CAPITOLUL I REGIMUL JURIDIC AL BUGETELOR LOCALE-

SUBRAMURĂ A DREPTULUI FINANŢELOR PUBLICE

1.1. REGIMUL JURIDIC AL BUGETELOR LOCALE-NOŢIUNE ŞI OBIECT

Cunoaşterea reglementărilor juridice din domeniul finanţelor publice locale este deosebit de
importantă, dar nu este însă şi suficientă pentru înţelegerea şi interpretarea corectă a complexelor
fenomene financiare, care presupun pe lângă o abordare strict economică analizarea lor sub aspect
juridic.
Datorită acestui fapt, pe lângă studierea legislaţiei sau a dreptului finanţelor publice (ca
ansamblul de norme juridice prin care se stabilesc şi se autorizează mijloacele financiare ale statului
şi ale celorlalte colectivităţi publice) este necesară în acelaşi timp aprofundarea ştiinţei finanţelor
publice. Dreptul finanţelor publice reprezintă acea ramură distinctă din sistemul dreptului care are ca
obiect de studiu prezentarea (expunerea) şi analizarea procedeelor şi mijloacelor prin intermediul
cărora statul şi/sau colectivităţile publice îşi pot îndeplini atribuţiile în domeniul finanţelor publice,
în vederea satisfacerii într-o cât mai mare măsură a trebuinţelor generale ale societăţii1.
Sub aspectele sale generale, obiectul disciplinei de studiu regimul juridic al bugetelor locale
este determinat prin reglementările cuprinse – în principal – în Legea finanţelor publice locale
Având în vedere însă faptul că Legea finanţelor publice a fost concepută ca o lege cadru prin
care se stabilesc – în cea mai mare parte – principiile călăuzitoare ale reglementărilor din domeniul
finanţelor publice, pe baza reglementărilor generale pe care aceasta le cuprinde au fost adoptate sau
urmează să se adopte o serie de alte acte normative prin care se aduc reglementări concrete
diferitelor aspecte (compartimente) ale finanţelor publice, completându-se astfel – sau, mai exact,
precizându-se în detaliu – obiectul regimului juridic al bugetelor locale- care cuprinde pe lângă cele
arătate mai sus – şi o serie de reglementări concrete referitoare la bugetele locale, realizarea
veniturilor bugetare locale, evaziunea fiscală, controlul financiar etc.
Deşi are un obiect de reglementare complex şi variat, regimul juridic al bugetelor locale se
prezintă ca un ansamblu coerent şi unitar de norme juridice, întrucât el vizează un câmp relativ
restrâns de acte sau operaţiuni financiare şi anume pe acelea care alcătuiesc şi circumscriu domeniul
finanţelor publice locale.
Însemnătatea reglementării juridice a relaţiilor financiare rezultă din faptul că finanţele
publice sunt destinate a participa direct la dezvoltarea social-economică a întregii societăţi. Prin

1
Mircea Ştefan Minea, Cosmin Flavius Costaş, Dreptul finanţelor publice, Editura Sfera Juridică, Cluj-Napoca, 2006, p.
48
1
intermediul finanţelor publice se asigură constituirea, repartizarea şi utilizarea cu eficienţă a banului
public pentru sporirea producţiei de mărfuri, dezvoltarea forţelor de producţie, promovarea
activităţii de cercetare ştiinţifică, dezvoltarea învăţământului, culturii şi ocrotirii sănătăţii, protecţia
socială, protecţia ecologică etc.
Având în vedere obiectul complex al raporturilor juridice financiare care se nasc la nivelul
comunităţilor locale, regimul juridic al bugetelor locale cuprinde ansamblul de norme şi reguli care
reglementează – în mod complet şi unitar – relaţiile sau raporturile care se stabilesc pentru (sau în
legătură cu) constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti ale statului şi ale
colectivităţilor publice locale, în vederea satisfacerii trebuinţelor generale, cu caracter
preponderent social-economice, ale societăţii.
Normele juridice care alcătuiesc regimul juridic al bugetelor locale au – ca şi normele apartinând
altor ramuri ale dreptului – un caracter general, impersonal; ele privesc în principiu, un număr
nedeterminat de subiecte de drept şi se aplică în mod repetat în timp, ori de câte ori sunt întrunite
condiţiile la care se referă.

