Facultatea de Drept, Universitatea din București

Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

SIMONA GHERGHINA

DREPT FINANCIAR PUBLIC

Suport de curs – Anul II I.D.

2020-2021
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

INTRODUCERE

Disciplina Drept financiar public are ca scop explicarea și analizarea normelor juridice și a
actelor și faptelor juridice circumscrise colectării și administrării fondurilor publice,
incluzând aspectele legate de bugetele publice, de datoria publică și de utilizarea fondurilor
publice, cu privire specială asupra realizării investițiilor publice.
Obiectivele generale ale disciplinei (modulului) Drept financiar public constau în
dobândirea de către studenți a următoarelor abilități:
- să poată utiliza terminologia juridică specifică finanțelor publice și datoriei
publice;
- să înțeleagă efectele normelor de drept financiar public
- să poată distinge și aplica instituțiile mari ale dreptului financiar public:
bugete publice, datoria publică, contracte prin care se realizează cheltuielile
publice
- să poată identifica și aplica normele incidente în situații concrete.
Modulul este organizat în 9 unități de învățare, care prezintă și explică în mod sintetic
principalele elemente ale instituțiilor Dreptului financiar public. Fiecare unitate de învățare
include prezentarea obiectivelor specifice, noțiunile de bază, corelații între acestea, normele
juridice aplicabile, exerciții de autoevaluare și teme de control, precum și referințe
bibliografice.
Evaluarea se va face printr-un test susținut online după întâlnirile tutoriale, punctat cu
maximum două puncte, care vor fi luate în considerare la nota finală. Examenul final
susținut în sesiunea de examene va fi tip grilă cu 20 de întrebări.
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Unitatea de învățare 1
DREPTUL FINANCIAR PUBLIC. NOȚIUNI INTRODUCTIVE

Cuprins
1.1 Obiectul de studiu al dreptului financiar public
1.2 Izvoarele dreptului financiar public
1.3 Raporturile juridice de drept financiar public
1.4 Normele de drept financiar public
1.5 Noțiunea de fonduri publice

Obiectivele unității de învățare 1

După parcurgerea acestei unități de învățare veți reuși să:
- identificați fondurile publice
- identificați un raport juridic de drept financiar public
- identificați categoriile de acte normative aplicabile administrării și utilizării
fondurilor publice
- înțelegeți rațiunea reglementării speciale a fondurilor publice

Timp mediu necesar: 2 ore

1.1 Obiectul de studiu al Dreptului financiar public

Obiectul de studiu al dreptului financiar public este modul în care statul, unităţile
administrativ-teritoriale şi persoanele juridice de drept public realizează:
- constituirea
- administrarea fondurilor publice
- utilizarea
Statul, în accepțiunea cea mai largă a termenului, nu poate funcționa fără a cheltui resurse
financiare pentru a-și îndeplini funcțiile, fie că este vorba despre plata salariilor (inclusiv
impozitele și contribuțiile aferente) angajaților săi, sau de dobândirea de bunuri, lucrări sau
servicii necesare îndeplinirii atribuțiilor1, sau de realizarea de investiții în bunuri de utilitate
publică.

