CAPITOLUL 5

Evaluarea şi sfârşitul politicii

5.1. Consideraţii generale privind evaluarea politicilor

publice

În general, termenul de evaluare semnifică emiterea unor judecăţi de

valoare asupra unei acţiuni, identificarea şi măsurarea efectelor acesteia. Ea
vizează obţinerea unui răspuns la următoarele întrebări: Care sunt rezultatele
(produsele) obţinute în urma acţiunii guvernamentale? Care sunt efectele şi
impactul generate pe teren de politicile publice? Care este raportul dintre
efectele obţinute şi mijloacele utilizate în acest sens?
Prin aceasta,analistul doreşte să inventarieze transformările (sau non-
transformările) astfel obţinute.
Evaluarea este un gest cotidian. El constă în a identifica şi măsura
efectele unei acţiuni. Dar, aşa cum vom vedea în continuare, acest reflex pune
probleme de fond serioase. Motivul este acela că există tentaţia de a merge
dincolo de simpla descriere a evenimentelor pentru a explica de ce s-a
întâmplat ceea ce s-a întâmplat, pentru a aprecia dacă s-a înregistrat un eşec
sau, dimpotrivă, o reuşită a intervenţiei publice, dacă problema a fost eradicată
şi rezolvată, dacă obiectivele au fost atinse.
Evaluarea poate fi descrisă drept o analiză independentă a unei
intervenţii publice , în funcţie de rezultatele, impactul şi nevoile pe care
respectiva intervenţie intenţionează să le satisfacă.( sursa Comisia Europeană)
Nevoia evaluării politicilor publice într-un stat democratic are mai
multe surse:
 nevoia legitimă a oricărui cetăţean de a fi informat asupra
consecinţelor activităţii guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea
dezbaterii democratice, fiind un instrument de dialog între puterea politică şi
cetăţean.
 necesitatea unei mai bune cunoaşteri a mecanismelor acţiunii
publice: evaluarea poate folosi, în acest caz, la pilotajul aparatului politico-
administrativ prin intermediul concluziilor pe care le desprinde, putând astfel
contribui la ameliorarea sistemului de intervenţie.
170 Politici publice

 capacitatea evaluării de a servi drept instrument de dialog între stat

şi unităţile beneficiare ale intervenţiilor sale. În acest caz, evaluarea politicii
reprezintă un act de legitimare a puterii publice.
Evaluarea reprezintă un instrument indispensabil pentru autorităţile
publice. În măsura în care actorii economiei primesc semnale clare şi imediate
din partea pieţei, ei pot adapta oferta lor de bunuri şi servicii la cerinţele
acesteia. Totodată, evaluarea constituie „oglinda“ necesară care să permită
organizaţiei publice să-şi modifice în mod periodic acţiunea sa pentru a
răspunde mai bine nevoilor interesului general. Această caracteristică de „feed-
back“ constituie unul din obiectivele evaluării acţiunilor publice la nivel
„macro“.
Evaluarea politicilor publice reprezintă şi un ajutor în luarea deciziei
pentru programele de acţiune ulterioare. În fapt, preocuparea pentru
evaluarea politicilor publice s-a dezvoltat într-un context complex
determinat de mai mulţi factori :
 în primul rând, contextul economic şi reducerea resurselor conduc la
necesitatea realizării unor opţiuni şi optimizării alocării resurselor;
 nevoia unei reale descentralizări la nivel local implică crearea unor
noi tipuri de relaţii specifice între stat şi colectivităţile locale;
 criza de legitimitate a sectorului public impune creşterea
credibilităţii acţiunii publice în ochii opiniei publice,
 introducerea tehnicilor contractuale în cadrul sectorului public,
 răspândirea noţiunii de bune practici la nivel european şi
internaţional ,
 conştientizarea opiniei publice privind rolul său ,care a făcut ca
beneficiarii politicilor publice să dorească să se simtă implicaţi în iniţiativele
care se iau în numele şi în profitul lor.
Acest ansamblu de factori explică întărirea acestor măsuri şi
dezvoltarea unei practici curente a evaluării. Aceasta reprezintă pe de o parte,
o necesitate pentru optimizarea managementului fondurilor publice şi pe de altă
parte , un instrument performant nu numai pentru a măsura impactul concret al
programelor, ci şi pentru a asigura cetăţenii şi intreprinderile asupra
schimbărilor care vor afecta mediul lor economic şi social.
Există trei faze ale ciclului politicii în care evaluarea impactului are o
foarte mare importanţă :
 în faza de dezvoltare a politicii. Odată ce o decizie politică a fost
luată cu scopul de a urmări anumite obiective şi scopuri, evaluarea impactului
este utilizată pentru dezvoltarea opţiunilor şi selectarea celui mai adaptat
instrument pentru a atinge aceste obiective
Capitolul 6 171

 în faza de dezvoltare a instrumentului. Odată ce instrumentul a

fost ales, evaluarea impactului este utilizată în proiectarea instrumentului,
pentru a ne asigura ca este bine conceput şi va conduce la atingerea
obiectivelor în maniera cea mai eficientă şi mai eficace.
 în faza de evaluare (evaluarea ex-post). Odată instrumentul
implementat un anumit timp, evaluarea impactului este utilizată pentru a
verifica impactul real şi a stabili corecţiile necesare atunci când acest lucru se
impune.
Aşadar evaluarea poate viza mai multe obiective:
- întărirea cunoaşterii efectelor acţiunii publice prin confruntarea
rezultatelor unei politici cu obiectivele iniţiale;
- optimizarea alocării resurselor financiare , materiale şi umane ale
politicii sau programului evaluat;
- îmbunătăţirea transparenţei acţiunii publice in faţa cetăţenilor:
exigenţa democraţiei locale este susceptibilă de a favoriza dezvoltarea
evaluării;
- diseminarea bunelor practici în cadrul administraţiei şi a unei culturi a
rezultatelor în scopul îmbunătăţirii managementului programelor şi politicilor
existente;
- creşterea vizibilităţii acţiunii publice printr-o abordare transversală
- modificarea politicilor existente dacă acest lucru se impune.

Astfel , evaluarea poate îndeplini cinci funcţii principale1 :

 evaluarea - un instrument al deciziei publice
O autoritate publică responsabilă , fie că operează la nivel local,
regional , naţional sau european , trebuie să poată să dispună de proiecte care se
adaptează spaţiului său de acţiune , mediului economic şi social şi care
răspunde unor preocupări precise. Pentru a îndeplini acest obiect de sprijin în
luarea deciziei , evaluarea trebuie conţină un raport final de evaluare să aibă
următoarele caracteristici :
- o analiză precisă a resurselor endogene şi exogene ale teritoriului sau
a administraţiei studiate cu scopul aprecierii justei valori a capacităţii de
autofinanţare .Una din problemele frecvent întâlnite constă în incapacitatea
cronică a instituţiilor de a evalua disponibilităţile financiare şi de a-şi controla
bugetul astfel încât să-şi menţină obiectivele .
- o punere în perspectivă având la bază diferitele dimensiuni ale
politicii publice: celui care a comandat evaluarea trebuie să –i se prezinte un
raport care să-i propună un proiect de dezvoltare sau de reorientare în funcţie
1
Serge Arnaud , Nicolas Boudeville – Evaluer des politiques et programmes publics, Editions
de la Performance , Paris , 2004 ,p29

171
172 Politici publice

de mărimea spaţiului pe care îl gestionează şi de priorităţile pe care cetăţenii le

plasează pe primul loc al aşteptărilor lor în funcţie de misiunile pe care aceştia i
le atribuie. Misiune evaluatorului este deci de propune adaptarea obiectivelor
generale la condiţiile de mediu , cu scopul de a asigura reuşita proiectului.
- o analiză detaliată a nevoilor colectivităţii : o politică publică poate să
pretindă prevenirea unor dificultăţi înainte ca acestea să survină , însă ea
trebuie să răspundă unor aşteptări precise, care trebuie în prealabil identificate.
Evaluatorul trebuie să se concentreze asupra acestor aşteptări şi nevoi cu
scopul de a permite gestionarului determinarea obiectivelor prioritare.
- o analiză a răspunsurilor furnizate pentru aşteptările exprimate:
analiza trebuie să verifice corelarea câmpului de acţiune a intervenţiei publice
cu nevoile reale şi să analizeze pertinenţa răspunsurilor formulate în scopul
modificării politicilor existente.
 Evaluarea - un instrument de gestiune economică
Chiar dacă gestionarul dispune de resurse disponibile pentru a-şi finanţa
politicile , este important ca acestea să fie duse la bun sfârşit fără a greva
capacităţile generaţiilor viitoare. Evaluatorul trebuie să propună mandatarului
un tablou de bord care să permită:
- pe de o parte , definirea nevoilor unui program sau a unei
politici pentru a permite mandatarului pregătirea unui buget previzional cât mai
just posibil pentru ca creditele bugetare afectate să poată fi consumate în ritmul
prestabilit şi pentru ca executanţii să nu disperseze fondurile publice chiar de la
începutul programului.
- pe de altă parte, controlul cheltuielilor publice , în acest caz
evaluatorul având sarcina de a stabili un calendar precis al mijloacelor care vor
fi puse în practică. Misiunea sa poate continua , el putând acţiona asupra
contabilităţii generale a mandatarului pentru a-l ajuta să-şi raţionalizeze
investiţiile şi chiar să-şi constituie rezerve pentru a evita eventualele deficite de
activitate care pot apărea în condiţii excepţionale.
▪ evaluarea – un instrument de management
Din ce în ce mai mult , la ora actuală , aplicarea unei politici publice , a
unui program sau a unui proiect presupune :
- pe de o parte , punerea în practică a unor delegări de activitate , pe
măsură ce programul sau politica avansează,
- pe de altă parte , realizarea unor parteneriate între diferitele persoane
şi organisme responsabile cu aplicarea sa .
Aceşti doi factori explică dificultatea pentru şeful proiectului de a
evalua rolul fiecăruia în reuşita sau eşecul unei politici publice.
Astfel ,evaluare poate ajuta indivizii să-şi înţeleagă mai bine munca , să
le indice rolul lor în punerea în practica a politicii şi în atingerea rezultatelor.
Capitolul 6 173

Ea poate constitui un factor de motivare şi de mobilizare a funcţionarilor. Cu

toate acestea , ea nu trebuie interpretată drept un control sistematic al calităţii
muncii.
▪ evaluarea - un mijloc de comunicare şi de legitimare a acţiunii
publice
În contextul amplificării participării cetăţenilor la luarea deciziilor
publice , evaluarea poate aduce un răspuns aşteptărilor cetăţenilor , oferindu-le
informaţii importante privind proiectele care vor fi lansate , rezultatele
aşteptate şi motivele care au stat la baza conceperii lor. În acelaşi mod ,
evaluările interimare sau ex-post pot face obiectul unei comunicări care să
explice ceea ce s-a realizat , în ce măsură realizările respectă proiectele
iniţiale , care au fost motivele pentru care programele au fost reorientate şi
noile acţiuni întreprinse prin politicile publice.

▪ evaluarea – ca mijloc de formare , de schimbare a politicilor

O evaluare reuşită trebuie să aibă drept obiectiv final formarea ă
orientată spre îmbunătăţirea conceperii şi managementului politicilor ,
programelor şi politicilor publice .Pe de o parte,mandatarul evaluării trebuie să
vadă evaluarea ca pe un instrument al ameliorării competenţei sale , iar pe de
altă parte , evaluatorul beneficiază de asemenea de o formare în cadrul
exercitării misiunii sale , pentru că va putea confrunta pertinenţa mijloacelor pe
care el le dezvoltă cu evoluţia contextului.
În literatura de specialitate , există mai multe interpretări ale
termenului de „formare ( învăţare) a politicii publice” . Astfel :
- Peter Hall formulează o definiţie instrumentală a acestui
termen, afirmând ca scopul acesteia este de a asigura o mai bună îndeplinire a
obiectivelor guvernării. În opinia sa , formarea reprezintă „ o încercare
deliberată de a ajusta obiectivele sau strategiile politicilor publice în lumina
consecinţelor avute de politicile anterioare şi a noilor informaţii , pentru ca
obiectivele finale ale guvernării să fie mi bine îndeplinite ”2
- Pe de altă parte , Hugh Heclo afirma faptul că formarea sau
învăţarea în elaborarea politicilor publice este o activitate mai puţin conştientă ,
luând adesea forma reacţiei unei guvernări la diferiţi stimuli. Ea poate însemna
modificarea comportamentului , care decurge din experienţele anterioare :
„învăţarea reprezintă ceea ce fac guvernele ca răspuns la situaţii noi , pe baza
experienţei anterioare”3.
2
Peter A. Hall- Policy Paradigms, Social Learning and the State : The Case of
economic Policy Making in Britain în Comparative Politics 25,3 ( 1993), p 258
3
Hugh Heclo- Modern Social Politics in britain and Sweeden : From Relief to Income
Maintanance , New Haven , Yale University Press, 1974 , p 306

173
174 Politici publice

Aşadar există două modele de formare , învăţare în cazul politicilor

publice : primul este unul endogen , denumit „învăţarea lecţiilor”4ce decurge
din procesul normal de elaborare a politicilor publice , în care decidenţii
încearcă să tragă învăţăminte din experienţele anteriore şi să îmbunătăţească
politicile existente, iar celălalt model este unul exogen , denumit formarea la
nivel social ,care este determinat de factori externi care impun presiuni asupra
decidenţilor de a realiza schimbări fundamentale. Evaluările pot duce la un tip
de formare în funcţie de tipul lor.
Dificultăţile metodologice ale evaluării performanţelor publice ţin
de următoarele aspecte:5
 multitudinea de niveluri de analiză
Măsurarea performanţei unei politici publice presupune depăşirea
frontierelor câmpului studiat; în fapt este vorba de ataşarea la realizările
organizaţiei publice a impactului extern al acţiunii asupra cetăţenilor. Putem să
evaluăm de exemplu cantitatea şi calitatea infrastructurilor construite, dar acest
lucru nu este suficient.
 necesitatea urmăririi efectelor perverse
Performanţa unei politici publice se înscrie în mod necesar într-o logică
sistemică. Referirea permanentă la noţiunile de serviciu public şi de interes
general presupune o analiză sistemică; este necesar să se asigure faptul că
performanţa unei acţiuni nu provoacă „costuri de externalitate“ sau efecte
perverse în alte domenii.
 nevoia explicitării obiectivelor
Cea mai mare parte a metodelor fac referire în mod explicit la
obiectivele iniţiale.
 identificarea clară a mijloacelor alocate
În contextul actual, mijloacele afectate în vederea realizării unui
obiectiv public sunt extrem de dificil de a fi identificate în cadrul unui aparat
de stat complex şi birocratic. Liniile bugetare corespunzătoare regulilor de
contabilitate publică nu sunt întotdeauna adaptate pentru măsurarea costurilor
unui program sau unei acţiuni.

Evaluarea politicilor publice nu se substituie însă celorlaltor

sisteme de control.
Evaluarea politicilor publice nu are nici o legătură cu controlul
administrativ de care sunt responsabile organele de inspecţie generală sau
4
Richard Rose –What is Lesson –Drawing “ , Journal of Public Policy, 11,1( 1991) în Howlett
M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,Editura
Epigraf , Chişinău , 2004 ,p.196
5
Profiroiu M., Managementul strategic al colectivităţilor locale, Ed. Economică, 2001.
Capitolul 6 175

Curtea de Conturi. În acest caz, controlul vizează regularitatea, legalitatea

actelor iniţiate de un serviciu public, şi nu eficacitatea sau efectele acţiunii
acestuia. Oare mijloacele au fost folosite în mod cinstit şi în conformitate cu
normele publice (norme contabile, de intrare pe pieţe, de remunerare a
personalului)? Controlul administrativ vizează funcţionarea internă a
serviciilor publice, nu cea externă sau efectul acţiunii publice asupra societăţii.
Evaluarea nu este sinonimă nici cu auditul , întrucât acesta din urmă
este mai preocupat de analiza concordanţei contabile şi a ordodoxiei financiare.
El este un instrument indispensabil pentru verificarea integrităţii conturilor şi
optimizarea financiară, dar nu are în vedere decât aspectele tehnice ale misiunii
de evaluare. Fie că este organizaţional , analitic sau contabil , auditul nu poate
fi decât un instrument de control , neavând rolul de a recomanda soluţii de
îmbunătăţire decât în domeniul bugetar. În schimb, evaluatorii pot lua
cunoştinţă , datorită diversităţii competenţelor lor, de specificitatea fiecărei
zone şi dispun de un spectru de observare suficient de larg pentru a adapta
recomandările lor referitoare la eficacitatea politicilor.
Trebuie să se facă de asemenea o distincţie între controlul de
gestiune, pe de o parte, şi evaluarea politicilor propriu-zise, pe de altă
parte (Gilbert şi Andrault, 1984). În timp ce ,controlul de gestiune analizează
relaţia dintre mijloacele şi realizări, evaluarea politicilor analizează relaţia
dintre realizările( prestaţiile) publice şi impactul lor asupra mediului social şi
natural. Controlul de gestiune este axat pe controlul organizaţiilor şi se ocupă
de eficienţa internă, în timp ce evaluarea vizează în primul rând să controleze
impactul acţiunii publice asupra mediului, deci se ocupă de eficacitatea externă
a acţiunii publice. În acelaşi timp, şi aproape paradoxal, ştiinţele sociale au
devenit mai reticente în ceea ce priveşte pretenţia de a juca rolul de arbitri ai
bunei gestionări şi de a furniza metode de măsurare eficiente.
Totodată , evaluarea nu trebuie confundată cu monitorizarea , ce
reprezintă acel proces prin care, creatorii de politici publice, managerii
programelor, finanţatorii, precum şi celelalte grupuri de interese ( inclusiv
cetăţenii ) pot urmări dacă programele se derulează , în linii mari conform
planului de implementare stabilit. Activitatea de evaluare este însă strâns
corelată cu procesul de monitorizare , întrucât datele obţinute din acest proces
reprezintă una din sursele de informaţii folosite în evaluare. Evaluarea
examinează însă mai multe aspecte decât monitorizarea care se limitează la a
urmări măsura în care progresele financiare şi fizice înregistrate la un anumit
moment în implementare sunt în conformitate cu planificarea iniţială.
Înlocuită de ştiinţa administrativă, doctrina economică aplicată
organizaţiilor publice susţinea că există norme de eficienţă şi eficacitate şi că
acestea trebuie să devină preferinţe prioritare pentru factorii de decizie şi

