Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Procesul Politicilor
Procesul Politicilor
Rezumat
Elaborarea politicilor în Uniunea Europeană (UE) este un proces deosebit de complex şi specific. Cu
toate acestea, acesta poate fi studiat cu succes pe baza înţelegerii analizei elaborării politicilor la nivelul
statelor şi colaborării între acestea. Acest capitol prezintă etapele procesului de elaborare a politicilor
– stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea în aplicare şi feedback—prezintă
abordările predominante în analiza fiecăreia din aceste etape şi discută modul în care acestea se aplică
studiului elaborării politicilor în UE. Capitolul arată că teoriile inspirate din politicile comparate şi
relaţiile internaţionale pot explica diferitele faze ale procesului politicilor UE. Acest capitol contribuie
şi la explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor variază în funcţie de domeniu în cadrul UE.
Alasdair R. Young
Introducere1
Elaborarea politicilor este extrem de complexă chiar şi în cadrul statelor tradiţionale (Hurrell
şi Menon 1996; Scharpf 1997: 29; John 1998; Sabatier 1999). Este chiar mai complexă în Uniunea
Europeană unde structurile instituţionale sunt mai dinamice, alocarea autorităţii este mai contestată, iar
multiplele niveluri de guvernanţă implică o multitudine de actori (Hurrell şi Menon 1996; McCormick
2006). Totuşi, acest capitol reia tema centrală a prezentului volum afirmând că elaborarea politicilor
UE poate fi studiată cu succes prin utilizarea instrumentelor generale ale ştiinţei politice (a se vedea de
asemenea Sbragia 1992a; Peterson şi Bomberg 1999; Hix 2005). Acest capitol nu îşi propune să ofere o
introducere în bogata literatură privind elaborarea politicilor în întreaga multitudine de forme; ci îşi
propune mai degrabă să prezinte acele abordări şi dezbateri analitice derivate din politicile comparate şi
relaţiile internaţionale care sunt cel mai adesea utilizate, implicit sau explicit, pentru a explica elaborarea
politicilor în UE. Astfel, acest capitol situează elaborarea politicilor UE într-un context comparativ mai
larg, apropiindu-se atât de elaborarea politicilor la nivelul statelor, cât şi de cooperarea dintre acestea.2
Intenţia este ca acest capitol să servească drept punct trecere între marile teorii ale integrării europene,
diferitele abordări privind studierea UE din capitolul 2 şi tiparele elaborării politicilor şi rolul instituţiilor
cheie, dezvoltate în capitolul 4. Prezentul capitol începe prin prezentarea ciclului politicilor. Apoi arată că
există o convergenţă între politicile comparate şi relaţiile internaţionale cu privire la cel puţin analiza a
unor aspecte privind procesul politicii. După aceea, capitolul prezintă literaturile privind diferitele etape
ale ciclului politicilor—stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea în aplicare— şi
le corelează cu studiul UE înainte de a examina reacţia la politici. Acesta se încheie subliniind ceea ce
implică explicarea elaborării politicilor în UE.
38
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
Evaluare
Stabilire agendă
Implementare Formulare
de politici
Decizie
de politică
favorabilă să le impună pe agendă. În al treilea rând, ciclul nu surprinde în mod explicit interacţiunea
dintre multiplele politici care sunt urmărite într-un anume domeniu. Deseori, această situaţie aduce
după sine chestiunea coerenţei politicilor, respectiv dacă politici diferite îşi sprijină sau îşi împiedică
reciproc obiectivele (a se vedea, de exemplu, Streeck şi Thelen 2005: 19-22; Carbone 2008: 325-7). În
al patrulea rând, euristica poate da impresia că există un singur ciclu al politicilor când în realitate
există mai multe cicluri de politici asincrone, care acţionează la diferite niveluri de guvernanţă. Drept
consecinţă, unii autori au caracterizat procesul politicilor drept „cutii de gunoi”, din care politicile apar
într-un mod mult mai puţin predictibil decât cel sugerat de procesul decizional raţional ca răspuns la
o problemă identificată (Cohen et al. 1972; şi, cu referinţă specifică la UE, Richardson 2006: 24). Chiar
dacă aceste critici nu condamnă în mod necesar ciclul politicilor văzut ca un procedeu euristic, ele ar
trebui să ne atragă atenţia asupra pericolului de a ne lăsa seduşi de simplitatea sa.
O critică mai profundă a ciclului politicilor arată că acesta nu oferă baza pentru o teorie cauzală a
elaborării acestora care să acopere ciclul politicilor (Sabatier 1999: 7). Mai degrabă, în încercarea de a
explica fiecare etapă în sine, s-au utilizat diferite abordări analitice (a se vedea, de exemplu, Peterson
şi Bomberg 1999; Richardson 2006: 7). Cu toate acestea, nu s-a ajuns la un acord asupra unei „Mari
Teorii” în ceea ce priveşte elaborarea politicilor (Scharpf 1997: 19; John 1998: 195; Peterson şi Bomberg
1999: 272; Sabatier 1999: 261; Richardson 2006: 7). Acest capitol nu încearcă să dezvolte o explicaţie
atotcuprinzătoare a procesului politicilor; ci mai degrabă scoate în evidenţă abordările analitice care au
fost concepute pentru a se explica diferitele etape ale procesului politicilor.
39
Alasdair R. Young
atenţia acordată rolurilor de actori nestatali şi consecinţele unei instituţionalizări din ce în ce mai mari
a cooperării internaţionale—care descriu relaţiile la nivel internaţional în modalităţi din ce în ce mai
similare celor găsite la nivel intern (pentru o perspectivă mai generală, a se vedea 1998). Literatura
privind cooperarea internaţională în special este preocupată de întrebările centrale ale elaborării politicii:
dacă ar trebui să existe cooperare (care implică întrebările dacă ar trebui să se acţioneze şi de către cine)
şi sub ce formă, inclusiv în ceea ce priveşte esenţa (a se vedea, de exemplu, Rosenau şi Czempiel 1992; O.
