CAPITOLUL 6:

IMPLEMENTAREA POLITICILOR

Obiectivele capitolului

Scopul acestui capitol este acela de prezenta mecanismele de implementare a unei politici publice i de a indica rolul diferitelor instrumente care pot fi folosite n acest sens. Dup parcurgerea lui i, respectiv, dup realizarea aplicaiilor de la sfritul capitolului, vei putea: s definii conceptele de implementare, de instrument al politicilor i de ncheiere a unei politici; s difereniai ntre modele alternative de nelegere a modului n care poate fi implementat o politic; s indicai situaiile n care este preferabil alegerea unui anumit instrument; s indicai tipurile diferite de instrumente ale politicilor; s definii modele alternative de ncheiere a unei politici i s indicai rolul analistului de politici n luarea deciziei de ncheiere a unei politici.

Termeni cheie: implementare; modelul de implementare de sus n jos; modelul de implementare de jos n sus; instrument al politicilor; ncheierea unei politici.

Coninutul capitolului:
a) Cum se implementeaz o politic b) Instrumentele politicilor c) ncheierea politicii i succesiunea

Odat ce s-a luat decizia privind aplicarea unei politici publice, urmeaz procesul efectiv de nfptuire sau de implementare a ei. Nu de puine ori oficialii din instituii guvernamentale consider c procesul este neimportant: dac s-a decis asupra unei politici, nimic nu mpiedic aplicarea ei ntr-un proces aproape automat. (mi aduc aminte de o discuie cu un oficial n domeniul educaiei, care atunci cnd l-am ntrebat de ce consider c unele instituii au acionat ntr-un anumit fel i nu ntr-altul mi-a rspuns inocent c lucrurile nu aveau cum s stea altfel din moment de cu ceva timp n urm ministerul promovase o reglementare n acel sens.) Alteori ns nelepciunea comun spune c aici e o problem greu de stpnit. Muli dintre cei care au avut efectiv de-a face

cu problemele implementrii unor politici tiu din experien c teoria ca teoria, dar practica ne omoar. Altfel zis, alturi de problema discutat mai devreme, a distinciei dintre cunoatere i ignoran n elaborarea unei politici publice, apare o alta: cea a discrepanei dintre a ti i a face; dintre a elabora o politic public i a reui s o aplici, s o implementezi bine. Aa cum subliniaz J. Pfeffer i R. Sutton, n general atunci cnd avem n vedere organizaiile nu exist rspunsuri simple la problema relaiilor dintre a ti i a face.
dac astfel de rspunsuri simple ar fi existat, ele ar fi fost deja aplicate pe larg. Iar puinele firme care sunt capabile s traduc n chip consistent cunoaterea n aciune nu ar fi beneficiat de avantajul competitiv substanial pe care l au... Una dintre cele mai importante idei ale cercetrii noastre este aceea c cunoaterea care este efectiv implementat e cea care cu mai mare probabilitate este dobndit printr-un proces de nvare prin a face dect printr-unul de a nva prin a citi sau a asculta. Una dintre principalele noastre recomandri este aceea de a v angaja n aciuni gndite. Petrecei mai puin timp cercetnd sau vorbind despre problemele organizaiei. Trecerea la aciune va genera experiena din care putei nva. (Pfeffer, J., Sutton, R.I., 2000, pp. 5 6)

a) Cum se implementeaz o politic

Lucrarea lui J. Pressman i A. Wildavsky (1973) a pus bazele cercetrilor aplicate asupra procesului de implementare a unei politici. Cei doi autori au analizat modul de implementare a programului de dezvoltare economic dintr-un ora din California. Aciunile ageniilor implicate n acest sens s-au dovedit a fi dependente de capacitatea lor de crea legturi ntre ele pentru a nfptui politica. Cu ct aceste legturi erau mai slabe i mai puin efective, cu att politica nsi era mai dificil de implementat. De aceea, conchid cei doi autori, implementarea nu se poate face eficient dac: scopurile nu au fost clar definite i nelese; nu au fost disponibilizate resursele necesare; nu s-a realizat un lan de comand capabil s asambleze i s controleze resursele; sistemul nu comunic eficient i nu sunt controlate organizaiile care sunt implicate n procesul respectiv. Ca urmare, o implementare eficient necesit existena unui sistem de control, de comunicaii i de alocare a resurselor. Acesta este necesar ntruct situaia real n care se gsesc cei care implementeaz o politic nu se suprapune de obicei peste inteniile care au stat la baza elaborrii politicii. Vorba dup care judecata de acas nu se potrivete cu cea din trg dobndete aici coninut; implementarea trebuie s fac fa unor dificulti care nu au putut fi considerate n ntregime n fazele anterioare ale elaborrii politicilor (Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A., 1980: p. 542): n primul rnd, unele dificulti apar datorit nsei problemelor pe care politicile publice urmresc s le soluioneze. Unele politici presupun utilizarea unor tehnici mai pretenioase; uneori tehnologiile nu exist sau, dac exist, sunt foarte scumpe (de pild, n cazul monitorizrii polurii sau al fraudelor n diverse programe de asisten social). De asemenea, implementarea poate fi ngreunat de diversitatea grupurilor vizate de politic i a comportamentelor acestora. De pild, violena public sau abandonul colar au foarte multe cauze i de aceea politicile care vizeaz numai unele dintre acestea pot s eueze mai uor. De asemenea, cu ct mrimea (ca procentaj n cadrul populaiei) a grupurilor vizate este mai mare, cu att implementarea e mai dificil; e mult mai uor s se implementeze o politic de protecie a celor aflai n trafic dac ea se concentreaz asupra productorilor de automobile (al cror numr e foarte redus), mai degrab dect asupra oferilor. n sfrit, mrimea schimbrilor

