Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Procesul Politicilor
Procesul Politicilor
38
38
39
40
42
43
44
48
51
54
55
LECTURI SUPLIMENTARE
57
46
46
Rezumat
Elaborarea politicilor n Uniunea European (UE) este un proces deosebit de complex i specific. Cu
toate acestea, acesta poate fi studiat cu succes pe baza nelegerii analizei elaborrii politicilor la nivelul
statelor i colaborrii ntre acestea. Acest capitol prezint etapele procesului de elaborare a politicilor
stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea n aplicare i feedbackprezint
abordrile predominante n analiza fiecreia din aceste etape i discut modul n care acestea se aplic
studiului elaborrii politicilor n UE. Capitolul arat c teoriile inspirate din politicile comparate i
relaiile internaionale pot explica diferitele faze ale procesului politicilor UE. Acest capitol contribuie
i la explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor variaz n funcie de domeniu n cadrul UE.
53
Alasdair R. Young
Introducere1
Elaborarea politicilor este extrem de complex chiar i n cadrul statelor tradiionale (Hurrell
i Menon 1996; Scharpf 1997: 29; John 1998; Sabatier 1999). Este chiar mai complex n Uniunea
European unde structurile instituionale sunt mai dinamice, alocarea autoritii este mai contestat, iar
multiplele niveluri de guvernan implic o multitudine de actori (Hurrell i Menon 1996; McCormick
2006). Totui, acest capitol reia tema central a prezentului volum afirmnd c elaborarea politicilor
UE poate fi studiat cu succes prin utilizarea instrumentelor generale ale tiinei politice (a se vedea de
asemenea Sbragia 1992a; Peterson i Bomberg 1999; Hix 2005). Acest capitol nu i propune s ofere o
introducere n bogata literatur privind elaborarea politicilor n ntreaga multitudine de forme; ci i
propune mai degrab s prezinte acele abordri i dezbateri analitice derivate din politicile comparate i
relaiile internaionale care sunt cel mai adesea utilizate, implicit sau explicit, pentru a explica elaborarea
politicilor n UE. Astfel, acest capitol situeaz elaborarea politicilor UE ntr-un context comparativ mai
larg, apropiindu-se att de elaborarea politicilor la nivelul statelor, ct i de cooperarea dintre acestea.2
Intenia este ca acest capitol s serveasc drept punct trecere ntre marile teorii ale integrrii europene,
diferitele abordri privind studierea UE din capitolul 2 i tiparele elaborrii politicilor i rolul instituiilor
cheie, dezvoltate n capitolul 4. Prezentul capitol ncepe prin prezentarea ciclului politicilor. Apoi arat c
exist o convergen ntre politicile comparate i relaiile internaionale cu privire la cel puin analiza a
unor aspecte privind procesul politicii. Dup aceea, capitolul prezint literaturile privind diferitele etape
ale ciclului politicilorstabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea n aplicare i
le coreleaz cu studiul UE nainte de a examina reacia la politici. Acesta se ncheie subliniind ceea ce
implic explicarea elaborrii politicilor n UE.
38
FIGURA 3.1
Ciclul politicii
Evaluare
Stabilire agend
Implementare
Formulare
de politici
Decizie
de politic
favorabil s le impun pe agend. n al treilea rnd, ciclul nu surprinde n mod explicit interaciunea
dintre multiplele politici care sunt urmrite ntr-un anume domeniu. Deseori, aceast situaie aduce
dup sine chestiunea coerenei politicilor, respectiv dac politici diferite i sprijin sau i mpiedic
reciproc obiectivele (a se vedea, de exemplu, Streeck i Thelen 2005: 19-22; Carbone 2008: 325-7). n
al patrulea rnd, euristica poate da impresia c exist un singur ciclu al politicilor cnd n realitate
exist mai multe cicluri de politici asincrone, care acioneaz la diferite niveluri de guvernan. Drept
consecin, unii autori au caracterizat procesul politicilor drept cutii de gunoi, din care politicile apar
ntr-un mod mult mai puin predictibil dect cel sugerat de procesul decizional raional ca rspuns la
o problem identificat (Cohen et al. 1972; i, cu referin specific la UE, Richardson 2006: 24). Chiar
dac aceste critici nu condamn n mod necesar ciclul politicilor vzut ca un procedeu euristic, ele ar
trebui s ne atrag atenia asupra pericolului de a ne lsa sedui de simplitatea sa.
O critic mai profund a ciclului politicilor arat c acesta nu ofer baza pentru o teorie cauzal a
elaborrii acestora care s acopere ciclul politicilor (Sabatier 1999: 7). Mai degrab, n ncercarea de a
explica fiecare etap n sine, s-au utilizat diferite abordri analitice (a se vedea, de exemplu, Peterson
i Bomberg 1999; Richardson 2006: 7). Cu toate acestea, nu s-a ajuns la un acord asupra unei Mari
Teorii n ceea ce privete elaborarea politicilor (Scharpf 1997: 19; John 1998: 195; Peterson i Bomberg
1999: 272; Sabatier 1999: 261; Richardson 2006: 7). Acest capitol nu ncearc s dezvolte o explicaie
atotcuprinztoare a procesului politicilor; ci mai degrab scoate n eviden abordrile analitice care au
fost concepute pentru a se explica diferitele etape ale procesului politicilor.
Alasdair R. Young
atenia acordat rolurilor de actori nestatali i consecinele unei instituionalizri din ce n ce mai mari
a cooperrii internaionalecare descriu relaiile la nivel internaional n modaliti din ce n ce mai
similare celor gsite la nivel intern (pentru o perspectiv mai general, a se vedea 1998). Literatura
privind cooperarea internaional n special este preocupat de ntrebrile centrale ale elaborrii politicii:
dac ar trebui s existe cooperare (care implic ntrebrile dac ar trebui s se acioneze i de ctre cine)
i sub ce form, inclusiv n ceea ce privete esena (a se vedea, de exemplu, Rosenau i Czempiel 1992; O.
