Drept administrativ II

Cursul 5 -03.10.2014

Teoria nulitatii in dreptul administrativ

Nulitatea actului administrativ e perceputa ca o sanctiune juridica ce loveste intr-un act emis
cu incalcarea dispozitiilor legale.

Diferenta anulare-suspendare

Anularea produce efecte definitive, iar suspendarea produce efecte provizorii.

Exista o teorie clasica a nulitatii in dreptul civil, teorie reluata si explicata in NCC. Cele doua
specii de nulitate din Codul Civil: art. 1247 si art.1248, articole care reglementeaza nulitatile absolute
si relative.

Art. 1247: nulitatea absoluta: atunci cand se incalca interesul general (in administrativ, nu se
utilizeaza termenul de ,,general”, ci ,,public”). Nulitatea poate fi invocata pe cale de actiune sau
exceptiune. Orice persoana interesata o poate invoca.

Art. 1248: nulitatea relativa: dispozitia legala incalcata: interesul particular. Poate fi invocat
de cel lezat si vatamat. Nu este permisa invocarea din oficiu, ca in cazul celei absolute. Poate fi
confirmata, ca regula. Exista termene de prescriptie pe calea actiunii si este imprescriptibila pe cale
de exceptie.

Ce se schimba in cazul actului administrativ fata de teoria nulitatii din civil?

Avem in dreptul administrativ nulitati absolute si anulabilitati?

Legislatia foloseste aceasta terminologie (Legea 161/2003, spre exemplu). In materia

contraventionala (OG 2/2001), se stipuleaza, la art.17, ca pentru anumite vicii mai importante ale
procesului verbal intervine nulitatea, care poate fi constatata si din oficiu de catre instanta. Este
vorba, de fapt, in limbaj civil, de nulitatea absoluta.

Daca ne raportam la alte posibile vicii (nu a fost trecut CNP-ul, de exemplu), mai putin
importante, intervine o anulabilitate, adica instanta are drept de apreciere, care e destul de greu de
demonstrat.

Ca terminologie, regasim aceleasi diferente intre nulitatea absoluta si cea relativa, dar sunt
rare aceste precizari. ADICA: in administrativ gasim, de regula, anulare etc.

Aceasta teorie este veche (C.Raricescu in cursul sau ,,Contenciosul administrativ roman”
Editia a II-a, 1936 si Paul Negulescu in ,,Tratat de drept administrativ”, volumul I, Editia a IV-a, 1934).
 Drept administrativ II

Paul Negulescu facea o diferenta intre trei tipuri de acte posibil viciate:

1.ACTE INEXISTENTE

2.ACTE NULE DE DREPT

3.ACTE ANULABILE

Distinctia dintre cele trei: in functie de gravitatea viciului care lovea respectivul act si de
natura sa flagranta sau nu.

ASTFEL

La 1. : se aprecia ca viciul este atat de mare si evident, incat nu era nevoie de nicio constatare

Exemplu: lipsa absoluta de competenta sau lipsa semnaturii etc

La 2. : se spunea ca au o oarecare aparenta de legalitate (exemplu: emise cu o procedura legala), insa

pe continut erau lovite de un viciu esential, viciu care putea fi invocat oricand si nu putea fi acoperit

Exceptii: legile din anii ’31, ’33 privind comitetele de revizuire: actele emise de autoritatile
locale - pentru cauze de nulitate absoluta, actiunea se poate formula in termen de 5 ani; pentru
nulitatea relativa - 15 zile.

La 3. : oarecum era vorba de nulitate relativa – vicii de mica importanta (vicii de forma, nu de
continut) si exista termene scurte in care putea fi formulata o actiune in anulare si numai de catre
persoana direct lezata de actul respectiv.

Aceasta clasificare prezenta interes in respectiva perioada. Acum, conform Legii

contenciosului administrativ, nu se face o diferenta de regim procedural intre actele nule absolut si
actele anulabile.

ADICA: regasim o procedura similara de contestare de natura sau de gravitatea viciului, mai concret
trebuie formulata plangerea prealabila in acelasi termen (30 zile sau 6 luni pentru motive
intemeiate), aplicabil acelasi termen in care poate fi introdusa actiunea in fata instantei (6 luni sau, in
mod exceptional, 1 an) => regim juridic identic (nulitate absoluta-nulitate relativa).

Legea contenciosului nu foloseste sintagma ,,constatarea nulitatii”, ci instanta ANULEAZA.

