procur volumul necesar de
venituri, cu care ulterior i finaneaz amplele i feluritele cheltuieli din
domenii mereu mai complexe i mai diverse.
Cu scopul unei atente clarificri privitoare la originea veniturilor pe
care autoritatea public se poate baza la un moment dat, considerm
potrivit abordarea separat a veniturilor publice ordinare, lesne de
anticipat i de msurat datorit specificului lor de prelevri obligatorii i
sistematice, spre deosebire de veniturile publice extraordinare, la care se
recurge doar n unele situaii i cu respectarea anumitor condiii.
Fie c sunt ordinare i/sau extraordinare, categoriile de venituri
definite i descrise n coninutul prezentei seciuni nsumeaz complexul
sistem al veniturilor publice i exprim o latur important de funcionare a
managementului guvernamental.

Cuprins:
TEMA I - Venituri publice ordinare
TEMA II - Venituri publice extraordinare

54

TEMA I
VENITURI PUBLICE ORDINARE
Rezultate prin nsumarea produsului intern brut cu importurile,
resursele reprezint elemente ale bogiei unei naiuni, iar componena lor
le include pe cele umane, materiale, valutare i/sau informaionale.
Destinaia resurselor este rezultanta direct a regimului lor juridic, aa cum
este acesta exprimat prin apartenena lor la patrimoniul public sau la
patrimoniul privat.
Autoritatea public i sprijin aciunile sale pe resursele variate ce
compun patrimoniul public, iar efectele acestor aciuni se repercuteaz i
asupra tuturor categoriilor de elemente ce compun patrimoniul privat al
agenilor economici ai populaiei.
Forma de baz n finanarea aciunilor statului se materializeaz n
sumele colectate ritmic i programat i care, n final, constituie veniturile
publice ordinare.
Cuprins:
Partea nti:
Resursele financiare publice tablou general
Partea a doua:
Impozitele caracteristicile obligaiilor fiscale

PARTEA NTI:
RESURSELE FINANCIARE PUBLICE TABLOU GENERAL
Dezvoltarea de fa are ca premis demarcaia clar ntre finanele
publice i finanele private, astfel:
a) finanele publice sunt asociate cu statul, ca autoritate central i a
unitilor administrativ-teritoriale locale; ca instituii de drept politic, acestea
administreaz venituri, cheltuieli, mprumuturi i datorii exprimate i
constituite pe seama banului public; utilitatea finan elor publice vizeaz
satisfacerea nevoilor generale ale societii, adic asigurarea interesului
public;
b) finanele private ns, sunt asociate cu ntreprinderile economice,
cu bncile i societile de asigurare, iar obiectul lor de interes vizeaz
veniturile i cheltuielile efectuate de ctre aceste firme, creditele primite
i/sau acordate, creanele i obligaiile lor, asigurarea bunurilor,
persoanelor i rspunderea civil; utilitatea finanelor private vizeaz
realizarea profiturilor n interesul individual al ntreprinz torilor i asociailor
acionari, prin activiti i aciuni supuse normelor i reglementrilor
dreptului comercial.
55

Noiunile1 de finane publice i finane private sunt adecvate situaiei

din rile cu economie de pia, n care cea mai mare parte a mijloacelor
de producie sunt proprietate privat, ceea ce face posibil i necesar
realizarea unei demarcaii nete ntre sectorul public i cel privat.
Aadar, sarcina realizrii nevoilor i intereselor de ordin colectiv
revine autoritii publice, care acioneaz cu toate organismele i instituiile
sale de la nivel central i local. Acestui obiectiv i este circumscris
destinaia resurselor publice, orientat, prin msuri concrete de politici
guvernamentale, ctre consum, formare brut de capital (investiii) i/sau
exporturi.
Cuvinte cheie
sarcin fiscal
sistem fiscal
fiscalitate optimal
resurse financiare
resurse bugetare restricie/constrngere bugetar
venituri publice curente/ordinare
venituri publice extraordinare
Cuprins:
1.1. Sistemul resurselor financiare publice
1.2. Coninut i structur
1.3. Sistemul fiscal concept i raionalitate
Impozitele - de la impact, prin repercusiune,
(Repercusiunea i incidena impozitelor)

la

efecte

1.1. SISTEMUL RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE

n suma resurselor publice un loc aparte revine resurselor financiare
care se constituie din totalitatea mijloacelor bneti necesare
nfptuirii obiectivelor de politic guvernamental social-economic
dintr-o anumit perioad.
Dat fiind caracterul limitat al resurselor financiare, problema cardinal
a decidenilor de la nivelul managementului guvernamental este legat de
alocarea lor proporional, astfel nct s se asigure producerea
corespunztoare a tuturor categoriilor de bunuri publice, private i mixte.
Imperfeciunile pieei, manifeste n condiiile societii moderne, oblig
statul s se implice prin intermediul guvernului care, din imperativul de a
le elimina, acioneaz sub dou aspecte:
- direct, pe de o parte n calitatea sa de productor sau de
consumator de bunuri i servicii publice, i
- indirect, pe de alt parte ca partener al vieii publice i cadru
specific de reglementare a normalitii n funcionarea pieei.
Producia de bunuri i servicii publice presupune costuri care, la
rndul lor, necesit finanare pentru a fi acoperite. n calitatea sa de
subiect de drept suveran 2, statul i impune deciziile prin
constrngere, i valorific relaiile multiple pe care le ntreine cu
organisme i instituii naionale (creditele la banca de emisiune) i
56

internaionale (credite i donaii n baza unor aranjamente) sau folosete

structura pieei financiare interne i externe prin lansarea unor mprumuturi
publice (s.n.)
O posibil ierarhizare a resurselor financiare destinate s acopere
nevoile statului le-ar putea ordona, dup frecvena constituirii, lor n
urmtoarele gupe mari:
a) resurse financiare permanente, compuse preponderent pe
baza prelevrilor obligatorii, iar ntr-o mai mic msur provenite din
veniturile rezultate n baza plasamentelor financiare ale statului pe pia ,
ca partener sau unic acionar la diverse societi; apoi venituri din locaii,
redevene i chirii stabilite i ncasate pentru folosina unor bunuri mobile
i imobile aparinnd patrimoniului public;
b) resurse financiare cvasi-permanente, reprezentate din
veniturile realizate prin vnzarea unei pri din patrimoniul pe care statul l
deine la societi ctre sectorul privat; apoi emisiuni pe piaa financiar,
mprumuturi de la banca de emisiune ori de la organisme i instituii
financiare internaionale;
c) resurse financiare excepionale, nsemnnd ajutoarele
unilaterale primite de la diverse instituii i organisme internaionale, de la
alte state, precum i prin crearea de moned.
Abordarea de fa cantoneaz pe periodicitatea, ritmicitatea cu
care resursele financiare publice se constituie ca venituri la dispoziia
statului astfel:
a) resurse financiare ordinare sau curente, pentru c se constituie
cu o regularitate probabil i nlesnete astfel venituri prin apelul statului n
condiii normale, obinuite, constante; aici se includ veniturile fiscale,
contribuiile pentru asigurri sociale, cele pentru fondurile speciale i
veniturile nefiscale;
b) resurse financiare extraordinare sau incidentale, pentru c sunt
o soluie n cazurile n care resursele curente sunt insuficiente, cum ar fi
deficitele sau alte mprejurri excepionale; aici se includ mprumuturile
interne i externe de stat, transferurile, ajutoarele i donaiile primite din
strintate, sumele rezultate din lichidarea participaiilor de capital n
strintate, din valorificarea peste grani a bunurilor statului, precum i
emisiunea bneasc fr acoperire.
Ultimele dou decenii au cunoscut o amplificare a importanei i
utilitii instrumentelor financiar-bancare, folosite ca prghii de baz n
eforturile cu care statul oficiaz redistribuirea venitului naional i i
procur fondurile considerabile necesare nfptuirii obligaiilor sale.
Rezult c rolul alocativ al guvernului se manifest prin modul de
utilizare a resurselor de care dispune pentru a produce i a distribui bunuri
i servicii publice.
Finanarea produciei de bunuri i servicii publice este asigurat din
resurse bugetare, n sensul c are la baz un amplu sistem de colectare
impozite, taxe, contribuii i orice alte preluri de sume la dispoziia
statului, de la toi pltitorii contribuabili persoane fizice i juridice. (Unii
teoreticieni consider c aici ar intra i mprumuturile de stat care, iniial
sunt aprobate prin legea bugetar, iar ulterior se regsesc n categoria
57

impozitelor amnate, cu care, tot potrivit prevederilor din buget, se

administreaz stingerea datoriei publice).
Caracterul ndeobte limitat al resurselor bugetare a generat n teoria
finanelor publice formula de restricie sau constrngere bugetar.
Preluarea la dispoziia statului a unei pri mai mari sau mai mici din
produsul intern brut are loc direct proporional cu gradul de dezvoltare a
rii. De pild, cca. dou treimi din produsul intern brut i uneori peste
aceast pondere se preia n rile dezvoltate, n timp ce doar o treime
din produsul intern brut este preluat n rile n dezvoltare.
O tendin constant consemnat n toate analizele de specialitate este
legat de creterea mult mai rapid a veniturilor curente fa de ritmul de
cretere a produsului intern brut.
Dar pe lng postura de suveran, statul i valorific i poziia sa de
partener n economia de pia, prin comercializarea de bunuri i servicii
sau prin modificarea patrimoniului public. n timp ce peste 85% din
veniturile curente ale statului sunt constituite din impozite i taxe, firmele i
proprietile statului cotizeaz la formarea acestor venituri cu o pondere de
aproximativ 10-12%. Motivele se afl n faptul c statul deine i conduce
activiti i firme cu slabe performane economice sau pur i simplu
nerentabile, n acele ramuri unde plasamentul investi ional este slab sau
deloc remunerat. Cointeresarea i funcionarea acestor ramuri are ns o
semnificaie i utilitate aparte, iar statul aloc subvenii i acord faciliti
fiscale variate pentru a le asigura viabilitatea. n plus, statul recurge la o
combinare a veniturilor sale prin mecanismul preurilor i tarifelor,
programnd din start venituri care s acopere disfunciile poteniale din
domeniile i firmele nerentabile.
Dar finanarea sectorului public 3 mai poate fi asigurat i prin sprijin
financiar explicit de la alte organisme publice, naionale (transferurile i
creditele de la banca central) i internaionale (mprumuturi i ajutoare
unilaterale).
Fie prin constrngere cnd uzeaz de suveranitatea sa, fie prin
contract voluntar bazat pe reciprocitate, veniturile ordinare ale statului sunt
frecvent nendestultoare, iar obligaia de a acoperi noi i tot mai
complexe necesiti de finanare sporesc necesarul de venituri i justific
apelul statului la veniturile extraordinare.
Organizarea pe vertical a sectorului public se afl la baza finanrii
sale, mpreun cu relaiile ntreinute cu alte state i organisme financiare,
ca surse ale asigurrii cu venituri extraordinare.
Rezultate ale organizrii interne i pe vertical a sectorului public pot
fi:
subveniile, cnd se efectueaz un transfer pentru investiii
sau completri ale unor cheltuieli n beneficiul unei colectivit i ori
transfer pur i simplu, ca sum forfetar, independent de
orice cheltuial; pentru finanarea deficitului bugetar, statul poate apela la
credit de la banca central, o formul mai uoar la o prim
vedere comparativ cu celelalte mijloace, ns, dac se folosete abuziv ori
cu un control diluat, poate determina extinderea sectorului public i, mai
grav, stimularea inflaiei;
58

 mprumuturile i ajutoarele unilaterale din partea unor

instituii internaionale (Banca Mondial, Fondul Monetar, Uniunea
European) reprezint o surs important de finanare, net superioar
celei precedente, pentru c, n afar de capacitatea financiar a sectorului
public, sporete i credibilitatea managementului guvernamental.
Raportul ntre veniturile ordinare i extraordinare depinde de influena
mai multor elemente. ntre acestea, creterea cheltuielilor publice exercit
influena decisiv prin impactul multidimensional pe care-l are asupra
ntregului sistem de resurse financiare publice.
Satisfacerea cererii de noi resurse financiare depinde de urmtorii
factori:
a) economici cu aciune direct sesizabil n evoluia produsului
intern brut, ceea ce, pe ansamblu, se reflect n mrirea veniturilor
impozabile;
b) monetari includ evoluiile unor categorii ca: dobnda, creditul,
masa monetar etc., cu impact asupra preurilor i, deci, asupra
fenomenului inflaionist, provocnd tot o dilatare a veniturilor
impozabile;
c) sociali-demografici creterea populaiei n general, i a populaiei
active n special sporete masa de contribuabili, ns efortul
financiar al statului se amplific, n scopul asigurrii unui plus la
educaie, nvmnt, sntate i protecie social;
d) politici-militari cu rol tot mai mare n anii din urm, mai cu seam
dup evoluiile dramatice din viaa internaional, care au
determinat noi presiuni asupra volumului resurselor financiare;
e) financiari exprim sintetic aportul tuturor factorilor anteriori, a
cror aciune se exprim n dimensiunile concrete ale unui deficit
bugetar, obligatoriu i firesc de acoperit prin sporirea volumului de
resurse financiare publice.
O analiz comparativ a efectelor rezultate prin apelul la venituri
ordinare sau/i la venituri extraordinare pune n eviden o serie de
aspecte importante n cazul abordrilor de politic fiscal.
n primul rnd, impozitele i taxele se stabilesc i se ncaseaz de la
toate categoriile de contribuabili, pe ct vreme mprumuturile de stat sunt,
n realitate, doar plasamente ale acelor ceteni care dispun de o situaie
financiar peste medie sau chiar puternic.
n al doilea rnd, obligaia de restituire pe care o implic mprumuturile
vizeaz numai pe creditorii propriu-zii ai statului; ns aceast operaiune
se efectueaz pe seama bugetului de unde i titulatura de impozite
amnate, deoarece sunt obligatorii pentru to i pltitorii de impozite i taxe,
indiferent dac au achiziionat sau nu titluri de stat.
n al treilea rnd, creditul la banca central, care este de fapt emisiune
bneasc fr acoperire, reprezint tot o form de preluare a veniturilor
populaiei, ns una mai voalat i cu efecte perverse prelungite mult timp,
sub forma puseelor inflaioniste pe care le genereaz, spre deosebire de
forma fi de preluare prin impozite.
Aadar, necesarul n cretere de venituri publice determin combinaii
diverse de politic guvernamental menite s stabilizeze economia, ca
59

finalitate a distribuirii i redistribuirii venitului naional i avuiei naionale,

precum i a eforturilor de alocare optim a resurselor.

1.2. CRITERII N TIPOLOGIA RESURSELOR

FINANCIARE PUBLICE
Potrivit recentelor achiziii din teoria contemporan, economia real
este circumscris fa de economia public: fluxurile reale, monetare i
financiare generate de relaiile de producie, repartiie i utilizare a
fondurilor agenilor economici creeaz veniturile supuse distribuirii i
redistribuirii efectuate conform deciziilor de politic public.
Modul de organizare i funcionare, precum i obiectivele urmrite de
cele dou segmente de economie sunt tot attea motive de diferen iere.
ns, cu toate acestea, opereaz i o asemnare cardinal, i anume
implicarea statului n epoca modern, n postura de subiect al ambelor
economii, care au urmtoarele obiective comune: (1) asigurarea proteciei
i bunstrii pentru subiecii unei naiuni i (2) corectarea dezechilibrelor
care conduc la efecte negative asupra bun strii generale.
Din aceast perspectiv, este de neles cunoaterea apariiei,
dezvoltrii i diversificrii tipurilor de resurse financiare publice, a cror
componen i evoluie nsoesc nsi evoluia societii.

1.2.1 Coninutul economic grupeaz urmtoarele principale

categorii de resurse financiare publice: veniturile fiscale adic prelevrile

obligatorii din categoria impozitelor, taxelor i contribuiilor; resursele de
trezorerie, precum i resursele atrase prin credite publice i prin emisiune
monetar fr acoperire.
Veniturile cu caracter fiscal constituie n continuare o surs
principal de formare a resurselor financiare publice, dei majorarea
volumului lor implic acionarea unui complicat sistem, bazat pe legislativ
i executiv deopotriv. Insuficiena acestei categorii de venituri oblig cel
mai adesea recursul la alte resurse, dup exigenele conjuncturale.
Resursele de trezorerie au caracter temporar i rambursabil, dar
comport costul determinat de dobnda aferent titlurilor de stat pe
termen scurt, ca i cheltuielile ocazionate de lansarea i /sau retragerea
din circulaie a nscrisurilor. La aceste resurse se apeleaz pentru
acoperirea golurilor temporare din bugetul public i din fondurile speciale.
Trezoreria general a statului este un organism specializat prin
intermediul cruia se efectueaz pli i ncasri n contul bugetului,
precum i n contul instituiilor publice administrate n regim extrabugetar.
Concordana ntre nivelul cheltuielilor i cel al veniturilor se realizeaz prin
contractarea de pe piaa de capital a unor titluri de stat: certificate de
depozit, bonuri de tezaur etc.
Resursele din mprumuturi publice se gestioneaz tot prin
sistemul trezoreriei publice i, indiferent de proveniena intern sau
extern a acestora, servesc acoperirii deficitelor curente.

60

 Emisiunea bneasc fr acoperire este i ea posibil, dar i

nociv, prin activarea spiralei inflaioniste, pe plan social i economic
determinnd grave i persistente inconveniente.
Dup ncasare, aceste venituri i pierd individualitatea i sunt
cheltuite pentru ndeplinirea funciilor statului, adic pentru nfptuirea
obiectivelor de politic economic, social i financiar.

1.2.2 Forma organizatoric este un criteriu ndeobte rspndit

pentru gruparea resurselor publice, ordonate n func ie de structura
federal sau structura unitar a statului respectiv.
n statele de tip unitar, similare cu ara noastr ca organizare, se
deosebesc resurse publice ale bugetului central i cele ale bugetelor
locale. Sistemul veniturilor bugetare este un sistem unitar de expresie
a unui anumit tip de relaii social-economice i este compus din
suma veniturilor care completeaz bugetul statului, bugetele locale i
bugetul asigurrilor sociale.
Resursele mobilizate ca asigurri sociale se adaug celorlalte
categorii i compun bugetul general (central), ntocmit ca un buget
consolidat, prin cumularea tuturor categoriilor de resurse pe structura
sistemului bugetar, eliminndu-se transferurile dintre diferitele verigi ale
bugetului.
Structura bugetului general consolidat 4 cuprinde urmtoarele
resurse financiare publice:
a) resurse financiare ale bugetului de stat, unde intr veniturile fiscale
(sau curente) de genul impozitelor i taxelor, veniturile nefiscale,
precum i veniturile din capital;
b) resurse financiare ale asigurrilor sociale de stat, cuprinznd
contribuiile i toate plile care alimenteaz bugetul asigurrilor
sociale de stat;
c) resursele financiare cu destinaie special, cu care se alimenteaz
fondurile speciale constituite la nivel central, din venituri fiscale,
nefiscale i diverse contribuii cu afectaie special; aceste fonduri
sunt specifice fiecrui program de guvernare;
d) resursele financiare ale bugetelor unitilor administrativ-teritoriale,
din categoria crora fac parte: impozitele, taxele i veniturile
nefiscale cu caracter local, cotele i sumele defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat, cotele adi ionale la unele venituri ale
bugetului de stat i transferurile cu destinaie special de la
bugetul de stat; la acestea se adaug diferite venituri proprii ale
bugetelor locale, inclusiv veniturile din capital.
Tot cu caracter de venituri curente sunt i veniturile instituiilor publice
productoare de bunuri distribuite gratuit sau sub pre, i al cror consum
funcioneaz n regim nonconcurenial. Finanarea principal a acestor
instituii este de la buget, sub forma alocaiilor i subveniilor cu care se
completeaz veniturile proprii.

61

1.2.3. Proveniena este nc un criteriu de ordonare, potrivit cruia

resursele financiare publice pot fi:

interne unde sunt grupate majoritatea impozitelor, taxelor i
contribuiilor pentru asigurri sociale i fondurile speciale, ca venituri
fiscale, plus veniturile nefiscale;
externe, care sunt mprumuturile externe de stat, precum i
transferurile cu titlu definitiv, unilateral i nerambursabil din strintate.
Capacitatea surselor de venituri i sarcinile bugetului de stat
reprezint dou entiti a cror corelare i armonizare exprim felul n care
autoritatea public i exercit i i valorific rolul alocativ, distributiv i
stabilizator.

1.3. SISTEMUL FISCAL CONCEPT I RAIONALITATE

Transferurile, bunurile i serviciile publice, precum i fiscalitatea
reprezint complexul instrumentar de intervenie i operare al autoritii
publice n viaa social-economic.
Formula principal de procurare a resurselor financiare publice este
fiscalitatea, ca sum a tuturor relaiilor dezvoltate i valorificate de
ctre stat, prin folosirea puterii sale de constrngere i a dreptului
su suveran. Constrngerea la care apeleaz statul vizeaz numai pe
acei subieci care ndeplinesc anumite condiii de avere sau de venit.
Prelevrile fiscale au aprut o dat cu apariia puterii publice a statului
i a relaiilor de schimb. Obligaiile fiscale ce revin subiecilor din economie
sunt obiectul unui mare volum de reglementri i norme, a cror nclcare
sau ignorare poate periclita capacitatea de finan are a atribuiilor ce revin
statului. Impozitele i taxele sunt cele mai active instrumente de prelevare
fiscal din venitul naional i avuia naional. Tipologia i obiectivele
prestabilite n legtur cu impozitele, taxele, contribuiile i orice alte pli
care converg la constituirea sarcinii fiscale sunt administrate de ctre un
aparat fiscal specializat, ca exponent autorizat al statului n materie.
Produs al gndirii, deciziei i aciunii factorului uman, sistemul fiscal 5
a fost creat pentru atingerea unor obiective de ordin financiar, la care, pe
msura evoluiei societii umane, s-au adugat i alte obiective, de ordin
social, economic i politic.
Obiectivele de ansamblu ale sistemului fiscal presupun existena
i operarea unor decizii strategice, n timp ce aplicarea mai multor
decizii tactice vizeaz realizarea punctual a scopurilor consecutive pe
termen scurt, dar finalitatea lor se conjug i se apreciaz pe termen
lung.
Baza de concepere i de folosire a instrumentarului fiscal se compune
dintr-o varietate de elemente de natur economic aflate n strnse relaii
de intercondiionare. mpreun cu deciziile politice, administrarea
variatelor prelevri i alocri financiare compune osatura pe care fiineaz
i funcioneaz sistemul fiscal.
Prin urmare, sistemul fiscal este un ansamblu de concepte,
principii, metode i procese cu privire la o multitudine de elemente
(materie impozabil, cote, subieci fiscali), ntre care se manifest
relaii aprute ca urmare a proiectrii, legiferrii, aezrii i perceperii
62

impozitelor, i care sunt gestionate conform legislaiei fiscale, n

scopul realizrii obiectivelor sistemului6.
Diversitatea conceptelor specifice cu care opereaz teoria i practica
fiscal relativizeaz nuanele dintre sistemul fiscal i fiscalitate. Astfel,
coexist dou abordri ale problemei:
a) abordarea financiar potrivit creia ar fi vorba de un sistem
de aezare i percepere a impozitelor, i
b) abordarea juridic potrivit creia ar fi vorba despre un sistem
de norme i legi referitoare la fisc i ncasarea impozitului.
Apar, deci, dou elemente de referin: fiscul i impozitul. Fiscul este
administraia obligat s gestioneze perceperea impozitului n timp ce
impozitul este contribuia solicitat pentru asigurarea funcionrii
obligaiilor publice ale statului i a colectivitilor locale.
Mijlocul normal i cel mai important de finanare a nevoilor publice
este impozitul, cea mai rspndit prelevare fiscal a epocii moderne i
punct de referin n teoria i practica fiscal de pretutindeni.
Lucrrile de specialitate 7 surprind fiscalitatea cu urmtoarele sale
funcii principale, acestea fiind, totodat tehnici i principii de susinere a
intervenionismului statal:
1. ordoneaz alocarea resurselor, deoarece att prin constituirea
veniturilor publice, ct i prin orientarea cheltuielilor publice, se efectueaz
o anumit ordonare a preferinelor colectivitii n cadrul sistemului de
decizie politic;
2. afecteaz creterea economic, prin impactul demobilizator,
profund disuasiv pe care-l exercit asupra ofertei de munc, a
economisirii, ct i asupra inteniilor de a investi i de a inova;
3. modeleaz deliberat deciziile economice ale cetenilor, dac
ar fi s se considere ca prtinitoare subveniile, facilitile i, respectiv,
exonerrile fiscale sau, din contra, suprataxarea unor activiti, cum este
cazul polurii ori a accizelor sporite pentru consumul de tutun, alcool etc.
Din necesitatea eliminrii posibilelor efecte perverse ale impozitului,
aa cum se rsfrng acestea asupra alocrii resurselor sau asupra
creterii economice, au aprut exigenele de raionalitate a sistemului
fiscal, sau de fiscalitate optimal8.
Analiza pornete de la principalele funcii ale sistemului fiscal: de
finanare, de redistribuire i de stabilizare, a cror obiective trebuie
urmrite cumulat, ns ntr-o combinaie de procedee i tehnici care s le
atenueze efectele deseori conflictuale, contradictorii.
Primele rezultate ale cutrilor pentru un sistem fiscal raional sau o
fiscalitate optim s-au concretizat n conceperea i aplicarea unor
principii de impunere; dubla dimensiune a impunerii, politic i tehnic,
este valorificat n formularea primelor maxime ale impunerii, pentru care
teoria i practica fiscal rmn tributare tot clasicului Adam Smith:
a)
justeea (echitatea) fiscal este primul principiu i a avut ca scop
imediat diluarea, chiar anularea privilegiilor nobiliare i ale clerului fa de
restul populaiei; ca atare, supuii aveau fa de stat obligaia de a
contribui cu impozite pltite n strict conformitate cu veniturile sau
averea pe care o au;
63

b) certitudinea impunerii se refer la nlturarea arbitrariului i a

voluntarismelor, susceptibile la abuzuri, att din partea statului, ct i din
partea contribuabililor; se arta c un impozit incert poate provoca mai
mult ru dect unul mpovrtor;
c) comoditatea impunerii face referire la acele tehnici i metode de
ncasare care, prin orice mijloace, trebuie s-i uureze contribuabilului
demersurile proprii de a-i plti drile;
d) randamentul impunerii se refer la costurile pe care le presupune
funcionarea unui sistem fiscal; acesta trebuie s fie eficient fr a
necesita costuri prea mari; trebuie s fie corect ordonat, nct s nu-i
stnjeneasc pe contribuabili de la activitile lor curente, creatoare de
venituri i, n acelai timp, s favorizeze alimentarea cu fonduri a
bugetului public n mod sistematic i operativ.
Potrivit evoluiilor fireti din societatea uman maximele impunerii s-au
diversificat, s-au mbogit cu noi i noi contribuii i observaii, specifice
poziiilor i abordrilor politice de la nivelul managementului
guvernamental. nvmintele Marii Depresiuni a anilor '30 i influena
ideilor Keynesiste au determinat creterea rolului statului n viaa socialeconomic i, implicit, a rolului impozitelor.
Reinem ca notabile completrile aduse de americanii Richard i
Peggy Musgrave cu privire la cerinele unui sistem fiscal optim:
a) repartizarea sarcinii fiscale s fie echitabil, n sensul c fiecare
individ trebuie s fie determinat la corecta pltire a prii ce-i revine;
b) misiunea principal a impozitului este s corecteze ineficiena n
sectorul privat i s nu afecteze piee eficiente;
c) structura impozitului trebuie s faciliteze atingerea obiectivelor de
politic fiscal propuse pentru stabilizare i cretere;
d) sistemul fiscal trebuie s fie eficient, ordonat i pe nelesul
contribuabilului;
e) costul administraiei i a sistemului de constrngere s fie restrns
i compatibil cu toate celelalte obiective ale managementului
guvernamental.
Deceniile recente au cunoscut o puternic amploare a dezbaterilor cu
privire la impunere i impozite, n contextul confruntrilor din teoria
economic ntre liberalism i intervenionism.
Finalizarea analizei economice a fiscalitii s-a condensat n cteva
criterii considerate cerine de optimalitate pentru un sistem fiscal:
criteriul de echitate, privitor la o just repartiie a poverii fiscale,
lund n considerare repercutarea sau translatarea acesteia de
la contribuabili legali, la pltitori efectivi;
criteriul de neutralitate sau eficacitate, privitor la impactul
sistemului fiscal asupra creterii economice, care poate fi
stimulent sau obstacol al investiiei i creaiei;
criteriul transparenei, care include stabilitatea, costul i
coerena, astfel nct s determine acceptarea de ctre ceteni,
consimmntul acestora pentru plata obligaiilor fiscale.
Chiar dac aceste abordri cantoneaz n teorie, pentru c decizia
final aparine politicului, importana expunerii este deosebit, mai ales n
contextul actual de reeducare, de formare contient a unei noi categorii
64

de contribuabili, obiectiv de atingerea cruia depinde, ntr-o semnificativ

msur, nsi comprimarea tranziiei.

TEMA DE SEMINAR:
Impozitele de la impact, prin repercusiune, la efecte
(Repercusiunea i incidena impozitelor)
Pe lng latura tehnic, financiar sau juridic, privitor la tratarea
impozitului de mare importan este i latura sociologic, deoarece este
posibil ca subiectul pltitor al impozitului s nu fie pn la capt acelai cu
cel care suport obligaia fiscal. Datorit relaiilor sociale existente,
concretizate n fluxuri de diferite naturi, impozitul difuzeaz n mediul
economic, n care subiecii apar i dispar n mod natural 9.
Conceptele de impact, repercusiune sau inciden a impozitelor au
o relativ ampl istorie n analiza fiscal internaional, ns o cercetare
minuioas a fenomenelor i termenilor i afl expresia n cuprinztoarea
lucrare mai sus citat. Premizele de pe care sunt conduse clasificrile au
n vedere:
- relaiile dintre subiecii posesori ai factorilor de producie i
- produsul acestor relaii.
Se arat c impozitul difuzeaz i influeneaz fluxurile reale prin
intermediul fluxurilor monetare, dar numai pn la momentul n care apar
fluxurile financiare de natur fiscal.
Terminologic, fenomenul este numit rpercussion, respectiv
incidenza n analizele franco-italiene, n timp ce termenul impact
este folosit de scrierile n limba englez pentru exprimarea complet a
aceleiai idei.
I. Fr a adera explicit la unul sau altul din termeni, lucrarea define te
conceptul de repercusiune ca fenomen complex de transferare a
impozitului existent sau prevzut de lege asupra unor subieci teri,
printr-un proces de substituire a anumitor contribuabili de drept,
odat sau n mod treptat, astfel nct obligaia fiscal este transmis
asupra contribuabilului real.
n continuare este propus cu argumente o tipologie a repercusiunii
din mai multe unghiuri de abordare.
Din punct de vedere juridic i tehnic, repercusiunea ar fi una
oficial sau formal cnd este prevzut de forul legislativ i decurge
din natura faptic a anumitor impozite care se transmit de la contribuabilul
de drept asupra celui de fapt; i cealalt form de repercusiune,
neoficial cnd aceast transmitere se realizeaz n aceeai direcie,
dar mpotriva voinei forului legislativ.
Din punct de vedere al modului de transmitere, repercusiunea
poate fi n sens pozitiv cnd translaia integral sau parial a
impozitului se realizeaz n sensul normal i natural al fluxurilor bneti,
sau n sens negativ cnd se realizeaz pe fondul unei conjuncturi
aparte i ca urmare a unei tranzacii economice cu caracter excepional.
Dup forma de manifestare a impozitului n sistemul economic
se poate vorbi despre o repercusiune simpl cnd obligaia fiscal este
65

transmis integral asupra contribuabilului real; progresiv dac

transmiterea impozitului se produce pe mai multe trepte, printr-unul sau
mai muli contribuabili intermediari; i mai poate fi compus sau mixt
cnd impozitul se transmite n proporii diferite ntre cele dou categorii de
contribuabili, dar contrar prevederilor juridice.
Fa de varietatea formelor de repercusiune a impozitelor i n
legtur cu care analitii sunt departe de o concluzie deplin satisfctoare
de mai mare interes apare rspunsul la ntrebarea cine suport, de fapt,
sarcina fiscal?.
II. O posibil lmurire ncepe prin a se defini conceptul de inciden
a impozitelor sau inciden fiscal. Justificarea importanei n cunoaterea
acestui concept este legat de repartizarea obligaiei fiscale globale ntre
subiecii unei economii, precum i de efectele pe care aceasta le
genereaz n distribuirea bunstrii. Aadar, incidena impozitului este
punctul n care impozitul acioneaz asupra contribuabilului real, ca
rezultat final al fluxului parcurs de un impozit.
Incidena reprezint impactul final al impozitului asupra veniturilor
repartizate subiecilor economici.
n abordarea impactului produs de un impozit trebuie avute n vedere
rezultatul imediat al aciunii impozitului asupra materiei impozabile sau
rezultatele lovirii succesive a impozitului asupra altor persoane dect cele
care vor suporta impozitul urmare repercusiunii.
III. Ca urmare a producerii impactului, repercusiunii i/sau incidenei
impozitelor, se pot produce o serie de efecte de naturi diferite i care se
valorific i se anticipeaz n consecin, prin anumite msuri de politic
macroeconomic.
Efectele financiare sunt primele rezultate ca urmare a impactului,
repercusiunii i incidenei impozitelor. Aici intr:
- efectele de trezorerie, cu caracter temporar i de autofinanare,
care influeneaz nivelul resurselor proprii ale unitilor
structurale de baz ale economiei;
- efectele de venit, cu influene la nivelul consumului, deoarece
aceste efecte se resimt la nivelul persoanelor fizice.
Efectele generale economice sunt propagate n timp i n spaiu
asupra tuturor categoriilor de subieci economici, cum ar fi: asupra
economisirii i efortului productiv, asupra muncii i evoluiei structurale a
agenilor economici, dar i efectele exercitate de alocaiile bugetare pe
care le-au finanat impozitele (astfel) tratate.

PARTEA A DOUA:
IMPOZITELE CARACTERISTICILE OBLIGAIILOR
FISCALE
Instituite n baza dreptului regalian al statului de a stabili i de a
ncasa sume cu care finaneaz cheltuieli de interes general, impozitele
66

sunt plile obligatorii efectuate de ctre persoanele fizice i juridice ctre

stat, n mod definitiv i nerambursabil, fr ca statul s acorde direct i
imediat o contraprestaie n echivalent.
Impozitele se prezint n form bneasc, rareori altfel, ca plat
general i unilateral stabilit pentru toi contribuabilii, individualizai ns
potrivit unor complexe reglementri i acte normative specifice.
Tranziia din ara noastr se manifest, ntre altele, i prin msurile
radicale de politic fiscal adoptate n scopul de a nltura efectele nocive
ale hipercentralismului social i economic, precum i de a consolida
instituii i categorii financiare specifice economiei de pia .
n acest context impozitelor le revine un rol de prim ordin.
Cuvinte cheie
impozite
taxe
subiect impozabil
baz impozabil
persoan fizic/juridic
randament fiscal
caracter regresiv, inechitabil
presiune fiscal
fapt generator
contribuabil
exonerri/scutiri
exigibilitate fiscal
impozite directe/indirecte
Cuprins:
2.1. Conotaii doctrinare i de teorie a finanelor publice
2.2. Elementele definitorii i constitutive ale prelevrilor
2.3. Clasificarea impozitelor
Evaziunea fiscal
Presiunea fiscal: analiza conceptului ntre limite i riscuri

2.1. CONOTAII DOCTRINARE DIN TEORIA

FINANELOR PUBLICE
Varietatea i complexitatea impozitelor au respectat fireasca
traiectorie a evoluiei societii, realitile ultimelor decenii transformnd
acest instrument n cel mai pertinent i mai eficient mijloc de intervenie a
autoritii publice n toate domeniile vieii social economice.
Sub titulatura de impozite, o parte din averea sau venitul
persoanelor fizice i juridice este prelevat de ctre stat la dispoziia
sa, n mod definitiv, obligatoriu i nerambursabil, precum i fr
acordarea unei prestaii directe ori imediate n echivalent. Statul i
exercit dreptul de a impune prin autoritatea legislativ, n spe prin
Parlament i prin consiliile locale sau judeene ca foruri legiuitoare la
nivelul unitilor administrativ teritoriale.
67

Mai muli factori de natur variat au influenat i continu s

influeneze diversificarea formelor de prelevare, nuanndu-le rolul lor
multiplu sub urmtoarele aspecte:
financiar, justificat de ponderea lor principal n constituirea
resurselor financiare ale statului, al cror volum a crescut considerabil n
ultimele decenii, deopotriv n valoare absolut i relativ; creterea
populaiei n general a nsemnat i o cretere a efectivului de pltitori n
special, fenomen nsoit de majorarea cotelor de impunere i, deci, a bazei
i masei impozabile;
economic, amplificat mai cu seam din a doua jumtate a
secolului XX, odat cu creterea rolului intervenionist al statului n
economie; prin impozite sau alte categorii similare se urmrete i se
realizeaz: pe de o parte - stimularea proceselor economice prin
exonerri, faciliti fiscale sau subvenii explicite din fonduri publice, sau,
pe de alt parte - obstacularea acestora, prin formele variate de impunere
suplimentar i suprataxare;
social, ntruct prin astfel de prelevri sau alocri este efectuat
redistribuirea unei pri din produsul intern brut ntre diferite categorii de
populaie, n scopul armonizrii veniturilor i bunstrii.
Participarea acestor instrumente la formarea bugetului de stat variaz
de la o ar la alta i de la o etap istoric la alta n aceeai ar; de pild,
cca. 4-5 zecimi din produsul intern brut al rilor dezvoltate este preluat la
buget, n timp ce, n rile n dezvoltare, aceast destinaie este urmat de
cca. 3-4 zecimi din produsul lor intern brut.
Adesea invocat n literatura de specialitate 10, Proudhon definea
impozitul ca pe un schimb pentru anumite utiliti, efectuat ntre particulari
i o persoan colectiv care se numete stat.
O sumar trecere n revist a doctrinei i practicii n materie de finane
publice constat o frecvent identitate semantic pentru doi termeni
diferii, impozite i taxe, dei n multe legislaii i chiar n vorbirea curent
se folosete doar unul. De pild, majoritatea scrierilor i normelor de
provenien francofon trateaz impozitul (limpt), n timp ce literatura i
practica anglo-saxon abordeaz taxele i taxarea (taxes, taxation).
Att pentru impozit, ct i pentru taxe, etimologia este tributar
limbilor antice, latina i, respectiv, greaca, unde sensul era de obligaie
public de ordin pecuniar; influena culturii elene asupra celei latine s-a
repercutat cu timpul asupra ntregului continent european, mbog ind
lexicul tuturor civilizaiilor.
Uzana fiscal a preluat i n limbaj o distincie aparte ntre cei doi
termeni, dup urmtoarea destinaie: sunt impozite prelevrile care
alimenteaz bugetul statului, iar taxe sunt prelevrile care finaneaz
bugetele locale.
ns distincia faptic dintre impozite i taxe se bazeaz i pe
operarea unor trsturi specifice, cum ar fi: problema unui serviciu solicitat
de i executat pentru pltitor; neechivalena ntre valoarea taxei i costul
real al serviciului prestat etc.
Aadar, impozitul11 este un produs intelectual, rezultat al puterii de
gndire i de inovaie a geniului uman de pe o anumit treapt a
68

dezvoltrii i organizrii sociale, n scopul determinat de necesitatea

finanrii nevoilor autoritilor publice.
Concomitent, taxele cu caracter fiscal 12 sunt un produs intelectual de
natur financiar, constnd n prelevri cu caracter special impuse de
puterea public, pltite de ctre solicitatorii unor servicii publice
individualizabile i a cror valoare depete costul serviciului public
prestat de ctre organele de drept public.
Doctrina i practica de dat relativ recent opereaz cu o radical
mutaie a acestor categorii financiare, n sensul c ele au devenit
instrumentele decisive de atingere a unor obiective de ordin social i
economic, i exced unor necesiti tradiionale de finanare a
administraiei, justiiei sau aprrii.
Prin impozite speciale se promoveaz, de pild, aciuni cu scop
natalist (taxele de celibat); sau egalizri sociale ntre indivizi din
perspectiva oportunitilor materiale (taxele de succesiune); sau orientarea
diferitelor aciuni economice, cum ar fi producia ori consumul anumitor
bunuri sau servicii.
Analitii calific aceast realitate drept intervenionism fiscal13 n
scopuri sociale i economice, manifestat prin suprataxare sau detaxare.
Funciile tradiionale ale statului s-au dezvoltat firesc i s-au amplificat
prin adiionarea neofunciilor14, a cror definire i ierarhizare aa cum a
proiectat-o Musgrave subliniaz rolul prelevrilor fiscale, ca fiind
preponderent financiar sau preponderent intervenionist. Astfel, alternarea
funciilor de distribuire, de alocare i/sau de stabilizare economic se
realizeaz prin alternarea selectiv a opiunilor ntre o utilizare financiar
sau una social-economic. Decizia public pentru una sau alta din opiuni
este hotrtoare i aparine unei structuri anume determinate de
management guvernamental.
Dup modul de percepere a acestui fapt i dup efectele principale i
colaterale scontate sau eventuale, teoreticienii i analitii se grupeaz n
dou tabere:
a) non intervenionitii, a cror list ncepe cu chiar prinii teoriilor
clasice ale finanelor publice (Adam Smith, David Richardo), i i include i
pe liberalii radicali contemporani: Milton Friedman, Friederich Von Hayek
etc.; n linii mari, impunerea are justificare numai din perspectiva de a se
finana aprarea, administraia sau justiia;
b) intervenionitii, un segment deopotriv nsemnat i care
debuteaz din a dou jumtate a secolului al XIX-lea, cu Alfred Wagner,
secolul XX oferind toate premizele unor reprezentri marcante: Gaston
Jze, Kurt Wicksell i, evident, John Maynard Keynes; ideile susinute de
acetia clameaz implicarea n for a statului pentru a corecta disfunciile
pieei, repartiia veniturilor sau redistribuirea bunstrii, precum i pentru o
mai bun echitate social.
Controversele dintre cele dou tabere au dobndit acuitate i au
cunoscut amploare odat cu intensificarea necesitii de intervenie a
statului, cnd impozitul i-a extins rolul clasic de finanare a cheltuielilor
publice, devenind instrument de politic economic i social.

69

2.2. ELEMENTELE DEFINITORII I CONSTITUTIVE ALE

IMPOZITELOR
Pe lng caracterul pecuniar, definitiv i nerambursabil, impozitele se
deosebesc de alte venituri ale statului i prin alte dou elemente care
exprim dreptul regalian al statului: caracterul forat, pentru c ncasarea
lor este efectul puterii de constrngere a statului, - i lipsa unei
contraprestaii imediate i directe n favoarea pltitorilor.
Stabilirea impozitelor comport:

o latur politic, pentru c principiile impunerii sunt pliate

corespunztor prioritilor social-economice pe care la un
moment dat, le are n vedere o anumit structur a
managementului guvernamental, i de

o latur tehnic, pentru c implic aplicarea combinat a unor

metode i tehnici specifice de dimensionare a masei impozabile
i, n consecin, a sarcinii fiscale.

2.2.1. Elemente definitorii

Cunoaterea elementelor definitorii ale impozitelor prezint o real
importan n plan economico-social i financiar, ntruct corecta
nelegere a obligaiilor individualizate de plat din partea contribuabililor
influeneaz direct buna administrare i funcionare a sistemului fiscal, aa
cum se finalizeaz aceasta n acoperirea corect a trebuinelor societii.
Natura economic a prelevrii fiscale este reliefat prin nsi
denumirea sa ca venit bugetar.
Subiectul impozabil este pltitorul propriu-zis, contribuabilul,
adic persoana fizic sau juridic obligat prin lege la plata impozitului,
funcie de ndeplinirea unor condiii legate de existena unor bunuri ori de
realizarea unui venit, cum este cazul persoanelor fizice sau a unui profit
dintr-o activitate economic, n cazul persoanelor juridice. Impozitul pe
salariu datorat de un angajat se reine de ctre angajator care, ulterior
plii salariului, l va vira la buget; n acest caz contribuabil este salariatul
respectiv, i nu angajatorul care a efectuat viramentul.
Suporttorul (destinatarul) impozitului este cel care n fapt
suport impozitul; ca regul, subiectul impozabil este, n acelai timp, i
destinatarul impozitului, ns n practic opereaz diverse metode de
transpunere a impozitului n sarcina altor persoane. De pild , n cazul taxei
pe valoarea adugat contribuabilul efectiv este alt pltitor dect cel
desemnat explicit prin reglementarea fiscal, n spe ultimul
consumator.
Obiectul impunerii este materia nsi aflat sub incidena
impozitului: profitul, salariul, venitul sau cheltuielile, consumul etc.
Potrivit principiului unicitii, un obiect impozabil se impune o singur
dat, iar dimensionarea cantitativ i calitativ a acestuia desemneaz
baza impozabil; aceasta este de mare importan sub multiple aspecte,
putnd fi exprimat deopotriv n uniti naturale i bneti.
70

 Sursa impozitului semnific mijloacele din care se pltete

impozitul. Aceasta este n multe mprejurri una i aceeai cu obiectul
impunerii, cum este cazul la impozitul pe venit, pe salariu sau pe profit.
Alteori ns, difer cele dou elemente, n sensul c impozitul se pltete
din alt surs dect obiectul impozabil; de pild, n situaia impozitului pe
cldiri, proprietarii vor plti impozitul aferent din alte surse.
Unitatea de msur a obiectului impozabil este unitatea de
impunere, care se poate exprima n uniti monetare, cum este cazul
majoritii impozitelor directe, ori n metru ptrat, hectar de teren, kilogram,
litru, bucat etc., dup cum se exprim i se evalueaz acea baz de
impunere. Fiecrei uniti de impunere i corespunde o anumit cot de
impunere, care este expresia valoric fix ori procentual a impozitului.
Cotele procentuale pot fi proporionale, progresive sau regresive.
Totalitatea msurilor i metodelor succesive de impunere
reprezint asieta i ele sunt aplicate de ctre organele fiscale, ncepnd
cu evaluarea masei impozabile, stabilirea i urmrirea, pn la ncasarea
propriu-zis a impozitelor. Termenul de plat este data scadenei de
achitare ctre stat a respectivei obligaii fiscale.

2.2.2. Elemente constitutive

Diversitatea metodelor i procedeelor de impunere existente i
aplicate n teoria i practica fiscal influeneaz elementele constitutive ale
fiecrui impozit15.
Faptul generator este evenimentul juridic sau material care
genereaz obligaia fiscal i a crui producere face exigibil acea sarcin
fiscal. Fie c este vorba de realizarea profitului, a salariului sau venitului,
de transferul dreptului de proprietate sau trecerea frontierei, se creeaz o
crean fiscal a statului asupra contribuabilului pltitor, o obligaie
specific de plat sub aspectului exigibilitii n timp.
Sfera de aplicare caracterizeaz persoanele i operaiunile
impozabile sub aspectul delimitrii lor n spaiu. Clarificarea sferei de
aplicare nseamn lmurirea unui set de chestiuni dup cum urmeaz:
a) natura contribuabilului de drept, ca persoan fizic sau juridic;
trebuie corect ncadrat calitatea de titular al unui venit sau a unui drept
patrimonial impozabil, pentru persoane fizice, sau clasificarea corect a
persoanelor juridice, pentru ca, prin corecta impunere a beneficiului total
sau doar a dividendelor, s se evite att dubla impunere, ct i
eventualitatea evaziunii fiscale.
b) felul operaiunilor impozabile, bazat pe mai multe criterii
distincte, cum ar fi consecinele pecuniare (gratuit sau cu titlu oneros),
criteriul fiscal (pentru departajarea regimului de impunere sau pentru
evitarea surselor de evaziune), natura activitii economice a agentului
economic (industrie, comer sau administraie) etc.;
c) felul exonerrilor i scutirilor, a cror adoptare vizeaz mai
multe scopuri; oricum ns, justificarea lor economic, social i tehnic
trebuie s fie temeinic analizat n contextul tuturor prelevrilor fiscale
dintr-o ar i din perspectiva acordurilor internaionale ncheiate ntre ri;
71

d) spaiul teritorial, permite o corect evaluare a numrului de

contribuabili dintr-un stat, o federaie sau zon ori regiune, precum i a
volumului i provenienei fluxurilor financiare care vor finana bugetele
acelor uniti definite administrativ.
Delimitarea dreptului de deducere se refer la impozitarea ntregului beneficiu
i/sau a dividendelor i, pe aceast premis, societile pot fi:
translucide, doar acele societi de capital care au ca obiect asigurarea
gestionrii colective a economiilor de la particulari sau a unui patrimoniu
financiar care comport riscuri;
opace, acele societi unde are loc dubla impunere economic, nti la
nivelul societii n ansamblu, apoi asupra dividendelor fiecrui acionar;
transparente, cnd se ignor existena personalitii juridice a societii, iar
asociaii sunt tratai i impozitai ca simpli co-proprietari pentru beneficiile
realizate, disprnd dubla impunere a beneficiilor. Dac societile opace i
transparente nu realizeaz beneficii sau, mai mult, dac acestea au pierderi,
se va lua n considerare cifra de afaceri realizat pentru a prentmpina
posibilitatea de evaziune fiscal;
semitransparente, acele societi de persoane n care asociaii sunt supui la
plata impozitului pe venitul net global dup participarea la beneficiu.16
Prin urmare, sfera de aplicare se delimiteaz prin urmtoarele criterii:
1. criteriul personal referitor la contribuabilul de drept;
2. criteriul real referitor la operaiunile impozabile i la exonerri,
precum i
3. criteriul teritorial referitor la spaiul asupra cruia se manifest
acea suveranitate fiscal.
Aezarea impozitelor nseamn a determina i a evalua
materia impozabil n scopul stabilirii bazei de impozitare. Criteriul real i
cel teritorial influeneaz materia impozabil i, n acest fel, aezarea
impozitului este n concordan cu sfera de aplicare.
Din aceast perspectiv acioneaz principiul realitii, cnd se iau n
considerare doar bunurile economice ale pl titorului, aa cum este cazul la
impozitele reale (cldiri, pmnt, activiti industriale etc.) i principiul
personalitii, cnd acele bunuri sunt condiionate i de alte obligaii
colaterale ale pltitorului, cum ar fi: necesitatea reconstituirii veniturilor sau
patrimoniului, persoanele aparintoare pe care le are pltitorul n
ntreinere, cheltuielile profesionale etc., aa cum este cazul impozitelor
personale.
Aezarea impozitelor presupune conjugarea a dou elemente:

unul de natur material, referitor la materia impozabil cu

unul de natur tehnic, referitor la cota propriu-zis, calcularea

deducerilor, nlesnirilor sau obligaii suplimentare.
Evaluarea materiei impozabile este o operaiune esenial i
se poate realiza prin urmtoarele metode:
- indirect, cnd este bazat pe prezumie; este o metod ieftin
i simpl n aparen, dar conduce lesne la inechitate i
inexactiti; o astfel de evaluare se realizeaz:
o pe baza semnelor exterioare, ca n cazul impozitului pe
cldiri, pmnt, activiti industriale;
72

o prin sume forfetare, convenite prin acordul comun al celor

dou pri;
o prin evaluare administrativ, stabilit de organul fiscal,
dup datele pe care le are i pe care subiectul fie le
poate accepta (tacit), fie le poate contesta, ns numai
sub obligaia argumentrii susinerilor proprii cu probe;
- direct, cnd este bazat pe probe constnd n acte i declaraii
doveditoare asupra mrimii i realitii respectivului obiect sau
materiei impozabile; de exemplu:
o pe baza declaraiei unei tere persoane, cum este cazul
angajatorului care-i asum aceast responsabilitate
pentru un anumit numr de salariai i salarii;
o pe baza propriei declaraii a contribuabilului, cnd se
poate folosi un bilan fiscal sau o declaraie de venit.
Calculul impozitului nseamn stabilirea cuantumului de plat, adic
determinarea volumului monetar propriu-zis; frecvena cotelor procentuale
a nlocuit practicile impozitelor contingentare i a celor de cotitate,
cauzatoare de numeroase inechiti i inadvertene, n favoarea
personalizrii impunerii (impozitele reale au fost treptat nlocuite cu
impozitele personale).
Persoana obligat la plata impozitului necesit o atent
analiz util pentru a defecta repercusiunea sau incidena impozitului;
astfel, este important obligarea contribuabilului fie doar la vrsarea
sarcinii fiscale, fie la suportarea definitiv a acesteia.
Obligaia de plat a impozitului semnific exigibilitatea fiscal
i se refer la ncasarea propriu-zis a acestuia. Aflat n strict legtur
cu data producerii faptului generator, exigibilitatea fiscal este la
latitudinea administraiei publice i poate fi: anticipat, concomitent sau
ulterioar operaiunilor de evaluare a materiei impozabile i de calculare a
cotei de impunere.
Impozitele pot fi ncasate direct de la contribuabil, prin stopaj la surs
(situaie frecvent la plata impozitelor pe salarii), sau prin aplicarea
timbrelor fiscale (cum este cazul diferitelor prestaii efectuate de ctre
organele administraiei publice).
Cunoaterea elementelor definitorii i a elementelor constitutive ale
impozitelor are o mare nsemntate practic, n egal msur pentru
contribuabili, ct i pentru organele fiscale. Corecta ncadrare a sarcinilor
fiscale i executarea lor cu promptitudine asigur operativitate n
constituirea fondurilor publice, precum i echitate n redistribuirea lor pe
destinaii de cheltuieli publice. Trebuie subliniat c acestea reprezint
premizele viabile i indispensabile pentru funcionarea i desfurarea
tuturor activitilor social-economice.

2.3. CLASIFICAREA IMPOZITELOR

Complexitatea fenomenului fiscal i a implicaiilor destinate de
impozite, practica i literatura de specialitate au evideniat diverse criterii
73

de clasificare i de ordonare a impozitelor, ca produse fiscale aflate ntr-o

dinamic permanent.
Analiza i gruparea impozitelor n categorii distincte dup anumite
criterii urmrete n principal corecta acoperire a necesarului pentru
cheltuieli publice, precum i natura efectelor cauzate de impozite.
Studiul detaliat din perspectiva economic, financiar i juridic este
de o importan hotrtoare n contextul integraionist actual, pentru a se
evalua unitar presiunea fiscal n general, precum i pentru a se respecta
disciplina i rigoarea financiar n special.
Evoluia istoric a societilor a determinat modificri i diversificri
logice n materia impozitelor, clasificabile n variate categorii potrivit mai
multor criterii. Forma predominant n bani la ncasare a nlocuit
perceperea lor n natur ca odinioar.
A. Fondul i forma grupeaz impozitele n dou grupe mari frecvente
n majoritatea reglementrilor fiscale i bugetare:

impozite directe, stabilite nominal ca sarcin fiscal a unor

persoane fizice sau juridice, aezate n cote prevzute de lege
asupra venitului sau averii; la rndul lor, aceste impozite sunt:
o reale, sau obiective, cnd ncasarea i urmrirea lor
vizeaz bunuri materiale tangibile i comensurabile
(impozitul funciar pe cldiri, pe activiti industriale de
profesii libere, pe capitalul mobiliar sau bnesc), i
o personale, cnd stabilirea acestor impozite este
condiionat de capacitatea contributiv a pltitorului
(impozitul pe venitul persoanelor fizice i juridice,
contribuii pentru securitate social pltite de angajai i
de angajatori, impozitul pe avere);

impozite indirecte, cnd sunt considerate vnzrile, consumul

sau prestarea unor bunuri, respectiv servicii (impozitul pe
monopolul fiscal, taxele de consumaie, taxele vamale, taxa de
timbru, de nregistrare etc.
Dac la impozitele directe regula este de identitate ntre subiectul i
suportatorul impozitului, n cazul impozitelor indirecte opereaz
transpunerea sarcinii fiscale asupra altei persoane fizice sau juridice dect
suportatorul acesteia.
B. Dup scopul urmrit la instituirea lor, impozitele pot fi financiare,
cnd inta este realizarea unor venituri la dispozi ia statului, sau de ordine,
cnd impozitul vizeaz sprijinirea unor aciuni punctuale de politic social
sau economic, dar fr caracter fiscal.
C. Frecvena aplicrii separ impozitele permanente, cu periodicitate
probabil, de impozitele incidentale, instituite n anumite conjuncturi.
Tot aici s-ar putea delimita impozitele n ordinare i extraordinare,
fcndu-se referire la ritmicitatea stabilirii i ncasrii lor ca venituri publice
n general.
D. Organizarea instituiilor care le administreaz este un alt criteriu
de grupare a impozitelor dup forma federal sau unitar a statului; astfel,
potrivit structurii federale, impozitele pot fi: federale, ale provinciilor
componente i impozite locale; iar potrivit structurii unitare, opereaz
impozitele administraiei centrale i, respectiv locale de stat.
74

E. Dup intensitatea efectelor determinate asupra celor bogai, unii

analiti17 separ impozitele de dreapta de impozitele de stnga; n schimb,
alii iau n considerare apsarea resimit de sarcina fiscal, funcie de
care i impozitele pot fi grele i, respectiv-uoare.
F. Ca etap premergtoare n aprecierea unitar a presiunii fiscale i
n armonizarea practicilor n materie, clasificarea impozitelor
recomandat de FMI18 pornete de la caracteristicile lor uor de ncadrat
i funcie de care sunt prevzute n acte normative specifice. Scopul
suplimentar al acestei ordonri const n asigurarea unei reflectri ct mai
cuprinztoare a fenomenelor i a efectelor determinate de impozite n
viaa social-economic.
Natura materiei impozabile i faptul generator al obligaiei fiscale sunt
punctele de plecare n practica administraiilor nsrcinate s vegheze la
finanarea cheltuielilor lor pe seama resurselor financiare normale
disponibile.
Clasificarea FMI stabilete i ordoneaz urmtoarele grupe mari de
impozite:
1. impozite pe venit, beneficii i ctiguri din capital, ca sarcini fiscale
ce revin att persoanelor fizice, ct i persoanelor juridice;
2. impozite pe salarii i mna de lucru, unde intr plile ca impozite
percepute de la salariai, angajatori, liber profesioniti etc., stabilite
procentual sau forfetar pe persoan;
3. impozite asupra patrimoniului, unde se consider impozitul pe
proprietatea imobiliar, pe tranzacii mobiliare i nemobiliare, precum i
donaiile, succesiunile i alte operaiuni asupra patrimoniului; incidena lor
privete utilizarea, proprietatea sau transferul dreptului de proprietate; pe
de alt parte aceste impozite pot opera la intervale regulate sau numai
uneori; de pild, se pot institui impozite periodice pe diferite semne
exterioare ale averii, cum ar fi: bijuteriile, obiectele de art , eptelul etc.;
4. impozite interioare pe bunuri i servicii, care sunt toate impozitele i
taxele percepute asupra produciei, extraciei, vnzrii, transferului, locaiei
i livrrii bunurilor i serviciilor, sau asupra utilizrii (ori asupra autorizrii
de a utiliza) a unor bunuri i a exercitrii unor profesii; n acest grup intr:
impozitele generale pe vnzri, taxa pe valoare adugat, accizele etc.;
potrivit unor legislaii, acelai produs poate fi obiectul unei accize, a unui
monopol fiscal sau a ambelor forme de impunere, sau poate fi, pur i
simplu, fabricat i comercializat liber;
5. impozite pe comerul exterior i tranzaciile internaionale sunt - pe
de o parte, taxele vamale aferente exportului i/sau importului, i - pe de
alt parte, taxele pe operaiunile de schimb, cum ar fi tranzacionarea
devizelor, sau transferul unor fonduri n str intate;
6. alte ncasri fiscale, aezate asupra persoanelor fizice cu venituri
ignorate la calcularea sarcinii fiscale, de exemplu taxa tip capitaie,
intitulat diferit de la ar la ar, ca tax electoral sau contribuie
naional; tot aici se includ taxele de timbru, dobnzile, penalit ile i altele
asemenea, pentru c nu pot fi ataate unei forme de impozit bine precizat.
G. Clasificarea economic19 a impozitelor evideniaz legturile
dintre venit, capacitate contributiv i prelevri fiscale, oferind astfel
reflectarea lor asupra calitii vieii n special, i asupra potenialului
75

economic n general. Se pune n lumin o diversitate de forme sub care se

manifest venitul, adic: impozitul pe venit evideniaz venitul realizat,
impozitul pe consum arat venitul consumat i impozitul pe capital
ilustreaz mrimea venitului economisit i investit.
H. Clasificarea structural20 a impozitelor, considerat n scrierile de
specialitate drept cel mai important eveniment fiscal contemporan, separ
impozitele analitice, aezate asupra unui element determinat sau precizat
(de exemplu accizele, impozitul pe cldiri, taxele vamale, impozitele pe
terenuri, pe succesiuni i donaii, pe operaiuni bursiere etc.), de
impozitele sintetice, stabilite asupra unei mrimi economice considerate n
ansamblul su pentru fiecare contribuabil, prin aplicarea sumei algebrice
i/sau a impunerii.
Intenia legiuitorilor n aceste cazuri a fost de prevenire a surselor
poteniale de evaziune i fraud fiscal, precum i de admitere a unor
deduceri, fie n interiorul aceluiai sistem fiscal, fie ntre ri diferite pentru
aceeai categorie de sarcin fiscal.
Principiul general acceptat de teoria fiscal contemporan arat
c venitul brut trebuie diminuat cu toate obligaiile necesare pentru
meninerea i conservarea sursei de venit, indiferent dac aceasta
este munca i/sau capitalul.
Ordonarea impozitelor potrivit clasificrii FMI reprezint un nceput
necesar de standardizare la nivel global a diferitelor impozite, prin
mijlocirea crora guvernele tuturor rilor realizeaz o multitudine de
prelevri fiscale, n scopul atingerii unei mari diversiti de obiective i inte
de politici guvernamentale.

TEMA DE SEMINAR:
Evaziunea fiscal
Conceptul de evaziune fiscal cuprinde i lmurete totalitatea
procedeelor licite i/sau ilicite prin care, total sau parial, materia
impozabil poate fi sustras de la obligaiile stabilite prin legislaia
fiscal.
Pentru a recurge la stratageme variate de evitare a fiscului,
contribuabilul poate urma mai multe raiuni, ntruct evaziunea este o
rezultant logic a mai multor mprejurri.
A. Pe de o parte, ar fi legislaia fiscal nsi, plin de lacune,
inadvertene i prevederi echivoce, a cror combinare abil favorizeaz
scoaterea veniturilor, sau a oricror alte bunuri, de sub incidena impunerii.
Alteori, prevederi legislative explicite stipuleaz neimpozitarea n anumite
condiii, contribuabilul urmnd doar s ating acele condiii expres
prevzute de lege. Lipsa de prevedere sau de pricepere a legiuitorului se
dubleaz uneori cu metodele defectuoase de aplicare a legii de c tre
aparatul nsrcinat cu colectarea i evidenierea veniturilor publice.
Aceasta ar fi calificat drept evaziune licit, ntruct contribuabilii au la
ndemn felurite mijloace de exploatare a insuficienelor legislative i pot
evita fiscul n mod legal.
Astfel au stat lucrurile n primii ani dup decembrie 1989, cnd s-au
prevzut prin lege condiii exprese de scutire de la plata impozitului pe
76

profit la acele societi comerciale nfiinate n anumite domenii de

activitate sau cu funcionarea n zone declarate defavorizate. Tot n seria
prevederilor explicite se pot include i amnistierile fiscale ale unor firme, ca
fapte care, prin ele nsele, au stimulat psihologia evazionist nativ a
foarte multor pltitori de impozite.
n ideea de a explora i de a exploata fiecare lacun a legislaiei
fiscale, n rile cu economii tradiional democrate i dezvoltate
planificarea impozitelor este un demers de maxim interes n programarea
afacerilor.
Desigur au existat destule controverse privitoare la caracterul etic al
practicilor de evitare a fiscalitii, chiar dac ar fi legale. Rspunsul la o
astfel de dilem a fost formulat n 1947 de ctre un judector federal 21 ntro cauz fiscal:
Mereu i mereu tribunalul a subliniat c nu este nimic sinistru
ori reprobabil n faptul c cineva i conduce afacerile nct s
menin impozitele ct mai sczute posibil. Toat lumea procedeaz
aa, bogai i sraci deopotriv; i toi o fac corect, pentru c nimeni
nu este dator s plteasc pentru prestaiile publice mai mult dect
se cere prin lege: impozitele sunt prelevri impuse cu fora, i nu
contribuii voluntare. A pretinde mai mult, n numele moralei este,
mai degrab, o ipocrizie.
Singura soluie de contracarare este o legislaie atent elaborat i cu
aplicarea n sarcina unui aparat riguros i responsabil, deoarece
inventivitatea contribuabilului poate s se desfoare nestingherit n
impact cu largheea legiuitorului sau cu abuzurile birocrailor din sistemul
fiscal.
Pe de alt parte, o fiscalitate mpovrtoare apas greu asupra
oricrei materii impozabile i, practic, o pune pe fug. nsi natura
uman este tentat s ia n consideraie cu prioritate interesul propriu, i
abia apoi interesul general, n virtutea unei logici implacabile a
contribuabilului, pe care legiuitorul este obligat s-o cunoasc i s
procedeze n consecin: voi plti doar ceea ce nu pot s nu pltesc!. O
foarte ampl literatur incrimineaz excesul de fiscalitate i susine c
impozitele mari risc s ucid gina care face oule de aur!....
B. n categoria actelor i faptelor care reprezint evaziune ilicit se
nscriu practicile de sustragere frauduloas de la plata obligaiilor fiscale,
prin disimularea sau mistificarea obiectului impozabil, sau prin falsificarea
unor documente i acte doveditoare privind veniturile sau activitile
contribuabilului. Violarea cu rea-credin a prevederilor legale este un
fenomen profund antisocial, datorit afectelor nocive cauzate de
micorarea veniturilor statului i, implicit, de prejudicierea anselor de
acoperire a unor cheltuieli de ordin social i economic.
Datorit consecinelor nefaste pe care le provoac n legislaiile rilor
dezvoltate acest gen de evaziune este asimilat tuturor nclcrilor grave
de lege prin care se aduce atingere vieii persoanei i societii n
ansamblu. De aceea, este salutar asocierea evaziunii fiscale cu
criminalitatea, deoarece reprezint unul din numeroasele motive ale
subdezvoltrii economice i sociale.
77

Totui, n lume se gsesc numeroasele teritorii i legislaii fiscale cu

totul permisive n materie de impunere, locuri supranumite oaze sau
paradisuri fiscale, unde sunt dirijate profiturile sau veniturile realizate n
zone cu fiscalitate mai ridicat. Reine n mod deosebit atenia faptul c
din primele mari 25 se bnci din lume, 20 i-au deschis filiale i activeaz
prin acestea n insule punctiforme i cu o populaie relativ sczut, dar
foarte primitoare sub aspectul fiscalitii i al confidenialitii
operaiunilor bancare.
Numeroase analize i instituii cu vocaie internaional au dezbtut
problema miilor de miliarde de eurodolari care circul n lume cu regim de
capital migrator sau vagabond, ns numai dup tragicele evenimente din
New York s-au i ntreprins primele msuri de identificare i blocare a
sumelor fabuloase cu provenien ocult i cu destinaii criminale.
n Romnia postdecembrist fenomenul evazionist a nsoit eforturile
de reconversie la economia de pia alturi de alte racile, la fel de nocive,
dar tipice brutei liberalizri a societii dup deceniile de oprimare.
Analizele oficiale apreciaz, cel puin pentru ultimii 2 3 ani, o evaziune
fiscal cuprins ntre 15% i 32% fa de PIB i respectiv, fa de bugetul
general consolidat al statului.
ns, potrivit estimrilor din raportul Trezoreriei SUA pentru ara
noastr, aceste cifre sunt mult mai mari i ele se coroboreaz cu ali
indicatori relevani ai strii economice i sociale deteriorate pe care o are
naiunea ca ntreg. Pe lng numeroasele nlesniri i favoruri oficiate prin
acte normative echivoce sau permisive, muli ani evaziunea fiscal a fost
stimulat prin lipsa oricror sanciuni fa de marii datornici la bugetul
statului. Acest fapt a coexistat cu vigilena fa de ntrzierile neglijabile,
ns drastic penalizate, ale altor ageni economici pe baza unui tratament
injust aplicat n materie de proprietate.
Combaterea evaziunii n ara noastr se afl nc departe de a fi
calificate ca activitate matur i trebuie corelat mai mult ca n orice al
domeniu cu dinamica economiei reale, cu evoluia legislativ i
instituional, cu nsi restructurarea mentalitilor i compartimentelor.