1
Orice autoritate publică sau instituție publică are nevoie pentru a funcționa de un sediu cu utilitățile aferente,
de mobilier, de echipamente, de consumabile, de mijloace de transport, etc., la care se adaugă cheltuielile de
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Prin urmare, dacă funcționarea statului, prin îndeplinirea funcțiilor sale, este cea care îi
determină existența legitimă, funcționarea nu este posibilă în absența resurselor financiare
necesare, în consecință existența statului nu poate fi concepută în absența resurselor
financiare aflate la dispoziția sa și utilizate în vederea asigurării funcționării sale.
Legitimitatea statului este astfel asigurată și prin legitimitatea dobândirii și utilizării
resurselor sale fiannciare. Aceste resurse financiare pe care le statul le dobândește în mod
legitim și în conformitate cu prevederile constituționale sunt veniturile publice. Noțiuni
sinonime sunt cele de fonduri publice sau bani publici.
În statul modern, sursa principală a acestor resurse financiare, a veniturilor publice este
reprezentată de fiscalitate, sub forma impozitelor, taxelor și altor contribuții percepute în
temeiul legii. Elementul comun al acestor venituri fiscale (impozite, taxe, contribuții), care
le plasează sub același regim juridic general în ciuda diferențelor de detaliu dintre ele, este
faptul că obligația de a le plăti este impusă în mod unilateral de stat debitorilor desemnați
de lege, numiți contribuabili. Statul este astfel singura persoană care poate impune legitim,
în mod unilateral, o obligație de plată unei alte persoane. Temeiul care asigură însă
legitimitatea dreptului statului de a impune, ca element central al puterii publice și al
suveranității, este și cel care echilibrează caracterul unilateral al impunerii, și anume
principiul constituțional al legalității impunerii, care este de fapt un principiu al
consimțământului la impozit, consacrat de constituțiile statelor moderne2.
În măsura în care veniturile fiscale astfel colectate nu sunt suficiente pentru acoperirea
cheltuielilor statului, o altă sursă de venituri frecvent utilizată este împrumutul. De
asemenea, statul mai dobândește venituri și din explotarea sau înstrăinarea proprietăților
sale, încasând chirii, redevențe, dividende etc. Nu în ultimul rând, se adaugă veniturilor
publice sumele încasate din aplicarea de sancțiuni (amenzi, confiscări, etc.) sau din acte cu
titlu gratuit (donații, sponsorizări, legate), precum și din fonduri externe nerambursabile
provenite de la alte state sau de la Uniunea Europeană (desigur, în cazul statelor membre).
Legitimitatea statului este asigurată prin mecanismele statului de drept. Obiectivul principal
al dreptului public, în general, este asigurarea și garantarea legitimității statului în toate
componentele sale. Dreptul financiar public servește aceluiași obiectiv în ceea ce privește
colectarea și utilizarea fondurilor publice.
În acest context, dreptul financiar public, ca ansamblu de norme juridice, stabilește două
forme principale de legitimare a utilizării fondurilor publice necesare funcționării statului:
(i) reguli procedurale
(ii) reguli substanțiale (de fond)

personal, prin urmare funcționarea ansamblului autorităților și instituțiilor publice presupune în mod necesar
utilizarea unor resurse financiare corespunzătoare.
2
Principiul legalității impunerii este consacrat în dreptul român de art. 139 alin. (1) din Constituție, potrivit
căruia „Impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat
se stabilesc numai prin lege.”
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Regulile procedurale stabilesc procedurile de colectare a veniturilor publice, de administrare
a veniturilor astfel colectate în cadrul bugetelor publice și de utilizare a acestora prin
efectuarea cheltuielilor.
Temeiul acestor reguli este principiul consimțământului la impozit, a cărui aplicare 3
permite colectarea continuă de venituri fiscale, care reprezintă principala sursă de venituri a
statelor moderne. Efectele directe ale aplicării acestui principiu, ambele recunoscute la nivel
constituțional, sunt:
(i) aprobarea prin lege a tuturor veniturilor fiscale (impozite, taxe și contribuții), și
(ii) aprobarea anuală a veniturilor ce vor fi colectate de autoritățile publice și a
destinațiilor pentru care aceste venituri vor fi utilizate (cheltuite sau administrate
în alt mod). Această aprobare anuală ia forma adoptării bugetelor publice.
Regulile substanțiale aplicabile administrării de către stat a fondurillor colectate periodic
pentru a asigura funcționarea sa s-au dezvoltat ulterior, găsindu-și în unele cazuri o
consacrare constituțională4: egalitatea în fața impozitului, reguli menite să asigure buna
gestiune a fondurilor publice (controlul, eficiența, regulile aplicabile achizițiilor publice, cele
aplicabile finanțării investițiilor publice și servicilor publice, etc.), reguli menite să confirme
creditorilor solvabilitatea statului (ca o consecință a permanentizării datoriei publice ca sursă
de venituri publice, alături de impozite), reguli menite să împiedice autoritățile publice să
utilizeze fondurile abuziv sau într-un mod care ar denatura concurența (ajutorul de stat),
reguli aplicabile interacțiunilor financiare dintre stat și întreprinderile publice și private
(finanțarea privată a investițiilor publice, administrarea fondurilor publice încredințate
întreprinderilor publice sau private, etc.).
Ansamblul acestor reguli procedurale și substanțiale constituie structura dreptului financiar
public, ca ramură distinctă de drept, aflată la granița dintre dreptul public și dreptul privat,
deoarece foarte multe dintre aceste reguli sunt aplicabile interacțiunii dintre stat, în
accepțiunea largă a termenului, și entități private (persoane fizice sau juridice), realizată prin
intermediul contractelor.

