Conf. univ. dr.

Alexandru-Sorin CIOBANU

Universitatea din Bucureşti

Facultatea de Drept

Drept administrativ II

- Sinteze pentru anul II I.D. -

- 2015 -
 TEMATICĂ

CAPITOLUL 1
FORME DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

CAPITOLUL 2
PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 3
ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIŢII PROCEDURALE. EFECTE
JURIDICE.

CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI

CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITĂŢI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ

CAPITOLUL 7
CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC

CAPITOLUL 8
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV: PRECIZĂRI GENERALE.
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – DISCIPLINARĂ

CAPITOLUL 9
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENŢIONALĂ

CAPITOLUL 10
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIALĂ

CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. FINELE DE NEPRIMIRE

CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUŢIILE INSTANŢEI ŞI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR

2
 Precizări importante:

Acest material reprezintă o prezentare în rezumat a principalelor aspecte specifice

disciplinei „Drept administrativ II”.

În vederea susţinerii examenului final, informaţiile de faţă urmează a fi completate

prin studierea legislaţiei şi a surselor bibliografice indicate în fişa disciplinei (publicată pe
site-ul Facultăţii de Drept), în special:
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ: Activitatea administraţiei publice.
Domeniul public, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic,
Bucureşti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Selecţie de avize, decizii şi hotărâri
relevante ale Curţii Constituţionale, Ediţia a II-a revăzută şi completată, Universul
Juridic, Bucureşti, 2014;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public
în dreptul român şi în dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în
România şi în Franţa, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre,
Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările şi
completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul 2, Ediţia 4, All Beck, 2005.
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a IX-a, Universul Juridic, Bucureşti,
2014;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul 2, Ediţia 2, C.H. Beck, Bucureşti,
2009.

În egală măsură, prezenţa studenţilor la tutorialele organizate de facultate este

esenţială, întrucât cu acest prilej vor fi prezentate clarificări, elemente de noutate, soluţii
jurisprudenţiale etc.
Ca atare, pentru ca activitatea tutorială să fie cât mai eficientă, studenţii trebuie să
studieze până la prima întâlnire programată cel puţin primele 4 capitole din prezentul
document, pentru a exista premisele unui dialog.

3
4
 CAPITOLUL 1

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Dublul rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

2. Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice.
3. Actele juridice.
4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.
5. Contractul administrativ.

1. Rolul Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

Noţiunea de „guvernare” evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de la

vârful Executivului, în special Guvernul României (nu trebuie uitat faptul că acesta are şi dreptul de înainta
Parlamentului proiecte de legi, dincolo de faptul că are posibilitatea de a adopta ordonanţe).
De altfel, „naşterea” validă a echipei guvernamentale este condiţionată, după cum se ştie, de întocmirea
unui document cu largi valenţe politice – „programul de guvernare” – supus votului Parlamentului cu ocazia
acordării votului de încredere.
Actele cu caracter exclusiv politic ce rezultă din activitatea de „guvernare” pot fi caracterizate ca
„declaraţii de voinţă prin care se afirmă anumite principii directoare sau se precizează atitudinea pe care
autorităţile emitente o adoptă în conducerea statului” (Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, volumul II,
Ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 9).
Guvernarea se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii (de exemplu implicarea în
negocieri internaţionale, în vederea aderării statului la diverse organizaţii, exprimarea unei opţiuni în favoarea
unei anumite politici economice, sociale etc.), pe când administraţia publică se ocupă de probleme
cotidiene (prestarea de servicii publice, menţinerea ordinii publice, administrarea patrimoniului statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale, efectuarea de operaţiuni direct productive etc). Este de subliniat faptul că
graniţa dintre cele două mari dimensiuni ale activităţii din cadrul executivului este greu de fixat, din cauza
imposibilităţii separării totale a laturii tehnice, administrative, de latura politică.
Baza constituţională a dublului rol pe care îl are executivul este reprezentată de art. 102 alin.1 din
Constituţia României, revizuită, conform căruia “Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei
publice.”
Programul de guvernare reprezintă principalul act cu caracter politic ce „călăuzeşte” activitatea
Executivului, având valoarea unui veritabil „program oficial de guvernare a naţiunii”, din momentul în care este
validat de Parlament, prin acordarea votului de încredere.
De asemenea, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor prevede în art. 1 că “ (1) Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează
în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a
ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. (2) Guvernul are rolul de a asigura
funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia
la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale. (3) Guvernul se organizează şi
funcţionează în conformitate cu prevederile constituţionale, având la bază Programul de guvernare acceptat
de Parlament.”
Aceeaşi dublă dimensiune a activităţii, politică şi administrativă, o întâlnim şi în cazul celuilalt şef al
Executivului român – Preşedintele României, care apare în mai multe ipostaze reglementate de art. 80 din
Constituţie: reprezentant al statului român, garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii

5
teritoriale a ţării, mediator între puterile statului, precum şi între stat şi societate, în scopul de a veghea la
respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.
Astfel, reamintim faptul că Preşedintele României emite atât acte care ţin de „administraţia publică” (de
exemplu decretele prin care numeşte diverse persoane în funcţii publice), cât şi acte cu caracter eminamente
politic (este cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, în
baza art. 88 din Constituţie).

2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.

a. Clasificări propuse în perioada interbelică:

 Paul Negulescu - acte juridice (de autoritate sau de gestiune) şi acte materiale.

b. Clasificări propuse în perioada postbelică:

 Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează puterea de stat, actul
juridic contractual, operaţiunea administrativă, operaţiunea de tehnică administrativă, operaţiunea direct
productivă;
 Ilie Iovănaş: forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept administrativ, actele civile
ale organelor administraţiei de stat, faptele juridice materiale) şi forme care nu produc efecte juridice proprii
(operaţiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice);
 Tudor Drăganu: acte juridice şi fapte materiale juridice.

c. Clasificări propuse în perioada contemporană:

 Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele unilaterale de drept
administrativ, contractele administrative – ambele formând categoria actului administrativ, în sens larg), acte
care se realizează, în principal, într-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizează puterea publică,
contractele de drept civil);
 Verginia Vedinaş: acte (acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care administraţia se
comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale şi operaţiuni administrative.

Atât pentru actele juridice cât şi pentru faptele/operaţiunile administraţiei publice sunt propuse în doctrină
o serie de alte clasificări, în funcţie de criterii cum ar fi: regimul juridic în care se realizează, consecinţele sub
aspectul efectelor juridice, scopul, modul de exprimare a voinţei emitentului etc.

3. Actele juridice ale administraţiei publice.

Administraţia publică, ca ansamblu de activităţi, se poate realiza nu doar prin emiterea de acte juridice, ci
şi prin efectuarea unor operaţiuni diverse, de natură intelectuală sau materială, care au ca scop final
satisfacerea interesului public ( D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 3 şi urm.).
Sigur că, din punct de vedere al impactului şi efectelor produse, actele juridice sunt mult mai importante
decât toate celelalte forme de activitate, ele fiind apte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi
obligaţii, în cadrul raporturilor de drept administrativ.
Actele juridice erau privite în doctrina interbelică (C.Rarincescu, Contenciosul administrativ român,
Ediţiunea a doua, Editura Universală Alcalay Co., Bucureşti, 1936, p. 15) drept „acele manifestări de voinţă
făcute cu intenţia de a produce efecte juridice, ce puteau consta în crearea, modificarea sau suprimarea de
reguli sau situaţiuni juridice sau de drepturi subiective, precum şi în atribuirea în favoarea unor indivizi
determinaţi a unor anumite situaţiuni juridice generale sau legale”.

6
 Principala categorie de acte juridice cu care operează administraţia sunt actele administrative stricto-
sensu, ca acte de autoritate născute prin voinţa unilaterală a emitentului.
Actele juridice ale administraţiei au fost clasificate în:
 Acte de drept administrativ (cele realizate de organele administraţiei în baza atribuţiilor de autoritate
cu care sunt învestite) şi acte de drept civil (realizate de aceleaşi organe în calitate de persoane juridice) –
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 37;
 Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de exemplu: sesizări,
oferte de contractare) şi acte contractuale - Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 209;
 Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui regim de putere
publică şi contractele civile supuse dreptului comun – (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 293-294).

Una dintre cele mai importante clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan
(Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 10 şi
urm.):

a. După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului.

 acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) şi actul juridic ce nu realizează
puterea publică;
 acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraţiei publice): contractele de
drept privat, contractele administrative.
b. După regimul juridic aplicabil.
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale administrative
(actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu realizează
puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele administrative ca persoane juridice de drept
privat.

4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.

Aceste forme de activitate prezintă unele trăsături comune:

 Nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice, ci sunt
forme concrete, materiale, prin care se acţionează asupra realităţii existente;
 Chiar dacă unele produc anumite consecinţe juridice (de regulă, permit continuarea unei proceduri),
acestea operează în baza legii, nu sunt generate în mod direct şi intenţionat prin respectiva operaţiune;
 Scopul realizării acestora poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative (de
exemplu - avizul), sau în executarea legii la modul concret (de exemplu - activităţi concrete de prestare a unor
servicii publice).

Există mai multe clasificări, axate pe criterii diferite:

a. În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-administrative şi

cele prin care se realizează servicii publice), operaţiuni care nu se realizează într-un regim de putere
(operaţiunile productive);
b. În funcţie de consecinţe: fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice, fapte/operaţiuni care produc
efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice;
c. În funcţie de scopul lor: fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile administraţiei
7
publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea în executare a unor acte
administrative); fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea obiectivelor administraţiei publice (aşa-
numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă – operaţiunile tehnico-administrative şi acte cu
caracter politic); fapte materiale de producţie (Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a VIII-a revăzută
şi actualizată, Universul Juridic, Bucureşti, 2014, p. 92).

Ca pondere, operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie mai mare
decât actele juridice ale acesteia şi sunt realizate, în principal, de organele de la „baza” sistemului
administraţiei publice, care au sarcini accentuate în ceea ce priveşte executarea la modul concret a legii şi
prestarea de servicii publice.
În Proiectul Codului de procedură administrativă sunt analizate într-un titlu distinct - Titlul V -
„Operaţiunile administrative şi tehnico-materiale”.
Conform acestor reglementări (art.136), „operaţiunile administrative sunt, de regulă, măsuri de pregătire,
elaborare, aducere la cunoştinţă, punere în executare şi control a actelor administrative, precum şi acţiuni
realizate în afara acestora.”

5. Contractul administrativ.

Contractul administrativ face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraţiei publice,
fiind încheiat în principal sub un regim de putere publică, de drept administrativ şi, în subsidiar (în
completare), sub regimul dreptului privat.
Contractele administrative sunt tratate în mod distinct în dreptul public francez ca fiind contractele
încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public şi care sunt supuse, din punct de
vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile dintre particulari.
În legislaţia română actuală, noţiunea de „contract administrativ” a fost recent introdusă prin noua
Lege a contenciosului administrativ nr. 554/2004, care în art. 2 lit. c) teza finală precizează că „sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care
au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”.
Este de observat faptul că lista contractelor administrative enunţată în norma anterioară nu este una
exhaustivă şi nici nu ar fi fost indicat acest lucru, în condiţiile în care dezvoltarea continuă şi evoluţia actelor
de natură contractuală încheiate între autorităţile publice şi persoanele de drept privat (aşa-numitele contracte
de parteneriat public-privat) reprezintă o realitate de necontestat. În dezvoltarea acestei idei, legea prevede în
acelaşi art.2 lit.c) că „prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse
competenţei instanţelor de contencios administrativ.”
De altfel, diferitele specii de contracte administrative sunt reglementate actualmente în acte normative
speciale, spre exemplu: O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor
de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii; O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică etc.
Pentru comparaţie, amintim faptul că în dreptul francez sunt considerate „contracte administrative”:
achiziţiile publice, contractele de delegare a gestiunii serviciilor publice, contractele care permit ocuparea
domeniului public, contractele de recrutare a agenţilor (funcţionarilor) publici (Laurent Richer, Droit des
contrats administratifs, 4e édition, LGDJ, Paris, 2004).

8
9
 CAPITOLUL 2

PRECIZĂRI INTRODUCTIVE PRIVIND ACTUL ADMINISTRATIV

1. Noţiune şi trăsături.
2. Clasificare.

1. Noţiune şi trăsături.

1.1. Noţiune:

Actul administrativ reprezintă cea mai importantă dintre formele prin care administraţia publică îşi
realizează sarcinile.
Terminologia utilizată în doctrină nu este uniformă, fiind folosite noţiunile de „act administrativ”, „act de
drept administrativ”, „act de autoritate”, „act administrativ de autoritate”, toate pentru a desemna aceeaşi
categorie de acte juridice ale administraţiei publice. Legislaţia în vigoare, pornind de la dispoziţiile
constituţionale (art. 52, art. 126), foloseşte noţiunea de „act administrativ”, fapt care recomandă utilizarea
generală a acestei sintagme, pentru a asigura o exprimare juridică corectă şi univocă.

2.2. Definiţii formulate:

a) Definiţii formulate în doctrină:

- „act făcut de un funcţionar, din ramul administrativ, relativ la o materie administrativă, care intră în
atribuţiunile acelui funcţionar” (Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. vol. I - Principii generale,
Bucureşti, 1925, p. 344);
- „formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare
unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea
puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşt.” (Antonie Iorgovan, op.cit.,
2005, p. 25);
- „forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o manifestare de
voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlului de legalitate al
instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de
acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative” (Verginia Vedinaş, op.cit.,
2014, p.94);

b) Definiţii formulate în acte normative:

- „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării
ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate
actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziţiile publice ” (art. 2 litera c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare); „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde
10
solicitantului în termenul legal.” (art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004).
- „actul juridic emis/adoptat de o persoană administrativă în mod unilateral, în regim de putere publică,
prin care se organizează sau se aplică în concret legea” (art. 13 din Proiectul Codului de procedură
administrativă al României).

2.3. Trăsăturile actului administrativ:

( a se vedea A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 29 şi urm.)

a. Formă juridică principală de activitate a administraţiei publice.

 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din punct de
vedere calitativ, adică al importanţei efectelor pe care le produce pentru cei ”administraţi”;
 Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale şi diversele operaţiuni
administrative ale structurilor administrative;
 Ponderea actelor juridice, în special a actelor administrative, este mai mare în activitatea organelor de
la vârful ierarhiei administraţiei publice, în cazul celor de la „baza” administraţiei publice predominând
faptele materiale şi operaţiunile administrative;
 Ponderea actelor administrative este mai mare în activitatea organelor care realizează o competenţă de
domeniu, decât în cazul celor care realizează o activitate de ramură.

b. Manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică.

b.1. Manifestare de voinţă expresă:

 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei publice de a
produce efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi obligaţii corelative, în regim
de putere publică;
 Manifestarea de voinţă a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă şi neîndoielnică;
 Manifestarea de voinţă nu poate fi exprimată jocandi causa;
 Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv
nesoluţionarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală ) de către autorităţile publice reprezintă
acte administrative implicite, asimilate.

b.2. Manifestare de voinţă unilaterală:

Se raportează la faptul că emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe
juridice, cea a emitentului, nefiind cerut „consimţământul” persoanelor vizate de acesta.

Probleme speciale analizate în doctrină:

 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

o Majoritatea actelor administrative sunt emise de organe colegiale (în componenţa cărora intră mai
multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeţene etc);
o Deciziile/hotărârile organului colegial se iau prin votul persoanelor care compun organul colegial;
o Acordul de voinţă al membrilor organului colegial reprezintă doar modalitatea procedurală de
exprimare a voinţei juridice a respectivului organ, fără să modifice caracterul unilateral al acestei voinţe;
o Caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă la adoptare, întrucât
11
acestea acţionează în vederea realizării competenţei organului administrativ, privit ac subiect de drept distinct.

 Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui organ
administrativ şi a unui organism nestatal:
o Se menţine caracterul unilateral atunci când „acordul de voinţă” reprezintă tot o modalitate
procedurală de degajare a unei voinţe unice, în vederea naşterii actului administrativ;
o De multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare prealabilă” în vederea emiterii
actului administrativ, sau un „aviz conform”.

 Emiterea actului la cererea prealabilă:

o Dacă cererea prealabilă este formulată de emitent către superiorul său ierarhic, avem de-a face cu o
simplă „autorizare”;
o Dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ, aceasta reprezintă o
condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o manifestare de voinţă juridică care se alipeşte celei
a emitentului;
o Renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv conferit de actul
administrativ nu are ca efect încetarea producerii de efecte juridice de către actul în cauză;
o Revocarea (retractarea) actului administrativ operează prin manifestarea de voinţă a organului emitent
(sau, după caz, a superiorului său ierarhic) şi nu este condiţionată de manifestarea de voinţă, în acest sens, a
beneficiarului.

b.3. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:
 Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale administraţiei
publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept privat);
 Actele administrative concretizează voinţa organelor administrative ca subiecte în raporturile juridice
de drept public, ceea ce presupune exerciţiul autorităţii publice;
 Actele administrative mai sunt denumite şi „acte de autoritate” („acte de putere publică”) şi sunt
obligatorii pentru toţi destinatarii săi şi chiar pentru organul ierarhic superior (desigur, până la momentul în
care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
 Regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu
(ex officio), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu formulă executorie.

c. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios administrativ) a unui
control de legalitate.

 Cadrul constituţional îl reprezintă:

- art. 52 – („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”):
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un
act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…”
- art.126 alin.6 („Instanţele judecătoreşti”) :
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze
cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale.”

12
  Cadrul legal de bază îl reprezintă Legea organică nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare, unde sunt detaliate condiţiile şi limitele exercitării dreptului
fundamental prevăzut de art.52 din Constituţie, inclusiv aspectele de natură procedurală.

Nu toate actele administrative pot fi cenzurate, sub aspectul legalităţii, de către instanţe. Conform
art. 126 alin. 6 din Constituţie, „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament cu caracter militar”.
De asemenea, Legea contenciosului administrativ enumeră în art. 5 „actele nesupuse controlului şi
limitele controlului” (la care vom face referire în partea dedicată contenciosului administrativ), conturând
sfera a ceea ce doctrina numeşte „fine de neprimire de rang legal” (a se vedea şi Decizia Curţii Constituţionale
nr. 302/2011, M.Of. nr. 316 din 09.05.2011), criticabilă pentru o eventuală „adăugare” nepermisă la
Constituţie.

Legislaţia în vigoare reglementează pentru anumite categorii de acte administrative o procedură

specială de atacare în instanţă, derogatorie, cel puţin parţial, de la dispoziţiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004. De exemplu: O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor stabileşte, în
primă instanţă, competenţa instanţei de drept comun (judecătoria) pentru soluţionarea plângerilor împotriva
proceselor-verbale de constatare şi sancţionare contravenţionale; Legea fondului funciar nr. 18/1991 prevede o
procedură specială de contestare a actelor administrativ-jurisdicţionale emise de comisiile judeţene de fond funciar,
respectiv de anulare a titlurilor de proprietate, competenţa de judecată aparţinând tot instanţei de drept comun.

d. Emitentul poate fi o autoritate publică sau o persoană de drept privat autorizată de puterea
publică să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică.

 Dispoziţiile art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi publice”, nu
doar la cele emise de „autorităţi/organe administrative”;
 Connform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt asimilare
„autorităţilor publice” şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;
 Actele administrative pot proveni şi de la autorităţi din afara sferei Executivului (de exemplu:
Parlament, instanţele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea Constituţională, Consiliul Legislativ etc.), fiind
vorba despre acte emise în realizarea unei activităţi administrative specifice, de natură internă, ca mijloc de
realizare a competenţei acestor autorităţi;
 Inclusiv doctrina şi jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ admit faptul că pot fi emise
acte de autoritate şi de unele entităţi cu caracter privat şi cu activitate „non-profit” (denumite, ca regulă, în
perioada interbelică „stabilimente de utilitate publică”) care satisfac un interes public (de exemplu:
universităţile private, sau formele de organizare a ”corpurilor profesionale” de genul Uniunii Naţionale a
Barourilor din România, Uniunii Naţionale a Notarilor Publici din România etc.). Calificarea acestor persoane
juridice de drept privat ca fiind de interes public, prin raportare la activitatea desfăşurată, se face numai de
către autorităţile statale, fie direct prin lege, fie, după caz, prin acte administrative (hotărâri ale Guvernului,
conform O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii), în funcţie de iniţiativa (a statului sau a
particularilor) care a stat la baza înfiinţării lor.

e. Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau stinge drepturi
şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ.

 Din moment ce actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic, rezultă că acesta este
13
emis/adoptat în scopul producerii de efecte juridice: naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii
specifice raporturilor de drept administrativ;
 Actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de putere publică);
 Administraţia publică se angrenează şi în raporturi de drept privat, atunci când este vorba despre
gestionarea „domeniului privat”, dar în această ipoteză nu apelează la acte administrative, ci la acte de drept
privat.

2. Clasificarea actelor administrative.

2.1. În funcţie de organul emitent:

 Acte care emană de la autorităţi administrative;
 Acte care emană de la alte autorităţi publice;
 Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze activităţi de interes public.

2.2. În funcţie de întinderea efectelor juridice:

 Acte administrative normative (cu caracter normativ) - cuprind reglementări generale şi impersonale,
aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);
 Acte administrative individuale (cu caracter individual) – produc efecte juridice faţă de unul sau mai
multe subiecte de drept determinate;
 Acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii publice (care, la rândul lor pot fi
normative sau individuale).

2.3. Actele administrative individuale sunt împărţite în:

 Acte prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii unui subiect de drept determinat;
 Acte de atribuire a unui statut personal;
 Acte de aplicare a constrângerii administrative;
 Acte cu caracter jurisdicţional.

2.4. Problema actelor administrative „de autoritate” şi a actelor administrative „de gestiune”:

O delimitare importantă, reţinută în doctrina de drept administrativ interbelică şi preluată inclusiv de unii
autori contemporani, sau chiar în practica instanţelor de contencios administrativ, a fost cea dintre actele
administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune.
În această terminologie, termenul „administrativ” evocă nu regimul juridic aplicabil – cel de drept public,
de drept administrativ, ci subiectul de drept de la care provine actul în cauză - organele administraţiei publice.
Actele de gestiune, într-o viziune clasică, reprezintă „toate acele acte juridice cu caracter contractual
sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, săvârşite de Stat în calitate de persoană juridică şi
pentru administrarea patrimoniului său” (C.G. Rarincescu, op.cit., 1937, p. 147), respectiv „actele prin care
se conservă, se măreşte sau se micşorează activul patrimoniului Statului sau subdiviziunilor sale, care nu
implică cu nimic ideea de suveranitate, cum ar fi arendarea unei moşii a Statului, închirierea unui imobil de
către primar” (P. Negulescu, op.cit., 1925, p. 346).
Actul de autoritate (actul administrativ tipic, conform terminologiei actuale), denumit şi „actul
administrativ de putere publică”, ar reprezenta „acea declaraţie de voinţă cu caracter unilateral şi executoriu,
emanând de la autorităţile administrative ale Statului şi săvârşite în vederea funcţionării serviciilor publice”
(C.G. Rarincescu, op. cit., 1936, p. 146-147), respectiv „acel act prin care se ordonă sau se interzice ceva
administraţilor, emis de autorităţile administrative în calitate de deţinătoare ale suveranităţii naţionale, cum
ar fi regulamentele, ordonanţele, decretele de numiri sau destituiri de funcţionari, deciziunile” (P. Negulescu,

14
op. cit., 1925, p. 346).
În prezent, conceptul „actului de gestiune”, în abordarea sa interbelică, nu are un fundament juridic,
întrucât legislaţia nu mai face nicio diferenţiere între actele unilaterale ale administraţiei publice prin care se
iau decizii cu privire la patrimoniul public şi celelalte acte unilaterale prin care se impune sau se interzice o
anumită conduită, se conferă/modifică/retrage un statul personal, se aplică o sancţiune etc.
Desigur, în mod „metaforic” şi pentru a păstra terminologia tradiţională, pot fi denumite „acte de
gestiune” contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice, nu şi actele administrative care le-au
precedat (spre exemplu nu poate fi „act de gestiune”, adică act de drept privat, o hotărâre de consiliu prin care
s-a aprobat procedura de închiriere a unor bunuri din patrimoniul localităţii).

2.5. Actul administrativ-jurisdicţional:

Această specie de acte administrative individuale este reglementată inclusiv în Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, care în art. 2 alin. 1 lit. d) defineşte actul administrativ-jurisdicţional ca fiind
„actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie
administrativă specială”. În lege este definită şi noţiunea de „jurisdicţie administrativă specială”, ca
„activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie,
competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale”
( lit.e ).
Amintim faptul că, potrivit art. 21 alin. 4 din Constituţie, „jurisdicţiile speciale administrative sunt
facultative şi gratuite”, dispoziţie care este dezvoltată, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea
contenciosului administrativ.
Actele administrativ jurisdicţionale pot fi contestate mai departe la instanţa de contencios administarativ
(calea de atac este, de regulă, cea a recursului, etapa de jurisdicţie administrativă fiind considerată
echivalentul „primei instanţe”).
În doctrina recentă, actele administrativ-jurisdicţionale sunt prezentate ca acte administrative tipice,
întotdeauna motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de adevăr legal şi după o
procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii apărute la nivelul administraţiei active
(D. A. Tofan, op.cit., 2009, p. 21).

Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional ( A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 504-505):

 este un act administrativ tipic, adică este emis numai de către organele administraţiei de stat;
 are un caracter de excepţie, în sensul că intervine numai în situaţii riguros precizate de normele
juridice;
 este emis în soluţionarea unor litigii ce se ivesc într-un domeniu sau altul de activitate din administraţia
de stat ( administraţia active);
 este emis după o procedură specială, administrativ-jurisdicţională, care cuprinde şi principiul
independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu, respectiv, principiul contradictorialităţii;
 este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative (mai exact al retractării), fără a se
înţelege că are autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele administrative obişnuite;
 este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor legale ( a se vedea
art.6 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare).

După revizuirea Constituţiei României (a se vedea modificarea de substanţă a art. 21, referitoare la
caracterul facultativ şi gratuit al jurisdicţiilor administrative speciale), urmată de adoptarea noii Legi a
contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a precizat în doctrină (A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului
15
administrativ – Geneză şi explicaţii, Editura Kullusys, ediţia a II-a, Bucureşti, 2006, p. 139) că pentru a ne afla în
prezenţa unui act administrativ jurisdicţional se impune ca:
 actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administraţiei de stat sau al
administraţiei locale (deci nu de orice autoritate publică, inclusiv din sfera „puterii judecătoreşti” şi nu de
autorităţi ale structurilor nestatale – organizaţii profesionale, fundaţii etc.);
 autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie un organ
administrativ jurisdicţional;
 conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor şi în baza principiului contradictorialităţii;
 părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.

Ca exemple de autorităţi publice cu atribuţii de jurisdicţie administrativă în prezent, se indică de către unii
autori (Corneliu Liviu Popescu, Jurisdicţiile administrative potrivit dispoziţiilor constituţionale revizuite, în
Revista Dreptul nr. 5/2004, pag. 77-98) o serie de organe ce activează în diverse domenii de activitate, cum
ar fi: comisiile de soluţionare a întâmpinărilor prevăzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, comisiile mixte şi Comisia Centrală de Rechiziţii prevăzute în Legea nr.
132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, comisiile de disciplină din
cadrul autorităţilor publice, instituite de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Comisia
de reexaminare din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenţii şi Mărci etc.
Cu privire la organele administrative enumerate mai-sus, avem rezerve faţă de includerea unora dintre ele
în sfera autorităţilor care deţin atribuţii jurisdicţionale, întrucât un criteriu esenţial pentru a ne afla în faţa unei
asemenea autorităţi este competenţa sa de a pronunţa efectiv o decizie, un act administrativ-jurisdicţional,
pentru soluţionarea conflictului dedus „judecăţii” administrative; această cerinţă nu se regăseşte, de exemplu,
în cazul comisiilor de disciplină instituite de Legea nr.188/1999, care au doar competenţa de a „investiga”
săvârşirea de abateri disciplinare de către funcţionarii publice şi de a formula propuneri de aplicare a unei
sancţiuni, nu de a aplica sancţiunea efectivă.
O activitate jurisdicţională de necontestat este cea înfăptuită de Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor, acesta având competenţa materială de a se pronunţa asupra contestaţiilor formulate cu privire
la modul de atribuire a contractelor de achiziţii publice, respectiv de concesiune de lucrări/servicii publice, în
baza O.U.G. nr.34/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

16
 CAPITOLUL 3

ACTUL ADMINISTRATIV: VALIDITATE. CONDIŢII PROCEDURALE. EFECTE

JURIDICE.

1. Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative.

2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
3. Efectele actelor administrative.

1. Condiţiile de valabilitate a actelor administrative.

A. Legalitatea şi oportunitatea actului administrativ.

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic specific actelor administrative.

Principiul general al legalităţii presupune:
 supremaţia legii, în sensul că toate subiectele de drept trebuie să se supună dispoziţiilor legale,
pornind de la Constituţie şi continuând ce celelalte acte normative, în funcţie de ierarhia acestora;
 baza legală a activităţii tuturor subiectelor de drept.
( V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 100).

Prin legalitatea actelor administrative, într-un sens strict, se înţelege obligativitatea conformării
acestora cu dispoziţiile constituţionale, legile adoptate de Parlament şi celelalte acte normative cu o forţă
juridică superioară actului adoptat, cumulată cu obligativitatea respectării competenţei organului emitent şi a
condiţiilor de formă şi de procedură prescrise de lege (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 51; V. Vedinaş, op.cit.,
2014, p. 101; D.A.Tofan, op. cit., 2009, p. 26 şi urm).

În esenţă, condiţiile generale de legalitate constau în:

 Emiterea actului în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi

cu toate actele normative de forţă juridică superioară;
 Actul să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;
 Actul să fie emis în forma şi prin procedura prevăzută de lege.

Oportunitatea actului administrativ (şi a activităţii administrative, în general) se fundamentează pe

puterea discreţionară de care dispune administraţia, în baza căreia aceasta are posibilitatea, conform unei
marje de apreciere ce îi este lăsată la dispoziţie de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de
urmat pe cea care poate duce, în condiţii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan, op. cit.,
2009, p. 26-27); ea derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluţii
posibile şi legale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 101).
Prin oportunitate, doctrina înţelege realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli
minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite
mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcţie de anumite criterii de referinţă cum ar fi: specificitatea
condiţiilor de muncă dintr-o anumită zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite unităţi

17
administrativ-teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administrativ (V. Vedinaş, op. cit.,
2014, p. 100 şi urm.; Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 49).
În esenţă, oportunitatea se raportează la: momentul adoptării actului administrativ, locul şi condiţiile
concrete în care urmează să se aplice, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vieţii şi
interesul public (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 50-51; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 28).

Există două mari modalităţi de abordare a relaţiei legalitate-oportunitate în literatura de specialitate:

a. Teza „Şcolii de drept public de la Bucureşti”: Oportunitatea reprezintă ea însăşi un element al
legalităţii, neputând fi analizată distinct de aceasta.
b. Teza „Şcolii de drept public de la Cluj”: Legalitatea şi oportunitatea reprezintă condiţii distincte de
validitate a unui act administrativ.
(Titulatura celor două „Şcoli” aparţine, la origini, profesorului Antonie Iorgovan. Desigur, în prezent
trebuie reţinut şi faptul că reprezentanţii celor două centre universitare îmbrăţişează, de multe ori, aceeaşi
concepţie, inclusiv în materia actului administrativ, „conflictul” ideologic la care ne referim fiind mult
atenuat).

Importanţa practică a acestor teze: posibilitatea anulării de către instanţa de contencios administrativ a
unui act pentru considerente de oportunitate, nu pentru încălcarea expresă a unui text legal (de exemplu, dacă
mijloacele şi resursele necesare pentru implementarea unui act administrativ depăşesc posibilităţile reale
existente) este recunoscută de „Şcoala de la Bucureşti”, nu şi de „Şcoala de la Cluj”.

B. Condiţiile de formă.

Regula – actele administrative se emit/adoptă în formă scrisă (cerinţă ad validitatem);

Ca excepţie, anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală – de exemplu:
avertismentul, ca sancţiune contravenţională; actele normative îmbracă întotdeauna forma scrisă, pentru a
putea fi aduse la cunoştinţă publică.

Limba în care se redactează toate actele administrative, ca acte de autoritate, este limba oficială a
statului român - limba română; totodată, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică
locală, republicată, „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter
individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă.”
Întotdeauna, însă, va avea valoare oficială numai actul redactat în limba română.

Motivarea actelor administrative reprezintă o cerinţă care trebuie respectată de emitent în funcţie de tipul
actului administrativ – individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative – trebuie motivate prin „note de fundamentare” (pentru
hotărârile şi ordonanţele Guvernului) sau prin „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative) – a se
vedea dispoziţiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
H.G. nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative
supuse aprobării Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată (a se vedea art. 30), instrumentul de prezentare şi
motivare al actului normativ include conţinutul evaluării impactului acestuia, cuprinzând următoarele secţiuni:
18
 „a) motivul emiterii actului normativ-cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la
insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor
propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice;
referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat
respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenta vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei
extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de
urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic-efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului
înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe
termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic-implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în
vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă
este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Comunităţilor
Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective;
implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri
internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii
consultaţi, esenţa recomandărilor primite;
f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ;
g) măsurile de implementare-modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice
centrale şi locale.”
De asemenea, în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ,
motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite.
Forma finală a intrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie sa cuprindă
referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curţii de
Conturi sau Consiliului Economic şi Social.
Competenţa de a stabili strutura şi conţinutul detaliat al instrumentelor de prezentare şi motivare pentru
actele normative iniţiate de Guvern aparţine chiar acestuia.

Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în fapt cât şi în drept
este de necontestat în privinţa actelor administrativ-jurisdicţionale şi a celor sancţionatorii; pentru celelalte
categorii de acte administrative individuale, doctrina şi, mai nou, chiar jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie ( a se vedea, de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunţată de Secţia de Contencios
Administrativ şi Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), se pronunţă în mod constant în sensul
necesităţii motivării acestora atât „în drept” cât şi „în fapt”, indiferent dacă legea prevede sau nu expres
această obligaţie, fiind dat ca argument, printre altele, şi existenţa dreptului la informaţie prevăzut de art. 31
din Constituţie (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 62-63). De lege lata, actele normative care consacră
această obligaţie se referă la anumite tipuri de acte, nu la întreaga categorie (a se vedea O.G. nr. 27/2002, în
care se prevede obligaţia de a se indica, în răspunsul remis petiţionarului, temeiul legal şi Legea nr. 544/2001,
în care se prevede că refuzul de a pune la dispoziţia solicitantului informaţiile solicitate trebuie motivat).
Actualmente, „motivarea” actelor administrative individuale se rezumă, de regulă, în practica
administrativă, la indicarea textelor legale pe care se întemeiază, adică la motivarea „în drept”, cu precizarea
eventualelor operaţiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).

19
 2. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.

Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri care
cuprinde o serie de etape şi operaţiuni:
2.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului;
2.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

2.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului.

Sunt cele mai întâlnite în activitatea administraţiei şi poartă diverse denumiri (studii, rapoarte, referate,
proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).
Cele mai întâlnite forme sunt reprezentate de avize şi acordul prealabil.

AVIZELE:
 Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei alte autorităţi, într-o
problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.” (R.N. Petrescu, op. cit., 2004,
p. 300).
 Reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele însele.
 Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative – nu există obligaţia pentru emitentul actului administrativ nici de a le solicita, nici
de a le respecta, dacă le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi solicitat Autorităţii Naţionale pentru
Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, în baza art. 64 din O.U.G. nr. 54/2004 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică);
o avizele consultative – există obligaţia de a fi solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi respectate (de
exemplu: avizele emise de prefect, în condiţiile art.9 din Legea nr. 340/2004, republicată);
o avizele conforme – există obligaţia pentru emitent de a le solicita şi de a se conforma lor (de exemplu:
avizele emise Inspectoratele Judeţene Şcolare, în baza Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 (art. 42, de
exemplu), avizul emis de Ministerul Transporturilor în legătură cu statutul Casei Asigurărilor de Sănătate a
Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, în baza art. 266 alin. 3 din Legea nr. 95/2006
privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare).
 Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat.
 Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul
administrativ, conform art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.
 Poate fi, în schimb, cerută instanţei de contencios administrativ, obligarea autorităţii competente la
emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptăţit.

ACORDUL PREALABIL:
 Reprezintă o specie a „acordului”, ca operaţiune administrativă ce reprezintă acceptul pe care îl dă un
organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ.
 Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat – denumit în
doctrină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 59-60; V. Vedinaş, op. cit.,
2014, p. 109-110; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 32-33).
 Întăreşte legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale acestuia.
 Nu produce prin el însuşi efecte juridice.
 Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul

20
administrativ pe care îl fundamentează.

ALTE FORME PROCEDURALE mai sunt reglementate, de exemplu, în Legea nr. 52/2003 privind
transparenţa decizională în administraţia publică, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, conform
art.6, autorităţile administraţiei publice au obligaţia să publice pe site-ul propriu un anunţ privind intenţia de
a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care îl vor afişa şi la sediul propriu, într-un spaţiu
accesibil publicului şi pe care îl vot transmite şi către mass-media.
De asemenea, în art.8 alin.2 al O.G.nr. 75/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de
editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale, cu modificările şi completările ulterioare,
se consacră obligaţia organelor administraţiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care
cad sub incidenţa Legii nr. 52/2003 în aceste monitoare oficiale judeţene sau, după caz, orăşeneşti.

2.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului.

Regula: se regăsesc, cu precădere, în cazul organelor colegiale, şi vizează funcţionarea legală şi

adoptarea de acte juridice de către acestea;
Excepţii: pot fi regăsite şi la unele acte emise de organe unipersonale (exemplu: decretele Preşedintelui
României).

Sunt reprezentate de:

- Cvorum = numărul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu judeţean,
comisie de specialitate etc.)care trebuie să fie prezenţi, conform legii, pentru funcţionarea (întrunirea) valabilă
a respectivului organ;
- Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simplă (jumătate plus
unu din numărul celor prezenţi), absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial),
calificată (un număr mai mare de votanţi decât cel care constituie majoritatea absolută – de regulă, este vorba de 2/3
sau 3/4 din numărul componenţilor organului colegial);
- Semnarea şi (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor Guvernului,
decretelor prezidenţiale, hotărârilor consiliului judeţean/local).

O altă condiţie esenţială în această etapă procedurală este motivarea actului, aspect la care am făcut
anterior referire.
Potrivit Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională, cu ocazia desfăşurării şedinţelor autorităţilor
administraţiei publice locale se va întocmi şi o minută, în care se vor consemna punctele de vedere
exprimate, precum şi votul fiecărui membru (cu excepţia situaţiei în care votul este secret).
(Verginia Vedinaş, op.cit., 2014, p.113.)

2.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

Au importanţă sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să producă efecte juridice.
Categorii:
- Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept vizat de
acesta;
- Publicarea actului = aducerea la cunoştinţă publică prin publicarea în Monitorul Oficial al Românei
(pentru actele administrative normative adoptate la nivel central şi, uneori, a unor acte administrative
individuale, de exemplu: hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepţia celor în materie militară,
21
deciziile primului-ministru, sau decretele prezidenţiale), în monitoarele oficiale judeţene, în alte publicaţii,
după caz, sau prin afişarea la sediul emitentului (pentru actele adoptate la nivel local) a actelor administrative
normative;
- Aprobarea = de regulă, manifestare de voinţă a unui organ superior emitentului, prin care se declară
de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul în cauză nu ar putea produce efecte
juridice (D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 35; R.N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 326 şi urm.);
În doctrină (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 35) mai sunt analizate şi aprobările substitutive (aprobarea de
către un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acţionat în domenii ce ţineau de
competenţa primului), respectiv aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele
de drept interesate unor organe administrative, având ca efect emiterea/adoptarea unui act administrativ – este
cazul diverselor autorizaţii, licenţe, permise etc.).

Procedura aprobării tacite (reglementată prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr.
486/2003) reprezintă procedura prin care o autorizaţie este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei
publice nu răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii ( D. A.
Tofan, op. cit., 2009, p. 36).
Domeniile în care operează această procedură sunt enunţate în art. 2 din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu
modificări prin Legea nr.486/2003, conform căruia: „(1) Procedura aprobării tacite se aplică tuturor
autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor emise în domeniul activităţilor
nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi
precursorilor, precum şi a autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale.
(2) Guvernul poate stabili, prin hotărâre, la propunerea motivată a fiecărei autorităţi a administraţiei
publice interesate, şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.”

- Confirmarea = operaţiune care poate primi trei accepţiuni, analizate în doctrină:

 actul prin care organul administrativ încunoştiinţează un subiect de drept interesat că înţelege să
menţină un act administrativ emis anterior;
 act administrativ distinct prin care organul administrativ urmăreşte să acopere un viciu al unui act
propriu emis anterior, sau să acopere un viciu al unui act inferior ca forţă juridică;
 aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune în aplicare un act
anterior al unui organ inferior.
(D.A. Tofan, op.cit., 2009, p.36.)

O altă formalitate procedurală ulterioară o reprezintă şi publicarea minutei întocmite cu ocazia

şedinţelor autorităţilor administraţiei locale pe site-ul propriu, precum şi afişarea acesteia la sediul autorităţii.

3. Efectele actelor administrative.

3.1. Forţa juridică a actelor administrative.

La baza efectelor juridice pe care le produc actele administrative stă prezumţia că acestea au fost emise cu
respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege, prezumţie care îmbracă trei dimensiuni:
a. prezumţia de legalitate – în sensul că actul a fost emis în conformitate cu prevederile Constituţiei şi
ale celorlalte acte juridice cu forţă juridică superioară. La rândul ei, prezumţia de legalitate se fundamentează
pe alte două prezumţii:
b. prezumţia de autenticitate – în sensul că actul a fost emis de organul arătat în cuprinsul acestuia prin

22
formele specifice – antet, ştampilă, semnături etc.;
c. prezumţia de veridicitate – în sensul că actul administrativ este presupus a corespunde, pe fond,
adevărului.

Actul administrativ dă naştere obligaţiei de respectare – care vizează orice subiect de drept, respectiv
obligaţiei de executare – care priveşte subiectele de drept ce au obligaţia punerii sale în executare.

Forţa juridică a actelor administrative se raportează la:

a. locul organului emitent în structura administraţiei publice (plasarea organului în cadrul sistemului
administrativ);
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale (poate fi un organ cu
competenţă generală sau de specialitate);
c. categoria actelor – individuale sau normative (în funcţie de care rezultă şi sfera de întindere a
efectelor).

Actul administrativ constituie el însuşi titlu executoriu, de unde derivă şi principiul executio ex officio
care îl guvernează şi care semnifică că se poate trece la executarea sa fără a mai fi necesară o învestire
suplimentară cu formulă executorie (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.116).

3.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ.

a. Pentru organul emitent, actul administrativ începe să producă efecte juridice din chiar momentul
emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligaţia de a-l aduce la cunoştinţă publică sau, după caz, de a-l
comunica celor interesaţi, respectiv obligaţia de a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea procedurii
prevăzute de lege (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.117).

b. Pentru celelalte subiecte de drept:

 actele cu caracter individual produc efecte juridice din momentul comunicării lor, cu excepţia
hotărârilor Guvernului şi a decretelor Preşedintelui României, care trebuie publicate în Monitorul Oficial al
României, sub sancţiunea inexistenţei;
 actele cu caracter normativ produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunoştinţă publică
(prin publicare), în modalităţile prevăzute de lege.

În esenţă, ca REGULĂ actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, din momentul în
care au fost aduse la cunoştinţa destinatarului sau, după caz, a publicului, în formele prevăzute de lege.

EXCEPŢIILE de la regula sus-menţionată:

 actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de exemplu:
certificate de stare civilă - naştere, de deces etc.), din categoria cărora se apreciază că fac parte şi actele de
revocare (pentru motive de nelegalitate) a unor acte administrative, actele administrative interpretative, actele
administrative jurisdicţionale (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 48). După cum se observă, este vorba despre
acte individuale.
 actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă, fie datorită
stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii – de exemplu, conform art. 4
din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiior, actele normative în materie contravenţională
intră în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea lor, iar în cazuri urgente, la minim 10 zile.

23
 În privinţa actelor normative emise de autorităţile centrale, Legea nr. 24/2000, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, precizează la art. 11:
„(1) Legile şi ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în vigoare la 3
zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau la o dată ulterioară prevăzută în
textul lor. Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul
Oficial al României, şi expiră la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul
lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare
la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată
ulterioară. Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data publicării, în cuprinsul
acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită prin text.”

Desigur, ne interesează, în principal, data intrării în vigoare a actelor administrative normative,

legile sau ordonanţele neintrând în această categorie.

Pentru actele emise de autorităţile administraţiei autonome locale, Legea nr. 215/2001 a
administraţiei publice locale, republicată, prevede în art. 49, aplicabil pentru hotărârile consiliilor locale, că
„Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică, iar cele individuale, de la data comunicării” (regulă valabilă şi în ceea ce priveşte hotărârile
consiliului judeţean). De asemenea, potrivit art. 68, „În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii
cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică
sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz”.
Aşadar, în privinţa actelor administrative emise la nivel local se menţine regula intrării în vigoare de la
data aducerii lor la cunoştinţă, raportată la clasica distincţie dintre actele normative şi cele individuale.

3.3. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative.

Actele administrative normative sunt apte, în principiu, de a produce toate categoriile de efecte juridice,
atât pentru dreptul administrativ, cât şi pentru celelalte ramuri de drept, fiind şi izvoare de drept (A. Iorgovan,
op. cit., 2005, p. 70);
Actele administrative cu caracter individual dau naştere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar şi la alte categorii de raporturi (de exemplu, de dreptul familiei, în cazul actelor de stare
civilă); în cadrul acestora există deosebiri în funcţie de sfera mai restrânsă sau mai largă a subiectelor de drept
implicate în raporturile juridice pe care le reglementează (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 51).
În orice caz, nu trebuie confundată natura juridică a unui astfel de act – aceea de act administrativ – cu
tipul de efecte juridice produse, motiv pentru care un act de stare civilă, sau titlul de proprietate emis în baza
Legii nr. 18/1991, din punctul nostru de vedere, rămâne un act administrativ şi nu un act de drept civil, chiar
dacă produce efecte de acest gen.

3.4. Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare, care se poate
realiza prin:
 Anulare – de către instanţa de judecată (de contencios administrativ), ca regulă; uneori, legiuitorul
permite şi superiorului ierarhic să anuleze acte ale organului inferior (de exemplu, Guvernul poate anula
ordinele prefectului, potrivit art. 27 din Legea nr. 340/2004), ori chiar menţionează această posibilitate chiar
24
pentru autoritatea care a gestionează o anumită procedură (de exemplu, potrivit art. 86 alin. 2 din O.U.G. nr.
34/2006, autoritatea contractantă poate anula procedura de licitaţie restrânsă, deci şi eventualele acte
administrative emise anterior în cadrul acesteia, cu anumite condiţii).
 Revocare propriu-zisă – de către organul ierarhic superior emitentului;
 Retractare – de organul emitent;
 Abrogare – dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament. Menţionăm că, din
interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, republicată, rezultă că operaţiunea abrogării este incidentă pentru
actele administrative cu caracter normativ, nu pentru cele cu caracter individual (pentru care se foloseşte
conceptul de „revocare”).
Alte modalităţi de încetare a efectelor juridice: prin intervenţia unor fapte materiale (de exemplu,
decesul unei persoane, executarea unei obligaţii materiale), prin prescripţia dreptului de executare, prin
executarea actului administrativ.
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 119 -120; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p.51-52)

25
 CAPITOLUL 4
SUSPENDAREA ŞI ÎNCETAREA EFECTELOR ACTULUI ADMINISTRATIV

1. Suspendarea executării actelor administrative.

2. Revocarea şi retractarea actelor administrative.
3. Anularea actelor administrative.
4. Inexistenţa actelor administrative.

1. Suspendarea executării actelor administrative.

1.1. Noţiune: reprezintă întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de către un act administrativ
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 94; V. Vedinaş, op.cit., 2014, p.120; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2009, p. 55).

1.2. Trăsături:
 are caracter de excepţie, se dispune numai în cazuri bine întemeiate;
 reprezintă o situaţie temporară, vremelnică;
 constituie o garanţie a legalităţii şi a respectării drepturilor subiective şi intereselor legitime ale
persoanelor;
 are în vedere întreruperea temporară a producerii de efecte juridice sau amânarea temporară a
producerii efectelor juridice;
 poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;
 poate fi dispusă de organul competent (instanţa de contencios administrativ sau chiar organul
administartiv) potrivit legii, sau intervine direct în baza legii (de exemplu: potrivit art. 123 alin. 5 din
Constituţie, depunerea de către prefect a unei acţiuni împotriva actelor emise de autorităţile autonome locale
duce, automat, la suspendarea acestora; potrivit art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ, „în
ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă,
acesta este suspendat de drept” etc.).

1.3. Regimul general aplicabil:

a. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea:

 organul emitent sau cel ierarhic superior;
 instanţa de judecată;
 legiuitorul.

b. Tipuri de suspendare:
 în baza legii – „de jure” - (a se vedea art. 123 alin. 5 din Constituţie, art. 3 din Legea nr. 554/2004,
referitoare la acţiunile introduse în baza atribuţiilor de „tutelă administrativă” de către prefect sau de Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici);
 dispusă de organul competent – instanţă de judecată (a se vedea art. 14, 15 din Legea contenciosului
administrativ) sau altă autoritate publică (inclusiv emitentul sau superiorul ierarhic).

c. Cauze de suspendare:

În Legea contenciosului administrativ regăsim două motive care pot justifica (dacă sunt întrunite
cumulativ) admiterea de către instanţă a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ:
 existenţa unui „caz bine justificat” (adică „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt

26
de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”, potrivit art. 2 alin. 1 lit. t)
din Legea contenciosului administrativ);
 necesitatea evitării producerii unei „pagube iminente” (adică „prejudiciul material viitor şi previzibil
sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”,
potrivit art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea contenciosului administrativ).

Prin analogie, astfel de cauze (motive) pot fi avute în vedere (alături de motive care ţin chiar de
oportunitate) şi în cazul suspendării dispuse de către organele administrative, pentru propriile acte sau cele ale
organelor inferioare ierarhic.

d. Efecte juridice:
 suspendarea produce întreruperea temporară a producerii de efecte juridice de către actul suspendat,
inclusiv stoparea oricărei proceduri de executare silită a acestuia (a se vedea art. 14 alin. 7 din Legea nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare). De asemenea, cel puţin provizoriu, adică până la
clarificarea irevocabilă a legalităţii sau nelegalităţii actului, se va reveni la situaţia anterioară emiterii acestuia.

1.4. Reglementarea suspendării judiciare, în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004:

a. Regimul suspendării în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004:

 Se dispune la cererea persoanei vătămate, după formularea plângerii administrative prealabile;
 Trebuie probată existenţa unui caz bine justificat (adică „împrejurările legate de starea de fapt şi de
drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;” – art.2
alin.1 lit.t) din lege);
 Necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definită în art. 2 alin. 1 lit. ş), ca „prejudiciul material
viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a
unui serviciu public”);
 În cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major, de natură a perturba
grav funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a actului administrativ normativ
poate fi introdusă şi de Ministerul Public;
 Judecarea cererii se face de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor;
 Efectele suspendării durează până la pronunţarea instanţei de fond asupra viitoarei acţiuni în anularea
actului administrativ, dar încetează de drept dacă această acţiune nu este introdusă în termen de 60 de zile de
la acordarea suspendării (este vorba despre soluţia dată de prima instanţă, nu de hotărârea din recurs);
 În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către
instanţă, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi obligatorie înregistrarea unei alte plângeri prealabile;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept şi poate fi atacată cu recurs în termen de
5 zile de la comunicare;
 Recursul nu suspendă executarea primei sentinţe, în sensul că suspendarea executării actului
administrativ rămâne valabilă (în schimb, recursul declarat împotriva sentinţei prin care s-a anulat un act
administrativ suspendă executarea hotărârii judecătoreşti, adică actul administrativ îşi menţine caracterul
executoriu, dacă nu se acordă suspendarea executării sale).

b. Regimul suspendării în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:

 Se face prin cererea de anulare a actului administrativ, sau în mod distinct, după înregistrarea acesteia
pe rolul instanţei de contencios administrativ, dar până la pronunţarea instanţei de fond;
 Trebuie îndeplinite aceleaşi condiţii: existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii pagubii
iminente;
27
  Procedura de judecată este similară cererii în baza art. 14;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul declarat împotriva ei nu suspendă
executarea;
 În ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se
prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a
solicitat expres suspendarea executării actului administrativ în temeiul art.15.
(A. Iorgovan, Al.S. Ciobanu, L. Vişan, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ – cu modificările
şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic, Bucureşti, 2008)

2. Revocarea şi retractarea actelor administrative.

2.1. Noţiunea de „revocare” desemnează operaţiunea juridică prin care organul emitent sau organul
superior ierarhic desfiinţează (retrage) actul în cauză, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept interesate
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 83; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 122).

2.2. Categorii:
 revocarea propriu-zisă - dispusă de organul superior ierarhic emitentului;
 retractarea - dispusă chiar de organul emitent;
(a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 122).

2.3. Trăsături:
 conform doctrinei, revocarea poate reprezenta un caz particular al nulităţii (dacă este dispusă pe
motive de de nelegalitate, situaţie în care operează retroactiv, ca şi nulitatea);
 are valoarea unui principiu, în sensul că regula o reprezintă revocabilitatea actelor administrative, doar
pe cale de excepţie unele dintre ele fiind irevocabile;
 intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „loveşte” actul sau a unei
evidente lipse de oportunitate a acestuia;
 produce efecte ex tunc, în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente emiterii actului
(cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, în ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului (cauze de
oportunitate sau de eficienţă a actului administrativ).
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.122-123).

2.4. EXCEPŢIILE de la principiul revocabilităţii actelor administrative:

 actele administrative cu caracter jurisdicţional;
 actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte de drept privat (actele „instrument”
– necesare derulării contractelor în cauză);
 actele administrative emise în vederea încheierii unor contracte de drept privat (actele administrative
„condiţie”, de autorizare);
 actele administrative executate material;
 actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie legală;
 actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilităţii (certificate de naştere, diplome de absolvire, permise, cărţi de identitate etc.);
 actele administrative sancţionatorii. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 85-93 şi urm.; V. Vedinaş, op. cit.,
2014, p. 123-125; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 61-65.)

După cum se observă, excepţiile de mai-sus vizează numai acte administrative individuale, nu şi acte
normative, pentru că ultimele pot fi oricând retrase de administraţie sau anulate de către instanţa de

28
contencios administrativ.
Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi totuşi desfiinţate de către instanţa de judecată, prin
anulare, ipoteză la care se referă şi art. 1 alin. 6 din Legea contenciosului administrativ: „Autoritatea publică
emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în
care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”.
În egală măsură, chiar dacă de lege lata nu există o astfel de dispoziţie, specialiştii consideră că
exceptarea de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocată dacă acesta a fost emis
ca urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dacă actul era inexistent,
neavând nici un moment o aparenţă de legalitate (R. N. Petrescu, Drept administrativ, op.cit., 2009, p. 353; D.
A. Tofan, op. cit., 2009, p. 64-65; T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică,
Bucureşti, 1959, p. 244).
De asemenea, nu trebuie confundat regimul juridic al revocării actului administrativ cu regimul juridic al
revocării dintr-o funcţie/demnitate publică, chiar dacă şi ultima operaţiune presupune emiterea sau desfiinţarea
unor acte administrative.

3. Anularea actelor administrative.

3.1. Noţiune – operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a
producerii de efecte juridice de către acesta (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72); sancţiunea juridică ce
intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii de legalitate (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 126).

Regimul nulităţii în materia actelor administrative este unul destul de nuanţat, întrucât nu sunt aplicabile
tale-quale regulile clasice ale nulităţii actelor civile. De asemenea, nu operează, ca regulă, nici distincţia
făcută de Codul civil între nulitatea absolută şi nulitatea relativă, pentru că, întotdeauna, un act administrativ
presupune şi o dimensiune care ţine de interesul şi ordinea publică, neputându-se reţine că există acte
administrative la emiterea/adoptarea cărora au fost incidente numai dispoziţii legale care protejează interese
particulare (a se vedea art. 1247 şi 1248 din Codul civil).
De asemenea, cu foarte puţine excepţii, regimul nulităţii unui act administrativ este identic indiferent
de cauzele care atrag această sancţiune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul termenelor şi a
instanţei competente este aceeaşi.Ca un caz special, putem aminti dispoziţiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor, care conturează o delimitare între viciile esenţiale de legalitate care
se pot întâlni la un proces-verbal contravenţional – şi care atrag „nulitatea”, care se poate invoca chiar din
oficiu de către instanţă, respectiv viciile „mărunte” (anumite carenţe în completarea şi redactarea procesului-
verbal) care nu afectează, în principiu, executarea actului şi nici nu prejudiciază contravenientul.
De asemenea, vom remarca, ca regulă, că textele legale nu prevăd expres sancţiunea nulităţii pentru
nerespectarea cerinţelor de formă sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate duce
la concluzia că o astfel de sancţiune nu ar opera.
Astfel, s-a susţinut în doctrină că „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul
administrativ, în cele mai multe împrejurări, nulitatea există fără text” (J. Vermeulen, Evoluţia dreptului
administrativ român, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 107).

3.2. Calificarea „nulităţilor” în dreptul administrativ:

Teoria nulităţii actelor administrative, consacrată în perioada interbelică (Paul Negulescu, op.cit., 1925, p. 424-
466) recunoştea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcţie de interesele generale, locale sau individuale ce
trebuiau ocrotite:

29
  acte inexistente – nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;
 acte nule de drept – au o aparenţă de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenţial, care nu poate fi
acoperit şi poate fi constatat oricând;
 acte anulabile – actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într-un interval de timp
determinat şi doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 72-83; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 127; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 68-
69.).

După cum am precizat deja, această clasificare nu mai este, în totalitate, actuală, întrucât:
 diferenţa dintre acte nule de drept şi acte anulabile nu prezintă, în principiu, interes din punct de
vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelaşi, în condiţiile actualei regementări de contencios
administrativ);
 nu se poate considera că viciile de formă sunt, întotdeauna, mai puţin grave decât cele de fond;
 problema „acoperirii” (remedierii) viciilor este cel puţin discutabilă şi, oricum, interpretabilă,
întrucât nu există o reglementare expresă în acest sens, ci doar chestiunea principială că, până când
este solicitată instanţa (sau o jurisdicţie specială administrativă) să se pronunţe asupra nulităţii,
autoritatea administrativă poate să încerce îndreptarea carenţelor iniţiale şi intrarea în legalitate, dacă
nu există o interdicţie legală în acest sens şi dacă nu vatămă, astfel, alte drepturi sau interese legitime
(a se vedea şi Ilie Iovănaş, op.cit., 1977).

3.3. Criterii propuse de clasificare a nulităţilor în dreptul administrativ:

a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:

 nulitate totală - vizează întregul act administrativ (este specifică actelor individuale);
 nulitate parţială - vizează doar anumite dispoziţii ale actului(se regăseşte, de regulă, în cazul actelor
administrative normative).

b. După criteriul cauzelor care le generează:

 nulitate absolută - intervine pentru încălcarea unor condiţii esenţiale de validitate a actului, de regulă
condiţii de fond;
 nulitate relativă - intervine pentru încălcarea unor condiţii mai puţin importante, de regulă condiţii de
formă, procedurale.
(a se vedea R. N. Petrescu, op. cit., 2009, p. 343)

În orice caz, reţinem că „orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să pornească de la
realitatea că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală” (A. Iorgovan, op. cit.,
2005, p. 70), existând situaţii în care condiţiile de formă (stabilite de norme de drept administrativ
procedural) sunt mai importante decât condiţiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material) – a
se vedea dispoziţiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, în care sunt enumerate
cauzele de nulitate ale procesului-verbal contravenţional (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 75-77.)

3.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ:

 organul ierarhic superior – în baza dreptului de control ierarhic;

 instanţa de judecată – în baza dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ;
 jurisdicţiile administrative speciale – în baza competenţei prevăzute expres prin legea de organizare;

3.5. Efectele juridice ale anulării actelor administrative:

30
  În dreptul administrativ se admite, în principiu, posibilitatea confirmării ambelor categorii de nulităţi,
în lipsa unei interdicţii exprese a legii;
 Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc); pe cale de excepţie, se admite de o parte a
doctrinei că anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor – ex nunc (Romulus Ionescu,
op. cit., 1970, p. 283);
 De principiu, ca efect al aplicării regulii „restitutio in integrum” nu se pot înlătura „retroactiv” decât
efectele juridice, nu şi faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei autorizaţii de demolare a
unei construcţii nu poate duce la reconstrucţia acesteia, pentru că ar fi, oricum, un alt imobil, nu cel iniţial);
 Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiţionate, sub aspectul legalităţii,
de existenţa actului administrativ anulat (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 82).

4. Inexistenţa actelor administrative:

4.1. Noţiune – sancţiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de legalitate
care afectează actul sunt atât de grave încât conştientizarea lor este facilă pentru toate subiectele de drept (A.
Iorgovan, op. cit., 2005, p. 78-79; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 129-130); orice subiect de drept, chiar şi unul
cu inteligenţă medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului, iar actul în cauză nu se poate bucura de
prezumţia de legalitate, fiind lovit de vicii atât de vizibile încât nimeni nu le poate atribui valoarea de acte
juridice (T. Drăganu, op. cit., 1959, p. 152).

Inexistenţa, ca sancţiune, cunoaşte o consacrare constituţională, cu aplicabilitate limitată:

- art. 100 alin. 1 – „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în
Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului.”
- art. 108 alin. 4 – „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se
comunică numai instituţiilor interesate.”
Evident, nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerată decât una dintre cauzele de
inexistenţă, nu singura.
Vicii flagrante, potrivit definiţiilor formulare la nivel doctrinar, pot consta şi în: emiterea actului cu
depăşirea competenţei materiale sau teritoriale, lipsa contrasemnăturii (atunci când legea o cere), invocarea
unui temei de drept inexistent, lipsa semnăturii primarului pe o dispoziţie, lipsa semnăturii primului-ministru
pentru o hotărâre a Guvernului etc.

4.2. Trăsături:
 reprezintă o sancţiune juridică consacrată şi constituţional, considerată mai gravă decât nulitatea;
 actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate;
 inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma o anumită procedură
„sacramentală”;
 actul este lipsit de forţă executorie;
 nu există obligaţia de respectare şi de executare a actului;
 organele administrative au obligaţia de a se abţine de la punerea în executare a actului şi de a constata
inexistenţa acestuia, în caz contrar fiind posibile chiar sancţiuni de natură penală pentru funcţionarii vinovaţi;
 subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice, prin invocarea
inexistenţei;

31
  actul inexistent poate fi retras formal oricând de către administraţie.
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 130.)

Distincţia majoră dintre inexistenţă şi nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate absolută continuă să
producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în momentul în care se constată, cu efect
retroactiv, nulitatea actului de către organele competente, pe când în cazul inexistenţei, din start, actul nu
beneficiază de această prezumţie şi nu poate fi pus în executare (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 76; I. Santai,
Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2003, p. 149).

32
 CAPITOLUL 5
DOMENIUL PUBLIC: NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI

Partea I
Sinteze teoretice

1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.

2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public.
4. Raportul domeniu public-proprietate publică.
5. Definiţie şi trăsături.
6. Clasificarea domeniului public.

1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.

După cum preciza un celebru specialist francez, Marcel Waline, Teoria „domeniului public”
are o obârşie pur doctrinară (V. Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative -
Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 447).
Teoria domenialităţii publice cunoaşte mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea şi
imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român şi în dreptul francez, Universul Juridic, 2012, p. 13 şi
urm.; A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 123 şi urm.; V. Vedinaş, op. cit., 2002, p. 448 şi urm.), care pot fi
sintetizate după cum urmează:
 perioada dreptului roman;
 perioada medievală – vechiul drept francez;
 perioada Revoluţiei franceze din 1789;
 perioada Codului civil francez şi a Codurilor civile influenţate de acesta;
 concepţia doctrinei de la sfârşitul secolului XIX;
 perioada interbelică;
 doctrina actuală.

Evoluţia istorică a domeniului public:

 În dreptul roman:
- se remarcă distincţia dintre res in patrimonio (bunuri aflate în patrimoniu) şi res extra patrimonium
(bunuri aflate în afara patrimoniului), în funcţie de posibilitatea ca aceste bunuri să se regăsească sau nu în
patrimoniul unei persoane.
- Res extra patrimonium:
 sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri nesusceptibile de
proprietate privată;
 res extra patrimonium erau de mai multe categorii: res communes (ţărmurile mării), res publicae
(porturi, fluvii etc), res universitatis (teatre, pieţe, parcuri etc.), res divini juris (bunurile „sacre” şi cele
religioase: bunuri consacrate divinităţii, templele, mormintele etc.);
 nu puteau fi înstrăinate şi nici nu opera prescripţia în privinţa lor, dar o parte puteau fi concesionate în
schimbul unei taxe speciale - „vectigalium publicum”.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., Universul Juridic, 2012, p. 14-18.)

33
  În vechiul drept francez:
- domeniul public făcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat al
acestuia;
- regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea acestuia,
calificate în doctrina franceză drept adevărate „delapidări”;
- în contrapondere, a apărut ulterior principiul inalienabilităţii domeniului public – consacrat prin Ordonanţa
(Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea;
- tot din secolul al XVI-lea se enunţă şi regula imprescriptibilităţii (o primă referire apare în cadrul unui Edict
Regal din 1539, dar consacrarea definitivă este realizată de-abia în 1667, în cadrul Regulamentului general al
domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea);
- regele devine „administratorul legal” al acestui domeniu public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit. , 2012, p. 19-23.)

 În urma Revoluţiei franceze din 1789:

- „naţiunea” devine proprietara fostului „domeniu public”;
- s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 („Codul domenial”) care trece proprietatea domeniului public de la
rege la naţiune, o dată cu toate proprietăţile producătoare de venituri;
- bunurile din acest domeniu devin alienabile, în baza unei simple autorizări prealabile dată de corpul
legislativ;
- ia naştere „domeniul naţional”.
- (Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 23-24.)

 Perioada Codului civil francez şi a codurilor (inclusiv Codul civil român din 1864) adoptate sub
influenţa sa:
- s-a evitat formularea unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive a bunurilor componente ale
domeniului public;
- Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dacă bunurile domeniului public aparţin „naţiunii” sau
„statului”, folosind ambele concepte;
- nu se făcea distincţia între domeniul public şi cel privat, prin sintagma de „domeniu public” fiind
desemnat de fapt „domeniul administrativ” (ansamblul bunurilor, indiferent de forma dreptului de proprietate
şi de regimul juridic aplicabil, aparţinând puterii publice).
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea..., op.cit., 2012, p. 24-25.)

 Teoriile sfârşitului de secol XIX (profesorul Victor Proudhon) şi ale începutului secolului XX:
- bunurile care aparţin „persoanelor administrative” sunt de două categorii: bunuri care constituie o
sursă de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca şi orice altă proprietate particulară, respectiv
bunuri care servesc publicului în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public organizat de
puterea publică, care trebuie protejate;
- noţiunea de „domeniu public” poate prezenta 3 semnificaţii: domeniul suveranităţii, domeniul public
şi domeniul privat;
- relativitatea principiului inalienabilităţii, aplicabil cât timp bunurile în cauză servesc efectiv unui
serviciu public;
- preocuparea doctrinei de a stabili cât mai precis criteriile de delimitare ale domeniului public şi a
naturii juridice a dreptului care se exercită asupra acestuia.

 Doctrina interbelică:
- se remarcă 4 teze importante, susţinute atât de autori francezi, cât şi de autori români:
34
 o teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate - din domeniul public fac parte
bunurile afectate folosinţei tuturor, asupra cărora administraţia nu are un drept de proprietate;
o teoria dreptului de proprietate – domeniul public este alcătuit din bunuri afectate uzului
tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, aflate în proprietatea administraţiei, care se deosebea u
de bunurile din domeniul privat al administraţiei, neafectate uzului tuturor, alienabile şi prescriptibile;
o teoria serviciului public – aparţineau domeniului public toate bunurile mobile şi imobile afectate
unui serviciu public, care datorită acestei afectaţiuni speciale sunt inalienabile şi imprescriptibile;
o teoria interesului general – domeniul public este format din bunuri afectate unui interes general,
asupra cărora există un „drept de proprietate administrativă”, fiind supuse unui regim juridic special,
exorbitant, în raport cu bunurile ce compun domeniul privat.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 26-36.)

 În dreptul domenial francez contemporan:

- este acceptată teza existenţei dreptului de proprietate al administraţiei asupra domeniului public;
- atât domeniul public cât şi domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate atât
printr-un „Cod general privind proprietatea persoanelor publice” – CGPPP (adoptat în 2006, printr-o
ordonanţă, şi modificat ulterior), cât şi prin legi speciale dedicate diverselor dependinţe;
- în domeniul public intră bunurile proprietate publică care sunt afectate uzului public sau unui serviciu
public, pentru a doua variantă fiind necesară şi existenţa unei „amenajări indispensabile”, după cum impune
art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea persoanelor publice;
- se admite existenţa domeniului public şi în patrimoniul stabilimentelor (instituţiilor) publice;
- este reliefată distincţia domeniu public – domeniu privat, dar şi caracterul relativ al acestei
distincţii, în condiţiile în care bunuri proprietate publică sunt folosite în scopuri patrimoniale, iar bunuri
din domeniul privat sunt exploatate, uneori, în interes public sau, în orice caz, pentru a se obţine „bani
publici”.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 36-46.)

2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.

Conform doctrinei actuale:

 Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de
principiul inalienabilităţii, precum şi unui regim de protecţie penală specială, necunoscut domeniului
privat, ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ;
 Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivităţii administrative, supuse regimului dreptului
privat şi, în caz de litigii, competenţei instanţelor de drept comun (D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 101-
102).

Noţiunea de „domeniu administrativ”, utilizată cu precădere în doctrina interbelică, evocă totalitatea

bunurilor mobile sau imobile posedate de puterea publică (stat, unităţi administrativ-teritoriale, stabilimente
publice), deci ansamblul bunurilor care compun domeniul public şi domeniul privat.(D. A. Tofan, op. cit.,
2009, p. 101).
Este important de reţinut că despre un „domeniu” se poate vorbi numai în contextul discuţiilor
despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, judeţul, oraşul sau comuna.
Celelalte subiecte de drept public (autorităţi publice, instituţii publice, regii autonome etc.) nu deţin
un „domeniu”, dar au, bineînţeles, un patrimoniu propriu, în măsura în care sunt înfiinţate ca persoane
juridice.

35
 Domeniul administrativ nu trebuie confundat cu aşa-numitul „domeniu civil”, constituit din totalitatea
bunurilor aparţinând particularilor, aflate în comerţ (circuitul civil) şi care formează obiectul unei „proprietăţi
civile” (Marin Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec&Co, Bucureşti, 1928, p. 444;
D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 101.)

Într-o exprimare simplistă, bunurile statului sau unităţilor administrativ-teritoriale pot fi

împărţite în două mari „compartimente”: domeniul public – cuprinzând bunurile proprietate publică,
domeniul privat – cuprinzând bunurile proprietate privată.
Actualmente, sfera domeniului public este creionată în principal de noul Cod civil, dar şi de mai
vechea Lege organică nr. 213/1998, denumită iniţial „Lege privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia”, redenumită „Lege privind bunurile proprietate publică”.
Conform art. 3 din Legea nr. 213/1998: „Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.
135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din
orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de
stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.”
Două aspecte esenţiale rezultă de aici: titularii unui domeniu public sunt numai statul şi unităţile
administrativ-teritoriale (vom regăsi, după cum detaliază şi Anexa Legii nr. 213/1998, un domeniu public al
statului, un domeniu public al judeţelor, respectiv al oraşelor şi comunelor); criteriile de domenialitate
publică sunt uzul direct al publicului sau destinaţia lor de interes public.

În ceea ce priveşte filosofia NCC (Noul Cod Civil) asupra sferei domeniului public, aceasta nu diferă
faţă de cea anterioară; astfel, din coroborarea art. 858-860 rezultă că se menţine soluţia anterioară cu privire
la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor proprietate publică), titularii săi (statul, respectiv
unităţile administrativ-teritoriale) şi criteriile de domenialitate publică (uzul sau interesul public).

Cu privire la domeniul privat, Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): „Domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din
domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate
privată.”
NCC precizează (art. 859) că bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice pot face
parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu menţiunea necesară (art. 860) că bunurile
proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau local. Rezultă, fără dubiu, că şi
Codul civil atestă că domeniul privat este format numai din bunurile proprietate privată a statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale.

Domeniul privat este supus în mare parte, ca regim juridic, dreptului privat şi contenciosului judiciar de
drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile aflate în proprietatea privată a statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea publică exercită aceleaşi drepturi ca şi particularii, sub
imperiul art. 44 alin. 2 din Constituţia României revizuită: „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal
de lege, indiferent de titular.”

3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public în România.

Noţiunea de „domeniu public” reapare după 1989 în legi anterioare Constituţiei din 1991 – Legea nr.
18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale. Ea nu a fost consacrată expres
în Constituţia din 1991, dar a fost dedusă implicit din opoziţia dintre regimul juridic consacrat proprietăţii
private, în comparaţie cu cel al proprietăţii publice.
36
 Prima lege organică generală în materia proprietăţii publice apare în 1998 – Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia. De asemenea, există reglementări speciale în privinţa „dependinţelor” domeniului
public (diferitele categorii de bunuri care intră în componenţa sa) – de exemplu Legea minelor nr. 85/2003, Legea
gazelor nr. 351/2004 - precum şi în privinţa modalităţilor de apropriere şi de integrare în circuitul economic al acestora –
de exemplu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Legea nr. 213/1998 a fost abrogată în mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr.
287/2009 privind Codul civil.
Actualmente, cele mai importante dispoziţii privind regimul juridic al domeniului public sunt integrate în NCC, în
Titlul VI – „Proprietatea publică” din Cartea a III-a – „Despre bunuri”.

În Constituţie regăsim două categorii de norme incidente în materia proprietăţii:

 dispoziţii care reglementează expres instituţia proprietăţii (art. 44, 136), cu elementele ei
fundamentale;
 dispoziţii care reglementează implicit instituţia proprietăţii (art. 135, art. 56 ş.a.).
(V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 236-241 şi urm.)

Existenţa proprietăţii publice şi regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres în art.
136 din Constituţie.

ASTFEL:
 aceasta este garantată şi ocrotită de lege;
 poate aparţine numai statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ);
 se stabilesc categoriile de bunuri care intră EXCLUSIV în sfera proprietăţii publice, fără a se face o
enumerare exhaustivă: „Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic
valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.”
 Bunurile proprietate publică sunt inalienabile;
 Pot fi date în administrare, concesionate, închiriate sau date în folosinţă gratuită.

Regimul juridic al bunurilor proprietate publică, deci al domeniului public, este detaliat în cadrul art. 858-
875 din NCC, texte la care se adaugă dispoziţiile rămase în vigoare din Legea nr. 213/1998.

4. Raportul domeniu public-proprietate publică.

Conform „Şcolii de Drept Public de la Bucureşti”, noţiunea de domeniu public nu se limitează doar la bunurile
proprietate publică.
Astfel, domeniul public, într-un sens larg, ar cuprinde:
 bunurile proprietate publică;
 o serie de bunuri proprietate privată, aparţinând particularilor, care prezintă o semnificaţie şi o
importanţă deosebită pentru colectivitate (de exemplu – bunuri din patrimoniul cultural naţional aflate în
colecţii particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele proprietate privată a statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, care formează „domeniul privat”.

Această structură „hibridă” se bazează pe teoria „scării domenialităţii” (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p.

37
167; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 128; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 242), conform căreia:
 în sintagma de „domenialitate” includem mai multe categorii („trepte”) de bunuri, publice şi private;
 aceste bunuri sunt supuse regimului de putere publică, însă diferenţiat: bunurile publice sunt supuse
unui regim exclusiv de putere, pe când bunurile private sunt guvernate de un regim mixt, de drept public şi de
drept privat;
 bunurile componente fac obiectul, după caz, al dreptului de proprietate publică sau al dreptului de
proprietate privată (peste care se suprapune un „drept de protecţie şi pază” al puterii publice;
 bunurile componente ale domeniului public sunt fie în proprietatea exclusivă a statului şi a unităţilor
administrativ-teritorale (bunurile publice), fie în proprietatea privată a particularilor.

Această teză este combătută, în principal, de către autorii de drept civil, care nu admit apartenenţa la domeniul
public a unor bunuri private, indiferent de importanţa socială a acestora.
Conform reglementării actuale din NCC, domeniul public se identifică cu ansamblul bunurilor proprietate publică:
„Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale
asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să
fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege” (art. 858), iar „Bunurile proprietate publică fac
parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după caz, local.” (art. 860 alin.1).
Rezultă, fără dubiu, că teza „civilistă” a unui domeniu public stricto-sensu este agreată şi de legiuitor.

5. Definiţia şi trăsăturile domeniului public.

Întrucât legislaţia (atât Legea nr. 213/1998, cât şi Noul Cod Civil) nu au furnizat definiţii „de fond” ale
domeniului public, ci s-au mărginit să prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este utilă analiza opiniilor
exprimate în literatura de specialitate.

Domeniul public „lato-sensu” (în viziunea propusă de o serie de autori de drept public, în special
profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziţia expresă a
legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public, direct
sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de
putere este dominant, aflate în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public (A. Iorgovan, op.
cit., 2005, p. 173; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 254-255; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p.129).

Domeniul public „stricto-sensu” = ansamblul bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate publică.
(a se vedea Legea nr. 213/1998, art. 1-4; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 127-128; Liviu Pop, Dreptul de proprietate şi
dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 70).

Este de reţinut că „domeniul public” (ca, de altfel, şi domeniul privat) este perceput ca o universalitate de fapt,
deci ca un ansamblu de bunuri privite în materialitatea lor, nu ca un ansamblu de drepturi. Astfel, spre exemplu, face parte
din domeniul public chiar plaja Mării Negre, nu dreptul de proprietate publică deţinut de stat asupra acesteia.
Aceasta este şi explicaţia pentru care Legea administraţiei publice locale (Legea nr. 215/2001) vine cu o prezentare nu
tocmai tradiţională a noţiunii de „patrimoniu”, în care include nu doar drepturi şi obligaţii, ci şi „bunuri” în sensul
substanţial: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin
domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi
obligaţiile cu caracter patrimonial” (art. 119).

Trăsăturile domeniului public lato-sensu:

 Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau destinaţia

38
expresă a legii intră în categoria bunurilor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare;
 Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul public, în mod
direct sau prin intermediul unui serviciu public;
 Este guvernat de un regim de putere publică care poate fi:
 regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate publică;
 regim de limitare a exercitării dreptului de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată incluse în
domeniul public.
 Bunurile componente se află în proprietatea publică sau, după caz, cel puţin în „paza” unei persoane
de drept public;
(A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 176-178; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 254-255; D.A. Tofan, op. cit., 2009,
p. 129)

6. Clasificarea domeniului public.

Criterii:

 În funcţie de titular:
Potrivit art. 860 alin. 2 al NCC, „delimitarea dintre domeniul public naţionaş, judeţean şi local se face în
condiţiile legii”.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, „Domeniul public este alcătuit din bunurile
prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată – subl. ns.), din
cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin
modurile prevăzute de lege”.
Conform aceluiaşi articol:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie (art.
136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată – subl. ns.), din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum
şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.
Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri
de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt
declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.
Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct.
III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.”

Anexa Legii nr. 213/1998 detaliază bunurile care intră în domeniul public al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale, fără a impune o enumerare limitativă.

 În funcţie de modul de încorporare:

 Domeniul public natural – cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorită naturii lor, fără
a avea nevoie, în mod imperativ, de amenajări speciale;
 Domeniul public artificial – cuprinde bunurile care presupun amenajări, intervenţii speciale realizate
prin fapta omului, în vederea utilizării lor în interes public.

 În funcţie de modul de utilizare:

 Domeniul public utilizat în mod direct de public (căile de transport);
 Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public (bunurile din
dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-şi desfăşura activitatea).
39
  În funcţie de natura bunurilor componente:
 Domeniul public terestru (bogăţiile de interes naţional ale subsolului, terenurile de interes public,
rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
 Domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile, faleza şi plaja mării
etc.);
 Domeniul public fluvial (apele de suprafaţă, apele subterane etc.);
 Domeniul public aerian (spaţiul aerian);
 Domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri din
patrimoniul cultural naţional etc.);
 Domeniul public militar (cazărmi, ziduri de apărare, armamentul şi muniţia, fortificaţiile de apărare
etc.).
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 201-205)

40
 CAPITOLUL 6
REGIMUL JURIDIC AL DOMENIULUI PUBLIC.
MODALITĂŢI DE UTILIZARE A BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICĂ

1. Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază.

2. Modalităţile de punere în valoare a domeniului public. Baze constituţionale şi legale.

1. Regimul juridic aplicabil domeniului public – principii de bază.

Conform teoriei domeniului public lato-sensu:

 bunurile proprietate publică sunt supuse în exclusivitate unui regim juridic de drept public (drept
administrativ);
 bunurile proprietate privată care fac parte din domeniul public sunt supuse unui regim juridic mixt
– de drept public şi de drept privat, primul fiind predominant.

În ceea ce priveşte soluţia de lege lata a domeniului public stricto-sensu (compus numai din bunuri
proprietate publică), pot fi identificate în doctrină şi legislaţie patru mari principii (consacrate de Constituţie şi
de NCC), aplicabile bunurilor proprietate publică şi, automat, domeniului public, cel puţin celui stricto-
sensu:
 inalienabilitatea;
 imprescriptibilitatea;
 insesizabilitatea;
 imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituţi.

1.1. Inalienabilitatea:

Reprezintă un principiu de rang constituţional, consacrat de art. 136 alin. 4 – „Bunurile proprietate publică
sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de
utilitate publică.”
Înainte de intrarea în vigoare a NCC (01.10.2011), această regulă a fost enunţată şi de art. 11 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic aplicabil acesteia, conform căruia „Bunurile din
domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate;
ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii”.
În prezent, art. 861 din NCC se referă la „Caracterele dreptului de proprietate publică”, precizând că
astfel de bunuri sunt inalienabile.

Inalienabilitatea bunurilor publice presupune imposibilitatea înstrăinării în orice formă (oneroasă sau
gratuită), însă nu exclude integrarea acestora în circuitul juridic, prin instrumentele prevăzute de Constituţie, NCC
şi de Legea organică nr. 213/1998: concesionarea, darea în administrare, închirierea, darea în folosinţă gratuită.
Principiul inalienabilităţii bunurilor publice este aplicabil numai cât timp acestea fac efectiv parte
din domeniul public, nefiind dezafectate (A.Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-213), deci se poate spune că are
un caracter relativ.
Este de reţinut că bunurile exclusiv proprietate publică, enumerate expres în art. 136 din Constituţie
(bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes

41
naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental), nu pot
fi dezafectate, în timp ce bunurile declarate exclusiv proprietate publică printr-o lege organică pot fi trecute în
domeniul privat numai prin aplicarea principiului simetriei formelor juridice, adică prin modificarea legii
organice în discuţie (art. 860 alin. 3 din NCC).

De la 01.10.2011, dispoziţiile Legii nr. 213/1998 relative la dreptul de administrare, dreptul de folosinţă
gratuită şi concesionare au fost abrogate, fiind preluate în Codul civil.

În ceea ce priveşte aplicarea acestui principiu pentru bunurile proprietate privată avute în vedere de
teoria domeniului public lato-sensu, adepţii acestei teze aduc următoarele precizări:
 se poate discuta despre o alienabilitate limitată a acestora, în condiţii restrictive;
 exercitarea prerogativelor proprietarului se efectuează sub „paza” unei persoane de drept public, a
unei autorităţi publice;
 se impune existenţa unor autorizări anterioare înstrăinării, avize, drept de preemţiune al statului sau al
autorităţilor locale etc.
(Verginia Vedinaş, op.cit., 2014, p. 277.)

Concluzia: Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea
absolută a bunurilor publice din domeniul public şi despre alienabilitatea relativă, limitată a bunurilor
proprietate privată din domeniul public.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 109-377; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 210-211; V.
Vedinaş, op. cit., 2014, p. 277; D. A. Tofan, op.cit., 2009, p. 130-131.)

1.2. Imprescriptibilitatea:

 derivă din principiul inalienabilităţii;

 nu este prevăzut expres în Constituţie, dar apare în legislaţia subsecventă;
 a fost consacrat tot în vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667 privind
Regulamentul general al domeniului Coroanei;
 este analizată sub două aspecte:
 bunurile publice nu pot fi dobândite de terţi prin prescripţie achizitivă (uzucapiune) sau, după caz, prin
posesie de bună credinţă;
 dreptul de proprietate publică nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripţiei extinctive;
 până la 01.10.2011, art. 11 alin. 1 lit.c) din Legea nr. 213/1998, bunurile din domeniul public „nu pot
fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra
bunurilor mobile.”.După această dată, acest articol a fost abrogat, iar dispoziţiile referitoare la principiile
(caracterele) aplicabile proprietăţii publice au fost preluate în Noul Cod Civil. Astfel, art. 861 alin. 1 din
NCC arată că „bunurile proprietate publică sunt (...) imprescriptibile (...)”.
 alin. 2 al art. 861 din NCC explică şi ce se înţelege prin imprescriptibilitate: „proprietatea asupra
acestor bunuri (bunurile proprietate publică - subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită
de terţi prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile”.
(Al.S. Ciobanu, ..., op.cit., 2012, p. 378-446; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 131; V. Vedinaş, op. cit.,
2014, p. 278.)

În privinţa bunurilor proprietate privată care ar compune domeniul public, conform teoriei profesorului
Antonie Iorgovan, nu se poate vorbi despre imprescriptibilitatea acestora decât ca un deziderat de lege ferenda; în
42
prezent, dreptul pozitiv nu extinde principiul imprescriptibilităţii şi asupra acestor categorii de bunuri.

1.3. Insesizabilitatea:

 presupune imposibilitatea urmăririi sau executării silite a bunurilor proprietate publică; până la
intrarea în vigoare a NCC, art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998, acestea „nu pot fi supuse executării
silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale”; actualmente, art. 861 alin. 1 din NCC menţionează
doar că bunurile proprietate publică sunt şi insesizabile.
 bunurile publice nu pot forma obiectul unor drepturi reale accesorii: gaj, ipotecă, privilegii, în
condiţiile în care se admite unanim în doctrină că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de
dezmembrăminte.
(Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în
Franţa, Universul Juridic, 2012, p. 13-74; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 132; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.
277-278.)

Bunurile private din domeniul public sunt sub imperiul unei sesizabilităţi limitate, în sensul că legile speciale
impun o serie de condiţii stricte în privinţa scoaterii lor la vânzare, chiar prin executare silită, cum ar fi: instituirea unui
drept de preemţiune al statului, restrângerea sferei unor eventuali creditori sau a persoanelor fizice sau juridice străine,
licitaţie publică obligatorie etc. (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 278; V. Vedinaş, A. Ciobanu, Reguli de protecţie
domenială aplicabile unor bunuri proprietate privată, Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 98 şi urm.).

1.4. Interdicţia grevării cu sarcini şi servituţi:

 Derivă din acelaşi principiu al inalienabilităţii, respectiv din faptul că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil
de dezmembrăminte;
 Această regulă a fost, iniţial, consacrată de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998 („...asupra lor
nu se pot constitui garanţii reale”), respectiv de art. 13 care prevedea: „Servituţile asupra bunurilor din domeniul
public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi
sunt destinate bunurile afectate.” – este cazul, de regulă, al servituţilor naturale reglementate de Codul civil.
 Articolele 11 şi 13, menţionate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului
civil;
 Noul Cod Civil conţine un articol distinct (art. 862) intitulat „Limitele exercitării dreptului de
proprietate publică”, conform căruia :

o Dreptul de proprietate publică este susceptibil de orice „limite” reglementate pentru dreptul
de proprietate privată, în măsura compatibilităţii lor cu uzul sau interesul public căruia îi
sunt destinate bunurile afectate;
o Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată sunt reglementate de Capitolul III al
Titlului II („Proprietatea privată”), din Cartea a III-a („Despre bunuri”), ele fiind împărţite în:
limite legale (art. 602-625), limite convenţionale (art. 626-629) şi limite judiciare (art. 630).
o Dintre aceste „limite”, cele mai relevante sunt limitele legale (folosirea apelor, picătura
streşinii, distanţa şi lucrările intermediare cerute pentru anumite construcţii, lucrări şi
plantaţii, vederea asupra proprietăţii vecinului, dreptul de trecere), echivalentul fostelor
servituţi naturale şi legale la care se referea Codul civil din 1864, cu menţiunea că ele nu erau
considerate nici înainte veritabile dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, ci doar simple
îngrădiri ale exercitării dreptului de proprietate privată;
43
  În ceea ce priveşte servituţile propriu-zise, ele sunt definite în art. 755 al NCC ca acele sarcini care
grevează un imobil, pentru uzul sau utilitatea imobilului unui alt proprietar, utilitatea rezultând din destinaţia
economică a fondului dominant sau constând într-o sporire a confortului acestuia.
 Din formularea art. 862 din NCC rezultă că nu este permisă constituirea de servituţi asupra
domeniului public, fiind admise numai limitele sus-citate ale exercitării dreptului de proprietate.
(Al.S. Ciobanu, Aspecte specifice ..., op.cit., 2012, p. 71-74; A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 211; D. A.
Tofan, op. cit., 2009, p. 133; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 277-278.)

2. Modalităţile de punere în valoare a bunurilor din domeniul public.

2.1. Prezentare generală.

Baza constituţională: art. 136 alin. (4) - „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii
organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”

Dispoziţii legale subsecvente:

 Până la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziţiile art. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998 –
„Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează:...a) nu
pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii;
 După 1 octombrie 2011, reglementarea generală a drepturilor reale corespunzătoare proprietăţii
publice se regăseşte în art. 866-875 ale NCC, fiind vorba despre dreptul de administrare, dreptul de
concesiune şi dreptul de folosinţă cu titlu gratuit (art. 866);
 Închirierea bunurilor din domeniul public este, în continuare, prevăzută de Legea nr. 213/1998,
în art. 14. Dreptul de folosinţă conferit chiriaşului este un drept de creanţă, nu unul real.

 Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, conţine mai multe norme relevante:

Art. 123:
„(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de
interes local sau judeţean, după caz, sa fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, sa
fie concesionate ori sa fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea
bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publica, organizată în condiţiile legii(...)”.

Art. 124:
„Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi
imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop
lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.”

Textele de mai sus reglementează patru tipuri de acte juridice (unele denumite generic în doctrina
administrativă „contracte administrative”) care au ca scop punerea în valoare a bunurilor domeniului public:
 Darea în administrare;
 Concesionarea;

44
  Darea în folosinţă gratuită
 Închirierea;

Aceste acte juridice au ca efect transmiterea dreptului de folosinţă asupra bunurilor publice către diverse
subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau a prerogativei de a dispune de bunurile în cauză,
cu menţiunea că primele trei generează drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publică (sau drepturi
corespunzătoare proprietăţii publice, în terminologia Noului Cod Civil), în timp ce ultima dă naştere unui
drept personal.
Este adevărat că, în ceea ce priveşte prerogativa dispoziţiei, NCC se referă la o astfel de posibilitate
conferită titularului dreptului de administrare (fără a explica la ce se referă), în timp ce unii autori admit chiar
o prerogativă limitată a dispoziţiei materiale.

2.2. Dreptul de administrare.

Conform art. 136 alin. 4 din Constituţie, dreptul de administrare se poate atribui numai în favoarea
anumitor subiecte de drept - regiile autonome şi instituţiile publice şi, desigur, numai cu titlu gratuit.
Această operaţiune juridică este calificată drept convenţie (contract administrativ), de către o parte a
doctrinei (V.Vedinaş, op.cit., 2014, p.269), pe când alţi autori, inclusiv de drept civil, o califică drept act
administrativ unilateral (Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas,
Bucureşti, 2004, p. 438).
De lege lata, dat fiind că procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativă şi presupune
numai emiterea unui act administrativ, rezultă că nu se încheie un contract administrativ, chiar dacă, în mod
firesc, este nevoie şi de un acord al beneficiarului dreptului de administrare.

Prima reglementare detaliată a dreptului de administrare putea fi regăsită în Legea nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (art. 12):
 Aveau calitatea de titulari ai dreptului: regiile autonome, prefecturile, autorităţile administraţiei publice centrale şi
locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local;
 Actul juridic prin care se dă în administrare un bun proprietate publică putea fi:
 Hotărârea Guvernului României – pentru bunurile din domeniul public naţional;
 Hotărârea Consiliului Judeţean, a Consiliului General al mun. Bucureşti sau a Consiliului Local al oraşelor şi
comunelor – pentru bunurile din domeniul public al judeţelor, oraşelor sau comunelor.
 Dreptul de administrare conferea titularului său dreptul de a poseda, folosi şi dispune de bunurile în
cauză, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare;
 Dreptul de administrare putea fi revocat doar „dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi
execută obligaţiile născute din actul de transmitere.”
 În litigiile privind dreptul de administrare, titularul acestui drept sta în instanţă în nume propriu, pe când în
litigiile privind dreptul de proprietate asupra bunurilor în cauză, acelaşi titular avea obligaţia de a indica instanţei cine
este proprietarul.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 312-328; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 269-271.)
De la 1 octombrie 2011, a rămas în vigoare un singur alineat din art. 12, în speţă alin. 5 care prevede cine
poate reprezenta statul sau unităţile administrativ-teritoriale în litigiile privind dreptul de administrare:
Ministerul Finanţelor Publice (pentru bunurile statului), respectiv consiliului judeţean sau local (pentru
bunurile de interes judeţean/local).

Noul Cod Civil (art. 867-870) preia, în cea mai mare parte, dispoziţiile anterioare, menţinând şi soluţia
criticabilă privind posibilitatea titularului de a „dispune” de bunul public, normă care poate fi interpretată într-
45
un mod excesiv, care ar echivala cu încălcarea principiului inalienabilităţii.
Doctrina de drept administrativ aduce critici textului legal ce conferă titularului dreptului de
administrare „dreptul de a dispune” de bunul proprietate publică, din moment ce prerogativa dispoziţiei
asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferată nimănui, prin raportare la principiul
inalienabilităţii (V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 270).
În ceea ce priveşte beneficiarii, Codul arată că este vorba despre regii autonome, autorităţile
administraţiei publice centrale sau locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local.
Ca element de noutate, art. 869 clarifică modalităţile care duc la stingerea dreptului de administrare:
 revocarea sa, din motive de interes public
 încetarea dreptului de proprietate publică.

Apărarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revine titularului său, nefiind
nevoie de introducerea în cauză a proprietarului decât atunci când se pune în discuţie nu acest drept real, ci
chiar dreptul de proprietate.

Regiile autonome:

 Doctrina interbelică a realizat o distincţie între:

 regia directă (regia administrativă) = procedeul prin care administraţia publică organiza un serviciu
public şi îl exploata în mod direct, luând asupra sa „riscurile şi beneficiile întreprinderii”;
şi
 regia publică comercială = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o „întreprindere”
care dobândea personalitate şi autonomie în conducere.
 Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi
societăţi comerciale, s-a stabilit că „Unităţile economice de stat, indiferent de organul în subordinea căruia
îşi desfăşoara activitatea, se organizează şi funcţionează, în conformitate cu dispoziţiile prezentei legi, sub
formă de regii autonome sau societăţi comerciale.”
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice înfiintate prin hotărâre a Guvernului (pentru cele de
interes naţional), sau prin hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei de stat, şi funcţionau
pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară; ele se organizau şi funcţionau „în ramurile strategice
ale economiei naţionale - industria de armament, energetică, exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştă
şi transporturi feroviare -, precum şi unele domenii aparţinând altor ramuri stabilite de Guvern.” (a se vedea
art. 1, 2 şi 3 din lege).
 Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societăţi comerciale a regiilor autonome
organizate în baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea în coordonarea căreia îşi desfăşurau activitatea,
urmând ca societăţile comerciale pe acţiuni rezultate în urma reorganizării regiilor autonome având ca obiect
activităţi de interes public naţional să fie denumite companii naţionale sau societăţi naţionale, după caz, şi să
fie supuse procesului de privatizare (art. 2 din O.U.G. nr. 30/1997).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate în prestarea unor activităţi
publice şi/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia Autonomă "Loteria
Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă "Monetăria Statului" şi Regia
Autonomă "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au adăugat, prin Legea nr. 207/1997 de
aprobare a O.U.G.nr.30/1997, şi Regia Naţională a Pădurilor, Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului
Protocolului de Stat", Regia Autonomă "Administraţia Naţională a Drumurilor din România", Regia
Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă "Arsenalul Armatei", Regia Autonomă "Rami - Dacia", Regia
Autonomă "Romtehnica", precum şi alte regii care constituiau monopol natural de interes strategic, sau
anumite servicii publice de interes naţional.
46
 Instituţiile publice:

 Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea „(…) autorităţilor
administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local”,
formulare mai detaliată care îşi găseşte echivalent în conceptul sintetic de „instituţie publică” cu care operează
art. 136 din Constituţie;
 În doctrină s-a precizat că noţiunea de „instituţie publică” vizează, prin eliminare, orice organ de stat sau
al administraţiei locale autonome care nu este nici regie autonomă şi nici societate comercială.
 În această interpretare, s-a făcut şi precizarea că art. 136 din Constituţie are în vedere un sens restrâns al
noţiunii de „instituţie publică”, în sensul că:
 nu ar putea intra în discuţie decât instituţiile publice finanţate exclusiv din bani publici şi care se află sub
controlul Curţii de Conturi;
 nu se referă la „marile instituţii ale Republicii” – Parlamentul, Preşedintele României, Curtea
Constituţională, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al Magistraturii, Avo-
catul Poporului, Ministerul Public – şi nici la consiliul local/judeţean;
 interpretată în sens restrictiv, această noţiune vizează: ministerele şi alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autorităţile centrale autonome, autorităţile subordonate ministerelor
sau autorităţilor centrale autonome, instituţiile subordonate consiliului judeţean/local.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 217-219.)

În concluzie, din reglementarea NCC rezultă că orice „organ public” poate primi, în principiu, în
administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricţii exprese.

2.1. Închirierea bunurilor proprietate publică:

Noul Cod Civil menţionează doar, în art. 861 alin. 3 posibilitatea de închiriere, în condiţiile legii, a
bunurilor proprietate publică, fără a trata distinct această operaţiune juridică sau dreptul personal de folosinţă
conferit.
Cele câteva reglementări exprese, în acest sens, sunt menţinute în Legea nr. 213/1998
Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 – „Închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde
clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.”
Dispoziţii incidente regăsim şi în art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale: „(1)
Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes
local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie
concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea
bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile legii.”

Elemente specifice ale contractului de închiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea nr.
213/1998):
 În funcţie de apartenenţa bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, închirierea se va aproba prin Hotărâre a Guvernului sau Hotărâre a Consiliului Judeţean sau Local
47
(în cazul mun. Bucureşti, prin Hotărâre a Consiliului General);
 Beneficiarul contractului de închiriere poate fi orice persoană fizică sau juridică, română sau străină;
 Dreptul de a închiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau titularului
dreptului de administrare;
 Închirierea se poate face numai prin procedura licitaţiei publice;
 Sumele încasate cu titlu de chirie intră, după caz, în bugetul statului sau al unităţii administrativ-
teritoriale; dacă închirierea este făcută de titularul unui drept de administrare, acesta are dreptul de a reţine o
cotă de 20-50% din chirie, în condiţiile fixate de proprietar (statul român sau unităţile administrativ-
teritoriale);
 Litigiile privind bunurile publice închiriate sunt supuse aceloraşi reguli indicate pentru darea în
administrare.
(V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 271.)

În completarea dispoziţiilor speciale din Legea nr.213/1998 vor fi aplicabile, în măsura

compatibilităţii lor, normele privind locaţiunea (închirierea) din Codul civil (art. 1777-1850 din NCC).

2.2. Dreptul de folosinţă gratuită:

A cunoscut o consacrare constituţională doar în urma revizuirii legii fundamentale, în anul 2003, deşi la
acea dată era deja reglementată în legile organice menţionate anterior (Legea nr. 213/1998, Legea nr.
215/2001).
Conform art. 136 alin. 4 din Constituţia revizuită, bunurile proprietate publică „pot fi date în folosinţă
gratuită instituţiilor de utilitate publică” ( cu privire la semnificaţia sintagmei de „utilitate publică, a se vedea
şi O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, cu modificările şi completările ulterioare).
Acest concept desemnează persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial şi care, direct în
baza legii sau în temeiul reglementărilor din O.G. nr. 26/2000, au dobândit statut de utilitate publică.
Nu intră în această categorie „instituţiile publice”, pentru că pentru ele a fost reglementat, în mod distinct,
un alt drept real – cel de administrare.
Dreptul de folosinţă gratuită este calificat de NCC (art. 874-875) ca un drept real corespunzător
proprietăţii publice (nefiind un dezmembrământ al acestuia, pentru că dreptul de proprietate publică nu este
susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil). El se acordă pentru o perioadă limitată de timp, deci nu este
admisibilă o perioadă nedeterminată.

Potrivit art. 874 din. 3 din NCC, dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de administrare se
aplică în mod corespunzător, de unde rezultă următoarele:
 Atribuirea dreptului de folosinţă gratuită se face prin mijloace de drept administrativ,
respectiv prin adoptarea, după caz, a unei hotărâri a Guvernului (pentru bunurile publice
proprietate a statului) sau a unei hotărâri a consiliului judeţean/local (pentru bunurile publice de
interes judeţean/local).
 Stingerea dreptului de folosinţă gratuită operează odată cu încetarea dreptului de proprietate
publică sau prin revocare, pentru motive de interes public.

Titularul dreptului nu beneficiază de fructele civile ale bunului decât dacă o asemenea posibilitate îi este
recunoscută prin actul de atribuire.
De asemenea, apărarea în justiţie a dreptului de folosinţă gratuită revine beneficiarului său.

Cu privire la bunurile aparţinând unităţilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr.
48
215/2001, republicată prevede: „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen
limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor
juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor
publice.”
Din acest text, reiese că pot fi date în folosinţă gratuită şi bunuri din domeniul privat, nu doar cele din
domeniul public.

Este de remarcat că nici Constituţia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac distincţie între
bunurile imobile şi bunurile mobile, rezultând că ambele categorii pot face obiectul dreptului de folosinţă
gratuită.
(Al.S. Ciobanu, Inalienabilitatea ..., op.cit., 2012, p. 329-337; V. Vedinaş, op.cit., 2014, p. 272; A.
Iorgovan, op.cit., 2005, p. 252-253.)

49
 CAPITOLUL 7

CONTRACTUL DE CONCESIUNE.
SERVICIUL PUBLIC

1. Concesiunea - noţiune, obiect, categorii.

2. Concesiunea de servicii şi lucrări publice.
3. Concesionarea bunurilor proprietate publică.
4. Serviciul public.

1. Concesiunea – noţiune, obiect, categorii.

Concesiunea reprezintă una dintre cele mai importante şi uzitate modalităţi contractuale de punere în
valoare a bunurilor proprietate publică, acest fapt datorându-se beneficiilor substanţiale pe care le procură atât
autorităţii publice concedente, cât şi beneficiarului concesiunii.
După cum arată doctrina de drept public, ideea concesionării unui bun „public” a fost prezentă şi în
Antichitate, în dreptul roman, însă, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regăsim în Evul Mediu
(Antonie Iorgovan, op.cit., 2005, p.221) , în epoca regalităţii (perioada vechiului drept francez).
În această perioadă, proprietatea începe să îşi piardă treptat, de facto, caracterul său exclusiv, independent
şi simplu şi devine în schimb dependentă, complicată şi grevată cu servituţi, în condiţiile în care s-a
generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a transmite dreptul de
folosinţă cu privire la vaste moşii, fără a se prevedea un termen limită de exercitare a acestuia, în favoarea
unor vasali a căror loialitate o doreau „cucerită”.
Prin aceste „delapidări” funciare, proprietarul originar – monarhul - păstra nuda proprietate asupra
terenurilor concesionate, în timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita în mod deplin posesia şi folosinţa
asupra acestor fiefuri, denumite şi „censive”.
De aici s-a născut şi teoria coexistenţei a două drepturi perpetue asupra aceluiaşi obiect – fieful
concesionat - , adică dreptul proprietarului (suveranului) care deţinea aşa-numitul „domeniu eminent” şi
dreptul concesionarului (vasalul „gratulat”), deţinător al „domeniului util” (Antonie Iorgovan, op.cit., 2005,
p.221).
În timp, tocmai datorită acestei folosinţe perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de la
monarh, dreptul concesionarului a început să se consolideze, acesta fiind perceput public drept adevăratul
proprietar, obligat în mod „nedrept” să achite taxe împovărătoare (redevenţa) unui suveran „parazit”( V.
Vedinaş, op.cit., 2002, p.449).
De la această percepţie înşelătoare au pornit şi modificările semnificative aduse în planul regimului
domenial de Revoluţia Franceză şi de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj între concesionarea
bunurilor publice şi a celor private, în condiţiile în care fostul „domeniu public” (Domeniul Coroanei) devine
un „domeniu al Naţiunii”, alienabil, de principiu, în baza unei aprobări date de forul legiuitor.
În ceea ce priveşte soluţiile date în dreptul românesc asupra regimului juridic al concesiunii, acestea au
fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetică a caracteristicilor sale : contract cu caracter
temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea „răscumpărării”, adică a denunţării unilaterale de către
concedent (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.222).
De asemenea, în mod tradiţional, concesiunea a fost percepută ca o modalitate privativă de exploatare a
unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor proprietate publică afectate acestui serviciu, fiind, aşadar, un
contract administrativ.

50
 Un exemplu elocvent al modului în care doctrina interbelică a perceput concesiunea îl constituie chiar
definiţia clasică formulată de profesorul Paul Negulescu, în celebrul său tratat: „formă de exploatare a unui
serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile exploatării şi
conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate…” (P.
Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E.
Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154).

Modul de atribuire a contractelor de lucrări publice şi de servicii, pe cale de achiziţie publică sau pe calea
concesiunii, reprezintă o problemă de interes major la nivelul Uniunii Europene, motiv pentru care a fost şi
este reglementată de o serie de acte normative (directive) care trebuie transpuse şi implementate corespunzător
de toate statele membre.
Astfel, în cursul anului 2014 s-a realizat o modificare substanţială a legislaţiei europene în materia
achiziţiilor publice şi a concesiunilor, fiind adoptate trei noi directive: Directiva 2014/23/UE a Parlamentului
European şi a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva 2014/24/UE a Parlamentului
European şi a Consiliului privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE, respectiv
Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului privind achiziţiile efectuate de entităţile care
îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a
Directivei 2004/17/CE.
Anterior, atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice a fost reglementată prin Directiva
2004/18/CE, iar atribuirea concesiunilor de servicii a intrat sub incidenţa principiilor prevăzute în TFUE sau a
celor derivate din acesta: libera circulaţie a mărfurilor, libertatea de stabilire, libertatea de a presta servicii,
egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoaşterea reciprocă, proporţionalitatea, transparenţa.
Prin noile directive sunt introduse o serie de noutăţi în materia atribuirii şi derulării contractelor
menţionate, însă, în primul rând, este de remarcat adoptarea unui act normativ distinct pentru contractele de
concesiune (cu menţiunea că sunt avute în vedere numai concesiunile de lucrări publice şi servicii, nu şi cele
de bunuri).
Termenul-limită de transpunere a directivelor de către statele-membre ale U.E. este de 18 aprilie 2016,
moment la care va opera şi abrogarea Directivelor 2004/18/CE, respectiv 2004/17/CE.

În prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, de lucrări şi servicii publice.
Rămâne discutabilă posibilitatea încheierii în prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri din
domeniul privat, mai precis eventuala procedură aplicabilă în acest sens, în condiţiile în care, după abrogarea fostei Legi
a concesiunilor nr.219/1998, O.U.G.nr.54/2006 reglementează numai regimul general al concesionării de bunuri
proprietate publică.
Pe de altă parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, menţionează că pot
fi concesionate atât bunurile din domeniul public, cât şi bunurile din domeniul privat.
Anterior, prin O.U.G.nr. 34/2006 s-au abrogat vechile reglementări în materia concesiunii (Legea nr.
219/1998, cu modificările şi completările aduse de Legea nr. 528/2004, respectiv O.G. nr. 16/2002 privind
contractele de parteneriat public-privat, cu modificările şi completările ulterioare) şi au fost reglementate
procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică, a contractului de concesiune de lucrări publice şi
de servicii, precum şi modalităţile de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva actelor emise în legătură
cu aceste proceduri.
Precizăm că această ordonanţă urmează a fi abrogată în curând, ca urmare a transpunerii în
dreptul intern a dispoziţiilor noilor directive europene din anul 2014.
În acest sens, pe site-ul ANRMAP (http://www.anrmap.ro/ro/web/public/transparenta-decizionala)
au fost deja puse în dezbatere publică 4 proiecte de lege privind: concesiunile de lucrări publice şi
51
servicii, achiziţiile publice, achiziţiile sectoriale, căile de atac şi remediile în materia atribuirii
achiziţiilor publice şi concesiunilor.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G.nr. 54/2006 privind
regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată cu modificări prin Legea
nr. 337/2006.
În vederea punerii în aplicare a celor două reglementări din materia achiziţiilor publice şi a concesiunilor, au fost
adoptate o serie acte administrative subsecvente cu caracter normativ: H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea
normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică
(Monitorul Oficial nr.625 din 20 iulie 2006); H.G. nr. 71/2007 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii (Monitorul Oficial nr. 98 din 8 februarie 2007); H.G. nr. 168/2007 pentru aprobarea
Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (Monitorul Oficial nr. 146 din 28 februarie 2007)
ş.a.

2. Concesiunea de servicii şi lucrări publice.

2.1. Definiţie şi obiect.

Aceste specii ale contractului de concesiune sunt reglementate de O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările şi
completările ulterioare; definiţiile furnizate de emitentul actului nu sunt dintre cele mai fericite, conţinând
termeni redundanţi, complicaţi şi chiar norme de trimitere inutile.
După cum am precizat, la nivelul Uniunii Europene s-a adoptat un act normativ special în această
materie, care trebuie transpus de statele-membre până la data de 18 aprilie 2016 – Directiva
2014/23/UE, publicată în J.O.U.E. din 28.03.2014 (pentru detalii, a se vedea Alexandru-Sorin Ciobanu,
Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureşti, 2015).

În O.U.G. nr. 34/2006, contractul de concesiune de lucrări publice este definit drept contractul care
are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate
contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent,
dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume
de bani prestabilite ( art.3 lit.g din ordonanţă).
Concret, conform art. 4, este vorba despre: a) fie execuţia de lucrări legate de una dintre activităţile
cuprinse în anexa nr. 1 (diverse lucrări de construcţii) sau execuţia unei construcţii; b) fie atât proiectarea, cât
şi execuţia de lucrări legate de una dintre activităţile cuprinse în anexa nr. 1 sau atât proiectarea, cât şi
execuţia unei construcţii; c) fie realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care corespunde necesităţii şi
obiectivelor autorităţii contractante, în măsura în care acestea nu corespund prevederilor lit. a) şi b).

Contractul de concesiune de servicii este, de asemenea, definit drept contractul care are aceleaşi
caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în
calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a
exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite (
art.3 lit.h din ordonanţă).
Prin raportare la art. 4 din ordonanţă, rezultă că el are ca obiect prestarea unuia sau mai multor servicii,
astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele nr. 2A şi 2B. Anexele în cauză cuprind 27 de rubrici, conţinând
52
26 de servicii individualizate ( de exemplu servicii de transport, de telecomunicaţii, servicii bancare, de
cercetare-dezvoltare, de consultanţă, de arhitectură, de administrare a imobilelor, de publicare şi tipărire,
servicii hoteliere, de învăţământ, de asistenţă socială etc.).

După cum se observă, definiţiile celor două tipuri de concesiune se raportează la contractele de
achiziţie publice.
Potrivit art. 3 lit. f) din ordonanţă, contractul de achiziţie publică reprezintă „contractul, asimilat,
potrivit legii, actului administrativ, care include şi categoria contractului sectorial, astfel cum este definit
la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o
parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii.”

Conform Normelor de aplicare a O.U.G. nr. 34/2006 – H.G. nr. 71/2007, distincţia dintre
contractul de concesiune şi contractul de achiziţie publică se realizează pe criteriul distribuţiei
riscurilor:
 contractul prin intermediul căruia contractantul, în calitate de concesionar, primeşte dreptul de a
exploata rezultatul lucrărilor executate, preluând astfel şi cea mai mare parte din riscurile aferente
realizării şi exploatării lucrărilor respective, este considerat a fi contract de concesiune de
lucrări publice, în caz contrar fiind considerat contract de achiziţie publică de lucrări;
 contractul prin intermediul căruia contractantul, în calitate de concesionar, primeşte dreptul de a
exploata serviciile, preluând astfel şi cea mai mare parte din riscurile aferente exploatării acestora,
este considerat a fi contract de concesiune de servicii, în caz contrar fiind considerat contract
de achiziţie publică de servicii.

2.2. Autorităţile contractante. Fundamentarea deciziei de concesionare şi întocmirea documentaţiei de

atribuire, conform H.G. nr. 71/2007:

În sensul art. 8 al O.U.G. nr. 34/2006 (aplicabil, ca regulă, pentru achiziţiile publice), prin autoritate
contractantă în materia concesiunii de servicii/lucrări publice se înţelege:
a) oricare organism al statului – autoritate publică sau instituţie publică – care acţionează la nivel
central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu personalitate juridică, care a
fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii:
 este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a),
sau de către un alt organism de drept public;
 se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante, astfel cum este
definită la lit. a), sau unui alt organism de drept public;
 în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai
mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate
contractantă, astfel cum este definită la lit. a), sau de către un alt organism de drept public;
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi contractante dintre cele prevăzute la lit. a), b),
d) sau e);
d) oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la
cap. VIII secţiunea 1 (este vorba despre activităţi relevante în următoarele domenii: apă, energie,
53
 transport, poştă), atunci când aceasta atribuie contracte de achiziţie/concesiune sau încheie acorduri-
cadru destinate efectuării respectivelor activităţi;
e) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a)–d), care desfăşoară una sau mai
multe dintre activităţile prevăzute la cap. VIII secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv,
astfel cum este acesta definit la art. 3 lit. k) (adică „dreptul care rezultă din orice formă de autorizare
acordată, conform prevederilor legale sau ca urmare a emiterii unor acte administrative, de o autoritate
competentă şi care are ca efect rezervarea desfăşurării de activităţi în domeniul anumitor servicii
publice numai de către una sau de către un număr limitat de persoane, afectând în mod substanţial
posibilitatea altor persoane de a desfăşura o astfel de activitate”), acordat de o autoritate competentă,
atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie/concesiune sau încheie acorduri-cadru destinate
efectuării respectivelor activităţi.

Potrivit Capitolului II din H.G. nr. 71/2007, autoritatea contractantă are obligaţia de a elabora un studiu
de fundamentare în orice situaţie în care intenţionează să atribuie un contract de concesiune de lucrări
publice sau un contract de concesiune de servicii.

Elementele specifice acestui studiu (art. 9-11 din H.G. nr. 71/2007):
 trebuie să se axeze pe analiza unor elemente relevante în care se includ: aspectele generale,
fezabilitatea tehnică, fezabilitatea economică şi financiară, aspectele de mediu, aspectele sociale şi
aspectele instituţionale ale proiectului în cauză;
 în cazul unui proiect care presupune realizarea de lucrări publice, la baza studiului de
fundamentare a deciziei de concesionare va sta studiul de fezabilitate;
 trebuie să cuprindă o analiză care să permită definirea şi cuantificarea în termeni economici şi
financiari a riscurilor de proiect, luând în considerare, totodată, şi variantele identificate de
repartiţie a riscurilor între părţile viitorului contract;
 Rezultatele studiului de fundamentare a deciziei de concesionare trebuie să justifice necesitatea şi
oportunitatea concesiunii şi să demonstreze că:
 proiectul este realizabil;
 proiectul răspunde cerinţelor şi politicilor autorităţii publice;
 au fost luate în considerare diverse alternative de realizare a proiectului;
 varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract
de concesiune de lucrări publice sau de servicii este mai avantajoasă în raport cu
varianta prin care proiectul este prevăzut a fi realizat prin atribuirea unui contract
de achiziţie publică;
 proiectul beneficiază de susţinere financiară, menţionând, dacă este cazul, care
este contribuţia autorităţii contractante.

După aprobarea studiului de fundamentare, autoritatea contractantă, are obligaţia să asigure întocmirea
documentaţiei de atribuire (art. 14).
 Dincolo de regulile care se aplică pentru redactarea caietului de sarcini, în materia achiziţiilor
publice, sunt impuse şi unele elemente specifice (art. 16):
 obiectivele pe termen lung, mediu şi imediate ale proiectului;
 modul de operare vizat pentru derularea proiectului, inclusiv, dacă este cazul,
investiţiile pe care concesionarul va fi obligat să le realizeze şi termenul de realizare a
acestora;
 descrierea activităţilor, condiţii generale tehnice şi de calitate;

54
  dacă există, condiţii speciale impuse de natura activităţilor care vor intra în obiectul
contractului de concesiune, cum ar fi condiţii de siguranţă în exploatare, protecţia
mediului, protecţia muncii, condiţii privind folosirea şi conservarea patrimoniului sau
privind protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului naţional, condiţii privind
protejarea secretului de stat, utilizarea unor materiale cu regim special, condiţii
speciale impuse de acorduri şi convenţii la care România este parte;
 propunerea autorităţii contractante de distribuţie a riscurilor de proiect;
 dacă este cazul, opţiunea concedentului pentru forma de organizare a concesionarului;
 dacă este cazul, opţiunea pentru crearea unei companii de proiect;
 clauze financiare şi de asigurări;
 dacă este cazul, regimul bunurilor utilizate şi/sau realizate de concesionar în timpul
derulării contractului de concesiune;
 cuantumul garanţiilor care urmează a fi constituite, după caz.

Criteriile de selecţie pe care doreşte să le utilizeze autoritatea contractantă trebuie anunţate în cadrul
anunţului de participare şi pot consta exclusiv în:
 situaţia personală a candidatului sau a ofertantului;
 capacitatea de exercitare a activităţii profesionale;
 situaţia economică şi financiară;
 capacitatea tehnică şi/sau profesională;
 standarde de asigurare a calităţii;
 standarde de protecţie a mediului.

Criteriile de atribuire a contractului (art. 18) trebuie, de asemenea, anunţate prin anunţul de
participare şi pot avea în vedere:
 nivelul tarifelor de utilizare plătibile de către beneficiarii finali;
 nivelul redevenţei;
 gradul de preluare a riscului de către concesionar;
 planurile de finanţare şi dezvoltare prezentate;
 nivelul calitativ, tehnic şi funcţional al soluţiilor tehnice propuse;
 modul de asigurare a protecţiei mediului;
 modul de rezolvare a unor probleme sociale;
 termenele de realizare a unor investiţii;
 durata concesiunii.

Esenţial este faptul că ponderea fiecărui criteriu nu trebuie să conducă la distorsionarea

rezultatului procedurii de atribuire.

În plus, se prevede obligaţia depunerii de către ofertanţi a unei garanţii de participare, al cărei cuantum
nu poate depăşi 2% din valoarea estimată a contractului (art. 41-44 din H.G. nr. 71/2007).
În ceea ce priveşte estimarea valorii contractului de concesiune, se vor aplica regulile de la contractul
de achiziţie publică, reglementate în Capitolul II, Secţiunea a 2-a din ordonanţă.

2.3. Procedura de atribuire a contractului de concesiune de servicii şi lucrări publice.

Principiile şi regulile generale de atribuire a contractului de concesiune sunt reglementate în Capitolul

VII al O.U.G. nr. 34/2006, cu modificările şi completările ulterioare.
55
 Detalierea acestor dispoziţii se regăseşte în Normele de aplicare – H.G. nr. 71/2007.

Astfel, sunt aplicabile aceleaşi principii care stau la baza atribuirii contractului de achiziţie publică
(enunţate de art. 2 alin. 2 în O.U.G. nr. 34/2006): a) nediscriminarea; b) tratamentul egal; c) recunoaşterea
reciprocă; d) transparenţa; e) proporţionalitatea; f) eficienţa utilizării fondurilor publice; g) asumarea
răspunderii.

Autoritatea contractantă are obligaţia de a transmite, prin mijloace electronice, anunţul de participare
(prin care se aduce la cunoştinţă publică iniţierea procedurii de atribuire) către Sistemul Electronic de
Achiziţii Publice – SEAP (art. 19-20 din H.G. nr. 71/2007).
Există situaţii în care este obligatorie publicarea anunţului în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
atunci când valoarea estimată a contractului de concesiune de lucrări publice care urmează să fie atribuit este
egală sau mai mare decât echivalentul în lei al 5.000.000 euro (art. 223 din O.U.G. nr. 34/2006).

Ca regulă, procedurile de atribuire admise, potrivit art. 26 din H.G. nr. 71/2007, raportate la
dispoziţiile 2181 din O.U.G. nr. 34/2006, sunt următoarele:
 licitaţia deschisă, respectiv procedura la care orice operator economic interesat are dreptul de a
depune oferta;
 licitaţia restrânsă, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune
candidatura, urmând ca numai candidaţii selectaţi să aibă dreptul de a depune oferta;
 dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-şi depune
candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii admişi, în scopul
identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale, urmând ca, pe baza
soluţiei/soluţiilor, candidaţii selectaţi să elaboreze oferta finală.
Se va opta pentru licitaţia deschisă sau restrânsă atunci când autoritatea contractantă poate defini clar
specificaţiile tehnice şi poate stabili precis montajul financiar şi/sau cadrul juridic de implementare a
proiectului (art. 28 din H.G. nr. 71/2007), în caz contrar fiind aplicabil dialogul competitiv.
În mod excepţional, atunci când în cadrul acestor proceduri nu au fost depuse oferte sau niciuna
dintre acestea nu au fost corespunzătoare, se poate aplica procedura negocierii cu publicarea prealabilă a unui
anunţ de participare.

Soluţionarea contestaţiilor legate de procedura de atribuire urmează, de asemenea, regimul prevăzut

pentru achiziţiile publice, detaliat în Capitolul IX din ordonanţă.

Astfel, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un
act al autorităţii contractante, prin încălcarea dispoziţiilor legale în materia atribuirii contractelor de
concesiune de servicii sau lucrări publice, poate solicita, prin contestaţie, anularea actului, obligarea autorităţii
contractante de a emite un act, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativ-
jurisdicţională (adică prin sesizarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor).
Menţionăm că, potrivit art. 21 din Constituţia României, o astfel de procedură este facultativă şi
gratuită, deoarece reprezintă o „jurisdicţie administrativă specială”. Ca atare, participanţii la
procedura de atribuire se pot adresa şi instanţei de contencios administrativ, cu parcurgerea procedurii
administrative prealabile.

56
 Dacă se recurge la procedura administrativ-jurisdicţională, Consiliul are dreptul de a solicita lămuriri
părţilor, de a administra probe şi de a solicita orice alte date/documente, în măsura în care acestea sunt
relevante în raport cu obiectul contestaţiei, respectiv de a solicita orice date necesare pentru soluţionarea
contestaţiei şi de la alte persoane fizice sau juridice (art. 275 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006).
Unul dintre avantajele acestei proceduri este şi celeritatea soluţionării:
 conform art. 276 din ordonanţă, Consiliul are obligaţia de a soluţiona pe fond contestaţia,
indiferent dacă există alte cauze aflate pe rolul instanţelor de judecată referitoare la aceeaşi
procedură de atribuire, în termen de 20 de zile de la data primirii dosarului de la autoritatea
contractantă, respectiv în termen de 10 zile în situaţia incidenţei unei excepţii care împiedică
analiza pe fond a contestaţiei (…).
 în cazuri temeinic justificate, termenul de soluţionare a contestaţiei poate fi prelungit o singură
dată cu încă 10 zile.
Cu privire la soluţiile pe care le poate da CNSC, sunt aplicabile următoarele reguli (art. 278 din
ordonanţă):
o Consiliul se pronunţă mai întâi asupra excepţiilor de procedură şi de fond, iar când se
constată că acestea sunt întemeiate, nu se mai procedează la analiza pe fond a cauzei.
o Consiliul examinează din punctul de vedere al legalităţii şi temeiniciei actul atacat şi
poate pronunţa o decizie prin care îl anulează în parte sau în tot, obligă autoritatea
contractantă să emită un act sau dispune orice altă măsură necesară pentru
remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire. În cazul în care Consiliul dispune
modificarea/eliminarea oricăror specificaţii tehnice din caietul de sarcini ori din alte
documente emise în legătură cu procedura de atribuire, autoritatea contractantă are
dreptul de a anula aplicarea procedurii de atribuire;
o În situaţia în care Consiliul apreciază că, în afară de actele contestate în cadrul procedurii
de atribuire, există şi alte acte care încalcă prevederile prezentei ordonanţe de
urgenţă, la care nu s-a făcut referire în contestaţie, atunci acesta va sesiza atât
Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, cât şi
Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice din cadrul Ministerului
Finanţelor Publice, transmiţându-le în acest sens toate datele/documentele relevante în
susţinerea sesizării;
o În cazul în care Consiliul admite contestaţia şi dispune luarea unei măsuri de remediere a
actului atacat, va preciza şi termenul în care aceasta trebuie dusă la îndeplinire, care
nu va fi mai mare decât termenul de exercitare a căii de atac împotriva deciziei
Consiliului;
o Consiliul poate respinge contestaţia ca fiind nefondată, tardivă, lipsită de interes,
lipsită de obiect, ca fiind introdusă de o persoană fără calitate sau neîmputernicită
să formuleze contestaţia, precum şi pe orice altă excepţie de procedură sau de fond;
o În funcţie de soluţia pronunţată, Consiliul va decide asupra continuării sau anulării
procedurii;
o Consiliul poate lua act, oricând în cursul soluţionării contestaţiei, de renunţarea la
aceasta de către contestator;
o Consiliul poate obliga, la cerere, partea în culpă la plata cheltuielilor efectuate în cursul
soluţionării contestaţiei;
o Consiliul nu poate decide atribuirea unui contract către un anumit operator
economic.

57
 Deciziile Consiliului pot fi atacate cu plângere la curtea de apel, secţia de contencios-administrativ
şi fiscal în a cărei rază se află sediul autorităţii contractante, într-un termen de 10 zile de la comunicare, atât
pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie.
Pe cale de excepţie, pentru procedurile de atribuire de servicii şi/sau lucrări aferente infrastructurii de
transport de interes naţional, aşa cum este definită de legislaţia în vigoare, instanţa competentă este
întotdeauna Curtea de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pe de altă parte, procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor
cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluţiunea,
rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor de concesiune se soluţionează în primă instanţă de către
secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii
contractante (a se vedea art. 286 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006).
Este de remarcat că atfel de litigii sunt de competenţa exclusivă a instanţei, neintrând în atribuţiile CNSC.
Aceste litigii se vor soluţiona de urgenţă şi cu precădere, ceea ce însemnă termene (relativ) scurte.

2.3. Regimul contractului de concesiune de servicii/lucrări publice.

Încheierea contractului:
 reprezintă etapa finală a procedurii de atribuire;
 rezultatul procedurii de atribuire se va comunica tuturor participanţilor, iar ofertantului declarat
câştigător i se va remite invitaţia pentru semnarea contractului;

Contractele de concesiune pot fi încheiate numai după împlinirea unor termene de aşteptare:
a) 11 zile de la data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii, în cazul în care valoarea
estimată este egală sau mai mare decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006;
b) 6 zile de la data transmiterii comunicării privind rezultatul aplicării procedurii, în cazul în care valoarea
estimată este mai mică decât pragurile valorice prevăzute la art. 55 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

Pragurile valorice prevăzute de art. 55 alin. 2 sunt următoarele:

 130.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dacă autoritatea contractantă se încadrează
în una dintre categoriile prevăzute la art. 8 lit. a)–c) ;
 400.000 euro pentru contractul de concesiune de servicii, dacă autoritatea contractantă se încadrează
în una dintre categoriile prevăzute la art. 8 lit. d) sau e);
 5.000.000 euro, pentru contractul de concesiune de lucrări.

În mod excepţional, se va anula procedura de atribuire atunci când:

 dacă au fost depuse numai oferte inacceptabile şi/sau neconforme;
 dacă nu a fost depusă nicio ofertă sau dacă au fost depuse oferte care, deşi pot fi luate în considerare,
nu pot fi comparate din cauza modului neuniform de abordare a soluţiilor tehnice şi/ori financiare;
 dacă abateri grave de la prevederile legislative afectează procedura de atribuire sau dacă este
imposibilă încheierea contractului.

58
Scopul contractului (art. 49 din H.G. nr. 71/2007):
 Asigurarea, pe baza unei gestionări optime, a efectuării la un nivel corespunzător a activităţilor, la
preţuri accesibile pentru utilizatorii finali, precum şi întreţinerea şi dezvoltarea oricăror bunuri de retur
încredinţate concesionarului pentru efectuarea respectivelor activităţi.
 În acest sens, indiferent de modul de distribuire a riscurilor, modul de recuperare a costurilor de către
concesionar trebuie stabilit astfel încât să îl determine pe acesta să depună toate diligenţele necesare pentru
reducerea costurilor respective.

Părţile contractului:
- Concedent = autoritatea contractantă, astfel cum a fost prezentată anterior;
- Concesionar = ofertantul (operatorul economic) operator economic desemnat căştigător în urma
procedurii de atribuire; prin „operator economic” se înţelege „oricare furnizor de produse,
prestator de servicii ori executant de lucrări – persoană fizică/juridică, de drept public sau privat,
ori grup de astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piaţă produse,
servicii şi/sau execuţie de lucrări” (art. 3 litera r) din O.U.G. nr. 34/2006).

Asumarea riscurilor (art. 49-50 din H.G. nr. 71/2007):

 În mod obligatoriu, concesionarul trebuia să preia cea mai mare parte a riscurilor presupuse
de derularea concesiunii: riscul de disponibilitate şi riscul de piaţă;
 Riscul de disponibilitate = nerespectarea unor parametri de performanţă şi calitate ai
construcţiei/serviciului, clar determinaţi şi măsurabili, pe întreaga durată de viaţă a proiectului;
 Riscul de piaţă = neîntrebuinţarea de către utilizatorii finali a rezultatului lucrărilor
executate/serviciilor puse la dispoziţia acestora, în condiţiile în care parametrii de performanţă şi
calitate sunt integral respectaţi;
 Dacă riscurile sunt preluate integral de către concesionar, concedentul nu poate fi obligat la
plata vreunei sume de bani;
 Dacă o parte din riscuri au fost asumate de către concedent, contractul trebuie să stabilească
explicit contribuţia financiară a acestuia şi alte mijloace de sprijin complementar;
 Concedentul nu are dreptul ca, pe parcursul îndeplinirii contractului de concesiune de lucrări
publice sau de concesiune de servicii, să accepte sau să solicite modificări ale clauzelor
contractuale care ar avea ca efect o diminuare a responsabilităţilor concesionarului în
asemenea măsură încât cea mai mare parte a riscurilor să fie redistribuită concedentului.

Clauzele contractuale:
 Trebuie să aibă un caracter clar în privinţa drepturilor şi obligaţiilor părţilor;
 Caietul de sarcini şi oferta concesionarului fac parte integrantă din contract;
 Clauzele generale şi specifice inserate în contract nu pot contraveni cerinţele esenţiale din caietul de
sarcini şi nici angajamentelor asumate prin oferta concesionarului;
 Contractul trebuie să cuprindă:
 clauze explicite privind modul de repartizare a riscurilor ;
 definirea nivelului de performanţă şi de calitate al activităţilor concesionarului;

59
  dreptul concedentului de a controla modul de realizare a activităţilor asumate de concesionar;
 obligaţia concesionarului de a prezenta rapoarte periodice sau la solicitarea concedentului;
 procedura de transfer de la concedent la concesionar a infrastructurii sau a bunurilor utilizate
în cadrul concesiunii;
 distincţia dintre bunurile proprii şi bunurile de retur;
 procedura de transfer a obiectului concesiunii de la concesionar la concedent;
 situaţii de încetare a contractului;
 mecanismele de soluţionare a divergenţelor;
 proceduri adecvate de rezolvare a neconformităţilor în îndeplinirea cerinţelor de performanţă
şi calitate, inclusiv penalităţi aplicabile.

Drepturi şi obligaţii ale concesionarului:

 dreptul de a exploata, în tot sau în parte, rezultatul lucrărilor sau de a presta serviciile care fac
obiectul contractului, potrivit obiectivelor şi standardelor de calitate stabilite de concedent;
 dreptul de a folosi şi de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii
bunului şi scopului stabilit de părţi prin contractul de concesiune;
 dreptul de a încheia contracte cu terţii pentru asigurarea şi valorificarea exploatării bunurilor,
activităţilor şi serviciilor care fac obiectul concesiunii;
 obligaţia de a asigura exploatarea eficace, în regim de continuitate şi permanenţă, a lucrărilor
publice sau a serviciilor care fac obiectul concesiunii, în conformitate cu cerinţele şi destinaţia
impuse de concedent;
 obligaţia de plată unei redevenţe către concedent, dacă există o astfel de clauză în contract;
 obligaţia de a informa concedentul cu privire la modul de executare a contractului etc.

Încetarea contractului de concesiune (art. 54 din H.G. nr. 71/2007):

 la expirarea duratei stabilite conform angajamentelor din oferta prezentată de concesionar şi a

clauzelor contractuale specifice;
 în cazul constatării unor abateri grave ale concesionarului de la îndeplinirea obligaţiilor
contractuale, prin rezilierea unilaterală de către concedent şi cu plata unei despăgubiri în sarcina
concesionarului;
 în cazul constatării unor abateri grave ale concedentului de la îndeplinirea obligaţiilor contractuale,
prin rezilierea unilaterală de către concesionar şi cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
 în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, dar numai cu plata de despăgubiri juste şi prealabile în sarcina concedentului;
 în cazuri de forţă majoră sau caz fortuit, când concesionarul se află în imposibilitatea de a continua
contractul, prin renunţare fără plata unei despăgubiri.

60
Soluţionarea litigiilor privind contractul de concesiune:

În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin.1 lit c) din Legea contenciosului administrativ, concesiunile
de servicii şi lucrări publice reprezintă contracte administrativ („act administrativ asimilat”), deci litigiile
privind încheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau încetarea lor sunt de competenţa instanţei de
contencios administrativ.
Cu toate acestea, art. 2881 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede şi posibilitatea părţilor de a apela la
arbitraj.
De asemenea, dispoziţiile art. 55 alin. 2 din H.G. nr. 71/2007 prevăd posibilitatea părţilor de a insera
în contract „clauza arbitrală sau compromisorie”.

3. Concesionarea bunurilor proprietate publică.

3.1. Reglementare şi noţiune.

Sediul materiei, dincolo de dispoziţiile art. 136 alin. 4 care se referă la posibilitatea de concesionare a
bunurilor proprietate publică, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006 şi, sub câteva aspecte generale, de art.
871-873 din NCC.
Astfel, deşi la momentul adoptării sale exista deja „legea specială”, mai concret O.U.G. nr. 54/2006,
legiuitorul român a simţit nevoia (în mod nejustificat, din punctul nostru de vedere), de a veni şi cu o mini-
reglementare, paralelă şi inutilă, în cadrul noului Cod Civil.

Conform art. 1 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor proprietate publică
reprezintă contractul încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe
o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa,
dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevenţe.

Durata contractului de concesiune nu va putea depăşi 49 de ani, începând de la data semnării sale, dar
va putea fi prelungită pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială, prin simplul acord de
voinţă al părţilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).

3.2. Procedura concesionării bunurilor proprietate publică.

3.2.1. Iniţiativa concesionării:

 aparţine concedentului sau potenţialului concesionar („persoana interesată”);

 are la bază un studiu de oportunitate efectuat, în prealabil, de către concedent;
 în termen de 30 de zile de la însuşirea propunerii de concesionare formulate de persoana interesată,
concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate;
 în baza studiului de oportunitate se elaborează caietul de sarcini al concesiunii;
 concesionarea bunurilor proprietate publică se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al municipiului Bucureşti, a consiliului
orăşenesc sau comunal, după caz;

3.2.2. Procedurile de concesionare:

61
 Conform art. 14-15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin:
 Ca regulă prin licitaţie - procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul de a
depune ofertă;
 Ca excepţie, prin:
o Negociere directă - procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv
redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
o Atribuire directă, în condiţiile art. 59 din ordonanţă.

A. Procedura licitaţiei publice:

- reprezintă REGULA în materia concesionării;

Etape procedurale:
 concedentul are obligaţia să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un cotidian
de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală anunţul de licitaţie, care va fi trimis spre publicare cu cel
puţin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 persoana interesată are dreptul de a solicita şi obţine documentaţia de atribuire, respectiv dreptul de a
transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire, iar
concedentul are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, la orice clarificare solicitată,
într-o perioadă care nu trebuie să depăşească 4 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări;
 procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de licitaţie au fost
depuse cel puţin 3 oferte valabile;
 în cazul în care în urma publicării anunţului de licitaţie nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile,
concedentul este obligat să anuleze procedura şi să organizeze o nouă licitaţie;
 ofertantul are obligaţia de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentaţiei de atribuire;
 oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conţinutului, pe toată perioada de valabilitate
stabilită de concedent;
 conţinutul ofertelor trebuie să rămână confidenţial până la data stabilită pentru deschiderea acestora,
concedentul urmând a lua cunoştinţă de conţinutul respectivelor oferte numai după această dată;
 concedentul are obligaţia de a stabili oferta câştigătoare pe baza criteriului/criteriilor de atribuire
precizate în documentaţia de atribuire;
 criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenţei, dar
concedentul poate ţine seama şi de alte criterii precum: capacitatea economico-financiară a ofertanţilor;
protecţia mediului înconjurător; condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat;
 concedentul are dreptul de a solicita clarificări sau completări ale documentelor prezentate de ofertanţi
pentru demonstrarea conformităţii ofertei cu cerinţele solicitate, fără ca prin acestea să determine apariţia unui
avantaj evident în favoarea unui ofertant;
 contractul de concesiune se va încheia cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câştigătoare;
 concendentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului
de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea acestora;
 concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de 20 de
zile calendaristice de la data realizării informării.

B. Procedura concesionarii prin negociere directă:

 procedura de negociere directă poate fi parcursă numai în situaţia în care, după repetarea procedurii de
62
licitaţie, nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;
 procedura de publicare a anunţului de negociere directă este similară procedurii de licitaţie publică;
 anunţul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puţin 10 zile calendaristice înainte de data
limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul are obligaţia de a pune documentaţia de atribuire la dispoziţia persoanei interesate, într-o
perioadă care nu trebuie să depăşească două zile lucrătoare de la primirea unei solicitări din partea acesteia;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire;
 concedentul are obligaţia de a transmite răspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puţin două
zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.

C. Atribuirea directă:

 bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor
naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităţilor care
pot avea calitatea de concedent, care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca obiect
principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la
finalizarea privatizării acestora;
 în acest caz nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevăzută se aprobă
prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după
caz;
 în măsura în care se constată că exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implică în mod necesar şi
executarea unor lucrări şi/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaţia de a încheia contracte pe
care, în funcţie de scopul urmărit şi de activităţile desfăşurate, să le califice conform prevederilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.

3.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică.

3.3.1. Forma şi redactarea contractului:

Forma scrisă este impusă ad validitatem;

Ca regulă - Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul pentru
fiecare parte.
Ca excepţie - În cazul în care concesionarul este de o altă naţionalitate sau cetăţenie decât cea română şi
dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare, două în limba
română şi două într-o altă limbă aleasă de ele; fiecare parte va avea câte un exemplar în limba română şi un
exemplar în limba străină în care a fost redactat contractul. În caz de litigiu, exemplarele în limba română ale
contractului prevalează.

3.3.2. Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):

 partea reglementară – cuprinde clauzele cuprinse în caietul de sarcini;

 partea convenţională – cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul părţilor.

3.3.3. Legea aplicabilă:

Contractul de concesiune va fi încheiat întotdeauna în conformitate cu legea română.

63
 3.3.4. Principiile care stau la baza concesionării bunurilor proprietate publică:

 transparenţa - punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la aplicarea

procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;
 tratamentul egal-aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a criteriilor
de atribuire a contractului de concesiune;
 proporţionalitatea - presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie necesară
şi corespunzătoare naturii contractului;
 nediscriminarea - aplicarea de către autoritatea publică a aceloraşi reguli, indiferent de naţionalitatea
participanţilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea condiţiilor prevăzute în
acordurile şi convenţiile la care România este parte;
 libera concurenţă - asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor pentru ca orice participant la procedura
de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condiţiile legii, ale convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care
România este parte.

3.3.5. Încheierea contractului:

 încheierea contractului de concesiune se face în termen de 20 de zile calendaristice de la data

împlinirii termenului prevăzut de lege pentru informarea participanţilor, sub sancţiunea plăţii de daune-
interese de către partea în culpă;
 refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de concesiune poate atrage după sine
plata daunelor-interese. Procedura de atribuire se anulează, urmând a fi reluată.

3.3.6. Părţile contractului de concesiune de bunuri proprietate publică:

Concedentul:

 în numele statului: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
pentru bunurile proprietate publică a statului;
 în numele judetului, mun. Bucureşti, oraşului sau comunei: consiliile judetene, Consiliul General al Mun.
Bucureşti, consiliile locale sau instituţiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a judeţului,
oraşului sau comunei.
Concesionarul:
 orice persoană fizică sau juridică, română sau străină ( se subînţelege că este vorba despre persoane de
drept privat – subl.ns.).

3.3.7. Obiectul contractului:

 obiectul (derivat) al contractului îl reprezintă bunurile care sunt proprietate publică a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor legale privind proprietatea publică;
 redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz;
 modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei publice locale.

3.3.8. Durata concesiunii:

 este de maximum 49 de ani de la data semnării contractului;

64
  se stabileşte în concret de către concedent, pe baza studiului de oportunitate;
 contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa
iniţială, prin simplul acord de voinţă al părtilor.

3.3.9. Clauze specifice:

 contractul va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile

contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca ultimele să poată contraveni obiectivelor
concesiunii;
 contractul de concesiune va menţiona obligatoriu interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de ordonanţă;
 contractul va cuprinde şi clauze contractuale referitoare la împărţirea responsabilităţilor de mediu
între părţi;
 trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea
concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului la
încetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii), respectiv
bunurile proprii (la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului; sunt bunuri proprii
bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata concesiunii).

3.3.10. Subconcesionarea:

Ca regulă – subconcesionarea nu este permisă.

Ca excepţie:
 companiile naţionale, societăţile naţionale sau societăţile comerciale care pot beneficia de
atribuirea directă a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate publică;
 studiul de oportunitate al subconcesionării se aprobă de către persoanele care, potrivit art. 5 din
ordonanţă, au calitatea de concedent în contractul de concesiune;
 subconcesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale,
judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz;
 subconcesionarea poate fi aprobată şi prin hotărârea de aprobare a concesiunii;
 regimul juridic al subconcesionării este cel instituit de prezenta ordonanţă de urgenţă pentru concesionare, iar
redevenţa obţinută prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naţionale, societăţilor naţionale sau
societăţilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparţinând proprietăţii publice;
 sumele reprezentând redevenţa sunt utilizate numai pentru întreţinerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea şi/sau dezvoltarea bunurilor proprietate publică care au făcut obiectul concesionării şi nu pot fi
recuperate prin amortizare conform prevederilor legale în vigoare.

3.3.11. Modificarea contractului de concesiune:

 modificarea părţii convenţionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de voinţă al
părţilor;
 modificarea părţii reglementare se poate face prin manifestarea de voinţă unilaterală a
concedentului, cu notificarea prealabilă a concesionarului, pentru motive excepţionale legate de interesul
naţional sau local, după caz;
 dacă modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să
primească, fără întârziere, o justă despăgubire, stabilită de părţi sau, în caz de dezacord, de instanţa de
65
judecată;
 dezacordul părţilor nu poate, în nici un caz, să permită concesionarului să se sustragă obligaţiilor sale
contractuale.

3.3.12. Echilibrul financiar al contraprestaţiilor:

 relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al

concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate concesionarului şi
sarcinile care îi sunt impuse;
 concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale, în cazul
în care această creştere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică, unui caz de forţă majoră sau
a unui caz fortuit.
S-a arătat că obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul concesiunii, este o obligaţie
continuă, ceea ce duce la concluzia imposibilităţii de renunţare la concesiune, de către concesionar, fără
acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile asumate (A. Iorgovan, op.cit., 2005,
p.241).
Această concluzie, care poate părea mult prea severă pentru concesionar, dar este în acord cu
necesitatea protejării interesului public (salvgardarea, de regulă, a unui serviciu public), rezultă şi din
cuprinsul art.57 din ordonanţă, referitoare la modalităţile de încetare a concesiunii, text în care nu este
prevăzută şi posibilitatea denunţării unilaterale de către concesionar, pe motivul eventualei „destabilizări” a
echilibrului financiar al contraprestaţiilor.

3.3.13. Încetarea contractului de concesiune:

Regula:
 la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune.

Pe cale de excepţie, poate înceta înainte de termen:

 în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind
competentă instanţa de judecată;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către concedent,
cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către
concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
 la dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii
obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri.
La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină proprietate, liber
de orice sarcină, bunul concesionat.

3.3.14. Măsuri asigurătorii:

 concesionarul are obligaţia ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului de
concesiune să depună, cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din suma obligaţiei de plată
către concedent, stabilită de acesta şi datorată pentru primul an de exploatare;
 din această sumă sunt reţinute, dacă este cazul, penalităţile şi alte sume datorate concedentului de
către concesionar, în baza contractului de concesiune;
 concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit, asupra cărora se va institui garanţie
66
reală mobiliară, cu acordul concedentului.

3.3.15. Dreptul de control:

 concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care se
respectă condiţiile şi clauzele acestuia de către concesionar;
 persoana care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri proprietate
publică, cu nerespectarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, poate solicita punctul de
vedere al Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice;
 ministerele de resort şi Ministerul Finanţelor Publice, prin structurile cu atribuţii specifice de control,
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes naţional, iar Direcţia generală de
administrare a marilor contribuabili, direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului Bucureşti
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes local, urmărind în special respectarea
dispoziţiilor referitoare la: aplicarea hotărârii de concesionare, publicitate, documentaţia de atribuire, aplicarea
procedurii de atribuire a contractului de concesiune, dosarul concesiunii, îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către
concedent şi concesionar.

3.3.16. Publicitatea contractului de concesiune:

 contractele de concesiune a terenurilor de orice natură vor fi înregistrate de către concesionar în

registrele de publicitate imobiliară sau în cartea funciară;
 concedentul are obligaţia întocmirii unui dosar al fiecărei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.

3.3.17. Soluţionarea litigiilor:

Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006:

 Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea
contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare;
 Acţiunea în justiţie se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui jurisdicţie se află
sediul autorităţii contractante. Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secţia de contencios
administrativ a curţii de apel.

Aceste reglementări trebuie raportate la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
conform căreia:
 Sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (art.2 alin.1 lit.c);
 Plângerea prealabilă administrativă, în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele administrative,
are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind
aplicabile în mod corespunzător (art.7 alin.6);
 Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în
funcţie de starea de fapt, instanţa poate (art.18 alin.4):
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

67
 c) impune uneia dintre părti îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze şi litigiile care apar în fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea,
modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ (art.8 alin.2 din Legea
contenciosului administrativ).
În ceea ce priveşte modul general în care judecătorul „administrativ” va analiza litigiul privind
contractul de concesiune, tot Legea contenciosului subliniază un principiu extrem de important, aplicabil, de
altfel, pentru toate cauzele având ca obiect contracte administrative, anume regula după care principiul
libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public (art.8 alin.3).
Acest aspect demonstrează natura juridică şi regimul juridic specifice ale contractului de concesiune, în
special, şi ale contractelor administrative, în general, fapt care justifică şi tratarea lor în mod separat de
celelalte contracte încheiate sub imperiul exclusiv al dreptului privat.
Apreciem că procedura arbitrajului nu este admisibilă, întrucât în cazul concesiunilor de bunuri
proprietate publică competenţa de soluţionare a litigiilor aparţine exclusiv instanţei de contencios
administrativ, conform dispoziţiilor exprese ale Legii nr. 554/2004 şi O.U.G. nr. 54/2006.
Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat în Anexa 6 a H.G. nr. 168/2007, conform
căreia „Pentru soluţionarea eventualelor litigii, părţile pot stipula în contractul de concesiune clauze
compromisorii”, este nelegală şi lovită de nulitate, neputând fi luată în considerare.

4. Serviciul public.

4.1. Concepţia clasică asupra noţiunii de „serviciu public”.

Definiţii propuse în doctrina interbelică:

Paul Negulescu – „creaţiune a Statului, judeţului sau comunei, pusă la dispoziţiunea publicului în
scop de a satisface, în mod regulat şi continuu, nevoi cu caracter general, cărora iniţiativa privată nu ar
putea să le dea decât o satisfacţie incomplectă şi intermitentă” (P. Negulescu, op.cit., 1925, p.217-218);
Marin Văraru: - „orice activitate, creiată, pentru satisfacerea unor interese colective care se
realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoe cu concursul forţei publice” (Marin Văraru,
op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu – „serviciul înfiinţat şi organizat de către stat sau subîmpărţirile sale
administrative, pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive” (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);
Erast Diti Tarangul – „orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de
interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu” (Erast
Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuţi, 1944, p.15)

Caracteristici ale „serviciului public”, în viziunea clasică:

 conform teoriei clasice, serviciul public trasează „frontierele” dreptului administrativ, precum şi ale
competenţei instanţelor de contencios administrativ;
 deşi există dificultăţi la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea domeniilor
de interes public, se apreciază că există trei servicii publice esenţiale în orice stat: justiţia; siguranţa,
ordinea şi liniştea internă; apărarea naţională;
68
  numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi invers proporţional cu
iniţiativa particulară;
 statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (poştă, poliţie, căi ferate etc.) şi servicii fără
titlu de monopol (învăţământ, teatre etc.);
 serviciile publice pot fi recunoscute şi înfiinţate numai prin lege.
 (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p. 180-182).

4.2. Dispoziţii constituţionale relevante.

Regăsim mai multe categorii de prevederi aplicabile serviciilor publice:

a. dispoziţii care consacră principii generale, care stau la baza funcţionării oricărei
autorităţi/instituţii publice: egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări
(art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin.2); egalitatea în drepturi, fără discriminare (art.4
alin.2); obligaţia autorităţilor publice de a respecta şi a ocroti viaţa intimă, familială şi privată (art.26 alin.1)
ş.a.;
b. reglementarea principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei publice şi a
serviciilor publice: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice” (art.120 alin.1);
c. consacrarea autorităţilor publice implicate în prestarea sau conducerea de servicii publice:
„Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale
şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.” (art.122 alin.1); „Prefectul este
reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale”; (art.122 alin.1);
d. consacrarea serviciilor publice implicate în satisfacerea şi exercitarea drepturilor, libertăţilor
fundamentale şi îndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din Constituţie: sistemul (serviciul) de
învăţământ (art.32); serviciul public de asistenţă socială (art.34); serviciile publice de radio şi televiziune
(art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile de asigurarea a liberei circulaţii (art.25) etc.
(V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 281-282; A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.185-186).

De asemenea, există numeroase acte normative speciale care reglementează organizarea şi

funcţionarea serviciilor publice, în cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea învăţământului nr. 84/1995;
Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006; Legea serviciului public de alimentare cu energie
termică nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr. 241/2006; Legea serviciului
de iluminat public nr.230/2006; Legea serviciului de salubrizare a localităţilor etc.).

4.3. Definiţia şi trăsăturile serviciului public, în doctrina actuală.

a) Doctrina franceză:

În general, autorii francezi se opresc la următoarea definiţie a serviciului public: „activitate de interes
general, efectuată fie de către o persoană publică, fie de către o persoană privată aflată sub controlul unei

69
persoane publice, şi care este supusă unui regim juridic particular” (Jacqueline Morand Deviller, Cours de
droit administratif, 8e edition, Montchrestien, 2003, p.467).

Trăsături enunţate:
 serviciul public reprezintă noţiunea „cea mai complexă, schimbătoare, controversată şi esenţială a
dreptului administrativ”;
 alături de „poliţie”, serviciul public reprezintă o formă de activitate a administraţiei publice,
caracterizată prin sarcina de „prestare” în favoarea uzagerilor;
 satisfacerea interesului public reprezintă criteriul de bază care justifică înfiinţarea unui serviciu public,
o asemenea decizie a unei autorităţi publice fiind chiar supusă controlului de legalitate exercitat de
judecătorul administrativ;
 gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja între o autoritate publică şi o persoană de
drept privat, rămânând, însă, întotdeauna, un drept de control exercitat de reprezentanţii puterii
publice;
 regimul juridic în care se prestează serviciul public este unul exorbitant, de drept public, indiferent de
natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final: satisfacerea interesului
general.
(Jacqueline Morand Deviller, op.cit., 2003, p. 467-470).

b) Doctrina română:

Definiţii propuse:
- „Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă
satisfacerea unei nevoi de interes general” (A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.184);
- În sens organic, serviciul public reprezintă „ansamblul de agenţi şi mijloace, pe care o persoană
publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le afectează realizării unei nevoi de interes
public”; în sens funcţional, reprezintă „activitatea de interes general, realizată de administraţie, care are ca
misiune satisfacerea unui interes general” (V.Vedinaş, op.cit., 2014, p.280).

Trăsăturile actuale ale serviciului public:

 scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
 realizarea serviciului public se poate face de agenţi publici („stabilimentele publice”) sau de agenţi
privaţi autorizaţi de puterea publică şi aflaţi sub controlul permanent al acesteia („stabilimentele de
utilitate publică”);
 prestarea serviciului public trebuie să fie continuă (principiul continuităţii), pentru a nu se aduce grave
tulburări în viaţa colectivităţii;
 egalitatea uzagerilor în faţa serviciului public, fără privilegii şi fără discriminări (denumit şi principiul
echităţii);
 adaptabilitatea serviciului public, în raport de evoluţia societăţii şi de nevoile reale ale acesteia;
 serviciul public poate fi prestat într-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci când este în
sarcina unui subiect de drept public, respectiv într-un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dacă este gestionat de către o persoană de drept
privat, autorizată de o autoritate publică;

70
  litigiile privind modul de prestare a unui serviciu public sunt de competenţa instanţei de contencios
administrativ, după cum prevede, de altfel, şi Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ (art.2
lit.c).
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187; V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 282-283; Jacqueline Morand Deviller, op.cit.,
2003, p.485-512).

4.2. Clasificarea serviciilor publice.

a. După forma de realizare:

 servicii publice realizate în regim de monopol de stat;
 servicii publice care pot fi realizate şi de agenţi privaţi autorizaţi.

b. După gradul de interes pentru colectivitate:

 servicii publice de interes naţional;
 servicii publice de interes judeţean/local.

c. După natura serviciului public prestat:

 servicii publice administrative;
 servicii publice industriale şi comerciale;
 servicii publice sociale;
 servicii publice culturale;
 servicii publice religioase;
 servicii publice de agrement.
(A.Iorgovan, op.cit., 2005, p.187-188; V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 284.).

71
 CAPITOLUL 8
RĂSPUNDEREA ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV.
PRECIZĂRI GENERALE. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV DISCIPLINARĂ

5. Noţiuni introductive.
6. Constrângerea administrativă.
7. Subiectele răspunderii administrative şi formele acesteia.
8. Răspunderea administrativ-disciplinară.

1. Noţiuni introductive.

Plecând de la premisa că norma de drept reglementează o anumită conduită, noţiunile de răspundere şi

responsabilitate sunt strâns legate de modul în care destinatarii acestei norme înţeleg sau nu să se conformeze
regulilor de conduită stabilite de puterea publică.
Pentru aceste considerente, s-a exprimat în doctrină opinia că cele două noţiuni nu sunt identice (Verginia
Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative - Manual practic, Lumina Lex, Bucureşti,
2002, p. 581).
Astfel:
 Cât timp un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al societăţii, el este
responsabil;
 Când subiectul de drept deviază de la sistemul de valori instituit de societate, acesta devine
răspunzător.
Aşadar, răspunderea intervine atunci când încetează responsabilitatea, adică „pe tărâmul răului
înfăptuit.”
Doctrina interbelică nu a fundamentat o asemenea distincţie, autorii de la acea vreme analizând problema
„responsabilităţii” în dreptul administrativ, în special a responsabilităţii puterii publice şi a agenţilor săi pentru
prejudiciile cauzate prin acte şi fapte nelegale.

 Noţiunea de „poliţie administrativă” - nu se confundă cu organul competent să asigure ordinea şi liniştea

publică, ci evocă acea prerogativă a puterii publice prin care aceasta reuşeşte să menţină ordinea publică, să
garanteze securitatea persoanelor şi a bunurilor.

 Executarea silită = intervenţia în forţă, manu militari, a puterii publice, în vederea înfrângerii
rezistenţei unui subiect de drept care nu se conformează de bună-voie anumitor obligaţii.
Se recurge la executare silită:
- Când subiectul de drept se împotriveşte şi nu execută de bună-voie obligaţiile ce îi revin în cadrul unor
raporturi de drept administrativ, indiferent dacă s-a comis o faptă antisocială sau nu;
- Când subiectele de drept nu execută de bună-voie decizii obligatorii luate de diferite autorităţi publice, de
regulă cu atribuţii jurisdicţionale.

2. Constrângerea administrativă.

2.1. Elementele raportului răspundere – constrângere:

A. Cauze:
 Răspunderea este atrasă de săvârşirea unei fapte antisociale, pe când constrângerea intervine şi în absenţa
comiterii unui ilicit;
72
  Există unele forme de constrângere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte
ilicite (de exemplu, măsurile de poliţie administrativă privind instituirea carantinei, internarea bolnavilor
psihic etc.).

B. Scop:
 Răspunderea – intervine numai pentru comiterea unei fapte ilicite şi urmăreşte:
- La nivel social – restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
- La nivelul individului-autor – exprimarea dezacordului societăţii faţă de comportamentul ilicit, printr-
o reacţie negativă a autorităţilor sociale;
- Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.

 Scopul constrângerii:
- Menţinerea neafectată a ordinii de drept – în ipoteza absenţei unei fapte ilicite;
- Restabilirea ordinii de drept – dacă a fost comisă o faptă ilicită;
- Realizarea unui rol preventiv.
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p.287.)
- De asemenea, se mai admite şi o funcţie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 341.)

C. Mod de acţiune:
 Răspunderea se obiectivează prin acţiuni de constrângere;
 Constrângerea nu presupune întotdeauna existenţa unei forme de răspundere.

2.2. Definiţia şi trăsăturile constrângerii administrative:

A. Definiţie:

Constrângerea administrativă = „totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice, în

temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a realiza prevenirea săvârşirii de fapte antisociale,
sancţionarea comiterii unor asemenea fapte, apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, executarea
obligaţiilor acestora sau punerea în executare a unor obligaţii dispuse de autorităţi publice din sfera celor
trei clasice puteri sau din afara acestei sfere.” (V.Vedinaş, op. cit., 2014, p. 288).
Orice măsură cu caracter sancţionatoriu dispusă de un organ al administraţiei publice este, implicit, şi o formă
de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice sancţiune de drept administrativ, adică orice măsură de
poliţie administrativă, este şi o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan,
op. cit., 2005, p. 342).

B. Trăsăturile constrângerii administrative:

 Reprezintă un ansamblu de măsuri luate de administraţia publică, care se pot concretiza în acte
juridice, operaţiuni administrative sau fapte materiale;
 Caracterul legal al măsurilor de mai-sus;
 Se bazează pe puterea publică;
 Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în:
 prevenirea săvârşirii unor fapte ilicite;
 sancţionarea autorului unei fapte ilicite;

73
  apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
 asigurarea executării unor obligaţii;
 punerea în executare a unor decizii emise de diferite autorităţi.

2.3. Clasificarea măsurilor de constrângere administrativă:

a. În funcţie de scopul lor:

 Măsuri fără caracter sancţionator - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de exemplu:
tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);
 Măsuri cu caracter sancţionator – intervin în ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de exemplu:
amenzi, anulări de acte etc.);
 Măsuri de executare silită – intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt îndeplinite de
bună voie (de exemplu: reţinerea şi conducerea la sediul poliţiei a unei persoane care a comis o contravenţie).
b. În funcţie de obiectul măsurii:
 Cu privire la bunuri (rechiziţii, confiscări etc.);
 Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reţinerea în vederea prelevării de probe biologice etc.);
 Cu privire la acte juridice sau operaţiuni administrative (anulări, suspendări);
 Cu privire la protecţia mediului înconjurător (obligarea proprietarilor la luarea unor măsuri de protejare
a terenurilor, pădurilor etc.);
 Cu caracter mixt.

c. În funcţie de organul care le dispune:

 Măsuri dispuse exclusiv de organe administrative;
 Măsuri dispuse de organe administrative împreună cu alte organe de stat, cu structuri nestatale sau cu
sprijinul cetăţenilor.

d. În funcţie de regimul juridic aplicabil:

 Măsuri aplicate într-un regim exclusiv de drept administrativ;
 Măsuri aplicate într-un regim juridic mixt.
(A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 350- 354; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 288-289)

3. Subiectele răspunderii administrative şi formele acesteia.

A. Subiectele:

 Subiectul activ al faptei = subiectul pasiv în procesul tragerii la răspundere – este autorul faptei
ilicite, persoană fizică sau juridică;
 Subiectul pasiv al faptei = subiectul activ în procesul tragerii la răspundere - este autoritatea
publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a cărei competenţă intră tragerea la răspundere a
făptuitorului.

B. Formele răspunderii administrative:

Răspunderea administrativă intervine atunci când se comite „ilicitul administrativ”, adică atunci când sunt
încălcate dispoziţii imperative care reglementează raporturile juridice de drept administrativ.
Categorii:
 Răspunderea administrativ - disciplinară: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului administrativ

74
propriu-zis, acesta fiind denumit, de regulă, „abatere disciplinară” şi fiind incident, în special, în materia
funcţiei publice.
 Răspunderea administrativ- contravenţională: intervine atunci când se comit fapte ilicite calificate de
legislaţia în vigoare drept „contravenţii”;
 Răspunderea administrativ- patrimonială: intervine atunci când autorităţile publice produc
prejudicii materiale şi/sau morale prin activitatea lor nelegală, pe care vor fi obligate să le „repare” prin plata
unor despăgubiri.

4. Răspunderea administrativ-disciplinară.

1.1 Noţiune şi definiţie:

Reprezintă acea formă a răspunderii administrative care intervine în ipoteza ilicitului

administrativ denumit generic „abatere disciplinară”.
Sancţiunile sunt diversificate atât ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea cuvântului, excludere
temporară, suspendări, retrogradări din funcţie, destituire etc), cât şi ca regim juridic, neexistând o lege-cadru
în această materie (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 365-367).
Această formă a răspunderii este regăsită în materia funcţiei publice, dar şi atunci când se comit „abateri”
de la exercitarea atribuţiilor legale de către demnitarii publici din administraţia de stat sau de către aleşii
locali.
Acelaşi tip de răspundere se antrenează şi în ipoteza nesocotirii altor obligaţii legale decât cele specifice
funcţionarilor publici, conţinute în raporturi administrative de subordonare sau de conformare; practic, prin
eliminare, orice formă de răspundere declanşată în cadrul raporturilor de drept administrativ, care nu este
reglementată de acte normative contravenţionale, intră sub incidenţa răspunderii administrativ-disciplinare
clasice.
Aşadar, sintagma „răspundere disciplinară” nu evocă doar încălcarea unor norme de conduită referitoare la
exercitarea atribuţiilor de serviciu de către funcţionari publici, demnitari sau aleşi locali („personalul administrativ”,
în general), ci ea vizează multiple „abateri” de la „disciplina” socială creionată de normele dreptului administrativ.
De principiu, „abaterile disciplinare” prezintă un pericol social mai redus decât cel al „abaterilor
contravenţionale”.

Răspunderea administrativ-disciplinară nu trebuie confundată cu răspunderea disciplinară din

dreptul muncii, specifică salariatului şi reglementată în cadrul Codului Muncii (art. 263-268 din Legea nr.
52/2003, cu modificările şi completările ulterioare).

Definiţia răspunderii administrativ-disciplinare = situaţia juridică prin care se concretizează

raportul sancţionator, fără caracter contravenţional, stabilit între subiectul activ al faptei (autorul
abaterii disciplinare) şi subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică sancţiunea), în cazul
săvârşirii cu vinovăţie de către primul a unei abateri disiciplinare.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 361; V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 293.)

Trăsături:
 reprezintă o situaţie juridică, adică un complex de drepturi şi obligaţii corelative;
 reprezintă conţinutul unui raport juridic sancţionator, fără caracter contravenţional;
 subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competenţă intră
sancţionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare;

75
  subiectul pasiv al răspunderii poate fi, după caz, un organ administrativ, un funcţionar public, o
structură nestatală sau o persoană fizică care nu deţine o funcţie publică;
 angajarea răspunderii este condiţionată de existenţa vinovăţiei;
 sancţiunile specifice nu sunt privative de libertate.
(A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)
Din modul de reglementare rezultă că şi răspunderea administrativ-disciplinară se întemeiază pe
principiul legalităţii, în sensul că nu va constitui abatere disciplinară decât acea faptă prevăzută ca atare în
lege şi, pe de altă parte, nu se va putea angaja răspunderea decât în ipoteza vinovăţiei făptuitorului (în forma
culpei sau intenţiei, după caz).

4.2. Fundamente constituţionale ale răspunderii administrativ-disciplinare:

 art. 73 lit. j) – „Categorii de legi”, include statutul funcţionarilor publici în categoria reglementărilor
de rang organic; în prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare;
 art. 95 – „Suspendarea din funcţie”, instituie posibilitatea sancţionării Preşedintelui României pentru
comiterea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei, adică pentru „abateri de la disciplina naţională”;
 art. 109 – „Răspunderea membrilor Guvernului” – instituie o formă de răspundere „disciplinară”
aplicabilă miniştrilor, prin suspendarea lor din funcţie de către Preşedintele României, în cazul începerii
urmăririi penale, respectiv al trimiterii în judecată, dispoziţii reluate şi de Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială, cu modificările şi completările ulterioare.

4.3. Răspunderea administrativ - disciplinară reglementată de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, şi H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare şi funcţionare a
comisiilor de disciplină:.

Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este reglementată în Capitolul 8 al legii, intitulat

„Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici”.
Potrivit art. 77 alin.1 din lege – „Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor
corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de
lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora”.

4.3.1. Abaterile disciplinare sunt enumerate în art. 77 alin. 2 şi constau în:

 întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
 neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
 absenţe nemotivate de la serviciu;
 nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
 intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
 nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
 manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea;
 desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
 refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
 încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi
interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
 alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din domeniul funcţiei publice şi a
funcţionarilor publici.
76
 De asemenea, în Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată,
sunt reglementate în detaliu normele de conduită profesională a căror încălcare poate declanşa răspunderea
administrativ-disciplinară a celui vinovat.
Aceste norme „codificate” de conduită profesională pornesc de la o serie de principii fundamentale,
enumerate în art. 3 al Legii nr. 7/2004:
 supremaţia Constituţiei şi a legii, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a
respecta Constituţia şi legile ţării;
 prioritatea interesului public, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a
considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcţiei publice;
 asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, principiu
conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii identice sau
similare;
 profesionalismul, principiu conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini atribuţiile
de serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi conştiinciozitate;
 imparţialitatea şi independenţa, principiu conform căruia funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o
atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios sau de altă natură, în exercitarea
funcţiei publice;
 integritatea morală, principiu conform căruia funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să
accepte, direct ori indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcţiei
publice pe care o deţin sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie;
 libertatea gândirii şi a exprimării, principiu conform căruia funcţionarii publici pot să-şi exprime şi
să-şi fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri;
 cinstea şi corectitudinea, principiu conform căruia în exercitarea funcţiei publice şi în îndeplinirea
atribuţiilor de serviciu funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă;
 deschiderea şi transparenţa, principiu conform căruia activităţile desfăşurate de funcţionarii publici
în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor.

Pornind de la aceste principii, Legea nr. 7/2004, republicată, instituie în Capitolul II – „Norme generale
de conduită profesională a funcţionarilor publici”, reguli de „comportament” referitoare la asigurarea unui
serviciu public de calitate (art.5); loialitatea fata de Constituţie şi lege (art. 6); loialitatea faţă de autorităţile şi
instituţiile publice (art.7); libertatea opiniilor (art.8); activitatea publică (art.9); activitatea politică (art.10);
folosirea imaginii (art.11); cadrul relaţiilor (art.12); conduita în cadrul relaţiilor internaţionale (art.13);
interdicţia privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor (art.14); participarea la procesul de luare a
deciziilor (art.15); obiectivitate în evaluare (art.16); folosirea prerogativelor de putere publică (art.17);
utilizarea resurselor publice (art.18); limitarea participării la achiziţii, concesionări sau închirieri (art.19).

4.3.2. Sancţiunile disciplinare instituite de lege (art.77 alin. 3) sunt:

 mustrarea scrisă;
 diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
 suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia
publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
 retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an;

4.3.3. Procedura angajării răspunderii disciplinare:

Se instituie o procedură prealabilă obligatorie, constând în cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi

audierea funcţionarului public, consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii.
77
 Organul competent să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea aplicabilă
funcţionarilor publici este comisia de disciplină, constituită în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice,
comisie care prezintă următoarele caracteristici:
 are competenţa să cerceteze faptele sesizate ca abateri disciplinare şi să propună sancţiunea aplicabilă
funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile publice respective;
 în funcţie de numărul funcţionarilor publici din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice, comisia
de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai multe;
 din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei sindicale reprezentative sau,
după caz, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată
comisia de disciplină, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt
organizaţi în sindicat;
 în cazul unei comisii de disciplină comune pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice, aceasta
va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice;
 comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5 inalţi funcţionari publici,
numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului internelor si reformei administrative.

În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere disciplinară şi ca infracţiune,
procedura angajării răspunderii disciplinare se suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale,
scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanţa judecătorească
dispune achitarea sau încetarea procesului penal. (art.77 alin.6 din lege).

Conform art. 19 din H.G. nr. 1344/2007, activitatea comisiilor de disciplină are la bază următoarele
principii:
 prezumţia de nevinovăţie - funcţionarul public este considerat nevinovat atât timp cât vinovăţia sa
nu a fost dovedită;
 garantarea dreptului la apărare - se recunoaşte dreptul funcţionarului public de a fi audiat, de a
prezenta probe în apărarea sa şi de a fi asistat sau reprezentat în cursul procedurii de cercetare;
 celeritatea procedurii, care presupune obligaţia comisiei de disciplină de a proceda fără întârziere la
soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor prevăzute de lege şi de
hotărâre;
 contradictorialitatea - comisia de disciplină are obligaţia de a asigura persoanelor aflate pe poziţii
divergente posibilitatea de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea
disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;
 proporţionalitatea - trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare,
circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată;
 legalitatea sancţiunii - comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare
prevăzute de lege;
 unicitatea sancţiunii - pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune
disciplinară.
 obligativitatea opiniei - fiecare membru al comisiei de disciplină are obligaţia de a se pronunţa
pentru fiecare sesizare aflată pe rolul comisiei de disciplină.

Atribuţiile funcţionale ale comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007):
 efectuează procedura de cercetare administrativă a faptei sesizate ca abatere disciplinară;

78
  propune sancţiunea disciplinară aplicabilă sau, după caz, propune clasarea sesizării în condiţiile
prezentei hotărâri, cu votul majorităţii membrilor comisiei;
 propune menţinerea sau anularea sancţiunii disciplinare a mustrării scrise, în cazul în care aceasta a
fost contestată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

Sesizarea comisiei de disciplină se poate face de către de orice persoană care se consideră vătămată prin
fapta unui funcţionar public (art. 27 din H.G. nr. 1344/2007).

Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare se realizează cu celeritate şi impune:

 audierea persoanei care a formulat sesizarea şi a funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată ca
abatere disciplinară, a altor persoane care pot oferi informaţii cu privire la soluţionarea cazului sau a
persoanelor desemnate să efectueze cercetarea disciplinară;
 administrarea probelor propuse de părţi, precum şi, dacă este cazul, a celor solicitate de comisia de
disciplină;
 dezbaterea cazului.

Audierea funcţionarului public presupune următoarele reguli:

 trebuie consemnată în scris într-un proces-verbal, care conţine întrebările formulate de membrii
comisiei de disciplină sau de persoanele desemnate să efectueze cercetarea administrativă şi răspunsurile
persoanei audiate sub sancţiunea nulităţii;
 procesele-verbale de audiere se semnează pe fiecare pagină de toate persoanele prezente la audieri;
 în timpul audierii persoana care a formulat sesizarea şi funcţionarul public a cărui faptă este cercetată
au obligaţia de a propune mijloacele de probă (hotărâri, înscrisuri sau martori) pe care le consideră necesare;
 în procesul-verbal se stabileşte în mod obligatoriu termenul până la care mijloacele de probă care nu
au fost solicitate în timpul audierii vor mai putea fi invocate în faţa comisiei de disciplină sau a persoanelor
desemnate să efectueze cercetarea administrativă, dar nu mai târziu de termenul limită la care comisia de
disciplină administrează probele
 dacă persoanele audiate nu vor sau nu pot să semneze, se va menţiona acest lucru în procesul-verbal;
 refuzul persoanelor legal citate de a se prezenta la audieri se menţionează în procesul-verbal şi nu
împiedică desfăşurarea cercetării administrative.

Administrarea probelor:

 presupune analizarea probelor propuse în timpul audierii de către persoana care a formulat sesizarea şi
de către funcţionarul public a cărui faptă este cercetată, precum şi a probelor pe care comisia de disciplină le
consideră necesare;
 la audierea martorilor se urmează procedura prevăzută pentru audierea funcţionarului sau a persoanei
care a formulat sesizarea;
 trebuie asigurat accesul neîngrădit al persoanei care a formulat sesizarea şi al funcţionarului public a
cărui faptă a fost sesizată la documentele utilizate în sau rezultate din activitatea comisiei;
 dacă sunt indicii că funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară poate
influenţa cercetarea administrativă, comisia de disciplină are obligaţia de a întocmi un raport de propunere de
mutare temporară a acestuia în cadrul altui compartiment sau altei structuri a instituţiei ori autorităţii publice
şi/sau de interzicere a accesului acestuia la documentele care pot influenţa cercetarea sau, după caz, de
suspendare a raportului de serviciu.

79
 Dezbaterea cazului de către comisia de disciplină se face pe baza proceselor-verbale de şedinţă
sau de audiere, a probelor administrate şi a raportului persoanelor desemnate să efectueze cercetarea
administrativă;

În urma dezbaterii, comisia poate propune:

 aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 77 din Legea nr. 188/1999,
republicată, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea unei abateri disciplinare:
a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5–20% pe o perioadă de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de
promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;
d) retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an.
e) destituirea din funcţia publică.
 clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri disciplinare

Aplicarea sancţiunilor:
Este consacrat principiul individualizării sancţiunii, la care trebuie să se raporteze comisia de disciplină
care propune sancţiunea, în funcţie de:
 cauzele abaterii;
 gravitatea abaterii disciplinare;
 împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;
 gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;
 conduita funcţionarului public;
 existenţa în antecedentele disciplinare care nu au fost radiate.

Modul de aplicare:

 în termen de 5 zile lucrătoare de la data finalizării procedurii cercetării administrative, comisia de

disciplină întocmeşte un raport cu privire la sesizarea în cauză, care cuprinde şi propunerea
privind sancţiunea aplicabilă sau clasarea sesizării;
 raportul comisiei de disciplină se aduce la cunoştinţa persoanei care are competenţa legală de
aplicare a sancţiunii disciplinare, persoanei care a formulat sesizarea şi funcţionarului public;
 persoana competentă va emite actul administrativ de sancţionare, motivat, în termen de 10 zile de la
primirea raportului;
 se poate aplica şi o altă sancţiune decât cea propusă de comisie, caz în care există obligaţia de a
motiva această decizie;
 actul de sancţionare se comunică în maxim 5 zile (calculat de la expirarea termenului de 10 zile de
la primirea raportului comisiei) compartimentelor cu atribuţii în domeniul resurselor umane, comisiei
de disciplină, funcţionarului public, persoanei care a formulat sesizarea.

Contestarea sancţiunii disciplinare se poate face de către funcţionarul public în condiţiile Legii
contenciosului administrativ.
Contestaţia cu privire la sancţiunea mustrării scrise se depune la conducătorul instituţiei, în termen de 5
zile lucrătoare de la data comunicării actului administrativ sancţionator, competenţa de analizare aparţinând
comisiei de disciplină (art. 23 din H.G. nr. 1344/2007), care propune menţinerea sau anularea ei.
80
 Evidenţa situaţiei disciplinare:

 Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarului public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor

Publici va elibera un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administrează;
 Cazierul administrativ reprezintă actul care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului
public şi care nu au fost radiate în condiţiile legii;
 Cazierul administrativ este necesar în următoarele cazuri:
o desemnarea unui funcţionar public ca membru in comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor
publici;
o desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină;
o desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară;
o ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei
funcţionarilor publici de conducere;
o în alte situaţii prevăzute de lege.

Radierea de drept a sancţiunilor disciplinare:

 Mustrarea scrisă - în termen de 6 luni de la aplicare;

 Celelalte sancţiuni disciplinare, cu excepţia destituirii – în termen de 1 an de la expirarea termenului
pentru care au fost aplicate;
 Sancţiunea destituirii din funcţia publică – în termen de 7 ani de la aplicare.

4.4. Răspunderea administrativ-disciplinară a aleşilor locali.

În mod similar răspunderii disciplinare instituite în privinţa funcţionarilor publici de carieră, Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali cuprinde un capitol (VII) dedicat răspunderii acestora.

Astfel, în privinţa consilierilor locali sau judeţeni, conform art. 57 alin. 1 din lege, abaterile
disciplinare sunt reprezentate de „Încălcarea (…) prevederilor Legii nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale regulamentului de organizare şi funcţionare a
consiliului”.

Sancţiunile administrative aplicabile sunt:

a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de sedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 sedinţe.

Rolul „instanţei disciplinare” îl deţine preşedintele de şedinţă, pentru sancţiunile de la literele a) – d),
respectiv consiliul judeţean sau local, după caz, conform unei proceduri detaliate în cuprinsul Capitolului VII
din lege.
Sancţiunile prevăzute la art. 57 alin. (1) se pot aplica în mod corespunzător preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene, pentru abaterile săvârşite în calitatea lor de consilieri.

81
 În privinţa viceprimarilor, preşedintelui sau vicepreşedinţilor consiliului judeţean, Legea nr. 393/2004
sancţionează abaterile grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului.
Sancţiunile aplicabile (art.69 alin.1 din lege) constau în:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.

Procedura de aplicare a sancţiunilor:

Mustrarea şi avertismentul se aplică prin hotărâre a consiliului, la propunerea motivată a
primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean. În cazul preşedintelui consiliului judeţean,
propunerea trebuie făcută de cel puţin o treime din numărul consilierilor în funcţie şi trebuie temeinic
motivată.
În cazul mustrării şi avertismentului, hotărârea se adoptă cu votul deschis al majorităţii consilierilor în
funcţie, iar în cazul diminuării indemnizaţiei şi a eliberării din funcţie, cu votul secret a cel puţin două treimi
din numărul consilierilor în funcţie.
Aplicarea sancţiunilor severe prevăzute la alin. (1) lit. c) şi d) poate fi făcută numai dacă se face dovada
că viceprimarul sau vicepreşedintele consiliului judeţean a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării sau a
prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă.
Totodată, potrivit art.101 alin.3 din Legea nr. 215/2001, republicată, eliberarea din funcţie a preşedintelui
sau a vicepreşedinţilor consiliului judeţean se face cu votul secret a două treimi din numărul consilierilor în
funcţie, la propunerea motivată a cel puţin unei treimi din numărul acestora, cu precizarea că această măsură
nu se poate lua în ultimele şase luni ale mandatului consiliului judeţean.

Conform art. 70 din Legea nr. 393/2004, „împotriva sancţiunii prevăzute la art. 69 alin. (1) lit. c) si
d) persoana în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente. Procedura
prealabilă nu este obligatorie.”

În privinţa primarilor, potrivit art. 73 din Legea nr. 393/2004, ei pot fi revocaţi din funcţie în urma unui
referendum, în condiţiile şi în cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001 (a se vedea art.73 din Statutul aleşilor locali).

Procedura de revocare prin referendum a primarului este detaliată în art.55 şi art.70 din Legea nr.
215/2001, republicată:

 Referendumul pentru încetarea mandatului primarului se organizează ca urmare a cererii adresate

în acest sens prefectului de locuitorii comunei, oraşului sau municipiului, ca urmare a nesocotirii de
către acesta a intereselor generale ale colectivităţii locale sau a neexercitarii atribuţiilor ce îi revin,
potrivit legii, inclusiv a celor pe care le exercita ca reprezentant al statului;
 Organizarea referendumului trebuie sa fie solicitată, în scris, de cel puţin 25% dintre locuitorii cu
drept de vot din unitatea adminisrtativ-teritorială. Acest procent trebuie sa fie realizat în fiecare
dintre localităţile componente ale comunei, oraşului sau municipiului ;
 Cererea va cuprinde motivele ce au stat la baza acesteia, numele şi prenumele, data şi locul naşterii,
seria şi numărul buletinului sau ale cărţii de identitate şi semnatura olografă ale cetăţenilor care au
solicitat organizarea referendumului;
 Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suporta din bugetul local;
 Referendumul local este organizat, în condiţiile legii, de către o comisie numită prin ordin al
prefectului, compusă dintr-un reprezentant al prefectului, câte un reprezentant al primarului, al
82
 consiliului local şi al consiliului judeţean şi un judecător de la judecătoria în a carei jurisdicţie se află
unitatea administrativ-teritorială în cauza. Secretarul comisiei este asigurat de instituţia prefectului;
 Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin jumătate plus unu din numărul
total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea primarului încetează înainte de termen dacă s-au
pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al voturilor valabil
exprimate.

83
 CAPITOLUL 9
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV – CONTRAVENŢIONALĂ

1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.

2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.
3. Sancţiunile contravenţionale.
4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.
5. Procedura contravenţională.
6. Căi de atac.

1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.

Texte constituţionale care reglementează expres instituţia contravenţiei:

 Art. 15 alin. 2 – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale
mai favorabile.”
 Art. 44 alin. 9 – „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi
confiscate numai în condiţiile legii.”
Prezintă o relevanţă implicită: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc.

Constituţia României tratează distinct instituţia infracţiunii de cea a contravenţiei, ceea ce duce la
concluzia „rangului” constituţional al instituţiei contravenţiei şi la consecinţa imposibilităţii desfiinţării sale
prin lege sau alt act normativ subsecvent, precum şi la interdicţia „absorbirii” sale în sfera ilicitului penal.
Astfel:
- Art. 15 alin. 2 vorbeşte despre neretroactivitatea legii penale sau contravenţionale mai favorabile;
- Art. 44 alin. 9 se referă la bunuri destinate, folosite sau obţinute din infracţiuni ori contravenţii.

Reglementări de rang legal în materie contravenţională (sunt avute în vedere numai actele
normative de bază, nu şi cele din domenii speciale, cum ar fi O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe
drumurile publice):

 Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a
ordinii şi liniştii publice, republicată (M. Of. nr. 77/31.01.2011);
 O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor (M. Of. nr. 410/25.07.2001), cu modificările
şi completările ulterioare;
 O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii
(M. Of. nr. 642 din 30/08/2002), aprobată prin Legea nr. 641/2002, cu modificările şi completările ulterioare;
 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale (M. Of. nr. 747 din 26/10/2003),
aprobată prin Legea nr. 28/2004.

2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.

Iniţial, contravenţia reprezenta o specie a infracţiunii, faptă de natură penală, aparţinând sferei trihotomice
a ilicitului penal, alături de crime şi delicte.
Dezincriminarea contravenţiei a operat prin Decretul nr. 158/1954, iar în 1968 a fost adoptată prima lege-cadru în
84
materie contravenţională – Legea nr. 32/1968, în vigoare până în anul 2001.

2.1. Elementele constitutive.

 Obiectul contravenţiei = valorile sociale apărate de normele dreptului pozitiv, cu excepţia celor apărate de
dreptul penal.
Prin contravenţie se pot încălca nu doar norme de drept administrativ, ci şi norme de drept comercial, de
dreptul muncii, drept financiar etc.
 Latura obiectivă = acţiunea, inacţiunea sau faptele comisiv-omisive ale făptuitorului, prin care se
încalcă norme de drept imperative, punându-se în pericol valori sociale care nu sunt apărate de dreptul penal.
 Latura subiectivă = atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi de urmările acesteia.
Poate fi vorba de culpă sau de intenţie, în funcţie de dispoziţiile actelor normative în materie
contravenţională, gradul de vinovăţie fiind relevant la momentul individualizării sancţiunii aplicate.

 Subiectele răspunderii contravenţionale.

Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.
Pentru angajarea răspunderii, este necesară existenţa discernământului, a stării de responsabilitate, a libertăţii de
decizie şi de acţiune şi, uneori, o anumită calitate a făptuitorului.
Derogări:
o minorii până la 14 ani nu răspund contravenţional;
o minorii între 14-16 ani răspund contravenţional, însă limitele amenzii aplicabile se reduc la jumătate;
de asemenea, nu pot fi obligaţi la prestarea muncii în folosul comunităţii;
o minorii între 16-18 ani răspund contravenţional şi pot fi obligaţi inclusiv la prestarea de activităţi în
folosul comunităţii; atât limitele amenzii aplicabile, cât şi cele ale activităţii în folosul comunităţii sunt reduse
la jumătate (a se vedea şi art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002);

2.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei.

Definiţia legală – „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege,
ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului,
municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti”, cu menţiunea că „Legea contravenţională apără valorile sociale, care nu sunt
ocrotite prin legea penală” (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).

Trăsături:

A. Reprezintă o faptă săvârşită cu „vinovăţie” (intenţie directă/indirectă, culpă cu/fără previziune):

O.G. nr.2/2001 nu defineşte noţiunea de „vinovăţie” în materie contravenţională, astfel încât, după cum se
arată în doctrină, pot fi avute în vedere principiile în materie stabilite de noul Cod penal, în art. 16, cu
menţiunea că în niciun caz nu se poate confunda răspunderea penală cu cea contravenţională.
Aşadar, regăsim ca forme ale vinovăţiei:
 intenţia directă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea ori comiterea
acelui rezultat;
 intenţia indirectă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmăreşte producerea ori comiterea
acelui rezultat, dar acceptă această posibilitate;
 intenţia depăşită = acţiunea sau inacţiunea intenţionată produce un rezultat mai grav, care se
datorează culpei făptuitorului;
85
  culpa cu previziune (uşurinţa) = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă şi socoteşte fără
temei că nu se va produce;
 culpa fără previziune (neglijenţa) = făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să îl
prevadă.

Desigur, de la caz la caz, din redactarea normei care stabileşte o anumită contravenţie va rezulta şi forma de
vinovăţie necesară.

B. Fapta şi sancţiunile aplicabile trebuie să fie expres prevăzute în actele normative enumerate în
art. 1 din O.G. nr. 2/2001:

Organele competente să adopte acte normative în materie contravenţională:

 Parlamentul – prin legi, în orice domeniu;
 Guvernul – prin hotărâri şi ordonanţe, în orice domeniu;
 Consiliile judeţene/locale – prin hotărâri, în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite
atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri
ale Guvernului;
 Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureşti – prin hotărâri, în următoarele domenii: salubritate;
activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de
joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane;
întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi
altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi
colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere.
Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor
locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)

Dispoziţii obligatorii ale actelor normative care reglementează contravenţii:

 descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre
acestea;
 în cazul sancţiunii cu amenda se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote
procentuale din anumite valori;

În cuprinsul acestor acte normative se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele
pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.

Principiul legalităţii în materie contravenţională presupune:

 legalitatea contravenţionalizării = reprezintă contravenţii numai faptele calificate ca atare prin legi,
ordonanţe, hotărâri ale Guvernului şi alte acte normative prevăzute de lege;
 legalitatea sancţionării contravenţionale =
o posibilitatea aplicării numai a acelor sancţiuni stabilite de organele competente în materie
contravenţională;
o redactarea şi emiterea actelor normative contravenţionale cu respectarea dispoziţiilor impuse de
legiuitor.

86
 3. Sancţiunile contravenţionale.

3.1. Criterii de clasificare.

a. Actul normativ care le reglementează:

o sancţiuni prevăzute în legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
o sancţiuni prevăzute în legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sancţiuni complementare prevăzute
de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice).

b. Natura sancţiunilor:
o sancţiuni principale;
o sancţiuni complementare.

3.2. Sancţiunile contravenţionale principale:

Sunt prevăzute de art. 5 alin. 2 din OG nr. 2/2001:

a) avertismentul;
b) amenda contravenţională;
c) prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (reglementată în detaliu de O.G. nr. 55/2002).

În unele acte normative speciale care reglementează contravenţii, sunt reţinute ca sancţiuni principale aplicabile
numai avertismentul şi amenda ( spre exemplu, O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice – art.95).

A. AVERTISMENTUL:
 constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei
săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale;
 se poate aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică;
 se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă;
 se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede
expres această sancţiune.

B. AMENDA CONTRAVENŢIONALĂ:
 limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 RON;
 limita maximă nu poate depăşi:
o 100.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă;
o 50.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
o 5.000 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului
General al municipiului Bucureşti;
o 2.500 RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

C. PRESTAREA UNEI ACTIVITĂŢI ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII:

Principii generale consacrate de O.G. nr. 2/2001:

 sancţiunea muncii în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege şi pe o durată ce nu poate
depăşi 300 de ore;

87
  se prevede în actul normativ „incriminator” numai alternativ cu amenda;
 poate fi aplicată numai de instanţa de judecată (judecătoria);
 poate fi dispusă de instanţă şi în ipoteza în care contravenientul nu a achitat amenda contravenţională
în termen de 30 de zile de rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite (inclusiv
în situaţia în care sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii nu era prevăzută pentru contravenţia
iniţială);
 minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi în folosul
comunităţii.

Reglementarea specială se regăseşte în O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii
prestării unei activităţi în folosul comunităţii.
Principii consacrate de acest act normativ:
 sancţiunea poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului;
 se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată;
 se aplică numai contravenienţilor persoane fizice;
 se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată
totală cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore pe zi în zilele
nelucrătoare.
 pentru minorul între 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminuează la jumătate (se poate aplica o
sancţiune între 25-150 de ore);
 activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea
locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curaţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea
de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor,
spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale;

3.3. Sancţiuni contravenţionale complementare:

Sancţiuni complementare reglementate în art. 5 alin.3 din O.G. nr. 2/2001:

 confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
 suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei
activităţi;
 închiderea unităţii;
 blocarea contului bancar;
 suspendarea activităţii agentului economic;
 retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar
sau definitiv;
 desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite şi alte sancţiuni principale sau
complementare.
De exemplu, în art.96 al O.U.G. nr.195/2002, republicată, privind circulaţia pe drumurile publice, se arată
că sancţiunile complementare au ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii
altor fapte interzise de lege; sacţiunile complementare prevăzute de acest act normativ sunt: aplicarea
punctelor de penalizare, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat, confiscarea bunurilor
destinate săvârşirii contravenţiilor prevăzute în această ordonanţă de urgenţă ori folosite în acest scop,
imobilizarea vehiculului, radierea din oficiu a înmatriculării sau înregistrării vehiculului.

88
 Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Pot fi aplicate mai
multe sancţiuni complementare, de natură diferită.

4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.

Sunt enumerate în art. 11 alin.1 şi 2 din O.G. nr. 2/2001:

„(1) Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete,
erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legatură cu fapta săvârşită.
(2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional.”

Conţinutul acestor cauze de înlăturare a răspunderii contravenţionale este, prin analogi e, cel
consacrat de noul Cod penal, cu titlul de „cauze justificative” sau, după caz, „cauze de neimputabilitate”
(a se vedea art. 19-31).

Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată, nu
şi de agentul constatator (acesta nici nu are, în cele mai multe cazuri, posibilitatea reală de a verifica la
momentul constatării săvârşirii faptei, dacă există un motiv de înlăturare a răspunderii contravenţionale).
Ca atare, agentul ar avea întotdeauna obligaţia de a aplica o sancţiune, atunci când constată săvârşirea
unei contravenţii, menţionând în procesul-verbal situaţia personală a făptuitorului şi obiecţiunile sale. Desigur,
ca urmare a plângerii formulate de către persoana care s-ar afla într-una din ipotezele prevăzute de art. 11,
instanţa poate să anuleze procesul-verbal contravenţional, sub condiţia dovedirii de către reclamant a stării
speciale pe care o invocă.

5. Procedura contravenţională consacrată de O.G. nr. 2/2001.

5.1. Constatarea contravenţiei.

 Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul

normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, persoane denumite în mod generic „agenţi constatatori”;
 Pot fi agenţi constatatori: primarii, agenţii şi ofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special
abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei
publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului
Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale.
 Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu:
o data şi locul unde este încheiat;
o numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
o datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă
ale contravenientului;
o descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi
arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube
pricinuite;
o indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia;
o indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de
circulaţie;
o posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul

89
normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate;
o termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea;
o obiecţiunile contravenientului cu privire la actul de constatare.
 Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care
contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste
împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor;
 Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, constatate în acelaşi timp de acelaşi agent
constatator, se încheie un singur proces-verbal.

5.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale.

 Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică şi sancţiunea, dacă nu se prevede

altfel în actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii);
 Sancţiunea activităţii în folosul comunităţii se aplică de judecătoria în a cărei circumscripţie a
fost săvârşită fapta (art. 7 din O.G. nr. 55/2002);
 Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul
să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să
aplice sancţiunea;
 Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul
de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de:
o împrejurările în care a fost săvârşită fapta;
o modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia;
o scopul urmărit;
o urmarea produsă;
o circumstanţele personale ale contravenientului;
o celelalte date înscrise în procesul-verbal.
 Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi
una sau mai multe sancţiuni complementare;
 Avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau
juridică;
 Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează,
chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( în acest sens a se vedea
Decizia nr. 228/2007 a Curţii Constituţionale, prin care s-a constatat că această dispoziţie, cuprinsă în art.12
alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este neconstituţională în măsura în care prin sintagma „nu se mai sancţionează” se
înţelege doar aplicarea sancţiunii contravenţionale, nu şi executarea acesteia.)
 Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul în care
noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform
dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia;
 Hotărârea judecătorească prin care se aplică sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este
definitivă (art. 9 din O.G. nr. 55/2002, raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a
Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă);
 Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii
faptei; în cazul contravenţiilor continue, termenul curge de la data constatării faptei.
 Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie,
prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa organelor de
cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul
termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în
termen de un an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel. (art.
90
13 din O.G. nr. 2/2001, cu modificările şi completările ulterioare).
 În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia,
persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei
vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.

5.3. Executarea sancţiunilor contravenţionale.

 AVERTISMENTUL: se aplică în scris sau verbal.

 AMENDA:
 În situatia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la
despăgubiri, o dată cu procesul-verbal acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată, în care se va face
menţiunea cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi, după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la
comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executarea silită;
 Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore de la data încheierii
procesului-verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute în
actul normativ (aşa-numitul sistem al „ablaţiunii”), agentul constatator făcând menţiune despre această
posibilitate în procesul-verbal; în actul normativ de stabilire a contravenţiilor această posibilitate trebuie
menţionată în mod expres;
 Pentru contravenţiile unde sunt prevăzute alternativ sancţiunile amenzii şi a activităţii în folosul comunităţii, în
cazul în care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a
sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, va fi sesizată instanţa în circumscripţia căreia s-a săvârşit contravenţia,
în vederea înlocuirii amenzii cu munca în folosul comunităţii, pe o durată maximă de 50 de ore, respectiv de maxim 25
de ore pentru minorii de peste 16 ani;
 Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a
contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de 2 luni de la data aplicării sancţiunii.
Prescripţia executării sancţiunii poate fi constatată chiar de instanţa care soluţionează plângerea
contravenţională.

 ACTIVITATEA ÎN FOLOSUL COMUNITĂŢII:

 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima instanţă
de judecată, prin emiterea unui mandat de executare;
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii administrativ-
teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa;
 Activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru întreţ inerea
locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor,
desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor,
grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale;
 Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la primirea mandatului de
executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau reşedinţa, pentru
luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii;
 În executarea mandatului, primarul stabileşte de îndată conţinutul activităţii ce urmează să fie prestată
de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum şi programul de lucru;
 Începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se face în cel
mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după programul de muncă
ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore;

91
în cazul minorilor, activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore şi 150 de ore;
 Programul activităţii este de maximum 3 ore/zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore/zi;
 Primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a executării
sancţiunilor, în condiţiile ordonanţei;
 În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în evidenţă şi
executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte
îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la sesizarea primarului, a unităţii de poliţie sau a
conducerii unităţii la care contravenientul avea obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul
comunităţii, poate înlocui această sancţiune cu sancţiunea amenzii (aceasta este şi explicaţia faptului pentru
care sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este reglementată întotdeauna alternativ cu cea a amenzii).

6. Căi de atac.

6.1. Formularea plângerii:

 Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face plângere în

termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia;
 Prin Decizia Curţii Constituţionale nr.953/2006 s-a stabilit neconstituţionalitatea dispoziţiilor art.32
alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii plângerii, însoţită de copia de pe procesul-
verbal de constatare a contravenţiei, la organul din care face parte agentul constatator, întrucât prin această
procedură se putea ajunge la blocarea accesului liber la justiţie; în urma acestei decizii, art. 32 alin. 1 a fost
modificat în sensul în care plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită
contravenţia.
 Plângerea suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale.

6.2. Procedura de judecată:

 Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează

cu precădere;
 Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile;
 Se va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului
care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror alte
persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;
 Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen,
ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte
probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte
asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării;
 Dacă prin legile speciale nu se stabileşte o altă soluţie, hotărârea judecătorească prin care s-a
soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel, la secţia contencios administrativ a tribunalului;
 Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei;
 Apelul suspendă executarea sentinţei judecătoriei;
 Pentru soluţionarea plângerii, a apelului formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a
soluţionat plângerea, precum şi pentru orice alte cereri incidente se vor plăti taxele judiciare de timbru stabilite
de OUG nr. 80/2013. Conform art. 19 al acestui act normativ, plângerea împotriva procesului-verbal de
constatare şi sancţionare a contravenţiei, precum şi calea de atac împotriva hotărârii pronunţate se taxează cu
20 lei.

92
 CAPITOLUL 10
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV- PATRIMONIALĂ

1. Noţiune şi evoluţie.
2. Dispoziţii constituţionale incidente.
3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale.
4. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială.
5. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale.
6. Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-
patrimonială.
7. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere
administrativ-patrimonială.

1. Noţiune şi evoluţie.

Răspunderea administrativ-patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin activitatea

autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi obţine repararea prejudiciului
cauzat.
Iniţial, doctrina franceză din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilităţii puterii publice,
teză fundamentată în urma Revoluţiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de la rege la naţiune; se
admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de utilitate publică.
Treptat, s-a impus şi regula răspunderii funcţionarilor publici.

Schimbarea de optică în privinţa răspunderii statului francez pentru daunele cauzate particularilor s-a
impus pe cale jurisprudenţială, prin Decizia „Blanco”, din 1873, a Tribunalului de Conflicte (în speţa de
fond s-a pus problema acordării unor daune materiale ca urmare a unui accident suferit de o persoană, din
cauza manevrelor greşite ale angajaţilor unei întreprinderi publice).
În această decizie s-a afirmat principiul competenţei instanţei administrative în soluţionarea cauzelor
având ca obiect angajarea răspunderii patrimoniale a statului. Competenţa instanţei administrative (de
contencios administrativ) a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii administraţiei, care exclude posibilitatea
aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari, aceasta urmând a fi supusă unor reguli
speciale, variabile în raport de nevoile serviciului public şi de necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu
drepturile particularilor.
Pornind de la această „breşă”, s-a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a funcţionarului
sau proasta funcţionare a serviciului public, ci şi pentru „riscul” serviciului public, răspundere care se angajează
într-un regim de putere publică (A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 443 şi urm.; D. A. Tofan, op. cit., 2009, p. 265).

În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a
autorităţilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunţat treptat la principiul iresponsabilităţii statului, preluat din doctrina franceză, şi a fost formulat, în
perioada interbelică, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice şi cel al solidarităţii sociale, fapt care
presupunea ca pagubele pricinuite cetăţenilor prin acte de autoritate, menite să servească interesului public, să fie
„preluate” de către întreaga colectivitate (Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I,
ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 267; D.A. Tofan, op. cit., 2009, p. 265-
266).
Anterior, Consiliul de Stat, înfiinţat în 1864, avea competenţa de a soluţiona cererile particularilor care

93
vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere şi acordarea de despăgubiri.
După desfiinţarea Consiliului de Stat, în 1866, s-a prevăzut la nivel legislativ soluţionarea „afacerilor de
natură contencioasă” de către instanţele judecătoreşti de drept comun, potrivit procedurii ordinare.
Constituţia din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât şi posibilitatea
promovării unei acţiuni civile în ipoteza responsabilităţii ministeriale, ambele soluţii fiind menţinute şi ulterior
adoptării Constituţiei din 1923 şi a Legii contenciosului administrativ din 1925.
În plus, sub imperiul noii Constituţii, s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiţi, indiferent de
natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepţii („fine de neprimire”).
După 1925, s-a apreciat că acţiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acţiunii în anulare, de
competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind însă admisă şi competenţa instanţei civile, în ipoteza
formulării unei acţiuni în despăgubiri distincte şi ulterioare celei principale.
Regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale a administraţiei publice a format obiect de
controversă, fiind promovate, în sinteză, două mari teorii:
 Teza naturii civile a răspunderii – calificată ca o răspundere civilă delictuală;
 Teza naturii administrative a răspunderii – pornind de la premisa că ea intervine în câmpul
relaţiilor de subordonare a organelor administraţiei de stat.

2. Dispoziţii constituţionale incidente.

În materia răspunderii administrativ-patrimoniale regăsim în Constituţia României o serie de dispoziţii

relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 şi art. 123 alin. (5).
Textul de bază îl constituie art. 52 din Constituţie, în conformitate cu care „Persoana vătamată într-un
drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau
a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului
este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-
credinţă sau gravă neglijenţă.”

3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale.

3.1. Criteriul prevederii în lege:

 Forme consacrate de lege – a se vedea art. 52 din Constituţie, art. 1, art. 8, art. 9 şi art. 16, art. 18 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;
 Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluţiile jurisprudenţiale şi unele soluţii
legislative generale (de exemplu răspunderea pentru limitele serviciului public).

3.2. Criteriul laturii subiective:

 Răspundere obiectivă - independentă de existenţa unei forme de vinovăţie:

o Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori judiciare;
o Răspunderea patrimonială exclusivă a administraţiei publice pentru limitele serviciului public.

 Răspundere subiectivă – intervine numai în ipoteza existenţei vinovăţiei:

o Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” (adică „persoana care a contribuit la

94
elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea”)
pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
o Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru prejudiciile cauzate prin
contracte administrative.

3.3. Caracteristicile formelor de răspundere obiectivă şi subiectivă:

a. Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare:
 are o bază constituţională în art. 52 alin. (3) din Constituţie;
 erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii;
 angajarea răspunderii presupune existenţa a două hotărâri: una prin care se soluţionează în mod
irevocabil un litigiu, alta prin care se constată comiterea unei erori judiciare.

În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, art. 96 din Legea nr. 303/2004 privind statutul
judecătorilor şi procurorilor prevede următoarele:
 Răspunderea statului pentru erori judiciare este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea
judecătorilor şi procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.
 Cazurile în care persoana vătămată are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare
săvârşite în procese penale sunt stabilite de Codul de procedură penală.
 Dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare săvârşite
în alte procese decât cele penale nu se va putea exercita decât în cazul în care s-a stabilit, în prealabil,
printr-o hotărâre definitivă, răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau
procurorului pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului şi dacă această faptă este de natură
să determine o eroare judiciară.
 Nu este îndreptăţită la repararea pagubei persoana care, în cursul procesului, a contribuit în orice mod
la săvârşirea erorii judiciare de către judecător sau procuror.
 Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva
statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.
 După ce prejudiciul a fost acoperit de stat, acesta se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri
împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea
judiciară cauzatoare de prejudicii.
 Termenul de prescripţie a dreptului la acţiune este de un an.

b. Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele serviciului public:

 este dedusă din principiile constituţionale prevăzute în art. 16 alin. 1 şi 2, art. 22 etc;
 presupune existenţa unor carenţe de organizare şi funcţionare a serviciului public, de natură să aducă
prejudicii particularilor;
 existenţa unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenţele (limitele) serviciului public;
 existenţa unui raport de cauzalitate între „limitele” serviciului public şi prejudiciul cauzat;
 angajarea răspunderii este condiţionată de formularea unei acţiuni în pretenţii de către partea
prejudiciată.

c. Răspunderea solidară a „funcţionarului” şi a autorităţilor publice pentru prejudiciile cauzate prin

actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau „tardivitatea” administraţiei):
 cunoaşte o consacrare legală în art. 16 din Legea nr. 554/2004;

95
  acţiunea în despăgubiri poate fi formulată şi personal împotriva persoanei care a contribuit la
elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
 este condiţionată de existenţa unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, şi de culpa
autorităţii publice;
 acordarea despăgubirilor este condiţionată de admiterea acţiunii privind anularea unui act
administrativ sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt înscris;
 instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor sunt cele de contencios administrativ;
 ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative
ilegale se formulează în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului în cauză;
 atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi
despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se
cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripţie de 1 an de zile, calculat de la data la
care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei;
 legea instituie posibilitatea obligării funcţionarului şi a autorităţii publice „angajatoare” la plata în
solidar a despăgubirilor;
 funcţionarul are posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic de la care a primit ordin scris
să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

d. Răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte administrative:

 obiectul contractului poate fi reprezentat de punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,
executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi alte „domenii” stabilite prin legi
speciale (art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004);
 litigiile privind contractele administrative sunt de competenţa instanţei de contencios administrativ;
 angajarea răspunderii presupune existenţa unui contract administrativ nelegal, existenţa unui
prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului şi producerea prejudiciului;
 este necesară culpa contractuală a autorităţii contractante;
 trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 8 alin. 3 din Legea contenciosului administrativ, potrivit
cărora, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative, instanţa trebuie să aibă în vedere
regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public;
 cererea de despăgubire trebuie adresată instanţei de contencios administrativ în termenul de
prescripţie de un an.

4. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială.

Actele care pot fundamenta o cererea de despăgubiri sunt cele care pot forma obiectul unei acţiuni în
contencios administrativ.
Este vorba despre:
 actele administrative unilaterale – tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv
tăcerea/tardivitatea administraţiei);
 ordonanţele Guvernului sau dispoziţii din acestea, declarate neconstituţionale;
 contractele administrative.

5. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale.

Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:

96
  acţiuni împotriva autorităţii publice;
 acţiuni împotriva funcţionarului vinovat;
 acţiuni îndreptate concomitent împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului vinovat.

6. Autorităţile publice competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-

patrimonială.

Potrivit art. 19 din Legea contenciosului administrativ, cererile privind despăgubiri, formulate în mod
distinct de acţiunea principală, se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în
termenul de prescripţie de un an, calculat din momentul în care reclamantul a cunoscut sau trebuia să
cunoască întinderea pagubei.

7. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată prin acţiunea în răspundere

administrativ-patrimonială.

Potrivit art. 52 din Constituţie şi art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care urmează a fi
reparat poate fi unul material sau moral.
Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.”

97
 CAPITOLUL 11
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. ACTELE EXCEPTATE

1. Noţiune.
2. Fundamente constituţionale.
3. Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art. 52 din Constituţie şi a Legii nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
4. Condiţiile acţiunii directe, în baza Legii nr. 554/2004.
5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.

1. Noţiune.

Noţiunea de „contencios administrativ” cunoaşte, în esenţă, două mari accepţiuni:

 Stricto-sensu: Contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi

persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau
asimilate, litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza
unui regim de putere publică guvernat de legea-cadru în materie (actualmente este vorba despre Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004).
 Lato–sensu: contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi cei
vătămaţi prin acte administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanţa competentă sau procedura de
soluţionare a acestora.
(a se vedea A. Iorgovan, op.cit., 2005, p. 488-490; D. A. Tofan, op.cit., 2009, p. 293-294; V. Vedinaş,
op.cit., 2014, op.cit., 2014, p.156-158.)

O abordare similară regăsim încă din perioada interbelică, când termenul de „contencios administrativ”
a primit două accepţiuni:
 în sens larg – evoca toate litigiile din sfera administraţiei publice, indiferent de autoritatea care le
soluţiona;
 în sens restrâns – evoca exclusiv litigiile care intrau în competenţa de soluţionare a instanţelor
judecătoreşti.
Doctrina franceză actuală defineşte contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli aplicabile
soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă” (Charles Debbasch, Jean Claude
Ricci – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).

Sisteme juridice de soluţionare a litigiilor dintre administraţie (autorităţi publice) şi administraţi:

 sistemul administratorului judecător – organele din cadrul administraţiei sunt învestite cu
soluţionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în Franţa până la Revoluţia din 1789);
 sistemul instanţelor speciale şi specializate de contencios administrativ, separate de instanţele
judiciare obişnuite - existent actualmente în Franţa, în forma tribunalelor administrative în fruntea cărora se
află, ca „instanţă” supremă, Consiliul de Stat;
 sistemul anglo-saxon – litigiile de acest gen sunt soluţionate de instanţele de drept comun.
În România există un sistem hibrid, în sensul în care Legea nr. 554/2004 prevede soluţionarea litigiilor
de contencios administrativ, în funcţie de competenţa lor materială, de către tribunalele administrativ-fiscale,
respectiv de secţiile specializate de contencios administrativ din cadrul curţilor de apel şi a Înaltei Curţi de

98
Casaţie şi Justiţie (instanţa supremă), cu precizarea că litigiile privind anumite categorii de acte administrative
sunt date, prin legi speciale, în competenţa instanţelor civile.
Până la înfiinţarea tribunalelor administrativ-fiscale, soluţionarea litigiilor de competenţa acestora este
dată secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor obişnuite. În plus, o serie de litigii
având ca obiect anularea unor acte administrative (procesele-verbale contravenţionale, titlurile de proprietate
emise în baza Legii fondului funciar etc) sunt date în competenţa instanţelor de drept comun, cel puţin în
primă instanţă, prin legi speciale (de exemplu Legea fondului funciar nr.18/1991, O.G.nr.2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor etc.).

În doctrină se mai face distincţia între:

 contenciosul subiectiv - când reclamantul solicită instanţei de judecată să soluţioneze o problemă
referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
 contenciosul obiectiv – când reclamantul urmăreşte să apere un drept obiectiv sau un interes public,
în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo atingere unor drepturi care reprezintă conţinutul unei situaţii
juridice cu caracter general şi impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări de legalitate generală.
(V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 178-179.)

2. Fundamente constituţionale.

2.1. Norme constituţionale de bază:

 art. 52 - „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” reprezintă principalul text

constituţional cu incidenţă în materia contenciosului administrativ; alături de dreptul la petiţionare intră în
categoria „drepturilor garanţii”;
 art. 21 – „Liberul acces la justiţie” - reglementează cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite pe
calea justiţiei, precizând caracterul gratuit şi facultativ al jurisdicţiilor administrative speciale;
 art. 53 – reglementează principiile care pot duce la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
libertăţi, inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art. 52;
 art. 123 alin. 5 – „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept.” - consacră o formă a contenciosului obiectiv, declanşat de exercitarea
prerogativelor de tutelă administrativă de către prefect;
 art. 126 alin. 6 – „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu
Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau, după
caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” – este sediul „finelor de neprimire”
absolute în materia contenciosului administrativ;
 art. 126 alin. 5 – „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică pot fi
înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din
afara magistraturii.” – legitimează, din punct de vedere constituţional, posibilitatea constituirii de instanţe
specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
 art. 73 alin. 3 lit. k) – reţine contenciosul administrativ în sfera reglementărilor de natură organică;
 art. 115 alin. 6 – „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu
pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de
Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.”
- este incident în situaţia reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unor instituţii/proceduri ce ţin de

99
contenciosul administrativ şi de exercitarea dreptului fundamental prevăzut de art. 52.
(V.Vedinaş, op.cit., 2014, p. 158-160.)

2.2. Fundamente implicite (indirecte):

 art. 1 alin. 3 – „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic
reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din
decembrie 1989, şi sunt garantate.”;
 art. 4 – „Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni”;
 art. 15 alin. 2 - „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale
mai favorabile.”;
Art. 16 alin.1 şi 2 („Egalitatea în drepturi”): „1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice,
fără privilegii şi fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege.”
(a se vedea V. Vedinaş, op. cit., 2014, p. 158; Dana Apostol Tofan, op.cit., 2009, p. 281 şi urm.; Antonie
Iorgovan, op.cit., 2005, p. 516 şi urm.)

3 . Trăsăturile contenciosului administrativ în România.

 Obiectul acţiunii în contencios administrativ îl poate reprezenta atât actul administrativ tipic cât şi cel
asimilat (tăcerea administraţiei, refuzul nejustificat, contractele administrative); de asemenea, în urma
modificărilor aduse prin Legea nr.262/2007, poate fi cenzurat de instanţă şi refuzul de efectuare a unei
operaţiuni administrative, refuz care poate fi asimilat, de asemenea, unui act administrativ.
 Calitatea părţilor în litigiu :
o Calitatea de pârât o au autorităţile publice sau structurile private ce exercită, potrivit legii, unele
prerogative de putere publică;
o Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vătămate prin actele administrative nelegale
ale autorităţilor publice şi, uneori, o altă autoritate publică (subiectele „speciale” de sesizare: Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prefectul, alte subiecte de drept
public)
 Este reglementat un contencios de plină jurisdicţie – în sensul că puterile acordate judecătorului sunt
mai largi şi nu se limitează la simpla anulare a actului administrativ nelegal;
 În contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este obligatorie, ca regulă, înainte
de introducerea acţiunii în contencios administrativ – ea constă în cerinţa ca persoana vătămată să se adreseze
în primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs graţios” ) şi/sau superiorului ierarhic al acestuia (
„recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau modificarea actului în cauză;
 Dublul grad de jurisdicţie – sunt reglementate două etape procesuale – fondul (prima-instanţă) şi
recursul, soluţionate de instanţele de contencios administrativ; Odată cu intrarea în vigoare a Noului Cod de
procedură civilă şi a Legii nr. 76/2012 pentru punerea Codului în aplicare, la nivelul instanţele de contencios
administrativ au apărut şi complete de apel (cazul Secţiei de contencios administrativ din cadrul Curţii de
Apel Bucureşti, spre exemplu) care soluţionează astfel de căi de atac în materia „ordonanţei preşedinţiale” (în
măsura în care aceasta este admisibilă;
 Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ-jurisdicţionale (art.6 din lege);
 Consacrarea unor garanţii procesuale pentru judecarea cererilor în contencios administrativ şi pentru
punerea în executare a deciziilor pronunţate ( aplicarea de amenzi judiciare, incriminarea ca infracţiune a

100
neexcutării culpabile a hotărârilor irevocabile, celeritatea procedurii de judecată, complete în primă-instanţă
formate din 2 judecători etc.);
 Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate şi împotriva
„funcţionarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face
vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim ş.a.