2.3.1. Impozitele directe

Cea mai veche form de impunere, practicat cu mult naintea epocii
moderne, o constituie impozitele directe i ele se stabilesc pe obiective
materiale sau activiti, precum i pe venit sau avere. Odat cu
dezvoltarea economic ce a nsoit revoluia industrial, impozitele reale
(obiective) au nceput treptat s fie nlocuite de impozitele personale
(subiective), ca efect al urbanizrii prin creterea populaiei, precum i
datorit micrilor revendicative ale populaiei active pentru
individualizarea obligaiilor fiscale.
Primele decenii din secolul XX cunosc o amploare deosebit a
cheltuielilor publice, fapt care oblig statul la abordarea unor noi surse de
acoperire a necesarului de mijloace bneti, i astfel, pe lng impozitele
directe tradiionale, au fost instituite impozitele indirecte, mai dificil de
detectat sau de respins, ns mai extinse, pentru c sunt aezate pe
78

consumuri, pe vnzri de mrfuri sau prestri de servicii, n plus fiind i

camuflate n preuri.
s-au aplicat nc din perioada
premonopolist i s-au extins considerabil pe msura dezvoltrii
economico-sociale.

2.3.1.1.

Impozitele

reale

Impozitul funciar reprezint cea mai rspndit modalitate de

impunere, datnd din vremea cnd pmntul era considerat elementul de
baz al bogiei i prosperitii; criteriile de aezare a acestui impozit erau
exclusiv exterioare, fr legtur cu amplasamentul sau calitatea
suprafeelor, i nicidecum cu capacitatea de plat a proprietarului. Un
progres important n stabilirea impozitului funciar l-a constituit introducerea
cadastrului , o complex inventariere i nregistrare a tuturor terenurilor,
clasificate pe categorii de calitate a solului, a amplasrilor n localiti, cu
menionarea veniturilor probabile, precum i a contribuabililor proprietari,
mpreun cu bunurile acestora.
Impozitul pe cldiri devine o form mai cuprinztoare de impunere pe
averea imobiliar mai cu seam n zonele urbane; luarea n considerare
tot a unor criterii exterioare (de exemplu, numrul i mrimea ncperilor,
al uilor sau ferestrelor, mrimea curii sau suprafaa construit etc.) nu a
asigurat relevan i nici o imagine complet asupra obiectului impozabil;
de aici, i inechitile frecvente cauzate de acest impozit.
Impozitul pe activitile industriale a fost instituit odat cu apariia i
dezvoltarea atelierelor, manufacturilor i fabricilor, pe msura expansiunii
comerului i meseriilor; au fost luate n calcul noi criterii, potrivit noilor
realiti, ns tot exterioare, pentru c aprecierea materiei impozabile
continua s ignore capacitatea de plat a contribuabililor (de exemplu:
natura firmei, fora motrice utilizat n producie, tipul en gros/en detail al
activitii etc).
Impozitul pe capitalurile bneti a fost o consecin a dezvoltrii
relaiilor bancare i de credit, precum i o urmare fireasc a expansiunii
diverselor operaiuni cu hrtii de valoare; i n aceste situaii criteriile de
evaluare a obiectului impozabil s-au referit tot la elemente de suprafa ; de
exemplu, nivelul dobnzii pltite de debitor sau a celei ncasate de
creditor; n plus, rafinamentul operaiunilor de eviden contabil favorizau
adesea mistificarea declaraiilor, fapt care a determinat un sczut
randament fiscal i destul uurin pentru sustrageri de la plata acestor
impozite.
Impozitele reale au cunoscut treptat un declin ireversibil, continund
s se mai stabileasc n zone subdezvoltate economic, bazate pe
exploataii de tip agricol. Considerarea elementelor prezumate ale
obiectului impozabil a determinat prejudicierea, n primul rnd, a veniturilor
mici i mijlocii, comparativ cu cele mari. Aceste motive le justific
randamentul fiscal din ce n ce mai nesemnificativ, la care se adaug i
posibilitatea de evaziune de la plata lor, prin posibilit ile de omitere
parial a materiei impozabile.
Caracterul regresiv, inechitile i frecventele posibiliti de fraud sau
abuzuri au constituit neajunsuri tot mai evidente i hotrtoare ale acestei
79

categorii de impozite, motive care au determinat ini ierea unor noi formule
de constituire a veniturilor statului.

2.3.1.2. Impozitele personale s-au aplicat n forme incipiente

ncepnd cu ultimele decenii ale secolului XIX, cnd continua cre tere a
cheltuielilor publice a determinat includerea n sistemul de impunere i a
categoriilor sociale a cror unic surs de venit o reprezenta propria
munc. Caracterul progresist i flexibil al acestor impozite s-a bazat i pe
obligativitatea introducerii unor limite de venit minim neimpozabil, precum
i pe feluritele nlesniri i deduceri acordate corespunztor contribuabililor
cu probleme familiale sau cu venituri precare.
Radicalizarea micrilor sociale de la sfritul secolului XIX au impus
accelerarea impunerii personale, n sensul obligativit ii de a se lua n
calcul capacitatea contributiv a pltitorilor, dup numrul persoanelor
aflate n ntreinere, datoriile fa de bnci, precum i dup mrimea
propriu-zis a veniturilor sau averii.
Diferenierea sarcinii fiscale dup astfel de criterii marcheaz
adoptarea impozitelor personale i nlocuirea treptat a cotelor
proporionale cu cele progresive.
Impozitele personale cuprind: impozitul pe venitul persoanelor fizice i
juridice, precum i impozitul pe avere (propriu-zis, pe circulaia i pe
sporul averii).
A. Impozitul pe venit a fost instituit n acea faz de evoluie
economic a societii n care veniturile diferitelor clase i categorii sociale
au devenit suficient de difereniate i cnd, totodat, s-a impus o strict
delimitare ntre persoanele fizice i persoanele juridice.
a. Impozitul pe veniturile persoanelor fizice are ca subieci acele
persoane fizice domiciliate / rezidente ntr-un stat, cu surse de venit pe
teritoriul acelui stat.
n mod uzual, de exonerri la plata acestui impozit beneficiaz:
suveranii i familiile regale, diplomaii strini acreditai (cu condiia
reciprocitii), militarii i instituiile publice, precum i persoanele fizice ce
obin venituri sub minimul impozabil.
Impozitul pe venit este o impunere individual : se impoziteaz acea
cot de venit care rmne dup efectuarea unor sczminte prevzute de
lege, cum ar fi: cheltuielile efectuate cu tot ciclul de produc ie, dobnzile
pltite pentru creditele acordate, sumele prelevate ca fond de rezerv sau
fond de dezvoltare, primele de asigurare, cotizaiile de boal, accidente,
omaj, pierderile din anii precedeni, i cele din calamiti.
Deci: Venitul impozabil = Venitul brut Sczminte.
Stabilirea impozitului pe veniturile persoanelor fizice se efectueaz
prin dou sisteme distincte n practica fiscal:
1. principiul impunerii separate poate fi: fie impozit unic pe venit,
dar difereniat dup natura venitului, fie mai multe impozite,
pentru fiecare venit din aceeai surs;
2. principiul impunerii globale este cel mai frecvent mod de
impozitare, este aplicat n SUA i statele vest europene i
const n cumularea veniturilor obinute din mai multe surse de
80

ctre o persoan fizic, dup care urmeaz impozitarea acestei

sume de venituri n mod global.
Impunerea separat este mai avantajoas, deoarece ia n
consideraie n mod difereniat veniturile persoanelor fizice; impunerea
global prezint dezavantaje prin consecinele progresivitii logice a
datoriilor de plat.
Practic, cea mai aplicat metod de calcul a impozitului pe veniturile
persoanelor fizice const n aplicarea cotelor proporionale sau progresive
pe trane (numrul i nivelul acestor trane variind de la stat la stat).
Accentuarea procesului inflaionist conduce la mrirea nominal a
veniturilor realizate de persoanele fizice, n plan fiscal aceasta
determinnd o continu adaptare a mecanismului de impunere, prin
recalcularea periodic a tranelor de venit n funcie de evoluia indicelui la
preurile bunurilor i serviciilor principale.
ncasarea impozitelor pe veniturile provenite din salarii, dobnzi sau
rente are loc prin stopaj la surs.
Celelalte categorii de venituri ale persoanelor fizice se impoziteaz
distinct i se pltesc direct de ctre contribuabili, dup ntiinarea lor
asupra debitului din registrul de rol.
Tendina actual arat c impozitele aezate pe veniturile persoanelor
fizice manifest o pondere cresctoare n totalul sumelor nscrise n buget,
fa de impozitele aezate pe veniturile persoanelor juridice.
n Romnia situaia prezint o serie de particulariti.
Impozitul pe salariile individuale nlocuiete din 1991, impozitul pe
fondul total de salarii, iar calcularea se face n cote progresive compuse
(ntre 6% i 45%) aplicate asupra veniturilor lunare din salariu.
Veniturile minime neimpozabile sunt recalculate periodic, func ie de
evoluia indicelui de salariu mediu i al indicelui preurilor cu amnuntul la
bunurile de consum. Practica nregistreaz cote progresive de impozitare,
care variaz ntre 10% i 40%.
Tendina amplu mediatizat este ca impozitul total s nu depeasc
45% din venitul impozabil, dar n realitate, suma prelev rilor i a altor
nenumrate forme de impunere depete deseori aceast cot.
Din anul 2000 impunerea separat a fost nlocuit cu impunerea
global, bazat pe declaraia anual a contribuabilului asupra tuturor
veniturilor obinute i a cheltuielilor aferente, cu valori variabile semestrial
pentru mai multe deduceri. Un pas avansat l constituie impunerea n cot
unic de impozit (16%), pe venit, menit s suprime evaziunea, munca la
negru i, totodat, pentru a stimula eforturile generatoare de venituri.
b. Impozitul pe venitul persoanelor juridice
Modul de impunere a persoanelor juridice poate fi identic sau diferit de
cel al persoanelor fizice, n raport de numeroi factori ce in att de
organizarea sistemului fiscal naional, ct i de organizarea firmelor ca
societi de persoane sau de capitaluri.
n Romnia se aplic Legea 31/1991, modificat i republicat, privind
organizarea societilor comerciale, i potrivit creia, exist:

societi comerciale n nume colectiv;

societi comerciale n comandit simpl;

societi comerciale n comandit pe aciuni;

81

societi comerciale pe aciuni;

societi comerciale cu rspundere limitat.
Cele mai frecvente sunt societile comerciale pe aciuni; la care
obligaiile sociale sunt garantate cu patrimoniul social, iar acionarii
rspund n limita numrului de aciuni pe care le dein.
Profitul se repartizeaz n cote corespunztoare sub form de
dividende sau rmne la dispoziia firmei pentru constituirea fondurilor; din
aceast repartizare rezult urmtoarele modaliti de impunere:
1. impunerea profitului total i, apoi, se impoziteaz profitul
individualizat n dividende reprezint forma clasic de
impunere aplicat i n unele ri vest-europene, astfel c
profitul individual ajunge s fie dublu impozitat;
2. impozitarea doar a dividendelor, restul fiind exonerat
reprezint o formul prin care este stimulat plasarea de capital
n noi investiii;
3. impozitarea doar a profitului rmas societii, nu i dividendelor
acest lucru este o nclcare a principiului echilibrului fiscal
pentru c de fapt i exonereaz acionari;
4. impozitarea separat a dividendelor, urmat de impozitarea
asupra restului profitului.
Baza de calcul viznd impunerea rezult din bilan, la care potrivit
prevederilor legale, se mai poate aduga i:
- soldul stocurilor (soldul din anul precedent + intrrile din
producie ieirile);
- veniturile din ctigurile de capital;
- dobnzile la conturile curente;
- veniturile din dobnzile la creditele acordate;
- diferite venituri din chirii i activiti diverse etc.
n mod analog, schema de impozitare a venitului la persoanele
juridice respect urmtoarea formul:

Venitul impozabil = Veniturile brute

Sczmintele
prevzute prin lege

unde, poziia de sczminte se compune din: cheltuielile de producie,

dobnzile pltite, prelevrile la fonduri speciale, pierderile din anii
precedeni i din anul curent, prelevri pentru scopuri social culturale
.a.
Condiiile i limitele acestor sczminte sunt prevzute diferit de la o
legislaie la alta. Calcularea se face prin cote proporionale, corectate
anual i fixate n baza declaraiei ntocmite de firme.
n Romnia sunt persoane juridice toate firmele cu activitate i
gestiune economic care dispun de autonomie financiar.
Pn n 1991 impozitul era proporional cu volumul profiturilor
obinute, iar de la 1.01.1995 s-a trecut la un impozit unic de 38% pentru
toate categoriile de ageni economici. Din ianuarie 2001 s-a generalizat
cota unic de 25% a impozitului pe profitul societilor comerciale,
prevzndu-se diferite i difereniate nlesniri pentru investiii i producie.
Rmne notabil exonerarea de la plata impozitului agricol care
82

constituie un sprijin real pentru lucrtorii din agricultur, dat fiind absena
unui suport accesibil i viabil din sistemul de credit pentru acest sector.
Pentru stimularea investitorilor strini n economia romneasc
legislaia a prevzut frecvente i consistente faciliti i, chiar exonerri, de
la plata impozitului pentru perioade ntre 6 luni i 5 ani. Aceleai faciliti i
exonerri au fost acordate i pentru investiiile autohtone n activiti
productive, sau n scopuri ecologice, mergndu-se pn la scutiri de peste
50% din sarcina fiscal.
Structura stimulentelor i exonerrilor fiscale variaz ns de la o
legislaie la alta, condiionat de numeroi factori conjuncturali i de
politic general.
B. Impozitul pe avere reprezint o categorie de impozite care a fost
i este instituit n strns legtur cu dreptul personal de proprietate
asupra unor bunuri mobile / imobile.
Practica fiscal uzual reine mai multe forme de impozitare a averii:
a. Impozitele asupra averii propriu-zise pot fi stabilite pe avere i
pltite din venitul rezultat, sau pot fi aezate pe avere i pltite din
substana acesteia se ntlnesc foarte rar, excepional chiar; de exemplu
impozitele pe averea dobndit n rzboi au fost aplicate i pltite o
singur dat, n timpul sau la terminarea unei situaii de conflict; o
varietate asemntoare s-ar mai putea institui, mai cu seam n contextul
exploziei de averi controversate din prezent . Ca varieti ale acestui
impozit, se poate meniona:
impozitul pe proprieti imobiliare, aezat pe terenuri i cldiri,
cnd baza de impunere este dat de valoarea de achiziie
declarat, cotele de impozit fiind n general sczute; impozitul
funciar (terenuri) se aplic pentru a influena modul de folosin
a fondului funciar; ca regul, impozitul pe proprieti imobiliare
este un impozit neelastic la procesul inflaionist i de aceea
poate fi regresiv, deoarece permite subevaluarea masei
impozabile;
impozitul pe activul net, vizeaz toat averea mobil i imobil,
putnd oricnd s afecteze persoane fizice sau juridice, n
funcie de prevederile legale din fiecare ar.
Se mai pot supune impozitrii: patrimoniul agricol i forestier, fondul
funciar, bunurile mobile sau imobile angajate n activitatea comercial sau
n exercitarea profesiei libere etc., din care se deduc sc zmintele legale.
Cotele de impozitare a averii propriu-zise pot fi: proporionale
(Germania, Olanda, Austria), sau progresive (Danemarca, Elveia,
Suedia).
b. Impozitele pe circulaia averii pot fi instituite la transferul
dreptului de proprietate asupra bunurilor mobile / imobile de la o persoan
la alta, mai frecvente fiind:
impozitul pe succesiune, cnd se impoziteaz averea motenit, iar
impunerea poate fi global / separat (pe partea aferent fiecrui
motenitor); cotele de impunere sunt progresive, n func ie de gradul de
rudenie dintre motenitori; are un randament fiscal sczut pentru c
permite faciliti pltitorilor sau plat n rate, fapt ce determin o micorare
a impozitului n condiiile deprecierii monetare datorate inflaiei; n cazul
83

succesiunii imobiliare, masa impozabil poate fi lesne subevaluat; acest

impozit se refer numai la circulaia averii ntre persoanele fizice;
impozitul pe donaie, uneori practicat pentru a se evita, n timpul vi eii,
plata impozitului pe succesiune; impozitul se pl tete n cote progresive de
ctre donatar, adic de ctre persoana care primete donaia respectiv.
ntreaga categorie de impozite descris mai sus vizeaz circulaia
averii cu titlu gratuit; pentru circulaia averii cu titlu oneros, care prevede
un pre sau orice alt form de contraechivalent, sunt prevzute
reglementri corespunztoare pentru impozitarea operaiunilor de vnzare
cumprare bunuri mobiliare i/sau imobiliare.
c. Impozitele asupra creterii averii se bazeaz pe plusul de
valoare dobndit de unele bunuri n decursul unei perioade de timp, cum
ar fi:
impozitul pe plusul de valoare imobiliar pornete de la sporul de
valoare al unor bunuri imobiliare (cldiri, terenuri), spor dobndit n
intervalul dintre momentul de cumprare i momentul de (re)vnzare,
surplus pentru care proprietarul nu a efectuat o cheltuial n acest scop;
subiectul impozabil este vnztorul bunurilor respective, iar obiectul
impunerii este eventuala diferen de pre ntre vnzare i cumprare, mai
ales n cazul unor eventuale cheltuieli de modernizare ale propriet ii; n
realitate, sunt numeroase mprejurri n care valoarea unor bunuri
imobiliare poate crete: extinderea infrastructurii lng sau n incint,
dezafectarea terenurilor agricole pentru construc ii, executarea unor lucrri
edilitare suplimentare, cum ar fi canalizarea, racordarea la gaz, la
electricitate, etc.
impozitul pe sporul de avere dobndit pe timp de rzboi vizeaz
averea dobndit ca atare; de exemplu: impozitul pe supraprofitul de
rzboi, care s-a aplicat n Frana, Italia, Anglia i SUA dup cel de-al
doilea rzboi mondial; aceste modaliti sporadice de impunere au un
randament fiscal sczut, deoarece exist suficiente ci de sustragere, iar
plata lor se fcea ntr-o moned deja depreciat.
Aadar, impozitele directe lovesc periodic o materie impozabil cu
caracter permanent sau care se rennoiete n mod regulat. Ele lovesc
nsi averea existent, deinut, pe cea n curs de obinere sau deja
primit, dar i venitul, n absena cruia nici realizarea consumului ori a
economisirii nu ar fi posibil ns, n-ar fi posibil, ce-i drept, nici
impunerea! Motivele se afl n raportul direct dintre subiectul impozitului i
sursa impunerii.
ntruct inta lor final vizeaz veniturile i puterea de cumprare,
impozitele directe reprezint un mijloc eficient de limitare a acestor dou
principale categorii financiare, iar consecinele se extind i asupra
investiiilor i economisirii, fapt care, n final, modific nsui raportul
cerere-ofert pe pia.
Faptul c se preteaz la o personalizare ridicat face din fiscalitatea
direct inta numeroaselor dispute, proteste i reacii de respingere, dar i
a numeroaselor fraude. Carenele acestea, precum i sporirea cheltuielilor
publice au motivat eforturile statului pentru formule noi i mai eficiente de
procurare a fondurilor publice.
84

TEMA DE SEMINAR:
Dubla impunere
Internaionalizarea economiei prin continua extensie a tranzac iilor a
determinat i o extensie a sistemelor de impunere. Astfel au aprut
premizele realizrii unor impuneri suprapuse sau repetate a aceleia i
persoane fizice sau juridice, ca efect negativ i cu impact de durat asupra
relaiilor comerciale.
Literatura de internaional de specialitate nuaneaz dou forme
pentru dubla impunere: una juridic i cealalt economic. Dintr-o
definiie22 general acceptat, fenomenul de dubl impunere reprezint
impunerea a dou (sau mai multe) impozite, care sunt similare,
asupra aceluiai subiect impozabil, pentru acelai obiect impozabil i
cu privire la aceeai perioad de timp.
Forma economic apare ca act contient i deliberat al unei autoriti
fiscale, petrecut n interiorul acelui stat prin supunerea unei materii
impozabile la dou (sau mai multe) impozite n cursul aceluiai exerciiu
financiar.
Forma juridic a dublei impuneri reprezint supunerea unei materii
impozabile de ctre dou state diferite, dar la acelai tip de impozit i n
cadrul aceluiai exerciiu financiar.
Dubla impunere juridic internaional se poate produce datorit
interpretrii diferite a unor concepte cum ar fi: rezident, surs de venit,
domiciliu etc., considerate din punct de vedere teritorial sau, respectiv
mondial.
Potrivit concepiei teritoriale de impunere, criteriul de impunere ia n
considerare sursa de venit sau locul de situare a averii; ca atare, sunt
impozitate veniturile de orice fel dobndite pe teritoriul suveranit ii fiscale,
indiferent de sediul/rezidena beneficiarului acestor venituri, elementul
hotrtor este sursa i nu destinatarul impozitului.
Dup concepia mondial, sunt impozitate veniturile/bunurile
aparinnd persoanelor fizice/juridice cu sediul/rezidena n acel stat,
indiferent de surs sau de amplasamentul lor; deci, elementul hotrtor
este persoana pltitorului, i nu sursa veniturilor sau a bunurilor/averii.
Din diferena concepiilor de impunere pot rezulta conflicte de
interese, care ns pot aprea i pe fondul abordrii aceluiai criteriu. De
pild, n cadrul concepiei mondiale, un stat aplic impunerea dup
rezidena contribuabilului, n timp ce cellalt stat se bazeaz pe
naionalitatea (cetenia) acestuia. Cele dou diferena de abordare pot
crea conflicte de interese fiscale. n cadrul concepiei teritoriale poate
rezulta o astfel de situaie dac se ine cont de sursa veniturilor, iar n
cealalt ar se consider rezidena contribuabilului.
Aadar, funcie de concepia pe care se fundamenteaz impunerea,
orice persoan fizic/juridic vizat este ndreptit s-i formuleze
opiunea pentru un anumit comportament. De exemplu:
criteriul sursei va determina societatea mam s-i deschid
filiale n cadrul unui teritoriu cu regim fiscal atractiv, iar
criteriul rezidenei va descuraja extinderea afacerilor n
strintate.
85

Pe de alt parte, i excesul impozitrii determin un anumit

comportament, n sensul c se poate renuna la sursa extern a acelui
venit sau, pur i simplu, se vor cuta soluii de a-l sustrage, parial sau
chiar total, de la (orice) impunere.
Uneori i dubla impunere economic poate dobndi caracter
internaional. Aa se ntmpl n cazul n care o societate multinaional
repartizeaz dividendele unor acionari care sunt rezideni ai altor state;
potrivit domiciliului fiscal, aceste dividende vor fi impozitate ca elemente
de venit, conform legislaiei fiscale de impozitare a venitului din acele
state.
Dubla impunere juridic internaional rezult din diferenele de
concepii abordate (i adoptate) de dou suveraniti fiscale. De pild,
este posibil ca unul i acelai subiect impozabil s fie considerat rezident
n dou sau chiar mai multe state, sau se poate ca unul i acelai obiect
impozabil s fie privit ca avnd sursa n dou sau mai multe state.
Literatura23 semnaleaz cazul companiilor americane care au sediul
n SUA, ns administrarea lor este asigurat de consilii situate n Marea
Britanie. Astfel, dup legislaia statului n care se afl sediul, va fi supus
impozitelor americane, iar dup centrul de control, va fi impozitat conform
legii engleze.
Nici persoanele fizice nu rmn ocolite de o posibil dublare a
impunerii potrivit unor legislaii care interpreteaz diferit noiunea de
rezident, prin asociere cu cea de cetenie. De exemplu, un rezident
britanic care domiciliaz n alt stat, dar viziteaz periodic Marea Britanie,
unde deine o locuin, este susceptibil de impozitarea veniturilor n
ambele state .a.m.d.
Din exemplificrile de mai sus apare fireasc ncercarea de a se evita
astfel de neajunsuri, a cror proliferare poate cauza numeroase disfuncii
i chiar sincope n relaiile comercial. Datorit rezultatelor pozitive pe care
le-au determinat, s-au impus n practicile legislative o serie de msuri de
evitare a dublei impuneri, cum ar fi:
metoda scutirilor unilaterale i metoda scutirii prin deducerea
taxei strine, ca modaliti adoptate individual de ctre state n
acele situaii de relaii pentru care nu opereaz reglementri de
eliminare a dublei impuneri;
metoda exceptrii de la impunere presupune excluderea din
calcul a venitului impozabil a unor categorii de venituri realizate de
ctre subiecii impozabili n unul din cele dou state semnatare ale
tratatului;
metoda credit seamn cu metoda scutirilor unilaterale i
presupune interpretarea impozitului pl tit n strintate ca un credit
pentru calcularea impozitelor de acas.
Att metoda exceptrii, ct i metoda credit sunt aplicate n acordurile
bilaterale dintre state, fiecrui semnatar revenindu-i posibilitatea de a
selecta cea mai convenabil formul din perspectiva propriului sistem
fiscal.
Indiferent de tipologia dublei impuneri sau de modalitile aplicate
pentru evitarea acesteia, caracteristica principal se refer la faptul c
86

acest fenomen apare doar n cazul impozitelor directe, i nu a celor

indirecte.
Problemele cauzate de dubla impunere au generat preocup ri nc de
la primele forme de internaionalizare a afacerilor, ntre primele semnalri
datnd unele chiar din secolul al XIII-lea, cu privire al regimul taxelor
practicate ntre Italia i Frana.
Dar soluiile viabile de reglementare au fost abordate abia n sec. al
XIX-lea i opiniile unor analiti din literatura internaional formuleaz chiar
o etapizare a msurilor de eliminare a dublei impuneri; mai nti, ntre
statele aceleiai federai, apoi ntre statele cvasi-independente ale
aceluiai imperiu i, n cele din urm, ntre statele suverane independente.
Tratatul bilateral semnat ntre Prusia i Imperiul Austro-Ungar n
1899 pentru nlturarea dublei impuneri pe venit, este recunoscut ca
primul document de importan semnificativ n istoria eforturilor de
reglementare a problematicii ridicate de dubla impunere. Sub egida
Ligii Naiunilor aceast chestiune a cunoscut o tratare instituionalizat
potrivit cu amploarea pe care a cunoscut-o internaionalizarea afacerilor.
Merit subliniate numeroasele confruntri de idei i doctrine, pn s-a
ajuns la o formul general acceptat: anumite categorii de venit pot fi
impozitate numai n statul de reziden sau numai n statul de surs; statul
de reziden poate impozita, totui, ntregul venit, ns are obligaia de a
admite folosirea taxei pltite n strintate drept credit pentru taxele sale.
Romnia s-a implicat n curentul general al eforturilor i preocuprilor
de eliminare a dublei impuneri, indiferent de perioada dinainte sau dup
1989. Instrumentele juridice folosite sunt deopotriv interne (unilaterale),
dar i externe, de genul prevederilor fiscale specifice incluse n acorduri i
tratate internaionale, avnd ca obiect reglementarea relaiilor i fluxurilor
internaionale.

2.3.2 IMPOZITELE INDIRECTE

Necesitatea mereu n cretere de venituri la dispoziia statului
reprezint cauza major a instituirii impozitelor indirecte.
Dei sunt aezate i ncasate pe consumuri i pe cheltuieli, n rile
dezvoltate aceste impozite particip ntr-o relativ mai mic msur la
formarea veniturilor fiscale, fa de impozitele directe, ns situaiile sunt
nuanate i comport motivaii individualizate.
n rile n dezvoltare, mai ales n cele n tranziie, grupa impozitelor
indirecte o depete pe aceea a impozitelor directe ca participare la
veniturile fiscale ale statului. Explicaia acestei situaii se afl n nivelul
ndeobte sczut al veniturilor i averii realizate, de unde i un randament
sczut al impozitrii directe. n plus, consumul taxat prin aplicarea
impozitelor indirecte acoper majoritatea bunurilor i serviciilor
indispensabile i nesubstituibile, astfel c, indiferent de mrimea venitului,
aceste consumuri constrng s fie acoperite. Comoditatea perceperii
impozitelor indirecte, valoarea lor n preurile bunurilor i serviciilor de larg
consum, ca i uurina instituirii lor fa de impozitele directe le confer
atributul unei soluii preferate de sporire a necesarului de resurse
financiare publice.
87

Din perspectiva investiiilor, impozitele indirecte sunt nc o dat o

opiune salutar: camuflarea lor n preuri i n tarife le face mai dificil de
detectat, dect impunerea transparent a veniturilor i a capitalurilor, aa
cum se realizeaz la impozitele directe.
Ritmul de cretere a impozitelor indirecte este mai mare dect cel
caracteristic impozitelor directe n rile n dezvoltare i, desigur, n rile n
tranziie.
Impozitele indirecte sunt instituite asupra vnzrilor de mrfuri i
asupra prestrilor de servicii; aadar, ele sunt ncasate de la toate
categoriile de consumatori, indiferent de situaia lor personal, dei las
impresia c afecteaz n egal msur veniturile tuturor categoriilor
sociale. Tocmai de aceea unii analiti consider impozitele indirecte ca
avnd caracter benevol.
n realitate, fiind aplicate pe toate bunurile i serviciile de larg consum,
impozitele indirecte sunt, de fapt, obligatorii.
Conjunctura economic influeneaz direct proporional randamentul
fiscal al impozitelor indirecte, astfel:

cnd economia nregistreaz un curs ascendent, randamentul

fiscal al impozitelor pe cheltuieli i consumuri este ridicat, iar

cnd economia nregistreaz recesiune sau chiar criz,

randamentul acestor impozite este sczut datorit reculului
produciei i, implicit, a consumului, ntruct acesta este
principala baz de colectare a lor; faptul se repercuteaz i n
valorile relativ ridicate ale deficitului bugetar.
n concluzie, baza de stabilire a impozitelor indirecte nu este suma
veniturilor realizate, ci nivelul de consum al fiecrui membru al societii;
din diferenierea logic ntre veniturile personale rezult o serie de
trsturi specifice impozitelor indirecte:

caracter regresiv: dei sunt unitare ca mrime, pentru faptul c, la

persoane cu venituri diferite, consumul este identic, aceste impozite
sunt, practic, suportate de cei cu venituri mici i mijlocii;

caracter anestezic: acest gen de impozite este uor de ncasat i

pentru c cetenii nu reacioneaz imediat ce le suport;

caracter inechitabil: aezarea i ncasarea acestor impozite se face

cu ignorarea complet a puterii contributive a pltitorului, diferit de
la o persoan la alta; spre deosebire, nevoia de consum pentru o
anumit marf sau serviciu este identic la mai toate categoriile de
consumatori, indiferent de venitul dobndit.
Astfel, prin comparaie cu impozitele directe personale, impozitele
indirecte au o aciune aparte:

nivelul de trai este afectat diferit: impozitele directe scad veniturile

nominale, pe ct vreme impozitele indirecte reduc veniturile
reale, adic tocmai puterea de cumprare a pltitorului lor;

alimenteaz n mod diferit bugetul statului: impozitele directe sunt

certe, sunt tiute, pot fi lesne identificate i presupun variate
faciliti individualizate; pentru c sunt camuflate n preuri;
contrar, impozitele indirecte sunt incerte, greu de identificat; n
plus, nu pot fi evitate i nici nu permit nlesniri;
88

statul exercit o constrngere diferit pentru percepere: n timp ce

impozitele directe sunt cunoscute i implic i nlesniri, impozitele
indirecte prezint o for economic de constrngere cu specific
fiziologic asupra contribuabililor.
Impozitele indirecte lovesc capacitatea contributiv individual, pentru
c lovesc venitul utilizat cu ocazia consumului, ca urmare a actelor
economice care determin o cheltuial sau un transfer de bunuri. De altfel,
pe considerentul c ar reprezenta o tax adiional preului i pentru c
circul n economie prin intermediul preurilor, impozitele indirecte au
nceput prin a fi denumite taxe de preuri, taxe specifice (pe vin, cidru,
hidromel etc.), taxe pe cifra de afaceri, sau taxe de consumaie.
Impozitele indirecte au caracter intermitent, direct influen at de
existena schimburilor economice, a produciei i a consumului, ele
grupndu-se n patru mari subgrupe: taxe vamale, impozite pe actele de
consum, monopoluri fiscale i taxele de timbru i de nregistrare. Pn la
apariia impozitului general pe consum, diversele impozite cu caracter
particular se numeau contribuii, dup latinescul contributio, care are o
accepiune similar cu cea de impozit.
Supranumite i impozite pe consum, impozitele indirecte sau taxele
de consumaie sunt incluse n preul mrfurilor produse i comercializate
n interiorul unei ri, de regul destinate unui larg consum. Istoria
consemneaz apariia lor n epoca de nceput a capitalismului, ns
randamentul lor potenial a fost serios afectat de aparatul fiscal greoi al
concesionarilor i arendailor. Cu toate acestea, ele au fost meninute
asupra acelor mrfuri care aduceau venituri mari. Dup anii Marii
Depresiuni din 1929-1933, taxele de consumaie au fost majorate i
nlocuite treptat cu impozitul pe deverul total al firmelor industriale i
comerciale, numit impozitul pe cifra de afaceri.
Impozitele sau taxele de consum includ urmtoarele:
a) Accizele, sau taxe speciale de consumaie, aezate i
ncasate n mod obinuit asupra bunurilor care intr n consumul celor mai
cuprinztoare pturi sociale; ele sunt impopulare i indezirabile, ns
randamentul fiscal ridicat este asigurat de faptul c ele vizeaz mrfuri cu
o cerere inelastic i un consum ridicat, fr posibilitatea de a fi
substituite, cum ar fi:

n Frana: cidrul, vinul, berea, apele minerale;

n Germania: tutunul, cafeaua, zahrul, ceaiul;

n Anglia: berea, spirtul, vinul, tutunul, uleiurile minerale;

n Tunisia: hidrocarburile;

n Thailanda: spirtul, produsele petroliere, buturile nealcoolice,

cimentul.
Stabilirea acestora se poate face fie n sum fix, fie n cot
procentual.
Ca practici se aplic anumite cote identice pentru produsele indigene
sau importate, i exonerri pentru cele exportate. n practic este
frecvent utilizarea accizelor pentru nfptuirea unor obiective sociale (vezi
taxele de consumaie pentru alcool colectate i direcionate pentru
ridicarea unor aezminte de sntate, dezintoxicare).

89

b) Taxa pe valoarea adugat, din seria taxelor generale de

consum are o bogat istorie pn la formula actual i dateaz din anii
imediat urmtori primului rzboi mondial; ncadrarea acestui impozit are n
vedere dou criterii, succedate n timp odat cu evoluia practicii fiscale.
Dup veriga la care se ncaseaz ca tax general de consum, poate
fi:

impozit cumulativ (multifazic), cnd mrfurile sunt impuse la toate

verigile prin care trec, din momentul ieirii lor din producie i pn
ajung la consumator; se mai numete i n cascad, bulgre de
zpad, n piramid- pentru c se pltete impozit la impozit.

impozit unic (monofazic), care se ncaseaz o singur dat,

indiferent de numrul verigilor prin care trece de la producie la
consumator i poate fi: fie la producie tax de producie, fie la
comer - impozit pe circulaie / vnzare.
Se pot meniona ca exemple: Anglia, nainte de intrarea n
comunitatea european (Piaa comun), i SUA, care l aplic chiar i n
prezent, deoarece are avantajul facilitii de control din partea statului
pentru aezare i ncasare.
Dup baza de calcul aceast tax general de consum poate fi:

impozitul pe cifra de afaceri brut: cnd se aplic o cot de impozit

asupra ntregii valori a mrfurilor vndute, care include i impozitul
pltit verigilor anterioare; dei are randament fiscal mare, duce la o
stratificare a impozitului prin aplicarea cumulat; de aceea, n
practic se tinde spre concentrarea produciei, pentru evitarea
verigilor auxiliare de impozitare; n plus este opac, deoarece nu se
poate deduce uor cota de impozit aferent exportului i care s-ar
putea restitui n condiii de certitudine i transparen;
impozitul pe cifra de afaceri net: se aplic numai asupra diferenei
dintre preul de vnzare i preul de cumprare, adic numai
asupra valorii adugate de fiecare participant la procesul de
producie i circulaie a mrfurilor respective.
Taxa pe valoarea adugat n varianta TVA din zilele noastre apare
ca obligaie de plat la schimbarea proprietii asupra bunurilor i
serviciilor respective, fiecare ar opernd cu cca. 1-4 cote, difereniate
dup natura bunurilor/serviciilor impozabile.
Prin concepie, nc din 1954 cnd a fost lansat de Frana ca tax
universal de consumaie care s afecteze o singur dat produsele i
serviciile, TVA a fost proiectat ca sum constant datorat statului pentru
un produs, indiferent de lungimea circuitului parcurs. Randamentul
ateptat era sigur pentru c, la produsele autohtone opereaz deducerile
fracionate, iar pentru tranzaciile internaionale se aplic la frontier
exonerri, respectiv compensri.
Tendina actual este de unificare a legislaiei fiscale n tot mai multe
ri, fapt care const n extinderea acestui gen de impozite indirecte, cum
de altfel este deja cvasigeneralizat n foarte multe ri.
n rile dezvoltate taxele din vnzri sunt mai mari ca taxele pe
produs, n timp ce n rile dezvoltate taxele din vnzare sunt mult mai mici
ca cele pe produs. Explicaia rezid n gradul de dezvoltare economic i
n mrimea veniturilor.
90

n Romnia anilor dinainte de decembrie 1989, dar i ceva mai trziu

s-a aplicat impozitul pe circulaia mrfurilor, cunoscut n practica financiar
i contabil ca ICM, fiind o form a impozitului pe cifra de afaceri brut,
de tip multifazic. ncepnd cu 1.07.1993 s-a introdus TVA prin ordonan a
73/1993, un act normativ devenit subiect a numeroase modific ri,
republicri i corectri.
n prima perioad care a urmat acestei reglementri s-a nregistrat o
cretere considerabil a preurilor la majoritatea bunurilor de consum, fapt
care a afectat puterea de cumprare a populaiei. Totui, la puin vreme
efectele negative s-au resorbit treptat, iar n contextul actual, TVA este un
impozit cu randament ridicat, mai ales dup generalizarea cotei unice de
19%.
c) Monopoluri fiscale se instituie de ctre stat asupra producerii
i/sau vnzrii unor mrfuri: tutun, sare, alcool, jocuri de noroc etc.
Ca definiie24, monopolurile fiscale sunt ntreprinderi publice
nefinanciare, exercitnd un drept exclusiv asupra produciei sau distribuiei
unor produse, explicit nominalizate n legislaia fiscal a unei ri; prin
aceste procedee se procur ncasri care, n alte ri, se realizeaz prin
impozite i, astfel, sunt direct afectate tranzaciile cu aceste produse ale
firmelor particulare.
Monopolurile fiscale pot fi depline cnd se instituie asupra
produciei, dar i asupra comerului cu ridicata i cu amnuntul, i
pariale, adic fie asupra produciei i comerului cu ridicata, fie doar
asupra comerului cu amnuntul. Selecia uneia sau celeilalte din forme
depinde de felul n care statul deine n proprietate sau i exercit
controlul asupra acelei activiti. Monopolurile fiscale reprezint cel mai
adesea venituri realizate fr ntiinarea (i aprobarea) legislativului i se
compun din profitul obinut prin producia acelor mrfuri, la care se adaug
i impozitul indirect inclus n pre i ncasat la vnzarea lor ctre
consumatori.
Pot fi amintite pentru exemplificare urmtoarele ri i produse: Spania
tutun, petrol; Elveia alcool, sare; Italia chibrituri, pietre de brichet ,
tutun, petrol; Turcia, Thailanda ceai, cacao, cauciuc etc.
d) Taxele vamale utilizarea impozitelor n scopuri
intervenioniste a condus la instituirea unor impozite cu caracter particular
asupra mrfurilor importate sau exportate, aa numitele drepturi de
vam, taxele vamale din zilele noastre. Acestea se instituie asupra
exportului de mrfuri, tranzitului sau importului.
Taxele vamale de export sunt puin frecvente deoarece statele
sunt interesate de ncurajarea exportului; ns acolo unde exist,
instituirea lor are un scop pur fiscal sau economic; a a este cazul cu unele
materii prime, pentru a determina prelucrarea lor intern . De exemplu,
taxarea exagerat a exporturilor de piei de animale exotice sau rare.
Taxele vamale de tranzit se aplic pentru mrfurile ce fac
obiectul comerului exterior la tranzitarea mrfurilor de acest gen pe
teritoriul unei tere ri; i aceste taxe au o frecven redus pentru c
tendina este de a se ncuraja intrarea n circuitul interna ional, chiar i
numai prin tranzitarea teritoriilor lor; de aceea, tendin a actual este de
nlocuire a taxei de tranzit cu diferite taxe i tarife pentru folosirea cilor
91

ferate, oselelor, drumurilor de acces, i a oricror alte elemente de

infrastructur i comunicaii.
Taxele vamale de import se percep asupra valorii mrfurilor
importate, n momentul n care trec frontiera rii importatoare; importatorul
depune documentele de posesie a mrfurilor i simultan achit i taxa de
import; ele sunt un impozit de egalizare, deoarece apropie pre ul mrfurilor
importate de preul mrfurilor similare indigene; alteori aceste impozite au
un scop restrictiv, protecionist, n sensul c mrfurile importate devin mai
scumpe dect cele indigene similare, pe care astfel le protejeaz .
n unele practici exist tendina ca unele ri importatoare s reduc
preul produselor de import cu valoarea taxelor vamale, adic se
recupereaz valoarea taxelor vamale de import de la exportator. Aceasta
se desfoar pe fondul creterii ofertei mondiale de export i creterii
concurenei, deoarece importatorul nu accept diminuarea propriului
beneficiu comercial cu valoarea taxei vamale.
Aadar: taxele vamale de import au o natur economic, similar cu
cea de la taxele de consumaie percepute la mrfurile din producia
autohton; nivelul taxelor vamale de import este condiionat de raportul
cerere ofert din ara importatoare, i de coordonatele politicii
economice i financiare promovate de aceasta.
Taxele vamale se exprim n forme ad-valorem ca procent din
valoarea mrfurilor importate; specifice ca sum fix pe unitatea fizic
de mrfuri (de exemplu bucat, ton etc.), sau compuse - ca o combinaie
a primelor dou forme.
Tariful Vamal este tabelul n care sunt incluse toate taxele vamale
practicate de o ar, indiferent de felul lor. Ele sunt nscrise individualizat
pe grupe mari de mrfuri.
Dup nivelul lor, taxele vamale pot fi:
n condiiile clauzei naiunii celei mai favorizate se aplic la
importurile rilor membre n Organizaia Mondial a Comerului sau din
rile cu care exist raporturi bilaterale din afara acestei organizaii i pot
fi: de nivel consolidat, stabilit prin negocieri multilaterale, care nu poate fi
schimbat fr acordul tuturor participanilor la aceste negocieri (n cadrul
Organizaiei Mondiale a Comerului WTO) de nivel consolidat, pentru
produsele ce nu fac obiectul negocierii multilaterale, i acestea pot fi
modificate de autoritile financiare de decizie, dac aceast modificare
afecteaz rile ce beneficiaz de clauza MFN (Main Favourite Nation =
clauza naiunii celei mai favorizate).
autonome se aplic la importurile din ri care nu ntrein relaii
bazate pe MFN i, de regul, au un nivel mai ridicat;
prefereniale se folosesc n relaiile comerciale dintre rile
membre ale unor diferite uniuni vamale nchise, dup criterii subiective i
conjuncturale; ele se aplic de regul, n relaiile dintre ri cu niveluri
diferite de dezvoltare economic, mai ales ntre rile dezvoltate i cele n
dezvoltare; cum le arat i titulatura, aceste taxe au nivel mai redus dect
cele aplicate chiar i n regim de MFN.
e) Taxele de timbru i de nregistrare reprezint o categorie
aparte n cazul impozitelor n general; pe lng unele asemnri
(obligativitatea, nerambursabilitatea i dreptul de urmrire pentru neplat),
92

ele mai comport i un element specific, anume - contraprestaia explicit

i imediat din partea statului. Tipologia lor este cuprinztoare i include
urmtoarele taxe:

judectoreti, ncasate de instanele judectoreti pentru

aciunile naintate de persoanele fizice i juridice;

materiale, pentru diferite certificri, legalizri sau autentificri de

acte i documente;

consulare, pentru vize i certificate de origine;

de administrare, pentru eliberarea unor permise, legitimaii sau

diferite alte autorizaii.
f) Contribuia reprezint o categorie intermediar ntre impozite
i taxele anterior tratate; aceasta reprezint ncasrile percepute de
instituiile publice pentru o serie de avantaje reale sau poten iale acordate
unor persoane fizice i juridice; menirea lor ar fi de acoperire parial a
cheltuielilor efectuate de stat pentru a asigura acele avantaje.
De pild, n unele legislaii cu tradiie, pentru construcia unei osele,
se percepe, de la proprietarii terenurilor limitrofe, o contribu ie sau se
ncaseaz contribuii pentru hoteluri sau magazine de la persoanele
fizice/juridice avantajate de intensificarea traficului cu str ini i cu turiti n
acea zon etc.
Acelai sens s-a extins i n domeniul relaiilor internaionale, prin
contribuiile cu caracter participativ, stabilite prin acordurile i tratatele ntre
ri; este vorba despre fluxuri monetare de origine preponderent fiscal i
cu caracter obligatoriu, dei sunt acceptate consensual de ctre statele
membre. Concret, acestea sunt cotizaii exprimate n moned convertibil,
dinspre bugetele rilor membre ctre bugetul organismelor internaionale.
*

Indiferent de varietatea impozitelor i a taxelor, randamentul lor este

direct influenat de starea general a economiei i de stringena necesitii
cu care trebuie s se efectueze unele cheltuieli publice. Acestea sunt
principalele elemente care impun apelul la o fiscalitate mai ridicat sau,
dac acest lucru este dificil sau fr o eficien rapid observat, statul
poate recurge la resurse extraordinare, n spe decide pentru
emisiunea monetar fr acoperire i creditul public.

TEMA DE SEMINAR:
Presiunea fiscal: analiza conceptului ntre limite i
riscuri
Sistemul fiscal are o finalitate complex, corespunztoare ansamblului
de politici guvernamentale ale cror obiective se ating prin nsi maniera
de constituire i alocare a resurselor financiare publice.
Motivaia se afl n structura i direcia fluxurilor fiscale generate de
economia real i orientate ctre i de la economia public.
93

Fluxurile fiscale provin ca parte preluat din venitul realizat,

acumulat i consumat, sub forma prelevrilor fiscale, ca obligaie
suportat de venit i ca esen a conceptului de presiune fiscal,
utilizat, la rndul su, pentru a msura finalitatea sistemului fiscal.
Exprimarea i evaluarea presiunii fiscale 25 se pot realiza sub dou
forme:
a) n termeni de flux, cnd se ia n considerare cuantumul monetar al
obligaiei fiscale aa cum este aceasta suportat de venitul
individual, sectorial i/sau global;
b) n termeni de indici, cnd reflect raporturile, exprimate monetar,
dintre fluxurile fiscale i fluxurile economice creatoare de venit.
(Indicii reflect partea din produsul naional preluat de stat, extras
de sub aciunea legilor pieei din economia real i suportat de
ctre contribuabil).
Ambele perspective de evaluare a presiunii fiscale sunt deopotriv
importante ca relevan, ntruct informaiile furnizate se susin i se
condiioneaz reciproc.
I. Conceptul de presiune fiscal
Impozitele, taxele, contribuiile la asigurrile sociale, precum i orice
alte sume care alimenteaz diferitele fonduri publice constituie prelevri
obligatorii, atta timp ct nu sunt bazate pe o decizie voluntar i nici nu
sunt imediat nsoite de o prestaie direct i individualizat din partea
administraiei publice.
Din suprimarea caracterului voluntar, sau mai corect formulat, din
respectarea caracterului obligatoriu, survine i fenomenul de
presiune fiscal, o categorie cu multiple i profunde semnificaii la
nivel macroeconomic.
Rata fiscalitii sau a presiunii fiscale sau rata prelevrilor
obligatorii reiese din raportarea sumei tuturor acestor prelev ri la volumul
produsului intern brut.
Semnificaia acestui raport sprijin comparaiile internaionale, n
sensul c astfel se ilustreaz n ce msur puterea public i asigur i i
administreaz finanarea atribuiilor sale legate de securitatea social
printr-o mai mic sau mai mare participare a impozitelor, taxelor sau
contribuiilor.
n plan contabil, rata de presiune fiscal nu ine cont de faptul c
prelevrile obligatorii finaneaz alte prelevri obligatorii. Cu alte cuvinte,
nu sunt excluse prelevrile obligatorii vrsate de administraia public n
contul angajailor si, i nu se are n vedere nici faptul c, sub forma
impozitelor, puterea public recupereaz o parte din propriile-i cheltuieli .
n plan economic, rata de presiune fiscal reflect aspectul
confiscatoriu al prelevrilor obligatorii, i n plus, cel mai adesea se ignor
faptul c ele sunt reinjectate n economie sub forma cheltuielilor publice
care finaneaz interesul general sub o multitudine de fa ete.
Rata de presiune fiscal este un indicator de comensurare a prii
de venituri provenite din producie care tranziteaz, n loc s fie lsat la
dispoziia liberei iniiative private.
n multe luri de poziie se fac aprecieri fa de valorile n descretere
ale presiunii fiscale n tranziia romneasc. Se afirm c de la 57-60%,
94

ct era rata fiscalitii n 1990, n prezent doar 30 35% ar reprezenta

acest indicator, n timp ce economiile capitaliste tradi ionale nc ar mai
avea o fiscalitate --- agresiv, de peste 42 45%!...
Realitatea oblig la o reconsiderare a bazei de la care se pornete
ntr-o atare analiz.
nti, produsul intern brut pe locuitor n Romnia este nc departe de
a semnala acea putere economic ce face suportabil sarcina fiscal.
Apoi, structurile i categoriile fiscale, aa cum sunt instituite i
opereaz, sunt nc marcate de reflexele ante-decembriste, cnd, prin
prelevrile obligatorii, trebuia egalizat bunstarea i, n acelai timp,
trebuia comprimat (anulat chiar) proprietatea precum i consumul i
iniiativa privat.
Este ilustrativ n acest sens, ponderea nc ridicat a impozitului pe
salarii n formarea veniturilor publice, chiar i n anii din urm, n ciuda
numeroaselor declaraii i msuri de reformare a nsi filozofiei fiscale.
II. Limitele presiunii fiscale. Curba Laffer
Creterea intervenionismului statal cu consecine imediate n
creterea necesarului de resurse publice a determinat cronicizarea
deficitelor bugetare ca fenomene definitorii ale deceniilor postbelice.
ns explozia formelor evazioniste i a oazelor fiscale deosebit de
rspndite ncepnd cu deceniul opt, au semnalat c , att presiunea
fiscal, ct i ndatorarea trebuie conduse ntre anumite marje.
Demonstraia americanului Arthur Laffer reprezint o tentativ de
stabilire a limitelor pe care le are presiunea fiscal . Imaginat ntr-o epoc
n care prezena pe lng Guvern a mai multor personaliti din lumea
tiinelor au atras pentru acea administraie renumele de republica
profesorilor, curba Laffer furnizeaz argumente credibile pentru o
relaxare fiscal, care, totui, nu pericliteaz nivelul veniturilor statului.
Suma prelev rilor
obligatorii

Tx 1
Tx 2

F1

F0

F2

Rata presiunii fiscale

(sau rata fiscalit ii)

Potrivit graficului, creterea prelevrilor obligatorii poate opera pn la

nivelul I al fiscalitii, dup care ns, orice alt cretere, provoac o
scdere a presiunii fiscale. prin nsi fuga materiei impozabile.
Zona din stnga dreptei IF o este calificat drept normal, ca
fiscalitate admisibil, pn n punctul maxim, unde, ns, nu se poate
ntrevedea o stare de durat. Dar oricum, depirea maximului admis,
adic suportabil, de sarcin fiscal, transgreseaz n zona din dreapta,
denumit i inadmisibil, n care presiunea fiscal scade.
95

Trebuie subliniate, totodat, i valorile similare, n punctul A i n

punctul B, deci n afara nivelului maxim I i prezente n fiecare din zonele
graficului. Aceast concluzie trebuie interpretat ca un avertisment fa de
orice tentativ de majorare a prelevrilor, care s-ar putea realiza totui,
ns, doar pn la un anumit punct, pn la care poate provoca fenomene
grave pentru ntreg mediul economic i social.
Dei criticii acestui grafic au exacerbat valoarea sa pur teoretic ,
merit reinute nvmintele sale pentru practic, n sensul c o fiscalitate
ridicat, excesiv, este duntoare pentru nsui efortul productiv i
creator al contribuabililor, periclitnd investi iile i consumurile.
III. Riscurile presiunii fiscale
Din toate timpurile s-a susinut o anume lejeritate a presiunii fiscale,
pentru a nu dezintegra nsi masa impozabil, pentru a nu fi ucis
gsca ce face oule de aur. Dac o rat micorat de impozitare poate
s atrag la buget cel puin tot attea venituri ca i o rat mai mare de
impozitare, aa cum se desprinde i din graficul anterior, rezult c sunt
redutabile i riscurile unui astfel de demers, mai cu seam n contextul
actual de propagare a interdependenelor prin deschiderea spaiilor
economice, care ar nsemna i o expansiune alarmant a formelor de
criminalitate fiscal.
a) Diminuarea eforturilor productive reprezint efectul firesc al
formulelor de descurajare, printr-o fiscalitate ridicat , de inhibare a muncii,
investiiilor, economiilor i consumului. Cel mai grav efect este ns
afectarea spiritului antreprenorial, datorit senzaiei de zdrnicie indus
de o impozitare prea mare. Reaciile contribuabililor se pot manifesta n
dou direcii:
- scderea timpului de munc a unui individ datorit reducerii
remuneraiei sale nete, ceea ce reprezint un efect de substituie;
- creterea cantitii (surselor) de munc pentru a compensa pierderile
prin impozitele mrite, ceea ce reprezint un efect de venit.
b) Evaziunea i frauda fiscal survin n situaii de mistificare a
veniturilor obinute, fie la adpostul unor lacune din cadrul legislativ, fie
nclcnd prevederi legale i acte normative explicite (cum s-a artat
anterior).
Rezistena contribuabililor se materializeaz prin:
- economie subteran, cnd sunt sustrase de la impozitare
activiti ntregi i sume considerabile i
- evaziune internaional, cnd se practic diferite forme de
migrare a firmelor i veniturilor ctre zone cu o fiscalitate
permisiv promovat de autoriti foarte discrete.
c) Inflaia prin fiscalitate este provocat de repercusiunea
impozitelor majorate asupra mecanismelor de formare a pre urilor i
salariilor. Firmele caut s camufleze n preurile de vnzare toate
creterile prelevrilor fiscale, iar salariaii tind s-i compenseze cu salarii
mrite pierderile suferite de puterea lor de cump rare.
d) Concurena internaional i capacitatea firmelor de a-i face fa
ntr n opoziie pe fondul creterii presiunii fiscale. Sporirea prelevrilor
obligatorii pun firmele n dificultatea de a investi i/sau de a se moderniza,
96

iar acest fapt le diminueaz competitivitatea i, n consecin, le

obstaculeaz accesul la circuitul economic internaional.
Riscurile presiunii fiscale devin realitate n orice economie n curs de
dezvoltare i, cu att mai mult, n economiile care sunt constrnse la o
tranziie dramatic spre capitalism i evolueaz pe fondul precaritii n
organizarea i funcionarea instituiilor de stat.

Lista adnotrilor:
1

Vcrel I. i colectiv Finane publice, ediia a IV-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti,
2003, pag. 35
2
Corduneanu C. Sistemul fiscal n tiina finanelor, Editura Codecs, Bucureti, 1998, pag. 73-74
3
Profiroiu A. Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pag. 133-137
4
Vcrel I. i colectiv, op. cit. pag. 343-344
5
Corduneanu C. op. cit., pag. 21-22
6
Corduneanu C. op. cit., pag. 22
7 Profiroiu A. Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pag. 136-138
8
Brezeanu P. Fiscalitate. Concepte, metode, practici, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 41
9
Corduneanu C., Op. cit., pag. 276 i urm.
10
Corduneanu C., Op. cit, pag. 75
11
Corduneanu C., Op. cit, pag. 79
12
Corduneanu C., Op. cit, pag. 82
13
Corduneanu C., Op. cit, pag. 78
14
Corduneanu C., Op. cit, pag. 92-93
15
Corduneanu C., Op. cit, pag. 97-103
16
Corduneanu C., Op. cit., pag. 99
17
Vcrel I. Finane publice Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti,
1981, pag 122
18
Corduneanu C., Op. cit., pag. 110-115
19
Corduneanu C., Op. cit., pag. 122
20
vezi pentru detalii C. Corduneanu, op. cit., pag. 131
21
Jones, Sally M. Principles of Taxation for Business and Investment Planning Ed. Irwin
McGraw Hill, Virginia, USA, 1999, p.70
22
Leicu C. Eliminarea dublei impuneri n relaiile financiar-contabile, Ed. Lumina Lex,
Bucureti, 1995, pag. 11
23
Ibidem pag. 12
24
C. Corduneanu Op. cit. pag. 113
25
Corduneanu C., Material selectat dup: Sistemul fiscal n tiina finanelor, Ed. CODECS,
Bucureti, 1998, pag. 34-40 i Brezeanu P., Marinescu I. Finanele publice i fiscalitatea ntre
teorie i practic, Ed. Fundaiei Romnia de Mine, Bucureti, 1998, pag. 65 71.

97

TEMA II
VENITURI PUBLICE EXTRAORDINARE
Diversificarea i multiplicarea continu a sarcinilor i obligaiilor
statului determin recursul la variate i mereu alte surse de finanare,
ntruct veniturile curente sunt insuficiente, iar fiscalitatea presupune
anumite restricii.
Iniial, mprumutul de stat sau, mai complet, creditul public a
reprezentat un mijloc de echilibrare a bugetului public, prin completarea
minusului de venituri fa de cheltuieli; n prezent a devenit o complex
practic financiar, foarte rspndit n societatea contemporan,
deopotriv n economiile dezvoltate sau n dezvoltare.
n funcie de numeroase motivaii care in de specificul fiecrui stat,
apelul la astfel de venituri temporare (incidentale) sau extraordinare poate
fi lansat i n afara granielor geopolitice, pe piaa extern a creditului i
capitalului de mprumut.
Indiferent de originea intern sau extern a surselor financiare astfel
procurate, consecina lor imediat i pe termen lung se materializeaz n
datoria public, a crei valoare, relevant sub multiple aspecte, cunoate
o cretere deosebit, dup sensul i ritmul unei adevrate legi obiective.
Cuprins:
Partea a treia: mprumuturile de stat
Partea a patra: Datoria public

PARTEA A TREIA:
MPRUMUTURILE DE STAT
Veniturile ordinare sau curente ale statului procurate prin impozite i
taxe, precum i de la propriile ntreprinderi nu sunt ndestul toare pentru
acoperirea tot mai numeroaselor i diferitelor sale cheltuieli bugetare. Din
aceste motive, autoritatea public se adreseaz persoanelor fizice i/sau
juridice pentru ca acestea s i ncredineze disponibilitile lor temporar
libere, cu care s completeze minusul de fonduri necesare. Astfel, se
stabilete un raport juridic de tip aparte ntre ceteni i stat, n care primii
sunt creditori, iar cel de-al doilea statul, pstrndu-i calitile de subiect
privilegiat de drept , este debitor.
Dei procedeul acesta pune fa n fa creditorul i debitorul,
rezultatele sale complexe exced noiunii clasice de mprumut i mai muli
analiti1 ai problemei consider mai adecvat expresia de credit public fa
de mprumut. Motivele ar consta n natura diferit a raporturilor dintre
98

mprumuttori i mprumutat, n multitudinea cheltuielilor publice care se

acoper pe aceast cale i care, firesc, depesc volumul cheltuielilor
bugetare. Pe de alt parte, ntr-o msur foarte semnificativ, creditul
public presupune o inciden economic i social care excede obiectului
tradiional al finanelor publice i, respectiv, sensului ngust de mprumut.
Creditul public are o existen proprie, n afara categoriei de buget i
de finane publice, datorit dublei sale valene:
a)
mijloc de procurare a resurselor bneti cu care se echilibreaz
bugetul, fie la nivel naional, fie local, i
b)
element complex i dinamic al economiei financiare.
De la practica veche a statului de a apela la credite doar pentru a- i
procura complementul de resurse 2, s-a ajuns n perioada contemporan la
admiterea deliberat a unui excedent de utilizri bugetare fa de nivelul
veniturilor curente, cu ramificate efecte cauzate de redistribuirea
veniturilor i capitalurilor.