1.2 Izvoarele dreptului financiar public

Izvoarele dreptului financiar public se pot împărți în mai multe categorii:
a) acte ale Uniunii Europene cu aplicare directă în dreptul român

3
Recunoașterea acestui principiu în constituțiile statelor moderne este rezultatul unei istorii tumultoase,
marcată de revolte puternice legate de colectarea de impozite de către suverani. Cu toate acestea, revoltele
fiscale din care s-a născut acest principiu nu au vizat suprimarea impozitului ca mod de finanțare a activității
statului, ci legitimarea acestuia prin consimțământul dat de contribuabili prin reprezentanții lor. Ideea că
impunerea este supusă aprobării prealabile a celor care plătesc impozitul, prin reprezentanții lor, a fost
proclamată de Magna Charta în 1215, a fost apoi reluată de Bill of Rights (1688), iar apoi sloganul „no taxation
without representation” a însuflețit revolta coloniilor americane, găsindu-și locul în Declarația de independență
a statelor americane (1776), iar apoi în Declarația Drepturilor Omului și Cetățeanului (Franța, 1789).
4
Cum ar fi art. 140 din Constituție referitor la Curtea de Conturi, autoritatea publică autonomă având atribuții
extinse în controlul administrării și utilizării fondurilor publice și patrimoniului public.
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

b) prevederi specifice dreptului financiar public cuprinse în Constituție
c) legi care reglementeaza domeniul finantelor publice
d) legi, ordonante de urgenta si ordonante ale guvernului care reglementează aspecte
complementare celor cuprinse în legile finanțelor publice
e) acte administrative emise in aplicarea legilor incidente în materia finanțelor publice.

Constituția cuprinde prevederi referitoare la tipul economiei, sistemul financiar, sistemul

bugetar, veniturile publice ordinare (impozite, taxe, contribuții), controlul ulterior asupra
modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi
ale sectorului public.
Reglementarea actuală a finanţelor publice în România cuprinde trei mari componente:
- Legea nr. 69/2010 privind responsabilitatea fiscal-bugetară, cu modificările ulterioare,
care conține norme de principiu privind structura și execuția bugetelor publice, din
perspectiva unor obiective de stabilitate a finanțelor publice
- Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, care
reglementează finanţele publice centrale;
- Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările ulterioare, ce
reglementează finanţele publice ale unităţilor administrativ-teritoriale
Legilor finanțelor publice li se adaugă o serie de reglementări specifice:
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria publică
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea şi utilizarea resurselor
derulate prin trezoreria statului
- Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi
- Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar
preventiv
- Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern
- Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 46/2013 privind criza financiară şi insolvenţa
unităţilor administrativ-teritoriale

1.3 Raporturile juridice de drept financiar public

Raporturile juridice ce fac obiectul de studiu al dreptului financiar public reprezintă acele
relaţii sociale, reglementate de normele juridice, care iau naştere, se modifică şi se sting în
procesul constituirii, administrării şi utilizării fondurilor publice.
Ca urmare a apartenenţei dreptului financiar public la dreptul public, o parte a raporturilor de
drept financiar public presupune o relaţie de subordonare a persoanei de drept privat faţă de
persoana juridică de drept public care este parte a raportului juridic, fie ea statul, o unitate
administrativ-teritorială, o instituţie publică etc. Acest tip de relaţie de subordonare nu se va
aplica însă în cazul în care raporturile de drept financiar public iau naştere în temeiul unui
contract care presupune conlucrarea intre sectorul public si sectorul privat in legatura cu
administrarea patrimoniului public sau contractarea de datorie publica.
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Subiectele raporturilor de drept financiar public sunt statul, reprezentat de regulă în acest
domeniu prin Ministerul Finanţelor Publice, unităţile administrativ-teritoriale, persoanele
juridice de drept public.
Raporturile juridice de drept financiar public pot lua naştere:
- între subiecte de drept public sau
- între subiecte de drept public şi o persoană fizică sau juridică de drept privat.

Conţinutul raporturilor de drept financiar public este reprezentat de ansamblul drepturilor şi

obligaţiilor părţilor.
Drepturile și obligatiile părților pot fi consacrate, după caz:
- în acte normative
- convenite de părţi in temeiul unor contracte
Exemplu:
- legea prevede impozitele si taxele pe care le datoreaza fiecare persoana fizica si juridica
pentru bunurile detinute in proprietate si veniturile realizate. Obligatia de plata (inclusiv
suma, termenele de plata, sanctiuni pentru neplata etc) este prevazuta in mod imperativ in
acte normative cum ar fi Codul fiscal.
- în cazul contractelor prin care se administrează patrimoniul public cum ar fi contractele de
achiziții publice, concesiune, delegare de gestiune, parteneriat public-privat, părțile își
asumă obligații specifice prin contract.
Obiectul raporturilor de drept financiar public este reprezentat de acţiunile părţilor în
aplicarea normelor juridice imperative care reglementează această materie.