175
176 Politici publice

acţiunile lor. Acest optimism privind nivelul de optimalitate nu putea trece

examenul faptelor. Practic, având în vedere faptul că, majoritatea organizaţiilor
nu se situează într-un context de orientare în funcţie de succes, ci într-un
context în care trebuie să încerce să evite producerea erorilor, catastrofelor,
nereuşitelor, Landau (1969) recomanda înlocuirea normelor de eficienţă şi
eficacitate cu criterii de fiabilitate. Într-o lume concretă a acţiunii, în care
situaţiile de comunicare insuficientă, rigiditate şi fragmentare sunt tot mai
numeroase, problema este reprezentată de reducerea efectelor provocate de
aceste situaţii, deci de stimularea redundanţei, fiabilităţii şi antrenamentului
pornind de la o analiză a erorilor. Astfel, accentul pus pe detectarea erorilor şi
pe antrenament este caracteristic analizei politicii (policy analysis). O politică
publică este un catalog de ipoteze şi poate fi percepută ca o teorie (Landau,
1977).
A evalua înseamnă a repera surprizele generate de acţiune în raport cu
această teorie afirmată şi susţinută de factorul de decizie guvernamental. Teoria
este corectă sau falsă? Erorile pot declanşa o capacitate de auto-corectie?
Astfel, dat fiind că schimbările din organizaţiile publice sunt stimulate mai
degrabă de succes decât de adversitate, eroarea presupune existenţa unor
condiţii foarte speciale înainte de a fi considerată factorul declanşator al
schimbării (March, 1988).
Evaluarea încheie modelul ciclic al politicii şi îi ajută pe creatorii de
politici să vadă în ce măsură şi-au atins scopurile şi să acţioneze în consecinţă.
Politica, fiind preocupată de atingerea unor obiective, este normal ca evaluarea
(care are ca scop verificarea măsurii în care acestea au fost realizate) să fie
implicata în proces. Wholey 6 (1981) citează în cartea sa un manager: “ este
obiectivul meu să văd evaluarea folosită la îmbunătăţirea formulării şi perfor-
manţei programelor guvernamentale şi în special, crearea unor programe
guvernamentale a căror eficacitate să fie uşor de demonstrat”.
În mod frecvent, evaluarea este inclusă „din start” în procesul politicii,
îndeosebi ca parte a relaţiei dintre instituţii: legislativul poate cere ca acti-
vităţile oficialilor sa fie evaluate, agenţiile de control (departamentele finan-
ciare) pot cere evaluarea unor agenţii operaţionale, iar Guvernul poate cere
evaluări ale structurilor de conducere locale şi ale angajaţilor acestora.
În acest scop, a fost creată o elaborată metodologie de evaluare, care
include obiectivele (ca punct de plecare), ipotezele despre schimbări şi moduri
de măsurare a rezultatelor. De exemplu, dacă politica are ca obiectiv reducerea
numărului de accidente, rutiere în care sunt implicaţi tinerii şoferi, se poate
6
Wholey J., Using evaluation to improve program performance,in R.A. Levine, M.A.
Solomon, G-M Hellstern and H. Wollman – Evaluation Research and Practice, Beverly Hills,
CA: Sage, 1981.
Capitolul 6 177

introduce în programa de învăţământ un curs de şofat pentru a îmbunătăţi

pregătirea viitorilor şoferi. Evaluarea va măsura numărul accidentelor la volan
în care sunt implicaţi tineri, monitorizarea şi compararea unui grup de şoferi
tineri care au urmat cursul cu unul cu tineri care nu au urmat cursul. Se vor
folosi instrumente statistice. Evaluatorii vor compara comportamentul şi
abilităţile celor instruiţi şi celor care nu au urmat cursul şi dacă diferenţele nu
există, vor anula desfăşurarea cursurilor.
La fel de bine putem afla că, în ciuda lipsei de rezultate pozitive ale
cursurilor de şofat, există cereri de introducere a orelor de condus în programa
şcolară. Cei ce susţin acest lucru sunt directorii (de liceu) care vor ca elevii să
aibă mai multe preocupări, părinţii deoarece îi scapă de grija găsirii unei şcoli
de şoferi pentru copii şi marile companii producătoare de maşini şi de
distribuţie pentru că ajută la creşterea vânzărilor acestora. Orice încercare de
oprire a cursurilor ar întâmpina o puternică opoziţie din partea celor men-
ţionaţi.
Pentru toţi participanţii, diferenţele dintre elaborarea politicii, ca
urmărire a unui scop şi experienţa din timpul procesului acesteia poate fi
supărătoare. Întotdeauna va exista o diferenţă între real şi ideal, iar reprezen-
tarea obiectivelor este un ideal către care tinde toată lumea, dar pe care nimeni
nu-l poate atinge.
Mai poate fi văzut şi ca un instrument folositor, care, deşi nu descrie
jocul, îi ajută pe participanţi să îl înţeleagă. „Evaluarea poate constitui şi baza
unui program de reformă: participanţii pot cere schimbarea practicilor
folosite pentru ca acestea să se potrivească mai bine obiectivului.” De
exemplu, se poate cere ca propunerile de strategii să conţină obiectivul şi să
includă măsuri care să limiteze clar viteza de progresare spre realizarea
obiectivului.
Deoarece procesul politicii este conceput ca orientat spre un anumit
scop, este normal ca progresul spre atingerea acestora să fie măsurat
sistematic. 7Dar în cazul în care există divergenţe cu privire la scopuri, este
necesar ca acordul să evalueze la un nivel mai superficial: putem mai uşor să
cădem de acord asupra a ceea ce este de făcut decât asupra cauzelor pentru care
trebuie făcut. Experienţa sugerează faptul că există o varietate de valori, nu
neapărat comune, dar nici diametral opuse. Aceste valori pot fi mobilizate
pentru a sprijini un anumit program . Dar nu toate motivele au aceeaşi valoare,
în special în ochii publicului.
Funcţia de evaluare, îndeplinită fie de cetăţeni, fie de analişti, se află în
centrul dezbaterii politice în orice societate. În materie de politici publice, în
7
H.K. Colebath, Policy, Second Edition, Open University Press, 2002.

177
178 Politici publice

mod paradoxal, analizele exterioare ştiinţelor sociale stricto sensu sunt cele
care au subliniat importanţa pe care o poate avea analiza sociologică şi politică:
este vorba în special de cazul ştiinţele gestiunii şi al experţilor în materie de
asistare la luarea deciziilor.

5.2 Tipuri de evaluare

O primă clasificare a evaluărilor o realizează Howlett şi Ramesh în

funcţie de modul în care sunt derulate , de actorii implicaţi şi de efectele
obţinute8:
a) evaluarea administrativă –reprezintă tipul de evaluare realizată de
către organele administrative, eventual de către agenţii specializate în evaluarea
politicilor publice , dar de cele mai multe ori este realizata de către inspectori
financiari, juridici sau politici ataşaţi ministerelor, de către structuri
administrative specializate, organe legislative sau judecătoreşti. Pot fi însă
angajaţi şi consultanţi privaţi care să realizeze evaluarea la cererea organelor
administrative. Acest tip de evaluare îşi propune în general să verifice eficienţa
utilizării banului public, în condiţiile respectării principiilor justiţiei şi
democraţiei. Acest tip de evaluare poate îmbrăca , la rândul său, mai multe
forme .
Profesorul J.P. Nioche9 distinge mai multe tipuri de evaluări ale
politicilor publice:
 evaluarea resurselor care asigură punerea în aplicare a
mijloacelor propuse;
 evaluarea rezultatelor, realizărilor, aprecierea rezultatelor
imediate ale acţiunilor publice;
 evaluarea impactului care estimează nivelul de realizare a
obiectivelor iniţiale;
 evaluarea eficienţei, care stabileşte raportul dintre rezultate şi
eforturile realizate;
 evaluarea satisfacţiei cetăţenilor.
În schimb, profesorul E. Monnier10 scoate în evidenţă cinci mari
familii de metode utilizate sau preconizate de către evaluatori:

8
Pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi
subsisteme ale politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004 ,p.189-194
9
Nioche J.P., De l‘évaluation à l‘analyse des politiques publiques, revue Français de Science
Politique, nr. 1, vol. 32, 1992.
10
Monnier E., Evaluations de l‘action des pouvoirs publics, op. cit.
Capitolul 6 179

 abordarea bazată pe obiectivele oficiale: ea constă în măsurarea

rezultatelor faţă de efectele aşteptate;
 abordarea care ţine cont de mijloacele de punere în aplicare a
politicilor publice: aceasta are în vedere angajarea în mod optim a resurselor;
 abordarea bazată pe efecte: ea se bazează pe noţiunea de „nevoi
fundamentale“ ale populaţiei;
 abordarea bazată pe proces: ea are în vedere o perspectivă globală
a procesului politic;
 abordarea sistemică care susţine ideea conform căreia procesul de
soluţionare a problemelor sociale nu se încheie niciodată.
Toate aceste dimensiuni există sau coexistă în diverse abordări ale
evaluării performanţelor publice.
De-a lungul timpului , evaluarea administrativă a îmbrăcat mai
multe forme :
- sistemul de bugetare şi planificare a programelor ( The Program
Planning and Budgeting System - PPBS) , dezvoltat în SUA în anii 70-80 sau
varianta sa franceză, raţionalizarea alegerii variantei de buget supusă execuţiei;
- metoda de bugetare a punctului zero sau metoda –bază zero ( Zero-
Based Budgeting - ZBB), o variantă a PPBS , utilizată în SUA şi în alte ţări;
- managementul prin obiective (Management by Objectives - MBO);
- sistemul administrativ şi de management al cheltuielilor ( Policy and
Expenditure Management System –PEMS) ,dezvoltat în Canada.
Deşi s-au făcut eforturi însemnate pentru dezvoltarea sistemelor de
evaluare administrativă , ele nu au putut depăşi limitele analizelor raţionaliste .
Ele pornesc de la premisa existenţei unor obiective clare ale politicilor publice ,
ceea ce nu este însă cazul întotdeauna în realitate. De asemenea , orice politică
poate avea şi efecte neprevăzute , care trebuie avute în vedere la o evaluare mai
cuprinzătoare .Pentru a lărgi procesul evaluării administrative , multe guverne
au încercat să promoveze implicarea cetăţenilor în acest proces pentru a spori
gradul de legitimitate a politicilor şi ale face mai acceptate de către cei cărora
le sunt destinate.
b) Evaluarea judiciară – reprezintă tipul de evaluare care se
concentrează pe aspectele legale ale implementării programelor, şi nu pe
bugete, eficienţă, priorităţi sau cheltuieli. Ea se realizează de către instanţele
judecătoreşti şi analizează posibilele conflicte dintre programele unei guvernări
şi prevederile constituţionale sau între standardele de comportament
administrativ şi drepturile individuale. 11Această evaluare se realizează fie din
propria iniţiativă a organelor judecătoreşti, fie la solicitarea unor persoane sau
11
Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004 , op.cit , p.192

179
180 Politici publice

organizaţii implicate în procesele intentate unui organ administrativ şi

analizează , în general, dacă o instanţă judecătorească inferioară sau un organ
administrativ a acţionat în limitele jurisdicţiei sale , dacă a respectat principiile
dreptului natural şi dacă nu a acţionat arbitrar sau inconsecvent.
c) Evaluarea politică – este acel tip de evaluare care încearcă să
analizeze succesul sau eşecul unei politici, utilitatea ei , în vederea menţinerii
sau modificării acesteia. Ea are un caracter unilateral , nesistematic şi poate fi
întreprinsă de oricine este interesat de fenomenul politic : cetăţeni, organizaţii
ale societăţii civile , membrii ai subsistemelor administrative relevante.
O formă de evaluare politică poate fi considerată şi referendumul sau
alegerile , sub rezerva însă de a ţine cont că în cadrul acestora , rezultatul poate
fi influenţat de percepţia negativă sau pozitivă a populaţiei asupra efectelor
guvernării , care le poate afecta comportamentul de vot , dar care poate să nu
aibă legătură cu realitatea concretă de pe teren. Indivizii şi grupurile reprezintă
registre de referinţă foarte eterogene în funcţie de poziţia lor socială, în funcţie
de capitalul cultural etc., dar şi de domeniile în care se desfăşoară activitatea
guvernamentală. Sistemele prin prisma cărora aceştia judecă politica publică
sunt foarte subiective. În ceea ce priveşte puterea politică, cetăţenii manifestă
atitudini foarte diferite, care trec de la supunerea concentrată la raportul de
forţă activ. Aceste atitudini sunt corelate cu reprezentări foarte diferite ale
interesului public şi puterii guvernamentale: sacralizarea statului, în cazul celor
cu atitudine supusă, şi desacralizarea statului la persoanele active. La rândul
lor, aceste grile cognitive şi normative depind de puterea socială reală de care
dispune individul pentru a „dialoga” concret cu autorităţile publice, în special
de prezenţa sau absenţa unui mediator (aleşi, grupuri de presiune).
Evaluarea spontană pe care o exprimă indivizii şi grupurile cu privire la
acţiunea publică este de natură culturală. Faptele exterioare sunt filtrate prin
cadre cognitive proprii oamenilor. Cu alte cuvinte, oamenii judecă înainte de a
privi faptele. Dacă se confruntă cu fapte concrete, au tendinţa de a alege ceea
ce le convine. Dacă faptele exterioare implică anumite prejudecăţi, oamenii vor
încerca să le evite sau să le interpreteze în mod subiectiv. Pe scurt, informaţia
nu este variabila esenţială în formarea judecăţilor. ( Y.Meny, J-C Thoening,
1989)
Pe de altă parte, este deseori imposibil să se facă o diferenţă între
evaluarea efectuată de un individ asupra unui proces şi cea efectuată cu privire
la conţinut. Cunoaşterea felului în care beneficiarii sau cetăţenii apreciază o
politică publică poate duce la o alegere mai bună a criteriilor de impact pe care
analistul le reţine pentru a face o evaluare proprie, prin urmare la limitarea
subiectivităţii şi arbitrarului normativ.
Capitolul 6 181

Un alt tip de evaluare politică presupune consultarea membrilor

subsistemelor administrative relevante , prin crearea unor forumuri
administrative , comitete consultative sau a altor organisme însărcinate în acest
scop.

O altă clasificare a evaluărilor de politici publice poate avea la bază

drept criteriu perspectiva din care se realizează : una a posteriori sau ex-
post , alta a priori sau ex - ante şi una intermediară sau pe parcurs.
a) Evaluarea a posteriori sau ex-post este retrospectivă După
generarea impactului unei politici publice, analistul încearcă să înţeleagă ce s-a
întâmplat şi să elaboreze judecăţi de valoare privind realitatea. Ea poate avea în
vedere atât măsurarea rezultatelor (a produselor), cât şi studierea procesului
prin care s-a ajuns la obţinerea acestor rezultate .
 Identificarea şi măsurarea rezultatelor unei politici publice
constituie nucleul dur al întregii evaluări Aceasta etapa ce vizează în mod
direct cuantificarea efectelor unei politici, nu trebuie să se rezume la o simplă
observare a datelor, ea necesită utilizarea unui veritabil arsenal de metode de
culegere şi de tratare a informaţiilor în scopul măsurării acestor rezultate.
Aşa cum am mai arătat în capitolul 2, „orice politica publică instituie un
dublu proces de transformare: pe de o parte, „input-urile“ (mijloacele finan-
ciare, tehnice, umane) sunt transformate în „output-uri,rezultate “(kilometrii de
cai rutiere, burse acordate studenţilor, ajutoare pentru familiile cu venituri
mici) şi pe de alta parte „output-urile“ sunt transformate în „ outcomes ”, adică
în efecte, impacturi (ameliorarea securităţii rutiere, accesul mai bun la
învăţământul superior, un trai decent pentru familiile cu venituri foarte
modeste”. Mulţi autori consideră că aceasta dublă funcţie de producţie
constituie paradigma centrală a abordării manageriale a acţiunii publice.
Apariţia unor efecte imprevizibile este evidentă în cazul a numeroase
politici publice. Acestea pot avea o asemenea amploare, încât a posteriori pare
surprinzător faptul ca ele nu au putut fi anticipate.
Cel de al doilea obiectiv al evaluării şi anume, aprecierea
impactului, a eficienţei şi eficacităţii unei politici publice, se bazează în
principal pe înţelegerea procesului de punere în practică a unei politici publice.
Ţinând cont de complexitatea sistemului politic de producţie şi a procesului de
implementare a politicilor publice, putem enumera câţiva factori care permit
cuantificarea efectelor acestor politici:
- nivelul şi natura mijloacelor angajate
- performanţa organizaţiilor însărcinate cu implementarea politicii
- teoria schimbării sociale vizate prin respectiva politică în practică.
Odată cu elaborarea unei politici publice, explicit sau implicit, conştient sau