R. Young 1999; Keohane i Nye 2001).
De asemenea, n acest capitol sunt indicate schimbrile survenite n modul de analizare a elaborrii
politicilor n cadrul statelor, n special accentul mai sczut n ceea ce privete ierarhia, care rezoneaz
din ce n ce mai mult cu analizele cooperrii internaionale. Aceste schimbri analitice reprezint un
rspuns i o recunoatere a schimbrilor din lumea real. ncepnd cu anii 1980, privatizarea, reformele
administrative inspirate de Noul Management Public, schimbrile din politica teritorial (precum
descentralizarea n Regatul Unit), interdependena economic crescut i dezvoltarea elaborrii politicilor
care depesc graniele statului (nu n ultimul rnd de ctre UE) au contribuit la nelegerea guvernrii n
cadrul statelor europene ca manifestndu se mai puin prin structuri ierarhice ale autoritii i mai mult
prin negociere i persuasiune n cadrul unor reele mai descentralizate (R. Rhodes 1997; Peters 2001;
Kahler 2002: 58; Goodin et al. 2006: 11-12; Goetz 2008). Drept rezultat al ambelor schimbri, abordrile
privind analizarea aspectelor cooperrii internaionale i elaborarea politicii interne au devenit mai
apropiate.
este surprins de aforismul popularizat de ctre Graham Allison (1969: 711): where you stand depends
on where you sit [poziia ta depinde de care parte te afli].
Grupurile de interese sunt asociaii de persoane fizice sau alte organizaii, fr scop lucrativ,
nonviolente i neguvernamentale, care conjug interese i le introduc n procesul politicilor (Keck i
Sikkink 1997; Clark et al. 1998; Halliday 2001; Price 2003; Hawkins 2004). Toate grupurile de interese
trebuie s se confrunte cu logica aciunii colective (Olson 1965). Cu alte cuvinte, trebuie s rezolve
problema pasagerilor clandestini: acele persoane sau firme se pot bucura de beneficiile aciunii colective
(o politic) fr a suporta costurile de realizare a acesteia. Problema pasagerilor clandestini este cu att
mai acut cu ct sunt implicai mai muli actori (n cazul unor mulimi mai mari, pasagerii clandestini
sunt mai greu de identificat) i cu ct sunt mai rspndite beneficiile aciunii (cu att mai sczut este
interesul persoanelor de a aciona). Acest lucru implic faptul c este mai uor pentru productori
s se organizeze dect pentru consumatori sau pentru persoanele preocupate de mediu (pentru o
discuie critic, a se vedea G. Jordan 1998). Cu toate acestea, exist modaliti prin care consumatorii i
ecologitii pot depi problema aciunii colective, nu n ultimul rnd pentru c membrii sunt motivai
de considerente nemateriale (G. Jordan i Maloney 1996; A. R. Young 1998), dar astfel de grupuri nu
sunt numeroase i sunt mai slab finanate dect interesele productorilor. n plus, multe firme dispun n
mod individual de resursele care le permit s participe n procesul politicilor. n general, politicienii i
birocraii salut intervenia grupurilor de interese i a firmelor n procesul politicilor, ntruct acestea
ofer informaii, care contribuie la informarea cu privire la opiunile i alegerile de politici, i ntruct
muli actori sunt afectai de politici, fiind probabil s existe o mai mare conformitate (i deci o mai mare
eficacitate a politicilor) n cazul n care actorii afectai au fost parte a procesului (Lindblom 1977; Beer
1982). Interesele productorilor sunt foarte bine echipate pentru a asigura aceste beneficii decidenilor,
acordndu-le o poziie privilegiat n procesul politicii (Lindblom 1977).
Aceti actori joac, n procesul UE, roluri care sunt uor diferite de cele pe care le joac la nivel
naional. n UE, birocraii de la Comisie au un rol mai important n ceea ce privete stabilirea agendei
i formularea politicilor i unul mai puin important n ceea ce privete punerea n aplicare a politicilor
dect corespondenii acestora de la nivel de stat. Membrii Parlamentului European (MPE) sunt alei
prin vot direct, dar rolul acestora tinde s fie mai limitat dect cel al parlamentarilor de la nivel naional
(a se vedea Capitolul 4). Minitrii de la nivel naional se reunesc n Consiliul de Minitri i joac un rol
important n adoptarea legislaiei, dei unul prin care i reprezint propriile interese, precum i pe cele
ale electoratului propriu (a se vedea Capitolul 4). Grupurile europene de interese tind s devin grupuri
de asociaii naionale, ceea ce poate ridica probleme pentru atingerea unor poziii comune, cu toate
c exist un numr din ce n ce mai mare de grupuri europene care au membri direci (Greenwood i
Young 2005). Grupurile de productori se bucur de acces privilegiat la decidenii UE, concentrndu-se
n special asupra Comisiei, care, mpreun cu resursele organizaionale i informaionale, au determinat
muli analiti s caracterizeze UE drept un mediu pluralist al elitelor (a se vedea Coen 2007: 335).
Mai mult, sub influena dezbaterii privind teoria integrrii dintre neo-funcionalism i
interguvernamentalismul (liberal) (a se vedea Capitolul 2), exist de asemenea un puternic curent
n literatura referitoare la elaborarea politicii n UE care ia n considerare msura n care instituiile
supranaionale ale UEComisia, Curtea European de Justiie (CEJ) i Parlamentul European (PE)
influeneaz procesul de elaborare a politicii n UE. n acest context, acestea vor fi tratate ca actori unitari,
diferii, dei fiecare dintre acestea este o instituie organizat pe mai multe niveluri, cu o politic intern
complex (a se vedea Capitolul 4).
41
Alasdair R. Young
semene din ce n ce mai mult cu politica intern (Hill 2003). Pe de alt parte, se afirm c unele chestiuni,
precum energia (a se vedea Capitolul 15), considerat n mod tradiional ca fiind de ordin intern, pot
fi securitizate; cu alte cuvinte, poate fi prezentat ca o ameninare existenial, care necesit msuri
de urgen i care justific aciuni ce depesc limitele normale ale procedurii politice (Buzan et al.