solicitate de acea politic poate s ngreuneze aplicarea ei. O politic prin care se ncearc schimbarea comportamentelor sexiste sau care vizeaz unele minoriti etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat dect una care privete, de pild, creterea calitii apei potabile, care nu solicit schimbri n comportamentul consumatorilor. n al doilea rnd, dificultile n implementare pot apare datorit contextului economic, social, politic n care se desfoar acest proces: schimbrile n condiiile sociale pot duce la ngreunarea implementrii (de pild, programele viznd abandonul colar sunt mai dificil de implementat dac o mare parte a populaiei srcete accentuat; un alt exemplu: raportul dintre moneda european i dolarul american a influenat puternic n anul 2000 posibilitile de implementare n Romnia a unor politici sociale sau a unora care vizau investiiile); atenia mass-media asupra problemei poate facilita sau, dimpotriv, mpiedica implementarea unor politici; atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate (la timp i n cantiti corespunztoare) afecteaz modul de implementare a politicilor; sprijinul public, al conducerii politice, voina politic de a aplica o politic sunt de multe ori factori deosebit de importani n reuita implementrii. n al treilea rnd, unele greuti n implementare deriv din capacitatea ageniei sau ageniilor care au aceast sarcin de a crea mecanismele necesare: stabilirea de obiective clare i necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind mecanismele prin care se produc fenomenele, procesele i evenimentele respective; gestionarea resurselor financiare; capacitatea de a crea un lan eficient, organizat ierarhic de cooperare ntre instituiile implicate; recrutarea de personal care se ocup cu implementarea etc. De ce este implementarea aa de grea? L.A. Gunn (apud Hogwood, B.W., Gunn, L.A., 1984; 2000: capitolul 11) indic urmtoarele zece condiii care trebuie ndeplinite pentru a avea o implementare perfect: 1. Circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei politici nu impun constrngeri paralizante. 2. Programele trebuie s dispun de timpul i resursele necesare. 3. Combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil. 4. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie a cauzelor i efectelor. 5. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine, sau chiar lipsit de legturi intermediare. 6. Relaiile de dependen trebuie s fie minime. 7. Trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor. 8. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene. 9. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect. 10. Cei cu autoritate trebuie s solicite ascultare i s fie ascultai. Dificultile n implementarea unei politici se leag de faptul c aceste condiii sunt rar dac vreodat de ntlnit n realitate. Modelul implementrii de sus n jos a politicilor. Acest model dezvolt abordarea lui Pressman i Wildavsky. Potrivit lui, implementarea poate fi definit ca o etap n procesul de nfptuire a politicilor care este diferit de cele prin care o politic

este elaborat i aleas, i este ulterioar acestora. Implementarea const n punerea n practic, n aplicarea politicilor. Ea cuprinde trei stadii (Rein, 1983: pp. 123 128): 1. Elaborarea de standarde de implementare. n primul rnd, cerinele legale sunt transformate n norme administrative; sunt elaborate i promulgate directive, norme, reglementri pentru funcionarii din agenia sau ageniile guvernamentale responsabile cu aplicarea ei. n al doilea rnd, sunt luate decizii de aplicare a politicii. De pild, agenia trebuie s decid dac ceea ce se urmrete este un anumit rezultat sau mai curnd accentul trebuie s cad pe anumite proceduri (bunoar, dac pentru a se asigura calitatea n nvmntul superior trebuie s se evalueze fiecare program universitar sau mai curnd dac universitile trebuie sprijinite pentru a-i dezvolta fiecare proceduri de asigurare a calitii). De asemenea, se creeaz uniti organizaionale, se strnge i se distribuie informaie etc. 2. Distribuirea resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac contracte se aprob i se aplic. De asemenea, se ataeaz personal fiecrei agenii i fiecrui birou nsrcinat cu implementarea politicii, se angajeaz personal. Ca s lum din nou exemplul nvmntului superior, pentru finanarea universitilor romneti s-au elaborat s-a nfiinat o agenie special n subordinea ministerului de resort; s-au dezvoltat procedurile de finanare a acestora, care s caracterizeaz prin transparen, obiectivitate i echitate. Agenia respectiv este cea care propune distribuirea resurselor financiare, n funcie de numrul de studeni nscrii i de natura programelor (de nivel universitar sau postuniversitar), de tipul specializrilor colarizate etc. (Miroiu, A., Dinc, G., 2000) 3. Supervizarea implementrii. Aici sunt cuprinse activiti precum: monitorizarea; auditul; evaluarea. Ageniile implicate n implementarea unei politici dezvolt proceduri de monitorizare a fiecrui stadiu de implementare a politicilor. n mod tradiional, auditul privete inspectarea aspectelor financiare, i adesea are dou forme: audit intern i extern. Vom analiza separat, n capitolul urmtor, evaluarea. Potrivit lui P. Sabatier (1986), trstura principal a modelului de implementare de sus n jos a politicilor este aceea c se pornete de la o decizie guvernamental i se iau n discuie urmtoarele probleme: n ce msur sunt aciunile reprezentanilor ageniilor guvernamentale i ale grupurilor implicate consistente cu obiectivele i procedurile cuprinse n politica respectiv? n ce msur sunt atinse n timp obiectivele? Care sunt principalii factori care afecteaz rezultatele politicii? Cum a fost reformulat n timp politica pe baza experienei? nelegerea faptului c exist aceste dificulti n implementarea politicilor publice se poate rsfrnge i asupra etapelor anterioare ale procesului de nfptuire a politicilor. Anume, n elaborarea lor, decidenii vor putea lua msuri pentru a face mai uoar implementarea. Sabatier (1986) propune chiar o sum de condiii necesare i suficente pentru ca obiectivele care sunt propuse ntr-o politic s fie implementate cu succes: stabilirea de obiective clare i consistente ntre ele; apelul la o teorie adecvat privind producerea fenomenelor i proceselor respective; structurarea procesului de implementare astfel nct s se asigure sprijinul funcionarilor din ageniile implicate i al grupurilor vizate de politic; existena unor funcionari motivai i competeni n utilizarea resurselor disponibile; sprijinul grupurilor care sunt interesate i al executivului; dac exist, schimbrile n condiiile socio-economice nu submineaz substanial sprijinul politic pentru acea politic sau mecanismele de producere a fenomenelor i proceselor. 4

Modelul implementrii de jos n sus a politicilor. Modelul implementrii de sus n jos a politicilor atrage atenia asupra modului n care obiectivele propuse sunt ndeplinite n procesul de implementare. El nu ine ns cont de alte aspecte importante ale acestui proces: se concentreaz doar asupra decidenilor i tinde s neglijeze ali actori implicai n procesul de nfptuire a politicilor publice; ignor sau cel puin subestimeaz rolul birocrailor aflai la nivele inferioare i al grupurilor int, care influeneaz politicile sau le fac s fie consistente cu propriile lor scopuri; neglijeaz efectele contraproductive sau perverse ale implementrii politicilor; tinde s separe strict procesul de formare de cel de implementare a unei politici; exist situaii n care nu avem o singur agenie care implementeaz o politic, sau o agenie care conduce i controleaz acest proces. Plecnd de aici, unii autori au propus un model de jos n sus al implementrii Hjern, Porter, 1998). n acest model punctul de plecare nu mai este o decizie guvernamental, ci o reea de actori implicai n unele zone n oferirea unui bun sau a unui serviciu. Pentru a nelege cum este implementat o politic, argumenteaz ei, trebuie s nelegem care sunt scopurile lor, strategiile lor, care sunt relaiile dintre ei. Abia apoi putem s raportm aceste reele la scopurile, strategiile i relaiile acelora care formuleaz, finaneaz i implementeaz politicile. n acest fel, putem s vedem care e rolul pe care l au n implementare toi actorii implicai. Modelul de jos n sus are avantajul c ia n considerare rolul relaiilor formale i informale care constituie reelele de actori, publici i privai, implicai n formularea i aplicarea unei politici. El accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine ori de capacitatea sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica sau de felul n care se implic ali actori.

Modelul de sus n jos Se concentreaz iniial asupra

Deciziilor guvernamentale (de ex., o nou lege de control al polurii). De sus n jos; de la guvern la actori privai. Msura atingerii obiectivelor formale; poate s aib n vedere i alte criterii semnificative politic sau consecinele neintenionate. Cum se conduce sistemul pentru a atinge rezultatele intenionate ale politicii?