181
182 Politici publice

inconştient, este luat în considerare un sistem de legături de cauzalitate între

situaţia iniţială şi efectele scontate, avându-se în vedere mijloacele de
intervenţie puse în practică. Atunci când teoria schimbării este explicită, în
etapele pregătitoare ale elaborării unei legi, în cea mai mare parte a timpului,
evaluatorul trebuie să înţeleagă şi să încerce să aprecieze în ce măsură
derularea acţiunilor confirmă sau nu finalitatea politicii respective. Studierea
efectelor se face prin realizarea de comparaţii între situaţia existentă înainte şi
după implementarea politicii.
A evalua o politică înseamnă a încerca să măsori partea care îi revine
politicii în schimbarea unei situaţii asupra căreia se presupune că a exercitat o
influenţă şi partea care poate fi imputată factorilor externi acestei politici
(inclusiv politicile care nu vizează direct situaţia în cauză).” (Cazes, 1974). În
ce măsură există efectiv o relaţie, şi care este aceasta, între o acţiune publică şi
impactul asupra societăţii sau naturii, între un program guvernamental şi
transformările (sau non-transformările) observate? Pe scurt, raţionamentul se
axează pe legăturile dintre două ordini de fenomene: acţiunile publice X, Y şi Z
şi indicatorii de date U, V sau W. În acest sens, analistul acceptă patru
afirmaţii:
 recunoaşte că autoritatea publică urmăreşte obiective foarte clare şi
doreşte realizarea lor;
 presupune că autoritatea publică gestionează în mod raţional
mijloacele necesare realizării obiectivelor stabilite, adaptându-le conform
circumstanţelor de moment şi cerinţelor finale;
 clarifică motivele şi condiţiile care stau la baza stabilirii obiectivelor
politicii luate în considerare;
 menţionează faptul că politica are un impact posibil (Grumm, Wasby
1980).
O astfel de abordare este productivă. De asemenea, acest tip de
abordare se aplică numai cu condiţia ca anumite probleme să poată fi omise din
analiză, fără însă a periclita pertinenţa rezultatelor.
Spre exemplu, în opinia Comisiei europene , evaluarea ex post trebuie
să verifice dacă fondurile alocate, în cadrul unei programări sau a finanţării
prin intermediul fondurilor structurale, au răspuns nevoilor ţintelor .
b) Evaluarea ex ante sau a priori, care este prospectivă, este utilizată
ca instrument care să sprijine luarea de decizii atunci când există mai multe
alternative. Într-un moment t, evaluarea ex ante simulează efectele secundare
pe care le pot determina conţinuturile decizionale într-un moment t+n, în
special în vederea comparării acestor efecte între ele, comparaţie care să
permită alegerea alternativei celei mai bune pentru factorul de decizie. O
diferenţă esenţială de principiu între evaluarea a posteriori şi cea a priori
Capitolul 6 183

constă în faptul că tipurile de efecte sunt enunţate în prealabil şi că evaluatorul

se limitează la a lua în considerare numai efectele comparabile reţinute,
acceptând să nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte decât cele care pot
interveni pe parcurs.
În practică, evaluarea a priori acordă prioritate criteriilor, precum şi
efectelor de tip economic-financiar, lăsând la o parte criteriile de ordin social şi
politic. Ea se bazează pe metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip
costuri-beneficii, de exemplu. În principal, este vorba de a oferi asistenta
factorului de decizie public în ceea ce priveşte exprimarea opţiunilor privind
investiţiile importante: programe de armament militar, de construire de
autostrăzi etc. Este cazul Franţei, în momentul în care s-a luat în considerare
decizia de construire a reţelei de trenuri de mare viteză,atunci când s-a pus
următoarea întrebare: oare alocarea a unor sume uriaşe pentru construirea
acestei reţele este rentabilă pentru colectivitate? Capitalul este bine investit
într-un tren de mare viteza ? Cum va evolua traficul, având în vedere diferitele
ipoteze de exploatare?
În general, criteriile de rentabilitate îl fac pe evaluator să neglijeze
efectele externe indirecte de ordin financiar, impactul asupra mediului sau
asupra diferitelor categorii sociale ale populaţiei, de exemplu.
În opinia Comisiei europene , evaluarea ex-ante trebuie să devină un
element esenţial al înţelegerii strategiei şi al alocării mijloacelor financiare
( care fac obiectul negocierilor cu Comisia ), indicând clar motivele şi
întinderea alegerilor făcute . Ea este deci parte integrantă a programului , chiar
dacă din motive de transparenţă, evaluările experţilor trebuie să fie incluse într-
un document distinct. Evaluarea ex-ante trebuie să includă şase elemente
principale :
- luarea în considerare a experienţei dobândite,
- contextul socio-economic al intervenţiei,
- opţiunile strategice , priorităţile reţinute , studiul coerenţei interne si externe,
- cuantificarea obiectivelor ,
- estimarea impactului socio-economic scontat si alocarea de resurse,
- modalităţile de punere în practică a programului.
c) Un alt tip de evaluare folosită în practică este evaluarea pe parcurs,
intermediară care are drept obiect determinarea primelor rezultate ale politicii
sau programului . Aceste studii furnizează informaţii care pot fi utilizate pentru
îmbunătăţirea programului aflat în derulare. Ele pot fi folositoare, în particular,
în cadrul programelor ale căror costuri variabile deţin o pondere ridicată în
totalul costurilor - de exemplu , programele care furnizează servicii populaţiei
– şi astfel resursele pot fi realocate unor utilizări alternative. În aceste cazuri,

183
184 Politici publice

evaluarea poate fi utilizată pentru a determina dacă un program aflat în derulare

ar trebui să continue. Ea constă în :
- a stabili dacă priorităţile reţinute sunt întotdeauna pertinente în raport
cu evoluţiile contextului : actualizarea evaluării ex-ante,
- a analiza coerenţa dintre nevoi, obiective si rezultate scontate;
- a evidenţia gradul de integrare a priorităţilor orizontale , in particular
egalitatea şanselor femei/ bărbaţi şi mediu;
- a analiza adaptarea sistemului de punere in practică şi urmărire;
- a prezenta rezultatele graţie unei analize a indicatorilor şi a se
pronunţa asupra rezervei de performanţă .
Pentru ca activitatea de evaluare să răspundă scopurilor urmărite de
acest proces complex, la nivelul Uniunii Europene s-au conturat 5 criterii
folosite în cadrul oricărui exerciţiu de evaluare ( criteriile DAC12): relevanţa,
eficienţa ,eficacitatea, impactul , sustenabilitatea.

Criterii de evaluare
Criteriu Descriere
Relevanţa Relevanţa unei politici, a unui proiect sau program reprezintă
măsura în care obiectivele stabilite şi planul de implementare propus
se adresează corect problemelor identificate. Schimbările privind
natura problemelor identificate iniţial sau anumite circumstanţe în
care are loc implementarea, fie acestea fizice, economice ,
instituţionale sau politice , pot face politica sau proiectul irelevante
pentru problemele –nevoile pe care au fost menite să le rezolve.
Eficienţa Criteriul de eficienţă se referă la cât de bine au fost folosite
resursele disponibile pentru a transforma activităţile propuse în
rezultatele intenţionate. Acest criteriu vizează aspecte legate de
rentabilitate şi anume dacă ar putea fi obţinute acelaşi rezultate sau
rezultate mai bune prin alte modalităţi , şi în acelaşi timp mai ieftine.
Eficacitatea Criteriul de eficacitate încearcă să identifice dacă politica sau
proiectul şi-a atins obiectivele stabilite în faza de programare.
Întrebarea cheie este ce beneficiu a adus politica sau proiectul prin
punerea sa în practică , prin raportarea la măsura în care subiecţii
vizaţi au beneficiat în mod real de pe urma produselor sau serviciilor
furnizate prin politica sau proiectul pus în practică.
Impactul Termenul de impact se referă la efectul de ansamblu al beneficiilor

12
Criteriile au fost descrise pentru prima dată într-un document al Comitetului de Sprijin
pentru Dezvoltare OECD ( OECD Development Aid Committee) din 1991 , document intitulat
principiile DAC pentru Evaluarea Asistenţei în Dezvoltare
Capitolul 6 185

aduse de o anumită politică sau proiect, asupra unui număr mai

mare de persoane decât principalii beneficiari dintr-un anumit sector
, o anumită regiune sau chiar din întreaga ţară.
Sustenabilitatea Criteriul de sustenabilitate arată dacă există probabilitatea ca
rezultatele pozitive ale politicii sau proiectului să continue şi după
încetarea intervenţiei şi totodată , dacă impactul pe termen lung al
politicii sau proiectului asupra procesului mai amplu de dezvoltare
poate fi menţinut la nivel de sector sau regiune.
Sursa : Evaluarea –componentă esenţială în procesul european de formulare şi
implementare a intervenţiilor publice - Ministerul Finanţelor publice, Unitatea centrală de
evaluare
Exerciţiile de evaluare nu examinează neapărat toate cele cinci criterii
de evaluare . În cazul proiectelor finanţate de Uniunea Europeană ,procesul
unei programări multianuale şi sistemul de monitorizare aferent au permis
dezvoltarea unui ciclu de evaluare , care urmăreşte exerciţiul de programare .În
consecinţă, cele cinci criterii nu sunt examinate în mod obligatoriu în cadrul
oricărei evaluări, ci sunt adaptate în funcţie de momentul în care intervine
evaluarea, stadiul implementării politicii sau programului şi obiectivele
evaluării.
In literatura franceză întâlnim un alt criteriu de evaluare suplimentar
al unei politici publice, cel al coerenţei 13. O politică publică se justifică prin
identificarea unei nevoi sau probleme a societăţii căreia o autoritate publică
simte uneori nevoia să-i facă faţă. O politică publică va fi considerată
pertinentă sau relevantă dacă obiectivele şi teoria sa de acţiune sunt adaptate
naturii problemei căreia încearcă să-i dea un răspuns. Pentru acest motiv ,
evaluatorul trebuie să încerce să analizeze coerenţa dintre obiective,
organizare, măsurile şi mijloacele umane şi financiare puse în practică prin
acea politică publică. Studiul coerenţei se divizează în trei teme majore ,
denumite internă, externă, şi a nevoilor :
- coerenţa internă constă în studierea diferitelor acţiuni ale
politicii sau programului pentru a testa articularea lor şi a verifica dacă ele
interacţionează fără a pierde din eficacitate şi a vedea dacă nu există
suprapuneri de acţiuni care ar putea antrena o confuzie a responsabilităţilor şi
rezultatelor politicii sau programului.
- coerenţa externă constă în realizarea unei comparaţii cu alte
aplicări ale politicii sau programului într-un perimetru comparabil. Ea ne
permite să verificăm dacă politica , programul sau proiectul prezintă o
dezvoltare optimă în raport cu previziunile decidentului şi că nu este posibilă

13 ?
Serge Arnaud , Nicolas Boudeville – Evaluer des politiques et programmes publics,
Editions de la Performance , Paris , 2004 ,p39

185
186 Politici publice

găsirea unor noi modalităţi de acţiune care ar putea să-i îmbunătăţească

eficacitatea;
- coerenţa în raport cu nevoile are drept obiectiv verificarea
modului în care programul , politica răspunde în mod real nevoilor zonei cărora
le sunt dedicate şi dacă managerul şi-a definit acţiunea sa în funcţie de
problemele socio-economice existente .Ea permite să se verifice dacă
programul sau politica corespund atât obiectivelor lor iniţiale , cât şi populaţiei
avute în vedere.
Sinteza acestor studii de coerenţă identifică , în mod clar, datele politicii
publice şi aplicarea sa pentru a permite realizarea unei prospective a
rezultatelor de obţinut şi a le compara cu obiectivele iniţiale.
Evaluarea unei politici publice constă în aprecierea efectelor datorate
unei intervenţii guvernamentale într-un domeniu specific al vieţii sociale şi al
mediului fizic. Prin urmare, evaluarea este un demers, un raţionament asumat
de către analist : aprecierea sistematică, pe baza unor metode ştiinţifice, a
eficacităţii şi a efectelor reale, preconizate sau nu, dorite sau nu, ale politicilor
publice.Acest demers poate fi împărţit în patru tipuri de atitudini în ceea ce
priveşte obiectivul (Y. Meny, J-C Thoening, 1989):
 Atitudinea descriptivă este cea a unui evaluator care încearcă să
elaboreze inventarul efectelor unei intervenţii publice. Acesta oferă o listă în
care contabilizează efectele sau variaţiile dintre o stare t şi o stare t+1.
Evaluatorul se doreşte a fi exhaustiv – prin urmare acesta înregistrează toate
variaţiile – şi neutru – astfel, nu apreciază amplitudinea pe care o observă ca
fiind puternică sau slabă, nu consideră că există o reuşită sau un eşec, deoarece
obiectivul urmărit nu este problema sa. Evaluatorul nu face altceva decât să
informeze şi să genereze date.
 Atitudinea clinică nu se referă numai la înregistrarea rezultatelor, ci
şi la explicarea motivului pentru care un obiectiv prezentat nu a fost atins şi a
motivului pentru care alte obiective, care nu au fost precizate la început, au fost
atinse. În acest caz, spre deosebire de atitudinea descriptivă, analistul acordă
prioritate unuia sau mai multor parametri, şi anume celor care corespund
obiectivului prezentat de politica publică, chiar dacă neglijează toate celelalte
efecte pe care aceasta le-ar fi putut genera asupra altor parametri. Evaluatorul
clinic încearcă să repereze diferenţele dintre obiectivul dorit şi cel realizat
efectiv, diferenţe ale căror motive le va explica prin condiţiile care au stat la
baza punerii în aplicare a acestei politici publice. El stabileşte un diagnostic şi
explică diferenţele dintre efecte cu ajutorul erorilor înregistrate de aparatul aflat
în stare de funcţionare.
 Atitudinea normativă merge mai departe. Aici, evaluatorul nu îşi
prezintă aprecierile şi explicaţiile prin asumarea obiectivelor prezentate de
Capitolul 6 187

către factorul de decizie sau incluse în politica publică. Dimpotrivă, le

înlocuieşte cu valori pe care le-a ales singur şi care sunt folosite drept referinţe
pentru măsurarea rezultatelor observabile. Această înlocuire poate avea la bază
mai multe motive: obiectivele iniţiale nu erau clare sau univoce, analistul nu
împărtăşeşte obiectivele factorului de decizie etc. Într-un astfel de demers,
evaluatorul nu acceptă riscul de a adopta o poziţie externă sau chiar mai critică
în raport cu teoria schimbării sociale provocate în politica publică pe care o
observă: evaluatorul intră într-o dezbatere politică şi normativă.
 Atitudinea experimentală este poate şi cea mai ambiţioasă, deoarece,
eventual, ea reuşeşte să modeleze acţiunea publică. Mai concret, experimen-
talistul încearcă să descopere dacă există relaţii stabile de cauzalitate între un
conţinut dat al unei politici publice şi un ansamblu dat de efecte observabile în
teren. Dacă autoritatea publică hotărăşte să aplice un program şcolar pentru
învăţământul gimnazial, program care să cuprindă un anumit tip de
matematică, vor exista anumite consecinţe în ceea ce priveşte eşecul sau reuşita
elevilor la bacalaureat. Se menţionează existenţa unor corelări explicabile între
cauze sau variabile independente (conţinutul unui program) şi consecinţe sau
variabile dependente (efectele finale asupra situaţiei populaţiei sau starea
mediului fizic). Evaluatorul trebuie să le pună în valoare: devine aproape un
factor de decizie, efectuând la nevoie, pe teren sau pe eşantioane de dimensiune
redusă, experimente prealabile pentru a testa cele mai bune soluţii care pot fi
aplicate apoi la nivelul întregii populaţii.
Aceste patru atitudini, care presupun tot atâtea funcţii diferite ale
evaluării, au marcat şi continuă să îşi pună amprenta asupra relaţiei complicate
care există între ştiinţele sociale şi evaluarea politicilor publice:
 Pe de o parte, măsurile de precauţie morale subliniază faptul că funcţia
normativă, într-un fel sau altul, este întotdeauna prezentă în evaluare. Ce
valoare, presupusă sau reală, poate fi aleasă pentru a servi drept referinţă sau
criteriu în aprecierea unui succes sau a unui eşec? Ce date trebuie măsurate
pentru a stabili starea în care se află beneficiarii sau mediul fizic afectat de o
politică publică? Care este momentul în care se impune realizarea unui bilanţ în
care sunt comparate rezultatele obţinute cu obiectivele urmărite? Într-o

187
188 Politici publice

societate există o multitudine de valori, date sau termene care nu sunt

împărtăşite de toată lumea în mod identic. A evalua înseamnă a te implica, a
intra în joc.
 Pe de altă parte, există sentimentul că, deşi teoretic nimic nu e vreo-
dată neutru din punct de vedere normativ şi consensul este o utopie. A nu
evalua nimic ar însemna a ignora aplicabilitatea ştiinţelor sociale, motiv pentru
care se impune confruntarea directă a problemelor.

5.3. Aparatul instrumental

În ceea ce priveşte instrumentele de evaluare , acestea sunt foarte

diverse, la dispoziţia evaluatorului stând toată panoplia de tehnici de măsurare ,
analiză şi interpretare a faptelor sociale .
Alegerea metodelor şi tehnicilor depinde de următorii factori14 :
- tipul intervenţiei socio - economice, respectiv în funcţie de aria
politicilor publice : agricultură , dezvoltare rurală şi pescuit, politici privind
întreprinderile , transport, ocupare şi resurse umane ( educaţie iniţială şi
training, educaţie continuă , politici active pe piaţa muncii), securitate , mediu ,
energie , cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare , etc ;
- scopul evaluării : responsabilizare, îmbunătăţirea managementului ,
explicarea a ceea ce merge şi ce nu, etc.;
- stadiul din ciclul programului sau politicii : analiză prospectivă sau
retrospectivă;
- stadiul în procesul evaluării : planificarea ( design) şi structurarea
evaluării, obţinerea datelor , analiza datelor , emiterea de judecăţi sau
concluzii.

