Capitolul 1 Analiza politic Aciunile guvernelor, motivaia acestor aciuni i ce schimbrile implicate Subiectul acestei cri este analiza

politic. Aceasta trateaz activitatea guvernelor, motivele aciunilor lor si schimbrile pe care le pot produce. Cartea mai abordeaz i tiinele politice i capacitatea acestei discipline academice de a descrie, analiza i explica politica public. Definiie: politica public este ceea ce guvernele aleg s fac sau s nu fac. ( Vezi Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte ). Guvernele fac o mulime de lucruri. Aplaneaz conflictele din societate; organizeaz societatea s poat avea conflicte cu alte societi; distribuie o mare varietate de recompense simbolice i servicii materiale membrilor societii; obin bani de la societate, n special sub form de impozite. Astfel, politica public poate reglementa comportamentul, poate organiza birocraia, poate distribui beneficii sau stabili impozite - sau toate aceste activiti concomitent. Scop: n S.U.A. guvernul aloc aproximativ 35% din produsul intern brut (PIB), suma tuturor bunurilor i serviciilor produse n tar n fiecare an. Aproximativ dou treimi din sectorul guvernamental al PIB revine guvernului federal; treimea rmas este atribuit guvernelor combinate ale celor 83.000 de state, orase, departamente, districte oreneti i alte districte speciale. Angajaii guvernamentali din S.U.A. reprezint aproximativ 16% din fora de munc naional. Politica public acoper o larg varietate de domenii - aprare, energie, mediu, afaceri externe, educaie, ajutor social, poliie, autostrzi, impozitri, locuine, asigurri sociale, sntate, oportuniti economice, dezvoltare urban, inflaie i recesiune, .a.m.d. Problemele pot varia de la vitale pn la cele triviale, de la alocarea a sute de miliarde de dolari pentru sistemul de asigurare social pn la desemnarea oficial a psrii naionale. tiine politice: politica public nu este un aspect nou al tiinelor politice: cele mai vechi scrieri ale filozofilor politici indic un interes n politicile guvernamentale, n forele care generau aceste politici i n impactul lor asupra societii. Totui, centrul tiinelor politice nu a fost niciodat dat de politic nsi ci, mai degrab, de instituii i structurile guvernamentale i de compartimentele politice i procesele asociate cu elaborarea politicii. tiinele politice tradiionale erau centrate n principal pe structura instituional i pe justificarea filozofic a guvernelor. Aceasta implica studiul aranjamentelor constituionale cum ar fi: federalismul, separarea puterii si revizuirea judiciar; puterile i ndatoririle organismelor sociale cum ar fi Congresul, preedintele i curile de justiie, relaii interguvernamentale; organizarea i modul de operare al ageniilor judiciare, executive i legislative. Studii tradiionale au descris instituiile n care politica public era formulat. Dar legturile dintre aranjamentele instituionale i coninutul politicii publice erau rareori explorate. tiinele politice comportamentale moderne se concentrau, n principal, asupra proceselor i comportamentelor asociate guvernului. Aceasta implica studiul bazelor sociologice i psihologice ale comportamentului individual i de grup, determinantele votului i ale altor activiti politice, funcionarea grupurilor de interes i a partidelor politice, descrierea diferitor procese i comportamente din domeniile legislative, executive i judiciare. Dei aceast abordare a descris procesul care

determina politica public, nu a tratat direct legturile dintre diferite procese i comportamente i coninutul politicii publice. Studii politice: Astzi, muli politologi i-au mutat centrul de interes asupra politicii publice - asupra descrierii i explicrii cauzelor i consecinelor activitilor guvernamentale. Acest lucru implic o descriere a coninutului politicii publice, o analiz a impactului forelor sociale, economice i politice asupra politicii publice; o analiz a efectului diferitelor aranjamente instituionale i al proceselor politice asupra politicii publice; i o evaluare a consecinelor politicilor publice asupra societii, att a celor previzibile ct i a celor imprevizibile. Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte Aceast carte descurajeaz discursurile academice elaborate de definire a politicii publice - noi spunem simplu c politica public e ceea ce guvernul alege s fac sau s nu fac. Multe cri, eseuri i discuii despre o definiie adecvat a politicii publice s-au dovedit inutile, chiar exasperante si adesea au deviat atenia de la studiul propriu-zis al politicii publice. Mai mult, cele mai elaborate definiii ale politicii publice s-au redus - la o examinare mai atent - la acelasi lucru. De exemplu, politologul David Easton definete politica public drept alocarea autoritativ a valorilor pentru ntreaga societate - dar se dovedete c doar guvernul poate aciona autoritativ asupra ntregii societi i c tot ceea ce guvernul i alege s fac sau s nu fac rezult n alocaia valorilor. Politologul Harold Lasswell i filozoful Abraham Kaplan definesc politica drept un program proiectat de scopuri, valori i practici i politologul Carl Friedrick spune c pentru conceptul de politic este esenial existena unui scop, obiectiv sau el. Aceste definiii implic o deosebire ntre aciunile guvernamentale specifice i programul general de aciune nspre un scop anume. Dar problema pus de ideea c aciunile guvernamentale trebuie s aib un obiectiv pentru a putea fi etichetate drept politici este c niciodat nu putem fi siguri dac o anumit aciune are un obiectiv i dac are, care este acesta. Unii pot presupune c dac un guvern face ceva trebuie s aib un scop, obiectiv sau un el, dar tot ceea ce putem noi observa este ceea ce guvernul alege s fac sau s nu fac. Noiunea noastr de politic public trebuie s includ toate aciunile guvernului i nu ceea ce guvernele sau oficialii afirm c vor face. Ne putem dori ca guvernele s acioneze ntr-un mod plin de sens, avnd o int, dar tim c adesea nu o fac. Totui, o alt abordare a definirii politicii publice este descompunerea acestei noiuni generale n pri componente. Politologul Charles O. Jones ne ntreab care este deosebirea ntre diferite propuneri (mijloace specifice de realizare a scopurilor), programe (mijloace autorizate de realizare a scopurilor), decizii (aciuni specifice pentru implementarea programelor) i efecte (impactul msurabil al programelor). Dar apare iar problema asumrii ideii c deciziile, programele, scopurile i efectele sunt legate ntre ele. Desigur, n multe domenii ale politicii vedem c deciziile guvernului au prea puine n comun cu programele anunate i c nu sunt legate de obiectivele naionale. Este poate pcat c guvernul nostru nu funcioneaz prin unirea scopurilor, programelor, deciziilor i efectelor, dar este adevrat. Politologii Heinz Eulau i Kenneth Prewitt ofer o alt definiie a politicii publice: Politica este definit ca o decizie ferm caracterizat prin consistena comportamentului i repetarea acestora att de ctre cei care iau deciziile, ct i de ctre cei care se supun acestora. Desigur, ar fi minunat dac activitatea guvernelor ar putea fi caracterizat prin consisten i repetiie, dar e greu de crezut c am putea gsi vreodat o politic social n guvern dac insistm cu acest criteriu. Multe dintre aciunile guvernului sunt inconsistente i nerepetitive.

Deci trebuie s ne limitm la simpla noastr definiie: politica public este ceea ce guvernul alege s fac sau nu. Observai c ne concentrm nu doar asupra aciunilor guvernului ci i asupra inaciunilor lui, adic, asupra a ceea ce acesta alege s nu fac. Afirmm c inaciunea guvernului poate avea un impact social egal cu cel al aciunii acestuia. De ce trebuie studiat[ politica public? De ce trebuie ca politologii s acorde o atenie mai mare studiului politicii publice? Explicaie tiinific. Mai nti politica public poate fi studiat din motive pur tiinifice: nelegerea cauzelor i consecinelor deciziilor politice mbuntete cunotinele noastre despre societate. Politica public poate fi perceput ca o variabil dependent, i ne putem ntreba ce condiii socio-economice i care caracteristici ale sistemului politic dau form coninutului politicii. Alternativ, politica public poate fi perceput ca o variabil independent i ne putem ntreba ce impact are politica public asupra societii i asupra sistemului politic. Prin aceste ntrebri ne putem mbunti percepia asupra legturilor dintre forele socio-economice, procesele politice i politica public (vezi fig. 1-1). O nelegere a acestor legturi contribuie la rspndirea, importana, seriozitatea i dezvoltarea teoretic a tiinelor sociale. Rezolvarea problemelor. Politica public poate fi studiat i din motive profesionale: nelegerea cauzelor i consecinelor politicii publice ne permite aplicarea cunotinelor tiinelor sociale la soluiile problemelor practice. Cunotinele practice sunt necesare pentru a putea trata maladiile societii. Dac se urmresc anumite obiective, problema care politic le-ar implementa cel mai bine rmne real i necesit un studiu tiinific. Astfel spus, studiile politice pot furniza sugestii profesionale sub forma unor propoziii de genul dac .....atunci...., despre cum pot fi realizate obiectivele propuse. Recomandri privitoare la politic. n fine, politica public poate fi studiat din motive politice: pentru a fi siguri c naiunea adopt politicile corecte pentru a atinge obiectivele corecte. Adesea se afirm c tiinele politice nu ar trebui s fie tcute sau neputinciose fa de marile crize sociale i politice i c politologii au obligaia moral de a furniza politici publice specifice. O centrare exclusiv asupra instituiilor, proceselor sau comportamentelor este adesea privita drept seac, irelevant i imoral pentru c nu dirijeaz atenia nspre problemele politice cu adevrat importante cu care se confrunt societatea american. Studiile politice pot fi desfurate nu doar din motive tiinifice i profesionale, ci i pentru a informa discuiile politice, pentru a spori nivelul nelegerii politice, i pentru a mbunti calitatea politicii publice. Desigur, exist scopuri subiective - americanii nu sunt ntotdeauna de acord asupra politicii corecte sau a scopurilor corecte - dar presupunem c a cunoate este preferabil lui a ignora, chiar i n politic. ntrebri n analiza politic Ce se poate afla despre politica public Descriere: Mai nti putem descrie politica public - putem afla ce face (i ce nu face) guvernul pentru ajutoare sociale, aprare, educaie, drepturi civile, sntate, mediu, impozitri, .a.m.d. O baz practic de informaii despre politica naional este o parte indispensabil a educaiei fiecruia. Ce spune Actul drepturilor civile din 1964 despre discriminarea n angajri? Care a fost hotrrea Curii supreme n cazul Bakke despre programele aciunilor afirmative? Care este situaia programului de

asisten social naional? Ce promit programele Medicare i Medicaid pentru cei sraci i btrni? Ce acorduri au fost semnate ntre S.U.A. i Rusia privitoare la armele nucleare? Ci bani se pltesc pentru impozite? Ci bani cheltuiete anual guvernul federal i pentru ce? Care e datoria naional i cu ct crete n fiecare an? Acestea sunt exemple de ntrebri descriptive. Cauze. n al doilea rnd, putem pune n discuie cauzele sau determinanii politicii publice. De ce este politica public ceea ce este? De ce fac guvernele ceea ce fac? Putem chestiona efectele instituiilor politice, a proceselor i atitudinilor n politica public (legtura B,fig.1-1). De exemplu, apare vreo diferen n nivelurile de consum i cele ale impozitelor dac preedinia i Congresul sunt controlate de democrai sau de republicani? Care este impactul conflictelor dintre grupurile de interes asupra ajutorului federal alocat educaiei? Care este impactul lobby - ului generat de diverse interese asupra eforturilor de a reforma sistemul federal de impozitare? Putem pune n discuie efectele forelor sociale, economice i culturale n elaborarea politicii publice. De exemplu: Care sunt efectele schimbrii atitudinii publice fa ras asupra politicii drepturilor civile? Care sunt efectele recesiunii asupra cheltuielilor guvernului? Care este efectul unei populaii tot mai vrstnice asupra asistenei sociale i asupra programelor de asisten medical ? n termeni tiinifici, cnd studiem cauzele politicii publice, politicile devin variabile dependente i determinanii lor politici, sociali, economici i culturali devin variabile independente. Consecine: n al treilea rnd, putem pune n discuie consecinele sau impactul politicii publice. Ce schimbri induce, dac e cazul, politica public n vieile oamenilor? Putem chestiona efectele politicii publice asupra instituiilor i proceselor politice(legtura F, fig.1-1). De exemplu., care este efectul creterii impozitelor asupra posesiunilor Partidului Republican n Congres? Care este impactul eforturilor de reducere a deficitului asupra popularitii preedintelui? Vrem s mai examinm i impactul politicii publice asupra condiiilor din societate. De exemplu, pedeapsa capital duce la descurajarea crimei? Programele de ajutor social descurajeaz munca? Beneficiile ajutoarelor sociale liberale duc la creterea numrului de sraci? Cheltuielile sporite n educaie duc la obinerea unor rezultate superioare la studeni? n termeni tiinifici, cnd studiem consecinele politicii publice, politicile devin variabile independente, i impacturile lor politice, sociale, economice i culturale asupra societii devin dependente variabile. Analiza politic i consilierea Este important de fcut o distincie clar ntre analiz politic i consiliere politic. Explicarea cauzelor i consecinelor diferitelor politici nu este echivalentul prescrierii politicilor pe care ar trebui s le aplice guvernele. A afla de ce guvernele fac ceea ce fac i care sunt consecinele actelor lor nu este totuna cu a spune ce trebuie s fac guvernele sau a schimba unele din activitile lor. Consilierea politic necesit nsuiri ca retorica, organizarea, persuasiunea i activismul. Analiza politic ncurajeaz erudiii i studenii s atace probleme politice grave cu ajutorul ntrebrilor sistematice. n analiza politic se subnelege c nsuirea unor cunotine tiinifice despre forele care produc politica public i consecinele acesteia este, n sine, o activitate social relevant i c aceast activitate e necesar pentru a putea prescrie, consilia i activa. n mod expres, analiza politic implic : 1. O atenie special acordat explicaiei n detrimentul prescripiei. Recomandrile politice - atunci cnd exist - sunt subordonate descrierii i explicaiilor. Exist o consideraie implicit ca nelegerea este necesar prescripiei

i c nelegerea se obine cel mai bine printr-o analiz atent mai degrab dect prin retoric sau polemici. 2. O cercetare riguroas a cauzelor i consecinelor politicii publice. Aceast cercetare implic folosirea standardelor tiinifice de concluzionare. Tehnici cantitative sofisticate pot ajuta n stabilirea concluziilor valide privitoare la cauze i consecine, dar nu sunt neaprat eseniale. 3. Un efort pentru dezvoltarea i testarea afirmaiilor generale asupra cauzelor i consecinelor politicii publice pentru acumularea prin cercetare a unor constatri sigure de relevan general. Scopul este dezvoltarea unor teorii generale asupra politicii publice, care s fie sigure i aplicabile diferitelor agenii guvernamentale i diferitelor zone politice. Analitii politici prefer net oferirea unor explicaii potrivite mai multor decizii politice sau studii de caz - explicaii valide timp ndelungat i n diferite mprejurri. Fig. 1-1 Studiul politicii publice. Cauzele i consecinele sale. 1. Societate: Condiii sociale i economice 2. Sistem Politic: Instituii, Procese, Atitudini 3. Politic public: Politici publice Societate: Include: avere i venit; inflaie, recesiune, omaj, rezultante colare; calitatea mediului; srcie; componenta rasial; rezultate religioase i etnice; sntate i longevitate; inegalitate, discriminare. Sistem Politic: Include: instituii; federalism; separarea puterilor; partide; grupuri de interes; comportament electoral; birocraie; structura puterii; Congres, preedinte, curi. Politici public: Include: drepturi civile; politici n educaie; politici ale asistenei sociale; politici de asisten medical; justiia criminal; impozite; deficit i cheltuieli; politici de aprare; reglementri. Legtura A (de la 1 la 2): Care sunt efectele condiiilor socio-economice asupra instituiilor, proceselor i atitudinilor guvernamentale i politice? Legtura B (de la 2 la 3): Care este efectul instituiilor guvernamentale i politice, al proceselor i atitudinilor acestora asupra politicii de guvernare? Legtura C (de la 1 la 3): Care sunt efectele condiiilor sociale i economice asupra politicii de guvernare? Legtura D (de la 3 la 1): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare asupra condiiilor sociale i economice? Legtura E (de la 2 la 1): Care sunt efectele ( feedback-ul) instituiilor guvernamentale i politice, ale proceselor i atitudinilor lor asupra condiiilor economice i sociale? Legtura F (de la 3 la 2): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare asupra instituiilor guvernamentale i politice, asupra proceselor i atitudinilor lor? Analiza politic n aciune: obinerea oportunitilor n educaie Unul dintre cele mai interesante exemple de analiz politic l-a constituit cercetarea tiinelor politice fcut asupra oportunitilor egale n educaie i cum pot fi ele obinute. Oportunitile n educaie au constituit unul dintre cele mai controversate subiecte n politica american i tiinele politice au avut un rol important n luarea deciziilor n aceast zon a politicii. Dup cum vedea, cu ct zona politic e mai controversat, cu att cercetrile sunt mai greu de condus.

Cercetri iniiale - raportul Coleman Punctul de referin iniial n cercetrile asupra oportunitilor n educaie este Egalitatea oportunitilor n educaie a sociologului James S. Coleman., denumit curent raportul Coleman. Raportul Coleman s-a ocupat cu consecinele politicii educaionale - n special cu impactul colilor asupra aspiraiilor i nivelelor de realizare ale elevilor. Dei studiul lui Coleman a avut criticii si, a fost prima analiz complet a sistemului colar american i a inclus informaii asupra a 600.000 de copii, 60.000 profesori i 4.000 coli. Rezultatul Coleman a zguduit multe dintre ideile convenionale legate de impactul politicilor din educaia public asupra realizrilor i modului de nvare ale studenilor. naintea acestui studiu, legislatorii, profesorii, administratorii colari, membrii consiliilor de conducere i populaia n general au asumat c factori ca: numrul. elevilor dintr-o clas, suma de bani cheltuit pentru fiecare elev, librrie i faciliti de laborator, salariile profesorilor, calitatea programei i alte caracteristici ale colilor afecteaz calitatea educaiei i a oportunitilor n educaie. Analize sistematice au artat c aceti factori nu au un efect semnificativ asupra realizrilor i modului de nvare al studenilor. Chiar i mrimea unei clase s-a dovedit a nu influena modul de nvare, dei profesorii au susinut mult vreme importana acestui factor. Pe scurt, lucrurile pe care toi le tiam despre educaie s-au dovedit a nu fi aa! Singurii factori care s-au dovedit a afecta modul de nvare al elevilor n mod semnificativ au fost: (1) mediul de provenien, (2) mediul din care proveneau colegii . Mediul de provenien afecteaz abilitile verbale ale copilului i atitudinea fa de educaie, i aceti factori sunt n strns legtur cu realizrile colare. De importan secundar, dar semnificativ: s-au dovedit abilitile verbale i atitudinile fa de educaie ale colegilor de clas. Influena grupurilor de aceeai vrst a avut cel mai mare impact asupra copiilor din familii aparinnd claselor inferioare. Nivelul de pregtire al profesorilor a influenat prea puin copiii aparinnd claselor sociale superioare i de mijloc; acetia au nvat bine i n ciuda unor profesori mediocri sau slabi. Copiii aparinnd claselor sociale inferioare sunt ceva mai afectai de calitatea predrii. Implicaii politice - cheltuieli pentru educaie Raportul Coleman nu a fcut recomandri n domeniul politicii. Dar ca i n cazul multor cercetri politice, recomandrile politice rezultau din concluziile sale. Mai nti, dac raportul Coleman a fost corect, prea fr rost doar s se aloce mai muli bani sistemului existent al educaiei publice - prin creterea cheltuielilor pentru un elev, creterea salariilor profesorilor, diminuarea numrului elevilor dintr-o clas, realizarea unor biblioteci i laboratoare mai bune, adugarea unor surplusuri educaionale sau adoptarea unor inovaii la materiile specifice. Aceste politici s-au dovedit a nu avea vreun impact semnificativ asupra rezultatelor colare. Rezultatele raportului Coleman au subliniat logica Articolului 1 al Actului educaiei primare i gimnaziale din 1965 (vezi Cap. 7). Acest element de legislatie a congresului aloca anual sume mari din fondul de ajutor federal pentru colile atinse de srcie. Scopul acestui program era remedierea problemelor de nvare a copiilor dezavantajai prin sporirea cheltuielilor. Dar raportul Coleman a sugerat c o cretere a cheltuielilor are un impact asupra realizrilor elevilor. Programele de educaie compensatorii pot avea valoare simbolic pentru rezideni, sau valoare politic pentru autoritile care ncearc s-i asigure o imagine de preocupare fa de cei dezavantajai, dar au o mic valoare educaional pentru copii.

Reacia specialitilor a fost, n general, tcerea. Poate ei au sperat c raportul Coleman va disprea n timp fr s afecteze prea tare presupunerile de lung durat privitoare la importana banilor, facilitilor, mrimea claselor, calificarea profesorilor i la materii. Poate au sperat ca cercetrile viitoare s nege concluziile raportului Coleman. Daniel Patrick Moynihan (n prezent senator al S.U.A. din New York) a scris : ntreaga raiune a educaiei publice americane a fost pe punctul de a se prbui, i aa s-ar fi ntmplat dac n-ar fi fost un acord aparent general de a aciona de parc raportul n-ar fi existat. Dar a existat i educaia public nu va mai fi ceea ce a fost. Relaia dintre alimentarea cu resurse i rezultatele educaionale pe care toate sistemele colare, toate legislaturile i sistemele executive au acceptat-o ca pe ceva de la sine neles, se pare c nu a fost deloc aa. n cel mai bun caz ceea ce pn acum a fost luat ca atare trebuie s fie de acum dovedit. Implicaiile politicii - echilibrul rasial Comisia american a Drepturilor civile a folosit raportul Coleman pentru a-i susine programele politice de anulare a dezechilibrului rasial n colile publice. Deoarece banii, facilitile i programele compensatorii au un efect sczut asupra modului de nvare al studenilor i pentru c mediul social economic din care provin colegii afecteaz procesul de nvare al elevului, a prut logic s se afirme c plasarea elevilor negrii din clase de jos n clase de elevi albi din clasa de mijloc le vor spori oportunitile n educaie primilor dintre acetia. Mai mult, deoarece rezultatele au artat c realizrile elevilor albi nu erau afectate de prezena negrilor n clas (atta vreme ct acetia nu formau majoritatea), comisia a concluzionat c plasarea elevilor negrii n colile cu elevi predominant albi nu vor duna procesului de nvare al albilor. De aceea, comisia a cerut s se elimine colile de cartier i s se plaseze elevii albi i negri n coli echilibrate rasial. Dar cercetri politice ulterioare au pus sub semnul ntrebrii ideea plasrii ca mijloc de a obine oportuniti n educaie. Sociologul David Armor a studiat probele disponibile privitoare la efectele plasrii elevilor negrii n coli externe cartierului lor i a concluzionat c acest lucru nu le mbuntete modul de nvare. (De observat c Armor nu contrazicea raportul Coleman. Coleman a studiat elevi negri nvnd n coli de albi nu datorit plasrii lor acolo, ci datorit vecintii. n schimb, Armor a studiat elevi negri care au fost plasai deliberat n coli cu predominan alb dinafara vecintii lor). Coleman nsui n Al doilea raport Coleman din 1975 a artat c dezechilibrul rasial n coli era asociat cu o pierdere a elevilor albi - zbor alb. Reacia albilor fa de desegregare a fost puternic n marile orae, cu numr. mare de elevi negri, care erau nconjurate de districte colare suburbane, independente cu predominan alb. Coleman a prezis c efectul de lung durat a pierderii de elevi albi n aceste orae va dezechilibra eforturile guvernului de a desegrega colile publice i va duce la o izolare rasial sporit i nu invers : Exist numeroase exemple ale politicii guvernului n care rezultatul interaciunii dintre politic i rspuns este evident opusul rezultatului ateptat de cei care au iniiat aceast politic. Este foarte important n cazul desegregrii n coli s fie examinat interaciunea aceasta, pentru c multe dintre aciunile individuale i unele dintre aciunile guvernamentale locale, au drept rezultat exact opusul a ceea ce se atepta guvernul federal. Cea mai evident aciune individual de acest fel este o schimbare de domiciliu pentru a scpa de integrarea colar. Coleman nu i-a abandonat convingerea iniial n beneficiile integrrii colare dar considera c plasarea pe scar larg se anula de la sine ca mijloc de obinere a

oportunitilor n educaie. Reforma n educaie - care este soluia? O mai veche analiz politic a demonstrat ineficiena multor politici alternative. Cheltuirea unor sume mai mari de bani pentru sistemul educaional existent s-a dovedit a fi o activitate neproductiv; ajutorul federal acordat educaiei a crescut n anii 70, iar scorurile obinute de elevi la teste au sczut. Dezechilibrul rasial a sporit n multe sisteme colare din marile orae n ciuda plasrilor i scorurile obinute de elevii negri din interiorul oraelor nu s-au mbuntit . Dar tiinele sociale nu se pot consola cu faptul c au prezis ceea ce nu va funciona. tiinele sociale au responsabilitatea social de a gsi politici care s funcioneze. n ultimii ani, incitai de faptul c studenii americani obin rezultate mai proaste n comparaie cu studenii din alte ri puternic industrializate, sociologii i cei nsrcinai cu elaborarea politicii statelor Unite au ncercat s identifice politici alternative care s mbunteasc nivelul cunotinelor dobndite ale elevilor (vezi Cap. 7). Din nou, sociologul James J. Coleman i asociaii lui au realizat cea mai influent analiz a factorilor colari care afectau nivelurile de cunotine. Dei cercetrile au indicat faptul c toate diferenele n nivelurile de nvare ale studenilor sunt datorate influenelor familiei i grupurilor de prieteni, foarte puine dintre ele fiind atribuite diferenelor din colile publice, Coleman a fost bulversat de rezultatele foarte bune ale elevilor din colile catolice. ntr-adevr, a dovedit faptul c deosebirile generale n cunotinele matematice i n exprimare dintre elevii de clasa a X-a din colile catolice i cei din colile publice erau de dou clase. Dar se punea ntrebarea dac aceste deosebiri erau produsul diferitelor politici educaionale i diferitelor practici din colile catolice i publice sau deosebirilor dintre tipurile de elevi i familii care aleg colile catolice pentru copiii lor. Coleman a putut controla statistic diferenele de ras, religie, socio-economice, tip de familie i alte caracteristici ale mediului din care proveneau elevii, aceasta comparnd realizrile elevilor din colile catolice i colile publice care proveneau din acelai mediu. Pe scurt, chiar dac mediul familial este foarte important, colile pot determina deosebiri n nivelurile cunotinelor obinute. Totui efectul colii catolice nu este rezultatul unor clase mai mici, unor salarii sau faciliti sporite; dimpotriv, colile catolice s-au dovedit mai slabe din aceste puncte de vedere ale msurilor politicilor educaionale. Muli profesori din colile publice au fost suprai de implicaiile afirmaiei c n colile catolice se obin rezultate mai bune. Unii au recurs la vechiul argument al educaiei progresive c rezultatele la matematic i modul de exprimare nu sunt relevante pentru nivelul de cunotine al elevului. Alii au argumentat c colile catolice iau crema elevilor i i las pe cei mai slabi colilor publice. Unii au repetat mitul c colile catolice i exmatriculeaz pe elevii problem pe care apoi colile publice trebuie s-i accepte (De fapt, colile catolice primesc muli copii problem i muli delicveni din familii care i trimit acolo pentru c au nevoie de disciplin). De ce colile catolice obin rezultate mai bune dect cele publice? Coleman a atribuit rezultatele diferite ale colilor catolice i publice capitalului social legturilor strnse din familie i dintre familie i coal. Familiile elevilor din colile catolice aleg n mod deliberat s-i trimit copiii la colile catolice. Cnd coala este perceput de elev ca o extensie a familiei sau, n cazul n care nu exis legturi strnse n familie i coala este un substituit al familiei, elevii obin rezultate foarte bune. Cercetri suplimentare au ncercat s releve caracteristicile unui mediu colar care produce asemenea performane. Rezultatele au sugerat c acesta e asemnat

cu: (1) pretenii mari din partea prinilor, profesorilor i elevilor; (2) o nelegere ntre prini, profesori i administratori asupra scopurilor urmrite i a standardelor disciplinare; (3) accentuarea deprinderilor elementare; (4) o monitorizare atent a progresului elevului de ctre profesori i prini; i (5) o legtur continu pstrat ntre prini, profesori i directorii colilor. Reforma colilor publice Care pot fi implicaiile acestei cercetri asupra politicii.publice ? Unii reformiti folosesc cercetarea pentru a susine ideea cupoanelor pentru educaie oferite prinilor, ca s fie cheltuite la orice coal aleg acetia, public sau particular. Statul va rambursa echivalentul acestora, sumele reprezentnd costul educaiei pentru un copil. colile vor fi ncurajate s fie n competiie pentru a obine elevi, pentru c fondurile pentru nvmnt vor fi mai mari la colile cu mai multe nscrieri. Competiia va permite colilor magnet s acorde libertate directorului i elevilor n alegerea scopurilor urmrite, a materiilor, disciplinelor i structurilor din cadrul colii lor i n dezvoltarea unor programe atractive pentru prinii care devin clienii lor. Cele mai bune coli vor avea o cerere n exces i vor fi nevoite s refuze unele dintre ele; alte coli vor trebui s se mbunteasc sau s se nchid. Faptul c familia va alege o coal pentru copilul lor i nu statul va fi cel care va hotr, va ajuta la stabilirea unei legturi ntre coal i familie. Alternativ, un sistem de alegere paralel poate fi limitat la colile publice. Aceasta va fi o reform mai puin radical, dar tot va ncuraja implicarea prinilor n educaie i competiia ntre coli. Cteva state i districte colare au experimentat deja astfel de planuri: prinii aleg o coal public pentru copiii lor i fondurile de stat pentru educaie sunt dirijate nspre acea coal pe baza nscrierii (vezi Cap. 6). Totui, nu sunt muli n instituiile publice de nvmnt - administratori ai districtelor colare, autoritile educaiei de stat, colegiile de nvmnt, sindicatele profesorale - cei care sunt gata s susin aceste reforme. Alegerea prinilor amenin puterea tradiional a profesorilor de a desemna elevi, de a alege materiile, de a stabili scopurile i de a monitoriza progresul elevilor, cu o implicare minim din partea prinilor. Profesorii susin c dac prinii au dreptul de a-i muta copiii de la o coal la alta, planificarea nvmntului va fi ntrerupt i viabilitatea colilor percepute drept inferioare va fi ameninat. Aceasta va duce la o stratificare a colilor n care colile magnet populare vor atrage elevii cei mai buni i colile mai puin populare vor rmne cu sarcina de a educa acei copii ai cror prini nu sunt informai sau sunt dezinteresai de educaia copiilor. Profesorii se tem, de asemenea, c alegerea prinilor va duce la o resegregare pe principii rasiale, etnice i de clas social. Cupoanele, susin acetia vor fi, n special, folosite de prinii din ptura de sus i mijlocie drept program mputernicit pentru sntate. Reformitii au contraargumentat c folosirea cupoanelor pentru educaia n colile private vor fi cele mai eficiente pentru copiii din familii srace i dezavantajate care nu au, n general, aceleai opiuni ca i familiile bune, de a-i trimite copiii la coli particulare. Administratorii colilor publice se tem c un sistem al cupoanelor va submina implicarea naiunii n nvmntul public. Analiza politic i conflictul politic Hotrrile politice sunt dictate nu de analiti, ci de actorii scenei politice autoriti guvernamentale alese sau numite, grupuri de interes i uneori chiar de alegtorii nii.

Cercetri ale tiinelor sociale adesea nu se descurc bine n arena politic; acestea pot fi interpretate corect sau greit, ignorate sau chiar folosite ca arm de combatanii politici. n 1993 alegtorii din California au avut de decis Propunerea 174, Alegerea prinilor n nvmnt - o iniiativ popular care ar fi adus burse (cupoane) de 2600 dolari (cam jumtate din cheltuielile statului pe elev n colile publice) pentru prini ca s fie folosii n orice coal privat care ndeplinea standardele de stat. Iniiativa a fost puternic combtut de profesori i sindicatele din nvmnt. Toate argumentele discutate mai sus au fost parte a dezbaterii politice, uneori cu un limbaj pasional, alturi de multe afirmaii irelevante i incorecte. La urn, alegtorii din California au respins sistemul cupoanelor i prin aceasta au tras napoi micarea naional a cupoanelor (vezi Cap. 6). Scopul acestei scurte discuii este c analiza politic produce uneori rezultate neateptate i chiar jenante, c politica public nu funcioneaz uneori aa cum se atepta i c diferite interese politice vor interpreta rezultatele cercetrilor politice diferit - acceptnd, neacceptnd sau folosind aceste rezultate dup cum o cer obiectivele lor. Analiza politic i cutarea de soluiilor pentru problemele Americii Rmne de vzut dac analiza politic va putea vreodat furniza soluii pentru problemele Americii. Ignorana, crima, srcia, conflictele rasiale, inegalitatea, locuinele proaste, sntatea ubred, poluarea, aglomeraia i vieile nefericite au afectat oamenii i societile vreme ndelungat. Desigur, aceasta nu este o scuz pentru a renuna s se ncerce obinereanu unei societi vindecate de aceste maladii. Dar strduina noastr pentru a obine o societate mai bun trebuie temperat de faptul c soluiile la aceste probleme pot fi foarte greu de gsit. Analiza politic are multe motive de a ne tempera entuziasmul, unele fiind ilustrate n lupta pentru politica nvmntului. Limitarea puterii guvernului. Mai nti, este uor de exagerat importana politicilor guvernului, att n bine ct i n ru. Nu este clar c politicile guvernului, orict de ingenioase, ar putea vindeca toate sau aproape toate relele societii. Guvernele sunt constrnse de multe fore sociale puternice - modele ale vieii de familie, structura pturilor sociale, practici de ndrumare a copiilor, credinele religioase, .a.m.d. Aceste fore nu sunt uor de condus de guverne, i nici nu pot fi controlate chiar dac acest lucru ar fi de dorit. n capitolul final al acestui volum vom examina impactul politicii, dar e bine s spunem aici c unele din problemele societii sunt de nerezolvat. Nenelegeri asupra problemelor. n al doilea rnd, analiza politic nu poate oferi soluii problemelor, atunci cnd nu exist un acord general asupra naturii problemelor. Cercetarea lui Coleman a presupus c ridicarea nivelului de cunotine (msuri ale capacitilor de exprimare i cantitative ) este problema nspre care eforturile noastre trebuie direcionate. Dar profesorii au argumentat adesea c nsuirea abilitilor de exprimare i cantitative nu este singurul, i nici cel mai important obiectiv al colilor publice. Au afirmat c colile trebuie s induc elevilor de orice ras i mediu de provenien o imagine pozitiv despre sine, s ncurajeze contiina social i aprecierea diferitelor culturi, s le formeze elevilor o contiin a pericolului drogurilor i s-i educe n problemele de sex i boli transmisibile sexual, .a.m.d. Altfel spus, muli profesori au definit problemele cu care se confrunt colile mai vast dect ridicarea nivelului de cunotin. Analiza politic nu poate rezolva conflictele valorice. Dac exist un oarecare acord asupra cror valori trebuie accentuate n politica nvmntului totui

cercetrile politice nu pot contribui cu prea multe la elaborarea politicii. n cel mai bun caz poate indica modul n care anumite rezultate pot fi obinute, dar nu poate determina dac aceste rezultate sunt cel mai valoros produs al sistemului de nvmnt. Cercetarea politic nu poate determina ce este cu adevrat valoros pentru societate. Subiectivismul n interpretare. n al treilea rnd, analiza politic trateaz probleme subiective i trebuie s se bazeze pe interpretarea rezultatelor. Cercettorii profesioniti interpreteaz diferit rezultatele analizelor lor. Cercetarea tiinelor sociale nu poate fi lipsit de subiectivism. Chiar i alegerea subiectului pentru cercetare este afectat de valoarea personal a ceea ce e important i demn n societate. Acum muli ani, sociologul Louis Wirth nota: De vreme ce orice afirmare a unui fapt i lumea social afecteaz interesele unui individ sau grup, nu se poate nici mcar atrage atenia asupra anumitor fapte fr a curta obieciile celor a cror raison detre n societate se bazeaz pe o interpretare divergent a situaiilor factuale. Limite impuse Planului de cercetare uman. Un alt set de probleme n analiza politic sistematic se centreaz n jurul limitelor inerente impuse planului de cercetare n tiinele sociale. Nu este posibil s conduci forme controlate de experimente asupra fiinelor umane. De exemplu, cercettorii nu-i pot obliga pe copii s mearg la coli srace pentru civa ani doar pentru a vedea dac acest lucru are un efect negativ asupra nivelului lor de cunotine. n schimb, cercettorii sociali trebuie s gseasc situaii n care lipsa de educaie a fost produs natural pentru a face observaiile necesare asupra cauzelor acestei lipse. Pentru c nu putem controla toi factorii dintr-o situaie real este dificile de izolat cu precizie cauza dobndirii cunotinelor sau nedobndirii acestora. Mai mult, chiar i cnd anumite experimente sunt permise, fiinele umane i modific adesea comportamentul fiindc tiu c sunt observate ntr-o situaie experimental. De exemplu, n cercetarea din nvmnt se dovedete adesea c elevii nva bine dup orice nou metod de predare sau inovaie. E greu de spus dac mbuntirile observate sunt un produs al noii metode de predare sau al inovaiei n materie sau doar un produs al situaiei experimentale. Complexitatea comportamentului uman. Poate cea mai serioas rezerv asupra analizei politice este faptul c problemele sociale sunt att de complexe nct sociologii nu pot face previziuni clare cu privire la impactul politicilor propuse. Oamenii de tiin din sociologie nu cunosc destul despre comportamentul individual i de grup pentru a putea oferii sfaturi demne de ncredere factorilor de decizie. Ocazional, acetia din urm apeleaz la sociologi pentru soluii, dar sociologii nu dispun de ele. Majoritatea problemelor societii sunt influenate de att de multe variabile nct o simpl explicare a acestora, sau un remediu pentru ele, sunt rareori posibile. Faptul c sociologii ofer att de multe recomandri contradictorii este o indicaie a absenei unor cunotine tiinifice serioase asupra problemelor sociale. Dei anumii erudii afirm c nici un sfat nu e mai bun dect unul contradictoriu sau incorect, cei care elaboreaz politica trebuie totui s ia decizii i este probabil mai bine ca acetia s acioneze ndrumai de orict de puinele cunotine pe care tiinele sociale le pot oferi dect ca ei s acioneze n absena oricror cunotine. Chiar dac sociologii nu pot prevedea impactul politicilor viitoare, ei pot cel puin s msoare impactul politicilor prezente i trecute i s furnizeze aceste date celor care iau decizii.

Analiza politic - art i meteug nelegerea politicii de guvernare este o art i un meteug. Este o art pentru c necesit ptrundere, creativitate i imaginaie n identificarea problemelor sociale i n descrierea lor, n crearea unor politici de guvernare care le-ar putea uura i nu a descoperii dac aceste politici sfresc prin a mbuntii sau a nrutii lucrurile. Este un meteug pentru c aceste ndeletniciri necesit anumite cunotine economice, politice, de administraie public, de sociologie, drept, i statistici. Analiza politic este cu adevrat un subdomeniu aplicat al acestor discipline academice tradiionale. Ne ndoim c ar exista vreun model de opiune - adic, un model singular sau o metod care s fie preferabil celorlalte i care s ofere mereu cele mai bune soluii problemelor sociale. n schimb, suntem de acord cu sociologul Aaron Wildavsky, care a scris : Analiza politic este o activitate pentru care nu pot exista programe fixe, pentru c analiza politic este sinonim cu creativitatea, care poate fi stimulat de teorie i format de practic, ce poate fi nvat dar nu poate fi predat. Wildavsky continu prin a avertiza studenii c nu trebuie s se atepte la a gsi soluii pentru marile ntrebri sociale : Trebuie s se admit c, n mare parte, cunotinele sunt negative. Ne spun ce nu putem face, unde nu putem merge, unde am greit, dar nu i cum s corectm aceste erori. La urma urmei, dac eforturile prezente ar fi judecate drept pe de-antregul satisfctoare, n-ar mai prea fi nevoie de analiz i cu att mai puin de analiti. Nu se va putea gsi n aceast carte un model de alegere, dar dac cineva vrea s nceap o disput asupra diferitelor moduri de nelegere a politicii de guvernare aceast carte e un bun nceput.

Capitolul 2 Modele de politici Un ajutor n nelegerea politicii publice Modele pentru analiza politic Un model este o reprezentare simplificat a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare fizic real - un avion model, de exemplu, sau macheta construciilor pe care arhitecii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arta lucrurile cnd proiectele propuse vor fi completate. Un model mai poate fi o diagram - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care politologii demonstreaz cum o propunere devine lege. Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi n studiul politicii sunt modele conceptuale. Acestea sunt modele n cuvinte care ncearc: - s simplifice i clarifice gndirea noastr despre politic i politica public - s identifice aspecte importante ale problemelor politice. - s ne ajute s comunicm ntre noi, concentrndu-ne asupra trsturilor eseniale ale vieii politice. - s dirijeze eforturile noastre nspre o mai bun nelegere a politicii publice, sugerndu-ne ceae ce estei ceea ce nu este important. - s sugereze explicaii pentru politica public i s i prevad consecinele Modele politice selectate. n timp tiinele politice, ca i alte discipline tiinifice, au creat un numr de modele care ne ajut s nelegem viaa politic. n acest volum vom ncerca s vedem dac aceste modele sunt utile n studiul politicii publice. n special vrem s examinm politica public din perspectiva urmtoarelor modele : - modele instituionale - modele procesuale - modele de grup - modele elitei - modele raionale - modele incrementale - modele ale teoriei jocului - modelele opiunii publice - modelele sistemului. Fiecare dintre aceti termeni identific un model conceptual major care poate fi gsit n literatur sau n tiinele politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat special pentru studiul politicii publice, totui fiecare ofer un mod separat de nelegere a politici i chiar sugereaz unele dintre cauzele generale i consecinele politicii publice. Modelele nu sunt competitive n sensul c unul dintre ele ar putea fi considerat cel mai bun. Fiecare ofer o centrare separat asupra vieii politice i fiecare ne poate ajuta s nelegem diferite lucruri despre politica public. Dei unele politici par, la prima vedere, s se ndrepte singure nspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe politici sunt o combinaie ntre planificare raional, incrementalism, activitate ale grupurilor de interes, preferine ale elitei, fore ale sistemului, jocuri politice, opiuni ale publicului, procese politice, i influene instituionale. n ultimele capitole aceste modele vor fi folosite singular i n combinaie, pentru a descrie, a explica politici specifice. Urmeaz o scurt descriere

a fiecrui model, cu o atenie deosebit, acordat modurilor separate n care politica public poate fi privit. Instituionalism: politica - produs instituional Instituiile guvernamentale au fost de mult punctul central al tiinelor politice. Tradiional, tiinele politice au fost definite drept studiu al instituiilor guvernamentale. Activitile politice se centreaz, n general, n jurul instituiilor guvernamentale particulare - Congres, preedinie, curi, birocraii, municipaliti, .a.m.d.. Politica public este determinat, implementat i aplicat autoritar de aceste instituii. Relaia ntre politica public i instituiile guvernamentale e foarte strns. Strict vorbind, o politic nu devine politic public pn cnd nu este adoptat, implementat i aplicat de anumite instituii guvernamentale. Instituiile guvernamentale confer politicii publice trei trsturi caracteristice. Mai nti, guvernul ofer legitimitatea politicilor. Politicile guvernamentale sunt n general privite ca obligaii morale care impun loialitatea cetenilor. Oamenii pot privi politicile altor grupuri i asociaii din societate - corporaii, biserici, organizaii profesionale, asociaii civice, .a.m.d. - ca importante i chiar obligatorii. Dar numai politicile guvernului implic obligaii legale. n al doilea rnd politicile guvernamentale implic universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri i organizaii ating doar o parte a societii. n sfrit, guvernul monopolizeaz constrngerea n societate - doar guvernul poate s condamne legitim la nchisoare pe cei care i ncalc politicile. Sanciunile care pot fi impuse de alte grupuri sau organizaii din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetenilor, de a legifera politicile care guverneaz ntreaga societate i de a monopoliza folosirea legitim a preferinelor lor n politic. Tradiional, abordarea instituional n tiinele politice nu acord o mare atenie legturilor dintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicii publice. n schimb, studiile instituionale descriu, de obicei, instituiile guvernamentale specifice - structurile lor, organizare, ndatoriri i funcii - fr a se ntreba n mod semnificativ despre impactul caracteristicilor instituionale asupra rezultatelor politicii. Pregtirile legale i constituionale au fost descrise n detaliu, la fel ca i miile de birouri i atenii guvernamentale de la nivel local, de stat i federal (vezi fig. 2-1 pentru o descriere a structurilor constituionale federale). Totui, legturile dintre structurile instituionale i politic au rmas, n general, neexplicate. n ciuda slabei concentrri a studiilor instituionale n tiinele politice, abordarea instituional nu este neaprat neproductiv. Instituiile guvernamentale sunt mostre structurale ale comportamentului individual i de grup. Prin structurale nelegem c aceste mostre de comportament tind s persiste n timp. Mostrele stabile de comportament individual i de grup pot afecta coninutul politicii publice. Instituiile pot fi structurate pentru a facilita anumite rezultate politice i pentru a le obstruciona pe altele. Fig. 2-1. Un model instituional: verificri i echilibre constituionale 1. Ramura legislativ: Congres, Camera senatului, Parlament. Parlamentul i Senatul pot respinge propunerile celorlali. 2. Ramura executiv: Preedintele, Autoritile executive, Departamentele cabinetelor, Agenii independente 3. Ramura Judiciar: Curtea Suprem,Circuitul curilor de apel, Curile districtelor federale. (de la 1 la 2): Congresul creeaz departamente i aloc bani. Senatul confirm numirile i obligatoriu i d acordul la tratate. Congresul poate refuza veto-ul, poate

chestiona sau demite preedintele. (de la 1 la 3): Senatul confirm numirile pentru curi. Congresul creeaz curile inferioare i poate demite judectorii. (de la 2 la 1): Preedintele recomand legislaia i poate convoca Congresul. Preedintele are drept de veto asupra legislaiei. (de la 2 la 3): Preedintele numete judectori. (de la 3 la 1): Curile pot declara legile Congresului neconstituionale. (de la 3 la 2): Curile pot declara actele preedintelui neconstituionale. Instituiile pot avantaja anumite interese n societate i pot s nu acorde avantaje altora . Anumite persoane sau grupuri pot avea un mai mare acces la puterea guvernamental datorit unui set de trsturi structurale fa de alt set. Pe scurt, structura instituiilor guvernamentale pot avea importante consecine asupra politicii. Abordarea instituional nu trebuie s fie restrns sau descriptiv. Ne putem ntreba ce relaii exist ntre preparativele instituionale i coninutului politicii publice i putem investiga aceste relaii n mod sistematic comparativ. De exemplu, n zona afacerilor urbane putem ntreba; sunt politicile guvernului federal mai reactive la preferinele publicului dect politicile guvernelor locale i de stat? Cum afecteaz diviziunea responsabilitii ntre guvernele locale, de stat i federale, coninutul politicii publice? Aceste ntrebri, de care ne putem ocupa sistematic, implic preparative instituionale. E important s ne amintim faptul c impactul preparativelor instituionale asupra politicii publice este o problem empiric ce merit a fi investigat. Prea frecvent, reformatori entuziati au afirmat c o schimbare particular n structura instituional ar provoca schimbri n politica publica fr investigarea adevratei relaii ntre structur i politic. Acetia au czut n capcana presupunerii c schimbrile instituionale vor provoca schimbri n politic. Trebuie s fim precaui cu afirmaia asupra impactului structurii asupra politicii. Putem descoperi c att structura ct i politica sunt masiv determinate de fore sociale sau economice i c implicarea neavizat n preparativele instituionale vor avea un impact independent sczut asupra politicii publice dac forele implicate rmn constante. Instituionalism: Folosirea modelului Instituiile guvernamentale i organizaiile acestuia sunt menionate n ntreaga carte. Dar n Cap. 11 - Federalismul american: structuri Instituionale i politica public - vom examina anumite probleme ale federalismului american - distribuirea de bani i putere ntre guvernele locale, de stat i federale. Proces: politicile ca activitate politic Procesele i atitudinile politice au fost punctul central al tiinelor politice pentru multe decenii. tiinele politice comportamentale moderne au studiat, de la al doilea rzboi mondial, activitile alegtorilor grupurilor de interes, legislatorilor, preedinilor, birocrailor, judectorilor i altor actori politici. Unul din scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau proceselor. De curnd, anumii politologi au ncercat s grupeze diferite activiti n concordan cu relaia lor cu politica publica. Rezultatul este un set de procese ale politicii care n general urmeaz aceast schem: Identificarea problemelor se exprim cereri pentru aciunea guvernului Stabilirea calendarului pentru pentru luarea deciziilor - se decide care

probleme vor fi hotrte i care probleme vor fi abordate Formularea propunerilor -se dezvolt propunerile de politici pentru rezolvarea problemelor. Legiferarea politicilor - se selecteaz o propunere - se construiete un suport politic pentru aceasta - legiferarea ei ca lege Implementarea politicilor - organizarea birocraiilor - furnizarea plilor sau serviciilor - colectarea de impozite Evaluarea politicilor - studierea programelor - raportarea rezultatelor programelor guvernamentale Eevaluarea impactelor programelor asupra intelor i grupurilor nevizate din societate - sugerarea de schimbri i adaptri Pe scurt, procesul politicii poate fi vzut ca o serie de activiti politice identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea, implementarea i evaluarea. Un exemplu popular al abordrii procesului e ilustrat n tabelul 2 - 1. S-a argumentat c politologii trebuie s-i limiteze studiile asupra politicii publice la aceste procese i s evite analizele substanei politicilor. Conform politologului Charles O. Jones: Afirm c scopul special al politologilor este procesul politic i modul su de funcionare. Interesele lor n substana problemelor i politicilor, const n modul de interaciune al acestora cu procesul i nu neaprat n substana nsi a problemei ....acest lucru sugernd c multe remedii pentru sistemul social tind s fie legate de varietatea procesului. un mai mare accent pentru un interes sporit, furniznd critici i opoziii, decizii de publicare i modul n care sunt luate aceste decizii. Aceast afirmaie permite studenilor n tiine sociale s studieze cum sunt luate deciziile, i poate chiar cum ar trebui fi luate. Dar nu le permite s comenteze substana politicii publice - cine ce anume primete i de ce. Cri privitoare la tema acestui proces au seciuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea deciziilor, formularea de propuneri, legiferarea politicilor, .a.m.d. Nu coninutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica public se formeaz, se implementeaz i se schimb. n ciuda centrrii limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totui folositor n a ne ajuta s nelegem diferitele activiti implicate n elaborarea politicii. Vrem s reinem faptul c elaborarea politicii implic fixarea unui program (capturarea ateniei celor care o elaboreaz), formularea propunerilor (elaborarea i selectarea opiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic; ctigarea aprobrii curilor, preedintelui i Congresului), implementarea politicii (crearea birocraiilor, cheltuirea banilor, ntrirea legilor), i evaluarea politicii (studierea eficienei politicilor i a popularitii acestora). Tab. 2 - 1. Procesul Politicilor - un cadru de analiz Activiti Categorizri n i ca sisteme funcionale guvern cu rezultate

Percepie Definie Agregare Organizare Reprezentare Formulare Legitimare Apropriere Organizare Interpretare Aplicare Specificare Msurare Analiz Rezoluii Terminare

Probleme pentru Identificarea guvern problemei

Probleme cerere

pentru

Aciune guvern Guvern nspre Problem

n Dezvoltarea programului Implemntarea programului

Propunere pentru programul bugetar Diverse (servicii, pli, faciliti, controale etc.) Diverse (justificare, recomandare etc.) soluie sau schimbare

Program nspre Evaluarea guvern programului Rezoluia problemei schimbare Terminarea sau programului

ntr-adevr, se poate chiar ntmpla ca modul n care politicile sunt elaborate s afecteze coninutul politicii publice i vice versa. Cel puin aceasta este o problem care necesit atenie. Dar, la fel cum i-am avertizat pe cititori n cazul discuiei modelului instituional, nu vrem s cdem n capcana presupunerii c o schimbare n procesul elaborrii politicii va provoca ntotdeauna schimbri n coninutul politicii. Sar putea dovedi c unele constrngeri sociale, economice sau tehnologice, asupra factorilor de decizie sunt att de mari nct nu prea conteaz n coninutul politicii dac procesul elaborrii politicii este deschis sau nchis, competitiv sau nu, pluralist sau elitist, sau oricum altcumva. Politologilor le place s discute modul n care o propunere devine lege i chiar cum diferite interese reuesc s nving n probleme politice. Dar schimbnd procesele oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate sau nu s schimbe coninutul politicii publice. Putem prefera s trim ntr-un sistem politic unde fiecare are o influen egal n elaborarea politicii; unde multe interese separate ofer soluii problemelor publice, unde discuiile dezbaterile i deciziile sunt deschise i accesibile tuturor, unde toate deciziile politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabil, cinstit i nelegtoare. Dar nu nseamn c, numai pentru c noi preferm un astfel de sistem politic, el va produce politici diferite n aprarea naional, educaie, ajutor social, sntate sau justiie criminal. Legturile ntre proces i coninut trebuie s fie totui investigate. Teoria de grup: politica - echilibru de grup Teoria de grup ncepe cu afirmaia c interaciunea dintre grupuri este factorul central al politicii. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau neoficial pentru a impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un grup de interes este un grup cu atitudine comun care are anumite pretenii de la alte grupuri din societate, un asemenea grup devine politic dac i cnd emite o pretenie prin sau asupra unei instituii sau a unui guvern. Persoanele fizice sunt importante n politic doar atunci cnd acioneaz ca parte a, sau n numele unor interese de grup. Grupul devine puntea de legtur principal dintre individ i guvern.

Procese: Aplicarea modelului Procesele i atitudinile politice sunt luate n considerare n fiecare din domeniile politice studiate n aceast carte. Comentarii adiionale asupra impactului activitii politice pot fi gsite n Cap. 13 - Procesul elaborrii politicii: ptrunderea n interiorul sistemului. Politica este n realitate lupta ntre grupuri pentru influen politic. sarcina sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin: (1) stabilirea regulilor jocului n lupta grupurilor, (2) aranjarea compromisurilor i echilibrarea de interese, (3) crearea compromisurilor sub forma politicii publice i (4) impunerea acestor compromisuri. Conform unor teoreticieni ai grupului, politica public, la oricare moment dat, este echilibrul atins de lupta grupurilor. Acest echilibru e determinat de influena relativ a oricrui grup de interes. schimbrile n influena relativ a oricrui grup de interes poate rezulta n schimbri n politica publica; politica se va muta n direcia dorit de grupurile care ctig influena i se va ndeprta de direcia dorit de cele care pierd influena. Politologul Earl Latham a descris politica publica din punctul de vedere al teoriei de grup dup cum urmeaz: ceea ce poate fi numit politica publica este de fapt un echilibru atins n lupta ntre grupuri la un moment dat i reprezint un echilibru pe care fraciunile sau grupurile respective se lupt n mod constant s-l alterneze n favoarea lor. . . Legislatura arbitreaz lupta grupurilor, ratific victoriile coaliiilor nvingtoare i nregistreaz termenii capitulrii, compromisurilor i cuceririlor sub forma unor statute. Influena grupurilor este determinat de numrul lor, de bogia, puterea de organizare, conducere, acces la factorii decizionali i unitatea intern. Teoria de grup pretinde c poate descrie toate activitile politice importante implicate n lupta grupurilor. Factorii de decizie sunt privii ca rspunznd n mod constant presiunii grupurilor - negocieri, tocmelilor i compromisurilor dintre cererile competente ale grupurilor de influen. Politicienii ncearc s formeze o coaliie majoritar a grupurilor. Astfel, au o anumit libertate n a determina care grupuri pot fi incluse n coaliia majoritar. Cu ct zona reprezentat de un politician este mai mare, cu att numrul diverselor interese este mai mare i la fel i libertatea sa n selectarea grupurilor pentru formarea coaliiilor majoritare. Astfel, membrii parlamentului au o mai mic flexibilitate dect senatorii, care reprezint, n general, zone teritoriale mai mari i mai diverse; i preedintele are o mai mare flexibilitate dect membrii Congresului i senatorii. Ageniile executive sunt de asemenea considerate n funcie de circumscripiile grupurilor. Partidele sunt concepute ca i coaliii de grupuri. Coaliia Partidului Democrat din perioada Roosevelt este constituit, pn recent, de grupuri muncitoreti, locuitori ai oraelor centrale, grupuri etnice, catolici, sraci, intelectuali liberali, negri, suditi. Problemele partidului democrat pot fi gsite, n majoritate n slbirea coaliiei grupului - de la dezafectarea sudului i conflictele de grup ntre grupurile de muncitori albi i grupurile etnice de negrii. Coaliia republican a constat n rezideni rurali i ai oraelor mici, clasa mijlocie, albi, protestani, funcionari i locuitori ai suburbiilor. ntregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic n sine - este inut n echilibru de cteva fore. Mai nti, exist un grup latent mare, aproape universal, n societatea american ce susine sistemul constituional i legile predominante ale jocului. Acest grup nu este mereu vizibil dar poate fi activat pentru administrarea admonestrilor copleitoare la adresa oricrui grup care atac sistemul i amenin

cu distrugerea echilibrului. n al doilea rnd, extinderea apartenenei la grup ajut la meninerea echilibrului prin prevenirea mutrii unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele care aparin unui grup aparin i altor grupuri, i acest fapt modereaz preteniile grupurilor care trebuie s evite ofensarea membrilor lor care au afiliaia la alte grupuri. n sfrit, verificarea i echilibrul care rezult din competiia grupurilor ajuta la meninerea echilibrului n sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate n societatea american. Puterea fiecrui grup e verificat de puterea grupurilor concurente. Contrabalansarea centrelor de putere funcioneaz pentru a verifica influena oricrui grup unic i pentru a proteja persoanele de a fi exploatate. Teoria de grup: aplicarea modelului n tot acest volum vom descrie luptele pentru politica public. n Cap. 6 Educaia: Lupta Grupurilor - vom examina conflictul grupurilor pentru politica public n discutarea problemelor colare i de nvmnt. n Cap. 10 - Politica Taxelor: Btlia n Interesele speciale - vom observa puterea grupurilor de interes n obinerea de tratamente speciale n codul fiscal i obstrucionarea eforturilor de a reforma legile fiscale ale naiunii. Teoria elitei: politica - preferin a elitei Politica de guvernare poate fi privit i ca preferine i valori ale elitei care guverneaz. Dei se afirm adesea c politica publica reflect cererea poporului, acesta este mai degrab un mit dect o realitate a democraiei americane. Teoria elitei sugereaz c populaia este apatic i prost informat asupra politicii publice, c de fapt elita formeaz opiniile de mas asupra problemelor politice mai mult dect masele formeaz opinia elitei. Astfel, politica publica se dovedete a fi preferina elitelor. autoritile publice i administratorii nu fac dect s ndeplineasc aceste politici decise de elita. Politicile urmeaz un traseu descendent, dinspre elite nspre mase; ele nu se formeaz ca urmare a cererii maselor. Teoria elitei poate fi rezumat dup cum urmeaz : - societatea este divizat n cei puini care au puterea i cei muli care nu o au. Doar un numr mic de persoane aloc valori societii; masele nu decid politicii publice. - cei puini care guverneaz nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt alese n mod disproporionat din ptura socio-economic superioar a societii. - micarea nonelitelor nspre poziia elitelor trebuie s fie nceat i continu pentru a menine stabilitatea i a evita revoluia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei de baz pot fi admise n cercurile de guvernare. - elitele mprtesc consensul n numele valorilor de baz ale sistemului social i al prezervrii sistemului. n America, bazele consensului elitelor sunt: respectul proprietii private, libertatea individual i guvernarea limitat. - politica public nu reflect cererile maselor, ci mai degrab valorile importante ale elitei. schimbrile din politica publica vor fi incrementale i nu revoluionare. - elitele active sunt supuse unei influene relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele influeneaz masele mai mult dect invers. Care sunt implicaiile teoriei elitei n analiza politic? Mai nti, elitismul implic faptul c politica publica nu reflect nevoile populaiei n aceeai msur cu

valorile elitelor. De aceea schimbarea i inovaia n politica publica apar ca rezultat al predefinirii de ctre elit a propriilor valori. Datorit conservatorismului general al elitelor - adic interesul lor n prezervarea sistemului - schimbarea n politica publica va fi mai degrab incremental dect revoluionar. Politicile de guvernare sunt adesea modificate dar rareori schimbate. schimbri n natura sistemului politic apar cnd evenimentele amenin sistemul i elitele, acionnd n baza propriului interes cluzitor, instituie reforme pentru a menine sistemul i a-i pstra locul n el. Valorile elitelor pot fi foarte atente la public. Un sim de noblesse oblige poate ptrunde valorile elitei i bunstarea maselor poate fi un element important n elaborarea deciziilor de ctre elite. Elitismul nu nseamn c politica publica va fi dirijat mpotriva bunstrii maselor ci doar c responsabilitatea bunstrii maselor se sprijin pe umerii elitelor i nu ai maselor. n al doilea rnd, elitismul vizioneaz masele ca fiind n general pasive, apatice i prost informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai degrab dect valorile elitei influenate de sentimentele maselor; i, n general, comunicarea ntre elite i mase este descendent. De aceea, alegerile populare i competiia dintre partide nu permit maselor s guverneze. Problemele politici sunt rareori decise prin alegeri sau prin prezentarea alternativelor politice de ctre partide. n general, aceste instituii democratice - alegerile i partidele - sunt importante doar pentru valoarea lor simbolic. Ajutorul leag masele de sistemul politic, dndu-le un rol n ziua alegerilor i un partid politic cu care s se identifice. Elitismul contest faptul c masele au, cel mult, o influen indirect asupra comportamentului decizional al elitelor. Elitismul mai afirm c elitele au un consens cu privire la normele fundamentale de la baza sistemului social, c elitele sunt de acord asupra regulilor de baz ale jocului, la fel ca i asupra continuitii sistemului social. stabilitatea sistemului, i chiar supravieuirea sa, depind de consensul elitei n numele valorilor fundamentale ale elitei i doar alternativele politice care se nscriu n consensul comun vor primi o atenie deosebit. Desigur, elitismul nu nseamn faptul c membrii elitei nu sunt niciodat n dezacord sau n competiie cu restul pentru ntietate. Probabil n-a existat niciodat vreo societate n care s nu existe competiie n cadrul elitei. Dar elitismul implic faptul c doar un numr foarte mic de probleme constituie centrul competiiei i c elitele sunt mai mult de acord dect n dezacord. Teoria elitei: Aplicarea modelului Cap. 3 - Drepturile civile: Elita i Interaciunea de Mas - descrie micarea pentru drepturile civile ca un efort al elitelor naionale stabilite pentru extinderea egalitii oportunitilor i pentru negri. Opoziia la politicile drepturilor civile se gsete printre masele de albi din sate. Raionalism: Politica - ctig social maxim O politic naional este aceea care obine un ctig social maxim; adic, guvernele ar trebui s aleag acele politici care aduc ctiguri societii care s depeasc costurile cu mult i guvernele ar trebui s renune la politicile n care costurile nu sunt depite de ctiguri. De observat c exist dou linii conductoare n aceast definiie a ctigului social maxim. Prima e c nici o politic n-ar trebui sa fie adoptat dac implic costuri ce depesc beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii decizionali trebuie s aleag acea politic ce produce cele mai mari beneficii

comparate cu costurile sale. Astfel spus, o politic este raional cnd diferenele ntre valorile realizate i cele sacrificate sunt pozitive i mai mari dect ale oricrei alte politici alternative. Raionalismul nu ar trebui conceput dup o schem ngust - dolari i ceni - n care valorile sociale de baz sunt sacrificate pentru economisirea dolarilor. Raionalismul implic un calcul al tuturor valorilor politice i economice sacrificate sau ctigate de o politic de guvernare i nu doar al acelora care pot fi msurate n dolari. Pentru a seleciona o linie politic raional, factorii de decizie trebuie: (1) s cunoasc toate preferinele valorice ale societii i ponderea lor relativ; (2) s cunoasc toate politicile alternative disponibile; (3) s cunoasc toate consecinele fiecrei alternative; (4) s calculeze rata beneficiilor fa de costuri pentru fiecare politic alternativ i (5) s selecteze cea mai eficient alternativ. Raionalismul presupune c preferinele valorice ale societilor ca ntreg pot fi cunoscute i cntrite. Nu e suficient doar cunoaterea i cntrirea valorilor unor grupuri i ale altora nu. Trebuie s existe o nelegere complet a valorilor societii. Elaborarea raional a politicii necesita i o informare asupra politicilor alternative, capacitatea de prevedere de a prezice cu exactitate consecinele politicilor alternative i inteligena de a calcula corect rata costurilor fa de beneficii. i, n sfrit, elaborarea raional a politicii necesita un sistem de luare a deciziilor care s faciliteze raionalismul n formarea politicii. Modelul ctigului social maxim este obinut i apoi nu ar mai trebui fcute cheltuieli. Modelul ctigului social maxim este aplicat elaborrii politice n analize beneficiu - cost. Primele aplicaii au fost fcute de ctre Corpul Inginerilor Americani n programe pentru dezvoltarea barajelor i bazinelor pe ruri. Astzi este aplicat tuturor politicilor i programelor guvernamentale. Este principala schem analitic folosit pentru a evalua deciziile cheltuielilor publice. Totui, exist multe bariere n calea lurii raionale de decizii. De fapt, exist att de multe bariere n calea elaborrii raionale a deciziilor nct rareori acest lucru se mai ntmpl n guvern. Totui, modelul rmne important pentru scopuri analitice pentru c ajut la identificarea barierelor n calea raionalitii. Se pune ntrebarea: De ce luarea deciziilor nu este un proces mai raional? De la nceput putem avansa ipoteza ctorva obstacole importante n calea elaborrii raionale a politicii : - nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi i grupuri specifice, multe fiind conflictuale - multe beneficii i costuri conflictuale nu pot fi comparate sau cntrite; de exemplu este imposibil de comparat sau cntrit valoarea demnitii individuale fa de sporirea impozitelor. - factorii de decizie nu sunt motivai s ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci ncearc s-i maximizeze propriile rspli - putere, statut, realegeri, bani, .a.m.d. - factorii de decizie nu sunt motivai s maximizeze ctigul social net, ci doar s satisfac cererea pentru progres; nu caut pn cnd gsesc o alternativ care funcioneaz. - investiii mari n programele i politicile existente (costuri de scufundare) mpiedic factorii de decizie s reconsidere alternativele coninute de deciziile anterioare ; - exist nenumrate bariere n calea culegerii tuturor informaiilor necesare pentru a cunoate toate politicile alternative posibile i consecinele fiecruia, inclusiv costul culegerii informaiilor, disponibilitatea informaiilor i timpul implicat n

aceast culegere; - nici capacitile de prezicere ale tiinelor sociale i de comportament, nici acelea ale tiinelor fizice i biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de decizie s neleag toate beneficiile sau costurile fiecrei alternative ; - cei care elaboreaz politicile, chiar i cu cele mai avansate tehnici analitice computerizate, nu au suficiente informaii pentru calcularea exact a costurilor i beneficiilor cnd un mare numr de diverse valori politice, sociale, economice i culturale sunt n joc. - nesigurana n privina consecinelor diferitelor politici alternative oblig factorii de decizie s se menin alturi de fostele politici ct de strns posibil pentru a reduce posibilitatea unor consecine deranjate i neanticipate. - natura segmentat a procesului decizional n marile birocraii face dificil coordonarea lurii deciziilor, astfel nct alimentarea venit de la toi specialitii trebuie s dea roade n momentul deciziei. Raionalism: Aplicarea modelului Cap. 4 - Justiia Criminal: Raionalitate i Iraionalitate n politica public arat faptul c politicile raionale pentru descurajarea criminalitii - politic pentru a asigura sigurana, promptitudinea i severitatea pedepsei - au fost rareori implementate i c rata naional ridicat a criminalitii e n parte un produs al acestei iraionaliti. Problemele obinerii raionalitii n politica public sunt discutate i n Cap. 5 - Sntate i Bunstare: Cutarea unei strategii raionale . Vom avea n vedere planul general al strategiilor alternative tratnd srcia, sntatea i bunstarea. Vom studia cum aceste strategii sunt implementate n politica public i vom analiza unele din obstacolele realizrii raionalitii n politica public. Incrementalism: politica - variaiuni pe tema trecutului Incrementalismul consider politica public ca o continuare a activitilor fostului guvern, doar cu anumite modificri incrementale. Politologul Charles E. Lindblom a prezentat primul model incremental n cursul unei critici a modelului raional tradiional de luare a deciziilor. Dup Lindblom, factorii de decizie nu revd anual ntreaga gam a politicilor propuse i existente, nu identific elurile societii, nu studiaz beneficiile i costurile politicilor alternative n realizarea acestor eluri, nu clasific n ordinea preferinei fiecare politic alternativ n funcie de beneficiile nete maxime i apoi s treac la o selecie pe baza tuturor informaiilor relevante. Din contr, constrngeri legate de timp, informaii i cost i mpiedic pe cei care elaboreaz politica s identifice ntregul spectru al politicilor alternative i consecinele acestora. Impedimente politice mpiedic situaia s estimeze dar elurile societii i s calculeze exact costurile i beneficiile. Modelul incremental recunoate natura lipsit de practicitate a elaborrii obligatoriu raional a politicii i descrie un proces mai conservator al lurii deciziilor. Incrementalismul este conservator prin faptul c programele existente, politicile i cheltuielile sunt considerate drept baz, i atenia este concentrat asupra noilor programe i politici i asupra creterii, descreterii sau modificrii programelor curente (de exemplu, politica bugetar pentru activitatea sau programul guvernamental din 1996 poate fi privit incremental. Factorii de decizie accept n general legitimitatea programelor instituiei i sunt de acord asupra continurii politicilor precedente. Fac acest lucru, n primul rnd pentru c nu dispun de timp, informaii sau bani

pentru a investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor informaii este prea mare. Factorii de decizie n politic nu au suficiente capaciti de a prevede, chiar n era computerelor, toate consecinele fiecrei alternative. Nici nu pot calcula ratele cost - beneficiu pentru politicile alternative cnd sunt implicate diverse valori politice, sociale, economice i culturale. Astfel, politica total raional se poate dovedi ineficient (n ciuda contradiciei n termeni) dac timpul i costul desfurrii unei politici raionale sunt excesive. n al doilea rnd, cei care elaboreaz politica accept legitimitatea politicilor anterioare datorit nesiguranei legate de consecinele unor politici diferite sau complet noi. E mai sigur s pstrezi programe cunoscute cnd consecinele noilor programe nu pot fi prezise. n condiii de nesiguran, factorii de decizie continu fostele politici sau programe chiar dac acestea s-au dovedit sau nu eficiente. n al treilea rnd, n programele existente pot exista investiii masive (costuri de scufundare) care exclud orice schimbare radical. Aceste investiii pot fi n bani, construcii sau alte elemente complexe, sau pot fi de natur psihologic, preuri administrative sau structuri organizatorice. Este cunoscut faptul c organizaiile tind s persiste n timp, n ciuda inutilitii lor, c formeaz rutine dificil de schimbat i c persoanele se implic n continuitatea structurilor organizatorice i a practicilor, toate acestea fcnd schimbarea foarte dificil. De aceea, nu toate alternativele pot fi luate serios n considerare, ci doar cele care cauzeaz dislocri fizice, economice, organizatorice i administrative minore. n al patrulea rnd, incrementalismul este eficient politic. Este uor s se ajung la un acord n eliberarea politicii cnd problemele disputate sunt doar creterea sau diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente. Conflictul se agraveaz cnd luarea deciziilor se concentreaz asupra schimbrilor politice majore care implic mari ctiguri sau pierderi sau decizii de genul totul sau nimic, da sau nu. Pentru c tensiunea politic implicat n obinerea de noi programe sau politici elaborate n fiecare an ar fi foarte mare, politicile victorioase trecute sunt continuate i n viitor, dac nu exist o realiniere politic substanial. Astfel, incrementalismul este important n reducerea conflictului, n meninerea i n prezervarea sistemului politic nsui. Caracteristicile factorilor de decizie nii recomand de asemenea modelul incremental. Fiinele umane ncearc rareori s-i minimizeze valorile: mai des acioneaz pentru satisfacerea cerinelor particulare. Oamenii sunt pragmatici; rareori caut unicul drum drept, dar, n schimb, se opresc din cutat, atunci gsesc un drum care duce undeva. Cutarea ncepe, de obicei, cu familiarul - adic cu politicile alternative apropiate politicilor curente. Doar dac aceste alternative se vor dovedi nesatisfctoare se vor aventura factorii de decizie nspre o inovaie politic mai radical. n cele mai multe cazuri modificarea programelor existente va satisface cerinele particulare i marile modificri politice necesare maximizrii valorilor vor fi trecute cu vederea. i, n fine, n absena unor eluri sau valori de lung durat ale societii, e mai uor pentru guvernul unei societi pluraliste s continue programele existente dect s se implice n planificri politice totale pentru anumite scopuri ale societii. Incrementalism: Aplicarea modelului O atenie special acordat incrementalismului apare n discuia privitoare la bugetarea guvernamental din Cap. 9 - Prioriti i Etichete de Pre: Incrementalismul n aciune.

Teoria jocului: politica - alegerea raional n situaii competitive Teoria jocului este studiul deciziilor raionale luate n situaii n care doi sau mai muli participani au de fcut o alegere i rezultatul depinde de alegerea fcut de fiecare. Se aplic zonelor din elaborarea politicii n care nu exist nici o alegere perfect independent pe care cineva o poate face - n care cele mai bune rezultate depind de ce fac i ceilali. Ideea de joc vine de la faptul c factorii de decizie sunt implicai n alegeri interdependente. Juctorii trebuie s-i adapteze conduita pentru a reflecta nu doar dorinele lor proprii i abilitile lor, ci i ateptrile lor cu privire la aciunile celorlali. Poate conotaia de joc este nefericit aleas, sugernd c teoria jocului nu este tocmai potrivit cu situaii conflictuale serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria jocului poate fi aplicat unor decizii privitoare la rzboi i pace, la utilizarea armelor nucleare, n diplomaia internaional, n negocieri i construirea coaliiilor din Congresul O.N.U. i diferitelor alte situaii politice. Un juctor poate fi un individ, un grup sau un guvern naional - ntr-adevr, oricine cu scopuri bine definite care e capabil de o aciune raional. Teoria jocului este un model abstract i deductiv al elaborrii politicii. Nu descrie modul n care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curnd modul n care oamenii s-ar comporta n luarea deciziilor n situaii competitive dac ar fi complet raionali. Astfel, teoria jocului este o form a raionalismului, dar aplicabil n situaii competitive n care rezultatul depinde de aciunile a doi sau mai muli participani. Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor juctorilor. Opiunile sunt adesea descrise ntr-o matrice - o diagram care prezint opiunile alternative ale fiecrui juctor i toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi cte doi este cea mai simpl; exist doar 2 juctori i fiecare are doar 2 alternative. Alternativa A1 Rezultat Rezultat Juctorul A Alternativa A2 Rezultat Rezultat

Juctorul B

Alternativa B1 Alternativa B2

Exist patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o celul a matricei. Rezultatul n sine depinde de alegerile ambilor juctori, A i B. n teoria jocului, consecinele se refer la valorile pe care le primete fiecare juctor ca rezultat al alegerilor fcute att de el ct i de oponent. Consecinele sunt adesea reprezentate de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasat n interiorul fiecrei celule a matricei i corespund valorilor pe care fiecare juctor le plaseaz n fiecare rezultat. Pentru c judectorii evalueaz diferite rezultate n mod distinct, exist dou valori numerice n interiorul fiecrei celule - una pentru fiecare juctor. Gndii-v la jocul lailor. Doi adolesceni conduc cu vitez mare dou maini care se ndreapt una ctre alta, fiecare cu o parte pe mijlocul strzii. Dac nici unul nu vireaz se vor izbi. Cel care vireaz este laul. Amndoi oferii ar vrea s evite moartea, dar mai vor s evite i dezonoarea de a fi la. Rezultatul depinde de ceea ce fac amndoi oferii i fiecare ofer trebuie s prevad ce va face cellalt. Aceast form de bravad este uzual n relaiile internaionale. fig. 2- 6. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laului. Rezist n curs Vireaz oferul B Rezist n curs A: - 10 A: - 5 B: - 10 B: + 5

Vireaz

A: + 5 B: - 5

A: - 1 B: - 1

Teoreticianul jocului furnizeaz valorile numerice ale consecinelor. Dac A alege s stea n curb i la fel i B rezultatul este -10 pentru ambii oferi i vor distruge mainile. Dar dac A alege s stea n curb i B vireaz, atunci A primete +5 (curaj) i B -5 (dezonoare). Dac A vireaz i B rmne n curs rezultatul va fi invers. Dac vireaz amndoi, fiecare e uor dezonorat (-1), dar nu ca i atunci cnd unul ar fi rmas n curs. O cercetare a consecinelor matricii sugereaz c ar fi mai bine pentru ambii oferi s vireze pentru a minimaliza posibilitatea unei pierderi mari (-10). Dar matricea este prea simpl. Unul sau ambii juctori pot acorda o valoare diferit rezultatelor fa de valoarea oferit aici. De exemplu, un juctor poate prefera moartea unei dezonorri. Fiecare juctor trebuie s ncerce s calculeze valorile celuilalt i nici unul nu are informaii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult, blufarea sau interpretarea eronat deliberat a valorilor sau resurselor de ctre un oponent este ntotdeauna posibil. De exemplu, o strategie posibil n jocul lailor este s permii oponentului s vad c bei mult nainte de nceperea jocului, s te mpleticeti pn la main i s murmuri despre prea lunga ta via n lumea asta nenorocit. Efectul acestei informaii asupra oponentului poate s-l determine s considere c vei rmne mai mult n curs, i acest lucru s-l determine s vireze i s-i permit s ctigi. Un concept - cheie n teoria jocului este strategia. Aceasta se refer la luarea raional de decizii n care un set de micri este desemnat s aduc o rsplat optim, chiar i dup evaluarea tuturor micrilor posibile ale aparenelor. Teoreticienii jocului folosesc termenul minimax cnd se refer la strategia raional care sau minimizeaz pierderea maxim sau maximizeaz ctigul minim pentru un juctor, indiferent de ce face oponentul. Strategia minimax este conceput pentru a proteja un juctor mpotriva jocului mai bun al oponentului su. Poate fi privit ca o strategie conservativ, fiind desemnat s reduc pierderile i s asigure un ctig minim, mai curnd dect s asigure ctiguri maxime cu riscul unor mari pierderi. Dar majoritatea teoreticienilor jocului privesc minimax-ul ca fiind cea mai bun strategie (judectorul raional n jocul laitii va vira, fiindc alegerea aceasta minimizeaz pierderea maxim a juctorului). Din aceast discuie trebuie s rezulte clar c teoria jocului accept idei att foarte simple ct i foarte complexe. Problema crucial este dac vreuna dintre ele este cu adevrat folositoare n studiul politicii publice. Teoria jocului este mai des propus ca o unealt analitic de ctre sociologi i nu ca un ghid practic n elaborarea politicii de ctre guvernatori. Condiiile teoriei jocului sunt rareori aproximate n viaa real. Rareori politicile alternative se prezint net ntr-o matrice. Mai important, rareori pot factorii de decizie s cunoasc adevratele valori ale consecinelor pentru ei nii sau pentru oponenii diverselor alternative. n fine, dup cum am mai indicat, exist multe obstacole n calea elaborrii raionale a politicii de ctre guverne. i totui teoria jocului furnizeaz un mod interesant de reflectare clar asupra poiunilor politice n situaii conflictuale. Poate c adevrate utilitate a teoriei jocului n analiza politic n ziua de azi const n a sugera probleme interesante i a oferi un vocabular care s trateze elaborarea politicii n situaii conflictuale.

Teoria jocului: Aplicarea modelului Teoria jocului este frecvent aplicat n conflictele internaionale. Vom explica utilitatea teoriei jocului n eforturile noastre de a descrie i explica, n Cap. 8 Politica aprrii: Strategii pentru Jocuri Serioase. Teoria opiunii publice: politica - proces decizional colectiv al indivizilor cu interese proprii. Opiunea public este studiul economic al procesului decizional dar nu de pia, n special aplicarea analizelor economice n procesul decizional politic. n mod tradiional, tiinele economice studiaz comportamentul pe pia i presupun c indivizii i urmresc propriile interese; tiinele politice studiaz comportamentul n arena public i presupun c indivizii urmresc propriile lor noiuni de interes public. Astfel, versiuni diferite asupra motivrii umane s-au format n tiinele economice i politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care ncearc s-i maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune un actor animat de interese publice ncercnd s maximizeze bunstarea social. Dar teoria opiunii publice pune n chestiune ideea c indivizii acioneaz diferit n politic fa de aciunile lor pe pia. Aceast teorie presupune c toi actorii politici alegtori, contribuabili, candidai, legislatori, birocrai, grupuri de interes, partide, birocraii i guverne - ncearc s-i maximizeze beneficiile personale n politic la fel ca i pe pia. James Buchanan, economist laureat al Premiului Nobel i erudit de elit al teoriei opiunii publice moderne, argumenteaz c indivizii se unesc n politic pentru beneficiul lor reciproc, la fel cum se unesc i pe pia; i prin acorduri (contracte) ntre ei i pot spori bunstarea personal, la fel ca i prin comer pe pia. Pe scurt, oamenii i urmresc propriul interes att pe pia ct i n politic, dar chiar avnd motivaii egoiste, pot beneficia reciproc prin luri celebre de decizii. Guvernul nsui se formeaz printr-un contract social ntre indivizi care sunt de acord, pentru beneficiul reciproc, s se supun legilor i s susin guvernul n schimbul proteciei propriilor lor viei, a libertilor i corectitudinii. Astfel, teoreticienii opiunilor politice pretind a fi motenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John Locke i ai lui Thomas Jefferson, care a inclus aceast noiune a contractului social n Declaraia de Independen a Americii. Interesul propriu clar conduce indivizii nspre un contract constituional care stabilete un guvern pentru a proteja viaa, libertatea i corectitudinea. Teoria opiunii publice admite c guvernul trebuie s ndeplineasc anumite funcii crora piaa nu le poate face fa; adic trebuie s remedieze anumite ratri ale pieei. Mai nti, guvernul trebuie s furnizeze bunuri publice - bunuri i servicii care trebuie furnizate tuturor dac sunt furnizate cuiva. Piaa nu poate furniza bunuri publice pentru c atunci costul acestora i-ar depi valoarea pentru un singur cumprtor i un singur cumprtor nu ar putea s-i determine pe necumprtori sl foloseasc. Aprarea naional este cel mai bun exemplu: protecia de invaziile strine este prea costisitoare pentru o singur persoan i odat de oferit nimeni nu poate fi mpiedicat s beneficieze de ea. Aa c oamenii trebuie s acioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de aprare comun. n al doilea rnd, externalitile constituie o alt ratare recunoscut a pieei i o justificare pentru intervenia guvernului. O externalitate apare atunci cnd activitatea unui individ, a unei firme sau a unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Cele mai comune exemple sunt poluarea apelor i a aerului: eliberarea de ap i aer poluate impune costuri altora. Guvernele reacioneaz fie prin controlul activitilor care produc externalitile, fie prin impunerea de pedepse

(amenzi) asupra acestor activiti pentru a le compensa costurile pentru societate. Teoria opiunii politice ajut la explicarea faptului c partidele i candidaii politici nu reuesc, n general, s ofere politici alternative clare n campaniile electorale. Partidele i candidaii nu sunt interesai de oferirea de principii, ci de ctigarea alegerilor. Ei i formuleaz poziiile politice pentru a ctiga alegerile; i nu ctig alegerile pentru a formula politici. Astfel, fiecare partid i candidat caut poziii politice care s atrag cel mai mare numr de alegtori. Fiind dat un singur mod de distribuie a opiniilor asupra unei probleme de politici, partidele i candidaii se vor mica nspre centru pentru a-i maximiza numrul de voturi. Doar ideologii (oameni motivai ideologic, iraionali) ignor strategia centrist de maximizare a voturilor. Dar teoria opiunii publice i-a desfurat propria critic a modelului alegtorului mediu prin recunoaterea intereselor separate ale politicienilor i birocrailor n contrast cu interesele alegtorilor. Interesele politicienilor i ale birocrailor sunt ctigarea realegerilor, adunarea de contribuii generoase pentru campaniile lor, extinderea bugetelor agenilor, ctigarea unei mai mari autoriti i prestigii i extinderea puterii de guvernare. Regulile constituionale pentru procesul decizional guvernamental nu asigur ntotdeauna c interesele politicienilor i ale birocrailor coincid cu cele ale alegtorului mediu. Chiar i autoritate public altruist i total lipsit de egoism, care ncearc din greu s implementeze preferinele alegtorului din circumscripia sa - alegtorii medii - poate ntmpina multe obstacole. Autoritile guvernamentale nu dein informaii continue pentru a estima preferinele schimbtoare ale contribuabililor - consumatori. Spre deosebire de consumatorii de pe pia, consumatorii alegtori nu sunt implicai n votri continue. Cnd politicienii afl ce doresc alegtorii poate fi prea trziu, pentru c alegerile vor fi ctigate sau pierdute. Chiar i dup nfruntare, autoritile alese pot doar ghici ce au fcut bine i ce ru. Rezultatele voturilor nu sunt ntotdeauna informaionale pentru politici. n absena unei bune informaii asupra preferinelor cetenilor, tendinele naturale ale politicienilor i birocrailor de a-i extinde puterea n societate nu pot fi verificate. Acetia exagereaz beneficiile programelor de consum ale guvernului i subestimeaz costurile. Diferite iluzii fiscale - impozite camuflate, deducii pe statele de plat i finanri deficitare - contribuie la subestimarea costurilor guvernamentale de ctre ceteni. Aceste ratri politice contribuie la furnizarea exagerat a guvernului de bunuri i servicii publice i la supraimpozitarea cetenilor. Teoria alegerii publice ne ajut s nelegem grupurile de interes i efectul pe care l au asupra politicii publice. Cele mai multe programe ale guvernelor produc bunuri cvasi-politice - servicii de care anumite grupuri din societate beneficiaz mai mult dect altele. Este raional pentru persoanele ce urmresc anumite beneficii, subvenii, privilegii sau protecie pentru a se putea organiza aa nct s fac presiuni pentru anumite aciuni guvernamentale. Costul acestor beneficii specifice poate fi asupra tuturor contribuabililor, nici unul dintre acetia ne-distribuit suportnd suficient din cost pentru a merita consumul de timp, energie sau bani pentru a organiza o opoziie n faa extinderii. Aceast concentraie de beneficii la puini i distribuirea costurilor la cei muli rezult ntr-un sistem de grup de interes care favorizeaz interesele omogene mrunte i bine organizate, care caut expansiunea activitii guvernului pe cheltuiala grupurilor mai mari, dar mai prost organizate ale cetenilor contribuabili. De-a lungul a perioade mari de timp activitatea multor grupuri de interes speciale, fiecare cutnd beneficii concentrate pentru ei i costuri dispersate pentru alii, rezult ntr-o supraproducie de reglementri guvernamentale, de programe i servicii. ntr-adevr, efectul cumulativ al activitii grupurilor de

interes asupra societii este o scleroz organizatoric - o economie politic att de plin de subvenii, beneficii i reglementri, protecii i tratamente speciale pentru grupurile de interes organizate nct munca, productivitatea i investiia sunt descurajate. Pentru a atrage membri i contribuii, grupurile de interes trebuie s-i amplifice i s-i fac cunoscut cauza. Liderii grupurilor de interes trebuie s concureze pentru membri i bani prin exagerarea pericolelor societii, care le ignora cerinele. Chiar i atunci cnd guvernele le ndeplinesc cerinele iniiale, grupurile de interes trebuie s genereze noi cereri cu noi avertizri de pericol, dac vor s rmn n via. Pe scurt, grupurile de interes, ca i restul actorilor politici, i urmresc interesele proprii pe piaa politic. Opiunea public: Aplicarea modelului Teoria opiunii publice este folosit n Cap. 7 - Politica mediului: Externaliti i Interese - pentru a ajuta n recunoaterea polurii mediului drept o problem n controlul externalitilor n activitatea uman. Teoria opiunii publice ne ajut i s nelegem comportamentul grupurilor de interes concentrate asupra mediului n dramatizarea i publicitatea fcut cauzei lor. Teoria sistemului: politica rezultat al sistemului Un alt mod de a concepe politica publica este s o privim ca pe un rspuns al unui sistem politic n faa a unor fore care fac presiuni asupra lui din mediu. Forele generate n mediu care afecteaz sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o condiie sau circumstan definit ca fiind extern zonelor de legtur ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri i procese interdependente care funcioneaz autoritativ pentru a aloca valori societii. Rezultatele sistemului politic sunt alocrile valorice autoritative ale sistemului i aceste valori constituie politica publica. Aceast conceptualizare a activitii politice i a politicii publice poate fi diagramat ca n figura 2-8. Diagrama este o versiune simplificat a ideii de sistem politic, descris pe larg de politologul David Easton. Noiunea de sistem politic a fost folosit, implicit sau explicit, de muli erudii care au ncercat s analizeze cauzele i consecinele politicii publice. Teoria sistemului descrie politica publica ca pe un rezultat al sistemului politic. Conceptul de sistem implic un set de identificare de instituii i activiti din societate care funcioneaz pentru a transforma cererile i deciziile autoritative, necesitnd suportul ntregii societi. Conceptul de sistem implic i faptul c elementele sistemului sunt interdependente i c sistemul poate rspunde forelor n mediul su i c o va face pentru a se proteja. Alimentrile (input urile) sunt primite n sistemul politic att sub forma cererilor, ct i a sprijinului. Cererile apar cnd indivizi sau grupuri, ca rspuns la condiii de mediu reale sau percepute ca atare, acioneaz pentru a influena politica publica. Se primete suport atunci cnd indivizi sau grupuri accept rezultatele alegerilor, se supun legilor, i pltesc taxele i, n general, se conformeaz deciziilor politice. Orice sistem absoarbe o varietate de cereri, dintre care unele sunt n conflict cu altele. Pentru a transforma aceste cereri n rezultate (output uri), adic politic de guvernare, trebuie fcute aranjamente i acestea trebuie impuse prilor implicate. Se tie c rezultatele (politica de guvernare) pot avea un efect modificator asupra mediului i cererilor care provin de aici i trebuie s mai aib i un efect asupra caracterului sistemului politic. Sistemul se pstreaz n timp prin:

(1) (2) (3) -

producerea unor rezultate satisfctor de rezonabile; bazarea pe ataamente adnc nrdcinate n sistem; folosirea sau ameninarea cu folosirea forei. Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politic se gsete n ntrebrile pe care le pune: care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care genereaz cereri asupra sistemului politic? care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce i permit s transforme cererile n politic de guvernare i s se pstreze n timp? cum afecteaz alimentrile (input urile) din mediu caracterul sistemului politic? cum afecteaz caracteristicile sistemului politic coninutul politicii publice? cum afecteaz politica publica prin feedback mediul i caracterul sistemului politic? Teoria sistemului: aplicarea modelului Modelul sistemelor este n mod special folositor n capitolul 12 (Input, Output) Alimentri, rezultate i cutii negre: O analiz a sistemelor politicilor de stat n examinarea politicii publice n statele americane. Comparnd statele, vom observa impactul diferitelor condiii de mediu n special venitul asupra nivelelor cheltuielilor, beneficiilor i serviciilor n educaie, bunstare, autostrzi, poliie, corecii i finane. Vom observa cum politica federal ncearc uneori s compenseze impactul variabilelor mediului asupra politicii interne din state. Vom examina impactul caracteristicilor sistemului politic n particular competiia partidelor i participarea alegtorilor asupra nivelului impozitelor, cheltuielilor, beneficiilor i serviciilor i vom compara impactul acestor caracteristici ale sistemului asupra politicii publice cu impactul condiiilor de mediu. Modele: Cum se poate determina dac sunt eficiente sau nu Un model este doar o abstractizare a reprezentrii vieii politice. Cnd ne gndim la sisteme politice ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raionale sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea real ntr-o ncercare de a simplifica, clarifica i n sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea real ntr-o ncercare de a simplifica, clarifica i nelege ce este cu adevrat important n politic. nainte de a ne ncepe studiul asupra politicii publice, s expunem cteva criterii generale pentru evaluarea utilitii conceptelor i modelelor. Ordoneaz i simplific realitatea. Desigur, utilitatea unui model se gsete n capacitatea sa de a ordona i simplifica viaa politic aa nct s le putem concepe mai clar i s putem nelege relaiile pe care le gsim n lumea real. Totui, o prea mare simplificare poate conduce la inadvertene n modul n care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dac un concept e prea ngust sau identific doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica publica. Pe de alt parte, dac un concept e prea larg i sugereaz legturi prea complexe, poate deveni att de complicat si de greu de folosit nct nu mai este de folos nelegerii. Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, n timp ce altele pot fi prea simpliste. Identific aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui s identifice aspectele cu adevrat semnificative ale politicii publice. Ar trebui s dirijeze atenia de la variabilele sau circumstanele irelevante nspre cauzele reale i consecinele semnificative ale politicii publice. Desigur, ceea ce e real, relevant sau semnificativ este, ntr-o anumit msur o funcie a valorilor personale ale unui

individ. Dar putem fi cu toii de acord c utilitatea unui concept este legat de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevrat important n politic. Este congruent cu realitatea. n general, un model trebuie s fie congruent cu realitatea adic, trebuie s aib referiri empirice reale. Am putea avea dificulti cu un concept care identific un proces care nu exist n realitate sau care simbolizeaz fenomene care nu exist n lumea real. Totui, nu trebuie s ne grbim s negm conceptele ne-realiste dac acestea reuesc s ne dirijeze atenia ctre motivele pentru care sunt ne-realiste. De exemplu, nimeni nu contest c procesul decizional guvernamental e complet raional autoritile publice nu acioneaz ntotdeauna pentru a maximiza valorile sociale i pentru a minimiza costurile societii. Totui conceptul de proces decizional raional poate fi folositor, chiar i ne-realist, dac ne ajut s ne dm seama cum este procesul decizional guvernamental iraional n realitate i ne ndeamn s ne ntrebm de ce. Furnizeaz o comunicare semnificativ. Un concept sau un model trebuie i s comunice ceva semnificativ. Dac prea muli oameni sunt n dezacord asupra sensului unui concept, utilitatea lui n comunicare este diminuat. De exemplu, dac nimeni nu e de acord asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elit nu nseamn acelai lucru pentru toi. Dac cineva definete o elit drept un grup de autoriti publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru public n general, se comunic o idee diferit de ctre cel care folosete acest concept fa de cel care definete elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativ care ia decizii pentru societate, bazndu-se pe propriul interes. Dirijeaz anchete i cercetri. Un model ar trebui s ajute la dirijarea anchetelor i cercetrilor n politica publica. Un concept ar trebui s fie operaional adic, ar trebui s se refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, msurate i verificate. Un concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de model) trebuie s sugereze relaii din lumea real care pot fi testate i verificate. Dac ideile sugerate de un concept nu pot fi dovedite adevrate sau false, nu e cu adevrat folositor n dezvoltarea unei tiine a politicii. Sugereaz explicaii. n fine, o abordare-model trebuie s sugereze o explicaie pentru politica publica. Trebuie s sugereze ipoteze pentru cauzele i consecinele politicii publice ipoteze care pot fi testate cu date din lumea real. Un concept care doar descrie politica publica nu e la fel de util ca un concept care explic politica publica sau care cel puin sugereaz nite explicaii posibile.

Capitolul 3 DREPTURILE CIVILE ELITA I INTERACIUNILE MASELOR Atitudinile maselor i elitei i problema rasial Problema rasial a fost punctul central al politicii interne americane de-a lungul timpului. n descrierea acestei probleme ne-am folosit mult de modelul elitei pentru c atitudinile masei i ale elitei fa de drepturile civile difer mult i politica de guvernare pare s reflecte mai mult atitudinea elitei dect a maselor. Politica drepturilor civile este rspunsul unei elite naionale fa de condiiile care afecteaz o minoritate american mai degrab dect un rspuns al conductorilor naionali fa de sentimentele majoritare. Politicile elitei naionale n drepturile civile au ntlnit diferite nivele de rezisten dinspre state i comuniti. Vom afirma c politica naional a format opinia maselor mai mult dect acestea au influenat politica naional. Atitudinile maselor albe fa de negri sunt ambivalente n America. Astzi cei mai muli albi consider c exist o discriminare foarte redus fa de negri n obinerea posturilor, a locuinelor sau a educaiei i c toate diferenele dintre albi i negri, n societate, sunt un rezultat al lipsei de motivaie a negrilor ( vezi Tab. 3-1). Negrii nu sunt de acord. Majoritatea negrilor consider c nu sunt tratai egal la obinerea slujbelor, locuinelor sau educaiei i c diferenele ntre negrii i albi n ce privete nivelul de trai sunt n general datorate discriminrii. Albii constituie o mare majoritate a populaiei peste 87%. Dac politica de guvernare reflect prerile majoritii, ar exista o legislaie a drepturilor civile destul de redus. Acest fapt sugereaz c politica drepturilor civile nu este un rspuns al guvernului fa de cererile majoritii albe. Opinia se trte n urma politicii. Opinia majoritii albe a urmat politica drepturilor civile mai degrab dect s o inspire. Adic, politica de guvernare a fost cea care a format opinia albilor, nu prerea albilor a format politica de guvernare. S evalum schimbrile de opinie ale albilor n privina integrrii colare de-a lungul anilor. ntre 1942 i 1985 eantioane de americani albi au fost chestionai: Credei c elevii negri i albi ar trebui s urmeze aceleai coli sau s mearg la coli separate? (Vezi Tab. 3-2). Tab. 3-1: Atitudinea albilor i negrilor n faa discriminrii ntrebri Procentajul pro Albi Negri Credei c, n comparaie cu albii, negrii sunt pltii egal pentru aceeai cantitate de munc? 72% 31% Sunt ei tratai egal de sistemul justiiei? 51% 17% n medie, negrii au slujbe, venituri i salarii mai proaste dect albii. Credei c aceste diferene sunt datorate: 16% 21% abilitii nnscute de a nva sczute a negrilor? lipsei motivaiei sau voinei negrilor de a se elibera 36% 62% de srcie? lipsei educaiei necesare pentru a se elibera de 68% 52% srcie?

