ABC-ul Dreptului Uniunii Europene (2016)

ABC-ul
dreptului
Uniunii
Europene
de prof. dr.
Klaus-Dieter Borchardt
decembrie 2016
ABC-ul
dreptului
Uniunii
Europene
de prof. dr.
Klaus-Dieter Borchardt
decembrie 2016
Publicația ABC-ul dreptului Uniunii Europene poate fi accesată online la adresa
https://publications.europa.eu/ro/web/general-publications/publications
Comisia Europeană
Direcția Generală Comunicare
Informarea cetățenilor
1049 Bruxelles/Brussel
BELGIQUE/BELGIË
Manuscris finalizat în decembrie 2016
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017
Conținutul acestei publicații nu reflectă în mod necesar poziția oficială a Uniunii

Europene. Responsabilitatea pentru informațiile și opiniile conținute în această
publicație aparține exclusiv autorului.
Credite foto:
Paginile 12, 14, 28, 52, 68, 76, 80 și 84: © Uniunea Europeană, 2017
Pagina 34: © Wikimedia Commons/Bene 16
Pagina 50: © Fotolia/Björn Wylezich
Pagina 98: © Fotolia/Andrey Armyagov
Pagina 105: © Fotolia/Piotr Adamowicz
Pagina 125: © Fotolia/xbrchx
Pagina 148: © Fotolia/Wavebreak Media
Print NA-07-16-024-RO-C ISBN 978-92-79-63644-8 doi:10.2775/501205

PDF NA-07-16-024-RO-N ISBN 978-92-79-63666-0 doi:10.2775/75991
EPUB NA-07-16-024-RO-E ISBN 978-92-79-63651-6 doi:10.2775/443913
Site NA-07-16-024-RO-Q ISBN 978-92-79-71673-7 doi:10.2775/487018
© Uniunea Europeană, 2017
Reproducerea este autorizată. Pentru orice utilizare sau reproducere a fiecărei

fotografii în parte, trebuie să se solicite direct permisiunea deținătorilor drepturilor
de autor.
ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE 003
CUPRINS
CUVÂNT-ÎNAINTE. ....................................................................................................................................................................... 7
LISTA ACRONIMELOR UTILIZATE........................................................................................................................ 9
DE LA PARIS LA LISABONA, TRECÂND PRIN ROMA,

MAASTRICHT, AMSTERDAM ȘI NISA.......................................................................................................... 11
Primul grup: organizațiile euroatlantice. ..................................................................................................... 11
Al doilea grup: Consiliul Europei și OSCE.................................................................................................... 13
Al treilea grup: Uniunea Europeană................................................................................................................... 15
VALORILE FUNDAMENTALE ALE UNIUNII EUROPENE.................................................. 25

Uniunea Europeană, garant al păcii.................................................................................................................. 27
Unitatea și egalitatea ca teme recurente. ................................................................................................ 27
Libertățile fundamentale................................................................................................................................................ 29
Principiul solidarității............................................................................................................................................................30
Respectarea identității naționale. ........................................................................................................................30
Nevoia de securitate. .............................................................................................................................................................30
Drepturile fundamentale.................................................................................................................................................30
METODA DE UNIFICARE A EUROPEI.......................................................................................................... 39

Cooperarea statelor................................................................................................................................................................ 39
Conceptul de integrare....................................................................................................................................................... 39
Cooperarea consolidată.................................................................................................................................................... 40
„CONSTITUȚIA” UNIUNII EUROPENE........................................................................................................ 45

Natura juridică a UE............................................................................................................................................................... 45
Cauza Van Gend & Loos. ................................................................................................................................. 46
Cauza Costa/ENEL. .................................................................................................................................................. 46
Sarcinile UE........................................................................................................................................................................................ 49
Sarcini economice.................................................................................................................................................... 49
Sarcini sociale. .............................................................................................................................................................. 54
Sarcini politice.............................................................................................................................................................. 55
Competențele UE. ....................................................................................................................................................................... 57
Instituțiile UE................................................................................................................................................................................... 61
Instituții...................................................................................................................................................................................................63
004 ABC-UL DREPTULUI UNIUNII EUROPENE
Parlamentul European (articolul 14 din TUE).. ....................................................................... 63

Consiliul European (articolul 15 din TUE).. .................................................................................. 70
Consiliul Uniunii Europene (articolul 16 din TUE).. ............................................................ 71
Comisia Europeană (articolul 17 din TUE)................................................................................. 77
Curtea de Justiție a Uniunii Europene (articolul 19 din TUE)............................. 85
Banca Centrală Europeană (articolul 129 și articolul 130 din TFUE).......... 88
Curtea de Conturi (articolul 285 și articolul 286 din TFUE)................................. 89
Organe consultative...............................................................................................................................................................89
Comitetul Economic și Social European (articolul 301 din TFUE)................. 89
Comitetul Regiunilor (articolul 305 din TFUE). . ..................................................................... 90
Banca Europeană de Investiții (articolul 308 din TFUE)....................................................... 91
ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE. . .................................................................................. 93

UE în calitate de creație a dreptului și Uniune bazată pe drept................................ 93
Izvoarele dreptului Uniunii............................................................................................................................................ 94
Tratatele fondatoare ale UE, izvorul primar al dreptului Uniunii.. .................. 94
Instrumentele juridice ale UE, izvorul secundar al dreptului Uniunii. . ....... 94
Acordurile internaționale ale UE............................................................................................................ 96
Izvoare de drept nescris............................................................................................................................... 100
Acordurile încheiate între statele membre.. .......................................................................... 101
Mijloacele de acțiune ale UE. .................................................................................................................................. 102
Regulamentele ca „legi ale Uniunii”............................................................................................... 104
Directivele...................................................................................................................................................................... 106
Deciziile............................................................................................................................................................................. 110
Recomandări și avize....................................................................................................................................... 112
Rezoluțiile, declarațiile și programele de acțiune. . ....................................................... 113
Publicare și comunicare.................................................................................................................................114
Procesul legislativ în UE................................................................................................................................................ 115
Procedura de consimțământ.................................................................................................................. 121
Procedura de adoptare a actelor fără caracter legislativ................................... 121
Procedura de adoptare a actelor legislative delegate și a actelor de
punere în aplicare................................................................................................................................................ 122
Sistemul de protecție juridică al UE............................................................................................................. 124
Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor
(articolul 258 din TFUE)............................................................................................................................... 124
Acțiune în anulare (articolul 263 din TFUE)........................................................................ 126
Plângeri împotriva omisiunii de a acționa (articolul 265 din TFUE)...... 128
Acțiune în despăgubiri
(articolul 268 și articolul 340 al doilea alineat din TFUE). . ............................... 129
Acțiuni introduse de personalul Uniunii
(articolul 270 din TFUE)................................................................................................................................ 129
Procedura de recurs (articolul 256 din TFUE).. .................................................................. 130

Protecția juridică provizorie (articolul 278 și articolul 279 din TFUE)......130
Hotărârile preliminare (articolul 267 din TFUE).............................................................. 131
Răspunderea statelor membre în urma încălcării dreptului Uniunii............... 134
DREPTUL UNIUNII RAPORTAT LA ANSAMBLUL

ORDINII JURIDICE............................................................................................................................................................. 139
Autonomia ordinii juridice a UE........................................................................................................................... 139
Interacțiunea dintre dreptul Uniunii și dreptul național....................................................140
Conflictul dintre dreptul Uniunii și dreptul național.. ............................................................... 142
Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii în dreptul național.. ..................... 142
Supremația dreptului Uniunii în raport cu dreptul național. . ........................... 145
Interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii.. .... 147
CONCLUZII.................................................................................................................................................................................... 151
JURISPRUDENȚA CITATĂ. ........................................................................................................................................ 153

Natura și supremația dreptului Uniunii.................................................................................................... 153
Competențele UE. .................................................................................................................................................................. 154
Efectele actelor juridice. ............................................................................................................................................... 154
Drepturi fundamentale.................................................................................................................................................. 154
Protecție juridică. ................................................................................................................................................................... 154
CUVÂNT-ÎNAINTE
Ordinea juridică pe care a creat-o Uniunea Europeană a devenit astăzi
o componentă constantă a vieții politice și a societății noastre. În fiecare
an, se iau în temeiul tratatelor Uniunii mii de decizii care influențează în
mod esențial statele membre ale UE și viețile cetățenilor acestora. Oamenii
nu mai sunt numai cetățenii propriilor țări, ai propriului oraș sau district;
ei sunt și cetățeni ai Uniunii. Fie și numai din acest motiv, este deosebit
de important ca aceștia să fie informați cu privire la ordinea juridică ce le
afectează viața de zi cu zi. Totuși, complexitatea structurii Uniunii și ordinea
juridică a acesteia nu sunt ușor de înțeles. Această dificultate este cauzată,
în parte, chiar de formularea tratatelor, care este adesea oarecum neclară
și ale cărei implicații nu sunt ușor de apreciat. Un alt factor este faptul că
numeroase concepte cu care tratatele operează în încercarea de a controla
situația nu sunt familiare. În cele ce urmează se va încerca asigurarea în be-
neficiul cetățenilor interesați a unei imagini de ansamblu incipiente asupra
structurii UE, precum și a pilonilor de susținere a ordinii juridice europene.
LISTA ACRONIMELOR
UTILIZATE
AELS Asociația Europeană a Liberului Schimb
BCE Banca Centrală Europeană
CE Comunitatea Europeană
CECO Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului
CEDO Convenția europeană a drepturilor omului
CEE Comunitatea Economică Europeană
CJUE Curtea de Justiție a Uniunii Europene
Euratom Comunitatea Europeană a Energiei Atomice
MES Mecanismul european de stabilitate
OCDE Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică
PE Parlamentul European
Rec. Repertoriul jurisprudenței Curții de Justiție și Tribunalului
TFUE Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
TUE Tratatul privind Uniunea Europeană
UE Uniunea Europeană
DE LA PARIS LA
LISABONA, TRECÂND
PRIN ROMA, MAASTRICHT,
AMSTERDAM ȘI NISA
Până în perioada care a urmat imediat după sfârșitul celui de Al Doilea
Război Mondial, conceptul pe care îl aveam despre stat, precum și viața
noastră politică se dezvoltaseră aproape exclusiv pe baza Constituțiilor și
legislațiilor naționale. În țările noastre democratice, aceste Constituții și legi
stabileau regulile obligatorii atât pentru cetățeni și partide, cât și pentru
stat și instituțiile acestuia. A fost necesară prăbușirea totală a Europei și
declinul său politic și economic pentru a fi create condițiile necesare unui
nou început și relansării ideii unei noi ordini europene.
În termeni generali, eforturile în direcția unificării Europei după cel de Al

Doilea Război Mondial au dat naștere unui amestec deconcertant de orga-
nizații complexe, asupra cărora este dificil de avut o privire de ansamblu.
De exemplu, OCDE (Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economi-
că), NATO (Organizația Tratatului Atlanticului de Nord), Consiliul Europei și
Uniunea Europeană coexistă fără nicio reală legătură între ele.
Această varietate de organizații capătă o structură logică doar din punctul

de vedere al obiectivelor lor concrete. Astfel, se pot distinge trei mari grupuri:
Primul grup: organizațiile euroatlantice
Organizațiile euroatlantice au fost rezultatul alianței dintre Statele Unite

ale Americii și Europa după cel de Al Doilea Război Mondial. Deloc întâm-
plător, prima organizație europeană din perioada postbelică, OCEE (Organi-
sation for European Economic Cooperation = Organizația pentru Cooperare
Economică Europeană), a fost creată în 1948 la inițiativa Statelor Unite.
În 1947, secretarul de stat de atunci al Statelor Unite, George Marshall,
a cerut țărilor europene să își reunească eforturile pentru a-și reconstrui
economiile și a promis sprijinul țării sale. Acest sprijin s-a concretizat în
7 mai 1948, Haga
Primire călduroasă pentru Winston Churchill la
congresul mișcării de unificare europeană. Fostul
premier britanic, la momentul respectiv lider al
opoziției, prezidează evenimentul de deschidere
a congresului european. La 19 septembrie 1946,
în cadrul discursului său renumit susținut la
Zürich, a formulat mesajul de unificare a Europei.
Planul Marshall, care a creat bazele reconstrucției rapide a Europei Occi-

dentale. Inițial, principalul obiectiv al OCEE a fost liberalizarea schimburilor
comerciale între state. În 1960, atunci când SUA și Canada s-au alăturat
organizației, s-a adăugat un nou obiectiv – cel al promovării progresului
economic în țările din lumea a treia, prin intermediul ajutoarelor pentru
dezvoltare. OCEE a fost transformată în OCDE (Organisation for Economic
Co-operation and Development = Organizația pentru Cooperare și Dezvolta-
re Economică), care numără în prezent 35 de membri.
În 1949, sub forma unei alianțe militare cu Statele Unite și Canada, a luat
ființă Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Obiectivul NATO
este asigurarea apărării colective, respectiv a asistenței colective. Aceasta
a fost concepută sub formă de componentă a unei centuri globale de si-
guranță, pentru limitarea influenței sovietice, și, după căderea „Cortinei de
Fier” în anul 1989 și procesul ulterior de dezmembrare a Uniunii Sovietice,
s-a transformat tot mai intens într-o organizație având ca scop soluțio-
narea crizelor și promovarea stabilității. Din NATO fac parte 28 de state,
printre care 22 de state membre ale UE (cu excepția Austriei, a Suediei,
a Finlandei, a Irlandei, a Maltei și a Ciprului), precum și SUA, Canada, Turcia,
Norvegia, Islanda și Albania. Uniunea Europei Occidentale (UEO) a fost cre-
ată în 1954, în scopul consolidării cooperării țărilor europene în domeniul
politicii de securitate. UEO a marcat debutul politicii de securitate și apărare
în Europa. Totuși, dezvoltarea rolului UEO nu a continuat, întrucât cea mai
mare parte a competențelor organizației a fost transferată altor instituții
internaționale, în special NATO, Consiliului Europei și Uniunii Europene. Prin
urmare, UEO a fost dizolvată la 30 iunie 2011.
Al doilea grup: Consiliul Europei și OSCE
Organizațiile europene care formează al doilea grup se caracterizează prin-

tr‑o structură ce permite includerea unui număr cât mai mare de țări. În
același timp, s-a acceptat în mod intenționat faptul că aceste organizații nu
vor depăși sfera cooperării internaționale tradiționale.
Între aceste organizații se numără Consiliul Europei, înființat la 5 mai 1949,

în calitate de organizație politică, având în prezent 47 de membri, inclu-
zând toate statele membre actuale ale UE. Statutul Consiliului Europei nu
face nicio referire la o eventuală transformare în federație sau uniune și nu
prevede transferul sau exercitarea în comun a drepturilor de suveranitate
națională. Deciziile cu privire la toate aspectele importante se iau conform
Declarația Schuman de la 9 mai 1950 din Sala
Orologiului a ministerului de externe pe Quai
d’Orsay din Paris: ministrul francez de externe,
Robert Schuman, propune unificarea industriei
europene a cărbunelui și oțelului în cadrul unei
Comunități Europene a Cărbunelui și Oțelului.
În acest mod, un război între statele implicate
devine nu numai inimaginabil, ci și imposibil din
punct de vedere material.
principiului unanimității. Astfel, fiecare stat se poate opune adoptării deci-

ziilor prin exercitarea unui drept de veto. Prin urmare, Consiliul Europei este
conceput doar ca organism de cooperare internațională.
Consiliul Europei a încheiat numeroase convenții în domeniul economiei, cul-

turii, politicii sociale și justiției. Cea mai importantă și cea mai cunoscută
dintre acestea este Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omu-
lui și a libertăților fundamentale din 4 noiembrie 1950 (CEDO = Conven-
ția europeană a drepturilor omului), încheiată între timp de toți cei 47 de
membri ai Consiliului Europei. Convenția nu a permis numai stabilirea unui
nivel minim de protecție a drepturilor omului în țările membre, ci a creat,
de asemenea, un sistem de protecție juridică prin care organismele înființa-
te în temeiul convenției de la Strasbourg (Comisia Europeană a Drepturilor
Omului și Curtea Europeană a Drepturilor Omului) pot condamna încălcarea
drepturilor omului în țările membre.
Din acest grup face parte și Organizația pentru Securitate și Cooperare în

Europa (OSCE), înființată în 1994 în urma „Conferinței pentru securitate și
cooperare în Europa” (CSCE). OSCE, din care fac parte în prezent 57 de state,
are obligația de a respecta principiile și obiectivele stabilite prin Actul Final
de la Helsinki din 1975 și prin Carta de la Paris din 1990. Pe lângă măsu-
rile de promovare a încrederii între țările Europei, aceste obiective includ
și crearea unei „rețele de securitate” care să permită soluționarea pe cale
pașnică a conflictelor.
Al treilea grup: Uniunea Europeană
Cel de al treilea grup de organizații europene este reprezentat de Uniunea

Europeană (UE). Spre deosebire de asociațiile internaționale tradiționale
dintre state, noutatea esențială a UE rezidă în faptul că statele membre au
renunțat la unele dintre drepturile lor de suveranitate în favoarea UE și i-au
conferit acesteia prerogative pentru a acționa în mod independent. În exer-
citarea acestor prerogative, UE poate emite acte juridice europene având
aceeași putere ca actele de suveranitate adoptate în statele membre.
Piatra de temelie a Uniunii Europene a constituit-o declarația de la 9 mai

1950 a lui Robert Schuman, ministrul de externe al Franței la acea vre-
me, în care acesta a prezentat planul pe care îl elaborase împreună cu
Jean Monnet de unificare a industriei europene a cărbunelui și oțelului prin
formarea unei Comunități Europene a Cărbunelui și Oțelului. Potrivit de-

clarației, această unificare reprezintă o inițiativă istorică în favoarea unei
„Europe organizate și vii”, care este „indispensabilă pentru civilizație” și fără
de care „pacea în lume nu poate fi menținută”.
„Planul Schuman” a devenit în cele din urmă realitate odată cu încheie-

rea Tratatului de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelu-
lui (CECO) între cele șase țări fondatoare (Belgia, Germania, Franța, Italia,
Luxemburg și Țările de Jos), la 18 aprilie 1951, la Paris (Tratatul de la Paris),
cu intrarea în vigoare a acestuia la 23 iulie 1952. Această Comunitate a fost
instituită pentru o perioadă de 50 de ani și a fost „integrată” în Comunitatea
Europeană atunci când tratatul său fondator a expirat, la 23 iulie 2002. În
continuare, câțiva ani mai târziu, aceleași state au creat, prin tratatele de la
Roma din 25 martie 1957, Comunitatea Economică Europeană (CEE) și Co-
munitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), care și-au început ac-
tivitatea odată cu intrarea în vigoare a acestor tratate, la 1 ianuarie 1958.
Crearea Uniunii Europene prin Tratatul de la Maastricht a marcat o nouă

etapă a procesului de unificare politică a Europei. Acest tratat, semnat încă
de la 7 februarie 1992 la Maastricht, dar care, din cauza unor obstaco-
le întâmpinate în procesul de ratificare (aprobarea poporului danez a fost
obținută doar după un al doilea referendum; în Germania a fost introdusă
o acțiune juridică împotriva acordului parlamentar cu privire la tratat), a in-
trat în vigoare abia la 1 noiembrie 1993, se autodefinește ca „o nouă etapă
în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele
Europei”. Acesta conține instrumentul de instituire a Uniunii Europene, cu
toate că procesul nu a fost finalizat. Uniunea Europeană nu a înlocuit în
acest context Comunitățile Europene, ci a adus aceste elemente sub același
acoperiș, alături de noile politici și forme de cooperare. Acest proces a con-
dus în mod figurativ la trei piloni, pe care s-a sprijinit Uniunea Europeană:
primul pilon a fost reprezentat de Comunitățile Europene: CEE (redenumite
CE), CECO (până în 2002) și Euratom. Cel de al doilea pilon a fost reprezen-
tat de cooperarea statelor membre în cadrul afacerilor externe comune și
a politicii de securitate. Cel de al treilea pilon a vizat cooperarea statelor
membre în domenii precum justiția și afacerile interne.
Uniunea Europeană a cunoscut o primă etapă de dezvoltare prin tratatele

de la Amsterdam și de la Nisa, care au intrat în vigoare la 1 mai 1999
și, respectiv, la 1 februarie 2003. Scopul acestor reforme privind tratate-
le a fost reprezentat de menținerea în beneficiul UE a capacității sale de
acțiune și în cadrul unei Uniuni extinse cu numeroase state membre noi.

Din acest motiv, cele două tratate au condus în primul rând la reforme in-
stituționale, voința politică de aprofundare a integrării europene rămânând
relativ scăzută în raport cu reformele din etapele anterioare.
Numeroasele critici care au urmat au dat naștere unei dezbateri cu privi-

re la viitorul Uniunii Europene și la structura sa instituțională. Acestea au
determinat adoptarea unei Declarații privind viitorul Uniunii Europene de
către șefii de stat sau de guvern la 5 decembrie 2001 în localitatea Laeken
din Belgia. Prin acest document, UE și-a asumat obligația de a deveni mai
democratică, mai transparentă și mai eficientă și de a deschide calea către
adoptarea unei Constituții. Primul pas în atingerea acestui obiectiv l-a con-
stituit instituirea unei convenții europene, sub președinția fostului președin-
te al Franței, Valéry Giscard d’Estaing, a cărei misiune era redactarea unei
Constituții europene. Proiectul elaborat în cadrul acestei convenții având ca
obiect „Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa” a fost înmâ-
nat oficial președintelui Consiliului European la 18 iulie 2003 și adoptat cu
diferite modificări de către șefii de stat sau de guvern la 17 și 18 iulie 2004
la Bruxelles.
Constituția avea drept scop transformarea Uniunii Europene și a Comuni-

tății Europene existente într-o Uniune Europeană unică, care ar fi trebuit
să funcționeze pe baza unui singur tratat constituțional. Doar Comunitatea
Europeană a Energiei Atomice urma să funcționeze în continuare ca o co-
munitate independentă, deși strâns asociată Uniunii Europene, ca și până
atunci. Acest proiect constituțional a eșuat însă în cursul procesului de ra-
tificare al statelor membre. După primele voturi pozitive în 13 din cele 25
de state membre de atunci, tratatul a fost respins în referendumurile din
Franța (54,68 % împotrivă, la o participare de 69,34 %) și din Țările de Jos
(61,7 % împotrivă, la o participare de 63 %).
După o perioadă de reflecție de aproape doi ani, în prima jumătate a anu-

lui 2007 s-a reușit lansarea unui nou pachet de reforme. Acest pachet de
reforme se desparte formal de ideea unei Constituții europene, prin care
toate tratatele existente urmau a fi abrogate și înlocuite cu un singur do-
cument, intitulat „Tratatul de instituire a unei Constituții a UE”. În schimb,
a fost elaborat un tratat de reformă care, ca și tratatele anterioare de la
Maastricht, Amsterdam și Nisa, a introdus modificări fundamentale ale
tratatelor existente ale UE, vizând creșterea capacității de acțiune a UE în
interiorul și în afara Uniunii, consolidarea legitimității democratice a UE și
creșterea eficacității acțiunilor acesteia în ansamblu. Potrivit tradiției, acest

tratat de reformă a fost numit Tratatul de la Lisabona. Proiectul Tratatului
de la Lisabona a fost elaborat extrem de rapid, în special datorită faptului
că, în concluziile la ședința Consiliului European din 21 și 22 iunie 2007 de
la Bruxelles, șefii de stat sau de guvern au stabilit în amănunt prin ce mo-
dalitate și în ce măsură modificările negociate privind tratatul constituțio-
nal urmau să fie încorporate în tratatele existente. Au procedat în această
privință de o manieră complet atipică și nu s-au limitat la stabilirea unor
direcții generale care ulterior să fie puse în practică prin dispozițiile unei
conferințe interguvernamentale, ci au definit ei înșiși structura și conținutul
modificărilor ce urmau să fie aplicate, formulând uneori chiar textul exact al
unei dispoziții.
Principalele puncte controversate au fost delimitarea competențelor între

Uniune și statele membre, viitorul politicii externe și de securitate comune,
noul rol al parlamentelor naționale în procesul de integrare, încorporarea
Cartei drepturilor fundamentale în dreptul Uniunii, precum și eventualele
progrese în domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală.
Drept urmare, conferința interguvernamentală convocată în 2007 a avut
o libertate de manevră redusă, având doar mandatul aplicării din punct
de vedere tehnic a modificărilor impuse. Lucrările conferinței interguverna-
mentale au fost astfel finalizate încă de la 18/19 octombrie 2007; acestea
au fost aprobate din punct de vedere politic cu ocazia reuniunii informale
a Consiliului European care a avut loc în aceeași perioadă la Lisabona.
Tratatul a fost în cele din urmă semnat oficial la 13 decembrie 2007, la

Lisabona, de către șefii de stat sau de guvern ai celor 27 de state membre
ale UE de atunci (Croația a devenit stat membru al UE în 2013). Cu toate
acestea, procesul de ratificare a acestui tratat s-a dovedit a fi extrem de
dificil. Deși, spre deosebire de Tratatul de instituire a unei Constituții pen-
tru Europa, Tratatul de la Lisabona a fost ratificat cu succes în Franța și
în Țările de Jos, acesta a suferit un eșec la un prim referendum organizat
în Irlanda la 12 iunie 2008 (53,4 % împotrivă, la o participare de 53,1 %).
Doar după obținerea mai multor garanții juridice cu privire la sfera (limita-
tă) a noului tratat, cetățenii irlandezi au fost chemați la vot la un al doilea
referendum privind Tratatul de la Lisabona, în octombrie 2009. De data
aceasta, tratatul a obținut o aprobare largă din partea populației irlandeze
(de 67,1 % „pentru”, la o participare de 59 %). Succesul referendumului din
Irlanda a deschis calea ratificării Tratatului de la Lisabona în Polonia și în
Republica Cehă. În Polonia, președintele Kaczyński condiționase semnarea
documentului de ratificare de rezultatul favorabil al referendumului din

Irlanda. De asemenea, președintele ceh, Václav Klaus, intenționase inițial
să aștepte rezultatele referendumului irlandez, însă ulterior a condiționat
semnarea instrumentului de ratificare de garanția că „decretele Beneš” din
1945, care exclud orice revendicare teritorială asupra unor foste teritorii
germane din Republica Cehă, nu vor fi afectate de Tratatul de la Lisabona
și, în special, de Carta drepturilor fundamentale, integrată în Tratatul UE.
După identificarea unei soluții la aceste cereri, președintele ceh a semnat
instrumentul de ratificare la 3 noiembrie 2009. Astfel, procesul de ratifi-
care a fost finalizat, iar Tratatul de la Lisabona a putut intra în vigoare la
1 decembrie 2009.
Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea Europeană și Comunitatea Europea-

nă au fuzionat într-o Uniune Europeană unică. Termenul „comunitate” este
înlocuit integral cu termenul „uniune”. Uniunea se substituie și preia suc-
cesiunea Comunității Europene. Cu toate acestea, dreptul Uniunii este în
continuare definit de următoarele trei tratate:
Tratatele UE în vigoare
TRATATUL PRIVIND UNIUNEA EUROPEANĂ
Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) este subîmpărțit în următoarele
șase titluri: „Dispoziții comune” (I); „Dispoziții privind principiile
democratice” (II); „Dispoziții privind instituțiile” (III); „Dispoziții privind
formele de cooperare consolidată” (IV); „Dispoziții generale privind acțiunea
externă a Uniunii și dispoziții speciale privind politica externă și de
securitate comună” (V); și „Dispoziții finale” (VI).
TRATATUL PRIVIND FUNCȚIONAREA UNIUNII EUROPENE

Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) are la bază Tratatul
de instituire a Comunității Europene. În principiu, TFUE prezintă structura
tratatelor UE. Principalele modificări vizează acțiunea externă a UE și
introducerea unor noi capitole, în special cu privire la politica energetică
a UE, cooperarea polițienească și judiciară în materie penală, spațiul,
sportul și turismul.
TRATATUL DE INSTITUIRE A COMUNITĂȚII EUROPENE A ENERGIEI ATOMICE

Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice (Tratatul
Euratom) a suferit numai modificări punctuale. Diferitele modificări specifice
au fost operate, de fiecare dată, prin protocoale anexate la Tratatul de la
Lisabona.
TUE și TFUE prezintă aceeași valoare juridică și nu se află într-un raport de

supraordonare sau de subordonare. Această clarificare explicită de ordin
juridic este necesară, întrucât nivelurile de reglementare din ambele tratate
și noul titlu al fostului Tratat CE („Tratatul privind funcționarea Uniunii Eu-
ropene”) creează impresia că TUE este oarecum o Constituție sau un tratat
de bază, în timp ce TFUE este conceput ca un tratat de punere în aplicare. În
plus, nici TUE și nici TFUE nu au caracter constituțional formal. Terminologia
utilizată în ansamblul tratatelor reflectă această modificare de abordare
față de proiectul precedent de Constituție: nu se mai utilizează expresia
„Constituție”, „ministrul afacerilor externe al UE” devine „Înaltul Reprezen-
tant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate”, iar definițiile
termenilor „lege” și „lege-cadru” au fost abandonate. De asemenea, trata-
tele modificate nu conțin niciun articol referitor la simboluri ale UE, cum ar
fi steagul sau imnul. Supremația dreptului Uniunii Europene nu este stabilită
prin intermediul unei norme exprese în cadrul unui tratat, ci rezultă, la fel
ca și până în prezent, dintr-o declarație care face trimitere la jurisprudența
în materie a Curții de Justiție a Uniunii Europene.
De asemenea, Tratatul de la Lisabona renunță la cei „trei piloni” ai UE. Cu

toate acestea, procedurile speciale privind politica externă și de securitate
comună, inclusiv apărarea europeană, rămân în vigoare; declarațiile Confe-
rinței interguvernamentale, anexate la tratat, subliniază caracterul special
al acestui domeniu politic și responsabilitățile deosebite pe care le au, în
acest sens, statele membre.
În prezent, UE are 28 de state membre. Acestea sunt, în primul rând, cei

șase membri fondatori ai CEE, și anume Belgia, Germania (inclusiv teri-
toriul fostei RDG, ca urmare a unificării celor două Germanii, la 3 octom-
brie 1990), Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos. La 1 ianuarie 1973, au
aderat la Comunitate Danemarca (în prezent cu excepția Groenlandei care,
în februarie 1982, în urma unui referendum, s-a pronunțat cu o mică majo-
ritate împotriva rămânerii în CE), Irlanda și Regatul Unit. Planificata aderare
a Norvegiei a fost respinsă printr-un referendum organizat în octombrie
1972 (cu 53,5 % voturi împotrivă).
„Extinderea spre sud” a UE a început cu aderarea Greciei, la 1 ianuarie 1981,

și s-a încheiat cu aderarea Spaniei și a Portugaliei, la 1 ianuarie 1986. Urmă-
toarea extindere a avut loc la 1 ianuarie 1995, când Austria, Finlanda și Sue-
dia au aderat la UE. În Norvegia, un nou referendum a avut aceleași rezultate
ca în urmă cu 22 de ani, cetățenii pronunțându-se, cu o mică majoritate
(52,4 %), împotriva aderării țării lor la UE. La 1 mai 2004 au aderat la UE
țările baltice Estonia, Letonia și Lituania, statele din Europa Centrală și de Est
Republica Cehă, Ungaria, Polonia, Slovenia și Slovacia, precum și cele două
insule mediteraneene, Cipru și Malta. După aproximativ doi ani, extinderea
spre est a continuat cu aderarea Bulgariei și a României, la 1 ianuarie 2007.
Cel mai recent membru al UE a devenit Croația, la 1 iulie 2013. Astfel, nu-

mărul statelor membre ale UE a ajuns la 28, iar populația Uniunii a crescut
la 510 milioane de locuitori în prezent. Această extindere istorică a UE con-
stituie elementul central al unui lung proces, care a permis reunificarea unei
Europe ce fusese divizată timp de peste o jumătate de secol de Cortina de
Fier și Războiul Rece. Extinderea reflectă dorința de a asigura pacea, stabili-
tatea și prosperitatea economică într-un continent european unit.
UE manifestă deschidere și pentru aderarea altor state, în măsura în care

acestea îndeplinesc criteriile de aderare stipulate de Consiliul European de
la Copenhaga în 1993:
■■ criteriile politice: stabilitatea instituțională, democrația, statul de drept,

garantarea drepturilor omului, precum și respectarea și protecția
minorităților;
■■ criteriile economice: existența unei economii de piață funcționale, care
face față presiunii concurențiale și forțelor de piață la nivelul UE;
■■ criteriile juridice: capacitatea de asumare a obligațiilor asociate calității
de membru al UE, inclusiv acceptarea obiectivelor uniunii politice,
precum și ale uniunii economice și monetare.
Procedura de aderare prezintă trei etape, care trebuie aprobate de către toate
statele membre ale UE de la momentul respectiv:
1. I se oferă unui stat perspectiva de a deveni membru.

