editie on-line www.cartesiarte.

ro
ANEXA I

Prof. Univ.dr. IOAN ALEXANDRU

TRATAT DE ADMINISTRA IE PUBLIC

Ap rut la Editura Universul Juridic 2008, 969 pag.

CUPRINS
- Prefaț
- Prefaț la ediția a IV-a
- Cuvânt înainte

PRIMA PARTE

INTRODUCERE ÎN STUDIUL ADMINISTRA IEI PUBLICE

Capitolul I
În elesul „termenilor cheie” folosi i în analiza fenomenului
administrativ

Secţiunea 1
No iunea de „societate” şi sistem social
$1. Conceptul de societate
$2. Conceptul de sistem social

Secţiunea 2
Aspecte generale privind organizarea statului
$1. No iunea de „structur de stat”
$2. No iunea de „form de guvern mânt”
$3. No iunea de „regim politic”

Secţiunea 3
Puterile statului
$1. Geneza şi evolu ia ideii de separare a puterilor în stat

1
 $2. Geneza şi evolu ia no iunilor de putere politic , putere
executiv , administra ie public şi putere judec toreasc
$3. No iunile de func ie, organ şi putere public

Capitolul II
Curente de gândire privind administra ia public

Secţiunea 1
Puterea executiv
$1. Executivul monocratic
$2. Executivul dualist

Secţiunea 2
Administra ia public
$1. Clarific ri conceptuale
$2. Birocratizarea administra iei
$3. Conceptul de administra ie în ri din U.E.

Secţiunea 3
Puterea administra iei
$1. Teorie şi realitate în organizarea şi func ionarea administra iei
statului de drept
$2. Caracteristicile şi func iile puterii administrative
$3. Raporturile dintre administra ia public şi principalele elemente
ale sistemului social

Secţiunea 4
Administra ia şi puterea politic
$1. Politic şi administra ie
$2. Rela ia administra ie – politic în modelul democratic de
administra ie public
$3. Administra ia de stat şi puterea local
$4. Scurt istoric al administra iei româneşti

PARTEA A DOUA

TEORIA CERCET RII ADMINISTRA IEI PUBLICE

Capitolul I
Administra ia public şi dreptul administrativ

Secţiunea 1
Teoria general a dreptului administrativ
$1. Dreptul administrației i Dreptul administrativ

2
 $2. Normele şi raporturile de drept administrativ
$3. Sursele dreptului administrativ

Secţiunea 2
Geneza şi evolu ia dreptului administrativ
$1. Geneza şi evolu ia dreptului administrativ român
$2. Geneza şi evolu ia dreptului administrativ în ri din U.E.

Capitolul II
Teoria administra iei, ştiin a sau ştiin ele administrative

Secţiunea 1
tiin a administra iei sau Teoria administra iei
$1. Principalele concep ii privind ştiin a administra iei
$2. Rela iile dintre ştiin a administra iei şi celelalte discipline
ştiin ifice

Secţiunea 2
Problema interdisciplinarit ii în cercetarea administra iei publice
$1. Originile cercet rii administra iei publice
$2. Juxtapunerea disciplinelor şi pluridisciplinaritatea
$3. Integrarea disciplinelor
$4. Interdisciplinaritatea

Capitolul III
Trecut şi prezent în cercetarea administra iei publice

Secţiunea 1
Trecutul, vechea dilem : ştiin e administrative sau ştiin a administra iei
$1. Problema suveranit ii epistemologice
$2. Încerc ri de determinare a obiectului specific

Secţiunea 2
Prezentul, obsesia modelelor
$1. Modelul liberal
$2. Modelul weberian

Capitolul IV
Managementul public şi noile metode de analiz în cercetarea
administra iei publice

Secţiunea 1
Aprecieri prealabile
$1. Ipoteze de definire a managementului public
$2. Fondatorii managementului ştiin ific

3
Secţiunea 2
Principalele tipuri de analiz a fenomenului administrativ
$1. „Revolu ia organiza ional ” şi limitele sale
$2. Analiza politicilor publice

Secţiunea 3
Noile metode de analiz în cercetarea administra iei publice şi revizuirea
modelului liberal
$1. Analiza organiza ional
$2. Analiza func ional
$3. Analiza sistemic
$4. Modelul neoliberal

Capitolul V
Perspective în cercetarea şi modelarea administra iei publice

Secţiunea 1
Aspira ia spre noi modele de administra ie public
$1. Câteva idei prealabile
$2. Func iile modelelor

Secţiunea 2
Demitizarea imaginilor administra iei publice create prin modelele clasice
$1. Perimarea mitului instrumentalit ii
$2. Dispari ia mitului unit ii
$3. Dec derea mitului ra ionalit ii

Secţiunea 3
Apari ia noilor idealuri (mituri ?)
$1. Idealul descentraliz rii
$2. Idealul statului – holding

Capitolul VI
Dreptul şi managementul: dihotomie sau complementaritate

Secţiunea 1
Constat ri şi observa ii prealabile
$1. Func iile dreptului în procesul de modernizare a administra iei
publice
$2. Dreptul birocra iei administrative sub asediul managementului
$3. Managementul, motorul remodel rii dreptului în administra ie

Secţiunea 2
Ordinea juridic şi binomul public – privat
$1. Este rentabilizarea serviciului public un proces care excede
domeniul dreptului public ?
$2. Influen ele dreptului comunitar asupra partajului public–privat

4
 $3. Negarea dreptului administrativ
$4. Adaptarea dreptului administrativ la necesit ile creşterii
randamentului administra iei publice

PARTEA A TREIA

STRUCTURILE ADMINISTRA IEI PUBLICE

Capitolul I
Considera ii generale

Secţiunea 1
No iunea de structur a administra iei publice
$1. Criteriile de constituire în sistem
$2. Aparatul administrativ
$3. Conceptul de rela ie

Secţiunea 2
Sistemul de rela ii în care sunt implicate autorit ile administra iei publice
$1. Rela ii în cadrul sistemului autorit ilor administra iei publice
$2. Rela ii cu elemente exterioare sistemului autorit ilor
administra iei publice
$3. Importan a rela iei dintre administra ia public şi cet eni
$4. Organiza iile neguvernamentale (ONG) şi rela iile acestora cu
administra ia public

Capitolul II
Organele sau autorit ile administra iei publice

Secţiunea 1
Clarific ri terminologice
$1. Termenul de organ
$2. Termenul de autoritate
$3. Termenul de institu ie

Secţiunea 2
Şeful statului
$1. Rolul şefului statului
$2. Alegerea şi validarea mandatului Preşedintelui României
$3. Actele preşedintelui

Secţiunea 3
Administra ia public de stat
$1. Guvernul

5
 $2. Administra ia de specialitate
$3. Autorit ile administrative autonome
$4. Prefectul şi adjunctul s u

Secţiunea 4
Administra ia public local
$1. Consiliul local
$2. Consiliul jude ean
$3. Primarul şi viceprimarul

Capitolul III
Serviciile publice

Secţiunea 1
Regimul juridic
$1. Dreptul serviciului public
$2. Definirea serviciului public
$3. Înfiin area şi desfiin area serviciului public
$4. Principii de organizare şi func ionare a serviciului public

Secţiunea 2
Criteriile de clasificare şi gestionare a serviciului public
$1. Clasificarea serviciilor publice
$2. Gestionarea serviciilor publice

Secţiunea 3
Centralizare, descentralizare şi autonomie în organizarea serviciilor publice
$1. Privire global
$2. Încercare de analiz comparativ
$3. Serviciul public în domeniul economic
$4. Despre variet ile spa iului de organizare public în modelul
democratic de administra ie public

PARTEA A PATRA

SISTEME POLITICO – ADMINISTRATIVE

Capitolul I
Regimurile administrative

Secţiunea 1
Regimurile administrative
$1. Centralizarea administrativ
$2. Deconcentrarea administrativ – teritorial

6
 $3. Descentralizarea administrativ – teritorial pe baza autonomiei
locale
$4. Principiul subsidiarit ii

Secţiunea 2
Regionalizarea administrativ
$1. Regiunea
$2. Regionalizare şi regionalism
$3. Regiuni de dezvoltare

Capitolul II
Guvernul şi administra iile centrale. Analiz comparativ

Secţiunea 1
Guvernul central, structurile sale de conducere, informare şi consultan
$1. Aparatul administrativ guvernamental
$2. Structurile guvernamentale şi administrative în statele federale
$3. Administra ia central de specialitate. Scurt privire
comparativ

Capitolul III
Patru exemple de structuri guvernamentale şi ale
administra iei publice centrale

Secţiunea 1
Marea Britanie
$1. Fundamentele constitu ionale ale administra iei publice
$2. Primul Ministru şi Cabinetul
$3. Administra ia Public Central

Secţiunea 2
Fran a
$1. Statutul Preşedintelui Republicii
$2. Guvernul
$3. Consiliul de Miniştrii
$4. Administra ia Public Central

Secţiunea 3
Canada
$1. Regimul politic
$2. Primul Ministru şi Cabinetul

Secţiunea 4
Statele Unite ale Americii
$1. Organizarea administrativ şi regimul politic
$2. Sistemul de guvernare la nivel federal
$3. Sistemul de guvernare la nivel statal

7
 Capitolul IV
Administra iile locale

Secţiunea 1
Colectivit ile locale şi principalele regimuri locale

Secţiunea 2
Structurile administra iei locale în statele unitare
$1. Fran a
$2. Spania
$3. Italia
$4. România

Secţiunea 3
Structurile administra iei locale în statele federale
$1. Germania
$2. Elve ia
$3. Regimul local şi competen ele provinciilor în Canada
$4. Sistemul de guvernare local în S.U.A.
$5. Belgia

Secţiunea 4
Guvern mântul local englez
$1. Unit ile administrativ teritoriale
$2. Descentralizarea administrativ
$3. Structurile autorit ilor locale

Capitolul V
Structurile politico – administrative ale Uniunii Europene

Secţiunea 1
Consiliul Uniunii Europene (Consiliul de Miniştrii)
$1. Organizarea, func ionarea, componen a
$2. Preşedintele
$3. Comitetul Reprezentan ilor Permanen i (COREPER)
$4. Secretariatul General

Secţiunea 2
Comisia European
$1. Istoric
$2. Structura
$3. Portofoliile
$4. Cabinetele
$5. Structura Direc iilor Generale şi a Serviciilor
$6. Func ionarea Comisiei Europene

8
 PARTEA A CINCEA

RESURSELE ADMINISTRA IEI PUBLICE

Capitolul I
Personalul din administra ia public

Secţiunea 1
Politica de personal
$1. Noțiunea de politic de personal
$2. Formarea personalului din administra ia public
$3. Recrutarea şi promovarea personalului din administra ia public
$4. Conducerea personalului din administra ia public

Secţiunea 2
Privire comparativ
$1. Aspecte generale
$2. Anglia
$3. S.U.A.
$4. Germania
$5. Canada
$6. Fran a

Secţiunea 3
Un punct de vedere privind „cariera” func ionarului public şi necesitatea
form rii unui corp de înal i func ionari publici
$1. Aprecieri generale
$2. Necesitatea form rii unui corp de înal i func ionari publici în
România

Capitolul II
Func ia public şi func ionarul public

Secţiunea 1
Regimul juridic în România
$1. Func ia public
$2. Func ionarul public
$3. Organizarea şi desf şurarea carierei func ionarului public
$4. Accesul la func ia public
$5. Personalul contractual din administra ia public

Secţiunea 2
R spunderea func ionarului public
$1. R spunderea administrativ – disciplinar

9
 $2. R spunderea contraven ional
$3. R spunderea penal
$4. R spunderea civil

Secţiunea 3
Managementul func iilor şi func ionarilor publici
$1. Agen ia Na ional a Func ionarilor Publici
$2. Eviden a func iilor şi func ionarilor publici. Dosarul profesional

Capitolul III
Baza material şi financiar (logistica)

Secţiunea 1
Aspecte generale

Secţiunea 2
Domeniul public
$1. Clarific ri conceptuale
$2. Administrarea domeniului public

PARTEA A ŞASEA

COMPETEN ELE, ACTELE, PROCEDURILE

Capitolul I
Decizia administrativ , principala pârghie în mecanismul de
func ionare a administra iei publice

Secţiunea 1
Decizia administrativ . În elesuri
$1. No iuni generale
$2. Decizia administrativ ca act juridic

Secţiunea 2
Legalitatea deciziilor administra iei
$1. Clarific ri conceptuale
$2. Condi iile de valabilitate a actelor administrative
$3. Legalitate şi oportunitate în adoptarea deciziilor administrative
$4. Categorii de acte administrative
$5. Opera iunile administrative şi tehnico – materiale

Secţiunea 3
Executarea deciziei administrative
$1. Organizarea execut rii şi executarea deciziilor administrative,

10
 procese simultane
$2. Constrângerea administrativ

Capitolul II
Privire comparativ asupra competen elor, actelor şi
procedurilor administrative

Secţiunea 1
Privire general
$1. Competen ele şi actele
$2. Procedurile administrative

Secţiunea 2
Mijloacele de protec ie a cet enilor împotriva abuzurilor administra iei
$1. Fran a
$2. Anglia
$3. Germania
$4. Italia
$5. Belgia
$6. Danemarca, Grecia, Irlanda
$7. Luxemburg, Olanda
$8. Portugalia, Spania

Secţiunea 3
Restric ii legale şi libertatea de ac iune a administra iei
$1. Fran a
$2. Anglia
$3. Germania
$4. Italia
$5. Belgia
$6. Danemarca, Grecia, Irlanda
$7. Luxemburg, Olanda
$8. Portugalia, Spania

Secţiunea 4
Analiza comparatist i integrarea prin drept

PARTEA A ŞAPTEA

CONTROLUL ACTIVIT II ADMINISTRA IEI

Capitolul I

11
 Responsabilitate şi r spundere în activitatea administra iei
publice

Secţiunea 1
Fundamentarea juridic a r spunderii autorit ilor administra iei publice
$1. Responsabilitatea şi r spunderea
$2. R spunderea autorit ilor administra iei publice
$3. Teorii privind fundamentarea r spunderii autorit ilor
administra iei publice

Secţiunea 2
R spunderea administrativ ca form a r spunderii juridice
$1. Necesitatea asigur rii execut rii legii
$2. R spunderea administrativ – disciplinar
$3. R spunderea administrativ - patrimonial
$4. R spunderea contraven ional
$5. Poli ia administrativ

Capitolul II
Controalele politice şi administrative asupra activit ii
administra iei publice

Secţiunea 1
Considera ii generale privind controlul
$1. Importan a controlului
$2. Controlul parlamentar
$3. Controlul autorit ilor administrative autonome fa de Guvern
$4. Controlul administrativ
$5. Necesitatea perfec ion rii controlului administrativ

Secţiunea 2
Controlul cet enilor asupra administra iei
$1. Administra ia public şi cet eanul
$2. Privire comparativ asupra recursurilor şi jurisdic iilor în materie
administrativ

Capitolul III
Controlul administra iei prin justi ie. Compara ii

Secţiunea 1
Jurisdic ii judiciare şi jurisdicții administrative
$1. Considera ii generale
$2. Jurisdic ii judiciare şi jurisdicții administrative în Anglia
$3. Jurisdic ii judiciare şi jurisdicții administrative în S.U.A.

Secţiunea 2

12
Sisteme de contencios administrativ
$1. Considera ii generale
$2. State cu sistem de contencios de tip francez
$3. State cu sistem de contencios de tip germanic
$4. State cu sisteme de jurisdic ie administrativ inclus în sistemul
judiciar
$5. State care nu posed jurisdic ii administrative

Capitolul IV
Contenciosul administrativ în România

Secţiunea 1
No iunea, geneza şi evolu ia contenciosului administrative
$1. Geneza şi evolu ia contenciosului administrativ român
$2. No iunea de contencios administrativ
$3. Admisibilitatea ac iunii în contencios şi actele supuse controlului
judiciar

Secţiunea 2
Procedura în contencios administrativ
$1. Procedura prealabil şi competen a instan elor de judecat
$2. Obiectul ac iunii şi p r ile în contencios administrativ
$3. Sesizarea instan ei, judecarea şi solu ionarea ac iunii în
contencios administrativ
$4. C ile de atac şi executarea hot rârii judec toreşti definitive şi
irevocabile

Secţiunea 3
Excep ia de nelegalitate
$1. Controlul instan elor de contencios administrativ pe baza
excep iei de nelegalitate
$2. Aspecte particulare privind controlul jurisdic ional asupra actului
administrativ
$3. Jurisdic ii speciale administrative
$4. Controlul actelor administrative exercitat de alte instan e de
judecat decât cele de contencios administrativ

PARTEA A OPTA

PRINCIPALELE PROBLEME ALE ADMINISTRA IEI

CONTEMPORANE
Capitolul I
Derapajele statului de drept (criza dreptului)

13
Secţiunea 1
Evolu ii contemporane ale democra iei constitu ionale
$1. Rolul statului
$2. Derapajele exerci iului democratic
$3. Buna guvernare
$4. România. Starea de fapt

Secţiunea 2
Puterea politic , administra ia şi justi ia
$1. Caracterul dinamic al rela iei politic – administra ie – justi ie
$2. Necesitatea mai bunei cunoaşteri a raporturilor dintre puterile
statului

Capitolul II
Criza administra iei

Secţiunea 1
Mecanismele declanş rii crizelor
$1. Semnifica iile conceptului de „criz ”
$2. Decalajele administra ie – societate
$3. Tipuri de criz
$4. Mecanismele compensatorii

Secţiunea 2
Realit i româneşti din activitatea autorit ilor statului
$1. Privire general
$2. Administra ia public – realit i

Secţiunea 3
Incertitudini institu ionale (Ministerul Public între executiv şi justi ie)
$1. Încercare de analiz diacronic a evolu iei Ministerului Public
$2. Modele de organizare a Ministerului Public în state europene
$3. Pozi ia şi misiunile Ministerului Public în sistemul autorit ilor
publice în doctrina şi legisla ia noastr
$4. Concep ia Consiliului Europei privind pozi ia şi misiunile
Ministerului Public în sistemul autorit ilor statului
$5. În loc de concluzii

Capitolul III
Modernizarea administra iei publice, necesitate obiectiv

Secţiunea 1
Democratizarea şi modernizarea administra iei publice
$1. Interdependen a democratizare – modernizare
$2. Tendin e în procesul de modernizare
$3. Impactul informatiz rii

14
 Secţiunea 2
Prospectarea şi formalizarea – instrumente necesare în modernizarea
administra iei publice
$1. Func iile prospec iei
$2. Conceptul de transformare

Secţiunea 3
Cerin ele unei posibile strategii de accelerare a moderniz rii administra iei
publice româneşti
$1. Reaşezarea programului de guvernare cu privire la reforma
administra iei publice
$2. Aprecieri privind profunzimea şi durabilitatea schimb rilor prin
reform
$3. Necesitatea depolitiz rii administra iei şi eliminarea
clientelismului politic şi a corup iei

PARTEA A NOUA

SCENARII PRIVIND VIITORUL

ADMINISTRA IEI PUBLICE

Capitolul I
Analiza rela iilor fundamentale ale administra iei cu mediul,
condi ia proiect rii unor scenarii privind evolu ia acesteia

Secţiunea 1
Echilibrul modelului democratic de administra ie public
$1. Condi iile unei analize ştiin ifice a viitorului administra iei
publice
$2. Rela ia administra ie – economie
$3. Rela ia administra ie – politic
$4. Rela iile dintre autorit ile componente ale sistemului
administra iei publice

Secţiunea 2
Dezechilibre posibile în modelul democratic de administra ie public .
Scenarii de transformare
$1. Inversarea subordon rilor în rela iile autorit ilor administrative
cu cele politice şi economice
$2. Subordonarea f r separare între autorit ile administrative şi
cele politice sau economice

Secţiunea 3

15
Tipuri de strategii posibile în proiectarea unor scenarii privind viitorul
administra iei publice
$1. Strategii de non-interven ie
$2. Strategii de interven ie prin investi ii
$3. Strategii de ruptur

Capitolul II
Încercare de diagnoz a modelului democratic de
administra ie public

Secţiunea 1
Variantele modelului democratic de administra ie public
$1. Observa ii prealabile
$2. Modelul de integrare absolut
$3. Modelul de integrare relativ
$4. Modelul de non-administra ie

Secţiunea 2
Definirea modelului prin starea constantelor
$1. Constantele modelului: subordonarea şi separarea
$2. Integrarea relativ restrâns (IRR)
$3. Integrarea relativ generalizat (IRG)

PARTEA A ZECEA

ADMINISTRA IA PUBLIC ŞI INTEGRAREA EUROPEAN

Capitolul I
De la administra ia na ional la o administra ie european

Secţiunea 1
Idealul modelului european de administra ie public
$1. Observa ii preliminare
$2. Factorii de aderen dintre administra iile publice europene

Secţiunea 2
Spa iul Administrativ European (SAE)
$1. Spa iul Administrativ European, component a Spa iului Public
European
$2. Convergen e administrative europene
$3. Elementele componente ale Spa iului Administrativ European

16
 Capitolul II
Regionalizarea şi cooperarea interregional în procesul de
integrare european

Secţiunea 1
Clarific ri terminologice
$1. Câteva idei prealabile
$2. Regiune. Regionalism. Regionalizare

Secţiunea 2
Rolul statului-na iune în procesul de integrare european
$1. Considera ii generale
$2. Interpret ri actuale ale principiului subsidiarit ii
$3. Rolul fundamental al statului-na iune în procesul de integrare
european

Capitolul III
România în Uniunea European

Secţiunea 1
Dificult ile ader rii României la U.E.
$1. Reflec ii privind prezentul şi viitorul U.E.
$2. Uniunea European ast zi
$3. Necesitatea şi dificult ile extinderii U.E.