1998: 24). Prin urmare, nu este uor i este probabil inutil s se desemneze a priori anumite chestiuni
ca aparinnd politicii nalte ori celei joase. Cu toate acestea, discuia atrage ntr-adevr atenia asupra
msurii n care guvernul dispune de autonomie din partea actorilor societali n momentul n care face
alegeri n domeniul politicilor publice.
Politicile publice au efecte deosebit de profunde asupra politicii n cadrul UE (a se vedea Capitolul 4).
Competena (autoritatea) aparine fie statelor membre, fie UE, ori este partajat de acestea n funcie de
domeniile de politici. Mai mult, rolurile instituiilor difer n funcie de domeniile de politici publice la
nivelul UE, la fel cum pot varia regulile de adoptare a deciziilor n Consiliu. n consecin, este esenial
s se neleag contextul instituional n care se ia o decizie de politici publice.
Alasdair R. Young
contribuit la adoptarea unei abordri mai precaute fa de reglementarea siguranei alimentelor (Vogel
2003: 568; n acest volum, Capitolul 14). Semnificaia evenimentelor aduce un element neprevzut
important n procesul de elaborare a politicilor.
Cu toate acestea, literatura referitoare la stabilirea agendei a fost criticat pentru c este prea mult
influenat de sistemul politic din SUA n care s-a dezvoltat (Page 2006: 208-9). n special, sistemul
politic din SUA este relativ neierarhic: iniiativele de politici pot veni din multe direcii. n democraiile
parlamentare, fuziunea dintre ramurile legislativ i executiv ale guvernului prin controlul exercitat de
partide tinde s duc la o predominare a executivului, ceea ce nseamn c exist un public int care
trebuie convins de necesitatea adugrii unei chestiuni n agend (Page 2006: 208-9).
UE mbin pluralismul cu dominana executivului. Repartizarea puterilor pe vertical i pe
orizontal creeaz foarte multe puncte de acces (Peters 1994; Richardson 2006: 5). Cu toate acestea,
n acele domenii de politici n care Comisia European are dreptul exclusiv de iniiativ, Comisia este
publicul int care trebuie convins s dezbat o chestiune (Majone 2005: 231; Daviter 2007: 655). Cu
toate acestea, deoarece structura Comisiei este foarte fragmentat, avnd responsabiliti interne care se
suprapun, exist alternative la dispoziia unui promotor de politici n cutare de aliai birocratici pentru
a dezvolta o propunere de politic public (Peters 1994: 14). n plus, Consiliul European sau Parlamentul
poate solicita Comisiei s prezinte o iniiativ de politic public i este o practic obinuit ca legislaia
UE s includ termene integrate pentru reforme. Cu toate acestea, Comisia este antreprenorul politic
prin excelen n UE i elaboreaz n mod activ propuneri de politici pentru a crea susinere politic
(Garrett i Weingast 1993; Jabko 2006; Daviter 2007: 659). Cu toate acestea, Comisia este constrns de
faptul c are nevoie de susinere extern din partea altor actori instituionali ai UEfie din partea unor
state membre influente, fie din partea PE sau a CEJn cazul n care agenda pe care o promoveaz are o
ans real de adoptare (Tallberg 2007: 204-5).
45
Alasdair R. Young
46
politici, datorit complexitii tehnice ori tiinifice a unui domeniu de politici (a se vedea Capitolul 2). n
UE, ageniile specializateprecum Agenia European pentru Evaluarea Medicamentelor i Autoritatea
European pentru Sigurana Alimentar (a se vedea Capitolul 14)au primit sarcina de a asigura
Comisiei consiliere de specialitate, care, formal, ia decizii (cel puin n anumite mprejurri) (Krapohl
2004; Eberlein i Grande 2005). Delegarea lurii deciziilor este, de asemenea, mai probabil n cazul n
care ndoielile privind angajamentul politicienilor fa de o politic i pot submina eficacitatea. Problema
lipsei de credibilitate a angajamentelor poate fi accentuat atunci cnd exist un conflict ntre costurile
pe termen scurt i beneficiile pe termen lung (lips de corelaie temporal), precum n politica monetar
(a se vedea Capitolul 7), ori atunci cnd o politic public aduce beneficii difuze, dar impune costuri
concentrate i genereaz aadar o puternic presiune politic pentru a abandona respectiva politic,
precum n politica n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6). De asemenea, luarea deciziilor se
poate delega pentru a face mai dificil pentru viitorii decideni s schimbe politica.
Pe de alt parte, instituionalitii de factur sociologic consider c delegarea nu are loc n mod
necesar pentru c este eficient, ci pentru c este perceput ca un concept instituional legitim adecvat.
Astfel, conceptele instituionale sunt copiate prin procese de emulare i difuzare. Din acest punct de
vedere, crearea Bncii Centrale Europene (BCE) s-a conturat prin acceptarea ideilor monetariste i a
perspectivei conform creia bncile centrale independente erau adecvate (McNamara 2005).
Atunci cnd se deleag luarea deciziilor, predomin dou puncte de vedere diferite privind luarea
birocratic a deciziilor. Unul dintre acestea, bazat, n primul rnd, pe analiza ageniilor de reglementare
independente din SUA, subliniaz importana expertizei tehnice i a competenelor legale i consider
important protejarea decidenilor de presiunile politice, astfel nct deciziile s poat fi luate pentru
binele general mai degrab dect n beneficiul celor puternici. Giandomenico Majone (1994: 94) susine
c, deoarece are un caracter pan-european i nu este aleas n mod democratic, Comisia este mai
protejat de presiunile politice i este aadar mai probabil s ia decizii dificile i mai puin probabil s
ajung captiv dect autoritile naionale de reglementare.