2. O țară dobândește statutul oficial de stat candidat imediat ce aceasta
îndeplinește condițiile de aderare, ceea ce nu înseamnă însă că sunt
inițiate negocieri oficiale.
3. Sunt inițiate negocieri formale de aderare cu statul candidat, în
cadrul cărora sunt convenite modalitățile și procedurile de adoptare
a normelor în vigoare ale Uniunii Europene.
După finalizarea negocierilor și a reformelor însoțitoare cu satisfacerea cerin-

țelor ambelor părți, rezultatele și condițiile pentru aderare sunt stipulate în-
tr-un tratat de aderare. Pentru început, acest tratat de aderare trebuie apro-
bat cu majoritate absolută de către membrii Parlamentului European. După
aceasta, tratatul trebuie aprobat de către Consiliu, în unanimitate. Semnarea
tratatului de aderare este efectuată ulterior de către șefii de stat sau de

guvern din UE și din statul aderent. Orice tratat de aderare trebuie „ratificat”
ulterior de către statele membre ale UE și de către statul aderent în confor-
mitate cu normele de drept constituțional în vigoare. Depunerea instrumen-
telor de ratificare marchează finalizarea procedurii de aderare și intrarea în
vigoare a tratatului de adeziune. Astfel, statul aderent devine stat membru.
În prezent sunt în curs de desfășurare negocieri de aderare cu Turcia (înce-

pând din 2005), Serbia (din 2014) și Muntenegru (din 2014).
Turcia a depus cererea de aderare la 14 aprilie 1987. Relațiile dintre UE și

Turcia au însă un istoric mai îndelungat. Încă din 1963, Turcia și CEE au în-
cheiat un acord de asociere în care se face referire la o eventuală aderare.
În 1995 a fost creată o uniune vamală, iar în decembrie 1999, la Helsinki,
Consiliul European i-a acordat oficial Turciei statutul de țară candidată la
aderare. Această decizie a constituit expresia convingerii că această țară
îndeplinește condițiile principale ale unui sistem democratic, deși mai sunt
încă necesare progrese importante în ceea ce privește respectarea drep-
turilor omului și protecția minorităților. În decembrie 2004, la recoman-
darea Comisiei, Consiliul European a dat, în sfârșit, undă verde deschiderii
negocierilor de aderare cu Turcia. Acestea au început în octombrie 2005.
Obiectivul final al acestor negocieri este aderarea, însă nu există garanții
că acest obiectiv va fi atins. Anul 2014, definit în 1999 ca termen pentru
o posibilă aderare, a trecut și nu a fost convenit un nou termen în privința
aderării. Aderarea Turciei trebuie pregătită minuțios, astfel ca, atunci când
aceasta este realizată, să se evite punerea în pericol a realizărilor obținute
în cei peste 60 de ani de integrare europeană.
Islanda și-a depus cererea de aderare la 17 iulie 2009. Negocierile de ade-

rare au fost inițiate oficial în 2010; pentru început, acestea au avansat
rapid, însă au intrat într-un impas în urma înlocuirii guvernului și au fost
sistate în cele din urmă complet, după ce Islanda și-a retras cererea de
aderare, la 12 martie 2015.
Statutul oficial de candidat este deținut de către fosta Republică iugoslavă

a Macedoniei (2009) și Albania (2014). În mod suplimentar, perspectiva unei
viitoare aderări la UE a fost deschisă pentru Bosnia și Herțegovina, precum
și pentru Kosovo (1).
(1) În conformitate cu statutul definit prin rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al

Organizației Națiunilor Unite.
De asemenea, au fost incluse dispoziții privind retragerea din UE: Așa‑numi-

ta „clauză de retragere” a fost introdusă în Tratatul UE, aceasta permițând
unui stat membru să se retragă din Uniunea Europeană. Nu sunt impuse
condiții pentru retragerea din Uniune; este suficientă încheierea unui acord
între UE și statul membru în cauză, prin care se stabilește modalitatea de
retragere a acestuia. În cazul în care nu se poate ajunge la un asemenea
acord, retragerea devine efectivă la expirarea termenului de doi ani de la
notificarea intenției de retragere. Împotriva tuturor așteptărilor, această po-
sibilitate a fost utilizată mai repede decât ar fi fost de imaginat. La 23 iu-
nie 2016, 52 % dintre britanici (în condițiile unei participări de 71,8 %) s-au
exprimat împotriva rămânerii Regatului Unit în Uniunea Europeană. Este în
prezent la latitudinea guvernului britanic să inițieze procedura de renunțare
la calitatea de membru al UE (articolul 50 din TUE), cu notificarea intenției
de retragere.
Pe de altă parte, nu este prevăzută o excludere a unui stat membru din UE

contrar voinței exprimate de către acesta, nici chiar în cazul unor încălcări
grave și permanente ale tratatului.
VALORILE
FUNDAMENTALE ALE
UNIUNII EUROPENE
Articolul 2 din TUE (valorile Uniunii)
Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane,

libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe
respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care
aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre
într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță,
justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați.
Articolul 3 din TUE (obiectivele Uniunii)
(1) Uniunea urmărește să promoveze pacea, valorile sale și bunăstarea

popoarelor sale.
(2) Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate

și justiție, fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată
libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind
controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și
prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen.
(3) Uniunea instituie o piață internă. Aceasta acționează pentru

dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică
echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață
cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină
a forței de muncă și spre progres social, precum și pe un nivel înalt de
protecție și de îmbunătățire a calității mediului. Aceasta promovează
progresul științific și tehnic.
Uniunea combate excluziunea socială și discriminările și promovează

justiția și protecția sociale, egalitatea între femei și bărbați,
solidaritatea între generații și protecția drepturilor copilului.
Aceasta promovează coeziunea economică, socială și teritorială, precum

și solidaritatea între statele membre.
Uniunea respectă bogăția diversității sale culturale și lingvistice și

veghează la protejarea și dezvoltarea patrimoniului cultural european.
(4) Uniunea instituie o uniune economică și monetară a cărei monedă

este euro.
(5) În relațiile sale cu restul comunității internaționale, Uniunea își

afirmă și promovează valorile și interesele și contribuie la protecția
cetățenilor săi. Aceasta contribuie la pacea, securitatea, dezvoltarea
durabilă a planetei, solidaritatea și respectul reciproc între popoare,
comerțul liber și echitabil, eliminarea sărăciei și protecția drepturilor
omului și, în special, a drepturilor copilului, precum și la respectarea
strictă și dezvoltarea dreptului internațional, inclusiv respectarea
principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite.
[...]
La bazele Europei unite stau idei și valori fundamentale care sunt recunos-
cute și de către statele membre în articolul 2 din TUE și a căror transpunere
în practică este încredințată instituțiilor executive ale UE. În cadrul acestor
valori fundamentale sunt incluse: respectarea demnității umane, a egali-
tății, libertății și solidarității. Obiectivele declarate ale UE sunt garantarea
principiilor libertății, democrației și statului de drept, comune tuturor state-
lor membre, precum și protejarea drepturilor omului.
Aceste valori nu constituie numai o linie directoare pentru statele care inten-
ționează să adere în viitor la UE; încălcările grave și permanente ale acestor
valori și principii de către un stat membru pot fi de asemenea, în sensul arti-
colului 7 din TUE, pasibile de sancțiune. În acest sens, este necesară mai întâi
o constatare unanimă din partea șefilor de stat sau de guvern în cadrul Con-
siliului European din care să rezulte existența unei încălcări grave și de du-
rată a valorilor și principiilor Uniunii. Această constatare este făcută de către
șefii de stat sau de guvern la propunerea unei treimi a statelor membre sau
a Comisiei și în baza acordului Parlamentului European. În acest caz, Consiliul
UE dispune, cu majoritate calificată, de posibilitatea de a suspenda anumite

drepturi rezultate din TUE și din TFUE pentru statul membru în cauză, inclusiv
drepturile de vot ale reprezentantului guvernului statului membru în cauză în
Consiliu. Pe de altă parte, îndatoririle care îi revin statului membru în cauză în
temeiul tratatelor rămân obligatorii. Se iau în considerare, în special, eventu-
alele consecințe asupra drepturilor și obligațiilor persoanelor fizice și juridice.
Uniunea Europeană, garant al păcii
Motorul cel mai puternic al unificării Europei îl constituie dorința de pace (a

se vedea articolul 3 din TUE). În secolul trecut, două războaie mondiale au
izbucnit în Europa între țări care astăzi sunt state membre ale Uniunii Euro-
pene. De aceea, o politică pentru Europa înseamnă în același timp o politică
pentru pace. Crearea UE a reprezentat elementul central pentru o ordine
europeană de pace, care face imposibil un război între statele sale membre.
Cei 70 de ani de pace în Europa stau mărturie în acest sens. Această pace
devine tot mai solidă pe măsură ce crește numărul statelor europene care
aderă la UE. În acest sens, ultimele două extinderi ale UE au adus o contri-
buție importantă la consolidarea păcii în Europa. În 2012, pentru angaja-
mentul manifestat în susținerea păcii, reconcilierii, democrației și drepturi-
lor omului în Europa, UE a primit Premiul Nobel pentru pace.
Unitatea și egalitatea ca teme recurente
Unitatea este o temă recurentă. Problemele esențiale ale prezentului pot fi

depășite doar dacă țările europene se prezintă și acționează împreună, cu
respectarea diversității acestora. Multă lume consideră că pacea (atât în
Europa, cât și pe plan internațional), democrația și statul de drept, prospe-
ritatea economică și bunăstarea socială nu pot fi asigurate și menținute în
viitor fără integrare europeană. Șomajul, creșterea insuficientă, asigurarea
alimentării cu energie și poluarea mediului au încetat de mult să fie doar
probleme naționale, acestea nemaiputând fi soluționate la acest nivel. Doar
în contextul Uniunii Europene poate fi instituită o ordine economică stabilă
și doar prin eforturi europene conjugate poate fi asigurată o politică econo-
mică internațională care să îmbunătățească performanțele economiei eu-
ropene și să contribuie la justiția socială. Fără coeziune internă, Europa nu
își poate afirma independența politică și economică față de restul lumii, nu
își poate recăpăta influența pe scena internațională și nu își poate recâștiga
rolul în politica mondială.
Eforturile UE pentru promovarea păcii,
a reconcilierii, a democrației și a drepturilor
omului au fost răsplătite în anul 2012 cu
Premiul Nobel pentru pace. Herman Van Rompuy,
președintele Consiliului European între 2009 și
2014, José Manuel Barroso, președintele Comisiei
Europene între 2004 și 2014, și Martin Schulz,
președintele Parlamentului European între 2012
și 2017, au primit premiul la Oslo, la 10 decembrie
2012.
Unitatea nu poate exista fără a fi asigurată egalitatea. Niciun cetățean al

Uniunii nu trebuie să fie dezavantajat sau discriminat pe criterii de națio-
nalitate. Tratamentul discriminatoriu pe criterii de sex, rasă, origine etnică,
religie sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală trebuie com-
bătut. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu se limitează
doar la aceasta: este interzisă discriminarea de orice fel, bazată pe criterii
precum culoarea, trăsăturile genetice, limba, opiniile politice sau de orice
altă natură, apartenența la o minoritate națională, averea sau nașterea.
În plus, toți cetățenii UE sunt egali în fața legii. În ceea ce privește statele
membre, principiul egalității înseamnă că niciun stat nu are prioritate în
fața altuia, iar diferențele naturale, precum suprafața, numărul de locuitori,
cât și structurile diferite trebuie luate în considerare numai în cadrul prin-
cipiului egalității.
Libertățile fundamentale
Libertatea este un corolar al păcii, unității și egalității. Crearea unei entități

mai largi, prin unirea a 28 de state, permite totodată libera circulație dincolo
de frontierele naționale. Aceasta înseamnă, în special, libera circulație a lu-
crătorilor, libertatea de stabilire și de prestare a serviciilor, libera circulație
a mărfurilor și a capitalurilor. Aceste libertăți fundamentale garantează oa-
menilor de afaceri libertatea de luare a deciziilor, lucrătorilor libertatea de
a-și alege locul de muncă, iar consumatorilor libertatea de a alege produse-
le dintr-o varietate cât se poate de largă. Libera concurență permite opera-
torilor economici să își ofere bunurile și serviciile unui cerc incomparabil mai
larg de potențiali consumatori. Lucrătorii își pot căuta un loc de muncă sau
îl pot schimba în funcție de propriile dorințe și interese pe întregul teritoriu
al UE. Consumatorii pot alege produsele cele mai ieftine și cele mai bune din
gama mult mai diversificată care le este oferită ca o consecință a creșterii
concurenței.
Cu toate acestea, în cazul unei aderări la UE sunt prevăzute frecvent prin

tratatul de aderare norme tranzitorii în special pentru libera circulație a lu-
crătorilor, precum și pentru libertatea de a presta servicii și libertatea de
stabilire, care permit statelor membre ale UE de până la data respectivă să
reglementeze beneficierea de aceste libertăți fundamentale pentru cetățe-
nii statelor aderate pentru o perioadă de până la șapte ani în baza legislației
naționale sau a acordurilor bilaterale existente.
Principiul solidarității
Solidaritatea constituie corectivul necesar al libertății; întrucât exercitarea

abuzivă a unei libertăți este întotdeauna în detrimentul altora. Din acest
motiv, pentru ca o ordine comunitară să fie durabilă, acesta trebuie să recu-
noască întotdeauna solidaritatea drept principiu fundamental și să reparti-
zeze în mod egal și echitabil, între toți membrii săi, atât avantajele – adică
prosperitatea –, cât și dificultățile.
Respectarea identității naționale
Identitățile naționale ale statelor membre sunt respectate. Nu se urmărește

o „dizolvare” a statelor membre în UE, ci mai degrabă punerea în comun
a caracteristicilor naționale ale acestora. Autoritatea morală a Uniunii, care
aduce beneficii tuturor statelor membre, constă tocmai în această varietate
de caracteristici și de identități naționale.
Nevoia de securitate
Toate aceste valori fundamentale depind, în ultimă instanță, de existența

securității. În special după atentatul de la 11 septembrie 2001 din Statele
Unite și după ce au avut loc mai multe atacuri teroriste cumplite în Europa,
lupta împotriva terorismului și a crimei organizate a redevenit o preocupare
principală a Europei. Consolidarea cooperării polițienești și judiciare conti-
nuă, iar protecția frontierelor externe ale UE s-a intensificat.
Pe de altă parte, securitatea în contextul european înseamnă și securita-

tea socială a tuturor cetățenilor care trăiesc în UE, securitatea locului de
muncă, precum și condiții sigure de desfășurare a activităților economice
în general. În acest sens, instituțiilor UE li se cere să ofere cetățenilor și
întreprinderilor posibilitatea de a-și construi viitorul prin crearea condițiilor
adecvate de care acestea depind.
Drepturile fundamentale
Valorile și conceptele fundamentale care stau la baza UE includ și dreptu-

rile fundamentale ale cetățenilor individuali ai Uniunii. De mai bine de 200
de ani, istoria Europei este marcată de eforturile continue de îmbunătățire
a protecției drepturilor fundamentale. Începând cu declarațiile drepturilor

omului și ale cetățeanului din secolul al XVIII-lea, drepturile fundamentale
și libertățile civile sunt astăzi puternic ancorate în Constituțiile majorității
statelor civilizate, în special ale statelor membre ale UE. Sistemele juridice
ale acestora au la bază statul de drept și respectul demnității, libertății
și dreptului individului la dezvoltare personală. De asemenea, există nu-
meroase convenții internaționale privind protecția drepturilor omului, între
care Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertă-
ților fundamentale (Convenția europeană a drepturilor omului – CEDO) are
o semnificație deosebită pentru Europa.
Protecția drepturilor fundamentale printr-un cadru juridic al Uniunii a fost

obținută abia în temeiul unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție
a Uniunii Europene, care a apărut însă relativ târziu, și anume în anul 1969.
Anterior acestui moment, Curtea de Justiție a respins toate obiecțiile legale
fundamentale, argumentând că nu ar intra în competența sa probleme care
fac obiectul normelor constituționale naționale. Curtea de Justiție a fost
nevoită să revină asupra acestei poziții, în special în baza unui principiu pe
care chiar aceasta l-a instituit, și anume principiul supremației dreptului
Uniunii asupra dreptului național, această supremație putând fi reală doar
dacă dreptul Uniunii este în măsură să garanteze o protecție a drepturilor
fundamentale echivalentă celei garantate de Constituțiile naționale.
Punctul de plecare în această jurisprudență îl constituie cauza Stauder, în

care beneficiarul unei indemnizații acordate victimelor de război a consi-
derat că cerința de a-și menționa numele în momentul înregistrării pentru
cumpărarea de unt la preț redus în perioada Crăciunului reprezenta o încăl-
care a demnității sale și a principiului egalității. Deși inițial Curtea a apreciat
că indicarea numelui nu este indispensabilă, având în vedere dispozițiile
dreptului Uniunii, și că, prin urmare, este inutil să examineze modul în care
a fost încălcat un drept fundamental, în cele din urmă Curtea a afirmat că
respectarea drepturilor fundamentale reprezintă unul dintre principiile ge-
nerale ale dreptului Uniunii, Curtea trebuind să asigure respectarea acestu-
ia. Astfel, Curtea de Justiție a recunoscut pentru prima dată existența unui
cadru al drepturilor fundamentale propriu Uniunii Europene.
Inițial, Curtea de Justiție a stabilit garantarea drepturilor fundamentale pe

baza unui anumit număr de dispoziții ale tratatelor. Astfel, Curtea a stabilit
numeroase interdicții privind discriminarea, care, în anumite cazuri, se re-
feră la aspecte specifice principiului general al egalității. Între acestea se
numără interzicerea oricărei discriminări pe motiv de naționalitate (articolul
18 din TFUE), combaterea tratamentului diferențiat pe criterii de sex, rasă

sau origine etnică, religie sau confesiune, handicap, vârstă sau orientare se-
xuală (articolul 10 din TFUE), egalitatea de tratament a bunurilor și persoa-
nelor în ceea ce privește cele patru libertăți fundamentale (libera circulație
a mărfurilor, articolul 34 din TFUE; libera circulație a persoanelor, articolul
45 din TFUE; dreptul de stabilire, articolul 49 din TFUE; libera prestare a ser-
viciilor, articolul 57 din TFUE), concurența liberă (articolul 101 și următoa-
rele din TFUE), precum și egalitatea de remunerare între femei și bărbați
(articolul 157 din TFUE). Cele patru libertăți fundamentale ale UE, care ga-
rantează libertățile de bază ale vieții profesionale, pot fi, de asemenea,
considerate un drept fundamental în cadrul Uniunii privind libera circulație
și libera exercitare a unei activități profesionale. De asemenea, sunt garan-
tate în mod explicit libertatea de asociere (articolul 153 din TFUE), dreptul
de a adresa petiții (articolul 24 din TFUE) și protecția secretelor comerciale
și a secretului profesional (articolul 339 din TFUE).
Curtea de Justiție a dezvoltat și a completat în mod constant aceste ten-

tative inițiale de protecție a drepturilor fundamentale prin dreptul Uniunii.
În acest sens, Curtea a recunoscut principii juridice generale și le-a aplicat
utilizând conceptele comune ale Constituțiilor statelor membre, precum și
convențiile internaționale privind protecția drepturilor omului, la care state-
le membre au aderat. Între aceste convenții, o importanță deosebită o are
CEDO – Convenția europeană a drepturilor omului, care a contribuit la con-
turarea esenței drepturilor fundamentale ale Uniunii și a mecanismelor de
protejare a acestora. Astfel, Curtea de Justiție a recunoscut mai multe liber-
tăți, precum: dreptul de proprietate, libertatea de exercitare a unei activități
profesionale, inviolabilitatea domiciliului, libertatea de opinie, drepturile ge-
nerale ale personalității, protecția familiei (de exemplu, dreptul membrilor
familiei de a însoți un lucrător migrant), libertatea economică, libertatea de
religie sau de confesiune, precum și o serie de drepturi procedurale funda-
mentale, ca: dreptul la proceduri juridice corecte, principiul confidențialității
corespondenței dintre avocat și client (cunoscut sub numele de „privilegiu
juridic profesional”) în țările cu sistem de drept tip „common law”, interzice-
rea dublei sancțiuni pentru același delict sau necesitatea justificării acțiu-
nilor juridice ale Uniunii.
Un principiu de importanță majoră, invocat în mod frecvent în litigiile ju-

ridice, este principiul egalității de tratament. În termeni simpli, conform
acestui principiu, situații similare nu pot fi tratate într-o manieră diferită,
exceptând cazul în care diferențele sunt justificate în mod obiectiv. Princi-
piul egalității de tratament nu interzice însă, în sensul jurisprudenței Curții
de Justiție, aplicarea, cu privire la resortisanții naționali, respectiv la pro-

dusele naționale, a unor cerințe mai stricte în comparație cu cele prevăzute
pentru cetățenii altor state membre sau la produsele de import (în limbajul
juridic se vorbește în acest context despre o „discriminare inversă”). Acest
rezultat este considerat drept o consecință a competenței limitate a Uniunii,
care vizează în principiu numai operațiunile cu implicații transfrontaliere.
În schimb, normele referitoare la fabricarea și comercializarea mărfurilor
naționale sau statutul juridic al resortisanților în statele membre de origine
nu intră în sfera de reglementare a Uniunii decât în măsura în care au fost
deja introduse măsuri de armonizare.
Prin jurisprudența Curții de Justiție, dreptul Uniunii dispune de un corp ex-

tins de principii ale statului de drept cvasiconstituționale. În acest context,
principiul proporționalității are o importanță practică semnificativă. Acesta
presupune necesitatea evaluării obiectivelor urmărite și a mijloacelor utili-
zate și efortul de a menține un echilibru al acestora, în vederea evitării le-
giferării excesive. Printre celelalte principii fundamentale care stau la baza
dreptului Uniunii se numără principiile generale ale dreptului administrativ
și conceptul de proceduri juridice corecte, precum, de exemplu, principiul
protecției confidențialității, interzicerea dispozițiilor retroactive care impun
obligații sau a retragerii avantajelor dobândite în mod legitim, precum și
dreptul la audiere în instanță, care trebuie să fie asigurat atât în procedu-
rile administrative ale Comisiei Europene, cât și în acțiunile în fața Curții de
Justiție. O importanță deosebită este acordată cerinței privind mai buna
transparență, ceea ce presupune că deciziile trebuie adoptate într-o ma-
nieră cât se poate de deschisă și cât mai apropiată de cetățeni. Un aspect
semnificativ al acestei transparențe este faptul că orice cetățean al UE sau
orice persoană juridică înregistrată într-un stat membru poate avea acces
la documentele Consiliului sau ale Comisiei. În plus, este necesară comu-
nicarea tuturor subvențiilor acordate din bugetul UE către persoane fizice
sau juridice. În acest scop sunt create baze de date care pot fi accesate fără
restricții de către orice cetățean al Uniunii.
Deși realizările Curții de Justiție în definirea drepturilor fundamentale ne-

scrise sunt recunoscute, nu se poate ignora însă faptul că această mani-
eră de „instituire a drepturilor fundamentale europene” prezintă un grav
inconvenient: Curtea de Justiție trebuie să se limiteze la cazuri în speță.
În aceste condiții, Curtea nu poate institui, plecând de la principiile juridice
generale, drepturi fundamentale pentru toate domeniile în care acest lucru
este necesar sau oportun. De asemenea, Curtea nu poate stabili nici sfera
de aplicare și nici limitele protecției drepturilor fundamentale procedând la
În cauza Eugen Schmidberger a fost vizată
o manifestație de protest pe autostrada Brenner,
care a condus la o blocare completă a traficului
timp de 30 de ore pe această autostradă. Pentru
prejudiciile suferite ca urmare a blocajului, firma
de transport Schmidberger a solicitat despăgubiri
de la Republica Austria, ale cărei autorități nu
interziseseră manifestația.
Curtea de Justiție a constatat că neinterzicerea
manifestației ar constitui o afectare a libertății
de circulație a mărfurilor, acest demers fiind însă
justificabil din punct de vedere obiectiv. Decizia
a vizat respectarea drepturilor fundamentale ale
manifestanților cu privire la exprimarea opiniilor
și la libertatea de adunare, garantate prin
Constituția Austriei și prin Convenția europeană
a drepturilor omului. Din acest motiv, nu poate
fi reținută în sarcina autorităților din Austria
o încălcare a prevederilor legale de natură să
justifice angajarea răspunderii.
generalizările și diferențierile necesare. În consecință, instituțiile UE nu pot

evalua cu suficientă exactitate dacă sunt sau nu sunt în pericol să încalce
un drept fundamental. În mod similar, un cetățean al Uniunii nu poate apre-
cia cu exactitate în toate cazurile dacă i-a fost încălcat unul dintre dreptu-
rile fundamentale.
O perioadă lungă de timp, aderarea UE la Convenția europeană a drepturilor

omului a fost considerată drept soluția ieșirii din această situație. Cu toate
acestea, în avizul său 2/94, Curtea de Justiție a precizat că, la momentul
respectiv, din punct de vedere legal, UE nu avea competența de a adera
la această convenție. Curtea a afirmat că respectarea drepturilor omului
este o condiție a legalității actelor UE. Aderarea la convenție ar atrage însă
o modificare substanțială a sistemului actual al Uniunii de protecție a drep-
turilor omului, deoarece ar implica includerea UE într-un sistem instituțional
internațional, precum și integrarea tuturor dispozițiilor convenției în ordinea
juridică a Uniunii. În opinia Curții de Justiție, o astfel de modificare a siste-
mului de protecție a drepturilor omului în UE, având implicații instituționale
în egală măsură fundamentale pentru Uniune și pentru statele membre, ar
avea o anvergură constituțională și ar depăși astfel, prin natura sa, limitele
stabilite de articolul 352 din TFUE. Această deficiență a fost remediată prin
intermediul Tratatului de la Lisabona. Aderarea UE la CEDO este stipulată
în prezent la articolul 6 alineatul (2) din TUE în mod expres. Negocierile de
aderare au fost inițiate fără întârziere în anul 2010. În primăvara anului
2013, s-a ajuns la un acord cu privire la proiectul unui tratat de aderare.
Comisia a transmis acest proiect Curții de Justiție a Uniunii Europene și
a solicitat o opinie de specialitate cu privire la compatibilitatea acestuia
cu legislația Uniunii. În avizul 2/13, Curtea de Justiție a Uniunii Europene
ajunge la concluzia că proiectul de acord cu privire la aderarea UE la CEDO
în forma planificată nu este compatibil cu legislația UE. O critică importantă
este reprezentată de faptul că, în cazul unei aderări la CEDO, CJUE ar urma
să se supună deciziilor adoptate de către Curtea Europeană a Drepturilor
Omului. Și politica comună externă și de securitate a Uniunii ar fi supusă
supravegherii privind respectarea drepturilor omului, exercitată de către
Curtea Europeană a Drepturilor Omului. În opinia judecătorilor, o asemenea
situație ar contraveni principiilor fundamentale structurale ale UE. În urma
acestei decizii, o aderare a Uniunii Europene la CEDO rămâne în continuare
posibilă din punct de vedere teoretic, însă, în lipsa adoptării unor demer-
suri suplimentare, este exclusă din punct de vedere practic, deoarece s-ar
impune modificarea prealabilă a unei serii de detalii tehnice în proiectul de
aderare.
Independent de o aderare a UE la CEDO, Tratatul de la Lisabona a reprezen-

tat o etapă suplimentară decisivă pentru crearea unui cadru juridic de bază
pentru UE, prin poziționarea pe noi baze a protecției drepturilor fundamen-
tale în UE. Prin intermediul unui nou articol privind drepturile fundamentale
(articolul 6 din TUE), demersurile instituțiilor UE și ale statelor membre, în
măsura în care acestea aplică și valorifică dreptul Uniunii, sunt subordo-
nate Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care dobândește
caracter juridic obligatoriu la nivelul UE prin intermediul unei referințe în
articolul privind drepturile fundamentale. Această Cartă a drepturilor fun-
damentale are la bază un proiect elaborat în cadrul unei convenții la care
au participat 16 reprezentanți ai șefilor de stat sau de guvern, precum și
președintele Comisiei Europene, 16 membri ai Parlamentului European și
30 de parlamentari naționali (câte doi din fiecare din cele 15 state mem-
bre de la momentul respectiv), prezidată de către prof. dr. Roman Herzog.
Acest proiect a fost proclamat solemn de către președinții Parlamentului
European, Consiliului UE și Comisiei Europene, în deschiderea Consiliului Eu-
ropean de la Nisa din 7 decembrie 2000, cu titlul de „Carta drepturilor fun-
damentale a Uniunii Europene”. În decursul negocierilor privind Constituția
europeană, această Cartă a drepturilor fundamentale a fost revizuită și
a devenit parte integrantă a Tratatului de instituire a unei Constituții pentru
Europa, la 29 octombrie 2004. După eșecul acestui tratat, Carta drepturilor
fundamentale a fost încă o dată proclamată solemn „Carta drepturilor fun-
damentale a Uniunii Europene”, de data aceasta ca instrument separat, de
către președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei Europene,
la 12 decembrie 2007, la Strasbourg. Aceasta este versiunea cartei la care
Tratatul UE face referire de acum înainte ca fiind obligatorie. Astfel, Carta
drepturilor fundamentale capătă valoare juridică și stabilește aplicabilita-
tea drepturilor fundamentale în dreptul Uniunii. Totuși, aceasta nu se aplică
Poloniei și Regatului Unit. Cele două state membre nu au putut sau nu au
dorit să adopte sistemul drepturilor fundamentale al cartei, considerând că
vor fi obligate să renunțe sau, cel puțin, să își modifice anumite poziții na-
ționale legate de, de exemplu, unele aspecte de ordin religios sau de trata-
mentul aplicat minorităților. Prin urmare, pentru aceste două state membre,
drepturile fundamentale nu decurg din Carta drepturilor fundamentale, ci,
ca și până acum, din jurisprudența Curții de Justiție a UE.
METODA DE UNIFICARE
A EUROPEI
Unificarea europeană este marcată de două concepte structural diferite pri-
vind cooperarea între statele europene. Acestea sunt definite prin termenii
„cooperare” și „integrare”. În plus, s-a conturat o metodă suplimentară, de-
numită „cooperare consolidată”.
Cooperarea statelor
Esența cooperării este reprezentată de faptul că statele naționale sunt dis-

puse să coopereze cu alte state dincolo de granițele lor naționale, însă nu-
mai cu menținerea principală a suveranității lor naționale. Astfel, eforturile
de unificare având la bază cooperarea nu urmăresc în consecință crearea
unui nou stat unitar, ci se limitează la asocierea statelor suverane pentru
crearea unei uniuni statale în care se mențin structurile statelor naționale
(confederație). Principiul cooperării este reflectat de modul de lucru al Con-
siliului Europei și al OCDE.
Conceptul de integrare
Conceptul de integrare depășește limitele coabitării tradiționale a state-

lor naționale. Opinia tradițională privind intangibilitatea și indivizibilitatea
suveranității statelor diferă de convingerea conform căreia ordinea imper-
fectă a conviețuirii dintre om și stat, deficiențele specifice ale sistemului
național și numeroasele acțiuni de dominație prin forță întreprinse, de-a
lungul istoriei europene, de un stat împotriva altora (așa-numita hegemo-
nie) ar putea fi surmontate numai în situația în care structurile suverane
naționale individuale ar fi reunite pentru a forma o structură suverană uni-
că, cu fuzionarea acestora la un nivel superior pentru a forma o comunitate
supranațională (federație).
UE reprezintă o reflectare a acestui concept de integrare, fără ca demer-

surile respective să fi condus la o fuzionare a structurilor naționale suve-
rane. Aceasta s-a întâmplat din cauza faptului că statele membre nu au
fost dispuse să renunțe la structura redobândită și recent – ulterior celui

de Al Doilea Război Mondial – consolidată a statului lor național pentru
formarea unui stat european federal. Astfel, a fost necesară din nou iden-
tificarea unui compromis care – fără a necesita crearea unui stat european
federal – să asigure mai mult decât o simplă cooperare între state. Soluția
a fost reprezentată de eliminarea treptată a contradicției dintre cerința de
respectare a independenței statelor naționale și statul federal european.
Statelor membre nu li se solicită renunțarea deplină la suveranitatea lor, ci
numai renunțarea la dogma indivizibilității acesteia. Astfel, pentru început
s-a urmărit doar identificarea domeniilor materiale în care statele membre
au fost dispuse să renunțe în mod voluntar la o parte a suveranității lor în
beneficiul unei comunități supraordonate acestora. Rezultatul acestor efor-
turi este reflectat de cele trei tratate fondatoare ale CECO, C(E)E și Euratom.
Prin intermediul acestor documente, precum și prin tratatele actuale de in-

stituire a Uniunii, sunt stipulate individual acele domenii în care au fost
transferate UE drepturile lor suverane. În acest context, nu este acordată UE
și instituțiilor sale o competență generală de adoptare a măsurilor necesare
pentru punerea în aplicare a obiectivelor prevăzute ale tratatelor, natura
și volumul competențelor de acțiune rezultând din dispozițiile concrete ale
tratatelor (principiul mandatării limitate). În acest mod, renunțarea la com-
petențele proprii este clară și verificabilă pentru statele membre.
Cooperarea consolidată
Prin intermediul instrumentului cooperării consolidate, este creată baza

pentru punerea în aplicare a ideii de „integrare cu viteze diferite”. Este oferi-
tă și unor grupuri mai restrânse de state membre posibilitatea de a avansa
în procesul de integrare într-un anumit domeniu aflat în competența UE,
fără a fi afectate în acest context de statele membre care manifestă o ati-
tudine ezitantă sau de refuz.
După ce, inițial (Tratatul de la Amsterdam), condițiile și procedurile pentru

utilizarea acestui instrument făceau obiectul unui regim extrem de strict, în
contextul procesului de extindere a UE acestea au dobândit o structură ceva
mai deschisă (Tratatul de la Nisa). Tratatul de la Lisabona grupează dispo-
zițiile în vigoare cu privire la cooperarea consolidată în articolul 20 din TUE
(condițiile cadru) și în articolele 326-334 din TFUE (condiții suplimentare,
aderare, proceduri, reguli de exprimare a voturilor).
Reglementările cu privire la o cooperare consolidată pot fi sintetizate după

cum urmează:
■■ O astfel de cooperare poate fi valorificată numai în cadrul

competențelor existente ale UE și trebuie să fie destinată atingerii
obiectivelor UE și promovării procesului european de integrare
(articolul 20 din TUE). Din acest motiv, nu oferă posibilitatea de
eliminare a deficiențelor uniunii economice și monetare consacrate
prin arhitectura tratatului TUE. Cooperarea consolidată nu poate
afecta piața internă și coeziunea economică și socială a UE. În plus,
nu trebuie să conducă la apariția de impedimente sau discriminări în
raporturile comerciale dintre statele membre, precum și la o denaturare
a concurenței (articolul 326 din TFUE). Este necesară respectarea
competențelor, drepturilor, obligațiilor și intereselor statelor membre
care nu sunt implicate în procedura de cooperare (articolul 327 din
TFUE).
■■ Cooperarea consolidată trebuie să fie disponibilă tuturor statelor

membre. În mod suplimentar, trebuie să fie permis statelor membre să
adere în orice moment la raportul de cooperare, cu condiția ca statele
membre în cauză să dea curs deciziilor adoptate în cadrul cooperării
consolidate. Comisia și statele membre se asigură că un număr cât mai
mare de state membre este implicat în cadrul cooperării consolidate
(articolul 328 din TFUE).
■■ Cooperarea consolidată poate fi pusă în aplicare numai în ultimă

instanță, în cazul în care s-a stabilit în Consiliu că obiectivele acestei
cooperări nu pot fi atinse, într-un termen rezonabil, prin aplicarea
dispozițiilor relevante din tratate. Limita minimă pentru o cooperare
consolidată este de nouă state membre [articolul 20 alineatul (2) din
TUE].
■■ Actele juridice adoptate în cadrul unei cooperări consolidate nu

constituie o componentă a acquis-ului comunitar. Aceste acte juridice
prezintă aplicabilitate directă numai în statele membre implicate în
procedura de adoptare a hotărârilor [articolul 20 alineatul (4) din TUE].
Nu există însă impedimente cu privire la punerea acestora în aplicare
pentru statele membre care nu sunt implicate în acest proces.
■■ Cheltuielile care rezultă din aplicarea unei forme de cooperare

consolidată, altele decât costurile administrative, sunt finanțate de
statele membre participante, cu excepția cazului în care Consiliul,
hotărând în unanimitate, după consultarea Parlamentului European,
decide altfel (articolul 332 din TFUE).
■■ Consiliul și Comisia trebuie să se asigure că măsurile adoptate în cadrul

unei cooperări consolidate sunt în acord cu celelalte demersuri politice
ale UE (articolul 334 din TFUE).
Până în prezent, acest instrument a fost valorificat în practică în două situ-

ații: pentru prima dată în istoria UE, statele membre au apelat la procedura
cooperării consolidate pentru a adopta o reglementare care să le permită
soților cu cetățenie diferită alegerea legislației aplicabile, în cazul unui di-
vorț. În contextul în care o propunere corespunzătoare formulată de către
Comisie în anul 2006 nu a obținut unanimitatea necesară în Consiliu, aces-
ta a acordat prin decizia din 12 iulie 2010 autorizația de punere în aplicare
a unei cooperări consolidate. În baza unei noi propuneri a Comisiei, 14 state
membre (Austria, Belgia, Bulgaria, Franța, Germania, Italia, Letonia, Luxem-
burg, Malta, Portugalia, România, Slovenia, Spania și Ungaria) au ajuns la
un acord cu privire la normele aplicabile în cazul unui divorț sau al unei
separări de corp a soților cu naționalitate diferită. Rezultatul este prevăzut
în Regulamentul (UE) nr. 1259/2010 al Consiliului din 20 decembrie 2010 de
punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în domeniul legii
aplicabile divorțului și separării de corp.
Cea de a doua situație de aplicare a vizat protecția prin brevetare în Europa.