Secţiunea 2
Necesitatea continu rii reform rii institu iilor U.E.
$1. Scenarii privind viitorul U.E.
$2. Doctrina federalist şi viitorul U.E.
$3. O abordare juridic a federaliz rii U.E.
$4. Tratatul de la Lisabona – o solu ie tranzitorie

- Lucr ri fundamentale pentru studiul Administrației Publice

- Lucr ri de acela i autor

PREFA

În Tratatul prefa at de noi se exprim cu putere reputatul teoretician în domeniul

dreptului administrativ şi al ştiin ei administra iei şi, deopotriv experimentatul practician în
domeniul administra iei publice fiind îngem na i în unul şi acelaşi specialist, profesorul Ioan
Alexandru.

17
 Aşa cum ne-a obişnuit, autorul ne propune, de data aceasta in extenso, sub forma unui
TRATAT, abordarea unei tematici extrem de interesante şi actuale asupra administraţiei
publice.
Alegerea inspirat a titlului a fost în aşa fel aleas încât s poat sugera ab initio
abordarea interdisciplinar a fenomenului administrativ. Şi aceasta pentru c de-a lungul
timpului, profesorul universitar dr. Ioan Alexandru a publicat numeroase lucr ri de drept
administrativ, de drept administrativ comparat şi de drept public european, precum şi
numeroase studii şi eseuri, toate trădând, deopotriv forma iunea sa de baz - aceea de jurist -
şi, bineîn eles, vocaţia sa de cercet tor în domeniul c ruia i se subsumeaz Tratatul.
Cât despre vocaţia autorului pentru domeniul abordat, este interesant şi meritoriu
faptul c întreaga activitate didactic şi ştiin ific privit în evolu ia ei, a fost marcat de
mereu nemul umitul din El, care l-a determinat s nu se limiteze la abordarea pur juridic a
organiz rii şi func ion rii administra iei publice, ci s întreprind cercet ri deosebit de
importante în domeniul Teoriei şi Ştiin ei Administrative, apelând la metode şi tehnici de
c utare proprii sociologiei, ştiin ei politice sau managementului public.
Numeroasele lucr ri în domeniul juridic ori în care a abordat fenomenul administrativ
în plan interdisciplinar pentru care a fost laureat de opt ori cu premii ale Uniunii Juriştilor din
România, i-au îng duit autorului s elaboreze lucrarea de fa intitulat pe drept "TRATAT".
Suntem convinşi c la denumirea de "TRATAT" autorul a ajuns dup lungi ezit ri şi,
din câte ştim, aceast denumire i-a fost sugerat de reputatul şi regretatul profesor Antonie
Iorgovan care, în prefa a edi iei a IV-a a lucr rii "Administra ia public " preciza c profesorul
Ioan Alexandru "cu modestia proverbial " a elaborat şi publicat o lucrare cu caracter didactic,
subintitulat "Lec ii de administra ie public ", în realitate, con inutul şi metoda de investiga ie
cum şi constela ia de idei originale, cel pu in pentru doctrina româneasc , l-au îndrept it s
afirme c suntem în prezen a unui "veritabil Tratat de ştiinţa administraţiei".
Or, lucrarea la care se referea reputatul specialist este punctul de plecare şi, în acelaşi
timp, constituie banca de idei, reguli, principii, informa ii şi rezultate ale cercet rilor proprii
pentru tratatul de fa . Iat de ce, al turându-ne sugestiei amintite, consider m şi noi c , în
multitudinea calit ilor lucr rii, caracterul de cercetare fundamental justific pe deplin
calificarea ei ca fiind un veritabil tratat.
În raport cu lucrarea amintit , considerat de literatura de specialitate ca un veritabil
tratat, lucrarea de fa cuprinde serioase dezvolt ri materializate în structura mai complex şi
în sporirea ponderii juridice, p strând îns caracterul unei analize interdisciplinare, ceea ce
face ca tratatul s se înf işeze a fi unic în peisajul doctrinei româneşti contemporane. Credem
c acesta este meritul principal al lucr rii care, la cunoştin a noastr , ofer cea mai ampl şi
reuşit imagine interdisciplinar asupra administra iei publice.
Într-un mod cu totul particular atrag aten ia opiniile temeinic argumentate ale
autorului în privin a autorit ilor româneşti şi, mai ales, cele privind "rolul statului" ori cele
referitoare la "derapajele exerciţiului democratic" abordate în Partea a opta Capitolul I, în
care autorul lanseaz teoria "autocraţiei elective" şi semnaleaz "deformările patologice ale
structurilor democraţiei constituţionale", dar şi necesara şi excelenta analiz din Partea a
zecea, Capitolul II şi III, unde se demonstreaz "rolul fundamental al statului na iune în
procesul de integrare", concomitent cu "necesitatea continuării reformării instituţiilor U.E.".
Consider m c în prefa ar fi prea mult s ne referim la cele zece p r i însumând 33
de capitole ale tratatului, de aceea ne rezum m la a face câteva importante sublinieri. Mai
întâi, remarc m efortul constructiv şi absolut original al autorului reflectat în structura lucr rii
şi în con inutul fiec rei p r i. În al doilea rând remarc m abordarea ampl a temelor specifice
materiei. Apoi, valoarea comparatist a cercet rii întreprinse în care numeroasele argumente
evocate, ordonate şi valorizate conduc la ideea exprimat de numeroşi specialişti şi exper i în
drept administrativ şi ştiin a administra iei, conform c reia azi asist m la o evolu ie necesar ,

18
fireasc şi benefic spre valori şi norme administrative comune statelor Uniunii Europene. Şi
aceasta, pentru c acest proces obiectiv ireversibil este uşor frânat de faptul unanim
recunoscut c în dreptul administrativ formele institu ionale se dovedesc a fi rezistente la
schimbare. Tot astfel, o extensie a acestei constat ri o reg sim şi în rela ia dintre administra ie
şi cet ean, cum şi în întregul stil de administrare, expresii intrinseci ale particularit ilor
na ionale, aşa cum rezult din abord rile subsumate Capitolului II intitulat "Criza
administra iei" din partea a opta.
În sfârşit, consider m c suntem în prezen a unei abord ri ample care se vrea şi
reuşeşte s dea valoare de excep ie unei lucr ri monumentale deosebit de utile juriştilor, dar şi
tuturor acelora care sunt implica i în activit i ce in de domeniul teoriei şi practicii dreptului
ori de domeniul teoriei şi practicii administra iei publice.
Suntem convinşi c prin întreaga Sa oper al c rei corolar îl constituie tratatul de fa
autorul s u, prof. univ. dr. Ioan Alexandru, îşi asigur un loc special în doctrina noastr de
specialitate. Astfel, prin profunzimea abord rilor sale ştiin ifice şi prin num rul mare de
lucr ri, profesorul Ioan Alexandru a realizat o oper care onoreaz deopotriv ştiin a juridic
şi ştiin a administra iei din ara noastr , contribuind la descifrarea incertitudinilor din cele
dou domenii, la dezvoltarea teoriei din aceste compartimente şi la ameliorarea activit ii de
corect interpretare şi aplicare a normelor juridice.

Prof. univ. dr. Ion Dogaru

Membru corespondent al Academiei Române

*
PREFAŢĂ

1. Anul 2006 este anul în care România a primit „und verde” pentru aderarea
oficial , începând cu 1 ian. 2007, la Uniunea European , dar este şi anul în care s-a
publicat masiv atât în ştiin ele juridice, cât şi în ştiin ele administrative pe ideea
integr rii. Spre cinstea lor „şefii de şcoal ” au fost la în l imea acestei provoc ri
istorice, iar ultima edi ie a lucr rii neobositului nostru coleg şi prieten, Prof. Ioan
Alexandru, intitulat generic „Administra ia public ”, cu subtitlurile „teorii, realit i,
perspective”, este o dovad elocvent în acest sens. De altfel, Prof. Ioan Alexandru a
fost şi raportorul general, în ultimii ani, la sesiunea ştiin ific a Institutului de Ştiin e
Administrative „Paul Negulescu” din Sibiu cu tema „Reformele administrative şi
judiciare în perspectiva integr rii europene”.

2. Este greu şi riscant s ne pronun m asupra evolu iei cercet rilor în

domeniul ştiin elor naturii sau al matematicii dup 1 ian. 2007, data integr rii

*
În memoria prof.univ.dr. Antonie Iorgovan, poate cea mai strălucită minte a dreptului public din perioada
postbelică, demn continuator al şcolii româneşti de administra ie publică întemeiată de Paul Negulescu, reiau
această ”Prefa ă” pe care a făcut-o la cea de a IV-a edi ie a lucrării mele ”Administra ia Publică”, tipărită de
Editura Lumina-Lex în anul 2007, lucrare ce a fost aproape în întregime inclusă în prezentul Tratat de
Administra ie Publică

19
României în Uniunea European (Nu întâmpl tor se spune c matematica este
matematic , indiferent când s-a elaborat o teorie, în Antichitate, în vremea lui
Napoleon sau în zilele noastre), dar cu certitudine, cercetarea dreptului, în general şi
cercetarea Dreptului administrativ, în particular nu poate face abstrac ie de
profundele muta ii pe care le implic aderarea, paradigma clasic a diviz rii dreptului
în drept intern şi drept internaţional devenind desuet . Ca element de baz al
structurii normativit ii juridice a rilor membre în Uniunea European apare
Dreptul comunitar, care este în „plin şantier”, fiind suficient s ne referim la
blocarea procesului de ratificare a Tratatului constitu ional.
Lucrarea Prof. Ioan Alexandru este, prin excelen , o cercetare de ştiin a
administra iei, care nu a putut s fac abstrac ie de arm tura juridico-institu ional a
administra iei, privit , cum st bine unei veritabile cercet ri ştiin ifice, atât prin
prisma prezentului (critica „barbariei concretului”, cum se exprim un scriitor român),
cât şi prin prisma provoc rilor viitorului, a integr rii României în Uniunea European .

3. Astfel, deloc întâmpl tor, lucrarea se încheie cu capitolul intitulat

semnificativ „Administraţia publică şi integrarea europeană”, fiind prima
„reac ie” de substan a doctrinei româneşti pe aceast tem de destin a Uniunii
Europene.
La întrebarea cardinal care fr mânt pe autorii de ştiin a administra iei şi de
drept public, dac exist un model european de administra ie public , cu realism, în
lucrare se ofer urm torul r spuns: „ceea ce considerăm că s-ar putea pune în
discuţie şi ar fi conform aspiraţiei noastre către perfecţiune, ar fi
identificarea unui pachet de caracteristici comune diferitelor administraţii
europene, care ar constitui nucleul unei coerenţe interne pentru un
ipotetic model european, distinct de alte modele posibil de imaginat”.
Problema „modelului european” nu este exclusiv de importan teoretic ,
implica iile practice (în politic, juridic, social) mai ales în rile în curs de aderare sunt
foarte mari, putând genera st ri conflictuale dac „modelul european” este
r st lm cit, de o grupare politic sau alta ori chiar de c tre autorit ile publice.
Nu trebuie s uit m c fiecare dintre rile membre vine cu propria-i istorie în
Uniunea European , cu particularit ile sale, cu sensibilit ile sale, dar şi cu
aspira iile sale. Nu trebuie, de asemenea, uitat c unele state membre ale Uniunii
Europene sunt federa ii, altele au o organizare cvasifederativ , altele sunt state
unitare, iar acestea din urm nu accept organizarea teritoriului decât pe criterii
administrative. Mai mult, unele Constitu ii na ionale, cum este şi Constitu ia României
din 1991 (art.152) interzice revizuirea acestora sub aspectul caracterului unitar al
statului.
Cu toate acestea, invocându-se „modelul european”, for e politice şi civice din
România propov duiesc ideea unei autonomii teritoriale pe criterii etnice, invocându-
se principiul subsidiarit ii.
Lucrarea Prof. Ioan Alexandru ne îndeamn la pruden , la cump tare şi, mai
ales, la în elegerea diversit ii şi a istoricit ii . Solu ia care a fost preconizat , de
pild , dup cel de-al doilea r zboi mondial, într-o parte a Tirolului nu se mai
potriveşte cu realit ile actuale şi, în orice caz, cu cele din România.

4. Autorul, cu modestia proverbial care-l caracterizeaz , ne informeaz c

suntem în prezen a preponderent a unui material didactic, rezultat al prelegerilor din

20
ultimii ani la Facultatea de Administra ie Public , a c rei decan a şi fost, din cadrul
Şcolii Na ionale de Ştiin e Politice şi Administrative. Poate din acest motiv şi titlu
lucr rii, care conduce mai degrab spre o lucrare cu caracter monografic, de sintez
şi documentare, decât spre o lucrare de cercetare analitic aprofundat a
fenomenului administrativ, cu proiec ii personale în conceptele şi principiile ştiin ei
administra iei.
În realitate, analizând con inutul lucr rii, metoda de investiga ie şi constela ia
de idei originale, cel pu in pentru doctrina româneasc , tragem concluzia c ne
aflăm în prezenţa unui veritabil tratat de ştiinţa administraţiei.

5. Dintre temele mari ale ştiin ei administra iei, dup obişnuita parte
introductiv , consacrat no iunilor, lucrarea analizeaz : cercetarea ştiin ific a
administra iei publice; structurile administra iei publice; mecanisme şi institu ii de
func ionare a administra iei publice; perspectiva administra iei publice - teoriile
viitorului; iar materialul bibliografic este la zi de la „clasici”, la puternicele şcoli
actuale din SU.A. şi din Europa. Este de remarcat şi valorificarea doctrinei româneşti
din ultimii ani, la evolu ia c reia Decanul Alexandru a avut un rol esen ial, fiind de
re inut c dup Talcot Parsons (Reflections on the Place of Force in Social
Problems, New York, 1966) şi S. Mennell (Sociological Theory Uses and Unities,
New York, 1974) printre primele pagini ale lucr rii este citat Ani Matei (Analiza
sistemelor administra iei publice. Ed. Economic , Bucureşti, 2003).
F r exagerare, dar edi ia la care ne referim apare ca un fel de vârf al
monumentului a ştiin ei administra iei în România.

6. România, cum am avut ocazia s relev m în tratatul nostru de Drept

administrativ, n-a fost la periferia preocup rilor europene şi mondiale în ceea ce
priveşte institu ionalizarea cercet rilor ştiin ifice asupra administra iei publice,
dimpotriv a f cut parte din ariergarda acestor b t lii, fiind suficient s amintim c
în 1925 se înfiin eaz Institutul de Ştiin e Administrative al României, iar în 1928 pe
lâng Institut, prin lege special , se înfiin eaz „Şcoala superioar de documentare şi
ştiin e administrative”, România fiind membru fondator al Institutului Interna ional de
Ştiin e Administrative, înfiin at la Bruxelles. Doctrina elaborat în cadrul Institutului,
ca şi experien a Şcolii din 1928 au constituit modele de urmat pentru occidentali,
inclusiv pentru francezi, dup cum ne informeaz Prof. Paul Negulescu în cursul s u
de Politic administrativ din 1938.
Dup ocuparea Românie de trupele sovietice şi adoptarea constitu iilor
socialiste ştiin a administra iei a intrat într-un serios con de umbr , prin anii 70
exista, în limba român , doar traducerea lucr rii autorului polonez Z. Storosciak,
situa ie care, pe numere mari, s-a men inut pân la schimbarea de regim politic din
1989. Prof. Ioan Alexandru în cadrul S.N.S.P.A. s-a înh mat, din 1990, la o munc de
„ocnaş” pentru a contribui la înl turarea handicapului, şcoala creat şi aceast carte
sunt o dovad c a învins, iar istoria ştiin ei administra iei post decembriste îi va
rezerva locul de onoare care i se cuvine. Unde am fost în 1990, ca doctrin na ional
şi unde am ajuns acum, dovad tratatul la care ne referim. Sunt aspecte care nu pot
fi trecute cu vederea la o judecat obiectiv asupra evolu iei unui fenomen ştiin ific,
evolu ie de neconceput f r d ruirea şi implicarea şefilor de şcoal , între care, la loc
de cinste, se cuvine s fie men ionat şi autorul lucr rii la care ne referim.

21
 7. Sub aspectul metodei de cercetare autorul analizeaz problemele, adoptând
pozi ii, propunând solu ii, f r a se raporta la realit ile dintr-o administra ie sau alta.
Lucrarea foreaz , astfel, în solul comun al tuturor administra iilor, ceea ce justific
calificarea cercet rii de cercetare fundamental , iar a lucr rii de tratat, cum s-a
ar tat mai sus. Aceste motive ne îndrept esc s suger m autorului preg tirea unei
versiuni într-o limb de circula ie european .
Autorul nu evit realit ile din România, pe care le examineaz , de regul , în
contextul analizelor teoretice generale, dar a sim it nevoia unei abord ri speciale în
capitolul intitulat „Reflecţii privind edificarea statului de drept în România”,
capitol în care lanseaz teoria „autocraţiei elective”, sau altfel spus a „deformării
patologice a structurilor democraţiei constituţionale”.
F r a contesta valabilitatea teoriei ne întreb m cu ce trebuie ac ionat, dac
nici „renun area la scrutinul de list ” nu este o solu ie? Cum se ştie, mari speran e se
pun în votul uninominal, dar s -l l s m pe autor:
„În mod evident, personalizarea vie ii politice se amplific odat cu
proliferarea de institu ii monocratice - în cadrul statului, dar şi în societatea civil –
pân aproape de absurd, ajungându-se a se vorbi de „partide personale” (al lui x sau
y). În aceste condi ii, alegerile, mai cu seamă dacă se va renunţa la scrutinul
de listă (sublinierea noastr Antonie Iorgovan ), tind s se transforme într-un rit,
într-o procedur de identificare a unor persoane şi s se descompun într-o delegare
aproape necondi ionat tocmai unor puteri monocratice ale c ror titulari, sim indu-se
investi i (sau mirui i) interpreteaz , în mod firesc, propriul rol în mod discre ionar şi
adeseori, cu arogan autocratic ” (pag.643).

8. O lucrare de ştiin a administra iei care se respect nu putea s fac

abstrac ie de dreptul aplicabil administra iei publice, analiz , interesant, cuprins în
contextul cercet rii procesului de transformare a administra iei publice:
„Este clar c modernizarea administra iei va cl tina în mod sever ordinea
birocratic mergând pân la componentele sale juridice, dar această mişcare are
loc în interiorul dreptului, care în ansamblu ar putea fi chiar avantajat, chiar dac
rolul s u în evolu ia ac iunii administra iei s-ar micşora în detrimentul unor forme şi
pârghii manageriale …”(pag.572).
În acest context de idei, sunt analizate teoriile despre: „negarea dreptului
administrativ”; dispari ia distinc iei dintre dreptul public şi dreptul privat etc. Autorul,
nefiind de acord cu teza dispari iei dreptului administrativ, dar re ine aten ia asupra
dispari iei „paradigmelor regaliene” legate de rolul acestuia, mergând pân la
afirma iile:
„În fa a unor astfel de afirma ii nihiliste, conceptul de guvernare (de bun
guvernare) poate s genereze speran a reformul rii concrete a no iunii de interes
general, ca principal obiectiv al puterii publice constituit democratic în temeiul unui
contract social …
Astfel în eleas no iunea de guvernare, contravine ideii c administra ia
public de ine monopolul violen ei legitime, a reprim rii şi constrângerii legitime şi
c s-ar putea ca şi alte tipuri de organiza ii, al i actori sociali, s contribuie s se
ob in din partea cet enilor un consens în vederea atingerii obiectivului binelui
public, prin diverse mecanisme de reglare economic şi social …” (pag.644).
Rostul acestor rânduri îl reprezint re inerea aten iei cititorului asupra lucr rii
şi nu o polemic cu autorul, de aceea ne rezum m a preciza c „tezele privatizării

22
administraţiei publice”, ale „contractului social”, f r a le exclude ca solu ie
logic au reprezentat de-a lungul istoriei, inclusiv în România post decembrist ,
paravane pentru cele mai veroase afaceri ale celor din clasa politic . S nu uit
afacerea „c ile ferate” din timpul lui Carol I sau afacerea „Skoda” de mai târziu, iar
despre privatiz rile de dup 1990 ce s mai vorbim. De aici, nu trebuie în eles c
privatizarea serviciilor publice nu este o solu ie, dar ideea de baz a regimului juridic
aplicabil trebuie s fie ap rarea „binelui comun” sau a „interesului general”,
ceea ce este de neconceput f r Dreptul administrativ.
Nu trebuie s sc p m din vedere c prin Constitu ia din 1991, România este
calificat stat de drept, stat democratic, dar şi stat social, iar filozofia statului social
este cuprins şi în documentele constitutive ale Uniunii Europene.

9. Lucrarea este redactat într-un stil academic de excep ie, pe alocuri cu

accente literare, ceea ce face lectura nu numai accesibil , dar şi pl cut . Este o carte
vie, în pofida materiei tratate, aproape în fiecare pagin cititorului i se pune o
problem , fie desprins din contextul informa ional prelucrat, fie din reflec iile proprii
ale autorului. În al i termeni, cititorul este supus unei permanente provoc ri,
adev rat, uneori, cu teze cam şocante, dar acesta este rostul ştiin ei administra iei.
Cum se ştie, ştiin a administra iei trebuie s ofere solu ii pentru perfec ionarea
administra iei, pentru administra ia viitoare, pân unde merg aceste solu ii este o
problem care ine de autor, de curajul ştiin ific, de imagina ia ştiin ific a acestuia.
În al i termeni, opera este reflec ia fidel a personalit ii autorului, iar lucrarea la
care ne referim, ca şi celelalte elaborate singur ori în colaborare, de ştiin a
administra iei sau de drept public, inclusiv de drept public comparat, fac dovada c
autorul acestora este una din marile personalit i ştiin ifice ale neamului.
Recomand m, pe aceast cale, lucrarea nu numai studen ilor de la
administra ie public sau ştiin e politice, ci şi studen ilor de la „ştiin ele juridice”, care
doresc s urmeze o carier în administra ie public (na ional sau european ) şi, în
orice caz, doctoranzilor la disciplinele Dreptului public.