Modelul de jos n sus

Reelelor locale implicate ntr-un domeniu n care se promoveaz politicile publice (de ex., controlul polurii). De jos (actori guvernamentali i privai) n sus. Poate fi criteriu orice este ntr-un fel relevant pentru problema respectiv; nu e necesar analiza atent a deciziilor guvernamentale. Interaciunea strategic dintre multiplii actori implicai ntro reea de politici.

Identificarea principalilor actori Criterii de evaluare

Punctul central de interes

(Dup Sabatier, P.A., 1986: p.33.) Fiecare din cele dou modele ale implementrii are punctele sale tari, dar i punctele sale slabe. Tentaia este aceea de a gsi o abordare care s preia avantajele, sau punctele tari ale fiecruia. Exist mai multe ncercri n acest sens. Una este a lui P. Sabatier i const n formularea conceptului de coaliie de susinere (a se vedea capitolul 4). Avantajul acestei abordri este acela c mut accentul de la decizia privind o politic la problema creia i se adreseaz acea politic i analizeaz strategiile folosite de diferiii actori, publici sau privai, de a trata o problem, n funcie de interesele lor. O alt abordare este cea care studiaz procesul de implementare din perspectiva modului n care sunt alese instrumentele la care apeleaz o politic.

b) Instrumentele politicilor
n orice activitate pe care o ntreprindem, facem apel la mijloace sau unelte pe care le considerm potrivite pentru a o realiza cu succes. Dac vrem s facem o cltorie de la Bucureti la Cluj, ne gndim s mergem cu automobilul, cu trenul sau cu avionul. Mijlocul de transport e instrumentul folosit pentru a realiza aciunea dorit. i, de multe ori, putem alege ntre mai multe ci de a face aciunea: putem folosi unul sau altul din mijloacele de transport disponibile, altfel zis putem alege ntre mai multe instrumente disponibile. La fel se ntmpl atunci cnd o politic public urmeaz s fie implementat. De pild, n cazul ntreprinderilor care polueaz aerul sau apa, se poate alege ntre: promulgarea unor reglementri care s interzic orice activitate industrial care polueaz dincolo de anumite limite stabilite; sau: stimularea unei campanii de mas prin care s se preseze firmele poluatoare s reduc poluarea; sau: acordarea de subsidii acestor firme pentru a le stimula s achiziioneze tehnologii nepoluante; sau: msuri de monitorizare atent a activitilor firmelor poluante i obligarea lor s elaboreze planuri de reducere a polurii i a riscurilor polurii etc. Ca i atunci cnd ne propunem s mergem de la Bucureti la Cluj, pentru a reduce poluarea se pot folosi anumite instrumente. Conceptul de instrument e folosit aici ntr-un

sens foarte larg, pentru a desemna orice mijloc pe care un actor (o persoan individual sau o organizaie sau n particular o agenie guvernamental) n folosete sau l-ar putea folosi pentru a atinge scopul sau scopurile urmrite (apud Peters, B.G., van Nispen, F.K.M., 1998: p. 13). Instrumentele politicilor sunt mijloacele sau resursele pe care guvernarea le are le dispoziie pentru a implementa politicile publice. Clasificarea instrumentelor. Deoarece, aa cum se vede i din exemplele date aici, exist o mare varietate de instrumente care pot fi utilizate pentru a implementa politicile publice, e nevoie s le grupm sau clasificm. C. Hood (1983) consider c guvernarea face fa problemelor publice apelnd la patru tipuri de resurse: Centralitatea: proprietatea de a fi la ntlnirea canalelor de informaii; guvernarea folosete informaia pe care o posed, dreptul ei de a fi informat sau de a fi ascultat, fr a trebui s fac uz de constrngeri legale. Fondurile: deinerea de bunuri pe care le poate utiliza pentru a stimula sau pentru a le schimba cu altceva, n principal resursele monetare; aceste resurse au dobndit o importan foarte mare n ultimele decenii. Autoritatea: posedarea puterii legale sau oficiale de a interzice, de a comanda, a licenia, a certifica, a garanta etc. Organizarea: guvernarea are la dispoziie aparatul de stat (o sum de organizaii sau agenii guvernamentale, care cuprind personal, cldiri, fonduri etc.) care i permite s realizeze aciuni concrete. O clasificare mai detaliat e realizat de Howlett i Ramesh (1995: cap. 4). Criteriul dup care instrumentele folosite n implementarea politicilor publice pot fi clasificate este acela al nivelului de intervenie a statului. n cazul n care aceasta este redus, instrumentele au un caracter voluntar; pe msur ce intervenia statului este mai ridicat, instrumentele au un caracter mai coercitiv.

familia i comunitatea

Instrumente voluntare
(intervenie sczut a statului)

organizaiile voluntare piaa informare i consiliere subsidiile

Instrumente mixte
(intervenie medie a statului)

licitaiile i drepturile de proprietate taxele reglementrile

Instrumente obligatorii
(intervenie ridicat a statului)

ntreprinderile publice furnizarea direct

Instrumentele voluntare. Uneori guvernarea decide n mod deliberat s nu acioneze ntr-o anumit problem, deoarece consider c rezultatele dorite se pot obine mai bine lsnd familia, comunitatea, piaa liber sau organizaiile neguvernamentale s soluioneze liber problemele respective. Normele sociale prevalente ntr-o societate, combinate cu iniiativa individual i rolul comunitii pot conduce n multe situaii la rezultate mai bune dect dac statul ar interveni coercitiv. Familia i comunitatea asigur n multe cazuri soluii preferabile oricror intervenii ale statului: astfel, asigurarea sprijinului pentru copii, btrni, persoane handicapate sunt considerate n toate societile moderne ca responsabiliti individuale eseniale. apelul la familie i la comunitate primete ntotdeauna un sprijin politic puternic; n plus, costurile pe care trebuie s le suporte guvernarea sunt foarte reduse (ele constau cel mult n ajutoare sau subsidii, precum de pild alocaiile pentru copii). Desigur, exist i avantaje ale concentrrii asupra acestui tip de instrument: el nu poate fi utilizat n tratarea unor probleme sociale complexe; uneori e mai eficient s se furnizeze servicii sociale dect s se lase totul pe seama familiei; n sfrit, se creeaz inechiti: pentru cei care nu au o familie sau cnd resursele familiei sunt reduse, dar i pentru unii membri ai familiilor n special femeile care sunt principalii furnizori de grij i care, n condiiile n care au de asemenea un loc de munc, suport o dubl zi de munc, tot mai greu de ndeplinit. Organizaiile neguvernamentale care ofer servicii de asisten de sntate, educaie, sprijin pentru membrii unor grupuri defavorizate (precum, de exemplu, copiii strzii sau sracii), organizaiile ecologiste care militeaz pentru reducerea polurii sau cur pdurile de deeuri sunt exemple care ne vin imediat n minte. Ele nu depind n activitatea lor de stat i, n acelai timp, nu i propun ca scop obinerea de profit.