Majoritatea oamenilor sunt de acord c n medie, negrii au slujbe, venituri i locuine mai proaste dect albii. 70% 7% Credei c diferenele sunt datorate discriminrii? Sursa: extras din informaii oferite de The American Entreprise, ian-feb 1990, p. 96-103.: n 1942 nici un american alb din trei nu a fost de acord cu integrarea colar. n 1956, la doi ani dup decizia istoric a tribunalului n cazul Brown v. Topeka, atitudinea albilor a nceput s se modifice, dei nc aproximativ jumtate dintre albi preferau segregaia. n 1964, doi albi din trei erau de acord cu colile integrate. Informaii oferite de sondajele adiionale sugereaz c albii devin tot mai obinuii cu ideea drepturilor egale pentru negrii i n alte domenii. Dar, din nou, opinia albilor mai degrab urmeaz politica de guvernare dect o conduce. Tab. 3-2. Atitudinea Alb n Schimbare Fa de Integrarea colar ntrebare: Credei c elevii albi i negri ar trebui s mearg la coli comune sau separate? Aceeai coal: An 1942 1956 1964 1970 1972 1980 1985 1956 Procent 30% 48% 65% 74% 80% 86% 92% Sursa: anchete sociale generale i sondaje Galluppublicate n Harold W. Stanley i Richard G, Niemi, Vital Statistics on American Politics, ed. 4, ( Washinton,D.C;: CQ Press 1993), p; 397; Diferenele elit mase. Exist o mare prpastie ntre atitudinile maselor i ale elitelor asupra drepturilor negrilor. Atitudinile cele mai puin favorabile fa de negri le au cei mai puin privilegiai, cei mai puin educai albi. Albii cu un statut socio-economic inferior sunt mai puin dornici s aib contacte cu negrii fa de cei cu statut socio-economic superior, fie c este vorba de a folosi aceleai sli de ateptare, sli de cinema, un restaurant sau de a fi vecini. Albii bogai, cu educaie superioar sunt cei mai preocupai de discriminare i sunt cei mai dispui s aib contacte cu negrii. Implicaia politic a acestui rezultat este evident: opoziia la legislaia drepturilor civile i la avansarea negrilor n educaie, slujbe, venit, locuine i altele pare s fie cea mai puternic printre albii mai puin educai i mai puin influeni. n cadrul comunitii albe, suportul pentru drepturile civile va continua s vin din partea celor educai i bogai. Opoziia raselor la aciunile afirmative. n general, albii sunt dispui s suporte legile care elimin discriminarea direct. Dar cum rmne cu eforturile compensatorii de a depi efectele discriminrii anterioare? Dac aciunea afirmative este interpretat ca presupunnd un mai mare efort pentru a asigura oportuniti egale tuturor adic asigurarea c educaia i locurile de munc i promovrile sunt egal disponibile pentru toate rasele i ambele sexe dezirabilitatea acesteia este puin chestionat. Dac ntrebarea se pune simplu, nu n termeni de suport pentru aciunile afirmative fr specificarea de preferine sau cote, atunci i albii i negrii sunt favorabili, dei suportul negrilor este semnificativ mai mare dect cel al albilor (vezi Tab. 3-3). Totui, opinia albilor este foarte diferit de opinia negrilor n ceea ce privete ntrebarea dac negrilor i celorlalte minoriti. trebuie s li se acorde preferine Nu prea exist suport din partea maselor albe pentru vreun tratament preferenial. Mai mult, majoritatea albilor crede astzi c exist destule legi federale i reglementri menite s reduc discriminrile. Dar politica drepturilor civile nu reflect prerile majoritii albe. Reflect, mai degrab, prerile elitelor guvernante Congresul, preedintele, birocraia i n special Curtea Suprem a Statelor Unite.

Tab. 3-3. Opinii asupra aciunii afirmative General Una peste alta, suntei favorabil sau nu programelor aciunii afirmrii n afacerii pentru negri i alte grupuri minoritare? Albi Negri Favorabil 55% 82% Preferine Credei c negrii i alte minoriti ar trebui s beneficieze de preferine: Albi Negri - la angajare pentru a compensa fostele inegaliti? 10% 64% - la admiterea n colegii, pentru a compensa fostele 16% 58% inegaliti? Nevoia de legislaie Credei c n Statele Unite exist acum destule legi federale i reglementri care urmresc reducerea discriminrilor rasiale, religioase, sexuale sau este nevoie ca Congresul s elaboreze legi adiionale i reglementri ctre s urmreasc reducerea acestui tip de discriminri? Albi Negri Destule legi 58% 30% Sursa: publicaii ale diferitelor anchete n American Entreprise, sept-oct 1991,p. 8283. Dezvoltarea politicii drepturilor civile Scopul iniial al luptei pentru egalitate din America era eliminarea discriminrii i segregrii practicate de guvern, mai ales n alegeri i n educaia public. Mai trziu, discriminarea n viaa public i privat n transport, teatre, parcuri, magazine, restaurante, afaceri, angajare i locuine a fost atacat legal. Amendamentul al 14 lea. Cel de-al 14lea amendament, dat de Congres dup Rzboiul Civil i ratificat n 1868, declar: Toate persoanele nscute sau naturalizate n Statele Unite i supuse jurisdiciei acestora, sunt ceteni ai Statelor Unite i ai statului n care i au rezidena. Nici un stat nu va elabora i impune o lege care s lipseasc de privilegii sau imunitate pe cetenii Statelor Unite; nici un stat nu va lipsi vreo persoan de via, libertate sau proprietate, fr un proces cuvenit; nici nu va nega vreunei persoane din jurisdicia sa protecie egal din partea legii. Limbajul folosit n acest amendament i contextul istoric nu las ndoieli asupra faptului c scopul su original era obinerea de drepturi totale de cetenie i egalitate pentru negrii americani. n timpul Reconstruciei i al ocuprii militare a Sudului, unii republicani radicali erau hotri s impun revoluia cuprins n acest amendament n statele din sud. Succesul rapid al Reconstruciei a fost vizibil evident n voturile numeroase ale negrilor n tot sudul i n alegerea negrilor n funcii de stat i federale. Congresul a ncercat chiar s legifereze tratamentul egal n teatre, restaurante, hoteluri i transport public n Actul Drepturilor Civile din 1875, dar Curtea Suprem a declarat efortul neconstituional n 1883. n 1877 Reconstrucia a fost abandonat; guvernul naional nu era pregtit s

realizeze lunga, dificila i dezagreabila sarcin de a reconstrui societatea n cele 11 state ale fostei Confederaii. Prin Compromisul din 1877, guvernul naional a fost de acord s ncheie ocupaia militar a sudului, a renunat la efortul de a rearanja societatea sudic i a aprobat tacit supremaia albilor n sud. n schimb, statele din sud i-au declarat suportul fa de Uniune, au acceptat supremaia lor naional i au permis candidatului republican Rutherford B. Hayes s-i asume preedinia, dei oponentul su democrat Samuel J. Tilden a ctigat voturi mai populare n disputatele alegeri din 1876. Segregarea. Curtea Suprem a fost de acord cu termenii compromisului. Rezultatul a fost o inversare complet a sensului Amendamentului 14,acesta devenind un bastion al segregaiei. Legile statelor segregnd rasele au fost susinute. Argumentul constituional adus n numele segregaiei n baza Amendamentului 14, era expresia protecie egal din partea legii care nu mpiedica separarea oficial a raselor. colile i alte faciliti publice care erau separate dar egale au obinut aprobarea constituional. Aceast doctrin separat - dar - egal a devenit interpretarea Curii Supreme dat Clauzei proteciei egale din Amendamentul 14 n cazul Plessy v. Ferguson: Obiectivul Amendamentului [14] era, fr ndoial, impunerea unei absolute egaliti ntre cele dou rase n faa legii, dar, innd cont de natura lucrurilor nu putea subnelege abolirea distinciei bazate pe culoare sau impunerea socialului ca form diferit a politicului, egalitii sau a amestecrii celor dou rase, n termeni nesatisfctori pentru ambele pri. Legile care permit i chiar solicit separarea lor n locuri unde apare posibilitatea de a veni n contact, nu implic neaprat inferioritatea unei rase fa de cealalt si au fost, n general, dac nu chiar universal recunoscute ca fiind de competena legislaturilor de stat n exerciiul puterii lor politice. Cel mai obinuit exemplu este legat de instituirea colilor separate pentru copii albi i de culoare, care a fost considerat drept un exerciiu valid al puterii legislative. Totui, facilitile segregate, inclusiv colile publice, erau rareori, dac erau, egale chiar i n condiiile fizice. n practic, doctrina segregaiei era separat i inegal. Curtea Suprem a nceput s observe acest lucru dup cel de-al doilea rzboi mondial. Dei a refuzat s intervin n interpretarea segregaionist a Amendamentului 14, a nceput s ordone admiterea negrilor n universitile publice ale albilor cnd probele indicau inferioritatea instituiilor pentru negri sau chiar lipsa acestora. NAACP. Liderii nou aprutei micri pentru drepturile civile din anii 40 i 50 nu erau satisfcui de deciziile judectoreti care examinau circumstanele fiecrui caz pentru a determina dac facilitile colilor separate erau cu ERAvrat egale. Condus de Roy Wilkins, directorul executiv al Asociaiei Naionale pentru Avansarea Persoanelor de Culoare (NAACP) i de Thurgood Marshall, consilierul ef al NAACP, micarea drepturilor civile a insistat pentru o decizie judectoreasc n care s se spun c segregarea n sine nseamn inegalitate n sensul Amendamentului 14, fie c facilitile sunt sau nu egale n aspectele tangibile. Pe scurt, doreau o inversare complet a interpretrii separate dar egale a Amendamentului 14 i o decizie c legile separnd rasele erau neconstituionale. Grupurile pentru drepturile civile au ales locul procesului pentru desegregare n Topeka, Kansas, unde colile segregate pentru albi i negri erau egale n construcii, materii, calificri i salarii pentru profesori sau ali factori tangibili. Scopul era de a opri tribunalul de la ordonarea admiterii negrilor pentru inegalitatea facilitilor tangibile i de a-l fora s revad doctrina segregrii n sine.

Brown v. Topeka. Tribunalul a dat verdictul istoric n cazul Brown v. Consiliul de nvmnt din Topeka, Kansas, n 17 mai 1954: Segregarea copiilor albi i de culoare n coli publice este n detrimentul copiilor de culoare. Impactul este mai mare cnd are aprobarea legii, pentru c politica separrii raselor este, de obicei, interpretat ca implicnd inferioritatea grupurilor negre. O form de inferioritate afecteaz motivaia unui copil de a nva. Segregarea cu aprobarea legii are, de aceea, o tendin de a ntrzia dezvoltarea educaional i mental a copiilor negri i de a-i lipsi pe acetia de unele beneficii pe care le-ar primi ntr-un sistem colar integrat rasial. Decizia original Brown v. Topeka a avut o mare importan simbolic. Dei au trecut muli ani pn ca un numr mare de copii negri s urmeze fostele coli segregate ale albilor, decizia Curii Supreme a stimulat speranele i ateptrile negrilor. Sociologistul negru Kenneth Clark scrie: Aceast micare [a drepturilor civile] probabil n-ar fi existat deloc dac n-ar fi existat decizia desegregrii colare a Curii Supreme din 1954, care a dat un impuls moralului negrilor prin afirmaia clar c pentru drepturile cetenilor americani culoarea este irelevant. Pn atunci negrii din sud erau acomodai cu ideea separrii negrilor de societatea alb. De observat c primul mare pas nspre justiia rasial n sec. XX a fost fcut de ramura neelectiv a guvernului federal. Nou oameni, stabilii n posturi cu numire pe via, au rspuns argumentelor legale ale liderilor negri cu studii superioare, dintre care unul - Thurgood Marshall va deveni judector al Curii Supreme. Decizia a fost luat de o elit juridic i nu de oameni sau de reprezentanii lor. Rezistena maselor n faa desegregrii Dei Curtea Suprem, n cazul Brown, a declarat cu fermitate segregaia ca fiind neconstituional din punct de vedere politic, btlia cu segregaia de-abia ncepuse. Segregarea va rmne o parte a vieii americane, neinnd cont de constituie, pn cnd elita politic va decide s-I pun capt. Curtea Suprem, n virtutea sistemului federal american i a separrii puterilor, dispune de o putere oficial redus. Congresul, preedintele, guvernatorii de stat i legislaturi i chiar masele dispun de o putere mai mare dect justiia federal. Curtea Suprem trebuie s se bazeze masiv pe restul ramurilor guvernului federal, pe state i pe persoane fizice i organizaii pentru a impune legea. Statele segregaioniste. n 1954 segregaia era rspndit i ncetenit n viaa american. 17 state au cerut segregarea raselor n coli publice: Alabama, Arkansas, Florida, Georgia, Louisiana, Mississippi, Carolina de Nord i cea de Sud, Tennessee, Texas, Virginia, Delaware, Kentucky, Maryland, Missouri, Oklahoma i Virginia de Vest. Congresul Statele Unite a cerut segregarea raselor n colile publice din districtul Columbia. Alte patru state Arizona, Kansas, New Mexico i Wyoming au autorizat segregaia la alegerea conducerii colilor. Astfel, cu decizia Brown v. Topeka, Curtea Suprem a adus atingere legii n 21 de state i n districtul Columbia cu o singur opinie. Asemenea decizie cu btaie lung era supus dificultilor de implementare. ntr-o decizie din anul urmtor, Curtea Suprem a refuzat s ordone desegregerea naional imediat i a delegat responsabilitatea pentru desegregare statelor i autoritilor locale sub supravegherea tribunalelor districtuale federale. Calea litigiilor era deschis, la fel ca i cea a obstrucionrii i ntrzierii provocate de statele care alegeau s se opun.

Cele ase state de frontier cu sistem colar segregat Delaware, Kentucky, Maryland, Missouri, Oklahoma, Virginia de Vest mpreun cu districtele colare din Kansas, Arizona i New Mexico, care operaser sistemul segregaionist au ales s nu se opun oficial desegregrii. Districtul Columbia a desegregat colile publice n anii urmtori deciziei Curii Supreme. Rezistena statelor. Totui, rezistena fa de integrarea colar a fost politica aleas de 11 state ale vechii Confederaii. Refuzul unui district colar de a proceda la desegregare pn cnd era confruntat cu o naintare n justiie era cea mai obinuit form de ntrziere. Legile statelor care erau elaborate s se sustrag responsabilitilor constituionale de a pune capt segregaiei, erau anulate n tribunalele federale, dar procesele i ntrzierile au ncetinit procesul integrrii. n general, statele care au rezistat desegregrii au avut succes n aciunile lor din 1954 n 1964. Spre sfritul lui 1964, la 10 ani dup decizia Brown, doar 2% din elevii negri din 11 state sudice, frecventau coli integrate. Congresul i puterea fondurilor. Congresul a ptruns n domeniul drepturilor civile pentru a ajuta desegregarea din Actul Drepturilor Civile din 1964. Alineatul 4 afirm c fiecare departament i agenie federal trebuie s acioneze pentru a pune capt segregaiei n toate programele sau activitile care erau finanate federal. Se specifica includerea n aciunea ncetrii ajutorului financiar, dac statele i comunitile care primeau fonduri federale refuzau s ndeplineasc ordinele federale de desegregare. Astfel, pe lng ordinul tribunalelor care impunea desegregarea, statele i comunitile erau confruntate cu ordine administrative sau linii de aciune, de la ageniile federale executive care ameninau cu pierderea fondurilor federale n caz de nesupunere. Folosirea prezidenial a forei. Decizia istoric Brown n-ar fi avut nici un sens dac preedintele Dwight Eisenhower n-ar fi decis s apeleze la fora militar n 1957 pentru a asigura impunerea hotrrii tribunalului federal de a desegrega Liceul Central din Little Rock. Guvernatorul Orval Faubus a postat uniti de stat ale Grzii Naionale Arkansas n liceu pentru a mpiedica erifii federali s ndeplineasc ordinele judectoreti federale de a admite elevi negri n coala. Preedintele Eisenhower a chemat la ordin oficial unitile Grzii Naionale din Arkansas, ordonndu-le s prseasca liceul i le-a nlocuit cu uniti ale Diviziei Aeriene 82 a Statelor Unite pentru a impune desegregarea. Eisenhower nu s-a pronunat public n favoarea desegregrii, dar ameninarea directa a puterii naionale adus de un guvernator de stat a determinat preedintele s dovedeasc puterea elitei naionale. Preedintele John F. Kennedy a folosit i el trupele federale pentru a impune desegregarea n Universitatea din Mississippi n 1962. colile unitare. Ultima scuz legal pentru a ntrzia implementarea desegregrii colare s-a prbuit n 1969, cnd Curtea Suprem a respins o cerere a conductorilor colilor din Mississippi de a ntrzia implementarea desegregrii colare n acel stat. Curtea a declarat c fiecare district colar era obligat s termine cu sistemul colar dual de ndata i de acum nainte pentru a avea doar coli unitare. Efectul deciziei, la 15 ani dup cazul original Brown, era eliminarea oricrei justificari legale pentru continuarea segregrii n colile publice. Plasamentul i echilibrul rasial n coli Dei colile publice naionale au fost desegregate prin lege de aproape 40 de ani, segregaia de facto copiii negri frecventnd coli n care mai mult de jumtate din elevi sunt negri continu s caracterizeze educaia american. ntr-adevr, n toata naiunea aproximativ dou treimi din elevii negri frecventeaz coli cu majoritate neagr. Aproape 40% din elevii negri frecventeaza coli cu 90-100%

nscrieri minoritare. Acum civa ani Comisia Drepturilor Civile a Statelor Unite a raportat c i atunci cnd segregaia era de facto adic un produs al structurilor de locuine i al colilor de cartier segregate efectele adverse asupra elevilor negri rmneau semnificative. Sfritul izolrii rasiale n colile publice implic, n general, plasarea elevilor n i din cartierele segregate. Obiectivul este obinerea unui echilibru rasial n fiecare coala public, aa nct fiecare s aib cam acelai procentaj de negri i albi, cum apar acetia n populaia total a districtului colar. ntr-adevr, n unele mari orae unde negrii constituiau majoritatea covritoare a elevilor din colile publice, sfritul izolrii rasiale poate necesita ca elevii din ora s fie plasai n suburbii i ca elevii din suburbii s fie plasai n centrul oraului. Intervenia tribunalului federal. Judectorii districtelor federale au libertate n modelarea remediilor pentru practicile discriminatorii trecute sau prezente ale guvernelor. Dac un tribunal districtual federal din Statele Unite consider c o aciune a guvernului sau a conductorilor colilor a contribuit la dezechilibrul rasial (ex: prin fixarea plafoanelor de nscriere n districtele colare), judectorul poate ordona adoptarea unui plan de desegregare pentru a depi dezechilibrul rasial produs de aciunea autoritilor. Un mare numar de orae au primit ordine ale tribunalului districtual federal de a-i mbunti echilibrul rasial prin plasamente. n cazul important Swann v. Consiliul Educaiei Districtuale: CharlotteMecklenburg (1971), Curtea Suprem a aprobat: (1) folosirea cerinelor echilibrului rasial n coli i nscrierea elevilor n coli pe baza rasei; (2) un "scrutin atent" al judectorilor n colile n care predomin o singur ras; (3) mprirea n circumscripii a zonelor de frecventare colara i adunarea sau gruparea colilor pentru a obine un echilibru; (4) plasarea pe baza deciziilor judectoreti a elevilor pentru a realiza echilibrul rasial. Tribunalul a observat, totui, c dezechilibrul rasial din coli nu este un motiv pentru a ordona aceste remedii, dac nu se dovedete c o decizie guvernamental prezent sau trecut a contribuit la acest dezechilibru. n absena vreunei aciuni guvernamentale care s contribuie la dezechilibrul rasial, statele i districtele colare nu sunt silite de Amendamentul 14 s-i integreze colile. De exemplu, acolo unde colile centrale sunt predominant ale negrilor i colile suburbane predominant ale albilor, datorit distribuiei rezideniale, plasarea ncruciat nu este necesar, doar dac o aciune oficial a cauzat acest dezechilibru rasial. Astfel, Curtea Suprem a emis un ordin judectoresc federal inferior pentru plasarea masiv a elevilor ntre Detroit i 52 de districte colare suburbane. Dei colile din Detroit aveau 70% elevi negri, nici un district colar din Detroit nu a segregat elevii n cadrul propriilor limite. Judectorul Burger, scriind pentru majoritate a spus: Doar dac [autoritile din Detroit] au trasat limitele districtuale ntr-un mod discriminator sau au aranjat ca studenii albi din Detroit c frecventeze colile din Oakland sau Macomb, ar fi nevoii constituional s impun acelai lucru i elevilor negri. n complet dezacord, judecatorul Thurgood Marshall a scris: Pe termen scurt pare cel mai simplu s permitem marilor noastre zone metropolitane s fie divizate n orae-unul alb, altul negru-dar este un lucru pe care prevd c ai notri l vor regreta. Aceast decizie important nseamn c oraele centrale ocupate n special de negri, nconjurate de suburbii predominant ale albilor, vor rmne, de fapt, segregate pentru c nu exist destui elevi albi n ora pentru a realiza integrarea. Multe districte colare din sud i din alte pri au acionat sub supravegherea

tribunalelor federale pentru muli ani. Ct trebuie s continue supravegherea federal i ce standarde trebuie folosite pentru a determina cnd a fost realizat desegregarea o dat pentru totdeauna? Curtea Suprem condus de Rehnquist s-a angajat recent sa elibereze unele districte colare de supravegherea direct a tribunalului federal. Cnd ultimele vestigii ale discriminrii sancionate de stat au fost nlturate pe ct se poate, Curtea Suprem a permis unor tribunale federale inferioare sa dizolve planurile de echilibrare rasial existente dei dezechilibrele datorate structurilor rezideniale continu s existe. Reacia maselor fa de plasamente Plasamentele s-au bucurat de puin trecere printre masele albe, n special cnd acestea implicau trimiterea copiilor lor n coli cu majoritate neagr. Dei atitudinile rasiale ale albilor s-au moderat de-a lungul anilor, s-a nregistrat o voin relativ sczut a prinilor albi de a-i trimite copiii la coli cu majoritate neagr (vezi tab. 3-4). Opoziia maselor la plasamente a zdrnicit scopul plasamentelor n multe orae (vezi Analiza liniei politice n aciune: Obinerea oportunitilor educaionale n capitolul 1). n anumite orae cu plasamente excesive zborul albilor din colile publice a fost att de rspndit nct aceste coli au devenit mai segregarde dect naintea impunerii plasamentelor. Tab. 3-4. Atitudinea maselor albe fa de integrarea colar prin compoziia rasial a colii: ntrebare: Ai avea vreo obiecie s v trimitei copiii la o coal n care jumtate din copii sunt negri? Obiecii n procente: 1958 1965 1970 1975 1980 1985 1991 70% 68% 66% 66% 62% 60% 62% Sursa: anchete sociale generale i sondaje Galluppublicate n Harold W. Stanley i Richard G, Niemi, Vital Statistics on American Politics, ed. 4, ( Washinton,D.C;: CQ Press 1993), p; 398; Experimentul din Boston ne arat ntinderea rezistenei maselor la plasamente i cu zborul alb a zdrnicit obiectivul politicii iniiale. n 1974 judectorul tribunalului districtual federal al Statelor Unite W. Arthur Garrity a constatat c autoritile colare din Boston s-au strduit cu bun tiin s menin colile segregate social. A ordonat plasamente masive n tot oraul. Cnd comitetul colar din Boston a refuzat s coopereze, el a preluat conducerea sistemului colar. Un conflict rasial grav a nsoit ncercrile iniiale de a plasa studeni n i din licee n cartiere de muncitori albi. Dar judectorul Garrity a fost consecvent: Nici o opoziie public sau a prinilor nu va scuza evitarea, de ctre autoritile colare a obligaiilor impuse constituional. nainte de ordinele judectorului Garrity privitoare la plasamente, din 1973, Boston avea 94.000 elevi n coli publice, 57% fiind albi. Cnd judectorul Garrity a renunat la caz n 1985 i a napoiat controlul colilor autoritilor oreneti votate, doar 57.000 elevi au mai rmas n colile din Boston i doar 27% erau albi. Nu a existat nici o dovad c elevii negri i-au mbuntit prestaia la testele standard. Majoritatea studenilor albi din zona Boston frecventau sau coli suburbane sau coli

particulare (judectorul Garrity locuia n suburbia Wellesley). Totui, de-a lungul timpului, conflictele sociale din Boston s-au diminuat i politicienii care se opuneau plasamentelor au fost, n cele din urm eliberai din funcie. Micarea drepturilor civile Scopul iniial al micrii drepturilor civile din America era prevenirea discriminrii i segregrii de ctre guverne, n general n state, municipaliti i districte colare. Dar chiar i cnd s-au nregistrat victorii importante ale micrii n prevenirea discriminrii de ctre guverne, mai ales n cazul Brown, micarea a nceput s-i lrgeasc obiectivele pentru a include eliminarea discriminrii n toate segmentele vieii americane, publice i private. Guvernele trebuie s nceteze nu doar practicile discriminatorii proprii ci i s acioneze pentru a stopa discriminarea la firmele private i indivizi. Scopul de a elimina discriminarea n viaa privat creeaz o obligaie pozitiv a guvernului de a aciona forat n locurile publice, angajri, la distribuirea locuinelor i multe alte sectoare ale societii. Cnd micarea drepturilor civile a nceput s combat discriminarea personal, a trebuit s duc propria lupt n ramura legislativ a guvernului. Tribunalele federale puteau ajuta la reducerea discriminrii de state, guverne locale i autoriti colare, dar numai Congresul, legislaturile de stat i consiliile oreneti puteau restrnge discriminarea practicat de proprietarii particulari de restaurante, hoteluri i moteluri, de patroni, proprietarii de cldiri, ageni imobiliari i alte persoane care nu erau autoriti guvernamentale. Boicotul autobuzelor din Montgomery. Conducerea n lupta de a elimina discriminarea i segregaia di viaa privat a fost preluat de un tnr preot negru, Martin Luther King Jr. Tatl lui era pastorul uneia dintre cele mai mari i mai influente congregaii sudiste, Biserica Baptist Ebenezer din Atlanta, Georgia. Martin Luther King Jr. i-a luat doctoratul la Universitatea din Boston i a nceput s profeseze ca preot n Montgomery, Alabama. n 1955 comunitatea neagr din Montgomery a nceput un boicot care a durat un an, cu demonstraii frecvente mpotriva autobuzelor segregate din statul Montgomery. Apelul dramatic i apoi succesul boicotului din Montgomery a atras atenia naional asupra conductorului lor i a condus la crearea, n 1957, a Conferinei Conducerii Cretine Sudiste. Aciune direct nonviolent. Sub conducerea lui King micarea drepturilor civile i-a dezvoltat i rafinat tehnicile politice pentru minoritile din politica american, incluznd aciunea direct nonviolent, o form de protest care implica atacul legilor injuste n mod deschis, iubitor i nonviolent. Noiunea general de nesupunere civil nu este nou; a jucat un rol important n istoria american, de la celebrul Tea Party din Boston pn la aboliionitii care ascundeau ilegal sclavii fugari, la sufragetele care au manifestat pentru dreptul la vot al femeilor, la organizatorii muncii, care au format sindicatele industriale majore ale naiunii, la lucrtorii pentru drepturile civile din anii 60 care au nclcat deliberat legile segregaioniste. Scopul aciunii directe nonviolente este de a atrage atenia sau de a sta mrturie la existena injustiiei. n cuvintele lui King nesupunerea civil ncearc s dramatizeze problema, aa nct aceasta s nu mai poat fi ignorat. Nu trebuie s existe violen n ERAvrata nesupunere civil i doar legile injuste sunt nclcate. Mai mult, legea este nclcat deschis, iubitor i cu dorina de a accepta pedeapsa. Pedeapsa este chiar cutat i nu evitat, de vreme ce ajut la accentuarea nedreptii legii. Scopul este de a strni contiina elitei i de a ctiga suport pentru msurile care vor elimina injustiia. Prin acceptarea voit a pedepsei pentru nclcarea unei legi injuste, se demonstra puterea propriilor

convingeri. Dramatizarea injustiiei devine centrul ateniei, simpatia publicului este ctigat atunci cnd injustiiile sunt dezvluite i acceptarea voit de demonstrani a pedepselor este o prob clar a sinceritii lor. Cruzimea sau violena mpotriva demonstranilor din partea poliiei sau a altora este n favoarea protestanilor prin accentuarea sporit a injustiiilor pe care le sufer. Martin Luther King Jr. n 1963 un grup de preoi l-au somat pe Martin Luther King s anuleze demonstraiile de mas din Birmingham. King, care fusese arestat la demonstraie, a rspuns n faimoasa sa Scrisoare din nchisoarea oreneasc Birmingham: Eu nu susin n nici un fel sustragerea sau sfidarea legii, cum ar face segregaionitii turbai. Aceasta ar conduce la anarhie. Cine ncalc o lege injust trebuie s o fac pe fa, plin de dragoste (i nu plini de ur, cum au fcut mamele albe din New Orleans, cnd au aprut la televizor strignd negroteilor, negroteilor, negroteilor) i cu o deschidere nspre acceptarea pedepsei. Afirm c un individ care ncalc o lege pe care contiina sa o consider injust i accept de bun voie pedeapsa stnd n nchisoare pentru a strni contiina comunitii n faa acestei injustiii, nu face dect s-i exprime cel mai mare respect fa de lege. Este important de observat c tactica lui King fcea apel, n primul rnd, la contiina elitelor albe. Scopul demonstraiilor era de a atrage atenia asupra injustiiei i de a stimula elitele s o remedieze prin mijloace legale. Scopul nesupunerii civile era dramatizarea injustiiei; doar legile injuste erau nclcate deschis i iubitor i pedeapsa era acceptat pentru a dovedi sinceritate. King nu a cerut maselor negre s remedieze injustiiile prin mijloacele necesare i nu a cerut demisia elitelor existente. n 1964 Martin Luther King Jr. a primit Premiul Nobel pentru pace, drept recunoatere a contribuiei sale unice la evoluia metodelor nonviolente pentru schimbarea social. Birmingham, 1963. Poate cea mai dramatic confruntare ntre micarea drepturilor civile i segregaionitii suditi a avut loc n Birmingham, Alabama, n primvara anului 1963. Ca suport la o cerere de desegregarea localurilor de servire a mesei din centrul oraului i de formare a unui comitet bisocial pentru a rezolva integrarea colilor publice, Martin Luther King a condus cteva mii de negri din Birmingham ntr-o serie de maruri stradale ordonate. Demonstranii au fost confruntai cu aciuni puternice ale poliiei, inclusiv furtunuri cu ap, cini poliiti i dispozitive pentru ocuri electrice. n ziare, imagini de negri atacai de poliie i mucai de cini, au fcut nconjurul lumii. Mai mult de 25.000 de demonstrani, inclusiv King, au fost nchii. Anul 1963 a fost probabil cel mai important pentru aciunea direct nonviolent. Aciunea din Birmingham a stimulat demonstraii n multe pri ale rii; tema a rmas cea a nonviolenei i de obicei albii au folosit violena n aceste demonstraii. Elitele negre responsabile au continuat micarea i au ateptat un mare suport din partea comunitilor liberale albe. Am un vis. Punctul culminant al filozofiei nonviolente a fost un mar gigant, dar ordonat, nspre Washington, n 28 august 1963. Peste 200.000 de negri i albi au participat la mar, care a fost susinut de muli lideri laburiti, grupuri religioase i personaliti politice. Marul s-a ncheiat la Memorialul Lincoln, unde King a rostit cel mai elocvent discurs al su, intitulat Am un vis: Am un vis. Este un vis cu rdcini adnci n visul american. Visez c ntr-o zi aceast naiune se va ridica i va tri n ERAvratul sens al crezului su. Avem convingerea c acestea sunt ERAvruri evidente, c toi oamenii sunt creai egali. Drept rspuns, preedintele Kennedy a

trimis o propunere de lege ferm pentru drepturile civile Congresului, care a fost aprobat i a devenit lege dup moartea sa faimosul Act al Drepturilor Civile din 1964. Actul al Drepturilor Civile din 1964. Acest act a fost aprobat de ambele camere ale Congresului, cu mai mult de dou treimi pentru; a ctigat suportul covritor al membrilor republicani i democrai ai Congresului. A fost ratificat la 4 iulie 1964. Este, alturi de Proclamarea Emanciprii, Amendamentul 14 i decizia Brown v. Topeka, unul dintre cei mai importani pai nspre egalitatea total a negrilor cu albii, n America. Printre cele mai importante prevederi ale sale se numr: Articolul II: este mpotriva legii oricare discriminare sau segregare a persoanelor pe baza rasei, culorii, religiei sau originii naionale n orice loc public, inclusiv hoteluri, moteluri, restaurante, cinematografe, teatre, stadioane, cluburi i alte locuri care ofer servicii publicului. Aceast interzicere se ntinde peste toate instituiile ale cror operaii afecteaz comerul interstatal sau a cror practici discriminatorii sunt susinute de aciunea de stat. Articolul VI: Fiecare agenie i departament federal trebuie s acioneze pentru a pune capt discriminrii n toate programele sau activitile care sunt asistate financiar federal n orice form. Aceast aciune va include ncetarea asistenei financiare. Articolul VII: Este ilegal ca orice patron sau sindicat muncitoresc s discrimineze vreun individ n orice fel, n angajare, datorit rasei, culorii, religiei, sexului sau originii naionale i o Comisie a anselor de Angajare va fi instituit pentru a impune aceste lucruri prin investigaii, conferine, consilieri, persuasiune i, la nevoie, aciune civil n tribunalele federale. Actul Drepturilor Civile din 1968. Vreme de mai muli ani dreptul egal de reziden a fost considerat cea mai sensibil arie a legislaiei drepturilor civile. Discriminarea n vnzarea i nchirierea caselor a fost problema major final a drepturilor civile n care Congresul s-a implicat. Discriminarea rezidenial nu a fost menionat in vreo legislaie anterioar , nici chiar n cuprinztorul Act al Drepturilor Civile din 1964. Prohibiia discriminrii n vnzarea sau nchirierea de locuine a afectat circumscripiile membrilor nordici ai Congresului mai mult dect pe fotii legislatori suditi. Perspectivele unei legi egale de reziden nu erau prea luminoase la nceputul lui 1968. Totui, cnd Martin Luther King Jr. a fost asasinat n 4 aprilie, atitudinea Congresului i a naiunii s-a schimbat dramatic. Congresul a dat o lege a egalitii rezideniale ca tribut uciderii liderului drepturilor civile. Actul Drepturilor Civile din 1968 a interzis urmtoarele forme de discriminare: refuzul de a vinde sau nchiria o locuin vreunei persoane din cauza rasei, culorii, religiei sau apartenenei naionale; discriminarea mpotriva unei persoane n termeni, condiii sau privilegii ale vnzrii sau nchirierii locuinei; reclama fcut nchirierii sau vnzrii unei locuine indicnd o preferin sau discriminare bazat pe ras, culoare, religie sau origine naional; Politica de guvernare i aciunea afirmativ Dei ctigurile micrii drepturilor civile erau extrem de importante, trebuie recunoscut c erau ctiguri oportuniti i nu n rezultate. Astzi politica rasial se centreaz asupra inegalitilor actuale dintre negri i albi n venituri i locuri de

munc, sntate, educaie i alte condiii de via. Inegaliti n continuitate. Problema inegalitii se pune, de obicei, n termeni de diferene n anse ale vieii pentru albi i negri. Cifrele pot arta doar imagini generale ale anselor vieii negrilor n societatea american (vezi Tab. 3-5). Venitul mediu al unei familii negre este mai puin de 60% din venitul mediu al unei familii albe. Peste 32% din familiile negre sunt sub limita recunoscut a srciei, n timp ce doar 11% din familiile de albi triesc n srcie. omajul la negri este de dou ori mai mare fa de cel al albilor. Negrii au anse mai mici de a obine posturi de funcionari n domeniul profesoral, managerial, cleric sau al vnzrilor. Nu dein multe posturi calificate n industrie, dar sunt concentrai n poziii operative, n servicii i de muncitori. Micarea drepturilor civile a deschis noi oportuniti pentru negrii americani. Dar egalitatea n oportuniti nu este acelai lucru cu egalitatea rezultatelor. Schimbri politice. Care politici de guvernare trebuie aplicate pentru a realiza egalitatea n America? este destul s spunem c guvernul elimin discriminarea, garanteaz egalitatea oportunitilor i aplic standarde oarbe la culoare att negrilor ct i albilor? Sau guvernul ar trebui s acioneze afirmativ pentru a depi rezultatele tratamentului inegal din trecut al negrilor tratament preferenial sau compensatoriu pentru negri, pentru a le favoriza cererile de admitere n facultate i pentru burse, angajri i promovri i alte oportuniti pentru avansare n via? Oportuniti contra rezultate. Majoritatea americanilor sunt preocupai mai mult de egalitatea oportunitilor dect de egalitatea rezultatelor. Egalitatea oportunitilor se refer la capacitatea de a face din tine ceea ca poi; dezvoltarea talentelor i abilitilor i rsplata muncii, iniiativei i realizrilor. nseamn c oricine pornete din acelai punct cu aceeai ans de succes, c orice diferene apar n timp, ca rezultat al capacitilor, talentelor, iniiativelor, muncii i, poate, nfirii. Egalitatea rezultatelor se refer la mprirea egal a veniturilor, locurilor de munc, a contractelor i rsplatei materiale indiferent de condiiile de via ale persoanei. nseamn c fiecare pornete i termin cursa mpreun, indiferent de abiliti, talent sau munc. Aceasta pentru c programele aciunii afirmative ncearc s asigure egalitatea oportunitii pentru a-I ajuta pe toi s realizeze maximul posibil n via, s se asigure c minoritile sunt luate n considerare i primesc aceleai slujbe, aceeai educaie i aceleai promovri, pentru a-I situa pe toi pe aceeai linie de pornire ntr-adevr exist un suport rspndit pentru aceste programe. Dar, cum am observat (vezi tab. 3-3), cnd programul aciunii afirmative ncearc s ofere egalitatea rezultatelor, s distribuie slujbe, educaie sau promovri n funcie de considerente rasiale, s pun rasa naintea capacitilor, talentului, experienei sau muncii atunci aciunea afirmativ pierde suportul albilor. Oportuniti egale contra aciunii afirmative. Accentul iniial pus asupra politicii de guvern era n nediscriminare, oportuniti egale de angajare. Nu era un program pentru a oferi privilegii speciale nici unui grup de persoane datorit rasei, religiei, sexului sau originii naionale. Aceasta era n conformitate cu abordarea iniial a nediscriminrii, ncepnd cu preedintele Harry Truman i decizia sa de a desegrega forele armate n 1946 i continund cu articolele VI i VII ale Actului Drepturilor Civile din 1964 pentru a elimina discriminarea n proiectele de ajutor federal i angajare particular. Treptat, scopul micrii drepturilor civile a trecut de la inta tradiional a egalitii oportunitii prin nediscriminare nspre aciunea afirmativ de a stabili

scopuri i programe pentru realizarea egalitii absolute ntre albi i negri. n timp ce evitau termenul quota noiunea aciunii afirmative testeaz succesul oportunitilor de angajare egale prin observarea dac negrii primesc posturi, admiteri, promovri proporional cu numrul lor n populaie. Programele aciunii afirmative erau, iniial, produse ale birocraiei federale. Nu erau iniiate de Congres. n schimb erau dezvoltate de ageniile executive federale autorizate de Actul Drepturilor Civile din 1964 de a dezvolta reguli i reglementri pentru desegregarea activitilor care primesc fonduri federale (Art. VI) i angajri private (Art. VII).Preedintele Lyndon B. Johnson a impulsionat aciunea afirmativ cu Ordinul executiv nr. 11246 din 1965, privitor la angajri i promovri n firme i agenii federale sub contract cu guvernul federal. n 1972, Biroul nvmntului a emis principii de aciune care mandatau scopuri pentru admiterea n universiti, angajarea negrilor i femeilor. Comisia Oportunitilor n Angajare, stabilit de Actul Drepturilor Civile din 1964 (Art. VII) pentru a elimina discriminarea n angajrile n domeniul privat, a adus noiunea de aciune afirmativ dincolo de contractorii federali i recipiente ale ajutorului federal n toate sectoarele angajrii n domeniul privat. Autoritile federale msoar, n general, progresul n aciuni afirmative n funcie de numrul de negri admii, angajai sau promovai. Presiunea pentru a demonstra progresul i a reine suportul financiar federal poate avea drept rezultat tratamentul preferenial al negrilor. De asemenea, preseaz msurile tradiionale de calificare scoruri la teste i realizri educaionale. Curtea Suprem i aciunea afirmativ Programele aciunii afirmative pun cteva importante probleme constituionale. Discrimineaz aceste probleme mpotriva albilor n nclcarea clauzei proteciei egale a Amendamentului 14? Discrimineaz aceste programe mpotriva albilor n nclcarea Actului Drepturilor Civile din 1964, care interzice discriminarea pe baza rasei, nu doar discriminarea mpotriva negrilor? Aceste ntrebri sunt puse spre rezolvare Curii Supreme , dar, din nefericire, Curtea nu a reuit s ofere rspunsuri tranante. Cazul Bakke. ntr-un caz anterior foarte contrariat, Regenii Universitii California v. Bakke (1978), Curtea Suprem a atacat un program special de admitere pentru minoriti de la o coal medical de stat, pe motiv c excludea un candidat alb datorit rasei i i nclca drepturile sub clauza proteciei egale. Allan Bakke s-a nscris la Universitatea din California, la coala Medical Davis, pentru doi ani la rnd i a fost respins; n amndoi anii, candidai negri cu un punctaj mult mai mic i cu un rezultat al testului de aptitudini medicale sczut au fost acceptai printr-un program special de admitere care rezerva 16 locuri pentru minoriti ntr-o clas de 100 de locuri. Universitatea California nu a negat c deciziile legate de admitere erau bazate pe ras. n schimb a argumentat c, totui, clasificarea sa rasial era benign, adic destinat s ajute minoritile i nu s le obstrucioneze. Programul special de admitere era desemnat: (1) s reduc deficitul istoric al minoritilor defavorizate, n timp, n colile medicale i profesiunile medicale, (2) s contrabalanseze efectele discriminrii sociale, (3) s sporeasc numrul medicilor care vor practica n comunitile n prezent slab servite (4) s obin beneficiile educaionale care decurg dintr-un corp studenesc diversificat etnic. Curtea a considerat aceste obiective ca fiind legitime i c rasa i originea

etnic pot fi luate n considerare n aprecierea candidailor la o coal de stat fr a nclca clauza proteciei egale. Totui, Curtea a mai decis c un program de admitere separat pentru minoriti, cu o cot specific ce s nu fie disponibil dect negrilor, nclca clauza proteciei egale: Garantarea proteciei egale nu poate nsemna un lucru atunci cnd este aplicat unui individ i cu totul altceva cnd este aplicat altuia. Dac nu primesc ambii aceeai protecie, nu este egalitate. Curtea a ordonat ca Bakke s fie admis la coala medical i ca programul special de admitere s fie eliminat. A recomandat dezvoltarea n California a unui program de admitere care s considere dezavantajarea rasial sau mediul etnic drept un plus intr-o evaluare general a candidatului, dar nu a stabilit cote numerice i nu a exclus nici o persoan de la a concura pentru toate locurile. Cazul Bakke nu a rezolvat controversa aciunii afirmative. Suporterii acesteia au accentuat dorina Curii Supreme de a considera statutul minoritii ca factor pozitiv; oponenii au accentuat refuzul Curii de a permite existena cotelor care excludeau albii de la competiia pentru anumite locuri. De vreme ce Bakke a ctigat cazul, majoritatea observatorilor au considerat c sistemul cotelor rasiale nu era permis de Curtea Suprem. Aciunea afirmativ Remediu pentru discriminarea anterioar. Totui, Curtea Suprem pare dornic s aprobe aciunea afirmativ acolo unde exist probe ale unor discriminri anterioare. n cazul Uniunea Oelarilor Americani v. Weber (1979), Curtea a aprobat un plan al unui angajat particular i al sindicatului de a rezerva 50% din slujbele calificate, mai bine pltite, pentru minoriti. Kaiser Aluminium Corporation i Sindicatul Oelarilor au stabilit, sub presiunea guvernului federal, un program de acceptare a mai multor negri n posturi tehnice calificate; doar 2% din slujbele calificate erau deinute de negri n uzina n care lucra Weber, pe cnd 39% din fora local de munc era neagr. Cnd Weber a fost exclud din programul de calificare i negrii cu mai puin vechime i calificri inferioare au fost acceptai, acesta a deschis un proces, pretinznd c a fost discriminat datorit rasei cu nclcarea Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964. (Weber nu putea pretinde aceleai drepturi n baza clauzei proteciei egale a Amendamentului 14 pentru c aceasta se refer doar la discriminarea guvernamental, de stat, i nu a persoanelor fizice). Art. VII previne toate discriminrile n angajare pe baza rasei, nu specific doar discriminarea mpotriva negrilor sau a minoritilor. Curtea Suprem a decis c Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 a permis patronilor i sindicatelor din sectorul privat s recurg la asemenea micri pe baza rasei pentru a elimina dezechilibrele rasiale n categoriile de posturi iniial segregate. Afirmm c Art. VII nu interzice asemenea planuri de aciuni afirmative. ncrederea lui Weber in limbajul Art. VII a fost "greit plasat". Conform Curii, ar fi fost ntr-adevr ironic dac Actul Drepturilor Civile ar fi folosit pentru a interzice eforturile voluntare, cu privire la ras, de a depi efectele discriminrilor anterioare. n ciuda schimbrii componenei sale n timp, Curtea Suprem nu i-a modificat politica relativ la aciunile afirmative ca remediu la discriminrile anterioare. n cazul Statele Unite v. Paradise (1987) Curtea a meninut un sistem rigid de 50% negri in promovrile Departamentului Siguranei Naionale din Alabama, care exclusese negrii din rndurile trupelor de stat nainte de 1972 i care nu promovase nici un negru peste gradul de caporal nainte de 1984. ntr-o decizie de 5 la 4 majoritatea au accentuat lunga discriminare n agenie drept motiv de meninere a sistemul cotelor. Hotrrile impuse asupra prilor inocente erau contrabalansate de nevoia de a corecta efectele discriminrii anterioare.

Cazuri care au pus in chestiune aciunea afirmativ. Totui, n absena discriminrilor anterioare, Curtea Suprem i-a exprimat ngrijorarea n privina albilor care sunt afectai direct de aciunea guvernamental doar datorit rasei lor. n cazul Sindicatul Pompierilor v. Stotts (1984) Curtea a decis c un ora nu poate concedia pompieri albi n favoarea celor negri cu o vechime mai mic. n cazul Richmond v. Crosen (1989) Curtea a hotrt c un program special de locuri pentru minoriti din Richmond, Virginia, care mandata 30% din toate contractele in construcii ale oraului care trebuie s cuprind negri, hispanici, orientali, indieni, eschimoi i aleui nclca clauza proteciei egale a Amendamentului 14. Cutarea unui principiu constituional clar. Deciziile Curii Supreme asupra aciunilor afirmative nu au oferit naiunii o interpretare clar i coerent a Constituiei. Nu exist nici o interpretare clar a unei legi, a unui text legal sau a unui principiu constituional care s ne spun ce este permis i ce este interzis in domeniul legilor i practicilor cu privire la ras. Fiecare program al aciunilor afirmative trebuie judecat separat. Cu toate acestea, in timp, cteva tendine generale ale politicii Curii Supreme pot fi identificate. Programele aciunilor afirmative pot fi gsite constituionale cnd: sunt adoptate ca rspuns la discriminrile anterioare; sunt elaborate doar pentru a remedia doar efectele discriminrilor anterioare; nu interzic in mod absolut albilor sau brbailor s concureze sau s participe; servesc un obiectiv social sau educaional important. Curtea Suprem nu a adoptat niciodat doctrina oarb-la-culoare expus pentruprima dat de judectorul John Harlan in atacul su curajos din 1896 asupra segregaiei n dezaprobare la Plessy v. Ferguson constituia noastr este oarbla-culoare i nici nu cunoate nici nu tolereaz clasificarea cetenilor. Dac o clauz a proteciei egale cere ca legile Statelor Unite i statele s fie cu ERAvrat oarbe-la-culoare, atunci nici un principiu, scop sau cot rasial n-ar fi tolerate. Uneori acest punct de vedere a fost exprimat n dezaprobrile recente ale minoritilor. Congresul i aciunea afirmativ Congresul este mai supus constrngerii maselor dect judectorilor i birocrailor nealei prin vot. Deci Congresul a avansat ncet i precaut n politica drepturilor civile. Rezultate ale sondajelor indic faptul c majoritatea alb accept aciunea afirmativ n abstract, dar respinge preferinele i cotele. Astfel, Congresul a ncercat s gseasc o cale de a avansa aciunea afirmativ evitnd referirile directe la acest termen. Dovedirea discriminrii. Actul Drepturilor Civile din 1964, Art.VII, exclude discriminarea sexual sau rasial n angajri. Dar cum pot persoanele care sunt sau au fost refuzate la angajare sau promovare s dovedeasc discriminarea? Proba unei discriminri directe este ERAsea greu de obinut. Oare poate numrul mic al minoritarilor sau femeilor din fora de munc s fie folosit ca prob a discriminrii n absena oricrei probe a practicrii discriminrii directe? Dac un patron folosete o cerin sau un test care are efect disparat asupra minoritilor sau femeilor, cine trebuie s dovedeasc relevana acestei cerine sau a acestui test pentru eficiena n munc? Curtea Suprem a rspuns ambelor ntrebri prin interpretarea dat Actului Drepturilor Civile n cazul Wards Cove Packing Co., Inc. v. Atonio (1989). Cu o decizie controversat de la 5 la 4, tribunalul a hotrt c dezechilibrele statistice n ras sau sex la locul de munc nu erau o problem suficient pentru a demonstra discriminarea. Tribunalul a mai hotrt c reclamanii trebuie s demonstreze c un

patron nu a fost motivat profesional pentru cereri sau teste care au un impact advers asupra minoritilor sau femeilor. Aceast decizie a fcut i mai dificil sarcina de a dovedi discriminarea n angajri. Congresul intr n disput. Gruprile drepturilor civile au fost foarte critice cu privire la ceea ce considerau ca o restrngere a proteciei n angajare a Actului Drepturilor Civile de ctre Curtea Suprem. Au apelat la Congres pentru a rescrie poriuni ale Actului Drepturilor Civile pentru restaurarea acestor protecii. Lobbyurile oamenilor de afaceri considerau c acceptarea dezechilibrului statistic ca prob a discriminrii sau transferrii sarcinii dovedirii asupra patronilor va avea drept rezultat angajri pe baza cotelor doar pentru a evita procesele. Dup aproape doi ani de negocieri la Capital Hill i o schimbare a poziiei iniiale a preedintelui Bush, Congresul a iniiat o nou politic. Actul Drepturilor Civile i al Echitii pentru femei din 1991. Congresul a ncercat s nlture criticile asupra unei legi a cotelor prin includerea unei prevederi anti-cot n Actul Drepturilor Civile i al Echitii pentru femei din 1991. Acesta afirm c nimic din Act nu trebuie interpretat pentru a cere, ncuraja sau permite unui patron s adopte cote de angajare sau promovare pe baza rasei, culorii, religiei, sexului sau originii naionale i folosirea unor astfel de cote va fi condamnat ca fiind o practic de angajare ilegal. Printre cele mai importante prevederi ale Actului se numr: Dezechilibrele statistice. Simpla existen a dezechilibrului statistic n fora de munc a unui patron nu este un motiv suficient pentru a dovedi discriminarea. Totui, dezechilibrele statistice pot dovedi practici de angajare (reguli, cerine, calificri academice, teste) care au un impact disparat asupra minoritilor sau femeilor. Practici de angajare disparate. Patronii au sarcina de a dovedi c orice practic avnd impact disparat este necesar i are o relaie semnificativ i manifest cu cerinele pentru eficiena n munc. Penalizri. Actul acord victimelor discriminrii premii compensatorii n bani (de obicei rsplata i onorariul pentru avocai) i premii n bani din penalizri, nelimitate pentru discriminri rasiale, dar limitate la 150.000$ pentru discriminri sexuale (o disparitate n lege pe care gruprile feministe au jurat s o remedieze). Egalitatea genurilor i Constituia Contextul istoric al Amendamentului 14 implic intenia de a garanta echitatea pentru sclavii nou eliberai. Dar cuvintele clauzei proteciei egale se refer la orice persoan. Astfel, textul Amendamentului 14 ar putea fi interpretat spre a exclude orice diferenieri pe baz de sex n lege. Totui, Curtea Suprem a respins expres, n sec. XIX, argumentul c aceast clauz face referire la femei; Curtea a aprobat o lege de stat care interzicea femeilor practicare avocaturii, pretextnd c timiditatea normal i natural i delicateea care caracterizeaz sexul feminin sunt nepotrivite pentru multe din ocupaiile vieii civile. Politica feminist iniial. Primele organizaii feministe active s-au format din micarea antisclavagist de dinaintea rzboiului civil i aici primele generaii de feministe au nvat s organizeze, s conduc ntlniri publice i campanii de solicitri. Dup rzboiul civil, femeile au avut succes n schimbarea multor legi de stat care limitau drepturile de proprietate ale femeilor cstorite i le tratau ca fiind proprietatea soilor lor. Activistele au mai obinut anumite drepturi pentru femei la locul de munc, inclusiv legi de stat limitnd orele de munc, condiiile de munc i

cerinele fizice. n acelai timp, aceste legi erau privite ca progresiste. Cele mai de succes eforturi feministe ale sec XIX se concentrau pe protecia femeii n familie. Ameninrile la bunstarea femeii veneau dinspre faptul c soii lor beau, jucau jocuri de noroc i triau cu prostituate. Femeile au condus o Lig AntiCrcium i au reuit s scoat n afara legii jocurile i prostituatele n fiecare stat, cu excepia Nevadei, i au constituit principala surs de suport moral pentru Amendamentul 18 (Prohibiia). La nceputul sec. XX micarea feminist s-a concentrat asupra votului femeilor impulsul pentru garantarea dreptului de vot pentru femei. Primele sufragete au apelat la demonstraii de mas, parade, pichetri i nesupuneri civile ocazionale tactici similare celor din micarea drepturilor civile din 1960. Punctul culminant al eforturilor lor a fost legiferarea Amendamentul 19 din Constituie n 1920: Dreptul cetenilor Statelor Unite de a vota nu va fi negat sau ngrdit de Statele Unite sau de vreun stat pe considerente de sex. Micarea sufragetelor a dat natere la Liga Femeilor Alegtoare; pe lng dreptul femeilor de a vota, Liga a urmrit protecia femeii n industrie, legi pentru bunstarea copilului i practici elective oneste. Scrutinul juridic al clasificrii pe genuri. n anii 70 Curtea Suprem a reacionat la argumente care susineau c discriminarea sexual pate nclca clauza proteciei egale din Amendamentul 14. A decis c, n cadrul legal, clasificrile sexuale trebuie s fie rezonabile i nu arbitrare i trebuie s se sprijine pe motive de diferen clar i substanial legat de obiective guvernamentale importante. Astfel, de exemplu, Curtea a hotrt c: (1) un stat nu mai poate fixa diferite vrste pentru brbai i femei pentru a deveni aduli legal sau pentru a cumpra buturi alcoolice; (2) femeile nu pot fi excluse din forele poliieneti sau de pompieri n funcie de greutate sau nlime; (3) planurile de asigurare i de pensionare pentru femei trebuie s plteasc aceleai beneficii lunare (chiar dac, n medie, femeile triesc mai mult) i (4) colile trebuie s plteasc antrenori pentru sportul feminin la fel ca pentru cel masculin. Amendamentul Drepturilor Egale. n centrul activitii feministe din anii 70 s-a aflat Amendamentul Drepturilor Egale (ERA) pentru Constituie. Amendamentul afirma c egalitatea drepturilor prin lege nu va fi negat sau ngrdit de Statele Unite sau de oricare alt stat pe considerente legate de sex. ERA a fost adoptat cu uurin de Congres n 1972 i a fost trimis statelor pentru ratificrile necesare de trei ptrimi (38) dintre ele. Amendamentul a fost repede ratificat n jumtate din state, dar o micare n dezvoltare Stop ERA a ncetinit progresul i, n cele din urm, a nvins amendamentul. n 1979 perioada iniial de 7 ani pentru ratificare perioad fixat de obicei de Congres pentru ratificarea amendamentelor constituionale a expirat. Cei care au propus ERA au convins Congresul s extind perioada de ratificare pentru nc trei ani, pn n 1982. Dar, n ciuda eforturilor lobby ului n state i a sondajelor opiniei publice care artau c majoritatea naional este favorabil, Amendamentul nu a fost ratificat de necesarul de 38 de state.* (Pn n 1982, 34 de state au ratificat ERA. Trei dintre ele Idaho, Nebraska i Tennessee au votat rescindarea ratificrii, dar Constituia Statelor Unite nu menioneaz rescindarea voturilor. Statele care nu au ratificat ERA pn n 1982 erau: Nevada, Utah, Arizona Oklahoma, Illinois, Indiana, Missouri, Arkansas, Louisiana, Mississippi, Alabama, Georgia, Florida, Carolina de Nord, Carolina de Sud i Virginia).

Cei care propuseser ERA au afirmat n legislaturile de stat c majoritatea credit, educaie .a.m.d. depinde de legea federal i de stat. Garania egalitii progresului fcut de femei nspre egalitatea in mariaj, proprietate, angajri, sexelor ar fi mult mai sigur dac ar face parte din Constituia Statelor Unite. Mai mult, ERA va separa necesitatea de a da legi separate n multe domenii pentru a asigura egalitatea sexelor. ERA, ca parte component a Constituiei Statelor Unite, va oferi o garanie ferm pentru egalitate, direct ntrit de aciune judectoreasc. i, n cele din urm, ERA are o puternic semnificaie simbolic; chiar dac legile federale i de stat interzic acum discriminarea sexual, este totui important pentru muli s vad ERA ca parte a Constituiei legea suprem a inutului. Cei care se opuneau la ERA au contraatacat c acesta ar elimina multe protecii legale pentru femei, cum ar fi suportul financiar de ctre soi, deinerea unei pri din proprietatea soului, scutirea de serviciul militar .a.m.d. Pe lng aceste obiective specifice, oponenii eliberrii femeii afirmau, n general, c micarea slbete instituia familiei i demoralizeaz femeile care vor s-i dedice viaa familiei, soului i copiilor. Egalitatea genurilor i economia Astzi, participarea femeilor la fora de munc (peste 70% femei ntre 25 i 65 ani) nu este cu mult mai sczut dect a brbailor (89%) i diferena se micoreaz n timp. Odat cu micarea femeilor n fora de munc american, activitatea politic a feministelor a trecut in domeniul economic egalitatea genurilor n educaie, angajare, salarii, promovri i credite. Legile drepturilor civile. Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 previne discriminarea sexual (i rasial) n angajri, salarii i promovri. Comisia Oportunitilor Egale n Angajare (EEOC), care este agenia federal nsrcinat cu eliminarea discriminrii n angajare, a stabilit limite de aciune, interzicnd clasificarea stereotip de slujbe pentru brbai i slujbe pentru femei. Tribunalele au anulat adesea legi de stat i politici ale patronilor care fac diferene ntre brbai i femei n ore de munc, plat, pensionare .a.m.d. Actul Federal al Oportunitii Creditelor Egale din 1974 interzice discriminarea sexual n tranzaciile cu credite. Legea federal interzice refuzarea de ctre sindicatele creditelor, bnci, asociaii de economii i mprumut, magazine de desfacere i companii de cri de credit a creditelor pe baza sexului sau a statutului marital. Totui, acetia pot refuza credite n condiii de garanii sczute sau inexistente i femeile care au avut ntotdeauna credite pe numele soului lor pot avea probleme cu creditele dac fac solicitri in numele lor. Art. IX al Amendamentului Actului Educaiei din 1972 se ocup de discriminarea sexual n educaie. Legea federal interzice discriminarea la admitere, cazare, reguli, ajutor financiar, recrutri de personal i pentru facultate i cel mai grav n atletism. Ultima problem s-a dovedit foarte dificil deoarece programele de fotbal i baschet masculine au furnizat bani pentru finanarea celorlalte sporturi i echipele masculine de fotbal i baschet au primit cea mai mare parte din bugetul atletic colar. Diferene n ctiguri. n ansamblu, ctigurile femeilor rmn substanial mai reduse dect ale brbailor. n 1990, de exemplu, ctigul anual mediu al brbailor a fost de 29.678$, n comparaie cu 19.822$ pentru femei, indicnd c femeile, n medie, au ctigat cam 72% din ctigul brbailor. Diferena n ctiguri nu este doar un produs al discriminrii directe, adic femeile avnd aceeai slujb, calificare, ndemnare, experien i rezultate sunt pltite mai puin dect brbaii. Aceast

discriminare direct a fost ilegal nc din 1964, prin Actul Drepturilor Civile. Mai degrab diferena n ctiguri este un produs al diviziunii pe piaa muncii ntre slujbele tradiionale masculine i feminine, cu salarii mai mici acordate ocupaiilor femeilor. Eforturile iniiale ale micrii femeilor erau direcionate nspre a se asigura c femeile au acces egal la posturile de funcionari tradiional masculine, de exemplu: medic, avocat i inginer. Succesul n aceste eforturi ar fi ngustat automat distana. i ntr-adevr, femeile au avut succes n ultimele decenii n sporirea reprezentrii lor n posturi calificate, de prestigiu (vezi Tab. 3-6), dei majoritatea acestor domenii de activitate continu s fie dominate de brbai. Piaa de munc dual. Cu toate acestea, o pia de munc dual, cu brbai dominnd slujbele masculine distincte de slujbele feminine continu s fie un obstacol major n egalitatea economic ntre brbai i femei. Un studiu sponsorizat de Academia Naional a tiinelor a stabilit c majoritatea deosebirilor n ctigurile brbailor i femeilor pot fi atribuite segregrii sexuale n profesii. Aceste diferene profesionale erau atribuite stereotipurilor culturale, condiionrii culturale i pregtirii i educaiei profesionale care micoreaz posibilitile disponibile femeilor. Dei, n ultimii ani a fost fcut un progres semnificativ n reducerea segregrii profesionale dup sexe, muli observatori se ndoiesc c profesiile difereniate sexual vor fi eliminate in viitorul apropiat. Tab. 3-6. Piaa de Munc Dual Profesii superioare Femeile ptrund tot mai mult n profesiile superioare tradiional dominate de brbai. 1960 1983 1991 Arhiteci 3 13 17 Operatori computer 11 28 34 Profesori universitari i n colegii 28 36 41 Ingineri 1 6 8 Avocai i judectori 4 16 19 Medici 10 16 20 Profesii feminine Femeile continu s fie concentrate n domenii tradiional dominate de femei. 1970 1980 1991 Secretare 98 99 98 Chelnerie i chelneri 91 88 82 Asistente 97 96 95 Funcionari 75 82 81 Profesii inferioare (necalificate) Femeile continu s fie excluse din majoritatea profesiilor necalificate tradiional dominate de brbai, dei barmanele depesc n prezent numrul barmanilor. 1970 1980 1991 oferi de camion 1 2 4 Tmplari 1 1 1 Muncitori 17 19 19

Mecanici auto 1 1 1 Barmani 21 44 54 Sursa: Departamentul Muncii, S.U.A., Employment in perspective: Working Women (Washington D.C.:Biroul de pres al guvernului S.U.A., 1983); Consiliul Naional de Cercetare, Academia Naional de tiine, Women's Work, Men's Work (Washington, DC: National Academy press, 1985); Statistical Abstract of the United States 1992,p.393-394. Valoare comparabil. Ca urmare a unei recunoateri din ce n ce mai rspndite c diferena n salarii este un rezultat al diferenierii profesionale i nu al discriminrii directe, anumite organizaii feministe au apelat la o nou abordare cererea ca nivelele salariilor n diferite profesii s fie determinate de valoarea comparabil i nu de piaa muncii. Valoarea comparat nseamn mai mult dect pltirea brbailor i a femeilor n mod egal pentru aceeai munc; nseamn plata acelorai salarii pentru slujbe de valoare comparabil pentru patroni. nseamn c, tradiional, slujbele femeilor i brbailor vor fi evaluate de agenii guvernamentale sau de tribunale pentru a stabili ct valoreaz pentru patron, poate lund n considerare responsabilitatea, efortul, cunotinele i cerinele de calificare. Posturile comparabile vor avea salarii egale. Ageniile guvernamentale sau de tribunalele vor nlocui piaa liber a muncii n determinarea ratei salariilor. Dar valoarea comparabil ridic probleme de implementare: Cine va decide care vor fi salariile pentru diferite slujbe? Ce standarde vor fi folosite pentru a decide? Dac ageniile guvernamentale fixeaz rate ale salariilor prin lege n locul pieei libere, ar putea aprea o pia neagr (ilegal) de munc? Ce penaliti vor fi impuse patronilor care pltesc salarii diferite de cele fixate de guvern? EEOC a respins noiunea valorii comparabile i a refuzat s recomande salarii pentru slujbele masculine i feminine. Pn acum tribunalele federale nu au declarat c salariile diferite pentru brbai i femei constituie o prob a discriminrii sexuale prin nclcarea legii federale. Totui, anumite agenii guvernamentale i patroni privai au decis s-i revad statele de plat pentru a determina dac profesiile tradiional feminine sunt pltite mai puin. Tavanul de sticl. Puine femei au avansat pe scara profesional pentru a deveni preedini, funcionari executivi sau directori ai marilor corporaii industriale naionale, ai bncilor, utilitilor, ziarelor sau revistelor T.V. Un numr mare de femei intr n avocatur, dar puine reuesc s devin parteneri la conducerea marilor firme de avocai din ar. Femeile pot fi gsite mai degrab n cabinetul prezidenial dect n consiliul de conducere al corporaiilor. Barierele n calea avansrii femeilor nspre poziiile superioare sunt att de subtile nct dau dreptate expresiei tavanul de sticl. Pentru a explica de ce femeile nu ajung la vrf" un observator afirm c: La nivelul superior managerial este nevoie de competen. Ceea ce se caut este o persoan potrivit, cu care s te nelegi, n care s ai ncredere. Asta este o treab subtil. Cum s cread un grup de brbai c o femeie este potrivit? Cred c este foarte greu! Mai exist multe explicaii i toate sunt controversate: femeile aleg s fac parte din personal i nu din nsrcinrile care implic decizii operaionale rapide. Femeile sunt prudente i neagresive n politica corporaiei. Femeile au ateptri mai sczute fa de ctiguri i poziii sociale i aceste ateptri le sunt suficiente. Femeile nasc copii i chiar n concediile relativ scurte de maternitate, pierd teren n faa concurenilor masculini. Femeile sunt mai puin dornice de a-i schimba domiciliul fa de brbai, i directorii imobili sunt mai puin eficieni dect cei mobili

(1) (2) (3)

pentru o corporaie. Femeile directori n poziii cheie sunt mai supuse presiunii dect brbaii. Femeile directori cred c sunt mai supravegheate dect brbaii i c trebuie s munceasc mai greu pentru a reui. i, n final este important de observat eforturi de aciuni afirmative ale guvernelor, mai ales EEOC sunt dirijate n special spre poziiile de nceput i nu spre posturile manageriale superioare. Hruirea sexual. n ultimii ani, micarea feminist a reuit s plaseze problema hruirii sexuale pe agenda naional. Acest efort a fost ajutat de audierile televizate i transmise naional ale Comitetului Judiciar al Senatului din 1991 cu ocazia confirmrii lui Clarence Thomas la Curtea Suprem a Statelor Unite. Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 protejeaz angajaii de discriminarea sexual: respectnd compensaiile, termenii, condiiile sau privilegiile n angajare. Curtea Suprem a hotrt n 1986 c intimidarea discriminatoare a angajailor poate fi suficient de grav pentru a modifica condiiile de angajare i, prin urmare, ncalc Art. VII. Hruirea sexual poate lua diferite forme. E n general acceptat c aceasta include: condiionarea angajrii, promovrii sau a privilegiilor n angajare cu favoruri personale de ctre un patron acte tangibile de atingere, mngiere sau relaii sexuale forate. Dar hruirea sexual a fost definit ca incluznd i: un mediu de lucru ostil. Aceast expresie include afirmaii care ofenseaz, aluzii sexuale, glume murdare, afiarea de materiale pornografice i propuneri nedorite de ntlniri. Anumite probleme se ivesc cu aceast definiie. Mai nti, pare s includ discursul i deci ridic probleme privitoare la Amendamentul 1: Ct de mult discursul personal poate fi limitat de lege la locul de munc. n al doilea rnd, definiia depinde de sentimentele subiective ale angajatului i de ce consider jignitor i nedorit i nu de standarde obiective de comportament care sunt uor nelese de toat lumea. Curtea Suprem s-a luptat cu definiia unui mediu de lucru ostil n Harris v. Forklift (1993). A decis c reclamantul nu trebuie s arate c afirmaiile au cauzat traume psihologice, ci doar c o persoan rezonabil ar percepe mediul respectiv de lucru ca ostil sau abuziv. Prezumabil, un singur incident va constitui hruire; tribunalele ar trebui s analizeze frecvena atitudinilor discriminatoare, gravitatea lor i dac intervin irezonabil n realizrile profesionale ale angajatului. Avortul i dreptul la via Avortul nu este o problem n care se poate ajunge uor la compromisuri. Aceast problem atinge principii religioase i morale fundamentale. Susintorii avortului, care adesea i spun pro-alegere afirm c o femeie trebuie lsat s-i controleze propriul corp i nu trebuie forat de lege s aib copii nedorii. Ei citeaz marele tribut de viei pierdute n avorturi ilegale i durerea psihologic i emoional a unei graviditi nedorite. Oponenii avortului, care adesea i spun pro-via i bazeaz n general credina pe sanctitatea vieii, inclusiv a vieii copilului nenscut care, ei cred, merit protecia legii dreptul la via. Muli cred c uciderea unui copil nenscut pentru orice motiv, altul dect salvarea vieii mamei, este crim. Legi iniiale ale statelor. n timp, avortul din orice alt motiv dect salvarea vieii mamei, era delict criminal dup legea statelor. Aproximativ 12 state au acionat, nspre sfritul anilor 60, pentru a permite avortul n caz de viol sau incest pentru a proteja sntatea fizic a mamei i, n unele cazuri, i sntatea ei mental. Relativ

puine avorturi au fost fcute sub aceste legi din cauza implicaiilor revederea fiecrui caz de mai muli medici, aprobarea consiliului spitalului .a.m.d. Apoi, n 1970, n New York, Alaska, Hawaii i Washington au fost date legi care permiteau avortul la cererea femeii implicate i cu concursul medicului ei. Roe v. Wade. Curtea Suprem a Statelor Unite (1973) a luat n cazul Roe v. Wade o decizie dintre cele mai importante i cu efect mare din istoria curii. Curtea a hotrt c garantarea constituional a libertii n Amendamentele 14 i 5 include decizia unei femei de a duce sau nu o sarcin la bun sfrit. Curtea a decis c, n Constituie, cuvntul persoan nu include copilul nenscut. De aceea, Amendamentele 14 i 5 ale Constituiei, garantnd via, libertate i proprietate nu protejeaz viaa fetusului. Curtea a mai hotrt c puterea statului de a proteja sntatea i sigurana mamei nu pot justifica nici o restricie asupra avortului n primele trei luni de graviditate. ntre luna a treia i a asea, un stat poate fixa standarde pentru avort pentru a proteja sntatea femeii, dar un stat nu poate interzice avortul. Doar n ultimele trei luni poate un stat s interzic avortul pentru a proteja copilul nenscut. Finanarea guvernamental a avortului. Decizia Curii Supreme nu a pus punct controversei asupra avortului. Congresul a nfrnt eforturile de a da un amendament constituional care s reduc avorturile sau s declare c garantarea vieii ncepe de la concepie. Totui, a interzis folosirea fondurilor federale prin Medicaid (ngrijirea medical a sracilor) pentru avorturi, cu excepia protejrii vieii femeii. Curtea Suprem a susinut constituionalitatea legilor federale i de stat care refuzau fonduri din impozite pentru avorturi. Dei femeile aveau dreptul la avort, curtea a hotrt c nu exist o obligaie constituional pentru guverne de a plti avorturile; decizia de a plti sau nu pentru avort din veniturile din impozite a rmas pe seama Congresului i a statelor. Eforturile iniiale ale statelor de a restrnge avorturile au fost confruntate cu opoziia Curii Supreme. Curtea a hotrt c statele i oraele nu pot interveni sau ncerca s influeneze decizia unei femei de a-i nceta graviditatea. n mod expres Curtea a hotrt c statele nu pot s cear ca toate avorturile s fie fcute n spitale, s cear consimmntul pr c statele nu pot s cear ca toate avorturile s fie fcute n spitale, s cear consimmntul prinilor pentru minori, s cear ca medicii s informeze femeile de riscurile particulare asociate cu avortul sau s furnizeze informaii despre evoluia ftului i s solicite o perioad de reflecie de 24 de ore ntre autorizarea i practicarea avortului. Avorturile n Statele Unite. Aproximativ 1,5 milioane de avorturi sunt fcute n fiecare an n Statele Unite. Aceasta reprezint 43% din numrul naterilor. Aproximativ 85% din avorturi sunt fcute n clinici specializate; restul sunt fcute n cabinete particulare sau n spitale unde preul este mult mai mare. Majoritatea acestor avorturi sunt pentru sarcini n primele trei luni; aproximativ 10% din intervenii sunt dup luna a treia. Cazul Webster. Oponenii avortului au obinut o victorie n cazul Webster v. Serviciile pentru Sntatea Reproducerii (1989), cnd Curtea Suprem a susinut o lege din Missouri, reducnd avorturile. Dreptul la vot n Roe v. Wade nu a fost rsturnat, dar Curtea a hotrt c Missouri poate refuza utilizarea fondurilor publice pentru avorturi care nu sunt necesare pentru viaa femeii i poate refuza folosirea facilitilor publice sau a angajailor si pentru practicarea sau asistarea avorturilor. Mai important, Curtea a susinut necesitatea unui test de viabilitate dup 20 de sptmni i o interzicere a avortului dac fetusul este viabil, cu excepia existenei unui pericol pentru viaa mamei. Curtea a recunoscut interesul statului n protecia

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)

vieii umane atunci cnd viabilitatea este posibil. Btlia avortului. Efectul deciziei Webster a fost relansarea dezbaterilor contencioase despre avorturi n toate statele. Diferite restricii legale ale avortului au fost date n state, inclusiv: interzicerea finanrii publice a avorturilor; necesitatea unui test de viabilitate i interzicerea avortrii fetusului viabil; legi garantnd permiterea, pentru doctori i spitale, a refuzului de a practica avorturi; legi cernd debarasarea uman i sanitar de rmiele fetale; legi cernd medicilor informarea pacienilor despre evoluia fetusului i disponibilitatea asistenei graviditii; legi cernd ca prinii minorelor care avorteaz s fie informai; legi cernd informarea soilor; legi cernd ca avorturile anterioare s fi fost fcute n spitale; legi stabilind standarde de curenie i grij sporit n clinicile speciale legi interzicnd avorturile bazate pe genul fetusului. Reafirmarea cazului Roe v. Wade. Avortul a devenit o problem att de polarizant nct grupurile pro-alegere i pro-via sunt adesea mpotriva gsirii unei ci de mijloc. Totui, Curtea Suprem pare s fi ales o politic de afirmare a dreptului femeii de a aborda pstrnd totui restricii modeste. Pennsylvania este un stat unde forele pro-via au ctigat suportul guvernatorului i al legislaturii pentru o serie de restricii asupra avortului doctorii trebuie s informeze femeia asupra riscurilor i alternativelor, o perioad de reflecie de 24 de ore este necesar, minorii trebuie s aib consimmntul prinilor sau al unui judector,; soul trebuie s fie informat. Restriciile au fost obinute n Curtea Suprem n cazul Planificarea familial din Pennsylvania v. Casey (1992). Judectoarea Sandra Day OConnor a fost conductoarea formrii unui bloc moderat n cadrul curii; opinia sa majoritar a reafirmat puternic dreptul fundamental la avort: Legea noastr permite protecia constituional a deciziei personale privitoare la mariaj, procreare, contracepie, relaii de familie, conducerea copilului i educaie Aceste probleme implicnd cele mai intime i personale alegeri pe care o persoan le poate face n via, alegeri care sunt centrul demnitii i autonomiei, sunt centrul libertii protejate de Amendamentul 14 Libertatea unei femei nu este att de nelimitat, totui, nct Statul s nu-i arate grija pentru viaa nenscutului i, mai departe, pentru evoluia ftului. Interesul statului are destul for pentru ca dreptul femeii de a-i ntrerupe sarcina s poat fi limitat. Hotrm c linia trebuie tras la viabilitate, aa c naintea acelui moment femeia are dreptul de a alege ntreruperea sarcinii Judectoarea OConnor a stabilit un nou standard pentru restriciile evaluate constituional. Acestea nu trebuie s impun o povar inutil femeilor care vor s avorteze sau s plaseze obstacole substaniale n drumul ei. Toate restriciile di Pennsylvania au fost meninute, cu excepia informrii soului. Suporterii dreptului la avort se strduiesc s determine Congresul s intervin prin a da o lege care anuleaz restricia avortului n state. Administraia Clinton a somat Congresul s anuleze amendamentul Hyde, care nu permite statelor s furnizeze fonduri publice pentru avorturi prin Medicaid. Congresul a rspuns limitat n 1993, acceptnd ca avorturile n caz de viol sau incest s fie finanate prin Medicaid.

1. 2. 3.

4.

5.

6. 7.

8.

9.

10.

11.

Rezumat S ncercm s avansm nite afirmaii care sunt compatibile cu teoria elitei i ajut n descrierea evoluiei drepturilor civile. n America, elitele i masele difer n atitudinea fa de negri. Sprijinul pentru legislaia drepturilor civile a venit din partea albilor educai, bogai, din poziii de conducere. Opinia maselor fa de drepturile civile a urmat, n general, politica publica i nu a condus-o. Opinia maselor nu s-a opus colilor segregate legal pn cnd elitele nu au declarat politica naional n Brown v. Topeka. Cel mai mare impediment n avansarea drepturilor civile din acest secol a fost decizia Curii Supreme a Statelor Unite n Brown v. Topeka. Astfel, Curtea Suprem, nealeas prin vot i cu desemnare pe via i-a asumat iniiativa n politica drepturilor civile. Congresul n-a iniiat nici o aciune semnificativ dect 10 ani mai trziu. Rezistena la implementarea Brown v. Topeka a fost centrat n state i comuniti. Rezistena la politica naional a fost foarte eficient pentru mai mult de o decad; negrii n-au fost admii n colile albilor n sud pn cnd toate segmentele elitei naionale Congresul i ramura executiv i cea judiciar n-au acionat n suportul desegregrii. Eliminarea desegregrii legale i garania egalitii oportunitii n Actul Drepturilor Civile din 1964 au fost realizate mai ales prin apeluri dramatice ale liderilor negri din clasa mijlocie la contiina elitelor albe. Liderii negri nu au ncercat s rstoarne ordinea stabilit, ci s sporeasc posibilitile negrilor de a se realiza n sistemul american. Suportul elitelor pentru egalitatea oportunitilor nu satisface necesitile masei negre de egalitate n rezultate. Inegalitile ntre albi i negri n anse ale vieii venit, educaie, angajare, sntate persist, dei distana se poate ngusta n timp. Programele aciunii afirmative sunt impuse guvernelor, universitilor i patronilor particulari prin ageniile federale, pentru a reduce inegalitile. Dar masele albe resping n general preferinele sau cotele, care, cred ei, pun clasa muncitoare i clasa mijlocie alb n dezavantaj. Curtea Suprem a aprobat programele aciunii afirmative cu cote rasiale acolo unde exist discriminri prezente i anterioare i cnd programul este definit numai pentru a remedia efectele discriminrii anterioare. Curtea a susinut anumite pretenii c preferinele rasiale ale guvernului ncalc Amendamentul 14 i garania sa de a asigura protecie egal din partea legii, cnd brbaii albi sunt exclui n totalitate doar n baza rasei lor. Congresul a fost mai ncet n abordarea problemelor-cheie puse de programele aciunii afirmative pe care judectori care nu au fost desemnai prin vot i birocraii din elit. Congresul ncearc s evite suportul public cotele, n timp ce permite dezechilibrele statistice s fie folosite ca prob a discriminrii i transfer sarcina de a dovedi c practicile angajrii cu impact disparat asupra femeilor i minoritilor sunt cerute de eficiena muncii, asupra patronilor. nc de la nceput, micarea feminist s-a bazat adesea pe tactica minoritilor demonstraii, parade, nesupunere civil ocazional pentru a convinge elitele guvernante s recunoasc drepturile femeii. Amendamentul Drepturilor Egale a ctigat uor aprobarea Congresului, dar n-a reuit s obin ratificarea de ctre trei ptrimi din state. Avortul a fost interzis de majoritatea statelor, pn cnd Curtea Suprem a decis n Roe v. Wade (1973) c femeile au dreptul constituional de a ntrerupe sarcina.

12.

Astfel, Curtea a stabilit ca drept constituional ceea ce fore pro-alegere n-au reuit s ctige prin procese politice. n ciuda luptelor ncinse asupra politicii avorturilor, Curtea Suprem a stabilit o politic moderat, afirmnd dreptul femeii la avort, meninnd restricii care nu impun o povar inutil asupra femeilor.

Capitolul 4 JUSTIIA PENAL Raionalitate i iraionalitate n politica publica Problema infraciunii Infraciunile, violena i dezordinea social sunt problemele centrale n orice societate. La fel i pentru guvern n cazul politicilor de represiune. Mii de ani filosofii i politicienii s-au luptat cu problema echilibrrii puterii guvernamentale cu libertatea individual. Ct de departe poate merge libertatea individual fr s submineze stabilitatea societii i s amenine sigurana celorlali? Msurarea infraciunii. Nu este uor de aflat cte infraciuni au loc n societate n fiecare an. Ratele oficiale ale infraciunilor sunt bazate pe Raporturile Uniforme ale Infraciunilor ale Biroului Federal de Investigaii, dar aceste rapoarte sunt bazate pe cifre furnizate de ageniile de poliie locale i de stat (vezi Tab 41). FBI a stabilit o clasificare uniform a numrului infraciunilor grave la 100.000 de persoane care sunt raportate poliiei crima i omorul cu premeditare, violul, jefuirea, atacurile grave, tlhria, hoia, incendiile i furturile, inclusiv furturile de automobile. Dar trebuie s fim prevztori n interpretarea ratelor oficiale ale infraciunilor. Acestea depind de civa factori: (1) dorina oamenilor de a denuna infraciunile; (2) adecvarea sistemului care nregistreaz aceste denunuri i (3) numrul de infraciuni. Tendina de cretere a ratelor infraciunilor. Rata naional a infraciunilor a crescut puternic, dar nu constant n ultimele decenii. Din 1960 pn n 1975 rata sa dublat i legea i ordinea au devenit o problem politic important. La nceputul anilor 80 rata infraciunilor a rmas constant i chiar a sczut fa de anii record. Se credea c sporirea iniial brusc i moderarea ulterioar au fost rezultatul schimbrii grupei de vrst a populaiei: explozia de copii care a sporit dimensiunile grupului de vrst nclinat spre infraciuni din populaie, ntre 15 i 24 de ani; ratele infraciunilor s-au oprit din cretere cnd acest grup nu mai era un procentaj n cretere al populaiei. Chiar pn n 1983 muli analiti ateptau descreterea gradual n rata infraciunilor bazate pe grupuri de vrst cu nclinaie spre infraciuni mult mai mici. Dar, de curnd, ratele infraciunilor au crescut neateptat. Noul factor din ecuaie pare s fie popularitatea tot mai mare a cocainei ca drog. Poate chiar jumtate din infraciunile de azi sunt legate de droguri. Tab 4-1. Ratele infraciunii n Statele Unite: Delicte cunoscute poliiei (rata la 100.000 de persoane) 1960 1965 1970 1975 1980 1983 1988 1990 1992 Crim 5 5 8 10 10 8 8 9 9 Viol 9 12 18 26 36 34 38 41 43 Tlhrie 52 61 172 209 244 214 221 257 264 Atac grav 82 107 162 214 291 273 370 424 442 Jefuire 465 605 1068 1429 1668 1334 1309 1236 1168 Hoie i furt 1028 1521 2066 2473 3156 2866 3135 3195 3103 Furt auto 179 251 454 461 495 429 583 658 632 Numrul total de infraciuni

mpotriva 148 185 360 459 581 529 637 732 758 persoanei Numrul total de infraciuni mpotriva 1672 2177 3588 4363 5319 4630 5027 5089 4903 proprietii Sursa: FBI, rapoarte Uniforme ale Infraciunilor, n Abstractul Statistic al S.U.A.,1993 Victimizarea. Cte infraciuni exist azi in America? tim c rata oficial a FBI subestimeaz numrul real de infraciuni. Multe infraciuni nu sunt raportate poliiei i deci nu pot fi luate n calcul n rata oficial. ncercnd s afle numrul real al infraciunilor din naiune, Departamentul Justiiei Statelor Unite urmrete regulat un eantion naional, ntrebnd oamenii dac au fost victime ale unei infraciuni. Aceste anchete arat c rata victimizrii este cu mult mai mare dect cea oficial. Numrul violurilor este de 3 -5 ori mai mare dect numrul raportat la poliie, jefuirile de trei ori mai multe i tlhriile peste dublul ratei oficiale. Doar furturile auto i statisticile crimelor sunt exacte, indicnd c majoritatea oamenilor anun poliia cnd le este furat maina sau cnd cineva a fost omort. De ce nu raporteaz oamenii infraciunile poliiei? Cel mai banal motiv furnizat de cei ntrebai este convingerea c poliia nu este eficient n rezolvarea cazurilor. Alte motive include sentimentul c infraciunea este o problem personal sau c victima nu vrea s-I fac ru infractorului. Teama de represalii este mai puin frecvent, apare mai ales n cazul atacurilor sau crimelor n familie. Infraciunea violent. Cam 6 milioane de americani, sau peste 3% din populaie, sunt victime ale infraciunilor violente n fiecare an. Aceste cifre se refer doar la victimizarea din fiecare an. Procentajul oamenilor care au fost victime pe toat durata vieii este mult mai mare. De exemplu, americanii au o ans la 10.000 de a fi ucii n fiecare an, dar au o ans la 133 de a fi omori vreodat. Negrii sunt victime ale infraciunilor mai des dect albii. De exemplu riscul pe durata vieii unui brbat negru de a fi victim a crimei este de 1 la 21, n comparaie cu 1 la 31 pentru brbaii albi (vezi Tab. 4-2). Surprinztor, rata victimizrii s-a diminuat modest n ultimul deceniu (n 1980 cam 21,4 milioane de persoane i 18,8 milioane de gospodrii s-au declarat victime ale infraciunilor; n 1991 doar 18,9 milioane de persoane i 15,7 milioane de gospodrii au denunat victimizarea). Cum poate rata victimizrii s scad cnd rata infraciunilor crete? este posibil ca numrul actual al infraciunilor svrite s fie moderat, n timp ce oamenii aleg s denune mai multe infraciuni la poliie. Infraciuni minore. Rapoartele Uniforme ale Infraciunilor ale FBI nu iau n considerare aa-zisele infraciuni minore, inclusiv folosirea drogurilor, prostituia i infraciunile legate den sex, jocurile de noroc, frauda i falsificarea, conducerea n stare de ebrietate i nclcarea legii buturilor. Aceste infraciuni depesc cu mult infraciunile grave calculate de FBI (vezi Tab. 4-1) Exist de 5 ori mai multe arestri pentru infraciuni minore dect pentru cele grave. Totui, aceste infraciuni minore sunt adesea devastatoare pentru victime. Tab 4-2. Informaii despre crime: victime, motive, arme Victime Motive Arme Rata crimei Procent Procent (1989) (1990) (1990) Total 9,2 Total crime 20,5 Pistoale, total 64,1 Albi Tlhrie 9,2 Pistolete 49,5

Narcotice 6,5 njunghiere 17,5 Atac sexual 1,1 Obiecte ascuite 5,7 Alte crime 3,7 Strangulare 2,0 61,1 Crime suspectate 0,7 Bti 5,5 femei 12,9 Ceart, total 34,5 Incendiere 1,4 Influen alcool, altele 4,0 Altele 4,1 Proprietate sau bani 2,6 Romantic 2,0 Alte certuri 26,0 Alte motive 19,5 Necunoscute 24,7 Sursa: Abstractul Statistic al S.U.A.., 1992, p. 183 Infraciune i Prevenire O strategie raional de tratare a infraciunilor ar fi s se creasc costul comitent al infraciunilor cu mult peste beneficiile pe care un infractor potenial le-ar putea avea din actele lor. Prin cunoaterea prealabil a acestor costuri, indivizii raionali ar trebui s renune la infraciuni. Prevenirea ar fi sporit de: - sigurana c o infraciune va fi urmat de o pedeaps aspr; - rapiditatea cu care pedeapsa urmeaz infraciunea. Amnrile lungi ntre comiterea actului i pedeaps rup legtura din mintea infractorului dintre actul su i consecine. i un rufctor potenial trebuie s fie sigur c preul infraciunii va aprea n scurt timp i nu ntr-un viitor ndeprtat. Justiia trebuie s fie rapid. - severitatea pedepsei. Pedeapsa privit ca un pericol obinuit al vieii pe strad, pe care infractorul l nfrunt oricum, nu va mpiedica infraciunea. Pedeapsa trebuie s fie mai mare dect beneficiile pe care le poate obine dintr-o via de infraciune, n mintea infractorului potenial. Pedeapsa trebuie s fie sever. Aceste criterii pentru o politic preventiv eficient sunt clasate n ordinea importanei probabile. Adic este mai important ca pedeapsa pentru o infraciune s fie sigur. Severitatea pedepsei este probabil mai puin important dect rapiditatea sau sigurana. Dar sistemul penal al justiiei penale din America nu constituie o prevenie serioas a infraciunii. Pedeapsa pentru o infraciune nu este nici sigur, nici rapid, nici sever. Vom afirma c justiia penal n sine, nereuind s previn infraciunea, este n principal responsabil pentru faptul c n Statele Unite infraciunea este mai obinuit dect n oricare alt naiune industrial dezvoltat din lume. Heterogenitatea social. Desigur, exist multe alte teorii conflictuale ale infraciunii n America. De exemplu, uneori se afirm c rata ridicat a infraciunii a acestei naiuni este un produs al heterogenitii sociale caracterul multietnic, multirasial al populaiei americane. Nivelul sczut al infraciunilor n rile europene, Japonia i China este adesea atribuit populaiei omogene i culturii comune. Negrii din Statele Unite sunt att victimele ct i autorii infraciunilor mai mult dect albii. n timp ce negrii constituie doar 12%, reprezint 29% din persoanele arestate pentru infraciuni grave. Un segment mare al populaiei negre face parte din vrsta tnr predispus spre infraciuni (15-24 ani) i aceti tineri este probabil c nu triesc ntro familie normal. Se afirm c strzile oraelor centrale de negri ale naiunii produc o subcultur care ncurajeaz infraciunea. Socializare i control. O alt explicaie pentru creterea criminalitii se centreaz pe erodarea instituiilor sociale familie, coal, biseric i comunitate

brbai femei Negri brbai

8,2 2,8

care ajut la controlul comportamentului. Acestea sunt instituii care transmit valori copiilor i care supravegheaz i cenzureaz social comportamentul nepermis al adulilor. Cnd legturile cu familia, biserica i comunitatea sunt slabe sau nu exist, indivizii sunt mai puin constrni de moravurile sociale. Adolescenii sunt n legtur cu grupuri de aceeai vrst, inclusiv benzi, pentru statut i recunoatere. Sfidarea autoritilor, inclusiv arestarea i detenia i alte comportamente macho sunt o surs de mndrie la tinerii biei. Eforturile de prevenire ale justiiei penale sunt minimalizate. n schimb, cnd familia urmrete comportamentul i cnd tinerii i afl statutul i recunoaterea n activiti colare, sportive i recreative sau n activiti legate de biseric, morala social este rentrit. Infraciunile iraionale. Se mai afirm i c infraciunea este iraional c infractorul nu cntrete beneficiile i costurile poteniale nainte de a comite actul. Multe acte de violen sunt comise de persoane care acioneaz cu furie oarb crime i atacuri grave ntre membrii familiei, de exemplu. Multe violuri sunt acte de violen inspirate de ura fa de femei, nu din dorina de a obine plcere sexual. Mai multe crime au loc n mijlocul unei certuri dect pentru rzbunarea altor agresiuni (vezi Tab. 4-2). Acestea sunt crime pasionale mai degrab dect acte calculate. Astfel, se afirm c nici o politic raional nu poate preveni aceste acte iraionale. Agresiunea nnscut. Anumite persoane pot avea trsturi de personalitate care predispun la infraciune. Temperamentul antisocial, impulsivitatea i agresivitatea pot determina muli oameni s duc viei agitate. Tinerii brbai sunt mai predispui unui temperament agresiv i unor orizonturi nguste. Ei intr n conflict cu legea ca rezultat al unor impulsuri agresive i nu ca urmare a unor calcule raionale a beneficiilor i costurilor. Infraciunea juvenil. n timp ce rata infraciunii la aduli pare s se modereze, infraciunea juvenil continu s creasc. Totui, sistemul juvenil nu este desemnat prevenirii. Copiii nu sunt considerai responsabili pentru aciunile lor, considernd c nu au capacitatea de a nelege natura consecinelor comportamentului lor ori justeea sau injusteea lui. Infractorii sub 18 ani sunt judecai ntr-un sistem juvenil separat, indiferent de seriozitatea infraciunii lor. Doar 5% din infractorii violeni tineri sunt judecai ca i aduli. Foarte puini adolesceni sunt nchii pentru mult timp. Numele lor nu sunt fcute publice, eliminnd stigmatul social asociat cu infraciunile comise. Dosarele lor juvenile sunt anulate cnd devin aduli, nct s poat s-i nceap viaa cu dosare curate. Oricare ar fi meritele sistemului juvenil n tratarea copiilor, este clar c absena preveniei contribuie la comportamentul infracional la tineri de 15, 16, 17 ani. ntr-adevr, acetia sunt anii cu cea mai mare predispoziie la crim. Tragedia sistemului este c pentru c trebuie s plteasc att de rar pentru actul su, infractorul juvenil nu primete mesajul c infraciunea nu renteaz. n prezent, anumite legislaturi de stat studiaz reforme ale sistemului juvenil, inclusiv mai multe nchisori, tabere de detenie cu o pregtire disciplinar intensiv i transferul tinerilor mai mari care comit infraciuni violente n sistemul juridic pentru aduli. Protejarea libertii individuale. n final, trebuie s recunoatem c reducerea interaciunii nu este refuzul valorii n societatea american. Americanii apreciaz libertatea individual. Libertatea de represiune de arestri ilegale, mrturii forate, restricii de micare, aciuni impuse, aciuni arbitrare ale poliiei, percheziii nelimitate sau confiscarea proprietii, pedeapsa fr proces, procese fr jurai, proceduri necinstite, pedepse brutale .a.m.d. este mai important pentru americani dect liberarea de crime. Mai multe guverne autoritare se laud cu

o rat sczut a infraciunii i cu sisteme ale justiiei penale ce asigur siguran, rapiditate i pedeapsa sever, dar aceste guverne nu protejeaz libertatea persoanelor, a cetenilor si. ntr-adevr, dat fiind alegerea pedepsirii tuturor vinovailor, chiar dac sunt i civa inoceni pedepsii din greeal, sau asigurarea ca persoanele inocente s nu fie pedepsite chiar dac unii vinovai scap, cei mai muli americani ar alege cea de-a doua alternativ protejarea inocentului. De ce renteaz infraciunea n timp ce contientizm c exist multe explicaii pentru infraciuni, vom arta c frecvena infraciunii n America e, n general, produsul insuccesului de a adopta politici raionale ale justiiei penale. Lipsa siguranei. Cele mai bune estimri ale siguranei pedepsei pentru infraciuni grave sugereaz c foarte puine crime duc la sentine cu nchisoare pentru autori. Peste 14 milioane de infraciuni serioase au fost denunate la poliie n 1990 i doar 2,3 milioane de persoane au fost arestate pentru acestea. Unii din cei arestai au fost acuzai de comiterea mai multor infraciuni, dar se estimeaz c poliia clarific mai puin de 20% din infraciuni prin arestarea autorului. Procurorii nu acuz cam jumtate din persoanele arestate pentru ofense grave. Unii autori sunt tratai ca juvenili; unora li se permite s se admit vinovai pentru ofense minore; unii sunt liberai pentru c martorii nu se prezint sau probele sunt insuficiente pentru tribunal. Dintre persoanele acuzate de infraciuni grave de ctre procurori, mai puin de 30% sunt condamnai la nchisoare. Criminalii condamnai au o ans de trei ori mai mare de a fi eliberai pe cuvnt dect de a face nchisoare. Astfel, chiar dac pedeapsa poate preveni infraciunea, justiia noastr penal actual nu asigur pedeaps pentru infraciune. (fig. 4-1, Infraciune i Pedeaps; Sursa: Informaii din Abstractul statistic al Statelor Unite 1992, pp. 180, 187, 197). Infraciuni grave raportate: 14,5 milioane persoane; Arestri pentru infraciuni grave: 2,3 milioane persoane; Persoane acuzate de infraciuni grave: 1,1 milioane; Persoane nchise: 0,3 milioane). Lipsa promptitudinii. Efectul preventiv al sistemului justiiei penale este pierdut cnd pedeapsa este att de mult amnat nct mai rmne o prea mic legtur cu infraciunea. Sistemul de eliberare pe cauiune, alturi de amnarea procesului, permite infractorilor s scape de consecinele faptelor lor pentru mult timp. Majoritatea sunt eliberai pe cauiune imediat dup arestare; doar cei acuzai de cele mai grave infraciuni i suspectai c ar fugi naintea procesului sunt reinui n nchisoare fr cauiune. n audierile preliminare, inute curnd dup arestare, judectorii i elibereaz pe majoritatea acuzailor; chiar i dup proces i verdictul de vinovat, muli sunt liberi pe cauiune, n funcie de durata apelului. Constituia le garanteaz persoanelor acuzate de infraciune faptul c nu vor primi cauiuni excesive (Amendamentul 18) i judectorii nu-i pot reine pe acuzai n nchisoare doar pentru c ei cred c acetia ar putea comite alte infraciuni ct sunt liberi pe cauiune. Sistemul tribunalelor acioneaz foarte ncet i ntrzierile favorizeaz infractorii. Acuzaii cer amnarea procedurilor legale pentru a fi liberi ct mai mult posibil. Mai mult, ei tiu c martorii mpotriva lor nu vor mai fi interesai, vor trece mai departe, se vor obosi de scial i chiar vor uita elemente importante, dac pot amna procesul mult timp. Unele cazuri sunt amnate ani de zile . Amnarea justiiei distruge efectul preventiv, mai ales n mintea infractorilor

tineri, care au o orientare prezent mai degrab dect o orientare viitoare. Tinerii de la ora fr perspective pentru viitor i concentreaz atenia asupra prezentului i nu a anilor din viitor. n perspectiva lor limitat, ei pot considera efectele infraciunii ca imediate, n timp ce costurile sunt att de ndeprtate nct nu mai au nici un sens. Sau costurile pot fi estimate a fi doar arestarea n sine i o noapte n nchisoare naintea eliberrii pe cauiune. Pentru ca prevenirea s funcioneze, costurile percepute ale infraciunilor trebuie s fie mai mari dect beneficiile percepute n mintea rufctorilor poteniali. Problema severitii. Mai muli oameni sunt nchii azi n America dect oricnd n trecut. Nu numai c exist mai muli veterani ai nchisorilor de stat, dar i proporia populaiei naionale nchise este cea mai ridicat din prezent. n 1970, din 100.000, 97 erau prizonieri de stat sau federali, comparativ cu 295 n 1990). Creterea populaiei nchise sugereaz c sistemul tribunalelor nu devine mai indulgent n timp. Eliberrile premature. Totui, suprapopularea nchisorilor duce la eliberarea prematur a multor prizonieri. Efectul preventiv al sentinelor severe se pierde cnd infractorii tiu c nu vor suporta pedeapsa integral. Infractorii violeni stau n nchisoare, n medie, jumtate din timpul sentinei i infractorii nevioleni mai puin de o treime din timpul decis. n unele state, datorit suprapopulrii puternice, prizonierii rmn n nchisoare jumtate din timpul decis. n multe state, programe de liberare prematur au devenit instituionalizate. Media naional a timpului de stat n nchisoare al criminalilor acuzai este de 6 ani. Incapacitarea. Pedeapsa cu nchisoarea reduce cu adevrat infraciunile? este evident c nlturarea infractorilor de pe strzi reduce numrul infraciunilor pe care le comit acetia n afara nchisorilor pe timpul arestrii. Teoretic, sentinele lungi pot reduce rata infraciunilor prin incapacitarea infractorilor obinuii pe perioade lungi. Dar sistemul juridic penal nu reuete s incapaciteze criminalii foarte mult. ntr-adevr, se estimeaz caproximativ 20% din infraciunile violente i 30% din infraciunile asupra proprietii sunt comise de persoane care nc ar mai fi n nchisoare dac ar fi suportat termenul ntrec decis de lege. Aceste infraciuni care ar putea fi evitate sporesc n timp, pe msur ce liberarea prematur este tot mai folosit pentru a preveni suprapopularea nchisorilor. Recidivism. Pedeapsa nu are efect de discernmnt asupra comportamentului infractorilor recidiviti care au fost condamnai i nchii. Un procent estimativ de 61% din persoanele din nchisori sunt recidiviti, adic persoane care au mai fost nchise n adolescen sau ca aduli sau ambele. Din 39% prizonieri la prima arestare, aproximativ 60% au fost condamnai anterior i eliberai pe cuvnt. Astfel, un total de 85% din persoanele nchise au suferit condamnri anterioare. n mod clar, sistemul justiiei penale nu a reabilitat aceti oameni. Poliia i impunerea legii Principala responsabilitate pentru impunerea legii n America revine guvernelor de stat i locale. Ageniile de impunere a legii federale majore FBI i Administrarea Impunerii Legii Drogurilor (DEA) din Departamentul Justiiei i Biroul Alcoolului, Tutunului i Armelor de Foc (ATF) din Departamentul Trezoreriei au responsabilitatea de a impune legile federale. Astzi, rolul guvernului federal n impunerea legilor crete, dar guvernele locale i de stat continu s fie confruntate cu probleme legate de protecia poliieneasc, sisteme juridice i ale nchisorilor i programe de liberare pe cuvnt. Guvernul federal folosete cam 120.000 de oameni pentru activitile de impunere a legii, n comparaie cu 1,5 milioane de oameni

implicai n impunerea legii de guvernele federale i de stat. nchisorile federale conin aproximativ 60.000 de pucriai, n comparaie cu cei peste 700.000 din nchisorile de stat. Funcii ale poliiei. Cel puin trei funcii importante din societate sunt ndeplinite de poliie: impunerea legii, pstrarea pcii i furnizarea de servicii. n prezent, impunerea legii poate prelua doar o poriune mic din activitatea zilnic a unui ofier de poliie. Funcia serviciului este mult mai obinuit prezena la locul accidentelor, dirijarea traficului, escortarea mulimilor, ajutarea motoritilor n impas .a.m.d. Funcia de a pstra pacea e, de asemenea, foarte obinuit stoparea btilor, linitirea celor glgioi, calmarea certurilor din familie i ntre vecini .a.m.d. n cadrul acestei funcii poliia exercit cea mai mare discreie n aplicarea legii . n majoritatea acestor incidente este dificil de determinat vina i poliia trebuie s apeleze la alegerea personal n tratarea fiecrui caz. Poliia este prezent n prima linie n lupta societii pentru rezolvarea conflictelor. ntr-adevr, n locul unui rol de impunere a legii, poliitii adopt mai degrab un rol de meninere a pcii. Sunt, n general, indulgeni n practicile de arestare, adic folosesc puterile de arestare mai rar dect le permite legea. Dect s aresteze oameni, poliia prefer s restabileasc mai nti ordinea. Desigur, decizia de a fi mai mult sau mai puin indulgeni n impunerea legii d poliiei o mare libertate ei au puterea de a lua decizii pe strad. Libertatea poliiei. Care factori influeneaz procesul decizional al poliiei? Probabil c primul factor este atitudinea altor oameni implicai n intervenia poliiei. Dac o persoan adopt o atitudine de acceptare, arat deferen i respect fa de poliie i se conformeaz ateptrilor poliiei, este puin probabil c persoana respectiv va fi arestat, fa de cazul unei persoane care arat lips de respect sau folosete un limbaj abuziv. Acesta nu este doar un rspuns arbitrar. Poliitii afl prin antrenament i experien importana impunerii autoritii lor pe strzi. Cultura forelor de poliie. Sarcina ce revine poliiei ntr-o societate urban ar uimi i sociologi bine pregtii. Totui, doar recent ofierii de poliie au fost recrutai din colegii i universiti. Pregtirea oficial a poliitilor accentueaz autocontrolul i atenia n relaiile cu publicul, dar experienele practice rentresc nencrederea n ceilali. Elementul pericolului n slujba unui poliist l face s aib o fire suspicioas. Poliitii vd cel mai ru soi de oameni i i vd i pe cei din soiul bun ntr-o lumin rea. Forele poliieneti sunt organizaii semi-militare angajate n impunerea regulilor. Ele sunt preocupate de autoritate i se ateapt ca i alii s respecte autoritatea. Un studiu rezum net cultura forelor de poliie n termenii atitudinii pe care poliia o aduce pe strzi: Oamenii nu pot fi crezui, ei sunt periculoi. Experiena este mai bun dect regulile abstracte. Trebuie s-I faci pe oameni s te respecte. Toi ursc poliitii. Pedeapsa mai grea previne infraciunea. Sarcina principal a unui poliist este prevenirea infraciunii. Poliia i prevenirea crimei. Protecia poliieneasc reduce semnificativ infraciunile? Presupunerea comun este c prezena sporit a poliiei i cheltuielile mari pot reduce infraciunile n orae. Dar, din pcate, este greu s se dovedeasc clar aceast presupunere. Sunt atia ali factori care influeneaz rata infracionalitii n orae mrime, densitate, tineret, omaj, ras, srcie .a.m.d. nct activitatea poliiei pare nesemnificativ. O cretere n activitatea poliiei ar duce la o mai sporit denunare a infraciunilor, care tinde s anuleze orice reducere n statisticile oficiale.