R. Young 1999; Keohane şi Nye 2001).
De asemenea, în acest capitol sunt indicate schimbările survenite în modul de analizare a elaborării
politicilor în cadrul statelor, în special accentul mai scăzut în ceea ce priveşte ierarhia, care rezonează
din ce în ce mai mult cu analizele cooperării internaţionale. Aceste schimbări analitice reprezintă un
răspuns şi o recunoaştere a schimbărilor din lumea reală. Începând cu anii 1980, privatizarea, reformele
adminis¬trative inspirate de Noul Management Public, schimbările din politica teritorială (precum
descentralizarea în Regatul Unit), interdependenţa economică crescută şi dezvoltarea elaborării politicilor
care depăşesc graniţele statului (nu în ultimul rând de către UE) au contribuit la înţelegerea guvernării în
cadrul statelor europene ca manifestându se mai puţin prin structuri ierarhice ale autorităţii şi mai mult
prin negociere şi persuasiune în cadrul unor reţele mai descentralizate (R. Rhodes 1997; Peters 2001;
Kahler 2002: 58; Goodin et al. 2006: 11-12; Goetz 2008). Drept rezultat al ambelor schimbări, abordările
privind analizarea aspectelor cooperării internaţionale şi elaborarea politicii interne au devenit mai
apropiate.
40
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
este surprinsă de aforismul popularizat de către Graham Allison (1969: 711): „where you stand depends
on where you sit” [poziţia ta depinde de care parte te afli].
Grupurile de interese sunt asociaţii de persoane fizice sau alte organizaţii, fără scop lucrativ,
nonviolente şi neguvernamentale, care conjugă interese şi le introduc în procesul politicilor (Keck şi
Sikkink 1997; Clark et al. 1998; Halliday 2001; Price 2003; Hawkins 2004). Toate grupurile de interese
trebuie să se confrunte cu „logica acţiunii colective” (Olson 1965). Cu alte cuvinte, trebuie să rezolve
problema pasagerilor clandestini: acele persoane sau firme se pot bucura de beneficiile acţiunii colective
(o politică) fără a suporta costurile de realizare a acesteia. Problema pasagerilor clandestini este cu atât
mai acută cu cât sunt implicaţi mai mulţi actori (în cazul unor mulţimi mai mari, pasagerii clandestini
sunt mai greu de identificat) şi cu cât sunt mai răspândite beneficiile acţiunii (cu atât mai scăzut este
interesul persoanelor de a acţiona). Acest lucru implică faptul că este mai uşor pentru producători
să se organizeze decât pentru consumatori sau pentru persoanele preocupate de mediu (pentru o
discuţie critică, a se vedea G. Jordan 1998). Cu toate acestea, există modalităţi prin care consumatorii şi
ecologiştii pot depăşi problema acţiunii colective, nu în ultimul rând pentru că membrii sunt motivaţi
de considerente nemateriale (G. Jordan şi Maloney 1996; A. R. Young 1998), dar astfel de grupuri nu
sunt numeroase şi sunt mai slab finanţate decât interesele producătorilor. În plus, multe firme dispun în
mod individual de resursele care le permit să participe în procesul politicilor. În general, politicienii şi
birocraţii salută intervenţia grupurilor de interese şi a firmelor în procesul politicilor, întrucât acestea
oferă informaţii, care contribuie la informarea cu privire la opţiunile şi alegerile de politici, şi întrucât
mulţi actori sunt afectaţi de politici, fiind probabil să existe o mai mare conformitate (şi deci o mai mare
eficacitate a politicilor) în cazul în care actorii afectaţi au fost parte a procesului (Lindblom 1977; Beer
1982). Interesele producătorilor sunt foarte bine echipate pentru a asigura aceste beneficii decidenţilor,
acordându-le o „poziţie privilegiată” în procesul politicii (Lindblom 1977).
Aceşti actori joacă, în procesul UE, roluri care sunt uşor diferite de cele pe care le joacă la nivel
naţional. În UE, birocraţii de la Comisie au un rol mai important în ceea ce priveşte stabilirea agendei
şi formularea politicilor şi unul mai puţin important în ceea ce priveşte punerea în aplicare a politicilor
decât corespondenţii acestora de la nivel de stat. Membrii Parlamentului European (MPE) sunt aleşi
prin vot direct, dar rolul acestora tinde să fie mai limitat decât cel al parlamentarilor de la nivel naţional
(a se vedea Capitolul 4). Miniştrii de la nivel naţional se reunesc în Consiliul de Miniştri şi joacă un rol
important în adoptarea legislaţiei, deşi unul prin care îşi reprezintă propriile interese, precum şi pe cele
ale electoratului propriu (a se vedea Capitolul 4). Grupurile europene de interese tind să devină grupuri
de asociaţii naţionale, ceea ce poate ridica probleme pentru atingerea unor poziţii comune, cu toate
că există un număr din ce în ce mai mare de grupuri europene care au membri direcţi (Greenwood şi
Young 2005). Grupurile de producători se bucură de acces privilegiat la decidenţii UE, concentrându-se
în special asupra Comisiei, care, împreună cu resursele organizaţionale şi informaţionale, au determinat
mulţi analişti să caracterizeze UE drept „un mediu pluralist al elitelor” (a se vedea Coen 2007: 335).
Mai mult, sub influenţa dezbaterii privind teoria integrării dintre neo-funcţionalism şi
interguvernamentalismul (liberal) (a se vedea Capitolul 2), există de asemenea un puternic curent
în literatura referitoare la elaborarea politicii în UE care ia în considerare măsura în care instituţiile
supranaţionale ale UE—Comisia, Curtea Europeană de Justiţie (CEJ) şi Parlamentul European (PE)—
influenţează procesul de elaborare a politicii în UE. În acest context, acestea vor fi tratate ca actori unitari,
diferiţi, deşi fiecare dintre acestea este o instituţie organizată pe mai multe niveluri, cu o politică internă
complexă (a se vedea Capitolul 4).
41
Alasdair R. Young
42
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
semene din ce în ce mai mult cu politica internă (Hill 2003). Pe de altă parte, se afirmă că unele chestiuni,
precum energia (a se vedea Capitolul 15), considerată în mod tradiţional ca fiind de ordin intern, pot
fi „securitizate”; cu alte cuvinte, poate fi „prezentată ca o ameninţare existenţială, care necesită măsuri
de urgenţă şi care justifică acţiuni ce depăşesc limitele normale ale procedurii politice” (Buzan et al.