Cuvinte cheie
mprumut de stat
rata dobnzii
termen de rambursare
creditor al statului agent al statului
deficite de trezorerie
deficite bugetare
plasarea:
conversia
consolidarea
arozarea
credit public efecte publice
credit privat efecte comerciale
credit fictiv capital real
amortizarea:

bancruta statului

moratoriu

repudiere
termen de graie

Cuprins:
3.1. Creditul public etimologie i particulariti
3.2. Motivaia i impactul social-economic
3.3. Elemente definitorii n procedura mprumutului de stat
3.4. Operaiuni i tehnici de baz n abordarea
mprumuturilor de stat

99

3.5. Specificul si functiile creditelor

externe de stat
3.1. CREDITUL PUBLIC - ETIMOLOGIE I
PARTICULARITI
Categoria de credit public se bazeaz pe situaia de mprumutat pe
care o are statul n acest caz, precum i pe situaia juridic a deintorilor
de astfel de titluri, ca mprumuttori ai statului, condiie foarte diferit de
postura contribuabililor.
Noiunea are o origine strveche, tributar tot limbii latine i, anume,
expresia creditum, ca participiu trecut al verbului creda, credere, cu
referire la credina celui care d bunuri ori presteaz servicii c va primi n
schimb (unele) valori echivalente; cu alte cuvinte, se n elege prin credit
ncrederea ofertantului n solvabilitatea solicitantului partener ntr-o rela ie
de mprumut.
Aadar, creditul public reprezint operaiunile cumulate prin care
statul i procur parial complementul de resurse financiare
deficitare, cu condiia de a plti o dobnd, de a acorda anumite
avantaje, precum i de a rambursa ratele scadente n viitor.
Ca subiect implicat, statul se regsete sub o varietate de identiti:
guvern i departamente guvernamentale, regii publice autonome i
ntreprinderi publice comerciale, instituii publice care desfoar activiti
non-profit, consilii i/sau alte structuri administrative de la nivel local sau
central.
Creditul public a devenit una din cele mai frecvente solu ii i practici
de alimentare a casieriei publice n activitatea modern a autoritii
publice, iar evoluia spectaculoas a datoriei publice a determinat pe unii
analiti s concluzioneze asupra unei legiti obiective n creterea
acesteia.
n practic, statul i procur sumele necesare prin:
- contracte direct ncheiate cu deintorii de disponibiliti bneti
temporar libere;
- angajarea unor instituii specializate care colecteaz i pun la
dispoziia statului fondurile bneti solicitate.
ntocmai ca n situaia oricrui gen de acord sau tranzacie bilateral,
i n acest caz este vorba de confruntarea ntre ofert i cerere, ns de
ast dat pentru fondurile de mprumut.
Oferta se poate compune din:
- capitalurile temporar disponibile ale persoanelor fizice i/sau
juridice;
- rezervele provenite de la instituii bancare i financiare;
- veniturile dobndite de diferite categorii de rentieri;
- economiile bneti ale micilor productori, liber profesionitilor
sau altor categorii sociale.
Cererea este formulat de ctre:
100

autoritatea public sub variatele sale identiti i n condiiile

respectrii abilitrilor prevzute expres de lege, dar i
- entiti private diferite, cu aprobarea i garantarea din partea
autoritii publice.
Fa de trsturile ndeobte cunoscute ale creditului public, aa cum
rezult din caracterul su contractual, rambursabil i oneros, literatura de
specialitate i practica unor state invoc i mprumuturile forate, cnd
subscrierea s-a realizat n mod obligatoriu i prin constrngere juridic.
Acestea s-au aplicat deopotriv:
a) n condiii normale, cnd statul i oblig firmele proprii s-i
constituie depozite de titluri publice cu cca. 10-15% din trezoreria lor (ca
form direct), precum i n calitatea sa de client al unor furnituri, cnd
substituie moneda de plat a acestora cu bonuri de tezaur, bonuri de
impozite sau obligaiuni ale unui mprumut de stat (forma deghizat );
b) n condiii excepionale, generate de calamiti naturale sau de
conflicte armate devastatoare, cnd cetenii neleg i accept
participarea financiar cu sentimentul c astfel i exercit o datorie
patriotic; n plus, ansa clamat a rambursabilitii confer un plus de
atractivitate fa de oricare form de impunere fix extraordinar.
Avnd n vedere atractivitatea i diversitatea contraprestaiilor pe care
statul debitor le promite subscriitorilor si creditori, statele moderne
apeleaz mult mai frecvent la credite, i mai puin la fiscalitate, pentru
completarea golurilor de resurse financiare. Procedura comport o serie
de particulariti.
i. Caracterul contractual al creditului public rezid n faptul c
exprim un acord bilateral de voin, chiar dac, n mod unilateral, se
stabilesc condiiile i termenele aferente. n aceste cazuri opereaz
prezumia c statul este oricnd solvabil, n orice situaie i fa de oricine;
excepiile mprumuturilor forate nu impieteaz principiul facultativitii
rspndit ca regul consacrat.
ii. Caracterul legal al oricrui mprumut de stat provine din faptul
c procedura de lansare i aprobarea forului legislativ iar n absena
acestora, mprumutul este practic nul. Votul parlamentului este i garania
politic de solvabilitate a statului, ns reprezint i ncadrarea explicit a
unei autorizaii acordate executivului.
iii. Caracterul rambursabil deriv din natura diferit a acestor
sume, de resurse temporare, i nu definitive, cum este n cazul impozitelor
i a taxelor; excepiile unor mprumuturi aa-numite perpetue nu pot dilua
aceast regul (statul poate promite doar plata dobnzilor sau i poate
rscumpra titlurile la burs n cazurile convenabile propriilor interese);
menionarea acestor excepii are valoare cognitiv pur teoretic, date fiind
i abordrile moderne ale puterii publice.
iv. Caracterul oneros implic mai multe avantaje i contraprestaii
directe din partea statului, ca pre asumat solemn la contractarea unui
mprumut. n felul acesta statul i pltete folosina temporar a unor
sume dobndite prin emisiunea de titluri i, de aici, i motivul esenial al
atractivitii mprumuturilor fa de impozite. n plus, lansarea unui credit
public este mult mai operativ fa de o majorare a fiscalitii.
Operativitatea maxim n procurarea unor fonduri imperios necesare
-

101

decurge din creditul de la banca central , o form real a emisiunii

monetare fr acoperire, ns aceast practic a fost ndelung incriminat
datorit efectelor sale nefaste pe termen mediu i lung. n condiiile
coordonrii actuale a politicilor monetare i fiscale, este practic interzis ca
surs financiar guvernamental.
Aadar, creditul exprim ncrederea pe care se bazeaz schimbul a
dou prestaii disociate n timp, ncredere valabil existent ntre dou pri
contractuale.
Pentru c i cedeaz temporar disponibilitile bneti, creditorul este
remunerat de ctre debitor, innd cont de timpul pn la rambursare,
precum i de riscul asumat.
Literatura de specialitate 3 dezvolt ample analize i comparaii ntre
creditul privat i creditul public. Indiferent de momentul apariiei celor
dou forme de credit, ca fapt notabil referitor la deosebirile dintre ele
trebuie precizat urmtoarele:
a) natura surselor de rambursare a creditului;
b) natura efectelor care certific funcionarea lor.
Creditul privat mbrac forma rspndit a creditului bancar sau
comercial, pe ct vreme creditul public este atributul autoritii publice
expres abilitat pentru acest demers.
Realitile oricrei economii de schimb care impun multiplicarea i
diversificarea relaiilor dintre solicitanii i ofertanii de mrfuri i de capital,
determin o real competiie ntre cele dou forme ale creditului, public i
privat. Funcie de aceast fireasc i real competiie, cauzat de
funcionarea surselor comune de constituire, autoritatea public are
capacitatea i prghiile necesare cu care poate aplica acele msuri de
politic financiar i monetar, potrivit crora s fie convenabil satisfcut
cererea sa de resurse bneti. Astfel, se poate interveni asupra ratei
dobnzii, a termenelor de rambursare, asupra modalit ilor de remunerare
a creditorilor i altele.
n situaia creditului privat resursele bneti implicate se
valorific i creeaz profitul, din care urmeaz s se plteasc apoi
dobnda, ratele scadente i toate celelalte speze aferente. Titlurile care
certific un atare credit compun categoria complex a efectelor comerciale
i reprezint un capital fictiv, adic au o valoare expres, pe care o
confer capitalul real, aa cum este acesta materializat n diferitele bunuri
patrimoniale achiziionate cu banii subscriitorilor.
n situaia creditului public ns, resursele bneti implicate nu
sunt capital, ci mijloace de plat: ele nu se reproduc, nu se valorific, ci se
consum, iar rambursarea lor are loc prin angajarea ulterioar a fiscalitii.
Titlurile care certific acest gen de credit sunt nscrisurile din categoria
efectelor publice, nenominative, negociabile i cu circulaie proprie, dar
care nu exprim un capital real. De aici rezult nsuirea lor de dublu
capital fictiv, pentru c sumele exprimate nu genereaz profit sau alte
forme de venit, iar rambursarea lor afecteaz ntreaga mas a
contribuabililor, ntruct se realizeaz pe seama banului public (a
veniturilor bugetare).
ntreaga activitate 4 referitoare la contractarea i garantarea de
mprumuturi interne i externe rambursabile pe termen mediu sau lung,
102

precum i gestionarea datoriei publice se exercit de ctre Guvern, prin

Ministerul Finanelor.
Lansarea creditului public are loc prin emisiunea efectelor publice, iar
pentru sumele astfel subscrise i vrsate, persoanele fizice i juridice
pltitoare au calitatea de creditori ai statului. Instituiile specializate n
operaiunile ce privesc creditul public dobndesc calitatea de agent al
statului.
Practica i doctrina financiar reprezint i conine evoluiile amplelor
dispute ntre adepii i criticii creditului public, datorit impactului major
asupra tuturor aspectelor din viaa social-economic a unei ri.

3.2. MOTIVAIA I IMPACTUL SOCIAL-ECONOMIC

Alturi de celelalte componente structurale ale finan elor publice,
mprumutul public 5 s-a dezvoltat i s-a generalizat n practic odat cu o
multitudine de noiuni i concepte care constituie i definesc teoria acestui
gen de mprumut.
Din punct de vedere terminologic, expresia mprumut public este
sinonim cu credit public i include n sfera sa toate mprumuturile
contractate de stat i de alte colectiviti publice, mai frecvent unitile
administrativ-teritoriale.
n cadrul creditului public, mprumuturile de stat reprezint procedee
prioritare6 i sunt contractate de la o serie de ceteni i ageni economici
autohtoni i/sau strini, precum i de la organizaii bancare i financiare
internaionale.
Natura juridic aparte a creditului public impune cu necesitate
aprobarea legislativului, fapt care i confer nsuirea de act de
suveranitate, act legislativ sau de contract de drept public, pentru c
i nsemntatea practic final a ntregului demers are ca scop acoperirea
unui interes de natur public. Necesitatea aprobrii din partea puterii
legislative este esenial pentru valabilitatea mprumutului, ntocmai ca n
cazul instituirii impozitelor i a taxelor, precum i al aprobrii bugetului
anual. Votul parlamentului este o garanie politic7 pentru creditorii
statului i cu o importan esenial, o garanie [] pentru scopuri de
maxim utilitate public, mprejurri n care veniturile publice ordinare i
permanente nu pot fi completate cu cuantumul necesar prin alte procedee
financiare.
Creditul public nseamn substaniale transferuri obligatorii de fonduri
bneti prin care prezentul este scutit de sacrificii, dar angajeaz viitorul
i, din aceast cauz, autoritatea public trebuie s se bazeze pe o
temeinic justificare a aciunii sale.

3.2.1. Motivaia statului pentru contractarea/lansarea unui

mprumut poate fi argumentat de raiuni diverse, de ordin politic, financiar
i/sau economic.
a) Motivaia politic este legat de natura subiectiv a seleciei
de prioriti i de obiective aa cum sunt acestea anunate i propuse de
ctre executiv pentru finanare. Unele guverne lanseaz apeluri i
angajamente mobilizatoare cu vdit tent populist, pentru atragerea
103

cetenilor la solidaritate financiar cu autoritatea public. Dac se

adreseaz pieei externe, aceste apeluri trebuie s fie mai persuasive,
drept pentru care se recurge la metode i tehnici adecvate de atragere a
capitalului extern. Practica n domeniu consemneaz situaiile speciale de
evaluare a susinerii de care se bucur executivul tocmai dup volumul i
structura ofertei de capital a subscriitorilor. De pild, n cazurile de erodare
a cursului de tranzacionare a titlurilor de stat aflate n circulaie se poate
conchide c, de fapt, nsi credibilitatea guvernului respectiv este
erodat. De aceea, se arat c un credit public poate reprezenta un
adevrat plebiscit monetar 8 pentru un guvern oarecare, chiar dac la
acesta particip doar acele persoane fizice sau juridice care dispun de
suficiente resurse bneti disponibile.
b) Motivaia financiar este susinut de decalajele fireti n timp
care exist ntre: momentele de constituire efectiv a veniturilor publice, i
momentele n care devin imperative anumite cheltuieli publice. Se creeaz
n acest fel deficitele de trezorerie, care se acoper prin credite pe termen
scurt contractate n contul veniturilor bugetare viitoare.
n mod uzual, n perioada ultimelor decenii, deficitele bugetare anuale
au devenit cronice i au motivat n cea mai mare msur apelul la credit
public, mai cu seam datorit limitelor i restriciilor de fiscalitate, care,
oricum, asigur doar un volum determinat de resurse, cu mult sub volumul
necesitilor reale ale statului. Fiscalitatea trebuie relaionat cu
capacitatea de plat a contribuabililor unei ri, ns, n anumite
mprejurri, neprevzute, necesitile rii nu pot fi nici comprimate, nici
amnate.
mprumuturile contractate de stat de la diferii deintori publici
sau privai ocazioneaz o redistribuire, o reaezare a semnelor
bneti aflate n circulaie, n timp ce mprumuturile de la banca
central, cel mai adesea solicitate ca s acopere deficite spontane de
trezorerie, determin sporirea volumului de semne bneti n
circulaie: ele reprezint emisiune de hrtie fr acoperire material i
cu efecte nefaste prelungite mult n timp. Teoretic, sumele mprumutate
de la banca central au caracter rambursabil, ns practic
rambursabilitatea este pur formal, pentru c statul recurge la mprumuturi
noi, cu care n fapt stinge obligaiile sale din mprumuturi vechi.
Aceste sume, departe de a micora sau de a absorbi masa monetar
aflat n circulaie, contribuie la perpetuarea unor grave dezechilibre n
multiple domenii ale vieii social-economice.
Pe lng deficitele de mai sus, statul este obligat s menin
stabilitatea cursului propriei monede; acesta este unul din motivele pentru
care se manevreaz rezerva valutar, iar completarea sau majorarea
acesteia oblig autoritatea public s se adreseze pieei externe de
capital.
c) Motivaia economic deriv din analiza consecinelor directe i
concrete pe care creditul public le are asupra economiei i conjuncturii
generale. Ca instrument de politic structural sau de orientare a
investiiilor, creditul public asigur finanarea unor construcii publice sau a
unor obiective productive ample. Astfel se explic suportul financiar
acordat de stat n contul unor investitori din zone sau domenii speciale de
104

activitate, crora le asigur i alte forme de favorizare fiscal sau

nefiscal. Ca instrument de corecie conjunctural, creditul public poate fi
folosit pentru a stopa i, chiar pentru a comprima inflaia. Condiia
obligatorie pentru succesul acestei aciuni este ca sumele mprumutate s
fie orientate nemijlocit pentru economia real , i nu ctre consum. Cu alte
cuvinte, puterea de cumprare disponibil la diveri subscriitori i care
este sterilizat prin mprumut [trebuie] s fie reinjectat n circuitul
economic, i nu alocat pentru cheltuieli publice pure 9, pentru c numai n
acest fel se poate atinge efectul deflaionist scontat.
Numeroasele i variatele efecte ale unui credit public justific
sintagma de inciden a acestuia, ntocmai ca n cazul impozitelor i
taxelor.

3.2.2. Impactul social-economic al creditului public ocup un

loc important n literatura de specialitate 10, pe baza unei analize a

avantajelor i dezavantajelor pe care le comport, avnd n vedere c
acest complex procedeu determin o repartizare a sarcinilor financiare ale
statului ntre cetenii din dou sau mai multe generaii succesive.
Avantajele n cazul economiilor naionale liber-capitaliste sunt
urmtoarele:
o consolideaz patrimoniul statului i avuia naional, prin valorile
reale viitoare, create prin ntrebuinarea sumelor mprumutate cu
folos public;
o ncurajeaz economiile bneti i activeaz capitalurile
particulare, uurnd plasarea capitalului autohton n economia
naional.
Dezavantajele n cazul economiilor contemporane sunt legate de
faptul c:
o angajeaz generaiile viitoare, obligndu-le s suporte
mpovrtoarele cheltuieli de rambursare, mai cu seam n
cazurile mprumuturilor pe termen lung;
o micoreaz capitalul circulant particular din economia naional,
provocnd o ncetinire a dezvoltrii normale a produciei i o
cretere a dobnzilor care, n cele din urm, afecteaz nivelul
de trai i capacitatea contributiv a cetenilor.
Disputa dintre adepii i criticii mprumuturilor de stat a condus la
numeroase i destul de diferite concluzii. Nota lor comun susine
finalitatea obligatorie de folos public productiv al acestor mprumuturi, i nu
de consum, pentru c numai prin respectarea acestei condiii ele i
ndeplinesc rolul de stimulent al avuiei naionale, cu posibiliti sporite de
rambursare n viitor. De altfel, numeroasele opinii n materie care au
debutat tot prin refleciile clasicilor A. Smith, D. Ricardo i J.B. Say,
socotesc creditul public ca fiind impozite amnate sau impozite pe
generaia viitoare, pentru c nu ar fi vorba de o rambursare propriu-zis,
ci de un report de sarcin de la o generaie la alta.
Prin mprumuturile de stat se efectueaz o redistribuire a venitului
naional ntre fondul de acumulare i fondul de consum. Concret, n plan
intern, capitalurile bneti temporar disponibile i plasate n nscrisuri nu
servesc lrgirii produciei, ci se transform n cerere de consum: sumele
105

plasate n titluri publice acoper cheltuieli publice pure, iar acest efect se
perpetueaz prin plata dobnzilor i a tuturor celorlalte ctiguri promise
de autoriti la lansarea unui credit. ns faptul se realizeaz pe seama
impozitelor i taxelor colectate de la toi contribuabilii, ceea ce nseamn
c redistribuirea produsul intern brut afecteaz pe toi contribuabilii din
perioada scadenei i are loc n favoarea doar a acelora (subscriitorii,
creditori ai statului) ndreptii s primeasc respectivele ctiguri. nsi
utilizarea sumelor mprumutate nseamn o redistribuire a produsul intern
brut, ntruct prin acest procedeu sunt pl tii furnizorii statului i structurile
sale. Un efect benefic pentru economie ar decurge din acel gen de
redistribuire prin care se finaneaz infrastructura sau diferite lucrri
productive, pentru c aceste destinaii ar asigura o sporire a produsul
intern brut.
Redistribuirea produsul intern brut n plan extern antreneaz
deopotriv rile debitoare i pe cele creditoare.
Iniial, dinspre rile creditoare se ndreapt ctre rile debitoare
fluxuri financiare semnificative, care sunt temporare i au un efect pozitiv.
Ulterior, rile debitoare ramburseaz sumele primite, iar plata ratelor
scadente, a dobnzilor i tuturor spezelor aferente constituie micri de
sume dinspre rile debitoare ctre cele creditoare, ca fluxuri financiare
definitive i negative, a cror mrime i perpetuare conduc la stagnarea
economic, i chiar la srcirea rii ndatorate.
Tot o redistribuire a produsul intern brut are loc i n situaiile pozitive,
cnd se modernizeaz economia i infrastructura. Motivul este c, fie
parial, fie (uneori) integral, acel produs intern brut rezult (tot) din
utilizarea unor resurse financiare externe.
Mecanismul preurilor neechivalente, ca i practicarea unor cursuri de
schimb oscilante i fr temei economic reprezint tot attea alte
modaliti de redistribuire internaional a produsului intern brut al rilor
debitoare.
Pe lng necesitile de finanare a deficitelor i a unor cheltuieli de
mare anvergur n interes naional, statele apeleaz la mprumuturi pentru
refinanarea datoriei publice, precum i pentru diverse alte necesiti
aprobate prin lege.
Opiunea i preferina guvernelor pentru credite i, ntr-o mai mic
msur, pentru fiscalitate, are la rndu-i o motivaie complex i plauzibil.
Instituirea unor noi impozite, precum i majorarea celor vechi,
reprezint o soluie anevoioas, de durat i nepopular, deopotriv
pentru guvernani i pentru guvernai.
Pe de alt parte, mprumuturile asigur rapid sursele financiare
necesare statului, fiind i o form avantajoas de plasament sigur i
convenabil pentru capitalurile disponibile.
Un plus de rapiditate n procurarea fondurilor este n situa ia creditelor
de la banca central, rspndite n variate forme i, de asemenea, n
temeiul unor dispoziii exprese ale legilor de adoptare sau aprobare a
bugetelor anuale de stat [], ca dovad c [acea banc] are o situaie
patrimonial i de activitate prosper, consolidat11.
De reinut c, nc din prima variant postdecembrist a
reglementrilor privind finanele publice, Banca Naional a Romniei a
106

fost abilitat ca12, prin legea bugetar anual, s acorde un mprumut fr

dobnd, pe seama resurselor sale normale de creditare, dar f r a
depi 10% din totalul bugetului aprobat. Rambursarea urmeaz s se
realizeze n maxim 6 luni, pe seama veniturilor bugetare curente sau a
unui mprumut de stat, efectuat pe baza unei legi.
Aceste prevederi necesit ncheierea unui contract sau a unui
protocol, care s cuprind datele mprumutului, ntre Banca Naional i
Ministerul Finanelor, ca organ administrativ central de stat obligat s
conduc operativ execuia fiecrui buget anual al statului.
Proporia cantitativ13 a acestor mprumuturi este frecvent ilustrat de
expresia consacrat de datorie public, indicele sintetic de apreciere a
situaiei financiare a statului, unul din criteriile fundamentale de
convergen din actualul proces de integrare european .

3.3. ELEMENTE DEFINITORII N PROCEDURA

MPRUMUTULUI DE STAT
nsi dispoziia legal de lansare i angajare a unui mprumut public
conine precizrile necesare individualizrii acestui demers. ntregul aparat
administrativ financiar antrenat n finalizarea unui mprumut public i
ordoneaz n consecin toate actele i faptele, nct s se determine
atragerea ct mai rapid i mai convenabil a unui important volum de
subscriitori.
Elementele tehnice care definesc mprumuturile de stat reprezint ,
aadar, punctul de plecare n dobndirea de c tre autoritatea public a
unei consistente pri din disponibilitile bneti ale populaiei.
a) Denumirea mprumutului are, cel mai adesea, o direct
legtur cu destinaia acestuia, de pild: mprumutul pentru nzestrarea
armatei sau pentru reconstrucia unei zone ntregi afectat de o
calamitate ori un conflict armat, sau pentru stabilizarea economiei etc.. n
unele cazuri se specific doar anul de lansare, pentru a indica deficitul
bugetar pe care ar urma s-l acopere, situaie n care se mai poate indica
doar numele primului ministru, sau al ministrului de finane din (acel)
exerciiu, precum i dobnda promis ca remunerare.
Avnd ca premis deja precizat c mprumutatul este autoritatea
public, de forma oricreia din entitile care o compun i-o reprezint, i
c mprumuttorii sunt toate persoanele fizice i juridice dispuse s
cedeze disponibilitile lor contra dobnzii i n termenii stabilii prin
clauzele generale ale mprumutului, de mare importan n seria
elementelor tehnice sunt: valoarea nominal , valoarea real i cursul.
b) Valoarea nominal este suma propriu-zis menionat pe
nscrisurile doveditoare, pe efectele publice cum sunt ele denumite
generic, care atest mrimea creanei pe care deintorul acelor hrtii le
are fa de stat; aceasta reprezint datoria pe care statul o va plti la o
scaden anume celui care deine titlul de credit, creditorului statului.
Valoarea real reprezint suma cu care acele nscrisuri se pot
cumpra sau vinde, la termene nainte sau dup perioada de scaden;
cuantumul acesteia variaz n sus sau n jos fa de valoarea nominal,
107

funcie de preul stabilit de piaa respectivelor titluri, adic funcie de cursul

lor.
Cursul de emisiune al mprumutului public este preul fixat de emitent
pentru 100 uniti monetare din valoarea nominal a acestuia, avnd n
vedere raportul cerere-ofert pe piaa capitalului de mprumut, nivelul
dobnzii i multe alte detalii specifice fiecrui mprumut. Astfel, n practic
pot exista urmtoarele valori ale cursului de emisiune (C E):
CE = 100 u.m. curs al pari;
CE < 100 u.m. curs sub pari;
CE > 100 u.m. curs supra pari;
Situaiile de pe piaa capitalului bnesc de mprumut determin
frecvent valoarea sub pari a cursului de emisiune, motiv pentru care
subscriitorii beneficiaz de o prim de emisiune14, dat de diferena dintre
valoarea nominal a titlului, i suma pltit la subscriere. n condiii
normale, cnd statul se bucur de o bun reputaie pe piaa capitalului
bnesc de mprumut, cursul de emisiune al titlurilor sale este al pari i
foarte rar (n mod cu totul excepional), acest curs poate fi supra pari.
c) Dobnda este preul pe care statul (debitor) l pltete
subscriitorilor si (creditorii) pentru suma mprumutat de la acetia. Ca
regul, nivelul su este apropiat de rata dobnzii de la creditul bancar
(privat), ntruct accesul statului la resursele disponibile pe pia a
capitalului bnesc de mprumut este limitat de concuren. i de la o ar
la alta difer rata dobnzii la mprumuturile publice, tendina fiind de
cretere chiar i de la o perioad la alta n aceeai ar. Angajarea unor
mprumuturi pe durate mai lungi reprezint nc un motiv de cretere a
dobnzii, n ideea de a fi protejai subscriitorii statului pentru ncredinarea
disponibilitilor lor pe o perioad mai ndelungat, cnd inflaia risc s se
accentueze.
De altfel, n rile i n perioadele 15 n care procesele inflaioniste sunt
mai accentuate, nivelul dobnzilor este mai ridicat dect n cele n care
moneda prezint o mai mare stabilitate (de exemplu, Frana, Italia i
Marea Britanie, comparativ cu [niveluri inferioare ale dobnzii din]
Elveia, Germania, Japonia.
d) Ctigurile sunt diferitele venituri ncasate de unii subscriitori
ale cror titluri de credit public au fost extrase din urn prin tragerile
periodice la sori. Menirea lor este de a spori atractivitatea i pentru a tenta
ct mai muli poteniali deintori de disponibiliti bneti temporar libere.
e) Combinaiile de dobnzi i ctiguri presupun opiunea unor
subscriitori pentru dobnzi mai moderate, ntruct diferen a de venit ar
urma s fie compensat prin alte forme, de pild, prime de emisiune sau,
respectiv, de rambursare.
Pe lng avantajele anterior enumerate, subscriitorii mai pot beneficia
i de alte recompense 16 pentru c au mprumutat statul, astfel:
- scutirea de la plata impozitelor i taxelor aferente veniturilor
realizate prin dobndirea i tranzacionarea cu efecte publice;
- stingerea unor obligaii fiscale ale deintorilor cu titluri de credit
doveditoare ale participrii la un mprumut public;

108

privilegiul de a fi sustrase de la executarea silit acele persoane

deintoare de titluri i pentru care s-a declarat starea de
faliment;
- garantarea juridic a unor mprumuturi publice mpotriva
deprecierii monetare prin:
o exprimarea acelor mprumuturi ntr-o moned mai stabil sau
chiar liber-utilizabil;
o indexarea mprumuturilor, prin legarea valorii lor de pre urile i
tarifele anumitor produse ori servicii de mare pondere i
importan n economie.
Prin urmare, ntr-o economie capitalist caracterizat prin stabilitatea
funcional a structurilor exist suficiente premize pentru o ampl
dezvoltare a economisirilor. n acest context, investitorii aleg, ntre
multitudinea de plasamente financiare oferite, acele titluri care prezint un
avantaj din prisma combinrii a trei factori: randamentul (sau rata
dobnzii), riscurile comparate i gradul de lichiditate a activelor financiare
i monetare 17.
Putem sublinia c, prin fora lucrurilor, autoritatea public dispune i
manevreaz numeroase avantaje i mprejurri, care pot oricnd s
depeasc atractivitatea efectelor publice fa de orice alte oferte din
sectorul privat.
Imunitatea fiscal sau insesizabilitatea 18 (scutirea de la executarea
silit a rentei obinut pentru un titlu public) sunt avantaje foarte
convingtoare, mai ales pentru un public confruntat cu o fiscalitate
mpovrtoare.
-

3.4. OPERAIUNI I TEHNICI DE BAZ N ABORDAREA

MPRUMUTURILOR DE STAT
Date fiind motivele i costurile pe de o parte, precum i consecinele
complexe, pe de alt parte, n legtur cu mprumuturile de stat abordarea
cantoneaz pe urmtoarele operaiuni principale:
plasarea, prin care se nelege suma tuturor procedeelor tehnice
de lansare a oricrui mprumut, i
amortizarea, care, ntr-un sens larg, include toate msurile
adoptate de stat, ca debitor pentru a-i stinge obligaiile ce decurg din
contractul ncheiat cu subscriitorii si.

3.4.1. Plasarea cuprinde o varietate de procedee legate de

emisiunea titlurilor i lansarea propriu-zis a unui mprumut public.

a) Vnzarea obligaiunilor la mprumut ctre o banc sau mai multe
bnci, este o tehnic operativ i simpl, mai cu seam prin antrenarea
consoriilor bancare. Practic, titlurile sunt cumprate integral i statul intr
n posesia sumelor necesare pe msur ce consoriul plaseaz pe pia
acele nscrisuri, desigur contra unui comision. Valoarea acestuia rezult
din diferena ntre cursul la care au fost achiziionate i, respectiv, cursul la
care sunt plasate obligaiunile. Diferenele de curs, pentru c bancherii
achiziioneaz titlurile de regul sub pari, precum i posibilitile
109

restrnse de control asupra bncilor, fac din aceast metod una destul
de costisitoare, rareori agreat i abordat de ctre autoritatea public.
b) Vnzarea direct a titlurilor prin subscripie public presupune
existena unor consistente disponibiliti de capital n posesia unui mare
numr de deintori. Este o metod mult mai avantajoas, cu eficien
constatat ndeosebi n situaii excepionale, care activeaz simul patriotic
al populaiei. Pe lng suprimarea costurilor impuse de participarea
bancherilor, aceast metod permite i o bogat ofert de avantaje
asociate titlurilor de credit public. Concret, organizatorul acestor opera iuni
este Ministerul Finanelor, care antreneaz ghiee specializate din
trezorerie i se ocup i de publicitate calificat. Practica a nregistrat n
aceste cazuri o modificare a caracterului voluntar al subscrierii, n caracter
forat: subscrierea public benevol a fost nlocuit cu plasarea forat, n
situaia de plat a salariilor unor funcionari din instituii publice cu titluri ale
unui mprumut de stat (la scaden acestea nu au mai fost rscumprate,
ns literatura consemneaz faptul ca documentare).
c) Vnzarea titlurilor la bursa de valori presupune funcionarea unei
reele specializate de intermediari autorizai, pe lng obligativitatea
integrrii fa de rigorile regulamentelor bursiere specifice acestor
tranzacii. De aceea, metoda poate fi aplicat cu succes n marile
aglomerri urbane, unde i plasarea se poate realiza la un curs mai
favorabil.
Dar diversitatea necesitilor care determin apelul la mprumuturile
de stat a cauzat o diversificare a modalitilor de emisiune, precum i
adoptarea unor tehnici de conversiune, de arozare i de consolidare a
datoriei publice.
Conversiunea const n preschimbarea nscrisurilor unui mprumut
vechi cu nscrisuri ale unui mprumut nou, care s-au emis n condi iilor unei
mai mici rate a dobnzii. Este aplicabil exclusiv mprumuturilor de stat
lansate pe piaa autohton de capital, ntruct doar n aceste condi ii se
poate opera o reducere a dobnzii. Din punct de vedere juridic 19, acest
procedeu este asociat cu novaiunea datoriei publice, pentru c face
trimitere la prevederile referitoare la obligaiuni din art. 1128 din Codul
Civil, cnd poate fi substituit o datorie veche cu una nou.
Motivele pentru care statul recurge la aceast operaie pot fi variate:
dificultile financiare ale statului debitor sau o drastic micorare a
dobnzii, pe fondul creterii disponibilitilor de capital, n general, i a
capitalului de mprumut, n special. Conversiunea se poate adopta fie prin
constrngerea exercitat de ctre autoritatea statului, fie pe baza
consimmntului acordat n cunotin de cauz de ctre deintorii de
titluri. Optimul n aplicarea conversiunii este fie n faz de depresiune
economic, fie la nceputul fazei nviorrii, cnd dobnda atinge cel mai
sczut nivel.
Consolidarea reprezint prelungirea termenului de rambursare a unui
mprumut de stat sau, altfel spus, un mprumut pe termen scurt este
prelungit i transformat ntr-un mprumut pe termen mediu sau lung, astfel
amnndu-se scadena unui efort financiar mpovrtor i presant pentru
statul debitor. Este un procedeu aplicabil deopotriv mprumuturilor interne
i externe, cu meniunea c, n cazul celor externe, iniiativa aparine
110

statului debitor, ns este condiionat de acordul statului creditor. Ca

regul, statul creditor accept solicitarea, ns numai dup o temeinic
justificare i cu majorarea dobnzii datorate, pn la un nivel care, prin
cuantumul propus, devine prin el nsui convingtor.
Arozarea este o practic bazat tot pe fluctuaiile dobnzii, de ast
dat n sensul majorrii acesteia. n situaiile unor scderi drastice ale
cursului unui mprumut i pentru a conserva, totui, interesul publicului
pentru acesta, statul poate proceda la majorarea dobnzii, Astfel se evit
riscurile unor dificulti n plasarea unor noi credite, chiar n mprejurrile
nefaste de pe piaa capitalului de mprumut.

3.4.2. Amortizarea semnific diferitele tehnici i msuri al cror

scop este stingerea obligaiilor statului fa de creditorii si. n timp ce prin

conversiune se reduce doar dobnda datorat , prin amortizare are loc o
reducere a capitalului mprumutat. Practic, are loc o stingere treptat a
respectivelor datorii prin pli la termene fixe ori periodice.
Att practica, dar i doctrina20, subliniaz obligativitatea amortizrii, ca
procedeu de rscumprare de ctre debitor, n ritm programat, a titlurilor
mprumuturilor publice. Motivul const n importana decisiv a acestei
operaiuni pentru perspectiva de viitor a (tuturor) mprumuturilor publice.
Ca modaliti uzuale de rambursare a mprumutului de stat se aplic
amortizarea:
a) prin anuiti, n cazul unui numr restrns de creditori cu care statul
poate conveni uor condiii de rambursare, ncepnd cu al doilea sau al
treilea an de la contractarea mprumutului;
b) prin tragerile la sori, dac sunt mai muli creditori, crora statul le
stabilete valoarea obligaiunilor amortizabile pe aceast cale nc din
momentul lansrii mprumutului;
c) prin rscumprarea la burs, cnd aparatul specializat din Ministerul
Finanelor, sau instituiile abilitate de ctre acesta, rscumpr
obligaiunile emise, mai cu seam n cazul mprumuturilor fr termen;
este o practic pe care statul o poate adopta n cazurile unor
confortabile resurse financiare, care s susin astfel de tranzacii, sau
cnd cursul obligaiunilor este sub pari.
Sursele financiare destinate rambursrii mprumuturilor pot avea
origini diferite. n unele state se constituie fondul special de amortizare, ca
fond de afectaie special alimentat dintr-o serie de venituri publice, cum
ar fi, de pild, cele din exploatarea monopolurilor fiscale.
n alte ri se nscriu n legea bugetar sumele care au ca destinaie
stingerea mprumutului public, aceasta realizndu-se astfel din veniturile
ordinare ale statului. Teoria indic i cazul dirijrii excedentului bugetar
ctre acest scop, ns practica generalizat a deficitelor bugetare cronice
evideniaz aceast msur doar ca ipotez.
Frecventele mprejurri care determin nrutirea situaiei financiare
a statului au generat i alte ci de stingere a obligaiilor rezultate dintr-un
mprumut public. Teoria 21 mprumutului de stat le evideniaz totui,
dincolo de importana n sine a amortizrii.
Bancruta statului este incapacitatea de plat a statului din diferite
motive de ordin economic sau politic. Aceast situaie de insolvabilitate
111

real a statului debitor este recunoscut i asumat fa de ceteni, dar i

fa de ali creditori, ns nu se poate folosi nici o cale juridic pentru
reparaia prejudiciului cauzat. Natura juridic aparte a mprumuturilor
externe de stat confer alte posibiliti de rezolvare a acestei chestiuni. n
atari cazuri, statul debitor poate solicita renegocierea tuturor termenelor, a
dobnzii i a ratelor, oferind promisiuni de achitare a arieratelor financiare
la o scaden stabilit de comun acord cu creditorii.
n situaii extrem de critice, statul debitor poate solicita un moratoriu22
privind serviciul datoriei publice, adic o amnare de la plata anuitilor, o
sistare temporar a obligaiilor, procedur adresat spre soluionare unor
instane jurisdicionale speciale, i care se nsoete cu un acord de
consolidare a datoriei externe.
O variant de insolvabilitate care este menionat n teoria amintit
este bancruta voit sau repudierea23, ca inteniune explicit a statului
debitor de a evita mplinirea obligaiilor ce-i revin din mprumuturile
contractate, n unele cazuri chiar dac posed mijloacele bneti
necesare acestui demers.
La aceast soluie statele au apelat n cazurile unor mutaii politice
radicale, cum ar fi cele determinate de instaurarea regimurilor comuniste,
ncepnd chiar cu evenimentele din Rusia anului 1917, i apoi extinderea
practicilor i n celelalte ri. Statele creditoare pot recurge i la alte soluii
de recuperare, care constau n aciuni diplomatice, constrngeri de natur
economico-financiar, comercial i chiar intervenii militare.
Deteriorarea situaiei financiare a statului nct s pericliteze
rambursarea mprumutului public se mai poate datora i deprecierii
monetare, adic inflaiei, cnd statul debitor se angajeaz s-i sting
obligaiile sale, dar la valoarea lor nominal, i nu la valoarea lor real.
Diferena dintre cele dou rmne nerestituit, chiar dac formal
mprumutul apare stins. De jure, obligaiile statului se consider integral
achitate, chiar dac de facto doar parial s-a realizat acest fapt, pe fondul
puternicei erodri a monedei n care s-a exprimat mprumutul. Uneori se
apeleaz la aceast stratagem tocmai pentru o relaxare a efortului
financiar al statului debitor.
n practica mprumuturilor externe exprimate n monede apreciate fa
de monedele statelor debitoare, inflaia a provocat o spectaculoas
mpovrare a lor, fapt ce a cauzat acutizarea n anii '80 a crizei datoriei
externe, fapt care a afectat majoritatea rilor n dezvoltare.

3.5. SPECIFICUL I FUNCIILE CREDITELOR EXTERNE

DE STAT
Spaiul geografic pe care un stat se orienteaz pentru a-i procura
resursele financiare deficitare definete mprumuturile interne cu un regim
aparte fa de mprumuturile externe. mprumuturile externe de stat au
fost mult vreme socotite24 forme ale exportului de capital, cu larg
rspndire n tot cuprinsul secolului XX, cnd principalii beneficiari au fost
statele n dezvoltare, din cauza insuficienei endemice de resurse
financiare autohtone. Dat fiind superioritatea remuneraiei pe pieele
externe de capital, mprumuturile externe s-au amplificat i s-au
112

diversificat, nu numai sub varietatea formelor de credit extern, ci i ca

forme de plasament deosebit de avantajos, fapt care a antrenat o bun
parte din rile dezvoltate.
Ofertanii de capital, adic principalii creditori ai unor astfel de
mprumuturi, pot fi organizaiile financiar-bancare specializate, diferite
firme furnizoare sau persoane fizice.
a) Dup destinaie, creditele externe pot fi:
- comerciale, foarte frecvente i sub tot att de variate forme pe
ct poate fi natura achiziiilor din ara creditoare;
- financiare, acordate de ctre organismele financiare
internaionale pentru diferite necesiti n valut convertibil.
b) Dup durata pentru care se acord, creditele externe pot fi pe
termen scurt (1-2 ani), mediu (3-5 ani) sau pe termen lung (peste 5 ani).
Un termen de rambursare mai lung confer creditului un plus de avantaje;
n cazul punerii n funciune a unor obiective costisitoare i de mare
anvergur, termenul de rambursare se prorog cu data punerii n funciune
a acelor obiective.
Structura termenului de acordare pune n eviden trei perioade: de
utilizare, de graie i de rambursare propriu-zis. Termenul de graie este
un subiect foarte important al oricrui contract de mprumut extern,
ntruct semnific perioada n care debitorul-beneficiar al creditului este
scutit de orice plat n contul datoriei angajate. De aceea, se i acord n
mod selectiv, dup o atent negociere i tratare a mai multor elemente
legate de bonitatea debitorului.
c) Dup garanii25, creditul poate fi: real, cnd sunt solicitate i
depuse diferite garanii mobiliare sau imobiliare, cum ar fi mrfuri sau
documente doveditoare, aciuni i/sau obligaiuni, rezerva de aur i devize
a statului solicitant etc.; precum i personal, cnd acordarea creditului se
bazeaz pe garantarea de ctre un alt stat, cu reputaie credibil pe piaa
capitalurilor de mprumut, sau pe nsi bonitatea i buna credin a
debitorului.
Odat cu eforturile de refacere a economiilor devastate n urma celui
de-al doilea rzboi mondial, o mare amploare a dobndit utilizarea
creditelor externe, ca tendin constant cresctoare, care a extins piaa
capitalurilor bneti de mprumut la dimensiuni planetare. Vasta tipologie a
acestei categorii de credite confirm preocuparea unanim a specialitilor
din diferite domenii fa de acest important fenomen, cu o deosebit
influen de ordin economic, dar i de ordin politic i chiar militar.
Procesele contradictorii care se desfoar pe piaa internaional
oblig la o foarte atent analiz i cunoatere a tuturor mprejurrilor de
operare prin credite externe. Aglomerarea decalajelor ntre boga i i
sraci, explozia demografic pe fondul crizei acute de materii prime i
energetice, deteriorarea mediului ambiant i creterea instabilitii
reprezint tot attea motive ca prin folosirea creditelor externe 26, mai ales
la nivel guvernamental, s se creeze alternativa utilizrii naionale a lor,
att n scopuri productive, ct i n scopuri de consum.
Tranzaciile cu credite externe se desfoar n contextul
internaionalizrii sistemului financiar-bancar, prin folosirea mecanismelor
i tehnicilor moderne, care accentueaz cooperarea i specializarea ntre
113

toate instituiile financiare i diferitele compartimente ale pieelor

financiare.
Pe acest fundal sunt evideniate o serie de funcii ale creditului
extern27, a cror operare determin accelerarea interdependenelor i a
globalizrii:
funcia distributiv, care const n mobilizarea disponibilitilor
bneti existente ntr-o ar i redistribuirea lor, pe calea mprumuturilor, n
alte ri sau ctre persoane fizice ori juridice strine; se impulsioneaz
astfel aciunea productiv a capitalului care finaneaz aciuni benefice i
sporesc avuia real a societii;
funcia de transformare a economiilor n investiii, care se
refer la atingerea echilibrului macroeconomic dintre economii i investiii;
devenite investiii pe calea creditului, depozitele inactive stimuleaz
creterea economic a rii beneficiare;
funcia de emisiune monetar se motiveaz prin amploarea
operaiunilor de creditare la nivel internaional, care au favorizat
multiplicarea instrumentelor i tehnicilor de plat, absorbind numerarul i,
pe seama viramentului, sporind volumul tranzaciilor;
funcia de asigurare a stabilitii preului, mai evident n cazul
marilor companii din domeniul comerului, caz n care creditul extern
regleaz cererea i oferta de mrfuri i servicii, creditnd att consumul,
ct i stocurile.
Creditele externe se angajeaz att pe baze bilaterale, prin angajarea
direct a unor agenii sau instituii interguvernamentale, ct i multilaterale,
cnd sunt antrenate organisme financiare interna ionale sau de interes
regional/zonal, pentru o varietate de scopuri. Aici intr , n primul rnd,
principalele instituii internaionale implicate n operaiunile de creditare
extern: Fondul Monetar Internaional i Grupul Bncii Mondiale (Banca
Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare, mpreun cu Agenia de
Dezvoltare Internaional i Corporaia Financiar Internaional, care
sprijin financiar sectorul public i, respectiv, privat din zonele cu cele mai
precare posibiliti financiare, n condiii dintre cele mai avantajoase ca
termene i dobnd).
Trebuie menionate i numeroasele bnci cu activitate de interes
zonal/regional, deosebit de active i rspndite mai ales n ultimele dou
decenii, avnd rolul de stimulare a dezvoltrii i investiiilor pe arii
geografice determinate.
De mare interes sunt fondurile vehiculate n cadrul proceselor
integraioniste din Europa, unde un rol important joac Fondul European
de Dezvoltare i Banca European de Investiii, foarte active n domeniile
vitregite de msurile voluntariste ale politicilor economice totalitariste.

114

PARTEA A PATRA:
DATORIA PUBLIC
Indiferent de proveniena intern sau extern a resurselor bneti pe
care statul le obine ca venituri extraordinare, chestiunea modal este
legat de pruden i raionalitate. mprumuturile publice se aprob relativ
uor dar cu i o mai mare uurin acestea se pot cheltui, fr a spori
semnificativ folosul scontat pentru comunitate, ci, dimpotriv chiar,
amanetnd imprevizibil viitorul generaiilor urmtoare.
n doctrin i uzana financiar este frecvent expresia datorie
public, pentru a ilustra totalitatea obligaiilor juridice de natur bneasc
ce revin statului la un moment dat, aa cum rezult acestea din
contractele unor mprumuturi lansate i/sau garantate de stat.
Datoria public este un indicator complex i elaborat de apreciere
sintetic nu numai a situaiei financiare a unei ri. Mrimea sau/i
informaiile relevante prin aceast important variabil macroeconomic
diagnosticheaz trendul urmat de evoluia economiei i societii n
ansamblu, dar, mai ales, reflect randamentul i eficiena cu care
acioneaz managementul guvernamental.
Cuvinte cheie
datoria public;
nscrisuri publice;
datoria public intern-extern;
datoria public brut-net;
datoria public flotant-consolidat;
gestiunea datoriei publice;
serviciul datoriei publice;
efortul valutar;
revizuire, recapitulare, reamenajare datorii publice externe;
gradul de ndatorare a rii;
capacitate de ndatorare extern.
Cuprins:
4.1. Delimitri conceptuale
4.2. Datoria public intern
4.3. Datoria public extern
4.4. Consideraii privind ndatorarea statului
4.5. Criza datoriei externe strategii de abordare i soluionare
Eecul inexplicabil al unor oportuniti de excepie

4.1. DELIMITRI CONCEPTUALE

Doctrina financiar tradiional include n conceptul de datorie
public28 toate obligaiile bneti ale statului, aa cum rezult din
angajamentele directe pe piaa intern i extern de capital, precum
115

i din operaiunile de garantare de ctre stat a unor credite

contractate de alte entiti.
Conform precizrilor29 din legislaia i literatura romneasc n
materie, referirile la datoria public abordeaz problema monedei de
exprimare a acesteia, a termenelor ordonate de rambursare i include n
accepie obligaia [statului] fa de trezoreria proprie, pentru sumele
avansate temporar pentru acoperirea deficitelor bugetului de stat . (s.ns)
Activitile de contractare, garantare i administrare a datoriei publice
se afl n sarcina puterii executive, care acioneaz prin Ministerul
Finanelor, iar la nivel local, organele abilitate sunt Consiliile Jude ene i,
respectiv, Consiliul Municipiului Bucureti.
La fel ca i mprumuturile, datoria public intern, nsumnd
obligaiile fa de creditorii interni, se stabilete, se gestioneaz i se
evideniaz distinct fa de datoria public extern, care exprim
obligaiile statului fa de creditorii si externi.
Termenul pentru care se contracteaz separ datoria flotant,
provenind de la mprumuturile pe termene scurte, de pn la 1 an, de
datoria consolidat, care corespunde termenelor mediu i lung.
Calitatea creditorilor difereniaz datoria public brut, care este
valoarea total a tuturor mprumuturilor, indiferent de plasare, fa de
datoria public net, a crei accepie exclude plasamentele la instituiile
statului (Trezoreire public, Banca Naional, Bugetul administraiei
centrale de stat pentru bugetele locale).
Un rol aparte n analiza fiecrui an financiar l are indicatorul serviciul
datoriei publice, ale crui scadene sunt imperative i care reprezint
toate plile exigibile n contul rambursrii datoriei publice, constnd n
cheltuielile ocazionate de lansarea mprumuturilor, de dobnzi, comisioane
i rate scadente. i n acest caz opereaz forma intern, respectiv - cea
extern, dup originea capitalului de restituit ca datorie contractat de
ctre autoritile publice centrale sau locale.
Dup scaden i dup structur, datoria public difer de la o ar la
alta i de la o etap istoric la alta. Distincia ntre datoria flotant i cea
consolidat evalueaz gradul de acuitate a necesarului pe care statul l
are pentru resurse financiare destinate s acopere varietatea datoriilor i
cheltuielilor sale.
Creditorii statului beneficiaz de o remuneraie difereniat, dup
structura i titulatura nscrisurilor publice pe care le dein. Astfel:
obligaiunile sunt titlurile emise pentru mprumuturile pe termen
lung, cu o dobnd apropiat de nivelul dobnzii de pe pieele financiare;
bonurile sau certificatele de trezorerie sunt titlurile unor
mprumuturi lansate pe termen scurt, la care dobnda este apropiat de
nivelul celei de pe piaa monetar.
Fenomenele de cronicizare a proceselor inflaioniste afecteaz drastic
puterea de cumprare a monedei, fapt care, la rndul su, determin
scderea tentaiei pentru acele mprumuturi lansate pe termen lung. n
aceste mprejurri autoritatea public este constrns la scurtarea
termenelor de contractare a mprumuturilor publice sau la diversificarea
facilitilor i avantajelor oferite subscriitorilor. n acelai scop opereaz i
116

asupra dobnzii la aceste credite, al crei nivel tinde s se apropie de

nivelul dobnzii de la alte forme de creditare.
Ministerul Finanelor are atribuii exprese legate de toate operaiunile
desfurate pentru gestiunea datoriei publice 30, activitate care include:
organizarea evidenei la ratele i dobnzile datorate, a tuturor cheltuielilor
specifice, precum i a Fondului de risc i de garanii interne, respectiv
externe. n cazul mprumuturilor externe Ministerul Finan elor este, de
regul, i principal beneficiar. ntre operaiile frecvente prin care se
deruleaz gestiunea datoriei publice, figureaz:
gestionarea normal a datoriei publice: aceasta semnific plata
dobnzilor la titlurile doveditoare a subscrierii; ca orice bun aflat sub
incidena unui drept de proprietate, i acestea urmeaz un anumit regim
juridic n cazul transferurilor dintre diferite persoane, fapt cu un impact
financiar important;
gestionarea excepional a datoriei publice: aceasta se
concretizeaz prin conversiune i consolidare; aplicat exclusiv la
mprumuturile interne, conversiunea este motivat de dificultile
financiare ale statului debitor i de micorarea ratei dobnzii din cauza
sporirii capitalului disponibil; efectele conversiunii se reg sesc n
nlocuirea unei datorii publice vechi cu o datorie public nou, cu condiia
deosebit a unei dobnzi mai mici;
amortizarea datoriei publice: aceasta nseamn reducerea
sarcinii bneti i plata ratelor i a dobnzilor, ntruct la mprumuturile
amortizate statul nu mai vars dobnzi; literatura de specialitate
menioneaz dou modaliti de amortizare: obligatorie i facultativ.
1) amortizarea obligatorie semnific obligaia de rambursare a
mprumutului ntocmai ca obligaia oricrui debitor privat;
rambursarea poate fi:
o la o dat unic, adic la o scaden fixat unitar pentru
ntreaga sum mprumutat;
o anticipat, permis numai n anumite cazuri, cnd
rambursarea este permis prin cumprarea (nscrisurilor) la
burs i,
o ealonat, cea mai favorizat la mprumuturile pe termen
lung i are loc sub forma anuitilor sau a tragerilor la sori;
2) amortizarea facultativ, aplicabil mai ales la mprumuturile
perpetue, iar la mprumuturile pe termen lung rambursarea se
efectueaz nainte de scaden, chiar i atunci cnd, n mod
expres, este interzis rambursarea anticipat.
n aceast ordine de idei se include i inflaia considerat ca
amortizare indirect31 i realizat prin nsi deprecierea monetar; astfel,
oricare ar fi ntinderea deprecierii monetare, statul nu ramburseaz i nu
pltete dobnzi dect pe baza valorii nominale a titlurilor de mprumut.
Datoria public este o categorie financiar de dat relativ recent, cu
tendine care au evoluat ntr-o serie de etape 32 uor nuanate. ntr-o prim
etap a devenit frecvent datoria public intern rezultat din credite pe
termen scurt; ulterior s-a extins practica mprumuturilor i, respectiv, a
datoriei interne pe termen lung, iar deceniile recente marcheaz
amploarea datoriei publice externe ca specific al situa iei financiare din
117

majoritatea statelor n dezvoltare. Contractat pe termene tot mai lungi,

datoria public devine consolidat i urmeaz finanarea unor cheltuieli
neprevzute, dar tot mai trenante n timp.
Pe de alt parte, nsi tendina contemporan de finanare a
deficitelor bugetare ncuviineaz apelul la venituri extraordinare
(preponderent credite), evitndu-se prghiile fiscale directe sau indirecte
din motivele dezvoltate n temele anterioare.

4.2. DATORIA PUBLIC INTERN

n limita unei sume expres aprobate de ctre Parlament, Guvernul
poate angaja mprumuturi prin Ministerul Finanelor i prin alte instituii
crora aa cum s-a artat mai sus, li s-a conferit calitatea de ageni ai
statului33.
Motivaiile ndatorrii includ, pe lng acoperirea deficitelor bugetare
temporare sau anuale, i acoperirea unor cheltuieli i necesiti expres
aprobate prin legea bugetar i, respectiv, legi speciale, cum ar fi, ca de
pild, refinanarea datoriei publice interne i externe care a fost anterior
contractat.
Guvernul a autorizat Ministerul Finanelor s garanteze o serie de
programe care vizeaz restructurarea, constituirea stocurilor la principalele
produse strategice i realizarea investiiilor de interes naional. De
asemenea, trebuie s garanteze finanarea lucrrilor agricole i a
produciei destinate exportului, astfel nct s poat fi acoperit un ct mai
lung ciclu de producie.
Dup analiza argumentelor i acceptarea clauzelor din orice contract
de mprumut intern, Ministerul Finanelor emite garaniile necesare,
urmnd ca resursele financiare destinate rambursrii creditului i plii
tuturor spezelor aferente s fie sarcin a agenilor economici care au
beneficiat de creditul garantat de stat. n regim extrabugetar, Ministerul
Finanelor constituie i gestioneaz Fondul de risc pentru garanii
interne, care este destinat acoperirii riscurilor inerente.
La acelai minister funcioneaz Registrul datoriei publice interne,
unde se evideniaz obligaiile i angajamentele privitoare la datoria
public, n mod difereniat dup proveniena intern sau extern a
acesteia.
Procesul reconversiei economiei i societii romneti pe o traiectorie
inaugurat dup abolirea regimului totalitar presupune, ntre altele,
recursul la practicile moderne de finanare a cheltuielilor bugetare i, n
consecin, recursul la diferite modaliti de ndatorare34 pentru
acoperirea deficitului bugetar. Dintre acestea, un interes aparte revine
urmtoarelor:
a) certificatele de trezorerie cu dobnd adresabile
persoanelor juridice, n mod uzual destinate finanrii pariale a deficitului
bugetar, iar prin ordinul ministrului de finane, se precizeaz valoarea
nominal a emisiunii, data lansrii pentru vnzare, precum i scadena i
dobnda stabilite; plata acestor certificate se efectueaz la data emisiunii,
prin debitarea contului cumprtorului deschis la Banca Naional a
118

Romniei, cu suma ce reprezint valoarea nominal a certificatelor

cumprate;
b) certificatele de trezorerie cu discount, adresate bncilor
comerciale cu sediul n ar.
Ambele categorii de titluri au marcat subscrierea la mprumuturi
publice pe piaa intern de capital i nu au beneficiat de faciliti fiscale.
Nevoia sporit de resurse financiare suplimentare s-a materializat n
abordarea altor categorii de titluri mai atractive.
c) certificate de trezorerie cu dobnd adresabile populaiei,
lansate prima dat n martie 1999, cu 80% dobnd anual i fr o
limitare valoric a emisiunii; valoarea nominal individual a unui nscris a
fost stabilit la 1.000.000 lei, iar termenul de rscumprare s-a fixat dup
90 de zile (ncepnd dup ultima zi acceptat pentru subscriere);
rscumprarea naintea acestui termen atrgea remunerarea cu doar 10%
dobnd, la vedere, iar depirea scadenei determina capitalizarea
dobnzii unei rate specifice depozitelor la termen, conform calculelor
elaborate de ctre Ministerul Finanelor; ca facilitate fiscal menit s
stimuleze subscrierea a fost oferit exonerarea deintorilor de la plata
impozitului corespunztor venitului rezultat din aceast operaiune; ar mai
trebui subliniat o oarecare rigiditate birocratic n desfurarea ntregului
proces, constnd n aceea c, att subscrierea, ct i rambursarea, nu
putea avea loc dect la aceeai unitate a trezoreriei statului, or, acest fapt
nu a fost nici pe departe de natur s flexibilizeze i s accelereze
colectarea i utilizarea sumelor subscrise.
Tensiunile de natur conjunctural i politic din 1999 au influenat i
situaia financiar a vremii, mai cu seam c se apropia scadena unui
mprumut contractat cu trei ani nainte de pe piaa internaional a
capitalurilor de mprumut. Prin urmare, n lunile martie i aprilie 1999 au
fost lansate, dup cum urmeaz,
d) mprumuturi n valut adresabile persoanelor fizice i
juridice rezidente n Romnia, cu suma vizat de cca. 28-30 mil. USD, iar
ca metod de lansare s-a optat pentru subscripia prin bnci anume
autorizate; plata contravalorii obligaiunilor de tezaur s-a realizat prin
transferul bancar de la fiecare cumprtor n contul de USD al Bncii
Naionale a Romniei, cont deschis la Federal Reserve Bank din New
York; la rscumprare urmau s fie creditate conturile de USD ale
cumprtorilor deschise la Banca Naionala a Romniei.
Emisiunile s-au bucurat de o notabil aderen, motiv care a ncurajat
autoritile la repetarea ulterioar a operaiunii.
n legtur cu ndatorarea comunitilor locale, trebuie subliniat c
aceasta se poate realiza fr garania guvernului, ns cu obligativitatea
unei informri prealabile a Ministerului Finanelor. Concret, datoria public
intern a comunitilor locale se materializeaz n:
a) titluri de valoare emise de autoritile administraiei publice locale
adresate deopotriv persoanelor fizice i juridice, precum i n
b) mprumuturi interne angajate de ctre aceste autoriti la bnci
comerciale sau alte instituii de credit.
ntruct sarcina restituirii acestei datorii revine autoritilor
administraiei locale, legislaia prevede obligaia nscrierii n bugetul local a
119

acestor obligaii, fr posibilitatea de a invoca ori de a folosi credibilitatea

i fora de impunere a Guvernului. De altfel, nici transferurile explicite de la
bugetul central nu pot fi puse garanie pentru mprumuturile contractate de
ctre unitile administrativ-teritoriale.
Problemele legate de gestionarea datoriei publice locale sunt
consemnate n Registrul de eviden a acesteia, ntruct administraiile
locale pot contracta i administra un anumit plafon de credite publice cu
care s-i acopere necesiti variate de finanare.
Mrimea datoriei publice interne, precum i a serviciului datoriei
publice interne i regsesc expresia ntr-o serie de indicatori specifici de
apreciere:
- datoria public intern angajat, semnific suma obligaiilor statului
fa de creditorii si i nerambursate n momentul analizei;
- datoria public intern angajat pe locuitor ilustreaz raportul ntre
valoarea absolut a datoriei publice i numrul de locuitori;
- ponderea datoriei publice interne n produsul intern brut ;
- ponderea serviciului datoriei publice interne n produsul intern brut
sau n totalul cheltuielilor bugetare;
- valoarea absolut a serviciului datoriei publice interne;
- valoarea ratelor scadente n contul datoriei publice interne;
- valoarea ratelor scadente n contul datoriei publice interne i
ponderea lor n produsul intern brut;
- valoarea dobnzilor i comisioanelor aferente datoriei publice interne
i ponderea acestora n produsul intern brut.

4.3. DATORIA PUBLIC EXTERN

Consecina mprumuturilor contractate pe piaa extern a capitalurilor
de mprumut se regsete n datoria public extern, o categorie ale
crei accepiuni permit o serie de precizri necesare premergtoare:
a) datorie extern brut n sens larg conine sumele de bani sau
valorile pe care rezidenii unei ri, ca persoane fizice sau juridice, le
datoreaz strintii la un moment dat; este o interpretare exhaustiv ,
coninnd referiri la toate obligaiile bneti fa de strintate,
indiferent de gradul de exigibilitate sau de existen a garaniilor ori de
caracterul public / privat al datoriei;
b) datoria extern brut n sens restrns conine obligaiile bneti
fa de strintate, cu urmtoarele excepii:
creditele pe termen scurt considerate ca operaii financiare
curente, indispensabile activitii economice externe;
investiiile strine directe deoarece nu au perioade de scaden /
lichidare;
ajutoarele nerambursabile n cadrul programelor de asisten
public bilateral sau multilateral;
mprumuturi externe cu perioade de graie de peste 10-15 ani;
mprumuturile externe de la creditori externi pentru filialele lor din
alt ar (cea debitoare);
creditele persoanelor fizice / juridice, dar negarantate de autorit ile
guvernamentale competente;
120

c) datorie extern conform interpretrii Bncii Mondiale i

organismelor afiliate acesteia cuprinde doar:
sumele pentru creditori publici / privai n valut /servicii cu o
perioad de rambursare mai mare de un an, i
sumele datorate de persoanele private, dar garantate de o
autoritate public; aadar pe lng alte obligaii de plat ctre
exterior, nu se include n datoria extern, datoria rezultat din
tranzaciile cu FMI.
d) datoria extern net cuprinde diferena dintre:
1. activele publice / private ale rezidenilor unei ri n strintate, i
formate din:
- disponibiliti valutare;
- mprumuturi acordate;
- investiii directe;
- titluri i diferite creane, etc.
2. activele deinute de rezidenii strini n ara de referin, i n care
intr:
- mprumuturile primite de la guverne, agenii guvernamentale;
- creditele de la bnci private;
- investiiile de capital;
- diferite alte disponibiliti, titluri, creane ale diferitelor persoane
fizice / juridice.
Gradul de dezvoltare economic are o importan decisiv n
stabilirea ponderii pe care datoria extern o are n totalul datoriei publice a
unui stat. Astfel se explic diferena dintre rile n dezvoltare, silite practic
s-i acopere necesarul de resurse pe seama unor mari datorii externe, i
rile dezvoltate, beneficiare prin tradiie att ale unei consistente piee
intern a capitalului de mprumut, ct i ale unui management eficient n
administrarea disponibilitilor proprii de finanare.
De aici i un anume grad de dependen a rilor ndatorate fa de
creditorii din strintate.
ntruct n strintate pot contracta mprumuturi att persoane de
drept public, ct i persoane fizice i/sau juridice, datoria extern este un
concept diferit fa de datoria public extern.
Datoria public extern 35 a unei ri se definete prin creditele
externe contractate i angajate de ctre stat, n nume propriu, sau de
ctre autoritile administraiei publice locale, precum i prin
creditele externe contractate i angajate de ctre ali subieci
autonomi, cu garania expres a statului.
Aadar, pentru completarea necesarului su de resurse financiare
statul, prin structurile cale centrale i/sau administrativ-teritoriale, are
posibilitatea s apeleze la diferii creditori din strintate, cum ar fi:
guverne i bnci centrale, organisme i instituii financiare cu vocaie
internaional, diferite bnci comerciale sau persoane fizice posesoare de
disponibiliti temporar libere.
De reinut c n accepiunea Bncii Mondiale datoria public
extern, nu se compune (n sensul c nu include) din:
- datoriile persoanelor private, dar negarantate de autoritatea
public;
121

sumele rezultate din tranzaciile cu Fondul Monetar Internaional;

datoriile unor debitori din strintate care ns pot fi stinse prin
folosirea monedei rii lor;
- sumele datorate de diferite persoane fizice sau juridice f r
scadene punctuale de achitare.
Motivele i, respectiv, destinaia urmat de sumele contractate de
statul romn prin credite externe au vizat, n principal:
a) echilibrarea balanei de pli externe, al crei deficit a cunoscut o
continu cretere n aceast perioad;
b) restructurarea n acele domenii ale vieii social-economice grav
afectate de vechile orientri n alocarea resurselor;
c) modernizarea i retehnologizarea economiei n sectoare punctuale
prin investiii semnificative n perspectiva integrrii.
Ministerul Finanelor este direct abilitat i implicat n toate procedurile
privind mprumuturile de stat contractate sau (doar) garantate pe pia a
extern de capital. n acest sens a fost instituit Registrul datoriei publice
externe, unde se ine evidena amplelor documentaii privind
mprumutarea sau garantarea unor mprumuturi de pe pia a extern.
n regim extrabugetar, tot aici se constituie Fondul de risc pe
garanii externe i mprumuturi subsidiare, coninnd drepturile i
obligaiile, precum i cotele procentuale de participare ale prilor
contractante. Acest Fond se poate completa i cu resurse de la bugetul de
stat, n situaii de excepie i pentru un volum anume, justificat i explicit
aprobat pentru acest scop.

