ADMINISTRAŢIA PUBLICA ÎN PROVINCIA ROMANA DACIA

George Dumitru RADUCANU, doctorand

Recenzent: Lilia MĂRGINEANU, doctor, conferenţiar universitar

Dacia Roman cities were divided into two categories: municipalities (municipal) and colonies
(coloniae). Initially, the Republican era, the difference between the two was fundamental:
municipalities are governed by their own laws, while the colonies were the laws of Rome

Oraşele din provincia romană Dacia erau de două tipuri: municipale şi colonii. Iniţial, în
era republicii, diferenţele dintre acestea erau fundamentale: municipiile erau administrate
în baza propriilor legi, în timp ce coloniile — în baza legilor Romei.

A. Evoluţia organizării administrativ-teritoriale

a provinciei Dacia
Cucerirea statului geto-dac nu a adus întregul teritoriu locuit de daci sub stă-
pânire romană, tot astfel cum nici statul lui Decebal nu a fost complet integrat în
componenţa noii provincii romane a Daciei. O mare parte a teritoriului său a intrat
în componenţa provinciei Moesia Inferior în urma primului război daco-roman şi
a rămas în această formulă administrativă pe durata întregii domnii a împăratului
Traian. Este vorba despre colţul sud-estic al Transilvaniei, sudul Moldovei, cea mai
mare parte a Munteniei şi estul Olteniei. O altă parte a teritoriului fostului stat geto-
dac (nordul Transilvaniei şi aproape întreaga Moldovă) a rămas în afara provinciei
romane, fiind locuite pe mai departe de către dacii liberi. În consecinţă, în timpul
domniei lui Traian, provincia Dacia a rămas să cuprindă Transilvania propriu-
zisă (cu excepţia colţului său sud-estic, reprezentat cu aproximaţie de teritoriile
judeţelor Sibiu şi Braşov de astăzi), Oltenia vestică (judeţele actuale Mehedinţi şi
Gorj) şi Banatul în întregime.
La moartea lui Traian au avut loc puternice atacuri ale vecinilor Romei aflaţi la
Dunărea Mijlocie şi Inferioară, ceea ce a reclamat prezenţa urgentă a noului împărat
Hadrian. Pentru mai multă siguranţă, acesta a abandonat Moldova Meridională
şi Câmpia Munteană, zone dificil de apărat din cauza configuraţiei geografice. La
nordul Dunării nu a fost păstrat decât castrul de la Barboşi, un cap de pod menit
să supravegheze cursurilor inferioare ale Prutului şi Siretului. Tot în scopul efici-
entizării sistemului defensiv al Imperiului în acest sector, Hadrian a reorganizat

106 Drept public şi drept internaţional

Coraportul dintre dreptul naţional şi internaţional prin prisma practicii mondiale
provincia Dacia, divizând-o în trei provincii dacice cu rang diferit: Dacia Superior,
Dacia Inferior şi Dacia Porolissensis. Dacia Superior cuprindea, se pare, cea mai
mare parte a Daciei traiane, cu excepţia teritoriului nord-vestic, aflat între râurile
Arieş şi Mureş. Dacia Inferior, cuprindea teritoriile anexate la nordul Dunării în
urma primului război daco-roman (101-102 d.Hr.), care, iniţial, fuseseră integrate
în provincia Moesia Inferior: estul Olteniei, vestul Munteniei şi sud-estul Tran-
silvaniei. Dacia Porolissensis cuprindea teritoriul nord-estic al provinciei Dacia,
cuprins între râurile Arieş şi Mureş.
Organizarea tripartită pusă la punct de Hadrian a funcţionat timp de jumătate
de secol. În anii 167—168 d. Hr., în urma războaielor purtate cu marcomanii şi ia-
zygii, împăratul Marcus Aurelius (161-180 d. Hr.) a considerat necesară reorganizarea
sistemului defensiv al provinciei prin aducerea unui a doua legiuni. Reorganizarea
militară a avut consecinţe şi în plan administrativ, întrucât cele trei provincii au
fost aduse din nou sub autoritatea unui singur guvernator, aşa cum se întâmplase în
timpul domniei lui Traian. Tot acum a avut loc şi schimbarea denumirilor pentru
două dintre provincii: Dacia Superior a devenit Dacia Apulensis, în vreme ce Dacia
Inferior s-a transformat în Dacia Malvensis. Organizarea administrativ-militară
pusă la punct în timpul împăratului Marcus Aurelius sa menţinut până la părăsirea
Daciei de către armata şi administraţia romană, în anul 275 d. Hr.