Avantajele apelului la ele ca instrumente ale politicilor publice sunt urmtoarele: a) sunt mult mai flexibile dect instituiile sau ageniile guvernamentale; b) costurile lor sunt mai reduse, ntruct apeleaz n mare msur la activiti voluntare; c) asigur echitatea, cci se apleac n primul rnd asupra persoanelor defavorizate. Dar, desigur, nu se poate face apel la aceste organizaii n cazul unor probleme sociale complexe; pe de alt parte, ele depind pentru activitatea lor de atragerea de fonduri (iar uneori acestea provin de la stat). Piaa a fost i este principalul instrument voluntar folosit de guvernare. Crearea de piee private eficiente este un obiectiv fundamental al guvernrilor, cu att mai mult al celor n tranziia postsocialist. Aa cum am vzut, argumentul fundamental n favoarea ei este acela c n condiiile existenei unei piee veritabile, bunurile i serviciile sunt produse la cel mai mic pre; i, cum principalele bunuri i servicii pentru populaie pot fi produse pe piaa liber, guvernrile folosesc pe larg acest instrument al politicilor. Desigur, aa cum am vzut, existena bunurilor publice face ca uneori piaa s nu fie un instrument adecvat al politicilor. Ea nu asigur eficien, dar nici echitate (s ne gndim la un sistem pur privat de asisten de sntate: n acest caz, cei sraci nu ar putea beneficia de servicii necesare, ceea ce ar fi n conflict cu ideea aflat la temelia societilor moderne de respectare a drepturilor omului). Instrumentele obligatorii. Ele constrng sau direcioneaz aciunea persoanelor sau instituiilor crora li se adreseaz. n aplicarea lor, guvernarea este desigur constrns de limite constituionale. Reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie anumite activiti sau comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Statul are capacitatea de a exercita coerciia, de aceea reglementrile sale pot influena chiar foarte mult economia i, n general, societatea. Pe plan economic, reglementrile urmresc s ncurajeze unele activiti sau, dimpotriv, s descurajeze altele; de exemplu, pot fi reglementate ratele de schimb, profiturile, investiiile strine; firmele sunt liceniate; pot exista reglementri privind preurile practicate, calitatea i cantitatea produselor, standarde de siguran sau ecologice etc. Pe plan social, reglementrile urmresc s protejeze interesele cetenilor, de pild prin reglementarea pieei muncii sau elaborarea de standarde de calitate, de nepoluare etc. Avantajele utilizrii acestui instrument sunt urmtoarele: a) nu este necesar ca guvernarea s posede o informaie foarte extins asupra comportamentelor sau preferinelor efective: ea poate pur i simplu s stabileasc un standard i s cear respectarea lui; b) este cel mai eficient mijloc, atunci cnd guvernarea are stabilite obiective precise i clare, precum i n situaii de criz, cnd e necesar s se dea rspunsuri simple i imediate; c) efectele aplicrii ei sunt mai uor de prezis, ceea ce conduce la posibilitatea unei mai bune coordonri a eforturilor instituiilor i ageniilor guvernamentale; d) sunt mai puin costisitoare dect alte instrumente (precum subsidiile sau scutirile de taxe); e) politic sunt preferabile, cci indic aciunea precis i implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor. Dezavantajele acestui instrument sunt urmtoarele: reglementrile a) impun limite asupra activitii n sectorul privat i deci pot distorsiona pieele; b) inhib inovaia i creeaz comportamente conservatoare; c) sunt inflexibile i nu in seam de context, ceea ce poate produce rezultate perverse; d) uneori este imposibil s se dea reglementri, atunci cnd de pild exist o varietate uria a activitilor vizate; e) sunt adesea costisitoare: cci costurile aplicrii ei pot fi foarte ridicate. Prin intermediul unor ntreprinderi publice, statul poate nu doar s asigure bunuri i servicii prin instrumente bugetare, dar poate chiar s asigure producerea lor. Electricitatea, apa, serviciile telefonice, feroviare etc. sunt vndute de ctre

ntreprinderile de stat, iar cei care nu le pltesc pot fi mpiedicai s le foloseasc. Avantajele acestui instrument sunt de neglijat: a) aa cum am vzut, n cazul bunurilor publice piaa nu reuete s fie un mecanism eficient; b) informaia necesar pentru a folosi acest instrument e mai mic dect n cazul n care s-ar fi dorit folosirea altora, precum reglementrile; c) profiturile obinute se transform n fonduri publice. Pe de alt parte ns, dezavantajele sunt foarte mari, iar recunoaterea lor a reprezentat un puternic impuls ctre privatizarea multora dintre aceste ntreprinderi: a) sunt dificil de controlat; b) sunt ineficiente, cci pierderile lor sunt adesea suportate din fonduri publice; c) sunt supuse presiunilor politice (la noi n ar exemple de mari ntreprinderi care au pierderi i care nu au fost nchise din motive politice sau sociale sunt cunoscute); d) datorit poziiilor lor de monopol ele trec o parte a costurilor asupra consumatorilor. Furnizarea n mod direct de ctre stat a unor bunuri i servicii se realizeaz prin intermediul taxelor i deci al bugetului; ea const n alocri bugetare (de pild, prin mrimea fondurilor pentru aprare, sntate, educaie, poliia, pompierii, construcii de drumuri i poduri, n general deci pentru bunuri i servicii publice); n redistribuiri de bunuri i beneficii ntre diferite grupuri sau categorii de ceteni; n politicile de stabilizare economic pe care le realizeaz. Alturi de avantajele uor de recunoscut, acest tip de instrumente are i dezavantaje: a) datorit creterii rolului birocraiei, aplicarea politicilor este puin flexibil i neeficient; controlul politic asupra ageniilor i instituiilor guvernamentale poate duce la b) decizii care vizeaz mai degrab obiective electorale; c) decizii incoerente. Instrumente mixte. Acestea combin caracteristicile instrumentelor voluntare i obligatorii. Implicarea statului variaz de la simpla diseminare a informaiei la subsidii i taxe asupra activitilor. Informarea i consilierea sunt furnizate persoanelor i organizaiilor, cu ateptarea c ele i vor schimba comportamentul ntr-un anumit mod: de pild, informaii turistice, asupra programelor guvernamentale, date statistice economice i sociale, date despre starea vremii etc. Aceste instrumente sunt folositoare atunci cnd guvernarea nu dispune de soluii concrete sau nu dorete s se implice mai mult n soluionarea unor probleme; desigur ns c e vorba de instrumente puin puternice, care nu conduc la rezultate precise, imediate: schimbrile dorite n comportament apar doar n timp, iar probabilitatea lor e uneori greu de determinat. Subsidiile reprezint toate formele de transferuri financiare ctre persoane, firme, organizaii guvernamentale sau din sectorul privat ori neguvernamental. Subsidiile urmresc sprijinirea firmelor private pentru producerea de bunuri i servicii pe care guvernarea dorete s fie oferite, de pild pentru agricultori sau pentru anumite industrii, pentru coli, universiti sau clinici particulare. Principalele forme de subsidii sunt: a) granturile (pentru coli, universiti, transportul public), acordate pentru desfurarea unor activiti considerate ca valoroase n sine; b) reduceri de taxe; c) vouchere, oferite consumatorilor unui anumit bun; acetia le predau unor productori preferai, care la rndul lor primesc contravaloarea bunurilor oferite de la ageniile guvernamentale. La noi n ar cel mai cunoscut sistem de acest fel e cel care privete proprietarii agricoli: ei folosesc voucherele primite pentru a acoperi o parte a costului lucrrilor agricole; d) mprumuturi acordate de stat, cu o dobnd mai mic dect cea de pe pia (de exemplu, mprumuturi acordate tinerilor pentru construcii de locuine); e) reglementri privind restricionarea cantitii de mrfuri produse de un anumit productor (de exemplu, cantitatea de pete care poate fi pescuit) sau stabilirea unor preuri (de exemplu, la serviciilor oferite de companiile de taximetre). Avantajele utilizrii subsidiilor ca instrumente de implementare a unei politici sunt: a) sunt uor