4.4. CONSIDERAII PRIVIND NDATORAREA STATULUI

Potrivit dezvoltrilor i precizrilor de mai sus, rezult c datoria
public semnific totalitatea sumelor mprumutate sau garantate de c tre
stat i datorate la un moment dat, att pe piaa intern, ct i pe piaa
extern a capitalului de mprumut.
Prin raportarea volumului datoriei publice la venitul na ional se pune n
lumin msura n care valoarea nou creat dintr-un an va fi sacrificat
n acel an pentru stingerea obligaiilor financiare ale statului.
Dei de valoare pur teoretic, acest raport definit ca grad de
ndatorare a rii are o semnificaie aparte, iar n comparaiile
internaionale relevana sa se amplific prin exprimarea ntr-o moned de
circulaie mondial, sau prin considerarea factorului demografic n
aprecierea produsului intern brut. Astfel se va eviden ia mai clar
ndatorarea a dou ri cu grade diferite de dezvoltare economic.
Materializat n serviciul datoriei publice, efortul financiar anual pe
care-l impune datoria public a unui stat semnific totalitatea
cheltuielilor ocazionate de rambursarea ratelor scadente, a
dobnzilor, comisioanelor, precum i a tuturor spezelor aferente.
Raportarea serviciului datoriei publice la numrul de locuitori sau la
volumul produsului intern brut, precum i la totalul cheltuielilor publice sau
doar la cele bugetare sunt tot attea modalit i de apreciere a ndatorrii
reale a unei ri.
122

Toate aceste valori ilustreaz volumul resurselor financiare publice

acoperite prin solicitarea unor creditori diferi i, autohtoni i/sau strini, iar
obligaiile statului fa de acetia vor fi stinse prin participarea ntregii
populaii, a tezaurului public.
Serviciul datoriei publice externe 36 ofer, prin analogie, imaginea
gradului de ndatorare a unei ri fa de strintate i, totodat,
presupune efectuarea periodic a unor pli n valut, potrivit prevederilor
stipulate n contractele de mprumuturi externe de stat. Ministerul
Finanelor i Banca Naional a Romniei sunt principalele instituii cu
competene i rspunderi privind evidenele i evoluia resurselor valutare
ale rii, a plilor de rate, dobnzi i comisioane n contul obligaiilor
financiare externe.
Prin raportarea ntregului volum al datoriei externe la totalul ncas rilor
(valutare) provenite din exporturi se obine ilustrarea efortului valutar
consistent la care este obligat naiunea unui stat ndatorat strintii. Pe
de alt parte, cu ct acest efort valutar vor fi (mai mult) direcionat ctre
plata datoriei externe, cu att va fi mai dificil procurarea resurselor
valutare necesare susinerii unor importuri semnificative pentru
modernizarea economiei i pentru consumul intern.
n funcie de anumite evoluii din situaia financiar i economic a
rii, Guvernul analizeaz i propune Parlamentului condiiile de
reealonare, refinanare sau conversiune a datoriei publice externe.
n circumstane adecvate se poate adopta revizuirea datoriei publice
externe, care nseamn o modificare, prin metode diferite, a condi iilor
ndatorrii. Literatura de specialitate invoc deopotriv situaiile
nefavorabile pentru ara debitoare, pe fondul dificultilor n procurarea
resurselor valutare, dar i situaiile inverse, cnd ara debitoare,
intenioneaz s valorifice o conjunctur prielnic de pe piaa de capital i
ca atare, solicit anticiparea plilor n contul datoriei externe.
Una din metodele de revizuire este reamenajarea, adic modificarea
scadenarului pentru rambursri, nsoit i de modificarea ratei dobnzii.
n situaii socotite avantajoase, ara debitoare poate solicita
recapitalizarea datoriei publice, care echivaleaz cu angajarea unui nou
mprumut, sau consolidarea, operaiune descris anterior. Metoda de
ultim instan privind datoria public extern este anularea sau uurarea
acesteia, deosebit de greu acceptat de creditori, ntruct reprezint
scutirea parial sau chiar integral de la serviciul aferent unor credite
restante. Raiunile unei atari aciuni sunt exclusiv politice i efectul pe
termen lung se materializeaz ntr-o cretere a influenei creditorilor n ara
fost debitoare. (Este gritor cazul Poloniei anilor '90, cnd la Casa Alb
i-au fost terse cu buretele datorii de peste 30 miliarde USD, aciune
nsoit i de un puternic influx de capital occidental, determinant n
configuraia economic a rii din acea vreme)
Evoluiile i situaia datoriei publice externe se regsesc oglindite
direct n balana de pli externe a rii, document cu semnificaie
cardinal pentru starea oricrei ri i care este nsoit i de o situaie a
creanelor i angajamentelor externe ale statului, ambele elaborate,
proiectate i analizate prin conlucrarea ntre Banca Naional a Romniei
i Ministerul Finanelor.
123

Indicatorii i expresiile care reflect ndatorarea extern37 a unei

ri comport o oarecare incertitudine n valoarea lor absolut, ns devin
mai relevante n expresiile lor relative.
Capacitatea de ndatorare extern a unei ri arat posibilitile
acelei ri de a angaja credite n strintate, astfel nct rambursarea lor,
prin plata ratelor, dobnzilor i comisioanelor aferente s nu creeze
dificulti. Pentru evaluarea acesteia, de importan semnificativ este
volumul exporturilor de bunuri i servicii dintr-o perioad considerat
anume, precum i ponderea datoriei flotante n volumul ntregului serviciu
al datoriei externe (deja) asumate.
Capacitatea de onorare a datoriei externe se bazeaz pe
ansamblul fluxurilor determinate de schimburile economice interna ionale
ale rii debitoare, raportate la serviciul datoriei externe. Cu alte cuvinte, la
valoarea serviciului datoriei externe se raporteaz urmtoarea sum
algebric:
- disponibilitile valutare externe nete;
- soldul balanei de pli externe;
- creditele scadente (n perioada analizat) i
- rezerva oficial de aur i devize a rii.
n situaia unei valori supraunitare a acestui raport, se apreciaz ca
favorabil mprejurarea referitoare la capacitatea acelei ri de onorare a
datoriei externe.

4.5. CRIZA DATORIEI EXTERNE STRATEGII DE

ABORDARE I SOLUIONARE
Datoria extern a rilor n curs de dezvoltare a crescut n perioada
postbelic, cu precdere n anii 1970 i 1980, datorit precarelor condiii
social-economice, a slabei participri la schimbrile comerciale
internaionale, precum i lipsei cadrelor specializate n conducere i n
finane.
Din necesitatea reducerii decalajelor tot mai mari ntre rile ndatorate
i rile dezvoltate, s-au fcut numeroase transferuri de resurse financiare
concretizate n datoria lor extern.
n plus criza energetic declanat n anul 1973, cu grave
consecine ulterioare, a determinat sinergia mai multor efecte
dezastruoase:
creterea de circa apte ori a datoriei lor externe,
orientarea mprumuturilor ctre alte scopuri dect creterea
economic, i
accentuarea continu a deficitelor i dezechilibrelor pe toate
planurile.
Concret, se nregistreaz dou tendine coexistente: pe de o parte creterea lent a transferurilor nete de resurse financiare publice,
constnd n finanare public multilateral i ajutoare publice bilaterale
pentru dezvoltare, i, pe de alt parte - scderea treptat a transferurilor
nete de resurse financiare private, reprezentate prin mprumuturi de la
bnci private sau credite pentru export.
124

Aciunea conjugat a acestor tendine face ca s se remarce un flux

tot mai pertinent de resurse negative (dinspre rile n curs de dezvoltare),
dect fluxul de resurse pozitive (dinspre rile dezvoltate).
Fenomenul i afl urmtoarea explicaie: n timp ce nu se mai
acord noi mprumuturi (att de necesare soluionrii dificilelor probleme
ale rilor n curs de dezvoltare), se agraveaz situaia lor socialeconomic datorit poverii restituirii mprumuturilor anterioare i a
dobnzilor aferente, ajunse de fapt la scaden .
Supranumit adeseori n literatura economic drept deceniul ocurilor,
deceniul opt al secolului XX a nsemnat i acutizarea unei serioase crize
de dimensiuni planetare, criza datoriei externe, a crei explozie a fost
pregtit de aciunea conjugat a mai multor factori.

4.5.1. Cauzele care au mpins rile n dezvoltare n imposibilitatea

de a-i stinge obligaiile de plat fa de creditorii externi sunt complexe.

a) Majorarea succesiv a preului ieiului (1973-1980) a determinat
creterea datoriei externe a acestor ri, dar ulterioarele scderi de preuri
la produsele petroliere au afectat i preurile produselor de baz, care
reprezentau ponderea n totalul exporturilor lor; concomitent au crescut
preurile la produsele manufacturate, pe care tocmai aceste ri le
importau din statele dezvoltate i beneficiare al petrolului.
b) Nivelul ridicat al dobnzilor la creditele externe, care s-a
modificat de la 8% pn la 1977, la 15-19% dup 1978 i n urmtorii ani;
faptul se explic prin aceea c dobnzile aferente mprumuturilor risc s
echivaleze cota de mprumut rambursabil; pozi ia decisiv n politica de
fixare a acestor dobnzi revine bncilor private care au acordat cea mai
mare parte din respectivele mprumuturi, dar i practicrii politicii creditelor
scumpe, aplicat de rile dezvoltate, i care este de departe cauza
principal a ndatorrii din deceniul opt.
c) Politica bugetar expansionist a SUA s-a concretizat n
creterea cheltuielilor publice ale SUA, avnd ca efecte marile deficite
bugetare din deceniile 7 i 8; acoperirea lor s-a fcut prin mprumuturi de
stat cu o dobnd foarte ridicat, fapt ce a determinat o important
asimilare a capitalurilor disponibile din rile vest-europene i Japonia; ca
urmare, dolarul s-a ntrit prin plasamente directe pe piaa american,
superior remunerate fa de alte piee de plasament a capitalurilor
disponibile; n aceast mprejurare, pentru rile n curs de dezvoltare,
creditele externe i-au mrit dobnzile aferente i s-a produs aprecierea
nejustificat a dolarului fa de alte monede, mai cu seam c circa trei
ptrimi din mprumuturile bancare internaionale au fost exprimate n
dolari.
d) Greelile n orientarea politicii economice i financiar-valutare
a rilor debitoare s-au materializat n direcionarea mprumuturilor ctre
obiective neproductive, neeficiente i care nu asigurau rambursarea
creditelor: achiziionarea de armament din import, finanarea doar a
deficitelor bugetare temporare, fapt care, perpetua aceste deficite i
extindea seria altor dezechilibre, lipsa unui control asupra sumelor n
valut, fapt pentru care importante sume au fost exportate n conturi
125

secrete personale, ntreinerea unui stufos aparat administrativ i militar,

costisitor i nefast pentru cele mai multe dintre statele debitoare.
e) Responsabilitatea direct a bncilor private; n perioada de
cretere a ofertei capitalurilor de mprumut (dup majorarea preurilor la
produsele petroliere), creditele acestor bnci au fost prea puin analizate i
cenzurate, fapt ce s-a repercutat n imobilizrile mari de fonduri, datorit
defectuoasei gestiuni a resurselor i, n consecin, datorit insolvabilitii
generalizate a rilor n curs de dezvoltare.
Dei la declanarea crizei datoriei externe au acionat deopotriv
factorii endogeni, potenai de cei exogeni, rile n curs de dezvoltare sunt
principalele victime ale acestei crize, ns, n mod logic, nu pot fi obligate
la suportarea singular a consecinelor acesteia.
ns criza datoriei externe, ca rezultat al sistemului actual de rela ii
economice, se repercuteaz dincolo de perimetrul rilor debitoare,
ameninnd i dereglnd nu numai economia, ci nsi pacea i sigurana
planetei. De pe aceast premis, fenomenul a intrat n sfera de interes a
numeroase foruri i instituii, preocupate s eradicheze discrepanele n
dezvoltare i s restrng efectele negative ale crizei.

4.5.2. Soluiile pentru criza datoriei externe au fost iniiate i

aplicate dup atente i responsabile analize asupra fenomenului, la care
au participat cu egal interes att reprezentanii debitorilor, ct i cei ai
creditorilor.
Reunite sub titulatura Clubul de la Londra, bncile private au
desfurat numeroase i ample consultri cu Clubul de la Roma,
comitetul reprezentativ al guvernelor din rile creditoare.
n calitatea de instituie financiar cu vocaie i influen pe piaa
internaional a capitalurilor, Fondul Monetar Internaional s-a implicat cu
consecven n concilierea principalelor grupuri de interese confruntate cu
criza datoriei externe.
De pild, Clubul de la Paris a prilejuit o discuie cu fiecare debitor n
parte, numai pentru acele credite garantate de organismele
guvernamentale ale rilor creditoare; s-au conceput linii generale de
reamenajare a datoriilor i acorduri bilaterale convenite cu fiecare creditor
n parte.
S-a invocat reealonarea datoriei externe ca msur excepional,
fiind, n fapt, amnarea pe civa ani a prii din datoria exigibil pe anul
considerat.
Dar aceast msur extrem s-a acceptat doar parial, i numai pe
termen scurt, hotrndu-se:
majorarea ratei dobnzii;
adoptarea unor programe de redresare;
stimularea produciei pentru export, n paralel cu limitarea
importului prin devalorizarea monedei naionale, precum i cu
limitarea creditului bancar.
Soluiile propuse au euat n plan general, efectele nefiind cele
scontate, datorit continurii procesului de accentuare a protecionismului
rilor dezvoltate n raporturile lor comerciale rile debitoare.
126

Din 1985 s-a adoptat o politic general de ajustare macroeconomic

structural n rile n curs de dezvoltare constnd n:
acordarea de noi mprumuturi de la bncile comerciale;
creterea rolului Bncii Mondiale pentru restructurarea economic,
fapt care, totodat, a influenat i restructurarea politicii de creditare
a bncilor.
Cu toate acestea, fluxurile negative au sporit, iar ritmul anual de
cretere a datoriei externe a devenit mai accelerat dect ns i creterea
economic, deoarece s-a cutat un remediu al efectelor crizei, i nu al
cauzelor care au generat-o i o alimenteaz, ignorndu-se necesitatea
major de dezvoltare economic i social a rilor n curs de dezvoltare,
ignorndu-se pericolul alimentat de adncirea decalajelor.
De asemenea, a fost ignorat problematica global a ndatorrii, cu o
atenie distribuit sporadic numai unor ri n detrimentul celorlalte ri n
curs de dezvoltare. n timp ce organismele financiare interna ionale nu au
acceptat reealonri ale datoriei externe, un alt flagel, riscul valutar, a fost
lsat numai pe seama debitorilor, fapt departe de a calma criza
agravant a datoriei externe.
Deoarece fenomenul insolvabilitii a cptat dimensiuni alarmante, a
devenit imperativ cutarea de noi soluii:
transformarea datoriei n suferin, n participaii ale bncilor
creditoare la capitalul firmelor productoare din rile debitoare;
transformarea creanelor neonorate n titluri de crean asupra
veniturilor realizate din exportul rilor debitoare;
funcionarea unei instituii internaionale care s achiziioneze de la
bnci creanele scadente, dar la subpre, purttoare de dobnzi i
amortizate pe seama resurselor recuperate tot de la rile
debitoare;
capitalizarea dobnzilor neonorate, n mprumutu ri cu dobnd,
dup o prealabil perioad de graie;
crearea unei case de asigurri contra riscurilor nerambursrii
mprumuturilor acordate.
Ultimul deceniu al zbuciumatului secol XX a determinat mutaii
revoluionare n nsui modul de abordare a fenomenului. Este necesar
luarea n considerare a unor elemente agravante, cum ar fi: scumpirea
global a creditului pe piaa financiar internaional, precum i apariia
unor solicitri sporite din partea plutonului de ri ex-socialiste.
n acelai timp ns, s-a dezvoltat o puternic pia secundar a
creanelor n contul datoriei externe, pe care se desfoar sofisticate i
tentante tranzacii ale titlurilor de crean. Exist mai multe opinii avizate
care semnaleaz cu optimism fenomene de redresare economic a unora
din cele mai ndatorate ri, aduse n situaia de a-i fi rscumprat
creanele deinute de bnci asupra lor.
Piaa financiar internaional a cunoscut o adevrat explozie a
inovaiilor financiare, concretizate n tehnici tot mai extinse de
rscumprare a datoriei, precum i de conversie a acesteia n active.
Este adevrat c focarele crizelor financiare, manifestate cu mare
virulen n ultimul deceniu reprezint un serios semnal de alarm fa de
recidivarea crizei globale a datoriei externe.
127

Dar tot att de adevrat este c recentele evoluii din lume, bazate pe
eforturile de integrare zonal i regional, sunt determinate de o alt
filozofie privind raporturile dintre state suverane, de o alt abordare a
cooperrii i asistenei financiare.

EMA DE SEMINAR:
Eecul inexplicabil al unor oportuniti de excepie
n materie de credite externe, mediatizata poziie avantajoas pe
care ara noastr a avut-o prin lipsa oricrei datorii externe, i chiar prin
posesia unor creane i a unei rezerve valutare apreciabile sunt
elemente ce comport o atenie aparte.
Mai precis, datoria extern a Romniei anului 1980 se ridica la
aproximativ 11 miliarde USD.
Datorit nspririi condiiilor impuse de organismele financiare
internaionale la acordarea creditelor, precum i pe fondul agravrii
tendinelor megalomane ale fostului regim, s-a dispus restituirea ntregii
datorii externe a rii nainte de scaden astfel c, ncepnd cu 1975 i
pn n martie 1989, ara noastr a pltit circa 21 miliarde USD, din care 7
miliarde au reprezentat dobnzi i diferite speze aferente creditelor
contractate.
Tot efortul de acumulare a fondurilor valutare necesare s-a f cut prin
sacrificarea celor mai elementare condiii de via ale poporului; exportul
forat compus chiar i din produse alimentare de strict necesitate, sau din
mrfuri prea puin competitive, s-a efectuat greoi, pe o pia extern
deoseori ostil i n condiii de frecvente i grave perturbri monetare i
financiare.
n lipsa unor modaliti normale sau acceptabile de procurare a
disponibilitilor valutare, s-au rambursat anticipat inclusiv credite a cror
scaden era mult dup 1990 i cu dobnzi mult mai mici dect pe piaa
mondial. Totul n baza unor decizii total antieconomice, ba chiar
antinaionale. Exist dovezi c, n epoc au existat mai multe propuneri de
moderare a sacrificiilor impuse poporului. Conducerile Bncii Naionale i
a Bncii Romne de Comer Exterior, principalele instituii n operarea cu
valute, au propus fructificarea acumulrilor valutare prin constituirea lor n
depozite bancare, remunerate cu dobnzi superioare dobnzilor de la
creditele ce urmau s se restituie. n acelai timp, personaliti prestigioase
din domeniul bancar internaional avertizau, cu prilejul adunrilor generale
anuale ale Bncii Reglementelor Internaionale de la Basel Elveia,
asupra pericolului de rmnere n urm a economiei romneti, precum i
asupra deteriorrii alarmante a nivelului de trai al populaiei.
Din nefericire, nu numai c au fost sistematic incriminate i anulate
astfel de luri de poziie, dar, cu o malign larghee, s-au acordat credite
interguvernamentale unor ri insolvabile i fr nici o garanie
acoperitoare, dei chiar i Romniei, n postura de creditor, i lipseau
mijloacele de constrngere pentru recuperarea oric rui gen de creane
(cazul Irakului este emblematic!).
Srcirea provocat i de acumularea acestui mare volum de creane
a fost exacerbat de ambiia iraional i dictatorial urmat de a se
128

asigura un excedent al balanei de ncasri i pli valutare, n condiiile n

care, la export, erau numeroase greuti i bariere, iar importul de materii
prime, materiale, subansamble i echipamente s-a redus anual i abuziv,
provocnd nu doar mpiedicarea progresului economic, ci i stagnarea
investiiilor deja ncepute, i transformarea acestora n imobilizri
pguboase de substaniale fonduri economice i materiale, cu grav impact
asupra rezultatelor financiare.
O relativ nlesnire a constat n vnzarea a 80 tone de aur din rezerva
oficial, aciune din care s-au obinut peste 1 mld. $ i s-au economisit
dobnzi substaniale de pltit ntre 1986 1989, dei n discuie s-a
antamat rscumprarea ulterioar a aurului.
n decurs de circa 3 ani economia naional a fost scutit de plata unor
dobnzi cuprinse ntre 210 300 mil. $, iar din semestrul II 1989, cnd
deja era achitat integral datoria extern, a nceput constituirea fondului
valutar de rezerv, pe seama ncasrilor realizate n continuare din export,
dar i prin perpetuarea privaiunilor.
La ora Revoluiei din Decembrie 1989, rezervele valutare din conturile
bancare ale Romniei erau de peste 1,8 mld. $, iar ncasarea crean elor
putea asigura dublarea acestor rezerve.
Nu numai c nu s-a rscumprat aurul vndut (cu toate c preul n
epoc ar fi fost un avantaj pentru o atare tranzacie), nici celelalte creane
nu au mai putut asigura valut, iar fondurile valutare motenite s-au
consumat pentru importuri nelegate de eradicarea subdezvolt rii sau
subproduciei!
n perspectiv istoric, balcanismul fatidic al destinului romnesc a
anulat marele avantaj al lipsei oricrei datorii externe, iar agitaia de pe
scena politic i social a trimis n derizoriu i inutil toat seria de sacrificii
ndurate de popor, a inspirat culmea! necredibilitate i chiar ostilitate n
mediile occidentale.
n acest sens rmne simptomatic atitudinea ageniilor strine de
rating din anii '98 i '99 care, n diuda punctualitii cu care Romnia i-a
onorat mpovrtoarele-i debite, i-au acordat scoruri fie contradictorii, fie
nefavorabile, numai pentru motivul, greu de acceptat, c se afl ntr-o
zon financiar i politic destul de fierbinte!
(grupaj selectat din lucrarea Balana de pli.
Reconversia la societatea deschis n Romnia,
de M. Susanu, Ed. Economic, Bucureti,
2003, pg. 115 117.)

Lista adnotrilor:
1

Talpo I. Creditul public, ed. Sedona, Timioara, 1999, pag. 6-7

Talpo I. Op. cit., pag. 9-11
3
vezi Talpo I., Op. cit, precum i Vcrel I., unic autor sau n colectiv, pentru complexa
problematic a finanelor publice n.ns.

129

Bistriceanu Gh., Adochiei M.N., Negru E. - Finanele agenilor economici, Ed. Didactic i
Pedagogic R.A. Bucureti, 1995, pag. 437-438
5
Gliga I. Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1992, pag.
199
6
aguna D. D. Tratat , Ed. All Beck, pag. 310-311
7
Gliga I., Op. cit., pag. 202
8
Talpo I., Op. cit, pag. 20
9
Talpo I., Op. cit., pag. 22
10
Gliga I. Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1992, pag.
199-201
11
Gliga I., op. cit., pag. 208
12
potrivit art. 15 din Legea finanelor publice nr. 10/1991, precum i ulterior, art. 17 din Legea
finanelor publice nr. 72/1996
13
aguna D. D., Op. cit., pag. 310-311
14
Talpo I., Op. cit., pag. 42
15
Talpo I., Op. cit., pag. 44
16
Talpo I., Op. cit., pag. 50
17
Profiroiu A. Economia sectorului public, Ed. Economic, Bucureti, 2001, pag. 177
18
Gliga I. Dreptul finanelor publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1992, pag.
220
19
Gliga I., Op. cit., pag. 222
20
Gliga I., Op. cit., pag 223-224
21
Gliga I., Op. cit., pag 226
22
Condor I. Drept financiar, Ed. R.A. Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 378
23
Gliga I., Op. cit., pag. 226
24
vezi Vcrel I. Finane publice, teorie i practic, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti,
1981, pag. 272
25
Condor I., Op. cit., pag. 360-361
26
aguna D. D. Tratat , Ed. AllBeck, Bucureti, 2001, pag. 206
27
aguna D. D., Op. cit., pag. 213
28
Talpo I., Op. cit., pag. 75
29
aguna D. D., Op. cit., pag. 319
30
aguna D. D., Op. cit., pag. 320-321
31
aguna D. D., Op. cit., pag. 322
32
Gliga I., Op. cit., pag. 203-204
33
Talpo I., Op. cit., pag. 79-90
34
Talpo I., Op. cit., pag. 81-88
35
Talpo I., Op. cit., pag. 91
36
Talpo I., Op. cit., p. 97-98.
37
Talpo I., Op. cit., p. 116-117.

130

SECIUNEA 3
SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE
Pe msura colectrii lor, veniturile publice sunt orientate pentru a
finana multiplele sarcini i obiective ale statului pe calea cheltuielilor
publice. n acest fel, dup faza de mobilizare, se realizeaz dirijarea, cea
de-a doua etap a repartiiei ca funcie a finanelor publice.
Potrivit prioritilor pe care le ierarhizeaz i le ia n consideraie ntr-o
anumit perioad a dezvoltrii sale, statul efectueaz diferitele alocri din
fondul bnesc public, pe destinaii punctuale, ca materializare a implicrii
instituiilor i administraiei centrale i locale n toate domeniile sociale i
economice ale colectivitii.
Cheltuielile publice reprezint un set de prghii financiare care,
dincolo de dimensiunile lor concrete i cuantificabile, ilustreaz totodat
suportul doctrinar i ideologic care condiioneaz ampla intervenie a
managementului guvernamental n ntreaga activitate economic i social
a societii.
Cuprins:
TEMA I: Prezentarea cadrului conceptual
TEMA II: Alocri fundamentale din banul public
TEMA III: Asigurrile sociale de stat

TEMA I
PREZENTAREA CADRULUI CONCEPTUAL
Dimensiunea democrat a oricrui stat modern se reflect n faptul
firesc c orice cetean este ndreptit s beneficieze de o serie de bunuri
i servicii asigurate de ctre stat, n funcie de posibiliti care variaz de la
ar la ar. Aa cum veniturile publice totale se constituie i se
mobilizeaz din suma resurselor interne i externe, i cheltuielile publice,
ca alocri de resurse financiare, se compun din suma cheltuielilor
efectuate din resurse interne i, respectiv, externe.
Cuvinte cheie
Cheltuieli publice
Cheltuieli publice consolidate
Credit bugetar
Sector public
Etatizarea economiei
Cheltuieli publice bugetare
131

 Economie mixt
Eficiena cheltuielilor publice
Creterea real nominal
Cretere absolut relativ
Cuprins:
1.1. Definire i coninut economic
1.2. Determinanii creterii cheltuielilor publice
1.3. Dinamica cheltuielilor publice
1.4. Clasificarea multicriterial a cheltuielilor publice

1.1. DEFINIRE I CONINUT ECONOMIC

Ca instituie, statul servete societatea din punct de vedere social i
economic, n sensul c acoper necesarul public de bunuri i servicii,
socotite prioritare ntr-o etap determinat din evoluia sa, i creeaz
premisele pentru perpetuarea concepiilor sale i a funcionrii instituiilor
publice.
Cheltuielile publice sunt relaii social-economice n expresie
bneasc, stabilite ntre aparatul de stat i categoriile sociale, cu
ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare publice, n scopul
realizrii sarcinilor i obiectivelor propuse de managementul
guvernamental.
Prin urmare, prghiile cheltuielilor publice au ca scop repartizarea i
utilizarea banului public n interesul societii.
Volumul i structura cheltuielilor publice difer de la ar la ar, sub
puternica influen direct a structurii de clas a societii.
Coninutul economic al cheltuielilor publice deriv din destinaia pe
care o pot urma acestea ca alocri din produsul intern brut. Astfel, acestea
pot reprezenta un consum definitiv de produsul intern brut, cum este cazul
cheltuielilor efectuate pentru asigurarea continuit ii n funcionare a
activitii din instituiile statului, sau pot fi avans de produsul intern brut, de
genul finanrii unor investiii ample i a unor obiective pentru folosin
ndelungat.
Creterea rolului intervenionist al statului n viaa social i
economic a fiecrei ri conine explicaia sintetic a nsi creterii
cheltuielilor publice, direct influenate de gradul de dezvoltare economic a
rii, precum i de conjunctura social i politic a etapei istorice
considerate.
Conceptul de cheltuieli publice se refer la toate cheltuielile
efectuate de stat, prin aparatul administraiei sale centrale i locale, n
beneficiul societii. Dezvoltarea logic i legic a societii umane i a
raporturilor interumane i-au pus amprenta pe marea lor diversitate i
complexitate, care, la rndul lor, au determinat continua evolu ie a
modalitilor de formare a resurselor financiare la dispozi ia statului.
Componena cheltuielilor publice 1 este structurat pe urmtoarele
paliere mari:
a) cheltuielile administraiei centrale de stat, efectuate din fondurile ce
se constituie la nivelul administraiilor publice centrale: bugetul de stat, al
132

asigurrilor sociale de stat, al asigurrilor de sntate, al fondului pentru

ajutorul de omaj, ale instituiilor publice i regiilor autonome i altele;
dup structura organizatoric de tip federal a statelor, aici se includ i
cheltuielile din bugetul federal al regiunilor sau provinciilor;
b) cheltuielile administraiilor locale, sunt cele efectuate din fondurile
care se constituie la nivelul unitilor teritorial-administrative, al
comunitilor locale, adic din bugetele publice locale;
c) cheltuielile efectuate din intrrile anuale de credite externe;
d) cheltuielile efectuate din fondurile externe nerambursabile , constituite
la nivelul organismelor internaionale i distribuite statelor beneficiare, pe
diferite programe.
Astfel, la nivelul bugetului general consolidat al statului se calculeaz
cheltuielile publice totale consolidate, care comport urmtoarele
operaii: cheltuielile publice totale ale fiecrui buget component, minus
transferurile ntre bugete, plus intrrile anuale de credite externe, minus
rambursrile anuale de credite externe, mai puin dobnzile aferente.
nscrierea cheltuielilor publice n buget se efectueaz conform
principiului c cheltuielile publice sunt plafoane maxime, ntruct valoarea
cheltuielilor aprobate de Parlament poart denumirea de credit bugetar.
Literatura de specialitate opereaz o nuanare ntre cheltuieli publice
i cheltuieli bugetare. n acest sens, cheltuielile publice, care sunt toate
cheltuielile efectuate prin intermediul aparatului administra iei centrale
i/sau locale de stat, al instituiilor publice din diferite domenii i al
agenilor autonomi, pe ct vreme cheltuielile bugetare sunt toate
cheltuielile a cror acoperire provine de la bugetul central, bugetele locale
i al asigurrilor sociale de stat.
Aadar, cheltuielile publice circumscriu cheltuielile bugetare, n
sensul c, pe lng acestea, ele cuprind i cheltuieli efectuate din
resursele financiare publice constituite n afara bugetului de stat, precum
i cheltuielile acoperite din fonduri constituite cu destina ie (sau afectaie)
special.
Ca rezultat firesc al evoluiei istorice, evoluia statului se traduce prin
evoluia multiplelor sale funcii i atribuii, iar n structura acestora,
elementul de natur economic a dobndit o pondere n permanent
cretere.

1.2. DETERMINANII CRETERII CHELTUIELILOR

PUBLICE
Controversatul secol XX care a nregistrat mutaii radicale n toate
domeniile vieii sociale i economice, consemneaz totodat o succesiune
de etape semnificative n evoluia statului i a sectorului public. Talia
statului se poate aprecia prin spectaculoasa cretere a volumului
cheltuielilor publice totale i a produsului intern brut, valori care arat,
practic, o cvadruplare a dimensiunilor i forei sectorului public.
Msurarea ponderii cheltuielilor publice n produsul intern brut are un
plus de relevan fa de ponderea produciei sectorului public n produsul
intern brut, ntruct tabloul desfurtor al destinaiilor resurselor
133

financiare publice ilustreaz cu mai mult pregnan dublul aspect al

intervenionismului statal:
a) furnizor al unor prestaii variate i complexe n folosul comunitii,
care impun costuri ridicate, cu att mai mari cu ct progresele
tiinei i civilizaiei se propag cu mai mare rapiditate; aceste
prestaii se refer la: securitate, aprare, educaie, cercetare,
transporturi, asigurri medicale i sociale, energie, comunicaii,
protecia mediului nconjurtor, relaii cu strintatea etc;
b) reglator al mediului concurenial de funcionare a societii i
economiei, ceea ce nseamn frecventa implicare a statului pentru
a corecta i pentru a nltura eventualele posibile derapaje ale
pieei.
Reflectarea fireasc a amplelor controverse i studii legate de evoluia
statului i a sectorului public se regsete n vasta literatur economic i
politic, n analizele de penetrant natur sociologic, precum i n toate
lucrrile ce compun achiziiile contemporane din tiina economic. Din
numeroasele definiii i caracterizri oferite de oamenii de tiin pentru
specificarea sectorului public, ne vom opri la precizarea sensului economic
dat statului, aa cum a fost sugerat de literatura anglo-saxon, ca
ansamblu al tuturor activitilor desfurate de Stat2. Astfel,
componentele principale ale sectorului public, care reprezint tot
attea direcii de implicare financiar a statului n viaa social-economic a
colectivitii, sunt urmtoarele:
A. Instituiile publice, entiti care opereaz cu venituri de la bugetul
public i bugetele locale, cuprinznd:
administraiile publice centrale i locale, productoare de bunuri
colective, destinate ntregii societi, respectiv colectivitii locale;
natura bunului public, diferenele n gusturile i preferinele de la o
ar/regiune la alta, precum i gradul de descentralizare admis prin
decizia politic reprezint elementele hotrtoare n repartizarea
competenelor pe niveluri ntre aceste categorii de furnizori ai
prestaiilor publice: central, local, regional. Divizarea bunurilor
colective poate viza domenii ample, cum ar fi: aprare, poliie,
transporturi, educaie i cercetare, protecia mediului, dezvoltare
economic etc., sau poate viza segmente de consumatori, unde
intr producia i distribuirea utilitilor, infrastructura urbanistic,
serviciile sociale i administrative etc.;
organisme de protecie social, subordonate direct puterii publice i
transformate n timp, pe baza cotizaiilor unor membri constituii n
societi mutuale, pn la dimensiunile sistemului de asigurri
sociale din zilele noastre, a crui funcie este de a compensa
inegalitile economice generate de cauze variate: boal , accidente,
omaj, handicap, btrnee etc.
B. ntreprinderile publice, entiti care opereaz cu venituri obinute
din vnzarea pe pia a produciei proprii, n baza subveniilor sau a
transferurilor guvernamentale; aici se includ:
regiile autonome, de regul monopoluri naturale, pentru c
funcioneaz fr a fi concurate de firmele private;
134

 societi mixte cu capital de stat, componente ale sectorului

public, ns n concuren cu sectorul privat i apropiate de
acesta prin modul de funcionare;
bncile i societile de asigurare cu capital de stat.
Din perspectiva destinaiilor urmate de resursele financiare ale
statului, acestea sunt urmtoarele:
a) plata bunurilor i serviciilor achiziionate de stat prin instituiile
sale din administraia central i/sau local, ca i de alte
persoane de drept public; aici intr structura cuprinztoare a
consumului de stat i, ntr-o proporie majoritar, producia
industriilor civile;
b) plata salariilor, pensiilor, ndemnizaiilor i alocaiilor pentru
sntate i protecie social, pentru funcionarii publici i alte
categorii sociale; aici se evideniaz caracterul neproductiv al
cheltuielilor publice, puternic amplificat n multe state dup al
doilea rzboi mondial, urmare a politicilor de redistribuire a
venitului naional n favoarea unor categorii sociale socotite
dezavantajate: omeri, pensionari, agricultori, sraci etc.;
c) plata capitalului i a dobnzilor aferente datoriei publice, ca
explicaie pentru acoperirea necesarului n cretere de resurse
financiare, cu care s susin intervenia sa prin intermediul
ntreprinderilor publice;
d) plata subveniilor i transferurilor ctre sectorul privat, grupaj
care surprinde finanarea i suportul acordat de stat prin
repartizarea special a banului public pentru acele ramuri sau
firme al cror necesar de finanare nu se poate acoperi prin
efortul individual; aici intr lucrrile ample de infrastructur,
industria nuclear, cercetarea i educaia de performan,
lucrrile de ntreinere i protecie a mediului etc., adic domenii
cu mari repercusiuni n viaa social i economic a rii.
Ponderea de 40-50% a cheltuielilor publice n produsul intern sau
naional brut este rezultatul creterii sectorului public n mai toate statele
dezvoltate, ca fenomen care a impus termenul de economie mixt,
caracteristic ultimelor dou trei decenii. Dar funcionarea acesteia pe
baza principiilor tradiionale ale pieei este tot mai mult pus sub semnul
ntrebrii, deoarece creterea cheltuielilor publice reclam un efort
financiar n continu cretere (pe seama fiscalitii sau pe seama datoriei
public, iar acest efort la rndu-i se lovete de dualitatea specific
psihologiei alegtorului: dorina de a obine mai mult i refuzul de a plti
mai mult3
Factorii determinani4 n creterea sectorului public sunt, n
acelai timp, i cei care au influenat continua progresie a cheltuielilor
publice.
1. Intitulat legea lui Wagner, ipoteza unei relaii logice ntre
ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut i venitul mediu real a
fost lansat de economistul german A. H. Wagner. Potrivit acesteia,
creterea volumului de servicii publice (cultur, educaie, sntate,
asisten i protecie social) se datoreaz structurii lor de bunuri
superioare, care imprim o rapid cretere a cererii pentru astfel de
135

bunuri, odat cu dezvoltarea societii i cu ameliorarea nivelului general

de trai. n plus, progresul tehnic, care nsoete firesc procesul de
expansiune a civilizaiei urbane, necesit cheltuieli publice tot mai mari
pentru extinderea i continua actualizare a serviciilor i infrastructurii
adecvate acestui stadiu. mbuntirea vieii a schimbat i sentimentul de
responsabilitate colectiv, de unde i amplele politici i programe de
transferuri ctre categoriile nefavorizate, astfel direcionate i din intenia
de netezire a decalajelor i presiunilor cauzate de acestea.
2. Ipoteza Peacock-Wiseman, dup numele celor care au lansat-o n
anii '60, susine c i excesul de fiscalitate este rspunztor de extinderea
sectorului public. Cei doi analiti au identificat un aa-numit efect de
deplasare provocat prin concordana urmtoarelor mprejurri:
a) efortul deosebit impus de anumite circumstane speciale, cum ar
fi rzboiul, criza sau reconstrucia dup catastrofe de acest gen,
se traduce ntr-o cretere rapid a volumului de cheltuieli
publice;
b) populaia accept mai uor apelurile lansate din astfel de
motive, determinate de imbold patriotic sau solidaritate na ional
i, ca atare, accept sporirea fiscalitii operat cu aceast
ocazie;
c) restabilirea normalitii nu este ntotdeauna nsoit de revenirea
la vechiul nivel de fiscalitate, pentru c pltitorii deja s-au
obinuit cu aceasta i o consider suportabil, mai cu seam c
pericolele s-au ndeprtat.
Aceast ipotez este susinut i de o seam de observaii empirice
care arat c, potrivit sistemului fiscal i funcionrii regimului democratic,
ncasrile sunt cele care determin volumul cheltuielilor publice, i nu
invers.
3. Renunarea la echilibrul bugetar, aa cum s-a realizat prin
politica bugetar de stabilizare propus de J.M. Keynes a deschis o
adevrat cutie a Pandorei, ntruct a eliminat constrngerile tradi ionale
fa de cheltuirea banului public. Aa au fost abordate pe scar tot mai
extins modalitile de finanare suplimentar prin credite publice, ca
soluii operative i atractive deopotriv guvernanilor i guvernailor.
4. Anii '70 au mbogit latura politic a explicaiilor pentru
creterea cheltuielilor publice cu elemente ale unei tiine revoluionare,
Constitutional Economics, care pornete de la competiia n care se afl
partidele politice i, valorificnd concurena fireasc a societii moderne
democrate, grupurile de presiune i disput meritele dup avantajele
difereniate propuse n confruntarea electoral . Exponenii acestui curent,
ntre care J. Buchanan i G. Tullock, arat c activitile i importana
grupurilor de presiune sunt direct legate de mrimea i structura bugetului
guvernamental.
Succcintul periplu teoretic i doctrinar privind determinanii creterii
cheltuielilor publice s-ar putea finaliza sub enunul urmtoarelor
concluzii preioase pentru evoluia sectorului public:
a) mentalitile i concepiile politice reflect o relaie direct ntre
guvernarea stngii i creterea sectorului public;
136

b) structura economic a unei ri arat c, n general, cu ct ara

este mai mic (adic dependent ntr-o mai mare msur de
comerul exterior), cu att mai mult este statul chemat s
compenseze prin aciuni publice vulnerabilitatea sistemului
economic fa de restul lumii 5.
Corolarul dezbaterilor i confruntrilor legate de legitatea i faptul
incontestabil al creterii sectorului public i, implicit, a creterii sferei de
intervenie a statului prin prghiile finanrii publice, const n precizarea
urmtorului adevr: mijloacele de satisfacere a nevoilor publice
reprezint o chestiune economic, n timp ce ierarhizarea nevoilor
publice dup anumite prioriti reprezint o chestiune ce ine de
alegerea politic.
Caracterul limitat al resurselor financiare publice, confer o importan
crucial operaiunilor i procedurilor de selectare i dimensionare a
cheltuielilor publice.
Ierarhizarea alocrilor este atributul contient al executivului, care se
bazeaz pe criterii combinate referitoare la prioritate, oportunitate,
eficien, calitate i standarde internaionale. Ideea principal este de
minimizare a costurilor, cel mai adesea concretizate n forma i mrimea
cheltuielilor curente. Conceptul de eficien a cheltuielilor publice
semnific atenta evaluare i analiz a raportului dintre eforturile financiare
ntreprinse (socotite consum financiar) i efectele obtenabile, ca rezultate
ale obiectivelor finanate cu respectivul consum financiar.
Din interaciunea executivului, abilitat cu puterea de decizie financiar
a administraiei publice - cu legislativul, abilitat cu puterea de corecie i
amendament, eficiena cheltuielilor publice apare ca un deziderat comun,
ca un scop final unic, n prefigurarea cruia se poate interveni pe calea
ajustrilor i a rectificrilor bugetare.
Pe fondul de optim social, pot funciona diverse criterii de eficien a
cheltuielilor publice, cum ar fi:
- opiunea pentru acea alternativ de serviciu public, cu cel mai
mic cost i cruia s-i corespund un maxim al raportului
calitate-cantitate;
- execuie modernizat capabil s asigure utilizarea maximal a
prestaiei de ctre consumator;
- aptitudinea de a anticipa ntr-un orizont dat de timp.
Exist mai multe metode de evaluare a raportului dintre eforturile i
efectele directe i indirecte pe care le presupun proiectele de obiective
publice. Un loc aparte l are, n acest sens, analiza cost-beneficiu, cu
variante diferite i potrivit creia valoarea optim a unui astfel de proiect
poate rezulta prin una din urmtoarele alternative:
a) fie un nivel minim al raportului cost/beneficiu;
b) fie un nivel maxim al raportului beneficiu/cost.
ntreaga evoluie a statului i, implicit, a volumului i structurii
cheltuielilor publice reflect consolidarea statutului de protector i agent
economic, aa cum l-au dobndit puterile publice n ultimele 5-6 decenii.
mpreun cu alte msuri fiscale, cheltuielile publice au menirea de a
modifica i de a influena nsi comportamentele firmelor i
cetenilor, fapt materializat n noua perspectiv asupra finanelor
137

publice6, de fonduri care trec numai prin canalul administraiilor publice

pentru a permite ndeplinirea funciilor statului privit ca actor economic.
Ca atare, prin comparaie cu epocile anterioare, partea cheltuielilor cu
administraia general i aprarea naional a sczut, n favoarea
transferurilor sociale, cheltuielilor cu administraia i cultura i a
cheltuielilor cu caracter economic 7.

1.3. DINAMICA CHELTUIELILOR PUBLICE

Referitor la legitatea sau non-legitatea fenomenului incontestabil de
cretere a cheltuielilor publice, prerile doctrinarilor i analitilor sunt
numeroase, iar concluziile lor, dei bazate pe realiti ntructva
asemntoare, sunt nc departe de a fi definite sau la unison formulate.

1.3.1. Indicatorii relevani ai fenomenului de cretere a

cheltuielilor publice atest multitudinea abordrilor, precum i varietatea

interpretrilor posibile legate de acest subiect.
Dinamica ascendent a evoluiei se oglindete n indicatorul
creterea nominal a cheltuielilor publice, care exprim modificrile n
sensul creterii aa cum rezult acestea din exprimarea n preuri curente.
Relevana este ns diluat, atta timp ct creterea cheltuielilor publice a
avut loc pe fundalul unei crize monetare, sau a unei crize economice
persistente cu efecte inflaioniste de durat. Mai apropiat de realitate ar
aprea imaginea dat de indicatorul creterea real a cheltuielilor
publice, care se bazeaz ns pe preurile constante n exprimarea
modificrilor de cretere; astfel se ofer i o corectare a influenelor
cauzate de creterea preurilor. Dac preurile curente se transform n
preurile perioadei de baz, crete i relevana datelor de analizat.
Analiza creterii absolute a cheltuielilor publice trebuie completat cu
analiza creterii lor reale i relative.
Dar fenomenul de cretere a cheltuielilor publice, care exprim pe
fond amplificarea intervenionismului statal n economie i n
societate, nregistreaz un ritm mai alert dect creterea produsului intern
brut.
Nivelul cheltuielilor publice se poate aprecia att pe ansamblu, ct
i pe componente de cheltuieli, pe fiecare destina ie a alocrilor. Analiza
static surprinde evoluia lor dintr-un moment dat,n timp ce analiza
dinamic urmrete modificrile de cretere ntr-un orizont mai mare de
timp.
n analizele interne volumul cheltuielilor publice totale necesit pe
lng transformarea preurilor curente n constante, i ajutorul indicelui
PIB deflator.
Ponderea cheltuielilor publice n produsul intern brut ofer o
caracterizare mai elocvent a nivelului cheltuielilor publice dintr-o ar, cu
att mai mult cu ct ambii indicatori se exprim n preuri curente i se
asociaz cu evoluia cursului monetar. Rezultatul este util comparaiilor i
analizelor internaionale, iar raportul se poate exprima i procentual.
138

Elasticitatea cheltuielilor publice este un coeficient care poate

oglindi n ce msur cheltuielile publice depesc ca ritm de cretere
sporirea produsului intern brut. Aceasta se poate desprinde din rela ia:

K dev =

Indicele creterii cheltuielilor publice

, unde:
Indicele creterii PIB

Kdev este elasticitatea cheltuielilor publice.

Rezultatele pot fi astfel interpretate:
a) Kdev > 1, indic tendina cresctoare de utilizare a produsului intern
brut pentru cheltuieli publice;
b) Kdev = 1, tendina este staionar n perioada de analiz;
c) Kdev < 1, opereaz o tendin de restrngere a produsului intern
brut n domeniul cheltuielilor publice.
n ambele cazuri de calculare i aprecieri a ponderii i a elasticitii
cheltuielile publice se poate evalua msura n care autoritile publice se
implic mai mult sau mai puin intens n folosirea resurselor financiare ale
societii.
Cheltuielile publice medii pe locuitor reflect ntr-o msur mai
apropiat de realitate nivelul cheltuielilor publice prin asocierea numrului
de locuitori dintr-o ar i/sau din anul analizat. De asemenea, utilizarea
preurilor curente i recalcularea lor n USD (din 2003 n Romnia se
folosete moneda euro) permite o baz viabil pentru comparaiile
internaionale.
Tendina de cretere a cheltuielilor publice relevat unanim n
analizele i literatura de specialitate trebuie completat cu nc un adevr
privitor la aceast chestiune, i anume c, structura cheltuielilor publice
i prioritile pe care acestea le urmeaz n managementul guvernamental
reflect poziia i interesele exprimate n plan economic i social ale unei
majoriti, aa cum a rezultat aceasta din confruntarea politic electoral.

1.3.2. Factorii dinamizatori ai evoluiei cheltuielilor publice

susin, prin diversitatea i complexitatea lor, caracterul de lege obiectiv

pe care l urmeaz fenomenul analizat.
Valoarea cifric a cheltuielilor publice, absolut sau relativ,
reprezint o finalitate a aciunii lor conjugate n sensuri coerente sau
contradictorii, dar care, cumulat, susin tendina anterior menionat.
Delimitarea factorilor de cretere pe categorii arat contribuia fiecrui
element n modificrile de evoluie a cheltuielilor publice.
a) Factorii demografici se refer la numrul i structura populaiei,
unde s-au nregistrat creteri notabile. De aici, i creterea cheltuielilor
publice constnd n plata unui mai mare volum de salarii, de asigur ri
sociale i de servicii publice generale; concomitent, sectorul public i
continu propria cretere, ca urmare a creterii funcionarilor i volumului
de prestaii n folosul unei populaii mai numeroase.
b) Factorii economici se refer la exigenele impuse de apariia i
dezvoltarea unor noi ramuri n economie, la modernizarea i
139

retehnologizarea vechilor amplasamente din economie, fapt care necesit

investiii de anvergur. Volumul lor excede posibilitilor singulare de
implicare, aa nct este tot mai evident susinerea economiei de ctre
stat.
c) Factorii sociali completeaz ceilali factori prin contribuia pe care
o au la atenuarea efectelor i disparitilor cauzate de mecanismul pieei.
Folosirea bugetului public ca filtru de redistribuire a resurselor financiare
ale societii pe principii mai echitabile presupune, totodat, armonizarea
veniturilor, care, n condiii concureniale, tind spre o polarizare dramatic.
Prin cheltuielile publice sporite se netezesc eventualele discrepan e, n
sensul actualizrii veniturilor minime pe locuitor.
d) Factorii urbanistici semnaleaz o extindere a infrastructurii i
utilitilor de tip urban, din categoria transporturilor, comunica iilor,
alimentrii cu ap, gaze i energie electric. Toate acestea presupun
considerabile cheltuieli publice, a cror acoperire impune importante
resurse financiare.
e) Factori militari au o pondere semnificativ prin interferena cu
majoritatea industriilor civile i, mai cu seam n contextul tensionat al
societii contemporane. Pe lng cheltuielile fireti de susinere a
eforturilor i efectivelor militare din zonele de conflict, sunt incluse aici i
sumele destinate eliminrii efectelor nefaste de ordin economic i social
cauzate de nfruntrile militare.
f) Factori istorici au n vedere progresia cheltuielilor publice prin
transmiterea ntre generaii a multora dintre poverile financiare, care oblic
la mprumuturi cu scadene prelungite. n plus, fenomenul inflaionist se
adaug la preluarea datoriilor i astfel, se propag n timp tendina de
cretere a cheltuielilor publice.
g) Factori politici nu pot fi disociai, prin ncrctura decizional pe
care o conin att n stabilirea prioritilor i volumului de alocri, ct i n
modelarea unor concepii i comportamente anume, cu privire la rolul
autoritii publice n societate. Creterea responsabilitilor asumate de
stat prin instituiile i structurile de intervenie se traduce, n planul
finanelor publice, prin continua progresie a cheltuielilor publice.
1.3.3. ns creterea cheltuielilor publice nu este doar efectul unor
cauze mai mult sau mai puin nuanate, ci, n acelai timp, este cauz
complex a altor fenomene, surprinse n plan financiar, politic i tiinific,
sub forma mai multor consecine cu semnificaii pe multiple planuri.
Consecinele de ordin politic ale creterii cheltuielilor publice se
materializeaz n apariia i funcionarea unor noi structuri politice, de
factur parastatal, care nseamn gruparea mai multor state n formaiuni
i organisme fondate pe aceeai ideologie i pentru scopuri i interese
comune. Sunt ilustrative organismele rezultate prin integrare sau structura
politic i militar cunoscut ca Tratatul Nord Atlantic, (UE, respectiv
NATO). Aceste grupri reunesc state cu structuri economice i politice
similare, de for economic i politic apreciabil i comparabil, capabil
s estompeze, i s depeasc imobilismele generate de naionalism.
Fenomenele integraioniste sunt tipice i altor zone, cum ar fi organismele
care reunesc state n dezvoltare ca semn al unei creteri a propriilor lor
140

cheltuieli publice, dar i ca intenie de protejare a intereselor comune i de

comuniune pentru diverse alte proiecte de cooperare.
Consecinele de ordin financiar vizeaz corelaiile multiple ce pot
aprea ntre creterea cheltuielilor publice i creterea avuiei naionale i
a produsului intern brut. ntr-o prim corelaie, punctul optim se definete
prin limita maxim a proporiei impozitelor n produsul intern brut (presiune
fiscal), limit abordabil doar teoretic, deoarece practic rmne de
neatins; n alt ordine de idei, se poate analiza structura i mrimea
cheltuielilor publice n produsul intern brut func ie de utilitatea lor. n acest
caz, valoarea optim a raportului se atinge cnd avantajul social al
creterii cheltuielilor publice este mai mare ca inconvenientul social al
reinerilor publice.
Pentru ambele categorii de corelaii valorile variaz dup diferite
elemente ce compun la un moment dat conjunctura politic i economic.
De pild, n perioadele de ascensiune, de avnt economic s-ar cuveni o
reducere a cheltuielilor publice, pentru a se economisi sau pentru a se
acoperi datoria public; n schimb, n perioadele de depresiune cheltuielile
publice mrite ar putea stimula creterea i renscrierea economiei spre
avnt.
Dac volumul i structura cheltuielilor publice materializeaz o
anumit viziune i politic a managementului guvernamental, este de
neles consecina financiar a creterii cheltuielilor publice i dup
mrimea sectorului public, dup gradul de etatizare a economiei, precum
i dup structura i funcionarea instituiilor i mecanismelor de pia.

1.4. CLASIFICAREA MULTICRITERIAL A

CHELTUIELILOR PUBLICE
Orientarea resurselor bneti ale statului ctre obiective i sarcini care
ilustreaz menirea sa n sprijinul interesului general al societii
reprezint o chestiune de importan cardinal, cu att mai justificat n
prezent, pe fondul propagrii accelerate a informaiei i interferenelor.
Cunoaterea structurii cheltuielilor publice se impune att pe
ansamblu, ct i pe elemente componente. Literatura, i practica
financiar contemporan stabilesc mai multe criterii de clasificare a
cheltuielilor publice.
A. Clasificarea administrativ se bazeaz pe structura organelor i
instituiilor de stat care le efectueaz; potrivit acestui criteriu, opereaz o
categorie organic de cheltuieli, dup instituiile la care se refer i dup
fondurile din care se finaneaz; i o alt categorie funcional, care
include cheltuielile dup profilul activitilor instituiilor publice. Principala
deficien a acestui criteriu rezid n eterogenitatea destinaiilor pe care le
pot avea cheltuielile, iar pe de alt parte, frecventa modificare a
subordonrii i a ierarhiilor mpiedic o corect colectare a informaiilor,
precum i o comparaie relevant n timp a cheltuielilor.
B. Clasificarea economic8 se bazeaz la rndul su pe alte dou
subcriterii, constnd n rolul n procesul reproduciei sociale i n scopul
pentru care aceste cheltuieli sunt alocate.
a) Dup rolul lor n procesul reproduciei sociale vom ntlni:
141

cheltuieli negative (reale), reprezentnd consum definitiv de

venit naional, ca n cazul alocrilor n domeniul militar, poliie,
administraiei, dar i dobnzi aferente datoriei publice;
cheltuieli pozitive (economice), fiind o avansare de venit naional
i care determin creterea avuiei naionale, cum ar fi
retehnologizrile i reutilrile unitilor economice, construcia
unora noi, lucrrile pentru infrastructur i ameliorri teren, etc.
cheltuieli neutre, cu o valoare pur analitic, mai cu seam dac
n primele categorii s-a efectuat o corect grupare.
b) Dup scopul pentru care au fost alocate, pot fi:
cheltuieli de funcionare (curente), care condiioneaz
funcionarea continu a tuturor instituiilor publice, avnd la baz
ideea contraprestaiei, de unde i cuprinderea salariilor i a
tuturor formelor de remunerare i de ntreinere a activitilor;
cheltuieli de investiii (de capital), materializate n bunuri publice
durabile;
cheltuieli de transfer, care includ alocrile definitive i
nerambursabile din categoria subveniilor pentru dezvoltarea i
funcionarea unor ntreprinderi, a indemnizaiilor acordate ca
ajutor de omaj, pensiile pentru veteranii de rzboi etc, precum
i dobnzile n contul datoriei publice.
C. Clasificarea financiar se bazeaz pe modul i momentul n care
cheltuielile publice afecteaz resursele financiare ale statului. Aici intr:
cheltuieli definitive, majoritare n structura cheltuielilor publice i
avnd ca destinaie finanarea investiiilor, dar i a cheltuielilor
de funcionare, ca finalitate a redistribuirii resurselor financiare;
cheltuieli temporare, numite i operaiuni de trezorerie, pentru c
sunt evideniate n conturile speciale ale acesteia i nu urmresc
imediate schimburi de mrfuri; aici se includ cheltuielile
efectuate ca avansuri pentru diferite furnituri, presta ii sau pentru
rambursarea creditelor etc;
cheltuieli virtuale (posibile), pe care statul se angajeaz s le
efectueze sub anumite condiii; aici intr garaniile acordate de
stat pentru susinerea unor credite ai cror beneficiari au devenit
insolvabili.
D. Clasificarea juridic se bazeaz pe existena sau nu a unei
contraprestaii, n acest sens putnd fi:
cheltuieli definitive, nu implic o contraprestaie i se refer la
subvenii sau finanri definitive care nu se fac n ateptarea
unui contraserviciu din partea colectivitii consumatoare;
impunerea unor condiii anume de ordin economic sau
administrativ determin dependena consumatorului, respectiv de autoritatea financiar; aici intr: alocaiile familiale,
indemnizaiile acordate din fondul pentru omaj, cheltuielile de
publicitate care susin o anumit publicaie, ns indirect
ndeplinesc i o aciune politic etc.
cheltuieli provizorii, sunt cele care implic o contraprestaie fiind
urmate de rambursarea sau chiar lichidarea datoriei c tre stat
142

pentru suma finanat; este cazul creditelor i al avansurilor n

contul unor produse sau servicii de primit ulterior.
E. O alt clasificare multicriterial ordoneaz cheltuielile publice n
urmtoarele categorii:
a) cheltuieli care se autolichideaz, adic cele efectuate pentru
servicii diferite prestate de instituii publice i ale cror costuri se vor
recupera de la beneficiarii serviciilor; aa este cazul cheltuielilor pentru
ntreinerea caselor proprietate de stat i nchiriate unor persoane fizice,
sau cele pentru lucrrile de extindere a reelei de electrificare rural etc.;
b) cheltuieli reproductive, adic, prin efectuarea lor, este asigurat o
cretere a venitului naional, respectiv creterea ncasrilor din
impozitarea veniturilor; este cazul cheltuielilor pentru protejarea i
conservarea solului, pentru sntate public, pentru nvmnt i
educaie public .a.
c) cheltuieli neproductive, care cuprind acele cheltuieli militare de
dimensiuni excesiv sporite;
d) cheltuieli pentru a asigura comoditi curente vieii, cum sunt cele
destinate amenajrii unor spaii i parcuri pentru recreerea public, fr a
influena lrgirea bazei fiscale a veniturilor;
e) cheltuieli de personal i materiale, care reflect plata salariilor i a
oricror forme de stimulare, precum i, achiziiile de materiale, combustibili
i obiecte de inventar;
f) cheltuieli pentru economisirea unor cheltuieli sporite n viitor , de
genul subveniilor i altor sume cu care se finaneaz programe de
educare i instruire a minorilor din generaia actual, cu scopul de a evita
posibila delicven ulterioar;
g) cheltuieli ordinare i extraordinare, legate de calitatea de excepie
sau de frecven a destinaiei pe care o pot urma aceste categorii de pl i
.a.
F. Din 1991 Romnia s-a aliniat la sistemul de clasificare a
cheltuielilor publice folosit de ctre instituiile ONU i care cuprinde
dou compartimentri majore:
1) clasificaia funcional ONU a cheltuielilor publice include
cheltuieli pentru serviciile publice generale: aprare, securitate intern i
ordine public, educaie, sntate, asigurri i aciuni sociale, locuine i
servicii comunale, aciuni economice .a.; prin aceast clasificare se
acoper toate componentele cheltuielilor, unele chiar avnd destina ie
diferit n clasificarea economic: mprumuturile acordate, transferurile
(consolidate), dobnzile, rezervele;
2) clasificaia economic ONU a cheltuielilor publice semnific acele
cheltuieli care reprezint un consum final, determinat: bunuri i servicii,
dobnzi pentru datoria public, subvenii de exploatare, formarea brut de
capital (investiii brute i creterea stocurilor de materiale), achiziii de
terenuri i alte active necorporale, transferuri de capital.
Clasificaia folosit de instituiile specializate ale ONU 9 cuprinde n
detaliu urmtoarele:
1. Cheltuielile publice totale pe baza criteriului func ional:

143

servicii publice generale i ordine public: preedinia (instituia

regal), legislativul, instituii de ordine public, justiie, aparatul
administrativ, economic i financiar, alte instituii de drept public;
aprare: armat, cercetare tiinific i experiene cu arme, baze
militare pe teritorii strine, participarea la blocuri i/sau conflicte
militare, lichidarea urmrilor rzboaielor;
educaie: coli primare, gimnaziale, liceale, universiti i colegii,
institute de cercetare fundamental, institute post-universitare;
sntate: spitale, clinici, uniti profilactice, antiepidemice,
institute de cercetri;
securitate social i bunstare: asisten i protecie social,
asigurri sociale;
aciuni economice: favorizarea unor ntreprinderi de stat i
private din anumite ramuri; combustibil, energie, minerit;
construcii, transporturi i comunicaii; participarea la organisme
economice internaionale; subvenii pentru export; participarea
la societi internaionale; cercetare n domeniul economic;
locuine i servicii comunale: locuine i ntreinerea lor, spaii de
agrement;
recreaie, cultur i religie: instituii de cult, instituii i aciuni
culturale, spaii de agrement;
alte cheltuieli.

1. Servicii publice
generale
2. Aprare
3. Ordine i siguran
naional
4. Educaie
144

Alte
cheltuieli

Transferu
ri

Garanturi

Subvenii

Dobnda

Clasificaia
economic

Cheltuieli
de capital

Clasificaia
funcional

Cheltuieli
de
personal
Cheltuieli
materiale

2. Cheltuieli publice totale n baza criteriului economic:

cheltuieli care reprezint consum definitiv de venit naional:
bunuri, servicii (salarii, bunuri materiale, servicii, alte achizi ii);
dobnzi aferente datoriei publice;
subvenii i transferuri curente: transferuri ctre alte niveluri ale
bugetului naional;
formarea brut de capital: investiii brute, stocuri materiale;
achiziii de terenuri i active necorporale;
transferuri de capital.
La suma acestor cheltuieli se adaug intrrile de credite externe i se
scad rambursrile care reprezint rate anuale de pltit.
De mare interes n sublinierea detaliat a funciilor statului pe baza
coninutului economic al cheltuielilor publice efectuate este clasificaia
ncruciat, dup modelul sugerat de Manualul Fondului Monetar
Internaional:

5. Sntate
6. Protecia social
7. Locuine i servicii
comunitare
8. Protecia mediului
9. Alte aciuni economice
Sursa: Finane publice, I. Vcrel (coord), op. cit. pag. 137
(Ediia a IV-a, Ed. Didactic i Pedagogic RA, Bucureti, 2003)

ncepnd cu anul 2003 10, n Romnia cheltuielile publice anexate la

legea bugetului de stat se grupeaz i dup sursele de finanare, astfel:
a) din bugetul de stat (Cbs);
b) din intrri anuale de credite externe (CRex);
c) din venituri proprii ale instituiilor publice (Cvp);
d) din fonduri externe nerambursabile (Cfen).
Astfel, cheltuielile publice totale (Cpt) efectuate la nivelul
administraiilor centrale se stabilesc prin nsumarea acestor componente,
conform relaiei:
Cpt = Cbs + CRex + Cvp + Cfen
Efectuarea cheltuielilor publice din fondurile financiare ale statului
poate avea loc numai dac sunt respectate anumite principii11:
prevederea explicit ntr-un act normativ a oricrei cheltuieli
publice, fapt prevzut n legea finanelor publice i a legii
bugetare anuale, care stabilete anual mrimea creditelor
bugetare pentru fiecare destinaie;
necesitatea expres a unui control financiar riguros (preventiv i
postoperativ) pentru stabilirea oportunitii i necesitii
cheltuielilor;
orice cheltuieli publice se pot realiza numai dup justificarea
temeinic a sumelor anterior acordate; funcie de subordonarea
beneficiarului de alocaie bugetar, cheltuielile publice se pot
realiza numai de la bugetul administraiei centrale de stat sau
din bugetele locale;
sumele alocate pentru efectuarea cheltuielilor publice se
caracterizeaz prin nerambursabilitate.
Dincolo de confruntrile numeroase de idei privind evoluia
cheltuielilor publice ca fenomen constant i care caracterizeaz nsi
evoluia intervenionismului (i taliei) statului, ca fapt notabil trebuie
consemnat rapiditatea superioar cu care aceast important categorie
se amplific, prin comparaie cu activitatea economic global.
n contextul tipologiei cheltuielilor publice, o noiune interesant i
devenit rspndit, mai cu seam n deceniile finale ale veacului trecut,
este aceea de cheltuial fiscal12, utilizat pentru prima oar de
profesorul american S. S. Surrey n 1967. Formula desemneaz
avantajele fiscale de genul facilitilor sau scutirilor acordate
contribuabililor n anumite condiii. Sensul mai potrivit ar fi de credit fiscal,
ntruct nu este o cheltuial propriu-zis, ci o renunare din partea statului
la un procent din ncasrile care i se cuvin. De altfel, practica fiscal din
mai multe state dezvoltate a adoptat creditul fiscal sub aceast titulatur,
145

iar msurile derogatorii presupuse reprezint un real stimulent pentru

investiii i cretere economic.

