MINUTĂ

Întâlnirea președinților secțiilor de contencios administrativ şi fiscal

ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel

Timişoara, 22-23 aprilie 2021

Curtea de Apel Timişoara

Prezentul material cuprinde următoarele capitole:

A. Introducere – pag. 1-2
B. Sinteza problemelor de drept – pag. 3-8
C. Problemele de drept discutate – descriere, propuneri, dezbateri, soluția
agreată – pag. 8-185

A. Introducere
În perioada 22-23 aprilie 2021 a avut loc întâlnirea preşedinților secțiilor de
contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și curților de apel
dedicată discutării aspectelor de practică judiciară neunitară în materia litigiilor de
contencios administrativ și fiscal. Întâlnirea a fost organizată de Institutul Național al
Magistraturii în cadrul proiectului ”Justiția 2020: profesionalism și integritate”, cod
SIPOCA 453, cod MySMIS2014+ 118978, finanțat în cadrul Programului Operațional
Capacitate Administrativă – POCA - 2014-2020, și găzduită de Curtea de Apel Timişoara;
întâlnirea s-a desfăşurat în sala de conferinţe a Hotelului Ibis Timişoara.
Dezbaterile au fost moderate de domnul Cristian Daniel OANA, judecător la Înalta
Curte de Casație și Justiție și formator cu normă întreagă al Institutului Național al

1
Magistraturii (în continuare INM) la disciplina drept administrativ şi fiscal (în ce privește
problemele 1, 4, 8, 10, 12-19) și de domnul Horaţiu Pătraşcu, judecător la Înalta Curte
de Casație și Justiție, formator colaborator al INM la disciplina drept administrativ şi
fiscal (referitor la problemele 2-3, 5-7, 9, 11, și 20-22).
Înalta Curte de Casație și Justiție (în continuare ÎCCJ) nu a fost reprezentată; în
schimb, a fost comunicat în scris punctul de vedere al judecătorilor de la SCAF cu privire
la problemele de drept discutate. De asemenea, nu a fost reprezentat nici Consiliul
Superior al Magistraturii.
Curțile de apel au fost reprezentate după caz, de preşedinții secțiilor specializate
și/sau de judecători din cadrul acestor secții, după cum urmează: Curtea de Apel Alba
Iulia - doamna judecător Ștefania DRAGOE, vicepreședintele Curții de Apel Alba Iulia, și
doamna judecător Diana Bianca DAVID; Curtea de Apel Brasov – doamna judecător Maria
Iuliana MIHAI; Curtea de Apel Bucuresti – domnul judecător Giorgian DAVIDOIU; Curtea
de Apel Cluj - doamna judecător Delia MARUSCIAC; Curtea de Apel Craiova – Lavinia
Gabriela BARBU; Curtea de Apel Iaşi – doamna judecător Alina Gianina PRELIPCEAN;
Curtea de Apel Oradea – doamna judecător Mariana ILISIE; Curtea de Apel Pitesti –
domnul judecător Viorel TERZEA; Curtea de Apel Târgu Mureş – doamna judecător
Marlena BOANCĂ-IVAN; Curtea de Apel Timisoara – doamna judecător Adina POKKER.
Din partea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a participat
doamna procuror Luminița NICOLESCU, șef Birou recursuri civile în interesul legii.
Ministerul Justiţiei a fost reprezentat de către domnul Adrian Eduard DUMITRU, din
cadrul Direcției elaborare acte normative.
În deschiderea întâlnirii, domnul judecător Mircea CREȚU, preşedintele Curţii de
Apel Timişoara, a subliniat importanța activității de unificare a practicii judiciare pentru
toți participanții la actul de justiție.

2
 B. Sinteza problemelor de drept
În urma solicitării Institutului Național al Magistraturii (INM) adresată curților de
apel și Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (PÎCCJ) de comunicare
până la data de 15.03.2021 a problemelor de drept care generează practică neunitară în
materia contenciosului administrativ și fiscal și în materia dreptului contravențional, au
răspuns 12 curți de apel (Alba Iulia, Bacău, Brașov, București, Cluj, Constanța, Iași,
Oradea, Târgu Mureș, Craiova, Galați, Suceava și Timișoara) și PÎCCJ. Dintre
respondenți, 3 au arătat că în cadrul curților de apel și a instanțelor din circumscripția
teritorială aferentă nu există astfel de probleme (Alba Iulia, Bacău și Iași). Celelalte
curți de apel precum și PÎCCJ au ridicat între 1 și 6 probleme de drept fiecare, însumând
21 probleme de drept, la care se adaugă 1 problemă ridicată de Curtea de Apel Galați la
întâlnirea precedentă și lăsată nesoluționată pe motiv că nu respectă cerințele de
claritate și admisibilitate stabilite prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii
(HCSM) nr. 148/2015, completă prin HCSM nr. 725/2015 (problemă clarificată și
precizată între timp).
Așadar, în total au fost trasmise 22 probleme de drept, sintetizate după cum
urmează:
I. Drept fiscal și drept procedural fiscal
1. Titlul problemei de drept: legalitatea stabilirii bazei de impozitare pentru
contribuțiile și impozitul din salarii în condițiile în care organul fiscal, raportându-se la
prevederile art.15 din Codul de procedură fiscală şi ale art. 7 alin.1 lit.c şi alin.2 din
Legea 344/2006, a reconstituit baza de calcul prin raportare la salariul minim din țara în
care are loc delegarea (Curtea de Apel Galați) – pag. 8;

3
 II. Funcționari publici
2. Titlul problemei de drept: sarcina probei în litigiile de funcție publică vizând
obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate (Curtea de Apel
Brașov) – pag. 21;
3. Titlul problemei de drept: competenţa materială a soluţionării cauzelor privind
drepturile băneşti ale personalului militar din perspectiva noilor reglementări din Codul
administrativ (Curtea de Apel Constanța)- pag. 25;
4. Titlul problemei de drept: dreptul funcționarului public cu statut special la
decontarea chiriei lunare, în situația în care are loc o mutare în cadrul aceluiași serviciu
sau in alt serviciu, în cadrul aceleiași localități, în raport de dispozițiile art. 31 alin. 1
din Legea nr. 360/2002 privind Statutul Polițistului, coroborat cu prevederile din HG nr.
284/2005 privind stabilirea cuantumului și condițiilor de acordare a compensației lunare
pentru chirie cuvenite polițiștilor (Curtea de Apel Craiova)- pag. 30;
5. Titlul problemei de drept: destinatarii dreptului instituit de art. 129 alin.3 din
Legea 272/2004; majorarea cu 50% a drepturilor cuvenite copiilor pentru care s-a
instituit o măsură de protecție specială vizează exclusiv copiii cu handicap infectați cu
HIV sau SIDA, sau toţi copiii cu handicap? (Curtea de Apel Galați) – pag. 39;
6. Titlul problemei de drept: înțelesul sintagmei ”indemnizație de încadrare /
salariu de bază prevăzut de lege pentru anul 2022”, cuprinsă în art. 38 alin. 4 și 6 din
Legea nr. 153/2017 (Curtea de Apel Oradea)- pag. 45;
7. Titlul problemei de drept: plata începând cu data de 01.03.2017 a sumelor
constând în drepturi salariale în procent de 20 % aplicat la salariul brut lunar,
reprezentând diferența neacordată aferentă sporului pentru risc și solicitare
neuropsihică, sume actualizate cu indicele de inflație la data plății efective în cazul

4
personalului din cadrul Direcției Generale Antifraudă Fiscală care ocupă funcții publice
specifice de inspector antifraudă, inspector șef antifraudă, inspector general adjunct
antifraudă și inspector general antifraudă (Curtea de Apel Timișoara)- pag. 53;
8. Titlul problemei de drept: plata drepturilor băneşti constând în diurna zilnică
în valută şi indemnizaţia zilnică în valută pentru facilitarea legăturii cu
familia/recreere, aferente perioadei în care reclamanţii, poliţişti, s-au aflat în misiuni
internaţionale de menţinere a păcii (Curtea de Apel Suceava)- pag. 60;
9. Acordarea aceluiași cuantum al sumei compensatorii corespunzătoare sporului
de fidelitate reclamanţilor – poliţişti care au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior
datei de 31.12.2009 şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului de
muncă de la data angajării sau a promovării şi având aceeași vechime, cu cel al
poliţiştilor care la data de 31 decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%,
conform art.5 alin.1 ind.1 şi alin.1 ind.2 din OUG nr.83/2014 aprobată prin Legea
nr.71/2015 (Curtea de Apel București)- pag. 73.

III. Alte litigii de drept administrativ

10. Titlul problemei de drept: admisibilitatea suspendării executării unei hotărâri
de consiliu local emisă în temeiul Legii nr. 255/2010 (Curtea de Apel Oradea)- pag. 80;
11.Titlul problemei de drept: dacă în aplicarea dispozițiilor cuprinse la cap IV lit.
A pct. 22 și 25 din Anexa la Ordinul nr. 1918/2011, împuternicirea pentru obţinerea
numelui de utilizator și a parolei poate fi acordată numai unui angajat sau poate fi
împuternicit în sensul celor arătate și un terț, fără a fi necesar ca între acesta și
persoana care l-a împuternicit să existe relații specifice raporturilor de dreptul muncii?
(Curtea de Apel Târgu Mureș)- pag. 91;

5
 12. Titlul problemei de drept: citarea emitentului actului administrativ față de
care s-a invocat excepția de nelegalitate, pentru prima dată în recurs, în situația în care
autoritatea administrativă emitentă nu este parte în acel dosar (Curtea de Apel Cluj) –
pag. 96;
13. Titlul problemei de drept: posibilitatea recalculării indemnizaţiei pentru
creştere copil în situaţia în care se emite ulterior de către angajator o nouă adeverinţă
cu caracter retroactiv referitoare la veniturile salariale mai mari, acordate ca urmare a
unor hotărâri judecătoreşti (Curtea de Apel Timișoara)- pag. 102;
14. Titlul problemei de drept: dacă refuzul conducătorului instituţiei publice de a
aproba menţinerea raportului de serviciu peste vârsta de pensionare trebuie justificat şi
motivat sau, dimpotrivă, fiind vorba despre o posibilitate conferită conducătorului, nu
este necesară justificarea și motivarea refuzului (Curtea de Apel Timișoara)- pag.111.

IV. Probleme de drept contravențional

15. Titlul problemei de drept: competenţa materială de soluţionare a cererilor
având ca obiect anularea şi suspendarea executării dispoziţiilor emise de şeful poliţiei
rutiere prin care s-a dispus suspendarea executării dreptului de a conduce
autovehiculele în temeiul art. 118 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.195/2002,
aparţine tribunalului, ca instanţă de contencios administrativ, conform art. 2 alin. (1)
lit. c) şi art. 10 Legea nr. 554/2004 sau judecătoriei, conform art. 32 alin.(2) din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dată fiind natura sancţiunii, de sancţiune
contravenţională complementară? (PÎCCJ) – pag.119;
16. Titlul problemei de drept: este calitatea de contravenient o condiţie pentru
aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991, respectiv pentru desfiinţarea
pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii

6
administrativ-teritoriale unde se află construcţia edificată fără autorizaţie de
construire? (Curtea de Apel Brașov) – pag. 122;
17. Titlul problemei de drept: cheltuieli de judecată - art. 454 Cod procedură
civilă: situația în care se solicită obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată,
iar acesta a fost de acord cu admiterea plângerii contravenţionale, textul de lege în
baza căruia s-a încheiat procesul verbal de contravenţie fiind declarat neconstituţional
(Tribunalul Botoşani) – pag. 131;
18. Titlul problemei de drept: administrarea, în plângerile contravenţionale, a
probei cu martori - persoane prevăzute la art. 315 pct. 1-3 C.proc.civ. - în cazul în care
pârâtul se opune administrării acestei probe (Tribunalul Botoşani)- pag. 138;
19. Titlul problemei de drept: relevanţa Nomei de metrologie legală aprobată
prin Ordinul nr. 301/2005 în cazul contravenţiilor de depăşire a vitezei legale
(Tribunalul Botoşani)- pag. 147;
20. Titlul problemei de drept: contravenţia de conducere sub influenţa băuturilor
alcoolice, dacă fapta nu constituie, potrivit legii, infracţiune; prevăzută de art. 102 alin.
3 lit. a) OUG 195/2002. Constatarea contravenţiei, regim probator: rezultatul etilotest –
etilometru (Tribunalul Suceava) – pag. 155;
21. Titlul problemei de drept: greşita încadrare juridică a faptei contravenționale
făcută prin procesul-verbal de contravenţie: cauză de nulitate a procesului-verbal de
contravenţie (Tribunalul Suceava) – pag. 161;
22. Titlul problemei de drept: sancţiunea complementară a confiscării bunurilor şi
caracterul proporţional al sancţiunii. Titularul plângerii când bunurile confiscate nu
aparţin contravenientului (Tribunalul Suceava) – pag. 174.

7
 Distinct de acestea, Curtea de Apel Cluj a readus în discuție ”admisibilitatea
acţiunilor în restituirea taxelor de poluare lato sensu formulate după expirarea
termenului prevăzut la art. 1 alin. 2 din OUG nr. 52/2017”, problemă de drept discutată
inițial în cadrul întâlnirii de la Craiova (problema nr. 12 din minuta întâlnirii) și reluată
în cadrul întâlnirii online din 17.12.2020 în contextul pronunțării de către Curtea de
Justiție a Uniunii Europene la data de 14.10.2020 a hotărârii în cauza C-677/19 Valoris
(problema nr. 2 din minuta întâlnirii). În prezenta minută, problema figurează sub nr.
23.

C. Problemele de drept discutate – descriere, propuneri, dezbateri, soluția

agreată
Fiecare problemă de drept are un titlu care descrie problema în forma în care a
fost propusă de fiecare curte de apel și este structurată în patru subpuncte, după cum
urmează: 1. Practica judiciară; 2. Opinia referentului; 3. Opinia formatorului INM; 4.
Observațiile ÎCCJ; 5. Observaţii primite din partea curţilor de apel și soluția votată de
participanții la întâlnire (fiecare curte de apel precum și ÎCCJ au avut câte un vot).

1. Titlul problemei de drept: legalitatea stabilirii bazei de impozitare pentru

contribuțiile și impozitul din salarii în condițiile în care organul fiscal, raportându-se
la prevederile art. 15 din Codul de procedură fiscală şi ale art. 7 alin.1 lit.c şi alin.2
din Legea 344/2006, a reconstituit baza de calcul prin raportare la salariul minim din
țara în care are loc delegarea (Curtea de Apel Galați)
Materia: contencios administrativ şi fiscal
Subcategoria: contencios administrativ

8
 Obiectul Ecris: acțiune în anulare act administrativ fiscal
Legislație incidentă: Legea nr. 227/2015, Legea 344/2006, Legea nr. 16/2017.
Cuvinte cheie: impozit pe salariu

1.1 Practica judiciară

Situația de fapt:
Societatea, cu sediul principal în România şi puncte de lucru în străinătate, în
vederea îndeplinirii unor obligații ce derivă din contracte de prestări servicii
transnaționale, detașează ocazional în străinătate pe unii din angajații săi pentru a
efectua diverse lucrări în conformitate cu prevederile contractelor încheiate de
societate cu diverși clienți. Din contractele de muncă încheiate rezultă că aceşti
salariaţi primesc salariul minim din România precum şi sume de bani cu titlu de diurnă.
În urma efectuării inspecției fiscale având ca obiect verificarea unor elemente
ale bazei de impozitare pe veniturile din salarii și asimilate salariilor (contribuțiile
sociale datorate), organul fiscal a constat că salariaţii beneficiau doar de venitul minim
din România şi de diurne pentru cheltuielile referitoare la transport cazare şi masă.
Faţă de această situaţie s-a apreciat că societatea nu a respectat prevederile art.
7, art.1 lit.c și art.9 din Legea 344/2006, conform cărora salariații detașați de pe
teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaționale beneficiază de drepturile
salariaților din statul membru pe ale cărui teritoriu sunt prestate serviciile cu privire la
salariul minim. În acest context organul fiscal a stabilit baza de impozitare a veniturilor
din salarii şi a crenţelor fiscale aferente, prin recalcularea acesteia prin raportare la
salariul minim din ţara în care a fost delegat salariatul.
Legislație incidentă:

9
 Art.7 alin.1 lit.c și art.7 alin.2 și art.9 din Legea 344/2006 actualizată, art.15 din
Codul de procedură fiscală, Legea 16/2017 privind detașarea salariaților în cadrul
prestării de servicii transnaționale
Practica judiciară : decizia 814/18 septembrie 2019 a Curții de Apel Galați, în
dosarul nr. 1520/121/2018, decizia 835/29octombrie 2020 a Curții de Apel Galați în
dosarul 1885/121/2018, decizia 451/24 aprilie 2019, în dosarul 1629/121/2017.
La nivelul Curții de Apel Galați s-au conturat două opinii.
Într-o primă opinie s-a considerat că este legală stabilirea bazei de impozitare
prin raportare la salariul minim din țara de destinație, considerându-se că sunt
aplicabile prevederile art.7 alin.1 lit. c din legea 344/2006 și a art.8 lit. c din legea
16/2017 potrivit cărora salariaţilor detaşaţi de pe teritoriul României în cadrul prestării
de servicii transnaţionale trebuie să li se asigure salariul minim plătit în ţara unde este
detaşat.
În cadrul unei a doua opinii s-a arătat faptul că dispozițiile art.7 alin.1 lit. c din
Legea 344/2006 și a art.8 lit. c din Legea 16/2017 au ca scop asigurarea faptului că
prestarea transnațională de servicii este realizată cu respectarea drepturilor lucrătorilor
şi pot fi avute în vedere de organul fiscal în măsura în care este respectată legislaţia
fiscală.
Potrivit art.15 alin.1 din codul de procedură fiscală „ În cazul în care, eludându-se
scopul legislației fiscale, obligația fiscală nu a fost stabilită ori nu a fost raportată la
baza de impozitare reală, obligația datorată şi, respectiv, creanța fiscală corelativă sunt
cele legal determinate.”
Chiar dacă organele fiscale se pot raporta la dispozițiile Legii 344/2006 şi ale Legii
16/ 2017, totuși prevederile art.15 din Codul de procedură fiscală, avute în vedere la
reconsiderarea bazei de impozitare, presupun a se avea în vedere o operațiune reală,

10
venituri încasate în mod real. În cadrul acestei opinii s-a arătat că prin raportare la
salariul minim din țara în care a fost delegat salariatul organele fiscale s-au raportat la o
sumă teoretică motiv pentru care se consideră că baza de impozitare nu a fost stabilită
în mod real.

1.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de-a doua opinii, pentru argumentele mai sus arătate. Așadar,
se arată că este contrară prevederilor art.15 din Codul de procedură fiscală o decizie de
impunere în cadrul căreia baza de impunere este determinată prin raportare la sume
care nu au fost efectiv plătite.

1.3 Opinia formatorului INM

1.3.1 Clarificări prealabile
Se observă că deși problema de drept ridicată de Curtea de Apel Galați privește
cazul particular al impozitului pe venitul din salarii în situația salariaţilor detaşaţi de pe
teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaţionale, originea ei stă în modul
diferit de interpretare a dispozițiilor art. 15 Cod de procedură fiscală (2015) referitoare
la eludarea legislație fiscale, text de aplicabilitate generală.
Astfel, opiniile în conflict pleacă de la o situație de fapt și de drept
necontroversate (în sensul că, raportat la actele și lucrările fiecărui dosar, instanțele și-
au format deja convingerea referitor la aceste aspecte 1), respectiv plata de către
angajator către angajați detaşaţi de pe teritoriul României în cadrul prestării de servicii

1
Inițial, Curtea de Apel Galați, la întâlnirea precedentă (vezi minuta întâlnirii din 17.12.2020, problema nr. 4) a ridicat,
deși într-o formă neclară, și o problemă diferită, respectiv dacă diurna de detașare reprezintă sau nu parte a salariului.
În urma clarificărilor, această problemă nu a mai fost pusă.

11
transnaţionale în alte țări membre ale Uniunii Europene (UE), sau din Spaţiului Economic
European (SEE), sau în Confederaţia Elveţiană, a unor salarii inferioare salariului minim
din țara în care salariații au fost detașați, încălcându-se astfel dispozițiile art. 7 alin. 1
lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006 privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de
servicii transnaţionale2.
Prima opinie, bazându-se pe dispozițiile art. 15 Cod de procedură fiscală,
consideră că baza de calcul a impozitului ar trebui să fie salariul care ar fi trebuit plătit,
respectiv cel puțin salariul minim pe economie din țara respectivă, chiar dacă în
realitate s-a plătit un salariu inferior. Cea de-a doua opinie, interpretând aceleași
dispoziții legale, ajunge la concluzia că baza de calcul trebuie să fie dată de salariul
efectiv plătit angajatului.
Așa fiind, pentru a da un răspuns util Curții de Apel Galați precum și tuturor
instanțelor care se confruntă cu aceiași problemă de drept, problema de drept va fi
reformulată astfel:
Interpreatarea dispozițiilor art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006
privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii transnaţionale, în prezent
abrogată, și a dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f din Legea
nr. 16/2017 privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii
transnaţionale, prin raportare la dispozițiile art. 15 Cod de procedură fiscală (2015),
la stabilirea bazei de calcul a impozitului pe venitul din salarii, în situația salariaților

2
Observație: Legea nr. 344/2006 a fost abrogată de art. 54 din Legea nr. 16/2017 privind detaşarea salariaţilor în
cadrul prestării de servicii transnaţionale; totuși, noua lege preia vechea reglementare în art. 8 alin. 1 lit. c raportat la
art. 2 alin. 1 lit. f; adăugăm că ambele legi reprezintă o transpunere a Directivei 96/71/CE a Parlamentului European şi
a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detaşarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii, publicată în Jurnalul
Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 18 din 21 ianuarie 1997; în plus, Legea nr. 16/2017 transpune și Directiva
2014/67/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 15 mai 2014 privind asigurarea respectării aplicării Directivei
96/71/CE privind detaşarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii şi de modificare a Regulamentului (UE) nr.
1.024/2012 privind cooperarea administrativă prin intermediul Sistemului de informare al pieţei interne.

12
detaşaţi de pe teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaţionale în alte
țări membre ale Uniunii Europene (UE), sau din Spaţiului Economic European (SEE),
sau în Confederaţia Elveţiană.

1.3.2 Soluționarea problemei de drept

Potrivit art. 15 alin. (1) din Codul de procedură fiscală (2015), intitulat Eludarea
legislaţiei fiscale, [î]n cazul în care, eludându-se scopul legislaţiei fiscale, obligaţia
fiscală nu a fost stabilită ori nu a fost raportată la baza de impozitare reală, obligaţia
datorată şi, respectiv, creanţa fiscală corelativă sunt cele legal determinate, iar
potrivit alin. (2), [p]entru situaţiile prevăzute la alin. (1) sunt aplicabile prevederile
art. 21 (acesta se referă la naşterea creanţelor şi obligaţiilor fiscale).
Deși se referă doar la două variante de eludare a legislației fiscale (obligația
fiscală nu a fost stabilită sau stabilirea obligației nu s-a făcut prin raportare la baza de
impozitare reală), dispozițiile art. 15 trebuie înțelese în contextul principiului legalități
în materie fiscală, consacrat de art. 4 din același Cod, potrivit căruia creanţele fiscale şi
obligaţiile corespunzătoare ale contribuabilului/plătitorului sunt cele prevăzute de
lege. Aceasta înseamnă că determinarea obligației fiscale prin raportare la lege va
prevala și în alte ipoteze în care este eludat scopul legislației fiscale.
Deși Codul de procedură fiscală nu definește scopul legislației fiscale, credem că
acesta nu poate fi decât constituirea fondurilor publice prin executarea obligațiilor
fiscale determinate potrivit legii. Nu este necesar ca norma încălcată să fie de natură
fiscală (art. 15 CPF nu pune o astfel de condiție), fiind suficient ca nerespectarea ei să
condică la eludare scopului amintit, altfel spus, la diminuarea fondurilor publice a căror
constituire este asigurată de (sau și de) respectiva obligație fiscală.

13
 Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Galați se referă la situația în care
angajatorul a încălcat dispozițiile art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006 sau,
după abrogarea acesteia, a dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f
din Legea nr. 16/2017, prin plata către salariați a unui salariu inferior salariului minim
din țara în care a fost desfășurată munca.
Într-adevăr, potrivit art. 7 alin. 1 din Legea nr. 344/2006, salariaţii detaşaţi de pe
teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaţionale beneficiază, indiferent
de legea aplicabilă raportului de muncă, de condiţiile de muncă stabilite prin acte cu
putere de lege, acte administrative prin convenţii colective sau sentinţe arbitrale de
generală aplicare valabile în statul membru al Uniunii Europene, al Spaţiului Economic
European sau în Confederaţia Elveţiană, pe al cărui teritoriu sunt prestate serviciile, cu
privire la:
a) durata maximă a timpului de muncă şi durata minimă a repausului periodic;
b) durata minimă a concediilor anuale plătite;
c) salariul minim, inclusiv compensarea sau plata muncii suplimentare;
(...).3
Se observă că aceste dispoziții aliniază drepturile salariaților detașați de pe
teritoriul României pe teritoriul altui stat membru al UE, al SEE sau al Confederației
Elvețiene, la nivelul drepturilor salariaților din țara în care este prestată munca. Așadar,
acordarea salariului minim din România unui salariat detașat în aceste condiții încalcă
dispozițiile art. 7 alin. 1 lit. c din Legea nr. 344/2006 în situația în care salariul minim
din România este mai mic decât salariul minim din țara în care este detașat salariatul,
așa cum a fost cazul în situațiile care au declanșat problema litigioasă. În general, orice

3
Potrivit alin. 2, în sensul prevederilor prezentei legi, noţiunea de "salariu minim" prevăzută la alin. (1) lit. c) este
definită de legislaţia şi/sau practica statului membru al Uniunii Europene, al Spaţiului Economic European sau
Confederaţiei Elveţiene, pe al cărui/cărei teritoriu este detaşat salariatul.

14
salariu inferior salariului minim din țara în care este prestată munca de salariații
tranfrontalieri detașați din România încalcă aceste prevederi legale și, implicit,
directivele europene pe care legea internă le transpune.
Totuși, deși dispozițiile art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr. 344/2006 și art. 8
alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f din Legea nr. 16/2017 nu sunt de natură
fiscală4 (au natură civilă, reglementând drepturile și obligațiile salariaților și ale
angajatorilor în condițiile pieței comune), încălcarea lor are efecte fiscale deoarece
acordarea unui salariu sub minimul legal din țara în care s-a prestat munca conduce la
diminuarea impozitului pe venit datorat în România.
În consecință, a fost eludat scopul legislației fiscale deoarece determinarea
cuantumului obligației prin raportare la o bază de calcul inferioară salariului minim din
țara în care a fost prestată munca a condus la diminuarea fondurilor publice care se
constituie prin prin executarea acestei obligații fiscale.
Așadar, prima opinie din cele arătate la pct. 1.1 este cea corectă.
Cea de-a doua opinie se întemeiază pe o greșită înțelegere a expresiei obligaţia
fiscală nu a fost stabilită ori nu a fost raportată la baza de impozitare reală folosită în
cuprinsul art. 15 Cod de procedură fiscală. Astfel, ideea subiacentă acestei opinii constă
în acea că baza de impozitare reală este determinantă (decisivă) chiar și dacă nu este
stabilită legal, ceea ce nu poate fi acceptat deoarece încalcă principiul legalității în
materie fiscală, garantat de art. 4 Cod de procedură fiscală, cu care art. 15 din același
Cod trebuie coroborat pentru a asigura o interpretare sistematică dispozițiilor legale.
Dacă cea de-a doua opinie ar fi corectă ar trebui acceptată și în alte situații, de
exemplu în cazul în care un angajator cu sediul în România ar plăti propriilor angajați

4
Art. 1 pct. 24 Cod de procedură fiscală definește legislația fiscală ca fiind totalitatea normelor prevăzute în actele
normative referitoare la impozite, taxe, contribuţii sociale, precum şi la proceduri de administrare a acestora.

15
care desfășoară munca în România, salarii inferioare salariului minim național; și într-o
astfel de situație, la fel ca și în cazul analizat, baza de impozitare reală (în sensul
acestei opinii, adică baza de impozitare folosită efectiv de angajator în calcularea
impozitului pe salarii) ar fi inferioară celei legale. Or, nu se poate accepta că un
angajator ar trebui să colecteze și să vireze la buget un impozit pe salarii inferior celui
care ar fi fost stabilit prin raportare la o bază de calcul legal determinată deoarece, în
mod evident, s-ar încălca principiul legalității. Stabilirea bazei de impozitare ar depinde
de angajator și nu de dispozițiile legale.
În realitate, art. 15 Cod de procedură fiscală, sub aspectul în discuție, se referă la
situația în care baza de impozitare reală reprezintă exclusiv o chestiune de fapt (cum
este cazul în cele mai multe situații) și sancționează comportamentul celor care, în
scopul eludării legislației fiscale, reduc baza de impozitare. Într-adevăr, într-o astfel de
situație principiul legalității justifică luarea în considerare a bazei reale și nu a uneia
fictive. Realul se opune fictivității și nu legalității.
În final, pentru claritate, adăugăm că, bineînțeles, în situația în care salariul
efectiv plătit este mai mare decât salariul minim din țara în care este detașat salariatul,
la calculul impozitului pe venitul din salarii se va lua în calcul salariul efectiv plătit.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpreatarea dispozițiilor art. 7 alin. 1 lit c și alin. 2 din Legea nr.
344/2006 privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii transnaţionale,
în prezent abrogată, și a dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. c raportat la art. 2 alin. 1 lit. f
din Legea nr. 16/2017 privind detaşarea salariaţilor în cadrul prestării de servicii
transnaţionale, prin raportare la dispozițiile art. 15 Cod de procedură fiscală (2015),
la calculul impozitului pe venitul din salarii, în situația salariaților detaşaţi de pe
teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaţionale în alte țări membre

16
ale Uniunii Europene (UE), sau din Spaţiului Economic European (SEE), sau în
Confederaţia Elveţiană, se ia în considerare salariului efectiv plătit, dar nu mai puțin
de salariul minim din țara pe al cărei teritoriu este detaşat salariatul.

1.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În urma consultării judecătorilor SCAF a ÎCCJ, dintre cei care au exprimat o
părere, în majoritate, s-au exprimat în sensul opiniei formatorului INM, respectiv în
sensul că dispozițiile art. 15 din Codul de procedură fiscală trebuie înțeles în contextul
principiului legalității în materie fiscală, consacrat de art. 4 din același cod, astfel încât,
determinarea obligației fiscale prin raportare la lege trebuie să prevaleze. Prin urmare,
atâta timp cât încălcarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) lit.c) şi alin. (2) din Legea nr.
344/2006 şi a art. 8 alin. (1) lit. c) raportat la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr.
16/2017 a condus, implicit, la eludarea scopului legislației fiscale (prin determinarea
cuantumului obligației fiscale prin raportare la o bază de calcul inferioară salariului
minim din ţara în care a fost prestată munca) în considerarea dispozițiilor art. 15 din
Codul de procedură fiscală (2015), pentru stabilirea bazei de clacul a impozitului se ia în
considerare salariul efectiv plătit, dar nu mai puţin de salariul minim din ţara pe al cărei
teritoriu este detaşat salariatul.

În sensul celei de-a doua opinii (opinia referentului), a fost exprimat un vot,
arătându-se că art. 15 alin. 1 Cod procedură fiscală are în vedere baza de impunere
reală, iar aceasta nu se poate determina prin raportare la dispoziţiile legale care
stabilesc un anumit cuantum al salariului, ci la salariul efectiv plătit.

17
 1.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor:
Din partea Curții de Apel Piteşti, dl judecător Viorel Terzea a transmis următorul
punct de vedere:
Pentru perioada anterioară datei de 30 iunie 2015, întrucât Legea nr.344/2006
nu reglementa drepturile salariaţilor detaşaţi de pe teritoriul României şi, implicit, nici
ale întreprinderilor care îi detașau, Directiva 96/71/CE fiind transpusă numai parţial, cu
privire la drepturile salariaţilor detaşaţi pe teritoriul României, plata drepturilor
salariaților detaşaţi se realiza în mod obişnuit conform art. 44 din Legea nr. 53/2003 -
Codul muncii, motiv care a determinat intervenirea Legii nr.290/2015 şi anularea
obligaţiilor fiscale pentru perioada anterioară.
Prin art. 8 lit.c) din Legea nr.16/2017 se prevedea că salariații detașați de pe
teritoriul României în cadrul prestării de servicii transnaționale beneficiază, indiferent
de legea aplicabilă raportului de muncă, de condițiile de muncă stabilite prin acte cu
putere de lege, acte administrative, prin convenții colective sau sentințe arbitrale de
generală aplicare, valabile în statul membru, altul decât România, sau în Confederația
Elvețiană, pe teritoriul căruia/căreia sunt prestate serviciile, cu privire la salariul minim
definit potrivit art. 2 alin. (1) lit. f), inclusiv compensarea sau plata muncii suplimentar.
Potrivit art.2 alin (1) lit.f) din Legea nr.16/2017 , prin care s-a transpus art.3 alin
(1) lit.c) din Directiva nr.96/71/CE, salariul minim aplicabil pe teritoriul unui stat
membru sau pe teritoriul Confederației Elvețiene, pentru salariatul detașat de pe
teritoriul României este cel definit de legislația și/ori practica statului membru, altul
decât România, sau Confederației Elvețiene, pe teritoriul căruia/căreia este detașat
salariatul.
De asemenea prin art.8. lit.c) din Legea nr.16/2017, astfel cum a a fost modificat
prin Legea nr.172/2020 , se instituie egalitatea între salariați în raport de remunerația

18
aplicabilă pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât România sau
pe teritoriul Confederației Elvețiene.
Potrivit art.2 lit.y), introdusă prin Legea nr.172/2020 prin „remunerația
aplicabilă pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât România sau
pe teritoriul Confederației Elvețiene” se înțelege suma de bani stabilită de dreptul
intern și/sau practicile naționale ale statului membru pe teritoriul căruia este detașat
lucrătorul, reprezentând toate elementele constitutive ale remunerației care sunt
obligatorii conform dreptului intern, actelor cu putere de lege și actelor administrative
sau convențiilor colective sau sentințelor arbitrale, care au fost declarate cu
aplicabilitate generală sau care se aplică în conformitate cu art. 3 alin. (8) din Directiva
96/71/CE în statul membru respectiv.
Prin art.9 alin (1) din Legea nr.344/2006, prin care s-a realizat transpunerea
art.3 alin (7) teza a II-a din Directiva 96/71/CE, s-a instituit o prezumţie legală relativă
conform căreia indemnizaţiile specifice detaşării sunt considerate ca fiind parte a
salariului minim, cu excepţia situaţiei în care se face dovada contrară a faptului că
sumele de bani au fost acordate salariatului pentru acoperirea cheltuielilor generate de
detaşare, precum cele de transport, cazare şi masă. Conform art.11 din Legea
nr.16/2017 „orice indemnizație specifică detașării transnaționale este considerată parte
a salariului minim, în măsura în care nu este acordată cu titlu de rambursare a
cheltuielilor generate de detașare, respectiv cheltuielile de transport, cazare și masă”,
iar ulterior art.11 din Legea nr.16/2017, astfel cum a fost modificat prin Legea
nr.172/2020 prevede „orice indemnizație specifică detașării transnaționale este
considerată parte a salariului minim, în măsura în care nu este acordată cu titlu de
rambursare a cheltuielilor”.

19
 O asemenea interpretare este confirmată şi de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a
Uniunii Europene, în interpretarea prevederilor Directivei 96/71/CE. În acest sens s-a
decis (CJUE, hotărârea din 7 noiembrie 2013, Isbir, C-711/2013, ECLI:EU:C:2013:711) că
„articolul 3 alineatul (1) a doua liniuță litera (c) din Directiva 96/71/CE a Parlamentului
European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul
prestării de servicii trebuie interpretat în sensul că nu se opune integrării în salariul
minim a unor elemente de remunerație care nu modifică raportul dintre prestația
lucrătorului, pe de o parte, și contraprestația pe care acesta o primește cu titlu de
remunerație pentru prestația respectivă, pe de altă parte”.
De asemenea s-a mai statuat (CJUE, hotărârea din 12 februarie 2015, Sähköalojen
ammattiliitto, C396/13, ECLI:EU:C:2015:86) că atunci când diurna este acordată
salariaților detașați , fiind destinată să asigure protecția socială a lucrătorilor în cauză,
compensând inconvenientele cauzate de detașare, care constau în îndepărtarea
persoanelor interesate de mediul lor obișnuit, atunci respectiva diurnă trebuie
considerată ca „alocație specifică detașării”, în sensul articolului 3 alineatul (7) al
doilea paragraf din Directiva 96/71 și prin urmare face parte din salariul minim. S-a mai
reținut totodată de instanța europeană că respectiva diurnă poate fi considerată ca fiind
acordată lucrătorilor cu titlu de rambursare a cheltuielilor suportate efectiv pentru
detașare, în sensul articolului 3 alineatul (7) al doilea paragraf din Directiva 96/71, doar
atunci când acest aspect rezultă din probele administrate ( a se vedea paragrafele 46-52
din hotărârea precitată).

În urma votului, participanții și-au însuși cu unanimitate opinia formatorului

INM.

20
 2. Titlul problemei de drept: sarcina probei în litigiile de funcție publică
vizând obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate (Curtea de
Apel Brașov)

Materia: Contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: Contencios administrativ
Acte normative incidente: Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019
(în vigoare din 5 iulie 2019), cu modificările și completările ulterioare; Legea nr.
188/1999, abrogată prin O.U.G. nr. 57/2019, Codul muncii; Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Codul de
procedură civilă, adoptat prin legea nr. 134/2010, cu modificările și completările
ulterioare.

2.1. Practică judiciară

La nivelul Curţii de Apel Braşov au fost identificate două opinii:
Într-o primă opinie, se consideră că dispozițiile art. 117 din Legea nr. 188/1999
(ulterior preluate în art. 367 din Codul administrativ), potrivit cărora dispozițiile acestei
legi se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de
drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin
legislației specifice funcției publice determină aplicarea legislației muncii inclusiv în
ceea ce privește sarcina probei în litigiile privind funcționarii publici, concluzia fiind,
astfel, că sarcina probei aparține, în temeiul art. 272 din Codul muncii, angajatorului (în
acest sens: Decizia nr. 1246/12.10.2020 a Curții de Apel Cluj; Decizia nr.
52/R/04.02.2021 a Curții de Apel Brașov).

21
 Această soluție este nuanțată, în unele decizii, în sensul că, deși sarcina probei
aparține, ca regulă, angajatorului, atunci când acesta arată că nu există în cadrul
instituției (ordonatorului de credite) salarizare superioară reclamantului în aceleași
condiții de încadrare și de muncă și, eventual, chiar indică nivelul maxim de salarizare
în plată pentru funcția și încadrarea reclamantului, atunci revine reclamantului sarcina
de a dovedi contrariul (în acest sens: Decizia nr. 733/R/22.10.2020 a Curții de Apel
Brașov; Decizia nr. 826/17.09.2020 a Curții de Apel Timișoara; Decizia nr.
222/11.02.2021 a Curţii de Apel Timişoara; Decizia nr. 534/13.07.2020 a Curţii de Apel
Iași).
În a doua opinie s-a considerat că aplicabile, în materie de sarcină a probei în
astfel de litigii, sunt regulile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004 la art.12 şi art.13, precum şi, în completare, conform art.28 din Legea nr.
554/2002, cele din Codul de procedură civilă - art. 249, potrivit cărora sarcina probei
unui fapt aparţine celui care afirmă acel fapt (Decizia nr. 291/27.01.2021 a Curţii de
Apel Craiova; Decizia nr. 411/04.06.2020 a Curţii de Apel Timișoara – lit. g) şi h) de mai
sus).