Fără Croația și Spania și cu participarea ulterioară a Italiei, un număr total
de 26 de state membre ale UE au convenit o cooperare consolidată pentru
asigurarea unei protecții unitare prin brevetare. Regulamentul privind coo-
perarea consolidată cu raportare la o protecție unitară prin brevet, precum
și Regulamentul în ceea ce privește dispozițiile aplicabile în materie de tra-
ducere au intrat în vigoare la 20 ianuarie 2013. Regulamentele vor fi apli-
cabile însă numai prin intrarea în vigoare a acordului menit să stabilească
un sistem unitar de soluționare a litigiilor privind brevetele. În acest scop,
este necesară ratificarea acordului de către cel puțin 13 state membre, în
prezent fiind disponibil acordul din partea unui număr de 11 state.
„CONSTITUȚIA” UNIUNII
EUROPENE
Orice organizare socială are o Constituție. Constituția este modalitatea prin
care este definită structura unui sistem politic: ea specifică relația dintre di-
feritele componente ale sistemului și sistemul în ansamblu, definește obiec-
tivele comune și stabilește regulile de adoptare a unor decizii cu caracter
obligatoriu. Având în vedere că Uniunea Europeană este o asociație de state
căreia i s-au atribuit o serie de sarcini și funcții specifice, Constituția aces-
teia trebuie să fie în măsură să abordeze aceleași aspecte ca o Constituție
națională.
În statele membre, organismele politice sunt guvernate de două principii

fundamentale: statul de drept și democrația. Pentru a respecta cerințele
fundamentale ale dreptului și democrației, toate activitățile Uniunii trebuie
să fie legitime atât din punct de vedere juridic, cât și din punct de vedere
democratic: elementele pe care se întemeiază, structura, competențele Uni-
unii, modul în care funcționează, poziția statelor membre și a instituțiilor
acestora și poziția cetățenilor.
În urma eșecului Tratatului de instituire a unei Constituții din 29 octombrie

2004, „Constituția” UE nu a fost redactată, ca majoritatea Constituțiilor
statelor membre, sub forma unui document unitar cu rol de Constituție.
Aceasta reiese din totalitatea normelor și valorilor fundamentale pe care
autoritățile le percep ca având caracter obligatoriu. Aceste norme se re-
găsesc parțial în tratatele europene sau în instrumentele juridice puse în
aplicare de instituțiile Uniunii, însă în parte se bazează și pe cutumă.
Natura juridică a UE
Orice analiză a naturii juridice a UE trebuie să pornească de la trăsăturile

caracteristice ale acesteia. Deși natura juridică a UE a fost stabilită în două
hotărâri cu valoare de precedent ale Curții de Justiție pronunțate în 1963
și în 1964 cu privire la Comunitatea Economică Europeană, aceste hotărâri
sunt încă valabile pentru Uniunea Europeană în forma sa actuală.
Cauza Van Gend & Loos
În acest litigiu, întreprinderea olandeză de transport Van Gend & Loos a ini-
țiat o acțiune juridică împotriva autorităților vamale din Țările de Jos pe
motivul impunerii unei taxe de import pentru un produs originar din Germa-
nia cu un cuantum mai mare decât taxele aplicate importurilor anterioare.
Întreprinderea a considerat această acțiune o încălcare a articolului 12 din
Tratatul CEE, care interzice introducerea unor noi taxe de import sau orice
majorare a taxelor vamale existente între statele membre. Instanța din Ță-
rile de Jos a suspendat procedurile și a înaintat cazul către Curtea de Jus-
tiție, solicitând clarificarea domeniului de aplicare și a implicațiilor juridice
ale articolului invocat din Tratatul de instituire a CEE.
„
Curtea de Justiție a utilizat acest caz pentru a prezenta o serie de obser-
vații fundamentale privind natura juridică a CEE. În hotărârea sa, Curtea
a afirmat că:
Obiectivul Tratatului CEE este crearea unei piețe comune, a cărei

funcționare privește în mod direct pe membrii individuali ai
Comunității; aceasta implică faptul că acest tratat este mai mult
decât un acord care doar stabilește obligații mutuale între statele
contractante. Această concepție este confirmată prin preambulul
tratatului, care se adresează nu numai guvernelor, ci și popoarelor.
Ea își găsește o confirmare și mai limpede în crearea de instituții
dotate cu drepturi suverane, a căror exercitare afectează în egală
măsură statele membre și pe cetățenii acestora […] [Din toate
acestea] se poate trage concluzia că prin Comunitate a fost creată
o nouă ordine juridică a dreptului internațional, în beneficiul
căreia statele membre și-au limitat drepturile de suveranitate, chiar
dacă numai în domenii restrânse, și al cărei obiect îl constituie nu
numai statele membre, ci și resortisanții acestora.”
Cauza Costa/ENEL
Doar după un an, cauza Costa/ENEL a dat Curții de Justiție ocazia de a-și
prezenta poziția într-un mod mai detaliat. Faptele în acest caz au fost ur-
mătoarele: în 1962, Italia a naționalizat producția și distribuția de electri-
citate și a transferat patrimoniul întreprinderilor din sectorul energiei elec-
trice companiei naționale de electricitate ENEL. În calitate de acționar al
Edison Volta, una dintre întreprinderile naționalizate, domnul Costa a consi-
derat că a fost privat de dividendele sale și, prin urmare, a refuzat să achite
o factură la electricitate în valoare de 1 926 de lire italiene. În cadrul proce-

durilor în fața instanței de arbitraj din Milano, unul dintre motivele invocate
de domnul Costa pentru a-și justifica atitudinea a fost acela că legea de
naționalizare încălca o serie de dispoziții ale Tratatului CEE. Pentru a putea
„
evalua motivele prezentate de domnul Costa în apărarea sa, instanța a so-
licitat Curții de Justiție să interpreteze mai multe aspecte ale Tratatului CEE.
În hotărârea sa, Curtea de Justiție a făcut următoarele afirmații cu privire
la natura juridică a CEE:
Spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE

a instituit o ordine juridică proprie […], integrată în sistemul
juridic al statelor membre și pe care instanțele acestora sunt
obligate să o aplice. Ca urmare a instituirii unei Comunități cu
o durată nelimitată, dispunând de propriile instituții, propria
personalitate, propria capacitate juridică și capacitatea de
reprezentare pe plan internațional și, în special, cu puteri reale
derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor
statelor către Comunitate, statele membre și-au limitat drepturile
„
lor suverane […] și au creat astfel un corp de drept aplicabil
resortisanților lor și lor însele.”
Pe baza observațiilor sale detaliate, Curtea a concluzionat că:
Reiese din ansamblul observațiilor de mai sus că, izvorând dintr-o

sursă independentă, dreptului născut din tratat nu ar putea,
dată fiind natura sa specifică originală, să i se opună din punct
de vedere juridic un text intern, indiferent de natura acestuia,
fără a-și pierde caracterul comunitar și fără a fi pus în discuție
fundamentul juridic al Comunității înseși. Astfel, transferarea de
către state, din sistemul lor juridic intern, către sistemul juridic
comunitar a drepturilor și obligațiilor care decurg din tratat are
drept consecință o limitare definitivă a drepturilor lor suverane
asupra căreia nu ar putea să prevaleze un act unilateral ulterior,
incompatibil cu conceptul de Comunitate.”
Din perspectiva acestor hotărâri, elementele care împreună reprezintă o ca-

racteristică tipică a naturii juridice specifice UE sunt:
■■ structura instituțională, care garantează că acțiunile UE au la bază și

interesul european general, adică se reflectă sau sunt influențate de
interesul Uniunii, astfel cum este stabilit în obiective;
■■ transferul de competențe către instituțiile Uniunii, într-o măsură mai
mare decât în cadrul altor organizații internaționale și acoperirea
unor domenii în care statele, în mod normal, își păstrează drepturile
suverane;
■■ instituirea unei ordini juridice independente de ordinile juridice ale
statelor membre;
■■ aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii Europene, ceea ce garantează
punerea în aplicare completă și uniformă a dispozițiilor UE în toate
statele membre și stabilește drepturi și obligații valabile atât pentru
statele membre, cât și pentru cetățenii acestora;
■■ supremația dreptului Uniunii, ceea ce exclude orice revocare sau
modificare a acestuia în baza dreptului național și, în caz de litigiu, îi
garantează prevalența față de acesta din urmă.
UE este astfel o entitate autonomă cu propriile drepturi suverane și cu o or-

dine juridică independentă de cea a statelor membre, căreia i se supun atât
statele membre, cât și resortisanții acestora, în domeniile de competență
ale UE.
Prin natura sa, UE se caracterizează atât prin trăsături comune, cât și prin
diferențe față de cel mai des întâlnite tipuri de organizații internaționale
sau structuri de tip federal.
UE nu este un „produs finit”, ci se află într-un proces de evoluție, iar forma

sa finală nu poate fi încă prevăzută.
Singura trăsătură pe care UE o are în comun cu organizațiile internaționale

obișnuite este faptul că a luat naștere, de asemenea, în urma unui tra-
tat internațional. Cu toate acestea, UE s-a îndepărtat deja semnificativ de
aceste rădăcini de drept internațional. Documentele de constituire a UE au
condus în fapt la instituirea unei Uniuni independente, cu drepturi proprii de
suveranitate și competențe individuale. Statele membre au renunțat la une-
le dintre propriile competențe suverane în favoarea acestei Uniuni și le-au
încredințat UE în scopul exercitării comune.
Datorită acestor diferențe dintre UE și tipul tradițional de organizație inter-

națională, Uniunea este în curs de dobândire a unui statut similar cu cel al
unui stat individual. În special faptul că statele membre și-au cedat parțial
drepturile suverane a reprezentat un semn că UE era deja structurată după
modelul unui stat federal. Totuși, această perspectivă nu ia în considerare
faptul că instituțiile UE au competențe doar în anumite domenii, în scopul
îndeplinirii obiectivelor stabilite în tratate. Aceasta înseamnă că nu au liber-
tatea de a-și alege obiectivele asemeni unui stat suveran și nici nu se află
în poziția de a face față provocărilor pe care le înfruntă statele moderne în
prezent. UE nu se bucură nici de jurisdicția cuprinzătoare a statelor suvera-
ne, nici de capacitatea de a stabili noi domenii de responsabilitate („princi-
piul competenței de a se pronunța asupra propriei competențe”).
Din aceste motive, UE nu este nici o organizație internațională clasică, nici

o asociație de state, ci mai degrabă o entitate autonomă situată la granița
dintre cele două. În mediul juridic, se folosește în prezent termenul de „or-
ganizație supranațională”.
Sarcinile UE
Lista de sarcini încredințate UE se aseamănă puternic cu ordinea constituți-

onală a unui stat. Acestea nu sunt sarcini de natură strict tehnică asumate
în mod obișnuit de organizațiile internaționale, ci domenii de competență
care, împreună, alcătuiesc atributele esențiale ale suveranității statale.
Lista de sarcini încredințate UE este foarte vastă, cuprinzând acțiuni eco-

nomice, sociale și politice.
Sarcini economice
Sarcinile economice sunt centrate pe crearea unei piețe comune care să

unească piețele naționale ale statelor membre și în cadrul căreia toate bu-
nurile și serviciile să poată fi oferite și vândute în aceleași condiții pe care le
presupune o piață internă și la care toți cetățenii să aibă acces egal și liber.
Planul de a crea o piață comună s-a materializat, în esență, prin programul
care viza finalizarea pieței interne până în 1992, lansat de președintele
Comisiei de la momentul respectiv, Jacques Delors, și aprobat de șefii de
stat sau de guvern, instituțiile Uniunii reușind să stabilească un cadru juri-
dic pentru o piață unică cu o funcționare corespunzătoare. Organele Uniunii
Piața internă, cu cele patru libertăți
caracteristice ale acesteia (a se vedea
articolul 26 din TFUE), reprezintă un
element fundamental al TFUE: libera
circulație a mărfurilor (articolul 34), libera
circulație a persoanelor (articolul 45 și
articolul 49), libera circulație a serviciilor
(articolul 57) și libera circulație
a capitalului (articolul 63).
au reușit definirea cadrului legal pentru o piață internă funcțională. Acest

cadru a fost completat între timp în mare parte cu măsuri naționale de
punere în aplicare, astfel încât piața internă s-a transformat deja în rea-
litate. Această piață internă este vizibilă și în viața cotidiană, în special la
deplasările pe teritoriul UE, care nu mai sunt întrerupte de multă vreme de
controale asupra persoanelor și a mărfurilor la granițele naționale.
Piața internă este susținută de uniunea economică și monetară.
Sarcina UE în ceea ce privește politica economică nu este însă de a stabili

și gestiona o politică economică europeană, ci de a coordona politicile eco-
nomice naționale, astfel încât deciziile unuia sau mai multor state membre
să nu aibă efecte negative asupra funcționării pieței unice. În acest scop,
a fost adoptat un Pact de stabilitate și de creștere pentru a pune la dispo-
ziția statelor membre criteriile detaliate pe care trebuie să le aibă la bază
deciziile lor de politică bugetară. Dacă acestea nu sunt respectate, Comisia
Europeană poate emite avertismente și, în caz de deficit bugetar excesiv
repetat, Consiliul poate impune sancțiuni. Pe parcursul crizei financiare și
economice, a fost intensificată în continuare cooperarea în cadrul politicii
economice la nivelul UE în anii 2010-2012. Coordonarea politicii economice
la nivelul UE a fost completată cu un mecanism permanent de gestionare
a crizelor, care conține în special următoarele elemente: aprecierea rolului
Comisiei, adoptarea de noi automatisme de corectare, ancorarea coordonă-
rii politicii economice la cel mai înalt nivel politic, o coordonare în semestrul
european cu intensificarea obligațiilor de raportare ale statelor membre,
consolidarea rolului parlamentelor naționale și al Parlamentului European,
precum și angajamente naționale care urmează a fi consacrate în legislația
națională. În centrul acestui nou mecanism de gestionare a crizelor se află
„semestrul european”.
„Semestrul european” reprezintă un ciclu pe parcursul căruia statele mem-

bre ale UE își corelează politica economică și fiscală. Acesta include în prin-
cipal primele șase luni ale unui an – de unde rezultă denumirea de „se-
mestru”. Pe parcursul semestrului european, statele membre își adaptează
politica bugetară și economică în funcție de obiectivele și regulile convenite
la nivelul UE. Semestrul european trebuie să contribuie în acest mod la
garantarea finanțelor publice solide, la susținerea creșterii economice și la
prevenirea dezechilibrelor macroeconomice excesive la nivelul UE.
Acest mecanism de gestionare a crizelor este considerat o soluție de ultim

recurs; acestuia îi revine în cele din urmă garantarea funcționării uniunii
Repartizarea sarcinilor în semestrul european
NOIEMBRIE Faza de pregătire
Comisia
ANALIZA SITUAȚIEI Europeană
și asocierea cu anul realizează
POLITICA BUGETARĂ ȘI DEZECHILIBRE
precedent STRUCTURALĂ analiza MACROECONOMICE
DECEMBRIE
Analiza anuală a Raportul privind

creșterii mecanismul de alertă
IANUARIE Faza 01
LINII DIRECTOARE
POLITICE
la nivelul UE
Parlamentul European
FEBRUARIE
emite un aviz cu privire la
liniile directoare în materia
politicii ocupaționale
Verificări detaliate ale
statelor cu potențiale
Consiliul UE dezechilibre macroeconomice
examinează
MARTIE analiza anuală a Consiliul European
creșterii și preia (șefii de stat sau de guvern)
concluziile oferă orientări politice
APRILIE Faza 02
Obiective, măsuri și planuri Statele membre
politice prezintă obiectivele specifice,
SPECIFICE FIECĂREI ȚĂRI măsurile și planurile politice
MAI
Comisia Europeană
formulează recomandări specifice fiecărei țări
Consiliul UE
IUNIE adoptă recomandări- Consiliul European
le definitive specifice aprobă recomandările
fiecărei țări
Consiliul UE
IULIE acceptă recomandările
Faza 03
IMPLEMENTARE
Statele membre
țin cont de recomandări la adoptarea
hotărârilor acestora cu privire la bugetul
de stat al anului următor
Un nou ciclu începe către finalul anului la prezentarea analizei anuale a creșterii pentru anul
următor, prin care Comisia oferă o imagine de ansamblu cu privire la situația economică.
Graficul este disponibil în 24 de limbi la adresa http://www.consilium.europa.eu/ro/policies/european-semester/

Graficul este disponibil în 24 de limbi la adresa http://www.consilium.europa.eu/ro/policies/european-semester/
economice și monetare. Se menține însă nemodificată linia directoare aso-

ciată ordinii politice: responsabilitatea națională în politica economică și
financiară, context în care statele membre trebuie să înțeleagă demersurile
întreprinse ca oportunitate de interes comun.
În ceea ce privește politica monetară, sarcina UE a fost și este de a introdu-

ce o monedă unică în UE și de a controla aspectele monetare la nivel central.
În acest domeniu, s-a înregistrat deja un prim succes. La 1 ianuarie 1999,
euro a fost introdus ca monedă unică europeană în statele membre care
îndepliniseră deja criteriile de convergență stabilite în acest scop (rata infla-
ției: 1,5 %, deficit bugetar = contractarea anuală de noi împrumuturi: 3 %,
datorie publică: 60 %, rata dobânzilor pe termen lung: 2 %). Aceste state
sunt Belgia, Germania, Spania, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Țările de
Jos, Austria, Portugalia și Finlanda. La 1 ianuarie 2002, monedele naționale
ale acestor state au fost înlocuite cu bancnote și monede euro. De atunci,
toate plățile și tranzacțiile financiare s-au efectuat într-o singură mone-
dă – euro. În perioada următoare, un număr tot mai mare de state membre
a respectat criteriile pentru adoptarea monedei unice europene: Grecia (1
ianuarie 2001), Slovenia (1 ianuarie 2007), Cipru (1 ianuarie 2008), Malta
(1 ianuarie 2008), Slovacia (1 ianuarie 2009), Estonia (1 ianuarie 2011),
Letonia (1 ianuarie 2014) și, în final, Lituania (1 ianuarie 2015). Așa-numita
„zonă euro”, în care este utilizată moneda unică europeană, cuprinde astfel
în prezent 19 state membre.
În principiu, noile state membre care au aderat sunt, de asemenea, obligate

să adopte euro ca monedă națională de îndată ce îndeplinesc criteriile de
convergență. O excepție este aplicabilă numai pentru Danemarca și Regatul
Unit. Aceste state membre și-au asigurat o clauză de neparticipare care le
permite să decidă dacă și în ce moment se va iniția procedura de verifica-
re a îndeplinirii criteriilor de aderare la moneda unică. Un caz special este
reprezentat de Suedia, care nu dispune de o clauză „opt-out”. În acest caz,
adoptarea monedei unice europene depinde de recomandarea Comisiei și
Băncii Centrale Europene transmisă Consiliului UE cu privire la participarea
Suediei. Dacă se formulează o asemenea recomandare, iar Consiliul o apro-
bă, Suedia nu va putea refuza participarea. Cu toate acestea, în prezent,
populația suedeză susține într-o foarte mică măsură aderarea la zona euro.
În 2003, în cadrul unui referendum, 55,9 % dintre suedezi s-au exprimat
împotriva introducerii monedei euro. Conform unui sondaj efectuat în de-
cembrie 2005, 49 % dintre aceștia erau încă împotriva monedei euro, în
timp ce 36 % erau în favoarea acesteia.
În ciuda tuturor rezervelor, euro s-a transformat într-o monedă puternică

și recunoscută la nivel internațional, care constituie concomitent un liant
stabil între statele membre ale zonei euro. Nu au survenit modificări cu
privire la acest aspect nici ca urmare a crizei datoriilor de stat apărute în
anul 2010. Din contră, UE a reacționat la această criză prin adoptarea de
mecanisme temporare de soluționare a crizelor, înlocuite în anul 2013 de
Mecanismul european de stabilitate (MES), cu caracter permanent. MES, re-
prezentând un cadru durabil pentru soluționarea crizelor, pune la dispoziția
statelor membre ale zonei euro mijloace externe de asistență financiară
pentru care este disponibilă o capacitate efectivă de creditare în valoare
de 500 de miliarde EUR. Statele din zona euro pot beneficia de această
asistență financiară numai în condiții stricte, care au ca scop o consolidare
riguroasă a finanțelor publice și în care se exprimă prin intermediul unui
program de ajustare economică negociat de către Comisie și de către Fon-
dul Monetar Internațional (FMI), în strânsă cooperare cu Banca Centrală
Europeană. Bazându-se pe MES, UE are capacitatea de a interveni pentru
a proteja moneda euro chiar și în scenariile cele mai dure. Acestea sunt
o reflectare clară a interesului comun și a solidarității din zona euro, pre-
cum și a responsabilității individuale a fiecărui stat membru față de țările
omoloage.
În plus față de domeniul politicii economice și monetare, UE are responsa-

bilități în numeroase alte sectoare ale politicii economice. Acestea includ, în
special, politica în domeniul agriculturii și pescuitului, politica în domeniul
transporturilor, politica de protecție a consumatorilor, politica structurală și
de coeziune, politica de cercetare și de dezvoltare, politica de mediu, politica
în domeniul sănătății, politica comercială și politica energetică.
Sarcini sociale
Din punctul de vedere al politicii sociale, UE îi revine sarcina de a conferi

pieței interne și o dimensiune socială și de a garanta în acest mod că be-
neficiile integrării economice nu revin exclusiv persoanelor active din punct
de vedere economic. Unul dintre punctele de plecare în acest sens a fost
introducerea unui sistem de securitate socială pentru lucrătorii migranți. În
cadrul acestui sistem, lucrătorii care au desfășurat activități profesionale
în mai multe state membre și care, în consecință, au făcut parte din diferite
sisteme de asigurare socială nu vor fi dezavantajați în privința protecției
lor sociale (pensie pentru limită de vârstă, pensie de invaliditate, asistență
medicală, prestații familiale, ajutoare de șomaj). O altă sarcină prioritară,
în contextul situației șomajului din UE, care a reprezentat o sursă de pre-

ocupare în ultimii ani, a fost nevoia elaborării unei strategii europene de
ocupare a forței de muncă. Statele membre și UE sunt invitate să pună la
punct o strategie de ocupare a forței de muncă și să promoveze, în special,
mâna de lucru calificată, formată și capabilă să se adapteze; în plus, este
necesară adaptarea piețelor muncii la cerințele procesului de transformare
economică. Promovarea ocupării forței de muncă este considerată oportu-
nitate de interes comun. Acest demers implică din partea statelor membre
o coordonare a activității lor naționale în Consiliul UE. UE va contribui la
atingerea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă prin încurajarea coo-
perării între statele membre și, dacă este necesar, prin sprijinirea inițiative-
lor acestora, respectându-le totodată competențele.
Sarcini politice
În ceea ce privește domeniul politic în sens strict, sarcinile UE vizează cetă-

țenia Uniunii, politica privind cooperarea judiciară în materie penală și poli-
tica externă și de securitate comună. Cetățenia UE a consolidat și mai mult
drepturile și interesele resortisanților statelor membre în cadrul UE. Cetățe-
nii se bucură de: dreptul de liberă circulație pe teritoriul Uniunii (articolul 21
din TFUE), dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale (articolul 22
din TFUE), dreptul la protecție din partea autorităților diplomatice și consu-
lare ale oricărui stat membru (articolul 23 din TFUE), dreptul de a adresa
petiții Parlamentului European (articolul 24 din TFUE) și, în contextul inter-
dicției generale a discriminării, dreptul de a fi tratat în orice stat membru în
aceleași condiții ca resortisanții statului respectiv [articolul 20 alineatul (2)
coroborat cu articolul 18 din TFUE].
În cadrul politicii comune externe și de securitate, este urmărită în special

păstrarea valorilor comune, a intereselor fundamentale și a independenței
UE, consolidarea securității UE și a statelor membre ale acesteia, menține-
rea păcii internaționale și consolidarea securității internaționale, susținerea
democrației și a statului de drept și a cooperării internaționale, proteja-
rea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și asigurarea
structurii pentru o apărare comună.
Deoarece UE nu este un stat individual, aceste sarcini pot fi îndeplinite doar

treptat. În mod tradițional, politica externă și, în special, cea de securitate
sunt domenii în legătură cu care statele membre sunt deosebit de decise
să își păstreze propria suveranitate. Interesele comune din acest domeniu
sunt dificil de definit și din cauza faptului că doar Franța și Regatul Unit
dețin arme nucleare. Faptul că anumite state membre ale UE nu fac parte
din NATO constituie o altă problemă. Din acest motiv, la ora actuală, ma-
joritatea deciziilor din domeniul „politicii externe și de securitate comune”
sunt luate pe baza cooperării între state. Între timp, au apărut mai multe
instrumente autonome, care conturează un cadru juridic solid pentru coo-
perarea între state.
În domeniul cooperării judiciare în materie penală, principalul rol al UE este

de a îndeplini sarcini care vizează interesul Europei în ansamblu. Printre
acestea se numără, în special, combaterea crimei organizate, prevenirea
traficului de persoane și urmărirea penală a infracțiunilor. Deoarece cri-
ma organizată nu mai poate fi combătută cu eficacitate la nivel național,
este necesar un răspuns comun la nivelul UE. S-au parcurs deja două etape
pozitive odată cu directiva privind spălarea banilor și crearea unei autori-
tăți europene de poliție, Europol, care funcționează din 1998 (articolul 88
din TFUE). În plus, această cooperare vizează și facilitarea și accelerarea
cooperării în materie procedurală și de aplicare a deciziilor, facilitarea ex-
trădării între statele membre, instituirea unor norme minimale referitoare
la elementele constitutive ale infracțiunilor și la sancțiunile aplicabile în
domeniul crimei organizate, terorismului, traficului de persoane și exploată-
rii sexuale a femeilor și copiilor, traficului ilicit de droguri, traficului ilicit de
arme, spălării banilor și corupției (articolul 83 din TFUE).
Unul dintre principalele progrese ale cooperării judiciare în cadrul UE a fost

crearea Eurojust, în aprilie 2003 (articolul 85 din TFUE). Cu sediul la Haga,
Eurojust este formată din magistrați și procurori din toate statele UE. Mi-
siunea sa este de a contribui la coordonarea cercetării și urmăririi pena-
le a infracțiunilor transfrontaliere grave. Pentru combaterea infracțiunilor
care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, Consiliul poate insti-
tui un Parchet European, pornind de la Eurojust (articolul 86 din TFUE). Un
alt progres înregistrat este reprezentat de crearea mandatului european
de arestare, care este valabil pe teritoriul UE din ianuarie 2004. Mandatul
poate fi emis pentru orice persoană acuzată de o infracțiune pentru care
pedeapsa minimă depășește un an de închisoare. Mandatul de arestare
european a înlocuit procedurile anterioare de extrădare, care implicau un
consum ridicat de resurse de timp.
Competențele UE
Tratatele fondatoare ale UE nu conferă instituțiilor Uniunii nicio competență

generală de a lua toate măsurile necesare atingerii obiectivelor tratatelor,
însă stabilesc, în fiecare capitol, sfera competențelor de acțiune. Ca princi-
piu de bază, UE și instituțiile sale nu pot decide asupra temeiului lor juridic și
a competențelor lor. Principiul competenței partajate (articolul 2 din TFUE)
se aplică în continuare. Statele membre au ales această metodă pentru a se
asigura că transferul propriilor competențe poate fi monitorizat și controlat
cu mai mare ușurință.
Gama de aspecte acoperite de principiul competențelor partajate variază

în funcție de natura sarcinilor atribuite UE. Competențele care nu au fost
transferate Uniunii intră exclusiv în domeniul de competență al statelor
membre. Tratatul UE stipulează explicit că aspectele legate de siguranța
națională sunt de competența exclusivă a statelor membre.
Această situație dă naștere unei întrebări legitime: care este granița dintre
competențele UE și cele ale statelor membre? Granița este trasată pe baza
a trei categorii de competențe:
■■ competență exclusivă a UE (articolul 3 din TFUE) în domenii în care

se poate presupune că o măsură la nivelul UE va fi mai eficientă
decât o măsură necoordonată luată în oricare dintre statele membre.
Domeniile sunt clar stabilite și includ uniunea vamală, stabilirea
normelor privind concurența necesare funcționării pieței interne, politica
monetară pentru statele membre a căror monedă este euro, politica
comercială comună și anumite aspecte ale politicii comune în domeniul
pescuitului. În aceste domenii ale politicii, doar Uniunea Europeană
poate legifera și adopta acte cu forță juridică obligatorie. Statele
membre pot face acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de
Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii [articolul 2
alineatul (1) din TFUE];
■■ competență partajată între UE și statele membre (articolul 4 din

TFUE) în domenii în care o acțiune la nivel european este mai eficientă
decât una întreprinsă de un stat membru. Competența partajată
vizează: normele privind piața internă, coeziunea economică, socială
și teritorială, agricultura și pescuitul, mediul, transporturile, rețelele
transeuropene, alimentarea cu energie și spațiul de libertate, securitate

și justiție, precum și obiectivele comune de securitate în materie
de sănătate publică, cercetare și dezvoltare tehnologică, spațiul,
cooperarea pentru dezvoltare și ajutorul umanitar. În toate aceste
domenii, UE își poate exercita cu prioritate competența, însă doar în
ceea ce privește aspectele stabilite în instrumentul relevant al Uniunii,
și nu în cazul întregului domeniu al politicii. Statele membre își exercită
competența în măsura în care Uniunea nu și-a exercitat competența
sau a hotărât să înceteze să și-o mai exercite [articolul 2 alineatul (2)
din TFUE]. Această din urmă situație apare atunci când instituțiile
relevante ale UE decid să abroge un act legislativ, în special pentru
a respecta principiile subsidiarității și proporționalității. Consiliul UE
poate, la inițiativa unuia sau a mai multor membri, să solicite Comisiei
să prezinte propuneri de abrogare a unui act legislativ;
■■ competența de a desfășura acțiuni de sprijinire (articolul 6 din TFUE):

competența UE de a desfășura acțiuni de sprijinire se limitează la
coordonarea sau completarea acțiunii statelor membre; UE nu poate
armoniza actele cu putere de lege în domeniile vizate [articolul 2
alineatul (5) din TFUE]. Prin urmare, responsabilitatea elaborării
legislației le revine în continuare statelor membre, care se bucură de
o libertate de acțiune semnificativă. Domeniile cuprinse în această
categorie de competență sunt protecția și îmbunătățirea sănătății
umane, politica industrială, cultura, turismul, educația, formarea
profesională, tineretul și sportul, protecția civilă și cooperarea
administrativă. În domeniul ocupării forței de muncă și al politicii
economice, statele membre recunosc în mod explicit nevoia unei
coordonări în cadrul UE a măsurilor adoptate la nivel național.
În plus față de aceste competențe speciale, tratatele Uniunii conferă institu-

țiilor competența de a acționa atunci când acest lucru este esențial pentru
funcționarea pieței interne și pentru asigurarea unei concurențe nedenatu-
rate (a se vedea articolul 352 din TFUE – competențe decizionale sau clauza
de flexibilitate). Totuși, aceste articole nu conferă instituțiilor competențe
generale care să le permită să își asume sarcini care depășesc obiectivele
stabilite prin tratate. De asemenea, instituțiile Uniunii nu își pot extinde
competențele în detrimentul statelor membre. În practică, s-a făcut adesea
uz de posibilitățile oferite de această competență deoarece, de-a lungul
timpului, UE s-a confruntat în mod repetat cu noi sarcini care nu fuseseră
prevăzute la momentul semnării tratatelor fondatoare și în legătură cu care
nu fuseseră conferite competențe corespunzătoare în tratate. Exemplele

includ protecția mediului și a consumatorilor sau instituirea Fondului euro-
pean de dezvoltare regională ca mijloc de acoperire a discrepanțelor dintre
regiunile dezvoltate și cele subdezvoltate din UE. Totuși, la ora actuală, s-au
stabilit reglementări juridice specifice pentru domeniile menționate mai
sus. Aceste dispoziții specifice au diminuat considerabil importanța clauzei
privind competențele decizionale. Exercitarea acestor competențe necesită
aprobarea Parlamentului European.
În sfârșit, există și alte competențe pentru adoptarea unor măsuri indispen-

sabile pentru punerea în aplicare eficientă și semnificativă a competențelor
deja conferite în mod expres (competențe implicite). Aceste competențe au
dobândit o semnificație specială pentru gestionarea relațiilor externe. Ele
permit Uniunii să își asume obligații față de țări terțe sau alte organizații
internaționale în domenii incluse în lista de sarcini atribuite UE. Un exemplu
ilustrativ în acest sens este cauza Kramer, soluționată de Curtea de Justiție.
Această speță viza capacitatea UE de a colabora cu organizații internațio-
nale pentru a stabili cote de pescuit și, atunci când se consideră adecvat,
pentru asumarea unor obligații în acest domeniu, în temeiul dreptului inter-
național. În lipsa unor prevederi specifice în tratat, Curtea a dedus compe-
tența externă necesară pe baza competențelor interne specifice politicii în
domeniul pescuitului, în conformitate cu politica agricolă comună.
Totuși, în exercitarea acestor competențe, UE se supune principiului sub-

sidiarității, preluat din doctrina socială romano-catolică, care a dobândit
practic statut constituțional prin includerea în Tratatul UE [articolul 5 ali-
neatul (3) din TUE]. Acest principiu are două fațete: fațeta pozitivă, adică
cea de stimulare a competenței pentru UE, stipulează necesitatea inter-
venției în situația în care obiectivele urmărite „pot fi realizate mai bine la
nivelul Comunității”; fațeta negativă, adică cea de inhibare a competenței,
înseamnă că UE nu ar trebui să se implice în măsura în care acțiunile state-
lor membre sunt suficiente pentru atingerea obiectivelor. În practică, acest
lucru înseamnă că toate instituțiile Uniunii, dar mai ales Comisia, trebuie să
demonstreze că există o nevoie reală de reglementări și acțiuni comune.
Pentru a-l parafraza pe Montesquieu: atunci când nu este necesar ca UE să
intervină, este necesar ca aceasta să nu intervină. Dacă nevoia unor regle-
mentări la nivelul Uniunii este demonstrată, următoarea întrebare care se
conturează vizează intensitatea și natura acestora. În acest sens, răspunsul
decurge din principiul proporționalității, reglementat, în asociere cu regle-
mentările aplicabile în materie de competență, prin articolul 5 alineatul (4)
din TUE. Ulterior, este necesară verificarea detaliată pentru a vedea dacă
se justifică un instrument legal și dacă alte mijloace de acțiune nu ar pre-
zenta același nivel de eficiență. În termeni generali, principala concluzie
este că legislația-cadru, standardele minimale și recunoașterea reciprocă
a standardelor existente în statele membre trebuie să aibă întâietate față
de dispozițiile juridice excesiv de detaliate și armonizate, atunci când acest
lucru este posibil.
Respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității poate fi verificată

și de către parlamentele naționale. În acest scop, s-a introdus un sistem de
avertizare timpurie. Acesta permite parlamentelor naționale să emită, în
termen de opt săptămâni de la transmiterea unei propuneri legislative, un
aviz motivat în care să justifice de ce consideră că propunerea respectivă
nu respectă cerințele de subsidiaritate și proporționalitate. În cazul în care
acest aviz motivat este susținut prin cel puțin o treime din voturile alocate
parlamentelor naționale (fiecare parlament național dispune de două voturi
sau, în cazul sistemelor bicamerale, de un vot pentru fiecare cameră), pro-
punerea legislativă trebuie reexaminată de către instituția care a înaintat‑o
(de obicei, Comisia). În urma acestei reexaminări, propunerea poate fi reți-
nută, modificată sau retrasă. În cazul în care Comisia Europeană decide să
rețină proiectul, aceasta trebuie să emită un aviz motivat prin care să pre-
cizeze de ce consideră că proiectul respectă principiul subsidiarității. Acest
aviz motivat, împreună cu avizele motivate ale parlamentelor naționale,
se înaintează organului legislativ al UE pentru a fi luate în considerare în
cadrul procesului de legiferare. În cazul în care, cu o majoritate de 55 % din
membrii Consiliului UE sau cu o majoritate a voturilor exprimate în Parla-
mentul European, organul legislativ al UE consideră că propunerea legisla-
tivă nu respectă principiul subsidiarității, aceasta nu va mai fi examinată.
Instituțiile UE
Articolul 13 din TUE (cadrul instituțional)
(1) Uniunea dispune de un cadru instituțional care vizează promovarea

valorilor sale, urmărirea obiectivelor sale, susținerea intereselor sale, ale
cetățenilor săi și ale statelor membre, precum și asigurarea coerenței,
a eficacității și a continuității politicilor și a acțiunilor sale.
Instituțiile Uniunii sunt:
– Parlamentul European;
– Consiliul European;
– Consiliul UE;
– Comisia Europeană (denumită în continuare „Comisia”);
– Curtea de Justiție a Uniunii Europene;
– Banca Centrală Europeană;
– Curtea de Conturi.
(2) Fiecare instituție acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt

conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, condițiile și
scopurile prevăzute de acestea. Instituțiile cooperează unele cu altele în
mod loial.
(3) Dispozițiile referitoare la Banca Centrală Europeană și la Curtea de

Conturi, precum și dispozițiile detaliate referitoare la celelalte instituții
figurează în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
(4) Parlamentul European, Consiliul și Comisia sunt asistate de un

Comitet Economic și Social și de un Comitet al Regiunilor, care
exercită funcții consultative.

28 de șefi de stat sau de guvern, președintele
Prezentare generală a Consiliului European și președintele Comisiei
Europene
tuturor instituțiilor
(TFUE)
CONSILIUL
EUROPEAN
28 de miniștri
751 de deputați
(câte unul pentru fiecare
stat membru)
PARL AMENTUL
CONSILIUL UE
EUROPEAN
28 de membri (câte
COMISIA unul pentru fiecare stat
EUROPEANĂ membru)
350 de membri
COMITETUL
COMITETUL ECONOMIC ȘI
REGIUNILOR SOCIAL
EUROPEAN
350 de membri
28 de judecători (câte unul pentru fiecare
stat membru) la Curtea de Justiție CURTEA DE
44 de judecători (cel puțin unul pentru JUSTIȚIE A UE
fiecare stat membru) la Curte
Consiliul Guvernatorilor cu 28 de
19 președinți ai băncilor centrale din
membri, câte unul pentru fiecare stat
statele membre ale zonei euro
membru
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ
BANC A BANC A
CENTR AL Ă EUROPEANĂ DE
EUROPEANĂ INVESTIȚII
28 de membri (câte unul

pentru fiecare stat membru)
O altă întrebare legată de „Constituția” Uniunii Europene vizează organiza-

rea acesteia. Care sunt instituțiile Uniunii? Având în vedere că UE exercită
funcții care în mod normal sunt rezervate statelor, are aceasta un guvern,
un parlament, autorități administrative și instanțe similare celor care există
în statele membre? În mod intenționat, îndeplinirea sarcinilor atribuite UE și
gestionarea procesului de integrare nu au fost lăsate la latitudinea statelor
membre sau a cooperării internaționale. UE dispune de un sistem institu-
țional care o plasează în poziția de a stabili noi stimuli și obiective pentru
unificarea Europei și pentru adoptarea unui corpus de legi, în domeniile care
sunt de competența sa, adaptat și cu caracter obligatoriu pentru toate sta-
tele membre.
Principalii actori ai sistemului instituțional sunt instituțiile UE, mai exact

Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia Europeană,
Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană și Curtea
de Conturi. Sistemul instituțional este completat de trei organisme auxilia-
re: Banca Europeană de Investiții, Comitetul Economic și Social European și
Comitetul Regiunilor.
Instituții
Parlamentul European (articolul 14 din TUE)
Parlamentul European reprezintă cetățenii statelor membre ale UE. Acesta

a luat naștere în urma fuziunii dintre Adunarea comună a CECO, Adunarea
CEE și Adunarea Euratom, care au format o „Adunare” în conformitate cu
Convenția relativă la anumite instituții comune Comunităților Europene din
1957 („primul tratat de fuziune”). În mod oficial, nu s-a trecut la denumirea
de „Parlament European” decât după intrarea în vigoare a Tratatului privind
Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht), fapt ce nu a făcut decât să
reflecte o realitate deja cunoscută încă din 1958, moment în care Adunarea
și-a modificat numele în „Parlamentul European”.
Componența și alegerea
Componența Parlamentului European este evidențiată în baza următoarei

prezentări, care reflectă rapoartele pentru perioada legislaturii curente, cu-
prinsă între 2014 și 2019:
SESIUNE PLENARĂ A PARLAMENTULUI

EUROPEAN CU 751 DE MEMBRI
Statul membru Locuri în

Parlamentul
European
Germania 96
Franța 74
Italia 73
Regatul Unit 73
STRUCTURA Spania 54
PARLAMENTULUI EUROPEAN Polonia 51
România 32
PREȘEDINTELE
14 vicepreședinți Țările de Jos 26
5 chestori (cu funcție consultativă)
Belgia 21
Republica Cehă 21
Președintele, vicepreședinții și chestorii
(membri ai Parlamentului European Grecia 21
cărora le sunt atribuite sarcinile interne Ungaria 21
administrative și financiare) alcătuiesc
Biroul Parlamentului European, ales Portugalia 21
de către Parlamentul European pentru Suedia 20
o perioadă de doi ani și jumătate. În plus,
Austria 18
există o Conferință a președinților, care este
alcătuită din președintele Parlamentului Bulgaria 17
și președinții grupurilor politice. Aceasta
Danemarca 13
răspunde de organizarea lucrărilor
Parlamentului și de relațiile cu celelalte Slovacia 13
instituții ale UE și cu instituții din țările Finlanda 13
terțe.
Irlanda 11
Croația 11
Lituania 11
Letonia 8
Slovenia 8
Estonia 6
Cipru 6
Luxemburg 6
Malta 6
Până în 1979, reprezentații în Parlamentul European erau selectați dintre

membrii parlamentelor naționale și delegați de către acestea la Parlamen-
tul European. Alegerea deputaților PE prin sufragiu universal direct de către
cetățenii statelor membre era prevăzută în tratate, însă nu a avut loc decât
în iunie 1979, după o serie de inițiative eșuate. Primele alegeri directe ale
membrilor Parlamentului European au avut loc în iunie 1979, iar acestea au
loc începând de la momentul respectiv, conform duratei unei „perioade de
legislatură”, la intervale de câte cinci ani. După decenii de eforturi, a fost in-
trodusă în cele din urmă o procedură electorală uniformă, prin Actul privind
alegerea reprezentanților în Parlamentul European prin sufragiu universal
direct în anul 1976, fiind supus în anul 2002, prin așa-numitul „Act privind
alegerile directe”, unei reforme fundamentale. În conformitate cu acest act,
fiecare stat membru își stabilește propria procedură electorală, însă trebuie
să aplice aceleași principii democratice fundamentale:
■■ sufragiul universal direct;

■■ reprezentarea proporțională;
■■ sufragiul liber și secret;
■■ vârsta minimă (pentru dreptul de vot, 18 ani în toate statele membre,
cu excepția Austriei, unde vârsta de vot este redusă la 16 ani);
■■ mandatul de cinci ani care poate fi reînnoit;
■■ incompatibilitatea (deputații PE nu pot deține două funcții în același
timp, de exemplu, funcțiile de judecător, procuror, ministru; aceștia se
supun și legilor din țara de origine, ceea ce poate limita capacitatea de
a deține mai mult de o funcție);
■■ data alegerilor;
■■ egalitatea dintre bărbați și femei.
În anumite state (Belgia, Grecia și Luxemburg), votul este obligatoriu.

