PARTEA I: IMPLEMENTAREA REFORMEI CURRICULARE.

TENDINE GENERALE

CAPITOLUL 1: PREMISELE UNEI ABORDRI: REFORMA CURRICULAR NTRE IMPLEMENTARE I IMPACT

Premisele evalurii reformei curriculare
Reforma curricular are consecine uriae asupra sistemului educaional din ara noastr; de aceea, evaluarea impactului acesteia reprezint un obiectiv esenial al nelegerii stadiului actual al nvmntului romnesc. O judecat general precum cea de mai sus trebuie precizat. Prima problem care apare este aceea a determinrii conceptului de evaluare care va fi utilizat. n general, evaluarea unei politici, oricare are fi aceasta, reprezint examinarea empiric obiectiv i sistematic a acesteia, cu ajutorul metodelor de cercetare social, n termenii obiectivelor propuse. Caracteristica definitorie a evalurii este aceea c ea produce judeci cu caracter apreciativ privind o politic public. Problema nu vizeaz faptele: Cum stau lucrurile? i nici aciunea: Ce ar trebui s facem?, ci valorile: Care este semnificaia acestei politici? La modul general vorbind, evaluarea unei politici trebuie s apeleze la un set de criterii adecvate pentru o apreciere obiectiv i comprehensiv a acesteia. Tipul de criterii Eficacitatea Eficiena ntrebarea S-a obinut un rezultat valoros? Ct de mare a fost efortul necesar pentru a obine acel rezultat? Exemple Uniti din bunurile sau din serviciul oferit prin aplicarea politicii respective Costul unitar Beneficii nete Raportul cost/beneficiu Adecvarea n ce msur obinerea acelui Costuri rezultat rezolv problema care a dus Eficien la formularea acelei politici publice? Sunt costurile i beneficiile distribuite echitabil ntre diferitele grupuri din societate? Criteriul Pareto Criteriul lui Rawls

Echitatea

Senzitivitatea

Corectitudinea

Satisfac rezultatele aplicrii acelei Consistena cu opiniile cetenilor politici nevoile, preferinele sau valorile diferitelor grupuri? Sunt rezultatele dorite i valoroase? Politicile publice trebuie s fie att eficiente ct i echitabile

(Dup Dunn, W.N. (1981): Public Policy Analysis: An Introduction, Prentice Hall, Englewood Cliffs, p. 405). n al doilea rnd, evaluarea unei politici se poate realiza n diverse modaliti i cu finaliti 1 distincte. Aa cum arat Howlett i Ramesh , exist trei mari tipuri de evaluri: 1) administrative; 2) juridice; 3) politice. Cele juridice se concentreaz asupra aspectelor legislative i n general normative implicate n implementarea de ctre guvernare a acelei politici. Cele politice reprezint aprecieri, mai mult sau mai puin sistematice, fcute nu numai de reprezentanii ageniilor guvernamentale implicate,
1

Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, Oxford.

ci de oricare agent interesat n acea politic (iar utilizarea lor politic este mai evident n anumite momente, precum campaniile electorale sau schimbrile de guvernare). E important s subliniem c evaluarea unei politici publice depinde esenial de supoziiile fcute n cercetare. Aceste supoziii nu pot fi niciodat deplin separate de scopurile diferiilor ageni implicai, mprejurare care face ca evaluarea s nu aib un caracter ntru totul neutru. Dimpotriv, evaluarea are caracteristici care o fac s fie i o activitate politic, care, deci, tinde s serveasc 2 interesele unora dintre actorii implicai n acea politic . De aceea, pentru a evalua reforma curricular, o condiie important pe care am avut-o permanent n vedere a fost neutralitatea ct mai ridicat n raport cu grupurile de profesori implicai n diferite moduri n reform; cu grupurile de presiune constituite n cadre instituionale diverse, precum institute de cercetare sau catedre universitare cu activitate n domeniul educaional, segmente ale birocraiei, sindicate, partide politice etc. Evalurile administrative se concentreaz asupra: a) performanei manageriale n nfptuirea unei politici; i b) asupra aspectelor bugetare presupuse de implementarea acesteia. Aceasta pentru c, prin apelul la tehnici sofisticate de analiz, sunt obinute informaii relevante, neutre, obiective, iar recomandrile i aprecierile fcute au un caracter, dac nu pe deplin tiinific, cel puin rezonabil: ele sunt demne de ncredere i pot constitui baza unor decizii ulterioare privind continuarea, modificarea sau abandonarea acelei politici, precum i n legtur cu capacitatea acelei agenii guvernamentale sau chiar a guvernrii ca ntreg de a implementa anumite msuri. Evalurile de acest tip sunt cele mai cunoscute i cele mai discutate. n literatur sunt menionate patru principale feluri de evaluare administrativ: a performanei; a impactului; a 3 eficienei; a procesului . 1. Evaluarea performanei (produsele eforturilor fcute sau rezultatele aplicrii acelei politici) vizeaz cantitatea sau nivelul de activitate pe care l-au generat eforturile depuse. De pild, la ct de multe discipline au fost elaborate manuale alternative; ct de muli elevi care abandonaser coala au fost rencadrai n activitate; ct de muli profesori s-au angajat n aplicarea reformei curriculare acestea sunt exemple de indicatori prin care se pot msura rezultatele politicii din domeniul nostru de studiu.
Produse sau rezultate: numrul de discipline cu manuale alternative; numrul de elevi care reiau coala; numrul de profesori implicai sau angajai