1.2. IZVOARELE REGIMULUI JURIDIC AL BUGETELOR LOCALE

Reprezentând ansamblul normelor generale de conduită prin intermediul cărora sunt
reglementate relaţiile social-economice de la nivelul întregii societăţi, dreptul2 se formează prin
incidenţa izvoarelor de drept.
Prin „izvor de drept” se înţelege – în sensul strict juridic al sintagmei – forma specifică de
exprimare a normelor juridice, care se prezintă într-o diversitate de forme şi care poartă denumirea
generică de „acte normative”.
Fiecare ramură de drept este alcătuită din acte normative specifice prin care sunt
reglementate anumite categorii de raporturi juridice. Normele juridice din domeniul finanţelor
publice sunt, la fel ca şi celelalte norme juridice, regulile de conduită instituite de stat, a căror
aplicare este asigurată atât datorită existenţei conştiinţei juridice individuale, cât şi împrejurării că –
la nevoie – punerea în aplicare a respectivelor reguli şi derularea raporturilor juridice este
sprijinită/susţinută prin forţa coercitivă a statului.
În ansamblul normelor juridice care alcătuiesc dreptul pozitiv, normele dreptului finanţelor
publice se disting – prin obiectul propriu şi specific de reglementare, întrucât acestea vizează
faptele, actele şi operaţiunile care privesc finanţele publice. Regimul juridic al bugetelor locale are

2
Mircea Ştefan Minea, Cosmin Flavius Costaş, op. cit., p. 44
2
ca izvoare actele normative care reglementează raporturile juridice incidente în domeniul
finanţelor publice locale.
În funcţie de gradul lor de generalitate, sau ţinând seama de specificitatea (concreteţea) lor
aceste izvoare pot fi grupate pe două categorii şi anume:
a) izvoare generale sau comune, reprezentate de actele normative al căror obiect de
reglementare excede problematica strictă a finanţelor publice, în sensul că aria lor de cuprindere
acoperă mai multe domenii ale vieţii social-economice (şi, deci, mai multe ramuri de drept), între
care – însă - şi pe acela al finanţelor, în general, respectiv al finanţelor publice locale, în special. În
această categorie de izvoare se distinge – prin importanţa sa – Constituţia României, întrucât legea
fundamentală a ţării cuprinde o serie de reglementări expres consacrate direcţionării activităţilor din
domeniul finanţelor publice, precum cele referitoare la elaborarea, aprobarea şi executarea bugetului
şi a contului general anual de execuţie bugetară, controlul execuţiei bugetare, politica fiscală a
statului etc. Intră de asemenea, în categoria izvoarelor comune ale dreptului finanţelor publice locale
toate celelalte acte normative (legi, ordonanţe, hotărâri guvernamentale etc.) prin care sunt
reglementate arii problematice mai vaste, dar care cuprind şi dispoziţii referitoare la finanţele
publice locale cum sunt, de pildă: OUG 57/2019 privind Codul administrativ care vizează – prin
reglementările pe care le conţine – şi aspecte privitoare la raporturile dintre autorităţile publice
locale (care gestionează bugetele unităţilor administrativ-teritoriale) şi organismele din teritoriu ale
Ministerului Finanţelor Publice, OUG nr. 99/2006 privind instituţiile de credit şi adecvarea
capitalului aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007 şi, respectiv, Legea nr.
312/2004 privind Statutul Băncii Naţionale a României etc.
b) izvoare speciale sau specifice, adică acele acte normative prin care se aduc reglementări
exclusiv domeniului finanţelor publice şi în special finanţelor publice locale.
În această categorie, pe primul loc se situează -în mod evident- Legea finanţelor publice nr.
500/2002. Acest act normativ stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor
publice implicate în procesul bugetar. Prin această reglementare este circumscrisă şi definită sfera de
cuprindere a finanţelor publice în România: activitatea bugetară constând în elaborarea proiectului
de buget, aprobarea şi executarea componentelor bugetului general consolidat, stabilirea şi
perceperea impozitelor, taxelor şi altor prelevări cu titlu de venituri (publice) bugetare, utilizarea
fondurilor băneşti publice şi controlul modului de folosire a tuturor mijloacelor materiale şi băneşti,

