Suport de Curs (Proiect) Admin. 2021

DREPT ADMINISTRATIV
note de curs
CHIŞINĂU - 2021
CUPRINS:
TEMA 1. CARACTERISTICA GENERALĂ A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1. Originea și esența conducerii sociale/de stat
2. Factorii care determină administrația publică contemporană
3. Noțiunea administrației publice și trăsăturile caracteristice.
TEMA 2: PRINCIPIILE DE BAZĂ ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

1. Principiile generale și cele speciale ale administrației publice;
2. Principiile materiale și cele procesuale;
3. Probleme privind aplicarea și respectarea principiilor administrație publice
TEMA 3: DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ DE DREPT ȘI ȘTIINȚĂ

1. Noţiunea, obiectul şi metoda de reglementare ale dreptului administrativ
2. Izvoarele dreptului administrativ
3. Corelaţia dreptului administrativ cu alte ramuri ale dreptului
4. Sistemul dreptului administrativ
TEMA 4: NORMA JURIDICĂ DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Noțiunea de normă juridică de Drept administrativ
2. Deosebirea normei de drept administrativ de alte categorii de norme
3. Structura normei de drept administrativ
4. Clasificarea normelor de drept administrativ
5. Codificarea dreptului administrativ
TEMA 5: RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Noțiunea de raport juridic de drept administrativ
2. Elementele constitutive ale raportului juridic de drept administrativ
3. Clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ
4. Subiectele raportului juridic de drept administrativ
TEMA 6. CARACTERISTICA GENERALĂ A AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI

PUBLICE
1. Noţiunea autorităţii administraţiei publice
2. Clasificarea autorităţilor administraţiei publice
3. Sistemul autorităţilor administraţiei publice
TEMA 7. PREŞEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

1. Locul şi rolul Preşedintelui Republicii Moldova în sistemul autorităţilor publice
2. Modul de constituire, activitate şi actele Preşedintelui Republicii Moldova
3. Încetarea mandatului şi responsabilitatea Preşedintelui Republicii Moldova
TEMA 8. GUVERNUL – AUTORITATE EXECUTIVĂ A STATULUI

1. Modul de constituire şi funcţionare a Guvernului
2. Atribuţiile Guvernului
3. Actele Guvernului
4. Încetarea mandatului şi responsabilitatea Guvernului
TEMA 9. ORGANELE CENTRALE DE SPECIALITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PU-

BLICE
1. Organizarea şi funcţionarea organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice
2. Atribuţiile organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice
2
3. Actele organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice
TEMA 10. AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

1. Noţiuni generale privind administraţia publică locală
2. Principiile administraţiei publice locale
3. Caracteristica generală a statutului autorităţilor administraţiei publice locale
TEMA 11. CARACTERISTICA GENERALĂ A SERVICIULUI PUBLIC

1. Noțiunea și categoriile de servicii publice.
2. Principiile de bază ale serviciului public.
3. Noțiunea, clasificarea funcțiilor publice și a funcționarilor publici.
TEMA 12: REGLEMENTAREA FUNCȚIEI PUBLICE ȘI STATUTUL FUNCȚIONARULUI

PUBLIC
1. Modurile de ocupare a funcției publice și temeiurile de apariție a raporturilor de serviciu.
2. Drepturile și obligațiile funcționarilor publici
3. Incompatibilitățile (restricțiile) față de funcționarii publici.
4. Avansarea (promovarea) funcționarilor publici
5. Modificarea și suspendarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.
6. Încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.
7. Stimularea și răspunderea juridică a funcționarilor publici.
TEMA 13: PERSOANELE JURIDICE CU SCOP NECOMERCIAL SAU COMERCIAL, CE-

TĂȚENII, CETĂȚENII STRĂINI ȘI APATRIZII CA SUBIECTE ALE DREPTULUI ADMI-
NISTRATIV
1. Statutul administrativ-juridic al organizațiilor necomerciale.
2. Statutul administrativ-juridic al persoanelor juridice cu scop lucrativ (comercial), inclusiv al
întreprinderilor.
3. Statutul administrativ-juridic al cetățenilor Republicii Moldova, cetățenilor străini și apatrizi-
lor.
TEMA 14: FORMELE ȘI METODELE DE REALIZARE ALE ADMINISTRAȚIEI PU-

BLICE. ACTELE ADMINISTRATIVE.
1. Noțiunea și categoriile formelor de realizare a administrației publice.
2. Noțiunea metodelor administrației publice
3. Corelația dintre convingere și constrângere în domeniul administrației publice.
4. Constrângerea administrativă: esență și categorii.
5. Noțiunea și însemnătatea juridică a actelor administrative.
6. Clasificarea actelor administrative.
7. Cerințele înaintate față de actele administrative.
8. Nevalabilitatea actelor administrative și consecințele ei.
TEMA 15: CARACTERISTICA GENERALĂ A RĂSPUNDERII ÎN DREPTUL ADMI-

NISTRATIV
1. Caracteristica răspunderii juridice în dreptul administrativ.
2. Conceptul de procedură (proces) administrativ(ă).
TEMA 16: LEGALITATEA ȘI DISCIPLINA ÎN DOMENIUL ADMINISTRAȚIEI PUBLI-

CE
1. Noțiunea și însemnătatea legalității și disciplinei în domeniul administrației publice.
2. Noțiunea și sistemul mijloacelor de asigurare a legalității și disciplinei în procesul administrați-
3
ei publice.
3. Căile de întărire a legalității și disciplinei în domeniul administrației publice.
TEMA 17: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Noțiunea generale privind contenciosul administrativ
2. Principiile Contenciosului administrativ
3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat
4. Procedura contenciosului administrativ
4
TEMA 1. CARACTERISTICA GENERALĂ A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Trăsăturile conducerii în domeniul social:
a) apare odată cu societatea, acolo unde există activitate în comun a oamenilor;
b) are ca scop principal reglementarea şi coordonarea relaţiilor dintre membrii societăţii
prin intermediul influenţei;
c) are ca obiect principal comportamentul/acţiunile membrilor societăţii;
d) se bazează pe o anumită subordonare a voinţei celor ce participă la activitatea în comun,
unei voinţe prioritare ce aparţine celor ce conduc.
Conducerea socială cunoaşte 2 forme:
a) conducerea statală - exercitată prin organele de stat;
b) conducerea nestatală/obştească - de ex.: partide politice, culte religioase, sindicate etc.
Deosebirea dintre aceste două forme de conducere o constituie:
a) mijloacele de influenţă pe care le folosesc, adică metoda constrângerii şi metoda con-
vingerii;
b) sfera intereselor pe care le promovează şi apară, adică interesele populaţiei în toate do-
meniile vieţii.
Deci conducerea socială are ca scop stabilirea şi menţinerea ordinii şi disciplinei în societa-
te pentru dezvoltare şi prosperare.
Conducerea statală este un termen general care semnifică că astfel de gen de activitate este
o parte componentă a conducerii sociale, dar se deosebeşte de conducerea obştească, efectuată de
diferite organizaţii private şi grupuri de cetăţeni, partide, organizaţii obşteşti.
Pentru a înţelege semnificaţia noţiunii de conducere statală, este necesar de pornit de la
următoarea premisă (axiomă): orice activitate umană constă din decizie, executarea deciziei şi con-
trolul executării. În esenţă, pe această bază, este creat şi aparatul de stat constituit dintr-o totalitate
de organe (autorităţi) ce exprimă puterea de stat şi efectuează conducerea statală a societăţii şi, res-
pectiv, divizarea puterii:
a) organe care iau decizii în numele membrilor societăţii, stabilesc norme generale de con-
duită publică (organe legislative - Parlamentul);
b) organe care execută aceste decizii sau asigură executarea lor şi aplică normele de con-
duită în practică (organe executive);
5
c) organe care verifică cum se execută deciziile, se respectă normele generale de conduită,
soluţionează conflictele (litigiile) apărute şi aplică sancţiuni (pedepse) pentru cei ce încalcă normele
generale (organe judecătoreşti) sau nu execută deciziile.
În concluzie, conducerea statală în statele contemporane se realizează prin intermediul pu-
terii legislative, puterii executive şi puterii judecătoreşti, care sunt separate (independente) şi care
(concomitent) colaborează între ele în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor
Constituţiei Republicii Moldova (art. 6).
Fenomenul administrativ este un fenomen social. Administraţia publică, prin agenţii săi de
putere, funcţionarii publici, acţionează în şi pentru mediul social, pentru societate, pentru colectivi-
tatea naţională ori pentru colectivităţile locale. Prin aceste acţiuni administraţia publică nu face al-
tceva decât să se implice în fenomenul social pe care l-a generat ansamblul cerinţelor sociale. 1 Din
aceste cerinţe sociale, faptul social, realitatea în ansamblul său, se prezintă într-o mare diversitate de
forme care ţin până la urmă de diviziunea socială a muncii, de separaţia puterilor în stat, de regimul
politic, de regimul administrativ, de nivelul de dezvoltare a conştiinţei sociale la un moment dat.
Din acest complex de fapte sociale care se manifestă la un moment dat în societate, administraţiei
publice îi revine misiunea de a identifica şi determina limitele, dinamica şi persistenţa în timp a
acestor fapte sociale şi să acţioneze în concret pentru a da satisfacţie acestor nevoi sociale, altfel
spus pentru a se adapta şi realiza ceea ce cere fenomenul administrativ, ca fenomen social dinamic.
Originea fenomenului administrativ este controversată în doctrină, susţinân- du-se de către
autori de prestigiu că totul depinde din ce perspectivă analizezi fenomenul. 2 Pornind de la sensul
etimologic al termenului de administraţie, trebuie admis că o anumită formă de administraţie a exis-
tat chiar şi în comuna primitivă, la nivelul ginţilor, al triburilor sau al uniunilor de triburi. Dar este
greu de apreciat asupra momentul când, în evoluţia colectivităţilor umane s-a pus problema unei
administraţii a intereselor generale, comune ale colectivităţilor. O regulă elementară de cunoaştere a
naturii umane ne îndeamnă să credem că o formă organizatorică pentru realizarea unei anumite co-
menzi chiar şi numai în ceea ce priveşte aprovizionarea grupului uman a existat. Această minimă
formă de organizare, de realizare a comenzii sociale era necesară pentru coeziunea grupurilor socia-
le. 3 Despre fenomenul administrativ în accepţiunea actuală se poate arăta că el a apărut şi a evoluat
abia după ce societatea umană s-a organizat statal, a apărut statul ca instituţie fundamentală, perenă
prin intermediul căruia, colectivitatea umană îşi gestionează interesele.
1
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a 4-a, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 6.
6
2
Iorgovan A., op.cit., p. 6.
3
Corbeanu I., Ştiinţa administraţiei, Ed. Universităţii Creştine „Dimitrie Cantemir”, Bucureşti, 1999, p. 25.
Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină, fiind format din prepoziţia
,,ad” - care se traduce prin ,,la”, ,,către” - şi „minister”, cu semnificaţia de „servitor”, „îngrijitor”,
„ajutător”. Din aceste traduceri, cuvântul administer apare într-un dublu înţeles, având o semnifi-
caţie directă: „ajutor al cuiva”, „executant”, „slujitor” şi o semnificaţie figurativă de „unealtă”, „in-
strument”. Prin adjectivarea cu termenul „publică”, sintagma administraţie publică dobândeşte înţe-
lesul de „serviciu pus în slujba tuturor, a celor mulţi”.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului a administra semnificaţia de ,,a
conduce, a cârmui, a gospodări o întreprindere, instituţie etc., iar prin administraţie se înţelege tota-
litatea organelor administrative ale unui stat.
Termenul administraţie publică a fost menţionat pentru prima dată în legislaţia Republicii
Moldova în Constituţia adoptată la 29 iulie 1994.
Noţiunea de administraţie publică este necesară de a fi definită, deoarece reprezintă obiec-
tul de reglementare a dreptului administrativ, ca ramură de drept şi obiect de cercetare a dreptului
administrativ ca ştiinţă.
Administraţia publică reprezintă o totalitate de autorităţi publice în frunte cu guvernul, care
efectuează activitatea de organizare a executării şi de executare la concret a legilor şi de asigurare a
serviciilor publice.
Administraţia publică, în statul de drept, reprezintă principala pârghie prin care se realizea-
ză valorile stabilite la nivelul palierului politic. 4 Ea trebuie să fie continuă, omniprezentă, promptă
şi energică, fiindcă reprezintă necontenit statul, atât în interior, cât şi în exterior. Noţiunea de admi-
nistraţie are mai multe accepţiuni, în limbajul curent, a administra înseamnă a conduce, a organiza,
a dirija, a coordona şi a controla activităţile publice şi particulare. 5
Într-o formulare, propusă de profesorul Antonie Iorgovan, se afirmă că administraţia publi-
că reprezintă „ansamblul activităţilor Preşedintelui, Guvernului, autorităţilor administrative centra-
le, autorităţilor administrative locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în
regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii pu-
blice”.
Noţiunea de administraţie publică este susceptibilă de a căpăta două sensuri: unul material
şi unul formal. 6
În sens material, administraţia publică reprezintă o activitate de organizare a executării şi
de executare la concret a legii, realizată prin acţiuni cu caracter de dispoziţie sau acţiuni cu caracter
4
Bălan E., Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, 1999, p.9.
5
Oroveanu Mihai T., Tratat de drept administrativ, Editura Universităţii Creştine „Dimitrie Cantemir”, Bucureşti, 1994,
7
p. 15.
6
Negoiţă Al., Drept administrativ, Ed. „Sylvi”, Bucureşti, 1996, p. 5.
de prestaţie, de către autorităţile care compun acest sistem în vederea satisfacerii intereselor genera-
le, scop care organizează şi asigură buna funcţionare a serviciilor publice şi execută anumite pres-
taţii către populaţie.7 Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se organizează executarea
legii, stabilindu-se reguli de conduită pentru terţi. Aceste activităţi se realizează prin acte juridice,
operaţiuni administrative, fapte materiale realizate de titularii funcţiilor publice din sistemul organe-
lor administraţiei publice.
Administraţia publică, ca activitate, excede sfera organelor care alcătuiesc sistemul de or-
ganizare respectiv, aceasta putând fi regăsită şi în sistemul puterii legiuitoare sau judecătoreşti, pre-
cum şi în cel al unor organizaţii nestatale care organizează executarea şi execută la concret legea.
În sens formal, structural sau organic, administraţia publică poate fi înţeleasă ca un sistem
de organe (ansamblul autorităţilor şi instituţiilor publice), cuprinzând diverse structuri administrati-
ve care realizează activitatea de organizare a executării şi de executare la concret a legii.
Conform prevederilor capitolului VIII din Constituţia Republicii Moldova, intitulat „Ad-
ministraţia publică”, administraţia publică ca sistem de autorităţi publice este formată din:
a) administraţia publică centrală;
b) administraţia publică locală.
Care este scopul administraţiei publice?
Scopul administraţiei publice este servirea interesului general, public, interes ce este recu-
noscut ca cerinţă socială, de către stat atunci când prin diferite legi se stabilesc obligaţii concrete
administraţiei într-un domeniu sau altul al vieţii sociale. Interesul public general reprezintă acele
cerinţe esenţiale, comune ale colectivităţilor umane, pe care statul le recunoaşte, le reglementează
prin lege şi le repartizează spre executare unor servicii publice existente sau pe care le creează. Inte-
resul public recunoscut prin lege poate fi cuantificat după mai multe criterii: numărul beneficiarilor,
importanţa esenţială a acestuia pentru cei administraţi, cerinţele generale pentru susţinerea serviciu-
lui public astfel creat şi, nu în ultimul rând, dinamica cerinţelor pe unitatea de timp. În acest sens
trebuie făcută precizarea că, în principiu, statul acţionează dezinteresat din punct de vedere financi-
ar, ceea ce nu-l opreşte să impună pentru anumite servicii publice ca o parte din costuri să fie supor-
tate direct de către beneficiarii serviciului.
Când statul apreciază că o anumită cerinţă socială nu poate să şi-o asume, va facilita parti-
cularilor să se ocupe ei de realizarea acesteia, aşa cum este cazul serviciilor comerciale care sunt
organizate de către particulari dar pentru a servi unui interes public.
7
Trăilescu A., Tratat elementar de drept administrativ, Ed. ALL BECK, 2002, p. XV
8
Conţinutul interesului general este diferit în raport cu anumite perioade istorice de timp, cu
regimurile politice, cu alţi factori sociali. Dacă acest conţinut este diferit, scopul rămâne acelaşi,
activitatea administraţiei publice urmăreşte satisfacerea interesului general. 8 9
În concluzie, interesul public este motorul acţiunilor administraţiei publice.
Enumeraţi funcţiile administraţiei publice într-un stat de drept.
Administraţia publică fiind o activitate în principal organizatorică, aceasta are o poziţie de
intermediar între planul conducerii politice şi planul unde se realizează valorile politice, deciziile
politice. Această caracteristică nu exclude activitatea de conducere în administraţia publică - ca ac-
tivitate creatoare - ci, dimpotrivă, o presupune la anumite dimensiuni şi în cadrul unor limite.
Referindu-se la principalele funcţii ale administraţiei publice în cadrul sistemului social
global, prof. I. Alexandru identifică următoarele:10
1. În prim-plan (determinată de poziţia pe care o are administraţia în raport cu puterea po-
litică) se află funcţia de mecanism intermediar de execuţie, ce are menirea de a organiza şi a asigura
execuţia - în ultimă instanţă folosind autoritatea sa sau chiar constrângerea. Această funcţie primară
are mai multe laturi, şi anume:
a) funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptarea lor;
b) funcţia de organizare a executării deciziilor politice;
c) funcţia de executare directă, la concret a deciziilor politice;
d) funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează fie prin convinge-
re, fie la nevoie, folosind forţa de constrângere;
e) funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membrilor societăţii în faţa au-
torităţilor competente să adopte decizii asupra acestora.
2. Ca funcţii derivate ale administraţiei publice, care se referă la scopurile acţiunilor des-
făşurate de aceasta, în condiţiile statului de drept, administraţia publică are drept scop înfăptuirea
deciziei politice, reflectată în legi şi în celelalte acte normative ale autorităţilor statului şi ale colec-
tivităţilor locale. De aici, pot fi conturate:
a) funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii;
b) funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită transformărilor ce
se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special, în structura economică
a acesteia.
8
Negoiţă Al., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Ed. AtlasLex, Bucureşti, 1993.
9
Jean Rivero, Droit administratif, ediţia a VI-a, Dalloz, Paris, 1973, p. 10.
9
10
Bernard Gournay, Introduction a la Science Administrative, Presse de la Fondation Naţionale des Sciences Politiques,
Paris, 1978, Alexandru I., ş.a. , Drept administrativ, Ed. Economică, 2002.
TEMA 2: PRINCIPIILE DE BAZĂ ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Principiile administraţiei publice sunt definite ca o categorie a principiilor dreptului, repre-
zentând nişte idei iniţiale, ce se caracterizează prin universalitate, imperativitate superioară şi im-
portanţă generală deosebită, şi servesc pentru organizarea, funcţionarea şi evoluţia sistemului admi-
nistraţiei publice şi a puterii executive. 11

Cum se clasifică principiile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei publice?
- principii materiale;
- principii procesuale.
Principiile materiale pot fi:
- legalitatea;
- respectarea scopului şi a obiectivelor trasate de lege;
- proporţionalitatea;
- principiul obiectivităţii;
- imparţialitatea;
- buna-credinţă;
- transparenţa;
- regula de favorizare a persoanei private;
- principiul securităţii juridice.
Respectarea scopului şi a obiectivelor trasate de lege. Autorităţile administrative nu-şi
pot exercita împuternicirile decât în scopul realizării obiectivelor conferite de lege. Fiind legat în
mare măsură de principiul legalităţii, principiul dat determină autorităţile administrative, ca la emi-
terea oricărui act administrativ de organizare a executării sau de executare propriu-zisă a legii, să nu
poată urmări un scop străin obiectivelor sale. Scopul său, obiectivele legii sunt indicate fie în
preamblul, fie în normele din conţinutul legii, iar uneori în alte acte de interpretare a acesteia.
10
Drept administrativ: Note de curs / Sergiu Cobăneanu, Elena Bobeica, Viorel Rusu; Univ. de Stat din Moldova, Fac.
11
de Drept, Catedra Drept Constituţional şi Drept Administrativ. - Ch.: S. n. 2012 - p. 11.

Principiul proporţionalităţii. Acest principiu presupune utilizarea mijloacelor adecvate
pentru atingerea scopurilor propuse şi un echilibru just între interesul public şi cel privat implicate
în proces, pentru a evita limitarea nejustificată a drepturilor şi intereselor persoanelor private.
Principiul obiectivităţii presupune luarea în consideraţie a tuturor circumstanţelor la emi-
terea deciziei administrative cu aprecierea la justa lor valoare a celor de importanţă primordială şi
omiterea celor mai puţin importante sau inutile.
Principiul imparţialităţii este, de asemenea, un principiu al administraţiei, care interzice ca
consideraţiile subiective ale funcţionarului să afecteze interesele personale sau private ale acestuia,
să influenţeze actul administrativ. Conform acestui principiu, nici un funcţionar public nu poate
interveni la luarea unei decizii sau rezolvarea unei plângeri sau reclamaţii într-o afacere care atinge
interesele sale personale sau al celor din familia lui, a prietenilor sau duşmanilor săi sau în ceea ce
priveşte un apel contra deciziei luate de el însuşi.
Principiul bunei-credinţe cere ca autorităţile administrative să activeze onest, să fie coe-
rente în deciziile şi declaraţiile lor şi să onoreze încrederea legitimă acordată de către persoanele
private. O manifestare elocventă a bunei-credinţe din partea autorităţii administrative (a funcţionari-
lor săi) este recunoaşterea propriei erori şi imperfecţiuni.
Principiul transparenţei. Acest principiu se manifestă prin dreptul oricărei persoane la in-
formaţie pe care autoritatea publică trebuie sa i-o prezinte în termene rezonabile, prin mijloace efi-
cace şi corespunzătoare. Refuzul prezentării informaţiei poate avea loc, dacă interesul public o cere
sau pentru protecţia sferei private şi a altor interese legitime. Drept exemplu de interes public legi-
tim într-o societate democratică pot servi: securitatea naţională; securitatea publică; bunăstarea eco-
nomică a ţării; prevenirea infracţiunilor; prevenirea divulgării informaţiilor confidenţiale etc. Refu-
zul prezentării informaţiei trebuie să fie însoţit de o motivaţie detaliată şi să poată fi obiectul unui
control judiciar sau al altei forme de control independent.
Regula de favorizare a persoanei private. Acest principiu se aplică mai des în cadrul
sancţionării administrative. Orice probă îndoielnică este în favoarea persoanei. O persoană nu poate
fi pedepsită de două ori pentru una si aceeaşi faptă, neretroactivitatea legii în caz de înăsprire ulteri-
oară a pedepsei.
Principiul securităţii juridice. Conform acestui principiu, autorităţile publice nu pot lua
orice măsuri retroactiv, cu excepţia unor circumstanţe justificate în mod legal. Acestea nu trebuie să
se interfereze cu drepturile acordate şi situaţii juridice finale, exceptând cazurile în care acesta este
imperios necesar în interesul public. Ar putea fi necesar, în anumite cazuri, în special în cazul în
care se impun obligaţii noi, să se prevadă dispoziţii tranzitorii sau pentru a permite un timp rezona-
bil intrării în vigoare a acestor obligaţii.
Numiţi şi caracterizaţi principiile procedurale:
11
- obligativitatea de a accepta demersurile persoanei private şi de a ale soluţiona în modul
cel mai potrivit;
- dreptul de a fi ajutat sau asistat;
- promptitudinea (rapiditatea) în executare;
- dreptul de a fi auzit;
- obligativitatea autorităţii administrative de a informa persoanele interesate despre pro-
cedura administrativă şi dreptul lor de a fi ascultate şi auzite;
- principiul procedurii colective;
- accesul la informaţie;
- principiul luării măsurii într-un termen rezonabil;
- dreptul de a prezenta demersuri autorităţilor administrative;
- dreptul la despăgubiri;
- dreptul persoanei de a fi audiată cu privire la deciziile individuale;
- principiul îmbinării conducerii ramurale, interramurale şi locale în domeniul adminis-
traţiei publice;
- obligativitatea deciziei.
Obligativitatea de a accepta demersurile persoanei private şi de a le soluţiona în mo-
dul cel mai potrivit. Soluţionarea depinde de natura demersului (care poate fi o petiţie, o plângere,
un recurs etc. mai mult sau mai puţin formale, care sesizează autorităţile administrative în scris sau
oral).Termenele şi condiţiile de depunere şi soluţionare a petiţiilor din 01.04.2019 este Codul admi-
nistrativ al RM12 (în continuare - CA RM)). Orice demers nu poate fi refuzat fără examinare şi fără
să se dea un răspuns din partea autorităţii administrative, cu excepţia unui demers vădit neîntemeiat
sau absurd. În cazul în care demersul nu este întocmit după forma stabilită de legislaţie, autoritatea
administrativă este oricum obligată să-l accepte şi să ajute persoana interesată sau să-i dea forma
potrivită ea însăşi.
Dreptul de a fi ajutat sau asistat. Persoana interesată are dreptul de a fi reprezentată sau
ajutată în faţa unei proceduri administrative. Procedura administrativă trebuie să fie, în măsura po-
sibilităţii, mai puţin costisitoare pentru cel interesat.
Promptitudinea (rapiditatea) în executare. Procedura administrativă şi emiterea deciziei
trebuie efectuată în termene rezonabile. Se consideră a fi nerezonabil acel termen când autoritatea
administrativă, din motive subiective (lipsa de personal sau multitudine de probleme), amână abuziv
emiterea deciziei.
12
12
Codul administrativ nr. 116 din 19.07.2018. Publicat: 17.08.2018 în Monitorul Oficial nr. 309-320, art. 466. Data
intrării în vigoare: 01.04.2019.
Dreptul de a fi auzit. Persoanele interesate au dreptul de a argumenta valoarea faptelor,
probelor etc. Legislaţia naţională stabileşte dacă observaţiile pot fi făcute totalmente sau parţial,
verbal sau în scris. La emiterea deciziei, autoritatea administrativă trebuie să ia în consideraţie fap-
tele, argumentele şi probele pe care cel interesat le-a prezentat.
Obligativitatea autorităţii administrative de a informa persoanele interesate despre proce-
dura administrativă şi dreptul lor de a fi ascultate sau auzite.
Cei interesaţi trebuie să fie informaţi, prin mijloace potrivite şi în timp util, despre exis-
tenţa unei proceduri administrative şi despre dreptul lor de a prezenta dovezi, argumente, probe. La
fel şi directivele administrative trebuie aduse la cunoştinţa celor interesaţi în termen util şi prin mij-
loace potrivite, pentru a putea fi contestate în caz de necesitate.
Principiul procedurii colective. Actul administrativ care interesează un număr mare de
persoane trebuie să fie adoptat printr-o procedură deosebită cu respectarea următoarelor exigenţe:
- cei interesaţi trebuie să fie informaţi prin mijloace potrivite despre criteriile care le vor
permite să aprecieze efectele eventuale ale acestui act asupra drepturilor, libertăţilor şi intereselor
lor;
- ţinând seama de obiectul şi efectele proiectului de decizie, trebuie să li se dea celor inte-
resaţi posibilitatea să numească unul sau mai mulţi reprezentanţi comuni ori să fie reprezentaţi de
către asociaţii sau organizaţii la desfăşurarea procedurii administrative;
- orice decizie care poate să afecteze sau să lezeze drepturile ori interesele legitime ale
unei persoane private, trebuie să fie motivată. Motivaţia trebuie să fie adecvată, clară şi necontradic-
torie. Decizia trebuie să stabilească şi căile de recurs posibile cu indicarea: naturii recursului; in-
stanţelor de recurs şi termenelor de depunere a acestora.
Accesul la informaţie. Persoanele interesate au dreptul să fie informate, înainte ca decizia
să fie luată, despre faptele, argumentele, probele, mijloacele pe care autoritatea administrativă con-
tează să-şi fondeze decizia.
Obligativitatea deciziei. Autoritatea administrativă are obligaţia de a lua o decizie la fine-
le oricărei proceduri, indiferent de faptul dacă aceasta are loc din iniţiativa proprie sau din iniţiativa
altei persoane private. Tăcerea sau absenţa reacţiei autorităţii administrative dă dreptul de recurs
celui interesat.
Principiul îmbinării conducerii ramurale, interramurale şi teritoriale. Re- ieşind din
faptul că societatea reprezintă un organism integru, diferitele probleme care apar în procesul admi-
nistraţiei publice trebuie să fie soluţionate ţinându-se cont de principiul respectiv. Conducerea ra-
murală permite de a evidenţia toate particularităţile unui domeniu, însă nu poate funcţiona izolat şi
urmează a fi luate în consideraţie legăturile cu alte domenii conexe, precum şi specificul teritorial.
13
Dreptul de a prezenta demersuri autorităţilor administrative. Acest principiu ar fi co-
nex cu dreptul constituţional la petiţionare (art. 52 din Constituţia Republicii Moldova). Astfel, toa-
te persoanele au dreptul de a se adresa individual sau colectiv cu demersuri (petiţii) privind chestiu-
nile aferente intereselor lor care necesită respect din partea autorităţilor administrative. Demersurile
respective pot fi scrise sau verbale şi ele nu pot fi refuzate de autoritate fară a fi examinate şi luată o
decizie, exceptând cazurile când ele sunt nefondate sau absurde. Dacă demersul ţine de competenţa
altei autorităţi, autoritatea care a recepţionat-o trebuie să o transmită în termen rezonabil autorităţii
competente şi să anunţe persoana interesată.
Principiul accesului la informaţie. Conform acestui principiu, persoanele interesate au
dreptul de a fi informate prin mijloace suficiente despre argumentele şi probele pe baza cărora auto-
ritatea administrativă îşi va fonda decizia, inclusiv argumentele legale ce vor fi invocate în luarea
deciziei. Informaţiile respective trebuie să fie prezentate într-o formă clară pentru particular, astfel
ca acesta să le poată comenta şi prezenta argumente, probe suplimentare, inclusiv să consulte dosa-
rul.
Dreptul la despăgubiri (a se vedea şi art. 53 din Constituţia Republicii Moldova - Dreptul
persoanei vătămate de o autoritate publică). Conform acestui principiu, autorităţile publice trebuie
să ofere o cale de atac pentru persoanele private care suportă daune prin decizii administrative ile-
gale sau neglijenţă din partea administraţiei sau a funcţionarilor săi. Înainte de introducerea unei
acţiuni în despăgubiri împotriva unei autorităţi publice în instanţele de judecată, persoanelor private
li se poate cere să prezinte cazul lor autorităţii competente. Cerinţa Curţii împotriva autorităţilor
publice să ofere despăgubiri pentru prejudiciile suferite va fi executată într-un termen rezonabil.
Trebuie să fie posibil, după caz, ca autorităţile publice sau persoanele private afectate în mod nega-
tiv să emită acţiuni injustiţie împotriva funcţionarilor publici vinovaţi.
Dreptul persoanei private de a fi audiată cu privire la deciziile individuale.
Conform acestui principiu, în cazul în care o autoritate publică intenţionează să ia o decizie
individuală, care va afecta în mod direct şi negativ drepturile persoanelor private, şi cu condiţia ca o
oportunitate de a-şi exprima opiniile lor nu a fost dată, aceste persoane trebuie, cu excepţia cazului
în acest lucru este în mod evident inutil, să aibă posibilitatea de a-şi exprima opiniile într-un termen
rezonabil şi în condiţiile prevăzute de legislaţie, şi dacă este necesar, cu ajutorul unei persoane la
alegerea lor.
Principiul luării de măsuri într-un termen rezonabil. Conform acestui principiu, autori-
tăţile publice trebuie să acţioneze şi îşi îndeplinesc atribuţiile într-un termen rezonabil.
Numiţi şi caracterizaţi principiile procedurii administrative:
- eficienţa;
- proporţionalitatea;
14
- securitatea raporturilor juridice;
- motivarea;
- comprehensibilitatea şi transparenţa acţiunilor autorităţilor publice;
- comunicarea;
- cooperarea;
- răspunderea.
Eficienţa. Procedura administrativă se realizează într-un mod simplu, adecvat, rapid, efici-
ent şi corespunzător scopului.
Proporţionalitatea. Orice măsură întreprinsă de autorităţile publice prin care se afectează
drepturile şi libertăţile prevăzute de lege trebuie să corespundă principiului proporţionalităţii. În
cele din urmă o măsură întreprinsă de autorităţile publice este proporţională dacă este potrivită pen-
tru atingerea scopului urmărit în temeiul împuternicirii atribuite prin lege; este necesară pentru atin-
gerea scopului; este rezonabilă, iar măsura întreprinsă de autorităţile publice este una rezonabilă
dacă ingerinţa produsă prin ea nu este disproporţională în raport cu scopul urmărit.
Securitatea raporturilor juridice. Autorităţile publice nu pot întreprinde măsuri cu efect
retroactiv, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege, totodată, autorităţile publice nu pot întreprinde
măsuri care să afecteze situaţiile juridice definitive sau drepturile dobândite, decât în situaţii în care,
în condiţiile stabilite de lege, acest lucru este absolut necesar pentru interesul public.
Motivarea. Actele administrative individuale şi operaţiunile administrative scrise trebuie
să fie motivate.
Comprehensibilitatea şi transparenţa acţiunilor autorităţilor publice. Procedura admi-
nistrativă se structurează astfel încât participanţii să poată înţelege fiecare etapă a procedurii. Dacă
este necesară contribuţia unui participant, acestuia i se comunică neîntârziat, într-un limbaj clar şi
uşor de înţeles, acţiunile care trebuie întreprinse. În condiţiile legii, autorităţile publice trebuie să
asigure participarea neîngrădită la procedura administrativă a persoanelor interesate
Comunicarea. Comunicarea interinstituţională şi comunicarea cu participanţii sau cu pu-
blicul în cadrul procedurii administrative se face prin orice mijloc (verbal, poştă, telefon, fax, poştă
electronică etc.), acordându-se prioritate mijloacelor care asigură o mai mare eficienţă, rapiditate şi
economie de costuri.
Cooperarea. Autorităţile publice au obligaţia să contribuie şi să colaboreze în vederea rea-
lizării competenţelor ce le revin potrivit legii.
Răspunderea. Autorităţile publice şi persoanele fizice care le reprezintă răspund, după
caz, penal, contravenţional, civil sau disciplinar pentru neexecutarea sau executarea necorespunză-
toare a activităţii administrative, în condiţiile legii.
15
16
TEMA 3: DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ DE DREPT ȘI ȘTIINȚĂ