Efort

Abiliti Materiale Echipament

Bani cheltuii

2. Evaluarea impactului este gradul n care performana realizat ntmpin nevoia de acel bun sau serviciu, altfel spus gradul n care politica are efectele intenionate. Prin utilizarea ei se ncearc s se determine msura n care, ca urmare a aplicrii acelei politici, sau realizat schimbri n grupurile int. De pild, o astfel de evaluare vizeaz creterea performanelor n nvare ale elevilor, proporia elevilor capabili s rezolve creativ anumite probleme practice, impactul pe care l au asupra societii absolvenii de nvmnt obligatoriu, ca rezultat al educaiei lor etc.

Rossi, P.H., Freeman, H.E., Lipsey, M.W. (1999): Evaluation. A Systematic Approach, 6th ed., Sage, Thousand Oaks, London. 3 McKinney, J.B., Howard, L.C. (1998): Public Admnistration, Praeger, Westport, pp. 397 399.

Efort

Abiliti Materiale Echipament

Bani cheltuii

Produse sau rezultate

Impactul realizat: Creterea procentului de promovare; Rezolvarea creativ de probleme; Abiliti ale absolvenilor.

Aprecierea impactului unei politici publice se poate realiza cu privire la orice stadiu al procesului de nfptuire a ei: att cel al formulrii politicii, ct i cel al implementrii. Cea mai important problem care apare n evaluarea impactului unei politici este aceea de a determina care sunt efectele datorate aplicrii respectivei politici n raport cu toate fenomenele care se manifest n societate. De aceea, evaluarea de impact presupune utilizarea de ctre cercettori a unor metode bine puse la punct, capabile s disting ntre influenele datorate acelei politici i cele aprute datorit manifestrii altor factori. De asemenea, este important s se poat distinge ntre efectele datorate implementrii acelei politici i fenomenele care apar, dar care nu sunt efecte ale ei; i la fel de important este, evident, s putem distinge ntre fenomenele care existau nainte de implementarea acelei politici i cele care au aprut ulterior.
Aa cum vom vedea, cele dou chestiuni sunt foarte importante n cazul reformei curriculare. Cci, pe de o parte, n lipsa unor studii privind starea sistemului, anterior aplicrii reformei curriculare, e ca i imposibil s detectm ce a adus nou aceasta; pe de alt parte, efectele reformei curriculare apar ntr-un interval de timp relativ lung, care nu ne este nc disponibil. De aceea, evaluarea impactului ei este la acest moment o ntreprindere care risc s nu aib obiect. 3. Evaluarea eficienei vizeaz metodele alternative de a atinge un anumit rezultat. Putea fi el obinut cu un cost mai sczut? Ca urmare, aceast evaluare se concentreaz asupra raportului dintre eforturile depuse i impactul atins (eficacitatea acelei politici publice). Cu ct este mai mic acest raport dintre resursele folosite (eforturile) i rezultatele obinute (eficacitatea), cu att e mai mare eficiena acelei politici. Indicatori ai eficienei unei politici publice sunt, de pild, costul elaborrii i utilizrii unui nou manual colar; numrul de elevi la un post didactic pe jude etc. Evaluarea eficienei este folositoare n fiecare stadiu al procesului de nfptuire a unei politici, de la cel al formulrii politicii la cel al implementrii ei. Dar, evident, evalurile ex post sunt mai obinuite dect cele ex ante. Principalul motiv pentru care se procedeaz astfel este acela c de cele mai multe ori lipsesc estimri rezonabile ale costurilor i efectelor produse de aplicarea unei politici publice.
Indicatorii de calitate sunt dintre cei mai relevani astzi. n cazul politicilor educaionale, urmtorii sunt cei mai semnificativi (European Commission, 2000): Indicatori de performan: matematic; citit; tiine; tehnologii de informare i comunicare; limbi strine; a nva s nvei; cultur civic. Succes i tranziie: abandonul colar; parcurgerea educaiei secundare (liceu); participarea la educaia teriar (nivel universitar). Monitorizarea educaiei colare: evaluarea i conducerea educaiei colare; participarea prinilor. Resurse i structuri: pregtirea i perfecionarea cadrelor didactice; participarea la educaia pre-primar; numrul de elevi la un calculator; cheltuieli cu educaia pe un elev. De exemplu, indicatorii de performan privesc msura n care elevii stpnesc cunotine i i-au format abiliti n domeniul matematicilor, al tiinelor, limbilor strine, culturii civice, tehnologiilor de informare i comunicare, au capacitatea de a citi i a nelege instruciunile i textele. Foarte important este deprinderea de ctre elevi a capacitii de a nva s nvee: a abilitii de a continua s achiziioneze cunotine i deprinderi, n variate situaii de via, chiar dup ce educaia formal s-a ncheiat.