Un punct de vedere mai puin clar asupra politicii birocratice rezult n primul rnd din analiza
politicii externe a SUA, i nu n cele din urm din studiul lui Graham Allison despre Criza rachetelor din
Cuba (Allison 1969, 1971; Allison i Zelikow 1999), care descrie politica birocratic drept o negociere
ntre seciuni diferite ale executivului cu preferine diferite (pentru o aplicare relevant n cazul UE, a
se vedea Rosenthal 1975). Din acest punct de vedere, deciziile reflect compromisul i consensul dintre
participani (Rosati 1981). Dei o mare parte din lucrrile referitoare la integrarea european consider
Comisia un actor unitar i se concentreaz asupra influenei sale n raport cu statele membre, lucrrile
referitoare la elaborarea politicii subliniaz diferene evidente n cadrul Comisiei (a se vedea, de exemplu,
Capitolul 13).
Cu toate acestea, o implicaie important a abordrii decident-agent este aceea c agentul birocratic nu
are libertate deplin n a lua decizii, ci este constrns de preferinele decidenilor. Gradul de constrngere
privind preferinele decidenilor depinde de ct de capabili sunt acetia s monitorizeze comportamentul
agentului i dac pot sanciona comportamentul pe care nu l accept, care, la rndul su, depinde de
aprobarea sau de lipsa aprobrii aciunii agentului de ctre unii dintre decideni i de posibilitatea ca
acetia s l protejeze (Pollack 2003). Din acest punct de vedere, orice analiz a lurii deciziilor de ctre
Comisie trebuie s ia n considerare autoritatea delegat n acest sens i modul n care preferinele sale
relaioneaz cu cele ale statelor membre cu privire la chestiunea n discuie.
47
Alasdair R. Young
este aceea c preferinele relative ale guvernelor rilor membre sunt relevante; este mai posibil ca
guvernele cu preferine apropiate de centrul gamei de preferine cu privire la o chestiune dat s se
afle ntr-o majoritate ctigtoare independent de ponderea formal a votului acestora, n vreme ce alte
guverne pot avea preferine marginale i deci este mai posibil s fie izolate n cazul lurii deciziilor n
cadrul UE. Exist dovezi care arat c statul membru care deine preedinia Consiliului are o influen
suplimentar, prin capacitatea de a modela agenda (Tallberg 2006) i prin valorificarea informaiilor sale
superioare asupra poziiilor altor state membre atunci cnd este luat decizia final (Schalk et al. 2007; R.
Thomson 2008), n scopul modelrii rezultatelor pentru a reflecta ct mai bine propriile sale preferine.
Cu toate acestea, merit menionat faptul c doar puine dintre deciziile legislative sunt adoptate
de ctre minitrii n cadrul Consiliului, majoritatea acestora fiind adoptate prin consens de ctre
funcionarii de rang nalt (Hage 2008; i a se vedea Capitolul 4). Mai mult, chiar i atunci cnd se aplic
VMC, Consiliul tinde s caute consensul ori de cte ori este posibil (a se vedea Capitolul 4), astfel
nct modelele de proceduri, de exemplu, coaliiile minimal ctigtoare, par s nu fie un bun ghid n
nelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu, nici chiar n cazul politicilor care presupun votul (HayesRenshaw i Wallace 2006; Schneider et al. 2006).
Modelele de negociere, care au fost dezvoltate i aplicate, n mod extensiv, negocierilor internaionale,
par s dea rezultate mai bune n cazul anticiprii deciziilor (Schneider et al. 2006). n cazul negocierilor,
se cade de acord asupra politicii printr-un proces de identificare al unui rezultat care s nu dezavantajeze
pe nimeni s duc la rezultate de tipul cel mai mic numitor comun ori prin utilizarea corelrii
chestiunilor supuse negocierilor, prin stimulente, sau prin ameninri (Putnam 1988). Este de ateptat
ca rezultatul negocierilor dintre state, dintre partenerii de coaliie sau din cadrul relaiilor industriale,
s reflecte puterea relativ a actorilor, care, la rndul su, se contureaz, prin cele mai bune alternative
la acordul negociat (BATNA Best Alternative to a Negotiated Agreement) (Fisher i Ury 1982; Garrett
i Tsebelis 1996). Cea mai bun alternativ poate implica satisfacia cu status quo-ul ori capacitatea de
a realiza unilateral obiectivele sau prin cooperarea cu un grup alternativ de actori (Moravcsik 1998;
Keohane i Nye 2001). Implicaia este aceea c actorul care dispune de cea mai bun alternativ la un
acord va avea cuvntul cel mai important n ceea ce privete rezultatul.
O variant aparte de analiz a negocierii este capcana deciziei comune a lui Fritz Scharpf (1988: 239;
2006), n care nu exist nicio soluie care s fie preferat de ctre toi juctorii cu drept de veto n locul
status quo-ului. Scharpf (2006: 847) subliniaz faptul c aceast capcan a deciziei comune nu este o
condiie general a procesului de elaborare a politicilor UE, dar se aplic atunci cnd instituiile creeaz
o variant extrem a sistemului cu juctori multipli cu drept de veto i unde costurile de tranzacie
sunt ridicate, n special atunci cnd Comisia nu are drept de iniiativ. Scharpf (2006: 851) susine, cu
toate acestea, c stabilirea agendei de ctre Comisie nu implic o atenuare semnificativ a implicaiilor
pesimiste ale capcanei deciziei comune ntruct diversitatea preferinelor statelor membre poate arta
c nu exist o soluie acceptabil pentru toate (sau pentru o majoritate calificat dintre) statele membre.
Implicaia este aceea c logica capcanei deciziei comune este una puternic ntr-o UE format din
douzeci i apte de state membre (Scharpf 2006: 851).