2.2. Opinia referentului

În opinia referentului, nu este suficient a stabili care este regula aplicabilă în
materie de sarcină a probei, ci trebuie identificate eventuale limite în care această
regulă se aplică, nefiind aplicabile de plano, toate regulile de procedură aplicabile
litigiilor de contencios administrativ, în general.
Pornind de la considerentele Deciziei RIL nr. 22/2020 pronunţată de Înalta Curte
de Casaţie, referentul opinează în sensul primei orientări, concluzionând că, litigiilor de
funcţie publică sunt aplicabile regulile privind sarcina probei stabilite prin art. 272 din

22
Codul muncii, aceasta revenind angajatorului, principiu care trebuie să suporte anumite
nuanţări, în sensul că, deși angajatorului îi revine sarcina probei, atunci când acesta
susţine că nu există în cadrul instituției (ordonatorului de credite) salarizare superioară
celei a reclamantului, în aceleași condiții de încadrare și de muncă și, eventual, chiar
indică nivelul maxim de salarizare în plată pentru funcția și încadrarea reclamantului,
atunci revine reclamantului sarcina de a dovedi contrariul.

2.3. Opinia formatorului INM

Ca situaţie premisă, trebuie să constatăm că problema de drept supusă discuţiei
este particularizată, în sensul că nu se pune în discuţie aspectul de principiu privind
probaţiunea în materia dreptului muncii în general, fiind inclus aici şi raportul de
serviciu, ca specie, ci a probaţiunii atunci când angajatul formulează o acţiune prin care
susţine că a fost vătămat în condiţiile în care drepturile sale salariale nu au fost stabilite
la nivelul maxim de salarizare în plată pentru funcția și încadrarea acestuia, în aplicarea
Legii nr.153/2017.
Reclamantul, formulând acţiunea în contencios administrativ trebuie să invoce şi să
dovedească o vătămare, fiind un contencios subiectiv, conform art.1 din Legea
nr.554/2004, respectiv să indice care ar fi fost nivelul maxim de salarizare în plată
pentru funcția și încadrarea acestuia, rămânând ca în concordanţă cu principiul privind
probaţiunea în materia dreptului muncii în general, prevăzut de art. 272 din Codul
muncii, angajatorul să facă dovada că nu există în cadrul instituției (ordonatorului de
credite) salarizare superioară celei a reclamantului, în aceleași condiții de încadrare și
de muncă.
Din punct de vedere sistematic, dispoziţiile de la funcţia publică din Partea a VI-a
Titlul II din OUG nr.57/2009, privind Codul administrativ, cu modificările şi completările

23
ulterioare, în vigoare din data de 05.07.2019, anterior din Legea nr.188/1999, se
completează în mod corespunzător cu şi cu dispoziţiile Codului muncii, astfel încât, în
materie de probaţiune, sarcina probei este răsturnată.
Fiind un raport juridic de drept administrativ în considerarea calităţii de funcţionar
public a angajatului, sunt aplicabile şi dispoziţiile procedurale prevăzute de art.1 şi 13
din Legea nr.554/2004, în cadrul acţiunii în contencios administrativ, reclamantul
trebuie să invoce o vătămare a unui drept sau un interes legitim, iar autoritatea publică
are obligaţia să depună la dosarul instanţei dosarul administrativ.

Prin urmare, se poate trage concluzia că:

Sarcina probei în sensul legalei încadrări a reclamantului în ceea ce priveşte
stabilirea drepturilor salariale în aplicarea Legii nr.153/2017, revine angajatorului,
acesta având obligaţia să depună la dosarul cauzei toate documentele întocmite cu
privire la stabilirea drepturilor salariale în cadrul instituției, din care să rezulte
nivelul maxim de salarizare în plată pentru funcția și încadrarea reclamantului,
revenind acestuia din urmă sarcina de a dovedi existenţa unei vătămări.

2.3. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În urma consultării, judecătorii SCAF a ÎCCJ, cei care au exprimat o părere, au
opinat în favoarea propunerii formatorului INM, în sensul că într-un litigiu având ca
obiect stabilirea drepturilor salariale ale funcţionarilor publici, în aplicarea Legii nr.
153/2017, la nivel maxim de salarizare în plată pentru funcţia şi încadrarea
reclamantului, sarcina probei revine angajatorului - care are obligaţia să depună la
dosarul cauzei toate documentele întocmite cu privire la stabilirea drepturilor salariale
în cadrul instituției - fiind incidente în acest sens, nu doar dispoziţiile art. 272 din Codul

24
muncii la care face trimitere fostul art. 117 din Legea nr. 188/1999 (actualul art. 367
din Codul administrativ), dar şi cele ale art. 1 şi 13 din Legea nr. 554/2004, în raport cu
care, atât reclamantul trebuie să invoce şi să dovedească vătămarea, cât și autoritatea
publică are obligația de a depune la dosarul cauzei dosarul administrativ.

2.4. Observaţii primite dn partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor
În urma votului, participanții și-au însuși cu majoritate opinia formatorului INM,
existând un vot împotrivă, din partea Curţii de Apel Piteşti, care a opinat în sensul celei
de a doua opinii, în sensul că sarcina probei revine reclamantului, având în vedere
art.12 şi art.13 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care se
completează, conform art.28 din Legea nr. 554/2002, cele din Codul de procedură civilă
- art. 249, potrivit cărora sarcina probei unui fapt aparţine celui care afirmă acel fapt.
De asemenea, Curtea de apel Cluj Napoca, deşi a fost de acord cu opinia
formatorului, a nunanţat totuşi că reclamantul ar trebui să indice concret
salariatul/salariaţii sau categoria de salariaţi care ar fi salarizaţi superior şi prin
urmare, în raport cu aceştia, nu este salarizat la nivel maxim.

3. Titlul problemei de drept: competenţa funcţională a soluţionării cauzelor

privind drepturile băneşti ale personalului militar din perspectiva noilor reglementări
din Codul administrativ (Curtea de Apel Constanța și Curtea de Apel București)

Materia: Contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: Contencios administrativ
Acte normative incidente: Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019
(în vigoare din 5 iulie 2019), cu modificările și completările ulterioare-art.536; Legea
nr. 62/2011-art.1 lit. „p” şi art.208; Codul muncii art.266; Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Decizia RIL

25
nr.10/16.04.2018; Codul de procedură civilă, adoptat prin legea nr. 134/2010, cu
modificările și completările ulterioare.

3.1. Practică judiciară

La nivelul Curţii de Apel Constanţa au fost identificate două opinii, existând
practică neunitară între Secţia I civilă şi Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ
şi fiscal în soluţionarea conflictelor de competenţă ivite între secţiile civile şi Secţia de
Contencios administrativ şi fiscal din cadrul Tribunalului Constanţa în soluţionarea unor
asemenea litigii.
Într-o primă opinie unanimă, a judecătorilor din cadrul Secţiei a II-a civilă, de
contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Constanţa, în sensul că astfel de litigii
sunt de competenţa Secţiei I civile a tribunalului, în raport de prevederile art. 1 lit. p,
art. 208 din Legea nr. 62/2011 şi art. 266 din Codul muncii, dispoziţiile art. 536 din
Codul administrativ nefiind aplicabile pentru această categorie de funcţionari publici cu
statut special şi nici cele ale deciziei în interesul legii nr. 10 din 16 aprilie 2018
pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
În a doua opinie, există completuri în cadrul Secţiei I Civilă a Curţii de Apel
Constanţa care consideră că şi după intrarea în vigoare a Codului administrativ
competenţa în aceste litigii aparţine secţiei contencios administrativ şi fiscal a
tribunalului.

3.2. Opinia referentului

Nu a fost exprimată

3.3. Opinia formatorului INM

26
 O primă observaţie ce se desprinde din studiul materialului transmis de către
Curtea de Apel Constanţa este aceea că unele dintre hotărârile pronunţate în regulator
de competenţă priveşte aplicarea dispoziţiilor art.43 din Ordonanţa Guvernului nr.
121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, aprobată prin Legea nr. 25/1999,
fiind litigii ce privesc anularea unor acte de imputare şi a actelor emise în jurisdicţia
specială administrativă prevăzută de acest act normativ, dispoziţie specială aplicabilă cu
precădere.
Or, din acest punct de vedere suntem în raporturi juridice diferite, divergenţa de
practică sesizată vizând litigiile privind obligarea MAI la plata unor drepturi băneşti pe
care reclamanţii, în considerarea activităţii desfăşurate în calitate de jandarmi, le-au
solicitat urmând ca în eventualitatea stabilirii unor diferenţe de drepturi de natură
salarială să solicite şi recalcularea pensiei militare de serviciu de care beneficiază în
prezent.
Potrivit dispoziţiilor art.536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ,
„Competența de soluționare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al
funcționarului public. Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului
public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu
excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor
instanțe.”, iar conform art. 382 lit. h din acelaşi act normativ, „Categorii de personal
bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici. Prevederile
prezentului titlu nu se aplică următoarelor categorii de personal bugetar:......
h)personalul militar.”
Aşadar, după modificarea legislativă intervenită ca urmare a intrării in vigoare a
Codului administrativ, personalului militar nu i se mai aplică prevederile privind

27
funcţionarii publici, şi, pe cale de consecinţă, nici Legea nr.188/1999, abrogată expres
prin dispoziţiile art. 597 alin. 2 lit. b din Codul administrativ.
Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 10/16.04.2018 prin care a fost
soluţionat recursul în interesul legii, privea stabilirea naturii litigiilor având ca obiect
drepturi băneşti solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi judeţean
şi pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, ce au
calitatea de cadre militare şi a fost dată în aplicarea dispoziţiilor art. 109 din Legea nr.
188/1999, aplicabile cu titlu de drept comun pentru această categorie cadrelor militare,
calificată ca fiind o categorie aparte de funcţionari publici care beneficiază de un statut
special, în lipsa unor prevederi speciale în Legea nr. 80/1995.
De asemenea, potrivit prevederilor Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor
militare (art. 3511 şi art. 3512), acestea pot contesta la instanţa de contencios
administrativ competentă deciziile de sancţionare disciplinară, însă legea prevede
competenţa specială a instanţei de contencios administrativ doar în privinţa acestor
contestaţii, iar textul de lege este de strictă interpretare şi nu trebuie extins la toate
celelalte litigii privind raportul de serviciu al militarilor, întrucât Legea nr.80/1995 nu se
mai completează cu Codul administrativ, ca şi legislaţie de drept comun, cum se
întâmpla în cazul art.109 din Legea nr.188/1999, ci cu prevederile legislaţiei muncii.
Nu se poate interpreta, în ciuda prevederii exprese din Codul administrativ,
potrivit cu care dispoziţiile din Titlul II „Statutul funcţionarilor publici”, nu se aplică
personalului militar, că, în condiţiile în care nu s-a modificat competenta conferita de
art. 536 din Codul Administrativ instanţelor de contencios administrativ, considerentele
Deciziei nr. 10/2018 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, prin care s-a reţinut că
personalul militar care are şi statut de cadru militar are statut de funcţionar public, sunt
în continuare aplicabile după intrarea în vigoare a Codului administrativ, întrucât un act

28
normativ nu se poate aplica trunchiat, iar excluderea personalului militar s-a făcut
pentru întreg Titlul II, prin urmare inclusiv cu privire la art.536 din Cod.

Aşadar, se poate trage concluzia că:

Ori de câte ori legea nu stabileşte o competenţă specială în favoarea instanţei
de contencios administrativ şi fiscal, litigiile privind drepturile băneşti ale
personalului militar, ce reprezintă conflict individual de muncă, astfel cum este
definit de art.1 lit. p) din Legea nr. 62/2011, sunt de competenţa completurilor
specializate în materia conflictelor de muncă, instituite prin art.36 (3) din Legea nr.
304/2004.

3.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, s-au raliat opiniei formatorului
INM, în sensul că în lipsa stabilirii prin lege a unei competențe speciale în favoarea
instanței de contencios administrativ și fiscal, litigiile privind drepturile bănești ale
personalului militar sunt de competența completurilor specializate în materia
conflictelor de muncă, instituite prin art. 36 alin. (3) din Legea nr. 304/2004.
Scoaterea personalului militar de sub incidența dispozițiilor Codului administrativ
(potrivit dispozițiilor art. 382 lit. h) din acest cod) face ca dispozițiile art. 536 din
același cod să nu fie aplicabile în stabilirea competenței de judecare a unor asemenea
litigii și, prin urmare, considerentele Înaltei Curți din Decizia RIL nr. 10/2018 nu mai pot
fi reținute.5

5
Notă DLSDIJ a ÎCCJ: În Legea nr. 188/1999 nu a existat o prevedere similară celei cuprinse în prezent în conținutul
art. 382 lit. h) din Codul administrativ, care să excepteze personalul militar de la aplicabilitatea dispozițiilor legale
referitoare la funcționarii publici [art. 6 din Legea nr. 188/1999 stabilind că prevederile acestei legi nu se aplică: (a)
personalului contractual salariat din aparatul propriu al autorităților și instituțiilor publice, care desfășoară activități de

29
 3.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în
cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții și-au însușit opinia formatorului INM.

4. Titlul problemei de drept: dreptul funcționarului public cu statut special la

decontarea chiriei lunare, în situația în care are loc o mutare în cadrul aceluiași
serviciu sau in alt serviciu, în cadrul aceleiași localități, în raport de dispozițiile art.
31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul Polițistului, coroborat cu
prevederile din HG nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului și condițiilor de
acordare a compensației lunare pentru chirie cuvenite polițiștilor (Curtea de Apel
Craiova)

Materia: contencios administrativ.

Subcategoria: ale tipuri de cauze
Obiect din Ecris: litigii cu funcționari publici cu statut special.

secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreținere-reparații și de deservire, pază, precum și altor categorii
de personal care nu exercită prerogative de putere publică; (b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii
personale, la cabinetul demnitarului; (c) corpului magistraților; (d) cadrelor didactice; (e) persoanelor numite sau alese
în funcții de demnitate publică]. Din analizarea succintă a jurisprudenței recente a ÎCCJ (decizii aferente
anului 2020) nu au fost identificate conflicte de competență materială referitoare la judecarea unor litigii
privind drepturile salariale ale jandarmilor. Totuși, se impune a fi menționat că ÎCCJ-SCAF a fost învestită
cu regulatoare de competență teritorială, disputa privind competența având loc între secțiile de
contencios administrativ ale tribunalelor în ce privește cauze introduse ulterior intrării în vigoare a
Codului administrativ (a se vedea Decizia nr. 417/2020, Decizia nr. 4368/2020 sau Decizia nr. 4664/2020).

30
 Act normativ incident: Art. 27 ind. 19 şi art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002
privind Statutul polițistului, art. 13 alin. 1 lit. d din H.G. nr. 284 din 7 aprilie 2005
privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de acordare a compensației lunare pentru
chirie cuvenite polițiștilor.

4.1 Practica judiciară

Intimaţii reclamanţi a fost mutaţi la cerere la I.P.J X, Serviciul Z, iar prin
Dispoziţia Şefului I.P.J X sunt mutaţi ulterior în interesul serviciului în cadrul aceluiaşi
serviciu, respectiv Serviciul Z, ca urmare a promovării concursului organizat pentru
ocuparea funcţiei de sef sau sunt mutaţi în interesul serviciului de la Serviciul Z, la
Poliţia municipiului T Biroul M.
Iniţial reclamanţii sunt mutaţi la cerere de la un Inspectorat de Poliţie Judeţean
dintr-o localitate X, la un alt Inspectoratul de Poliţie Judeţean T, iar ulterior intervine o
mutare în interesul serviciului în cadrul aceleiaşi localităţi şi se solicită acordarea
compensației pentru chirie cuvenită polițiștilor, potrivit prevederilor art. 31 alin. 1 din
Legea 360/2002 privind statutul polițistului, coroborat cu dispoziţiile din H.G. nr.
284/2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de acordare a compensației lunare
pentru chirie cuvenite polițiștilor.
Problema în discuție nu a fost identificată în doctrină, în jurisprudența Curții
Constituționale, a Curții EDO sau CJUE.
La nivelul Curții de Apel Craiova au fost însă identificate două opinii.
Într-o opinie (decizia nr. 2154/2020 pronunțată de Curtea de Apel Craiova –
Secţia CAF în dosarul nr. 2299/63/2020) s-a arătat că din coroborarea prevederilor
legale (art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului și art. 13 alin.
1 lit. d din H.G. nr. 284 din 7 aprilie 2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de

31
acordare a compensației lunare pentru chirie cuvenite polițiștilor), rezultă că dreptul la
compensația lunară pentru chirie se naște la momentul mutării în localitatea respectivă,
în funcţie de natura acesteia, care trebuie să fie în interesul serviciului.
Din interpretarea gramaticală a textelor de lege, rezultă că este necesar ca
mutarea în interesul serviciului să se realizeze într-o altă localitate decât localitatea în
care acesta îşi desfășura activitatea la momentul la care a intervenit schimbarea
raporturilor de serviciu, deci presupune mutarea fizică a polițistului într-o altă
localitate.
În anul 2006, intimatul reclamant a fost mutat la cerere la I.P.J Dolj, Serviciul
Criminalistic, iar prin Dispoziţia Şefului I.P.J Dolj nr. 83295 din 25.05.2015 a fost mutat
în interesul serviciului în cadrul aceluiaşi serviciu, respectiv Serviciul Criminalistic, ca
urmare a promovării concursului organizat pentru ocuparea funcţiei de şef birou.
Ca atare, există continuitate în raport cu localitatea în care se afla la momentul
în care a intervenit mutarea în interesul serviciului, localitate în care s-a mutat la
cerere, care, deşi este diferită de cea de domiciliu, este aceeaşi localitate în care a
avut loc prima mutare a polițistului, respectiv cea la cerere, nefiind vorba de o
localitate nouă.
Întrucât mutarea în cadrul I.P.J Dolj - Serviciul Criminalistic s-a realizat în urma
cererii formulată de către intimatul reclamant, desfăşurarea activităţii de serviciu într-o
altă localitate decât cea de domiciliu intervenind ca urmare a manifestării unilaterale
de voinţă, intimatul reclamant nu poate invoca prevederile legale care definesc situaţia
poliţiştilor mutați în interes de serviciu.
Chiar dacă prin Dispoziţia Şefului I.P.J Dolj din 25.05.2015 a intervenit o mutare
în interes de serviciu, trebuie avut în vedere faptul că această mutare nu a atras nici o
modificare cu privire la situaţia intimatului reclamant, fiind menţinută atât localitatea

32
de serviciu pentru care a optat iniţial, cât şi serviciul în care acesta îşi exercita
atribuțiile de serviciu anterior promovării concursului organizat, în cuprinsul dispoziţiei
de mutare specificându-se, în mod expres, că mutarea are loc în cadrul aceluiaşi
serviciu.
Natura juridică a acestui drept are un caracter compensatoriu, care se acordă
doar în acele situaţii în care, ca urmare a deciziei angajatorului materializată în acte
administrative de naştere sau modificare a raporturilor de serviciu, polițistul îşi
desfăşoară activitatea în altă localitate decât cea de domiciliu, ori intimatul reclamant
a fost cel care a solicitat mutarea sa la I.P.J. Dolj, iar din anul 2006 şi până în prezent
acestuia nu i-a fost schimbată localitatea în care se află unitatea în cadrul căreia îşi
desfăşoară activitatea şi nici serviciul în care a fost mutat la cerere.
Raţiunea avută în vedere de legiuitor la acordarea compensaţiei lunare pentru
chirie, este aceea de a acorda o compensaţie financiară persoanelor care prin natura
funcţiei trebuie să-şi desfăşoare activitatea în altă localitate decât aceea de domiciliu,
ori să se stabilească în altă localitate ca urmare a schimbării sediului locului de muncă,
fiind obligate să se mute efectiv în altă localitate, mutare care presupune cheltuieli
suplimentare.
Mutarea la care se referă textele normative incidente în speţă trebuie să fie
aşadar una care să implice schimbarea localităţii locului de muncă, concluzie susţinută
de interpretarea teleologică a legii, lege care, de altfel, face vorbire de altă localitate.
O mutare în cadrul aceluiaşi serviciu, în cadrul aceleiaşi localităţi, nu justifică
compensarea chiriei, nemaifiind atins scopul urmărit de lege şi nemaiexistând nicio
justificare rezonabilă pentru acordarea unei compensaţii pecuniare.
Într-o altă opinie (decizia nr. 3382/2018 pronunțată de Curtea de Apel Craiova –
Secţia CAF în dosarul nr. 2917/63/2018) s-a reținut că norma legală instituie drept

33
condiție pentru acordarea compensației faptul ca solicitantul să nu dețină locuință
proprietate personală în acea localitate, nici el şi nici soția/soțul acestuia și să fie în
situația în care nu i se poate asigura spațiu de locuit corespunzător. De asemenea,
dispoziția legală instituie două ipoteze în care o persoană poate beneficia de
compensația pentru chirie, respectiv numirea în prima funcție și mutarea în interesul
serviciului într-o altă localitatea decât cea în care își are domiciliul. În cea de-a doua
ipoteză, legea nu condiționează plata compensației pentru chirie de prima mutarea sau
de mutări anterioare la cerere sau în interesul serviciului. Textul de lege stabilește doar
ca mutarea să se realizeze într-o altă localitate de cât cea de domiciliu, pentru ca
dreptul la o compensație pentru chirie să fie recunoscut, condiție pe care reclamantul
recurent o îndeplinește.
În acest sens, trebuie reținut că reclamantul recurent are domiciliu în comuna
Poiana Mare, jud. Dolj și a fost mutat în interesul serviciului de la I.P.J Dolj - Serviciul
Criminalistic Craiova la Poliția mun. Craiova - Biroul de investigații criminale prin decizia
șefului I.P.J. Dolj nr. 140005/04.01.2018, deci într-o altă localitate decât cea de
domiciliu.
Prin urmare, Curtea a apreciat că nu se pot face distincții pe care legiuitorul nu
le-a prevăzut expres printr-o dispoziție legală, o interpretare contrară constituind o
adăugare la lege.
Aceeași interpretare a fost reținută și în decizia nr. 2758/12.12.2019 pronunțată
de Curtea de Apel Craiova – Secţia CAF în dosarul nr. 4110/63/2019.
Nu a fost identificată practică judiciară din cadrul altor curţi de apel.

4.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

34
 4.3 Opinia formatorului INM
Potrivit art. 2719 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, [p]oliţistul
poate fi mutat în aceeaşi unitate sau într-o altă unitate din cadrul Ministerului
Afacerilor Interne, din aceeaşi localitate sau din altă localitate, cu acordul şefului
unităţii în care este încadrat, precum şi al şefului unităţii în care urmează să se mute,
în următoarele situaţii:
a) în interesul serviciului;
b) la cererea poliţistului.
Potrivit art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002, [p]oliţistul numit în prima funcţie
sau mutat în interesul serviciului într-o altă localitate decât cea în care îşi are
domiciliul şi care nu deţine locuinţă proprietate personală în acea localitate, nici el şi
nici soţia/soţul acestuia, în situaţia în care nu i se poate asigura spaţiu de locuit
corespunzător, are dreptul la o compensaţie pentru chirie de până la 50% din salariul de
bază.
Art. 2 lit. a-e din HG nr. 84/2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de
acordare a compensaţiei lunare pentru chirie cuvenite poliţiştilor, enumeră cerințele
pentru acordarea compensației (având în vedere că aceste condiții nu au adus prin ele
însele dificultăți suplimentare de interpretare, nu le mai enumerăm).
Starea de fapt care a condus la practică judiciară neunitară este următoarea:
după mutarea la cerere într-o altă localitate decât cea în care își are domiciliu (situație
în care nu beneficiază de compensație pentru că mutarea este în interes personal),
polițistul este mutat în interesul serviciului în cadrul aceleași unități MAI sau într-o altă
unitate MAI din aceeași localitate. Prima opinie (din cele arătate la pct. 7.1) consideră
că într-o astfel de situație acordarea beneficiului nu se justifică deoarece localitatea

35
este aceeași cu cea aleasă anterior, potrivit propriului interes al polițistului, pe când
cea de-a doua opinie consideră că beneficiul trebuie acordat deoarece textul art. 31 din
Legea nr. 360/2002 nu distinge între diferitele variante de mutare, fiind suficient că
mutarea este în interesul serviciului, că domiciliul polițistului nu este în acea localitate
și că polițistul nu deţine locuinţă proprietate personală în acea localitate, nici el şi nici
soţia/soţul acestuia.
Considerăm că prima opinie interpretează corect dispozițiile legale.
Astfel, scopul legii este acela de a pune în sarcina autorității publice cheltuielile
de chirie ale unui polițist numit sau mutat în interesul serviciului în altă localitate decât
cea de domiciliu și în care nu are locuință proprietate personală (nici el, nici
soția/soțul). Dispoziția legală este o aplicare a principiului ubi emolumentum, ibi onus
(unde este câștigul/beneficiul/interesul acolo este și îndatorarea; se observă că, din
acest punct de vedere, compensația nu este un beneficiu ci o veritabilă obligație a
autorității, cerută de regula de echitate amintită). Această rațiune dispare dacă
polițistul se află în acea localitate în care a fost numit sau mutat la cerere (este
adevărat că legiuitorul ar putea să acorde compensația și în acest caz în care interesul
polițistului coincide cu interesul MAI dar ar trebui să o facă expres pentru că beneficiul
este reciproc).
Altfel spus, compensarea chiriei este determinată exclusiv de numirea sau
mutarea polițistului într-o altă localitate decât cea de domiciliu și în care nu are nici el
nici soția/soțul o locuință proprietate personală. Unitatea MAI în cadrul căreia are loc
numirea sau mutarea nu prezintă nicio importanță, decisivă este localitatea. Dacă
primul criteriu ar fi fost relevant (unitatea MAI), este de presupus că legiuitorul l-ar fi
folosit și în cuprinsul art. 31 alin. 1 din lege, așa cum a procedat în cuprinsul art. 27 19.

36
 În sfârșit, adăugăm că interpretarea extensivă care stă în realitate la baza celei
de-a doua opinii nu se justifică în condițiile în care legiuitorul reglementează în detaliu
condițiile de acordare a compensației, limitând în mod evident marja de apreciere a
interpretului.
De aceea, considerăm că interpretarea adecvată trebuie să fie strictă și
sistematică, cu luarea în considerarea a art. 27 19 și a intenției legiuitorului, așa cum s-a
arătat mai sus.

Pentru aceste considerente, propunem:

Art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, coroborat
cu prevederile din art. 2 din HG nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului și
condițiilor de acordare a compensației lunare pentru chirie cuvenite polițiștilor, se
interpretează în sensul că polițistul mutat în interes personal într-o altă localitate
decât cea în care îşi are domiciliul şi care nu deţine locuinţă proprietate personală în
acea localitate, nici el şi nici soţia/soţul acestuia, nu are dreptul la decontarea
chiriei lunare în situația în care are loc o nouă mutare, în interes de serviciu, în
cadrul aceleiași localități.

4.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Dintre judecătorii SCAF a ÎCCJ care au exprimat un punct de vedere, majoritatea
au opinat în sensul propunerii formatorului INM, respectiv că dispozițiile art. 31 alin. (1)
din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, coroborate cu prevederile din art. 2
din HG nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de acordare a
compensaţiei lunare pentru chirie cuvenite poliţiştilor se impun a fi interpretate în sensul
că acordarea acestui beneficiu nu se justifică în situația în care are loc o nouă mutare,

37
în interes de serviciu, în cadrul aceleiași localități a polițistului, care beneficiase de
acest drept în urma mutării inițiale, în interes personal, în respectiva localitate, alta
decât cea în care îşi are domiciliul, și în care nici el şi nici soţia/soţul acestuia, nu dețin
locuinţă proprietate personală.
Contrar acestei interpretări s-a exprimat o singură opinie, motivată astfel:
”Nu sunt de acord cu opinia formatorului INM şi opinez în sensul celei de-a doua
orientări a practicii judiciare.
Astfel, consider că norma legală instituie drept condiţie pentru acordarea
compensaţiei faptul ca solicitantul să nu deţină locuinţă proprietate personală în acea
localitate, nici el şi nici soţia/soţul acestuia şi să fie în situaţia în care nu i se poate
asigura spaţiu de locuit corespunzător.
De asemenea, dispoziţia legală instituie două ipoteze în care o persoană poate
beneficia de compensaţia pentru chirie, respectiv numirea în prima funcţie şi mutarea în
interesul serviciului într-o altă localitatea decât cea în care îşi are domiciliul. în cea de-
a doua ipoteză, legea nu condiţionează plata compensaţiei pentru chirie de prima
mutarea sau de mutări anterioare la cerere sau în interesul serviciului. Textul de lege
stabileşte doar ca mutarea să se realizeze într-o altă localitate de cât cea de domiciliu,
pentru ca dreptul la o compensaţie pentru chirie să fie recunoscut, condiţie pe care
reclamantul o îndeplineşte; nu se pot face distincţii pe care legiuitorul nu Ie-a prevăzut
expres printr-o dispoziţie legală, o interpretare contrară constituind o adăugare la lege.
Cât timp la momentul mutării în interes de serviciu au fost îndeplinite atât
condiţia de a funcţiona în altă localitate decât în cea de domiciliu, cât şi cea de a fi
numit în interes de serviciu, consider că ipoteza textului legal era îndeplinită. Pentru
aceste considerente, propun:

38
 Art. 31 alin. 1 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, coroborat cu
prevederile din art. 2 din HG nr. 284/2005 privind stabilirea cuantumului şi condiţiilor de
acordare a compensaţiei lunare pentru chirie cuvenite poliţiştilor, se interpretează în
sensul că poliţistul mutat în interes personal într-o altă localitate decât cea în care îşi
are domiciliul şi care nu deţine locuinţă proprietate personală în acea localitate, nici el
şi nici soţia/soţul acestuia, are dreptul la decontarea chiriei lunare în situaţia în care are
loc o nouă mutare, în interes de serviciu, în cadrul aceleiaşi localităţi.”

4.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții și-au însușit opinia formatorului INM.

5. Titlul problemei de drept: destinatarii dreptului instituit de art. 129 alin.3

din Legea 272/2004; majorarea cu 50% a drepturilor cuvenite copiilor pentru care s-
a instituit o măsură de protecție specială vizează exclusiv copii cu handicap infectați
cu HIV sau SIDA, sau toţi copiii cu handicap? (Curtea de Apel Galați și Curtea de Apel
Suceava)

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: alte tipuri de cauze
Obiectul din Ecris: pretenții
Legislație incidentă: art.51 alin.2 Legea 1/2011, art.129 alin.3 Legea 272/2004,
Legea educaţiei naţionale1/2011, Legea 272/2004 privind protecția şi promovarea
drepturilor copilului

39
 5.1. Practică judiciară
La nivelul Curţilor de Apel Galaţi şi Suceava au fost identificate două opinii,
existând practică neunitară în ceea ce privește modul de soluționare a acțiunilor prin
care reclamanţii, copii cu CES, prin reprezentanți, au solicitat acordarea drepturilor
materiale ce se acordă copiilor cu handicap, instituționalizați în scoli speciale,
respectiv în Centrul Şcolar de Educaţie Incluzivă Brăila, drepturi majorate cu 50%
pentru fiecare copil. (dosar 880/113/2018, 2261/113/2019, 2012/113/2019)

Într-o primă opinie s-a apreciat că din analiza coroborată a art.51 alin.2 din
Legea 1/2011, HG 1251/2005, art.129 din Legea 272/2004 rezultă că toţi copiii şi tinerii
cu cerinţe educaţionale speciale, şcolarizaţi în unităţile de învăţământ special sau de
masa, inclusiv cei şcolarizaţi în alt judeţ decât cel de domiciliu, beneficiază de asistenţă
socială constând în asigurarea alocaţiei zilnice de hrană, a rechizitelor şcolare, a
cazarmamentului, a îmbrăcămintei şi a încălţămintei în cuantum egal cu cel pentru
copiii aflaţi în sistemul de protecţie a copilului (art.51 alin.2 din legea 1/2001), iar pe
de altă parte , în cazul copiilor cu handicap, infectaţi cu HIV sau bolnavi de SIDA ,
pentru care s-a stabilit o măsură specială, cuantumul sumelor necesare acordării
drepturilor prevăzute la alin.1 se majorează cu 50% în raport cu sumele acordate
(art.129 alin.3 legea 272/2004).
În cadrul acestei opinii s-a considerat că atât timp cât cuantumul drepturilor
cuvenite celor două categorii de copii trebuie să fie egale, iar reclamanţii îndeplinesc
condiţia de a fi „copii cu handicap”, aceştia sunt îndreptăţiţi să primească şi
majorarea de 50% prevăzută de art.129 alin.2 din Legea 272/2004

40
 În a doua opinie, majoritară, s-a arătat că dispoziţiile art.129 alin.3 din legea
272/2004 se interpretează în sensul în care majorarea cu 50% în raport cu sumele
acordate se referă doar la copiii cu handicap infectaţi cu HIV sau bolnavi de SIDA, şi nu
la toţi copiii pentru care a fost stabilit un grad de handicap. S-a arătat că potrivit
Ordinului 762/1992 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe baza cărora se
stabileşte încadrarea în grad de handicap, în analiza gradului de handicap în sindromul
imonodeficitar cronic dobândit se acordă grad de handicap pentru infecţia HIV, chiar
dacă nu există alte afecţiuni care pot conduce la acordarea unui grad de handicap.
De asemenea, şi din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor art.129 alin.3 din
legea 272/2004 rezultă faptul că majorarea cu 50% în raport cu sumele acordate nu se
referă la toţi copiii cu handicap, ci doar la cei infectaţi cu HIV sau SIDA, semnificaţia
virgulelor nefiind aceea de a despărţi elementele unei enumeraţii ci de a grupa la un loc
cuvintele având o structură explicativă extinsă care formează unităţi de înţeles şi a le
despărţi de restul frazei. S-a arătat că dacă intenţia legiuitorului ar fi fost majorarea cu
50% prevăzută la art.129 alin.3 din legea 272/2004 să se aplice tuturor copiilor cu
handicap nu ar mai fi fost reluată între virgule menţiune explicită „infectaţi cu HIV sau
bolnavi de SIDA”.
În cadrul acestei opinii s-a mai arătat că art. 129 alin. 1 din Legea 272/2004,
privind protecția și promovarea drepturilor copilului, nu se referă la toți copii și tinerii
cu aflaţi în sistemul de protecţie a copilului sau la toți copii și tinerii cu cerinţe
educaţionale speciale (CES) ci doar la copiii și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de
protecție specială, precum și mamele protejate în centre maternale.
Între art. 51 din Legea nr. 1/2001, care se referă la copiii și tinerii cu cerințe
educaționale speciale (CES), și art. 129 din Legea nr. 272/2004, care se referă la copiii și

41
tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, există diferențe clare sub
aspectul stabilirii cuantumului și întinderii beneficiilor stabilite.
Astfel art. 51 alin. 2 din Legea educației naționale nr. 1/2001 se referă la faptul că
beneficiază de asistență socială constând în asigurarea alocației zilnice de hrană, a
rechizitelor școlare, a cazarmamentului, a îmbrăcămintei și a încălțămintei doar copiii și
tinerii cu cerințe educaționale speciale, în timp ce drepturile copiilor și tinerilor pentru
care s-a stabilit o măsură de protecție specială (art. 129 alin. 1 din Legea nr. 272/2004)
sunt superioare ca întindere, respectiv: dreptul la hrană, rechizite/manuale,
îmbrăcăminte, încălțăminte, precum și materiale igienico-sanitare, jucării, transport,
materiale cultural-sportive, sume de bani pentru nevoi personale.
Majorarea cu 50% în raport cu sumele acordate prevăzută de art. 129 alin. 3 din
Legea 272/2004 se referă numai la copii, nu și la tineri.

5.2. Opinia referentului

Nu a fost exprimată

5.3. Opinia formatorului INM

Aplicând regulile de interpretare sistematică, gramaticală şi teleologică, opinia
formatorului este în concordanţă cu a doua opinie, conturată ca fiind majoritară, în
sensul că majorarea cu 50% în raport cu sumele acordate prevăzută de art. 129 alin. 3
din Legea 272/2004 se referă numai la copii cu handicap infectaţi cu HIV sau bolnavi de
SIDA şi nu la toţi copiii pentru care a fost stabilit un grad de handicap, respectiv la
tineri.
Dispoziţia de la art. 51 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale1/2011, care prevede
asistenţă socială constând în asigurarea alocaţiei zilnice de hrană, a rechizitelor şcolare,

42
a cazarmamentului, a îmbrăcămintei şi a încălţămintei în cuantum egal cu cel pentru
copiii aflaţi în sistemul de protecţie a copilului, precum şi de găzduire gratuită în
internate sau centrele de asistare pentru copiii cu cerinţe educaţionale speciale din
cadrul direcţiilor generale judeţene/a municipiului Bucureşti de asistenţă socială şi
protecţia copilului, pentru copiii şi tinerii cu cerinţe educaţionale speciale, şcolarizaţi în
unităţile de învăţământ special sau de masă, inclusiv cei şcolarizaţi în alt judeţ decât cel
de domiciliu, are caracter general.
Art. 129 alin. 1 din Legea 272/2004, privind protecția și promovarea drepturilor
copilului, are caracter special şi nu se referă la toți copii și tinerii cu aflaţi în sistemul
de protecţie a copilului sau la toți copii și tinerii cu cerinţe educaţionale speciale (CES)
ci doar la copiii și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, astfel
cum sunt definite la art.59, respectiv, plasamentul, plasamentul în regim de urgenţă şi
supravegherea specializată, precum și la mamele protejate în centre maternale, după
cum se arată expres în cuprinsul acestuia, în favoarea a cărora există diferențe sub
aspectul stabilirii cuantumului și întinderii beneficiilor stabilite.
Prin urmare, legiuitorul tocmai având în vedere situaţia specială în care se află
copiii și tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecție specială, precum și mamele
protejate în centre maternale, s-a îndepărtat de la principiul egalităţii enunţat în Legea
educaţiei, iar în cadrul acestei categorii de persoane, pentru copiii cu handicap infectaţi
cu HIV sau bolnavi de SIDA cuantumul sumelor necesare acordării drepturilor prevăzute
la alin. (1) se majorează cu 50% în raport cu sumele acordate.
Potrivit Ordinului 762/1992 pentru aprobarea criteriilor medico-psihosociale pe
baza cărora se stabileşte încadrarea în grad de handicap, în analiza gradului de
handicap în sindromul imonodeficitar cronic dobândit se acordă grad de handicap
pentru infecţia HIV, chiar dacă nu există alte afecţiuni care pot conduce la acordarea

43
unui grad de handicap. Astfel legiuitorul nu mai era necesar să precizeze, între virgule
„infectaţi cu HIV sau bolnavi de SIDA”, dacă intenţiona ca în toate cazurile în care s-a
stabilit o măsură de protecţie specială, pentru un copil cu handicap să acorde procentul
de 50%.
În situaţia în care unui copil i s-a stabilit gradul de handicap printr-un certificat
emis în condiţiile Legii nr.448/2006 şi Ordinului 762/1992, beneficiază de toate
drepturile prevăzute de acest act normativ, precum şi de drepturile prevăzute de art.
129 alin. 1 din Legea 272/2004, iar dacă un asemenea copil este infectat cu HIV sau este
bolnav de SIDA, beneficiază şi de majorarea de 50% de la alineatul 3.
Dacă un copil este infectat cu HIV sau este bolnav de SIDA, dar nu are emis un
certificat de handicap, atunci beneficiază de majorarea de 50% în discuţie, întrucât, aşa
cum s-a arătat, în sindromul imonodeficitar cronic dobândit se acordă grad de
handicap pentru infecţia HIV, chiar dacă nu există alte afecţiuni care pot conduce la
acordarea unui grad de handicap.

Astfel propunem următoarea soluţie:

Majorarea cu 50% prevăzută de art. 129 alin. 3 din Legea 272/2004, în raport
cu sumele acordate la alineatul 1, se referă numai la copii cu handicap infectaţi cu
HIV sau bolnavi de SIDA şi nu la toţi copiii pentru care a fost stabilit un grad de
handicap, respectiv la tineri.

5.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toate opiniile judecătorilor SCAF a ÎCCJ care au oferit punctul lor de vedere, au
fost în sensul celei de a doua variante de interpretare oferită de curțile de apel Suceava
și Galați, și care a fost însușită și de către formatorul INM, respectiv aceea că majorarea

44
cu 50% prevăzută de dispozițiile art. 129 alin. (3) din Legea nr. 272/2004 se referă doar
la copii cu handicap infectați cu HIV sau bolnavi de SIDA și nu la toți copiii pentru care a
fost stabilit un grad de handicap.

5.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu majoritate, participanții au fost de acord cu soluția propusa de INM (4 voturi

împotrivă şi 1 abţinere din partea Curții de Apel Galaţi).