1998: 24). Prin urmare, nu este uşor şi este probabil inutil să se desemneze a priori anumite chestiuni
ca aparţinând politicii înalte ori celei joase. Cu toate acestea, discuţia atrage într-adevăr atenţia asupra
măsurii în care guvernul dispune de autonomie din partea actorilor societali în momentul în care face
alegeri în domeniul politicilor publice.
Politicile publice au efecte deosebit de profunde asupra politicii în cadrul UE (a se vedea Capitolul 4).
Competenţa (autoritatea) aparţine fie statelor membre, fie UE, ori este partajată de acestea în funcţie de
domeniile de politici. Mai mult, rolurile instituţiilor diferă în funcţie de domeniile de politici publice la
nivelul UE, la fel cum pot varia regulile de adoptare a deciziilor în Consiliu. În consecinţă, este esenţial
să se înţeleagă contextul instituţional în care se ia o decizie de politici publice.
43
Alasdair R. Young
contribuit la adoptarea unei abordări mai precaute faţă de reglementarea siguranţei alimentelor (Vogel
2003: 568; în acest volum, Capitolul 14). Semnificaţia evenimentelor aduce un element neprevăzut
important în procesul de elaborare a politicilor.
Cu toate acestea, literatura referitoare la stabilirea agendei a fost criticată pentru că este prea mult
influenţată de sistemul politic din SUA în care s-a dezvoltat (Page 2006: 208-9). În special, sistemul
politic din SUA este relativ neierarhic: iniţiativele de politici pot veni din multe direcţii. În democraţiile
parlamentare, fuziunea dintre ramurile legislativă şi executivă ale guvernului prin controlul exercitat de
partide tinde să ducă la o predominare a executivului, ceea ce înseamnă că există un public ţintă care
trebuie convins de necesitatea adăugării unei chestiuni în agendă (Page 2006: 208-9).
UE îmbină pluralismul cu dominanţa executivului. Repartizarea puterilor pe verticală şi pe
orizontală creează foarte multe puncte de acces (Peters 1994; Richardson 2006: 5). Cu toate acestea,
în acele domenii de politici în care Comisia Europeană are dreptul exclusiv de iniţiativă, Comisia este
publicul ţintă care trebuie convins să dezbată o chestiune (Majone 2005: 231; Daviter 2007: 655). Cu
toate acestea, deoarece structura Comisiei este foarte fragmentată, având responsabilităţi interne care se
suprapun, există alternative la dispoziţia unui promotor de politici în căutare de aliaţi birocratici pentru
a dezvolta o propunere de politică publică (Peters 1994: 14). În plus, Consiliul European sau Parlamentul
poate solicita Comisiei să prezinte o iniţiativă de politică publică şi este o practică obişnuită ca legislaţia
UE să includă termene integrate pentru reforme. Cu toate acestea, Comisia este antreprenorul politic
prin excelenţă în UE şi elaborează în mod activ propuneri de politici pentru a crea susţinere politică
(Garrett şi Weingast 1993; Jabko 2006; Daviter 2007: 659). Cu toate acestea, Comisia este constrânsă de
faptul că are nevoie de susţinere externă din partea altor actori instituţionali ai UE—fie din partea unor
state membre influente, fie din partea PE sau a CEJ—în cazul în care agenda pe care o promovează are o
şansă reală de adoptare (Tallberg 2007: 204-5).
44
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
45
Alasdair R. Young
46
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
politici, datorită complexităţii tehnice ori ştiinţifice a unui domeniu de politici (a se vedea Capitolul 2). În
UE, agenţiile specializate—precum Agenţia Europeană pentru Evaluarea Medicamentelor şi Autoritatea
Europeană pentru Siguranţa Alimentară (a se vedea Capitolul 14)—au primit sarcina de a asigura
Comisiei consiliere de specialitate, care, formal, ia decizii (cel puţin în anumite împrejurări) (Krapohl
2004; Eberlein şi Grande 2005). Delegarea luării deciziilor este, de asemenea, mai probabilă în cazul în
care îndoielile privind angajamentul politicienilor faţă de o politică îi pot submina eficacitatea. Problema
lipsei de credibilitate a angajamentelor poate fi accentuată atunci când există un conflict între costurile
pe termen scurt şi beneficiile pe termen lung (lipsă de corelaţie temporală), precum în politica monetară
(a se vedea Capitolul 7), ori atunci când o politică publică aduce beneficii difuze, dar impune costuri
concentrate şi generează aşadar o puternică presiune politică pentru a abandona respectiva politică,
precum în politica în domeniul concurenţei (a se vedea Capitolul 6). De asemenea, luarea deciziilor se
poate delega pentru a face mai dificil pentru viitorii decidenţi să schimbe politica.
Pe de altă parte, instituţionaliştii de factură sociologică consideră că delegarea nu are loc în mod
necesar pentru că este eficientă, ci pentru că este percepută ca un concept instituţional legitim adecvat.
Astfel, conceptele instituţionale sunt copiate prin procese de emulare şi difuzare. Din acest punct de
vedere, crearea Băncii Centrale Europene (BCE) s-a conturat prin acceptarea ideilor monetariste şi a
perspectivei conform căreia băncile centrale independente erau adecvate (McNamara 2005).
Atunci când se deleagă luarea deciziilor, predomină două puncte de vedere diferite privind luarea
birocratică a deciziilor. Unul dintre acestea, bazat, în primul rând, pe analiza agenţiilor de reglementare
independente din SUA, subliniază importanţa expertizei tehnice şi a competenţelor legale şi consideră
importantă protejarea decidenţilor de presiunile politice, astfel încât deciziile să poată fi luate pentru
binele general mai degrabă decât în beneficiul celor puternici. Giandomenico Majone (1994: 94) susţine
că, deoarece are un caracter pan-european şi nu este aleasă în mod democratic, Comisia este mai
protejată de presiunile politice şi este aşadar mai probabil să ia decizii dificile şi mai puţin probabil să
ajungă captivă decât autorităţile naţionale de reglementare.