Prof.univ.dr. Antonie Iorgovan

CUVÂNT ÎNAINTE

F când o evaluare a gradului de receptare de c tre studen i şi cursan i a

cunoştin elor transmise prin cursurile specifice unei preg tiri sau perfec ion ri a
acestora în domeniul administra iei publice, precum şi o evaluare a discursului public
practicat de unii reprezentan i aleşi în legislativ sau afla i mai mult sau mai pu in
temporar în func ii înalte în stat sau în administra ia local , am constatat necesitatea
stringent a îmbog irii cunoştin elor teoretice ale acestora în domeniul administra iei
publice ca o condi ie în creşterea calitativ a activit ii pe care o presteaz .

23
 Astfel, pe de o parte, am constatat ca fiind necesar amplificarea, în programele
de înv mânt, a modulelor ce in de Teoria Administra iei, ca fundament teoretic
absolut necesar în elegerii corecte a fenomenului administrativ, mai ales în ceea ce
priveşte raportarea acestuia la fenomenul politic şi la cel economic. Pe de alt parte,
gradul de reflectare a teoriilor în realit ile administra iei publice permanent dinamice
apare, de asemenea, ca necesar a fi cunoscut şi se manifest cu prec dere în
imperativul de a cunoaşte structurile, mecanismele şi institu iile administrative
existente în diverse ri ale lumii, surse permanente de inspira ie în aceste momente de
construc ie a unei noi administra ii publice. În sfârşit, pe to i ne intereseaz p rerile
marilor doctrinari cu privire la perspectivele administra iei publice, precum şi
complexa problematic a locului administra iei publice în contextul globaliz rii, a
integr rii europene.
Lucrarea de fa , care cuprinde în mare parte tematica abordat în cursurile pe
care le-am inut în perioada 1991-2008 dar şi într-o serie de colocvii, mese rotunde
organizate în ar sau str in tate, încearc s r spund unor necesit i didactice şi se
adreseaz atât studen ilor Facult ilor de Administra ie public , Drept, Ştiin e Politice
şi Mass-media, cât şi practicienilor, oameni politici sau func ionari în administra ia
public , dar în egal m sur tuturor celor interesa i.
Am încercat o investigare diacronic a rela iei politic - administra ie -
economie începând cu originile cercet rii administra iei publice, dup ce în prealabil
am f cut o trecere în revist a principalelor no iuni şi concepte utilizate în materie.
Am demonstrat insuficien a trat rii problematicii administra iei publice
exclusiv din punct de vedere juridic, dar şi pericolul ignor rii dreptului; am subliniat
importan a utiliz rii metodelor proprii ştiin ei administra iei.
Reevaluând contribu iile teoretice ale specialiştilor români şi utilizând cele mai
noi concep ii în domeniu, elaborate de doctrinari ai dreptului, ai ştiin ei politice şi ai
ştiin ei administra iei din diferite ri ale lumii, am dorit s punem în discu ie
principalele aspecte ale teoriei administra iei şi, în acelaşi timp, s inform m cu privire
la modelele de structuri, mecanisme şi institu ii administrative existente în unele ri.
Solicit rile ce au determinat necesitatea apari iei unei a IV-a edi ii din lucrarea
”Administra ia Public – teorii, realit i, perspective” au determinat ulterior revizuirea
profund a acelei lucr ri în special în ceea ce priveşte componenta juridic de analiz
comparativ . Practic, urmare includerii acesteia într-o lucrare mult mai ampl , a
rezultat în final acest tratat care cuprinde cvasitotalitatea informa iilor necesare a fi
cunoscute de cei interesa i de acest important domeniu al activit ii umane.
În acest fel, în elegem s ne aducem o modest contribu ie la r spândirea
culturii administrative, component indispensabil în formarea şi perfec ionarea celor
chema i s ni se al ture în efortul ce trebuie f cut pentru realizarea reformei
administra iei, ca parte integrant a Reformei globale a societ ii româneşti şi aşezarea
vie ii noastre în parametrii optimi ai unui stat de drept democratic.

Autorul

24
 PARTEA A OPTA

PRINCIPALELE PROBLEME ALE

ADMINISTRA IEI CONTEMPORANE

Capitolul I
Derapajele statului de drept (criza dreptului)

Secţiunea 1
Evoluţii contemporane ale democraţiei constituţionale

§1. Rolul Statului

Este unanim recunoscut faptul c , în mai toate domeniile, autoritatea traverseaz o

perioad de criz care afecteaz fundamentele sale şi bineîn eles, formele sale de exprimare.1

1
Mireille Marc-Lipianski, Crises et Crise, Presses d'Europe, Nice 1997; Alain Plantey, Prospective de l'Etat,
Centre National de la recherche scientifique, Paris 1975; Herbert A. Simon, Administration et processus de
décision, Editura Economica, Paris 1983; Michel Crozie, La Sociéte bloquée, Le Seuil, Paris, 1970; Francis
Chauvin, Administration de l'État, Editura Dalloz, Paris 2002; Jacques Cailosse-Jacques Hardy, Droit et

25
Valorile tradi ionale, cadrele obişnuite de gândire şi de ac iune sunt amenin ate în
profunzimea lor de extraordinara rapiditate a evolu iei socio-economice şi de presiunea
exercitat de numeroasele nevoi materiale şi spirituale imediate. Multitudinea şi diversitatea
grupurilor sociale dar, mai ales interdependen a dintre ele, genereaz conflicte, fric iuni, ceea
ce impune proliferarea regulamentelor şi a normelor juridice cu caracter constrâng tor.
Este, deci, necesar, ast zi mai mult ca niciodat , s ascult m şi s explic m, s
restabilim comunicarea natural între grupurile sociale şi s apel m la responsabilizarea
acestora şi a persoanelor interesate. Activitatea personal a membrilor societ ii, indiferent
care ar fi, nu mai trebuie considerat ca un act pu in important pentru societatea în ansamblu
sau ca un act subordonat, trebuind restituit valoarea intrinsec a angajamentului personal.
Coeziunea şi armonia unei societ i se nasc din ataşamentul cet enilor s i fa de un
obiectiv comun, din participarea lor la c utarea şi stabilirea acestor obiective. F r a constitui
un panaceu universal, cooperarea social va contribui la prevenirea relelor ce amenin
societatea, diminuând opozi iile individuale, ostilit ile publice, presiunile demagogice sau
rezisten ele pasive şi uneori active. Coeziunea şi armonia pot corecta ierarhiile şi vor uşura,
oarecum, dependen a cet enilor.
Comunicarea şi dialogul social sunt profitabile şi autorit ilor statului, generând o
îmbun t ire a colect rii informa iilor, facilitând îndeplinirea programelor şi a proiectelor,
f când s sl beasc spiritul contestatar şi evitând deturn rile sau abuzurile de putere.
Participarea este cea mai bun garan ie a accept rii obiectivelor comune şi cea mai bun
motiva ie a eficien ei, îns nu trebuie considerat doar un avantaj, ci şi o obliga ie.
Participarea genereaz responsabilitatea, deoarece oblig oamenii s se angajeze,
sanc ionând refuzul, absen a şi indiferen a iar, pe cale de consecin , ar putea distruge
neutralitatea. De principiu, autoritatea public ofer privilegii celor care particip ,
interlocutorilor s i, iar uneori, reglementeaz proceduri legale privind consultarea, stabilind,
în unele cazuri, chiar şi sanc iuni împotriva celor care refuz participarea la via a cet ii.
Trebuie s în elegem c participarea nu este o surs de dec dere a puterii, de diminuare a
prestigiului sau a competen ei de decizie a autorit ii, deoarece prin ea nu se produce o
restrângere a competen ei de decizie a puterii, o diminuare a libert ii acesteia. Dimpotriv ,
participarea oblig opinia public la ra ionamente logice şi loveşte în opiniile emo ionale,
demagogice. Ar tând cet enilor dificult ile reale prin care trece autoritatea, îi face pe aceştia
s în eleag c este în avantajul lor s contribuie la buna func ionare a autorit ilor şi
serviciilor publice.
A devenit o caracteristic a democra iei contemporane ca sub diverse forme şi în cele
mai diferite domenii, din ce în ce mai mult, cet enii particulari, administra ii, consumatorii,
func ionarii – cu alte cuvinte o mul ime de persoane fizice şi juridice – s se afle asocia i
direct cu activitatea statului, ceea ce impune ca un asemenea fenomen, de o asemenea
amploare, s fie analizat şi în eles.
Administra ia româneasc constituie nu numai cadrul, dar şi fructul unui sistem
politico-juridic care nu va continua s existe, decât dac este sprijinit prin nişte interese stabile
şi dac va reuşi s integreze aceste interese nu numai în strategii şi op iuni normative, dar, în
primul rând, în ac iunea concret . Condi ia liberei exprim ri a acestor interese şi a ap r rii lor
în mod paşnic este dialogul social, care este indispensabil pentru bun starea şi progresul
armonios al colectivit ii.
Este de observat, de asemenea, c în contextul extinderii negocierii sociale se poate
semnala o oarecare regresie sau chiar renun are la nişte principii de drept care au guvernat

modernisation administrative La Documentation française, Paris, 2000; J. Chevallier, La jurisdicisation des

préceptes managériaux în „Politiques et management public”, dec. 1993; Ioan Alexandru, Criza Administraţiei,
Editura All Beck, Bucureşti 2001 şi Politică, Administraţie, Justiţie, Editura All Beck, Bucureşti 2004.

26
mult vreme administra ia public , cum ar fi cel al organiz rii administra iei pe baza unei
comenzi ierarhice, şi acela de a lua decizii obligatorii pentru administra i şi de a executa
aceste decizii prin propriile sale mijloace, şi dac este nevoie chiar prin constrângere.
Principii, stabilite cu scopul de a asigura continuitatea şi legalitatea în func ionarea
serviciilor publice şi pentru a permite permanenta lor adaptare la nevoile generale, sunt, în
prezent, amenin ate prin introducerea procedurilor juridice ale consult rii, coment rii,
negocierii şi particip rii la putere.
Mult vreme a fost suficient s se justifice func iunea public prin prisma interesului
general. Dar, în momentul în care vom dori s aprofund m sensul no iunii de interes general
şi, eventual, s îl complet m sau chiar s înlocuim aceast no iune cu cea de eficienţă,
eficacitate sau de preţ, aşa cum se petrec lucrurile în sectorul privat, în mod cert se va
declanşa un nou câmp de discu ii în ceea ce priveşte principiile interven iei administra iei şi a
modalit ilor prin care administra ia poate interveni. Intr-o asemenea ipotez , discu ia între
autorit i, servicii publice, beneficiar şi contribuabil va deveni obligatorie în procesul de
negociere social .
De multe ori, organismele care sunt chemate s participe la armonizarea social au
tendin a s ia întâi decizia, care apoi este discutat , s dea mai întâi ordinul şi abia apoi s
aib loc negocierea. In timp ce prin tradi ie, dreptul nostru îşi are r d cinile în surse
unilaterale care pleac de la ideea superiorit ii şi suveranit ii statului, practica asociaz
treptat persoanele din sectorul privat, cet enii la preg tirea şi uneori, chiar la formularea
reglement rilor, mai cu seam pentru a pune cap t unor conflicte sociale sau pentru a face fa
unei conjuncturi dificile. Asocierea cet enilor şi a persoanelor juridice din sectorul privat,
individual sau în grup, la elaborarea unor reguli presupune şi un transfer de responsabilitate
asupra celor care colaboreaz cu autoritatea public .

§2. Derapajele exerci iului democratic

De la început, aş vrea s precizez c aceste „reflec ii” sunt cantonate, în principal, în

zona disfunc iilor existente sau poten iale ale sistemului democra iei constitu ionale, iar
eviden ierea acestora are drept scop, pe de o parte, îndemnul de a fi evitate sau, cel pu in,
ameliorate, iar, pe de alt parte, dorin a de a sugera necesitatea perfec ion rii practicilor
actuale de exercitare a democra iei constitu ionale.
Trebuie s ne preocupe aceste lucruri deoarece, din ce în ce mai frecvent, se aud voci,
potrivit c rora, iluzia posibilit ii existen ei unei societ i care s fie integral guvernat prin
drept, începe s se destrame.
Pe m sur ce statul de drept a câştigat teren perfec ionându-şi legisla ia, institu iile şi
procedurile au început s se profileze sl biciunile şi limitele sale.
Din ce în ce mai frecvent apar şi se argumenteaz opinii avizate potrivit c rora „statul
de drept r mâne un proces susceptibil de a prezenta mişc ri de reflux” şi, chiar mai mult, se
apreciaz c „un proces degenerativ transform acum sistemele politice occidentale”
n scându-se astfel întrebarea dac nu cumva lucrurile evolueaz „c tre o form de autocra ie
electiv ”.2
Aşadar, în al i termeni, am putea vorbi de muta ii structurale şi procedurale care ar
sugera existen a unei adev rate crize a statului de drept.3

2
Michelangelo Bovero, La democrazia di AGILULFO, în La Stampa, pag. 27, lunedi, 11 aprilie 2005.
Jacques Chevallier, L’ État de droit, 4e edition, Montchrestien, Paris, 2004, p. 143 şi urm,
3
M. Marc- Lipiansky, Crises et bureaucratie şi L’ État en question, în L’Europe en formation, no 205 automn
1986 şi no 293, été 1994. De asemenea, în lucrarea Crises et crise, Presses d’Eurpe, Nice 1997.
În acelaşi sens, şi M. Druon de la Academie Française, Ordonnances pour un État malade, Editions de
Fallois/Editions du Rocher, Paris, 2002.

27
 Marea Britanie este considerat un model de democra ie, cea mai veche şi cea mai
consolidat care şi-a dovedit durabilitatea în timp. Aşadar, un model demn de imitat. Şi totuşi,
Ralf Dahrendorf, poate cel mai credibil savant contemporan, apreciaz c „modelul
Westminster” s-a transformat şi continu s-o fac într-o „dictatur electoral a premierului”.4
Dup cum ştim, Regatul Unit al Marii Britanii nu are o constitu ie scris , în adev ratul sens al
cuvântului ( adic , un act normativ unitar în care s fie stabilite cu precizie structura şi
competen ele autorit ilor de conducere colectiv ). Exist o aşa-zis constitu ie flexibil , nu o
constitu ie rigid , adic intangibil , în mod obişnuit, chiar şi de c tre puterea legislativ .
Rezultatul: puterea democratic britanic (parlament, guvern) nu este supus unor
restric ii, angajamente sau garan ii constitu ionale, neexistând practic un control de
constitu ionalitate exercitat de c tre o autoritate destinat acestui scop.
Putem aprecia, de altfel, c apari ia relativ târzie pe scara istoriei moderne a
constitu iilor scrise s-a datorat nevoii de a se g si un remediu prin care s se previn abuzul de
putere şi s se impun limite ac iunii autorit ilor statului şi, în acelaşi timp, s se stabileasc
mijloacele de ap rare pentru ca aceste limite s nu fie violate. Nu ştim dac se poate afirma c
Marea Britanie nu a sim it niciodat lipsa unei asemenea Constitu ii, începând chiar de la
„glorioasa revolu ie” din 1688. Dar acum, dac ar fi s credem afirma iile lui Ralf
Dahrendorf, poate c Marea Britanie chiar ar avea nevoie de aşa ceva.
Nu îmi propun s m ocup de particularit ile sistemului democratic englez sau al altui
stat, ci doar s pun în discu ie unele observa ii şi opinii pe care mi le-am format în leg tur cu
problemele clasice legate de constitu ie, de democra ie şi leg tura între ele reflectat în
practica organiz rii şi func ion rii structurilor politice şi administrative.
Observa ia empiric fundamental de la care pornesc este aceea c , în aproape toate
statele lumii (iar noi nu facem excep ie) asist m la o creştere a personaliz rii în gestionarea
puterii. Paradigma puterii executive monocefale sau bicefale, a guvernului, a legilor pare c
cedeaz în favoarea aşa-zisului „guvern al oamenilor” sau, mai r u, aşa-zisului „guvern al
omului”. Nu mai vorbim de guvern de stânga, de dreapta sau de centru; conservator, laburist,
social-democrat, creştin-democrat, liberal sau mai ştiu eu cum, ci vorbim de guvernul Tatcher,
Blair, Berlusconi, Villpaine, N stase sau T riceanu.
„Consolidarea executivului” mult trâmbi at , modalitate de creştere a randamentului şi
a dinamicii exercit rii puterii se traduce prin ceea ce prof. italian Michelangelo Bovero numea
o „monocefalie institu ional ”, adic un cap hipertrofic care striveşte, zdrobeşte autorit ile
reprezentative, parlamentele, mai ales pe cele slabe care se dovedesc a nu avea vigoarea de a
se opune.
Ar trebui s în elegem prin Constitu ie nu numai un act normativ care reglementeaz
într-un anumit mod organizarea şi func ionarea puterilor statului şi raporturile acestora cu
cet enii, dar şi o lege fundamental care s r spund celor dou deziderate înscrise în
„Declara ia drepturilor omului şi cet eanului” , înc de la revolu ia francez de la 1789, şi
anume:
ƒ recunoaşterea drepturilor şi libert ilor fundamentale
ƒ structur a organelor de decizie colectiv care s aib în vedere separarea
puterilor mai exact, a competen elor distribuite diferitelor autorit i, astfel încât
nici o autoritate public s nu poat de ine o putere absolut .
Într-un stat de drept, nici o putere nu se poate supraordona celorlalte.
Prima şi cea mai important limit în exercitarea puterii politice trebuie s fie
respectarea cu sfin enie a drepturilor fundamentale.

4
Ralf Dahrendorf, filosof şi sociolog american, născut în Marea Britanie; 22 lucrări extrem de importante asupra
spiritualităţii şi ştiinţei, tradus în 27 de limbi, autorul academic cel mai tradus din SUA; declarat de Regina
Elisabeta a II-a „Baron Dahrendorf of Clare Market, the City of Westminster”.