În 2009 a intrat în vigoare în mod suplimentar un statut unitar al membrilor
Parlamentului, care asigură un grad superior de transparență a condițiilor
în care lucrează deputații și care conține reguli clare. De asemenea, intro-
duce o remunerație uniformă pentru toți deputații PE, care este plătită din
bugetul UE.
Deoarece la ora actuală este ales direct, Parlamentul se bucură de legiti-

mitate democratică și poate susține că reprezintă cu adevărat toți cetățenii
UE. Totuși, simpla existență a unui parlament ales prin sufragiu direct nu
poate răspunde cerinței fundamentale a unei Constituții democratice, con-
form căreia întreaga autoritate publică emană de la popor. Aceasta nu în-
seamnă doar că procesul decizional trebuie să fie transparent și instituțiile
decizionale reprezentative. Controlul parlamentar este necesar, iar Parla-

mentul trebuie să ofere legitimitate instituțiilor Uniunii implicate în procesul
decizional. Și în acest caz, în ultimii ani, în acest domeniu s-a înregistrat un
progres semnificativ. Nu numai că drepturile Parlamentului au fost continuu
extinse, ci, prin Tratatul de la Lisabona, s-a stabilit în mod explicit că iniți-
ativele UE trebuie să respecte principiul democrației reprezentative. Drept
urmare, toți cetățenii Uniunii sunt reprezentați direct în Parlament și au
dreptul de a participa activ la viața democratică a UE. Obiectivul de bază
este ca deciziile la nivelul UE să fie luate în mod cât mai deschis și cât mai
aproape de cetățean. Partidele politice de la nivelul UE au responsabilitatea
de a contribui la formarea unei identități europene și de a exprima voința
cetățenilor Uniunii. Dacă există un neajuns al actualului model democratic
al UE, acesta este reprezentat de faptul că, spre deosebire de modelul de-
mocrațiilor parlamentare, Parlamentul European nu alege un guvern care
să răspundă în fața lui.
Articolul 10 din TUE (democrația reprezentativă)
(1) Funcționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației

reprezentative.
(2) Cetățenii sunt reprezentați direct, la nivelul Uniunii, în

Parlamentul European.
Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de șefii lor

de stat sau de guvern și în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor
răspund în mod democratic fie în fața parlamentelor naționale, fie în
fața cetățenilor lor.
(3) Orice cetățean are dreptul de a participa la viața democratică

a Uniunii. Deciziile se iau în mod cât mai deschis și la un nivel cât mai
apropiat posibil de cetățean.
(4) Partidele politice la nivel european contribuie la formarea

conștiinței politice europene și la exprimarea voinței cetățenilor
Uniunii.
Totuși, motivul acestui „neajuns” este că, pur și simplu, la nivelul UE nu

există un guvern în adevăratul sens al cuvântului. În schimb, funcțiile echi-
valente cu cele ale unui guvern, prevăzute în tratatele UE, sunt exercitate
de către Consiliu și Comisia Europeană în conformitate cu sistemul de distri-
buire a sarcinilor. Cu toate acestea, Tratatul de la Lisabona a conferit Parla-
mentului competențe extinse în ceea ce privește numirile în cadrul Comisiei,
de la alegerea președintelui Comisiei la recomandarea Consiliului European
până la votul de aprobare al Parlamentului acordat Colegiului comisarilor
(„dreptul de învestitură”). Parlamentul nu are însă o asemenea influență
asupra componenței Consiliului, acesta din urmă fiind supus controlului par-
lamentar doar în măsura în care fiecare dintre membrii săi, în calitate de
ministru național, răspunde în fața parlamentului național.
S-a consolidat considerabil rolul Parlamentului European în procesul legis-

lativ al UE. Ridicarea procedurii codeciziei la rang de procedură legislativă
ordinară a transformat Parlamentul European într-un „colegislator”, alături
de Consiliul UE. În cadrul procedurii legislative ordinare, Parlamentul poate
nu doar să prezinte modificări ale legislației în cadrul unor diferite lecturi,
ci și, în anumite limite, poate convinge Consiliul să le accepte. În lipsa unui
acord între Consiliul UE și Parlamentul European, niciun act legislativ al
Uniunii nu poate fi adoptat.
În mod tradițional, Parlamentul a jucat un rol important și în procedura bu-

getară. Tratatul de la Lisabona a extins și mai mult competențele bugetare
ale Parlamentului European, stabilind că acesta trebuie să aprobe planul
financiar multianual și conferindu-i competențe de codecizie asupra tuturor
cheltuielilor.
Parlamentul are dreptul de a aproba toate acordurile internaționale im-

portante care vizează un domeniu supus codeciziei și tratatele de aderare
încheiate cu noi state membre, prin care se stabilesc condițiile de aderare.
De asemenea, competențele de supraveghere ale Parlamentului European

s-au extins considerabil de-a lungul timpului. Acestea sunt exercitate, în
principal, prin obligația Comisiei de a răspunde în fața Parlamentului Euro-
pean, de a-și susține propunerile și de a prezenta spre dezbatere un raport
anual privind activitățile UE. Parlamentul poate adopta o moțiune de cen-
zură cu o majoritate de două treimi dintre membrii săi, obligând membrii
Comisiei Europene să demisioneze în bloc (articolul 234 din TFUE). Până în
Un aer de primăvară în zona clădirii
Parlamentului European de la
Strasbourg.
prezent, mai multe moțiuni au fost depuse la Parlament, însă niciuna nu

a întrunit majoritatea necesară (2). Având în vedere că, în practică, și Consi-
liul UE răspunde întrebărilor parlamentare, Parlamentul are posibilitatea de
a participa la dezbateri politice directe cu două instituții importante.
De-a lungul timpului, aceste competențe de supraveghere au sporit. În pre-

zent, Parlamentul este împuternicit să instituie comisii de anchetă care să
cerceteze presupuse cazuri de încălcare a dreptului comunitar sau de ad-
ministrare defectuoasă. O asemenea comisie a fost instituită de exemplu
în iunie 2016, cu ocazia dezvăluirilor cu privire la firme offshore și la pro-
prietarii secreți ai acestora, realizate prin așa-numitele „Panama Papers”.
Sarcina este reprezentată de verificarea eventualelor încălcări ale dreptului
Uniunii în asociere cu spălarea de bani, frauda fiscală și evaziunea fiscală. În
tratate apare și prevederea conform căreia orice persoană fizică sau juridică
are dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, care sunt ulterior
soluționate de către o Comisie permanentă pentru petiții. În sfârșit, Parla-
mentul a făcut, de asemenea, uz de competența de a numi un Ombudsman,
căruia îi pot fi trimise plângeri referitoare la cazuri de administrare defec-
tuoasă în activitatea instituțiilor sau organelor Uniunii, cu excepția Curții
de Justiție a Uniunii Europene. Ombudsmanul este autorizat să efectueze
anchete și să verifice organul respectiv. Acesta prezintă Parlamentului Eu-
ropean un raport cu privire la activitățile sale.
Sediul
Sediul Parlamentului European se află la Strasbourg; la sediul respectiv se

organizează cele douăsprezece ședințe plenare lunare, inclusiv ședința bu-
getară. Au loc ședințe plenare suplimentare la Bruxelles, unde se întrunesc
și comisiile. Pe de altă parte, sediul Secretariatului General al Parlamentului
European se află la Luxemburg. Această concluzie a Consiliului European din
anul 1992 a fost confirmată prin Protocolul nr. 6 la Tratatul de la Lisabona.
Rezultatul nesatisfăcător al acestei decizii este faptul că deputații PE și
o serie de funcționari și angajați ai Parlamentului trebuie să se deplaseze
între Strasbourg, Bruxelles și Luxemburg – o „navetă” foarte costisitoare.
(2) Demisia „Comisiei Santer” din 1999 a fost provocată de refuzul Parlamentului de
a acorda descărcarea de gestiune financiară; moțiunea de cenzură care, de asemenea,
fusese inițiată atunci a fost respinsă, chiar dacă la limită.
Consiliul European (articolul 15 din TUE)
În cadrul Consiliului European, șefii de stat sau de guvern, președintele Co-

misiei Europene și președintele Consiliului European se întrunesc cel puțin
de două ori pe semestru la Bruxelles.
Componență și sarcini
COMPONENȚA CONSILIULUI EUROPEAN
Șefii de stat sau de guvern ai statelor membre

Președintele Consiliului European
Președintele Comisiei Europene
Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de
securitate
Sarcini
Definirea obiectivelor politice generale și a priorităților
Tratatul de la Lisabona a introdus funcția de președinte al Consiliului Eu-

ropean. Președintele Consiliului European, spre deosebire de președinția de
până acum, deține un mandat european, nu unul național, exersat la timp
plin, cu o durată de 2 ani și jumătate. Președintele trebuie să fie o perso-
nalitate eminentă și să fie ales prin votul favorabil al majorității calificate
a membrilor Consiliului European, fiind posibilă o singură realegere. Printre
sarcinile președintelui se numără pregătirea și urmărirea lucrărilor Consi-
liului European și reprezentarea UE în cadrul reuniunilor la nivel înalt în
domeniul politicii externe și de securitate comune.
Consiliul European nu exercită atribuții legislative. Funcția sa este de a sta-

bili liniile directoare generale ale politicii acțiunilor UE. Acest demers se
realizează sub forma așa-numitelor „concluzii”, adoptate în consens și care
includ decizii politice fundamentale sau formularea de instrucțiuni și ori-
entări pentru Consiliu sau Comisia Europeană. Astfel, Consiliul European
a condus activitățile legate de uniunea economică și monetară, Sistemul
Monetar European, scrutinul direct pentru Parlament și o serie de aspecte
privind aderarea.
Consiliul Uniunii Europene (articolul 16 din TUE)
Componența și președinția
Consiliul UE este format din reprezentanți ai guvernelor statelor membre.

Toate cele 28 de state membre trimit câte un reprezentant; de regulă, deși
nu în mod obligatoriu, este vorba despre miniștrii sau secretarii de stat
responsabili cu aspectele de pe ordinea de zi. Este important ca acești re-
prezentanți să fie împuterniciți să ia decizii cu caracter obligatoriu pentru
guvernele lor. Simplul fapt că guvernele pot fi reprezentate în mai multe
moduri dovedește în mod evident că nu există membri permanenți ai Consi-
liului; acesta se reunește în zece formațiuni diferite, în funcție de subiectele
de pe ordinea de zi.
CELE ZECE FORMAȚIUNI ALE CONSILIULUI UE
Câte un reprezentant al guvernelor statelor membre la nivel de miniștri,

care se întrunesc în componențe diferite, în funcție de domeniul de
specialitate, în cadrul Consiliului
Sub președinția Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe
și politica de securitate:
■■ Afaceri Externe
Sub președinția statului membru care deține prezidiul Consiliului:

■■ Afaceri Generale
■■ Afaceri Economice și Financiare
■■ Justiție și Afaceri Interne
■■ Ocuparea Forței de Muncă, Politică Socială, Sănătate și Protecția
Consumatorilor
■■ Competitivitate
■■ Transport, Telecomunicații și Energie
■■ Agricultură și Pescuit
■■ Mediu
■■ Educație, Tineret, Cultură și Sport
Consiliul Afaceri Externe gestionează inițiativele UE de peste hotare în con-

formitate cu orientările strategice ale Consiliului European și asigură con-
secvența și coerența acțiunilor UE. Consiliul Afaceri Generale coordonează
activitățile Consiliului în diferitele sale formațiuni și, împreună cu preșe-
dintele Consiliului European și cu Comisia Europeană, pregătește reuniunile
Consiliului European. Președinția Consiliului, cu excepția Consiliului Afaceri
Externe (care este prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri
externe și politica de securitate), este deținută, pe rând, de fiecare stat
membru, pe o perioadă de șase luni. Ordinea în care este deținută președin-
ția este decisă în unanimitate de către Consiliu. Schimbarea președintelui
are loc la 1 ianuarie și la 1 iulie în fiecare an [2016: Țările de Jos, Slovacia;
2017: Malta, Estonia (3); 2018: Bulgaria, Austria; 2019: România, Finlanda;
2020: Croația, Germania]. Având în vedere această „rotație” rapidă, activi-
tățile de președinție se desfășoară pe baza unui program de lucru stabi-
lit de comun acord cu următoarele trei președinții și, prin urmare, valabil
pe o perioadă de 18 luni („echipa președinției”). Principala responsabilitate
a președinției este aceea de a coordona activitățile Consiliului și ale comi-
tetelor care îl sprijină. De asemenea, aceasta este importantă din punct
de vedere politic, deoarece statul membru care deține președinția UE se
bucură de un rol major pe scena mondială. Astfel, statelor membre mici li
se oferă ocazia de a fi pe picior de egalitate cu „marii actori” și de a-și lăsa
amprenta asupra politicii europene.
Activitățile Consiliului sunt pregătite de către numeroase structuri cu atri-

buții de pregătire (comitete și grupe de lucru), alcătuite din reprezentanții
statelor membre. Cea mai importantă dintre aceste structuri cu atribuții de
pregătire este Comitetul Reprezentanților Permanenți ai guvernelor statelor
membre („Coreper I și II”), care se întrunește de regulă cel puțin o dată pe
săptămână.
Consiliul este sprijinit de un Secretariat General cu aproximativ 2 800 de

funcționari, condus de un secretar general numit de către Consiliu.
Sediul Consiliului este la Bruxelles.
(3) Ca urmare a referendumului cu privire la Brexit, Regatul Unit a renunțat la președinția

Consiliului în cea de a doua jumătate a anului 2017.
Sarcini
Consiliul UE are cinci sarcini centrale:
■■ Prioritatea absolută a Consiliului este elaborarea legislației, sarcină

pe care o îndeplinește împreună cu Parlamentul în cadrul procedurii
legislative ordinare.
■■ De asemenea, Consiliul este responsabil cu asigurarea coordonării
politicilor economice ale statelor membre.
■■ Acesta elaborează politicile externe și de securitate comune ale UE pe
baza orientărilor oferite de Consiliul European.
■■ Consiliul răspunde de încheierea acordurilor dintre UE și țările terțe sau
organizațiile internaționale.
■■ În plus, acesta stabilește bugetul, pe baza unui proiect preliminar
prezentat de către Comisie, fiind necesară aprobarea acestuia de
către Parlament. De asemenea, acesta este structura care recomandă
Parlamentului European descărcarea Comisiei cu privire la execuția
bugetară.
În plus, Consiliul numește membrii Curții de Conturi, precum și pe cei ai

Comitetului Economic și Social European și ai Comitetului Regiunilor.
Deliberări și adoptarea de decizii în Consiliu
În Consiliu se atinge un echilibru între interesele individuale ale statelor

membre și interesul Uniunii. Chiar dacă statele membre își susțin, în primul
rând, propriile interese în cadrul Consiliului, membrii acestuia sunt totoda-
tă obligați să ia în considerare obiectivele și nevoile Uniunii în ansamblu.
Consiliul este o instituție a Uniunii, nu o conferință interguvernamentală.
Prin urmare, deliberările sale nu vizează cel mai mic numitor comun al sta-
telor membre, ci echilibrul corect între interesele Uniunii și cele ale statelor
membre.
Consiliul discută și decide doar asupra documentelor și proiectelor disponi-

bile în cele 24 de limbi oficiale (bulgară, cehă, croată, daneză, engleză, es-
toniană, finlandeză, franceză, germană, greacă, irlandeză, italiană, letonă,
lituaniană, maghiară, malteză, neerlandeză, polonă, portugheză, română,
slovacă, slovenă, spaniolă și suedeză). Dacă un anumit aspect este urgent,
se poate renunța la această regulă prin acord unanim. Acest lucru este va-
labil și pentru propunerile de modificare prezentate și discutate în decursul
unei ședințe.
În ceea ce privește voturile exprimate în Consiliu, Tratatele UE stipulează în

principiu regula majorității: ca regulă de bază în acest sens, este aplicabilă
majoritatea calificată (articolul 16 alineatul 3 din TUE). Majoritatea simplă,
în care fiecare membru al Consiliului are un vot (în cazul unui număr de 28
de state membre, majoritatea simplă se întrunește cu 15 voturi), este sufi-
cientă doar în anumite domenii (în special în cazul aspectelor procedurale).
Conform sistemului dublei majorități, este atinsă majoritatea calificată în

situația în care cel puțin 55 % dintre membrii Consiliului, cuprinzând cel pu-
țin 16 state membre, care întrunesc cel puțin 65 % din populația UE, susțin
propunerea Comisiei [articolul 16 alineatul (4) din TUE].
Pentru a evita ca statele membre care dispun de o populație mai redusă să

dispună de posibilitatea de a nu permite adoptarea unei decizii, este prevă-
zută necesitatea existenței unei minorități de blocare alcătuite din cel puțin
patru state membre, reprezentând cel puțin 35 % din populația UE. Sistemul
este completat de un mecanism suplimentar: dacă nu se întrunește o majo-
ritate de blocare, procesul decizional se poate întrerupe. În acest caz, Consi-
liul UE nu începe procedura de votare, ci continuă negocierile pe o perioadă
de timp rezonabilă, dacă acest lucru este solicitat de membri ai Consiliului
reprezentând cel puțin 75 % din populație sau cel puțin 75 % din numărul
statelor membre necesar pentru întrunirea unei minorități de blocare.
Pentru luarea unor decizii care vizează domenii deosebit de sensibile ale po-
liticii, tratatele impun unanimitatea. Totuși, abținerile nu pot bloca adopta-
rea de decizii. Unanimitatea este aplicabilă în domenii precum fiscalitatea,
reglementările cu privire la securitatea socială și protecția socială a lucră-
torilor, constatarea încălcării valorilor fundamentale ale Uniunii de către un
stat membru, precum și pentru deciziile cu privire la reglementarea prin-
cipiilor și aplicarea politicii externe și a politicii de securitate comune sau
anumite decizii în domeniul cooperării polițienești și al cooperării judiciare
în materie penală.
Populația ca bază pentru voturile
Populație (*)
exprimate în Consiliu Cota din populația UE (în %)
Germania Franța Regatul Italia

81 089 331 66 352 469 Unit 61 438 480
15,93 % 13,04 % 64 767 115 12,07 %
12,73 %
Spania Polonia România Țările de Jos

46 439 864 38 005 614 19 861 408 17 155 169
9,12 % 7,47 % 3,90 % 3,37 %
Belgia Grecia Republica Cehă Portugalia

11 258 434 10 846 979 10 419 743 10 374 822
2,21 % 2,13 % 2,05 % 2,04 %
Ungaria Suedia Austria Bulgaria

9 855 571 9 790 000 8 581 500 7 202 198
1,94 % 1,92 % 1,69 % 1,42 %
Danemarca Finlanda Slovacia Irlanda

5 653 357 5 471 753 5 403 134 4 625 885
1,11 % 1,08 % 1,06 % 0,91 %
Croația Lituania Slovenia Letonia

4 225 316 2 921 262 2 062 874 1 986 096
0,83 % 0,57 % 0,41 % 0,39 %
Estonia Cipru Luxemburg Malta

1 313 271 847 008 562 958 429 344
0,26 % 0,17 % 0,11 % 0,08 %
Total Prag (65 %)

508 940 955 330 811 621
(*) Populația luată în calcul pentru anul 2016 conform anexei III din Regulamentul de organizare și
funcționare al Consiliului.
Federica Mogherini, Înaltul Reprezentant al Uniunii
pentru afaceri externe și politica de securitate,
Donald Tusk, președintele Consiliului European,
și Jean-Claude Juncker, președintele Comisiei
Europene, cu Jens Stoltenberg, secretarul general
al NATO, la Summitul NATO de la Varșovia, la 8 și
9 iulie 2016.
Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și

politica de securitate (articolul 18 din TUE)
Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de secu-

ritate nu a devenit ministrul de externe al UE, astfel cum se planificase în
proiectul constituțional; totuși, poziția acestuia în cadrul ansamblului insti-
tuțional s-a consolidat și s-a extins în mod semnificativ. Acest aspect îi ofe-
ră Înaltului Reprezentant un rol atât în Consiliul UE, în cadrul căruia deține
președinția Consiliului Afaceri Externe, cât și în Comisie, în cadrul căreia
este vicepreședinte responsabil cu afacerile externe. Înaltul reprezentant
este numit de către Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată,
cu acordul președintelui Comisiei. Acesta este asistat de Serviciul European
de Acțiune Externă (SEAE), înființat în 2011, constituit prin fuzionarea bi-
rourilor consultative ale Comisiei și Consiliului pentru politica externă și cu
implicarea diplomaților din cadrul serviciilor diplomatice naționale.
Comisia Europeană (articolul 17 din TUE)
COMPONENȚA
28 de membri
din care:
Președinte
Prim-vicepreședinte
Înaltul Reprezentant al UE pentru afaceri externe și politica de securitate și vicepreședinte
5 vicepreședinți
20 de comisari
Sarcini
Inițiativă cu privire Verificarea respectării Administrarea și Reprezentarea UE
la legislația Uniunii și aplicării corecte aplicarea normelor în organizațiile
a dreptului Uniunii Uniunii internaționale
Componența
Comisia Europeană este alcătuită din 28 de membri, câte un membru pen-

tru fiecare stat membru, ceea ce înseamnă că, în prezent, Comisia are 28
de comisari (cu funcții diferite) (articolul 17 alineatul 4 din TUE). Ca urmare
a unei decizii a Consiliului European, reducerea numărului de membri ai
Comisiei, prevăzută la articolul 17 alineatul 5 din TUE, la două treimi din

numărul statelor membre începând cu 1 noiembrie 2011 nu a fost activată.
Comisia este condusă de un președinte, care deține o poziție puternică în

cadrul Comisiei. Acesta nu deține numai poziția de primus inter pares, po-
ziția sa fiind atât de importantă încât adoptă directivele în temeiul cărora
Comisia își exercită atribuțiile și care adoptă deciziile referitoare la orga-
nizarea internă a Comisiei [articolul 17 alineatul (6) literele (a) și (b) din
TUE]. Astfel, președintele are competența de a defini orientări și putere
organizațională. Având la dispoziție aceste competențe, este responsabi-
litatea președintelui să se asigure că demersurile Comisiei sunt coerente
și eficiente și că respectă principiul colegialității, reflectat în special prin
adoptarea hotărârilor sub forma unui colectiv [articolul 250 primul alineat
din TFUE]. Acesta structurează și repartizează domeniile de competență ale
Comisiei între membrii acesteia, cu posibilitatea de modificare a competen-
țelor atribuite și pe perioada de valabilitate a mandatului (articolul 248 din
TFUE). Președintele îl numește pe prim-vicepreședinte și pe ceilalți vicepre-
ședinți, cu excepția Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe
și politica de securitate care, pe baza acestui mandat, deține și calitatea
de vicepreședinte al Comisiei. În plus, este stipulat expres că un membru al
Comisiei trebuie să renunțe la funcția ocupată în cazul în care președintele
îi solicită acest lucru [articolul 17 alineatul (6) paragraful al doilea din TUE].
În cele din urmă, statutul special care îi revine președintelui este evidențiat
prin dreptul său de audiere la alegerea celorlalți membri ai Comisiei și prin
apartenența sa la Consiliul European.
Comisarii constituie, sub coordonarea unui vicepreședinte, echipe de proiect

responsabile pentru unul dintre următoarele domenii politice: 1. uniunea
energetică cu o politică orientată către viitor pentru protecția climatică;
2. locuri de muncă, dezvoltare, investiții și competitivitate; 3. piața internă
digitală; 4. moneda euro și dialogul social; 5. buget și salariați.
Vicepreședinții acționează în numele președintelui, în calitate de reprezen-

tanți ai acestuia. În domeniul lor de competență, aceștia gestionează și
coordonează activitatea mai multor comisari. Un statut special este deținut
de către prim-vicepreședinte, care deține rolul de „mână dreaptă” a preșe-
dintelui și căruia îi sunt încredințate sarcini orizontale, de exemplu, o mai
bună legiferare, relațiile între instituții, statul de drept și Carta drepturilor
fundamentale. Astfel, nicio propunere a Comisiei nu poate ajunge în runda
de consultări a Comisiei dacă nu a fost recunoscută în prealabil de către
prim-vicepreședinte ca măsură necesară.
Președintele și membrii Comisiei sunt numiți pentru un mandat de cinci ani

prin intermediul procedurii de investitură. Această procedură a făcut obiec-
tul unei noi reglementări în cadrul Tratatului de la Lisabona la articolul 17
alineatul (7) din TUE. Procedura de selecție a propunerilor constă din mai
multe etape. Mai întâi are loc numirea președintelui, apoi sunt alese per-
sonalitățile care urmează a fi numite în calitate de membri ai Comisiei; în
a treia etapă sunt numiți oficial președintele Comisiei, Înaltul Reprezentant
al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, precum și ceilalți
membri ai Comisiei.
Președintele Comisiei este propus de către Consiliul European cu majorita-

tea calificată a Parlamentului European, în urma consultărilor corespunză-
toare. La selectarea candidatului pentru funcția de președinte se va ține
cont de rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European. În contextul
acestei noi condiții, este prevăzută o politizare mai intensă a Comisiei. În
ultimă instanță, această împrejurare înseamnă că grupurilor politice din
Parlamentul European care constituie majoritatea le revine o importanță
deosebită la nominalizarea președintelui.
La numirea lui Jean-Claude Juncker, Parlamentul European a impus chiar

propunerea de către Consiliul European către Parlamentul European în scop
de alegere a candidatului desemnat de către grupul politic majoritar în Par-
lamentul European (PPE). În acest scop, Parlamentul European a aplicat re-
gula conform căreia, în cazul respingerii de către Parlamentul European
a candidatului pentru funcția de președinte, Consiliul European are obligația
de a propune în termen de o lună de la adoptarea deciziei Parlamentului
European, cu majoritate calificată, un nou candidat care va fi desemnat în
baza aceleiași proceduri. În acest mod, desemnarea „candidaților de top”
de către partide pentru alegerile pentru Parlamentul European a dobândit
o importanță mult mai ridicată, iar pentru cetățean a fost evidențiată mai
puternic semnificația participării sale la alegerile pentru Parlamentul Eu-
ropean deoarece, prin votul exprimat, decide în mod indirect și în privința
președintelui Comisiei Europene. Parlamentul European alege candidatul
propus cu votul majorității membrilor.
După alegerea președintelui, Consiliul European aprobă lista celorlalte per-

sonalități, întocmită de către statele membre individuale „în consens” [ar-
ticolul 15 alineatul (4) din TUE], pe care intenționează să le numească în
calitate de membri ai Comisiei. În acest sens, urmează a fi alese, în temeiul
capacităților generale și al angajamentului la nivel european, personalități
care oferă în mod suplimentar garanția deplină pentru independența lor.
Jean-Claude Juncker, președintele
Comisiei Europene, pe parcursul
discursului cu privire la starea Uniunii
Europene de la 14 septembrie 2016
în Parlamentul European. Pe fundal,
printre alții, Frans Timmermans,
prim-vicepreședinte,
Federica Mogherini, vicepreședinte
și Înalt Reprezentant al Uniunii
pentru afaceri externe și politica
de securitate, precum și alți membri
ai Comisiei Europene.
Pentru numirea Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și

politica de securitate, este suficientă majoritatea calificată în Consiliul Eu-
ropean [articolul 18 alineatul (1) din TUE]. Este necesar să se ajungă la un
consens cu privire la candidați între Consiliul European și președintele ales
al Comisiei. Pentru numirea Înaltului Reprezentant, este necesar chiar acor-
dul explicit al președintelui desemnat al Comisiei. În condițiile exprimării
unui drept de veto al președintelui ales al Comisiei, nu este permisă numirea
celorlalți membri ai Comisiei.
Ulterior alegerii președintelui și numirii Înaltului Reprezentant al Uniunii

pentru afaceri externe și politica de securitate și a celorlalți membri ai Co-
misiei, colegiul este supus votului de confirmare al Parlamentului European.
Cu toate acestea, membrii desemnați ai Comisiei trebuie să se prezinte mai
întâi în fața parlamentarilor, în cadrul unei proceduri de formulare a între-
bărilor (numită „Hearing”), având ca obiect în mod curent teme de speci-
alitate cu privire la domeniul de competență atribuit, precum și abordările
personale de bază cu privire la aspectele vizând viitorul UE. Ulterior expri-
mării acordului de către Parlamentul European, pentru care este suficientă
o majoritate simplă, președintele și ceilalți membri ai Comisiei sunt numiți
cu majoritate calificată de către Consiliul European. Comisia își începe acti-
vitatea odată cu numirea membrilor săi.
Sediul Comisiei Europene este la Bruxelles.
Sarcini
Comisia este, în primul rând, „forța motrice” a politicii Uniunii. Ea se află la

originea oricărei acțiuni a Uniunii, deoarece Comisiei îi revine obligația de
a prezenta Consiliului propuneri și proiecte de acte legislative ale Uniunii
(acesta este așa-numitul drept de inițiativă al Comisiei). Comisia nu are
dreptul de a-și stabili propriile activități, ci este obligată să acționeze atunci
când interesul Uniunii o impune. Consiliul (articolul 241 din TFUE), Parlamen-
tul European (articolul 225 din TFUE) sau un grup de cetățeni care acționea-
ză în numele unei inițiative cetățenești [articolul 11 alineatul (4) din TUE]
pot, de asemenea, solicita Comisiei să elaboreze o propunere. În anumite
domenii (precum bugetul UE, fondurile structurale, măsurile de combatere
a discriminării fiscale, acordarea de finanțare și clauzele de salvgardare),
competențele de inițiativă legislativă primară îi sunt acordate Comisiei nu-
mai pe bază punctuală. Mult mai extinse sunt competențele de punere în
aplicare a normelor, delegate Comisiei de către Consiliu și Parlament (a se
vedea articolul 290 din TFUE).
Comisia este totodată un „gardian al tratatelor”. Aceasta monitorizează

aplicarea și punerea în aplicare a legislației primare și secundare a Uniunii
de către statele membre, inițiază proceduri în cazuri de încălcare a drep-
tului Uniunii (a se vedea articolul 258 din TFUE) și, dacă este necesar, se-
sizează Curtea de Justiție cu privire la astfel de cazuri. Comisia intervine,
de asemenea, în cazul încălcării dreptului Uniunii de către orice persoană
fizică sau juridică, în special a dreptului european al concurenței, și impune
sancțiuni drastice. De-a lungul ultimilor ani, eforturile pentru prevenirea în-
călcării normelor Uniunii constituie o componentă importantă a activităților
Comisiei.
În strânsă legătură cu rolul de gardian al dreptului UE este sarcina de a re-

prezenta interesele Uniunii. În principiu, Comisia nu are dreptul de a servi
alte interese în afara celor ale Uniunii. Aceasta trebuie să depună toate
eforturile necesare, de multe ori prin negocieri dificile în cadrul Consiliului,
pentru a pune pe primul plan interesul Uniunii și a ajunge la soluții de com-
promis în baza acestui interes. Astfel, Comisia joacă și rolul de mediator
între statele membre, rol care, în virtutea neutralității sale, este deosebit
de adecvat și adaptat situației.
În sfârșit, Comisia este – deși cu anumite limite – un organ executiv. Aceas-

tă competență este vizibilă în special în domeniul dreptului concurenței,
unde Comisia acționează asemeni unei autorități administrative obișnuite:
verifică faptele, emite aprobări sau interdicții și, dacă este necesar, impune
sancțiuni. Competențele Comisiei în ceea ce privește fondurile structurale
și bugetul UE sunt, de asemenea, cuprinzătoare. Cu toate acestea, statele
membre sunt cele care, în general, trebuie să se asigure că normele Uniunii
sunt aplicate în cazuri particulare. Această soluție pentru care se optează în
tratatele Uniunii are avantajul de a apropia cetățenii de sistemul european,
care încă le este „străin”, prin activități și într-o formă asemănătoare celei
a sistemelor naționale.
STRUCTURA ADMINISTRATIVĂ A COMISIEI EUROPENE
Comisia
(28 de membri) [cabinete]
Secretariatul General
Serviciul juridic
Serviciul purtătorului de cuvânt
Direcții generale Oficii

■■ Afaceri Maritime și Pescuit ■■ Arhive istorice
■■ Afaceri Economice și Financiare ■■ Biblioteca Centrală
■■ Agricultură și Dezvoltare Rurală ■■ Centrul European de Strategie Politică
■■ Buget ■■ Oficiul European de Luptă Antifraudă
■■ Centrul Comun de Cercetare ■■ Oficiul European pentru Selecția Personalului
■■ Cercetare și Inovare ■■ Oficiul pentru Administrarea și Plata Drepturilor
■■ Comerț Individuale
■■ Comunicare ■■ Oficiul pentru Infrastructură și Logistică
■■ Concurență (Bruxelles, Luxemburg)
■■ Cooperare Internațională și Dezvoltare ■■ Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene
■■ Educație, Tineret, Sport și Cultură ■■ Responsabilul cu protecția datelor din cadrul
■■ Energie Comisiei
■■ Eurostat ■■ Serviciul de Audit Intern
■■ Impozitare și Uniune Vamală ■■ Serviciul de sprijin pentru reforme structurale
■■ Informatică ■■ Serviciul juridic
■■ Interpretare
■■ Justiție și Consumatori
■■ Mediu
■■ Migrație și Afaceri Interne
■■ Mobilitate și Transporturi
■■ Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și
Incluziune
■■ Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și
IMM-uri
■■ Politica Regională și Urbană
■■ Politici Climatice
■■ Protecție Civilă și Operațiuni Umanitare
Europene (ECHO)
■■ Resurse Umane și Securitate
■■ Rețele de Comunicare, Conținut și Tehnologie
■■ Sănătate și Siguranță Alimentară
■■ Secretariatul General
■■ Serviciul Instrumente de Politică Externă
■■ Stabilitate Financiară, Servicii Financiare și
Uniunea Piețelor de Capital
■■ Traduceri
■■ Vecinătate și Negocieri privind Extinderea
Ședință a Marii Camere a Curții
de Justiție.
Curtea de Justiție a Uniunii Europene (articolul 19 din TUE)
Orice sistem va subzista doar dacă regulile sale sunt supravegheate de că-
tre o autoritate independentă. Mai mult, într-o uniune de state, normele
comune riscă – în cazul în care sunt supuse controlului instanțelor naționa-
le – să fie interpretate și aplicate diferit de la un stat la altul. Prin urmare,
aplicarea uniformă a dreptului Uniunii în toate statele membre ar fi astfel
compromisă. Acesta este motivul care a dus la înființarea unei Curți de
Justiție a Comunității Europene, în 1952, imediat după crearea primei Co-
munități (CECO). În 1957, aceasta a devenit organ judiciar și pentru celelalte
două comunități [CE(E) și Euratom] și, în prezent, este organul judiciar al UE.
Activitatea judiciară este îndeplinită la două niveluri de către:

■■ Curtea de Justiție, în calitate de instanță supremă în ordinea juridică
a Uniunii (articolul 253 din TFUE); și
■■ Tribunal (articolul 254 din TFUE).
În 2004, pentru a degreva Curtea de Justiție și a îmbunătăți protecția juridi-

că în UE, Consiliul UE a atașat Tribunalului o instanță specializată în materie
de cauze care vizează funcția publică (a se vedea articolul 257 din TFUE). În
2015, legiuitorul Uniunii a decis însă suplimentarea numărului de judecători
din cadrul instanței treptat la 56 și transferarea competențelor instanței
pentru serviciul public asupra Curții. În contrapartidă, tribunalul specializat
pentru funcția publică a fost dizolvat începând cu 1 septembrie 2016.
Tipuri de proceduri
Proceduri de constatare a neîndeplinirii
obligațiilor: Comisia împotriva unui stat membru
CURTEA DE JUSTIȚIE (articolul 258 din TFUE);
Stat membru împotriva unui stat membru
Componența (articolul 259 din TFUE)
Acțiune în anulare și acțiune în constatarea
28 de judecători și omisiunii a unei instituții a Uniunii sau a unui
11 avocați generali stat membru (împotriva PE și/sau a Consiliului)
numiți de comun acord pentru ca urmare a unor acte juridice ilegale sau omise
o perioadă de șase ani de către (articolul 263 și articolul 265 din TFUE)
guvernele statelor membre Procedură preliminară a instanțelor statelor
membre pentru clarificarea interpretării și valabilității
dreptului Uniunii (articolul 267 din TFUE)
Dreptul la o cale de atac împotriva deciziilor
instanței (articolul 256 din TFUE)
Curtea de Justiție este cea mai înaltă autoritate juridică în chestiuni care țin
de dreptul Uniunii. În termeni generali, sarcina sa este aceea de „a asigura
respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor”.
Descrierea generală a responsabilităților acoperă trei domenii principale:
■■ monitorizarea aplicării dreptului Uniunii, atât cu privire la conduita

organelor UE în momentul punerii în aplicare a tratatului, cât și cu
privire la respectarea obligațiilor în conformitate cu dreptul Uniunii de
către statele membre și de către resortisanții acestora;
■■ interpretarea dreptului Uniunii; și
■■ elaborarea ulterioară a dreptului Uniunii.
Îndeplinirea acestor sarcini de către Curte implică atât activități de consul-

tanță juridică, cât și activități de jurisprudență. Consultanța juridică este
oferită sub forma unor avize cu caracter obligatoriu privind acordurile pe
care UE intenționează să le încheie cu țări terțe sau cu organizații inter-
naționale. Totuși, rolul său de organ de administrare a justiției este mult
mai important. În acest context, Curtea îndeplinește funcții care în statele
membre ar fi atribuite diferitelor tipuri de instanțe, în funcție de sistemele
naționale ale acestora. Curtea se pronunță în calitate de curte constituțio-
nală în cazul unor litigii între instituțiile Uniunii sau atunci când se solicită
examinarea legalității unor instrumente legislative; în calitate de curte ad-
ministrativă atunci când verifică acte administrative ale Comisiei sau ale
autorităților naționale de aplicare a legislației Uniunii; în calitate de tribunal
al muncii sau tribunal social în cauze care vizează libera circulație și secu-
ritatea socială a lucrătorilor, precum și egalitatea de șanse între bărbați și
femei; în calitate de curte fiscală în cauze care vizează valabilitatea și inter-
pretarea dispozițiilor directivelor referitoare la legislația privind impozitarea
și taxele vamale, precum și în calitate de instanță civilă atunci când judecă
cereri în despăgubire sau interpretează dispoziții privind recunoașterea și
executarea hotărârilor judecătorești în materie civilă și comercială.
Tribunalul
Numărul de cauze aduse în fața Curții de Justiție crește constant și va

continua să crească, având în vedere potențialul de litigii creat de numărul
mare de directive adoptate în contextul pieței unice și transpuse în legisla-
ția națională de către statele membre. S-a dovedit deja că Tratatul privind
Uniunea Europeană a ridicat probleme care trebuie soluționate în cele din
urmă de către Curte. Din acest motiv, în 1988, s-a înființat un Tribunal cu
scopul de a ușura sarcina Curții de Justiție.
TRIBUNALUL
Componența
în prezent, 44 de judecători
fiecare stat membru are obligația de a desemna cel puțin un judecător;
numiți de comun acord pentru o perioadă de șase ani de către guvernele statelor membre
Tipuri de proceduri
Acțiuni în anulare și în constatarea omisiunii Acțiuni în despăgubire cu privire la
ale persoanelor fizice și juridice ca urmare a unor acte răspunderea contractuală și necontractuală
ilegale sau a unor acte omise în dreptul Uniunii; (articolul 268 și articolul 340 primul și al
Acțiuni ale statelor membre împotriva Comisiei și/sau doilea alineat din TFUE)
a Consiliului în domeniul acordării de finanțare, al
practicilor antidumping și al competențelor de punere
în aplicare (articolul 263 și articolul 265 din TFUE)
Tribunalul nu este o instituție nouă a Uniunii, ci mai degrabă o componentă

a Curții de Justiție a UE. Totuși, acesta este un organism autonom, separat
de Curtea de Justiție în ceea ce privește organizarea. Tribunalul are propria
grefă și propriul regulament de procedură. Cauzele soluționate de către
Tribunal sunt identificate prin litera „T” (= Tribunal) (de exemplu, T-1/99), iar
cele înaintate Curții de Justiție prin litera „C” (= Curte) (de exemplu, C-1/99).
Deși inițial competențele sale erau restrânse la un număr limitat de cauze,

la ora actuală acesta îndeplinește următoarele sarcini:
■■ în primă instanță, respectiv sub controlul juridic al Curții de Justiție,

Tribunalul are competența de a se pronunța cu privire la acțiuni în
anulare și acțiuni în constatarea omisiunii de a acționa înaintate de
orice persoană fizică sau juridică împotriva unei instituții a Uniunii,
la acțiuni ale statelor membre împotriva Comisiei și/sau a Consiliului
în domenii precum acordarea de finanțare, practicile antidumping și
competențele de punere în aplicare, cu privire la o clauză de arbitraj
inclusă într-un contract încheiat de către UE sau în numele acesteia sau
cu privire la acțiuni în repararea prejudiciului îndreptate împotriva UE;
■■ se preconizează ca Tribunalului să îi fie conferite competențe pentru

proceduri preliminare în anumite domenii. Totuși, nu s-a apelat încă la
această opțiune.
Banca Centrală Europeană

(articolul 129 și articolul 130 din TFUE)
Banca Centrală Europeană (BCE), cu sediul la Frankfurt pe Main, este cen-

trul uniunii economice și monetare. Sarcina acestei instituții este de a men-
ține stabilitatea monedei europene, euro, și de a controla fluxul de monedă
în circulație (articolul 128 din TFUE).
Pentru a îndeplini această sarcină, independența BCE este garantată prin

numeroase dispoziții legale. În exercitarea competențelor și în îndeplini-
rea misiunilor și îndatoririlor, nici BCE și nicio bancă centrală națională nu
pot accepta instrucțiuni din partea instituțiilor Uniunii, a guvernelor statelor
membre sau a oricărui alt organism. Instituțiile UE, precum și guvernele sta-
telor membre se angajează să nu încerce să influențeze BCE (articolul 130
din TFUE).
Sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC) este format din BCE și bănci-
le centrale din statele membre (articolul 129 din TFUE). SEBC are misiunea
de a defini și a pune în aplicare politica monetară a Uniunii și deține com-
petența de a autoriza emiterea de bancnote și monede în cadrul Uniunii.
De asemenea, acesta administrează rezervele valutare oficiale ale statelor
membre și asigură buna funcționare a sistemelor de plăți [articolul 127
alineatul (2) din TFUE].
Curtea de Conturi (articolul 285 și articolul 286 din TFUE)
Curtea de Conturi a fost înființată la 22 iulie 1975 și și-a început activita-

tea la Luxemburg, în octombrie 1977. De atunci, a fost ridicată la rangul
de instituție a Uniunii (articolul 13 din TUE). Este formată din 28 de mem-
bri, număr egal cu cel al statelor membre din prezent. Aceștia sunt numiți
pentru o perioadă de șase ani de către Consiliul UE, care aprobă, cu majo-
ritate calificată și după consultarea Parlamentului European, lista membri-
lor stabilită în conformitate cu propunerile făcute de fiecare stat membru
[articolul 286 alineatul (2) din TFUE]. Membrii îl desemnează din rândul lor
pe președintele Curții de Conturi, pentru o perioadă de trei ani. Mandatul
acestuia poate fi reînnoit.
Sarcina Curții de Conturi este aceea de a stabili dacă toate veniturile au fost
încasate, dacă toate cheltuielile au fost efectuate în mod legal și cu res-
pectarea procedurilor în vigoare și dacă gestiunea financiară a fost cores-
punzătoare. Cel mai important instrument al Curții de Conturi este faptul că
are dreptul să își facă publice constatările. Rezultatele anchetelor sale sunt
rezumate într-un raport anual, la încheierea fiecărui exercițiu financiar, care
este publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și adus astfel în atenția
publicului. Curtea de Conturi poate întocmi rapoarte speciale în orice mo-
ment cu privire la anumite domenii ale gestiunii financiare, acestea fiind, de
asemenea, publicate în Jurnalul Oficial.
Organe consultative
Comitetul Economic și Social European (articolul 301 din TFUE)
Obiectivul Comitetului Economic și Social European (CESE) este acela de

a reprezenta diferite grupuri economice și categorii sociale (în special anga-
jatori și angajați, fermieri, transportatori, oameni de afaceri, meșteșugari,
specialiști și directori de întreprinderi mici și mijlocii) în cadrul unei instituții
a UE. De asemenea, consumatorii și grupurile și asociațiile pentru protecția
mediului beneficiază de reprezentare în cadrul Comitetului.
CESE este alcătuit din 350 de membri (consilieri), proveniți din cadrul ce-
lor mai reprezentative organizații din statele membre. Membrii Comitetului
sunt numiți pentru un mandat de cinci ani de către Consiliul UE, care adoptă
în unanimitate lista membrilor stabilită potrivit propunerilor fiecărui stat
membru.
Repartizarea între țări prezintă următoarea structură:
Numărul respectiv de membri în Comitetul Economic și Social

European și în Comitetul Regiunilor
Franța, Germania, Italia, Regatul Unit 24
Polonia, Spania 21
România 15
Austria, Belgia, Bulgaria, Grecia, Portugalia, Republica Cehă, Suedia,
Țările de Jos, Ungaria 12
Croația, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania, Slovacia 9
Letonia, Slovenia 7
Estonia 6
Cipru, Luxemburg, Malta 5
Membrii sunt organizați în trei grupuri (angajatori, salariați și activități di-

verse reprezentative pentru societatea civilă). Avizele care urmează să fie
adoptate în sesiunile plenare sunt redactate de către „grupuri de studiu”. De
asemenea, Comitetul se află în strânsă colaborare cu comisiile Parlamen-
tului European.
Comitetul trebuie audiat, în anumite circumstanțe, în procedura legislativă.

Totodată, Comitetul poate emite avize din proprie inițiativă. Aceste avize
reprezintă o sinteză a unor puncte de vedere uneori foarte divergente și
sunt extrem de utile pentru Comisie și Consiliul UE, deoarece ilustrează
modificările dorite de către grupurile direct vizate de o anumită propunere.
Comitetul Regiunilor (articolul 305 din TFUE)
Prin Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht) a fost in-

stituit un alt organ consultativ, pe lângă CESE: „Comitetul Regiunilor (CoR)”.
Asemeni CESE, acest comitet nu este o instituție a UE în sens strict, deoare-
ce funcția sa este pur consultativă. Acesta nu deține competența de a emite
decizii obligatorii din punct de vedere juridic, spre deosebire de instituțiile cu
puteri depline (Parlamentul European, Consiliul, Comisia Europeană, Curtea
de Justiție, Curtea de Conturi, Banca Centrală Europeană).
La fel ca CESE, Comitetul Regiunilor este format din 350 de membri. Mem-
brii sunt reprezentanți ai autorităților regionale și locale din statele membre
care trebuie să dețină un mandat acordat de către autoritățile pe care le
reprezintă în urma unor alegeri sau trebuie să răspundă din punct de vedere
politic în fața acestora.
Există o serie de domenii în care Consiliul UE sau Comisia Europeană au

obligația de a consulta Comitetul Regiunilor („consultare obligatorie”): edu-
cația, cultura, sănătatea publică; rețelele transeuropene; infrastructura de
transport, telecomunicații și energetică; coeziunea economică și socială;
politica privind ocuparea forței de muncă și legislația socială. De asemenea,
Consiliul consultă Comitetul Regiunilor în mod regulat, fără nicio obligație
legală, în ceea ce privește o gamă largă de proiecte legislative („consultare
neobligatorie”).
Banca Europeană de Investiții (articolul 308 din TFUE)
Uniunea dispune de o agenție de finanțare pentru „dezvoltarea echilibrată

și neîntreruptă” a UE: Banca Europeană de Investiții, cu sediul la Luxem-
burg. BEI acordă împrumuturi și garanții pentru toate sectoarele economiei,
în special pentru promovarea dezvoltării regiunilor mai puțin dezvoltate,
modernizarea sau conversia întreprinderilor sau crearea de noi locuri de
muncă și pentru sprijinirea proiectelor de interes comun pentru mai multe
state membre.
ORDINEA JURIDICĂ
A UNIUNII EUROPENE
„Constituția” Uniunii Europene descrisă anterior și, în special, valorile funda-
mentale ale acesteia rămân pentru început extrem de abstracte și necesită
o concretizare suplimentară prin dreptul Uniunii. Astfel, UE devine o reali-
tate juridică, din două puncte de vedere: este o creație a dreptului și este
o uniune bazată pe drept.
UE în calitate de creație a dreptului și Uniune bazată pe drept
Caracteristica pe deplin nouă a UE, în comparație cu tentativele anterioare

de unificare a Europei, este reprezentată de faptul că nu se apelează la forță
sau la subjugare ca instrument, ci la forța dreptului. Doar o unitate bazată
pe decizii libere are, într-adevăr, șanse să dureze – unitatea fondată pe va-
lori fundamentale precum libertatea și egalitatea, și protejată și transpusă
în realitate prin lege. Aceste principii stau la baza tratatelor care au creat
Uniunea Europeană.
Totuși, UE nu este o simplă creație a dreptului, ci își urmărește obiectivele

exclusiv prin intermediul dreptului. Este o uniune bazată pe drept. Viața eco-
nomică și socială a populațiilor statelor membre nu este guvernată de forță,
ci de dreptul Uniunii. Aceasta este baza sistemului instituțional. Dreptul UE
stipulează procedurile decizionale ale instituțiilor europene și reglementea-
ză raporturile dintre acestea. De asemenea, oferă instituțiilor puterea de
a adopta instrumente juridice sub formă de regulamente, directive și decizii,
obligatorii pentru statele membre și cetățenii lor. Astfel, persoanele devin
o preocupare principală a Uniunii. Din ce în ce mai mult, ordinea juridică
a acesteia le afectează direct viața de zi cu zi. Aceasta le acordă drepturi și
le impune obligații, astfel încât cetățenii atât ai statelor membre, cât și ai
Uniunii Europene sunt guvernați de o ierarhie de ordini juridice – un feno-
men familiar într-un regim federal constituțional. Asemenea oricărei ordini
juridice, ordinea juridică a Uniunii reprezintă un sistem coerent de protecție
juridică, în scopul recurgerii la dreptul Uniunii sau punerii în aplicare a aces-
tuia. Dreptul Uniunii determină și raporturile dintre UE și statele membre.
Statele membre trebuie să ia toate măsurile adecvate pentru a satisface
obligațiile care decurg din tratate sau din măsurile adoptate de instituțiile
Uniunii. Acestea trebuie să ajute Uniunea să își îndeplinească sarcinile și

să nu ia nicio măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor
tratatelor. Statele membre răspund în fața cetățenilor UE pentru orice pre-
judicii cauzate prin încălcarea dreptului Uniunii.
Izvoarele dreptului Uniunii
Noțiunea de „izvor de drept” are două sensuri: sensul original al termenului

se referă la motivul apariției unei dispoziții juridice, și anume motivarea
care stă la baza creării unui model juridic. Conform acestei definiții, „izvorul
de drept” al dreptului Uniunii este voința de a menține pacea și de a crea
o Europă mai bună prin relații economice mai strânse, două pietre unghiu-
lare cărora UE le datorează existența. În termeni juridici, pe de altă parte,
„izvorul de drept” se referă la originea și la implementarea dreptului.
Tratatele fondatoare ale UE, izvorul primar al dreptului Uniunii
În acest sens, primul izvor al dreptului Uniunii este reprezentat de tratatele

fondatoare ale UE, inclusiv anexele, apendicele și protocoalele asociate, pre-
cum și completările și modificările ulterioare. Aceste tratate fondatoare, pre-
cum și instrumentele de modificare și de completare a acestora (în principal
tratatele de la Maastricht, Amsterdam, Nisa și Lisabona) și diferitele tratate
de aderare cuprind atât dispozițiile de bază privind obiectivele, organizarea
și funcționarea UE, cât și anumite elemente de drept economic. Această pre-
vedere este valabilă și în cazul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Eu-
ropene care, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, prezintă
același rang juridic cu tratatele [articolul 6 alineatul (1) din TUE]. Acestea
formează, astfel, cadrul constituțional al UE, care este apoi conturat, în inte-
resul Uniunii, prin măsurile legislative și administrative ale instituțiilor Uniunii.
În calitate de instrumente juridice create direct de statele membre, tratatele
sunt recunoscute, în mediul juridic, ca drept primar al Uniunii.
Instrumentele juridice ale UE, izvorul secundar al dreptului Uniunii
Legile adoptate de instituțiile Uniunii prin exercitarea competențelor care le

sunt conferite alcătuiesc legislația secundară, cel de al doilea izvor de drept
al UE, ca importanță.
Aceasta cuprinde actele juridice cu caracter legislativ („acte legislative”),

actele juridice fără caracter legislativ (acte simple, acte delegate, acte de
Izvoarele dreptului Uniunii
(1)
Tratatele Uniunii, Carta
drepturilor fundamentale
LEGISLAȚIA Principiile de drept

PRIMARĂ generale (constituționale)
(2)
ACORDURILE
INTERNAȚIONALE Acte cu caracter legislativ
ALE UE Regulamente
Directive
Decizii
Acte fără caracter legislativ
(3)
LEGISLAȚIA
Acte simple
Acte delegate
Acte de punere în aplicare
SECUNDARĂ
Acte fără caracter juridic obligatoriu
Recomandări și avize
Măsuri care nu sunt sub forma actelor juridice

Acorduri interinstituționale
(4)
Rezoluții, declarații și programe de acțiune
PRINCIPII
GENERALE DE
DREPT
(5)
Acorduri internaționale
Decizii ale reprezentanților guvernelor

ACORDURI statelor membre, reuniți în cadrul
ÎNCHEIATE ÎNTRE Consiliului
STATELE MEMBRE
punere în aplicare), acte fără caracter obligatoriu (avize, recomandări), pre-

cum și alte demersuri care nu constituie acte juridice (de exemplu, acorduri
interinstituționale, rezoluții, comunicări, programe de acțiune). „Actele le-
gislative” sunt acte juridice adoptate printr-o procedură legislativă ordinară
sau specială (articolul 289 din TFUE). „Actele delegate” (articolul 290 din
TFUE) sunt acte fără caracter legislativ cu aplicare generală și obligatorie,
prin care se pot completa sau modifica anumite dispoziții neesențiale ale
unui act legislativ. Acestea sunt adoptate de Comisie, care trebuie să fie de-
legată în mod explicit în acest sens printr-un act legislativ. În cazul în care
sunt necesare condiții uniforme de punere în aplicare a actelor UE obliga-
torii din punct de vedere juridic, aceasta se realizează prin acte de punere
în aplicare corespunzătoare, adoptate în general de Comisie și, în anumite
cazuri excepționale, de Consiliu (articolul 291 din TFUE). Instituțiile Uniunii
pot formula recomandări și avize sub formă de acte juridice fără caracter
obligatoriu. În sfârșit, există o întreagă serie de „măsuri care nu sunt sub
forma actelor juridice” pe care instituțiile Uniunii le pot utiliza pentru a emi-
te măsuri și declarații fără caracter obligatoriu sau care reglementează
funcționarea internă a UE sau a instituțiilor sale, precum acorduri și conven-
ții între instituții sau regulamente interne de procedură.
Actele juridice cu și fără caracter legislativ pot prezenta diferite forme. Cele
mai importante sunt enumerate și definite în cadrul unei liste (articolul 288
din TFUE). Ca dispoziții juridice obligatorii, această listă conține regulamente,
directive și decizii. Ca dispoziții juridice fără caracter obligatoriu, această lis-
tă conține recomandări și avize. Lista acestor acte nu este însă exhaustivă.
Numeroase alte acte juridice nu se încadrează în categorii specifice. Acestea
includ rezoluțiile, declarațiile, programele de acțiune sau cărțile albe și cărțile
verzi. Sunt semnificative diferențele dintre diferitele forme de acțiune cu privi-
re la procedura adoptării acestora, la efectele juridice și la categoria destina-
tarilor; din acest motiv, aceste diferențe sunt abordate ulterior, în cadrul unui
capitol prevăzut distinct, având ca obiect „mijloacele de acțiune” ale Uniunii.
Crearea legislației secundare a Uniunii este un proces progresiv. Aceasta

conferă vitalitate legislației primare care derivă din tratatele Uniunii și, pro-
gresiv, construiește și completează ordinea juridică europeană.
Acordurile internaționale ale UE
Un al treilea izvor de drept este legat de rolul UE la nivel internațional. Fiind

unul dintre punctele focale ale lumii, Europa nu se poate limita la gestio-
narea propriilor afaceri interne. Aceasta trebuie, de asemenea, să depună
eforturi pentru a dezvolta relațiile sale economice, sociale și politice cu

alte țări din exterior. În acest scop, UE încheie cu „țările nemembre” ale
UE (așa-numitele țări terțe) și cu alte organizații internaționale acorduri
de drept internațional, categorie din care următoarele acorduri necesită
o menționare distinctă:
Acorduri de asociere
Asocierea depășește cu mult simpla reglementare a politicii comerciale și

implică o cooperare economică strânsă și o asistență financiară importantă
din partea UE în favoarea țării în cauză (articolul 217 din TFUE). Există trei
tipuri de acorduri de asociere:
Acordurile care mențin legături speciale între anumite state membre

ale UE și țări terțe
Acordul de asociere a fost creat, în special, pentru țările și teritoriile din afa-
ra Europei care, datorită statutului de colonii din trecut, întrețineau relații
economice strânse cu Belgia, Danemarca, Franța, Italia, Țările de Jos sau
Regatul Unit. Întrucât introducerea unui tarif vamal extern comun în UE ar
fi perturbat considerabil schimburile comerciale cu aceste țări și teritorii, au
fost, prin urmare, necesare acorduri speciale. Obiectivele asocierii constau,
așadar, în promovarea dezvoltării economice și sociale a acestor țări și te-
ritorii și în stabilirea de relații economice strânse între acestea și Uniune în
ansamblu (articolul 198 din TFUE). Drept rezultat, există numeroase acor-
duri preferențiale care autorizează importurile de bunuri din aceste țări și
teritorii la un tarif vamal redus sau fără astfel de tarife. Ajutorul financiar și
tehnic al UE este acordat prin Fondul european de dezvoltare. De departe cel
mai important acord în practică este acordul de parteneriat UE-ACP, încheiat
între UE și 70 de state din Africa, Zona Caraibilor și Pacific. Acest acord s-a
transformat recent într-o serie de acorduri de parteneriat economic care au
oferit, progresiv, statelor ACP acces liber la piața internă europeană.
Acordurile care vizează pregătirea unei posibile aderări la UE și

instituirea unei uniuni vamale
Acordurile de asociere au drept obiect și pregătirea unei eventuale aderări

a unei țări la UE. Acordul servește drept etapă preliminară a aderării, în tim-
pul căreia țara candidată poate depune eforturi pentru apropierea condiții-
lor sale economice de cele ale UE. Această strategie este pusă în prezent în
practică pentru statele din Balcanii de Vest (Albania, Bosnia și Herțegovina,
Norvegia (în imagine o fotografie
deasupra fiordului Geiranger,
provincia Møre og Romsdal) face
parte din Spațiul Economic European,
care include, de asemenea, Islanda
și Liechtenstein, precum și cele 28
de state membre ale UE. În Spațiul
Economic European sunt aplicabile
cele patru libertăți privind circulația
mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor
și a capitalului.
Serbia, Muntenegru, Kosovo). În aceste state, procesul de aderare trebuie să

fie pregătit prin intermediul procesului de stabilizare și de asociere (PSA) care
trebuie să asigure, așadar, cadrul global al înaintării țărilor din Balcanii de
Vest pe drumul lor spre aderare. PSA urmărește trei obiective: 1. stabilizarea
și trecerea rapidă la o economie de piață funcțională; 2. promovarea coope-
rării regionale; și 3. perspectiva aderării la UE. PSA are la bază un parteneriat
avansat în cadrul căruia UE oferă concesii comerciale, asistență economică și
financiară, precum și un acord contractual sub formă de acorduri de stabiliza-
re și asociere. Fiecare stat trebuie să înregistreze progrese concrete în cadrul
PSA pentru a respecta cerințele unei eventuale calități de membru. În cadrul
rapoartelor anuale este evaluat progresul statelor din Balcanii de Vest în sen-
sul unei potențiale dobândiri a calității de membru al UE.
Acordul privind Spațiul Economic European (SEE)
Acordul privind SEE alătură pieței interne celelalte țări din Asociația Europeană
a Liberului Schimb (AELS) – Islanda, Liechtenstein și Norvegia – și, deoarece
le solicită acestora să transpună aproape două treimi din legislația UE, stabi-
lește baze solide pentru o viitoare aderare. Obiectivul constă în libera circula-
ție a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor în cadrul SEE, pe baza
acquis-ului comunitar (legislația primară și secundară a Uniunii), crearea unui
regim uniform de concurență și subvenții și consolidarea cooperării în cadrul po-
liticilor orizontale și complementare (mediu, cercetare și dezvoltare, educație).
Acorduri de cooperare
Acordurile de cooperare nu au o anvergură la fel de mare ca acordurile de aso-

ciere, în măsura în care vizează exclusiv cooperarea economică intensivă. UE
a încheiat astfel de acorduri cu țările din Maghreb (Algeria, Maroc și Tunisia),
țările din Mashrek (Egipt, Iordania, Liban și Siria) și Israel, de exemplu.
Acorduri comerciale
Uniunea a încheiat, de asemenea, un număr considerabil de acorduri comercia-

le cu țări terțe individuale, cu grupuri de astfel de țări sau în cadrul organizați-
ilor comerciale internaționale în materie de politică vamală și comercială. Cele
mai importante acorduri comerciale internaționale sunt: „Acordul de instituire
a Organizației Mondiale a Comerțului” (Acordul OMC) și acordurile comerciale
multilaterale încheiate în acest cadru, în special: „Acordul general pentru tari-
fe și comerț” (GATT 1994), „Acordul privind măsurile antidumping și antisub-
venții”, „Acordul general privind comerțul cu servicii” (GATS), „Acordul privind
aspectele comerciale ale drepturilor de proprietate intelectuală” (TRIPS) și „În-

țelegerea privind normele și procedurile pentru soluționarea litigiilor”. În mod
suplimentar, în toate situațiile se constată că acordurile bilaterale de liber
schimb au dobândit o importanță mai ridicată în comparație cu acordurile
multilaterale. Ca urmare a dificultăților enorme, de exemplu în cadrul OMC, de
încheiere a acordurilor multilaterale de liberalizare, toate marile puteri comer-
ciale, între care și UE, au optat pentru încheierea acordurilor bilaterale de liber
schimb. Cele mai recente exemple sunt reprezentate de finalizarea cu succes
a negocierilor cu Canada (CETA – Comprehensive Economic and Trade Agree-
ment = Acordul economic și comercial cuprinzător) și Singapore, precum și de
negocierile curente cu SUA (TTIP – Transatlantic Trade and Investment Part-
nership = Parteneriatul transatlantic pentru comerț și investiții) și Japonia.
Izvoare de drept nescris
Izvoarele de drept al Uniunii prezentate mai sus au în comun faptul că toa-

te produc drept scris. Totuși, asemenea tuturor sistemelor juridice, ordinea
juridică a UE nu se poate limita la norme scrise, deoarece vor exista întot-
deauna lacune care trebuie să fie depășite prin dreptul nescris.
Principii generale de drept
Izvoarele nescrise ale dreptului Uniunii sunt, în primul rând, principiile ge-
nerale de drept. Acestea sunt reguli care reflectă conceptele fundamentale
de drept și de justiție, care trebuie să fie respectate de orice sistem juridic.
Dreptul scris al Uniunii vizează, în cea mai mare parte, doar chestiuni econo-
mice și sociale, și poate stipula doar în mică măsură reguli de acest gen, ast-
fel încât principiile generale de drept reprezintă una dintre principalele surse
ale dreptului Uniunii. Acestea permit remedierea lacunelor și soluționarea
chestiunilor de interpretare a legilor existente în cel mai corect mod posibil.
Aceste principii produc efecte prin intermediul jurisprudenței Curții de Jus-

tiție care, în cadrul sarcinilor care îi sunt încredințate, „asigură respectarea
legii în interpretarea și aplicarea tratatului”. Principalele puncte de referință
pentru stabilirea principiilor generale de drept sunt principiile comune ale
ordinilor juridice ale statelor membre. Acestea reprezintă contextul în care
pot fi elaborate normele UE necesare pentru soluționarea problemelor.
Pe lângă principiul autonomiei, aplicabilității directe și supremației dreptu-

lui Uniunii, alte principii juridice includ garantarea drepturilor fundamentale
(cel puțin pentru Polonia și Regatul Unit care, ca urmare a unui „opt-out”,
nu sunt supuse Cartei drepturilor fundamentale), principiul proporționalită-

ții [care a beneficiat între timp însă de o reglementare juridică pozitivă în
articolul 5 alineatul (4) din TUE], protecția așteptărilor legitime, dreptul la
o audiere adecvată și principiul răspunderii statelor membre în cazul încăl-
cării dreptului Uniunii.
Dreptul cutumiar
Dreptul nescris al Uniunii cuprinde și dreptul cutumiar. Prin drept cutumiar

se înțelege o practică urmată și acceptată care devine, astfel, stabilită din
punct de vedere juridic și care completează sau modifică legislația primară
sau secundară. Posibilitatea stabilirii dreptului cutumiar în dreptul Uniunii
este recunoscută în principiu. Totuși, în contextul dreptului Uniunii, există
obstacole considerabile în acest sens. Un prim obstacol îl reprezintă exis-
tența unei proceduri speciale pentru revizuirea tratatelor (articolul 54 din
TUE). Această dispoziție nu exclude eventuala apariție a unui drept cutu-
miar, însă sporește dificultatea îndeplinirii criteriilor conform cărora o prac-
tică este considerată urmată și acceptată în urma unei perioade consi-
derabile de timp. Un alt obstacol al stabilirii dreptului cutumiar de către
instituțiile Uniunii constă în faptul că valabilitatea oricărei acțiuni a unei
instituții derivă exclusiv din tratate, și nu din comportamentul real sau din
intenția instituției de a crea relații juridice. În consecință, dreptul cutumiar
nu poate fi consacrat în niciun caz la nivelul tratatelor de către instituțiile
Uniunii, ci, eventual, de către statele membre și doar sub rezerva condițiilor
riguroase menționate mai sus. Procedurile și practicile urmate și acceptate
ca elemente de drept de către instituțiile Uniunii pot fi totuși invocate în
cursul interpretării normelor juridice stipulate de acestea, ceea ce ar putea
modifica implicațiile juridice și sfera de aplicare a actului juridic în cauză.
Totuși, trebuie avute în vedere în acest caz și condițiile și limitările care
reies din dreptul primar al Uniunii.
Acordurile încheiate între statele membre
Ultimul izvor de drept al Uniunii este reprezentat de acordurile între statele

membre. Aceste acorduri pot fi încheiate în vederea soluționării unor pro-
bleme care sunt strâns legate de activitățile UE, însă nu au fost transferate
competențe instituțiilor Uniunii (exemplu: Tratatul privind stabilitatea, coor-
donarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, „Pactul fis-
cal 2012”, încheiat fără Regatul Unit și Republica Cehă). De asemenea, exis-
tă acorduri internaționale ample (tratate și convenții) încheiate între statele
membre care vizează, în special, depășirea inconvenientelor reprezentate
de acordurile limitate din punct de vedere teritorial și care creează un drept

aplicabil uniform pe întregul teritoriu al UE. Acestea sunt importante în
primul rând în domeniul dreptului internațional privat [exemplu: Convenția
privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale (1980)].
Mijloacele de acțiune ale UE
În momentul instituirii UE, a fost necesar ca sistemul de acte juridice ale Uniu-
nii să fie conceput din nou. În primul rând, trebuia să se decidă asupra formelor
pe care trebuia să le ia aceste acte juridice și asupra efectelor acestora. Era
necesar ca instituțiile să poată alinia în mod eficient diferitele condiții econo-
mice, sociale și, nu în ultimul rând, cele legate de protecția mediului din statele
membre, și să facă acest lucru în mod eficace, fără a depinde de bunăvoința
statelor membre, astfel încât să poată fi create cele mai bune condiții de trai
pentru toți cetățenii Uniunii. Pe de altă parte, acestea nu puteau interveni în
sistemele juridice naționale mai mult decât era necesar. Întregul sistem legis-
lativ al UE este bazat, așadar, pe principiul că, atunci când aceeași măsură,
chiar și în chestiuni de detaliu, trebuie să se aplice în toate statele membre,
măsurile naționale trebuie să fie înlocuite de un act legislativ al Uniunii, însă,
atunci când acest lucru nu este necesar, trebuie să se ia în considerare în mod
corespunzător ordinea juridică națională existentă.
În acest context, au fost instituite o serie de instrumente care au permis

instituțiilor Uniunii să influențeze, la diferite niveluri, sistemele juridice na-
ționale. Acțiunea cea mai drastică este înlocuirea normelor naționale prin
norme ale Uniunii. Există, de asemenea, dispoziții ale Uniunii care permit
instituțiilor să acționeze doar indirect asupra ordinilor juridice ale statelor
membre. Pot fi luate și măsuri care afectează exclusiv un destinatar definit
sau identificabil, în vederea soluționării unui caz individual. În ultimul rând,
există, de asemenea, acte legislative care nu au nicio forță obligatorie asu-
pra statelor membre sau asupra cetățenilor Uniunii.
Din punctul de vedere al destinatarilor și al efectelor pe care le produc în

statele membre, instrumentele juridice ale UE prezentate în articolul 288
din TFUE pot fi împărțite după cum urmează:
Instrumentele juridice ale UE
DESTINATARI EFECTE
Toate statele membre, Aplicabilitate directă și

persoane fizice și juridice caracter obligatoriu cu
Regulamente privire la toate elementele
Toate sau anumite Obligatoriu cu privire la

state membre rezultatul impus;
Directive aplicabilitate directă numai
în condiții speciale
Transmis către Aplicabilitate directă și

destinatari: caracter obligatoriu cu
Decizii I – toate sau anumite state privire la toate elementele
membre
– anumite persoane fizice
sau juridice
Fără direcționare către Obligatoriu cu privire

anumiți destinatari la toate elementele
Decizii II
Toate sau anumite state Fără caracter

membre, alte organe ale obligatoriu
Recomandări UE, persoane individuale
Toate sau anumite Fără caracter

state membre, alte obligatoriu
Avize organe ale UE
Categorie
nedeterminată de
destinatari
Regulamentele ca „legi ale Uniunii”
Actele juridice prin care instituțiile Uniunii intervin cel mai profund în sis-
temele juridice naționale sunt regulamentele. Acestea se disting prin două
caracteristici cu totul neobișnuite în dreptul internațional:
■■ prima caracteristică este caracterul unitar, ceea ce înseamnă că acestea

stabilesc aceeași lege pe întregul teritoriu al Uniunii, indiferent de
granițe, și se aplică în toate elementele lor în toate statele membre.
Un stat membru nu are competența de a aplica un regulament în mod
incomplet sau de a selecta doar acele dispoziții pe care le aprobă, ca
modalitate de a asigura neaplicarea unui instrument cu privire la care
statul respectiv s-a opus în momentul adoptării sau care este contrar
interesului național perceput. De asemenea, statul membru nu poate
invoca dispoziții sau practici ale dreptului național care să împiedice
aplicarea obligatorie a unui regulament;
■■ cea de a doua caracteristică este aplicabilitatea directă, ceea ce

înseamnă că actele juridice nu trebuie să fie transpuse în dreptul
național, ci conferă drepturi sau impun obligații cetățenilor Uniunii
în același fel ca dreptul național. Dreptul Uniunii are forță juridică
obligatorie pentru statele membre, instituțiile și instanțele lor
judecătorești, acestea fiind obligate să îl respecte la fel cum respectă
dreptul național.
Asemănările dintre aceste actele juridice și legile naționale adoptate în sta-

tele membre individuale sunt evidente. În cazul în care sunt adoptate cu
implicarea Parlamentului European (în cadrul procedurii legislative ordina-
re – a se vedea secțiunea următoare), acestea sunt calificate drept „acte
legislative”. Parlamentul European nu are nicio responsabilitate în ceea ce
privește regulamentele care sunt adoptate doar de Consiliul UE sau de Co-
misia Europeană și, astfel, acestora le lipsesc, cel puțin din punct de vedere
procedural, caracteristicile esențiale ale legislației de acest tip.
Directiva 2012/27/UE din 25
octombrie 2012 (Directiva privind
eficiența energetică) include un
set de măsuri obligatorii care
contribuie la atingerea de către UE
a obiectivului său de îmbunătățire
a eficienței energetice cu 20 %
până în 2020. Statele membre ale
UE au fost obligate să transpună
directiva în legislația națională până
la 5 iunie 2014.
Directivele
Directiva este cel mai important instrument legislativ, împreună cu regu-

lamentul. Obiectivul directivei este reconcilierea celor două obiective de
asigurare a uniformității necesare a dreptului Uniunii și de respectare a di-
versității tradițiilor și structurilor naționale. Astfel, directiva nu are ca scop
principal unificarea legilor – acesta fiind scopul regulamentelor –, ci armoni-
zarea acestora. Se urmărește eliminarea contradicțiilor și conflictelor dintre
legislațiile naționale și regulamente sau nivelarea progresivă a inconsec-
vențelor astfel încât, în măsura posibilului, în toate statele membre să exis-
te condiții de fond similare. Directiva este unul dintre mijloacele principale
utilizate pentru construcția pieței interne.
O directivă este obligatorie pentru statele membre în ceea ce privește

obiectivul care trebuie atins, însă lasă la latitudinea autorităților naționale
decizia cu privire la modul în care obiectivul unitar convenit urmează să fie
încorporat în sistemul juridic intern. Motivul care stă la baza acestei forme
de legislație este acela că permite atenuarea intervenției Uniunii în struc-
turile economice și juridice naționale. În special, statele membre pot lua în
considerare circumstanțele interne specifice în momentul punerii în aplicare
a normelor Uniunii. Consecința este aceea că directivele nu înlocuiesc legile
statelor membre, ci le impun acestora obligația de a adapta dreptul lor nați-
onal la dispozițiile Uniunii. În general, rezultatul este o procedură legislativă
în două etape:
În prima etapă, directiva stabilește obiectivul care trebuie îndeplinit la ni-

velul UE de către oricare sau toate statele membre cărora le este adresată,
într-un interval de timp specificat. Instituțiile Uniunii pot defini obiectivul
atât de precis încât să nu lase statelor membre nicio marjă de manevră, iar
această posibilitate a fost utilizată în directivele privind standardele tehnice
și protecția mediului.
În cea de a doua etapă, la nivel național, obiectivul stabilit la nivelul Uniu-

nii este transpus efectiv în acte cu putere de lege sau acte administrative
în statele membre. Chiar dacă statele membre sunt, în principiu, libere să
stabilească forma și metodele utilizate pentru a transpune obligația lor la
nivelul UE în dreptul național, sunt aplicate criterii ale UE pentru a se evalua
dacă acestea au procedat astfel în conformitate cu dreptul UE. Principiul
general este că trebuie să se creeze o situație juridică în care drepturile
și obligațiile care derivă din directivă să poată fi recunoscute cu suficientă
claritate și certitudine pentru ca cetățeanul Uniunii să le poată invoca sau,
dacă este cazul, să le conteste în fața instanțelor naționale. Aceasta impli-

că, în general, adoptarea de acte juridice naționale obligatorii sau abrogarea
sau modificarea normelor existente. Practica administrativă în sine nu este
suficientă, întrucât, prin natura sa, aceasta poate fi modificată oricând de
autoritățile în cauză; de asemenea, aceasta nu este suficient recunoscută.
Directivele nu creează, de regulă, drepturi și obligații directe pentru cetă-

