Drept administrativ II

Cursul 11 – 15.12.2014

Controlul exercitat asupra administratiei publice

Exista clasicul principiu al separatiei puterii in stat, cu amendamentul din 2003, odata cu
modificarea Constitutiei, legat de respectiva echilibrare intre cele trei puteri – art.1 alin.(4)
Constitutie. Aceasta echilibrare in ceea ce priveste puterea executiva presupune si o forma de control
exercitat asupra acestei puteri.

Controlul exercitat este de mai multe categorii:

1. Control exercitat la nivel politic: control parlamentar

2. Control realizat chiar de administratie, administratie care se controleaza pe ea insasi

3. Control intern (realizat in cadrul autoritatii respective)

4. Control judiciar (contenciosul-administrativ)

Dupa natura acestuia, controlul poate fi fie contencios, fie necontencios.

Cat priveste controlul necontencios.

Nu presupune neaparat un litigiu. Exista reglementat atat pentru administratia centrala, cat si
pentru cea locala. Isi gaseste bazele in Constitutie. Baze costitutionale: principiul legalitatii art.1 alin.
(5); art.16 alin.(1) si (2); art.111 care reglementeaza un control parlamentar asupra intregii
administratii publice incepand cu Guvernul, pana la cele mai marunte autoritati + texte speciale; in
cazul Presedintelui – art.95 suspendare si referendum -> control politic, exercitat de Parlament si
controlul exercitat de popor, art.96; la Guvern – art.111 (iar) care reprezinta regula generala,
motiuni, intrebari, interpelari – forme de control politic.

Cat priveste controlul contencios.

Presupune existenta unui litigiu legat de anumite activitati ale administratiei.

art.52 – dreptul persoanei vatamate

art.21 – se refera la jurisdictiile administratitive

art.26 alin.(6)

art.123 alin.(5)
 Drept administrativ II

In esenta, in functie de organul care efectueaza controlul, avem:

I. Control parlamentar

II. Control administrativ

III. Control judecatoresc

IV. Control exercitat de o autoritate publica sui generis

I. CONTROLUL PARLAMENTAR

Aici, exista doua specii de control:

1. Controlul clasic, traditional: cel pe care il exercita nemijlocit asupra administratiei – motiuni,
intrebari, interpelari, comisii de ancheta

* autoritatile autonome centrale depind de Parlament, prin rapoarte sau prin numirea
conducerii lor

2. Controlul parlamentar modern – nu se exercita direct, ci prin autoritati publice, autoritati care au o
oarecare dependenta de Parlament, fara a fi subordonate acestuia: Curtea de Conturi; AvP (prezinta
rapoarte)

II. CONTROLUL ADMINISTRATIV

Exista mai multe criterii de subclasificare:

a) Control intern (realizat de structuri din cadrul entitatii controlate) si control exern

b) In functie de modul in care se declanseaza: din oficiu, la sesizarea unui subiect de drept, la
solicitarea organului controlat

c) Control de tip necontencios al administratiei asupra administratiei: corpul de control al primului-

ministru; Control de tip contencios – cel realizat pe calea jurisdictiilor administrative speciale ->
anulare, obligatii de a face etc

III. CONTROLUL JUDECATORESC (sau judiciar)

Vorbim in general despre o competenta a instantei de contencios, ca instanta specializata – art.52,

art.126 Constitutie

Nu se rezuma la instantele de contencios, regasim implicata si instanta civila in ceea ce priveste

activitatea administrativa.

Exemple: anumite acte administrative pot fi atacate la instanta civila, nu la cea de contencios,
pentru ca asa prevede legea speciala: cazul legislatiei din materia funciara – Legea 18/1991 + cele
conexe; litigiile privind despagubirile care se acorda pentru anumite actiuni ale administratiei
instantei civile (este un fel de raspundere civila delictuala).
 Drept administrativ II

IV. CONTROLUL REALIZAT DE AUTORITATILE PUBLICE SUI GENERIS

Ceea ce fac AvP si Curtea de Conturi (chiar daca erau si la controlul parlamentar), dar in principal
controlul realizat de Curtea Costitutionala – control contencios, dar mai aparte.

Astfel, Curtea Constiutionala exercita un control asupra OG sau OUG, inclusiv in mod indirect sau un
control pe partea de conflicte juridice de natura constitutionala

Precizari controlul administrativ

Este foarte important controlul realizat de jurisdictiile administrative, dar si cel realizat de
Curtea de Conturi, care este un control foarte complex, el vizeaza nu numai chestiuni de legalitate, ci
si de oportunitate.

Controlul judiciar
Evolutia legislatiei:

Originile contenciosului-administrativ se identifica in secolul 19, odata cu infiintarea

Consiliului de Stat, organism politico-administrativ infiintat in 1864, dupa model francez.

La francezi, acest Consiliu de Stat este organul suprem administrativ si are multiple atributii:
pe parte de contencios (ajung la acest Consiliu si recursurile pentru exces de putere, diverse litigii de
natura administrativa si are si sectii ce se ocupa de avizari de acte normative, chestiuni legate chiar
de lucrari publice, de avize, de instructiuni, se emit anumite decrete in Consiliul de Stat). La noi, a
rezistat doar doi ani, pana la adoptarea Constitutiei din 1866 care l-a desfiintat.

Pe partea de contencios (prin Legea 167/1864), nu avea foarte multe atributii acest Consiliu
de Stat, dar se puteau contesta in anumite circumstante actele emise de ministri sau de prefecti - nu
avea competenta generala.

In 1866, dupa desfiintare, partea de contencios a fost preluata de instantele de drept comun,
cu mentiunea ca a exista in practica o problema legata de cele doua tipuri de acte la care apela
administratia: actele de gestiune, cele care priveau patrimoniul si cele de autoritate, adica clasicele
acte administrative, cele de putere publica.

PROBLEMA:
S-a pus problema daca instantele obisnuite puteau anula orice act administrativ.
- Pentru actele de gestiune, solutia a fost ca da, pot instantele civile sa le anuleze, neavand o limitare
in sine.
- Pentru actele de autoritate, instantele au oscilat pentru ca nu existau texte care sa prevada expres o
competenta in acest sens. S-a ajuns la o solutie de compromis: instantele nu abrogau dreptul de a
anula aceste acte, ci doar constatau ilegalitatea si acordau despagubiri pentru prejudiciul cauzat.

Sectii dedicate pentru litigiile administrative au aparut la inceputul secolului 20, odata cu
noile legi privind Curtea de Casatie romana; in perioada 1905-1912, au fost adoptate 3 legi privind
Curtea de Casatie. In 1905, s-a recunoscut pentru sectia a III-a a Curtii de Casatie competenta de a
solutiona o serie de litigii privind actele administrative. In 1910, atributiile de contencios au fost
invalidate, adica dispare partea de contencios special si s-au intors tot la instantele civile cu aceleasi
carente. In 1912, se revine la sectia a III-a cu atributii de contencios-administrativ.
 Drept administrativ II

Constitutia din 1923 contine un articol dedicat contenciosului-administrativ – art.107. Art.107

reitereaza distinctia mai mult doctrinara intre acte de gestiune si acte de autoritate ale administratiei
cu precizarea ca toate puteau fi contestate in fata puterii judecatoresti, dar fara a se specifica clar ca
se refera la contencios sau la instanta civila. Se mai regasesc si actele exceptate de la controlul
judecatoresc - actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar. Aceste doua
specii de acte ale executivului au fost execeptate in mod expres si in Constitutia din 1938.

In baza Constitutiei din 1923 si a art.107, s-a adoptat prima lege dedicata contenciosului-
administrativ, cea din 1925 unde s-a prevazut competenta generala, ca prima instanta in materia
contencisoului-administrativ, a curtilor de apel, cu cale de atac la Curtea de Casatie. In viziunea
acestei legi, instanta de contencios in sens strict era Curtea de Apel si cea de Casatie, dar a ramas o
competenta reziduala si a instantei civile pentru ca aceasta lege nu a eliminat competenta instantei
obisnuite in privinta actelor de gestiune si despagubiri.

O a treia competenta pe litgii administrative a mai ramas la diversele jurisdictii speciale care
fie preexistau, fie au fost infiintate chiar ulterior pentru a solutiona litigii privind actele emise de
administratiile locale - comitetele de revizuire.

La momentul 1925, contenciosul-administrativ in sens larg era impartit intre 3 tipuri de

jurisdictii: cea speciala de contencios, jurisdictia efectuata de instantele civile pe despagubiri si acte
de gestiuni si jurisdictia speciala administrativa.

Lucrurile au involuat dupa 1948, odata cu adoptarea primei constitutii comuniste. In baza
acestei legi fundamentale, contenciosul-administrativ a fost desfiintat, iar unele dispozitii extrem de
superficiale in ceea ce priveste litigiile administrative au aparut in 1952 in CPC referitoare la acte
administrative, dar expres enuntate si foarte putine, in rest toate celelalte acte administrative nu mai
aveau vreun temei legal pentru a fi contestate undeva.

Situatia a ramas aceeasi pana la Constitutia din 1965, in care s-a reiterat la nivel de principiu
dreptul persoanei vatamate prin actele emise de organe de stat de a cere anularea acestora si
repararea prejudiciului - art.35 din Constitutie - se mentiona si ca astfel de litigii urmau a fi explicitate
printr-o lege speciala, iar instantele competente sa le transeze erau tribunalele si judecatoriile - nu
reinvie contenciosul-administrativ, care era considerata o institutie capitalista si se evita acest
concept. Doi ani mai tarziu, a aparut si o lege, Legea 1/67 care a reglementat procedura prin care
actele administrative puteau fi contestate la judecatorii si tribunale. Pe linii mari, procedura nu era
foarte diferita de cea din legea ulterioara, erau similitudini, dar importante sunt actele exceptate.

Se puteau ataca actele individuale, iar pentru cele normative, instantele puteau retine ca
sunt ilegale, solutie ce se rasfrangea mai departe asupra actului individual (un fel de exceptie de
nelegalitate). Trebuia trimisa solutia prin care se constata ilegalitatea -> se trimitea organului emitent
si el trebuia sa retraga actul normativ, dar daca acesta din urma nu dispunea acest lucru nu se mai
putea face nimic, nu existau alte masuri de coercitie.

Dupa revolutie, a fost o prioritate reglementarea unei legi a contenciosului si apare Legea
29/1990, lege anterioara Constitutiei, necalificabila in vreo categorie a legilor din Constitutia din
1991, nu se poate spune daca este organica sau ordinara, era doar o lege. Fiind realizata in 1990,
reglementari din aceasta lege au fost nepotrivite, unele la fel de proaste ca ale legii din 1967. Spre
exemplu: legea a prevazut ca iti poti proteja in contencios numai drepturile subiective, nu si
interesele legitime.

Cea mai importanta carenta: legea 29 vorbea de acte administrative emise de autoritatile
administrative => actele administrative emise de alte autoritatile publice nu puteau fi atacate.
Exceptiile de la Legea contenciosului din 1929 erau: art.2 - acte administrative adoptate in
 Drept administrativ II

executarea atributiilor de control ierarhic, acte administrative, de autoritate si de gestiune (se relua
aceasta clasificare) emise de organe de conducere din cadrul Parlamentului, actele privind siguranta
interna si externa a statului, actele care priveau raporturile cu Parlamentul, Presedintele si Guvernul
si cele emise in situatii speciale.

De retinut ca termenele erau foarte scurte (pe modelul Legilor din 1967 si 1925). In esenta,
Legea 29 a venit cu o dubla faza a contenciosului: etapa procedurii prealabile administrative
(plangerea prealabila) si etapa in care te adresezi instantei de contencios. Atat pentru formularea
plangerii prealabile, cat si pentru inregistrarea actiunii la instanta dupa ce ai primit sau trebuia sa
primesti raspuns era un termen de 30 de zile. Tot in 30 de zile, trebuia sa raspunda autoritatatea
respectiva.

In Legea 29, s-a prevazut infiintarea de sectii de contencios-administrativ. Sectiile s-au

infiintat la instantele superioare, la tribunale, curti de apel si la Curtea Suprema de Justitie - solutie
care se mentine si in prezent. Aceasta lege a existat pana in ianuarie 2005 cand a intrat in vigoare
noua lege a contenciosului-administrativ: Legea 554/2004.

Proiectul legii s-a realizat si in aceasta facultate inca din 1999.

Art.48 (actual 52) din Constitutia din 1991 – prevedea ca poti sa contesti actele
administrative ale tuturor autoritatilor publice; aceasta prevedere era in contradictie cu Legea 29 si in
plus in Constitutie, la art. 21 se permitea sa ataci un act administrativ si pentru vatamarea unui
interes legitim, nu doar a unui drept subiectiv => practica neunitara a instantelor.

PROBLEMA:
Era art.48 o norma speciala si deroga de la art.21 care era o norma generala? Capitolul 1 (Constitutie)
se cheama ,,Dispozitii comune”, adica dispozitii comune pentru intregul titlu, deci art.21 face corp
comun cu art.48, chiar daca acesta din urma aparent deroga de la art.21.
*art.48 – drepturi subiective; art.21 – ineterese

Legea 554/2004 detaliaza Legea 29:

-reconsacra conceptul de contract administrativ

-legile privind contractele administrative au urmat pana atunci o linie civilista, erau consisderate
chestiuni de natura privata a administrativului, contracte care trebuiau rezolvate de instantele
comerciale, nu de cele de contencios – aceasta prevedere este schimbata prin Legea 554

-apare o definitie extinsa a actului administrativ la art.2, lit.c)

-s-a reglementat expres exceptia de nelegalitate, care nu fusese deloc mentionata de Legea 29 care
reglementa doar actiunea directa - iar o practica neunitara.
PROBLEMA:
Pana in 2005, daca o parte invoca exceptia de nelegalitate, putea instanta sa o analizeze ?
Unele instante au zis ca nu este admisibila, fiind nereglementata, altele au admis-o.

-exceptia de nelegalitate cuprindea ambele specii de acte: individuale si normative; ulterior, s-a
modificat obiectul exceptiei, s-a restrans in 2007, solutie ce se mentine si in prezent

-termenele au fost extinse, atat pentru plangerea prealabila, cat si pentru formularea actiunii la
instanta au fost prevazute doua termene, unul ca regula si unul ca exceptie. La plangerea prealabila,
 Drept administrativ II

s-a mentinut regula clasica de 30 de zile in ceea ce il priveste pe destinatar, dar se adauga si un
termen exceptional de 6 luni. Cele 30 de zile puteau fi depasite, dar nu mai multe de 6 luni pentru
motive temeinice. Daca treceai de aceasta faza a procedurii prealabile, venea problema depunerii
actiunii in instanta. Se vine cu un termen de 6 luni + un termen exceptional, dar nu mai mult de 1 an.
Cel de 6 luni era termen de prescriptie si cel de 1 an de decadere.

Sesizarea instantei
– cine poate avea calitate procesuala activa –

Legea 29 si legile comuniste sau interbelice au insistat pe partea de contencios subiectiv,

partea cu persoana vatamata intr-un drept. Legea 554 a dezvoltat mult partea de contencios
obiectiv, partea de actiuni formulate de autoritatile publice pentru a proteja interese publice -
element de noutate. Pana sa apara legea contenciosului, singurele ipoteze de contencios obiectiv,
bazat pe vatamarea interesului public, regaseam la prefect, care putea ataca actele administrative
locale. Legea 554 in art.1 a venit cu mai multi potentiali reclamanti: prefectul, Ministerul Public
(parchetele), AvP, ANFP; se observa ca orice subiect de drept public poate sa formuleze intr-un
anumit context, o actiune in contencios-administrativ.

Cei insirati la art.1 au competenta explicata din start, insa orice organ administrativ ar putea
contesta un act administrativ atunci cand [art.1 alin.(8)] exista un act administrativ care i-ar aduce
atingere propriei competente - aceste actiuni promovate de autoritatile publice nu sunt considerate
actiuni in contenciosul clasic subiectiv, sunt considerate actiuni in contenciosul obiectiv.

Contenciosul subiectiv = sa aperi propriile drepturi si interese personale; este rezervat persoanelor
de drept privat (ele au drepturi subiective si interese personale); vizeaza vatamarea personala a
persoanei de drept privat, intr-un drept subiectiv al sau sau interes.

La autoritati, drepturile lor sunt, totodata, si obligatii => cand o autoritate formuleaza o
actiune -> vizeaza interesul public => contencios obiectiv

Interesul legitim este definit in doua modalitati de Legea contenciosului-administrativ in art.2

– exista o definitie a interesului privat si una a interesului public.

Contenciosul obiectiv urmareste restabilirea legalitatii. Nici nu este nevoie sa probezi existent
unui prejudiciu – exemplu: actiunea prefectului reglementata in Constitutie si in art.3 din Legea
contenciosului-administrativ: prefectul trebuie sa demonstreze doar ca s-a incalcat legea. In schimb,
la contenciosul subiectiv, trebuie indeplinite doua conditii cumulative:

1. Sa se dovedeasca ilegalitatea

2. Sa se dovedeasca prejudiciul (nu este suficient sa ai doar un act ilegal, trebuie sa te si prejudicieze)

La contenciosul obiectiv, se incadreaza actiuni care au ca obiect actele administrative

obiective. Orice actiune in contencios promovata de o autoritate publica si care are ca obiect un act
administrativ normativ ilegal este calificata ca o actiune in contencios-administrativ obiectiv.
 Drept administrativ II

ETAPELE
Se pastreaza obligativitatea procedurii prealabile. Faza judecatii are doua etape:

1. Fondul sau prima instanta

2. O cale de atac, cea a recursului

Se mentine in contencios calea de atac a recursului, nu regasim apel decat atunci cand
prevede expres legea speciala. De exemplu, in OUG 34/2006: procedura de contestare a actelor
administrative emise la achizitii pub, in procedura de atribuire a contractelor.

In CPC, institutia sau procedura ordonantei presedentiale: instanta poate dispune masuri
urgente pentru a se preveni o paguba iminenta, se judeca mai repede si nu are drept obiect
transarea pe fond a litigiului. Aceasta procedura apare in cod =>

PROBLEMA in contencios: aceasta procedura este compatibila cu litigiile administrative? Instantele

au zis ca nu exista ordonanta speciala la instantele administrative. S-a spus insa ca anumite chestiuni
urgente nu sunt acoperite de dispozitiile legii contenciosului si se justifica procedura din CPC. Daca
acceptam aceasta reorientare a instantelor, va exista ca si cale de atac apelul, nu recurs cum spune
legea contenciosului.

OBIECTUL ACTIUNII
Aparent este cel clasic, actul administrativ, dar tinand cont de cum este definit in Legea
contenciosului-administrativ, art.2 => sunt specii de acte asimilate, nu doar contracte administrative,
ci si faptul de a nu solutina in termen legal o cerere este un veritabil act juridic. Act administrativ
asimilat = efectuarea unei operatiuni sau fapte materiale. Delegarea catre persoane de drept privat =
act de delagatie.

Este un concept foarte larg de autoritate publica.

S-a reglementat in art.6 regimul aplicabil actului administrativ jurisdictional.

Pentru a se asigura o judecata cu celeritate, un cadru procesual corect, s-au reglementat o

serie de detalii de ordin procedural, inclusiv sanctionator: obligatiile autoritatilor de a inainta intregul
dosar aferent actului administrativ contestat, amenzi aplicabile conducatorului de autoritate care
trebuia sa inainteze inscrisuri si nu a facut asta, articole speciale privind executarea deciziilor date de
instantele de contencios

Proceduri speciale de executare silita.

MATERIA DESPAGUBIRILOR
Exista dreptul si la despagubiri care pot fi atat pentru daune sau prejudicii materiale, cat si
morale. Legea contenciosului acopera ambele tipuri de prejudicii, chiar daca instantele in practica se
abtin in a acorda daune morale.

SEMINAR: Legea Curtii de Conturi 1992 + Regulamentul din 2014

Drept administrativ II