Instanta poate sa utilizeze aceasta sintagma, doar daca legea speciala prevede o nulitate absoluta,
dar oricum efectele sunt aceleasi.

Concluzie: delimitarea nulitatii, acum, dupa criteriul gravitatii viciului, nu prezinta o mare
utilitate practica.

Criterii diferite fata de civil: orice norma imperativa este de ordine publica, in dreptul
administrativ cel mai potrivit criteriu: gravitatea viciului (diferit fata de civil).
 Drept administrativ II

PROBLEMA:

acoperirea viciilor

*si in dreptul administrativ, ca si in civil, poate functiona confirmarea (in materia

administrativa, nu exista reglementare, dar in practica poate fi gasita).

I: Pentru ce fel de acte (lovite de ce fel de nulitate) poate functiona o confirmare si pana la ce
moment?

R: In principiu, in dreptul administrativ, pot fi acoperite ambele categorii de vicii (si cele
grave, si cele mai putin grave).

Momentul: daca actul lovit de nulitate a fost comunicat, a produs efecte, mai poate fi
acoperit acel viciu?

Profesorul Ilie Iovanas: confirmarea unui act viciat poate fi realizata numai pana cand a fost
sesizata o jurisdictie cu privire la ilegalitatea actului si inainte de a produce efecte. Daca este dupa:
abuz.

INEXISTENTA

Profesorii interbelici: considerau inexistenta a treia specie a nulitatii - cea mai grava

Acum:

- referiri in Constitutie, in mod expres: decretele Presedintelui si actele Guvernului care nu se publica
in MOR sunt inexistente => sanctiune de rang constitutional

*nepublicarea nu poate fi considerata singura cauza, pentru ca exista multe alte probabile
vicii grave care sa duca spre aceeasi concluzie

Diferente actele nule - actele inexistente

La actele nule – exista o aparenta, la actele inexistente – nu exista o aparenta

PROBLEMA:

Cum faci diferenta intre vicii grave care atrag nulitatea absoluta si viciile grave care atrag inexistenta?

Criteriu: natura flagranta a viciului de inexistenta, doar ca exista o cauza de subiectivism.

Nici legea nu poate veni cu o lista exhaustiva => legea nu indica vreo cauza de inexistenta,
alta decat nepublicarea, care nici macar nu este un viciu de nelegalitate, apare dupa emiterea actului
aceasta publicare => diferenta de regim juridic intre nulitate absoluta si inexistenta.
 Drept administrativ II

Diferente nulitate absoluta-inexistenta

1. Inexistenta - nu functioneaza in niciun moment prezumtia de legalitate

2. In cazul inexistentei, nu este nevoie de o constatare oficiala

3. Daca e inexistent, nici nu trebuie sa te conformezi lui

4. Teoretic, administratia nu are voie sa incerce executarea acestui act <=> abuz in serviciu

*Daca actul considerat inexistent a inceput sa fie executat: calea actiunii in contencios administrativ.

Actiunea in constatarea inexistentei va fi, de fapt, o actiune in anulare, de aceea este greu in practica
sa faci o diferenta.

REGIMUL DOMENIULUI PUBLIC

2 perspective: perspectiva administrativista si perspectiva civilista

In Franta, este denumit dreptul administrativ al bunurilor.

Domeniul public

- aici intra bunuri de utilitate publica

- titularii domeniului public: statul si unitatile administrativ-teritoriale

- pentru a include anumite bunuri – criteriu de baza: afectatiunea, adica destinatia, la ce serveste
(asta este diferenta fata de bunurile obisnuite) <-> asa ne dam seama daca bunul este de utilitate
publica sau obisnuit

- exista si bunuri care sunt doar de utilitate publica (de interes public): bunurile create de natura (nu
toate - art.136 Constitutie)

Cum s-a format teoria domeniului public

Unii autori: perioada dreptului roman: acolo, au existau anumite categorii mai exorbitante: res extra
patrimonium si res intra patrimonium. Res extra patrimonium: ulitele, apele, templele, fortaretele
etc. Unele puteam forma obiectul unor patrimonii, altele nu.

Alti autori: vad mai indepartata originea domeniului public (si in Mesopotamia).