Un punct de vedere mai puţin clar asupra politicii birocratice rezultă în primul rând din analiza
politicii externe a SUA, şi nu în cele din urmă din studiul lui Graham Allison despre Criza rachetelor din
Cuba (Allison 1969, 1971; Allison şi Zelikow 1999), care descrie politica birocratică drept o negociere
între secţiuni diferite ale executivului cu preferinţe diferite (pentru o aplicare relevantă în cazul UE, a
se vedea Rosenthal 1975). Din acest punct de vedere, deciziile reflectă compromisul şi consensul dintre
participanţi (Rosati 1981). Deşi o mare parte din lucrările referitoare la integrarea europeană consideră
Comisia un actor unitar şi se concentrează asupra influenţei sale în raport cu statele membre, lucrările
referitoare la elaborarea politicii subliniază diferenţe evidente în cadrul Comisiei (a se vedea, de exemplu,
Capitolul 13).
Cu toate acestea, o implicaţie importantă a abordării decident-agent este aceea că agentul birocratic nu
are libertate deplină în a lua decizii, ci este constrâns de preferinţele decidenţilor. Gradul de constrângere
privind preferinţele decidenţilor depinde de cât de capabili sunt aceştia să monitorizeze comportamentul
agentului şi dacă pot sancţiona comportamentul pe care nu îl acceptă, care, la rândul său, depinde de
aprobarea sau de lipsa aprobării acţiunii agentului de către unii dintre decidenţi şi de posibilitatea ca
aceştia să îl protejeze (Pollack 2003). Din acest punct de vedere, orice analiză a luării deciziilor de către
Comisie trebuie să ia în considerare autoritatea delegată în acest sens şi modul în care preferinţele sale
relaţionează cu cele ale statelor mem¬bre cu privire la chestiunea în discuţie.
47
Alasdair R. Young
48
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
este aceea că preferinţele relative ale guvernelor ţărilor membre sunt relevante; este mai posibil ca
guvernele cu preferinţe apropiate de centrul gamei de preferinţe cu privire la o chestiune dată să se
afle într-o majoritate câştigătoare independent de ponderea formală a votului acestora, în vreme ce alte
guverne pot avea „preferinţe marginale” şi deci este mai posibil să fie izolate în cazul luării deciziilor în
cadrul UE. Există dovezi care arată că statul membru care deţine preşedinţia Consiliului are o influenţă
suplimentară, prin capacitatea de a modela agenda (Tallberg 2006) şi prin valorificarea informaţiilor sale
superioare asupra poziţiilor altor state membre atunci când este luată decizia finală (Schalk et al. 2007; R.
Thomson 2008), în scopul modelării rezultatelor pentru a reflecta cât mai bine propriile sale preferinţe.
Cu toate acestea, merită menţionat faptul că doar puţine dintre deciziile legislative sunt adoptate
de către miniştrii în cadrul Consiliului, majoritatea acestora fiind adoptate prin consens de către
funcţionarii de rang înalt (Hage 2008; şi a se vedea Capitolul 4). Mai mult, chiar şi atunci când se aplică
VMC, Consiliul tinde să caute consensul ori de câte ori este posibil (a se vedea Capitolul 4), astfel
încât modelele de proceduri, de exemplu, coaliţiile minimal câştigătoare, par să nu fie un bun ghid în
înţelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu, nici chiar în cazul politicilor care presupun votul (Hayes-
Renshaw şi Wallace 2006; Schneider et al. 2006).
Modelele de negociere, care au fost dezvoltate şi aplicate, în mod extensiv, negocierilor internaţionale,
par să dea rezultate mai bune în cazul anticipării deciziilor (Schneider et al. 2006). În cazul negocierilor,
se cade de acord asupra politicii printr-un proces de identificare al unui rezultat care să nu dezavantajeze
pe nimeni — să ducă la rezultate de tipul „cel mai mic numitor comun” — ori prin utilizarea corelării
chestiunilor supuse negocierilor, prin stimulente, sau prin ameninţări (Putnam 1988). Este de aşteptat
ca rezultatul negocierilor dintre state, dintre partenerii de coaliţie sau din cadrul relaţiilor industriale,
să reflecte puterea relativă a actorilor, care, la rândul său, se conturează, prin „cele mai bune alternative
la acordul negociat” (BATNA – Best Alternative to a Negotiated Agreement) (Fisher şi Ury 1982; Garrett
şi Tsebelis 1996). Cea mai bună alternativă poate implica satisfacţia cu status quo-ul ori capacitatea de
a realiza unilateral obiectivele sau prin cooperarea cu un grup alternativ de actori (Moravcsik 1998;
Keohane şi Nye 2001). Implicaţia este aceea că actorul care dispune de cea mai bună alternativă la un
acord va avea cuvântul cel mai important în ceea ce priveşte rezultatul.
O variantă aparte de analiză a negocierii este „capcana deciziei comune” a lui Fritz Scharpf (1988: 239;
2006), în care nu există nicio soluţie care să fie preferată de către toţi jucătorii cu drept de veto în locul
status quo-ului. Scharpf (2006: 847) subliniază faptul că această „capcană a deciziei comune” nu este o
condiţie generală a procesului de elaborare a politicilor UE, dar se aplică atunci când instituţiile creează
o „variantă extremă a sistemului cu jucători multipli cu drept de veto” şi unde costurile de tranzacţie
sunt ridicate, în special atunci când Comisia nu are drept de iniţiativă. Scharpf (2006: 851) susţine, cu
toate acestea, că stabilirea agendei de către Comisie nu implică o atenuare semnificativă a implicaţiilor
pesimiste ale capcanei deciziei comune întrucât diversitatea preferinţelor statelor membre poate arăta
că nu există o soluţie acceptabilă pentru toate (sau pentru o majoritate calificată dintre) statele membre.
Implicaţia este aceea că „logica capcanei deciziei comune” este una „puternică” într-o UE formată din
douăzeci şi şapte de state membre (Scharpf 2006: 851).