Domeniile de participare a administraţiei publice în cadrul societăţii fac dificilă elaborarea
unei definiţii concise a dreptului administrativ. Ca orice ramurăa dreptului şi dreptul administrativ
este constituit dintr-un ansamblu de norme juridice care reglementează relaţii sociale. Cum dreptul
administrativ reprezintă dreptul aplicabil administraţiei, iar administraţia publică încorporează cea
maimare parte dintre activităţile organizate de stat, cu rolul esenţial de executare alegii nu este greu
de înţeles că în obiectul de reglementare al dreptului administrativ vom regăsi mai multe categorii
de relaţii sociale despre care, dealtfelam amintit. Aceste relaţii sociale, pot fi sistematizate astfel:
relaţii ce ţin de„implementarea” legii adică de executare a legilor, făcând obiectul a ceea ce se-
cheamă poliţia administrativă şi activităţi de prestare-realizare care revin activităţilor serviciilor
publice.
Aceste două mari categorii de relaţii nu sunt însă exhaustive, pentru că fenomenul adminis-
trativ este foarte dinamic în timp şi spaţiu, altfel spus, se modifică în conţinutul său şi are o intensi-
tate inconstantă în timp; spre exemplu, realizarea unor intervenţii urgente în caz de calamităţi natu-
rale, încondiţiile în care aceste calamităţi nu sunt permanente, din fericire. Dreptul administrativ,
normele sale de reglementare acţionează diferenţiat şi în timp, înfuncţie de cerinţe, de priorităţi etc.
Există şi a treia categorie de relaţii sociale ce ţinde incidenţa dreptului administrativ, respectiv aceea
de soluţionare a litigiilor dintre autorităţile publice cu activitate administrativă-executivă şi cei ad-
ministraţisau alte structuri de putere care intră sub incidenţa normelor de contenciosadministrativ şi
a normelor incidente acestora, cum ar fi normele ce ţin de recursuladministrativ sau acelea care se
referă la jurisdicţiile administrative.
Ca ramură distinctă a dreptului public, dreptul administrativ constă din ansamblu de norme
juridice care reglementează raporturile de instruire şi activitate a organelor administraţiei publice,
raporturile dintre aceste organe şi cetăţeni sau funcţionarii publici şi cetăţenii, raporturile ce iau
naştere se dezvoltă şi se sting în procesul de administrare13.
13
M.Orlov, Ş.Belecciu, op.cit., p. 44.
17
Dreptul administrativ este o ramură de bază în sistemul juridic cu un puternic potenţial
imperativ de reglementare, care asigură funcţionarea puterii executive, şi respectarea intereselor
publice de către persoanele juridice şi fizice, de protecţie şi de realizare a drepturilor cetăţenilor 14.
Dreptul administrativ este o ramură a sistemului unitar al dreptului Republicii Moldova.
Dreptul administrativ ca ramură a dreptului public este un sistem de norme juridice şi teorii emise
de către autorităţile executive şi alte organisme, pentru organizarea şi funcţionarea administraţiei
publice, funcţionarea regimurilor juridice, asigurarea activităţii de supraveghere şi participare a
cetăţenilor în afacerile publice.
Legislaţia administrativă reprezintă un sistem de legislaţii interdependente care reglemen-
tează acest domeniu. Iar ştiinţa dreptului administrativ este o teorie şi o metodologie de studiu, de
analiză şi proiectare de concepţii şi recomandări cu privire la gestionarea sferei administrativ-
juridice15. Conform autorilor Alexin A. P., Cormoliţchii A.A., Kozlov Iu.M. dreptul administrativ
este o ramură a dreptului, care are scopul de a reglementa relaţiile sociale, care sunt direct legate de
activitatea de conducere de stat şi, prin urmare, denumită de conducere. Aceste relaţii, au caracter
divers si constituie obiectul dreptului administrativ16.
Dreptul administrativ reprezintă ramura dreptului public care cuprinde ansamblul norme-
lor juridice care reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea şi activitatea administraţiei
publice pe baza şi în executarea legii17.
Obiectul de reglementare al dreptului administrativ, după cum menţionează prof. Ioan
Alexandru18, îl formează acele raporturi sociale, care constituie obiectul activităţii administrative a
statului şi a colectivităţii locale, realizată în principal de către autorităţile administraţiei publice po-
trivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activităţii
financiare a statului şi a colectivităţii sociale. În opinia prof. Bahrah D. obiectul ramurii de drept
administrativ sunt considerate relaţiile publice de conducere care apar in procesul de realizare a
funcţiilor de stat şi a sarcinilor pentru realizarea obiectivelor de reglementare administrativă de că-
tre organele puterii executive, puterii de stat, şi a funcţionarilor lor autorizaţi19.
Ca ramură distinctă al dreptului public, dreptul administrativ reglementează o grupare spe-
cifică de raporturi sociale, care se constituie în obiectul său. În opinia prof. Antonie Iorgovan obiectul
dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care constituie obiectul activităţii ad-
ministrative a statului şi a colectivităţilor locale, realizată, deci, în principal, de către autorităţile
14
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс, Moscova 2001 c. 57
15
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс, Moscova 2001, c. 58
16
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации:
Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М". 2003. — 608 с, c 25
17
Petrescu R. Drept administrativ, vol.I, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p.18
18
18
I.Alexandru, Drept Adminsitrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005.
19
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002, c 45
administraţiei publice potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în
procesul realizării activităţii financiare a statului şi a colectivităţilor locale20 .
Potrivit prof. Bahrah Demian obiectul dreptului administrativ poate fi împărţit in doua
părţi:
1. Relaţiile din interiorul aparatului guvernamental. Normele legale corespunzătoare forti-
fică sistemul organelor executive, agenţiile subordonate lor, unităţile de combatanţi, organizarea
serviciului în cadrul acestora, competenţa organelor şi funcţionarilor, relaţiile lor, formele şi meto-
dele de lucru în cadrul aparatului guvernamental, a agenţiilor, a unităţilor de combatanţi.
2. Relaţiile dintre puterea administrativă şi întreprinderile, instituţiile indiferent de forma organi-
zatorico-juridică, cu cetăţenii21.
După părerea noastră, prin obiectul de reglementare al dreptului administrativ pot fi
înţelese toate relaţiile sociale, care apar, se modifică şi se sting în vederea realizării puterii executi-
ve în stat. Aceste relaţii pot fi împărţite în două grupe:
- relaţiile între organele administraţiei publice;
- relaţiile dintre organele administraţiei publice şi persoanele fizice şi juridice.
Prin metoda de reglementare a dreptului administrativ înţelegem totalitatea de procedee
care sunt folosite pentru reglementarea relaţiilor sociale din sfera administrativă a statului. Metoda
administrativă – o metodă a puterii înfăptuită în numele statului, în cazul nostru este înfăptuită de
către autorităţile executive, administraţia publică. Realizarea sa se garantează şi se asigură prin mă-
suri de convingere şi de constrângere statală22.
Din literatura juridică de specialitate putem menţiona că există trei metode de bază de re-
glementare: metoda de prescriere, metoda permisivă, metoda de interdicţie.
Luând în consideraţie faptul că dreptul administrativ face parte din ramura dreptului pu-
blic, cel mai des întâlnită este metoda imperativă din motivul că statul în mod imperativ stabileşte
reguli de conduită pentru obiectele de administrare. Deci, esenţa metodei de prescriere constă în
ceea că statul direct ne prescrie un anumit comportament, stabilind limitele minimale şi maximale
ale acestuia. Mai mult ca atât, dacă dreptului civil îi este specific - „se permite totul ce nu este inter-
zis de lege”, atunci în dreptul administrativ – „se permite totul ce este concret indicat în actul juri-
dic”.
Esenţa metodei permisive constă în faptul că statul ne permite să ne alegem un anumit
comportament, pe când prin metoda de interdicţie – statul ne interzice să ne comportăm într-un
anumit mod.
20
Iorgovan A. Drept administrativ, vol. I, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1994 .
19
21
22
Dreptul administrativ se identifică după mai multe criterii, care pot fi specifice numai
acestuia. Totodată, anumite trăsături ale dreptului administrativ pot fi caracteristice şi altor ramuri
de drept public. Deşi sunt supuse unor critici, distingem următoarele trăsături ale dreptului adminis-
trativ:
- o ramură de drept relativ tânără (se conturează pe la mijlocul secolului al XIX-lea);
- reglementează o largă varietate de domenii;
- nu poate fi codificată;
- are un pronunţat caracter de mobilitate;
- cuprinde norme ce se bazează pe principiul inegalităţii subiecţilor raportului de drept
administrativ;
- actele administrative sunt supuse controlului legalităţii de către autorităţi ce realizează
atribuţiile alteiputeri.

Noţiunea de izvor de drept are două sensuri: material şi formal. În sens material, prin izvor de
drept se înţeleg condiţiile materiale de existenţă care determină voinţa membrilor societăţii, exprima-
tă în normele juridice, iar în sens formal, se înţelege forma specifică de exprimare a normelor juridice.
Izvoarele dreptului administrativ reprezintă formele în care se exprimă normele dreptului
administrativ care nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii dintr-un raport de drept administra-
tiv.
Prof. Tihomirov Iu.A. este de opinia că prin izvor de drept administrativ poate fi înţeleasă
o forma de „formare(constituire) juridică administrativă” şi a manifestării structurale externe a nor-
melor administrative. În acest sens, importanţa izvorului de drept poate fi privită sub trei dimensi-
uni:
- În primul rând, aceasta contribuie la apariţia normelor legale, în conformitate cu condiţii-
le obiective de dezvoltare economică şi socială şi pentru reflectarea interesului public. Aceasta este,
mai curând, aspectul material al izvorului de drept, deoarece dreptul este condiţionat anume de pro-
cesul de dezvoltarea politică, economică şi a altor relaţii;
- În al doilea rând, sursa de drept administrativ este de impuls, un fel de început de formare
a normelor juridice, procesul de constituire a normelor juridice;
- Şi în al treilea rând, izvorul de drept administrativ este o formă de exprimare şi de struc-
turare a normelor administrative. Trăsăturile surselor de acest gen personifică actele juridice şi con-
20
tractele administrative, contracte ca documente scrise sub forma generală, cu caracteristici şi struc-
tură proprii23.
Izvoarele de drept administrativ – sunt forme exterioare de exprimare a normelor de drept
administrativ. În varianta practică se are in vedere actele juridice a diferitor organe statale, care
conţin acest tip de norme legale, adică acte normative24. Izvoarele de drept administrativ sunt actele
organelor de stat, care conţin norme juridice administrative25.
După cum am menţionat, izvoarele pot fi de două tipuri: materiale şi formale. În literatura
sovietică se practică doar analiza izvoarelor formale pentru o ramură sau alta de drept, concepţie
care se mai păstrează şi până în prezent. Pluralitatea şi ierarhia acestor acte - Constituţia, legile,
hotărârile etc. - în cadrul unui sistem legislativ reflectă forţa juridică a normelor pe care le cuprind,
legitimitatea lor, în funcţie de prevederile actului legislativ supraordonat. În afara normelor ju-
ridice care au ca izvor acte ce provin de la puterea legiuitoare, există şi izvoare ale dreptu-
lui administrativ care provin de la autorităţi ale administraţiei publice şi aceasta constituie o particula-
ritate a dreptului administrativ.
În cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ priveşte raportul dintre diferite
acte normative: Constituţia; legile de revizuire a Constituţiei; legile organice; legile ordinare; decretele
prezidenţiale care conţin norme ce reglementează raporturi juridice din sfera puterii executive; hotărîrile
şi ordonanţele Guvernului, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi actele celorlalte autorităţi centrale
de specialitate ale administraţiei publice; actele normative ale administraţiei publice locale; convenţiile
ratificate de Parlament.
Doctrina juridică occidentală a împărţit izvoarele de drept administrativ în izvoare scrise şi
nescrise.
Izvoarele scrise sunt:
- Constituţia este izvorul principal al tuturor prerogativelor administraţiei publice, în care
sunt stipulate activităţile oricărei autorităţi a administraţiei publice, prerogativele administrative ale
Preşedintelui Republicii Moldova şi ale Guvernului, normele esenţiale privind administraţia publică
centrală şi administraţia publică locală;
- Legile organice sau ordinare se elaborează de Parlament pe baza Constituţiei, reglemen-
tează marea majoritate a raporturilor de drept administrativ, organizarea şi funcţionarea principale-
lor autorităţi administrative, competenţele acestora, funcţionarea contenciosului administrativ, a
administraţiei locale, a Guvernului ş.a.;
23
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс, Moscova, 2001, c. 93.
24
21
Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М". 2003, c. 47.
25
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002, c. 31.
- Actele administraţiei publice centrale, emiterea cărora sunt pe baza şi în executarea legii.
În categoria acestor izvoare se înscriu actele Guvernului. Guvernul, ca organ al puterii executive,
adoptă în vederea exercitării funcţiilor sale, hotărâri, ordonanţe şi regulamente, pe baza şi în execu-
tarea legii. Ministerele prin organele unipersonale şi colegiale, emit ordine şi instrucţiuni care stau
la baza organizării şi funcţionării activităţii lor.
- Actele administraţiei publice locale (hotărârile consiliilor locale şi raionale, dispoziţii
primarilor şi preşedinţilor de raioane);
- Tratate şi convenţii internaţionale în condiţiile când au aplicaţie directă şi nemijlocită,
sunt ratificate conform dispoziţiilor Constituţiei şi cuprind reglementări din sfera de aplicare a drep-
tului administrative, adică din sfera executivă a statului.
Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ sunt: cutuma, jurisprudenţa şi doctrina.
- Cutuma este un izvor de drept dacă reprezintă o practică îndelungată într-un domeniu şi
există convingerea de caracter obligatoriu.
- Practica judecătorească este alcătuită din totalitatea hotărârilor judecătoreşti pronunţate
de toate instanţele, indiferent de grad. Rolul jurisprudenţei îl constituie interpretarea şi aplicarea
legii în cazuri concrete. Judecătorul, având capacitatea de a examina anumite reguli referitoare la un
caz anumit, poate să instituie uneori şi reguli noi de drept, care să poată fi aplicate şi în alte procese.
Totuşi, de cele mai multe ori, cazurile respective se soluţionează prin intervenirea organului emitent
de acte juridice, care poate modifica şi expune norma juridică, astfel ca să nu apară dubii. În felul
acesta, este exclus amestecul unei puteri a statului care nu are dreptul de a emite norme juridice şi
eventualitatea unor interpretări întâmplătoare. În prezent, literatura de specialitate şi legislatorul nu
atribuie practica judecătorească la izvor de drept administrativ.
- Doctrina juridică rezidă în concepţie, analize, investigaţii şi interpretări, pe care teoretici-
enii dreptului le dau unor fenomene juridice. Doctrina constituie o formă riguroasă de cunoaştere a
fenomenului juridic în ansamblu şi datorită valorii sale, ca rezultat al recomandărilor făcute pentru
cazurile judiciare sau ca rezultat al propunerilor făcute organelor ce emit acte juridice, poate să
obţină forţă normativă necesară pentru a constitui un adevărat izvor al dreptului. La momentul actu-
al, atât în Republica Moldova, cât şi în întreaga lume, rolul doctrinei juridice a încetat să fie deter-
minat pentru a constitui şi un izvor al dreptului.

Dreptul administrativ ca o parte distinctă a dreptului public este strâns legată de celelalte
ramuri ale dreptului, totodată deosebindu-se de ele prin elementele lui specifice. E necesar de
menţionat în acest context, că teoria generală a dreptului cunoaşte două criterii care stau la baza
distingerii ramurilor de drept şi anume: după obiectul şi metoda de reglementare. În calitate de obi-
22
ect de reglementare a dreptului administrativ apare totalitatea relaţiilor sociale caracteristice activi-
tăţii statale administrative. Dreptului administrativ îi este specifică metoda imperativă – de prescrie-
re, când statul ne prescrie un anumit comportament obligatoriu de executat.
Cea mai apropiată legătură dreptul administrativ o are cu ramurile dreptului public şi în
special cu dreptul constituţional. Aceste ramuri sunt atât de apropiate, că pot fi considerate ca un fel
de gemeni juridici. În interiorul lor sunt exprimate în modul cel mai clar şi complet, natura, insti-
tuţiile, şi normele de drept public26.
Dreptul administrativ are legătură strânsă cu dreptul financiar, fiscal şi vamal. Dreptul
administrativ stabileşte competenţa organelor din aceste ramuri de drept, reglementează organizarea
activităţilor lor, de asemenea reglementează şi procedura administrativă, procedura de judecare a
cazurilor şi atragerea la răspundere administrativă. Aici rolul normei de drept administrativ este de
ocrotire. Există o legătură cu dreptul funciar, normele căruia reglementează raportul dintre utilizato-
rii terenurilor şi stat. Există la fel corelaţia cu dreptul muncii – o legătură în sfera de reglementare
de dreptul administrativ a obligaţiilor de serviciu şi drepturilor funcţionarilor, petrecerea serviciului
special de stat (apărarea, afacerile interne, de securitate, etc.). Cu dreptul civil legătura este în cau-
zele cu privire la reglementarea raporturilor de proprietate din partea organelor executive, organelor
conducerii de stat, puterea de guvernare, funcţionarilor acestora se înfăptuieşte, de asemenea, prin
metoda de subordonare a puterii. Corelaţia cu dreptul penal se realizează, pe măsura calificării
componenţei contravenţiei administrative, conform gradului de pericol pentru societate. De aseme-
nea, dreptul administrativ are o legătură cu dreptul procesual penal şi procesual civil, precum şi cu
practica judiciară27.

