Drept administrativ II

Cursul 9 – 24.11.2014

Serviciul public

Serviciul public are o legatura stransa cu exploatarea domeniului public. Exista doua abordari:
sensul functional si sensul organic.

Sensul functional se refera la tipul de activitate, la activitatile specifice serviciului public:

satisfacerea interesului public prin diverse prestatii. Sensul organic instituie subiectelor de drept care
presteaza asemenea activitati, in vederea satisfacerii nevoilor, adica diverselor institutii publice
infiintate de stat sau de autoritatile de la nivel local sau persoanelor fizice de drept privat care sunt
autorizate in diverse modalitati sa presteze serviciile in cauza.

Operatorii care presteaza servicii publice sunt fie persoane de drept public, fie persoane de
drept privat.

Regasim in legislatia speciala (in actele normative privind serviciile comunitare de utilitati
publice) si operatori cu o natura juridica mai speciala, mixta, la granita dreptului public cu dreptul
privat: asociatiile de dezvoltare inter-comunitara, asociatii infiintate in conditiile Legii administratiei
publice locale de catre chiar serviciile de utilitati publice.

Cat priveste definitia ,,serviciului public” gasim mai multe variante, cu precadere in doctrina
interbelica. Aici, vom identifica si trasaturi caracteristice, pentru ca nu orice serviciu public este si
neaparat un serviciu administrativ. Spre exemplu, justitia, politica externa, serviciul care tine de
edictarea legislatiei – ceea ce face Parlamentul etc).

Autorii clasici: implicarea statului (a puterii publice) in prestarea unor servicii publice catre
colectivitate se justifica prin faptul ca anumite necesitati ale cetatenilor nu pot fi satisfacute din
initiativa privatilor => statul trebuie sa intervina.

Numarul de servicii publice creste pe masura ce societatea evolueaza, pe masura ce se

diversifica necesitatile ei.

Acum, regasim o tendinta de retragere a statului (partial, cel putin) din sfera anumitor
servicii, pentru ca initiativa particularilor a evoluat foarte mult.
 Drept administrativ II

Caracteristicile serviciului public ca tip de activitate

1. Orice serviciu public administrativ sau de alta natura are ca obiectiv: satisfacerea interesului
public => decizia de a infiinta un serviciu public este o chestiune de drept public, adica este la
aprecierea puterii publice, pentru ca institutiile publice se pot infiinta numai prin lege sau, daca este
vorba de nivelul local, prin acte administrative si chiar si cand li se permite particularilor sa intervina,
este obligatoriu emiterea unui act de autoritate si, dupa caz, incheierea unui contract de delegare a
gestiunii, prin care o astfel de interventie a particularilor sa fie permisa.

2. Regimul juridic al serviciului public este preponderent (sau exclusiv, uneori) de drept public.

Mentiune: cand discutam de o persoana de drept privat autorizata, regimul va deveni mixt,
cu dreptul public dominant => nu se poate nega nicio incidenta a normelor de drept privat, pentru ca
in cele mai multe situatii o serie de servicii sunt asigurate pe baze contractuale, in baza unor
contracte semnate intre uzagerul final, cat si acel operator economic autorizat.

In toate situatiile, indiferent de cine presteaza serviciul, statul ramane pe deplin responsabil
pentru modul in care se realizeaza serviciul respectiv, adica poate sa intervina de cate ori este nevoie.

3. Continuitatea, adica serviciul trebuie sa functioneze neintrerupt, fara pauze. Regim acest principiu
in Legea 51/2006 art. 1 alin. (4).

4. Egalitatea celor care vor sa apeleze la acest serviciu public (art. 16 Constitutie).

5. Adaptabilitatea serviciului public raportata la faptul ca societatea evolueaza.

6. Gratuitatea – in esenta, nu poate fi gratuit, pentru ca trebuie sa fie finantat din ceva; se incaseaza
taxe rezonabile pentru servicii.

7. Litigiile privind serviciul public sunt cel putin ca regim de competenta instantei de contencios-
administrativ [Legea contenciosului-administrativ art. 2 lit. c) – include in sfera contractelor
administrative si contractele avand ca obiect prestarea de servicii publice].

Lucrurile, insa, sunt nuantate: pot exista dipozitii derogatorii in legislatia speciala (Legea
51/2006 reprezinta reglementarea cadru): Legea 101/2006, Legea 325/2006, Legea 241/2006 – toate
sunt legi speciale.

Legea 51/2006 se refera la serviciilede utilitati publice, se refera la activitati precum:

alimentarea cu apa, canalizare si epurare de ape uzate, colectarea, canalizarea si evacuarea apelor
pluviale, productia, transportul, distributia si furnizarea de energie termica in sistem centralizat,
salubrizarea localitatilor, iluminatul public, administrarea domeniului public si privat al unitatilor
administrativ-teritoriale, precum si altele asemenea, transportul public local etc.
 Drept administrativ II

In art. 1 din Legea 51/2006 sunt enuntate principiile:

a) au caracter economico-social

b) raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica;

c) au caracter tehnico-edilitar;

d) au caracter permanent si regim de functionare continuu;

e) regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;

f) presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;

g) aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, orasenesti, municipale sau judetene;

h) sunt infiintate, organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice locale;

i) sunt organizate pe principii economice si de eficienta;

j) pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie in baza
reglementarilor de drept public, fie in baza reglementarilor de drept privat;

k) sunt furnizate/prestate pe baza principiului ,,beneficiarul plateste";

l) recuperarea costurilor de exploatare ori de investitii se face prin preturi, tarife sau taxe speciale.

*Preturile, tarifele nu sunt la discretia operatorilor, ci autoritatile speciale administrative

decid: Autoritatea Nationala de Reglementare pentru Serviciile Comunitre de Utilitati Publice
(ANRSC), Autoritatea Navala Romana (ANR), Autoritatea Rutiera Romana (ARR) etc.*

Intre cotizare si gestiune exista o stransa legatura, pentru ca, in cele mai multe situatii,
delegarea gestiunii presupune automat si concesionarea infrastructurii aferenta respectivului
serviciu. Atunci, contractele acestea de delegare a gestiunii nu se refera numai la prestarea in sine a
serviciilor, se refera si la dobandirea unui drept absolut necesar pentru prestarea de servicii.

In art. 7 din Legea 51/2006 se face o enumerare a principiilor serviciului public:

universalitate, continuitate, adaptabilitate, accesibilitate egala si nediscriminatorie la serviciul public,
in conditii contractuale, transparenta si protectia utilizatorilor.

Litigiile care privesc serviciile publice sunt de competenta instantei de contencios-

administrativ (art. 51 din Legea 51/2006 si art. 36 din Legea 101/2006 privind serviciul de
salubrizare).

*art. 51 din Legea 51/2006 face o diferentiere:

a) litigii contractuale intre operatori si utilizatori finali -> de competenta instntelor

potrivit legii

b) litigii intre autoritatile administrativ-teritoriale si operatori

 Drept administrativ II

c) litigii intre unitatile administrativ-teritoriale (care sunt membre intr-o asociatie de

dezvoltare inter-comunitara ce are ca obiect de activitate serviciile de utilitate publica) si operatori ->
de competenta instantei de contencios-administrativ

(3) Soluţionarea litigiilor contractuale dintre operator şi utilizator, inclusiv a celor izvorâte din
neplata contravalorii serviciilor furnizate/prestate, se realizeazăde instanţele competente potrivit
legii şi se judecă în procedura de urgenţă. Cererea se introduce la instanţele de judecată în a căror
competenţă teritorială se află domiciliul/sediul utilizatorului.
(4) Soluţionarea litigiilor dintre unităţile administrativ-teritoriale sau, după caz, dintre asociaţiile de
dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice şi operatori în
legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractelor de delegare a
gestiunii, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit prevederilor Legii
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Cererea se introduce la secţia de contencios
administrativ a tribunalului în a cărui competenţă teritorialăse aflăsediul operatorului.
(5) Litigiile dintre unităţile administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare
intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice şi asociaţie se soluţionează
potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. Cererea se
introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui competenţăteritorialăse află
sediul asociaţiei. ---> art. 51

*art. 36 din Legea 101/2006 – litigiile patrimoniale si nepatrimoniale [...] – de competenta

instantei de contencios-administrativ – este o derogare de la dispozitiile Legii cadru nr.51/2006.

Clasificarea serviciilor publice

1. Dupa forma de realizare:

a) servicii publice realizate in regim de monopol de stat

b) servicii publice care pot fi realizate si de agenti privati autorizati

2. Dupa gradul de interes pentru colectivitate:

a) servicii publice de interes national

b) servicii publice de interes judetean/local

3. Dupa natura serviciului public prestat:

a) servicii publice administrative

b) servicii publice industriale si comerciale

c) servicii publice sociale

d) servicii publice culturale

e) servicii publice religioase

f) servicii publice de sanatate etc

 Drept administrativ II

Raspunderea in dreptul administrativ

Delimitare raspunzator – responsabil

-a fi responsabil are o conotatie pozitiva: conformarea conduitei cu norme prestabilite de societate

-cand acest concept este folosit in sens contrar se confunda cu cel de raspundere

Raspunderea intervine atunci cand inceteaza responsabilitatea, adica ,,pe taramul raului
infaptuit”.

Notiunea de ,,politie administrativa”

Este in legatura cu modul de protejare a cetatenilor si de respectare a unei norme imperative
de drept public. Nu se confunda cu politia de ordine publica (este reatia intreg-parte).

Inseamna orice activitate de control si eventual de sanctionare a oricaror abateri de la

dispozitiile imperative ale legii (mai putin cele care tin de dreptul penal).

Exista mai multe institutii care supravegheaza modul in care se desfasoara aceste activitati in
societate (pot fi si simple departamente, nu neaparat institutii).

Conceptul de ,,constrangere administrativa”

Ar consta in masura pe care o poate lua administratia publica in baza legii si cu folosrea fortei
publice in scopul, dupa caz, de a preveni savarsirea unor fapte ilicite, de a sanctiona savarsirea unor
asemenea fapte, de a proteja drepturile si libertatile cetatenilor, de a ii obliga pe acestia sa execute
anumite obligatii imperative ce le-au fost stabilite de catre autoritatea publica.

PROBLEMA: raportul constrangere – raspundere

-raspunderea intervine pe taramul raului infaptuit

-pot exista si masuri de constrangere administrativa, luate cand nu s-a incalcat ordinea de drept (spre
exemplu, masuri de carantina, internarea la ospiciu, obligatii impuse prin lege etc)

*pot exista masuri care intra pe exces de putere -> nu este normal

-nu orice masura de constrangere administrativa este legata de ideea de raspundere, dar orice
sanctiune aplicata in procedura de angajare a raspunderii presupune si o anumita forma de
constrangere
 Drept administrativ II

Executarea silita
=interventia in forta, manu militari, a puterii publice, in vederea infrangerii rezistentei unui subiect
de drept care nu se conformeaza de buna-voie anumitor obligatii

Justificare: aceasta interventie se justifica atunci cand anumite persoane au anumite

obligatii stabilite prin norme imperative de drept administrativ sau in multe situatii stabilite chiar pe
cale jurisdictionala de instantele judecatoresti sau chiar de instantele de jurisdictie administrativa.
Obligatiile stabilite prin actele administrative, prin norme de drept administrativ, pot fi aduse, cu
respectarea legii, la indeplinire prin executare silita, pentru ca orice act administrativ este de
executare imediata. Masuri de executare silita intervin si cand obligatia neindeplinita nu izvoraste
din acte de drep administrativ, ci din deciziile pronuntate de instantele judecatoresti, de exemplu:
daca instanta decide ca o anumita cladire realizatata in mod ilegal trebuie demolata.

Clasificare
Exista mai multe tipuri de masuri de constrangere:

1. In functie de scopul lor:

a) masuri cu caracter sanctionator: amenzi, anulari de acte etc

b) masuri cu caracter preventiv (nesanctionator): tratamentul medical obligatoriu, instituirea

carantinei etc

c) masuri de executare silita: retinerea si conducerea la sediul politiei a unei persoane care a comis o
contraventie

2. In functie de obiectul masurii:

a) masuri cu privire la bunuri: rechizitii, confiscari, blocari de conturi etc

b) masuri cu privire la persoane: internarea obligatorie, retinerea in vederea prelevarii de probe

biologice etc

c) masuri cu privirela acte juridice: anulari, suspendari etc

d) masuri cu caracter mixt

Subiectele raspunderii administrative si formele acesteia

Subiectele - Regasim un subiect activ al faptei = faptuitorul (autorul faptei ilicite, persoana
fizica sau juridica) si un subiect pasiv al faptei = sufera consecintele faptei respective (autoritatea
publica). Pozitiile se inverseaza atunci cand se trece la momentul agajarii raspunderii: subiectul activ
devine subiect pasiv si invers (subiectul activ al faptei devine subiectul pasiv in procesul tragerii la
raspundere, iar subiectul pasiv al faptei devine subiectul activ in procesul tragerii la raspundere).
 Drept administrativ II

Formele - exista trei tipuri: raspunderea administrativ-disciplinara, raspunderea

administrativ-contraventionala, raspunderea administrativ-patrimoniala.

Raspunderea administrativ-disciplinara

Intervine, in principiu, pentru orice forma de incalcare a normelor de drept administrativ

(norme imperative) care nu reprezinta contraventie.

Peste ambele (raspunderea disciplinara si raspunderea contraventionala) se afla raspunderea

penala si raspunderea civila.

Fapta care atrage raspunderea disciplinara se numeste abatere disciplinara (este legata de
raportul de serviciu, in general).

Legea 188/1999 – Statutul functiei publice -> sunt detaliate

Regasim si in alte statute speciale: pentru politisti, personal diplomatic, parlamentari etc ->
dar in esenta se pastreaza aceleasi reguli.

Regasim abateri disciplinare si la alesii locali (un fel de demnitari publici de rang local): Legea
215/2001, Legea 293/2004.

Proceduri administrative de angajare a raspunderii regasim si la magistrati: CSM (instanta

disciplinara) – diferita de Codul Muncii.

PROBLEMA:

Tema seminar: Este CSM o autoritate administrativa ?

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională (CCR) a decis că CSM este o autoritate fundamentală a
statului (Deciziile CCR nr. 53/2011 și nr. 54/2011) care însă nu este reprezentantul autorității
judecătorești, acest rol revenind Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie şi celorlalte instanţe judecătoreşti;
de asemenea, CSM nu este exponentul puterii judecătoreşti[2], ci un organ de natură administrativă
(Dec. CCR nr. 375/2005). DAR (opinie prof.): NU, nu este autoritate administrativa. Este sui generis.

Exista si raspunderea presedintelui: art.95 Constitutie: suspendarea. Exista si pentru ministri:

art. 109 Constitutie.

Specific raspunderii dicipliare, desi sanctiunile sunt foarte diferite (mustrare, avertisment
etc), nu sunt privative de libertate. Sanctiunile se aplica prin acte administrative -> in cazul
contestarii, fiind litigii administrative => instanta de contencios-administrativ.

Mentiune: la magistrati este putin diferit - actul CSM-ului, desi este administrativ, nu merge
la instanta de contencios-administrativ pentru contestatie, ci la ICCJ – derogare.
 Drept administrativ II

Raspunderea administrativ-patrimoniala

Se schimba partile implicate. Ilicitul administrativ nu mai este savarsit de un cetatean

particular, ci de autoritate <=> sanctiune: acoperirea prejudiciului cauzat .

In Constitutie (nu exista lege-cadru in materia raspunderii administrativ-patrimoniale):

art. 52 consacra dreptul fundamental al persoanei vatamate de autoritatea publica de a se adresa

instantei judiciare pentru a obtine nu doar anularea, ci si repararea pagubei pricinuite

art. 52 alin. (2) – conditiile se stabilesc prin lege organica

art. 1 alin. (3)

art. 15

art. 16 ain (1) si (2)

art. 126 alin. (6) – daune pentru prejudiciu cauzat prin ordonante declarate neconstitutionale

Raspunderea aceasta este una administrativa, nu civila: se pot aplica regulile din civil?
Raspuns: pareri impartite:

*La origini, statul era considerat, in dreptul francez, iresponsabil pentru faptele sale, chiar
daca erau cauzatoare de prejudicii, pentru ca statul urmareste cu buna-credinta sa actioneze pentru
colectivitate- aceasta teorie odata cu revolutia franceza a evoluat. Se accepta raspunderea statului
pentru greselile savarsite de functionari, s-a admis mereu faptul ca atunci cand statul ia masuri
prejudiciabile trebuie sa plateasca- exemplu: exproprieri; se ajunge si la raspunderea pentru servicii
publice – pentru modul defectuos in care functioneaza un serviciu public si toate acestea pornind de
la o decizie foarte cunoscuta din dreptul francez - DECIZIA BLANCO (secolul XIX, 1873) – data de
tribunalul de conflicte care exista si in prezent; el intervine si cand o speta se paseaza de la instanta
judecatoreasca la cea administrativa -> nu se poate stabili daca este o chestiune administrativa,
judiciara sau civila, si atunci cand exista un asemenea conflict vine Tribunaul de conflicte care
stabileste cine are competenta si de ce. Se decide ca administratia nu poate sa raspunda dupa
aceleasi reguli ca si particularii, partial nu sunt compatibile din cauza faptului ca, totusi, acea
administratie, acel serviciu, statul lucreaza in interes public si este normal sa mai si greseasca uneori
– se aplica reguli speciale,derogatorii de la dreptul civil.

*In dreptul roman, au existat legi care au reglementat dreptul celui vatamat de a cere
despagubiri instantei – se merge in special pe ideea de act. Exista doua teorii:

1. Civilistii: raspunderea patrimoniala este una civila, este o specie a raspunderii delictuale
civile.

2. Administrativistii: raspunderea speciala a autoritatii publice este una administrativ-

patrimoniala.
 Drept administrativ II

In prezent, putem vorbi in legislatia noastra de o raspunderea administrativ-patrimoniala

pentru situatiile in care s-au emis acte ilegale sau pentru situatiile in care avem de-a face cu
prejudicii cauzate prin contracte administrative.

Legea contenciosului-administrativ, dezvoltand dispozitiile art.52 si art.126 alin.(6)

Constitutie, vorbeste despre competenta instantei de contencios de a acorda despagubiri oricarei
persoane vatamate intr-un drept administrativ sau interes legitim. Fapta care duce la un asemenea
prejudiciu este restrictionata la emiterea unui act administrativ ilegal sau la faptul de a nu solutiona
in termen legal o anumita cerere => ideea de prejudiciu tine doar de fapta ilicita constant in act
administrativ, in sens larg – art.2 din Legea contenciosului-administrativ => ramane descoperita
raspunderea pentru prejudiciile cauzate de carentele serviciilor publice.

Specii de raspundere administrativ-patrimoniala

1. Raspunderea autoritatii publice si a functionarilor pentru prejudiciile cauzate prin actele tipice sau
asmilate (refuzul este un act asimilat, spre exemplu)

2. Raspunderea autoritatii publice pentru modul de executare a unui contract administrativ

3. Raspunderea administratiei pentru carentele serviciilor publice

4. Raspunderea statului pentru erori judiciare

4. Se analizeaza in cadrul contextului raspunderii administrativ-patrimoniale, desi nu este o

raspundere de natura administrativa, nu este vorba despre un serviciu administrativ (justitia nu este
un serviciu administrativ). Apare in art.52 si de aceea o analizam.