Poliia comunitii. Majoritatea activitilor poliiei sunt reactive: o patrul de doi ofieri ntr-o main a poliiei, rspunznd unui dispecer radio care avanseaz denunuri de incidente. Seciile de poliie se evalueaz adesea n funcie de numrul i de frecvena patrulelor, de numrul apelurilor la care s-a rspuns i de timpul scurs ntre apel i sosirea poliitilor la locul faptei. Dar, exist puine dovezi c oricare din aceste msuri influeneaz rata infraciunii sau chiar teama cetenilor de infraciuni sau satisfacia fa de poliie. O strategie alternativ este ca poliia s devin mai proactiv, i anume: devenind mai vizibili n comunitate, mergnd pe jos sau pe biciclet pe trotuarele din zonele cu infracionalitate ridicat, nvnd s recunoasc persoanele pe strad i ctigndu-le ncrederea i respectul, prevenind sau alungnd traficanii de droguri, prostituatele i pe clienii lor printr-o prezen a poliiei. Dar aceast poliie a comunitii este adesea prea scump i potenial mult mai periculoas pentru poliiti. Eforturi federale pentru controlul infraciunilor Publicul cere S SE FAC CEVA! n legtur cu infraciunile i acest lucru se aude la Washington i n capitalele oraelor. Preedintele, senatorii, membrii Congresului, procurorul general i alte oficialiti federale sunt constrni politic s rspund acestei cereri prin crearea de programe noi i cuprinztoare de implicare federal n impunerea legilor. Nici democraii, nici republicanii din Washington nu sunt dispui s-i rite viitorul politic prin restrngerea rolului guvernului federal i prin a le spune alegtorilor c un control al infraciunii e, n general, responsabilitatea organismelor locale i de stat. Federalismul n impunerea legii. Tradiional, responsabilitile guvernului federal erau limitate la impunerea unui numr relativ mic de legi penale federale, inclusiv legile tratnd falsificarea i nclcarea legilor privitoare la moned, evaziune fiscal, inclusiv la taxele pe alcool, tutun i arme de foc, fraude i uzul ilegal de bani, tlhrie i furt din fondurile federale, inclusiv bnci, activitate infracional interstatal, crim sau atac asupra unui agent federal i legile federale cu privire la droguri. n timp ce anumite legi federale au depit legile de stat, majoritatea activitii infracionale crim, viol, tlhrie, atac, jefuire, furt auto, jocuri de noroc, ofense sexuale .a.m.d. revine jurisdiciei de stat. Chiar i azi majoritatea activitii de impunere a legii este preluat de autoritile de stat i locale (vezi Tab. 4-3). Aproximativ 10 milioane de oameni sunt arestai i acuzai de infraciuni n Statele Unite n fiecare an. Dar numai 50.000 sunt acuzai de infraciuni de ctre autoritile federale n tribunalele federale. Departamentul Justiiei din Statele Unite, condus de procurorul general, se ocup de toate acuzaiile infracionale cu privire la nclcarea legii federale. Ageniile de investigare principale ale guvernului federal sunt Biroul Federal de Investigaii (FBI) i Administraia Impunerii Legii Drogurilor (DEA), ambele uniti ale Departamentului Justiiei, i Biroul Alcoolului, Tutunului i Armelor de Foc (ATF) de la Departamentul Trezoreriei. Eforturi de a combina aceste agenii de impunere a legilor federale au euat adesea n lupte birocratice pentru dominare. Combaterea federal a infraciunii. Recent, a crescut presiunea pentru o mai mare implicare federal n combaterea infraciunilor. Pentru c naiunea a ieit dintr-o recesie economic, ntr-un sondaj al opiniei publice din 1993 infraciunea a nlocuit economia n rspunsurile la ntrebarea Care este cea mai important problem a naiunii? Preedintele Clinton i muli democrai i republicani din Congres au insistat pentru un mai mare pachet de legi federale mpotriva

infraciunilor, cu o gam larg de noi msuri: - fonduri federale pentru orae pentru un numr de 100.000 de poliiti, cu accent pe prevenirea infraciunii n comuniti. Liberalii au reuit s economiseasc fonduri pentru tratamentul dependenilor de droguri din comuniti, programe sportive la miezul nopii i alternative pentru ncarcerare. Tab.4-3 Activitatea justiiei penale prin niveluri de la guvern Federal De stat i local Permanent Personal (1.000) impunerea legii 65 735 juridic 22 203 corecii 22 534 Prizonieri numrul (1.000) prezent n instituii la sfritul anului (nchisorile locale i centrele de detenie juvenil excluse) 56,7 732,6 Cheltuieli Total (1990) Mld. $ 10,1 64,9 Sursa: Statistical Abstract of USA, 1993, p. 202,210. -fonduri federale pentru state pentru expansiunea nchisorilor; -noi infraciuni federale supuse pedepsei cu moartea, inclusiv rpirea, luarea de ostatici, mpucturi n maini i jefuirea mainilor (totui, Curtea Suprem nu va aproba, probabil, pedeapsa cu moartea pentru altceva dect crim de gradul I). -Apeluri limitate n cazul pedepsei cu moartea, la o petiie federal habeas corpus, avansat n decurs de un an de la apelul de stat final. Trei greeli i eti gata. Cea mai mediatizat msur a planului antiinfraciune federal din 1994 mandateaz nchisoare pe via pentru oricine la a treia infraciune violent. A treia infraciune violent trebuie judecat ntr-un tribunal federal pentru a determina sentina pe via, dar judectorii federali sunt instruii s ia n considerare condamnrile anterioare din oricare stat sau tribunal federal pentru regula celor trei greeli. Argumentaia pentru lege s-a centrat pe pretenia c un numr relativ mic de ofense repetate duc la un numr disproporionat de infraciuni. Chiar dac o lege a celor trei greeli nu ajut la prevenire, sentina mandatar pe via i va incapacita pe aceti infractori. Oponenii afirm c aceast lege este prea rigid, c judectorii pot decide mai bine n cazuri individuale care s primeasc sentina pe via i c nchisorile federale vor fi pline cu prizonieri geriatrici care nu vor mai comite alte infraciuni. Dar trei greeli i eti gata este foarte popular n America. Multe state au adoptat msuri similare i nchisorile federale ncurajeaz i alte state la acelai lucru. Infraciunea i armele Multe infraciuni implic folosirea armelor. n special FBI raporteaz c 29% din atacurile grave, 40% din tlhrii i 64% din crime au fost comise cu ajutorul armelor. Ar putea nregistrarea pistoalelor, acordarea armelor doar pe baz de permis sau interzicerea pistoalelor s reduc numrul infraciunilor? Legislaia pentru controlul armelor este o iniiativ politic obinuit ce survine ca urmare a unui numr mare de crime i ncercri de asasinare a personajelor politice. Actul Federal pentru Controlul Armelor (1968) a venit ca rspuns la

asasinarea senatorului Robert F. Kennedy i a lui Martin Luther King Jr., n acel an, i eforturile de a legifera restricii adiionale au aprut dup ncercarea de a-i asasina pe preedinii Gerald Ford i Ronald Reagan. Ideea care st la baza restrngerii cumprrilor de arme este c mai puine infraciuni ar fi comise cu arme dac armele ar fi mai greu disponibile. Crimele, n special crimele pasionale ntre membrii familiei sau vecini ar fi reduse, dac nu din alt motiv, mcar pentru c este, firesc, mai greu s ucizi pe cineva cu un cuit, cu un ciomag sau cu minile goale. Promotorii controlului armelor au observat c Statele Unite au o restricie mai redus asupra armelor mai dect alte naiuni avansate i c au cea mai mare rat a crimei. Legea federal. Actul Federal pentru Controlul Armelor (1968), amendat, conine urmtoarele: interzicerea vnzrilor de pistoale ntre state sau prin pot; interzicerea vnzrii oricrei arme de foc unui criminal, evadat sau bolnav psihic; cerina ca toi vnztorii de arme de foc s aib permis de la ATF al Departamentului Trezoreriei; cerina ca productorii s nregistreze printr-un numr de cod toate armele i ca toi vnztorii s nregistreze toate vnzrile (vnztorii trebuie s solicite dovada identitii i a rezidenei cumprtorilor, iar cumprtorii trebuie s semneze o declaraie care s arate c au dreptul de a cumpra); continuarea restriciei posesiunii private de arme automate, arme militare i arme grele. Reglementrile federale interzic i importul armelor de asalt care sunt, n general, definite ca arme de atac. Legea Brady. Eforturi recente n controlul armelor s-au centrat pe Legea Brady, necesitnd o perioad de ateptare de 7 zile pentru cumprarea unui pistol. Legea naional este numit dup James S. Brady, fost secretar de pres al lui Ronald Reagan, care a fost grav rnit n ncercarea de asasinat a preedintelui din 1981. Brady i soia sa, Sarah, au susinut propunerea muli ani pn cnd a fost adoptat, n 1993. Conform legii, vnztorii de arme trebuie s trimit seciilor de poliie un formular completat de cumprtor (care este deja cerut n mai multe state). Seciile de poliie au la dispoziie 7 zile pentru a se asigura c cel care cumpr nu este criminal, evadat, dependent de droguri sau bolnav psihic. Suporterii cred c legea va fi un pas modest n interzicerea armelor persoanelor periculoase. Oponenii, inclusiv lobbyul Asociaiei Naionale a Armelor, cred c legea este un gest politic gol de semnificaie n combaterea infraciunii, care erodeaz dreptul garantat al Amendamentului 2 de a purta arm. Legile de stat. Legile de stat, multe ordonane locale guverneaz posesia de arme. Legile privitoare la pistoale sunt comune. Majoritatea statelor cer ca un dosar al vnzrilor de stat s fie nmnat ageniilor guvernamentale locale; unele state solicit o cerere i o perioad de ateptare nainte de a cumpra un pistol; puine state solicit un permis sau o autorizaie de cumprare; majoritatea statelor cer autorizaie de a purta o arm secret; 4 state (Illinois, Massachusetts, New Jersey i New York) interzic posesia de arme, cu excepia persoanelor autorizate de oficialiti. Posesia de arme. Posesia de arme este foarte rspndit n Statele Unite. Estimrile variaz, dar exist aproximativ 200 de milioane de arme de foc n minile celor 250 de milioane de ceteni. Jumtate din familiile americane admit, n sondaje publice, c posed pistoale. Majoritatea posesorilor de arme spun c acestea sunt pentru vntoare i sporturi i o treime susin c le au pentru autoaprare. Proporia

de posesori de arme care le-au folosit vreodat n legitim aprare este infinitezimal. ntr-adevr, probabilitatea de a fi rnit cu propria arm este mult mai mare dect aceea de a rni un infractor. Interesant este c, att cei care sunt pentru interzicerea armelor de foc, ct i cei care se opun invoc infraciunea ca motiv principal. Aceia care vor s interzic armele spun c ele contribuie la infraciuni i violene. Aceia care se opun interzicerii simt c au nevoie de protecie mpotriva infraciunilor i a violenei. Legea armelor i infraciunea. Nu exist nici o prob c legile care controleaz posesia de arme pot reduce infraciunile violente. Dac vom compara ratele infraciunilor violente n jurisdicii cu legi foarte restrictive (n special New York, Massachusetts, New Jersey i Illinois) cu cele din jurisdicii cu legi mai permisive nu vom observa nici o deosebire n rata infraciunilor violente care nu pot fi atribuite condiiilor sociale. Legile pentru arme, inclusiv permisele de cumprare, perioade de ateptare, permise port-arm i prohibiia complet, nu par a avea efect asupra infraciunilor violente sau chiar a infraciunilor comise cu arme. ntr-adevr, legile pentru arme nu par s aib vreun efect asupra posesiei de arme. Chiar i interzicerea pistoalelor n Massachusetts, care atrage o condamnare mandatorie la nchisoare pentru cetenii care posed arme de foc fr licen, nu a redus numrul infraciunilor cu arme. Numrul total al persoanelor nchise pentru crime e, n esen, neschimbat. Totui, mai multe persoane fr dosar penal au fost arestate i acuzate de nclcarea legii armelor. Desigur, se poate argumenta c legile locale i de stat sunt inadecvate i c doar o lege federal impus riguros poate interzice eficient posesiunea de arme. Dar trebuie s concluzionm c puine lucruri demonstreaz c posesiunea de arme e, n sine, o cauz important a violenei infracionale. Comparaii ntre naiuni. Politicile publice ale Statelor Unite sunt rareori combtute din punctul de vedere al comparaiei cu alte naiuni, dar controlul armelor este o excepie. O atenie surprinztor de mare este acordat comparaiei ntre Statele Unite i alte naiuni. Promotorii controlului armelor citeaz experiena Marii Britanii i a Japoniei, unde posesia de arme este interzis i infraciunile violente sunt foarte rare (dei n Marea Britanie situaia se deterioreaz). Oponenii controlului armelor pot cita experiena naional din Israel, unde rezervitii militari (ntre 18 i 50 de ani) au arme automate acas i infraciunile violente practic nu exist. Pe scurt, factori culturali altereaz orice lecie pe care comparaiile ntre naiuni o pot oferi referitor la valoarea controlului armelor. Dreptul de a purta arm. Dezbaterea privitoare la controlul asupra armelor implic i probleme constituionale. Amendamentul 2 al Constituiei Statelor Unite afirm: O miliie bine reglat, necesar securitii unui stat liber, dreptul oamenilor de a avea i purta arme nu va fi interzis. Oponenii controlului armelor privesc dreptul de a avea i purta arm ca pe un drept constituional individual, la fel ca i libertatea cuvntului sau a presei din Amendamentul 1. Promotorii controlului armelor afirm c Amendamentul 2 protejeaz doar dreptul colectiv al oamenilor de a forma o miliie a statului, dreptul statului de a menine unitile Grzii Naionale. Fiecare interpretare poate prea just. Oponenii controlului armelor afirm c toate drepturile prezentate n Declaraia Drepturilor sunt interpretate ca drepturi individuale. Faptele relative la adoptarea Amendamentului 2 dezvluie grija concetenilor fa de ncercarea unui guvern despotic de a le confisca armele i de a-i face neajutorai n faa tiraniei. James Madison scrie n The Federalist, nr. 46. C avantajul de a fi narmat pe care l au americanii fa de cetenii aproape oricrei alte naiuni formeaz o barier n calea nlrii oricrei ambiii tiranice. Retorica politic american iniial este

plin de laude la adresa unor ceteni narmai, capabili de a-i proteja libertatea cu fora, dac ar fi nevoie. i miliia a fost definit drept fiecare brbat liber capabil s poarte o arm. Orice lege obinuit din Anglia recunotea iniial dreptul indivizilor de a avea i de a folosi arme pentru autoaprare i defensiv. Promotorii controlului armelor citeaz decizia Statelor Unite n Statele Unite v. Miller (1939). n acest caz curtea a considerat c Actul naional al armelor de foc (1934), care, printre altele, interzicea transportul armelor cu eav scurt n comerul interstatal. Acuzatul a pretins c Congresul nu-I putea interzice dreptul de a avea i purta arme. Dar Curtea a rspuns c o arm cu eav scurt nu are nici o legtur cu aprarea sau eficiena unei miliii bine organizate. Implicaia clar a acestei decizii este c dreptul de a purta arme se refer doar la dreptul statului de a menine n funcie o miliie. Conflictul Etic. Poate c disputa privitoare la controlul armelor nu are nimic n comun cu reducerea infracionalitii sau cu interpretrile constituionale. n schimb, dou etici vin n conflict. Pe de o parte etica liberal a clasei superioare a unei societi bine organizate, educate, civilizate, care poate rezolva conflictele prin lege, tribunal i instituii. Mai exist ns i etica individualist, care accentueaz responsabilitatea personal n protecia familiei i a proprietii ntr-o lume dur i, uneori, periculoas. Eticile contrastante din America sunt evident n conflict n ceea ce privete problema controlului armelor. Rzboiul cu drogurile Politicile de guvernare sunt ambivalente n privina folosirii drogurilor n America. Alcoolul i igrile sunt produse legale, dei Biroul direciei medicale a Statelor Unite a iniiat campanii pentru a reduce utilizarea acestora i Congresul a interzis publicitatea pentru alcool i igri la radio i T.V. Marijuana a fost decriminalizat n cteva state, fcndu-se din posesia sau folosirea ei o infraciune mult mai puin grav dect nclcarea regulilor de circulaie; majoritatea statelor au pstrat totui sanciuni penale pentru posesia de marijuana, iar producerea i distribuirea acesteia sunt interzise peste tot. Vnzarea sau posesia de cocain sau heroin constituie infraciuni grave pe tot cuprinsul Statelor Unite. Folosirea drogurilor. Este greu de estimat cte forme de folosire a drogurilor exist. Potrivit Institutului Naional al Statelor Unite, pentru abuzul de droguri exist ntre 12 i 14 milioane de butori problem sau aproximativ 6% din populaie. Numrul de fumtori este estimat la 47 de milioane sau aproximativ 28% din populaia adult (cu mult mai puin dect 45% - care fumau n anii 40 i 50). Numrul consumatorilor obinuii de marijuana este de 12 milioane sau aproximativ 6% din populaie, dei mult mai muli au fumat cel puin o dat. Marijuana. Politica public privitoare la marijuana ilustreaz unele din contradiciile politicii antidrog. Rezultatele medicale privitoare la efectul marijuanei asupra sntii sunt mixte; au fost publicate rapoarte conflictuale care au studiat dac marijuana este sau nu este mai periculoas dect alcoolul. Statele Unite au interzis fabricarea i consumul de alcool pentru 13 ani, n timpul Prohibiiei, din 1920 pn n 1933. Astzi fabricarea i vnzarea alcoolului sunt legale n majoritatea jurisdiciilor Statelor Unite, dar marijuana nu este acceptat de lege. Numrul estimat al butorilor problem i al celor care folosesc regulat marijuana sunt foarte apropiate. O explicaie a politicilor diferite fa de alcool i marijuana se centreaz asupra diferenelor de generaie n utilizarea drogurilor. Marijuana a devenit foarte popular n statele Unite n anii 60 i cei care o foloseau erau mai ales tinerii. Americanii mai n vrst, mai obinuii cu alcoolul, au privit marijuana ca pe un drog

mai periculos. Totui, pe msur ce generaia anilor 60 a crescut, micarea de decriminalizare a marijuanei s-a nteit. Decriminalizarea marijuanei nu face ca producerea sau vnzarea s fie legale, dar face ca posesia de marijuana (n general o uncie sau mai puin) s fie un delict minor, asemntor unei nclcri a regulilor de circulaie. Oregon a fost primul stat care a decriminalizat posesia de marijuana n 1973. Heroina. Politicile publice fa de heroin au fost mai consistente i mai restrictive n timp. De la Actul Harrison mpotriva Narcoticelor din 1916, consumul de heroin a fost considerat o problem grav a impunerii legilor. n schimb, n Marea Britanie a fost considerat, din 1920, o problem medical i heroina este distribuit persoanelor dependente prin medici ai Serviciului Naional al Sntii. n timp, n Statele Unite extinderea consumului de heroin a variat n funcie de succesul sau insuccesul impunerii legilor. n anii 30 40 dup o impunere puternic a legii (aproximativ o treime din prizonierii federali din 1928 erau cei care au nclcat Actul Harrison) consumul de heroin a fost mai sczut, dar a crescut din nou n anii 60. La nceputul anilor 70 Statele Unite au reuit s impun guvernului Turciei interzicerea cultivrii seminelor de opium, aplicarea legii a crescut din nou, n timp ce consumul de heroin a sczut. Recent, cocaina a nlocuit heroina ca principal drog de contraband n Statele Unite. Totui, autoritile care aplic legea nu cred c traficul cu heroin sau cocain va putea fi eliminat vreodat prin impunerea legii. Dup cum noteaz Schroeder, e nevoie de doar 10 mile ptrate de semine pentru a aproviziona ntreaga pia a heroinei din America i ele cresc peste tot. Cocaina. Se consider c, dei nevoia psihologic de a continua s o foloseti este puternic, cocaina nu d dependen fizic. Este fcut din frunze de cacao i importat n Statele Unite. La nceput, costul ridicat i faptul c era folosit de celebriti a fcut-o apreciat de clasele sociale superioare. Totui, cocaina s-a rspndit repede pe strzi dup introducerea crack-ului n anii 80. Cocaina crack poate fi fumat i o singur doz poate fi cumprat cu civa dolari. Problemele de sntate asociate cu cocaina sunt destul de serioase, dup cum raporteaz Institutul Naional al Abuzului de Droguri. Moartea poate fi provocat destul de rar, totui chiar de o singur ingestie. Pudra din frunz de cacao este cunoscut de sute de ani. Iniial i Coca-Cola coninea cocain, dar drogul a fost eliminat din populara butur n 1903. Traficul. Infraciunea asociat cu traficul de droguri este o problem naional grav, oricare ar fi efectele diferitelor droguri asupra sntii. Lumea traficului de droguri este plin de violen. Vnztorii i fur i i ucid pe cumprtori i vice-versa i nimeni nu poate solicita protecia poliiei sau a tribunalelor. Dei anumii ceteni ar putea dori s permit vnztorilor i cumprtorilor s se elimine reciproc, frecvena cu care trectori inoceni sunt implicai trebuie luat n considerare. E foarte greu de estimat mrimea total a pieei drogurilor, dar sume ntre 20 i 25 de miliarde de dolari pe an sunt obinuite. Aceasta ar sugera c afacerea drogurilor este comparabil, n mrime, cu una dintre cele mai mari 10 corporaii industriale americane. Mai important este faptul c drogurile produc profituri imense: un kilogram de cocain cumprat n Columbia poate costa 3.600$, iar la vnzare, n Statele Unite, acelai kilogram cost ntre 80.000 i 120.000 de dolari. Preul contrabandei cu un singur kilogram, uor de ascuns, poate ajunge la 15.000 de dolari. Aceste preuri uriae permit traficanilor de droguri s corup poliiti i autoriti, ca i ceteni obinuii din Statele Unite i din alte ri. Politica drogurilor. Eforturile antidrog pot fi divizate n trei categorii: interdicie, impunere i educare.

Interdicia: Eforturile de a nchide graniele Statelor Unite n faa importului de droguri au fost zdrnicite de volumul contrabandei. n fiecare an un numr tot mai mare de transporturi de droguri sunt interceptate n Statele Unite de Administraia Impunerii Legilor, Serviciul vamal al Statelor Unite, Garda de Coast, de agenii locale i de stat. i totui, volumul drogurilor care intr n ar pare s fie tot mai mare n fiecare an. Capturile de droguri sunt considerate doar un pre adiional pentru afacerile traficanilor. Este puin probabil c folosirea forelor militare americane pentru creterea forei celorlalte agenii federale poate duce la nchiderea granielor noastre. Presiunea Statelor Unite asupra guvernelor din America Latin pentru a distruge culturile de cacao i a ajuta la interdicie au dus deja la tensionarea relaiilor. rile din vecintatea noastr se ntreab de ce guvernul Statelor Unite i dirijeaz eforturile nspre furnizori, cnd cererea de droguri apare tocmai n Statele Unite. Impunere: FBI i ageniile locale i de stat de impunere a legii afecteaz deja eforturi mari combaterii drogurilor; un numr estimativ de 40% din toate arestrile din Statele Unite sunt legate de droguri. nchisorile federale i de stat conin acum un procentaj al populaiei mai mare ca niciodat. Sentinele pentru traficul de droguri sunt mai lungi i nchisorile sunt suprapopulate, ca rezultat al condamnrilor pentru droguri. Testarea mpotriva drogrii n angajrile particulare i de stat este din ce n ce mai rspndit, dar dac este ntmpltoare nu este foarte folositoare i anumite tribunale au interzis testarea aleatoare a persoanelor fr consimmntul lor. Educaie: Eforturi pentru a educa publicul cu privire la pericolul prezentat de droguri au inspirat multe campanii publice i private, ncepnd cu fosta primdoamn Nancy Reagan i campania sa - Doar spune NU - pn la campania lui Jesse Jackson - S sperm, s nu ne drogm - i programul local sponsorizat de poliie Educaia Rezistenei la Abuzul de Droguri (DARE). Dar efectele acestor eforturi sunt greu de evaluat. Responsabilitile impunerii legii. Administraia impunerii legii drogurilor (DEA) din Statelor Unite din Departamentul Justiiei a fost creat de Congres n 1973. Pentru c au autoritatea de a impune legi federale mpotriva drogurilor att n Statele Unite ct i n strintate, autoritile DEA pot colecta informaii internaionale i pot coopera cu autoriti strine. Serviciul vamal al Statelor Unite are responsabilitatea de a stopa intrarea narcoticelor la graniele Statelor Unite. Garda de Coast coopereaz la interceptarea de droguri. FBI monitorizeaz traficul de droguri care contribuie la alte infraciuni federale. Supravegherea vnztorilor i cumprtorilor de droguri la nivel mai sczut este lsat, de obicei, pe seama autoritilor locale. Congresul a creat o poziie de ar-al-drogurilor n 1988 (oficial: Directorul politicii controlului naional al drogurilor) pentru a dezvolta i coordona o politic antidrog n Statele Unite. Evaluarea politicii. Este dificil de afirmat cu exactitate care este eficiena politicilor antidrog. Institutul Naional al Abuzului de Droguri a publicat date artnd anumite diminuri recente modeste n folosul drogurilor recunoscute. DEA raporteaz numrul crescnd de confiscri de cocain i arestri pentru droguri n fiecare an. Totui, nu apare nici o reducere semnificativ n disponibilitatea drogurilor pe strad. Campaniile educaionale mpotriva drogurilor ar putea reduce numrul utilizatorilor cazuali, ori aceste campanii pot semnala faptul c consumul de droguri este social inacceptabil i astfel i inhib pe cei chestionai, care nu vor admite c folosesc droguri nici ntr-o anchet anonim. Poate c reducerea raportat n folosul drogurilor reflect ambele efecte.

Cea mai obinuit interpretare a rezultatelor sondajelor opiniei publice care indic un consum sczut al drogurilor i informaiile privitoare la impunerea legii care arat volumul continuu al disponibilitii este c folosirea ntmpltoare este redus, dar consumul zilnic al dependenilor rmne ridicat. Dei sondajele de opinie arat c americanii situeaz curent drogurile ca fiind una dintre cele mai importante probleme ale naiunii, nici o politic public efectiv nu pare s fie adoptat. Naiunea american a i bogat i liber, dou condiii care o fac perfect pentru drogurile ilicite. Costurile impunerilor cu adevrat eficiente, att n cheltuielile n dolari ct i, mai important, n pierderea libertii individuale pot fi mai mari dect societatea noastr este dispus s plteasc. Legalizare. Eecul politicilor antidrog n producerea unei reduceri semnificative n furnizarea i cererea de droguri cuplat cu costurile ridicate ale impunerii legii i cu pierderea libertilor civile, au dat natere propunerii de legalizare a drogurilor i a controlului guvernamental al producerii i vnzrii acestora. Prohibiia a euat, n secolul trecut, n a pune capt consumului de alcool, infraciunilor, corupiei autoritilor, iar costul enorm al eforturilor futile de a opri indivizii s bea a forat naiunea ca, n cele din urm, s pun capt Prohibiiei. Se afirm, de asemenea, c legalizarea drogurilor va pune capt monopolului profitului crimei organizate n comerul cu droguri, va strnge milioane de dolari prin impozitarea legal a drogurilor, va duce la ncetarea relaiilor tensionate cu naiunile Americii Latine, cauzate de eforturile de a eradica drogurile i va economisi miliardele necesare costului impunerii legilor, miliarde ce ar putea fi folosite pentru educaie i tratamentul dependenilor de droguri. Dac drogurile ar putea fi obinute legal, sub supraveghere guvernamental, se afirm c multe din problemele societii ar putea fi nlturate: infraciunile i violenele asociate cu comerul de droguri, corupia autoritilor publice, rspndirea bolilor asociate cu consumul de droguri i multele nclcri ale libertilor personale, asociate cu lupta antidrog. Dar chiar numai sugerarea legalizrii drogurilor i ofenseaz pe americani, care cred c aceasta ar duce la o mare rspndire a consumului de droguri n ar. Drogurile ieftine i uor disponibile ar crete numrul persoanelor dependente, crend o societate de zombi, care ar distruge esutul social al naiunii. Cocaina i heroina dau o mai mare dependen dect alcoolul i legalizarea lor ar ncuraja dezvoltarea unor droguri sintetice noi, mai puternice i care dau o dependen mai mare. Oricare ar fi costurile nsntoirii dependenilor astzi, se afirm c legalizarea ar produce probleme de sntate public de o magnitudine enorm. Cocaina este foarte ieftin pentru productori, costul curent ntre5 i 10$, al unei prize este foarte profitabil pentru vnztor; legalizarea, chiar i impozitat, ar duce la o priz de 50 de ceni. Oricare ar fi daunele cauzate societii de infraciunile legate de droguri i de eforturile de interzicere a acestora, daunele cauzate de droguri ieftine, disponibile, ar fi mult mai mare. Infraciunea i tribunalele Dezvoltarea politicilor naionale n justiia penal este complicat de valori conflictuale implicarea noastr n procesul necesar al legii i determinarea noastr n a lupta cu infraciunea. Opinia public afirm de mult vreme c sistemul tribunalelor este prea preocupat de drepturile infractorilor acuzai. Majoritatea americanilor consider c s-a mers prea departe, la Curtea Suprem, n protejarea drepturilor acuzailor n procesele penale i c tribunalele sunt mai preocupate de protejarea acestor drepturi dect de drepturile victimelor (vezi tab. 4-4). Totui, dei societatea necesit protecia poliiei, este la fel de important ca

societatea s fie protejat fa de poliie. Percheziiile arbitrare, arestrile i reinerile fr motiv, nchiderea fr audieri sau procese, mrturiile forate, btile i tortura, martorii influenai, pedepsele excesive i violarea altor drepturi ale omului sunt destul de obinuite n toat lumea. Tribunalele funcioneaz pentru a proteja cetenii acuzai de infraciuni i pentru a impune pedepse pentru comportamentul infracional. Probe insuficiente i aciunea n anulare. Aproximativ jumtate din arestrile pentru crim rezult n anularea acuzaiilor mpotriva acuzatului. Decizia e, de obicei, luat de procuror (procuror de stat, districtual sau procurorul tribunalului, cum este postul desemnat adesea n state sau un avocat al acuzrii din Departamentul Justiiei Statelor Unite ntr-un caz penal federal). Procurorul poate hotr c ofensa nu este grav sau c acuzatul nu este periculos pentru societate sau c resursele biroului ar fi mai bine cheltuite n alte cazuri. Dar cel mai banal motiv pentru anularea acuzaiilor este cel al probelor insuficiente. Percheziii i reineri irezonabile. Persoanele sunt protejate prin Amendamentul 4 de percheziii i reineri irezonabile ale persoanelor, caselor, documentelor i efectelor personale. Amendamentul stabilete reguli precise pentru percheziii i reineri de probe: Nu va fi eliberat mandat dect pentru cazuri pertinente, susinute de jurmnt sau afirmaie i prin descrierea particular a locului de cercetare i a persoanelor i lucrurilor de reinut.

Tab. 4-4. Opinia Public asupra Infraciunilor i Tribunalelor. ntrebare: n general, credei c tribunalele sunt sau nu prea dure cu infractorii? Prea dure Nu suficient de dure Cum trebuie 1972 7 66 16 1975 4 79 10 1985 3 83 8 1990 3 83 9 1991 4 80 11 sursa: Centrul Naional de Investigare a Opiniei Publice, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.28 ntrebare: A mers Curtea Suprem prea departe n protejarea drepturilor acuzailor n cazurile penale? Da Nu Nu tiu 56 37 7 sursa: Sondaj Gallup, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.78 ntrebare: Sunt legile i tribunalele prea preocupate de protecia drepturilor acuzailor fa de protecia drepturilor victimelor? Da Nu Nu tiu 70 24 6 sursa: Sondaj Gallup, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.78 Judectorii nu pot emite un mandat doar pentru a permite poliiei s verifice dac o persoan a comis o crim; trebuie s existe o cauz pertinent pentru o asemenea emitere. Percheziia nediscriminat a ntregii vecinti sau a grupurilor

de oameni este neconstituional i mpiedicat de cerinele Amendamentului 4 ca locul de cercetat s fie descris specific n mandat. Aceast cerin are rolul de a mpiedica controalele aleatorii n casa unui individ i n lucrurile personale doar pentru c ar putea aprea vreo prob a unei activiti ilegale. Singura excepie apare atunci cnd poliitii, n cursul unei percheziii valide pentru un lucru anume, gsesc alte lucruri, a cror posesie este o infraciune, cum ar fi drogurile ilicite. Totui, tribunalele permit poliiei s ntreprind multe alte percheziii rezonabile, fr mandat: percheziii n legtur cu o arestare valid, pentru a proteja sigurana ofierilor de poliie, pentru a obine probe n apropierea imediat i n controlarea suspectului pentru prezervarea probelor de pericolul de a fi distruse imediat, ct i percheziii cu acordul unui suspect. ntr-adevr, majoritatea percheziiilor poliiei au astzi loc fr mandat, pe baza uneia din aceste condiii. Curtea Suprem a mai permis percheziionarea automobilelor i a cmpurilor deschise fr mandate n multe cazuri. Cerina cauzei pertinente are o definiie foarte larg; chiar i un pont de la un colaborator anonim parial coroborat este considerat cauz pertinent pentru percheziie, reinere sau arest. i dac poliia, n timp ce emite un mandat sau alte acte legale la locul faptei i observ probe ale infraciunii la vedere, poate reine aceste probe fr autorizaie. Autoacuzarea i dreptul de consiliere. Ilegitimitatea autoacuzrii i are originea n legea comun englez; iniial avea rolul de a preveni torturarea persoanelor pentru a-i confesa vina. este i o extensie logic a noiunii c indivizii nu trebuie forai s contribuie la propria lor acuzare, c dovada trebuie adus de stat. Amendamentul 5 protejeaz oamenii de constrngerea fizic i psihic. Protejeaz nu numai persoanele acuzate n propriul lor proces, ci i martorii care depun mrturie n procesele altora, n procese civile, audieri congresionale .a.m.d. Astfel, apelarea la 5 a devenit o expresie standard n cultura noastr: refuz s rspund la aceast ntrebare pentru c ar putea s m incrimineze. Protecia mai nseamn i c judectorii, procurorii i juraii nu pot considera refuzul oamenilor de a depune mrturie la propriul proces drept prob a vinoviei. ntr-adevr, un judector sau un avocat nu are voie nici mcar s sugereze asta jurailor, iar un judector este obligat s instruiasc juriul s nu deduc vina din refuzul acuzatului de a depune mrturie. Curtea Suprem sub conducerea judectorului Earl Warren a ntrit protecia dat de Amendamentul 5 mpotriva autoincriminrii i a dreptului de consiliere ntr-o serie de hotrri din anii 60: Gideon v. Wainwright (1963) Protecia egal dat de Amendamentul 5 necesit numirea unui consilier legal, gratuit, pentru toi acuzaii, n toate cazurile penale. Escobedo v. Illinois (1964) Suspecii au dreptul la consiliere de ndat ce atenia poliiei este concentrat asupra lor sau o dat ce procesul devine, din unul de investigaie, unul de aprare". Miranda v. Arizona (1966) naintea interogrii suspectului, un poliist trebuie s-i aduc la cunotin toate drepturile constituionale, inclusiv dreptul la avocat (numit din oficiu, gratuit dac este necesar) i dreptul de a pstra tcerea. Dei suspectul poate folosi cu bun tiin aceste drepturi, poliia nu poate interoga pe cineva care, la un moment dat, cere un avocat sau refuz cu orice chip s fie interogat. Regula excluziunii. Probele obinute ilegal, ca i mrturiile asemntoare, nu pot fi folosite n procesele penale. Dac poliia gsete o prob a unei infraciuni ntro percheziie ilegal sau dac obine afirmaii de la suspeci fr a-I informa asupra

dreptului de a pstra tcerea sau de a solicita un avocat, proba sau mrturia nu pot fi admise ntr-un proces. Aceast regul a excluziunii este unul din cele mai controversate drepturi procedurale pe care Curtea Suprem le-a adus pentru protejarea inculpailor acuzai. Regula e, de asemenea, unic, existnd numai n Statele Unite; n Marea Britanie probele obinute ilegal pot fi folosite mpotriva acuzatului, dei acesta poate depune plngere mpotriva poliiei pentru daune. Regula furnizeaz impunerearea Amendamentului 4 i garantarea proteciei mpotriva percheziiilor iraionale i a sechestrrilor, ca i garantarea, prin Amendamentul 5, mpotriva autoincriminrii impuse i garania unui avocat. Iniial aplicat doar n cazurile federale, n Mapp v. Ohio (1961) Curtea Suprem a extins regula excluziunii asupra tuturor cazurilor penale din Statele Unite. O excepie "cu bun credin este fcut cnd autoritile care aplic legea au acionat cu bun credin obiectiv sau transgresiunea lor a fost minor. Regula excluziunii este o politic controversat a tribunalelor. Multe proceduri ale tribunalelor nu se preocup azi de vina sau de inocena acuzatului, ci se concentreaz asupra posibilelor erori procedurale ale poliiei sau procurorilor. Dac avocatul aprrii poate dovedi c a fost comis o eroare, acuzatul este liber, indiferent de vina sau inocena sa. Fostul judector al Curii Supreme Felix Frankfurter a scris, cu muli ani n urm c: Istoria libertii a fost, n general, istoria siguranei procedurale. Aceste msuri ne protejeaz de abuzul puterii poliiei. Dar fostul judector ef Warren Burger a atacat regula excluziunii pentru preul mare pe care l extrage din societate liberarea a nenumrai infractori vinovai. De ce s fie eliberai infractorii pentru greeli ale poliiei? De ce s nu fie poliia pedepsit direct, poate prin msuri disciplinare impuse de tribunalele care descoper erori procedurale, n loc de a fi eliberate persoanele vinovate? Liberarea infractorilor datorit erorilor pedepsete societatea i nu poliia. Negocierea pledrii. Multe condamnri sunt obinute pledndu-se vinovat. ntr-adevr, aproximativ 90% din cazurile penale aduse la proces sunt ncheiate de la nceput, plednd vinovat mpotriva judectorului i nu mai are loc un proces cu juriu. Constituia garanteaz acuzatului un proces cu jurai (Amendamentul 6), dar pledrile ca vinovat depesc procesele cu juriu n raport de 10 la 1. Negocierea pledrii, unde acuzarea reduce gravitatea acuzaiilor, elimin unele capete de acuzare, dar nu pe toate, sau este de acord s recomande pedepse mai uoare n schimbul pledrii vinovat de ctre acuzat, este foarte obinuit. Unii critici ai pledrii vinovat o privesc ca pe o form de indulgen n justiia penal, care i reduce efectele preventive. Ali critici consider pledarea ca vinovat o nclcare a proteciei mpotriva autoacuzrii i a garaniei unui proces cu jurai cinstit drepturi acordate de Constituie. Procurorii, spun acetia, i amenin pe acuzai cu acuzaii grave i pedepse rigide pentru a-I fora s pledeze vinovat. Ali critici ai acestei proceduri o consider o procedur pe sub tejghea, care submineaz respectul fa de sistemul juridic penal. n timp ce decizia de a pleda vinovat sau de a merge la proces revine acuzatului, aceast decizie este puternic influenat de politicile birourilor procurorilor. Un acuzat poate pleda vinovat i s accepte sigurana condamnrii cu reducerile pe care procurorul i le ofer isau s accepte promisiunea procurorului de a recomanda o pedeaps mai uoar. Sau acuzatul poate alege procesul, confruntnd acuzaiile grave i pedepsele rigide cu sperana de a fi gsit inocent, Totui, posibilitatea verdictului inocent ntr-un proces cu jurai este de 1 la 6. Acest numr mare de condamnri apare deoarece procurorii au renunat deja la acuzaiile n care probele sunt insuficiente sau obinute ilegal. Astfel, majoritatea acuzailor

confruntai cu cazuri puternice mpotriva lor decid s aleag "calea negocierii". E foarte benefic pentru sistemul tribunalelor naiunii c majoritatea acuzailor pledeaz vinovat. Sistemul tribunalelor ar ceda repede supraaglomerrii dac o proporie substanial a acuzailor ar insista asupra proceselor cu jurai. RICO versus LIBERTATE Multe guverne autoritare din lume se laud cu o rat sczut a infracionalitii i cu un sistem al justiiei criminale care ndeplinete criteriile promptitudinii i severitii pedepse. Dar ct de departe vrem s mergem n restrngerea libertii individuale pentru a combate infraciunea? Congresul a dat Actul Practicilor Corupte i Influenate de Gangsteri (RICO) n 1970, ca urmare a campaniei prezideniale n care preedintele Richard Nixon i candidatul independent George C. Wallace s-au concentrat n principal asupra combaterii dure a infraciunii. RICO a fost desemnat s combat infraciunea organizat i traficul de droguri. Printre alte reglementri, RICO permite Departamentului Justiiei Statelor Unite s confite banii i proprietile persoanelor suspectate de infraciuni. Sloganul popular a fost: Facei ca infraciunile s nu mai fie rentabile! Pierderile infracionale. Pe baza RICO, autoritile federale pot confisca bani, conturi bancare, case, maini, brci, afaceri i alte ctiguri, pe baza unei cauze pertinente de suspectare a faptului c proprietile erau folosite n activiti infracionale sau au fost obinute ca profit din activiti criminale. Oamenii pot fi oprii ntr-un aeroport, staie de autobus sau pe strad cnd sunt suspectai de trafic de droguri, iar banii i maina le pot fi confiscate de agenii care aplic legea. Brcile i avioanele sunt, de asemenea, inte favorite ale confiscrilor, dar RICO permite i confiscarea conturilor bancare, a caselor i afacerilor. Proprietile sunt pierdute n favoarea ageniilor federale de impunere a legii FBI, DEA, Serviciul Vamal, Departamentul Justiiei i al Trezoreriei i sunt de obicei reinute de aceste agenii (sau profiturile din vnzarea proprietilor la licitaie) i adesea mprite cu statul i cu ageniile locale de aplicare a legii care au cooperat la investigaie. Astfel, exist un puternic impuls birocratic pentru ageniile care urmresc eliminarea rentabilitii infraciunii i care se concentreaz asupra cazurilor care ar duce la o pierdere a proprietilor infractorilor mai ales cazurile cu droguri. Exist dovezi tot mai clare c acest impuls a plasat impunerea legilor antidrog naintea altor activiti de impunere a legii n ageniile federale, de stat i locale. Cauze pertinente i necesitatea probelor n confiscri. RICO permite guvernului s confite proprietatea naintea deciziei de vinovie. ntr-adevr, un verdict de vinovie ntr-un proces penal nu este necesar pentru ca guvernul s rein proprietile confiscate. Singura cerin este ca agenii care aplic legea s aib cauze pertinente de a crede c o infraciune a fost comis i c proprietatea confiscat a fost folosit n infraciune sau a fost cumprat cu profituri din infraciune. Cauz pertinent este un standard foarte larg; include ponturi anonime, comportament suspicios i persoane care se potrivesc descrierii claselor de infractori . Oamenii a cror proprietate este confiscat pe baza RICO au sarcina de a face apel la Departamentul Justiiei i de a dovedi c sunt inoceni i, mai important, c poliitii n-au avut nici o cauz pertinent pentru a le confisca proprietatea. Sarcina litigiului, inclusiv angajarea unui avocat pentru iniierea procedurilor de

restituire a proprietii, revine ceteanului i nu guvernului. Procedurile sunt considerate proces civil al unui individ mpotriva guvernului i nu un caz penal al guvernului mpotriva individului. Astfel, guvernul nu trebuie s demonstreze dincolo de orice dubiu c persoana a fost implicat n activitatea infracional sau c i-a folosit proprietatea n acest scop. Mai degrab, persana trebuie s-i demonstreze inocena i lipsa cauzei pertinente a guvernului de a-I confisca proprietatea. Standardul cauzei pertinente permite guvernului s confite proprietatea pe baza celor spuse mai sus i pe baza altor probe care nu ar fi admise ntr-un proces penal. Legea pierderii proprietii depete profiturile infraciunii. RICO permite guvernului s confite conturi bancare, afaceri, case i proprieti obinute legal sau nu dac acestea au oferit acuzatului o surs de influen n ntreprinderea infracional. Astfel, conturile bancare i afacerile legitime pot fi confiscate pe baza afirmaiei guvernului c sunt doar camuflaje pentru activiti ilegale. Reforma. Eforturile Congresului de a reduce reglementrile de pierdere a proprietii i de confiscare a RICO au venit n conflict cu puternica opoziie a Departamentului Justiiei Statelor Unite, a Asociaiei Procurorilor Generali, a Asociaiei Procurorilor Districtuali, Naionali i a multor autoriti locale i de stat. Mai mult, Curtea Suprem s-a dovedit potrivnic interveniei, hotrnd c n cazul confiscrilor guvernamentale este vorba de cazuri civile i, de aceea, acuzaii nu au dreptul la protecia unui proces al legii garantat de Amendamentul 5, oferit acuzailor n cazurile penale. nchisori i politici corecionale Cel puin patru teorii separate ale infraciunii i pedepsei lupt pentru proeminen n conducerea politicilor corecionale. Justiia. Mai nti, exist o veche idee iudeo-cretin de a considera indivizii responsabili pentru actele lor vinovate i de a-I obliga s-i plteasc datoria societii. Plata este o expresie a ultragierii morale a societii i micoreaz impulsul victimelor i familiilor acestora de a se rzbuna. Prevenirea. O alt filozofie afirm c pedeapsa trebuie s fie sigur, rapid, pe msura crimei, suficient de izbitoare pentru a preveni infraciunile viitoare. Incapacitarea. O alt filozofie a politicii corecionale este protejarea publicului de infractori sau de cei care ncalc legea segregndu-I n spatele zidurilor nchisorilor. Reabilitarea. n fine, exist teoria c infractorii sunt, total sau n parte, victime ale circumstanelor sociale dincolo de controlul lor i c societatea le datoreaz un tratament inclus n forma de reabilitare. Creterea populaiei nchisorilor. Peste 2 milioane de americani sunt anual prizonieri ntr-o nchisoare, secie de poliie, cas de corecie sau penitenciar. Marea majoritate sunt liberai ntr-un an. Totui, exist peste 750.000 de prizonieri de stat sau federali n Statele Unite. Aceti prizonieri sunt nchii pentru ofense grave: aproape toi au un dosar infracional dinainte de a comite actul care a dus la detenia prezent. Populaia nchisorilor a crescut puternic n ultimii ani. Att numrul total al prizonierilor, ct i rata ncarcerrilor (prizonieri la 100.000 de locuitori) s-au triplat aproape, n 20 de ani. Suprapopularea nchisorilor. Rata ridicat a infraciunilor i sentinelor mai lungi au creat o suprapopulare serioas a nchisorilor. Suprapopularea influeneaz direct condiiile de via periculoase i neigienice i este asociat cu atacuri, violuri, omucideri, suicide i rzmerie. Personalul nchisorilor e, de asemenea, confruntat

cu riscurile i violena produse de suprapopulare. Tribunalele federale au hotrt c suprapopularea nchisorilor este o nclcare a Amendamentului 8 al Constituiei Statelor Unite, care interzice pedeapsa crud i neobinuit. (Supraaglomerarea n sine nu este neconstituional; tribunalele federale trebuie s ofere probe ale efectelor adverse ale acesteia). Virtual, toate statele sunt confruntate cu ordinele tribunalelor federale de a reduce suprapopularea n una sau mai multe nchisori sau n tot sistemul detenional. Majoritatea sistemelor nchisorilor de stat ajung la limit sau trec peste capacitatea maxim. Prin programele de liberare prematur, sentinele sunt reduse automat i prizonierii care se apropie de limita termenului sunt liberai primii. Unele state refuz liberarea prematur a unor prizonieri violeni. Cu toate acestea, infractorii violeni sunt nchii, n medie, jumtate din timpul sentinei i infractorii nevioleni mai puin de o treime. Sentine mandatorii. Indignarea mare fa de aceste practici deschiztoare de ui au condus cetenii i legiuitorii s legifereze termene de detenie minime mandatorii pentru infraciuni repetate i sentine determinate sau principii pentru sentine (termeni de detenie specifici prescrii pentru infraciuni specifice). Aceste reforme limiteaz libertatea juridic i fac politicile de pedepsire mai explicite. Totui, aceste politici cresc i populaia nchisorilor. Dac cetenii i legiuitorii nu doresc s cheltuiasc din impozite i s construiasc mai multe nchisori, aceste politici nu pot fi implementate. Eecul reabilitrii. Dac sistemele corecionale ar putea fi fcute s funcioneze adic s reabiliteze prizonierii n ceteni care se supun legii beneficiile naiunii ar fi enorme. 80% din crime sunt comise de recalcitrani, indivizi care au avut deja contact cu justiia penal, dar nu au fost corectai. Reformatorii recomand, n general, un mai mare accent pus pe educaie i pe pregtirea profesional, faciliti sporite i superioare, nchisori mai mici, case de pregtire unde cei care au nclcat legea se pot pregti pentru viaa civil nainte de liberare, mai muli poliiti care s i supravegheze pe cei liberai pe cuvnt i un mai mare contact ntre prizonieri i familiile i prietenii lor. Dar, dup cum arat Daniel Glaser, din pcate nu exist probe concludente c acestea ar reduce ceea ce specialitii numesc recidivism, ntoarcerea infractorului nspre noi infraciuni. Pe scurt, nu exist probe c persoanele pot fi reabilitate, indiferent de ce s-ar face. Dar politicile nchisorilor combin acum filozofii conflictuale ntr-un mod care nu duce la realizarea nici unuia din elurile societii. Acestea nu pedepsesc eficient i nu previn comiterea infraciunilor. Nu reuesc s reabiliteze infractorii. Nici mcar nu protejeaz populaia ndeprtnd infractorii de pe strzi. Chiar i meninerea ordinii n nchisori i protecia vie. Pe scurt, nu exist probe c persoanele pot fi reabilitate, indiferent de ce s-ar face. Dar politicile nchisorilor combin acum filozofii conflictuale ntr-un mod care nu duce la realizarea nici unuia din elurile societii. Acestea nu pedepsesc eficient i nu previn comiterea infraciunilor. Nu reuesc s reabiliteze infractorii. Nici mcar nu protejeaz populaia ndeprtnd infractorii de pe strzi. Chiar i meninerea ordinii n nchisori i protecia vieilor gardienilor i prizonierilor au devenit probleme serioase. Viaa n nchisori nu este prea ncurajatoare pentru un comportament corect, dup cum observa John DiIulio: n mare parte, prizonierii aduli i juvenili ai naiunii noastre i trec timpul n lenevie punctat de mese, violen i ridicare de greuti. Programele semnificative de educare, pregtire profesional sau de consiliere sunt rare. Prizonierilor puternici li se permite s-i domine pe cei slabi pentru: sex, droguri i bani. Bande organizate pe rase i etnii sunt adesea adevratele suverane ale celulelor.

Insuccesul perioadei de testare. Pe lng populaia nchisorilor naionale, de 750.000 de persoane, mai exist peste 2 milioane de oameni care au comis infraciuni grave i care se afl n perioada de testare. Dar acest sistem s-a dovedit la fel de ineficient ca i nchisorile n reducerea infraciunilor, dei oamenii care nu au fost nchii la prima nclcare a legii sunt considerai mai puin periculoi pentru societate dect cei nchii. Studiile indic faptul c aproape dou treimi din acetia vor fi arestai i peste jumtate vor fi condamnai pentru o infraciune comis n timpul perioadei de testare. Insuccesul liberrii pe cuvnt. Peste dou treimi din prizonierii liberai sunt liberai pe cuvnt. Penologia modern, cu preocuparea pentru reform i reabilitare, pare s favorizeze liberarea pe cuvnt fa de cea necondiionat Rolul acesteia i al supravegherii dup liberare este de a procura informaii asupra comportamentului celor liberai i de a facilita i grada tranziia ntre nchisoare i libertatea complet. Se presupune c aceste funcii sunt orientate nspre protecia publicului i reabilitareacelui care a nclcat legea.Totui, studii asupra recidivismului indic faptul c pn la trei ptrimi din numrul persoanelor eliberate pe cuvnt vor fi rearestate pentru infraciuni serioase. Nu exist diferene ntre aceast rat ridicat a recidivismului i rata n cazul persoanelor eliberate necondiionat. Astfel, eliberarea pe cuvnt nu pare a reui s realizeze obiectivele propuse. Reconsiderarea costurilor de detenie. Contribuabilii sunt suprai, pe bun dreptate, pe ideea de a cheltui ntre 50.000 i 70.000 dolari pentru fiecare nou pat din nchisori i ntre 15.000 i 25.000 dolari pe an pentru a ine un prizonier dup gratii. Dar dac aceste costuri ale ncarcerrii sunt considerate n raport cu beneficiile, contribuabilii ar putea fi mai deschii fa de ideea de construire i ntreinere a unor noi nchisori. Cazierul unui prizonier poate conine doar 3 sau 4 condamnri i 12 arestri. Dar chestionarea infractorilor sugereaz faptul c profilul tipic al infractorului include comiterea a sute de infraciuni. Diferite studii au ncercat s estimeze pierderea, n dolari, a societii datorit infraciunilor comise de un condamnat ntr-un an. Estimrile variaz ntre 200 i 400 dolari, ceea ce nseamn c un an de infraciuni poate fi de multe ori mai scump pentru societate dect un an de ncarcerare. Acum sunt lansate eforturi, n multe state, pentru a micora costurile facilitilor nchisorilor. Nu toi prizonierii necesit detenie n condiii de securitate maxim; infractorii care nu sunt violeni pot fi deinui n faciliti cu condiii de securitate minim, n siguran. "Privatizarea" poate s diminueze mult costurile cu detenia prizonierilor. Statele i departamentele pot ncheia contracte cu companii private pentru a construi i ntreine nchisori la costuri mult mai sczute dect cele necesare guvernului pentru a face fa aceluiai lucru. Mai mult, evaluri iniiale sugereaz c, n nchisorile particulare, condiiile sunt mult mai bune dect n nchisorile guvernului. {ntr-adevr, chiar i prizonierii prefer nchisorile particulare. PEDEAPSA CAPITAL+ Pedeapsa capital a fost punctul central al unei dezbateri naionale nflcrate. Oponenii pedepsei cu moartea afirm c e o pedeaps crud i neobinuit, nclcnd amendamentul 8 al Constituiei. Acetia mai afirm c pedeapsa cu moartea e aplicat inegal. O mare proporie a celor executai au fost sraci, needucai sau "nealbi". {n scimb, la majoritatea americanilor, simul justiiei cere rsplata crimelor - o via: pentru o via. O simpl condamnare la nchisore pentru un criminal n serie sau pentru un violator - criminal pare injust n comparaie cu ceea ce acesta a cauzat societii sau victimei. {n majoritatea cazurilor, o sentin

pe via nseamn mai puin de 10 ani n nchisoare, innd cont de politicile de liberare pe cuvnt i de termenele de prob din multe state. Criminalii condamnai au fost eliberai i unii dintre ei au ucis din nou. Interzicerea aplicrii inegale. {nainte de 1972, pedeapsa cu moartea a fost aplicat oficial n jumtate din state i prin legea federal. Totui, nimeni nu a fost condamnat la moarte din 1967 datorit numeroaselor prghii legale i provocrilor fa de constituionalitatea pedepsei cu moartea. {n cazul Furman v. Georgia (1972), Curtea Suprem a decis c pedeapsa capital impusn acest caz nclca interzicerile amendamentelor 8 i 14 mpotriva pedepsei crude i neobinuite -i procesul adecvat al legii. Judecarea cazului e foarte complex. Doar doi judectori, Brennan i Marshall, au declarat c pedeapsa capital n sine e crud i neobinuit. Restul judectoriolor, n general, au considerat c pedeapsa cu moartea a fost aplicat inegal: cteva persoane au primit pedeapsa cu moartea pentru crime pentru care muli alii au primit sentine mai uoare. Aceti judectori au lsat deschis posibilitatea ca pedeapsa capital s fie constituional, dac ar fi specific pentru anumite crime i aplicat uniform. Dup aceast decizie, majoritatea statelor i-au rescris legile privitoare la pedeapsa cu moartea pentru a ncerca s asigure aplicarea egal i uniform. {n general, aceste legi mandatau pedeapsa cu moartea pentru crime asociate cu viol, tlhrie, rpire sau deturnare de avion, i pentru crime n serie. Dou procese vor avea loc - unul pentru a determina culpabilitatea sau inocena i altul pentru a determina pedeapsa. {n al doilea proces vor fi prezentate probe de "agravare" i "atenuante"; dac exist factori care "agraveaz" i nu exist circumstane atenuante pedeapsa cu moartea va fi aplicat. Reintroducerea pedepsei cu moartea.{ntr-o serie de cazuri din 1976 (Gregg v. Georgia, Profitt v. Florida, Jurek v. Texas) Curtea Suprem a decis c "pedeapsa cu moartea nu ncalc invariabil Constituia". Curtea a susinut pedeapsa cu moartea utiliznd urmtoarea raiune: cei care au elaborat Carta Drepturilor au acceptat moartea ca pe o pedeaps obinuit pentru crim. Este adevrat c Amendamentul 8 interzice pedeapsa crud i neobinuit dar aceasta trebuie interpretat ntr-un mod dinamic, reflectnd la valorile morale n schimbare. Dar decizia a mai mult de jumtate din legislaturile de stat de a reinstala pedeapsa cu moartea din 1972 i decizia jurailor de a aplica pedeapsa cu moartea n sute de cazuri pe baza acestor legi noi constituie probe c "o mare parte a societ:ii americane continu s priveasc pedeapsa capital ca fiind potrivit i necesar ca sanciune penal". Mai mult, a hotrt Curtea Suprem, scopurile sociale ale sanciunii i preveniei justific folosirea pedepsei cu moartea. Aceast sanciune capital este "o expresie a indignrii moralei sociale fa de comportamentul particular ofzensiv". Curtea a afirmat c Furman v. Georgia a refuzat pedeapsa cu moartea doar cnd aceasta era impus ntr-un "mod arbitrar i capricios". Curtea a susinut pedeapsa cu moartea n cazurile n care procesele aveau dou pri i cnd n a doua parte judectorul sau juriul primeau informaii la standarde relevante. Curtea a susinut consideraia "circumstanelor agravanta sau atenuante". A mai susinut i revederea automat a tuturor sentinelor la moarte de ctre tribunalele supreme de stat pentru a se asigura c aceste sentine au fost impuse sub influena pasiunulor sau prejudecilor, c factorii agravani erau sus:inui de probe i c sentina nu a fost disproporional n raport cu crima. Totui, curtea a dezaprobt legile statelor care mandatau pedeapsa cu moartea n cazurile unor crime de gradul I, susinnd c asemenea legi erau "nemotivat de dure i inacceptabil de rigide". Curtea a anulat i legile care mandatau pedeapsa cu moartea pentru o crim comis de un prizonier care era deja

condamnat pe via fr pobilitatea eliberrii pe cuvnt. Prtiniri rasiale.Pedeapsa cu moartea a fost contestat i ca fiind o nclcare a clauzei proteciei egale a Amendamentului 14, datorit prtinirii rasiale n aplicarea pedepsei. Criminalii albi sunt la fel de susceptibili de a fi condamnai la moarte ca i cei negri. Totui, anumite statistici arat c dac victima e alb exist o posibilitate mai mare ca crimionalul s fie condamnat la moarte dect dac victima e neagr. Cu toate acestea, Curtea Suprem a hotrt c disparitile statistice n rasa victimelor nu exclud pedeapsa cu moartea n toate cazurile. Trebuie s existe probe ale unei prtiniri rasiale mpotriva unui acuzat anume pentru ca reversarea sentinei de ctre Curtera Suprem s poat fi posibil. Execuiile.Astzi exist peste 2000 de prizonieri n toat naiunea care ateapt aplicarea pedepsei cu moareta, adic persoane care au fost judecare i condamnate la moarte. Dar numai aproximativ 20 de execuii sunt finalizate n fiecare an. Strategia prizonierilor condamnai la moarte i a avocailor lor este, desigur, amnarea indefinit a aplicrii pedepsei cu moartea prin amnri i apeluri nesfrite. Pe msur ce judectorii i juriile continu s impun pedeapsa cu moartea i curile de appel continu s accepte amnarea execuiei, numrul prizonierilor care i ateapt moartea crete. Puinii prizonieri care au fost executai au mai ateptat, n medie, 10 ani ntre proces i execuie. Habeas corpus are petiiile garantate prin Constituia S.U.A.. Dar cte petiii habeas corpus ar trebui permise unui prizonier ~ Pedeapsa cu moartea e ireversibil i nu trebuie impus dac exist cel mai mic dubiu cu privire la vinovia acuzatului. Dar la cte oportuniti i amnri au dreptul prizonierii condamnai la moarte pentru a-i combate condamnarea i sentina ~ Recent, Curtea Suprem a limitat petiiile habeas corpus n tribunalele federale pentru prizonierii care au mai naintat i alte petiii i au pierdut sau care nu au avut succes la apel. Dac sunt descoperite probe noi dup ce toate apelurile legale au fost epuizate, Curtea Suprem a artat c apelul depinde de puterea de absolvire a guvernatorului. Valoarea preventiv. Pedeapsa cu moartea, cum e ea folosit astzi - aplicat attor de puini condamnai i att de trziu dup comiterea crimei - are un pre mic efect preventiv. Totui, aceasta servete anumitor scopuri. Ofer procurorului mijloace de presiune n negocieri cu infractorii criminali. Acuzatul poate alege s pledeze vinovat n schimbul unei sentine pe via cnd e confruntat cu posibilitatea ca procurorul s ctige o condamnare la moarte n procesul. Mai important, poate, pedeapsa cu moartea este simbolic pentru valoarea pe care societatea o acord vieilor victimelor inocente. Este o dovad clar a faptului c societatea nu scuz nici ntrece cu vederea curmarea unor viei inocente. Simbolizeaz potenialul pentru sanciunea din partea societii pentru comiterea unei crime grave. Opinia public favorizeaz pedeapsa cu moartea n raport de 3 la 1 ( doar pentru civa ani, la jumtatea anilor '60, opinia public s-a opus pedepsei cu moartea). Pe msur ce rata criminalitii crete, un procent tot mai mare al societii americane este n favoarea pedepsei cu moartea. Rezumat Infraciunea e o problem central a societii noastre. Ne confruntm cu un conflict ntre dorina de a ne pstra libertatea individual i dorina de a asigura sigurana poporului nostru. 1. Ratele infraciunilor au sporit inconstant n ultimii 20 de ani. Dup echilibrarea de la nceputul anilor '80 datorit decluinului grupurilor de vrst predispuse la infraciune, infraciunile au sporit odat cu rspndirea cocainei. Rata victimizrii e

de cteva ori mai mare dect rata infraciunilor raportate. Statisticile sugereaz c sistemil curent al justiiei penale nu asigur o prevenire serioas a infraciunilor. 2. O politic raional fa de infraciuni ar duce la costuri care ar depi cu mult beneficiile sale i, n teorie, ar preveni potenialele frdelegi. Prevenirea eficient necesit o pedeaps sigur, prompt i sever. Totui, sigurana i promptitudinea sunt , probabil, mai importante pentru prevenire dect severitatea. 3. Dar pedeapsa pentru infraciuni nu este nici sigur nici prompt n S.U.A.. posibilitatea ajungerii la nchisoare pentru o infraciune anume este, probabil, mai mic de 1 la 1000. Procesele rapide i pedepsele prompte sunt rare; acuzaii infracctori reuesc, de obicei, s obin amnri lungi ntre arestare i proces i majoritatea sunt eliberai pe cauiune. 4. Poliia furnizeaz multe servicii societii, pe lng aplicarea legii. {ntr-adevr, aceasta afecteaz doar o mic parte din timp combaterii infraciunilor. Este greu de demonstra clar c o protecie sporit din partea poliiei ar reduce rata real a infraciunilor. 5. Armele sunt folosite n numr mare n infraciunile violente. Politica de guvernare este variabil, n funcie de state, cu privire la controlul armelor. Totui, statele cu un control strict asupra armelor nu au o rat a infraciunilor violente mai cobort dec}t statele fr asemenea legi. 6. Politicile de guvernare din domeniul alcoolului i drogurilor sunt ambivalente. Dei pericolul prezentat pentru sntate de igri, alcool, marijuana, cocain i heroin este universal cunoscut, producerea, vnzarea i consumul fiecreia dintre aceste substane este tratat diferit de lege. 7. Sistemul judiciar nu reuete s previn comportamentul infracional. Aglomerarea tribunalelor, litigiiile numeroase, amnrile excesive, apelurile nesfrite, variaiile n sentine i negocierile excesive se combin n anularea efectului preventiv. 8. Regula excluziunii, care interzice folosirea, n tribunal, a probelor obinute ilegal, a generat controverse din momentul anunrii ei de ctre Curtea Suprem n Mapp v. Chio (1961). 9. Aproximativ jumtate din toate acuzaiile serioase sunt anulate de procurori naintea procesului. Dar majoritatea condamnrilor sunt obinute prin pledarea vinovat fr procese cu jurai. Negocierea pledrii este cea mai obinuit metod de rezolvare a cazurilor penale.Fr aceste negocieri, sistemul tribunalelor ar ceda n faa supraaglomerrii. 10. {nchisorile i eliberrile pe cuvnt nu au reuit s reabiliteze prizonierii. {nchisorile pot reduce numrul infraciunilor prin incapacitarea infractorilor pentru o perioad de timp. Majoritatea prizonierilor sunt recidiviti - persoane care au fost condamnate i nchise naintea unei noi condamnri. Cei eliberai pe cuvnt persoane eliberate de autoriti pentru bun purtare - sunt la fel de susceptibili s comit noi infraciuni ca i cei eliberai la terminarea sentinei. 11. Pedeapsa capital aplicat n prezent - asupra ctorva persoane dup amnri foarte lungi - nu constituie o prevenire eficient.

Lipsa de adpost i politica publica Pentru unii, bolile, greutile i abandonul au sporit n America n ultimii ani. Acetia sunt oameni fr adpost, "oamenii strzii", ai naturii, suferind de expunere, alcoolism, abuz de droguri i boli mintale cronice, care colind strzile celor mai mari orae ale naiunii. Nimeni nu cunoate numrul total al celor fr adpost, dar cea mai bun estimare e de 250.000 pn la 350.000. n majoritatea oraelor mari, oamenii strzii sunt cea mai vizibil problem a programului de bunstare social. Problema lipsei de adpost a devenit att de politicizat nct o abordare clar a problemei i o strategie naional de eliminare a ei au devenit aproape imposibile. Termenul fr adpost e folosit pentru a descrie multe situaii diferite. Exist oameni ai strzii care dorm n staii de metrou, staii de autobus, n parcuri sau pe strzi. Unii sunt ntr-o cltorie temporar pentru a gsi o slujb; unii au prsit casa pentru cteva zile sau sunt tineri fugari; alii bntuie strzile de luni i chiar ani de zile. Exist oameni fr cas, adpostii n locuri oferite de guvern sau organizaii caritabile particulare. Pe msur ce numrul adposturilor a crescut, n ultimii ani i numrul celor fr cas, dar adpostii, a crescut. Dar majoritatea celor adpostii vin din alte adposturi i nu de pe strzi. Acetia sunt oameni care au fost recent evacuai din locurile nchiriate sau care au trit cu familia ori prietenii. Adesea e vorba de familii cu copii, dar cei fr adpost sunt, n general, oameni singuri. Rndurile celor lipsii de adpost de pe strzi se lrgesc sau se restrng n funcie de anotimp. Cei fr adpost sunt nite subieci dificili pentru supravegherea sistematic; muli nu vor s recunoasc faptul c sunt alcoolici, dependeni de droguri sau bolnavi psihic. Reelele de televiziune sporesc senzaionalul problemei, exagereaz numrul celor fr adpost i i nfieaz, incorect, drept familii din clasa mijlocie victime ale unor nenorociri economice. Cine sunt oamenii fr cas. Studii serioase indic faptul c aproape jumtate din oamenii de pe strzi sunt alcoolici sau drogai cronici i, n plus, de la o ptrime la o treime din ei, sunt bolnavi psihic. Drogaii, mai ales cei dependeni de cocain, constituie grupul care crete cel mai repede dintre cei fr cas. Mai mult, dependenii de droguri i alcool i cei bolnavi psihic sunt susceptibili de a rmne pe strzi pentru perioade lungi de timp. La cei 15 sau 20% din cei fr adpost, care nu sunt nici bolnavi psihic nici dependeni de alcool sau droguri, aceast stare e probabil s fie temporar. Politica publica o cauz a lipsei locuinei. Actualele probleme ale celor lipsii de cas rezult, n principal, din diferite "reforme" n politica publica, mai ales n "dezinstituionalizarea" ngrijirii bolnavilor psihici, "scoaterea din ilegalitate" a vagabondajului i a drogrii n public i eliminarea apartamentelor cu chirie mic i a hotelurilor ieftine. Dezinstituionalizarea. Dezinstituionalizarea a fost o reform propus de profesioniti din domeniul ngrijirii mentale i de activitii programelor de bunstare social n anii '60 i '70 pentru a elibera pacienii suferind de boli psihice cronice din spitalele de stat. Este general cunoscut c, n afar de medicamente, nici un alt tratament psihiatric nu are prea mare succes la bolnavii suferind de boli psihice cronice. Terapia cu medicamente poate fi administrat i n afara spitalului; spitalizarea nu e absolut necesar. Aa c s-a afirmat c nimeni nu poate fi inut, legal, ntr-un spital, mpotriva voinei sale; oamenii care nu sunt infractori i nu prezint un pericol pentru ceilali trebuie eliberai. Banii furnizai de guvernul federal i de stat pentru ngrijirea bolnavilor psihici trebuie direcionai nspre facilitile pentru bolnavii psihici ai comunitii, care i va trata pe baz voluntar. Spitalele

psihiatrice au fost golite de toi pacienii, cu excepia celor periculoi. Populaia acestor spitale a sczut cu peste 80% ntre 1960 i 1980. Scoaterea din ilegalitate. Vagabondajul (lipsa unei locuine) i drogarea n public nu mai sunt infraciuni. Reinerea mpotriva voinei a fost abolit pentru cei bolnavi psihic i pentru cei dependeni de droguri, dac persoane nu e declarat oficial "un pericol pentru sine i pentru ceilali", ceea ce nseamn c trebuie s fi comis un act grav de violen nainte ca tribunalul s intervin. Pentru muli oameni fr cas, aceasta nseamn "libertatea de a muri avnd drepturi". Acetia sunt victime ale frigului, expunerii, foamei, alcoolului i drogurilor, precum i ai infraciunilor violente de pe strzi, pe lng ravagiile bolilor n sine. Eecul ngrijirii comunitare. ngrijirea comunitar e destul de irelevant pentru problemele celor suferind de boli psihice cronice i pentru dependenii de alcool i de droguri de pe strzi. Muli sunt "necooperani"; sunt izolai de societate, nu au nici un membru al familiei sau un doctor care s-I cluzeasc sau la care s apeleze. Pentru ei, ngrijirea comunitar nseamn haine i hran de la Armata Salvrii, o noapte ntr-un adpost pentru cei care nu-l au sau o scurt trecere pa la spitalul de psihiatrie, pentru o "supraveghere" scurt, dup care sunt din nou pe strzi. Vastul sistem pentru bunstare social al naiunii ofer un mic ajutor. Ei pierd cecurile de la asistena social, programele de bunstare i pentru handicapai pentru c nu au o adres fix. Nu pot face fa formularelor, ntlnirilor sau interviurilor; birocraia programului de bunstare i intimideaz. Angajaii acestui program rareori ofer o gospodrire agresiv a ngrijirii i a sntii psihice, de care aceti oameni au nevoie. Politica adposturilor. Astfel, pentru majoritatea celor fr locuine problemele lor sunt mult mai complexe dect disponibilitatea unor locuine ieftine. Cu toate acestea, politicile guvernamentale creeaz n multe orae o criz de asemenea locuine. Controlul chiriilor ajut ctorva familii mai n vrst din clasa mijlocie, care au ocupat apartamentele cnd controlul era impus, dar controlul descurajeaz construirea de noi case i astfel duce la lipsa acestora i la creterea chiriei n civa ani. Rennoirea urban distruge apartamentele cu chirie mic i hotelurile ieftine, cu camere pentru o singur persoan (SRO) i "locuinele mobile". Codurile de construire i de adpostire fac s fie ct mai avantajos, din punct de vedere economic, pentru proprietar, s abandoneze cldirile dect s le nchirieze la sume mici. Contrar retoricii politice obinuite, lipsa de case nu este un rezultat al diminurii numrului adposturilor publice. Unitile de adpost public ocupate s-au mrit de la 1,2 milioane la 1,4 milioane din 1980 pn n 1990 i numrul gospodriilor care au primit asisten pentru locuin s-a dublat. ngrijirea medical n America. Nu exist o mai bun ilustrare a dilemei lurii deciziilor politice n America dect cea dat de domeniul medical. Din nou, primul obstacol n calea raionalismului e definirea problemei. Oare scopul nostru este o sntate bun adic dac trim (mortalitatea infantil), cum trim (zile pierdute din cauza bolii) i ct trim (durata vieii i mortalitatea la aduli)? Sau scopul nostru este s avem o bun ngrijire medical consultaii medicale frecvente, spitale accesibile i bine dotate i acces egal la ngrijire medical pentru bogai i sraci? Poate prima lecie n politica medical e nelegerea c o ngrijire medical bun nu nseamn neaprat o sntate bun. Sntatea bun se coreleaz cu factori asupra crora medicii i spitalele nu au control: ereditatea, stilul de via (fumatul, mncarea, butura, exerciiile, grijile) i mediul fizic (instalaiile sanitare, calitatea apei, condiiile de munc etc.) Majoritatea lucrurilor negative care afecteaz

sntatea oamenilor sunt dincolo de puterea de control a medicilor i spitalelor. Pe termen lung, mortalitatea infantil, afeciunile i bolile i durata vieii sunt influenate foarte puin de calitatea ngrijirii medicale. Dac doreti o via lung i sntoas, alege-i prini care au o via lung i sntoas i f tot ceea ce mama ta i-a spus s faci: nu fuma, nu bea, f exerciii i odihnete-te, nu mnca prea mult, relaxeazte i nu-i face griji. Cauzele principale ale morii. n timp, majoritatea diminurilor n rata mortalitii la copii i aduli au rezultat din ngrijirea sntii publice i igien, inclusiv mpotriva varicelei, furnizarea de ap curat, instalaii sanitare adecvate, regimuri i standarde de trai mbuntite. Multe dintre cauzele principale ale morii, astzi, (vezi tab.5-6), inclusiv bolile de inim, infarcturile, cirozele ficatului, accidentele i sinuciderile sunt strns legate de obiceiuri personale i de stilul de via al fiecruia, dincolo de controlul doctorilor. Rata total a mortalitii n S.U.A. (nr. De mori la 100.000 de oameni) continu s descreasc. Un progres considerabil este fcut de naiune n reducerea ratei morii cauzata de factori majori boli de inim, infarct, pneumonie, diabet i emfizem. Totui, rata morii cauzate de cancer continu s creasc, n ciuda cheltuielilor medicale sporite. Accesul la ngrijirea medical. Americanii privesc n prezent accesul la ngrijirea medical ca pe un drept. Nimnui care sufer de durere sau boli curabile nu trebuie s I se refuze accesul la ngrijire medical pe motivul lipsei resurselor financiare. Exist un consens general asupra acestui principiu al eticii. Problema mai grav apare cnd se caut strategii raionale pentru implementarea acestui principiu. Medicaid: ngrijire medical ca bunstare. Medicare este cel mai mare program de ajutor social al guvernului federal pentru sraci. Costurile sale depesc acum costurile tuturor celorlalte programe de asisten public inclusiv AFDC, SSI i programul de tichete de mas. Medicare a nceput n 1965 i a crescut rapid, devenind cel mai mare program de bunstare al naiunii.

Tab. 5-6. Cauzele principale ale morii (mori la 100.000 de oameni pe an) 1960 1970 1980 1990 Toate cauzele 954,7 945,3 883,4 866,3 Boli de inim 369,0 362,0 334,3 289,0 Infarct (cerebro-vascular) 108,0 101,9 80,5 57,9 Cancer 142,9 162,8 181,9 201,7 Accidente 52,3 56,4 48,4 37,3 Pneumonie 37,3 30,9 26,7 31,3 Diabet 16,7 18,9 15,5 19,5 Ciroz 11,3 15,5 13,8 10,2 Sinucidere 10,6 11,6 12,5 12,3 Homicid 4,7 8,3 9,4 10,2 SIDA 9,6 Medicaid este un program medical combinat, de stat i federal. Statele exercit puteri administrative destul de mari i suport aproape jumtate din povara financiar. Medicaid este un program de bunstare destinat persoanelor cu probleme: nu este necesar o contribuie anterioar, banii vin din veniturile din

impozitele generale i majoritatea beneficiarilor sunt deja cuprini n circuitele pentru bunstare. Dei statele difer n cerinele pentru eligibilitate, ele trebuie s acopere toate familiile AFDC i majoritatea statelor cuprind i beneficiari SSI. n plus, majoritatea se extind i asupra altor persoane "cu probleme medicale" indivizi care nu se calific pentru asisten public, dar ale cror venituri sunt destul de mici pentru a fi calificate "cu probleme". Aproximativ jumtate dintre state extind Medicaid i la familiile al cror cap primete o compensaie pentru omaj. Statele mai ajut i la stabilirea beneficiilor. Tuturor statelor li se cere de ctre guvernul federal s furnizeze ngrijire medical n spitale pentru cei care sunt internai i pentru cei care nu sunt; la fel i servicii medicale, planificare familial, servicii de laborator i raze x, ca i ngrijire pentru copii i ngrijire la domiciliu. Acestea mai trebuie s adopte un program periodic de supraveghere, diagnosticare i tratament precoce pentru copii, tot prin Medicaid. Totui, statele sunt cele care decid rata rambursrii pentru spitale i medici. Ratele mici pot descuraja spitalele i medicii de la organizarea unui tratament temeinic. Pentru a compensa plile mici, acetia pot programa prea mul a compensa plile mici, acetia pot programa prea muli pacieni ntr-un timp prea scurt, pot prescrie teste i proceduri ce nu sunt necesare, pentru a face tratamentul mai costisitor, sau pot transfera costurile incluse n Medicare n tratamentul altor bolnavi, mai bogai, cu asigurare particular. Medicare: ngrijirea medical ca asigurare guvernamental. Medicare, ca i Medicaid, a fost legiferat n 1965, ca un amendament la Actul Asistenei Sociale . Medicare furnizeaz asigurare medical gratuit i asigurare medical voluntar la costuri mici, pentru cei btrni, direct sub administraie federal. Medicare include HI un plan de asigurare medical pe baz obligatorie, acoperind costurile de spitalizare pentru cei btrni, care e finanat din impozitele pe salarii, colectate prin sistemul asistenei sociale i SMI un program de asigurare medical suplimentar, voluntar, care pltete 80% din taxele "permise" pentru servicii i alte cheltuieli medicale, finanat, n parte, din contribuia vrstnicilor i, n parte, din veniturile din impozitele generale. Doar persoanele n vrst sunt acoperite de fondurile Medicaid. Eligibilitatea nu depinde de venit; toate persoanele n vrst, eligibile pentru asistena social, sunt eligibile pentru Medicare. Nu este necesar o preexaminare medical i condiiile preexistente sunt acoperite. Costurile SMI sunt i ele sczute pentru beneficiari, aa c participarea celor n vrst e aproape universal. Att condiiile HI, ct i cele ale SMI cer pacienilor s plteasc taxe iniiale mici sau "deductibile". Scopul este descurajarea spitalizrii sau a ngrijirilor medicale inutile. HI pltete, n general, sumele totale pentru primele 60 de zile de spitalizare, n fiecare an, dup o tax deductibil echivalent unei zile de spitalizare; dar muli doctori cer taxe mai mari dect cele permise de SMI. ntr-adevr, se estimeaz c doar jumtate din doctorii naiunii accept pli stabilite de SMI ca taxe totale. Medicare nu pltete pentru medicamentele prescrise, ochelari, aparate pentru auz i examinri medicale de rutin. Asigurare medical privat. Peste 85% din populaia S.U.A. are fie asigurare medical guvernamental, fie privat. Aproximativ 64% din americani sunt cuprini n planurile asigurrilor private, de obicei fcute printr-un angajat. asigurarea medical Medicaid pentru btrni i cea pentru sraci acoper un procent adiional de 21%. Doar aproximativ 15% din populaie nu are asigurare medical. Majoritatea celor neasigurati sunt muncitori americani i familiile lor oameni care nu sunt nici suficient de sraci, nici suficient de btrni, pentru a se califica pentru Medicaid. Costurile ngrijirilor medicale. Guvernul pltete aproximativ 41% din toate

costurile ngrijirilor medicale prin Medicare, Medicaid i alte programe, inclusiv ngrijiri medicale pentru veterani. Asigurrile private pltesc aproximativ 34% din taxele naionale pentru ngrijire medical, iar pacienii contribuie cu restul de 24%. Evaluare: Costul i accesul la ngrijirea medical S.U.A. cheltuieste din resursele sale, pe ngrijire, mai mult dect oricare alt naiune industrializat, i totui, se situeaz cu mult n urma altor naiuni n ceea ce privete msurile cheie pentru sntatea poporului su. S.U.A. cheltuieste peste 12% din PIB pentru ngrijire medical, n comparaie cu aproximativ 6% n Japonia i Marea Britanie i 8% n Germania. Totui, sperana de via n S.U.A. e mai mic, iar rata mortalitii infantile e mai ridicat dect la aceste naiuni. S.U.A. ofer cea mai avansat i sofisticat ngrijire medical din lume, atrgnd pacieni din rile care se situeaz naintea noastr n aceste msuri obinuite pentru ngrijirea medical. S.U.A. este sediul celor mai avansate cercetri medicale din lume, atrgnd cercettori din toat lumea. Acest paradox aparent ngrijirea medical cea mai avansat, combinat cu statisticile proaste relativ la sntatea populaiei sugereaz c problemele naiunii noastre relativ la ngrijirea medical se centreaz mai mult pe accesul la ngrijire i pe educaie i prevenirea problemelor de sntate, dect pe calitatea ngrijirilor disponibile. Accesul la ngrijire medical. n timp ce Medicare cuprinde btrnii i Medicaid sracii, muli muncitori americani i cei care depind de ei nu au asigurri medicale. Oamenii pot amna sau pot merge fr ca o asigurare medical s fie necesar sau s li se poat refuza ngrijirea medical de ctre spitale i medici, cu excepia urgenelor. Confruntai cu boli grave, pot fi obligai s srceasc pentru a deveni eligibili pentru Medicaid. Notele nepltite, pentru medic, trebuie preluate de spitale sau trecute asupra pacienilor care pltesc i asupra companiilor lor de asigurare. Muli oameni neasigurati lucreaz pentru firme mici, pentru ei nii sau sunt omeri. Lipsuri n acoperire. Chiar i oamenii care au asigurare medical au adesea motive s se team c nu vor mai fi acoperii. (Poate chiar 30% din populaie poate s nu aib asigurare pentru cel puin o lun, pe o perioad de 28 de luni).omajul temporar sau schimbarea slujbei poate determina refuzul acoperirii pentru "condiii preexistente" din partea planului pentru ngrijire medical al noului patron. Puine planuri private sunt "transportabile": muncitorii trebuie s i fac altele noi cnd i schimb slujba. Cum numrul i proporia populaiei vrstnice a S.U.A. crete (cei de 80 de ani i peste constituie grupul de vrst care crete cel mai repede), nevoia de ngrijiri medicale n sanatorii creste. Medicare nu pltete pentru medicamente sau ochelari, ngrijiri stomatologice sau de rutin sau pentru ngrijiri medicale pe termen lung i boli catastrofice; acoper doar primele 60 de zile de spitalizare i ngrijire medical n sanatoriu pentru 100 de zile, dac pacientul este trimis acolo de spital. n 1988, Congresul a ncercat s remedieze aceast problem prin includerea acoperirii ngrijirilor medicale pentru boli foarte grave n Medicare. Programul a fost, totui, abandonat n faa unui protest puternic din partea btrnilor, care s-au opus suprancrcrii celor nscrii n Medicare (cei vrstnici), care ar fi trebuit s finaneze aceast acoperire. Aparent, cetenii vrstnici au dorit ca plile n plus s fie fcute de muncitori; dac ar fi fost forai s plteasc ei nii, ar fi preferat mai bine s nu participe. Asistena Medicare pentru cei cu probleme e pltit pacienilor din sanatorii, dar oamenii din clasa mijlocie nu se pot califica pentru Medicaid fr ca, mai nti, "s-i iroseasc economiile". ngrijirea n sanatorii, pe termen lung,

amenin averea i motenirea copiilor lor. Poliele de asigurare privat care acoper ngrijirea pe termen lung se spune c sunt prea scumpe. Aa c grupuri de ceteni vrstnici au fcut un lobby puternic, pentru ca ngrijirea n sanatorii s fie pltit de contribuabili, prin Medicare. Nici o constrngere asupra costurilor. Nici un sistem de ngrijire medical nu poate oferi att ct ar cheltui oamenii, fr unele limite. Fiecare individ, considernd c viaa sa e n joc, va dori cea mai minuioas analiz, cea mai constant ngrijire i cel mai avansat tratament, iar doctorii nu au nimic care s-i determine s economiseasc; ei vor cele mai avansate diagnostice i faciliti pentru pacienii lor. n situaia neasistenei ntr-o situaie medical i ntotdeauna exist o anumit neasisten medicii pot ntotdeauna gsi nc ceva de analizat: nc o consultaie, nc un test, nc o terapie. Pacientul vrea ce e mai bun la fel i doctorul. Orice ncercare din partea medicului de a limita testele i tratamentele e ameninat de posibilitatea unui proces juridic pentru ngrijire necorespunztoare; ntotdeauna e mai uor s comanzi mai multe teste i proceduri, dect s riti s ajungi la proces. Aa c, att pacienii, ct i medicii, ridic costul ngrijirii medicale, mai ales atunci cnd e pltit de asigurrile private sau publice. Pltitori ca ter parte. Exist puine constrngeri impuse preurilor de ctre medici sau pacieni cnd acetia tiu c "o ter parte" va plti nota. Att asigurrile private, ct i guvernul, au recurs la eforturi serioase pentru a controla costurile. Reglementrile lor de control al costului i restriciile au creat un munte de formulare pentru medici i spitale i au cauzat frustrare i furie, att din partea celor care ngrijesc, ct i din partea pacienilor. Prin urmare, aceste eforturi nu au avut mare succes n limitarea costurilor medicale totale. Inflaia ngrijirilor medicale. Costurile ngrijirilor medicale n S.U.A. au crescut mult mai repede dect preurile, n general. Costurile medicale s-au triplat n ultimii 10 ani. Cheltuielile medicale totale depesc 12% din PIB. Anumite pli ale terei pri, din partea guvernului sau a asigurrilor private au contribuit la aceast inflaie, dar mai exist i alte cauze. Progresul n tehnologia medical a produs echipamente elaborate i costisitoare. Spitalele au investit puternic n aceste echipamente i trebuie s le foloseasc ct mai des posibil. Medicii pregtii n proceduri i tehnici nalt specializate doresc s le foloseasc. Ameninarea cu procesul foreaz doctorii s practice o "medicin defensiv" s cear teste i consultaii multiple, pentru a verifica cea mai vag posibilitate medical. Sistemul ncurajeaz furnizarea de teste i servicii inutile. O expansiune inutil a facilitilor spitalelor din toat ara a contribuit, de asemenea, la ineficien. Fcnd fa costurilor medicale. ngrijirea medical e o resurs insuficient. Niciodat nu va fi suficient pentru a satisface cererile nelimitate ale fiecrui individ din societate. Dac ngrijirea medical nelimitat e privit ca un drept i, pentru pacieni, toate costurile sunt eliminate, fiecare pacient i fiecare doctor poate cere cele mai elaborate proceduri de diagnosticare (munc de laborator extensiv, scanri CAT, consultaii de specialitate, tratamente extraordinare dializ renal, transplant de organe spitalizri lungi, ngrijiri ndelungate, vizite medicale frecvente .a.m.d. Cu o cerere potenial nelimitat, ngrijirea medical trebuie raionalizat cumva. Diferite eforturi au fost fcute pentru a preveni creterea costurilor. Agentii de asigurare privai au negociat reduceri cu grupuri de medici i cu spitale (aa-numitele "organizaii prefereniale") i au implementat reguli de conduit pentru medici pentru cnd anume pacienii trebuie sau nu s primeasc ngrijiri medicale costisitoare (aa-numita "ngrijire dirijat"). Guvernul a nlocuit plile pentru spitale prin

Medicaid, bazate pe costurile atrase cu plata unor onorarii fixe pe diagnosticri primare i secundare n momentul admiterii (grup relativ la diagnostic sau sistemul DRG). Agentii de asigurare guvernamentali sau privai au ncurajat expansiunea organizaiilor de meninere a sntii (HMOs), care promit s furnizeze o list stipulat de servicii pentru pacieni pentru o tax fix i care pot furniza ngrijire la un cost total inferior fa de cel al altor furnizori. Aceste eforturi duc totui, la apariia unui munte de formulare pentru medici i spitale i adesea determin frustrarea i furia medicilor i a pacienilor. Doctorii i spitalele afirm c costurile administrative impuse de aceste msuri de control al costurilor, depesc cu mult economiile fcute. Anumite costuri ale ngrijirii medicale au continuat s creasc. Dac aceast tendin reflect eecul eforturilor de controlare a costurilor sau ntrirea forelor care cresc costurile, nu este nc prea clar. Evident este c pltitorii publici sau privai consider costurile ngrijirii medicale din ce n ce mai mpovrtoare i adesea insuportabile. Strategiile de reform a ngrijirii medicale Reforma ngrijirii medicale se centreaz pe dou probleme majore: costurile controlate i lrgirea accesului. Aceste probleme sunt legate ntre ele: lrgirea accesului americanilor care sunt, n prezent, neasigurai i eliminarea lipsurilor n acoperire necesit o cretere a costurilor chiar i atunci cnd scopul central al reformei e reducerea costurilor ngrijirilor medicale totale. Planul Clinton de ngrijire medical. n campania electoral preedintele Clinton a promis reforma sistemului naional de ngrijire medical, prin lrgirea accesului i controlarea costurilor. Se ajunge mai uor la o nelegere asupra acestor scopuri generale ale politicii medicale dect asupra unor detalii specifice. Dup luni de studiu ale unui comitet condus de prima doamn Hillary Rodham Clinton s-a gsit un plan elaborat de restructurare complet a sistemului naional de ngrijire medical. Elementele cheie ale planului Clinton sunt: Aliane pentru sntate. ncorpornd noiunea de "competiie dirijat", planul va stabili alianele de cumprare a ngrijirii medicale din ar, pentru ca firmele i persoanele s cumpere n comun ngrijiri medicale de la HMOs, spitale, grupuri de medici, sanatorii .a.m.d. Se ateapt ca puterea de negociere a alianelor s foreze furnizorii ngrijirii medicale s ofere ngrijiri ieftine i de calitate. Angajaii, patronii i alii vor plti primele de asigurare alianei lor, care va fi fixat de state. Companiile cu mai mult de 5.000 de angajai vor putea s-i cumpere direct propriile ngrijiri medicale. Pacieni i medici. Toi cetenii i rezidenii legal vor primi asigurare medical. Nimeni nu o va pierde la schimbarea slujbei sau dac devine omer; toate "condiiile preexistente" vor fi acoperite. Patronii vor plti 80% din costurile asigurrii pentru angajaii lor i pentru familiile acestora, pn la 7,9% din salar. Patronii mici (cu 15 sau mai puini angajai) vor plti rate reduse. Subveniile guvernamentale vor fi disponibile pentru muncitorii cu salarii mici i pentru omeri, iar Medicaid va plti asigurrile pentru sraci. Dar planul Clinton las programul intact din punct de vedere politic, Medicare pentru vrstnici. Dei serviciile medicale cu plat nu vor fi complet eliminate, alianele vor tinde s aleag HMOs, clinici i alte grupuri de medici, care cer preuri mai mici. Majoritatea medicilor vor sfri prin a deveni angajaii acestor organizaii. Beneficii. Consumatorii vor avea de ales ntre planurile de ngrijire medical

* * * * * * * *

ieftine i cele scumpe. n partea celor ieftine nu vor exista deducii i o vizit la medic va costa doar 10$. Dar dac se alege consultarea unui medic care nu e pe list, 40% din onorariu va trebui pltit de pacieni. Planurile scumpe vor plti 20% din onorariul doctorilor care nu sunt n reea. Toi consumatorii vor fi protejai mpotriva costurilor medicale catastrofale; costurile achitate personal vor fi limitate la 1.500$ pe an pentru indivizi i la 3.000$ pentru o familie. Planul se mndrete cu beneficii "elaborate", inclusiv medicamente transmise, tratamente pentru bolnavii psihici sau pentru dependenii de droguri sau alcool, vaccinuri pentru copii i consultaii pentru sugari, diferite controale preventive, tratamente stomatologice i ochelari pentru copii, toate serviciile legate de sarcin, inclusiv avortul, terapie fizic i profesional. Costuri. Majoritatea costurilor planului vor fi pltite de patroni. Aceia care asigur deja asigurri medicale pentru angajaii lor nu vor nregistra o cretere mare, dar cei care nu o fac vor fi confruntai cu poveri substaniale. Se ateapt ca pentru asigurarea unei familii costurile iniiale s ajung la 3.600$ pe an. Majoritatea patronilor vor plti 80% din prime, cu o limit de 7,9% din salar. Partea de costuri ce revine guvernului trebuie s vin din "economiile" din Medicare i Medicaid, dei estimrile acestor economii sunt foarte nesigure i controversate. n plus, administraia Clinton intenioneaz s sporeasc impozitele "pe pcate" impozite pe alcool, droguri i arme. Coninutul costurilor. Un nou comitet al ngrijirii medicale va fixa un buget pentru ngrijiri medicale pe plan naional i apoi va aloca sumele pentru alianele pentru sntate din ar. Probabil c alianele se vor ncadra n aceste limite prin negocierea cu furnizorii, poate hotrnd ce tipuri de servicii trebuie eliminate pentru a se ncadra n buget. Provocarea grupului de interes. Strategiile de reform raionale se confrunt ntotdeauna cu ncrederea grupurilor politice i cu btliile grupurilor de interes asupra detaliilor reformei ngrijirii medicale. Teoretic, oricine are o miz economic n reorganizarea sistemului naional de ngrijire medical: Patronii, n special cei cu firme mici, se tem de costurile suplimentare. Medicii se opun controlului preurilor i tratamentelor direcionate, ca i programelor care nu las pacientul s-i aleag medicul. n general, susinerea e mai puternic la medicii care pot beneficia de pe urma planului medicii de familie generaliti i mai slab la cei care pot pierde medicii generaliti. Psihiatrii, psihologii, consilierii dependenelor de alcool i droguri, terapitii, ortopezii, opticienii i stomatologii vor toi acoperirea propriilor servicii. Companiile de medicamente vor ca medicamentele prescrise s fie pltite, dar se opun controlului preului medicamentelor. Spitalele vor ca toi pacienii s fie asigurai, dar se opun programrilor pltite de guvern. Organizaiile de meninere a sntii i organizaiile prefereniale se ateapt s ctige de pe urma reformei. Specialitii medicali i productorii tehnologiei medicale pot pierde n urma propunerii supravegherii ngrijirii medicale. Lobby-ul puternic al vrstnicilor vrea beneficii suplimentare, inclusiv acoperirea costului medicamentelor, ochelarilor, ngrijirii stomatologice i n sanatorii, dar se teme de extinderea Medicare ntr-un sistem mai mare. Grupurile de veterani vor s pstreze Administraia Veteranilor (VA) separat n spitale i servicii medicale Oponenii dreptului la avort sunt gata s se bat pentru a preveni

acoperirea naional de la includerea acestor proceduri, n timp ce muli suporteri ai dreptului la avort afirm c acestea trebuie incluse. Dei sondajele arat c majoritatea americanilor sunt dispui s plteasc impozite mai mari pentru ngrijiri medicale mai complexe, muli sunt dornici s vad doar sporiri ale impozitelor pe "pcate". Dar aceste taxe nu cresc prea mult venitul i nelegerea relativ la finanarea reformei ngrijirilor medicale nu pare s se ating uor sau repede. Strategii alternative de ngrijire medical Alternativele de reform ale planului Clinton pot fi grupate n trei categorii: 1). planuri cu un singur pltitor, care cer guvernului federal s impun impozite pe asigurrile medicale i s administreze direct beneficiile ngrijirii medicale pentru toi; 2). planuri de asigurare medical universale, care elimin alianele de cumprare, dar cer patronilor s plteasc 80% sau mai mult din costul asigurrii angajatului i ofer subvenii guvernamentale pentru sraci, neasigurai i unele firme mici; i 3). planuri cu acces liber care mandateaz acoperirea tuturor persoanelor, dar cer companiilor de asigurare s-i accepte pe toi care fac cerere i s extind Medicaid i asupra muncitorilor neasigurai sau cu salarii mici. Planurile cu un singur pltitor. Liberalii au cerut insistent n Congres un sistem de ngrijire medical asemntor celui canadian, n care guvernul ar furniza asigurri medicale pentru toi americanii pe baza unui plan naional unic, pltit din sporirea impozitelor. De fapt, un astfel de plan ar extinde Medicare, acum disponibil doar btrnilor, pentru toat lumea. Planul se mndrete cu simplicitate, economii n costurile administrative pentru asigurri multiple i control federal direct asupra preurilor de pltit pentru spitalizare, servicii medicale i medicamente. Acoperirea universal de ctre un singur pltitor ar necesita impozite majorate. Planuri bazate pe patroni. Moderaii din Congres au susinut acoperirea universal prin asigurri bazate pe patroni pentru majoritatea muncitorilor, combinate cu subvenii guvernamentale pentru a plti costurile de asigurare pentru oamenii care triesc sub limita srciei i pentru a ajuta pe alii n cumprarea de asigurri. Unele planuri bazate pe patroni seamn cu propunerea preedintelui Clinton, dar nu hotrsc ca muncitorii s se alture alianelor de cumprare a ngrijirii medicale finanate de guvern. Aceste planuri interzic, n general, companiilor de asigurare s renune sau s resping oamenii cu situaii medicale costisitoare sau s le cear preuri prea mari. Adesea aceste planuri au renunat la ideea preedintelui Clinton aceea a unui Consiliu Naional care s supravegheze costurile naionale ale ngrijirii medicale. Raza de acoperire extins a asigurrilor pentru sraci ar necesita impozite adiionale; promotorii au avut dispute relativ la cel mai bun mod de realizare a acestei acoperiri. Planul accesului liber. Conservatorii au fost ngrijorai de propunerile care cereau guvernului federal s preia sistemul de ngrijire medical al naiunii. Ei au afirmat c majoritatea americanilor sunt satisfcui cu propriile asigurri. Acetia nu cred c sistemul e n "criz" i cred c problemele actuale din domeniul sntii pot fi rezolvate prin reforme modeste. Planurile accesului liber nu garanteaz acoperirea universal, ci garanteaz asigurri oricui dorete s le cumpere. Nimeni nu va fi forat s compere asigurri i patronii pot s nu fie obligai s asigure angajaii. Angajaii cu salarii minime, care nu au asigurare, pot intra n Medicaid la o rat

redus. Companiile de asigurare vor trebui s ofere asigurri pe care s i le poat permite toi, indiferent de condiiile preexistente. Costurile asigurrilor pentru acoperirea de baz, att pentru indiviz, ct i pentru patroni, vor fi deductibile din impozite. (n prezent indivizii nu au deducie). Costurile vor fi diminuate prin mandatarea adoptrii formelor de rambursare uniform i, mai important, prin reformarea legilor pentru incompeten medical i limitarea daunelor pentru "durere i suferin". Rezumat O abordare raional a politicii ajutorului social necesit o definiie clar a obiectivelor, dezvoltarea strategiilor alternative pentru realizare acestora, o comparaie atent i o cntrire a costurilor i beneficiilor fiecruia. Dar, se pare c exist probleme insurmontabile n elaborarea unei politici complet raionale: Definiii contrastante ale srciei constituie un obstacol n calea politicii raionale. Sursele oficiale guvernamentale definesc srcia n termeni de sume minime de dolari necesare existeni. Recent, ntre 12 i 14% di populaie a rmas sub linia oficial a srciei. Srcia latent se refer la oameni care s-ar situa sub limita srciei, n absena ajutorului guvernamental. Srcia latent a crescut n ultimii 25 de ani, pe msur ce tot mai muli oameni devin dependeni de guvern. Explicaiile contrastante ale srciei fac dificil formularea unei politici raionale. Oare srcia e un produs al lipsei de cunotine, calificare i pregtire? Sau a recesiunii i omajului? Sau a culturii srciei? Desigur, dezintegrarea familiei tradiionale so-soie e strns asociat cu srcia. Cum poate guvernul elabora o politic raional pentru a pstra familiile unite sau, cel puin, pentru a nu ncuraja destrmarea lor? Politicile guvernamentale pentru ajutor social pot fi o cauz semnificativ a srciei. Srcia n America s-a diminuat treptat, cu dezvoltarea programelor Marii Societi, relaxarea cerinelor pentru eligibilitate pentru ajutor, pentru ajutor social i cu creterea rapid a cheltuielilor pentru ajutor social n anii '70. n ce msur programele guvernamentale ncurajeaz dependena social i diminueaz perspectivele pe termen lung ale sracilor? Conceptul asigurrii sociale a fost elaborat ca o strategie preventiv pentru a asigura oamenii mpotriva pericolelor, care apoi, odat cu btrneea, moartea capului familiei sau handicapul fizic. Dar "fondul de rezerv" al asistenei sociale rmne doar o idee. Astzi, fiecare generaie de muncitori trebuie s plteasc beneficiile pentru fiecare generaie de pensionari. Totui, dup anul 2000, rata dependenei va crete aa nct va deveni tot mai dificil pentru muncitori s-i susin pe pensionari. Guvernul federal urmeaz i o strategie alternativ n ajutorarea sracilor, cu diferite programe bneti i de bunuri. Programul SSI furnizeaz pli directe n bani pentru btrni, orbi i handicapai. Ca program pentru bunstare, SSI este pltit din veniturile din impozitele generale i beneficiarii trebuie s dovedeasc faptul c au probleme. Guvernul federal mai ofer i asisten statelor pentru programul AFDC. Cele mai mari programe de bunstare, n bunuri sunt programul federal de tichete de mas i programele Medicaid. Strategiile "raionale" produc, uneori, consecine neintenionate. Dezinstituionalizarea bolnavilor psihici i scoaterea din ilegalitate a drogrii n public au determinat apariia multor persoane fr locuin. E adesea dificil de ajuns la aceti oameni prin programe convenionale de ajutor social. Obiectivul major n politica sntii naionale nu a fost niciodat clar definit. Este

1.