28
 Democra ia e o form de guvern mânt sau de regim, aşa cum unii autori prefer s
spun . Ea const în esen într-o serie de reguli care în principal stabilesc dou lucruri, şi
anume:
ƒ cine e autorizat s adopte deciziile colective şi
ƒ cum, prin ce proceduri pot fi luate aceste decizii.
Acestea sunt faimoasele reguli ale jocului politic. Una din acestea, dar nu unica este
regula majorit ii, potrivit c reia o decizie se consider valabil când ob ine aprobarea
majorit ii (fie ea simpl , absolut sau calificat ), adic o majoritate numeric a voturilor
membrilor organului colegial. Aceast regul confer o putere. Dar ar trebui s în elegem c
nici m car puterea majorit ii nu poate fi absolut într-un stat constitu ional de drept, deoarece
exist decizii pe care nici o majoritate nu le poate lua. Astfel, respectând toate regulile jocului
democratic nici o majoritate nu poate s se abat , s lezeze sau s altereze celelalte reguli ale
jocului democratic care privesc drepturile şi libert ile fundamentale ale cet enilor (nu numai
drepturile politice de a alege şi a fi ales), dar şi libert ile (de asociere, de opinie, etc.) care
reprezint esen a democra iei. De asemenea, într-o democra ie autentic nu ar trebui alterate şi
alte reguli ale jocului, cum ar fi: corectitudinea şi echitatea în confruntarea politic ,
pluralismul şi transparen a în procesul de informare. Toate aceste reguli şi altele pe care nu le-
am pomenit trebuie respectate pentru ca jocul democratic s fie corect. Altfel, jocul ar fi
afectat de dezechilibre sau, pur şi simplu, ar fi înşel tor, fals.
O constitu ie e democratic dac transpune aceste reguli în norme obligatorii chiar şi
pentru puterea politic (parlament, preşedinte, guvern). Jocul este democratic dac aceste
reguli sunt aplicate şi p strate corect.
Aş vrea s subliniez c puterea democratic a majorit ii (fie monocratice sau a unei
majorit i politice format prin alian e sau coali ii) nu poate „dispune” de regulile
democra iei. Dac o majoritate (indiferent cum se ob ine ea) corupe şi se abate de la aceste
reguli pierde propria legitimitate democratic .
Dup p rerea multor oameni de ştiin din occident la a c ror opinie m raliez
observând realit ile din propria noastr ar , în ultimii 10-15 ani, aproape peste tot în jocul
politic a început s se joace la modul nedemocratic sau ca s fiu mai pu in categoric am putea
spune şi c se joac mai pu in democratic, adic prin aplicarea incorect sau f cându-se
abstrac ie de regulile jocului şi atacând sau erodând bazele şi condi iile necesare lui. O analiz
mai ampl ar trebui s ia în calcul mai mul i factori ceea ce nu putem face în acest moment şi
în acest cadru.
Vreau s exemplific cel pu in un factor esen ial, şi care cred c este evident pentru tot
lumea: actualmente, în multe ri democratice (iar noi nu facem excep ie), dar mai cu seam
acolo unde concentra iile majore de putere economic cuplat cu puterea mediatic greveaz
asupra jocului, condi iile în care se formeaz opiniile politice ale cet enilor sunt departe de
rigorile demoratice în ciuda garan iilor constitu ionale (a se vedea apari ia pe ecranele
televizoarelor a diferi ilor aşa-zişi „analişti” sau „politologi” obiectivi a aşa-zişilor formatori
de opinie, în realitate, nişte propagandişti diletan i de dreapta sau de stânga).
Regulile unei constitu ii rigide (şi ne referim la toate, nu doar la cele referitoare la
regulile fundamentale ale democra iei) sunt protejate prin intermediul diverselor pârghii de
control a puterii politice, a majorit ii. În unele sisteme (inclusiv la noi) o prim linie de
ap rare este încredin at şefului statului care poate retrimite parlamentului o lege care, dup
p rerea sa este, în mod evident neconstitu ional . La un nivel superior intervine Curtea
Constitu ional care poate declara ca fiind neconstitu ional o norm aprobat de puterea
legislativ .
Dar o majoritate decis s introduc o lege care nu a dep şit aceste obstacole poate,
dac e suficient de mare şi puternic , s încerce s schimbe pur şi simplu constitu ia, pentru a
o face compatibil cu acea lege sau cu guvernul respectiv care a ini iat legea, nemaivorbind de

29
posibilitatea de a respinge obiec iunile preşedintelui în cazul reexamin rii unei legi. Ceea ce
s-a şi întâmplat.
Exist multe modalit i de a altera regulile jocului democratic consacrate într-o
constitu ie: de exemplu, f când mai slabe organele de control şi a celor care garanteaz
respectarea acestor reguli, reducând autonomia magistraturii şi chiar a înseşi Cur ii
Constitu ionale. Tentative de acest fel s-au f cut şi la noi şi ar fi bine s ne oprim şi s
analiz m cu aten ie aceste tentative deliberate de schimb ri constitu ionale pentru a ne da
seama c , de câtva timp, e în curs în multe regimuri pe care suntem obişnui i s le numim
democra ii, un proces de transformare ce are loc chiar şi în condi iile în care, în mod formal,
Constitu iile r mân neschimbate.
P rerea multor autori este aceea c suntem martorii unui proces degenerativ care
încearc s atribuie democra iei caracteristicile unei alte forme de conducere care a fost
numit „autocra ie electiv ”. Printre vectorii acestui proces de transformare am amintit
personalizarea crescut a luptei politice şi a gestiunii puterii (spunem partidul lui Iliescu sau al
lui B sescu, al lui Gigi Becali sau al lui T riceanu sau cum am mai ar tat, avem guvernul
Stolojan, N stase sau Ciorbea). Paradigma „guvernului legii”- arhetipul ideal al statului
constitu ional- pare s cedeze aceleia a „guvernului oamenilor”. În acelaşi timp, asist m la
afirmarea de structuri institu ionale care privilegiaz (aşa-zisele) organe executive şi atribuie
puteri deosebite formulelor monocratice, adic puterilor alocate unui singur individ, în dauna
organelor colegiale reprezentative (a se vedea creşterea rolului prefec ilor)5. Dup cum am
mai spus, acest fenomen este, de obicei, definit în mod eufemistic ca „înt rire a puterii
executive”, dar de multe ori, în realitate, nu este decât o deformare patologic a structurilor
democra iei constitu ionale, o adev rat „macrocefalie institu ional ” la toate nivelurile şi în
toate compartimentele un cap hipertrofiat şi câteodat , din p cate, neinteligent, încearc s
striveasc corpurile reprezentative debile şi care sunt pe cale s -şi piard puterea (parlamente,
consilii locale, etc.)
În mod evident, personalizarea vie ii politice se amplific o dat cu proliferarea de
institu ii monocratice- în cadrul statului, dar şi în societatea civil - pân aproape de absurd,
ajungându-se a se vorbi de „partide personale” ( al lui x sau y). În aceste condi ii, alegerile,
mai cu seam dac se va renun a la scrutinul de list , tind s se transforme într-un rit, într-o
procedur de identificare a unor persoane şi s se descompun într-o delegare aproape
necondi ionat tocmai unor puteri monocratice ale c ror titulari, sim indu-se investi i (sau
mirui i) interpreteaz , în mod firesc, propriul rol în mod discre ionar şi adeseori, cu arogan
autocratic .
Aşadar, aten ie la personalit ile politice ce doresc, sub motiva ia investiturii elective,
s fie juc tori într-un joc ce ignor regulile jocului democratic consacrat prin constitu ie.

§3. Buna guvernare

În ultima perioad , se vorbeşte din ce în ce mai mult de „o bun guvernare” sau de „o

bun administrare”. Au ap rut, aşadar, noi no iuni în peisajul semantic al dreptului public, dar
şi în discursul politicienilor şi înal ilor func ionari publici.
Nu m voi referi la „Codul bunei conduite administrative” adoptat de Parlamentul
European la 6 septembrie 2001 şi nici la „Cartea alb a guvern rii europene” din iulie 2001 a
Comisiei Europene.

5
Acest fenomen se manifestă, la noi, în forme de-a dreptul alarmante. Astfel, aflăm stupefiaţi, de la un senator al
coaliţiei aflate la putere, dar care a criticat propriul guvern, că există 30 instituţii administrative monocratice
subordonate sau în coordonarea secretariatului general al guvernului, încă 15 subordonate direct primului
ministru şi vreo 4-5 la ministere.

30
 Ceea ce cred c prezint interes este faptul c se recurge din ce în ce mai des la
no iunea de guvernare. Este aceasta o mod sau are într-adev r un con inut real care îi confer
o pozi ie special în vocabularul politico-juridic?
Ceea ce putem observa în mod direct, este faptul c acest concept - guvernare – a
p truns progresiv în zona politic şi în cea public , mai întâi în rile din vest, apoi şi la noi şi
se pare c ar fi cuvântul care exprim cel mai clar aştept rile cet enilor privind
comportamentul oamenilor politici şi al autorit ilor şi institu iilor administra iei publice.
La o examinare de suprafa s-ar putea spune c suntem doar în prezen a unor idei
vechi într-o form nou , dar acest lucru nu conteaz atâta vreme cât conceptul de guvernare ar
putea s regenereze în via a public câteva principii mai vechi, a c ror redescoperire este util
conducerii treburilor publice. Ceea ce intereseaz , în primul rând, este dac astfel, se pot
revitaliza sau nu, practicile exercit rii democra iei constitu ionale în statul de drept.
De peste un deceniu – dup cum am mai spus – este cvasiunanim recunoscut faptul c ,
în mai toate domeniile, autoritatea traverseaz o perioad de criz care afecteaz
fundamentele sale şi, bineîn eles, formele sale de exprimare şi c valorile tradi ionale, cadrele
obişnuite de gândire şi de ac iune sunt amenin ate în profunzimea lor de extraordinara
rapiditate a evolu iei socio-economice şi de presiunea exercitat de numeroasele nevoi
materiale şi spirituale imediate. Un autor american sus ine c de mult vreme conceptele
fundamentale cu care lucr m au fost separate de sursele (r d cinile) lor şi s-au transformat în
retoric pur .6
În fa a unor astfel de afirma ii nihiliste, conceptul de guvernare (de bun guvernare)
poate s genereze speran a reformul rii concrete a no iunii de interes general, ca principal
obiectiv al puterii publice constituit democratic în temeiul unui contract social. Acest nou tip
de contract social n-ar mai fi fic iunea pe care o cunoaştem, ci o realizare concret , cotidian a
ideii c exercitarea puterii politice este indispensabil omului, cu condi ia ca la luarea deciziei
s participe cet enii, sindicatele, agen ii economici, ONG-urile şi to i partenerii sociali.
Scopul este creşterea eficacit ii ac iunilor şi politicilor publice, bazat pe o rela ie de contract
între cet eni şi aleşii poporului. În acest fel, deşi înc imprecis clarificat , no iunea de
guvernare ar putea deveni o cale de reconstruc ie politic , bazat pe pragmatism, ca un nou tip
de viziune asupra democra iei constitu ionale, în care puterea nu ar mai constitui o problem
de domina ie, ci de dialog social, de schimburi între partenerii sociali; în care s-ar putea
abandona treptat organizarea puterii pe o structur ierarhic şi piramidal şi în care
administra ia statului şi partenerii sociali s-ar situa pe acelaşi plan, permi ând societ ii civile
participarea la procesul decizional, ca expresie a reconcilierii cet enilor cu institu iile care-l
reprezint .
Esen a no iunii de guvernare sau a guvern rii propriu-zise const în existen a unui
mecanism de conducere, de guvernare care nu are nevoie pentru a func iona, de autoritatea,
sanc iunile şi declanşarea pârghiilor de coerci ie public . Astfel în eleas no iunea de
guvernare, contravine ideii c administra ia public de ine monopolul violen ei legitime, a
reprim rii şi constrângerii legitime şi c s-ar putea ca şi alte tipuri de organiza ii, al i actori
sociali, s contribuie s se ob in din partea cet enilor un consens în vederea atingerii
obiectivului binelui public, prin diverse mecanisme de reglare economic şi social .
Conceptul de guvernare poate deveni o pârghie care s permit reîntoarcerea la
coeziunea social în jurul structurilor administrative intermediare sl bite, prin reintroducerea
particip rii cet enilor la decizia public , ceea ce ar constitui, dup p rerea mea, un antidot
împotriva tendin elor de fortificare a comenzii prin structuri administrative monocratice şi a
autocra iei elective constituind, în acelaşi timp, motorul unei reformul ri a unui nou tip de
contract social.
6
Gerry Stocker, Cinq propositions pour une théorie de la guvernance, Revue internationale de sciences sociales
no. 155, mars 1998, p.19.

31
 Ceea ce ne intereseaz , de fapt, este o func ionare mai ra ional a democra iei ob inut ,
nu prin fortificarea puterii executive şi abandonarea regulilor fundamentale ale democra iei
constitu ionale, ci dimpotriv , prin amplificarea rolului cet enilor şi a tuturor partenerilor
sociali.
Este necesar s ne d m seama c abordarea exogen a conceptului de putere (dou idei
abstracte: Dumnezeu şi Contractul social = instrumente ale legitim rii ac iunii factorilor
politici7) nu mai satisface exigen ele cet eanului secolului 21 care aşteapt din partea puterii
politice rezolvarea problemelor sale practice, de zi cu zi „PUTEREA NU E LEGITIM
DECÂT DAC REZOLV PROBLEMELE CET EANULUI”, fiindc numai atunci „are
utilitate social ”. Guvernan ii trebuie s prezinte rezultate, aceasta ar fi ideea care st la baza
legitim rii puterii, iar rezultatele nu pot fi ob inute decât dac guvernan ii ascultă ce vor cei
care i-au ales şi negociază cu ei solu ionarea problemelor puse de via într-o societate
modern .
Dup cum am mai sus inut şi în alte lucr ri, „preocuparea este necesar s se opreasc ,
nu numai asupra celor ce trebuie f cute, ci, în egal m sur , şi asupra a ceea ce nu mai trebuie
f cut, pentru a nu împiedica procesul de evolu ie prin reform ”8. Trebuie început o
destructurare a fundamentelor transcedentale ale legitimit ii puterii pentru o reconstruire a lor
pe baze pragmatice. Mai concret, fundamentul puterii trebuie s fie dialogul social real
(exprimat, mai ales, prin referendum) dintre conduc tori şi aleg tori, având ca obiect
stabilirea unor solu ii concrete pentru problemele concrete ale cet enilor. În acest fel,
contractul social îşi pierde caracterul abstract şi devine un contract electoral concret, care se
reînnoieşte cu prilejul fiec rei perioade electorale, între electori şi candida ii la mandatele
puterii.
Numai aşa democra ia constitu ional ar putea s genereze renaşterea unei „etici a
responsabilit ii”, în sensul asum rii r spunderii pentru viitorul imediat şi de perspectiv al
comunit ii, de c tre ea îns şi. Trebuie s recunoaştem cet enilor dreptul, dar şi datoria, de a-
şi hot rî singuri soarta prin alegeri în organele reprezentative, dar, din ce în ce mai mult, şi
prin referendum.
Credem c , pornind de la un asemenea tip de gândire, se pot g si solu ii care nu se
bazeaz pe vreo ideologie, dar care pot fi valabile pentru cei care mai au înc încredere în
democra ia constitu ional .

§4. România. Starea de fapt

Societatea româneasc , statul, administra ia, justi ia sunt în fa a unor provoc ri

esen iale ale lumii contemporane, c rora vor trebui s le r spund . Dintre acestea, inevitabila
globalizare a declanşat deja, o serie de procese în plan politic, economic, administrativ şi
juridic.
Integrarea, mai exact, necesitatea obiectiv a integr rii, este pentru România,
consecin a imediat a fenomenului globaliz rii. În ce m sur este preg tit elita politic ,
administrativ sau juridic s fac fa rigorilor integr rii? Aceasta este întrebarea la care va
trebui s r spundem şi, în func ie de r spuns, s concepem solu iile necesare.
Recunoaşterea faptului c administra ia public sau sistemul judiciar nu au înc o
suficient capacitate care s permit gestionarea „saltului” ce ne va putea permite integrarea
nu trebuie dramatizat , şi dup cum am afirmat în mai multe rânduri, nu trebuie s induc o
stare de spirit de superficialitate, de neîncredere care sunt extrem de periculoase şi împiedic
efortul de redresare.

A. Cabanes, Essai sur la Gouvernance publique, Ed. Conalino, Paris, 2004, p.47 şi urm.
7
8
I. Alexandru, Politică, administraţie, justiţie, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p.227.

32
 Din respect pentru adev r trebuie s semnal m eforturile (mai degrab decât
rezultatele) ce s-au f cut, pentru a se schimba mai ales „imaginea” despre România. Şi într-
adev r, aceast imagine s-a schimbat, îns mai pu in starea de fapt din România real , motiv
pentru care trebuie s nu ne am gim şi s ne l s m prad automul umirii.
Aşadar, s fim lucizi şi s privim în jurul nostru f r prejudec i şi f r pasiuni
ideologice şi vom vedea c , de fapt, românii sunt în marea lor majoritate nemul umi i acum,
dup aproape optsprezece ani de la revolu ie.
Indiferent de categoria social , de profesie sau vârst , mul i, chiar foarte mul i,

se plâng. Acest lucru rezult indubitabil din sondaje, dar şi din ceea ce reflect zilnic

mass-media.

În primul rând se manifest nemul umirea fa de o fiscalitate multipl ,

complicat , spoliatoare care reprezint cu toate impozitele şi taxele la un loc cca.

jum tate din venitul global al cet enilor.

O astfel de fiscalitate, un adev rat h iş de taxe şi impozite- afirm majoritatea

specialiştilor- frâneaz spiritul de întreprindere, descurajeaz ini iativa, inhibând

mediul de afaceri, reduce locurile de munc , limiteaz consensul, constituind pân la

urm chiar o frân în calea libert ii.

Întrebarea ce se impune este de ce statul, administra ia şi justi ia func ioneaz

defectuos dac cet enii pl tesc atât de scump?

Trebuie s recunoaştem c nemul umirea este justificat fa de o administra ie

pletoric şi ruin toare şi o justi ie în mare m sur discreditat în fa a cet enilor, care

au crescut doar cantitativ mereu şi au consumat din ce în ce mai mult din resursele, şi

aşa modeste, ale unei societ i în plin transformare.

Încetineala, lentoarea, lipsa de calitate, de randament şi mai ales lipsa de rigoare

profesional constituie un prejudiciu pentru ansamblul corpului social ca şi pentru

situa ia rii în contextul necesit ii obiective de globalizare, de integrare european şi

euro-atlantic .

33
 Este jenant atunci când cet enii constat c înal i responsabili recunoşteau

public c de fapt nu se cunoaşte num rul exact al func ionarilor publici şi c se pot face

deocamdat doar evalu ri generale.

Potrivit statisticilor, toate la un loc: administra ia central , jude ean ,

municipal , or şeneasc , comunal , diversele servicii publice, agen ii, regii autonome

etc. num r peste un milion de salaria i în sectorul public, adic aproape 1/3 din totalul

salaria ilor.

De asemenea, sunt greu de acceptat grevele ce s-au petrecut în unele din aceste

servicii publice, greve care de multe ori sunt de inspira ie politic , organizate de

minorit i sindicale abuzive şi a c ror efect este deranjant pentru cet eni, dar constituie

şi un prejudiciu pentru economia na ional .

Nemul umirea este cauzat şi de mania guvernelor de a elabora legi sau a adopta

ordonan e pentru orice lucru şi în orice moment, apoi Hot râri de Guvern, iar apoi

regulamente, instruc iuni, circulare de aplicare, care toate la un loc formeaz un h iş

de norme juridice în care nici legiuitorul, nici func ionarii şi nici judec torii nu se mai

descurc , sufoca i de multiplele aprob ri, avize şi o mul ime de hârtii care trebuie

întocmite.

În România de ast zi exist , potrivit unor statistici, 26.400 acte normative în

vigoare, din care legi 4.386, O.G. 862, O.U.G. 1.226, H.G. 12.359, Ordine 7567. Baza de

date a Consiliului Legislativ con ine 41.394 acte normative de toate categoriile, emise în

perioada 1990-2008. Dac între 2001-2003 au fost emise 14.097 acte normative, între

2004-2008 au fost emise 21.367 asemenea acte.

Trebuie s spunem c procesul de integrare în U.E. a generat mii de pagini de

norme. Numai legisla ia cuprins în acquis-ul comunitar, însuma 60.000 pagini, care

34
potrivit autorit ilor au fost traduse pentru a fi apoi introduse în legisla ia româneasc

sau pentru a fi consultate în vederea armoniz rii legisla iei autohtone cu aceste norme.

Cet enii activi ai rii, cei care contribuie prin munca lor la constituirea

resurselor rii, sunt nemul umi i atunci când v d c resursele acumulate se topesc în

m suri, aşa zise de repara ie sau solidaritate, care au creat o popula ie de asista i, care

tr iesc pe spinarea lor dar care men inute într-o situa ie de mediocritate, nu sunt

niciodat satisf cu i.

Nemul umiri manifeste sunt şi în leg tur cu sistemul de pensionare, cu cel de

educa ie şi de s n tate nemaivorbind de insecuritatea cet enilor din oraşe şi sate în care

a crescut num rul furturilor, a violen elor şi mai grav, a delicven ei juvenile.

Oamenii cinsti i nu mai au încredere în justi ie, care traversat de curente

politice îşi pierde puritatea. Dup cum s-a semnalat de nenum rate ori vorbim de o

justi ie care uneori sanc ioneaz prea uşor delicte sau infrac iuni minore, dar care d

drumul cu aceeaşi uşurin unor infractori periculoşi. Alteori sunt dezv luite cu mare

t mb l u afaceri adev rate sau inventate, privind în elegeri secrete şi complicit i între

guvernan i şi intrigan i, între cei aleşi şi escroci, între edili necinsti i şi oameni de rea

credin dovedi i.

Românii sau cel pu in cei care sunt informa i şi care gândesc, sunt alarma i de o

cheltuial public care absoarbe peste 50% din PIB, cu un deficit de cont curent ce

poate urca în acest an pân la 16,6% din PIB, fa de anul trecut când deficitul

comercial s-a ridicat la 17,6 miliarde euro, în timp ce deficitul de cont curent a atins 16,9

miliarde euro, adic 13,8% din PIB. Datoria extern este de asemenea într-o creştere

spectaculoas .9

Joan Hoey, senior analist pentru România şi Europa de Est în cadrul Economist Intelligence Unit (EIS), în ziarul
9

”Bursa”, 19 martie 2008

35
 Cet enii rii noastre sunt în cea mai mare parte dezam gi i şi indigna i de

activitatea multor persoane politice, de rolul discutabil al partidelor, de meschin ria şi

intoleran a manifestate de mul i lideri politici, de discursurile demagogice ce se repet la

nesfârşit şi de neputin a aşa-zisei elite politice şi administrative de a concepe un proiect

clar, reformator şi ambi ios, care s fac apel la virtu iile societ ii româneşti şi care ar

corespunde vremurilor pe care le tr im. Potrivit unui sondaj Gallup realizat în peste 30

de ri, românii, dintre europeni, sunt printre cei mai neîncrez tori în Guvern,

Parlament şi justi ie.

Românii sunt dezam gi i de o stâng divizat , v dit inconsecvent care are drept

obiectiv principal idealizarea propriei imagini şi de o dreapt care nu vine cu nici un

proiect, fiindc nu are nici o idee.

Toate acestea, la care se poate ad uga s r cia unei mari p r i a popula iei,

semnific nemul umiri, irit ri, decep ii, frustr ri, anxiet i, oboseli, am r ciuni,

umilin e şi revolte surde.

Oamenii sunt nemul umi i nu numai de activitatea politicienilor sau a

func ionarilor din administra ia public , ci şi de judec tori, de autorit ile statului în

ansamblu. Sunt nemul umi i de criza de autoritate a statului.

Aşadar, dup cum am mai afirmat ne afl m într-un impas şi asta cam demult.10

Deşi începând cu anul 2001 s-au f cut progrese notabile, au continuat s apar

mereu dificult i majore în plan economic, social, cultural şi bineîn eles în plan politic şi

administrativ.

Administra ia româneasc , care constituie unicul instrument de transformare a

voin ei politice în realitate obiectiv , continu s traverseaze o criz major , iar

10
I. Alexandru, Criza administraţiei, Ed. ALL BECK, Bucureşti, 2001

36
gestionarea acesteia presupune descifrarea cauzelor şi g sirea unor solu ii de ameliorare

sau eradicare a acestor cauze.