Se poate argumenta c stimulentele sau schimburile de favoruri (o mn spal pe alta) sunt
mijloace de a depi capcana deciziei comune (Peters 1997), dei Scharpf (2006) este sceptic n privina
disponibilitii unor astfel de tehnici de negociere n cadrul procesului fragmentat de elaborare a
politicilor din UE. n cadrul negocierilor internaionale n contexte foarte instituionalizate, dintre care
UE este cel mai bun exemplu, cu toate acestea, cooperarea este facilitat deoarece participanii sunt
contieni c vor interaciona n mod repetat n viitor i c vor acumula experien privind o cooperare
de succes (Axelrod 1984; Peters 1997). Acest lucru poate genera o reciprocitate indirect, prin care
guvernele sunt de acord pe termen scurt, n ateptarea unei luri n considerare favorabil a intereselor
acestora undeva n viitor (Keohane 1986: 4). Capacitatea de a se adapta reciprocitii indirecte poate fi
49
Alasdair R. Young
unul dintre motivele principale pentru care modelele de negociere sunt mai bune la prezicerea elaborrii
politicilor n UE, fa de modelele procedurale, care nu pot surprinde iterarea (Schneider et al. 2006:
304-5).
Prin contrast fa de negocierea raionalist, constructivitii susin c deliberarea, argumentarea
i persuasiunealogica controverseipoate produce un consens raional care este superior unui
rezultat de tip cel mai mic numitor comun chiar n negocieri internaionale (Risse 2000; i a se vedea
Capitolul 2). n prezent, literatura academic privind elaborarea politicilor recunoate n general faptul
c, prezentarea motivelor este important n toate etapele procesului politicilor (Goodin et al. 2006: 7). O
ntrebare cheie este aceea dac actorii doar ncearc s i conving pe ceilali s i modifice poziia prin
recursul la principii (aciunea retoric) sau dac sunt cu adevrat deschii la a fi convini s i modifice
poziiile lor (raionalitate argumentativ) (Risse 2000: 7). Despre raionalitatea argumentativ se crede
c este cel mai probabil s apar n anumite condiii (Risse 2000: 1011; i a se vedea Capitolul 2), care
sunt deosebit de intense n UE. Probabilitatea ca raionalitatea argumentativ s se aplice depinde de
asemenea de chestiunea supus discuiei. Este cel mai probabil s aparactorii sunt cel mai probabil
s fie deschii la persuasiunen condiii de nesiguran, atunci cnd actorii nu sunt siguri n privina
preferinelor pe care le au ei i/sau ale celorlali actori ori sunt nesiguri n privina normei potrivite ori n
privina rezolvrii tensiunilor dintre reguli (Joerges i Neyer 1997b; Risse 2002: 601).
Raionalitii de asemenea accept faptul c persuasiunea, dei de un tip mai limitat, poate aprea
prin expunerea unor noi idei cauzale (Goldstein i Keohane 1993; Sabatier i Jenkins-Smith 1993). Noile
idei cauzale pot ajuta la clarificarea naturii problemelor ntlnite i/sau la iniierea actorilor cu privire la
noi ci de realizare a obiectivelor, inclusiv prin prezentarea unor noi alternative de politici (nvare a
politicilor).
Nesigurana se face cel mai probabil simit atunci cnd chestiunile sunt identificate pentru prima
dat, cu alte cuvinte, n momentul stabilirii agendei i formulrii politicilor. De ndat ce s-a czut
de acord asupra parametrilor problemei i s-au formulat rspunsurile, implicaiile distribuionale ale
alternativelor devin mai clare i chiar susintorii constructivismului admit c negocierea poate nlocui
dsoputa (Joerges i Neyer 1997b; Risse 2000: 20, 2002: 607). Teoriile privind negocierea internaional,
deci, par s surprind mai bine procesul de luare a deciziilor n cadrul Consiliului, chiar i atunci cnd
se permite VMC, dect se ntmpl cu teoriile elaborate pentru a explicita comportamentul legislativ.
50
Puterile formale ale instituiilor UE i regulile privind adoptarea deciziilor n cadrul Consiliului sunt
importante deoarece cu ct sunt mai muli actori care pot bloca o deciziejuctori vetocu att mai
dificil este s se ajung la un acord (Tsebelis 1995). Dac este necesar s se ajung la un acord, acesta
trebuie s fie acceptabil pentru toi juctorii veto, ceea ce nseamn c trebuie s se adapteze i intereselor
celui mai puin entuziast actor n privina schimbrii. n UE sunt foarte muli juctori veto: Comisia
poate alege s nu avanseze o propunere; conform procedurii de codecizie fie PE, fie Consiliul pot bloca
procesul legislativ; conform cerinei unanimitii fiecare stat membru este un juctor veto; iar conform
VMC o minoritate de state pot bloca deciziile. Nevoia de a se adapta attor de muli juctori veto pentru
a adopta o politic l-a fcut Simon Hix (2008a: 589) s caracterizeze UE drept un sistem de guvernare
prin hiper-consens.
n cadrul unui astfel de proces al politicilor att de consensual, ncheierea unui acord are nevoie de
o coaliie puternic ntre decidenii cheie. Acest lucru necesit adeseori o coaliie peste dou niveluri
de guvernan: ntre instituiile UE i n cadrul statelor membre. Construirea unor astfel de coaliii este
greu de realizat i foarte solicitant. Reelele de aciune n domeniul politicilor publice, care unesc ntre
ele oficialiti i grupuri de interese din cadrul statelor membre din UE i de Comisie, i comunitile
epistemice, prin influenarea actorilor cheie din diferite instituii, pot juca un rol vital n construcia
unor astfel de coaliii (Peters 1997; Zito 2001). Astfel cooperarea dintre actorii politic fr roluri formale
n cadrul procesului politicii poate fi decisiv n privina adoptrii unei politici.
Alasdair R. Young
fiscal din Pactul de stabilitate i de cretere (Capitolul 7)n care inta politicii sunt guvernele. Cu
toate acestea, majoritatea politicilor UE caut s influeneze comportamentul persoanelor i firmelor
din statele membre. Dei unele dintre astfel de politici sunt puse n aplicare prin regulamente, care se
aplic n mod direct n statele membre, literatura privind punerea n aplicare se concentreaz n primul
rnd asupra directivelor.