Lista adnotrilor:
1

Vcrel I. (coord.) i colectiv Finane publice, ed. a IV-a, Editura Didactic i Pedagogic
R.A., Bucureti, 2003, pag. 128
2
Dodescu A., Statul i economia de pia, Ed. Economic, Bucureti, 2000, pag. 14-15
3
Dodescu A., Op. cit., pag. 33
4
Dodescu A., Op. cit., pag. 33-36
5
Dodescu A., Op. cit., pag. 36 (citat din D. Cameron 1978)
6
Brezeanu P., Marinescu I. Finanele publice i fiscalitatea ntre teorie i practic, Ed. Fundaiei
Romnia de Mine, Bucureti, 1998, pag. 24
7
Idem, pag. 24
8
aguna D. D., Op. cit., pag. 984 i urmtoarele
9
Vcrel I., Finane publice, coord., Op. cit., 133-137.
10
Vcrel I., Op. cit., pag. 137
11
Matei Gh., Finane generale, Ed. Mondo, EC Craiova, 1994, pag. 54
12
Matei Gh., Op. cit., pag. 64

146

TEMA II
ALOCRI FUNDAMENTALE DIN BANUL PUBLIC
Direciile pe care le urmeaz alocrile din banul public sunt specificate
n programul de guvernare al partidului sau coali iei de partide nsrcinat
cu la aceast dificil misiune.
Fiecare dintre destinaiile de cheltuieli publice este motivat de optica
de politic sectorial a managementului guvernamental. Desigur, n
condiiile unui volum considerabil al veniturilor publice, i cheltuielile
publice vor beneficia de o acoperire mai apropiat de nivelul
corespunztor al cerinelor.
Problematica alocrilor punctuale din banul public reflect cel mai
relevant aptitudinile de administrator ale statului, capacitatea acestuia de a
valorifica la maximum precaritatea unor resurse n slujba interesului
general al cetenilor.
Aflat n dramatismul tranziiei, Romnia ultimilor ani trebuie s
surmonteze nc un neajuns, nostalgia statului paternalist, cruia i-au fost
deseori subordonate (chiar sacrificate) politicile alocative sectoriale.
Cuprins:
2.1. Cheltuieli publice pentru aciuni social culturale
2.2. Cheltuielile publice pentru educaie i nvmnt
2.3. Cheltuielile publice pentru cultur, culte i aciuni artistice,
sportive i de tineret
2.4. Cheltuieli publice pentru obiective economice
2.5. Cheltuielile publice pentru protecia mediului
2.6. Cheltuielile publice pentru sntate

2.1. CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU ACIUNI SOCIAL

CULTURALE
Cuvinte cheie
welfare state (statul bunstrii
factor uman
asistena social
protecie civil
Traiul populaiei i calitatea vieii fiecrui individ trebuie s preocupe
decidenii de politic social, al cror interes i implicare se materializeaz
n susinerea acestui scop prin alocri adecvate din resursele financiare
publice.
O exacerbare notorie a acestui deziderat a constat n r spndirea
doctrinei Welfare State (Statul bunstrii) n SUA i n rile vesteuropene a anilor imediat postbelici.
147

Esena acestui concept transpus n ample i costisitoare programe

sociale a fost asumarea de ctre guvern a responsabilitii prosperitii,
pentru ntreaga societate pe ansamblu, dar i difereniat pentru individ.
Noua religie impus cu destul rapiditate s-a bucurat de un sprijin durabil
din partea unei populaii greu ncercate de distrugerile i lipsurile
rzboiului. Ca o parte din procesul promovrii prosperitii,1 acel sector
mare al economiei care este sub influena guvernului - industriile
naionalizate - a fost ncurajat s menin costurile sub cele de sectorul
privat, prin ncasri mai mici dect costurile reale pentru servicii, plata
diferenelor fiind suportat de ctre contribuabili.
Concret, aceast politic s-a materializat n sprijinirea financiar a
unor obiective punctuale:
- garantarea unui venit minim indiferent de mrimea pieei sau de forma
proprietii;
- extinderea gratuitilor i a facilitilor difereniate la accesul unor
servicii prestate de ctre instituiile publice de nvmnt, cultur .a. ,
dar pentru parametri standard de calitate;
- ajutorarea categoriilor sociale defavorizate prin sume variate, care s
micoreze incertitudinile i dificultile, meninndu-le totui, un nivel
asigurat de trai decent.
Cheltuielile pentru aciuni social-culturale cuprind acele domenii
a cror bun funcionare stimuleaz consumul, cererea i volumul
produciei, ceea ce, implicit, determin sporirea nivelului de
civilizaie. Aici se includ:
- cheltuieli pentru finanarea nvmntului public i subvenionarea
nvmntului privat;
- cheltuieli destinate ocrotirii sntii n unitile de stat;
- cheltuieli efectuate pentru promovarea culturii i artei;
- alocaiile, indemnizaiile, bursele i alte forme de ajutoare cu caracter
de protecie social etc.
- cheltuieli privind cultura, religia, aciuni sportive i de tineret etc.
Pe lng importana economic, alocrile pentru aciuni socialculturale au i un serios impact educativ, 2 deoarece ele acioneaz
asupra factorului uman, i dezvolt capacitatea intelectual, de apreciere a
adevratelor valori, considerndu-se c indivizii instruii sunt mai puin
predispui la comiterea de acte antisociale.
rile cu cea mai mare pondere a acestor cheltuieli n produsul intern
brut sunt rile dezvoltate, unde se i menine aceast tendin pe fondul
unei mai lente creteri demografice dect n celelalte.
n Romnia prioritile reconversiei la economia capitalist au
determinat o reconceptualizare a destinaiilor pentru aceste domenii, care,
n deceniile de totalitarism, au fost serios afectate. Dou direcii majore au
captat atenia maxim, i-anume:
a) asistena social, viznd majorarea veniturilor unor categorii
favorizate ctre care s-au direcionat sume n cretere constnd n
pensii, alocaii, burse, indemnizaii etc.
b) protecia social, urmrind aprarea fa de consecinele
disponibilizrilor pentru privatizare-lichidare, liberalizrilor de
148

preuri, n general-pentru, suportul financiar al celor afecta i de

msurile de restructurare economic.
O ilustrativ evoluie a politicilor sociale se poate desprinde din tabelul
de mai jos care conine valoarea absolut a alocrilor de interes social
i cultural din suma cheltuielilor bugetare:
Anul

UM =
mii mil. lei
1998
2000
2002

Cheltuieli bugetare
TOTAL, din care:

nvmnt
cultura

sntate

pensii i
alocaii

77.616,6
149.167,8
226.823,6

12.268,1
23.250,7
16.843,7

3.183,9
3.710,4
9.429,2

6.815,7
11.242,1
27.012,7

Sursa: Raportul anual al BNR, 2002

Concepiile postbelice de eradicare a srciei i de generalizare a
unui standard minim de trai decent s-au concretizat n multe state n
sporirea alocrilor pentru refacerea infrastructurii, construcia i extinderea
locuinelor sociale, amenajarea spaiilor de recreere, protecia mediului
nconjurtor ui combaterea polurii. n scopul creterii generale a calitii
vieii sursele de finanare au fost variate, att interne, ct i externe, de la
organisme i instituii specializate, pentru programe concrete i n special
orientate ctre rile n curs de dezvoltare.
Pe lng formula clasic a fondurilor bugetare, aciunile socialculturale mai pot fi finanate prin:
- fonduri proprii ale instituiilor publice sau private, preocupate de
mbuntirea pregtirii profesionale a angajailor i de asigurarea unor
condiii superioare de protecie a muncii;
- fondurile din partea unor entiti fr scop lucrativ, de genul fundailor
i organismelor neguvernamentale;
- fonduri proprii realizate prin nchirierea unor proprieti ale instituiilor
cu activiti specifice social-culturale;
- contribuii sau cotizaii de la persoane fizice i juridice prin care se
constituie, fondurile cu destinaie special cum ar fi: fondul pentru
omaj, pentru asigurri de sntate, bugetul asigurrilor sociale de stat
etc.
Frecvena ocurilor energo-petroliere i financiare din anii 80 a
accentuat recesiunea economiei mondiale i a determinat o serie de
disfuncii n aplicarea sau extinderea programelor guvernamentale de
susinere a proprietii. ntre producie i consum i-au fcut apariia tot
mai evidente i ngrijortoare decorelri, care au determinat o lent, dar
sigur, dezagregare a statului bunstrii.
Noul val de politici macroeconomice sintetizate sub titulatura
economie de ofert a avut doi mari promotori, n persoana primului
ministru britanic Margaret Thatcher i a preedintelui american Ronald
Reagan. Epoca acestora a nlocuit economia de cerere, n sensul c
abordrile noi de politici guvernamentale au vizat stimularea mecanismelor
concureniale de pia i a eficienei, a creativitii i a progresului,
sancionnd drastic ne munca i comportamentele de asistai, ntreinute
prin generalizarea unor consistente ajutoare sociale i gratuiti, noile
149

concepii de politic social s-au orientat ctre stimularea pieei, sau ctre
niveluri ale ndemnizaiilor proporionale cu contribuia fiecruia.
n prezent toate statele au procedat la revizuirea politicii sociale, n
sensul c, paralel cu degrevarea bugetului public de o parte din sarcinile
de finanare a acestor domenii, sunt iniiate i aplicate formule punctuale
de compensare a derapajelor provocate de pia i de mediul
concurenial.

2.2. CHELTUIELI PUBLICE PENTRU EDUCAIE I

NVMNT
Cuvinte cheie
finanarea procesului educaional
cheltuieli de capital
cheltuieli curente
finanare de baz
finanare complemetar
Ca prioritate incontestabil de care depinde progresul de ansamblu al
societii, educaia i nvmntul asigur premizele realizrii
dezideratului general de dezvoltare social-economic att a societii pe
ansamblu, ct i a fiecrui individ. Potrivit studiilor UNESCO referitoare la
evoluiile din aceste domenii, media alocrilor din produsul intern brut
pentru educaie i nvmnt variaz n jurul unui procent de 4,5%, cu
diferene superioare n statele dezvoltate i sensibil mai mici n rile n
dezvoltare.
Cauzele creterii acestei categorii de cheltuieli respect n mare
msur trendul urmat de ansamblul cheltuielilor publice i se afl sub
incidena ctorva factori:
a)
de ordin demografic se refer la creterea populaiei colare ca
fapt ce a determinat extinderea obligativitii nvmntului n tot mai
multe zone i pentru cicluri tot mai cuprinztoare de instrucie; astfel au
sporit efectivele de angajai i, implicit-necesitatea unei remunerri
corespunztoare a acestora. Dac n 1950 rata analfabetismului depea
50% n jumtate din rile lumii, n anul 2000 doar .. 875 3 milioane de
aduli se mai nregistrau ca netiutori de carte, adic o jumtate din
populaia numai a 25 de ri.
b)
de ordin economic se refer la modernizarea i informatizarea
proceselor tehnologice, care au impus o ampl diversificare a capitalului
fix i circulant deopotriv, au devenit imperios necesare calificrile
superioare i recalificrile n domenii avansate ale cunoaterii, ca premize
singulare ale eficienei i competitivitii pe o pia tot mai agresiv; noile
condiii au impus cheltuieli sporite i pentru capacitile de nvmnt,
pentru achiziionarea logisticii i personalului specializat, care s sprijine
desfurarea procesului de nvmnt dup noile exigene. Pe lng
aceste elemente ns i evoluia preurilor i tarifelor accelereaz
creterea cheltuielilor publice destinate educaiei i nvmntului.
c)
de ordin social-politic vizeaz extinderea unei optici moderne
n conceperea i implementarea politicilor guvernamentale; aici se pot
150

meniona msurile speciale de politic colar prin care se susine

obligativitatea ciclurilor lungi de nvmnt, faciliti diferite i ajutoare
ndreptate ctre instituiile de nvmnt, ctre elevi i studeni, sau chiar
pentru susinerea familiilor acestora.
n funcie de tradiiile culturale i dup acumularea forei economice,
finanarea procesului educaional a cunoscut o evoluie cresctoare,
respectnd ns un anumit specific de la ar la ar, i anumite necesiti
social-economice.
Ierarhizarea surselor financiare cuprinde toate mijloacele de sus inere,
doar valorile difer.
1. Bugetul statului rmne principala surs de finanare a educaiei
i oglindete importana acestui domeniu n politica guvernamental a
fiecrei ri. Unitile de nvmnt pot funciona att ca uniti publice, i
sunt integral finanate de la buget, ct i ca uniti private, situaie n care,
dei sunt independente (sau parial dependente) fa de subveniile
bugetare, sunt totui supuse controlului i rigorilor oficiale de reglementare
a statutului cadrelor didactice, a normelor curiculare i de examinareevaluare.
De remarcat este numrul redus de uniti private pentru nvmntul
superior chiar i n ri ca Suedia sau Olanda. Finanarea lor provine din
taxe, sponsorizri sau se completeaz cu subvenii de provenien
public.
De asemenea, unitile publice pot recurge la sporirea resurselor
alocate, prin acumularea de venituri proprii rezultate din activit i de
cercetare , chirii, educaie continu .a.
2. Populaia constituit din familiile studenilor i elevilor finaneaz
n variate forme cheltuielile ocazionate de nvmnt. Este rspndit
practica declarrii gratuitii procesului de colarizare i concomitent, sunt
recunoscute costurile ridicate ale tipriturilor i manualelor colare.
3. Firmele se implic n procesul de nvmnt i instruirea prin
organizarea ciclurilor de perfecionare i recalificare profesional, sau prin
sponsorizarea cu burse a elevilor i studenilor.
4. Sponsorizrile, donaiile i ajutoarele provin de la variate
uniti non-profit sau de caritate, precum i de la fotii elevi ai unitilor
colare i care i materializeaz n acest fel recunotina i sprijinul fa
de leagnul carierei i al reputaiei; n afar de acest sprijin, se accept i
o serie de facilitai i exonerri de ordin fiscal.
5. Ajutorul extern se concretizeaz n subvenionarea unor ample
programe, n special rspndite n rile slab dezvoltate. Banca Mondial
orienteaz i coordoneaz o nsemnat pondere din resursele de finanare
a acestor programe, prin mbuntirea infrastructurii colare, finanarea
cursurilor cu experi din rile dezvoltate, a cursurilor de emancipare a
femeii i a societii n general.
Coninutul economic divide aceast categorie de cheltuieli publice
n:
a) cheltuieli curente, nsumnd fondurile pentru ntreinerea i
funcionarea unitilor de nvmnt, care includ i cheltuielile cu
salariile angajailor i personalului, cifrate la peste 85% din total;
151

b) cheltuieli de capital, sau de investiii, pentru c se aloc n

scopul obinerii unor dotri cu bunuri durabile.
De mare importan i suport se bucur tendina i eforturile tot mai
rspndite pentru continuarea educaiei colare; aici se includ cheltuielile
pentru finalizarea pregtirii, perfecionrile sau educarea supravegheat.
Recesiunea mondial n curs de globalizare afecteaz n mod firesc
acest domeniu de activitate, mai cu seam n statele slab dezvoltate, unde
este justificat i continuu sporit finanarea diferitelor programe prin
Banca Mondial. Specificul acestor ri const i n afectarea suplimentar
a nvmntului superior, prin reducerea numeric a contingentelor de
studeni, ca i prin exodul cadrelor superior pregtite ctre orizonturi cu
mai multe posibiliti de remunerare i valorificare.
Taxele de studii sunt o problem destul de controversat, iar
mrimea lor difer dup profilul unitii de nvmnt (n unitile private
acestea sunt net superioare fa de unitile publice), ca i dup natura
procesului de instruire (economic, tehnic, umanist sau social-politic).
Disputele fa de acest subiect pledeaz pentru o desprindere de
resursele financiare publice a finanrii nvmntului, pentru c, prin
plata taxelor, se responsabilizeaz i studenii, i este, n ultim instan,
nedrept s se direcioneze impozitele tuturor contribuabililor ctre
investiia n capital uman, care aduce profituri i avantaje directe numai
unora dintre membrii societii.
Gradul de dezvoltare economic a fiecrei ri este premiza major de
la care se pornete n considerarea acestor cheltuieli ca prioriti i
obiective de durat.
Potrivit unor studii i analize ntreprinse de cercettori din statele
dezvoltate, se consider c, pe o semnificativ perioad de timp, procesul
de cunoatere i acumulrile aferente contribuie cu peste 50% din nsui
nivelul de cretere total a venitului naional.
Aportul cunoaterii este cu att mai mare cu ct este susinut i de ali
factori, alturi de care determin creterea economic n general.
Una din variatele metode de evaluare a eficienei acestui capitol de
cheltuieli publice este actualizarea, care ia n calcul influena factorului
timp, pornind de la decalajul ntre:
a)
perioada de dobndire a rezultatelor, care poate acoperi practic
toat viaa activ,
i
b)
perioada propriu-zis n care se efectueaz respectivele alocri.
n Romnia se nregistreaz fireti note specifice tranziiei, potenate
de presiunea inflaionist pe de o parte, i de necesarul, dificil de
acoperit nc, dup decenii de privaiuni predecembriste , pe de alta
parte.
Prin legea nvmntului este prevzut expres limita minim de 4%
din produsul ntre brut ca sprijin financiar public al nv mntului de stat,
respectndu-se o serie de principii caracteristice noilor abordri de
politic n domeniu:
nvmntul este considerat o prioritate naional, ntruct doar n
acest fel se asigur apropierea ntregii naiuni de nivelul i structura
standardelor internaionale de progres i civilizaie;
152

resursele umane trebuie profesionalizate conform exigen elor de

specializri i diversitate de pe piaa muncii;
nvmntul
superior
i
cercetarea
tiinific
universitar
condiioneaz integrarea la vrf n viaa tiinific i cultural
internaional.
Mai multe studii i analize arat c, fa de prevederile legale, n toi
aceti ani doar valori ntre 3,0% i 3,6% s-au alocat din bugetul general
consolidat, iar restul a fost asigurat din fondurile proprii ale unit ilor de
nvmnt i din alte surse. Creterea n valoare absolut a cheltuielilor
pentru nvmnt nu poate fi considerat un progres real, pentru c la
baza acestei creteri se afl numeroi factori conjuncturali: evoluia
preurilor, fluctuaiile cursului monetar i fenomenele inflaioniste nc
prezente nu permit aprecierea ca real a creterii alocrilor ctre acest
domeniu, unde nc se mai ateapt reconsiderarea prin noi abordri de
politici guvernamentale!....
Pe lng sursele bugetare, instituiile de nvmnt superior pot
dispune de venituri proprii i din alte surse, constnd n credite externe
sau finanri externe nerambursabile. Pe baz de contract ncheiat ntre
Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului, instituiile de nvmnt
superior sunt finanate din bugetul acestui minister prin dou modaliti
distincte:
a) finanare de baz, nscris ntr-un contract instituional unde sunt
nscrise alocrile funcie de numrul studenilor i doctoranzilor fr tax,
plus alte criterii de apreciere; tot aici sunt prevzute i bursele, cheltuielile
cu protecia social a studenilor, precum i sumele destinate unor
obiective de investiii;
b) finanare complementar, nscris ntr-un contract complementar,
constnd n subvenii pentru cazare i mas, dotri specifice pentru
modernizri i reparaii capitale, diferite fonduri acordate pe baze
competiionale n cercetarea tiinific universitar.
Instituiile de nvmnt superior mai pot beneficia de fonduri din
venituri proprii rezultate din activiti specifice, din sponsorizri, donaii sau
alte forme legale de sprijin financiar.
Sursele externe reprezint o soluie salvatoare i trebuie menionat
creditul n valoare de 50 mil. USD acordat de Banca Mondial pentru
reforma nvmntului superior. Uniunea European a direcionat un
semnificativ program de finanare a unor aciuni variate gen Tempus,
Socrates, Lenardo Da Vinci, Youth etc. Ajutorul nerambursabil PHARE
acordat cu ncepere din 1990, pn n 1998 a orientat 14% din totalul
fondurilor ctre educaie i pregtire profesional.
Instituiile de nvmnt preuniversitar sunt finanate de la bugetele
locale ale unitilor administrativ teritoriale pe raza crora i desfoar
activitatea.
Din totalul alocrilor bugetare pentru acest domeniu, circa 65% sunt
ndreptate ctre ciclul primar i secundar, 28% ctre nvmntul superior
i 7% spre alte forme de instituii de nvmnt.
ncepnd cu anul 2001 studenii pot beneficia de anumite tipuri de
burse acordate celor de la curs zi cu domiciliul n mediul rural, cu condi ia
ca la absolvirea studiilor s profeseze n mediul rural n specialitatea
153

pentru care s-au pregtit. Indirect, facilitile acordate studenilor se mai

constituie i din reducerile sau chiar gratuitile la anumite servicii publice,
de transport sau culturale.
Dei n termeni constituionali nvmntul de stat are caracter
gratuit, exist i nvmnt privat, desfurat pe baza taxelor i veniturilor
proprii, iar funcionarea acestuia se explic prin tendinele de liberalizare a
nvmntului romnesc. Unitile private ncep deja s reprezinte nu
doar o alternativ ci i o completare a activitii din unitile de stat.

2.3. CHELTUIELI PUBLICE PENTRU CULTUR, CULTE

I ACIUNI ARTISTICE, SPORTIVE I DE TINERET
Cuvinte cheie
aezminte publice
aezminte private
mecenat
export de sponsorizare
Alocrile n domeniul culturii, artelor, activitilor sportive i de tineret
reprezint o latur distinct a politicii sociale a statului, pentru c, prin
mijloacele specifice folosite, aceste activiti au menirea de a completa
demersurile generale de perfecionare calitativ a factorului uman, de a
favoriza mbogirea nivelului cultural i educativ al cetenilor.
Literatura economic a sintetizat ample analize i observaii
sociologice n baza crora a concluzionat c, prin astfel de cheltuieli, se
asigur cultivarea gusturilor i promovarea unor idealuri valoroase de
moral i estetic, se consolideaz democraia, tolerana i spiritul de
iniiativ, iar pe termen mediu i lung, se creeaz bazele unei reale
creteri economice.
Titulatura acestor alocri este diferit n toate legislaiile i se
materializeaz n ponderi variabile dup o multitudine de factori, ns nu
deosebit de mari. Calculele oficiale se refer cu precdere la participarea
financiar a statului n aceast direcie.
Instituiile culturale, artistice, sportive i de tineret ofer o varietate
de bunuri i servicii de o natur special. Forma lor de proprietate le
difereniaz n aezminte publice, de importan naional sau local
(biblioteci, muzee, orchestre, teatre) i private, pentru c aparin unor
persoane fizice i/sau juridice particulare.
Alturi de ncrctura spiritual ce compune prestarea acestor servicii
i crearea bunurilor, natura dreptului de proprietate n care i desfoar
activitile de creaie determin diferenierea surselor de finanare.
Componena economic rezid n costurile specifice pe care le reclam
producerea acestei categorii de bunuri, a cror vnzare poate crea
venituri. Pe aceast cale, instituiile culturale, artistice, sportive i de
tineret i pot autofinana propria creaie de noi i alte producii. Sprijinul
financiar acordat de la bugetul public deine ponderea n majoritatea rilor
i const n alocri explicite, subvenii i completri cu sume variabile a
fondurilor i veniturilor proprii acestor instituii. Trebuie menionat
participarea financiar a autoritilor publice locale, crora le revine peste
154

dou treimi din sursele bugetare de finanare. Cheltuielile curente

reprezint finalitatea prioritar de completat prin astfel de surse, n timp ce
cheltuielile de capital au ndeobte o cot redus.
Instituiile de cultur i art beneficiaz de o atenie prioritar n totalul
acestor alocri, justificat de faptul c bunurile speciale pe care acestea le
ofer nseamn o component important a sistemului de protecie
social, de unde i accesul favorizat prin felurite reduceri de preuri i de
tarife sau chiar gratuiti.
n majoritatea rilor cu tradiie n domeniu sunt frecvente aciunile de
mecenat, practica donaiilor i sponsorizrilor
este rspndit, ca
semnificativ susinere material i financiar a acestor produse i creaii
de excepie. Concret, prin astfel de modaliti de finanare, economia real
aloc direct fondurile necesare activitilor culturale i artistice.
rile dezvoltate4 practic o diversitate de forme prin care finaneaz
aciuni culturale i artistice de anvergur. Frana este model al
mecenatului cultural: printr-o fiscalitate adecvat, un mare volum de
fonduri sunt orientate ctre creaia artistic, completnd astfel resursele
bugetare cu care sunt sprijinite artele plastice, teatrele i muzeele,
domeniul muzical.
Italia beneficiaz de suportul financiar al unora din marile companii
industriale, dar i din domeniul asigurrilor, care au acordat donaii
considerabile pentru restaurarea unora din celebrele institu ii muzicale i
monumente arhitectonice. Japonia aloc mai puine fonduri prin bugetul
de stat , ns numeroasele firme private i orienteaz sume substaniale
din profit pentru sponsorizarea actelor culturale i aciunilor artistice. nc
din anii 70 a demarat aa-numitul export de sponsorizare, care a
nsemnat, ntre altele, renovarea celebrei Capela Sixtin din Italia. SUA
fac o not aparte prin combinarea fiscalitii cu diferite forme de
sponsorizare i donaii, mult stimulate prin aa-numitul program
Reaganomics, cum a fost intitulat reforma fiscal din anii 80. n continu
cretere i efervescen creatoare, n aceast ar piaa mecenatului se
ndreapt preponderent spre artele de avangard ale creaiei
contemporane.
ntocmai ca n cazul tuturor alocrilor, i n cazul cheltuielilor pentru
cultur, art, activiti sportive, culte i de tineret se poate aprecia
eficiena lor social, cultural i artistic, n funcie de efectele rezultate n
urma acestui efort financiar. Numeroasele agenii de impresariat care
opereaz n aceast sfer, precum i proporiile industriilor shows, arts &
entertainment denot necesitatea profesionalizrii n managementului
cultural, att pentru a raionaliza cheltuiala banului public n astfel de
activiti, ct i pentru a fluidiza contribuiile substaniale ale acestor
activiti i creaii la sporirea avuiei naionale i a patrimoniului cultural.
Cultele reprezint o alt int a alocrilor din fondurile financiare
publice, n temeiul prevederilor constituionale referitoare la funcionarea
lor liber i autonom. La resursele publice acordate prioritar activitilor
recunoscute oficial de stat , finanarea acestui domeniu se bazeaz pe
contribuii personale diferite, pe valorificarea prin vnzare a unor obiecte
de cult, ca i pe sume determinate ca transferuri de la buget, pentru
155

situaiile unor cheltuieli mari destinate reparaiilor i renovrii unor lcauri

de cult.
Cultura fizic i sportul, precum i o serie de activiti aferente
destinate tineretului, beneficiaz de susinere bugetar pentru circa 75%
din necesarul lor, restul completndu-se cu resurse extrabugetare i din
alte venituri. Sponsorizrile sunt foarte rspndite i n acest domeniu,
precum i participarea unor organizaii i instituii cu scopuri filantropice i
educativ-sportive. Amploarea attor susineri este motivat de dinamismul
ntregului domeniu care antreneaz segmente semnificative de populaie,
deseori reflectnd impactul puternic de ordin social i cultural pe care l
determin, n interferen profund cu culturalul i politicul.
n Romnia se consemneaz o serie de progrese i n aceast
direcie, prin promulgarea primei legi a sponsorizrii n 1994, actualizat i
republicat n 1998, completat i reconsiderat prin prevederile exprese
din cuprinsul Codului fiscal. Astfel, este prevzut posibilitatea desfurrii
sau susinerii unei aciuni cu caracter filantropic, umanitar, cultural, religios
sau sportiv de ctre persoanele fizice care efectueaz activiti
independente. Beneficiarul sponsorizrii are obligaia de a folosi sumele
primite doar pentru scopurile declarate i, de asemenea, trebuie s se
mediatizeze prin mijloace adecvate, numele marca i imaginea
sponsorului. La rndul su, acesta beneficiaz de o reducere a bazei
impozabile, n cote variabile ntre 5% - 0,8% i 10%, dup natura activitii
i aciunilor finanate: scopuri religioase, comunitare, apoi educa ie, tiin
i cercetare, respectiv cultur, art, nvmnt i sntate.
Contribuabilii 5 care efectueaz sponsorizri i/sau acte de mecenat,
potrivit prevederilor legii privind sponsorizarea, scad din impozitul pe profit
datorat sumele aferente, dac sunt ndeplinite cumulativ urmtoarele
condiii:
a) sunt n limita a 3 din cifra de afaceri;
b) nu depesc mai mult de 20%, din impozitul pe profit datorat.
n limitele respective se ncadreaz i: cheltuielile de sponsorizare a
bibliotecilor de drept public, n scopul construciei de localuri, dotrilor,
achiziiilor de tehnologie a informaiei i de documente specifice, finanrii
de programe de formare continu a bibliotecarilor, schimburilor de
specialiti, burse de specializare, participarea la congrese interna ionale.

2.4. CHELTUIELI PUBLICE PENTRU OBIECTIVE

ECONOMICE
Cuvinte cheie
interveniile directe/indirecte ale statului
subvenii
investiii
ajutoare rambursabile
avantaje fiscale
cheltuielile fiscale
Una din manifestrile funciei reglatoare o constituie implicarea
statului in economie, aa cum este aceasta materializat n cheltuielile
156

publice pentru obiective economic. Dei veche n istorie, aceast

practic s-a impus mai cu seam dup Marea Criz a anilor 1929 - 1933,
cnd autoritatea public a fost obligat s acioneze pentru nlturarea
imperfeciunilor pieei, inechitilor n distribuirea bunstrii, pentru
stoparea inflaiei i omajului i pentru asigurarea unei creteri economice
viabile. Politica deficitului bugetar a fost considerat ca soluie salvatoare
pentru manevrarea i majorarea cererii agregate, a crei drastic scdere
a fost ncriminat pentru marile dezechilibre din epoc, resimite n
economie i n societate deopotriv.
Esena politicii de deficit bugetar const n majorarea considerabil a
cheltuielilor publice care impulsioneaz activiti economice variate i
care, n consecin, pot asigura mrirea veniturilor fiscale. Creterea
scontat a acestora poate determina restaurarea echilibrului intern i a
celui extern, favoriznd comprimarea inflaiei i absorbia omajului.
Intervenia statului n economie cunoate o diversificare permanent a
formelor de manifestare, n principal axndu-se pe prghii financiare,
fiscale i bugetare.
Principala int a sprijinului financiar acordat de stat o reprezint
sectorul public, n spe-regiile publice (autonome), ntreprinderile societi
comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, diferite alte obiective i
domenii direct implicate n activiti economice. n ciuda frecventelor critici
la adresa practicilor statului de susinere a firmelor i intereselor sale n
detrimentul sectorului privat, cheltuielile publice pentru obiective
economice au cunoscut o continu cretere i diversificare, ca important
instrument de dezvoltare, ajutorare i stimulare a activitilor economice n
general.
ncepnd cu deceniul opt al ocurilor, seria aciunilor menite s
extind sectorul public (prin naionalizri i majorri ale participrii statului
la capitalul unor firme private) s-a nlocuit cu ample programe de
privatizare, chiar i n domenii considerate strategice altdat: industria
aerodinamic, telecomunicaiile i transporturile, extraciile miniere etc.
Consecina acestei aciuni inverse a fost responsabilizarea
managementului i creterea eficienei n alocarea resurselor, iar pe
termen lung s-a constatat o scdere moderat a cheltuielilor publice
destinate obiectivelor economice, nlocuite cu acionariatul popular, aflat n
plin expansiune. n plus, statul i-a ntrit controlul asupra multora dintre
cheltuielile firmelor sale slab performante, opernd reduceri notabile ale
accesului acestora la mprumuturi i garanii pentru mprumuturi de stat.
Totui, n perioadele de recesiune economic ciclic, statul acord
sprijin financiar i politic i sectorului privat, pentru protejarea locurilor de
munc ameninate de riscul desfiinrii din cauza conjuncturii nefavorabile.
Cheltuielile publice pentru obiective economice se materializeaz n:
prghii fiscale i bugetare menite s stimuleze activitile
economice;
impunerea unor anumite comportamente pe pia ;
contracte avantajoase pentru realizarea achizi iilor publice;
subvenionarea firmelor mici i mijlocii din sectorul privat.
Ponderea acestei categorii de cheltuieli n totalul cheltuielilor publice
este invers proporional cu gradul de dezvoltare economic a rii:
157

maximum 10-11% n ri dezvoltate ca: Germania, Elveia, Danemarca,

SUA, Frana, Austria, etc. i ntre 15-36% n ri n dezvoltare i cu
economii emergente: Egipt, Filipine, Mexic,Maroc, Indonezia, .a.m.d. n
aceeai tendin se nscriu i rile aflate n tranziie, unde statul este
implicat ntr-un amplu proces de modernizare i retehnologizare a
unitilor economice existente.
Necesarul de mijloace financiare a firmelor de stat comport oarecari
similitudini n acoperire ca i firmele private, dar, faptul c primele sunt
proprietatea statului, constrnge la o aliniere fa de intele politicilor
macroeconomice referitoare la preurile i tarifele bunurilor i serviciilor
comercializate. Implicarea responsabilitii statului n controlul preurilor, a
puterii de cumprare i n satisfacerea interesului general al societii
determin restrngerea autonomiei firmelor de stat, controlul i chiar
stabilirea preurilor i tarifelor la produsele i serviciile valorificate de ctre
acestea. Diferenele semnificative dintre costurile lor reale i preurile pe
care aceste firme sunt constrnse s le practice impun totui o
compensare. Desigur c tot statul este cel care asigur aceast
procedur, prin felurite forme de susinere financiar.
Astfel, se realizeaz numeroase fluxuri financiare complementare ntre
ntreprinderile proprietate de stat i bugetul public, constituite, pe de o
parte-din suma prelevrilor fiscale obligatorii, a contribuiilor i veniturilor
nefiscale, iar pe de alt parte-din diferitele alocri bugetare sau exonerri
i reealonri fiscale, ca sprijin financiar pentru o varietate cheltuieli.
Interveniile statului pentru ntrajutorarea ntreprinderilor sale sunt:
directe, fiind mijloace explicite de susinere i ajutor, i indirecte, ca
forme de sprijin economic, fiscal sau/i social, fr operarea unor
transferuri bneti exprese.
Principalele mijloace directe de sprijin financiar includ: subveniile,
investiiile, creditele cu dobnd subvenionat finanarea aciunilor de
marketing i publicitate, avansuri diferite acordate cu titlu nerambursabil.
ntre formele indirecte de sprijin se afl avantajele fiscale,
mprumuturile contractate i garantarea de ctre stat a unor credite
primite.
a) Subveniile reprezint cea mai rspndit modalitate de
ntrajutorare, cu predilecie a firmelor cu eficien i performane
discutabile, pentru care aceste sume sunt singura lor premiz de
funcionare. Dei se acord n baza unor condiii, subveniile reprezint un
sprijin financiar decis n mod unilateral, nerambursabil i fr
contraprestaie. n plan intern, majoritatea subveniilor acoper diferenele
flagrante dintre preurile de livrare i costurile reale de producie.
Domeniile prioritar favorizate sunt agricultura, siderurgia, mineritul,
transporturile, energia electric etc, adic acelea pentru care necesarul de
resurse financiare este consistent i prezent. Pe lng scopul de
funcionare (exploatare), subveniile se mai acord i pentru adaptarea
unor firme la transformrile i modernizrile radicale impuse de noua
conjunctur. Costurile mari pe care le impun astfel de procese se pot
acoperi n perioade delimitate sau necesit suport financiar constant ctre
sectoare i activiti cu real potenial de susinere a creterii economice. O
nsemnat alocare de fonduri sub forma subveniilor de funcionare i/sau
158

adaptare s-a orientat n fapt pentru prevenirea i evitarea unor situaii

explozive n plan social.
i activitatea de export atrage o nsemnat pondere a subveniilor, cu
care sunt mediatizate anumite servicii sau sunt promovate mrfuri pentru
piee strine. Pe lng companii cu acest scop, trebuie menionat i
frecventa preluare la bugetul de stat a eventualelor pierderi suportate de
(unii) exportatori, datorit diferenelor nefavorabile de curs valutar.
Att n plan intern, ct i pentru export subvenia are caracter
discreionar i reprezint o manifestare a puterii de a cheltui a autoritii
publice, bazat pe existena unei comuniti de interese. 6
Folosind ca argument favoritismul explicit practicat de stat pe aceast
cale, criticile acerbe la adresa subveniilor sugereaz c ar fi de dorit
ajutorarea consumatorilor, pentru c pe acetia ar inteniona statul s i
sprijine. Or, susinerea financiar a productorilor echivaleaz cu
remunerarea ineficienei i a non-performanei. Organismele internaionale
au avertizat i sancionat n repetate rnduri practicele abuzive de
subvenionare a unor firme cu banii publici care, astfel, provoac variate
forme de dumping pe piaa schimburilor internaionale.
Acordul General pentru Comer i Tarife (GATT) i ulterior,
Organizaia Mondial a Comerului (WTO) au avut, totui, n vedere o
serie de decalaje insurmontabile pentru economiile rilor n dezvoltare i,
n acest sens, au propus msuri de flexibilizare a tratamentului fa de
subveniile acordate de statele analizate. S-a ncercat o ierarhizare a
sprijinului financiar dup gravitatea efectelor pe care le-ar putea provoca,
i anume: subveniile permise, permisibile dar acionabile i, n sfrit,
subvenii interzise. Scopul unei astfel de ordonri este de a le detecta i,
cu timpul, prin msuri conjugate de politici structurale, astfel de subven ii
s nceteze din practica guvernelor.
Totodat, au fost naintate propuneri de susinere financiare i sub
alte forme, implicite i care s reprezinte ntr-adevr un stimulent al
creterii economice de durat.
micorarea cotelor la unele impozite indirecte sau chiar
exonerarea de la plata lor acordat firmelor implicate n activiti
de export;
restituirea unora din impozitele (deja) prelevate i ncasate, dar
cu condiia certificrii actelor i faptelor de comer exterior
(declaraii vamale, avize de expediie, facturi externe);
faciliti la transportul mrfurilor destinate exportului;
degrevarea de taxe vamale a acelor importuri care se utilizeaz
la realizarea produciei destinat exportului etc.
Argumentul major al criticilor la adresa subveniilor pentru export este
bazat pe aciunea statului de redistribuire a resurselor financiare publice
pentru a lansa ineficiena i non-performana pe piaa extern. Aceast
practic este cu att mai criticat (i destul de aspru sancionat), cu ct
tarele unei economii defectuos organizate se r sfrng pe piaa
internaional prin exporturi, obstaculnd i viciind competiia liber de
bunuri i servicii.

159

b) Investiiile sunt forme explicite de sprijin financiar din partea

statului pentru activiti economice, fr a urmri prioritar realizarea unui
profit, ct mai ales satisfacerea unui interes general.
Alocrile pentru investiii au caracter temporar, urmresc obiective
punctuale i, n special, sunt direcionate pentru a susine ample lucrri de
infrastructur i dezvoltarea unor activiti importante desfurate prin
ntreprinderi mici i mijlocii. O form rspndit de investiii o reprezint
comenzile publice lansate de ctre autoriti n cadrul unor licitaii i cu
opiunea formulat pentru preul i calitatea cele mai avantajoase. Sunt
acoperite astfel nsemnate costuri pentru bunuri i servicii dar, din
necesitatea protejrii firmelor proprii, autoritile agreeaz foarte rar
participarea unor firme din afara statului.
c) Creditele cu dobnd subvenionat reprezint o alt form de
susinere favorizat a unitilor economice. Creditele prefereniale pentru
anumite sectoare au fcut parte din cele mai rspndite modaliti de
implicare a statului n economie, mai cu seam n anii tranziiei. Dobnda
subvenionat semnific preluarea diferenei pn la dobnda pieei de
ctre bugetul de stat, firmelor beneficiare rmnndu-le doar rspunderea
pentru folosirea unor fonduri necesare, dar neaccesibile n condi iile
normale de pia. Agricultura este frecvent beneficiara acestui mod de
sprijin financiar, ncepnd cu primele operaiuni de sezon (lucrrile solului,
contractarea seminelor, faciliti la procurarea carburanilor i pieselor
agricole etc.), i sfrind cu preluarea avantajoas a unor nsemnate
cantiti de produse rezultate.
d) Ajutoarele financiare de la buget sunt forme explicite de
susinere financiar a unor activiti de marketing, publicitate, participare la
trguri i expoziii internaionale, cercetarea i experimentarea unor
prototipuri etc. Ca practic rspndit deopotriv n rile dezvoltate i n
rile n dezvoltare, ajutoarele financiare sunt alocate i pentru studii i
informaii care servesc mbuntirii nu doar a performanelor unor firme
ori sectoare, ci i imaginii globale sub care acestea funcioneaz. n
domenii semnificative pentru economie, cum ar fi industria construc iilor de
maini, industria aerodinamic sau n domeniul energiei nucleare,
ajutoarele rambursabile direcionate de stat urmeaz s fie ulterior
acoperite pe seama veniturilor i fondurilor pe care se sconteaz s le
produc obiectivele finanate pe aceast cale.
Sprijinirea cu mijloace indirecte a unor activiti i obiective
economice se realizeaz sub variate forme, funcie de interesele imediate
i pe termen lung pe care le are statul ca finan ator.
a) Avantajele fiscale sunt cunoscute i sub titulatura de cheltuieli
fiscale ntruct au un coninut asemntor subveniilor i alocaiilor
bugetare explicite. Tehnica de aplicare a acestora echivaleaz cu
amnistierea fiscal, o form larg rspndit, n anii tranziiei, de
manifestare a clemenei acordate de stat anumitor firme: volumul datoriilor
i obligaiilor pe care acestea le au fa de buget se evideniaz scriptic,
ns faptic aceste sume, de regul mari, rmn la dispoziia firmelor, cu
dreptul de a le folosi altfel: pentru investi ii, locuine, cercetare-dezvoltare
etc. Se mai pot acorda i reduceri, ealonri, sau pur i simplu exonerri
de la plata impozitului pe profitul reinvestit, cote de amortizare accelerat
160

(aprobate preferenial), deduceri pentru cheltuieli exagerate n scopul

cercetrii (mai cu seam n domeniile de vrf, n industriile dependente de
progresul tehnic).
b) Garantarea mprumuturilor bancare este uzual n practica
unor state i se finalizeaz cel mai adesea cu rambursarea propriu-zis a
mprumuturilor n situaiile de insolvabilitate a firmelor creditate sau
garantate. Ca tehnic, resursele bugetare sunt direcionate pentru
stingerea acestor obligaii, mai cu seam n cazul susinerii unor exporturi
sau pentru atenuarea i nlturarea unor efecte negative de ordin politic.
O problem care dintotdeauna a suscitat i suscit ample comentarii
legate de cheltuielile publice n economie este aceea legat de eficiena
acestor cheltuieli, care nregistreaz peste tot n lume o relativ dificultate
n evaluare i msurare. ns, la fel de frecvent este i laxitatea autoritii
publice cu privire la destinaiile reale ale acestor alocri, dei trebuie s
manifeste un interes prioritar. Explicaia se afl n dimensiunile firmelor i
sectoarelor sprijinite financiar de la buget, a c ror importan i pondere le
permite s manevreze mijloace consistente de influen i de presiune la
adresa statului. Aici se regsesc grupuri mari i semnificative de interese
care folosesc orice oportunitate pentru a se impune, cu indiferent ce
costuri ar presupune aciunea lor n celelalte domenii de activitate!...
Ca tentativ de detectare a unei logici a acestor cheltuieli, un impact
considerabil l au avantajele fiscale condiionate de anumite criterii de
performan. Astfel s-ar stimula eficientizarea activitii economice, pentru
c, pe premiza unei certe discipline financiare, firmele s-ar putea mobiliza
s realizeze condiiile de compatibilitate cerute de reducerile, deducerile,
ealonrile i exonerrile fiscale legiferate.
Sursele de finanare a acestor cheltuieli provin de la bugetul de stat,
bugetele unitilor administrativ teritoriale sau de la diferite fonduri
extrabugetare cu afectaie special. Pe lng resursele proprii, obiectivele
economice finanate din cot a cheltuielilor publice pot beneficia i de
credite bancare sau obligatare, cu respectarea unor condi ii specifice de
contractare i rambursare.
La nivelul Uniunii Europene s-au constituit diferite fonduri specializate
cu care sunt sprijinite financiar programe punctuale. n aceea i ordine de
idei se nscrie i activitatea unor instituii bancare Banca European de
Reconstrucie i Dezvoltare, Grupul Bncii Mondiale, Banca European de
Investiii etc; - orientate pe o problematic anume din economiile rilor
aflate n tranziie sau n rile n dezvoltare, unde i resursele financiare
publice ale statelor respective sunt precare, dar i exerciiul financiar se
afl la nceputul profesionalizrii.

2.5. CHELTUIELILE PUBLICE PENTRU PROTECIA

MEDIULUI
Cuvinte cheie
dezvoltare durabil
cretere economic zero
bun public pur
internalizarea pagubelor
161

externalizarea costurilor
internalizarea costurilor
fiscalitate de ordin ecologic
licene de emisiei
ecoprotecie
ecotaxe

Corolarul extremelor i paradoxurilor nregistrate n secolul XX l

reprezint alarmanta degradare a mediului natural nconjurtor, ale
crui capaciti de regenerare au fost dramatic i ireversibil depite de
dezvoltarea exploziv a tuturor activitilor umane. Urbanizarea, industriile,
comerul i turismul sunt tot attea cauze ale deteriorrii naturii, chiar
dac, n acelai timp, ele sunt i efecte ale unui nalt grad de civilizaie.
Deplin contient de necesitatea proteciei ecologice, omenirea a
transformat lupta mpotriva polurii n principala prioritate a unei societi
civilizate, pentru c, de rezultatul acestei confruntri, depinde nsi viaa
planetei.
Elemente progresiste din statele dezvoltate au inaugurat i au
amplificat eforturile unitare de reconsiderare a mediului nc din anii
60,70 cnd, sub egida Clubului de la Roma, a fost lansat primul semnal
de alarm, ca avertisment fr echivoc asupra pericolului indus de
degradarea mediului.
Detectarea gurii din stratul de ozon a amplificat eforturile de
combatere a tuturor formelor de poluare, sub egida ONU de ast dat, ca
semnificaie a gradului de contientizare n legtur cu o problem ce
primejduiete civilizaia nsi. Reducerea emisiilor de gaze, incriminate ca
principal cauz a efectului de ser nseamn costuri apreciabile , iar
pentru unele state - chiar pierderi i investiii greu de finanat, ntruct
reconsiderarea combustibililor necesit substaniale eforturi financiare.
ntrunirile oficiale ale responsabililor implicai n forurile privind mediul
nconjurtor au lansat i o serie de concepte i instrumente, ca prime
unelte de desfurare a acestui important demers.
Conceptul de dezvoltare durabil impune o regndire a
coordonatelor de evoluie a omului n mijlocul naturii, cu accentul pus pe
simbioza i armonia omului cu natura nconjurtoare.
n semn de contientizare a importanei pe care o are actuala
configuraie a mediului, s-a luat hotrrea de includere ntre politicile
macroeconomice a politicii ecologice, ca set de metode i instrumente
economice, financiare i juridice, care s modifice favorabil
comportamentele i mentalitile privitoare la mediu. Pe de o parte,
intenia este de a corecta abaterile poluatorilor de la anumite norme fa
de mediu, iar, pe de alt parte - de a constitui resursele financiare
necesare susinerii unor ample aciuni ce vizeaz protecia mediului.
Conceptul de cretere economic zero acuz fr echivoc industria ca
principal surs de poluare. n unanimitate s-a stabilit c mediul
nconjurtor este un bun public pur7, pentru c rspunde celor trei
caracteristici care-l deosebesc de orice alt bun privat:
chiar dac este consumat de unul, el rmne disponibil pentru
alii;
162

nimeni nu poate exclude pe cineva de la consumarea unui bun

public pur, pe cnd n cazul unui bun public privat, produc torul
exclude pe toi cei ce nu pot plti preul lui;
consumatorul nu se poate exclude pe el nsui de la utilizarea
unui bun public pur.
Noile politici de protecie ecologic s-au axat pe principiul c
poluatorul pltete, indiferent dac n cauz se afl persoane fizice sau
juridice, instituii publice sau private. n acest sens, au fost ini iate msuri
i aciuni de reconstruire propriu-zis a mediului, de compensare a
pagubelor provocate de poluare i a daunelor suportate de victimele
poteniale. Autoritatea public a fost din nou obligat s intervin prin
mecanismele i prin statutul propriu, cu scopul ca noile politici s fie
implementate.
Rspunderea pentru poluarea mediului se poate asuma cnd este
posibil includerea costurilor antipoluante n cheltuielile de produc ie,
adic, prin internalizarea pagubelor, nsemnnd c productorul unui bun
trebuie s considere pagubele aduse mediului ambiant ca o parte a
propriilor costuri de producie.
O alt soluie dect internalizarea pagubelor, ar putea fi externalizarea
costurilor, fapt care nseamn includerea acelor costuri n cheltuielile
publice totale.
Odat stabilit prioritatea ca atribut al autoritii publice, problema
surselor de finanare urmeaz obiectivele strategice ale politicii de
mediu8, care este subsumat celorlalte aciuni ale managementului
guvernamental. Principalele direcii ctre care sunt orientate cheltuielile
analizate vizeaz:
meninerea sntii populaiei i a calitii vieii;
meninerea i mbuntirea potenialului existent al naturii, ca
premiz fundamental a dezvoltrii durabile;
valoare minim pentru raportul cost-beneficiu;
racordarea la prevederile conveniilor i Programelor
Internaionale privind protecia mediului i, n consecin,
aderarea i integrarea rii n Uniunea European.
a) Fondurile agenilor economici care suport pagubele
provocate prin poluare, finaneaz investiii pentru ridicarea performanelor
ecologice proprii i pltesc impozite, taxe i alte redevene incluse n lupta
de combatere a polurii. Ca recent prghie financiar n scopul reducerii
polurii i al proteciei mediului, n rile dezvoltate s-a lansat i se practic
uzual un amplu instrumentar fiscal compus din ecotaxe, ca modalitate de
internalizare a costurilor. Acestea sunt incitatoare la un consum i o
producie bazat pe eficienta utilizare a resurselor i energiei a specifice
dezvoltrii durabile. Cea mai frecvent este taxa asupra energiei, precum
i taxa asupra noxelor i a altor emisii poluante, cum ar fi: pesticidele,
ngrmintele, benzina cu plumb.
n alte state este aplicat o redeven special pentru deversrile de
deeuri i alte reziduuri toxice n reeaua public de evacuare. Desigur,
structura i mrimea ecotaxelor nu sunt de natur s ncurajeze marea
industrie, i, din aceste motive, fiscalitatea de ordin ecologic intr serios
n calculele care preced orice investiie sau afacere. Administraiile se vd
163

deseori constrnse s respecte interesele marilor companii i s adopte

unele msuri simbolice (cazul SUA se nscrie nc n aceast ordine de
idei, ns exist i aici semnale de sensibilitate fa de problematica
mediului).
b) Fondurile bugetare se constituie direct din iniiativa statului,
care se implic n constituirea anume a unor resurse bugetare. Sumele
sunt alocate pentru susinerea unor investiii de amploare n domeniul
proteciei mediului nconjurtor, provenind cel mai adesea din bugetele
unitilor locale. Pe de alte parte, pot fi beneficiarii unor avantaje fiscale
acei ageni care se implic viguros n aciuni de protecie ecologic sau
care practic amortizarea accelerat.
Tot din aceste fonduri sunt subvenionate creditele contractate de
acele firme pentru activiti legate de mediu, sau pentru aciunile de
cercetare n domeniul proteciei ecologice.
c) Fondurile speciale sunt o modalitate suplimentar de aciune a
statului care procedeaz conform principiului de asigurare contra riscurilor
provocate de poluare, i care constituie resursele financiare destinate unor
proiecte de mai mare cuprindere.
Fondul naional de mediu este un astfel de fond cu afectaie special
constituit din ncasrile percepute de la diveri poluatori ca taxe, impozite,
amenzi, dobnzi etc. Dup practica altor state, un astfel de fond a fost
constituit i n unele ri excomuniste, angajate n racordarea la
standardele unei economii moderne. Din acest fond sunt sus inute
garaniile, donaiile, creditele, investiiile i alte scopuri ce privesc
combaterea polurii.
Fondurile n custodie se acord firmelor care, n cadrul programelor
de privatizare, sunt constrnse s adopte anumite aciuni costisitoare cu
scop depoluant. Ele sunt fonduri descentralizate i constituite pentru
perioade scurte de timp, iar n cazul n care nu a fost ndeplinit destinaia,
orientarea lor se face ctre buget.
d) Creditele la Banca Mondial au reprezentat primele forme de
angajare internaional n scopul proteciei mediului i apelor. ntruct n
rile n dezvoltare s-au nregistrat grave abateri de la o corect gestionare
a resurselor naturale, acestea au fost unele din intele uzuale de creditare,
antrennd i alte instituii financiare. De menionat c practica n domeniu
a determinat severe condiionri cu privire la protecia mediului, la
sistemele de colectare i reciclare a ambalajelor i deeurilor.
Eliberarea de permise negociabile pentru un nivel admis de
poluare se nscrie printre metodele de contracarare a polu rii i se
bazeaz pe tranzacionarea unei licene: firmele care, datorit extinderii
activitii proprii, i mresc emisiile poluante n atmosfer, pot s-i
cumpere licene de emisie de la alte firme, care nc nu le-au folosit. Prin
urmare, pe pia circul un numr limitat de licene, calculat dup un grad
limitat i admis de poluare (global), i care, prin negocieri ntre firme,
rmne constant.
O metod relativ recent de constituire a resurselor care acoper
riscurile polurii o reprezint asigurarea obligatorie mpotriva riscului de
poluare.
164

De mare eficien n urmrirea scopului de protecie a mediului n

deceniul zece al secolului trecut a fost lansat (cum s-a men ionat anterior)
un amplu mecanism de conversie a datoriei externe a unor ri n
dezvoltare, n fonduri destinate proteciei ecologice. Astfel, opereaz o
serie de convenii i programe punctuale de ecoprotecie9, sau cedarea
unor drepturi de crean n contul datoriei externe la dispoziia unor firme
mari implicate n protecia mediului.
La sfritul anilor 80 n Costa Rica s-au tiat haotic pduri, totaliznd
100 mil. metri de mas lemnoas. La nceputul anilor 90 Olanda i Suedia
au rscumprat pri din datoria extern i apoi le-au anulat, cu condiia
ca statul Costa Rica s aloce mpduririlor o sum egal cu echivalentul
sumei rscumprate, i anulat, de cele dou ri; deci, o conversie de
creane n investiii ecologice.
Aciunile globale de reconsiderare a atitudinii i comportamentelor fa
de mediu au influenat decisiv i coninutul politicilor guvernamentale n
acest sens , aa cum se materializeaz n alocrile pentru protecia
ecologic. Evolund ntre 1-1, 55% din produsul intern brut, cheltuielile
publice pentru protecia mediului sunt efectuate apreciindu-se beneficiile
lor pe termen mediu i lung, i anume, sntatea oamenilor i
biodiversitatea ecosistemelor.

2.6. CHELTUIELI PUBLICE PENTRU SNTATE

Cuvinte cheie
medicina omului sntos
solidaritate interprofesional
solidaritate social
sistem contributiv
sistem guvernamental
criza acut/cronic/iminent
Premis fundamental pentru desfurarea oricrei activiti n familie
sau/i n societate, sntatea nu nseamn doar absena bolii i
infirmitii, ci aa cum nuaneaz documentele oficiale ale Organizaiei
Mondiale a Sntii, starea de complet bunstare fizic, mental i
social.
Componente de importan fundamental a condiiilor generale de
care depinde dezvoltarea social i economic, alocrile orientate ctre
ocrotirea sntii manifest o sensibil tendin de cretere, pe fondul
creterii populaiei, a diversificrii factorilor de risc, a creterii permanente
a costurilor pentru prestaii i personal medical calificat.
Respectnd tendinele celorlalte categorii de cheltuieli, i ctre
domeniul de ocrotire a sntii rile dezvoltate aloc sume considerabile
cu ponderi corespunztoare n produsul intern brut (care variaz ntre
5,5% i 13%), n timp ce lipsa resurselor financiare din rile n dezvoltare
determin ponderi n jurul a doar 1%.
Caracteristica de prestaie public special confer fondurilor pentru
sntate o importan deosebit, cu att mai mult cu ct majorrile de
preuri i tarife din domeniile conexe reclam o consistent participare
165

financiar din partea statului. Bugetul public sprijin n proporie majoritar

buna funcionare a unitilor i instituiilor medicale i sanitare, deopotriv
pentru cheltuielile curente i cele de capital. n statele dezvoltate se aplic
programe ample nu doar pentru restabilirea, ci i pentru meninerea
sntii, prin aciuni de prevenire a unor mprejurri i riscuri cauzatoare
de boli; aceasta este medicina omului sntos, o activitate cu tot mai
larg rspndire, care const n efortul medicilor de a mpiedica pe
oamenii de azi s devin statistica de mine!...
Pe lng natura specific a prestaiei din punctul de vedere tehnic,
ocrotirea sntii este un serviciu public care nu se poate supune integral
regulilor pieei, ci unei economii de tip administrativ. Natura emoional a
relaiei medic-pacient mobilizeaz alte resorturi dect n cazul relaiei
vnztor-cumprtor. Este un domeniu vast, cu o puternic expunere la
multiple i imprevizibile riscuri, pe msur chiar ce acoper cmpul
cunoaterii. Efectele unor astfel de riscuri colective pot fi pozitive
(vaccinrile), dar i negative (epidemiile).
Ocrotirea sntii comport nu doar tratarea unor maladii, ci i
conservarea i perpetuarea unei adevrate culturi a sntii, care impune
legturi strnse i cu altfel de componente culturale: educaia, instrucia,
civilitatea.
Cheltuielile publice pentru ocrotirea sntii sunt asimilate n
majoritatea legislaiilor cu cheltuielile pentru securitate social, iar
finanarea lor a evoluat n special n rile vest-europene, pornind de la
dou principii majore:
a) solidaritatea (interprofesional) ntre generaii, bazat pe
consimmntul generaiilor active prezente de a furniza mijloacele
financiare necesare satisfacerii nevoilor de securitate social ale
generaiilor precedente; astfel s-au format schemele sau regimurile de
contribuii acceptate contient la plat pentru prestaii n beneficiul
generaiei ajunse deja la btrnee sau n situaii de boal;
b) solidaritatea social la nivel naional, care semnific finanarea
unor prestaii sociale din fonduri guvernamentale, adic din cele constituite
pe baza colectrii impozitelor i taxelor, i se mai numesc i taxonomice.
Ambele principii se afl la baza unor variate combinaii n care difer
dominanta i care, la rndul lor, au generat n practic dou mari
modaliti de finanare:
Sistemele de tip contributiv, n care principala surs de
finanare provine din contribuiile vrsate de patronat i salariai (cum este
cazul n Frana, Germania, Olanda, Spania, Portugalia etc. care procur
astfel principala surs de finanare a securitii sociale). Ataarea acestor
contribuii la celelalte componente ale fiscalitii a strnit acerbe critici n
rndul patronatelor i angajailor, ntruct eficiena economic a fost serios
afectat prin sporirea costurilor cu fora de munc. S-a mers pn la a
acuza acest sistem de creterea omajului, mai ales n rile unde cotele
de plat au manifestat o continu cretere.
Sistemele de tip guvernamental, n care bugetul public
furnizeaz cea mai mare parte a surselor de finanare, aa cum s-a
dezvoltat i funcioneaz n: Danemarca, Irlanda, Marea Britanie. Dar i n
acest caz semnalele oricrei creteri determin reacii adverse din partea
166

pltitorilor, mai cu seam cnd este vorba de majorarea cotelor aferente

aplicate salariilor.
Fa de dificultile de finanare, devine tot mai stringent problema
restricionrii cheltuielilor de securitate social, dar nevoile de finanare
menin aceste cheltuieli la un nivel n cretere, iar aceast tendin se
traduce n majorarea costurilor.
n rile foste socialiste a funcionat o schem bazat pe centralizarea
deciziilor i a surselor de finanare n care era cuprins toat reeaua
serviciilor de sntate; personalul medical era n exclusivitate salarizat de
ctre stat ca unic monopol n domeniu, nici o alternativ privat nefiind
posibil. Pentru c se asigura accesul gratuit i general, i finanarea a
fost strict liminal.
n SUA asigurarea sntii se realizeaz pe baza serviciilor private
de sntate, ca instituii ce funcioneaz dup legile pieei. Contribuiile
ndeobte ridicate la acestea nu sunt obligatorii, dar aceasta induce o not
de inechitabil n sistemul de sntate. ntruct opereaz o drastic
polarizare a veniturilor, iar ocrotirea sntii publice este o chestiune de
interes general, statul s-a implicat prin constituirea a dou mari servicii
publice, cu mijloace i scopuri difereniate, ca i programele de finanare:
1. MEDICARE, destinat tuturor persoanelor de peste 65 de ani i
care au cotizat minimum 10 ani la asigurri medicale;
2. MEDICAID, destinat ntrajutorrii persoanelor aflate sub pragul
acceptat al srciei, i care acord prestaii medicale pentru o
semnificativ ptur social format din omeri, zilieri etc.
Ca i n alte ri, gravele probleme din sistemul de sntate au ridicat
chestiunea reformrii ntregului sistem i conceperii unui fond, a unui
buget cu destinaie special, constituit prin contribuii pltite de ctre
companii n beneficiul propriilor salariai.
Prin urmare, modalitile de finanare a asigurailor de sntate sunt
diverse i indic permanente cutri pentru formula cea mai avantajoas
i care n cel mai operativ mod s asigure resursele financiare necesare
sistemului.
Bugetul public central sau local furnizeaz n toate rile
segmentul preponderent al resurselor financiare, orientate c tre instituii
sanitare i medicale publice sau ctre aciuni de anvergur n domeniul
sntii, cum ar fi: vaccinurile, campaniile de combatere a unor maladii
specifice, epidemiile .a.
Cotizaiile la asigurrile de sntate se ncaseaz n cote
procentuale adecvate att de la salariai, ct i de la patroni i sunt
destinate acoperirii unor cheltuieli presupuse de plata medicilor i
medicamentelor, a costului unor analize de laborator etc.
Sistemele private de ocrotire a sntii se constituie prin
participarea benevol a populaiei pentru plata serviciilor medicale i
sanitare sau prin plata efectiv a acestor servicii atunci cnd sunt
necesare i cnd nu sunt asigurate n prealabil.
Ajutoarele i liniile externe de finanare reprezint importante
surse de sprijinire a rilor n dezvoltare, prin ample programe asigurate
prin instituii i personal specializat: Organizaia Mondial a Sntii,
Crucea Roie, Semiluna Roie, Grupul Bncii Mondiale etc.
167

Domeniu de importan crucial n bunul mers al societii, ocrotirea

sntii reflect sub mai multe aspecte eficiena real a alocrilor i
susinerilor financiare primite.
n sensul tendinei consacrate de cretere a ntregului volum de
cheltuieli publice, acest segment de cheltuieli practic s-a dublat n statele
dezvoltate, dar a cunoscut majorri semnificative i n celelalte ri. Ca
urmare, o serie cuprinztoare de maladii nfricotoare i devastatoare
altdat (ciuma, poliomielita, difteria etc.) au fost eradicate prin campanii
de combatere profesionist, iar creterea demografic din zonele altdat
afectate se datoreaz i mbuntirii considerabile a speranei de via.
Durata medie de via a crescut concomitent, astfel c n unele ri se
acord o atenie sporit segmentului avansat ca vrst, populaiei de
peste 80 de ani, motiv pentru care a aprut i se dezvolt aezminte
pentru ocrotirea sntii vrstei a patra.
Abordarea eficienei cheltuielilor pentru sntate se poate baza pe
evaluarea mai multor categorii de efecte, cum ar fi:
medicale, materializate n aciunile concrete la nivel colectiv, dar i
individualizat, privind durabilitatea strii de sntate;
sociale, evaluate printr-o serie de indicatori specifici, cum ar fi
creterea speranei de via sau scderea morbiditii i a
mortalitii infantile n zone geografice grav afectate de decalaje;
economice, care subsumeaz celelalte categorii de efecte i
confer transpunerea eficienei acestor cheltuieli n forma unor
indicatori economici favorabili: meninerea capacitii integrale de
munc i pstrarea calitii active a acesteia determin nsemnate
economii de resurse destinate unor costuri definitive i, n ultim
instan, stimuleaz creterea produsului intern brut.
n ciuda unor progrese notabile, rapoartele de specialitate ale unor
organisme europene semnaleaz o anumit criz n sistemul de securitate
social (aici incluzndu-se i sntatea). Astfel, sunt identificate trei
categorii de crize care macin sistemul, intitulate sugestiv acut,
cronic i iminent i avnd fiecare o motivaie i un impact specific.
Criza acut afecteaz schemele bazate pe ocupare, contribuiile
salariailor sau care sunt finanate din veniturile statului; este de fapt criza
omajului i este generat de nsprirea recesiunii economice. Criza
iminent este bazat pe decalajul dintre un segment mare al popula iei
care-i revendic dreptul de pensie, i un alt segment, mai redus, care
este obligat s suporte povara; este, de fapt, criza demografic, generat
de deteriorarea principiului solidaritii ntre generaii. Criza cronic este
specific serviciilor de sntate i are o tendin dificil de controlat; n
esen, const n contradicia dintre dou tendine opuse: a) creterea
permanent a cererii pentru aceste prestaii, n timp ce b) oferta cu astfel
de servicii este mai modern, dar i mai scump.
Faptul c finanarea provine din banul public, care nu poate ine pasul
cu creterea necesarului pentru servicii mai scumpe, face ca distribuirea
cheltuielilor s urmeze alte destinaii dect sntatea!...
Nuanarea categoriilor de criz de mai sus are i alt utilitate, nu doar
una teoretic. Dei starea de criz este generalizat n toate rile vesteuropene, manifestrile difer ca intensitate. Astfel, criza acut (a
168

omajului) afecteaz rile sudice: Grecia, Italia, Spania. Portugalia, n

timp ce criza iminent este mai evident n rile nordice: Germania,
Austria; criza cronic ns are o manifestare aproape similar n toate
crizele, cea ce nseamn c acest gen de criz este o combinaie de crize.
Presiunea acestor crize a determinat o real convergen a politicilor
n domeniu la scara Europei, pentru c i n legtur cu motivele
generalizrii strii de criz este vorba tot de convergen: insuficiena
resurselor n raport cu necesarul de cheltuieli pentru asigurarea unui
nivel corespunztor de securitate social10.
Creterea cheltuielilor pentru sntate a impus o intensificare a
controlului i asupra costurilor, pornind chiar de la numrul de studeni la
medicin, pe lng alte msuri, chiar radicale, de gestionare a strii de
criz.
n Romnia ocrotirea sntii a fost finanat pn n 1998 de la
bugetul public ntr-o proporie covritoare. Pe lng acesta au mai fost
venituri din resursele proprii ale instituiilor sanitare, mobilizate ntr-un fond
special de sntate, precum i din cheltuielile efectuate de populaie
pentru ngrijirea propriei snti.
Reforma propus i inaugurat din 1998 const n crearea sistemului
de asigurri sociale de sntate, bazat pe contribuiile asigurailor, ale
persoanelor fizice i juridice, precum i pe un fond obligatoriu i
descentralizat, ataat, din acel an, la cheltuielile bugetare, n componen a
cheltuielilor publice pentru sntate.
Sursele de finanare a cheltuielilor de sntate contau n:
- fondul de asigurri sociale de sntate, care sprijin cca.
80% din necesarul de cheltuieli n acest sector;
- bugetul de stat, care asigur acoperirea cheltuielilor curente
ntr-o serie de uniti sanitare, dar i a cheltuielilor de capital,
nsemnnd construcia unor noi uniti medicale i achiziionarea
aparaturii performante.
Din 2002 s-a operat o separare a sarcinilor de finan are privind
unitile sanitare de interes local astfel:
- fondul de asigurri sociale de sntate finaneaz serviciile
medicale de baz, iar
- bugetele locale sprijin reparaiile i ntreinerea unitilor
medicale n limita posibilitilor bugetare.
La aceste surse instituionalizate de finanare, cheltuielile pentru
sntate mai sunt acoperite de participarea popula iei (altfel dect
asigurrile sociale de sntate), precum i de finanarea extern pe calea
unor programe strict direcionate.