Pentru a putea face „saltul” care s ne permit reluarea locului ce ni se cuvine

într-o Europ unit va trebui s ne asum m r spunderi, s înv m şi s muncim din

r sputeri.

„Salvarea României sunt virtu ile ei ascunse” afirma Emil Cioran pledând

pentru „schimbarea la fa a României”, iar aceste „virtu i ascunse” le g sim în

„miturile unei na iuni care sunt adev rurile ei vitale”. Mituri ironizate uneori f r jen

de „înlocuitorii de elit ”, care analizeaz şi comenteaz orice, compromi ând în ochii

occidentului adev rata intelectualitate prin dilentatismul, superficialitatea şi nivelul

lamentabil al „expertizei” ce le dovedesc frecvent în domeniile ce le abordeaz .

E înc momentul s redescoperim esen a acestor mituri, inteligen a, curajul,

cinstea, spiritul de sacrificiu, puterea de munc şi credin a în Dumnezeu şi în viitorul

poporului român.

Recesiune, criz , tranzi ie sunt termeni cunoscu i de mult vreme semnificând o

stare de fapt ce a existat şi înc exist şi în alte p r i ale lumii. Aşa dup cum deja am

mai spus, dramatizarea situa iei şi inducerea unei st ri de spirit de superficialitate şi de

neîncredere constituie o piedic formidabil în efortul de redresare.

Iat deci, c este util s ne amintim unele lucruri simple şi s în elegem c

reforma societ ii româneşti, reforma administra iei sau a justi iei nu se pot realiza doar

prin aşa-zisa “voin politic ”. Nu este de ajuns s vrei, trebuie s şi po i, iar ca s po i,

adic s fii capabil de a face ceva, trebuie s ştii s faci acel ceva, aptitudine pe care o

dobândeşti prin înv tur şi experien .

37
 Dup cum se ştie, statul şi-a dezvoltat birocra ia pe m sur ce şi-a asumat func ii
din ce în ce mai numeroase în sânul unei societ i pe care sfârşeşte prin a o domina,
lipsind-o uneori de orice posibilitate de ac iune autonom .
Sl birea puterii, a autorit ii şi eficacit ii guvernelor se accentueaz direct
propor ional cu extinderea câmpului lor de aplicare şi a hipertrofiei aparatului birocratic.
Istoria ne arat c sl birea puterii politice şi transferarea c tre structurile birocratice a
constituit un fenomen relativ frecvent. Astfel „în anumite cazuri, (monarhiile helenistice,
Egiptul ptolomeic, China hanilor) suveranul se loveşte de puterea crescând a înal ilor s i
func ionari, a şefilor militari şi/sau a preo ilor, suveranul devenind juc ria anturajului s u
(rude, fra i etc.); rebeliunile militare, revolu iile de palat şi loviturile de stat între in o
instabilitate politic cronic (agravat la Roma şi în Bizan de absen a unei legi a
succesiunii care s regleze clar regulile de transmitere a tronului).”
În zilele noastre, puterea politic a statului democratic este şi ea limitat din mai
multe cauze. Mai întâi guvernele, ca expresie a puterii politice, sunt inute s respecte şi s
in seama de birocra ia diferitelor administra ii şi, de asemenea, de autoritatea
judec toreasc care au avantajul c dureaz mai mult decât guvernele şi cunosc mai bine
dosarele. Apoi, guvernele trebuie s se în eleag cu liderii sindicali şi s încheie fel de fel
de „pacte sociale”. În caz contrar, atât birocra ia cât şi justi ia sau sindicatele pot
obstruc iona reformele pe care nu le agreeaz (ceea ce se şi întâmpl frecvent). Mai mult,
în unele cazuri trebuie s se în eleag şi cu aleşii locali (baronii locali al c ror rol este
uneori asem n tor cu al vechilor feudali) precum şi cu diversele şi multiplele grupuri de
presiune (formalizate sau informale) şi în fine – în statul democratic – trebuie s se
în eleag şi cu opozi ia care, în func ie de pozi ia şi ponderea din parlament, este capabil
s paralizeze ini iativele executivului.
Pe de alt parte, atât în interiorul rii cât şi în rela iile externe, guvernele sunt
inute s respecte legisla ia comunit ilor c rora le apar in (este cazul membrilor U.E.),
precum şi normele cuprinse în tratatele şi conven iile de drept interna ional.
În sfârşit, uneori, guvernele sunt confruntate cu puterea mafiilor, care îşi întind
re eaua în toat lumea şi care, dispunând de o capacitate financiar uriaş , ob in un sprijin
important şi reuşesc s exercite o influen ocult asupra vie ii politice, economice, precum
şi asupra administra iei sau justi iei.
Toate aceste cauze reduc capacitatea de ac iune a guvernelor şi genereaz o stare de
automul umire a acestora şi limitarea la m suri, posibil a fi concretizate în condi iile
presiunilor amintite astfel c , în final, în limita de timp pe care o au şi sub spectrul pierderii
unui nou mandat, de foarte multe ori se renun la reformele structurale ce se pot realiza
doar pe termen lung şi se rezum la gestionarea treburilor curente.
Aceast stare de lucruri a generat o fals impresie şi anume c rolul statului în lume
a sc zut şi c multe din func iile acestuia au fost înstr inate. În mare parte ideea necesit ii
diminu rii rolului statului foloseşte celor care profit de pe urma sl birii puterii şi
defavorizeaz în mare m sur majoritatea. Cel pu in în acest moment.
Realitatea este alta şi anume: statul, administra ia în special, dar şi justi ia, s-au
dezvoltat şi se dezvolt permanent în cea mai mare parte dintre rile lumii.
Birocra ia triumf în multe ri şi se pare c se instaleaz şi în unele structuri
administrative ale Uniunii Europene sau O.N.U. Dup cum declara Bodo Hombach, fostul
coordonator al Pactului de stabilitate pentru Europa de Sud-Est, cu ocazia unui interviu
acordat revistei germane „Stern”, „Dac Dumnezeu ar fi preşedintele C.E., facerea lumii

38
 nu ar dura 6 zile, ci 8”, reproşând, astfel, forurilor europene procedurile administrative
mult prea complicate, lipsa unui mecanism de control adecvat şi indolen a func ionarilor.
Se caut permanent solu ii pentru a degaja statul din strânsoarea birocra iei şi
pentru a-i reda rolul s u ini ial pur politic. Într-o asemenea concep ie (apar inând
personalismului-federalist11) puterea trebuie transferat din vârful piramidei statului
birocratic hipertrofiat şi neputincios, la baza societ ii, prin aplicarea (real ) a principiilor
statului de drept (real): descentralizare, autonomie, cooperare, astfel încât administra iei s -
i revin doar func iunile reziduale şi s se produc reducerea, dac nu dispari ia birocra iei
şi reamplasarea atribu iilor şi competen elor în favoarea autorit ilor intermediare aflate la
diferite niveluri ale societ ii.12
Totodat , trebuie s subliniem necesitatea de a supune puterea politic şi birocra ia,
care de fapt deriv din ea, controlului justi iei (cum se întâmpl în SUA), astfel încât
cet enii s nu mai poat fi supuşi arbitrariului birocra iei şi dându-le astfel posibilitatea s -
şi asume cu adev rat rolul lor de st pâni ai societ ii.
Acest lucru este de dorit s -l facem şi în ara noastr prin democratizarea efectiv a
func iei publice şi prin modificarea concep iei cu privire la rela ia dintre func ionarii
publici şi cet eni. Reforma administra iei şi a justi iei priveşte tocmai amenajarea unei
administra ii şi a unei justi ii real democratice şi eficiente, iar acest lucru trebuie s înceap
prin creşterea drepturilor cet eanului în raporturile cu administra ia şi justi ia.
Românii sunt prost informa i, sunt nemul umi i de deciziile administra iei şi
justi iei, se orienteaz greu în circuitul administrativ şi judiciar, se tem pe bun dreptate de
arbitrariul şi anonimatul birourilor, unde, practic, nu ştii pe cine s tragi la r spundere
deoarece nu ştii cine a produs r ul sau abuzul.
Nu putem încheia aceast prezentare f r a schi a un program minimal de protec ie
a cet enilor în raporturile cu politicul, administra ia şi justi ia, prin luarea unor m suri
cum ar fi: clarificarea urgent printr-un cod administrativ şi de procedur administrativ a
drepturilor cet enilor în raporturile cu aparatul de stat şi a procedurilor de urmat în aceste
cazuri; informarea corect şi prompt a cet enilor cu privire la activitatea administra iei şi
justi iei prin instituirea unei transparen e totale; obligarea autorit ilor politice,
administrative şi judec toreşti de a-şi motiva public actele şi faptele; simplificarea
procedurilor de dezd unare a cet enilor care au suferit pagube prin activitatea eronat sau
ilicit a statului; accesul democratic la înaltele func ii publice, nu cu restric iile prev zute
în legisla ia recent adoptat , cu respectarea unor propor ii corecte, corelate cu structura
geografic , socio-profesional , etnic şi pe sexe a societ ii româneşti, astfel încât s se
exclud confiscarea acestor func ii de c tre diferite grupuri de presiune şi pe alte criterii
decât cele de competen profesional .
În ceea ce priveşte reforma justi iei, aceasta ar trebui s se desf şoare având la baz
criterii calitative şi nu cantitative, urm rindu-se cu prec dere, creşterea eficien ei actului de
justi ie, celeritatea proceselor şi calitatea solu iilor.
Toate aceste inte ale reformei justi iei nu pot fi realizate decât prin creşterea
competen ei profesionale şi asigurarea preg tirii continue a magistra ilor.
Este necesar , de asemenea, redistribuirea competen elor. Competen ele materiale
şi teritoriale trebuie s aib drept rezultat mai buna distribuire a înc rc turii pe diferite
trepte de jurisdic ie, ceea ce presupune modificarea legisla iei în ce priveşte procedura
11
Ferdinand Kinsky, L’Union europeenne, est-elle federaliste ?, Presses d’Europe, Nice 2001.
12
Despre idealul statului-holding în I.Alexandru, Administraţia publică, Teorii, realităţi, perspective, ediţia a III-a
revăzută şi adăugită, Editura Lumina-Lex, Bucureşti, 2002, p. 229-231.

39
 civil şi penal , dar nu în felul în care s-a f cut şi care a generat o absurd înc rcare a
instan ei de vârf (aspect asupra c ruia vom reveni).
Necesitatea armoniz rii practicii judiciare ar fi una din solu iile care ar contribui la
reabilitarea încrederii în justi ie, puternic zdruncinat de nenum ratele solu ii
contradictorii.
Aceast armonizare trebuie realizat atât în interior, prin eliminarea divergen elor
(vezi modificarea art.329 Cod Procedur Civil privind competen a Înaltei Cur i de Casa ie
şi Justi ie de a pronun a Hot râri Judec toreşti în interesul legii cu caracter obligatoriu), cât
şi în exterior cu practica Cur ilor Europene de la Luxemburg şi Strasbourg, pentru a evita
în viitor obligarea statului la desp gubiri fa de cei care în ar au pierdut procesele.
În sfârşit, în condi iile regândirii competen elor Ministerului Justi iei ca autoritate
administrativ în raport cu autorit ile judiciare- Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta
Curte de Casa ie şi Justi ie, Parchetul de pe lâng Înalta Curte de Casa ie şi Justi ie şi
sistemul instan elor judec toreşti este necesar s se în eleag corect rolul Consiliului
Superior al Magistraturii care nu trebuie şi nu poate deveni autoritatea administrativ prin
care s se asigure realizarea politicii guvernului în domeniul judiciar, aşa cum se pare c s-
a în eles uneori. Acest organism nu înlocuieşte Ministerul Justi iei, care continu s aib un
rol extrem de important în elaborarea şi înf ptuirea politicilor publice în domeniul
înf ptuirii justi iei.
Realizând un asemenea program minimal poate vom reuşi s redres m statul
român, func iile autorit ilor publice şi s evit m ca birocra ia s se subroge statului de
drept pe care dorim s -l form m în speran a revenirii reale în marea familie a democra iilor
europene.
În acest sens dorim s subliniem faptul c , atunci când se pun în discu ie pozi ia şi
func iile unei autorit i publice, aproape întotdeauna dezbaterea este de natur politic . Din
p cate, datorit acestui lucru, înc rc tura ideologic poate vicia observa iile şi concluziile
ştiin ifice şi poate conduce la solu ii care contrazic logica lucrurilor, iar uneori chiar la
solu ii retrograde. Acest pericol pare a fi prezent şi acum când reaşezarea structurilor
statului face obiectul reformelor. Pe bun dreptate Andrei Pleşu ar ta c „Uneori rigoarea
analitic nu este decât o teorie a chibriturilor stinse”, iar „Virtutea pe care cel angajat
politic o pierde foarte repede este sfiala. Obligat f r încetare s se manifeste public, s
suporte indiscre ia gazetelor şi agresivitatea adversarilor, el cap t un aplomb suspect de
vedet ieftin …”
De aceea sunt de p rere c o analiz serioas şi observa ii sau propuneri pertinente nu
pot fi f cute decât în cunoştin de cauz şi nu doar cu argumente de genul „asta este p rerea
mea” sau „aşa consider eu c e mai bine”.
A fi în cunoştin de cauz înseamn în primul rând s st pâneşti domeniul de
activitate asupra c ruia vrei s te pronun i.
Vrei s te pronun i, s inovezi şi s perfec ionezi organizarea şi func ionarea unei
autorit i publice? Va trebui s - i însuşeşti cunoştin ele necesare privind principiile şi regulile
ştiin ifice ce guverneaz activitatea statului, iar pe aceast temelie a cunoaşterii s procedezi
apoi la o analiz diacronic a institu iei respective, adic a cauzelor şi condi iilor în care a
ap rut şi a evoluat institu ia, autoritatea respectiv .
A fi în cunoştin de cauz , mai înseamn a cunoaşte evolu ia acelei autorit i, nu
numai la noi, ci printr-o analiz comparativ , cum a evoluat şi în alte p r i ale lumii.
Înseamn , de asemenea, s cunoşti stadiul actual de evolu ie a acestei autorit i, astfel cum
este reflectat în legisla ia specific la aceast or , şi nu în ultimul rând, înseamn s cunoşti
tendin ele în evolu ia acestei institu ii sau autorit i, astfel cum aceste tendin e sunt reflectate

40
în doctrina de specialitate şi cu prilejul diferitelor reuniuni interna ionale dedicate unei
asemenea teme.
Încerc prin aceast lucrare s transmit celor interesa i, dar în primul rând celor tenta i
s se pronun e şi s contribuie la mai buna organizare a autorit ilor statului, unele informa ii
privind teoria şi practica în aceast materie precum şi unele opinii personale.

Secţiunea 2
Puterea politică, administraţia şi justiţia

§1. Caracterul dinamic al rela iei politic -administra ie-justi ie

Dac Administra ia este legat de Puterea Politic printr-un „cordon ombilical”, nu

acelaşi lucru îl putem spune despre justi ie.
„Justi ia este anonimatul lui Dumnezeu”. Aceast formul a lui Proudhom relev
misterul în elepciunii divine, care se exprim chiar şi în cazul oamenilor care nu sunt de acord
cu ea.
Tradi ional vorbind, justi ia se face în numele lui Dumnezeu. Ea apare deci, într-un
univers de verticalitate; de la st pânul suprem ea coboar c tre rege, care o exercit printr-o
delegare divin , iar cei ce împart justi ia sunt r spunz tori în fa a lui Dumnezeu.13 Chiar când
statul devine laic, aparatul justi iei îşi p streaz caracterul ierarhic.
Instaurarea regimului de democra ie face ca justi ia s fie administrat în numele
poporului. Ea nu mai deriv dintr-o transcenden sacr , ci provine dintr-un fel de imanen
difuz a voin ei generale, care înseamn de fapt, c nu este mai pu in sacr atâta vreme cât
este legat de infaibilitatea voin ei populare.
Definit de c tre monarh sau conceput ca o justi ie mutual , emanând de la poporul
suveran, justi ia îmbrac o semnifica ie politic esen ial . Conform autorilor teoriei
contractului social, ca s ob in justi ia, oamenii s-au grupat în ceea ce se numeşte societate.
Istoric vorbind, judec torii au ap rut înaintea legiuitorului ceea ce înseamn c justi ia a fost
primul element al vie ii sociale. Ea exprim etica social a unui anumit moment, ea presupune
un minim de credibilitate. Palatul, ca şi templul, sunt edificii fiduciare; Alexis de Tocqueville,
teoreticianul democra iei ca form de guvern mânt, şi-a dat seama de acest lucru. În opinia sa,
guvern rile nu au, în genere, decât dou mijloace de a învinge rezisten a celor guverna i: for a
material de care dispun şi for a moral sus inut prin religie şi conferit de sentin ele
justi iei: “Domnia libert ii nu poate fi instaurat f r domnia moravurilor, şi nici moravurile
nu pot fi fondate în lipsa credin ei”14 O guvernare care nu ar avea la îndemân decât for a
material , represiunea, r zboiul, ca s fac s -i fie ascultate legile, ar fi aproape de
autodistrugere. E de mirare- spune el- cât este de mare puterea opiniei pe care o au oamenii
despre rezolvarea problemelor prin interven ia tribunalelor.
Organizarea judiciar moşteneşte ca demnitate şi eficacitate valoarea primordial care
este acordat principiilor ce garanteaz coeziunea social . Într-o astfel de logic este evident
c orice justi ie este legat de factorul politic. Instaurarea oric rui regim politic nou, aduce cu
sine crearea unor norme juridice şi a unor jurisdic ii, pe de o parte, pentru a epura ceea ce nu-i
convine din vechiul regim, iar pe de alt parte pentru a impune noua moral politic .
În termeni generali, îns , putem spune c autoritatea judec toreasc trebuie s fie cât
se poate de independent fa de guvern sau fa de majoritatea politic , fie sub forma unei
veritabile puteri judiciare creatoare a unui drept pretorian, suprem, controlor al respect rii
13
René-Jean Dupuy, în prefaţa la Robert Chervin, Justice et Politique, Ed. L’Hermès, Paris, 2003, p. VII
14
Tocqueville, Despre democraţie în America, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1992, p. 51, citat în N. Popa, I.
Dogaru, op. cit., p. 517

41
constitu iei (modelul american), fie c autonomia sa func ional o limiteaz în esen a sa, aşa
cum a fost solu ia francez în perioada liberalismului, în privin a aplic rii legilor. Putere
judiciar , dup modelul american sau autoritate judiciar mai strâns delimitat la un anumit
domeniu tehnic, conform tradi iei franceze, cele dou sisteme in de o anumit viziune în
privin a organiz rii politice.15
“Justi ia nu e niciodat dreapt atunci când judec factorul politic, indiferent de secol,
indiferent de stat.”16 Iat o referire direct la ceea ce se poate numi o “justi ie politic ” şi care
reflect raporturile dintre justi ie şi puterea politic . Opinia public la fel şi o parte a
cercet torilor, consider totuşi c nu poate exista o justi ie politic deoarece “opozi ia dintre
justi ie şi politic este flagrant ”17
No iunea de politic , f r a putea fi definit exact, a c p tat în lumea contemporan un
con inut peiorativ în ochii opiniei publice.
No iunea de justi ie, dimpotriv , este asimilat de cele mai multe ori cu ideea de
pedeaps în func ie de o anumit echitate, conform unui drept material superior.
Faptul de a caracteriza drept “politic ” o anumit justi ie tinde s-o reduc pe aceasta la
a fi un simplu instrument servil al Puterii.
Unii autori v d în justi ie, ansamblul instan elor judec toreşti, ceea ce presupune o
organizare fix şi permanent , precum şi ansamblul de decizii pronun ate de magistra i, care
trebuie s in cont de o procedur şi de o jurispruden , pentru a aplica legi care reprezint
concep iile fundamentale ale societ ii în care opereaz .18 Cuvântul “ansamblul” constituie o
no iune ce semnific o stabilitate ordonat . “Justi ia, scria Pascal în “Pensées” este ceea ce e
stabil”19. Dimpotriv , no iunea de “politic ”, este dinamic , instabil , f r frontiere precise;
este domeniul a ceea ce putem numi oportun şi relativ. “E o realitate care se mişc , în îns şi
contextura sa, şi care trebuie c utat la un nivel mai înalt decât ordinea stabilit ” scria M.
Bastid.20 Deci, aşa zisa “justi ie politic ” (termen lansat în doctrin pentru a sesiza de fapt
interdependen a dintre politic şi justi ie) ar fi locul geometric al unei tensiuni între un
element stabil, dreptul, considerat ca norm provenind dintr-o idee de justi ie transcedental ,
şi un element dinamic, politica, strict limitat şi legat de “ceea ce are leg tur cu guvernarea
statului”. “Dreptul şi politica ar fi deci, eterogene: politica nu este dreptul…… ea se
dep rteaz de acesta, mai mult sau mai pu in, dar r mâne întotdeauna distinct fa de el”.
În realitate, se pare totuşi, c aceast contradic ie este mai mult aparent . Se poate
spune în acest sens, mai întâi c dreptul este mai mult o rela ie decât o norm , adic este
expresia unor raporturi sociale şi astfel el este departe de a fi un fenomen permanent, dreptul
este mişcare, dezvoltare continu .21 Astfel, sintagma justiţie politică al tur dou no iuni care
ambele sunt relative şi dinamice.
Pe de alt parte, orice act omenesc sau fenomen social semnific , în ultim analiz , un
aspect politic. Atât dreptul cât şi politica privesc într-adev r, direct sau indirect, organizarea şi
func ionarea comunit ii.
Pân la urm , deci, totul fiind politic într-un anumit sens, nu poate exista tensiune
între dou elemente care nu se situeaz pe acelaşi plan, adic între ceea ce include totul
(politica) şi un element component al acestui tot (dreptul).