Deoarece directivele, exceptnd un numr limitat de situaii, trebuie transpuse n legislaia naional
pentru a avea efect acestea preiau anumite caracteristici ale acordurilor internaionale. n consecin,
exist un grad semnificativ de suprapunere ntre explicaiile privind punerea n aplicare n UE i
explicaiile privind punerea n conformitate din cadrul relaiilor internaionale. n studiile privind att
punerea n aplicare n UE (Treib 2008), ct i punerea n conformitate n cadrul relaiilor internaionale
(Young 2009), se acord din ce n ce mai mult atenie impactului politicii interne asupra felului n care
i dac obligaiile internaionale se traduc printr-o schimbare a politicilor publice.
n aceste relatri, dac i modul n care se face punerea n aplicare (punerea n conformitate) depind
de preferinele actorilor societali cheie i ale guvernului n ceea ce privete noua obligaie n raport cu
status quo i n mod crucial de ntrebarea dac oricare dintre cei ce se opun punerii n aplicare sunt sau
nu juctori veto (pentru anchete a se vedea Treib 2008; A. R. Young 2009). Nu se poate afirma categoric
c o astfel de abordare politizat a punerii n aplicare se gsete doar n unele state membre ale UE,
punerea n aplicare fiind vzut a fi apolitic n unele state sau acceptat drept corespunztoare, n ciuda
costurilor, n cu totul alte state (Falkner et al. 2007). Mai mult, politizarea punerii n aplicare difer n
funcie de tipul de msur impus este mai probabil ca legislaia s produc mai degrab contestaii
dect schimbri administrative (Steunenberg 2007) i relevana politic a chestiunii (Treib 2008; A.
R. Young 2009). Acest palier larg de nelegere mascheaz un grad de dezacord cu privire importana
relativ a consideraiilor raionaliste ori constructiviste (Borzel i Risse 2007; A. R. Young 2009). Mai
mult, aceste consideraii se adreseaz voinei de a pune n aplicare normele UE, dar exist de asemenea
chestiunea capacitii administrative a statului membru de a face acest lucru n mod efectiv.
Dei cea mai mare parte a interesului academic s-a concentrat asupra explicrii transpunere (Treib
2008), unii cercettori au nceput s aib n vedere modul n care s-au schimbat administraiile naionale
pentru a duce la ndeplinire politicile UE i modul n care se pot explica diferenele privind rspunsurile
administrative ale statelor membre (Kassim et al. 2000; Knill 2001; Jordan 2003; Falkner et al. 2005;
Toshkov 2007; Falkner i Treib 2008). Un anume curent din cadrul acestei cercetri examineaz
proliferarea unor agenii (cvasi-) independente n cadrul statelor membre (Majone 2000b; Thatcher i
Stone Sweet 2002; Kelemen 2002, 2004; Coen i Thatcher 2005) i modul n care acestea se integreaz
n reelele europene (Eberlein i Grande 2005; Egeberg 2008). Prin urmare, aceast literatur a fost mai
preocupat de impactul UE asupra instituiilor naionale dect de modul n care, de fapt, instituiile
naionale pun n aplicare i impun politicile UE (a se vedea Trondal 2007: 966-8, pentru o trecere n
revist).
Astfel, literatura din cadrul UE referitoare la punerea n aplicare a neglijat n mare parte componenta
de implementare i executare a acestora la nivelul statelor membre, maniera n care politicile se transpun
n aciune pe teren (Falkner et al. 2005: 17; Treib 2008: 14; o excepie este Versluis 2007). n parte, aceasta
reflect neglijarea general a punerii n aplicare de ctre tiina politic (Goodin et al. 2006: 17; Hague
i Harrop 2007: 382). O cauz complex este dificultatea de a stabili n mod sistematic dac o lege UE a
fost aplicat n mod corespunztor (a se vedea Falkner et al. 2005: 33-5 pentru o discuie), pentru a nu
mai aminti ceea ce explic acest rezultat. Cu toate acestea, exist o mare variaie ntre statele membre i
de la un capt la cellalt al spectrului politicilor publice cu privire la care i n ct de multe ramuri ale
administraiei aplicarea politicilor este executat de ctre stat sau de ctre actorii privai (Falkner et al.
2005: 35-6).
52
n ciuda dezacordurilor i a rspunsurilor limitate, din analiza punerii n aplicare a politicilor publice
n UE se evideniaz trei implicaii cruciale. Mai nti, impactul deciziilor UE, n termenii att ai costurilor
ct i ai provocrilor politice i administrative asociate, difer de la un stat membru la altul (Hritier et
al. 2001: 9; Borzel i Risse 2007). n al doilea rnd, statele membre datorit diferenelor din politica
att legislativ, ct i executiv, precum i condiiile locale adopt politici naionale foarte diferite
pentru a pune n aplicare politici UE comune. n al treilea rnd, nu ntotdeauna, statele membre, n
mod intenionat sau nu, nu respect ntotdeauna normele UE.