Participanţii care au votat împotrivă au îmbrăţişat prima opinie, apreciind că în

soluţia propusă se creează o discriminare între copii cu handicap infectaţi cu HIV sau
bolnavi de SIDA şi copiii pentru care a fost stabilit un grad de handicap. (Curtea de Apel
Craiova, Curtea de Apel Timişoara, Curtea de Apel Braşov şi Curtea de Apel Piteşti, care
consideră că norma în discuţie vizează trei situaţii particulare, făcând distincţie între
persoanele care au obţinut certificate de handicap şi cele cu dizabilităţi care nu au
obţinut un asemenea certificate, apreciind că ne aflăm în faţa unei enumerări).
S-a apreciat că problema de drept a generat practică neunitară şi s-ar impune a fi
tranşată printr-un recurs în interesul legii.

6. Titlul problemei de drept: înțelesul sintagmei ”indemnizație de

încadrare/salariu de bază prevăzut de lege pentru anul 2022”, cuprinsă în art. 38
alin. 4 și 6 din Legea nr. 153/2017, respectiv dacă nivelul de salarizare pentru anul
2022 este cel din grilele de salarizare sau acesta cuprinde și celelalte majorări

45
prevăzute în corpul legii sau în anexele la lege, cu referire concretă la majorarea cu
15% a salariului de bază pentru complexitatea muncii (Curtea de Apel Oradea)

Materia: contencios administrativ și fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiect Ecris: Litigiu privind funcționarii publici
Acte normative incidente: Legea nr. 153/2017-art. 38 alin. 4 și 6
Decizia nr. 82/2018 a ICCJ-Complet HP, Decizia nr. 27/2020 a ICCJ-Complet RIL

6.1. Pracică judiciară

Litigiile care au generat practica neunitară au vizat cererile formulate de
funcţionarii publici din cadrul Direcţiei Antifraudă prin care au solicitat obligarea pârâtei
ca începând cu 01.07.2017 şi în continuare să pună în aplicare dispoziţiile prevăzute în
Nota 3 din Anexa VIII, Cap. 1, Lit. A, punct. 1 din Legea nr. 153/2017, în sensul majorării
cu 15% a salariului lor de bază, prevăzută în cuprinsul acestei Note.

Art. 38 din Legea nr. 153/2017:

„(1) Prevederile prezentei legi se aplică etapizat, începând cu data de 1 iulie 2017.
(2) Începând cu data de 1 iulie 2017:
a) se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31
decembrie 2017, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de
funcţie şi indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac
parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizaţia brută de încadrare, solda

46
lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care
personalul ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii;
(...)
(3) Începând cu data de 1 ianuarie 2018 se acordă următoarele creşteri salariale:
a) cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie,
indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul brut al sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor, premiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare
care fac parte, potrivit legii, din salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare,
solda lunară/salariul lunar de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se
majorează cu 25% faţă de nivelul acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăşi
limita prevăzută la art. 25, în măsura în care personalul respectiv îşi desfăşoară
activitatea în aceleaşi condiţii;
b) prin excepţie de la lit. a), începând cu 1 martie 2018, salariile de bază ale
personalului care ocupă funcţiile de medici, de asistenţi medicali şi ambulanţieri/şoferi
autosanitară prevăzute în anexa nr. II cap. I se majorează la nivelul salariului de bază
stabilit potrivit prezentei legi pentru anul 2022;
(...)
(4) În perioada 2019 - 2022 se va acorda anual o creştere a salariilor de bază,
soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, indemnizaţiilor de încadrare, fiecare creştere
reprezentând 1/4 din diferenţa dintre salariul de bază, solda de funcţie/salariul de
funcţie, indemnizaţia de încadrare prevăzute de lege pentru anul 2022 şi cel/cea din
luna decembrie 2018. Creşterea respectivă şi data de aplicare se stabilesc prin legea
anuală a bugetului de stat cu respectarea prevederilor art. 6 lit. h).
(...)

47
 (6) În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de
funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele
stabilite potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a
majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022.”

Anexa VIII, cap. I -A, pct. II-Salarii pentru personalul din unități teritoriale, lit. c,
Nota 2 din Legea nr. 153/2017:
„Funcţionarii publici din serviciile publice deconcentrate ale instituţiilor din
subordinea, coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului, Ministerului
Sănătăţii, Ministerului Educaţiei Naţionale şi Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale
beneficiază, pentru complexitatea muncii, de o majorare a salariului de bază de 15%.”
La nivelul Curţii de Apel Oradea au fost identificate două opinii, existând practică
neunitară, după cum urmează:
Într-o opinie se apreciază ca nivelul salariului de bază pentru anul 2022 este cel
prevăzut în grilele de salarizare pentru anul 2022 din Legea 153/2017, la care se
adaugă doar procentele prevăzute pentru cele 5 gradaţii de vechime în munca,
prevăzute la art.10 din lege, iar în situația în care salariul funcționarului public atinge
această valoare în perioada 2018-2022, de la data atingerii respectivului nivel se acordă
majorarea de 15 % din salariul de bază pentru complexitatea muncii prevăzută de Anexa
VIII sau alte majorări prevăzute de lege.
Într-o altă opinie se apreciază ca nivelul salariului de bază pentru anul 2022 este
cel rezultat din aplicarea tuturor majorărilor reglementate de Legea nr. 153/2017,
respectiv salariul de bază prevăzut în grilele de salarizare pentru anul 2022, la care se
adaugă procentele prevăzute de art. 10 din Legea 153/2017 pentru cele 5 gradaţii de
vechime în munca și alte majorări reglementate, printre care și majorarea pentru

48
complexitatea muncii, prevăzută în Anexa VIII a legii și/sau majorarea pentru activitatea
de control financiar preventiv, prevăzută de art. 15 din aceeași lege.
Se apreciază că majorarea de 15% a salariului de bază pentru complexitatea muncii
trebuie luată în considerare la determinarea nivelului salariului de bază pentru anul
2022, deoarece nu suntem în prezența unui spor cu individualitate proprie, ci dimpotrivă
este în discuţie o majorare a salariului de bază cu un procent fix, ceea ce înseamnă că în
urma aplicării acestei majorări rezultă un nivel al salariului de bază majorat, acesta
fiind salariul de bază aferent anului 2022.
În măsura în care s-ar interpreta că majorarea salariului de bază cu 15% pentru
complexitatea muncii nu se ia în considerare pentru stabilirea nivelului salariului de
bază aferent anului 2022, s-ar ajunge la o aplicare denaturată a prevederilor art. 38
alin. 4 şi 6 din Legea nr. 153/2023, deoarece raportarea salariului de bază aflat în plată
s-ar face la o bază mai mică, ceea ce ar echivala cu punerea în plată mai devreme a
salariilor aferente anului 2022, decât momentul care ar rezulta din aplicarea etapizată a
Legii nr. 153/2017.
Această opinie are în vedere dezlegarea dată de Înalta Curte de Casaţie-Completul
pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 82/2018, modalităţii de
punere în plată a majorării de 15% pentru complexitatea muncii, respectiv prin Decizia
RIL nr. 27/2020, prin care s-a statuat că sporurile noi reglementate de Legea nr.
153/2017 se acordă numai din momentul atingerii nivelului salariului de bază prevăzut
pentru anul 2022, nu şi pe perioada aplicării etapizate a legii.

6.2. Opinia referentului

Nu a fost exprimată

49
 6.3. Opinia formatorului INM
Şi în opinia formatorului INM, concordant şi cu Decizia nr. 82/2018 a Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv
Decizia RIL nr. 27/2020, majorarea de 15% a salariului de bază pentru complexitatea
muncii trebuie luată în considerare la determinarea nivelului salariului de bază pentru
anul 2022, astfel ajungându-se la acordarea eşalonată a acesteia.
În Decizia RIL nr.27/2020, luând în discuţie modul de acordare a sporului pentru
condiţii de muncă vătămătoare/periculoase, personalului din instituţiile publice sanitare
veterinare şi pentru siguranţa alimentelor care este încadrat şi îşi desfăşoară activitatea
în specialitatea funcţiilor specifice prevăzute în anexă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispozițiilor Anexei VIII Cap. II lit. A
Secţiunea II pct. 6 subpct. 6.2 lit. a) pct. 1 din Legea-cadru nr. 153/2017 în corelare cu
prevederile art. 38 alin. (3), alin. (4) şi alin. (6) din acelaşi act normativ, această
categorie de personal beneficiază de sporul în discuţie de la data la care salariile de
bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare devin egale sau
mai mari decât cele stabilite potrivit legii pentru anul 2022, ca urmare a majorărilor
salariale reglementate.
În ceea ce priveşte majorarea de 15% pentru complexitatea muncii, acordat
funcţionarilor publici din serviciile publice deconcentrate ale instituţiilor din subordinea,
coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului, Ministerului Sănătăţii,
Ministerului Educaţiei Naţionale şi Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale prevăzut de
Anexa VIII, cap. I -A, pct. II-Salarii pentru personalul din unități teritoriale, lit. c, Nota
2 din Legea nr. 153/2017, se păstrează acelaşi raţionament.
De altfel, în considerentele acestei Decizii, se face trimitere la dezlegarea dată de
instanţa supremă prin Decizia HP nr. 82/2018, unde s-a reţinut că, (par 83),

50
interpretarea sistematică, logică şi gramaticală a dispoziţiilor art. 38 alin. (2), (3), (4) şi
(6) privind aplicarea etapizată a Legii nr.153/2017, impun concluzia că majorarea
salariului de bază cu 15% pentru complexitatea muncii, nu poate fi acordată de la
momentul intrării în vigoare a legii, 1 iulie 2017 până la sfârşitul anului 2017 sau pentru
anul 2018, pentru că s-ar încălca prevederile art. 38 alin. (2) din Legea-cadru nr.
153/2017 privind menţinerea în plată a drepturilor salariale în anul 2017, la nivelul celor
din luna iunie 2017, precum şi prevederile art. 38 alin. (3) din acelaşi act normativ, care
determină majorarea în anul 2018 a drepturilor salariale avute în luna decembrie 2017
cu un procent de 25%. Această majorare va deveni aplicabilă şi va fi acordată în
momentul în care salariile de bază vor fi determinate utilizând salariile de bază
prevăzute în anexa nr. VIII la Legea-cadru nr. 153/2017, anexă prin care se instituie
majorarea de 15%, începând cu anul 2019, în condiţiile detaliate prin art. 38 alin. (4) din
actul normativ menţionat.
Înalta Curte a stabilit că pentru perioada 2019 - 2022, această majorare se acordă
în condiţiile stabilite la art. 38 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, prin excepţie,
această majorare se acordă începând cu ianuarie 2018 sau cu data de la care salariile de
bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare devin mai mari
decât cele stabilite potrivit legii pentru anul 2022, ca urmare a majorărilor salariale
reglementate.
Prin urmare, se poate formula următoarea propunere:
Nivelul salariului de bază aferent anului 2022 include majorarea de 15% a
salariului de bază pentru complexitatea muncii, prevăzută de anexa nr. VIII cap. I -A,
pct. II-Salarii pentru personalul din unități teritoriale, lit. c, Nota 2 la Legea-cadru
nr. 153/2017, acordată funcţionarilor publici din serviciile publice deconcentrate ale
instituţiilor din subordinea, coordonarea sau sub autoritatea Ministerului Mediului,

51
Ministerului Sănătăţii, Ministerului Educaţiei Naţionale şi Ministerului Muncii şi
Justiţiei Sociale, care pot beneficia de aceasta decât în mod eșalonat, prin
acordarea anuală a unei părți din diferența dintre salariile aflate în plată şi salariul
de bază prevăzut de Legea nr. 153/2017 pentru anul 2022.

6.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toate opiniile judecătorilor SCAF a ÎCCJ care au oferit punctul lor de vedere, au
fost în sensul celei de a doua variante de interpretare dată de judecătorii Curţii de Apel
Oradea, opinie care a fost însușită și de către formatorul INM, în sensul că majorarea de
15% a salariului de bază pentru complexitatea muncii trebuie luată în considerare la
determinarea nivelului salariului de bază pentru anul 2022, prin acordarea eşalonată a
acesteia, în condiţiile art. 38 alin. (4) din Legea nr. 153/2017.

6.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM (1 vot împotrivă şi 1

abţinere).

Opinia minoritară aparţine Curții de Apel Alba Iulia, care a îmbrăţişat prima opinie,
iar Curtea de Apel Bucureşti s-a abţinut, cu motivarea că în practică pot apare mai
multe situaţii soluţia putând să nu fie aplicabilă la toate categoriile de funcţionari
publici.

52
 7. Titlul problemei de drept: plata începând cu data de 01.03.2017 a sumelor
constând în drepturi salariale în procent de 20 % aplicat la salariul brut lunar,
reprezentând diferența neacordată aferentă sporului pentru risc și solicitare
neuropsihică, sume actualizate cu indicele de inflație la data plății efective în cazul
personalului din cadrul Direcției Generale Antifraudă Fiscală care ocupă funcții
publice specifice de inspector antifraudă, inspector șef antifraudă, inspector general
adjunct antifraudă și inspector general antifraudă (Curtea de Apel Timișoara)

Materia: contencios administrativ și fiscal

Subcategoria: alte tipuri de cauze
Obiect Ecris: Litigiu privind funcționarii publici
Acte normative incidente: art. 7 alin. 4 din O.U.G . nr. 99/2016 privind unele
măsuri pentru salarizarea personalului plătit din fonduri publice; art. 1 alin. 1 din OUG
nr. 9/2017; Legea nr.554/2004.

7.1. Practică judiciară

Litigiile care au generat practica neunitară au vizat refuzul apreciat ca fiind
nejustificat al autorității publice pârâte Direcția Generală Antifraudă Fiscală de a acorda
reclamanților, funcţionari publici care ocupă funcții publice specifice de inspector
antifraudă, inspector șef antifraudă, inspector general adjunct antifraudă și inspector
general antifraudă, dreptul salarial recunoscut inițial în favoarea acestora și diminuat
ulterior de la 25% la 5 %, în considerarea unor ordine care au fost anulate de către
instanța de judecată, prin hotărâre definitivă.
Din adresa nr. 302/ad/24.02.2021 a Curţii de Apel Timişoara, se deduce faptul că
au existat ample discuţii, fără să se indice hotărâri prin care această problemă de drept

53
să fi fost soluţionată neunitar, respectiv efectul anulării Ordinelor nr. 835/01.03.2017,
nr. 836/01.03.2017 şi nr. 1021/27.03.2017, toate emise de către Preşedintele Agenţiei
Naţionale de Administrare Fiscală precum şi a Ordinul nr. 1394/03.04.2017 al
Procurorului General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ, prin care a fost diminuat sporul
pentru risc si suprasolicitare neuropsihică de la 25%, cât a fost stabilit art. 1 din OPANAF
nr. 964/2015, la 5% aplicat la salariul brut lunar, prin Sentința civilă nr. 402 29.03.2018
pronunțată de Tribunalul Suceava - Secția Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul
nr. 5502/86/2017, menținută în calea de atac prin Decizia nr. 3085/20.11.2018
pronunțată de Curtea de Apel Suceava. Astfel s-a pus problema dacă:
- această hotărâre este opozabilă doar părților litigante;
- prin efectul său a generat reintrarea în vigoare Ordinul Președintelui ANAF nr.
964/2015 care prevede sporul specific pentru risc și suprasolicitare neuro - psihică în
cuantum de 25 % aplicat la salariul brut lunar;
- dacă considerentele din cele două hotărâri în sensul că „pârâta nu era
îndreptățită din punct de vedere legal sa diminueze cuantumul acestui sport prin
emiterea Ordinelor precizate in considerentele deciziei de fata, acestea având valoare
inferioară actelor normative succesive aflate în vigoare în perioada 2015-2019
reprezentate de ordonanțe de urgență și legi; împrejurarea ca in bugetul pentru anul
2017 nu au fost alocate sume de bani in vederea plăţii sporului în cuantumul solicitat de
reclamanți nu este de natură să conducă la concluzia că pretențiile formulate de
reclamant sunt neîntemeiate, câtă vreme ordonatorul de credit, în speță președintele
ANAF, are obligația de a respecta atât încadrarea în cheltuielile cu salariile aprobate
prin bugetul instituției, cat si dispozițiile legale în vigoare, si anume prevederile art. 1
alin. 1 din OUG nr. 9/2017, care impuneau menținerea salariului în plată la nivelul
acordat pentru luna februarie 2017, având în vedere inclusiv sporurile de care

54
beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care își desfășoară
activitatea în aceleași condiții.”, se impun cu efect ”erga omnes”.

7.2. Opinia referentului

Este nejustificat refuzul autorității publice pârâte de a acorda reclamanților
dreptul salarial recunoscut inițial în favoarea acestora și diminuat ulterior de la 25% la 5
%, în considerarea unor ordine care au fost anulate de către instanța de judecată.

7.3. Opinia formatorului INM

Prin sentinţa nr. 402 din 29 martie 2018, pronunţată în dosarul nr.5502/86/2017 a
Tribunalului Suceava – Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal au fost respinse
excepţiile excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia prescripţiei dreptului la
acţiune invocate de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti, admisă
acţiunea anulate Ordinele nr. 835/01.03.2017, nr. 836/01.03.2017 şi nr.
1021/27.03.2017, toate emise de către Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare
Fiscală precum şi a Ordinul nr. 1394/03.04.2017 al Procurorului General al Parchetului
de pe lângă ÎCCJ, precum şi actele de soluţionare a plângerilor administrative
prealabile, fiind obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă ÎCCJ să
plătească fiecărui reclamant, începând cu data de 01.03.2017 sumele constând în
drepturile salariale în procent de 20% aplicat la salariul brut lunar, reprezentând
diferenţa neacordată aferentă sporului pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, sume
actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective, plus dobânda legală de la
exigibilitatea diferenţelor de drepturi şi până la data plăţii efective.
Această sentinţă a rămas definitivă prin respingerea ca nefondate a recursurilor
promovate de pârâţii Ministerul Public – Pachetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi

55
Justiţie Bucureşti şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală Bucureşti cu sediul în
sectorul 5 al municipiului Bucureşti.
Din considerentele celor două hotărâri rezultă că Ordinele nr. 835/01.03.2017, nr.
836/01.03.2017 şi nr. 1021/27.03.2017, emise de către Preşedintele Agenţiei Naţionale
de Administrare Fiscală, vizează întreg personalul din cadrul Direcţiei Generale
Antifraudă Fiscală care ocupă funcţii publice specifice de inspector antifraudă,
inspector şef antifraudă, inspector general adjunct antifraudă şi inspector general
antifraudă, iar Ordinul nr. 1394/03.04.2017 al Procurorului General al Parchetului de pe
lângă ÎCCJ vizează specialiştii antifraudă detaşaţi în cadrul Ministerului Public, fiind emis
ca o consecinţă a emiterii celor trei ordine de către Preşedintele ANAF.
Cu toate acestea au natura juridică de acte administrative cu caracter individual,
astfel încât hotărârea judecătorească nu beneficiază de efectul prevăzut de art.23 din
Legea nr.554/2004.
- Având în vedere principiul relativităţii efectelor hotărârilor judecătoreşti, în mod
firesc această hotărâre se aplică doar părţilor litigante, personalul aflat în aceeaşi
situaţie având posibilitatea să solicite majorarea cu 25% a sporului, invocând principiul
nediscriminării şi a speranţei legitime, urmând ca în eventualitatea unui refuz să se
adreseze instanţei de contencios administrativ competente;
- Pronunţarea celor două hotărâri judecătoreşti nu a generat reintrarea în vigoare
Ordinul Președintelui ANAF nr. 964/2015 care prevedea sporul specific pentru risc și
suprasolicitare neuro - psihică în cuantum de 25 % aplicat la salariul brut lunar.
Cu privire la fondul cauzei, în considerente s-a reţinut că: „potrivit art. 7 alin. 4
din OUG nr. 99/2016 privind unele măsuri pentru salarizarea personalului plătit din
fonduri publice, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetar
„Prevederile art. 13 alin. 5 - 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013

56
privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte
măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014,
cu modificările şi completările ulterioare, precum şi prevederile art. 12 alin. 6 - 1 1 din
Ordonanţa de urgenţă Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi
completările ulterioare, se aplică în mod corespunzător și în perioada 1 ianuarie - 28
februarie 2017”.
Art. 12 alin. 9 din OUG nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din
fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice
prevede că: „Prin excepţie de la prevederile art. 1, personalul prevăzut la alin. 8
beneficiază de sporul pentru risc si suprasolicitare neuropsihică de până la 25%. prevăzut
la art. 5 din cap. VIII din anexa nr. VI - Familia ocupaţională de funcţii bugetare
"Justiţie" la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, acordat în condiţiile
stabilite prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală”.
Personalul la care se face referire, prevăzut la art. 12 alin. 8 din OUG nr.83/2014,
este „personalul din cadrul Direcţiei generale antifraudă fiscală din cadrul Agenţiei
Naţionale de Administrare Fiscală, care ocupă funcţii publice specifice de inspector
antifraudă. Inspector - şef antifraudă, inspector general adjunct antifraudă şi inspector-
general antifraudă”.
În contextul în care sporul acordat iniţial inspectorilor antifraudă din cadrul
Direcţiei generale antifraudă fiscală prin OPANAF 964/2015, respectiv personalului din
cadrul Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală - Direcţia de combatere a fraudelor, care
ocupă funcţii publice specifice de inspector antifraudă prin OPANAF nr.1009/2015, era în
cuantum de 25% aplicat la salariul brut lunar (în cazul reclamanților suma aferentă

57
sporului fiind inclusă în cuantumul brut al salariilor), tribunalul apreciază că se aplică cu
prioritate prevederile art. 1 alin. 1 din OUG nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în
anul 2017, prorogarea unor termene, precum şi modificarea şi completarea unor acte
normative, potrivit cu care: „în perioada 1 martie - 31 decembrie 2017 se menţin în
plată la nivelul acordat pentru luna februarie 2017 cuantumul brut al salariilor de
bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare
lunară, precum si cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte
elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut,
solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare de care
beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care își desfăşoară
activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de
ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr.
284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu
modificările şi completările ulterioare”. Condiţiile în care reclamanții își desfăşurau
activitatea nu s-a modificat, astfel că sunt aplicabile dispozițiile legale menționate și, în
consecință, reclamanților li se cuvenea un spor pentru risc si suprasolicitare
neuropsihică de până la 25%.”.
Aceste considerente împreună cu dispozitivul a intrat în puterea lucrului judecat,
astfel încât personalul aflat în aceeaşi situaţie care nu a fost parte în proces poate
invoca doar efectul pozitiv al puterii de lucru judecat. Doar ANAF are competenţa, prin
raportare la dispozitivul şi considerentele sentinţei, să emită un act administrativ prin
care să stabilească modul de acordare a acestui spor, instanţele de judecată neavând
această competenţă întrucât ar depăşi atribuţiile puterii judecătoreşti, ci doar de
exercitare a unui control de legalitate asupra unui asemenea act administrativ.
Prin urmare se propune următoarea soluţie:

58
 Hotărârile judecătoreşti (sentinţa instanţei de fond şi decizia instanţei de
recurs prin care soluţia de anulare a ordinelor care au dispus diminuarea sporului
pentru suprasolicitare neuropsihică de la 25% la 20% a rămas definitivă), dată fiind
natura de act administrativ cu caracter individual al ordinelor anulate, nu
beneficiază de efectul prevăzut de art. 23 din Legea nr. 554/2004. Considerentele
împreună cu dispozitivul au intrat în puterea lucrului judecat, astfel încât personalul
aflat în aceeaşi situaţie care nu a fost parte în proces poate invoca doar efectul
pozitiv al puterii de lucru judecat.

7.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat un punct de vedere, s-au raliat opiniei
formatorului INM în sensul că hotărârile judecătoreşti (sentinţa instanţei de fond şi
decizia instanţei de recurs prin care soluţia de anulare a ordinelor care au dispus
diminuarea sporului pentru suprasolicitare neuropsihică de la 25% la 20% a rămas
definitivă), dată fiind natura de act administrativ cu caracter individual al ordinelor
anulate, nu beneficiază de efectul prevăzut de art. 23 din Legea nr. 554/2004.
Considerentele împreună cu dispozitivul au intrat în puterea lucrului judecat, astfel
încât personalul aflat în aceeaşi situaţie care nu a fost parte în proces poate invoca
doar efectul pozitiv al puterii de lucru judecat. Doar ANAF are competenţa, prin
raportare la dispozitivul şi considerentele sentinţei, să emită un act administrativ prin
care să stabilească modul de acordare a acestui spor, instanţele de judecată neavând
această competenţă întrucât ar depăşi atribuţiile puterii judecătoreşti, ci doar de
exercitare a unui control de legalitate asupra unui asemenea act administrativ.
Unul dintre judecători s-a exprimat în sensul că funcționarii care nu au fost parte
în litigiul privind anularea ordinelor invocate, pot solicita plata procentului de 20% doar

59
prin invocarea principiului nediscriminării, iar în caz de refuz se pot adresa instanței de
contencios administrativ, iar unul în sensul opiniei referentului (pct. 7.2)

7.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu majoritate, a fost agreată opinia formatorului INM (1 vot împotrivă şi 1

abţinere).

În opinia minoritară, Curtea de Apel Cluj-Napoca, se susţine că ordinele care au

dispus diminuarea sporului pentru suprasolicitare neuropsihică de la 25% la 5% au natura
juridică de acte administrative cu caracter normativ.
La Curtea de Apel Timişoara, deşi au fost calificate ca fiind acte administrative cu
caracter individual, au considerat că ANAF, fiind parte în proces, are obligaţia să pună în
executare sentinţa pentru toţi funcţionarii aflaţi în aceeaşi situaţie.

8. Titlul problemei de drept: plata drepturilor băneşti constând în diurna

zilnică în valută şi indemnizaţia zilnică în valută pentru facilitarea legăturii cu
familia/recreere, aferente perioadei în care reclamanţii, poliţişti, s-au aflat în
misiuni internaţionale de menţinere a păcii (Curtea de Apel Suceava)

Materia: contencios administrativ și fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiect din Ecris: litigii cu funcționari publici

60
 Act normativ incident: HG nr. 1086/2004, HG nr. 518/1995
Cuvinte cheie: funcționar public cu statut special, diurnă

8.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt: poliţiştii delegaţi în
misiuni internaţionale de menţinere a păcii solicită drepturi băneşti constând în diurna
zilnică în valută şi indemnizaţia zilnică în valută pentru facilitarea legăturii cu
familia/recreere pentru perioada cât au fost delegaţi, considerând că indemnizaţia
primită din partea ONU nu acoperă şi aceste drepturi băneşti.
Observație: a fost sesizată Înalta Curte cu o chestiune de drept legată de
termenul de prescripţie aferent acestor acţiuni, dar nu pe fondul problemei.
Într-o opinie s-a apreciat că, dată fiind calitatea reclamantului de poliţist
participant la o misiune de menţinere a păcii sub egida ONU, se impune concluzia că
acesta trebuia să beneficieze de drepturile prevăzute de art. 1 alin. 1 lit. a şi art. 3 din
HG nr. 1086/2004 pe tot parcursul misiunii desfăşurate.
Prevederile HG nr. 518/1995 (modificate/completate prin HG nr. 582/2015), la
care face trimitere autoritatea publică în apărare, nu sunt incidente în speţă, nici din
perspectiva datei de la care HG nr. 1086/2004 ar fi aplicabilă poliţiştilor (2015) şi nici
din perspectiva conţinutului lor, respectiv a condiţiei ca drepturile la diurnă, cazare şi
hrană să nu fie acordate de către partenerii/organizaţiile internaţionale.
S-a apreciat că HG nr. 518/1995 se aplică exclusiv misiunilor cu caracter
temporar, indicate expres şi limitativ de către legiuitor, misiuni care nu se suprapun, ca
durată şi conţinut, celei la care a participat reclamantul – misiune permanentă de
menţinere a păcii (potrivit actelor dosarului misiunea din Haiti a fost înfiinţată în anul

61
2004, iar şederea în zona a reclamantului a avut loc pentru o perioadă de mai bine de 2
ani).
Prin urmare, doar prin raportare la dispoziţiile HG nr. 518/1995 și ale HG nr.
582/2015, pentru perioada de interes din speţă, nu se pune problema excluderii de la
aplicare a prevederilor HG nr. 1086/2004, în sensul că drepturile reglementate prin
acest act normativ s-ar acorda doar în lipsa acordării lor de către partenerul/organizaţia
internaţională.
Această condiție a fost instituită pentru toate tipurile de misiuni internaţionale
abia prin art. 6 din HG nr. 46/2020 pentru stabilirea drepturilor de diurnă, cazare,
hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere şi transport ale personalului militar şi
civil participant la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român - Personalul
beneficiază de drepturile prevăzute de prezenta hotărâre în lipsa acordării acestor
drepturi de către aliaţii, partenerii sau organizaţiile internaţionale sub egida cărora se
desfăşoară misiunile şi operaţiile, indiferent de denumirea sub care sunt acordate de
către aceste entităţi şi de cuantumul acordat.
Prin raportare la principiul neretroactivităţii legii, acest act normativ nu are
incidenţă în speţă, unde se analizează situaţia perioadei 2014-2016.
Suplimentar față de cele prezentate, s-a reţinut că pârâtul nu a dovedit că
reclamantului i-au fost plătite de către organizaţia internaţională sub egida căreia s-a
derulat misiunea, „diurna în valută” şi „indemnizaţia pentru facilitarea legăturii cu
familia și recreere” reglementate de HG nr. 1086/2004.
Astfel, deşi părţile sunt de acord că reclamantul a beneficiat de mission
subsistance allowance (MSA - indemnizaţie de subzistenţă pentru misiuni), în baza
Ghidului pentru Poliţiştii din Naţiunile Unite aflaţi în misiune de menţinere a păcii,
pârâtul nu a produs dovezi în sensul că această indemnizaţie s-a suprapus, ca

62
semnificaţie, diurnei în valută şi indemnizaţiei pentru recreere menţionate în HG nr.
1086/2004.
Oricum, din dispoziţiile acestui din urmă act normativ rezultă că diurna în valută
şi indemnizaţia pentru facilitarea legăturii cu familia/recreere sunt drepturi distincte de
dreptul de hrană şi cazare, ultimul fiind reglementat distinct, la art. 2 din hotărâre
(personalul participant la misiuni... beneficiază gratuit de drepturi de hrană şi cazare).
Acelaşi articol, la alineatul 2 şi 3, stabileşte că hrănirea si cazarea personalului se
asigură potrivit acordurilor/înţelegerilor tehnice încheiate pentru participarea în
misiune şi, doar în lipsa acestora, se acordă o alocaţie de hrană şi cazare de către Statul
Român.
Aceste drepturi şi modalitatea lor de reglementare, în chiar HG nr. 1086/2004,
impun concluzia că, până în anul 2020, legiuitorul a avut în vedere alternanţa sursei
drepturilor doar pentru asigurarea hranei şi a cazării, nu şi pentru diurna şi indemnizaţia
de la art. 1 şi 3 din hotărâre, care nu se suprapun celor dintâi şi pentru care nu s-a
prevăzut o condiţionare similară.
Într-o a doua opinie, s-a apreciat că, în calitatea sa de poliţist, reclamantului îi
sunt aplicabile dispoziţiile art. 5 şi 17 alin. 8 din OUG nr. 30/1997 privind organizarea şi
funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne potrivit cărora, la solicitarea Preşedintelui şi
cu aprobarea Parlamentului, Ministerul Afacerilor Interne participă cu efective şi cu
tehnică la misiuni internaţionale sau multinaţionale umanitare şi de menţinere a păcii
în afara teritoriului naţional, iar pe durata participării la aceste misiuni, efectivelor din
MAI le sunt aplicabile dispoziţiile legale privind personalul trimis în misiune temporară
în străinătate.
Actul normativ care reglementează drepturile personalului trimis în misiune
temporară în străinătate este H.G. nr. 518/1995 din 10 iulie 1995 privind unele drepturi

63
şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni
cu caracter temporar.
Astfel, chiar dacă misiunile de menţinere a păcii nu sunt menţionate expres la
art. 1 din HG nr. 518/1995 care reglementează câmpul de aplicare al acestui act
normativ, art. 17 alin. 8 din OUG nr. 30/2007 face trimitere expresă la faptul că şi
efectivelor care participă la misiuni internaţionale de menţinere a păcii le sunt
dispoziţiile personalului trimis în misiune temporară în străinătate, astfel că le sunt
aplicabile inclusiv prevederile H.G. nr. 518/1995.
Or, potrivit art. 5 din HG nr. 518/1995 (în forma în vigoare de până la data de 15
iulie 2015) prevedea doar că personalul beneficiază în străinătate de „o indemnizaţie
zilnică în valută (denumită în continuare diurnă, în vederea acoperirii cheltuielilor de
hrană, a celor mărunte uzuale, precum şi a costului transportului în interiorul localităţii
în care îşi desfăşoară activitatea)” şi „ o sumă zilnică în valută ( denumită în continuare
plafon de cazare, în limita căreia personalul trebuie să-şi acopere cheltuielile de
cazare)”.
Aşadar, până în data de 15 iulie 2015, drepturile pe care le poate pretinde
reclamantul sunt reglementate doar de H.G. nr. 518/1995, care nu face referire la cele
două indemnizaţii pretinse de reclamant.
Din 15 iulie 2015, în urma modificărilor introduse prin H.G. nr. 582/2015,
drepturile în străinătate au fost reunite sub forma unei „indemnizaţii zilnice în valută
primită pe perioada delegării şi detaşării în străinătate, denumită indemnizaţie de
deplasare, compusă din:
a) o sumă zilnică, denumită în continuare diurnă, în vederea acoperirii
cheltuielilor de hrană, a celor mărunte uzuale, precum şi a costului transportului în
interiorul localităţii în care îşi desfăşoară activitatea;

64
 b) o sumă zilnică, denumită în continuare indemnizaţie de cazare, în limita
căreia personalul trebuie să îşi acopere cheltuielile de cazare. Prin cheltuieli de cazare
se înţelege, pe lângă tarifele sau chiria plătite, şi eventualele taxe obligatorii pe plan
local, precum şi costul micului dejun, atunci când acesta este inclus în tarif.”
Din aceeaşi dată, s-a introdus art. 9 indice 1 potrivit căruia „Poliţiştii care
participă la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului român în comun cu forţele
armate ale României sau similare celor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 121/2011
privind participarea forţelor armate la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului
român, pentru forţele armate, beneficiază de diurnă şi cazare cu aplicarea dispoziţiilor
Hotărârii Guvernului nr. 1.086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor
de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara
teritoriului statului român, nepublicată în Monitorul Oficial al României, cu modificările
şi completările ulterioare”.
Aşadar, dispoziţia introdusă de art. 9 indice 1 prevede că poliţiştii beneficiază
doar de diurnă şi cazare cu aplicarea dispoziţiilor H.G. nr. 1086/2004, adică la nivelul
lor prevăzute de acest act normativ, nu şi de alte drepturi, precum cele menţionate prin
cererea de chemare în judecată.
Diurna are sensul prev. de art. 5 din HG nr. 518/1995 (adică suma zilnică, în
vederea acoperirii cheltuielilor de hrană, a celor mărunte uzuale, precum şi a costului
transportului), iar nu sensul din HG nr. 1086/2004 ( adică sumă în valută care nu include
cheltuielile de hrană). Aceasta întrucât art. 5 nu a fost abrogat, la intrarea în vigoare a
art. 9 indice 1 din HG nr. 518/1995, iar art. 9 indice 1 prevede doar că diurna şi cazarea
se acordă cu aplicarea dispoziţiilor din HG nr. 1086/2004, nu că se acordă diurna şi
cazarea reglementate de HG nr. 1086/2004.

65
 Pe de altă parte, art. 15 din H.G. nr. 518/1995 prevede că „De drepturile
stabilite prin prezenta hotărâre beneficiază şi personalul care participă la unele acţiuni
organizate de către partenerii externi, dar numai în măsura în care, din documentele
primite sau din înţelegerile încheiate, rezultă că partenerii în cauză nu suportă integral
cheltuielile de deplasare”. Or, cheltuielile de deplasare au fost asigurate de partenerii
externi, reclamantul beneficiind de acea mission subsistance allowance şi care a avut
rolul de a acoperi toate drepturile de care trebuia să beneficieze acesta în străinătate.

8.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

8.3 Opinia formatorului INM

8.3.1 Chestiuni prealabile; clarificarea problemei de drept
A/ Legea nr. 42/2004 (abrogată de art. 29 din Legea nr. 121/2011) reglementa
participarea forţelor armate la misiuni în afara teritoriului statului român. Art. 2 alin. 1
lit. a-g din lege enumera misiunile la care pot participa forţele armate în afara
teritoriului statului român. Între acestea se numără misiunile în sprijinul păcii (lit. b) și
cele de asistenţă umanitară (lit. c). La astfel de misiuni pot participa, pe lângă forțele
armate, și polițiști, în acest sens fiind dispozițiile art. 5 din OUG nr. 30/2007 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne (cităm: La solicitarea
Preşedintelui României şi cu aprobarea Parlamentului, Ministerul Afacerilor Interne
participă cu efective şi tehnică din dotare la misiuni internaţionale sau multinaţionale
umanitare şi de menţinere a păcii în afara teritoriului naţional).
Potrivit art. 1 alin. 1 din HG nr. 1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi
a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului participant la misiuni în

66
afara teritoriului statului român6, [p]ersonalul participant la misiunile prevăzute la art.
2 lit. b) și c) din Legea nr. 42/2004 privind participarea forțelor armate la misiuni în
afara teritoriului statului român, în zonele de operații beneficiază de diurnă în valută,
care nu include cheltuieli de hrană, calculată în baza ordinului de numire în funcție, de
la data părăsirii teritoriului național și până la data intrării în țară, după executarea
misiunii: a) ofițerii – 40 dolari SUA/zi/persoană; b) alte categorii de personal – 35 de
dolari SUA/zi/persoană.
Potrivit art. 2 alin. 1, [p]ersonalul participant la misiuni în afara teritoriului
statului român prevăzut la art.1, denumit în continuare personal, beneficiază gratuit
de drepturi de hrană și cazare; potrivit alin. 2, [h]rănirea și cazarea personalului se
asigură în conformitate cu prevederile acordurilor/înțelegerilor tehnice încheiate
pentru participarea la misiune iar potrivit alin. 3, [î]n lipsa unor acorduri/înțelegeri
tehnice, personalul beneficiază de o alocație valorică de 20 de dolari SUA/zi/persoană
și de cazare potrivit Hotărârii nr. 518/1995 privind unele drepturi și obligații ale
personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter
temporar, cu modificările și completările ulterioare.
În sfârșit, potrivit art. 3, [p]e durata misiunii, personalul beneficiază de 1 dolar
SUA/zi persoană pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere.
Așadar, deși Legea nr. 42/2004 a fost abrogată în 2011 și înlocuită de Legea nr.
121/2011, HG nr. 1086/2004 (emisă în vederea organizării executării art. 2 lit. b) și c)
din Legea nr. 42/2004) a rămas în vigoare până în 2020, fapt explicabil datorită

6
HG nr. 1086/2004 are caracter militar și nu a fost publicată în M. Of. (cf. notei aferente art. 7 lit. a din HG nr.
46/2020, care abrogă HG nr. 1086/2004). Totuși, ea nu are caracter secret și este citată în cuprinsul diferitelor hotărâri
judecătorești. În lipsa comunicări unei copii de către Curtea de Apel Suceava, în cuprinsul prezentului punctaj ne-am
folosit de textul HG nr. 1086/2004 așa cum este citat în cuprinsul deciziei nr. 1867/17.04.2019 pronunțată de Curtea
de Apel București. Secția a VIII-a SCAF, accesibilă în baza de date Lege5.

67
împrejurării că misiunile de pace și de asistență umanitară au fost menținute și în noua
lege (vz. art. 2 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 121/2011).
Distinct de HG nr. 1086/2004, HG nr. 518/1995, în vigoare și în prezent,
reglementează unele drepturi şi obligaţii ale personalului român trimis în străinătate
pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar. Această din urmă hotărâre de
Guvern nu are în vedere explicit misiunile de pace și de asistență umanitară.