Lista adnotrilor:
1
2

Whitehead G., ECONOMIA, Ed. Sedona, Timioara, 1997, pag. 361

Gheorghe Matei, op. cit., pag. 66
169

Vcrel I. (coord.), Bodnar M. Op. cit, pag. 192-199

Revista Capital, colecia 1993
5
Codul fiscal din 2003, publicat n M. Of. 927/dec.2003, art. 31, alin. 4 i 5
6
Bodnar M., n studiul Finane Publice, Vcrel I. (coordonator) , Ed. Didactic i Pedagogic,
R.A. Bucureti 1999, pag. 335
7
Bodnar M. n Finane publice, I. Vcrel (coord.), pag. 346 i urmtoarele
8
aguna D. D., Op. cit. pag. 1006-1014
9
extras din Raport Mondial sur le dveloppement humain, 1998, citat de Bodnar M. n volumul
Finane publice, Vcrel I. (coord.), ed. 1999, pag. 351
10
Imre M. rile Uniunii Europene integrare i protecie social, Academia Romn, INCE,
caiet CIDE nr. 16/1996, pag. 17-18
4

170

TEMA III
ASIGURRILE SOCIALE DE STAT
Industrializarea i urbanismul au determinat, ntre altele nu numai
sporirea numrului de contribuabili potrivit accepiunii consacrate din teoria
finanelor publice, ci i extensia acestui domeniu, prin apariia i evoluia
unei categorii aparte de relaii financiare. Este vorba de acele raporturi n
urma crora sunt atenuate efectele unor riscuri inerente n leg tur cu
munca, efecte deopotriv nefaste pentru angajaii realizatori ai venitului,
ca i pentru familia sau aparintorii acestuia.
Fiecare ar a urmat o traiectorie proprie n dezvoltarea propriului
sistem de asigurri sociale de stat.
ns numitorul comun al sistemelor de asigurare sau de protecie
social const n faptul c reprezint o important chestiune de stat, cu
impact social direct i de durat. Cadrul instituional de operare este
obiectiv necesar, funcioneaz dup numeroase reglementri i acte
normative i se afl n slujba unui drept fundamental, garantat prin
prevederi constituionale exprese, alturi de toate celelalte drepturi
ceteneti din societile moderne.
Pe msur ce industrializarea i urbanismul s-au extins, o deosebit
amploare a cunoscut fenomenul de diversificare i multiplicare a veniturilor
rezultate din munca salariat. Consecina fireasc s-a materializat n
formele de protecie a acestei categorii sociale, precum i a familiei aflate
n ntreinere, fa de mprejurrile nefaste, aleatoare dar totui posibile, de
a nu mai putea munci i, deci, de a nu mai putea asigura prin munca
proprie bunurile i serviciile necesare unui trai decent.
n aceast situaie, angajatorii pe de o parte, i statul, prin
organismele sale abilitate pe de alt parte, au datoria de a anticipa
eventualele riscuri i de a ntreprinde din timp acele msuri care s
protejeze cetenii, s le asigure lor i familiilor lor, veniturile (sau diferena
pn la veniturile) necesare.
Cuvinte cheie
parafiscalitate
taxe parafiscale
unicitatea
contributivitatea

solidaritate social
subsidiaritate
omaj
via activ

Cuprins
3.1. Abordare conceptual i coninut
3.2. Principiile i rolul asigurrilor sociale
3.3. Sursele fondurilor de asigurri sociale
3.4. Principalele forme de ocrotire prin asigurrile sociale de stat
3.5. Asigurrile sociale pentru sntate
3.6. Asigurrile sociale pentru omaj

171

3.1. ABORDARE CONCEPTUAL I CONINUT

n aparen, cheltuielile cu caracter social provin dintr-o finanare
particular, ntruct sunt administrate de organisme autonome al c ror
statut se afl sub incidena dreptului privat. n realitate ns, alocrile de
acest gen sunt rezultatul unor relaii financiare cu caracter aparte,
deplin integrate n sfera finanelor publice i bazate pe raporturi ntre stat
i ceteni:
a) sistemul asigurrilor sociale de stat funcioneaz pe baza unor
resurse financiare obligatorii, ntruct provin din prelev ri
obligatorii, prin repartiia unei pri din produsul naional brut;
b) cheltuielile efectuate de organismele acestui sistem reprezint
sarcini publice i sunt supuse controlului statului;
c) veniturile i cheltuielile sociale compun un segment important al
bugetului de stat i anume bugetul asigurrilor sociale de stat.
Din punct de vedere conceptual, asigurrile sociale de stat sunt o
parte a relaiilor social-economice bneti ocazionate de repartiia
PNB, prin care se valorific fondurile destinate ocrotirii obligatorii a
cetenilor i familiilor lor pentru cazurile de ncetare temporar sau
permanent a capacitii de munc.
Ca organizare, sunt reprezentate de instituii i organisme reunite ntrun sistem complex pentru ocrotirea, protecia i ajutorarea n situaii
speciale. Aici se includ:
- msurile de prevenire a mbolnvirilor;
- refacerea sntii i capacitii de munc i
- asigurarea existenei pentru acei ceteni care i-au pierdut
susintorii legali.
Rezult c, n timp, asigurrile sociale s-au constituit ntr-un sistem
specializat, cu menirea s acopere o cuprinztoare problematic generat
de protecia social. Evoluia sistemului a fost de durat i pe ci originale,
distincte de etapele clasice nregistrate de evoluia finanelor publice. Cile
de evoluie, nivelul i cheltuielile, precum i structura ntregului sistem
difer de la ar la ar i de la o epoc la alta n aceeai ar.
ntruct funcionarea sistemului nseamn mecanisme specifice de
redistribuire a veniturilor, cuantumul drepturilor de asigurri sociale
pentru salariai, pensionari i membrii lor de familie depinde de mrimea
cotizaiilor pltite, de volumul i structura prelevrilor obligatorii cu care se
constituie fondurile de protecie i asigurri sociale.
La rndul lor aceste prelevri sunt instituite sub forma cotizaiilor sau
contribuiilor obligatorii, cu scopul de a conserva o necesar coeziune
social i pentru a menine continuitatea activitii economice, pe fondul
imperfeciunilor pieei i a momentelor de criz.
Din punct de vedere financiar i economic, asigurrile sociale de stat
sunt indisolubil legate de conceptele, principiile i instituiile finanelor
publice, fiind un sistem de prevedere colectiv. n mod expres, acoperirea
social trebuie s implice realizarea unor riscuri care lezeaz nivelul de
via al cetenilor i al familiilor lor, adic: boal, infirmitate, invaliditate,
accidente de munc i/sau boli profesionale, btrnee, supravieuire
(dup decesul susintorului legal), maternitate, omaj, inadaptare
172

profesional (costurile pentru cutarea altei slujbe, reconversia

profesional), vrsmintele pentru compensarea pierderilor de salariu, prin
disponibilizare, precum i orice alte forme de ntrajutorare a persoanelor
ndeobte srace.
Literatura de specialitate invoc termenul de parafiscalitate 1,
respectiv taxe parafiscale pentru aceast categorie de prelevri
obligatorii, distincte de bugetul de stat i al administraiilor publice locale i
care au menirea s sprijine funcionarea autonom a unor organisme
specializate: taxe i cotizaii percepute sub autoritatea statului, n
avantajul administraiilor sau al organismelor autonome.
Pe de alt part, chiar unele acte normative, concepute s clarifice i
s consfineasc sursele de provenien i destinaiile alocrii fondurilor
publice menioneaz, n categoria veniturilor curente, tocmai cotizaiile i
contribuiile pentru asigurrile sociale, cu titlul de impozite directe (legea
de aprobare a bugetului asigurrilor sociale). Motivaia se afl n caracterul
direct al contraprestaiei pe care o implic aceste cotizaii contribuii, dei
este condiionat de producerea unor riscuri.
Cu toate acestea, exist situaii n care beneficiarii nici nu au cotizat,
iar riscurile produse nu au avut legtur cu munca. n concluzie,
contribuiile sau cotizaiile sociale sunt un produs intelectual de
natur financiar, sub forma unor prelevri pecuniare directe asupra
veniturilor de natur salarial cu titlu obligatoriu i definitiv percepute de la
persoane fizice i juridice, destinat finanrii conturilor organismelor
publice specializate altele dect conturile statului, n scopul acoperirii
riscurilor care pot s apar periodic sau dup o anumit perioad de
timp, de natur a determina imposibilitatea desfurrii unei munci n
condiii normale, sub forma unor avantaje, acordate dup criterii
specifice, stabilite prin reglementri legale n vederea realizrii politicii
de securitate social a Statului 2.

3.2. PRINCIPIILE I ROLUL ASIGURRILOR SOCIALE

Politica social a statului a contribuit la nchegarea i consolidarea
unui sistem complex de asigurri sociale cu vocaie naional, ale crui
trsturi se desprind din condiiile concrete de dezvoltare economic i
social.
Ca sistem public unitar, sistemul asigurrilor sociale i exercit
menirea sa cuprinztoare prin respectarea ctorva importante principii.
a) Unicitatea stabilete organizarea i funcionarea asigurrilor
sociale de stat ca sistem unic i unitar, garantat de stat, din nevoia de a se
elimina riscul de atomizare a fondurilor i deciziilor. Ca expresie a
solidaritii sociale, acest sistem respect structura pe ocupaii i
mobilitatea pe piaa muncii; totui, legislaia permite organizarea i
funcionarea i a unor sisteme private sau facultative, precum i a
asociaiilor profesionale, ca instituii publice autofinanate. Motivaia const
n prevenirea (suplimentar) a riscurilor de mbolnviri profesionale,
asigurarea unei rapide reintegrri profesionale, precum i alte prestaii
complementare.
173

b) Obligativitatea prevede drepturile i obligaiile reglementate

prin lege pentru toate persoanele fizice care desf oar activiti
aductoare de venituri. Acest principiu se coroboreaz cu principiul
generalitii, ntruct toi cetenii activi ai rii, precum i pensionarii i
familiile lor, beneficiaz de aceste drepturi garantate de Constituie i de
alte norme specifice. Persoanele ocrotite prin sistemul public na ional de
asigurri sociale au calitatea de asigurai, acetia putnd fi ceteni
romni, strini sau apatrizi, pe perioada ct au domiciliul sau reedina n
Romnia. Asiguraii sunt obligai la plata contribuiilor de asigurri sociale
i sunt ndreptii s beneficieze de prestaii de asigurri sociale.
Obligativitatea asigurrilor sociale n sistemul public naional confer
consisten solidaritii sociale.
c) Garantarea de ctre stat a drepturilor de asigurri sociale
semnific directa implicare a autoritii pentru constituirea acestui sistem,
sprijinirea i ocrotirea n toate cazurile i pentru toat perioada de
pierdere a capacitii de munc. ns n situaii temeinic justificate, statul
are obligaia i garanteaz c va acoperi eventualele deficite financiare,
aa cum se prevede n legea bugetului de stat.
d) Contributivitatea indic participarea la sistem a tuturor formelor
de angajatori, ns prin contribuii difereniate, i a salariailor, pentru bilete
de odihn, tratament sau pensie suplimentar. Pentru omeri plata
contribuiilor de asigurri sociale se face din fondul de plat a ajutorului de
omaj. Reforma asigurrilor sociale se afl n plin dinamic, astfel c, n
ideea degrevrii sarcinii fiscale a salariailor, participarea acestora cu 33%
la constituirea fondului de asigurri sociale tinde s se nscrie ntr-o
direcie descresctoare.
e) Egalitatea sau echitatea social este principiul potrivit cruia
orice form de venit este elementul fundamental de stabilire a cuantumului
contribuiilor de asigurri sociale. Formele de ocrotire se acord dup
aportul fiecrui cetean la dezvoltarea societii. n sistemul public
naional de asigurri sociale sunt cuprini i:
cetenii strini i/sau apatrizii care desfoar activiti pe
teritoriul Romniei i ndeplinesc condiiile legii;
cetenii romni care activeaz n strintate n interesul statului
romn.
f) Exonerarea de la plata impozitelor i taxelor a pensiilor de
asigurri sociale pn la un anumit nivel. Totodat, cererile al cror scop
este stabilirea dreptului la pensie sau ndemniza ie de asigurri sociale,
sunt scutite de taxe la introducerea lor n fa a oricror organe.
g) Imprescriptibilitatea dreptului la pensie i la ndemnizaiile de
asigurri sociale este principiul potrivit cruia persoanele care ndeplinesc
condiiile legii, au dreptul s cear oricnd stabilirea dreptului de pensie
sau de indemnizaie.
h) Inalienabilitatea drepturilor de asigurri sociale are ca
premis faptul c dreptul de asigurare social este un drept personal care
nu poate face obiectul nici unei tranzacii. Recunoaterea sa respect
principiul intuitu personae, ceea ce nseamn c sunt asigurate formele de
protecie i asigurare social numai persoanei anume ndreptite, fr a
putea fi limitate i nici cedate altei persoane.
174

*
*
*
Sistemul public naional al asigurrilor sociale funcioneaz pe baza
principiilor de autonomie i descentralizare. n acest sens s-a nfiinat
Casa Naional de Pensii i Alte Drepturi de Asigurri Sociale, ca
organism central i autonom n domeniul asigurrilor sociale, cu o
administraie de sine stttoare i conform legislaiei corespunztoare.
Avnd organizaii proprii i competene distinct stipulate, aceast
structur ntocmete proiectul bugetului public naional al asigurrilor
sociale, coordoneaz realizarea veniturilor i cheltuielilor sale i
desfoar activitile privind stabilirea i plata drepturilor de asigurri
sociale.
Noul organism s-a fondat i s-a impus ntr-un context nou care i
confer caracter viabil i modern, influennd n acelai timp rolul
ntregului sistem public naional al asigurrilor sociale.
n primul rnd, este stimulat reproducia social prin
responsabilizarea cetenilor fa de propria lor condiie, dar i a
colectivitii n mijlocul creia i desfoar activitatea.
n al doilea rnd, ocrotirea cetenilor este secondat de numeroase
prevederi legale prin care se sancioneaz i se restricioneaz nemunca,
simularea i indisciplina.
n al treilea rnd, sistemul urmrete o serie de obiective pe termen
lung, cum ar fi educarea cetenilor i emanciparea mentalitilor i
comportamentelor fa de reflexe nocive i revolute. Tot mai multe opinii i
proiecte vizeaz dinamizarea sistemului prin sprijinirea aciunilor de
prevedere social, prin promovarea valorilor democraiei tradiionale i a
respectului fa de creaie i fa de societate.

3.3. SURSELE FONDURILOR DE ASIGURRI SOCIALE

Iniial, fondurile de asigurri sociale proveneau din colectarea
contribuiilor la asigurrile sociale prelevate de la ageni economici i
instituii pltitoare, rezultate prin aplicarea unor cote procentuale pe
veniturile individuale ale asigurailor.
Nivelul veniturilor realizate de personalul angajat influen eaz direct
mrimea fondurilor de asigurri sociale, i astfel se explic permanenta
cretere a acestor fonduri, din moment ce i veniturile individuale au sporit
continuu. Trebuie avut n vedere i factorul inflaionist, deosebit de activ n
ultimul deceniu i jumtate, ns rmne un fapt cert acela c fondurile
asigurrilor sociale s-au mrit spectaculos.
Pn n 1989 nivelul contribuiilor pentru asigurrile sociale varia ntre
9-14%, ceea ce era 20% n 1990. Din acest an al cotei unitare s-a hot rt
suplimentarea cotei cu dou procente, cu motivarea c astfel se
compenseaz parial creterile de preuri la medicamente. Rezult astfel o
cot de 22%, ca fond special la dispoziia Ministerului Sntii.
Din anul 1992 s-a operat o succesiune de majorri pn la 30%,
contribuii pltite de unitile romneti prestatoare de activiti n
strintate, la fel ca cele strine care activau n ar. n ideea de a
accentua echitatea, majorrile s-au instituit n mod difereniat pe grupe de
175

munc ale asigurailor. Astfel, grupa I avea 40% aplicat pe ctigul brut,
iar grupele urmtoare, II i III, cte 35% i respectiv, 30%. Aceste cotizaii
conineau i compensarea de 2% virat de ctre agenii economici direct
la Ministerul Sntii, iar diferenierea pe grupe se justifica prin anumite
avantaje i faciliti care se acordau dup aceleai criterii. De exemplu,
nivelul descresctor al vrstei de pensionare sau al pensiei raportat la
salariu i altele (o cot de 15% din salariul brut s-a stabilit pentru
personalul casnic angajat de persoanele fizice, ns salariul primit s nu
fie mai mic dect salariul minim pe economie).
Continua cretere a nivelului contribuiilor de asigurri sociale a
sporit fiscalitatea n general, a majorat costurile cu munca salariat, a
determinat descurajarea unor noi angajri. Aa se explic agravarea
omajului i diversificarea formelor de munc la negru, precum i
mistificarea grupelor de munc. Din totalul veniturilor care formeaz
fondurile de asigurri sociale, cca. 97% provin din contribuiile de asigurri
sociale, iar ponderea ridicat a obligaiei de plat ce revine angajatorilor
continu s fie un impediment pentru angajrile transparente, n ciuda
numeroaselor msuri de constrngere.
Calcularea contribuiilor pentru asigurrile sociale are ca baz
toate categoriile de venituri pe care le poate dobndi un individ, i cota
procentual se aplic pe fondul de salarii al angajatorului, rezultat
din nsumarea salariilor brute ale asigurailor. O serie de venituri ns
sunt exceptate de la acest calcul, cum ar fi ndemnizaiile acordate tot din
fondul de asigurare sau cheltuielile pentru transfer, deta are, deplasare.
Suma contribuiilor pentru asigurri sociale =
=

( Fondul total salarii Cot procentual de contribuie )

100

Suma rezultat din acest raport se ealoneaz apoi ca obligaie

trimestrial de plat. n baza statelor de eviden a salariilor instituiile
publice primesc alocri bugetare cu aceast destinaie, de la bugetul local
sau central. n schimb, agenii economici angajatori includ aceste
contribuii n preuri i n tarife, ntocmai ca orice costuri efectuate pentru
realizarea bunurilor i serviciilor lor, pe care ulterior le recupereaz din
vnzri. Odat cu cererea depus pentru eliberarea fondului de salarii
corespunztor chenzinei a doua, pn la data de 20 a lunii n curs agenii
economici dispun virarea sumei aferente asigurrilor lor sociale n
conturile Ministerului Muncii. Eliberarea salariilor cuvenite trebuie s se
efectueze numai dup ce, cu dispoziie de plat, este dovedit viramentul
contribuiilor pentru asigurrile sociale.
Tranziia a creat ns o discrepan greu de depit ntre ceea ce
este legal i ceea ce este posibil. Numeroase obiective economice au
fost supuse unor msuri haotice i voluntariste de restructurare; blocajul
financiar cronicizat a generat o serie de lipsuri severe n fluxurile de
lichiditi, cauznd sincope att n plata drepturilor salariale, ct i
implicit n virarea contribuiilor de asigurri sociale. Cotele ridicate ale
acestor prelevri obligatorii au deturnat firmele i angajaii deseori ctre
munca la negru, ncurajnd nc o form de evaziune fiscal. Efectele
176

nefaste s-au nregistrat cumulativ n creterea costurilor i a preurilor, n

afectarea capacitii de plat a firmelor i, n ultim instan, n periclitarea
situaiei asigurailor. Aglomerarea acestor realiti a impus soluii urgente,
adoptate n condiii de criz, care ns nu comport viabilitate pe termen
lung. Frecventele deficite, precum i msurile adesea inflaioniste de
acoperire, au provocat, n cele din urm, o demonetizare a menirii i
finalitii programate prin sistemul public al asigurrilor sociale de stat.

3.4. PRINCIPALELE FORME DE OCROTIRE PRIN

ASIGURRILE SOCIALE DE STAT
Potrivit unor estimri3 bazate pe calcule i analize din publicaiile
statistice oficiale, alocrile bugetare cu destinaia de asigurri sociale au
crescut de la 100%, considerat ca baz anul 1990, la cca. 200.000% n
anul 2002.
n categoria acestui gen de cheltuieli se nscriu:
a) pensiile;
b) trimiterile la odihn i tratament;
c) ndemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale;
d) cheltuieli cu ocrotirea sntii.

3.4.1. Pensiile reprezint cea mai important i mai rspndit

destinaie a cheltuielilor destinate ocrotirii cetenilor prin asigurrile

sociale. Acordarea lor ca drepturi bneti lunare urmeaz ndeplinirea
unor criterii: limit de vrst, invaliditate, so supravieuitor dup decesul
susintorului, copil urma pn la o anumit vrst i n anumite condiii.
n totalul cheltuielilor cu asigurrile sociale, cheltuielile cu plata pensiilor au
urmat acelai trend cresctor, cu valori apropiate de 200.000% fa de
debutul tranziiei.
Legislaia care reglementeaz drepturile i cotele privitoare pensiilor a
suferit numeroase modificri i iniiative, considerate fireti n contextul
general al mutaiilor din ultimii ani. Pensiile se acord n funcie de salariul
tuturor cetenilor care au ndeplinit condiiile legale prevzute pentru
vrst i vechime, precum i n situaia pierderii temporare sau definitive a
capacitii de munc din cauza unor boli, accidente sau deces. n general,
principiile de acordare a pensiei sunt aceleai cu cadrul general al
sistemului de asigurri sociale, fa de care ns opereaz i unele
principii specifice. Este vorba aici de raportul dintre pensie i salariul
tarifar, ca raport care necesit nc destule corecii pn la a ajunge s
stimuleze creterea aportului fiecrui cetean la dezvoltarea socioeconomic a rii. De asemenea, se urmrete stimularea realizrii unei
vechimi ct mai mari n munc i corelarea pensiei de invaliditate cu
pensia pentru limit de vrst. Deopotriv cauz, dar i efect al marilor
transformri din viaa social i economic a rii, indexarea pensiei, prin
majorare i recorelare, este o aciune tradiional pe fundalul evoluiilor
inflaioniste din ultimii 15 ani. Periodic au fost operate astfel de modific ri
ale cuantumului pensiilor n ideea de a armoniza aceast categorie de
venituri cu celelalte venituri, dar, mai ales, cu creterile preurilor i tarifelor
la bunurile i serviciile necesare unui trai decent. Operaiunile de indexare
177

au fost ntmpltoare, asociate adesea cu reluarea ciclurilor electorale i

fr s reueasc a depi creterile reale i apstoare ale preurilor.
Pensia pentru limit de vrst i vechime n munc ocup o
pondere nsemnat n structura sistemului de pensii, secondat de pensia
de invaliditate, anticipat i pensia de urma. Tendinele privitoare la
vrsta de pensionare, demonstreaz n majoritatea statelor europene, o
opiune pentru pragul de 60-65 ani cu diferene nesemnificative n unele
ri. Dei se admite limita mai mic pentru femei, n unele ri (SUA,
Finlanda, Norvegia) nu sunt prevzute diferenieri legate de vrsta de
pensionare. Cuantumul pensiei are direct legtur cu salariul dobndit
n ultimii 3-5 ani de munc premergtori vrstei de pensionare. Tendina4
este de remunerare a fiecrei perioade de munc ce a fost prestat peste
limita de vrst sau, acolo unde se apropie de 65 de ani, i exist n plus
persoane n ntreinere, nivelul pensiei s se majoreze cu pn la 75%
fa de cota prestabilit. Sporuri diferite se mai acord i n funcie de
grupa de munc, gradul de risc sau persoanele avute n ntre inere.
n Romnia, cheltuielile de asigurri sociale au avut ca destinaie
plata pensiilor i proteciei sociale, cu motivarea suplimentar dat de
restructurarea economiei. ntrzierea privatizrii pentru cea mai mare
parte a utilitilor a permis funcionarea inerial a acestora, cu costuri n
permanent cretere i cu impact negativ asupra veniturilor mici. Cum
pensiile reprezint principala categorie de venituri mici, numeroase
formule de protecie social au fost instituite pentru a ridica nivelul sczut
al pensiilor. Msurile de disponibilizare au sporit numrul de pensionari i
de asistai, astfel c, la o persoan salariat, trei alte persoane sunt
asistate. Aceasta nseamn o deteriorare a raporturilor de vrst, pensii i
venituri, care rstoarn piramida vrstelor, cu efecte odat mai mult
nocive, cu ct este tot mai vizibil criza demografic actual. Creterea
ponderii persoanelor de vrsta a treia i a numrului de pensionari prin
restructurarea i nchiderea multor uniti economice mresc gradul de
dependen fa de bugetul public consolidat, periclitnd obiectivul
creterii economice.
Fa de necesitatea unei reformri radicale a sistemului de pensii
opereaz nsi dinamica fireasc a evoluiei societii, nscris ireversibil
pe orbita democraiilor economice vest-europene i nord-atlantice.

3.4.2. Trimiterile la odihn i tratament sunt o form de

ocrotire prin prevenirea mbolnvirilor sau prin refacerea strii de sntate.

Prioritile n acordarea acestor nlesniri se refer la acei salariai care
muncesc n domenii dificile, periculoase sau toxice, precum i a
persoanelor cu afeciuni cronice, invalizilor sau celor cu mai multe
persoane n ntreinere. n proporie de 75-80% din costuri sunt suportate
de bugetul asigurrilor sociale, iar biletele se distribuie prin casele
teritoriale de pensii. n plus, se acord faciliti, gratuiti i/sau exonerri
pentru persoanele persecutate politic, nchise sau deportate pe timpul
dictaturii comuniste.
Pe lng pensii i trimiterile la odihn i tratament, cheltuielile
destinate ocrotirii cetenilor includ i acele ndemnizaii i ajutoare de
asigurri sociale, acordate cu scopul de a preveni mbolnvirile i de a
178

recupera capacitatea de munc; de asemenea, se mai acord indemnizaii

i, pentru: maternitate, natere i ngrijirea copilului pn la doi ani sau
bolnav, precum i pentru cazurile de deces.
Toate aceste drepturi de asigurri sociale se acord n baza actelor
justificative ale solicitantului, cu respectarea termenelor i cotelor
corespunztoare fiecrei situaii.

3.4.3. Bugetul asigurrilor sociale de stat reprezint un

document care oglindete relaiile prin care se constituie i se repartizeaz

fondurile bneti destinate s acopere asigurrile, asistena i protecia
social.
Conceptual, acest buget s-a impus din necesitatea asist rii de ctre
stat a categoriilor sociale defavorizate. Etapele parcurse din momentul
proiectrii i pn la execuie coincid cu cele prevzute n procesul
bugetar consacrat.
Competena elaborrii bugetului asigurrilor sociale revine
Ministerului Muncii i proteciei Sociale, care este organul central de stat
nsrcinat cu coordonarea ntregului sistem de asigur ri sociale. Direct
implicat n execuia acestui buget, acest minister are rspunderea i
pentru elaborarea contului anual de execuie bugetar pe care, pn la 1
mai a anului n curs, l prezint Guvernului nsoit de raportul de analiz al
Ministerului Finanelor.
ntocmit distinct de bugetul naional, aprobarea bugetului asigurrilor
sociale are loc tot n aceeai procedur, n urma dezbaterilor parlamentare
cu prilejul crora este abordat i contul de execuie corespunztor
exerciiului precedent. Aprobarea acestuia se menioneaz ntr-un articol
separat al legii bugetare anuale.
Ca importan, att momentul ct i documentul reprezint o
concluzie n urma unui control postoperativ, prin care se apreciaz modul
n care executivul a respectat autorizaia primit de la legislativ.
Cazurile de deficit sunt finanate prin transferuri de la bugetul central,
iar n situaiile de excedent, acesta se reporteaz, i n exerciiul urmtor,
se vor finana tot destinaiile prestabilite.

3.5. ASIGURRILE SOCIALE PENTRU SNTATE

ncepnd cu aprilie 1991, prin sistemul asigurrilor sociale de stat s-au
efectuat i unele cheltuieli privind ocrotirea sntii. Aceast iniiativ a
vizat crearea unui fond din care s se compenseze creterile de preuri ale
unor medicamente, iar sumele colectate cu acest regim s fie vrsate n
conturile Ministerului Sntii. ntre timp s-a dezvoltat un foarte
cuprinztor sistem, integrat sistemului de asigurri sociale i coordonat de
organe autonome proprii, cu obiective i strategii specifice.
Sistemul asigurrilor sociale pentru sntate a fost iniiat i i
datoreaz evoluia contextului general de transformri n procesul tranziiei
la economia capitalist. Ca structur care funcioneaz descentralizat,
acest sistem este fondat pe principiile generale ale solidaritii sociale i
ale subsidiaritii privind colectarea i utilizarea fondurilor de asigurri
179

sociale destinate ocrotirii sntii. Totodat, opereaz dreptul de alegere

liber a medicului de familie, a unitii medicale care s asigure prestaia
solicitat i, respectiv, a casei de asigurri de sntate.
Ca sistem instituional, principiile specifice pe care se bazeaz i
funcioneaz, includ:
a) obligativitatea cuprinderii n sistemul de sntate a tuturor
categoriilor sociale, atrase ntr-un sistem coerent de protec ie social;
b) solidaritatea social deplin i cuprinztoare, pentru toi
cetenii, acordnd atenie similar i celor sntoi, i celor bolnavi, i
celor bogai, i celor sraci, i persoanelor active, dar i celor n vrst,
angajailor, dar i omerilor, att persoanelor cu copii, ct i celor care nu
au copii etc.; stabilirea contribuiei cotizaiei fiecrei persoane asigurate
prin acest sistem nu are n vedere riscul individual, ci capacitatea de plat
a fiecruia, aa cum rezult din estimarea surselor de venituri;
c) pachet definit de prestaii medicale, potrivit cadrului
contractual pe care se bazeaz i n care este prevzut i contribuia
aferent datorat;
d) finanarea autonom i echilibru financiar semnific
formarea unor resurse proprii prin contribuiile persoanelor fizice i/sau
juridice, iar n situaiile n care acestea sunt insuficiente, se pot opera
subvenii de la bugetul statului, avnd ca destinaie exclusiv completarea
prestaiilor medico-sanitare; tot cu regim de obligaie trebuie tratat i
echilibrul financiar, a crui proiecie trebuie condus din concordana
aprioric a cheltuielilor cu limita veniturilor programate; alocaiile bugetare
care pot suplimenta rubrica de venituri au ca destina ie o serie de
programe guvernamentale ample, privind: protec ia ecologic, cercetarea
tiinific medical, investiii i infrastructur; instituii non-profit sunt
specializate i nsrcinate cu administrarea serviciilor de specialitate de la
furnizorii publici sau privai;
e) conducerea autonom a asigurrilor sociale pentru
sntate, este asigurat prin conlucrarea ntre reprezentanii asigurailor
i ai persoanelor juridice; organele proprii astfel constituite colaboreaz cu
diversele instituii ale statului i sunt independente, din moment ce au cont
n banc i conduc o contabilitate proprie, iar cu sursele proprii finan eaz
i aplic o serie de msuri de politic sectorial stabilit de Ministerul
Sntii.
Prevalena avantajelor i perspectiva ca, pe termen lung, acestea s
se accentueze, constituie premize suficiente de evolu ie a acestui sistem,
care include urmtoarele categorii de persoane:
- ceteni romni cu domiciliul n ar sau care se afl temporar n
strintate;
- ceteni strini sau/i apatrizi dac sunt rezideni n Romnia;
- persoane cu handicap aflate n ntreinerea familiei sau a altor
persoane;
- persoane aflate n ntreinere i care nu desfoar sau nu au
dobndit venituri: so, soie, prini, bunici;
- cetenii ncadrai n categoriile de persecutai din raiuni
politice, deportai i strmutai pe anumite perioade n regimul
de dictatur instaurat dup 6 martie 1945, precum i veteranii de
180

rzboi, vduvele acestora, revoluionarii i urmaii eroilor din

decembrie 1989.
Calitatea de asigurat se dobndete prin ncheierea unui contract de
asigurare a sntii, prin care se emite un carnet al fiecrui asigurat.
Mai pot fi incluse n sistem, dar fr obligaia de plat a contribuiei, i
militarii n termen, persoanele aflate n concediu de boal , de natere sau
de lehuzie, persoanele reinute sau sancionate cu nchisoare privativ de
libertate, precum i categoriile sociale beneficiare a ndemnizaiei de
sprijin.
Sistemul prevede i o serie de excepii de la regula de obligativitate,
care se refer la membrii misiunilor diplomatice acreditate n Romnia,
precum i la persoanele strine aflate n trecere prin ara noastr.
Pierderea calitii de asigurat poate avea loc prin renunarea la cetenia
romn i/sau prin deces.
Fondurile de asigurare social de sntate reprezint sursele
principale de finanare a cheltuielilor efectuate de acest sistem.
Constituirea lor se bazeaz pe: contribuiile de asigurri pentru sntate
pe care le pltesc (difereniat) asiguraii, persoanele fizice i juridice care
angajeaz for de munc salariat, precum i subvenii de la bugetul de
stat sau de la bugetul administraiilor locale i alte surse. Administrarea
acestor fonduri este condus de ctre Casa Naional a Asigurrilor de
Sntate, care activeaz prin uniti judeene i a municipiului Bucureti.
Fondul Casei Naionale a Asigurrilor de Sntate se constituie din
contribuii n cote egale provenind de la persoane fizice i juridice, din
subvenii de la bugetul statului, precum i din alte surse.
Cota de contribuie n acest scop este de 7% ca obligaie a
asigurailor i se aplic asupra venitului brut total compus din nsumarea
veniturilor realizate n toate sursele i se vars la Casa Judeean a
Asigurrilor de Sntate. Tot 7% este i cota pe care angajatorii trebuie s
o aplice asupra fondului total de salarii realizate de salariai.
n cazul asigurailor, cota de 7% se aplic asupra:
- veniturilor salariale brute, unde sunt incluse toate ndemniza iile i
sporurile individuale;
- veniturile impozabile, cum este cazul prestaiilor bazate pe
convenie;
- venitul agricol anual;
- drepturilor de pensie, pensie suplimentar, indemnizaie de omaj
i alocaie de sprijin.
n situaiile n care angajatorii nu vireaz sumele aferente contribuiei
de asigurri sociale de sntate, sunt pasibili de calcularea unor majorri
corespunztoare de ntrziere, similare cu cele din cazul impozitelor.
ntrzierile de peste o lun la plata acestor obligaii ndreptesc Casa
Judeean de Asigurri de Sntate s demareze procedura de executare
silit.
Toate unitile judeene ale Casei Naionale de Asigurri de Sntate
trebuie s vireze lunar o cot de 7% din propriile ncasri, n vederea
echilibrrii bugetelor deficitare.
Utilizarea fondurilor de asigurri sociale de sntate respect
urmtoarele direcii:
181

75% se afl n administrarea Ministerului Sntii i are ca

scop plata medicamentelor i a (majoritii) serviciilor medicale;
- 20% este administrat de Consiliul de Administraie al Casei
Naionale a Asigurrilor de Sntate i vizeaz funcionarea
curent i cheltuielile de capital la nivelul sistemului;
- 5% se afl tot n aceeai administrare, dar pentru necesitile
instituiei centrale.
n situaiile unor disponibiliti rmase fr a fi cheltuite n decursul
unui exerciiu financiar, acestea se reporteaz n anul urmtor, ns va
trebui s respecte aceleai destinaii.
Asiguraii din sistemul de asigurri sociale de sntate au
dreptul la servicii medicale, medicamente i material sanitar n mod
nediscriminatoriu, corespunztoare exigenelor cantitative i
calitative i n conformitate cu rigorile actuale din domeniul tehnic i
tehnologic.
De altfel, drepturile asigurailor sunt cuprinse n contractul cadru
elaborat de Casa Naional a Asigurrilor de Sntate i de Colegiul
Medicilor din Romnia, purtnd avizul Ministerului Sntii i aprobat prin
hotrre de guvern. Coninutul acestui amplu contract face referiri la:
serviciile medicale acordate, medicamentele recomandate, parametrii de
calitate i eficien a serviciilor, costurile, deconturile i documentele
necesare, referiri la asistena medical primar i altele.
Nu fac obiectul acestui document cadru, ntruct nu intr nici n
atribuiile sistemului ca ntreg, urmtoarele:
- servicii de sntate n caz de risc profesional;
- boli profesionale i accidente de munc;
- unele servicii medicale de performan i stomatologice;
- asistena curativ la locul de munc;
- servicii hoteliere destinate confortului nalt.
Sistemul asigurrilor sociale pentru sntate este o structur aflat
nc n cutarea formulei ideale de funcionare, motiv pentru care sunt
relevante o serie de avantaje, dar i de puncte dificile.
n seria avantajelor se pot cuprinde:
- accesul nengrdit al populaiei la asisten i tratament medicosanitar specializat;
- organizarea eficient i calitatea superioar a actului medical i
a serviciilor complementare;
- infrastructur mbuntit dublat de o flexibilizare real a
fluxurilor financiare;
- transparen i coeren sporite n favoarea asigurailor.
Totui, o serie de dezavantaje vin s relativizeze efectele benefice ale
sistemului. Astfel, reflexele mentalitilor revolute de tip comunist menin
birocraia n circuitele de legtur, diminund adesea posibilitile de
asisten medical, cauznd dificulti n funcionarea eficient a tuturor
verigilor sistemului i, n final. determinnd costuri suplimentare prin
deficienta alocare a resurselor.
-

182

3.6. ASIGURRILE SOCIALE PENTRU OMAJ

Sistemul asigurrilor sociale conine i segmentul destinat proteciei
omerilor, o categorie intrat n cotidian odat cu eforturile economice i
sociale de recldire a democraiei reale.
Se consider omer orice persoan apt de munc, dei nu are
un loc de munc, care se poate angaja parial sau total i n ns
aceste condiii, o astfel primete indemnizaie de omaj.
Dincolo de numeroasele nuanri privitoare la acest statut, regula
consider c sunt omeri persoanele care au depus i nregistrat cereri la
organele teritoriale ale Ageniei Naionale pentru Ocuparea Forei de
Munc,cereri care rmn nesatisfcute pn la finele fiecrei luni.
Potrivit unor estimri5 bazate pe date publicate n documente oficiale,
rata omajului, calculat ca raport ntre numrul omerilor i populaia
activ, a nregistrat un trend sinuos ntre 1991 2002, variind de la 4% n
1991, la 10-12% n anii 1993 i 1999, i stabilizndu-se la 8,2% n anul
2001.
omajul este forma vizibil a dezechilibrului de pe piaa muncii,
unde oferta nregistreaz creteri susinute fa de cerere. ns
problematica este discutabil i impune cu necesitate nuanri referitoare
la ramurile economice, domeniile mari de activitate, nivelul profesional,
specialitile, precum i cu privire la sex i vrst. Astfel, literatura de
specialitate abordeaz omajul parial, fa de omajul total, pornind de la
regimul de ncetare a activitii depuse, de la reducerea sptmnii de
lucru sau a salariului. De asemenea, se mai amintete i de omajul
sezonier, deghizat, speculativ etc., funcie de numeroase condiii care
reduc, ntr-o form sau alta, gradul de ocupare disponibil la un moment dat
ntr-o economie.
Trebuie subliniat c femeile, tinerii i persoanele imediat trecute de
vrsta de 50 de ani reprezint segmentele cel mai adesea incluse n
categoria omerilor.
Ca fenomen general, omajul poate fi generat de producerea
succesiv ori concomitent a urmtoarelor cauze: o parte din populaia
ocupat devine disponibil, pe msur ce, pe de alt parte, i noua
generaie devine matur i apt de munc, n contrast cu segmente mai
vrstnice, dar nc active.
Indiferent de cauzele care determin acest fenomen, statul modern
este rspunztor cu garantarea unor venituri i pentru aceast categorie,
astfel nct persoanelor afectate s le fie asigurate condiiile minime ale
unui trai decent.
Problematica omajului a dobndit dimensiuni noi i mai ample, odat
cu deschiderea spaiilor economice naionale, care au permis migraia
internaional i deplasarea populaiei active dintr-un loc ntr-altul.
Analitii apreciaz c evoluiile social-economice n condiii de
echilibru i stabilitate nu pot favoriza creteri n rata omajului. De
aceea, este de neles interesul guvernelor pentru formulele de politici
macroeconomice care susin echilibrul i stabilitatea, deoarece acestea
permit corecta alocare i utilizare a resurselor i, n acelai timp, asigur i
un ridicat grad de ocupare a forei i capacitii de munc. n acest sens,
183

garantarea unui venit minim devine preocupare constant sau pe termen

scurt, n timp ce, pe termen lung, obiectivul politicilor guvernamentale
urmrete asigurarea locurilor de munc.
Studiile empirice i tiinifice care au analizat aceast problem
inventariaz i o palet de soluii salvatoare. Unele dintre acestea au fost
aplicate i n economiile aflate n tranziie, cum ar fi:
pensionarea tranzitorie, pentru acele persoane crora le-ar mai fi
necesari dar civa ani pn la vrsta de pensionare normal;
pensionarea definitiv a persoanelor care, pn la pensionarea
normal, mai au nevoie de o perioad egal cu durata legal de acordare
a ajutorului de omaj;
angajri pe timpi partajai, cnd persoanele apte de munc sunt
ncadrate dup un orar atipic de lucru, sau pentru stagii cu obiective i
prestaii strict delimitate ca durat i venit.
Tot n seria de soluii se poate reduce timpul de munc sau se poate
comprima durata de via activ.
De asemenea, pot fi iniiate programe de investiii n domenii
creatoare de locuri de munc, sau programe de reconversie profesional,
n scopul stimulrii iniiativei private i nfiinrii afacerilor mici i mijlocii.
n ideea de a se asigura un venit minim pentru omeri, sistemul
asigurrilor sociale include i constituirea i utilizarea unor fonduri pentru
indemnizaia de omaj.
Sursele de constituire a fondurilor pentru indemnizaiile de omaj
sunt:
- contribuiile agenilor economici i instituiile angajatoare de for
de munc activ, care aplic 5% asupra fondului total de salarii
lunare brute, aferene angajailor permaneni;
- contribuiile individuale ale salariailor, pentru 1% aplicat asupra
salariului brut individual;
- contribuiile persoanelor care au ncheiat contract de asigurare
de omaj, pentru 6% aplicat asupra venitului;
- venituri provenite din finanare extern.
Perioada de acordare a indemnizaiei de omer este diferit n funcie
de stagiul de cotizare la aceste fonduri. Astfel, pentru o perioad ntre 1 an
5 ani de cotizare, timp de 6 luni se va acorda aceast indemnizaie.
Corespunztor, se acord indemnizaia timp de 9 luni pentru cotizarea
ntre 5 i 10 ani, i 12 luni pentru cotizarea la ceste fonduri ntr-o perioad
de depete 10 ani.
Nivelul ndemnizaiei este de 75% din salariul minim brut pe ar n
vigoare la data nregistrrii, iar un procent de 50% se acord tinerilor
absolveni de nvmnt superior, precum i celor aflai nainte de
nceperea stagiului militar.
Bugetul asigurrilor de omaj este parte integrant a bugetului
asigurrilor sociale de stat i se elaboreaz tot de ctre Ministerul Muncii
i Proteciei Sociale, la propunerile Ageniei Naionale pentru Ocuparea
Forei de Munc.

184

Lista adnotrilor:
1

Corduneanu C., Op. cit., pag. 89-91

Corduneanu C., Op. cit., pag. 91
3
Bistriceanu Gh. Sistemul asigurrilor din Romnia, Editura Economic, Bucureti, 2002, pag.
38
4
Bistriceanu Gh., Op. cit., pag. 53-55
5
Bistriceanu Gh., Op. cit., pag. 109.
2

185

SECIUNEA 4
SISTEMUL BUGETULUI PUBLIC
Exercitarea plenar a funciilor fundamentale ndeplinite de finanele
publice se regsete n construcia bugetului public, n politica bugetar a
statului i n procesul bugetar care, n acelai timp, exprim chintesena
relaiilor dintre politic i economie.
ncasarea veniturilor publice, care semnific prima faet a funciei de
repartiie, mobilizarea, este succedat de efectuarea cheltuielilor publice,
ca cea de-a doua faet a acestei funcii , dirijarea, potrivit unor criterii de
selecie a prioritilor i destinaiilor cu determinare profund politic.
Bugetul statului sintetizeaz n expresie valoric toate coordonatele
politicii guvernamentale pentru care opteaz partidul sau coaliia de
partide desemnat prin majoritatea dobndit n urma confruntrii politice
electorale.
Trebuie precizat c toate componentele sistemului bugetar sunt
autonome, se elaboreaz i aprob distinct, iar din punct de vedere
administrativ, titularii acestor bugete dispun de o independen deplin,
fapt consfinit i prin Legea fundamental a rii.
Funcie de numeroi factori obiectivi i subiectivi, precum i interni
i/sau externi, seria de principii care, prin tradiie, fundamenteaz politica
bugetar, exprim direciile de politic economic a guvernului dintr-o
perioad determinat.
Dac, pn nu de mult, alocarea resurselor i redistribuirea veniturilor
erau considerate ca fiind strict legate de problematica finan elor publice,
mbogirea funciilor statului cu sarcina de stabilizator macroeconomic
nseamn, de fapt, o extensie a acestei problematici, fapt care se
realizeaz prin instrumentarul oferit de sistemul bugetului public.
Cuprins:
TEMA I: Bugetul public naional
TEMA II: Procesul bugetar
TEMA II: Premizele analizei macroeconomice

TEMA I
BUGETUL PUBLIC NAIONAL
Aa cum s-a precizat n dezvoltrile noastre anterioare, ansamblul
instituiilor, relaiilor i structurilor prin care sunt evaluate i acoperite
cerinele colective ntr-o perioad determinat constituie economie
public, i este organizat i condus de ctre stat. Funcionarea acesteia
impune cu necesitate existena unui plan financiar, reprezentat de bugetul
de stat1 format din relaiile financiare, prin intermediul crora au loc
constituirea i repartizarea celui mai important fond bnesc al societii
fondul bugetar.
186

Necesitatea unei programri financiare este valabil i n cazul

economiei private, al crui scop primordial l reprezint acumularea de
bunuri, iar pentru acest scop, i evideniaz veniturile i cheltuielile i i
dimensioneaz eficiena de perspectiv a activitilor sale.
Economia public (ns) nu este un scop n sine ., ci numai un
mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective. 2
Cuvinte cheie
buget public
sold bugetar
deficit bugetar
constrngere bugetar
politic bugetar
ajustri automate discreionare
clasificaia veniturilor i cheltuielilor bugetare
universalitatea bugetar
unitatea bugetar
neafectarea veniturilor bugetare
specializarea bugetului
anualitatea bugetului
echilibrarea bugetar
publicitatea bugetului
Cuprins:
1.1. Conceptul de buget public naional
1.2. Bugetul public-instrument al managementului
guvernamental
1.3. Principii de politic i procedur bugetar

1.1. CONCEPTUL DE BUGET PUBLIC NAIONAL

Proveniena (preponderent) fiscal a veniturilor publice ar putea crea
mari inechiti privind repartiia sarcinilor fiscale ntre membrii societii. n
acest sens, programarea financiar macroeconomic de forma bugetului
public se axeaz tocmai pe un corect raport ntre nevoile sociale i
capacitatea de plat a cetenilor i agenilor economici. Facultatea de
contribuie a subiecilor impozabili trebuie s alctuiasc i msura n care
este bine s se satisfac anumite nevoi generale, care pot fi utile,
necesare sau indispensabile.3
Bugetul public stabilete echilibrul ntre nevoile colective i
mijloacele cu care acestea se acoper, ca instrument la dispoziia
legislativului i executivului, pentru dimensionarea valoric a bunurilor
materiale i imateriale create ntr-o economie financiar, precum i a
eforturilor impuse n acest scop.
Etimologia termenului parcurge o cuprinztoare epoc istoric,
provenind din vechea limb francez, unde expresiile boug, bougette
erau atribuite pentru o pung de bani. Ulterior a intrat n limbajul i practica
englez, unde expresia budget desemna mapa de piele ce coninea actele
187

doveditoare a veniturilor i cheltuielilor coroanei i care erau supuse

dezbaterilor i aprobrilor parlamentare.
Expansiunea relaiilor comerciale i financiare a determinat i
rspndirea n alte ri. De pild, n Spania4 prin Presupuesto generales
del Estado se nelegea documentul statului privind socotelile generale. n
Italia s-a folosit expresia Bilancio sau Progetto di Bilancio cu aceeai
semnificaie, iar n Germania iniial s-a folosit expresia Haushaltsetat sau
Reichsauchaltsetat, ns, de dat relativ recent, expresiile zumbudget
gohorig5 i Bugettahr s-au impus n limbajul oficial i cel de specialitate.
Istoriografia financiar consemneaz o practic similar i n ara
noastr din epoca evului mediu; prin expresiile sam, sau bncile visteriei
ori condicile de venituri i cheltuieli se fcea dovada unor acte de
eviden i gestiune uzuale n timpul Mavrocordailor, ns fr a avea
caracter obligatoriu sau executoriu. De altfel, la noi << Domnul >> avea o
putere absolut i necontestat, naiunea nefiind reprezentat n adunri
legale.6 O prim instituionalizare a acestui important document s-a
realizat prin prevederile Regulamentelor Organice (1831-1832), unde se
regsete expresia buget, dar i biudje pentru zona Moldovei,
nelegndu-se prin aceasta nchipuirea cheltuielilor din anul viitor.
Tot de sorginte vest-european este i practica ntregului proces
bugetar din statele dezvoltate, n spe din Anglia, de unde a fost iniiat
i apoi s-a rspndit legislaia i organizarea financiar n materie. n anii
domniei lui A. I. Cuza a fost adoptat Regulamentul de Finan e, ca
document de valoarea unei adevrate Constituii financiare a rii. Astfel sa fundamentat o legislaie modern, prin impunerea unitar a principiilor
bugetare, inspirat de uzanele vremii i potrivit cu exigenele
occidentale.
Constituia din 1864, precum i cea din 1923, consacr principiul de
votare a bugetului de ctre Adunarea deputailor i impune obligativitatea
unui temei legal la instituirea oricrui impozit sau alt venit al statului.
Finanele publice n general, i bugetul public, ca instrument principal
de politic guvernamental - n special, au un coninut economic cu
puternic caracter de clas, ceea ce se traduce prin construcia i utilizarea
acestui document n direct dependen fa de condiiile economice i
politico-social ale fiecrei ri, diferite de la o etap sau ornduire istoric
la alta.
Ca atare, reforma financiar din Romnia anului 1949 a nlocuit,
radical premizele pe care au operat dreptul i practica bugetar anterioar.
Naionalizarea principalelor mijloace de producie i organizarea
hipercentralizat a ntregii economii i societi a impus o cu totul alt
concepie privind programarea financiar a arii, i anume, bazat pe
bugetul de stat, ca plan financiar anual, ntocmit la centru, dup un plan
economic unic i atoatecuprinztor. n concordan cu obiectivele
prevzute astfel, se planificau fondurile bneti centralizate ale statului i
se repartizau pentru finanarea dezvoltrii economice naionale, a
activitilor social-culturale, de administrare i aprare a rii i a altor
nevoi ale societii.
Principiile care fundamentau att constituirea fondurilor b neti
centralizate, ct i - mai ales - repartizarea lor vizau conservarea
188

egalitarismului n alocarea resurselor i, n consecin, n dezvoltarea

tuturor zonelor rii. De aceea, subveniile de la bugetul republican spre
bugetele locale reprezentau practica normal i obinuit de acoperire a
cheltuielilor n acele judee care, din motive felurite, nu realizau (suficiente)
venituri proprii. Dac un timp au operat subveniile, din anii '80 acestea au
fost nlocuite cu creditele bugetare, nerambursabile desigur, ns din 1979
acestea urmau s se restituie, dar fr dobnd. ncercarea de
rentabilizare a zonelor i unitilor economice cu slabe performane nu a
avut i finalitatea scontat, deoarece s-au adoptat doar msuri strict
cosmetice, i nu s-au ntreprins demersuri viabile de stimulare real a
cointeresrii. Aflndu-se frecvent n imposibilitatea de a restitui creditele, i
depite din punct de vedere tehnologic i financiar, chiar dac oficial nu
se concepea recunoaterea acestei situaii de faliment explicit, unitile
debitoare fceau dese solicitri de psuire i anulare a datoriilor, chiar de
suplimentare a resurselor bneti de la centru. Pentru a se evita impactul
social care, n mod inerent, decurgea dintr-o astfel de situa ie, unitile
amintite erau amnistiate fiscal.7
n acest mod, o bun parte a economiei naionale se mica ntr-un
cerc vicios, acceptat n mod tacit, cu toate implicaiile ce au decurs din
existena unor verigi economice considerate de baz, dar nerentabile, i
care reprezentau o adevrat plag pentru ntreaga economie naional.
Reformele inaugurate n 1989 au vizat firesc i domeniul bugetului,
ca, de altfel, ntreaga sfer de concepere i tratare a finanelor publice,
fapt concretizat i prin abordarea conceptului general de buget public
naional.8 Noiunea public delimiteaz acest buget de <<bugetele
proprii>> sau <<bugetele de venituri i cheltuieli>> instrumente
financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri n literatura financiar i
practica agenilor economici comerciali. n acelai timp, exprim specificul
domeniului, respectiv <<Finanele publice>>. Expresia naional, nseamn
c bugetul include toate veniturile i cheltuielile de natur public a rii.
Aadar, bugetul public naional include cele trei mari categorii
principale de bugete: bugetul administraiei centrale, bugetele
administrailor locale i bugetul asigurrilor sociale de stat.
n concordan cu evoluia procesului de reconversie la economia
capitalist, s-a procedat la reconceptualizarea acestui important
instrument financiar de forma bugetului general consolidat,9definit prin
lege ca sistem unitar de bugete, n care se includ: bugetul de stat; bugetul
asigurrilor sociale de stat; bugetul trezoreriei statului; bugetele fondurilor
speciale; bugetul instituiilor publice finanate integral sau parial din
bugetul de stat; bugetul instituiilor publice autonome; bugetul asigurrilor
sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz; bugetele
instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor
provenite din credite externe contractate sau garantate de stat ale c ror
rambursri, dobnzi i alte costuri se acoper din fonduri publice; bugetul
fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale.
Varietatea componentelor i titularilor sistemului bugetar desemneaz
importana bugetului10, ca lege, ca sistem de fluxuri financiare, precum i
ca instrument de politic fiscal a statului.
189

Ca lege, bugetul este un act juridic de previzionare a surselor i

destinaiilor pe care le pot avea fondurile bneti ale statului. Totodat,
acesta reprezint autorizarea pe care executivul o primete de la legislativ
n sensul colectrii de venituri i efecturii de cheltuieli, n interesul
societii i cu programare pentru durata unui exerci iu financiar (un an).
Ca sistem de fluxuri financiare, bugetul relev toate micrile
implicate de prelevrile, alocrile i administrarea fondurilor bneti
bugetare.
Ca instrument de politic fiscal, bugetul reflect (anumite) opiuni
i concepii de ordin economico-politic, social i financiar, considerate
prioritare, ntr-o perioad determinat, de ctre formaiunea sau coaliia de
formaiuni politice nsrcinat cu elaborarea, aprobarea i administrarea
ntregului proces bugetar.

1.2. BUGETUL PUBLIC-INSTRUMENT AL

MANAGEMENTULUI GUVERNAMENTAL
Premizele fundamentale din tiina modern a finanelor publice se
regsesc n necesitatea interveniei omnivalente a statului n viaa socialeconomic a comunitii, fie pentru a corecta imperfeciunile pieei, fie
pentru a atenua i a compensa eventualele distorsiuni induse de acestea.
nseamn c, deseori, din motive multiple i inerente, economia se
ndeprteaz de optimul exprimat de triunghiul eficien - echitate
echilibru, i n consecin, statului, ca autoritate i form superioar de
organizare a cooperrii interumane, i revine sarcina de a recompune
acest triunghi, de a nfiina (i a finana) complexul mecanism prin care
sunt corectate eecurile i sunt compensate efectele lor.
Exponentul statului este guvernul, ca entitate mputernicit democratic
cu exercitatea autoritii publice i care acioneaz prin politicele
guvernamentale de natur economic, social, fiscal etc. ns
preponderena elementului financiar determin sarcini specifice pentru
finanele publice. Gradul i direcia de implicare a statului reclam un
talent obligatoriu de actor desvrit,11al crui repertoriu include
urmtoarele roluri i obiectivele urmrite de acestea:
- rolul alocativ, subordonat obiectivului eficien;
- rolul distributiv,subordonat obiectivului echitate;
- rolul reglator, subordonat obiectivului echilibru;
Acestea ar reprezenta o reformulare a celor patru func ii pe care,
potrivit opiniei economitilor R. A. i P. B. Musgrave, statul le ndeplinete
prin structurile sale: funciile de alocare a resurselor, de redistribuire a
veniturilor, de stabilizare macroeconomic i de reglementare a
comportamentelor cetenilor.
Rolul alocativ al bugetului decurge din nsi natura statului care
urmrete realizarea echilibrului, a optimului social prin folosirea
resurselor pentru crearea de bunuri publice i de bunuri private. n partea
de cheltuieli a bugetului general consolidat se reg sete modul de alocare
a resurselor n fiecare an bugetar sau chiar a unor ac iuni multianuale.
Optimul social nseamn maximizarea bunstrii sociale. Acest obiectiv
190

este ntotdeauna dificil de realizat, dat fiind caracterul limitat prin excelen
al resurselor, fa de nivelul n continu cretere, al trebuinelor cetenilor.
Rolul distributiv al bugetului decurge din nsi natura sa specific,
de ilustrare a unor relaii prin care se mobilizeaz i, apoi, se dirijeaz
banul public. O parte din produsul intern brut se redistribuie prin
intermediul bugetului, att prin impozitele i taxele care formeaz veniturile
publice, ct i prin alocrile destinate finanrii obiectivelor de politici
guvernamentale, urmrite i evideniate prin cheltuielile publice.
Procedurile de prelevare, deducerile, impunerea diferen iat a
veniturilor, precum i subveniile, cheltuielile de transfer n scopul
asigurrii proteciei sociale sau al susinerii unor activiti cu impact social
i economic sunt manifestri ale redistribuirii operate prin intermediul
bugetului, dup criterii selectate ca prioriti de managementul
guvernamental dintr-o perioad determinat.
Aciunea corectoare i compensatoare a statului, aa cum se
realizeaz prin acest rol al bugetului, este menit s armonizeze veniturile,
dat fiind inegala repartiie a factorilor de producie, precum i s asigure
funcionarea unor servicii ce nu se pot supune mecanismelor de pia , dar
care sunt indispensabile bunului mers al societii.
Rolul reglator al bugetului pentru viaa economic decurge din
caracterul su de lege care reflect politica economic promovat de
Guvern. Cheltuielile, veniturile i soldul bugetar sunt tot attea mijloace la
dispoziia autoritilor publice, cu care pot fi stimulate sau obstaculate
anumite activiti ori procese din viaa economic. De pild sporirea
cheltuielilor publice nseamn c mai multe din resursele publice sunt
orientate ca alocri sau venituri salariale, care, la rndul lor, influeneaz
consumul i producia naional. Limitarea inflaiei sau/i a importurilor se
pot realiza ca obiective ale aciunilor guvernamentale de comprimare a
cheltuielilor publice. Ca instrumente de politici conjuncturale, dar n direc ii
opuse, resursele financiare pot fi folosite, fie pentru ncetinirea
consumului, fie pentru relansarea economic. De pild, sporirea fiscalitii
nseamn micorarea veniturilor disponibile, aa cum se ntmpl prin
majorarea cotelor de impunere sau a accizelor; prin urmare, se
diminueaz consumul n general, i consumul produselor accizate, n
special. n mod analog, deducerile fiscale sau scutirile sunt aplicate pentru
stimularea unor consumuri sau favorizarea unor activiti. Prin reducerea
cotelor de impozite a profitului sporete partea din resursele financiare
care rmne la dispoziia agenilor economici, i care se poate fi reinvesti
n dezvoltarea afacerilor.
Valoarea documentar i ncrctura politic i economico financiar a bugetului sunt relevate i n doctrina romneasc actual12,
care l definesc ca plan financiar al statului ce cuprinde un ansamblu
coerent de indicatori de plan cu caracter aleatoriu, de maxim interes
pentru societate, interes justificat de rolul banului public n viaa
oricrui popor. Tratarea sa ca entitate fundamental, integrat n
finanele publice i abordarea ca ansamblu de relaii social economice
aparte, susine importana deosebit a bugetului public, ce poate fi astfel
sintetizat:
- particip direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului;
191

asigur autonomia real a colectivitilor locale, constituite la

nivelul unitilor administrativ teritoriale;
- garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor
semnificative categorii din rndul populaiei;
- asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului;
- are un important rol stabilizator al economiei na ionale.
Natura special a relaiilor bugetare se compune nu numai din
abordarea bugetului ca instrument de politici guvernamentale n societate
i n economie, ci i din tratarea acestuia ca act normativ obligatoriu.
Implicarea legiuitorului n demersul procesului bugetar este deosebit de
complex, ns procedura de adoptare a legilor nu se poate aplica fa de
un document ce conine indicatori de plan financiar. Legea de adoptare a
bugetului de stat este subiectul acestei proceduri, aceasta urmeaz s fie
dezbtut i adoptat de legiuitor, chiar dac bugetul este principalul plan
financiar al statului. Astfel, acest subterfugiu de tehnic juridic confer
bugetului public naional care, n esen, este i rmne un plan fora
obligatorie a normei de drept i, n consecin, bugetul de stat are o natur
juridic de lege.13
Potrivit teoriei clasice, soldul bugetar de tipul deficitului bugetar
poate fi planificat i utilizat ca instrument de conducere i administrare
macroeconomic, datorit efectului multiplicator. Acceptarea unei cote
determinate de cheltuieli care devanseaz veniturile publice, adic
acceptarea unui deficit bugetar controlat, este un mijloc important de
intervenie a managementului guvernamental, pentru reglarea activit ii
economice. Exist dou modaliti distincte de finanare a deficitului
bugetar: creaia monetar i mprumutul . Abordarea acestora atrage n
discuie, conceptul de constrngere bugetar, care trebuie satisfcut i n
cazul statului, ntocmai ca n cazul oricrui agent economic aflat n impas
financiar. Prin anii 30 au fost concepute bugetele ciclice14, bazate pe
distincia dintre cheltuielile de funcionare (curente) i cheltuielile de
investiii (de capital). De pild, n perioade normale, mprumuturile pot
acoperi investiiile, iar veniturile fiscale pot acoperi cheltuielile curente. n
perioadele de expansiune economic excedentul bugetului de funcionare
acoper necesarul de cheltuieli de capital i, analog, n timpul recesiunii,
mprumuturile ar putea acoperi necesarul de cheltuieli curente.
Cronicizarea deficitelor bugetare a ultimelor patru cinci decenii, ale
cror consecine s-au repercutat n escaladarea inflaiei, omajului i
ndatorrii publice, au ridicat cu acuitate problema unei reconceptualiz ri
asupra deficitului bugetar ca instrument de relansare. O solu ie ar putea fi
bugetul contra ciclic 15, adic un excedent al ansamblului cheltuielilor
asupra ncasrilor (sau impas bugetar) ce poate avea un efect de
relansare asupra unei conjuncturi deprimate , dar ele pot, de asemenea,
contribui la realizarea de echilibre specifice pe piaa forei de munc, pe
cea a schimburilor externe sau chiar pe piaa monetar.
Curentele de politic bugetar i fiscal din anii 80 s-au grupat
mpotriva valenelor atribuite deficitului bugetar de stimulent al cre terii,
precum i mpotriva exagerrilor i distorsiunilor induse de politica de
asisten promovat de stat, n cadrul economiei de cerere. Soluia a fost
recomandat sub forma economiei de ofert, iniiat i lansat de
-

192

executivul lui R. Reagan n S.U.A., de M. Thatcher n Marea Britanie i de

J. Chirac n Frana. Preceptele acestei viziuni, despre care s-a mai amintit
anterior i care este destul de apropiat de concepiile clasicilor, sunt tot
attea argumente contra exagerrilor cu cheltuielile publice, fiscalitatea,
precum i contra deficitului bugetar. Promotorii acestui curent ultraliberal
(sau liberali radicali) sunt cunoscui n literatura de specialitate ca reunii n
coala de la Chicago, avnd ca exponeni pe Milton Friedman i Fredrich
von Hayek. Ferveni susintori ai restrngerii taliei statului, acetia au
propus o serie de soluii la gravele dezechilibre, cum ar fi: privatizarea,
reducerea fiscalitii i cheltuielilor guvernamentale, comprimarea i
controlul sever al deficitului bugetar, deplina libertate a pre urilor etc.
n Romnia postdecembrist deficitul bugetar s-a manifestat din cauze
de natur ciclic, dar i structural, motiv care impune acionarea n
sensul restabilirii echilibrului economic i care, la rndul su, necesit o
corect i ampl informare. Instrumentul cu cel mai cuprinztor potenial
de informare i care poate fundamenta o politic economic raional este
oferit de Sistemul Economic al Conturilor Naionale. Acesta evideniaz
starea economiei, cu modificrile survenite, dar i cu posibilitatea
formulrii unor msuri concrete de (re)stabilire a echilibrului economic
general, ntruct identific i localizeaz factorii perturbatori.
Baza unui buget echilibrat se afl n echilibrul economic general; or,
prelungirea unor grave dezechilibre n economia romneasc dup
Decembrie 1989 s-a regsit n cronicizarea deficitului bugetar, deoarece
nu ntotdeauna au fost corect administrate finan ele publice i nici
disciplina financiar sau constrngerile bugetare nu au focalizat aten ia
maxim a managementului guvernamental.