Se poate argumenta că stimulentele sau schimburile de favoruri („o mână spală pe alta”) sunt
mijloace de a depăşi capcana deciziei comune (Peters 1997), deşi Scharpf (2006) este sceptic în privinţa
disponibilităţii unor astfel de tehnici de negociere în cadrul procesului fragmentat de elaborare a
politicilor din UE. În cadrul negocierilor internaţionale în contexte foarte instituţionalizate, dintre care
UE este cel mai bun exemplu, cu toate acestea, cooperarea este facilitată deoarece participanţii sunt
conştienţi că vor interacţiona în mod repetat în viitor şi că vor acumula experienţă privind o cooperare
de succes (Axelrod 1984; Peters 1997). Acest lucru poate genera o „reciprocitate indirectă”, prin care
guvernele sunt de acord pe termen scurt, în aşteptarea unei luări în considerare favorabilă a intereselor
acestora undeva în viitor (Keohane 1986: 4). Capacitatea de a se adapta reciprocităţii indirecte poate fi
49
Alasdair R. Young
unul dintre motivele principale pentru care modelele de negociere sunt mai bune la prezicerea elaborării
politicilor în UE, faţă de modelele procedurale, care nu pot surprinde iterarea (Schneider et al. 2006:
304-5).
Prin contrast faţă de negocierea raţionalistă, constructiviştii susţin că deliberarea, argumentarea
şi persuasiunea—„logica controversei”—poate produce un consens raţional care este superior unui
rezultat de tip cel mai mic numitor comun chiar în negocieri internaţionale (Risse 2000; şi a se vedea
Capitolul 2). În prezent, literatura academică privind elaborarea politicilor recunoaşte în general faptul
că, prezentarea motivelor este importantă în toate etapele procesului politicilor (Goodin et al. 2006: 7). O
întrebare cheie este aceea dacă actorii doar încearcă să îi convingă pe ceilalţi să îşi modifice poziţia prin
recursul la principii („acţiunea retorică”) sau dacă sunt cu adevărat deschişi la a fi convinşi să îşi modifice
poziţiile lor („raţionalitate argumentativă”) (Risse 2000: 7). Despre raţionalitatea argumentativă se crede
că este cel mai probabil să apară în anumite condiţii (Risse 2000: 10—11; şi a se vedea Capitolul 2), care
sunt deosebit de intense în UE. Probabilitatea ca raţionalitatea argumentativă să se aplice depinde de
asemenea de chestiunea supusă discuţiei. Este cel mai probabil să apară—actorii sunt cel mai probabil
să fie deschişi la persuasiune—în condiţii de nesiguranţă, atunci când actorii nu sunt siguri în privinţa
preferinţelor pe care le au ei şi/sau ale celorlalţi actori ori sunt nesiguri în privinţa normei potrivite ori în
privinţa rezolvării tensiunilor dintre reguli (Joerges şi Neyer 1997b; Risse 2002: 601).
Raţionaliştii de asemenea acceptă faptul că persuasiunea, deşi de un tip mai limitat, poate apărea
prin expunerea unor noi idei cauzale (Goldstein şi Keohane 1993; Sabatier şi Jenkins-Smith 1993). Noile
idei cauzale pot ajuta la clarificarea naturii problemelor întâlnite şi/sau la iniţierea actorilor cu privire la
noi căi de realizare a obiectivelor, inclusiv prin prezentarea unor noi alternative de politici („învăţare a
politicilor”).
Nesiguranţa se face cel mai probabil simţită atunci când chestiunile sunt identificate pentru prima
dată, cu alte cuvinte, în momentul stabilirii agendei şi formulării politicilor. De îndată ce s-a căzut
de acord asupra parametrilor problemei şi s-au formulat răspunsurile, implicaţiile distribuţionale ale
alternativelor devin mai clare şi chiar susţinătorii constructivismului admit că negocierea poate înlocui
dsoputa (Joerges şi Neyer 1997b; Risse 2000: 20, 2002: 607). Teoriile privind negocierea internaţională,
deci, par să surprindă mai bine procesul de luare a deciziilor în cadrul Consiliului, chiar şi atunci când
se permite VMC, decât se întâmplă cu teoriile elaborate pentru a explicita comportamentul legislativ.
50
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
Puterile formale ale instituţiilor UE şi regulile privind adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului sunt
importante deoarece cu cât sunt mai mulţi actori care pot bloca o decizie—„jucători veto”—cu atât mai
dificil este să se ajungă la un acord (Tsebelis 1995). Dacă este necesar să se ajungă la un acord, acesta
trebuie să fie acceptabil pentru toţi jucătorii veto, ceea ce înseamnă că trebuie să se adapteze şi intereselor
celui mai puţin entuziast actor în privinţa schimbării. În UE sunt foarte mulţi jucători veto: Comisia
poate alege să nu avanseze o propunere; conform procedurii de codecizie fie PE, fie Consiliul pot bloca
procesul legislativ; conform cerinţei unanimităţii fiecare stat membru este un jucător veto; iar conform
VMC o minoritate de state pot bloca deciziile. Nevoia de a se adapta atâtor de mulţi jucători veto pentru
a adopta o politică l-a făcut Simon Hix (2008a: 589) să caracterizeze UE drept un „sistem de guvernare
prin hiper-consens”.
În cadrul unui astfel de proces al politicilor atât de consensual, încheierea unui acord are nevoie de
o coaliţie puternică între decidenţii cheie. Acest lucru necesită adeseori o coaliţie peste două niveluri
de guvernanţă: între instituţiile UE şi în cadrul statelor membre. Construirea unor astfel de coaliţii este
greu de realizat şi foarte solicitantă. Reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice, care unesc între
ele oficialităţi şi grupuri de interese din cadrul statelor membre din UE şi de Comisie, şi comunităţile
epistemice, prin influenţarea actorilor cheie din diferite instituţii, pot juca un rol vital în construcţia
unor astfel de coaliţii (Peters 1997; Zito 2001). Astfel cooperarea dintre actorii politic fără roluri formale
în cadrul procesului politicii poate fi decisivă în privinţa adoptării unei politici.
51
Alasdair R. Young
fiscală din Pactul de stabilitate și de creștere (Capitolul 7)—în care ţinta politicii sunt guvernele. Cu
toate acestea, majoritatea politicilor UE caută să influenţeze comportamentul persoanelor şi firmelor
din statele membre. Deşi unele dintre astfel de politici sunt puse în aplicare prin „regulamente”, care se
aplică în mod direct în statele membre, literatura privind punerea în aplicare se concentrează în primul
rând asupra directivelor.