B/ Problema ridicată de Curtea de Apel Suceava se referă la ”plata drepturilor

băneşti constând în diurna zilnică în valută şi indemnizaţia zilnică în valută pentru
facilitarea legăturii cu familia/recreere, aferente perioadei în care reclamanţii,
poliţişti, s-au aflat în misiuni internaţionale de menţinere a păcii”.
Suma plătită personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere, reglementată de art. 3 din HG nr.
1086/2004, nu este calificată de legiuitor ca fiind diurnă sau indemnizație, așa cum o
denumește referentul din cadrul Curții de Apel Suceava. În lipsa unei calificări legale
anume, pentru a elimina orice confuzii cu alte sume de bani cuvenite acestui personal
(sau personalului român trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu
caracter temporar la care se referă HG nr. 518/2004) și care poartă expres denumirile
de ”diurnă” și ”indemnizație”, o vom numi ”beneficiu” (verbul folosit de legiuitor este
”a beneficia”, motiv pentru care ne-am aliniat acestei terminologii).
Divergența de opinii rezultă din modul diferit în care instanțele înțeleg raportul
dintre HG nr. 1086/2004 și HG nr. 518/2005, aspect esențial de vreme ce doar prima
hotărâre de Guvern reglementează beneficiul de 1 dolar SUA/zi persoană pentru
facilitarea legăturii cu familia și recreere. Astfel, în acțiuni formulate de polițiști,
participanți la misiuni de menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara

68
teritoriului statului român pentru plata beneficiului în discuție, prima opinie, din cele
menționate la pct. 1.1, aplică HG nr. 1086/2004 și acordă beneficiul, pe când cea de-a
doua opinie aplică HG nr. 518/2004 și respinge cererea.
Înainte de a sugera o soluție, din motive de claritate și exactitate, considerăm
necesar să reformulăm problema după cum urmează:
Interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 3 din Hotărârea de Guvern nr.
1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi
hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului
român, nepublicată, în prezent abrogată, în cazul acțiunilor formulate de polițiști
care au participat la misiuni de menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara
teritoriului statului român, având ca obiect plata beneficiului de 1 dolar SUA/zi
pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere.

8.3.2 Soluționarea problemei

Considerăm că cea de-a doua opinie, din cele menționate la pct. 8.1, a
interpretat și aplicat corect dispozițiile legale.
Astfel, după cum s-a arătat, HG nr. 1086/2004 reglementează drepturile
personalului participant la misiunile prevăzute la art. 2 lit. b) și c) din Legea nr.
42/2004, respectiv a personalului participant la la misiuni de menținere a păcii sau de
asistență umanitară în afara teritoriului statului român. Beneficiarii acestor drepturi
sunt militarii și personalul civil din cadrul forțelor armate, deoarece Legea nr. 42/2004
are ca obiect de reglementare, stipulat expres în titlul legii, participarea forţelor
armate la misiuni în afara teritoriului statului român. Prima opinie exprimată în cadrul
Curții de Apel Suceava extinde domeniul de aplicare al acestor dispoziții și unei categorii
de personal care nu face parte din cadrul forțelor armate, respectiv polițiștii.

69
 Este adevărat că polițiștii pot să participe și ei la misiuni de menținere a păcii și
de asistență umanitară dar temeiu legal al participării lor este diferit, respectiv art. 5
din OUG nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne
(MAI), potrivit cărora, [l]a solicitarea Preşedintelui României şi cu aprobarea
Parlamentului, Ministerul Afacerilor Interne participă cu efective şi tehnică din dotare
la misiuni internaţionale sau multinaţionale umanitare şi de menţinere a păcii în afara
teritoriului naţional.
Așa cum bine se arată în cadrul celei de-a doua opinii, dispozițiile legale
aplicabile efectivelor MAI care participă la astfel de acțiuni sunt stabilite expres de
legiuitor care, în cuprinsul art. 17 alin. 8 din aceiași ordonanță de urgență, arată că [p]e
timpul participării la misiunile forţelor prevăzute la art. 5, efectivelor Ministerului
Afacerilor Interne le sunt aplicabile dispoziţiile legale privind personalul trimis în
misiune temporară în străinătate.
Or, dispozițiile legale la care se face trimitere sunt date (în ce privește problema
în discuție) de HG nr. 518/1995 privind unele drepturi şi obligaţii ale personalului român
trimis în străinătate pentru îndeplinirea unor misiuni cu caracter temporar, care au
aplicabilitate generală, și nu de HG nr. 1086/2004 care, după cum am văzut, se aplică
personalului din cadrul forțelor armate.
Drepturile reglementate de HG nr. 1086/2004 și de HG nr. 518/1995 sunt parțial
diferite; spre exemplu, cuantumul diurnelor diferă, fiind mai mari cele acordate prin HG
nr. 518/1995 (vezi nota de fundamentare a HG nr. 46/2020 pentru stabilirea drepturilor
de diurnă, cazare, hrană, facilitarea legăturii cu familia, recreere şi transport ale
personalului militar şi civil participant la misiuni şi operaţii în afara teritoriului statului

70
român, care a eliminat diferențele prin abrogarea HG nr. 1086/2004 7) iar beneficiul de 1
dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu familia și recreere (adică beneficiul care a
dat naștere divergenței) este acordat doar de HG nr. 1086/2004, așa cum s-a arătat.
Legiuitorul a sesizat (la un moment dat) problemele care pot să apară din această
diferență și a remediat situația prin emiterea HG nr. 46/2020. Instanțele nu pot să o
rezolve decât, în măsura posibilului, prin interpretarea dispozițiilor legale, fără să se
substituie legiuitorului. Interpretarea nu poate să conducă însă la efectele pe care le-ar
avea o lege terță, rezultată din cumularea drepturilor acordate de HG nr. 518/1995 cu
cele stabilite prin HG nr. 1086/2004. Or, tocmai acest efect îl are prima opinie emisă în
cadrul Curții de Apel Suceava: polițiști care au încasat drepturile prevăzute de prima
hotărâre de Guvern, care nu includeau și beneficiul de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea
legăturii cu familia și recreere, l-au solicitat și l-au obținut în temeiul celei de-a doua.
În plus, în cadrul primei opinii nu se face nicio referire la dispozițiile art. 5 și art.
17 alin. 8 din OUG nr. 30/2007, în mod evident incidente în cauză și, considerăm noi,
decisive. Interpretarea noțiunii de ”misiuni cu caracter temporar” care apare în HG nr.
518/1995 dar nu și în HG nr. 1086/2004 (un aspect folosit în justificarea primei opinii)
nu poate conduce la concluzia că misiunile la care se referă această din urmă hotărâre
de Guvern ar avea un alt caracter (în mod cert ele sunt prin natura lor tot temporare) ci
doar că legiuitorul a folosit un limbaj mai precis, din acest punct de vedere, în cadrul
HG nr. 518/1995.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiilor art. 3 din Hotărârea de Guvern nr. 1086/2004 pentru stabilirea
sporurilor specifice şi a drepturilor de diurnă, cazare şi hrană cuvenite personalului

7
Accesibilă la adresa https://gov.ro/ro/print?modul=subpagina&link=nota-de-fundamentare-hg-nr-46-20-01-2020
(accesată la data de 09.04.2021).

71
participant la misiuni în afara teritoriului statului român, nepublicată, în prezent
abrogată, se interpretează în sensul că polițiștii care au participat la misiuni de
menținere a păcii sau de asistență umanitară în afara teritoriului statului român nu
beneficiază pe timpul misiunii de 1 dolar SUA/zi pentru facilitarea legăturii cu
familia și recreere.

8.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toţi judecătorii SCAF a ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut
propunerea formatorului INM.

8.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor
Formatorul INM a învederat faptul că pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se află dosarul nr. 661/1/2021
având ca obiect dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 3 din HG nr.
1086/2004 pentru stabilirea sporurilor specifice și a drepturilor de diurnă, cazare și
hrană cuvenite personalului participant la misiuni în afara teritoriului statului român,
nepublicată în Monitorul Oficial al României, în sensul de a se stabili dacă drepturile
bănești reglementate de aceste prevederi (diurna în valută și suma pentru facilitarea
legăturii cu familia și recreere) trebuie acordate de Statul Român necondiționat de
plata acelorași drepturi de către organizațiile internaționale sub egida cărora se
desfășoară misiunea, chiar și sub o altă denumire și într-un alt cuantum, dar în același
scop.

72
 Cu unanimitate, participanții au decis amânarea soluţionării problemei de
drept până la soluţionarea dosarului nr. 661/1/2021, cu precizarea că în cazul
respingerii ca inadmisibilă a sesizării, au agreat soluția propusă de formatorii INM.

9. Titlul problemei de drept: acordarea aceluiași cuantum al sumei

compensatorii corespunzătoare sporului de fidelitate reclamanţilor – poliţişti care
au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior datei de 31.12.2009 şi îşi desfăşoară
activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului de muncă de la data angajării sau a
promovării şi având aceeași vechime, cu cel al poliţiştilor care la data de 31
decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%, conform art.5 alin.1 ind.1
şi alin.1 ind.2 din OUG nr.83/2014 aprobată prin Legea nr.71/2015 (Curtea de Apel
București)

Materia: contencios administrativ și fiscal;

Subcategoria: contencios administrativ;
Obiect Ecris: anulare act administrativ;
Act normativ incident: art.5 alin.11 şi alin.12 din OUG nr.83/2014 aprobată prin
Legea nr.71/2015.

9.1 Practica judiciară

În cadrul celor două secţii ale Curții de Apel Bucureşti s-a constatat conturarea a
două opinii care conduc la concluzia că ar putea genera o practică judiciară neunitară
prin raportare la modalitatea de interpretare şi aplicare a acestor dispoziţii legale;
astfel:

73
 Într-o primă orientare, s-a reţinut în esenţă că cererile având ca obiect aceste
diferenţe de drepturi salariale sunt neîntemeiate luându-se în considerare că potrivit
dispoziţiilor legale analizate prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se
înţelege acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi
funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente
salariului de încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat
înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplineşte
aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime
şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
Or, în speţă, sporul de fidelitate s-a acordat anterior anului 2010 în funcţie de
vechime, procentul acestuia fiind diferit în raport de vechimea celor îndreptăţiţi la
acordarea sporului la nivelul anului 2009, cerinţa îndeplinirii aceloraşi condiţii de
vechime neregăsindu-se în situaţia de faţă.
Nici situaţia de discriminare nu se regăseşte deoarece pe parcursul soluţionării
litigiului – atât în primă instanţă, cât şi în recurs - nu s-a relevat faptul că în cadrul
instituţiei pârâte ar exista funcţionari publici care să ocupe o funcţie publică similară
acestora, îndeplinind aceleaşi condiţii de vechime la nivelul lunii decembrie 2009 (după
această dată sporul de fidelitate fiind abrogat ca element salarial distinct) şi care să
aibă un nivel de salarizare în plată diferit de aceştia, în cuantum mai mare şi nici
ulterior nu s-a relevat faptul că în cadrul instituţiei pârâte ar exista funcţionari publici
care să ocupe o funcţie publică similară acestora, îndeplinind aceleaşi condiţii de
vechime şi care să aibă un nivel de salarizare în plată diferit de aceştia, în cuantum mai
mare.
Totodată, în aceeaşi orientare, s-a mai reţinut faptul că sporul în discuţie a fost
eliminat începând cu data de 1 ianuarie 2010, iar faptul că sumele de bani aferente

74
sporului au fost menţinute în continuare sub forma unei sume compensatorii cu caracter
tranzitoriu pentru persoanele care îl aveau în plată la data de 31 decembrie 2009 nu
vizează existenţa sau inexistenţa sporului, ci reprezintă o măsură tranzitorie până la
intrarea în vigoare, în totalitate, a prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010 privind
salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, lege în care nu se
regăseşte acest spor.
Prin urmare, este de competenţa legiuitorului eliminarea sau, din contră,
acordarea drepturilor salariale suplimentare, fără relevanţă constituţională, astfel încât
abrogarea art. 48 alin. (1) pct. 7 din Legea-cadru nr. 330/2009 nu este discriminatorie şi
nu afectează dreptul constituţional la salariu.
Prin cea de-a doua orientare, s-a reţinut în calea de atac a recursului temeinicia
acestor solicitări având în vedere în esenţă că în mod corect prima instanţă a analizat
cererea reclamantului din perspectiva dreptului acestuia de a-i fi stabilit salariile la
nivelul maxim în cadrul instituţiei iar modalitatea de interpretare şi aplicare a
prevederilor OUG 83/2014 şi a Legii 71/2015 precum şi aplicarea considerentelor
Deciziei 794/2016 a fost una corectă.
În esenţă, criticile formulare de recurentul pârât prin cererea de recurs vizează
faptul că în cauză nu erau aplicabile dispoziţiile OUG 83/2014 astfel cum a fost
modificată prin Legea 71/2015 întrucât sporul de fidelitate nu a mai fost acordat ca spor
salarial distinct, însă s-a considerat că aceste critici nu pot determina soluţia de
admitere a recursului în raport de următoarele argumente:
Ambele părţi sunt de acord că dispoziţiile art. 6 din OG 38/2003 care stabileau
sporul de fidelitate au fost abrogate prin intrarea în vigoare a Legii 330/2009.

75
 Însă, acest aspect nu a fost de natură să înlăture naşterea unor inechităţi salariale
întrucât, astfel cum au arătat reclamanţii, prin mecanismul acordării sumelor
compensatorii au fost create discrepanţe între poliţiştii care la data intrării în vigoare
a Legii nr. 330/2009 aveau în plata sporul de fidelitate, proporţional vechimii în muncă
şi cei care nu aveau acest spor în plată sau îl aveau în procente mai mici, (aceştia
nebeneficiind de suma compensatorie sau beneficiind de o sumă compensatorie mai
mică) chiar dacă între timp au dobândit aceeaşi vechime şi îşi desfăşoară activitatea în
aceleaşi condiţii.
Aşadar, în mod corect prima instanţă a stabilit că în raport de prevederile OUG
83/2014 astfel cum a fost modificată prin Legea 71/2015 reclamanţii sunt îndreptăţiţi la
stabilirea drepturilor salariale la nivelul maxim aflat în plată în cadrul instituţiei.

9.2 Opinia referentului

Referentul nu şi-a exprimat opinia.

9.3 Opinia formatorului INM

Ca situaţie premisă se cuvine a se preciza că aceste dispoziţii, incidente în
problema de drept supusă analizei, au fost abrogate prin Legea-Cadru nr. 153/2017 din
28 iunie 2017, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în
Monitorul Oficial nr. 492 din 28 iunie 2017, având ca obiect de reglementare stabilirea
unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul
general consolidat al statului.
În temeiul art.36 din acest nou act normativ, la data intrării în vigoare, s-a
procedat la reîncadrarea personalului pe noile funcţii, grade/trepte profesionale,
gradaţie corespunzătoare vechimii în muncă şi vechime în specialitate/vechime în
învăţământ avute, cu stabilirea salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de

76
funcţie, indemnizaţiilor de încadrare şi indemnizaţiilor lunare potrivit art. 38, aplicată
etapizat, începând cu data de 01.07.2017.
Astfel, potrivit art.38 alin.2 lit. „a” din Legea-Cadru nr. 153/2017 din 28 iunie
2017, se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie
2017, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcţie/salariilor de funcţie şi
indemnizaţiilor de încadrare, precum şi cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor,
compensaţiilor, primelor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac
parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizaţia brută de încadrare, solda
lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care
personalul ocupă aceeaşi funcţie şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii”.
Potrivit alin.3, începând cu 01.01.2018, acest cuantum brut al drepturilor salariale
de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se majorează cu 25% faţă de
nivelul acordat pentru luna decembrie 2017, fără a depăşi limita de 30%, prevăzută la
art. 25, în măsura în care personalul respectiv îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi
condiţii, cu limitarea prevăzută la alineatul 6, respectiv, salariile de bază, soldele de
funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele
stabilite potrivit acestei legi pentru anul 2022.
Aşadar, în condiţiile în care, urmare a reîncadrării personalului plătit din fonduri
publice, pe noile funcţii, grade/trepte profesionale, gradaţie corespunzătoare vechimii
în muncă şi vechime în specialitate/vechime în învăţământ avute, potrivit Legii-Cadru
nr. 153/2017, se menţin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31
decembrie 2017, elementele ce compun salariul brut lunar, inclusiv sporurile, la care se
adaugă majorările ulterioare, devine important a se clarifica care este nivelul salariului
brut al poliţiştilor, la momentul iunie 2017, inclusiv din perspectiva sporului de
fidelitate ca element ce compunea salariul brut al acestora.

77
 Din perspectiva poliţiştilor care au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior
datei de 31.12.2009, îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului de
muncă de la data angajării sau a promovării şi au aceeași vechime, cu cel al poliţiştilor
care la data de 31 decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%, care
solicită acordarea aceluiași cuantum al sumei compensatorii corespunzătoare sporului
de fidelitate, trebuie avut în vedere de asemenea, că dispoziţiile art. 6 din OG 38/2003
care stabileau sporul de fidelitate au fost abrogate prin intrarea în vigoare a Legii
330/2009 începând cu data de 1 ianuarie 2010. Sumele de bani aferente sporului au fost
menţinute în continuare sub forma unei sume compensatorii cu caracter tranzitoriu
pentru persoanele care îl aveau în plată la data de 31 decembrie 2009, până la intrarea
în vigoare, în totalitate, a prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea
unitară a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010, lege în care nu se regăseşte acest
spor.
Însă, după intrarea în vigoare a legilor de salarizare unitară, sumele aferente
sporului de fidelitate, în cuantumul existent la nivelul lunii decembrie 2009, au fost
incluse în salariul funcţiei de bază, deoarece toate drepturile salariale consacrate de
legea-cadru (în special sporurile) au fost calculate şi prevăzute în lege (ca procent) prin
raportare la coeficienţii de ierarhizare şi valoarea de referinţă din legea-cadru. Astfel
personalul care a dobândit până în luna decembrie 2009 sporul de fidelitate, l-a păstrat
prin includerea în salariu.
Mai departe, prin art.5 alin.1 ind.1 din OUG nr.83/2014 aprobată prin Legea
nr.71/2015, când se defineşte noţiunea de nivel de salarizare în plată pentru funcţiile
similare, se face trimitere la acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor
având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele

78
aferente salariului de încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au
beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat
îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale,
de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, specifice locului de muncă la
data angajării sau promovării.
Astfel, dacă acest spor acordat cu titlu de sumă compensatorie exista la data de 31
decembrie 2009 şi era încasat de poliţiştii care la acea dată beneficiau de sporul de
fidelitate de 5-20%, ulterior fiind luat în calcul prin includerea în salariu, pentru
personalul nou-încadrat pe funcţii, numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate
publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în
grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile
similare, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.
Cu alte cuvinte, dacă poliţiştii care au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior
datei de 31.12.2009, dar îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului
de muncă de la data angajării sau a promovării şi au aceeași vechime, cu cel al
poliţiştilor care la data de 31 decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-20%,
stabilirea drepturilor salariale trebuie să se facă la acelaşi nivel cu cel ale acestora din
urmă, în acest mod fiind îndeplinită raţiunea legiuitorului care a stat la baza
introducerii acestei dispoziţii, înlăturarea oricăror inechităţi ce ar putea exista la
nivelul salarizării în rândul personalului plătit din fonduri publice.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpretarea şi aplicarea art.5 alin.1 ind.1 şi alin.1 ind.2 din OUG
nr.83/2014 aprobată prin Legea nr.71/2015, începând cu data de 09.04.2015, (data
intrării în vigoare a Legii nr. 71/03.04.2015 pentru aprobarea Ordonanţei de
Urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din

79
fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor
publice), poliţiştii care îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii specifice locului
de muncă de la data angajării sau a promovării şi au aceeași vechime, cu cel al
poliţiştilor care la data de 31 decembrie 2009 beneficiau de spor de fidelitate de 5-
20%, stabilirea drepturilor salariale trebuie să se facă la acelaşi nivel cu al acestora
din urmă, dacă acesta este nivelul maxim aflat în plată în cadrul instituţiei, chiar
dacă au îndeplinit condiţiile de vechime ulterior datei de 31.12.2009.

9.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea lor,
propunerea formatorului INM. A fost exprimată şi o opinie în senul susţinerii primei
orientări jurisprudenţiale, cu motivarea că „este atributul legiuitorului să acorde sau să
elimine drepturile salariale suplimentare, iar abrogarea art. 48 alin. 1 pct. 7 din Legea
cadru nr. 330/2009 nu este discriminatorie și nu afectează dreptul constituțional la
salariu”.

9.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în cadrul
dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM.

10. Titlul problemei de drept: admisibilitatea suspendării executării unei

hotărâri de consiliu local emisă în temeiul Legii nr. 255/2010 (Curtea de Apel
Oradea)

80
 Materia: contencios administrativ și fiscal
Subcategoria: contencios administrativ
Obiect Ecris: Suspendare executare act administrativ
Acte normative incidente: Legea nr. 554/2004; art. 22 din Legea nr. 255/2010

10.1 Practica judiciară

Problema de drept care trebuie lămurită vizează stabilirea admisibilității acțiunii
având ca obiect suspendarea executării unor hotărâri de consiliu local emise în temeiul
Legii nr. 255/2010, prin care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici rezultaţi din
studiile de fezabilitate pentru modernizarea unei străzi, coridorul de expropriere al
lucrării de utilitate publică de interes local şi declanşarea procedurii de expropriere a
suprafeţei unor imobile proprietate privată a unor persoane fizice sau juridice, afectate
de coridorul de expropriere.
Într-o opinie se apreciază că este inadmisibilă suspendarea executării unor
hotărâri de consiliu local având obiectul și temeiul mai sus indicate, raportat la
reglementarea procedurii.
Se are în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. 1 din Legea nr. 255/2010
expropriatul nemulțumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa
instanței judecătorești competente în termenul general de prescripție, care curge de la
data la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub
sancțiunea decăderii, fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către
expropriator asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu
suspendă efectele hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii și transferului
dreptului de proprietate. Alin. 8 al art. 22 din lege prevede că atât procedura de
expropriere (care cuprinde etapele prevăzute la art. 4), cât și obiectivele de utilitate

81
publică ce fac obiectul legii nu pot fi suspendate sau sistate la cererea vreunei persoane
care invocă existența unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat.
În acest sens este Decizia nr. 956/CA/2019 – R din 20 noiembrie 2019 pronunţată
în dosarul nr. 864/111/CA/2019/a1.
Într-o altă opinie se apreciază că este admisibilă o astfel de cerere întrucât art.
21 din Constituţie consacră posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi
nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a
intereselor sale legitime, iar art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, text
care face parte din dreptul intern, garantează acelaşi drept.
În susținerea opiniei se mai arată că orice restrângere a exerciţiului unui drept
trebuie să fie expres prevăzută.
Totodată, se reține că prevederile art. 22 alin. (4) din Legea nr. 255/2010 nu
instituie un caz special de inadmisibilitate de plano a unei cereri de suspendare a actului
administrativ ci instituie o regulă privind temeiurile juridice ce nu pot justifica o astfel
de suspendare, statuând că existenţa unor litigii cu privire la dreptul de proprietate sau
la posesia asupra unui imobil nu pot constitui motive de suspendare a procedurii de
expropriere.
Pe cale de consecinţă, interpretarea corectă a prevederilor art. 22 alin. (4) din
Legea nr. 255/2010 nu este în sensul că procedura de expropriere declanşată în temeiul
acestei legi nu poate fi suspendată ci în sensul că nu pot fi avute în vedere, ca motive
de suspendare, litigiile existente cu privire la posesia sau proprietatea imobilelor ce
urmează a fi expropriate.
În acest sens este Decizia nr.169/CA din 26.02.2021 pronunţată de Curtea de Apel
Oradea în dosarul nr. 3449/111/2020.

82
 10.2 Opinia referentului
Nu a fost exprimată.

10.3 Opinia formatorului INM

10.3.1 Precizări prealabile
Problema de drept ridicată de Curtea de Apel Oradea se referă la cererile de
suspendare a executării ”hotărârilor de consiliul local emise în temeiul Legii nr.
255/2010”, întemeiate pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
Rezultă din deciziile judecătorești atașate problemei, că în discuție sunt
hotărârile de consiliu local emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I din Legea nr. 255/2010
potrivit cărora:
În vederea realizării lucrărilor prevăzute la art. 1 şi 2, expropriatorul prevăzut la
art. 2 alin. (2) are obligaţia de a aproba prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin
hotărâre a autorităţii administraţiei publice locale sau judeţene, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, după caz, potrivit legii, indicatorii tehnico-economici
ai lucrărilor de interes naţional, judeţean şi local, pe baza documentaţiei tehnico-
economice aferente, amplasamentul lucrărilor, conform variantei finale a studiului de
prefezabilitate, respectiv a variantei finale a studiului de fezabilitate, după caz, sursa
de finanţare, precum şi declanşarea procedurii de expropriere a tuturor imobilelor care
constituie coridorul de expropriere, a listei proprietarilor aşa cum rezultă din
evidenţele Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară sau ale unităţilor
administrativ-teritoriale, sumele individuale aferente despăgubirilor estimate de către
expropriator pe baza unui raport de evaluare întocmit având în vedere expertizele
întocmite şi actualizate de camerele notarilor publici şi termenul în care acestea se

83
virează într-un cont deschis pe numele expropriatorului la dispoziţia proprietarilor de
imobile (sublinierea mea, OCD)8.
Aceste hotărâri sunt acte administrative tipice, în sensul art. 2 alin. 2 lit. c din
Legea nr. 554/2004, deoarece sunt emise de autorități publice, în regim de putere
publică, pentru executarea în concret a Legii nr. 255/2010 și dau naștere unor drepturi
și obligații pentru părțile implicate în procedura de expropriere (cu titlu de exemplu:
dreptul expropriatorului de a pretinde de la unitățile administrativ-teritoriale
întocmirea documentaţiilor topo-cadastrale aferente imobilelor care fac parte din
coridorul de expropriere și obligația corelativă a unităților administrativ-teritoriale de a
întocmi documentațiile; neexecutarea acestei obligații dă dreptul expropriatorului la o
acțiune în justiție contra unităților administrativ-teritoriale, cf. art. 5 alin. 4 din lege).
Pentru a da un răspuns util tuturor instanțelor care se confruntă cu probleme
asemănătoare, vom circumscrie exact problema de drept și o vom reformula după cum
urmează:
Admisibilitatea acțiunilor introduse de persoanele interesate în temeiul art. 14
sau art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, având ca
obiect cereri de suspendare a executării actelor administrative emise în temeiul art.

8
Din motive de claritate, vom preciza fiecare element al enumerării de mai sus. Astfel, rezultă că prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a autorităţii administraţiei publice locale sau judeţene, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti, după caz, se aprobă, potrivit legii: 1) indicatorii tehnico-economici ai lucrărilor de
interes naţional, judeţean şi local, pe baza documentaţiei tehnico-economice aferente; 2) amplasamentul lucrărilor,
conform variantei finale a studiului de prefezabilitate, respectiv a variantei finale a studiului de fezabilitate, după caz;
3) sursa de finanţare; 4) declanşarea procedurii de expropriere a tuturor imobilelor care constituie coridorul de
expropriere; 5) lista proprietarilor aşa cum rezultă din evidenţele Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate
Imobiliară sau ale unităţilor administrativ-teritoriale; 6) sumele individuale aferente despăgubirilor estimate de către
expropriator pe baza unui raport de evaluare întocmit având în vedere expertizele întocmite şi actualizate de
camerele notarilor publici şi termenul în care acestea se virează într-un cont deschis pe numele expropriatorului la
dispoziţia proprietarilor de imobile.

84
5 alin. 1 teza I din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local.

10.3.2 Soluționarea problemei de drept

A/ Cu titlu preliminar, vom analiza chestiunea care nu a fost explicit pusă,
respectiv aceea dacă acțiunile în anularea actelor administrative emise în temeiul art. 5
alin. 1 teza I din Legea nr. 255/2010 (Legea) sunt admisibile și sunt de competența
instanțelor de contencios administrativ, de vreme ce nu sunt reglementate expres (așa
cum este cazul cu acțiunile reglementate de art. 5 alin. 4 și art. 22 din Lege). Într-
adevăr, problema admisibilității acțiunilor în suspendarea executării acestor acte apare
doar în condițiile în care acțiunile în anularea acestor acte sunt admisibile.
Astfel, potrivit art. 34 din Legea nr. 255/2010, dispozițiile acestei legi se
completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum şi cu cele
ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu contravin
prevederilor prezentei legi. Așadar, dreptul comun în materie de expropriere, atât din
punct de vedere al normelor de drept material cât și procesual, nu include explicit și
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Totuși, dispozițiile art. 5 alin. 4 din Legea nr. 255/2010 fac trimitere la Legea nr.
554/2004. Textul legal se referă la acele situații litigioase în care părțile sunt exclusiv
autorități publice respectiv, pe de-o parte, expropriatori (așa cum sunt definiți de art. 2
alin. 2 din Lege) și, pe de alta, unități administrativ-teritoriale, și au ca obiect un act
administrativ asimilat, respectiv refuzul unităţilor administrativ-teritoriale de a întocmi
documentaţiile topo-cadastrale aferente imobilelor care fac parte din coridorul de
expropriere şi de a le preda către expropriator.

85
 Pe de altă parte, așa cum s-a arătat, Legea nr. 255/2010 nu reglementează
dreptul la acțiune împotriva actelor administrative tipice prevăzute de art. 5 alin. 1 teza
I din lege. În tăcerea legii și în lipsa unor dispoziții exprese care să interzică dreptul la
acțiune, considerăm că legea specială se va completa cu legea generală, respectiv
Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materie de contestare în justiție a
actelor administrative, în măsura în care nu contravine legii speciale. Faptul că nu
există o trimitere expresă în acest sens nu face ca acțiunile să fie inadmisibile deoarece
regula este dată de liberul acces la justiție al oricărei persoane care urmărește apărarea
drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime (cf. art. 21 alin. 1 din Constituție).
Chiar dacă o persoană nu se poate opune exproprierii (în sensul că, de principiu,
exproprierea nu este condiționată de acordul expropriatului), ea are totuși un interes
legitim ca actele administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I din Legea nr.
255/2010, care pregătesc exproprierea, să fie conforme legii. Instanțele de drept comun
(instanțele civile) sunt competente să se pronunțe cu privire la despăgubire (cf. art. 22
și 23 din Legea nr. 255/2010), nu și la legalitatea actelor administrative emise în
temeiul art. 5 alin. 1 teza I din lege.
Viziunea asupra Legii nr. 255/2010 pe care se bazează interpretarea de mai sus
constă în aceea că etapele exproprierii, așa cum sunt enumerate de art. 4 din Lege, se
împart în două faze: faza administrativă (prealabilă, pregătitoare exproprierii) constând
în aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes naţional, judeţean
sau local (art. 4 lit. a) și faza civilă (a exproprierii propriu-zise) constând în
consemnarea sumei individuale aferente reprezentând plata despăgubirii pentru
imobilele care fac parte din coridorul de expropriere şi afişarea listei proprietarilor
imobilelor, urmată de transferul dreptului de proprietate și de finalizarea formalităţilor
aferente procedurii de expropriere (art. 4 lit. b-d). În prima fază Legea nr. 255/2010 se

86
completează și cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, chiar dacă nu există o prevedere
expresă în acest sens, în temeiul regulilor generale de interpretare a raportului între
legea generală și legea specială.

B/ În ce privește admisibilitatea acțiunilor în suspendarea executării actelor

administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I din Legea nr. 255/2010, prima opinie
(din cele enumerate la pct. 8.1) exprimată în cadrul Curții de Apel Oradea consideră că
dispozițiile art. 22 alin. 4 și 8 justifică respingerea cererilor de suspendare ca
inadmisibile pe când cea de-a doua opinie consideră cererile admisibile în temeiul
liberului acces la justiție, cu menținea că în soluționarea lor nu pot fi avute în vedere,
ca motive de suspendare, litigiile cu privire la posesia sau proprietatea imobilelor ce
urmează a fi expropriate.
Considerăm că această din urmă opinie a interpretat și aplicat corect dispozițiile
legale.
Astfel, potrivit art. 22 alin. 1 din Legea nr. 255/2010, [e]xpropriatul nemulţumit
de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanţei judecătoreşti
competente în termenul general de prescripţie, care curge de la data la care i-a fost
comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub sancţiunea
decăderii, fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator
asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele
hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii şi transferului dreptului de
proprietate9.

9
Facem observația că prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 14/2019 s-a admis recursul în interesul legii şi s-
a stabilit că în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 22 alin. 1 din Legea nr. 255/2010, instanţa de judecată este
competentă să soluţioneze nu numai contestaţia formulată împotriva hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii,
ci şi acţiunea prin care expropriatul contestă despăgubirile estimate şi solicită atât stabilirea acestora de către

87
 Deși următoarele alineate (alin. 2-7) se referă la acțiunile care au ca obiect
cuantumul despăgubirii și care sunt de competența instanțelor civile (a instanțelor de
drept comun se afirmă, ușor confuz, în cuprinsul art. 23), alin. 8 dispune la modul
general că [a]tât procedura de expropriere, cât şi obiectivele de utilitate publică ce fac
obiectul prezentei legi nu pot fi suspendate sau sistate la cererea vreunei persoane care
invocă existenţa unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat. În
mod identic dispune și art. 13 alin. 2 din Lege care, spre diferență de art. 22 alin. 8, se
adresează autorităților publice și nu instanțelor de judecată.
În primul rând se observă că modalitatea de reglementare aleasă de legiuitor este
criticabilă deoarece lasă să se înțeleagă că alin. 8 se referă exclusiv la acțiunea
reglementată în alineatele precedente, de competența instanței civile; or, instanța
civilă nu are temei să suspende procedura nici în baza Legii nr. 255/2010, nici în baza
Legii nr. 33/1994, a Codului civil sau a Codului de procedură civilă cu care Legea nr.
255/2010 se completează, niciuna din aceste legi nereglementând suspendarea
procedurii de expropriere (sau, în general, a unei proceduri desfășurate de o autoritate
publică). Rezultă că art. 22 alin. 8 se referă la acele acțiuni care pot într-adevăr avea ca
obiect suspendarea procedurii de expropriere, cum sunt cele întemeiate pe dispozițiile
art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.
Procedura de expropiere are etapele detaliate de art. 4 din Lege, așa cum s-a
arătat mai sus, iar obiectivele de utilitate publică constau în lucrările enumerate de art.
2 din Lege.
Așadar, deși tehnica legislativă este criticabilă, intenția legiuitorului este totuși
foarte clară: nici autoritățile publice (cf. art. 13 alin. 2 din Lege) și nici instanțele

instanţă, cât şi obligarea expropriatorului la plată, ulterior emiterii deciziei de expropriere şi consemnării sumelor
aferente despăgubirilor, în cazul lipsei nejustificate a acestei hotărâri.

88
judecătorești (cf. art. 22 alin. 8 din Lege) nu pot dispune sistarea lucrărilor de utilitate
publică sau suspendarea procedurii de expropriere la cererea vreunei persoane care
invocă existenţa unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat. Fiind
o situație de excepție, ea trebuie interpretată strict, respectiv interdicția se aplică doar
când sistarea sau suspendarea au fost cerute pe motiv de existență a unor litigii privind
posesia ori proprietatea imobilului expropriat.
În celelalte cazuri, suspendarea procedurii prin suspendarea executării actului
administrativ aferent (ca să ne limităm strict la problema de drept ridicată, care nu
include și sistarea lucrărilor) este posibilă de vreme ce nici Legea nr. 255/2010 și nici
dreptul comun nu o interzic. Este posibil ca în practică, alte motive de suspendare decât
litigiile privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat să fie rar întâlnite, dar asta
nu face ca acțiunile să fie de plano inadmisibile.
O ultimă observație: în cazul în care se invocă motive de suspendare care pot fi
calificate ca litigii privind posesisa ori proprietatea imobilului expropriat, acțiunea se
respinge ca inadmisibilă și nu ca neîntemeiată, așa cum, greșit credem noi, s-a procedat
în cazul litigiului soluționat prin decizia nr. 169/2021 pronunțată în dosarul nr.
3449/111/2020 al Curții de Apel Oradea, în care motivul de suspendare a constat în
faptul că în cartea funciară a imobilului expropriat era notat un litigiu privind
proprietatea. Diferența constă în aceea că, odată ce se constată motivul de
inadmisibilitate, nu se mai justifică verificarea condițiilor suspendării (cazul bine
justificat, paguba iminentă, etc.).
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Acțiunile introduse de persoanele interesate în temeiul art. 14 sau art. 15 din
Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, având ca obiect cereri de
suspendare a executării actelor administrative emise în temeiul art. 5 alin. 1 teza I

89
din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică,
necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, sunt
admisibile, cu excepția situației în care se invocă existenţa unor litigii privind
posesia ori proprietatea imobilului expropriat.

10.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

În urma consultării judecătorilor SCAF a ÎCCJ, dintre cei care au exprimat o
părere, în majoritate, s-au exprimat în sensul opiniei formatorului INM, respectiv în
sensul că, pe de o parte, acţiunile în anularea actelor administrative emise în temeiul
art. 5 alin. (1) teza I din Legea nr. 255/2010 sunt admisibile şi sunt de competența
instanţelor de contencios administrativ (în condițiile în care dispozițiile Legii nr.
255/2010 care reglementează faza administrativă a exproprierii trebuie să se înţeleagă
că se completează cu cele ale Legii nr. 554/2004), iar pe de altă parte, că acţiunile în
suspendarea executării actelor administrative emise în temeiul art. 5 alin. (1) teza I din
Legea nr. 255/2010, sunt admisibile, cu excepţia situaţiei în care se invocă existenţa
unor litigii privind posesia ori proprietatea imobilului expropriat.
Contrar acestei interpretări s-a exprimat o singură opinie: „acțiunea de
suspendare a executării este inadmisibilă în conformitate cu prevederile ar. 22 alin. 8
din Legea 255/2010, voința legiuitorului reieșind în mod neechivoc din aceste
prevederi”.

10.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

90
 11. Titlul problemei de drept: dacă în aplicarea dispozițiilor cuprinse la cap IV
lit. A pct. 22 și 25 din Anexa la Ordinul nr. 1918/2011, împuternicirea pentru
obţinerea numelui de utilizator și a parolei poate fi acordată numai unui angajat sau
poate fi împuternicit în sensul celor arătate și un terț, fără a fi necesar ca între
acesta și persoana care l-a împuternicit să existe relații specifice raporturilor de
dreptul muncii? (Curtea de Apel Târgu Mureș)

Materia: contencios administrativ și fiscal

Subcategorie: alte tipuri de cauze
Obiect Ecris: anulare proces verbal de contravenție
Acte normative incidente: Cap IV lit. A pct. 22 și 25 din Anexa la Ordinul MMPS
nr. 1918/2011 pentru aprobarea procedurii şi actelor pe care angajatorii sunt obligaţi
să le prezinte la inspectoratul teritorial de muncă pentru obţinerea parolei, precum şi a
procedurii privind transmiterea registrului general de evidenţă a salariaţilor în format
electronic, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 587 din 19 august 2011.

11.1. Practică judiciară

Litigiile care au generat practica neunitară au vizat plângerile contravenţionale
formulate de societăţile controlate de inspectorii de muncă din cadrul ITM, care au
constatat primirea la muncă a unei persoane fără a-i încheia contract individual de
muncă, la punctul de lucru al societăţii, nerespectând prevederile art. 16 alin. 1 din Lg.

91
53/2003, fapta ce constituie contravenţia prevăzută de art. 260 alin. 1 lit. e din acelaşi
act normativ.
S-a reţinut că în data de XXX, societatea petentă, prin reprezentantul său legal a
împuternicit-o pe d-na D. C. pentru depunerea registrului de evidenţă a salariaţilor în
format electronic şi pentru a ridica „nume utilizator” şi „parola” necesare transmiterii
on-line a registrului general de evidenţă a salariaţilor, în format electronic. S-a mai
reţinut că d-na D.C nu are încheiat contract individual de muncă la societatea petentă şi
nici nu a fost încheiat un contract de prestări servicii pentru completarea şi
transmiterea registrului de evidenţă a salariaţilor în format electronic.
La nivelul Curţii de Apel Târgu Mureş au fost identificate două opinii, existând
practică neunitară, astfel:
Într-o primă opinie s-a apreciat că nu este necesar întocmirea unui contract de
muncă, textul legal în discuție neimpunând nici încheierea unui contract de prestări
servicii şi nici ca persoana care ridică „numele utilizator” şi „parola” să fie angajata
societăţii.
Noțiunea de "angajator" folosită de legiuitor în cadrul sintagmei "împuternicire
semnată şi stampilată de angajator" nu determină natura relațiilor existente între
împuternicit și persoana pe care acesta o reprezintă, ci este folosită pentru a indica
categoria de persoane care au obligația de obținere a parolei și a numelui de utilizator,
în vederea îndeplinirii obligațiilor privind transmiterea registrului general de evidență a
salariaților în format electronic.
Astfel cum arată însuși titlul actul normativ în discuție, acesta a fost emis
"pentru aprobarea procedurii şi actelor pe care angajatorii sunt obligaţi să le prezinte
la inspectoratul teritorial de muncă pentru obţinerea parolei, precum şi a procedurii
privind transmiterea registrului general de evidenţă a salariaţilor în format electronic".