1.3. PRINCIPII DE POLITIC I PROCEDUR BUGETAR

n realizarea sarcinilor i rolului asumat de stat n conducerea
economiei i a societii, importana de prim ordin a bugetului se rsfrnge
n direcia asigurrii echilibrului general economic .
Este un fapt ndeobte susinut16 c statul orienteaz dezvoltarea
ntregii economii naionale, n virtutea faptului c economia ar fi
dominat de ctre puterea politic, iar sectorul public i cel privat ar
fi strns legate ntre ele, constituind potenialul economic i social al
rii.
Legtura dintre funcia bugetar i asigurarea echilibrului economic
general este susinut de o vast literatur, n cea mai mare parte
inspirat de practica ndelung rspndit n statele cu economie
democrat de tradiie, i care const n controlarea i administrarea
conjuncturii economico-sociale prin acionarea principalelor categorii
bugetare. Msurile adoptate sunt diferite de la ar la ar, funcie de inta
principal a msurilor de corecie conjunctural. De pild, pentru absorbia
omajului, unele ri recurg la msuri inflaioniste, cum ar fi creterea
cheltuielilor publice; aa este exemplul amplelor programe de reamenajare
a infrastructurii, fapt ce asigur noi locuri de munc. n alte situaii,
perspectiva unui colaps economic se regsete n comprimarea
cheltuielilor bugetare, n majorarea moderat a cotelor de impunere, dar i
193

n ntrirea msurilor de colectare a veniturilor, ori de majorare a

dobnzilor la credite etc.
Alturi de politica monetar i de politica preurilor (a salariilor i a
veniturilor), bugetul este unul din principalele mijloace de reglare a politicii
conjuncturale, prin redistribuirea veniturilor.
Dar inflaia i creterea economic pot modifica principiul echitii n
distribuirea sarcinii fiscale, precum i configuraia conjuncturii economice
la un moment dat. Ajustrile propuse prin politica bugetar pot fi
automate pe baza unui indice care exprim variaiile puterii de
cumprare ntr-o perioad; sau pot fi discreionare cnd fac obiectul
unor acte normative specifice.
Prevederea subveniilor bugetare, a transferurilor, ca i a facilitailor
fiscale se include n setul de msuri prin care bugetul este antrenat la
realizarea unor obiective punctuale de ordin economic i social. Statul
poate planifica i ordona cheltuieli direct din resurse bugetare, sau poate
renuna de plano la unele venituri bugetare, stimulnd sau temporiznd
unele activiti, favoriznd sau nu anumite categorii de popula ie. i n
privina scadenelor de plat a unora din obligaiile fa de buget,
intervenia statului urmrete anumite obiective de politic general:
ncurajarea reinvestirii profiturilor, stimularea investi iilor strine de capital,
subscrierea la capitalul unor societi sau companii la care statul este
interesat etc.
Principiile de politic i procedur bugetar din statele cu tradiie
n economia capitalist s-au mbogit i s-au impus ca premise implicite
n practica acestor state, care concep bugetul ca pe un act de previziune
i de autorizare anual a veniturilor i cheltuielilor publice. Competenele
legate de acest document i aferente procedurii i politicii bugetare sunt
mprite ntre puterea legislativ i puterea executiv.
Evoluia procedurii bugetare are ca punct de pornire necesitatea
unor msuri i a unor reguli care s limiteze i s cenzureze drepturile i
puterea suveranului privind: constituirea i perceperea impozitelor i
taxelor, stabilirea destinaiilor ulterioare ale acestora, administrarea
financiar a statului potrivit unui cadru specific i sub control parlamentar,
ca structur reprezentativ pentru toi supuii contribuabili. Introduse
ulterior n diferite legi, aceste principii au cunoscut o larg extindere i s-au
autonomizat ca principii de drept bugetar, ntruct fundamenteaz
ntreaga construcie instituional i procedural antrenat n elaborarea,
aprobarea, executarea i controlul executrii bugetului public.
Guvernul efectueaz lucrrile premergtoare i ntocmete
proiectul de buget, parlamentul voteaz, dup care guvernul l
execut, iar n final parlamentul controleaz dac bugetul a fost
executat n conformitate cu autorizarea dat.17
ntregul sistem bugetar este cldit pe principiile: universalitii,
echilibrului i realitii, unitii i anualitii, specializrii i neafectrii
veniturilor bugetare, principiul publicitii.

194

1.3.1. UNIVERSALITATEA BUGETAR

Potrivit principiului universalitii bugetare veniturile i cheltuielile
publice trebuie nscrise n buget cu sumele lor totale (globale) .
Aceasta nseamn c nu se poate realiza nici o cheltuial sau nici un venit
public dect n cadrul bugetar.
Justificarea acestui principiu rezid n avantajele ce decurg din
aplicarea sa. Astfel se poate cunoate ct mai exact care este volumul
total al resurselor bneti, precum i destinaia lor prin alocri, pe domenii
de cheltuieli. n plus, sunt relevate corelaiile dintre unele venituri i unele
cheltuieli, atunci cnd opereaz legturi strnse prefigurate din chiar
momentul planificrii.
Controlul parlamentar este i el avantajat, dndu-se un plus de
operativitate la dezbaterile privind nivelul impozitelor i taxelor, sau al
creditelor bugetare.
Aplicarea strict a acestui principiu 18 confer bugetului public
caracteristicile de buget brut, care apare ca o sum a dimensiunilor
globale a ncasrilor de venituri publice sau a acoperirii cheltuielilor
publice.
Descentralizarea atribuiilor i autonomia entitilor locale ale
autoritii publice, precum i frecventa folosire a unor resurse
extrabugetare pentru finanarea instituiilor publice, au permis treptat ca
aceste principii s se aplice cu exceptri. Aa stau lucrurile n cazul
corelaiilor per sold, cnd instituiilor publice nu li se prevd dect sumele
diferen ntre: veniturile proprii (mai mici), i cheltuielile proprii (ndeobte
mai mari). Astfel, bugetul public dobndete trstura de buget net,
pentru c nsumeaz vrsminte din venituri sau (pentru) acoperirea
cheltuielilor.
Configuraia bugetelor moderne ns este aceea de bugete mixte,
pentru c tendina de autonomizare a unor instituii publice le permite
acestora administrarea proprie a veniturilor ce le obin, iar bugetul central
intervine cu alocaii sau subvenii bugetare pentru acoperirea
(eventualului) gol de resurse. Trstura de venituri extrabugetare pe care
o au veniturile astfel realizate de instituiile publice este, prin ea nsi, o
abatere de la universalitatea bugetar. n acest fel, prevederea
cheltuielilor este coninut, subneleas n fonduri sau n conturi afectate
(cu afectaie special), iar bugetul public mixt este parial brut, net i,
respectiv afectat.
Multe din instituiile publice fr scop lucrativ, cum ar fi unitile
colare, universitile i institutele de cercetare etc., au dobndit, odat cu
personalitatea juridic, i dreptul de a-i organiza propria administrare a
finanelor de care dispun, iar de la buget primesc doar subven iile de
completare. n acelai sens opereaz i organismele implicate n
asigurrile sociale de stat boal, invaliditate, omaj, pensie suplimentar
etc., care au autonomie financiar proprie i personalitate juridic, drept
pentru care nu mai sunt incluse cu ntregul lor buget n bugetul public.

195

1.3.2. UNITATEA BUGETAR

Conform principiului unitii bugetare, toate, veniturile i cheltuielile
bugetare trebuie s fie nscrise ntr-un singur document, astfel nct
s fie lesne de examinat i de interpretat chiar i de ctre neiniiai.
Motivaia financiar pe care se sprijin susinerea unitii bugetare este
legat de ordinea i claritatea care trebuie s caracterizeze prezentarea
real a situaiei financiare a rii, pe ct vreme motivaia politic invoc i
susine eficiena i operativitatea controlului parlamentar, care s-ar
diminua considerabil n cazul unor segmentri de documente.
Dar complexitatea vieii sociale, economice i politice a determinat
i n cazul unitii bugetare numeroase abateri i derogri de la aplicare,
sub forma bugetelor anexe, extraordinare, autonome, precum i a
conturilor speciale de trezorerie, a taxelor parafiscale etc.
Bugetele anexe reprezint excepia formal de la unitatea
bugetar, prin elaborarea, dup votarea bugetului general, a unor bugete
pentru acele servicii ale statului cu caracter industrial sau/ i comercial i
care nu sunt atribuii de baz ale statului. n bugetul general acestea se
includ doar prin vrsmntul soldului lor debitor sau creditor. Totui,
aceste bugete sunt supuse dezbaterilor i votului parlamentar, deci sunt
supuse controlului public, ca i bugetul general.
Bugetele extraordinare sunt distincte de bugetul ordinar i includ
cheltuieli considerate ca excepionale, pentru situaii de criz, sau de
conflict armat. Ele sunt elaborate i concepute n afara regulilor
tradiionale din contabilitatea public, iar acoperirea acestor cheltuieli
urmeaz s fie, de obicei, asigurat prin impozite special instituite, prin
creaie monetar sau mprumuturi. Fiind riguros sancionat, aceast
practic a disprut, considerndu-se c, de fapt, scopul real urmrit prin
ntocmirea acestor bugete ar fi de mistificare a unor grave dezechilibre
ntre venituri i cheltuieli, sau de camuflare a adevratei destinaii pentru
unele cheltuieli guvernamentale.
n Romnia interbelic au fost iniiate pentru acele exerciii financiare
n care se urmarea depirea urmririlor anilor de criz sau pentru
susinerea suplimentar a armatei.
Bugetele autonome sunt excepia real de la regula unitii bugetare,
deoarece sunt, adoptate de ctre consiliile de administraie ale
ntreprinderilor naionale sau instituiilor publice cu autonomie financiar
extins, care le discut i le aprob singular, fr a le mai supune
controlului parlamentar. Aceste uniti au dreptul chiar de a contracta
mprumuturi de pe piaa de capital i de a-i valorifica profiturile realizate,
nefiind obligate s justifice integral modalitile de (auto)finanare; n unele
situaii chiar pot beneficia de susinere de la bugetul general, pentru
acoperirea unor cheltuieli sau pentru echilibrare.
Conturile speciale de trezorerie se ntocmesc pentru ca bugetul
general s fie degrevat de unele operaiuni temporare ce presupun
obligativitatea echilibrrii. Aici intr cheltuielile sau ncasrile care nu sunt
definitive, cum este cazul tezaurului public, care nu are personalitate
juridic, ci are doar o funciune contabil. Operaiunile n cauz urmeaz a
fi soldate, ntruct angajamentul la care ele au dat na tere urmeaz a fi
executat.
196

n astfel de conturi de ateptare pot fi trecute: 19

- sumele depuse pentru cauiunea funcionarilor publici care
gestioneaz valori materiale i bneti;
- avansul acordat de stat ntreprinztorilor particulari;
- resursele speciale destinate, de pild, fondului naional forestier,
investiiilor rutiere, subvenionarea hidrocarburilor, a industriei
cinematografice i altele.
Multiplicarea i extinderea acestor conturi 20 se bazeaz pe o veche
practic n istoria finanelor publice, la fel ca i abuzurile generate de ele,
ntruct astfel s-au constituit resurse pentru cheltuieli care erau n afara
regulilor contabilitii publice i, evident, n afara controlului parlamentar
real, datorit slabei informri asupra activitilor financiare ale statului.
Cu meniunea distinciei necesare ntre afectaiile speciale i bugetele
anexe, trebuie subliniat c principalele categorii de conturi speciale ale
trezoreriei sunt: conturile dezmembrrilor bugetului public, conturile
relaiilor monetare i conturile creditului.
Uzual, taxele parafiscale se percep cu titlu obligatoriu n favoarea
unor instituii publice sau private, ori pentru instituii publice ale unitilor,
administrativ teritoriale. Domeniul lor de operare este sectorul agricol sau
organismele profesionale, precum i cercetarea tiinific, infrastructura
fluvial. Numrul lor difer de la o legislaie la alta.
Prin urmare, practica a inovat numeroase modaliti de abatere de la
principiul unitii bugetare, care sunt tot attea situaii de sustragere de la
controlul parlamentar. Aciunea de debugetizare a unor venituri i cheltuieli
publice ncalc principiul unitii bugetare i este larg rspndit n
practica bugetar a multor guverne, cu scopuri mai mult politice dect
tehnice: n acest fel se induce impresia unui echilibru fictiv al finanelor
publice, care atrage capital electoral n favoarea forma iunii respective.
Realitatea acestor raiuni a fost deconspirat de analitii lucizi21 ai
fenomenului, care au detectat intenia executivului de a face confideniale
variatele sale intervenii financiare, fr a le mai supune controlului
parlamentar i vigilenei opiniei publice.

1.3.3. NEAFECTAREA VENITURILOR BUGETARE

n sensul neafectrii veniturilor bugetare se nelege c, o dat
ncasate, veniturile bugetare trebuie s se depersonalizeze, pentru a
fi folosite la acoperirea cheltuielilor bugetare n ansamblu.
Motivul originar al acestui principiu l reprezint inexistena unei
corelaii depline ntre randamentul unui venit i necesarul de fonduri cu
care s-ar putea finana o cheltuial.
Dar, n realitate, excepiile care justific formarea fondurilor cu
afectaie special sunt tot attea situaii de abatere i de la acest principiu
bugetar. n unele legislaii este admis afectarea unor venituri chiar n
bugetul ordinar. n altele s-a pus problema ca anumite impozite i taxe
care alimenteaz astfel de fonduri, s fie suportate strict de beneficiarii
acelor fonduri, i nu de masa contribuabililor.
Curentele de opinie potrivnice afectrii speciale a unor fonduri
bugetare au condus la realizarea unui compromis n respectarea acestui
197

principiu, i anume, justificarea mediatizat a acelor scopuri determinate

pentru care guvernul instituie respectivele impozite i taxe.

1.3.4. SPECIALIZAREA BUGETULUI

Prin specializarea bugetului se are n vedere ca veniturile bugetare
s fie aprobate de parlament pe sursele lor de provenien, iar
cheltuielile pe destinaii i obiective de aciuni. Iniiat pentru a limita
drepturile i libertile suveranului i ale guvernului su, acest principiu a
fost impus pentru a se cunoate i sursele veniturilor, dar i destinaia
cheltuielilor publice. Cu timpul s-a trecut la individualizarea veniturilor i la
specializarea creditelor bugetare, ceea ce presupune operarea unei
clasificaii bugetare a veniturilor i cheltuielilor incluse. Schema dup care
sunt ordonate acestea in buget, denumit clasificaie bugetar, trebuie s
indice modul de repartizare a sarcinii fiscale, n contrapartid cu modul de
finanare a serviciilor asigurate de stat pentru colectivitate. Criteriile
specifice de elaborare a acesteia se refer, n principal, la claritate i
simplitate, astfel nct s fie neleas i de ctre nespecialiti sau de cei
neiniiai n finane.
Clasificaia veniturilor i cheltuielilor bugetare 22 se poate face
dup mai multe criterii, cum ar fi: administrativ sau departamental,
economic i funcional.
Clasificaia administrativ are o larg rspndire i semnific gruparea
veniturilor dup instituiile nsrcinate cu ncasarea lor i a cheltuielilor
dup instituiile mputernicite cu efectuarea lor. Potrivit structurii
organizatorice a fiecreia din aceste instituii, se defalc ulterior creditele
bugetare i se completeaz cu ordonarea cheltuielilor dup natura lor: de
personal, de transfer, de funcionare, de capital etc.
Clasificaia economic conine gruparea veniturilor i cheltuielilor
bugetare dup categorii specifice operaiilor curente i de capital, iar,
separat, se evideniaz situaia (amortizarea) datoriei publice.
Soldurile se pot lesne calcula, iar suma lor algebric ofer soluia
acoperirii eventualelor deficite prin apel la pia a de capital.
Clasificarea funcional grupeaz cheltuielile dup obiectivele
urmrite de stat n activitate sa, innd cont de funciile statului n epoca
actual. Astfel, n funciile regaliene (administrative) se includ instituiile
implicate n administraie, aprare i ordine public, relaii cu strintatea
etc., deci acelea a cror prestaie nu reprezint o marf i are titlu gratuit.
La funciile economice se regsesc companiile i societile statului care
produc bunuri i servicii marfare, n timp ce funciile tutelare, ca poziie
intermediar ntre cele anterioare, grupeaz instituiile de nvmnt,
cultur, sntate .a. Ultima categorie include funciile sociale unde se
grupeaz cheltuielile publice pentru prestaiile cu caracter social,
subveniile acordate pentru compensarea unor costuri reale mai mari
dect preurile de vnzare, subveniile pentru susinerea financiar a unor
categorii sociale defavorizate etc.
ntruct necesitile vieii social economice publice manifest o
dinamic deosebit, iar eventualele modificri ale bugetului public ar
consuma timp nengduit n situaii de urgen pentru finanare public,
198

practica a extins n majoritatea legislaiilor procedura rectificrii

bugetare. Potrivit acesteia, n cursul anului, guvernul este autorizat de
plano s iniieze modificri ale creditului bugetar, prin reevaluarea i
reconsiderarea sau redimensionarea acestuia, func ie de evoluia unor
indicatori economici. Astfel, s-a renunat la o detaliere exagerat,
inoperant, de exemplu, n cazul unei evoluii greu de controlat a indicelui
inflaiei sau a indicelui preurilor la bunurile de consum.
n acest scop, guvernul iniiaz i solicit rectificarea corespunztoare
a bugetului, dar totodat prezint trimestrial o informare ctre parlament
privind ntreaga activitate bugetar.
Pe lng funcionarea unor fluxuri extrabugetare, care nu sunt
ntotdeauna supuse controlului parlamentar; pe lng msurile logice de
rectificare bugetar, specializarea bugetului, ca principiu invocat n
prezenta analiz, are o aplicare tot mai restrns i din alte cauze.
Informaiile impuse de clarificarea unor activiti guvernamentale, precum
i imobilismul parlamentar, determin, i n cazul specializrii, numeroase
derogri i excepii de la principiile consacrate ale dreptului bugetar.

1.3.5. ANUALITATEA BUGETAR

n timp ce universalitatea i unitatea trateaz problematica legat de
forma bugetului, principiul anualitii bugetare se refer la perioada de
timp pentru care se ntocmete i se execut bugetul public.
Dimensiunea de un an lmurete deopotriv cerina procesului de
elaborare i de exerciiu, dar i aceea de valabilitate pentru un buget.
Opiunea pentru repetarea anual a ntregului demers, dup care ar
urma rennoirea autorizaiei parlamentare dat guvernului, i are originea
tot n legtur cu controlul exercitat odinioar asupra veniturilor i
cheltuielilor monarhului. Durata de valabilitate ini ial a autorizaiei
parlamentare a fost de trei ani, cu timpul s-a schimbat la doi ani, iar n cele
din urm, necesitatea rennoirii acesteia, a impus un an, de regul -anul
calendaristic.
Justificarea acestei periodiciti este susinut de nevoia unui corect
i atent control parlamentar, care nu se poate desf ura eficient dect pe
un orizont limitat de timp. Chiar i evoluiile macroeconomice se pot
analiza i se pot controla de ctre executiv ntr-un interval mai scurt.
Doctrina23 i practica bugetar pledeaz constant pentru acest
interval, iar pentru control s-ar propune chiar caracterul de permanen ,
deoarece cu ct este mai scurt durata de valabilitate a autorizaiei
parlamentare, cu att este mai mare fora parlamentului.
Data la care ncepe anul bugetar depinde de caracterul i gradul de
dezvoltare a economiei, de regimul de lucru al parlamentului, de tradi ia,
cultura i mentalitile naiunii pentru care se concepe i se desfoar
ntregul proces bugetar.
Privitor la durata unui an calendaristic aa cum este asimilat de
uzana romneasc a procesului bugetar, se cunoate i precedentul
datei de 1 aprilie, consemnat 24 pentru 1880, ca nceput al anului bugetar
dup care s-a trecut la practica rspndit n majoritatea rilor europene,
de la 1 ianuarie.
199

n statele dezvoltate sunt frecvente abaterile de la principiul

anualitii, mai cu seam dup consolidarea poziiei statului de finanator
al unor ample investiii, sau dup constatarea evoluiei ciclice a economiei
i, mai ales - dup dificultile de anticipare a acestei evoluii. n astfel de
mprejurri devin tot mai volatile estimrile privind veniturile i a
cheltuielile, iar meninerea i controlul echilibrului economic general devine
o misiune problematic. Creterea rolului economic al finanelor publice25
a fcut s apar inconvenientele practice ale anualitii [.]. Evoluia
finanelor publice a provocat punerea n discuie a unei reguli juridice
tradiionale. Aa s-a ajuns la conceperea bugetelor ciclice sau a
bugetelor care s acopere investiiile i lucrrile aferente pentru mai muli
ani, bugetele plurianuale, sau legile-program, care presupun o
ealonare pe o durat de timp mai mare de un an i avnd valoarea unei
declaraii de intenii. Anual parlamentul dezbate i aprob sumele aferente
anului respectiv din totalul anticipat pentru ntreaga lucrare.
Tendinele de aplicare a unor politici macroeconomice pe termen lung
au obligat cu timpul ca, i echilibrarea bugetului, proiectat pentru un an,
s se extind dup aceast durat, dei majoritatea prelevrilor fiscale au
fost concepute pentru o perioad clasic.
Anualitatea se refer i la execuia bugetului, n sensul c, n decursul
unui an, guvernul trebuie s ncaseze veniturile i s efectueze cheltuielile
conform aprobrii parlamentare. ns i n aceast privin i fac tot mai
mult loc excepiile; unele venituri aferente anului bugetar pot s nu se
realizeze odat cu ncheierea acesteia,aa cum, analog, cheltuieli care au
fost angajate pentru un an bugetar ar urma s fie efectuate n anul
urmtor.
Rezult c, i privitor la acest principiu, aplicarea n practic este
parial i selectiv, fapt care diminueaz considerabil valabilitatea de
regul procedural n sine a anualitii bugetare.

1.3.6. ECHILIBRAREA BUGETAR

Dac anualitatea este prima dintre regulile bugetare care s-a aplicat n
practic, echilibrul bugetar este socotit cheia de bolt a finanelor publice
n general, sau principiul de aur al procedurii bugetare. Coninutul
echilibrului bugetar vizeaz conceperea uni buget ale crui cheltuieli s
fie acoperite integral din veniturile bugetare, precum i execuia n
fapt a unui astfel de buget.
Respectat cu strictee n vremea clasicilor, echilibrul bugetar
confirm starea de stabilitate general a economiei i, din aceast
perspectiv, deficitul bugetar era considerat o surs de pericol, ntruct ar
fi necesitat mprumuturi sau creaie monetar pentru rezolvare.
Prima jumtate a secolului XX a lansat premizele unei lungi
perioade de deficite bugetare, mai cu seam dup anii de glorie a
concepiilor Keynes-iste despre managementul guvernamental. Ideea c
relansarea economiei i absorbia omajului se pot asigura prin
devansarea cheltuielilor fa de venituri a determinat, cu timpul,
renunarea, cel puin parial sau selectiv, i la acest principiu.
Bugetul public modern se execut cel mai adesea n condiii de
deficit, considerat ca instrument general de politic financiar i fiind
200

aprobat ca o component structural a bugetului . Tehnic, deficitul26 este

nscris explicit n buget la partea de cheltuieli i reprezint autorizarea
de cheltuieli superioare veniturilor provenite din impozite i alte
prelevri obligatorii.
Asocierea deficitelor cu fenomenele inflaioniste a determinat acele
msuri de restabilire a echilibrului bugetar care s nu se bazeze pe creaia
monetar sau prin finanare direct din sistemul bancar. Legislaia noastr
n materie interzice expres aceste soluii, recomandnd ca, n cazul unor
goluri temporare de cas, acoperirea s se asigure din resursele aflate n
conturile trezoreriei generale a statului, aa cum sunt acestea stabilite de
Ministerul Finanelor. i pe parcursul execuiei bugetului Ministerul
Finanelor este, sau poate fi autorizat, s emit bonuri de tezaur
purttoare de dobnd, dar cu scadena de rambursare pn la sfritul
anului financiar. Motivul este reprezentat de decalajul, firesc i real, dintre
momentul n care se realizeaz veniturile, fa de momentul n care unele
cheltuieli bugetare devin imperios necesare.
Aceast soluie este generatoare de datorie public i astfel se
explic sumele uriae nregistrate de majoritatea statelor dezvoltate la
datoria lor public n ultimele decenii ale secolului trecut.
Dar att doctrina, ct i practica financiar, au subordonat
problematica echilibrului financiar celei privitoare la echilibrul
general economic, or, din aceast perspectiv, deficitul bugetar este
acceptat i utilizat ca instrument fundamental n nsi politica general a
statului.
Abordrile moderne se bazeaz pe elasticizarea principiului
echilibrului bugetar 27, astfel spus nseamn c are loc balansarea
plilor exigibile n cursul anului financiar cu resursele necesare .
nsi practica oblig la ncadrarea finanelor publice n mecanismele
financiare moderne, ceea ce presupune acceptarea excep iilor i
derogrilor de la aceste principii.

1.3.7. PUBLICITATEA BUGETULUI

Impus ca principiu bugetar pe msura extinderii practicilor
democratice i constituionale de conducere macroeconomic, publicitatea
bugetului semnific mediatizarea acestuia prin mijloacele de care
dispune societatea, ca o necesitate i a contextului globalizant actual.
Din chiar momentul proiectrii sau al dezbaterilor parlamentare,
documentele privitoare la bugetul public rein i concentreaz interesul
tuturor categoriilor socio-profesionale. Opinia public este ndreptit s
se informeze cu privire la resursele financiare vizate de executiv, precum
i la destinaiile programate pentru banul public, la formarea c ruia
particip fiecare cetean.
Dup adoptarea legii bugetare, aceasta este dat publicitii prin
actele oficiale, mpreun cu contul general de ncheiere a exerciiului
bugetar. Astfel se realizeaz un control parlamentar i un alt gen de
control, din partea opiniei publice asupra situaiei generale a finanelor
rii, att pentru prezent, ct i n perspectiv.
De menionat c i n legislaia romneasc sunt adoptate principiile
bugetare conform uzanelor din statele dezvoltate, publicitatea ns
201

excede n aplicare cadrul acordat prin lege. Presa scris,radio-ul i

televiziunea asigur o larg mediatizare pentru acest document, pe lng
publicarea n Monitorul Oficial al Romniei. Situaia este o reacie fireasc
a opiniei publice romneti care a fost neinformat n vechiul regim; doar
legea bugetar i sinteza bugetului de stat se publicau, n timp ce sursele
de venituri i destinaiile cheltuielilor bugetare rmneau ntotdeauna
camuflate de secretomania comunist.
Att legea privind bugetul de stat, anexele i toate celelalte
documente aferente se prezint ca un material voluminos, ntr-un limbaj
deseori ezoteric, cu adresabilitate strict limitat la un segment restrns, de
ceteni iniiai. Ca atare, complexitatea informaiilor i dificultile de
percepere i interpretare a acestor lucrri creeaz abateri frecvente i n
sensul respectrii acestui principiu, dei includerea sa n procedura
bugetar este de dat relativ recent.
Lista adnotrilor:
1

aguna D. D., op. cit, p. 518

Lon George (1930), citat de Ioan Condor Drept fiscal i financiar, Edit. Tribuna Economica,
Bucureti, 1996, pag. 83
3
Condor I., Op. cit., p. 84
4
Condor I., Op. cit., pag. 85
5
aguna D. D., Op. cit., p. 518
6
Condor I., Op. cit., pag. 86
7
Condor I., Op. cit., pag. 87
8
Condor I., Op. cit. pag. 88
9
Legea privind finanele publice nr. 500/2002, M. Of. nr. 597/2002
10
Moteanu T., Buget i trezorerie public, Ed. Dustyle, Bucureti 2002, pag. 14-15
11
Dodescu A., Statul i economia de pia, Ed. Economic, Bucureti - 2000, pag. 94
12
aguna D. D., Op. cit., pag. 524
13
Saguna D. D., Op. cit., pag. 526
14
Anghelache G., Volumul Finane publice, coord. Vcrel I., 2003, pag. 506
15
Brezeanu P., Fiscalitate concepte, metode, practici, Ed. Economic, Bucureti, 1999, pag. 36
- 37
16
aguna D. D., Op. cit., pag. 540
17
aguna D. D., Op. cit., pag. 543
18
Moteanu T., Op. cit., pag. 18 19
19
aguna D. D., Op. cit., pag. 546
20
Moteanu T., Op. cit., pag. 21
21
Vcrel I., Finane publice Teorie i practic, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti,
1981 pag. 308
22
Vcrel I., Op. cit., 1981, p. 316-320
23
Vcrel I., Op. cit., 1981, pag. 311
24
aguna D. D., Op. cit., pag. 550
25
Vcrel I., Op. cit., 1981, pag. 313
26
Moteanu T., Op. cit., pag. 33
27
Moteanu T., Op. cit., pag. 36
2

202

TEMA II
PROCESUL BUGETAR
Mobilizarea ca venituri i dirijarea ca cheltuieli a resurselor financiare
publice semnific fluxuri i refluxuri financiare desfurate n sensuri
complementare i n virtutea raporturilor biunivoce dintre autoritatea
public i comunitate.
Bugetul public ilustreaz comparativ i valoric corespondena dintre
necesiti i posibiliti, reprezentnd programul financiar pe care se
bazeaz managementul guvernamental al oricrei economii i societi
moderne.
Corelarea tuturor acestor informaii pe sensurile raporturilor biunivoce
sus-amintite se realizeaz n mai multe etape, a cror succesiune n timp,
pe instituii i competene a fost consacrat de practica financiar a tuturor
statelor capitaliste.
Reforma financiar din ara noastr vizeaz i acest proces, iar istoria
recent ofer imaginea eforturilor de aliniere la practicile tradi ionale
occidentale.
Cuvinte cheie
proces bugetar
executiv
legislativ
putere judectoreasc
elaborarea proiectului de buget
lege bugetar
aprobarea proiectului de buget
execuia bugetului de stat
execuia de cas a bugetului
controlul execuiei bugetare
rectificare regularizare
Cuprins:
2.1. Semnificaie, coninut i particulariti
2.2. Etapele i competenele instituionale
2.3. Particularitile bugetelor locale
2.4. Finanele Uniunii Europene

2.1. SEMNIFICAIE, CONINUT I PARTICULARITI

Coninutul, semnificaia i ntreaga configuraie a bugetului i a
procesului bugetar reprezint rezultatele unui amplu proces de evoluie,
inaugurat cu mult nainte de individualizarea ca tiin a finanelor publice
i marcat de numeroase elemente, specifice fiecrui stat i fiecrei epoci
istorice n acelai stat.

203

Indiferent de particularitile naionale fireti, o serie de trsturi

definitorii i generale sunt comune tuturor modalitilor de conducere i
desfurare a oricrui proces bugetar:
a) este un proces predominant politic, pentru c semnific opiunile
de politic economic i social ale unor grupuri selecionate prin
mecanismul electoral al votrii;
b) este un proces de decizie financiar, ntruct rolul alocativ al
guvernului se exercit pe baza autoritii sale n administrarea unor
resurse financiare comensurabile, n interesul comunit ii i cu privire la
toate aspectele socio-economice;
c) este un proces complex, deoarece presupune participarea tuturor
categoriilor sociale din dubla calitate a fiecrui cetean: contribuabil
cnd particip la constituirea veniturilor bugetare, beneficiar al serviciilor
i prestaiilor publice cnd acestea i sunt distribuite n baza aloc rilor
orientate prin cheltuielile bugetare;
d) este un proces ciclic, deoarece esena anualitii bugetare impune
i asigur specificul repetitiv al ntregului proces bugetar, dup evoluiilor
conjuncturale i potrivit fazelor legate de reluarea reproduc iei sociale.
Ansamblul de operaiuni privind elaborarea i aprobarea
proiectului de buget, execuia bugetului ca ncasare de venituri i
efectuare de cheltuieli bugetare, ncheierea i aprobarea contului de
execuie bugetar, precum i controlul bugetar, semnific procesul
bugetar.
Toate principiile i activitile pe care le impune planificarea i
programarea macroeconomic se ntrunesc n desfurarea procesului
bugetar, a crui importan se manifest n pronunat tendin de
cretere, att n timp sub forma bugetelor plurianuale sau ciclice, ct i
n spaiu sub forma bugetului regional sau general consolidat (al Uniunii
Europene).
Faptul se rsfrnge i asupra accepiunii de echilibru, care presupune
luarea n consideraie a echilibrului general, n locul echilibrului economic,
strict delimitat; de asemenea, prospectarea (i restabilirea) echilibrului
ciclic, asigur mai mult relevan ca dinamic, dect echilibrul anual.
Procesul bugetar se bazeaz pe o cuprinztoare i atent inventariere
a surselor i resurselor financiare dintr-o perioad determinat, iar de la
premiza ipotezelor i efectelor previzionate, se fundamenteaz proiecii i
decizii de perspectiv, cu impact major deopotriv asupra laturii publice i
private a vieii social-economice.
Bugetul i procesul bugetar exprim plenar orientrile de politic
general guvernamental i conin ntregul instrumentar de programare i
de stabilire a unui echilibru viabil ntre elementele ce compun necesitile,
i resursele materiale i financiare care compun posibilitile.
Semantic, procedur bugetar i proces bugetar sunt dou expresii
cu accepiuni asemntoare. Totui, s-ar putea argumenta preferinele
diferite ale celor dou doctrine, juridic i economic, pentru una sau
cealalt dintre formulri.
Doctrina juridic accentueaz ponderea de importan pe care o pot
avea diferite instituii specializate, ale cror competene i responsabiliti
204

sunt prevzute ntr-un complex cadru legislativ, astfel c procedura

bugetar nseamn cuplarea lor instituional i principial.
Doctrina economic pune accentul pe tehnicile aparte de
comensurare a unor surse i resurse, exprimate n bani i rezultate prin
funcionarea unor relaii sociale complexe, astfel c procesul bugetar
semnific toate activitile i toate instituiile antrenate n administrarea
banului public.
Dezvoltarea de fa nu i propune ca scop reconcilierea celor dou
viziuni, ns se folosete de aceste precizri nuanate pentru a nlesni
perceperea ntr-o msur ct mai cuprinztoare a cadrului instituional, cu
abilitri i finaliti precise, aa cum opereaz acesta n ntregul demers
bugetar.

2.2. ETAPELE I COMPETENELE INSTITUIONALE

Competenele i responsabilitile privind desfurarea procesului
bugetar presupun funcionarea unui complex cadru instituional1,
caracterizat prin separarea, pe orizontal, n subsisteme instituionale,
a celor trei puteri din stat (legislativ, executiv i judectoreasc),
precum i prin subordonarea, pe vertical, a instituiilor n cadrul
fiecruia din sistemele respective.
Dei tradiia democrat a consacrat o strict delimitare a
competenelor i responsabilitilor instituionale care aparin celor trei
puteri separate ale statului de drept, practica pune n eviden o tendin2
tot mai clar n actualitate, i anume, de restrngere a competenelor
parlamentului n materie de buget, n paralel cu l rgirea competenelor
organului executiv. Mai multe cauze impun manifestarea acestei tendin e,
ntre care lentoarea i imobilismul parlamentar, deseori n contratimp cu
urgena, rapiditatea i chiar criza care oblig executivul s adopte operativ
soluii viabile.
Tendina se materializeaz ntr-o realitate care contravine repartiiei
principiale de responsabiliti, n sensul c Parlamentul a devenit
prizonierul guvernului 3, de vreme ce nu dispune de alte informaii dect
de cele cuprinse n proiectul de lege.
n Romnia, tendina mai sus semnalat se concretizeaz n
nenumratele ordonane de guvern, elaborate i aplicate cu putere de
lege, cu mult timp nainte de implicarea cu necesitate a organului
legislativ. Criticile acestei practici, aa cum se regsesc constant n fiecare
program de guvernare, sunt ntemeiate i foarte ferme, dar i
evenimentele reale se deruleaz dup un grafic dificil de anticipat i de
temporizat, aa nct, cu fiecare ciclu, se repet i, chiar, se amplific
decorelrile ntre competene i responsabiliti.
Participarea, ordonat a instituiilor care compun cele trei puteri n stat
i separate potrivit normelor i exigenelor unui stat de drept, asigur
respectarea principiilor democratice i, totodat, previne producerea
abuzurilor de putere i a conflictelor de interese.
Concret, executivul este mputernicit cu aciunile privitoare la
fundamentarea i elaborarea proiectului de buget, care devine lege n
urma dezbaterilor i aprobrii legislativului.
205

n aceeai ordine de idei, organele i departamentele care compun

executivul i care au nsrcinarea execuiei bugetului aprobat sunt supuse
controlului financiar dinspre alt instituie, semnificnd puterea
judectoreasc, exterioar fa de guvern i sub autoritatea
parlamentar, anume Curtea de Conturi.

2.2.1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET

Practica cea mai rspndit n plan internaional consemneaz c
iniiativa bugetar aparine guvernului. Aceasta nseamn c organele i
instituiile din structura executivului au mputerniciri privind ntocmirea
proiectului de buget pe care, n baza unui scadenar precizat prin legislaia
fiecrui stat, l prezint legislativului spre dezbatere i aprobare. Acesta
este nsoit de justificarea documentat a volumului i structurii pentru
venituri i cheltuieli, de proiectul de lege privind aprobarea bugetului,
precum i de alte materiale ca anexe ale demersului bugetar.
n principal, funcioneaz trei sisteme de iniiativ bugetar4.
a) Guvernamental, potrivit creia guvernul are prerogativa iniierii i
sprijinirii msurilor de efectuare a alocrilor, ca cheltuieli publice, sau de
instituire a veniturilor publice. Toate propunerile de cheltuieli care eman
de la celelalte ministere i de la instituiile publice sunt centralizate la
Ministerul Finanelor care are i dreptul de a le controla. Tot guvernul
decide asupra soluionrii eventualelor divergene ntre participanii la
proiect i, dup finalizarea concilierii i a formei finale a proiectului de
buget, guvernul l depune la parlament, mpreun cu toat documentaia
aferent. De asemenea, execuia bugetului public ine de nsrcinarea
guvernului, care prezint Parlamentului contul anual de execuie
bugetar corespunztoare exerciiului precedent.
b) Mixt, conform creia iniiativa bugetar provine de la organele
guvernamentale i de la legislativ. Ministerul Finanelor, centralizeaz
propunerile tuturor ministerelor i departamentelor din structurile
guvernamentale, n baza crora ntocmete o schi atand i
propunerile proprii. Apoi, dup echilibrarea i definitivarea proiectului de
ctre Cabinetul de Minitri, se nainteaz parlamentului, tot de ctre
Ministerul Finanelor, dar n numele efului statului. Comisiile financiare
din camerele parlamentului sunt nsrcinate cu dezbaterile proiectelor i
a oricror propuneri de amendament, efectund i susinerile proiectului
n momentul dezbaterilor parlamentare pentru aprobarea acestuia.
c) American, conform creia preedintele are iniiativa bugetar cu
sprijinul unui oficiu bugetar. Acesta centralizeaz i proceseaz
propunerile provenite de la departamentele consumatoare, urmnd ca
examinarea i definitivarea formei finale a proiectului de buget s fie
efectuate de ctre preedinte.
n Romnia, Ministerul Finanelor Publice are atribuii privind ntregul
mecanism de coordonare i finalizare a operaiunilor reprezentnd
elaborarea proiectului de buget, avnd ca premis prevederile din
programul de guvernare aa cum a fost acesta aprobat de ctre
Parlament.
Analiza prealabil i procesarea tuturor documentelor premergtoare
aciunii de elaborare a proiectului de buget se bazeaz pe o serie de
206

indicatori sintetici, care reflect evoluiile macroeconomice dintr-o perioad

determinat. Corelarea lor are menirea s exprime condiiile de
sustenabilitate ale unui echilibru general economic i financiar. n acest
sens se ia n calcul:
- rata inflaiei;
- evoluia produsului intern brut, dup configuraia cruia se
diagnosticheaz cretere sau recesiune economic;
- gradul de fiscalitate;
- evoluia creditului intern, n sensul expansiunii sau contrac iei
acestuia, funcie de obiectivele politicii monetare;
- evoluia rezervei internaionale nete, prin diferena dintre
pasivele i activele externe exprimate n valute convertibile;
- volumul i structura finanrii externe, prin considerarea tuturor
formelor de creditare, dar i a garaniilor asigurate de stat pentru
creditele private externe etc.
Corecta evaluare, corelare i interpretare a acestor informaii i
variabile fundamenteaz o corect i temeinic proiecie a posibilitilor de
finanare raportate la necesiti, n aa mod nct s se construiasc i s
se adopte un anumit deficit bugetar. Problema esen ial este n legtur
cu dimensiunea acestuia, ca decalaj ntre venituri i cheltuieli, decalaj a
crui acoperire nu trebuie s prejudicieze echilibrul economic general, i
nici echilibrul monetar, financiar i valutar n special.
ntocmai ca i n practica rilor cu tradiie democratic, i n ara
noastr operaiunile legate de elaborarea proiectului de buget se
desfoar dup un anumit scadenar.
Pn la 1 iunie trebuie s se depun la Ministerul Finanelor toate
proiectele ministerelor i instituiilor publice centrale i locale, astfel ca, n
10 zile de la primirea lor s fie examinate i s se opereze acele modificri
necesare (re)stabilirii echilibrului bugetar pe ansamblu. Este o etap
frecvent caracterizat de divergene i dispute ntre cei implicai, astfel c
Guvernul este solicitat s soluioneze aceste situaii i, prin structuri
specializate i abilitate, s aplaneze eventualele tensiuni.
Pn la 1 august trebuie s fie finalizat aceast aciune i s se
depun noile proiecte de bugete cu rezultatul concilierilor guvernamentale,
coninnd modificri, propuneri noi i documente justificative pentru
veniturile i cheltuielile prevzute.
Pn la 25 septembrie Ministerul Finanelor trebuie s ntocmeasc
propriul proiect de buget, precum i proiectul de buget al administraiei
centrale i a administraiilor locale; pentru aceasta sunt procesate toate
propunerile i documentele primite de la celelalte ministere. Proiectele
bugetelor menionate anterior sunt nsoite de proiectul legii bugetare i
sunt naintate/depuse la Guvern.
Pn la 10 octombrie Guvernul trebuie s depun la Parlament
proiectul de buget i de lege bugetar, ca finalitate a demersurilor sale de
analiz, evaluare i nsuire a acestor documente. Totodat, Guvernul
ntocmete un raport privind situaia economic i social a rii pe anul
expirat, precum i proiecia acesteia pentru anul viitor.
n etapa de elaborare a bugetului de stat trebuie subliniat rolul
Guvernului i, n special, al Ministerului Finanelor, care exercit
207

conducerea trezoreriei naionale i, pe lng proiectul de buget i de lege

bugetar, elaboreaz i contul general anual de execuie a bugetului
administraiei centrale i locale de stat. n aceast postur deosebit,
Ministerul Finanelor ntocmete, coordoneaz i folosete urmtoarele
documente:
- balana financiar general a economiei;
- balana de pli externe;
- balana de venituri i cheltuieli ale populaiei i a masei
monetare;
- balana creanelor i angajamentelor externe;
- balana formrii capitalurilor n economie;
- balana financiar a resurselor i cheltuielilor de investiii.
De asemenea, primete i analizeaz conturile anuale de execuie
bugetar ntocmite i naintate de ctre ordonatorii principali de credite
bugetare.
Conjunctura economic mondial, precum i situaia economic i
financiar din anul curent reprezint principalele coordonate pe care se
proiecteaz veniturile i cheltuielile viitorului buget. Cele mai rspndite
metode de evaluare a veniturilor i cheltuielilor bugetare sunt:
a)
metoda automat este simpl ca procedur i este bazat
pe evoluiile ultimelor dou exerciii bugetare, cu unele
modificri i corecii determinate de schimbarea legislaiei; nu
prezint prea mult relevan, dat fiind realitatea deseori
diferit n anul proiectului;
b)
metoda majorrii/diminurii se bazeaz pe informaii nc
mai vechi, care sunt extrapolate i, astfel, se deduc
eventualele tendine de viitor; este destul de aproximativ,
pentru c realitatea provoac apariia i influena unor factori
care n-au acionat anterior i, ca atare, nici anticiprile nu pot
fi luate integral n calcul;
c)
metoda evalurii directe este mai apropiat de realitate,
ntruct se bazeaz pe o serie de indicatori analizai din
execuia preliminat a bugetului n curs, care se ajusteaz cu
relativ destul operativitate n funcie de realiti sau de
conjunctur internaional.
n Romnia se aplic aceast din urm metod.
Aa cum n dimensionarea veniturilor se urmrete randamentul
lor fiscal, tot astfel n proiectarea cheltuielilor statul modern
evalueaz eficiena efecturii lor, ntruct o anumit combinare a
celor dou categorii financiare le poteneaz rolul reglator al ntregii
viei socio-economice.
Dei procedura elaborrii bugetare difer de la o ar la alta,
elementul comun const n aceea c bugetul reprezint materializarea
politicii economice incluse n programul de guvernare al partidului sau
coaliiei de partide care dispune de majoritatea parlamentar . Ca atare,
ntreaga construcie bugetar, de la proiect pn la decizia final a
Parlamentului, confer bugetului pronunatul su caracter politic.
Rezultatul activitii de elaborare se concretizeaz ntr-o ampl
documentaie care conine urmtoarele:
208

1. raportul economic i financiar, expunerea de motive i proiectul

de lege bugetar dup un bogat material statistic care acoper
toate domeniile vieii sociale i economice, sunt indicate
coordonatele majore ale politicilor proiectate pentru restabilirea
principalelor echilibre: politica extern, preurile, politica
bugetar i fiscal toate acestea nscrise n vastul domeniu de
aplicare a politicii economice generale;
2. anexele la proiectul de lege pot aprea ntr-un singur buget
sau n mai multe bugete i conin structura veniturilor i
cheltuielilor bugetare;
3. materiale documentare suplimentare sunt copii, analize i
detalieri care justific i explic prevederile din proiect, iar rostul
acestora este de a servi parlamentarilor ca documentare i
pregtire a dezbaterilor pe marginea proiectelor primite.
Ca document a crui elaborare se afl n competena i
responsabilitatea executivului, proiectul de buget i de lege bugetar
trebuie s fie susinute de fiecare membru al Guvernului, cu ocazia
dezbaterilor parlamentare i n orice alte circumstane care solicit la
aceasta.

2.2.2. APROBAREA PROIECTULUI DE BUGET

Odat finalizat proiectul de buget i naintat legislativului, acesta
trebuie ca, pn la 31 decembrie a anului n curs, s-l aprobe n urma
examinrii i dezbaterilor parlamentare. n urma aprobrii, rezult5 un
act normativ intitulat legea de adoptare a bugetului de stat, prin care se
confer acestor importante relaii (bugetul public n.ns.) for juridic de
lege.
Din partea Guvernului, ministrul de finane este delegat s prezinte
Parlamentului documentele anterior descrise, precum i raportul comisiilor
de specialitate care au examinat proiectul.
Etapa de aprobare a proiectului de buget se desfoar sub incidena
unor factori diferii, care pot provoca decalarea ntregului demers.
Principiul majoritii dobndite prin confruntarea electoral , ca i disciplina
de partid induc o anumit configuraie n viaa parlamentar; n plus, este
posibil operarea diverselor grupuri de presiune care au interese
divergente i care, pe fondul unor resurse ndeobte mrginite, pot impune
o anumit coloratur politic privind deopotriv constituirea veniturilor, ca
i alocarea cheltuielilor bugetare.
Aceste documente intr n dezbaterea separat n cele dou camere
ale Parlamentului; eventualele divergene inerente din aceast etap sunt
conciliate de ctre o comisie parlamentar comun. Att la examinarea
proiectului, ct i n dezbaterile care preced aprobarea, Parlamentul are
mputernicirea s urmreasc o serie de prioriti de politic economic
general:
- ndeplinirea prevederilor din programul elaborat de Comisia
Naional de Prognoz, Plan i Conjunctur Economic,
referitoare la evoluia previzibil a economiei naionale;

209

asigurarea drepturilor legale ale tuturor cetenilor cu privire la

accesul lor nengrdit la nvtur, cultur, ocrotirea sntii,
ordine public, precum i protecia mediului nconjurtor;
- stimularea sectorului privat prin mijlocirea instrumentarului
financiar-bancar, n echilibru cu constrngerea sectoarelor
neperformante;
- corelarea cererii internaionale cu disponibilitile multiple
existente i poteniale, astfel nct s fie evitate dezechilibrele i
decorelrile.
Concis, ideea cluzitoare a ntregului demers parlamentar este ca
bugetul public s-i ndeplineasc rolul de stabilizator al economiei.
Din variate motive, aprobarea este o faz deseori prelungit peste
termenul prevzut, astfel c practica tradiional a creat i soluia repetrii
prevederilor din bugetul precedent, dar nu mai mult de trei luni din noul an.
n unele legislaii se trece fie la aprobarea imediat, fie la o execuie
limitat, pe msur ce se finalizeaz dezbaterile parlamentare.
Dup aprobare, legea bugetar este promulgat (prin semntur) de
ctre eful statului i este publicat n Monitorul Oficial.
Legile bugetare anuale cuprind sintetic principalele elemente ale
programului financiar al guvernului. Ele debuteaz cu obiectivele
guvernrii a cror realizare este condiionat de veniturile i cheltuielile
prevzute, continu cu argumentarea atribuiilor i rspunderilor
guvernamentale legate de execuia bugetar i, n final, menioneaz
dimensiunea fondului de rezerv la dispoziia guvernului; acesta trebuie s
se ncadreze pn la 7% din suma cheltuielilor, iar constituirea sa are ca
scop final acoperirea unor sarcini neprevzute, dar posibile n viitorul an.
Ultimul articol al acestor legi, de regul, face referiri n legtur cu
rezultatele exerciiului bugetar precedent.
Tendinele moderne de amplificare a rolului intervenionist al statului
se manifest i printr-o reducere semnificativ a rolului parlamentului n
cadrul procesului bugetar. n unele legislaii se merge chiar pn la
formalismul declarat al parlamentului cu privire la buget. Presiunile
monetare n finanarea deficitului bugetar sunt tot mai puternice i deseori
guvernele se vd constrnse s adopte decizii ce nu pot atepta reacia
parlamentar de susinere, iar practica ordonanelor guvernamentale de
urgen despre care s-a amintit mai sus, i are sorgintea tocmai n
specificul activitii parlamentare, nu totdeauna adaptat la exigen ele unor
realiti deseori imprevizibile.
-

2.2.3. EXECUIA BUGETULUI DE STAT

Desfurat pe ntreaga durat a anului bugetar, execuia bugetului
nseamn ncasarea veniturilor bugetare la termenele i n cuantumul
prevzute de lege, precum i efectuarea cheltuielilor bugetare, potrivit
destinaiilor stabilite prin autorizarea Parlamentului.
Competena i responsabilitatea pentru execuia bugetar revin
Guvernului,care n acest mod ilustreaz capacitatea sa administrativ. n
acest sens, sunt imperative principiile care susin prevederile bugetare:

210

a)

veniturile prevzute n buget reprezint sarcini minime,

exceptnd
veniturile
extraordinare
aprobate
prin
mprumuturile de stat i care sunt sarcini maxime;
b)
cheltuielile cuprinse n buget reprezint plafoane maxime,
iar alocarea lor trebuie s urmeze cu strictee destinaiile
aprobate.
Execuia bugetar se desfoar sub conducerea general a
Guvernului i cuprinde urmtoarele faze:
- repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare;
- execuia de cas a bugetului de stat;
- realizarea veniturilor bugetare;
- efectuarea cheltuielilor bugetare.
Ultima etap a execuiei bugetare se regsete n ncheierea i
aprobarea contului de execuie bugetar.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare
este motivat de decalajele existente ntre diferitele ntreprinderi i
domenii de activitate, care la rndul lor condi ioneaz ritmuri diferite de
formare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor de la buget. Astfel, n
unele sectoare se nregistreaz un ritm constant tot cursul anului, cum
este cazul n industrie, transporturi sau telecomunica ii. n comer sau n
agricultur activitatea sezonier necesit efectuarea cheltuielilor nainte de
colectarea unor venituri, ntocmai ca i n nvmnt, asigurri sociale sau
cultur. Sunt i domenii, cum ar fi administraia, ordinea public sau
nvmntul, n care ritmul cheltuielilor este constant tot anul, indiferent
de ritmul de formare a veniturilor. Aceste decorel ri inerente urmeaz s
se acopere din fondul de completare sau de rezerv bugetar, sau se
amn pn n exerciiul imediat urmtor, cnd se normalizeaz fluxurile
financiare.
Execuia de cas a bugetului de stat semnific toate activitile
aferente ncasrilor i plilor organizate de forma fluxurilor bugetare, cu
sau fr numerar, care antreneaz casierii i/sau viramente ntre conturi.
Potrivit conveniilor cu Ministerul Finanelor, Banca Naional ine n
evidenele sale Contul Curent al Trezoreriei Statului.
Respectarea termenului i a cuantumului prevzute de lege sunt
condiii cumulativ necesare cu privire la ncasarea veniturilor bugetare. De
asemenea, legea bugetar anual este obligatorie i n legtur cu
cuantumul i nomenclatorul prelevrilor fiscale n contul veniturilor
bugetare.
Ca uniti operative ale societilor bancare funcioneaz:
casele colectorilor speciali, instituii autorizate de Ministerul de
Finane s ncaseze i s fac vrsminte n contul veniturilor
bugetare la filialele Bncii Naionale; aici intr taxe pentru
Ministerul Afacerilor Externe i Ministerul de Interne, precum i
Comisia de Arbitraj de pe lng Camera de Comer i industrie;
casieriile comunale.
ncasarea veniturilor bugetare are loc prin:
- viramente uzuale n cazul majoritii agenilor economici;
- pli n numerar din partea persoanelor fizice, cnd se d curs
unor acte ntocmite n prealabil de ctre autoritile financiare;
211

stopaj la surs n cazul plii salariilor i a altor drepturi

asimilate, cum este cazul angajatorilor, cnd se calculeaz i se
rein automat sarcinile fiscale aferente;
- aplicare/anulare timbre fiscale mobile cum este cazul taxelor
de timbru care nu depesc 100.000 lei; acestea sunt emise de
ctre Ministerul Finanelor i distribuite prin oficii potale.
Att pentru impozitele directe, ct i pentru cele indirecte, dispoziia i
mnuirea sunt activiti distincte i se ndeplinesc de ctre personal
specializat i cu mputerniciri specifice.
Astfel, dispoziia este atributul unor organe specializate din aparatul
fiscal i vizeaz urmtoarele etape:
- aezarea, adic identificarea materiei impozabile i cuantificarea
acesteia;
- lichidarea, cnd este stabilit cota de impozit i debitorul;
- emiterea titlului de percepere/ncasare, prin care se autorizeaz
ncasarea venitului bugetar (deschiderea de rol).
Operaia de mnuire este ndeplinit de ctre funcionarii trezoreriei i
nseamn att ncasarea, ct i (eventual) urmrirea contribuabililor
datornici.
Separarea ntre decizia asupra resurselor i manevrarea lor efectiv
are menirea ntririi controlului i prevenirii fraudelor.
Efectuarea cheltuielilor bugetare, face parte din execuia
bugetar i presupune, de asemenea, respectarea distinc ia ntre
dispoziie i mnuire. Astfel, dispoziia n materie de cheltuieli bugetare
include:
- angajarea, ca act de competena conductorilor instituiilor publice
prin care se genereaz obligaia acelei instituii de a plti o sum
unui ter; acest act poate fi un contract, o decizie ministerial ,
hotrre judectoreasc, decizie a Parlamentului sau orice act legal;
este o etap care influeneaz ncadrarea n limitele prevzute n
buget;
- lichidarea, este bazat pe o gam larg de acte justificative prin care
se constat prestaia efectuat n beneficiul instituiei publice,
precum i cuantumul sumei de plat pentru aceasta;
- ordonanarea semnific emiterea ordinului propriu-zis de plat a
sumei de la buget n favoarea terului.
Toate operaiunile privitoare la dispoziie sunt atributul ordonatorilor
de credite, ca persoane autorizate printr-o norm de drept sau printr-o
delegaie de la un ordonator de drept. Concret, ordonatorii au mputerniciri
privitoare la ntrebuinarea resurselor primite i acetia sunt utilizatorii
bugetari, sau pentru a le repartiza ctre unitile subordonate.
Ierarhizarea dup sfera de competen i responsabiliti difereniaz
urmtoarele categorii de ordonatori:
a)
ordonatorii principali, care sunt minitrii i toi conductorii
organizaiilor centrale de stat; acetia pot atribui aceast
calitate i altor persoane, prin delegaie deplin sau parial,
temporar sau permanent; delegaia este oricnd revocabil
i, n toate situaiile, se bazeaz pe notificarea adresat n
-

212

acest sens Ministerului Finanelor i Bncii Naionale a

Romniei.
b)
ordonatorii secundari sunt conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic din subordinea ministerelor i a organelor
centrale de stat; n aceast calitate, acetia aprob efectuarea
cheltuielilor din bugetele proprii i repartizeaz creditele
bugetare aprobate ctre unitile imediat subordonate;
conductorii acestora din urm sunt:
c)
ordonatorii teriari, care au ca obligaie i rspundere utilizarea
sumelor primite n strict conformitate cu destinaia pentru care
s-a prevzut alocarea.
Ordonatorii de credite poart rspunderea pentru respectarea tuturor
dispoziiilor legale privitoare la folosirea eficient a resurselor bugetare
primite, la integritatea bunurilor din patrimoniul unit ii pe care o conduc,
precum i a celor legate de o corect organizare i evideniere a
contabilitii. Orice cheltuial aprobat de ordonatorii de credite trebuie s
poarte n prealabil viza de control financiar preventiv din partea
personalului specializat i mputernicit cu aceast activitate.
Referitor la mnuirea banilor care reprezint cheltuielile bugetare,
plata propriu-zis este achitarea obligaiilor prevzute i se efectueaz de
ctre funcionarii gestionari ai banilor publici.
n execuia bugetului este organizat separat execuia veniturilor i
respectiv a cheltuielilor, prin departamente specializate i cu mputerniciri
distincte, tot din motivul de evitare a neajunsurilor privind administrarea
banului public.
Execuia de cas a bugetului, n sensul de organizare a fluxurilor
bugetare, are ca obiective generale supervizarea plilor i a ncasrilor
n conturile bugetului de stat, gestiunea disponibilit ilor bugetare,
asigurarea informaiei legate de contabilitatea fluxurilor bugetare, precum
i raportarea periodic asupra modului de realizare a prevederilor
bugetare.
Se cunosc dou sisteme de execuie de cas a bugetului.
1. Sistemul bancar: acesta presupune c o banc central
efectueaz operaii de ncasri, de pli sau de finanare n contul
bugetului; instituiile publice au conturi la diferite bnci, iar fluxurile cu
bugetul se deruleaz cu banca mputernicit cu execuia de cas a
acestuia.
Organismele financiare ale administraiei publice pot avea casierii
proprii pentru alimentarea conturilor bugetare, pentru ncas rile n numerar
de la populaie.
Dar, Ministerul Finanelor trebuie s organizeze un sistem aparte
pentru supravegherea veniturilor i cheltuielilor, pentru fondurile de la
buget, i creditele bugetare, deschise de Ministerul Finanelor;
disponibilitile instituiilor publice la bnci sunt imobilizri pentru buget, or,
acesta se mprumut pentru acoperirea deficitului bugetar cu sume
scumpe de pe piaa capitalului; analiza execuiei de cas a bugetului
depinde prea mult de informaii din sistemul bancar al execuiei de cas a
bugetului, iar ca uzan cvasigeneralizat, sistemul bancar nu se
caracterizeaz prin transparen.
213

Execuia de cas prin acest sistem se aplic n S.U.A. i Marea

Britanie pe baza unei consacrate practici i tradiii democratice.
2. Sistemul de trezorerie este un alt sistem pentru execuia de
cas a bugetului, caz n care trezoreria ndeplinete dou funcii
importante:
o de casier public, i nseamn: efectuarea operaiilor de ncasri
sau pli la sau de la buget, n numerar ori decontri fr
numerar, controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la
buget, dnd informaiile necesare referitoare la execuia de
cas a bugetului; gestioneaz poziia zilnic de cas a
bugetului i asigur lichiditile necesare, lund n calcul
finanarea deficitului bugetar i serviciul datoriei publice;
o de bancher, i efectueaz urmtoarele operaiuni: ine conturile
instituiilor publice, pe care le integreaz n politica de lichiditi
a bugetului; gestioneaz datoria public privind deficitul bugetar
pentru meninerea mprumuturilor n limitele permise de
Parlament i minimizarea costului datoriei publice; ine evidena
operaiunilor n care statul este garant sau coparticipant la
acordarea mprumuturilor; de exemplu crearea unei
infrastructuri industriale spre a fi nchiriat firmelor private,
reprezint o aciune de anvergur care impune participarea
financiar a statului, foarte amnunit contabilizat.
Ca structur, Trezoreria se compune dintr-o unitate central n
Ministerul Finanelor, care asigur i conduce ntregul sistem pe ar, la
care se adaug unitile teritoriale n ar, conform sistemului de
organizare teritorial i administrativ a rii.
Personalul este specializat n operaiuni de control i eviden, n
nregistrarea veniturilor i a cheltuielilor, precum i n pregtirea
rapoartelor periodice referitoare la execuia bugetar.
Prin urmare, execuia bugetului de stat este de competena i n
rspunderea mai multor structuri, care includ: Guvernul, Ministerul
Finanelor, Ordonatorii de credite, Compartimentele financiar-contabile ale
instituiilor publice, precum i cele dou camere ale Parlamentului.
Atribuiile difereniate ale fiecreia dintre acestea sunt incluse n normele
proprii de funcionare i n legislaia financiar specific.
ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar reprezint o
etap-corolar al tuturor operaiunilor i activitilor legate de ncasarea
veniturilor i efectuarea cheltuielilor bugetare. Contul general de execu ie
bugetar este tot de competena Guvernului care colecteaz i
proceseaz toate documentele aferente de la toi ordonatorii principali de
credite. Acest cont se definitiveaz pn la 1 iunie a anului premergtor
celui pentru care ncepe discutarea bugetului i rezultatul su final exprim
rezultatul execuiei la finele anului bugetar, ca deficit sau ca excedent.
Pn la 30 noiembrie Parlamentul trebuie s aprobe datele
nregistrate n aceste documente, precum i pe cele referitoare la fondurile
speciale, bugetele anexe, extraordinare, autonome, la conturile speciale i
taxele parafiscale.
Pentru administraiile locale termenul scadent este 1 iulie, iar pentru
organul central care administreaz bugetul asigurrilor sociale (Ministerul
214

Muncii i Solidaritii Sociale) termenul scadent este 1 mai. n acest caz,

contul anual de execuie bugetar se nainteaz Guvernului nsoit de
raportul de analiz al Ministerului Finanelor.
Odat colectate toate informaiile i documentele care concur la
elaborarea contului general de execuie bugetar, Guvernul le nainteaz
Parlamentului pentru dezbatere i aprobare. Regula este ca aceast
procedur s se desfoare mpreun cu proiectul de buget i de lege
bugetar.
Rezultatul execuiei bugetului, ca deficit sau excedent, se deduce
dup relaia:
E/D = Vi (Pn + On), unde:
E/D
Vi
Pn
On

=
=
=
=

excedent sau deficit

venituri ncasate pn la ncheierea exerciiului
pli efectuate pn la ncheierea exerciiului
obligaii cu termene legale pn la finele anului, care pot include
i alte obligaii pn la 15 martie anul urmtor

Pn la 31 martie Ministerul Finanelor poate prezenta Guvernului un

proiect de lege pentru regularizarea exerciiului financiar ncheiat.
Dac rezultatul este deficit, Parlamentul hotrte, la propunerea
Guvernului, acoperirea deficitului i msurile de ntreprins pentru a se
evita situaii neplcute n anul urmtor.
Dac rezultatul este excedent, Parlamentul este investit cu
competena de a hotr, la propunerea Guvernului, modul de utilizare a
acestui surplus.
n timp ce excedentul, dei - practic - doar o ipotez, poate alimenta
un fond de tezaur al statului, deficitul ridic probleme de finanare, fie prin
mprumut de stat, fie prin credit de la Banca Central .
De menionat c, anual, Ministerul Finanelor ntocmete i Contul
general al datoriei publice, anexat la Contul general al execuiei bugetare
i coninnd soldul operaiunilor n ar i n strintate. Se mai anexeaz
i situaia garaniilor guvernamentale pentru creditele interne i externe
primite de ctre diferite persoane juridice.
Analiza tuturor acestor documente fundamenteaz prognoze i studii
cu privire la direcia de aplicare a instrumentarului financiar, valutar i
monetar, pentru evoluia viitoare echilibrat a economiei i societii.