4. Evaluarea procesului permite analiza raiunilor pentru care o politic public a avut succes sau, dimpotriv, a euat i face posibil modificarea politicii astfel nct aceasta s fie continuat, mai degrab dect s fie abandonat. n ancest cadru sunt examinate metodele organizaionale, inclusiv regulile i procedurile folosite, de a implementa o politic i de a furniza bunurile sau serviciile respective. Desigur c rezultatul cel mai interesant i mai semnificativ al studiului de fa ar fi o evaluare de impact a reformei curriculare. Din pcate ns, acest obiectiv nu poate fi realizat n momentul actual. Motivele principale sunt urmtoarele:
1) O evaluare de impact necesit existena unor date semnificative anterioare momentului n care

reforma a nceput s fie implementat, care s poat fi comparate cu cele actuale. Or, n afara unor studii pariale (precum, de exemplu, evaluarea realizat n anul 1995 a absolvenilor ciclului primar la disciplinele de baz: limba matern i matematica), astfel de date lipsesc. Chiar mai mult, i n acest caz menionat evalurile ulterioare sunt prea puin comparabile cu rezultatele din 1995! 2) Reforma curricular s-a realizat fr pilotri, la nivelul ntregului sistem de nvmnt romnesc. Faptul acesta a fcut imposibil stabilirea unor comparaii ntre grupuri supuse reformei i alte grupuri martor.
3) Efectele reformei curriculare (dat fiind specificul programului) sunt ateptate a se arta pe

termen mediu i lung. Pentru a le indica i evalua este nevoie de o monitorizare sistematic a acestora, pe un termen mediu. Ea ar trebui ntreprins de o structur anume desemnat (cum este, de pild n Spania, I.N.C.E.). Desigur, n msura n care exist i efecte imediate, acestea pot fi surprinse prin raportare la obiectivele iniiale.

Precizarea obiectivului studiului

Din motivele menionate mai sus, obiectivul studiului ntreprins nu va fi cel al evalurii impactului reformei curriculare. Ceea ce ne putem propune n mod rezonabil este altceva: evaluarea implementrii reformei curriculare. Implementarea unei politici corespunde de multe ori principiului dup care "judecata de acas 4 nu se potrivete cu cea din trg" . Cci, ntr-adevr, de cele mai multe ori implementarea trebuie s fac fa unor dificulti care nu au putut fi considerate n ntregime n fazele anterioare ale elaborrii 5 politicilor .
! n primul rnd, unele dificulti apar datorit nsei problemelor pe care politicile publice urmresc

s le soluioneze. Unele politici presupun utilizarea unor tehnici mai pretenioase sau acestea abia trebuie elaborate (cum a fost, de pild, elaborarea mecanismelor de licitare pentru manualele din ciclul primar i gimnazial). De asemenea, implementarea poate fi ngreunat de diversitatea grupurilor vizate de politic i a comportamentelor acestora. De pild, abandonul colar are foarte multe cauze i de aceea politicile care vizeaz numai unele dintre acestea pot s eueze mai uor. Apoi, cu ct mrimea (ca procentaj n cadrul populaiei) a grupurilor vizate este mai mare, cu att implementarea e mai dificil; e mult mai uor s se implementeze o politic de elaborare a manualelor alternative dac ea se concentreaz asupra autorilor de manuale (al cror numr e redus), mai degrab dect asupra tuturor elevilor sau asupra tuturor cadrelor didactice. Totui, implementarea reformei curriculare este una dintre cele mai dificile n acest sens: cci ea presupune modificri de comportament i valorice pentru mai bine de 150 000 cadre didactice, spre a nu mai vorbi de impactul pe care ea l are asupra elevilor i prinilor acestora! n sfrit, mrimea schimbrilor solicitate de acea politic poate s ngreuneze aplicarea ei. O politic prin care se ncearc schimbarea comportamentelor sexiste sau care vizeaz unele minoriti etnice sau rasiale este mult mai dificil de implementat dect una care privete, de pild, creterea calitii apei potabile, care nu solicit schimbri n comportamentul consumatorilor. Or, reforma curricular a fost proiectat i, prin unele din implicaiile ei, a fost ntr-adevr profund i de mare anvergur n privina tipurilor i multitudinii de schimbri vizate.