B. Administraţia centrală
Principiile şi regulile de organizare a provinciilor în cadrul Imperiului Roman
au fost statuate odată cu trecerea de la forma de organizare republicană la cea
imperială. Iniţiativa în această direcţie i-a revenit primului împărat Octavianus
Augustus (27 î. Hr. — 14 d. Hr.), care a divizat provinciile în două mari categorii:
provincii senatoriale şi provincii imperiale. Provinciile senatoriale erau situate de
obicei în interiorul imperiului, motiv pentru care nu dispuneau de trupe. Ele erau
conduse de guvernatori numiţi de către Senatul roman dintre acei membri ai săi
care exercitaseră la Roma magistraturile supreme (consulatul şi praetura). Provin-
ciile imperiale erau situate de obicei la hotare, în consecinţă trebuiau să dispună
de trupe. Aflate la dispoziţia împăratului, provinciile imperiale erau administrate
prin intermediul unor înalţi funcţionari numiţi direct de către acesta. Provinciile
imperiale în care staţionau una sau mai multe legiuni (unităţile de elită a armatei
romane) erau rezervate unor guvernatori de rang senatorial (membri ai ordinului
senatorial), care purtau titlul de legatus Augusti pro praetore („delegat al împăra-
tului în loc de praetor”).
Provinciile lipsite de legiuni, a căror armată era alcătuită numai din trupe
auxiliare (alae şi cohortes), erau guvernate de un membru al ordinului cavalerilor
(ordo equester), care purta titlul de procurator Augusti vice praesidis cum iure
gladii. Expresia vice praesidis însemna că procuratorul de rang ecvestru ţinea locul
unui guvernator de rang senatorial (care ar fi condus în mod normal provincia
dacă aceasta ar fi avut cel puţin o legiune), în vreme ce expresia cum iure gladii

Drept public şi drept internaţional 107

Coraportul dintre dreptul naţional şi internaţional prin prisma practicii mondiale
 arăta că procuratorul avea comanda supremă asupra trupelor din provincia sa,
precum şi dreptul de a pronunţa pedeapsa capitală. Aceste titluri indicau faptul că
titularul lor era un guvernator cu drepturi depline, chiar dacă rangul său social
era mai mic decât al guvernatorilor recrutaţi din rândurile ordinului senatorial. În
timpul împăratului Traian, între anii 106—118, provincia Dacia a fost condusă de
un legatus Augusti pro praetore de ordin senatorial şi de rang consular, adică un
delegat al împăratului, ţinând loc de praetor, care provenea din rândul senatorilor
romani care exercitaseră magistratura supremă de consul. Rangul foarte înalt al
guvernatorului se explică prin prezenţa pe teritoriul provinciei a nu mai puţin de
trei legiuni: a XIII-a Gemina, a IV-a Flavia şi I Adiutrix. În urma reorganizării
administrative care a avut loc în timpul lui Hadrian, fiecare dintre cele trei pro-
vincii dacice înfiinţate a primit câte o conducere proprie, independentă de celelalte.
Provincia Dacia Superior era guvernată de un senator vir praetorius (fost preator
la Roma) întrucât aici se afla unde se afla cantonată singura legiune a provinciei,
a XIII-a Gemina. Deşi sediul legiunii se afla la Apulum, capitala Daciei Superior,
precum şi a întregii provincii Dacia se afla la Ulpia Traiana Sarmisegetusa. Aici se
afla şi reşedinţa procuratorului financiar al provinciei, un funcţionar de rang ecves-
tru care se ocupa de problemele economice şi fiscale şi îl înlocuia pe guvernator în
absenţa acestuia.Provincia Dacia Inferior nu dispunea decât de trupe auxiliare, motiv
pentru care era guvernată de un procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru.
Capitala Daciei Inferior, după toate probabilităţile, era oraşul Romula (Reşca, jud.
Olt). Provincia Dacia Porolissensis, nu dispunea nici ea de trupe de elită (legiuni),
fiind guvernată de acelaşi procurator augusti vice praesidis de ordin ecvestru. Deşi
numele său provine de la localitatea Porolissum, cu rol strategic fundamental în
sistemul defensiv al zonei, se pare totuşi că reşedinţa guvernatorului şi, în acelaşi
timp, capitala provinciei se afla la Napoca. După reforma administrativă introdusă
de împăratul Marcus Aurelius, conducerea provinciilor dacice a fost reunificată sub
autoritatea unui singur guvernator, care îşi avea sediul la Apulum. Titlul guverna-
torului era cel de legatus Augusti pro praetore trium Daciarum, însemnând delegat
al împăratului, în loc de preator, pentru cele trei Dacii. Prin aducerea în provincie
a celei de-a doua legiuni, guvernatorul a primit şi titlul de Consularis trium Daci-
arum. Aceasta indică faptul că guvernatorul era un fost consul al Romei, explicaţia
rangului său înalt fiind aceea că el avea sub comandă două legiuni: a XIII-a Gemina
şi a V-a Macedonica. Provinciile Dacia Porolissensis şi Dacia Malvensis (Inferior)
şi-au păstrat însă identitatea şi limitele teritoriale conturate în perioada anterioară.
Ele au fost transformate acum în districte administrativ-financiare conduse de câte
un procurator Augusti de rang ecvestru. Cei doi procuratori aveau numai atribuţii
civile, fiind aşezaţi sub autoritatea guvernatorului Daciei Apulensis.
Principalele instituţii ale administraţiei centrale în provinciile romane erau
guvernatorul şi Adunarea provincială. Guvernatorul avea atribuţii largi în materie
administrativă, fiscală, legislativă şi judecătorească. Practic, după împărat, el deţinea
cea mai mare competenţă asupra locuitorilor din provincie (imperium maius). În

108 Drept public şi drept internaţional

Coraportul dintre dreptul naţional şi internaţional prin prisma practicii mondiale
plan legislativ, guvernatorul avea dreptul de a emite edicte sau legi cu caracter local
în conformitate cu dreptul roman provincial. În plan judecătoresc, competenţele
sale erau identice cu cele deţinute de înalţii magistraţi ai oraşului Roma (consulii,
praetorii şi prefectul), putând judeca orice cauză, pentru care putea dispune orice
pedeapsă, mergând până la execuţia capitală. Adunarea Provincială (Concilium
provinciae Daciarum Trium) era alcătuită din reprezentanţii oraşelor din provincie,
reuniţi cu toţii sub preşedinţia preotului cultului oficial din provincie (sacerdos
arae Augusti). Principala atribuţie a Adunării era întreţinerea cultului împăratului,
introdus cu scopul prezervării unităţii statului şi a teritoriului roman. Adunarea mai
avea însă şi alte atribuţii, aşa cum erau discutarea intereselor generale ale provinciei
şi susţinerea lor în faţa împăratului, ridicarea unor monumente sau statui în cinstea
celor care făcuseră binefaceri provinciei, aducerea de mulţumiri guvernatorului, la
ieşirea din funcţie, pentru modul cum administrase provincia etc.

C. Administraţia locală
În provincia Dacia, ca de altfel în întregul Imperiu Roman, au existat aşezări
orăşeneşti (colonii şi municipii) şi aşezări rurale. Populaţia romană a aşezărilor ur-
bane era formată din cetăţeni propriu-zişi şi străini, rezidenţi fără drept de cetăţenie.
După poziţia socială deţinută, cetăţenii oraşelor se divizau în cetăţeni privilegiaţi
(ordo decurionum) şi cetăţenii de rând (populus, plebs).
a. Organizarea oraşelor
Oraşele romane din Dacia au fost împărţite în două categorii: municipiile
(municipia) şi coloniile (coloniae). Iniţial, în epoca republicană, deosebirea între
cele două tipuri era fundamentală: municipiile se conduceau după legi proprii,
în vreme ce coloniile urmau legile oraşului Roma. În plus, coloniile se bucurau
de ficţiunea lui ius italicum, ceea ce însemna că pământurile lor erau asimilate
cu cele din peninsula italică (ager romanus). În acest fel, proprietăţile respective
erau degrevate de sarcini fiscale, astfel încât proprietarii lor (cetăţenii) erau scutiţi
complet de impozite funciare. În epoca imperială deosebirile s-au atenuat însă, ele
reducându-se în secolul al II-lea d. Hr. la faptul că municipiile erau considerate de
rang inferior în raport cu coloniile. Oraşele romane, indiferent de rang, se bucurau
de privilegiul de a se conduce singure, prin organe de conducere proprii şi magistraţi
aleşi. În acest fel beneficiau de un anumit grad de autonomie internă, limitată însă
de intervenţiile frecvente ale puterii centrale. Consiliul decurionilor (ordo decuri-
onum) era un organ colectiv de conducere a treburilor orăşeneşti, format din circa
30-50 de persoane, care juca un rol similar cu cel deţinut de Senat în funcţionarea
capitalei Imperiului. Membrii săi erau aleşi pe 5 ani, de către magistraţii superiori
ai oraşului, în limita locurilor disponibile. Condiţiile pentru a fi ales vizau deţinerea
în trecut a unei demnităţi publice în administraţia oraşului, vârsta minimă de 25
de ani şi deţinerea unei averi minime de 100 000 de sesterţi. Atribuţiile Consiliu-
lui decurionilor erau în principal de natură administrativă, hotărârile sale având
caracter obligatoriu pentru toate organele de conducere: încasarea contribuţiilor

Drept public şi drept internaţional 109

Coraportul dintre dreptul naţional şi internaţional prin prisma practicii mondiale
 impuse oraşului de către autorităţile imperiale; perceperea la timp a impozitelor
ordinare datorate de cetăţeni; supravegherea lucrărilor edilitare; stabilirea presta-
ţiilor în muncă ce trebuiau făcute de cetăţeni; controlul asupra gestiunii financiare
a oraşului; acordarea de titluri, onoruri şi imunităţi; reprezentarea oraşului în faţa
guvernatorului provinciei; trimiterea de delegaţii la Roma cu diverse prilejuri. Ma-
gistraţii erau aleşi pe o perioadă de un singur an (cu posibilitatea de a fi realeşi),
candidaţii urmând să întrunească mai multe condiţii: de vârstă, de avere, de rang
social etc. Aceştia răspundeau de întreaga conducere a treburilor executive ale
oraşului, ducând la îndeplinire hotărârile Consiliului decurionilor.
Magistraţi superiori erau consideraţi a fi duumvirii, în cazul coloniilor, şi quattu-
orvirii, în cel al municipiilor. În plan administrativ, aceştia prezidau alegerile munici-
pale, organizau jocuri şi serbări, administrau lucrările publice, arendau proprietăţile
oraşului şi gestionau finanţele oraşului. Tot în responsabilitatea lor intra executarea
garanţiilor financiare în tranzacţiile private precum şi recuperarea sumelor datorate
fiscului prin vânzarea bunurilor debitorilor. În plan judecătoresc, magistraţii superiori
aveau şi competenţa de a judeca litigii de mică importanţă, care nu intrau în compe-
tenţa guvernatorului provinciei. Un rol important le revenea magistraţilor superiori
din colonii aleşi în al cincilea an (duumviri quinquennales). Aceştia corespundeau
cenzorilor din vechea Romă republicană şi aveau ca principală sarcină revizuirea şi
completarea listei cu membrii Ordinului decurionilor. Celelalte atribuţii se refereau la
realizarea recensământului populaţiei şi stabilirea impozitelor; arendarea unor bunuri
şi drepturi ale oraşului şi alcătuirea bugetului pe cinci ani al oraşului. Magistraţi
inferiori erau consideraţi a fi edilii (aediles) şi chestorii (questores). Poziţia acestora
în raport cu duumvirii şi quattuorvirii era dată de absenţa atribuţiilor judecătoreşti
şi militare. Edilii se ocupau cu întreţinerea drumurilor şi a canalelor de deversare,
arendarea băilor publice, organizarea lucrărilor publice, asigurarea poliţiei interne
a oraşului, aprovizionarea pieţelor, organizarea spectacolelor publice. La rândul lor,
chestorii se ocupau cu încasarea taxelor care urmau să intre în bugetul oraşului şi
de întreţinerea arhivei Consiliului decurionilor.
Magistraturile şi calitatea de decurion erau demnităţi onorifice, neremunera-
te. De multe ori alegerea într-o astfel de demnitate însemna o povară financiară
pentru cei aleşi, întrucât erau obligaţi prin forţa obiceiului consacrat, să facă danii
în bani sau în alimente, să organizeze jocuri şi spectacole sau să ridice construcţii
publice pe cheltuiala proprie. Magistraţii oraşelor erau ajutaţi în activităţile lor de
o multitudine de funcţionari (scribi, bibliotecari, crainici, servitori), unii recrutaţi
din rândul oamenilor liberi, alţii din rândul sclavilor publici. Spre deosebire de
magistraţi şi consilieri, care exercitau funcţii de demnitate publică neremunerate,
funcţionarii erau retribuiţi din bugetul oraşului. Paza şi ordinea publică în oraş
erau asigurate de lictori şi de poliţia urbană (vigiles nocturni), subordonată edili-
lor, în vreme ce siguranţa drumurilor cădea în sarcina unei jandarmerii speciale a
drumurilor (beneficiarii) şi a paznicilor din aşezările aflate pe respectivele artere
de circulaţie.

110 Drept public şi drept internaţional

Coraportul dintre dreptul naţional şi internaţional prin prisma practicii mondiale
 b. Unităţile administrativ-teritoriale
În jurul oraşelor se aflau diverse unităţi teritoriale care depindeau administrativ
de acestea. Astfel de entităţi administrativ-teritoriale erau forurile (fora) şi concili-
abule (conciliabula), un fel de târguri cu magistraţi proprii, aleşi de locuitori. Cele
mai importante unităţi administrative erau însă ţinuturile (territoria). Unele dintre
ele aveau chiar un oarecare grad de autonomie, conducerea lor fiind încredinţată
unui sfat de consilieri comunali (ordo curialum), delegaţi ai satelor din ţinut. La
conducerea sfatului se afla un magistrat ales pe o perioadă de cinci ani, care putea
fi simultan şi conducătorul unuia dintre satele componente ale ţinutului respectiv.
Alte ţinuturi erau însă complet înglobate oraşului de care depindeau, astfel încât
reprezentau o prelungire teritorial-administrativă a acestuia. Satele (pagi sau vici)
erau conduse de regulă de către doi magistraţi (magistrati), însă sunt cunoscute
însă şi cazuri în care conducerea era asigurată de un singur magistrat. În activită-
ţile lor, magistraţii erau ajutaţi în chestiunile financiare de câte un questor, iar în
cele administrative, de către un consiliu sătesc (ordo). Conducătorii satelor erau fie
aleşi de către locuitori, fie numiţi de către autorităţile superioare. O situaţie juridică
aparte o aveau aşezările rurale dezvoltate pe lângă castrele romane: vici militares
şi canabae. Acestea erau, în general, formate din veterani, bancheri, negustori,
meşteşugari, membri ai familiilor soldaţilor care însoţeau trupele. Ele se aflau sub
autoritatea directă a comandantului unităţii militare locale şi depindeau de castru
din toate punctele de vedere: militar, administrativ-fiscal şi judecătoresc.