92
Referirea la noţiunea de angajator se face în tot cuprinsul actului normativ întrucât se
referă la o activitate privind procedura de transmitere a registrului general de evidenţă
a salariaţilor în format electronic. Fiind vorba de o evidenţă a salariaţilor este firesc ca
sintagma folosită în cuprinsul ordinului, când se referă la titularul obligaţiei de a
completa şi transmite registrul salariaţilor în format electronic, să fie angajatorul, fără
ca acest lucru să însemne că toate activităţile reglementate de ordinul în discuţie să
poată fi făcute doar de reprezentantul legal sau de un salariat.
Principiul libertăţii contractuale impune, în cazul de faţă ca activitatea de
depunere a registrului în format electronic să poată să fie făcută de orice mandatar,
persoană fizică cu capacitate de exerciţiu deplină. Aşadar pe de o parte ordinul în
discuţie nu impune calitatea de salariat a mandatarului (referirea la angajator fiind o
formulare generică comună în tot cuprinsul actului normativ), dar, pe de altă parte,
chiar dacă s-ar fi impus o astfel de condiţie restrictivă, aceasta nu ar fi fost valabilă, un
act normativ de rang superior (Codul civil) neputând fi modificat printr-o normă juridică
de rang inferior (Ordin de ministru).
În a doua opinie, s-a arătat că angajatorul nu poate acorda împuternicire decât
unei persoane care are calitatea angajat şi nu unei terţe persoane, acesta fiind sensul
folosirii noțiunii de angajator din textul în discuție. Potrivit DEX, definiţia angajatorului
este "cel care angajează". A angaja înseamnă a lua pe cineva în muncă, a încadra într-un
loc de muncă şi, în concluzie, Ordinul M.M.F.P.S. nr.1918/2011 stabilește pentru
activitatea de ridicare a numelui de utilizator şi a parolei este obligatorie încheierea
unui contract individual de muncă pentru persoana împuternicită cu aceste atribuții.

11.2 Opinia referentului

Opinia referentului fost în sensul primei opinii exprimate.

93
 11.3 Opinia formatorului INM
Pct.21 din Anexa la Ordinul MMPS nr. 1918/2011 pentru aprobarea procedurii şi
actelor pe care angajatorii sunt obligaţi să le prezinte la inspectoratul teritorial de
muncă pentru obţinerea parolei, precum şi a procedurii privind transmiterea registrului
general de evidenţă a salariaţilor în format electronic, publicat în Monitorul Oficial,
Partea I nr. 587 din 19 august 2011, prevede că transmiterea on-line prin intermediul
portalului Inspecţiei Muncii ca modalitate de transmitere a registrului general de
evidenţă a salariaţilor, prevăzut la Capitolul IV din Anexă se face după solicitarea şi
obţinerea de către angajator a numelui de utilizator şi a parolei, indiferent dacă
angajatorul prestează serviciul de completare şi transmitere a registrului sau are
încheiat un contract de prestări de servicii, şi activarea accesului la portalul Inspecţiei
Muncii http://itmonline.inspectiamuncii.ro.
Această activitate de solicitare şi obţinere a numelui de utilizator şi a parolei este
diferită de activitatea de completare a Registrului general de evidenţă a salariaţilor,
care poate fi făcută potrivit pct.8-10 de către una sau mai multe persoane nominalizate
prin decizie scrisă de către angajator sau de un prestator de servicii contractat de
angajator, dintre cei înregistraţi la inspectoratele teritoriale de muncă, care îşi
desfăşoară activitatea în condiţiile prevederilor legale în vigoare, cu informarea în scris
a inspectoratelor teritoriale de muncă despre încheierea contractului cu prestatorul cu
care a contractat serviciul de completare şi transmitere a registrului, în termen de 3 zile
lucrătoare de la data încheierii contractului de prestări de servicii.
În situaţia ce face obiectul analizei, nu se pune problema completării şi
transmiterii Registrului general de evidenţă a salariaţilor, ci doar a solicitării numelui de
utilizator şi a parolei, care potrivit pct.22 se face la sediul inspectoratului teritorial de

94
muncă în a cărui rază teritorială angajatorul îşi are sediul sau domiciliul, în baza
prezentării următoarelor documente: a) solicitare scrisă pentru eliberarea numelui de
utilizator şi a parolei; b) împuternicire semnată şi ştampilată de angajator, în cazul în
care persoana care solicită obţinerea numelui de utilizator şi a parolei este alta decât
reprezentantul legal al angajatorului; c) copie de pe certificatul de înmatriculare; d)
copie a actului de identitate al persoanei împuternicite.
Aşadar, împuternicirea despre care vorbeşte pct.22 lit. b, priveşte doar ridicarea
numelui de utilizator şi a parolei de la sediul ITM, nu completarea şi transmiterea
Registrului, care, în lipsă de prevedere expresă poate fi făcută de orice persoană cu
capacitate de exerciţiu deplină, care prezintă actele menţionate.
În acord cu principiul, unde legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să distingă,
concluzionăm că dacă autoritatea emitentă a actului administrativ cu caracter normativ
ar fi dorit ca această activitatea de ridicare a numelui de utilizator şi a parolei să fie
făcută de angajator sau prestatorul de servicii, ar fi făcut-o în mod expres, cum a
reglementat în cazul completării şi transmiterii Registrului.
Aceeaşi situaţie este valabilă şi în cazul pct.25, pentru obţinerea numelui de
utilizator şi a parolei pentru unităţile fără personalitate juridică ale angajatorilor.

Astfel propunem următoarea soluţie:

În vederea solicitării şi obţinerii numelui de utilizator şi a parolei, pentru
transmiterea on-line a Registrului general de evidenţă a salariaţilor, potrivit pct.21-
25 din Anexa la Ordinul MMPS nr. 1918/2011 pentru aprobarea procedurii şi actelor
pe care angajatorii sunt obligaţi să le prezinte la inspectoratul teritorial de muncă
pentru obţinerea parolei, precum şi a procedurii privind transmiterea registrului
general de evidenţă a salariaţilor în format electronic, publicat în Monitorul Oficial,

95
Partea I nr. 587 din 19 august 2011, persoana împuternicită în vederea solicitării
obţinerii numelui de utilizator şi a parolei nu trebuie să fie obligatoriu un salariat al
angajatorului sau un prestator de servicii.

11.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, s-au raliat opiniei formatorului
INM, care a fost la rândul ei în sensul primei opinii formulate în cadrul Curţii de Apel
Târgu Mureş, respectiv că activitatea de solicitare şi obținere a numelui de utilizator şi a
parolei este diferită de activitatea de completare a Registrului general de evidenţă a
salariaţilor, astfel încât, în acord cu principiul ubi lex non distinguit nec nos distinguere
debemus, persoana împuternicită în vederea solicitării şi obţinerii numelui de utilzator şi
a parolei poate să fie şi o altă persoană decât un salariat al angajatorului sau un
prestator de servicii.

11.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, a fost agreată opinia formatorului INM.

12. Titlul problemei de drept: citarea emitentului actului administrativ față de

care s-a invocat excepția de nelegalitate, pentru prima dată în recurs, în situația în
care autoritatea administrativă emitentă nu este parte în acel dosar (Curtea de Apel
Cluj)

Materia: contencios administrativ și fiscal;

96
 Subcategoria: contencios administrativ;
Obiect Ecris: anulare act administrativ;
Act normativ incident: art. 4 din Legea nr. 554/2004.

12.1 Practica judiciară

Cu privire la problema de drept menționată anterior, la nivelul Curții de Apel Cluj
s-au conturat două opinii:
Într-o opinie s-a apreciat că nu este necesară citarea emitentului actului
administrativ justificat de faptul că excepția de nelegalitate are o altă configurație
procedurală, în urma modificărilor legislative intervenite prin Legea nr.76/2012,
publicată în Monitorul Oficial nr. 365 din 30 mai 2012. Actualmente aceasta reprezintă
un simplu mijloc de apărare, cu caracter incidental în proces, situație în care, indiferent
de natura juridica a litigiului, excepția de nelegalitate are doar un caracter incidental
iar instanța care se pronunță va cenzura actul administrativ strict din prisma litigiului în
care a fost invocată excepția.
S-a apreciat că nu există niciun suport legal pentru citare întrucât emitentul
actului administrativ față de care s-a invocat excepția de nelegalitate nu este parte în
litigiul de fond şi, deci, nu va fi afectat de soluția ce se va pronunța, fie în privința
excepției de nelegalitate, fie în privința fondului.
De asemenea s-a arătat şi că este posibil ca fiind un act administrativ individual
să fii expirat termenul pentru contestarea directă, astfel încât emitentul actului
administrativ nu ar fi în pericol să suporte o eventuală anulare a actului fără a avea
posibilitatea să își formuleze apărările. În același timp, s-a susținut că litigiul pe fond se
poartă între terţi față de emitentul actului administrativ individual, astfel încât nu ar fi
necesară împrocesuarea acestuia.

97
 Din perspectivă legislativă, s-a arătat că anterior modificărilor prin Legea
nr.76/2012 se prevedea, la art. 4 al.2, faptul că judecarea excepției de nelegalitate se
face cu citarea părților și a emitentului actului administrativ. După modificarea textului,
nu a mai fost prevăzută obligativitatea citării iar acesta reprezintă un argument de text
ce reflectă intenția legiuitorului de a exclude citarea pentru situația soluționării
excepției de nelegalitate, atunci când autorul actului administrativ față de care s-a
formulat excepția de nelegalitate, nu este parte în litigiu de fond.
S-a mai arătat că solicitarea de depunere a documentației aferente emiterii
actului administrativ față de care s-a formulat excepția de nelegalitate, reprezintă un
element de probațiune, ce nu implică obligatoriu citarea emitentului actului.
În cea de-a doua opinie s-a arătat că este necesară citarea emitentului actului
administrativ chiar dacă forma actuală a legii nu mai impune citarea autorității
emitente, pentru a se asigura contradictorialitatea procedurii și pentru a se garanta
preeminenta interesului public în raportul de drept administrativ, întrucât admiterea
excepției de nelegalitate ar avea ca efect înlăturarea actului din proces iar soluția finală
ar lua prin surprindere autoritatea emitentă.
Aceste argumente au fost preluate din cartea d-nei jud. Gabriela Bogasiu, „Legea
contenciosului administrativ. Comentată şi adnotată”-
La nivelul Curții de Apel Cluj au fost au fost soluționate cauze în mod diferit pe
această problemă de drept.

12.2 Opinia referentului

Este în sensul citării emitentului actului administrativ față de care s-a formulat
excepția de nelegalitate.

98
 12.3 Opinia formatorului INM
Citarea emitentului actului administrativ în cazul acțiunilor în care se invocă
excepția de nelegalitate este obligatorie indiferent de împrejurarea că autoritatea
publică este sau nu parte în litigiul principal și indiferent de stadiul procesual în care se
invocă iar această obligativitate rezultă din principiile procesuale fundamentale
reglementate de Codul de procedură civilă, cu care Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 se completează, potrivit art. 28 alin. 1, respectiv principiul dreptului la
apărare și principiul contradictorialității (art. 13 și 14 Cod de procedură civilă).
Astfel, actul administrativ este o specie de act juridic, ceea ce înseamnă că are
toate caracteristicile noțiunii gen (actul juridic), respectiv este o manifestare de voință
efectuată în scopul de a produce efecte juridice, adică de a da naștere, a modifica sau
stinge un raport juridic.
Autoritatea publică emitentă a actului juridic este direct interesată în soarta
propriului act, la fel ca orice altă parte a raportului juridic născut, modificat sau stins
prin acel act. Or, nu numai acțiunea în anulare poate să afecteze soarta actului juridic
(în acest caz, existența lui) ci și excepția de nelegalitate deoarece tinde să lipsească
actul de efecte juridice (chiar dacă numai inter partes). Se observă că în cazul actelor
administrative cu caracter individual (singurele care, în prezent, pot face obiectul
excepției, cf. interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 4 alin. 4 din Legea nr.
554/2004), invocarea cu succes a excepției de către toți destinatarii actului are același
efect cu acțiunea în anularea actului deoarece, în ambele cazuri, actul administrativ nu
va mai produce efecte juridice față de destinatarii săi (altfel spus, nu mai este act
juridic deoarece este lipsit de consecința firească a actelor juridice, aceea de a produce
efecte juridice).

99
 Se observă că practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție motiva în
același sens obligativitatea citării chiar și atunci când art. 4 din Legea nr. 554/2004, în
forma anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012, prevedea expres citarea
emitentului actului (a se vedea în acest sens decizia nr. 5557/18.1.2005 publicată în
Buletinul Casației nr. 1/2006, citată în autor Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului
administrativ. Comentată și adnotată, Editura Universul Juridic, 2018, pag. 170-171).
Într-adevăr, Înalta Curte observase că obligativitatea citării nu este decât o consecință a
principiilor fundamentale de procedură, motiv pentru care nu s-a mărginit să facă o
simplă trimitere la art. 4 (care, strict vorbind, ar fi fost suficientă). Rațiunea care a
determinat Înalta Curte să motiveze în acest sens se păstrează și în prezent deoarece
Legea nr. 554/2004 continuă să se completeze cu Codul de procedură civilă și, mai mult
decât atât, ambele principii reprezintă cerințe ale oricărui proces echitabil, fie el civil
sau penal, fiind protejate de art. 6 din CEDO.
Argumentele contrare, susținute de prima din opiniile amintite la pct. 10.1, sunt
înlăturate pentru următoarele considerente:
- excepția de nelegalitate a reprezentat întotdeauna, chiar și înainte de
reglementarea ei prin Legea nr. 554/2004, un mijloc de apărare cu caracter incidental
care, în caz de admitere, producea efecte strict inter partes, motiv pentru care
argumentul este independent de modificările în timp ale Legii nr. 554/2004 și de
problematica citării părților;
- argumentul referitor la faptul că emitentul actului administrativ față de care s-a
invocat excepția de nelegalitate nu este parte în litigiul de fond şi, deci, nu va fi afectat
de soluția ce se va pronunța în privința excepției de nelegalitate este greșit deoarece,
deși este adevărat că nu este afectat de soluția pe fond, este totuși afectat de
împrejurarea că, în cazul admiterii excepției, efectele juridice ale propriului act vor fi

100
restrânse (în cazul în care doar unii din destinatarii actului au invocat excepția) sau
chiar complet eliminate (dacă excepția a fost invocată de singurul sau de toți
destinatarii actului); or, autoritatea publică este interesată ca propriul act să producă
efecte față de toți destinatarii deoarece acesta este scopul în care a fost emis actul,
aplicarea în concret a legii față de toți destinatarii ei;
- interpretarea per a contrario a modificărilor aduse de Legea nr. 76/2012 este de
asemenea greșită deoarece nu ia în considerare principiile fundamentale ale procesului
civil; anterior modificărilor, principiile au fost încorporate implicit în textul legii de
către legiuitor, în prezent ele trebuie luate în considerare de interpret, rezultatul fiind
același.
Pentru aceste considerente, propunem următoarea dezlegare problemei de
drept:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, citarea autorității publice emitente a unui act
administrativ ce face obiectul excepției de nelegalitate este obligatorie în toate
situațiile, indiferent de împrejurarea că autoritatea publică este sau nu parte în
litigiul principal și indiferent de stadiul procesual.

12.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toate opiniile judecătorilor SCAF a ÎCCJ care au oferit punctul lor de vedere au
fost în sensul opiniei formatorului INM, în sensul că citarea autorităţii publice emitente a
actului administrativ ce face obiectul excepţiei de nelegalitate este obligatorie în toate
situaţiile, indiferent de stadiul procesual şi indiferent dacă autoritatea respectivă este
sau nu parte în litigiul principal.

101
 A fost exprimată şi o opinie în sensul că „citarea emitentului actului este
obligatorie doar la soluţionarea pe fond a excepţiei de nelegalitate, nu şi la examinarea
admisibilităţii excepţiei”.

12.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au votat în sensul opiniei formatorului INM.

13. Titlul problemei de drept: posibilitatea recalculării indemnizaţiei pentru

creştere copil în situaţia în care se emite ulterior de către angajator o nouă
adeverinţă cu caracter retroactiv referitoare la veniturile salariale mai mari,
acordate ca urmare a unor hotărâri judecătoreşti (Curtea de Apel Timișoara)

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiect din Ecris: indemnizație creștere copil
Act normativ incident: OUG nr. 111/2012

13.1 Practica judiciară

Starea de fapt care a dat naștere divergenței de opinii este următoarea:
Agenţia Judeţeană pentru Plăţi şi Inspecţie Socială Timiş (AJPIS Timiș) stabilește
indemnizația lunară de creștere a copilului pentru perioada concediului pentru creşterea
copilului în vârstă de până la 2 ani, respectiv 3 ani, în cazul copilului cu handicap, la

102
care era îndreptățită o persoană salariată, în baza sumele încasate de persoana
îndreptăţită, calculate potrivit legii de către plătitorul acestora.
Ulterior, angajatorul persoanei îndreptățite eliberează o adeverință care atestă
că veniturile salariale ale persoanei îndreptățite sunt în realitate mai mari decât cele
avute în vedere inițial, datorită unei hotărâri judecătorești definitive care recunoaște
drepturi salariale suplimentare.
Persoana îndreptățită solicită AJPIS Timiș recalcularea indemnizației în baza
acestei adeverințe iar autoritatea publică refuză recalcularea și plata diferențelor de
indemnizație și a dobânzilor aferente solicitate de persoana îndreptățită, motiv pentru
care este sesizată instanța de contencios administrativ ci o acțiune îndreptată împotriva
acestui refuz.
Într-o primă opinie, cuprinsă în decizia nr. 251/05.03.2020 pronunțată de Curtea
de Apel Timișoara în dosar nr. 3969/30/2019, se consideră că persoana nu este
îndreptățită la recalcularea indemnizației deoarece, în esență, se opun dispozițiile art.
22 alin.7 din HG nr. 52/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
prevederilor OUG nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea
copiilor potrivit cărora. Instituind o situație de excepție, textul trebuie interpretat
strict, ceea ce face ca orice altă variantă de recalculare să fie lipsită de bază legală.
Într-o altă opinie, cuprinsă în decizia nr. 1156/12.11.2020 pronunțată de Curtea
de Apel Timișoara în dosar nr. 5735/30/2019, se consideră că recalcularea indemnizației
se impune pentru a nu goli de substanţă însuşi dreptul persoanei îndreptățite și pentru a
nu încălca efectul obligatoriu al unei hotărâri judecătoreşti (cea prin care s-au acordat
diferențele salariale).

13.2 Opinia referentului

103
 Nu a fost exprimată.

13.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 2 alin. 1 și 2 din OUG nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia
lunară pentru creşterea copiilor:
(1) Persoanele care, în ultimii 2 ani anteriori datei naşterii copilului, au
realizat timp de cel puţin 12 luni venituri din salarii şi asimilate salariilor, (...),
beneficiază de concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani, respectiv
3 ani, în cazul copilului cu handicap, precum şi de o indemnizaţie lunară.
(2) Cuantumul indemnizaţiei lunare prevăzute la alin. (1) este de 85% din
media veniturilor nete realizate în ultimele 12 luni din ultimii 2 ani anteriori datei
naşterii copilului. Cuantumul minim al indemnizaţiei lunare nu poate fi mai mic decât
suma rezultată din aplicarea unui coeficient de multiplicare de 2,5 la valoarea
indicatorului social de referinţă, iar cuantumul maxim al acesteia nu poate depăşi
valoarea de 8.500 lei.
Așadar, cuantumul indemnizației lunare se stabilește raportat la media veniturilor
nete realizate în ultimele 12 luni din ultimii 2 ani anteriori datei naşterii copilului, fără
să poată depăși anumite limite minime și maxime.
OUG nr. 111/2010 nu reglementează cazuri de recalculare a indemnizației. În
schimb, art. 22 alin. 7 din HG nr. 52/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de
aplicare a prevederilor OUG nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară
pentru creşterea copiilor, prevăd că [î]n situaţia veniturilor din salarii şi asimilate
acestora, recalcularea cuantumului indemnizaţiei lunare pentru creşterea copilului se
aplică doar în situaţia în care se constată că, pe baza documentelor depuse iniţial de
persoana îndreptăţită, a fost calculat un cuantum eronat. Recalcularea se face fie din

104
oficiu în cazul în care agenţia teritorială se autosesizează, fie la solicitarea persoanei
îndreptăţite, alin. (3) şi (4) aplicându-se corespunzător.
Așa cum bine a observat prima opinie din cele enumerate la pct. 11.1, textul
instituie o situație de excepție (recalcularea (...) se aplică doar în situaţia...etc) și,
drept urmare, trebuie interpretat strict, fapt ce conduce la imposibilitatea recalculării
în ipoteza care a condus la divergență. Formatorul INM înțelege critica pe care opinia
contrară o aduce acestei interpretări ”formaliste”, bazată strict pe textele legale, și
este de acord că principiul legalității și cerințele de echitate fac ca persoana
îndreptățită să aibă dreptul la o indemnizație calculată în raport cu veniturile salariale
reale, la care se adaugă dobânda legală, dar, în același timp, observă că titularii
obligației corelative nu sunt AJPIS județene (situația defavorabilă creată persoanei
îndreptățite se datorează culpei angajatorului nu autorității plătitoare a indemnizației).
În condițiile legislative date, soluția propusă de prima opinie exprimată de Curtea de
Apel Timișoara este inevitabilă.
Viziunea care stă la baza interpretării de mai sus are în vedere natura juridică a
indemnizației, așa cum este înțeleasă de Curtea Constituțională (CC). Semnificativ este
următorul citat extras din Decizia CC nr. 788 din 27 septembrie 2012 (publicată în M. Of.
nr. 786 din 22 noiembrie 2012):
(...) indemnizaţia pentru creşterea copilului este o prestaţie de asistenţă socială
cu caracter universal, bazată pe principiul solidarităţii sociale, menită să asigure
tuturor familiilor condiţii egale de creştere a copiilor. Această prestaţie este, între
altele, o expresie a statului social, respectiv a obligaţiei statului de a interveni prin
măsuri adecvate pentru susţinerea cetăţenilor care, din motive obiective, se află în
situaţii defavorabile, de natură să afecteze dreptul acestora la un nivel de trai decent.

105
De asemenea, acordarea indemnizaţiei pentru creşterea copilului poate fi privită şi ca o
măsură de protecţie a copiilor, aşa cum dispune art. 49 alin. (1) din Constituţie.
Cu toate acestea, acordarea dreptului în discuţie reprezintă pentru legiuitor o
obligaţie de mijloace, ce depinde în mare măsură de contextul social şi economic în
care este reglementată şi de resursele financiare pe care statul le poate aloca în
această direcţie. Astfel, neavând o nominalizare expresă în Constituţie, dreptul la
indemnizaţie pentru creşterea copilului prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 148/2005 reprezintă o opţiune a legiuitorului, acesta fiind liber ca, în funcţie de
resursele financiare disponibile, să stabilească acordarea acestui drept, conţinutul şi
limitele acestuia, precum şi condiţiile în care poate fi acordat şi să le modifice, atunci
când realităţile economice şi sociale o impun.
Așadar, având în vedere că indemnizaţia pentru creşterea copilului este o
prestaţie de asistenţă socială, o expresie a statului social, că reprezintă o opţiune a
legiuitorului care este liber să stabilească acordarea acestui drept, conţinutul şi
limitele acestuia, precum şi condiţiile în care poate fi acordat, instanțele sunt chemate
să interpreteze și să aplice strict regimul juridic al acesteia, în particular dispozițiile
art. 22 alin. 7 din HG nr. 52/2011 care instituie o singură situație în care AJPIS are
obligația să recalculeze indemnizația, respectiv numai atunci când culpa îi aparține. Așa
fiind, în celelalte situații credem că decisivă este culpa celui care a determinat
producerea prejudiciului. Indemnizația nu este un drept corespunzător unei
contraprestații și tocmai de aceea leguitorul are libertatea subliniată de decizia Curții
Constituționale.
Pentru aceste considerente propunem următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. 1 și 2 din OUG nr.
111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor,

106
raportat la art. 22 alin. 7 din HG nr. 52/2011 pentru aprobarea Normelor
metodologice de aplicare a prevederilor OUG nr. 111/2010, agențiile județene
pentru plăți și inspecție socială nu au obligația recalculării indemnizaţiei pentru
creşterea copilului în situaţia în care se emite ulterior de către angajator o nouă
adeverinţă cu caracter retroactiv referitoare la veniturile salariale mai mari acordate
persoanei îndreptățite la încasarea indemnizației, ca urmare a unor hotărâri
judecătoreşti.

13.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Din nouă opinii exprimate, cinci au fost în sensul propunerii formatorului INM.
În cuprinsul opiniilor contrare, s-au arătat următoarele:
„Subscriu opiniei care considera că recalcularea indemnizaţiei se impune pentru a nu
goli de substanţă însuşi dreptul persoanei îndreptăţite şi pentru a nu încălca efectul
obligatoriu al unei hotărâri judecătoreşti (cea prin care s-au acordat diferenţele
salariale).
Consider că, deşi indemnizaţia pentru creşterea copilului este o prestaţie de
asistenţă socială, o expresie a statului social, că reprezintă o opţiune a legiuitorului care
este liber să stabilească acordarea acestui drept, conţinutul şi limitele acestuia,atâta
timp cât legiuitorul a stabilit ca şi criteriu de calcul al acesteia raportarea la
cuantumul salarial, atunci când se constată, prin hotărâre judecătorească definitivă, că
în mod greşit reclamantului i -au fost acordare drepturi salariale inferioare celor
cuvenite, trebuie avuta în vedere această hotărâre judecătorească la recalcularea
indemnizaţiei cuvenite pentru perioada de creştere copil, lipsa culpei AJPIS nefiind
suficientă pentru a goli de conţinut prevederea legală care stabileşte acordarea unui
anumit cuantum al indemnizaţiei.

107
 Consider că art. 22 alin. 7 din HG nr. 52/2011 nu este singurul temei care
instituie obligaţia de recalculare a indemnizaţiei, ci prevederile art. 435 din Codul de
procedură civilă (obligativitatea şi opozabilitatea hotărârii) pot fi invocate cu succes, de
reclamantul care, din motive independente de voinţa sa, nu a putut dovedi, la data
depunerii cererii veniturile sale reale. Suntem de acord cu argumentul că indemnizaţia
nu este un drept corespunzător unei contraprestaţii şi tocmai de aceea leguitorul are
libertatea subliniată de decizia Curţii Constituţionale, dar tocmai respectarea opţiunii
legiuitorului în forma reglementată conduce la obligaţia de a lua în considerare un
cuantum al indemnizaţiei raportat la veniturile reale ale reclamantului, astfel cum
acestea au fost recunoscute pe cale de hotărâre judecătorească.”
„A doua opinie interpretează corect dispozițiile legale. Intervenirea unei
hotărâri judecătorești în ordinea juridică, care atestă drepturi salariale retroactive de
care nu s-a ținut cont la calculul indemnizației, nu poate fi ignorată, față de principiul
obligațivității efectelor acesteia. „
De principiu, din prevederile art. 2 al. 1 lit. c Legea 554/2004, rezultă că un act
administrativ tipic este nu doar cel care dă naştere unui raport juridic dar şi cel care
modifică ori stinge raporturile juridice.
Decizia iniţială este corect emisă, nefiind incident nici un motiv de anulare, dat
fiind că a avut la bază adeverinţa de venit eliberată de angajator, de aceea este lipsit
de relevanţă faptul că aceasta nu a fost contestată în termen legal. Acţiunea în
contencios administrativ vizează cererea de recalculare formulată de reclamantă iar
termenele de declarare a acţiunii curg de la data formulării acestei cereri.
Împrejurarea obţinerii unei adeverinţe de venit corect întocmite, constituie o
situaţie nouă de natură a genera un cuantum al indemnizaţie proporţional cu

108
dimensiunea reală a veniturilor, potrivit metodei de calcul stabilită precis din punct de
vedere matematic în cuprinsul art.2 alin.2 din OUG nr.111/2010.
Din acest unghi de vedere, modificarea actelor administrative poate fi făcută de
autoritatea emitentă, dar şi de autoritatea ierarhic superioară sau de instanţa
judecătorească competentă.
În analiza acestei chestiuni trebuie făcută însă distincţie după cum este vorba
despre acte administrative de autoritate normative sau individuale.
În cazul actelor administrative individuale, cum este şi decizia de acordare a
indemnizaţiei pentru creşterea copilului emisă în beneficiul reclamantei/reclamantului,
acestea pot fi modificate în principal de autoritatea emitentă iar în secundar de
autoritatea administrativă ierarhic superioară, precum şi, în condiţiile legii, de
instanţele judecătoreşti, în aplicarea dispoziţiilor art.18 alin.1 din Legea contenciosului
administrativ, anularea în parte nereprezentând altceva decât o modificare adusă
actului administrativ.
În acest context este de reţinut că la modificarea actelor administrative
individuale trebuie să se ţină seama însă de principiul drepturilor câştigate, astfel
încât, după modificare, să nu se creeze o situaţie mai rea celui căruia actul i se
adresează.
Mai mult, posibilitatea şi admisibilitatea modificării deciziei de acordarea a
drepturilor cuvenite reclamantei se impune şi ca o componentă a materializării
simetriei necesare prin raportare la prevederile art.24 din OUG nr.111/2010, potrivit
cărora sumele încasate necuvenit cu titlu de drepturi prevăzute de ordonanţă, se
recuperează de la beneficiari în condiţiile legii, pe baza deciziei emise de directorul
executiv al agenţiei teritoriale, cu respectarea termenului general de prescripţie.

109
 În alte cuvinte, dacă este posibilă recuperarea sumelor acordate necuvenit, adică
fără a fi prevăzute de lege sau în cuantum superior celui cuvenit în baza legii, atunci
trebuie acceptată şi aplicată şi teza interpretativă potrivit căreia intrarea în legalitate,
din punct de vedere al cuantumului indemnizaţiei cuvenite reclamantei pe baza
veniturilor reale obţinute de aceasta, trebuie să se producă prin intermediul unui act
juridic similar emis de acelaşi director, de modificare a deciziei iniţiale care consacră
dreptul reclamantei în esenţa sa, cuantumul indemnizaţiei nefiind relevant decât din
punct de vedere tehnic, fiind accesoriu stabilirii dreptului.
Or, AJPIS nu a contestat dreptul reclamantei în substanţa sa, prevalându-se doar
de chestiuni de natură tehnică, formală, pentru a justifica refuzul de recalculare al
indemnizaţiei legale cuvenite acesteia.
O asemenea abordare însă este strict formală, lipsită de consistenţă juridică şi
excesiv de rigidă, practic conducând la golirea de conţinut a unui drept prevăzut printr-
un sistem de asigurări sociale, al cărui cuantum trebuie stabilit esenţialmente potrivit
principiului contributivităţii.

13.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor
În timpul dezbaterilor a fost învederat de către formatorul INM 10 faptul că prin
sentința civilă nr. 218/23.03.2020 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr.
20735/3/2018 a fost anulată în parte Hotărârea Guvernului nr.52/2011, anume în ceea
ce privește alin.7 al art.22 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 111/2010 privind concediul și indemnizația

10
Informația mi-a fost transmisă de dl judecător Bogdan Cristea din cadrul Curții de Apel București, formator INM în
catedra de drept administrativ, căruia îi mulțumesc pe această cale (OCD).

110
lunară pentru creșterea copiilor. Împotriva acestei sentințe a fost exercitată calea de
atac a recursului, dosarul aflându-se în prezent pe rolul Înaltei Curți de Casație și
Justiție cu termen de judecată în 26.05.2022 (cf. informațiilor furnizate de baza de date
Lege5). Soluția definitivă în acest dosar ar influența decisiv rezolvarea problei de drept.

Cu unanimitate, participanții au decis amânarea soluţionării problemei de

drept până la soluţionarea dosarului aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

14. Titlul problemei de drept: dacă refuzul conducătorului instituţiei publice

de a aproba menţinerea raportului de serviciu peste vârsta de pensionare trebuie
justificat şi motivat sau, dimpotrivă, fiind vorba despre o posibilitate conferită
conducătorului, nu este necesară justificarea și motivarea refuzului (Curtea de Apel
Timișoara)

Materia: contencios administrativ și fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiectul din Ecris: litigiu privind funcţionarii publici
Actul normativ incident: Legea nr. 554/2004, Legea nr. 188/1999

14.1 Practica judiciară

Starea de fapt care a dat naștere divergenței de opinii este următoarea:
Înainte de data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi a
stagiului minim de cotizare pentru pensionare, funcţionarul public solicită
conducătorului autorității publice menținerea în funcţia publică deţinută peste vârsta
standard de pensionare. Cererea este respinsă fără motivare.

111
 Într-o primă opinie, cuprinsă în decizia nr. 1148/03.10.2019 pronunțată de
Curtea de Apel Timișoara în dosar nr. 1235/30/2019, se consideră că din interpretarea
sintagmei „poate fi menţinut în funcţia publică” cuprinsă în art. 98 alin. 3 din Legea
nr.188/1999 rezultă că legiuitorul nu a instituit un drept în favoarea funcţionarului
public de a continua raporturile de serviciu după împlinirea vârstei standard de
pensionare şi a stagiului minim de cotizare, ci doar o facultate lăsată la latitudinea
persoanei care are competenţa de numire în funcţia publică, persoană care „poate”
dispune aplicarea prevederilor alin.3, adică poate dispune menţinerea în funcţia publică
deţinută maxim trei ani, peste vârsta standard de pensionare, dar în condiţiile
prelungirii anuale a raportului de serviciu. Or, câtă vreme nu se poate vorbi despre un
drept recunoscut de lege în favoarea funcţionarului public, nu se poate discuta nici
despre obligaţia corelativă a autorităţii pârâte de a-şi justifica și motiva lipsa acordului
pentru continuarea raporturilor de serviciu.
Într-o altă opinie, contrară, cuprinsă în decizia nr. 1199/26.11.2020 pronunțată
de Curtea de Apel Timișoara în dosar nr. 1701/30/2020, se arată că prin acte
internaţionale cu valoare de soft-law, respectiv Rezoluţia Comitetului de Miniştri ai
Consiliului Europei nr. (77)31 cu privire la protecţia individului în relaţia cu actele
autorităţilor administrative, s-a recomandat statelor membre să se ghideze în dreptul şi
practica lor administrativă de anumite principii enunţate în rezoluţie, în scopul
protecţiei persoanelor, fizice sau juridice, în procedurile administrative; or, principiul IV
din Rezoluţie impune ca atunci când actul administrativ este de o aşa natură încât
afectează în mod negativ, drepturile, libertăţile sau interesele, persoana vizată trebuie
să fie informată cu privire la motivele care stau la baza actului. În plus, se arată că deși
este real că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 nu conţin prevederi exprese şi nici cerinţa
obligatorie a motivării actelor administrative, totuși, pentru a preveni arbitrariul

112
organelor administrative şi pentru a asigura un real acces al persoanelor la justiţia de
contencios administrativ, pentru se realiza un control de legalitate şi oportunitate
efectiv şi concret asupra actelor administraţiei, cerinţa motivării în fapt şi în drept a
actelor administraţiei este obligatorie şi necesară. În sfârșit, se mai arată că
jurisprudenţa CJUE este în același sens (cf. C-367/1995, C-41/1969, C-509/1993). De
asemenea, Constituţia României prevede, în art. 31 alin. (2), obligaţia autorităţilor
publice de a asigura informarea corectă a cetăţeanului asupra treburilor publice şi
asupra problemelor de interes personal.

14.2 Opinia referatului

Nu a fost exprimată.

14.3 Opinia formatorului INM

14.3.1 Chestiuni preliminare
În primul rând, formatorul INM va porni de la premisa referentului în ce privește
existența unei divergențe reale de opinii, aspect care nu rezultă cu claritate din
hotărârile judecătorești atașate referatului. Astfel, în cazul litigiului soluționat prin
decizia nr. 1148/03.10.2019 (care încorporează prima opinie), considerentele hotărârii
judecătorești se referă cu claritate la un act administrativ asimilat, constând în refuzul
conducătorului instituției publice de a aproba menţinerea raportului de serviciu a unui
funcționar public peste vârsta de pensionare. În schimb, în cazul litigiului soluționat prin
decizia nr. 1199/26.11.2020 (care încorporează cea de-a doua opinie) judecata a privit
două acte administrative: un act administrativ tipic ce constată încetarea de drept a
raportului de serviciu a funcționarului public și un act administrativ asimilat, constând
într-un refuz de aprobare a menţinerii raportului de serviciu peste vârsta de pensionare;

113
nu este clar dacă motivarea instanței se referă doar la unul din acte sau la amândouă,
aspect care, după cum se va arăta în continuare, este important. Se va considera că
motivarea se referă cel puțin în parte și la actul administrativ asimilat, caz în care
divergența de opinii este într-adevăr reală.
În al doilea rând, se cuvine ca întrebarea să fie reformulată astfel încât să fie dat
un răspuns cât mai util instanțelor care se confruntă cu probleme asemănătoare. Într-
adevăr, problema de drept nu constă atât în a lămuri dacă un act administrativ asimilat
(un refuz explicit) trebuie sau nu motivat, ci mai degrabă în consecințele juridice care
rezultă din nemotivare. Dacă în cazul actelor administrative tipice lipsa motivării
reprezintă motiv de nulitate, în cazul refuzului autorității de a soluționa o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim se pune întrebarea, în condițiile
particulare ale situației care a condus la divergența de opinii, dacă nemotivarea are
vreo consecință juridică, mai exact dacă este aptă să justifice menținerea raportului de
serviciu.
Așa fiind, problema de drept va fi reformulată după cum urmează:
Consecințele juridice rezultate din nemotivarea actului administrativ asimilat,
constând în refuzul conducătorului unei instituţii publice de a aproba menţinerea
raportului de serviciu al unui funcționar public peste vârsta de pensionare:
constituie nemotivarea refuzului motiv de menținere a raportului de serviciu?