3
aparţinând organelor, instituţiilor şi unităţilor statului, indiferent de rangul lor de subordonare
(centrală sau locală).
Concepută ca un act normativ general, în care să se regăsească cadrul juridic principal de
reglementare în materie, Legea finanţelor publice consfinţeşte regulile de bază ale activităţii
financiare a statului. Pe baza acestor reguli au fost sau urmează să mai fie elaborate acte normative
cu un conţinut mai concret, completator, prin care sunt sau vor fi reglementate amănunţit
cvasitotalitatea aspectelor privitoare la relaţiile sociale din domeniul finanţelor publice, precum şi a
acelora care au doar incidenţă cu respectivul domeniu.
Astfel, în completarea prevederilor generale ale Legii finanţelor publice au fost adoptate acte
normative prin care sunt reglementate, sectorial, dar de o manieră detaliată, diferite activităţi, acte şi
operaţiuni din domeniul finanţelor publice. Dintre acestea, cu titlu exemplificativ, enumerăm: Legea
273/2006 privind finanţele publice locale, Legea nr. 107/2012 pentru aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-
financiare la operatorii economici, Ordonanţa Guvernului nr.119/1999 republicată privind controlul
intern/managerial şi controlul financiar preventiv, Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi
funcţionarea Curţii de Conturi a României, O.U.G. nr. 64/2007 privind datoria publică, Legea nr.
241/2005 privind prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale, Codul fiscal adoptat prin Legea nr.
227/2015, Codul de procedură fiscală adoptat prin Legea nr. 207/2015.
Este remarcabil faptul că în domeniul economico-financiar în general, dar mai cu seamă în
acela al finanţelor publice, alături de legi, ordonanţe, hotărâri guvernamentale şi hotărâri ale
consiliilor locale/judeţene sunt incidente (asupra raporturilor sociale specifice) şi o serie de norme
juridice cuprinse în ordine ministeriale, norme metodologice sau instrucţiuni, determinându-ne să
apreciem că şi aceste acte normative de rang inferior se constituie – în completarea celorlalte – în
izvoare ale Regimului juridic al bugetelor locale.

1.3 RAPORTURILE JURIDICE SPECIFICE REGIMULUI JURIDIC AL

BUGETELOR LOCALE
În temeiul normelor juridice adoptate de puterea legislativă sau de cea executivă relaţiile
sociale vizate de aceste norme se transformă în raporturi juridice, raporturi a căror executare este
asigurată prin aplicarea legii de către autoritatea statală/locală.
Între raporturile juridice, raporturile care se încheie în domeniul financiar ocupă un loc
aparte, datorită importanţei pe care o au aceste relaţii, ca efect al interesului deosebit pe care îl

4
manifestă societatea faţă de finanţele publice. Pornind de la aceste elemente, în literatura juridică s-a
arătat că „raporturile juridice financiare sunt formate din relaţiile sociale care iau naştere, se
modifică şi se sting în procesul constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti ale statului şi
care sunt reglementate de normele juridice financiare”.
Raporturile juridice din domeniul finanţelor publice locale se disting faţă de celelalte
raporturi specifice altor ramuri de drept – prin unele particularităţi derivând din specificitatea pe
care le-o conferă elementele lor constitutive şi definitorii: subiectele, obiectul şi conţinutul.
Cu privire la subiectele participante se impun următoarele sublinieri: raporturile juridice din
domeniul finanţelor publice se nasc numai în cadrul activităţii financiare înfăptuite de stat prin
organele sale; în cadrul acestor raporturi – întotdeauna unul din subiecte este statul, reprezentat
printr-un organ al său de specialitate care intră în raportul juridic de pe poziţia de purtător al
autorităţii statale, impunându-şi voinţa juridică; această particularitate creează o poziţie de
subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante, faţă de subiectul purtător al autorităţii de stat.
Datorită raportului de subordonare dintre subiecte, raporturile juridice din domeniul
finanţelor publice se nasc, se modifică şi se sting pe baza manifestării unilaterale de voinţă a
statului, exercitată prin forme şi modalităţi specifice prevăzute de normele juridice financiare. În
virtutea acestui fapt este, de pildă, posibilă executarea directă a creanţelor fiscale de către organele
de stat, fără a fi necesară pronunţarea, în acest sens, a vreunei hotărâri judecătoreşti.
Prin urmare, în ceea ce priveşte subiectele raporturile juridice din domeniul finanţelor
publice este caracteristic faptul că întotdeauna unul dintre subiecţi este statul, reprezentat printr-un
organ de specialitate în activitatea financiară, investit cu atribuţii în procesul de constituire,
repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului. De cealaltă parte, în calitatea de al doilea
subiect al acestor raporturi poate fi o persoană juridică sau o persoană fizică, respectiv o regie
autonomă, societate comercială, o instituţie etc. sau orice persoane fizice (cetăţeni români, cetăţeni
străini rezidenţi în România ori cetăţeni străini nerezidenţi, apatrizi etc.). Potrivit reglementărilor
legale în vigoare, soluţionarea – în primă fază – a litigiilor ivite în legătură cu executarea
raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice este de competenţa organelor de stat care au şi
calitatea de subiecte în respectivele raporturi sau de către organele ierarhic superioare.
Cu privire la conţinutul raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice locale trebuie
menţionat că acesta este format din drepturile şi obligaţiile subiectelor participante. Ele se disting de
conţinutul altor raporturi juridice prin specificitatea pe care i-o conferă obiectul unor astfel de
raporturi.