Alasdair R. Young
statelor membre (a se vedea Capitolele 11 i 12). Dimpotriv, CEJ a avut un impact important asupra
politicii de reglementare a UE ca rezultat al sprijinirii legitimitii unor reglementri naionale privind
mediul nconjurtor i consumatorii (Vogel 1995; Joerges i Neyer 1997b; A. R. Young i Wallace 2000; i
a se vedea Capitolul 5). Astfel, chiar dac sistemul juridic al UE, formal, se pronun doar asupra modului
n care sunt puse n aplicare tratatele i normele UE, hotrrile sale pot avea implicaii semnificative cu
privire la alte faze ale ciclului politicii prin impunerea unor chestiuni mai sus pe agend, genernd noi
concepte ori schimbnd dinamica negocierilor prin opiunile de blocare, n mod deosebit prin aceea a
inaciunii.
ordonrii succesiunii deciziilor. Deciziile luate anterior le vor constrnge pe cele ulterioare. n al doilea
rnd, chiar evenimente aparent minore pot avea efecte semnificative, pe termen lung (Pierson 2000: 251),
atunci cnd au loc ntr-un moment crucial (rspntii hotrtoare). n al treilea rnd, n timp politicile
pot deveni suboptimale: pot ndeplini o funcie care nu mai este apreciat sau la un cost care nu mai este
acceptabil (Pierson 2000: 264; Streeck i Thelen 2005: 28). n al patrulea rnd, dependena de calea aleas
poate fi suficient de puternic pentru a duce la existena unor non-decizii, prin care alternative anterior
viabile nu sunt luate n considerare (Pierson 1993: 609). Dependena de calea aleas sugereaz faptul c
schimbarea politicii publice apare ca produsul unui echilibrului punctat: lungi perioade de stabilitate
a politicii publice ntrerupte de o schimbare brusc atunci cnd nepotrivirea dintre politica public i
obiectivele sale devine nesustenabil sau atunci cnd apare un oc extern.
Cu toate acestea, aderena politicilor publice nu trebuie supraestimat (Streeck i Thelen 2005; Hall
i Thelen 2009)8. Dup cum s-a observat n cadrul discuiei privind punerea n aplicare, exist un mare
spaiu de manevr pentru modificarea politicilor publice cu prilejul transpunerii lor n practic. Mai
mult, politicile publice sunt contestate fr ncetare de ctre cei care nu s-au putut impune atunci cnd
s-a adoptat politica respectiv, de ctre noii actori sau de ctre actorii consacrai ale cror interese nu mai
sunt servite de politica public n cauz (Streeck i Thelen 2005; Hall i Thelen 2009). Drept consecin a
acestei dinamici, treptat, politicile se pot atrofia, pot fi redirecionate ntr-o alt direcie ori se pot chiar
deprecia (Streeck i Thelen 2005). Astfel, n vreme ce exist unfeed back pozitiv de susinere a stabilitii
politicii publice, exist i o reacie negativ care creaz presiune pentru schimbare. Rezultatul, aa cum,
fr ndoial, este cazul n ceea ce privete politica agricol comun (a se vedea Capitolul 8), este o
politic a stabilitii instituionale (Hall i Thelen 2009: 6), n cadrul creia compatibilitatea politicilor
existente este nentrerupt evaluat n raport cu alternativele existente ori plauzibile.
Al treilea proces de feedback n UE implic o diseminare funcional, care ocup un loc central n
teoria neo-funcionalist privind integrarea (a se vedea Capitolul 2). Diseminarea nu implic feedback
n cadrul aceluiai proces al politicii, ci creeaz stimulente pentru o evoluie suplimentar a politicii
publice. De exemplu, o politic de succes poate crea o nou serie de probleme, fie neintenionate, fie
neanticipate, cum este eliminarea controalelor la frontier n cadrul UE care a creat stimulentele pentru
o cooperare consolidat cu privire la imigraie i activitatea de poliie (a se vedea Capitolul 19). Pe de
alt parte, o evoluie ulterioar a politicii publice poate fi neleas ca potennd rezultatele unei politici
publice existente, cum ar fi evoluia unei monede unice care ntrete crearea unei piee europene unice
(a se vedea Capitolul 7). n mod crucial, actorii trebuie s fac legtura dintre aceste probleme sau
oportuniti ale politicii publice i s le impun pe agenda politicii. Aadar, diseminarea funcional nu
se efectueaz automat i necesit aciune.
Concluzii
Acest capitol s-a folosit de euristica ciclului politicii pentru a structura discutarea manierei n
care teoriile privind elaborarea politicilor care decurg att din politicile comparate, ct i din relaiile
internaionale se pot aplica cu succes analizei elaborrii politicilor n UE. Rezultatul este c teoriile ce
i au sursa n diferite subdiscipline explic diferite etape ale ciclului politicilor mai bine dect altele.
Convergena abordrilor ce decurg din politicile comparate i relaiile internaionale n ceea ce privete
explicarea stabilirii agendei i crearea politicilor arat c exist un set comun de dezbateri, dac nu o unic
abordare analitic. Abordrile din perspectiva politicilor comparate sunt mai potrivite pentru a explica
luarea deciziilor de ctre executiv la nivelul UE i politicile Parlamentului European, dar abordrile din
perspectiva relaiilor internaionale, dei suport natura foarte instituionalizat a UE, sunt mai utile
55
Alasdair R. Young
atunci cnd se ncearc o analiz a procesului de luare a deciziilor n cadrul Consiliului. Prima etap a
punerii n aplicare a politicilor n cadrul UE (transpunere) este mai bine pus n valoare de abordrile
din perspectiva relaiilor internaionale, dei maniera n care, politicile sunt transpuse n practic ine de
resortul politicilor comparate, chiar dac literatura existent este mai degrab subdezvoltat, cu excepia
notabila a politicii judiciare. Politicile comparate ofer de asemenea cea mai larg discuie asupra
dinamicilor reaciilor privind politica. Astfel, n funcie de ce se dorete a fi explicat se alege subdisciplina
cea mai potrivit. Mai mult, n mod crucial, au loc discuii intense n cadrul fiecrei subdiscipline n
primul rnd ntre raionalism i constructivism asupra modului n care sunt elaborate politicile.
n ciuda nevoii de a adapta uneltele analitice subiectelor investigaiei, din discuia precedent se pot
extrage mai multe implicaii generale. n primul rnd, fiecare aspect al elaborrii politicii este contestabil,
ncepnd cu ntrebarea dac o condiie este o problem care trebuie abordat pn la modul n care
poate fi abordat, la modul n care va fi abordat la modul n care acea decizie va fi pus n practic, la
ntrebarea dac acea alegere trebuie revzut. Astfel, n al doilea rnd, atenia la actori este esenial:
aciunea este central pentru elaborarea politicilor. n al treilea rnd, ideile conteaz. Ideile dau form
dorinelor actorilor, cel puin n sensul nelegerii mijloacelor de atingere a scopurilor, iar actorii folosesc
idei pentru a-i urmri obiectivele lor prin ncercarea de a-i convinge pe alii. n al patrulea rnd,
structurile instituionale au cel puin implicaii acolo unde actorii, cel mai probabil, sunt prepondereni
i fr ndoial dau form dezideratelor actorilor respectivi. n consecin, acest capitol contribuie la
explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor n UE difer de la o arie tematic la alta.