țenii Uniunii. Acestea se adresează în mod expres doar statelor membre.
Drepturile și obligațiile pentru cetățeni decurg doar din măsurile adopta-
te de autoritățile statelor membre pentru punerea în aplicare a directivei.
Acest aspect nu are nicio importanță pentru cetățeni, în măsura în care
statele membre satisfac obligațiile care le revin în temeiul actelor juridice
ale Uniunii. Aceștia ar putea însă să fie dezavantajați în cazul în care un stat
membru nu adoptă măsurile necesare de punere în aplicare pentru atinge-
rea unui obiectiv stabilit într-o directivă care ar putea fi în avantajul lor sau
atunci când măsurile adoptate nu sunt adecvate. Curtea de Justiție a refu-
zat să tolereze astfel de dezavantaje și într-o serie lungă de cazuri a stabilit
că, în astfel de circumstanțe, cetățenii Uniunii pot susține că directiva sau
recomandarea are efect direct în acțiunile înaintate în instanțele naționale
pentru asigurarea drepturilor conferite de aceasta. Curtea de Justiție a de-
finit efectul direct după cum urmează:
■■ dispozițiile directivei trebuie să stabilească drepturile întreprinderilor/

cetățenilor UE cu suficientă claritate și exactitate;
■■ exercitarea drepturilor nu poate fi condiționată sau legată de
îndeplinirea unor sarcini;
■■ autoritățile legislative naționale nu trebuie să dispună de nicio marjă de
apreciere în ceea ce privește fondul normelor care trebuie adoptate;
■■ termenul de punere în aplicare a directivei trebuie să fi expirat.
Hotărârile Curții de Justiție privind efectul direct se bazează pe opinia ge-

nerală potrivit căreia statul membru acționează în mod contradictoriu și
ilegal dacă aplică vechea sa legislație fără a o adapta la indicațiile directi-
vei. Acesta este un abuz la adresa drepturilor comis de către statul mem-
bru, iar recunoașterea efectului direct al directivei reprezintă o încercare
de a combate acest abuz prin asigurarea faptului că statul membru nu
obține niciun beneficiu din încălcarea dreptului Uniunii. Astfel, efectul direct
are caracterul unei sancțiuni pentru statul membru care a încălcat dreptul
Uniunii. În acest context, este important faptul că principiul a fost aplicat
de către Curtea de Justiție doar în cauzele care au opus cetățeni și state
membre și doar în situații în care efectul direct al directivei era în favoarea
cetățeanului, iar nu în detrimentul acestuia – cu alte cuvinte, atunci când

poziția cetățeanului în conformitate cu legislația modificată în temeiul di-
rectivei era mai favorabilă decât cea în conformitate cu legislația anterioa-
ră (acest efect este numit „efect direct vertical”).
Efectul direct al directivelor asupra relațiilor dintre cetățeni („efectul direct

orizontal”) nu a fost acceptat de Curtea de Justiție. Caracterul punitiv al
principiului a determinat Curtea de Justiție să concluzioneze că acesta nu
este aplicabil relațiilor dintre persoanele private, întrucât acestea nu pot fi
răspunzătoare pentru lipsa de acțiune a statului membru. Cetățeanul trebu-
ie să se bazeze pe certitudinea juridică și pe protecția așteptărilor legitime.
Cetățeanul trebuie să se bazeze pe faptul că efectul unei directive va fi atins
prin măsuri naționale de punere în aplicare. Cu toate acestea, Curtea de Jus-
tiție a formulat un principiu de drept primar conform căruia conținutul unei
directive, în măsura în care constituie o concretizare a interdicției generale
de discriminare, este aplicabil și cu privire la rapoartele de drept privat. Con-
strucția Curții de Justiție depășește în aceste context limitele interdicției de
discriminare care, prin concretizarea sa prin intermediul directivei în cauză,
impune structurilor de stat și, în acest context, în special instanțelor statale,
în cadrul competențelor care le revin, să asigure protecția juridică rezultată
pentru individ în temeiul legislației UE și să garanteze aplicabilitatea fără
rezerve a dreptului Uniunii Europene, prin inaplicabilitatea normelor legis-
lației naționale care, eventual, contravin acestei interdicții. Ca urmare a su-
premației dreptului Uniunii Europene, interdicția de discriminare, prin struc-
tura acesteia exprimată în sensul directivei în cauză, se impune în raport cu
normele contrare ale legislației naționale. În acest mod, Curtea de Justiție
nu pune sub semnul întrebării jurisprudența sa cu privire la lipsa efectului
orizontal al directivei, însă ajunge de facto la același rezultat în asociere cu
interdicția de discriminare în toate situațiile în care o directivă concretizea-
ză interdicția de discriminare. O asemenea concretizare a fost recunoscută
până în prezent de către Curtea de Justiție pentru directivele care au avut ca
obiect discriminările clasice pe criterii de cetățenie, sex sau vârstă. Același
regim ar trebui să fie aplicabil însă pentru toate directivele adoptate pentru
combaterea motivelor de discriminare din articolul 19 din TFUE.
Efectul direct al unei directive nu presupune în mod necesar că o dispoziție

a directivei conferă drepturi cetățeanului. În realitate, dispozițiile unei directi-
ve au un efect direct în măsura în care au un efect de drept obiectiv. Aceleași
condiții se aplică recunoașterii acestui efect ca în cazul recunoașterii unui
efect direct, singura excepție fiind că, în locul stabilirii unui drept clar și precis
pentru cetățenii sau întreprinderile Uniunii, este stabilită o obligație clară și
precisă pentru statele membre. În acest caz, pentru toate instituțiile, și anu-
me legislatorul, administrația și tribunalele statelor membre, directiva este
obligatorie, acestea fiind nevoite să o respecte și să o aplice automat ca drept
al Uniunii cu prioritate. În practică, acestea trebuie să respecte, prin urmare,
și obligația de a interpreta dreptul național în conformitate cu directivele sau
să dea dispoziției directivei în cauză prioritate de aplicare asupra dreptului
național contrar. De asemenea, directivele au anumite efecte de limitare asu-
pra statelor membre – chiar înainte de expirarea termenului de transpunere.
În ceea ce privește caracterul obligatoriu al directivelor și obligația ca acestea
să faciliteze realizarea sarcinilor Uniunii (articolul 4 din TUE), statele membre
trebuie să nu ia, înainte de expirarea termenului de transpunere, nicio măsură
care ar putea pune în pericol îndeplinirea obiectivului directivei.
În hotărârea sa din cauzele conexate Francovich și Bonifaci din 1991, Curtea

de Justiție a susținut că statele membre sunt răspunzătoare să plătească
despăgubiri atunci când prejudiciul este cauzat de netranspunerea parțială
sau totală a unei directive. Ambele căi de atac au fost introduse împotriva
Italiei pentru transpunerea tardivă a Directivei 80/987/CEE a Consiliului din
20 octombrie 1980 privind protecția lucrătorilor salariați în cazul insolva-
bilității angajatorului. Această directivă garantează dreptul lucrătorilor la
remunerare în perioada care precedă insolvabilitatea și concedierea pe mo-
tivul insolvabilității. În acest scop, urmau să fie create fonduri de garantare
cu protecție din partea creditorilor, finanțate de angajatori și/sau de autori-
tățile publice. Problema cu care se confrunta Curtea era că, deși obiectivul
directivei era de a conferi lucrătorilor angajați un drept personal la plata
continuă a remunerației din fondurile de garantare, instanțele naționale nu
au putut conferi acestui drept o aplicare directă, în sensul că acestea nu au
putut obliga autoritățile naționale să îl aplice, întrucât, în absența măsurilor
de transpunere a directivei, nu fusese creat fondul de garantare și nu se pu-
tea stabili debitorul în legătură cu insolvabilitatea. Curtea a hotărât că, prin
netranspunerea directivei, statul italian a privat lucrătorii angajați în cauză
de drepturile lor și, prin urmare, era răspunzător pentru prejudicii. Chiar
dacă obligația de despăgubire nu este prevăzută în dreptul Uniunii, Curtea
de Justiție consideră că aceasta este parte integrantă a ordinii juridice
a Uniunii, întrucât efectul deplin al acesteia nu ar fi asigurat, iar protecția
drepturilor conferite ar fi redusă dacă cetățenii Uniunii nu ar avea posibilita-
tea să obțină despăgubiri pentru încălcarea drepturilor lor de către statele
membre atunci când acestea acționează în contravenția dreptul Uniunii (4).
(4) Pentru detalii, a se vedea paragraful cu privire la răspunderea statelor membre pentru
încălcările dreptului Uniunii.
Deciziile
Categoria de „decizii” inclusă în Tratatul de la Lisabona reprezintă o nouă

formă de acțiune juridică în lista actelor legislative. Este necesară dife-
rențierea între două categorii de decizii: decizii prevăzute pentru anumiți
destinatari și decizii generale care nu dispun de anumiți destinatari (a se
vedea articolul 288 al patrulea alineat din TFUE). În timp ce deciziile pre-
văzute pentru anumiți destinatari înlocuiesc „hotărârile” anterioare pentru
reglementarea cazurilor individuale, deciziile generale, care nu dispun de
un anumit destinatar, includ numeroase tipuri de reglementare care au ca
element comun faptul că nu urmăresc adoptarea unei reglementări pen-
tru cazuri individuale. Este regretabilă această denumire unitară utilizată
pentru două forme complet diferite de acțiuni juridice deoarece, datorită
problemelor inevitabile de delimitare, apare o mare incertitudine juridică. Ar
fi fost preferabilă păstrarea termenului de „decizie” folosit în mod curent în
trecut pentru măsuri destinate reglementării situațiilor individuale cu efect
față de terți și adoptarea suplimentară, pentru alte acte legislative cu efect
obligatoriu, a termenului de „hotărâre”.
Deciziile adresate unor anumiți destinatari constituie acte juridice

specifice prin care organele UE (în special Consiliul și Comisia) își exercită
funcția executivă. Prin intermediul unei decizii, o întreprindere sau cetățenii
Uniunii pot solicita unui stat membru să acționeze sau să nu acționeze, îi
pot conferi drepturi sau impune obligații. În sistemele proprii ale statelor
membre, situația este mai mult sau mai puțin identică. Într-un caz indi-
vidual, legislația va fi aplicată de autorități prin intermediul unei hotărâri
administrative.
Principalele caracteristici ale unei decizii de acest fel pot fi rezumate după
cum urmează:
■■ decizia se distinge de regulament prin aplicabilitatea individuală.

Destinatarii unei decizii trebuie să fie nominalizați individual în textul
acesteia și sunt singurii obligați să o respecte. Această condiție
este îndeplinită dacă, în momentul adoptării deciziei, categoria de
destinatari poate fi identificată și nu mai poate fi extinsă ulterior. Se
face referire la conținutul efectiv al deciziei, care trebuie să aibă un
impact direct, individual asupra situației cetățeanului. În definiție pot
fi incluși și terți, dacă, din motive legate de calitățile personale sau
a circumstanțelor care îi disting de alte persoane, aceștia sunt afectați
individual și pot fi identificați în același mod ca destinatarii;
■■ decizia se diferențiază de directivă prin faptul că este obligatorie în

toate elementele sale (în timp ce directiva stabilește doar obiectivul
care trebuie îndeplinit);
■■ decizia are forță obligatorie directă pentru destinatari. O decizie

adresată unui stat membru poate să aibă, în fapt, același efect direct în
legătură cu cetățeanul ca o directivă.
Deciziile de ordin general, care nu au destinatari concreți, sunt obli-

gatorii cu privire la toate componentele acestora, însă nu este clar pentru
cine survine obligația. În cele din urmă, acest aspect poate fi determinat prin
intermediul conținutului deciziei respective. Printre deciziile de ordin general
se pot distinge următoarele tipuri de instrumente:
■■ decizii de modificare a prevederilor contractuale: aceste decizii sunt

aplicabile cu caracter abstract-general, ceea ce înseamnă că generează
obligații pentru toate organele UE, structuri și alte entități, precum și
pentru statele membre. Se menționează în acest context, de exemplu,
decizii cu privire la simplificarea procedurii de adoptare [articolul 81
alineatul (3), articolul 192 alineatul (2) litera (c) din TFUE] sau pentru
simplificarea cerințelor referitoare la majoritate [articolul 312 alineatul
(2), articolul 333 alineatul (1) din TFUE];
■■ decizii pentru concretizarea dreptului contractual: aceste decizii prezintă

efect juridic obligatoriu pentru ansamblul UE sau pentru instituțiile,
entitățile și alte structuri ale UE vizate în cazul unei decizii cu privire
la componența acestora; acestea nu prezintă un efect extern asupra
persoanelor individuale;
■■ decizii cu privire la normele interne ale instituțiilor sau la normele

interinstituționale: aceste decizii generează obligații în sarcina
instituțiilor UE, entităților și altor structuri vizate și implicate. Exemplele
sunt reprezentate de regulamentele de organizare și funcționare ale
instituțiilor UE, precum și acordurile interinstituționale adoptate între
instituțiile UE;
■■ decizii în cadrul competențelor organizaționale: aceste decizii (de

exemplu numiri, remunerație) generează obligații în sarcina titularilor
de posturi sau a membrilor instituțiilor;
■■ decizii de guvernanță: aceste decizii intră în concurență cu

regulamentele și directivele, însă nu au ca scop asigurarea unui efect
juridic obligatoriu extern în raport cu persoanele individuale. În principiu,
efectul obligatoriu se limitează la instituțiile implicate în adoptare, în
special în situația în care este vorba despre orientări sau linii directoare
privind politica viitoare. Doar cu caracter excepțional prezintă efecte
juridice generale și abstracte sau efecte financiare;
■■ decizii în cadrul politicii externe și de securitate comună: aceste decizii

prezintă un efect juridic obligatoriu pentru UE. În raport cu statele
membre, efectul obligatoriu este limitat prin norme speciale [de
exemplu, articolul 28 alineatele (2) și (5); articolul 31 alineatul (1) din
TUE]. Acestea nu sunt supuse jurisdicției Curții de Justiție.
Recomandări și avize
O ultimă categorie de măsuri juridice prevăzută explicit în tratate este re-

prezentată de recomandări și de avize. Acestea permit instituțiilor Uniunii
să formuleze o opinie adresată statelor membre și, în anumite cazuri, cetă-
țenilor, care nu este obligatorie din niciun punct de vedere, inclusiv juridic,
pentru destinatar.
În recomandări, părții căreia acestea sunt adresate i se solicită, fără ca

aceasta să aibă o obligație în acest sens, să aibă un anumit comportament.
De exemplu, în cazurile în care adoptarea sau modificarea unei dispozi-
ții juridice sau administrative într-un stat membru cauzează o denaturare
a concurenței în cadrul pieței interne europene, Comisia poate recomanda
statului în cauză măsuri corespunzătoare pentru evitarea denaturării [a se
vedea articolul 117 alineatul (1) teza a doua din TFUE].
Avizele, pe de altă parte, sunt emise de instituțiile Uniunii în momentul eva-

luării unei anumite situații sau a anumitor evoluții în Uniune sau în statele
membre. În anumite cazuri, acestea deschid drumul către acte ulterioare cu
forță juridică obligatorie sau constituie o condiție prealabilă pentru institu-
ție în cazul unei proceduri în fața Curții de Justiție (a se vedea articolul 258
și articolul 259 din TFUE).
Importanța reală a recomandărilor și a avizelor este politică și morală.

Atunci când au inclus dispoziții privind actele juridice de acest tip, autorii
tratatelor au anticipat că, dată fiind autoritatea instituțiilor Uniunii și faptul
că dispun de o imagine de ansamblu și de informații care depășesc cadrul
național, persoanele interesate vor respecta în mod voluntar recomandările

care le sunt destinate și vor reacționa în mod adecvat aprecierii de către in-
stituțiile Uniunii a unei anumite situații. Totuși, recomandările și avizele pot
avea efect juridic indirect atunci când reprezintă condiții preliminare pentru
acte juridice obligatorii ulterioare sau dacă instituția emitentă și-a luat un
angajament, generând astfel așteptări legitime care trebuie îndeplinite.
Rezoluțiile, declarațiile și programele de acțiune
Pe lângă actele juridice prevăzute în tratate, instituțiile Uniunii dispun și de

alte mijloace de acțiune pentru modelarea ordinii juridice a UE. În practica
Uniunii, cele mai importante dintre acestea sunt rezoluțiile, declarațiile și
programele de acțiune.
Rezoluțiile: acestea pot fi emise de Consiliul European, de Consiliul UE și

de Parlamentul European. Rezoluțiile prezintă puncte de vedere și intenții
comune privind procesul general de integrare și sarcinile specifice în in-
teriorul și în exteriorul Uniunii. Rezoluțiile cu privire la activitățile interne
ale UE privesc, de exemplu, aspecte referitoare la uniunea politică, politica
regională, politica energetică și uniunea economică și monetară (în special,
sistemul monetar european). Importanța fundamentală a acestor rezoluții
este dată în special de orientarea politică pe care o dau activității viitoare
a Consiliului UE. În calitate de manifestări ale unei voințe politice comune,
rezoluțiile contribuie considerabil la stabilirea unui consens în cadrul Consi-
liului. În plus, aceste rezoluții garantează un minimum de coordonare între
sistemele decizionale ale statelor membre și cele ale Uniunii. Orice evaluare
a importanței juridice a acestora trebuie să țină seama și de aceste funcții,
ceea ce înseamnă că rezoluțiile trebuie să rămână un instrument flexibil și
să nu fie grevate de prea multe exigențe și obligații juridice.
Declarațiile: există două tipuri de declarații. Dacă o declarație privește vi-

itoarea dezvoltare a Uniunii, precum declarația privind UE, declarația pri-
vind democrația și declarația privind drepturile și libertățile fundamentale,
aceasta este mai mult sau mai puțin echivalentă cu o rezoluție. Declara-
țiile de acest tip sunt utilizate în principal pentru a se adresa unui public
larg sau unui grup specific de destinatari. Celălalt tip de declarație este
emis în contextul procesului decizional al Consiliului UE și prezintă puncte-
le de vedere comune sau individuale ale membrilor Consiliului în legătură
cu interpretarea deciziilor Consiliului. Declarațiile interpretative de acest tip
reprezintă o practică standard în cadrul Consiliului și reprezintă un mijloc
esențial pentru ajungerea la un compromis. Importanța lor juridică trebuie
să fie evaluată în conformitate cu principiile fundamentale de interpretare,

conform cărora factorul-cheie în interpretarea semnificației unei dispoziții
juridice ar trebui să fie, în orice situație, intenția autorului acesteia. Totuși,
acest principiu este valabil doar dacă declarația beneficiază de atenția pu-
blică necesară, întrucât, de exemplu, legislația secundară a Uniunii, care
acordă drepturi directe cetățenilor, nu poate fi restricționată de acorduri
secundare care nu au fost făcute publice.
Programele de acțiune: aceste programe sunt elaborate de Consiliul UE și

de Comisie din proprie inițiativă sau la solicitarea Consiliului European și
servesc la punerea în practică a programelor legislative și a obiectivelor
generale prevăzute în tratate. În cazul în care un program este prevăzut în
mod specific în tratate, instituțiile Uniunii sunt obligate să aplice dispozițiile
respective în termenele planificate. În schimb, alte programe sunt conside-
rate, în practică, drept simple orientări generale, fără caracter obligatoriu.
Totuși, acestea indică acțiunile preconizate ale instituțiilor Uniunii.
În mod suplimentar, în practica Uniunii, prezintă o semnificație deosebită

„cărțile albe” și „cărțile verzi”. Cărțile albe publicate de către Comisie conțin
propuneri concrete de măsuri ale UE într-un anumit domeniu politic. În si-
tuația în care o carte albă este percepută în mod pozitiv de către Consiliu,
aceasta poate constitui baza pentru un program de acțiune. Exemple sunt
reprezentate în speță de Cărțile albe privind serviciile de interes general
(2004), privind o politică de comunicare europeană (2006) sau privind vi-
itorul Europei (2017). Cărțile verzi au ca scop oferirea la nivel european
a pistelor de reflecție necesare cu privire la teme specifice și constituie baza
pentru o consultare publică și pentru dezbaterea complexului tematic abor-
dat în cartea verde. În anumite situații, oferă imboldul pentru elaborarea
prevederilor legale explicate ulterior în cărțile albe.
Publicare și comunicare
Actele juridice cu caracter legislativ sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uni-

unii Europene, seria L [pentru acte legislative (L = Legislație)]. Acestea intră
în vigoare la data stabilită prin aceste acte, sau, în lipsa acesteia, în cea de
a douăzeci și una zi de la publicarea lor.
Actele juridice fără caracter legislativ sunt semnate de președintele insti-

tuției care le-a adoptat. Acestea sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene, seria C [„Comunicări și informări” (C = Comunicare)].
Actele legislative care specifică destinatarii sunt notificate celor cărora le

sunt adresate și intră în vigoare la momentul notificării.
Actele juridice fără caracter obligatoriu nu sunt supuse unei obligații de

publicare sau notificare. Și acestea sunt, în principiu, publicate în Jurnalul
Oficial al Uniunii Europene, seria C („Comunicări și informări”).
Procesul legislativ în UE
În timp ce, într-un stat, voința cetățenilor este exprimată de regulă în par-
lament, o vreme îndelungată, rolul decisiv în exprimarea voinței UE l-au de-
ținut reprezentanții guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului
UE. Motivul a fost efectiv acela că UE nu constă într-o „națiune europeană”,
ci își datorează existența și forma contribuției combinate a statelor mem-
bre. Acestea nu au transferat pur și simplu Uniunii o parte din competențele
lor suverane, ci le-au pus în comun, înțelegând să își păstreze capacita-
tea comună de a le exercita. Totuși, întrucât procesul integrării Uniunii s-a
dezvoltat și s-a consolidat, această diviziune a competențelor în procesul
decizional, inițial axată pe interesele naționale ale statelor membre, a evo-
luat într-un sistem decizional mult mai echilibrat, odată cu consolidarea
constantă a statutului Parlamentului European. Procedura inițială, prin care
Parlamentul era doar consultat, a fost în primul rând extinsă pentru a in-
clude cooperarea cu Consiliul, iar în cele din urmă Parlamentului i-au fost
acordate puteri de codecizie în procesul legislativ al UE.
Procedurile de legiferare la nivelul UE au fost restructurate și regândite prin

Tratatul de la Lisabona. 1. Pentru adoptarea actelor legislative, se diferenți-
ază procedura legislativă curentă [articolul 289 alineatul (1) din TFUE], care
corespunde în principal fostei proceduri de codecizie și care este conside-
rată situația obișnuită pentru legiferare la nivelul UE, precum și procedura
legislativă specială [articolul 289 alineatul (2) din TFUE], în cadrul căreia
adoptarea de acte legislative de către PE este efectuată cu participarea
Consiliului sau de către Consiliu cu participarea PE. 2. Înainte de a produ-
ce efecte, anumite acte juridice trebuie să parcurgă o procedură de con-
simțământ la nivelul PE. 3. Actele juridice fără caracter legislativ parcurg
o procedură simplificată. 4. Pentru adoptarea actelor legislative delegate și
a actelor de punere în aplicare sunt disponibile proceduri speciale.
Procedura de adoptare a actelor legislative
Procedura legislativă ordinară
(articolul 294 din TFUE)
COMITETUL
ECONOMIC ȘI
SOCIAL
EUROPEAN
PARLAMENTUL Poziția PE
COMISIA Propuneri
și avizele comisiilor
EUROPEAN
(prima lectură)
COMITETUL
REGIUNILOR
Aprobarea poziției
Consiliului PARLAMENTUL Poziția CONSILIUL
Act juridic în EUROPEAN Consiliului UE
formularea poziției (a doua lectură) UE (prima lectură)
Consiliului adoptat
Respingerea poziției Consiliului Fără modificări

Modificarea cu cu majoritatea membrilor efectuate de către PE
majoritatea Încetarea procedurii de sau preluarea tuturor
membrilor legiferare – modificărilor efectuate
Actul juridic nu este de către Consiliul UE
adoptat Adoptarea actului
juridic
Aprobă Respinge
modificarea COMISIA modificarea
PE PE
Aprobarea Acord
modificărilor cu CONSILIUL Aprobarea
modificărilor în Confirmarea
majoritate UE rezultatului în a
calificată (a doua lectură) unanimitate
Act juridic treia lectură de
Act juridic către Consiliu și
adoptat adoptat
PE
Fără acord
Respingerea Actul juridic este
COMITETUL DE considerat neadoptat
modificărilor de
către Consiliu
CONCILIERE Încetarea procedurii de
CONSILIU/PE legiferare
Desfășurarea procedurii
Etapa de elaborare a unei propuneri
Sistemul este pus în mișcare, în principiu, de Comisie, care elaborează

o propunere de adoptare a unei măsuri a Uniunii (aspect cunoscut ca „drept
de inițiativă”). Propunerea este pregătită de serviciul Comisiei responsabil
pentru respectivul domeniu; departamentul în cauză consultă frecvent și
experți naționali în cursul acestei etape. Coordonarea cu experții naționali
se realizează în acest sens în parte în cadrul comitetelor constituite special
în acest scop sau sub forma unei consultări a experților efectuate ad-hoc de
către reprezentanțele Comisiei, însă Comisia nu are obligația de a ține cont
de concluziile consultărilor experților naționali la formularea propunerilor
sale. Proiectul elaborat de Comisie, care prezintă în cel mai mare detaliu
conținutul și forma măsurii, este dezbătut de membrii Comisiei, putând fi
adoptat cu o majoritate simplă. După această adoptare, proiectul devine
„propunere a Comisiei” și se transmite concomitent Consiliului și Parlamen-
tului European, precum și, după caz, Comitetului Economic și Social Euro-
pean și Comitetului Regiunilor, împreună cu note explicative detaliate.
Prima lectură în cadrul Parlamentului European și al Consiliului
Președintele Parlamentului European transmite propunerea unei comisii

parlamentare de coordonare pentru o analiză aprofundată. Rezultatul de-
liberărilor comisiei este discutat în cadrul unei sesiuni plenare a Parlamen-
tului și este prezentat într-un aviz de acceptare, respingere sau modificare
a propunerii. Parlamentul European trimite apoi poziția sa Consiliului.
Consiliul poate proceda în prezent, în cadrul primei lecturi, după cum

urmează.
■■ În cazul în care Consiliul aprobă poziția Parlamentului, actul în cauză

este adoptat în forma care corespunde poziției Parlamentului European
și aceasta marchează încheierea procesului legislativ. În practică,
a devenit între timp o regulă faptul că procedura legislativă este practic
finalizată deja la prima lectură. În acest scop, a fost adoptat „trialogul
informal”, în cadrul căruia reprezentanții Parlamentului European, ai
Consiliului și ai Comisiei stau împreună la o masă și depun eforturi
pentru a ajunge de comun acord la un compromis încă din această fază
incipientă a procedurii legislative.
■■ În cazul în care poziția Parlamentului European nu este aprobată

de Consiliu, acesta adoptă poziția sa în primă lectură și o transmite
Parlamentului European.
Consiliul informează Parlamentul cu privire la toate motivele care au con-

dus la adoptarea poziției respective. Comisia informează în amănunt Parla-
mentul European cu privire la poziția sa.
A doua lectură în cadrul Parlamentului European și al Consiliului
Parlamentul European are la dispoziție o perioadă de trei luni de la comuni-

carea poziției Consiliului pentru a acționa în unul dintre următoarele moduri:
1. aprobă poziția Consiliului sau nu se pronunță; actul în cauză este

atunci considerat ca fiind adoptat în formularea care corespunde
poziției Consiliului;
2. respinge, cu votul majorității membrilor care îl compun, poziția
Consiliului; actul propus este atunci considerat ca nefiind adoptat, iar
procesul legislativ se încheie;
3. propune, cu votul majorității membrilor săi, modificări ale poziției
Consiliului; textul este astfel modificat și transmis apoi Consiliului și
Comisiei, care emite un aviz privind aceste modificări.
Consiliul deliberează cu privire la poziția modificată și, în termen de trei luni

de la primirea modificărilor Parlamentului European, are două posibilități:
1. poate aproba toate modificările Parlamentului European; actul în cauză

este atunci considerat adoptat. O majoritate calificată este suficientă
în cazul în care Comisia este, de asemenea, de acord cu modificările
Parlamentului European; în caz contrar, Consiliul poate aproba
modificările Parlamentului European doar în unanimitate;
2. poate alege să nu aprobe toate modificările Parlamentului European
sau nu se întrunește majoritatea necesară; în acest caz intervine
procedura de conciliere.
Procedura de conciliere
Procedura de conciliere este inițiată de președintele Consiliului, în acord cu

președintele Parlamentului European. În centrul procedurii de conciliere se află
un comitet de conciliere, care este în prezent format din 28 de reprezentanți
ai Consiliului și 28 de reprezentanți ai Parlamentului European. Comitetul de
conciliere are sarcina de a ajunge la un acord al majorității calificate cu pri-

vire la un text comun, în termen de șase săptămâni de la convocare, pe baza
poziției Parlamentului European și a Consiliului la a doua lectură. În acest
context, este vizată o soluție de compromis, care urmează a fi identificată ca
urmare a unei „verificări a tuturor aspectelor aferente dezacordului”. În acest
sens, se urmărește în toate situațiile numai găsirea unui compromis între
cele două poziții divergente ale Parlamentului European și Consiliului. Astfel,
pot fi valorificate și elemente noi, care facilitează ajungerea la un compromis,
în măsura în care pot fi integrate în rezultatul de ansamblu al celei de a doua
lecturi. Pe de altă parte, nu este posibilă revenirea la modificări care nu au
obținut majoritățile necesare în cea de a doua lectură.
Comisia participă la procedurile comitetului de conciliere și ia orice inițiativă

necesară concilierii poziției Parlamentului European cu cea a Consiliului.
Dacă, în termen de șase săptămâni de la convocare, comitetul de conciliere

nu aprobă textul comun, actul propus este considerat ca nefiind adoptat.
A treia lectură în cadrul Parlamentului European și al Consiliului
În cazul în care, în termenul de șase săptămâni, comitetul de conciliere apro-

bă un text comun, Parlamentul European, hotărând cu majoritatea voturilor
exprimate, și Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, au la dispoziție fie-
care o perioadă de șase săptămâni de la această aprobare pentru a adopta
actul în cauză în conformitate cu textul comun. În caz contrar, actul propus
este considerat ca nefiind adoptat, iar procesul legislativ se încheie.
Publicarea
Textul final (în cele 24 de limbi oficiale actuale ale Uniunii: bulgară, cehă,
croată, daneză, engleză, estonă, finlandeză, franceză, germană, greacă, ir-
landeză, italiană, letonă, lituaniană, maghiară, malteză, neerlandeză, polo-
nă, portugheză, română, slovacă, slovenă, spaniolă și suedeză) este sem-
nat de președintele Parlamentului European și de președintele Consiliului
și este apoi publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene sau, dacă este
destinat unui grup specific, este notificat destinatarilor.
Procedura de codecizie reprezintă atât o provocare, cât și o oportunitate pen-

tru Parlament. Pentru ca procedura de codecizie să funcționeze cu succes,
trebuie să se ajungă la un acord în cadrul comitetului de conciliere. Totuși, pro-
cedura modifică în mod fundamental raporturile dintre Parlament și Consiliu.
Cele două instituții se află în prezent pe picior de egalitate în procesul legisla-

tiv, Parlamentul și Consiliul trebuind să își demonstreze capacitatea de a ajun-
ge la un compromis și de a-și direcționa eforturile spre obținerea unui acord.
Procedura legislativă specială
De regulă, procedura legislativă specială este caracterizată prin faptul că,

la propunerea Comisiei, după audierea Parlamentului European, Consiliul
adoptă decizii prin acord unanim (exemplu: articolul 308 din TFUE: statu-
tul Băncii Europene de Investiții) sau prin faptul că Parlamentul European
adoptă în baza acordului Consiliului un act juridic [exemple: articolul 226 al
treilea alineat din TFUE: exercitarea dreptului de anchetă de către comisia
parlamentară de anchetă; articolul 228 alineatul (4) din TFUE: condițiile
pentru exercitarea atribuțiilor Ombudsmanului].
Sunt disponibile și alte forme, care nu corespund acestor situații curente,

dar care pot fi încadrate în categoria de procedură legislativă specială:
■■ adoptarea hotărârilor cu privire la planul de buget (articolul 314 din

TFUE): procedura este reglementată detaliat și corespunde în mare
parte procedurii legislative ordinare;
■■ Consiliul decide, la propunerea Comisiei, după audierea Parlamentului

European (dacă este cazul, și a altor organe ale UE și a structurilor
cu rol consultativ) cu majoritate; aceasta este procedura inițială de
audiere, care a constituit inițial procedura curentă de legiferare la
nivelul UE, fiind aplicabilă însă în prezent doar punctual, ca procedură
legislativă specială [exemple: articolul 140 alineatul (2) din TFUE:
reglementări derogatorii în cadrul Uniunii economice și monetare;
articolul 128 alineatul (2) din TFUE: emiterea de monede];
■■ Consiliul decide fără participarea Parlamentului European. Această

situație reprezintă însă o excepție izolată și este întâlnită foarte rar, cu
excepția sectorului afacerilor externe comune și a politicii de securitate,
când Parlamentul European este informat însă cu privire la deciziile
Consiliului (articolul 36 din TUE) [exemple: articolul 31 din TFUE:
adoptarea Tarifului vamal comun; articolul 301 al doilea alineat din
TFUE: componența Comitetului Economic și Social European].
Domeniile politice pentru care este prevăzută o procedură legislativă speci-

ală pot fi implementate prin intermediul așa-numitelor „clauze pasarelă” în
procedura legislativă curentă sau unanimitatea în Consiliu poate fi înlocuită

cu o majoritate calificată. Este necesară diferențierea a două tipuri de clauze
pasarelă: clauza pasarelă generală, aplicabilă pentru toate domeniile politi-
ce; aplicarea acestei clauze trebuie efectuată în baza unei hotărâri unanime
a Consiliului European, precum și clauzele pasarelă speciale, aplicabile pentru
anumite domenii politice (de exemplu, cadru financiar multianual – articolul
312 din TFUE; cooperarea judiciară în materie de dreptul familiei – articolul 81
din TFUE; cooperarea consolidată – articolul 333 din TFUE; domeniul social –
articolul 153 din TFUE; și domeniul ecologic – articolul 192 din TFUE). Aceste
clauze diferă de clauzele pasarelă generale prin faptul că parlamentele națio-
nale nu dispun de regulă de un drept de veto, iar hotărârea poate fi adoptată
și de către Consiliu, nu în mod obligatoriu de către Consiliul European.
Procedura de consimțământ
O formă de asemenea puternică de implicare a Parlamentului European

în procesul de legiferare în cadrul UE este reprezentată de procedura de
consimțământ. În sensul acesteia, un act juridic poate fi adoptat numai în
situația în care a fost obținut în prealabil acordul Parlamentului European.
Totuși, această procedură nu permite Parlamentului European să influențe-
ze în mod direct natura dispozițiilor juridice. De exemplu, acesta nu poate
propune sau impune nicio modificare în cadrul procedurii de aprobare, rolul
său constând doar în aprobarea sau respingerea instrumentului juridic pro-
pus. De exemplu, această procedură este prevăzută pentru încheierea de
acorduri internaționale [articolul 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE], coo-
perarea consolidată [articolul 329 alineatul (1) din TFUE] sau pentru exer-
citarea competenței de completare a tratatelor [articolul 352 alineatul (1)
din TFUE]. Procedura de consimțământ poate constitui atât parte integrantă
a unei proceduri legislative speciale pentru adoptarea actelor legislative,
cât și o componentă a procedurii simple de legiferare destinată adoptării
actelor legislative cu efect obligatoriu, fără caracter legislativ.
Procedura de adoptare a actelor fără caracter legislativ
Actele fără caracter legislativ sunt adoptate în cadrul unei proceduri simple,
în care o instituție a UE sau o altă entitate adoptă un act juridic în temeiul
competenței proprii. Dreptul necesar în acest sens rezultă în sensul temeiu-
lui respectiv de competență din tratatele UE.
Această procedură se aplică în primul rând pentru actele juridice obligatorii