Deoarece directivele, exceptând un număr limitat de situaţii, trebuie transpuse în legislaţia naţională
pentru a avea efect acestea preiau anumite caracteristici ale acordurilor internaţionale. În consecinţă,
există un grad semnificativ de suprapunere între explicaţiile privind „punerea în aplicare” în UE şi
explicaţiile privind „punerea în conformitate” din cadrul relaţiilor internaţionale. În studiile privind atât
punerea în aplicare în UE (Treib 2008), cât şi punerea în conformitate în cadrul relaţiilor internaţionale
(Young 2009), se acordă din ce în ce mai multă atenţie impactului politicii interne asupra felului în care
şi dacă obligaţiile internaţionale se traduc printr-o schimbare a politicilor publice.
În aceste relatări, dacă şi modul în care se face punerea în aplicare (punerea în conformitate) depind
de preferinţele actorilor societali cheie şi ale guvernului în ceea ce priveşte noua obligaţie în raport cu
status quo şi în mod crucial de întrebarea dacă oricare dintre cei ce se opun punerii în aplicare sunt sau
nu „jucători veto” (pentru anchete a se vedea Treib 2008; A. R. Young 2009). Nu se poate afirma categoric
că o astfel de abordare politizată a punerii în aplicare se găseşte doar în unele state membre ale UE,
punerea în aplicare fiind văzută a fi apolitică în unele state sau acceptată drept corespunzătoare, în ciuda
costurilor, în cu totul alte state (Falkner et al. 2007). Mai mult, politizarea punerii în aplicare diferă în
funcţie de tipul de măsură impusă — este mai probabil ca legislaţia să producă mai degrabă contestaţii
decât schimbări administrative (Steunenberg 2007) — şi relevanţa politică a chestiunii (Treib 2008; A.
R. Young 2009). Acest palier larg de înţelegere maschează un grad de dezacord cu privire importanţa
relativă a consideraţiilor raţionaliste ori constructiviste (Borzel şi Risse 2007; A. R. Young 2009). Mai
mult, aceste consideraţii se adresează voinţei de a pune în aplicare normele UE, dar există de asemenea
chestiunea capacităţii administrative a statului membru de a face acest lucru în mod efectiv.
Deşi cea mai mare parte a interesului academic s-a concentrat asupra explicării transpunere (Treib
2008), unii cercetători au început să aibă în vedere modul în care s-au schimbat administraţiile naţionale
pentru a duce la îndeplinire politicile UE şi modul în care se pot explica diferenţele privind răspunsurile
administrative ale statelor membre (Kassim et al. 2000; Knill 2001; Jordan 2003; Falkner et al. 2005;
Toshkov 2007; Falkner şi Treib 2008). Un anume curent din cadrul acestei cercetări examinează
proliferarea unor agenţii (cvasi-) independente în cadrul statelor membre (Majone 2000b; Thatcher şi
Stone Sweet 2002; Kelemen 2002, 2004; Coen şi Thatcher 2005) şi modul în care acestea se integrează
în reţelele europene (Eberlein şi Grande 2005; Egeberg 2008). Prin urmare, această literatură a fost mai
preocupată de impactul UE asupra instituţiilor naţionale decât de modul în care, de fapt, instituţiile
naţionale pun în aplicare şi impun politicile UE (a se vedea Trondal 2007: 966-8, pentru o trecere în
revistă).
Astfel, literatura din cadrul UE referitoare la punerea în aplicare a neglijat în mare parte componenta
de implementare şi executare a acestora la nivelul statelor membre, maniera în care politicile se transpun
în acţiune pe teren (Falkner et al. 2005: 17; Treib 2008: 14; o excepţie este Versluis 2007). În parte, aceasta
reflectă neglijarea generală a punerii în aplicare de către ştiinţa politică (Goodin et al. 2006: 17; Hague
şi Harrop 2007: 382). O cauză complexă este dificultatea de a stabili în mod sistematic dacă o lege UE a
fost aplicată în mod corespunzător (a se vedea Falkner et al. 2005: 33-5 pentru o discuţie), pentru a nu
mai aminti ceea ce explică acest rezultat. Cu toate acestea, există o mare variaţie între statele membre şi
de la un capăt la celălalt al spectrului politicilor publice cu privire la care şi în cât de multe ramuri ale
administraţiei aplicarea politicilor este executată de către stat sau de către actorii privaţi (Falkner et al.
2005: 35-6).
52
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
În ciuda dezacordurilor şi a răspunsurilor limitate, din analiza punerii în aplicare a politicilor publice
în UE se evidenţiază trei implicaţii cruciale. Mai întâi, impactul deciziilor UE, în termenii atât ai costurilor
cât şi ai provocărilor politice şi administrative asociate, diferă de la un stat membru la altul (Héritier et
al. 2001: 9; Borzel şi Risse 2007). În al doilea rând, statele membre — datorită diferenţelor din politica
atât legislativă, cât şi executivă, precum şi condiţiile locale — adoptă politici naţionale foarte diferite
pentru a pune în aplicare politici UE „comune”. În al treilea rând, nu întotdeauna, statele membre, în
mod intenţionat sau nu, nu respectă întotdeauna normele UE.
53
Alasdair R. Young
statelor membre (a se vedea Capitolele 11 şi 12). Dimpotrivă, CEJ a avut un impact important asupra
politicii de reglementare a UE ca rezultat al sprijinirii legitimităţii unor reglementări naţionale privind
mediul înconjurător şi consumatorii (Vogel 1995; Joerges şi Neyer 1997b; A. R. Young şi Wallace 2000; şi
a se vedea Capitolul 5). Astfel, chiar dacă sistemul juridic al UE, formal, se pronunţă doar asupra modului
în care sunt puse în aplicare tratatele şi normele UE, hotărârile sale pot avea implicaţii semnificative cu
privire la alte faze ale ciclului politicii prin impunerea unor chestiuni mai sus pe agendă, generând noi
concepte ori schimbând dinamica negocierilor prin opţiunile de blocare, în mod deosebit prin aceea a
inacţiunii.
