CICLUL POLITICILOR PUBLICE

ETAPA 1. STABILIREA (ELABORAREA) AGENDEI ȘI DEFINIREA PROBLEMEI

(1. Care este diferența dintre agenda publică și cea formală?
2. Prezentați modelul inițiativei exterioare/modelul mobilizării/modelul accesului interior,
propus de Cobb și Ross pentru trecerea unei probleme de pe agenda publică pe cea formală.
3. Ce reprezintă definirea problemei de politică publică. Prezentați un model de definire a
problemei.)

STABILIREA sau ELABORAREA AGENDEI este procesul prin care cerinţele diverselor
grupuri devin "probleme" care se află în competiţie pentru a obţine atenţia persoanelor cu funcţii
publice.
Agenda poate fi:
a) agenda publică - cuprinde toate problemele conștientizate, ce solicită acține din partea
publicului. Dintre aceste probleme, doar unele ajung să intre în atenția factorilor de decizie (din
considerente de timp și resurse limitate).
b) agenda formală/instituțională - cuprinde toate problemele selectate din agenda publică,
cărora oficialii guvernamentali le acordă atenție, la un moment dat.

OBS:
• Când o problemă este pe agenda publică, ea este obiect al dezbaterilor, discuţiilor publice;
• Când intră pe agenda formală, ea este obiectul acţiunii: procesul de înfăptuire a politicilor care
vizează acea problemă a început.

Intrarea unei probleme pe agendă depinde de:

o nivelul de dezvoltare economică şi tehnologică a societăţii respective;
o caracteristicile instituţiilor şi actorilor care participă la procesul de elaborare a politicilor
publice;
o ideile, experiența factorilor de decizie;
o tipul, importanța, mărimea problemei.

Potrivit lui Cobb și Ross trecerea unei probleme de pe agenda publică pe cea formală se realizează
în trei modele: 1) modelul iniţiativei exterioare; 2) modelul mobilizării şi 3) modelul accesului
interior.
1) modelul iniţiativei exterioare - problemele sunt ridicate de grupuri neguvernamentale; ele
devin mai întâi componente ale agendei publice şi abia apoi sunt aduse pe agenda formală.
Rolul central în acest model îl au grupurile sociale: ele formulează nemulţumiri faţă de situaţia
existentă şi solicită rezolvarea problemei de către guvernare. Pentru aceasta, e nevoie ca ele să
atragă sprijinul altor grupuri. Împreună, aceste grupuri fac lobby pentru a muta problema lor pe
agenda formală. Exemplu: nemulţumirile femeilor în ce priveşte tratamentul egal în muncă.

2) modelul mobilizării - problemele sunt ridicate în interiorul structurilor guvernamentale, de

aceea, în cazul lor, problema centrală este aceea de a le pune nu pe agenda formală, ci pe cea a
publicului.
Guvernarea are nevoie de sprijinul populației pentru a aplica respectiva sau respectivele politici.
Pentru aceasta sunt folosite diferite mijloace: întâlniri cu membrii diverselor grupuri, campanii de
relaţii publice etc. Ex. Decizia ca în universităţile de stat din ţara noastră să se aplice mecanismul
finanţării globale a fost elaborată în cadrul structurilor guvernamentale. După ce s-a luat decizia de
trecere la finanţarea globală, ministerul de resort a condus o întreagă campanie pentru a face
cunoscute conducerilor universităţilor noile mecanisme de finanţare – şi abia după trei ani politica a
fost implementată.
1
 3) modelul accesului interior - grupuri influente, cu acces la persoanele aflate în funcţii de
decizie asupra politicilor, iniţiază o politică, dar nu vor neapărat ca aceasta să fie adusă şi pe agenda
publică. Aceasta fie pentru că ele consideră că acea politică – avantajoasă pentru ele – ar atrage
nemulţumirea populaţiei, fie, politica nu este adusă pe agenda publică pentru că problema este de
competenţa unor grupuri sau instituţii specializate.