(simple), adoptate de către o instituție a UE în cadrul competenței proprii
[exemplu: Decizia Comisiei în cazul ajutorului de stat, articolul 108 alinea-

tul (2) din TFUE].
Procedura simplificată este utilizată și pentru adoptarea instrumentelor

fără caracter obligatoriu, în special a recomandărilor și avizelor emise de
instituțiile UE și organismele consultative.
Procedura de adoptare a actelor legislative delegate și a actelor

de punere în aplicare
De mulți ani, pentru Consiliu și Parlamentul European, transferul de compe-

tențe de legiferare și de punere în aplicare către Comisie constituie o prac-
tică obișnuită. Exercitarea competențelor încredințate s-a efectuat până în
prezent cu implicarea comitetelor de comitologie, în cadrul cărora influența
Comisiei, a Consiliului și a statelor membre, precum și a Parlamentului Eu-
ropean a fost structurată în mod diferit. Cu toate acestea, a lipsit până în
prezent o distincție clară între delegarea competențelor de legiferare (pu-
terea legislativă) și atribuirea competențelor de punere în aplicare (puterea
executivă). Prin Tratatul de la Lisabona a fost adoptată această mult aștep-
tată distincție cu privire la exercitarea atribuțiilor legislative și executive în
dreptul primar (articolul 290 și articolul 291 din TFUE).
Adoptarea actelor juridice delegate se realizează de către Comisie ca urma-

re a unei mandatări speciale în temeiul unui act legislativ adoptat de către
Consiliu și de către Parlamentul European (articolul 290 din TFUE). Obiectul
transferului de competențe poate consta numai în modificarea anumitor pre-
vederi fără caracter esențial ale unui act legislativ; aspectele esențiale ale
unui document nu pot face obiectul unui transfer de competențe. În acest
sens, este exprimată cerința ca reglementările fundamentale să fie adoptate
direct de către puterea legislativă, nefiind delegate către cea executivă. Prin-
cipiile democrației și cele corespunzătoare separării puterilor în stat țin cont
de această cerință. Parlamentul European și Consiliul trebuie să își exercite în
mod direct responsabilitatea primară de legiferare în toate situațiile în care
este vorba despre decizii semnificative din punct de vedere politic, cu implica-
ții considerabile. Această prevedere se aplică în special pentru obiectivele po-
litice ale demersurilor legislative, pentru selectarea instrumentelor destinate
atingerii obiectivelor, precum și pentru limitele posibile ale reglementărilor
pentru persoanele fizice și juridice. În mod suplimentar, actele juridice delega-
te pot doar modifica sau completa un act legislativ, fără a exista astfel posi-
bilitatea de a afecta obiectivul acestuia. În plus, este necesară definirea clară
în actul legislativ a prevederilor pentru care este posibilă modificarea sau
completarea. Din acest motiv, pentru actele juridice delegate sunt avute în
vedere ajustările legislative în funcție de dezvoltările viitoare, precum evolu-
țiile stadiului tehnologiei, adaptările la modificările previzibile ale altor preve-
deri legale sau garantarea aplicării prevederilor actului legislativ și la apariția
de împrejurări speciale sau a unor informații de dată mai recentă. Transferul
de competențe poate fi efectuat pe perioadă determinată sau, în măsura în
care se realizează pe termen nelimitat, cu posibilitatea de revocare. Pe lângă
posibilitatea de revocare a transferului de competențe, Consiliul și Parlamen-
tul European pot reglementa și o posibilitate de formulare a unei căi de atac
împotriva intrării în vigoare a actelor juridice delegate ale Comisiei. În situația
în care Consiliul și Parlamentul European au delegat competența de legife-
rare Comisiei, aceasta poate adopta actele juridice corespunzătoare. Nu este
prevăzută o implicare a altor instituții prin normele de drept primar. Cu toate
acestea, Comisia este autorizată să consulte mai ales experți naționali, ceea
ce constituie în practică o regulă.
Adoptarea actelor de punere în aplicare de către Comisie (articolul 291 din

TFUE) este concepută ca excepție de la principiul competenței statelor mem-
bre pentru efectuarea măsurilor de aplicare administrativă asociate dreptu-
lui Uniunii Europene [articolul 289 alineatul (1) din TFUE] și, din acest motiv,
se află sub controlul statelor membre. Această situație constituie o derogare
semnificativă de la situația juridică de până în acest moment, în temeiul căreia
Consiliul și Parlamentul European au dispus în procedura de comitologie de
drepturi de participare la adoptarea de măsuri de punere în aplicare. Această
modificare se explică prin împrejurarea conform căreia, prin separarea clară
între actele legislative delegate și actele de punere în aplicare, s-a impus și
o nouă repartizare corespunzătoare a drepturilor de control și de participare:
în timp ce Consiliul și Parlamentul European, în calitate de legiuitori ai UE, dis-
pun de acces la actele juridice delegate, în ceea ce privește actele de punere
în aplicare, statele membre sunt cele care, conform competenței lor originare,
sunt responsabile pentru executarea administrativă a dreptului Uniunii Europe-
ne. Legiuitorul UE (adică Consiliul și Parlamentul European) a adoptat, conform
mandatului său de legiferare, reguli și principii generale pentru exercitarea
controlului punerii în aplicare în Regulamentul (UE) nr. 182/2011 (așa-numitul
„regulament de comitologie”). Regulamentul de comitologie reduce numărul
procedurilor de comitologie la două: procedura de consultare și procedura de
verificare, fiind formulate cerințe concrete pentru selectarea procedurilor.
În procedura de consultare, o comisie cu rol consultativ adoptă, cu majoritate

simplă, avize întocmite sub formă de proces-verbal. În funcție de posibilități,
Comisia poate ține cont de acestea, fără a avea însă o obligație în acest sens.
În procedura de verificare, în comitetul de comitologie alcătuit din repre-

zentanții statelor membre se votează cu majoritate calificată la proiectul
Comisiei privind măsurile de punere în aplicare. În cazul unui acord, Comisia
trebuie să adopte măsurile în forma prezentată. În măsura în care nu este
adoptată nicio hotărâre ca urmare a faptului că nu este atins cvorumul,
Comisia poate adopta proiectul în principiu. În cazul unui aviz de respingere
din partea comitetului sau în lipsa acordului, Comisia poate prezenta un nou
proiect în cadrul comitetului de examinare sau se poate ocupa de proiectul
inițial în cadrul unui comitet de apel.
Acest comitet de apel reprezintă cea de a doua instanță în procedura de

verificare. Implicarea comitetului de apel este destinată identificării unui
compromis între Comisie și reprezentanții statelor membre, în cazul în care
nu se poate ajunge la un rezultat în comitetul de examinare. În măsura în
care comitetul de apel emite un aviz pozitiv, Comisia adoptă actul de punere
în aplicare. Aceasta poate proceda în acest mod și în cazul în care comitetul
de apel nu emite un aviz.
Sistemul de protecție juridică al UE
O Uniune care aspiră la statutul de comunitate de drept trebuie să pună la

dispoziția cetățenilor săi un sistem complet și eficient de protecție juridi-
că. Sistemul de protecție juridică al Uniunii Europene îndeplinește această
cerință. Acesta recunoaște dreptul persoanei la protecție judiciară efica-
ce a drepturilor conferite de legislația UE. Această protecție reglementată
prin articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale reprezintă unul dintre
principiile fundamentale de drept care rezultă din tradițiile constituționale
comune ale statelor membre și din Convenția europeană a drepturilor omu-
lui (articolul 6 și articolul 13 din CEDO). Aceasta este garantată de sistemul
juridic al UE (prin intermediul Curții de Justiție și al Tribunalului) [articolul
19 alineatul (1) din TUE]. Diferitele proceduri disponibile în acest scop sunt
prezentate succint în cele ce urmează.
Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor

Prin această procedură se stabilește dacă un stat membru nu a îndeplinit

o obligație care îi revine în temeiul dreptului Uniunii. Procedura este condusă
exclusiv de Curtea de Justiție a UE. Având în vedere gravitatea acuzației, se-
sizarea Curții de Justiție trebuie să fie precedată de o procedură preliminară
În cauza Jégo-Quéré, o întreprindere piscicolă
a solicitat anularea anumitor secțiuni ale unui
regulament cu privire la protecția exemplarelor
de merluciu alevin. Concret, este vorba despre
interzicerea plaselor de pescuit utilizate de
Jégo-Quéré cu o lărgime a ochiului mai mică
de 8 cm. Pentru a garanta o protecție juridică
efectivă, instanța a interpretat extensiv
termenul de afectare individuală și a confirmat
admisibilitatea acțiunii. Curtea de Justiție nu
a susținut această concluzie. Afectarea directă
ca urmare a unui regulament cu aplicabilitate
generală nu ar putea fi echivalată cu o afectare
individuală.
în cadrul căreia statul membru are posibilitatea să își prezinte poziția în

raport cu acuzațiile. Dacă litigiul nu este soluționat în această etapă, Comi-
sia (articolul 258 din TFUE) sau un alt stat membru (articolul 259 din TFUE)
poate iniția o acțiune în fața Curții. În practică, inițiativa aparține, în gene-
ral, Comisiei. Curtea de Justiție investighează plângerea și hotărăște dacă
a fost sau nu a fost încălcat un tratat. În caz afirmativ, statului membru
în cauză i se solicită să ia măsurile necesare în vederea eliminării neîntâr-
ziate a încălcării constatate. În cazul în care un stat membru nu respectă
o hotărâre pronunțată împotriva sa, Comisia are posibilitatea unei a doua
hotărâri judecătorești care să oblige statul respectiv la plata unei amenzi
forfetare sau a unei penalități (articolul 260 din TFUE). Prin urmare, există
implicații financiare severe pentru un stat membru care continuă să nu ia
în considerare o hotărâre pronunțată de Curte împotriva sa din motive de
încălcare a tratatelor.
Acțiune în anulare (articolul 263 din TFUE)
Acțiunile în anulare permit un control judiciar obiectiv al acțiunilor instituți-

ilor și organelor Uniunii (control judiciar abstract) și oferă cetățeanului ac-
cesul la justiția UE, deși cu anumite restricții (garantarea protecției juridice
individuale).
Aceste acțiuni în anulare pot fi înaintate împotriva tuturor măsurilor institu-

țiilor și organelor Uniunii care produc efecte juridice obligatorii care ar putea
limita interesele solicitantului afectându-i grav situația juridică. Pe lângă
statele membre, pot înainta acțiuni în anulare și Parlamentul European,
Consiliul UE, Comisia Europeană, Curtea de Conturi Europeană, Banca Cen-
trală Europeană și Comitetul Regiunilor, în măsura în care invocă încălcarea
drepturilor care le sunt conferite.
În schimb, cetățenii și întreprinderile pot introduce acțiuni în anulare doar

împotriva deciziilor care îi vizează personal sau care, deși au și alți desti-
natari, au un efect individual direct asupra lor. Curtea de Justiție consideră
că acest criteriu este îndeplinit dacă o persoană este afectată într-un ase-
menea mod încât există o distincție între aceasta și alte persoane fizice sau
întreprinderi. Acest criteriu al „caracterului imediat” urmărește să asigure
că sunt înaintate Curții de Justiție sau Tribunalului doar cazurile în care
efectele negative asupra situației juridice a reclamantului, precum și natura
acestor efecte, sunt clar stabilite. Criteriul „interesului individual” vizează
prevenirea acțiunilor în numele altor persoane.
Prin Tratatul de la Lisabona a fost adoptată și o categorie suplimentară de

acțiuni, împotriva cărora poate fi formulată o acțiune în anulare în mod
direct și de către persoane fizice și juridice. În acest sens, există o calitate
procesuală activă pentru persoanele fizice și juridice și cu privire la „actele
juridice cu caracter normativ”, în măsura în care aceste acte juridice „îl
vizează în mod direct pe reclamant și nu conduc la măsuri de punere în
aplicare”. Prin intermediul acestei noi categorii, este eliminată o „lacună de
protecție juridică” evidențiată deja de către instanță în cauza Jégo-Quéré,
deoarece, până în acest moment, nu se acorda protecție juridică în cazurile
în care un operator economic era vizat în mod direct de o acțiune în sen-
sul dreptului Uniunii Europene, a cărei legalitate nu putea fi însă verificată
prin intermediul căii de atac puse la dispoziție în acest scop: contestarea
în cadrul acțiunii în anulare (articolul 263 din TFUE) a eșuat până în acest
moment ca urmare a lipsei interesului individual; nu a fost posibilă aplica-
rea procedurii preliminare (articolul 267 din TFUE) ca urmare a lipsei unei
măsuri naționale de aplicare (exceptând cazul unei eventuale proceduri de
sancționare ca urmare a nerespectării de către operatorul economic a obli-
gațiilor stipulate prin dreptul Uniunii, situație care nu trebuie luată în consi-
derare, deoarece nu se poate cere operatorului economic inițierea verificării
legalității printr-o conduită ilegală); acțiunea pentru despăgubiri nu putea
conduce în cele din urmă și la o soluție de natură să satisfacă interesele
cetățeanului Uniunii, deoarece, printr-un astfel de demers, nu este posibilă
eliminarea unui act juridic ilegal din ordinea de drept a Uniunii.
Prin faptul că prin articolul 263 al patrulea alineat din TFUE se renunță,
pentru posibilitatea de contestare a actelor juridice cu caracter normativ, la
„interesul individual” și se solicită în acest scop doar existența unui interes
direct și lipsa măsurilor naționale de punere în aplicare, a fost eliminată
o parte din această lacună.
Este problematic însă ceea ce s-ar putea înțelege prin „acte juridice cu ca-
racter normativ”. Pe de o parte, sunt avute în vedere, în cadrul interpretă-
rii restrictive, numai acele acte juridice cu aplicabilitate generală care nu
reprezintă acte legislative, iar, pe de altă parte, sunt vizate, în contextul
unei interpretări extensive, toate actele juridice cu aplicabilitate genera-
lă, printre care și actele legislative. În hotărârea sa din cauza Inuit Tapiriit
Kanatami, instanța a tratat în detaliu aceste două abordări și, ca urmare
a unei interpretări gramaticale, istorice și teleologice, a ajuns la concluzia că
pot fi recunoscute ca „acte juridice cu caracter normativ” numai acele acte
juridice cu aplicabilitate generală care nu constituie acte legislative. Din
această categorie fac parte, pe lângă actele legislative delegate (a se vedea
articolul 290 din TFUE), și actele de punere în aplicare (a se vedea articolul

291 din TFUE) și directivele, în măsura în care sunt aplicabile în mod direct
în sensul jurisprudenței, precum și deciziile abstracte-generale, în măsura
în care nu au fost adoptate în procedura legislativă. Astfel, instanța por-
nește în mod evident de la o interpretare restrictivă a caracterului normativ.
Prin intermediul hotărârii sale pronunțate în recurs în anul 2013, Curtea de
Justiție a confirmat această concluzie. Cu raportare la cerința de garantare
a protecției juridice eficiente, acest aspect este regretabil, deoarece lacuna
de protecție juridică identificată poate fi eliminată numai parțial prin inter-
mediul abordării restrictive.
Demersurile instituțiilor și ale altor structuri ale UE, în special ale agenții-
lor implicate în număr mare, pot fi, de asemenea, examinate în prezent în
raport cu legalitatea acestora [articolul 263 al cincilea alineat din TFUE].
Astfel, este eliminată prin jurisprudență lacuna de protecție juridică reme-
diată anterior doar printr-un expedient și se ține cont și în dreptul primar
de împrejurarea că aceste instituții dispun în parte de competențe care le
permit să întreprindă demersuri care generează efecte juridice în raport cu
terții, astfel încât trebuie să existe posibilitatea de a formula căi de atac și
împotriva acestor acțiuni, în interesul unui sistem fără lacune în domeniul
protecției juridice.
Dacă acțiunea este justificată, Curtea de Justiție sau Tribunalul poate anu-
la instrumentul în cauză cu efect retroactiv. În anumite cazuri, Curtea de
Justiție sau Tribunalul poate limita efectul nulității la perioada ulterioară
pronunțării hotărârii. Totuși, pentru a garanta drepturile și interesele recla-
manților, declarația de nulitate poate fi scutită de orice astfel de restricție.
Plângeri împotriva omisiunii de a acționa (articolul 265 din TFUE)
Această formă de acțiune completează protecția juridică disponibilă împo-

triva Parlamentului European, a Consiliului European, a Consiliului UE, a Co-
misiei Europene și a Băncii Centrale Europene prin acordarea posibilității
de a întreprinde demersuri și împotriva unei măsuri luate pentru o acțiune
necorespunzătoare referitoare la un act legislativ al Uniunii. Există o proce-
dură preliminară, în cadrul căreia reclamantul trebuie să sesizeze instituția
pentru ca aceasta să își îndeplinească sarcinile. Obiectul unei acțiuni intro-
duse de instituții este obținerea unei declarații potrivit căreia organismul
în cauză a încălcat tratatul prin omisiunea de a adopta o decizie care îi era
solicitată. În cazul cetățenilor și al întreprinderilor, obiectul acțiunii este ob-
ținerea unei declarații potrivit căreia instituția a încălcat tratatul prin faptul
că a omis să adreseze o decizie individuală reclamanților. Hotărârea se limi-

tează la constatarea ilegalității omisiunii. Curtea de Justiție și Tribunalul nu
sunt competente să impună adoptarea unei decizii: partea împotriva căreia
este pronunțată o hotărâre trebuie doar să adopte măsuri pentru a respec-
ta hotărârea (articolul 266 din TFUE).
Acțiune în despăgubiri
(articolul 268 și articolul 340 al doilea alineat din TFUE)
Cetățenii și întreprinderile – precum și statele membre – care suferă preju-

dicii din cauza unei erori comise de funcționarii Uniunii Europene au posibili-
tatea să înainteze acțiuni în despăgubire la Curtea de Justiție. Temeiul răs-
punderii UE nu este stabilit integral în tratate și este reglementat, în rest,
de principiile generale comune legislațiilor statelor membre. Aceste principii
au fost detaliate de Curtea de Justiție, care a susținut că obligația de des-
păgubire intervine în următoarele condiții: 1. trebuie să existe o acțiune
ilegală a unei instituții a Uniunii sau a unui membru al personalului aceste-
ia, în exercitarea funcțiilor sale. O acțiune ilegală apare în cazul încălcării
grave a unui act juridic al Uniunii care conferă drepturi unui cetățean, unei
întreprinderi sau unui stat membru sau care a fost promulgat pentru pro-
tecția acestora. Legile recunoscute ca având caracter protector privesc, în
special, drepturile fundamentale și libertățile pieței interne sau principiul
fundamental al proporționalității și al așteptărilor legitime, însă și orice
altă normă juridică aplicabilă în mod direct, care conferă drepturi subiec-
tive cetățeanului Uniunii. Încălcarea este suficient de gravă dacă instituția
în cauză și-a depășit în mod considerabil puterea discreționară. Curtea de
Justiție tinde să își orienteze constatările în funcție de cât de limitată este
categoria persoanelor afectate și de dimensiunea prejudiciului suferit, care
trebuie să depășească riscul comercial preconizat în mod rezonabil în sec-
torul economic în cauză; 2. trebuie să existe un prejudiciu efectiv; 3. trebuie
să existe o legătură de cauzalitate între acțiunea instituției Uniunii și pre-
judiciul suferit; 4. nu este necesară demonstrarea intenției sau neglijenței.
Acțiuni introduse de personalul Uniunii

Litigiile care apar între UE și funcționarii săi sau membrii supraviețuitori

ai familiei acestora care decurg din relațiile de muncă pot fi, de asemenea,
înaintate Curții de Justiție. Competența cu privire la aceste acțiuni aparține
Tribunalului.
Procedura de recurs (articolul 256 din TFUE)
Relațiile dintre Curtea de Justiție și Tribunal sunt concepute în așa fel încât
hotărârile Tribunalului fac obiectul unui drept de recurs în fața Curții de
Justiție, limitat la aspectele de drept. Recursul se poate întemeia pe motive
privind lipsa de competență a Tribunalului, nereguli de procedură care aduc
atingere intereselor reclamantului, precum și încălcarea dreptului Uniunii de
către Tribunal. În cazul în care recursul este justificat și admisibil din punct
de vedere procedural, hotărârea Tribunalului este revocată de Curtea de
Justiție. În cazul în care cauza poate fi judecată pe fond de către Curtea de
Justiție, aceasta poate pronunța propria sa hotărâre. În caz contrar, aceasta
trebuie să trimită cauza înapoi la Tribunal, care trebuie să respecte evalua-
rea juridică a Curții de Justiție.
Protecția juridică provizorie

(articolul 278 și articolul 279 din TFUE)
Acțiunile intentate Curții de Justiție sau Tribunalului sau apelurile introduse

împotriva hotărârilor acestora nu au efect suspensiv. Totuși, este posibil să
se solicite Curții de Justiție sau Tribunalului un ordin de suspendare a apli-
cării instrumentului în cauză (articolul 278 din TFUE) sau emiterea unei
hotărâri judecătorești provizorii (articolul 279 din TFUE).
Temeinicia motivelor oricărei cereri privind măsuri intermediare este eva-

luată de instanțe pe baza următoarelor trei criterii: 1. perspectiva reușitei
cu privire la aspectul de fond ( fumus boni iuris): instanța evaluează aceste
șanse în cadrul unei analize prealabile sumare a argumentelor reclamantu-
lui; 2. urgența ordinului: aceasta depinde de necesitatea ordinului solicitat
de reclamant pentru a evita un prejudiciu grav și ireparabil; criteriile aplicate
sunt natura și gravitatea încălcării, precum și prejudiciul concret și definitiv
asupra proprietății reclamantului sau a altor bunuri care beneficiază de pro-
tecție juridică; pentru ca o pierdere financiară să fie considerată gravă și ire-
parabilă, aceasta trebuie în mod obligatoriu să nu poată fi recuperată, chiar
dacă reclamantul obține câștig de cauză în acțiunea principală; 3. echilibra-
rea intereselor: efectele adverse pe care le poate suferi reclamantul în cazul
în care îi este refuzată cererea privind un ordin provizoriu sunt comparate
cu interesul UE în punerea în aplicare imediată a ordinului și cu efectele
negative asupra părților terțe în cazul emiterii ordinului intermediar.
Hotărârile preliminare (articolul 267 din TFUE)
Aceasta este procedura prin care instanțele naționale pot solicita Curții de
Justiție orientări cu privire la dreptul Uniunii. În cazul în care o instanță na-
țională trebuie să aplice dispoziții ale dreptului Uniunii într-o cauză adusă
înaintea sa, aceasta poate suspenda procedura și solicita Curții de Justiție
clarificări cu privire la validitatea instrumentului Uniunii și/sau interpretarea
instrumentelor și a tratatelor. Curtea de Justiție răspunde printr-o hotărâre
și nu, de exemplu, printr-un aviz consultativ; aceasta subliniază caracterul
obligatoriu al hotărârii sale. Procedura hotărârii preliminare, spre deosebire
de alte proceduri prezentate, nu este o procedură contencioasă, ci reprezin-
tă doar o etapă dintr-o procedură inițiată și încheiată în fața unei instanțe
naționale.
Obiectivul acestei proceduri este garantarea interpretării uniforme a drep-

tului Uniunii și, prin urmare, a unității ordinii juridice a UE. Pe lângă această
ultimă funcție, procedura este importantă și în ceea ce privește protecția
drepturilor individuale. Pentru ca instanțele naționale să poată asigura con-
formitatea legislației naționale cu cea a UE și, în cazul unei incompatibili-
tăți, să poată aplica legislația Uniunii – care primează și este direct aplica-
bilă –, conținutul și sfera de aplicare a dispozițiilor Uniunii sunt clar definite.
În general, doar o hotărâre preliminară a Curții de Justiție poate garanta
această claritate, ceea ce înseamnă că procedura pentru o asemenea hotă-
râre oferă cetățenilor Uniunii posibilitatea de a contesta acțiunile propriu-
lui stat membru atunci când acestea sunt contrare legislației Uniunii și de
a obține aplicarea acestei legislații în fața instanțelor naționale. Această
dublă funcție a procedurii preliminare compensează, într-o anumită mă-
sură, posibilitățile restrânse pe care le are o persoană în sensul inițierii
unei acțiuni în fața Curții de Justiție și este, astfel, vitală pentru protecția
juridică a persoanelor. Totuși, succesul acestei proceduri depinde în cele din
urmă de cât de „dispuși” sunt judecătorii și instanțele naționale să înainteze
cauza unei autorități superioare.
Obiectul cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare: Curtea de Justiție

se pronunță cu privire la interpretarea instrumentelor de drept ale Uniu-
nii și examinează validitatea acțiunilor cu implicații juridice ale instituțiilor
Uniunii. Dispozițiile de drept național nu fac obiectul unei hotărâri preli-
minare. În cadrul acestei proceduri, Curtea de Justiție nu are competența
de a interpreta dreptul național, nici de a se pronunța cu privire la confor-
mitatea acestuia cu dreptul Uniunii. Acest aspect este adeseori neglijat în
solicitările adresate Curții de Justiție, la care se face deseori apel pentru

a se pronunța asupra compatibilității dintre dispozițiile naționale și dreptul
Uniunii sau asupra aplicabilității unei dispoziții specifice a dreptului Uniunii
în cadrul unei proceduri înaintea unei instanțe naționale. Deși aceste solici-
tări sunt inadmisibile din punct de vedere procedural, Curtea de Justiție nu
le retrimite pur și simplu instanței naționale, ci reinterpretează chestiunea
care îi este înaintată ca cerere formulată de instanța națională privind cri-
teriile fundamentale sau esențiale pentru interpretarea dispozițiilor juridi-
ce în cauză ale Uniunii, permițând, astfel, instanței naționale să efectueze
o evaluare proprie a conformității legislației naționale cu legislația Uniunii.
Procedura adoptată de Curtea de Justiție constă în extragerea din docu-
mentația furnizată – în special din motivarea înaintării către Curtea de Jus-
tiție – a acelor elemente de drept al Uniunii care trebuie să fie interpretate
în cadrul litigiului subiacent.
Capacitatea de desfășurare a procedurii: Procedura este disponibilă tuturor

„instanțelor din statele membre”. Această expresie trebuie înțeleasă în sen-
sul dreptului Uniunii, iar accentul nu cade pe denumire, ci pe funcția și po-
ziția ocupată de un organ judiciar în cadrul sistemelor de protecție juridică
din statele membre. Pe această bază, prin „instanțe” trebuie să se înțeleagă
toate instituțiile independente (respectiv, care nu sunt subordonate) având
competențe de soluționare a litigiilor într-un stat constituțional, cu toate
garanțiile prevăzute de lege. Conform acestei definiții, curțile constituționa-
le din statele membre, precum și autoritățile de soluționare a litigiilor care
nu țin de sistemul judiciar de stat – cu excepția instanțelor de arbitraj pri-
vate – sunt, de asemenea, autorizate să înainteze cauze. Decizia instanței
naționale de deferire a unei cauze va depinde de relevanța aspectului de
drept al Uniunii pentru soluționarea litigiului, relevanță pe care o evaluează
instanța națională. Părțile pot doar solicita; ele nu pot impune deferirea
unei cauze. Curtea de Justiție examinează relevanța aspectului în cauză
pentru decizia finală doar pentru a se asigura de admisibilitatea acestu-
ia (și anume, dacă privește interpretarea tratatelor Uniunii sau validitatea
juridică a unei acțiuni a instituției Uniunii) sau de existența unui veritabil
litigiu juridic (și anume, dacă punctele asupra cărora trebuie să se pronunțe
Curtea de Justiție într-o procedură preliminară sunt doar ipotetice sau țin de
un aspect de drept care a fost deja stabilit). Curtea de Justiție refuză doar
în mod excepțional să examineze o cerere din aceste motive, întrucât, dată
fiind importanța deosebită a cooperării dintre autoritățile judiciare, Curtea
de Justiție dă dovadă de moderație în aplicarea acestor criterii. Totuși, ju-
risprudența recentă a Curții arată că aceasta a devenit mai strictă cu privire
la eligibilitatea acestui tip de cerere, aplicând extrem de fidel cerința, deja

menționată, conform căreia cererea de pronunțare a unei hotărâri prelimi-
nare trebuie să conțină o explicație suficient de clară și detaliată a situației
de fapt și a cadrului juridic al procedurii inițiale. Dacă aceste informații
lipsesc, Curtea se declară incapabilă de a da o interpretare adecvată legis-
lației Uniunii și respinge cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare,
declarând-o inadmisibilă.
Obligația de a solicita pronunțarea unei hotărâri preliminare: O instanță na-

țională sau un tribunal a cărui hotărâre nu poate fi contestată în dreptul
intern este obligat să solicite pronunțarea unei hotărâri preliminare. Con-
ceptul de drept la o cale de atac cuprinde toate formele de reparație ju-
ridică prin care hotărârea unei instanțe poate fi examinată în fapt și în
drept (contestare) sau doar în drept (recurs cu privire la motivele de drept).
Totuși, conceptul nu include căile de atac ordinare, care au efecte limitate
și specifice (de exemplu, proceduri noi, plângere constituțională). O instan-
ță căreia i se solicită să introducă o cerere de pronunțare a unei hotărâri
preliminare nu se poate sustrage acestei obligații decât dacă cererea nu
este importantă pentru soluționarea litigiului sau dacă a făcut deja obiectul
unei hotărâri a Curții de Justiție sau dacă nu poate exista nicio îndoială
justificată cu privire la interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii. În
schimb, atunci când validitatea unui instrument al Uniunii este pusă la în-
doială, obligația este necondiționată. Curtea de Justiție a stabilit în mod
clar că este singura competentă să respingă dispozițiile ilegale ale dreptului
Uniunii. În consecință, instanțele naționale trebuie să aplice și să respecte
dispozițiile Uniunii până în momentul în care Curtea de Justiție declară in-
validitatea acestora. Există o prevedere specială, care se aplică instanțelor
în cadrul procedurilor de acordare a protecției juridice provizorii. Conform
jurisprudenței recente a Curții de Justiție, aceste instanțe pot, în anumite
condiții, suspenda punerea în aplicare a unui act administrativ național care
decurge dintr-un regulament al Uniunii, sau pot emite hotărâri provizorii cu
privire la raporturile juridice, fără a ține seama de o dispoziție existentă de
drept al Uniunii.
Orice încălcare a obligației de a introduce o cerere de pronunțare a unei

hotărâri preliminare constituie o încălcare a tratatelor Uniunii, care poate
atrage inițierea unei proceduri privind încălcarea dreptului Uniunii. Conse-
cințele unei asemenea acțiuni rămân totuși extrem de limitate în practi-
că, întrucât guvernul statului membru în cauză nu poate aplica un even-
tual ordin al Curții de Justiție, deoarece independența justiției și principiul
separării puterilor înseamnă că instanțele naționale nu i se subordonează.

În prezent, odată cu recunoașterea principiului răspunderii statelor membre
în temeiul dreptului Uniunii în cazul încălcării acestuia (a se vedea punctul
următor), posibilitatea ca persoanele să introducă o acțiune în despăgubire
pentru prejudiciile pe care le-ar fi suportat în urma nerespectării de către
statul membru a obligației acestuia de a introduce o cerere de pronunțare
a unei hotărâri preliminare oferă șanse mai mari de reușită.
Efectul hotărârii preliminare: Hotărârea preliminară, care ia forma unei ho-

tărâri a instanței, este direct obligatorie pentru instanța care înaintează
cererea și pentru celelalte instanțe înaintea cărora este adus litigiul. În plus,
în practică, aceasta are valoare de precedent pentru proceduri similare.
Răspunderea statelor membre în urma încălcării dreptului

Uniunii
Răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile suferite de persoane ca

urmare a încălcării dreptului Uniunii care poate fi atribuită statului respectiv
a fost recunoscută de Curtea de Justiție în hotărârea acesteia din 5 mar-
tie 1996 în cauzele conexate C-46/93, Brasserie du pêcheur, și C-48/93,
Factortame. Această hotărâre a creat un precedent în egală măsură cu
hotărârile anterioare ale Curții de Justiție privind supremația dreptului Uni-
unii, aplicabilitatea directă a dispozițiilor dreptului Uniunii și recunoașterea
drepturilor fundamentale proprii ale Uniunii. Chiar Curtea de Justiție face
referire la această hotărâre ca fiind „corolarul necesar al efectului direct al
dispozițiilor Uniunii, a căror încălcare este la originea prejudiciului cauzat”
și sporește considerabil posibilitatea unei persoane de a obliga autoritățile
naționale (legislative, executive și judiciare) să respecte și să pună în apli-
care dreptul Uniunii. Curtea de Justiție a dezvoltat astfel hotărârea deja
pronunțată în cauzele Francovich și Bonifaci. În timp ce hotărârile anteri-
oare limitau răspunderea statelor membre la cazurile în care persoanele
sufereau prejudicii din cauza transpunerii tardive a unei directive care le
conferea drepturi personale, însă care nu îi viza în mod direct, hotărârea
cea mai recentă a stabilit principiul răspunderii generale, care include toate
încălcările dreptului Uniunii imputabile statului membru.
Răspunderea statelor membre pentru încălcările dreptului Uniunii este defi-

nită prin trei criterii care sunt, în mare măsură, similare celor care se aplică
Uniunii într-o situație similară.
1. Obiectivul dispoziției Uniunii care a fost încălcată trebuie să fie de

a acorda drepturi persoanelor.
2. Încălcarea trebuie să fie suficient de gravă, adică un stat membru
trebuie să fi depășit în mod considerabil limitele competențelor sale
discreționare. Asupra acestui aspect trebuie să decidă instanțele
„
naționale, singurele care au responsabilitatea de a stabili faptele și de
a evalua gravitatea cazurilor de încălcare a dreptului Uniunii. Hotărârea
Curții de Justiție oferă totuși instanțelor naționale o serie de orientări
fundamentale. Astfel:
factorii pe care instanța competentă îi poate lua în considerare

includ claritatea și exactitatea normei încălcate, marja de apreciere
de care autoritățile naționale sau autoritățile [Uniunii] dispun în
temeiul normei încălcate, caracterul intenționat sau involuntar
al încălcării și al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau
nescuzabil al unei eventuale erori de drept, posibilitatea ca
poziția adoptată de către o instituție [a Uniunii] să fi contribuit
la omisiune, adoptarea sau menținerea unor măsuri sau practici
naționale contrare dreptului [Uniunii]. În orice caz, o încălcare
a dreptului [Uniunii] este în mod clar suficient de gravă dacă
a continuat în pofida pronunțării unei hotărâri prin care
se constată că încălcarea respectivă a fost comisă sau a unei
hotărâri preliminare sau a jurisprudenței consacrate a Curții în
materia respectivă din care reiese că acțiunea în cauză constituie
o încălcare”.
3. Trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea

obligației statului membru și prejudiciul suferit de partea vătămată. Nu
este necesar să se demonstreze o eroare (intenție sau neglijență) pe
lângă stabilirea existenței unei încălcări suficient de grave a dreptului
Uniunii.
Curtea de Justiție precizează clar că principiile de stabilire a răspunderii

se aplică și ultimei dintre cele trei puteri centrale, puterea judiciară. În pre-
zent, hotărârile acesteia nu fac obiectul reexaminării exclusiv în etapele
succesive ale recursului; dacă au fost pronunțate fără a se ține seama de
dreptul Uniunii sau în încălcarea acestuia, hotărârile pot face obiectul unei
acțiuni în despăgubire introduse în fața instanțelor competente ale state-
lor membre. În cursul stabilirii faptelor în cazul în care o hotărâre încalcă
dreptul Uniunii, trebuie să se reexamineze și aspectele de fond legate de
dreptul Uniunii, fără ca instanța competentă să poată invoca efectele obli-

gatorii ale hotărârii pronunțate de instanța specializată căreia îi este de-
ferită cauza. Încă o dată, instanța la care instanțele naționale competente
trebuie să recurgă pentru orice aspecte de interpretare și/sau de validitate
a dispozițiilor dreptului Uniunii sau de compatibilitate între reglementările
naționale în materie de răspundere și dreptul Uniunii este Curtea de Justiție,
care poate fi sesizată în cadrul unei proceduri preliminare (articolul 267 din
TFUE). Cu toate acestea, răspunderea pentru încălcarea dreptului Uniunii
printr-o hotărâre va rămâne o excepție. Având în vedere condițiile stricte,
răspunderea poate fi avută în vedere doar dacă o instanță încalcă în mod
deliberat dreptul Uniunii în vigoare sau, precum în cauza Köbler, o curte
care judecă în ultimă instanță conferă, în încălcarea dreptului Uniunii, forță
juridică unei hotărâri defavorabile unei persoane fără a fi solicitat în prea-
labil Curții de Justiție să clarifice situația cu privire la dreptul Uniunii în mod
relevant pentru hotărâre. În acest ultim caz, este esențial pentru protecția
drepturilor cetățenilor europeni care invocă dreptul Uniunii ca prejudiciul
cauzat acestora printr-o hotărâre pronunțată de o curte în ultimă instanță
să fie reparat.
DREPTUL UNIUNII
RAPORTAT LA
ANSAMBLUL ORDINII
JURIDICE
Având în vedere cele prezentate anterior cu privire la structura UE și la or-
dinea juridică a acesteia, locul pe care îl ocupă dreptul Uniunii în ansamblul
ordinii juridice nu este ușor de stabilit, iar frontierele dintre acesta și alte
sisteme juridice sunt greu de delimitat. Două posibile abordări în ceea ce
privește clasificarea trebuie respinse încă de la început: dreptul Uniunii nu
trebuie conceput doar ca o simplă colecție de acorduri internaționale și nu
trebuie privit ca o parte a sistemelor juridice naționale sau ca o anexă la
acestea.
Autonomia ordinii juridice a UE
Prin instituirea Uniunii, statele membre și-au limitat puterile lor legislative
suverane și au creat un corp autonom de legi, care trebuie respectat atât de
statele membre, cât și de cetățeni și instanțele judecătorești.
Una dintre cauzele cele mai cunoscute soluționate de Curtea de Justiție

este cauza Costa/ENEL, din 1964, în care domnul Costa a introdus o acțiune
împotriva naționalizării producției și distribuției de energie electrică din Ita-
lia și a transferului ulterior al activității fostelor întreprinderi de electricitate
către ENEL, noua companie publică.
Autonomia ordinii juridice a UE are o semnificație fundamentală pentru na-

tura UE, deoarece aceasta constituie singura garanție că forța dreptului
Uniunii nu va fi diminuată prin interacțiunea cu dreptul național și că acesta
va fi aplicat în mod uniform pe întreg teritoriul Uniunii. Din acest motiv,
conceptele dreptului Uniunii sunt interpretate din perspectiva obiectivelor
ordinii juridice a UE și ale Uniunii în general. Această interpretare specifică
Uniunii este indispensabilă, întrucât anumite drepturi specifice sunt garan-
tate de dreptul Uniunii și, în absența acestuia, ar fi puse în pericol, deoarece
fiecare stat membru, interpretând în mod diferit dispozițiile, ar putea decide