Cei mai multi autori: perioada vechiului drept francez (sec.11- sec 16, 17) aici, abordarea a fost
diferita:
 Drept administrativ II

Initial, tot ce inseamna bunuri relevante (pamant, spre exemplu) apartineau regelui (se
confunda persoana regelui cu statul insusi) => consecinte juridice: regele putea sa dispuna dupa
bunul plac de orice bun. Astfel, mosiile erau foloste pentru castigarea nobilimii (regele le dadea intr-
un fel de concesiune). In principiu, nu se transmitea proprietatea, dar in practica erau date cu titlu
permanent, putand fi date mostenire. In timp, vasalul era perceput adevaratul proprietar => o serie
de nemultumiri legate de taxe: taxele erau un fel de redeventa (ei nu voiau sa plateasca taxele,
pentru ca ziceau ca erau proprietari).

Acesta a fost contextul.

In timp, regele avea nevoie de foarte multi bani (pentru razboaie, petreceri etc). Regele facea
rost de bani prin impozite. Nu a mai mers dupa un timp => revolte. Atunci, regele lua de la camatari
(oameni de afaceri), dar camatarii pretindeau o garantie reala imobiliara (feude). Le punea gaj. Astfel,
camatarii se comportau ca niste proprietari => dupa intervenea uzucapiunea => deveneau proprietari
=> nemultumiri in randul nobilimii => l-au pus pe rege sa semneze un edict (1556): inalienabilitatea
bunurilor. In acest edict, nu a fost abordata chestiunea prescriptibilitatii. Astfel regele facea aceleasi
lucruri, doar ca acum dadea in posesie. Al doilea edict (un secol mai tarziu): imprescriptibilitatea
mosiilor Frantei.

De aici, pleaca originea domeniului public. Aceasta concluzie nu este corecta: nu coincide
domeniul public de atunci cu cel de acum -> atunci, se zicea ca toate erau protejate.

Odata cu revolutia franceza, lucrurile se schimba:

1790: legea Codului domenial prin care sunt eliminate cele doua restrictii: inalienabilitatea si
impresriptibilitatea. Orice bun care intrase in acest domeniu, putea fi instrainat daca era aprobat de
forul legiuitor. Atunci, foarte multe bunuri imobile de mare interes pentru colectivitate au fost
cumparate de particulari. Regula acum, spre deosebire de trecut: poti vinde tot.

Apare, apoi, Codul Civil (1804): se incearca reglementarea domeniului public. Defect: au fost
incluse in domeniul public si bunuri de interes privat. Concluzia: domeniul administrativ (toate
bunurile care apartin puterii publice) si domeniul public (doar bunuri de interes public).

In doctrina, a inceput sa se contureze o categorie de bunuri care apartin domeniului public.

Secolul 19

Pierre-Joseph Proudhon a scris patru tratate dedicate domeniului public. A explicat diferenta ce
trebuie sa constituie domeniu public si cel privat. Delimitarea autorului a fost agreata de legiuitorul
francez. Astfel, s-a dezvoltat teoria: exista mai multi titulari ai domeniului public (statul, dar si
colectivitatea).

In prezent, in Franta, exista un cod: Codul general privind proprietatea persoanei publice,
adoptat de Guvern (OG) si alte legi speciale.

In dreptul romanesc

Prima referire la nivel legislativ: in perioada lui Cuza. Au fost diverse legi (marile rauri erau de
utilitate publica, spre exemplu) si C.Civ.
 Drept administrativ II

In perioada interbelica: nu exista o lege cadru, doar cursuri. Teoria domeniului public dezvoltata doar
de catre doctrinari.

In perioada comunista: totul a devenit proprietatea socialista

Dupa revolutie:

Prima lege: Legea fondului funciar (Legea 218/’91): acele terenuri de interes public fac parte din
domeniul public

Apoi, Legea 69/’91: legea administratiei publice locale.

Prima lege cadru 213/’98 privind proprietatea publica si regimul juridic al acestuia -> pentru seminar:
legea -> mare parte din lege abrogata prin NCC, dar a ramas procedura de atestare a domeniului
public

Constitutie

a) in materia proprietatii publice, art.136 care trateaza, in general, proprietatea

b) art.44 bunuri proprietate privata

a) art.136 – exista doua tipuri de proprietate: publica si privata

Cea publica: este garantata si ocrotita de lege. Sunt indicati cei doi titulari: statul si unitatile
administrativ-teritoriale. Alin.(3) este foarte important, pentru ca regasim bunuri care formeaza
obiectul exclusiv al proprietatii publice (bunuri care trebuie sa ramana permanent proprietate
publica: bogatii de interes public ale statului, spatiul aerian, apele cu potential energetic de interes
national, plajele, marea teritoariala, resursele platformei continentale + alte bunuri stabilite de legea
organica) => exista doua tipuri: cele stabilite de Constitutie si cele stabilite de legea organica. Alin.
(4) prezinta cel mai important caracter aplicabil proprietatii publice: atfel de bunuri sunt inalienabile,
dar pot fi integrate in circuitul economic, sub anumite forme, adica pot fi date in administrare, pot fi
concesionate, pot fi inchiriate, pot fi date in folosinta gratuita catre institutii de utilitate publica.