2.2.4. CONTROLUL EXECUIEI BUGETARE

Controlul bugetar ilustreaz cea de-a doua mare funcie a finanelor
publice, funcia de control, n timp ce funcia de repartiie s-a materializat
n toate operaiunile anterioare din procesul bugetar, prin care s-au
inventariat, s-au evaluat i s-au orientat resursele financiare publice. Cele
trei ci prin care se realizeaz controlul financiar, n general, i
controlul execuiei bugetare, n special, corespund structurilor
organizatorice ale statului de drept, bazat pe separaia principalelor
puteri. n acest sens, controlul execuiei bugetare se exercit de instituii
distincte, cu specializri i mputerniciri difereniate.
215

A. Controlul politic este atributul puterii legislative i este exercitat

de ctre Parlament, odat cu examinarea i aprobarea, dup dezbateri, a
proiectului de buget i de lege bugetar, a contului general anual de
nchidere a exerciiului bugetar, dar se exercit pe tot parcursul execuiei
bugetului aprobat. Este iniiat la cerere sau din oficiu i se desfoar n
tot cursul anului. Obiectivele acestui control privesc modul n care
executivul respect autorizarea parlamentar, n legtur cu administrarea
fondurilor bugetare i cu eficiena acestor activiti. Trebuie subliniat faptul
c Parlamentul este singura autoritate public care exercit dreptul de
supraveghere privind modul n care au fost percepute veniturile i
efectuate cheltuielile aprobate prin bugetul de stat 6.
Aceasta nseamn c investigarea detaliat a nregistrrilor i
documentelor care reflect operaiunile ordonatorilor de credite bugetare
reprezint sarcina i mputernicirea altei structuri, a unui organ specializat
i special nfiinat pe lng Parlament, pentru a verifica informaiile din
contabilitatea trezoreriei i pentru a pregti exercitarea controlului
parlamentar. Este vorba de Curtea de Conturi, fondat i organizat dup
cerinele instituiilor superioare de control al finanelor publice din statele
moderne.
B. Controlul jurisdicional exercitat de ctre Curtea de Conturi are
ca obiective, att execuia bugetului de stat, ct i finanele publice n
ansamblul lor. Curtea de Conturi controleaz toate operaiunile privind
administrarea resurselor financiare publice, iar constat rile sale sunt
cuprinse n Raportul anual asupra conturilor de gestiune ale bugetului
public naional. Aceste documente sunt examinate n edinele comune
ale Camerelor Parlamentului, iar prin votul Parlamentului, autoritatea
executiv este (sau nu) descrcat de gestiunea financiar a exerciiului
bugetar ncheiat.
Membrii acestei nalte instane sunt magistrai cu statut de (judectori
i procurori) independeni i inamovibili, numii i confirmai de ctre
Parlament, n incompatibilitate cu orice alt funcie public sau privat
(exceptnd funciile didactice din nvmntul superior).
Principala lor mputernicire const n judecarea tuturor
administratorilor i operatorilor cu banul public. Plenul Curii de Conturi
este constituit din consilierii de conturi, iar ca instituie cu mputerniciri
speciale de control, pe lng Curtea de Conturi funcioneaz procurorul
general financiar i procurorii financiari.
n teritoriu funcioneaz o Camer de Conturi n fiecare jude,
compus din compartimentul de control financiar i colegiul jurisdicional.
Curtea de Conturi exercit un control judiciar, ntruct stabilete i
rspunderea juridic pentru modul de administrare a ntregului patrimoniu
public.
C. Controlul administrativ este, n acelai timp, de specialitate,
ntruct este exercitat de ctre organe specializate de la nivelul instituiilor
publice, cu dispunere ierarhic n cadrul executivului. Guvernul exercit
conducerea general a ntregii activiti din sfera finanelor publice,
examineaz situaia economic i financiar a rii, elaboreaz proiectul
de buget i asigur execuia bugetului aprobat, depune toate diligen ele
pentru stabilitatea echilibrului financiar. Concret, majoritatea ordonatorilor
216

principali de credite sunt membri sau subordona i ai Guvernului. Corpul de

control al primului-ministru este o structur expres mputernicit pentru
aciuni de control asupra execuiei bugetului de stat.
Ministerul Finanelor acioneaz n numele statului, ca structur
nsrcinat cu controlul n ntreaga economie, cu privire la administrarea
fondurilor de resurse financiare publice, precum i n legtur cu
prevenirea i combaterea evaziunii fiscale. Ministerul Finanelor
acioneaz prin Direciile Generale ale Finanelor Publice, ca uniti din
teritoriu care reprezint Direcia General a Controlului Financiar de Stat i
Garda Financiar.
La acest nivel, controlul financiar urmrete exactitatea, corectitudinea
i realitatea nregistrrilor privitoare la obligaiile fiscale ale contribuabililor
fa de stat. n regiile autonome se urmrete i folosirea economic a
mijloacelor i fondurilor din dotare.
Garda Financiar exercit un control operativ i inopinat n legtur cu
modalitile de aplicare i respectare a legislaiei fiscale, inclusiv a celei
vamale, cantonnd pe detectarea i sancionarea oricror sustrageri de la
plata obligaiilor fiscale.
Compartimentele financiare din fiecare instituie public de la nivelul
administraiei centrale sau locale sunt nsrcinate cu controlul legalitii,
oportunitii i eficienei n domeniul administrrii fondurilor bugetare; n
scopul de a se evita fraudele, ca i imobilizrile ineficiente, aceste
compartimente exercit un control propriu i prin controlul preventiv la
angajarea tuturor cheltuielilor.
Dinamica mutaiilor frecvente din sfera controlului financiar n
general demonstreaz impactul unei corecte administrri a banului
public, aa cum se reflect acesta n nivelul optim al tuturor variabilelor
macroeconomice, mai mult sau mai puin apropiate de un nivel optim.

2.3. PARTICULARITILE BUGETELOR LOCALE

La nivelul colectivitilor locale realitile postdecembriste au impus
reforma administraiei potrivit principiilor de descentralizare i autonomie a
unitilor teritoriale. Autoritatea public opereaz prin primari, preedinii
consiliilor judeene i primarul municipiului Bucureti ca structur
executiv, i prin consiliile locale i al municipiului Bucureti ca structur
legislativ. Ambele structuri dispun de competene i responsabiliti
precis formulate, astfel c, prin permanent implicare a instituiilor
specializate i nsrcinate cu atribuii privind finanele publice, devine real
i funcional autonomia decizional la nivel local.
n funcie de raporturile existente ntre organele autorit ii publice de
la nivel central i local, o serie de evoluii s-au produs n mod firesc i cu
privire la procedura bugetar.
Clasificaia bugetar la nivelul comunitilor locale include veniturile
i cheltuielile bugetelor locale, constituite astfel:
a) veniturile:
o impozite, taxe i venituri nefiscale;
o venituri cu destinaie special;
o cote i sume defalcate din bugetul de stat;
217

o cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat;

o transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat;
o sume obinute din chirii, concesionri sau din valorificarea
unor materiale ori bunuri ale statului;
b) cheltuielile:
o aciuni social-culturale, sportive i de tineret n interes
local;
o ntreinerea i funcionarea administraiei publice locale;
o cheltuieli cu destinaie special.
Dup regula prevederilor din bugetul de stat, i n bugetele locale
veniturile sunt prevzute ca plafon minim, n timp ce cheltuielile sunt
explicit prevzute ca plafon maxim.
O alt asemnare procedural se refer la fazele procesului
bugetar, a cror derulare respect succesiv competenele instituionale
aa cum se manifest acestea la nivel local. Astfel, elaborarea
proiectelor de bugete locale reprezint sarcin a organelor executive,
care trebuie s le finalizeze i s le nainteze cu cel puin 2 luni naintea
nceperii anului; aprobarea acestor proiecte este sarcina consiliului
local i acesta examineaz punctual fiecare capitol i pe articole, sau
dup atribuiile i specificul ordonatorilor de credite; odat aprobat un
atare proiect de buget, dobndete greutatea i semnificaia unui act
normativ i, n consecin, ncepe execuia bugetului, ca faz de
ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor bugetare. Prin sistemul
de trezorerie se realizeaz execuia de cas a bugetului local, precum i
prin alte instituii i organisme financiare aprobate prin lege.
Alocaiile sau creditele bugetare sunt sume de bani puse la dispozi ia
unor beneficiari, n limita crora se poate decide efectuarea de cheltuieli
pe seama resurselor provenite de la bugetul statului. Destina ia acestor
alocri este precis i limitat, iar eventuala lor majorare necesit o
temeinic fundamentare prealabil, precum i prevederea surselor
financiare corespunztoare acestui surplus de cheltuieli (cheltuielile de
personal nu pot face obiectul unor astfel de major ri).
La fel ca i n cazul bugetului de stat, i n execuia bugetelor locale
sunt implicate aceleai categorii de ordonatori de credite, ca persoane
autorizate, de drept sau cu delegaie, s dispun de sume din bugetul
public. Ordonatorii principali de credite sunt preedinii consiliilor judeene,
primarii localitilor i primarul municipiului Bucureti; atribuiile acestora
includ aprobarea i repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unit ile
ierarhic inferioare, iar pentru ordonatorii secundari ei au abilitatea de a
repartiza cheltuielile aprobate din bugetul propriu. La rndul lor, ordonatorii
secundari dispun aprobarea i repartizarea creditelor bugetare pentru
ordonatorii teriari, care au obligaia de a le utiliza n conformitate strict cu
necesitile declarate i cu prevederile bugetare aprobate.
Ordonatorii principali pot delega dreptul de a aproba folosirea i
repartizarea creditelor bugetare fie ctre nlocuitorii lor de drept, fie ctre
conductorii organelor locale de specialitate din administra ia local.
Totodat, alturi de ordonatorii principali, i ordonatorii secundari sunt
abilitai s aprecieze i s constate eventualele nclcri ale disciplinei
218

financiare, iar n cazurile unor abateri grave, pot s suspende alocaii

bugetare deja deschise, sau pot s sisteze noi aprobri.
Tot ordonatorii principali de credite au competena s propun i s
iniieze documentaia justificativ privitoare la rectificarea bugetar;
aceasta este o operaiune fireasc n contextul evoluiilor unor indici de
preuri i din necesitatea armonizrii prevederilor bugetare cu realitatea
unor parametri macroeconomici. Consiliul local aprob propunerile de
rectificare, iar operaiunea intr n vigoare n 30 de zile de la intrarea n
vigoare a rectificrii bugetului de stat.
Ultima etap a procedurii bugetare este ncheierea execuiei
bugetare; primria ntocmete contul anual de execuie bugetar i pn
la 1 iulie curent se finalizeaz i se nainteaz organelor locale alese
(consiliilor locale) pentru examinare i aprobare.
Bazate pe aceleai resorturi care mobilizeaz i dirijeaz banul public,
bugetele locale sunt supuse procedurilor de control financiar desfurat
pe cele trei paliere de competene i responsabiliti instituionale.
Controlul politic se efectueaz de ctre Parlament pe baza
documentaiei prezentate de ctre executiv n cursul anului bugetar. Fie la
cerere sau din oficiu, acest gen de control urmrete n egal msur
legalitatea i corectitudinea
ncasrii veniturilor, precum i aceea
privitoare la efectuarea cheltuielilor.
Controlul jurisdicional este n sarcina Curii de Conturi, care
efectueaz i un control cu caracter preventiv asupra modului de gestiune
a fondurilor statului i ale sectorului public. Anual se prezint
Parlamentului un raport cuprinztor al situaiei constatate n exerciiul
bugetar expirat.
Controlul administrativ este controlul specializat desfurat de ctre
Ministerul Finanelor prin organele sale i se urmresc toate aspectele
privitoare la corecta ncasare a veniturilor i eficienta alocare a tuturor
cheltuielilor. Organele de inspecie vizeaz o serie de obiective prioritare
n activitatea lor, cum ar fi:
- respectarea limitelor i destinaiilor stabilite prin capitolele
clasificaiei bugetare, la venituri i la cheltuieli deopotriv;
- temeinicia i corectitudinea documentaiei justificative;
- respectarea normativelor legale pentru reparaiile capitale ale
fondurilor fixe, precum i a celor care susin cheltuielile materiale;
- dotarea corespunztoare cu mijloace de inventar i circulante, prin
finanare de la buget i n spiritul sporirii gradului de autofinanar
- la unitile de stat prestatoare de servicii publice etc.
n ideea promovrii i ntririi disciplinei financiare i pentru a
prentmpina abuzurile i ilegalitile cu banul public, organele i instituiile
de control financiar se pot implica nu numai prin cerinele propriilor
regulamente, ci i n urma semnalrilor transmise de la mass-media i
societatea civil, ca semn de responsabilitate asumat fa de toi
contribuabilii n legtur cu gestionarea patrimoniului public.

219

2.4. FINANELE UNIUNII EUROPENE

Proliferarea avantajelor determinate de extinderea pie elor a accelerat
eforturile pentru integrare regional, iar omogenizarea structurilor
fiscale a rilor membre reprezint una din cerine, totodat, i obiectiv de
politic guvernamental, ntruct doar n aceast formul se poate proteja
regimul economic de liber circulaie a bunurilor, serviciilor i capitalurilor.
Finanele Uniunii Europene 7 au cunoscut o evoluie gradat, asociat
direct etapelor parcurse de integrare n toate cele trei direc ii: n adncime,
prin extindere i instituional.
n structura acestora, problematica bugetului Uniunii focalizeaz
interesul maxim, datorit relevanei sub toate aspectele att a
documentului, ct i a procedurii i semnificaiei sale, de la elaborare i
pn la control.

2.4.1. Principiile bugetare sunt cele clasice, aplicate n statele

membre, comportnd o serie de excepii ns, de ast, dat datorit

specificului Uniunii.
Unitatea bugetar care prevede un singur document, se aplic cu
urmtoarele excepii:
a) aranjamentele financiare speciale pentru activiti legate de
politica extern comun i de securitate se folosesc resurse directe din
ajutoare sau donaii, care nu se mai includ n bugetul central;
b) ageniile europene sunt organisme descentralizate cu bugete
proprii alimentate cu transferuri din bugetul UE.
Universalitatea bugetar presupune, de asemenea, excepii, astfel:
dei sunt venituri ale Uniunii, unele sunt direct orientate pentru finan area
unor programe de cercetare sau diferite politici specifice.
Specializarea bugetar se respect cu maxim minuiozitate,
clasificaia bugetar cuprinde detalieri pn la cea mai concis precizare
(seciuni, titluri, capitole, articole, aliniat), n scopul eliminrii oricrei
posibiliti de confuzie n procesul de decizie i execuie bugetar.
Anualitatea bugetar opereaz potrivit anului calendaristic i cu
precizarea, unde este cazul, a decalrilor ce pot interveni cu privire la
transferul n anul viitor a unei cheltuieli (aprobat ctre sfritul anului) sau
la proiecte i aciuni ce depesc un an. De altfel, pentru ntrirea
disciplinei bugetare pe o baz multi-anual statele membre au pus n
execuie o soluie politic i instituional, numit perspectiva financiar:
prin acordul principalelor instituii europene sunt definite n avans
prioritile bugetare ale perioadei urmtoare, precum i cadrul de evoluia
a cheltuielilor.
Echilibrul bugetar n cadrul UE este respectat cu strictee, ntruct
nu opereaz nici o autorizare de mprumut pentru finanarea cheltuielilor
prevzute. Prin urmare, excedentul apare ca soluie normal a execuiei
bugetare i n mod obligatoriu este preluat n bugetul anului urmtor.
Totui, potrivit prevederilor din Tratat, UE i unele instituii ale sale au
autorizarea unor aciuni de mprumuturi, cum este cazul statelor membre
i a celor candidate, pentru susinerea balanei proprii de pli. ns aceste
situaii nu sunt reflectate n bugetul UE.
220

2.4.2. VENITURILE BUGETULUI UE

O particularitate de prim ordin n materie de venituri este c UE i
constituie acest sistem propriu pe baza votului unanim, aa cum se
exprim acesta cu privire la deciziile politice de baz. Explicaia acestui
mecanism, la care s-a ajuns cu destul dificultate, se afl n impactul
direct asupra prii din resursele naionale pe care statele membre
accept fie s le transfere din jurisdicia lor naional n cea a UE, fie s le
cedeze UE. Sunt decizii politice care, prin natura consecinelor lor
influeneaz relaiile dintre cetenii i firmele pltitoare, dar i ntre statele
membre. De aceea, adoptarea acestor decizii n Consiliul UE necesit
strict votul unanim.
Ca momente de reper n edificarea sistemului de venituri sunt:
- 1951 instituirea taxei asupra produciei de crbune i oel a
statelor membre al Comunitii Economice a Crbunelui i
Oelului;
- 1957 stabilirea contribuiilor directe pentru statele membre ale
Comunitilor Europene;
- 1971 constituirea (propriu-zis) a veniturilor proprii ale UE.
n bugetul UE se includ urmtoarele categorii de venituri:
1. Veniturile proprii tradiionale, considerate n mod natural ca
aparinnd UE, deoarece sunt ncasate de ctre statele membre datorit
politicilor Uniunii uniunea vamal i politica agricol comun. La rndul
lor, acestea sunt compuse din dou grupe de taxe:
a)
taxele vamale ncasate la graniele externe ale UE prin aplicarea
tarifului vamal comun la valoarea vamal a bunurilor importate din rile
nemembre (cca. 86% din totalul veniturilor tradi ionale);
b)
taxele agricole percepute la importul produselor agricole (cu
mrime variabil dup fluctuaiile preurilor mondiale) i taxele pe
producia i stocarea zahrului (cca. 14% din totalul veniturilor
tradiionale).
Ca trend caracteristic pentru aceast categorie de venituri se
semnaleaz o drastic scdere ntre anii 1992-2001, de la 23,6% la
15,3%. Motivul ar fi reducerea general a nivelului tarifelor vamale,
precum i diminuarea diferenelor dintre preurile practicate pe piaa
european la produsele agricole i preurile mondiale. Statele membre
sunt cele care urmresc i ncaseaz aceste venituri n contul UE, drept
pentru care au dreptul s-i rein 25% din valoarea ncasrilor cu scopul
acoperirii cheltuielilor de resurse materiale i umane necesitate de ntregul
proces.
2. Venitul UE din taxa pe valoarea adugat este o parte din
TVA ncasat de statele membre, calculat prin aplicarea unei cote
procentuale asupra bazei de impozitare (pentru TVA). Aceast cot a fost
1% n 2001, 0,75% n 2002-2003, iar din 2004 0,50%. Baza de
impozitare (la care se aplic cota procentual) a fost limitat la 50% din
PNB al fiecrui stat membru (ncepnd cu 1999). Acest venit dateaz ca
venit al UE din 1979, ca urmare a procedurilor de armonizare a sistemelor
TVA din statele membre.

221

Tendina de scdere a ponderii acestui venit n totalul veniturilor UE,

de la 62% la cca. 36% ntre 1992-2001, se va menine i pe viitor, dat
fiind reducerea cotei procentuale de TVA.
3. Cota din PNB al statelor membre este un venit variabil i care
se ncaseaz de la statele membre numai dac celelalte venituri proprii
sunt insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Mrimea acestui venit nu
poate fi mai mare dect diferena dintre:
a. limita maxim a tuturor veniturilor proprii ale UE,
autorizat de Consiliul European ca procent din PNB
cumulat al statelor membre i
b. celelalte venituri proprii.
Fa de totalul veniturilor UE, ponderea acestui venit se manifest cu
o tendin de cretere, de la 14,5% n 1992, la 48,8% n 2001, pe fondul
unor creteri economice constante la nivelul unora din rile membre.
4. Alte venituri care particip la sistemul veniturilor UE provin din
dobnzi i penaliti de ntrziere pentru plata obligaiilor prevzute fa de
bugetul Uniunii; penalitile ncasate pentru nclcarea unor reglementri
comune, surplusuri din anii financiari anteriori i/sau impozitele pe salariile
angajailor din instituiile UE, veniturile din operaiunile administrative ale
instituiilor UE. Mrimea acestor venituri este fluctuant, mai cu seam n
urma prelurii excedentului bugetar ca venit n bugetul anului viitor.
Preocuparea decidenilor UE privind performana sistemului de
venituri este constant evaluat prin urmtoarele criterii:
a)
suficiena veniturilor presupune acoperirea necesarului de
finanare a politicilor i aciunilor comune, fapt care se realizeaz cel mai
bine prin contribuiile directe, ntruct sunt stabilite n funcie de cheltuielile
aprobate;
b)
autonomia financiar semnific reducerea dependenei fa de
trezoreriile statelor membre i sporirea ponderii veniturilor tradiionale UE
n suma veniturilor proprii; acest criteriu conine cauzele multor divergene
ntre statele membre cu privire la: transferurile interguvernamentale
necorelate cu beneficiul naional din bugetul UE, politicile de cheltuieli
publice ale statelor membre, precum i la deficitul de democraie, ca
responsabilitate a Uniunii fa de cetenii si ca pltitori de taxe i
impozite;
c)
echitatea veniturilor este interpretat ca o relaie de
proporionalitate ntre: mrimea transferurilor i PNB al statelor membre;
astfel se apreciaz c preluarea cotei de TVA este regresiv, n timp ce
contribuia de tipul transferului unei cote de PNB ar fi mai satisf ctoare;
d)
transparena i simplitatea sunt cerine pentru un acces rapid i
o analiz din partea tuturor celor interesai de starea veniturilor; nsi
sursele de constituire a unor venituri, cum ar fi transferurile sau TVA, sunt
departe de a rspunde corect la acest criteriu;
e)
cost-eficiena nu este de natur s satisfac evalurile, mai cu
seam pentru c legislaia vamal este stufoas, iar structura comerului
exterior evolueaz foarte rapid, cu destule situaii favorizante pentru
fraude i litigii; au fost propuneri de majorare a cotei de ncas ri care s
rmn la dispoziia statelor membre, ns problema este destul de
ndeprtat de o soluie acceptabil:
222

soluionarea insuficient a problemei stimulentelor este de

natur s alimenteze conflicte ntre statele membre, atta vreme
ct cine face efortul de colectare nu coincide cu cel care preia
beneficiul acestei aciuni;
nerealizarea taxelor vamale prevzute de ctre un stat membru
se rsfrnge asupra tuturor celorlalte state membre, privind cota
corespunztoare din PNB;
motivaia de eficientizare a acestor venituri este nc destul de
slab pentru a se realiza un astfel de obiectiv.
Deoarece criteriile legate de autonomia financiar , echitate i
transparen sunt cele mai susceptibile la mbuntiri, au fost formulate o
serie de propuneri menite s perfecioneze sistemul de venituri. Direciile
de aciune vizeaz:
- fie simplificarea actualului sistem de venituri prin majorarea
contribuiilor naionale n paralel cu reducerea unor venituri;
- fie introducerea de noi venituri proprii, cu reducerea contribu iilor
naionale a statelor membre.
Nici una din propunerile de mai sus nu a ntrunit adeziunea
consensual a statelor membre, iar complicaiile tind s se amplifice, cu
att mai mult cu ct fondurile n discuie provin de la contribuabilii acestor
state.

2.4.3. CHELTUIELILE BUGETULUI UE

Expresie cifric a prioritilor i politicilor UE, cheltuielile nscrise n
bugetul UE sunt concentrate mai ales pentru realizarea obiectivelor a
dou politici:
- politica agricol comun i
- politica de convergen economic i social (operaiunile
structurale).
Bugetul UE nu conine o serie de cheltuieli frecvente n bugetele
naionale care au ca destinaie atribuiile clasice ale oricrui stat. Locul
acestora este luat de cheltuieli cu administrarea programelor de
implementare a unor reguli prestabilite.
Principalele categorii de cheltuieli ale bugetului UE sunt:
1. Cheltuielile pentru agricultur dein ponderea cea mai mare
n valoare absolut, cu un uor trend descresctor. Obiectivele politicii
agricole comune a UE sunt finanate prin Fondul european agricol de
orientare i garanie, de unde se aloc sume pentru:
- susinerea veniturilor fermierilor;
- subvenionarea exportului de produse agricole n rile
nemembre;
- msuri de dezvoltare rural etc.
2. Cheltuielile pentru operaiuni structurale ocup locul secund
ca mrime, cu un trend de cretere n ultimul deceniu i concentreaz
fondurile structurale i fondul de coeziune. Obiectivele finanate constau n
proiecte i aciuni de modernizare a structurilor economice, n special pe o
baz regional, pentru mbuntirea situaiei sociale a grupurilor
defavorizate i pentru reducerea decalajelor de bunstare ntre diferitele
zone. Se urmrete astfel creterea coeziunii economice i sociale n UE.
223

3. Cheltuielile pentru politici interne vizeaz mai multe domenii,

dintre care principalele sunt:
- cercetare i dezvoltare tehnologic, cca. 63% (adic 3,9 mld.
euro) din totalul pentru politici interne;
- reele transeuropene de transport (0,7 mld.euro);
- nvmnt, tineret i pregtire profesional vocaional (0,5
mld. euro) pentru programe ca: Socrates, Leonardo i Tineri
pentru Europa;
- piaa muncii, inovare tehnologic, mediu, cultur i audiovizual.
4. Cheltuielile pentru politici externe urmresc realizarea
programelor i aciunilor de cooperare cu ri din:
- zona mediteranean i Orientul mijlociu (0,9 mld. euro);
- Asia i America Latin (0,9 mld. euro);
- Balcani (0,7 mld. euro);
- spaiul fostei Uniuni Sovietice (0,5 mld. euro).
Pe lng acestea, o sum ce se apropie de 1 mld. euro este alocat
ca ajutor umanitar i alimente, precum i ca cheltuieli pentru promovarea
democraiei i drepturilor omului, considerate msuri viabile ce decurg din
politica extern comun i de securitate.
5. Cheltuielile administrative reprezint n medie 5% din bugetul
UE (restul fiind alocate cheltuielilor operaionale) i reprezint salariile
angajailor, chiriile pentru cldiri i terenuri, ntreinerea i funcionarea
aparatului administrativ, plus contribuiile UE pentru sistemul de pensii al
angajailor din toate instituiile Uniunii.
Pe lng acestea, se mai nscriu:
6. Cheltuielile privind ajutorul de pre-aderare, ca fonduri
destinate rilor candidate la aderare;
7. Rezerve i garanii, o sum variabil constituit pentru
flexibilitatea necesar n situaii neprevzute n cursul exerciiului bugetar;
uzual aceste fonduri au completat:
rezerva monetar pentru acoperirea diferenelor de curs la
cheltuielile pentru agricultur;
rezerva pentru ajutor de urgen;
rezerva la mprumuturile acordate cu garania UE.
O privire asupra soldului dintre fondurile care revin fiecrui stat
membru i veniturile pe care acel stat le vars la constituirea
bugetului UE arat c majoritatea statelor considerate prospere au
solduri negative.
Dei s-a nvederat de la nceput c va fi nevoie de un efort substanial
pentru reducerea decalajelor ntre state, mrimea soldurilor negative a
ridicat nemulumiri din partea rilor cotizante, iar experii UE descurajeaz
astfel de abordri. Motivul invocat este c nici avantajele i nici costurile
nu pot fi discutate ori comparate.
Persistena strilor tensionate a determinat mai multe tentative de
soluionare, ntre care, pe baza unei metodologii destul de complicate, se
calculeaz soldul bugetar n relaia cu statele membre, dup care se
ncearc o corecie a deficitelor.
Dup o ndelungat experien de compensare cu Marea Britanie, mai
multe state prospere i cu solduri negative au solicitat astfel de
224

compensaii, ns elaborarea unui sistem generalizat (i viabil) de

compensare nc se mai afl n studiu.

2.4.4 PROCESUL BUGETAR

Toate fazele obinuite ntr-un proces bugetar naional se regsesc n
succesiunea lor i n legtur cu UE.
Elaborarea proiectului de buget are ca scaden data de 1 iulie a
anului n curs, termen pn la care Comisia European opereaz un
proiect preliminar, pe baza estimrii cheltuielilor fcute de fiecare instituie
UE. Consiliul analizeaz acest proiect preliminar i trebuie s ia o decizie
pn la 5 octombrie, dat dup care proiectul preliminar devine proiect de
buget. Consiliul se consult cu Parlamentul European asupra cheltuielilor
obligatorii derivate direct din Tratat i din actele normative consecutive
acestuia.
O corect desfurare a procedurii de elaborare i aprobare a
bugetului UE este asigurat prin trialogul dintre Parlament, Consiliu i
Comisie, concretizat n acorduri internaionale i dup edine comune de
lucru, expuneri i concilieri, la care sunt de fa i reprezentani ai Comisiei
Europene.
Execuia bugetului ncepe chiar din prima zi a anului calendaristic,
cnd statele membre sunt chemate s transfere veniturile lor sub forma
cotelor la bugetul UE. Referitor la cheltuieli, este imperativ existena unei
baze legale, exceptnd unele situaii considerate ca nesemnificative.
Comisia i instituiile UE poart rspunderea pentru execuia prii de
buget care le revine. Pentru implementarea politicilor, proiectelor i
programelor aferente statelor membre, execuia cheltuielilor la aceste
nivele este o sarcin pe care respectivele state o mpart cu Comisia
European, i rspund pentru modul de utilizare a fondurilor.
Controlul execuiei bugetului i descrcarea de gestiune
antreneaz Comisia, Parlamentul i Curtea Auditorilor, care exercit
prerogativele de execuie i control bugetar ca i la nivel naional, cu
competene i responsabiliti distribuite potrivit separaiei celor trei mari
puteri n stat.
Raportul auditorilor, ntocmit dup efectuarea controlului privind
practicarea managementului financiar, poate sau nu s acorde
descrcarea de gestiune pentru Comisia European.
Pentru protecia intereselor financiare ale UE au fost nfiinate i alte
instituii pentru combaterea fraudei, dar i n prezent majoritatea
procedurilor penale legate de control se afl n sarcina exclusiv a statelor
membre.

Lista adnotrilor:
1

Georgescu F., n Finane publice de Vcrel I. i colectiv, ed. a IV-a, editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 2003, pag. 543
2
Vcrel I. Finane publice teorie i practic, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981,
pag. 334
3
Vcrel I., op. cit. pag. 335
225

Moteanu T., op. cit., pag. 42

aguna D. D. op. cit., pag. 577
6
Moteanu T. Buget i trezorerie public, Ed. Dustyle, Bucureti, 2000, pag. 105
7
Stolojan T., Ttrcan R. Integrarea i politica fiscal european, Ed. Infomarket, Braov,
2005, pag. 96 120.
5

226

TEMA III
ABORDRI CONTEMPORANE N MANAGEMENTUL
MACROECONOMIC
Noiunile, instrumentarul i terminologia prezentei lucrri au fost
introduse i folosite dup o succesiune pe care autoarea a socotit-o
potrivit i coerent n lmurirea fenomenologiei finanelor publice.
Tema din final are rostul de a cupla i de a corela toate uneltele de
lucru, astfel nct s se realizeze o percepie deplin a importanei i
semnificaiei acestui vast domeniu.
Ampla literatur de specialitate (folosit n mare msur i pentru
elaborarea acestui material), abordeaz finanele publice din perspectiva
unei atracii aparte pe care o exercit ca tiin; se vorbete chiar despre
un farmec anume, motivat de legturile indisolubile pe care le are cu toate
celelalte tiine sociale i umaniste.
Prin tema final, intenia noastr este de a-i argumenta (ntructva)
aceast particularitate, prin scoaterea n eviden a punctelor de contact
cu filozofia, de pild, dar i cu economia i cu dreptul public. n fapt,
acestea au fost i zonele din care s-a iniiat rscrucea fatal ctre
comunism, iar n prezent tot acestea sunt punctele de la care s-a hot rt i
s-a demarat ntregul proces dramatic al reconversiei Romniei c tre o
societate i o economie de tip democratic occidental.
Cuprins:
3.1. O definire a echilibrului economic general
3.2. Comentarii i formule de politic fiscal
3.3. Premise de analiz macroeconomic
Reaganomics sau revoluia fiscal a lui Ronald Reagan

3.1. O DEFINIRE A ECHILIBRULUI ECONOMIC GENERAL

Autonomizarea tiinei economice n cadrul tiinelor sociale s-a
produs relativ recent n istoria cunoaterii, dup succesive acumulri i
mutaii cunoscute de societate. Continuarea fireasc a acestor
transformri a determinat individualizarea fenomenelor financiare, iar cnd
statul i-a oficializat rolul su intervenionist n viaa social i economic,
finanele publice s-au disociat de dreptul public i i-au activat latura lor
economic. Cu propriile achiziii i legiti a fost mbogit patrimoniul
tuturor celorlalte tiine economice, iar noiunile i categoriile specifice de
operare au devenit instrumente eseniale de management
macroeconomic.
Aceast postur se materializeaz n ponderea aspectelor financiare
care susin i exprim echilibrul economic general, aa cum este acesta
definit n mod uzual ca echivalen, compatibilitate sau concordan
relativ ntre purttorii de cerere i de ofert.
Desigur, conceptul de echilibru a suscitat interesul tuturor
gnditorilor, filozofilor ori practicienilor din toate domeniile i din toate
227

timpurile, ns finalitatea attor strdanii nu ofer o definiie satisfctoare

ci, mai curnd se poate interpreta ca o recunoatere lucid a unui fapt
implacabil: societatea nu nainteaz ctre un adevr definitiv, ci ctre unul
mai bun!
Riscurile experimentate de trecut, precum i incertitudinile fireti pe
care le semnaleaz viitorul n condiiile micrii reale a vieii economice
arat c starea de echilibru reprezint un moment pasager, un deziderat
ctre care se ndreapt constant societatea aflat ntr-un permanent
dezechilibru dinamic.
Prin urmare, echilibrul este tendina ctre care se ndreapt pieele n
evoluia lor, marcat de dezechilibre care, fie nu influeneaz semnificativ
aceast
evoluie,
fie
determin
direcii
i/sau
consecine
necorespunztoare pentru societate.
Cu intenia asumat de compatibilizare a dezechilibrelor, de
corecie a imperfeciunilor i de programare a unei dezvoltri economice
armonioase, autoritatea public mai nti colecteaz i valorific variabilele
endogene rezultate din datele i informaiile oferite de Sistemul Economic
al Conturilor Naionale, iar apoi, n funcie de configuraia sistemic a
acestor informaii, selecteaz mijloacele i instrumentele adecvate de
intervenie, menit s ating intele de politici guvernamentale.
Deoarece n suma resurselor colectivitii resursele financiare
publice au o importan de prim ordin, iar politica fiscal are un impact
definitoriu asupra coordonatelor de echilibru economic general, toate
deciziile iniiate i adoptate de ctre autoritatea public plaseaz n centrul
ateniei variabile ca: venituri disponibile, cheltuieli publice, aloca ii
bugetare, deficit bugetar, consum, investi ii, economisire, inflaie, soldul
balanei de pli etc.
Instrumentarul fiscal utilizat pentru atingerea obiectivelor
economice (cretere economic, inflaie controlat, distribuire i
redistribuire venituri, eficien n alocarea resurselor etc.) trebuie s se
armonizeze pentru a atinge i obiectivele sociale (reducerea omajului,
ridicarea nivelului de instruire i educare, stimulente i faciliti pentru
reconversie profesional etc.), ntruct aceast conjugare, armonizare a
instrumentelor cu obiectivele condiioneaz nu doar absorbia
dezechilibrelor sau disfunciilor pasagere, ci nsi structura de durat a
echilibrului economic general.
Echilibrul economic general semnific o stare de concordan
ntre necesarul i posibilul de bunuri materiale, for de munc,
venituri i resurse valutare astfel nct volumul lor s corespund
nevoilor i posibilitilor economiei dintr-o perioad determinat.
Eventualele decorelri semnalate la unul sau altul din palierele
economiei ori pe ansamblu, necesit msuri punctuale de politic
guvernamental, pentru localizare i eliminare, fr extinderea
perturbaiilor n tot organismul economic.
La nivelul resurselor financiare, echilibrele sau dezechilibrele
individuale se repercuteaz n configuraiile similare ale ntregului sistem
financiar. Asupra modalitilor de constituire i de valorificare a resurselor
financiare, precum i n proiectarea ori restabilirea echilibrului financiar
228

o mare influen exercit mecanismele proprii dup care funcioneaz

economia real n ansamblu.
ns echilibrul financiar este susceptibil i fa de elemente
independente de aceste mecanisme: este cazul resurselor i necesitilor
financiare ale sectorului public, care se oglindesc n bugetul general
consolidat, deopotriv pe componente individuale, ct i ca ansamblu.
Dei este posibil n prevederi, egalitatea ntre veniturile i cheltuielile
bugetare reprezint (de foarte mult vreme) o teorie, o interesant ipotez
de studiu, ntruct nivelul ncasrilor fiscale nete nu se poate ridica pn la
necesarul real de cheltuieli efectuate ca pl i pentru cumprrile publice.
Aceasta ar fi cea mai simpl dintre explicaiile pentru deficitul bugetar, un
fenomen firesc i frecvent al tuturor economiilor din ultimele decenii, ns a
crui corect manevrare prin politici guvernamentale complexe,
favorizeaz restabilirea parametrilor de echilibru economic general.

3.2. COMENTARII I FORMULE DE POLITIC FISCAL

A. ntre numeroasele sale semnificaii, deceniul opt, al ocurilor
reprezint i momentul de oficializare a politicii fiscale discreionare
1
indisolubil legat de curentul economiei de ofert, cnd politica fiscal a
fost integrat n msurile de control i ordonare a ntregii activiti sociale
i economice.
Conceptul de politic fiscal discreionar nseamn manevrarea
deliberat a ncasrilor i cheltuielilor guvernamentale n scopul de a
modifica produsul intern brut, ocuparea forei de munc, controlul inflaiei
i stimularea creterii economice.
Este discreionar, ntruct modificrile nu se produc automat, ci
potrivit alegerii efectuate de guvern i indiferent de specificul aciunii
parlamentare.
Dup natura fazelor urmate de evoluia ciclic a economiei, poate fi
aplicat o politic fiscal expansionist sau una restrictiv.
Politica fiscal expansionist (Expansion Fiscal Policy) este
adecvat n situaii de recesiune economic, atunci cnd tabloul economic
indic scderea produciei i creterea omajului.
Sunt sugerate trei opiuni de politic fiscal:
- creterea cheltuielilor guvernamentale;
- reducerea impozitelor i taxelor, sau
- combinarea primelor dou msuri n ponderi determinate.
Efectul apare ca o tendin de deficit bugetar, pentru c cheltuielile
guvernamentale cresc odat cu scderea ncasrilor fiscale. Analitic,
creterea cheltuielilor guvernamentale determin o cretere a cererii
agregate care, la rndul su stimuleaz producia i comprimarea
omajului.
Pentru a obine creterea consumului iniial cu o valoare anume,
guvernul trebuie s reduc nivelul ncasrilor de tipul taxe i impozite cu
ceva mai mult dect acea valoare.
Politica fiscal restrictiv (Contractionary Fiscal Policy) poate fi
eficient n situaia de cretere a inflaiei, ca msur de temperare i de
229

control al acesteia. Creterea cererii agregate poate fi rezultatul unei

creteri a investiiilor sau a exporturilor.
Soluiile de politic fiscal care s instituie controlul inflaiei sunt n
direcia opus celor anterioare, adic:
- scderea cheltuielilor guvernamentale;
- creterea impozitelor i taxelor, sau
- combinarea primelor dou msuri.
n economia real preurile sunt orientate n jos, astfel nct stoparea
inflaiei nseamn stoparea creterilor de preuri la un anumit nivel,
nicidecum aducerea preurilor la nivelul anterior. Dac inflaia este
stimulat prin cerere, bugetul public trebuie orientat ctre un excedent
relativ, n sensul c veniturile fiscale s tind ctre depirea (cel puin ca
ritm) a cheltuielilor guvernamentale. Corespunztor, creterea taxelor
poate determina comprimarea consumului.
Principala disput n probleme de politic fiscal se poart pentru una
din urmtoarele posibile opiuni: sporirea impozitelor sau sporirea
cheltuielilor guvernamentale, scopul fiind eliminarea infla iei i a recesiunii.
Selecia uneia din cele dou opiuni depinde de ponderea i
importana acordate sectorului public. De exemplu:
sectorul public este eficient pentru c este mic i sunt prea multe
corecii de adus variatelor imperfeciuni ale pieei; deci, dac
situaia este de recesiune, se impune creterea cererii agregate
prin creterea achiziiilor guvernamentale; dac ns inflaia a
scpat de sub control, trebuie comprimat cererea agregat i,
simultan, s se mreasc impozitele;
sectorul public este ntr-adevr ineficient pentru c este prea mare;
deci, dac situaia este de recesiune, reducerea taxelor poate
determina o cretere a cheltuielilor guvernamentale; n situaia unei
inflaii n cretere ns, trebuie redus cererea agregat, iar n acest
scop este indicat reducerea cheltuielilor guvernamentale;
Aadar, complexitatea problematicii din economia real constrnge la
o politic fiscal activ, ca formul optim de stabilizare a economiei,
pentru c asociaz gradat msuri de dilatare sau/i de comprimare a
sectorului public.
Sunt necesare urmtoarele precizri n corecta analiz i evaluare a
politicii fiscale:
menajele i agenii economici sunt animai de interese variate
i specifice, interesele lor private genereaz investiii, consum,
importuri i/sau exporturi, iar finalitatea acestor decizii poate
aprea de forma recesiunii sau inflaiei;
autoritatea public ns, prin deciziile guvernamentale de
alocare sau de impunere, este constrns s respecte anumite
limite i s admit anumite complicaii, deoarece este singura
n msur s influeneze echilibrul real al produsului intern
brut, iar rezultatele interveniei sale se reflect n termeni
generali de bunstare.
B. Dup un deceniu i jumtate de la decizia de reconversie ctre
societatea de tip occidental i n condiiile ncheierii documentelor de
negociere asupra integrrii, Romnia are o economie slab structurat,
230

ale crei trsturi i are (nc) originile i explicaia n prelungirea inerial

a unor tare i reflexe induse de vechiul regim 2:
a) pentru o mare parte din avuia naional drepturile de proprietate
sunt nc neclar definite;
b) un amestec de reguli vechi i reguli noi intermediaz relaiile
interumane, fapt tipic i n viaa economic;
c) autoritatea public intervine discreionar i intens, frecvent supus
i obedient fa de unele interese politice conjuncturale;
d) instituiile formale3 sunt laxe i imature, n timp ce instituiile
informale4 joac un foarte important rol n economie i n societate.
Reforma sistemului fiscal post-comand s-a confruntat i n
Romnia cu o serie de constrngeri interne specifice tuturor rilor excomuniste:
- nivelarea acut a veniturilor a determinat generalizarea unui
sczut standard de via i de calitate a vieii;
- penuria acut de capital autohton a determinat aplicarea
numeroaselor forme de faciliti, exonerri i subvenii explicite,
dar lipsa unei educaii civice, nu doar fiscale, a transformat
astfel de msuri n stimulente pentru evaziune i economie
necontabilizat, totul sub oblduirea unei administraii corupte;
- scderea produciei naionale a indus inflaie i omaj, iar
guvernele au contracarat prin msuri de sporire a fiscalitii, fapt
repercutat n accentuarea degradrii nivelului de trai.
O presiune suplimentar n reforma fiscal a Romniei a venit de
forma constrngerii externe din partea structurilor i instituiilor din
Uniunea European, unde integrarea ca proces complex i inexorabil, se
afl deja n linie dreapt.

3.3. PREMISE DE ANALIZ MACROECONOMIC

Din necesitatea precizrii unor noiuni specifice, precum i de la
premizele istorice de funcionare a dou tipuri de economii nchis i
deschis - , la acest punct al dezvoltrii considerm oportun
demonstraia de mai jos, ntruct furnizeaz argumentele i explicaiile
necesare pentru o temeinic analiz macroeconomic.
A. n condiii de economie nchis relaia dintre venitul naional i
contul curent (al balanei de pli) are un anumit specific. Oferta agregat,
notat cu y i reprezentnd partea productiv a economiei, trebuie s fie
egal cu cererea agregat, notat cu suma C + I + G, care nseamn C
(consumul), I (investiiile) i cheltuielile G (guvernamentale). Formal,
aceasta este cunoscut ca ecuaia venitului:
Y=C+I+G
Dac cererea agregat determin volumul bunurilor i serviciilor
create (i oferite) ntr-o economie, se pot examina funciile care compun
cererea agregat, ncepnd cu funcia de consum. Consumul agregat C
este consumul menajelor i, ca atare, este o funcie a venitului curent
disponibil, Yd, dei mai muli factori particip la compunerea consumului
agregat, cuM ar fi: bunstarea, venitul viitor ateptat sau expectaiile
veniturilor viitoare, ratele dobnzii, modificrile prevzute a preurilor etc.
231

Dac notm cu:

a = constant care reprezint consumul independent de venitul
disponibil, adic ceea ce nu poate fi evitat, deoarece este un consum
elementar de subzisten i, de regul, este la un nivel sczut; i cu
b = coeficient care reprezint nclinaia marginal spre consum i care
msoar acea parte destinat consumului i provenit dintr-o unitate
suplimentar de venit,
consumul agregat devine:
C = a + bYd, unde Yd este venitul disponibil.
Venitul disponibil (Yd) este venitul care rezult dup ce s-au dedus
prelevrile (taxele i impozitele) obligatorii, T:
Yd = Y T
Investiiile I, ca decizii ale unitilor economice, depind negativ de
rata dobnzii, notat cu i. Dac vom nota:
c = coeficientul care arat capacitatea maxim de investiie a unei
economii dup sursele disponibile i starea tehnologiei, i cu
d = coeficientul care msoar variaia investiiei n raport cu variaia
ratei dobnzii,
investiiile se exprim formal astfel:
I = c di
B. n condiii de economie deschis relaiile anterior demontate
conin corespunztor importurile i exporturile. Astfel, oferta agregat
nsumeaz producia intern i importurile M, iar cererea agregat
provine din cumularea exporturilor X cu consumurile, investi iile i
cheltuielile guvernamentale, situaie ilustrat n ecuaia de mai jos:
Y + M = C + I+ G + X
Ecuaia se mai poate rescrie i altfel, pentru a exprima sursele de
provenien la formarea venitului naional:
Y = (C+ I + G) + (X M), unde
primul element al sumei reflect strict oferta de bunuri i servicii din
interiorul economiei, iar cellalt element reprezint exporturile nete,
corespunztoare contului curent din balana de pli externe.
Exportul de bunuri i servicii este direct influenat de cursul valutar.
dac notm cu:
E* = valoarea cursului valutar;
e = coeficient care arat maximul capacitii naionale de export, i
h = coeficientul sensibilitii exporturilor n raport cu modificrile
cursului real valutar, exporturile apar astfel:
X = e hE*
Funcia exporturi arat c exporturile vor scdea dac rata nominal
de schimb va crete, sau dac nivelul preurilor interne va crete ntr-un
ritm mai accelerat dect va crete nivelul preurilor externe.
Funcia importuri arat c importurile depind direct de cursul de
schimb real, ns i de venituri, fapt care ilustreaz efectul direct al
sectorului extern asupra venitului naional.
Cu alte cuvinte, balana contului curent ca parte integrant a contului
de venit naional, induce modificri directe i semnificative n configuraia
232

venitului naional. Dac elementele componente ale exporturilor nete

sunt pozitive, atunci i modificrile venitului naional sunt pozitive, n
sensul creterii valorii acestuia.

Tem de seminar:
Reaganomics sau revoluia fiscal a lui Ronald Reagan
Caracterizat ca incoerent i ineficient, politica economic din
perioada premergtoare administraiei Reagan era mai degrab o giruet,
i nu o busol, cum ar fi trebuit s fie: diferitele iniiative abordate la un
moment dat pentru un anume el erau ulterior deraiate ctre alte probleme
selectate conjunctural, fr coordonarea real a politicilor sectoriale i fr
recunoaterea importanei i cauzalitii n folosirea instrumentarului
economic.
De pild, n 1977 cnd J. Carter a preluat mandatul de pre edinte,
economia ddea semne de revenire dup o recesiune destul de sever,
fapt ilustrat n trendul regresiv al omajului i inflaiei; aceasta din urm se
ndrepta ctre valori mici, dei continua nc s se exprime n dou cifre.
Cu toate acestea, administraia Carter s-a concentrat pe msuri de
politic fiscal expansionist, i, exagernd importana omajului n
detrimentul celorlalte chestiuni, a sporit numrul de slujbe n sectorul
public.
Consecina a fost creterea abrupt a inflaiei dup cteva episoade
ru-prevestitoare i abia trziu n 1978 inflaia a fost declarat inamic
adevrat, nlocuindu-se astfel preocuparea pentru problematica omajului.
A fost instituit chiar un aa-numit Consiliu de Supraveghere a Salariilor i
Preurilor, ns rolul acestuia nu s-a dovedit semnificativ asupra ritmului de
cretere a inflaiei.
ntocmai ca un productor de automobile care arunc un dispozitiv
oarecare la gunoi pentru c este ru, dar ulterior revine i-l refolosete
pentru c este bun, tot astfel Preedintele Carter a apelat, n doar
cteva luni, la proiectele anterioare i abandonate ale bugetului pentru
anul fiscal 1981. ntregul tablou de politic macroeconomic prea lipsit
de sens i de viziune, ntruct msurile adoptate erau ntreprinse doar sub
semnul urgenei i doar ca soluii pentru diferite crize.
n acest context a nceput mandatul Preedintelui Reagan, ale crui
intenii au fost anunate chiar din programul economic al acestuia:
Programul meu economic are ca principiu fundamental faptul c
guvernul trebuie s respecte, s protejeze i s ntreasc libertatea
i integritatea individului (s.n.). Politica economic trebuie s creeze
acel climat care ncurajeaz dezvoltarea structurilor private, astfel nct s
fie stimulat rspunderea i iniiativa individual. Msurile de politic
economic pe care le vom adopta vizeaz:
- reducerea fiscalitii mpovrtoare i inhibitorii;
- liberalizarea i flexibilizarea reglementrilor;
- comprimarea i raionalizarea cheltuielilor federale;
- reducerea gradual a ofertei monetare.

233

Prin combinarea atent a acestor politici, programul meu urmrete s

pun bazele unui nou ambient economic, n care toate for ele i valorile
Americii s fie mobilizate i puse la treab n beneficiul nostru, al tuturor.
Agenda economic a administraiei Reagan a fixat urmtoarele
prioriti:
1. dezinflaia, prin msuri specifice de reducere gradual a inflaiei
pn la valori cu o singur cifr, care nu numai c nu afecteaz
deciziile economice, dar este chiar o premis necesar i stimulent
pentru activiti generatoare de venit i bunstare;
2. reluarea creterii durabile, pn la un nivel pe care nsi tradiia
istoric l consider eficient i capabil s ofere sprijin i asisten
persoanelor cu venituri mici, fr eventualitatea ca sectorul public
s-i sporeasc dimensiunile sau s creasc bunstarea aparatului
birocratic;
3. aprarea naional, ca domeniu ce reclam urgente i consistente
eforturi de ntrire, aa cum i-au exprimat opinia toi competitorii
angajai n lupta electoral; neglijarea acestui sector impune
cheltuieli deosebite, care s-l redimensioneze pn la cote
considerate acceptabile;
4. descentralizarea deciziilor economice i extinderea libertilor
individuale, ca scopuri precis formulate de politica general a
administraiei Reagan; s-au aplicat msuri adecvate de stimulare a
dreptului indivizilor la decizii privind gestionarea i valorificarea
propriilor resurse; n contrapondere, a fost ncurajat divizarea
unitilor guvernamentale pn la un nivel care s fie suficient i
eficient pentru a asigura necesarul i calitatea serviciilor publice;
5. ntrirea sistemului de securitate i asisten social, a vizat o
concentrare a oficiilor specializate i raionalizarea cheltuielilor din
fondurile cu aceast destinaie; fr a afecta programele de
meninere a bunstrii sociale, s-a urmrit acordarea sprijinului
financiar exclusiv acelor persoane aflate la i sub pragul de srcie,
drept unic implicare a guvernului n redistribuirea veniturilor i a
bunstrii.
Scopurile strategiei economice 5, pe care literatura de specialitate a
consacrat-o sub titulatura Reaganomics, au fost urmrite i susinute de
msuri tactice ntreprinse pe patru mari direcii:
A. monitorizarea cheltuielilor federale i orientarea lor treptat
ctre sectorul de aprare s-a instituit un control deosebit de sever al
cheltuielilor guvernamentale, meninndu-se ajutoarele sociale numai
ctre categorii cu adevrat dezavantajate, n urma unor drastice verificri
i justificri de necesitate; combaterea risipei, fraudei i abuzurilor s-au
materializat prin msuri concomitente cu msurile generale de
descentralizare; cedarea responsabilitilor federale pentru sporirea
autoritii de decizie la nivelul statelor i localitilor s-a realizat simultan cu
cedarea prghiilor i mijloacelor financiare, adic tuturor resurselor care s
finaneze aceste autoriti surplusul de cheltuieli federale obinut astfel
era apoi direcionat ctre sectorul de aprare;
B. reforma fiscal i reducerea impozitelor s-au proiectat msuri
menite s reduc cu 30% impozitele pe veniturile individuale i nivelarea
234

cotelor de impozitare; pentru c operau numeroase i stufoase clasificri a

activelor din economie, s-a propus i s-a aplicat un program flexibil i
simplificat de ordonare a activelor n doar trei clase, cu prevederi de
accelerare a amortizrii i de reducere i simplificare a impozitelor
corporaiilor (impozitul pe profiturile marilor companii);
C. politic monetar ferm i gradat administraia a dorit o
uoar cretere a masei monetare, ns controlat i susinut pe fondul
unei expansiuni economice neinflaioniste, chiar dac uneori a criticat
msurile de tactic monetar aplicate de FED n anii precedeni, noul
executiv a susinut constant natura anti-inflaionist a strategiei concepute
pentru acel moment;
D. continuarea liberalizrii i dereglementrilor aceste msuri
urmreau reducerea costurilor induse de o birocraie concentrat i de
reglementrile stufoase; singurele criterii de evaluare a necesitii sociale
trebuia s fie doar efectele economice i potenialul de stimulare a
concurenei, astfel c funcionarea sectoarelor s decurg strict pe regulile
lor de baz.
Respingnd explicit noiunea de economie armonioas (fine-tuning
economy), administraia Reagan a optat pentru o stabilitate de durat ,
care s elibereze tot potenialul creator inerent din economie, pe baza
fermei raionalizri a cheltuielilor guvernamentale i a reformei ntregului
sistem fiscal.
Criticile numeroase, ca i susinerile acestui program considerat n
nenumrate ocazii ca extravagant, au reinut totui specificul su
revoluionar, precum i viziunea unitar a politicilor formulate:
cretere viguroas, ca efect asumat al politicii de liberalizare a
reglementrilor i de reducere a impozitelor;
inflaie rezonabil, ca nsoitoare logic a unui omaj controlat i
relativ scdere a produciei.
Dincolo de toate controversele, dac exist un singur lucru pentru
care s-a luptat Reagan cu adevrat, acela a fost s reorienteze guvernul
de la practica de redistribuire a bunstrii, ctre crearea unui mediu
economic prielnic i capabil s produc bunstare!...
Lista adnotrilor:
1

Brue, Stanley L., McConnell, Campbell R., Economics: principles, problems and policies, 13th
edition, McGraw-Hill, Inc. 1996, pag. 234 - 235
2
Dobrescu E. Tranziia n Romnia abordri econometrice, Ed. Economic, Bucureti, 2002,
pag. 60
3
Instituiile formale cele cu structur organizatoric propriu-zis, statuat, efectiv.
4
Instituii informale cele bazate pe: grupuri i legturi ntre membrilor, autoritatea informal,
atitudini i sisteme de valori, adic pe varietatea intereselor, mentalitilor, comportamentelor.
5
Material selectat i adaptat n traducerea autoarei din lucrarea REAGAN and the
U.S.ECONOMY The Successes, Failures and Unfinished Agenda, Michael J. BOSKIN,
International Center for Economics Growth, San Francisco-California, 1987, pag. 50 53, 84
225.

235

REPERE BIBLIOGRAFICE
1.

Aglieta, M.

2.

Auld, D.A.L.,
Miller, F.C.

3.

Balaban, C.

4.

Blnescu, R.,
Blescu F.,
Molodovan, E.
Bistriceanu, Gh.
D., Adochiei,
M., Negrea, E.
Bistriceanu, Gh.
D., Ana, Gh.
Bistriceanu, Gh.
D.
Boskin,
Michael J.

5.

6.
7.
8.

9.

Brezeanu, P.,
Marinescu, I.,

10. Brezeanu, P.,

11. Brue, L.
Stanley,
McCONNEL,
Campbell R.,
12. Chiric, L.,
Alexandru, B.

_ Macroeconomie financiar, Ed. CNI

Coresi SA,Bucureti, 2001
_ Principles of Public Finance. A
Canadian Text, 2nd edition, Ed.
Methen, Toronto, N.Y., 1984
_ Evaziunea fiscal. Aspecte
controversate de teorie i practic
judiciar, Ed. Rossetti, Bucureti, 2003
_ Sistemul de impozite, Ed.
Economic, Bucureti, 1994
_ Finanele agenilor economici, Ed.
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1995
_ Finane, Ed. Didactic i Pedagogic,
Bucureti, 1997
_ Sistemul asigurrilor din Romnia,
Ed. Economic, Bucureti, 2002
_ REAGAN and the U.S. ECOMOMY.
The SUCCES, FAILURES, and
UNFINISHED AGENDA, International
Center for Economic Growth, California,
1987
_ Finanele publice i fiscalitatea ntre
teorie i practic, Ed. Fundaiei
Romnia de Mine, Bucureti, 1998
_ Fiscalitate. Concepte, metode,
practici, Ed. Economic,Bucureti,
1999
_ ECONOMICS Principles, Problems
and Policies, MCGraw-Hill, INC.N.Y.,
1996

_ Tranziia economic n Romnia.

Trecut, prezent i viitor, lucrri la
Conferina internaional ASE, Bucureti,
1999
13. Chiric, L.,
_ Finane publice. Contabilitate
bugetar i de trezorerie, Ed.
Alexandru, B.
Economic,Bucureti, 2002
14. Condor, I.,
_ Drept financiar, Ed. Monitorul oficial,
Bucurete, 1994
15. Constantinescu, _ nvminte ale tranziiei economice
n Romnia, Ed. Economic, Bucureti,
N.N.
1992
16. Constantinescu, _ Probleme ale tranziiei la economia n
Romnia, Ed. Fundaiei Romnia de
N.N.
236

mine, Bucureti, 1997

17. Constantinescu, _ Istoria gndirii economice
romneti, Ed. Economic, Bucureti,
N.N.
1999
18. Corduneanu,
_ Sistemul fiscal n tiina finanelor,
C.,
Ed. CODECS, Bucureti, 1998
19. Dianu, D.,
_ Romnia i Uniunea European, Ed.
Vrnceanu R.,
Polirom, Iai, 2002
_ Tranziia n Romnia abordri
20. Dobrescu, E.,
contemporane, Ed. Economic,
Bucureti, 2002
21. Dodescu, A.
_ Statul i economia de pia, Ed.
Economic, Bucureti, 2000
22. Giarini, Orio,
_ Limitele certitudinii colecia Clubul de
Stahel, Walter
la Roma, ed. Edimpres Camro,Bucureti,
R.
1996
_ Dreptul finanelor publice, Ed.
23. Gliga, I.
Didactic i Pedagogic RA, Bucureti,
1992
_ Lexicon fiscal i bugetar, Ed.
24. Gorea, C.
Economic, Bucureti, 1996
_ Politic i economie. Repere ale unui
25. Iancu, A.,
sistem economic performant, Ed.
Expert, Bucureti, 2001
Procedura
fiscal, Ed. Oscar Print,
26. Iliescu, S.,
_
aguna, D. D.,
Bucureti, 1996
Coman Sova
D.,
27. Imre M.,
_ rile UE, integrare i protecie
social, Academia Romn, INCE,
caiet CIDE, 16/96
28. Jones, Sally M., _ Principles of Taxation for Business
and Investment Planning, Ed. Irwin
McGraw-Hill, Virginia,USA, 1999
29. Leicu, C.
_ Eliminarea dublei impuneri n relaiile
financiar comerciale, Ed. Liminalex,
Bucureti, 1995
30. Lemmen Jan
_ Integrating Financial Markets in the
European Union, London School of
Economics, UK, 1996
31. Lipsey, R. G.,
_ Economie pozitiv, Ed. Economic,
Chrystal, K. A.
Bucureti, 1999
Finane generale, Ed. Mondo,
32. Matei Gh.,
Craiova, 1996
Companiile
offshore sau evaziunea
33. Mnil A.
_
fiscal legal, Ed. All Beck, Bucureti,
1999
34. Moteanu T.
_ Buget i trezorerie public, Ed.
DuSTYLE, Bucureti, 2000
237

35. Profiroiu A.
36. Samuelson, P.,
37. Samuelson, P.,
Nordhaus W.
38. Stancu I.,
39. Stolojan Th.,
Tatarcan R.,
40. Susanu M.
41. Smith, Gary
42. aguna D.D. ,
Tutungiu M.E.,
43. aguna D.D.,
44. Talpo I,
45. Vcrel I.,
46. Vcrel I.,
47. Vcrel I.,
coord.
48. Whitehead,
Geoffrey
49. ***
50. ***
51. ***
52. ***

_ Economia sectorului public, Ed.

Economic, Bucureti, 2001
_ Economics, 10th edition, McGraw-Hill,
1977
_ Economie politic, Ed. Teora,
Bucureti, 2000
_ Finane, Ed. Economic, Bucureti,
1996
_ Integrarea i politica fiscal
european, Ed. Infomarket, Braov,
2002
_ Balana de pli. Reconversia la
societatea deschis n Romnia, Ed.
Economic, Bucureti, 2003
_ Money, Banking and Financial
Intermediation, Ed. D.G. Heath,
Massachusets &Toronto, 1992
_ Evaziunea fiscal, Ed. Oscar Print,
Bucureti, 1995
_ Tratat de drept financiar i fiscal, Ed.
All Beck, Bucureti, 2001
_ Creditul public, Ed. Sedona, colecia
LITEC, Timioara, 1999
_ Finane publice teorie i practic,
Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti,
1981
_ Politici economice i financiare de
ieri i de azi, Ed. Economic,
Bucureti, 1996
_ Finane publice, ediia a IV-a, ed.
Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003
_ Economia, Ed. Sedona, Timioara,
1996
_ Colecia CAPITAL, 1993-2004
_ Codul fiscal, 2003 publicat n MO
927/2003
_ Rapoarte anuale BNR, 1990 - 2003
_ Politici de alocare a resurselor politici
de sntate CPSS SON, Bucureti,
2001

238