14.3.2 Soluționarea problemei de drept

Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materie de acte administrative, distinge
între acte administrative tipice (art. 2 alin. 1 lit. c) și acte administrative asimilate (art.
2 alin. 1 lit. c1 și alin. 2) dar nu reglementează obligația motivării acestora. Totuși,
potrivit unei jurisprudențe constante a instanțelor de contencios administrativ, actele

114
administrative tipice trebuie motivate. Temeiul acestei obligații, a cărei neîndeplinire
conduce la nulitatea actului, poate fi justificat în mai multe feluri, care se coroborează
între ele:
- în primul rând obligația motivării este justificată jurisprudențial, în acord cu
doctrina;
- în al doilea rând, motivarea este susținută de recomandări internaționale în
materie, cum este recomandarea menționată în cuprinsul celei de-a doua opinii din cele
arătate la pct. 12.1;
- în al treilea rând, este avută în vedere practica judiciară a Curții de Justiție a
Uniunii Europene (CJUE) și, mai nou, după Tratatul de la Lisabona, de prevederile Cartei
drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene (Carta) referitoare la dreptul la bună
administrare care include expres obligația administrației de a-și motiva deciziile (art. 41
alin. 2 lit. c din Cartă).
Chiar dacă niciuna din aceste justificări nu are forță legală în cazul discutat (nici
chiar practica CJUE, căci în discuție nu este dreptul Uniunii și, cu siguranță, nici Carta,
care se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea
principiului subsidiarității, precum și statelor membre numai în cazul în care acestea
pun în aplicare dreptul Uniunii, cf. art. 51 alin. 1 din Cartă), ele sunt relevante
deoarece sunt folosite în mod constant de către instanțele de contencios administrativ
în justificarea anulării actelor administrative tipice nemotivate.
Situația este însă diferită în cazul actelor administrative asimilate constând în
refuzul tacit sau explicit (în sensul art. 2 alin. 1 lit. h, i și alin. 2 din Legea nr.
554/2004) al administrației de a răspunde unei cereri referitoare la un drept sau un
interes legitim. În acest caz, neavând de a face cu un veritabil act juridic (manifestare
de voință în scopul producerii de efecte juridice), ci cu un act juridic asimilat prin

115
voința legiuitorului, problema nulității nu se pune. Dacă refuzul este nejustificat,
consecința constă în obligarea autorității să emită un act administrativ, să elibereze un
alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă necesară protecției
dreptului sau interesului legitim, după caz. Este adevărat că în cazul în care refuzul este
expres, instanțele anulează la cerere și înscrisul care încorporează refuzul (care,
oricum, nu reprezintă act administrativ tipic deoarece nu dă naștere, nu modifică și nu
stinge niciun raport juridic), dar aspectul pur formal al acestei dispoziții devine evident
în cazul în care refuzul este tacit, situație în care pur și simplu nu există nimic de anulat
(tăcerea administrației semnifică aprobarea cererii doar în situațiile de excepție expres
reglementate de OUG nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite).
Având în vedere că, pe de-o parte, Legea nr. 554/2004 reglementează expres
refuzul tacit11 și că îl permite precum și că, pe de altă parte, OUG nr. 27/2003
reglementează expres procedura aprobării tacite, rezultă că atunci când nu este caz de
aprobare tacită, refuzul autorității nu semnifică admiterea cererii. Consecința finală
este aceea că instanțele sesizate cu cereri de chemare în judecată referitoare la refuzul
implicit de soluționare a unei cereri (situație în care refuzul este, evident, nemotivat)
nu pot trage automat concluzia că refuzul este nejustificat ci sunt chemate să analizeze
situația de la caz la caz. Pentru identitate de rațiune, la fel vor sta lucrurile și în cazul
refuzului explicit și nemotivat.
Aplicând aceste reguli generale la problema în discuție, vom spune că refuzul
tacit sau explicit al conducătorului unei instituţii publice de a aproba menţinerea
raportului de serviciu al unui funcționar public peste vârsta de pensionare, nu constituie
prin el însuși un motiv de menținere a raportului de serviciu. Instanțele sunt chemate să

11
Nesoluţionare în termenul legal a unei cereri, respectiv faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile
de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen; cf. art. 2 alin. 1 lit. i din Legea nr. 554/2004.

116
verifice de la caz la caz dacă refuzul, chiar nemotivat, este justificat sau nu, cu
respectarea dreptului de apreciere al conducătorului autorității publice, în măsura în
care nu este exercitat cu exces de putere.
Se observă că cele mai sus arătate susțin prima din cele două opinii exprimate în
cadrul Curții de Apel Timișoara, dar pentru considerente diferite. Considerăm dicutabilă
motivarea care, după ce face distincția clasică între oportunitate și legalitate, consideră
că atunci când decizia autorității se întemeiază pe oportunitate actul administrativ nu ar
mai trebui motivat. Chiar dacă s-ar accepta că oportunitatea scapă complet verificărilor
instanței (care ar trebui să se limiteze la verificarea legalității) 12, deciziile luate în
oportunitatea tot trebuie motivate, cel puțin din considerente de bună administrare
precum și pentru a permite destinatarilor și, dacă este cazul, instanței, să verifice dacă
exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice s-a făcut cu respectarea
drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (acest din urmă aspect poate fi cu siguranță
verificat de instanță). Altfel spus, distincția dintre legalitate și oportunitate nu se
suprapune peste cea dintre motivare și nemotivare. Este adevărat însă că cu cât dreptul
de apreciere al autorității este mai mare cu atât motivarea este mai restrânsă iar la
limită, când aprecierea este absolută, motivarea poate să lipsească.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

12
Concepție pe care o considerăm eronată deoarece prin oportunitate înțelegem o marjă largă de apreciere lăsată
autorității. Dar, deși largă, marja nu este absolută, fiind limitată de excesul de putere, noțiune reglementată de art. 2
alin. 1 lit. n din Legea nr. 554/2004. Există și situații de excepție când marja este absolută, așa cum este cazul aprecierii
condiției înaltei competențe profesionale la numirea judecătorilor Curții Constituționale. Spre ex., în Decizia CC nr.459
din 16 septembrie 2014 (publicată în M. Of., Partea I, nr.712 din 30 septembrie 2014) se arată că marja de apreciere a
Preşedintelui României, a Senatului şi a Camerei Deputaţilor în exercitarea atribuţiei de a numi judecătorii
constituţionali nu este limitată la verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condiţiilor
obiective, cuantificabile [...], ci vizează şi aspecte de oportunitate, autorităţile competente având libertate absolută, în
acest caz, de a alege o anumită persoană apreciată a întruni condiţia ”înaltei competenţe profesionale” (a se vedea
paragraful 38).

117
 Nemotivarea actului administrativ asimilat, constând în refuzul conducătorului
unei instituţii publice de a aproba menţinerea raportului de serviciu al unui
funcționar public peste vârsta de pensionare, nu constituie motiv de menținere a
raportului de serviciu.
Eventual, se poate adăuga:
Instanțele vor verifica de la caz la caz dacă refuzul este justificat sau nu și
dacă dreptul de apreciere al conducătorului autorității publice este exercitat în
limitele legii.

14.4 Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, s-au raliat în majoritate
propunerii formatorului INM, în sens contrar fiind o singură opinie. În susţinerea opiniei
în sens contrar, s-a arătat că „motivarea este de esența actului administrativ și a
principiului legalității”.

14.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate participanții și-au însușit opinia formatorului INM, inclusiv cu

adăugirea: „Instanțele vor verifica de la caz la caz dacă refuzul este justificat sau nu
și dacă dreptul de apreciere al conducătorului autorității publice este exercitat în
limitele legii.”

118
 15. Titlul problemei de drept: competenţa materială de soluţionare a cererilor
având ca obiect anularea şi suspendarea executării dispoziţiilor emise de şeful
poliţiei rutiere prin care s-a dispus suspendarea executării dreptului de a conduce
autovehiculele în temeiul art. 118 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului
nr.195/2002, aparţine tribunalului, ca instanţă de contencios administrativ, conform
art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 10 Legea nr. 554/2004 sau judecătoriei, conform art. 32
alin.(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dată fiind natura sancţiunii, de
sancţiune contravenţională complementară? (PÎCCJ)

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiectul din Ecris: anulare act administrativ
Actul normativ incident: Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.195/2002, Legea
nr. 554/2004, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.

15.1 Practica judiciară

PÎCCJ arată că există două orientări jurisprudențiale:
Potrivit primei orientări, tribunalele s-au declarat competente material să
soluţioneze cauzele în baza Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
În a doua orientare jurisprudenţială, se consideră că deşi, actul juridic prin care
este luată măsura suspendării exercitării dreptului de a conduce autovehicule reprezintă
un act administrativ tipic, având toate trăsăturile reglementate de art. 2 alin. (l) lit. c)
din Legea nr. 554/2004, este esenţial că acesta este emis în materie contravenţională,
care este reglementată prin norme juridice derogatorii de la dispoziţiile Legii nr.
554/2004.

119
 Astfel, în raport de dispoziţiile prevăzute de art. 32 alin. (2) din Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, instanţa competentă să
judece în fond acţiunea îndreptată împotriva actului prin care se aplică persoanei care a
săvârşit contravenţii, sancţiunea complementară a suspendării exercitării dreptului de a
conduce autovehicule este judecătoria competentă să soluţioneze plângerea îndreptată
împotriva procesului-verbal a cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii
complementare.

15.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

15.3 Opinia formatorului INM

Constatăm că problema ridicată de PÎCCJ a făcut obiectul discuțiilor în cadrul
Întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de
Casație și Justiție și curților de apel ce a avut loc la Curtea de Apel Iași, în perioada 23-
24 mai 2019 (vezi problema nr. 22 din Minuta Întâlnirii 13), fiind invocată de Curtea de
Apel Suceava/Tribunalul Suceava sub următoarea formă:
Natura juridică a actului prin care conducătorul Inspectoratului de Poliţie
Judeţean, după finalizarea în mod definitiv a plângerii contravenţionale formulate
împotriva procesului-verbal de contravenţie, solicită contravenientului prin adresă să
predea permisul de conducere, prin actul respectiv fiind adus la cunoştinţa
contravenientului şi faptul că i se majorează suspendarea dreptului de conducere;

13
Accesibilă la adresa: http://inm-lex.ro/wp-content/uploads/2019/09/Minuta-intalnire-contencios-administrativ-si-
fiscal-Iasi-23-24-mai-2019.pdf (verificată la data de 25.03.2021).

120
competenţa de soluţionare a cererii de suspendare a efectelor unui astfel de act emis
de conducătorul Inspectoratului de Poliţie Judeţean.
Formatorul INM a propus următorul răspuns:
Instanţa competentă să judece în fond acţiunea îndreptată împotriva actului prin
care se aplică persoanei care a săvârşit contravenţia, sancţiunea complementară a
suspendării exercitării dreptului de a conduce autovehicule şi tractoare agricole sau
forestiere, este judecătoria competentă să soluţioneze plângerea îndreptată împotriva
procesului-verbal a cărui încheiere a atras aplicarea sancţiunii complementare.
Înalta Curte de Casație și Justiție, în unanimitate, iar participanții la întâlnire, cu
majoritate de voturi, au fost de acord cu soluția propusă de formatorul INM.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Se ia act că problema de drept a fost soluționată în cadrul Întâlnirii
președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale Înaltei Curți de Casație
și Justiție și curților de apel ce a avut loc la Curtea de Apel Iași, în perioada 23-24
mai 2019.

15.4 Opinia Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toţi judecătorii SCAF a ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut
propunerea formatorului INM.

15.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM, în

sensul de a se lua act că problema a fost soluţionată în cadrul întâlnirii de la Iaşi, 23-
24 mai 2019.

121
 16. Titlul problemei de drept: este calitatea de contravenient o condiţie
pentru aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991, respectiv pentru
desfiinţarea pe cale administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza
unităţii administrativ-teritoriale unde se află construcţia edificată fără autorizaţie de
construire? (Curtea de Apel Brașov)

Materia: drept administrativ și fiscal

Subcategoria: alte tipuri de cauze
Obiectul din Ecris: plângere contravențională
Legislație incidentă: Legea nr. 50/1991

16.1 Practica judiciară

Prima opinie este aceea că nu este o condiţie calitatea de contravenient pentru
aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991.
Argumente:
Potrivit art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991, procedura administrativă de
desființare se desfășoară fără o altă procedura anterioară de către autoritatea
competentă, dacă sunt întrunite cumulativ condițiile: fie edificarea unei construcții
fără autorizație pe terenul aparținând domeniului public sau privat al statului, fie
existenţa unor construcții, lucrări și amenajări cu caracter provizoriu, executate pe
terenul aparținând domeniului public sau privat al unității administrativ-teritoriale.
Faptul că în conținutul textului a fost consemnat „pe cheltuiala
contravenientului” nu înseamnă că, anterior declanșării procedurii de desființare, se
impune emiterea unui proces verbal de contravenţie, câtă vreme norma precizează doar

122
întrunirea cumulativă a celor două condiții. Utilizarea sintagmei „contravenient” are în
vedere numai prima ipoteză a art. 33 alin.1, a cărei premisă este executarea
construcţiei fără autorizaţie, faptă cea atrage sancţiunea contravenţională prevăzută
de art. 26 din Legea nr. 50/1991.
În plus, a interpreta textul art. 33 alin.1 în sensul că pentru desființarea
administrativă a construcțiilor provizorii este necesară întrunirea calității de
contravenient, înseamnă a-l face inaplicabil în situațiile în care contravenția nu mai
poate fi constatată, întrucât s-a împlinit termenul de prescripție prevăzut de art. 31
din Legea nr. 50/1991.
În sensul acestei opinii: opinia majoritară din decizia nr. 837/R/2020 Curtea de
apel Braşov, decizia nr.1516/2014 Curtea de apel Craiova, decizia nr. 1290/2019 Curtea
de Apel Bucureşti, decizia nr. 600/2020 Curtea de Apel Cluj, decizia nr. 1261/2020
Curtea de Apel Bucureşti.
Cea de-a doua opinie este aceea că este aceea că este o condiţie calitatea de
contravenient pentru aplicarea prevederilor art. 33 alin.1 din Legea nr. 50/1991.
Argumente:
Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin.2 Legea nr. 50/1991, „(1) În cazul în care
persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au
conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei,
potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza
instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz (…).”
Potrivit dispoziţiilor art. 33 Legea nr. 50/1991, (1) Prin excepţie de la prevederile
art. 32, construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe terenuri aparţinând
domeniului public sau privat al statului, cât şi construcţiile, lucrările şi amenajările cu
caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al

123
judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor vor putea fi desfiinţate pe cale
administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-
teritoriale unde se află construcţia, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără
sesizarea instanţelor judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului (…)”.
În primul rând, cele două articole de lege a căror interpretare este în discuţie
sunt incluse în capitolul III din Legea nr. 50/1991, denumită „Răspunderi şi sancţiuni”.
Dispoziţiile art. 32 Legea nr. 50/1991 stabilesc măsurile ce pot fi dispuse în situaţia în
care persoana sancţionată contravenţional nu s-a conformat în termen celor dispuse prin
procesul-verbal de constatare a contravenţiei, acordând posibilitatea organului care a
aplicat sancţiunea să solicite instanţei una dintre cele două măsuri prevăzute la lit. a şi
b. Legiuitorul a prevăzut la art. 33 o excepţie de la ipoteza prevăzută de art. 32,
excepţia constând în aceea că nu se impune sesizarea instanţei pentru a se dispune
desfiinţarea unor construcţii, lucrări şi amenajări cu caracter provizoriu executate pe
terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi
comunelor. Dispoziţiile art. 33 mai stabilesc şi faptul că desfiinţarea construcţiilor se
face pe cheltuiala contravenientului.
Trimiterea realizată de legiuitor la noţiunea de contravenient presupune, prin
ipoteză, săvârşirea unei fapte contravenţionale, constatată prin proces verbal de
contravenţie. Noţiune de contravenient, chiar dacă nu este definită în mod expres de
legiuitor, denumeşte persoana care a săvârşit o contravenţie, definită potrivit art. 1 din
O.G. nr. 2/2001 ca fiind „fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege,
ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.” Potrivit art. 15 din O.G. nr.
2/2001, contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume

124
prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în
mod generic agenţi constatatori.
Aşadar, în lipsa întocmirii unui proces verbal de contravenţie, care asigură
persoanei sancţionate contravenţional toate garanţiile (posibilitatea de a formula
apărări, plângere contravenţională, de a invoca excepţia prescripţiei aplicării sancţiunii
sau prescripţia răspunderii contravenţionale etc.), nu se poate vorbi despre noţiunea de
contravenient.
Imposibilitatea constatării unei contravenţii, ca urmare a intervenirii prescripţiei
răspunderii contravenţionale ori din alte cauze, nu echivalează cu intrarea în legalitate
a construcţiei executate fără autorizaţie de construire, ci doar cu imposibilitatea
aplicării procedurii simplificate de desfiinţare a unei astfel de construcţii edificate pe
terenuri aparţinând domeniului public sau privat al judeţelor, municipiilor, oraşelor şi
comunelor, impunându-se ca într-o astfel de ipoteză persoana interesată să se adreseze
instanţei de judecată.
În sensul acestei opinii: opinia minoritară din decizia nr. 837/R/2020 Curtea de
Apel Braşov, decizia nr. 871/2019 Curtea de apel Braşov, sentinţa civilă nr. 1317/2013
Tribunalul Bucureşti, decizia nr. 1276/2019 Curtea de apel Timişoara.

16.2 Opinia referentului

Este în sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale.

16.3 Opinia formatorului INM

16.3.1 Precizări prealabile
Se observă că întrebarea este imperfect formulată deoarece în discuție nu este
atât condiția referitoare la calitatea de contravenient ci semnificația acestei noțiuni.

125
Astfel, prima opinie consideră că pentru aplicarea art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcții nu este necesară întocmirea unui
proces-verbal de contravenție pe când cea de-a doua consideră că existența unui
procesului-verbal este decisivă.
Pentru a da un răspuns cât mai clar și mai util instanțelor care se confruntă cu
probleme asemănătoare, vom reformula întrebarea după cum urmează:
Interpretarea și aplicarea prevederilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, în situația în care
autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde
se află o construcție edificată fără autorizaţie de construire a dispus desființarea pe
cale administrativă a construcției fără ca în prealabil să fi fost încheiat un proces-
verbal de constatare a contravenției pentru săvârșirea faptei de edificare a
respectivei construcții.

16.3.2 Soluționarea prolemei

Opinia formatorului INM este în sensul primei opinii din cele enumerate la pct.
16.1.
Astfel, potrivit art. 32 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, [î]n cazul în care persoanele
sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în
termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, potrivit
prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele
judecătoreşti pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile
autorizaţiei; b) desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal (sublinierea noastră, OCD).
Așadar, ipoteza normei este dată de situația persoanelor sancţionate
contravenţional care au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen

126
celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei. Dispoziția normei se
aplică doar în această ipoteză. Alineatele 4 și 5 modifică ipoteza normei juridice într-un
fel lipsit de relevanță pentru prezenta discuție (se referă la persoanele care au săvârșit
infracțiuni în domeniu sau care au primit subvenții pentru edificarea construcției).
Potrivit art. 33 alin. 1 din aceeași lege, [p]rin excepţie de la prevederile art. 32,
construcţiile executate fără autorizaţie de construire pe terenuri aparţinând
domeniului public sau privat al statului, cât şi construcţiile, lucrările şi amenajările cu
caracter provizoriu executate pe terenuri aparţinând domeniului public sau privat al
judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor vor putea fi desfiinţate pe cale
administrativă de autoritatea administraţiei publice de pe raza unităţii administrativ-
teritoriale unde se află construcţia, fără emiterea unei autorizaţii de desfiinţare, fără
sesizarea instanţelor judecătoreşti şi pe cheltuiala contravenientului.
Expresia prin excepţie de la prevederile art. 32 semnifică o derogare de la
ipoteza normei cuprinse în articolul precedent. Mai exact, derogarea înseamnă că
dispoziția normei juridice cuprinse în art. 33 din Legea nr. 50/1991 se realizează fără să
fie necesară îndeplinirea condiției puse de ipoteza normei din articolul precedent, de la
care se derogă, adică de la condiția persoanelor sancţionate contravenţional care au
oprit ...etc. Indiferent dacă a fost atrasă sau nu răspunderea contravențională a unei
persoane, în cazul în care o construcție a fost edificată fără autorizare pe terenul
proprietate publică sau privată al statului, etc., desființarea ei poate fi dispusă prin
procedura administrativă reglementată de art. 33.
Noțiunea de contravenient din expresia pe cheltuiala contravenientului de la
sfârșitul textului citat trebuie interpretată sistematic și coerent cu ipoteza normei.
Astfel, noțiunea se referă nu numai la persoanele sancționate contravențional printr-un
proces-verbal de contravenție (așa cum se afirmă în cuprinsul celei de-a doua opinii din

127
cele enumerate la pct. 16.1) ci, în general, la persoane care au săvârșit fapte prevăzute
de legea contravențională. Exprimări de genul ”contravenientul nu a putut fi
identificat” sau ”contravenientul nu a fost sancționat contravențional deoarece
termenul de prescripție al răspunderii contravenționale s-a împlinit”, sau altele
asemenea, sunt perfect inteligibile chiar dacă nu a fost atrasă răspunderea
contravențională prin întocmirea unui proces-verbal de contravenție.
Un argument în plus rezultă din consecința greu de acceptat rezultată din cea
de-a doua opinie în cazul în care construcția s-a edificat pe domeniu public al statului
iar contravenientul nu a putut fi identificat sau termenul de prescripției al constatării
contravenției s-a împlinit sau alte situații asemănătoare. Rezultatul ar fi că domeniul
public aferent construcției ar fi lipsit de uzanță publică pe întreaga durată de existență
a construcției, ceea ce nu poate fi în acord cu voința legiuitorului. De asemenea,
considerăm că ar fi încălcate dispozițiile art. 861 alin. 1 și 2 Cod civil referitoare la
caracterele dreptului de proprietate publică, în condițiile în care, cu excepția nudei
proprietăți, toate celelalte atribute ale dreptului de proprietate ar fi uzurpate de
constructor.
În realitate, dispozițiile art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 folosesc eficient
regimul de putere publică de care dispun autoritățile, sub controlul instanțelor
judecătorești, și permit o eliberare rapidă a terenurilor ce formează domeniul public
sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, afectate de construcții
fără autorizație (în cazul terenurilor proprietate de stat) sau de lucrări și amenajări cu
caracter provizoriu (în celelalte situații).

16.3.3 Probleme de drept incidentale

128
 Formatorul INM observă că din problema de drept ridicată de Curtea de Apel
Brașov și, în parte, din soluția propusă, pot rezulta întrebări suplimentare:
- cine suportă cheltuielile desființării construcției?; unele instanțe (de ex. Curtea
de Apel Cluj; vezi decizia nr. 600/15.06.2020), deși acceptă varianta interpretativă mai
sus propusă (deși nu pentru aceleași considerente), apreciază că reclamantul (respectiv
persoana care atacă în fața instanței de contencios administrativ decizia autorității de
desființare a construcției) nu poate fi ținut să suporte aceste cheltuieli de vreme ce nu
s-a stabilit prin proces-verbal răspunderea sa contravențională;
- ce soluție primește problema de drept în cazul în care s-a întocmit proces-
verbal de contravenție dar acesta a fost anulat de instanța competentă în urma
plângerii contravenționale formulată de persoana interesată (de ex., de proprietarul
construcției, de titularul unui alt drept real sau de executant)?
Având în vedere rolul INM de a facilita înțelegerea sub toate aspectele a
problemelor de drept și de a furniza instrumentele teoretice și practice care să permită
instanțelor să pronunțe hotărâri legale și temeinice, considerăm că trebuie să
propunem un răspuns și la aceste întrebări care, deși nu au fost puse, se află în
proximitatea problemei de drept ridicate expres.
Cu privire la prima chestiune, în ipoteza în care nu s-a întocmit un proces-verbal
de contravenție, considerăm că persoana care a săvârșit fapta contravențională este
contravenientul la care se referă art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 iar această
persoană este investitorul. În cazul în care executantul diferă de investitor, cheltuielile
vor trebui suportate în solidar (după regulile răspunderii civile delictuale) de vreme ce
Legea nr. 50/1991 instituie obligația de edificare a construcției în baza unei autorizații
de construire în sarcina ambilor (este motivul pentru care art. 26 alin. 1 lit. a și b
reglementează răspunderea contravențională atât a investitorului cât și a

129
executantului). Bineînțeles, în situația în care aceștia nu pot fi identificați, cheltuilile
vor fi suportate de administrație.
Cu privire la cea de-a doua problemă, anularea prin hotărâre judecătorească
definitivă a procesului-verbal de contravenție are relevanță în ce privește problema în
discuție doar cu privire la acele chestiuni acoperite de autoritatea de lucru judecat. Cu
titlu de exemplu:
- dacă procesul-verbal a fost anulat pentru că fapta nu există (de pildă,
construcția nu este edificată pe terenul proprietate publică sau privată al statului)
construcția nu mai poate fi desființată;
- în cazul anulării procesului-verbal pentru că fapta nu a fost săvârșită de
contravenient, persoana în cauză nu mai poate fi obligată la suportarea cheltuielilor
desființării; în schimb, instanța poate să mențină aceste cheltuieli stabilite prin actul
de desființare emis de autoritatea publică în măsura în care sunt puse în sarcina altei
persoane decât cea sancționată contravențional, respectiv a celui care a săvârșit în
realitate contravenția, potrivit celor arătate în paragraful precedent și, bineînțeles,
poate menține decizia de desființare;
- dacă procesul-verbal a fost anulat pentru chestiuni formale (lipsa datei faptei,
lipsa semnăturii agentului constatator, etc.) construcția poate fi desființată, dacă sunt
îndeplinite condițiile art. 33 din Legea nr. 50/1991, iar cheltuielile desființării vor fi
suportate după regulile deja arătate.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, pentru desfiinţarea pe cale
administrativă a unei construcții edificate fără autorizaţie de construire nu este

130
necesară întocmirea prealabilă a unui proces-verbal de constatare a contravenției
pentru săvârșirea faptei de edificare a respectivei construcții.
În ipoteza de mai sus, cheltuielile desființării construcției vor fi suportate de
contravenient, respectiv de investitor sau, după caz, de investitor și constructor, în
solidar.
În ipoteza în care s-a întocmit proces-verbal de contravenție care a fost anulat
prin hotărâre judecătorească definitivă, în aplicarea dispozițiilor art. 33 din Legea
nr. 50/1991 va fi respectată autoritatea de lucru judecat a hotărârii pronunțate în
materie contravențională.

16.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Toţi judecătorii SCAF a ÎCCJ care şi-au exprimat punctul de vedere au susţinut
propunerea formatorului INM.

16.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

În unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorii INM.

17. Titlul problemei de drept: cheltuieli de judecată - art. 454 Cod

procedură civilă; situația în care se solicită obligarea intimatului la plata cheltuielilor
de judecată, iar acesta a fost de acord cu admiterea plângerii contravenţionale,
textul de lege în baza căruia s-a încheiat procesul verbal de contravenţie fiind
declarat neconstituţional (Tribunalul Botoşani)

131
 Materia: drept administrativ și fiscal
Subcategoria: alte tipuri de cauze
Obiectul din Ecris: plângere contravențională
Legislație incidentă: Codul de procedură civilă , art. 453 şi urm.

17.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
Se întocmeşte un proces verbal de contravenţie în baza art. 28 din OUG nr.
1/1999. Ulterior încheierii sale, acest articol este declarat neconstituţional în baza
Deciziei Curţii constituţionale nr. 152/2020. Se formulează plângere contravenţională,
solicitându-se anularea procesului verbal. Prin întâmpinare se solicită admiterea
acţiunii şi exonerarea pârâtului de la plata cheltuielilor de judecată pe motiv că a
recunoscut pretenţiile petentului.
Într-o opinie, minoritară la nivelul instanței, s-a apreciat că organul constatator,
care are calitatea de intimat în proces, va fi obligat la plata cheltuielilor de judecată
întrucât recunoaşterea sa nu poate produce efecte procesuale, acesta neavând
posibilitatea de a-şi retrage procesul verbal de contravenţie, odată intrat în circuitul
civil prin comunicarea către contravenient. S-a apreciat că dispoziţiile art. 454
C.proc.civ. (care prevăd că pârâtul care recunoscut pretenţiile reclamantului până la
primul termen de judeca nu va fi obligat la plata cheltueililor de judecată) trebuie
privite prin prisma excepţiei instituite de acelaşi articol. Or, atâta vreme cât
reclamantul nu are posibilitatea de a pune pârâtul în întârziere, pentru a evita un
proces, exonerarea pârâtului de la plata cheltuielilor de judecată ar îngreuna situaţia
reclamantului care nu are altă posibilitate decât aceea de a introduce cererea de

132
chemare în judecată pentru s-şi vedea realizate pretenţiile sale de anulare a procesului
verbal de contravenţie.
Într-o altă opinie, majoritară, s-a apreciat că organul constatator nu poate fi
obligat la cheltuieli de judecată, fiind aplicabile dispoziţiile art. 454 C.proc.civ., acesta
nefiind în prealabil pus în întârziere şi nici în situaţia de a fi de drept pus în întârziere
(nici nu este incidentă această instituţie în cazul său, întrucât nu are posibilitatea de a-
şi revoca procesul verbal de contravenţie şi nici pe aceea de a solicita anularea
procesului verbal de contravenţie ). În plus, s-a arătat că nu are nici culpă procesuală,
procesul verbal fiind anulat pentru intervenirea unor împrejurări ulterioare încheierii
sale, respectiv declararea neconstituţională a textului actului normativ în baza căruia s-
a încheiat procesul verbal de contravenţie. S-a invocat în sprijinul acestei opinii şi o
Decizie dată de Înalta Curte – nr. 2130/8.05.2014- pe o chestiune asemănătoare (a
acordării cheltuielilor de judecată în cazul în care se recunoaşte prin întâmpinare
dreptul petentei la suspendarea actului administrativ) în care s-a arătat că pârâta nu
poate fi obligată la cheltuieli de judecată.

17.2 Opinia referentului

Nu a fost precizată.

17.3 Opinia formatorului INM

A/ Potrivit art. 47 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,
[d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz.

133
 Potrivit unei practici judiciare consolidate, expresia după caz se interpretează în
sensul că, în principiu14, normele de drept material se completează cu Codul penal iar
normele de procedură din cuprinsul OG nr. 2/2001 se completează cu Codul de
procedură civilă.
Capitolul IV din OG nr. 2/2001 reglementează căile de atac împotriva pocesului
verbal de contravenție (plângerea și apelul) conținând, deci, norme de procedură care,
în măsura în care nu dispun altfel, se completează cu dispozițiile Codului de procedură
civilă (CPC).
Problema de drept ridicată de Tribunalul Botoșani se referă la interpretarea
dispozițiilor art. 454 CPC în condițiile Capitolului IV din OG nr. 2/2001.
Potrivit acestora, pârâtul care a recunoscut, la primul termen de judecată la
care părţile sunt legal citate, pretenţiile reclamantului nu va putea fi obligat la plata
cheltuielilor de judecată, cu excepţia cazului în care, prealabil pornirii procesului, a
fost pus în întârziere de către reclamant sau se afla de drept în întârziere. Dispoziţiile
art. 1.522 alin. (5) din Codul civil rămân aplicabile.
Textul instituie o excepție de la regula că partea care pierde procesul va fi
obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată
(art. 453 alin. 1 Cod de procedură civilă) și, prin urmare, sunt de strictă interpretare.
Consecința directă este că art. 454 CPC se va aplica doar în fața primei instanțe și doar
în situația litigiilor susceptibile de punerea în întârziere. Această interpretare, de
natură doctrinară (a se vedea Noul cod de procedură civilă comentat și adnotat, vol. I,
coordonatori Viorel Mihai Ciobani și Marian Nicolae, Editura Universul Juridic, 2013,

14
Spunem ”în principiu” deoarece trebuie ținut cont că deși procesul contravențional este unul civil, acuzația poate fi
totuși considerată ”în materie penală”, în sensul autonom pe care îl dă acestei noțiuni Curtea Europeană a Drepturilor
Omului, fapt care poate influența aplicarea Codului de procedură civilă. Un caz de acest tip este ridicat de problema
următoare, pusă tot de Tribunalul Botoșani.

134
comentariu la art. 454, care face trimitere la opiniile doctrinare susținute de profesorii
I. Leș și I. Deleanu; vz. nota 3 de la pag. 1030), exclude aplicarea art. 454 CPC chiar și
în materie civilă (materie pe care legiuitorul a avut-o în vedere, trimiterea la
dispozițiile art. 1.522 alin. 5 din Codul civil fiind elocventă) în acele situații în care
punerea în întârziere nu este incidentă. Cu atât mai mult art. 454 CPC nu se va aplica în
materie contravențională.
Într-adevăr, rațiunea acestui text legal se regăsește doar în situațiile în care
exercițiul acțiunii civile poate fi evitat: titularul dreptului este încurajat să-l pună în
întârziere pe titularul obligației corelative (sub sancțiunea de a suporta cheltuielile de
judecată în cazul în care nu o face iar pârâtul recunoaște pretențiile până la primul
termen de judecată) iar pârâtul este încurajat să recunoască pretențiile (pentru a
preîntâmpina suportarea cheltuielilor de judecată).
În cazul în care acțiunea civilă este obligatorie (în sensul că dreptul pretins nu
poate fi realizat altfel), rațiunea de mai sus dispare pentru titularul dreptului. În plus,
ar fi inechitabil ca reclamantul să fie lipsit de posibilitatea recuperării unor cheltuieli
pe care era obligat să le facă.
Or, în materie contravențională, procesul-verbal de contravenție nu poate fi
lipsit de efecte decât de instanța judecătorească, prin anulare, nefiind incidente nici
punerea în întârziere și nici procedura prealabilă de drept comun în materia
contenciosului administrativ în cursul căreia emitentul să poată reveni asupra propriului
act (și care ar fi putut, eventual, să motiveze rațional, prin asemănare, aplicarea art.
454 CPC). În consecință, nu există niciun motiv care să justifice suportarea de către
petent a unor cheltuieli de judecată pe care era obligat să le facă, chiar și dacă
autoritatea pârâtă (intimatul/intimata, în exprimarea uzuală în materie
contravențională) ar recunoaște pretenția petentului la primul termen de judecată.

135
 B/ Formatorul INM observă însă că deși problema ridicată de Tribunalul Botoșani
a fost circumscrisă interpretării art. 454 CPC (cel puțin de către susținătorii opiniei
majoritare), în realitate divergența poate continua să existe condițiile art. 453 alin. 1
CPC, în ipoteza arătată de referent, respectiv în situația în care, după întocmirea
procesului-verbal de contravenție, dispoziția în baza căreia a fost atrasă răspunderea
contravențională a fost declarată neconstituțională. Problema poate creea în
continuare practică divergentă, chiar dacă se acceptă că art. 454 CPC nu este incident
în materie contravențională, deoarece temeiul obligației de plată a cheltuielilor de
judecată constă în culpa procesuală a părții căzut în pretenții. Or, în ipoteza arătată,
autoritatea pârâtă pare să nu aibă nicio culpă de vreme ce plângerea este admisă
pentru că textul legal ce atrăgea răspunderea contravențională s-a dovedit a fi
neconstituțional.
Așa fiind, vom răspunde problemei de drept ridicate de Tribunalul Botoșani și în
condițiile art. 453 CPC. În acord cu prima opinie (cea minoritară), considerăm că în
ipoteza în discuție autoritatea intimată este obligată să suporte cheltuielile de judecată
avansate de petent.
Astfel, este adevărat că intimata nu are o culpă procesuală în declanșarea
procesului deoarece era obligată să constate contravenția reglementată printr-o lege în
vigoare și nu putea să revină asupra propriului proces-verbal și să-l anuleze (după cum
s-a arătat, concursul instanței este obligatoriu). Totuși, trebuie avut în vedere că
intimata este reprezentanta interesului general al societății (la fel ca în materie
penală) și că, dacă pe de-o parte are obligația să acționeze, pe de alta este
responsabilă de propriile acțiuni. Acuzația făcută în temeiul unei legi declarate
neconstituționale, prin întocmirea unui proces-verbal prin care este atrasă răspunderea
contravențională, trebuie lipsită de orice consecințe juridice pentru a respecta

136
principiul legalității, garantat de art. 1 alin. 5 din Constituție. Altfel spus, consecințele
neconstituționalității unei legi care reglementează contravenții trebuie suportate de
stat (reprezentantul interesului general), prin intermediul autorității publice care a
întocmit procesul-verbal, și nu de către ”acuzat”, tocmai pentru a respecta supremația
Constituției.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiile art. 454 Cod de procedură civilă (2010) nu sunt incidente în
materie contravențională.
În ipoteza în care, după întocmirea procesului-verbal de contravenție,
dispoziția în baza căreia a fost atrasă răspunderea contravențională a fost declarată
neconstituțională, art. 453 alin. 1 Cod de procedură civilă (2010) se interpretează
în sensul că autoritatea publică emitentă a procesului-verbal este obligată, la
cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată.

17.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea
lor, propunerea formatorului INM.
Au fost şi două opinii formulate în sensul:
- „de acord cu a doua opinie exprimată în jurisprudență. Nu există o culpă
procesuală de vreme ce plângerea este admisă doar pe considerentul admiterii
excepției de neconstituționalitate a textului de lege ce a stat la baza sancționării”.
- „sunt aplicabile dispoziţiile art. 454 Cod procedură civilă, în acest caz organul
constatator neputând fi obligat la plata cheltuielilor de judecată”;

17.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

137
 Cu unanimitate, participanții au agreat prpounerea formatorilor INM.

18. Titlul problemei de drept: administrarea, în plângerile contravenţionale,

a probei cu martori - persoane prevăzute la art. 315 pct. 1-3 C.proc.civ. - în cazul
în care pârâtul se opune administrării acestei probe (Tribunalul Botoşani)

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiectul Ecris: plângere contravențională
Legislație incidentă: Codul de procedură civilă , art. 315, OG nr. 2/2001 art.
47.

18.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
În cadrul unei plângeri contravenţionale, petentul solicită încuviinţarea probei
cu declaraţia soţului/ concubinului/ unei rude până în gradul III inclusiv. Partea
adversă se opune administrării acestei probe. Prima instanţă încuviinţează şi
administrează proba, motivat că potrivit jurisprudenţei CEDO, cererea trebuie analizată
pe temeiul art. 6 din CEDO, latura penală.
Este considerată relevantă hotărârea CEDO în cauza Haiducu c. României.
Într-o opinie, minoritară la nivelul instanței, sa-a apreciat că proba cu martorii
prev. de art. 315 c.proc.civ. este admisibilă în plângerile contravenţionale. În sensul
acestei opinii, se apreciază că potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor

138
Omului, materia contravențională beneficiază de garanțiile procesuale aplicabile
procesului penal prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Pentru a stabili aplicabilitatea art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor
Omului în latura sa penală trebuie să se verifice mai întâi dacă „fapta” este de natură
penală din punctul de vedere al Convenției sau dacă făptuitorul este expus unei
sancțiuni care, prin natura ori gravitatea ei, aparține „sferei penale” (Hot. din 25
august 1987, cauza Lutz v. Germania, §55), criteriul clasificării faptei potrivit dreptului
național având valoare relativă (Hot. din 8 iunie 1976, cauza Engel ș.a. v. Olanda, §81).
Mai mult, art. 47 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
reglementează expres că dispoziţiile prezentei ordonanţe se completează nu numai cu
dispoziţiile Codului de procedură civilă, ci şi cu cele ale Codului penal, după caz.
Admisibilitatea probei testimoniale în situația în care este necesară aflării
adevărului, în condiţiile în care împrejurările susţinute în apărare sunt imposibil de
probat prin alte mijloace.
În plus, potrivit dispozițiilor art. 33 alin. 1 și ale art. 34 alin. 1 din O.G. nr.
2/2001, instanța audiază petentul, persoanele indicate ca martor în procesul verbal și
în plângere, precum și orice alte persoane care pot contribui la stabilirea și aflarea
adevărului, texte de lege care nu fac distincție cu privire la calitatea persoanelor.
Prin urmare, în situaţia în care se constată că fapta sancţionată contravenţionlă
aparţine ,,sferei penale”, proba testimonială nu poate fi limitată la persoanele care nu
se află în cazurile prevăzute de art. 315 pct. 1 și 2 Cod procedură civilă, însă, la
aprecierea probei, prin coroborarea cu celelalte probe administrate în cauză, instanța
poate avea în vedere elemente de subiectivitate ținând de gradul de rudenie existent
între martor și contravenient.

139
 Într-o altă opinie, majoritară, s-a apreciat că jurisprudenţa CEDO în materie,
respectiv Hot. Haiducu c. României, nu impune obligativitatea administrării unor
probe, dacă legislaţia naţională nu le permite. S-a arătat că, în acea Hotărâre, CEDO a
arătat că în materia contravenţiilor rutiere, „din cauza caracterului preventiv, punitiv
și disuasiv al sancțiunii aplicate pentru încălcarea codului rutier, garanțiile prevăzute
de art. 6 din convenție în materie penală, printre care se numără dreptul la respectarea
prezumției de nevinovăție, sunt aplicabile pentru proceduri referitoare la contestarea
procesului-verbal”. Totuşi, chiar dacă a reţinut aplicabilitatea art. 6 în ceea ce
priveşte latura sa penală, a considerat că aplicarea procedurii civile în judecata
acestor plângeri contravenţionale şi, în special, a regulii prev. de art. 249 c.proc.cv.,
nu reprezintă o încălcare a prezumţiei de nevinovăţie. Curtea a subliniat , în primul
rând, că prezumția de răspundere a reclamanților stabilită prin procesul-verbal este
relativă și proba contrară poate fi adusă de persoanele în cauză prin intermediul
oricărui element de probă admis de legislația națională. Aşadar, CEDO nu a recunoscut
petenţilor dreptul de a li se administra orice probă doresc a li se încuviinţa, ci numai
a celor admisibile de legislaţia noastră. Or, legislaţia noastră procesuală nu permite
administrarea soţului, rudelor şi afinilor până la gradul III inclusiv, dacă partea
adversă se opune. În consecinţă, nu avem temei în jurisprudenţa CEDO pentru a nu
aplica acest articol din legislaţia noastră. Pe de altă parte, nu se poate nici face un
colaj între legislaţia procesuală penală şi cea civilă, respectiv a se aplica procedura
civilă, mai puţin dispoziţiile privitoare la martori care să fie preluate din legislaţia
procesuală penală. Potrivit art. 47, dispoziţiile din OG nr. 2/2001 se completează cu
dispoziţiile codului de procedură civilă şi dispoziţiile codului penal, codul penal
conţinând dispoziţii de drept material şi nu de drept procesual.