15
R. J. Dupuy, op. cit.
16
Jsorni, O liberté, que de crime, Janus nr. 6, avril-mai 1965, p. 115, citat în R. Charvin, op. cit., p. 3
17
M. Bastid, Les grands procès politiques de l’histoire, Paris, 1962, p. 10
Gavril Ion Chiuzbaian, Sistemul puterii judecătoreşti, Ed. Continent XXI, Bucureşti, 2002 şi Ioan Leş, Sisteme
18

judiciare comparate, Ed. ALLBECK, Bucureşti, 2002

19
citat în Vues sur la justice de P. W. Thorp, P. 57
20
M. Bastid, La justice politique(cours de droit constitutionnel comparé), D.E.S. de droit public, 1956, p. 57, citat
în R. Charvin, op. cit., p. 3
A se vedea şi Anita M. Naschitz, Teorie şi tehnică în procesul de creare a dreptului, Ed. Academiei R.S.R.,
21

Bucureşti, 1969

42
 Justi ia de drept comun este ea îns şi din punct de vedere obiectiv politic , în sensul c
este organizat şi se pronun conform unor norme adoptate potrivit unor concepte politice
bine determinate. Dac exist tensiune, ea nu se situeaz în chiar miezul no iunii de justi ie
politic , ci între diferitele concep ii şi organiz ri ale institu iilor justi iei politice, în spa iu şi
timp. “Justi ia politic ”, sintagm lansat ini ial pentru a exprima interdependen a dintre
politic şi justi ie, a devenit o no iune autonom provenind dintr-o perioad de liberalism în
timpul c reia Statul nu era decât un jandarm. Esen ialmente nu exist nici o diferen între
justi ia “obişnuit , ordinar ” şi aşa zisa “justi ie politic ”, mai ales într-un regim democratic în
care prin defini ie “politica” este o problem care priveşte pe toat lumea. Exist o justi ie
politic tot aşa cum exist o justi ie civil , penal , comercial etc. Diferitele “justi ii” sunt
fondate pe un concept unic, caracteristic unei anumite comunit i, într-o anumit perioad .
Principiile fundamentale care stau la baza lor sunt aceleaşi. Datorit acestui fapt pare a fi
arbitrar s se limiteze justi ia politic având în vedere un criteriu material. Ea nu se poate
defini doar prin rangul persoanelor judecate(demnitari sau înal i func ionari publici) sau prin
natura politic a infrac iunii, calificare f cut prin opozi ie cu infrac iunile de drept comun.
Criteriul formal şi organic este, prin el însuşi la fel de insuficient; justi ia politic nu
poate fi asimilat doar justi iei administrate de jurisdic iile speciale constitu ionale sau
extraconstitu ionale. Aceste dou criterii sunt complementare şi se adaug unui element
func ional: justi ia politic are drept misiune, fie s frâneze puterea (punând în joc
r spunderea penal a celor care o exercit ), fie s-o înt reasc (reprimând actele de opozi ie
fa de putere). În acest fel am putea descrie justi ia politic drept justi ia administrat , fie fa
de acte sau de inten ii care prejudiciaz grav structura socio-economic , fie fa de regimul
politic sau personalul politic al comunit ii, prin intermediul oric rei jurisdic ii, cei incrimina i
fiind oamenii politici la putere sau cet enii care se ridic împotriva puterii.
Un alt aspect ce merit subliniat se refer la evolu ia raportului dintre justi ie şi puterea
politic . Sunt autori care apreciaz c tendin a este normalizarea progresiv a acestui raport,
discutând despre “direc ionarea politicului prin drept”22 Al ii consider c asist m la
“absorb ia politicului de c tre justi ie”.23
Tendin a general este, îns , integrarea justi iei politice în justi ia ordinar , obişnuit ,
întrucât specificitatea a ceea ce se numeşte justi ia politic tinde s dispar .

§2. Necesitatea mai bunei cunoaşteri a raporturilor dintre puterile statului

Caracterul fluctuant şi dinamic al raporturilor dintre justi ie şi puterea politic ,

reflectate în ceea ce numim justi ia politic , precum şi intensitatea perturb rilor aduse în
organizarea şi func ionarea justi iei contemporane, explic într-o mare m sur insuficien a (iar
la noi, absen a total ) a lucr rilor ştiin ifice în privin a acestei probleme.
Aceste insuficien e sunt de diferite tipuri: cea mai important pare a fi, caracterul pur
analitic al studiilor privind raporturile dintre puterea politic şi justi ie, reflectate în justi ia
politic , studii reduse, de obicei în doctrin la o simpl descriere a organiz rii şi a prevederilor
jurisdic iilor specifice şi rupte complet de realitatea istoric şi social , astfel c problema de a
şti ce a dat naştere acestor organiz ri şi proceduri, ce le-a f cut s d inuiasc sau din ce motiv
au disp rut sau dispar, a fost pierdut din vedere. Într-o asemenea manier de cercetare,
norma de drept este considerat ca emanând de la o autoritate suveran , capabil s aleag
dup cum îi convine organizarea justi iei, f r s in seama de necesitatea istoric ce i-a
permis s fie ceea ce este şi s fac ceea ce face.

22
M. Bastid, La Justice Politique (cours de droit constitutionnel comparé) D.E.S. de droit public (1956-57iuris)
23
M. le Recteur Fabre, Justice politique libérale et justice poltique marxiste dans “La Justice”(Centre de
Sciences Politiquues de l’ I.E.J. de Nice, 1961), p- 157, citat în R. Charvin, op.cit., p. 3

43
 Exist un curent de gândire potrivit c ruia legea raportului de cauzalitate precum şi
corela iile sau tendin ele fenomenului nu au importan , ci numai “natura permanent ” a
omului este cea care decide: “solu ionarea problemei criminalit ii politice se reduce- în acest
caz- la realizarea unui echilibru între dou instincte puternice ale naturii umane, cel al dorin ei
de libertate şi cel al dorin ei de a domina”. Prima aspira ie conduce la anarhie şi dezintegrare,
a doua la tiranie şi la teroare.24 De multe ori, se admite tacit c problema de fond a justi iei
politice tinde s se rezume la o problem de psihologie individual sau colectiv . Acest refuz
de a întemeia analiza pe legea cauzalit ii, explic între altele, judec ile de valoare ce se
reg sesc în unele studii privind rela ia dintre politic şi justi ie, de tipul “arbitrariul vechiului
regim” sau “greaua moştenire”, învinuiri ce in, de fapt, de o pretins superioritate a
sistemului de valori al noului regim fa de cel vechi. Am mai putea ad uga la aceste
insuficien e şi faptul c lucr rile juridice referitoare la justi ia politic sunt rare şi, în plus,
problema a fost cel mai adesea studiat doar din punctul de vedere al penalistului.
Este recunoscut faptul c acestei probleme trebuie s i se consacre mai mult aten ie
de c tre institutele de cercet ri juridice şi politice, de c tre jurişti sau politologi deoarece ea
prezint un mare interes.
În primul rând, o important parte a istoriei are loc la bara Tribunalelor şi în toate
perioadele decisive ale evolu iei societ ilor s-a pus în discu ie raportul dintre puterea politic
şi justi ie, au ap rut procesele politice şi s-a invocat politizarea justi iei.
În al doilea rând, justi ia politic poate juca rolul de “revelator” al nivelului de
civiliza ie juridic atins de comunitatea politic , semnalând adev ratul raport dintre puterea
politic şi puterea judec toreasc .
Justi ia politic este o justi ie care apare în momentele de criz ori în situa ii de
tensiune, când realitatea momentului face s fie “sparte“ aparen ele. Dreptul justi iei politice
constituie o oglind fidel a institu iilor politice şi sociale, a obiceiurilor şi a ideilor morale ale
unui popor. El reflect în mod deosebit ideile fundamentale care, la o anumit epoc şi într-o
anume societate, guverneaz rela iile individuale fa de grupul social şi rela iile între
grupurile sociale.25
Starea raportului dintre puterea politic şi justi ie face s apar şi natura şi mişcarea
profund a legisla iei, a dreptului însuşi. Or, dreptul este o lupt , este obiectul sau produsul
unei lupte politice, dar în acelaşi timp şi un instrument al acestei lupte.
În perioadele de calm relativ, de normalitate, dreptul obişnuit ar trebui s fie suficient,
dar când intervin crize, transform ri mai mult sau mai pu in profunde, acest drept este dep şit
de evenimente, care impun elaborarea de numeroase texte care guverneaz organizarea şi
func ionarea justi iei în rela ia cu puterea politic (apar infrac iuni noi şi jurisdic ii noi,
pedepsele sunt modificate şi înt rite, procedurile sunt modificate etc). Totuşi, legiuitorul nu
poate prevedea totul, totdeauna lipseşte o verig în re eaua de legi adoptate în slujba puterii
politice şi atunci jurispruden a trebuie s realizeze o leg tura cât mai adecvat între fapte,
cazul concret, legisla ie şi dreptul existent. La rândul ei jurispruden a este repede dep şit , iar
legiuitorul trebuie s intervin din nou, astfel c , sub presiunea necesit ii se constituie o
legisla ie fragmentat , f cut din retuş ri succesive.
Aceste aspecte care fac din rela ia politic -justi ie o problem extrem de important ,
impun amplificarea cercet rilor în acest domeniu concomitent cu descifrarea unei orient ri
metodologice eficiente.
Cercet rile privind rela ia dintre puterea politic şi justi ie, în general, dar în special
cele cu privire la justi ia politic , pot urma orient ri foarte diferite, în func ie de concep ia
dreptului (legisla iei) analizat.

24
Papadatos: Le délit politique. Contribution à l’étude des crimes contre l’Etat, Paris, 1955, p. 190
25
P. Garrand, Préface au Cod pénal de la Republique de Chine, Revue d’histoire politique et constitutionelle,
citat de Papadatos, op. cit., p. 1

44
 Dreptul poate fi conceput ca emanând de la o sursa supranatural sau de la ra iune.
Antichitatea şi juriştii Evului Mediu, filosofii Renaşterii, Şcoala “istoric ” a dreptului de la
începutul secolului al XIX-lea şi diferi ii protagonişti ai “dreptului natural” au considerat c
trebuie s se situeze pe aceasta pozi ie.26 De asemenea, şcoala acelor doctrinari pentru care
dreptul nu este decât o manifestare de voin care a ştiut s se impun , nu e prea departe de
aceast pozi ie. Acest postulat, odat admis, se poate considera c s-au g sit r d cinile,
sursele naturii rela iilor dintre puterea politic şi justi ie şi, implicit, ale dreptului justi iei
politice.
Aceasta concep ie pur voluntarist face din dreptul justi iei politice, rezultatul
manifest rii de voin mai mult sau mai pu in ra ional , dar evident voin a politic a
conduc torilor comunit ii avute în vedere. În aceast situa ie este evident c nivelul, calitatea
acestei justi ii, corespunde nivelului de ra ionalitate atins de c tre factorii responsabili,
vremelnic afla i la putere. Aceast ra ionalitate corespunde, în general, aspira iilor esen iale
ale fiec rei comunit i. Aceast stare de spirit presupune de cele mai multe ori credin a într-un
fel de permanen a dreptului sau, cel pu in, în permanen a dorin ei şi efortului juriştilor de a
se apropia de un drept ideal. Într-o asemenea optic cercet rile juridice în general, implicit
cele privind raportul politic -justi ie se reduc la studiul legisla iei şi al discursului politic în
leg tur cu dreptul adoptat.
Acestui drept “ontologic” i se opune concep ia “sociologic ” despre drept.27
Aceast concep ie studiaz fenomenele juridice într-o perspectiv dialectic , adic
analizând permanentele transform ri în corela ia şi interac iunea faptelor socio-economice,
care au leg turi cu procesul de configurare a dreptului.28 Regulile de drept sunt considerate ca
fiind expresia obiectiv a rela iilor dintre stat şi persoanele particulare, dintre grupurile sociale
situate într-un anumit context determinat. Prin chiar acest fapt dreptul cap t obiectivitate şi
legitimitate. A nu recunoaşte c exist o parte de necesitate- tot aşa cum exist şi o parte de
libertate- care guverneaz lumea socio-juridic , înseamn a reduce dreptul la o simpl tehnic
şi a renun a la orice demers ştiin ific despre acest drept deoarece ştiin a nu lucreaz cu
particularit i, ci cu generalit i.
Montesquieu adopt aceast orientare ştiin ific atunci când scrie, la începutul c r ii
“L’Esprit des lois”: “Legile sunt raporturi necesare care decurg din natura lucrurilor”, iar
Duguit merge mai departe şi afirm c “no iunea unui drept ideal absolut, care ar fi valabil şi
acelaşi în toate rile şi în toate epocile şi de care oamenii s-ar apropia din ce în ce mai mult în
mod constant, în ciuda unor momente de regresie par ial , este antiştiin ific ”.29 Aşadar, în
aceast viziune, dreptul, puterea politic , justi ia, precum şi rela iile dintre acestea apar ca
fenomene sociale aflate sub influen a unui ansamblu complex de factori având natur şi
eficacitate diferite. Acest determinism este mai lax decât cel care guverneaz fenomenele din
natur , dar este la fel de real. Aşadar cercet torii jurişti sunt obliga i de acum înainte s
studieze mediul social, pentru a vedea dac regula de drept se aplic şi în ce m sur se aplic
şi s evalueze care sunt motivele apari iei normei de drept, care este eficacitatea sau dac
aceasta nu a c zut în desuetudine.30
Aceşti factori sunt instabili; ei evolueaz şi se transform constituind sursa
dinamismului fenomenelor juridice. Regulile de drept, raporturile dintre justi ie şi politic
sunt departe de a avea un caracter stabil şi permanent. Ele sunt supuse unor modific ri
frecvente, f r îns a fi doar o reflectare pasiv a realit ii politico-juridice şi constituind ele

26
N. Popa, I. Dogaru, Gh. Dănişor, D. C. Dănişor, Filozofia dreptului, Marile curente, Editura Allbeck, Bucuresti,
2002
27
M. Bellon, Droit pénal occidental et droit pénal soviétique, 1961, citat de R. Charvin, op.cit., p. 9
28
Anita M. Naschitz, op. cit., p. 62 si urm.
29
L. Duguit citat în M. Bellon, op. cit., p. 72
30
Lévy Bruhl, Sociologie du droit, Paris, 1964, p. 87

45
însele o surs a dinamismului factorilor din care rezult . Mişcarea de influen are nu este deci
unilateral , ci dialectic : cauzele genereaz efectul, care la rândul s u devine cauz .
În acest fel putem considera raportul dintre justi ie şi puterea politic , exprimat în ceea
ce numeam justi ia politic , un fenomen juridico-politic, aflat în leg tur constant cu un
ansamblu de elemente diferite.
Analiza diacronic ar permite relevarea modului în care s-au dezvoltat progresiv ideile
for şi principiile care stau la baza rela iilor contemporane între justi ie şi politic . Nu se
poate evalua orientarea prezent f r referire la evolu iile din trecut. Astfel dup cum s-a
subliniat în doctrin , evolu ia istoric arat importan a fundamental a aspectului func ional al
rela iei dintre justi ie şi politic punând cu claritate în eviden existen a a două justiţii
politice: una care poate fi caracterizat ca justi ie politic “contra putere”, a c rei sarcin este
s fie o frân în fa a eventualelor abuzuri ale titularilor puterii, cealalt , dimpotriv , având ca
func ie s înt reasc autoritatea guvernan ilor şi caracterizat , datorit acestui lucru ca “agent
al puterii”.31 Iat un câmp larg de cercetare pentru cei interesa i s argumenteze ştiin ific una
sau alta din ipostazele rela iei dintre politic şi justi ie. În partea a doua a acestei c r i voi
încerca s concretizez aceste sus ineri analizând câteva din realit ile româneşti.

31
R. Charvin, op. cit., p. 10

46
ANEXA II

DREPT ADMINISTRATIV EUROPEAN

Edi ia a II-a revãzutã şi adãugitã

Editura Universul Juridic 2010. 381 pag.

CUPRINS

PRIMA PARTE
DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI ADMINISTRA IA PUBLICÃ ÎN ÃRI DIN
UNIUNEA EUROPEANÃ

Cuvânt înainte
Capitolul 1
Considera ii introductive
§ 1. Bazele dreptului comparat
§ 2. Dreptul public comparat. Caracteristici
§ 3. Dreptul administrativ comparat
§4. Conceptul de administra ie în ãri din Uniunea Europeanã
§ 5. Geneza şi evolu ia dreptului administrativ în ãri din Uniunea Europeanã
5.1. Fran a
5.2. Anglia
5.3. Germania
5.4. Italia
§ 6. Izvoarele dreptului administrativ în ãri din Uniunea Europeanã
6.1. Fran a
6.2. Anglia
6.3. Germania
6.4. Italia

Capitolul 2
Organizarea structurilor administrative în ãri ale Uniunii Europene
§ 1. Fran a
1.1. Administra ia centralã
1.2. Administra ia localã
§ 2. Anglia
2.1. Aspecte specifice
2.2. Administra ia centralã
2.3. Administra ia localã
2.4. Organiza iile non-guvernamentale
§ 3. Germania
§ 4. Italia

Capitolul 3
Legalitatea activitã ii administrative şi protec ia cetã enilor împotriva abuzurilor
autoritã ilor
§ 1. Aplicarea principiului legalitã ii
1.1. Fran a
1.2. Anglia
1.3. Germania
1.4. Italia
§ 2. Protec ia cetã enilor prin dreptul administrativ
2.1. Fran a
2.2. Anglia
2.3. Germania
2.4. Italia
§ 3. Restric iile legale şi libertatea de ac iune a administra iei
3.1. Fran a
3.2. Anglia
3.3. Germania
3.4. Italia

A DOUA PARTE
DREPTUL ADMINISTRATIV AL UNIUNII EUROPENE

Capitolul 1
Uniunea Europeanã şi dreptul administrativ
§ 1. Conceptul de administra ie şi de drept administrativ în Uniunea Europeanã
§ 2. Prezentare generalã. Uniunea Europeanã în 2009

Capitolul 2
Izvoarele dreptului administrativ european
§ 1. Izvoarele scrise
§ 2. Dreptul cutumiar
§ 3. Jurispruden a ca izvor de drept

Capitolul 3
Principiile generale ale Dreptului Administrativ European
§ 1. Explica ii introductive
§ 2. Încredere şi previzibilitate
§ 3. Deschidere şi transparen ã
§ 4. Rãspunderea delictualã a administra iei comunitare
§ 5. Eficien ã şi eficacitate

Capitolul 4
Structura politico-administrativã a Uniunii Europene dupã Tratatul de la Lisabona
§ 1. Institu ii politice
1.1. Consiliul European
1.2. Consiliul Uniunii Europene
1.3. Parlamentul European
1.4. Înaltul reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe şi politica de securitate
§ 2. Structurile administrative
2.1. Comisia Europeanã
2.1.1. Istoric
2.1.2. Structura Comisiei Europene (staticã şi dinamicã)
2.1.3. Func ionarea şi competen ele Comisiei Europene
2.2. Organele consultative
2.2.1. Comitetul economic şi social
2.2.2. Comitetul regiunilor
2.3. Curtea de Conturi
2.4. Banca Centralã Europeanã

Capitolul 5
Procesul decizional în Uniunea Europeanã
§ 1. Explica ii preliminare
§ 2. Proceduri de adoptare a deciziilor potrivit Tratatului de la Lisabona
§ 3. Precizãrile Tratatului de la Lisabona privind definirea majoritã ii calificate
§ 4. Proceduri de revizuire a tratatelor

Capitolul 6
Controlul legalitã ii deciziilor administrative prin Curtea de Justi ie a Uniunii Europene
§ 1. Cãile de contestare a deciziilor administrative ilegale
§ 2. Structura şi competen ele actuale ale Justi iei Europene
§ 3. Limitele controlului realizat de Curtea de Justi ie a Uniunii Europene asupra
deciziilor cu caracter discre ionar ale institu iilor comunitare

Capitolul 7
Rela iile institu iilor comunitare cu parlamentele na ionale în realizarea politicilor
Uniunii Europene
§ 1. Rolul parlamentelor na ionale
§ 2. Politicile Uniunii Europene

Lucrãri fundamentale pentru studiul Dreptului Adminstrativ European

Lucrãri de acelaşi autor

Cuvânt înainte
 Adaptarea permanentã a procesului educa ional la realitã ile vie ii economice şi
social-politice este o condi ie a eficacitã ii acestuia; o condi ie a utilitã ii lui, în ultimã
instan ã, a contribu iei sale la progresul general pe care ni-l dorim cu to ii.
Integrarea efectivã a României în Uniunea Europeanã este deja o veche aspira ie a
noastrã, a tuturor. Acest lucru presupune însã, o completare a culturii tradi ionale cu noi
componente care in de armonizarea acesteia cu ceea ce se considerã a fi cultura politicã,
juridicã şi administrativã proprie spa iului public european.
Încã de la înfiin are, Facultatea de Administra ie Publicã din ªcoala Na ionalã de
Studii Politice şi Administrative a promovat o nouã concep ie a curriculei universitare,
abandonând pregãtirea tradi ionalã, exclusiv juridicã a viitorilor func ionari publici prin
introducerea unor discipline politice, economice şi manageriale. În ultimii ani, aceastã
concep ie a fost consolidatã fãrã însã a afecta necesitatea unei pregãtiri juridice
temeinice, dat fiind faptul cã înainte de orice, administra ia este chematã sã organizeze
executarea legii, sã execute în concret şi sã asigure executarea legii.
Pe aceastã direc ie, încã în primele lucrãri (1994) destinate procesului de învã ãmânt
din facultate, am abordat întreaga problematicã a administra iei publice din punct de
vedere comparativ şi interdisciplinar. În anul 2000, am scos, pentru prima datã în
România, o lucrare de Drept administrativ comparat, reeditat într-o formã revizuitã în
2003. În 2005, am scos împreunã cu tinerii mei colaboratori, "Dreptul administrativ
european", destinat, de asemenea, pregãtirii viitorilor lucrãtori din administra ia
publicã.În anul 2008 am scos din nou o lucrare pe care am intitulat-o, dupã unele ezitãri,
tot "Drept Administrativ European" (denumire adoptatã conven ional în curricula
universitarã a facultã ilor de profil din întreaga Europã, deşi autonomizarea unei astfel de
discipline juridice este discutabilã în momentul de fa ã) din necesitã i practice (impuse în
special de procesul Bologna) în care am combinat informa ii privind dreptul administrativ
al unor ãri din Uniunea Europeanã (aşadar drept administrativ comparat) cu dreptul
administrativ al Uniunii Europene, încercând astfel sã corespundã, dupã cum arãtam,
practicilor din curricula universitarã din alte ãri membre.
Epuizarea primei edi ii din aceastã lucrare dar mai cu seamã modificãrile intervenite
prin Tratatul de la Lisabona în organizarea structurilor i procedurile de func ionare ale
unora dintre acestea, determinã necesitatea editãrii unei noi edi ii revizuite i actualizatã
la data predãrii manuscrisului la editurã(25 nov.2009).Suntem siguri cã alegerea noii
Comisii Europene precum i punerea în practicã a unor prevederi ale Tratatului
modificator vor determina ulterior i alte completãri.Din necesitã i didactice se impune
însã tipãrirea celei de a doua edi ii din Dreptul Administrativ European sub aceastã
formã.