10

de aplicat atunci cnd exist o coinciden ntre ceea ce dorete publicul i ceea ce dorete guvernarea, iar costurile utilizrii lor nu sunt foarte ridicate; b) ele sunt flexibile, cci cei subvenionai pot ei nii cum s le foloseasc date fiind circumstanele n care acioneaz; c) de aceea subsidiile ncurajeaz inovaia, rspunsuri noi; d) sunt politic acceptabile, cci, pe de o parte, cei care beneficiaz de ele sunt mai puini i sprijin puternic acordarea lor, dar pe de alt parte costurile sunt suportate de ntreaga populaie, astfel nct opoziia la ele e mai difuz i mai slab. Dezavantajele sunt importante: a) subsidiile solicit resurse importante; b) efectele dorite se obin ntr-un timp mai lung (i de aceea nu pot fi utilizate n situaii de criz); c) costurile obinerii informaiilor privind modul de alocare a subsidiilor pot fi foarte mari; d) ele pot fi redundante, dac activitile dorite s-ar desfura i fr acordarea lor, ceea ce nseamn c uneori subsidiile reprezint o risip de fonduri. Licitaiile i drepturile de proprietate. n cazurile n care o resurs este limitat, cei care doresc s o consume trebuie s liciteze pentru a o folosi. De pild, dac exist mai muli poluatori ai unui ru, pentru a nu crete nivelul de poluare a acestuia peste un anumit nivel se pot stabili limitele n care fiecare poluator poate deversa substanele poluante (n acest fel e reglementat indirect nivelul produciei acestuia). Avantajul n aceste cazuri este c a) drepturile de proprietate sunt uor de stabilit; b) instrumentul este flexibil, n exemplul dat aici putndu-se varia nivelul de poluare care e oferit fiecrei firme; c) instaureaz un control mai riguros al nivelului desfurrii unei activiti nedorite. Printre dezavantajele acestui instrument se afl: a) se ncurajeaz specula: firmele mari pot ridica preul la care cumpr drepturile, astfel punnd bariere n faa firmelor mici; b) sunt inechitabile, cci acordarea drepturilor depinde numai de capacitatea de a plti i poate genera opoziie din partea celor care trebuie s plteasc, de pild, costurile unei poluri crescute; c) favorizeaz nelciunea, transferul unor activiti n economia paralel. Taxele reprezint pli obligatorii ctre stat. Obiectivele introducerii unei taxe pot fi foarte diferite. Cel mai cunoscut este acela de a crete nivelul veniturilor statului. Dar ca instrument al politicilor publice taxele sunt utilizate pentru a induce un anumit comportament sau, dimpotriv, pentru a descuraja unele comportamente. De exemplu, asigurarea auto obligatorie face ca numrul celor care contribuie s fie mai mare i deci ca nivelul asigurrii s fie mai mic. Sau: un nivel ridicat al taxelor la buturile alcoolice sau la igri a indus o scdere a consumului acestora. Taxele de utilizare a unui produs reprezint o alt modalitate de a face apel la acest instrument n politicile publice: un poluator poate s produc, dar pltind taxe ridicate. Principalele avantaje ale acestui instrument sunt urmtoarele: a) sunt uor de stabilit i solicit firmele s gseasc modaliti alternative de comportament pentru a micora sumele pltite statului; b) sunt un stimulent continuu de reducere a activitilor nedorite; c) de asemenea, ele promoveaz inovaia, cutarea de alternative acceptabile; d) ele sunt un instrument flexibil, putnd fi ajustate pn la momentul n care se obine rezultatul dorit; e) n special n cazul taxelor de utilizare ele permit o mai mare discreie dect reglementrile din partea celor crora li se aplic instrumentul; f) nu fac apel ntr-o mare msur la birocraie, cci responsabilitatea reducerii activitilor nedorite cade n seama firmelor crora li se aplic taxele (de utilizare). Pe de alt parte ns, taxele i taxele de utilizare au unele dezavantaje, precum: a) pentru a stabili nivelul exact al taxelor e nevoie de informaie foarte mult i de foarte bun calitate; b) resursele pot fi prost alocate nainte de a se ajunge la un nivel eficient al taxelor; c) nu sunt eficiente n situaii de criz, fiindc ele se bazeaz pe decizii private i deci efectele se vd numai n timp; d) ele implic uneori costuri mari de administrare i de colectare a taxelor.

11

Alternative de furnizare a bunurilor i serviciilor de ctre instituiile publice (Osborne, D., Gaebler, T., 1993, p.31): Tradiionale: 1. Crearea de reglementri i de sanciuni legale 2. Reglementare i dereglementare 3. Monitorizare i investigare 4. Liceniere 5. Politici de taxe 6. Granturi 7. Subsidii 8. mprumuturi 9. Garanii pentru mprumuturi 10. Contractri Inovative: 11. Franchis 12. Parteneriat public privat 13. Parteneriat public public 14. Corporaii cvasipublice 15. ntreprinderi publice 16. Achiziii 17. Asigurri 18. Recompense 19. Schimbri n politicile de investiii publice 20. Asisten tehnic 21. Informare 22. Evaluare 23. Voluntariat 24. Vouchere 25. Taxe de impact 26. Catalizarea eforturilor organizaiilor neguvernamentale 27. Cooperare cu lideri din organizaiile neguvernamentale 28. Persuadare Avant-garde: 29. Fonduri cu rol de stimulare 30. Inverstiii cu rol de a asigura echitatea 31. Asociaii voluntare 32. Co-producie sau eforturi de mbuntire a propriei activiti 33. Quid pro quo 34. Managementul cererii 35. Vnzare, schimb sau utilizare a proprietii 36. Restructurarea pieei Alegerea instrumentelor. De obicei, o agenie guvernamental care are de implementat o anumit politic are n faa sa mai multe instrumente ntre care poate s aleag. Cum va proceda? Exist anumite constrngeri, care o mping s aleag un instrument mai degrab dect un altul? Decizia n acest sens depinde de mai muli factori (Linder, S.H., Peters, B.G., 1989): caracteristicile instrumentelor: a) intensitatea resurselor; b) centrarea: ct de mare este selectivitatea grupurilor vizate, ct de precis este aciunea etc.; c) riscul