140
 18.2 Opinia referentului
Nu a fost exprimată.

18.3 Opinia formatorului INM

Potrivit art. 47 din OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor,
[d]ispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz. După cum s-a arătat (vz. problema precedentă),
potrivit unei practici judiciare consolidate, expresia după caz se interpretează în sensul
că, în principiu, normele de drept material se completează cu Codul penal iar normele
de procedură se completează cu Codul de procedură civilă (CPC). Rezultă că din punct
de vedere procedural OG nr. 2/2001 este lege specială față de CPC și, drept urmare, va
deroga și se va completa cu CPC potrivit regulilor generale de interpretare.
Problema ridicată de Tribunalul Botoșani se circumscrie interpretării dispozițiilor
art. 315 CPC15, referitoare la persoanele care nu pot fi ascultate ca martori într-un
proces civil, în contextul regimului juridic al contravențiilor, potrivit cărora:
(1) Nu pot fi martori:
1. rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv;
2. soţul, fostul soţ, logodnicul ori concubinul;
3. cei aflaţi în duşmănie sau în legături de interese cu vreuna dintre părţi;
4. persoanele puse sub interdicţie judecătorească;

15
Potrivit art. 315 CPC:
(1) Nu pot fi martori:
1. rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv;
2. soţul, fostul soţ, logodnicul ori concubinul;
3. cei aflaţi în duşmănie sau în legături de interese cu vreuna dintre părţi;
4. persoanele puse sub interdicţie judecătorească;
5. cei condamnaţi pentru mărturie mincinoasă.
(2) Părţile pot conveni, expres sau tacit, să fie ascultate ca martori şi persoanele prevăzute la alin. (1) pct. 1 - 3.

141
 5. cei condamnaţi pentru mărturie mincinoasă.
(2) Părţile pot conveni, expres sau tacit, să fie ascultate ca martori şi
persoanele prevăzute la alin. (1) pct. 1 - 3.

Art. 33 alin. 1 și 2 și art. 34 alin. 1 din OG nr. 2/2001 reglementează obligațiile

instanței sesizate cu o plângere contravențională, după cum urmează (cităm alineatele
de interes pentru problemă):
- judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile, şi va
dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a
organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în
plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea
temeinică a cauzei (art. 33 alin. 1);
- innstanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta
a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane
citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege,
necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte
asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării.
Dispoziţiile art. 236^1 şi ale art. 405 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile
(art. 34 alin. 1).
Așadar, într-o primă fază, instanța dispune citarea martorilor indicaţi în
procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte persoane în măsură să
contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei, după care, în cursul judecății, ascultă
persoanele citate. Se observă că textele derogă de la unele dispoziții ale CPC, cum ar
fi:
- art. 196 referitoare la fixarea primului termen de judecată;

142
 - citarea martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a
oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei fără
prealabila discutare a admisibilității probelor și înainte de încuviințarea lor, cf. art. 249
și 252 CPC; doar ordinea este inversată deoarece, după citare, la primul termen de
judecată, considerăm că probele trebuie discutate și încuviințate sau respinse, după
caz, pentru a se respecta contradictorialitatea;
- verificarea termenului de introducere a plângeri precum și verificarea
legalității și temeiniciei procesului-verbal de contravenție (aspecte specifice judecății
în materie contravențională);
- art. 2361 și 405 CPC referitoare la suspendarea judecății (derogare expresă,
după modificările aduse prin Legea nr. 76/2012; anterior, chestiunea suspendării era
problematică într-un fel asemănător problemei discutate).
Art. 33 și 34 din OG nr. 2/2001 se vor completa cu toate acele dispoziții ale CPC
necesare pentru aplicarea lor: de exemplu, cele referitoare la comunicarea actelor de
procedură, la citarea părților, a martorilor și a altor participanți la procesul civil, la
depunerea jurământului acolo unde este cazul, etc.
Divergența de opinii a apărut în condițiile în care procedura reglementată de art.
33 și 34 din OG nr. 2/2001 se poate realiza atât în cazul completării ei cu art. 315 CPC
cât și în caz contrar. Prima opinie (cea minoritară) consideră că aceste dispoziții nu se
aplică pentru a garanta deplina eficiență a dispozițiilor art. 6 din Convenția Europeană
a Drepturilor Omului (Convenția EDO sau Convenția), așa cum sunt interpretate de
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Curtea EDO), respectiv pentru a oferi
petentului posibilități optime de apărare, pe când cea de-a doua opinie, majoritară,
consideră că limitările aduse de art. 315 CPC nu aduc atingere Convenției.
Considerăm că prima opinie interpretează corect dispozițiile legale.

143
 În favoarea acestei interpretări există, în primul rând, un argument de text: art.
33 din OG nr. 2/2001 dispune citarea martorilor indicați în plângere fără să distingă
între cei la care se referă art. 315 CPC (rude, afini, soț, etc.) și alte persoane. Este
suficient ca martorii să fie indicați în plângere. Or, nu ar avea nicio rațiune ca martorii
la care se referă art. 315 alin. 1 pct. 4 și 5 CPC (persoanele puse sub interdicţie
judecătorească și cei condamnaţi pentru mărturie mincinoasă) să fie citați dacă oricum
nu ar putea fi de principiu ascultați, de vreme ce cu privire la acești martori, spre
diferență de cei arătați la pct. 1-3, părțile nu pot conveni ascultarea; altfel spus, în
condițiile CPC aceste două categorii de persoane au o interdicție absolută de a fi
ascultate ca martori. Distincția făcută în modalitatea de formulare a problemei de
drept între pct. 1-3 și pct. 4-5 (într-adevăr, în forma în care a fost pusă, problema
ridicată de Tribunalul Botoșani se referă doar la art. 315 alin. 1 pct. 1-3) nu are nicio
justificare deoarece nu vedem niciun motiv pentru care art. 33 din OG nr. 2/2001 s-ar
completa cu art. 315 alin. 1 pct. 1-3 dar nu și cu pct. 4-5 CPC.
În al doilea rând, deși suntem de acord cu opinia majoritară că practica judiciară
a Curții EDO împotriva României (cel puțin cea indicată de referent sau cea cunoscută
de formator) nu obligă la interpretarea de mai sus, art. 6 din Convenție este totuși
relevant iar judecătorul național, în calitate de prim judecător al Convenției, este
chemat să interpreteze legea internă astfel încât să garanteze eficacitatea deplină a
Convenției. Așa fiind, în cauzele în care procesul-verbal de contravenție încorporează o
”acuzație în materie penală” în sensul art. 6 din Convenție, limitarea ex lege, fără nicio
altă justificare, a posibilităților probatorii ale ”acuzatului” ar ridica serioase probleme
de echitate a procedurii. Altfel spus, considerăm că este mai prudent ca instanțele să
interpreteze art. 33 și 34 din OG nr. 2/2001 astfel încât să ofere cea mai bună garanție

144
dreptului la apărare al petentului. Aceasta nu se opune ca la evaluarea probei
(credibilitate, pertinență, etc.) instanțele să aibă în vedere calitatea martorului.
Spre exemplu, dacă singurul martor propus de petent este soțul/soția (deoarece,
să presupunem, nimeni altcineva nu a fost de față la săvârșirea faptei) iar acesta este
singurul mijloc de probă în apărare, inadmisibilitatea probei din considerente exclusiv
legale ar conduce, credem noi, la încălcarea art. 6 din Convenția EDO deoarece
procesul-verbal de contravenție beneficiază de prezumția de temeinicie (iar prezumția
este un mijloc de probă). Dezechilibrul procesual este evident: prezumția de temeinicie
susține ”acuzația” iar singura posibilitate practică de apărare a petentului este
înlăturată. Soarta procesului ar fi hotărâtă în baza unor considerente exclusiv de drept.
Din acest punct de vedere, într-adevăr practica judiciară a Curții EDO în cauzele
împotriva României poate avea o relevanță indirectă: astfel, Curtea a respins plângerile
în acele cauze în care instanțele naționale care au judecat plângeri contravenționale au
administrat probe propuse de petenți care tindeau să înlăture prezumția de temeinicie
(vezi cauzele Haiducu și alții vs. România, Nicoleta Gheorghe vs România, etc.). S-a
respectat astfel echilibru procesual între părți, decisiv pentru un proces echitabil. Dacă
singurele probe propuse de petent vor fi înlăturate în temeiul art. 47 din OG nr. 2/2001
coroborat cu art. 315 CPC, în acele cauze în care acuzația poate fi considerată ”în
materie penală”, echilibru procesual este imposibil de asigurat iar încălcarea art. 6 din
Convenție devine evidentă (probabil că, într-o formă mai puțin elaborată, acesta este
raționamentul opiniei minoritare).
În sfârșit, dacă OG nr. 2/2001 s-ar completa cu art. 315 CPC, o persoană acuzată
de săvârșirea unei contravenții potrivit legii naționale, dar considerată ”acuzată în
materie penală” în sensul Convenției, ar avea posibilități de apărare mai reduse decât o
persoană acuzată de săvârșirea unei infracțiuni deoarece Codul de procedură penală nu

145
conține o restricție de genul celei instituite de art. 315 CPC (a se vede art. 115 Cod de
procedură penală, referitor la capacitatea de a fi martor). Deși consecința nu aduce
atingere explicit vreunei prevederi legale (într-adevăr, niciun text legal nu obligă
instanțele civile să ia în considerare Codul de procedură penală), poate ridica probleme
de echitate deoarece consecința săvârșirii unei contravenții poate fi, în concret, în
unele situații, mai gravă decât consecința săvârșirii unei infracțiuni, ceea ce, credem
noi, obligă instanțele civile să ofere petentului garanții ale dreptului la apărare
comparabile cu ale inculpatului. Așadar, chiar și fără referire la art. 6 din Convenția
EDO, există considerente de echitate ce înclină balanța în favoarea interpretării de mai
sus.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Dispozițiile art. 315 Cod de procedură civilă (2010) nu sunt incidente în
materie contravențională.

18.4 Punctul de vedere al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut propunerea
formatorului INM.

18.5 Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, participanții au agreat soluția propusă de formatorul INM.

146
 19. Titlul problemei de drept: relevanţa Nomei de metrologie legală aprobată
prin Ordinul nr. 301/2005 în cazul contravenţiilor de depăşire a vitezei legale
(Curtea de Apel Suceava/Tribunalul Botoşani)

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiectul Ecris: plângere contravențională
Legislație incidentă: Ordinului nr. 301 din 23 noiembrie 2005 privind aprobarea
Normei de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru măsurarea vitezei de
circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)"; art. 102 alin. 3 lit. e din Legea nr.
195/2002.

19.1 Practica judiciară

Prezentarea problemei juridice, cu arătarea situaţiei de fapt:
Se încheie un proces verbal de contravenţie pentru depăşirea vitezei legale. Se
depune CD-ul cu înregistrarea video a aparatului radar. Din imaginile captate de
aparatul radar nu se poate identifica numărul maşinii care a circulat cu viteza calculată
de aparatul radar.
Într-o opinie, majoritară la nivelul instanței, s-a apreciat că această normă
cuprinde doar dispoziţii tehnice care sunt relevante la aprobarea şi la omologarea
aparatului radar, fiind aplicabile mutatis mutandis considerentele Înaltei Curţi din
Decizia nr. 3/2018 potrivit cărora dispoziţiile din normă sunt aplicabile „ doar cu ocazia
verificării metrologice a aparatelor "cinemometru", în vederea atestării legalităţii
acestora, iar nu cu ocazia utilizării acestor aparate pentru măsurarea vitezei
participanţilor în trafic”, astfel că, atâta vreme cât aparatul radar este verificat

147
metrologic şi omologat, fiind declarat admis, el respectă şi prevederile art. 3.5 din
Normă referitoare la cerinţele tehnice funcţionale specifice funcţiei de înregistrare.
Înregistrarea efectuată cu aparatul radar este un mijloc de probă care va fi coroborat
cu prezumţii sau alte mijloace de probă din dosar, astfel încât, în situaţia în care pe
înregistrare nu se vede numărul autoturismului din diverse cauze (că e noapte şi se
reflectă numărul, că acesta este acoperit cu noroi, din cauza vitezei prea mai a
autoturismului şi a rezoluţiei prea mici a aparatului), pot fi administrate probe
suplimentare, inclusiv recunoaşterile implicite ale petentului, prezumţia de temeinicie
a procesului verbal de contravenţie cu privire la acest aspect.
În a doua opinie, minoritară, s-a apreciat că art. 3.5. din Ordinul 301/2005 nu
conţine cerinţe care să fie verificate la omologarea şi verificarea aparatului, ci cerinţe
care urmează a fi verificate la analizarea concretă a imaginilor captate de aparatului
radar din fiecare speţă. Aceste cerinţe se circumscriu expresiei „potrivit legii” din
conţinutul art. 102 alin. 3 lit. e din OUG nr. 195/2002 - depăşirea cu mai mult de 50
km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv şi pentru categoria din
care face parte autovehiculul condus, constatată, potrivit legii, cu mijloace tehnice
omologate şi verificate metrologic. Dispoziţiile Înaltei Curţi nu sunt aplicabile întrucât
în Decizia nr. 32/2018 s-au analizat punctual doar dispoziţiile art. 3.1 din Ordin, pe
când în cazul de faţă se analizează dispoziţiile art. 3.5 din Ordin care instituie alt gen
de cerinţe, cerinţe tehnice funcţionale specifice funcţiei de înregistrare, cerinţe care
trebuie îndeplinite concret, la momentul realizării înregistrării.

19.2 Opinia referentului

Nu a fost exprimată.

148
 19.3 Opinia formatorului INM
19.3.1 Chestiuni prealabile; clarificări
Din referatul întocmit de Tribunalul Botoșani rezultă următorul context faptic și
de drept al problemei:
Se încheie un proces verbal de contravenţie pentru săvârșirea contravenției
prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. 3 din OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile
publice, respectiv pentru depăşirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise
pe sectorul de drum respectiv şi pentru categoria din care face parte autovehiculul
condus, constatată, potrivit legii, cu mijloace tehnice omologate şi verificate
metrologic.
Procesul-verbal este însoțit de înregistrarea video a faptei cu un cinemometru
(aparat radar). În cuprinsul înregistrării este menționată viteza cu care s-a circulat dar
imaginile captate nu permit identificarea numărului autovehiculului.
Este neconstestat că cinemomentrul trebuie să respecte cerințele Ordinului
directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301 din 23 noiembrie
2005 privind aprobarea Normei de metrologie legală NML 021-05 "Aparate pentru
măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)". Cerințele
metrologice și tehnice sunt detaliate de pct. 3 din Ordin, subpct. 1-7, după cum
urmează: 3.1. Cerinţe metrologice; 3.2. Cerinţe tehnice constructive şi de aspect
exterior; 3.3. Cerinţe tehnice de funcţionare cu caracter general; 3.4. Cerinţe tehnice
specifice funcţiilor de măsurare, prelucrare şi afişare; 3.5. Cerinţe tehnice funcţionale
specifice funcţiei de înregistrare; (3.6. abrogat); 3.7. Cerinţe privind sigilarea.
Potrivit pct. 3.5.1. înregistrările efectuate trebuie să cuprindă cel puţin
următoarele:
- data şi ora la care a fost efectuată măsurarea;

149
 - valoarea vitezei măsurate;
- imaginea autovehiculului, din care să poată fi pus în evidenţă numărul de
înmatriculare al acestuia.
Într-o opinie, se consideră că aceste cerințe nu sunt relevante în aprecierea
legalității și temeiniciei procesului-verbal întocmit pentru săvârșirea contravenției
prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. e din OUG nr. 195/2002, în situația în care
înregistrarea nu face vizibil numărul de înmatriculare al autovehiculului deoarece
dovada se poate face cu orice alt mijloc de probă, pe când în opinia contrară se
apreciază că cerințele sunt decisive, în sensul că numărul de înmatriculare și, implicit,
autovehiculul cu care a fost săvârșită contravenția nu pot fi dovedite altfel decât cu
înregistrarea efectuată de cinemometru.
Se observă că divergența constă în modalitatea diferită în care instanțele
apreciază admisibilitatea unui alt mijloc de probă decât înregistrarea aparatului
cinemometru în dovedirea numărului de înmatriculare a autovehiculului.
Așa fiind, pentru exactitate, vom reformula problema astfel:
Interpretarea și aplicarea dispozițiilor subpct. 3.5.1 din Anexa 1 a Ordinului
directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301 din 23
noiembrie 2005 privind aprobarea Normei de metrologie legală NML 021-05
"Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)" în
situația întocmirii unui proces-verbal pentru săvârșirea contravenției prevăzute de
art. 102 alin. 3 lit. e din OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice,
însoțit de o înregistrare care menționează viteza de circulație dar nu evidențiază
numărul de înregistrare al autovehiculului; admisibilitatea unui alt mijloc de probă
decât înregistrarea aparatului cinemometru în dovedirea numărului de
înmatriculare a autovehiculului cu care a fost săvârșită contravenţia.

150
 19.3.2 Soluționarea problemei
Se observă din cuprinsul dispozițiilor art. 102 alin. 3 lit. e din OUG nr. 195/2002
(depăşirea cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum
respectiv şi pentru categoria din care face parte autovehiculul condus, constatată,
potrivit legii, cu mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic) că mijloacele
tehnice omologate și verificate metrologic sunt necesare pentru constatarea depășirii
cu mai mult de 50 km/h a vitezei maxime admise pe sectorul de drum respectiv şi
pentru categoria din care face parte autovehiculul condus.
Textul instituie o excepție de la regula că, în general, dacă nu există dispoziție
legală contrară, constatarea ex propriis sensibus a faptei de către agentul constatator
este suficientă pentru dovedirea faptei. Instituind o excepție, textul trebuie interpretat
strict. Așadar, pe de-o parte, depășirea vitezei nu va putea fi dovedită altfel decât cu
mijloace tehnice omologate şi verificate metrologic iar pe de alta, orice alte
împrejurări faptice legate de săvârșirea contravenției vor putea fi dovedite potrivit
dreptului comun, cu orice mijloc de probă permis de lege. Intră în această a doua
categorie elemente de fapt cum ar fi: identitatea persoanei care conducea
autovehiculul, categoria din care face parte autovehiculul, sectorul de drum pe care se
circula; tot aici va intra și numărul de înmatriculare al autovehiculului. Într-adevăr,
dacă pentru măsurarea vitezei este necesar un mijloc tehnic de măsurare, pentru
observarea numărului de înmatriculare poate fi suficientă constatarea ex propriis
sensibus a agentului constatator, declarația unui martor sau, în general, orice alt mijloc
de probă permis de lege.
Un argument suplimentar rezultă din faptul că Ordinul nr. 301/2005 are ca
destinatari unităţile din structura şi în subordinea Biroului Român de Metrologie

151
Legală, precum şi laboratoarele autorizate de acesta care sunt chemate să ducă la
îndeplinire prevederile prezentului ordin (cf. art. 4). Odată ce cinemometrul este
verificat de autoritatea competentă și îndeplinește toate cerințele metrologice și
tehnice, el este apt să fie folosit pentru constatarea vitezei de deplasare, în perioada
de validitate a buletinului de verificare metrologică.
Ordinul este emis de directorul general al Biroului Român de Metrologie Legală în
baza HG nr. 193/2002 privind organizarea şi funcţionarea Biroului Român de Metrologie
Legală, pentru organizarea executării OG nr. 20/1992 privind activitatea de metrologie,
aprobată şi modificată prin Legea nr. 11/1994, și se adresează unităților din subordine.
Domeniul său de aplicare nu poate fi extins asupra regimului probator în materie
contravențională.
Îndeplinirea cerințelor de la pct. 5 din Anexa 1 la Ordin, mai sus citate, sunt
necesare pentru validarea legală a cinemometrului. Subliniem că aceste cerințe sunt
metrologice și tehnice și, deci, nu privesc regimul probator al contravențiilor rutiere.
Într-adevăr, după cum s-a arătat, potrivit pct. 3.5.1. înregistrările efectuate trebuie să
cuprindă cel puţin următoarele: data şi ora la care a fost efectuată măsurarea;
valoarea vitezei măsurate; imaginea autovehiculului, din care să poată fi pus în
evidenţă numărul de înmatriculare al acestuia. Altfel spus, dacă cinemometrul nu este
apt din punct de vedere tehnic să efectueze înregistrări care să conțină cel puțin aceste
date, autoritatea competentă nu va elibera buletinul aferent.
Reprezintă o chestiune distinctă dacă, în fapt, un cinemometru pentru care s-a
elibertat buletinul de verificare, datorită unor împrejurări care nu țin de dotarea
tehnică a aparatului, eliberează o înregistrare care nu conține toate aceste elemente.
Lipsa indicării valorii vitezei măsurate face imposibilă dovedirea acesteia printr-un alt

152
mijloc de probă datorită unei dispoziții legale exprese în acest sens, art. 102 alin. 3 lit.
e din OUG nr. 195/2002, nu datorită Ordinului.
Nu contestăm că în unele situații înregistrarea ca atare poate să facă dificilă sau
chiar imposibilă identificarea autovehiculului datorită modului de manevrare a
aparatului sau datorită altor împrejurări; de ex., în imaginile video apar mai multe
autovehicule fără să fie clar la care din acestea se referă valoarea vitezei măsurate sau,
deși apare un singur autovehicul, este extrem de dificilă identificarea lui. Astfel de
situații nu pun în discuție regulile generale de probațiune în materie de contravenții
rutiere ci doar necesită folosirea lor circumstațiată fiecărui caz particular.
Opinia contrară acestei interpretări adaugă la lege, respectiv la art. 102 alin. 3
lit. e din OUG nr. 195/2002, condiții instituite printr-un ordin al directorului general al
Biroului Român de Metrologie Legală care are alt domeniu de aplicare și alți destinatari.
În ce privește Decizia RIL nr. 3/19 februarie 2018 pronunțată de ÎCCJ în dosar nr.
2.738/1/2017, deși suntem de acord cu opinia majoritară exprimată în cadrul
Tribunalului Botoșani, ca ea nu este incidentă în cauză deoarece dezleagă o altă
problemă de drept16, considerăm că poate fi totuși folositoare ca sursă de inspirație în
argumentare. Distincția folosită în prezenta motivare între cerințele metrologice și
tehnice necesare pentru validarea cinemometrului și utilizarea ulterioară a
cinemometrului a fost folosită și în considerentele deciziei RIL (vezi, de ex., paragraful
28), fiind parte a ratio decidendi. Rațiunile distincției sunt identice; or, ubi eadem est
ratio, eadem solutio esse debet.

16
Prin decizie s-a stabilit că [î]n interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor pct. 3.1.1 din Norma de metrologie legală NML
021-05 "Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)", aprobată prin Ordinul
directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301/2005, cu modificările şi completările ulterioare,
erorile maxime tolerate pentru măsurarea vitezei sunt cerinţe metrologice aplicabile numai în procedura de atestare a
unui cinemometru de către entităţile prevăzute la art. 4 din ordinul sus-menţionat, respectiv doar la momentul
verificării şi omologării aparatului.

153
 Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor subpct. 3.5.1 din Anexa 1 a
Ordinului directorului general al Biroului Român de Metrologie Legală nr. 301 din 23
noiembrie 2005 privind aprobarea Normei de metrologie legală NML 021-05
"Aparate pentru măsurarea vitezei de circulaţie a autovehiculelor (cinemometre)",
în situația întocmirii unui proces-verbal pentru săvârșirea contravenției prevăzute
de art. 102 alin. 3 lit. e din OUG nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile
publice, însoțit de o înregistrare care menționează viteza de circulație dar nu
evidențiază numărul de înregistrare al autovehiculului cu care a fost săvârșită
contravenția, dovada numărului de înregistrare poate fi făcută cu orice mijloc de
probă permis de lege.

19.4. Punctul de vedere al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal al ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea
lor, propunerea formatorului INM. A fost exprimată şi o opinie în sensul că dovada nr.
de înmatriculare nu poate fi făcută în această situaţie cu alte mijloace de probă, faţă
de prevederile pct. 3.5.1. ale Ordinului nr. 301/23.11.2005 şi principiului in dubio pro
reo (fiind vorba de o acuzaţie penală în sensul Convenţiei).

19.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cadrul dezbaterilor

Cu unanimitate, participanţii au agreat propunerea formatorului INM.

154
 20. Titlul problemei de drept: contravenţia de conducere sub influenţa
băuturilor alcoolice, dacă fapta nu constituie, potrivit legii, infracţiune; prevăzută
de art. 102 alin. 3 lit. a) OUG 195/2002. Constatarea contravenţiei, regim probator:
rezultatul etilotest – etilometru

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiectul Ecris: plângere contravențională
Legislație incidentă: art. 88 și art. 102 alin. 3 lit. a) OUG 195/2002, art. 185
alin.1 din H.G nr. 1391 din 4 octombrie 2006, pentru aprobarea Regulamentului de
aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe
drumurile publice: „ (1) Constatarea contravenţiei de conducere a unui autovehicul sau
tramvai de către o persoană care se află sub influenţa alcoolului se face prin testarea
aerului expirat de aceasta cu un mijloc tehnic certificat sau cu un mijloc tehnic
omologat şi verificat metrologic.”

20.1 Practica judiciară

La nivelul Tribunalului Suceava s-au conturat două opinii.
Într-o primă opinie s-a reţinut netemeinicia actului sancţionatoriu, dispunându-se
anularea procesului-verbal de contravenţie, sens în care s-a argumentat că garanţiile
prevăzute de art. 6 din Convenţie în materie penală sunt aplicabile pentru proceduri
referitoare la contestarea procesului verbal, care au atras, pentru contravenienţi,
sancţionarea cu amendă, cu aplicarea de puncte de penalizare şi/sau suspendarea
permisului de conducere (Malige împotriva Franţei, 23 septembrie 1998, pct. 39-40), şi

155
că, în ipoteza în care fapta a fost constatată în urma testării cu aparatul etilotest,
proba vinovăţiei petentului nu a fost întocmită în limitele legii, întrucât etilotestul nu
reprezintă un mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic, iar legiuitorul a stabilit
obligaţia de a se utiliza în stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat un mijloc
tehnic omologat şi verificat metrologic, tocmai pentru înlăturarea oricărei erori cu
ocazia controlului.
Petentului i s-a adus o acuzaţie în materie penală în sensul noţiunii autonome a
art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în sensul că a condus sub influenţa
băuturilor alcoolice, iar potrivit OUG nr. 195 din 12 decembrie 2002 privind circulaţia
pe drumurile publice: Art. 88 (3): Stabilirea prezenţei alcoolului în aerul expirat sau
testarea preliminară a prezenţei în organism a substanţelor ori produselor stupefiante
sau a medicamentelor cu efecte similare acestora se face de către poliţia rutieră, cu
ajutorul unor mijloace tehnice certificate. (4) Stabilirea concentraţiei de alcool în aerul
expirat se face de către poliţia rutieră, cu ajutorul unui mijloc tehnic omologat şi
verificat metrologic, şi potrivit Ordinului nr. 120 din 14 iunie 2005 privind aprobarea
Normei de metrologie legală NML 012-05 Etilometre emis de Ministerul Economiei şi
Comerţului, publicat în Monitorul Oficial nr. 664 din 26 iulie 2005, art. 2 par. 2 din
Anexă, etilotestul este un mijloc de detecţie care semnalează prezenţa etanolului în
aerul alveolar expirat; iar în cazul în care furnizează informaţii de măsurare, acestea
nu sunt considerate suficient de exacte, astfel încât să asigure garanţiile necesare
pentru constituirea de probe judiciare privind consumul de alcool.
Se apreciază în această opinie că agentul de poliţie trebuia să procedeze în
continuare la stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat, cu ajutorul
etilometrului, care este, potrivit Normei de metrologie legală NML 012-05 Etilometre,
art. 2 par. 1, mijlocul de măsurare destinat măsurării automate a concentraţiei masice

156
de etanol în aerul alveolar expirat de către o persoană, şi că etilometrul - iar nu
etilotestul - este mijlocul tehnic omologat şi verificat metrologic cu care se realizează
stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat, în sensul art. 88 alin. 4 din OUG nr.
195 din 12 decembrie 2002 privind circulaţia pe drumurile publice, iar informaţiile de
măsurare indicate de etilotest nu asigură garanţiile necesare pentru constituirea de
probe judiciare privind consumul de alcool, aşa cum explică în clar în Norma de
metrologie legală NML 012-05 Etilometre.
În cadrul unei a doua opinii s-a reţinut temeinicia actului sancţionatoriu,
dispunându-se respingerea plângerii contravenţionale, sens în care s-a argumentat că
fapta de a conduce sub influenţa alcoolului se poate constatata atât cu ajutorul
etilometrului omologat şi verificat metrologic, cât şi cu etilotestul certificat, conform
dispoziţiilor art. 185 alin. 1 din HG nr. 1391/2006.
În ipoteza în care fapta a fost constatată în urma testării cu aparatul etilotest,
iar petentul nu a dorit recoltarea de probe biologice în vederea stabilirii concentraţiei
de alcool în sânge, se apreciază că rezultatul etilotestului este suficient pentru
reţinerea contravenţiei prevăzute de art. 102 alin.3 lit. a din OUG 195/2002, constând
în fapta de a conduce pe drumurile publice sub influenţa băuturilor alcoolice.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 185 alin. 1 din HG nr. 1391/2006, Constatarea
contravenţiei de conducere a unui autovehicul sau tramvai de către o persoană care se
află sub influenţa alcoolului se face prin testarea aerului expirat de aceasta cu un
mijloc tehnic certificat sau cu un mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic, apartul
tip etilotest fiind un asemenea mijloc tehnic certificat, cerinţele legii fiind alternative,
iar legea nu face distincţie între cele două. Totodată, etilotestul este un mijloc de
detecţie care semnalează prezenţa etanolului în aerul alveolar expirat, în situaţia
contravenţiei de faţă neîndeplinind funcţii de măsurare, necesare pentru constatarea

157
infracţiunii, astfel încât nivelul concentraţiei de alcool nu interesează în ipoteza
contravenţiei discutate.

20.2 Opinia referentului

Referentul nu a exprimat o opinie.

20.3 Opinia formatorului INM

Nu se poate pune la îndoială că în materie contravenţională contravenientului i s-
a adus o acuzaţie de natură penală, în sensul că a condus sub influenţa băuturilor
alcoolice, fiind în zona „micii criminalităţi”, elementul ce delimitează răspunderea
contravenţională de cea penală fiind pericolul social redus al faptei şi că garanţiile
prevăzute de art. 6 din Convenţie în materie penală sunt aplicabile şi pentru proceduri
referitoare la contestarea procesului verbal, care au atras, pentru contravenienţi,
sancţionarea cu amendă, cu aplicarea de puncte de penalizare şi/sau suspendarea
permisului de conducere, astfel cum s-a apreciat şi în jurisprudenţa CEDO în cauza
invocată de susţinătorii primei opinii (Malige împotriva Franţei, 23 septembrie 1998,
pct. 39-40).
Ceea ce interesează pentru problema de drept in discuţie este standardul de
probă, respectiv dacă procesul-verbal este în măsură să dovedească acuzaţia, în situaţia
în care fapta a fost constatată doar în urma testării cu aparatul etilotest, care nu
reprezintă un mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic, ci potrivit art. 2 par. 2 din
Anexă Ordinului nr. 120 din 14 iunie 2005 privind aprobarea Normei de metrologie
legală NML 012-05 Etilometre emis de Ministerul Economiei şi Comerţului, publicat în
Monitorul Oficial nr. 664 din 26 iulie 2005, este un mijloc de detecţie care semnalează
prezenţa etanolului în aerul alveolar expirat.

158
 În ambele opinii nu se contestă că etilotestul este un mijloc tehnic certificat,
fireşte în ipoteza în care are efectuate verificările tehnice potrivit Normei, şi că în
raport de dispoziţiile art.88 alin.3 din OUG nr.195/2002, pentru stabilirea prezenţei
alcoolului în aerul expirat sau testarea preliminară a prezenţei în organism a unor
substanţe psihoactive, poliţia rutieră trebuie să utilizeze doar mijloace tehnice
certificate.
Aşadar, se poate trage deja o concluzie că etilotestul este un mijloc tehnic care
poate face dovada prezenţei alcoolului în aerul expirat putând fi folosit şi testarea
preliminară a prezenţei în organism a unor substanţe psihoactive.
Codul rutier al României, foloseşte noţiuni diferite atunci când se referă la
stabilirea concentraţiei de alcool, în aerul expirat, respectiv în sânge şi nu doar a
prezenţei alcoolului, la art.88 alin.4, stipulându-se că stabilirea concentraţiei de alcool
în aerul expirat se face de către poliţia rutieră, cu ajutorul unui mijloc tehnic omologat
şi verificat metrologic.
Prin urmare, se poate trage o a doua concluzie, aceea că ori de câte ori se pune
în discuţie o valoare a concentraţiei în aerul expirat, stabilirea acesteia se face numai
cu unui mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic. Mai departe, în funcţie de
valoarea acesteia, de până la 0,40 mg/l alcool pur în aerul expirat sau peste această
concentraţie, poliţistul rutier îi poate solicita persoanei care conduce pe drumurile
publice un vehicul pentru care legea prevede obligativitatea deţinerii permisului de
conducere, să i se recolteze mostre biologice în cadrul unităţilor sau instituţiilor
medicale prevăzute la alin. (1), în vederea stabilirii îmbibaţiei de alcool în sânge, sau
aceasta din urmă este obligată.
Am văzut că Etilotest-ul nu este un mijloc de măsurare ci doar mijloc de
detecţie, care semnalează prezenţa etanolului în aerul alveolar expirat; în cazul în care

159
furnizează informaţii de măsurare, acestea nu sunt considerate suficient de exacte,
astfel încât să asigure garanţiile necesare pentru constituirea de probe judiciare privind
consumul de alcool, după cum se prevede expres în art. 2 par. 2 din Anexa la Ordinul
nr. 120 din 14 iunie 2005, potrivit Normei de metrologie legală, Etilometrul este
mijlocul de măsurare destinat măsurării automate a concentraţiei masice de etanol în
aerul alveolar expirat de către o persoană.
La pct.4 din aceeaşi Normă, „Atestarea legalităţii”, se prevede că „ 4.1
Modalităţile de control metrologic legal aplicabile etilometrelor sunt cele prevăzute în
Lista oficială a mijloacelor de măsurare supuse controlului metrologic legal, în vigoare.
4.2 Atestarea legalităţii unui etilometru se realizează numai după demonstrarea
conformităţii acestuia cu cerinţele metrologice şi tehnice aplicabile, prevăzute în
tabelul 3 pentru fiecare modalitate de control specifică introducerii pe piaţă, punerii în
funcţiune sau utilizării.” „4.3 Atestarea legalităţii se realizează prin aplicarea
marcajelor metrologice şi eliberarea unor documente specifice, în conformitate cu
prevederile instrucţiunilor de metrologie legală în vigoare.”.
Din analiza dispoziţiei de la art. 102 alin. 3 lit. a) OUG 195/2002 republicată, se
poate constatat că pentru antrenarea răspunderii contravenţionale, nu este necesară
determinarea unei valori a concentraţiei în aerul expirat, fiind suficient doar
conducerea sub influenţa băuturilor alcoolice, valoarea concentraţiei fiind un element
pentru ca fapta să fie încadrată ca infracţiune.
Prin urmare, în ipoteza în care unei persoane care conduce pe drumurile
publice un vehicul pentru care legea prevede obligativitatea deţinerii permisului de
conducere i-au fost aplicate sancţiunile contravenţionale prevăzute de art. 102 alin. 3
lit. a) OUG 195/2002 republicat, pentru săvârşirea faptei de conducere sub influenţa
băuturilor alcoolice, dovada prezenţei alcoolului în aerul expirat se poate face pe baza

160
constatării cu etilotestul, ca mijloc tehnic certificat, pentru existenţa faptei cu
caracter contravenţional, fiind necesară şi suficientă doar prezenţa alcoolului în aerul
expirat nu şi stabilirea concentraţiei de alcool în aerul expirat.
În ipoteza în care aparatul etilotest indică o valoare a concentraţiei, acesta nu
este relevantă din perspectiva răspunderii contravenţionale, în vederea verificării
pragului 0,40 mg/l alcool pur în aerul expirat, este necesară stabilirea concentraţiei cu
ajutorul etilometrului, sau a unui alt mijloc tehnic omologat şi verificat metrologic.
Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:
Pentru antrenarea răspunderii contravenţionale şi aplicarea sancţiunilor
prevăzute de art. 102 alin. 3 lit. a) din OUG 195/2002 republicată, fapta de
conducere sub influenţa alcoolului se poate constatata atât cu ajutorul etilometrului
omologat şi verificat metrologic, cât şi cu etilotestul certificat.

20.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în unanimitate,
propunerea formatorului INM.

20.5. Observaţii primite din parea curţilor de apel şi opiniile exprimate în

cursul dezbaterilor

Cu unanimitate, participanţii au agreat propunerea formatorului INM.

21. Titlul problemei de drept: greşita încadrare juridică a faptei

contravenționale făcută prin procesul-verbal de contravenţie, cauză de nulitate a
procesului-verbal de contravenţie (Tribunalul Suceava)

161
 Materia: contencios administrativ şi fiscal
Subcategoria: contencios administrativ
Obiectul Ecris: plângere contravențională
Legislație incidentă: OG nr. 2/2001

21.1 Practica judiciară

Tribunalul Suceava a identificat o divergenţa de opinii şi de jurisprudenţă
constând în consecinţa juridică a greşitei încadrări juridice a faptei contravenţionale
făcută prin procesul-verbal de contravenţie, eroare de încadrare care ar reprezenta un
motiv de nelegalitate al procesului-verbal, respectiv o cauză de nulitate absolută sau o
cauză de nulitate relativă sau care ar viza o chestiune de netemeinicie a actului
sancţionator. Prin urmare, a identificat următoarea chestiune de drept dezlegată în mod
diferit, faţă de care au fost exprimate 4 opinii:
Dacă în interpretarea şi aplicarea disp. art. 34 alin. 1 cu referire la art. 16 alin. 1,
art. 1 alin. 1 din OG nr. 2/2001, art. 22 C. proc. civ., instanţa de judecată poate stabili
actul normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia descrisă prin
procesul-verbal dedus judecăţii, respectiv dacă încadrarea juridică făcută de agentul
sancţionator prin procesul-verbal de contravenţie greşită atrage consecinţa anulării
necondiţionate a actului contravenţional.
Într-o primă opinie se consideră că încadrarea juridică a faptei săvârşite
reprezintă o chestiune de temeinicie a actului sancţionatoriu, cu consecinţa anulării
actului contravenţional întrucât s-a reţinut o faptă pe care autorul nu a săvârşit-o.