De la început se impun câteva consideraţii asupra metodelor de

evaluare:

14
Conform ghidului britanic de „evaluare a dezvoltării socio-economice ”există
următoarele metode şi tehnici : delimitarea problemei sau conceptului (concept or issue
mapping ) modele logice, evaluarea mediului strategic, consultarea stakeholderilor ( factorilor
interesaţi), anchetele sociale, anchete asupra beneficiarilor, analiza regresiilor, evaluarea
priorităţilor, metodele participatorii ,focus grupurile , studii de caz, utilizarea surselor de date
secundare, tehnici de observaţie, analiza input-output, modele econometrice , abordările
experimentale şi cvasi-experimentale ,ancheta Delphi, analiza SWOT, analiza cost-beneficii,
benchmarking, analiza cost-eficacitate, evaluarea impactului economic, analiza multi-
criterială , paneluri de experţi ,etc. Pentru mai multe detalii vezi www.evalsed.info.
Capitolul 6 189

 pe de o parte este necesară concentrarea eforturilor în găsirea unor

indicatori interni, simpli şi permanenţi, ca un prim pas în a se putea duce la bun
sfârşit evaluarea în viitor a respectivelor politici
 pe de alta parte, este necesar ca informaţiile obţinute să poată fi
utilizate pentru analizarea eficacităţii, eficienţei şi impactului politicii asupra
administraţiei şi a societăţii în general.
La rândul lor, indicatorii şi sursele de informaţii trebuie să întrunească o
serie de condiţii de validitate şi fiabilitate, în plus să acopere totalitatea
obiectivelor relevante. Fiabilitatea datelor este extrem de importantă, dar foarte
rar completă, cu excepţia cazurilor în care adunarea datelor se face ad hoc şi se
plăteşte costul acestei acţiuni. Datele cantitative sunt considerate a fi datele
ideale în mod justificat. Prin urmare, atunci când se poate aplica, măsura îl
obligă pe evaluator să pună sub semnul întrebării validitatea şi pertinenţa
efectelor care au ca indicatori datele în cauză. De exemplu, mulţumirea expri-
mată de cetăţeni şi măsurată în cadrul unui sondaj de opinie indică într-adevăr
comportamentul real al acestora? Din acest motiv, se folosesc în mod frecvent
indicatori de ordin calitativ, uneori foarte utili pentru evaluare.
Pentru introducerea unei rigori mai mari în ceea ce priveşte
înţelegerea efectelor acţiunii publice este necesară stabilirea următorilor
parametrii pentru o politică publică dată:
 Valorile de referinţă. – Aceste valori pot consta fie în obiectivele
prezentate de politica publică luată în considerare, fie în criteriile selecţionate
de analist. Totuşi, în cazul atitudinii descriptive, nici o valoare nu este luată în
considerare în mod explicit. Stabilirea valorilor de referinţă reprezintă un
proces delicat din mai multe motive :
- obiectivele politicilor sunt incomplete, uneori implicite sau chiar
oculte ;
- obiectivele nu sunt toate de acelaşi nivel : discursul politic poate
amesteca frecvent obiectivele finale cu cele intermediare, obiectivele
fundamentale şi cele secundare;
- obiectivele pot mai mult sau mai puţin contradictorii ( de exemplu o
politică de dezvoltare a zonelor montane tinde să concilieze atât obiective
economice , cât şi obiective de protecţie a mediului
- evaluarea poate fi preocupată de obiective, aşa cum sunt ele
interpretate de comanditarul legitim al evaluării. Ori, formularea lor iniţială
poate fi considerată inadecvată şi importanţa lor se poate schimba de la
momentul în care politica a fost decisă. În plus , evaluarea poate reprezenta,
uneori , o ocazie pentru responsabilii politici de modifica sau reinterpreta
obiectivele, sau de a face să apară noi obiective.

189
190 Politici publice

- în sfârşit , nu toate obiectivele pot fi traduse în efecte direct

observabile şi în indicatori concreţi ( de exemplu, un obiectiv precum
dezvoltarea durabilă trebuie să fie declinat în obiective mult mai operaţionale
în funcţie de contextul operaţional al politicii ).
Aşadar , elaborarea referenţialului de evaluare implică o muncă de
lectură a obiectivelor. Este nevoie aproape întotdeauna , ca acestea să fie
reinterpretate , clasificate şi ierarhizate în lumina contextului şi priorităţilor
politice actuale , iar obiectivele intermediare trebuie să se distingă de cele
finale. În sfârşit , obiectivele trebuie operaţionalizate , adică traduse în criterii
de evaluare ( indicatori sau descriptori ai rezultatelor )
 Impactul sau efectele observabile în teren. – Impactul poate fi
reprezentat de transformările legate de acţiunea guvernamentală. Dar, aşa cum
s-a menţionat anterior, dacă fiecare politică publică presupune o teorie a
schimbării (deoarece este un act de perturbare a cursului „firesc” al lucrurilor),
aceste transformări pot lua forma paradoxală de non-transformări. Astfel, o
politică publică poate fi preventivă, adică încearcă să împiedice, în mod
voluntar sau autoritar, orice modificare.
Pe de altă parte, impactul poate marca structura socială, morfologia şi
activităţile acesteia, dar şi mediul fizic, în anumite cazuri. De exemplu, protec-
ţia faunei şi florei vizează conservarea speciilor pentru a preveni dispariţia
acestora.
Efectele pot fi observate în mod concret şi material, dar şi în mod sim-
bolic şi abstract. În acest caz, efectele se referă, de exemplu, la opiniile şi
percepţiile oamenilor, la modul lor de a crede şi de a gândi. Astfel, utilizatorii
sau beneficiarii unei intervenţii pot să îşi exprime mulţumirea sau nemul-
ţumirea.
 Intervalul de timp (de la T0 la T0+n). – Uneori, politicile publice
acordă un anumit interval de timp, un termen limită. Totuşi, majoritatea
politicilor, în special în domeniul reglementărilor, nu precizează un interval de
timp la sfârşitul căruia să se înregistreze un impact semnificativ. Prin urmare,
se poate alege în mod arbitrar momentul în care trebuie să se realizeze o
evaluare.
Pe de altă parte, între T0 şi T0+n, o politică poate fi „poluată” de efectele
altor politici sau de evenimentele care transformă contextul în care se aplică
(schimbare a conjuncturii economice, război etc.). Astfel, există riscul ca
fluctuaţiile parazitare să afecteze indicatorii utilizaţi la măsurarea obiectivelor.
Capitolul 6 191

Pentru evaluarea politicilor publice există mai multe tipuri de

indicatori:
 indicatori de rezultate şi de impact: sunt cei care pun în evidenţă
volumul produselor şi serviciilor furnizate de către autorităţile publice şi
efectele obţinute în urma acestora. Spre exemplu, într-un program de construire
a unei autostrăzi, indicatorul de rezultate poate fi numărul de kilometrii daţi în
folosinţă, în timp ce indicatorii de impact se referă la reducerea numărului de
accidente cu un anumit procent pe acea rută.
 indicatori de eficacitate : reprezintă acea categorie de indicatori care
conţin informaţii asupra gradului în care obiectivele politicii sau ale
programului guvernamental au fost realizate. Spre exemplu, intr-un program de
tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate drept obiective:
numărul persoanelor dependente de droguri care au fost tratate, reducerea
numărului de acţiuni de violenţă, numărul de zile în care aceste persoane au
fost supuse tratamentului. În mod normal, indicatorii de eficacitate depind de
obiectivele care se consideră relevante în aceasta intervenţie şi caută să
analizeze gradul de atingere a acestor obiective. De asemenea, indicatorii de
eficacitate ar trebui sa conţină informaţii despre:
 gradul în care se produc efecte neaşteptate asupra populaţiei, efecte
pozitive sau negative
 calitatea serviciilor prestate în acord cu necesităţile şi aşteptările
populaţiei destinatare.
 indicatori de activitate, de proces : se utilizează pentru substituirea
indicatorilor de eficacitate deoarece sunt mai uşor de calculat. Astfel de
indicatori pot fi: numărul de ore de muncă lucrate, numărul de dosare
înregistrate, numărul de cereri la care s-a dat răspuns, numărul de întâlniri şi
vizite realizate în vederea realizării obiectivului vizat de acea politică sau
program.
 indicatori de eficienţă: sunt necesari pentru a pune în corelaţie
rezultatele obţinute (output-urile) cu volumul de resurse consumate în acest
scop.
Primul pas în obţinerea de informaţii asupra activităţilor, impactului,
eficienţei şi eficacităţii unei politici publice constă în culegerea unor date care
să folosească la elaborarea periodica a unor indicatori destinaţi celor interesaţi
în evaluarea politicii: gestionari de programe, politicieni, presa sau populaţia în
general. Pentru ca aceste date să aibă posibilitatea de a fi utilizate, este
important în primul rând, ca indicatorii să fie mânuiţi de către un utilizator unic
şi sa fie relativi simpli.

191
192 Politici publice

Evaluarea se confruntă de fapt cu o două dificultăţi:

 Una dintre ele se referă la faptul că indicatorul ales trebuie să
reflecte fidel impactul studiat: de exemplu, numărul de locuri de muncă pentru
amenajarea teritoriului.
 Cealaltă dificultate se referă la faptul că impactul studiat poate fi
imputat politicii publice luate în considerare, şi nu altei politici sau chiar
evoluţiei fireşti a lucrurilor, în acest caz, acţiunea publică necontribuind deloc
la evoluţia lucrurilor. (de exemplu, rata scăzută a şomajului din România la ora
actuala se datorează oare masurilor active ale guvernului privind forţa de
muncă sau mai degrabă faptului ca o parte a populaţiei a plecat la muncă în
străinătate?) Această capacitate de a delimita corect impactul politicilor,
precum şi alegerea indicatorilor potriviţi, subliniază încă o dată necesitatea
absolută la care trebuie să răspundă evaluarea, aceea de a specifică teoria
schimbării sociale inclusă într-o politică publică, precum şi necesitatea de a
cunoaşte legile care reglementează fenomenele sociale, economice sau fizice
dintr-o societate şi mediul acesteia. Ca urmare,evaluatorul trebuie să fie un
expert al problemelor pe care le analizează.

Tehnicile şi metodele folosite in evaluare pot fi clasificate în mai

multe categorii :
- tehnici de planificare şi structurare a evaluării
- tehnici de colectare şi prezentare a datelor
- tehnici de analiză a informaţiilor
- tehnici de realizare a unor judecăţi evaluative.
Fără a încerca să fim exhaustivi, vom prezenta în continuare câteva
dintre metodele cel mai des utilizate.

a) Între tehnicile de planificarea şi structurare a evaluării

amintim tehnica de delimitare a problemei sau a conceptului de evaluat.
Tehnica de delimitare a problemei sau conceptului (concept or issue
mapping ) presupune utilizarea mai multor metode pentru a obţine o hartă:
utilizarea tablourilor , fotografiilor , conceperea hărţilor sau conceperea web-
site-urilor.
Întocmirea hărţilor de impact este utilizată în următoarele cazuri:
- pentru a defini efectele care vor fi evaluate, în cazul în care
intervenţiile publice au obiective multiple şi unde acestea nu au fost strict
delimitate prin asocierea unor indicatori.
- atunci când obiectivele nu sunt stabilite cu precizie .
Ea poate ajuta la formularea întrebărilor de cercetare şi pentru ca
resursele destinate evaluării să fie mai bine folosite. Tehnica este urmată de o
Capitolul 6 193

evaluare în context partenerial deoarece se bazează pe agregarea punctelor de

vedere individuale cu scopul de a atinge consensul între parteneri.
Paşi de realizare sunt următorii : identificarea părţilor interesate care
vor fi implicate în delimitare , stabilirea a ceea ce dorim să delimităm
( scopurile iniţiale ale politicii, populaţia care a fost afectată de politica
respectivă şi caracteristicile sale , nivelul la care s-au observat efectele politicii
( local, sub-regional, regional, naţional, european, urban-rural, etc ), temele sau
conţinutul politicii , integrarea/fragmentarea ( delimitarea poate lua în
considerare întreaga arie a politicii sau programului sau se poate focaliza pe un
singur proiect sau o categorie de proiecte), ciclul politicii , trenduri şi traiectorii
( delimitarea trebuie să identifice perioadele de timp relevate , trecute şi
viitoare , oportunităţile de date), costurile ( constă în identificarea costurilor
asociate diferitelor aspecte ale politicii şi cum ar putea aceasta să aibă un
impact asupra design-ului evaluării , luându-se în considerare scala, distribuţia
şi forma resurselor : umane , materiale , financiare ).
În ceea ce priveşte sursele de informaţii , acestea pot proveni din:
- datele existente : documentele scrise produse de către
organizaţiile evaluate ( date istorice,dări de seamă, rapoarte , acte juridice sau
administrative , urme scrise al procesului decizional, declaraţii oficiale de
obiective ), rapoarte sau procese verbale de inspecţie , studii şi evaluări asupra
unor domenii conexe, date contabile şi statistice provenind din gestiunea
administrativă , date rezultate din monitorizări, cercetări anterioare . Evaluarea
este facilitată de existenţa unei contabilităţi analitice, dispozitive de urmărire şi
control de gestiune , de audit sau monitorizare. Dezvoltarea şi îmbunătăţirea
acestor instrumente face parte adesea din recomandările formulate cu ocazia
evaluării.
- noi anchete : anchete statistice, exhaustive sau prin sondaj, la
un moment dat sau prin urmărire longitudinală ( în diferite perioade de timp);
- spusele experţilor : care sunt deosebit de importante atunci
când întrebările de evaluare au caracter tehnic. Exploatarea sistematică a
punctelor de vedere a diferiţilor experţi se poate baza pe utilizarea tehnicilor de
lucru în echipă.
Cu siguranţă, administraţiile şi serviciile publice deţin deseori prea
multe date, dar ele descriu şi măsoară mai întâi şi înainte de toate resursele
proprii alocate şi realizările obţinute: câţi bani s-au cheltuit, câte acte
administrative s-au efectuat. Însă evaluatorul este interesat de efectele şi
impactul unor astfel de activităţi. Lipsa datelor cu privire la efecte contrastează
cu abundenţa statisticilor interne referitoare la mijloacele folosite. Din păcate,
există puţine politici publice care, la lansare, încearcă să instituie un dispozitiv
de adunare a datelor privind impactul. Prin urmare, evaluatorul trebuie să

193
194 Politici publice

constituie ulterior indicatori de efecte fie în mod direct, fie folosind indicatori
indirecţi care oferă o aproximare bună utilizând, de exemplu, statistici privind
caracteristici care decurg din recensămintele generale realizate de către
institutele de statistica sau de către alte surse.

b) Tehnicile de colectare şi prezentare a datelor includ anchetele

sociale (asupra populaţiei care constituie grupul ţintă al politicilor ), asupra
beneficiarilor sau asupra factorilor interesaţi relevanţi.
Principalele tehnici de anchetă socială sunt : interviurile deschise sau
semi-deschise , chestionarul poştal sau telefonic, înregistrarea audio-vizuală ,
discuţia de grup, observarea participativă. Utilizarea tuturor acestor tehnici
presupun anumite competenţe pentru a fi realizate şi interpretate, utilizarea
inadecvată conducând la obţinerea unor date lipsite de fiabilitate. Amploarea
investigaţiilor şi modul de interogare depind de natura întrebărilor la care
dorim răspunsul. De exemplu, ancheta statistică prin intermediul chestionarului
închis este adaptată în cazul în care se doreşte o măsurare numerică a faptelor
şi opiniilor, a cărei semnificaţie poate fi considerată drept univocă, în timp ce
ancheta prin intermediul interviului , realizată pe un eşantion în mod necesar
mai redus, este recomandată în cazul în care cunoaştem într-o manieră precisă
şi nuanţată sensul pe care actorii îl atribuie unei situaţii sau propriei lor acţiuni.
Ancheta socială prin intermediul chestionarului15 - se utilizează atunci
când se doreşte obţinerea unor rezultate statistice semnificative. Este adaptată
în următoarele circumstanţe :
- populaţia care trebuie observată este omogenă ;
- investigatorul are o idee precisă despre ceea ce vrea să observe ;
- evaluatorii doresc să testeze o ipoteză sau să colecteze fapte obiective
( datele subiective trebuie interpretate cu precauţie atunci când evaluarea
încearcă să stabilească cauzalitatea ori să furnizeze informaţii normative.
Utilizarea acestei tehnici presupune parcurgerea următoarelor etape :
1. Elaborarea chestionarului
În ceea ce priveşte conceperea chestionarului, întrebările pot fi
nominale ( Activitatea organizaţiei dumneavoastră : agricultură, turism,
comerţ,....),descriptive ( ex. Unde ati auzit de program?) , normative
( Programul sau politica este adaptată nevoilor organizaţiei dumneavoastră?),
cauzale ( Ce aţi fi făcut dacă nu aţi fi solicitat suportul de finanţare oferit de
program ?) ,etc..
În elaborarea chestionarului trebuie respectate o serie de reguli :

15
Pentru mai multe detalii vezi Javeau C. – L’ enquete par questionnaire - Manuel a l’ usage du
practicien , Edition de l’Universite de Bruxelles , 1992
Capitolul 6 195

- întrebările nu trebuie să fie prea lungi , cu enunţ ambiguu sau

denaturat.
- fiecare întrebare închisă nu trebuie să trateze decât un singur punct şi
să fie pusă de o manieră discriminantă ( pentru a maximiza şansele de a obţine
contraste în cadrul populaţiei analizate;
- formularea întrebărilor nu trebuie să influenţeze răspunsurile;
- răspunsurile propuse trebuie să fie echilibrate;
- întrebările nu trebuie percepute ca fiind inchisitoriale ;
- întrebările mai delicate ( cele care se referă la situaţii sau
comportamente personale ) trebuie plasate la sfârşitul chestionarului.
2. Eşantionarea- presupune definirea precisă a populaţiei ce trebuie
anchetată ( ex. Toate firmele între 1 şi 50 de salariaţi , care au primit asistenţă
timp de 5 ani). Pentru acesta trebuie adunate informaţiile disponibile despre
structura acestei populaţii şi trebuie verificat dacă populaţia este
cunoscută( nume, adrese, telefoane ...)O problemă importantă este asigurarea
reprezentativităţii. Un eşantion este reprezentativ atunci când este suficient de
mare pentru a reflecta în mod corect distribuţia unei variabile în cadrul unei
populaţii. În general este dificil să chestionăm un eşantion vast atunci când
informaţia cercetată nu poate fi obţinută decât prin intermediul întrebărilor
deschise sau atunci când se doreşte înţelegerea unei situaţii în profunzime prin
interogarea diferitelor persoane din acelaşi loc. Trebuie deci, în acest caz să ne
mulţumim cu o concepţie mai calitativă a reprezentativităţii.
3. Pre-testul sau pilotul – furnizează o analiză critică asupra formei şi
conţinutului chestionarului. El este necesar pentru a converti întrebările
deschise în întrebări închise. Este deosebit de important atunci când
completarea se face de către cei chestionaţi şi în cazul unor răspunsuri
complexe sau unor „filtre”( căi de pilotare a respondenţilor prin chestionar
către acele întrebări care sunt relevante pentru experienţa lor ) .
4. Administrarea chestionarului-se poate realiza de cel care este
anchetat sau de către un membru al echipei de evaluare. Chestionarul se poate
completa prin poştă sau telefon ori mail , costul reprezentând un factor
important pentru alegerea metodei:
- trimiterea şi completarea prin poştă este mai puţin costisitoare , dar are
o rată mai mică de răspuns ( de aproximativ 20%) .Lista de întrebări trebuie să
fie concisă şi cu răspunsuri închise care să prevină ambiguitatea şi să uşureze
analiza.
- anchetarea prin telefon ori faţă în faţă este mai costisitoare , însă poate
atinge o rată mai mare de răspuns şi poate permite obţinerea unor date de mai
bună calitate prin intermediul utilizării unor chestionare mai lungi şi cu
întrebări deschise.