12

politic: ct de mare e sprijinul i ct de mare este opoziia la folosirea acelui instrument, care sunt ansele de succes etc.); d) constrngerile asupra activitii statului: ct de mult este acceptabil coerciia etc.; stilul de realizare a politicilor n ara respectiv (de pild, n S.U.A. sunt preferate politici care presupun descentralizarea activitilor, n timp ce n alte ri, precum Frana, politicile apeleaz la activiti cu un caracter mai pronunat centralist); cultura organizaional a ageniilor guvernamentale care urmeaz s implementeze politica; contextul problemei: rolul actorilor implicai, programarea activitilor etc.; preferinele decidenilor (care in de profesiile lor, de afilierile lor instituionale i politice, de cunotinele i credinele lor etc.). Cea mai simpl abordare a alegerii instrumentelor unei politici a fost propus de B. Doern (apud Howlett, Ramesh, 1995: p. 159). El consider c n implementarea unei politici un instrument poate fi substituit cu un altul: teoretic, orice instrument poate fi folosit pentru a atinge scopul propus printr-o politic. Cu toate acestea, ageniile guvernamentale prefer anumite instrumente. Doern argumenteaz c n societile democratice sunt preferate instrumente mai puin coercitive i se trece la cele mai coercitive dac ele nu sunt eficiente sau apar presiuni sociale pentru a folosi instrumente mai coercitive. Bressers i O'Toole (1998) propun o analiz mai amnunit. Ei pleac de la urmtoarele caracteristici ale instrumentelor politicilor: limitarea sau expansiunea: msura n care instrumentul face ca actorii s aib la dispoziie modaliti alternative, atractive i fezabile de comportament; resursele: dac instrumentele furnizeaz sau iau grupului int resurse; alegerea: msura n care instrumentele las actorilor libertatea de aciune sau foreaz anumite comportamente; caracterul unilateral sau multilateral: dac instrumentul vizeaz numai aciunea organismelor guvernamentale sau implic i aciuni ale altor actori; apelul la normativitate (la reglementri): ct de mult sunt folosite reglementrile fa de stimulentele economice; proporionalitatea: ct de mult depinde mrimea sau intensitatea aciunii guvernamentale de mrimea sau intensitatea grupului int. n al doilea rnd, ei argumenteaz c alegerea unui instrument se realizeaz n contextul unei reele n care sunt implicai mai muli actori. Reelele se caracterizeaz prin dou trsturi coeziunea i interrelaionarea: Coeziunea privete msura n care indivizii, grupurile i organizaiile care compun o reea au n comun obiectivele, scopurile relevante n problema n cauz. Interrelaionarea privete msura n care actorii implicai n cadrul reelei interacioneaz ntre ei, au contacte att n procesul de nfptuire a politicii respective, ct i n alte contexte. Se observ uor c cele dou caracteristici sunt independente ntre ele: pot exista reele n care actorii au aceleai scopuri, dar relaionrile dintre ei sunt slabe sau, dimpotriv, puternice; dup cum pot exista reele n care actorii au scopuri divergente, iar contactele dintre ei sunt puternice sau, dimpotriv, slabe. Bressers i O'Toole argumenteaz c, n general, cu ct caracteristicile unui instrument ajut la meninerea caracteristicilor existente din cadrul reelei, cu att e mai probabil ca el s fie selectat pentru implementarea politicii.

13

Interrelaionare ridicat
Coeziune ridicat
Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:
apel sczut la normativitate (reglementri); proporionalitate; alocarea de resurse suplimentare grupurilor int; libertatea grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva aplicrii unui instrument; aranjamente bilaterale sau multilaterale; implementarea de ctre decideni sau de ctre organizaii care depind de ei.

Interrelaionare sczut
Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:
apel sczut la normativitate (reglementri); proporionalitate (dar mai sczut dect n cazul n care interrelaionarea e ridicat); alocarea de resurse suplimentare grupurilor int; libertate ridicat a grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva aplicrii unui instrument; absena aranjamentelor bilaterale; implementarea de ctre decideni sau organizaii intermediare.

Coeziune slab

Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:

apel ridicat la normativitate (reglementri); proporionalitate (dac instrumentele sunt aplicate individual); grupurilor vizate li se retrag unele resurse; absena libertii grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva unui instrument; multe acorduri bi- sau multilaterale; implementare de ctre decideni sau de ctre organizaii care depind de ei.

Instrumentele selectate se caracterizeaz prin:

apel ridicat la normativitate (reglementri); lips de proporionalitate; retragerea resurselor de la grupurile vizate; libertate limitat a grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva unui instrument; absena aranjamentelor multilaterale; implementare caracterizat prin implicarea i a altor actori dect decidenii i organizaii strns legate de ei.

Exerciiu: ncercai s gsii, pentru fiecare din cele patru situaii, exemple din ara noastr de domenii ale politicilor publice n care relaiile dintre ageniile guvernamentale, pe de o parte, i actorii privai, pe de alt parte, se caracterizeaz n modalitile descrise.

c) ncheierea politicilor
Am discutat pe larg mecanismele nu de puine ori greoaie i ndelungate prin care o problem ajunge pe agenda informal i pe cea formal, mecanismele prin care sunt formulate politicile care urmresc soluionarea acelei probleme, mecanismele prin care este se ia decizia de aplicare a unei anumite opiuni i, n sfrit, modul n care o politic este implementat. Am ajuns acum s discutm situaia n care o politic a fost implementat i exist raiuni pentru a o ncheia. Ce se ntmpl n aceast situaie? Probabil c cel mai simplu rspuns dar nu neaprat i cel care ne vine cel mai natural n minte este c ncercrile de a ncheia o politic sunt extrem de dificile. Politicile sunt greu de pornit; dar, odat pornite, e la fel de greu s fie oprite! Atunci cnd o politic urmeaz s fie ncheiat, care sunt intele acestei aciuni? Ce urmeaz s se ncheie de fapt? Dup P. DeLeon (1987) exist patru astfel de inte: funciile: bunul sau serviciul pe care aplicarea acelei politici l furnizeaz membrilor societii;

14

organizaiile: instituiile formale create pentru a implementa acea politic; dei par mai susceptibile s fie desfiinate, acest lucru se ntmpl rar pe deplin; politicile: strategiile generale de soluionare a unei anumite probleme; programele: modalitile specifice (sau instrumentele) de abordare a unei probleme; ele sunt cele mai vulnerabil aspect al procesului de ncheiere a unei politici. De cele mai multe ori, nu toate aceste inte pot fi atinse atunci cnd o politic este supus procesului de ncheiere. Motivul este c acest proces este influenat de numeroi factori. Ce influeneaz ncheierea unei politici? Kirkpatrick, Lester i Peterson (1999) clasific factorii implicai n trei categorii, privind: 1) caracteristicile intrinseci ale politicii respective; 2) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i 3) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa. Caracteristicile intrinseci ale politicii, care sunt relevante n procesul de ncheiere a ei, sunt urmtoarele: Raiunea ei de a fi: n ce const funcia acelei politici, care sunt organizaiile implicate n implementarea ei etc. Longevitatea organizaiilor implicate: cu ct ele sunt mai vechi, cu att e mai dificil s fie desfiinate. Invizibilitatea: dac organizaiile care implementeaz o politic sunt mai puin vizibile pentru public, ele au anse mai mari s supravieuiasc pn la o vrst naintat. Complexitatea: atunci cnd politica vizeaz o problem complex i greu de neles de ctre public, ea poate supravieui mai uor; cci n acest caz argumentele specialitilor (muli dintre ei implicai n implementarea politicii i interesai n meninerea ei) cntresc mai mult. Distribuia beneficiilor: numrul celor care beneficiaz de acea politic, precum i gradul n care ei percep acele beneficii ca importante afecteaz felul n care diveri actori se raporteaz la acea politic. S ne gndim la un exemplu cunoscut: cel al instituiilor guvernamentale create n anii '90 pentru a realiza privatizarea ntreprinderilor de stat. n etape diferite, diferite sarcini au fost atribuite unor instituii diferite; dar niciodat nu a fost desfiinat vreuna. Dimpotriv, fiecare a ncercat s i gseasc un alt obiect de activitate pentru a nu fi desfiinat. (Cazul fostului FPS este emblematic: dei, potrivit legii, activitatea sa urma s se ncheie n anul 2001, el a continuat s se dezvolte, s i construiasc sedii etc.). Un alt exemplu: dei guvernul Romniei a fost de acord nc din 1996 s modifice sistemul de acordare a burselor pentru studeni, n sensul trecerii la sistemul practicat n Europa de sprijinire a studenilor studioi dar sraci, vechiul sistem nu a fost schimbat n condiiile n care beneficiarii actualului sistem au reprezentat o categorie numeroas, care percepea ca foarte importante beneficiile derivate din acest sistem. O a doua categorie de factori care influeneaz procesul de ncheiere a unei politici sunt cei care privesc mediul politic n care aceasta este aplicat: Ideologia politic prevalent: n primii ani de dup alegeri, dac ele sunt ctigate de fosta opoziie, acest lucru se observ cel mai bine. Mrimea, fora i hotrrea coaliiilor care preseaz pentru ncheierea acelei politici: cu ct acestea sunt mai intense, cu att ansele ca politica respectiv s fie ncheiat sunt mai mari. Aliai puternici: ei pot influena mult eforturile de ncheiere sau de meninere a unei politici. Posibilitile de realizare a compromisurilor: acestea reprezint tactici foarte importante de mpiedicare a ncheierii politicii.

15

Viteza: chiar dac acest factor nu depinde ntotdeauna de voina decidenilor, dac este posibil s se realizeze eforturile de ncheiere a politicii ntr-un timp scurt, atunci ansele de reuit sunt mai mari. Un exemplu interesant privind rolul ideologiei prevalente e din domeniul nvmntului. n anii 1997 2000 a predominat n reforma nvmntului din ara noastr o perspectiv liberal, care a contrastat mult cu cea mai autoritar practicat anterior: accentul a czut asupra delegrii responsabilitilor, creterii autonomiei universitilor i colilor, dereglementrii etc. ncheierea unei politici poate s nu se realizeze i datorit interveniei unor bariere sau constrngeri: Existena unor coaliii care se opun ncheierii politicii. Conservatorismul: ageniile implicate n implementarea unei politici caut s i modifice scopurile i misiunea, astfel nct s nu se desfiineze. Obstacole juridice: uneori reglementrile de care este nevoie pentru a ncheia o politic sunt de un nivel foarte nalt (hotrri de guvern, dar i legi sau chiar modificri ale Constituiei), iar acest fapt mpiedic ncheierea politicii. Costurile de pornire: atunci cnd o politic este ncheiat, e posibil s fie necesar un efort financiar mare, care devine un obstacol n procesul de ncheiere. Teama i incertitudinea: dac o politic este ncheiat, e greu de prezis care vor fi toate consecinele ndeprtrii de la ceea ce era de acum familiar i cunoscut. Aa cum aceste aspecte erau relevante n adoptarea unei politici noi (a se vedea de pild punctul de vedere incrementalist), acum ele devin obstacole n ncheierea unei politici deja practicate. De exemplu, renunarea la politicile practicate anterior de protecie a copiilor a necesitat eforturi ridicate i de aceea n calea ncheierii acestora s-au ridicat obstacole mari.

16

Caracteristici intrinseci
raison d'tre; longevitate; vizibilitate; complexitate; natura beneficiilor.

Mediul politic
ideologia prevalent; coaliia care e implicat n ncheierea politicii; puterea aliailor;

Constrnge rile
conservatorismul obstacole juridice costuri economice coaliiile care urmresc ca politica s nu se ncheie team/incertitudine

posibilitile de a face compriomisuri;

ncheierea politicii

Nu

Da

Status quo

Scncete ndelungate

Big bang

(Dup Kirkpatrick, Lester, Peterson, 1999: p. 219.) Raiuni pentru nencheierea unei politici. Geva-May i Wildavsky (1997, p.179) le sistematizeaz astfel: pe de o parte, exist tendina organizaional de a persista; pe de alt parte, sunt costuri (emoionale, politice, juridice, financiare) care acioneaz mpotriva ncheierii unei politici. n ce privete persistena organizaional, un prim aspect este cel al existenei personalului angajat n agenia sau ageniile care implementeaz politica, precum i personalul de care este nevoie n alte instituii n acest sens i care, n cazul ncheierii ei, i-ar pierde locurile de munc, fr a fi siguri c li se ofer altceva n schimb. Politicile de aprare, de pild, au creat un ntreg mecanism instituional, militarii devenind o parte a structurii sociale care este foarte greu de dislocat; la fel, personalul din instituiile create pentru protecia copiilor etc. n al doilea rnd, la fel ca i n cazul acceptrii unei politici,