162
 În cea de-a doua opinie se consideră că încadrarea juridică reprezintă un caz de
nulitate absolută prin încălcarea principiului legalităţii incriminării, cu consecinţa
anulării actului.
În sprijinul acestor două opinii, care înscriu concluzia nulităţii necondiţionate a
actului, se susţine că schimbarea încadrării juridice a faptei este o instituţie specifică
dreptului procesual penal, dar neaplicabilă materiei contravenţionale, întrucât
presupune un act procesual necesar în cazurile în care rechizitoriul a reţinut din eroare
o anumită încadrare sau atunci când în cursul judecăţii apar elemente noi de natură să
determine o altă încadrare juridică decât cea dată prin actul de sesizare a instanţei.
Astfel, trebuie să existe o iniţiativă a schimbării încadrării juridice a faptei, iar aceasta
nu poate aparţine instanţei civile.
În acest sens, se invocă dispoziţiile art. 386 alin. (1) din Codul de procedură
penală - ca şi art. 344 din Codul de procedură penală din 1968, Decizia nr. 124 din 1
martie 2005, Decizia nr. 593 din 8 noiembrie 2005 şi Decizia nr. 253 din 25 aprilie 2017
ale Curţii Constituţionale a României, precum şi Hotărârea din 12 aprilie 2011,
pronunţată în Cauza Adrian Constantin împotriva României de Curtea Europeană a
Drepturilor Omului.
Prin urmare, nulitatea trebuie să fie necondiţionată din moment ce vizează de
fapt necompetenţa instanţei de contencios contravenţional în a pune în discuţie şi de a
efectua schimbarea încadrării juridice, iar contravenientul nu poate fi privat de dreptul
de a fi informat asupra naturii şi încadrării aduse împotriva sa şi de timpul şi facilităţile
necesare apărării.
În cea de-a treia opinie se apreciază că greşita încadrare juridică a faptei
contravenţie reprezintă un motiv de nelegalitate al actului contravenţional sancţionat
cu nulitatea relativă, întrucât indicarea textului legal al contravenţiei vizează

163
menţiunea de indicare a actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia, instituită prin art. 16 alin. 1 din OG nr. 2/200. Or, inclusiv similar premisei
şi raţionamentului în care ar lipsi o asemenea menţiune, este necesară aplicarea
regimului juridic specific acestei sancţiuni relative, referitoare la titularul apărării (în
speţă numai petentul), momentul până la care o poate invoca (respectiv prin plângere),
necesitatea dovedirii atât a consecinţei vătămătoare, cât şi a imposibilitatea înlăturării
vătămării altfel decât prin anularea procesului-verbal de contravenţie.
Într-o a patra opinie se susţine că deşi greşita încadrare juridică a faptei
contravenţie constituie un motiv de netemeinicie a actului contravenţional, consecinţa
neconcordanţei cu textul legal menţionat în act trebuie stabilită din perspectiva
regimului nulităţii, întrucât sancţiunea anulării actului nu este decât consecinţa reţinerii
unui caz de nulitate, fiind încălcată o dispoziţie legală, şi afectat astfel principiul
legalităţii. Prin urmare, trebuie văzut că prin încadrarea eronată se vatămă dreptul la
apărare al contravenientului care trebuie să cunoască exact textul corespunzător şi
astfel consecinţele, sancţiunile, nulitatea fiind de principiu condiţionată de
imposibilitatea înlăturării consecinţei vătămătoare altfel decât prin anularea procesului-
verbal de contravenţie. Ca atare, instanţa ar putea în remedierea situaţiei să reducă sau
să înlăture sancţiunile aplicate, or, dacă nici aceasta nu este suficient să anuleze actul,
în funcţie de împrejurările concrete cauzei.
În sprijinul acestor două opinii care înscriu concluzia nulităţii condiţionate de
producerea vătămării iremediabile, se susţine că într-o asemenea împrejurare, de
eroare a indicării textului legal, instanţa nu procedează la o schimbare de încadrare
juridică, ci la o verificare a încadrării făcută de agentul constatator, urmând ca, în
funcţie de circumstanţele concrete cauzei, inclusiv de susţinerile părţilor, să verifice
concordanţa dintre conţinutul concret al faptei descrise şi conţinutul legal al

164
contravenţiei în care s-ar încadra fapta, urmând să decidă asupra modului adecvat de
înlăturare a vătămării, şi numai în ipoteza în care vătămarea nu poate fi înlăturată în
niciun alt mod să dispună anularea actului contravenţional.
În acest sens se porneşte de la argumentul că materia contravenţională este
derivată din materia dreptului administrativ care are în centrul său noţiunea de
persoană vătămată în drepturile sau interesele sale, iar OG nr. 2/2001 nu face decât să
consfinţească aceeaşi categorie a contenciosului contravenţional subiectiv, în sensul că
un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs destinatarului (sau altei
persoane) o vătămare într-un drept sau într-un interes legitim privat.
O asemenea abordare trimite la teoria nulităţii care impune anularea actului ori de
câte ori vătămarea adusă petentului nu poate fi înlăturată altfel, astfel că o menţiune
eronată înscrisă în actul contravențional are un caracter neesenţial când instanţa poate
stabili, în afara oricărui dubiu rezonabil (interesând aici atât rezultatul analizei
probelor, cât şi poziţia părţii însăşi), care ar fi menţiunea reală, corectă şi că în raport
de această menţiune reală nu se evidenţiază alte consecinţe negative sau acestea pot fi
înlăturate prin aducerea actului la starea de conformitate cu legea.
Aceasta întrucât, fiind o ramură de drept public, cum scopul legii contravenţionale
este de a apăra valorile sociale care nu sunt ocrotite de lega penală, interesul public
impune sancţionarea faptelor ce constituie contravenţii, fiind contrar statului de drept
şi interesului public anularea de plano a actului contravenţional, fără o analiză
concretă, efectivă a posibilităţii de salvare a actului, în sensul redefinirii consecinţelor
sancţionatorii, păstrând astfel justul echilibru între interesul individual al
contravenientului de a-şi vedea reparată vătămarea şi interesul public al statului de a
sancţiona faptele ilicite contravenţional.

165
 Încadrarea juridică a faptei priveşte în primul rând sfera dreptului
substanţial, determinând stabilirea temeiului juridic al răspunderii contravenţionale, a
felului şi limitelor sancţiunilor aplicabile, şi de aceea se poate verifica suprapunerea
tipicităţii cu reţinerea aceleiaşi laturi obiective, dar cu urmări sau cu împrejurări
diferite, instanţa constatând ca fiind săvârşită aceeaşi faptă prevăzută în actul de
sesizare, însă cu reţinerea sau înlăturarea unor împrejurări de care nu se face vorbire în
actul sancţionatoriu.
Menţiunea textului legal este necesară pentru verificarea legalităţii aplicării
sancţiunii, dar o atare eroare nu face imposibil de determinat întrunirea elementelor
esenţiale ale răspunderii, întrucât potrivit art. 22 alin. 2 C. proc. civ., „judecătorul dă
sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă
părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz, judecătorul este obligat să pună în
discuţia părţilor calificarea juridică exactă.”
Pe de altă parte, încadrarea juridică greşită nu afectează de plano veridicitatea
actului sancţionator sub aspectul existenţei unei fapte contravenţionale, fiind necesară
analiza probelor pentru reţinerea existenţei faptei, analiză vizând componenta
temeiniciei acuzaţiei.
De aceea, în asemenea situaţii, este necesar a se stabili corecta încadrare juridică,
cu punerea în discuţie a respectivei încadrări, care este consecinţa produsă prin
înscrierea eronată a textului de lege, respectiv caracterul esenţial, determinant pentru
producerea unei vătămări iremediabile, sau, dimpotrivă, dacă eroarea este una
neesenţială, aptă de remediere prin reducerea sancţiunilor principale şi
reducerea/înlăturarea sancţiunilor complementare.
Ca atare, ultimele două opinii apreciază că indicarea greşită a actului normativ
prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia nu se poate circumscrie unui caz

166
de nulitate absolută, acestea fiind expres şi limitativ instituite prin art. 17 din OG
2/2001 ce trebuie interpretat restrictiv, şi că o asemenea inadvertenţă trebuie analizată
din perspectiva regimului nulităţii relative ce impune evidenţierea caracterului
iremediabil al vătămării produse.

21.2 Opinia referentului

Referentul nu şi-a exprimat opinia.

21.3 Opinia formatorului INM

Ca situaţie premisă, se reţine că încadrarea juridică greşită făcută de agentul
sancţionator prin procesul-verbal de contravenţie reprezintă un motiv de nelegalitate,
nu de netemeinicie, această din urmă noţiune privind aspecte cu caracter substanţial,
de fond, ce ţin de elementele constitutive ale faptei cu caracter contravenţional, atât
pe latura obiectivă cât şi pe latura subiectivă, de întrunirea condiţiilor răspunderii
contravenţionale, de existenţa faptei, împrejurările săvârşirii, de persoana
contravenientului, forma de vinovăţie, etc.
Menţiunile pe care trebuie să le conţină actul contravenţional conform art. 16 şi
art. 17 din OG 2/2001 se referă la condiţii formale, intrinseci procesului-verbal, ce ţin
de legalitatea actului, şi care pot fi verificate în cadrul analizei formei procesului-
verbal, independent de existenţa şi analiza altor mijloace de probă. Greşita menţionare
a temeiului de drept, priveşte modul de încheiere a procesului-verbal, de constatare a
faptei, independent de faptă sau de condiţiile răspunderii contravenţionale, ca
modalitate de remediu pentru vătămarea unor relaţii sociale, cu caracter preventiv-
educativ-represiv.

167
 De altfel, prin Decizia nr. 22/2007 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
în recursul în interesul legii că, din interpretarea art. 17 din OG nr. 2/2001, rezultă că
motivele de nulitate absolută sunt limitativ enumerate în cadrul textului, situaţiile în
care nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de
agentul constatator al contravenţiei fiind strict determinate prin reglementarea dată în
cuprinsul art. 17 din ordonanţă.
În acelaşi sens este şi interpretarea dată prin Decizia nr. 13/14.05.2018
pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece
recursul în interesul legii, prin care s-a statuat că „legiuitorul a înţeles să reglementeze
în mod distinct, atât aspectele de nelegalitate ce atrag nulitatea relativă a procesului-
verbal de contravenţie, potrivit art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cât şi
aspectele ce atrag nulitatea absolută a actului constatator, în temeiul dispoziţiilor art.
17 din aceeaşi ordonanţă.”, şi că „intenţia legiuitorului a fost ca, în materie
contravenţională, să reglementeze în mod expres şi cu caracter imperativ care sunt
motivele de nulitate relativă ce afectează procesul-verbal de contravenţie, indicându-le
în cuprinsul art. 16 din actul normativ în discuţie, precum şi pe cele de nulitate
absolută, în temeiul dispoziţiilor art. 17 din textul citat.”
La motivele de nulitate absolută a procesului-verbal de contravenţie se mai adaugă
şi două motive create de jurisprudenţă: necompetenţa agentului constatator şi
nelegalitatea aplicării sancţiunii contravenţionale.
În ceea ce priveşte temeiul de drept menţionat în cuprinsul procesului-verbal de
contravenţie, acesta nu se regăseşte printre motivele de nulitate absolută, regăsindu-se
la art.16 alin.1, „indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia”, ceea ce ar conduce la ideea că inclusiv lipsa temeiului de drept este

168
sancţionată cu nulitatea relativă, anularea procesului-verbal fiind condiţionată de
existenţa unei vătămări care nu poate fi înlăturată altfel.
Cu toate acestea, lipsa menţiunii privind fapta săvârşită este sancţionată de art.17
cu nulitatea absolută, iar o faptă pentru a constitui contravenţie, potrivit definiţiei de
la art.1 Teza a II-a din OG nr.2/2001, trebuie să fie săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi
sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin
hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti.
Prin urmare, o faptă în materialitatea ei, pentru a fi considerată contravenţie, în
afara aspectului subiectiv, trebuie să fie stabilită ca fiind contravenţie printr-un act
normativ sau administrativ normativ şi sancţionată ca atare, or menţionarea în cuprinsul
procesului verbal a actului normativ prin care se stabileşte şi sancţionează contravenţia,
conturează practic „acuzaţia” în materia „micii criminalităţi”, cum mai este denumită
răspunderea contravenţională.
Cu toate acestea, existenţa contravenţiei nu este condiţionată de indicarea de
către agentul constatator a dispoziţiei legale încălcate şi care prevede şi sancţionează
contravenţia, ci fapta contravenţională există în momentul încălcării de către
contravenient a normei care se referă la valorile sociale apărate prin legea
contravenţională. Nemenţionarea normei incidente în actul de sancţionare nu înlătură
producerea efectelor acesteia, ci priveşte respectarea dreptului la apărare şi la un
proces echitabil, respectiv a garanţiilor prevăzute de art.6 din CEDO.
Astfel cum s-a consacrat în doctrină şi jurisprudenţă, procesul-verbal de
contravenţie are natură juridică mixtă, este act de acuzare de natură penală, din
perspectiva aplicării dreptului substanţial, precum şi act administrativ din perspectivă

169
procedurală, constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale făcându-
se în baza unei legi speciale, OG nr.2/2001, printr-un proces-verbal, care conţine
acuzaţia de natură penală cu pericol social redus, care se constată în faţa unor instanţe
civile, nonpenale.
De altfel, acesta este motivul pentru care potrivit art.47 din OG nr.2/2001,
dispoziţiile prezentei ordonanţe se completează cu dispoziţiile Codului penal şi ale
Codului de procedură civilă, după caz, nu şi ale Codului de procedură penală, motiv
pentru care considerăm că toate argumentele autorilor primelor două opinii
fundamentate pe instituţia schimbării încadrării juridice a faptei,nu au legătură cu
problematica în discuţie.
Constatarea indicării eronate a temeiului de drept, identificarea textului incident
faptei săvârşite şi efectuarea controlului de legalitate prin raportare la fapta săvârşită,
forma de vinovăţie şi legalitatea sancţiunii aplicate neechivalând cu o schimbare de
încadrare juridică, în sensul procesual penal.
În Cauza Nicoleta Gheorghe împotriva României, Curtea Europeană deşi a
considerat că natura generală a dispoziţiei legale încălcate în speţă de către
reclamantă, precum şi obiectivul disuasiv şi punitiv al sancţiunii aplicate sunt suficiente
pentru a demonstra că infracţiunea în litigiu avea caracter penal în sensul art. 6 din
convenţie, care era aplicabil, totuşi, „ reaminteşte că în orice sistem de drept există
prezumţii de fapt şi de drept şi că, în principiu, convenţia nu se opune acestora, însă în
materie penală obligă statele contractante să nu depăşească un anumit prag. În special,
art. 6 § 2 impune statelor să încadreze aceste prezumţii între nişte limite rezonabile,
ţinând cont de gravitatea faptelor şi protejând dreptul la apărare”, stabilind că aceste
limite nu au fost depăşite în detrimentul reclamantei, atâta vreme cât aceasta putea fi
sancţionată pentru faptele care îi erau imputate doar cu amendă.

170
 Curtea a evidenţiat, de asemenea, „că nu există dovezi că instanţele sesizate de
reclamantă cu o contestaţie împotriva procesului-verbal întocmit de agentul de poliţie
au avut idei preconcepute în ceea ce priveşte vinovăţia sa”, instanţele aşteptând ca
reclamanta să prezinte mijloace de probă contrare faptelor stabilite de către poliţist,
având în vedere că regimul juridic al contravenţiilor este completat, de dispoziţiile
Codului de procedură civilă, la care se aplică, în materie de probe, principiul conform
căruia sarcina probei revine celui care supune o pretenţie judecăţii.
Referitor la ocrotirea dreptului la apărare, Curtea a constatat „că reclamanta s-a
mulţumit cu depunerea la dosar, cu titlu de probe, a unor înscrisuri din care reieşea la
modul general că existau tensiuni în imobil între persoana în cauză şi alţi locatari, însă
aceasta nu a solicitat în niciun moment citarea persoanelor care asistaseră la incidentul
din 1 mai 2004 sau a poliţistului care a întocmit procesul-verbal, pentru a-i chestiona în
vederea clarificării situaţiei de fapt aflate la originea litigiului. Această posibilitate îi
stătea la dispoziţie, aşa cum atestă hotărârea din 15 iunie 2004 a judecătoriei şi
hotărârea definitivă din 9 decembrie 2004 a tribunalului, instanţe în faţa cărora
reclamanta a precizat expres, în cadrul unei şedinţe publice, că nu avea cereri de
introdus sau probe de prezentat. Mai mult, deşi Tribunalul Bucureşti a admis la
9 decembrie 2004 cererea acesteia pentru a depune la dosarul cauzei declaraţiile extra-
judiciare ale martorilor U. şi C., care, potrivit acesteia, asistaseră la incidentul din
1 mai 2004, abia la data de 21 decembrie 2004, adică la destul timp de la pronunţarea
hotărârii definitive din 9 decembrie 2004, reclamanta pare să fi transmis tribunalului
declaraţiile respective.
33. Nici litera şi nici spiritul art. 6 din convenţie nu împiedică o persoană să
renunţe de bună voie la garanţiile care sunt consacrate în acesta în mod expres sau
tacit, printre care cea de a întreba sau de a solicita audierea unui martor, însă această

171
renunţare trebuie să fie neechivocă şi să nu fie contrară niciunui interes public
important. Prin precizarea făcută în şedinţă publică în faţa instanţelor naţionale că nu
doreşte să solicite prezentarea altor probe, reclamanta s-a expus cu bună ştiinţă riscului
unei condamnări întemeiate numai pe probele aflate la dosar, incluzând aşadar
procesul-verbal de contravenţie pe care ea însăşi l-a prezentat în faţa judecătoriei şi
căruia îi era atribuită o prezumţie de temeinicie relativă.”
Revenind la problema în discuţie, în raport de aprecierile Curţii, proces-ul verbal
de contravenţie, ca act de acuzaţie în materie penală, trebuie să dovedească prin el
însuşi, sau prin actele anexă sau premergătoare dacă este cazul, existenţa elementelor
răspunderii contravenţionale, respectiv să ofere toate informaţiile legate de fapta
săvârşită, forma de vinovăţie a contravenientului şi sancţiunea aplicată, pentru ca în
acest fel să bucure de prezumţia de legalitate, petentul având dreptul dar şi obligaţia,
în cadrul plângerii contravenţionale să propună şi sa administreze probe prin care să
dovedească susţinerile făcute în cadrul plângerii iar aceste argumente să conducă la
răsturnarea acestei prezumţii.
Curtea Europeană în cauza precitată nu a identificat niciun indiciu privind
caracterul inechitabil sau arbitrar al procedurii, apreciind că: „Faptul că instanţele, prin
hotărâri motivate, au analizat motivele de nulitate invocate de persoana în cauză şi au
considerat că acestea nu atrăgeau nulitatea procesului-verbal aşa cum ar fi dorit
reclamanta nu este suficient pentru a pune la îndoială caracterul echitabil al procedurii
în litigiu sau, mai ales, respectarea dreptului său la prezumţia de nevinovăţie.”.
Aplicând această matrice la problema dacă indicarea eronată a temeiului juridic al
faptei este suficientă pentru a atrage nulitatea procesului-verbal, dincolo de
argumentele de interpretare a dispoziţiilor art.16 şi 17 din OG nr.2/2001 şi caracterul
relativ al nulităţii, trebuie făcută o verificare dacă, deşi textul de lege este indicat

172
greşit, totuşi eroarea este neesenţială, de gravitate minimă, procesul-verbal dovedeşte
acuzaţia, aceasta se conturează din cuprinsul acestuia, respectiv dacă fapta astfel cum
este descrisă este prevăzută de lege, petentul a săvârşit fapta în forma de vinovăţie
prevăzută de actul normativ, iar sancţiunea este aplicată în limitele legale.
În măsura în care procesul-verbal dovedeşte îndeplinirea acestor condiţii, petentul
trebuie să dovedească o vătămare, prin indicarea eronată a temeiului juridic, respectiv
încălcarea dreptului la apărare, faptul că în mod obiectiv şi rezonabil a fost în
imposibilitate să formuleze apărări, consecinţa imposibilităţii identificării dispoziţiei
legale avute în vedere de agentul constatator, ca fiind încălcată, respectiv de aplicare a
sancţiunii.
Prin urmare, în acord cu ultimele opinii, propunem următorul răspuns:
Indicarea greşită a actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează
contravenţia, în măsura în care procesul-verbal dovedeşte acuzaţia, care se
conturează din cuprinsul acestuia, respectiv dacă fapta astfel cum este descrisă este
prevăzută de lege, petentul a săvârşit fapta în forma de vinovăţie prevăzută de actul
normativ, iar sancţiunea este aplicată în limitele legale, trebuie analizată din
perspectiva regimului nulităţii relative, ce impune evidenţierea caracterului
iremediabil al vătămării produse.

21.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în majoritatea
lor, propunerea formatorului INM. A fost exprimată şi o opinie în sensul că, într-o astfel
de situaţie se pune problema nulităţii absolute.

173
 21.5. Observaţiile primite din partea curţilor de apel şi opiniile exprimate în
cursul dezbaterilor

Participanţii cu unanimitate au agreat opinia formatorului INM.

22. Titlul problemei de drept: sancţiunea complementară a confiscării

bunurilor şi caracterul proporţional al sancţiunii. Titularul plângerii când bunurile
confiscate nu aparţin contravenientului (Tribunalul Suceava)

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: contencios administrativ
Obiectul Ecris: plângere contravențională
Legislație incidentă: OG nr. 2/2001

22.1 Practica judiciară

Practica neunitară invocată de Tribunalul Suceava priveşte posibilitatea
contravenientului neproprietar de a contesta sancţiunea complementară a confiscării şi
de a i se restitui bunul confiscat în absenţa plângerii împotriva măsurii confiscării
formulată de proprietarul bunului, precum şi natura apărării ce vizează caracterul
proporţional al confiscării bunului, care a născut următoarea chestiune de drept
dezlegată în mod diferit:
Dacă în interpretarea şi aplicarea art. 34 alin. 1 cu referire la art. 31 alin. 1 şi 2,
art. 21, art. 24 şi art. 25 OG nr. 2/2001, măsura confiscării bunului poate fi contestată
cu plângere formulată numai de cel căruia îi aparţin bunurile, sau şi de contravenientul
neproprietar, şi dacă acesta din urmă poate invoca aplicarea disproporţionată a

174
sancţiunii confiscării în raport cu faptul necunoaşterii de terţul proprietar a scopului
ilicit al folosirii bunului.
Opiniile exprimate:
Într-o opinie, se consideră că inclusiv contravenientul poate contesta sancţiunea
complementară a confiscării bunului care nu-i aparţine, iar nu doar proprietarul.
În sprijinul acestei opinii se susţine că nu doar proprietarul bunului, ci şi
contravenientul poate contesta sancţiunea contravenţională complementară, întrucât
nicio dispoziţie legală nu-i interzice, fiindu-i deschis accesul la justiţie pentru a ataca
procesul-verbal, este titularul actului contravenţional, are un interes patrimonial, în
calitate de detentor precar al bunului cu obligaţia de-l restitui proprietarului, dorind
astfel că preîntâmpine formularea unei acţiuni în regres şi antrenarea răspunderii civile
în faţa proprietarului. În acest cadru poate dovedi că terţul proprietar nu a cunoscut
caracterul ilicit al scopului în care a fost folosit bunul, iar această dovadă este suficientă
prin aplicarea prezumţiei de bună-credinţă şi de nevinovăţie de care se bucură
proprietarul nesancţionat contravențional, fiind contrar art. 1 par. 1 din Primul protocol
adiţional la Convenţie ca proprietarul inocent să suporte confiscarea bunului.
Ca atare, contravenientul nu numai că poate formula plângere contravenţională,
dar poate invoca şi caracterul disproporţionat al confiscării, întrucât criteriul
proporţionalităţii sancţiunii constituie un aspect de legalitate a sancţiunii, după cum se
desprinde din jurisprudenţa CCR în Decizia nr. 197/09.04.2019 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (13) şi (14) din Legea nr. 171/2010
privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice şi ale art. 41 alin. (1) din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M. Of. partea I nr. 438/03.06.2019.

175
 Sarcina probei revine organului constatator intimat care trebuie să justifice
legalitatea confiscării prin dovedirea faptului că proprietarul a cunoscut caracterul ilicit
al faptei.
În a doua opinie, se apreciază diferit, că sancţiunea complementară a confiscării
poate fi contestată pe calea plângerii contravenționale formulată numai de proprietarul
bunului.
Astfel, se arată că din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 31 alin. 2
OG nr. 2/2001, se desprinde concluzia că, în ceea ce priveşte măsura confiscării, poate
face plângere cel căruia îi aparţin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, iar
interpretarea s-a impus şi în jurisprudenţă (a se vedea sentinţa pronunţată de
Judecătoria Sânnicolau Mare la 17 ianuarie 2003, menţinută de Tribunalul Timiş, citată
în cauza Berndt împotriva României, Hot. CEDO din 16.04.2013, pct. 13, 16) fiind
fundamentată pe absenţa vătămării aduse contravenientului autor al faptei prin
aplicarea sancţiunii complementare.
Contravenientul nu este titularul dreptului de proprietate afectat prin măsura
administrativă, or, privarea de bun este suportată de proprietar, legea instituind
remedii procesuale pentru apărarea dreptului proprietarului pe calea unei plângeri
proprii, astfel încât dreptul de acces la instanţă în vederea ocrotirii dreptului subiectiv
este garantat pentru proprietar.
Prin urmare, contravenientul nu justifică o vătămare proprie ce i s-ar fi adus prin
sancţiunea complementară, astfel că, motivul care vizează analiza proporționalității
măsurii privative de proprietate şi în cadrul căruia trebuie stabilit dacă terţul proprietar
a cunoscut scopul folosirii bunului, nu poate forma obiectul judecăţii exercitată de
contravenient, ci poate fi analizat numai în cadrul plângerii proprietarului bunului.

176
 Această concluzie se întemeiază pe caracterul pur personal al acestei apărări, ce
ţine de latura subiectivă cu care acţionează terţul proprietar prin încredinţarea bunului
către contravenient, motiv pentru care nu se pot tranşa în lipsa cadrului procesual
adecvat şi neantrenarea în proces a proprietarului bunului, neputându-se dezvolta un
raţionament juridic privitor la atitudinea subiectivă a terţului proprietar, respectiv
elementul cognitiv reliefat de Curtea Constituţională în Decizia nr. 197/09.04.2019
(decizie care priveşte dispoziţiile art. 19 alin. 13 şi 14 din Legea nr. 171/2010 în forma
anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 134/2017 tocmai ca efect al constatării
neconstituţionalităţii textului anterior în absenţa criteriilor de individualizare a
sancţiunii complementare), întrucât există şi riscul unei concluzii prin care s-ar putea
stabili, pe bază de probe, că terţul proprietar a cunoscut scopul folosirii ilicite a
bunului.
De aceea, proporţionalitatea sancţiunii confiscării este specifică plângerii
contravenţionale formulată de terţul proprietar şi nu poate fi analizată temeinic fără
participarea în cauză a acestuia, fără administrarea, în contradictoriu cu terţul, a
probelor necesare stabilirii unui asemenea fapt, iar a statua, în acest cadru, asupra
faptului că un terţ a cunoscut sau nu scopul folosirii bunului, fără interogarea persoanei
respective, contravine principiului aflării adevărului, nefiind administrat un probatoriu
necesar şi concludent stabilirii acestui fapt.
În acest sens, aplicarea exclusivă a prezumţiei judiciare că proprietarul nu a
cunoscut scopul folosirii bunului depăşeşte nivelul rezonabilităţii, cât timp din
jurisprudenţa Curţii Constituţionale se desprinde posibilitatea confiscării bunurilor
folosite la săvârşirea contravenţiilor, fără a distinge după calitatea de proprietar sau
detentor precar a contravenientului.

177
 22.2 Opinia referentului
Referentul nu şi-a exprimat opinia.

22.3 Opinia formatorului INM

Îmbrăţişând a doua orientare jurisprudenţială, trebuie să pornim de la caracterul
complementar al acestei categorii de sancţiune contravenţională, caracter ce îi conferă
o situaţie de dependenţă de existenţa faptei cu caracter contravenţional şi a unei
sancţiuni principale, întrucât nu se pune problema confiscării unui bun, dacă se
dovedeşte că nu a fost destinat, folosit sau rezultat dintr-o contravenţie.
În situaţia în care contravenientul este şi proprietarul bunului confiscat, nu există
vreo controversă că contravenientul poate să formuleze plângere atât cu privire la
sancţiunea principală cât şi cu privire la sancţiunea complementară. O soluţie de
anulare a procesului-verbal pentru un motiv de nelegalitate sau de netemeinicie va
atrage după sine şi anularea sancţiunii complementare, care, aşa cum s-a arătat nu
poate exista în lipsa unei fapte cu caracter contravenţional sancţionată ca atare.
O soluţie de menţinere a sancţiunii principale sau de reindividualizare a acesteia,
prin reducerea cuantumului amenzii sau înlocuirea cu sancţiunea avertismentului, poate
conduce la înlăturarea sancţiunii complementare, dacă nu este în concordanţă cu natura
şi gravitatea faptei sau proporţională cu gradul de pericol social al acesteia, în raport de
dispoziţiile art.21 alin.2, raportat la art.5 alin.5 şi 6 din OG nr.2/2001, dacă actul
normativ ce prevede sancţiunea contravenţională nu interzice expres.
Aceste soluţii pe care le poate pronunţa instanţa, în cadrul plângerii
contravenţionale în care titularul dreptului de proprietate este chiar contravenientul
sunt fundamentate pe caracterul personal al plângerii şi sunt consecinţa analizei
consecinţelor unei fapte cu caracter contravenţional, din perspectiva sancţionării, fiind

178
generate de împrejurările săvârşirii faptei, pericolul social concret al acesteia, persoana
făptuitorului, alte elemente circumstanţiale, care au determinat aplicarea unei
sancţiuni principale şi a uneia sau mai multor sancţiuni complementare, printre care şi
confiscarea, respectiv individualizarea acesteia.
În situaţia analizată, când contravenientul nu este proprietarul bunurilor
confiscate, cauza juridică a demersului judiciar al persoanei căreia îi aparţin bunurile
confiscate îl reprezintă doar apărarea dreptului de proprietate, nu pentru aspectele
analizate ce ţin de săvârşirea faptei de către contravenient, putând invoca lipsa vreunei
legături cu faptele săvârşite de către contravenient sau lipsa de proporţionalitate a
sancţiunii confiscării.
Legea contravenţională prevede, la art.24, 25 şi 31 alin.2 din OG nr.2/2001,
posibilitatea să fie supuse confiscării inclusiv bunurile ce nu aparţin contravenientului,
prevăzând garanţii suplimentare, agentul constatator fiind obligat să descrie în procesul-
verbal bunurile supuse confiscării şi va ia în privinţa lor măsurile de conservare sau de
valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul-verbal, să
stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă acestea aparţin unei alte
persoane decât contravenientul, în procesul-verbal să menţioneze, dacă este posibil,
datele de identificare a proprietarului sau motivele pentru care identificarea nu a fost
posibilă, să înmâneze sau, după caz, să comunice, în copie, procesul-verbal
proprietarului bunurilor confiscate, acesta din urmă având dreptul să facă plângere în
termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia, numai în ceea ce
priveşte măsura confiscării.
Curtea Constituţională a statuat că sancţiunea complementară a confiscării bunului
folosit sau rezultat din săvârşirea unor infracţiuni ori contravenţii, este constituţională,
reţinând că "proprietatea privată poate constitui obiectul unor măsuri restrictive, cum

179
sunt cele care vizează bunurile folosite sau rezultate din săvârşirea unor infracţiuni ori
contravenţii", iar "faptul că bunurile confiscate nu aparţin contravenientului, ci unei
terţe persoane, nu poate atrage ineficienţa acestei măsuri sancţionatorii, întrucât
Constituţia prevede în art. 44 alin. (9) că «Bunurile destinate, folosite sau rezultate din
infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii», fără a distinge
după calitatea de proprietar sau detentor precar a contravenientului", însă, doar în
condiţiile în care legiuitorul se asigură că prin sancţiunea contravenţională
complementară astfel instituită nu sunt încălcate drepturile fundamentale ale
cetăţenilor, de care aceştia beneficiază potrivit principiului universalităţii, consacrat
de art. 15 alin. (1) din Constituţie (Decizia nr. 197/19.04.2019; Decizia nr. 661 din 4
iulie 2007).”.

Prin urmare, plângerea contravenţională formulată de proprietarului bunurilor

confiscate împotriva procesului-verbal de contravenţie, cale de atac proprie pusă la
dispoziţie acestuia, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării, are altă cauză juridică,
respectiv controlul de legalitate asupra sancţiunii complementare a confiscării bunului
aparţinând altei persoane decât contravenientul, iar a recunoaşte şi contravenientului
posibilitatea de a formula plângerea şi cu privire la sancţiunea complementară, în acest
caz, ar echivala cu încălcarea principiului „electa una via”, neputându-se accepta
existenţa a două căi procedurale în acelaşi timp pentru contestarea unei sancţiuni
contravenţionale.
Desigur, soluţia pronunţată cu privire la sancţiunea principală aplicată
contravenientului poate influenţa analiza legalităţii sancţiunii complementare, cu atât
mai mult cu cât pentru ambele sancţiuni termenul de formulare a plângerii este de 15
zile, fie în cadrul aceluiaşi proces, fie într-un proces separat, prin efectul pozitiv al

180
puterii lucrului judecat, însă aceasta este o consecinţă a raportului de dependenţă,
dintre sancţiunea contravenţională principală şi sancţiunea complementară.

Pentru aceste considerente, propunem următorul răspuns:

În interpretarea şi aplicarea art. 34 alin. 1 cu referire la art. 31 alin. 1 şi 2, art.
21, art. 24 şi art. 25 OG nr. 2/2001, măsura confiscării bunului care nu aparţin
contravenientului poate fi contestată cu plângere formulată numai de cel căruia îi
aparţin bunurile, iar acesta din urmă poate invoca aplicarea disproporţionată a
sancţiunii confiscării în raport cu faptul necunoaşterii a scopului ilicit al folosirii
bunului.

22.4. Punctul de vedere al Secției de contencios administrativ și fiscal a ÎCCJ

Judecătorii SCAF a ÎCCJ, care au exprimat o părere, au susţinut, în unanimitate,
propunerea formatorului INM.

22.5. Observaţii primite din partea curţilor de apel şi opinii exprimate în cadrul
dezbaterilor
Formatorul INM a precizat că după elaborarea şi transmiterea materialului a fost
pronunţată Decizia RIL nr.5/2021, cu relevanţă în soluţionarea problemei de drept.
Cu majoritate, participanţii au agreat opinia formatorului INM (3 voturi împotrivă
Curtea de Apel Oradea, Curtea de Apel Piteşti, Curtea de Apel Bucureşti şi 2 abţineri
Curtea de Apel Timişoara şi Curtea de Apel Craiova), urmând a se avea în vedere şi
Decizia RIL nr.5/2021 în măsura în care soluţia pronunţată şi considerentele ÎCCJ au
relevanţă şi în ceea ce priveşte posivilitatea instanţei de a analiza proporţionalitatea
măsurii confirscării în problema de drept analizată.

181
 Curţile de apel care nu au agreat soluţia propusă de formatorul INM au îmbrăţişat
în totalitate prima opinie exprimată, au susţinut în esenţă că, inclusiv contravenientul
poate contesta sancţiunea complementară a confiscării bunului care nu-i aparţine, iar nu
doar proprietarul, contravenientul fiind titularul actului contravenţional, având interes
să preîntâmpine formularea unei acţiuni în regres şi antrenarea răspunderii civile în faţa
proprietarului.
Contravenientul nu numai că poate formula plângere contravenţională, dar poate
invoca şi caracterul disproporţionat al confiscării, întrucât criteriul proporţionalităţii
sancţiunii constituie un aspect de legalitate a sancţiunii, după cum se desprinde din
jurisprudenţa CCR în Decizia nr. 197/09.04.2019 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (13) şi (14) din Legea nr. 171/2010
privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor silvice şi ale art. 41 alin. (1) din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
M. Of. partea I nr. 438/03.06.2019.

23. Titlul problemei de drept: admisibilitatea acţiunilor în restituirea taxelor de

poluare lato sensu formulate după expirarea termenului prevăzut la art. 1 alin. 2 din
OUG nr. 52/2017 (Curtea de Apel Cluj).

Materia: contencios administrativ şi fiscal

Subcategoria: financiar fiscal
Act normativ incident: art. 1 alin. 2 din OUG nr. 52/2017

182
 Cuvinte cheie: restituire taxe poluare

23.1 Practica judiciară

Problema de drept de mai sus a fost discutată inițial în cadrul întâlnirii de la
Craiova (problema nr. 12 din minuta întâlnirii) și reluată în cadrul întâlnirii online din
17.12.2020 în contextul pronunțării de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene la
data de 14.10.2020 a hotărârii în cauza C-677/19 Valoris (problema nr. 2 din minuta
întâlnirii).
În cadrul întâlnirii din 17.12.2020, Curtea de Apel Alba Iulia a propus următoarea
soluție:
- dreptul contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea timbrului de mediu
pentru autovehicule, prevăzut de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2013 privind
timbrul de mediu pentru autovehicule, se naște la data de 1 ianuarie a anului următor
celui în care a luat naștere dreptul la restituire și se prescrie în termen de 5 ani de la
data de 1 ianuarie a anului următor celui în care a luat naștere dreptul la restituire. În
plus, trebuie sa existe o cerere formulata de către contribuabil, adresata organului
fiscal anterior sesizării instanței.
Reprezentanții curților de apel au considerat că problema trebuie discutată în
cadrul fiecărei secții cu luarea în considerare hotărârii în cauza C-677/19 Valoris și
reluată în măsura în care va continua să dea naștere la practică judiciară neunitară.
În acest context, Curtea de Apel Cluj a reluat discutarea problemei iar participanții
la întâlnire au arătat că vor comunica un punct de vedere în legătură cu soluția agreată
de majoritate, respectiv cea propusă de Curtea de Apel Alba Iulia.

183
 Până la data de 25.05.2021, stabilit pentru comunicarea unui răspuns, au transmis
puncte de vedere următoarele curți de apel: Brașov, București, Craiova, Iași, Oradea,
Pitești și Târgu Mureș.

23.2 Sinteza opiniilor exprimate de curțile de apel

Curțile de apel Brașov, Iași, Pitești și Târgu Mureș au fost de acord cu soluția
propusă de Curtea de Apel Alba.
Curtea de Apel București a fost de acord cu următoarea partea soluției: ”dreptul
contribuabilului/plătitorului de a cere restituirea timbrului de mediu pentru
autovehicule, prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2013 privind timbrul
de mediu pentru autovehicule, se naşte la data de 1 ianuarie a anului următor celui în
care a luat naştere dreptul la restituire şi se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1
ianuarie a anului următor celui în care a luat naştere dreptul la restituire”. În ce
privește obligativitatea existenţei unei cereri formulata de catre contribuabil, adresata
organului fiscal anterior sesizarii instantei, a arătat că deși nu a fost identificată
practică judiciară relevantă, totuşi în urma consultării colegilor şi a analizării practicii
anterioare cauzei Valoris, a rezultat opinia majoritară în sensul că de principiu nu este
obligatorie formularea prealabilă a unei astfel de cereri ca şi condiţie de admisibilitate a
formulării acţiunii în măsura în care vătămarea rezultă din refuzul constant exprimat de
organele fiscale cu privire la alte solicitări similare adresate în aceleaşi situaţii în care
se află părţile din cauzele respective.
Curtea de Apel Craiova a arătat că termenul de decădere impus de alin. 2 al art. 1
al OUG 52/2017 este incompatibil cu jurisprudența CJUE exprimată în cauza Valoris, C-
677/2019, fiind astfel respinsă excepția de inadmisibilitate a cererilor de restituire
timbru mediu, cu justificarea că nu ar fi fost depuse la organul fiscal în acest termen,

184
în măsura în care există cel puțin o cerere de restituire adresată organului fiscal și
exprimarea unui refuz de către autoritate. Dreptul la restituire se naște la data intrării
în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, indiferent de momentul la care s-a
perceput taxa și se prescrie în termenul general de 5 ani prev de art 219 cod procedură
fiscală.
Opinia unanimă a judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal din
cadrul Curții de apel Oradea este în sensul că: dreptul contribuabilului de a cere
restituirea taxei pe poluare/a timbrului de mediu pentru autovehicule se prescrie într-
un termen de 5 ani, care se calculează conform Codului de procedură fiscală în vigoare
la data plății, OUG nr. 52/2017 neputând fi interpretată, ca urmare a hotărârii CJUE din
Cauza Valoris, în sensul că determină curgerea unui nou termen de prescripție de 5 ani
de la data publicării acestui act normativ. Se apreciază că trebuie sa existe o cerere de
restituire a taxei adresată organului fiscal anterior sesizarii instantei, fără a se mai
impune contribuabilului obligația de a formula o nouă cererea de restituire pe cale
administrativă după pronunțarea hotărârii CJUE în cauza Valoris.

185