A se vedea n acest sens lucrarea clasic Pressman, J., Wildavsky, A. (1973): Implementation, University of California Press, Berkeley. 5 Sabatier, P.A., Mazmanian, D.A. (1980): A Framework of Analysis, n Policy Studies Journal, 8, p. 542.

! n al doilea rnd, dificultile n implementare pot apare datorit contextului economic, social,

politic n care se desfoar acest proces: schimbrile n condiiile sociale pot duce la ngreunarea implementrii (de pild, programele viznd abandonul colar sunt mai dificil de implementat dac o mare parte a populaiei srcete accentuat); atenia mass-media asupra problemei poate facilita sau, dimpotriv, mpiedica implementarea unor politici; atitudinile grupurilor implicate, resursele alocate (la timp i n cantiti corespunztoare) afecteaz modul de implementare a politicilor; sprijinul public, al conducerii politice, voina de a aplica o politic sunt de multe ori factori deosebit de importani n reuita implementrii. ! n al treilea rnd, unele greuti n implementare deriv din capacitatea ageniei sau ageniilor care au aceast sarcin de a crea mecanismele necesare: stabilirea de obiective clare i necontradictorii; utilizarea unor teorii adecvate privind mecanismele prin care se produc fenomenele, procesele i evenimentele respective; gestionarea resurselor financiare; capacitatea de a crea un lan eficient, organizat ierarhic de cooperare ntre instituiile implicate; recrutarea de personal care se ocup cu implementarea etc. n acest sens, o lung perioad de timp condiiile menionate nu au fost ndeplinite de Ministerul Educaiei i de ceilali actori pe care acesta i-a delegat i au fost implicai n reforma curricular. De ce este implementarea aa de grea? L.A. Gunn (apud Hogwood, B.W., Gunn, L.A. (1984): Policy Analysis for the Real World, Oxford University Press, Oxford; trad rom. (2000): Introducere n politicile publice, Trei, Bucureti, capitolul 11) indic urmtoarele zece condiii care trebuie ndeplinite pentru a avea o implementare perfect: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei politici nu impun constrngeri paralizante. Programele trebuie s dispun de timpul i resursele necesare. Combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil. Politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie a cauzelor i efectelor. Relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine, sau chiar lipsit de legturi intermediare. Relaiile de dependen trebuie s fie minime. Trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor ale tuturor actorilor implicai. Sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene. Trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect. Cei cu autoritate trebuie s solicite ascultare i s fie ascultai.

Dificultile n implementarea unei politici se leag de faptul c aceste condiii sunt rar dac vreodat! ntlnite n realitate.

Cum s-a realizat implementarea reformei curriculare?

Primul rspuns i ntr-o mare msur corect care se ivete este acela c implementarea reformei curriculare este n concordan cu modelul implementrii de sus n jos a politicilor. Potrivit acestuia, implementarea poate fi definit ca o etap n procesul de nfptuire a politicilor, care este diferit de cele prin care o politic este elaborat i aleas, i este ulterioar acestora. Implementarea const n punerea n practic, n aplicarea politicilor de ctre o agenie sau de ctre unele agenii care 6 au aceast sarcin. Ea cuprinde trei stadii : Elaborarea de standarde de implementare. n primul rnd, cerinele legale sunt transformate n norme administrative; sunt elaborate i promulgate directive, norme, reglementri pentru funcionarii din agenia sau ageniile guvernamentale responsabile cu aplicarea ei. n al doilea rnd, sunt luate decizii de aplicare a politicii. De pild, agenia trebuie s decid dac ceea ce se urmrete este un anumit rezultat sau mai curnd accentul trebuie s cad pe anumite proceduri (bunoar, dac pentru a se asigura calitatea n nvmntul superior trebuie s se evalueze fiecare program universitar sau mai

Rein, M. (1983): From Policy to Practice, MacMillan, London, pp. 123 128.

curnd dac universitile trebuie sprijinite pentru a-i dezvolta fiecare proceduri de asigurare a calitii). De asemenea, se creeaz uniti organizaionale, se strnge i se distribuie informaie etc. Distribuirea resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac contracte se aprob i se aplic. De asemenea, se ataeaz personal fiecrei agenii i fiecrui birou nsrcinat cu implementarea politicii, se angajeaz personal. Ca s lum exemplul nvmntului superior, pentru finanarea universitilor romneti s-a nfiinat o agenie special n subordinea ministerului de resort (CNFIS.); s-au dezvoltat procedurile de finanare a acestora, care se caracterizeaz prin transparen, obiectivitate i echitate. Agenia respectiv este cea care propune distribuirea resurselor financiare, n funcie de numrul de studeni nscrii i de natura programelor (de nivel universitar sau postuniversitar), de tipul specializrilor colarizate etc. Supervizarea implementrii. Aici sunt cuprinse activiti precum: monitorizarea; auditul; evaluarea. Ageniile implicate n implementarea unei politici trebuie s dezvolte proceduri de monitorizare a fiecrui stadiu de implementare a politicilor. n cazul nostru, a revenit Consiliul Naional pentru Curriculum (C.N.C.) i Serviciului Naional pentru Evaluare i Examinare (S.N.E.E.) sarcina de a elabora aceste mecanisme i proceduri. Implementarea unei politici care implic un numr foarte mare de actori nu se poate reduce ns doar la aceste aspecte, care decurg din modelul implementrii de sus n jos. Implementarea reformei curriculare, aa cum se poate observa lesne, are caracteristici care in de un model alternativ, cel de jos n sus, de nelegere a acestui proces. ntr-adevr, numrul mare de actori, raporturile n care se afl acetia, ateptrile lor uneori foarte diferite impun cercetarea rolului tuturor acestora, a felului n care aciunile lor au influenat reforma curricular sau au acionat pentru a o face consistent cu propriile lor scopuri; de asemenea, nu putem ignora faptul c implementarea reformei curriculare a putut genera efecte perverse: neateptate i neintenionate. Modelul de jos n sus are avantajul c ia n considerare rolul relaiilor formale i informale care constituie reelele de actori, publici i privai, implicai n formularea i aplicarea unei politici. El accentueaz c succesul sau eecul unei politici depinde nu de puine ori de capacitatea sau voina birocrailor aflai la nivele inferioare de a o aplica 7 sau de felul n care se implic ali actori .
Modelul de sus n jos Se concentreaz iniial asupra Modelul de jos n sus

Deciziilor guvernamentale (de ex., Reelelor locale implicate ntr-un reglementrile privind reforma domeniu n care se promoveaz curricular). politica de reform curricular. De sus n jos; de la guvern, Ministerul Educaiei la actori privai. Msura atingerii obiectivelor formale; poate s aib n vedere i alte criterii semnificative politic sau consecinele neintenionate. Cum se conduce sistemul pentru a atinge rezultatele intenionate ale politicii? De jos (actori guvernamentali i privai) n sus. Poate fi criteriu orice este ntr-un fel relevant pentru problema respectiv; analiza atent a deciziilor guvernamentale nu spune totul de spre acea politic. Interaciunea strategic dintre multiplii actori implicai ntr-o reea de politici.

Identificarea principalilor actori

Criterii de evaluare

Punctul central de interes

(Dup Sabatier, P.A. (1986): Top-down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis, n Journal of Public Policy, 6, p. p.33.)

Instrumentele implementrii
Implementarea oricrei politici se realizeaz cu ajutorul unor instrumente. n funcie de nivelul 8 de intervenie a statului, ele pot fi clasificate astfel :

Hjern, B., Porter, D.O (1998): Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis, n Hill, M. (ed.), The Policy Process, Prentice Hall, London. 8 Howlett, M., Ramesh, M. (1995): Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, cap. 4.

10

familia i comunitatea Instrumente voluntare (intervenie sczut a statului) Organizaiile voluntare Piaa Informare i consiliere Instrumente mixte (intervenie medie a statului) Subsidiile Licitaiile i drepturile de proprietate Taxele Reglementrile Instrumente obligatorii (intervenie ridicat a statului) ntreprinderile publice Furnizarea direct

Cel puin urmtoarele aspecte sunt relevante pentru problema pe care o studiem: implementarea reformei curriculare a necesitat apelul la instrumente foarte diferite: de la cele care presupuneau crearea condiiilor pentru un rol mai activ al familiei, la crearea unei piee a manualelor colare, de la apelul la informare i consiliere, pn la utilizarea extensiv a reglementrilor. n studiul nostru vom ncerca s ne raportm la fiecare din aceste aspecte. Din capul locului trebuie s subliniem ns c 9 principalul instrument folosit a fost cel al reglementrilor . Desigur, reglementrile reprezint un mecanism esenial de a prescrie anumite activiti sau comportamente ale persoanelor i instituiilor (att publice ct i private). Avantajele utilizrii acestui instrument sunt urmtoarele: a) nu este necesar ca guvernarea s posede o informaie foarte extins asupra comportamentelor sau preferinelor efective: ea poate pur i simplu s stabileasc un standard i s cear respectarea lui; b) este cel mai eficient mijloc, atunci cnd guvernarea are stabilite obiective precise i clare, precum i n situaii de criz, cnd e necesar s se dea rspunsuri simple i imediate; c) efectele aplicrii ei sunt mai uor de prezis, ceea ce conduce la posibilitatea unei mai bune coordonri a eforturilor instituiilor i ageniilor guvernamentale; d) sunt mai puin costisitoare dect alte instrumente (precum subveniile sau scutirile de taxe); e) politic sunt preferabile, cci indic aciunea precis i implicarea direct a guvernrii n soluionarea problemelor. Dezavantajele acestui instrument sunt urmtoarele: reglementrile a) impun limite asupra activitii n sectorul privat i deci pot distorsiona pieele; b) inhib inovaia i creeaz comportamente conservatoare; c) sunt inflexibile i nu in seam de context, ceea ce poate produce rezultate perverse; d) uneori este imposibil s se dea reglementri, atunci cnd de pild exist o varietate uria a activitilor vizate; e) sunt adesea costisitoare: cci costurile aplicrii ei pot fi foarte ridicate. n plus, dac nu exist o monitorizare i un control atent asupra aplicrii fiecrei reglementri, acestea risc s rmn simple petece de hrtie, iar ideea nsi de reform poate fi compromis.

Ne putem ntreba, desigur, care au fost motivele acestei preferine. O explicaie e dat de Bressers i O'Toole (1998). Ei pleac de la urmtoarele caracteristici ale instrumentelor politicilor:
limitarea sau expansiunea: msura n care instrumentul face ca actorii s aib la dispoziie modaliti alternative, atractive i fezabile de comportament; resursele: dac instrumentele furnizeaz sau iau grupului int resurse; alegerea: msura n care instrumentele las actorilor libertatea de aciune sau foreaz anumite comportamente; caracterul unilateral sau multilateral: dac instrumentul vizeaz numai aciunea organismelor guvernamentale sau implic i aciuni ale altor actori; apelul la normativitate (la reglementri): ct de mult sunt folosite reglementrile fa de stimulentele economice;

Aa cum scria acum mai bine de o jumtate de veac M. Manoilescu, "pentru romn, a organiza pe hrtie, n texte i paragrafe, este una din cele mai mari volupti. Statul romn a fost construit, dac nu ca un castel de cri de joc, n orice caz ca unul ridicat din teancuri de coduri." (M. Manoilescu, Rostul i destinul burgheziei romneti, Editura Athena, 1997, p. 260).

11

proporionalitatea: ct de mult depinde mrimea sau intensitatea aciunii guvernamentale de mrimea sau intensitatea grupului int.

n al doilea rnd, ei argumenteaz c alegerea unui instrument se realizeaz n contextul unei reele n care sunt implicai mai muli actori. Reelele se caracterizeaz prin dou trsturi coeziunea i interrelaionarea: Coeziunea privete msura n care indivizii, grupurile i organizaiile care compun o reea au n comun obiectivele, scopurile relevante n problema n cauz. Interrelaionarea privete msura n care actorii implicai n cadrul reelei interacioneaz ntre ei, au contacte att n procesul de nfptuire a politicii respective, ct i n alte contexte.

Se observ uor c cele dou caracteristici sunt independente ntre ele: pot exista reele n care actorii au aceleai scopuri, dar relaionrile dintre ei sunt slabe sau, dimpotriv, puternice; dup cum pot exista reele n care actorii au scopuri divergente, iar contactele dintre ei sunt puternice sau, dimpotriv, slabe. Bressers i O'Toole argumenteaz c, n general, cu ct caracteristicile unui instrument ajut la meninerea caracteristicilor existente din cadrul reelei, cu att e mai probabil ca el s fie selectat pentru implementarea politicii.
Interrelaionare ridicat Instrumentele selectate se caracterizeaz prin: ! apel sczut la normativitate (reglementri); ! proporionalitate; ! alocarea de resurse suplimentare grupurilor int; ! libertatea grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva aplicrii unui instrument; ! aranjamente bilaterale sau multilaterale; ! implementarea de ctre decideni sau de ctre organizaii care depind de ei. III. Instrumentele selectate se caracterizeaz prin: ! apel ridicat la normativitate (reglementri); ! proporionalitate (dac instrumentele sunt aplicate individual); ! grupurilor vizate li se retrag unele resurse; ! absena libertii grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva unui instrument; ! multe acorduri bi- sau multilaterale; ! implementare caracterizat prin implicarea i a altor actori dect decidenii i organizaii strns legate de ei. I. Interrelaionare sczut Instrumentele selectate se caracterizeaz prin: ! apel sczut la normativitate (reglementri); ! proporionalitate (dar mai sczut dect n cazul n care interrelaionarea e ridicat); ! alocarea de resurse suplimentare grupurilor int; ! libertate ridicat a grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva aplicrii unui instrument; ! absena aranjamentelor bilaterale; ! implementarea de ctre decideni sau organizaii intermediare. IV. Instrumentele selectate se caracterizeaz prin: ! apel ridicat la normativitate (reglementri); ! lips de proporionalitate; ! retragerea resurselor de la grupurile vizate; ! libertate limitat a grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva unui instrument; ! absena aranjamentelor multilaterale; ! implementare de ctre decideni sau de ctre organizaii care depind de ei. II.

Coeziune ridicat

Coeziune slab

O privire ct de fugar asupra modalitilor prin care n anii din urm a fost realizat implementarea reformei curriculare ne ndreapt ctre cel de-al patrulea cadran al tabelului de mai sus: cel n care ntre actorii implicai n reform coeziunea este slab, iar interrelaionarea este sczut. ntradevr, pare s existe n slab msur o comuniune explicit (o cultur comun) ntre cadrele didactice, prinii elevilor, diferitele organizaii ale cadrelor didactice (sindicatele, de exemplu), grupurile i organizaiile implicate n reform privind obiectivele, scopurile relevante n privina schimbrilor pe care urma s le implice reforma curricular. Aceasta, chiar dac aparent situaia era

12

alta: cci a existat n toat aceast perioad o ateptare a tuturor acestor actori privind necesitatea i iminena unei reforme a ntregului sistem educaional din ara noastr. Or, se pare c dincolo de aceast ateptare vag i difuz, nu a existat nici un fel de consens i nici un fel de imagine ndeajuns de conturat asupra unor obiective mai precis definite ale unei reforme curriculare ntre toi aceti ageni. Pe de alt parte, interaciunile dintre aceti actori au fost foarte slabe i mai ales insuficient focalizate pe problemele reformei. Au lipsit i n domeniul nvmntului stimulentele specifice care s determine coagularea intereselor diverilor actori interesai de reforma n domeniul nvmntului. Acest lucru nu era, desigur, neateptat n contextul societii noastre postcomuniste, ntr-un domeniu n care numrul actorilor este imens i dificultile privind aciunea colectiv sunt, de 10 aceea, foarte mari . Instrumentele folosite pentru implementarea reformei curriculare sunt coerente cu modul de structurare a reelei de actori din domeniul educaiei. n primul rnd, pentru implementare, instrumentele obligatorii (care, deci, presupun o intervenie puternic a statului) au predominat. n cazul nostru, aa cum sugeram mai devreme, ntlnim un apel ridicat la normativitate (reglementri). Acesta e corelat cu o libertate limitat a grupurilor vizate de a opta pentru sau mpotriva unui instrument. Reforma curricular ne place s o spunem sau nu s-a aplicat cu sau fr voia celor 11 crora li s-a adresat; i s-a realizat ntr-o mare msur n maniera gndit de ctre decideni . Aranjamentele multilaterale au absentat: n cea mai mare msur instrumentele la care s-a fcut apel au vizat cu precdere aciunea, intervenia organismelor guvernamentale i s-au bazat prea puin pe aciuni ale altor actori implicai. Implementarea reformei curriculare s-a caracterizat printr-o lips de proporionalitate: ntruct interrelaionarea dintre actorii implicai era redus, aciunea guvernamental nu a trebuit s se coreleze n intensitate cu mrimea grupurilor int. Mai mult, chiar dac reforma curricular a avut ca unul dintre principiile sale fondatoare descentralizarea, implementarea ei s-a realizat imperativ i ntr-un mod uniform; ea nu a lsat resursele implementrii la dispoziia grupurilor vizate. Dimpotriv, toate resursele financiare, dar i cele care au permis elaborarea msurilor i instrumentelor necesare reformei, informarea actorilor interesai au fost concentrate la nivelul decidenilor i au fost gestionate de ctre acetia i de ctre organizaiile controlate de ctre ei. Nu e de mirare de aceea c implementarea reformei nu a implicat dect accidental i ali actori dect decideni i organizaii strns legate de ei . Consideraiile de mai sus evideniaz necesitatea de a analiza pe larg presupoziiile politicii de reform curricular. O asemenea analiz permite o apreciere mai precis a ntregului proces de implementare a acesteia. De asemenea, ea creeaz cadrul pentru elaborarea instrumentelor care s permit evaluarea, la momentul potrivit, a impactului ei asupra sistemului romnesc de nvmnt. Nu doar n domeniul educaiei, dar n general n nfptuirea politicilor n ara noastr, implementarea reprezint cel mai slab aspect al aciunii guvernamentale. n general, problemele care apar sunt de urmtoarele trei tipuri:

A se vedea de exemplu M. Olson, Power and Prosperity: Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, New York, Basic Books, 2000. 11 Am putea spune c procesul de nfptuire a politicii de reform curricular se caracterizeaz prin ceea ce Cobb, R., Ross, J.-K., Ross, M.H. (1976): Agenda Building as a Comparative Political Process, n The American Political Science Review,70, pp.126-138 numeau modelul mobilizrii. n aceste situaii problemele sunt ridicate n interiorul structurilor guvernamentale. De aceea, n cazul lor problema central este de a le pune nu pe agenda formal, ci pe cea a publicului. Se prea poate ca n interiorul structurilor guvernamentale s fi existat o dezbatere larg asupra problemei, dar publicul nu a cunoscut dect prea puin acest lucru. Atunci cnd problema este ridicat, este posibil ca guvernul s prezinte numai o strategie general; dup cum e posibil ca el s vin o sum de politici deja elaborate. Guvernarea are nevoie de sprijinul popular pentru a aplica respectiva sau respectivele politici. Pentru aceasta sunt folosite diferite mijloace: ntlniri cu membrii diverselor grupuri, campanii de relaii publice etc. Spre exemplificare, s lum tot o politic public din domeniul nvmntului de la noi din ar: decizia ca n universitile de stat din ara noastr s se aplice mecanismul finanrii globale a fost elaborat n cadrul structurilor guvernamentale. Dup ce s-a luat decizia strategic de trecere la finanarea global, ministerul de resort a condus o ntreag campanie pentru a face cunoscute conducerilor universitilor noul mecanism de finanare i abia dup trei ani politica a fost implementat. Modelul mobilizrii descrie procesul de construire a agendei n situaiile n care liderii politici iniiaz o politic, sau solicit sprijinul publicului pentru implementarea ei. Anunarea noului program plaseaz automat problema pe agenda formal i poate de fapt s reprezinte i rezultatul final al deciziei guvernamentale. Problema crucial este aceea de a muta problema de pe agenda formal pe cea public. E cel mai probabil ca modelul mobilizrii s apar frecvent n societi mai ierarhizate i n cele n care puterile supranaturale atribuite liderului mresc distana dintre el sau ea i ceilali (Cobb, Ross, Ross, p. 135).

10

13

Implementarea i monitorizarea sunt gndite i realizate numai n termenii controlului asupra respectrii formale a reglementrilor, i mai puin n cei ai calitii12. Cci orice reglementare, atunci cnd urmeaz s fie aplicat de oameni, e supus unui proces complicat de nelegere, interpretare i restructurare, ceea ce face ca de cele mai multe ori s apar interpretri i nelegeri neateptate i, desigur, i efecte neateptate ale acestora. 2. Implementarea i monitorizarea nu sunt concepute astfel nct s se nvee din greeli (iar uneori exist strategii complexe de respingere chiar a ideii c s-au fcut greeli cum este, de exemplu, celebrul caz al unui manual de istorie). Accentul cade mai mult asupra blamrii dect asupra nvrii. C lucrurile stau aa se vede imediat ce ne aplecm, de pild, asupra instrumentelor de evaluare i examinare: din 1999 ncoace rezultatele la examenul de capacitate sunt inacceptabile; cci nu se poate admite c aproape o cincime din absolvenii nvmntului obligatoriu nu ndeplinesc standardele minime de promovare. Cu toate acestea, strategia adoptat a fost ntotdeauna mai curnd aceea de a blama (profesorii, elevii, prinii acestora), dect s se ncerce s se nvee i s se schimbe ceva n organizarea examenului i a tipului de examinare aplicat, dar mai ales n relaiile dintre reforma curricular i criteriile de examinare. 3. n general, profesorii (precum, de altfel, majoritatea persoanelor care lucreaz n sectorul de stat) lucreaz ntr-o izolare intelectual i profesional; cum spuneam mai devreme, comunitatea lor profesional se caracterizeaz prin coeziune slab i interrelaionare sczut. De aceea, tendina este ca informaia s circule foarte slab; oamenii au stimulente mici s o mprteasc mai curnd ei sunt tentai s o ascund. De aceea, ei au oportuniti sczute pentru a nva unii de la alii (n pofida ocaziilor formale!), de a identifica "cele mai bune exemple" i de a le rspndi n ntregul sistem. Atta vreme ct personalul didactic nu se constituie nici formal i nici intelectual ntr-un corpus profesional distinct i activ, performanele sale vor ntrzia a fi notabile i recunoscute social ca atare. De aceea, n cele ce urmeaz ne vom concentra spre identificarea unor astfel de situaii. Desigur, existena lor nu nseamn c ele n-ar putea fi depite. Argumentul nostru va fi acela c implementarea politicii de reform curricular va trebui s se aplece cu mai mult atenie asupra lor, tocmai pentru a gsi ci de minimizare a influenei factorilor care duc la configurarea unor astfel de situaii.

1.

12 "Datorit tradiiilor juridice, administrative i educaionale caracteristice celei mai mari pri a Europei continentale, guvernrile din Europa Central i Rsritean au tins s considere c legile i cadrele juridice sunt "panacea" pentru problemele lor administrative, n timp ce implementarea managerial, inclusiv pregtirea i alte tehnici de management al schimbrii, au fost n mare msur neglijate" (I. Lazereviciute, "Political-Administrative Relations: Highlights of Reform in Post-Soviet Countries", n Local Government Brief, Summer 2001, p. 22).

14

15