195
196 Politici publice

Unele evaluări echilibrează problemele de cost şi calitate prin utilizarea

unor serii de anchete. De asemenea , o grijă deosebită trebuie avută cu
persoanele vulnerabile , în vârstă ,etc.
5. Codificarea datelor –în acest stadiu sunt realizate ajustări , ţinând
cont de imperfecţiunile eşantionării şi pentru a corecta legăturile induce de
non-răspunsuri. Dacă am folosit eşantionare prin quota sau stratificată , şi
suntem siguri că un anumit grup este nereprezentat în eşantion comparativ cu
populaţia ca întreg , putem pondera răspunsurile acestuia prin multiplicarea
răspunsurilor acestui grup particular ( de exemplu şomeri) astfel încât numărul
în general să fie similar cu procentul lor în populaţie ca întreg.
6. Interpretarea şi diseminarea rezultatelor –reprezintă etapa finală şi
constă în analizarea înţelesului rezultatelor unei anchete. Veridicitatea
concluziilor depinde de semnificaţia statistică a rezultatelor , care la rândul său
depinde de mărimea şi profilul repondenţilor în relaţie cu populaţia relevantă.
Pentru ca rezultatele anchetei să aibă o utilizare practică trebuie ca acestea să
fie prezentate într-un mod accesibil şi plin de înţeles pentru cei care elaborează
politicile.
Ancheta prin intermediul chestionarului prezintă deci avantajul de a
furniza informaţii structurate , cuantificate şi generalizabile sub rezerva ca
eşantionul să fi fost corect selectat. Este foarte util pentru obţinerea unor
indicatori cantitativi , inclusiv indicatori de monitorizare. Poate fi însă
costisitoare atunci când eşantionul conţine mai mult de 1000 de unităţi şi
uneori este dificil de a cunoaşte populaţia pe care dorim să o anchetăm.

În ceea ce priveşte tehnicile de prezentare a datelor , acestea se referă

la statistica descriptivă , adică la tehnicile de prezentare sintetică a informaţiilor
conţinute într-un ansamblu de date. Statistica descriptivă - conţine calculul şi
interpretarea parametrilor caracteristici ai distribuţiei valorilor luate printr-o
variabilă observată. Mai dificil de controlat decât statistica descriptivă ,
tehnicile de analiză a datelor ( analiza factorială a corespondenţelor ,
clasificarea ierarhică ...) permit să se meargă dincolo de punerea în valoare a
informaţiei. Ele au drept scop căutarea unei structuri sub-adiacente plecând de
la corelaţiile statistice dintre unităţile observate sau dintre variabile: putând să
obţinem tipologii, iar în anumite cazuri , noi ipoteze interpretative.16

16
Perret Bernard- L evaluation des politiques publiques , Editions La Decouverte & Syros ,
Paris 2001, p.43
Capitolul 6 197

c) Între tehnicile de analiză a informaţiilor - putem enumera analiza

input/ output, modelele econometrice, analiza regresiei, metodele
experimentale şi cvasi-experimentale , ancheta Delphi , analiza SWOT.

Experimentul – este o tehnică de analiză a relaţiilor cauzale dintre o

politică şi modificările de stare ale societăţii ca urmare a implementării acelei
politici. Problema analizării efectelor obţinute de pe urma implementării unei
politici este dificil de rezolvat deoarece orice acţiune care vizează modificarea
stării societăţii interferează , în realitate , cu o multitudine de factori , şi în
primul rând cu tendinţele de evoluţie endogenă a sistemului pe care îl
observăm. În practica evaluării, avem de-a face adesea cu sisteme sociale
complexe în cadrul cărora interacţionează numeroase fenomene. Această
cercetare nu poate conduce la un rezultat fiabil decât atunci când intervenţia
publică acţionează asupra unui subsistem în cadrul căruia efectul său poate fi
izolat , descris şi modelizat de o manieră suficient de simplă.
În cele din urmă, evaluarea politicilor publice se rezumă la analiza
diferenţialelor care pot fi imputate unei acţiuni guvernamentale specifice.
Demersul evaluator este foarte asemănător cu cel experimental atunci când este
abordat în cadrul cercetărilor din domeniul medical: identificarea obiectului de
evaluat, măsurarea variaţiilor posibile, efectuarea unei comparaţii între ceea ce
s-a întâmplat şi ceea ce s-ar fi putut întâmpla dacă autoritatea publică nu ar fi
intervenit, furnizarea unei explicaţii privind motivul pentru care s-a întâmplat
ceea ce s-a întâmplat. Cu alte cuvinte, analistul stabileşte planuri de cercetare
sau de experimente.
Lung timp considerată ca o metodă de referinţă în materie de evaluare ,
experimentul este încă larg utilizat în Statele Unite pentru evaluarea
programelor , în principal cele sociale şi educaţionale. Tendinţa actuală este de
a sublinia limitele sale , care se referă în principal la următoarele aspecte:
- experimentarea nu are în vedere decât măsurile care se adresează unor
indivizi , întreprinderi sau anumitor teritorii particulare , ori numeroasele
măsuri nu au ţinte individualizate , ci întreaga populaţie( de ex. Construcţia
infrastructurii de transport sau interzicerea publicităţii pentru alcool la
televiziune) ; Lung
- în multe cazuri, natura însăşi a intervenţiei face ca beneficiarii să nu
poată fi recrutaţi de o manieră discreţionară( de ex. Ajutoarele acordate
sectorului productiv nu sunt acordate decât celor care fac o cerere în acest
sens ) .
- dificultatea dea garanta reproducerea condiţiilor în care a fost condus
experimentul
- experimentarea pune ,în sfârşit probleme de termene şi de costuri

197
198 Politici publice

Analiza datelor se poate face, în general, prin două tipuri de delimitări:

 Delimitarea longitudinală(în timp). În diferite momente, după
începerea intervenţiei publice, la t+1, t+2, t+n, se efectuează o măsurare a
populaţiei. Această valoare este comparată cu starea populaţiei la momentul
t0, sau chiar la momentul t-1, adică înainte de intervenţie.
 Delimitarea transversală sau instantanee (în spaţiu). Într-un
singur moment, unic, după începerea unei intervenţii, se efectuează o măsurare
a unei populaţii sau chiar a două grupuri de populaţie omogene,din care unul
nu este supus intervenţiei publice, în timp ce celălalt beneficiază de această
intervenţie. Cercetarea privind diferenţialul constă în compararea celor două
populaţii, dat fiind faptul că ambele sunt identice din punct de vedere al
caracteristicilor.
Spre exemplu, s-a efectuat un experiment asemănător cu cel al
impozitului negativ din New Jersey, folosindu-se cele două tipuri de delimitări.
Delimitarea longitudinală este cea mai răspândită. Situaţia iniţială este
comparată cu situaţia ulterioară. Delimitarea instantanee este mai greu de
realizat, chiar dacă este cel puţin la fel de riguroasă. Este utilizată uneori pentru
experimente asemănătoare celor realizate în Franţa la mijlocul anilor 1980 când
minorii de 16 şi 17 ani erau autorizaţi să conducă vehicule în anumite
departamente. Efectele (din punct de vedere al accidentelor, infracţiunilor etc.)
au fost comparate cu cele întâlnite în departamentele unde limita de vârstă era
de 18 ani. Succesul înregistrat a permis generalizarea situaţiei pe întreg
teritoriul ţării începând cu 1989.
În acest sens, s-a dezvoltat o literatură bogată care detaliază subiectul
referitor la planurile de experimente. În realitate, este foarte greu să se realizeze
delimitări pure, cum ar fi cele privind orizontul temporal, aceasta deoarece nu
putem ştii cu exactitate că efectul studiat marchează finalul impactului politicii
analizate. Alegerea acestui moment nu este uşoară. Evaluatorul riscă să se
limiteze la un interval de timp foarte scurt, într-un cadru închis, şi să
stabilească faptul că o relaţie de cauzalitate între intervenţia publică şi efectul
observat este singura relaţie posibilă, excluzând orice alt impact (Kershaw,
1972).
-Dificultăţile apar şi din cauza posibilităţilor de experimentare. Aici
este vorba în special despre cazul în care delimitarea se bazează pe un eşantion
ales în mod aleator din cadrul aceleiaşi populaţii, adică un eşantion care
respectă canoanele stricte ale demersului experimental. Se pune astfel
următoarea problema :cum pot fi evitate efectele „poluării” între grupul care
Capitolul 6 199

beneficiază de politica analizată (denumit grup ţintă sau experimental) şi cel

care nu a fost expus acestei politici (denumit grup martor sau de control)?
Realizarea experimentului, înţeles în sensul strict al termenului
(constituirea aleatoare a grupurilor ţintă şi de control echivalente) devine
dificilă. Astfel, referitor la experimentul privind impozitul negativ (acordarea
de ajutoare de către stat celor cu venituri foarte mici) realizat în New Jersey,s-a
observat apariţia unui efect „Hawthorne” (de la denumirea unui experiment
psiho-sociologic realizat între 1927 şi 1932 în uzinele dintr-o suburbie a
oraşului Chicago); gospodăriile puse sub observaţie ştiau că sunt singurele care
beneficiază de acest program, fiind monitorizate în acelaşi timp şi de
mijloacele de informare în masă. Astfel, membrii gospodăriilor dădeau un
exemplu bun, continuând să muncească la fel de mult ca înainte, în ciuda faptul
că acum primeau alocaţiile în cadrul programului.
Sunt disponibile, de asemenea, şi tehnici alternative, cum ar fi cvasi-
experimentul (Campbell, 1968). În acest caz, evaluatorul nu recurge la
constituirea în mod aleator a unui grupul de control care nu cunoaşte acţiunea
publică şi a cărui evoluţie în timp o va controla; el construieşte în schimb
modele statistice de grupuri de control care sunt comparabile între ele din
punctul de vedere al mai multor criterii, observând evoluţia acestora; unele
grupuri beneficiază de politica în cauză, altele nu.
Evaluarea trebuie să permită stabilirea validităţii diferenţialelor pe
care le observă. Din acest punct de vedere, un plan de experiment trebuie să
respecte două criterii17:
 Validitatea internă. Aceasta există dacă analistul reuşeşte să
minimizeze influenţa factorilor externi politicii asupra efectelor politicii
publice analizate. Printre aceşti factori externi care modifică experimentul pot
fi menţionaţi evoluţia culturală a societăţii, evenimentele istorice majore, chiar
şi faptul că populaţia studiată, ştiind că este evaluată, îşi schimbă
comportamentul astfel încât să atenueze sau să amplifice efectele obţinute
(Campbell, Stanley, 1966).
 Validitatea externă. În acest caz, un plan este considerat valid dacă
rezultatele obţinute în urma aplicării politicii pot fi extinse şi la alte populaţii
sau la alte politici. Cu alte cuvinte, diferenţialul poate fi generalizat. Aceleaşi
cauze vor produce acelaşi efecte şi în alt spaţiu sau în alt moment. Caracterul
eterogen al populaţiei poate împiedica această generalizare a fenomenelor.
Există de asemenea condiţii de validitate care ţin de natura politicii
publice luate în considerare. Să presupunem că există o acţiune guverna-

17
Y. Meny, J-C Thoening, op. cit

199
200 Politici publice

mentală care introduce schimbări majore, de exemplu modifică radical situaţia

cetăţenilor săi sau transformă în mod brutal compoziţia structurii sociale şi
economice. Comparaţia dintre situaţia iniţială şi cea ulterioară este greu de
realizat, verificarea empirică prin utilizarea de măsuri detaliate este perturbată.
Diferenţialul experimental este observabil şi poate fi explicat numai dacă
acţiunea publică a vizat un impact de o anvergură limitată.
Instrumentele disponibile pentru evaluare pot fi rezumate şi ilustrate
astfel:
 Observări fără grup de martori. – Informaţiile nu provin decât de la
un singur grup afectat de politica publică, fără a fi posibilă comparaţia cu un alt
grup, care pe care aceasta nu îl afectează. Aceste observaţii sunt împărţite în
trei planuri de cercetare:
- observarea realizată numai după ce politica a fost pusă în aplicare;
- observarea aceluiaşi grup înainte şi după aplicarea politicii;
- observarea continuă, din prima fază, înainte de aplicarea politici, în
mod continuu până după aplicare.
Validitatea acestui tip de evaluare generează un grad mediu d
satisfacţie, căci este dificilă izolarea altor surse care ar fi putut influenţa
generarea de efecte obscure. În acelaşi timp, acest tip de abordare este cel mai
des utilizat tocmai pentru a verifica modul în care politica a fost pusă în
aplicare şi pentru a evalua efectele generate de aceasta
 Observări care compară grupul – ţintă afectat de politica în cauza,
cu un grup martor, care nu este afectat de aceasta. Aici este vorba despre
informaţii comparative. Se întâlnesc aici două planuri de cercetare:
- o observare realizată numai după aplicare;
- o observarea realizată înainte şi după punerea în aplicare a politicii.
Validitatea acestui mod de abordare se poate dovedi destul de bună, mai ales în cazul
în care evaluarea poate constitui cele două grupuri, controlând, în acelaşi timp, variaţiile din
jurul câtorva parametrii.
Tipul de evaluare Eşantioanele luate în Măsurarea efectelor înainte
considerare după aplicarea politicii
Experimentarea pura Eşantion experimental E (0) E( n)
(observare cu grup-martor) Eşantion martor E(0 ) E (n)
Efecte= ( En-E0)- ( En- E0)
Experimentală trunchiată Eşantion experimental E (0 ) E(n)
(observare fără grup Efecte = E(n) – E (0)
martor)

Ca urmare a acestor limite , în Europa , experimentarea a fost în general

considerată ca fiind puţin utilizabilă , dat fiind atitudinea mai sceptică a
Capitolul 6 201

experţilor europeni.18 În ciuda acestor limite , este util să se realizeze studii

pilot înainte de punerea în practică generalizată a unei politici. Însă obiectivul
nu mai este de a măsura efectele acestei politici , ci de a anticipa natura
acesteia de o manieră mai realistă. În multe circumstanţe , este adevărat că
protocoalele cu un singur grup ( fără grup martor ) , aşa cum se practică în
studiile administrative pilot , se pot dovedi suficiente pentru a produce
informaţiile necesare evaluării ex-ante a politicii. Atunci când condiţiile unei
experimentări nu sunt reunite , este uneori posibil să obţinem aceeaşi situaţie
din punct de vedere statistic , prin selecţionarea a două eşantioane comparabile
în cadrul unei populaţii numeroase cuprinzând participanţi şi neparticipanţi la
un program. În acest caz nu este vorba de o exact de o experimentare întrucât
nu alegerea aleatorie decide participarea la program , ci includerea în
protocolul de măsurare.
Chiar dacă experimentarea adevărată se dovedeşte imposibilă ,
evaluarea trebuie să încerce să se bazeze pe comparaţii , prin realizarea de
măsurări comparative asupra unor grupuri non-echivalente , adică asupra unor
grupuri al căror mod de constituire nu este neutru în raport cu efectele aşteptate
ale programului. Este cazul spre exemplu, atunci când comparăm modul de
integrare socio-profesională pe piaţa muncii a şomerilor care au beneficiat de o
măsură de formare , de un contract de subvenţionat sau de un ajutor pentru
încadrarea pe piaţa muncii.

Modelarea – poate fi considerată , în funcţie de caz, drept o alternativă

sau un complement pentru experimentare. Datele, ce permit estimarea unui
model , pot fi de natură administrativă , rezultate dintr-un protocol
experimental sau cel mai adesea, dintr-un protocol pseudo-experimental
( compararea de grupuri non-echivalente). Estimarea unui model constă în a
calcula valorile cele mai probabile ale coeficienţilor unui model în baza
valorilor observate ale diferitelor variabile. Estimarea de modele lineare este

18
În acest sens putem considera drept reprezentativă opinia unui expert britanic privind rolul
experimentului în domeniul politicilor sociale :< Ne putem aştepta de la experimentare ca ea să
ne furnizeze rezultate clare doar în situaţiile în care fie politica este eficace în mod evident , fie
ea este un dezastru iremediabil. Chiar şi în aceste cazuri , rezultatele pot fi foarte ambigue dacă
mediul politicii este complex sau susceptibil de a fi afectat de schimbări exogene , precum
creşterea sau scăderea cererii finale. Ba mai mult , atunci când există o nevoie de a evalua
efectele de sistem ( system- wide effects) sau efecte la nivelul comportamentului individual ,
experimentarea nu are multe lucruri de oferit. În plus, nu este sigur că rezultatele unui studiu
cost-avantaje – pe care doar experimentarea le permite - poate fi agreată la nivel naţional cu un
grad de fiabilitate suficient. Dacă adăugăm la aceasta faptul că experimentarea este costisitoare
şi lungă , devine foarte dificil să recomandăm ca experimentarea să devină un mijloc utilizat
frecvent pentru dezvoltarea politicii de Securitate socială >

201
202 Politici publice

des utilizată în economie , de unde şi denumirea de modele econometrice.