în mod individual asupra substanței libertăților pe care dreptul Uniunii ar
trebui să le garanteze. Un exemplu ar putea fi conceptul de „lucrător”, pe
care se bazează dreptul la libera circulație. Conceptul de „lucrător” specific
Uniunii poate fi diferit de cel cunoscut și aplicat în sistemele juridice ale
statelor membre. În plus, actele Uniunii sunt evaluate exclusiv în raport cu
dreptul Uniunii, și nu cu dreptul național sau constituțional.
În contextul acestui concept de autonomie a ordinii juridice a UE, care este

relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național?
Cu toate că dreptul Uniunii constituie un sistem juridic autonom față de sis-

temele juridice ale statelor membre, nu trebuie să se considere că ordinea
juridică a UE și sistemele juridice ale statelor membre se suprapun. Faptul
că aceste sisteme se aplică acelorași persoane, care astfel devin, în același
timp, cetățeni ai unui stat național și cetățeni ai UE, contrazice o astfel de
delimitare rigidă. În al doilea rând, o asemenea abordare nu ia în conside-
rare faptul că dreptul Uniunii nu poate fi operațional decât dacă este încor-
porat în sistemele juridice ale statelor membre. În realitate, ordinea juridică
a UE și sistemele juridice naționale se împletesc și sunt interdependente.
Interacțiunea dintre dreptul Uniunii și dreptul național
„
Acest aspect al relației dintre dreptul Uniunii și dreptul național vizează
domeniile în care cele două sisteme se completează reciproc. Articolul 4
alineatul (3) din TUE stabilește în mod clar această relație:
În temeiul principiului cooperării loiale, Uniunea și statele

membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor
care decurg din tratate. Statele membre adoptă orice măsură
generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor
care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor
Uniunii. Statele membre facilitează îndeplinirea de către Uniune
a misiunii sale și se abțin de la orice măsură care ar putea pune în
pericol realizarea obiectivelor Uniunii.”
Acest principiu general al cooperării loiale a fost consacrat ca rezultat al

conștientizării faptului că ordinea juridică a UE nu este în mod individual
în măsură să realizeze obiectivele urmărite prin instituirea UE. Spre deose-
bire de o ordine juridică națională, ordinea juridică a UE nu este un sistem
independent, ci se bazează pe sprijinul sistemelor naționale pentru a putea
fi aplicată. Prin urmare, toate puterile unui stat – legislativă, executivă (in-
clusiv administrativă) și judiciară – trebuie să recunoască faptul că ordinea
juridică a UE nu este un sistem „străin” și că statele membre și instituțiile
Uniunii au stabilit legături indisolubile între ele, în scopul realizării obiecti-
velor comune. Uniunea Europeană nu este exclusiv o comunitate de intere-
se; ea este o comunitate bazată pe solidaritate. În consecință, autoritățile
naționale nu trebuie doar să respecte tratatele Uniunii și legislația secun-
dară, ci trebuie și să le pună în aplicare și să le ducă la îndeplinire. Interac-
țiunea dintre cele două sisteme este atât de complexă, încât sunt necesare
câteva exemple.
Prima ilustrare a modului în care ordinea juridică a UE și sistemele juridice

ale statelor membre se întrepătrund și se completează reciproc este direc-
tiva, prezentată deja în capitolul privind legislația. Tot ceea ce directiva în
sine stabilește în termeni obligatorii este rezultatul care trebuie obținut de
statele membre; responsabilitatea deciziei privind modalitatea și mijloacele
prin care rezultatul este efectiv atins aparține autorităților naționale, prin
dreptul național. În domeniul judiciar, cele două sisteme sunt interconectate
prin procedura hotărârii preliminare, prevăzută la articolul 267 din TFUE.
Conform acestei proceduri, instanțele naționale pot sau uneori trebuie să
adreseze Curții de Justiție întrebări preliminare cu privire la interpretarea
sau valabilitatea dreptului Uniunii, hotărârile acesteia putând fi esențiale
pentru soluționarea litigiului în care instanțele respective sunt sesizate. Pro-
cedura de pronunțare a unei hotărâri preliminare demonstrează, în primul
rând, că instanțele statelor membre trebuie să respecte și să aplice dreptul
Uniunii și, în al doilea rând, că interpretarea dreptului Uniunii și declarațiile
cu privire la valabilitatea acestuia rămân în competența exclusivă a Curții
de Justiție. Interdependența dintre ordinea juridică a Uniunii și sistemele
juridice naționale este ilustrată, de asemenea, atunci când este necesară
completarea unor lacune ale ordinii juridice a UE. Astfel, dreptul Uniunii
poate, de exemplu, să apeleze la dispozițiile existente în legislațiile statelor
membre pentru completarea propriilor norme. Astfel, destinul unei anumite
reglementări a dreptului Uniunii este determinat de la un anumit punct de
prevederile legale naționale. Această concluzie se aplică cu caracter gene-
ral pentru aplicarea generală a dreptului Uniunii, în măsura în care dreptul
Uniunii nu conține reguli proprii cu privire la executarea dreptului Uniunii. În
toate aceste cazuri, autoritățile naționale aplică dreptul Uniunii potrivit dis-
pozițiilor dreptului național. În mod firesc, acest principiu nu se aplică decât
în condițiile în care nu se pune sub semnul întrebării valabilitatea normei
europene în contextul aplicării uniforme a dreptului Uniunii, deoarece tre-
buie să se evite în orice situație ca operatorii economici să fie tratați după
criterii diferite, prin urmare într-o manieră inechitabilă.
Conflictul dintre dreptul Uniunii și dreptul național
Relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național se caracterizează însă și

prin „incompatibilități” sau conflicte ocazionale între ordinea juridică a Uni-
unii și sistemele juridice ale statelor membre. În acest context, este vorba
despre un conflict între dreptul Uniunii și legislația națională. O asemenea
situație apare întotdeauna atunci când o dispoziție a dreptului Uniunii con-
feră drepturi și impune obligații în mod direct cetățenilor UE, iar conținutul
acesteia contrazice o normă de drept național. Această problemă aparent
simplă ridică două întrebări fundamentale privind organizarea UE, ale căror
răspunsuri urmau să devină testul esențial pentru existența ordinii juridice
a UE: aplicabilitatea imediată a dreptului Uniunii și supremația dreptului
Uniunii în raport cu normele contrare din legislația națională.
Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii în dreptul național
În primul rând, principiul aplicabilității directe înseamnă pur și simplu că

dreptul Uniunii conferă drepturi și impune obligații în mod direct nu numai
instituțiilor Uniunii și statelor membre, ci și cetățenilor Uniunii Europene.
Una dintre realizările importante ale Curții de Justiție este faptul că a im-
pus aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii, în pofida rezistenței inițiale
a anumitor state membre, garantând astfel existența ordinii juridice a UE.
Jurisprudența Curții cu privire la acest aspect a început cu o cauză deja
menționată, respectiv cea a întreprinderii olandeze de transport Van Gend
& Loos. Întreprinderea a introdus o acțiune înaintea unei instanțe olande-
ze împotriva autorităților vamale din Țările de Jos, care percepuseră taxe
vamale majorate pentru un produs chimic importat din Republica Federală
Germania. La analiza finală, soluția litigiului o constituia răspunsul la între-
barea dacă o persoană fizică poate invoca articolul 12 din Tratatul CEE, care
a interzis în mod expres introducerea de noi taxe vamale de către statele
membre și majorarea celor existente în cadrul pieței comune. În pofida re-
comandărilor primite din partea unui număr mare de guverne și din partea
„
avocatului său general, Curtea de Justiție a hotărât că, având în vedere na-
tura și obiectivul Uniunii, dispozițiile dreptului Uniunii sunt în toate cazurile
direct aplicabile. În motivarea acestei hotărâri, Curtea a declarat:
[…] Comunitatea constituie o nouă ordine juridică […], căreia

i se supun nu doar statele membre, ci și resortisanții acestora.
Independent de legislația statelor membre, dreptul comunitar nu
impune doar obligații persoanelor, ci le conferă și drepturi. Aceste
drepturi nu sunt doar cele garantate în mod expres de tratat, ci
decurg și din obligațiile pe care tratatul le impune în mod clar atât
cetățenilor, cât și statelor membre și instituțiilor Comunității.”
Această declarație în sine nu clarifică însă lucrurile în totalitate, deoarece

persistă întrebarea cu privire la care dispoziții ale dreptului Uniunii sunt di-
rect aplicabile. În primul rând, Curtea a analizat această întrebare în raport
cu legislația primară a Uniunii și a declarat că persoanele pot face în mod
direct obiectul tuturor dispozițiilor tratatelor Uniunii care, în primul rând,
sunt formulate fără rezerve, în al doilea rând, sunt complete în sine și in-
dependente din punct de vedere juridic și, prin urmare, în al treilea rând, nu
necesită alte măsuri din partea statelor membre sau a instituțiilor Uniunii
pentru a fi aplicate și a-și produce efectele.
Curtea de Justiție a hotărât că fostul articol 12 din Tratatul CEE îndeplineș-

te aceste criterii și că întreprinderea Van Gend & Loos își poate întemeia
drepturile pe acest articol, drepturi pe care instanța olandeză era obligată
să le garanteze. În consecință, instanța olandeză a declarat ilegale taxele
vamale percepute în încălcarea tratatului. Ulterior, Curtea de Justiție a con-
tinuat aplicarea acestei argumentații în cazul altor dispoziții ale Tratatului
CEE, care pentru cetățenii UE sunt mult mai importante decât articolul 12.
În acest sens, trebuie subliniată importanța hotărârilor având ca obiect apli-
cabilitatea directă a dispozițiilor privind libera circulație (articolul 45 din
TFUE), libertatea de stabilire (articolul 49 din TFUE) și libera prestare a ser-
viciilor (articolul 56 din TFUE).
În ceea ce privește dispozițiile care garantează libera circulație, Curtea de

Justiție s-a pronunțat în cauza van Duyn în favoarea aplicabilității lor direc-
te. Faptele în acest caz au fost următoarele: în luna mai 1973, doamnei van
Duyn, resortisant olandez, i-a fost refuzată autorizația de intrare în Regatul
Unit pentru a se angaja ca secretară la Biserica Scientologică, o organizație
pe care Ministerul de Interne al Regatului Unit o considera „pericol social”.
Invocând reglementările comunitare privind libera circulație a lucrătorilor,
doamna van Duyn a introdus o acțiune la Înalta Curte, pentru a obține o ho-
tărâre care să îi recunoască dreptul de ședere în Regatul Unit în scopul
desfășurării unei activități salariate și care să îi permită intrarea în această
țară. La cererea adresată de Înalta Curte, de pronunțare a unei hotărâri
preliminare, Curtea de Justiție a răspuns că articolul 48 din Tratatul CEE (ar-
ticolul 45 din TFUE) este aplicabil direct și deci conferă cetățenilor drepturi
pe care instanțele statelor membre sunt obligate să le apere.
Curtea de Justiție a fost sesizată de către Consiliul de Stat al Belgiei (Con-

seil d’État) în vederea pronunțării unei hotărâri privind aplicabilitatea direc-
tă a dispozițiilor care garantează libertatea de stabilire. Consiliul de Stat
trebuia să decidă în privința unei acțiuni introduse de un avocat olandez,
J. Reyners, care solicita executarea drepturilor sale care îi reveneau în te-
meiul articolului 52 din Tratatul CEE (articolul 49 din TFUE). Domnul Reyners
s-a văzut nevoit să inițieze acțiunea după ce i-a fost refuzată exercitarea
profesiei de avocat în Belgia pe motiv de naționalitate, în pofida faptului
că susținuse cu succes examenele necesare din Belgia. În hotărârea din
21 iulie 1974, Curtea de Justiție a declarat că tratamentul inegal între re-
sortisanții naționali și străini în ceea ce privește libertatea de stabilire nu
poate fi acceptat, dat fiind faptul că articolul 52 din Tratatul CEE este direct
aplicabil încă de la încheierea perioadei de tranziție și conferă cetățenilor
Uniunii dreptul de acces la activități independente și de exercitare a acesto-
ra într-un alt stat membru, având aceleași drepturi ca resortisanții statului
respectiv. În urma acestei hotărâri, domnul Reyners a fost admis în baroul
avocaților din Belgia.
Curtea de Justiție a avut ocazia, în cauza Van Binsbergen, de a stabili în

mod specific aplicabilitatea directă a dispozițiilor privind libera prestare
a serviciilor. Această procedură a implicat, între altele, problema compati-
bilității cu normele Uniunii privind libera prestare a serviciilor a unei preve-
deri din legislația olandeză, conform căreia numai persoanele domiciliate în
Țările de Jos puteau acționa ca reprezentanți în fața unei instanțe. Curtea
a stabilit că dispoziția respectivă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii,
deoarece orice restricție la care sunt supuși cetățenii Uniunii pe motiv de
naționalitate sau loc de reședință încalcă prevederile articolului 59 din Tra-
tatul CEE (articolul 56 din TFUE), devenind astfel nulă și neavenită.
De asemenea, deosebit de importantă din punct de vedere practic este

recunoașterea aplicabilității directe a dispozițiilor privind libera circulație
a mărfurilor (articolul 41 din TFUE), principiul remunerării egale a feme-
ilor și bărbaților (articolul 157 din TFUE), interzicerea generală a oricărei
discriminări (articolul 25 din TFUE) și libera concurență (articolul 101 din

TFUE).
În ceea ce privește legislația secundară, aplicabilitatea directă este pusă în

discuție doar pentru directivele și deciziile adresate statelor membre, dat
fiind faptul că regulamentele și deciziile care privesc persoanele fizice au
aplicabilitate directă în virtutea tratatelor Uniunii [articolul 288 alineatele
al doilea și al patrulea din TFUE]. Începând cu anul 1970, Curtea de Justiție
și-a extins principiile privind aplicabilitatea directă la dispozițiile directivelor
și deciziilor adresate statelor membre.
Importanța practică a aplicabilității directe a dreptului Uniunii, astfel cum

a fost recunoscută și dezvoltată de Curtea de Justiție, nu poate fi sublini-
ată îndeajuns. Aceasta îmbunătățește poziția cetățeanului, transformând
libertățile pieței interne în drepturi care pot fi invocate înaintea unei instan-
țe naționale de către cetățean. Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii
constituie, așadar, unul dintre pilonii care stau la baza ordinii juridice a UE.
Supremația dreptului Uniunii în raport cu dreptul național
Aplicabilitatea directă a unei dispoziții a dreptului Uniunii conduce la o a

doua întrebare, la fel de importantă: ce se întâmplă atunci când o dispoziție
a dreptului Uniunii instituie drepturi și obligații ale cetățenilor UE, intrând în
contradicție cu o dispoziție a legislației naționale?
O astfel de contradicție între dreptul Uniunii și dreptul național poate fi

soluționată numai dacă se renunță la unele prevederi împotriva celorlal-
te. Legislația Uniunii nu conține nicio dispoziție explicită cu privire la acest
aspect. Niciunul dintre tratatele Uniunii nu conține o prevedere prin care se
stabilește, de exemplu, că dreptul Uniunii prevalează sau se subordonează
dreptului național. Totuși, contradicțiile dintre dreptul Uniunii și dreptul na-
țional nu pot fi soluționate decât prin recunoașterea supremației primului
în raport cu cel de al doilea, dreptul Uniunii substituindu-se, așadar, tutu-
ror dispozițiilor de drept național care deviază de la normele europene. În
definitiv, dacă dreptul Uniunii ar fi subordonat dreptului național, ordinea
juridică a UE și-ar pierde sensul. Normele Uniunii ar putea fi anulate de
orice dispoziție din dreptul național. Ar fi exclusă aplicarea uniformă și ega-
lă a dreptului Uniunii în toate statele membre, iar UE nu și-ar mai putea
îndeplini misiunile încredințate de către acestea. Funcționarea Uniunii ar fi
compromisă, iar construirea unei comunități de drept europene, în care s-au
pus atâtea speranțe, nu s-ar mai putea realiza.
În relația dintre dreptul internațional și dreptul național, această problemă

nu există. Datorită faptului că dreptul internațional trebuie să fie integrat
sau transpus în legislația internă a unei țări pentru a deveni parte inte-
grantă a ordinii juridice a acesteia, problema supremației se soluționează
exclusiv pe baza dreptului național. În funcție de ordinea precedenței, atri-
buită de un sistem juridic național dreptului internațional, acesta din urmă
poate prevala asupra dreptului constituțional, poate fi situat între dreptul
constituțional și dreptul comun sau la același nivel cu dreptul comun. Re-
lația dintre dreptul internațional integrat sau transpus și dreptul național
este stabilită prin aplicarea regulii conform căreia dispozițiile legale cele
mai recente prevalează asupra dispozițiilor anterioare (lex posterior dero-
gat legi priori). Aceste norme naționale privind conflictul dintre legi nu sunt
însă aplicabile în relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național, deoarece
dreptul Uniunii nu face parte integrantă din legislațiile naționale. Orice con-
tradicție între dreptul Uniunii și dreptul național poate fi soluționată exclusiv
pe baza legislației UE.
Încă o dată, Curtea de Justiție a fost cea care, ținând seama de aceste im-
plicații, a recunoscut, în pofida opoziției mai multor state membre, principiul
supremației dreptului Uniunii, care este esențial pentru existența ordinii ju-
ridice a UE. Astfel, după aplicabilitatea directă, Curtea de Justiție a ridicat
al doilea pilon al ordinii juridice a UE, care îi asigură acesteia o soliditate
definitivă.
În cauza Costa/ENEL, Curtea de Justiție a formulat două observații impor-

tante cu privire la relația dintre dreptul Uniunii și dreptul național.
■■ În primul rând, statele membre au transferat definitiv drepturi suverane

către o Comunitate creată de acestea, iar măsuri ulterioare unilaterale
ar fi incompatibile cu conceptul de drept al UE.
■■ În al doilea rând, unul dintre principiile tratatului este acela că niciun
stat membru nu poate aduce atingere caracterului specific dreptului
Uniunii de sistem uniform și general aplicabil pe întreg teritoriul Uniunii
Europene.
Din aceste considerații rezultă că dreptul Uniunii, creat în virtutea compe-

tențelor obținute în temeiul tratatelor, are prioritate înaintea oricărei dis-
poziții contrare din legislația statelor membre. Dreptul Uniunii nu doar pre-
valează asupra legislației naționale anterioare, dar are și un efect restrictiv
asupra legilor adoptate ulterior.
În fond, în hotărârea sa privind cauza Costa/ENEL, Curtea de Justiție nu

a pus în discuție naționalizarea industriei energetice din Italia, ci a stabilit în
mod direct supremația dreptului Uniunii asupra dreptului național.
Consecința juridică a acestei reguli privind prioritatea este că, în cazul unei
contradicții între legi, dreptul național care încalcă dreptul Uniunii încetează
să mai fie aplicabil și nicio dispoziție legislativă națională nu poate fi intro-
dusă dacă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii.
Începând cu această hotărâre, Curtea de Justiție a susținut constant aceas-

tă constatare, pe care a și dezvoltat-o într-un anumit sens. În timp ce ho-
tărârea Costa viza doar chestiunea supremației dreptului Uniunii față de
dreptul național comun, Curtea de Justiție a confirmat principiul supremației
și în relația dintre dreptul Uniunii și dreptul constituțional național. După
o inițială ezitare, instanțele naționale au acceptat, în principiu, interpretarea
Curții de Justiție. În Țările de Jos, unde Constituția recunoaște supremația
dreptului Uniunii asupra dreptului național (articolele 65-67), nu mai pot
apărea dificultăți în ceea ce privește acceptarea acestui principiu. În cele-
lalte state membre, principiul supremației dreptului Uniunii asupra dreptului
național a fost, de asemenea, recunoscut de instanțele naționale. În schimb,
curțile constituționale din Germania și Italia au refuzat inițial să accepte su-
premația dreptului Uniunii asupra dreptului constituțional național, în spe-
cial în ceea ce privește garantarea drepturilor fundamentale. Aceste state
și-au retras obiecțiile abia după ce legislația UE privind protecția drepturilor
fundamentale a atins un nivel care corespunde, în esență, celui din Con-
stituțiile lor naționale. Cu toate acestea, Curtea Constituțională Federală
a Germaniei își menține rezervele cu privire la integrarea suplimentară, ast-
fel cum a declarat în mod explicit în hotărârile sale privind Tratatul de la
Maastricht și, mai recent, Tratatul de la Lisabona.
Interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul

Uniunii
Cu toate acestea, pentru a evita conflictele dintre dreptul Uniunii și drep-

tul național, care trebuie soluționate prin aplicarea principiului supremației,
toate instituțiile de stat care pun în aplicare și care elaborează norme juri-
dice trebuie să apeleze la o interpretare a dreptului național în conformitate
cu dreptul Uniunii.
În cauza Pfeiffer, Curtea de Justiție
a clarificat în anul 2004 că personalul
medical de pe salvări este inclus în
domeniul de protecție al Directivei
privind timpul de lucru (Directiva
93/104/CE). Serviciile de gardă trebuie
avute în vedere integral la calcularea
programului maxim săptămânal de
lucru de 48 de ore.
Abia după o perioadă de timp considerabilă, conceptul interpretării în con-

formitate cu dreptul UE a fost recunoscut de Curtea de Justiție și introdus
în ordinea juridică a Uniunii. Inițial, Curtea de Justiție considera necesar
să asigure compatibilitatea legilor naționale cu o directivă doar la cererea
instanțelor naționale și doar în 1984 a stabilit obligația interpretării confor-
me cu directivele, în cauza Von Colson și Kamann. În această cauză, Curtea
s-a pronunțat asupra cuantumului unei compensații pentru discriminarea
femeilor în privința accesului la un loc de muncă. În timp ce dispozițiile
legislative germane relevante prevedeau acordarea de compensații numai
pentru „Vertrauensschaden” (prejudiciu de încredere, în cazul unei aștep-
tări legitime), Directiva 76/207/CEE stabilește că dreptul național trebuie să
prevadă sancțiuni efective pentru a garanta șanse egale în ceea ce privește
accesul la un loc de muncă. Totuși, întrucât sancțiunile relevante nu au
fost stabilite în mai mare detaliu, directiva nu putea fi considerată direct
aplicabilă cu privire la acest aspect, existând riscul pronunțării de către
Curtea de Justiție a unei hotărâri potrivit căreia, deși legea națională nu
respectă dreptul Uniunii, instanțele nu dispun de niciun temei pentru a nu
lua în considerare legea națională. Prin urmare, Curtea de Justiție a decis
că instanțele naționale sunt obligate să interpreteze și să aplice legislația
națională în așa fel încât discriminarea pe criterii de sex să fie sancționată
efectiv. O compensație pur simbolică nu ar îndeplini cerința aplicării efici-
ente a directivei.
Temeiul juridic al interpretării legislației naționale în conformitate cu drep-

tul Uniunii este pentru Curtea de Justiție principiul general al cooperării loia-
le [articolul 4 alineatul (3) din TUE]. Potrivit acestui articol, statele membre
trebuie să adopte măsurile adecvate, generale sau speciale, pentru a asi-
gura îndeplinirea obligațiilor care decurg din Tratatul UE sau care rezultă
din actele juridice adoptate de instituțiile Uniunii. Prin urmare, autoritățile
naționale sunt, de asemenea, obligate să asigure orientarea aplicării și in-
terpretării legislației naționale, căreia i se suprapun dispozițiile comunitare,
în conformitate cu textul și finalitatea dreptului Uniunii (obligația de coope-
rare loială – cauza Pfeiffer). Pentru instanțele naționale, acest lucru reflectă
rolul lor de instanțe europene, în sensul de garant al aplicării corecte și
respectării dreptului Uniunii.
O formă specifică de interpretare a dreptului național în conformitate cu

dreptul Uniunii este aceea a interpretării conforme cu directivele. Potrivit
acestui principiu, statele membre sunt obligate să transpună directivele.
Practicienii din domeniul dreptului și instanțele trebuie să contribuie la res-
pectarea pe deplin a acestei obligații de către statele lor membre ale UE,
aplicând principiul interpretării conforme cu directivele. Interpretarea drep-

tului național în conformitate cu directivele asigură respectarea directivelor
la nivelul la care este aplicată legea, precum și uniformitatea interpretării și
aplicării legislației naționale de transpunere în toate statele membre. Ast-
fel, poate fi evitată diferențierea la nivel național a aspectelor care au fost
armonizate la nivelul Uniunii prin intermediul directivei.
Limitele interpretării dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii

se regăsesc în textul explicit al legislației naționale care nu lasă loc de in-
terpretări; cu toate că dreptul comunitar prevede obligația de interpretare
a dreptului național conform dreptului Uniunii, legislația națională nu poate
fi interpretată contra legem. Același lucru este valabil și în cazul în care
legislatorul național refuză în mod explicit transpunerea unei directive în
legislația națională. Conflictul rezultat astfel între dreptul Uniunii și dreptul
național nu poate fi soluționat decât prin inițierea procedurilor juridice îm-
potriva statului membru în cauză, pentru neîndeplinirea obligațiilor care îi
revin în temeiul tratatului (articolul 258 și articolul 259 din TFUE).
CONCLUZII
Care este imaginea de ansamblu pe care o oferă ordinea juridică a Uniunii
Europene?
Ordinea juridică a Uniunii Europene constituie fundamentul veritabil al Uniu-

nii și îi conferă caracterul de comunitate de drept, în baza căreia funcțio-
nează. Doar prin crearea unui sistem juridic nou și prin protecția acestuia
pot fi realizate obiectivele principale ale Uniunii. Ordinea juridică a UE a în-
registrat deja succese importante în acest sens. Nu în ultimul rând, datorită
acestei ordini juridice, piața internă europeană a devenit realitatea de zi
cu zi a 510 milioane de cetățeni, ca rezultat al unui număr mare de pro-
grese, cum ar fi deschiderea largă a frontierelor, dezvoltarea considerabilă
a schimburilor comerciale de bunuri și servicii, libera circulație a lucrătorilor
și stabilirea unui număr important de legături transnaționale între întreprin-
deri. O altă caracteristică de importanță istorică a ordinii juridice a Uniunii
constă în rolul acesteia de instituire a păcii. Având ca obiectiv menținerea
păcii și libertății, Uniunea înlocuiește forța, ca modalitate de soluționare
a conflictelor, cu normele de drept care unesc atât cetățenii, cât și statele
membre într-o comunitate solidară. În consecință, ordinea juridică a Uniunii
constituie un important instrument de instaurare și de menținere a păcii.
Comunitatea de drept a Uniunii Europene și ordinea juridică pe care se în-

temeiază pot supraviețui atât timp cât cei doi piloni pe care se sprijină,
și anume aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii și supremația acestuia
față de dreptul național, asigură respectarea și apărarea acestei ordini ju-
ridice. Aceste două principii, a căror existență și menținere este susținută
permanent de Curtea de Justiție, asigură aplicarea uniformă și cu prioritate
a dreptului Uniunii în toate statele membre.
În pofida imperfecțiunilor sale, ordinea juridică a Uniunii Europene are

o contribuție inestimabilă la soluționarea problemelor politice, economice și
sociale ale statelor membre.
JURISPRUDENȚA CITATĂ
Toate deciziile Curții de Justiție a Uniunii Europene pot fi accesate online la
http://eur-lex.europa.eu. În plus, EUR-Lex vă permite accesul în mod gratuit
în cele 24 de limbi oficiale ale UE la:
■■ legislația UE (tratatele UE, regulamentele, directivele, deciziile,

prevederile legale consolidate etc.);
■■ operațiuni preliminare (propuneri legislative, rapoarte, cărțile verzi și
albe etc.);
■■ convenții internaționale;
■■ sinteze ale normelor dreptului Uniunii, prin care actele juridice sunt
raportate la contextul lor politic.
Natura și supremația dreptului Uniunii

Cauza 26/62 – Van Gend & Loos – Rec. 1963, p. 1 (natura dreptului Uniunii;
drepturile și obligațiile persoanelor)
Cauza 6/64 – Costa/ENEL – Rec. 1964, p. 1251 (natura dreptului Uniunii;
aplicabilitatea directă, supremația dreptului Uniunii)
Cauza 14/83 – Von Colson și Kamann – Rec. 1984, p. 1891 (interpretarea
dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii)
Cauza C-213/89 – Factortame – Rec. 1990, p. I-2433 (aplicabilitatea directă și
supremația dreptului Uniunii)
Cauzele conexate C-6/90 și C-9/90 – Francovich și Bonifaci – Rec. 1991,
p. I-5357 (efectul dreptului Uniunii; răspunderea statelor membre pentru
neîndeplinirea obligațiilor legate de Uniune: netranspunerea unei directive)
Cauzele conexate C-46/93 și C-48/93 – Brasserie du pêcheur și Factortame –
Rec. 1996, p. I-1029 (efectul dreptului Uniunii; răspunderea generală a statelor
membre în urma încălcării dreptului Uniunii)
Cauzele conexate C-397/01-C-403/01 – Pfeiffer și alții – Rec. 2004, p. I-8835
(interpretarea dreptului național în conformitate cu dreptul Uniunii)
Competențele UE
Cauza 6/76 – Kramer – Rec. 1976, p. 1279 (relații externe; angajamente
internaționale; competențele UE)
Avizul 2/91 – Rec. 1993, p. I-1061 (repartizarea competențelor între UE și
statele membre)
Avizul 2/94 – Rec. 1996, p. I-1759 (aderarea CE la CEDO – absența competențelor)
Avizul 2/13 – EU:C:2014:2454 (incompatibilitatea proiectului tratatului de aderare
a UE la CEDO cu legislația UE)
Efectele actelor juridice

Cauza 2/74 – Reyners – Rec. 1974, p. 631 (aplicabilitatea directă;
libertatea de stabilire)
Cauza 33/74 – Van Binsbergen – Rec. 1974, p. 1299
(aplicabilitatea directă; prestarea de servicii)
Cauza 41/74 – Van Duyn – Rec. 1974, p. 1337 (aplicabilitatea directă;
libertatea de circulație)
Drepturi fundamentale
Cauza 29/69 – Stauder – Rec. 1969, p. 419 (drepturile fundamentale;
principiile generale de drept)
Cauza C-112/00 – Eugen Schmidberger – Rec. 2003, p. I-5659
(libera circulație a mărfurilor, drepturile fundamentale)
Protecție juridică
Cauza T-177/01, Jégo-Quéré/Comisia, Rec. 2002, p. II-2265 (lacuna în materie de
protecție juridică în cazul actelor juridice cu efect imediat, însă fără afectarea
individuală); în formă diferită, CJUE în hotărârea sa pronunțată în recurs
C-263/02 P, Comisia/Jégo-Quéré, Rec. 2004, p. I-3425
Cauza T-18/10, Inuit Tapiriit Kanatami, Rep. 2010, p. II-5599 (definiția „actelor
juridice cu caracter normativ”); confirmată de CJUE în hotărârea sa pronunțată în
recurs la 3 octombrie 2013, C-583/11 P.
ABC-ul dreptului Uniunii Europene
Ordinea juridică susținută de Uniunea Europeană
marchează realitatea noastră politică și socială. Oamenii
nu sunt numai cetățenii propriilor țări, ai propriului oraș
sau district; sunt și cetățeni ai Uniunii.
Prin ABC-ul dreptului Uniunii Europene, prof. dr.

Klaus‑Dieter Borchardt elaborează o lucrare standard,
care abordează și originile integrării europene și evoluția
acesteia ca ordine juridică. Lucrarea se adresează tuturor
cititorilor interesați, care doresc să obțină o imagine
de ansamblu incipientă asupra structurii UE, precum și
a pilonilor de susținere a ordinii juridice europene.
Prof. Klaus-Dieter Borchardt

deține funcția de director în cadrul Comisiei
Europene, este profesor onorific în cadrul
universității Würzburg și a redactat numeroase
publicații cu privire la legislația europeană.

ABC-ul Dreptului Uniunii Europene (2016)

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

ABC-ul Dreptului Uniunii Europene (2016)

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

ABC-ul

Manuscris finalizat în decembrie 2016

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2017

Conținutul acestei publicații nu reflectă în mod necesar poziția oficială a Uniunii

Print NA-07-16-024-RO-C ISBN 978-92-79-63644-8 doi:10.2775/501205

© Uniunea Europeană, 2017

Reproducerea este autorizată. Pentru orice utilizare sau reproducere a fiecărei

LISTA ACRONIMELOR UTILIZATE........................................................................................................................ 9

DE LA PARIS LA LISABONA, TRECÂND PRIN ROMA,

VALORILE FUNDAMENTALE ALE UNIUNII EUROPENE.................................................. 25

METODA DE UNIFICARE A EUROPEI.......................................................................................................... 39

„CONSTITUȚIA” UNIUNII EUROPENE........................................................................................................ 45

Parlamentul European (articolul 14 din TUE).. ....................................................................... 63

ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE. . .................................................................................. 93

Procedura de recurs (articolul 256 din TFUE).. .................................................................. 130

DREPTUL UNIUNII RAPORTAT LA ANSAMBLUL

JURISPRUDENȚA CITATĂ. ........................................................................................................................................ 153

În termeni generali, eforturile în direcția unificării Europei după cel de Al

Această varietate de organizații capătă o structură logică doar din punctul

Primul grup: organizațiile euroatlantice

Organizațiile euroatlantice au fost rezultatul alianței dintre Statele Unite

Planul Marshall, care a creat bazele reconstrucției rapide a Europei Occi-

Al doilea grup: Consiliul Europei și OSCE

Organizațiile europene care formează al doilea grup se caracterizează prin-

Între aceste organizații se numără Consiliul Europei, înființat la 5 mai 1949,

principiului unanimității. Astfel, fiecare stat se poate opune adoptării deci-

Consiliul Europei a încheiat numeroase convenții în domeniul economiei, cul-

Din acest grup face parte și Organizația pentru Securitate și Cooperare în

Al treilea grup: Uniunea Europeană

Cel de al treilea grup de organizații europene este reprezentat de Uniunea

Piatra de temelie a Uniunii Europene a constituit-o declarația de la 9 mai

formarea unei Comunități Europene a Cărbunelui și Oțelului. Potrivit de-

„Planul Schuman” a devenit în cele din urmă realitate odată cu încheie-

Crearea Uniunii Europene prin Tratatul de la Maastricht a marcat o nouă

Uniunea Europeană a cunoscut o primă etapă de dezvoltare prin tratatele

acțiune și în cadrul unei Uniuni extinse cu numeroase state membre noi.

Numeroasele critici care au urmat au dat naștere unei dezbateri cu privi-

Constituția avea drept scop transformarea Uniunii Europene și a Comuni-

După o perioadă de reflecție de aproape doi ani, în prima jumătate a anu-

creșterea eficacității acțiunilor acesteia în ansamblu. Potrivit tradiției, acest

Principalele puncte controversate au fost delimitarea competențelor între

Tratatul a fost în cele din urmă semnat oficial la 13 decembrie 2007, la

documentului de ratificare de rezultatul favorabil al referendumului din

Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea Europeană și Comunitatea Europea-

TRATATUL PRIVIND FUNCȚIONAREA UNIUNII EUROPENE

TRATATUL DE INSTITUIRE A COMUNITĂȚII EUROPENE A ENERGIEI ATOMICE

TUE și TFUE prezintă aceeași valoare juridică și nu se află într-un raport de

De asemenea, Tratatul de la Lisabona renunță la cei „trei piloni” ai UE. Cu

În prezent, UE are 28 de state membre. Acestea sunt, în primul rând, cei

„Extinderea spre sud” a UE a început cu aderarea Greciei, la 1 ianuarie 1981,

Cel mai recent membru al UE a devenit Croația, la 1 iulie 2013. Astfel, nu-

UE manifestă deschidere și pentru aderarea altor state, în măsura în care

■■ criteriile politice: stabilitatea instituțională, democrația, statul de drept,

1. I se oferă unui stat perspectiva de a deveni membru.

După finalizarea negocierilor și a reformelor însoțitoare cu satisfacerea cerin-

tratatului de aderare este efectuată ulterior de către șefii de stat sau de

În prezent sunt în curs de desfășurare negocieri de aderare cu Turcia (înce-

Turcia a depus cererea de aderare la 14 aprilie 1987. Relațiile dintre UE și

Islanda și-a depus cererea de aderare la 17 iulie 2009. Negocierile de ade-

Statutul oficial de candidat este deținut de către fosta Republică iugoslavă

(1) În conformitate cu statutul definit prin rezoluția 1244 a Consiliului de Securitate al

De asemenea, au fost incluse dispoziții privind retragerea din UE: Așa‑numi-

Pe de altă parte, nu este prevăzută o excludere a unui stat membru din UE

Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane,