Drept administrativ II

Cursul 2 – 13.10.2014

FORMELE DE ACTIVITATE IN DOMENIUL ADMINISTRATIEI PUBLICE

Delimitarea guvernare – administrare se face la art. 102 din Constitutie, delimitare care
ramane valabila. In art. 102 alin. (1), se precizeaza rolul dual al Guvernului, de unde rezulta doua
tipuri de activitati la nivelul de varf al executivului. Aceasta teza se intalneste si in Legea 90/2001,
chiar in art. 1 in care se explica functiile Guvernului roman.

Presedintele nu are program politic, nu are ce sa propuna, nici macar in ceea ce priveste
politica externa, pentru ca nu depinde de el. Si la presedinte descoperim diverse actiuni de natura
politica: mesaje adresate Parlamentului, supunerea poporului spre analiza unor chestiuni pe calea
referendumului, medierea pe care o intreprinde => nu au valoare juridica.

Si la nivel de ministere: si ele sunt implicate in ceea ce se cheama elaborarea de politici – legi
si hotarari care explica ca executivul, prin ministri si Guvern, elaboreaza politici publice.

*un exemplu de activitate politica la nivelul presedintelui: procedura de desemnare a

primului-ministru (adica se consulta partidele politice).

CLASIFICAREA FORMELOR DE ACTIVITATE

In doctrina interbelica, existau acte juridice si fapte juridice. In prezent, exista acte juridice,
operatiuni administrative, fapte materiale. Ultimele doua, de la caz la caz, pot reprezenta veritabile
fapte juridice – nu toate. De asemenea, tot ele pot fi grupate.

Exista si operatiuni care nu sunt foarte importante, adica actul se poate concepe si fara
respectiva formalitate.

Operatiunile administrative sunt activitati din sfera administratiei, activitati care nu constituie
acte juridice. De multe ori, au o importanta deosebita – sunt necesare pentru emiterea, in mod legal,
a unui act administrativ (de foarte multe ori) => sunt conditii de validitate ale actului. Sunt, de regula,
anterioare prealabile (exemplu: avizari de la diverse directii, pot fi cerute puncte de vedere, pot fi
cerute rapoarte etc). Pot fi si la momentul aparitiei, si dupa.

PROBLEMA:

Ce se intampla daca nu se cer puncte de vedere? Sau daca ajung prea tarziu? Actul va fi considerat
valabil?

Operatiunile sunt mai importante decat faptele materiale. Sunt separate formal din acest motiv.
 Drept administrativ II

Marea delimitare este :

1. ACTE

2. CELELALTE ACTIVITATI

Actul poate fi anulat. Celelalte activitati nu pot fi anulate.

OPERATIUNILE

S-a incercat o definire a lor. De regula, stau la baza emiterii unor acte administrative. In
dreptul pozitiv, in Legea contenciosului administrativ, la art. 8 si la art. 18 , se arata ca instanta
poate fi sesizata si cu privire la refuzul unei autoritati publice de a efectua unele operatiuni
administrative necesare pentru exercitarea unui drept sau interes legitim al reclamantului. La art. 18,
printre solutiile clasice, apare si posibilitatea instantei de a obliga autoritatea publica sa efectueze o
anumita operatiune administrativa. FOARTE IMPORTANT: art. 18 alin. (2) ne arata cum se poate
controla legalitatea acestor operatiuni, cum sunt cenzurate: instanta este competenta sa se pronunte
si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului contestat si poate
,,prinde” in motivare si aceasta idee de a contesta nelegalitatea operatiunilor administrative =>
aceste este singurul mod prin care pot fi cenzurate operatiunile administrative, dar doar impreuna
cu actul principal.

Operatiunile pot fi analizate numai cu actul principal. Daca se pune problema legalitatii unui
aviz sau unui raport de specialitate, nu se poate contesta in instanta un aviz negativ (in instanta se
pot contesta doar actele).

Operatiunile nu produc efecte juridice => nu se pune problema de nulitate.

Legea spune ca trebuie sa creezi un cadru procesual si, aici, se pune in discutie avizul in
cauza. Una este sa fie vorba despre un aviz deja emis si alta este sa fie vorba despre un aviz cerut si
neemis de autoritate.

In aceasta ultima situatie ce poate face persoana vatamata?

Poata sa ceara obligarea autoritatii sa faca ceva, este o obligatie de a face, intra pe
contencios => poate fi sesizata instanta.

FAPTELE MATERIALE

Sunt actiuni marunte, cotidiene. Nu produc efecte juridice, la fel ca operatiunile. Dar, uneori,
exista consecinte in plan juridic. Autorii abordeaza diferit aceste chestiuni.

Este corect sa utilizam notiunea de ,,efecte juridice” in cazul lor?

Unii autori vorbesc despre ,,consecinte juridice”, chiar daca aceste operatiuni pot fi
considerate fapte juridice, ei vor sa evite confuzia act juridic – fapt juridic. Deci, nicio operatiune nu
produce efecte juridice, ci consecinte juridice. <- cea corecta

Prof. Iorgovan: operatiunile produc efecte juridice.

 Drept administrativ II

Tipuri de avize

1. Aviz facultativ = nu este obligatoriu sa fie cerut, nu este obligatoriu sa fie respectat

2. Aviz consultativ = se da pentru a se putea lua o decizie mai buna; trebuie cerut, nu trebuie
respectat

3. Aviz conform sau obligatoriu = trebuie cerut, trebuie respectat

Diferenta act administrativ – aviz obligatoriu sau conform

Avizul nu inseamna nimic pe fond, este doar o etapa premergatoare; daca vrei sa mergi mai departe,
te conformezi (adica pentru act este nevoie sa ai aviz).

ACTELE JURIDICE (ca formede activitate)

Reprezinta cea mai importanta forma de activitate. Se clasifica in functie de regimul juridic
aplicabil, adica in acte juridice de drept public si acte juridice de drept privat.

I. ACTELE JURIDICE DE DREPT PUBLIC

Ar intra actele de autoritate (denumite acte administrative) si contracte de drept public (sau
contracte administrative).

*exemplu de contract administrativ = cerere de achizitie publica, contract de concesiune,

contract de lucrari publice si servicii, contract de parteneriat public-privat etc

II. ACTELE JURIDICE DE DREPT PRIVAT

Guvernate de regimul dreptului civil. Contractele civile pe care le incheie autoritatea

administrativa: orice contract care are ca obiect un bun proprietate privata a statului. Sunt legate, in
principal, de domeniul privat. Nu exista o lege pentru astfel de acte.

Importanta clasificarii

Ne ajuta sa vedem ce reguli aplicam. De asemenea, conteaza pentru stabilirea tipului de

nulitate si conteaza pentru procedura de constatare (unde te duci: instanta de contencios sau in
instanta de civil).

Un element de asemanare: exista intre toate contractele semnate de administratie, adica

semnatarul este o autoritate, fondurile sunt extrase din patrimoniul public (de aici si controlul Curtii
de Conturi) si ca regim juridic, de fapt, contractele administrative nu sunt exclusiv acte de drept
public, pentru ca astfel era un act unilateral => contractele administrative au un regim mixt, cu
regim predominant de drept public, dar se aplica si norme de drept privat pentru ca legea din dreptul
public nu acopera tot (spre exemplu, Legea administratiei nu va defini rezilierea, dar gasim definitia
ei in Codul Civil).
 Drept administrativ II

CONTRACTELE ADMINISTRATIVE (CONTRACTELE DE DREPT PUBLIC)

Sunt doua categorii de clauze in orice contract administrativ: cele reglementare (formeaza
caietul de sarcini) si cele negociate.

Partea care deosebeste contractul administrativ de contractul privat este scopul contractului
administrativ, care este de a satisface un interes public al comunitatii, doar in subsidiar sunt
obiective comerciale.

Regimul aplicabil unui contract administrativ mixt, unde predomina dreptul public, este
supraordonat. De retinut si ca un astfel de contract poate fi supus arbitrajului, daca legea care le
reglementeaza prevede o astfel de posibilitate. La concesiunile de bunuri publice, exista o OG care nu
prevede nimic de arbitraj, insa in HG 168/2008 apare mentiunea ca se poate insera clauza de arbitraj
in contract.

* Daca OG nu spune nimic pe tema aceasta, spune doar contencios, poti sa vii cu norme de
aplicare si sa zici si arbitraj? Opinie prof.: NU. Civilistii: Da.

E mai important principiul ierarhizarii actelor normative, HG adauga la OG, actul juridic
inferior adauga la actul juridic superior, ceea ce nu este legal, este aproape neconstitutional.

NCPC prevede generic ca statul si autoritatile pot accepta clauza de arbitraj numai daca li se
permite expres prin lege si prin conventiile internationale => trebuie sa fie autorizate expres
autoritatile publice prin legea speciala sau prin tratat, pe tot ce inseamna contract.

Alin. urmator spune ca persoanele juridice de drept public care au si activitate economica pot
insera si clauza de arbitraj, daca nu li se interzice expres prin lege sau regim => avem trei entitati:
statul, autoritatile publice si persoanele juridice de drept public

=> avem doua probleme: autoritatile publice pot fi si persoane juridice de drept public, dar
autoritatile pot avea si activitati economice? Da, spre exemplu, Ministerul finantelor publice. Aici, se
suprapun cele doua alin. pentru autoritatile publice care sunt si persoane juridice de drept public si
au si activitati economice. Nu este mereu o delimitare intre autoritatile publice si persoanele juridice
de drept public si cu activitati economice.
 Drept administrativ II

ACTUL ADMINISTRATIV

Reprezinta cea mai importanta categorie de acte juridice din sfera administratiei publice.
Este o specie a actului juridic de drept public, cu mentiunea ca i se supune exclusiv dreptul public, nu
are regim mixt, pentru ca este vorba despre un act emis in regim de putere publica intotdeauna,
adica este un act de autoritate.

Terminologie: mai multe sintagme precum cea de act de drept administrativ, utilizat de unii
specialisti de la Cluj. In Constitutie, apare notiunea de act administrativ.

Acest act reprezinta unul unilateral cu un caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publica in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii
in concret a legii care da nastere, modifica sau stinge raportul juridic.

Actul administrativ este o forma principala de activitate a administratiei, cu precizarea ca

inglobeaza o manifestare expresa de vointa, este supus unui control de legalitate exercitat de
instantele judecatoresti, in special cele de contencios-administrativ si se mai circumstantiaza
calitatea emitentului, in sensul in care acesta poate fi nu doar o autoritate administrativa, ci orice alta
autoritate publica si chiar o persoana juridica de drept privat autorizata sa actioneze in anumite
domenii intr-un regim de putere publica.

Art. 2 alin.(1) lit.b) defineste autoritatea publica si se explica ca prin autoritate publica se
intelege orice organ de stat sau al unitatii administrativ-teritoriale, plus faptul ca se asimileaza
conceptului de autoritate publica si persoanele juridice de drept privat care potrivit legii au obtinut
statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public in regim de putere
publica.

La lit.c), se mai abordeaza problema actului administrativ asimilat. Intr-o clasificare

traditionala, actele administrative pot fi tipice sau atipice. Celor atipice le lipseste un element din
definitie, dar raman acte administrative in sensul legii. Adica, la lit.c), se face o asimilare intre actul
administrativ si contractul administrativ.

Aceasta asimilare nu vizeaza toate elementele de regim juridic, pentru ca cele doua nu pot fi
suprapuse, adica la una este regim 100% de drept public, iar la cealalta este regim mixt. Aceasta
asimilare vizeaza doar procedura de cenzurare pentru actul administrativ, cat si pentru contractul
administrativ. Urmeaza aceleasi reguli de atacare, adica in acest sens sunt asimilate cele doua. Nu se
pune semnul ,,=” din toate punctele de vedere. S-a urmarit ca si contractul administrativ sa poata fi
atacat in contencios.

ACTELE ADMINISTRATIVE ASIMILATE

Art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului-administrativ: refuzul nejustificat de a rezolva cererea
cuiva privind un drept sau un interes legitim, respectiv faptul ca a raspuns cu intarziere la respectiva
solicitare, depasind termenul legal de raspuns. Toate cele trei, ca situatii juridice, sunt asimilate
actului administrativ => tacerea poate valora act juridic pe aceasta asimilare.
 Drept administrativ II

ACTUL TIPIC ADMINISTRATIV

Trasaturi:

1. Reprezinta o forma de activitate principala, care se refera la aspectul calitativ al activitatii

administratiei

2. Calificarea manifestarii de vointa care sta la baza actului administrativ: trebuie sa fie o manifestare
expresa de vointa, una clara, certa si trebuie sa imbrace o forma scrisa, nu se poate imagina o
manifestare de vointa neserioasa. Exista o derogare pe actele asimilate, in ceea ce priveste tacerea,
care nu este ceva cert, clar. Manifestarea trebuie sa fie unilaterala, actul administrativ are un singur
emitent mereu.

Sunt mai multe nuante: cazul actului administrativ emis sau adoptat de organele colegiale,
compuse din mai multi membri (Guvern, CJ, CL) cand actul se naste print-un fel de acord de vointa a
membrilor, explicatia: manifestarea de vointa nu vine de la componenti, ci de la organ privit in
ansamblul sau, adica este o manifestare de vointa a organului colegial.

O alta problema: actele emise de doua sau mai multe autoritati; spre exemplu: ordinele
comune emise impreuna de mai multi ministri – tema in cauza pica ,,in carca” mai multor entitati;
fiecare autoritate aloca un numar distinct acestui act si desi aceasta ordine comuna reprezinta un
singur act, au mai multe numere de cautare, sunt numerotate diferit la fiecare minister. Aici, se poate
spune ca nu este o manifestare unilaterala de vointa, dar din considerente practice se considera in
mod similar, nu intereseaza ca s-a format printr-un acord prealabil intre mai multi participanti, se
pastreaza acelasi caracter principal.

O alta problema din practica: actele care au fost emise la cererea unei persoane de drept
privat – care este mecanismul? Cere o persoana si in baza acestei cereri emite actul autoritatea
competenta. Se mai mentine caracterul unilateral al manifestarii de vointa? Actul in sine provine de
la autoritatea respectiva si doar pentru ca se face o cerere nu inseamna ca este vorba despre un
contract, iar actul in sine ramane tot manifestare unilaterala de vointa a autoritatii. Cum isi inceteaza
efectele acest act/aceste autorizatii? Simpla manifestare in sens contrar a beneficiarului nu este
suficienta, trebuie sa fie si a emitentului.

3. Emitentul este o autoritate publica

4. Regimul aplicabil: fiind acte de autoritate, apar consecinte legate de modul in care trebuie
exercitat acest act¸ se exercita din oficiu de autoritatea publica

5. Controlul de legalitate care se exercita asupra lor

6. Legalitatea unui act administrativ poate fi analizata pe calea unei jurisdictii special administrative.
Se regaseste numai in sfera puterii executive.

7. Actul genereaza drepturi si obligatii care tin de raportul de drept administrativ, dar se resfrang si
in alte ramuri de drept