2. 3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

oare o bun sntate, definit prin rate sczute ale mortalitii, mai puine boli i o via mai lung? Sau este accesul la o bun ngrijire medical? Dac o sntate bun este obiectivul, eforturile de prevenire pentru a schimba obiceiurile oamenilor i stilul de via pot mbunti sntatea mai bine dect orice altceva. Medicare pentru vrstnici i Medicaid pentru sraci, mpreun cu asigurrile private i furnizate de patroni, garanteaz accesul la ngrijire medical pentru aproximativ 85% din populaie. Dar aproximativ 15%, inclusiv muli muncitori i familiile lor, nu au asigurare medical; muli ali americani se ngrijoreaz pentru pierderea asigurrii n caz de omaj sau de schimbare a muncii. S.U.A. aloc mai multe resurse sntii dect alte democraii avansate i totui se situeaz cu mult n urma altor naiuni n msurile obinuite pentru sntatea cetenilor si. Inflaia costurilor ngrijirii medicale e o povar crescnd att pentru guvern ct i pentru patroni. Reforma ngrijirii medicale se centreaz pe dou scopuri conflictuale acces extins tuturor americanilor, concomitent cu controlarea costurilor. Administraia Clinton a ales restructurarea sistemului naional de ngrijire medical i nu folosirea unor reforme incrementale modeste. Dar reforma elaborat, raional, e ameninat de cereri multiple din partea grupurilor de interes.

Capitolul 6 EDUCAIA Lupta grupurilor Scopuri multiple n politica nvmntului Probabil cea mai recomandat "soluie" pentru problemele cu care se confrunt societatea american este o colarizare mai lung i mai bun. Dac vreodat a existat un timp n care de la coli se ateapt doar combaterea ignoranei i analfabetismului, timpul acela a trecut. Astzi colile trebuie s fac mai multe lucruri: s inspire patriotism i s fac buni ceteni; s furnizeze valori, aspiraii i un sens al identitii copiilor dezavantajai; s ofere diferite forme de recreaie i distracie (jocuri de fotbal, formaii, coruri, majorete .a.m.d.); s reduc conflictul n societate nvnd copii s se neleag unii cu alii i s se adapteze vieii n grup; s reduc numrul accidentelor, nvnd copiii s fie buni oferi; s lupte cu bolile i sntatea proast prin educaie fizic i chiar tratamente medicale; s elimine omajul prin pregtirea elevilor pentru profesiile viitoare; s pun capt malnutriiei i foamei prin prnzuri colare i programe de distribuire a laptelui; s lupte cu abuzul de droguri i s educe copii pentru viaa sexual; s acioneze ca tutori ai adolescenilor pe care nu-i intereseaz coala dar crora nu le permitem s lucreze sau s umble pe strzi nesupravegheai. Altfel spus, aproape toate problemele naiunii sunt reflectate n cerinele plasate asupra colilor naionale i, desigur, aceste cereri sunt adesea conflictuale. Politica nvmntului afecteaz o mare varietate de interese i stimuleaz o mare parte a activitii de grup. Vom descrie interesele majore implicate n politica federal de nvmnt i vom examina cauzele constituionale i politicile care se ocup de religie n colile publice. Vom observa cum att interesele rasiale ct i cele de grup sunt mobilizate n elaborarea politicii nvmntului i vom observa importana rezolvrii conflictului de grup n dezvoltarea politicii nvmntului. Vom mai descrie i structura lurii deciziilor n educaie i multiplele puncte care rezult din accesul n grup ntr-un sistem de nvmnt fragmentat federal - de stat - local. Vom examina marile categorii de grupuri interes - profesori, contribuabili, membri ai consiliului de conducere, administratori colari, prini implicate n politica nvmntului la nivel local. n final, vom discuta guvernarea i finanarea educaiei publice superioare investiia naional n colegiile i universitile de stat. Putem observa ca rezultat, c nscrierile totale n colile elementare i gimnaziale cresc din nou, dup un uor declin n anii 80 (vezi fig. 6-1). Generaia exploziei de copii a pus la grea ncercare colile naionale n anii 60; nscrierile n aceste coli au culminat n anii 70. Astzi, aproximativ 50 de milioane de elevi urmeaz coli gimnaziale i licee din care 44 de milioane la coli de stat i 6 milioane la coli particulare. nscrierile n colegii i universiti, care sau oprit n anii 80, cresc din nou. Astzi aproximativ 15 milioane de studeni sunt nscrii n institute de nvmnt superior colegii ale comunitii, colegii i universiti. Btlia pentru elementele de baz Grupuri de ceteni interesai de educaie prini, contribuabili i patroni i-au confruntat pe cei de profesie administratori colari, autoriti ale nvmntului de stat i sindicatele profesorilor cu problema vital a ceea ce trebuie predat n colile publice. Opinia public e puternic n favoarea predrii celor celor trei R (reading, riting and rithmetic) (citit, scris, aritmetic) prin ntrirea standardelor minime cu

teste i chiar prin testarea profesorilor pentru verificarea cunotinelor lor. ntr-adevr exist un suport puternic pentru testele naionale standardizate pentru toi elevii S.U.A., ca i n Japonia (vezi tab. 6-1). Prinii sunt mai puin entuziati dect profesorii privitor la creterea emoional, nelegerea cu alii, exprimarea, imaginea de sine, mbogirea cultural, buni ceteni i alte programe de educaie inovative. Controversa asupra performanelor SAT. Vreme de muli ani, criticii educaiei publice moderne au citat rezultatele sczute la testele standard, mai ales la Testul Aptitudinilor colare (SAT), cerut n multe colegii i universiti, ca prob a eecului colilor n predarea celor trei R. Performanele SAT au sczut puternic n anii 60 i 70, chiar i atunci cnd cheltuielile pentru educaia fiecrui copil au crescut i a fost iniiat i ajutorul federal pentru nvmnt. Criticii afirmau c naiunea d bani unui sistem de nvmnt falit; ei au presat pentru o ntoarcere la elemente de baz. Cnd a fost observat o ncetare a declinului n 1982, ei au atribuito unei accenturi a elementelor de baz i a testelor standardizate (vezi tab. 6-2). Totui probabil c schimbrile n rezultatele obinute depindeau de numrul de studeni care au dat testul. n timpul anilor de declin ai rezultatelor, proporii tot mai mari de studeni ddeau testul studeni care, n trecut, nu se gndeau la colegii i ale cror rezultate la teste nu erau pe msura celor ale unui grup mai mic de studeni care se pregteau pentru colegii.

Tab. 6-1. Opinia public asupra standardelor colare Favora bile Ai favoriza sau v-ai opune unei accenturi a predrii elementelor de baz? Toi elevii trebuie s dea un test de baz standardizat nainte de a absolvi. Profesorii ar trebui s dea un test standard din materiile pe care le vor preda, nainte de a putea profesa n colile publice. colile publice din comunitate ar trebui s foloseasc programele de testare naionale standard pentru a msura realizrile colare ale elevilor. Toi elevii din licee trebuie s dea un examen naional standard pentru a obine o diplom. 98% Da 79% Da 90% 77% 72% e 2% Nu 21% Nu 10% 14% 21% Contrar

Rezultatele s-au meninut mai mult sau mai puin constante n ultimul deceniu; cea mai mare mbuntire a aprut printre elevii negri i hispanici. Tab. 6-2. Controversa asupra testului SAT. Media tuturor studenilor Medii pe grupuri An Limb Matematic Rezultate combinate 1963 478 502 Negri 1978 1993 1965 473 498 Mexicani-americani 686 741 772 802 1970 460 488 Albi 931 938

1975 1980 1981 1982 1985 1989 1990 1991 1992 1993

437 424 424 426 431 427 424 422 423 424

473 466 466 467 475 476 476 474 476 478

O naiune n pericol. Micarea popular pentru reforma ntoarcerii la baze n nvmnt a fost impulsionat de n raport influent al Comisiei Naionale pentru Excelena n Educaie, intitulat O Naiune n Pericol. Naiunea noastr e n pericol. Proeminena noastr, odat necontestat, n comer, industrie, tiin i inovaie tehnologic este depit de competitori n toat lumea Dac o putere neprietenoas ar fi ncercat s impun n America performanele mediocre n educaie care exist azi, poate am fi privit acest lucru ca pe o provocare la rzboi. Comisia a citat urmtoarele dovezi pentru declinul naional al realizrilor n educaie: comparaii internaionale ale realizrilor elevilor din rile industrializate adesea situeaz elevii americani ultimii, niciodat primii declinuri marcate n realizrile elevilor n ultimii 20 de ani nscrieri tot mai puine n licee la cursurile de tiine, matematic i limbi strine i nscrieri sporite la orele de gospodrie, cstorie, condus, sntate i de recreaie o cantitate tot mai mic de teme de cas note tot mai mari, n ciuda rezultatelor slabe recrutarea noilor profesori dintre absolvenii de colegii cu note mici concentrarea burselor colegiale pentru viitorii profesori n cursurile practice, reducnd timpul pentru materiile teoretice lipsa de profesori de matematic i tiine. Recomandrile comisiei au fixat programul pentru dezbaterile din politica nvmntului. Printre multele recomandri se numr: predarea pentru minimum 4 ani a englezei, 3 ani pentru matematic, 3 ani pentru tiinele sociale i o jumtate de an de informatic n licee ntre 4 i 6 ani de studiu al unei limbi strine, ncepnd din coala elementar teste standard pentru rezultatele la toate aceste materii mai multe teme, o zi de coal de 7 ore i ntre 200 i 220 de zile de coal pe an note adecvate i teste standard pentru promovare i absolvire salarii bazate pe realizri pentru profesori i premii pentru nvmntul superior Testarea. Multe legislaturi de stat au rspuns la raportul comisiei i la cererea pentru realizri superioare n domeniile de baz, cernd testare pentru competen minim (examinri MCT) n coli. Aceste teste pot fi folosite pentru diagnosticarea necesitilor, pentru educaia de remediu; rezultate minime pot fi cerute pentru promovare sau absolvire. n prezent, aproximativ jumtate din state cer elevilor s dea un test de competen minim pentru a primi o diplom de

absolvire a liceului. Aceste teste cer, de obicei, cunotine de clasa a VIII-a sau a IXa. Profesorii au fost mai puin entuziasmai de teste dect grupurile de ceteni i autoritile locale. Profesorii au artat c MCT conduce la o educaie limitat doar la teste i nu la o mai larg pregtire pentru via. Adic, cere profesorilor s petreac mai mult timp la pregtirea elevilor pentru teste dect la pregtirea lor pentru viaa de dup absolvire. Dar cea mai ferm opoziie la MCT a venit din partea liderilor minoritilor care au afirmat c testele fac discriminri rasiale. Rezultatele medii ale elevilor negri sunt adesea mai mici dect cele ale elevilor albi i un mare procent de negri sunt mpiedicai s promoveze i s absolveasc, fa de procentul de albi. Anumii lideri negri au afirmat c discriminarea rasial n examinare, ca i izolarea rasial n coli, contribuie la diferenele de rezultate la examene ntre albi i negri. Refuznd unui numr disproporionat de negri o diplom, datorit eecului la testele de baz, poate fi privit ca o form de discriminare. Totui, pn azi tribunalele federale au refuzat s decid c MCT este discriminator, de vreme ce timp i oportuniti suficiente au fost oferite tuturor studenilor pentru a se pregti pentru examene. Testarea profesorilor. Grupuri ale educatorilor profesioniti -au opus testelor de competen pentru profesori, afirmnd c testele standard nu pot msura competena n clas. Asociaia Educaiei Naionale s-a opus oricrei testri a profesorilor; Federaia American a Profesorilor e dispus s accepte testele de competen doar pentru profesorii noi. Serviciul de Testare Educaional (care pregtete SAT, GRE, LSAT i alte examene naionale standard) ofer o Examinare Naional a Profesorilor (NTE), care msoar cunotinele de baz i cunotinele n matematic. Astzi doar puine state au adoptat testele pentru profesori, dar rezultatele au fost ngrijortoare. Mari numere de profesori testai nu au putut trece testul, ridicnd din nou problema echitii rasiale n testri. Plat i recrutare. O alt preocupare a Comisiei Naionale pentru Excelen n Educaie e inabilitatea profesiei de profesor de a atrage cei mai buni studeni. Comisia a observat c rezultatele medii SAT ale specializrilor n educaie erau mai mici dect cele ale altor studeni. Salariile iniiale medii pentru profesori sunt mai puin de 75% din salariul iniial al altor absolveni. n trecut, cnd femeile erau excluse din multe alte posturi, profesoratul atrgea muli oameni foarte capabili, chiar i cu salarii mici. Dar astzi, cu lrgirea oportunitilor pentru femei, profesoratul nu mai poate atrage persoane foarte bine pregtite fr s ofere salarii competitive. Plata pe merit. Puine state sunt dispuse sau capabile s ridice salariile profesorilor la nivelul meritelor lor. Recomandarea comisiei de a adopta salarii pe merit ofer o opiune mai puin costisitoare dar care promite rspltirea profesorilor buni. Ideal, salariile dup merit ajut la reinerea profesorilor excepionali i la rspltirea educaiei de calitate fr s rsplteasc mediocritatea prin creteri generale (n toat ara) a salariilor profesorilor. Dar profesorii se tem c salariile pe merit vor deveni un substituent pentru salarii adecvate pentru profesori. Ei mai afirm c nu exist criterii obiective pentru determinarea meritelor n predare. Folosirea testelor elevilor i a rezultatelor acestora ar nsemna o penalizare a acelor profesori care au avut elevi mai slabi i rezultatele profesorilor la teste nu msoar, cu adevrat, evoluia lor n clas. Desigur, alocarea plilor pe merit de ctre directori i supraintendeni e atacat ca arbitrar. Pe scurt, planurile plailor pe merit au dus la apariia unei mai vechi ntrebri: Ce nseamn a preda bine? Grupurile educaionale

Activitatea grupurilor de interes include multe organizaii ale drepturilor civile, muncii, religioase, rasiale, ca i grupuri educaionale. Educatorii de profesie. Educatorii de profesie pot fi mprii n cel puin trei grupuri distincte. Numeric, cel mai mare grup (2,5 milioane) e format din profesori de coal. Dar, probabil cel mai puternic grup e cel al administratorilor colari, mai ales al supraintendenilor din coli. Un al treilea grup const n facultile din colegiile pentru profesori i departamentele de educaie din nvmnt. Acest grup are contacte cu departamentele de stat ale educaiei, inovaii educaionale difuze i ideologii pentru fiecare generaie de profesori, precum i cerine pentru certificarea profesorilor n state. Sindicatele din nvmnt. Majoritatea profesorilor naionali sunt organizai fie n vechea i marea Asociaie Naional a Educaiei (NEA) cu 2 milioane de membri, fie n mai mica, dar activa Federaie American a Profesorilor (AFT). NEA deine un birou mare n Washington i contribuie substanial la candidaturile politice. AFT are mai putini membri, concentrai n districtele colare din marile orae, dar ca filier a AFL CIO poate cere asisten de la organizaie. Ramurile de stat i districtuale ale ambelor sindicate au obinut un statut social de negociere n majoritatea statelor i n marile districte colare. Acestea au nchis coli pentru a fora concesiuni din partea supraintendenilor, membrilor consiliilor de conducere i contribuabililor, nu doar pentru salarii i beneficii, dar i pentru condiiile din clase, disciplina colar i alte programe educaionale. Lobby-urile ambelor grupuri la Congres Si la Casa Alb, precum i la cele la alte ramuri executive sunt importante, mai ales cele la Departamentul Educaiei (DOE). ntr-adevr, DOE a fost creat n 1979, mai ales datorit promisiunii fcute n campania electoral de preedintele Carter de a crea un departament separat pentru educaie. Alegtori i contribuabili. Politicile colare la nivel local difer de la o comunitate la alta, dar e posibil de identificat un numr de grupuri politice care apar aproape peste tot. Mai nti, micul grup de alegtori care apar la alegerile colare. n medie, doar 25-35% din alegtorii eligibili se obosesc s voteze pentru alegerile colare. Rezultatele voturilor la obligaiunile colare i alegerile pentru impozite demonstreaz lipsa de interes n problemele colare. Poate e mai interesant concluzia c cu ct numrul alegtorilor ntr-un referendum colar e mai mare, cu att mai sigur propunerile vor fi refuzate. n general, cel mai bun mod de a pierde la referendumul colar e obinerea unei prezene mari. Promotorii cheltuielilor colare sunt sftuii s nu caute un numr mare de persoane, ci un electorat mai bine informat i orientat nspre educaie. Comitetele de conducere colare. Membrii comitetelor de conducere din coli constituie un alt grup important de actori n politica local. Acetia sunt selectai mai ales dintre prinii implicai (adesea cu legturi cu profesorii i administratorii), ca i dintre liderii civici locali. Exist unele dovezi c persoanele interesate de educaie i cu anumite cunotine privitoare la activitatea colar tind s susin educaia mai mult dect cetenii mai puin informai. Grupuri religioase i rasiale. Datorit apariiilor frecvente ale problemelor rasiale i religioase n educaie, grupuri ca Asociaia Naional pentru Avansarea Persoanelor de Culoare (NNACP), Conferina Educaiei Catolice Naionale, Congresul Evreilor Americani, Americanii Unii pentru Separarea Bisericii de Stat i Uniunea Libertilor Civile Americane -au implicat n politica nvmntului. Aceste organizaii bine stabilite duc de mult vreme btlii n tribunalele federale pe tema segregrii i a altor probleme rasiale din coli (vezi Cap. 3), pentru rugciuni i cititul Bibliei n coli i pentru finanarea colilor religioase (vezi mai jos).

Grupurile religioase bazate pe comunitate activeaz adesea n numele restaurrii valorilor morale tradiionale pe tema segregrii i a altor probleme rasiale din coli (vezi Cap. 3), pentru rugciuni i cititul Bibliei n coli i pentru finanarea colilor religioase (vezi mai jos). Grupurile religioase bazate pe comunitate activeaz adesea n numele restaurrii valorilor morale tradiionale n colile locale. Printre problemele bine mediatizate din aceste lupte ale comunitilor sun cursurile de educaie sexual, care implic acceptarea sexului premarital, distribuirea contraceptivelor n coli i predarea teoriei evoluiei omului i excluderea creaiei. Ceteni versus profesioniti. Teoria democratic presupune c colile sunt instituii publice care trebuie guvernate de membrii comunitii prin reprezentanii lor alei. Acesta a fost conceptul originar n educaia public american, care a aprut n sec. XIX. Dar, pe msur ce problemele colare au devenit tot mai complexe, problemele cu care colile erau confruntate inovaii n nvmnt, schimbri n program, programe de milioane de dolari, programe speciale de educaie .a.m.d. n secolul XX supraintendentul colar i asistenii si administrativi au exercitat tot mai mult control asupra operaiilor colare zilnice. Teoretic, supraintendentul implementeaz doar politicile comitetului, dar n practic i asum o mare parte din elaborarea politicilor educaionale. Supraintendentul e un administrator permanent, care primete sfaturi de la avocai, arhiteci, contabili i consultani n educaie i, n general, stabilete programul pentru ntlnirile consiliilor de conducere. Profesionalismul care rezult n educaie vine n conflict direct cu noiunea democratic a controlului poporului asupra colii. Exist puine ntlniri ale comitetului de conducere care s nu conin cel puin cteva certuri ntre membrii comitetului i supraintendent. Educatorii de profesie susin adesea ideea c politica nu trebuie implicat n educaie. Aceasta nseamn c membrii alei ai comitetului trebuie s intervin n deciziile privitoare la educaie. Tab. 6-3. Surse ale Fondurilor pentru Educaie n S.U.A. Procentaj al cheltuielilor colare pe surs 1960 1970 Elementare i Gimnaziale Federale 3,9 5,8 De stat 31,1 45,4 Locale 40,4 Particulare 8,4 Educaie Superioar Federale 6,6 De stat 27,9 Locale 2,3 Altele (inclusiv cu tax) 27,4 Private 35,8 1980 7,4 34,6 53,3 11,7 7,5 23,9 3,0 22,4 43,3 47,7 10,3 9,7 25,5 3,0 25,5 36,0 1990 9,1 43,3 40,3 7,3 8,6 30,7 2,4 24,5 33,6

Dar membrii comitetelor de conducere i cetenii interesai consider c un control popular al educaiei e o component vital a democraiei. colile ar trebui s rspund nevoilor i dorinelor comunitii. Frecvent, critica cetenilor s-a centralizat asupra eecului colilor de a preda deprinderile de baz citit, scris i aritmetic. Aceste probleme au ridicat urmtoarea ntrebare cine ar trebui s ne conduc colile, profesorii sau cetenii interesai?

Rolul guvernului federal n educaie Tradiional, educaia n S.U.A. a fost o responsabilitate a comunitii. Dar n timp guvernele de stat i-au asumat o responsabilitate tot mai mare n educaia public. Guvernul federal rmne, n mare parte, un spectator interesat n domeniul politicii nvmntului. n timp ce Curtea Suprem a preluat conducerea n garantarea egalitii rasiale n educaie i n separarea religiei de colile publice, Congresul S.U.A. nu i-a asumat niciodat un rol important n costul educaiei. Contribuabilii de stat i locali au furnizat ntotdeauna peste 90% din costurile nvmntului elementar i gimnazial; partea federal n-a depit niciodat 10% (vezi tab. 6-3). La fel, cheltuielile federale pentru educaie superioar n-au depit niciodat 10% din costurile totale. Cu toate acestea, implicarea guvernului federal n educaie e de lung durat. n faimoasa Ordonan de Nord - Vest din 1787, Congresul a oferit terenuri pentru colile publice din noile teritorii i a ndrumat generaiile urmtoare s urmeze cu regularitate colile generale: Religia, moralitatea i cunotinele fiind necesare unei bune guvernri i fericirii umanitii, colile i mijloacele de educaie trebuie s fie mereu ncurajate. Primii democrai credeau c cel mai sigur adpost pentru puterile eseniale ale societii se gsete chiar n oameni. Dac oamenii fac greeli, remediul nu const n retragerea puterii din minile lor, ci n formarea unei judeci personale prin educaie. Dac oamenilor simpli li se d dreptul de vot, ei trebuie educai pentru aceasta. Aceasta nseamn c educaia public trebuie s fie universal, gratuit i obligatorie. Educaia obligatorie a aprut n Massachussettes n 1852 i a fost apoi adoptat de Mississippi n 1918. Ajutorul federal iniial. n 1862 Actul Acordrii de Terenuri Morrill oferea pri din pmntul federal fiecrui stat, pentru construirea de colegii specializate n agricultur i mecanic. Acestea au devenit cunoscute drept colegii cu teritoriu oferit. n 1867 Congresul a stabilit un Birou al nvmntului al S.U.A., n 1979 a fost creat un cabinet separat: Departamentul Educaiei. Actul Smith Hughes din 1917 a fixat primul program de ajutor federal n burse pentru a promova pregtirea profesional, permind colilor s ofere pregtire n agricultur, economie intern, comer i industrie. Programe Naionale de Hran pentru Elevi au fost iniiate n 1946, au fost fcute donaii n marf i lapte pentru prnzurile colare i laptele era oferit att n coli particulare, ct i n coli publice. n programul Ajutorului Ariilor cu Impact Federal, nceput n 1950, ajutorul federal era autorizat pentru ariile cu impact federal ale naiunii. Acestea sunt arii n care activitatea federal a creat o sporire substanial n numrul nscrierilor n coli sau o reducere a surselor impozabile datorit proprietilor federale. Ca rspuns la succesul Uniunii Sovietice n lansarea primului satelit n spaiu n 1957, Congresul era preocupat de faptul c sistemul de nvmnt american ar putea s nu in pasul cu celelalte naiuni, n special n tiin i tehnologie. n Actul Educaiei Aprrii Naionale din 1958, Congresul a furnizat ajutor financiar districtelor colare locale i de stat pentru a mbunti educaia n domeniile tiinelor, matematicii i limbilor strine. Congresul a mai stabilit i un sistem de mprumuturi pentru elevi i studeni, burse pentru studenii absolveni i fonduri pentru colegii toate ntr-un efort de a mbunti pregtirea profesorilor n America. ESEA. Actul nvmntului Primar i Gimnazial (ESEA) din 1965 a stabilit cel mai mare ajutor federal dat programului educaiei. colile atinse de srcie erau principalii beneficiari ai ESEA, primind materiale didactice i cercetri i pregtire profesional. Articolul 1 din ESEA (acum denumit capitolul 1) stabilea asisten

financiar federal ageniilor locale de nvmnt care deservesc arii cu copii din familii cu venit mic pentru programe care contribuie mai ales la rezolvarea problemelor speciale ale copiilor lipsii de educaie. Burse bloc pentru educaie. La nceputul administraiei Reagan, Actul mbuntirii i Consolidrii Educaiei din 1981 a consolidat ESEA i alte programe de burse federale, n burse-bloc, unice pentru state i comuniti. Scopul era s se ofere districtelor colare locale o mai mare libertate n folosirea ajutorului federal. Ajutorul pentru educaie prevzut n capitolul 1 a fost reinut, dar o mai mare flexibilitate n folosirea lui a fost oferit autoritilor colare locale. Preedintele Reagan a ncercat, prin administraia sa, s limiteze rolul guvernului federal n educaie. La un moment dat, chiar a propus abolirea DOE pentru a accentuat c educaia trebuie s fie responsabilitatea guvernelor de stat i locale i nu a celor federale. Dar implicaiile n nvmnt erau prea bine organizate n Congres pentru a permite ca DOE s fie dizolvat. Ministrul educaiei William Bennett (mai trziu coordonatorul principal al rzboiului cu drogurile al preedintelui Bush), credea c rolul guvernului federal ar trebui s se limiteze la consilierea statelor i la stimularea i ncurajarea reformei nvmntului. Majoritatea reducerilor ajutorului federal pentru coli, recomandate de preedintele Reagan, au fost restaurate de Congres, dar preedintele a reuit s limiteze creterea procentului federal din finanarea total a educaiei din naiune (vezi tab. 63). Head Start. Cel mai popular program de ajutor federal dat educaiei este Head Start, care a aprut din Rzboiul mpotriva srciei al preedintelui Lyndon B. Johnson n anii 60, pentru a furniza o pregtire precolar special pentru copiii dezavantajai, nainte ca acetia s intre la grdini sau n clasa nti. n timp, s-a bucurat de o mare popularitate printre prini, membri ai Congresului i preedini, inclusiv republicanul George Bush i democratul Bill Clinton. Totui, n ciuda unei avalane de cercetri fcute de profesioniti pentru a dovedi valoarea programului, rezultatul poate fi descris ca fiind mixt, n cel mai bun caz. Majoritatea valorii pregtirii Head Start dispare dup civa ani de colarizare; elevii dezavantajai, care au fost pregtii cu Head Start, nu au rezultate mult mai bune, dup civa ani de coal, dect elevii care nu au fost pregtii. Cu toate acestea, Head Start rmne foarte popular din punct de vedere politic. Ajutorul Federal i Calitatea nvmntului. E greu de demonstrat c ajutorul federal mbuntete calitatea educaiei n America. ntr-adevr, n timpul anilor n care ajutorul federal a crescut, rezultatele obinute de elevi au sczut (vezi tab. 6-2). n raportul O Naiune n Pericol, Comisia Naional a Excelenei n Educaie a reafirmat c autoritile locale i de stat, inclusiv membrii consiliului de conducere, guvernatorii i legislatorii au responsabilitatea primar de a finana i conduce colile. Ridicarea nivelurilor rezultatelor colare ale tinerilor americani depinde mai puin de ct de mult se cheltuiete i mai mult de cum se cheltuiete. Stabilirea scopurilor educaiei. Preedintele George Bush a organizat o serie de ntlniri referitoare la educaie cu guvernatorii naiunii, inclusiv cu, pe atunci guvernatorul de Arkansas, Bill Clinton, care au fost foarte bine mediatizate. Aceste ntlniri au adus acordul general asupra unui set de scopuri ale educaiei n S.U.A.: Fiecare copil trebuie s nceap coala gata pentru a nva. Rata absolvenilor de liceu va spori cu cel puin 90%. Studenii din S.U.A. vor deveni primii din lume la matematic i tiine. Fiecare adult american va ti s scrie i s citeasc. Fiecare coal din S.U.A. va fi curat de droguri i violen i va oferi un

mediu disciplinat care va stimul nvarea. Nu este clar cum pot fi realizate aceste scopuri. Att preedintele Bush, ct i Clinton au recomandat fonduri federale adiionale pentru Head Start pentru a ajuta la realizarea primului scop precolar. Dar ceea ce rmne sunt principalele responsabiliti ale statelor, comunitilor, colilor, cetenilor i profesorilor. Clinton i Educaia. Bill Clinton a fost admirat pentru politica nvmntului aplicat n Arkansas, inclusiv pentru introducerea testrii elevilor i profesorilor (n ciuda opoziiei sindicatului profesorilor). Clinton s-a exprimat pentru dreptul prinilor de a alege coala public pe care o vor urma copii lor. Ca preedinte, principala iniiativ n nvmnt a lui Clinton a fost Scopuri 200: Actul Educai America, care ar transforma primele scopuri n legi i ar furniza bani pentru a ncuraja statele s adopte standarde naionale i teste pentru a monitoriza progresul nspre atingerea scopurilor. Actul refuz specific controlul federal asupra programei, procesului de predare i a alocrii resurselor locale i de stat pentru nvmnt. Lupta pentru finanarea nvmntului Cheltuielile pentru educaie variaz enorm pe cuprinsul S.U.A.. Ca responsabilitate de stat i local, cheltuielile variaz de la un stat la altul, de la un district la altul i de la un district colar la altul, chiar n acelai stat. De exemplu, n 1992 cheltuielile publice pentru un elev, pentru coala elementar i gimnazial , a variat de la 9159$ n New Jersy, la 2993$ n Utah (vezi tab. 12-1). Bunstarea regional e principalul determinant al sumei de bani cheltuite pentru educarea fiecrui copil. Variaiile n cheltuielile pentru educaie sunt i mai mari la nivel local. Majoritatea veniturilor colilor locale provin din taxele pe proprieti locale. n fiecare stat, cu excepia statului Hawaii, consiliile colare locale trebuie s strng bani din taxele pe proprietate, pentru a-i finana colile. Aceasta nseamn c n comunitile care nu au multe proprieti taxabile finanarea colilor e redus, fa de cazul comunitilor care au o avere mai mare. Frecvent, comunitile bogate pot oferi o educaie mai bun, pentru rate mai mici ale taxelor, dect comunitile srace care pot oferi educaie pentru o rat mai mare a taxelor, datorit disparitilor n valoarea proprietilor taxabile intre o comunitate i alta. Reprezentanii grupurilor de sraci, negrii i hispanici au afirmat c bazarea pe taxarea proprietilor locale pentru finanarea colilor duce la o discriminare a comunitilor srace. Curtea Suprem din California a hotrt c, sistemul de finanare a colilor publice din acest stat, cu dependen substanial de taxele proprietilor locale i disparitile mari ce rezult n veniturile colilor, ncalc clauza proteciei egale a Amendamentului 14 (Constituia Statelor Unite). Totui, Curtea Suprem a S.U.A. a refuzat s intervin n lupta pentru finanarea educaiei. n 1973, Curtea a hotrt c, disparitile n valoarea proprietilor ntre jurisdicii, bazate pe taxele pe proprieti, pentru a finana educaia, nu ncalc clauza proteciei egale a Amendamentului 14. Curtea a refuzat s impun propria hotrre cu privire la modul n care colile trebuie finanate, deciziilor luate n 49 de state. Totui, recent, tribunalele de stat au devenit tot mai active n mandatarea unei mai mari egaliti n cheltuielile pentru educaie ntre multe districte colare din statul lor. Cel puin o duzin de curi supreme de stat au contestat decizia anterioar a Curii Supreme a S.U.A., c inegalitatea n finanarea educaiei nu ncalc garantarea constituional a proteciei egale oferite de lege. Aceste tribunale de stat au hotrt c inegalitile n cheltuielile colare ntre districtele srace i cele bogate

din cadrul unui stat, ncalc garantarea proteciei egale din constituia statului lor. (Dei curile supreme pot interpreta nelesul propriei constituii de stat, aceste decizii nu rstoarn direct decizia Curii Supreme a S.U.A., potrivit creia cheltuielile egale nu sunt mandatate de Constituia S.U.A.). tot mai multe guverne de stat au fost obligate s impun programe de egalizare colilor din statul lor. Reforma nvmntului i alegerea prinilor Cercetrile din tiinele sociale sugereaz, c performana n educaie e sporit cnd colile sunt privite de copii ca fiind extensii sau substitute pentru familiile lor (vezi Cap. 1, Analiza politic n aciune). Rezultatele colare i ratele de absolvire se mbuntesc pentru toi elevii, dar n special, pentru studenii din medii dezavantajate, n colile unde rezultatele bune sunt considerate normale i domnete un mediu ordonat i disciplinat, favorabil nvrii. Se pune baz pe materiile importante, se supravegheaz frecvent progresul elevilor, se susine o legtur profesor-printe i exist acord asupra valorilor i normelor. Cnd prinii aleg coli pentru copii lor, ca i n cazul colilor catolice i particulare, aceste valori sunt ntrite. Alegerea prinilor. Alegerea pe care prinii o fac ntre coli i competiia care rezult la nscriere nu numai c mbuntesc realizrile elevilor i ratele de absolvire dar cresc i satisfacia prinilor i ridic moralul profesorilor. Directorii i profesorii sunt ncurajai s lucreze direct cu prinii pentru a stabili scopuri clare, pentru a elabora o program specializat, a impune disciplina i a cere mai mult de la elevi. Planurile de alegere sunt un beneficiu doar pentru prinii care tiu i pot alege coala potrivit pentru copii lor. Ele mai constituie i un mesaj pentru profesori, pentru a-i structura colile aa nct s ofere prinilor ce i doresc pentru copii lor sau, altfel, risc s piard elevi i fonduri. Opoziia. Totui, exist o opoziie puternic la ideea alegerii. Cea mai puternic opoziie vine din partea administratorilor colilor i a ageniilor de nvmnt de stat. Acetia afirm c oferind prinilor dreptul de a-i muta copii de la o coal la alta ntrerupe programa colar i amenin viabilitatea colilor percepute ca fiind inferioare. Ar putea duce la stratificarea colilor n coli populare, magnet care ar atrage cei mai buni elevi i coli mai puin populare , care ar avea sarcina de a educa elevii ai cror prini nu au cunoscut opiunile disponibile sau nu au fost interesai de educaia copiilor lor. Ali oponeni ai planului de alegere se tem c, nvmntul public ar putea fi subminat dac opiunile disponibile prinilor ar include coli particulare, legate de biseric. Cupoane pentru nvmnt. Cel mai controversat plan de alegere implic i cupoanele pentru nvmnt, care vor fi date prinilor pentru a fi cheltuite la coala pe care o aleg, public sau particular. Guvernele de stat vor rambursa cupoanele prezentate de coli, pltind sume specifice. Toate colile publice i particulare ar concura n mod egal pentru elevi i fondurile nvmntului de stat vor curge nspre acele coli care au mai muli elevi. Competiia va ncuraja toate colile nspre satisfacerea preteniilor prinilor. Dar, permind colilor particulare s concureze la egalitate cu colile publice, s-ar putea submina vechea tradiie naional a nvmntului public. Chiar dac discriminrile religioase sau etnice ar fi strict interzise ntr-un sistem al cupoanelor, ar mai rmne o tendin ca elevii s fie izolai social de cei diferii de ei. Californienii voteaz n problema alegerii. Micarea pentru alegere n nvmnt a nregistrat un regres major n 1993 cnd alegtorii californieni au nfrnt puternic o iniiativ ceteneasc ce era cunoscut ca Propunerea 174,

Alegerea Prinilor n nvmnt. Profesori, sindicate i grupuri de liberali s-au unit pentru a lansa o campanie extrem de mediatizat, pentru a respinge msura. Propunerea 174 promitea s mputerniceasc prinii prin garantarea unei burse (cupon) pentru fiecare copil, egal cu aproximativ jumtate din suma medie din ajutorul local i guvernamental pentru un elev din California (cam 2600$). Banii trebuiau pltii direct colii n care prinii alegeau s-i nscrie copii. Att colile publice ct i cele particulare se puteau califica drept coli independente cu rambursarea burselor; colile n care existau discriminri rasiale, etnice, bazate pe culoare sau origine nu ar fi fost eligibile. Grupurile de opoziie, inclusiv puternica Asociaie a Profesorilor Californieni, au afirmat c propunerea ar crea un sistem colar cu dou nivele, unul pentru cei care au i unul pentru cei care nu au. Ei au descris cupoanele ca un program de drepturi care ar oferii familiilor bogate o subvenie pentru colile particulare, pltit de contribuabili, observnd c nu exist nici un mod de testare al cupoanelor. Aproximativ 10% din elevii californieni erau deja n coli particulare; prinii lor se vor bucura de un beneficiu imediat din partea programului. Oponenii au avertizat c n nvmntul public va suferi puternic dac att banii ct i elevii dotai vor fi ndeprtai din colile publice. Oponenii preau s fie de acord c colile publice nu puteau s concureze cu colile particulare din punct de vedere al eficienei. Dei doar jumtate din costul educrii unui elev ntr-o coal public ar constitui un cupon, s-a afirmat c colile publice ar avea de nfruntat dificulti financiare n urma implementrii programului. Costurile iniiale ale cupoanelor pentru elevi care erau deja la coli particulare au pus o problem financiar major. Nu se poate estima corect ci elevi s-ar transfera din colile publice n cele particulare. n fine, oponenii au sensibilizat electoratul avertiznd c banii contribuabililor ar merge la colile religioase i observnd c aspectul instruciei i referinelor profesorilor nu a fost abordat n propunere. Suporterii Propunerii 174 erau mai slab organizai i finanai dect cei din opoziie. Ei au afirmat n van c nvmntul public e un drept al tuturor elevilor, servete celor bogai ca i celor sraci i e finanat din impozite. Deci cupoanele nu pot fi refuzate prinilor bogai. Mai mult, au afirmat c beneficiarii majori vor fi prinii sraci care vor avea dreptul s-i trimit copii la colile particulare la fel ca i prinii bogai. Ei au mai afirmat c i colile publice vor pstra jumtate din suma necesar educrii fiecrui copil nscris n colile particulare. n timp ce acest lucru ar duce la o cretere a finanrii colare pe elev, pentru elevii rmai n colile publice. Dar susintorii au fost obligai s admit c colile particulare ar fi mult mai omogene dect cele publice i c colile publice ar avea de educat mai muli elevi dificili. Politica de guvernare i educaia superioar Guvernele de stat au fost implicate n educaia superioar nc din perioada colonial. Guvernele de stat din nord-est au acordat frecvent contribuii colegiilor particulare din statele lor i aceast practic mai continu i astzi. Prima universitate de stat nfiinat de legislaia unui stat a fost Universitatea din Georgia, n 1974. nainte de Rzboiul Civil, statele din nord-est se bazau pe colegii particulare i statele sudice i asumaser conducerea n educaia public superioar. Programa universitilor sudiste de dinaintea rzboiului semna cu studiile clasice rigide ale colegiilor particulare iniiale greaca i latina, istoria, filozofia i literatura. Creterea Universitilor Publice. Abia dup Actul Morrill din 1862, a nceput s

se dezvolte nvmntul superior public n majoritatea statelor. Interesant e c statele estice au rspuns mai greu oportunitilor oferite de Actul Morrill pentru dezvoltarea universitilor publice; acestea continuau s se bazeze, n principal, pe colegiile i universitile particulare. Statele sudice erau ntr-o depresie economic dup Rzboiul Civil i conducerea n domeniul nvmntului superior public a fost preluat de statele central vestice. Filozofia actului Morrill accentua studiile n agricultur i mecanic i nu programa clasic a colegiilor din est. Micarea pentru A i M s-a dezvoltat rapid n statele agricole. Grupurile iniiale ale universitilor de stat central vestice erau strns legate de nvmntul n domeniul agriculturii, inclusiv servicii extinse n agricultur. Universitile de stat i-au asumat responsabilitatea pentru pregtirea profesorilor pentru colile publice i pentru colegii. Universitile de stat au introdus o gam larg de subiecte moderne n programa lor administraia afacerilor, agricultur, economie intern, educaie, inginerie. De-abia n anii 60 statele estice au nceput s pun accent pe nvmntul superior public, fapt dovedit de dezvoltarea imensei Universiti de Stat din New York, cu mai multe campusuri. Astzi, nvmntul public superior cuprinde trei ptrimi din studenii din colegii i universiti (vezi tab. 6-4). Poate cel mai important e c universitile de frunte ale naiunii pot face fa instituiilor particulare n ceea ce privete rezultatele. Universitatea Berkeley din California i Universitatea din Michigan sunt clasificate alturi de Harvard, Yale, Prinston, Stanford i Chicago. Ajutor federal. Ajutorul federal pentru colegii i universiti s-a prezentat ntr-o varietate de forme. Totui, n general, partea de ajutor federal n nvmntul superior rmne sub 10%. Guvernele de stat duc partea cea mai grea a nvmntului superior n America, prin suportul pe care l ofer colegiilor i universitilor de stat. Tab. 6-4. nvmntul superior n America 197 0 Instituii (mii) Colegii de 4 ani 5 Colegii de 2 ani Faculti (mii) nscrieri (mii) Total 1 Colegii de 4 ani i universiti 0 Colegii de 2 ani 0 Publice 0 Particulare 0 Absolveni 1 103 43 212 40 13 18 580 57 21 42 15 163 26 94 515 29 629 71 45 83 10 891 74 573 6 858 097 75 74 50 12 457 83 84 4 13 166 57 12 27 82 80 19 35 21 19 90 35 19

Studeni 6

737 457

10 666

11

n timp, Actul Morrill din 1862 a oferit fundalul necesar asistenei federale n nvmntul superior. n 1890, Congresul a activat cteva fonduri federale pentru a susine operaiile colegiilor cu teren cedat i acest ajutor, dei foarte modest, continu i azi. Legile GI de dop cel de-al doilea rzboi mondial i Rzboiul din Coreea (dat n 1944, respectiv 1952) nu erau, strict vorbind, legi care ajutau nvmntul, ci o form de asisten pentru veterani, pentru a-i ajuta s se adapteze vieii civile. Cu toate acestea, aceste legi au avut un mare impact asupra nvmntului superior, datorit milioanelor de veterani care s-au putut nscrie n colegii. Congresul continua s ofere beneficii n educaie veteranilor, dar la un nivel mult mai sczut dect cel al legilor GI din timpul rzboiului. Actul Educaiei Aprrii Naionale din 1958 a afectat nvmntul superior oferind asisten studenilor, mai ales n domeniile tiinelor, matematicii i limbilor moderne. Astzi, guvernul federal ofer asisten direct mai multor colegii i universiti prin burse i mprumuturi pentru constituirea i mbuntirea facilitilor i sprijin i Academia Militar a S.U.A. (West Point), Academia Naval a S.U.A. (Annapolis), Academia Forelor Aeriene a S.U.A. (Colorado Springs), Academia Pazei de Coast a S.U.A., Academia Marinei Comerciale, Colegiul Gallaudet i Universitatea Harvard. Asistena pentru studeni. Principala surs a ajutorului federal pentru nvmntul superior ajunge la colegii i universiti sub diferite forme ale asistenei pentru studeni. Bursele pentru Oportuniti n nvmntul de Baz (numite Burse Pells, conform numelui sponsorului principal, senatorul Clairbone Pell) furnizeaz studenilor emerii burse de pn la 2.000$ pe an minus ceea ce ar putea plti familiile lor. Un program de mprumut garantat pentru studeni (mprumuturi Staford) ncurajeaz bncile private s acorde mprumuturi studenilor prin garantarea rambursrii federale, n cazul n care studentul nu poate face fa. Multe dintre aceste mprumuturi sunt fcute acum direct studenilor de guvernul federal, prin colegii i universiti, eliminnd rolul de intermediar al bncilor. mprumutul mediu e de 3.000$. Rambursarea nu ncepe, de obicei, dect dup ce studentul termin sau prsete colegiul. Un program de mprumuturi Perkins extinde aceste garanii i asupra studenilor din familii cu v3enituri mici. Un program de burse pentru Oportuniti Suplimentare n Educaie permite studenilor s mprumute de la birourile pentru ajutor financiar din propriile universiti. n fine, programul de Studii pentru Colegiu folosete fondurile federale pentru a permite colegiilor i universitilor s angajeze studeni, cu jumtate de norm, ct timp mai sunt nc n coal. Majoritatea acestor subvenii federale sunt dirijate nspre studenii din clasa de mijloc i familiile lor. Programele sunt foarte populare, dei nici o administraie nu poate oferi attea fonduri cte sunt cerute de studeni. Rata nerambursrii ajunge la 15% din toate mprumuturile, o cifr care ar duce rapid la faliment, industria creditului privat al naiunii (rata neachitrii ipotecilor pe case e de 1%). Departamentul Educaiei S.U.A. ncearc, de mult timp, s gseasc un remediu pentru aceste nerambursri. Suportul federal pentru munca de cercetare. Suportul federal acordat cercetrii a avut ntotdeauna un impact important asupra nvmntului superior. n 1950, Congresul a nfiinat Fundaia Naional a tiinelor (NSF), pentru a promova cercetarea tiinific i educaia. NSF a oferit burse pentru nvmntul postuniversitar n domeniul tiinelor, a susinut multe proiecte de cercetri tiinifice i a

mai susinut i construirea i ntreinerea centrelor tiinifice. n 1965, Congresul a nfiinat o Finanare Naional a Artelor i o Finanare Naional a Actelor Umanitare, dar a finanat aceste domenii doar cu o mic parte din suma acordat NSF. n plus, pe lng NSF, multe alte agenii federale au ncheiat contracte de cercetare pentru proiecte specifice cu diferite universiti. Astfel, cu un suport federal, cercetarea a devenit un element foarte important al vieii universitare. Grupuri de interes n nvmntul superior Exist multe grupuri de interes n nvmntul public superior pe lng guvernatori i legislatori, care trebuie s voteze fondurile n fiecare an. Administratorii. Mai nti, exist comitetele de administratori (adesea numii regeni) care conduc colegiile i universitile publice. Autoritatea lor variaz de la un stat la altul, dar n fiecare stat ei nu doar fixeaz direciile generale ale politicii n nvmntul superior ci i izoleaz nvmntul de influenta direct a guvernatorilor i legislatorilor. Cetenii de frunte care sunt numii n aceste comitete trebuie s susin puternic nvmntul superior n faa publicului i a legislaturii. Tab. 6-5. Programele Federale Majore de Asisten a Studenilor Numr de Fonduri Suma beneficiari utilizate medie anual (milioane) Burse Pell 3017 5760$ 1909$ mprumuturi Perkins 566 707$ 1250$ mprumuturi Stafford 4140 11700$ 2826$ Studii pentru colegiu 752 710$ 945$ Preedinii. Un alt grup important n nvmntul superior e format din preedinii universitilor i colegiilor i primii lor asisteni administratori. n general, preedinii universitilor sunt principalii purttori de cuvnt ai nvmntului superior i ei trebuie s conving publicul, regenii, guvernatorul i legislatura de valoarea colegiilor i universitilor de stat. Rolul crucial al preedintelui e meninerea suportului pentru nvmntul superior n stat; acesta mandateaz adese responsabiliti administrative pentru operaiunile interne ale universitii vicepreedinilor i decanilor. Suportul pentru nvmntul superior din partea publicului i a reprezentanilor acestuia pot fi afectate de un spectru larg de activiti universitare, dintre care unele nu sunt legate de obinerea de cunotine. O echip de fotbal ctigtoare poate stimula entuziasmul legislativ i poate duce la obinerea unei noi cldiri pentru sli de cursuri. Cercetrile orientate nspre servicii ale universitilor dezvoltarea unor noi recolte sau surse de hran, estimarea resurselor minimale ale statului, consilierea ageniilor guvernamentale de stat i locale asupra problemelor administrative, analizarea economiei statului, consilierea autoritilor colare locale .a.m.d. pot ajuta la convingerea publicului de beneficiile practice ale cunotinelor. Facultile universitilor pot fi interesate de cercetrile avansate i de educarea viitorilor doctoranzi, dar legislatorii i constituenii lor sunt mai interesai de calitatea i eficiena predrii n facultate. Facultile. Facultile celor 3500 de colegii i universiti ale naiunii sau identificat, n timp, ca profesioniti cu legturi strnse cu instituiile lor. Modelul istoric al conducerii colegiilor i universitilor includeau participarea facultilor la elaborarea politicii nu doar n domeniul academic i al bugetului, personalului, programelor de construcii .a.m.d. Dar conducerea de ctre faculti -a dovedit a fi i greoaie, deranjant i consumatoare de timp, ntr-o perioad a nscrierilor masive,

a bugetelor de mai multe milioane de dolari i a sporirii mrimii i complexitii administraiei. n timp, concepte ale contabilitii publice, managementul academic, controlul costurilor i centralizarea bugetar au transferat puterea din colegii i universiti de la faculti la administratori. Sindicatele. Organizaia tradiional a facultilor a fost Asociaia American a Profesorilor Universitari (AAUP); n timp, acest grup -a limitat la publicarea informaiilor privitoare la salarii i la cenzurarea oficial a colegilor sau universitilor care nclcau noiunile consacrate ale libertii i ndreptirii academice. (ndreptirea este o tradiie conform creia un membru al unei faculti, care i-a demonstrat competena n serviciile aduse ntr-o anumit funcie pentru 3-7 ani, nu poate fi demisionat dect pentru cauz nclcarea serioas a regulilor sau abandonarea postului de dovedit n audieri publice). Recent Federaia American a Profesorilor (AFT) a reuit s conving anumii membri ai facultilor c modelele tradiionale ale negocierii particulare pentru salarii, norme i condiii de lucru n colegii i universiti ar trebui nlocuit cu negocierea colectiv, la fel ca n producie. Dezvoltarea AFT a stimulat mult AAUP din campusuri s-i asume o atitudine mai militant n numele intereselor facultilor. AAUP rmne cea mai mare organizaie naional a facultilor, dar majoritatea facultilor naiunii nu sunt afiliate la AAUP sau la AFT. Negocierea colectiv e complicat de faptul c facultile continu s aib un rol de conducere n guvernarea academic de exemplu, n alegerea decanilor i a efilor de departamente i stabilirea comitetelor de salariere. Studenii. Cele 15 milioane de studeni ai naiunii constituie cel mai numeros, i totui, cel mai puin influent grup, direct implicat n nvmntul superior. Studenii pot fi comparai cu alte grupuri de consumatori din societate, care sunt, n general mai puin bine organizate dect grupurile care furnizeaz bunuri i servicii. Activismul politic al studenilor americani a fost sporadic i direcionat nspre probleme naionale. Majoritatea studenilor i privesc condiia ca una pe termen scurt; organizarea unor activiti de grup efective necesit timp i energie, la care majoritatea studenilor nu sunt dispui s renune. Cu toate acestea, plngerile studenilor sunt adesea filtrate prin prini nspre legislatorii de stat sau autorizaiile universitare. Cititul, scrisul i religia Primul amendament al constituiei S.U.A. conine dou garanii importante a libertii religioase: (1) Congresul nu va elabora nici o lege cu privire la religie i (2) sau interzicerea liberului exerciiu al acestora. Clauza adecvat a Amendamentului 14 face posibil aplicarea acestor garantri a libertii religioase statelor i subdiviziunilor lor, ca i Congresului. Liberul exerciiu. Majoritatea dezbaterilor privitoare la predarea religiei n colile publice se centreaz pe clauza neimpunerii a Amendamentului 14 i nu asupra clauzei liberului exerciiu. Totui, respectul pentru clauza liberului exerciiu a determinat Curtea Suprem, n 1925, s declare drept neconstituional o ncercare a unui stat de a interzice colile parohiale i particulare i de a fora toi elevii s se nscrie la coli publice. n cuvintele Curii Supreme Teoria fundamental a libertii pe care toate guvernele din S.U.A. se bazeaz, exclude orice putere general a statului de a standardiza educaia, fornd elevii s accepte educaia doar de la profesori de stat. Copilul nu este doar o creaie a statului. Aceast decizie protejeaz ntreaga structur a colilor particulare religioase din aceast naiune. Neimpunerea. O mare parte a conflictului religios din America s-a centrat asupra nelesului clauzei neimpunerii i colile publice au fost scene principal a

conflictului. O interpretare a clauzei afirm c nu mpiedic guvernul s ajute colile religioase sau s ncurajeze credina religioas n colile publice, atta timp ct nu discrimineaz nici o religie. O alt interpretare e aceea c aceast clauz creeaz un zid de separare ntre biseric i stat n America, pentru a mpiedica guvernul s ajute direct colile religioase sau s ncurajeze credina religioas n orice fel. Ajutorul guvernamental dat colilor legate de biseric. ntrebarea ct de mare trebuie s fie ajutorul guvernamental acordat colilor religioase i n ce scop, este nc fr rspuns. Promotorii ajutorului public pentru colile religioase afirm c aceste coli pot aduce un serviciu public valoros prin instruirea a milioane de copii care ar trebui educai de stat, cu cheltuieli mari, dac colile religioase ar fi nchise. Par a exista multe precedente pentru suportul public acordat instituiilor religioase: proprietatea bisericii a fost ntotdeauna scutit de impozite, contribuiile bisericeti sunt deductibile din impozitele federale pe venit, fondurile federale au fost folosite pentru construirea unor spitale conduse de biseric, n forele armate exist capelani i la fel i n Congres, programele pentru veterani permit acestora s utilizeze subveniile pentru educaie pentru a-i finana educaia universitar n universiti legate de biserici .a.m.d. Oponenii ajutoarelor oferite bisericii afirm c coli publice gratuite sunt disponibile tuturor, indiferent de religie. Dac prinii religioi nu sunt mulumii cu colile de stat, atunci ei trebuie s plteasc pentru colile religioase. Statul nu are nici o obligaie de a finana preferinele lor religioase. Oponenii mai afirm c e nedrept s impui contribuabililor s plteasc pentru religie, direct sau indirect. Dirijarea unor sume substaniale din fondurile publice nspre colile religioase ar slbi sistemul colilor publice. colile publice reunesc copii din diferite medii religioase i astfel ncurajeaz tolerana i nelegerea. n schimb, colile religioase separ copiii din diferite medii religioase i nu e n interesul public s se ncurajeze o astfel de separare. i astfel, disputa continu. Zidul de separare. Aceia care sunt n favoarea unui ajutor guvernamental acordat colilor religioase se refer la termenii unor cazuri judecate de Curtea Suprem, care par s susin ideea c un guvern poate, n mod limitat, s suporte activitile colilor religioase. n cazul Everson v. Consiliul Educaiei (1974), Curtea Suprem a hotrt c transportul cu autobuzul pentru elevii colilor parohiale pe cheltuiala public este corect, pe motivul c zidul de separare ntre biseric i stat nu interzice statului s adopte un program general, care s ajute toi copiii. Interesant n acest caz e c, dei Curtea a permis cheltuirea fondurilor publice pentru copii care merg la colile parohiale, a sugerat c acea clauz a neimpunerii a Amendamentului 1 constituie un zid de separare ntre biseric i stat. Conform Curii: Nici un stat sau un guvern federal nu poate nfiina o biseric. Nici nu pot da legi care s ajute o religie, s ajute toate religiile sau s favorizeze o religie. Nici nu poate fora sau influena o persoan s mearg sau s nu mearg la biseric mpotriva voinei sale, sau s o foreze s profeseze o credin sau lips de credin n vreo religie. Nici o persoan nu poate fi pedepsit pentru c are sau mprtete convingeri religioase sau nu, pentru c merge sau nu la biseric. Nici un impozit, mare sau mic, nu poate fi impus pentru a susine activiti sau instituii religioase, oricum s-ar numi acestea, sau n orice form ar practica religia. Nici un stat sau guvernul federal nu pot, pe fa sau nu, s participe la afacerile oricrei organizaii sau oricrui grup religios i viceversa. Aa c acel caz Everson poate fi citat de cei interesai de susinerea alocrii fondurilor publice pentru ajutarea copiilor din colile parohiale, ca i a celor ale cror

interese se opun suportului public, direct sau indirect, acordat religiei. Evitarea implicrii excesive. Una dintre cele mai importante decizii ale Curii Supreme n istoria relaiei dintre stat i biseric din America a fost luat n 1971, n cazul Lemon v. Kurtzman. Curtea Suprem a hotrt c era neconstituional pentru un stat (Pennsylvania) s plteasc salariile profesorilor sau instructorilor din colile parohiale. Curtea Suprem a recunoscut c aprobase anterior finanarea crilor i transportului pentru elevii colilor parohiale. Dar a hotrt c plile de stat pentru colile parohiale implicau: o implicare excesiv ntre stat i religie i nclcau att clauza neimpunerii, ct i pe cea a liberului exerciiu ale Amendamentului 1. Plile de stat pentru colile religioase, a spus Curtea Suprem, ar necesita control guvernamental excesiv i o supraveghere continu pentru a se asigura c fondurile sunt folosite doar pentru educaie. Mai mult, Curtea Suprem i-a exprimat teama c ajutorul statului dat colilor parohiale ar crea o divizare politic de-a lungul liniilor religioase unul din principalele rele mpotriva cruia Amendamentul 1 intenioneaz s ofere protecie. Totui, n Romer v. Maryland (1976), Curtea Suprem a acordat fonduri publice generale colegiilor legate de biserici: Instituiile religioase nu trebuie izolate de beneficiile publice care sunt neutru disponibile pentru toi. Rugciunea n colile publice. Conflictul religios se centreaz i asupra problemei rugciunilor i citirii Bibliei n colile publice. Acum civa ani, nceperea zilei colare cu asemenea ceremonii era o practic rspndit n colile publice. De obicei, rugciunea era varianta protestant a rugciunii Tatl Nostru i se citea din versiunea Regelui James a Bibliei. Pentru a evita aspectele nominale ale ceremoniei, Consiliul de Regeni ai Statului New York a nlocuit-o cu rugciunea nenominal care trebuia spus cu voce tare n fiecare clas, n prezena profesorului, la nceputul fiecrei zile colare: Dumnezeule Atotputernic, suntem cu toi supuii Ti i Te rugm s ne binecuvntezi pe noi, pe prinii i pe profesorii notri i ara noastr. New York-ul a afirmat c aceast rugciune nu nclca clauza neimpunerii pentru c era neutr i pentru c participarea elevilor era voluntar. Totui, n Engle v. Vitale (1962), Curtea Suprem a afirmat c interzicerea constituional a legilor care s respecte impunerea unei religii nseamn c n aceast ar nu e de competena guvernului s compun rugciuni oficiale pe care orice grup de americani s le recite ca parte a unui program religios iniiat de guvern. Curtea Suprem a artat c dnd rugciunii un caracter voluntar nu se reuea eliberarea de interzicerea clauzei neimpunerii; mai observa c clauza interzicea iniierea unei ceremonii religioase de ctre o agenie guvernamental, indiferent dac ceremonia era voluntar sau nu: Nici faptul c rugciunea trebuie s fie nominal neutr, nici faptul c elevii acioneaz voluntar nu servesc eliberrii ei de limitrile clauzei impunerii, cum ar putea fi cazul clauzei liberului exerciiu a Amendamentului 1, ambele fiind operative mpotriva statelor n virtutea Amendamentului 14 Clauza impunerii, spre deosebire de cea a liberului exerciiu, nu depinde de demonstrarea obligativitii guvernamentale i e nclcat de legiferarea legilor care stabilesc o religie oficial, fie c acele legi opereaz direct pentru forarea indivizilor, fie c nu. Un an mai trziu, n cazul Abbington Township v. Schempp, Curtea Suprem a luat n considerare constituionalitatea ceremoniilor de citire a Bibliei n colile publice. Aici, din nou, dei copiii nu trebuiau s participe, Curtea Suprem a considerat citirea Bibliei, ca exerciiu de ncepere a zilei ca fiind o ceremonie religioas. Curtea Suprem a avut anumite dificulti n a demonstra c nu arunca

Biblia afar din coli, pentru c arta n mod expres c studiul bibliei sau al religiei, prezentat ca o parte a programului obinuit de nvmnt, nu ncalc Amendamentul 1, dar c ceremoniile religioase, care implic citirea Bibliei sau rugciunea, stabilite de stat sau de districtul colar, fceau acest lucru. Eforturile statelor de a ncuraja rugciunea voluntar n colile publice au fost anulate de Curtea Suprem ca fiind neconstituionale. Cnd statul Alabama a autorizat o perioad de tcere pentru meditaie sau rugciune voluntar n colile publice, Curtea Suprem a hotrt c era o impunere a religiei. Curtea Suprem a spus c legea nu are scopuri laice, c transmite un mesaj de susinere a statului i de promovare a rugciunii i c intenia sa real este ncurajarea rugciunii n colile publice. n profund opoziie, Judectorul ef Warren Burger a observat c tocmai Curtea Suprem s deschis sesiunea cu o rugciune, c ambele camere ale Congresului i ncep activitatea cu rugciuni conduse de capelani oficiali, pltii de guvern. S sugerezi c un moment de tcere a crui denumire include cuvntul rugciune impune neconstituional religia nu e o manifestare de neutralitate, ci de ostilitate fa de religie. Rezumat S rezumm problemele politicii educaiei, cu referiri particulare la conflictele de grup implicate: nvmntul american reflect toate nevoile conflictuale ale societii. colile trebuie s abordeze toate problemele naiunii, de la conflictul rasial la abuzul de droguri i accidente de circulaie. Mai trebuie s mbunteasc nivelul cunotinelor de limb i de matematic ale elevilor pentru a pregti mai bine fora de munc naional pentru o competiie global. Diverse interese confer diferite prioriti acestor variate i, uneori, conflictuale scopuri. n ultimii ani, grupurile de ceteni, prini, contribuabili i angajai au generat o micare a ntoarcerii la baze n coli, accentundu-se cititul, scrisul i realizrile matematice i testndu-se frecvent abilitile studenilor i competena profesorilor. Educatorii de profesie administratorii colari, autoritile nvmntului de stat i sindicatele profesorilor au avut tendina de a rezista reformelor orientate nspre testare, accentund n schimb educaia general. Conflictul ntre ceteni i educatorii de profesie e reflectat n controversele dintre profesionalism i reaciile n colile publice. Prinii, contribuabilii i membrii alei ai comitetelor de conducere tind s accentueze reacia la cererile cetenilor; supraintendenii colari i ageniile nvmntului de stat tind s accentueze administrarea profesional a colilor. Sindicatele profesorale, mai ales ramurile locale ale NEA i AFT reprezint un alt grup de interes n educaie profesorii organizai. Grupurile educatorilor de profesie i sindicatele profesorilor au fcut lobby mult vreme n Washington pentru o sporire a finanrii federale. Ajutorul federal acordat nvmntului a crescut prin Actul nvmntului Elementar i Gimnazial din 1965, dar contribuia federal n cheltuielile pentru nvmnt nu a depit niciodat 10%. Guvernele locale i de stat continu s suporte cheltuielile majore din nvmnt. Crearea unui Departament al Educaiei n 1977 reflect influena educatorilor de profesie. Exist puine probe directe pentru a dovedi c o sporire a finanrii colilor mbuntete performanele elevilor. Grupuri de ceteni i comisii independente de studiu, ca i administraiile Reagan i Bush, au accentuat reformele n educaie i nu sporirea cheltuielilor federale. Preedintele Clinton a promis un mai mare efort

federal n pregtirea programelor precolare, cum ar fi Head Start. Reformele actuale n educaie se bazeaz pe planuri de alegere. Alegerea va mputernici prinii i va pune capt monopolului administratorilor colilor publice. Dar planurile prin care prinilor li se permite s aleag coli particulare n favoarea celor de stat amenin nvmntul public tradiional. Alegerile din cadrul colilor publice sunt mai puin controversate i diferite state s-au angajat s experimenteze sistemul nscrierilor limitate i al colilor magnet. nvmntul superior implic diverse grupuri guvernatori, legislatori, regeni, preedini de colegii, universiti i faculti. Guvernele de stat, prin suportul acordat colegiilor i universitilor de stat, suport partea cea mai mare a cheltuielilor pentru nvmntul superior din S.U.A.. Sprijinul federal pentru cercetri plus diferite programe de mprumuturi pentru studeni sunt o contribuie important adus nvmntului superior. Grupurile religioase, cei care apr interesele colilor private i aprtorii colilor publice se lupt frecvent pentru locul religiei n educaie. Curtea Suprem a S.U.A. a devenit arbitru n lupta de grup pentru religie i educaie. Curtea Suprem trebuie s interpreteze nelesul clauzei neimpunerii din Amendamentul 1 al Constituiei pentru c aceasta influeneaz ajutorul guvernamental oferit colilor legate de biserici i rugciunea n colile publice.

Capitolul 7 POLITICA MEDIULUI Externaliti i interese implicate Optiunea publicului i mediul Orice activitate uman produce deeuri. Cei care susin protecia mediului, mass-media, politicieni i birocrai pot descrie poluarea ca pe un ru normal", dar de fapt este un cost al produciei. Nu putem opri poluarea" la fel cum nu putem opri funciile naturale ale costului nostru. De ndat ce vom nelege c poluarea nu poate fi situat n afara legii i o vom privi ca pe un cost al activitii umane, putem ncepe s elaborm politicile mediului. Externalitile mediului. Teoria alegerii publicului consider poluarea ca problem cnd nu este un cost pentru productor - adic atunci cnd productorii pot ignora costurile polurii i le trec asupra societii n general. O externalitate apare cnd un individ, o firm sau un guvern desfoar o activitate care impune altora costuri nedorite. O firm productoare sau un guvern local, care descarc deeuri ntr-un ru, i transfer costurile asupra indivizilor, firmelor sau guvernelor locale situate n josul rului, care trebuie s foloseasc rul n scopuri recreative sau ca surs de ap, i deci trebuie s suporte costurile currii apei. O uzin electric ce funcioneaz cu combustibil solid i care elimin deeurile n aer i transfer costurile asupra celorlali, care trebuie s suporte smog-ul. Prin transportarea acestor costuri asupra altora, firmele poluante i micoreaz costul produciei, fapt care le permite s practice preuri mai mici i/sau s-i sporeasc profiturile. Guvernele care polueaza au costuri mai mici la eliminarea deeurilor comunitii, fapt care le permite s diminueze impozitele pentru proprii ceteni. Atta timp ct aceste costuri ale produciei pot fi transferate asupra altora, persoanele, firmele i guvernele poluante nu simt nevoia s-i diminueze cantitatea deeurilor sau s foloseasc tehnici de producie alternative. i pentru c preurile firmelor i guvernelor poluante sunt mai mici dect ar trebui, oamenii sunt ncurajai s cumpere mai multe bunuri i servicii de la acetia, sporind astfel poluarea. Costurile reglementrii. Politica mediului este costisitoare. Aceste costuri sunt adesea ignorate cnd se discut reglementrile mediului. Cheltuielile directe ale firmelor i guvernelor pentru controlul i reducerea polurii au crescut rapid n ultimii ani (vezi tab. 7-1) i astzi depesc 100 miliarde $ pe an. Totui, guvernele federale, de stat i locale, combinate, pltesc mai puin de un sfert din cheltuielile pentru mediu. Firmele i consumatorii pltesc peste trei sferturi din aceste cheltuieli. Guvernul i poate transfera costurile politicii proprii asupra indivizilor i asupra firmelor, elabornd reglementri care cer controlul polurii. Tab. 7-1. Cheltuielile pentru reducerea i controlul polurii. 1975 1980 Total (miliarde $) 28,4$ 51,5$ Procent guvernamental 24,3 21,8 1990 90,0$ 23,5

Bugetul guvernului este neafectat de aceste reglementari dar costurile sunt pltite de societate. ntr-adevr, pe msur ce cheltuielile pentru protejarea mediului se multiplic pentru firmele americane, costurile produselor lor cresc pe piaa mondial. Dac alte naiuni nu impun costuri similare propriilor firme, firmele S.U.A.

sunt confruntate cu un dezavantaj n competiie. Altfel spus, poluarea este o problem mondial, nu doar pentru c aerul i apa poluate traverseaz graniele naionale, dar i pentru c naiunile poluante pot cltori gratuit" pe seama protejrii mediului ntreprins de alte naiuni. Beneficiile n raport cu costurile. Teoria alegerii publice cere ca politica mediului s fie evaluat n raport cu beneficiile nete pe care le aduce societii; costul politicii mediului nu trebuie s depeasc beneficiile aduse societii. E mai puin costisitor s reduci, mai nti ntre 50-75 % din poluarea mediului, dect s o reduci la zero. Pe msur ce poluarea i riscurile sunt reduse, costurile reducerilor consecutive cresc i beneficiile nete pentru societate scad. ntr-adevr, nlturarea ultimelor urme ale polurii mediului este extrem de costisitoare. Este imposibil s fie nlturate toate riscurile de poluare a mediului, cum e imposibil s fie nlturate toate riscurile legate de accidente sau boli. Pe msur ce ne apropiem de limita zero a polurii sau a riscurilor legate de mediu, beneficiile adiionale sunt tot mai mici dar costurile adiionale sunt astronomice. Ignornd aceste realiti economice, se reuete doar irosirea resurselor societii, diminuarea standardului de trai i pe termen lung, se diminueaz capacitatea noastr de a trata eficient orice problema sociala, inclusiv protecia mediului. Comanda i control. Tradiional, reglementrile privitoare la mediu s-au bazat pe costurile centralizate i uniforme - reguli legislative sau administrative i reglementri care necesit folosirea instalaiilor de control a polurii sau care aplic standardele rigide de emisie pe locurile i sursele polurii. Dar aceast abordare a comenzii i controlului nu a reuit s creeze impulsurile necesare pentru ca indivizii, firmele particulare i guvernele locale s curee mediul. Mai nti, birocraii i legislatorii care impun reglementrile specifice nu beneficiaz de cunotine legate de procesul de producie sau de metodele alternative de reducere a polurii. Mai mult, indivizii, firmele i guvernele locale care reuesc s reduc poluarea, risc s fie inta unor reglementri i mai severe (i mai costisitoare). Acest lucru descurajeaz iniiativele n controlul polurii - o descurajare care sporete ineficacitatea n timp. n fine, controlul specific i impulsioneaz pe cei care polueaz s ndeplineasc cerinele legii sau reglementrilor dar nu i s reduc poluarea. Impulsuri pe pia. Cnd este necesar aciunea guvernamental pentru a diminua externalitile mediului, teoreticienii optiunii publicului afirm c e mai bine s se stabileasc impulsuri economice particulare pentru a reduce poluarea, dect s se bazeze pe reglementri specifice, uniforme i centralizate. Abordrile bazate pe pia, care ofer flexibilitate, ncurajeaz inovaia i susin dezvoltarea economic, sunt mult mai eficiente, din punct de vedere al costurilor, n realizarea proteciei mediului dect reglementrile emise de Washington. Aceste abordri pot implica stabilirea unor limite generale ale polurii, permind totui, industriilor, serviciilor publice i guvernelor locale i de stat s-i stabileasc modul de respectare a acestor limite. Mai pot implica i acceptarea ca sursele specifice de poluare - fabricii, rafinrii, servicii publice, guverne - s negocieze ntre ele limita de poluare permis pentru a realiza cea mai eficient utilizare a acestora. Totui, astzi poluarea mediului n S.U.A. se bazeaz, n principal, pe comanda i controlul centralizat, Agenia de Protecie a Mediului din S.U.A (EPA) avnd o putere mare asupra oricrui segment al activitii economice din naiune. Externalitile mediului Apa i aerul sunt astzi mult mai curate n S.U.A. dect n deceniile anterioare. Acest lucru este adevrat, n ciuda creterii numrului populaiei i a unei

i mai mari creteri a cantitii de deeuri. Cu toate acestea, ngrijorarea legat de externalitile mediului e cauzat mai ales de depozitarea deeurilor solide (mai ales a celor periculoase), de poluarea aerului i a apei. Depozitarea deeurilor solide Fiecare american produce n medie 2kg de deeuri solide pe zi (vezi tab. 72.). Cantitatea anual de deeuri aruncate n mediu cuprinde 48 miliarde cutii de conserve, 26 miliarde sticle i borcane, 2 miliarde de lame de ras uzate, 16 miliarde de scutece folosite i 4 milioane de automobile i camioane. Naiunea cheltuiete anual miliarde de dolari pentru ndeprtarea acestora de lng case i sediile firmelor. n timp, tipurile de deeuri solide, numite gunoi municipal, s-au schimbat, plasticul i hrtia nlocuind metalul n deeuri. Tab. 7-2. Creterea cantitii de deeuri solide. 1960 1970 1980 Deeuri brute 87,50 120,50 142,60 (milioane tone) Deeuri 1,2 1,35 1,43 pe persoan / zi(kg) 1985 164,40 1,66 1990 195,70 2

Exist trei metode de depozitare a deeurilor solide - acoperire cu pmnt, incinerare i reciclare. Mai nou, ngroparea n pmnt a nlocuit terenurile de dispunere a deeurilor aproape n toate oraele. Gropile sunt, de obicei, cptuite cu argil, aa nct eventualele deeuri toxice s nu ptrund n apa oraului. Chiar i aa, deeurile periculoase sunt separate de cele care nu prezint nici un pericol i sunt tratate separat. Cu o locaie rezonabil, nu este nimic ru n existena unei gropi de deeuri acoperite cu pmnt, dar care s nu conin deeuri periculoase. Totui, oamenii nu doresc asemenea gropi n apropierea caselor lor. Locurile n care deeurile sunt ngropate trebuie s ndeplineasc anumite standarde (de exemplu nu pot fi n pant). Aceste condiii fac i mai dificile operaiile de ngropare a deeurilor. i noi gropi de deeuri - sau alte soluii - sunt ntotdeauna necesare, pe msur ce cele existente sunt umplute. Unele comuniti recurg astzi la pli fcute pentru a folosi gropile de deeuri ale altor comuniti - la sute de kilometri deprtare - dar nimeni nu poate considera acest lucru o soluie pe termen lung. O alt metod este arderea gunoaielor. Metode moderne de incinerare sunt folosite n uzine speciale, de obicei echipate cu mecanisme care separ gunoiul n tipuri diferite, cu filtre pentru a reduce poluarea aerului rezultat din ardere i, adesea, cu generatoare electrice alimentate de cldura rezultat din ardere. Deeurile sunt trecute printr-un mecanism de tocare pentru a stimula arderea rapid; metalul este separat cu ajutorul unor magnei i apoi deeurile trec mai departe, pentru a fi separate. La acest nivel, aproximativ jumtate din deeuri au fost nlturate i transportate nspre o groap de deeuri. Gunoiul care rmne este tocat n continuare, pn ajunge ceea ce se numete puf sau este comprimat n buci mici. Acest material este ars de obicei n alt loc i apoi pus mpreun cu crbune pentru a produce electricitate. Cenua este preluat de serviciile de salubritate i se folosete ca orice alt cenu, adic e adesea vndut oraelor pentru a fi folosit pentru drumuri. Problema acestei metode este dat de substanele emise pe co prin incinerare. O instalaie de incinerare n mas poate elimina urmtoarele deeuri: cenu sau fum, dioxid de sulf, oxizi de nitrogen, clorur de hidrogen, fluorur de

hidrogen, monoxid de carbon, arsenic, cadmiu, crom, plumb, mercur, dioxin i alte substane de cuptor. n fine, pentru c nc trebuie s se elimine deeurile care au fost selectate, problema diminurii terenurilor cu gropi pentru deeuri este doar redus, nu eliminat. O a treia metod de eliminare a deeurilor solide e reciclarea. Reciclarea nseamn convertirea deeurilor n produse utile. n general, deeurile nu pot fi reciclate ca acelai produs din care provin, ci sub o alt form. Ziarele sunt reciclate n carton, materiale pentru izolat i pentru construirea de adposturi pentru animale, dar, ca excepie de la regul, sunt reciclate uneori i ca ziare. n total, se refolosete aproximativ 17% din cantitatea de deeuri solide din S.U.A.. Aceasta este o mbuntire notabil fa de cele doar 7% care erau reciclate acum 20 ani. Unele materiale se preteaz uor reciclrii (exemple: 38% din cutiile de aluminiu, 29% din produsele de hrtie) i altele sunt mai greu de reciclat (2% din produsele din plastic). n prezent, exist mai multe materiale disponibile pentru reciclare dect pot folosi uzinele; milioane de tone de ziare reciclabile sunt stivuite drept materiale n exces n morile pentru hrtie, aruncate sau arse. Cu toate acestea, reciclarea are un rol modest n reducerea cantitilor care trebuie arse sau ngropate. Contrar credinei populare, nu exist o criz a gropilor pentru deeuri; naiunea nu i-a epuizat tot terenul. Totui, att ageniile guvernamental ct i firmele particulare de depozitare a deeurilor sunt presate de puternica organizaie NIMBYs (nu n curtea mea). Terenurile de gropi pentru deeuri sunt numeroase, dar opoziia local este ntotdeauna puternic. Politicienii timizi nu pot face fa acelor NIMBYs, aa c sfresc prin a ncerca fostele terenuri sau prin a cuta alte locuri de depozitare. Deeurile periculoase Deeurile periculoase sunt acelea care prezint o ameninare serioas pentru sntatea public sau pentru mediu, datorit cantitii, concentraiei sau caracteristicilor lor fizice, chimice sau infecioase. Actul Recuperrii i Conservrii Resurselor din 1976 a acordat organizaiei EPA autoritatea de a determina care substane sunt periculoase i EPA a stabilit cteva sute de substane. Eliminarea unei cantiti mai mari dect cea specificat trebuie raportat Centrului de Rspundere Naional. Substanele sunt considerate periculoase dac sunt ignifuge, corozive sau reacioneaz uor n contact cu alte substane chimice. Multe substane sunt declarate toxice de EPA datorit faptului c dozele masive administrate zilnic cobailor cauzeaz apariia cancerului. Eliminarea de substane toxice trebuie raportat anual i substanele extrem de periculoase necesit planuri de urgen. Pn acum, S.U.A. a evitat scurgerea de substane toxice comparabile cu accidentul din Bhopal, India, care a ucis aproximativ 3000 de oameni. Totui, scurgeri mai mici de substane toxice au cauzat moartea sau rnirea unor persoane. Deeurile nucleare creeaz probleme speciale. Exist deeuri provenite din reactoare de fuziune nuclear i uzine de arme nucleare. Unele exist de aproape 50 ani. Pentru c deeurile sunt radioactive, i unele rmn radioactive mii de ani, depozitarea lor s-a dovedit foarte dificil. Planurile actuale de depozitare a unor asemenea deeuri la mare adncime s-au izbit de opoziia local. Majoritatea deeurilor nucleare din S.U.A. sunt depozitate n locurile de unde provin, ateptnd elaborarea unor planuri pe termen lung pentru dispunerea lor.

Deeurile periculoase din vechile locuri de depozitare constituie i ele o problem. Aceste deeuri trebuie mutate n locuri mai sigure. Altfel, pot afecta sntatea oamenilor care locuiesc lng aceste terenuri, adesea ajungnd n rezerva de ap. EPA a hotrt s curee aceste locuri cu ajutorul fondurilor acordate prin legile din 1980 i 1986. Ca prim pas, au elaborat o List a Prioritilor Naionale cuprinznd terenurile care trebuie avute n vedere, bazat pe un sistem de clasificare a periculozitii. Din 1992, EPA a nscris pe list peste 1200 terenuri cu deeuri periculoase.