DEFINIREA PROBLEMEI - este etapa care urmează imediat după intrarea problemei pe agenda
formală/instituțională.
- presupune prezentarea problemei din punct de vedere al cauzelor, consecințelor și componentelor
ei.

Modele de definire a problemei:

1. Modelul listei de întrebări - propus de Hogwood şi Gunn

- presupune urmărirea unor întrebări în formularea clară a problemei, precum:
- Cine şi de ce spune că există o problemă? Exemplu: problema caselor naţionalizate - diferite
grupuri interesate au încercat să o definească în modalităţi diferite şi, de asemenea, au atras sprijin
din părţi diferite ale spectrului politic.
- Este aceasta o problemă „reală”? Este ea a guvernării?
- E probabil să se ajungă la un acord asupra problemei?
- Cât de complex poate fi construită o problemă? Uneori ceea ce apare ca o problemă simplă
constituie de fapt un întreg complex de probleme. Exemplu - problema copiilor străzii
- Este înţeleasă structura cauzală a problemei? Dacă ne gândim la exemplul anterior,
cunoaştem corespunzător cauzele care determină copiii să aleaga viața pe stradă?
- Pot fi cunoscute toate implicaţiile problemei? Cu cât o problemă este mai complexă, cu cât
este mai importantă social, cu atât implicaţiile ei sunt mai mari şi mai greu de determinat.

2) Modelul operațional - analiza ca meşteşug - elaborat de A. Wildavsky şi I. Geva May

- potrivit acestui model, analistul trebuie să țină cont de:
- Actorii: Care sunt indivizii şi grupurile care sunt preocupaţi de acea problemă
- Motivaţiile: Care sunt motivele, nevoile, speranţele, obiectivele actorilor? Ce vor ei?
- Opiniile: Ce crede despre acea problemă fiecare actor? Care sunt atitudinile şi valorile
diferiţilor participanţi? Ce mijloace şi scopuri vor accepta ei?
- Resursele: Ce resurse ale actorilor pot fi folosite pentru a obţine ce doresc ei?
- Localizarea: Unde se vor lua deciziile? De către cine? Când? Uneori deciziile se iau în mai
multe locuri – iar unele dintre acestea pot fi cunoscute apelând la experienţa anterioară.

2
 ETAPA 2. FORMULAREA POLITICII
( Ce presupune etapa formularea politicii, din cadrul ciclului politicilor publice și care sunt
aspectele necesare în formularea politicii?)

După ce problema a intrat pe agenda formală/instituțională și a fost clar definită, decidenții de

politică publică trebuie să identifice politicile de soluționare a problemei. Pentru aceasta, se stabilesc
obiectivele, beneficiarii politicii publice, precum și impactul economic, social, ecologic al politicii
publice și se propun căi de soluționare.

Formularea politicilor este procesul prin care sunt definite, evaluate, acceptate sau respinse
politici alternative de soluţionare a unei probleme aflate pe agendă.

• Nu trebuie să presupunem că formularea este rezultatul unui singur actor; pot exista mai mulţi
actori sau grupuri care vor produce propuneri complementare sau concurente.
• Formularea nu aparţine neapărat unei anumite instituţii, deşi adesea aceasta e obiectul de
activitate al agenţiilor guvernamentale.

• Formularea politicilor trebuie să țină cont de următoarele aspecte:

• natura problemei - pentru soluţionarea căreia urmează să fie propusă o politică;
• contextul politicii - actorii implicați şi mecanismele – instituţionale sau neinstituţionale
– de formulare a politicilor;
• criteriile folosite - trebuie luate în considerare mai multe criterii de alegere și evaluare a
politicii propuse;
În formularea politicilor de obicei nu se poate apela la un singur tip de criterii.
Utilizarea unui singur criteriu sau a unui singur tip de criterii ar induce mari greutăţi în
formularea unor politici care să răspundă cât mai adecvat cerinţelor diverselor grupuri
afectate. - astfel, se impune o combinare a criteriilor!
Ex. problema restituirii imobilelor naţionalizate: dacă singurul criteriu ar fi cel al
dreptului la proprietate, atunci ar apărea probleme pentru chiriaşi sau unele instituţii
publice (şcoli, spitale în primul rând).
• experiența altora - instituții, guverne care s-au aflat în situații similare și care au
formulat deja politici pentru a soluţiona probleme similare.
Folosirea unei politicici publice, ca alternativă, ce a avut success în altă parte este utilă, dar, de
regulă, nu poate fi aplicată ca atare, ea necesită și analiza altor alternative, corespunzătoare fiecărei
situații în parte.
Odată ce se dezvoltă un portofoliu de alternative, ele pot fi modificate pentru a fi adaptate
condițiilor particulare a problemei de politici publice vizate.
Chiar dacă se iau în considerare mai multe metode de identificare a celor mai bune alternative de
politici publice, trebuie să se știe că nu există o alternativă dominantă sau perfectă. Este puțin probabil
ca vreo politică să fie ideală în termenii tuturor țelurilor. Rareori politica cea mai bună este și
dominantă.
3
 ETAPA 3. ALEGEREA SOLUȚIEI
(Prin ce se caracterizează decizia de a urma o anumită politică publică?Care sunt formele
acesteia?)

Decizia de alegere a unei soluții/politici publice nu este numai o decizie tehnica, ci si una
politica.
Teoriile care au ca obiect modul în care se iau deciziile sunt importante pentru că ne permit să
înţelegem relaţiile complexe în care se produc şi se aplică politicile publice.
Decizia de a urma o anumită politică publică se caracterizează prin aceea că:
1) ea este o etapă într-un proces mai complex, acela de elaborare şi de aplicare a unei politici
publice;
2) ea constă în alegerea dintre un număr de alternative, identificate anterior, în procesul de
formulare a politicilor, a uneia care e considerată potrivită ca răspuns la o anumită problemă publică;
3) alegerea implică mecanisme complexe: ea nu este numai o decizie tehnică, ci una politică.
Raționalitatea acestei etape constă în alegerea mijloacelor celor mai potrivite pentru atingerea
scopurilor propuse.
Dacă modelul alegerii din punct de vedere al deciziei individuale presupune acțiunea rațională a
unei persoane individuale, în vederea identificării celei mai bune soluții de rezolvare a unei probleme de
politică publică, decizia colectivă se referă la acțiunea rațională a membrilor unui grup, care sunt
interesați de soluționarea unei probleme de politică publică.
Cu cât numărul agenților (decidenților) implicați în luarea deciziei este mai mare, cu atât este
mai dificil să se ajungă la o concluzie. De asemenena, luarea deciziei depinde și de numărul
alternativelor pe care decidentul/decidenții trebuie să le exploreze.

Exemplu
Să presupunem că în oraşul X există un combinat siderurgic, care nu a fost privatizat, şi care produce mari
pierderi. În faţa decidenţilor locali, precum şi a responsabililor din Ministerul Industriei, se pune problema
alegerii între trei alternative:
1. să se continue subvenţionarea din bugetul statului a pierderilor, în acest fel angajații având un loc de muncă;
2. să se închidă o parte a combinatului, cu reduceri ale locurilor de muncă;
3. să se închidă combinatul și să se ofere programe de reconversie profesională pentru persoanele din combinat.
Luarea deciziei în rezolvarea acestei probleme depinde de:
- analiza consecințelor celor 3 alternative în timp
- efectele fiecărei alternative asupra celor implicați
- consecinţele asupra felului în care persoanele din oraşul X vor vota partidul care este responsabil de
adoptarea unei anumite politici.
Într-adevăr, alternativele 2 și 3 vor putea ca în timp să conducă la rezultate mai bune decât prima
alternativă, care în faza iniţială a aplicării are cele mai bune rezultate. Dar tot ele antrenează costuri electorale!
Printre mecanismele ce pot fi aplicate pentru a face o unică alegere între cele trei alternative:
• Criteriul Pareto: dacă o alternativă a nu este preferată de nici un membru al grupului alternativei b şi
cel puţin un membru al grupului preferă pe b lui a, atunci alegerea grupului va fi b. Dar, acest criteriu nu
se poate aplica decât într-un număr mic de situaţii (în majoritatea situaţiilor în care e implicat publicul
există grupuri cu interese şi opţiuni diferite).
• Analiza cost-beneficiu este o metodă de a pune în balanţă şi de a evalua opţiunile de politici în funcţie
de costurile şi de beneficiile lor (în special dpdv economic).