1.4 Normele de drept financiar public

Normele de drept financiar public au de principiu un caracter imperativ, cu excepţia
cazurilor în care se menţionează în mod expres altfel.
Potrivit prevederilor din primul alineat al art. 137 din Constituţie, cele mai multe aspecte
legate de fondurile publice, respectiv constituirea, administrarea şi utilizarea acestora trebuie
reglementate prin lege. Desigur, vor fi incluse în noţiunea de „lege” toate actele normative
având forţa juridică a legii, deci şi ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă ale Guvernului.
Faţă de aceste trăsături specifice normelor de drept financiar public, încălcarea unor
prevederi imperative în acest domeniu va atrage în primul rând sancţiunea nulităţii actului
astfel întocmit, cu consecinţa imediată a răspunderii patrimoniale (cu aplicarea principiilor
răspunderii civile delictuale) a persoanei fizice (funcţionar public, ordonator de credite) care
printr-o astfel de încălcare a utilizat în mod necorespunzător banii publici. În subsidiar, se
pot angaja şi alte tipuri de răspundere ale persoanei fizice (disciplinară, contravenţională,
penală).
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

1.5 Noțiunea de fonduri publice

Definiţiile legale consacra un criteriu unic de identificare a fondurilor publice, respectiv
bugetul din care acestea sunt alocate (cheltuite).
Din perspectivă juridică simpla apartenenţă a unor sume la patrimoniul unei persoane
juridice de drept public (autoritate publica centrala sau locala sau institutie publica centrala
sau locala) va avea drept efect calificarea acestora ca fiind fonduri publice. În patrimoniul
unei persoane de drept public nu se vor putea afla niciodată fonduri private, simpla
apartenență a fondurilor la patrimoniul unei astfel de persoane determinând calitatea lor de
fonduri publice și aplicarea integrală a regimului juridic al fondurilor publice.
Acest criteriu principal, care acoperă în cea mai mare proporție fondurile publice, va fi
completat de alte două criterii secundare, aplicabile pentru identifica fondurile publice care,
prin excepție (aparentă) de la criteriul principal, nu se află în patrimoniul unei persoane
juridice de drept public ci în patrimoniul unei persoane de drept privat.
Criteriile secundare pentru identificarea fondurilor publice în patrimoniul persoanelor
de drept privat sunt:
a) Criteriul destinației fondurilor
În cazul transferului unor sume de bani din patrimoniul unei persoane juridice de drept
public în patrimoniul unei persoane private, pentru a determina în ce măsură sumele
respective își păstrează caracteristica de fonduri publice va trebui analizată destinația
transferului.
Astfel, dacă transferul se face cu titlu de împrumut sau drept contraprestație pentru
îndeplinirea unor obligații de către persoana privată (cum ar fi plata de către persoana de
drept public a unor servicii prestate sau a unor bunuri livrate sau lucrări executate de către
persoana privată, realizarea de către persoana de drept public a unui aport la capitalul social
al unei persoane private în schimbul dobândirii de părți sociale sau acțiuni etc.) sumele
încasate de persoana privată își pierd caracterul de fonduri publice5.
Dacă însă:
(i) o persoană de drept public transferă sume de bani unei persoane private pentru
ca persoana privată să le cheltuiască în numele şi pe seama persoanei de drept
public, sau
(ii) o persoană privată primește direct de la finanțatori fonduri externe
nerambursabile acordate statului,

5
Cu excepția cazului în care persoana privată care primește aceste sume este inclusă, din punct de vedere
financiar, în structura administrației publice, conform Regulamentului (UE) nr. 549/2013 privind sistemul
european de conturi naționale și regionale.
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

iar în oricare dintre aceste cazuri sumele astfel transferate/încasate au o destinație
predeterminată, care corespunde satisfacerii unui interes public şi este reglementată de
lege, sumele respective își păstrează caracteristica de fonduri publice.
În condiţiile existenţei unei destinaţii obligatorii a fondurilor publice după trecerea lor într-
un patrimoniu privat, persoanele de drept public din al căror patrimoniu au fost transferate
sumele transferă unor persoane private administrarea şi, în ultimă instanţă cheltuirea banilor
publici pentru atingerea unor scopuri (de unde destinaţiile obligatorii şi exclusive) care ţin de
interesul public. În consecință, sumele astfel transferate își vor păstra caracterul de bani
publici, urmând a fi cheltuite şi administrate de fapt în numele şi pe seama statului (sau,
după caz, a unității administrativ-teritoriale).