Poluarea apei Resturile de materiale i lichide, deeurile organice i substanele chimice sunt cele trei tipuri majore de poluare a apelor. Acestea provin din: (1) instalaiile de canalizare domestice, (2) deeuri industriale, (3) scurgerile de ngrminte i pesticide din agricultur i (4) procesele naturale", inclusiv depozitarea i sedimentarea nmolului, care pot fi sporite de construciile din apropiere. Un standard comun de msurare a polurii apei e cererea de oxigen biochimic ( BOD) care identific procentul de oxigen consumat de deeuri. Aceasta msur nu ia n considerare substanele chimice care pot fi toxice pentru oameni sau pentru peti. Se estimeaz c instalaiile de canalizare reprezint 30% din BOD i deeurile industriale i agricole 70% din BOD. Tratamentul primar al canalizrii - care folosete ecrane i camere de stocare unde mizeria cade din ap sub form de nmol - e destul de obinuit. Tratamentul secundar al canalizrii are rolul de a ndeprta deeurile organice, de obicei trecnd apa peste un pat de piatr, adnc de la 0,9m la 3m, unde bacteriile consum materia organic. Germenii care rmn sunt distrui prin clorinare. Un tratament teriar al canalizrii folosete un proces de filtrare chimic i mecanic pentru a nltura aproape toate deeurile din ap. Multe orae din nord-est, inclusiv New York, deverseaz reziduurile din canalizri n ocean dup doar un tratament primar sau chiar fr tratament. Dei legile federale interzic deversarea reziduurilor brute n ocean, s-a dovedit dificil s se asigure cooperarea oraelor de pe coast. Aciunile federale pentru reducerea polurii apei pot fi sprijinite prin folosirea tratamentului secundar n toate comunitile americane. n majoritatea uzinelor industriale va fi solicitat i un tratament teriar pentru a elimina poluanii chimici. Dar tratamentul teriar este costisitor; construirea i punerea n funciune a unei uzine cu tratament teriar cost de dou sau chiar de trei ori mai mult dect acelai lucru pentru uzina cu tratament secundar. Chiar i astzi, o treime din americani triesc n comuniti n care se folosete doar tratamentul primar pentru canalizare. Fosfaii constituie poluani majori ai apelor, care suprastimuleaz viaa plantelor n ape, care, la rndul lor, omoar petii. Fosfaii provin din terenurile agricole fertilizate. Agricultura e principala surs de poluare a apei n S.U.A. Malurile apelor i rmurile mrilor i oceanelor sunt resurse naturale. Numrul tot mai mare de case de pe malul apei, al centrelor de divertisment, al porturilor pentru nave i iahturi, altereaz mediul din zonele coastelor. Mlatinile i estuarele sunt eseniale produciei de pete i scoici i totui se restrng treptat, odat cu dezvoltarea zonelor industriale comerciale - rezideniale. Scurgerile de petrol sunt neplcute. Dei poluarea este mai mare n Europa dect n America,

zonele de coast ale Americii necesit protecie. Legea federal face companiile de iei s fie susceptibile de a plti costurile currii scurgerilor de petrol i a materiei provenite din instalaiile de canalizare ale brcilor. Scurgerea de petrol EXXON Valdez din Alaska, n 1989, a centrat atenia asupra riscurilor pentru sigurana mediului prezentate de transportarea a miliarde de tancuri de petrol naional sau din import, n fiecare an n S.U.A. Guvernul federal a oferit asisten financiar statelor i oraelor pentru a construi uzine de tratament pentru instalaiile de canalizare, ncepnd cu anii 30. Eforturile de a stabilii standarde naionale pentru calitatea apei au nceput n anii 60 i au culminat cu Actul Controlului Polurii Apei din 1972. Acest act a fixat obiectivele naionale" pentru eliminarea deeurilor i a tuturor poluanilor n apele navigabile; acesta cerea industriilor i municipalitilor s instaleze cea mai bun tehnologie disponibil"; a acordat autoritate EPA pentru a iniia aciuni legale mpotriva polurii cauzate de firme i guverne, a sporit fondurile federale disponibile municipalitilor pentru construirea de uzine de tratament pentru canalizare. EPA este autorizat de Actul Protectiei Apei Potabile din 1974 s stabileasc standardele minime pentru calitatea apei n ntreaga naiune. EPA nu a stabilit un standard zero pentru bacteriile fecale sau pentru fosfai sau ali poluani; acest lucru ar nsemna obligarea naiunii la aplicarea unor proiecte cu costuri astronomice pentru apa curat" i oricum, ar fi imposibil de realizat. EPA are o putere considerabil de a ridica sau cobor standardele i deci, de a crete sau diminua costurile. Calitatea apei n S.U.A. s-a mbuntit semnificativ n ultimele dou decenii (vezi tab. 7-3). Problema, desigur, e c nlturarea tuturor poluanilor nici nu e eficient din punct de vedere al costurilor i nici nu e posibil. Exist o lege de diminuare a rebuturilor ca form a eforturilor de protejare a mediului, care ne spune c nlturarea ultimului procent al polurii e mai costisitoare dect nlturarea celorlalte 99 de procente. Stabilirea unor standarde nerealiste pentru ap i aer curat duce la o nfrngere a eforturilor nainte de a fi iniiate. Poluarea aerului Aerul pe care l respirm este compus din o cincime oxigen i mai puin de 4 cincimi hidrogen, cu urme de alte gaze, vapori de ap si deeuri din ap. Poluarea aerului e cauzat n special de motoarele cu combustie intern, care funcioneaz cu motorin,motoarele mainilor, camioanelor i autobuzelor. Majoritatea autovehiculelor elimina peste 56% din totalul materiilor poluante care ajung n atmosfer n fiecare an. Cei mai mari poluani industriali sunt rafinriile de petrol, topitoriile (de aluminiu, cupru, zinc i plumb) i turnatoriile de oel. Uzinele electrice contribuie la poluarea aerului prin arderea de crbune i petrol pentru energia electric. nclzirea e o alt surs major de poluare; casele, apartamentele i birourile folosesc crbune, gaz i petrol pentru nclzire. O alt surs de poluare este incinerarea gunoaielor, metalelor, sticlei i a altor rebuturi ale industriei i societilor guvernamentale. Tab.7-3. mbuntirea calitii apei Poluant (standard) 1975 1980 1985 1992 Bacterii coliforme fecale (peste 200 celule la 100ml) 36 21 28 25 Oxigen dizolvat (permis5mg/l) 5 5 3 0 Fosfor (peste 1mg/l) 5 4 3 2 Plumb (peste 50mg/l) NA 5 0 0

Sursele de poluare a aerului se mpart n dou categorii majore: particule i gaze. Particulele includ cenu, funingine, plumb, substane din benzin care nu ard. Apusurile de soare spectaculoase, al cror rou l admirm adesea, sunt cauzate de particulele din aer. Mai puin evidente, dar mai periculoase sunt gazele: (1) dioxid de sulf, care n combinaie cu umiditatea poate forma acid sulfuric; (2) hidrocarbonul - orice combinaie dintre hidrogen i carbon; (3) oxidul de nitrogen, care se poate combina cu hidrocarbonul i razele ultraviolete pentru a forma smog-ul; i (4) monoxidul de carbon, care e produs prin arderea motorinei. n prezent e greu de evaluat impactul total al polurii aerului asupra sntii. tim c atunci cnd smog-ul sau poluarea sunt mai ridicate ntr-un anume ora, se nregistreaz mai multe mori cauzate de emfizem pulmonar dect n mod obisnuit. Pe strzile anumitor orae, la orele de vrf ale traficului, monoxidul de carbon poate lipsi corpul de oxigen; oamenii care l inhaleaz pot fi afectai de dureri de cap, ameeli, pierderea temporar a vederii, lipsa coordonrii i o capacitate de reacie sczut. Oxidul de azot irit ochii, nasul, gtul i sistemul respirator, distruge plantele, cldirile i statuile. n fine, locuitorii oraelor sunt de dou ori mai susceptibili s cad prad cancerului pulmonar fa de cei de la sate. Totui, se tie c fumatul e mult mai periculos dect cea mai sever poluare. Conform mrturiei unui expert: Dac vrei s dai toate aceste reglementri pentru c smog-ul miroase urt, sau irit ochii sau v mpiedic s vedei munii - e n regul. Dar dac motivul e c smog-ul e duntor sntii, lsai-o balt pentru c nu e". Aerul pe care l respirm e mult mai pur astzi dect acum 20 de ani. Toate sursele majore de poluare a aerului sunt n scdere (vezi tab. 7-4). Legislaia federal pentru purificarea aerului (descris n acest capitol) este, n general, cea care a dus la aceste mbuntiri. Tab. 7-4 Diminuarea surselor de poluare a aerului 1970 1980 1985 1991 SO (oxizi de sulf ) 28,4 23,9 21,7 20,7 NO ( oxizi de azot) 19,0 23,6 19,4 18,8 CO ( monoxid de carbon ) 123,6 100,0 83,1 62,1 Substane particulare 19,0 9,1 7,9 7,1 Plumb 0,20 0,07 0,02 0,01

Efectele grupurilor de interes Americanii triesc mai mult i mai sntos astzi dect oricnd altcndva dea lungul istoriei rii. Sperana de via la natere este acum de 75 de ani, cu 5 ani mai mare fata de 1970. Concentraiile de pesticide din esuturile umane au sczut cu 75% n aceeai perioad i concentraia de plumb din snge a scazut cu 40%. Moartea cauzat de cancer a nregistrat o uoar cretere, dar nu datorit pericolelor din mediu: Institutul Naional Oncologic estimeaz c doar 2% din morile cauzate de cancer pot fi atribuite surselor din mediu. Cauzele primare ale morii premature sunt aceleai ca ntotdeauna : fumatul, alimentatia bogata n grsimi i sraca n fibre, lipsa de exerciiu i abuzul de alcool. Totui, opinia public percepe

mediul ca fiind tot mai contaminat i mai periculos i aceast percepie influeneaz politica de guvernare. Economia grupurilor de interes. Grupurile de interes pentru protejarea mediului trebuie s recruteze membri i contribuii (vezi tab. 7-5 ). Acestea trebuie s-i justifice activitatea mediatiznd i exagernd ameninrile din mediu. Cnd brcile organizaiei Greenpeace ntrerup un exerciiu naval al S.U.A. , atrag publicitatea necesar unei strngeri de fonduri prin pot. Mass-media, n special televiziunea, ntmpin cu bucurie aceste aciuni care capteaz i menin atenia publicului. Subiectele sunt alese pentru impactul emoional pe care l au i pentru ameninarea pe care o reprezint pentru viaa personal i siguran satisfac nevoia de cazuri dramatice din jurnalele T.V. Statisticile care indic riscuri neglijabile sau dovezile tiinifice care minimalizeaz ameninrile acestora sau prezint descoperiri ambigue, nu constituie subiecte bune pentru jurnalele T.V. Politicienii vor s fie percepui ca acionnd agresiv pentru a proteja cetenii de orice risc, orict de minor ar fi el. Politicienii vor s fie vzui ca aprtori curai" ai zonelor slbatice i birocraii guvernamentali neleg c pe masura ce publicul se simte mai ameninat de pericolele din mediu, puterea tot mai mare i bugetele extinse sunt mai uor de justificat. Tab. 7-5. Organizaiile de protecie a mediului, clasate n funcie de bugetul anual Federaia Naional a Vieii Slbatice Greenpeace Buget: 85 milioane $ Buget: 34 milioane $ Membri: 5,6 milioane Membri: 1,4 milioane Personal: 700 Personal: 1200 Societatea Naional Audubon Buget: 33 milioane $ Membri: 0,5 milioane Personal: 337 Consiliul Aprrii Resurselor Naturale Buget: 20 milioane $ Membri: 0,3 milioane Personal: 130 Fondul Aprrii Mediului Buget: 13 milioane $ Membri: 0,1 milioane Personal: 100 Clubul Sierra Buget: 28 milioane $ Membri: 0,5 milioane Personal: 185 Buget: 13 milioane $ Membri: 0,1 milioane Personal: 125

Formarea Opiniei Publice. Activitatea grupurilor de interes i atenia massmedia concentrat asupra acestor ameninri ale mediului au reuit s-i conving pe majoritatea americanilor c poluarea mediului e tot mai grav. Dovezile c aerul i apa naiunii sun mult mai putin poluate n 1990 fata de 1970 sunt ignorate. Previziunile catastrofale ale unui blestem inevitabil al mediului creeaz un climat de opinie care mpiedica discutarea raional problemelor legate de costurile i beneficiile politicii de protecie a mediului. Sondajele de opinie arat c, n prezent, 74% din americani sunt de acord cu afirmaia: Protecia mediului e att de important nct cerinele i standardele nu pot fi prea mari i n protecia mediului trebuie aduse mbuntirile continue indiferent de costuri". Dac o asemenea atitudine ar fi luat n serios, opiniile tiinifice i economice din politica publica ar fi nlturate. Protecia mediului amenin s devin o cruciad moral care

ndeprteaz tiina i aspectele economice ca fiind irelevante sau chiar duntoare. ntr-un asemenea climat, absolutismul moral nlocuiete o politica publica raional. Informaii tiinifice serioase i demne de atenie, referitoare la protecia mediului, sunt greu de gsit la posturile de televiziune. Oamenii de tiin nu acorda interviuri spectaculoase; ei folosesc un limbaj de specialitate, citeaz statistici, vorbesc de complexiti i nesigurane i rareori abordeaz doar o variant a problemei. n schimb, activitii proteciei mediului, de la Robert Redford la Barsy Comminer i Carl Sagan simplific i dramatizeaz problemele i exagereaz ameninrile. Politica pare s tolereze riscurile familiare i comune mai uor dect riscurile necunoscute i neobinuite ale contaminrii mediului. De exemplu, indivizii tolereaz mai uor riscurile foarte mari care pot fi evitate, cum ar fi schiatul sau alpinismul, precum i riscurile care le sunt familiare, cum ar fi fumatul. Dar oamenii nu par dispui s tolereze nici chiar riscurile minore, atunci cnd sunt expui involuntar, de exemplu radioactivitatea nuclear, sau atunci cnd riscurile au efecte ntrziate sau necunoscute, cum ar fi cazul substanelor chimice sau insecticidelor. Politica grupurilor de interes. Toata lumea se opune polurii. E greu s te opui public legilor de purificare a aerului i a apei - cine ar susine mizeria? Astfel, cei care susin protejarea mediului ncep cu un avantaj psihologic i politic; ei sunt curai" i oponenii sunt murdari". Mass-media, Congresul i ageniile executive pot fi determinate s susin politica de protecie a mediului acordnd puin atenie costurilor - n pierderea de slujbe, creterea preurilor, nesatisfacerea cererii clienilor, dependena sporit de sursele strine de energie. Industria - mai ales companiile de energie electric, companiile de crbune - trebuie s lupte cu o aciune de combatere, cutnd continuu amnri, amendamente i ajustri ale standardelor federale. Trebuie s se strduiasc s scoat n eviden costurile sporite ale standardelor nerezonabil de ridicate ale societii n legislaia pentru protecia mediului. Dar industria este perceputa ca fiind suspecta; lupttorii pentru protecia mediului pot susine c opoziia industriei la protecia mediului este motivat de lcomia pentru profituri ct mai mari. i acest lucru este parial adevrat - dei majoritatea costurilor eforturilor de eliminare a polurii sunt transferate asupra consumatorilor, sub forma unor preturi mai mari. Cei care susin protecia mediului sunt, n general, persoane din clasa mijlocie i superioar, ale cror venituri i averi sunt sigure. Preferinele lor estetice pentru un mediu curat, nepoluat, sunt mai importante dect slujbele i veniturile pe care noile industrii le pot produce. Muncitorii si oamenii cu firme mici, ale cror slujbe i venituri depind de producia de energie, rafinarea petrolului, pdurit, minerit, topitorii sau de producie sunt mai puin susceptibili de a deveni protectori ardeni ai mediului. Dar exist un impuls psihologic pentru noi toi s pstrm frumuseea peisajelor, s protejm viaa slbatic i s conservm resursele naturale. E uor s percepem industria i tehnologia ca fiind eroi negativi i ideea "omului mpotriva tehnologiei" are un coninut foarte umanist. Puterea NIMBY. Grupurile pentru protecia mediului au aliai puternici n organizatiile NIMBY, care sunt deranjate sau ameninatei de anumite proiecte. Chiar i oamenii care recunosc nevoia general pentru noi dezvoltri comerciale sau industriale, autostrzi, aeroporturi, uzine electrice, conducte sau terenuri pentru depozitarea deeurilor, se altur protestului nu n curtea mea, care i-a ctigat eticheta de NIMBY. Dei ei pot constitui doar un mic grup ntr-o comunitate, ei sunt foarte activi cnd e vorba de elaborarea unor politici - se ntlnesc, se organizeaz, fac petiii, defileaz i demonstreaz. Organizatiile NIMBY sunt, frecvent, cele mai puternice interese care se opun proiectelor specifice de dezvoltare i sunt prezente

aproape peste tot. Ele preiau adesea ideile grupurilor de protecie a mediului, folosind argumentele acestora pentru a proteja propriile investiii n proprieti. Protecia radical a mediului. La polul opus al micrii pentru protecia mediului se afl o puternic opoziie n calea dezvoltrii economice, avansrilor tiinifice, i chiar umanitii. Potrivit Clubului Romei (o organizaie radical pentru protecia mediului) Adevratul duman, atunci, este umanitatea nsi". Micarea verde" este o miscare internaional, cu grupuri de interes bine organizate i chiar cu partide politice, n naiunile vest-europene. Programul su de a Salva Planeta" include dezindustrializarea naiunilor occidentale, reducerea populaiei umane, eliminarea oricrei ntrebuinri a combustibilului fosil, inclusiv a automobilelor, eliminarea puterii nucleare i ncetarea creterii bovinelor, a exploatrii terenului agricol, .a.m.d. , precum i transferul bogiilor din rile industrializate n cele subdezvoltate. tiina versus Protecia mediului O abordare raional a alegerii publicului n domeniul problemelor de protecie a mediului necesit o evaluare atent a tuturor datelor tiinifice legate de riscurile din mediu, aa nct s fie puse n balan cu costurile reducerii lor. Dar grupurile de interes care susin protecia mediului trebuie s ctige de partea lor opinia public i s preseze pentru aciune din partea autoritilor politice. Pentru aceasta, ei sunt tentai s selecteze anumite date tiinifice, s le ignore pe altele i s i citeze pe acei oameni de tiin care sunt de acord cu poziia lor (chiar i atunci cnd sunt o minoritate redus a comunitatii tiinifice) i i ignor pe cei care nu sunt de acord cu ei sau spun c nu exist destule cercetri tiinifice pentru a putea oferi rspunsuri clare. Pentru comunitatea tiinific, sondajele opiniei publice sunt inutile; doar faptele conteaz. Pentru micarea ecologist, sondajele opiniei publice sunt cele mai importante. nclzirea global. Prevestirile sumbre referitoare la o nclzire catastrofal a suprafeei terestre au fost fcute de mass-media i grupurile de interes ecologiste pentru a susine eforturi masive pentru elaborarea unor noi reglementri. nclzirea general a planetei este, spun acetia, un rezultat al eliminrii de bioxid de carbon i a altor gaze care pstreaz cldura solar n atmosfer. Pe msur ce procentul de bioxid de carbon din atmosfer crete, ca rezultat a unei activiti umane sporite, tot mai mult cldur e reinut. Distrugerea pdurilor contribuie la sporirea cantitii de bioxid de carbon prin eliminarea copacilor care, l absorb i produc oxigen. Revista Times a ales Omul anului" pentru 1988 o Planet Pmnt care piere ca urmare a eliminrii deeurilor umane i a efectului de ser". Totui, n ciuda popularitii mari a teoriei efectului de ser, exist puine fapte care s dovedeasc nclzirea Pamntului. E adevrat, desigur, c atmosfera Pmntului creeaz un efect de ser; n caz contrar temperaturile terestre ar fi ca i cele de pe lun - frig insuportabil (-270F) noaptea i clduri insuportabile (+ 212F) ziua. Gazele care produc efectul de ser, inclusiv bioxidul de carbon, sunt n cretere n atmosfer, sporind cu 25% de la nceputul Revoluiei Industriale din 1850. Este adevrat i c diferite simulri pe computer ale efectului creterii bioxidului de carbon n atmosfer au prezis creteri ntre 1 si 8 grade pentru temperatura medie. Dar temperaturile medii de pe Pmnt au crescut cu mai puin de 0,5 grade de la Revoluia Industrial, n ultima sut de ani. Temperatura oceanelor a rmas constant nc de la primele msurtori clare care au fost fcute la nceputul secolului i msurri sofisticate cu ajutorul sateliilor au demonstrat c temperaturile globale din ultimii 10 ani nu arat nici o cretere. Ultima epoc

glaciar, cnd temperaturile erau cu 9 grade mai coborte, s-a ncheiat acum 15000 de ani; temperatura Pmntului se schimb extrem de ncet. nclzirile estimate prin simulri pe computer sunt nesigure: variaz ntre gradul 1 (nesemnificativ) i gradul 8 (semnificativ doar dac apare rapid). Puini oameni de tiin cred c efectul de ser poate fi detectat n variaii ale climatului normal de la un an la altul. (n anii '70 ecologitii s-au folosit de o modest scdere a temperaturii n toat lumea pentru a avertiza mpotriva unei rciri o nou epoc poate fi, de acum considerat, mpreun cu rzboiul nuclear, ca surs a morii generale, a nenorocirii pentru omenire". Exist dovezi numeroase ale unor mari variaii de temperatur. Cnd vikingii au descoperit Groenlanda, aceasta avea o vegetaie verde i nu era acoperit de ghea, ca azi. tiina nu pretinde c ar cunoate cauzele epocilor glaciare preistorice sau ale nclzirii ulterioare a Pmntului, dar suntem siguri c aceste perioade nu s-au datorat industrializrii sau arderii combustibilului. Bioxidul de carbon e un produs al respiraiei tuturor fiinelor vii, precum i al putrezirii vegetaiei i al arderii combustibilului fosil. Activitatea uman e rspunztoare pentru aproximativ jumtate din producia de bioxid de carbon. Hidrocarbonul contribuie la efectul de ser; acesta este produs de plantele n cretere, de regul brazii (care cauzeaz aura albastr a Munilor Great Smoky) i mai apare i n gazele de eapament i n cele din industrie. Metanul, un alt gaz care contribuie la efectul de ser, e produs de vegetaia care putrezete i de materiile fecale ale vacilor. Oricare ar fi meritele reducerii eliminrii gazelor rezultate din arderea combustibilului fosil - degajate de automobile, sau prin arderea crbunilor, n uzinele electrice - prezicerile unei nclziri globale a Pmntului sunt bazate mai mult pe speculaii dect pe realitate. Cu toate acestea, credina populara n nclzirea global" - ntrete influena intereselor ecologitilor i birocrailor care cer reduceri drastice ale degajrilor de gaze. Tratatul Rio pentru Salvarea Planetei. Ecologitii afirm c este necesar o aciune drastic" acum pentru a preveni o nclzire global catastrofal". Vicepreedintele Al Gore este un exponent de frunte al ideii conform careia guvernul nu-i poate permite s atepte pn cnd probele tiinifice vor demonstra nclzirea global, ci trebuie s impun imediat un sistem de reglementri globale privitoare la mediu, pentru a salva planeta. Pentru c naiunile din lumea a treia de-abia ncep procesul industrializrii, acestea prezint cel mai mare pericol, ca noi surse ale polurii mondiale. Dar naiunile industrializate sunt responsabile pentru subminarea sistemului vieii pe Pmnt (S.U.A. este, de obicei, considerata principalul vinovat) i de aceea trebuie s ofere compensaii naiunilor srace, n schimbul promisiunii lor de a nu contribui la poluarea mondial. Programul ecologist internaional include un transfer masiv de fonduri din naiunile industrializate n cele mai puin dezvoltate. Tratatul Rio ncorporeaz aceste idei. Este un produs al ntlnirii la vrf a Pmntului, numit oficial Conferina Naiunilor Unite pentru Problemele Mediului i Dezvoltrii, desfurat la Rio de Janeiro, Brazilia, n 1992. Au participat 178 de naiuni, sute de grupri ecologiste, denumite oficial organizaii nonguvernamentale. Conferina a dat natere unui Tratat pentru schimbarea climatului global, semnat de preedintele Bush i ratificat de Senatul S.U.A., care declar, printre altele, c lipsa unei certitudini tiinifice nu va fi folosit ca motiv pentru a amna msurile eficiente din punct de vedere al costurilor pentru prevenirea degradarii mediului. Afirmaia este, desigur, o contradicie: fr informaii tiinifice e imposibil de determinat eficiena costurilor. Specialitii au avut o contribuie redus la ntlnirea

(1) (2) (3) (4)

de la Rio. Din contr, un grup format din 250 din cei mai buni oameni de tiin din lume, inclusiv 27 de laureai ai Premiului Nobel, au lansat un apel liderilor mondiali, ca rspuns la Tratatul de la Rio: Suntem ngrijorai, acum, n ajunul sec. XXI, de apariia unei noi ideologii, care se opune progresului tiinific i industrial i care mpiedic dezvoltarea economic i social Umanitatea a progresat ntotdeauna prin adaptarea naturii la nevoile sale i nu invers cele mai mari rele de pe Pmnt sunt ignorana i opresiunea i nu tiina, tehnologia i industria. Ploaia acid. Orice ap are un oarecare coninut de acid. Apa de ploaie e,n mod normal, puin acid, la fel ca i apa din lacuri i ruri. Aciditatea e mai mare n unele zone dect n altele. O cretere a aciditii poate schimba vegetaia i viaa din lacuri i cursuri de ap. ntr-adevr, dac aciditatea ar avea acelai nivel cu cea din piscinele oamenilor, multe forme de via animal ar disparea. Efectul acidului azotic, care se gsete n majoritatea ngrmintelor, este stimularea creterii plantelor n ap. Creterea excesiv a algelor n apele care strbat terenuri fertilizate poate duce la sufocarea petilor. Termenul de ploaie acid se refer la o cretere peste normal a nivelului aciditii, datorit degajrii de gaze de eapament, datorita deseurilor uzinelor de energie electric i ale altor industrii. Apa de ploaie din anumite pri din nord-estul S.U.A. i Canadei e puin mai acid dect apa de ploaie din alte pri. (Aciditatea i alcalinitatea se msoar pe o scar a pH-ului de la 0 la 14, 7,0 fiind neutru. PH-ul mediu al apei de ploaie e 5,0; apa de ploaie din zonele afectate a fost msurat ca avnd un pH de 4,2). Se crede c aceast cretere a aciditii e un produs al degajrii de sulf i azot din uzinele electrice, care funcioneaz prin ardere de crbuni. Dar lacurile i rurile nu mor din cauza ploii acide. ntr-adevr, e greu de demonstrat c vreun efect negativ apare n ruri, lacuri sau pduri, sau chiar n sntatea oamenilor, ca urmare a aciditii sporite n apa de ploaie. Grupurile de ecologiti i mass-media au ignorat studii serioase, care artau efectul aciditii apei de ploaie. Un studiu masiv, care a durat 10 ani i a costat 500 milioane $, a dat natere Proiectului Evalurii Precipitaiilor Acide Naionale (NAPAP) i a fost cel mai complex studiu referitor la o singur problem legat de mediu. S-a artat c: nu exist nici o dovad c ploaia acid a afectat pdurile americane, cu excepia cazului molizilor de la nlimi mari, n munii estici; nu exist dovezi ale unor daune aduse de ploile acide recoltelor; nu exist nici o dovad a periclitrii sntii umane de aceste ploi, dar ar putea fi periculoase pentru asmatici, oamenii cu boli de inim i de plmni, i pentru vrstnici; n general, mai puin de 5% din lacuri i 10% din rurile naiunii au un nivel ridicat de aciditate. Raportul NAPAP a conchis c ploaia acid nu e o problem grav pentru mediu i c un program scump de accelerare a reducerii ploii acide e nejustificat. Cu toate acestea, preedintele Bush i Congresul au ignorat raportul NAPAP i au elaborat multe reglementri noi i costisitoare, destinate reducerii ploii acide, n Actul puritii aerului din 1990. Gaura din stratul de ozon. Ozonul este un gaz asemntor oxigenului. Anumite substane chimice din gazele de eapament pot cataliza oxigenul din aer, determinnd descompunerea n ozon, care e principalul ingredient al smogului: Acesta face aerul ceos i chiar maroniu. n concentraii mari i n anumite condiii meteo, poate cauza iritarea ochilor i a plmnilor. Anumite orae declar alert la smog cnd nivelul de ozon devine prea ridicat. Persoanele cu afeciuni respiratorii,

copiii i vrstnicii sunt sftuii s rmn n cas pentru a evita inflamarea plmnilor. Nu exist nici o ndoial c producia de ozon e o externalitate. Un subiect mai recent, foarte mediatizat, e acela c nivelul ozonului n atmosfera superioar e n scdere. Se presupune c ozonul din straturile superioare ale atmosferei reflect o parte din razele ultraviolete, pentru ca acestea s nu ajung pe Pmnt. Lumina ultraviolet poate contribui la cancerul de piele. Fluorocarbonii (inclusiv freonul din aerul condiionat) descompun ozonul n oxigen. Astfel, s-a avansat teoria conform careia eliminarea de fluorocarboni creeaz o gaur n stratul de ozon din atmosfer, permind razelor ultraviolete s ajung pe Pmnt i s cauzeze cancer de piele. Dei e adevrat c fluorocarbonii descompun ozonul, nu este clar dac acetia contribuie la un declin al nivelului de ozon din atmosfer sau dac ozonul din atmosfera superioar e n scdere. O gaur n stratul de ozon exist n timpul verii antarctice. O reducere minim a timpului expunerii la soare ar fi de mii de ori mai eficient n reducerea cancerului de piele, dect eliminarea fluorocarbonilor. Totui, convingerea general asupra efectelor gurii n ozon conduce politica mediului. Topirea industriei nucleare Energia nuclear e cea mai curat i mai sigur form de energie disponibil. Dar lupta politic cu privire la puterea nuclear a distrus aproape total ideea c energia nuclear ar putea reduce dependena S.U.A. de combustibilul fosil. Energia nuclear furnizeaz acum 18% din curentul electric n S.U.A.. Multe studii au recomandat ca S.U.A. s lupte pentru ca 50% din energie s fie nuclear pn n 1990. Dar, date fiind politicile actuale, e puin probabil ca puterea nuclear s poat furniza mai mult energie. Industria nuclear e ntr-o faz de topire i cauza acestei topiri este politic i nu tehnologic. n stadiile iniiale puterea nuclear era monopolul guvernului. Actul Energiei Atomice din 1946 a creat Comisia Energiei Atomice (AEC), care a stabilit un control mai degrab civil dect militar asupra energiei nucleare. AEC era responsabil pentru cercetare, dezvoltare i producie n domeniul armelor nucleare, ca i dezvoltarea ntrebuinrilor pacifiste ale energiei nucleare. AEC a ncheiat un contract cu Westinghouse Corporation pentru construirea unui reactor i un contract cu Compania Electric Duquesne pentru a opera prima uzin nuclear din lume, n Shippingport, Pennsylvania, n 1957. Conform Actului Energiei Atomice din 1954, AEC a permis construirea i a acordat licena de ncepere a activitatii uzinei nucleare; AEC deinea i controlul asupra combustibilului nuclear. AEC a promovat dezvoltarea industriei nucleare pentru mai mult de 20 de ani. La sfritul anilor 70 existau 70 de uzine nucleare cu licen i fuseser acordate 85 de permise. Dar oponenii energiei nucleare au reuit, prin Actul Reorganizrii Nucleare din 1974, s separe funcia de control a energiei nucleare de funciile de dezvoltare i cercetare. Astzi, o agenie separat, Comisia Controlului Nuclear (NRC), controleaz toate aspectele puterii nucleare. Dar 104 uzine nucleare opereaz astzi n S.U.A.. Multe uzine au fost anulate n faza de proiect i nici o uzin nou nu a fost proiectat n ultimele dou decenii. Energia nuclear a fost constant atacat de numeroase grupri antinuke. Centrul opoziiei se afl printre grupurile de activiti pentru protecia mediului. Dar cel mai important rol n politica nuclear l deine frica. Norul sub form de ciuperc care a devastat Japonia la sfritul rzboiului e nc viu n memorie. Mass-media nu poate rezista relatrilor dramatice ale accidentelor nucleare. Publicul e captivat de

povestea Sindromului China un centru nuclear supranclzit care topete instalaiile i uzina nsi, emannd o radioactivitate care ucide milioane de oameni. Energia nuclear ofer mijloace de generare a energiei fr eliminarea de poluani n aer sau n ap. E cea mai curat surs de energie. Nu diminueaz rezerva mondial de petrol, gaze sau crbune. Totui, combustibilul pentru reactoare rmne activ sute de ani i exist probleme poteniale n arderea acestor deeuri radioactive. Combustibilul uzat e stocat acum n rezervoare de ap special amenajate i pe terenuri din apropierea uzinelor nucleare. Cnd aceste depozite vor fi complet pline, combustibilul uzat va trebui s fie transportat altundeva, crend noi plngeri privitoare la pericolul deeurilor radioactive. Exist multe alternative tehnice pentru tratarea acestor deeuri, dar nu exist un consens politic asupra unei singure alternative. Industria energiei nucleare din S.U.A. are n urm 40 de ani de siguran. Nimeni nu a murit sau nu a fost serios afectat de radioactivitatea unei uzine nucleare din S.U.A.. Acest lucru include cale 107 uzine nucleare n funciune i sutele de nave i submarine din marina S.U.A., care opereaz cu energie nuclear, n schimb, morile din minele de crbuni se situeaz la o medie de 200 pe an. n ciuda unei mediatizri senzaionale, accidentul de la reactorul nuclear din Three Mile Island din Pennsylvania, din 1979, nu a rnit pe nimeni i nu a cauzat distrugeri n afara uzinei. Exist peste trei sute de uzine nucleare n funciune n afara S.U.A.. Frana genereaz peste 65% din electricitate prin mijloace nucleare. Cel mai grav accident nuclear din istorie s-a ntmplat la Cernobl, n Ucraina, n 1986; a dus la 31 de mori de pe urma radiaiei. Riscul 0 este un standard imposibil i costurile eforturilor pentru a ajunge la riscul 0 sunt astronomice. Sub presiunea publicului, pentru a ajunge la un risc apropiat de 0, NRC a impus necesitatea unei licene care face acum ca uzinele nucleare s constituie cea mai scump surs de energie electric. Nici o uzin nuclear nu a fost proiectat n ultimii 20 de ani i serviciile publice au anulat zeci de uzine nucleare n faza de proiect. Cel mai mare complex nuclear naional, Serviciul Naional Public al Energiei Nucleare, a fost adus la faliment. ntradevr, industria actual a energiei nucleare din S.U.A. poate fi distrus de costurile tot mai mari ale reglementrilor politice pentru realizarea riscului 0. Politica guvernului naional poate pstra activ opiunea energiei nucleare, dar efectul reglementrilor nucleare este eliminarea acestei opiuni. Politicieni i birocrai: reglementarea mediului Politica federal pentru protecia mediului a nceput n anii 70 cu crearea unei Agenii pentru Protecia Mediului (EPA) i cu elaborarea actelor pentru purificarea apei i a aerului. Din punct de vedere al potenialului, EPA e cea mai puternic i cea mai mare birocraie din Washington, avnd autoritate legal asupra oricrei activiti din naiune care afecteaz aerul, apa sau solul. Agenia pentru Protecia Mediului. EPA a fost creat prin decizia executiv a preedintelui Richard Nixon, n 1970, pentru a reorganiza birocraia federal n vederea consolidrii responsabilitii pentru: (1) poluarea apei (2) poluarea aerului (3) direcionarea deeurilor solide; (4) controlul radiaiei; (5) controlul substanelor periculoase i toxice. EPA e o agenie de control, avnd puterea de a stabili i aplica politici.

Actul Naional al Proteciei Mediului. n 1970, Congresul a creat Consiliul Calitii Mediului (CEQ) pentru a consilia preedintele i Congresul asupra problemelor mediului. CEQ e o agenie de consiliere. Totui, actul care cere tuturor ageniilor federale, ct i celor de stat i locale i organizaiilor private finanate federal s prezinte rapoarte cuprinznd declaraii privitoare la impactul asupra mediului. Dac CEQ vrea s amne sau s mpiedice un proiect, poate solicita revizii nesfrite, schimbri sau suplimentri ale declaraiilor. CEQ nu poate opri un proiect, dar poate conduce audieri publice pentru pres, poate solicita alte agenii guvernamentale i poate face recomandri preedintelui. Tribunalele au hotrt c solicitarea unei declaraii privitoare la impactul asupra mediului poate fi impus juridic. Actul purificrii aerului din 1970. Actul purificrii aerului din 1970 a autorizat EPA la identificarea poluanilor aerului care constituie o ameninare pentru sntate i la stabilirea i impunerea standardelor pentru degajarea poluanilor. EPA a nceput prin a se concentra asupra gazelor de eapament, cernd instalarea unui echipament mpotriva polurii la fiecare main. EPA a comandat eliminarea plumbului din combustibil i reproiectarea motoarelor pentru a funciona cu combustibil fr plumb. A mai impus i instalarea unor dispozitive de control pentru gazele degajate, la fiecare automobil. Soluii mai radicale ale EPA (de exemplu oprirea traficului auto n anumite orae) au fost blocate de tribunale i de Congres. EPA a fost i mai agresiv n depistarea surselor staionare de poluare a aerului cu solicitarea unor filtre de fum, folosirea crbunelui puin sulfuros i a altor dispozitive foarte costisitoare. Opoziia din partea industriei a dus la o anumit relaxare a acestor cerine prin Amendamentul Actului purificrii aerului din 1977. Actul controlului polurii aerului din 1972. O lege antipoluare, Actul controlului polurii aerului din 1972, a fixat un scop lipsit de realism: ca deversarea materiilor poluante n apele navigabile s fie eliminat pn n 1985. Dup o serie de procese, EPA a fost forat s abandoneze standardul 0 al deversrii. Obligarea guvernelor municipale la curarea deeurilor s-a dovedit nc i mai dificil dect n cazul industriei. Multe municipaliti au rmas n ilegalitate fa de standardele federale pentru calitatea apei. Actul controlului substanelor toxice din 1976. Actul controlului substanelor toxice din 1976 a autorizat EPA s desemneze substanele periculoase i toxice i s stabileasc standarde pentru eliminarea lor n mediu. Actul reaciei complexe a mediului din 1980. Acest act a stabilit un superfond pentru curarea terenurilor de deeuri vechi i toxice. Din 20.000 terenuri poteniale, EPA a plasat 1.200 pe Lista prioritilor naionale. Dar curarea total a tuturor terenurilor ar putea costa multe milioane de dolari, mult mai multe dect sunt dispui s pretind preedinii sau Congresele. Mai multe reglementri din Washington. Dei aerul i apa naiunii sunt mult mai pure astzi dect n deceniile precedente (vezi tab. 7-3 i 7-4), americanii sunt convini de contrariu calitatea general a mediului scade. Ca rspuns la ntrebarea: n ultimii 20 de ani, calitatea mediului s-a mbuntit, nrutit sau a rmas aceeai? 73% din americani au rspuns: S-a nrutit. i doar 9% au rspuns: S-a mbuntit.. Aceste rezultate ale sondajelor nu au trecut neobservate de politicieni. nverzirea peisajului politic a fost ajutat de subiectele tratate de mass-media privitoare la ploaia acid, nclzirea global i gaura n ozon i de politicienii care ncercau s ctige suportul alegtorilor nfricoai de aceste aspecte. George Bush s-a declarat un preedinte ecologist i a trimis Congresului un nou set masiv de reglementri ale controlului polurii aerului n 1990.

Actul purificrii aerului, 1990. Amendamentele din 1990 la Actul purificrii aerului au impus multe noi reglementri care ineau o seam de aspecte percepute ca ameninri pentru mediu: Ploaia acid. Eliminarea de bioxid de sulf trebuie redus de la 20 la 10 milioane tone anual i eliminarea de oxid de azot trebuie redus la 2 milioane tone. Reelele de salubrizare din centru-est care ard crbune, trebuie s foloseasc un crbune cu coninut redus de sulf i s instaleze echipamente de filtrare a fumului, sporindu-i costurile pe seama consumatorilor. Gaura n stratul de ozon. Producia de clor-fluorocarbonai i de hidroclorofluorocarbonai (spray-uri cu aerosoli; materiale izolante) e ilegal i noi reglementri sunt n funciune pentru folosirea substanelor chimice n aparatele de aer condiionat i frigidere. Smogul urban. E necesar existena unui echipament adiional pentru controlul polurii n noile automobile. Companiile petroliere trebuie s produc combustibil cu ardere curat. Mai exist i o cerin special pentru companiile productoare de automobile s produc un set experimental de maini care s fie vndute n California de Sud. Poluanii toxici ai aerului. Noi definiii i reglementri sunt fixate asupra a dou sute de substane, considerate poluani toxici ai aerului, care sunt eliminate n aer din variate surse, de la staiile de benzin la curtoriile chimice. EPA are autoritate i drept de a solicita tuturor acestor surse s-i instaleze cea mai bun tehnologie de control disponibil i s furnizeze o ampl marj de siguran pentru rezidenii nvecinai. E greu de estimat care sunt costurile totale impuse societii de aceste standarde rigide (Administraia Bush a pretins c ar costa numai 16 miliarde $ pe an, dar Masa Rotund a Afacerilor, constituit din directorii celor mai mari industrii ale naiunii, au estimat costurile ca depind 100 miliarde $). E i mai dificil s se estimeze beneficiile aduse societii de reducerile adiionale ale poluanilor aerului. Poate c aerul mai pur va mbunti sntatea i va reduce costurile ngrijirilor medicale, dar nici o estimare demn de ncredere nu poate fi fcut asupra numrului acestor beneficii, dac ele exist. Soluii alternative Economitii privesc poluarea ca pe un cost al produciei, un cost pe care productorii pot ncerca s-l transfere asupra factorilor externi. Odat ce avem aceast concepie despre poluare, e posibil s se gseasc o serie de politici ale mediului bazate pe pia, care ar oferi mai multe promisiuni de succes dect ordinele i reglementrile guvernamentale. Dac se acord mai mult atenie polurii dect controlului acesteia, dac poluarea devine un cost pentru productor, va fi redus prin operaiile obinuite ale economiei de pia. Problemele reglementrilor. Abordarea actual comand i control a problemelor mediului e ineficient. Preurile de reducere a polurii sunt numeroase i variate, cea mai bun practic depinde de circumstane care variaz de la o uzin la alta. Costul reducerii polurii variaz enorm: unele surse pot reduce poluarea la costuri mici, iar altele doar cu nite cheltuieli mari. O birocraie guvernamental, centralizat n Washington, nu poate supraveghea eficient practicile din fiecare zon a naiunii. Noile metode de reducere a polurii sunt descurajate de regulile guvernamentale care solicit vechile metode. Mai mult, reglementrile guvernamentale ncurajeaz grupurile de interes s urmreasc avantaje speciale n influenarea aciunii guvernului. Cei care fac lobby

pentru diferite industrii, companii, sindicate i regiuni ale rii, vor ncerca s ctige avantaje asupra competitorilor, impunndu-le costuri de control i reuind ca ei s evite asemenea costuri. Congresul impune frecvent reglementri noilor uzine sau produse, acordnd avantaje firmelor deja existente. Uzinele care exist deja au un impact politic mai mare dect uzinele care nu exist. Efectul este o descurajare a dezvoltrii. Taxele polurii. O alternativ mai eficient este impozitarea polurii. Taxele impuse pe poluare pentru acele firme care o genereaz, vor furniza impulsuri economice pentru indivizi, firme i guverne locale, pentru a gsi varianta cea mai ieftin. O tax impus fiecrei firme care contribuie la poluare, bazat pe cantitatea i tipul de poluare generat, ar oferi impulsurile economice necesare reducerii polurii pentru ageniile centrale ale birocraiilor centraliste. Impunnd o tax unitar pe eliminarea de poluani, cum ar fi bioxidul de sulf, orice nivel al reducerii poate fi obinut n funcie de nivelul taxei. Fiecare factor poluant ar deine informaiile i motivaia necesar reducerii polurii ct mai ieftin i mai eficient posibil, pentru a suporta o tax ct mai mic. Aceia care vor reui acest lucru vor fi impozitai cu sume mai mici i vor obine profituri mai mari. Cei care nu vor face acest lucru vor fi obligai s transfere impozitele asupra consumatorilor sub forma unor preuri mai mari. Clienii vor fi astfel impulsionai s-i reduc consumul de produse poluante i vor cuta alternative. Taxele pe poluare ofer o alternativ mult mai ieftin pentru politica mediului fa de regulile i reglementrile centralizate. Birocraiile guvernamentale i costurile aplicrii legilor vor fi reduse. Taxele pot fi impuse nu doar pe poluarea aerului i apei, ci i pe bunurile de consum care creeaz probleme de depozitare ca deeuri. Cnd consumatorii vor fi obligai s plteasc pentru costurile totale ale protejrii mediului, alegerile pe care le vor face vor ncorpora ntregul cost al produciei. Transfernd politica mediului de la controlul birocraiilor centralizate nspre impulsurile de pia descentralizate, e posibil s se obin n acelai timp o mbuntire a mediului i o promovare a dezvoltrii economice. Permise de emisie negociabile. O evoluie n propunerile recente privitoare la politica mediului o constituie marea atenie acordat permiselor de emisie negociabile. Totalul emisiilor de poluani permise reflect elul general al politicii mediului, de exemplu e permis o emisie de 10.000.000 tone de SO2. Permisele de emisie ar fi distribuite reelelor de salubrizare existente, rafinriilor i altor surse de poluare. Proprietarii uzinelor ar fi liberi s cumpere sau s vnd aceste permise ntre ei. Astfel, rata emisiei de poluani ar varia ntre diferite uzine, dar emisiile totale ar fi meninute la nivelul dorit. Permisele negociabile ar reduce toate costurile adaptrilor obligatorii, fcndu-le mai flexibile. Ele ncurajeaz inovaiile n tehnologie; uzinele inovative i pot vinde permisele n exces i pot obine un profit. Uzinele care i-ar putea reduce poluarea doar la un cost foarte ridicat pentru clienii lor ar putea s cumpere permise i s-i continue activitatea. Impunerile birocratice vor fi minime, reduse la msurarea gradului de poluare i nu la controlul activitii uzinelor. Impozite pe deeuri. O alt alternativ eficient e taxarea firmelor i gospodriilor pentru cantitatea de gunoi colectat. Guvernele reflect rareori costurile reale ale colectrii gunoiului i ale operaiilor de depozitare i ngropare a acestuia, n preurile serviciilor sale. Taxele directe, bazate pe volumul de deeuri colectate ar determina firmele i gospodriile s cumpere mai puine ambalaje inutile i s iniieze voluntar eforturi de reciclare.

Dezvoltarea economic. Politicile care ncetinesc dezvoltarea economic sunt, de obicei, contraproductive pentru protecia mediului. Cei mai mari poluani ai lumii sunt naiunile subdezvoltate. Pe msur ce venitul crete, oamenii fac eforturi mai mari pentru a mbunti calitatea mediului. Economiile de pia sunt mai eficiente n protecia mediului dect cele socialiste. Economiile socialiste ale Europei produc grave degradri ale mediului pentru c nu exist impulsuri de pia care s coordoneze producia. Rezumat Teoria optiunii publice privete poluarea mediului ca pe o externalitate a activitii umane. Indivizii, firmele i guvernele impun adesea costuri nedorite asupra altora. Mediul, n special aerul i apa, e o resurs comun: Accesul este nelimitat, nu exist drepturi de proprietate strict definite asupra lui, nimeni nu are responsabilitatea personal de a avea grij de el; indivizii, firmele i guvernele l folosesc pentru a-i elimina deeurile, genernd astfel costuri n plus i externaliti transferate asupra celorlali. Teoria optiunii publice ofer principii valoroase n tratarea acestor probleme. Dezvoltarea economic nu e incompatibil cu protecia mediului. Din contr, sporirea bunstrii i avansrile fcute n tehnologie ofer cea mai bun speran pentru un mediu curat. Controlul eficient al polurii i reducerea riscului trebuie s fie contrabalansate de costuri. Politicile de protecie a mediului ale cror costuri sunt mai mari dect beneficiile, vor diminua capacitatea societii de a aborda eficient problemele legate de mediu. Costurile eliminrii riscurilor i poluanilor adiionali cresc odat cu apropierea de limita de toleran 0. Eliminarea total a polurii din aer, ap i sol implic nite costuri astronomice i irosirea resurselor societii. Determinarea raional a costurilor i beneficiilor necesit date tiinifice. Respingerea deliberat a acestor date referitoare la mediu i aciunile ideologice sau emoionale, n absena informaiilor tiinifice, fac imposibil o luare a deciziilor politice eficiente din punct de vedere al costurilor. Abordrile tradiionale de comand i control privitoare la protecia mediului sunt mai puin eficiente dect impulsurile de pia. Legislaturile i birocraiile care se strduiesc s elaboreze legi i reglementri pentru reducerea polurii sunt mai puin eficiente dect indivizii, firmele i guvernele locale stimulate de puternice impulsuri de pia pentru a reduce poluarea n mod eficient din punct de vedere al costurilor. Aerul i apa din S.U.A. sunt mai pure astzi dect n 1970, cnd au fost iniiate primele politici de protecie a mediului. mbuntirea calitii apei i aerului sa nregistrat n ciuda creterii polurii i a cantitii de deeuri. Cu toate acestea, majoritatea americanilor cred c poluarea e mai ridicat. Activitatea grupurilor de interes i atenia mass-media acordat crizelor mediului, mpreun cu prosperitatea economic i sfritul Rzboiului rece au adus problemele legate de mediu n centrul ateniei politicii americane. Previziuni ale unui blestem mondial creeaz un climat opinie care mpiedic o analiz raional a costurilor i beneficiilor politicilor de protecie a mediului. Iniiativele politice actuale se centreaz asupra emisiilor de bioxid de sulf i a oxidului de azot prin arderea crbunelui, emisiei de ozon i de monoxid de carbon de automobile i sursele staionare i a poluanilor toxici ai aerului eliberai de o varietate de surse.

1. 2.

3. 4.

5.

6. 7.

8.

9.

Dac firmele ar fi impozitateate pe baza polurii pe care o cauzeaz, s-ar crea un puternic impuls de pia pentru reducerea polurii. O tax de poluare ar lua n considerare toate externalitile i i-ar fora pe consumatori s ncorporeze n pre costurile totale pentru protecia mediului. Ar ncuraja factorii poluani s gseasc metode proprii de a reduce poluarea i nu i-ar obliga doar s se conformeze reglementrilor guvernamentale. Taxele pe deeuri vor ncuraja consumatorii s-i reduc la minimum consumul de bunuri productoare de deeuri.

Capitolul 8 POLITICA DE APRARE NAIONAL Strategii pentru jocuri serioase Securitatea naional ca joc serios Teoria jocului furnizeaz un mod interesant de a reflecta asupra politicii de aprare. Politicile de aprare ale marilor puteri mondiale sunt interdependente. Fiecare naiune trebuie s-i adapteze propriile politici de aprare pentru ca acestea s reflecte nu numai obiectivele sale naionale, ci i ateptrile n ceea ce privete aciunile posibile ale altor puteri. Rezultatele depind de combinaia de alegeri care se face n capitalele lumii, Mai mult, este rezonabil s presupunem c naiunile lupt pentru raionalitate n conceperea politicii de aprare. Naiunile aleg strategii de aprare (politici) care sunt concepute pentru a ajunge la o valabilitate optim chiar i dup luarea n considerare a tuturor strategiilor posibile ale opozanilor lor. Astfel, conceperea politicii de aprare naional se conformeaz noiunilor de baz ale teoriei jocului. Modul n care noi utilizm teoria jocului este limitat totui, la sugerarea de ntrebri interesante, la ridicarea de dileme i la furnizarea unui vocabular pentru a face fa conceperii de politici intr-o lume competitiv i interdependent. O abordare raional a formulrii politicii de aprare ncepe cu o estimare atent a seriei de ameninri adresate naiunii i intereselor sale. Dup ce ameninrile majore au fost identificate, pasul urmtor este de a dezvolta strategii concepute pentru a le contracara i pentru a proteja interesele naiunii. Dup ce strategiile au fost inventate, conceperea politicii de aprare trebuie s determine forele militare potrivite (uniti militare, personal, arme, pregtire etc.) necesare implementrii lor. n cele din urm trebuie calculate bugetele necesare finanrii nivelurilor de fore necesare. Astfel, un plan de joc raional pornete de la : Estimrile ameninrii nspre Strategii nspre Niveluri de for nspre Cereri bugetare Desigur, diferene i nesigurane apar la fiecare etap a acestui proces estimri diferite ale naturii i mrimii ameninrilor cu care se confrunt naiunea, strategiile adecvate pentru a confrunta aceste ameninri, nivelurile de for necesare implementrii strategiilor i fondurile necesare pentru a furniza aceste fore. Confruntarea cu ameninrile nucleare Timp de mai mult de 40 de ani, dup sfritul celui de-al doilea Rzboi mondial n 1945, Statele Unite i fosta Uniune Sovietic (URSS) s-au confruntat ntruna din cele mai intense lupte ale superputerilor care au existat n istoria naiunilor. ntr-adevr, armamentul nuclear a fcut Rzboiul rece mai puternic dect orice alt confruntare ntre naiuni din trecut. Arsenalele nucleare ale Statelor Unite i ale fostei URSS au ameninat cu un holocaust uman. Totui, n mod paradoxal, chiar puterea de distrugere a armelor nucleare i-a determinat pe conductorii ambelor pri s fie extrem de prudeni n relaiile lor reciproce. Diferite tipuri de rzboaie, mari sau mici, au fost duse de diferite naiuni n timpul Rzboiului rece, totui, trupele americane i

sovietice nu s-au angajat niciodat n lupt direct unele mpotriva celorlalte. Fora de disuasiune. Pentru a menine pacea nuclear, S.U.A. s-a bazat n principal pe politica de disuasiune. Disuasiunea este bazat pe noiunea conform creia o naiune poate determina un inamic raional s nu atace meninndu-i capacitatea de a distruge societatea inamicului chiar i dup ce naiunea a suferit un atac surprinztor, bine executat, al inamicului. Aceasta presupune c ceea ce e mai ru se poate ntmpla un prim atac surpriz mpotriva propriilor noastre fore nucleare. Se accentueaz capacitatea unui al doilea atac abilitatea forelor unei naiuni de a supravieui unui atac surpriz al inamicului i de a cauza un nivel inacceptabil de distrugere pe teritoriul inamicului ce replic. Fora de disuasiune este ntr-adevr, o aprare psihologic mpotriva atacului; nici astzi nu exist vreo metod de aprare fizic eficient mpotriva unui atac cu rachete balistice. Strategia disuasiunii menine pacea prin intermediul fricii de represalii. Se bazeaz pe interesul propriu raional al conductorilor naiunii. Nu depinde de dragostea lor de pace, de frica lor de Dumnezeu sau de simul lor umanitar. Dac America i-ar pierde fora de disuasiune abilitatea de a amenina cu represalii pacea ar depinde de sperana fragil c dumanii notri vor fi miloi, amabili sau comptimitori. Nici un conductor naional nu i poate permite s i asume un astfel de risc. Echilibrul terorii MAD. Pn la nceputul anului 1970 a existat un echilibru nuclear ntre superputeri. Nici una dintre pri nu i putea permite s lanseze un atac nuclear datorit consecinelor teribil pe care cealalt parte le-ar fi putut provoca n chip de represalii. Deoarece nici una dintre pri nu putea fi sigur c va distruge rachetele de represalii ale celeilalte pri ntr-un prim atac, un echilibru necesar al terorii meninea pacea nuclear. Comentatorii au numit acest echilibru disuasiune prin distrugerea reciproc asigurat (MAD). MAD a avut ca efect meninerea populaiei fiecrei naiuni ca ostatic mpotriva posibilitii unui prim atac. Populaia U.R.S.S. putea fi distrus de un atac de represalii din partea S.U.A., iar populaia S.U.A. putea fi distrus de un atac de represalii din partea U.R.S.S.. Astfel, ambele naiuni erau ameninate cu anihilarea propriilor populaii, n cazul n care ar fi lansat un prim atac nuclear. Rspunsul flexibil i opiunile nucleare limitate Dar, de-a lungul timpului, echilibrul MAD s-a erodat, mai ales dup 1975, cnd U.R.S.S. a fabricat o rachet foarte mare, precis i cu multe capete de rzboi SS-18. Aceasta le-a dat sovieticilor capacitatea de a distruge inte greu de atins adic abilitatea de a distruge forele noastre ICBM cu baz terestr, n adposturile subterane, printr-un prim atac surpriz. La nceputurile sale, strategia MAD amenina sovieticii cu represalii masive avnd ca int populaiile i centrele industriale. Dar era o astfel de ameninare ntr-adevr credibil, mai ales ca rspuns la un atac limitat numai la rachetele de ofensiv i la bazele de bombardament? Astfel de represalii masive i-ar fi determinat cu siguran pe sovietici s rspund n mod asemntor, folosind orice rachete le-ar mai fi rmas pentru a ucide milioane de americani. n anul 1970, strategii politicii ai aprrii au nceput s se preocupe tot mai mult de ameninarea unui atac sovietic limitat mpotriva forelor noastre nucleare ofensive. Unele personaliti politice credeau c un rspuns masiv al S.U.A. la un astfel de atac limitat ar fi iraional i, mai important, c Uniunea Sovietic nu considera estimabil ameninarea unui atac represiv masiv din partea S.U.A.. S-a considerat c, pentru a-i mpiedica pe sovietici s declaneze un atac limitat asupra forelor nucleare ofensive americane, S.U.A. trebuiau s creeze un rspuns strategic

mai flexibil, incluznd opiunile nucleare limitate: Avem nevoie de o serie de rspunsuri chibzuite la agresiunea care poate fi corelat cu provocarea, cu izbucnirea unui rzboi nuclear i cu posibiliti de restabilire a disuasiunii. Pentru a putea fi luat n considerare, i deci pentru a fi eficient n orice eventualitate, disuasiunea trebuie s se sprijine pe mai multe opiuni i pe un spectru larg de posibiliti de a sprijini aceste opiuni. Flexibilitatea rspunsului este esenial. n 1980 preedintele Jimmy Carter confirma aceast schimbare n strategia S.U.A. Intr-o directiv prezidenial (PD-59) de revizuire a planului de rzboi nuclear pentru includerea de opiuni multiple i limitate. Triada armelor strategice. Pentru a implementa o strategie de disuasiune, S.U.A. s-au bazat pe o TRIAD a sistemelor de armament: rachete de baz terestr (ICBM) rachete lansate submarin (SLBM) i bombardiere echipate militar. Conceptul TRIADEI includea ideea c oricare dintre cele trei seturi de fore religios asigura Statelor Unite o putere de distrugere prin represalii: dac ICBM - urile ar fi fost distruse n adposturile lor subterane de ctre un prim atac al dumanului i toate bombardierele echipate ar fi fost distruse, Statele Unite ar fi putut totui s rspund cu un atac cu SLBM - uri, care ar fi provocat numai el singur pagube inacceptabile dumanului. Fiecare picior al TRIADEI trebuia s fie o for independent i supravieuitoare pentru un al doilea atac. Astfel, fiecare picior punea probleme separate i unice unui inamic care ar fi vrut s conceap un mod de a distruge fora S.U.A. de disuasiune la un al doilea atac. ICBM urile. Statele Unite au construit 1000 de ICBM uri Minuteman la nceputul anilor 1960. Aproximativ jumtate di forele Minuteman purtau vehicule de rencrcare cu inte independente multiple (MIRV); capetele de atac care se separ de rachet pot fi direcionate cu acuratee spre inte separate. Pentru a le mri ansa de supravieuire, ambele pri i-au plasat ICBM-urile n adposturi subterane ntrite (ciment i oel), concepute i construite astfel nct puteau fi distruse numai printr-o lovitur direct. Sovieticii au creat o rachet foarte mare n 1975, SS-18, care este capabil s poarte 10 capete de atac MIRV foarte distructive (o megaton). SS-18 a dat Uniunii Sovietice posibilitatea de a distruge intele dificile abilitatea de a distruge rachetele Minuteman n adposturile lor. Ca rspuns, S.U.A. a creat racheta MX; aceasta este mai mic dect SS-18, dar este capabil s poarte 10 capete de atac MIRV. Racheta MX a corectat parial dezechilibrul creat de SS-18. Totui, problema central rmnea aceea de a se gsi un mod de supravieuire la baza rachetelor MX i Minuteman. Congresul a refuzat s cumpere mai mult de 50 de MX-uri deoarece ele erau vulnerabile la atacuri. Timp de mai mult de un deceniu, Congresul i Departamentul Aprrii au dezbtut diferite planuri pentru a face rachetele cu baz terestr s supravieuiasc. Cercetrile au continuat cu un ICBM mic, numit Midgetman, care ar lansa o singur rachet, de pe un vehicul mobil care s-ar putea mica deasupra teritoriului naional, i astfel dumanului i-ar fi greu s o inteasc cu succes. Sovieticii au creat att o rachet mobil grea, pe ine (SS-24), ct i o rachet mobil mai mic i terestr (SS-25). Dar sfritul Rzboiului rece l-a fcut pe preedintele George Bush s anuleze proiectul Midgetman. Avionul strategic cu echip. Al doilea picior al TRIADEI este bombardierul intercontinental. Bombardierele cu echip pot supravieui unui prim atac dac sunt n aer. Dac se ia n considerare atenionarea adecvat, tiindu-se c inamicul a atacat cu ICBM-uri i SLBM-uri, un procent important din bombardierele n stare de alert pot s decoleze nainte ca rachetele anunate s ajung. Spre deosebire de rachete, bombardierele cu echip pot fi chemate napoi dac alerta este greit; ele

pot fi redirecionate nspre alte inte n zbor i pot fi folosite n rzboaie nucleare convenionale, la nevoie. Fora aerian american, reprezentat de bombardierele intercontinentale cu echip, se compunea, n principal, din B-52-uri mari, ncete i vechi. Acest tip de bombardier a fost creat n 1952, ca un avion de mare putere de penetraie (un avion care putea zbura cu mult deasupra forelor aeriene de aprare inamice), acoperirind o suprafa de 6.000 de mile i avnd capacitatea de a purta un mare numr de arme nucleare. Dar avionul B-52 este subsonic, adic zboar la o vitez maxim de 550 mile pe or. este mare i reprezint o int uoar pe radarul unor rachete terestro-aeriene (SAM) sau pentru avioane de intercepie. A fost produs ntre 1952 i 1962 i s-a prezis c va iei din funciune n anul 1980. ntradevr, o mare parte din fora original a 600 de B-52-uri a fost folosit de-a lungul anilor pentru a menine 140 de avioane n funciune n anii 90. Dezvoltarea rachetelor de croazier, n anul 1970 a ajutat extinderea capacitilor de disuasiune ale B-52-urilor. Rachetele de croazier sunt rachete ghidate, mici, consumatoare de aer, subsonice, cu zbor la joas nlime, ce pot fi lansate de pe avioane (ALCM), de pe vase de suprafa sau de pe submarine aflate la adncime (rachete de croazier tomahawk). Echiparea B-52-urilor cu ALCM-uri le-a dat acestora capacitatea de a se ine la distan abilitatea de a ataca inte de la distan fr a zbura deasupra celor mai grele aprtori aeriene inamice. Un bombardier cu echipaj mai avansat, B-1, a fost creat i testat la mijlocul anilor 70 ca un nlocuitor pentru nvechitele B-52. B-1 este un bombardier supersonic mic, intercontinental, conceput pentru ptrunderea la joas altitudine a aprrilor aeriene moderne. Dar preedintele Jimmy Carter a anulat producerea acestui avion n 1977, spunnd c programul era prea scump i c rachetele de croazier ar putea crete perioadele de folosire a B-52-urilor. Congresul i armata au criticat aceast decizie. Preedintele Ronald Reagan a recreat mai trziu finanarea avioanelor B-1, dar numai 100 dintre ele au fost construite. Avioanele B-1 menin i acum capacitatea S.U.A. de a ptrunde n aprrile aeriene moderne i de a zbura deasupra zonelor int. Ptrunderea cu succes n aprarea aerian inamic va necesita n viitor avioane foarte sofisticate, care s utilizeze cea mai avansat tehnologie de furiare (de evitare a radarului). Tehnologia de furiare se refer la designul modelului de avion i la materialele de construcie care s minimalizeze reflectarea avionului pe ecranele radar. Dei nici un avion nu poate fi invizibil, un semnal radar foarte mic sau un punct poate trece neobservat n dezordinea din fundal sau poate face foarte dificil urmrirea exact sau intirea cu rachete terestro-aeriene. ncepnd cu sfritul anilor 70, S.U.A. a fcut progrese rapide n cercetarea acestei tehnologii. Un lupttor pe furi F117A a fost construit fr a se aduce prea multe la cunotina publicului. n 1989 Fora Aerian a scos primul bombardier pe furi, B-2, cu aripa lui zburtoare revoluionar. Sfritul Rzboiului rece, mpreun cu costul ridicat al noului bombardier, l-au determinat pe primul secretar al aprrii, al preedintelui Clinton Les Aspin s opreasc producia avioanelor B-2 la 20 de avioane. SLBM-uri. Al treilea picior al TRIADEI este racheta balistic lansat de pe submarin (SLBM). Aceasta este cea mai supravieuibil for i, de aceea, cea mai bun component a TRIADEI. Cei mai muli analiti ai aprrii cred c echipamentele de rzboi anti-submarine nu sunt i nici nu vor fi n viitorul apropiat, capabile s distrug o parte semnificativ a forei noastre SLBM n timpul unui prim atac surpriz. Primele submarine purttoare de SLBM (SSBN) au ieit n larg n 1960.

SSBN-urile sunt submarine nucleare, ele pot rmne sub ap perioade ndelungate i pot lansa rachete de sub ap. n anul 1960 S.U.A. a afiat o for de 41 SSBN-uri, fiecare purtnd 16 rachete, adic o for total de 656 de SLBM uri. Aceste SLBMuri de la nceput aveau o acoperire relativ mic, i de aceea submarinele au trebuit s patruleze lng rmurile sovietice. n anul 1970 S.U.A. a creat SLBM-uri cu acoperire mai mare, astfel c SSBN-urile s-au putut ascunde pe o suprafa mai mare de ocean, iar timpul de patrulare al fiecrui submarin a crescut. Programul de submarine Trident din prezent nlocuiete primele SSBN-uri cu vase mai noi, mai silenioase, fiecare cu 24 de tuburi de lansare. Un total de 18 submarine Trident, purtnd 432 SLBM-uri, va deveni principala for nuclear de represalii a Americii, n viitor. Jocuri de controlare a armelor Statele Unite i Uniunea Sovietic s-au angajat n negocieri asupra armelor strategice timp de mai muli ani. Acestea au nceput n 1970, n timpul preedintelui Richard Nixon i al consilierului su de securitate naional Henry Kissinger i la nceput au fost numite sarcini de Limitare a armelor strategice (Strategic Arms Limitation Tasks - SALT). SALT I. SALT I n 1972 au fost un punct de referin, deoarece au marcat primul efort al superputerilor de a limita armele nucleare strategice. Aceasta a constat ntr-un tratat oficial, care oprea dezvoltarea sistemelor de rachete antibalistice (ABM) i un acord executiv care stabilea limite numerice la rachetele ofensive. Tratatul ABM reflect teoria MAD, conform creia populaiile fiecrei naiuni ar rmne neaprate n faa unui atac cu rachete balistice pentru a fi inute ostatice mpotriva unui prim atac al oricreia dintre naiuni. Tratatul ABM limita fiecare parte la un centru ABM pentru aprarea capitalei i la un centru ABM pentru aprarea fa de un cmp ICBM ofensiv. Numrul total de ABM-uri permise era de 200 de fiecare parte, 100 n fiecare regiune (Rusia i menine ambele centre ABM; S.U.A. au avut un centru la Grand Forks, North Dakota, Minuteman field, care a fost dezactivat n 1975). n ceea ce privete acordul asupra armelor de ofensiv, fiecare parte a rmas la numrul total de rachete ofensive construite sau n curs de construcie la momentul respectiv. Uniunii Sovietice i s-a permis s rmn cu 1618 rachete cu baz terestr, iar S.U.A. i-a pstrat 1.054. Ambele pri s-au limitat la submarinele purttoare de rachete care erau operaionale sau n curs de construire la momentul acordului. Fiecare naiune a fost de acord s nu se amestece n activitile de supraveghere electric sau prin satelit ale celeilalte. SALT II. Dup ali apte ani de negocieri dificile, S.U.A. i U.R.S.S. au semnat lungul i complicatul tratat SALT II n 1979. Acesta stabilea o limit general asupra vehiculelor strategice lansate nuclear (ICBM-uri, SLBM-uri i bombardiere cu rachete de croazier) la 2.500 de fiecare parte. De asemenea, el limita numrul rachetelor care ar putea avea capete de atac multiple (MIRV-uri) i interzicea noile tipuri de ICBM, cu excepia cte unui tip de ICBM de fiecare parte. Dar sovieticilor li s-a permis s-i pstreze rachetele SS-18, pentru care S.U.A. nu avea echivalent. Cnd Uniunea Sovietic a invadat Afganistanul, preedintele Carter a retras Tratatul SALT II din discuia Senatului. Totui, Carter i, mai trziu, preedintele Reagan, au anunat c S.U.A. se va supune prevederilor neratificat SALT II atta timp ct U.R.S.S. va face la fel. Un nou START. n negocierile cu sovieticii, administraia Reagan a stabilit trei principii centrale ale controlului de armament reduceri, egalitate, i verificare. Noul scop era reducerea rachetelor i a capetelor de rzboi, nu numai limitarea numrului

i a tipului de arme, ca n precedentele discuii SALT. Pentru a simboliza aceast nou direcie , preedintele Reagan a re-numit negocierile Discuii asupra reducerii armelor strategice. Preedintele a artat, de asemenea, c un nou tratat trebuie s duc la reducerea armelor strategice la nivele egale de ambele pri. n cele din urm, S.U.A. au insistat pentru prima dat asupra prevederilor pentru verificare la faa locului, pentru a suplimenta supravegherea prin satelit. Totui, sovieticii au obiectat puternic la eforturile de cercetare ale S.U.A. n domeniul aprrii cu rachete balistice (SDI). n 1983 sovieticii au prsit discuiile START, ncercnd s foloseasc armele nucleare europene. Dar, n 1985, dup realegerea lui Ronald Reagan i numirea lui Mihail Gorbaciov ca preedinte al U.R.S.S., sovieticii s-au rentors la masa tratativelor. Tratatul INF. Tratatul forelor nucleare cu raz medie de aciune (INF) din 1987 a fost primul acord ntre puterile nucleare care a dus ntr-adevr la reducerea armelor nucleare. Acesta a eliminat o ntreag clas de arme nucleare rachetele cu raz medie de aciune ntre 300 i 3.800 de mile. A fost primul tratat care a dus la niveluri egale (0) de arme pentru S.U.A. i U.R.S.S.. Pentru a ajunge la un nivel egal, sovieticilor li s-a cerut s distrug un numr mai mare de arme dect S.U.A.. n cele din urm, INF a fost primul tratat care a prevzut inspecia la faa locului pentru verificare. Proporia armelor nucleare acoperite de fiecare parte de ctre tratatul INF a fost mic, dar a stabilit un model pentru acordurile viitoare de controlare a armelor prin prevederile sale asupra reducerii, egalitii i a verificrii. START I. Mult ateptatul acord asupra armelor nucleare strategice cu raz lung de aciune a fost n cele din urm semnat la Moscova, n 1991, de preedinii George Bush i Mihail Gorbaciov. Tratatul START I a redus numrul total al sistemelor de lansare nuclear strategic (ICBM, SLBM i bombardiere cu echipaj) la nu mai mult de 1.600, o reducere de 30% fa de nivelul SALT II. U.R.S.S. s-a angajat s reduc la jumtate forele sale de SS-18 ICBM (pstrnd 54). Numrul total al capetelor de atac nucleare strategice s-a redus la nu mai mult de 6.000, o reducere de aproape 50%. Verificarea includea inspecii la faa locului i mijloace tehnice naionale (supravegheri prin satelit). De la cderea U.R.S.S.-ului, Ucraina, Bielorusia i Kazahstan - rile unde se aflau armele nucleare sovietice s-au angajat toate s respecte acordul START I. START II. Sfritul Rzboiului rece a fost confirmat de acordul pe termen lung START II, ntre preedintele George Bush i preedintele rus, Boris Eln. Acest acord ncoroneaz 20 de ani de negocieri asupra controlului armelor nucleare, promind s elimine ameninarea unui prim atac nuclear de ambele pri. Cea mai important prevedere este nelegerea de a elimina toate rachetele cu baz terestr i cu capete de rzboi multiple, pn n anul 2003. Ruii vor trebui s desfiineze puternicele rachete SS-18, cea mai periculoas ameninare la echilibrul nuclear al puterii. Statele Unite vor trebui s desfiineze rachetele MX i s transforme rachetele Minuteman III, cu trei capete de ataci, n rachete cu un singur cap de atac. START II cere de asemenea reducerea capetelor de atac strategice generale la 3.500, reducnd arsenalul nuclear al ambelor naiuni cu mai mult de 2/3 fa de nivelele din timpul Rzboiului rece. Fora de disuasiune i aprarea nuclear dup Rzboiul rece Dezvoltarea democraiei n Rusia a schimbat radical estimrile noastre asupra inteniilor conductorilor ei, dar capacitile lor nucleare rmn uimitoare. Mai mult de 27.000 de arme nucleare sunt nc depozitate n republicile nucleare ale fostei

U.R.S.S. Rusia, Ucraina, Belarus i Kazahstan. S.U.A. a fost asigurat c liderii responsabili i raionali vor deine comanda i controlul asupra acestei enorme fore distructive i c armele nucleare strategice vor fi desfiinate dup program, conform tratatelor START. Totui, strategii politicilor de aprare n timpul administraiilor Bush i Clinton au sftuit meninerea n continuare a unor fore nucleare strategice suficiente pentru a replica unui atac sau unei intimidri din partea oricror grupuri de conducere care ar putea s obin ntr-o zi controlul arsenalului uimitor al fostei U.R.S.S.. Fora de disuasiune minim. Sfritul Rzboiului rece a produs o reevaluare modic a forelor necesare pentru disuasiune. Forele nucleare strategice vor scdea cu 2/3 fa de nivelurile din timpul Rzboiului rece pn n 2003. Producia american de capete nucleare de atac a fost stopat. Toate MIRV-urile i ICBM-urile vor fi eliminate din arsenalurile ambelor ri. n cazul S.U.A. aceasta nseamn desfiinarea a 50 de rachete MX i transformarea a 500 MIRV Minuteman III n rachete cu un singur cap de atac. Toate rachetele mai vechi Minuteman II se desfiineaz, iar programul de rachete mobile Midgetman a fost anulat. Toate bombardierele strategice S.U.A. au fost scoase din stare de alert. Cele mai multe bombardiere B-52 i B-1, care au rmas, sunt retransformate pentru a purta arme convenionale (nenucleare). Programul bombardierelor B-2 s-a oprit la 20 de avioane. Numai programul submarinelor Trident este relativ neafectat de reducerile de armament strategic. Se vor construi n total 18 astfel de submarine purttoare de rachete balistice. Manifestri irepresibile. Dar, dei ameninarea cu un atac nuclear la scar mare dispare, ameninrile provenind din surse irepresibile sunt n cretere. n prezent, principalele ameninri nucleare irepresibile sunt estimate a fi: (1) rachetele lansate de o naiune terorist; (2) lansrile neautorizate de rachete de ctre elemente din interiorul U.R.S.S. n timpul perioadelor de crize interne i dezordine; (3) lansri de rachete accidentele. Proliferarea global a rachetelor balistice i nucleare crete n mod constant de-a lungul timpului posibilitatea apariiei acestor tipuri de ameninri. Lansrile accidentale, teroriste sau neautorizate sunt considerate irepresibile, deoarece ameninarea cu rzbunare nuclear este n mare parte fr sens. nmulirea armamentului de teroare n mas. Ameninarea armelor de teroare n mas arme nucleare, chimice i biologice, n special cele purtate de rachete cu raz medie i lung de aciune va crete dramatic n secolul urmtor. Iranul, Irakul i Libia, de exemplu, vor achiziiona cu siguran armament de teroare n mas i sisteme de lansare cu raz lung de aciune, n absena vreunei aciuni din partea S.U.A., care s previn acest lucru. Coreea de Nord este cunoscut ca deintoare de arme nucleare i ca fabricant de rachete cu raz lung de aciune pentru transportul acestora. Aprarea de rachete balistice Rzboiul Stelelor. Timp de jumtate de secol, de la sensibilele explozii nucleare de la Hiroshima i Nagasaki, din Japonia (1945), omenirea a evitat rzboiul nuclear. Pacea a fost meninut din disuasiune prin ameninarea cu atacuri nucleare devastatoare, care ar putea fi lansate ca rspuns la un prim atac al inamicului. Dar n 1983, preedintele Reagan a artat c n locul rzboiului de disuasiune prin intermediul fricii, ar trebui s se promoveze o aprare tehnologic mpotriva rachetelor nucleare, care ar putea n cele din urm, s le fac impotente i perimate. Iniiativa de aprare strategic a lui Reagan (SDI), supranumit Rzboiul Stelelor de ctre mass-media, era un program de cercetare

conceput pentru a explora modalitile de distrugere a rachetelor nucleare ale inamicului nainte ca acestea s ajung la int. Distrugerea unei rachete sau a unui cap de atac n zbor este o reuit tehnic de performan comparabil cu lovirea unui glonte cu un alt glon. Programul SDI a inclus cercetri ale razelor laser, supraveghere prin satelit, sisteme computerizate de conducere a luptei i arme inteligente. Succesul rachetelor anti-balistice Patriot n distrugerea rachetelor irakiene Scud, cu raz scurt de aciune, n timpul Rzboiului din Golf, a demonstrat c rachetele inamice puteau fi interceptate n zbor. Racheta Patriot este o arm tactic, cu baz terestr, conceput pentru a proteja obiective militare specifice. Aceasta nu poate proteja ntreaga populaie a S.U.A., dar ea a redus la tcere criticile care au pretins c o interceptare de succes a unei rachete deja lansate e imposibil (vezi tab. 8-1). Tab. 8-1. Forele Strategice ale S.U.A. 1990 2003 ICBMs Minuteman I 450 0 Minuteman II 500 500 (cap unic) Peacekeeper (MX) 50 0 SSBNs Submarine Trident (SLBMs) Submarine Poseidon (SLBNs) Avioane Bombardierele-52 G&H B-1 B-2 Capete nucleare 288 352 210 96 11.766 432 0 100 95 20 3.500

Viitorul aprrii de rachetele balistice. n ciuda Rzboiului din Golf, n Congres opoziia fa de SDI a continuat. Deoarece era o iniiativ din perioada Reagan, poziiile partizane au nceput s ngreuneze dezbaterea. Dei Congresul controlat democratic, a finanat cea mai mare parte a sumei cerute de preedinii Reagan i Bush pentru SDI, acesta a nceput s redirecioneze tot mai mult banii de la cercetrile asupra interceptorilor cu baz spaial nspre sistemele cu baz terestr. n 1993, primul Secretar al aprrii din timpul lui Clinton, Les Aspin, a anunat ncetarea organizaiei separate SDI, dar a asigurat naiunea c vor continua cercetrile asupra sistemelor de aprare cu rachete balistice cu baz terestr. Totui, planuri de desfurare real a acestor sisteme de aprare pentru a proteja populaia S.U.A. au fost amnate pe termen nedefinit.

NATO i securitatea european. Pstrarea democraiei n Europa occidental a fost punctul central al politicii militare i externe a S.U.A. aproapepe tot parcursul secolului XX. S.U.A. a luptat n dou rzboaie mondiale i a suferit 2,5 milioane pierderi n lupte pentru a pstra democraia n vestul Europei. Nicieri altundeva n lume nu se preocup mai mult S.U.A. de pstrarea independenei naionale i a guvernelor democratice dect n Europa occidental.

Originile NATO. Ca rspuns la micrile agresive ale sovieticilor n Europa, dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, S.U.A., Canada, Belgia, Anglia, Danemarca, Frana, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Norvegia i Portugalia s-au alturat Organizaiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Fiecare naiune s-a angajat s considere un atac armat mpotriva uneia ca fiind un atac mpotriva tuturor. Grecia i Turcia s-au alturat n 1952 i Germania de vest n 1953. Pentru a da credibilitate acestui angajament, s-a stabilit o conducere militar unit pentru NATO, cu un comandant american (primul a fost generalul Arny Dnright D. Eisenhower). Dup formarea NATO, sovieticii nu au mai avansat atacurile asupra Europei occidentale. Sovieticii nii, ca rspuns la NATO, au creat un tratat similar ntre rile lor satelit din Europa de est pactul de la Varovia. Acesta includea Polonia, Ungaria, Romnia, Bulgaria i R.D.G.. Jocurile Rzboiului rece. Confruntat cu superioritatea copleitoare a sovieticilor i a Pactului de la Varovia n ceea ce privete fora convenional trupe, tancuri, artilerie i avioane de lupt NATO a fost obligat s se bazeze pe ameninarea cu arme nucleare pentru a replica agresiunii sovietice. O strategie a rspunsului flexibil prevedea c forele convenionale ale NATO vor ncerca s opreasc o prim ptrundere sovietic, pn cnd rezerve din partea S.U.A. i a Europei ar fi puse n aciune. Dar dac forele sovietice ar fi depit puterea de aprare a NATO, comandamentul NATO ar fi fost autorizat s foloseasc arme nucleare mpotriva coloanelor blindate i a concentrrilor de trupe. De remarcat c aceast strategie implic utilizarea prima oar de arme nucleare tactice de ctre NATO mpotriva armelor sovietice convenionale. Pentru a contracara strategia NATO, sovieticii au desfurat peste 400 de rachete nucleare cu raz medie, mai ales la sfritul anilor 1970 (n special SS-20urile mobile, cu capete multiple de atac), rachete ndreptate nspre orae importante din vestul Europei. Aceast ameninare sugera faptul c orice ncercare de a rezista agresiunii sovietice cu arme nucleare ar determina distrugerea masiv a oraelor europene. Dar rspunsul NATO a fost desfurarea de noi rachete americane Pershing II i de rachete de croazier cu baz terestr n Europa, pentru a neutraliza ameninarea sovietic. n acelai timp NATO oferea sovieticilor opiunea 0 adic NATO va anula desfurarea acestor rachete dac sovieticii i vor retrage SS-20urile. Iniial, sovieticii au pus la ndoial soluia NATO i au lansat micrile de ngheare nuclear n Europa pentru a preveni desfurarea de noi rachete americane. Ei au prsit negocierile n 1983, protestnd fa de desfurarea de fore, dar s-au ntors la masa tratativelor, confruntai fiind cu opoziia ferm a NATO. n 1987, Tratatul INF a inclus opiunea 0 eliminarea tuturor armelor nucleare medii de ambele pri. Astfel, soluia NATO a reuit s produc primul tratat mondial de reducere a armamentului. Cderea comunismului n Europa de est Cderea dramatic a guvernelor comuniste n Europa de est, n 1989 Polonia, Ungaria, Romnia, Bulgaria i Germania Democrat a redus considerabil ameninarea unui atac militar asupra Europei occidentale. Desfiinarea guvernelor comuniste a aprut ca rezultat direct al deciziei preedintelui Gorbaciov de a renuna la utilizarea forei armate pentru a le menine la putere. Timp de mai mult de 40 de ani, guvernele comuniste din Europa de est fuseser sprijinite de tancurile sovietice; operaiuni militare sngeroase ale U.R.S.S. au nbuit revoltele civile din Ungaria n 1956 i din Cehoslovacia n 1968. Ameninarea cu intervenia armat sovietic a distrus micarea Solidaritatea din Polonia n 1981, i totui, aceeai micare a

devenit guvernul Poloniei n 1989. n prezent, orice efort din partea vreunui conductor rus de a reimpune controlul asupra naiunilor est-europene ar produce probabil puternice vrsri de snge. Germania Unit. Cderea zidului de la Berlin n 1989 i unificarea oficial a Germaniei n 1990 a rearanjat echilibrul puterii militare n Europa Central. Fosta Germanie de vest, cu 61 milioane de locuitori, este puternic din punct de vedere economic. Unirea cu 17 milioane de locuitori mai puin prosperi din fosta Germanie de est a cauzat perturbri economice temporare; dar pe termen lung, o Germanie unit poate s devin cea mai mare putere din Europa. Germania rmne membr a NATO. Cderea Pactului de la Varovia i a U.R.S.S. Pactul de la Varovia a czut ca urmare a cderii guvernelor comuniste din Europa de est i a fost oficial dizolvat n 1991. Fotii membri ai pactului au cerut retragerea trupelor de pe teritoriile lor; guvernul Rusiei s-a conformat, dei retragerile au fost ncetinite de condiiile economice din aceste ri. n acelai timp, puternicele micri de independen aprute n rile fostei U.R.S.S.: Lituania, estonia i Letonia rile de la Marea Baltic ce au fost ncorporate forat n U.R.S.S. n 1939 au dus la apariia independenei n 1991. Dup puin timp, republicile i-au declarat independena i U.R.S.S. a ncetat s existe oficial dup 31 decembrie 1991. Preedintele rus Boris Eln a preluat funcia fostului preedinte al U.R.S.S., Mihail Gorbaciov. Steagul rou, cu secera i ciocanul de pe Kremlin a fost nlocuit cu steagul Republicii Rusia. Stabilitatea n Rusia i Europa de est. Rusia are ansa istoric de a trece cu succes la o democraie stabil i la o economie proprie de pia. Preedintele Boris Eln s-a angajat la un program de reforme orientate nspre economia de pia. n ciuda problemelor pe care aceste reforme le pot cauza pe termen scurt, Eln pare s neleag c ele sunt singura cale spre o Rusie democrat i prosper. Dei Rusia i celelalte noi republici ale fostei U.R.S.S. se ndreapt nspre democraie, ele i clarific acum relaiile reciproce. Eln a sprijinit ideea unui Commonwealth de state independente, totui nu este clar ce relaie multilateral, economic sau politic implic acest Commonwealth, dac ntr-adevr noiunea de Commonwealth rmne valabil. Aranjamentele militare ntre aceste naiuni sunt de importan vital pentru S.U.A. i aliaii din vest. Cele patru republici nucleare pe ale cror teritorii rmn forele nucleare Rusia, Ucraina, Belarus i Kazahstan i-au artat la nceput dorina de a transfera toate forele nucleare n Rusia i toate patru au acceptat acordul START I. Dar Ucraina a nceput s aib rezerve n ceea ce privete renunarea la armele nucleare de pe teritoriul su, probabil pentru a asigura recunoaterea independenei sale din partea Rusiei sau, probabil, pentru a folosi acest element n negocierile pentru a ctiga mai mult ajutor economic din vest. Rezerva fa de schimbrile de situaie. Dac Rusia, Ucraina i celelalte republici reuesc o tranziie deplin spre democraie i capitalism, secolul urmtor promite mai mult pace i prosperitate pentru popoarele lumii dect acest secol. Dar dac nu reuesc, S.U.A. i alte naiuni vestice se vor confrunta cu mari pericole. De exemplu: Continuarea degradrii economice n Rusia poate subruina tradiia dat democraiei. Perspectiva unei Rusii Weimar, n care avansrile iniiale spre democraie dau gre, dnd natere la apariia unor conductori autoritari, ngrijoreaz Europa, care i amintete de eecul scurtei democraii Weimar, n Germania, nainte de ascensiunea lui Hitler.

Prbuirea micrii democratice poate da natere n Rusia unui regim militar, naionalist i autoritar. Un astfel de regim poate ncerca s-i reafirme controlul asupra noilor republici sau chiar s-i reafirme dominaia n Polonia i n alte naiuni din estul Europei. Diferenele continue dintre republicile fostei U.R.S.S. i reapariia vechilor sentimente de ur ntre grupurile etnice naionale. Datorit armelor nucleare, dezastrul posibil n acest caz este mult mai mare dect n Bosnia sau n alte regiuni ale lumii n care exist conflicte etnice. O prbuire a comenzii i controlului nuclear poate determina vnzarea armelor nucleare teroritilor sau regimurilor teroriste. S.U.A. n NATO. Restul de ameninare de ctre Rusia a Europei de vest, chiar sub un regim ostil, este foarte slab. Armata rus, care cuprindea mai mult de 4 milioane de oameni n 1990, a sczut la 2 milioane, un numr mai mic dect forele NATO europene (fr forele S.U.A.). Mai mult, moralul soldailor rui este sczut i echipamentul deteriorat. Chiar dac ar aprea un regim anti-vestic la Moscova, ar fi nevoie de un timp ndelungat pentru a se reconstrui fora rus capabil s amenine Europa de vest. Ct timp S.U.A. va continua angajamentele sale politice fa de NATO, problema principal cu care se confrunt strategii politici este nivelul trupelor desfurate n Europa. O retragere total a forelor armate ale S.U.A. ar nsemna probabil, sfritul alianei NATO. S.U.A. i-au redus deja prezena de naintare n Europa la jumtate. Susintorii unei prezene militare continue n Europa a S.U.A. au artat c aceasta furnizeaz siguran i stabilitate odat cu apariia noilor democraii n Europa de est. Ei art de asemenea c att vechii notri aliai, ct i noii prieteni din Europa, au ndemnat S.U.A. s rmn implicat n securitatea european. Oponenii contraargumenteaz, spunnd c rile Europei de vest sunt acum capabile s-i asigure propria securitate. NATO trebuie s decid acum ce rol va trebui c aib n securitatea european. Polonia, Ungaria i Republica Ceh au cerut intrarea n NATO, spernd s obin protecia alianei mpotriva oricrei rennoiri a expansiunii ruse. Ar trebui ca NATO s-i extind protecia asupra acestor ri din Europa de est. n mod tradiional, forele NATO nu au fost niciodat desfurate n afara Europei de vest. Ar trebui ca NATO s se gndeasc la folosirea forelor sale n afara regiunii? Ar trebui ca forele NATO s fie desfurate pentru a opri rzboaiele etnice ca cele dintre srbi, croai i musulmani din provinciile fostei Iugoslavii? Timp de 4 decenii, ameninarea sovietic a determinat politica american de aprare, planificarea forelor, antrenamentul, strategia i tactica, cercetarea i procurarea armelor, desfurarea de trupe i finanarea aprrii. Schimbarea fundamental n echilibrul mondial al puterii a determinat o reexaminare complet a politicii de aprare timp de civa ani. Dac strategii politici sunt de acord asupra necesitii unei reevaluri complete a politicii de aprare, ei nu sunt de acord tot timpul asupra forelor necesare n viitor. Ameninri regionale. Cele mai posibile ameninri actuale vin din partea agresorilor regionali. Irakul lui Saddam Hussein este modelul unei noi ameninri regionale. Fostul Secretar al aprrii Les Aspin a propus structurarea nivelurilor de for ale S.U.A. pe baza experienei nfrngerii Irakului n rzboi. Irak. Armata de 1 milion de oameni i 5.000 de tancuri a lui Saddam Hussein a fost redus la o treime n Rzboiul din Golf. Blocada economic sponsorizat de O.N.U., impus asupra Irakului a mpiedicat eforturile rii de a reconstrui aceste fore convenionale la numrul iniial. Totui, Irakul continu s afieze rachetele Scud i

i continu eforturile de a achiziiona arme de distrugere n mas nucleare, chimice i biologice. Iran. Iranul i-a refcut armata de 1 milion de oameni de la sfritul rzboiului cu Irakul, cumprnd att arme convenionale, ct i componente nucleare de pe pieele de armament mondiale. China i fosta U.R.S.S. au furnizat rachetele sol-sol. Iranul a achiziionat de asemenea, fore submarine pentru operaiunile din Golful Persic i o for aerian considerabil. Iranul sprijin grupurile teroriste din Orientul Mijlociu i furnizeaz un semnal de alarm pentru fundamentalismul islamic. Israelienii consider Islamul principala ameninare a pcii i stabilitii n regiune. Siria. Forele militare siriene sunt impresionante, avnd 70.000 de oameni i 4.000 de tancuri. Dar din cauza cderii U.R.S.S., principalul ei furnizor, aceasta va trebui s plteasc acum armele n valut care nu se prea gsete n Siria. Siria rmne oficial n rzboi cu Israelul, iar trupele ei ocup cea mai mare parte a Libanului. Libia. Forele militare ale lui Muummar Khodafy nu sunt o ameninare major. Totui, Libia rmne o baz important de activitate terorist internaional. Coreea de Nord. Coreea de Nord rmne regimul cel mai autoritar i militarizat din lume. O mare parte a economiei i populaiei sale este ocupat n armat. Coreea de nord are o armat de 1 milion de oameni, 4.000 de tancuri, o puternic for aerian i submarin. Programul de arme nucleare al Coreei de Nord este foarte avansat. Marele Conductor, Kim Il Sung, nu a renunat niciodat la ideea de a reuni Coreea prin for. Fiul su, Iubitul Conductor, Kim Jong III, l va nlocui pe acesta. Ca recunoatere a creterii economice i a ntririi progresive a forelor armate ale Coreii de Sud, S.U.A. au redus treptat forele lor terestre n aceast ar. Totui, cteva din forele S.U.A. vor rmne lng grani pentru a opri o invazie a Coreei de Nord. Armata sud-coreean este numai jumtate din armata nordcoreean; n caz de rzboi, S.U.A. ar trebui s ofere sprijin aerian imediat. China. Republica Popular Chinez deine n prezent cele mai mari fore armate din lume mai mult de trei milioane de soldai, aproape 10.000 de tancuri i mai mult de 4.000 de avioane de rzboi. China are ICBM-uri cu capete de atac nucleare multiple, capabile s ajung n S.U.A.. China susine, de asemenea, c Taiwanul este o provincie chinez, deoarece exist un guvern al Republicii Chineze n Taiwan; Beijingul continu s-i declare intenia de unificare. Acesta afirm preferina pentru o unificare pacifist, dar ameninarea cu fora a fost ntotdeauna prezent. Politica guvernului de la Beijing n ceea ce privete Hong-Kongul, fosta colonie britanic prevzut a fi ncorporat n Republica Popular Chinez n 1997, va arta drumul Chinei n viitor. Beijingul continua s proclame sprijinul fa de reformele de pia ale economiei sale, dar a acionat cu fora pentru a suprima micarea democratic din piaa Tien-an-men n 1989. Terorismul. Ameninarea cu terorismul creeaz dou cerine militare. Prima este aceea de a pedepsi rile care sprijin terorismul i de a mpiedica alte naiuni de a continua sprijinirea terorismului. n 1986, S.U.A. au atacat Libia ntr-un atac aerian limitat, car rspuns la diferite acte teroriste internaionale, sprijinite de Libia. n 1993 S.U.A. au atacat centrul de spionaj din Bagdad ca rspuns la un complot de asasinare a preedintelui George Bush. Aceste tipuri de operaiuni sunt ndeplinite de fore militare convenionale. Cea de-a doua cerin se refer la capacitatea de a ataca direct teroritii pentru a-i captura, a-i ucide sau pentru a elibera ostaticii luai. Aceste operaiuni sunt ndeplinite de echipe special echipate, bine antrenate. Ameninri neanticipate. S.U.A. a anticipat foarte puine din zecile de crize care au necesitat folosirea forei armate n ultimul deceniu. Puini ar fi prevzut c

trupele americane vor fi angajate n luptele din Granada n 1984, din Panama n 1990 i chiar din Golful Persic n 1991. Generalul Collin Powell a ncercat s conving Congresul c adevrata ameninare este necunoscutul, nesigurana. n adevratul sens, ameninarea primar la securitatea noastr este instabilitatea i nepregtirea pentru a face fa unei crize sau unui rzboi neateptat sau neprevzut. Dar este greu s convingi pltitorii de taxe sau pe reprezentanii lor alei s se pregteasc pentru necunoscut. Determinarea nivelurilor de via militar Nivelurile de for militar n S.U.A. sunt conforme ameninrilor, adic sunt determinate de mrimea i natura ameninrilor percepute asupra securitii naionale. Este adevrat c sistemele speciale de arme i deschiderile sau nchiderile de baze pot fi determinate de fore politice ca influena furnizorilor armatei aprrii din Congres sau de puterea unui membru al Congresului dintr-un district puternic afectat de cheltuieli pentru aprare. i nu toat lumea de la Casa Alb i din Congres, sau chiar din Departamentul aprrii este de acord asupra ameninrilor cu care S.U.A. se confrunt acum sau n viitor. Totui, politica de aprare i dimensionarea forelor armate ale S.U.A. ncepe cu estimarea ameninrilor cu care se confrunt naiunea.

Tab. 8-2. Nivelurile forei militare dup Rzboiul rece. Fora de baz Sfritul Rzboiului rece Bush Cluney 1990 Personal activ 1,6 aflat n timpul 2,1 serviciului militar (milioane) Diviziuni de 18 12 armat Grupe de lupt 12 aflate pe 15 transportoare marine Fore de 3 3 expediionare marine Aripi de lupt aeriene 24 15

Bilan ascendent Clinton Aspin 1,4 10 10

2 10

Fora de baz. Reducerea forei militare dup Rzboiul rece a nceput n 1990, n timpul exerciiului Secretarului aprrii Richard Cluney din administraia Bush. Un plan al forei de baz cerea reducerea personalului militar american de la 2,1 la 1.6 milioane n 1995 (vezi tab. 8 2). Acest plan prevedea continuarea prezenei de naintare n NATO, dar reducea forele S.U.A. n Europa cu mai mult de jumtate. n concordan cu opinia conform creia agresorii regionali ar fi ameninrile cele mai probabile la adresa intereselor S.U.A. n viitor, forele nautice

i maritime, concepute n principal pentru a face fa ameninrilor regionale, au fost reduse mai puin. Bilanul ascendent. Dar chiar i pe cnd era preedinte al Comitetului serviciilor armamentului de cas, Les Aspin era satisfcut de planul forei de baz al administraiei Bush. El a afirmat c sfritul Rzboiului rece cerea un bilan ascendent complet al ameninrilor cu care se confrunt naiunea i o redeterminare a strategiilor, forelor i bugetelor necesare n perioada de dup Rzboiul rece. Ca Secretar al aprrii n administraia lui Clinton, Aspin a procedat imediat la aplicarea ideilor sale asupra acestui bilan. Rzboiul rece este n spatele nostru. U.R.S.S. nu mai exist. Ameninarea care a determinat deciziile noastre de aprare timp de 4 decenii i jumtate care a determinat strategia i tacticile noastre, doctrina, mrimea i forma forelor, concepia armelor i mrimea bugetelor de aprare a disprut. n viziunea lui Aspin, Rusia nu mai reprezint o ameninare major la securitatea S.U.A. sau NATO. Contribuia militar american la NATO poate fi redus la niveluri simbolice, la un efectiv de mai puin de 100.000 de oameni. Orice ameninri militare ar aprea n Europa, ele pot fi tratate ca i conflicte regionale. Ameninri regionale majore similare Irakului. Nivelurile forei militare din viitor vor fi concepute pentru a nfrunta ameninrile regionale majore. Forele militare necesare S.U.A. se bazeaz pe noiunea de ameninare regional similare Irakului forele militare necesare S.U.A. pentru a nfrnge rapid i decisiv Irakul n Rzboiul din Golf. Dar planificarea din prezent ia n considerare i posibilitatea ca un al doilea agresor s decid s provoace S.U.A. altundeva n lume, n timp ce forele noastre ar fi implicate ntr-un rzboi similar Irakului. De exemplu, dac S.U.A. ar fi implicate n rzboiul din Golful Persic mpotriva Irakului sau Iranului, Coreea de Nord ar putea profita de situaie pentru a invada Coreea de Sud. S.U.A. planific n prezent fore americane adiionale suficiente pentru a lupta i a iei nvingtori n dou conflicte regionale majore aproape simultane. Exprimarea ambigu aproape simultane admite faptul c S.U.A. s-ar putea s nu fie n stare s desfoare suficiente fore aeriene sau maritime pentru a lupta i a ctiga dou rzboaie regionale n acelai timp. Forele americane vor fi obligate s in pe loc un agresor (n principal prin for aerian) n timp ce l-ar nvinge pe cellalt; iar dup nvingerea primului S.U.A. ar putea desfura fore suficiente pentru a-l nvinge pe al doilea. Nivelurile viitoare de for. Estimrile revizuite ale ameninrilor din Bilanul ascendent raionalizeaz reduceri masive ale forelor militare i ale bugetului Aprrii n administraia Clinton. Nivelurile forelor i ale bugetului vor fi cu mult sub cele prevzute de preedintele Bush n Planul forei de baz. Armata va avea 10 divizii de lupt active, iar fora aerian 13 aripi lupttoare (o divizie a armatei S.U.A. cuprinde ntre 15.000 i 18.000 de trupe; o arip de lupt a Forei Aeriene cuprinde aproximativ 72 de avioane de lupt). Flota va desfura 11 grupe de lupt pe transportoare marine active (un transportor cuprinde un port-avion cu 75-85 de avioane, plus nave de rzboi, distrugtoare, fregate, submarine de atac i nave de sprijin). Corpurile marine vor avea toate trei Fore Marine Expediionare (fiecare FME include o divizie marin, o arip aerian marin i serviciile adiionale. Preri critice. Bilanul ascendent a generat multe controverse. Dac muli experi ai aprrii sunt de acord asupra estimrilor ameninrii asupra necesitii de pregtire pentru a lupta i nvinge n dou conflicte regionale majore simultane muli cred c nivelurile de for proiectate de Secretarul Aspin nu sunt adecvate acestor cerine. Opozanii consider c numrul redus al unitilor de lupt ale armatei i ale Forei Aeriene i serviciile limitate de transport i sprijin disponibile

militarilor nu sunt corespunztoare pentru dou conflicte regionale majore. Evenimentele neprevzute pot fi reduse numai dac o for armat copleitoare este utilizat rapid i decisiv, ca i n Operaiunea Furtun n Deert. Se pierd multe viei cnd n lupt se trimit fore minime, cnd acestea nu au un suport aerian adecvat sau cnd sunt extinse pe un front prea larg. Inamicii regionali poteniali de exemplu Iranul sau Coreea de Nord pot desfura fore moderne de artilerie i artilerie grea. S.U.A. au beneficiat de o perioad de 6 luni pentru a-i pregti forele grele n regiunea Golfului nainte de Operaiunea Furtun n Deert; o astfel de perioad de pregtire probabil nu va mai fi posibil ntr-un viitor conflict. n plus, probabil c nivelurile minime de for proiectate prin Bilanul ascendent vor taxa serios capacitatea rii de a rspunde simultan la dou conflicte, la capete opuse ale planetei. Criticii acuz bilanul ascendent c ar fi n realitate un plan descendent pentru a justifica reducerile din bugetul aprrii. Utilizarea forei: Rzboiul din Golf Preedinii au admis adesea c deciziile cele mai greu de luat au fost cele care au trimis poporul american n lupt, decizii care n mod inevitabil au necesitat pierderi de viei. Nu exist criterii sau recomandri politice clare care s determine cnd trebuie folosit fora militar. Fiecare criz cuprinde circumstane politice i militare diferite. Prea des conductorii politici au trimis fore armate n regiuni ostile fr o misiune militar precis. Forele armate sunt concepute pentru a distruge forele inamice i pentru a ocupa teritoriul inamic. Cnd li se d o alt misiune, vag sau prost definit meninerea pcii, stabilizarea guvernului, trimiterea de semnale diplomatice .a.m.d. forele armate sunt greit folosite. Invazia Kuweitului de ctre Saddam Hussein. Invazia Kuweitului de ctre Saddam Hussein la 2 august 1990 a fost, se pare, destinat s restabileasc prestigiul su militar dup un rzboi lung i indecis cu Iranul; s asigure veniturile petroliere adiionale pentru continuarea construirii puterii militare irakiene i s intimideze (i probabil s invadeze) Arabia Saudit i statele din Golf, asigurnd astfel controlul asupra unei mari pri din rezervele mondiale de petrol. Pe hrtie, Irakul era a patra putere militar n lume, cu 1 milion de trupe, ntrite n rzboiul de 8 ani cu Iranul. Armatele irakiene includeau 5.000 de tancuri, 10.000 de alte vehicule armate, 4.000 de piese de artilerie i 700 de avioane de lupt i rachete sol-aer. n plus, Irakul avea arme chimice mortale pe care le folosise anterior mpotriva Iranului i a propriei populaii Kurde. Invazia Iranului a provocat un rspuns surprinztor, imediat, din partea O.N.U., rezoluiile Consiliului de Securitate condamnnd invazia i cernd retragerea imediat si impunerea unui embargo i a unor sanciuni economice. Preedintele Bush a procedat imediat la crearea unei fore militare care urma s includ 30 de ri. Obiective politice i militare precise. La nceputul crizei preedintele Bush a angajat forele americane n regiunea din Golf pentru aprarea militar a Arabiei Saudite n Operaiunea Scutul Deertului. Preedintele se temea c Saddam Hussein va ordona trupelor sale s i continue ofensiva n Peninsula Arab i c va fora Arabia Saudit i celelalte state din Golf s irepresibile se supun. Preedintele a descris primele desfurri militare americane ca fiind defensive. Dar el a ajuns n curnd la concluzia c nici diplomaia i nici o blocad economic

nu-l vor determina pe Saddam Hussein s se retrag din Kuweit i c Saddam va folosi resursele adiionale de petrol pentru a-i ntri puterea militar, incluznd achiziia de arme nucleare, i c agresiunea lui rmas nepedepsit, va intimida rile din Golf, conducerea politic a regiunii revenind astfel nemilosului autocrat. Preedintele Bush a formulat obiective strategice clare pentru comandanii lui militari, ordonndu-le s pregteasc un plan ofensiv care va: (1) fora retragerea imediat i necondiionat a forelor irakiene din Kuweit; (2) ostraciza facilitile oferite de armele chimice i nucleare ale lui Saddam Hussein; (3) asigura c forele militare irakiene nu vor mai fi capabile s amenine regiunea. Fora militar decisiv i copleitoare. Comandanii militari americani de elit inclusiv preedintele Comandamentului General, generalul Collin Powell i comandantul pe cmpul de lupt, generalul Nonnon Schwarzkopf fuseser ofieri n Vietnam i erau hotri s nu repete greelile acelui rzboi. Ei nu au fost de acord s nceap btlia fr sprijinul deplin al poporului american. Dac li s-a ordonat s lupte, ei au dorit s utilizeze o for militar decisiv i copleitoare; ei voiau s evite escaladarea treptat, conflictele prelungite, obiectivele limitate i interferena politic n desfurarea rzboiului. Aadar ei i-au prezentat preedintelui un plan care necesita o putere militar foarte mare. Un efectiv de mai mult de 500.000 de militari au fost trimii n Golf, incluznd elemente din 6 divizii de armat i dou de marin, cu 1.400 de tancuri, 930 de piese de artilerie, 500 de elicoptere de atac i mai mult de 1.000 de avioane de lupt. Forele coaliiei au inclus de asemenea uniti blindate engleze i franceze i fore egiptene, siriene, din Arabia Saudit i alte ri arabe. Dezbateri asupra utilizrii forei. Cnd preedintele Bush a anunat aceast imens adunare de fore n 8 noiembrie, totui, el a fost imediat supus criticilor, acas, pentru c abandonase poziia iniial, defensiv. Senatorul Sam Nurin, membru respectat al Comitetului Forelor armate din Senat, a cerut audiene n care l-a sftuit pe preedinte s continue sanciunile economice i s evite pierderile care s-ar putea ivi ca urmare a unui rzboi terestru. Dar Bush era convins c sanciunile nu vor da rezultate, c Saddam se va menine pe poziie ani de zile i c, n cele din urm, coaliia care sprijinea embargo-ul se va destrma. El credea c Saddam va deveni un opozant tot mai puternic care va domina n scurt timp Lumea Arab i rezervele de petrol din Orientul Mijlociu. Mai mult, dac nu ar fi fost oprit repede, Saddam ar fi achiziionat n scurt timp arme nucleare. La 24 noiembrie 1990, Secretarul de Stat James Boker a ctigat sprijinul membrilor Consiliului de Securitate O.N.U., inclusiv al U.R.S.S. (cu abinerea Chinei ) pentru o rezoluie care autoriza forele de coaliie s foloseasc toate mijloacele necesare mpotriva Irakului, dac acesta nu se retrgea din Kuweit pn la 15 ianuarie. Ca urmare a unei lungi dezbateri n Congres, la 12 ianuarie preedintele George Bush a obinut o rezoluie similar n Senat (52-47) i n camera Deputailor (251-183). Operaiunea Furtun n Deert. La Bagdad, reporterii CNN Bernard Shoe i Peter Arnet au fost uimii n noaptea de 16 ianuarie cnd Operaiunea Furtun n Deert a nceput cu un atac asupra instalaiilor cheie ale oraului. Forele irakiene au fost de asemenea surprinse, n ciuda sincronizrii corecte a atacului. Saddam le asigurase c S.U.A. nu aveau aprobarea s lupte i c, chiar dac rzboiul ar izbucni, opinia public american ar fora terminarea acestuia odat cu apariia primelor pierderi umane.