Astfel, indiferent dacă decizia se ia la nivel individual sau colectiv, factorii de decizie trebuie să
identifice și să ordoneze corect obiectivele și scopurile politicii publice, să găsească cât mai multe
alternative care pot contribui la atingerea obiectivelor, să compare alternativele din punct de vedere al
consecințelor lor și să aleagă alternativa care maximizează atingerea obiectivului.

4
 ETAPA 4. ELABORAREA POLITICII PUBLICE

(Prezentați 4 metode calitative folosite în analiza problemelor din etapa elaborării politicilor publice.)

În etapa elaborării politicilor publice se urmărește găsirea celor mai potrivite soluții pentru
rezolvarea unei probleme publice și prezentarea argumentelor care să susțină varianta aleasă de
soluționare. În această etapă se aleg instrumentele de politică publică și se stabilesc instituțiile
(organizațiile) de implementare/executare.
Metodele folosite în procesul de formulare a politicilor publice au la bază bază fie cercetarea
calitativă (centrată pe individ, percepții, experiențe, valori personale), fie cercetarea cantitativă (care
are la bază modelarea, eșantionare, relații matematice).
De multe ori este necesară combinarea metodelor calitative și a celor cantitative.

Metode calitative de analiză a problemelor de politică publică:

1. Interviul – metodă tradițională folosită în strângerea informațiilor inițiale pentru analiza și evaluarea
programelor politicilor publice,
- se bazează pe comunicarea verbală şi presupune întrebări şi răspunsuri verbale
- de regulă sunt suficiente 20-60 interviuri pentru a explora aria problemei;
- este unul dintre cele mai bune instrumente pentru a strânge părerile oficialilor importanți, principalelor
instituții, partenerilor sociali și grupurilor țintă în vederea realizării unei imagini de ansamblu asupra
domeniului de politici publice, precum și pentru a obține o primă listă a problemelor existente.
-interviurile sunt folosite de obicei în etapa inițială de concepere a politicii publice, atunci când nu
există informații cu privire la problemele relevante.

2. Brainstorming
- este una dintre cele mai vechi metode folosite pentru identificarea și analizarea problemelor și pentru
identificarea posibilelor soluții,
- metoda a fost definită de Alex F. Osborn-în 1930,
- presupune întâlniri la discuții, la care participă specialiștii și cei implicați în realizarea unei politici
publice,
- productivitatea discuției depinde de numărul de participanți. Se sugerează ca numărul de participanți
la sesiunile de brainstorming să nu fie mai mare de 12, datorită inter-relațiilor ce pot apărea în cadrul
grupului.
- se recomandă participarea unui moderator neutru
- toți participanții trebuie încurajați să-și exprime ideile și să participe la discuții, astfel încât să poată fi
îmbunătățite ideile,
- sesiunile trebuie să fie scurte, să nu depășească 45 minute,
- toate rezultatele sesiunii sunt colectate și sintetizate pentru a fi ulterior analizate. Participanții trebuie
informați cu privire la rezultatele sesiunii.

3. Focus grupuri
- focus grupurile presupun un număr mai mare de participanți, care provin dintr-un grup cu trăsături
principale similare (de exemplu, reprezentanții IMM-urilor, părinți, reprezentanții minorităților
naționale etc.).
- numărul participanților variază de la 6 la 10. De obicei, participanții nu se cunosc între ei.
- ghidul de interviu nu trebuie să aibă mai mult de 4 – 6 întrebări. Discuția nu trebuie să dureze mai
mult de 1,5 – 2 ore.
- informațiile obținute în urma focus grupurilor trebuie să fie prezentate în rezumat în analiza finală și
într-un raport final.