Autorul
CAPITOLUL 5. PROCESUL DECIZIONAL ÎN UNIUNEA EUROPEANÃ

§1. Explica ii preliminare1

Aşa dupã cum am precizat în capitolul dedicat structurilor administrative,

Comisia îşi exercitã competen ele ce îi sunt conferite de Consiliu pentru aplicarea
regulilor stabilite de acesta.
Consiliul, prin Decizia nr. 1999/468 din 28 iunie 1999 (J. Of. L. 184/23 din
17.7.1999) a stabilit modalitã ile de exercitare a competen elor de execu ie conferite
Comisiei2. Competen ele de execu ie, cu excep ia cazurilor specifice sau a actelor de
bazã care rezervã Consiliului dreptul de a exercita în mod direct unele dintre ele, sunt
conferite Comisiei conform dispozi iilor care prevãd acest efect în actul de bazã. Aceste
dispozi ii vor preciza elementele esen iale ale competen elor astfel conferite. Când actul
de bazã impune anumite modalitã i procedurale pentru adoptarea mãsurilor de execu ie,
aceste modalitã i trebuie sã fie conforme cu procedurile prevãzute în decizie (art. 3, 4, 5
şi 6). Decizia sus amintitã reglementeazã patru metode procedurale pentru adoptarea
deciziilor administrative:
1. Procedura de gestiune ("management procedure", "procédure de gestion").
Aceasta se utilizeazã în cazul actelor care privesc aplicarea politicilor comunitare
agricole şi de pescuit sau cele referitoare la punerea în aplicare a programelor cu
substan iale implica ii bugetare. În cadrul acestei proceduri Comisia este asistatã de un
Comitet de gestiune compus din reprezentan ii statelor membre şi prezidat de
reprezentantul Comisiei.
Reprezentantul Comisiei prezintã Comitetului un proiect cuprinzând mãsurile care
vor fi luate. Comitetul va emite un aviz asupra proiectului în cadrul unui termen pe care
preşedintele îl poate stabili în func ie de urgen a problemei în cauzã. Avizul este emis cu
majoritatea calificatã prevãzutã de art. 205 par. 2 TCE în cazul deciziilor adoptate de
Consiliu pe baza unei propuneri din partea Comisiei. Preşedintele nu are drept de vot.
Comisia va adopta, sub rezerva art. 8 din Decizie, mãsurile care sunt de aplicare
imediatã. Dacã aceste mãsuri nu sunt conforme cu avizul emis de Comitetul de gestiune,
ele vor trebui comunicate de îndatã de cãtre Comisie Consiliului. În acest caz, Comisia
poate sã amâne aplicarea mãsurilor pe care ea le-a decis pentru o duratã stabilitã în
fiecare act de bazã, dar care nu poate în nici un caz sã depãşeascã trei luni de la data
acestei comunicãri. În aceastã perioadã Consiliul, statuând cu majoritate calificatã poate
lua o decizie diferitã.
2. Procedura de reglementare ("regulatory procedure", procédure de réglementation).
Aceasta se utilizeazã pentru adoptarea mãsurilor de domeniul general destinate sã aplice
prevederi esen iale ale actelor de bazã, inclusiv mãsuri cu privire la protec ia sãnãtã ii şi
securitã ii persoanelor, animalelor sau plantelor. Când un act de bazã prevede cã anumite
elemente neesen iale ale acestui act pot fi adoptate sau aduse la zi prin proceduri de
executare, aceste mãsuri trebuie sã fie adoptate utilizându-se procedura de reglementare.
În realizarea acestei proceduri Comisia este asistatã de un Comitet de reglementare.
Compunerea comitetului şi procedura votului în cadrul acestuia se realizeazã la fel ca în
procedura de gestiune.
 În continuare Comisia, sub rezerva art. 8 din Decizie3, adoptã mãsurile respective
dacã ele sunt în conformitate cu avizul Comitetului de reglementare. Dacã mãsurile
respective nu sunt conforme cu avizul Comitetului sau dacã avizul nu este emis, Comisia
va prezenta fãrã întârziere Consiliului o propunere referitoare la mãsura care urmeazã a fi
luatã şi va informa Parlamentul european. Dacã Parlamentul considerã cã o propunere
prezentatã de Comisie potrivit unui act de bazã adoptat în conformitate cu procedura
prevãzutã de art. 251 TCE excede competen ele de execu ie prevãzute în acest act de
bazã, va informa Consiliul despre pozi ia sa. Consiliul, în cazul în care va considera
oportun sã ia în considerare o astfel de pozi ie, poate sã statueze cu majoritate calificatã
asupra propunerii, într-un termen care urmeazã sã fie stabilit în fiecare act de bazã, dar
care nu va depãşi trei luni de la data prezentãrii ei Consiliului. Dacã în acest termen,
Consiliul a indicat, cu majoritate calificatã, cã el se opune propunerii, Comisia o va
reexamina. Comisia va putea sã supunã Consiliului o propunere modificatã, sã supunã din
nou propunerea sa ori sã prezinte o propunere legislativã pe baza Tratatului. Dacã la
expirarea termenului Consiliul nici nu a adoptat mãsurile de aplicare propuse şi nici nu a
indicat opozi ia sa fa ã propunerea pentru mãsurile de aplicare, mãsurile de aplicare
propuse vor fi adoptate de cãtre Comisie.
3. Procedura consultativã ("advisory procedure", "procédure consultative"). Este
utilizatã pentru adoptarea mãsurilor care nu sunt de resortul celor douã proceduri
prevãzute mai sus, lãsându-se Comisiei libertatea de a o aplica "în orice caz în care ea
este consideratã a fi cea mai adecvatã"(art. 2 lit. c). În realizarea aceste proceduri Comisia
este asistatã de un Comitet consultativ compus la fel ca şi celelalte douã. Reprezentantul
Comisiei prezintã Comitetului un proiect al mãsurilor care urmeazã a fi luate. Comitetul
va emite avizul sãu asupra proiectului, în cadrul unui termen pe care preşedintele sãu îl
fixeazã în func ie de urgen a problemei în cauzã, dacã este necesar procedându-se la vot.
Avizul Comitetului va fi consemnat într-un proces-verbal; fiecare stat membru are
dreptul de a cere sã îi fie consemnatã pozi ia sa în acest proces-verbal. Comisia va ine
cont pe cât posibil de avizul emis de Comitet. Ea va informa Comitetul în legãturã cu
modul în care avizul a fost luat în considerare.
4. Procedura de salvgardare sau de protec ie ("safeguard procedure", "procédure de
sauvegarde"). Aceastã procedurã poate fi aplicatã când actul de bazã conferã Comisiei
competen a de a decide asupra mãsurilor de salvgardare. Comisia comunicã Consiliului şi
statelor membre toate deciziile referitoare la mãsurile de salvgardare. Se poate prevede
cã, înainte de adoptarea deciziei sale, Comisia va consulta statele membre în conformitate
cu modalitã ile determinate în fiecare caz. Orice stat membru poate sã trimitã Consiliului
decizia Comisiei în cadrul unui termen determinat în actul de bazã în cauzã. Consiliul,
statuând cu majoritate calificatã, poate lua o decizie diferitã în cadrul termenului stabilit
în actul de bazã. În mod alternativ poate fi prevãzut în actul de bazã cã, statuând cu
majoritate calificatã, Consiliul poate sã confirme, sã modifice sau sã revoce decizia
adoptatã de Comisie şi cã, dacã Consiliul nu a luat o decizie în termenul men ionat mai
sus, decizia Comisiei este consideratã revocatã.
Decizia instituie şi modalitã i de informare a Parlamentului de cãtre Comisie care vor
fi dezvoltate ulterior prin Acordul între cele douã institu ii privind procedurile pentru
implementarea Deciziei nr. 1999/468 (J.Of. L. 256/9 din 10 oct. 2000).

*
* *

În doctrina administrativã na ionalã se disting de obicei douã tipuri de rela ii în cadrul

cãrora acordarea unei libertã i de decizie este susceptibilã de a deveni o problemã
juridicã, anume: în raportul dintre legiuitor şi administra ie, pe de o parte, şi respectiv,
între administra ie şi tribunale, pe de cealaltã parte.
În statele membre ale Uniunii Europene în care se regãseşte un control pronun at de
constitu ionalitate asupra legislativului, studiul juridic al puterii discre ionare a
administra iei, se întinde totodatã, şi asupra puterii discre ionare legislative. Este vorba de
libertatea de ac iune a puterii legislative în cadrul constitu iei, în opozi ie cu libertatea
administra iei în cadrul legii, în raport de instan ele judecãtoreşti. În general, se poate
afirma cã libertatea de decizie a puterii legislative este mai mare decât a puterii executive,
de regulã, actul fundamental al statului impunând mai pu ine constrângeri constitu ionale
legiuitorului decât legea, institu iilor executive.
La nivelul Uniunii Europene observãm în primul rând cã nu existã o separare precisã
între administra ie şi legislativ, ca în sistemele juridice na ionale, ceea ce e de naturã a
pune întrebarea dacã distinc ia între puterile discre ionare administrative şi cele
legislative prezintã un interes practic în dreptul comunitar.
În al doilea rând, în dreptul administrativ european problematica generalã a libertã ii
de decizie administrativã se circumscrie conceptului global de "putere discre ionarã", fãrã
a împrumuta din specificul na ional. Curtea Europeanã de Justi ie nu re ine distinc iile
clasice care se fac de exemplu în doctrina germanã între "puterea discre ionarã"4 şi
"no iunea juridicã nedeterminatã"5 şi nici exemplul francez al "puterii de apreciere"6.
Într-un sens generic, apropiat jurispruden ei Cur ii, M. Bullinger defineşte puterea
discre ionarã printr-un "câmp al libertã ii de ac iune, deschis administra iei publice atunci
când conduita sa nu poate fi, nici complet definitã în avans de lege, nici total controlatã
printr-un tribunal"7.
Curtea a re inut, prin hotãrârea 247/1980 cã "în determinarea politicilor lor în materie,
institu iile comunitare competente beneficiazã de o largã putere de apreciere în ceea ce
priveşte nu numai stabilirea bazelor actuale ale ac iunii lor, dar şi definirea obiectivelor
urmãrite, în cadrul prevederilor Tratatului, dupã cum şi alegerea instrumentelor de
ac iune corespunzãtoare".
Puterea discre ionarã nu trebuie confundatã cu posibilitatea de a ac iona arbitrar sau
fãrã control, cum se pare cã ar sugera-o utilizarea cuvântului "discre ionar" în francezã
sau formulele de genul: "dacã se considerã util" sau "atunci când ministrul apreciazã"
specifice legilor britanice sau irlandeze8. Pe plan comunitar, necesitatea concretã şi
practicã de renun are la o reglementare integralã a ac iunii administrative, nu echivaleazã
însã cu acordarea permisiunii administra iei de a dispune decizii arbitrare sau par iale.
Tocmai de aceea administra ia, în cadrul puterii sale discre ionare, are obliga ia de a
explica de ce a adoptat o anumitã conduitã din mai multe posibile. Încã de la înfiin area
celor trei Comunitã i, tratatele constitutive au prevãzut obliga ia motivãrii deciziilor
indiferent de caracterul lor, constitutiv sau declarativ (art. 15 al Tratatului CECA, art. 190
din Tratatul CEE şi art. 162 din Tratatul CEEA). Motivarea dã posibilitatea cunoaşterii
modului de formare a voin ei juridice a institu iilor emitente. Cetã eanul poate aprecia
astfel în cunoştin ã de cauzã dacã introducerea unui recurs jurisdic ional are sau nu şanse
de succes, iar Curtea Europeanã de Justi ie are asigurate condi iile pentru aflarea
adevãrului în cauzele deduse9.
Depãşirea limitelor puterii discre ionare fixate prin legisla ie şi principii de drept
reprezintã deturnare de putere. Avocatul General Roemer în procesul nr. 3/1964 (Camera
sindicalã a siderurgiei franceze/Înalta Autoritate) considera cã "se poate vorbi despre
deturnare de putere atunci când aceasta este utilizatã în alte scopuri decât cele stabilite de
lege". Aceastã defini ie poate fi nuan atã în sensul unei lipse grave de previziune sau de
circumspec ie, echivalând cu o nesocotire a scopului prevãzut de lege10.
O problemã discutatã în doctrinã şi jurispruden ã este aceea dacã pentru a realiza o
deturnare de putere este necesar sau nu sã se ac ioneze cu un element subiectiv
inten ional11. Avocatul General Lagrange, în procesul nr. 3/1954 se pronun a în sensul cã
"elementul caracteristic al deturnãrii de putere nu este încãlcarea obiectivã a unei reguli
de drept, ci existen a unei inten ii subiective ilegale, întrucât contrar scopului legii,
autoritatea a emis decizia respectivã" (teoria deturnãrii subiective a puterii). În schimb
CEJ pare a împãrtãşi teoria obiectivã a deturnãrii puterii în decizia nr. 8/1955 în care se
afirma cã existã deturnare de putere şi atunci când, printr-o gravã lipsã de previziune sau
de circumspec ie, a fost urmãrit un alt scop decât cel prevãzut de lege, nefiind necesarã
eviden ierea inten iei vãdite de a ocoli legea.
O variantã a deturnãrii de putere o constituie deturnarea procedurii. Astfel prin
hotãrârea nr. 8/1957 (Grupul Înaltelor Furnale şi O elãrii/Înalta Autoritate) Curtea a
stabilit eludarea de cãtre Comisie a procedurii speciale prevãzute în Tratatul CECO
pentru adoptarea deciziilor cu privire la sistemul cotelor în privin a produc iei de o el.
Comisia nu respectase în acest caz procedura de consultare a Comitetului Consultativ şi
de ob inere a avizului conform din partea Consiliului. Prin urmare, dat fiind cã decizia în
cauzã fusese luatã de Comisie prin deturnarea procedurii, Curtea a decis anularea ei.
Pentru a se realiza o deturnare de procedurã normele încãlcate trebuie sã fie imperative.
Încãlcarea limitelor puterii discre ionare se poate face şi prin ignorarea manifestã a
unei reguli de drept. Curtea a considerat cã "ignorarea trebuie sã decurgã dintr-o eroare
evidentã de apreciere, din perspectiva dispozi iilor Tratatului, situa ie în raport cu care a
fost luatã decizia" (Hotãrârea nr. 6/1954-Guvernul Regatului Olandei/Înalta Autoritate).
În doctrinã, ignorarea evidentã a dreptului aplicabil este asimilatã unei depãşiri manifeste
a limitelor puterii de apreciere.

§2. Proceduri de adoptare a deciziilor potrivit Tratatului de la Lisabona

Actele juridice ale Uniunii Europene. Pentru a exercita competen ele Uniunii
Europene, institu iile adoptã, dupã cum am mai arãtat, urmãtoarele acte juridice :
* regulamentul : are o valoare generalã. Este obligatoriu în toate segmentele sale şi este
direct aplicabil în fiecare stat membru;
* directiva : obligã fiecare stat membru destinatar referitor la rezultatul pe care trebuie
sã-l atingã, lãsând instan elor na ionale competen a cu privire la formã şi la mijloace;
* decizia : este obligatorie în toate segmentele sale. Dacã decizia îi desemneazã pe
destinatari, nu este obligatorie decât pentru aceştia;
* recomandarea şi avizul : nu obligã statele membre.
O ierarhie a normelor europene este instauratã prin stabilirea unei distinc ii între:

Actele legislative
Actele juridice adoptate prin procedura legislativã constituie acte legislative. Ele sunt
adoptate prin :
* procedura legislativa ordinarã : Parlamentul european şi Consiliul adoptã concomitent
un regulament, o directivã sau o decizie, la propunerea Comisiei
* procedura legislativa specialã : Parlamentul european cu participarea Consiliului, sau
acesta cu participarea Parlamentului european adoptã, în cazurile specifice prevãzute de
tratate, un regulament, o directiva sau o decizie.
Anumite acte legislative pot fi adoptate la ini iativa unui grup de state membre
sau a Parlamentului european, la recomandarea Bãncii centrale europene sau la cererea
Cur ii de justi ie ori a Bãncii europene de investi ii.

Actele delegate
Un act legislativ poate delega Comisiei puterea sã adopte acte nelegislative de
importan ã generalã (sub formã de regulamente, directive şi decizii) care completeazã sau
modificã anumite elemente neesen iale ale actului legislativ. El delimiteazã în mod
explicit obiectivele, con inutul, importan a şi durata delegãrii de putere precum şi
condi iile la care este supusã delegarea.
Elementele esen iale dintr-un domeniu nu pot face obiectul unei delegãri de
putere.
Adjectivul "delegat" este inserat în titlul actelor delegate.

Actele de executare
Atunci când sunt necesare condi ii uniforme de executare a actelor obligatorii
(constrângãtoare) din punct de vedere juridic ale Uniunii, aceste acte conferã Comisiei -
sau, în cazuri specifice, Consiliului - competen e de executare (sub formã de
regulamente). Parlamentul european şi Consiliul, statuând prin intermediul
regulamentelor conform procedurii legislative ordinare, stabilesc în prealabil regulile şi
principiile generale relative la modalitã ile de control de cãtre statele membre, a
exercitãrii competen elor de executare de cãtre Comisie12.
Cuvântul "executare" este inserat în titlul actelor de executare.

Procedura legislativã ordinarã

Procedura legislativã ordinarã dã putere Parlamentului european sã decreteze acte
concomitent cu Consiliul. Câmpul sãu de ac iune cuprinde peste 73 de domenii.
 Principalele domenii de aplicare a procedurii legislative ordinare

- Interzicerea discriminãrilor
- Mãsuri relative la cooperarea poli ieneascã
- Libera circula ie a cetã enilor Uniunii
- Cercetarea
- Libera circula ie a lucrãtorilor
- Politica spa ialã europeanã
- Procedura în materie de vize
- Cooperarea la dezvoltarea
- Politica socialã
- Mãsurile necesare utilizãrii monedei euro
- Mãsurile privind for a de muncã
- Aplicarea Fondului social şi a Fondului regional
- Recunoaşterea diplomelor
- Cooperarea vamalã
- Formarea profesionalã
- Cooperarea administrativã
- Pia a internã
- Administra ia europeanã
- Politica comercialã comunã
- Protec ia sãnãtã ii, mãsurile în domeniul veterinar şi fitosanitar
- Protec ia consumatorilor
- Lupta împotriva fraudei
- Politica agricolã
- Cooperarea economicã, financiarã şi tehnicã cu ãrile ter e
- Egalitatea remunera iei pentru muncã egalã
- Ajutorul umanitar
- Educa ia, cultura, sportul, turismul
- Protec ia civilã
- Politica transporturilor, inclusiv transportul aerian
- Bugetul european
- Re elele transeuropene
- Controlul exercitãrii competen elor de executare de cãtre Comisie
- Mãsurile în domeniul protec iei mediului
- Curtea de justi ie a Uniunii europene
- Mãsurile relative la energie
- Principiile reglementând accesul la documente
- Mãsurile cu privire la controlul frontierelor, azil şi imigra ie
- Statistica comunitarã
- Cooperarea judiciarã în materie civilã cu inciden ã transfrontalierã
- Protec ia persoanelor în ceea ce priveşte tratarea datelor
- Mãsurile cu privire la cooperarea judiciarã în materie penalã
 Procedura de adoptare a unui act este urmãtoarea (a se vedea schema alãturatã) :
› Comisia europeanã prezintã o propunere Parlamentului european şi Consiliului

Prima lecturã
› Parlamentul european îşi decide pozi ia la prima lecturã şi o transmite Consiliului
› Consiliul :
* aprobã pozi ia Parlamentului european, actul respectiv este adoptat în formula hotãrâtã
de Parlamentul european
* nu aprobã pozi ia Parlamentului european, îşi adoptã propria pozi ie la prima lectura şi
o transmite Parlamentului european informându-l în legãturã cu motivele pozi iei sale.
Comisia informeazã Parlamentul european în legãturã cu pozi ia sa.