Constitutia nu opereaza cu sintagma ,,domeniu public”, ci cu ,, proprietate publica”.

Echivaleaza domeniul cu proprietatea?

Constitutia nu da solutia, ci in legea subsecventa (Legea213/’98, art. 3) - din ce e alcatuit domeniul

public : bunurile din Constitutie; bunurile stabilite in anexa legii-lista nu e completa; orice alte bunuri
care sunt de uz sau de interes public dobandite de stat sau de unitatite administrativ-teritoriale, prin
modalitatile stabilite de lege.

Diferenta uz public - interes public

uz public: are acces toata lumea

interes public: deserveste un serviciu public; serveste indirect colectivitatii; exemple: spitale,
universitati etc
 Drept administrativ II

Domeniul public constituie doar imobile ? Nu. De exemplu: bunuri de patrimoniu cultural, arhive etc
=> este compus din bunuri mobile si bunuri imobile, daca sunt de uz public sau de interes public.

Care este pericolul generat de definitia din Legea 213 + art. 860 NCC?

Bunurile proprietate publica fac parte din domeniul public national, judetean sau, dupa caz,
local => art. 858.

Si CC mentine aceste doua criterii: uz + interes

Pericol: noi cand spunem bunuri proprietate publica intelegem bun care apartine puterii
publice; francezii, bunurile publice se clasifica in bunuri publice de domeniul public si privat.

Sfera domeniului public la francezi

- uz public

- interes public (sau utilitate)

In cadrul serviciului public, se folosesc si alte bunuri (imobilier, autoturism, calculatoare) sunt
si ele inalienabile?

La francezi erau toate – inutil.

Atunci, au umblat la acest criteriu. CC 2006: mentin uzul publi, dar in serviciu public – numai
cele care au fost amenajate indispensabil activitatii (exemple: masini de politie, ambulante etc).

La francezi, domenii publice pot avea toate stabilimentele publice, nu numai statul si unitatile
administrativ-teritoriale.

Proprietatea publica exclusiva

- in afara deConstitutie, gasim si in CC:

art. 859

art. 860 alin. (3)

Spre deosebire de domeniul public, domeniul privat este compus de ansamblul de bunuri
care apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, bunuri care se afla in proprietate privata
a acestora, supuse, in principiu, regimului juridic prevazut de legea civila.Nu prezinta interes pentru
colectivitate si nu au o valoare asa mare. In practica, nu se explica aceasta teorie.

Diferenta dintre cele dou domenii este inselatoare: toate veniturie care se obtin din
exploatare ajung tot in domeniul public. Diferentele tind sa dispara, in Franta, exista foarte multe
reguli comune. Spre exemplu, sunt insesizabile ambele categorii de bunuri; la noi nu.
 Drept administrativ II

Regulile aplicabile: pentru domeniul privat, daca prin lege nu se prevede altceva, vor fi
aplicate normele dreptului comun (nu avem o lege cadru). Spre exemplu, donatia: poate statul sa
doneze un bunal sau proprietate privata ? Nu se spune in mod expres, dar e evident ca nu se poate
dona.

Legea 239/2007 -> pentru seminar

Domeniul public = bunuri proprietate publica

Controversa:

Teoria administrativista (Iorgovan): in ceea ce ar trebui sa se cheme domeniul public, ar trebui sa

intre, pe langa bunurile proprietate publica, si anumite bunuri proprietate privata (ale particularilor,
spre exemplu) care sunt si ele de interes public.

Exemplu: bunuri patrimoniale la nivel national: creatia lui Brancusi

Cele clasificate in categoria ,,tezaur” (drept de preemtiune a statului) sunt, prin execelenta,
de interes national. Nu pot fi scoase din tara bunurile tezaur.

Teoria ≠ dreptul pozitiv