5
4. Studiul de caz
- poate fi folosit pentru a descrie un domeniu,
- presupune folosirea unui exemplu sau două pentru a analiza o situație,
- se aplică la scară largă, începând cu analizarea unei probleme și încheind cu evaluarea ex-post a
programelor și proiectelor de politică publică
- se poate folosi ca parte introductivă la sesiunile de brainstorming pentru definirea problemei
- raportul final cu privire la studiul de caz conține o analiză a celor mai importanți factori care
influențează procesul, comparația între diferitele cazuri, modelul conceptual care descrie cele mai
importante elemente care rezultă în urma analizei cazurilor.

5. Analiza SWOT
- se poate realiza prin sesiuni de brainstorming la care participă toți reprezentanții principalelor
instituții, partenerilor sociali și grupurilor țintă.
- SWOT =presupune identificarea - Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe),
Opportunities (Oportunități) și Threats (Amenințări) si punerea lor într-o matrice. Acestea pot avea
legătură cu domeniul politicii publice analizate, cu reformele precedente, cu resursele umane implicate,
etc.
- analiza SWOT poate fi folosită pentru stabilirea direcțiilor generale ale politicilor publice și pentru
definirea alternativelor. În acest scop, se elaborează așa-numitele „strategii SWOT” pe baza matricei
de analiză SWOT. Această abordare permite transpunerea informațiilor colectate prin analiza SWOT în
formularea posibilelor acțiuni viitoare.

6. Metoda arborelui problemei

• Metoda arborelui problemei constă în analizarea situației prin identificarea problemelor majore
și a principalelor relații cauzale dintre acestea.
• Se realizează o dispunere grafică a problemelor diferențiate în funcție de “cauze” și “efecte”,
alături de problema centrală care reprezintă nucleul.
• Este util ca la această aplicație să participe reprezentanți din partea cât mai multor instituții,
parteneri sociali și grupuri țintă, astfel încât diagrama care rezultă să fie o imagine negociată și
împărtășită a situației.

Figura 1. Diagrama/Metoda arborelui problemei

6
7. Diagrama os de pește
• diagrama os de pește („fishbone”) este o metodă de analiză de tip cauză-efect,
• asigură o modalitate structurată care permite identificarea tuturor cauzelor posibile ale unei
probleme,
• după finalizarea diagramei se stabilesc soluțiile care ar putea elimina cauzele problemei.

Fig. 2. Diagrama os de pește

Fig. 3. Diagrama os de pește – EXEMPLU

7
ETAPA 5. IMPLEMENTAREA POLITICII PUBLICE
(Prezentati comparativ cele două modele de implementare a politicilor publice: modelul implementarii
de sus in jos si modelul implementarii de jos in sus.)

Implementarea politicii publice reprezintă un plan de acțiune care transpune obiectivele generale și
intențiile politicii publice în sarcini și acțiuni concrete.

a. Modelul implementării de sus în jos a politicilor

• potrivit lui, punctul de plecare în implementarea politicii publice este o decizie guvernamentală
(ex. o nouă lege de control a poluării);
• identificarea principalilor actori ai politicii respective se realizează de sus în jos, de la guvern la
actorii privați;
• are 3 stadii:
Stadiul 1- elaborarea de standarde de implementare - sunt elaborate directive, norme, reglementări
+ sunt luate decizii de aplicare a politicii
Stadiul 2 - distribuirea resurselor – se distribuie fondurile și se ataşează personal fiecărei agenţii şi
fiecărui birou însărcinat cu implementarea politicii;
Stadiul 3 - supervizarea implementării – presupune monitorizarea; auditul și evaluarea politicii
publice.
• Trăsătura principală a modelului de implementare de sus în jos a politicilor este aceea că se
porneşte de la o decizie guvernamentală şi se iau în discuţie următoarele probleme:
• În ce măsură sunt acţiunile reprezentanţilor agenţiilor guvernamentale consistente cu
obiectivele şi procedurile cuprinse în politica respectivă?
• În ce măsură sunt atinse în timp obiectivele?
• Care sunt principalii factori care afectează rezultatele politicii?
• Cum a fost reformulată în timp politica pe baza experienţei?