5
 Drepturile şi obligaţiile părţilor angrenate în asemenea raporturi juridice sunt specifice
fiecărei categorii, astfel că, de exemplu, drepturile şi obligaţiile părţilor dintr-un raport juridic de
finanţare bugetară (finanţare de la buget) sunt diferite de acelea dintr-un raport juridic de credit
(împrumut public).
Obiectul raporturilor care se stabilesc în domeniul finanţelor publice este diferit şi variat, el
având aceste caracteristici datorită sferei deosebit de largi şi complexe a finanţelor publice locale
care impune – pe cale de consecinţă – pe de o parte, o mare diversitate de operaţiuni specifice
privind activitatea fiscală, ambele categorii generând o multitudine de raporturi juridice.
Astfel, în mod concret, în prima fază obiectul raporturilor juridice corespunzătoare regimului
juridic al bugetelor locale este format din acţiuni de prognoză şi organizare bugetară, de creditare, de
control financiar, de circulaţie monetară etc., iar în faza următoare obiectul acestor raporturi îl
formează plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice
bugetare, de finanţare, fiscale, de asigurări, etc.
Prin urmare, ţinând seama de sfera lor de cuprindere, raporturile din domeniul finanţelor
publice pot fi grupate pe mai multe categorii: raporturi juridice bugetare, raporturi juridice fiscale,
raporturi juridice de creditare, raporturi juridice bancare, raporturi juridice de organizare a circulaţiei
monetare, raporturi juridice valutare, raporturi juridice de asigurare prin efectul legii, raporturi
juridice de control financiar etc.
Această sferă largă de cuprindere a raporturilor juridice din domeniul finanţelor publice
locale se explică prin consacrarea concepţiei moderne asupra finanţelor, aceea care se bazează pe
ideea intervenţiei statului în economie în scopul influenţării proceselor economice.

1.4. DELIMITAREA REGIMULUI JURIDIC AL BUGETELOR LOCALE DE

ALTE RAMURI DE DREPT
Având în vedere faptul că sistemul dreptului (reprezentat de ansamblul normelor juridice în
vigoare la un moment dat în fiecare stat) este structurat pe instituţii juridice şi ramuri de drept,
precum şi împrejurarea că cea mai generală – dar şi importantă – diviziune a dreptului pozitiv
grupează normele juridice pe două mari categorii: „dreptul public” şi „dreptul privat”, legislaţia
care reglementează domeniul finanţelor publice locale se înscrie în marea categorie de norme
juridice care alcătuiesc „dreptul public”. Dreptul finanţelor publice locale (analizând legislaţia din
această materie) se înfăţişează ca o ramură distinctă în sistemul dreptului, aceasta rezultând atât din
faptul că ea are un obiect propriu de reglementare (domeniul finanţelor publice locale), are izvoare