b) Criteriul administrației publice extinse

În situația întreprinderilor publice (regii autonome, indiferent de subordonare – centrală
sau locală, societăți naționale, companii naționale, societăți la care statul sau cel puțin o
unitate administrativ-teritorială au calitatea de acționar majoritar), vor avea calitatea de
fonduri publice:
(i) sumele de bani transferate din bugete publice cu destinație specială, determinată sau
ca subvenții6
(ii) sumele colectate în temeiul legii în legătură cu utilizarea domeniului public sau privat
al statului sau al unității administrativ-teritoriale sau din activități rezervate exclusiv
statului, încredințate întreprinderilor publice respective7
(iii) sumele aflate în patrimoniul întreprinderilor publice care nu își pot acoperi cel puțin
jumătate din costurile de producție din venituri8.

6
Cum ar fi de exemplu sumele transferate din bugetele publice întreprinderilor publice pentru realizarea de
investiții, sau ca subvenții pentru diferite tipuri de activități, în condițiile permise de lege (e.g. compensația
pentru obligații de serviciu public), sau pentru desfășurarea de activități determinate în numele și pe seama
statului (cum ar fi sumele încredințate EximBank sau fondurilor de garantare pentru emiterea de garanții în
numele și pe seama statului).
7
Cum ar fi de exemplu sumele încasate ca rovignetă, taxe de pod (CNAIR), sume încasate pentru utilizarea
spațiului aerian (Romatsa), sumele încasate din taxa radio, etc.
8
Aceste întreprinderi publice care nu și-ar putea continua activitatea în condițiile pieței libere în absența
susținerii financiare acordate de stat sau de unitatea administrativ-teritorială, care le-a înființat și le transferă în
diverse modalități fondurile necesare acoperirii pierderilor, sunt prezumate de Regulamentul (UE) nr. 549/2013
– act cu aplicare directă în dreptul român – ca fiind incluse din punct de vedere financiar în sectorul
administrației publice. În mod corespunzător, art. 3 pct. 2 din Legea responsabilității fiscal-bugetare, include
bugetele acestor întreprinderi publice în bugetul general consolidat, concept care reunește toate bugetele
publice.
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Test de autoevaluare Unitatea de Învățare 1
Rezolvați următoarele teste-grilă:
1. O societate înființată de un consiliu local utilizează fonduri publice dacă:
a) primește subvenții de la bugetul local
b) încasează de la public tarife pentru serviciile prestate
c) se împrumută de la o bancă având capital majoritar de stat

2. Utilizează fonduri publice:

a) instituțiile publice
b) societăţile comerciale cu capital de stat
c) Banca Naţională a României
d) concesionarii de bunuri proprietate publică

3. Sunt fonduri publice:

a) sumele primite de o persoană fizică cu titlu de ajutoare sociale
b) sumele primite de o persoană fizică cu titlu de salariu
c) sumele primite de o persoană fizică pentru o destinație determinată

4. Sunt întreprinderi publice:

a) societățile înființate de consiliul local
b) societățile care prestează servicii publice
c) societățile care au concesionat bunuri proprietate publică

Temă de control:
Identificați fondurile publice aflate în patrimoniul Companiei Naționale de Administrare a
Infrastructurii Rutiere.
Facultatea de Drept, Universitatea din București
Învățământ la distanță – Anul II

Simona Gherghina Drept financiar public – Suport de curs

Răspunsuri test grilă: 1a, 2a,c, 3c, 4a

Referințe bibliografice pentru unitatea de învățare 1:

S. Gherghina – Drept financiar public, Ed. C.H. Beck 2019 sau 2020
M.A. Rațiu – Drept financiar public. Drept bugetar, Ed. C.H. Beck 2013
I. Lazăr – Dreptul finanțelor publice, Ed. Universul Juridic, 2016
S. Gherghina – Despre banii publici - o încercare de definire, Analele Universității din
București, seria Drept, nr. II/2011, pp. 178-198.