54
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
ordonării succesiunii deciziilor. Deciziile luate anterior le vor constrânge pe cele ulterioare. În al doilea
rând, chiar evenimente aparent minore pot avea efecte semnificative, pe termen lung (Pierson 2000: 251),
atunci când au loc într-un moment crucial („răspântii hotărâtoare”). În al treilea rând, în timp politicile
pot deveni suboptimale: pot îndeplini o funcţie care nu mai este apreciată sau la un cost care nu mai este
acceptabil (Pierson 2000: 264; Streeck şi Thelen 2005: 28). În al patrulea rând, dependenţa de calea aleasă
poate fi suficient de puternică pentru a duce la existenţa unor non-decizii, prin care alternative anterior
viabile nu sunt luate în considerare (Pierson 1993: 609). Dependenţa de calea aleasă sugerează faptul că
schimbarea politicii publice apare ca produsul unui „echilibrului punctat”: lungi perioade de stabilitate
a politicii publice întrerupte de o schimbare bruscă atunci când nepotrivirea dintre politica publică şi
obiectivele sale devine nesustenabilă sau atunci când apare un şoc extern.
Cu toate acestea, „aderenţa” politicilor publice nu trebuie supraestimată (Streeck şi Thelen 2005; Hall
şi Thelen 2009)8. După cum s-a observat în cadrul discuţiei privind punerea în aplicare, există un mare
spaţiu de manevră pentru modificarea politicilor publice cu prilejul transpunerii lor în practică. Mai
mult, politicile publice sunt contestate fără încetare de către cei care nu s-au putut impune atunci când
s-a adoptat politica respectivă, de către noii actori sau de către actorii consacraţi ale căror interese nu mai
sunt servite de politica publică în cauză (Streeck şi Thelen 2005; Hall şi Thelen 2009). Drept consecinţă a
acestei dinamici, treptat, politicile se pot atrofia, pot fi redirecţionate într-o altă direcţie ori se pot chiar
deprecia (Streeck şi Thelen 2005). Astfel, în vreme ce există unfeed back pozitiv de susţinere a stabilităţii
politicii publice, există şi o reacţie negativă care crează presiune pentru schimbare. Rezultatul, aşa cum,
fără îndoială, este cazul în ceea ce priveşte politica agricolă comună (a se vedea Capitolul 8), este o
„politică a stabilităţii instituţionale” (Hall şi Thelen 2009: 6), în cadrul căreia compatibilitatea politicilor
existente este neîntrerupt evaluată în raport cu alternativele existente ori plauzibile.
Al treilea proces de feedback în UE implică o „diseminare funcţională”, care ocupă un loc central în
teoria neo-funcţionalistă privind integrarea (a se vedea Capitolul 2). Diseminarea nu implică feedback
în cadrul aceluiaşi proces al politicii, ci creează stimulente pentru o evoluţie suplimentară a politicii
publice. De exemplu, o politică de succes poate crea o nouă serie de probleme, fie neintenţionate, fie
neanticipate, cum este eliminarea controalelor la frontieră în cadrul UE care a creat stimulentele pentru
o cooperare consolidată cu privire la imigraţie şi activitatea de poliţie (a se vedea Capitolul 19). Pe de
altă parte, o evoluţie ulterioară a politicii publice poate fi înţeleasă ca potenţând rezultatele unei politici
publice existente, cum ar fi evoluţia unei monede unice care întăreşte crearea unei pieţe europene unice
(a se vedea Capitolul 7). În mod crucial, actorii trebuie să facă legătura dintre aceste probleme sau
oportunităţi ale politicii publice şi să le impună pe agenda politicii. Aşadar, diseminarea funcţională nu
se efectuează automat şi necesită acţiune.
Concluzii
Acest capitol s-a folosit de euristica ciclului politicii pentru a structura discutarea manierei în
care teoriile privind elaborarea politicilor care decurg atât din politicile comparate, cât şi din relaţiile
internaţionale se pot aplica cu succes analizei elaborării politicilor în UE. Rezultatul este că teoriile ce
îşi au sursa în diferite subdiscipline explică diferite etape ale ciclului politicilor mai bine decât altele.
Convergenţa abordărilor ce decurg din politicile comparate şi relaţiile internaţionale în ceea ce priveşte
explicarea stabilirii agendei şi crearea politicilor arată că există un set comun de dezbateri, dacă nu o unică
abordare analitică. Abordările din perspectiva politicilor comparate sunt mai potrivite pentru a explica
luarea deciziilor de către executiv la nivelul UE şi politicile Parlamentului European, dar abordările din
perspectiva relaţiilor internaţionale, deşi suportă natura foarte instituţionalizată a UE, sunt mai utile
55
Alasdair R. Young
atunci când se încearcă o analiză a procesului de luare a deciziilor în cadrul Consiliului. Prima etapă a
punerii în aplicare a politicilor în cadrul UE (transpunere) este mai bine pusă în valoare de abordările
din perspectiva relaţiilor internaţionale, deşi maniera în care, politicile sunt transpuse în practică ţine de
resortul politicilor comparate, chiar dacă literatura existentă este mai degrabă subdezvoltată, cu excepţia
notabila a politicii judiciare. Politicile comparate oferă de asemenea cea mai largă discuţie asupra
dinamicilor reacţiilor privind politica. Astfel, în funcţie de ce se doreşte a fi explicat se alege subdisciplina
cea mai potrivită. Mai mult, în mod crucial, au loc discuţii intense în cadrul fiecărei subdiscipline — în
primul rând între raţionalism şi constructivism — asupra modului în care sunt elaborate politicile.
În ciuda nevoii de a adapta uneltele analitice subiectelor investigaţiei, din discuţia precedentă se pot
extrage mai multe implicaţii generale. În primul rând, fiecare aspect al elaborării politicii este contestabil,
începând cu întrebarea dacă o condiţie este o problemă care trebuie abordată până la modul în care
poate fi abordată, la modul în care va fi abordată la modul în care acea decizie va fi pusă în practică, la
întrebarea dacă acea alegere trebuie revăzută. Astfel, în al doilea rând, atenţia la actori este esenţială:
acţiunea este centrală pentru elaborarea politicilor. În al treilea rând, ideile contează. Ideile dau formă
dorinţelor actorilor, cel puţin în sensul înţelegerii mijloacelor de atingere a scopurilor, iar actorii folosesc
idei pentru a-şi urmări obiectivele lor prin încercarea de a-i convinge pe alţii. În al patrulea rând,
structurile instituţionale au cel puţin implicaţii acolo unde actorii, cel mai probabil, sunt preponderenţi
şi fără îndoială dau formă dezideratelor actorilor respectivi. În consecinţă, acest capitol contribuie la
explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor în UE diferă de la o arie tematică la alta.