Note
Doresc s le mulumesc lui Maurizio Carbone, Kelly Kollman, John Peterson, Mark Pollack, Anke SchmidtFelzmann, Myrto Tsakatika, Steve Woolcock, i Helen Wallace pentru comentariile aduse versiunilor iniiale ale
acestui capitol. Acest capitol se bazeaz pe cercetrile finanate de Consiliul de Cercetare Economic i Social
(RES-062-23-1369).
2
Abordarea din punctul de vedere al politicilor comparate i al relaiilor internaionale pentru a explica
elaborarea politicilor publice este o tem de baz, chiar dac n mare parte ntr-un mod implicit, pentru Moran
et al. (2006).
3
n articolul su din 1972, Lowi include un al patrulea tip de ingredient al politicii, care include stabilirea unor
noi agenii, propagand, dar acesta este mai puin folosit n mod obinuit.
4
Sabatier i Jenkins Smith (1993: 17) folosesc termenul subsistem al politicii pentru a surprinde acelai
fenomen politic.
5
ns, aceast inferen se bazeaz numai pe analiza votului prin apel nominal, utilizat numai pentru o treime
din timp, i pe deducia preferinelor ideologice ale europarlamentarilor n funcie de anumite voturi, care ar
putea fi strategice ori contingente (McElroy 2007: 180).
6
Pentru o discuie mai ampl a literaturii existente a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace (2006: 314-17).
7
n contextul politicilor externe, punerea n aplicare nseamn adeseori a-i determina pe alii s accepte
preferinele UE (de exemplu, n cadrul acordurilor comerciale multilaterale sau acordurilor privind mediul)
ori s i schimbe comportamentul n conformitate cu preferinele UE (de exemplu, cu privire la drepturile
omului). Capacitatea UE de a-i influena pe alii, ceea ce Laatikainen i Smith (2006) au denumit eficacitatea sa
extern, se bucur de relativ puin atenie din partea cercettorilor (Jrgensen 2007), cu excepia problematicii
strintii apropiate (a se vedea Capitolul 17).
8
Dei, formal, aceti autori discut despre instituii, definiiile acestora acoper majoritatea politicilor, cu
excepia deciziilor ad-hoc (Streeck i Thelen 2005: 10; Hall i Thelen 2009: 3).
1
56
LECTURI SUPLIMENTARE
Moran et al. (2006) ofer un studiu extins privind analiza elaborrii publice a politicilor n general. Cu
privire la stabilirea agendei n UE a se vedea Peters (1994). Pentru o discuie plin de nelegere literaturii
privind reelele de aciune n domeniul politicilor publice n UE vezi Peterson (2004). Zito (2001) ofer un
frumos studiu de caz a impactului epistemic al comunitii asupra elaborrii politicilor n UE. Pentru o
trecere n revist a lobby-ului n UE, a se vedea Coen i Richardson (2009). Cu privire la comportamentul
la vot n Parlamentul European a se vedea Hix et al. (2007) i McElroy (2007), iar pentru procesul de luare
a deciziilor n Consiliu a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace (2006) i Schneider et al. (2006). Pentru o
trecere n revist a literaturii privind punerea n aplicare n UE a se vedea Treib (2008). Cu privire la politica
judiciar din UE a se vedea Conant (2007a). Pentru corelarea informaiilor politice n general a se vedea
Hall i Thelen (2009) i Streeck i Thelen (2005).
Coen, D., i Richardson, J. (2009) (ed.), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues
(Oxford: Princeton University Press).
Conant, L. (2007a), Review Article: The Politics of Legal Integration, Journal of Common Market Studies,
45/s1: 45-66.
Hall, P. A., i Thelen, K. (2009), Institutional Change in Varieties of Capitalism, Socio-Economic Review,
7/1: 7-34.
Hayes-Renshaw, F., i Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediia a doua, (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Hix, S., Noury, A., i Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament, (Cambridge:
European University Press).
McElroy, G. (2007), Legislative Polities, in K. E. Jrgensen, M. A. Pollack, i B. Rosamond (ed.), The
Handbook of European Union Politics (London: Sage), 175-94.
Moran, M., Rein, M., i Goodin, R. E. (2006) (eds.), The Oxford Handbook of Public Policy (Oxford: Princeton
University Press).
Peters, B. G. (1994), Agenda-Setting in the European Community, Journal of European Public Policy, 1/1:
9-26.
Peterson, J. (2004), Policy Networks, in A. Wiener and T. Diez (ed.), European Integration Theory, prima
ediie (Oxford: Oxford University Press), 117-35.
Schneider, G., Steunenberg, B., i Widgren, M. (2006), Evidence with Insight: What Models Contribute
to EU Research, in R. Thomson, F. N. Stokman, C. H. Achen, i T. Knig (ed.), The European Union Decides
(Cambridge: Oxford University Press), 299-316.
Streeck, W., i Thelen, K. (2005), Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,
in W. Streek and K. Thelen (eds.). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies
(Oxford: Oxford University Press), 1-39.
Treib, O. (2008), Implementing and Complying with EU Governance Outputs, Living Reviews in
European Governance, 3/5, disponibil la: http://www.livingreviews.org/lreg- 2008-5 (accesat 3 martie 2009).
Zito, A. R. (2001), Epistemic Communities, Collective Entrepreneurship and European Integration,
Journal of European Public Policy, 8/4: 585-603.
57