4. Condiţiile acţiunii directe în baza Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

 Obiectul acţiunii trebuie să îl reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat;

 Actul trebuie să provină de la o autoritate publică;
 Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim;
 Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
 Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.

4.1. Actul atacat trebuie să fie un act administrativ.

În conformitate cu dispoziţiile art.1 din Legea nr. 554/2004, „orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de
contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”
Articolul 2 alin.1 lit.c din lege furnizează şi o definiţie a actului administrativ– „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea
organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi
juridice; Sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile
publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes
public, prestarea serviciilor publice,achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de
contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.
Potrivit art.8 alin.1 teza a 2-a din lege, „(…)se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel
care se consideră vătămat într-un drept ori interes legitim al său (…) prin refuzul de efectuare a unei
anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului
legitim.”

Din coroborarea celor două articole rezultă că actul administrativ poate îmbrăca o formă tipică sau una
asimilată.

Actele administrative „asimilate” sunt reprezentate de :

 refuzul nejustificat expres al unei autorităţi publice de a rezolva cererea referitoare la un drept sau
interes legitim;
 refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative;
 faptul de a nu răspunde la cererea în cauză în termenul prevăzut de lege, de regulă – 30 de zile (
tardivitatea) sau, după caz, ignorarea totală a cererii ( tăcerea administraţiei);
 contractele administrative enunţate la art.2 lit.c) sau reglementate prin legi speciale.

Actele administrative tipice pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau individual.
Nu poate forma obiectul exclusiv al unei acţiuni în contencios administrativ legalitatea operaţiunilor
administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceasta putând fi analizată numai în cadrul acţiunii

101
vizând anularea actului administrativ pe care îl fundamentează; în schimb, poate fi analizat, sub aspectul legalităţii
şi temeiniciei, refuzul autorităţii publice de efectuare a unei asemenea operaţiuni, instanţa având posibilitatea să
oblige autoritatea la realizarea acesteia.
Astfel, conform art.18 alin.2 din lege „Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute
la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului
supus judecăţii.

4.2. Actul trebuie să emane de la o autoritate publică.

Această cerinţă rezultă chiar din cuprinsul art. 52 din Constituţie, intitulat „Dreptul persoanei vătămate
de o autoritate publică”. Nu este obligatoriu ca actul administrativ să provină de la o autoritate administrativă,
după cum cerea, în formula iniţială, vechea Lege a contenciosului administrativ nr.29/1990, ci emitentul poate
fi orice autoritate publică, inclusiv „persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze servicii publice în regim de putere publică” (conform art. 2
alin. 1 lot. c) din Legea nr. 554/2004).
Aceste persoane de drept privat emit aşa-numitele acte administrative „prin delegaţie”, adică în baza
„împuternicirii” primite din partea puterii publice (în perioada interbelică, erau denumite „stabilimente de
utilitate publică”).
Autorităţile administrative avute în vedere de lege pot fi autorităţi ale administraţiei de stat ( centrale
sau locale), autorităţi autonome locale, precum şi instituţiile publice/regiile autonome din subordinea
acestora.

4.3. Actul vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim.

Această condiţie este enunţată expres în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1 din Legea nr. 554/2004.
În absenţa unei vătămări, adică a unui prejudiciu, acţiunea în contencios administrativ nu va fi admisă,
simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficientă pentru acţiunile caracteristice
„contenciosului subiectiv” reglementat de art. 52 din Constituţie.
Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea contenciosului administrativ, este necesar ca
acesta să existe efectiv şi să fie recunoscut de dreptul pozitiv.
În ceea ce priveşte problema „interesului legitim”, doctrina şi jurisprudenţa au apreciat în mod constant
că trebuie avute în vedere interesele directe, personale, născute şi actuale.
Noua Lege a contenciosului administrativ nuanţează această soluţie, arătând că poate fi invocat atât
interesul legitim privat, cât şi interesul legitim public.
De asemenea, în doctrina franceză se face precizarea că „reclamantul poate să ocrotească prin acţiunile
în contencios administrativ atât un interes material, cât şi unul moral.” ( Ch.Debbasch, op.cit., p.638).

În conformitate cu art.1 alin.1 teza finală din Legea nr.554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”
Conform art.2 alin.1 lit. p), interesul legitim privat constă în „posibilitatea de a pretinde o anumită
conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;” ( lit.p).
Legea defineşte în mod distinct, în art.2 alin.1 lit.r), şi interesul legitim public este „interesul care
vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice”;
interesul public poate legitima formularea unor acţiuni în contencios administrativ de către o serie de subiecte
„speciale” de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, dar şi „organismele sociale” avute în vedere de art.2 alin.1 lit.s) şi art.1 alin.2 lit.a) din
102
lege („structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de
activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor
publice administrative”).
De asemenea, în condiţiile în care art. 1 alin. 8 se referă şi la calitatea de reclamant a altor „subiecte de
drept public”, rezultă că şi alte organe publice decât cele expres indicate în art. 1 din lege pot promova
acţiuni în contencios administrativ.
În mod logic, astfel de acţiuni nu ar putea viza decât eventuale acte administrative care le-ar „vătăma”
propria competenţă, le-ar împiedica să îşi exercite atribuţiile, cu alte cuvinte ar fi vorba despre acţiuni
întemeiate pe „interesul legitim public”.

4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile.

Potrivit art.7 din Legea nr. 554/2004, „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătamată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act
administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare,
dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia.”
Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative individuale, poate fi
introdusă de către destinatarul actului (cel căruia i s-a comunicat actul în discuţie) şi peste acest termen, dar
fără a se depăşi 6 luni de zile de la data emiterii.
Terţele persoane vătămate prin actul individual adresat altei persoane pot depune plângerea prelabilă în
limitele termenului de 6 luni, calculat de la momentul la care au luat cunoştinţă de existenţa actului.

Prin lege specială, pot fi stabilite excepţii de la regula parcurgerii procedurii administrative
prealabile pentru actele administrative individuale (de exemplu, atunci când se contestă sancţiunile
disciplinare aplicate aleşilor locali, conform art.70 din Legea nr. 393/2004).

În plus, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând
(art.7 alin.11 ). Din interpretarea textelor legale rezultă că şi în cazul actelor administrative cu caracter
normativ este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca după epuizarea acestei etape să devină
incident textul legal care prevede posibilitatea introducerii, tot fără limită de timp, a acţiunii în anulare.

Reclamaţia administrativă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic superior, în
primul caz fiind vorba de un „recurs graţios”, iar în al doilea caz de un „recurs ierarhic”, cu aceeaşi
semnificaţie procedurală.
Evident, în unele cazuri, cum ar fi cel al autorităţilor administraţiei publice locale autonome, nu se poate
identifica un organ superior ierarhic (situaţia Preşedintelui României, a Guvernului, primarului etc), astfel
încât va fi posibil numai recursul graţios.
La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termenul-regulă de 30 de zile de la
înregistrare, sau într-un alt termen stabilit prin lege specială (a se vedea, de exemplu, dispoziţiile Codului de
procedură fiscală).

În cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative, se prevede că plângerea prealabilă „are
semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile din Codul de procedură civilă fiind
aplicabile în mod corespunzător”.
Odată cu intrarea în vigoare a Noului Cod de procedură civilă (15 februarie 2013), procedura
concilierii „comerciale” a dispărut, ca atare rămâne o problemă reală modul de aplicare, pentru viitor, a
103
dispoziţiilor privind procedura prealabilă în cazul contractelor administrative.
Întrucât, din punctul nostru de vedere, nu se pot admite alegaţiile privind incidenţa „medierii” în
procesele de contencios administrativ, înclinăm spre concluzia că, actualmente, nu mai este obligatorie
nicio procedură prealabilă în cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative.
Cel mult, se poate formula o sesizare (un echivalent al „plângerii prealabile”) pe adresa autorităţii
contractante, prin care să îi fie semnalate problemele litigioase, rămânând de discutat în ce măsură un astfel de
demers ar putea primi un răspuns „pozitiv” şi legal, în egală măsură.

Conform Legii nr. 554/204, anumite subiecte de drept pot formula acţiuni în contencios administrativ fără
a formula plângerea prealabilă administrative. Astfel, conform art.7 alin.5 din Legea nr.554/2004, „în cazul
acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum
şi în cazul prevăzut la art. 2 alin. (2)- (refuzul nejustificat sau nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri –
subl.ns.) şi la art.4 (excepţia de nelegalitate – subl.ns.), nu este obligatorie procedura prealabilă.”.
Subliniem faptul că de la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, dispoziţiile din Legea
nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului referitoare la obligativitatea formulării cererii de
reexaminare, înainte cu 10 zile de introducerea acţiunii la instanţă, au fost abrogate.

4.5. Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.

Potrivit legii, acţiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz,
după expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevăzut de legea specială), respectiv
după încheierea procesului-verbal de finalizare a concilierii (pentru litigiile vizând contracte administrative).
Astfel, conform art.11 alin.1 din Legea nr. 554/2004, „Cererile prin care se solicită anularea unui act
administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei
cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului
legal de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului administrativ
emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
La alin. 1 mai regăsim formal şi litera d), care se referă la „data încheierii procesului-verbal de
finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative”. Întrucât procedura concilierii nu mai
există, interpretăm că termenele curg, în cazul litigiilor privind contracte administrative, chiar de la
data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască problema care a generat conflictul.

Conform alin. 2, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi
introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului,
data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după
caz.”
Termenul-regulă de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripţie, iar termenul maxim de 1
an ca termen de decădere.
De asemenea, alin. 4 prevede că „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi
neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi
atacate oricând.”, acţiunea fiind imprescriptibilă în aceste situaţii.

104
 5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.

Constituţia României, în art.126 alin.6 statuează: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc
raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”

Din acest articol rezultă două mari categorii de acte ale autorităţilor publice care nu pot forma obiectul
controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, fiind vorba despre :
 actele administrative autorităţilor publice în relaţia acestora cu Parlamentul;
 actele administrative de comandament cu caracter militar.

Aceste „fine de neprimire” de rang constituţional au fost apreciate ca insuficiente în doctrină, fapt care a
dus la nuanţarea şi dezvoltarea lor în legea organică a contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura de
„limite ale controlului”. De aici derivă şi calificarea „finelor de neprimire” ca fiind de rang
constituţional, respectiv de rang legal (a se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II,
Ediţia 2, All Beck, Bucureşti, 2005).

În ceea ce priveşte actele de comandament cu caracter militar, Legea nr.554/2004 formulează o

definiţie în art.2 alin.1 lit.l) – „actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitaţii din
cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine
subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la
îndeplinirea serviciului militar”.
Actele autorităţilor publice în relaţia lor cu Parlamentul beneficiază, mai nou, de o definiţie legală, în
art.2 alin.1 lit.k) din lege – „actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de
Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul”.

Conform art.5 alin.1 din Legea nr. 554/2004, „nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele
administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de
comandament cu caracter militar.”

Dincolo de aceste excepţii care reiterează textele constituţionale, legea stipulează că „Nu pot fi atacate pe
calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.”(art. 5 alin. 2).
Aici este vorba despre teoria „recursului paralel”, în baza căreia actele administrative pentru care se
prevede o procedură judiciară specială de contestare nu vor urma procedura generală prevăzută de Legea
contenciosului administrativ.
În această situaţie, discutăm despre un „fine de neprimire” relativ, adică numai din perspectiva instanţei
de contencios administrativ, întrucât actele în discuţie pot fi atacate, dar în faţa instanţei de drept comun.

Acelaşi articol 5 prevede, în alin. 3, că o serie de acte administrative pot fi contestate în faţa instanţei de
contencios administrativ, dar în mod limitat, adică sub condiţia probării unui exces de putere (depăşirea
abuzivă a dreptului de apreciere) din partea autorităţii publice.
Conform textului indicat, „ Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,

105
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.” (a se vedea definiţi „excesului de
putere” de la art. 2 alin. 1 lit. n).

Trebuie să amintim faptul că o parte din acest alineat, în speţă sintagma „cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională”, a fost declarat neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011
(publicată în Monitorul Oficial nr. 316 din 09.05.2011), cu motivarea că nu se pot adăuga nici măcar prin lege
organică alte categorii de acte exceptate, în afara celor prevăzute expres în art. 126 alin. 6 din Constituţie.
Desigur, acest raţionament poate fi extins şi asupra celorlalte acte menţionate în art. 5 alin. 3 din Legea
nr. 554/2004, dar Curtea Constituţională nu s-a pronunţat expres asupra acestora.
Rămâne, aşadar, de discutat, cât de actuale mai sunt dispoziţiile art. 5 alin. 3.

În altă ordine de idei, printr-o recentă decizie „de interpretare” (Decizia nr. 459/2014 – M.Of. nr. 712
din 30.09.2014), Curtea Constituţională a reţinut că „dispoziţiile art. 8 alin. (1) raportate la art. 2 alin. (1) lit.
c) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în măsura în care se
interpretează în sensul că decretele Preşedintelui privind numirea judecătorilor la Curtea Constituţională
sunt excluse din sfera controlului judecătoresc sub aspectul verificării îndeplinirii condiţiei înaltei competenţe
profesionale". Cu alte cuvinte, este indicat un nou „fine de neprimire” pentru instanţele de contencios
administrativ, referitor la decretele prezidenţiale menţionate, dar numai în ceea ce priveşte modul în care
Preşedintele şi-a exercitat dreptul de apreciere cu privire la existenţa condiţiei de numire menţionată.
(Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea contenciosului
administrativ (Legea nr. 554/2004) – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă,
Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 143-157; A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ.
Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ediţia a II-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006, p.166-171; V.Vedinaş,
op.cit., 2014, p.199-207; D.A.Tofan, op.cit., 2009, p.350-357.)

106
 CAPITOLUL 12
ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV
SOLUŢIILE INSTANŢEI ŞI EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR

1. Norme de procedură aplicabile în litigiile de contencios administrativ.

2. Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.
3. Părţile în procesul de contencios administrativ.
4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.
5. Instanţele competente.
6. Căi de atac.
7. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.
8. Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.
9. Excepţia de nelegalitate.

1. Norme de procedură aplicabile în litigiile de contencios administrativ.

Procedura de soluţionare a acţiunilor în contencios administrativ este reglementată în cuprinsul Legii

cadru - Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ se regăsesc normele
procedurale comune, conform art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 : „Dispoziţiile prezentei legi se
completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele
vătamate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.”
(Pentru aspecte legate de compatibilitatea unor dispoziţii de procedură civilă în procedura de contencios
administrativ a se vedea A. Iorgovan, L. Vişan, A.-S. Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, op.cit., 2008, p. 368-
386; A.Iorgovan, op.cit., 2006, p. 242-248.)

2. Trăsăturile şi etapele procedurii administrative contencioase.

2.1. Procedura administrativă contencioasă reprezintă ansamblul normelor procedurale consacrate

de Legea contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se
formulează şi se soluţionează acţiunile declanşate de cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime
prin actele administrative tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi se pun în executare hotărârile
pronunţate (V.Vedinaş, op.cit., 2007, p.173-174).

2.3. Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de
drept administrativ (procedural).

2.4. Presupune, de regulă, două etape succesive: etapa anterioară sesizării instanţei de contencios
administrativ (procedura administrativă prealabilă); etapa judiciară.

2.5. Ca regulă, regăsim un dublu grad de jurisdicţie - primă instanţă (fond) şi recurs, nefiind
reglementată decât în mod excepţional (prin lege specială, sau în procedura de executare a deciziilor
instanţelor de contencios administrativ) calea de atac a apelului.

107
 2.5. Cererile adresate instanţei se judecă de urgenţă şi cu precădere, în sedinţă publică, în completul
stabilit de lege (un judecător pentru prima instanţă, 3 judecători în recurs ).

2.6. Caracterul accesibil al taxelor de timbru pentru acţiunile vizând acte unilaterale:

Potrivit art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004, „Pentru cererile formulate în baza prezentei legi se percep
taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi
completările ulterioare, pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele
administrative, care se vor taxa la valoare.”
După cum se observă, taxele de timbru în cazul litigiilor privind contracte administrative vor fi mult
mai consistente decât cele aplicabile pentru litigiile având ca obiect acte administrative unilaterale.

În prezent, Legea nr. 146/1997 a fost abrogată şi înlocuită de O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele
judiciare de timbru.

Conform art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013:

 cererea pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui
certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris trebuie timbrată cu o taxă judiciară de 50 de lei;
 pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubei suferite, taxa de
timbru este de 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 de lei.

Potrivit art. 3 din O.U.G. nr. 80/2013, acţiunile şi cererile evaluabile în bani se taxează astfel:
a) până la valoarea de 500 lei – 8%, dar nu mai puţin de 20 lei;
b) între 501 lei şi 5.000 lei – 40 lei + 7% pentru ce depăşeşte 500 lei;
c) între 5.001 lei şi 25.000 lei – 355 lei + 5% pentru ce depăşeşte 5.000 lei;
d) între 25.001 lei şi 50.000 lei – 1.355 lei + 3% pentru ce depăşeşte 25.000 lei;
e) între 50.001 lei şi 250.000 lei – 2.105 lei + 2% pentru ce depăşeşte 50.000 lei;
f) peste 250.000 lei – 6.105 lei + 1% pentru ce depăşeşte 250.000 lei.
Aceste dispoziţii urmează a fi avute în vedere la calcularea taxei judiciare de timbru pentru litigiile având
ca obiect contracte administrative.
Pentru contractele de achiziţie publică, respectiv concesiunile de lucrări publice şi servicii, există o
reglementare specială a taxelor judiciare de timbru, calculate tot în funcţie de valoare, în cadrul O.U.G. nr.
34/2006 (art. 28717).

Facem menţiunea că s-au abrogat, prin aceeaşi ordonanţă, dispoziţiile privind plata timbrului
judiciar.

3. Părţile în litigiile de contencios administrativ.

Calitatea de reclamant (calitate procesuală activă), conform art.1 din lege, o poate avea:
 Ca regulă, „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim,
de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri”.
În aplicarea acestui text, legea consideră că pot fi reclamanţi:

108
  Persoana vătămată prin refuzul autorităţii publice de efectuare a unei anumite operaţiuni
administrative necesare pentru exercitare sau protejarea dreptului sau interesului legitim;
 Terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ individual adresat
altui subiect de drept;
 Avocatul Poporului – „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice”, ca urmare a unei
sesizări formulate de persoanele fizice;
 Ministerul Public – „când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că
încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte
administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere”, sau când „prin emiterea
unui act administrativ normativ, se vatămă un interes public”;
 Autoritatea publică emitentă - poate cere instanţei anularea actului administrativ unilateral nelegal „în
situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”.
 Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe ale Guvernului;
 Persoanele vătămate prin contractele administrative prevăzute de lege;
 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – împotriva actelor administrative nelegale din materia
funcţiei publice;
 Prefectul – conform art.123 alin.5 din Constituţie, art.1 alin.8 şi art.3 alin.1. din lege;
 Orice alt subiect de drept public – conform art. 1 alin. 8 din lege.

Calitatea de pârât:

 Autorităţile publice sau persoanele de drept privat care au obţinut statut de utilitate publică sau au
fost autorizate să presteze anumite servicii publice, în regim de putere publică (conform definiţiei de la art. 2
alin. 1 lit. b din lege);
 Persoana fizică („funcţionarul” în sens larg) „care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea
actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv
sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârziere.”

4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.

Criterii de delimitare:

1. Existenţa unei proceduri administrative prealabile:

 Acţiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă prealabilă prevăzută de Legea nr.554/2004
(regula);
 Acţiuni precedate obligatoriu de o procedură administrativă prealabilă reglementată prin legi speciale
(de exemplu, cazul acţiunilor împotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de procedură fiscală);
 Acţiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de exemplu, în situaţia
acţiunilor promovate de prefect sau de aleşii locali sancţionaţi disciplinar).

2. Obiectul cererii de chemare în judecată :

 Acţiuni privind anularea totală sau parţială a actului administrativ şi acordarea unor despăgubiri
materiale şi/sau morale;

109
  Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris şi
acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei anumite operaţiuni administrative şi
acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe
declarate neconstituţionale şi/ sau anularea actelor emise în baza ordonanţei (a se vedea art. 9 din lege);
 Acţiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond sau, după caz,
irevocabilă, a acţiunii în anulare;
 Acţiuni având ca obiect încheierea, interpretarea, executarea, modificarea sau încetarea contractele
administrative;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
întârziere în executarea unei decizii irevocabile de contencios administrativ, însoţită, eventual, de cererea de
despăgubiri pentru întârziere.

5. Instanţele competente (art.10 din Legea nr. 554/ 2004).

5.1. Competenţa teritorială :

Legea nr.554/2004 consacră o competenţă teritorială alternativă: „Reclamantul se poate adresa instanţei de
la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului”.(art.10 alin.3).

În cazul acţiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi înregistrată la instanţa de contencios

administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.
În cazul acţiunii introduse de Ministerul Public, competenţa teritorială revine :
 instanţei de la domiciliul/sediul persoanei vătămate, când acţiunea are ca obiect acte administrative
individuale;
 instanţei de la sediul emitentului actului administrativ normativ ce lezează un interes legitim public.

Acţiunile introduse de prefect sunt de competenţa tribunalului administrativ-fiscal (secţiei de contencios

administrativ-fiscal a tribunalului) din judeţul în cauză.

5.2. Competenţa materială şi compunerea completului de judecată:

În primă instanţă:

 litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene,
precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de
până la 1.000.000 lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale;
 cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele
care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de
1.000.000 lei, se soluţionează, în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de
apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.

În mod special, toate cererile privind acte administrative emise de autorităţi centrale şi care au ca
obiect sume reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoarea
acestora, sunt de competenţa materială a curţilor de apel.

110
 În recurs – conform art. 10 alin. 2: „Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele
administrativ-fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, iar
recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel
se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin lege
specială nu se prevede altfel.”

Prin legi speciale pot fi stabilite şi derogări de la normele generale de competenţă materială sau
teritorială stabilite în Legea nr. 554/2004 (de exemplu, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, cauzele care
au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a tribunalului, indiferent dacă actul administrativ contestat a fost emis de o autoritate
centrală sau locală.)

6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.

În conformitate cu art.18 din Legea nr.554/2004, instanţa de contencios administrativ poate pronunţa,
după caz, următoarele soluţii cu privire la acţiunea vizând actul administrativ unilateral (normativ sau
individual):
 va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;
 se va pronunţa asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii
actului supus judecăţii;
 va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă
sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă;
 va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.

Dacă acţiunea are ca obiect un contract administrativ, instanţa de contencios poate :

 dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
 obliga autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
 impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
 suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
 obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale provocate.

7. Căi de atac.

Potrivit art. 20 din lege, sentinţele pronunţate în fond de instanţele de contencios administrativ pot fi
atacate pe calea recursului, în termen de 15 zile de la comunicare.
Odată cu intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă şi a Legii nr. 76/2012, pot fi identificate şi
soluţii derogatorii, în sensul reglementării apelului pentru unele cauze date în competenţa instanţei de
contencios administrativ:
- constituirea completelor de apel în materia ordonanţelor preşedinţiale, în baza dispoziţiilor generale
ale noului Cod de procedură civilă.
- conform art. 28716 din O.U.G. nr. 34/2006, hotărârile pronunţate de secţia de contencios administrativ
a tribunalului (în materia achiziţiilor publice şi a concesiunilor de lucrări publice/servicii) pot fi
atacate cu apel. În ciuda acestei prevederi exprese, subliniem faptul că interpretarea ÎCCJ este în
sensul că, de fapt, tot despre recurs este vorba.

111
 - în cadrul procedurii de executare prevăzută la art. 24-25 din Legea nr. 554/2004 vom regăsi şi calea
de atac a apelului (dacă prima „instanţă de executare” este secţia de contencios administrativ a
tribunalului).

Efectul recursului reglementat de Legea nr. 554/2004 este suspensiv de executare, în sensul că este
suspendată executarea sentinţei pronunţate de instanţa de fond, cu excepţia hotărârii de primă instanţă privind
suspendarea executării actului administrativ, conform art.14 şi art.15 din Legea nr.554/2004.
Se consacră şi principiul celerităţii soluţionării căii de atac, prin precizarea că recursul se judecă de
urgenţă.
Soluţii date în recurs : potrivit art.20 alin.3 din lege, „În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs,
casând sentinţa, va rejudeca litigiul in fond. Când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se
judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea
probelor, cât şi la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă. În cazul în
care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor,
dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în
fond.”.

Alte căi extraordinare de atac sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă – revizuirea şi
contestaţia în anulare.

8. Executarea şi publicarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.

Potrivit art. 22 din Legea contenciosului administrativ, „Hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate
potrivit prezentei legi sunt titluri executorii.”

În mod special, hotărârile judecătoreşti definitive, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter
normativ:
 sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor;
 se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele
oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la solicitarea instanţelor.

În cazul în care autoritatea publică pârâtă este obligată sa încheie, sa înlocuiască sau să modifice
actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită
operaţiune administrativă, executarea hotărârii definitive şi irevocabile se va face în termenul prevăzut în
cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
Dacă termenul nu este respectat, se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei
obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul-creditor are
dreptul la penalităţi, potrivit art. 906 din noul Cod de procedură civilă (NCPC).
Solicitarea creditorului trebuie făcută în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită,
fiind, aşadar, incidente, şi dispoziţiile Capitolului V al Cărţii a V-a NCPC.
Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a
penalităţilor, debitorul tot nu pune în aplicare hotărârea definitivă, creditorul poate formula o nouă cerere la
instanţa de executare, cu două posibile petite: stabilirea sumei finale ce se datorează statului ca amendă,
respectiv stabilirea cuantumului total al penalităţilor.
Această cerere va fi soluţionată cu citarea părţilor, iar instanţa va cuantifica şi despăgubirile cuvenite
creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiilor de către autoritatea pârâtă.

112
 La art. 25 din lege se reiterează, la ultimul alineat, aplicabilitatea prevederilor citate şi pentru hotărârile
pronunţate cu privire la contractele administrative (în măsura în care acestea conţin tot obligaţii de „a face”,
precum cele indicate la art. 18 alin. 4: obligarea autorităţii la încheierea contractului, îndeplinirea de către una
dintre părţi a unor obligaţii).

10. Excepţia de nelegalitate.

10.1. Precizări generale:

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea
nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor, „Legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”
În versiunea iniţială (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepţiei la actele individuale, fiind
folosită formula generală „acte administrative unilaterale”. Această precizare a operat ulterior, prin Legea de
modificare nr. 262/2007.

După cum se observă, excepţia de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de “paralizare” a efectelor
produse de un act administrativ individual, un mijloc de apărare, astfel încât, ca orice altă „excepţie”, prezintă
relevanţă doar „inter partes litigantes”.
Din simpla lectură a dispoziţiilor legale rezultă că obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă doar
actele administrative cu caracter individual (fapt întărit şi de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu şi
actele administrative cu caracter normativ.
Pentru acestea din urmă, legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introducere a acţiunii în anulare,
motiv pentru care s-a apreciat că nu mai este oportună şi admiterea excepţiei de nelegalitate, întrucât ar fi dificil
de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri judecătoreşti de admitere; în acest sens,
amintim faptul că decizia irevocabilă de anulare a unui act administrativ normativ se publică în Monitorul
Oficial al României şi produce efecte erga omnes.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a promovat, însă, o practică contrară soluţiei impuse de lege, odată cu
modificarea din 2007.
Jurisprudenţa constantă a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme este în
sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi în privinţa actelor administrative normative, fiind
invocate în acest sens procedurile similare de contestare a legalităţii actelor administrative emise de autorităţile
Uniunii Europene, respectiv tradiţia dreptului român în materie.
De asemenea, tot instanţa supremă refuză sistematic să admită excepţii invocate cu privire la
actela administrative emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentând că aceasta nu
se poate aplica retroactiv, deşi, pe de o parte, Curtea Constituţională a respins o sesizare de neconstituţionalitate
pe acest aspect, în cadrul controlului a priori, iar, pe de altă parte, dispoziţiile art. 4 alin. 1 şi ale art. II alin. 2
din Legea nr. 262/2007 („Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi
analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.”) erau, din
start, extrem de clare.
Este de remarcat faptul că ultimele modificări aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în
aplicare a Noului Cod de procedură civilă menţin soluţia iniţială, în ciuda menţionatei jurisprudenţe a instanţei
supreme.

113
 Astfel, în forma sa actuală, art. 4 alin. 4 prevede: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot
forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ
se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de
prezenta lege.”

8.2. Condiţii de admisibilitate, procedura de soluţionare şi efectele produse:

 excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui proces şi în orice
fază a acestuia (primă-instanţă, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil, comercial, penal, contencios
administrativ etc.);
 obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluţionarea itigiului pe
fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau operaţiuni
administrative);
 poate fi invocată atât de părţi, cât şi de instanţă, din oficiu;
 instanţa competentă să o soluţioneze este chiar instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia;
 instanţa va soluţiona excepţia fie prin încheiere interlocutorie (care va putea fi atacată numai odată
cu fondul), fie prin hotărârea dată asupra fondului cauzei;
 în procesul de analizare a legalităţii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi raportate la
dispoziţiile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ, inclusiv în ipoteza actelor emise anterior
intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (5 ianuarie 2005);
 ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, instanţa în faţa căreia s-a ridicat aceasta va soluţiona
cauza fără a ţine seama de actul administrativ în discuţie, fără a putea să-l anuleze (acest lucru este posibil
numai pe calea unei acţiuni directe).

BIBLIOGAFIE ORIENTATIVĂ

- Alexandru-Sorin Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice. Domeniul public,

Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român şi în
dreptul francez, Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Aspecte specifice privind regimul domeniului public în România şi în Franţa,
Universul Juridic, Bucureşti, 2012;
- Alexandru-Sorin Ciobanu, Ana-Maria Irina Ciobanu, Deciziile Curţii Constituţionale privind Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Anii 2004-2009), Universul Juridic, Bucureşti, 2010;
- Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrative (cu modificările şi completările la zi) – Comentariu şi jurisprudenţă”, Universul
Juridic, Bucureşti, 2008;
- Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.II, ediţia a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005;
- Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, Ediţia a
2-a, Editura Kullusys, Bucureşti, 2006;
- Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol.II, ediţia 2, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2009;
- Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Ediţia a IX-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
- Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009;
- Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Ediţia a 2-a, CH
Beck, Bucureşti, 2009;
- Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura „Universala” Alcalay&Co,
Bucureşti, 1936;
- Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice E.Marvan,
Bucureşti, 1934.

114
- Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată, cu legislaţie, jurisprudenţă şi
doctrină, Ediţia a II-a, Universul Juridic, Bucureşti, 2014;
- Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu (coordonatori), Constituţia României. Comentariu pe articole,
Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008;
- Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu - Constituţia
României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck,Bucureşti, 2004.

115