b. Modelul implementării de jos în sus a politicilor

• în acest model, punctul de plecare nu mai este o decizie guvernamentală, ci o reţea de actori
implicaţi în unele zone în oferirea unui bun sau a unui serviciu (ex. controlul poluării).
• se concentrează doar asupra decidenţilor şi tinde să neglijeze alţi actori implicaţi în procesul de
înfăptuire a politicilor publice;
• Modelul de jos în sus are avantajul că ia în considerare rolul relaţiilor formale şi informale care
constituie reţelele de actori, publici şi privaţi, implicaţi în formularea şi aplicarea unei politici.
• El accentuează că succesul sau eşecul unei politici depinde nu de puţine ori de capacitatea sau
voinţa birocraţilor aflaţi la nivele inferioare de a o aplica sau de felul în care se implică alţi
actori.

Fiecare din cele două modele ale implementării are punctele sale tari, dar şi puncte slabe. De aceea
trebuie să se găsească o abordare care să preia avantajele, sau punctele tari ale fiecăruia. In acest sens, o
mare importanță o are procesul de alegere a instrumentelor politicilor.

8
 ETAPA 6. EVALUAREA POLITICII PUBLICE

(Prezentați, pe scurt, indicatorii de performanță folosiți în evaluarea politicilor publice.)

Evaluarea = cuantifică rezultatele obţinute în urma implementării şi furnizează bazele următorului ciclu
de politici publice.
Evaluarea evidențiază:
- măsura în care rezultatele implementării corespund cu cele stabilite iniţial;
- raportul dintre costuri şi rezultate;
- impactul/efectul asupra grupurilor-ţintă.

Indicatorii de performanță folosiți în evaluare sunt:

1) indicatori de rezultate şi de impact - sunt cei care pun în evidenţă volumul produselor şi serviciilor
furnizate de către autorităţile publice şi efectele obţinute în urma acestora.
De exemplu, într-un program de construire a unei autostrăzi, indicatorul de rezultate poate fi numărul de
kilometri daţi în folosinţă, în timp ce indicatorii de impact se referă la reducerea numărului de accidente
cu un anumit procent pe acea rută.

2) indicatori de eficacitate: reprezintă acea categorie de indicatori care conţin informaţii asupra
gradului în care obiectivele politicii sau ale programului guvernamental au fost realizate.
De exemplu, într-un program de tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate drept
obiective: numărul persoanelor dependente de droguri care au fost tratate, reducerea numărului de
acţiuni de violenţă, numărul de zile în care aceste persoane au fost supuse tratamentului.

3) indicatori de activitate, de proces: se utilizează pentru substituirea indicatorilor de eficacitate

deoarece sunt mai uşor de calculat. Astfel de indicatori pot fi: numărul de ore de muncă lucrate,
numărul de dosare înregistrate, numărul de cereri la care s-a dat răspuns, numărul de întâlniri realizate
în vederea realizării obiectivului vizat de acea politică sau program;

4) indicatori de eficienţă: sunt necesari pentru a pune în corelaţie rezultatele obţinute (output-urile) cu
volumul de resurse consumate în acest scop.

Dintre indicatorii folosiți, cei mai întâlniți sunt:

• Analiza cost-beneficiu - se referă la dimensiunea financiară a proiectului. Răspunde la întrebări

precum: Care sunt costurile şi care sunt beneficiile preconizate ale proiectului?

• Analiza cost-eficiență – se refera la rezultatele concrete ale proiectului.

De exemplu, pentru un program de reducere a numărului de fumători, analiza cost-beneficiu se va

concentra asupra diferenţei dintre banii cheltuiţi pe programul anti-fumat şi beneficiile provenite din
reducerea costurilor medicale asociate bolilor datorate fumatului, câtă vreme analiza cost-eficienţă
se va referi la suma cheltuită pentru fiecare fumător care s-a lăsat.

• Analiza SWOT - prin analiza SWOT pot fi identificate punctele tari, cele slabe, oportunităţile şi
ameninţările semnificative pentru programul sau proiectul evaluat.