Bibliografia utilizată:
1) Civilizaţia romană în Dacia, coordonator: Mihai Bărbulescu, Cluj-Napoca, 1997.
2) Din istoria Transilvaniei, coordonatori: C. Daicoviciu şi M. Constantinescu, Vol. I, Bucureşti,
1960.
3) Enciclopedia civilizaţiei romane, coordonator: Dumitru Tudor, Editura Ştiinţifică şi Enciclo-
pedică, Bucureşti, 1982.
4) Istoria dreptului românesc, coordonator Ioan Ceterchi, vol. I, responsabil de volum Vladimir
Hanga, secretar ştiinţific şi coordonator tehnic Liviu P. Marcu, Editura Academiei RSR,
Bucureşti, 1980, p. 83-94.
5) Istoria românilor, vol. II, Daco-romani, romanici, alogeni, Editura Enciclopedică, Bucureşti,
2001, p. 45-73.
6) Istoria Transilvaniei, vol. I, coordonatori: Ioan Aurel Pop şi Thomas Nägler, Institutul Cultural
Român. Centrul de Studii Transilvane, Cluj Napoca, 2003.
7) Apostu Ioan; Ionescu Nicolaie, Prelegeri de istoria dreptului românesc, Editura Nitnelav,
Galaţi, 2003.
8) Ardevan R., Viaţa municipală în Dacia romană, Timişoara, 1998.
9) Bărbulescu Mihai, Din istoria militară a Daciei romane. Legiunea V Macedonica şi castrul
de la Potaissa, Cluj-Napoca, 1987.
10) Bărbulescu Mihai; Deletant Denis; Hitchins Keith; Papacostea, Şerban, Teodor Pompiliu,
Istoria României, ediţie revăzută şi adăugită, Editura Corint, Bucureşti, 2007.
11) Benea D., Din istoria militară a Moesiei Superior şi a Daciei. Legiunea a VII-lea Claudia şi

Drept public şi drept internaţional 111

Coraportul dintre dreptul naţional şi internaţional prin prisma practicii mondiale
 legiunea a III-a Flavia, Cluj-Napoca, 1983.
12) Branga N., Urbanismul Daciei Romane, Editura Facla, Timişoara, 1980.
13) Cernea Emil, Molcuţ Emil, Istoria statului şi dreptului românesc, ediţia a II-a, Casa de editură
şi presă “Şansa SRL“, Bucureşti, 1992, p. 18-23.
14) Gionea Vasile, Organizarea teritorială în Dacia Traiană şi normele de drept public care se
aplicau, în Studii de drept constituţional şi istoria dreptului, vol. I, Regia Autonomă „Moni-
torul Oficial”, Bucureşti, 1993, p. 65-74.
15) Guţan Manuel, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a II-a, revăzută şi adăugită,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2006, p. 15-25.
16) Macrea M., Viaţa în Dacia romană, Bucureşti, 1969.
17) Moga V,. Din istoria militară a Daciei romane. Legiunea a XIII-a Gemina, Cluj-Napoca,
1985.
18) Molcuţ Emil; Oancea Dan, Drept roman, Casa de editură şi presă „Şansa”, Bucureşti,
1993.
19) Petolescu Constantin C., Dacia şi Imperiul Roman. De la Burebista la sfârşitul antichităţii,
Editura Teora, Bucureşti, 2000, p. 209-222.
20) Istoria românilor de la începuturi până în secolul al VIII-lea, Editura Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1995, p. 216-241.

112 Drept public şi drept internaţional

Coraportul dintre dreptul naţional şi internaţional prin prisma practicii mondiale