Pentru a estima un model , trebuie să dispunem de un ansamblu de date , cum
ar fi spre exemplu seriile temporale de date agregate ( precum seriile
economice obţinute din conturile naţionale). Putem utiliza acelaşi tip de date şi
tehnici pentru a estima impactul fiscalităţii asupra ocupării. Cel mai adesea,
modelele utilizate pentru a evalua politicile se bazează pe date individuale
( aceleaşi variabile sunt observate pe un număr mare de indivizi).În modelele
cu date individuale , variabila ce reprezintă efectul politicii este o variabilă
binară ( ce ia valorile 1 sau 0 în funcţie de participarea sau nu a individului la
program ) . Coeficientul variabilei binare , dacă este semnificativ din punct de
vedere statistic, furnizează în mod direct o măsură a efectului programului. În
cazul cel mai frecvent, datele rezultă din mai multe observaţii succesive ale
aceluiaşi panel constituit din indivizi participanţi sau nu la program.
Trebuie să avem în vedere faptul că buna calitate a unei estimări
statistice , evaluată prin teste statistice obişnuite, nu este suficientă pentru a
dovedi validitatea unui model. Ea demonstrează doar faptul că acest model este
compatibil cu datele observate. Altfel spus , atunci când două variabile sunt
corelate , este posibil ca una să fie cauza alteia , dar nu este însă întotdeauna
cazul .Metodele de estimare statistice ne conduc la rezultate fiabile atunci când
le aplicăm unui model convenabil specificat , coerent şi care se bazează pe
solide argumente teoretice .Aceasta semnifică faptul că , este sigur că am luat
în considerare principalele variabile explicative şi că acestea nu sunt influenţate
de către variabila explicată. Ori , în realitatea socială , variabilele sunt adesea
dependente unele de altele.19

d) Tehnicile de realizare a unor judecăţi evaluative – reprezintă

tehnici analitice care pot fi utilizate pentru a realiza o apreciere sintetică asupra
unui program. Dintre cele mai importante enumerăm : analiza costuri-beneficii,
analiza costuri-eficacitate, analiza multicriterială, benchmarking-ul , evaluarea
impactului de gen, a impactului asupra mediului sau a celui economic, paneluri
de experţi.

Analiza costuri –beneficii ( ACB)– reprezintă o abordare teoretică ce

se aplică în orice evaluare cantitativă a proiectelor publice sau private, cu
scopul de a determina dacă acestea sunt de dorit dintr-o perspectivă socială.
Ea constă în evaluarea impactului economic net al unui proiect public,
dar se poate aplica şi altor intervenţii .
Cel mai adesea, economiştii admit că bunăstarea socială şi, deci, funcţia
19
Perret Bernard – L’ evaluation des politiques publiques , Editions La Decouverte & Syros ,
Paris 2001, p.50-51
Capitolul 6 203

obiectiv a unei naţiuni are două dimensiuni principale:

- eficacitatea economică sau alocarea optimală a resurselor;
- distribuirea echitabilă a bunăstării, a venitului şi a avuţiei naţionale.
Totodată, pot fi luate în considerare şi alte dimensiuni: nivelul ocupării
sau diminuarea dependenţei economice faţă de alte ţări. Însă toate analizele de
acest tip reţin drept obiectiv principal contribuţia la realizarea eficacităţii
economice.
Luarea în considerare a celorlalte obiective nu este sistematică şi depinde
de condiţiile economice ale ţării în care este aplicat proiectul, cât şi de
caracteristicile proprii ale acestuia. Tehnica se bazează pe :
- previzionarea efectelor economice ale unui proiect;
- cuantificarea acestora prin intermediul unor proceduri de măsurare
adecvate ;
- monetizarea acestora , atunci când este posibil , utilizând tehnici de
monetizare a efectelor economice;
- calcularea rentabilităţii economice, a beneficiului net , care va permite
conturarea unei opinii în ceea ce priveşte performanţa proiectului.

Principalul avantaj al utilizării ACB comparativ cu tehnicile de

evaluare contabile constă în faptul că aceasta ia în considerare externalităţile şi
distorsiunile de preţ observate, luând astfel în considerare în mod explicit
imperfecţiunile pieţei. Economia publică este disciplina care drept obiectiv de a
construi în mod raţional diferite metode de calcul a valorii economice a
bunurilor publice şi a altor avantaje produse de către de către acţiunile
economice ( printre abordările utilizate putem aminti consimţământul de a plăti
al contribuabililor pentru a beneficia de un anumit bun public).Ea poate servi la
ierarhizarea proiectelor şi încurajează identificarea beneficiilor şi costurilor
economice , chiar dacă acestea nu sunt imediat monetizabile.
Această metodă prezintă şi unele limite20 :
- nu ia în considerare efectele redistributive ( pentru aceasta
putem utiliza analiza multicriterială);
- nu ia în considerare efectul rentabilităţii economice a
beneficiilor sau costurilor nemonetizabile;
- uneori ,prin utilizarea unor criterii discreţionare pentru
monetizarea costurilor şi beneficiilor pentru care nu există pieţe , se pot
manipula rezultatele obţinute.

pentru mai multe detalii vezi Brent R.J. – Applied cost-benefit analysis , Cheltenham (UK) ,
20

Edward Elgar , 1996

203
204 Politici publice

Analiza costuri-eficacitate - se aplică atunci când, pe de o parte,

programele ce trebuie comparate vizează acelaşi obiectiv şi, pe de altă parte,
atunci când gradul de realizare a acestuia din urmă este măsurabil cu ajutorul
unui indicator de eficacitate. Alegerea celei mai bune soluţii se bazează, în
consecinţă, pe utilizarea a două criterii: cel de eficacitate (altfel spus, gradul de
realizare a obiectivului), şi cel al costurilor de investiţie şi de exploatare
(directe şi indirecte). Astfel, ierarhizarea proiectelor poate să se facă:
- în funcţie de cost pentru o eficacitate dată: cel mai bun program va fi
cel cu costurile cele mai mici;
- în funcţie de eficacitate pentru un cost dat: cel mai bun program va fi
cel cu eficacitatea cea mai mare.

Analiza multicriterială se utilizează atunci când programele alternative

propuse trebuie să răspundă simultan mai multor obiective, care nu pot fi
agregate prin aducerea la un numitor comun. Ea permite decidentului să
efectueze alegerea în funcţie de ponderile explicite sau implicite acordate
obiectivelor. Slăbiciunea acestei tehnici se datorează faptului că ,este în
general,imposibil să fie justificat în mod raţional alegerea şi ponderarea
criteriilor. Drept urmare , este preferabil ca această metodă să fie considerată
drept un mijloc de simulare a deciziei ce permite decidenţilor testarea
consecinţelor alegerii şi ponderării unui ansamblu de criterii de judecată.
Toate aceste tehnici pot fi utile ca suport pentru reflexie , însă ultimul
cuvânt trebuie să revină instanţei de evaluare în raport cu ansamblul
informaţiilor de care aceasta dispune.

5.4. Practica evaluării la nivel mondial

Funcţia de evaluare a politicilor publice, aşa cum a fost definită într-un

sens strict, rămâne încă slab dezvoltată în ţara noastră. Sociologul şi
politologul observă, la rândul lor, faptul că acest deficit aparent îşi are una
dintre rădăcini în însăşi natura pieţei politice. De fapt, evaluarea sistematică de
tip retrospectiv nu este una naturală. În realitate, responsabilii publici
acţionează dintr-un punct de vedere ale cărui referinţe sunt, de regulă, unele pe
termen scurt sau chiar imediate. Eventual, pentru ei este important faptul că
spun că vor acţiona, astfel populaţia simţind că, dat fiind că autorităţile publice
acţionează, problema este pe cale de a fi rezolvată.
De asemenea, nu din întâmplare pentru un ales esenţial este nu
impactul pe termen lung pe care construirea unei biblioteci îl poate avea asupra
nivelului cultural al populaţiei, ci aşezarea primeai cărămizi în construirea
Capitolul 6 205

bibliotecii publice, sau, mai simplu, cheltuielile angajate în acest sens

(Friedberg, Urfalino, 1984). Scadenţa electorală constituie, în acelaşi timp, o
referinţă curentă pentru responsabili, dacă nu chiar şi pentru electorat. În
trecere, vom observa în ce măsură încă se ştiu puţine lucruri stabilite în mod
ştiinţific cu privire la validitatea acestei ipoteze. Este oare adevărat sau fals
faptul că politica monumentalistă a unei municipalităţi duce la câştigarea de
voturi pentru echipa politică ce tocmai şi-a încheiat mandatul?

În Statele Unite, primele evaluări ştiinţifice datează de la începutul

secolului XX. În 1912 , doi cercetători au evaluat formarea profesorilor de
matematică , comparând două eşantioane, unul care a urmat o formare speciala,
celălalt nu. Începând cu 1932 , modelul conceptual al evaluării a fost cel al
experimentării sociale , formulat de Ralph Tyler cu ocazia unui mare studiu
experimental referitor la eficacitatea pedagogică a două programe şcolare . 21
Astfel, în Statele Unite, experimentarea socială s-a dezvoltat de o manieră
spectaculoasă: societatea serveşte drept laborator şi observarea diferenţialelor
se substituie dezbaterii politice. În acest sens, au fost construite programe
gigant, cel mai spectaculos dintre ele fiind cel consacrat alocaţiei pentru
locuinţă acordate familiilor ca substitut pentru construirea de locuinţe sociale
(Weinberg, 1983; Monnier, 1987). Însă visele s-au prăbuşit cu repeziciune şi
evaluarea si-a asumat, din nou, ambiţii mai juste şi mai modeste (Havemann,
1987; Nagel, 1987).
În anii 60 , evaluarea a fost promovată drept un instrument de
control şi de optimizare a cheltuielilor publice în cadrul PPBS ( Planning
Programming Bugeting System). Creat în 1921, General Accounting Office
(GAO) – organismul omolog al Curţii de conturi europene , ce depindea
exclusiv de Congres- s-a afirmat începand cu 1970 drept un actor central al
evaluării . În anii ‘70-‘80 , numărul de evaluări conduse de către GAO şi OMB
( Office for the management of Budget, agenţie a guvernului federal ) a crescut
în mod considerabil , cât şi impactul lor asupra deciziilor bugetare.
În anii 60, se acorda puţină importanţă tehnicilor calitative de evaluare,
cele mai des utilizate fiind cele cantitative. Cu toate acestea , începând cu anii
80, superioritatea evaluării experimentale nu a mai fost apreciată în
unanimitate. Satisfăcătoare pe plan ştiinţific , studiile costau din ce în ce mai
mult şi puteau dura ani de zile.
În prezent, analiza retrospectivă a înlocuit experimentul.
Evaluatorul nu mai înlocuieşte factorul de decizie politic; dimpotrivă, acesta
oferă un element de referinţă într-o dezbatere politică ce rămâne legitimă şi
21
Monnier E.-Evaluation de l’action des pouvoirs publics , Economica Paris , 2-e edition ,
1992

205
206 Politici publice

proeminentă. Acesta descrie şi identifică relaţii de tip cauză-efect, ce include

eventual şi o judecată de valoare. Influenţa pe care o are evaluatorul asupra
factorilor de decizie nu este singurul instrument pe care îl poate utiliza.
Legitimitatea acestuia se doreşte a avea un caracter mai limitat şi, de asemenea,
mai realist. Evaluatorul este un expert care lucrează pentru un client sau pentru
cunoaştere, dar nu pentru un actor politic. Evaluarea se dezvoltă azi sub forme
diverse şi metodele calitative şi participative ocupă un loc important.
Cel mai cunoscut exemplu în acest sens este cel oferit de General
Accounting Office (Oficiul General al Contabilităţii) din Statele Unite. Experţii
GAO realizează evaluări într-un context politic în care abundă diverse tipuri de
organisme publice şi private care, fiecare la rândul său, recurgând şi ele la
evaluarea efectelor pe care le produc deciziile publice (Rouban, 1988).
În ciuda progreselor recente realizate în Europa, avansul american
rămâne incontestabil. El se manifestă prin vitalitatea mediului profesional (
American Evaluation Association , care numar mai multe mii de membrii ) ,
prin numărul şi calitatea publicaţiilor specializate şi prin amploarea
dezbaterilor teoretice având ca temă evaluarea. Dar şi în planul practicii, tot în
SUA regăsim cele mai multe evaluări , având la bază protocoale de cercetare
ambiţioase şi studii empirice de mare amploare.
În Europa, în anii ’80, evaluarea a fost mai puţin răspândită, însă în
ultimii ani ea a început să fie din ce în ce mai des utilizată. După cel de al
doilea Război Mondial , practica evaluării de programe s-a extins în ansamblul
ţărilor anglo-saxone şi în Europa de Nord, însă dezvoltarea sa în ţările latine s-a
realizat mult mai târziu.
Lucrările care au studiat istoria evaluării au evidenţiat în evoluţia
acesteia două valuri succesive ale dezvoltării şi instituţionalizării22 :
- un prim val în anii ‚’60 şi ’70, într-un context marcat de
extinderea intervenţiilor sociale ale statelor, sub impulsul unor guverne cu
tendinţă majoritar social-democrată sau progresistă . În această perioadă ,
tehnicile de planificare şi programare, cât şi stiinţele sociale aflate în plină
dezvoltare ( sociologia, psihologia , ştiinţele educaţiei...) s-au mobilizat pentru
a îmbunătăţii politicile .
- cel de al doilea val , începând cu anii 80 , coincide cu
ajungerea la putere a guvernelor conservatoare în ţările anglo-saxone care au
declanşat o reformă administrativă şi o politică de reducere a cheltuielilor
bugetare. Evaluare a servit , în aceasta fază , la verificarea utilităţii cheltuielilor

22
pentru mai multe detalii vezi Perret Bernard- Evaluation des politiques publiques , Editions
La Decouverte & Syros , Paris , 2001
Capitolul 6 207

publice , obiectivul fiind de a stopa anumite programe publice ineficace şi prea

costisitoare.
La sfârşitul anilor 90 , pare să fi avut loc o răsturnare a balanţei . În
ţările anglo-saxone , asistăm la o nouă inflexiune , care a condus la separarea
netă între evaluare , control şi măsurarea performanţelor : indicatorii de
performanţă şi auditul de eficienţă nu pot să se substituie evaluării politicilor şi
programelor.23
În cursul anilor’ 90 , în Europa au fost create societăţi de evaluare ,
analoage celor din Statele Unite şi Canada , însă ele nu au cunoscut aceeaşi
dezvoltare. În America de Nord , dar şi în Olanda şi Marea Britanie , evaluarea
este o disciplină academică recunoscută, care se predă în majoritatea
universităţilor, ceea ce nu împiedică piaţa de evaluare să fie dominată de către
intreprinderile comerciale.( Perez 1998)
În Europa , practica evaluării a cunoscut o dezvoltare precoce în cadrul
Comisiei europene . Începând cu anii 60, programele de cercetare au făcut
obiectul unei evaluări sistematice. În 1983, în cadrul Direcţiei responsabilă cu
cercetarea s-a creat o unitate specializată de evaluare.
Însă politicile de dezvoltare regională au fost cele care au făcut din
Comisia europeană actorul cheie al evaluării europene. În 1988, un regulament
european referitor la fondurile structurale dădea un imbold evaluării ,
stipulând faptul că acţiunea comunitară trebuia să facă obiectul unei evaluări
ex-ante şi ex-post destinate a aprecia impactul său. Această dispozitie a fost
însă cu adevărat implementată de abia în perioada de programare 1994-1998 ,
prin apariţia unei noi directive24 în 1993 , care introduce şi notiunea de evaluare
concomitentă, on-going sau de monitorizare. Cu mai multe sute de rapoarte de
evaluare produse în fiecare an ( 380 evaluări intermediare realizate în perioada
1996-1998), fondurile structurale reprezintă una din pieţele cele mai importante
pentru firmele de consultanţă şi evaluare la nivel mondial. Graţie acţiunilor de
asistenţă metodologică ale DG16 ) Direcţia responsabilă de politicile
regionale ), procedura evaluării programelor finanţate prin fonduri structurale a
favorizat realizarea de evaluări de calitate care exercită un real efect de
antrenare asupra dezvoltării evaluării în statele membre.
În anii ’80 a fost realizată o profundă reflecţie cu privire la condiţiile
care favorizează sau care, dimpotrivă, frânează cererea de evaluare de la o ţară
la alta: existenţa sau nu a unei gestiuni publice prin intermediul unor programe

23
Sylvie Trosa –Conseil National de l’Evaluation- Une evaluation au service de l’avenir ,2000
24
Evaluările a priori( ex-ante) şi a posteriori ( ex-post) sunt de responsabilitatea comună a
Statelor embre şi a Comisiei şi trebuie să fie realizate într-un cadru de parteneriat . Autorităţiile
competente ale Statelor membre trebuie să facă de aşa manieră încât aceste lucrări să fie
conduse de maniera cea mai eficace.( art. 26.1 din Regulamentul de coordonare –iulie 2003)