Cea de-a doua lecturã

› Dacã, într-un termen de 3 luni dupã transmiterea pozi iei Consiliului, Parlamentul
european :
* aprobã pozi ia Consiliului sau nu s-a pronun at, actul respectiv este considerat adoptat
în formula hotãrâtã de Consiliu;
* respinge, cu majoritatea membrilor sãi, pozi ia Consiliului, actul respectiv este
considerat neadoptat;
* propune, cu o majoritate a membrilor sãi, amendamente la pozi ia Consiliului, textul
astfel amendat este transmis Consiliului şi Comisiei care emite un aviz asupra acestor
amendamente.
› Dacã, într-un termen de 3 luni dupã primirea amendamentelor Parlamentului european,
Consiliul, statuând cu majoritate calificatã :
* aprobã toate amendamentele Parlamentului european, actul respectiv este considerat
adoptat;
* nu aprobã toate amendamentele, preşedintele Consiliului, de comun acord cu
preşedintele Parlamentului european, convoacã comitetul de conciliere într-un termen de
6 sãptãmâni
Consiliul statueazã în unanimitate asupra amendamentelor care au fãcut obiectul
unui aviz negativ al Comisiei.

Concilierea
› Comitetul de conciliere, care reuneşte membrii Consiliului ori reprezentan ii acestora şi
tot atâ ia membrii reprezentând Parlamentul european, are drept misiune sã parvinã la un
acord asupra unui proiect comun cu majoritatea calificatã a membrilor reprezentând
Consiliul şi cu majoritatea membrilor reprezentând Parlamentul european, într-un termen
de 6 sãptãmâni, începând de la convocarea sa, pe baza pozi iilor Parlamentului european
şi ale Consiliului la cea de-a doua lecturã.
Comisia participã la lucrãrile comitetului şi ia orice ini iativã necesarã în vederea
promovãrii unei apropieri fa ã de pozi iile Parlamentului european şi ale Consiliului.
Dacã într-un termen de 6 sãptãmâni dupã convocarea sa, comitetul de conciliere
nu aprobã un proiect comun, actul propus este considerat neadoptat.
 Cea de-a treia lecturã
› Dacã, într-un termen de 6 sãptãmâni, comitetul aprobã un proiect comun, Parlamentul
european şi Consiliul dispun fiecare de un termen de 6 sãptãmâni, începând cu aceastã
aprobare, pentru a adopta actul respectiv conform acestui proiect:
› Parlamentul european, statuând cu majoritatea sufragiilor exprimate iar Consiliul cu
majoritate calificatã, aprobã proiectul comun: actul propus este considerat adoptat în
formularea hotãrâtã de Comitetul de conciliere;
› Parlamentul european, statuând cu majoritatea sufragiilor exprimate şi/sau Consiliul, cu
majoritate calificatã, nu adopta proiectul comun: actul propus este considerat neadoptat.
Termenul de 3 luni şi cel de 6 sãptãmâni sunt prelungite cu o lunã, respectiv 2
sãptãmâni cel mult, la ini iativa Parlamentului european sau a Consiliului.

Procedura legislativã specialã

Procedura legislativã specialã constã în adoptarea, în cazurile prevãzute de tratate,
a unui regulament, a unei directive ori a unei decizii de cãtre Parlamentul european cu
participarea Consiliului sau de cãtre acesta, cu participarea Parlamentului european care
trebuie, fie sã-şi dea avizul, fie sã-şi dea aprobarea.
Clauza pasarela: Consiliul european poate adopta o decizie care sã autorizeze
adoptarea prin procedura legislativã ordinarã a unor acte legislative care ar trebui
adoptate printr-o procedurã legislativã specialã. El statueazã în unanimitate, dupã
aprobarea Parlamentului european, care se pronun ã cu majoritatea membrilor sãi.
Procedura de aprobare
Procedura de aprobare implicã, în cazul Consiliului european ori a Consiliului, ca
acestea sã ob inã, în domeniile definite prin tratate, acordul Parlamentului european
înainte de a proceda la adoptarea unei decizii.
Parlamentul european se pronun ã cu majoritatea membrilor din care este
constituit. Dacã majoritatea nu este întrunitã, Consiliul european ori Consiliul nu pot
adopta decizia.
Procedura de consultare
În anumite cazuri, tratatele impun Consiliului sã nu adopte o decizie propusã de
cãtre Comisie decât dupã consultarea Parlamentului european care se pronun ã cu
majoritatea sufragiilor exprimate. Consiliul nu este obligat sã urmeze avizul acestuia.
Procedura bugetara
Cadrul financiar plurianual
Cadrul financiar plurianual vizeazã sã asigure evolu ia ordonatã a cheltuielilor
Uniunii în limita propriilor sale resurse. Este stabilit pe o perioadã de cel pu in 5 ani.
Consiliul, statuând în unanimitate, dupã aprobarea Parlamentului european care se
pronun ã cu majoritatea membrilor sãi, adoptã un regulament care fixeazã cadrul
financiar plurianual.
Bugetul anual al Uniunii europene
Bugetul anual al Uniunii europene respectã cadrul financiar plurianual.
Parlamentul european şi Consiliul, statuând conform unei proceduri legislative speciale,
stabilesc bugetul anual al Uniunii la propunerea Comisiei, con inând o previziune a
veniturilor (încasãrilor) şi cheltuielilor. Procedura bugetarã este urmãtoarea :
› Comisia prezintã Parlamentului european şi Consiliului o propunere con inând proiectul
de buget cel mai târziu la 1 septembrie al anului care îl precede pe cel al executãrii sale.

O singura lectura
› Consiliul adoptã pozi ia sa asupra proiectului de buget şi o transmite Parlamentului
european cel târziu la 1 octombrie al anului care îl precede pe cel al executãrii bugetului.
› Dacã, într-un termen de 42 de zile dupã aceasta transmitere, Parlamentul european :
* aproba pozi ia Consiliului, bugetul este adoptat;
* nu a statuat, se considera cã bugetul este adoptat;
* adopta, cu majoritatea membrilor sãi, amendamente, preşedin ii celor doua institu ii
convoacã fãrã întârziere comitetul de conciliere, în afara de cazul în care, în urmãtoarele
10 zile, Consiliul informeazã Parlamentul european cã aprobã toate aceste amendamente.
Concilierea
› Comitetul de conciliere are drept misiune sã parvinã, pe baza pozi iilor Parlamentului
european şi ale Consiliului, la un acord asupra unui proiect comun, într-un termen de 21
de zile începând de la convocarea sa. Comisia participã la comitet în scopul de a contribui
la o apropiere între pozi iile celor douã institu ii.

› Dacã, în termenul de 21 de zile, comitetul ajunge la un acord asupra unui proiect

comun, Parlamentul european şi Consiliul dispun fiecare de un termen de 14 zile
începând de la data acestui acord pentru a aproba proiectul comun.
› Dacã, într-un termen de 14 zile:
* cele doua institu ii aprobã proiectul sau nu ajung sã statueze, ori dacã una din aceste
institu ii aprobã proiectul în timp ce cealaltã nu reuşeşte sã statueze, se considerã cã
bugetul este adoptat conform proiectului comun;
* Parlamentul european, statuând cu majoritatea membrilor sãi, şi Consiliul resping în
egalã mãsura proiectul, ori numai Parlamentul european îl respinge sau una din aceste
institu ii îl respinge în vreme ce cealaltã nu reuşeşte sã statueze, un nou proiect de buget
este prezentat de cãtre Comisie;
* Parlamentul european aprobã proiectul iar Consiliul îl respinge, Parlamentul european,
într-un termen de 14 zile începând de la data respingerii proiectului de cãtre Consiliu, şi
statuând cu majoritatea membrilor sãi şi cu 3/5 din sufragiile exprimate, poate decide
confirmarea ansamblului ori a unei par i a amendamentelor sale. Se considerã cã bugetul
este adoptat definitiv pe aceastã bazã.
› Dacã, într-un termen de 21 de zile, comitetul nu ajunge la un acord asupra unui proiect
comun, Comisia prezintã un nou proiect.
› Atunci când procedura este încheiatã, preşedintele Parlamentului european constatã cã
bugetul este aprobat în mod definitiv.

Sursa: Dominique Granguillot, "L'Union européenne aprés le Traité de Lisbonne",

Editions Gualino, Paris, 2008.

§3. Precizãrile Tratatului de la Lisabona privind definirea majoritã ii calificate

Decizia Consiliului cu majoritate calificatã
Consiliul decide cu majoritate calificatã, cu excep ia cazurilor în care tratatele
decid altfel. Tratatul de la Lisabona a mãrit în mod considerabil câmpul majoritã ii
calificate.
Fiecare membru al Consiliului poate primi o delegare de vot doar din partea unuia
singur dintre ceilal i membri.
Dispozi iile Tratatului de la Lisabona cu privire la definirea majoritã ii calificate
vor intra în vigoare la 1 noiembrie 2014.

Pânã la 31 octombrie 2014

Pentru deliberãrile care cer o majoritate calificatã, voturile membrilor Consiliului
sunt afectate de urmãtoarea pondere :

State membre
Voturi
Germania, Italia, Fran a, Regatul-Unit
29
Spania, Polonia
27
România
14
Olanda
13
Belgia, Grecia, Ungaria, Portugalia, Republica Cehã
12
Austria, Bulgaria, Suedia
10
Danemarca, Irlanda, Lituania, Finlanda, Slovacia
7
Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg, Slovenia
4
Malta
3

Deliberãrile sunt acceptate dacã întrunesc cel pu in 255 de voturi din 345
exprimând votul favorabil al majoritã ii membrilor. Atunci când Consiliul nu statueazã la
propunerea Comisiei, deliberãrile sunt acceptate dacã întrunesc cel pu in 255 de voturi
exprimând votul favorabil a cel pu in 2/3 dintre membri.
Un membru al Consiliului poate cere ca, atunci când un act este adoptat de cãtre
Consiliu cu majoritate calificatã, sã se verifice dacã statele membre constituind aceastã
majoritate calificatã reprezintã cel pu in 62% din popula ia totalã a Uniunii. Dacã se
dovedeşte cã aceastã condi ie nu este îndeplinitã, actul în cauzã nu este adoptat.
În cazul în care nu to i membrii Consiliului iau parte la vot, majoritatea calificatã
se defineşte ca fiind aceeaşi propor ie între voturile ponderate şi numãrul de membri ai
Consiliului, precum şi - dacã este cazul - acelaşi procentaj între popula ia statelor membre
în cauzã şi cei fixa i, în cazul în care to i membrii Consiliului participã la vot13.
 De la 1 noiembrie 2014 pânã la 31 martie 2017
Între 1 noiembrie 2014 şi 31 martie 2017, atunci când o deliberare va trebui luatã
cu majoritate calificatã, un membru al Consiliului va putea cere ca aceastã deliberare sã
fie luatã conform modalitã ilor aplicabile înainte de 1 noiembrie 2014.
Începând cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificatã va fi un sistem cu majoritate
dublã, definit dupã cum urmeazã:

Minoritate de blocaj : cel pu in 4 membri ai Consiliului reprezentând peste 35%

din popula ie, fãrã de care majoritatea calificatã este consideratã acceptatã.

Compromisul Ioannina : permite unui grup de state apropiate de minoritatea de

blocaj sã cearã reexaminarea unei decizii adoptate cu majoritate calificatã. Statele
solicitante trebuie sã reprezinte cel pu in 75% din popula ie sau cel pu in 75% din
numãrul statelor membre necesare pentru constituirea unei minoritã i de blocaj. În acest
caz, Consiliul trebuie sã procedeze la o nouã deliberare - într-un termen rezonabil - a
deciziei respective, fãcând tot ceea ce-i stã în putere pentru a uşura realizarea unei cât mai
mari baze de acord.
Exemple ale pragurilor de invocare a mecanismului Ioannina: statele trebuie sã
reprezinte :
* fie 75% din 45% dintre state, adicã 34% dintre state, adicã 9 state;
* fie 75% din 35% din popula ie, adicã 26% din popula ie.

Minoritate de blocaj : cel pu in numãrul minim de membri ai Consiliului reprezentând

peste 35% din popula ia statelor membre participante, plus un membru, fãrã de care
majoritatea calificatã este consideratã acceptatã.

Începând cu 1 aprilie 2017

Majoritatea calificatã va constitui sistemul cu dublã majoritate aplicat de la 1
noiembrie 2014 cu aceeaşi minoritate de blocaj. Începând cu 1 aprilie 2017, statele care
solicitã reexaminarea unei decizii adoptatã cu majoritate calificatã vor trebui sã reprezinte
cel pu in 55% din popula ie sau cel pu in 55% din numãrul statelor membre necesare
pentru constituirea unei minoritã i de blocaj.
Consiliul delibereazã în aceleaşi condi ii ca în cazul precedent.
Exemple de praguri de invocare a mecanismului Ioannina : statele trebuie sã
reprezinte:
* fie 55% din 45% dintre state, adicã 25% dintre state ceea ce înseamnã 7 state
* fie 55% din 35% din popula ie adicã 19% din popula ie

Alte modalitã i de decizie în cadrul Consiliului

Fiecare membru al Consiliului poate primi delegarea unui vot din partea unuia
singur dintre ceilal i membri.
Vot cu majoritate simplã
Consiliul statueazã cu majoritate simplã în special pentru adoptarea
regulamentului sãu intern, pentru chestiuni de procedurã sau pentru a cere Comisiei sã
procedeze la orice formã de analizã pe care o considerã oportunã în vederea realizãrii
obiectivelor comune şi sã-i supunã orice propuneri corespunzãtoare.

Vot prin consens

Consiliul statueazã prin consens (în unanimitate) în special asupra chestiunilor
legate de fiscalitate, securitate socialã, politicã externã, apãrare comunã. Ab inerea acelor
membri prezen i sau reprezenta i nu constituie obstacol în calea adoptãrii deliberãrilor
Consiliului care presupun unanimitate.
Clauza pasarela: Consiliul european poate adopta o decizie care sã autorizeze
Consiliul sã statueze cu majoritate calificata într-un domeniu sau într-un caz în care
unanimitatea era solicitatã ini ial (în afara deciziilor cu implica ii militare ori în domeniul
apãrãrii).

§4. Proceduri de revizuire a tratatelor

Procedura de revizuire ordinarã

Guvernul fiecãrui stat membru, Parlamentul european ori Comisia pot supune
Consiliului un proiect de revizuire a tratatelor în scopul de a mari sau a reduce
competen ele atribuite Uniunii.
Aceste proiecte sunt transmise de cãtre Consiliul european şi notificate
parlamentelor na ionale. Consiliul european poate :
* adopta cu majoritate simplã - dupã consultarea Parlamentului european şi a Comisiei,
precum şi a BCE în cazul unor modificãri institu ionale în domeniul monetar - o decizie
favorabilã modificãrilor propuse. Preşedintele Consiliului european convoacã o
Conven ie compusã din reprezentan i ai parlamentelor na ionale, din şefi de stat ori de
guvern ai statelor membre, din reprezentan i ai Parlamentului european şi ai Comisiei.
Conven ia examineazã proiectele de revizuire şi adoptã prin consens recomandarea unei
Conferin e a reprezentan ilor guvernelor statelor membre;
* decide cu majoritate simplã, dupã aprobarea Parlamentului european, sã nu fie
convocatã Conven ia dacã nu este justificatã amploarea modificãrilor. În acest din urmã
caz, Consiliul european stabileşte mandatul pentru o Conferin ã a reprezentan ilor
guvernelor statelor membre.

Conferin a este convocatã de cãtre preşedintele Consiliului în vederea determinãrii, de

comun acord, a modificãrilor care trebuie aduse tratatelor.
Modificãrile intrã în vigoare dupã ratificarea de cãtre toate statele membre, conform
regulilor lor constitu ionale.

Procedurile de revizuire simplificate

Guvernul fiecãrui stat membru, Parlamentul european ori Comisia pot supune Consiliului
european un proiect de revizuire totalã ori par iala a dispozi iilor tratatelor cu privire la
politicile şi ac iunile interne ale Uniunii. Consiliul european poate adopta în unanimitate -
dupã consultarea Parlamentului european şi a Comisiei, precum şi a BCE în cazul
modificãrilor institu ionale în domeniul monetar - o decizie prin care sunt modificate
aceste dispozi ii. Decizia nu intrã în vigoare decât dupã aprobarea ei de cãtre statele
membre, conform regulilor lor constitu ionale. Ea nu poate mãri competen ele atribuite
Uniunii în cadrul tratatelor.
Consiliul european poate adopta în unanimitate, dupã aprobarea Parlamentului european
care se pronun ã cu majoritatea membrilor, o decizie care autorizeazã:
* Consiliul sã statueze cu majoritate calificatã într-un domeniu ori într-un caz în care
unanimitatea este necesarã (cu excep ia acelor domenii cu implica ii militare ori în
domeniul apãrãrii);
* Adoptarea de acte legislative conform procedurii legislative ordinare în locul procedurii
legislative speciale.
Decizia este transmisã parlamentelor na ionale. În cazul opunerii unui parlament na ional,
notificatã într-un termen de 6 luni dupã transmitere, decizia nu este adoptatã. În absen a
unei opuneri, Consiliul european poate adopta decizia respectivã.

1 Paragraf preluat din lucrarea "Dreptul Administrativ în Uniunea Europeanã" - autori

Ioan Alexandru. Mihaela Cãrãuşan, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu
Manda, Alina-Livia Nicu, Crina Rãdulescu, Cãtãlin Silviu Sãraru, Ed. Lumina Lex,
Bucureşti, 2007, p. 343 şi urm
2 anterior materia era reglementatã prin Decizia nr. 87/373/CEE din 13 iulie 1987 cu
acelaşi obiect.
3 Art. 8 prevede cã "dacã Parlamentul european indicã, într-o rezolu ie motivatã, cã
mãsurile de executare proiectate, a cãror adoptare este preconizatã şi care au fost supuse
unui comitet potrivit unui act de bazã adoptat conform art. 251 din Tratat, ar excede
competen ele de executare prevãzute în actul de bazã, Comisia va reexamina mãsurile
proiectate. Comisia poate, inând cont de aceastã rezolu ie şi cu respectarea termenului de
procedurã în curs, sã supunã Comitetului noi proiecte de mãsuri, sã continue procedura
sau sã prezinte Parlamentului şi Consiliului o propunere pe baza Tratatului. Comisia
informeazã Parlamentul european şi Comitetul despre ac iunea pe care inten ioneazã sã o
întreprindã cu privire la rezolu ia Parlamentului şi motivele de a proceda astfel."
4 no iunea de "putere discre ionarã" desemneazã în dreptul german "o anumitã marjã de
libertate în decizie şi ac iune, posibilitatea de a alege între mai multe atitudini posibile" -
a se vedea în acest sens E. Forsthoff - Traité de droit administratif allemand, tradus de M.
Fromont, Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 148
5 "no iuni juridice nedeterminate" sunt considerate de E. Forsthoff (op. cit., p. 149) unele
din conceptele utilizate de legiuitorul german, cum ar fi: binele public, ordine publicã,
utilitate publicã, securitate publicã, pericol, amenin are, avantaj, dezavantaj, pagubã etc.
Dana Apostol Tofan analizând doctrina administrativã germanã aratã cã opera iunea
logicã care constã în a determina con inutul concret al no iunilor juridice nedeterminate
nu reprezintã exerci iul puterii discre ionare. Spre deosebire de puterea discre ionarã, în
cazul no iunii juridice nedeterminate regula de drept nu dã administra iei posibilitatea de
a alege între mai multe ac iuni. Ea presupune, dimpotrivã cã o singurã ac iune poate
corespunde unui scop de atins. Autoritã ile urmeazã deci sã cerceteze care este aceastã
ac iune, fie pentru cã termenii juridici ai textului au fost neinspirat aleşi, fie pentru cã
textul lasã o marjã de incertitudine pentru a permite diferen ele care ar fi eventual
necesare. Aplicând o no iune juridicã nedeterminatã, autoritã ile transformã con inutul
regulii juridice abstracte într-o decizie privind o situa ie concretã - a se vedea Dana
Apostol Tofan- Puterea discre ionarã şi excesul de putere al autoritã ilor publice, Editura
All Beck, 1999, Bucureşti, p. 17
6 doctrina francezã vorbeşte despre putere sau marjã de apreciere atunci când se pune
problema latitudinii lãsate administra iei în calificarea juridicã a unui fapt. De asemenea
se spune cã existã putere discre ionarã atunci când, în prezen a circumstan elor de fapt
date, autoritatea administrativã este liberã sã ia o decizie sau alta, poate alege între aceste
decizii sau altfel spus, atunci când conduita nu-i este dictatã dinainte de drept - a se vedea
G. Vedel, P. Delvolvé - Droit administratif, vol. I, ed. a II-a, P.U.F., Paris, 1992, p. 529
7 M. Bullinger - Das Ermessen der offentlinchen Verwaltung, 1984
8 J. Ziller-Administration comparées. Les systemes politico-administratifs de l'Europe
des Douze, Montchrestien, Paris, 1993, p. 296
9 a se vedea şi Pierre Mathijsen--- Compediu de drept european, Edi ia a 7-a, Editura
Club Europa, 2002, p. 35, 36
10 Jurgen Schwartze - op. cit.(European Administrative Law)
11 ibidem
12 Dominique Granguillot, op. cit., p. 27.
13 Dominique Granguillot, op.cit, p. 17.
 editie on-line www.cartesiarte.ro

Aceasta carte poate fi comandata la adresa de e-mail :distributie@universuljuridic.ro