Succesul forei aeriene a coaliiei a fost spectaculos. Mai mult de 110.000 de misiuni de lupt au fost lansate n aer, cu numai 39 de pierderi de avioane, nici una n lupt. Cele mai multe avioane irakiene au fost obligate s rmn la sol, deoarece posibilitile de control i de fug au fost distruse; 38 de avioane irakiene au fost distruse n lupt i 140 au fugit n Iran. Obiectivele strategice, inclusiv facilitile nucleare, controalele chimice de armament, centrele de comand i comunicaii militare au fost atacate repetat. Armele inteligente S.U.A. s-au comportat superb. Spectatorii T.V americani au refuzat nregistrri ale bombelor ghidate cu laser care intrau pe uile i pe canalele de aer ale buncrelor inamice. Dup 5 sptmni de rzboi aerian, serviciile de informaii estimau c aproape jumtate din tancurile i artileria irakian de pe cmpul de btaie fuseser distruse, c trupele demoralizate se ascundeau n adposturi adnci i cmpurile de btaie fuseser izolate i pregtite pentru operaiuni terestre. Planul generalului Schwarzkopf pentru rzboiul terestru se baza pe manevre. El dorea ca irakienii s cread c atacul direct va fi la grania nordic a Kuweitului i c va fi sprijinit de o acostare marin la rm. n timp ce irakienii se pregteau de un atac dinspre nord i est, Schwarzkopf a trimis coloane blindate ntr-un ir de tipul Hail Mary cu un altul, spre est, flancnd i fornd forele irakiene nspre zona de lupt. Trupele irakiene, orbite de atacul aerian i obligate s stea n buncrele lor, nu puteau s tie sau s rspund la atacul flancat. Din noaptea de 24 februarie a nceput atacul terestru. Atacurile elicopterelor de armat au ajuns pn n mijlocul rii; coloanele blindate au traversat deertul nspre nord, pentru a flanca trupele irakiene i pentru a le ataca dinspre vest; acestea au rmas n buncrele lor. Trupele irakiene au fost nconjurate de pe oselele din Kuweit, iar oraul a devenit o mare de vechituri plin cu vehiculele irakiene. Forele irakiene care au ncercat s lupte au fost distruse. Dup 100 de ore de lupt terestr, preedintele Bush a ordonat ncetarea focului. Rezultatele rzboiului. S.U.A. a obinut o victorie militar decisiv, repede i cu pierderi omeneti foarte puine. Preedintele nu a extins obiectivele iniiale ale rzboiului spre a ajunge, de exemplu, la capturarea Bagdadului, la distrugerea economiei irakiene, la ncurajarea dezintegrrii naiunii irakiene sau la uciderea lui Saddam, dei era de ateptat ca nfrngerea s duc la astfel de rezultate. Dei rzboiul a lsat nerezolvate multe probleme politice, a fost rezultatul militar cel mai decis al americanilor, dup primul rzboi mondial. preedintele Bush a hotrt s declare victoria i s srbtoreasc ntoarcerea trupelor americane. n retrospectiv, decizia preedintelui de a termina rzboiul dup numai 100 de ore de operaiuni terestre pare prematur. Nu toate obiectivele iniiale fuseser ndeplinite. Cteva uniti ale Grzii republicane a lui Saddam, care ar fi putut fi nconjurate i distruse dup nc o zi de lupt, au scpat fugind la Bagdad. Cu aceste forte supravieuitoare, Saddam i-a meninut puterea de constrngere asupra rii, atacnd opozanii regimului, mai ales minoritatea kurd din nordul Irakului. Investigaii ulterioare au artat c armele lui nucleare nu au fost complet distruse. n cele din urm, rmnerea la putere a lui Saddam pare s ia n derdere sacrificiile omeneti cerute de rzboi. Leciile Rzboiului din Golf. Rzboiul din Golf a dat naiunii cteva lecii despre utilizarea eficient a puterii militare. Folosirea rapid de fore copleitoare este superioar att politic ct i militar escaladrii treptate i folosirii unei fore minime. Aceast for rapid reduce pierderile totale i duce la o victorie mai rapid i mai decisiv.

Conducerea politic a rii este mult mai eficient dac se concentreaz asupra dezvoltrii i meninerii sprijinului intern i extern pentru un rzboi, lsnd planificarea i execuia operaiunilor militare comandamentului militar. ncheierea rapid a ostilitilor nseamn c sprijinul populaiei nu scade n timp i c luptele prelungite i un numr stabil de pierderi nu va alimenta sentimente mpotriva rzboiului. Fora militar poate captura teritoriu i poate distruge toat economia, dar nu poate garanta pacea. Chiar dac e slbit din punct de vedere militar, Saddam Hussein rmne o ameninare n Orientul Mijlociu. Probabil cea mai important lecie, totui, arat c sfritul Rzboiului rece nu nseamn c S.U.A. nu mai are nevoie de putere militar. Evaluare: preul pcii Ineria dovedit de S.U.A. n aprarea naional n ultima jumtate de secol i-a atins scopul principal mpiedicarea unui rzboi mondial n prima jumtate a sec. XX. Scderea puterii militare americane dup rzboiul din Vietnam n anul 1970, a dus direct la expansiunea regimurilor militare marxiste n lume nu numai n Vietnam, Laos i Cambogia, ci i n Angola, Etiopia, Mozambic, Somalia, Yemenul de Sud i Cuba, Nicaragua i Granada. Dimpotriv, rentrirea puterii militare a S.U.A. n anii 80 a ncurajat U.R.S.S. s caute relaii mai constructive cu vestul, avnd n vedere condiiile negocierilor pentru veritabile reduceri de armament i a ncurajat i forele democratice din ntreaga lume. Orientri istorice n cheltuieli pentru aprare. La nceputul rzboiului rece cheltuielilepentru aprare reprezentau o parte important din resursele naiunii. n 1955 aceste cheltuieli reprezentau 58% din toate cheltuielile federale i echivalau cu 10,5% din PIB. n 1965 acestea au sczut la 40,1% din cheltuielile federale i 7,5% din PNB. Rzboiul din Vietnam a cauzat o cretere temporar, dar ca urmare a deciziei preedintelui Nixon de a re trage treptat forele americane din acel conflict, cheltuielile pentru aprare au avut o evoluie descendent. Pn n 1968 ele sczuser la 235 din cheltuielile federale i la 4,5% din PNB. Acesta era nivelul cel mai sczut al acestor cheltuieli n S.U.A. de dinaintea celui de-al doilea rzboi mondial. Pe la sfritul administraiei Carter, cheltuielile cu aprarea, ca procentaj al PNB, au nceput s creasc. ntrirea aprrii n timpul lui Reagan de a ridica la 6,5% din PNB i la 29% din totalul cheltuielilor federale pn n 1986. Dar n timpul celui de-al doilea mandat al su preedintele Reagan i Secretarul Aprrii Kaspar Weinberger au pierdut n faa Congresului, care dorea limitarea cheltuielilor militare. Cheltuielile generale de aprare reflect destul de bine opinia poporului american despre ameninrile asupra securitii naionale i asupra ratei de cretere sau scdere a cheltuielilor militare. Cei mai muli americani au fost de acord, la sfritul anilor 70 i nceputul anilor 80 asupra nevoii de a rentri puterea de aprare a rii. Dup ce programul de rentrire ncepuse, nici un american nu mai credea c cheltuielile cu aprarea erau aproximativ corecte. Sfritul rzboiului rece a convins un numr mic de americani c aceste cheltuieli pot fi reduse. Cheltuielile cu aprarea dup Rzboiul rece. ndeplinirea mai multora dintre obiectivele politicii de aprare naional duce la un rezultat binevenit i totui paradoxal reducerea ameninrilor asupra securitii naionale i reducerea nevoilor de aprare naional. Cheltuielile cu aprarea ale S.U.A. au sczut n mod constant n $ din 1986 i se prevede c vor scdea la mai puin de 15% din cheltuielile federale i mai puin de 3% din PNB. Aceste cifre se pot compara n mare

cu cele existente nainte ca Pearl Harbour s fie atacat n 1941. Rezumat Deciziile asupra politicii de aprare din Washington i din alte capitale ale lumii sunt interdependente strategiile, nivelele de for i cheltuielile depind de ameninrile percepute din partea altor mari puteri. Teoria jocului furnizeaz un mod de gndire raional asupra lurii deciziilor n situaii competitive i interdependente. Strategia de disuasiune ncearc s previn rzboiul nuclear prin crearea unor consecine inacceptabile pentru un inamic raional n cazul unui atac nuclear. Cheia asigurrii unei forte de disuasiune distructive este puterea de supravieuire a forelor proprii ce se poate face ca rspuns printr-un al doilea atac, dup rezistarea cu succes la un prim atac surpriz din partea inamicului. Disuasiunea pune accentul pe posibilitatea unui al doilea atac capacitatea forelor naiunii de a supravieui unui prim atac i de a provoca distrugerea atacatorului, ca rspuns. Ca urmare a desfurrii de ctre U.R.S.S. a unei mari fore de rachete nucleare intercontinentale n anii 1960, strategia S.U.A. a reflectat doctrina MAD, distrugerea reciproc asigurat. Fiecare parte va fi nevoit s nu lanseze un atac nuclear tiind c forele supravieuitoare ale celeilalte pri ar putea provoca daune inacceptabile n zonele cu populaie dens. Populaiile fiecrei ri erau inute ostatice mpotriva unui atac nuclear i se spunea c exist un echilibru al terorii. Dar cu timpul doctrina MAD i-a pierdut valabilitatea, deoarece U.R.S.S. a obinut posibilitatea de a ajunge la intele dificile din cadrul forei americane de rachete cu baz terestr. Cauzate de ameninarea unui atac nuclear asupra centrelor sale militare, strategia S.U.A. s-a schimbat la sfritul anilor 70 ntr-o strategie a rspunsului flexibil represiunea unui atac nuclear printr-o ameninare mai credibil de a ataca o serie de obiective militare, inclusiv modulele inamice n rezerv. Pentru a-i implementa strategia de disuasiune , S.U.A. i-au meninut o TRIAD de fore strategice rachete cu baz terestr, rachete lansate sub mare i bombardiere cu echip. Cnd dezvoltrile tehnologice sovietice din anii 70 au ameninat supravieuirea rachetelor cu baz terestr i a bombardierelor mai vechi cu echipaj, un program strategic de modernizare a armelor americane a nceput pentru a crea o arm cu capacitatea de a distruge inte dificile racheta MX. Au fost create bombardiere intercontinentale noi - B-1 i B-2 care erau capabile s ptrund n aprrile aeriene moderne. Rachetele cu baza pe submarin rmn fora de disuasiune nuclear cu cea mai mare putere de supravieuire. Sfritul Rzboiului rece a determinat scderea cu 2/3 a forelor nucleare strategice generale. Acordurile START reduc capetele de rzboi nucleare totale de ambele pri i cer eliminarea tuturor rachetelor cu baz terestr MIRV. Nivelurile de for care rezult de ambele pri vor elimina astfel probabilitatea lansrii unui prim atac raional. Strategiile nucleare n prezent se contureaz asupra ameninrilor irepresibile rachete lansate de o naiune terorist, lansri neautorizate, de ctre elemente ale fostei U.R.S.S. i lansri accidentale. Proliferarea nuclear global crete posibilitatea unor astfel de ameninri. Preedintele Reagan a nceput un program de cercetare la scar larg, Iniiativa Aprrii Strategice (SDI) sau Rzboiul Stelelor, pentru a crea posibilitatea interceptrii i distrugerii rachetelor balistice deja lansate. Conceput iniial pentru a contracara un atac sovietic masiv, SDI a fost reproiectat mai trziu, mpotriva ameninrilor mai limitate. Organizaia SDI i-a

1.

2.

3.

4.

5.

6.

ncetat activitatea, dar cercetrile continu asupra aprrii de rachete cu baz terestr. 7. Pstrarea democraiei n Europa de vest a fost scopul central al politicii S.U.A. n sec. XX. Din cadrul alianei NATO, S.U.A. i rile vest-europene se angajeaz s considere un atac asupra uneia ca fiind un atac mpotriva tuturor. Un comandament militar unit al NATO a fost desemnat s menin acest angajament. 8. Cderea guvernelor comuniste n Europa de est, unificarea Germaniei i destrmarea U.R.S.S. au redus puternic ameninarea asupra securitii europene. Aceste dezvoltri necesit reconsiderarea rolului de securitate al alianei NATO i a scopului si a numrului trupelor S.U.A. care staioneaz n Europa. 9. Politica de aprare a S.U.A. dup Rzboiul rece este determinat n principal de ameninrile din partea potenialilor agresori regionali. Terorismul, ca i necesitatea de a rspunde crizelor neanticipate, influeneaz i ele aceast politic. 10. n bilanul ascendent nivelurile de for militar S.U.A. sunt concepute s nfrunte dou conflicte regionale similare Irakului i aproape simultane. Aceast evaluare a ameninrii se spune c justific reducerile drastice ale unitilor de lupt. 11. Cheltuielile generale cu aprarea reflect de-a lungul timpului ameninrile la securitatea S.U.A.. La nceputul Rzboiului rece, aceste cheltuieli reprezentau mai mult de 1 din cheltuielile federale i mai mult de 10% din PNB. Dup rzboiul din Vietnam, aceste cheltuieli au sczut dramatic, dar au crescut din nou dup invazia sovietic n Afganistan. Sfritul Rzboiului rece a redus cheltuielile proiectate la mai puin de 15% din cheltuielile federale totale i la mai puin de 3% din PNB.

Capitolul 9 Politica economic Incrementalismul n aciune Incrementalismul n politica fiscal i monetar Politica economic a guvernului se exercit n principal prin politici fiscale deciziile acestuia asupra impozitelor, cheltuielilor i nivelurilor de deficit i prin politicile monetare deciziile acestuia n ceea ce privete oferta de moned i ratele dobnzilor. Politica fiscal se determin n pregtirea anual a bugetului federal de ctre preedinte i de Biroul de Management i Buget i n luarea n considerare, anual, de ctre Congres a actelor de apropriere i a legilor impozitelor. Aceste decizii determin att cheltuielile generale federale, ct i cheltuielile prioritare din cadrul programelor federale; mpreun cu deciziile asupra politicii impozitelor (vezi Cap. 10), aceste decizii de cheltuieli determin mrimea deficitelor anuale federale guvernamentale (cheltuielile federale au depit veniturile n fiecare an ncepnd cu 1960). Politica monetar este determinat de Comisia de Rezerve Federale FED care poate mri sau micora oferta de moned prin controlul asupra bncilor. Dac crearea politicii economice ar fi complet raional, ea ar fi strns legat de o teorie coerent economic. Scopurile general acceptate ale politicii economice sunt: creterea produciei i a nivelului de via, utilizarea deplin i productiv a forei de munc i preuri stabile cu inflaie mic. Dar exist o varietate de teorii economice care concureaz pentru a fi considerate ca fiind modalitile principale de atingere a acestor scopuri. La intervale diferite de timp, politica economic naional s-a ghidat dup teorii diferite sau, mai ru, a fost ghidat simultan de teorii contradictorii. n practic, politicile fiscale i monetare sunt realizate progresiv; adic cei care iau decizii se concentreaz asupra schimbrilor modeste creteri sau scderi ale impozitelor, cheltuielilor sau nivelurilor de deficit i asupra ofertei de moned i a ratei dobnzilor. FED se opune total deciziilor care ar putea cauza schimbri majore n activitatea economic, prefernd n schimb s modifice politica monetar pe fraciuni de procentaje. Mai mult, incrementalismul este mai prezent n alctuirea anual a bugetului federal. Cei care alctuiesc bugetul nu reiau n considerare valoarea tuturor programelor existente n fiecare an i nici nu sunt foarte ateni la nivelul cheltuielilor stabilite anterior. Mai degrab cheltuielile anului precedent sunt luate ca baz pentru cheltuielile fiecrui program, iar consideraiile active ale programelor de buget se concentreaz asupra noilor probleme sau asupra creterilor fa de nivelul anului trecut. Incrementalismul descrie procesul de realizare a politicii economice i furnizeaz foarte bune prevederi pe termen scurt asupra politicilor guvernului. Nivelul cheltuielilor anului precedent pentru orice program guvernamental este cel mai bun indicator al nivelului cheltuielilor pe anul urmtor. Incrementalismul este i o teorie aplicat el explic de ce programele, politicile i cheltuielile guvernamentale persist i cresc chiar i dup ce valoarea lor pentru societate s-a micorat sau a disprut. Dar nainte de a examina acest lucru, s analizm cteva dintre teoriile naionaliste cele mai importante, care i disput poziia de ghid al politicii economice. Teoriile economice ca ghid al politicilor economice Teoriile macroeconomice, aplicate asupra influenei guvernului asupra economiei, se

concentreaz asupra sumelor totale ale cheltuielilor, impozitelor, mprumuturilor i monedei. Teoriile macroeconomice ncearc att s explice ciclurile economice ct i prescrie politici guvernamentale pentru combaterea inflaiei i a recesiunii. Teoria clasic. Economiti clasici vd n general economia de pia ca un mecanism care se autoregleaz i care ar ajunge la un echilibru de maxim utilizare a forei de munc, de maxim productivitate i la preuri stabile dac ar fi lsat liber de ctre guvern. Mecanismul preurilor modific deciziile a milioane de americani pentru a duce la un echilibru cererea i oferta de bunuri i for de munc. n ceea ce privete secesiunea, dac muncitorii rmn n omaj temporar pentru c oferta de munc depete cererea, salariile (preul muncii) scad; n cele din urm este din nou mai profitabil s aib mai muli muncitori cu salarii mai mici i astfel s pun capt omajului. n acelai mod, dac cererea de bunuri (automobile, case, mbrcminte) scade, stocurile cresc i oamenii de afaceri reduc preurile (adesea prin rabaturi, vnzri) pn cnd cererea crete din nou. n ceea ce privete inflaia, creterile generale de preuri reduc cererea i automat o aduc la nivelul ofertei, dac guvernul nu intervine. Pe scurt, teoria clasic se bazeaz pe micarea liber a preurilor care combate recesiunea i inflaia. Teoria Keynesian. Dar marea Depresiune din anul 1930 a zdruncinat ncrederea populaiei n economia clasic. n deceniul 1930 rata medie a omajului era de 18%, crescnd la 25% n cel mai ru an, 1933. Chiar n 1936, la 7 ani dup cderea bursei n 1929, rata omajului era nc de 18%, ridicnd astfel problema capacitii pieei de a se auto-stabiliza i de a asigura o bun utilizare a forei de munc i productivitate. Conform economistului englez John Maynard Keynes instabilitatea economic este rezultatul fluctuaiilor cererii. Att omajul, ct i salariile mici au redus cererea de bunuri : ntreprinderile i-au oprit producia i au dat afar mai muli muncitori, pentru a se adapta cererii sczute, dar aceste msuri au redus i mai mult cererea i au accelerat evoluia descendent a spiralei. Teoria Keynesian sugereaz c economia ar putea cdea i rmne ntr-o perioad de recesiune. Numai guvernul ar putea face pasul necesar n sens invers ciclului, mrind cererea prin cheltuieli guvernamentale mai mari i prin reducerea taxelor. Desigur, guvernul nu poate aduga nimic cererii agregate dac aceasta echilibreaz bugetul. Mai mult, n timpul recesiunii el trebuie s controleze deficitul pentru a-l putea aduga cererii, cheltuind mai mult dect venitul su. Pentru a contracara tendinele inflaioniste, guvernul ar trebui s aplice exact msurile opuse. Toi suntem Keynesieni. Ideile Keynesiene au dominat conceperea politicii timp de jumtate de secol. Politicile contra-ciclice au fost menionate n Textul Forelor de Munc din 1946, care angaja n mod specific guvernul federal s promoveze o utilizare maxim a forei de munc i o putere de cumprare sporit prin impozite i cheltuieli. Actul a creat Consiliul Consultanilor Economici pentru a crea i recomunica preedintelui politici economice naionale i a cerut preedintelui s prezinte Congresului un raport economic anual care s evalueze starea economiei. n timp ce nc se mai discuta dac politica economic ar trebui s combat recesiunea sau inflaia, n 1970 preedintele Richard Nixon a anunat c toi suntem Keynesieni. Totui, cu timpul a devenit tot mai clar c politicienii nu erau capabili s pun capt cheltuielilor deficitare dup terminarea recesiunii. Politicienii se temeau mai mult de omaj dect de inflaie i din moment ce teoria lui Keynes descria aceste evenimente ca fiind puncte opuse ale unei oscilaii, ei aveau un motiv s continue

cheltuielile deficitare. n plus, prin nlturarea restriciilor morale mpotriva deficitelor, politicienii erau ncurajai s mbuneze actuala generaie de alegtori i s transfere costurile asupra generaiei viitoare. Alte probleme ale analizei economice Keynesiene au aprut n 1970, cnd omajul i inflaia au aprut simultan, n ciuda teoriei lui Keynes. 40 de ani de eforturi Keynesiene de a manipula cererea agregat au produs stagflaia; inflaia cu rate mari ale dobnzilor, omaj i rate de cretere economic stagnante. Continuarea cheltuielilor deficitare de ctre guvern n timpul recesiunii i inflaiei au produs rate ale inflaiei n cretere, de peste 10% i rate n scdere ale dezvoltrii economice. Economia Keynesian a fost numit de preedintele Reagan politici eronate ale trecutului. Economia ofertei. Economitii ofertei afirm c preocuparea fa de creterea economiei pe termen scurt este mai important dect manipularea cererii pe termen scurt. Creterea economic, care necesit o expansiune a capacitii productive a societii, mrete oferta general de bunuri i servicii i de aceea menine preurile sczute. Astfel, inflaia se reduce sau se elimin. n plus, nivelul de via al tuturor crete datorit mai multor bunuri i servicii disponibile la preuri fiabile. Creterea economic mrete chiar i veniturile guvernului pe termen lung. Cei mai muli economiti ai ofertei cred c o pia liber este mai bine echipat dect un guvern pentru a crea preuri mici i oferte mai mari. Ei spun c guvernul este problema, nu soluia. Impozitele, cheltuielile i politicile monetare ale guvernului au promovat consumul imediat n locul investiiilor de viitor. Impozitele ridicate influeneaz negativ munca, creativitatea, inveniile i economiile. Guvernul ar trebui s ofere reduceri de impozite pentru a ncuraja investiiile i economiile, munca i ntreprinderile. Cheltuielile guvernamentale ar trebui verificate, dac e posibil, proporia guvernamental a PIB ar trebui redus n timp. Reglementrile guvernului ar trebui minimizate pentru a mri producia i dezvoltarea. n general, guvernul ar trebui s acioneze pentru a stimula producia i oferta, nu consumul i cererea. Economia Reagan. Politica economic n anii 80, n timpul preedintelui Reagan, reflect aceste puncte de vedere. Dup Reagan, cea mai important cauz a problemelor naionale inflaie, omaj, productivitate sczut era nsui guvernul. Dup ce i-a preluat funcia, administraia Reagan a creat un set de planuri economice complexe: Reforma bugetului pentru a reduce rata creterii cheltuielilor federale; Reducerea impozitelor, scderea impozitelor de vrf marginale i reducerii adiionale de taxe pentru a ncuraja investiiile n afaceri; Eliberarea de reglementrile guvernamentale care cost industria sume enorme pentru creteri mici ale siguranei sau proteciei mediului; Creterea mai lent a ofertei de moned, cu ajutorul Comisiei de Rezerve Federale. Este foarte greu de evaluat cu acuratee efectele politicii economice Reagan, sau a oricrui alt guvern de fapt. Problema este c economia se schimb constant, independent de politica guvernului. Pe de alt parte, administraia Reagan a obinut cea mai lung perioad de cretere continu a PIB din istoria modern. Rata anual a inflaiei a sczut de la 13,5% la 4,1%, o performan impresionant. omajul a sczut de la 9,7% la 5,5%, n timp ce economia a absorbit 10 milioane de noi muncitori. Rata participrii la fora de munc a crescut de asemenea. Creterea real a PIB (msurat n $) a evoluat de la lncezeala anilor 1970 la aproximativ 3% pe an. Dar administraia Reagan nu a reuit s reduc cheltuielile guvernamentale.

Dimpotriv, acestea au continuat s creasc n acea perioad, dei rata creterii a ncetinit. Reducerile de impozite nu au dus la mari creteri ale veniturilor. n schimb, acestea au ncetinit rata creterii venitului guvernului. Cheltuielile nu au fost reduse suficient pentru a echilibra veniturile pierdute, iar cheltuielile cu aprarea au crescut. Rezultatul a fost cea mai mare serie de deficite bugetare federale anuale din istorie i o explozie a datoriei naionale de la 1 la 4 trilioane de $ n anii Reagan Bush. Aceste deficite continu s amenine viitorul economiei, deoarece guvernul mprumut sume enorme pentru a-i finana datoriile, tot mai puin capital e disponibil pe piaa privat pentru creterea economic. Economia monetarist. Teoria Keynesian recomanda nu numai cheltuieli guvernamentale crescute, taxe reduse i deficite mai mari n timpul recesiunii, ci i creterea ofertei de moned. Se atepta ca aceast cretere, prin uurarea cererilor de rezerve bancare i prin scderea ratelor dobnzii, se va aduga cererii. La fel, n timpul perioadelor de inflaie, guvernul trebuia s restrng oferta de mas monetar prin creterea cererilor de rezerve bancare i a ratelor dobnzii. Astfel, prin creterea sau descreterea ofertei totale de moned, guvernul putea s regleze economia. Comisia de Rezerve Federale independent, FED, poate s mreasc sau s micoreze oferta de moned prin vederea de ansamblu pe care o are asupra operaiunilor bncilor care particip la Sistemul Rezervelor Federale. FED este condus de un consiliu format din 7 guvernatori numii de preedinte pe termen de 14 ani. Controlnd sumele pe care bncile le pot mprumuta, FED poate regla oferta de moned i poate influena ratele dobnzilor. Muli economiti consider cauza inflaiei galopante din anii 1970 ca fiind politica auster a fostului preedinte, Fed Chair Paul Volker. n ciuda presiunilor politice din partea Congresului i celor ocazionale din partea administraiei Reagan, Volker a practicat o politic monetar extrem de strns la nceputul anilor 80, lsnd ratele dobnzilor s creasc peste rata deja inimaginabil de 20%. Aceast msur drastic a agravat probabil, recesiunea din 1981-1983, dar a meninut inflaia sub control. Totui, teoria economic monetar arat c se poate ajunge la stabilitatea economic numai prin meninerea ratei creterii monetare la acelai nivel cu economia. Condui de economistul ctigtor al Premiului Nobel, Milton Friedman, monetaritii au lansat ideea c manipularea ofertei de moned poate s influeneze eficient activitatea economic. Ei arat c venitul real pe termen lung este o funcie a produciei economice propriu-zise. Creterea ofertei de moned mai rapid dect cea a produciei, creeaz inflaie. Valoarea fiecrui dolar scade deoarece sunt mai muli bani pentru a cumpra aceeai cantitate de mrfuri. Manipularea de ctre guvern a ofertei de moned nu poate produce dect efecte pe termen scurt. Monetaritii cred c ratele ridicate ale dobnzilor sunt un produs al fricii investitorilor de inflaie continu. De ndat ce investitorii vor crede c FED i va menine politica noninflaionist, ratele dobnzilor vor scdea. Pe scurt, monetaritii cred c guvernele care se ating de oferta de moned sunt problema, nu soluia. Clinton i economia de ntreprindere. Recesiunea de la nceputul anilor 1990 i continuarea deficitelor bugetare au alimentat campania electoral a lui Clinton. Acesta a ridiculizat public noiunea de economie a ofertei, numind-o economie de scurgere eronat. n schimb, Clinton a mbriat economia de ntreprindere neoliberal, care accentueaz responsabilitatea guvernului de a stimula creterea economic. Aceast teorie arat c guvernul federal trebuie s-i asume rolul conductor n combaterea eroziunii pe termen lung a economiei americane n competiia global. Din 1970, salariul mediu sptmnal pe or al muncitorilor a sczut n dolari reali (ajustai la inflaie). Cu alte cuvinte, omul muncii are o putere de

achiziie mai mic n prezent dect acum dou decenii (venitul mediu pe familie a crescut numai pentru c tot mai muli membri ai familiei muncesc, dar fiecare muncitor ctig mai puin). n plus, exist o inegalitate mai mare n distribuia veniturilor familiale dect n 1970, adic o difereniere mai mare ntre familiile cu venit crescut i cele cu venit sczut. Economia Clinton pretinde c respinge att accentuarea conservatoare a economiei ofertei asupra stimulrii capitalului pentru investiii private, ct i accentuarea liberal Keynesian asupra stimulrii cererii. n schimb, aceasta cere investiii (cheltuieli) guvernamentale n: (1) "capitalul uman" educaie i pregtire profesional a muncitorilor; (2) tehnologie n special comunicaii i transport; (3) infrastructur drumuri, poduri, porturi, aeroporturi. Administraia Clinton s-a ferit de politica industrial direcionarea subveniilor guvernamentale nspre industrii specifice, pe cale de apariie temnduse c subveniile de la guvern pentru aceste industrii vor face din grupuri politice interesate fore conductoare ale economiei. n schimb, subveniile vor fi direcionate nspre resurse comune tuturor activitilor economice. Incrementalismul i cheltuielile guvernamentale Cheltuielile guvernamentale au crescut dramatic n toate administraiile prezideniale moderne, indiferent de credinele pe care acestea la profesau n teorii economice. Cheltuielile tuturor guvernelor din S.U.A. guvernul federal mpreun cu 50 de guverne de stat i cu mai mult de 83 de guverne locale au crescut de la 480 miliarde $ n 1959 la mai mult de 2 trilioane $ n 1992 (vezi tab. 9-1 Creterea cheltuielilor guvernamentale). Aceasta nseamn c guvernele au cheltuit o sum echivalent cu 35% din PIB suma tuturor bunurilor i serviciilor produse n S.U.A. ntr-un an. Astzi, numai guvernul federal cheltuiete mult peste 1,5 trilioane $ n fiecare an, mai mult de 23% din PIB. Incrementalismul n alctuirea bugetului. Modul progresist de concepere a politicii publice poate ajuta la nelegerea procesului de alocare a bugetului i de cretere a cheltuielilor guvernamentale. Alocarea bugetului este progresiv, deoarece cei care iau deciziile consider cheltuielile anului precedent ca baz i ca limit activ de considerare a propunerilor de noi alocri sau de mriri cerute peste baz. Astfel, atenia preedinilor, membrilor Congresului, guvernatorilor, legislatorilor, primarilor i consilierilor se concentreaz asupra unei serii nguste de creteri sau scderi ale bugetului. Un buget nu este aproape niciodat revzut n ntregime n fiecare an, n sensul reconsiderrii valorii programelor existente. Foarte rar li se cere departamentelor s-i apere sau s explice cererile de buget care nu depesc creditele bugetare cerute; numai cererile de mrire a acestor credite necesit explicaii. Deciziile asupra bugetului sunt progresive pentru c strategii politici nu au timpul, energia sau informaiile necesare pentru a revizui fiecare dolar, al fiecrei cereri, n fiecare an. De asemenea, ei nici nu doresc s duc din nou, n fiecare an, fiecare btlie politic pentru stabilirea unui program. Reformatorii au propus bugetul de la nivelul 0 pentru a obliga ageniile s justifice fiecare penny cerut, nu numai mririle cerute. n teorie, acest buget ar elimina cheltuielile inutile, protejate de incrementalism. Dar n practic, aceasta ar cere att de mult efort pierdut pentru a justifica programe deja acceptate, nct ageniile executive i comitetele legislative ar obosi i, cu timpul, s-ar ntoarce la incrementalism. Expresionismul birocratic. Att birocraii, ct i legislatorii care decid asupra bugetelor lor sunt personal interesai n a extinde bugetele guvernamentale.

Birocraii sunt interesai de creterea sumei de bani pe care o pot cheltui i de numrul de angajai pe care i pot avea. Legislatorii vor s mreasc resursele asupra crora au putere juridic i s majoreze capacitatea guvernului de a face fa constituenilor lor. Grupuri interesate vor, de asemenea, s mreasc programele guvernamentale de care beneficiaz membrii lor. Beneficiile sunt vizibile, iar costurile, chiar dac depesc beneficiile, se mpart ntre toi contribuabilii. Tab. 9-1 Creterea cheltuielilor guvernamentale Cheltuielile tuturor guvernelor Cheltuielile guvernului federal Anul Miliarde Procent din Miliarde Procent din Miliarde 1959 1965 1970 1975 1980 1985 1992 480,2 671,0 985,4 1509,8 2644,1 3967,7 5868,6 131,9 185,8 311,2 530,6 861,0 1342,2 2068,6 27,5 27,6 31,6 35,2 32,6 33,8 35,2 92,1 118,2 195,6 332,3 590,9 946,4 1381,8 19,2 17,6 19,8 22,0 22,3 23,8 23,5

Sursa: Raportul economic al preedintelui 1993. Washington DC: U.S. Government Printing Office, 1993 Elaborarea fragmentat a deciziilor. n teorie, Biroul managementului i Bugetului (OMB) din ramura executiv i Biroul Bugetului Congresului (CBO) din ramura legislativ trebuie s centralizeze cererile de buget i s le adapteze ntr-un tot coerent, legndu-le n acelai timp de estimarea veniturilor. Dar e foarte dificil pentru preedinte i aproape imposibil pentru Congres s estimeze impactul politic total al bugetului. Caracterul fragmentar al procesului de decidere a bugetului ajut la crearea acordului politic asupra bugetului i reduce greutatea calculrii acestuia. Dac fiecare subcomitet al Congresului ar contesta rezultatul la care au ajuns ceilali, conflictul ar fi att de mare nct nu s-ar ajunge la nici un rezultat. E mult mai uor s se ajung la consens asupra unei mici sporiri sau diminuri a unui singur program dect s se compare valoarea unui program cu aceea a celorlalte. Totui, pentru a preveni fragmentarea bugetului federal, Congresul a desemnat nu doar CBO, ci i comitetele de buget ale Parlamentului i Senatului pentru examinarea bugetului ca ntreg (vezi seciunea urmtoare). E interesant de observat c scopul lor e nlturarea fragmentrii din elaborarea federal a bugetului. Elaborarea neprogramatic a deciziilor. Reformatorii cer adesea stabilirea bugetului pe programe alocarea fondurilor pentru programe, cu o calculare atent a costurilor i beneficiilor opiunilor politice specifice. Dar factorii de decizie evalueaz rareori programele n ntregime i aproape niciodat nu elimin programe n totalitate. Wildavsky arat c anumite funcii politice sunt deservite de bugete nonprogram: "Acordul se obine mult mai uor cnd problemele pot fi tratate n dolari i nu n diferene eseniale n politic. Calcularea bugetelor n bani sporete capacitatea de negociere i transfer. Devine posibil o sporire ntr-un loc pe seama unei reduceri n alt parte sau o sporire ntr-un domeniu, fr a fi neaprat necesar calcularea utilitii extreme a programului ntr-o competiie dur." Cheltuieli guvernamentale incontrolabile

Bugetul guvernamental crete, n parte, datorit factorilor incontrolabili din bugetul federal. Acetia sunt determinai de fostele politici ale Congresului i reprezint angajri fcute n contul viitoarelor bugete federale. Majoritatea cheltuielilor federale sunt incontrolabile, adic bazate pe decizii anterioare ale Congresului i nu uor de integrat n elaborarea anual a bugetului. Sursele cheltuielilor incontrolabile includ urmtoarele: Programe de mputernicire. Programele federale care confer claselor de ceteni drepturi aplicate prin lege se numesc programe de mputernicire i constituie peste jumtate din cheltuielile federale, inclusiv sigurana social, programele de bunstare, Medicare, Medicaid, tichete de mas, pensiile angajailor federali i beneficiile veteranilor. Aceste mputerniciri sunt beneficii pe care fostele Congrese sau obligat s le fac n numele guvernului. ndreptirile nu sunt cu adevrat incontrolabile. Congresul poate amenda oricnd legile de baz care le-au stabilit; dar e dificil din punct de vedere politic i poate fi privit ca o diminuare a ncrederii. Indexarea beneficiilor. Un motiv al sporirii anuale a cheltuielilor este acela c n Congres sunt autorizate automat sporiri ale beneficiilor n legtur strns cu creterea preurilor. Beneficiile sunt "indexate" conform Indexului Preurilor de consum pentru sigurana social, SSI, tichete de mas i pensiile veteranilor. Aceste indexri cresc costurile programelor de mputernicire n fiecare an, chiar i cnd numrul beneficiarilor e constant. Desigur c indexrile contrabalanseaz eforturile guvernamentale de a restrnge inflaia. Mai mult, Indexul Preului de Consum (care include plata dobnzilor pentru noi case i costul noilor maini i aparaturi) supraestimeaz nevoile beneficiarilor, generate de sporirea costului vieii. Sporirea costurilor beneficiilor n bunuri. Sporirea costurilor beneficiilor n bunuri, mai ales costurile medicale ale Medicaid i Medicare, garanteaz, de asemenea, creterea cheltuielilor federale. Aceste programe de bunuri i servicii au sporit mai repede din punct de vedere al costurilor, dect programele de beneficii bneti. Dobnda datoriei naionale. Plile dobnzilor au crescut rapid ca procent din cheltuielile federale totale. Guvernul federal are experien n deficit. Doar ntr-un singur an din ultimii treizeci a reuit guvernul s echilibreze bugetul. Rezultatul e o datorie naional care ajunge la 6 trilioane $. n fiecare an deficitul crete i cresc i dobnzile. Acestea din urm cresc i cu creterea ratei dobnzilor. Plile pentru dobnzi au ajuns acum la 14% din cheltuielile federale totale. Cheltuieli ascunse. Anumite cheltuieli federale nu apar n buget. De exemplu cheltuielile serviciului potal nu sunt incluse. Nici o regul clar nu explic de ce unele agenii apar n buget, iar altele nu. Dar ageniile n afara bugetului au aceleai efecte economice ca i alte agenii guvernamentale. O alt form de cheltuial ascuns se gsete n mprumuturile garantate de guvern. Iniial, guvernul garanteaz pentru mprumuturi locuine FHA, mprumuturi garantate pentru studeni, pentru veterani .a.m.d. i acest lucru nu necesit bani din buget. Guvernul doar promite s ramburseze mprumutul, dac cel care l-a fcut nu o face. Totui, aceste mprumuturi creeaz o obligaie pentru guvern. Garanii ale mprumuturilor. Garantarea guvernamental a mprumuturilor nu e gratuit, dup cum o demonstreaz dezastrul financiar din industria economiilor i mprumuturilor. Ca rezultat al garantrii federale a depunerilor fcute la Corporaia Federal de Asigurare a mprumuturilor i Economiilor, guvernul S.U.A. are acum un deficit de miliarde ca urmare a nerambursrii mprumuturilor. Corporaia Trustului de Control Federal a preluat obligaiile bneti ale companiilor de economie i mprumut, care au dat faliment, din ntreaga naiune. Costul garaniilor enorme e exclus din buget pentru a scuti Congresul i preedintele de neplcerea unor deficite

anuale i mai mari. Schimbarea prioritilor bugetare: incrementalism provocator Incrementalismul poate ajuta la explicarea procesului de luare a deciziilor bugetare, dar se pare c nu poate explica schimbrile majore n prioritile bugetare de-a lungul timpului. Incrementalismul privete politica public n chip de continuare a activitilor guvernamentale din trecut, cu modificri progresive de la an la an. Totui, modificrile se aduc n timp; unele programe, ca cel de securitate social i Medicare, se extind de-a lungul anilor, ocupnd parte tot mai mare din cheltuielile bugetare; alte programe, ca cel de aprare naional, se micoreaz treptat. Teoria incrementalist nu anticipeaz revoluii ale modelelor de cheltuieli. Cu toate acestea, S.U.A. au cunoscut o revoluie n prioritile de cheltuieli n anul 1970. ntr-un singur deceniu, prioritile naionale n ceea ce privete aprarea i bunstarea social s-au inversat. n 1965, cheltuielile cu aprarea naional reprezentau 43,0% din bugetul federal, n timp ce cheltuielile totale pentru securitate social i bunstare reprezentau 22,1% (vezi tab. 9-2). n timp ce mass-media se concentra asupra rzboiului din Vietnam i asupra afacerii Watergate, aceste prioriti s-au inversat. n 1975, la numai un deceniu, aprarea reprezenta 26,0% din buget, n timp ce cheltuielile sociale au crescut la 34,6%. Aceste inversri au avut loc att n timpul unei administraii democrate (Johnson), ct i n timpul uneia republicane (Nixon i Ford) i n timpul celui mai lung rzboi al naiunii. Pe scurt, ceea ce credeam c tim despre efectele politicii asupra bunstrii sociale s-a dovedit a fi greit. Alocaiile bugetului federal pentru programele cele mai importante timp de dou decenii sunt artate n tabelul 9-2, att n dolari, ct i n procente din bugetul federal. De remarcat cum cheltuielile pentru aprare au sczut foarte rapid ca procentaj al cheltuielilor federale. ntrirea aprrii n timpul lui Reagan, n anii 80, a crescut aceste cheltuieli la numai 27% din cheltuielile federale totale, cu mult sub nivelul de la nceputul Rzboiului Rece, n timpul preedinilor Eisenhower, Kennedy i Johnson. Sfritul Rzboiului Rece a precipitat scderea rapid a cheltuielilor cu aprarea (vezi cap. 8). Aceste tendine contrazic ateptrile progresiste tradiionale. Astzi securitatea social este obiectivul unic cel mai larg al bugetului. Medicare (pentru cei vrstnici) i Medicaid (pentru sraci) sunt obiectivele bugetare care se dezvolt cel mai rapid. Creterea acestor programe de ngrijire medical nu poate fi descris ca fiind progresiv. Poverile datoriei guvernamentale Deceniile de deficit peste 35 de ani n care guvernul federal a cheltuit mai mult dect a realizat ca venituri au condus la acumularea datoriei guvernului S.U.A. la peste 4 trilioane $. Datoria naional depete acum 16.000$ pentru fiecare cetean sau peste 60.000$ pentru fiecare din cele 66 milioane de familii americane. Tab 9-2. Prioritile Bugetului Federal n Timp Miliarde de dolari Sigurana venitului 3,7 9,1 15,6 50,2 86,5 128,2 136,0 170,8 215,0

Sigurana social

4,3

16,4

30,3

64,7

118,5

188,6

232,5

269,0

320,7

Medicare Sntate Agricultur Resurse naionale Energie Beneficii pentru veterani Dobnzile datoriilor Altele Total

0.8 3,3 1,0 0,5 5,4 8,3 9,0 92,2

1,8 4,8 2,1 0,7 5,1 10,4 15,3 118, 3

6.2 5,9 5,2 3,1 1,0 8,7 14,4 23,5 195,6

12,7 12,9 3,0 7,3 2,9 16,6 23,2 52,3 332,3

32,1 23,2 8,8 13,9 10,2 21,2 52,5 90,0 590,9

65,8 33,5 25,6 13,4 5,7 26,3 129,4 68,1 912,8

85,0 48,4 16,9 16,2 3,7 30,1 169,1 100,1 1141,6

104,5 71,2 15,2 18,6 1,7 31,3 144,5 172,9 1323,0

147,4 117,8 17,1 20,8 3,9 37,9 309,7 1515, 3

Distribuia procentual Funcie 196 1965 0 Aprare naional Asigurarea veniturilor Asistena social Medicare Sntate Agricul tur Resurse naionale Energie Beneficii pentru veterani Dobnzile datoriilor Altele Total

197 0 41,8 8,0

197 5

1980

1985

198 9

1991

1994

22,7 55,8 43,0 4,5 9 5,2 0,0 0,9 4,0 1,2 0,6 6,6 10,1 14,2 15,5 0,0 1,5 4,2 1,8 0,6 4,4 9,0 3,2 3,o 2,7 1,6 0,5 4,4 7,4 3,8 3,9 0,9 2,2 0,9 5,0 7,0 5,4 3,9 1,5 2,4 1,7 3,6 8,9 7,0 3,5 2,7 1,4 0,6 2,8 13,7 7,4 4,2 1,5 1,4 0,3 2,6 14,8 26,0 15,1 19,5 14,6 20,1 26,7 13,5 14,4 26,6 11,9 20,4

20,6 12,9 20,3 7,4 5,4 1,1 1,4 0,1 2,4 14,7

18,3 14,2 21,2 9,7 7,8 1,2 1,4 0,3 2,5 13,4

11,0 13,3 12,0 15,7 15,3 8,2 10,6 13,2 11,3 100, 100,0 100, 100, 100,0 100,0 100, 100,0 100,0 0 0 0 0 Sursa: Statistical Abstract of USA 1992 i Bugetul guvernului S.U.A. - Anul fiscal 1994

Datoria e cauzat, n general, de bncile americane i instituiile financiare i de cetenii care cumpr obligaiuni de stat. Doar aproximativ 13% sunt deinute de bnci strine, firme i persoane fizice. Pe msur ce noile datorii ajung la termen, departamentul tezaurului vinde noi obligaiuni pentru a le achita; adic se continu alunecarea sau plutirea datoriei. Datoria e azi mai redus ca procent a dect n trecut. ntr-adevr, pentru a plti costurile angajrii n cel de-al doilea rzboi mondial, guvernul S.U.A. a contractat o datorie de 110% din ; datoria actual e cea mai mare din istoria S.U.A. (exprimat n dolari), dar reprezint doar 70% din PIB. Acest fapt sugereaz c datoria este nc sub control, datorit mrimii i puterii economice a S.U.A.. Capacitatea de plutire a unei asemenea datorii depinde de ncrederea publicului n guvernul S.U.A., ncredere va continua s plteasc dobnda datoriei care va achita principala emisie de obligaiuni cnd acestea vor aprea i care va face ca valoarea obligaiunilor s nu scad n timp datorit inflaiei. mpovrarea generaiilor viitoare. Plata dobnzilor datoriei naionale se face din impozitele curente, deturnnd bani dinspre alte programe guvernamentale. Chiar dac guvernul federal reuete s echilibreze bugetul anual , aceste pli vor rmne ca obligaii pentru copiii i nepoii actualei generaii de factori de decizie i contribuabili. Pe scurt, cheltuielile i impozitele ridicate de azi transfer povara datoriei dinspre generaia actual asupra generaiilor viitoare. ncetinirea dezvoltrii economice. Imensa datorie federal i nevoia de a vinde tot mai multe obligaiuni de stat, n fiecare an, pentru a acoperi sporirea anual a datoriei (noi deficite) oblig Departamentul de Tezaur s mprumute mari sume de bani n fiecare an. Aceti bani sunt atrai din sectorul privat, unde ar fi, altfel, disponibili pentru mprumuturi, pentru a iniia noi afaceri, pentru a le extinde pe cele existente, pentru a moderniza uzinele i echipamentul industrial i pentru a finana cumprarea de case, maini, aparatur i alte credite pentru consumatori. Altfel spus, mprumutul guvernului federal aglomereaz pieele de capital. Cu ct e mai puin capital disponibil n sectorul privat, cu att mai ncet se dezvolt economia. Limitarea iniiativelor politice. Deficitele guvernamentale continue i costul sporit al dobnzilor limiteaz capacitatea preedintelui i a Congresului de a aborda alte probleme cu care se confrunt naiunea. La oricare noi iniiative de sporire a cheltuielilor pentru sntate, coli, cercetare sau infrastructur se adaug deficitul federal, ncetinind dezvoltarea economic. Astfel, dac guvernul federal ncearc s stimuleze economia prin sporirea cheltuielilor, sporete simultan i deficitul mpovrtor. Se iau mai muli bani de la sectorul privat i astfel se amenin cu anularea oricrui efect stimulativ care ar fi existat iniial. ntrziere i superinflaie. Nimeni nu se ateapt ca S.U.A. s ntrzie cu plata datoriilor dei alte naiuni au fcut acest lucru n trecut i multe o mai fac i n prezent. Dar exist ntotdeauna o posibilitate ca o viitoare administraie n Washington s-i monetarizeze datoria, adic pur i simplu s tipreasc noi bancnote i s le foloseasc pentru a rambursa obligaiunile. Desigur, moneda va invada naiunea i, n curnd, nu va mai avea valoare. Hiperinflaia i incrementalismul ar lsa pe deintorii obligaiunilor S.U.A. cu bani fr valoare. Aceste dezastre financiare ntrzierea sau hiperinflaia sunt puin probabile, dar existena unui mare deficit federal nseamn c nu sunt total excluse. Tratarea deficitelor. Soluia simpl i responsabil pentru deficitul federal este ca preedintele i Congresul s pregteasc i s hotrasc doar bugete echilibrate. Dar aceast soluie a fost evitat de oamenii politici pentru aproape 40 de ani. Nici preedinii, nici Congresele, democrate sau republicane, nu au fost dispui s-i

reduc unele cheltuieli sau s sporeasc impozitele pentru a echilibra bugetele. Politicile americane au ajuns la un nivel de iresponsabilitate n care solicitarea unui buget echilibrat este considerat naiv i nerealist. Aa c Washington-ul caut remedii politice nedureroase. Amendamentul Constituional pentru un Buget Echilibrat. Constituia guverneaz guvernul. Ipotetic, dac oamenii vor s disciplineze guvernul, o pot face prin amendarea Constituiei, limitnd aciunile autoritilor. Preedintele Ronald Reagan a fcut un efort nereuit de a determina Congresul s valideze un amendament pentru un buget echilibrat i s-l trimit statelor pentru ratificare. Totui, chiar i n anii n care preedintele republican a propus amendamentul, el a propus i bugete cu cel mai mare deficit pe timp de pace din istorie! Democraii din Congres au privit amendamentul ca pe o ncercare a lui Reagan de a transfera atenia de la propriile greeli. ntlniri la nivel nalt, fum i oglinzi. Preedintele i Congresul au adoptat frecvent planuri de reducere a deficitului, dar nici unul nu s-a dovedit a fi eficient. n 1985 Congresul a elaborat planul Gramm Rudman Hollings pentru o reducere automat i mandatorie a deficitului federal anual pn la realizarea unui buget echilibrat n 1991. Dar, desigur, nici un Congres nu poate mandata ceea ce vor face viitorii preedini sau urmtoarele Congrese; cele mai mari deficite din istoria naiunii s-au nregistrat n perioada planului Gramm Rudman. n timpul anilor Reagan Bush, preedinii republicani i Congresul democrat au oferit soluii alternative la buget. n timpul anilor Reagan Bush, preedinii republicani i Congresul democrat au oferit soluii alternative la buget. Preedinii Reagan i Bush au ncercat s reduc deficitul prin reducerea cheltuielilor interne i prin creterea impozitelor. Congresele democratice au ncercat s reduc deficitul prin reducerea cheltuielilor pentru aprare i prin creterea impozitelor. Pentru c sistemul constituional american permite att preedintelui ct i Congresului s se verifice reciproc, e necesar ncheierea unui acord pentru a putea realiza reduceri ale bugetului. Totui, ntlnirile la nivel nalt pentru a discuta bugetul, ntre preedinii Congresului i preedinii rii nu au reuit s se finalizeze printr-o reducere semnificativ n deficitul anual. n 1990, preedintele Bush, a fost nevoit s-i retracteze promisiunea fcut n campania electoral Fii ateni la ce v spun: Nici un impozit nou! i s fie de acord cu o cretere a ratei impozitului de la 28% la 31% (vezi Cap. 10). Dar veniturile obinute din creterea impozitelor au fost anulate de o seam de greeli i Bush a fost respins de alegtori n alegerile din 1992. Clinton i reducerea deficitului. Planul lui Clinton de a reduce deficitul se centreaz pe creterea impozitelor pentru americanii cu venit mare, n combinaie cu mici creteri n impozitul pe venit, pe benzin i pe beneficiile siguranei sociale. Acest plan a avut o victorie strns n Congres n 1993. Rata marginal a impozitului a fost ridicat de la 31% la 39,6%; rata corporal a fost ridicat de la 34% la 35%, iar impozitul pe benzin de la 4 la 8 ceni pe 3,7 litri; cei care beneficiau de asisten social erau obligai s plteasc impozite pe 85% din beneficii, pn la 50% din sum. Totui, planul lui Clinton nu reduce deficitul sub 200 miliarde $ pe an; datoria naional va crete cu nc un trilion de dolari n primul trimestru al administraiei Clinton! Mai mult, previziunile pe termen lung indic creteri ale deficitului dup 1998. n fine, planul Clinton nu discut sporirea costurilor extinderii ngrijirilor medicale (vezi Cap. 5). Deficit i mputernicire. Programele de mputernicire cauzeaz peste jumtate din cheltuielile federale totale (vezi fig. 9-2). Teoretic, oricine a examinat bugetul guvernului federal economiti, politicieni i ceteni nelege c limitarea

mputernicirilor e singurul mod de mputernicire a creterii cheltuielilor federale. Problema o constituie dezbaterile politice nesfrite asupra cror programe trebuie reduse sau limitate. De observat c majoritatea plilor pentru mputerniciri nu ajung la sraci. Cea mai mare parte din acestea asisten social, Medicare, pensii pentru veterani i pensionari ajung la pensionari. Aceste programe constituie dou treimi din toate plile pentru mputerniciri. Plile fcute sracilor i pensionarilor ajutor social, Medicaid i ajutor de omaj constituie mai puin de o treime din cheltuielile pentru programele de mputerniciri. Fig. 9-2 mputerniciri n cadrul bugetului federal Totalul mputernicirilor, 54,1%, din care: asisten social 20,7%; Medicare 9,7%; Medicaid 6,9%, Pensii federale 4,2%, programe de ajutor social 8,2%, veterani 2,5%, ajutor de omaj 1,9%. Restul: Aprare 18,3%, Interne 12,3%, Dobnzi 14%, Internaional 1,3%. Sursa: Bugetul Guvernului Statelor Unite, 1994 Politica deficitului. n ciuda tuturor discursurilor referitoare la necesitatea echilibrrii bugetului, finanarea deficitar le convine politicienilor. Le permite s ofere niveluri ridicate ale beneficiilor guvernamentale, evitnd sarcina dificil de a mri ei impozitele. Mai exact, sarcina pltirii viitoarelor dobnzi e trecut n seama tinerilor i generaiilor viitoare. Dar politicienii de azi tiu c ei vor fi disprut cu mult nainte ca aceste sarcini s fie complet realizate; pentru ei viitorul dureaz doar pn la alegerile viitoare. De asemenea, politicienii nu vor s-i creeze probleme cu alegtorii n vrst, principalii beneficiari ai programelor de mputernicire. Procesul bugetar oficial Preedintele, prin Biroul managementului i Bugetului (OMB), localizat n Biroul Executiv, are responsabilitatea cheie pentru pregtirea bugetului. n plus, OMB are responsabiliti adiacente pentru mbuntirea organizrii i conducerii ageniilor executive, pentru coordonarea serviciilor statistice extensive ale guvernului federal i pentru analizarea i revizuirea legislaiei propuse, pentru determinarea efectelor ei asupra administraiei i finanelor. Constituia nu acord preedintelui puteri oficiale asupra impozitrii i cheltuielilor. Din punct de vedere constituional, ceea ce poate preedintele este s fac recomandri Congresului. E greu de imaginat c nainte de 1921 nu a avut un rol direct n procesul elaborrii bugetului. Secretarul Tezaurului nregistra estimrile ageniilor individuale i acestea erau trimise, fr a mai fi revizuite, Congresului, pentru a fi examinate. De-abia dup 1921, prin Actul Bugetului i Contabilitii, preedintele a primit responsabiliti n formularea bugetului i astfel a obinut posibilitatea de a influena direct politicile cheltuielilor. OMB. Pregtirea bugetului prezidenial. Pregtirea bugetului fiscal ncepe cu mai mult de un an naintea nceputului anului fiscal pentru care bugetul e destinat. Dup o consultare preliminar cu ageniile executive i n acord cu politica prezidenial, OMB elaboreaz inte sau plafoane pn la care ageniile i pot ridica preteniile. Lucrul ncepe cu 16 sau 18 luni naintea nceperii respectivului an fiscal (altfel spus, pentru bugetul anului fiscal 1 octombrie 1996 30 septembrie 1997, lucrul ncepe n ianuarie 1995). Bugetele sunt denumite n funcie de anul fiscal n care se termin, aa c acest exemplu a descris lucrul pentru Bugetul Guvernului S.U.A., anul fiscal 1997, sau, mai simplu, FY97. Materialele i instruciunile pentru buget ajung la agenii cu cerina ca formularele s fie completate i returnate la OMB. Cererea e urmat de aproape 3

luni de munc srguincioas a funcionarilor ageniilor pentru buget, directorilor de departament i a birocraiei din Washington, dup care urmeaz lansarea. Funcionarii din birourile pentru buget verific cererile unitilor mai mici, le compar cu estimrile anilor trecui, in conferine i fac ajustri. Procesul verificrii, revizuirii, modificrii i discutrii se repet pe scar larg, la nivel de departamente. Directorii ageniilor trebuie s-i prezinte cererile complete la OMB pn la jumtatea lui septembrie nceputul lui octombrie. Ocazional, o list a aspectelor depind plafonul (cereri situate deasupra plafonului sugerat) va fi inclus. Odat avnd cererile pentru cheltuieli ale ageniilor, OMB ncepe revizuirea propriului buget. Se acord audieri fiecrei agenii. Conducerea acestor agenii i susine cererile ct mai convingtor posibil. Rareori, ageniile nesatisfcute por cere directorului bugetului s prezinte cazul preedintelui. n decembrie, preedintele i directorul OMB vor acorda timp studierii documentului care se apropie acum de stadiul finale. Ei i echipele lor vor corecta, revizui i face schimbri de ultim or i vor pregti mesajul preedintelui cu care acesta va prezenta Congresului bugetul. Dup ce bugetul e n minile celor din legislativ, preedintele poate recomanda viitoare schimbri, dup caz. Dei documentul complet include un plan al veniturilor, cu estimri generale pentru impozite i alte venituri, n primul rnd e un buget pentru cheltuieli. Personalul care se ocup de venit i politica impozitelor i concentreaz munca n Departamentul Tezaurului i nu n OMB. La sfritul lunii ianuarie, preedintele prezint Congresului Bugetul Guvernului S.U.A. pentru anul fiscal care ncepe la 1 octombrie (vezi fig. 9-3). Comitetele bugetului Senatului i Camerei deputailor. Fcnd efortul de a considera bugetul ca pe un ntreg, Congresul a stabilit comitete pentru bugetul Senatului i a Camerei Deputailor i un Birou al Bugetului Congresului (CBO) pentru a revizui bugetul preedintelui dup ce a fost prezentat Congresului. Aceste comitete elaboreaz o list de rezoluii pe buget (n 15 mai) stabilind scopurile propuse pentru ghidarea aciunii comitetelor conform unei msuri specifice pentru venit i apropiere. Dac msurile de apropiere depesc scopurile rezoluiilor bugetare, se revine la msuri de reconciliere. O a doua rezoluie bugetar (n 15 septembrie) stabilete cifre obligatorii pentru comitetele i subcomitetele care analizeaz apropierea. n practic, aceste dou rezoluii pentru buget au fost contopite ntr-o singur msur pentru c n Congres nu se dorete rediscutarea acelorai probleme. Actele de apropriere. Aprobarea Congresului pentru cheltuielile fiecrui an e divizat n 13 acte separate de apropriere, fiecare acoperind largi categorii separate de cheltuieli. Aceste acte de apropriere sunt elaborate de Camer i de Senat prin comitetele i subcomitetele lor specializate pentru apropriere. ntr-adevr, subcomitetele pentru apropriere ale Camerei funcioneaz ca supraveghetori ai ageniilor incluse n actele lor de apropriere. Comitetele de apropriere trebuie s se situeze n cadrul totalurilor generale fixate n rezoluiile bugetare adoptate de Congres. Toate actele de apropriere trebuie validate de ambele camere i semnate de preedinte mai nainte de 1 octombrie, data nceputului anului fiscal. Totui, rareori se ntmpl ca s se respecte aceste termene limit n Congres. Guvernul se trezete, de obicei, la nceputul anului financiar fr buget. Legal, guvernul S.U.A. este obligat s se dizolve dac Congresul nu ia o msur de apropriere. Totui, Congresul rezolv aceast problem prin adaptarea unei rezoluii de continuare care autorizeaz ageniile guvernamentale s cheltuiasc bani pentru o perioad anume, de obicei la acelai nivel ca i n anul fiscal anterior. Un act de apropriere furnizeaz bani pentru cheltuieli i nici un fond nu poate

fi cheltuit astfel. O autorizare e un act al Congresului care stabilete un program guvernamental i definete suma de bani care poate fi cheltuit. Autorizaiile pot fi date pentru civa ani. Totui, autorizaia nu furnizeaz banii care au fost autorizai; doar un act de apropriere poate face acest lucru. Actele de apropriere sunt aproape ntotdeauna pentru un singur an fiscal. Congresul are propriile reguli care nu permit aproprieri pentru programe care nu au fost autorizate. Totui, aproprierile furnizeaz frecvent mai puini bani pentru programe dect autorizaiile anterioare. Actele de apropriere includ autoritatea i sumele. O obligaie a autoritii permite ageniei guvernamentale s ncheie contract pentru plile fcute n viitor (noi autoriti obligate). Sumele trebuie cheltuite n anul fiscal n care sunt aprobate. Comitetele de apropriere. Luarea n considerare a msurilor specifice de apropriere, revine comitetelor de apropriere din ambele camere. Munca depus de comitete n Camera Reprezentanilor e mai elaborat dect cea din Senat; Comitetul din Senat tinde s fie o curte de apel pentru ageniile care se opun aciunilor Camerei. Fiecare comitet are aproximativ 10 subcomitete mari pentru a revizui cererile unei anumite agenii sau grup. Actele specifice de apropriere sunt preluate de subcomitete n audieri. Funcionarii departamentelor rezolv problemele referitoare la conducerea programelor lor i i susin cererile pentru viitorul an fiscal; cei care fac lobby i ali martori depun mrturie. Actele pentru venituri. Comitetul Camerei pentru Metode i Mijloace i Comitetul Financiar al Senatului sunt instrumentele principale prin care Congresul analizeaz msurile de impozitare. De-a lungul timpului acestea i-au meninut cu mndrie independena fa de Comitetele de apropiere, contribuind la fragmentarea consideraiilor legislative legate de buget. Vetoul prezidenial. n termenii legai de sumele totale, Congresul nu face regulat schimbri majore legate de bugetul executiv. E mai probabil s se transfere bani ntre proiecte i programe. Bugetul e aprobat de Congres sub forma actelor de apropriere, de obicei 13 acte, fiecare furniznd sumele necesare ctorva departamente i agenii. Numrul msurilor legate de venit e mai mic. La fel ca i n cazul celorlalte acte validate de Congres, preedintele are 10 zile pentru a aproba sau a respinge legislaiile de apropriere. Preedintele nu are drept de veto pentru fragmente ale actului i rareori i exercit dreptul de veto pentru acte de apropriere n ntregime. Rezumat Politica economic a guvernului e conceput mai ales prin politici fiscale decizii legate de impozite, cheltuieli i niveluri ale deficitului i politica monetar decizii legate de furnizarea de bani i rate ale dobnzilor. Dei o seam de teorii macroeconomice concureaz pentru a conduce politica economic i practic, deciziile fiscale i monetare fiind nspre incrementalism. Incrementalismul nu numai c descrie procesul elaborrii politicii economice dar i ofer o explicaie asupra motivelor pentru care nivelurile cheltuielilor, programelor i politicilor persist i cresc n timp. 1. Teoria economic a lui Keynes cere manipularea guvernamental a cererii totale prin ridicarea cheltuielilor, diminuarea impozitelor i atragerea datoriilor n timpul recesiunii i aplicarea politicii opuse n perioada inflaiei. Dar economitii ofertei din administraia Reagan au considerat aceste cicluri opuse tradiionale ale politicilor impozitelor i cheltuielilor ca fiind politicile nereuite ale trecutului care produc inflaie, rate ridicate ale dobnzilor i o economie n stagnare. Niveluri mai ridicate

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

ale impozitelor i cheltuielilor guvernamentale promoveaz consumul imediat n schimbul investiiei n viitor i penalizeaz munca srguincioas, creativitatea i economisirea. Programul pentru nsntoirea Economiei al preedintelui Reagan a redus rata creterii cheltuielilor guvernamentale, a redus ratele impozitului pe venitul personal, reglementrile guvernamentale i a ncetinit creterea ofertei de moned. n campania sa prezidenial, Bill Clinton a etichetat politicile Reagan i Bush ca economii de reducere euate. El a vorbit de noi economii de ntreprinderi" care accentueaz responsabilitatea guvernului de a stimula dezvoltarea economiei prin investiii (cheltuieli) pentru capitalul uman, tehnologic i infrastructur. Cheltuielile guvernamentale au crescut n toate administraiile moderne, att n dolari, ct i n procente din mrimea economiei. Astzi, guvernul federal cheltuiete echivalentul a 23% din PIB i toate guvernele combinate - federale, de stat locale cheltuiesc aproximativ 35%. Procesul de elaborare a bugetului e incremental, fragmentat i neprogramatic. Factorii de decizie iau n considerare cheltuielile anului trecut ca baz i punct de centralizare al ateniei lor pe baza unei sporiri reduse. Evaluarea dezirabilitii fiecrui program guvernamental n fiecare an poate crea conflicte de nerezolvat i poate irosi energia celor care elaboreaz bugetul. Gama de decizii disponibile factorilor de decizie n elaborarea bugetului anual e destul de redus. Aspectele incontrolabile constituie peste dou treimi din bugetul federal. Programele de mputernicire, cu cretere automat anual a beneficiilor i cu costuri sporite ale beneficiilor n bunuri, constituie majoritatea creterilor incontrolabile din cheltuielile federale. Programele actuale de mputernicire constituie peste jumtate din cheltuielile federale. Asistena social e cel mai mare program din bugetul federal. Cheltuielile pentru aprare, care constituiau odat cea mai mare parte a cheltuielilor federale, sunt acum mult mai mici dect cheltuielile pentru programele federale. Transferul n prioritile naionale a aprut ntre 1965 i 1875, n timpul administraiilor democratice i republicane i al celui mai lung rzboi al naiunii. Aceast inversare a prioritilor bugetare a ridicat problema dac bugetul e cu adevrat incremental. Decenii de deficite federale anuale au dus la acumularea datoriei naionale pn la 4 trilioane $, n prezent 14% din bugetul federal. Aceast datorie mpovreaz generaiile viitoare cu plata unor dobnzi uriae. Aceasta ncetinete dezvoltarea economiei i limiteaz iniiativele politice n toate domeniile preocuprilor guvernamentale. n ciuda unei polemici privitoare la nevoia de a echilibra bugetul, deficitul persist i datoriile se acumuleaz. Planurile de reducere a deficitului", "ntrunirile la nivel nalt" pentru elaborarea bugetului i creterea impozitelor nu au reuit s limiteze creterea cheltuielilor federale. Limitarea sau plafonarea programelor de mputernicire trebuie s reduc deficitul, dar politicienii nu sunt dispui s se confrunte cu beneficiarii acestor programe. E mai uor s se transfere povara asupra generaiilor viitoare.

Capitolul 10 Politica Impozitelor Lupta intereselor speciale Fiscul (IRS) estimeaz c pltitorul mediu cheltuiete cam 11 ore pentru adunare de dovezi, citirea indicaiilor i pregtirea pentru completarea formularului 1040 al S.U.A. pentru Impozitul pe Venitul Individual. Grupurile de interes i politica impozitelor Interaciunea grupurilor de interes n elaborarea politicii e adesea denumit pluralism. Politologul Robert A. Dahl, de exemplu, a proclamat linia central de dirijare a evalurii constituionale a S.U.A. a fi evoluia unui sistem politic n care toate grupurile active i legitime se pot face auzite, la un anumit moment, n procesul decizional. Politica de guvernare este descris prin teoria grupurilor de interes ca fiind echilibrul din lupta ntre grupurile de interes (vezi Cap. 2). n timp ce echilibrul nu e acelai cu preferina majoritii, e totui considerat de pluraliti a fi cea mai bun aproximaie a interesului public ntr-o societate superior organizat. Dar dac numai o mic parte a americanilor se organizeaz n grupuri de interes eficiente din punct de vedere politic? Dac sistemul grupurilor de interes reprezint grupuri de productori puternici din punct de vedere economic i bine organizate care urmresc beneficii imediat tangibile din partea guvernului? Dac sistemul grupurilor de interes exclude majoritatea americanilor, mai ales pe cei mai puin organizai, dispersai economic, contribuabili i consumatori care urmresc eluri politice mai largi, cum ar fi onestitatea, simplicitatea i bunstarea economic general Nu exist o mai bun ilustrare a influenei grupurilor de interes organizate n procesul decizional dect politica naional a impozitelor. Fiecare carte de economie ne spune c interesul public e cel mai bine servit de un sistem al impozitelor care e universal, simplu i cinstit i care promoveaz dezvoltarea economic i bunstarea. Dar sistemul federal de impozitare e tocmai contrariul: e complex, neonest i neuniversal. Aproape jumtate din venitul personal din S.U.A. nu e impozitat datorit diferitelor scutiri, deduceri i interpretri speciale ale legii. Legile impozitelor trateaz diferit diferitele tipuri de venituri. Influeneaz negativ munca, economiile i investiiile i dirijeaz investiiile de capital nspre activiti neproductive, dar i neimpozabile i nspre o economie subteran ilegal. Lipsa de onestitate, complexitatea i ineficiena legilor impozitelor poate fi, n general, atribuit grupurilor de interes organizate. Factorii de decizie alei de naiune sunt perfect contieni de acest lucru. Reprezentantul Dan Rostenkowski din Chicago, preedintele Comitetului Camerei pentru Metode i Mijloace care concepe legile naionale privitoare la impozite, a recunoscut c: Avem companii petroliere suficiente pentru industria noastr. Avem impulsurile necesare pentru a construi mai multe case. Ne-am dezvoltat tehnologia prin credite acordate cercetrii i dezvoltrii. Oferim scutiri de la plata impozitelor pentru a ncuraja oamenii s economiseasc. Acumulm beneficiile din impozite unul peste altul fiecare susinut de bune intenii. Din pcate n-a durat prea mult pn cnd cei care au contabili pricepui i avocai buni s reueasc s nele sistemul i costul a fost transferat asupra familiilor ca i cele din vecintatea casei mele care nu au viclenia de-a se juca de-a v-ai ascunselea cu fiscul n cele din urm, reforma impozitelor se reduce la o lupt ntre interesele celor

puini i marile interese ale familiilor de oameni ai muncii americani. i totui, interesele speciale nu ctig ntotdeauna n politica impozitelor. Printr-o ntorstur teatral a Actului Reformei Impozitelor din 1986, interesul particular a suferit o nfrngere neobinuit. i-au unit forele pentru a elabora o reform drastic a legilor naionale privitoare la impozite. Totui, grupurile de interes nu au abandonat cmpul de lupt dup nfrngere. Mai degrab au rmas n lupt, pentru a minimiza costurile nfrngerii i pentru a lansa contraatacuri n scopul de a-i restaura privilegiile, scutirile de taxe i tratamentele prefereniale. Ei tiu c interesul publicului pentru impozite se diminueaz n timp i c neatenia publicului fa de detaliile politicii de guvernare e cel mai mare aliat al lor. n acest capitol vom descrie mai nti sistemul de impozitare actual, apoi vom revizui unele din aspectele de baz ce dirijeaz politica impozitelor i finalmente vom examina influena grupurilor de interes n formarea politicii impozitelor. Vom descrie cum a fost realizat reforma n ciuda opoziiei intereselor speciale la Actul Reformei Impozitelor din 1986 i apoi, cum aceste reforme au fost diminuate prin decizii politice ulterioare, mai ales prin Actul Complet al Reconcilierii Bugetului din 1993 care includea i planul de reducere a deficitului al preedintelui Clinton. Sistemul federal de impozite Guvernul federal i formeaz veniturile dintr-o varietate de surse impozitul pe venitul individual, deduceri din plile pentru asistena social, impozitul pe venitul corporat, accize pe benzin, buturi alcoolice, tutun, telefoane, cltorii cu avionul i pe alte bunuri de consum, taxe vamale, taxe pe proprieti imobiliare i cadouri i o larg gam de taxe i impozite (vezi fig. 10-1). i, pentru c veniturile obinute din acestea nu se ridic la nivelul cheltuielilor totale, guvernul federal e obligat s mprumute sume adiionale n fiecare an (vezi Poverile la datoria guvernului din Cap. 9). ntr-adevr, guvernul federal ia cu titlu de mprumut aproape unu din fiecare cinci dolari pe care i cheltuiete. Impozite pe venitul individual. Impozitul pe venitul individual e cea mai mare surs de venituri a guvernului federal. Venitul individual e impozitat n 5 rate separate 15, 28, 31, 36 i 39,6%. Aceste rate se aplic progresiv nivelurilor veniturilor sau parantezelor care sunt indexate anual pentru a reflecta inflaia. (n 1993, pentru cuplurile cstorite, care plteau mpreun, primii 36.900$ erau impozitai cu 15%, venitul ntre 36.900$ i 89.150$ era impozitat cu 28%, venitul ntre 89.150$ i 140.000$ cu 31%, venitul ntre 140.000$ i 250.000$ cu 36%, iar venitul peste 250.000$ cu 39,6%). Rata scutirii personale de impozite pentru cei cu venituri mari mpinge rata marginal la peste 40%. Impozitul federal pe venit e dedus automat din salariile tuturor angajailor, cu excepia fermierilor i a celor care lucreaz la domiciliu. Sistemul de reinere e coloana vertebral a impozitelor pe venit. Nu exist reineri pentru veniturile care nu provin din salarii, dar contribuabilii cu astfel de venituri trebuie s completeze o Declaraie a Impozitelor Estimate i s plteasc aceast estimare n patru rate. nainte de data de 15 aprilie a fiecrui an, toi americanii care au venituri trebuie si declare venitul impozabil Fiscului, prin formularul 1040. Americanii sunt, n general, surprini s afle c jumtate din venitul personal nu este taxat. Ca s nelegem de ce, trebuie s tim ce deosebiri face legea impozitrii ntre venitul brut ajustat (care constituie venitul total al unei persoane minus cheltuielile fcute pentru a-l ctiga) i venitul impozabil (partea din venitul

brut ajustat supus impozitrii). Ratele impozitului federal se aplic doar venitului impozabil. Legile impozitului federal permit multe reduceri ale venitului brut ajustat pentru calcularea venitului impozabil. Cheltuielile de impozitare constituie un termen care are rolul de a identifica veniturile obinute n urma impozitrii pe care guvernul federal le pierde datorit scutirilor, deducerilor i tratamentelor prefereniale acordate conform legilor impozitrii. Tabelul 10-1 enumer cheltuielile de impozitare majore din legea federal a impozitelor. Exist o lupt continu ntre promotorii scutirilor speciale de impozite n vederea realizrii unor scopuri sociale i cei care cred c legile impozitelor trebuie simplificate i c scopurile sociale trebuie atinse prin cheltuieli directe. Familiile de muncitori cu venituri mici nu pltesc impozite pe venitul personal, dei impozitele pentru asistena social sunt deduse din valoarea veniturilor lor. O combinaie a deducerilor personale (2.300$ pentru fiecare membru al familiei n 1993) cu deducerile standardizate (3.000$ pentru fiecare contribuabil i 6.000$ pentru un cuplu de oameni cstorii n 1993) asigur faptul c familiile cu venit sub 12.000$ nu pltesc impozit pe venit. Mai mult, aceste familii au dreptul la un credit de impozit pe venitul ctigat o plat direct (maximum 3.500$ n 1996) fcut n favoarea contribuabililor cu venit mic care o solicit. Contribuabilii cu venituri mari i detaliaz deducerile (aproximativ 75% dintre contribuabili accept reducerile standardizate; cei 25% care detaliaz sunt contribuabilii cu venituri medii i mari care au deduceri depind suma standardizat). Dar un impozit minim alternativ (AMT) e elaborat pentru a se asigura c acei contribuabili care pretind numeroase deduceri pltesc un impozit minim. AMT aplic o rat de 26% (28% la peste 175.000$) pe venitul unui contribuabil supus doar la cteva scutiri. Tab 10-1. Cheltuieli de impozitare" majore n politica federal de impozitare Scutiri personale i deduceri standardizate Deducerea dobnzii ipotecii pentru casele locuite de proprietar Deducerea impozitelor pe proprietate pentru reedina principal i secundar Amnarea ctigurilor de capital din vnzarea de case Deducerea contribuiilor pentru acte de caritate Credite pentru cheltuieli cu ngrijirea copiilor Scutirea patronilor de la plata contribuiei la planurile de pensionare i asigurare medical Scutirea beneficiilor asistenei sociale Scutirea de la plata dobnzilor n cazul obligaiunilor de stat i locale Deducerea impozitelor locale i de stat pe venit Scutirea de impozit a unui venit ctigat n strintate Deprecierea accelerat a mainilor, echipamentului i structurilor Cheltuieli medicale de peste 7,5% din venit Impozitele pe venitul corporaiilor. Aceste impozite furnizeaz doar 8% din venitul total al guvernului federal. Actul Reformei Venitului din 1986 a redus impozitul pe venit colectiv de la 46% la 34%. Totui, naintea acestui act, corporaiile au avut multe posibiliti de a-i reduce venitul impozabil, adesea la zero. Rezultatul a fost c multe corporaii mari i profitabile nu au pltit impozite. Unele dintre cele mai importante dintre aceste neajunsuri ale legii impozitelor au fost modificate sau eliminate prin Actul Reformei Impozitelor din 1986. Congresul a ridicat impozitul pe venitul corporaiilor la 35% n 1993. Cine pltete impozitul pe venitul corporaiilor? Prerile economitilor

alterneaz ntre transferul impozitului asupra consumatorilor i suportarea poverii de corporaii i abonaii lor. Dovezile pentru inciden adic pentru cine suport, cu adevrat povara impozitului pe venitul corporaiei sunt neconcludente. Organizaiile religioase, caritabile i de nvmnt, ca i sindicatele muncitoreti, sunt scutite de impozitele pe venit colectiv, cu excepia venitului care l pot obine din activiti necorelate cu scopul organizaiei. Impozitele pe asistena social. Cea de-a doua surs, ca mrime, a venitului federal sunt impozitele pe asistena social, care furnizeaz acum 31% din venitul guvernului federal. Impozitele pe asigurrile sociale includ asistena social (OASDI Asigurarea pentru Urmai n Vrst i pentru Handicapai) i Medicare (HI sau asigurare medical). Patronii pltesc jumtate din aceste impozite direct i jumtate prin reineri din salariile angajailor. n timp, impozitele pe asistena social au crescut n dou feluri: o cretere gradual a ratei impozitului combinat pentru patronangajat (n procente) i o cretere gradual a bazei de ctiguri maxime a impozitului (vezi Tab. 10-2). Astzi impozitul OASDI (12,4%) i HI (2,90%) sunt difereniate, profiturile fiind dirijate nspre fonduri de rezerv separate OASDI i HI, din trezoreria federal. Impozitul OASDI este limitat la 55.500$ pentru impozitul pe venit, salariile care depesc aceast sum i veniturile care nu provin din salarii (profituri, dobnzi, dividende, chirii etc.) nu sunt supuse acestui impozit. Astfel, impozitul OASDI este regresiv adic atrage o mai mare parte a venitului americanilor cu salarii mici fa de americanii cu salarii mari. n schimb, impozitul HI se aplic tuturor veniturilor. Impozitele colectate prin asistena social sunt destinate (prin numrul de asisten social) contului fiecrui contribuabil. De aceea, muncitorii simt c primesc beneficiile ca un drept din partea guvernului. Totui, beneficiile sunt doar n mic parte legate de ctigurile muncitorului; ambele sunt niveluri maxime i minime care nu permit beneficiilor s corespund plilor. ntr-adevr, pentru beneficiarii actuali ai asistenei sociale, mai puin de 15% din beneficii pot fi atribuite contribuiilor lor anterioare. Contribuabilii actuali pltesc peste 85% din beneficiile primite n prezent de pensionari. Tab. 10-2.Impozite pentru asistena social An Impozit combinat (Rat) Salariu de baz Maxim Angajat Patron OASDI OASDI i HI 3.000$ 2,0% 1937 3.000$ 3,0% 1950 4.800$ 6,0% 1960 7.800$ 9,6% 1970 25.900$ 12,26% 1980 39.600$ 14,1% 1985 55.500$ 15,3% 1992 Sursa: Statstical Abstract of the United States 1993 Astzi, majoritatea contribuabililor pltesc mai multe impozite pentru asistena social dect pentru venit. ntr-adevr, impozitele pentru asistena social combinate patron-angajat se ridic acum la 8.500$ anual la nivelul maxim al salariului de baz. Doar presupunem c partea patronului de impozit provine din salariul su, altfel, ar fi trebuit dat angajatului; peste 75% din contribuabili pltesc mai mult pentru asistena social dect pentru impozitele pe venit. Impozite pe proprieti imobiliare i pe venit. Impozitele pe proprietile lsate motenire sunt cea mai veche form de impozitare din lume. Impozitele federale pe

bunuri imobiliare se aplic la proprieti n valoare de peste 600.000$ i au o valoare de 37% pn la 55%. Pentru c impozitele n momentul decesului pot fi uor evitate, lsnd proprietatea motenire ct timp proprietarul mai e nc n via, a fost impus i un impozit federal pe cadouri. Exist o scutire anual de 10.000$ pentru cel care primete cadouri. Accize i taxe vamale. Taxele federale pe buturi alcoolice, tutun, benzin, telefoane, cltorii cu avionul i altele, numite bunuri de lux reprezint ntre 1% i 2% din totalul venitului federal. Taxele vamale la import furnizeaz alte 1 sau 2 procente din venitul federal. Impozitare i echitate Scopul fiecrui sistem de impozitare e nu numai strngerea de venituri pentru ca guvernul s-i poat ndeplini sarcinile ci i de a aciona simplu, eficient i echitabil, aa nct s nu mpiedice dezvoltarea economic. Argumentul n favoarea reformei impozitelor e c sistemul de impozitare federal nu ndeplinete nici unul din aceste criterii: formularele de completat sunt att de complexe nct majoritatea contribuabililor angajeaz profesioniti; o armat de contabili i avocai i ctig existena n acest fel. legile nu trateaz echitabil diferite surse de venit difereniate; multiplele deduceri, scutiri i tratamente speciale sunt privite ca portie de scpare prin care se evit impozitarea; legile ncurajeaz evitarea impozitrii, direcionnd investiiile dinspre activitile productive nspre unele ineficiente dar care scutesc de impozite; cnd oamenii iau decizii privitoare la investiii, bazate pe legile impozitelor i nu pe aspectele productive, ntreaga economie are de suferit; legile impozitelor ncurajeaz nelciunile i reduc ncrederea n guvern; ncurajeaz dezvoltarea unei economii subterane i a tranzaciilor care nu sunt niciodat declarate; ratele impozitelor marginale superioare descurajeaz munca i investiia; dezvoltarea economic e diminuat cnd indivizii sunt confruntai cu rate de 50% sau mai mult (impozite combinate: federale, de stat, locale) pentru venitul adiional pe care l obin din activiti secundare, economii sau investiii. Dar scopurile de echitabilitate, simplicitate i de asigurare a dezvoltrii economice sunt adesea pierdute n lupta intereselor speciale. Diverse interese definesc echitatea diferit; cer, mai degrab, tratament special dect o universalitate a legii impozitelor i produc un cod S.U.A. al impozitelor de cteva mii de pagini cu clauze, definiii i interpretri. S decidem ce nseamn echitabil. O problem central n politica impozitelor e ntrebarea cine suport, de fapt, povara impozitelor adic ce grupri de venituri trebuie s-i aloce cea mai mare parte din sum pltirii impozitelor. Impozitele care cer grupelor cu venituri mari s plteasc o parte mai mare din venit pentru impozite fa de grupele cu venituri mici se numesc progresive i impozitele care preiau o parte mai mare de la cei cu venituri mici se numesc regresive. Impozitele care cer tuturor grupelor de venituri aceeai sum se numesc proporionale. De observat c procentajul de venit de pltit pentru impozite e factorul determinant. Majoritatea impozitelor preiau mai muli bani de la sraci dect de la bogai, dar impozitele progresive sau regresive se difereniaz prin procentul de venit preluat de la diferitele grupe. Impozitul federal pe venit are o structur progresiv: ratele impozitelor se

* * *

* *

ridic de la 15% la 39,6% prin cinci niveluri de impozitare (de observat c aceeai rat se aplic venitului de la fiecare nivel, pentru fiecare contribuabil. Astfel, un contribuabil cu 300.000$ venit impozabil pltete rata maxim de 39,6% , dar pentru suma de 250.000$ acelai contribuabil pltete doar 15% pe primii 36.900$, la fel ca i restul ratelor pentru venitul ulterior. Un contribuabil cu un venit impozabil de 300.000$ nu pltete 39,9% pentru venitul total; va plti aproximativ 95.300$ sau 31,8% din venitul total). Structura ratei nainte de 1981 era i mai progresiv, cu numeroase niveluri de impozitare, de la 14% la 70%; Dup Actul Reformei Impozitelor din 1986, structura ratei a fost redus la dou niveluri: 15% i 28%. Preedintele Bush a fost de acord cu un nivel de 31% n 1990 i preedintele Clinton a introdus i nivelurile de 36% i 39,6%, prin Congres, n 1993. Astfel, progresivitatea ratei, care a fost redus pe timpul lui Reagan, a fost treptat restaurat n anii receni. Diferitele scutiri i deduceri din legea impozitelor pot fi considerate progresive sau regresive, n funcie de cine beneficiaz de ele, sracii sau bogaii. De exemplu, o scutire personal de 2.300$ e considerat progresiv. Dei att bogaii ct i sracii pot pretinde scutiri personale, patru scutiri de 2.300$ pentru o familie al crei venit este de 20.000$ i afecteaz 46% din venit, n timp ce aceeai scutire reprezentnd de 4 ori 2.300$ pentru o familie cu un venit de 100.000$ i afecteaz doar 9.2% din venit. n schimb, deducerile de la taxele locale i de stat sunt considerate regresive pentru c acei contribuabili bogai care pltesc impozite mari pentru venit i proprietate sunt mai susceptibili s pretind deduceri masive pentru acestea, dect contribuabilii sraci. Argumentul progresivitii. Impozitarea progresiv e, n general aprat pe baza principiului capacitii de a plti; presupunerea c grupele cu venit mare i pot permite s plteasc un procent mai mare din venit fr s fac un sacrificiu mai mare dect cel fcut de grupele cu venit mic care aloc un procent mai mic din venit. Aceast presupunere e bazat pe ceea ce economitii numesc teoria utilitii marginale, aplicndu-se banilor: fiecare dolar adiional e mai puin valoros pentru un individ dect dolarii anteriori. De exemplu, o sporire cu 5.000$ a venitului unei persoane care deja ctig 100.000$ preuiete mai puin dect o sporire de 5.000$ pentru cineva ctignd 10.000$ sau pentru cineva fr venit. Astfel, dolarii adiionali n venit pot fi impozitai la rate mai mari fr a nclca principiile echitii. Argumentul proporionalitii. Oponenii impozitrii progresive afirm c echitatea poate fi obinut doar impozitnd cu acelai procent orice venit, indiferent de mrime. Un impozit care pretinde ca toate grupele de venituri s plteasc acelai procent din venit e numit proporional sau impozit plat. Aceti critici consider c progresivitatea influeneaz negativ iniiativa, aciunea i riscul i reduce impulsul de a extinde i a dezvolta economia naional. Mai mult, lund din veniturile mari, guvernul ia bani care ar fi investii n afaceri i ar stimula dezvoltarea economic. Impozitele puternic progresive limiteaz dezvoltarea i i fac pe toi mai sraci. Universalitatea. O alt problem general n politica impozitelor e universalitatea, care nseamn c toate tipurile de venituri trebuie supuse acelorai rate ale impozitelor. Aceasta implic faptul c venitul din investiii poate fi impozitat la aceeai rat ca i venitul din salarii. Dar legile impozitelor federale tradiionale fac deosebire ntre venitul obinuit i ctigurile din capital profituri din cumprarea i vinderea de proprieti, inclusiv capitaluri, obligaiuni i proprieti imobiliare. n prezent, rata marginal superioar a ctigurilor din capital e de 28%. Argumentul investitorilor, al ageniilor imobiliare i al industriilor asigurrilor este acela c o rat mai sczut de impozitare a ctigurilor din capital ncurajeaz investiiile i

dezvoltarea economiei. Dar majoritatea americanilor sunt greu de convins c venitul ctigat prin munc trebuie impozitat cu mai mult dect venitul din investiii. E adevrat c rata superioar a impozitului descurajeaz investiiile, dar descurajeaz i munca i, att munca, ct i capitalul, sunt necesare produciei i dezvoltrii economice. Principiul universalitii e nclcat i de miile de scutiri, deduceri i tratamente speciale aplicate conform legii impozitelor. E adevrat c majoritatea oamenilor vor s pstreze multe posibiliti de a evita aplicarea impozitelor deduceri pentru opere de caritate, pentru ngrijirea copiilor i pentru ipoteci. Promotorii acestor tratamente populare afirm c servesc scopuri sociale valoroase ncurajeaz contribuiile pentru caritate, ajut la ngrijirea copiilor i ncurajeaz oamenii s-i cumpere case. Dar reformatorii afirm c legile impozitelor nu trebuie folosite pentru a promova obiectivele politicii sociale printr-o larg gam de tratamente prefereniale n cazul impozitrii. Dezvoltarea economic. Ratele mari ale impozitelor descurajeaz dezvoltarea economic. Ratele excesiv de mari determin investitorii s caute scutiri de impozite s-i foloseasc banii nu producnd mai multe afaceri i locuri de munc, ci crend posibiliti de evitare a legii. Ratele mari ale impozitelor descurajeaz munca, economiile i investiiile productive; ncurajeaz i evitarea costisitoare a impozitelor (metode legale de reducere sau eliminare a impozitelor) i evaziunea fiscal mijloace ilegale de reducere sau eliminare a impozitelor). Simplicitatea. n fine, simplicitatea n impozitare e recunoscut att ca mijloc de reducere a costului pltirii impozitelor, ct i ca mod de reasigurare a contribuabililor c structura impozitelor e echitabil, rezonabil i uor de neles. Reagan i reforma impozitelor Cnd echipa Reagan a ajuns la Washington, n 1981, prioritatea numrul 1 a fost reducerea ratelor marginale superioare ale impozitrii n sperana stimulrii dezvoltrii economice. Potrivit economitilor ofertei (vezi Teoriile economice ca principii politice, din Cap. 9), o dezvoltare economic nceat i o inflaie mare au fost cauzate n mare parte de ratele mari ale impozitelor. Ratele mari descurajau americanii de la munc i investiii; producia sczut care rezulta cauza inflaia. Dac ratele impozitelor ar fi diminuate, au afirmat susintorii ofertei, mai muli americani ar lucra, economisi i investi i o mai mare ofert de bunuri ar fi disponibil. Aceast ofert sporit ar controla preurile i ar reduce inflaia. Curba Laffer. Oare impozitele reduse ar crea un deficit guvernamental? Nu neaprat, au afirmat susintorii ofertei. Dac ratele impozitelor ar fi reduse, au spus ei, rezultatul paradoxal ar putea fi o sporire a venitului guvernamental, pentru c mai muli oameni ar lucra mai mult i ar deschide noi firme, tiind c pot pstra o mai mare parte din ctig. Reducerile impozitelor ar stimula activitatea economic sporit i aceasta ar produce un venit guvernamental mai mare, dei ratele ar fi mai mici. Economistul Arthur Laffer a elaborat o diagram artat n fig. 10-2. Dac guvernul ar impune o rat zero a impozitului, n-ar avea nici un venit. Iniial, veniturile guvernului cresc cu creterea ratei impozitului. Totui, cnd impozitele devin prea mari, descurajeaz muncitorii i firmele de la producie i investiie. Cnd aceste descurajri apar, economia e n declin i veniturile guvernului scad. ntr-adevr, dac guvernul ar impune o rat a impozitului de 100% (dac ar confisca tot ce se produce) toat lumea ar nceta s mai lucreze i veniturile guvernului ar fi din nou la zero. Laffer nu a pretins c ar ti exact care e rata optim a impozitrii, dar el (i administraia Reagan) considera c S.U.A. se situau n partea prohibitiv de-a

lungul anilor 70. Actul reducerii impozitelor i redresrii economiei. Acest act din 1981, introdus n Congres de preedintele Reagan, a redus impozitele pe venitul personal cu 25% n trei ani. Ratele impozitelor marginale au fost reduse de la cele ntre 14 i 70% la cele ntre 11 i 50%; aceasta a fost doar o reducere mic a marginilor inferioare i superioare ale nivelurilor de impozitare, dar o reducere semnificativ a veniturilor de impozitare a veniturilor mai mici. Dei aceasta a fost cea mai mare reducere a impozitelor, nici o schimbare semnificativ nu a fost fcut n scutirile tradiionale, n deduceri i tratamente speciale. Interesele speciale au fost, n mare, neafectate i reducerea impozitelor a fost apreciat att de democrai, ct i de republicani. Administraia Reagan a sperat c reducerea impozitelor va stimula munca, productivitatea, investiia i dezvoltarea economic. Impactul reducerii impozitelor de ctre Reagan. Recesiunea din 1981-1982 a fost cea mai mare de la Marea Criz din anii 30. Cnd reducerile Reagan i-au fcut efectul, naiunea a cunoscut o redresare i o expansiune economic important. ntradevr, cea mai lung perioad continu n care PIB a crescut, n acest secol, a durat 9 ani. Dar reducerea impozitelor nu a produs sporirea veniturilor prezis de Laffer. n schimb, a ncetinit rata creterii venitului federal. Reagan a promis un buget echilibrat, dar s-a dovedit imposibil s reduc impozitele, s sporeasc cheltuielile pentru aprare i s menin asistena social i alte programe de mbuntiri fr s sporeasc deficitul federal anual. ntr-adevr, n timpul conducerii Reagan Bush, guvernul federal a cunoscut cel mai mare deficit din istorie, pe timp de pace (vezi Poverile la datoria guvernamental n Cap. 9). Reagan i Reforma. Dei Actul Reducerii Impozitelor pentru Redresarea Economic din 1981 a fost cea mai mare reducere cunoscut, nu a implicat o reform semnificativ a codului federal al impozitelor, meninnd, practic, toate scutirile tradiionale, deducerea i tratamentele speciale apreciate de grupurile de interes puternice. Dar, n urma realegerii sale din 1984, preedintele Reagan a lansat o campanie pentru extinderea reformei impozitelor. De dragul echitii, al simplicitii i al dezvoltrii, trebuie s schimbm radical structura sistemului de impozitare, care nc ne mai trateaz ctigurile ca pe o proprietate personal a Fiscului; s schimbm radical un sistem care nc trateaz veniturile similare foarte diferit. i, ntr-adevr, trebuie s schimbm radical un sistem care determin oamenii s investeasc banii nu pentru a ctiga mai mult, ci pentru a evita capcana impozitrii. n centrul propunerii lui Reagan era o negociere o reducere a ratelor impozitelor n schimbul eliminrii multor posibiliti de sustragere de la impozitare. Negocierea a fost ncorporat ntr-o lege elaborat, care urma s devin Actul Reformei Impozitelor din 1986 (vezi tab. 10-3). Structura ratei urma s fie redus de la 14 niveluri, de la 11% la 50%, la dou niveluri, de 15 i 28%. Pentru a compensa veniturile mpuinate, multe scutiri i tratamente speciale urmau a fi reduse sau eliminate. Lupta cu interesele speciale Reforma impozitelor s-a dovedit a fi legislaia pentru care s-a fcut cel mai mare lobby din istoria Congresului S.U.A.. Sarcina a revenit mai nti Comitetului Camerei Metodelor i Mijloacelor, pentru a ncerca s modeleze propunerea de reform a preedintelui Reagan ntr-o lege. Comitetul a fost condus de democratul din Chicago, Dan Rostenkowski, un om deosebit de determinat i de capabil din punct de vedere politic i un suporter al reformei impozitelor. Totui, Rostenkowski tia c

vor trebui realizate o serie de nelegeri cu puternicele grupuri de interes, pentru a putea valida legea impozitelor. ntr-adevr, unii ar putea afirma c Rostenkowski a fcut att de multe nelegeri, nct versiunea final a legii reformei impozitelor mai coninea puine reforme. Cu toate acestea, fr priceperea lui Rostenkowski i fr implicarea sa n-ar fi existat nici o lege a impozitelor. Industria. Oponenii reformei impozitelor erau condui de Camera Comerului S.U.A., de Asociaia Naional a Productorilor i de Masa Rotund a Afacerilor. Industria grea s-a opus eliminrii creditului impozitului pe investiii, deprecierii accelerate i clauzelor creditului impozitului extern din legile existente. Diminuarea ratei impozitului pentru corporaii de la 46% la 34% n-a fost pe placul marilor productori, pentru c puini dintre ei plteau impozite datorit multelor portie de scpare de la lege. Proprieti imobiliare i locuine. Asociaia Naional a Constructorilor de Locuine s-a opus puternic eliminrii deducerii dobnzilor pentru reedine secundare i de vacan, ca i eliminrii scutirii de impozite pentru proprieti imobiliare care ncurajau investitorii s-i investeasc banii n proiecte imobiliare care aduceau un venit mic sau deloc. Industria proprietilor imobiliare mai dorea i protejarea deducerilor pentru impozitele pe proprietate. Tab. 10-3 Evoluia Reformei Impozitelor. Clauze Legi anterioare Rata individual impozitului 11-50% 14 niveluri 1.040 $ Deduceri nelimitate Actul Reformei Impozitului din 1986 15 i 28%; 2 niveluri ( o rat de 33% pentru cei cu venituri medii i mari e creat prin eliminarea deducerilor) 2.000 $, dar eliminate pentru contribuabilii cu venituri mari Deduceri pentru reedinele principale i secundare, fr deduceri pentru dobnzi de consum Deductibile Netaxabile Mai lungi: 3-3,5 ani; plus mai puine pierderi accelerate La fel ca i la venit: 15 i 28% 34% Eliminat Deduceri de 80% din toate mesele i activitile de protocol Deduceri permise

Scutiri personale Plata de dobnzi

Deduceri pentru opere de Deductibile caritate Beneficii adiionale de la Netaxabile locul de munc Deprecierea Scurt: 3-19 ani plus pierderi accelerate Ctiguri din capital 20% Rata impozitului pentru 46% corporaii Creditul impozitului 10% pentru investiii Cheltuieli de protocol Deduceri nelimitate Consumul de petrol i Deduceri permise benzin i deduceri ale costurilor intangibile

Impozite de stat i locale

Deduceri totale pentru impozite pe proprietate i pe venit; nici o deducere pentru impozite pe vnzri Contul pensionrii 2.000 $ deductibili Contribuiile deductibile sunt individuale (IRA) n fiecare an; eliminate, cu excepia familiilor ctigurile IRA cu venituri mici. scutite de impozit Corporaiile multinaionale. Firmele implicate n comerul internaional au depus eforturi pentru a elimina creditul impozitului extern, care permite companiilor din S.U.A. s foloseasc impozitele pltite altor ri, pentru a-i reduce responsabilitatea pentru impozite a S.U.A.. Petrol i benzin. Institutul American Petroleum, reprezentnd puternicele companii petroliere, a luptat convins mpotriva oricrei reduceri a consumurilor permise sau a deducerilor pentru costurile intangibile. Argumentul cel mai des folosit a fost c orice schimbare n statutul lor privilegiat n codul impozitelor ar inhiba investiiile de capital n energie i ar reduce producia. Dar, dup cum observa aripa veche din Washington, exist trei motive pentru a menine consensul permis de petrol Texas, Oklahoma i Louisiana. Firmele de investiii de pe Wall Street. Asociaia Industriilor de Asigurare, Consiliul American pentru Formarea Capitalului i cele mai mari firme de investiii ale naiunii au fcut un lobby puternic pentru a menine un tratament preferenial pentru ctigurile din capital profituri din vnzarea de aciuni i obligaiuni. Firmele de investiii s-au unit cu bncile n lupta pentru meninerea scutirii de impozite a Conturilor Individuale de Pensionare (IRAS). Actele de caritate i fundaiile. Chiar nainte ca preedintele Reagan s-i trimit propunerile pentru reforma impozitelor ctre Congres, fundaiile principale ale naiunii au cerut preedintelui s menin deducerile pentru contribuiile caritabile. Restane i cheltuieli de protocol. Preedintele a propus limitarea veniturilor din afaceri pentru mese la 25$ / persoan i eliminarea deducerilor pentru protocol cluburi de noapte, concerte, bilete la meciuri .a.m.d. Asociaia Naional a Restaurantelor, reprezentnd restaurantele de lux, au convins Congresul c afacerile ar avea de pierdut dac nu ar avea voie la mese de 100$ i trei martini; chiar i sindicatele angajailor restaurantelor au susinut acelai lucru. Liga Fotbalistic Naional, Asociaia Baschetbalistic Naional i Liga Hocheistic Naional au declarat c firmele cumpr majoritatea biletelor la meciuri pentru deduceri din impozite. Sindicatele. AFL-CIO nu a fost impresionat de ideea de-a reduce i simplifica ratele impozitelor. n schimb, s-a concentrat asupra respingerii propunerii de a impozita beneficiile suplimentare, inclusiv asigurrile medicale pltite de firme i asigurrile pe via pentru grupuri. Sindicatele au ncercat s obin deduceri i pentru cotizaii. Bncile. Grupurile care apr interesele bncilor conduse de Asociaia Bancherilor Americani, doreau s continue aplicarea deducerilor nelimitate pentru plata dobnzilor. Acest lucru face ca mprumutul s fie mai simplu, transfernd o parte din costuri de la debitori asupra guvernului i contribuabililor care trebuie s recupereze venitul pierdut. Deducerile pentru dobnzi aduc mai muli clieni bncilor. Industria Auto. Industria auto a luptat pentru a menine deducerile pentru dobnzile pltite i mprumuturi pe maini.