207
208 Politici publice

specifice, gradul de încredere al elitelor publice în ştiinţele sociale,

omogenitatea sau eterogenitatea socio-culturală a mediilor conducătoare ale
statului, gradul de centralizare al procesului decizional în mâinile statului
central şi al puterii executive etc. (Deleau, 1986).Astfel, trebuie satisfăcute o
serie de condiţii preliminare fără de care funcţia de evaluare va fi extrem de
greu de difuzat (Monnier, 1987):
 o relativă independenţă a organismelor de evaluare în raport cu
factorii de decizie, care să permită exercitarea unui spirit critic responsabil şi
bazat pe un cod al deontologiei profesionale. Aceste organisme pot face parte
din guvern, din Parlament sau pot avea caracter autonom (asociaţii, centre de
cercetare etc.);
 o capacitate pluri-disciplinară a evaluatorilor;
 o suficientă transparenţă a informaţiilor administrative, care să
permită accesul la surse;
 o pluralitate a organismelor de evaluare care să permită emularea
între experţi şi utilizarea lor de către factorii de decizie drept atuuri în cadrul
proceselor de negociere, de exemplu în serviciul puterii legislative dar şi în
serviciul Parlamentului, al statului şi al colectivităţilor locale (Club Cambon,
1988).
În anumite domenii, evaluarea a devenit o practică relativ curentă. Aşa
stau lucrurile şi în cazul politicilor agricole, politicilor pentru protecţia
mediului, politica de sprijinire a inovaţiilor (Benghozi, 1983) şi în cazul
sănătăţii publice, mai ales în ceea ce priveşte prevenirea maladiilor grave. În
ceea ce priveşte politicile de cercetare şi dezvoltare, multitudinea de surse
angajate de către guverne dar şi o tradiţie dezvoltată de cercetătorii din acest
domeniu de a judeca activităţile pe baza rezultatelor generate, au accelerat
utilizarea unor moduri de abordare de bună calitate (Chelimsky, 1985;
Rouban, 1986; Arvanitis şi colaboratorii, 1986; OCDE, 1987).
Literatura de specialitate sugerează două tipuri de factori care
influenţează utilizarea evaluării politicilor :
 primul set de factori ţin de caracteristicile mediului politicii în care
sunt inserate rezultatele evaluării. Weis (1983) vorbeşte despre cei trei I
(Ideologie – Interese- Informaţie ). Premisa centrala a modelului lui Weis este
ca „poziţiile ocupate de către actori în procesul politicii reprezintă rezultatul …
intercondiţionărilor dintre ideologie,interese şi informaţie” astfel, ideologia
reprezintă „ansamblul principiilor, valorilor şi orientarilor politice, iar centrul
acesteia este alcătuit din valorile etice şi morale „Weis 25 defineste interesul, „în
principal în termeni de interes propriu” (pag 224). Informaţia este descriptivă
25
Weiss Carol H., Ideology, interest and information, in Callehan and B. Jennings editions,
Etichs, Social Science and Policy analisis, New York, Plenum press, 1983, p. 213-245.
Capitolul 6 209

prin natură. Weis sugerează faptul că evaluările sunt mai bine conduse daca cei
care elaborează politicile sunt receptivi la rezultatele cercetărilor deoarece
minţile lor nu sunt alterate de ideologie, interese proprii sau alte informaţii.
 Al doilea set de factori se referă la caracteristicile cheie ale evaluării
însăşi.26 Greenberg, Linksz şi Mandell ( 2003) arăta că aceste caracteristici se
înscriu în una din următoarele cinci categorii : 1.siguranta 2.o bună comunicare
şi vizibilitate 3.posibilitate de generalizare 4. relevantă 5.posibilitate de
utilizare în timp real.
Evaluarea performanţei publice reprezintă unul din pilonii principali ai
modernizării administraţiei publice din România, şi ca urmare aceasta trebuie
reglementată într-o manieră instituţională. În general, ţările din Europa
Centrală şi de Est au o întârziere istorică în dezvoltarea capacităţii de analiză a
politicilor lor. Evaluarea politicilor a fost întotdeauna un instrument controlat
în mod politic şi nu s-a schimbat prea mult odată cu căderea cortinei de fier.
Partidele politice aflate la putere pot să monopolizeze sau să clasifice
informaţiile privind implementarea politicii şi, în acest context, capacităţi de
analiză nepartizane şi de bună calitate pot apărea numai cu mari dificultăţi.
Datorită acestui mediu politic, anumite analize realizate de către actori
implicaţi în „proces” pot fi mai fezabile decât analizele independente realizate
de cei dinafară „procesului”. Hogwood şi Gunn ( Hill, 1997) afirmau că, în
anumite ţări post comuniste „actorii politici joacă rol de analişti şi în acelaşi
timp, analiştii acţionează ca actori politici. Ca urmare este foarte important să
recunoaştem dacă „analiza politicilor“ serveşte la înţelegerea politicii sau
„analiza pentru politică” serveşte la îmbunătăţirea calităţii procesului de
elaborarea a politicii.
Construirea unei capacităţi de analiză a politicilor publice
reprezintă aşadar o sarcină importantă în viitorul apropiat al ţărilor din
Europa Centrală şi de Est, ce presupune în paralel sprijinirea dezvoltării
capacităţilor de training şi cercetare care cultiva expertiza necesară, stabilirea
capacităţilor de evaluare în cadrul administraţiei publice şi utilizarea unor
capacităţi independente de birocraţia guvernamentală .
În această privinţă,in tara noastră putem cita diverse iniţiative, cum ar fi
cea a Consiliului Naţional de Acreditare Academica; însă aceste situaţii rămân
situaţii cu caracter de excepţie. În schimb, în Europa, organismele de control şi
chiar cele jurisdicţionale ( precum Directia generală a finanţelor publice şi
Curtea de conturi) au avut tendinţa de a-şi extinde sfera atribuţiilor. Nu a fost
insa facilitată o astfel de tranziţie de la o anumită profesie – cea de controlor –
la alta – cea de evaluator, căci evaluarea presupune o puternică bază de
26
Greenberg D., Linksy D., Mandell M., Social Experimentation and Policy Making, Urban
Institute Press, Washington DC, 2003.

209
210 Politici publice

competenţe analitice în ştiinţele sociale. Pe de altă parte, evaluarea nu se

limitează la emiterea unui aviz cu privire la „buna utilizare” a banilor publici.
Până în prezent, evaluarea în România s-a concentrat asupra fondurilor
primite din partea Uniunii Europene. Programele finanţate din bugetul naţional
al României au fost , în mod tradiţional neînsoţite de evaluări. Conform legii
nr. 500/ 2002 cu privire la finanţele publice , Ministerul Finanţelor Publice
stabileşte măsurile necesare pentru administrarea şi monitorizarea utilizării
fondurilor publice . În ţara noastră nu există reglementări privind evaluarea
cheltuielilor făcute din fondurile publice. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr.45-2003 referitoare la finanţele locale , deşi nu face o referire expresă la
evaluare, face o aluzie la aceasta atunci când prevede faptul că programele sunt
„ menite să urmărească un obiectiv sau un set de obiective pentru care sunt
stabiliţi indicatori de program pentru a evalua rezultatele care trebuie obţinute
„. Hotărârea de Guvern nr.775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind
elaborarea , monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central
prevede înfiinţarea unor Unităţi de Politici publice , în cadrul ministerelor şi
celorlalte instituţii ale administraţiei publice centrale, al căror rol va include
evaluarea politicilor publice, aşa cum sunt ele definite prin lege.
Până în prezent, în România s-au realizat activităţi de evaluare şi
monitorizare a proiectelor finanţate prin programul PHARE ,activităţi ce au
fost administrate în mod central de la Bruxelles şi care în 2001 s-a transformat
în aşa numita Schemă de Evaluare Intermediară PHARE. Anual au fost
evaluate cele 10 sectoare PHARE) Coeziune economică şi socială, Justiţie ,
Afaceri interne, Administraţie publică, Agricultură şi dezvoltare rurală , Piaţă
internă, Sectorul social –inclusiv minorităţi ,Mediu şi Transporturi).Conform
Sistemului Extins de Implementare Descentralizată ( Extented Decentralisation
Implementation System ) prevăzut să fie preluat de România până la finalul
anului 2006 , se vor transfera sarcini adiţionale de management al programelor
cu finanţare UE de la Bruxelles către România , mai precis către Autoritatea de
Management pentru Cadru de Sprijin Comunitar înfiinţată în cadrul
Ministerului de Finanţe Publice , care va prelua managementul Schemei de
Evaluare Intermediară a programului PHARE.Ca urmare a aderării la UE ,
România va deveni eligibilă pentru instrumentele structurale ( Fondurile
structurale si Fondul de coeziune ) .Pentru perioada 2007-2013 , planul de
cheltuieli este trasat de Cadrul Strategic Naţional de Referinţă şi de cele 7
Programe operaţionale , care conţin planuri detaliate de investiţii in domenii
diferite cum ar fi : Transporturile , Dezvoltarea resurselor umane , Mediu ,
Capacitatea administrativă, etc...27 In acest context, se va finaliza, in cursul verii
27
Ministerul Finanţelor Publice - Unitatea centrala de Evaluare- Evaluarea – componentă
esenţială în procesul european de formulare şi implementare a intervenţiilor publice, iunie 2006
Capitolul 6 211

2006, evaluarea ex-ante a Programelor Operaţionale în cadrul unui contract

extern de evaluare. În ceea ce priveşte evaluarea intermediară , prima evaluare ,
din 2009, se va concentra asupra aspectelor legate de selecţia şi evaluarea
proiectelor finanţate în cadrul programelor operaţionale, iar cea dea doua
evaluare , din 2012, va aborda aspectele legate de implementare ( eficacitate,
eficienţă , impactul timpuriu,..) în perspectiva următoarei perioade de
programare , după 2013. La sfârşitul perioadei de programare , se va realiza o
evaluare ex-post a programelor operaţionale , care va fi organizată şi gestionată
direct de Comisia Europeană.

5.5. Sfârşitul politicilor publice sau schimbarea politicii

publice

Politicile publice au un final, ele se termină. Şi trebuie să mărturisim că

ştiinţele sociale cunosc puţine lucruri în ceea ce priveşte această fază a
activităţii guvernamentale. În esenţă, până în prezent ele au redus finalizarea
unei politici publice la un ultim moment al unei cronologii, moment care
marchează încetarea unei activităţi sau a unui program, dar nu aprofundează
condiţiile şi contextul în care se prezintă această moarte. Ori finalul unei politic
publice nu este un fapt normal sau natural, aproape biologic, care să nu
comporte nici un fel de importanţă, de interes. Dimpotrivă, aici este vorba
despre un fenomen politic semnificativ (Bardach, 1976).
Când se încheie o politică? Aparent, criteriile sunt destul de simple.
Politica se termină pentru că autorităţile publice au stabilit o limită în
timp pentru un anumit program de activitate, decretând că acesta urmează
să facă obiectul unei alocaţii financiare speciale pentru un anumit număr de
luni sau un anumit număr de ani. Odată ce s-a ajuns la scadenţă, ghişeul se
închide şi activitatea este stopată.
Acest criteriu a reţinut atenţia analiştilor. Finalul se reflectă, de
exemplu, în dispariţia suportului instituţional al cărui scop era acela de a
derula această politică zi după zi: închiderea unei agenţii administrative,
reconvertirea unui minister către alte activităţi, dispariţia cetăţenilor afectaţi
sau a problemei care îi afectat. Eventual, putem spune că cineva, undeva, a
hotărât ca această politică publică să înceteze. Astfel, analistul nu mai are unde
să studieze procesul odată ce s-a ajuns la scadenţa stabilită.
Putem spune că o anumită politică a încetat să mai fie pertinentă numai
fiindcă traducerea sa la nivel instituţional sau bazele sale organizaţionale au
dispărut? Există un mare risc de a confunda cele două funcţii de producţie
evocate în capitolul 3, adică de a înlocui cuplul realizări – efecte cu cuplul
mijloace – realizări. Moartea se traduce printr-un act de gestiune, cu alte

211
212 Politici publice

cuvinte încetarea realizării produselor de către responsabilii cu punerea în

aplicare. Acest lucru nu înseamnă că realizările produse anterior datei înche-
ierii politicii încetează să mai genereze efecte în mediul în care acţionează.
Pentru analistul politicilor publice, o politică culturală nu se termină în ziua în
care a fost inaugurat un centru cultural, cum nici o politică de amenajare a
teritoriului nu se încheie numai din cauza faptului că statul a privatizat auto-
străzile pe care le construise. Există un punct în timp, un decalaj între realiză-
rile publice şi impacturile externe pe care evaluarea trebuie să îl ia în
considerare.
Pe de altă parte, dacă programele au o durată de viaţă bine determinată,
rămân întotdeauna şi excepţii. Ca regulă generală, acţiunea publică nu enunţă
termeni temporali pentru existenţa sa. Nu există nici un termen limită stabilit
pentru durata intervenţiei guvernamentale. Şi atunci, ce atitudine trebuie să
aleagă analistul? Căutarea de jaloane semnificative care să marcheze câmpul
unei politici în timp reprezintă un pariu extrem de delicat pentru analist.
Observarea faptelor publice sugerează, mai mult, că bazele adminis-
trative ale politicilor publice dispar într-o foarte mică măsură şi chiar manifestă
o capacitate remarcabilă de persistenţă în fiinţa lor. Organizaţiile birocratice
mor rareori şi sunt mai mult decât nemuritoare, chiar şi în cazul sistemelor
politice care se mândresc cu o abordare bugetară a gestiunii lor. Astfel, în
Statele Unite, guvernul federal a oprit funcţionarea unor agenţii publice în
contextul descentralizării (de exemplu, Civil Aeronautic Board în 1984 sau
National Institute for Education în 1985), dar aici este vorba despre nişte
excepţii. Căci, din 1923 în 1975, din 421 de agenţii federale analizate, numai
27 şi-au încetat activitatea. Rata mortalităţii organizaţionale este estimată la
15% (Kaufmann, 1976).
Problema încetării activităţii riscă să ne facă să credem că, abordată
astfel, nu există prea multe situaţii care să poată fi riguros definite. Rolul
analistului va fi unul redus într-un peisaj public în care se acumulează, în
straturi succesive, politici publice fără de sfârşit. De unde derivă şi ideea de a
deplasa puţin câmpul de analiză, recurgând la alte criterii şi la alte concepte.
Aceasta este perspectiva deschisă de conceptul terminării parţiale (De Leon,
1978).
O terminare parţială se prezintă ca o inflexiune, o modificare a
politicii publice care, fără a opri în mod oficial programul sau bazele sale
administrative şi organizaţionale, modifică în mod substanţial acţiunea publică
în contextul examinat. În consecinţă, o politică publică încetează nu numai
în cazul în care dispare, ci şi în cazul în care este supusă unei modificări
semnificative. O astfel de modificare se poate referi la:
 conţinutul său;
Capitolul 6 213

 responsabilii cu punerea în aplicare şi tutorii politicii;

 problema pentru care constituie un răspuns;
 cetăţenii asupra cărora intervine.
Rămâne să determinăm ce înseamnă modificare semnificativă. Începând
de la ce nivel de modificare apare terminarea? Evaluatorul va fi tentat să spună
că modificarea poate fi măsurată în mod neutru: diferenţe între obiective şi
efecte, disfuncţii organizaţionale ale responsabililor cu punerea în funcţiune
etc. Un alt răspuns posibil constă în utilizarea unui criteriu care să nu fie
analitic ci politic. Cu alte cuvinte, nu este vorba despre luarea în considerare a
modificării în sine, raportată la situaţia existentă, cea care permite tranşarea
problemei: de exemplu, odată ce 51% din conţinutul unei politic este modificat,
aceasta va fi declarată ca încetând să mia existe. Criteriul este extrinsec
programului de acţiune: există sau nu activităţi politice care să inducă şi să
însoţească schimbarea? Modificarea rezultă oare din strategiile de putere şi din
confruntarea valorilor?
Acest model de raţionament este ilustrat de analizarea bugetelor anuale
ale statelor (Wildavsky, 1979). În aparenţă, de la un an la altul, structurile
bugetelor naţionale rămân remarcabil de stabile: modificarea apare numai în
cazul alocării a 2 până la 4% din masa bugetară. Trebuie deci să concluzionăm
că de la 96 la 98% continuitate înseamnă că, în ciuda schimbărilor de guvern şi
de discursuri electorale, caracteristica politicilor bugetare este tocmai neîntre-
ruperea acestora? Este aceeaşi politică reaplicată în fiecare an? Răspunsul este
clar: chiar dacă ajustările anuale votate de Parlament par să fie absolut
marginale de la un an la altul în majoritatea cazurilor, foarte des poate fi vorba
despre lipsa unei continuităţi. Politica bugetară aplicată anul anterior încetează
să mai fie aplicată şi anul acesta. Şi dacă se întâmplă aşa este datorită faptului
că, în ciuda rigidităţilor serviciilor votate, există confruntare politică şi
ideologică. De ce să se ia ceva care să fie apoi redistribuit în beneficiul alt-
cuiva, chiar şi în cazul în care substituţia reprezintă prea puţin din masa buge-
tară dar miza este enormă pentru dezbatere? Terminarea, încetarea ia forma
unei confruntări politice cu privire la mize care, în aparenţă, sunt inutile (De
Leon, 1987).
În acest sens, un exemplu ilustrativ este oferit de strategiile utilizate de
actorii de pe scena politică. Să presupunem că aceştia doresc să stopeze
aplicarea unei politic publice. Pot cere ca terminarea să fie aplicată asupra
întreg programului în cauză sau pot cere ca agenţia în cauză să fie închisă. Dar,
adesea, aceşti actori acţionează în mod cu totul diferit pentru a ajunge la
realizarea obiectivelor lor. Vor cere ca un anumit punct particular, mai vulne-
rabil decât altele, să fie supus unei modificări. În acest caz, putem spune că
terminarea are loc prin măcinări succesive. De exemplu, cine va cere supri-