17

deciziile privind ncheierea ei se iau la mai multe nivele: de regul nu este suficient o singur decizie, la un anumit nivel; dimpotriv, existena mai multor centri decizionali face ca ncheierea unei politici s nu fie uoar. n al treilea rnd, organizaiile tind s rspund n faa schimbrilor prin adoptarea soluiilor satisficiente, cum le numea H.A. Simon (a se vedea capitolul 5). Organizaiile fac apel la mai multe instrumente pentru a evita ncheierea politicii respective: investiiile: mainriile care au aprut pentru a implementa o politic de multe ori au solicitat bugete i investiii mari, care le permit s continue s funcioneze, independent de faptul c personalul se schimb, i care preseaz pentru meninerea lor n funciune; obscuritatea: organizaiile invizibile pentru public, cele care efectueaz sarcini complexe definite de specialiti se pot menine mai uor; schimbri cosmetice i aparen de dinamism: organizaiile i formeaz o imagine de dinamism, fac schimbri de faad pentru a dovedi adaptarea lor la noi situaii; de aceea, de multe ori ncheierile de politici nseamn nu dispariia acelor organizaii, ci mai degrab restructurarea sau reinventarea lor pentru a implementa alte politici succesoare. ncheierea unei politici are costuri sau implicaii importante. n primul rnd sunt cele emoionale i politice: publicul are n general o atitudine de respingere a schimbrilor n aranjamentele existente, care erau cunoscute (i care adeseori funcionau satisfctor); aceast atitudine e acompaniat de cea de compasiune pentru cei care sufer ca urmare a ncheierii unei politici i, invers, de ostilitate pentru cei care decid ncheierea politicii. Decizia de a ncheia o politic poate fi interpretat i ca o recunoatere a faptului c o decizie anterioar nu a fost bun; or, liderii politici sunt reluctani s admit c au fcut greeli, cci acest lucru ar putea periclita sprijinul de care ei se bucur: ei prefer s atrag atenia asupra contribuiilor lor pozitive noi programe i noi politici. n al doilea rnd, decizia de a ncheia o politic are costuri juridice i financiare. Cele juridice privesc complexitatea procesului de ncheiere (sunt necesare reglementri de diferite tipuri, urmndu-se procedurile legale); apoi, este posibil ca ncheierea politicii s ncalce unele promisiuni ale guvernrii, implicite sau explicite. Costurile financiare pot fi ridicate pe termen scurt (chiar dac pe termen lung situaia este adesea diferit). Tipuri de ncheiere a unei politici. Exist dou moduri generale n care o politic este ncheiat; cele mai multe ncheieri se situeaz undeva ntre cele dou extreme: ncheiere tip big bang: un sfrit al politicii precum o explozie, constnd n schimbarea unei politici ca urmare a unei singure decizii din partea autoritilor. De obicei, ea apare la un moment precis, chiar dac a fost precedat de intense lupte ntre coaliiile de susinere a continurii sau, dimpotriv, a ncheierii acelei politici. Exemplu mai cunoscute la noi ar fi decizia de falimentare a Bancorex sau de ncheiere a sistemului plilor compensatorii. ncheiere tip scncet ndelungat: sfritul politicii vine nu printr-o decizie la un singur nivel i la un moment precis determinabil, ci ca urmare a unui declin ndelungat al resurselor prin care era susinut acea politic. Acest proces e cunoscut i sub numele de decrementare (n opoziie cu incrementarea). Geva-May i Wildavsky (1997) sugereaz mai multe strategii de facilitare a procesului prin care o politic este ncheiat. n primul rnd, este important s se foloseasc unele condiii favorabile, precum: Schimbri n ageniile guvernamentale (de obicei n urma unor alegeri n care fosta opoziie a ctigat): n primii ani ai noii guvernri se pot schimba mai multe politici; dup aceea procesul devine mult mai greu.

18

Delegitimarea supoziiilor ideologice ale vechii politici. La noi n ar cel mai cunoscut a fost procesul prin care un tip de politici era etichetat ca fiind de sorginte comunist; dar, n ultimii ani, au fost delegitimate i cele care se bazau pe poziii conservator minimaliste (a se vedea capitolul 3). Perioade de turbulen: cele n care ateptrile oamenilor privind viitorul sunt zguduite, aa cum la noi n ar s-a ntmplat nu numai n 1989, dar i de exemplu n anii 1998-1999. Ascunderea efectelor, prin configurarea de instrumente de ameliorare a efectelor ncheierii politicii. Pesemne c exemplul cel mai cunoscut la noi n ar de adoptare a acestei strategii e cel al introducerii plilor compensatorii pentru salariaii disponibilizai, ca urmare a restructurrii ntreprinderilor n care lucrau. n al doilea rnd, procesul de ncheiere a unei politici este adesea parte a unui proces mai larg: cel n care a) este propus o alt politic alternativ, iar adoptarea acesteia nseamn ncheierea celei vechi; b) se formeaz agenda formal, care poate conine idei privind ncheierea politicii respective. n al treilea rnd, procesul de ncheiere a unei politici este facilitat dac, atunci cnd a fost elaborat, s-a prevzut c ea nu va continua n msura n care anumite rezultate nu sunt obinute. Dac implementarea politicii presupune monitorizarea ei i evaluri periodice, atunci rezultatele acestora pot fi utilizate pentru a presa n favoarea ncheierii politicii. n sfrit, un mijloc important care poate fi folosit este acela de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii politicii. Iat o list de activiti pe care trebuie s le desfoare analistul de politici (GevaMay, Wildavsky, 1997: pp. 221 222) pentru a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii unei politici: Am identificat grupurile care sprijin coaliiile care se opun ncheierii politicii? Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte astfel? Am identificat susintorii ncheirii acelei politici? Dac rspunsul este da, am identificat ce i determin s se comporte astfel? S lrgesc numrul celor care particip la dezbaterea propunerii mele? S fac apel la sprijinul unor grupuri interesate n ncheierea politicii? M-am gndit dac s atrag i ali actori activi n ncheierea politicii?

ntrebri i aplicaii
1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de sus n jos a unei politici? Care sunt punctele slabe ale acestui model? Care sunt punctele tari ale modelului implementrii de jos n sus a unei politici? Care sunt punctele slabe ale acestui model? n ce const proprietatea de centralitate a unui instrument? Comparai avantajele i dezavantajele folosirii instrumentelor voluntare. Analizai comparativ avantajele i dezavantajele utilizrii ca instrumente a reglementrilor i a ntreprinderilor publice.

19

8) Care sunt principalele forme de subsidii? 9) Analizai comparativ avantajele i dezavantajele fiecreia din aceste forme. 10) Care sunt caracteristicile instrumentelor care au un rol important n alegerea lor pentru implementarea unei politici? 11) Discutai teza substituibilitii instrumentelor unei politici. 12) Caracterizai trsturile unei reele de implementare a politicilor. 13) Discutai fiecare din cele patru tipuri de reele de implementare a unei politici i artai n ce sens se poate susine c instrumentele preferate n fiecare caz contribuie la meninerea caracteristicilor acelui tip de reea. 14) Care sunt intele unei aciuni de ncheiere a unei politici? Dai exemple de ncheieri ale unei politici n care intele s fie de tipurile menionate. 15) Analizai, pe baz de exemple, felul n care influeneaz procesul de ncheiere a unei politici: a) caracteristicile intrinseci ale politicii respective; b) mediul politic n care a fost implementat acea politic; i c) constrngerile crora politica trebuie s le fac fa. 16) Comparai teza incrementalist privind adoptarea unei politici cu argumentele privind existena unor raiuni privind nencheierea unei politici. 17) Care sunt modurile n care se ncheie o politic? Dai exemple de situaii n care se combin elemente din fiecare. 18) Discutai diferite strategii de a minimiza opoziia actorilor care se opun ncheierii unei politici.

20