6
proprii, cât şi datorită importanţei deosebite pe care o prezintă – sub aspectul asigurării condiţiilor
de realizare a resurselor financiare – în derularea activităţilor de interes public.
Constituind ansamblul normelor juridice menite să permită colectivităţilor locale îndeplinirea
tuturor atribuţiilor cu ajutorul mijloacelor financiare, finanţele publice locale sunt subordonate
regimului de drept public. Prin urmare, regimul juridic al bugetelor locale îşi găseşte locul – în mod
justificat – în categoria normelor de drept public, alături de dreptul constituţional, dreptul
administrativ, dreptul internaţional public.
Pentru a dovedi existenţa de sine stătătoare a unei ramuri de drept este necesar a se analiza,
în primul rând, obiectul reglementării (categoria de relaţii sociale specifice), apoi principiile care
conferă unitate normelor juridice şi, în fine, metodele specifice, proprii care stau la baza
reglementării.
Este cunoscut faptul că sistemul dreptului constituie un ansamblu unitar de norme juridice
bazat pe principii generale şi obiective comune, dar că este un sistem structurat pe ramuri care
prezintă unele asemănări între ele şi, în acelaşi timp, unele deosebiri datorate domeniilor specifice
de reglementare, precum şi diferitelor categorii de relaţii sociale pe care le vizează.
Având în vedere aceste consideraţii, precum şi criteriile enunţate se evidenţiază cu claritate faptul
că dreptul finanţelor publice locale trebuie considerat ca fiind o ramură distinctă a sistemului
dreptului nostru. Dar, în determinarea statutului pe care această ramură de drept trebuie să îl aibă în
sistem (statut pe care, în fapt, şi l-a dobândit deja), sunt necesare anumite precizări. Astfel dreptul
finanţelor publice locale nu este o ramură izolată, detaşată de restul sistemului dreptului, ci o ramură
distinctă în sistemul nostru de drept şi, ca atare, ea trebuie apreciată în raport cu toate celelalte
ramuri, cunoscând faptul că, în vreme ce cu aproape toate celelalte ramuri se află în legătură, în
acelaşi timp de aproape toate celelalte se delimitează net.
Astfel, regimul juridic al bugetelor locale se află în legătură cu dreptul constituţional care
dezvoltă – între altele – şi principiile din sfera activităţilor financiare, dar se şi delimitează de
această ramură de drept care cuprinde o categorie largă de norme juridice vizând reglementarea
raporturilor sociale fundamentale care apar în procesul instaurării, menţinerii şi exercitării puterii de
stat.
De asemenea, regimul juridic al bugetelor locale se află într-o legătură strânsă cu dreptul
administrativ, legătură care se evidenţiază prin compararea raporturilor juridice din ambele ramuri
de drept: în ambele categorii de raporturi unul dintre subiecte este întotdeauna statul, reprezentat
printr-un organ al său; în consecinţă, reglementarea celor două categorii de raporturi juridice se face

7
prin aceeaşi metodă a subordonării părţilor raportului juridic; În fine, legătura strânsă dintre cele
două ramuri de drept se datorează faptului că aparatul financiar al autorităţilor locale face parte din
sistemul de organe ale administraţiei de stat. Totodată, însă, regimul juridic al bugetelor locale se
deosebeşte de dreptul administrativ, sau – altfel spus – se delimitează de acesta din urmă, prin aceea
că, având obiect de reglementare sistemul administraţiei de stat, dreptul administrativ cuprinde
norme juridice care vizează relaţii sociale distincte faţă de relaţiile financiare.
Dacă încercăm să prezentăm legătura dintre regimul juridic al bugetelor locale şi cu ramurile
dreptului privat, putem exemplifica arătând că acesta se apropie într-o oarecare măsură de dreptul
civil şi/sau dreptul comercial, prin aceea că şi una şi cealaltă dintre ramurile de drept vizează în
principal – prin reglementările proprii – relaţiile patrimoniale, adică drepturile şi obligaţiile
exprimate în bani sau evaluabile în bani, unele dintre ele regăsindu-se – în termeni specifici – în
ambele categorii de raporturi juridice (împrumutul, asigurările obligatorii etc.). Cu toate acestea,
între dreptul finanţelor publice locale şi dreptul civil (considerat singur, sau împreună cu dreptul
comercial) există o serie de deosebiri importante (care ţin de esenţa fiecărei ramuri), dintre care
principalele sunt:
- reglementarea raporturilor patrimoniale de către dreptul civil are, de regulă, în vedere
principiul egalităţii juridice a părţilor (normele juridice aparţinând acestei ramuri de drept fiind
permisive, supletive în majoritatea situaţiilor); prin urmare, în aceste raporturi juridice regula este că
nici unul dintre subiecte nu poate să-şi impună, în mod unilateral, voinţa în faţa celeilalte părţi;
- în raporturile juridice din cadrul regimului juridic al bugetelor locale întotdeauna unul
dintre subiecte este autoritatea publică locală, reprezentată printr-un organ al său care – fiind investit
cu puteri speciale îşi impune voinţa, dezechilibrând raportul juridic;
- în timp ce marea majoritate a normelor juridice cu care operează regimul juridic al
bugetelor locale sunt de natură imperativă şi/sau onerativă, în dreptul civil majoritatea normelor
juridice au caracter dispozitiv sau supletiv;
- în vreme ce prin normele dreptului civil sunt reglementate relaţiile băneşti care se stabilesc
în conformitate cu interesele patrimoniale proprii ale persoanelor fizice şi juridice care (în calitate de
subiecte de drept) decid de pe poziţii de egalitate intrarea în raporturile juridice (în afara cazurilor
când este antrenată răspunderea civilă delictuală), regimul juridic al bugetelor locale are ca obiect
relaţiile băneşti ce se stabilesc–de regulă, în mod obligatoriu – în legătură cu constituirea,
repartizarea şi utilizarea fondurilor băneşti publice.