Reguli de baza:

in 2003 – statul raspunde pentu orice fel de erori judiciare, nu doar pentru cele din materia
penala; pentru a pretinde despagubiri, trebuie sa ai ulterior o decizie judecatoreasca/disciplinara prin
care se atesta ca magistratul in cauza a savarsit in contextul acelui proces o fapta ilicita care a
influentat solutia data. Pentru cauzele penale este mai detaliat.

Aceasta raspundere a statului este una obiectiva, adica reclamantul nu trebuie sa mai faca
dovada vinovatiei statului <=> se prezuma ca statul este vinovat, din moment ce exista o decizie
ulterioara diferita de prima, care atesta acest lucru.

Statul urmareste sa se regreseze impotriva magistratului. Acesta din urma poate fi obligat sa
repare prejudiciul, dar nu mereu (doar daca se dovedeste ca a actionat cu rea-credinta sau cu grava
neglijenta). Legea privind statutul magistratilor vine cu mai multe detalii: statul va fi reprezentat de
Ministerul Finantelor Publice si prevede un termen de prescriptie de un an – art.96 din Legea
303/2004 – pentru seminar.
 Drept administrativ II

Art. 96.

(1) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.

(2) Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea judecătorilor şi
procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.

(3) Cazurile în care persoana vătămată are dreptul la repararea prejudiciilor cauzate prin erori
judiciare săvârşite în procese penale sunt stabilite de Codul de procedură penală.

(4) Dreptul persoanei vătămate la repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare
săvârşite în alte procese decât cele penale nu se va putea exercita decât în cazul în care s-a stabilit, în
prealabil, printr-o hotărâre definitivă, răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului
sau procurorului pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului şi dacă această faptă este de
natură să determine o eroare judiciară.

(5) Nu este îndreptăţită la repararea pagubei persoana care, în cursul procesului, a contribuit în orice
mod la săvârşirea erorii judiciare de către judecător sau procuror.

(6) Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva
statului, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.

(7) După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul hotărârii irevocabile date cu respectarea
prevederilor alin. (6), statul se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau
procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare de
prejudicii.

(8) Termenul de prescripţie a dreptului la acţiune în toate cazurile prevăzute de prezentul articol este
de un an.

3. Chestiuni care tin de contencios-administrativ, dar legea poate sa deroge; in principiu, este tot
obiectiva: conteaza doar elementul material sa il dovedesti

2. Ideea unei raspunderi subiective, dar sunt discutii in doctrina

1. Cea mai intalnita.

Legea contenciosului-administrativ art.19 si art.16

-art.19 se refera la termenul in care poti promova o asemenea actiune, cand s-a emis un act ilegal
administrativ si legea prevede ca in esenta ai posibilitatea de a cere despagubiri odata cu actul
principal privind anularea acelui act sau obligarea autoritatii sa emita acel act; desi exista
posibilitatea sa nu cunosti la acel moment contravaloarea pagubei, poti sa intentezi ulterior actiunea
in despagubire;

-art.16 - se arata fata de cine poti emite pretentii, tu cel vatamat prin actul administrativ tipic sau
asimilat: act impotriva emitentului (Ministrul X, Guvern etc) sau, dupa caz, poti chema in judecata,
dar numai daca ceri si despagubiri si persoana care a contribuit in orice fel la emiterea actului sau la
refuzul de emitere a actului (incepand de la consilierul juridic pana la cel care semneaza actul –
 Drept administrativ II

reclamantul apreciaza pe cine cheama; ii poate chema pe toti). Cand este chemat si acel functionar,
el are totusi posibilitatea sa se apere fata de pretentiile reclamantului chemand in garantie pe cel ce
i-a dat ordinul sa realizeze acel demers, acea contributie a lui - Legea 188/1999, la drepturi si obligatii
in materia functiei publice si in ce situatii poate fi exonerat de raspunderea patrimoniala un
asemenea functionar public, in Legea 188 spune ce poti sa refuzi si cand poti sa refuzi – pentru
seminar.