213
214 Politici publice

marea, de la o zi la alta, a programului de asistenţă socială? Actorii politici vor

alege un alt joc: vor acţiona excluzând din câmpul beneficiilor anumite maladii
sau anumite categorii, refuzând creşterea alocaţiilor etc.
Acest mod de abordare politica duce la o viziune mai puţin naturalistă
sau naivă asupra activităţii guvernamentale.
În ceea ce priveşte introducerea în program, am văzut deja că, în cazul
în care în societate există situaţii în care o problemă precede o iniţiativă
guvernamentală şi o provoacă, există şi situaţii în care această iniţiativă are loc
înainte ca o problemă să fie resimţită ca atare. Acelaşi lucru este valabil şi în
cazul terminării. O anumită politică nu ajunge la final fiindcă problema pe care
o abordează a dispărut, cel puţin nu în 99% din cazuri. Această politică
încetează sau nu în mod independent de starea problemei al cărui aspect şi ale
căror efecte ar trebuie să le modifice. Pentru analist, nici o politică, sau aproape
nici o politică, nu încetează din cauză că oferta publică a satisfăcut cererea
socială. Rupturile au legătură cu esenţa politicului, care reprezintă o confrun-
tare între valori şi interese. Căci numai sistemul politic este cel care stabileşte
pentru analist ceea ce este şi ceea ce nu este semnificativ ca modificare a
acţiunii publice.
Autorii americani Howlett M. şi Ramesh M. au arătat că există două
tipuri distincte de formare a politicilor publice 28: învăţarea lecţiilor şi
formarea la nivel social , care influenţează maniera în care guvernele , membrii
subsistemelor administrative şi populaţia evaluează şi modifică politicile
publice. Aceste două tipuri de învăţare implică cel puţin două formule de
modificare a politicilor publice29 :
- prima formulă mai normală , presupune reajustări minore ale
politicilor şi programelor ca rezultat al învăţămintelor trase;
- cea de a doua formulă , mai substanţială , transformă fundamental
politicile publice pe baza formării sociale şi poate fi denumită schimbare
paradigmatică a politicii publice .
În ceea ce priveşte formula de schimbare normală de politică, din
diferitele studii de caz analizate de diferiţi autori, s-a observat ca în numeroase
ţări, majoritatea politicilor puse în practică de către organele administraţiei
publice reprezintă într-o oarecare măsură , o continuare a politicilor şi
practicilor anterioare . Procesul normal de schimbare poate explicat în diferite
moduri , dar majoritatea studiilor pun continuitatea pe seama faptului că , în
procesul politic, este implicat acelaşi grup de actori pe o perioadă lungă de
timp. În studiul său asupra modelului incremental , Lindblom afirma că
28
Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004
29
idem , op. Cit. , p.205
Capitolul 6 215

evoluţia politicii este generată de diferenţele marginale dintre opţiunile politice

existente şi cele propuse ; cei care elaborează politica publică trebuie să poarte
discuţii lungi înainte de a lua o decizie , fiind astfel puţin probabil ca aceştia să
respingă deciziile luate pe baza negocierilor şi discuţiilor anterioare.30
O modificare reală de politică poate avea loc numai atunci când apar
noi membri sau subsisteme care să spargă monopolul subiectelor de discuţie ,
altfel spus când apare un nou stil politic , acesta reprezentând un tipar specific
de elaborare a politicilor publice .31
Aşa cum am arătat şi în primul capitol , cele mai importante studii
realizate asupra stilurilor politice , le-au împărţit în funcţie de metodologia
aleasă de soluţionare a problemelor şi de tipul de relaţii existente între organele
administrative şi grupurile sociale.32 Richardson , Gustafsson şi Jordan au
identificat două stiluri de abordare a problemelor anticipativ /activ şi reactiv ,
cărora le asociază două tipuri de relaţii : bazate pe consens şi de impunere.
La rândul lor , Howlett şi Ramesh 33au construit o altă cale de
conceptualizare a modului de soluţionare a problemelor de către organele
administrative , care ia în considerare toate variabilele care influenţează
politica publică în fiecare stadiu al ciclului politic , fără anticiparea stilului în
sine , demonstrând însă faptul natura sistemului administrativ este cea care are
influenţa cea mai mare în toate stadiile ciclului politic. Aceştia au identificat
următoarele tipuri de influenţe:
- în stadiul stabilirii agendei, măsura în care populaţia sprijină
formularea unei probleme publice influenţează tiparele de stabilire a agendei,
la fel ca si natura celor care au iniţiat dezbaterile pe acest subiect, care poate fi
fie statul , fie societatea.
- în stadiul formulării politicii publice, rolul subsistemelor
administrative este crucial pentru identificarea opţiunilor pe care le au în
vedere factorii de decizie .Acest rol este afectat , la rândul său de existenţa unor
idei dominante sau hegemonice în interiorul subsistemelor , de măsura în care
30
Michaels T.Hayes - Incrementalism and Public Policy , New York, Longmans , 1992 în
Howlett M si Ramesh M.
31
G.P. Freemaan în lucrarea National styles and Policy Sectors :Explaining Structured
Variation şi W.Coleman în lucrarea Policy Convergence in Banking : A Comparative Study au
arătat faptul că acest concept se poate aplica mai bine la nivelul sectorului administrativ , decât
la cel naţional , deoarece numai la acest nivel se poate întâlni un tipar distict de elaborare a
politicilor publice.
32
Richardson , Gustafsson şi Jordan definesc conceptul de stil politic ca fiind interacţiunea
dintre modul de aboradre a soluţionării problemelor de către organele administrative şi
relaţiile existe între acestea şi alţi actori participanţi în procesul politicii publice.
33
Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004 , p. 206-207

215
216 Politici publice

membrii societăţii şi cei proveniţi din structurile de stat acceptă aceleaşi idei ,
de numărul de participanţi la reţea şi de importanţa componentei sociale sau de
stat în dirijarea acestora .

Stadiul în Elemente care formează un stil politic

ciclul politic
Stabilirea Iniţiere din Iniţiere din Consolidare Mobilizare
agendei exterior interior
( Modelul de
urmat )
Formularea
politicii publice
( Tipul de
comunitate
Hegemonică Impusă Fără lider Anarhică
administrativă)
( Tipul de reţea Birocratică/ Clientelară/ Triadică/ Pluralistă/
administrativă) Participatorie/ Incorporată Corporatistă De lucru
Etatistă
Luarea
deciziilor Treptată De De Raţională
( Stilul de luare
a deciziilor )
satisfacere optimizare
Implementarea De De Voluntare/
politicii publice Bazate pe reglementare/ reglementare/ familia /
( instrumente
preferate )
piaţă Directe subvenţiile comunitatea
Evaluarea
politicii publice Învăţarea Evaluări Formarea la Evaluări
( Înclinaţia spre
învăţare)
lecţiilor formale nivel social informale
ca urmare a
unor stimuli
Sursa : Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004 , p.207

- in stadiul luării deciziilor, cele mai importante variabile

pentru identificarea tipurilor de decizii luate la nivel administrativ sunt gradul
de complexitate a subsistemului , concretizat în numărul de membrii şi tipul de
constrângeri impuse de factorii de decizie.
- în stadiul de implementare , variabilele importante sunt
complexitatea subsistemelor administrative şi capacitatea administrativă .
- în stadiul de evaluare , sunt valabile aceleaşi doua variabile ca
şi în stadiul anterior ,deoarece cele două tipuri de învăţare a politicii publice
implică diferite subsisteme. Măsura în care învăţarea lecţiilor din politicile
Capitolul 6 217

publice anterioare este o consecinţă a evaluării depinde de capacitatea

administrativă a statului.
Cei doi autori au concluzionat faptul că cele mai importante două
variabile care influenţează stilul politic sunt :
- pe de o parte , structura subsistemului administrativ , care
include gama de idei şi actori identificaţi , relaţiile dintre aceştia şi măsura în
care aceştia se bucură de sprijinul public;
- pe de altă parte , autonomia statului , inclusiv capacitatea sa
administrativă şi natura constrângerilor impuse activităţii sale .
Acest prim model de schimbare a politicii publice este evolutiv si
linear.
În ceea ce priveşte formula de schimbare a paradigmei politicilor
publice, ea este mai rar întâlnită şi implică schimbări fundamentale în stilului
politic, acest model decurgând din procesul de formare la nivel social a politicii
publice , care imprimă modificări de substanţă la nivelul subsistemelor
administrative. Unii autori au asemănat această formulă de evoluţie a politicii
publice în comunităţile administrative cu procesul general de evoluţie a
gândirii în comunităţile ştiinţifice , fenomen care generează schimbări majore
ale elementelor fundamentale , numite şi paradigme 34ale acelei gândiri .Aceste
schimbări majore de paradigme reprezintă o îndepărtare radicală de trecut ,
astfel încât nu pot fi considerate evolutive şi care mai poartă denumirea de
model de echilibru punctual.
Acest model de explicare a evoluţiei politicilor publice a apărut recent
în literatura de specialitate, explicând schimbările esenţiale pe termen lung în
sistemul fundamental de credinţe şi valori , dar şi în atitudinea celor care
elaborează politica publică vizavi de natura problemelor publice şi de soluţiile
lor.35 O paradigmă în politica publică este o construcţie intelectuală strâns
legată de subsistemele administrative .Ea reprezintă un set de idei aparţinând
membrilor relevanţi ai subsistemelor administrative - o doctrină , o şcoală de

34
O paradigmă reprezintă o viziune epistemologică împărtăşită de membrii unei comunităţi de
cunoaştere , şi chiar de cei care elaborează politica ,în măsura în care cunoaşterea reprezintă un
factor important pentru conturarea relaţiilor dintre aceştia şi a comportamentului lor ( Holzner
B., Marx J.H, 1979) . Omul de ştiinţă american Thomas Kuhn a demonstrat faptul că
comunităţile ştiinţifice sau de altă natură progresează în mod brusc , printr-un proces
revoluţionar , şi nu în mod evolutiv aşa cum afirmau în trecut numeroşi filozofi şi istorici ai
ştiinţelor.
35
Murray J.Edelman – Constructing the Political Spectacle , University of Chicago Press ,
1988, S.Hilgartner si CH.L.Bosk – The Rise and Fall of Social Problems : A Public Arena ,s
Model în American Journal of Sociology 94/1 ( 1981), J.W.Schneider – Social Problems
Theory : The Constructionist View in Annual Review of Sociology 11( 1985)

217
218 Politici publice

idei precum keynesismul sau monetarismul, în cazul subsistemelor

administrative economice – care conturează obiectivele-cadru ale celor care
elaborează politica , modalitatea în care aceştia percep problemele şi genul de
soluţii care le propun spre abordare .36
Hall şi Kuhn , acceptând modelul de evoluţie a politicilor publice
descris anterior, consideră că înlocuirea paradigmelor existente este
determinată în principal de apariţia unor anomalii, discrepanţe dintre
aşteptările paradigmatice şi realitatea empirică , adică între ceea ce se doreşte
a se obţine prin politica publică pusă în practică şi rezultatele concrete obţinute
pe teren. Hall susţine că durata perioadei de tranziţie depinde de stabilitatea
ordinii existente , dar şi de măsura în care apologeţii ei opun rezistenţă noii
ordini. În opinia sa , concurenţa între paradigme poate fi eliminată prin
„ transferul de putere la nivelul actorilor –cheie şi al conflictelor între interesele
membrilor comunităţii ”37 La rândul lor , Jane Janson susţine faptul că
schimbările de paradigmă au la bază crize externe de natură economică ,
socială , politică, iar Paul Sabatier afirmă faptul ca „ în condiţii externe
favorabile au loc schimbări la nivelul concepţiilor adoptate de către coaliţiile
de sprijin , adică la nivelul indivizilor din cadrul subsistemelor care au
concepţii similare. Aceste schimbări includ : schimbări la nivel socio-economic
şi tehnologic, schimbări în coaliţiile existente la nivelul organelor
administraţiei publice sau schimbări în deciziile politice formulate în cadrul
altor subsisteme ”.38
Privind o serie largă de politici, putem identifica câteva caracteristici
ale schimbării politicii care sunt general valabile. Toate acestea au implicaţii
majore în ceea ce priveşte implementarea39:
 În primul rând, stimulii pentru schimbarea politicii vin adesea din
surse aflate în afara guvernului. Acestea pot fi noi lideri politici care vin la
putere în urma unei tranziţii democratice sau a unor alegeri obişnuite, grupuri
de interese puternice care au o nouă agendă sau donori internaţionali (Banca

36
Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale
politicilor ,Editura Epigraf , Chişinău , 2004 , p.210
37
Hall – Policy Paradigms, Experts and the State : The Case of Macroeconomic Policy –
making in Britain in St.Brooks si A-G Gagnon –Social Scientifist , Policy , and the State ( New
York , Praeger, 1990 ), p 61
38
P Sabatier – Knowledge , Policy- Oriented Learning, and Policy Change în Howlett M.,
Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,Editura Epigraf ,
Chişinău , 2004 , p.212

D.W.Brinkerhoff, B.L.Crosby- Managing Policy Reform : Concepts and Tools for Decision
39

–Makers in Developing and Transitioning Countries , , Kumarian Press, ,Inc, , 2002 , p.19
Capitolul 6 219

Mondială, USAID –Agenţia Statelor Unite pentru dezvoltare internaţională

etc.). Spre exemplu, la sfârşitul anilor ’70 şi de-a lungul anilor ’80, când multe
ţări dezvoltate au cunoscut crize economice, diferitele programe de ajustare
structurala au introdus schimbări substanţiale în ceea ce priveşte cadrele
politicii macroeconomice, ca parte a condiţionalităţilor pentru obţinerea de
împrumuturi. În anii ’90 şi în noul mileniu, stimulii în favoarea schimbării au
crescut şi provin din partea unor grupuri din interiorul tarii, de exemplu din
partea unor mişcări politice sau a societăţii civile. Această transformare este
datorată trecerii la guvernarea democratică, care deschide procesul de elaborare
a politicii unui număr mare de cetăţeni şi determină guvernele sa fie mai
responsabile (Grindle 1996). Schimbările sunt de asemenea datorate creşterii
puterii societăţii civile.
 În al doilea rând, ca un corolar al primei caracteristici, deciziile de
schimbare a politicii au puternic caracter politic. Aşa cum afirmau Lasswell
(1958) şi Lindblom (1968), „reforma politicii este de natură politică. Ea are
în vedere chestiuni fundamentale despre ce trebuie făcut, cum trebuie făcut şi
cum se vor împărţi beneficiile”. De aceea, schimbarea politicii este în multe
cazuri controversată. Când apar schimbările, relaţiile de la diferite nivele şi
intre stakeholderi se transforma. Apar noi câştigători şi noi perdanţi de pe urma
politicii şi aceştia pot exercita o puternică opoziţie. Existenţa acestei opoziţii ne
ajută să ne explicăm de ce, adesea, este dificil să punem în practica schimbări
de politică.
 În al treilea rând, deşi politicienii şi grupurile de interes pot avea
un rol important în iniţierea schimbării politicii, cei mai implicaţi în
formularea politicilor de schimbare tind să fie insa tehnocraţii. Tehnocraţii,
în general, acţionează sub influenţa unor calcule decizionale şi sunt preocupaţi
de găsirea unor soluţii tehnice, de maximizarea output-urilor şi de raţiona-
lizarea consumului de resurse.(Grindle şi Thomas,40 1991)
 În al patrulea rând, reformatorii sunt, în mod frecvent, noi veniţi
în cadrul guvernelor şi nefamiliarizaţi cu mediul implementării politicii. În
noile democraţii şi în ţările în tranziţie, multe guverne vin la putere, bazându-şi
promisiunile pe reformă şi implementarea unor schimbări. Rămâne însă, ca
aceste promisiuni să fie şi efective. Din păcate, mulţi dintre ei sunt
nefamiliarizaţi cu structurile administrative ale statului, cu pierderea de timp şi
energie, necesare pentru a depăşi inerţia şi rezistenţa birocratică. Iar birocraţii
veterani ştiu acest lucru.
 În al cincilea rând, în cele mai multe cazuri, resursele necesare
pentru a conduce schimbarea politicii, fie că nu există, fie că nu se află la
40
Grundle M.S., Thomas J.W., Public Chises and Policy Change: Tge political economy of
reform in developing countries, Johns Hopkins University Press, Maltimore, 1991.

219
220 Politici publice

locul potrivit. Aceasta deoarece bugetele sunt concepute într-un ciclu anual şi
nu pot include resursele necesare pentru noi eforturi. Alocarea resurselor care
se face prin buget este rezultatul înţelegerilor şi aranjamentelor obţinute în
urma unor dificile negocieri, şi ca urmare, nici cei mai puternici actori nu le pot
uşor schimba.41 (Caiden şi Wildavsky, 1989).
 În sfârşit, în al şaselea rând, schimbarea politicii necesită ca
organizaţiile guvernamentale să se adapteze la aceste noi sarcini. Aceste
schimbări ale organizaţiilor guvernamentale se fac adesea cu dificultate.
Totodată, noile politici presupun modificări extensive sau chiar crearea de noi
organizaţii. Ceea ce fac aceste organizaţii sau ceea ce ele produc este rezultatul
unor înţelegeri între părţile interesate ale căror interese trebuie satisfăcute.
Procedurile, obiceiurile şi cultura organizaţională sunt construite şi devin
instituţionalizate în jurul unor astfel de înţelegeri. Deşi schimbările pot fi
instituite, procesul nu este nici pe departe simplu.
Evident implementarea unei politici depinde de modul în care sunt
distribuite costurile şi beneficiile în urma acestei schimbări. (vezi Lowi, 1972).
Preocupaţi de implementarea unor schimbări a politicii existente, Grindle şi
Thomas (1991) adaugă noi criterii tipologiei politicilor în funcţie de distribuţia
costurilor şi beneficiilor, şi anume: complexitatea tehnologică a politicii,
intensitatea sa administrativă, impactul pe termen scurt sau lung, gradul în care
încurajează participarea. Deceniile de experienţa în implementarea schimbării
politicilor confirmă importanţa acestor trăsături cheie ale unei politici. Pornind
de la aceste caracteristici, Thomas şi Grindle prezintă două scenarii de reacţie
faţă de schimbarea unei politici:
- primul, denumit „arena publică”, este cel în care rezultatele reformei
sunt profund determinate de reacţia societăţii care încearcă să schimbe
condiţiile existente printre grupurile cele mai afectate de reforme.
- cel de al doilea, denumit „arena birocratică”, este cel în care impactul
reformei este puternic influenţat de modul în care organizaţiile implicate în
implementare (publice, private sau neguvernamentale), funcţionarii publici şi
procedurile administrative răspund acestei schimbări de politică.

Caiden N., Wildavsky A., Planning and budgeting in poor countries, New York, John
41

Whilwy ans Sous, 1974.