Note
1
Doresc să le mulţumesc lui Maurizio Carbone, Kelly Kollman, John Peterson, Mark Pollack, Anke Schmidt-
Felzmann, Myrto Tsakatika, Steve Woolcock, şi Helen Wallace pentru comentariile aduse versiunilor iniţiale ale
acestui capitol. Acest capitol se bazează pe cercetările finanţate de Consiliul de Cercetare Economică şi Socială
(RES-062-23-1369).
2
Abordarea din punctul de vedere al politicilor comparate şi al relaţiilor internaţionale pentru a explica
elaborarea politicilor publice este o temă de bază, chiar dacă în mare parte într-un mod implicit, pentru Moran
et al. (2006).
3
În articolul său din 1972, Lowi include un al patrulea tip de „ingredient” al politicii, care include stabilirea unor
noi agenţii, propagandă, dar acesta este mai puţin folosit în mod obişnuit.
4
Sabatier şi Jenkins Smith (1993: 17) folosesc termenul „ subsistem al politicii” pentru a surprinde acelaşi
fenomen politic.
5
Însă, această inferenţă se bazează numai pe analiza votului prin apel nominal, utilizat numai pentru o treime
din timp, şi pe deducţia preferinţelor ideologice ale europarlamentarilor în funcţie de anumite voturi, care ar
putea fi strategice ori contingente (McElroy 2007: 180).
6
Pentru o discuţie mai amplă a literaturii existente a se vedea Hayes-Renshaw şi Wallace (2006: 314-17).
7
În contextul politicilor externe, punerea în aplicare înseamnă adeseori a-i determina pe alţii să accepte
preferinţele UE (de exemplu, în cadrul acordurilor comerciale multilaterale sau acordurilor privind mediul)
ori să îşi schimbe comportamentul în conformitate cu preferinţele UE (de exemplu, cu privire la drepturile
omului). Capacitatea UE de a-i influenţa pe alţii, ceea ce Laatikainen şi Smith (2006) au denumit „eficacitatea sa
externă”, se bucură de relativ puţină atenţie din partea cercetătorilor (Jørgensen 2007), cu excepţia problematicii
„străinătăţii apropiate” (a se vedea Capitolul 17).
8
Deşi, formal, aceşti autori discută despre „instituţii”, definiţiile acestora acoperă majoritatea politicilor, cu
excepţia deciziilor ad-hoc (Streeck şi Thelen 2005: 10; Hall şi Thelen 2009: 3).
56
Procesul politicilor europene din perspectivă comparată
LECTURI SUPLIMENTARE
Moran et al. (2006) oferă un studiu extins privind analiza elaborării publice a politicilor în general. Cu
privire la stabilirea agendei în UE a se vedea Peters (1994). Pentru o discuţie plină de înţelegere literaturii
privind reţelele de acţiune în domeniul politicilor publice în UE vezi Peterson (2004). Zito (2001) oferă un
frumos studiu de caz a impactului epistemic al comunităţii asupra elaborării politicilor în UE. Pentru o
trecere în revistă a lobby-ului în UE, a se vedea Coen şi Richardson (2009). Cu privire la comportamentul
la vot în Parlamentul European a se vedea Hix et al. (2007) şi McElroy (2007), iar pentru procesul de luare
a deciziilor în Consiliu a se vedea Hayes-Renshaw şi Wallace (2006) şi Schneider et al. (2006). Pentru o
trecere în revistă a literaturii privind punerea în aplicare în UE a se vedea Treib (2008). Cu privire la politica
judiciară din UE a se vedea Conant (2007a). Pentru corelarea informaţiilor politice în general a se vedea
Hall şi Thelen (2009) şi Streeck şi Thelen (2005).
Coen, D., şi Richardson, J. (2009) (ed.), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues
(Oxford: Princeton University Press).
Conant, L. (2007a), ‘Review Article: The Politics of Legal Integration’, Journal of Common Market Studies,
45/s1: 45-66.
Hall, P. A., şi Thelen, K. (2009), ‘Institutional Change in Varieties of Capitalism’, Socio-Economic Review,
7/1: 7-34.
Hayes-Renshaw, F., şi Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediţia a doua, (Basingstoke: Palgrave
Macmillan).
Hix, S., Noury, A., şi Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament, (Cambridge:
European University Press).
McElroy, G. (2007), ‘Legislative Polities’, in K. E. Jørgensen, M. A. Pollack, şi B. Rosamond (ed.), The
Handbook of European Union Politics (London: Sage), 175-94.
Moran, M., Rein, M., şi Goodin, R. E. (2006) (eds.), The Oxford Handbook of Public Policy (Oxford: Princeton
University Press).
Peters, B. G. (1994), ‘Agenda-Setting in the European Community,’ Journal of European Public Policy, 1/1:
9-26.
Peterson, J. (2004), ‘Policy Networks’, in A. Wiener and T. Diez (ed.), European Integration Theory, prima
ediţie (Oxford: Oxford University Press), 117-35.
Schneider, G., Steunenberg, B., şi Widgren, M. (2006), ‘Evidence with Insight: What Models Contribute
to EU Research’, in R. Thomson, F. N. Stokman, C. H. Achen, şi T. König (ed.), The European Union Decides
(Cambridge: Oxford University Press), 299-316.
Streeck, W., şi Thelen, K. (2005), ‘Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies’,
in W. Streek and K. Thelen (eds.). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies
(Oxford: Oxford University Press), 1-39.
Treib, O. (2008), ‘Implementing and Complying with EU Governance Outputs’, Living Reviews in
European Governance, 3/5, disponibil la: http://www.livingreviews.org/lreg- 2008-5 (accesat 3 martie 2009).
Zito, A. R. (2001), ‘Epistemic Communities, Collective Entrepreneurship and European Integration’,
Journal of European Public Policy, 8/4: 585-603.
57