Total deductibile

Lobby-uri guvernamentale. Lobby-itii din guvernele de stat, zonale i oreneti, mai ales cei din oraele cu impozite mari, au czut de acord, n Washington, s fac lobby mpotriva reformei impozitelor. Organizaiile de lobby ale guvernelor locale i de stat erau Asociaia Naional a Guvernatorilor, Liga Naional a oraelor, Conferina Naional a Legislaturilor de Stat, Conferina S.U.A. a Primarilor, Consiliul Guvernelor de Stat i Asociaia Internaional a Managerilor Urbani. Lor li s-au adugat sindicatele reprezentnd muncitorii publici, mai ales Federaia American a Angajailor Municipali, Departamentali i de Stat. Aceste lobby-uri au neles c deductibilitatea federal a veniturilor, vnzrilor i proprietilor locale din impozite reduce costurile directe ale propriilor decizii din domeniul impozitrii. Altfel spus, cnd aceste autoriti locale i de stat au votat pentru impozite mai ridicate ei tiau c propriii contribuabili puteau s dea aceste impozite din plile pentru impozitul federal pe venit, de fapt transfernd o parte a costurilor asupra guvernului federal. Puterea PAC. Se estimeaz c o treime din toate contribuiile pentru campaniile electorale pentru Congres vine din partea Comitetelor pentru Aciune Politic sau PAC, care i distribuie contribuiile n numele firmelor, asociaiilor comerciale i sindicatelor. Interesele specifice sunt puternice n Congres. Majoritatea contribuiilor lor merg la membrii permaneni ai Congresului. PAC ncearc rareori s negocieze diferite legislaii, adic, s cumpere voturi pentru c mita e ilegal. Dar fiecare membru al Congresului tie cine a contribuit la campania sa n trecut i cine ar putea-o face n viitor. Cnd aceste interese l solicit s voteze pentru ei, cel puin trebuie s le acorde o atenie deosebit. Negociere i compromis Reprezentantul Dan Rostenkowski a alocat dou luni din sesiunea cu uile nchise a Comitetului Metodelor i Mijloacelor pentru a scrie o lege a reformei impozitelor. Entuziasmul popular pentru reforma impozitelor a nceput s scad, chiar i preedintele s-a dovedit incapabil de a strni interesul maselor, dei a anunat c reforma impozitelor a fost prioritatea numrul unu a celui de-al doilea mandat. Rostenkowski a fcut numeroase compromisuri pentru interesele speciale din Congres, restabilind multe deduceri populare. Nu am scris o lege perfect a admis el, dar politica e un proces imperfect. El a afirmat c legea Camerei este, totui, o mbuntire enorm a legii actuale. A limitat multe deduceri ale impozitelor i multe credite (vezi Tab. 10-3) i a transferat o parte a poverii impozitelor de la persoane asupra corporaiilor. Toi participanii la reforma impozitelor au fost de acord c noile legi trebuie s fie neutre fa de venit; adic nu trebuie s creasc sau s reduc impozitele generale. Camera Deputailor, controlat de democrai, a reuit s valideze legea reformei impozitelor a lui Rostenkowski. Dac legea reformei impozitelor ar fi fost respins n Senatul controlat de republicani, democraii ar fi putut da vina pe republicani. n Senat, principala responsabilitate pentru reforma impozitelor a revenit preedintelui Comitetului de Finane, Robert Packwood (R. OR.). Iniial, Packwood a fost neutru fa de reform: Mie mi cam place codul actual al impozitelor, a spus el, aprnd diferitele iregulariti ale impozitelor speciale ca o metod disponibil guvernului pentru a modela societatea. El a mai anunat c doar tratamentele speciale pentru industria lemnului din Oregon nu sunt meninute; se va opune reformei impozitelor. Cei care fceau lobby s-au concentrat asupra Comitetului lui Packwood. Iniial, el a ncercat s-i mulumeasc, incluznd attea tratamente prefereniale n lege, nct au mai rmas puine resurse. Rezultatul a fost o orgie a

negocierii intereselor speciale. Packwood conducea comitetul care scria legea n mod tradiional negociind tratamente speciale pentru diferitele grupuri de interes, pentru a le obine suportul. ntr-adevr, negocierile intereselor speciale au devenit jenante pentru membrii comitetului. Legea a acumulat mai multe tratamente prefereniale dect legea n vigoare; reforma impozitelor era pe moarte. Principalul obiectiv legislativ al preedintelui prea s fie pierdut i democraii erau gata s condamne Senatul controlat de GOP pentru eecul reformei impozitelor naionale. Cnd a fost clar c nsui Packwood era responsabil pentru mare parte a eecului, acesta a devenit un susintor al reformei. Cheia depirii opoziiei intereselor speciale era s ofere acestora o rat a impozitului suficient de sczut pentru ca majoritatea oamenilor s fie dispui s renune la deduceri i tratamente prefereniale. Packwood a decis s scape de vechea lege i s o ia de la capt cu o lege curat. Noua lege avea mai puine deduceri i rate mai mici dect legea Camerei. Pentru a menine ratele superioare sczute 28% pentru persoane i 34% pentru corporaii i pentru a menine legea neutr fa de venituri, senatorii au fost nevoii s resping amendamentele intereselor speciale. Strategia a funcionat, spre surpriza tuturor. Comitetul Finanelor din Senat a votat 20 la 0 pentru a trimite legea perfecionat ntregului Senat. ntr-o atmosfer de lips de colaborare, ntregul Senat a validat legea cu un vot de 97 la 3. Un miracol politic s-a nregistrat: democraii i republicanii, liberalii i conservatorii, s-au unit mpotriva intereselor speciale. Cu toate aceste, interesele speciale au reuit s menin multe din scutirile lor favorite, deduceri i tratamente speciale (vezi Tab. 10-3). Afacerile au pierdut lupta pentru a menine creditul impozitelor pentru investiii i listele deprecierilor au fost lungite pentru a reduce deprecierile rapide ale impozitelor. Industria proprietilor imobiliare constructori, ntreprinztori i cei care acord ipoteci au reuit s menin deducerile pentru casele de vacan. Dar deprecierea investiiilor n locuine a fost prelungit i investitorilor nu li s-a permis s foloseasc pierderile de pe hrtie din deprecierea proprietilor imobiliare pentru a compensa veniturile din alte pri. ntr-adevr, scutirile de impozite au fost eliminate; acest lucru nu a permis contribuabililor s foloseasc pierderile pasive generate din investiii, pentru a reduce alte venituri impozabile. Industria petrolului i a benzinei a reuit s menin majoritatea preferinelor speciale din cadrul impozitelor, inclusiv consumurile acceptabile i costurile de forare intangibile. Dar industria auto i cea bancar au pierdut n ncercarea de a menine deducerile pentru dobnzi ale mprumuturilor pentru maini i de consum. AFL CIO a respins propunerea de a impozita beneficiile suplimentare pltite de patroni, dar nu a reuit s menin cotizaiile medicale deductibile. Industria restaurantelor i a protocolului a restaurat 80% din deducerile favorite. Guvernele locale i de stat au reuit s menin scutirea de impozite a dobnzilor primite din obligaiunile de stat i locale i au mai reuit i s menin deducerile pentru majoritatea impozitelor de stat i locale. Dar, n final, interesele speciale au suferit cea mai mare nfrngere din ultimele decenii. Rentoarcerea intereselor speciale n campania sa electoral din 1988, George Bush a fcut o promisiune emfatic: Fii ateni la ce v spun! Nici un impozit nou! Dar promisiunea preedintelui nu a durat pn n al doilea an al mandatului su. La o ntlnire cu liderii Congresului condus de democrai, pentru a discuta bugetul, preedintele Bush i-a anunat disponibilitatea de a suporta o sporire a impozitelor, ca parte a unei nelegeri pentru reducerea deficitului. Odat ce liderii democrai ai Congresului au detectat nehotrrea preedintelui republican, au nceput s legifereze propriile programe de

cheltuire i impozitare, plasnd rspunderea politic asupra lui Bush. Planul de buget care a rezultat a redus puternic cheltuielile pentru aprare i cheltuielile interne i a majorat impozitele principale. Scufundai bogaii. Reversnd tendina de diminuare a ratelor marginale ale impozitelor, bugetul din 1990 a ridicat rata impozitului pe venit de la 28% la 31%. Structura care a rezistat era de trei niveluri 15%, 28% i 31%. (Totui, eliminarea diferitelor scutiri pentru contribuabilii cu venituri mari, a ridicat ratele marginale reale la 33% sau mai mult.) Democraii au primit cu bucurie ntoarcerea la o structur mai progresiv a ratei. Argumentele economitilor ofertei au fost ridiculizate de ei ca fiind economii de reducere i anume c ratele marginale ridicate ar ncetini dezvoltarea economic. Republicanii din Congres, prelund semnalul de la preedintele Bush, pstrau tcerea cu privire la sporirea ratelor impozitelor. n schimb, ei i-au concentrat atenia asupra reinstituirii unui tratament special pentru bogai tratamentul special al venit ului din ctiguri de capital. Controversa ctigurilor din Capital. O reform central a Actului Reformei Impozitelor din 1986 a fost eliminarea tratamentului special pentru ctigurile din capital (acest ctig e un profit obinut din cumprarea i vnzare unei proprieti proprieti imobiliare, obligaiuni, aciuni). nainte de 1986, venitul din acumulrile din capital a fost impozitat la o rat mai mic dect venitul din salarii. Dar George Bush nu a fost niciodat un mare suporter al reformei impozitelor. Ca vicepreedinte, el a insistat s se menin tratamente speciale pentru industria petrolului i benzinei, i, dup ce a devenit preedinte, a insistat pentru a restaura tratamentul preferenial pentru venitul din ctiguri din capital. O explicaie rezonabil ar fi c definiia ctigurilor din capital trebuie s exclud efectele inflaioniste ale creterii preurilor n timp. Adic, dac o creterea preurilor unor proprieti la vnzare e atribuit inflaiei, nu adevratului ctig n valoare, n-ar trebui s fie nici un impozit pe ctigul din capital. Ctigurile din capital ar trebui indexate pentru inflaie; proporia ctigului din capital care rezult din inflaie ar trebui dedus din ctigurile nominale din capital. Dar Actul Reformei Impozitelor din 1986 nu a oferit asemenea indexri. Reinstalarea tratamentului preferenial. Tratamentul special pentru ctiguri din capital surde unei largi varieti de interese, n special ageniilor de brokeraj de pe Wall Street i firmelor de investiii i industriei proprietilor imobiliare. Reducerea impozitelor pe ctigurile din capital sporete circulaia (cumprarea i vnzarea) de aciuni, obligaiuni i proprieti imobiliare i, deci, venitul obinut din acestea. Desigur, reduce semnificativ povara impozitului suportat de contribuabilii cu venituri mari aceia care, probabil, au venituri din vnzarea acestor bunuri. Muli americani privesc tratamentul preferenial pentru acumularea de capital ca pe o imperfeciune a legii n favoarea celor bogai. n timp ce preedintele Bush susinea politic propunerea, muli democrai din Congres ncercau s favorizeze interesele speciale, fr a atrage prea mult atenia public. Aa c sporirea impozitelor din 1990, ridicnd rata marginal superioar la 31%, a fost aplicat n tcere doar asupra venitului ctigat. Venitul din acumularea de capital a continuat s fie impozitat cu maximum 28%. Acest lucru a reuit s restaureze tratamentul preferenial pentru ctigurile din capital. Aceeai tactic a fost folosit n 1993, cnd preedintele Clinton a ctigat aprobarea Congresului pentru sporiri adiionale ale ratei marginale superioare pentru venitul ctigat, de la 36 la 39,6%. Impozitul pe venitul din ctigul din capital a rmas de 28%.

* * *

Clinton, deficitul i impozitele Bill Clinton a fost ales preedinte n 1992, mai ales datorit promisiunii sale de a revigora economia prin stimularea dezvoltrii economice, crearea de noi posturi i reducerea deficitului anual. n primul su discurs adresat Congresului, a cerut un nou plan economic, cu mari sporiri ale impozitelor, diminuri ale cheltuielilor pentru aprare, sporiri ale cheltuielilor federale pentru infrastructur, sntate, educaie i dezvoltare local, precum i un plan pentru diminuarea deficitului federal anual. Impozitele propuse de Clinton. Planul lui Clinton de a reduce deficitul s-a centrat pe sporiri ale impozitelor aplicate americanilor cu venituri mari, n combinaie cu o cretere a impozitului pe venitul corporaiilor i noi impozite pe energie. n campania sa a promis o reducere a impozitelor pentru clasa mijlocie, promisiune lsat, deocamdat, deoparte. Clinton a propus creterea impozitelor pentru: Bogai: rata impozitelor pentru familii cu venit peste 140.000 $ pe an, s fie ridicat de la 31% la 36% i pentru cei cu venit peste 250.000 $, la 39,6%. Impozitele pe proprieti imobiliare s fie ridicate la 55% i cei bogai s plteasc mai mult pentru impozitele de Medicare. Vrstnici: cuplurile de pensionari cu venit peste 44.000 $ pe an i persoanele cu venit peste 34.000 $ s plteasc impozit pe venit pentru 85% din beneficiile din asistena social; premiile de asigurare pentru Medicare vor creste. Corporaii: rata impozitului pentru corporaii s se ridice la 36%, firmele s plteasc impozite pe salariile executive de peste 1 milion $ pe an; costurile lobby-urilor s nu mai fie deductibile din cheltuielile pentru protocol. Energie: un impozit mare pe toate formele de energie bazate pe cldur, msurate n BTU. Satisfacerea intereselor speciale. Cu un nou preedinte democrat i o Camer i un Senat controlat de democrai, era politic a ngrdirii era pe sfrite. i, ntradevr, conducerea democrat a Congresului a ignorat minoritatea republican n elaborarea noului program de impozite. Dar conductorii Congresului n-au putut ignora interesele speciale care s-au npustit n camerele de audiere ale Comitetului Camerei Metodelor i Mijloacelor, condus de Dan Rostenkowski i ale Comitetului Finanelor din Senat, condus de Daniel Patrick Moynihan. Reeaua de grupuri de interes a ameninat s nlocuiasc reeaua de paritate i s mpiedice trecerea programului preedintelui. Dup trei luni de negocieri, nelegeri i compromisuri, s-a elaborat Actul Reconcilierii Bugetului din 1993, care cuprindea cea mai mare cretere a impozitelor din ultimii ani. Grupurile de interes care fceau lobby s-au concentrat asupra principalilor membri democrai ai celor dou comitete de elaborare a impozitelor Camera Mijloacelor i Metodelor i Finanele din Senat precum i asupra ultimului comitet de conferine care a acceptat s rezolve problemele dintre legile impozitelor elaborate de Camer i de Senat. Dar, pentru c republicanii erau unii mpotriva oricrei sporiri a impozitelor, fiecare vot al membrilor democrai a cunoscut un lobby puternic. Poate c cel mai intens lobby a fost la Casa Alb. Bill Clinton tia c succesul politic al preediniei sale se baza pe ctigarea aprobrii pentru planul su economic i pentru creterile impozitelor, care constituiau centrul planului. Principalele grupuri de interes din lupt includeau: * Grupurile din domeniul petrolului, benzinei i instalaiilor fceau lobby puternic mpotriva impozitului BTU pe energie. n timp ce Camera a inclus impozitele n legea sa, Senatul a abandonat ideea cnd principalii senatori democrai din statele productoare de petrol au ameninat s renune la ntreg planul. Substituentul propus a fost o cretere cu 4,3% a impozitului federal pe benzin.

* Corporaiile s-au luptat mpotriva propunerii de sporire a impozitului pe venitul corporaiilor. Au ctigat un compromis o cretere de la 34% la 35%, n locul creterii la 36% propuse de Clinton. Au mai ctigat i multe alte concesii, inclusiv anularea impozitelor pe obiecte de lux brci, avioane, blnuri i bijuterii (legiferate n 1990) i a obinut creterea deducerilor pentru cumprarea de echipament. * Interesele din domeniul proprietilor imobiliare au obinut o redeschidere parial a pierderilor pasive (nchise prin Actul Reformei Impozitelor din 1986), permind investitorilor s-i asigure scutirea de impozite pentru venitul din nchirieri. * Puternicul lobby al seniorilor, condus de Asociaia Naional a Persoanelor Pensionate, a reuit s protejeze milioane de pensionari de impozitri prin ridicarea pragului pentru impozitele pe beneficiile din asistena social i au nfrnt orice efort de controlare a cheltuielilor pentru asistena social i Medicare. Au mai nlturat i limita de venit pentru impozitele Medicare impuse muncitorilor. * Firmele de investiii i ageniile de brokeraj au reuit s menin rata cobort de 28% pentru ctigul din capital. Promisiuni, promisiuni. Pe lng multele compromisuri din clauzele impozitrii i cheltuielilor ale actului respectiv, preedintele a fost obligat s ncheie multe acorduri suplimentare pentru a ctiga voturile individuale ale membrilor Congresului (un membru care s-a mpotrivit mai tare n Camer, democratul din Pennsylvania, Marjorie Marjolies Merzvinsky, care promisese alegtorilor si s nu susin niciodat o sporire a impozitelor, a fost convins de promisiunea preedintelui de a ine o conferin n districtul ei, pe tema reducerii cheltuielilor pentru mputerniciri. Clinton i-a inut promisiunea de a veni n districtul respectiv, dar a folosit prilejul pentru a apra mputernicirile. Preedintele a promis democrailor conservatori s susin reducerile cheltuielilor adiionale n acel an, dar cnd a trebuit s voteze o lege riguroas de diminuare a bugetului, preedintele i conductorii democrai ai Camerei au putut ctiga voturi suficiente (213-219) pentru a o elimina. n cele din urm, preedintele a ctigat la limit. Camera a naintat raportul final al comitetului de conferine Actul Reconcilierii Bugetului din 1993 cu un vot strns de 218 la 216 i vicepreedintele Al Gore a obinut aprobarea n Senat cu 51 de voturi la 50. Rezumat Pluralismul modern apreciaz virtuile sistemului grupurilor de interes n care politica de guvernare reprezint echilibrul luptei de grup i cea mai bun apreciere a intereselor publice. Totui, e clar c sistemul grupurilor de interes dezavantajeaz largi segmente ale publicului american, mai ales contribuabilii individuali. 1, Reforma impozitelor pentru a obine echitate, simplicitate i dezvoltare economic este un el greu de atins. Sistemul grupurilor de interes, desemnat protejrii privilegiilor speciale, mai ales n codul impozitelor, frustreaz eforturile de a realiza o adevrat reform. 2, Interesele speciale pot profita de dificultile date de definirea echitii. Oare echitatea e proporionalitate, fiecare trebuind s plteasc acelai procent din venit i impozite? Sau echitatea e progresivitate, procentajul din venit pltit pentru impozite sporind odat cu venitul? 3, Peste jumtate din totalul venitului personal naional scap de impozitare prin scutiri, deduceri i tratamente speciale. Majoritatea contribuabililor individuali nu reuesc s-i detalieze deducerile. Cei care fac acest lucru sunt contribuabilii cu venituri mijlocii i mari. 4, Impozitul pe venitul corporaiilor reprezint 8% din totalul veniturilor federale. Impozitul pe venitul individual (37%) i impozitul pe salariu (31%)

furnizeaz majoritatea venitului guvernului federal. Dar aproape 1$ din fiecare 5$ cheltuii de guvernul federal (17%) trebuie mprumutat. 5, Economitii ofertei sunt ngrijorai de impactul ratelor marginale ridicate asupra comportamentului economic (care include diminuarea impulsului de a munci, economisi i investi) i asupra ineficienelor create de activitatea de evitare a impozitelor. Potrivit curbei Laffer, reducerea ratelor marginale mari crete veniturile guvernului prin ncurajarea productivitii. 6, Ideile care susin oferta au stat la baza politicii impozitrii din administraia Reagan. Actul Reducerii Impozitelor pentru Revigorarea Economic din 1981 a cobort rata marginal superioar de la 70% la 50% i Actul Reformei Impozitelor din 1986 a cobort-o, din nou, la 28%. 7, Actul Reformei Impozitelor din 1986 a cunoscut unul dintre cele mai puternice lobby-uri din istoria Congresului. Interesele puternice care s-au opus reformelor importante cuprindeau cei mai mari productori ai naiunii, industriile proprietilor imobiliare i ale locuinelor, corporaiile multinaionale, companiile petroliere, de benzin i lemn, sindicatele, industriile bancare, restaurantelor i de divertisment i multe guverne de stat i locale. Dei aceste interese speciale au ctigat cteva lupte importante, n final au pierdut rzboiul pentru reforma impozitelor. 8, Dar interesele speciale n-au abandonat cmpul de lupt. Au ctigat o victorie important n 1990, cnd preedintele Bush, mpreun cu Congresul democratic, a ridicat rata marginal superioar a impozitului pe venitul ctigat, dar a meninut impozitul pe acumularea de capital la 28%. Preedintele Clinton i Congresul au continuat acest tratament preferenial pentru acumularea de capital. 9, Preedintele Clinton, prin planul su de reducere a deficitului, s-a concentrat asupra sporirii impozitelor, inclusiv sporirea ratei marginale superioare la 36%, respectiv la 39,6%, crescnd i impozitul pe venitul corporat, impozitnd beneficiile din asistena social ale pensionarilor bogai i consumul de energie. Preedintele a ctigat o victorie limitat n Congres, dar numai dup luni de negocieri, nelegeri i compromisuri cu reprezentanii intereselor speciale.

Capitolul 11 FEDERALISMUL AMERICAN ARANJAMENTE INSTITUIONALE I POLITICA PUBLIC Federalismul american Practic toate naiunile lumii au anumite forme de guvernare local state, republici, provincii, regiuni, orae, departamente, sate. descentralizarea politic este necesar aproape peste tot. Dar rile nu sunt ntr-adevr federale dect dac ambele guverne cel naional i cel subnaional exercit autoriti separate i autonome, dac ambele i aleg propriile oficialiti i dac ambele percep impozite de la ceteni pentru furnizarea de servicii publice. Mai mult, federalismul cere ca puterile guvernului naional i al celui subnaional s fie garantate de o constituie care s nu poat fi schimbat fr consimmntul populaiei de la nivel att naional, ct i subnaional (Alte definiii ale federalismului n tiina politic american: Federalismul nseamn un sistem politic n care exist forme de guvern att locale teritoriale, regionale, provinciale, statale sau municipale ct i naionale, care pot lua decizii definitive n ceea ce privete cel puin o parte a autoritilor guvernamentale i a cror existen este protejat n mod special. James Q. Wilson, Guvernul american. Federalismul este modul de organizare politic ce unete forme mai mici de guvernare ntr-un sistem politic general, distribuind puterea ntre formele generale i cele componente ntr-un mod care protejeaz existena i autoritatea sistemului naional i subnaional, dndu-le tuturor capacitatea de a participa la procesele executive i decizionale ale sistemului general. Daniel J. Elazar, American federalism: A View from the States). Statele Unite, Canada, Australia, India, Germania i Elveia sunt considerate sisteme federale, dar Marea Britanie, Frana, Italia i Suedia nu sunt. Cu toate c acestea din urm au guverne locale, aceste guverne sunt dependente de guvernul naional. Ele sunt considerate mai degrab sisteme unitare dect federale, deoarece guvernele lor locale pot fi schimbate sau chiar abolite numai prin decizia guvernului naional. In schimb, un sistem este considerat confederal dac puterea guvernului naional depinde de formele locale de guvern. Dac aceti termeni federal, unitar i confederal pot fi definii teoretic, n practica elaborrii politice nu este uor s facem distincia ntre guvernele care sunt ntr-adevr federale i cele care nu sunt. ntr-adevr, nu este clar dac n prezent guvernul SUA i pstreaz caracterul federal. Exist mai mult de 86.000 de guverne separate n SUA, din care mai mult de 60.000 au puterea de a-i colecteze propriile taxe. Exist autoriti la nivelul statelor, al oraelor, regiunilor, satelor, al zonelor administrative, districtelor speciale i districtelor colare. (vezi Tab. 11-1). Totui, numai guvernul naional i cele statale sunt recunoscute de Constituia SUA; toate celelalte guverne sunt subdiviziuni ale statelor. Statele pot crea, modifica sau aboli aceste guverne prin amendarea legilor sau constituiilor acestora. Tabelul 11.-1. Guvernele n Statele Unite Guvernul SUA 1 Guverne de stat 50 Departamente 3043 Municipaliti 19.296

Orae 16.666 Districte colare 14.556 Districte speciale 33.131 Total 86.692 Sursa: Statistical Abstract of the United States, 1943, p. 291 De ce federalism? Totui, de ce s avem guverne naionale i locale? De ce s nu avem un sistem politic centralizat cu un singur guvern ales de majoritile naionale n alegeri naionale un guvern capabil de implementarea unor politici uniforme n toat ara? Protecia mpotriva tiraniei. Fondatorii naiunii au neles c principiile republicane alegeri periodice, guvern reprezentat, egalitate politic nu vor fi numai ele suficiente pentru a proteja libertatea individual. Aceste principii pot face elita de la conducere mai receptiv la grijile populaiei, dar ele nu protejeaz minoritile sau indivizii, prile mai slabe sau orice individ. ntr-adevr, dup cum spun Fondatorii, marele scop al redactrii constituiei a fost att s pstreze guvernul popular, ct i s protejeze indivizii de majoritile nedrepte i interesate. Dependena de popor este, fr ndoial, modul principal de controlare a guvernului, dar experiena a nvat omenirea c e nevoie de precauii auxiliare. Printre cele mai importante precauii auxiliare concepute de Fondatori se afl i federalismul. Acesta era privit de Fondatori ca o surs de constrngere a unui guvern mare. Ei au cutat s construiasc un sistem guvernamental care s incorporeze noiunea de interese rivale i opuse. Guvernele i oficialitile guvernamentale puteau astfel s fie constrnse de ctre competiia cu alte guverne i oficialiti guvernamentale. Diversitatea politic. n prezent, federalismul continu s permit diversitatea politic. ntreaga naiune nu este astfel ngrdit de o politic uniform creia toate statele i comunitile trebuie s i se supun. Guvernele locale i de la nivelul statelor sunt probabil mai potrivite pentru a face fa problemelor locale specifice. Funcionarii din Washington nu tiu ntotdeauna cel mai bine ce este de fcut n Commerce, Texas. Stpnirea conflictelor. Federalismul ajut la stpnirea conflictelor politice. Faptul c li se permite statelor i comunitilor s-i urmeze propriile politici reduce opresiunea care s-ar crea dac guvernul naional ar trebui s decid asupra tuturor. Federalismul le permite cetenilor s decid multe lucruri la nivelul guvernelor locale. Dispersarea puterii. Federalismul disperseaz puterea. Distribuirea larg a puterii este n general privit ca o protecie n plus mpotriva tiraniei. n msura n care federalismul s-a dezvoltat n Statele Unite, guvernele locale i de stat au contribuit la succesul acestuia. De asemenea, ele furnizeaz o baz politic pentru supravieuirea partidului de opoziie cnd acesta pierde la alegerile naionale. Participare crescut. Federalismul crete participarea politic. Acesta permite mai multor oameni s candideze i s dein funcii politice. Aproape un milion de oameni dein o funcie politic n departamente, orae, municipii, districte colare sau speciale. Aceti oameni sunt adesea mai aproape de populaie dect oficialitile de la Washington. Sondajele de opinie arat c americanii cred c guvernele locale sunt mai abordabile i mai receptive dect guvernul naional. Eficien mbuntit. Federalismul mbuntete eficiena. Chiar dac noi considerm c cele 86.000 de guverne constituie un sistem ineficient, guvernarea ntregii naiuni de le Washington ar fi i mai rea. Imaginai-v birocraia, ncetineala,

amnrile i confuzia care ar exista, dac activitatea fiecrui guvern din fiecare comunitate poliie, coli, drumuri, pompieri, salubritate, iluminarea strzilor .a. ar fi controlat de guvernul central de la Washington. Asigurarea receptivitii politice. Federalismul ncurajeaz receptivitatea politic. Guvernele multiple, concurente, sunt mai sensibile la prerile cetenilor dect un guvern de monopol. Existena unor guverne multiple, care s ofere pachete diferite de beneficii i costuri, permite o mai bun potrivire ntre preferinele cetenilor i politica de guvernare. Persoanele i ntreprinderile se pot muta i vota n acele state sau comuniti care se conformeaz cel mai bine preferinelor lor. Mobilitatea nu numai c faciliteaz o potrivire mai bun ntre preferinele cetenilor i politicile publice, ea i ncurajeaz competiia ntre state i comuniti pentru a oferi servicii mbuntite la costuri mai sczute. ncurajarea inovaiei politice. Federalismul ncurajeaz experimentarea i inovaia politic. Poate c n prezent federalismul este perceput ca o idee conservatoare, dar el era vzut nainte ca un instrument al progresismului. Un argument puternic poate fi acela c munca de baz pentru New Deal a fost fcut n cadrul unei experimentri a politicii de stat din Epoca progresist. Diferite programe federale ca impozitul pe venit, compensarea omajului, muncile publice contraciclice, asistena social, legislaia muncii i asigurarea depozitului bancar au avut toate antecedente la nivelul statelor. O mare parte din programul politic neoliberal asigurarea de sntate, programe de ngrijire a copiilor, nchiderea de centrale, sprijinirea cercetrii i dezvoltrii de ctre guvern a fost mbriat de diferite state. ntr-adevr, expresia relevant laboratoare ale democraiei este atribuit marelui jurist progresist, judectorul de Curte Suprem Louis D. Brandeis, care a folosit-o n aprarea experimentrii la nivelul statelor a noii soluii la problemele sociale i economice. Politica i aranjamentele instituionale Conflictul politic asupra federalismului asupra mpririi responsabilitilor i finanelor ntre guvernul naional i cele statale/locale tinde s urmeze separrile politice tradiionale ntre liberali i conservatori. n general, liberalii caut s mreasc puterea guvernului naional. Liberalii cred c vieile oamenilor pot fi schimbate prin exercitarea puterii guvernului de a pune capt discriminrii, de a elimina srcia i cartierele srace, de a asigura locuri de munc, de a educa masele i de a-i vindeca pe cei sraci. Guvernul de la Washington are mai mult putere i resurse dect guvernele locale i statale, iar liberalii se bazeaz pe el pentru a vindeca neregulile Americii. Guvernele locale i statale sunt considerate prea ncete, slabe i nereceptive. Este greu s se ajung la o schimbare cnd cetenii care doresc reforma trebuie s aib de a face cu 50 de guverne statale i cu 86.000 de guverne locale. Mai degrab schimbarea poate fi realizat de un guvern puternic. Mai mult, liberalii susin c guvernele locale i statale contribuie la inegalitate n societate, stabilind nivele diferite de servicii n educaie, asisten social, sntate i alte funcii publice. Un guvern naional puternic poate s asigure uniformitatea standardelor n toat ara. Guvernul de la Washington este vzut ca principalul instrument pentru reforma economic i social liberal. Conservatorii caut s redea putere guvernelor locale i statale. Ei sunt mai sceptici n privina binelui pe care l poate face guvernul unic. Adugarea de putere guvernului naional nu este un mod eficient de a rezolva problemele societii. Dimpotriv, conservatorii susin c guvernul este problema, nu soluia. Reglementrile guvernamentale excesive, impozitele grele i cheltuielile

guvernamentale crescnde se combin pentru a restrnge libertatea individual, pentru a influena negativ munca i economiile i pentru a distruge impulsurile dezvoltrii economice. Guvernele ar trebui s rmn mici, controlabile i apropiate de oameni. Arenele instituionale i preferinele politice. Discuiile despre federalism sunt rar discuii despre constituie; ele sunt mai degrab discuii despre politic public. Oamenii decid care nivel de guvernare naional, statal sau local ar putea s aplice politica pe care ei o prefer. Apoi, ei arat c acel nivel respectiv de guvernare ar trebui s responsabilitatea aplicrii politicii. Omul de tiine politice David Nice explic arta politicii interguvernamentale ca fiind ncercarea de a readuce, de a menine sau de a scdea scopul conflictului pentru a produce deciziile politice dorite. Dezbaterile abstracte asupra federalismului sau a altor aranjamente instituionale, lsnd la o parte implicaiile politice, prezint puin interes pentru cei mai muli ceteni sau politicieni. Cei mai muli oameni sunt puin interesai de dezbaterile abstracte care vor s stabileasc nivelul de guvernare care ar trebui s fie responsabil pentru o anumit sarcin. Oamenii vor, de fapt, s obin politicile publice dorite. Astfel, n cazul centralizrii deciziilor politice, la Washington se nlocuiesc aproape ntotdeauna preferinele politice ale oficialitilor locale i statale cu cele ale elitelor naionale. Nu se susine n mod serios pe baze constituionale c elitele naionale reflect mai bine preferinele dect poporul american. Intervenia federal este aprat mai degrab pe baze de politic public prin afirmarea faptului c scopurile i prioritile care prevaleaz la Washington ar trebui s prevaleze n ntreaga naiune. Concentrarea beneficiilor asupra intereselor organizate. Guvernul naional reflect mai mult preferinele grupurilor de interes celor mai puternice i mai bine organizate dect cele 86.000 de guverne locale i statale. Acest lucru este adevrat, deoarece costul cutrii de bani prin lobby la guvern pentru subvenii speciale, privilegii i protecii este mai sczut la Washington n raport cu beneficiile disponibile prin legislaia naional dect costurile combinate ale aceleiai aciuni n 86.000 de centre subnaionale. Grupurile de interes organizate, care caut beneficii concentrate pentru ele sau costurile dispersate n tot restul societii i pot concentra resursele la Washington. Chiar dac guvernele statale i locale sunt mai vulnerabile individual la eforturile de lobby ale grupurilor de interes bogate i bine organizate, perspectiva influenrii tuturor celor 50 de guverne separate se stat sau, mai nou, a celor 86.000 de guverne locale este descurajant pentru aceste grupuri. Costurile aciunilor ntreprinse n acest scop n 50 de capitale de state, n 3000 de tribunale i n zeci de mii de primrii sunt cu siguran mai mari dect costul aciunii ntr-o singur capital naional. Mai mult, beneficiile unei legislaii naionale sunt complete. un singur act al congresului, o reglementare federal sau un regulament al curii de apel federale poate realiza ceea ce ar necesita aciunea combinat a sute, dac nu mii de agenii guvernamentale locale. Astfel, beneficiile cutrii de fonduri la Washington sunt mai mari n comparaie cu costurile. Organizarea de lobby-uri la Washington este eficient. Costurile dispersate la contribuabili neorganizai. Probabil mai important, mrimea electoratului le permite grupurilor de interes s disperseze costurile unor beneficii concentrate, specializate asupra unui numr mare de oameni. Dispersarea costurilor este cheia succesului grupurilor de interes. Dac aceste costuri sunt larg dispersate, este ilogic pentru indivizi, care suport fiecare dintre ei numai o fraciune

infim din aceste costuri, s cheltuiasc timp, energie i bani pentru a se mpotrivi cererilor acestor grupuri. Dispersarea costurilor asupra naiunii ntregi convine mai mult strategiilor grupurilor de interes speciale dect electoratele mai mici de la nivelul guvernelor locale i statale. Dimpotriv, existena guvernelor statale i locale micoreaz electoratele n cadrul crora costurile trebuie mprite, crescnd astfel povara asupra contribuabililor individuali i posibilitatea ca acestea s-i dea seama i s se opun impunerii. Economistul Randall G. Holcombe explic: Un mod de a contracara acest efect (al grupurilor de interes) este de a furniza bunuri i servicii publice la cel mai mic nivel de guvernare posibil. Acesta concentreaz costurile asupra unui grup mai mic de posibili contribuabili, i astfel furnizeaz costuri mai concentrate, dar i beneficii mai concentrate. El continu afirmaia ntrebndu-se dac subveniile pentru cultivarea tutunului acordate de Washington fermierilor din Carolina de Nord ar fi fost votate de locuitorii acelui stat, n cazul n care ei ar fi trebuit s suporte costurile integral. Organizarea de lobby-uri la Washington disperseaz costurile. Eficiena lobby-urilor la Washington n ceea ce privete obinerea de fonduri este bine cunoscut grupurilor de interes organizate. Ca rezultat, politica guvernului naional va reflecta cel mai probabil preferinele grupurilor celor mai puternice i mai bine organizate. Federalismul american: Variaiuni asupra temei Federalismul american a cunoscut multe schimbri de-a lungul celor 200 de ani de la Constituia din 1787. Cu alte cuvinte, nelesul i practica federalismului a cunoscut mai multe transformri. Federalismul bazat pe state (1787 1865). De la adoptarea Constituiei din 1787 i pn la sfritul Rzboiului Civil, statele au fost componentele cele mai importante ale sistemului federal american. Oamenii ateptau din partea statelor rezolvarea celor mai multe probleme de strategie politic i furnizarea celor mai multe servicii publice. Chiar i problema sclaviei s-a decis la nivelul guvernelor statale. Supremaia guvernului naional era pus la ndoial adesea, mai nti de ctre antifederaliti (inclusiv Thomas Jefferson), iar apoi de ctre John C. Calhoun i ali aprtori ai sclaviei i ai secesiunii. Federalismul dual (1865 1913). Supremaia guvernului naional s-a decis pe cmpurile de lupt ale Rzboiului Civil. Totui, pentru aproape jumtate de secol dup acel conflict, guvernul naional nu i-a exercitat pe deplin puterile desemnate, iar statele au continuat s decid asupra celor mai multe probleme de politic intern. Modelul rezultat a fost descris ca federalism dual, n care statele i naiunea i mpreau cele mai multe funcii guvernamentale. Guvernul naional i concentra atenia asupra puterilor desemnate aprarea naional, afacerile externe, tarifele, comerul, graniele statale, banii, unitile de msur standard, pota i admiterea de noi state. Guvernele statale decideau asupra problemelor importante de politic intern educaie, bunstare, sntate i justiie penal. Separarea responsabilitilor politice a fost comparat n acest caz cu o prjitur cu mai multe straturi, cu guvernele locale la baz, ale statelor la mijloc i cel naional deasupra. Federalismul cooperant (1913 1964). Distincia ntre responsabilitile naionale i cele statale s-a ters treptat n prima jumtate a secolului al XX-lea. Federalismul american s-a transformat ca urmare a Revoluiei industriale i a dezvoltrii economiei naionale, a impozitului federal pe venit din 1913 care aducea resursele financiare nspre guvernul naional i a ncercrilor celor dou Rzboaie Mondiale i a Marii Depresiuni. Ca rspuns la Marea Depresiune din anii 1930, guvernatorii de

state au aprobat proiectele federale masive de activiti publice cunoscute ca New Deal, n timpul preedintelui Franklin Roosevelt. n plus, guvernul federal a intervenit direct n problemele economice, n relaiile de munc, n afaceri i agricultur. Prin acordarea de ajutor, guvernul naional a cooperat cu statele n domeniul asistenei publice, serviciilor forelor de munc, al ngrijirii copiilor, adposturilor publice, rennoirii urbane, construirii de autostrzi i al educaiei profesionale. Acest nou model de relaii federal statale a fost numit federalism cooperant. Att guvernul naional, ct i cele statale aveau responsabiliti n domeniul sntii, educaiei, justiiei penale, al bunstrii i transporturilor. Aceast contopire a responsabilitilor politice a fost comparat cu o prjitur mozaic. Aa cum sunt amestecate culorile ntr-o prjitur mozaic, sunt amestecate i funciile n sistemul federal american. Dar chiar i n aceast perioad de mprire a responsabilitilor ntre stat i naiune, guvernul naional punea accent pe cooperare n scopul atingerii unor scopuri comune naiunii i statelor. Congresul a recunoscut c nu avea autoritate constituional direct pentru a reglementa sntatea public, sigurana sau bunstarea. Acesta se sprijinea n principal pe puterea lui de a impozita i de a cheltui pentru bunstarea general, cu scopul de a oferi asisten financiar guvernelor statale i locale pentru ndeplinirea obiectivelor comune. Congresul nu avea putere legislativ direct asupra problemelor locale. De exemplu, Congresul nu cerea educaie profesional n liceele publice, deoarece educaia public nu era o putere enumerat a guvernului naional n Constituia SUA. Dar Congresul putea oferi bani statelor sau districtelor colare pentru a sprijini educaia profesional, i putea chiar amenina cu retragerea banilor dac standardele federale nu erau respectate. Astfel, guvernul federal s-a implicat n probleme rezervate guvernelor statale. Federalismul centralizat (1964 1980). n timp, a devenit tot mai greu s se menin ideea c guvernul naional asist numai guvernele statale n exercitarea responsabilitilor lor interne. Pn la lansarea de ctre preedintele Lyndon B. Johnson a Marii Societi n 1964, guvernul federal i exprima deja propriile obiective naionale. n general, toate problemele cu care se confrunt societatea american de la eliminarea deeurilor solide i poluarea aerului i a apei pn la sigurana consumatorului, delicvena stradal, educaia precolar i chiar controlul obolanilor au fost declarate probleme naionale. Congresul avea putere de legislaie direct asupra oricrei probleme dorea, fr legtur cu puterile lui enumerate i fr pretenia unor asistene financiare. Curtea Suprem nu se mai preocupa de puterile rezervate statelor, iar Al Zecelea Amendament aproape c ia pierdut nelesul. Modelul relaiilor naional statale a devenit unul centralizat. Ct despre analogia cu prjiturile, un comentariu observa: Glazura se mutase deasupra, ceva ca un tort de ananas pus invers. Rolul statelor n federalismul centralizat este acela de a duce la bun sfrit mandatele federale. Rolul administrativ al statelor rmne important, ele ajut la implementarea politicilor federale n domeniul asistenei sociale, a sntii, proteciei mediului, al forelor de munc i adposturilor publice. Dar, rolul statelor nu este determinat de ele nsele, ci de guvernul naional. Birocraia de la nivelul federal, statal i local devine tot mai asemntoare. Coaliiile de funcionari profesioniti din educaie, asisten public, pregtirea forelor de munc, reabilitare, resurse naturale, agricultur sau orice altceva lucreaz mpreun n numele obiectivelor comune, chiar dac ele sunt oficial angajate ale guvernului federal, statal sau ale autoritii locale. Un comentator se

referea la acest tip de strategie politic sub numele de federalism funcional. Funcionarii locali i din ageniile statale care primesc o mare parte din fonduri de la guvernul federal se simt puin loiali fa de guvernatorul sau de legislaia statului lor. Noul federalism (1980 1985). Eforturile de a inversa afluxul de putere de la Washington i de a napoia responsabilitile guvernelor locale i statale au fost denumite Noul federalism. Expresia a aprut n timpul administraiei lui Richard M. Nixon, care o utiliza pentru a descrie mprirea venitului general, adic mprirea venitului de pe impozite ntre guvernul federal i cele statale i locale, cu cteva condiii. Mai trziu, aceast expresie a fost utilizat de preedintele Ronald Reagan pentru a descrie o serie de propuneri concepute pentru a reduce implicarea federal n problemele interne i pentru a ncuraja statele i oraele s preia responsabiliti mai mari. Aceste eforturi includeau consolidarea multor programe de alocri pe categorii n mai puine alocri n bloc i se terminau cu mprirea venitului general i cu o mai mic dependen a statelor de venitul federal (vezi subcapitolul Afluxul de bani i putere la Washington). Federalismul coercitiv (1985 prezent). nainte de 1985 se considera c Congresul nu putea legisla direct modul n care guvernele locale i statale ar trebui s-i exercite funciile tradiionale. Congresul era atent s nu dea ordine directe statelor; n schimb, acesta s-a nsrcinat s ofere i s retrag ajutorul financiar federal n funcie de modul n care statele i oraele se supuneau condiiilor ataate acestor ajutoare financiare. Teoretic, cel puin, statele erau libere s ignore condiiile stabilite de Congres pentru finanrile federale i s renune la bani. Totui, prin decizia Garcia din 1985, Curtea Suprem a SUA a ndeprtat toate barierele din calea puterii de legislaie direct a Congresului n probleme care n mod tradiional erau rezervate statelor. Acest lucru s-a ntmplat dup ce Congresul ordonase direct guvernelor locale i statale s plteasc salariul minim angajailor. Curtea a schimbat deciziile anterioare prin care Congresul nu avea putere de legislaie direct n probleme ale guvernelor locale sau statale. S-a spus c singura protecie a puterilor statelor se gsise n rolul acestora de a alege senatorii, membrii Congresului i Preedintele un concept cunoscut ca federalism reprezentativ. Federalismul reprezentativ. Ideea de baz a acestui federalism este c nu exist o diviziune constituional a puterilor ntre state i naiune federalismul fiind definit de rolul statelor n alegerea membrilor Congresului i a preedintelui. Se spune c Statele Unite pstreaz un sistem federal deoarece oficialitile naionale sunt alese din subuniti de guvernare preedintele, prin alocarea voturilor Colegiului Electoral ctre state, iar Congresul prin alocarea a dou locuri n Senat fiecrui stat i prin proporionarea reprezentanilor n funcie de mrimea populaiei fiecrui stat. Protecia care exist pentru puterile statelor i pentru independena lor se gsete cu siguran n procesul politic naional n influena pe care o au alegtorii de district i din state asupra senatorilor i membrilor Congresului. Curtea Suprem a aprobat sistemul federal prin decizia Garcia, dar a lsat la latitudinea Congresului naional mai degrab dect a Constituiei sau a tribunalelor s decid ce puteri vor exercita guvernele statale i cel naional. ntr-o opinie puternic exprimat, judectorul Lewis Powell spunea c, dac trebuie meninut federalismul, atunci Constituia, i nu Congresul, trebuie s divid puterile. Rolul statelor n sistemul nostru de guvernare este o chestiune de lege constituional i nu de compasiune legislativ... [Aceast decizie] respinge astzi aproape 200 de ani nelegere a statutului constituional al federalismului.

Banii i afluxul de putere la Washington Banii i puterea merg mpreun. Pe msur ce obin resurse financiare, instituiile devin mai puternice. Centralizarea puterii la Washington a aprut n mare parte ca urmare a creterii resurselor financiare ale guvernului naional a capacitii acestuia de a impozita, de a cheltui i de a mprumuta bani. Centralizarea Guvernului. La nceputul secolului al XX-lea, cea mai mare parte a activitii guvernului SUA se desfura la nivel local. Tabelul 11-2 arat c mai demult cheltuielile guvernelor locale reprezentau 59% din toate cheltuielile guvernamentale n SUA, n comparaie cu 35% pentru guvernul federal i 6% pentru guvernele statale. Dar Marea Depresie din anii 1930 i al Doilea Rzboi Mondial n anii 1940 au dus la centralizarea sistemului federal. n ultimele decenii, cheltuielile federale au crescut la 5560% din cheltuielile guvernamentale totale. Tab.11-2. O comparaie a cheltuielilor guvernelor federale, statale i locale timp de 8 decenii (procente din cheltuielile guvernamentale generale totale). Federal Statal Local 1902 35 6 59 1927 31 13 56 1936 50 14 36 1944 91 3 7 1950 60 16 24 1960 60 15 25 1970 62 18 20 1980 64 18 18 1985 61 20 19 1990 57 23 20 Sursa: Departamentul Comerului al SUA; Statistical Abstract of the United States 1988, p. 257, i Statistical Abstract of the United States 1993, p. 292. Ajutoarele financiare federale. Ajutoarele financiare federale au devenit principalul instrument al extinderii puterii naionale. Pn n 1952, transferurile federale interguvernamentale se ridicau la 10% din veniturile guvernelor locale i statale. Transferurile federale au crescut ncet n urmtorii ani i apoi s-au mrit semnificativ dup 1957 cu Programul de autostrzi interstatale i cu o serie de programe educaionale de dup Sputnik; dup aceea, s-au direcionat nspre asisten social, sntate, adposturi publice i domenii de dezvoltare a comunitilor n perioada Marii Societi (1965 1975). Preedintele Nixon nu numai c a extins transferurile n timpul Marii Societi, dar a i adoptat un program propriu de mprire a venitului general. Interveniile financiare federale au continuat s creasc n ciuda discuiilor ocazionale de la Washington despre responsabilitatea local i statal. n 1980, mai mult de 25% din ntregul venit local i statal venea de la guvernul federal (vezi tabelul 11-3). Guvernele statale i locale deveniser att de dependente de mrinimia federal nct argumentul cel mai adesea invocat pentru continuarea programelor de ajutor federal era c statele i comunitile se obinuiser cu banii federali i nu mai puteau supravieui fr acetia. Tabelul 11-3. Evoluia ajutoarelor financiare federale FINANRI FEDERALE CA PROCENTAJ DIN: Total Cheltuielile Cheltuielile

Produsul

federale locale generale statale 1950 2,3 5,3 10,4 1960 7,0 7,6 14,6 1970 24,1 12,3 19,2 1975 49,8 15,0 22,7 1980 91,5 15,5 25,8 1985 105,9 11,2 21,1 1990 136,9 10,9 17,9 1991 152,0 11,5 20,5 Sursa: Statistical Abstract of the United States 1993, p. 295.

(miliarde $)

i naional brut 0,8 1,4 2,4 3,3 3,4 2,7 2,5 2,7

Reducerea dependenei statelor de ajutorul federal. Preedintele Ronald Reagan a pus n discuie micarea naiunii nspre un guvern centralizat. Cetenii notri simt c au pierdut controlul asupra celor mai de baz decizii luate n privina serviciilor eseniale oferite de guvern, cum ar fi colile, nivelul de trai, drumurile i chiar salubritatea. Ei au dreptate. Ceteanul obinuit se confrunt cu un labirint de jurisdicii i nivele guvernamentale n ncercarea lui de a rezolva chiar i cele mai simple probleme. El nu tie cui s cear rspunsuri, pe cine s trag la rspundere, pe cine s laude, pe cine s nvinoveasc, cu cine sau mpotriva cui s voteze. Principala cauz a acestui lucru este creterea prea puternic a programelor de ajutor financiar federal n ultimele decenii. Washington mai auzise acest tip de discurs din partea preedinilor republicani, dar Reagan a acionat ntr-adevr pentru reducerea dependenei guvernamentale locale i statale de banii federali. Transferurile interguvernamentale federale au sczut de la 25% din venitul local i statal la un procentaj mai modest de 18% n 1990. Cea mai mare parte a realizrilor lui Reagan n aceast privin a avut loc n primii ani ai preediniei lui. Administraia Reagan a reuit s elimine mprirea venitului general (GRS), s consolideze multe programe de finanare pe categorii n finanri mai mari n bloc, s permit un control local mai mare asupra alocrii veniturilor i s reduc rata creterii plilor prin transfer interguvernamental federal. Cele mai multe fonduri GRS au mers la serviciile tradiionale (poliie, pompieri, ntreinerea strzilor, salubritate, parcuri i recreere), pe care Reagan spunea c ar trebui s le finaneze chiar contribuabilii. Timp de civa ani, oficialiti ale guvernelor locale i federale au fcut cu succes lobby la Congres pentru restabilirea fondurilor GRS, dar presiunile datorate deficitului federal au desfiinat n cele din urm GRS n 1986. Administraia Reagan a consolidat i multe finanri pe categorii n mai puine programe de finanare n bloc. O finanare n bloc este o plat ctre un guvern local sau statal pentru a ndeplini o funcie general, ca de exemplu dezvoltarea comunitii sau educaie. Oficialitile de stat sau locale pot utiliza aceste fonduri pentru scopurile propuse fr a fi nevoie de aprobarea ageniilor federale pentru proiecte specifice. Reafirmarea puterii naionale. Este puin probabil ca tendinele centralizatoare ale sistemului federal american s poat fi n permanen verificate sau oprite. Dei publicul general d note mai bune guvernelor locale i statale dect guvernului federal (vezi tabelul 11-4), n mod paradoxal acelai public favorizeaz implicarea federal mai mare n domenii politice alocate n mod tradiional guvernelor locale sau statale. Probabil c preedinii sau membrii Congresului nu vor ncerca niciodat s restrng puterea naional. Oamenii se ateapt din partea lor s fac ceva n aproape orice problem cu care se confrunt indivizii, familiile, comunitile, statele

sau naiunea. Politicienii nu pot pur i simplu rspunde spunnd c o anume problem nu intereseaz guvernul federal. Bill Clinton a venit la Washington promind schimbarea, iar cele mai multe schimbri la care se referea cuprindeau iniiative noi la nivel federal. Ca guvernator al statului Arkansas, Clinton se plnsese adesea n legtur cu directivele federale i a propus o flexibilitate mai mare a programelor de finanare federal. Dar, n general, toate iniiativele importante ale administraiei Clinton de la concedii de familie acordate de patroni, pn la asigurrile naionale de sntate se bazeaz n principal pe autoritatea naional i nu pe puterea local sau statal. Tabelul 11-4. Atitudinile populaiei n ceea ce privete guvernele locale, statale sau federal. n care dintre urmtoarele tipuri de guvern avei cea mai mare ncredere? Guvern federal 19 Guvern statal 22 Guvern local 37 Care dintre guverne credei c risipete cea mai mare parte a banilor pe care i pltii prin impozite? Federal 66 Statal 14 Local 8 Ar trebui s existe o singur politic naional stabilit de guvernul federal, sau cele 50 de state ar trebui s aib propriile reguli? Federal Statal n controlarea polurii 49 46 n stabilirea pedepselor pentru crim 62 34 n nregistrare i votare 64 31 n selectarea manualelor pentru colile publice 35 61 n stabilirea standardelor de siguran n 65 31 ntreprinderi n stabilirea limitelor de vitez pe osele 42 56 Sursa: The New York Times, 26 mai, 1987. Instituiile i politica public n politic, deciziile constituionale nu sunt niciodat separate de rezultatele politice. Oamenii tiu care vor fi consecinele politice ale diferitelor aranjamente instituionale. Att cetenii, ct i liderii politici subordoneaz problemele constituionale rezultatelor politice imediate. Istoria cunoate multe exemple de lideri politici care au susinut o anume idee de federalism la un moment dat pentru a-i ndeplini obiectivele politice imediate, pentru ca apoi s se schimbe i s susin o idee de federalism opus, cnd aceasta se potrivea unui nou scop politic. Nici un om politic american de la Thomas Jefferson pn n prezent nu a susinut vreun punct de vedere asupra federalismului att de puternic, nct din cauza acestui fapt s piard o btlie politic. Tipuri de politici. S analizm impactul competiiei interguvernamentale pentru diferite tipuri de decizii politice. Strategiile politice au fost clasificate n alocaionale, de dezvoltare i redistributive. Politicile alocaionale produc i distribuie bunuri i servicii publice consumatorilor contribuabili. Aceste politici cuprind furnizarea unei serii largi de servicii ale guvernelor locale i statale, incluznd educaia, sntatea,

nivelul de trai, strzile i oselele, poliia i pompierii, salubritatea, apa i utilitile, parcurile i recreaie .a. Politicile de dezvoltare sunt cele care mresc direct bunstarea economic a statelor sau a comunitilor. Aceste politici sunt direcionate nspre creterea economic; ele includ atragerea industriei, crearea de faciliti de transport, furnizarea de utiliti, rennoirea zonelor urbane, pregtirea forei de munc .a. Politicile redistributive sunt concepute pentru a redireciona bunurile n beneficiul unor segmente ale societii, pentru a se ajunge la o anumit echitate. Aceste politici includ serviciile tradiionale de asisten social, de ngrijiri medicale pentru cei sraci, de compensri de omaj, de cazare a celor cu venituri reduse i de impozite progresive. De notat c acestea sunt distincii analitice ntre diferitele tipuri de politici; orice activitate guvernamental specific poate avea elemente alocaionale, de dezvoltare sau redistribuire. Politica alocaional. Federalismul ntrete direct funciile alocaionale ale guvernului. Descentralizarea permite guvernelor s-i adapteze serviciile variaiilor cererii. O satisfacie general mai mare a cetenilor se poate obine cu guverne multiple care s ofere pachete diferite de servicii publice la preuri diferite. Competiia foreaz guvernele s devin mai eficiente n activitile lor de alocare, s furnizeze servicii mai bune la costuri mai sczute. De asemenea, aceasta foreaz guvernele s fie mai receptive la preferinele cetenilor dect ar fi un guvern de monopol. Paul E. Peterson, unul dintre puinii oameni de tiin politic care au cuprins noiunea de competiie ntr-o teorie coerent a federalismului, este de acord: Alocarea este funcia pe care guvernele locale o pot ndeplini mai eficient dect guvernele centrale, deoarece descentralizarea permite o potrivire mai exact ntre oferta de servicii publice i cererea variabil. Cetenii migreaz nspre acele comuniti n care alocarea se potrivete cel mai bine cu curba cererii lor. Politica de dezvoltare. Federalismul i competiia interguvernamental fac ca guvernele locale i statale s fie preocupate de impactul politicilor lor de impozite i cheltuieli asupra dezvoltrii economice i s se implice direct n activitile de dezvoltare economic. Rolul statelor n dezvoltarea economic s-a centrat n mod tradiional pe furnizarea infrastructurii fizice, n special a transportului. ntr-adevr, timp de muli ani creterea economic a statelor era direct corelat cu cheltuielile statului respectiv pentru transport. Dar e foarte probabil ca dezvoltarea economic viitoare s depind mai mult de investiiile statului n infrastructura intelectual. ns se pare c dezvoltarea economic depinde oricnd i oriunde de creativitatea uman. n termeni practici, investiia n educaie la toate nivelurile coli primare i secundare, coli profesionale, universiti de stat i particulare, centre i instituii de cercetare va deveni cheia avantajului competiional n economia viitorului. Din fericire pentru viitorul Americii, educaia este o funcie a guvernelor locale i statale aflate n competiie, i nu a unui guvern monopolist, centralizat. Competiia economic ntre state poate deveni fora care s propulseze mbuntirile n educaie i cercetare. Peterson arat clar c guvernul federal ar trebui s lase politica de dezvoltare economic n seama guvernelor locale i statale: Deoarece guvernele locale i statale sunt bine dotate pentru a urmri obiectivele de dezvoltare, cele mai multe eforturi publice de acest tip ar trebui lsate n seama lor. Lsnd responsabilitatea pentru cele mai multe programe de dezvoltare n seama guvernelor statale i locale, guvernul federal i-ar recunoate sincer incapacitatea de a folosi acele programe pentru a ajuta categoriile cu nevoi speciale ale populaiei. Politica redistribuitiv. Cea mai serioas problem cu care se confrunt competiia interguvernamental este creat de politica redistribuitiv. Pot guvernele multiple,

aflate n competiie, s preia politici de redistribuire fr a-i crea probleme cauzate de libera circulaie? Vor fi afectate i comunitile obligate s nu mai furnizeze servicii de ajutor social pe care ar dori s le ofere din cauza ameninrii migraiei de oameni sraci dinspre jurisdicii mai puin benefice? Va atepta fiecare stat sau comunitate ca alte state sau comuniti s ofere servicii de ajutor social, spernd ca sracii din zona lor s migreze spre jurisdicii mai generoase? Se poate ca impozitele mari pentru a sprijini servicii de ajutor social generoase s-i ncurajeze pe cei mai puin sraci att familii, ct i ntreprinderi s migreze nspre jurisdicii care impun impozite mai uoare pentru c ofer servicii mai slabe? Ideea conform creia competiia interguvernamental duneaz sracilor rmne o problem de liber circulaie: guvernele locale i statale aflate n competiie vor stabili beneficiile sociale sub nevoile reale ale cetenilor, de team ca sracii s nu migreze nspre jurisdiciile cele mai generoase. n consecin, guvernele i limiteaz oferta de servicii de ajutor social la nivelul celei din statele vecine sau sub acest nivel. Posibilitatea ca aceast competiie ntre state s reduc beneficiile de ajutor social i-a determinat pe unii oameni de tiin politic s cear federalizarea politicii de ajutor social. Rezumat Federalismul american creeaz probleme i ocazii unice n politica public. Timp de 200 de ani, ncepnd cu clasicele dezbateri ntre Alexander Hamilton i Thomas Jefferson, americanii au analizat meritele unei politici centralizate n comparaie cu una descentralizat. Discuia continu i n prezent. 1. 86.000 de guverne separate state, departamente, municipii, orae, regiuni administrative, sate, districte speciale, districte colare i autoriti elaboreaz politica public. 2. Susintorii federalismului, ncepnd cu Thomas Jefferson, au artat c acesta permite diversitatea politic ntr-o naiune mare, ajut la reducerea conflictelor, disperseaz puterea, mrete participarea politic, ncurajeaz inovaia politic i mbuntete eficiena guvernului. 3. Opozanii federalismului au artat c acesta permite grupurilor cu interese speciale s-i pstreze poziiile privilegiate, c frustreaz politica naional, c distribuie sarcinile de guvernare inegal, c duneaz statelor i comunitilor mai srace i c obstrucioneaz activitile desfurate n vederea atingerii obiectivelor naionale. 4. Creterea puterii Washington-ului este artat de cifre care demonstreaz c guvernul federal colecteaz aproape 60% din ntregul venit guvernamental. Aproximativ 1/5 din veniturile tuturor guvernelor statale i locale vine din finanri federale. 5. n ultimii ani, guvernele locale i statale i-au redus dependena de ajutorul federal, care a sczut de la 25 la 20% din venitul local i statal total. Noul federalism n timpul administraiei lui Reagan a nsemnat sfritul GRS, consolidarea mai multor programe de finanare individual n finanri n bloc i o rat mai mic a creterii ajutorului federal. 6. Politicile se pot mpri n politici alocaionale (care distribuie bunuri i servicii publice), de dezvoltare (care mresc dezvoltarea economic) i redistributive (care transfer bunuri sau venituri ntre grupuri). Cei mai muli analiti cred c guvernele locale i statale sunt mai bine pregtite din punct de vedere instituional s decid i s implementeze politicile alocaionale i cele de dezvoltare.

7. Guvernul federal poate fi mai bine poziionat din punct de vedere instituional pentru a prelua politica redistribuitiv. Competiia ntre state i comuniti poate duna sracilor. Fiecare stat sau comunitate poate s atepte ca alte state sau comuniti s ofere servicii de ajutor social, spernd astfel c populaia srac va migra ctre acele jurisdicii generoase i va elibera astfel propriii contribuabili de povara ajutorului social.

Capitolul 12 INVESTIII I REZULTATE O analiz a sistemelor politicilor de stat Compararea politicilor publice ale statelor americane. Statele americane constituie o baz excelent pentru o analiz comparat i pentru testarea ipotezelor legate de determinarea politicii publice. Politicile din nvmnt, bunstare, sntate, transport, resurse naturale, sigurana public i multe alte domenii variaz puternic de la un stat la altul diferenele sunt importante n analiza sistemelor pentru c ne permit s identificm relaiile dintre diferitele condiii socio-economice, caracteristicile sistemului politic i politicile publice. Naionalizarea statelor. Diferenele economice dintre state s-au diminuat n timp un proces care a fost etichetat drept naionalizarea statelor. Pe msur ce industria, oamenii i banii s-au mutat din nord-est i centru-vest nspre sud, dezavantajele istorice ale sudului s-au estompat. Pe msur ce oamenii se mut n diferite pri ale unei ri, diferenele culturale i etnice dintre regiuni se estompeaz i ele. Chiar i accentul regional devine mai puin pronunat. Impactul televiziunilor naionale, al filmelor i industriei muzicii contribuie la omogenizarea culturilor regiunilor i statelor. Continuitatea variaiei liniilor politice ale statelor. Cu toate acestea, dei statele devin din ce n ce mai similare n multe privine, exist suficiente variaii care merit o analiz comparat. E interesant faptul c variaia liniilor politice ntre state nu pare s se diminueze n timp. Nu exist probe concludente care s dovedeasc faptul c preferinele politice ale statelor se omogenizeaz sau mcar c intervenia federal le impune direcii politice uniforme. De exemplu, tabelul 12-1 arat c diferenele dintre cheltuielile statelor pentru educaie i bunstare sunt foarte mari: unele state cheltuiesc aproape de trei ori mai mult pentru educaia unuia singur dect altele; unele state furnizeaz familiilor din programe AFDC pli lunare de patru ori mai mari dect alte state. Reacia politic i alegtorul mediu Un criteriu important n evaluarea sistemelor politice democratice incluznd statele americane l constituie reacia lor la preferinele cetenilor. Testul reaciei arat dac politicile statelor reflect sau nu preferinele alegtorului mediu. Modelele alegtorului mediu au oferit economitilor i politologilor seturi simplificate de prezumii legate de sisteme politice democratice. n modelul de baz, fiecare alegtor individual ncearc s maximizeze capacitatea de schimb ntre diferite bunuri i servicii publice i venitul personal disponibil. Fiecare alegtor vrea s echilibreze serviciile obinute de la nivelurile superioare ale serviciilor publice cu deserviciile impozitelor ridicate pentru a alege un nivel optim al beneficiilor. Dup ce fiecare alegtor a ales n funcie de propriile preferine, gusturi, nevoi, .a.m.d., opiunea alegtorului mediu din oricare sistem politic democratic trebuie s determine politica public.

Tab. 12-1. Variaia politicii n state Plata medie lunar AFDC, 1991 (n dolari) 1 2 3 4 5 6 7 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 41 42 43 44 45 46 AK CA HI CT NY MA MN VT RI WA WI NH MI ME OR IA PA MD ND UT WY MT IL PA KS NE OH CO NM OK AZ DE SD NV MO ID VA FL GA IN WV NC KY SC AR TN 691 632 613 565 550 532 524 524 510 492 466 443 424 416 401 380 380 372 360 359 351 347 346 342 341 332 325 322 304 301 299 291 286 287 280 276 270 267 267 267 252 238 217 203 191 187

Cheltuieli publice pentru un elev Educaie primar i gimnazial, 1992 10.561 NJ 1 9.551 AK 2 8.835 CT 3 8.738 NY 4 7.669 VT 5 6.878 RI 6 6.725 WI 7 6.544 MA 8 6.445 PA 9 6.437 MD 10 6.272 DE 11 6.247 OH 12 6.235 MI 13 6.210 OR 14 6.090 ME 15 5.939 WY 16 5.786 IN 17 5.746 HI 18 5.686 WV 19 5.653 NH 20 5.582 WA 21 5.425 KS 22 5.317 IL 23 5.305 MN 24 5.279 FL 25 5.243 IA 26 5.242 VA 27 5.181 MT 28 5.175 CO 29 5.156 AZ 30 5.128 KY 31 5.126 NC 32 5.001 GA 33 4.995 NE 34 4.990 NV 35 4.831 TX 36 4.739 LA 37 4.721 NM 38 4.621 CA 39 4.619 SC 40 4.524 SD 41 4.449 MO 42 ND 43 4.423 OK 44 4.017 TN 45 4.009 AR 46 3.928

3.847 ID 47 170 LA 47 3.778 AL 48 166 TX 48 3.521 MS 49 125 AL 49 3.128 UT 50 122 MS 50 Sursa: Statistical Abstract of the United States 1993, pp. 164, 382. O versiune simpl a modelului alegtorului mediu trateaz sistemul politic ca fiind un mecanism de conversie neutru care transform necesitile, cererile i preferinele alegtorului mediu n politic public. Modelul este similar modelului sistemelor iniiale din literatura de specialitate. S-a presupus c procesele politice democratice vor da natere unor politici publice care s reflecte puternic preferinele alegtorilor contribuabili. Aceste preferine erau, de regul, specificate n studii ale politicii de stat n termeni ai caracteristicilor mediane sau medii ale populaiei de exemplu, venitul mediu al familiei, nivelul mediu de colarizare sau procentul populaiei vrstnice, tinere, negre, urbane, .a.m.d. Acest lucru necesit o interferen a caracteristicilor populaiei care determin preferinele alegtorului mediu i, deci, preferinele politice ale comunitii. S-a demonstrat c variabilele politicilor publice dintre state se coreleaz cu variaiile caracteristicilor populaiei, modelul alegtorului mediu a ctigat suport empiric. Literatura tradiional care trateaz determinantele impozitrii guvernamentale locale i de stat i politicile de distribuire a fondurilor se bazeaz implicit pe acest model. Astfel, modelul alegtorului mediu presupune c preferinele alegtorului individual determin, ntr-o democraie, deciziile guvernului. Politicienii alei reflect preferinele celor din respectiva circumscripie, pentru c doresc s maximizeze bunstarea comunitii i s fie din nou alei. Politicienii caut acele pachete de servicii publice i impozite care sunt dorite de alegtorul mediu a crui curb a indiferenei e considerat curba de indiferen a statului. Cheltuielile publice vor spori atta vreme ct numrul de voturi ctigate prin aceste sporiri va depi numrul de voturi pierdute prin sporirea costurilor finanrii acestor cheltuieli. Politicienii trebuie s estimeze numrul i preferinele alegtorilor n rolul lor separat de consumatori i contribuabili. Sarcina lor e s echilibreze voturile ctigate prin fiecare decizie de a cheltui, cu numrul voturilor pierdute prin luarea fiecrei decizii legate de venit i s ncerce s se asigure c numrul voturilor ctigate va depi numrul celor pierdute. Resursele economice i politica public Economitii au contribuit mult la analiza sistematic a politicii publice. Cercetrile economice au sugerat c activitatea guvernului e strns legat de nivelul resurselor economice ale societii. Ne putem imagina relaia dezvoltnd un scenariu ntre venitul personal pe cap de locuitor i cheltuielile din colile publice pe cap de elev. Venitul pe cap de locuitor e msurat pe orizontal, pe axa x, i cheltuielile pe cap de elev sunt msurate pe vertical, pe axa y. Fiecare stat e inclus n grafic n funcie de valorile acestor dou elemente. Imaginea care rezult statele aranjate din stnga jos, nspre dreapta sus arat c sporirile venitului sunt asociate cu sporuri ale cheltuielilor pentru educaie. n msura n care statele sunt deasupra liniei, cheltuiesc pentru educaie mai mult dect se presupune; statele care sunt sub linie cheltuiesc mai puin dect se presupune. n general, statele tind s se situeze n jurul liniei, indicnd un suport considerabil adus acestei ipoteze. Orientarea politic i politica public Sistemul politic transform cererile generate de mediu n politic public. Literatura

tradiional din politica american spune studenilor c unele caracteristici ale sistemului politic, n special competiia dintre dou partide i participarea alegtorilor, au o influen direct asupra politicii publice. Pentru c politologii i petreceau majoritatea timpului studiind ce se ntmpl n interiorul sistemului politic, a fost uor pentru ei s cread c procesele politice i instituiile pe care le-au studiat erau determinante importante ale politicilor publice. Mai mult, credina c participarea i competiia au consecine importante asupra politicii publice au rentrit valoarea plasat asupra acestor valori n ideologia pluralist dominant. Prezumia c variabilele politice, cum ar fi competiia ntre partide i participarea alegtorilor, ar afecta politica public se baza mai ales pe o raionalitate a priori dect pe o cercetare sistematic. Prea rezonabil s se considere c o competiie sporit ntre partide ar crete cheltuielile pentru nvmnt, beneficiile programelor de asisten social, numrul de beneficiari ai acestora, ngrijirile medicale i cele din spitale, pentru c partidele competitive vor ncerca s supraliciteze pentru a obine acordul publicului legat de aceste aspecte i c efectul general al unei astfel de competiii ar fi ridicarea nivelurilor cheltuielilor i serviciilor. A prut, de asemenea, raional convingerea c o participare sporit a alegtorilor va influena politica public, posibil ntr-o direcie mai liberal. Modelul competiiei politice. Modelul iniial al sistemelor din domeniul politicii de stat era un model al competiiei politice n care resursele economice determinau nivelurile competiiei partidelor i participarea alegtorilor, i aceti factori politici determin la rndul lor politici publice legate de bunstare, nvmnt, sntate, autostrzi, impozite i cheltuieli. Muli ani nu au existat probe empirice care s contrazic acest model. Statele srace, rurale, agrare aveau mai puine partide competitive (sisteme de un singur partid, fa de restul sistemelor de dou partide) i o participare mai redus la vot i aceleai state cheltuiau mai puin pe cap de locuitor pentru educaie, bunstare, sntate i alte servicii sociale. Totui, pentru a estima efectul independent al orientrii politice asupra politicii publice, e important s se controleze efectele interveniei variabilelor socioeconomice. De exemplu, dac se arat c, n general, statele mai bogate cunosc o mai mare competiie ntre partide dect cele srace, s-ar putea ca diferenele dintre nivelurile beneficiilor programelor de bunstare ale statelor competitive i necompetitive s fie, cu adevrat, un produs al faptului c primele sunt cu adevrat bogate i cele din urm sunt srace. Dac e aa, diferenele politice ntre state pot fi atribuite mai degrab bogiei dect competiiei ntre partide. Modelul resurselor economice. ntr-adevr, ultimele cercetri au demonstrat c variabilele dezvoltrii economice sunt mai influente dect caracteristicile sistemului politic n ceea ce privete modelarea politicii publice n state. Majoritatea asociaiilor dintre diferitele variabile politice (de ex. competiia dintre partide, participarea la alegeri i controlul democrat sau republican asupra guvernului de stat) i rezultatele politice sunt un produs al faptului c dezvoltarea economic influeneaz att caracteristicile sistemului politic, ct i rezultatele politice. Cnd factorii politici sunt controlai, dezvoltarea economic are n continuare un impact semnificativ asupra politicii publice. Dar, cnd efectele dezvoltrii economice sunt controlate, factorii politici au o mic influen asupra rezultatelor politice. Modelul resurselor economice care rezult poate avea forma: Participarea la competiie Resurse economice Politica public n aceast imagine, resursele economice modeleaz att caracteristicile

sistemului politic (competiie i participare), ct i politica de public, dar caracteristicile sistemului politic nu au un efect direct asupra politicii de publice. Orientarea politic versus dezbaterile economice. Aceste concluzii privite ca un lucru obinuit de ctre economiti au fost foarte neplcute pentru politologi, care erau adepii unei ideologii pluraliste care afirma importana competiiei i a participrii n politic. Desigur, cei mai muli dintre noi ar prefera s triasc ntr-un sistem politic cu niveluri nalte ale competiiei i participrii, de vreme ce aceste condiii sunt apreciate n oricare democraie. Dar, rmne ntrebarea tiinific dac aceste condiii politice produc politici diferite fa de sistemele politice necompetitive i cu participare redus. Nu putem presupune c participarea i competiia vor produce o politic public mai bun doar pentru c preferm noi un sistem politic competitiv, cu participare ridicat. Nu e nimic ru n ncercarea de a gsi relevana politic a diferitelor structuri guvernamentale sau a diferitelor procese politice, dar nu ar trebui s insistm n ideea c variabilele politice influeneaz politica public doar pentru c pregtirea noastr tradiional n tiine politice susine c variabilele politice trebuie s fie importante. Modelul hibrid. Cu toate acestea, provocarea politologului s demonstreze c orientarea politic are importan n modelarea politicii publice, a inspirat o nou reexaminare sistematic a propriilor determinante. Un model interesant al determinrii politice care s-a ivit din aceast cercetare a fost modelul hibrid ilustrat n aceast diagram: Participarea la competiie Politica Resurse economice public n acesta, resursele economice modeleaz politica public direct i indirect, afectnd competiia i participarea, care, la rndul lor, afecteaz politica public. Acest model pare s fie mai adecvat pentru studiul politicii de bunstare fa de gama mai larg a politicilor educaiei, sntii, autostrzilor, cheltuielilor, impozitelor, .a.m.d. Politica de bunstare sporete conflictul dintre a avea i a nu avea i , deci, sporete efectul competiiei i participrii. Totui, majoritatea studiilor continu s raporteze c resursele economice sunt determinani mai puternici ai politicii de bunstare fa de competiia partidelor sau participarea la vot. Partidele politice n state Politologii au, de mult vreme, ncredere n guvernarea partidelor. E. E. Schattschneider i-a exprimat aceast ncredere cnd a scris: Evoluia partidelor politice este, fr ndoial, unul dintre semnele distinctive ale guvernului modern... partidele politice au creat democraia modern i democraia modern nu poate fi gndit dect n termeni de partide. Sarah McCally Morehouse i-a reafirmat ncrederea n centralitatea partidelor politice din statele americane: Cel mai important factor n politica statelor e partidul politic. Nu e posibil s fie nelese diferenele dintre modurile n care statele suverane ndeplinesc procesul de guvernare fr a nelege tipul de partid ai crui reprezentani iau deciziile care afecteaz educaia, sntatea i bunstarea cetenilor. De ce s-ar putea ca partidele s nu conteze prea mult? Totui, teoriile spaiale ale partidelor au sugerat c au o mic importan din punct de vedere politic dat fiind distribuia unimodal normal a opiniei legate de majoritatea problemelor politice. Anthony Downs a explicat: La mijlocul scalei, unde sunt majoritatea alegtorilor, fiecare partid i ntinde politica de-o parte i de alta a centrului. ncearc s fac fiecare alegtor din aceast zon s simt c se centreaz exact

pe poziia lui. Normal c aceasta cauzeaz o trecere masiv peste poziia moderat. Downs a recunoscut c un partid de dreapta sau de stnga ar putea mbria aceste politici moderate, cu cteva excepii extreme, pentru a mulumi alegtorii, dar, n general, ambele tipuri de partide ncearc s fie ct de ambiioase posibil n ceea ce privete poziia politic. Raionamentul politic conduce partidele nspre un sistem cu dou tipuri pentru a nvlui orientrile politice ntr-o cea a ambiguitii. De exemplu, dac majoritatea alegtorilor dintr-un stat s-ar situa la mijlocul unei scale a opiniilor legate de probleme politice, partidele din acel stat ar fi ncurajate s adopte poziii politice moderate asemntoare ntre ele. Ambele partide ar fi n competiie pentru majoritatea alegtorilor de centru. De vreme ce ambele partide ar adopta o poziie moderat, o schimbare de partid n conducerea guvernamental (guvernator, legislatura de stat sau altele) nu ar duce la nici o schimbare semnificativ a politicii publice. Doar dac alegtorii ar fi separai n dou tabere fa de o problem politic, ne-am putea atepta ca partidele s adopte poziii politice diferite. Partidele ar fi constrnse de numrul mare de alegtori din fiecare tabr s se deprteze de centru. n acest caz, o schimbare de partid n conducerea guvernamental ar putea duce la o schimbare semnificativ a politicii publice. Competiia partidelor din state. Cheia pentru un sistem competitiv al partidelor este existena partidelor politice care s fie, n mare, echilibrate ca putere. Dar, competiia partidelor n America e destul de limitat. Partidul democratic domin ntro asemenea msur, nct rareori se pot nregistra schimbri la nivelul conducerii guvernului de stat. Mai ales, rar se ntmpl ca partidul republican s preia controlul camerelor superioare i inferioare ale legislaturii de stat i a guvernului n acelai timp. Tabelul 12-2 grupeaz statele potrivit procentului de timp dintre 1968 i 1992 n care republicanii au deinut controlul sau la guvernare, sau n camera superioar sau inferioar a legislaturii de stat. De observat c puine state pot fi clasificate ca fiind cu adevrat competitive, partidele republican i democrat ctignd ntre 41 i 60% din timp. n cutarea partidelor relevante politic. Pentru ca partidele s fie cu adevrat relevante politic ntr-un stat, ambele partide ar trebui s reprezinte grupuri socioeconomice clar difereniate; fiecare partid ar avea o ans rezonabil de a ctiga controlul guvernrii de stat, i astfel, fiecare partid s-ar obliga s schimbe politica public n favoarea propriilor circumscripii. Astfel, partidele sunt mult mai susceptibile s fie relevante din punct de vedere politic n statele unde Partidul Democrat reprezint circumscripiile din centrul oraelor, cele cu venituri mici, cele etnice i rasiale i Partidul Republican reprezint circumscripiile suburbane i cele din oraele mici sau cu venituri mici. Competiia partidelor nu asigur, prin sine, relevana politic. Nu exist nici un motiv teoretic pentru a crede c partidele competitive vor oferi neaprat politici alternative. ntr-adevr, dac Downs are dreptate i dac electoratul din multe state se grupeaz n jurul punctelor centrale a opiniilor respective asupra problemelor politice, partidele competitive nu vor fi deloc impulsionate s ofere politici puternic diferite. Doar dac partidele reflect circumscripii cu clase diferite de ceteni, i activitii partidelor sunt preocupai de problemele politice i partidul lui a avea sau al lui a nu avea ctig controlul n guvernul se stat, ne putem atepta ca politica partidelor s influeneze politica public. Identificarea partidelor relevante politic din state. O clasificare a sistemului politic de stat bazat att pe competitivitatea propriilor partide, ct i pe relevana politic a

partidelor e artat n tabelul 12-3. Aprecierea dac sistemele partidelor sunt politic relevante e bazat pe observarea schimbrilor din cheltuielile pentru bunstare i din controlul partidelor asupra guvernului de stat n 30 ani. Tab. 12-2. Competiia partidelor n state Procentajul victoriilor republicane, 1968 - 1992 0-20 21-40 41-60 61-80 Arizona Alaska Illinois Alabama

Colorado Delaware Maine Arkansas Idaho Iowa Michigan California Indiana Nebraska Montana Connecticut Kansas New York Nevada Florida North Dakota Ohio New Jersey Georgia South Dakota Oregon Hawaii Utah Pennsylvania Kentucky Vermont Washington Louisiana Wisconsin Maryland Massachusetts Minnesota Mississippi Missouri New Mexico North Carolina Oklahoma Rhode Island South Carolina Tennessee Texas Virginia West Virginia Sursa: Harold W. Stanley i Richard G. Niem, Statistici vitale n politicile americane, ediia a patra (Washington DC: CQ Press, 1994); citat al Comitetului Naional Republican, Almanahul republican, 1987: Profile politice ale Statului (Washington DC: Comitetul Naional republican 1987); 1987-1992: Congressional Quarterly Weekly Report (1998), p. 3298; (1990), p. 3840, (1992), p. 3599; Conferina naional a legislaturilor de Stat, date nepublicate. Dac ntr-un stat cheltuielile pentru bunstare cresc mai mult n timpul administraiei democrate dect a celei republicane, sistemul politic e considerat relevant din punct de vedere politic. Dar dac nu exist diferene semnificative n cheltuielile pentru bunstare ntre administraia democrat i cea republican, sistemul partidelor e considerat nerelevant din punct de vedere politic. Anumite sisteme politice ale statelor din sud sunt clasificate ca fiind nerelevante politic pentru c republicanii n-au ctigat niciodat controlul n guvernul de stat i, deci, n-avut posibilitatea de a schimba politica. Tab. 12-3. Partidele i politica n SUA Partidele relevante politic Partidele nerelevante politic State competitive California Alaska

81-100 New Hampshire Wyoming

Mississippi Missouri New Mexico North Carolina Oklahoma South Carolina Tennessee Texas Virginia West Virginia Sursa: Thomas R. Dye, Party and Policy in the States, Journal of Politics, 46 (decembrie 1984), 1097-1116. Trebuie observat c majoritatea statelor sunt posesoarele unor sisteme ale partidelor nerelevante politic. Unele din aceste state (de exemplu New York) au sisteme de partide competitive, dar alegerea guvernatorilor democrai sau republicani sau a legislaturilor de stat nu afecteaz semnificativ cheltuielile pentru programele de bunstare din aceste state. (Cheltuielile pentru bunstare au sporit la fel de repede n New York sub guvernatorul republican Rockefeller ca i pe timpul guvernatorilor democrai Carey i Cuomo). Deci, sistemele lor de partide sunt nerelevante politic. Desigur, majoritatea sistemelor partidelor nerelevante politic se gsesc n statele necompetitive, mai ales n sud. Dar chiar i atunci cnd n aceste state e ales un guvernator republican, cheltuielile pentru bunstare sunt neafectate; adic, nu au crescut mai ncet dect n cazul guvernrii democrate. Rhode Island, cu lunga sa istorie de dominaii ale partidului republican n politica de stat, e singurul stat necompetitiv n care partidele sunt clar deosebite pe baza orientrilor conservatoare sau liberale. Idealul pluralist partidele competitive oferind alternative politice alegtorilor se nregistreaz n mai puin de o treime din state. Sistemul politic mecanism de conversie

Hawaii Iowa Maine Michigan Minnesota Nebraska New Jersey North Dakota Ohio Oregon Pennsylvania South Dakota Winsconsin State cu competitivitate modificat Idaho Massachusetts Montana Nevada Utah Wyoming State necompetitive Rhode Island Alabama Arizona Arkansas Delaware Florida Georgia Kentucky Louisiana Maryland

Connecticut Illinois Indiana New York

Colorado Kansas New Hampshire Vermont Washington

Poate c ar trebui s privim sistemul politic ca pe un mecanism de conversie i nu ca pe o cauz direct a politicii publice. Dac acceptm aceast idee, nu ne putem atepta ca variaiile din sistemele politice variaii n competiie, participarea alegtorilor sau n controlul republican sau democrat al guvernului s fie cauza direct a politicii publice. n schimb, putem atepta ca variaiile din sistemele politice s afecteze relaiile dintre cereri i resurse i politica public. De exemplu, nu ne putem atepta ca sisteme politice puternic competitive s produc politici diferite de cele ale sistemelor necompetitive; n schimb, ne ateptm ca relaiile dintre caracteristicile populaiei i politica public s fie mai strnse n cazul sistemelor competitive fa de cele necompetitive. Atenia noastr se transfer nspre impactul variabilelor sistemului politic asupra relaiilor dintre condiiile mediului (msurtori ale cererilor i resurselor socio-economice) i politica public. Pe scurt, ne ateptm c sistemele politice cu partide responsabile, competitive i echilibrate i alegtorii activi i implicai s reacioneze mai prompt la cererile populaiei dect ar face-o sistemele politice cu un singur partid dominant i un electorat apatic. Rezumat Am utilizat un model al sistemelor i variaiile pe care le genereaz pentru a descrie legturile dintre resursele economice, caracteristicile sistemului politic i politica public din statele americane. Unele afirmaii generale legate de politica public, care sunt sugerate de modelul sistemelor noastre include urmtoarele: Resursele economice sunt o determinant important a nivelurilor totale ale impozitrii, cheltuielilor i serviciilor guvernamentale din state. Diferenele dintre state s-au diminuat n timp, dar diferenele politice semnificative s-au meninut. Ajutorul federal, considerat ca fond extern guvernelor locale i de stat, ajut la eliberarea acestor guverne de dependena de condiiile economice din jurisdicia lor i le permite s cheltuiasc mai mult dect ar putea, altfel, s o fac. Ajutorul federal reduce impactul resurselor economice ale unui stat asupra nivelului de cheltuieli i servicii oferite. Literatura tradiional din domeniul politic american a afirmat c unele caracteristici ale sistemelor politice mai ales competiia i participarea alegtorilor are un impact important asupra politicii publice. Dar cercetrile sistematice a sugerat c aceste caracteristici ale sistemelor politice nu sunt la fel de importante ca i resursele economice n modelarea politicii publice. Majoritatea corelaiilor dintre variabilele sistemului politic i msurile politicii publice sunt un produs al faptului c resursele economice modeleaz att sistemul politic, ct i politica public. Testarea modelelor cauzale alternative n determinarea politic sugereaz c resursele economice pot afecta direct politica public, indiferent de caracterul sistemului politic. Totui, n anumite zone ale politicii, mai ales n cadrul programelor pentru bunstare, resursele economice modeleaz politica public att direct, ct i indirect, prin variabilele politice. Sistemele politice de stat pot fi clasificate att n funcie de competitivitate, ct i n funcie de relevana politic a anumitor partide. Observnd n ce msur cheltuielile pentru bunstare se modific semnificativ odat cu schimbrile n controlul partidului asupra guvernrii statului, putem estima relevana politic a partidelor din state. Doar n puine state o schimbare de partid la guvernare duce la schimbri semnificative n cheltuielile pentru bunstare. n majoritatea statelor, sistemul partidelor e nerelevant politic.

1. 2.

3.

4.

5.

6. Dect s credem c sistemul politic e cauza politicii publice, mai bine ne-am gndi c faciliteaz politica public. Competiia i participarea pot s nu afecteze politica public, dar aceste variabile politice pot afecta relaia dintre cererile socio-economice i resurse, pe de o parte, i politica public, pe de alt parte. Competiia i participarea pot intensifica reacia politicilor publice fa de condiiile mediului.

Capitolul 13 Procesul de realizare a politicii nelegerea sistemului Procesul politic: cum sunt elaborate politicile Studiile politice se concentreaz adesea mai mult asupra modului de elaborare a politicilor dect asupra coninutului, cauzelor sau concinelor. Formularea propunerilor de politic de guvernmnt prin iniierea i dezvoltarea lor cu ajutorul organizaiilor de planificare a strategiei politice, a grupurilor de interes, a membrilor guvernului, a preedintelui i al Congresului Legitimarea politicilor prin aciuni politice ale partidelor, grupurilor de interes, preedintelui i Congresului Implementarea politicilor prin organizaii oficiale, cheltuieli publice i activiti ale ageniilor executive Evaluarea politicilor de ctre ageniile guvernamentale, n afara consultanilor, a presei i a publicului Dei este mai simplu s ne gndim la elaborarea politicilor de guvernare n acest mod, n realitate, aceste activiti se desfoar rar n exact aceeai ordine. Este mai probabil ca unele dintre ele s se desfoare simultan sau s se ntreptrund. E posibil ca diferii factori i diferite instituii politice politicieni, grupuri de interes, legiuitori, conductori i angajai, reporteri i comentatori, avocai i judectori s fie angajai n procese diferite n acelai timp, chiar n cadrul aceluiai domeniu politic. Elaborarea politicii de guvernare este rareori la fel de clar ca i modelul. Cu toate acestea, este adesea foarte util ca, n scopuri analitice, s se descompun acest proces n uniti componente, pentru a nelege mai bine modul n care politica este elaborat. Identificarea problemelor politice: opinia public Influena opiniei publice asupra politicii guvernului este subiectul unor mari controverse n literatura clasic despre democraie. Edmund Burke credea c reprezentanii democrai ar trebui s serveasc interesul poporului, dar nu neaprat n modul n care acetia ar dori s se decid problemele de politic public. Dimpotriv, ali teoreticieni ai democraiei evalueaz succesul instituiilor democratice prin modul n care faciliteaz sau nu controlul asupra politicii publice. Problema filozofic ridicat de dilema: dac opinia public ar trebui sau nu s constituie o influen independent important asupra politicii publice, s-ar putea s nu se rezolve niciodat. Dar chestiunea empiric dac opinia public constituie ntradevr sau nu o influen independent important asupra politicii publice, poate fi abordat prin cercetare sistematic. Totui, i aceast chestiune empiric s-a dovedit a fi greu de rezolvat. Legtura n opinie i politic. Problema estimrii efectului independent al opiniei de mas asupra aciunilor factorilor de decizie este aceea c aciunile acestora modeleaz opinia de mas. Politica public poate fi n acord cu opinia de mas, dar nu putem fi niciodat siguri dac opinia public a influenat politica public sau invers. n cartea lui Opinia public i democraia american- distinsul om de tiin i politician american V. O. Key Junior a scris: Guvernul, dup cum vedem, ncearc s influeneze opinia public pentru ca aceasta s sprijine programele i

politica pe care guvernul o mbrieaz. Datorit acestei ncercri, o congruen perfect ntre politica public i opinia public ar constitui o guvernare a opiniei publice, mai degrab dect o guvernare prin opinia public. Dei Key nsui era convins c opinia public are un efect independent asupra politicii publice, el nu a putut demonstra acest lucru n mod convingtor. Cu toate acestea, el a grupat o serie de factori de circumstan, care sprijin ideea c alegerile, partidele i grupurile de interes ntr-adevr instituionalizeaz canalele de comunicare ntre ceteni i factorii de decizie. Efectele politicii. Politica public modeleaz opinia public mai des dect opinia public modeleaz politica, din mai multe motive. n primul rnd, muli oameni au o opinie asupra mulimii de probleme politice cu care se confrunt factorii de decizie ai naiunii. Apoi, opinia public este foarte instabil. Ea se poate schimba n cteva sptmni, ca rspuns la evenimentele de actualitate precipitate de ctre conductori. n al treilea rnd, conductorii nu au o percepie clar a opiniei publice. Cele mai multe comunicaii primite de factorii de decizie vin de la alte vrfuri prezentatorii de tiri, conductorii grupurilor de interes i alte persoane influente i nu de la cetenii de rnd. Efectele mass-media. Nu trebuie s considerm c opiniile exprimate de mijlocele de transmitere a tirilor constituie opinia public. Persoanele care lucreaz n mass-media cred c ei sunt opinia public i adesea i confund propria opinie cu opinia public. Uneori ei chiar i spun publicului de mas care este opinia lui, modelnd-o astfel dup propriile lor credine. Factorii de decizie pot s acioneze ca rspuns la tirile transmise sau la opiniile persoanelor cu influen din mass-media, creznd c rspund opiniei publice. Sondajele de opinie. Cei mai muli oameni nu au opinii asupra celor mai multe probleme politice. Sondajele de opinie adesea creeaz opinii ntrebndu-i pe subieci lucruri la care ei nu se gndiser pn atunci. Puine persoane admit cu uurin faptul c nu au o opinie. Ei cred c trebuie s rspund cumva, chiar dac nu-i pot susine opinia sau dac aceasta nu exista nainte ca ntrebarea s fi fost pus. Specialitii n sondaje de opinie creeaz opinii de prag. Dar este puin probabil ca muli americani s se gndeasc serios sau s se informeze asupra unor probleme specifice cum ar fi costul programului Medicaid, plafonul reducerii deficitului, creditele pentru impozitele n investiii sau alte probleme specifice similare. Instabilitatea opiniei. Opinia public este, de asemenea, foarte instabil. Opinia masei asupra unei probleme specifice are adesea o baz foarte slab. Dac sunt ntrebai acelai lucru la o dat ulterioar, muli subieci uit ce au rspuns prima dat i dau exact rspunsul opus. Aceasta nu reprezint adevrate schimbri de opinie, dar sunt nregistrate n acest mod. Formularea ntrebrilor. Opiniile variaz n funcie de modul de formulare a ntrebrilor. Este relativ uor de formulat aproape orice ntrebare asupra politicii publice astfel nct s se obin aprobarea sau dezaprobarea n mas. Astfel, ntrebri formulate diferit asupra aceleiai probleme pot obine rezultate contradictorii. Sondajele de opinie care ntreab exact acelai lucru de mai multe ori n timp sunt mai de ncredere dect cele care se fac o singur dat. Cei care rspund la acest tip de sondaj s-ar putea s rspund la formularea ntrebrii. Dar, dac aceeai formulare e folosit mai trziu, imparialitatea formulrii rmne constant i se pot observa astfel schimbrile de opinie. Astfel, o formulare exact folosit constant n timp va da informaii de mai mare acuratee asupra opiniei publice. Comunicarea cu factorii de decizie. n cele din urm, factorii de decizie pot

foarte uor interpreta greit opinia public, deoarece comunicrile pe care le primesc adesea sunt modificate la un anumit nivel. Membrii opiniei publice le scriu rar sau vorbesc rar la telefon cu senatorii i reprezentanii lor, i cu att mai puin discut cu ei la dineuri, cocteiluri sau alte ocazii. Cele mai multe comunicri pe care le primesc factorii de decizie vin din partea oamenilor din mass-media, a conductorilor grupurilor organizate, a persoanelor influente, a contribuabililor bogai sau a prietenilor oameni care, n mare parte, mprtesc aceleai opinii. De aceea nu este surprinztor faptul c muli oameni ai Congresului spun c cea mai mare parte a corespondenei lor este n concordan cu punctul lor de vedere; opinia public pe care ei o cunosc este una de auto-rentlnire. Mai mult, persoanele care iau iniiativa unei comunicri cu factorii de decizie scriindu-le sau sunndu-i sunt, cu siguran, mai educai i mai influeni dect cetenii de rnd. Identificarea problemelor politice: opinia elitei Cnd V. O. Key se confrunta cu problema dezbtut aici i anume determinarea impactului preferinelor populaiei asupra politicii publice el a ajuns la concluzia c piesa care lipsete din puzzle este acel strat subire de persoane numite n mod diferit elit politic, activiti politici, ealonul de conducere sau persoanele cu influen. Cu ct ne preocup mai mult problema complicat a modului n care regimurile democratice reuesc s funcioneze, cu att mai plauzibil este ideea c o mare parte a explicaiei poate fi gsit n motivele care activeaz ealonul de conducere, n valorile pe care le reprezint, n regulile jocului politic la care ader, n ateptrile pe care le creeaz n ceea ce privete statutul su n societate i probabil n unele circumstane obiective, att materiale ct i instituionale, n care funcioneaz. Avnd n vedere dificultatea de a gsi legturi directe ntre politica public i preferinele populare, este de preferat s ne ntrebm dac preferinele elitelor sunt reflectate mai direct n politica public dect preferinele maselor. Afecteaz oare opinia elitelor n mod independent politica public? Sau atitudinile elitelor sunt att de strns legate de condiiile socio-economice nct elitele au o flexibilitate relativ mic n elaborarea politicii i de aceea o influen independent mic asupra coninutului politicii publice? Este mult mai probabil ca preferinele elitelor s fie de acord cu politica public dect cu preferinele maselor. Politica public este contrar opiniei maselor n proporie de cel puin o treime din cazuri. Desigur, aceasta nu dovedete faptul c aceast politic este determinat de preferinele elitelor. Este posibil ca guvernanii s acioneze raional, ca rspuns la unele evenimente i condiii i ca elitele bine educate i informate s neleag aciunile guvernului mai bine dect masele. De aici se poate deduce fie c elitele sprijin politica guvernului deoarece o neleg mai bine i au o mai mare ncredere; ele pot citi mai mult i nelege explicaiile guvernanilor. Pe de alt parte, concordana ntre opinia elitelor i politica public poate s indice i faptul c ntr-adevr opinia elitelor, i nu opinia maselor determin politica de guvernare. Stabilirea programului i nondeciziile Cine decide ce se va decide? Definirea problemelor societii i oferirea de soluii alternative stabilirea programului este cea mai important etap a procesului de elaborare a politicii publice. Condiiile sociale care nu sunt definite ca probleme i pentru care nu se propun soluii alternative nu devin niciodat probleme

de luat n considerare de ctre guvern. Cu alte cuvinte, ele nu vor face parte niciodat din programul factorilor de decizie. Guvernul nu face nimic, iar condiiile rmn aceleai. Dac anumite condiii din societate sunt definite ca probleme i se ofer soluii alternative, aceste condiii devin probleme de luat n considerare. Guvernele sunt obligate s decid ce este de fcut. Este clar c puterea de a decide ce anume va deveni o problem a politicii de guvernare este important n procesul de elaborare a acestei politici. S se decid care vor fi problemele este mai important dect s se decid care vor fi soluiile. Omul de tiin politic E.E. Schattschneider scria: cel care determin cu ce se ocup politica va conduce ara, deoarece definirea alternativelor n alegerea conflictelor confer putere. Multe manuale de educaie civic arat c stabilirea programului se ntmpl pur i simplu. Se afirm uneori c ntr-o societate deschis ca a noastr, canalele de acces i de comunicare cu guvernul sunt ntotdeauna deschise, astfel nct orice problem poate fi discutat i introdus n programul de decizii naionale. Se spune c persoanele individuale i grupurile se pot organiza ele nsei pentru a-i asuma sarcina definirii problemelor i sugerrii soluiilor. Oamenii i pot defini propriile interese, se pot organiza i i pot convinge pe alii s le sprijine cauza, pot obine accesul la guvernani, pot influena luarea de decizii i pot supraveghea implementarea politicilor i programelor guvernamentale. ntr-adevr, se spune uneori c absena unor astfel de activiti politice este un indicator al satisfaciei. Dar, n realitate, problemele politice nu se ntmpl. Crearea unei probleme, atragerea ateniei asupra ei i presiunile asupra guvernului pentru ca acesta s acioneze sunt tactici politice importante. Aceste tactici sunt utilizate de persoane influente, de grupuri de interes organizate, de organizaii de planificare politic, de candidai politici i, probabil cel mai important, de mass-media. Acestea sunt tactici de stabilire a programului. Mai mult, prevenirea anumitor condiii sociale de a deveni probleme politice este, de asemenea, o tactic important. Elaborarea nondeciziilor apare cnd persoane influente sau grupuri sau nsui sistemul politic acioneaz pentru a preveni apariia unor contestaii ale valorilor sau intereselor dominante ale societii. Dup cum spun oamenii de tiin politici, Peter Bachrach i Morton Baratz, O nondecizie este o decizie care are ca rezultat suprimarea sau prevenirea unei contestaii latente sau manifeste ale valorilor i intereselor factorilor de decizie. Pentru a fi mai clar, elaborarea de nondecizii este o metod prin care cererile de schimbare a alocrii prezente de beneficii i privilegii n comunitate pot fi sufocate nainte de a fi exprimate sau inute n ascuns sau ucise nainte de a avea acces la factorii de decizie relevani; sau modificate sau distruse n stadiul de implementare a deciziilor din procesul de elaborare a politicii. Elaborarea de nondecizii poate aprea cnd elitele dominante acioneaz pe fa sau n ascuns pentru a suprima o problem, deoarece ele se tem c dac atenia public se concentreaz asupra acesteia, se vor lua msuri, iar msurile luate nu vor corespunde intereselor lor. Acest lucru se poate ntmpla i cnd candidaii politici sau oficialitile administrative anticipeaz faptul c elitele nu vor favoriza un anumit domeniu. Aceste oficialiti renun la idee pentru c nu vor s tulbure apele. Elitele nu trebuie s fac nimic. Oficialitile acioneaz anticipnd ce ar putea acestea s fac. n cele din urm, elaborarea de nondecizii apare deoarece nsui sistemul politic e organizat astfel nct s rezolve un anumit tip de probleme i s mpiedice

rezolvarea altora. Exist o modificare a prejudecilor n cadrul sistemului politic, adic un set de valori, credine, ritualuri i proceduri instituionale predominante care opereaz sistematic i constant n beneficiul altora. De exemplu, muli analiti cred c sistemul de grupuri de interes este cheia nelegerii modului n care problemele sunt identificate, a modului n care se propun soluii i se adapteaz politicii. Totui, se tie c sistemul politic rspunde bine unor grupuri de interes active, bogate, bine organizate i mari, care au un acces ridicat la oficialitile guvernamentale. Acest sistem rspunde mai slab la grupuri de interes inactive, mai srace i neorganizate, avnd la dispoziie puine canale de comunicare cu oficialitile guvernamentale. Aceleai observaii se pot face asupra sistemului de partide partidele rspund indivizilor sau grupurilor cunoscute, active, bogate, bine organizate, mai degrab dect celor inactive, srace i slab organizate. ntr-adevr, organizaiile guvernamentale alese sau numite, legislative, executive, federale, de stat sau locale au aceleai prejudeci. Astfel, este greu de susinut ficiunea conform creia ntr-o democraie oricine poate ridica orice problem politic, oricnd dorete. Cine este atunci responsabil pentru stabilirea programului? Cine decide ce se va decide? Stabilirea programului i mobilizarea opiniei; mass-media Televiziunea este sursa principal de informaii pentru cei mai muli americani. Mai mult de dou treimi din populaie spune c primete toate sau cele mai multe tiri de la televizor. Televiziunea este, ntr-adevr, prima form de comunicare n mas, adic de comunicare care ajunge la aproape toat lumea, inclusiv la copii. Spectatorul T.V. trebuie s se uite la tiri sau s nchid televizorul; cititorul de ziar poate trece rapid la sport sau la glume, fr a se confrunta cu tirile politice. n plus, televiziunea prezint o imagine vizual, nu numai cuvinte tiprite. Calitatea vizual a televiziunii impactul emoional transmis prin imagini d posibilitatea reelei T.V. de a transforma att emoiile, ct i informaiile. Puterea mass-mediei. Controlul asupra mijloacelor de comunicare ale unei societi confer o putere imens. n jocul politic exist att juctori, ct i arbitri. Ei nu numai se raporteaz la oameni n lupta lor pentru putere, dar sunt i participani n aceast lupt. Ei constituie grupurile de elit, care concureaz pentru putere, mpreun cu grupurile conductoare tradiionale din afaceri, guvern i alte sectoare ale societii. n calitate de jurnalist politic, Theodore White observa: Puterea presei n America este primordial. Ea stabilete programul discuiilor publice; iar aceast putere copleitoare nu este restrns de nici o lege. Ea determin ce vor crede i ce vor discuta oamenii o autoritate care n alte ri este rezervat tiranilor, preoilor, partidelor i oficialitilor nalte. Puterea mass-mediei este concentrat n minile unui numr relativ mic de oameni: editori, productori, reporteri i redactori ai principalelor canale de televiziune (ABC, CBS, NBC i CNN) i ai presei de prestigiu (The New York Times, The Washington Post, The Wall Street Journal, Newsweek, Time i US News and World Report). Productorii i editorii lucreaz, n general, n spatele scenei, iar muli jurnaliti cu influen sunt cunoscui numai dup semnturile din ziar. Dar cei mai muli americani recunosc acum principalii reporteri ai canalelor T.V.: Dan Rather, Tom Brokaw, Peter Jennings, Ed Bradley, Sam Donaldson, Mike Wallace, Dianne Sawyer i alii. Aceti oameni sunt curtai de politicieni, tratai ca celebriti, studiai de analiti i cunoscui de milioane de americani, dup imaginea lor de la televizor. Oamenii de televiziune care decid care probleme, evenimente i personaliti vor fi prezentate interacioneaz zilnic cu corespondenii lor din presa naional,

directorii i editorii de la The New York Times, The Washington Post, Time, Newsweek i aa mai departe. Chiar i la nivel de lucru, reporterii T.V. i ziaritii interacioneaz cu corpul de pres de la Washington. Aceast interaciune rentrete deciziile n legtur cu tirile ce vor fi transmise. Ca urmare, nu va exista o mare diversitate n tirile transmise. Toate canalele, ca i principalele ziare i reviste, vor transmite tiri despre aceleai subiecte, n acelai timp. Elaborarea de tiri. Elaborarea de tiri presupune decizii importante asupra a ceea ce reprezint tirile i asupra a ceea ce reprezint fapte demne de tiri. Conductorii televiziunilor, productorii i editorii de ziare i reviste trebuie s decid cror oameni, organizaii i evenimente li se va acorda atenie atenie care va face din aceste subiecte probleme de atenie public general i de aciune politic. Fr acoperire media, publicul general nu ar ti nimic despre aceste personaliti, organizaii sau evenimente. Ele nu ar deveni subiecte de discuie politic i nici nu ar fi considerate importante de ctre guvernani. Atenia mass-mediei poate crea subiecte i personaliti. Neatenia massmediei poate condamna subiecte i personaliti la obscuritate. Camera T.V. nu poate fi un tablou al lumii deoarece lumea ntreag nu poate s ncap n acest tablou. Cei care decid asupra tirilor trebuie s sorteze un surplus enorm de informaii i s decid ce urmeaz s devin tire. Pe lng decizia asupra a ce este i ce nu este tire, acetia furnizeaz i sugestii publicului de mas asupra importanei unui subiect, a unei personaliti sau a unui eveniment. Unele probleme sunt prezentate masiv de mass-media, ele fiind prezentate n primul rnd la buletinul de tiri sau pe prima pagin a ziarelor, cu litere mari i cu imagini. Modul de prezentare ne spune ce e important i ce nu. Desigur, politicienii, profesionitii din domeniul relaiilor cu publicul, purttorii de cuvnt ai grupurilor de interes i celebritile tiu c deciziile mass-mediei sunt vitale succesului lor. Astfel, ei ncearc s atrag atenia mediei angajndu-se intenionat n acte sau provocnd situaii care vor ctiga aceast atenie. Rezultatul este un eveniment mass-media o activitate organizat n principal pentru a stimula acoperirea media i astfel, a atrage atenia publicului asupra unui subiect sau a unei persoane. n general, cu ct acesta este mai ciudat, mai dramatic sau mai senzaional, cu att mai mult va atrage mass-media. Un eveniment mass-media poate fi o conferin de pres la care reporterii i ziaritii sunt invitai de ctre persoane publice chiar dac nu exist de fapt tiri de anunat - sau poate fi o dezbatere, o confruntare sau o ilustrare a unei nedrepti. Candidaii politici pot vizita mine de crbuni, ghetouri sau locuri ale unor dezastre. Uneori, protestele, demonstraiile i chiar violena au fost puse n prim-plan ca evenimente media pentru a se dramatiza sau comunica unele nemulumiri. Parialitatea mass-mediei. n exercitarea judecii lor n ceea ce privete subiectele crora li se va acorda spaiu la T.V. sau n ziare, directorii din media trebuie s se bazeze pe propriile lor valori politice i economice. n general, aceste persoane sunt mai liberale n vederile lor dect ali conductori ai rii. Exist subiecte alese cu cteva sptmni n avans, care, pentru a fi prezentate n media, reflect sau chiar creeaz probleme federale curente: grija fa de sraci, fa de cei de culoare i fa de autoriti; probleme ale femeilor, opoziia fa de cheltuielile pentru aprare, probleme ale mediului nconjurtor .a.m.d. Dar liberalismul nu este sursa principal a parialitii n mass-media. Principala surs a distorsionrii tirilor este nevoia de dramatism, aciune i confruntare, pentru a menine atenia publicului. Televiziunea trebuie s fie un divertisment. Pentru a menine atenia unui public plictisit, tirile trebuie selectate pe

baza unei retorici emoionale, a unor incidente ocante, conflicte dramatice sau stereotipuri nclcate. Rasele, sexul, violena i corupia n guvern sunt subiectele preferate, datorit interesului popular. Probleme mai complexe, ca inflaia, cheltuielile guvernului i politica extern trebuie simplificate, dramatizate sau ignorate. Pentru a dramatiza un subiect, creatorii de tiri trebuie s gseasc sau s creeze un incident dramatic, s-l nregistreze, s transporte, s proceseze i s editeze caseta, apoi s scrie scenariul pentru introducere, dublarea i recapitularea. Toate acestea nseamn c tirile trebuie create cu mult nainte de transmiterea programat. Efectele mass-mediei. Efectele mass-mediei pot fi categorisite n: (1) Identificarea problemelor i stabilirea programului pentru factorii politici de decizie; (2) Influenarea atitudinilor fa de problemele politice; (3) Schimbarea comportamentului alegtorilor i al factorilor de decizie. Aceste categorii sunt determinate de gradul de influen pe care mass-media l poate avea asupra publicului. Puterea televiziunii nu const n convingerea telespectatorilor de a fi de o parte sau de alta a problemei. Puterea televiziunii const n stabilirea programului pentru luarea deciziilor adic n deciderea cror probleme li se va acorda atenie i care vor fi ignorate. Mass-media poate crea noi opinii, mai uor dect poate schimba unele deja existente. Ele pot adesea s ne sugereze ce s simim despre evenimente sau probleme noi n cazul n care nu avem sentimente sau experiene anterioare. Mijloacele mass-media pot i s rentreasc valori i atitudini pe care le mbrim deja. Contrar ateptrilor realizatorilor T.V., concentrarea lor asupra scandalurilor de la guvern Watergate, activiti ilicite ale ageniilor guvernamentale, scandaluri legate de viaa sexual a unor politicieni i lupta pentru putere ntre Congres i ramura executiv au produs nencredere general n politic i cinism fa de guvern i de sistem. Aceste sentimente au fost numite boala televiziunii: o combinaie de nencredere social, cinism politic, sentimente de neputin i dezafectare fa de partide i de politic, toate acestea fiind provocate de accentuarea de ctre televiziune a aspectelor negative ale vieii americane. Productorii T.V. nu au intenia s creeze aceste sentimente n rndul maselor. Dar scandalurile, sexul, abuzul de putere i corupia, atrag ntr-adevr publicul i cresc popularitatea canalului. Formularea politicii Formularea politicii const n dezvoltarea de alternative politice pentru rezolvarea unor probleme ale programului politic. Aceasta se face n birourile guvernamentale ale grupurilor de interes, n camerele comitetelor legislative, n cadrul ntlnirilor emisiilor speciale, ale organizaiilor de planificare politic cunoscute sub numele de grupuri de reflexie. Detaliile propunerilor politice sunt de obicei formulate mai degrab de ctre personal, dect de ctre efi, dar personalul este ghidat de ceea ce tie c vor conductorii. Casa Alb. Preedintele i ramura executiv se presupune c sunt iniiatorii propunerilor politice, membrii Congresului avnd rolul de arbitri ai alternativelor politice. Aceeai diviziune a muncii se utilizeaz la nivelul statelor i local, unde guvernatorii, primarii i conductorii oraului formuleaz propuneri politice, iar puterea legislativ de la nivelul statului i Consiliul orenesc le aprob, le amendeaz sau le respinge. Constituia S.U.A. formuleaz acest aranjament n Articolul II, Seciunea 3: [Preedintele] va prezenta Congresului informaii asupra

strii Uniunii i va recomanda spre considerare msurile pe care le va considera necesare i utile. n fiecare an, principalele afirmaii politice ale preedintelui apar n mesajul State of Union i n Bugetul Guvernului S.U.A., alctuit de Biroul de Management i Buget (vezi Cap.9). Multe alte propuneri politice sunt dezvoltate de departamentele de conducere n domeniile lor; aceste propuneri sunt, de obicei, transmise la Casa Alb pentru a primi aprobarea preedintelui nainte de a fi trimise la Congres. Grupurile de interes. Grupurile de interes pot s-i formuleze propriile propuneri de politic, probabil n asociaie cu membrii Congresului sau cu personalul care are aceleai interese. Personalul acestor grupuri adesea aduce cunotine tehnice valoroase la formularea politicii, precum i informaii politice asupra poziiei grupului lor n acea problem. Deoarece membrii Congresului iau n considerare ambele feluri de informaie, grupurile de interes pot adesea formula exact cum vor ele legile sau amendamentele. Astfel, personalul acestor grupuri adesea sporete munca personalului din Congres. Aceste grupuri sunt, de asemenea, martore la audierile din Congres i la rapoartele i analizele tehnice folosite de personalul Congresului. Personalul legislativ. Personalul din Congres i cel din legislaturile din state sau dezvoltat rapid n ultimii ani, astfel c aceste noi birouri legislative au devenit ele nsei o surs important de formulare politic. Membrii comitetelor i ai conducerii legislative i ajutoarele legiuitorilor sunt toi numii i, n general, reflect opiniile politice ale efilor lor. n timp, unii dintre membrii acestui personal cunosc att de bine unele domenii specifice de strategie politic, inclusiv detalii complexe asupra bugetului, nct ei i pstreaz slujba chiar i dup ce sponsorul lor original pleac din capital. Aceti oameni particip la subiecte de cercetare, planific audierile legislative, aleg experi i grupuri de interes pentru a verifica, se menin la curent cu starea legilor i a msurilor luate, pe msur ce nainteaz n ramura legislativ, menin contactul cu ageniile executive, scriu i rescriu legi. Pe msur ce oamenii legii se bazeaz tot mai mult pe personalul din subordinea lor, acest personal devine un puternic formulator de politici. Sfatul acestor oameni poate distruge o lege sau o alocaie de fonduri sau munca lor poate amenda o lege sau modifica o alocaie de fonduri, fr ca vreun om al legii s fie mcar implicat direct. Oamenii care fac parte din personalul serios al conductorilor din Congres sau al comitetelor importante au o mare influen asupra elaborrii politicii. Grupurile de reflecie. Organizaiile de planificare politic sunt puncte coordonatoare centrale n procesul de elaborare a politicii. Anumite grupuri de planificare politic de exemplu Consiliul pentru Relaii Externe, Institutul American Heritage, Fundaia Heritage i Institutul Brookings au influen asupra unui domeniu larg de probleme politice cheie. Alte grupuri Institutul Urban de Resurse pentru Viitor, Consiliul Populaiei sunt specializate n anumite domenii politice. Aceste organizaii adun la un loc conducerile instituiilor financiare, ale fundaiilor, ntreprinderilor, mass-mediei, intelectualii de elit i personaliti din guvern. Ele examineaz cercetrile universitare sau sprijinite de fundaii asupra unor subiecte de interes i, n plus, ele ncearc s ajung la un consens asupra aciunilor care trebuie ntreprinse n anumite probleme naionale aflate n studiu. Scopul lor este s ofere recomandri de activitate strategii politice explicite sau programe desemnate s rezolve probleme naionale. Aceste recomandri politice ale grupurilor de planificare sunt apoi distribuite ctre mass-media, ageniile executive federale i Congres. Scopul este de a realiza munca de baz pentru aplicarea strategiilor politice prin legi.

n continuare sunt prezentate cele mai importante grupuri de reflecie de la Washington. Institutul Brookings Institutul Brookings este de mult vreme cel mai important grup de planificare a politicii interne n America, n ciuda influenei crescnde a unor grupuri concurente de-a lungul anilor. Angajailor de la Brookings le displace reputaia grupului lor de grup liberal de reflecie i ei neag faptul c Brookings ncearc s stabileasc prioritile naionale. Totui, Institutul Brookings a avut o mare influen n planificarea luptei mpotriva srciei, a reformei sntii, a politicilor de aprare naional,a politicilor de impozite i cheltuieli. Redactori la The New York Times i membri ai echipei de istorici de la Harvard, Leonard i Mark Silk descriu Brookings ca fiind locul central al reelei politice de la Washington, unde se produce comunicarea: la prnz, n mod neoficial, la barul din Brookings, sau n mod oficial, la obinuitul prnz de vineri, n jurul unei mese ovale la care angajaii i invitaii lor analizeaz evenimentele sptmnii ca un cor al unei tragedii antice greceti; prin consultane, pltite sau nu, acordate guvernului i companiilor n timpul conferinelor sau n programul de studii aprofundate; i, n afara programului, n orice problem pe care o are guvernul. The American Enterprise Institute Timp de mai muli ani, Republicanii au visat la un Institut Brookings pentru Republicani, care s echilibreze punctul de vedere liberal al nsui Institutului Brookings. La sfritul anilor 70, acest rol a fost asumat de American Enterprise Institute (AEI). AEI apeleaz att la Democraii, ct i la Republicanii care pun la ndoial guvernul central. Preedintele William Baroody Jr. a fcut distincia ntre AEI i Brookings astfel: n confruntarea cu problemele sociale, cei care tind s graviteze pe orbita AEI, vor fi nclinai s caute mai nti o soluie de pia n timp ce persoanele de pe cealalt orbit vor cuta o soluie guvernamental. Fundaia Heritage Ideologitii conservatori nu au fost niciodat binevenii la Washington. Totui, oamenii de afaceri conservatori importani au neles treptat c fr o baz instituional la Washington, nu i-ar putea niciodat stabili o influen continu i puternic n reeaua politicii. Aa c i-au propus s construiasc o baz instituional solid i s stabileasc o reputaie pentru burse generoase i o rezolvare ingenioas a problemelor. Rezultatul eforturilor lor a fost Fundaia Heritage. Consiliul Relaiilor Externe Politologul Lester Milbraith a observat c influena Consiliului Relaiilor Externe (CFR) n guvern e att de rspndit nct e greu s distingi programele CFR de cele guvernamentale: Consiliul Relaiilor Externe, nefiind finanat de guvern, lucreaz ntr-o colaborare att de strns cu acesta nct e dificil s distingi aciunile stimulate de guvern de aciunile autonome. CFR neag desigur c ar exercita vreun control asupra politicii externe a S.U.A.. ntr-adevr, n legislaia sa se afirm: Consiliul nu va adopta nici o poziie referitor la o problem de politic extern i nici o persoan nu e autorizat s vorbeasc sau s intenioneze s intenioneze s vorbeasc n numele Consiliului n asemenea cazuri. Dar iniiativa politic i realizarea unui consens nu cere ca CFR s adopte o poziie politic specific.

Inovaii politice n state Inovaia politic, o problem central pentru cei care studiaz procesul politic, e disponibilitatea guvernului de a adopta noi programe i politici. Acum civa ani, politologul Jack L. Walker a realizat un scor al inovaiei pentru statele americane, bazat pe timpul scurs ntre momentul adoptrii unui program de primul stat i adoptarea acestuia de restul statelor. Apoi a cercetat relaiile dintre scorurile inovaiei ale celor 50 de state i variabilele regionale, politice i socio-economice. Sa dovedit c inovaia e mai des ntlnit n statele urbane, industrializate i bogate. Totui, ntr-un studiu ulterior al inovaiei politice, politologul Virginia Gray a ncercat s ne conving c nu exist o tendin general nspre inovaie c statele care sunt inovatoare ntr-un domeniu al politicii nu sunt aceleai cu statele inovatoare n alte domenii. Ea a examinat adoptarea a 12 inovaii specifice n domeniul dreptului civil, al bunstrii i al nvmntului, inclusiv adoptarea legilor pentru adposturi publice de stat, pentru locuine adecvate i a unor legi care s asigure egalitatea la angajare, egalitatea sistemelor de merit i a obligativitii nvmntului. Statele inovatoare n nvmnt nu au fost la fel n cazul drepturilor civile sau al bunstrii. Cu toate acestea, a descoperit c cei care adopt primii majoritatea inovaiilor tind s fie statele mai bogate. De ce bunstarea, urbanizarea i educaia sunt asociate cu inovaia politic? Mai nti, bunstarea permite unui stat s-i ofere luxul experimentrii. Veniturile mici reduc capacitatea autoritilor de a aduna venituri i a plti noi politici sau programe. Veniturile mari ofer sursele din impozite necesare adoptrii unor noi direcii. Ne putem imagina c urbanizarea duce la inovaii politice. Urbanizarea implic schimbri sociale i creeaz cereri pentru noi programe i politici i implic o concentrare a resurselor creative n marile centre cosmopolitane. Societile rurale se schimb mai ncet i sunt considerate mai puin deschise inovaiilor. n fine, nu e neobinuit ca educaia s faciliteze inovaiile. O populaie educat trebuie s fie mai receptiv la inovaiile din politica public i poate chiar s solicite inovaii prin sprijinul pe care l acord candidailor politici. Pe scurt, bunstarea, urbanizarea i educaia mpreun pot oferi un mediu socio-economic care s conduc la inovaie politic. Ne mai putem atepta ca att competiia dintre partide ct i participarea alegtorilor s afecteze inovaia politic. Alegerile cu rezultat strns ncurajeaz partidele i candidaii s avanseze programe inovative i idei asemntoare pentru a captura imaginaia i suportul alegtorilor. Statele competitive sunt mai dispuse s experimenteze schimbarea n conducerea partidelor sau a guvernului de stat i inovaiile n politic sunt mai posibile cnd se instaleaz o nou administraie. Mediul decizional n sine caracteristic ramurilor executive i legislative ale guvernului de stat poate influena inovaia politic. n mod concret, ne ateptm ca etica profesionalismului la legiuitori i birocrai s fie un stimul puternic pentru inovarea politic. Profesionalismul implic, printre altele, acceptarea grupurilor de referin profesional ca surse de informaie, standarde i norme. Birocratul profesionist particip la conferine naionale, citete ziarele naionale i poate chiar aspir la o reputaie care s se ntind dincolo de graniele statului su. Astfel, acesta ntlnete constant idei noi i e motivat s caute inovaiile pentru a se distinge ntr-un anumit domeniu. Mai mult, putem afirma c birocraii profesioniti ncearc s propun programe inovatoare pentru a-i extinde autoritatea n birocraie cldire imperial. Toi aceti factori venit, urbanizare, educaie, venituri din impozite,

competiia dintre partide, participarea alegtorilor, serviciile civile i profesionismul legislativ sunt legate de inovaia politic. Tab. 13-1 arat coeficienii simpli de corelaie ntre fiecare dintre aceste variabile i scorurile inovaiei politice. Analize ulterioare arat c profesionismul din ramurile executive i legislative ale guvernelor de stat pare s fie sursa direct a inovaiei politice. Putem specula c profesionismul legiuitorilor i birocrailor ncurajeaz dezvoltarea standardelor naionale pentru administraia guvernamental. Profesionitii cunosc dezvoltrile programatice din alte zone prin ntlniri, ziare, tiri etc. Mai important e c ei se consider administratori i lideri guvernamentali profesioniti i ncearc s adopte aceste noi reforme i inovaii n propriile state. Tab. 13-1. Corelri ale inovailor politice n statele americane. Cifrele sunt simpli coeficieni de corelare n relaie cu indexul inovaiei, al lui Walker Venit 0,56 Competiia ntre partide 0,34 Urbanizare 0,54 Participarea alegtorilor 0,28 Educaie 0,32 Serviciile civile 0,53 Venit din impozite 0,28 Profesionismul legislativ 0,62 Legitimarea politicii Care este rolul factorilor de decizie proximi? Expresia factori de decizie proximi vine de la omul de tiin politic Charles E. Lindbloom, care folosete acest termen pentru a face distincia ntre ceteni i cei alei: Cu excepia unor sisteme politice reduse, care pot fi conduse de ceva asemntor unor adunri ale oraului New England, nu toi cetenii pot fi strategi politici imediai sau proximi. Ei las sarcina deciziei imediate (proxime)unei minoriti reduse. Vezi Charles E. Lindbloom, The Policy Making Process (Englewood Cliffs, N): Prentice Hall, 1968, p.30. Activitile acestor factori de decizie politic preedintele, Congresul, ageniile federale, comitetele congresionale, personalul de la Casa Alb i grupurile de interes au fost n mod tradiional punctul central al tiinei politice i ei sunt de obicei descrii ca alctuind ntregul proces de elaborare politic. Dar ideea noastr de elaborare a politicii publice consider factorii de decizie proximi ca fiind numai faza final a unui proces mai complex. Aceast faz final este faza deschis, public, a procesului i ea atrage atenia mass-media i a oamenilor de tiin politici. Activitile factorilor de decizie proximi sunt mai uor de studiat dect aciunile private ale corporaiilor, fundaiilor, ale mass-mediei sau ale organizaiilor de planificare politic. Muli analiti i concentreaz atenia asupra acestei faze finale a elaborrii politicii publice i ajung la concluzia c acesta este un proces de negociere, de competiie, de persuasiune i de compromis ntre grupurile de interes i oficialitile guvernamentale. Fr ndoial, aceste evenimente continu de-a lungul acestei faze finale de alctuire a legilor din cadrul procesului de elaborare politic. Conflictele ntre preedinte i Congres, ntre democrai i republicani, ntre liberali i conservatori, pot amna sau modifica aciunile finale ale factorilor proximi de decizie. Dar programul de luat n considerare se stabilete nainte ca aceti factori s se implice activ n procesul de elaborare politic direciile principale ale schimbrilor n politic se determin nainte, iar mass-media pregtete publicul pentru noile politici i programe. Procesul formal de alctuire a legilor se preocup i de detaliile de implementare: cine va obine creditul politic, ce agenii vor controla

programul, ce sum de bani se va cheltui. Acestea nu sunt probleme lipsite de importan, dar ele sunt radicale i hotrte n contextul scopurilor i direciilor politice deja stabilite. Deciziile factorilor proximi se vor centra asupra mijloacelor, mai degrab dect asupra finalitilor politicii publice. Influena partidelor asupra politicii publice Partidele sunt o instituie important n sistemul politic american, dar supraestimarea impactului lor asupra politicii publice ar fi o greeal. Dominarea scenei politice de ctre Republicani sau de ctre Democrai schimb destul de mult direcia major a politicii publice. Partidele americane sunt, n mare parte, organizaii de brokeraj, care ncearc mai mult s obin funcii publice, dect s furnizeze poziii politice. Att Partidul Democrat, ct i cel Republican, mpreun cu candidaii lor, i modeleaz poziiile politice n funcie de condiiile sociale. Totui, exist diferene ntre cele dou partide, care se pot observa n procesul de elaborare a politicii publice. Bazele sociale ale celor dou partide sunt puin diferite. Ambele partide sunt sprijinite de toate tipurile de grupuri sociale din America, dar Democraii au n special sprijinul alegtorilor etnici, de la ora, muncitori, de culoare, evrei sau catolici; Republicanii au n special sprijinul oamenilor de afaceri i al profesionitilor, al protestanilor din suburbii, din orae mici i de la ar. n msura n care orientrile politice ale acestor dou grupuri reduse difer, difer i modul de implementare a ideologiei. Totui, aceast diferen nu este foarte mare. Conflictele ntre partide apar mai ales n ceea ce privete programele de asisten social, impozitele, dezvoltarea urban i imobiliar, programele de sntate i mpotriva srciei i reglementri ale afacerilor i ale muncii. n unele probleme, cum ar fi drepturile civile i alocrile, voturile vor fi separate pentru fiecare partid n timpul chemrilor la apel asupra unor moiuni preliminare, amendamente i alte chestiuni, iar apoi se va trece la un vot bipartit, odat cu trecerea la legislaia final. Aceasta nseamn c partidele nu au fost de acord asupra anumitor aspecte ale legii, dar, n final, au ajuns la un compromis. Care sunt subiectele care creeaz conflicte ntre partidul Republican i cel Democrat? n general, Democraii favorizeaz aciunile federale care ofer asisten categoriilor de ceteni cu venituri sczute, prin cazare, programe mpotriva srciei i, n general, un rol mai mare al guvernului federal n lansarea de noi proiecte pentru remedierea proiectelor interne. Dimpotriv, Republicanii favorizeaz mai puin implicarea guvernului n afacerile interne, impozitele mai sczute i se bazeaz mai mult pe aciunile particulare (vezi tab. 13-2). Implementarea politicii: birocraia Implementarea este continuarea politicii cu alte mijloace. Elaborarea politicii nu se termin odat cu aprobarea unei legi de ctre Congres i cu semnarea ei de ctre preedinte. Mai degrab, acest proces trece de la Capitol Hill i Casa Alb n birourile departamentele, ageniile i comisiile ramurii executive. Tab. 13-2. Diviziunea partidelor pe baza voturilor din Congres VOTURILE CAMEREI DEPUTAILOR REPUBLICANI DEMOCRAI Da Nu Da Nu

Medicare (1965) 42 Stabilirea Departamentului de Locuine i dezvoltare urban (1965) 66 Fr fonduri pentru avort n cadrul Medicaid (1979) 132 Reducerile din programul de buget intern sub Reagan (1981) 182 Reducerile impozitelor pe venit sub Reagan (1981) 196 Ajutorul federal pentru ngrijirea copiilor (1990) 26 Amendamentul constituional pentru interzicerea pngririi steagurilor (1990) 160 Creterea bugetului i a impozitelor sub Clinton (1993) 38 Reduceri adiionale ale cheltuielilor (1993) 200 Legea Brady, controlul asupra deinerii de arme (1993) 70 _ 191

65 9 119

73 118 23 0 1 119

248 208 116 62 48 218

189 47

159 0 156 56

17 175 18 116

95 218 57 182

_______________________________________________________________ VOTURILE SENATULUI REPUBLICANI DEMOCRAI Da Nu Medicare (1965) 7 Creterea timbrelor pe alimente (1976) 13 4 Reducerile impozitului pe venit sub Reagan (1981) 26 Reducerea impozitului pe ctigurile din capital (1989) 47 Amendamentul constituional pentru interzicerea pngririi steagurilor (1989)33 37 11 18 45 0 6 51 0 20 18 39 13 14 55 Nu Da

Programul naional Clinton de servicii (1993) 4 Creterea bugetului i impozitelor sub Clinton (1993) 6 Legea Brady, controlul asupra deinerii de arme (1993) 8 16

7 0

37 44 28

51 50 47

Sursa: Congressional Quarterly, Key Votes n diferite ediii, 1965-1994 Democraia nu este n mod constituional mputernicit s decid cu privire la problemele politice, dar o face totui, pe msur ce duce la ndeplinire sarcina sa de implementare. Implementarea i elaborarea politicii. Implementarea antreneaz toate activitile necesare pentru a duce la ndeplinire politicile elaborate de ramura legislativ. Aceste activiti const n crearea de noi organizaii - departamente, agenii, birouri - sau atribuirea de noi responsabiliti organizaiilor deja existente. Aceste organizaii trebuie s traduc legile n reguli i reglementri operaionale. Ele angajeaz personal, ntocmesc contracte, cheltuiesc bani i execut diverse sarcini. Toate activitile implic decizii luate de birocrai - decizii care determin politica. Pe msur ce societatea a crecut n mrime i complexitate, birocraia a ctigat i ea un rol n procesul de elaborare a politicii. Explicaia standard pentru existena puterii birocratice este aceea c preedintele i Congresul nu posed energia sau experiena tehnic pentru a se ocupa de detalii privind protejarea mediului, protecia muncii, sau egalitatea anselor la angajare ori alte multe sute de aspecte ale guvernrii ntr-o societate modern. Acestea trebuie s hotrasc ele nsei cu privire la detaliile importante ale politicii. Acest lucru nseamn c o bun parte din procesul actual de elaborare a politicii are loc n cadrul Ageniei pentru Protecia mediului (EPA), Administraiei Sntii i Proteciei Muncii (OSHA), Comisiei de anse Egale la Angajare (EEOC), Comitetului Naional pentru Sigurana Transportului i altor sute de agenii birocratice. Puterea birocratic n elaborarea politicii se explic de asemenea prin deciziile politice din Congres i de la Casa Alb de transfer al responsabilitii pentru multe politici birocraiei. Congresul i preedintele i pot asuma meritul politic pentru legi care promit medicamente sigure i eficiente, anse egale la angajare, eliminarea practicilor necinstite de munc i pentru alte scopuri la fel de elevate, vagi i neclare. Atunci, responsabilitatea de a conferi un neles practic acestor msuri simbolice revine de exemplu Administraiei Alimentelor i Medicamentelor (FDA), EEOC i Comitetului Naional privind Relaiile cu Sindicatele (NLRB). ntradevr, dac politicile acestea dezvoltate de ctre ageniile respective se dovedesc nepopulare, Congresul i preedintele pot da vina pe birocrai. Elaborarea reglementrilor i politicilor. Implementarea politicii necesit adesea dezvoltarea de reguli i reglementri formale de ctre birocraii. Ageniile executive federale public n jur de 60.000 de pagini de reguli n Registrul Federal n fiecare an. Procesul de elaborare a regulilor este stabilit prin Actul privind Procedurile Administrative, care le solicit ageniilor s: anune n Registrul Federal c s-a propus o nou regul sau reglementare. organizeze audieri pentru a permite grupurilor de interes s prezinte dovezi i nsrcinri cu privire la regula propus.

ndrume activiti de cercetare cu privire la impactul asupra economiei, asupra mediului .a.m.d. al regulii propuse. solicite opinia public (de obicei opiniiile grupurilor de interes). se consulte cu oficialitile nalte inclusiv cu Biroul Managementului i Bugetului. publice noua regul sau reglementare n Registrul Federal. Elaborarea de reguli de ctre birocrai este vital pentru procesul de elaborare a politicii. Regulile formale care apar n Registrul Federal au statut de lege. Ageniile birocratice pot percepe amenzi i penaliti pentru violarea acestor reglementri, iar aceste amenzi i penaliti sunt aplicabile n instan. nsui Congresul poate doar amenda sau respinge o reglementare formal prin adoptarea unei noi legi i prin obinerea semnturii preedintelui. Reglementrile (politicile) birocratice controversate pot rmne n continuare valide atunci cnd Congresul acioneaz lent, cnd legislaia este blocat de ctre congresmeni cheie ai comitetului sau cnd preedintele i sprijin pe birocrai i refuz s semneze acte care s nlture reglementrile. De obicei tribunalele nltur reglementrile birocratice numai dac acestea depesc autoritatea atribuit ageniei prin lege sau dac agenia nu a urmat procedura potrivit la adoptarea acestora. Adjudecarea i elaborarea politicii. Implementarea politicii de ctre birocrai implic adesea adjudecarea cazurilor individuale. (n timp ce elaborarea regulilor este asemntoare procesului legislativ adjudecarea este asemntoare procesului judiciar). n cazul adjudecrii birocraii trebuie s decid dac persoanele, firmele sau companiile au respectat legile i reglementrile i, dac nu, ce pedepse sau aciuni corecionale trebuie aplicate. Ageniile federale de reglementare de exemplu EPA, EEOC, Internal Revenue Service (IRS), Federal Trade Commission (FTC) i Security Exchange Commission (SEC) sunt implicate n judecarea neregulilor. Ele au stabilit proceduri de investigare, de notificare, de audiere, de decidere i de recurs; indivizii i firmele implicate n aceste procese angajeaz adesea avocai specializai n acest domeniu. Audierile administrative sunt mai puin formale dect procesele de la tribunal, iar judectorii sunt angajai ai ageniilor. Cei care pierd, pot face recurs la tribunalul federal, dar succesele repetate ale ageniilor n aceste tribunale descurajeaz recursurile. Dup cum deciziile anterioare ale tribunalului reflect politica judiciar, deciziile administrative anterioare reflect politica administrativ. Discreia birocratic i elaborarea politicii. Este adevrat c o mare parte din munca birocrailor este rutin administrativ eliberarea de cecuri de asisten social, colectarea de impozite, trimiterea corespondenei. Dar birocraii au la discreie mai multe posibiliti aproape ntotdeauna, chiar i n ndeplinirea unor sarcini de rutin. Adesea, cazurile individuale nu corespund exact regulilor stabilite i adesea pot fi aplicate mai multe reguli pentru acelai caz, cu rezultate diferite. De exemplu, IRS administreaz codul impozitelor S.U.A., dar fiecare agent de control are o mare discreie n deciderea regulilor care trebuie aplicate asupra veniturilor persoanei respective, a reducerilor, a cheltuielilor de afaceri .a.m.d. ntr-adevr, dac se prezint aceleai informaii fiscale mai multor agenii IRS, rezultatele deciziilor lor asupra impozitelor de pltit vor fi aproape ntotdeauna diferite. Dar chiar i n sarcini de rutin, de la analiza cererilor pentru Medicare i pn la nmnarea corespondenei, birocraii pot fi prietenoi i de ajutor sau ostili i obstructivi. Distorsiuni politice realizate de birocrai. n general, birocraii cred n valoarea programelor lor i n importana sarcinilor lor. Angajaii EPA sunt puternic implicai n micarea ecologist; angajaii CIA (Central Intelligence Agency) cred n importana unui bun sistem de aprare pentru securitatea naiunii; angajaii

Administraiei Asistenei Sociale doresc meninerea beneficiilor sistemului de pensii. Dar, pe lng aceste motive profesionale, birocraii, ca oricine altcineva, doresc salarii mai mari, o mai mare siguran a slujbei, precum i satisfacie, putere i prestigiu. Motivele profesionale i cele personale se unesc pentru a-i determina pe birocrai s-i extind puterea, funciile i bugetul ageniilor lor. (Aa cum ncearc i s-i protejeze ograda de reducerea funciilor, a autoritii sau a bugetului.) Maximizarea bugetului extinderea bugetului ageniei ct de mult posibil este o for conductoare a birocraiilor guvernamentale. Aceasta este cu att mai adevrat n ceea ce privete fondurile aflate la discreie n bugetul ageniei fonduri n legtur cu care birocraii au flexibilitate n deciderea modului n care vor fi cheltuite. Distorsiunile birocratice nspre noi funcii i creterea autoritii, a personalului i a bugetului explic i creterea guvernului n timp. Evaluarea politicii: impresionist sau sistematic Modelul procesului de elaborare politic arat c evaluarea este etapa final a acestui proces. Se presupune c factorii de decizie Congresul, preedintele, grupurile de interes, birocraii, mass-media, grupurile de reflecie ncearc s afle dac politica lor i-a atins sau nu scopul propus, cu ce pre i cu ce efecte intenionate sau nu asupra societii. Versiunile sofisticate ale modelului descriu o legtur de tip feedback: evalurile politicii actuale identific noi probleme i pun din nou n micare procesul de elaborare a politicii. Cele mai multe evaluri la Washington, n capitalele statelor i la primrii sunt nesistematice i impresioniste. Ele se prezint sub forma unor plngeri ale unor grupuri de interes n ceea ce privete legile i bugetele care le protejeaz i sprijin interesele, a unor prezentri n mass-media care descriu pierderile, fraudele sau proasta conducere a unor programe sau incapacitatea politicii guvernamentale de a face fa unor anumite crize, unor audieri legislative, sau, uneori, chiar sub forma unor plngeri ale cetenilor ctre membrii Congresului, Casa Alb sau mass-media. Totui, aceste evaluri reuesc adesea s stimuleze reforma schimbrile politice sunt create pentru a remedia greelile observate, inadvertenele, cheltuielile inutile sau alte lipsuri ale politicii existente. Dar, aa cum vom observa n capitolul urmtor, evaluarea sistematic a politicii se face relativ rar de ctre guvern. Prin evaluare sistematic noi nelegem estimrile tiinifice atente i obiective ale efectelor curente i pe termen lung ale politicii guvernului, att asupra grupurilor i situaiilor vizate, ct i asupra celor neluate n considerare; de asemenea, ne referim la evaluarea raportului dintre costurile prezente i pe termen lung i orice beneficii identificate. Rezumat Modelul procesului de elaborare a politicii se concentreaz mai degrab asupra modului n care aceste politici sunt realizate, dect asupra substanei i coninutului lor. Modelul identific o varietate de activiti care apar n cadrul sistemului politic, incluznd identificarea problemelor i stabilirea programului, formularea de propuneri politice, legitimarea politicilor, implementarea acestora i evaluarea eficienei lor. Dei tiina politic s-a preocupat de descrierea instituiilor i proceselor politice, ea a examinat foarte rar n mod sistematic impactul proceselor politice asupra coninutului politicii. 1. Este greu de estimat efectul independent al opiniei publice n modelarea politicii publice. Aceast politic poate fi n acord cu opinia public, dar nu putem fi niciodat siguri dac opinia de mas modeleaz politica public sau invers. Publicul nu are

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

opinii asupra multora dintre problemele politice importante, opinia public este instabil, iar factorii de decizie pot uor interpreta greit sau manipula opinia public. Este mai probabil ca politica public s se conformeze opiniei elitei dect opiniei maselor. Decizia asupra a ceea ce se va decide stabilirea programului este o etap crucial n procesul politic. Problemele politice nu se ntmpl pur i simplu. mpiedicarea unor condiii sociale de a deveni probleme de luat n considerare de ctre guvern luarea de nondecizii este o tactic politic important a intereselor dominante. Mass-media, n special cele mai importante trei canale de televiziune, joac un rol important n stabilirea programului politic. Prin faptul c decide ce anume va constitui o tire, mass-media stabilete programul pentru discuii politice, indiferent dac pot sau nu s conving alegtorii s fie de partea unui candidat sau a altuia. Concentrarea continu asupra aspectelor dramatice, violente i negative ale vieii americane poate s creeze neintenionat apatie i retragere boala televiziunii. O mare parte din formularea politicii guvernamentale se realizeaz n sfera procesului guvernamental formal. Organizaii private prestigioase de planificare politic precum Consiliul de Relaii Externe cerceteaz alternativele politice, sftuiesc guvernul i creeaz consensul politic; ele chiar furnizeaz lideri guvernamentali de elit. Aceste organizaii adun laolalt conducerile lumilor financiare i de afaceri, ale mass-media, ale fundaiilor, intelectualii de elit i naltele oficialiti guvernamentale. Inovaia politic pregtirea guvernului de a adopta noi programe i politici este legat de urbanizare, educaie i sntate, ca i de competiie, participare i profesionism. Mai exact, inovaia politic este produsul profesionismului din domeniul legislativ i al unei populaii educate i active politic. Activitile factorilor de decizie proximi preedintele, Congresul, ageniile executive atrag atenia celor mai muli comentatori i analiti politici. Dar conductorii neguvernamentali din afaceri i finane, fundaii, organizaii, mass-media i alte grupuri de interes pot stabili programul politic i pot selecta principalele scopuri politice nainte. Activitile factorilor de decizie proximi tind s se concretizeze asupra mijloacelor mai degrab dect asupra finalitilor politicii de guvernare. Partidul Democrat i cel Republican sunt de acord asupra ideilor de baz ale politicii americane interne i externe, ncepnd cu al doilea Rzboi Mondial. Totui, exist cteva diferene importante ntre partide. Aceste diferene se manifest n special n ceea ce privete impozitele, cheltuielile sntatea, dezvoltarea urban, lupta mpotriva srciei i reglementrile muncii. Implementarea politicii este o component important a procesului de elaborare politic. Birocraii fac politica deoarece ei sunt angajai n sarcini de implementare a acesteia crearea reglementrilor, judecarea de cazuri i aplicarea unor reguli la discreie. Motivele personale i profesionale se combin pentru a le permite birocrailor s distorsioneze politica nspre extinderea puterii i funciilor ageniilor lor, creterea bugetelor i, n special, a fondurilor care sunt la discreia lor. Cele mai multe evaluri politice sunt nesistematice i impresioniste. Ele sunt fcute n special de grupuri de interes, de mass-media, de membri ai Congresului i de angajaii acestora i, ocazional, de ceteni.

Capitolul 14 Ce se ntmpl dup ce o lege este validat tie guvernul ce face? Cetenii americani adesea presupun c dup ce o lege este validat, dup ce se creeaz un cadru oficial i se aloc o sum, scopul legii, al cadrului oficial i al cheltuielilor este ndeplinit. Se presupune c atunci cnd Congresul adopt o politic, aloc bani pentru aceasta i c atunci cnd ramura executiv organizeaz un program, angajeaz oameni, cheltuiete bani i ndeplinete activiti necesare pentru implementarea politicii, efectele acesteia vor fi simite de societate i de cei vizai. Din pcate, aceste presupuneri nu se adeveresc ntotdeauna. Experienele naionale cu mai multe programe publice indic necesitatea unei evaluri atente a impactului real al politicii publice. tie oare guvernul ntr-adevr ce face? n general, nu. De obicei, guvernele tiu ci bani cheltuiesc. Ctor persoane (clieni) li se ofer diferite servicii, ct cost aceste servicii, cum sunt organizate, conduse i realizate aceste programe i probabil modul n care ele sunt percepute de ctre grupurile importante. Dar chiar dac aceste programe ar fi bine organizate, realizate eficient, utilizate pe larg, finanate adecvat i n general, sprijinite de grupuri de interes importante, ne putem totui pune ntrebrile: Ei, i?, Are vreun rost?, Au aceste programe efecte benefice asupra societii?, Sunt efectele lor imediate sau pe termen lung? Pozitive sau negative?, Care este relaia ntre costul programului i beneficiile pentru societate?, Nu am putea face ceva mai benefic pentru societate cu banii i munca implicate n acest program?. Din pcate, guvernele fac foarte puin ca s rspund la aceste ntrebri. Merit s citm aici un raport sincer asupra evalurilor federale: Cea mai impresionant descoperire despre evaluarea programelor sociale n cadrul guvernului federal este c o mare parte a muncii n acest domeniu nici nu a existat mcar Nu exist nimic care s semene cu un sistem de evaluare general la nivel federal. Nici n cadrul ageniilor nu s-au stabilit operaiuni de evaluare ordonate i integrale Impactul activitilor care cost populaia milioane, chiar miliarde de dolari, nu s-a msurat. Nimeni nu poate arta cu ncredere vreo schimbare pe care cea mai mare parte a programelor sociale ar fi produs-o n vieile americanilor. Aceasta este o estimare critic. Ea este la fel de adevrat astzi, pe ct era cu 25 de ani n urm. Guvernul nu tie cum s arate dac cea mai mare parte a aciunilor pe care le ntreprinde merit sau nu s fie fcute. Evaluarea politicii: estimarea impactului politicii publice Evaluarea politicii nseamn aflarea consecinelor politicii publice. Exist i alte definiii, mai complexe; Evaluarea politicii reprezint estimarea eficienei generale a unui program naional n satisfacerea obiectivelor sale sau estimarea eficienei a

1. 2. 3. 4. 5.

dou sau mai multor programe n satisfacerea unor obiective comune; Evaluarea politicii este examinarea obiectiv, sistematic i empiric a efectelor pe care politicile existente i programele publice le au asupra intelor lor, prin analizarea scopurilor pe care trebuie s le ating . Unele definiii leag evaluarea de scopurile afirmate n program sau politic. Dar, deoarece nu tim ntotdeauna care sunt ntr-adevr aceste scopuri i deoarece tim c unele programe sau politici urmresc scopuri aflate n conflict, nu vom limita ideea de evaluare politic la ndeplinirea acestora. n schimb, ne vom preocupa de toate consecinele politicii publice, adic de impactul politic. Impactul unei politici reprezentnd toate efectele acesteia asupra condiiilor sociale include Impactul asupra situaiilor sau grupurilor avizate Impactul asupra situaiilor sau grupurilor altele de ct cele avizate (efecte n plus) Impactul asupra condiiilor imediate i viitoare Costurile directe, incluznd resursele utilizate n cadrul programului Costurile indirecte, incluznd pierderea oportunitilor de a face alte lucruri Toate beneficiile i costurile, att imediate, ct i viitoare, trebuie msurate att n efecte tangibile, ct i simbolice. Msurarea impactului, nu a rezultatelor. Impactul politic nu este acelai lucru cu rezultatul politic. n evaluarea impactului politic nu ne putem limita numai la msurarea activitii guvernului. De exemplu, numrul de dolari cheltuii pe membru al unui grup vizat (cheltuielile educaionale pe cap de elev, cheltuielile sociale pe cap de locuitor, cheltuielile cu sntatea pe cap de locuitor) nu este o msur real a impactului unei politici pentru acel grup. Aceasta este numai o msur a activitii guvernului, adic o msur a rezultatului politic. Din pcate, multe agenii guvernamentale produc teancuri de statistici care msoar rezultate ca de exemplu beneficiile sociale pltite, arestrile i condamnrile, plile de ajutor medical, nscrierile colare. Dar aceast numrare a boabelor de fasole ne spune puine despre realizrile n domeniul social, al sntii, al criminalitii i n cel educaional. Nu putem s fim mulumii numrnd de cte ori o pasre d din aripi. Trebuie s tim ct de departe zboar. n descrierea politicii guvernului i chiar n explicarea determinantelor acesteia, msurarea rezultatelor politice este important. Dar pentru evaluarea impactului acestei politici trebuie s gsim schimbrile din societate care sunt determinate de activitatea guvernului. Grupurile vizate. Identificarea grupurilor vizate nseamn definirea acelei pri a populaiei pentru care un program este conceput de exemplu sracii, bolnavii, cei fr adpost. Apoi trebuie determinat efectul dorit asupra membrilor acelui grup. Care este impactul unei politici asupra unui grup vizat n raport cu nevoile totale ale acelui grup? n general, nu sunt disponibile datele exacte asupra nevoilor nesatisfcute ale naiunii, dar este important s se estimeze o descriere a nevoilor totale, astfel nct s tim ct de adecvate sunt programele. n plus, o astfel de estimare ar ajuta la evoluarea beneficiilor i costurilor simbolice; un program care promite s satisfac o nevoie naional, dar de fapt satisface o mic proporie a acesteia, poate fi aprobat i ludat la nceput, dar apoi va crea amrciune i frustrare cnd se va afla aceast discrepan. Grupurile nevizate. Toate programele i politicile au efecte diferite asupra diferitelor segmente ale populaiei. Identificarea grupurilor nevizate de ctre o anumit politic este un proces dificil. De exemplu, care este impactul reformei bunstrii sociale asupra altor grupuri dect cel al sracilor funcionarii guvernamentali, asistenii sociali, politicienii locali, familiile din clasa muncitoare sau alii? Efectele nevizate pot

fi exprimate ca beneficii sau costuri, cum ar fi de exemplu beneficiul pe care proiectele de construire a unor adposturi publice l aduc industriei construciilor. Efecte pe termen scurt i pe termen lung. Cnd se vor simi beneficiile sau costurile? Este programul conceput pentru urgene pe termen scurt? Sau este un efort de dezvoltare pe termen lung? Dac este pe termen scurt, ce va mpiedica procesele de incrementalism i birocraie s-l transforme ntr-un program pe termen lung, chiar i dup ce nevoia imediat este satisfcut? Multe studii ale impactului arat c programele noi i inovative au efecte pozitive pe termen scurt de exemplu Operaiunea Head Start i alte programe educaionale. Totui, efectele pozitive dispar adesea odat cu noutatea i entuziasmul se perimeaz. Alte programe se confrunt cu dificulti la nceput, ca i n primele zile ale programului de securitate social i Medicare, dar se dovedete apoi c au efecte retroactive, ca de exemplu acceptarea larg a asistenei sociale n prezent. Nu toate programele i doresc acelai grad de schimbare permanent sau tranziie. Costuri i beneficii indirecte i simbolice. Programele se msoar adesea prin costurile lor directe. Se tie, n general, ci dolari merg n anumite domenii ale unui program i se poate chiar calcula (vezi Cap. 9) proporia dintre sumele guvernamentale totale alocate diferitelor programe. Ageniile guvernamentale au creat diferite metode de analiz a costurilor i beneficiilor pentru a stabili costurile directe (de obicei dar nu ntotdeauna n dolari) ale programelor guvernamentale. Dar este greu de identificat costurile indirecte i simbolice ale programelor publice. Aceti factori pot fi rareori cuprini toi ntr-un model oficial de luare a deciziilor. Tehnicile de calculare a costurilor utilizate n afaceri au fost create n jurul unitilor produse automobile, avioane, tone de oel i altele. Dar cum identificm i msurm unitile de bunstare social? Adesea intuiia politic este cel mai bun ghid aflat la dispoziia factorilor de decizie n aceast privin.

Tab. 14-1. Evaluarea impactului politic. Beneficii Costuri Prezent Viitor Prezent Viitor Grupuri i situaii vizate Simbolice Simbolice Simbolice Simbolice Tangibile Tangibile Tangibile Tangibile Grupuri i situaii nevizate Simbolice Simbolice Simbolice Simbolice (restul) Tangibile Tangibile Tangibile Tangibile Suma Suma Suma Suma beneficiilor beneficiilor costurilor costurilor prezente viitoare prezente viitoare Suma tuturor Suma tuturor beneficiilor minus costurilor Impactul politic net Calcularea costurilor i a beneficiilor nete. Sarcina calculrii impactului net al unei politici publice este ntr-adevr dificil. Acest impact ar reprezenta beneficiile simbolice i tangibile, att imediate, ct i pe termen lung, minus toate costurile simbolice i tangibile, att imediate, ct i viitoare (vezi tab. 14-1). Chiar dac aceste costuri i beneficii sunt cunoscute (i toat lumea este de acord asupra a ceea ce este un beneficiu i un cost) este totui greu s se alctuiasc o balan net. Multe dintre componentele ambelor pri ale balanei nu se pot compara de

exemplu cum se scade un cost tangibil n dolari dintr-o recompens simbolic, n sensul bunstrii resimite de indivizi sau de grupuri? Impactul simbolic al politicii Impactul unei politici include att efectele simbolice, ct i pe cele tangibile. Impactul simbolic se refer la percepiile pe care indivizii le au n ceea ce privete aciunile guvernului i atitudinea lor fa de acestea. Chiar dac politicile publice nu reuesc s readuc dependena social, s elimine srcia, s previn crimele, aceasta ar putea fi o obiecie minor dac eecul guvernului n ncercarea lui de a face aceste lucruri ar duce la ideea c societatea nu merit s fie salvat. Indivizii i grupurile judec adesea politica public dup inteniile bune ale acesteia, mai degrab dect dup realizrile sale tangibile. Popularitatea general i aprobarea public a unui program poate s nu aib legtur cu impactul real al acestuia. Acest lucru arat c unele programe foarte populare pot avea un impact pozitiv sczut i viceversa. Politicile publice ne pot spune mai multe despre aspiraiile unei societi i ale conductorilor ei, dect condiiile reale. Aceste politici fac mai mult dect s schimbe condiiile unei societi; ele menin poporul laolalt i ajut la meninerea unui stat de ordin. De exemplu, rzboiul mpotriva srciei dus de un guvern poate s nu aib nici un impact semnificativ asupra sracilor, dar el asigur persoanele morale, att pe cei bogai, ct i pe cei sraci c guvernului i pas de srcie. Chiar dac programele care combat srcia au suferit eecuri n privina rezultatelor tangibile, valoarea simbolic a acestora poate fi mai mult dect satisfctoare. De exemplu, chiar dac prevederile Codului Civil din 1968 n privina alocrilor corecte de locuine pot sau nu s fie respectate, faptul c exist o politic naional care interzice discriminarea n vnzarea i nchirierea de locuine, asigur persoanele de toate rasele c guvernul nu permite astfel de acte. Mai exist i alte exemple ale politicii publice care servesc ca simbol al aspiraiilor societii. Mai demult, politica era descris astfel: cine, ce obine, unde i cum. Astzi se pare c politica se contureaz pe cine, ce simte, unde i cum. Camerele pline de fum, unde se mpreau patronajele i carnea de porc, au fost nlocuite de camere pline de discuii, unde se mpart discursurile i imaginile. Ceea ce fac guvernele este la fel de important ca i ceea ce spun. Televiziunea a fcut ca imaginea politicii publice s fie la fel de important ca i politica nsi. Analiza politic sistematic se concentreaz asupra a ceea ce fac guvernele, asupra motivelor pentru care fac acest lucru i asupra schimbrilor pe care le provoac. Ea acord mai puin atenie celor spuse de guverne. Poate c acesta este un punct slab n analiza politic. Atenia noastr s-a concentrat mai mult asupra activitilor guvernelor dect asupra discursurilor acestora. Evaluarea programului; ce fac guvernele de obicei Cel mai multe agenii guvernamentale fac eforturi pentru a evalua eficiena propriilor lor programe. Aceste evaluri iau de obicei una din urmtoarele forme: Audieri i rapoarte. Cel mai obinuit tip de evaluare implic audieri i rapoarte. Administratorilor guvernamentali li se cere de ctre conductori sau de ctre legiuitori s depun mrturie (oficial sau neoficial) asupra realizrii programelor lor. n mod frecvent, administratorii de program ofer rapoarte scrise. Dar mrturiile i rapoartele acestora nu constituie metode foarte obiective de evaluare a programului. De multe ori, ei amplific beneficiile i micoreaz costurile programului. Vizite la locul aciunii. Ocazional, nite echipe formate din administratori nali, consultani, experi, legiuitori sau o combinaie ntre acetia, decid s viziteze

ageniile i s fac inspecii pe teren. Aceste echipe pot culege impresii asupra modului n care aceste programe sunt conduse, dac ele urmeaz nite linii specifice, dac au personal competent i, uneori, dac clienii (grupurile vizate) sunt mulumii de servicii. Msurtori ale programului. Datele oferite chiar de ageniile guvernamentale acoper n general msurtori ale rezultatelor politicii: numrul de beneficiari ai diferitelor programe de asisten social, numrul persoanelor nscrise n programe de pregtire a forei de munc, numrul paturilor de spital disponibile, al tonelor de gunoi colectat sau al elevilor nscrii la coli. Dar aceste msurtori indic rareori impactul pe care aceste cifre l au asupra societii: condiiile de via cu care se confrunt cei sraci, succesul celor care au participat la programe de pregtire n gsirea i meninerea unor slujbe calificate, sntatea naiunii, curenia oraelor i capacitatea absolvenilor unei coli de a citi, a scrie i a funciona n societate. Comparaia cu standardele profesionale. n unele domenii de activitate ale guvernului asociaiile profesionale au creat standarde de calitate. Aceste standarde se exprim de obicei printr-un nivel dorit al rezultatelor: de exemplu, numrul de elevi pentru fiecare profesor, numrul de paturi de spital la mia de locuitori, numrul de cazuri pentru fiecare asistent social. Rezultatele reale ale guvernului pot fi comparate cu cele ideale. Dei acest lucru poate fi de ajutor, el se bazeaz totui pe rezultatele i nu pe impactul activitilor guvernamentale asupra grupurilor vizate sau nevizate. n plus, chiar aceste standarde sunt create de ctre profesioniti care ncearc s ghiceasc nivelul ideal al beneficiilor i al costurilor. Nu exist vreo dovad care s arate c nivelul ideal ar avea vreun impact semnificativ asupra societii. Evaluarea plngerilor cetenilor. O alt abordare obinuit a evalurii unui program este analiza plngerilor cetenilor. Dar nu toi cetenii aduc plngeri sau remarci voluntare la adresa programelor guvernamentale. Criticile asupra acestor programe se autoselecteaz i ele sunt rareori reprezentative pentru prerea general sau chiar i pentru grupurile vizate de program. Nu exist vreun mod de a judeca dac plngerile celor care se exprim sunt mprtite de cei mai muli car nu zic nimic. Uneori administratorii alctuiesc chestionare pentru participanii la programul lor, pentru a afla nemulumirile acestora. Dar aceste chestionare testeaz opinia public i nu impactul real al acestuia asupra vieilor celor care particip la el. Evaluarea programului: ce pot face guvernele Nici una dintre metodele de evaluare obinuite, menionate mai nainte, nu ncearc ntr-adevr s msoare costurile fa de beneficii. ntr-adevr, administratorii calculeaz rar raportul costurilor fa de servicii dolarii necesari pentru pregtirea unui muncitor, pentru furnizarea unui pat de spital, pentru colectarea i debarasarea de o ton de gunoi. Costul realizrii unor schimbri specifice n societate dolarii necesari ridicrii nivelului de alfabetizare al elevilor cu o not, scderii ratei mortalitii infantile cu un punct sau a reducerii ratei criminalitii cu un procent este i mai greu de calculat. Pentru a afla impactul real al programelor guvernamentale asupra societii sunt necesare metode de evaluare mai scumpe i mai complexe. Evaluarea sistematic a programelor presupune comparaii destinate estimrii schimbrilor din societate care pot fi atribuite programului i nu unor factori din afara lui. n mod ideal, aceasta nseamn s se compare ce s-a ntmplat n realitate cu ce s-ar fi ntmplat dac programul nu ar fi fost implementat. Nu este greu de msurat ce s-a ntmplat n realitate; din nefericire, o mare parte din evaluare se

oprete aici. Adevrata problem este msurarea a ceea ce s-ar fi ntmplat fr program i apoi compararea celor dou condiii ale societii. Diferena trebuie s poat fi atribuit programului, i nu altor schimbri care se produc n societate n acelai timp. Comparaii nainte i dup. Exist cteva modele de cercetare n evaluarea programelor. Cel mai obinuit este studiul nainte i dup, care compar rezultatele n dou momente nainte ca programul s fie implementat i dup. De obicei sunt examinate numai grupurile vizate. Aceste comparaii nainte i dup sunt concepute pentru a arta impactul programului, dar este greu de tiut dac schimbrile observate, dac e cazul, apar ca rezultat al programului sau ca rezultat al altor schimbri care au aprut n societate n acelai timp. Direcia proiectat i comparaiile post-program. O estimare mai bun a ceea ce s-ar fi ntmplat fr program se poate face prin proiectarea direciilor din trecut (dinainte de program) ntr-o perioad de timp ulterioar programului. Apoi aceste proiecii se pot compara cu ceea ce s-a ntmplat n realitate n societate dup ce programul a fost implementat. Diferena ntre proieciile bazate pe direciile anterioare programului i datele propriu-zise ulterioare programului poate fi atribuit acestui program. De notat c datele asupra grupurilor sau a condiiilor vizate trebuie obinute n mai multe reprize nainte de iniierea programului, astfel nct s se poat stabili o direcie. Acest model este mai bun dect modelul nainte i dup, dar necesit mai mult efort din partea evaluatorilor programului. Comparaii ntre domeniile cuprinse n program i cele neinfluenate de acesta. Un alt model de evaluare este acela de a compara indivizii care au participat la program cu cei care nu au participat sau de a compara orae, state sau naiuni care au un program cu acelea care nu l au. Uneori aceste comparaii se fac n momente ulterioare programului; de exemplu, comparaii ale nregistrrilor locurilor de munc ale celor care au participat la programe de pregtire cu cele ale celor care nu au participat sau a ratelor omuciderilor n statele care au pedeapsa cu moartea fa de cele care nu au aceast pedeaps. Dar exist att de multe diferene ntre indivizi sau domenii, nct este greu de atribuit aceste diferene condiiilor lor sau programelor guvernului. De exemplu, persoanele care se nscriu voluntar la un program de pregtire profesional pot fi mai motivate s gseasc o slujb , dect cele care nu fac acest lucru. Statele care au pedeapsa cu moartea sunt n general state rurale, care au rata omuciderilor mai sczut dect n statele urbane, indiferent dac acestea au sau nu pedeapsa cu moartea. Cteva din problemele care apar n compararea domeniilor cuprinse n program cu acelea care nu sunt cuprinse, pot fi rezolvate dac ambele sunt observate att nainte, ct i dup introducerea programului. Acest lucru ne d posibilitatea s estimm diferenele ntre cele dou situaii, nainte de nceperea programului. Dup ce acesta este iniiat, putem observa dac diferenele ntre cele dou situaii s-au mrit sau nu. Acest model de evaluare implic atribuirea diferenelor unui program anume, n cazul n care n realitate, diferenele socioeconomice pronunate ntre cele dou situaii, sunt de fapt responsabile pentru rezultatele diferite. Comparaii ntre grupuri de control i experimentele nainte i dup implementarea programului. Modelul clasic de cercetare presupune selectarea atent a unor grupuri de control i experimentale care sunt identice n toate privinele, aplicarea programului numai n cazul grupurilor experimentale i msurarea schimbrilor din grupul experimental fa de cele din grupul de control dup aplicarea programului. Iniial, cele dou grupuri trebuie s fie identice, iar

comportarea de dinainte de program trebuie s fie aceeai. Programul trebuie aplicat numai grupului experimental. Diferenele post-program ntre grupul experimental i cel de control trebuie msurate cu atenie. Acest model clasic de cercetare este preferat de oamenii de tiin deoarece ofer cea mai bun posibilitate de a evalua schimbrile ce deriv din efectele altor fore n societate. Evaluarea federal: Oficiul de Contabilitate General Oficiul de Contabilitate General (GAO) este o ramur a Congresului. Acesta are o autoritate larg n expertiza operaiunilor i finanelor ageniilor federale, n evaluarea programelor acestora i n raportarea rezultatelor ctre Congres. Pn nu de mult, GAO se limita la audiii financiare i la studii administrative i de management. Totui, n ultimii ani acesta a preluat din ce n ce mai mult studiile de evaluare a programelor guvernamentale. GAO a fost creat de Congres ca o agenie independent n 1921,prin acelai Act al Contabilitii i Bugetului care a creat i primul buget director; autoritatea GAO de a prelua studii de evaluare i-a fost conferit prin Actul Controlului Confiscrii i al Bugetului din 1974, acelai act care a stabilit i Comitetele Bugetare ale Senatului i Camerei Deputailor, precum i Biroul Bugetului Congresului (vezi Cap.9). GAO este condus de un controlor general al S.U.A.. Cele mai multe rapoarte GAO sunt cerute de Congres, dar oficiul poate iniia propriile studii. Conform GAO, un program de evaluare cnd este disponibil i de nalt calitate ofer informaii corecte despre ce ofer n realitate programele, cum sunt ele conduse i gradul n care sunt eficiente din punct de vedere al costurilor. GAO este de prere c eforturile de evaluare ale ageniilor federale nu sunt deloc ndeajuns pentru a oferi ceea ce este necesar lurii unei decizii raionale. GAO a adus critici severe Departamentului Aprrii pentru c nu a reuit s testeze adecvat sistemele de armament sau s-i ajusteze planurile de viitor la reducerile ateptate n cheltuielile cu aprarea (vezi Cap.8). GAO a criticat Agenia de Protecie a Mediului pentru c i-a msurat succesul dup msurile luate numrul de inspecii realizate i numrul de ntriri i nu dup mbuntirile reale aduse mediului nconjurtor cum ar fi calitatea apei sau a aerului (vezi Cap. 7). De asemenea, GAO a fcut rapoarte asemenea fondurilor pentru asisten social i a pericolului cheltuirii banilor din aceste fonduri pentru operaiuni guvernamentale uzuale (vezi Cap. 5). A mai fcut rapoarte i asupra costului ridicat i tot mai mare al ngrijirilor medicale n S.U.A., n special Medicare i Medicaid i a observat lipsa de corelaie ntre cheltuielile medicale i msurile luate pentru sntatea naiunii (vezi Cap.5). n plus, a sftuit Congresul i pe preedinte s reduc deficitele anuale i a furnizat informaii asupra deficitelor bugetare oficiale, ct i asupra datoriilor adiionale n afara bugetului (vezi Cap. 9). GAO s-a nsrcinat s evalueze impactul general al politicii de controlare a drogurilor (vezi Cap. 4), a studiat rata neplilor la mprumuturile pentru studeni i a recomandat colectarea de mprumuturi nepltite, prin meninerea plii impozitelor (vezi Cap. 6). Pe scurt, GAO a fost implicat n aproape toate problemele politice majore cu care se confrunt ara. Cercetarea politic experimental Muli analiti politici afirm c experimentarea politic ofer cea mai bun ocazie de a se determina impactul politicilor publice. Aceast oportunitate se datoreaz principalelor caracteristici ale cercetrii experimentale: selectarea sistematic a grupurilor experimentale i de control, aplicarea politicii sub studiere numai asupra grupului experimental i o comparaie atent a diferenelor ntre grupurile

experimentale i de control dup aplicarea acestei politici. Dar o cercetare experimental a politicii sponsorizat de guvern ridic o serie de probleme importante. O modificare spre obinerea de rezultate pozitive. n primul rnd sunt proiectele de cercetare sponsorizate de guvern, predispuse s produc rezultate care sprijin propunerile de reform popular? Apoi, sunt oamenii de tiin din domeniul social, care au n general vederi politice personale, liberale i reformiste, nclinai s produc rezultate care sprijin msurile de reform liberale? Mai mult, experimentele de succes n care politicile propuse obin rezultate pozitive vor primi mai multe laude i le vor da mai multe posibiliti de avansare sociologilor i administratorilor de programe dect experimentele lipsite de succes n care politica respectiv se dovedete ineficient. Sociologii liberali, susintori ai reformei, ateapt ca reformele liberale s produc rezultate pozitive. Cnd se ntmpl aa, rezultatele cercetrii sunt acceptate i publicate imediat; dar cnd rezultatele sunt negative, cercettorii sunt nclinai s revin asupra datelor, s reproiecteze cercetarea i s reevalueze datele, deoarece ei cred c trebuie s se fi fcut o greeal. Tentaia de a ignora datele, de a reinterpreta rezultatele, de a-i ndemna pe participani ce anume s spun, va fi mare. n tiinele fizice i biologie, tentaia de a tria n cercetare este redus de faptul c cercetarea poate fi reprodus, iar pericolul de a fi descoperit i denigrat este foarte mare. Dar experimentele sociale pot fi foarte rar reproduse, iar reproducerea va da aceeai distincie cercettorului ca i cercetarea original. Efectul Hawthorne. Oamenii se comport n mod diferit dac tiu c sunt privii. Elevii, de exemplu, se prezint, n general, la un nivel mai nalt cnd ceva orice nou i diferit este introdus n rutina slii de clas. Acest efect Hawthorne poate face ca o reform sau un program nou s par mai de succes dect unul vechi, dar este noutatea nsi cea care produce mbuntirea. Termenul este preluat din primele experimente fcute la uzina Hawthorne a Companiei Western Electric Company din Chicago n 1927. S-a observat c randamentul muncitorilor a crescut cu orice schimbare n rutin, chiar i odat cu scderea iluminrii uzinei. Generalizarea rezultatelor la scar naional. O alt problem a cercetrii unei politici este aceea c rezultatele obinute cu experimente la scar redus pot s difere substanial de cele care s-ar obine dac programul ar fi adoptat pe scar larg, naional. De exemplu, cu civa ani n urm, un experiment restrns, cuprinznd un numr mic de familii, inteniona s arate c un venit garantat de guvern nu schimb comportamentul subiecilor; ei au continuat s se comporte la fel ca i vecinii lor i cutau slujbe i acceptau posturi cnd acestea li se ofereau. Studii ulterioare al efectului unui venit garantat de guvern au pus la ndoial chiar i aceste rezultate ale grupului experimental, dar au i prezis faptul c un program naional ar produce mult mai multe schimbri n comportamentul de munc. Dac toat lumea ar avea garania unui venit anual minim, standardele generale s-ar putea s se schimbe la nivel naional; faptul c munca ar fi descurajat astfel, ar putea minimiza considerabil costul ateptat al unui program economic. Probleme etice i juridice. Strategiile experimentale din cercetarea impactului politic mai ridic i alte probleme. Au oare cercettorii guvernamentali dreptul s priveze nite persoane de unele servicii publice numai pentru a furniza un grup de control pentru experimentare? n domeniul medical, unde acordarea sau privarea de un tratament poate cauza moartea sau boala, problema este clar i s-au fcut mai multe ncercri de a se formula un cod etic. Dar n domeniul experimentelor sociale, ce li se poate spune celor din grupurile de control, care au fost alei n mod similar

celor din grupurile experimentale, numai c lor li se neag nite beneficii pentru a putea servi ca baz de comparaie? Lsnd la o parte problemele etice i juridice, este totui dificil din punct de vedere politic s li se ofere servicii numai unor persoane. Interpretri politice ale rezultatelor. n cele din urm, trebuie s recunoatem c mediul politic influeneaz cercetarea politicilor. Politica va ajuta s se decid care strategie politic i care alternative politice vor fi studiate mai nti. Politica poate s influeneze chiar i rezultatele, iar interpretrile i utilizrile cercetrilor sunt, cu siguran, motivate politic. n ciuda acestor probleme, avantajele experimentrii politice sunt substaniale. Este mult prea costisitor pentru o societate s se angajeze la programe i strategii pe scar larg n domeniul educaiei, asistenei sociale, sntii i altele, fr a ti exact ce anume poate da rezultate. Evaluarea programului: de ce eueaz att de des Uneori ageniile guvernamentale ncearc nite strategii proprii de evaluare. Analitii guvernului i administratorii de programe descriu condiiile grupurilor vizate, nainte i dup participarea acestora la noul program, i se fac eforturi pentru a se observa schimbrile care apar n structura programului. Strategiile experimentale sunt mai puin frecvente; se ntmpl rar ca guvernul s selecteze sistematic grupuri de control i experimentale, s introduc un nou program numai n cadrul grupului experimental i apoi s compare cu atenie schimbrile care apar n grupul experimental fa de grupul de control care nu a beneficiat de program. Dar s ne ntoarcem la unele probleme cu care se confrunt evaluarea politic: 1. Prima problem n evaluarea unui program public este determinarea scopurilor programului. Care sunt grupurile vizate i care sunt efectele dorite? Dar guvernele adesea urmresc scopuri incompatibile pentru a satisface grupuri foarte diverse. Planificarea i evaluarea politicii generale ar putea revela inconsistena n politica public i ar putea obliga la reconsiderarea scopurilor fundamentale. n cazul n care nu exist un acord n privina scopurilor unui program public, studiile de evaluare pot da natere la conflicte politice. Ageniile guvernamentale prefer, n general, s evite conflictele i de aceea vor s evite studiile care ar putea s ridice astfel de probleme. 2. Multe programe i strategii au o valoare simbolic primar. Ele nu schimb, n realitate, condiia grupurilor avizate, doar le creeaz acestor grupuri sentimentul c guvernul se preocup. O agenie guvernamental nu va agrea un studiu care arat faptul c eforturile ei nu au efecte tangibile. O astfel de revelaie, n sine, ar putea reduce valoarea simbolic a programului prin faptul c informeaz grupurile avizate de inutilitatea lui. 3. Ageniile guvernamentale sunt interesate personal n dovedirea faptului c programele lor au un impact pozitiv. Administratorii vd adesea ncercrile de a evalua impactul programului lor ca ncercri de a limita sau distruge acel program, sau de a pune la ndoial competena lor. 4. De obicei, ageniile guvernamentale investesc serios din punct de vedere organizatoric, financiar, fizic i psihologic n programele i strategiile n curs. Ele sunt predispuse s se opun rezultatelor care ar arta c aceste politici nu funcioneaz.

5. Orice studiu scris asupra impactului politic realizat de o agenie guvernamental s-ar interfera cu activitile programelor n curs. Presa afacerilor cotidiene n general acord prioritate studiului i evalurii. n plus, realizarea unui eveniment necesit privarea unor indivizi i grupuri (grupurile de control) de serviciile la care sunt ndreptii prin lege; acest lucru este dificil, dac nu imposibil. 6. Evaluarea programului necesit fonduri, faciliti, timp i personal, pe care ageniile de guvernare nu sunt dispuse s le ia de la programele n curs. Studiile impactului politic, ca orice alt cercetare, cost bani. Ele nu pot fi fcute n afara slujbei sau ca activiti cu jumtate de norm. Alocarea unor resurse pentru studii ar putea nsemna un sacrificiu al resurselor unui program pe care administratorii nu vor s-l fac. Cum explic funcionarii rezultatele negative Administratorii guvernului i cei care sprijin un program gsesc ntotdeauna motive ingenioase pentru a explica de ce rezultatele negative trebuie respinse. Chiar i n faa unor dovezi clare, care arat c programele lor preferate sunt nefolositoare sau neproductive, ei vor argumente c: Efectele programului sunt pe termen lung i nu pot fi msurate n prezent. Efectele programului sunt difuze i de natur general; nici un criteriu unic sau indiciu unic nu poate msura ce s-a realizat. Efectele programului sunt subtile i nu pot fi identificate prin msuri sau statistici neprocesate. Cercetrile experimentale nu pot fi realizate eficient deoarece ar fi incorect s se priveze unele persoane de anumite servicii, numai pentru a se observa impactul unei asemenea privaiuni. Faptul c nu s-a observat vreo diferen ntre persoanele care beneficiaz de serviciile programului i cele care nu beneficiaz de ele nseamn c programul nu este suficient de intensiv i indic necesitatea de a se cheltui mai multe resurse pentru program. Eecul n identificarea unor efecte pozitive ale programului se poate atribui faptului c cercetarea nsi este inadecvat sau parial, nu programul. Profesorul de la Harvard, James Q. Wilson, a formulat dou legi generale care acoper toate cazurile de cercetare social asupra impactului politic: Prima lege a lui Wilson. Orice intervenie politic n problemele sociale produce efectul scontat dac cercetarea este realizat de cei care implementeaz aceast intervenie sau de prietenii lor. A doua lege a lui Wilson. Nici o intervenie politic n problemele sociale nu produce efectul scontat dac cercetarea se face de ctre persoane independente din exterior, mai ales dac acestea sunt sceptice n privina acelei politici. Wilson neag cum c aceste legi ar fi cinice. n schimb, el argumenteaz c: Studiile care corespund primei legi vor accepta datele proprii ale ageniei n privina a ceea ce se ntmpl i a efectelor; vor adopta o perioad de timp (lung sau scurt) care s maximizeze probabilitatea observrii efectului dorit i vor minimiza cercetarea altor variabile care ar putea s conteze pentru efectul observat. Studiile care se conformeaz celei de-a doua legi, vor obine datele independent de agenie, vor adopta o perioad de timp scurt care ori minimizeaz ansa ca efectul dorit s apar, ori, dac acesta apare, permite observaia c rezultatele sunt temporare i probabil se datoreaz efectului Hawthorne (adic reacia subiecilor la faptul c fac parte din experiment) i maximizeaz cutarea altor variabile, care ar putea explica efectele observate.

1. 2. 3. 4. 5.

6.

De ce programele guvernamentale sunt rar ntrerupte Programele guvernamentale sunt rar ntrerupte. Chiar dac studiile evaluative arat rezultate negative, chiar dac factorii de decizie i dau seama de fraude, de pierderi i de ineficien, chiar dac raportul beneficii costuri este mult disproporionat, programele guvernamentale reuesc s supravieuiasc. Odat ce strategia este instituionalizat n cadrul guvernului, acesta este greu de ntrerupt. De ce le este att de greu guvernelor s ntrerup programe i strategii euate? Rspunsul la aceast ntrebare difer de la un program la altul, dar cteva generalizri sunt posibile. Beneficii concentrate i costuri dispersate. Probabil motivul cel mai des ntlnit pentru continuarea programelor i strategiilor guvernamentale eficiente este acela c beneficiile lor limitate sunt concentrate n nite componente mici, bine organizate, n timp ce costurile mai mari sunt dispersate ntr-un public mare, neuniform i neorganizat. Dei puini la numr, beneficiarii unui program sunt puternic angajai la acesta; ei sunt preocupai, bine informai i activi n sprijinul lor. Dac costurile programului sunt dispersate ntre toi pltitorii de taxe, nimeni nu are o motivaie puternic de a deveni informat, organizat i activ pentru a se opune programului. Dei costurile unui program care eueaz pot fi enorme, dac acestea sunt dispersate destul de mult, astfel nct nici un individ sau grup s nu simt o povar prea mare, va exista o motivaie sczut pentru organizarea unei opoziii eficiente). S considerm cazul unui program de subvenii de la guvern pentru cultivatori de alune. Dac s-ar distribui 250 milioane dolari pe an la 5.000 de cultivatori, fiecare ar avea, n medie, un venit de 50.000 $ din subvenii. Dac fiecare cultivator ar contribui cu 10% din subvenii pentru un fond politic care ar rsplti legiuitorii prietenoi, acest fond ar putea distribui 25 milioane $ n contribuii, n campanie. Dac ns costul programului s-ar dispersa n mod egal ntre 250 milioane de americani, fiecare ar plti numai un dolar. Nimeni nu ar avea motive suficiente s se informeze, s se organizeze sau s acioneze n opoziie cu programul de subvenii. Astfel, acesta ar continua, indiferent de beneficiile limitate i de costurile extinse pentru societate. Dac aceste costuri ale unui program sunt larg dispersate, este iraional pentru orice individ, care suport doar o fraciune infim din aceste costuri s cheltuiasc timp, energie i bani pentru a se opune sprijinirii programului de ctre cei care sunt beneficiari. Interese legislative i birocratice. Printre americanii oricrui program guvernamental se afl i cei care l administreaz i l supravegheaz. Posturile birocratice depind de continuarea programului. Poziiile guvernului, cu toate beneficiile, plile i prestigiul lui, sunt n joc. Funcionarii au motivaii puternice de a se opune i de a submina evalurile negative ale programelor lor, de a rspunde criticilor publice prin crearea de schimbri marginale numai asupra programului i chiar i de a pretinde c programele dau gre pentru c nu se cheltuiesc destui bani. Sistemele legislative, att din Congres, ct i din capitalele de stat, sunt structurate astfel nct oamenii legii, care au controlul cel mai direct asupra programelor, sunt, de obicei, cei care le aprob cel mai mult. Sistemul de comitete, cu fragmentarea puterii i invitaia la serviciu contra serviciu (Dac sprijini raportul comitetului meu, o s-l sprijin i eu pe al tu) favorizeaz meninerea programelor i

strategiilor existente. Oamenii legii din comitetele care au de obicei sub jurisdicie programul, primesc cele mai multe contribuii la campanie din partea beneficiarilor organizai ai programului. Aceti oameni i pot utiliza poziia n comitet pentru a proteja programe euate, pentru a minimiza reforma i pentru a bloca ntreruperea. Chiar i fr motivaiile funcionarilor i ale puterii legislative, nici o oficialitate nu vrea s fac public eecul. Utilizarea incrementalismului. Rareori guvernele se nsrcineaz s considere un program ca fiind terminat ntr-un anumit an. Pe marginea programului se fac consideraii active adic se acord atenie schimbrilor propuse la programul existent i nu valorii programului ca entitate. De obicei, aceast atenie apare n timpul procesului bugetar (vezi Cap. 9), cnd se discut mririle sau micorrile de fonduri. Studiile evaluative negative pot juca un rol n procesul bugetar limitarea mririlor pentru programele euate sau, probabil, stabilirea ncheierii programului pentru tierea de la buget. Dar, de obicei, se acord atenie schimbrilor i reformelor, creterilor i micorrilor, i nu terminrii complete a programelor. Chiar i mandatarea unei legislaii a declinului, folosit n multe state (li se cere legiuiturilor s reconsidere i s reautorizeze periodic ntregul program) duce de puine ori la terminarea programului. Programele euate mai pot fi rempachetate li se d un nume nou i noi titluri de agenii, n timp ce scopurile, birocraia i prevederile strategice rmn aceleai. Multe dintre programele lui Lyndon Johnson, de rzboi mpotriva srciei, din 1960, au fost rempachetate i plasate n diferite departamente federale, avnd ca denumire oficial final Biroul de Oportuniti Economice. Dup mult publicitate advers, programul euat de fore de munc CETA (Actul Complet de Formare i Angajare) a fost rempachetat de senatorii Edward Kennedy i Dan Quayle sub denumirea de JTPS (Serviciul de Plasament i Pregtire Profesional), cu modificri foarte mici. ncheierile complete de programe sunt foarte rare la Washington. Printre cele mai importante ncheieri se numr reglementrile aeriene ale drumurilor i cltoriilor aeriene interstatale din 1978 i Consiliul Aeronautic Civil, mprirea venitului general (mprirea veniturilor din impozitele generale ntre guvernele statale i cel federal) n 1986; controlarea preului petrolului n 1980. Toate aceste ncheieri au generat mari controverse i fiecare dintre ele a implicat circumstane diferite. Schimbrile marginale de strategie sunt mai uor de ndeplinit dect ncheierile de program. Politica substitut al analizei Analiza strategiilor, inclusiv evaluarea sistematic a acestora este un proces raional. Acesta necesit un acord asupra cror probleme ar trebui s se angajeze guvernul c le va rezolva, un acord asupra naturii beneficiilor i costurilor sociale, precum i asupra importanei care trebuie s li se acorde , un acord asupra formulrii unui model de cercetare, a msurrii beneficiilor i costurilor i a interpretrii rezultatelor. Conflictele de valoare apar aproape n orice moment al procesului de evaluare, dar analiza politicii nu poate rezolva conflictele de valoare. Politica nseamn managementul conflictului. Oamenii au idei diferite asupra problemelor cu care se confrunt societatea i asupra a ceea ce ar trebui s fac guvernul. Conflictele de valoare explic de ce factorii politici de decizie se bazeaz att de puin pe analiza politic n formularea, selectarea i evaluarea strategiilor. n schimb, ei trebuie s se bazeze pe procesele politice. O abordare politic a analizei strategiilor subliniaz:

Cutarea de interese comune, care ar putea forma o baz pentru identificarea problemelor sociale. Compromisurile rezolvabile ntre valorile aflate n conflict la fiecare etap a procesului de elaborare a politicii. Moderarea n propunerile politice, pentru a evita reacii adverse puternice. Cutarea de rezultate benefice reciproce pentru diferite grupuri; ncercarea de a satisface diferite cereri. Compromisul, concilierea i dorina de a accepta ctiguri nete modeste, mai degrab dect de a suferi pierderea unor propuneri complete. Negocierea ntre participani, chiar fcnd parte din domenii politice diferite, pentru a ctiga aliai. (i voi sprijini propunerea dac o sprijini i tu pe a mea.) n cel mai bun caz, analiza politicii joac numai un rol secundar n procesul de elaborare a strategiei politice. Dar acesta este un rol important. Politologul Charles E. Lindbloom explic inteligena democraiei astfel: Analiza strategic i modelarea reciproc ntre participanii politici reprezint procesele principale prin care sistemele democratice ajung la nivelul de aciuni inteligente la care sunt. Nu exist nici un moment n care gndirea, cercetarea, aciunea s fie obiectiv sau nedistorsionat. De la nceput pn la sfrit, acestea sunt prtinitoare, ca orice activitate uman, n sensul c ateptrile i prioritile celor care comand i execut analiza o modeleaz, iar cei care utilizeaz informaiile, modeleaz interpretarea i aplicarea ei. Cutarea i modelarea de informaii trebuie s se ntreptrund n mod inextricabil cu aciunea judecat i interaciunea politic. Deoarece timpul, energia i puterea intelectual sunt limitate, analiza strategic trebuie s se centreze pe acele aspecte ale unei probleme, care sunt considerate de participanii partizani ca fiind cele mai importante pentru a se convinge reciproc. Nu exist un mod pur analitic pentru a se realiza aceast centrare, este ns nevoie de judecat politic: n legtur cu necunoscutele cele mai importante, cu tipul de dovezi care ar putea fi convingtoare pentru nite aliai poteniali sau cu seria de alternative care ar fi fezabile din punct de vedere politic.

Limitele politicii publice Niciodat nu au ateptat americanii att de mult de la guvernul lor. ncrederea noastr n ceea ce pot face guvernele pare nemrginit. Am ajuns s credem c ele pot elimina srcia i rasismul, c pot asigura pacea, preveni delincvenele, c pot restaura orae i cura mediul nconjurtor cu singura condiie de a adopta politicile potrivite. Probabil ncrederea n eficiena potenial a politicii publice este de dorit, mai ales dac ea ne inspir s continum cutarea de noi moduri pentru a rezolva problemele sociale. Dar orice studiu serios al politicilor publice trebuie s recunoasc i limitele acestor politici. 1. Unele probleme sociale nu se pot rezolva din cauza modului n care ele sunt definite. Dac problemele sunt definite n termeni relativi i nu absolui, ele s-ar putea s nu fie niciodat rezolvate de politicile publice. De exemplu, dac limita srciei este definit ca o linie care plaseaz o cincime din populaie sub ea, srcia va fi ntotdeauna printre noi, indiferent de ct de bine le va fi sracilor. Disparitile relative din societate s-ar putea s nu fie niciodat eliminate. Chiar dac diferenele de venit dintre clase ar deveni foarte mici, acestea ar putea avea o mare importan simbolic i problema inegalitii ar rmne.

2. Ateptrile pot pune la ncercare capacitile guvernelor. Progresul n orice domeniu politic poate s dea natere la micri ascendente ale ateptrilor n legtur cu ceea ce poate realiza politica public. Educaia public nu a trebuit niciodat s fac fa problemei renunrii la colarizare pn n anii 60, cnd, pentru prima oar, majoritatea bieilor i fetelor au absolvit liceul. La sfritul secolului, cnd educaia superioar era rar, problema renunrii la colarizare nici nu era menionat. 3. Politicile care rezolv problemele unui grup din societate pot crea probleme altor grupuri. ntr-o societate pluralist, soluia unei persoane poate fi problema alteia. De exemplu, rezolvarea problemei inegalitii sociale poate nsemna o politic de redistribuire a impozitelor i cheltuielilor care s ia de la persoanele cu stare material peste medie pentru a da celor sub medie. Cei din urm pot vedea acest lucru ca o soluie, dar cei dinti vor considera aceasta o problem serioas. Nu exist politici care s poat atinge simultan scopuri reciproc exclusiviste. 4. Este posibil ca unele fore sociale s nu poat fi utilizate de guvern, chiar dac ar fi de dorit s se ntmple astfel. Se poate ntmpla ca guvernul s nu poat mpiedica modelele de amplasare urban a albilor i a negrilor, chiar dac ar vrea s fac acest lucru. Negrii i albii se pot separa indiferent de politica guvernului care sprijin integrarea. Unii copii s-ar putea s nu reueasc s nvee prea mult n colile publice, indiferent de ce s-ar face. Cu alte cuvinte, guvernele s-ar putea s nu fie n stare de a aduce nite schimbri sociale. 5. n mod frecvent, oamenii se adapteaz politicii publice ntr-un mod care face politica respectiv inutil. De exemplu, putem rezolva problema srciei prin garantarea de ctre guvern a unui venit anual ridicat, dar, fcnd acest lucru, se reduce motivaia oamenilor de a lucra i astfel, numrul de familii dependente crete mult peste capacitatea financiar a guvernului de a furniza garanii. Exist ntotdeauna posibilitatea unui tratament adaptativ care s blocheze politica guvernului. 6. Problemele sociale pot avea cauze multiple, iar o politic specific s-ar putea s nu fie capabil de a eradica problema . De exemplu, pregtirea profesional s-ar putea s nu afecteze un numr anume de omeri, dac posibilitatea de angajare este afectat i de o stare de sntate slab. 7. Soluia la unele probleme poate necesita politici care sunt mult mai costisitoare de ct problemele nsei. De exemplu, se poate ca unele nivele de dezordine public inclusiv revolte, perturbri ale linitii publice sau violene ocazionale s nu poat fi eradicate fr adoptarea unor msuri represive desfiinarea forat a partidelor revoluionare, restricii asupra publicului, suprimarea literaturii violente i creterea numrului de fore de securitate. Dar aceste strategii s-ar dovedi prea costisitoare n cadrul valorilor democratice libertatea exprimrii i a presei, libertatea de a forma partide de opoziie. Astfel, un anumit nivel de dezordine poate constitui preul pe care l pltim pentru democraie. Fr ndoial, mai exist i alte exemple de probleme sociale care sunt pur i simplu prea costisitoare pentru a fi rezolvate. 8. Sistemul politic nu este structurat pentru a facilita luarea de decizii raionale i complete. Soluiile problemelor generale presupun, n general, un model raional, dar guvernul s-ar putea s nu fie capabil s formuleze o politic ntr-un mod raional. n schimb, sistemul politic poate reflecta interese de grup, preferinele elitelor, forele instituionale i o schimbare incremental mai mult dect raionalismul. Sistemul democratic este structurat pentru a reflecta influenele maselor, indiferent dac acestea sunt raionale sau nu. Oficialitile alese rspund cererilor alegtorilor lor i acest lucru ar putea inhiba abordrile raionale ale politicii publice.