Sistemul dreptului administrativ reprezintă totalitatea normelor juridice grupate după ana-
logie şi caracterul tip în instituţii care caracterizează întreg obiect de studiu al dreptului administra-
tiv. Cu alte cuvinte, sistemul ramurii de drept administrativ este o totalitate de norme, reguli de
drept administrativ, legate între ele şi interdependente ce formează o unitate informativ-juridica
specifică, asigurând o reglementare eficientă a relaţiilor de conducere în materia activităţii organe-
lor puterii executive, conducerii de stat, precum şi relaţiile din domeniul activităţii de conducere,
realizată de către alte organe de stat şi de aparatele lor de deservire şi de ale subiecte de drept admi-
nistrativ abilitate prin lege28.
26
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс, Moscova 2001 c. 72.
27
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002, c. 48 –
23
49.
28
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002, c. 47.
Din teoria generală a dreptului fiecare ramură a dreptului este examinată prin trei prisme:
ca ramură de drept, ca disciplină de studiu şi ca ştiinţă. Specific sistemului dreptului administrativ îi
este faptul, că el este format nu numai din norme juridice de drept administrativ, dar şi din norme cu
caracter constituţional, financiar, vamal.
Fiecare ramură a dreptului, şi dreptul administrativ nu este o excepţie, este compusă din
două părţi: partea generală şi partea specială. Normele părţii generale reglementează relaţiile sociale
care apar în procesul administraţiei publice la general. Partea specială a dreptului administrativ re-
glementează relaţiile sociale, care apar în domenii concrete ale administraţiei publice şi modul de
efectuare a conducerii statale cu aceste domenii. Sistemul dreptului administrativ apare ca un ele-
ment de bază pentru studierea altor ramuri a dreptului
Sistemul dreptului administrativ are următoarele componente:
- instituţia conducerii statale şi sociale;
- instituţia statului administrativ juridic al organelor administraţiei publice;
- instituţia statului administrativ juridic al funcţionarilor publici;
- instituţia statului administrativ juridic al cetăţenilor RM, cetăţenilor străini şi apatrizilor;
- instituţia statului administrativ juridic al organizaţiilor obşteşti, partidelor politice şi alţi
subiecţi nestatali;
- instituţia formelor şi metodelor de organizare şi funcţionare a organelor administraţiei
publice,
- instituţia răspunderii administrative,
- instituţia procesului contravenţional,
- instituţia mijloacelor de asigurare a legalităţii şi disciplinei în domeniul administraţiei
publice.
24
TEMA 4: NORMA JURIDICĂ DE DREPT ADMINISTRATIV

Normele de drept administrativ sunt cuprinse în diferite acte juridice normative şi îmbracă
diferite forme (a nu se confunda normele de drept administrativ cu actele administrative normati-
ve)29.
Norma de drept administrativ – o regulă de conduită instituită de stat, scopul căreia este
de a reglementa relaţiile sociale care se nasc, se modifica, şi încetează(după necesitate) în sfera de
funcţionare a mecanismului puterii executive, sau (în sens larg) conducerea de stat. Aceste relaţii
sociale, se numesc de conducere30.
Normele de drept administrativ fac parte din acea categorie de norme juridice care regle-
mentează, raporturile sociale care constituie obiectul activităţii administrative a statului şi a colectivi-
tăţilor locale.
Normele dreptului administrativ, ca şi alt act juridic, reprezintă unele reguli generale, o
măsură de posibilităţi, un comportament corect şi obligatoriu a subiecţilor relaţiilor de conducere,
stabilită sau sancţionată de către stat şi protejate de către măsurile speciale de constrângere a statu-
lui.
O importanţă deosebită în funcţionarea mecanismului de reglementare administrativă îl au
actele juridice, care includ în sine noţiunea de acte normative şi individuale, acte de aplicare şi acte
de interpretare sau de explicaţie, elaborate de către autorităţile publice şi funcţionarii publici abili-
taţi în acest sens 31.
Normele de drept administrativ apar ca o strategie de reguli sociale recunoscute de către
stat, general obligatorii, aplicarea cărora este asigurată de forţa de constrângere a statului prin care
se stabileşte conduita subiecţilor care participă într-o formă sau alta la înfăptuirea administraţiei
publice. Normele de drept administrativ se caracterizează prin: orientare spre satisfacerea prioritară
a intereselor publice, o strictă sub-reglementare, o expresie unilaterală a voinţei puterii, o sfera largă
29
Dascălu I. Drept administrativ. Bucureşti: Sinteze,2005, p.17.
30
Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М". 2003. — 608 с, c 34
25
31
B.C. Четвериков АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, Серия «Высшее образование». Московский государ-
ственный социальный университет Ростов-на-Дону«ФЕНИКС»2004 , с. 35.
de apreciere, o dominare a normelor directive-imperative; un efect de orientare normativă, o aplica-
re directă a sancţiunilor administrative pentru contravenţii administrative32.
Normele de drept administrativ sunt emise de către Parlament, ca autoritate publică ce
deţine puterea legislativă, de Preşedintele Republicii, Guvern şi celelalte autorităţi ale administraţiei
publice centrale sau locale. Nu trebuie să se confunde noţiunea de normă de drept administrativ - care
se poate găsi atât într-un act juridic normativ emis de Parlament ca autoritate publică ce deţine
puterea legislativă, cât şi într-un act juridic normativ emis de o autoritate a administraţiei publice
centrale sau locale ce ţin de puterea executivă - cu noţiunea de act administrativ cu caracter norma-
tiv, care este un act juridic ce cuprinde norme de conduită şi care este emis numai de către o autorita-
te a administraţiei publice centrale sau locale33.
Normele de drept administrativ conţin şi unele însuşiri specifice care le individualizează în
raport cu alte norme juridice. Unii autori afirmă că norma juridică administrativă are un caracter
general, impersonal, abstract, prescriind o conduită tipică şi având o aplicativitate repetată la un
număr nelimitat de cazuri, pe lângă acestea mai au un caracter coliţional obligatoriu şi antrenează
efecte juridice, atrăgând nemijlocit răspunderea celor care le încalcă. Normele administrative diferă
de alte norme in mare parte prin interdependenţa, nu doar în interiorul unui singur act normativ, ci
şi în actele diferitor organe. Se răsfrânge principiul lor de acte subordonate legii si a ierarhizării
stricte care permite de a rezolva problema în mod concertat, cu ajutorul diferitor norme consecvente
si legate intre ele34.
Referindu-ne la structura logico-juridică a normei de drept administrativ constatăm ca ori-
ce normă are o structură trihotomică, cuprinzând trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea,
doar că, ipoteza este, de obicei, foarte dezvoltată, iar dispoziţia, în general, se prezintă sub formă
imperativă, mai rar conţine sancţiuni (cu excepţia cazurilor de aplicare a sancţiunilor administrati-
ve). De asemenea, normele dreptului administrativ se deosebesc prin faptul că reglementează o ca-
tegorie aparte de raporturi sociale, raporturi ce se nasc în cadrul şi pentru realizarea activităţii exe-
cutive a statului.
În literatura de specialitate se evidenţiază următoarele trăsături specifice ale normelor
dreptului administrativ:
- reglementează raporturi sociale dintre autorităţile administraţiei publice, autorităţile ad-
ministraţiei publice şi particulari în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
- normele dreptului administrativ se emit în baza şi în vederea executării legii, cu excepţia
celor cuprinse în Constituţie şi legi;
32
33
Viorescu R. Drept administrative şi administraţie publică. Suceava, Editura Universităţii” Ştefan cel Mare”, 2006,
26
p.7.
34
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс, Moscova 2001 c 88
- au un caracter variat, reglementează norme sociale variate;
- asigură legalitatea şi disciplina. 35
În opinia prof. I. Alexandru normele de drept administrativ se referă la activitatea administra-
tivă a statului sau a colectivităţilor locale, şi anume36: norme care reglementează organizarea autori-
tăţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale sau locale şi care compun cadrul normativ al
înfiinţării, stabilirii structurilor organizatorice şi desfiinţării acestora; norme care reglementează
funcţionarea autorităţilor administraţiei publice şi care compun, pe de o parte, cadrul normativ al
competenţelor, precum şi procedurile de realizare a acestora iar, pe de altă parte, unele norme pri-
vind răspunderea atât a autorităţilor administraţiei publice, cât şi a funcţionarilor; norme care regle-
mentează relaţiile autorităţilor administraţiei publice cu persoane fizice şi organisme non-
guvernamentale, mai exact drepturile şi obligaţiile cetăţenilor şi a organismelor non-
guvernamentale în raporturile lor de drept administrativ cu autorităţile administraţiei publice; norme
referitoare la statutul funcţionarului public; norme care reglementează instituţia contenciosului ad-
ministrativ; norme care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţilor adminis-
traţiei publice, precum şi răspunderea administrativă (contravenţională) a persoanelor fizice şi
juridice.
Din cele relatate putem identifica patru categorii de norme juridice, după cum urmează:
- norme juridice care se referă la acele relaţii sociale care privesc înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea organelor administraţiei publice;
- norme juridice care reglementează relaţiile sociale ce se formează în exercitarea compe-
tenţei;
- norme juridice care reglementează procedura activităţilor desfăşurate de autorităţile ad-
ministraţiei publice;
- norme juridice care reglementează raporturile organelor administraţiei publice, cu per-
soanele fizice şi juridice nestatale, drepturile şi obligaţiile acestora în raporturile cu autorităţile ad-
ministrative.
Normele dreptului administrativ sunt foarte multe şi diverse. Acestea se conţin atât în Con-
stituţie, cât şi într-un şir de legi organice (Legea cu privire la Guvern, Codul Electoral, Legea con-
tenciosului administrativ, Codul Contravenţional etc.), precum şi într-un şir de alte acte cu caracter
normativ (decretele Preşedintelui, Hotărârile Parlamentului, Regulamentele Guvernului).
Normele dreptului administrativ au legătură cu următoarele ramuri de drept:
27
35
M.Preda, Curs de drept administrativ, partea generală, Calistrat Hogaş, Bucureşti, 1995, p.27.
36
Alexandru I. ş.a., Drept administrativ, Ed. Economică, 2002
- cu Dreptul Constituţional, pentru faptul că o categorie de norme constituţionale conţine
principii fundamentale de organizare şi funcţionare a administraţiei publice.
- cu Dreptul Financiar, care cuprinde ansamblul normelor pentru formarea, întrebuinţarea,
admiterea şi controlul resurselor financiare necesare trebuinţelor publice. Normele dreptului admi-
nistrativ se deosebesc de cele ale dreptului financiar prin obiectul specific legislaţiei administrativ-
financiare. Astfel, în ramura dreptului financiar sunt cuprinse şi norme ce reglementează activitatea
financiară a altor autorităţi publice.
- cu Dreptul Penal şi Procesual Penal, în realizarea diverselor instituţii ale dreptului penal.
De ex: reţinerea persoanei se realizează prin autorităţile administrative ale Ministerului Afacerilor
Interne, respectiv ale poliţiei.
- cu Dreptul Civil legătura poate fi evidenţiată prin instituţia personalităţii juridice, întrucât
cele mai multe autorităţi ale administraţiei publice au pe lângă capacitate administrativă şi capacita-
te juridică civilă. Activitatea acestor autorităţi se află sub incidenţa de reglementare atât a dreptului
administrativ, cât şi a dreptului civil. Deosebirea acestor ramuri privesc metoda de reglementare a
relaţiilor sociale. Normele dreptului civil consacră egalitatea părţilor, iar cele ale dreptului adminis-
trativ – raport de subordonare.
- cu Dreptul Procesual Civil şi Dreptul Procesual Penal, unde acestea cuprind ansamblul
normelor care reglementează organizarea, competenţa şi activitatea instanţelor judecătoreşti, care
judecă şi litigii de natură administrativă.

Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structură tripartită, din
punctul de vedere al structurii interne, logico - juridice: ipoteză, dispoziţia şi sancţiunea. Structura
externă sau tehnico - juridică este reprezentată de forma exterioară pe care o îmbracă norma juridi-
că: articole şi alineate în cadrul actelor normative.
Structura logico-juridică a normei de drept administrativ reprezintă forma internă sau
conţinutul normei de drept administrativ, având o structură trihoto- mică, cuprinzând cele trei ele-
mente:
1. Ipoteza.
2. Dispoziţia.
3. Sancţiunea.
Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care cuprinde împrejurările, con-
diţiile şi situaţiile în care se aplică norma juridică, precum cercul de subiecte de drept la care se re-
feră . De asemenea, ipoteza poate conţine explicaţii privind semnificaţia unor termeni, definiţii,
principii, scopul activităţii unui organ etc.
28
Dispoziţia reprezintă fondul, conţinutul reglementării, care arată conduita pe care trebuie s-
o urmeze subiectele la care se referă norma de drept (acţiunile şi inacţiunile părţilor) respectivă,
stipulate de o manieră imperativă, categorică, determinată de regimul de putere publică. Dispoziţia
este, în general, categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale care fac obiectul reglementării
dreptului administrativ se desfăşoară în procesul de realizare a puterii.
Dispoziţia poate avea caracter de:
a) prescripţie;
b) interdicţie;
c) permisiune.
Sancţiunea reprezintă consecinţele juridice care survin în rezultatul nerespec- tării normei
de drept şi presupune, de regulă, aplicarea măsurilor de influenţă administrativă (disciplinară, mate-
rială sau contravenţională). Sancţiunile pot fi de diferite feluri: concrete (relative determinate), al-
ternative, cumulative etc.
Structura tehnico-juridică reprezintă modul de formulare a normelor de drept administra-
tiv respective. Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele de drept administrativ se
exprimă, de regulă, în articole cu subdiviziunile lor (paragrafe, alineate, puncte), precum şi gruparea
articolelor pe secţiuni, capitole, titluri, părţi într-o anumită ordine logică, reieşind din complexitatea
reglementării. O astfel de structurare se pune în cazul actelor administrative mai complexe, cu multe
norme juridice. Evident că nu toate normele de drept administrativ cuprind toate aceste subdivizi-
uni.

după criteriul sectorului de activitate:
- norme care reglementează înfiinţarea, organizarea şi desfiinţarea organelor adminis-
traţiei de stat;
- norme care reglementează competenţa organelor de stat;
- norme care reglementează drepturile şi obligaţiile persoanelor fizice, organizaţiile
obşteşti în raportul lor de drept administrativ cu organele administraţiei de stat.
după gradul de imperativitate:
- norme ce conţin o dispoziţie cu caracter operativ (normă ce trebuie executată în mod
exact, după cum spune dispoziţia);
- norme cu caracter prohibitiv, care sunt concentrate în Codul Contravenţional, în regula-
mentele disciplinare.
29
- norme cu o dispoziţie cu caracter permisiv şi normele care stabilesc doar sarcinile, nivelul
la care trebuie să ajungă ramura în cauză, lăsând la alegerea celor căruia îi este adresată să-şi aleagă
modalitatea de realizare a acestor sarcini.
după obiectul reglementării:
- norme organice, care reglementează înfiinţarea, activitatea, desfiinţarea organelor admi-
nistraţiei publice;
- norme procesuale, ce reglementează modul de funcţionare a autorităţilor administraţiei
publice;
- norme materiale, care reglementează drepturile şi obligaţiile subiecţilor de drept admi-
nistrativ.37
după sfera de cuprindere:
- norme generale, care au o sferă largă de reglementare;
- norme speciale – reglementează o anumită problemă, sferă (Legea cu privire la poliţie);
- norme excepţionale – reglementează situaţii apărute în mod excepţional
după forţa juridică:
- norme constituţionale;
- norme de structurare, în sistema altor categorii de norme juridice;
- norme de garantare.
după criteriul funcţiei:
- norme organice;
- norme de structurare în sistemul altor categorii de norme juridice;
- norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice, inclusiv pentru măsuri de
constrângere administrativă;
- norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic.
după criteriul metodei de reglementare a conduitei activităţii subiecţilor:
- norme-obiective,
- norme-principii,
- norme-definiţii,
- norme-constitutive,
- norme de competenţă generală,
- norme-sarcini,
- norme-directoare,
- norme-ordin,
- norme-stimul,
37
V.Gilescu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti 1986, p.164.
30
- norme-contractuale,
- norme-interdicţii,
- norme-sancţiuni,
- norme-recomandări,
- norme-standarte.

Codificarea juridică reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului, codurile constituind,
pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie.38
Problema codificării dreptului administrativ a preocupat şi preocupă pe specialiştii din do-
meniu. Trebuie precizat faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative, codul are forţa juri-
dică a unei legi, însă nu una obişnuită: codul trebuie să reflecte structura internă a ramurii de drept
respective.39 Una dintre calităţile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea de con-
cepţie, care obligă pe toţi autorii unui act normativ de o asemenea importanţă să aibă capacitatea de
a depăşi disensiunile, diferenţele de concepţie, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere
legislative unitare.
Există o serie de dificultăţi pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ le-ar ri-
dica:
a) diversitatea şi caracterul eterogen ale materialelor care constituie obiectul de reglemen-
tare al acestei ramuri de drept;
b) numărul mare de autorităţi publice competente să edicteze reguli administrative;
c) multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă;
d) specificul principalei materii care constituie obiectul de reglementare al acestuia, admi-
nistraţia publică aflată într-o continuă schimbare şi transformare, pentru a putea face faţă unei reali-
tăţi.
În ciuda acestor dificultăţi, ne raliem la părerea conform căreia o administraţie publică mo-
dernă, într-un stat democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile acestuia,
libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic sunt valori supreme şi ga-
rantate, nu poate fi decât o administraţie transparentă, iar transparenţa nu este de conceput fără
norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea. Statul de drept nu înseamnă pluralitate
38
Şantai I., Codificarea administrativă, cerinţă a statului de drept şi a integrării europene a României, în Revista de drept
public nr. 1/2003, p. 58.
39
Vişan L., Pasăre D.- Iul., Mutaţii aduse instituţiei contenciosului administrativ de revizuire a Constituţiei. Necesitatea
codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene a României, în Caietul ştiinţific nr.
31
6/2004, Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrării europene, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi
administrative, Institutul de Ştiinţe Administrative ,,Paul Negulescu”, Sibiu, p. 55 - 56.
de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe cât posibil identice şi când este vorba de colecto-
rul de taxe, şi când este vorba de Guvern.40
Dar indiferent de impedimentele existente la sistematizarea normelor de drept administra-
tiv, legiuitorului din Republica Moldova i-a reuşit să adopte Codul administrativ (în vigoare de la 1
aprilie 2019).
Prevederile Codului determină statutul juridic al participanţilor la raporturile administrati-
ve, atribuţiile autorităţilor publice administrative şi ale instanţelor de judecată competente pentru
examinarea litigiilor de contencios administrativ, drepturile şi obligaţiile participanţilor în procedu-
ra administrativă şi cea de contencios administrativ.
Codul cuprinde 258 de articole în care sunt sistematizate toate reglementările legale exis-
tente ce ţin de procedura administrativă desfăşurată de autorităţile publice.
Astfel, potrivit Codului, participanţi la procedura administrativă sunt autoritatea publică,
orice persoană fizică şi juridică care a solicitat iniţierea procedurii sau în privinţa căreia procedura a
fost iniţiată, precum şi orice altă persoană atrasă de autoritatea publică în procedura administrativă.
Din prevederile art. 203, lit. a) CA RM rezultă că participanţi la proces sunt părţile. Toto-
dată, art. 204 CA RM prevede că „părţi în procedura de contencios administrativ pot fi persoanele
fizice sau juridice şi autorităţile publice în sensul art. 7 din CA RM”. Astfel, în calitate de pârât în
procedura contenciosului administrativ este autoritatea publică. Potrivit art. 7 din CA RM, „autori-
tate publică se consideră orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau
printr-un alt act normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes
public”.
Pentru a stabili dacă o anumită structură organizatorică sau organ pot fi considerate autori-
tate publică, este necesar să fie întrunite următoarele elemente:
a) structura organizatorică sau organul să fie instituite prin lege sau printr-un alt act nor-
mativ;
b) să acţioneze în regim de putere publică (să fie înzestrată cu capacitate de drept public).
Potrivit art. 8 din CA, „regimul de putere publică reprezintă ansamblul competenţelor prevăzute de
lege în vederea realizării sarcinilor autorităţilor publice, care le conferă posibilitatea de a se impune
cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice”;
c) să acţioneze în scopul realizării unui interes public.
În sensul enunţat, art. 18 din CA RM prevede că „interesul public vizează ordinea de drept,
democraţia, garantarea drepturilor şi a libertăţilor persoanelor, precum şi obligaţiile acestora, satis-
facerea necesităţilor sociale, realizarea competenţelor autorităţilor publice, funcţionarea lor legală şi
în bune condiţii”.
40
Iorgovan A., Tratat de drept administrativ Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 148.
32
Astfel, de la data intrării în vigoare a CA RM nu constituie autorităţi publice şi, prin urma-
re, nu sunt pârâţi în procedura contenciosului administrativ persoanele juridice de drept privat (de
exemplu furnizorii de energie electrică, serviciul public de alimentare cu apă şi de canalizare, gaze
naturale etc.) care anterior potrivit art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 793/2000 (abro-
gată), se asimilau autorităţii publice. De exemplu, de la data de 1 aprilie 2019 litigiile asimilate ce-
lor de contencios administrativ se vor examina şi soluţiona în procedura în acţiune civilă ca litigii de
drept civil, iar în calitate de metode de apărare se vor aplica doar metodele de drept civil. Totodată,
se va reţine că calitatea de pârât este o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contenciosul adminis-
trativ.
Astfel, în ce priveşte condiţiile de admisibilitate a acţiunilor în contencios se aplică preve-
derile legale în vigoare până la data intrării în vigoare a Codului administrativ. În acest sens, art.
258, alin. (3) din CA RM prevede că „prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acţiuni în conten-
ciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la intrarea în vigoare a prezen-
tului cod”.
Astfel, de exemplu, dacă la 1 aprilie 2019, pe rolul instanţei de judecată se află o procedură
de contencios administrativ în care obiectul acţiunii este o pretenţie cu privire la contestarea decizia
furnizorului (persoană juridică de drept privat), privind încălcarea de către consumatorul final a
clauzelor contractuale, care a condus la neînregistrarea sau la înregistrarea incompletă a consumului
de energie electrică, acţiunea va fi examinată în continuare în procedura contenciosului administra-
tiv în conformitate cu prevederile cărţii a 3-a din CA RM. Judecăto- rii/completele de judecată în
privinţa procedurilor de contencios administrativ enunţate se vor călăuzi de prevederile art. 191 şi
199 CA RM. Aceeaşi soluţie se aplică şi în privinţa actelor administrative emise până la 1 aprilie
2019 de persoanele juridice de drept privat asimilate autorităţii publice, precum şi procedurilor ad-
ministrative în curs de desfăşurare sau procedurilor prealabile. 41
În acelaşi timp, actul de procedură administrativă este orice dispoziţie, decizie sau altă mă-
sură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul
dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin naşterea, modificarea sau
stingerea raporturilor juridice de drept public.
Documentul reglementează şi termenele de procedură administrativă. Termenul general în
care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30 de zile, însă din motive justificate lega-
te de complexitatea obiectului procedurii administrative, termenul general poate fi prelungit cu, cel
mult, 15 zile. În mod excepţional, când în procedura administrativă se înregistrează cazuri de com-
33
41
Opinie consultativă cu privire la unele chestiuni ce ţin de intrarea în vigoare a Codului administrativ din 02.04.2019.
In: http://jurisprudenta.csj.md/search_rec_csj.php?id=161 (vizitat la 10.04.2019).
plexitate deosebită care necesită timp pentru prelucrarea documentelor, autoritatea publică poate
stabili un termen mai mare pentru finalizarea procedurii administrative, care nu va depăşi 90 de zile.
34
TEMA 5: RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

Teoria generală a dreptului, în mod general, defineşte raportul juridic o relaţie socială re-
glementată de norma juridică. La rândul său, raporturile juridice administrative sunt o varietate a
raporturilor juridice, însă diferă de acestea reieşind din caracterul lor juridic, precum şi subiectele
raporturilor. Astfel, normele de drept administrativ dau naştere la raporturi juridice de drept admi-
nistrativ, în cadrul administraţiei şi între aceasta şi societate.
În literatura de specialitate, autorii dau mai multe exprimări de definiţii raporturilor dreptu-
lui administrativ. Menţionăm mai multe dintre acestea:
- “raporturi bazate pe ideea de dominaţiune şi comandament a statului şi pe obligaţiunea
de supunere a individului”.42
- “raporturile de drept administrativ sunt tocmai relaţiile sociale care au fost reglementate,
direct sau indirect, adică prin intervenţia unor fapte juridice de către normele dreptului administra-
tiv”.43
- „raporturile de drept administrativ sunt relaţiile sociale ce se formează în legătură cu or-
ganizarea şi exercitarea competenţei organelor administraţiei publice, relaţii sociale ce sunt supuse
reglementării normelor dreptului administrativ”.44
- Raporturile de drept administrativ sunt acele raporturi juridice care apar prin in-
tervenţia normei juridice asupra raporturilor sociale care constituie obiectul activităţii administrative a
statului - sau a colectivităţilor locale - realizată aşadar, de către autorităţile administraţiei publice
potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activităţii
financiare45.
- prin raportul juridic-administrativ se înţelege reglementarea prin norma administrativă a
raportului de administrare publica, în care părţile sunt purtători de obligaţii şi drepturi reciproce
stabilite si garantate de norma administrativă46.
42
Negulescu P. Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 95.
43
Iorgovan A. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1989, p. 154.
44
Negoiţă A. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti 1993, p. 34 -35.
45
Iorgovan A. Drept administrativ, vol I, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1994, p.138.
35
46
Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М". 2003. c. 51.
- Raporturile juridice-administrative – relaţiile publice reglementate de către normele drep-
tului administrativ, ce se includ în sfera de acţiune a puterii executive. Raporturile juridice-
administrative sunt o varietate a raporturilor juridice in general de aceea ele dispun de toate trăsătu-
rile caracteristicile lor.
În acelaşi timp, ele au propriile lor caracteristici. Cele mai importante fiind următoarele:
• drepturile şi obligaţiile părţilor acestor raporturi sunt legate de activităţile administraţiei
publice;
• în aceste raporturi, una din părţi este subiect al puterii administrative (organ, persoana cu
funcţie de răspundere);
• raporturile respective de obicei apar la iniţiativa uneia dintre părţi;
• în caz de încălcare a normei administrative persoana răspunzătoare poartă răspundere faţă
de stat;
• soluţionarea litigiilor dintre părţi, de obicei, se înfăptuieşte în contenciosul administrativ
(cu toate că, în ultimii ani, tot mai multe astfel de litigii se judeca în faţa instanţelor judiciare) 47.
Aşadar, ţinând seama de cele menţionate mai sus definim raportul juridic administrativ
ca o relaţie socială supusă reglementărilor normelor de drept administrativ, care se formează în le-
gătură cu organizarea şi exercitarea competenţei organelor administraţiei publice.
Putem menţiona următoarele trăsături caracteristice ale raportului juridic administrativ:
- cel puţin un subiect al raportului este o autoritate publică, inclusiv un funcţionar public;
- obiectul raportului este determinat de obiectul autorităţii activităţii administraţiei publice,
adică realizarea activităţii autorităţii administrative publice, adică realizarea activităţii executive în
cadrul statului;
- de regulă raportul juridic administrativ apare, se modifică sau încetează, în baza unei ma-
nifestări unilaterale de voinţă şi ca manifestare apare din oficiu la cerere;
- raporturile juridice administrative pot fi reglementate şi de normele juridice constituţiona-
le, financiare, vamale şi altele.
Pentru apariţia raportului juridic administrativ sunt necesare următoarele 3 condiţii:
- existenţa normei de drept administrativ,
- existenţa subiectelor raportului juridic administrativ care au calitate de subiecte de drept
administrativ,
- existenţa faptei juridice.

Orice raport juridic este alcătuit din trei elemente şi anume:
47
36
a) subiect – cel puţin unul din participanţii la raport trebuie să fie o autoritate administrati-
vă, iar celelalte părţi pot fi fie o autoritate publică, fie un funcţionar public sau unul particular. Un
raport de drept administrativ se poate stabili între: două autorităţi ale administraţiei publice; autoritate a
administraţiei publice sau o altă autoritate publică, excepţie, raportul juridic dintre Parlamentul
Republicii Moldova şi autorităţile administraţiei publice sunt raporturi de drept constituţional; autorita-
te a administraţiei publice şi organizaţiile obşteşti şi cele politice; autoritate a administraţiei publice şi o
instituţie social-culturală sau un agent economic; autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.
Subiectele pot fi grupate în următoarele categorii:
- autoritate publică;
- persoane juridice;
- organizaţiile obşteşti şi cele politice;
- persoane fizice.
Deosebim următoarele subiecte într-un raport administrativ:
- supraordonate şi subordonate;
- active şi pasive.
b) obiect – acele acţiuni sau inacţiuni pretinse de către subiectul activ de la subiectul pasiv,
ceea ce la general se exprimă prin conduita subiectelor. Acţiunea sau inacţiunea subiecţilor se înca-
drează în activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, deci în cadrul exercitării puterii
executive.
c) conţinut – totalitatea drepturilor şi obligaţiilor reciproce ale subiectelor stabilite de acte
normative. După conţinutul raporturilor juridice de drept administrativ, putem distinge în cadrul
raporturilor mai sus amintite următoarele categorii:
- raporturi de subordonare ierarhică. Sunt raporturi de autoritate care se stabilesc în-
tre structuri ale sistemului administraţiei publice aflate într-o ierarhie administrativă.
- raporturi de colaborare şi participare, care se realizează între subiecte între care nu există
subordonare ierarhică.
- raporturi juridice de subordonare. Sunt raporturi juridice în care subiectele active
în baza competenţei legale pot stabili unilateral drepturi şi obligaţii pentru persoane fizice sau juri-
dice aflate în afara sistemului administraţiei publice. Ele sunt obligate să se conformeze exi-
genţelor stabilite în mod unilateral de către organele administraţiei publice.
- raporturi juridice de supraveghere şi control a respectării legii de către subiecte de drept
din afara sistemului administraţiei publice.
- raporturi juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice sau subi-
ecte colective de drept la realizarea sarcinilor administraţiei publice.
- raporturi juridice de utilizare a serviciilor publice în care subiectele active acţio-
37
nează pentru a realiza activităţi cu caracter prestator pentru satisfacerea unor nevoi de interes pu-
blic48.

Raporturile se pot grupa în trei categorii (clasificări):
a) de subordonare (purtătorul autorităţii publice şi o altă autoritate publică, o persoană juri-
dică, o persoană fizică);
b) de participare (între titularii diferitelor competenţe ai funcţiilor, în cadrul sistemului ad-
ministraţiei public: de exemplu participarea la realizarea activităţii de administraţie publică în cole-
giile ministerelor, în senatele universităţilor etc.);
c) de colaborare (între două autorităţi ale administraţiei publice sau şi o persoană juridică
ori fizică, care acţionează împreună, exercitându-şi fiecare competenţa pentru aplicarea legii, astfel
fiind egale în drepturi).49
Raporturile juridice administrative pot fi divizate in următoarele tipuri. În funcţie de speci-
ficul reglementarii administrative a relaţiilor publice, este posibil iniţial de evidenţiat două grupuri
de raporturi juridice-administrativ:
a) raporturi, exprimând direct forma de bază a acţiunii de conducere (subiect - obiect), in
care se manifestă puterea activităţii de conducere statală. Aceasta este de fapt, relaţia de putere;
b) raporturi ce au loc, în afara influenţei directe a puterii asupra unui sau altui obiect, dar
este legat de realizarea acestuia 50.
Făcând o comparaţie dintre raporturile juridice administrative cu alte relaţii juridice, se
poate afirma că raporturile juridice administrative sunt nişte relaţii sociale care fac parte dintr-o
diversitate de relaţii sociale – din domeniul culturii, învăţământului, sportului etc. Observăm că ra-
poartele juridice administrative cuprind o gamă mai largă de relaţii juridice, iar unul din subiectele
participanţi la raporturile juridice administrative în mod obligatoriu trebuie să fie o autoritate a ad-
ministraţiei publice.
Un alt moment important este faptul că raportul juridic administrativ este un raport de su-
bordonare. Este situaţie în care subiectul îşi impune condiţia asupra obiectului, cel din urmă se con-
formează în îndeplinirea condiţiei.
La fel de important este şi faptul că raporturile de drept administrativ sunt reglementate
atât de normele juridice administrative, cât şi de normele altor ramuri de drept, de exemplu: vamal,
financiar, fiscal, ecologic.
48
p.11.
49
Dascălu I. op.cit., p.17.
38
50
Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М". 2003. c. 60.
De cele mai dese ori, subiectele dreptului administrativ sunt împărţite în două gupe:
- subiecţi individuali;
- subiecţi colectivi.
Subiecţii individuali de bază sunt cetăţenii Republicii Moldova, deoarece ei pot apărea atât
în calitate de subiecţi de administrare, cât şi în calitate de obiecte administrate. În această privinţă, e
necesar de menţionat că în unele raporturi de drept administrativ apar unele categorii de cetăţeni –
subiecţi speciali, cum ar fi minorii între 16 şi 18 ani, femeile gravide şi femeile care au la întreţinere
copii până la 12 ani, invalizi, militari.
Funcţionarilor publici, ca cetăţeni ai Republicii Moldova, li se atribuie un loc special în sis-
temul subiecţilor dreptului administrativ, deoarece o mare parte din raporturi de administrare nece-
sită prezenţa acestora.
Ceea ce ţine de cetăţenii străini şi apatrizii, aceştia pot apărea în raporturi administrative
numai ca obiecte conduse, deoarece spre deosebire de cetăţenii Republicii Moldova, ei nu benefici-
ază de drepturi politice, deci nu pot alege şi nu pot fi aleşi în organele administraţiei publice.
Ca subiect colectiv de bază apare organul administraţiei publice, fără prezenţa căruia nu
poate exista nici un raport de administrare publică. Ceilalţi subiecţi colectivi enumeraţi mai sus apar
numai ca obiecte conduse, deoarece sunt obligaţi să se supună regulilor de conduită prescrise de
organele administrative publice.
Din teoria generală a dreptului se cunoaşte că termenul de capacitate juridică este capacita-
tea de folosinţă şi cea de exerciţiu. Deţinând anume această capacitate juridică, subiectul de drept
administrativ poate deveni participant la raportul juridic de drept administrativ.
Momentul în care persoana devine subiect al dreptului administrativ este atunci când apare
capacitatea lui juridică de folosinţă, deoarece aceasta permite de a-l recunoaşte în calitate de subi-
ect. Astfel, prin înregistrarea naşterii persoanei deja apare o formă juridică de realizare a adminis-
traţiei publice. Ulterior, odată cu atingerea anumitei vârste, persoana poate participa la diferite ra-
porturi juridice de drept administrativ.
39
TEMA 6. CARACTERISTICA GENERALĂ A AUTORITĂŢILOR ADMINIS-
TRAŢIEI PUBLICE

Diferite organisme statale care exercită puterea, sau realizează diferite servicii publice,
sunt constituite din oameni organizaţi sub diferite forme şi structuri. Prof. Constantin Rărincescu
menţiona: “autorităţile administrative alcătuiesc cadrele şi organele în mijlocul cărora se va des-
făşura viaţa administrativă a unui stat”51. De la bun început, este necesar a face unele distincţii ter-
minologice a noţiunilor: mecanism de stat, aparat de stat, administraţie de stat, organ de stat, admi-
nistraţie publică, pentru a vedea dacă ele sunt sinonime sau nu. Profesorul Gheorghe Avornic consi-
deră, ele sunt noţiuni juridice de sine stătătoare, fiecare din ele având semnificaţia şi utilizarea sa în
dependenţă de mai multe împrejurări şi necesităţi52. După el noţiunea mecanism de stat este strâns
legată cu noţiunea aparatul de stat, fiind însă mai mare după extensiune şi intensiune. Aparatul de
stat este o parte componentă a mecanismului de stat.
Mecanismul de stat şi aparatul de stat, în opinia prof. Dumitru Baltag sunt sinonime, deoa-
rece după el, „totalitatea organelor de stat legate între ele, în cadrul unui sistem, cu o structură pro-
prie, formează mecanismul sau aparatul de stat53.
Aparatul de stat are următoarea structură:
Aparatul Parlamentului
Aparatul Preşedintelui Republicii Moldova
Aparatul Guvernului
Aparatul Consiliului Superior al Magistraturii
Secretariatul Curţii Constituţionale
Aparatul Curţii Supreme de Justiţie
Centrul pentru Drepturile Omului
Aparatul şi unităţile Curţii de Conturi
Aparatul Comisiei Electorale Centrale
Aparatul Academiei de Ştiinţe a Moldovei
Aparatul Consiliului Naţional de Acreditare şi Atestare
Aparatul Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare
51
Rărincescu C. Contencios administrativ român, Bucureşti, 1927, p.3.
40
52
Avornic Gh.Teoria generală a dreptului, Ed. Cartier, 2004, p.99.
53
Baltag D., Guţu A., Teoria generală a dreptului, Chişinău, 2002, p.113.
Aparatele altor autorităţi publice instituite de către Parlament, Preşedintele Republicii
Moldova sau Guvern: autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate şi alte autorităţi ad-
ministrative (aparatele centrale, serviciile publice desconcentrate, alte organe ale administraţiei pu-
blice din subordinea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate); aparatele autori-
tăţilor administraţiei publice locale, ale unităţii teritoriale autonome cu statut special şi serviciile
descentralizate ale acestoraş aparatele instanţelor judecătoreşti, procuraturii, organele serviciului
diplomatic, vamal, organele apărării, securităţii naţionale şi ordinii publice.
Din structura aparatului de stat fac parte administraţia de stat şi administraţia publică.
Noţiunea administraţie de stat are un înţeles mai restrâns decât administraţia publică. Administraţia
publică are două componente: administraţia de stat şi administraţia locală. Ambele componente ale
administraţiei publice sunt constituite din autorităţi şi organe de stat, precum şi din autorităţi şi or-
gane publice locale.
Prof. Ion Guceac evidenţiază următoarele particularităţi specifice ale organului de stat:
- parte a mecanismului de stat, care exprimă organizarea socială de stat, dar şi puterea sta-
tală în general;
- exercită, în numele statului, sarcinile şi funcţiile sale;
- posedă împuterniciri de putere statală;
- are o anumită competenţă;
- acoperă anumite dimensiuni teritoriale de activitate;
- deţine un sistem educaţional;
- posedă anumite structuri;
- existenţa unor reguli de finanţare a acestuia54 .
Sunt corecte aceste viziuni, însă nu delimitează noţiunile de organ de stat faţă de autoritate
publică, deoarece într-un sens sunt specifice pentru ambele categorii. Prof. Victor Popa consideră că
un organ de stat este un element sau o parte integrantă a unui sistem care conţine mai multe elemen-
te, iar toate în ansamblu constituie o autoritate. De exemplu, autoritatea sau puterea executivă are o
structură bine determinată: şeful statului şi guvernul, iar acestea la rândul lor sunt compuse dintr-un
număr de organe (comisii, secţii, ministere, departamente) care realizând diferite funcţii, în ansam-
blu exercită puterea executivă a statului55 .
Atât organul de stat, cât şi autoritatea publică se bucură de o structură internă în depen-
denţă de funcţiile şi atribuţiile cu care sunt învestite. Prof. Genoveva Vrabie consideră că, în sens
larg, categoria de autoritate publică este sinonim cu cea de organ de stat, înţeles ca formă organi-
54
Guceac I, Cotici R, Câteva consideraţii cu privire la conceptul organului de stat şi caracteristicile acestuia, în Admi-
nistraţia publică în perspectiva integrării europene. Materiale ale sesiunii de comunicări ştiinţifice, 27-28 octombrie
41
2006, Caiet ştiinţific nr.1, Chişinău, 2006, p.269.
55
Popa V. Autorităţile publice ale Republicii Moldova, Ed.TISH, Chişinău, 2004, p . 9.
zaţională, constituită din deputaţi, demnitari sau funcţionari, prin intermediul cărora se înfăptuieşte
puterea de stat56. Actele normative din Republica Moldova nu abordează expres noţiunea de organ
de stat, totuşi sunt exprimate chiar în Constituţie termeni ca „organ” şi „autoritate”.
Autoritate publică – orice structură organizatorică sau organ, instituit prin lege sau printr-
un alt act normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes pu-
blic57.
Conceptul de administraţie publică
Termenul de administraţie provine din limba latină, fiind compus din prepoziţia ad cu
semnificaţia la, către, şi minister care înseamnă servitor, supus, agent, subordonat.
Altfel spus, cineva în slujba cuiva. În cazul analizat, ministerul este în slujba colectivităţii
naţionale. Nu toate noţiunile moderne care îşi auoriginea în trecutul îndepărtat şi-au putut păstra
întocmai sensul lor iniţial. De altfel, înţelegerea conceptului de administraţie în prezent nu se poate
realiza făcând abstracţie de împrejurarea că administraţia publică are un dublu senssau înţeles: cel
material şi cel formal.
În sens material, administraţia înseamnă o activitate complexă, degestiune a treburilor
publice, o activitate de organizare a executării şi de executareîn concret a legilor de către structurile
anume create. Scopul acestei activităţi esterealizarea intereselor generale. În concret, activitatea
administraţiei publice sematerializează prin emiterea sau adoptarea de acte administrative de autori-
tate,încheierea de acte de gestiune, prestaţii de servicii publice, operaţiuniadministrative etc.
În sens formal sau organic, administraţia este ansamblul de autorităţi şiinstituţii publice,
purtând denumiri diverse care realizează activitate de administrare, de punere în executare a le-
gilor.Administraţie înseamnă, până la urmă, o activitate complexă, impusă de existenţa unui feno-
men social-administrativ şi realizată de structuri create în acest scop. Când spui administraţie de
îndată te gândeşti la două componente – cineva care comandă şi cineva care este comandat, admin-
istrat. Poate că lucrul cel mai important în înţelegerea conceptului analizat stă în analiza şi percepe-
rea fenomenului administrativ.
Indiferent de punctele de vedere, de teoriile ce s-au născut pe margineadefinirii conceptului
de administraţie publică, un lucrul este comun şi recunoscutdirect sau indirect de toţi, şi anume că
administraţia este un mod concret, public deaducere la îndeplinire a dispoziţiilor legale, pentru re-
alizarea intereselor publice şi private dintr-o societate organizată statal. Administraţia publică dă
viaţădispoziţiilor normelor juridice adoptate de puterea legiuitoare, ceea ce face caadministraţia să
se „subordoneze” puterii legiuitoare. Nu este vorba de o„subordonare tipică” ci, ceea ce am denumit
subordonare mai sus înseamnă, înesenţă, realizarea competenţelor atribuite administraţiei publice
56
Vrabie G. Organizarea politico-etatică a României, Ed. Virginia, 1995, p.61.
42
57
Art. 2 din Legea RM cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr. 158/04.07.2008 //Monitorul
Oficial 230-232/840, 23.12.2008.
prin lege, în baza Constituţiei. Datorită complexităţii sarcinilor sociale ce revin administraţiei pub-
licecentrale şi locale aceasta se transformă dintr-o funcţie şi un sistem statal instituţional, într-un
fenomen. Administraţia publică percepută ca un adevărat fenomen social, bazat pe norme juridice
este realizată de structuri – organe, autorităţi, instituţii, servicii publice etc. – legal constituite şi
organizate după o matrice piramidală, cu raporturi diferite între fiecare structură, dar coerent
aşezateşi cu competenţe astfel distribuite încât să se menţină unitatea
Aşadar, prin autoritatea administraţiei publice se înţelege o structură organizaţională,
având ca suport uman unul sau mai mulţi agenţi, constituită pe baza legii, dotată cu mijloace mate-
riale şi financiare potrivit legislaţiei, care are capacitate juridică şi este învestită cu competenţa ne-
cesară pentru a putea acţiona în vederea organizării executării legii sau prestării de servicii. 58
Literatura de specialitate defineşte şi noţiunea de organ executiv. Prin organ executiv al pu-
terii de stat ar trebui să fie înţeleasă o instituţie politică creata in scopul de a participa la exercitarea
funcţiei acestei autorităţi şi abilitată în acest scop, cu puterea de autoritate publică.
Organul executiv este o instituţie, izolată:
a) organizaţional – acesta nu este inclus în nici o altă organizaţie, nu este o subdiviziune
structurală;
b) funcţional – principalul său scop este realizarea activităţii de conducere a următoarelor
sfere ale vieţii societăţii: economice, socio-culturale, administrative-politice, în conformitate cu
condiţiile stabilite de profilul sau;
c) juridic – organul respectiv are propria sa competenţă, fortificată de actele juridice nefi-
ind derivata de competenţă altui organ.
Noţiunea de organ al puterii executive derivă de la principiul separaţiei puterilor, iar
conţinutul acestui concept este determinat de trăsăturile puterii executive, este legată de însăşi
esenţa sa, astfel încât deseori aceste organe, nu fără temei, sunt recunoscute putere executivă59.

Odată ce activitatea organelor administraţiei publice este destul de complexă, acestea pot fi
clasificate în mai multe categorii pe baza mai multor criterii:
- După natura lor:
a) organe colegiale (actele administrative sunt emise de un colectiv);
b) organe individuale (actele administrative sunt emise de o persoană).
- După modul de formare:
a) organe alese (consiliile locale);
58
M.Orlov, p. 59.
43
59

b) organe numite (miniştrii, conducătorii organelor de specialitate centrale şi locale).
- După competenţa teritorială:
a) organe centrale (competenţa asupra întregului teritoriu al statului);
b) organe locale (competenţa asupra municipiilor, raioanelor, orașelor, satelor).
- După competenţa materială:
a) organe de competenţă generală (atribuţii în toate domeniile vieţii sociale);
b) organe de competenţă specială (atribuţii într-un domeniu concret de activitate).
- După sursa principală de finanţare:
a) organe bugetare;
b) organe de autogestiune (autofinanţare).60

Prin sistem de organe ale administraţiei publice se înţelege totalitatea organelor care rea-
lizează administraţia publică, ca activitate de organizare a executării şi de executare a legii, prin
care se asigură funcţionalitatea acestui sistem. Regimul juridic care caracterizează activitatea siste-
mului este de drept administrativ, dar aplicarea lui nu exclude incidenţa altor regimuri juridice, cum
este cazul încheierii unor contracte civile supuse regimului juridic de drept privat.
Sarcinile deosebit de complexe ale statului democratic modern nu pot fi înfăptuite doar de
autorităţile administraţiei centrale, pentru care au fost constituite pe plan local unităţi administrativ-
teritoriale, înzestrate cu personalitate juridică. Unităţile administrativ-teritoriale sunt conduse de
autorităţi administrative deliberative şi executive proprii, care se ocupă de rezolvarea problemelor
administraţiei locale. În Republica Moldova administraţia publică centrală este realizată de autori-
tăţile puterii executive având competenţe generale, în primul rând de Guvern şi Şeful statului şi de
administraţie publică centrală de specialitate. Administraţia publică centrală de specialitate se com-
pune din administraţie ministerială şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
organizate în subordonarea Guvernului.
60
Orlov M., Belecciu Ş. op.cit. p. 61-63.
44
TEMA 7. PREŞEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

În Republica Moldova instituţia şefului statului a fost instituită în luna septembrie 1990, şi
din acest motiv nu găsim în literatura de specialitate o tratare ştiinţifică bine determinată a locului şi
rolului ei în sistemul autorităţilor publice. 61 Preşedintele RM reprezintă statul şi este garantul suve-
ranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării.
După natura funcţiilor sale, Preşedintele nu se încadrează direct în «triada» separării pute-
rilor. Cu toate acestea, în activitatea sa, el intră în contact cu puterea legislativă, executivă şi judecă-
torească62.
Atât în literatura de specialitate, cât şi între practicieni, părerile privind locul Preşedintelui
Republicii Moldova în sistemul organelor statale s-au împărţit. Aceasta s-a întâmplat, deoarece ma-
joritatea consideră că odată ce atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova ţin mai mult de domeni-
ul executiv al statului, el poate apărea ca şeful puterii executive în stat. La fel, îl putem atribui pe
Preşedintele Republicii Moldova la puterea judecătorească odată ce numeşte judecătorii. Acest lu-
cru este însă incorect, deoarece Preşedintele Republicii Moldova în baza art.77 al Constituţiei Re-
publicii Moldova este şeful statului şi ar trebui să apară în calitate de arbitru între acele trei ramuri
ale puterii statale. Preşedintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 (2) al Constituţiei Republicii
Moldova, ,,reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi inte-
grităţii teritoriale a ţării”.
Iniţial, în conformitate cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova din 1994, Preşedin-
tele Republicii Moldova era ales prin vot egal, direct, secret, liber exprimat de întregul electorat.
Statutul juridic acordat Preşedintelui Republicii Moldova de Constituţie exprimă că rolul
acestuia va depinde practic de forţele politice şi sociale, dar şi de poziţia şefului statului în raport cu
majoritatea parlamentară.
Atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova:
În conformitate cu Constituţia Republicii Moldova63, Preşedintelui Republicii Moldova i se
atribuie următoarele atribuţii:
Atribuţii în domeniul politicii externe:
61
Orlov M., Belecciu Ş. op.cit., p.63.
45
62
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс, Moscova ,2001, c. 109.
63
Art. art.85-88 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94 //Monitorul Oficial 1, 12.08.1994
- Preşedintele reprezintă statul, poartă tratative internaţionale care sunt ulterior trimise
Parlamentului pentru ratificare;
- Preşedintele numeşte, recheamă reprezentanţii RM în alte state, înfiinţează, desfiinţează,
schimbă rangul misiunilor diplomatice.
Atribuţii în domeniu apărării:
- este comandantul suprem al forţei armate;
- decide asupra mobilizării parţiale sau totale a forţelor armate, cu aprobarea prealabilă a
Parlamentului;
- în caz de agresiune armată, Preşedintele ia măsuri pentru respingerea agresiunii, declară
stare de război.
Alte atribuţii:
- conferă decoraţii şi titluri de onoare;
- acordă grade militare supreme prevăzute de lege;
- acordă ranguri diplomatice;
- soluţionează problemele cetăţeniei RM şi acordă azil politic;
- acordă graţiere individuală;
- numeşte în funcţii publice în condiţiile prevăzute de lege;
- realizează decretele prezidenţiale;
- la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii numeşte judecătorii în Curţile de
Apel şi Judecătoriile de sector.
Atribuţiile în raport cu Guvernul :
- Suspendează actele Guvernului ce contravin legislaţiei până la pronunţarea definitivă a
Curţii Constituţionale.
- Desemnează un candidat la funcţia de Prim-ministru
- Revocă/numeşte membrii Guvernului la propunerea Prim-ministrului
- Numeşte Guvernul în bază de vot de încredere acordat de Parlament
Atribuţiile în raport cu Parlamentul :
- convoacă Parlamentul în 1 sesiune
- promulgă legile adoptate de Parlament
- trimite Parlamentului mesaje cu situaţia, problemele din ţară.
Din cele expuse mai sus, devine clar că instituţia preşedintelui este necesară a fi studiată şi
în cadrul dreptului administrativ, deoarece Preşedintele exercită atribuţii esenţiale cu caracter exe-
46
cutiv, iar prin numărul şi valoarea acestora ridică autoritatea executivă la nivelul celorlalte două
autorităţi.64

Pentru funcţia de Preşedinte al Republicii Moldova pot candida cetăţenii cu drept de vot
care au împlinit 40 de ani, au locuit sau locuiesc permanent pe teritoriul Republicii Moldova nu mai
puţin de 10 ani şi posedă limba de stat.
În conformitate cu art.78 din Constituţia RM, Preşedintele este ale de către Parlament, prin
vot secret, obţinând votul a trei cincimi din numărul deputaţilor aleşi. Dacă nici un candidat nu a
întrunit numărul necesar de voturi, se organizează al doilea tur de scrutin între primii doi candidaţi
stabiliţi în ordinea numărului descrescător de voturi obţinute în primul tur.
Modalitatea dată de alegere a Preşedintelui creează o situaţie de dependenţă a acestuia de
Parlament, fapt ce reduce la minimum un eventual conflict dintre aceste două autorităţi, prin urma-
re, exclude o eventuală criză politică.65
Conform art.94 al Constituţiei, Preşedintele emite decrete (aplicabil pe întreg teritoriul sta-
tului). Decretul este o manifestare a voinţei unipersonale prin care preşedintele îşi realizează atri-
buţiile sale. Din actele emise de către Preşedintele fac parte: decretele şi alte acte individuale care
nu îmbracă forma decretului (acte de numire în funcţie ).
În îndeplinirea atribuţiilor sale executive Preşedintele recurge la toate cele patru categorii
de formă de activitate, prin care într-un stat democratic se realizează puterea executivă:
a. acte juridice;
b. fapte material-juridice – activităţi întreprinse de Preşedinte, efectele juridice ale cărora
nu sunt o consecinţă numai a voinţei acestuia, ci a unei activităţi materiale a acestuia;
c. operaţii administrative – acţiuni care nu produc efecte juridice (ex. participări la întru-
niri, conferinţe ş.a.);
d. acte exclusiv politice – nu produc efecte juridice, au o mare importanţă în realizarea po-
liticii interne şi externe a statului, precum şi în realizarea atribuţiilor prezidenţiale.
Preşedintele Republicii Moldova este secundat în activitatea sa de un aparat de funcţio-
nari dirijat de conducătorul administraţiei prezidenţiale care se află în subordine directă Preşedinte-
lui.
Aparatul Preşedintelui Republicii Moldova este constituit din:
a) Direcţia drept şi relaţii publice;
b) Direcţia generală;
47
64
Orlov M., Belecciu Ş. op.cit., p.67.
65
Creangă I. Curs de drept administrativ, vol.I, Chişinău: Epigraf, 2003, p.86.
c) serviciul Consiliului Suprem de Securitate;
d) serviciul de presă;
1) Din componenţa Aparatului fac parte următorii consilieri ai Preşedintelui:
a) consilierul în domeniul juridic;
b) consilierul în domeniul dezvoltării sociale;
c) consilierul în domeniul politic şi al integrării europene;
d) consilierul în domeniul politicii externe;
e) consilierul în domeniul economic;
f) consilierul în domeniul culturii, al învăţămîntului şi al ştiinţei;
g) consilierul în domeniul agroindustrial şi al administraţiei publice;
h) consilierul în domeniul apărării şi al securităţii, secretar al Consiliului Suprem de Secu-
ritate;
i) consilierul în domeniul reintegrării.
(2) Asistenţa informaţională şi organizatorică a activităţii consilierilor Preşedintelui este
asigurată de către consultanţii principali şi/sau de către referenţii superiori.
Direcţia drept şi relaţii publice este alcătuită din:
a) secţia promulgare;
b) secţia informare legislativă;
c) secţia cetăţenie şi graţieri;
d) secţia distincţii de stat şi heraldică;
e) serviciul petiţii şi audienţă.
Direcţia generală are în componenţa sa:
a) secţia control asupra executării dispoziţiilor Preşedintelui;
b) secţia redactare-traduceri;
c) secţia dactilografiere-multiplicare;
d) cancelaria;
e) contabilitatea.
f) Secţia administrare a reţelei de computere;
g) Biblioteca Prezidenţială.
Direcţia drept şi relaţii publice, Direcţia generală, serviciul Consiliului Suprem de Securi-
tate, serviciul de presă se află în subordinea Preşedintelui Republicii Moldova.
Direcţia drept şi relaţii publice şi Direcţia generală sînt conduse de către un şef de direcţie.
Şeful Direcţiei drept şi relaţii publice are un adjunct, care conduce direcţia în absenţa şefului ei. În
absenţa şefului Direcţiei generale, acestea sînt conduse de către persoane special împuternicite de
către şefii direcţiilor respective. Şeful Direcţiei generale emite ordine în problemele administrative
48
şi financiar-economice ale Aparatului Preşedintelui Republicii Moldova. Serviciile sînt conduse de
către un şef de serviciu.
Şeful serviciului de presă este şi purtător de cuvînt al Preşedintelui.
Secţiile sînt conduse de către un şef de secţie. Contabilitatea este o subdiviziune autonomă
subordonată şefului Direcţiei generale. Contabilitatea este condusă de un şef de secţie, contabil-şef.
Atribuţiile Direcţiei drept şi relaţii publice, ale Direcţiei generale, ale serviciului Consiliu-
lui Suprem de Securitate, ale serviciului de presă, precum şi Regulamentul de organizare şi funcţio-
nare a Bibliotecii Prezidenţiale sînt aprobate de către Preşedintele Republicii Moldova.
Atribuţiile subdiviziunilor din cadrul Direcţiei drept şi relaţii publice şi al Direcţiei genera-
le sînt aprobate de către şefii direcţiilor respective.
Funcţionarii Aparatului Preşedintelui Republicii Moldova intră sub incidenţa Legii servi-
ciului public.
Consilierii Preşedintelui, şefii de direcţie, şefii de serviciu din Aparatul Preşedintelui
Republicii Moldova, precum şi adjunctul şefului Direcţiei drept şi relaţii publice sînt numiţi în
funcţie şi eliberaţi din funcţie prin decret al Preşedintelui Republicii Moldova.
Şefii de secţie, consultanţii principali şi consultanţii, referenţii superiori şi referenţii sînt
numiţi în funcţie şi eliberaţi din funcţie printr-un ordin emis de către şeful Direcţiei generale, cu
acordul Preşedintelui Republicii Moldova

În general, mandatul Preşedintelui durează de la validarea acestuia şi depunerea jurământu-
lui până la încetarea lui. În Moldova mandatul prezidenţial poate înceta în momentul expirării a
patru ani. Art.80 al Constituţiei prevede că mandatul Preşedintelui poate fi prelungit în caz de răz-
boi sau de catastrofă.
Tot în Constituţie, în art.90, legislatorul se mai referă şi la cazuri când încetarea mandatu-
lui intervine înainte de expirarea termenului. Acest lucru se numeşte vacanţa funcţiei şi se întâmplă
în următoarele cazuri: demiterea, demisia, imposibilitatea definitivă de exercitare a atribuţiilor deci-
sive sau decesul.
La demiterea din funcţie a Preşedintelui, temeiurile apar în cazurile săvârşirii unor fapte
încălcând prevederile din Constituţie.66 În cazul săvârșirii unor fapte prin care se încalcă prevederile
Constituţiei, Preşedintele Republicii Moldova poate fi demis de către Parlament cu votul a două
treimi din numărul deputaţilor aleşi. Propunerea de demitere poate fi iniţiată de cel puţin o treime
din deputaţi şi se aduce neîntârziat la cunoştinţa Preşedintelui Republicii Moldova. Preşedintele
poate da Parlamentului şi Curţii Constituţionale explicaţii cu privire la faptele ce i se impută.
66
Art.89 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94 //Monitorul Oficial 1, 12.08.1994.
49
Astfel, iniţiativa de demitere este pusă la vot şi dacă se va întruni numărul necesar de vo-
turi, Preşedintele va fi demis, iar Parlamentul, printr-o hotărâre ulterioară, va numi ziua alegerilor
Preşedintelui.
Demisia – un act unilateral ce izvorăşte din voinţa Preşedintelui, prin care acesta hotărăşte
să renunţe la funcţia sa. Demisia şefului statului intervine în urma unei cereri care este adresată Par-
lamentului, iar acesta din urmă se pronunţă asupra ei.
Suspendarea din funcţie a Preşedintelui intervine pentru infracţiunile comise şi durează
până la judecarea acestuia de către Curtea Supremă de Justiţie. Rămânerea definitivă a sentinţei de
condamnare atrage demiterea de drept a acestuia.67
Imposibilitatea temporară a Preşedintelui de a-şi exercita atribuţiile este determinată de o
boală a acestuia sau alte circumstanţe, dar care sunt constatate de către Curtea Constituţională.
Imposibilitatea definitivă a exercitării competenţelor Preşedintelui apare atunci când
Curtea Constituţională constată împrejurări, fiind vorba de afectare gravă a sănătăţii Preşedintelui.
67
Creangă I.op.cit., p.96.
50
TEMA 8. GUVERNUL – AUTORITATE EXECUTIVĂ A STATULUI
4. Încetarea mandatului şi responsabilitatea Guvernului

Guvernul este autoritatea centrală care organizează şi coordonează întreaga activitate a
puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament. Art.96 din Con-
stituţia Republicii Moldova prevede că Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a sta-
tului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar conform alin. 2 al aceluiaşi articol,
în exercitarea atribuţiilor se conduce de programul său de activitate, acceptat de către Parlament68.
Program de activitate este programul naţional de guvernare în care sunt materializate programele
partidelor de guvernare. Aceasta este unica dispoziţie constituţională care face referinţă la funcţiile
pe care le exercită guvernul. După cum putem observa constituţia nu stabileşte expres faptul că gu-
vernul constituie puterea executivă, sau exercită funcţia executivă a statului, nici Legea cu privire la
Guvern nu face o astfel de precizare, că Guvernul exercită puterea executivă aceasta trebuie
subînţeles din atribuţiile cu care este învestit.
În activitatea sa Guvernul se bazează pe următoarele principii:
- principiile democraţiei, legalităţii şi utilităţii sociale;
- colegialităţii şi răspunderii personale a membrilor Guvernului în procesul elaborării,
adoptării şi realizării hotărârilor;
- exercitarea principiilor ştiinţifice de administrare, ţinând seama de experienţa mondială în
sfera construcţiei de stat69.
Guvernul se organizează şi funcţionează în conformitate cu prevederile consti-
tuţionale
Guvernul se formează din prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri,
miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege. Membrii Guvernului pot fi numai persoanele care deţin
exclusiv cetăţenia Republicii Moldova şi au domiciliul în ţară. Ca şef al Guvernului, prim-ministrul
conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia asigurând coordonarea inter-ministerială.
Constituţia RM prevede că Preşedintele Republicii Moldova, după consultarea fracţiunilor
parlamentare, desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-ministru, print-un decret prezi-
51
68
Art.96 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94 //Monitorul Oficial 1, 12.08.1994
69
Art.2 din Legea cu privire la Guvern nr. 64/31.05.90 //Veştile 8/191, 30.08.1990
denţial70. Candidatul pentru funcţia de Prim-ministru, în termen de 15 zile de la desemnare, cere
votul de încredere al Parlamentului vizând programul de activitate şi a întregii liste a Guvernului.
Programul şi lista Guvernului se dezbat de către deputaţi. Parlamentul acordă încredere Guvernu-
lui cu votul majorităţii deputaţilor. La rândul său, Preşedintele Republicii Moldova, în baza cererii
cu privire la votul de încredere acordat de Parlament, numeşte Guvernul, la fel printr-un decret.
În termen de 3 zile de la data numirii Guvernului, Prim-ministrul, viceprim-miniştrii,
miniştrii şi ceilalţi membri ai Guvernului vor depune individual, în faţa Preşedintelui RM, jurămân-
tul al cărui text este prevăzut la art.79 alin(2) din Constituţie. În caz de remaniere guvernamentală
sau de vacanţă a postului, Preşedintele Republicii Moldova, revocă şi numeşte, la propunerea Prim-
ministrului, pe unii membri ai Guvernului.
Guvernul îşi exercită mandatul de la ziua depunerii jurământului de către membrii lui în
faţa Preşedintelui Republicii Moldova şi până la validarea alegerilor pentru un nou Parlament.
Membrii Guvernului numiţi în funcţie, după depunerea jurământului îşi exercită atribuţiile în acelaşi
mod. Aceştia vor depune, în condiţiile legii, declaraţie cu privire la venituri şi proprietate.
În cazul exprimării votului de neîncredere de către Parlament al demisiei prim-ministrului
sau în cazul alegerilor unui nou Parlament, Guvernul îndeplineşte numai funcţiile de administrare a
treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii Guvernului.
Structura administraţiei publice centrale
https://gov.md/ro/link-type/ministere
Funcţionarea Guvernului
Guvernul îşi organizează activitatea în şedinţe. Şedinţele Guvernului se desfăşoară după
caz, dar nu mai rar decît o dată pe trimestru. Ordinea de zi a şedinţelor Guvernului se aprobă de
acesta la propunerea Prezidiului Guvernului. Şedinţele sunt deliberative, dacă la ele participă majo-
ritatea membrilor Guvernului. Şedinţele Guvernului sunt prezidate de Prim-ministru sau de unul din
viceprim-miniştri. Şedinţele Guvernului sunt publice. La ele pot participa şi alte persoane, în con-
formitate cu legislaţia. La decizia Prim-ministrului, şedinţele pot fi închise.
Guvernul asigură transparenţa activităţii sale. În acest scop, Guvernul, din oficiu sau la so-
licitare, hotărăşte publicarea în mijloacele de informare în masă (inclusiv electronice) a anumitor
proiecte de acte legislative şi proiecte de acte ale Guvernului, stenograme ale şedinţelor sale publice
şi a altor acte vizând activitatea executivului, în funcţie de importanţa lor pentru societate. După
caz, prin aceeaşi hotărâre, Guvernul stabileşte modul de dezbatere publică a proiectelor de acte le-
gislative şi a proiectelor de acte ale Guvernului, de acumulare, examinare şi discutare a propunerilor
70
52
prezentate în legătură cu acestea. Hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor Guvernului
prezenţi la şedinţă, iar ordonanţele – cu votul majorităţii membrilor Guvernului.
La şedinţe Guvernul examinează:
- programul său de activitate şi declaraţia de politică generală;
- proiectele concepţiilor, prognozelor şi strategiilor dezvoltării social-economice a ţării;
- proiectele programelor de importanţă statală;
- proiectul bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, iniţiativele legislative
şi amendamentele ce ţin de majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, pre-
cum şi de majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare;
- rapoartele privind executarea bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi
fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală;
- darea de seamă a Guvernului asupra activităţii sale, care va fi prezentată spre examinare
Parlamentului;
- proiectele de legi şi avizele asupra iniţiativelor legislative;
- adoptarea hotărârilor şi ordonanţelor;
- aprobarea structurii şi regulamentelor ministerelor, ale altor autorităţi administrative cen-
trale de pe lîngă Guvern, ale organelor şi instituţiilor din subordine;
- aprobarea Regulamentului Guvernului;
- numirea judecătorilor la Curtea Constituţională;
- numirea în funcţii publice, conform competenţei;
- chestiunile privind demisia Guvernului;
- alte chestiuni majore de politică internă şi externă.
Autorităţile administrative centrale de pe lângă Guvern se formează de Parlament la pro-
punerea Prim-ministrului în scopul conducerii, coordonării activităţii şi exercitării controlului în
domeniul organizării economiei şi în alte domenii, care nu intră nemijlocit în atribuţiile ministere-
lor. Autorităţile administrative centrale sunt conduse de directori generali sau de directori, numiţi în
funcţie şi eliberaţi din funcţie de Guvern.
La şedinţele Guvernului în care se examinează avize asupra proiectelor de acte legislative
înaintate de Preşedintele Republicii Moldova, de deputaţi sau de Adunarea Populară a unităţii teri-
toriale autonome Găgăuzia se invită autorul. Invitaţia de participare la şedinţa Guvernului, care va
include data, ora şi locul în care se va desfăşura, precum şi documentele relevante se remit în scris
de către Cancelaria de Stat cu cel puţin 48 de ore înainte de şedinţă. Neprezentarea autorului nu
împiedică examinarea avizului asupra proiectului de act legislativ.
Inspectoratele de stat se formează de către Guvern în scopul exercitării controlului asupra
exercitării legislaţiei Republicii, a hotărârilor şi altor acte emise de Parlament, a decretelor
53
Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului. La fel, inspectoratele de
stat sunt conduse de directori, numiţi în funcţie şi eliberaţi din funcţie de către Guvern. Autorităţile
administrative centrale şi inspectoratele de stat emit, în limitele competenţei lor, acte normative
departamentale.
Guvernul poate să creeze comisii şi consilii permanente şi provizorii pentru studierea unor
probleme şi elaborarea hotărârilor în vederea dezvoltării economiei, politicii, în domeniile fi-
nanţelor, creditelor, preţurilor, valutei, circulaţiei monetare, precum şi în alte domenii ale politicii
sociale, învăţământului public, culturii şi din alte sfere ale vieţii. Comisiile se formează din lucrători
ai ministerelor, precum şi din savanţi şi specialişti de frunte, la propunerea Prim-ministrului, a prim-
viceprim-ministrului sau a viceprim-miniştrilor. Activitatea comisiilor şi consiliilor este condusă de
Prim-ministru, de miniştri sau de alte persoane numite de Guvern.
Guvernul exercită controlul legalităţii şi oportunităţii activităţii ministerelor, altor autorităţi
administrative centrale şi a organelor din subordine. Guvernul abrogă hotărârile şi ordinele miniştri-
lor, conducătorilor altor organe din subordine, ordinele Şefului Aparatului Guvernului, ce nu cores-
pund legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului.
Prim-ministrul Republicii Moldova poate cere dări de seamă prim-viceprim-ministrului,
viceprim-miniştrilor, fiecărui ministru, conducător de autoritate administrativă centrală, de inspecto-
ratul de stat de comisie guvernamentală sau de consiliul guvernamental. Competenţa de suprave-
ghere a Guvernului se extinde şi asupra persoanelor cu funcţii de conducere din autorităţile prevăzu-
te în prezentul articol.
Pentru coordonarea activităţii interne a Guvernului şi în scopul aprobării proiectului ordinii
de zi a şedinţelor Guvernului, se formează Prezidiul Guvernului din care fac parte Prim-ministrul şi
viceprim-miniştrii.
Şedinţa Prezidiului Guvernului se convoacă de Prim-ministru şi se consideră deliberativă
dacă la ea participă toţi membrii Prezidiului. În cazul absenţei unui viceprim-ministru, acesta va
delega pentru participare la şedinţă cu drepturi depline un alt membru al Guvernului.
Deciziile în cadrul Prezidiului Guvernului se adoptă prin consens.
Prim-viceprim-ministrul şi viceprim-miniştrii Republicii Moldova înfăptuiesc, în confor-
mitate cu obligaţiile lor, coordonarea activităţii ministerelor, a altor autorităţi administrative centra-
le şi a celorlalte organe din subordinea Guvernului; exercită controlul asupra activităţii lor şi le dau
în mod operativ indicaţii pentru asigurarea îndeplinirii hotărârilor, ordonanţelor şi dispoziţiilor Gu-
vernului şi soluţionării altor probleme ale activităţii lor, examinează în prealabil propunerile şi pro-
iectele hotărârilor, ordonanţelor şi dispoziţiilor prezentate de Guvern.
Conform art.29 din Legea cu privire la Guvern din 31.05.90, membrii Guvernului au urmă-
toarele atribuţii:
54
- poartă răspundere pentru sferele de activitate ce le-au fost încredinţate, şi pentru activita-
tea Guvernului în ansamblu;
- participă la examinarea chestiunilor în cadrul şedinţelor Guvernului şi ale Prezidiului său;
- pot prezenta Guvernului propuneri cu privire la examinarea chestiunilor ce ţin de compe-
tenţa lor;
- pot iniţia elaborarea unor hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului.
Ministrul nu este în drept :
- să deţină o oricare altă funcţie în organele autorităţilor publice centrale şi locale;
- să se încadreze în organele de conducere a unităţilor comerciale;
- să practice activitate de întreprinzător personal sau prin terţe persoane;
- să deţină o altă funcţie retribuită, cu excepţia activităţii ştiinţifico-pedagogice.
Condiţiile de retribuire a muncii şi de asigurare materială şi socială a membrilor Guvernu-
lui sunt stabilite de legislaţie. Funcţia de membru al Guvernului şi împuternicirile membrului Gu-
vernului încetează în cazul demisiei, revocării, incompatibilităţii funcţiei sau decesului.
Guvernul ca autoritate executivă în exercitarea funcţiilor sale, are următoarele atribuţii ge-
nerale în conformitate cu Legea cu privire la Guvern71 :
- creează condiţii pentru stabilirea şi asigurarea suveranităţii economice şi politice a Mol-
dovei;
- elaborează concepţia dezvoltării social-economice a republicii, programul şi mecanis-
mul trecerii la economia de piaţă;
- asigură libera iniţiativă, dezetatizarea, privatizarea, demonopolizarea economiei şi dez-
voltarea relaţiilor de piaţă;
- elaborează strategia dezvoltării tehnico-ştiinţifice, promovează o politică naţională în
domeniul culturii, ştiinţei, tehnicii, tehnologiei;
- rezolvă problemele reglementării de stat a progresului tehnico-ştiinţific;
- garantează tuturor subiectelor proprietăţii libertatea activităţii economice, diversitatea
formelor de proprietate şi egalitatea lor în drepturi, are grijă de păstrarea proprietăţii;
- protejează interesele naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară;
- realizează colaborarea economică cu ţările lumii în condiţiile dezvoltării relaţiilor con-
tractuale, formării infrastructurii de piaţă, integrării general-europene şi mondiale;
- asigură protejarea intereselor naţionale în activitatea economică externă, promovează
politica liberului schimb, pornind de la interesele naţionale;
71
Art.3 din Legea cu privire la Guvern nr. 64/31.05.90 //Veştile 8/191, 30.08.1990
55
- formează un sistem eficient de ocrotire socială a populaţiei, creează condiţii pentru
creşterea nivelului de trai, pentru satisfacerea necesităţilor culturale şi spirituale ale cetăţenilor re-
publicii;
- promovează politica de stat în domeniul ocrotirii sănătăţii populaţiei;
- asigură apărarea drepturilor consumatorilor prin organizarea şi coordonarea controlului
şi supravegherii de stat a calităţii produselor (lucrărilor, serviciilor);
- asigură utilizarea raţională a resurselor naturale şi integritatea lor, protecţia ecologică a
populaţiei şi a mediului ambiant;
- favorizează dezvoltarea autonomiei organelor administraţiei publice de toate nivelurile;
asigură legalitatea, ordinea publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor;
- promovează politica securităţii naţionale, dirijează activitatea de apărare a Republicii
Moldova;
- asigură respectarea şi executarea legilor, hotărârilor Parlamentului, decretelor Preşedin-
telui Republicii Moldova, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte;
- promovează o politică externă în conformitate cu competenţa sa.
Analizând Constituţia scoatem în evidenţă următoarele atribuţii ale Guvernului 72:
- pregăteşte şi iniţiază proiecte de legi;
- organizează executarea legilor, promovează şi asigură executării decretelor, hotărârilor,
ordonanţelor şi a altor acte normative;
- asigură realizarea politicii interne şi externe a statului;
- conduce, coordonează şi are controlul asupra activităţii ministerelor şi celorlalte organe
ale administraţiei publice.
Guvernul are următoarele atribuţii în funcţie de ramura de administrare:
- în domeniul economiei. Guvernul are rolul de a asigura dezvoltarea şi funcţionarea
echilibrată a sistemului naţional economic şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în
condiţiile promovării intereselor naţionale.
- finanţelor, creditelor, impozitelor, preşurilor şi circulaţiei monetare;
- dezvoltării sociale, învăţământului, culturii şi ocrotirii sănătăţii;
- mucii şi salarizării;
- ştiinţei şi tehnicii;
- asigurării ordinii de drept şi a securităţii statului.
Aceste atribuţii au menirea să contureze importanţa primordială a acestei puteri în stat pen-
tru organul de stat central – Guvernul. Nu poate fi neglijat locul acestuia în aparatul de stat a RM.
72
56
De asemenea, trebuie să menţionăm şi faptul că pentru îndeplinirea acestor atribuţii Guvernul are
nevoie de persoane competente în domeniu pentru, pentru a traduce în viaţă aceste atribuţii.
De rând cu atribuţiile Guvernului trebuie să specificăm şi atribuţiile Prim-ministrului şi a
viceprim-ministrului care rezultă din atribuţiile generale ale Guvernului. Astfel, la categoria atri-
buţiile Prim-ministrului putem menţiona următoarele:
a) formează Guvernul şi propune componenţa lui în modul stabilit;
b) prezidă şedinţele Guvernului şi şedinţa prezidiului Guvernului;
c) în cazuri de excepţie ia decizii în probleme ce ţin de competenţa Guvernului la şedinţa
lui ordinară;
d) asigură colegialitatea în activitatea Guvernului;
e) prezintă rapoarte şi declaraţii în Parlament cu privire la politică Guvernului;
f) prezintă spre examinare prezidiului Guvernului sau pune în faţa Guvernului probleme cu
privire la stimularea, aplicarea unor sancţiuni disciplinare faţă de membrii Guvernului sau revocarea
acestuia;
g) acordă împuterniciri pentru negocierea şi semnarea tratatelor în domeniul administrației
publice;
h) ia decizii în domeniul administraţiei publice, care nu necesită să fie examinate în cadrul
şedinţei Guvernului etc.
Analizând cele menţionate mai sus, putem concluziona faptul că atribuţiile Prim-
ministrului şi viceprim-ministrului rezultă din atribuţiile generale ale Guvernului. Ele luate în an-
samblu formează un tot întreg. Observăm o strânsă corelare dintre ele, aceasta rezultă din faptul că
fără de Prim-ministru şi viceprim-ministru ar fi practic imposibil realizarea în practică a atribuţiilor
Guvernului.
Guvernul, în baza dreptului de conducere şi control asupra activităţii organelor publice
centrale şi locale, poate rezolva, în mod direct, cele mai însemnate probleme din orice sferă a admi-
nistraţiei.
Activitatea Guvernului unui stat se evidenţiază sau este cunoscută prin actele sale, care
conduc interesele politicii interne şi externe unui stat.73 Ele sunt de 2 categorii: politice şi juridice.
La cele politice atribuim: hotărârile, apelurile, declaraţiile, iar la cele juridice se atribuie: ordo-
nanţele, hotărârile, dispoziţiile. Este necesar de menţionat că aceste acte administrative sunt cu ca-
racter normativ şi individual. Normele constituţionale ce determină categoriile de acte cu care poate
73
57
opera Guvernul în vederea realizării tuturor atribuţiilor sale le-au definit ca ordonanţe, hotărâri şi
dispoziţii.
Hotărârile – se adoptă pentru organizarea executării legilor şi a competenţelor cu care e
atribuit Guvernul. Acestea reprezintă acte cu caracter regulamentar şi normativ. Hotărârile Guver-
nului nu pot reglementa relaţii sociale primare, deoarece ele ţin de domeniul legilor şi nu de compe-
tenţa legiuitorului. Ele trebuie să concretizeze unele momente de procedură sau de fond a legilor,
dar nu le pot substitui.74 Constituţia şi legea cu privire la Guvern, determină adoptarea hotărârilor
Guvernului pentru organizarea executării legii. Hotărârile sunt semnate de Prim-ministru, însă unele
hotărâri se contrasemnează de miniştrii, care au obligaţia punerii lor în aplicare:
- Hotărârile privind executarea bugetului, valorificarea împrumuturilor şi creditelor inter-
ne şi externe, derularea reformelor financiar-economice şi sociale, administrarea proprietăţii publice
– respectiv de ministrul finanţelor, ministrul economiei;
- Hotărârile cu privire la asigurarea securităţii statului, ordinii publice, capacităţii de apă-
rare, activitatea forţelor armate – respectiv de ministrul afacerilor interne şi de ministrul apărării;
- Hotărârile privind politica externă – de ministrul afacerilor externe;
- Hotărârile privind exercitarea de către guvern a dreptului de iniţiativă legislativă, elabo-
rarea programelor de activitate legislativă aprobarea proiectelor de legi şi prezentarea lor parlamen-
tului spre examinare – respectiv de ministrul justiţiei;
- Hotărârile cu caracter complex, care reglementează funcţionarea diferitelor ramuri ale
economiei naţionale – se contrasemnează, la decizia prim-ministrului, de către un ministru respon-
sabil pentru punerea acestora în aplicare.
- Hotărârile şi dispoziţiile guvernului, cu excepţia celor care conţin secret de stat, se pu-
blică în monitorul oficial al republicii moldova în termen de 10 zile de la data adoptării sau emiterii.
- Hotărârile şi dispoziţiile guvernului intră în vigoare la data publicării în monitorul ofici-
al al republicii moldova sau la data indicată în textul acestora, dar care nu poate precede data publi-
cării lor.
Dispoziţiile – acestea nu au caracter normativ şi se emit de Prim-ministru în vederea asigu-
rării organizării interne a Executivului, de aceea sunt acte mai puţin importante. Faţă de aceste cate-
gorii de acte şi mai ales a celor cu caracter normativ se înaintează cerinţe şi condiţii specifice care
determină legalitatea lor. Ele rezidă în necesitatea publicării lor în Monitorul Oficial, ca o condiţie
pentru asigurarea existenţei lor şi intrarea în vigoare. Astfel, potrivit art.102 din Constituţie hotărâri-
le şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial. Prim-ministrul este persoana care semnează toate
actele emise sau adoptate de către Guvern.
74
58
Ordonanţele – acte care pot fi emise Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a
Guvernului, la fel şi pentru soluţionarea şi realizarea problemelor determinate de programul de acti-
vitate a acestuia. Ordonanţele se emit doar în urma unei delegări legislative75, prevăzute în art. 1062
din Constituţie. Guvernul adoptă ordonanţe în conformitate cu legea specială de abilitare.
Legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe se adoptă de Parlament, la cererea
Guvernului, pentru o perioadă definită. În lege se indică domeniile şi data până la care pot fi emise
ordonanţele. În cazul în care prin legea de abilitare se cere aprobarea ordonanţelor de către Parla-
ment, Guvernul, concomitent cu proiectul ordonanţei, examinează şi proiectul legii privind aproba-
rea ordonanţei şi îl prezintă Parlamentului spre adoptare în termenul stabilit de legea de abilitare. În
cazul în care Parlamentul respinge proiectul legii privind aprobarea ordonanţei, aceasta îşi pierde
efectele juridice de la data intrării în vigoare a legii de respingere.
Delegarea legislativă presupune dreptul Guvernului de a emite ordonanţe cu caracter de
lege ordinară, dar dacă hotărârea Guvernului reprezintă competenţa regulamentară ordinară, atunci
ordonanţele nu se limitează la aspectele legate de aplicarea legilor, ele mai intervin cu reglementări
prin care se instituie norme primare de drept, adică valorifică funcţia legislativă. Totuşi, ele se su-
pun unei proceduri mai simplificate şi nu trec toate etapele legislative şi intră în vigoare doar la data
publicării fără a fi promulgate.
Ordonanţele sunt acte normative cu putere de lege ordinară, adoptate într-o anumită peri-
oadă de timp şi în domeniile care nu fac obiectul legilor organice. Ordonanţele se semnează de
Prim-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare, în procedu-
ra stabilită în articolul 30 pentru hotărârile Guvernului. Totodată, ordonanţele se publică în Monito-
rul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare în modul stabilit pentru actele oficiale. Acestea
se abrogă, se suspendă sau se modifică de Guvern prin adoptarea de ordonanţe în limitele termenu-
lui de abilitare. După expirarea termenului de abilitare ordonanţele pot fi abrogate, suspendate sau
modificate numai prin lege. Cât priveşte procedura elaborării, examinării şi adoptării ordonanţelor
aceasta este stabilită de Guvern76.
4. Încetarea mandatului şi responsabilitatea Guvernului77

În primul rând, ca rezultat al aplicării principiului cu privire la separarea puterilor în stat,
având drept scop excluderea totalitarismului şi birocraţiei, au fost determinate cele trei puteri în
Republicii Moldova. Cât priveşte puterea executivă, aceasta este reprezentată prin Guvern, fiind un
organ central şi având competenţă generală, ceea ce înseamnă că hotărârile, ordonanţele, dispoziţiile
(adică actele emise de acest organ) au o forţă juridică ce se răsfrânge asupra întregului teritoriu.
75
Art. 301 din Legea cu privire la Guvern nr. 64/31.05.90 //Veştile 8/191, 30.08.1990.
59
76
Art. 302 din Legea cu privire la Guvern nr. 64/31.05.90 //Veştile 8/191, 30.08.1990
77
Art.103 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94 //Monitorul Oficial 1, 12.08.1994.
Mandatul de exercitare a atribuţiilor Guvernului este de 4 ani din momentul depunerii jurământului
de către fiecare ministru în faţa preşedintelui RM.
Temeiurile de încetare înainte de termen a mandatului Guvernului sunt următoarele:
a) în cazul demisiei prim-ministrului;
b) în cazul demisiei Guvernului în întreaga sa componenţă;
c) în cazul primirii votului de neîncredere din partea Parlamentului.
Aşadar, vorbind despre primul caz, şi anume atunci când Prim-ministru demisionează are
loc demisia întregului Guvern, odată ce acesta prezintă lista membrilor acestora. Demisia prim-
ministrului are loc prin depunerea unei cereri scrise către Parlament.
Atunci când Guvernul demisionează în întreaga lui componenţă se pot enumera următoare-
le cazuri:
- nu se întruneşte în şedinţe într-o perioadă determinată; - refuzul de a depune jurământul;-
fiind întrunite în şedinţe, nu elaborează nici un act administrativ.
Şi în cele din urmă, Guvernul primeşte votul de neîncredere din partea Parlamentului aunci
când primul:
- încalcă legislaţia;- adoptă acte ce contravin legislaţiei;- nu rezolvă la timp şi într-un mod
impropriu problemele apărute în societate;- nu se întruneşte în şedinţe.
Responsabilitatea Guvernului. Guvernul răspunde în faţa Parlamentului pentru activitatea
sa.
Guvernul cel puţin o dată pe an, ţine în faţa Parlamentului o dare de seamă despre activita-
tea sa.
Miniştrii şi conducătorii altor autorităţi administrative centrale, în baza unei hotărâri a Par-
lamentului, ţin în faţa lui dări de seamă asupra activităţii lor. Membrii Guvernului sunt obligaţi să
răspundă la întrebările formulate de deputaţi referitor la activitatea Guvernului şi a organelor din
subordinea lui în modul stabilit.
Guvernul examinează deciziile comisiilor Parlamentului vizând activitatea Guvernului şi a
organelor din subordinea lui, comunică comisiilor rezultatele examinării deciziilor sau măsurile
luate pe marginea lor78.
Cât priveşte modalităţile responsabilităţii Guvernului, ţinem să menţionăm, în primul
rând, modalitatea votului de neîncredere acordat de către Parlament şi care urmează a o examina în
termen de 3 zile. Drept rezultat Parlamentul este în drept de a respinge proiectul dat, dacă normele
acestuia contravin legislaţiei în vigoare. Totodată, fiecare ministru din cadrul Guvernului este res-
ponsabil şi răspunde în mod solidar pentru activitatea de care a fost împuternicit.
78
Art.5 din Legea cu privire la Guvern nr. 64/31.05.90 //Veştile 8/191, 30.08.1990.
60
Încetarea mandatului Guvernului poate apărea pentru unele momente care au o importanţă
deosebită, şi anume:
- Incompatibilitatea ocupării a două funcţii publice, de aici rezultă că pentru satisfacerea
intereselor cetăţenilor într-o măsură cât mai bună, membrii Guvernului nu pot ocupa o altă funcţie
decât cea de ministru şi cea didactică şi ştiinţifică.
- Imposibilitatea exercitării funcţiei de prim-ministru sau de ministru mai mult de patru
luni consecutiv. Astfel, este necesar de a fi prezent certificatul medical care va demonstra faptul în
cauză.
- Pierderea cetăţeniei Republicii Moldova a ministrului, ca rezultat survine eliberarea aces-
tuia din funcţia de a ocupa postul de membru al Guvernului.
Guvernul poate influenţa asupra organului legislativ (Parlamentar) pentru faptul că puterea
executivă înaintează în Parlament propuneri cu privire la unele proiecte, la unele probleme din viaţa
societăţii care necesită a fi rezolvate în baza legislaţiei, actelor normative care nu sunt în vigoare în
RM. Aşadar, propunerile şi proiectele au drept scop elaborarea actelor care vor soluţionarea pro-
blemele din societate şi necesită a fi analizate de Parlament din urmă, şi care în termen de 3 zile va
încerca să aprecieze problema vizată, caracterul acesteia şi necesitatea rezolvării ei.
La fel, unul din momente cu privire la încetarea mandatului Guvernului este faptul unor
evenimente care se produc independent de voinţa omului şi anume în cazul decesului Prim-
ministrului. În astfel de cazuri are loc încetarea completă a mandatului, dar în cazul decesului doar a
unui membru din componenţa Guvernului, Prim-Ministrul anunţă Parlamentul cu privire la funcţia
vacantă şi prezintă acestuia candidatura unei alte persoane care va ocupa funcţia în cauză.
61
TEMA 9. ORGANELE CENTRALE DE SPECIALITATE ALE ADMINISTRAŢIEI
PUBLICE
1. Organizarea şi funcţionarea organelor centrale de specialitate ale administraţiei pu-
blice
1. Organizarea şi funcţionarea organelor centrale de specialitate ale administraţiei

publice
Administraţia publică centrală este compusă în afară de autorităţile publice cu competenţă
generală, de administraţiile ministeriale şi neministeriale, de specialitate. Autorităţile administraţiei
publice centrale de specialitate spre deosebire de cele cu competenţe generale, sunt în putere să
exercite atribuţii numai într-un anumit domeniu sau ramură de activitate. Din acestea fac parte mi-
nisterele, alte organe centrale de specialitate, precum şi ramificările teritoriale ale acestora. Organul
central al administraţiei publice de specialitate este o astfel de autoritate, care, fiind o parte compo-
nentă a aparatului de stat, are competenţă, structură, dimensiuni teritoriale, se formează în ordinea
stabilită de lege, foloseşte anumite metode de activitate, este împuternicit cu dreptul de a efectua în
numele statului o activitate economică, social-culturală, politico-administrativă.
În calitate de bază juridică de organizare şi funcţionare a organelor centrale de specialitate
reprezintă art.107 din Constituţia RM, art.20-24 din Legea cu privire la Guvern, regulamentele fie-
cărui organ central de specialitate în parte, aprobat prin hotărârea Guvernului, precum şi altă legis-
laţie, normele căreia reglementează statutul administrativ-juridic al organelor date. Regulamentele
menţionate poartă caracter tip, precum şi structura acestor organe. Ca regulă, atât ministerele, cât şi
celelalte organe administrative sunt formate din direcţii, secţii, birouri.
Ministerul este un organ central de specialitate al statului, înfiinţat şi organizat în condiţiile
legii, pentru a traduce în viaţă politica Guvernului, hotărârile şi dispoziţiile lui într-un anumit do-
meniu de activitate. În această calitate, ministerul este o autoritate a administraţiei publice centrale
de specialitate condus de Guvern.
Ministerele sunt organele centrale de specialitate ale statului79, fiind conduse de miniştri,
care poartă răspundere personală pentru îndeplinirea sarcinilor puse în seama lor. Ministerele tran-
spun în viaţă, în baza legilor republicii, decretele Preşedintelui RM, politica Guvernului, hotărârile
şi ordonanţele lui, conduc în limitele competenţei domeniile încredinţate şi sunt responsabile de
activitatea lor. Guvernul poate delega prin hotărâre unele funcţii din competenţa sa către ministerele
de domeniu. Acest drept se realizează prin adoptarea de acte normative departamentale, înregistrate
79
Art.107 (1) din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94 //Monitorul Oficial 1, 12.08.1994.
62
în modul stabilit şi publicate în Monitorul Oficial al RM. Conducerea administraţiei ministeriale
este înfăptuită de ministru. Ministrul are o funcţie dublă: în calitate de membru al Guvernului el
îndeplineşte o funcţie politică, iar în calitate de conducător al ministerului, îndeplineşte funcţie ad-
ministrativă. Structura ministerelor depinde de complexitatea, importanţa şi specificul activităţii
fiecăruia.
Ministerele promovează o politică statală de cadre îndreptate spre completarea propriului
apărat central şi a organelor de resort cu specialişti de înaltă calificare, creează sistemul ramural de
instruire continuă a cadrelor, organizează pregătirea specialiştilor cu studii superioare şi medii de
specialitate, asigură pregătirea cadrelor inclusiv în străinătate. În virtutea sarcinilor, ministerele au
dreptul de a face remanieri în apăratele lor prin reînnoirea contractelor de muncă sau prin atestarea
funcţionarilor de stat80.
Cel de-al doilea component al autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate
sunt diferite Birouri, Agenţii, Servicii Guvernamentale, cum ar fi: Biroul Naţional de Statistică;
Serviciul Vamal; Serviciul Standardizare şi Metrologie, etc. Posibilitatea creării unor astfel de orga-
ne de specialitate ale administraţiei publice centrale în afara ministerelor sunt prevăzute de art. 107
(2) al Constituţiei Republicii Moldova81.
Autorităţile administrative centrale de pe lângă Guvern se formează de Parlament la pro-
punerea Prim-ministrului în scopul conducerii, coordonarii activităţii şi exercitării controlului în
domeniul organizării economiei şi în alte domenii, care nu intră nemijlocit în atribuţiile ministere-
lor.
Autorităţile administrative centrale sunt conduse de directori generali sau de directori,
numiţi în funcţie şi eliberaţi din funcţie de Guvern. Inspectoratele de stat se formează de către Gu-
vern în scopul exercitării controlului asupra executării legilor republicii, a hotărârilor şi a altor acte
emise de Parlament, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului.
Inspectoratele de stat se formează de către Guvern în scopul exercitării controlului asupra
executării legilor republicii, a hotărârilor şi a altor acte emise de Parlament, a decretelor Preşedinte-
lui Republicii Moldova, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului. Inspectoratele de stat sunt condu-
se de directori numiţi şi eliberaţi din funcţie de Guvern. Autorităţile administrative centrale şi in-
spectoratele de stat emit, în limitele competenţei lor, acte normative departamentale.
Guvernul poate să creeze comisii şi consilii permanente şi provizorii pentru studierea unor
probleme şi elaborarea hotărârilor în vederea dezvoltării economiei, politicii în domeniile fi-
nanţelor, creditelor, preţurilor, valutei, circulaţiei monetare, precum şi în domeniile politicii sociale,
63
80
Art.5 din Legea cu privire la Guvern nr. 64/31.05.90 //Veştile 8/191, 30.08.1990.
81
Art.107 (2) din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94 //Monitorul Oficial 1, 12.08.1994.
învăţământului public, culturii şi din alte sfere ale vieţii. Comisiile se formează din lucrători ai mi-
nisterelor, precum şi din savanţi şi specialişti de frunte, la propunerea Prim-ministrului, a prim-
viceprim-minisrului sau a viceprim-miniştrilor. Activitatea comisiilor şi consiliilor este condusă de
Prim-mininistru, de miniştri sau de alte persoane numite de Guvern.

Ministerele, ca organe ale administraţiei de stat, au un rol important în asigurarea dezvoltă-
rii anumitor ramuri de activitate în interese general-statale. Scopul general de activitate a ministere-
lor rezidă în a determina cu ce trebuie să se ocupe ministerul şi cui, în ultimul rând trebuie să fie
subordonat lucrul aparatului ministerial.
Reglementările juridice de organizare şi activitate a ministerelor formulează clar sarcinile
acestora, complexitatea chestiunilor asupra cărora trebuie să se concentreze atenţia. Din ansamblul
reglementărilor care privesc organizarea şi funcţionarea ministerelor se poate desprinde că acestea
exercită două categorii de atribuţii: comune tuturor ministerelor şi proprii specifice fiecărui minis-
ter.
Atribuţiile comune pot fi grupate în :
1. Atribuţii care privesc organizarea executării şi executarea în concret a legilor, decrete-
lor Preşedintelui, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului.
Potrivit acestor atribuţii, ministerele iniţiază sau elaborează, la dispoziţia Primului-
ministru, proiecte de acte normative, legi, decrete, hotărâri şi ordonanţe de a cărei pregătire este
responsabil Guvernul, asigurând fundamentarea acestora, ori după caz, le avizează. În acest sens
miniştrii se prevalează şi de drepturile lor de a emite ordine şi instrucţiuni în exercitarea atribuţiilor
prevăzute de lege pentru minister în vederea executării prevederilor legale.
2. Atribuţii care privesc activităţi economice şi sociale.
Atribuţiile în domeniul activităţilor economice şi sociale privesc în special probleme de
analiză a fenomenelor specifice în condiţiile statului de drept şi ale economiei de piaţă. În vederea
pregătirii şi fundamentării lucrărilor de legiferare, ministerele :
- organizează şi execută activităţi statale, în calitate de acţionar al societăţilor pe acţiuni
cu capital de stat în ramurile economice pe care le administrează;
- promovează procesul de privatizare în ramurile privatizate;
- organizează aplicarea politicii guvernamentale faţă de întreprinderile de stat ale econo-
miei, fundamentează politica de subvenţii a Guvernului;
- asigură protecţia mediului şi realizează alte asemenea atribuţii stabilite prin lege sau
prin alte acte normative.
3. Atribuţii care privesc realizarea politicii externe.
64
În contextul realizării atribuţiilor în domeniul politicii externe din împuternicirea Guvernu-
lui, ministerele:
- iniţiază şi negociază tratate internaţionale, încheie convenţii acorduri şi alte înţelegeri
internaţionale şi iau măsurile necesare de aplicare a prevederilor, convenţiilor şi acordurilor inter-
naţionale din domeniul propriu de activitate;
- Orientează activitatea de cooperare internaţională şi sprijină dezvoltarea formelor de
cooperare guvernamentale şi neguvernamentale;
- Reprezintă interesele statului în organismele internaţionale şi dezvoltă relaţii de colabo-
rare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii de profil.
4. Atribuţii care vizează alte domenii.
Ministerele îndeplinesc şi alte atribuţii comune care privesc:
- formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului;
- dezvoltarea cercetării ştiinţifice în domeniul propriu de activitate;
- conducerea activităţii unităţilor bugetare din subordine;
- aplicarea unitară a sistemului de salarizare în sistemul ministerului;
Indiferent de conţinutul concret de activitate al unui anumit minister, sarcinile propuse
poartă un caracter naţional. Aceasta se determină, în primul rând, de faptul că administraţia de stat
se bazează pe principii unice, se caracterizează unicităţii ramurale de conducere, ce se află în anu-
mite relaţii. Întrucât ministerele, din punctul de vedere al construcţiei lor juridice, sunt în general
mono-tipice, sarcinile stabilite pentru ele de către stat, se caracterizează, întâi de toate prin comuni-
tate. Sarcina principală, însă, constă în exercitarea politicii de stat într-un domeniu anume al vieţii
sociale.

Miniştrii Republicii Moldova în limitele competenţei ministerului, în bază şi în conformita-
te cu legislaţia, emit ordine şi instrucţiuni şi dau dispoziţii obligatorii pentru realizarea sistemului
ministerial prin întreprinderi şi organizaţii, dar controlează şi îndeplinirea lor. Ordinile pot purta atât
un caracter individual, cât şi normativ. Mai mult decât atât, ordinile ministrului pot prevedea anumi-
te reguli şi condiţii. Aceleaşi împuterniciri le au directorii şi directorii generali ai celorlalte organe
centrale administrative ale statului. Legislaţia nu aminteşte categoriile concrete ale actelor, ale or-
ganelor centrale de specialitate.
65
TEMA 10. AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Prin organizarea din punct de vedere administrativ a teritoriului, statul urmăreşte ca prin
structurile-administrativ teritoriale pe care le creează să poată conduce şi guverna mai uşor societa-
tea, iar colectivităţile locale indiferent la ce nivel nu s-ar situa, tind spre o gestiune autonomă, cât
mai accentuată a problemelor pe care le privesc, atât în raport cu statul cât şi cu structurile adminis-
trativ teritoriale organizate la nivel superior. Orice stat pentru a putea fi bine condus şi administrat
îşi împarte teritoriul în unităţi administrativ-teritoriale, cărora le recunoaşte personalitatea juridică şi
le conferă totodată atât atribuţii de drept public, cât şi atribuţii cu caracter privat
Legea privind administraţia publică locală din 28.12.2006 prin administraţie publică lo-
cală înţelegem totalitatea autorităţilor publice locale constituite, în condiţiile legii, pentru promova-
rea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale. În cadrul acestui capitol
vom utiliza mai mulţi termeni ce explică autorităţile administraţiei publice locale, dintre care: colec-
tivitate locală; consiliu local; primar; primărie; preşedinte al raionului; aparatul preşedintelui raio-
nului; autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul întâi; autorităţi ale administraţiei publice
locale de nivelul al doilea; audit intern.
Legislatorul interpretează aceşti termini în felul următor82:
- colectivitate locală - totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorială;
- consiliu local - autoritate reprezentativă şi deliberativă a populaţiei unităţii administra-
tiv-teritoriale de nivelul întâi sau al doilea, aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes
local;
- primar - autoritate reprezentativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale şi execu-
tivă a consiliului local, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat;
- primărie - structură funcţională care asistă primarul în exercitarea atribuţiilor sale lega-
le;
- autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul întâi - autorităţi publice, luate în
ansamblu, care sunt constituite şi activează pe teritoriul satului (comunei), oraşului (municipiului)
pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor colectivităţilor locale;
66
Art. 1 din Legea nr.436 privind administraţia publică locală din 28.12.2006. Publicat : 09.03.2007 în Monitorul Oficial
82
Nr. 32-35, art.116.

- autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea - autorităţi publice, luate
în ansamblu, care sunt constituite şi activează pe teritoriul raionului, municipiului Chişinău, unităţii
teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor şi soluţionarea proble-
melor populaţiei unităţii administrativ-teritoriale respective;
- preşedinte al raionului - autoritate publică executivă a consiliului raional;
- aparatul preşedintelui raionului83 - structură funcţională care asistă preşedintele raio-
nului în exercitarea atribuţiilor sale legale. Aparatul preşedintelui raionului se organizează şi
funcţionează în baza unui regulament aprobat de consiliul raional. Condiţiile numirii, angajării,
promovării, sancţionării şi eliberării din funcţie a personalului aparatului preşedintelui raionului,
drepturile şi obligaţiile lui sunt stabilite de legislaţia în vigoare şi de regulamentul aprobat de consi-
liul raional. Preşedintele raionului încheie şi reziliază contractele individuale de muncă cu persona-
lul aparatului, promovează şi supraveghează cadrele, stabileşte atribuţiile acestora. Aparatul
preşedintelui raionului, ca structură funcţională, are atribuţia de a întocmi proiectele de decizii ale
consiliului raional şi proiectele de dispoziţii ale preşedintelui raionului; a aduce la cunoştinţă publi-
că deciziile consiliului şi dispoziţiile normative ale preşedintelui; a colecta şi prezintă preşedintelui
raionului informaţii pentru raportul anual privind starea economică şi socială a raionului, etc.
- audit intern84 - serviciu creat în cadrul autorităţii publice deliberative de nivelul întâi
sau al doilea cu scopul de a asigura procesul constant de supraveghere, evaluare şi control intern al
tuturor activităţilor desfăşurate, având independenţă organizatorică şi dreptul de a participa la dez-
baterea celor mai importante probleme ale instituţiei respective. Sarcinile şi funcţiile auditului in-
tern, obligaţiile şi responsabilităţile auditorilor sunt stipulate în Regulamentul-model de efectuare a
auditului şi trebuie să corespundă standardelor minimale de audit, aprobate de Curtea de Conturi şi
Ministerul Finanţelor. Crearea serviciului de audit intern, funcţionând într-un cadru metodologic şi
procedural, armonizat cu cel european, cu aquis-ul comunitar şi cu bunele practici existente în do-
meniu, este obligatorie pentru toate autorităţile publice locale în conformitate cu prevederile Legii
privind administraţia publică locală. Auditul intern din cadrul instituţiilor publice locale va asigura
desfăşurarea unor audituri financiare, de management, evaluarea performanţelor şi a sistemelor de
calitate şi informare. Auditul intern este organizat şi se efectuează în condiţiile legislaţiei cu privire
la activitatea de audit. Activitatea auditorilor şi retribuirea muncii lor se desfăşoară în baza contrac-
tului individual de muncă, pe o durată determinată, în condiţiile art.54 şi 55 din Codul muncii.
83
Art. 51 din Legea nr.436 privind administraţia publică locală din 28.12.2006. Publicat : 09.03.2007 în Monitorul
Oficial Nr. 32-35, art.116.
67
84
Art. art.86-89 din Legea nr.436 privind administraţia publică locală din 28.12.2006. Publicat : 09.03.2007 în Moni-
torul Oficial Nr. 32-35, art.116.
Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe următoarele
principii:
- autonomie locală – drept şi capacitate a autorităţilor administraţiei publice locale de a re-
zolva şi de a gestiona, în condiţiile legii, sub proprie răspundere şi în favoarea lor, o parte importan-
tă din treburile publice. Cu alte cuvinte, autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de au-
tonomie decizională, organizaţională, financiară şi bugetară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce
priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limi-
tele teritoriului administrat. Legislatorul a explicat şi noţiunile de autonomie decizională, organi-
zaţională, financiară şi bugetară în Legea privind descentralizarea administrativă85.
Aşadar, autonomie decizională – dreptul autorităţilor publice locale de a adopta liber deci-
zii, în condiţiile legii, fără intervenţii din partea altor autorităţi publice, în scopul realizării interese-
lor sale;
Autonomie organizaţională – dreptul autorităţilor publice locale de a aproba, în condiţiile
legii, statutul, structurile administrative interne, modalităţile de funcţionare ale acestora, statele şi
organigrama lor, precum şi de a institui persoane juridice de drept public de interes local;
Autonomie financiară şi bugetară – dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de re-
surse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor
bugete locale, care se compun din: bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi, care
reprezintă bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiului Chişinău);
şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, care reprezintă bugetele raionale,
bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi bugetul municipal
Chişinău. Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, constituie elemente independente care se ela-
borează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară. Suma veniturilor aprobate
(prognozate) şi neîncasate în bugetul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi cheltuielile efectua-
te suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul de alt nivel.
Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează,
aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având dreptul să
pună în aplicare taxe şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii.
Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte
venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din:
- venituri proprii ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, ce se formează din impo-
zitele şi taxele locale, prevăzute pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul fiscal, şi se
virează direct şi integral la bugetele respective;
68
Art.1 din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006. Publicat : 02.03.2007 în Monitorul
85
Oficial Nr. 029, art. 91.

- mijloace speciale;
- defalcări, conform normativelor procentuale de la veniturile generale de stat;
- transferuri de la bugetul de stat la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale
autonome cu statut juridic special, bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău şi transfe-
ruri de la bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special,
bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău la bugetele locale;
- fonduri speciale. Veniturile bugetelor de orice nivel nu includ împrumuturile acordate din
bugetul de stat sau din alt buget, precum şi împrumuturile de la instituţiile financiare şi alţi credi-
tori86.
Cu toate că autonomia locală este consfinţită şi garantată prin Constituţia Republicii Mol-
dova, Carta Europeană a Autonomiei Locale şi prin alte tratate la care Republica Moldova este par-
te, în practică, după formarea noului organ central de specialitate – Ministerul administraţiei publice
locale, e foarte anevoios de vorbit despre respectarea principiilor de organizarea şi funcţionare a
administraţiei publice locale şi anume, este încălcat principiul autonomiei locale.
Despre autonomia financiară practic e imposibil de vorbit, deoarece unităţile administrativ-
teritoriale nu sunt în stare să-şi finanţeze activitatea din bugetul local. În acest caz, intră în joc pre-
vederile Legii cu privire la finanţele publice locale, care chiar de la prima lor analiză vădit indică
relaţia centru-teritoriu ca una primordială. Relaţiile dintre organele administraţiei publice locale şi
organul central de specialitate distrug esenţa autonomiei administrative.
- Un alt principiu este descentralizarea serviciilor publice – servicii publice care nu sunt în
subordinea administraţiei publice centrale şi organizate în mod autonom în unitatea administrativ-
teritorială, iar o parte din serviciile publice sunt prestate de administraţia publică centrală amplasân-
du-se în teritoriul unităţii administrativ-teritoriale, cu alte cuvinte aceste servicii publice sunt des-
concentrate. În conformitate cu principiul descentralizării serviciilor publice, legislatorul a adoptat
Legea descentralizării administrative. Această lege stabileşte cadrul general de reglementare a des-
centralizării administrative pe baza principiilor de repartizare a competenţelor între autorităţile pu-
blice. La rândul său descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii:
a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a
autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilita-
te şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice;
b) principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către
autorităţile care sunt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia autori-
69
86
Art. 4 din Legea cu privire la finanţele publice locale Nr. 397 din 16.10.2003Publicat : 19.12.2003 în Monitorul Ofi-
cial Nr. 248, art. 996.
tăţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura responsabili-
tăţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice;
c) principiul echităţii, care presupune garantarea unor condiţii şi oportunităţi egale tuturor
autorităţilor publice locale pentru a-şi atinge obiectivele în realizarea competenţelor lor;
d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită auto-
rităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată
sau limitată de o altă autoritate decât în cazurile prevăzute de lege;
e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea re-
surselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura compe-
tenţelor ce le sunt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora;
f) principiul solidarităţii financiare, care presupune susţinerea financiară de către stat a ce-
lor mai slab dezvoltate unităţi administrativ-teritoriale, în special prin aplicarea unor mecanisme de
repartizare financiară echitabilă;
g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat,
în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin
structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sunt legate de pro-
cesul descentralizării administrative;
h) principiul parteneriatului public-privat, public-public, public-civil, care presupune ga-
rantarea unor posibilităţi reale de cooperare între guvern, autorităţile locale, sectorul privat şi socie-
tatea civilă;
i) principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, care presupune, în
limitele competenţelor ce le revin, obligativitatea realizării unor standarde minime de calitate stabi-
lite de lege la prestarea serviciilor publice şi de utilitate publică de care sunt responsabile87.
- Principiul eligibilităţii autorităţilor publice locale - Consiliile locale de nivelul întâi şi
doi, precum şi primarii sunt aleşi în condiţiile Codului electoral.
- Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit – în problemele
de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială, populaţia poate fi consultată prin
referendum local, organizat în condiţiile Codului electoral. În problemele de interes local care preo-
cupă o parte din populaţia unităţii administrativ-teritoriale pot fi organizate, cu această parte, diver-
se forme de consultări, audieri publice şi convorbiri, în condiţiile legii88. Dacă analizăm acest prin-
cipiu, atunci putem constata că legislatorul a comis unele neclarităţi, care împiedică realizarea în
practică a acestui principiu. Şi anume: nu este dată lista exhaustivă a întrebărilor pe care autorităţile
87
Art.3 din Legea privind descentralizarea administrativă nr. 435 din 28.12.2006. Publicat : 02.03.2007 în Monitorul
Oficial Nr. 029, art. 91.
88
Art.109 din Constituţia Republicii Moldova, adoptată la 29.07.94 //Monitorul Oficial 1, 12.08.1994 şi art. art. 3, 8 din
70
Legea nr.436 privind administraţia publică locală din 28.12.2006. Publicat : 09.03.2007 în Monitorul Oficial Nr. 32-35,
art .116.
publice locale ar trebui să se consulte cu populaţia unităţii administrativ-teritoriale. Mai mult ca
atât, nu este indicată de legislator nici forţa juridică a acestor consultaţii. Teoria ne vorbeşte despre
caracterul lor consultativ-neobligatoriu.

Autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în sate şi
oraşe, sunt:
- consiliile locale, ca autorităţi deliberative;
- şi primarii ca autorităţi executive.
Autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală în raioa-
ne sunt:
- consiliile raionale, ca autorităţi deliberative;
- şi preşedinţii de raioane, ca autorităţi executive.
Consiliile locale – ca autorităţi deliberative

Consiliile locale sunt compuse din consilieri aleşi în condiţiile Codului Electoral. Numărul
de consilieri se stabileşte în funcţie de numărul de locuitori ai unităţii administrativ-teritoriale la
data de 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile, conform datelor statistice, după cum urmează:
Numărul de locuitori ai unităţii
Numărul de administrativ-teritoriale consilieri
până la 1500 9
între 1501 şi 2500 11
între 2501 şi 5000 13
între 5001 şi 7000 15
între 7001 şi 10000 17
între 10001 şi 20000 23
între 20001 şi 50000 27
între 50001 şi 100000 33
între 100001 şi 200000 35
peste 200000 43
Consiliul municipal Chişinău, consiliile sectorale, oraşeneşti şi săteşti (comunale), primarul
general al municipiului Chişinău şi primarii sectoarelor, oraşelor şi satelor (comunelor) se aleg în
condiţiile Codului electoral.
(2) Consiliul municipal Chişinău se constituie din 51 de consilieri.
71
(3) Consiliile sectorale ale municipiului Chişinău se constituie din următorul număr de
consilieri: Botanica - 25, Buiucani - 23, Centru - 23, Ciocana - 23, Rîşcani - 25. Municipiul
Chişinău are un primar general şi 4 viceprimari.
Consiliul local este legal constituit dacă sunt validate mandatele a cel puţin două treimi din
numărul total de consilieri. Consiliul local se întruneşte în primă şedinţă în termen de 20 de zile
calendaristice de la data validării mandatelor de consilier. Consilierii din unităţile administrativ-
teritoriale de nivelul întâi se convoacă în primă şedinţă prin hotărâre a consiliului electoral de cir-
cumscripţie. Consiliul electoral de circumscripţie notifică Comisiei Electorale Centrale prima con-
vocare a consiliului local. Şedinţa consiliului este deliberativă dacă la ea participă cel puţin două
treimi din numărul consilierilor aleşi. În cazul în care nu poate fi asigurată această majoritate,
şedinţa se va ţine peste 3 zile calendaristice, respectându-se aceleaşi condiţii. Dacă nici la a doua
convocare şedinţa nu este deliberativă, se va proceda la o nouă convocare, peste 3 zile calendaristi-
ce. La această nouă, a treia, convocare, şedinţa va fi deliberativă dacă se va asigura prezenţa majori-
tăţii consilierilor aleşi. În situaţia în care, din cauza absenţei nemotivate a consilierilor, consiliul nu
se va putea întruni nici la ultima convocare, el se consideră dizolvat de drept. Lucrările primei
şedinţe sunt conduse de cel mai în vârstă consilier dintre cei prezenţi la şedinţă, asistat de unul sau 2
dintre cei mai tineri consilieri dintre cei prezenţi.
Funcţionarea Consiliului local

Consiliul local se întruneşte în şedinţă ordinară o dată la 3 luni, la convocarea primarului,
cu excepţia primei şedinţe. Consiliul local se poate întruni în şedinţă extraordinară, cu ordinea de zi
propusă, ori de câte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puţin o treime din numărul con-
silierilor aleşi. Convocarea consiliului local se face cu cel puţin 5 zile înainte de şedinţa ordinară şi
cu cel puţin 3 zile înainte de şedinţa extraordinară. În cazuri de maximă urgenţă - calamităţi natura-
le, catastrofe, incendii, epidemii, epifitotii, epizootii şi alte situaţii excepţionale similare - determi-
nată de interesele locuitorilor satului (comunei), oraşului (municipiului), convocarea consiliului
local se poate face de îndată 89.
Convocarea Consiliului local se face prin dispoziţie a primarului sau, în cazul în care aces-
ta se află în imposibilitatea de a convoca consiliul, a viceprimarului. Dacă primarul sau viceprima-
rul refuză convocarea consiliului local, cu ordinea de zi propusă, acesta este convocat de un grup de
cel puţin o treime din consilierii aleşi. În înştiinţarea convocării în şedinţă, care se expediază consi-
lierilor, se indică ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării şedinţei.
72
89
Art. art. 15 - 25 din Legea nr.436 privind administraţia publică locală din 28.12.2006. Publicat : 09.03.2007 în Moni-
torul Oficial Nr. 32-35, art.116.
În conformitate cu Legea privind administraţia publică locală, ordinea de zi se aduce la cu-
noştinţă locuitorilor satului (comunei), oraşului (municipiului) prin presa locală sau prin alte mij-
loace de informare, inclusiv prin afişare.
Astfel, Consiliul local alege prin vot deschis, cu votul majorităţii consilierilor prezenţi,
pentru durata unei şedinţe, un preşedinte care o prezidează. Preşedintele şedinţei este asistat de se-
cretarul consiliului local. Şedinţele consiliului local sunt publice. Orice persoană interesată poate
asista la şedinţele consiliului local, având dreptul de a participa, în condiţiile legii, la orice etapă a
procesului decizional; de a avea acces la informaţiile privind bugetul localităţii şi modul de utilizare
a resurselor bugetare, la proiectele de decizii şi la ordinea de zi a şedinţelor consiliului local şi ale
primăriei; de a propune iniţierea elaborării şi adoptării unor decizii; de a prezenta autorităţilor pu-
blice locale recomandări, în nume propriu sau în numele unor grupuri de locuitori ai colectivităţilor
respective, privind diverse proiecte de decizie supuse dezbaterilor.
Şedinţa consiliului se desfăşoară conform ordinii de zi propuse de primar sau de consilierii
care au convocat consiliul. Modificarea sau completarea ordinii de zi se admite numai la începutul
şedinţei şi se efectuează cu votul majorităţii consilierilor prezenţi, respectându-se următoarele con-
diţii: Problemele de pe ordinea de zi a şedinţei consiliului local se examinează de către acesta dacă
sunt însoţite de avizul sau raportul comisiei de specialitate a consiliului şi, după caz, de raportul sau
avizul primăriei şi/sau al subdiviziunii de resort a serviciului public descentralizat sau a celui des-
concentrat, cu anumite excepţii legate cazuri de maximă urgenţă.
Totodată, şedinţa Consiliului local este deliberativă, adică în drept să ia anumite decizii,
dacă la ea sunt prezenţi majoritatea consilierilor aleşi. Dezbaterile din şedinţa consiliului local se
consemnează într-un proces-verbal. Procesul-verbal şi documentele examinate în şedinţă se depun
într-un dosar special, numerotat, sigilat şi semnat de preşedintele şedinţei şi de secretarul consiliului
local.
Actele consiliilor locale

Potrivit art.19 din Legea cu privire la administraţia publică locală, în realizarea compe-
tenţelor sale, consiliul local adoptă decizii cu votul majorităţii consilierilor prezenţi, cu excepţia
cazurilor în care legea sau regulamentul consiliului cere un număr mai mare de voturi. În cazul pari-
tăţii de voturi, nu se adoptă nici o decizie, dezbaterile fiind reluate în şedinţa următoare90. Deciziile
privind aprobarea bugetului local, administrarea bunurilor proprietate a satului (comunei), oraşului
(municipiului), stabilirea cuantumului taxelor şi impozitelor locale, planificarea dezvoltării locali-
73
90
tăţilor şi amenajării teritoriului, asocierea cu alte consilii, instituţii publice din ţară sau din străinăta-
te se adoptă cu votul majorităţii consilierilor aleşi.
Deciziile privind iniţierea revocării primarului se adoptă cu votul a două treimi din numă-
rul consilierilor aleşi. Consiliul local poate stabili adoptarea unor decizii prin vot secret sau prin vot
nominal. Proiectele de decizii sunt propuse de consilieri şi/sau de primar.
Deciziile consiliului local sunt semnate, în cel mult 5 zile de la data desfăşurării şedinţei
lui, de preşedintele acesteia şi se contrasemnează de secretarul consiliului. Deciziile privind numi-
rea şi eliberarea din funcţie a secretarului consiliului nu se contrasemnează. Pentru fiecare şedinţă,
consiliul desemnează un consilier care va semna decizia consiliului în cazul în care preşedintele
şedinţei se va afla în imposibilitatea de a o semna. În cazul în care secretarul consiliului consideră
că decizia consiliului este ilegală, el este în drept să nu o contrasemneze şi să solicite consiliului
reexaminarea acestei decizii.
Secretarul consiliului va remite decizia consiliului local primarului şi, în cazurile prevăzute
de lege, direcţiei teritoriale control administrativ în cel mult 5 zile după data semnării.
În momentul când primarul consideră că decizia consiliului local este ilegală, acesta va se-
siza direcţia teritorială control administrativ şi/sau instanţa de contencios administrativ. În ceea ce
priveşte intrarea în vigoare a deciziilor – la data aducerii la cunoştinţă publică prin publicare sau
prin afişare în locuri publice, iar cele cu caracter individual – la data comunicării persoanelor vizate.
Competenţele consiliilor locale

Art.14 din Legea cu privire la adminisraţia publică locală prevede că consiliul local are
drept de iniţiativă şi decide, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor
care ţin de competenţa altor autorităţi publice91.
Pornind de la domeniile de activitate ale autorităţilor administraţiei publice locale de nive-
lul întâi stabilite la art.4 al Legii privind descentralizarea administrativă, consiliul local realizează
următoarele competenţe:
a) decide punerea în aplicare şi modificarea, în limitele competenţei sale, a impozitelor şi
taxelor locale, a modului şi a termenelor de plată a acestora, precum şi acordarea de facilităţi pe
parcursul anului bugetar;
b) administrează bunurile domeniului public şi ale celui privat ale satului (comunei),
oraşului (municipiului);
74
91
Oficial Nr. 32-35, art. 116.
c) decide darea în administrare, concesionarea, darea în arendă ori în locaţiune a bunurilor
domeniului public al satului (comunei), oraşului (municipiului), după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes local, în condiţiile legii;
d) decide vânzarea, privatizarea, concesionarea sau darea în arendă ori în locaţiune a bunu-
rilor domeniului privat al satului (comunei), oraşului (municipiului), după caz, în condiţiile legii;
e) decide atribuirea şi propune schimbarea destinaţiei terenurilor proprietate a satului (co-
munei), oraşului (municipiului), după caz, în condiţiile legii;
f) decide asupra lucrărilor de proiectare, construcţie, întreţinere şi modernizare a drumuri-
lor, podurilor, fondului locativ în condiţiile Legii cu privire la locuinţe, precum şi a întregii infras-
tructuri economice, sociale şi de agrement de interes local;
g) decide efectuarea auditului intern;
h) decide înfiinţarea instituţiilor publice de interes local, organizează serviciile publice de
gospodărie comunală, determină suportul financiar în cazul cheltuielilor bugetare;
i) decide, în condiţiile legii, înfiinţarea întreprinderilor municipale şi societăţilor comercia-
le sau participarea la capitalul statutar al societăţilor comerciale;
j) decide, în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale, in-
clusiv din străinătate, pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes public, pentru promovarea
şi protejarea intereselor autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi colaborarea cu agenţi
economici şi asociaţii obşteşti din ţară şi din străinătate în scopul realizării unor acţiuni sau lucrări
de interes comun;
k) decide stabilirea de legături de colaborare, cooperare, inclusiv transfrontalieră, şi de în-
frăţire cu localităţi din străinătate;
l) aprobă, la propunerea primarului, organigrama şi statele primăriei, ale structurilor şi ser-
viciilor publice din subordine, precum şi schema de salarizare a personalului acestora;
m) aprobă statutul satului (comunei), oraşului (municipiului) şi regulamentul consiliului pe
baza statutului-cadru şi a regulamentului-cadru, aprobate de Parlament; aprobă alte regulamente şi
reguli prevăzute de lege;
n) aprobă bugetul local, modul de utilizare a fondului de rezervă, precum şi a fondurilor
speciale, aprobă împrumuturile şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar; operează modificări în
bugetul local;
o) aprobă, în condiţiile legii, planurile urbanistice ale localităţilor din componenţa unităţii
administrativ-teritoriale respective, precum şi planurile de amenajare a teritoriului;
p) aprobă studii, prognoze şi programe de dezvoltare social-economică şi de altă natură;
q) aprobă, în condiţiile legii, norme specifice şi tarife pentru instituţiile publice şi serviciile
75
publice de interes local din subordine;
r) aprobă limitele admisibile de utilizare a resurselor naturale de interes local;
s) aprobă simbolica unităţii administrativ-teritoriale, atribuie sau schimbă denumirile de
străzi, pieţe, parcuri şi de alte locuri publice în aer liber, stabileşte data celebrării hramului localităţii
respective, conferă cetăţenilor Republicii Moldova şi celor străini cu merite deosebite titlul de ce-
tăţean de onoare al satului (comunei), oraşului (municipiului), în condiţiile legii;
t) alege, la propunerea primarului, viceprimarul (viceprimarii) în condiţiile Legii privind
administraţia publică locală;
u) numeşte, pe bază de concurs desfăşurat în condiţiile legii privind administraţia publică
locală, secretarul consiliului, eliberează din funcţie, în condiţiile legii, viceprimarul şi secretarul
consiliului, alte persoane numite de consiliu;
v) contribuie la organizarea de activităţi culturale, artistice, sportive şi de agrement de inte-
res local; înfiinţează şi organizează târguri, pieţe, parcuri şi locuri de distracţie şi agrement, baze
sportive şi asigură buna funcţionare a acestora;
w) desemnează reprezentantul său în instanţele de judecată, în litigiile privind legalitatea
deciziilor adoptate şi în cele care rezultă din raporturile cu alte autorităţi publice; formează, din rân-
dul membrilor săi, în funcţie de specificul şi necesităţile locale, comisii consultative de specialitate
pentru diferite domenii de activitate, modifică componenţa acestora;
x) contribuie, în condiţiile legii, la asigurarea ordinii publice, adoptă decizii privind activi-
tatea poliţiei municipale, a pompierilor şi formaţiunilor de protecţie civilă de interes local, propune
măsuri de îmbunătăţire a activităţii acestora;
y) contribuie la realizarea măsurilor de protecţie şi asistenţă socială, asigură protecţia drep-
turilor copilului; decide punerea la evidenţă a persoanelor socialmente vulnerabile care au nevoie de
îmbunătăţirea condiţiilor locative; înfiinţează şi asigură funcţionarea unor instituţii de binefacere de
interes local;
z) examinează informaţiile consilierilor, ia decizii pe marginea lor; audiază dările de seamă
şi informaţiile primarului, ale conducătorilor de subdiviziuni, întreprinderi municipale şi instituţii
publice din subordine; ridică mandatul consilierilor în condiţiile legii; iniţiază, după caz, şi decide
desfăşurarea referendumului local.
Primarii – ca autorităţi executive

Primarul este şeful administraţiei publice locale, care participă la şedinţele consiliului local
şi are dreptul să se pronunţe asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii. Primarul cade sub inci-
denţa Legii privind statutul alesului local şi a art.24 şi 25 din Legea serviciului public în ceea ce se
referă la garanţiile sociale. Consiliul local, la propunerea primarului, decide instituirea funcţiei de
76
viceprimar şi stabileşte numărul de viceprimari care vor asista primarul în exercitarea atribuţiilor
sale. În funcţia de viceprimar poate fi aleasă orice persoană, inclusiv din rândul consilierilor 92.
Primarul îşi exercită atribuţiile de la data validării mandatului până la data validării urmă-
torului mandat de primar, cu excepţia cazurilor când mandatul încetează înainte de termen. Prelun-
girea, prin lege organică, a mandatului primarului poate avea loc numai în caz de război sau catas-
trofă.
Cât priveşte încetarea mandatului primarului înainte de termen, acesta se sfârşeşte în caz
de:
a. demisie;
b. incompatibilitate a funcţiei;
c. imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile pe o perioadă mai mare de 4 luni consecutive,
inclusiv pe motiv de boală;
d. intrare în vigoare a sentinţei de condamnare;
e. deces.
Actele Primarului
Primarul emite dispoziţii cu caracter normativ şi individual în scopul exercitării compe-
tenţelor sale: Proiectele de dispoziţii ale primarului în problemele de interes local care pot avea im-
pact economic, de mediu, social (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, să-
nătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice) se consultă public, în
conformitate cu legea, cu respectarea procedurilor stabilite de către fiecare autoritate reprezentativă
şi deliberativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întîi sau al doilea, după caz.
- Dispoziţiile cu caracter normativ se remit, în termen de 5 zile după semnare, oficiului te-
ritorial al Cancelariei de Stat şi intră în vigoare la momentul aducerii lor la cunoştinţă publică.
- Dispoziţiile cu caracter individual devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţă per-
soanelor vizate.
Atribuţiile de bază ale primarului

În conformitate cu Legea privind administraţia publică locală şi art.4 alin.(1) din Legea
privind descentralizarea administrativă, primarul exercită în teritoriul administrat următoarele atri-
buţii de bază:
a) asigură executarea deciziilor consiliului local;
77
92
Art. art. 26-36 din Legea nr.436 privind administraţia publică locală din 28.12.2006. Publicat : 09.03.2007 în Moni-
torul Oficial Nr. 32-35, art. 116.
b) propune, în condiţiile legii, organigrama şi statele primăriei, schema de salarizare a per-
sonalului acesteia şi le supune aprobării consiliului local;
c) numeşte, stabileşte atribuţiile şi eliberează din funcţie şefii de subdiviziuni, de servicii,
de întreprinderi municipale din subordine, personalul primăriei, conduce şi controlează activitatea
acestora, contribuie la formarea şi reciclarea profesională;
d) stabileşte atribuţiile viceprimarului (viceprimarilor);
e) asigură elaborarea proiectului de buget local al unităţii administrativ-teritoriale pe urmă-
torul an bugetar şi a contului de încheiere a exerciţiului bugetar şi le prezintă spre aprobare consiliu-
lui local;
f) exercită funcţia de ordonator principal de credite al satului (comunei), oraşului (munici-
piului); verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea şi cheltuirea mijloacelor de la bugetul local şi
informează consiliul local despre situaţia existentă;
g) răspunde de inventarierea şi administrarea bunurilor domeniului public şi celui privat ale
satului (comunei), oraşului (municipiului), în limitele competenţei sale;
h) exercită, în condiţiile legii, supravegherea activităţilor din târguri, pieţe, oboare, parcuri,
spaţii verzi, locuri de distracţie şi agrement şi ia măsuri operative pentru buna lor funcţionare;
i) propune consiliului local schema de organizare şi condiţiile de prestare a serviciilor pu-
blice de gospodărie comunală, ia măsuri pentru buna funcţionare a serviciilor respective de gospo-
dărie comunală;
j) conduce, coordonează şi controlează activitatea serviciilor publice locale, asigură
funcţionarea serviciului stare civilă, a autorităţii tutelare, contribuie la realizarea măsurilor de asis-
tenţă socială şi ajutor social;
j1) asigură elaborarea studiilor de fezabilitate şi propune spre aprobare listele bunurilor şi
serviciilor de interes public local pentru realizarea proiectelor de parteneriat public-privat;
j2) asigură monitorizarea şi controlul realizării proiectelor de parteneriat public-privat în
care autoritatea administraţiei publice locale participă în calitate de partener public;
k) eliberează autorizaţiile şi licenţele prevăzute de lege;
l) asigură securitatea traficului rutier şi pietonal prin organizarea circulaţiei transportului,
prin întreţinerea drumurilor, podurilor şi instalarea semnelor rutiere în raza teritoriului administrat;
m) asigură repartizarea fondului locativ şi controlul asupra întreţinerii şi gestionării acestu-
ia în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
n) reprezintă colectivitatea locală în relaţiile cu alte autorităţi publice, persoane fizice sau
juridice din ţară sau din străinătate, precum şi în instanţele judecătoreşti, în condiţiile legii; semnea-
ză actele şi contractele încheiate în numele colectivităţii locale, cu excepţiile prevăzute de lege;
78
o) prezintă consiliului local, anual şi ori de câte ori este necesar, rapoarte cu privire la si-
tuaţia social-economică a satului (comunei), oraşului (municipiului);
p) înregistrează asociaţiile obşteşti care intenţionează să activeze în unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
q) exercită, în numele consiliului local, funcţiile de autoritate tutelară, supraveghează acti-
vitatea tutorilor şi a curatorilor;
r) coordonează activitatea de asistenţă socială privind copiii, persoanele în etate, invalizii,
familiile cu mulţi copii, , familiile afectate de violenţă intrafamilială, alte categorii de persoane so-
cialmente vulnerabile, sprijină activitatea asociaţiilor obşteşti de utilitate publică din teritoriul satu-
lui (comunei), oraşului (municipiului);
s) asigură elaborarea planului general de urbanism şi a documentaţiei de urbanism şi ame-
najare a teritoriului şi le prezintă spre aprobare consiliului local, în condiţiile legii;
t) constată încălcările legislaţiei în vigoare comise de persoane fizice şi juridice în teritoriul
administrat, ia măsuri pentru înlăturarea sau curmarea acestora şi, după caz, sesizează organele de
drept, acestea fiind obligate să reacţioneze cu promptitudine, în condiţiile legii, la solicitările prima-
rului;
u) ia măsuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaţiilor sau altor ma-
nifestări publice care contravin ordinii de drept sau bunelor moravuri, care atentează la ordinea şi
liniştea publică;
v) propune consiliului local consultarea populaţiei prin referendum în probleme locale de
interes deosebit, ia măsuri pentru organizarea acestor consultări;
x) ia, în comun cu autorităţile centrale de specialitate şi cu serviciile publice desconcentrate
ale acestora, măsuri de prevenire şi diminuare a consecinţelor calamităţilor naturale, catastrofelor,
incendiilor, epidemiilor, epifitotiilor şi epizootiilor şi, în acest scop, dispune, cu titlu executoriu,
mobilizarea, după caz, a populaţiei, agenţilor economici şi instituţiilor publice din localitate;
y) sprijină colaborarea cu localităţi din alte ţări, contribuie la extinderea cooperării şi a le-
găturilor directe cu acestea.
Consiliile raionale, ca autorităţi deliberative

Consiliul raional este autoritatea reprezentativă a populaţiei raionului şi compune din con-
silieri, aleşi în condiţiile Codului electoral. Numărul de consilieri se stabileşte în funcţie de numărul
de locuitori ai raionului la data de 1 ianuarie a anului în care au loc alegerile. La constituirea consi-
liului raional şi la desfăşurarea şedinţelor lui se aplică, după caz, dispoziţiile art.13, 16, 17 şi 19 din
79
Legea privind administraţia publică locală . Consilierii raionali se convoacă în primă şedinţă prin
hotărâre a Comisiei Electorale Centrale93.
Consiliul raional se întruneşte în şedinţe ordinare o dată la trei luni. Consiliul raional se
poate întruni în şedinţă extraordinară, cu ordinea de zi propusă, ori de câte ori este necesar, la cere-
rea preşedintelui raionului sau a cel puţin o treime din numărul consilierilor aleşi.
Convocarea consiliului raional se face, prin dispoziţie a preşedintelui raionului, cu cel
puţin 10 zile înaintea şedinţelor ordinare şi cu cel puţin 3 zile înaintea celor extraordinare. În teme-
iul dispoziţiei, fiecărui consilier i se expediază o înştiinţare în care se indică ordinea de zi, data, ora
şi locul desfăşurării şedinţei. Înştiinţarea este semnată de secretarul consiliului raional.
În cazul în care preşedintele raionului refuză convocarea şedinţei extraordinare a consiliu-
lui raional, cerută de cel puţin o treime din numărul consilierilor aleşi, aceştia sunt în drept să con-
voace şedinţa consiliului raional de sine stătător sau să atace refuzul în instanţa de contencios admi-
nistrativ.
Consiliul raional alege prin vot deschis, cu votul majorităţii consilierilor prezenţi, pentru
durata unei şedinţe, un preşedinte care o prezidează. Preşedintele şedinţei este asistat de secretarul
consiliului raional. Organizarea şi funcţionarea consiliului local, cu excepţia celor referitoare la
competenţe, se aplică, în mod corespunzător, consiliului raional.
Actele consiliului raional

În realizarea competenţelor sale, Consiliul raional adoptă decizii cu votul majorităţii consi-
lierilor prezenţi, cu excepţia cazurilor în care legea sau regulamentul consiliului cere un număr mai
mare de voturi. În cele din urmă, deciziile sunt semnate de preşedintele şedinţei şi se contrasemnea-
ză de secretarul consiliului.
Competenţele consiliului raional

În conformitate cu art. 43 din Legea privind administraţia publică locală şi art.4 alin.(2) din
Legea privind descentralizarea administrativă, consiliul raional realizează în teritoriul administrat
următoarele competenţe de bază:
a) aprobă organigrama şi statele de personal ale aparatului preşedintelui raionului, ale di-
recţiilor şi ale altor subdiviziuni subordonate consiliului raional, precum şi suma totală a cheltuieli-
lor necesare pentru asigurarea activităţii lor;
b) aprobă bugetul raional, contul de încheiere a exerciţiului bugetar, precum şi modul de
utilizare a fondurilor speciale;
80
93
Art. art. 41-48 din Legea nr.436 privind administraţia publică locală din 28.12.2006. Publicat : 09.03.2007 în Moni-
torul Oficial Nr. 32-35, art. 116.
c) decide privind administrarea bunurilor domeniilor public şi privat ale raionului;
d) decide, în condiţiile legii, darea în administrare, concesionarea, darea în arendă ori lo-
caţiune a bunurilor domeniului public al raionului, precum şi a serviciilor publice de interes raional;
e) decide, în condiţiile legii, vânzarea, privatizarea, concesionarea, darea în arendă ori lo-
caţiune a bunurilor domeniului privat al raionului;
f) decide efectuarea auditului intern;
g) decide asupra lucrărilor de proiectare, construcţie, întreţinere şi modernizare a drumuri-
lor, podurilor, fondului locativ în condiţiile Legii cu privire la locuinţe, precum şi altor obiective din
domeniul economic, social, comunal şi de agrement de interes raional;
h) decide punerea la evidenţă a persoanelor socialmente vulnerabile care au nevoie de îm-
bunătăţirea condiţiilor locative în conformitate cu Legea cu privire la locuinţe;
i) decide organizarea, în limitele competenţei sale, a serviciilor publice de interes raional şi
aprobă tarifele la serviciile cu plată, prestate de acestea;
j) aprobă strategii, prognoze, planuri şi programe de dezvoltare social-economică a raionu-
lui, programe de refacere şi protecţie a mediului înconjurător, programe de utilizare a forţei de
muncă în teritoriu, monitorizează realizarea acestora;
k) alege din rândul consilierilor, în condiţiile prezentei legi, preşedintele raionului;
l) alege, la propunerea preşedintelui raionului, vicepreşedinţii şi îi eliberează din funcţie, în
condiţiile prezentei legi;
m) desemnează reprezentantul său în instanţa de judecată în litigiile privind legalitatea de-
ciziilor adoptate şi în cele care rezultă din raporturile cu alte autorităţi publice;
n) numeşte, pe bază de concurs desfăşurat conform legislaţiei în vigoare, secretarul consi-
liului raional şi conducătorii instituţiilor şi subdiviziunilor din subordine;
o) aprobă regulamentul consiliului raional;
p) decide sau, după caz, propune înfiinţarea, în condiţiile legii, de instituţii publice şi între-
prinderi de interes raional, precum şi participarea la fondarea societăţilor comerciale;
q) aprobă, în condiţiile legii, norme specifice pentru structurile autonome şi pentru insti-
tuţiile publice pe care le înfiinţează;
r) decide înfiinţarea, reorganizarea şi lichidarea instituţiilor social-culturale de interes raio-
nal şi asigură buna lor funcţionare, în limita alocaţiilor prevăzute la bugetul respectiv;
s) decide organizarea şi desfăşurarea de activităţi ştiinţifice, instructiv-educative, cultural-
educative, sportive şi de tineret, de interes raional;
t) decide, în condiţiile legii, asocierea cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale, in-
clusiv cooperarea transfrontalieră, pentru realizarea unor lucrări şi servicii de interes public, promo-
varea şi protejarea intereselor autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi colaborarea cu
81
agenţi economici şi asociaţii obşteşti din ţară şi din străinătate, în scopul realizării unor acţiuni sau
lucrări de interes comun;
u) aprobă simbolica raionului.
v) dispune consultarea publică, în conformitate cu legea, a proiectelor de decizii în pro-
blemele de interes local care pot avea impact economic, de mediu şi social (asupra modului de viaţă
şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale,
serviciilor publice), precum şi în alte probleme care preocupă populaţia sau o parte din populaţia
unităţii administrativ-teritoriale.
Preşedinţii de raioane, ca autorităţi executive

Legea cu privire la administraţia publică locală stipulează că Preşedinte al raionului poate
fi numai persoana care are acces la secretul de stat. Consiliul raional alege preşedintele raionului, la
propunerea a cel puţin o treime din consilierii aleşi, cu votul majorităţii consilierilor aleşi. În cazul
în care candidatura propusă nu întruneşte votul majorităţii consilierilor aleşi, în termen de 8 zile se
convoacă o nouă şedinţă în vederea efectuării votării repetate. Dacă şi după votarea repetată nici
una din candidaturile propuse nu întruneşte votul majorităţii consilierilor aleşi, în termen de 3 zile
se organizează o votare suplimentară, în urma căreia se consideră ales candidatul care întruneşte cel
mai mare număr de voturi.
Preşedintele raionului este asistat de vicepreşedinţi. Numărul vicepreşedinţilor se stabileşte
de consiliul raional, la propunerea preşedintelui raionului. Vicepreşedinţii raionului se aleg de con-
siliul raional, la propunerea preşedintelui raionului, ca şi preşedintele raionului. În funcţia de vice-
preşedinte poate fi aleasă orice persoană, inclusiv din rândul consilierilor.
Potrivit Legii sus stipulate, Consiliul raional îl poate elibera din funcţie pe preşedintele ra-
ionului înainte de termen cu votul a două treimi din numărul consilierilor aleşi, la propunerea a cel
puţin o treime din consilierii aleşi. Iar vicepreşedintele raionului poate fi eliberat din funcţie înainte
de termen, în condiţiile Legii serviciului public şi a legislaţiei muncii, cu votul majorităţii consilieri-
lor aleşi, la propunerea preşedintelui raionului sau a unei treimi din consilierii aleşi. Totodată, man-
datul preşedintelui şi cel al vicepreşedintelui raionului încetează odată cu mandatul consiliului raio-
nal. În cazul în care mandatul consiliului raional încetează înainte de termen, preşedintele şi vice-
preşedintele raionului îşi exercită atribuţiile şi soluţionează problemele curente ale raionului până la
alegerea de către consiliul raional nou-constituit a unui alt preşedinte al raionului.
Actele preşedintelui raionului
82
În exercitarea atribuţiilor sale, preşedintele raionului emite dispoziţii cu caracter normativ
şi individual. Dispoziţiile cu caracter normativ se remit, în termen de 5 zile după semnare, direcţiei
teritoriale control administrativ şi intră în vigoare la momentul aducerii lor la cunoştinţă publică94.
Dispoziţiile cu caracter individual devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţă per-
soanelor vizate în ele. Preşedintele raionului este în drept să emită dispoziţii numai în sferele ce ţin
de competenţa sa. Dispoziţiile preşedintelui raionului sau, după caz, ale vicepreşedintelui raionului
se consemnează într-un registru special.
La emiterea dispoziţiilor, preşedintele raionului are dreptul să consulte direcţia teritorială
control administrativ, conducătorii sau reprezentanţii autorităţilor administraţiei publice atât locale,
cât şi centrale.
Atribuţiile de bază ale preşedintelui raionului

Preşedintele raionului exercită în teritoriul administrat următoarele atribuţii de bază95:
a) asigură executarea deciziilor consiliului raional;
b) asigură, în limitele competenţei sale, respectarea Constituţiei, a legilor şi altor acte nor-
mative;
c) contribuie la menţinerea ordinii publice, asigurarea securităţii şi apărarea drepturilor ce-
tăţenilor;
d) contribuie la buna colaborare a serviciilor publice desconcentrate în soluţionarea pro-
blemelor de interes raional;
d1) asigură elaborarea studiilor de fezabilitate şi propune spre aprobare listele bunurilor şi
serviciilor publice de interes raional pentru realizarea proiectelor de parteneriat public-privat;
d2) asigură monitorizarea şi controlul realizării proiectelor de parteneriat public-privat în
care autoritatea administraţiei publice locale participă în calitate de partener public;
e) înregistrează asociaţiile obşteşti de interes raional care intenţionează să activeze în unita-
tea administrativ-teritorială respectivă, remite informaţia de rigoare autorităţilor abilitate;
f) convoacă şedinţele consiliului raional şi asigură prezenţa consilierilor;
g) semnează actele şi contractele încheiate în numele raionului sau al consiliului raional;
h) asigură elaborarea proiectului bugetului raional şi a contului de încheiere a exerciţiului
bugetar şi le supune aprobării consiliului raional;
i) exercită funcţia de ordonator principal de credite al raionului;
94
83
95
j) verifică, din oficiu sau la cerere, încasarea mijloacelor la bugetul raional şi cheltuirea lor,
informează operativ consiliul raional despre situaţia existentă;
k) coordonează şi controlează activitatea serviciilor publice ale consiliului raional; audiază
rapoartele şi informaţiile şefilor acestor servicii şi propune soluţii pentru îmbunătăţirea activităţii
acestora;
l) prezintă consiliului raional, spre examinare şi aprobare, contul de încheiere a exerciţiului
bugetar pe semestrul I, pe 9 luni şi cel anual;
m) contribuie la realizarea, la nivel raional, a măsurilor de protecţie a populaţiei în caz de
calamităţi naturale şi tehnogene, de catastrofe, incendii, epidemii, epifitotii şi epizootii, ia măsuri de
prevenire a situaţiilor excepţionale, de reducere a prejudiciului şi de lichidare a consecinţelor;
n) propune consiliului raional să consulte, prin referendum, populaţia în probleme locale de
interes deosebit şi, în temeiul deciziei consiliului, ia măsuri în vederea organizării referendumului;
o) contribuie la desfăşurarea, pe teritoriul raionului, în conformitate cu legislaţia electorală,
a alegerilor autorităţilor administraţiei publice reprezentative de toate nivelurile şi a referendumuri-
lor;
p) asigură colaborarea raionului cu alte unităţi administrativ-teritoriale, inclusiv din alte
ţări;
q) prezintă, la solicitarea consiliului raional, informaţii despre activitatea sa şi a serviciilor
publice din subordine.
84
TEMA 11. CARACTERISTICA GENERALĂ A SERVICIULUI PUBLIC
1. Noțiunea și categoriile de servicii publice.
3. Noțiunea, clasificarea funcțiilor publice și a funcționarilor publici.
1. Noţiunea, principiile de bază, categoriile şi clasificarea serviciilor publice

Conceptul de serviciu public a fost vreme îndelungată noţiunea cheie a dreptului adminis-
trativ, care era definit a reprezenta drepturile serviciilor publice. În opinia prof. Tihomirov, este
posibilă următoarea abordare a serviciului public, sub aspectul dreptului administrativ. Acesta este -
organizarea permanentă a activităţii profesionale a lucrătorilor intru realizarea competenţelor atât a
autorităţilor publice, cât şi a altor organe de stat şi instituţii cu caracter public96
Prin serviciul public se înţelege activitatea organizată sau desfăşurată de o autoritate a
administraţiei publice pentru a satisface nevoi sociale în interes public. Satisfacerea nevoilor sociale
în interes public are loc prin intermediul serviciului public, care, constituie elementul de bază din
activitatea aparatului de stat, aceasta având ca scop stabilirea direcţiilor principale ale politicii inter-
ne şi externe ale statului, stabilirea cadrului legislativ necesar, aducerea la îndeplinire a legilor sau,
în limitele legii, prestarea serviciilor publice ca mecanism de realizare a sarcinilor statului.
Nu orice nevoie socială reprezintă în acelaşi timp şi o nevoie de interes public. Pentru a
căpăta un asemenea statut, ea trebuie să fie valorizată de clasa politică şi transpusă într-o normă de
drept. Deci, prestarea serviciilor publice de către organele incluse în sistemul aparatului de stat re-
prezintă o formă specifică de realizare a puterii de stat. Serviciile publice sunt organizate de autori-
tăţile publice, fie centrale (guvern, ministere), fie locale (consilii locale, primării, consilii raionale).
Autorităţile publice trebuie să asigure realizarea unui serviciu public: stabil, profesionist, imparţial,
transparent şi eficient în interesul societăţii şi al statului. Serviciile publice pot fi oferite şi de orga-
nisme private, atunci când prestarea lor se realizează în interes general.
În conformitate cu art.2 din Legea Republicii Moldova nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la
funcţia publică şi statutul funcţionarului public noţiunea de serviciu public se defineşte ca fiind –
activitate de interes public, organizată şi desfăşurată de către o autoritate publică.
După cum putem observa, în definiţie se face referinţă la un ansamblu de autorităţi publice,
şi la activitatea pe care o desfăşoară personalul din cadrul acestor autorităţi.

În conformitate cu art.5. din legea sus menţionată, putem deduce principiile fundamentale
ale serviciului public. Serviciul public se bazează pe principiile:
96
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс, Moscova 2001, c. 232.
85
 legalităţii,
 profesionalismului,
 transparenţei,
 imparţialităţii,
 independenţei,
 responsabilităţii,
 stabilităţii,
 loialităţii.
În literatura de specialitate sunt argumentate şi alte principii pe care trebuie să se bazeze
serviciul public: principiul egalităţii; principiul continuităţii, care semnifică permanenţa serviciului
public, nefiind acceptate întreruperile; principiul adaptabilităţii, care rezidă din necesitatea adaptării
serviciului public la schimbările şi exigenţele interesului general97; principiul neutralităţii ce semni-
fică faptul că serviciul public trebuie să funcţioneze având ca unic scop satisfacerea interesului ge-
neral şi nu a altor interese98 .
În afară de principiile care stau la baza organizării şi funcţionării serviciilor publice, prof.
Maria Orlov99 este de părerea că ele trebuie să fie flexibile, dinamice şi eficiente, de cea mai înaltă
calitate şi la costuri cât mai mici.
Art. 109 din Constituţia Republicii Moldova prevede în calitate de principiu descentraliza-
rea serviciilor publice. Prin descentralizare trebuie să înţelegem o repartizare armonioasă a funcţii-
lor între diferite ramuri ale administraţiei100. Descentralizarea serviciilor publice presupune acorda-
rea personalităţii juridice, scoaterea acestora de sub controlul ierarhic şi plasarea lor sub regulile
tutelei administrative. În măsura în care aceste standarde nu sunt realizate de serviciile exterioare
ale administraţiei publice centrale nu ne aflăm în prezenţa descentralizării acestor servicii, ci a des-
concentrării acestora. Descentralizarea serviciilor publice se realizează prin constituirea unor insti-
tuţii publice sau a unor instituţii de utilitate publică, înzestrate cu personalitate juridică, bazate pe
proprietatea publică ori privată, a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice 101 .
Dr. Victor Mocanu evidenţiază criteriile în baza căror trebuie realizată descentralizarea
serviciilor publice: descentralizarea acestor servicii până la nivelul de administrare cel mai apropiat
de cetăţean; autoritatea administraţiei publice care asigură serviciile publice trebuie să dispună de
competenţe şi resurse necesare în acest domeniu, prevăzute de legislaţia în vigoare; autoritatea ad-
97
Manda C. Drept administrativ, Ed. Victor, Bucureşti, 2000, p.100.
98
Trăilescu A. Drept administrativ, Tratat elementar, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, p.92.
99
Orlov M. Drept administrativ, Ed.Epigraf, Chişinău, 2001, p.84.
86
100
Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, vol.2, Nemira, 1996, p.531.
101
Vida I. Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p.21
ministraţiei publice trebuie să satisfacă necesităţile populaţiei (interesul public) din circumscripţia
dată102.
Prof. Victor Popa, evidenţiază şi principiul deconcentrării103 serviciilor publice şi este
definit ca un transfer de atribuţii, de putere decizională, de servicii şi mijloace, de la nivel central
către un plan local, în favoarea unor agenţi de stat situaţi la nivel local.
Deconcentrarea nu creează agenţi administrativi independenţi, ea doar deplasează locul
puterii de decizie, reprezentând astfel o variantă a centralizării şi nu un aspect al descentralizării.
Din caracteristicile făcute descentralizării şi deconcentrării se observă cu uşurinţă că acţiunile şi
consecinţele care intervin în urma aplicării lor sunt diametral opuse şi nu se pot confunda. În cazul
descentralizării, responsabile de prestarea serviciilor publice devin autorităţile publice
descentralizate (consiliile locale şi raionale), iar, în condiţiile deconcentrării, responsabile de
prestare sunt autorităţile publice ale administraţiei de stat. În sistemul deconcentrat, statul prin mi-
nistere şi alte servicii centrale de specialitate reprezintă interesele colective ale întregii naţiuni104.
În art.3. din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public sunt stabili-
te activităţile desfăşurate de funcţionarii publici în interes public, care implică exercitarea preroga-
tivelor de putere publică: elaborarea şi coordonarea elaborării documentelor de politici; elaborarea
proiectelor de acte legislative şi normative, precum şi altor reglementări specifice autorităţii publi-
ce; punerea în executare a actelor legislative şi normative; elaborarea actelor administrative privind
aplicarea şi executarea actelor legislative şi normative, necesare pentru realizarea competenţei auto-
rităţii publice; controlul şi auditul public intern şi extern; gestionarea resurselor umane în serviciul
public; planificarea, gestionarea şi controlul resurselor financiare publice; administrarea fiscală.
Cele mai numeroase servicii publice sunt organizate de Guvern; de autorităţile publice cen-
trale (în afară de serviciile publice organizate sub formă de ministere, mai există o multitudine de
servicii publice organizate sub formă de agenţii naţionale, autorităţi naţionale, comisii naţionale,
institute naţionale şi oficii naţionale). Serviciile publice sub formă de organe de specialitate ale ad-
ministraţiei publice centrale, se înfiinţează prin lege ori prin hotărâri de Guvern sau ordine ale
miniştrilor. Tot astfel se înfiinţează şi instituţiile publice – servicii publice – de interes naţional,
precum şi regiile autonome de interes naţional. Serviciile publice se pot înfiinţa şi prin hotărârile
autorităţilor publice locale pentru satisfacerea intereselor la nivelul la care funcţionează aceste auto-
rităţi.
Cât priveşte desfiinţarea serviciilor publice, indiferent de forma organizaţional-juridică, ni-
velul la care ele funcţionează, autoritatea publică ce le-a creat, ele se desfiinţează prin aceleaşi acte
102
Mocanu V. Descentralizarea serviciilor publice. Concepte şi practice, Ed.TISH, Chişinău, 2001, p.17.
103
Popa V. Drept public, Chişinău, 1998, p.392.
87
104
Buzescu G. Locul şi rolul funcţionarului public în aparatul de stat. Teză de doctor, Chişinău, 2008, p.49.
www.cnaa.md.
juridice (lege, hotărâri ale Guvernului, ordine ale miniştrilor, sau prin decizii ale consiliilor locale)
prin care au fost create105.
După cum am menţionat, statul prin intermediul serviciilor publice asigură un nivel cores-
punzător de trai a oamenilor pe care îi reprezintă. Din aceste considerente statul prestează o variată
gamă de activităţi realizate prin prestarea diferitor servicii publice. Datorită existenţei a numeroase
servicii publice ştiinţa dreptului administrativ încearcă să clasifice serviciile publice după anumite
criterii, pentru a le putea urmări evoluţia şi necesităţile. La baza clasificării serviciilor publice unii
autori pun principiul separaţiei puterilor în stat: serviciile publice de legiferare au drept scop adopta-
rea de norme juridice general obligatorii, care să reglementeze, în mod uniform, la nivelul întregii
ţări, raporturile sociale, care apar între membrii societăţii; serviciile publice administrative asigură
executarea legilor şi a hotărârilor judecătoreşti, ordinea publică, paza hotarelor şi siguranţa naţiona-
lă, crearea condiţiilor optime de sănătate, instrucţie publică, cultură, transport etc.; serviciile publice
judiciare înfăptuite de instanţele judecătoreşti soluţionează conflictele juridice ce apar între membrii
societăţii, precum şi pentru a pedepsi pe cei care încalcă legea106.
Însă, acesta nu este unicul criteriu care poate fi pus la baza clasificării serviciilor publice,
existând şi alte criterii care sunt dependente alţi factori de ordin social, politic şi economic.
Din punct de vedere al competenţei teritoriale avem107:
a) servicii publice competente pe întreg teritoriul ţării (Parlamentul, Guvernul cu ministere-
le şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale);
b) servicii publice competente raionale, interraionale şi comunale sau pe grupe de comune
(judecătorii organizaţi pe grupe de comune, curţi de apel);
c) servicii publice ale puterii executive sau servicii publice administrative (organe delibera-
tive - consiliile locale şi cele raionale, organe executive - primarul).
După natura serviciilor publice pot fi clasificate în:
a) administrative – reprezintă serviciile publice tradiţionale şi se caracterizează printr-o
mare varietate şi sunt prestate, de regulă de sectorul public.
b) industriale şi comerciale – se caracterizează prin modul de finanţare a serviciilor publice
prin perceperea unor taxe de la utilizatori.
c) socio-culturale – sunt raportate la ideea de politici sociale ale statului şi reprezintă servi-
ciile care asigură o bunăstare a cetăţenilor şi dezvoltare socială a colectivităţilor în ansamblu.
Din punct de vedere al raporturilor, servicile publice pot fi clasificate în trei categorii:
105
www.cnaa.md.
88
106
Albu E. Administraţia ministerială a României, Ed.All Beck, Bucureşti, 2004, p.32.
107
Prisăcaru V. Funcţionarii publici, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p.112.
a) servicii monopolizate (de stat sau de o unitate administrativ-teritorială). Serviciile sunt
prestate de către stat sau de serviciile deconcentrate, sau descentralizate, de exemplu: serviciul
poştal, căile ferate, telecomunicaţie, obligându-i pe particulari să se folosească de aceste servicii;
b) servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu persoanele particulare au-
torizate; de exemplu, paralel cu instituţiile de învăţământ atât primar, cât şi universitar, instituţii
medicale finanţate din bugetul de stat sau bugetele locale, activează şi instituţii de învăţământ, insti-
tuţii medico-sanitare private. Autorităţile publice supraveghează activitatea instituţiilor private în
calitatea prestării serviciilor publice;
c) servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub paza unei autorităţi a admi-
nistraţiei publice (transportul urban cu maxi-taxi)108.
După modul în care se realizează interesul general:
a) servicii publice la realizarea cărora nu sunt implicate persoane din afară şi care au drept
scop satisfacerea directă şi individuală a cetăţenilor. Toate aceste servicii au în comun faptul că ce-
tăţeanul aşteaptă de la ele satisfacerea unei cerinţe personale şi trebuie să intre în raport cu ele pen-
tru a o obţine;
b) servicii publice la realizarea cărora participă indirect şi alte persoane şi fără ca benefici-
arul să intre în contact cu serviciul respectiv. În asemenea cazuri, clientul este utilizator, nu şi bene-
ficiar. Astfel, serviciile publice oferă avantaje particularilor în mod indirect;
c) servicii publice la realizarea cărora sunt implicate persoane din rândul cetăţenilor şi des-
tinate întregii colectivităţi umane în ansamblu, fără ca indivizii să cunoască, în mod individual, re-
zultatul (apărarea naţională, serviciul diplomatic) 109.
3. Noţiunea, clasificarea funcţionarilor publici şi a funcţiilor publice

Dacă e să definim noţiunea de funcţionar public, atunci e nevoie să ne referim atât la pre-
vederile legale, cât şi la doctrină. Literatura de specialitate de drept public şi cea de drept privat,
analizează această problemă folosind aproape în unanimitate expresia funcţie publică şi respectiv
funcţionar public.
Prof. Nicolae Neagu menţionează că persoanele care ocupă în condiţiile legii funcţii publi-
ce din cadrul serviciilor publice au calitatea de funcţionari publici110 .
Între noţiunile serviciu public, funcţie publică, funcţionar public există o legătură indisolu-
bilă, deoarece acestea sunt mecanisme prin intermediul cărora statul realizează interesul general.
Potrivit art.2. din Legea Republicii Moldova 158/04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi
statutul funcţionarului public, prin funcţionar public subînţelegem, persoană fizică numită, în con-
108
Iorgovan A. Drept administrativ, vol.I, Ed. "Hercules", 1993, p.71.
89
109
Iorgovan A. Drept administrativ, vol.I, Ed. "Hercules", 1993, p.71.
110
Neagu N. Natura juridică şi etica funcţiei publice, Ed. Bren, Bucureşti, 2006, p.143.
diţiile prezentei legi, într-o funcţie publică, iar prin funcţie publică – ansamblul atribuţiilor şi obli-
gaţiilor stabilite în temeiul legii în scopul realizării prerogativelor de putere publică. Funcţia publică
- formă specifică de realizare a serviciului public. Prof. Victor Popa defineşte funcţia publică ca o
unitate primară a autorităţilor publice, care determină locul şi rolul cetăţenilor în munca socială în
sistemul serviciului public, iar funcţionarul public fiind conceput ca persoana care ocupă funcţie de
stat remunerată111.
Prof. Alexandru Negoiţă, defineşte funcţia publică drept un ansamblu de atribuţii stabilite
prin lege sau prin actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte
o persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a
îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice 112.
Prof. Antonie Iorgovan afirmă că prin funcţie publică se înţelege situaţia113 juridică a per-
soanei fizice învestită legal, cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice ce constă în
ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex, dintre persoana juri-
dică şi organul care l-a învestit.
Din opiniile exprimate în literatura de specialitate, rezultă unele trăsături specifice funcţiei
publice: reprezintă un complex de atribuţii şi responsabilităţi, stabilite de legiuitor; este permanentă
(are caracter de continuitate, fiind creată prin lege), în sensul că sunt înfiinţate pentru satisfacerea
unui interes general, în mod perpetuu, adică fără limită de timp şi fără intermitență; este creată de
lege şi în baza legii prin hotărârea unei autorităţi publice; are o funcţionare continuă; este creată să
realizeze satisfacerea intereselor generale şi a celor locale; persoana fizică ce o deţine este învestită
legal în funcţie şi o exercită în baza şi executarea legii; funcţia publică se ocupă prin numire, con-
curs sau alegere în modul prevăzut de lege; nu poate constitui obiectul înţelegerii între părţi şi nici
stabilită prin contract114.
Funcţiile publice se instituie în temeiul actelor Parlamentului, Preşedintelui Republicii
Moldova, Guvernului şi ale altor autorităţi publice, emise în limitele competenţei lor, stabilite de
Constituţie şi de alte legi. Statutul juridic al funcţiei publice se stabileşte potrivit nivelului organiza-
torico-juridic al autorităţii publice care angajează funcţionarul, locului şi rolului acestei funcţii,
structura autorităţii publice, caracterului si nivelului de competenţă profesională care se cer pentru
ocuparea funcţiei respective.
Clasificarea funcţiilor publice
111
Popa V. Funcţia publică în contextul reformei serviciului public, Revista Politici Publice, nr.1, Ianuarie 2007, p.3.
112
Negoiţă A. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex SRL, Bucureşti, 1993, .79.
90
113
114
Manda C. Drept administrativ, Ed. Victor, Bucureşti, 2000, p.105.
Pentru o mai bună înţelegere a funcţiilor publice este necesară o clasificare a acestora după
anumite criterii. Prof. Antonie Iorgovan, deosebeşte două mari categorii de funcţii publice115:
- funcţii de conducere;
- funcţii de execuţie.
1. La rândul său, sub aspectul conţinutului procesului decizional, funcţiile de conducere
sunt: funcţii care presupun toate elementele conducerii, sau numai ale unora dintre acestea; sub as-
pectul sursei legislative se disting: funcţii prevăzute numai în Constituţie (demnitari şi anumite
funcţii eligibile), funcţii prevăzute în statutul funcţionarilor publici, respectiv în statute speciale
pentru unele sectoare ori organe; sub aspectul gradului de complexitate şi răspundere distingem:
funcţii de conducere la nivelul organului administrativ, respectiv la nivelul organelor interne si la
nivelul compartimentelor; sub aspectul naturii intrinseci: funcţii de conducere cu o natură exclu-
siv administrativă (ministru, director general, director, rector etc.), funcţii de conducere de speciali-
tate (director tehnic, inginer şef, contabil şef etc.); sub aspectul retribuţiei: funcţii de conducere
retribuite; funcţii de conducere neretribuite.
2. Funcţiile de execuţie la rândul lor sunt clasificate de prof. Antonie Iorgovan în două ca-
tegorii: a) funcţii pur administrative: principale şi auxiliare; b) funcţii de specialitate: tehnice, eco-
nomice, juridice ale specialităţii.
După gradul de stricteţe al disciplinei: funcţiile se împart în două mari categorii:funcţii ci-
vile; funcţii cu caracter militar.
După modul de desemnare a titularilor: funcţii care presupun numirea titularilor; funcţii
care presupun repartizarea titularilor; funcţii care presupun alegerea titularilor.
După regimul juridic aplicabil: funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, înţele-
gând prin drept comun regimul stabilit de Statutul funcţionarilor publici; funcţii cărora li se aplică
regimuri statutare speciale, potrivit principiilor Statului funcţionarilor publici116.
Prof. Nicolae Negu exprimă o altă opinie privind clasificarea funcţiilor publice, conside-
rând că acestea trebuie clasificate aşa cum prevăd actele legislative, deoarece o astfel de clasificare
este mai simplă şi mai aproape de realitate117.
În baza prevederilor art.7 din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului
public şi conform nivelului atribuţiilor titularului, funcţiile publice se clasifică în următoarele cate-
gorii:
a) funcţii publice de conducere de nivel superior;
b) funcţii publice de conducere;
c) funcţii publice de execuţie.
115
91
116
117
Neagu N. Natura juridică şi etica funcţiei publice, Ed. Bren, Bucureşti, 2006, p.135.
În raport cu complexitatea şi natura sarcinilor, cu nivelul de importanţă şi responsabilitate,
fiecare categorie de funcţii publice se împarte în grupuri, specificate în Clasificatorul unic al funcţii-
lor publice, aprobat de Parlament. În baza anexei nr.2 din Legea cu privire la funcţia publică şi sta-
tutul funcţionarului public, funcţiile de demnitate publică se clasifică în două categorii:
1. Funcţiile de demnitate publică obţinute în urma alegerilor:
 Preşedinte al Republicii Moldova
 Preşedinte al Parlamentului
 Vicepreşedinte al Parlamentului
 Preşedinte al comisiei permanente a Parlamentului
 Vicepreşedinte al comisiei permanente a Parlamentului
 Preşedinte al fracţiunii parlamentare
 Membru al Biroului permanent al Parlamentului
 Secretar al comisiei permanente a Parlamentului
 Deputat în Parlament
 Guvernator (Başcan) al Unităţii teritoriale autonome Găgăuzia
 Preşedinte al Adunării Populare a Unităţii teritoriale autonome Găgăuzia
 Vicepreşedinte al Adunării Populare a Unităţii teritoriale autonome Găgăuzia
 Preşedinte al comisiei permanente a Adunării Populare a Unităţii teritoriale autonome
Găgăuzia
 Prim-vicepreşedinte şi vicepreşedinte al Comitetului executiv al Unităţii teritoriale au-
tonome Găgăuzia
 Primar General al municipiului Chişinău
 Preşedinte al Consiliului municipal Chişinău
 Preşedinte al raionului
 Primar al municipiului
 Primar al satului (comunei), sectorului, oraşului
 Preşedinte, prim-vicepreşedinte, vicepreşedinte şi secretar ştiinţific general al Academi-
ei de Ştiinţe a Moldovei
2. Funcţiile de demnitate publică obţinute prin numire:

 Prim-ministru
 Prim-viceprim-ministru
 Viceprim-ministru
 Ministru
92
 Director general al autorităţii administrative
 Preşedinte, judecător şi judecător asistent al Curţii Constituţionale
 Preşedinte, vicepreşedinte, judecător, prim-judecător asistent, judecător asistent al Curţii
Supreme de Justiţie
 Preşedinte, vicepreşedinte, judecător al Curţii de Apel
 Preşedinte, vicepreşedinte, judecător al Curţii de Apel Economice
 Preşedinte, vicepreşedinte, judecător al judecătoriei
 Procuror General, prim-adjunct al Procurorului General, adjunct al Procurorului Gene-
ral, procurori de toate nivelurile
 Director al Centrului pentru Drepturile Omului, avocat parlamentar
 Preşedinte, vicepreşedinte, membru al Curţii de Conturi
 Director, director adjunct al Serviciului de Informaţii şi Securitate
 Preşedinte, vicepreşedinte, secretar al Comisiei Electorale Centrale
 Preşedinte, membru al Consiliului Coordonator al Audiovizualului
 Preşedinte, vicepreşedinte, membru al Comisiei Naţionale a Pieţei Financiare
 Guvernator, prim-viceguvernator, viceguvernator al Băncii Naţionale a Moldovei
 Director general, director al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Energetică
 Director şi director adjunct al Agenţiei Naţionale pentru Reglementare în Comunicaţii
Electronice şi Tehnologia Informaţiei
 Director general, director general adjunct al Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concu-
renţei
Clasificarea funcţionarilor publici

Clasificarea funcţionarilor publici se poate face în baza aceloraşi criterii ca şi clasificarea
funcţiilor publice118. Astfel, Ion Popescu Slăniceanu utilizează următoarele criterii de clasificare:
a) natura şi importanţa funcţiilor, după care avem: funcţionari de conducere şi control şi
funcţionari de execuţie;
b) statutul juridic aplicabil, după care funcţionarii publici pot fi:
- unii cărora li se aplică statutul general;
- alţii cărora li se aplică statute speciale.
c) gradul de disciplină aplicabil, după care funcţionarii publici pot fi civili sau militari;
d) natura autorităţilor din structura cărora fac parte, potrivit căreia unii funcţionari publici
sunt ai statului, alţii ai autorităţilor publice locale autonome;
118
93
e) după nivelul studiilor cerute, pentru unii funcţionari publici se cer studii superioare, pen-
tru alţii, studii medii-liceale sau postliceale, pentru alţii, studii generale119 .
Funcţionarii angajaţi în structurile aparatului de stat pot fi clasificaţi în următoarea ordine:
- funcţionari de demnităţi publice (aleşi sau numiţi de autorităţile publice antrenate în exer-
citarea puterii de stat, şi administrarea domeniului public local);
- funcţionari de conducere cu o natură exclusiv administrativă (ministru, director general,
director, rector etc.);
- funcţionari de conducere de specialitate (director tehnic, inginer şef, contabil şef etc.);
- funcţionari de execuţie pur administrativă (organele administraţiei publice);
- funcţionari de specialitate;
- funcţionari de execuţie civilă, respectiv cu caracter militar;
- funcţionari din sistemul jurisdicţional120.
Potrivit art. art.8, 9 şi 10 din Legea Republicii Moldova privind funcţia publică şi statutul
funcţionarului public, conform nivelului atribuţiilor titularului, funcţionarii publici se clasifică în
trei categorii:
1) Funcţionari publici de conducere de nivel superior, care realizează managementul ni-
velului superior în autorităţile publice. Categoria funcţionarilor publici de conducere de nivel su-
perior include persoanele care sunt numite în una din următoarele funcţii publice de conducere de
nivel superior:
a) conducător şi adjunct al conducătorului Aparatului Guvernului;
b) viceministru;
c) adjunct al conducătorului autorităţii administrative;
d) conducător şi adjunct al conducătorului aparatului autorităţii publice (Parlamentul,
Preşedintele Republicii Moldova, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea Constituţională,
Curtea Supremă de Justiţie, Procuratura Generală, Curtea de Conturi).
2) Funcţionari publici de conducere, care organizează, coordonează, îndrumă şi contro-
lează activităţile: elaborarea şi coordonarea elaborării documentelor de politici; elaborarea proiecte-
lor de acte legislative şi normative, precum şi altor reglementări specifice autorităţii publice; pune-
rea în executare a actelor legislative şi normative; elaborarea actelor administrative privind aplica-
rea şi executarea actelor legislative şi normative, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii
publice; controlul şi auditul public intern şi extern; gestionarea resurselor umane în serviciul public;
planificarea, gestionarea şi controlul resurselor financiare publice; administrarea fiscală - sub autori-
Slăniceanu I. Teoria funcţiei publice, Ed. Evrika, Brăila, 1999, p.123.

119
94
120
www.cnaa.md.
tatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unei persoane ce exercită funcţie de demnitate
publică.
La categoria funcţionarilor publici de conducere se includ persoanele numite, în condiţiile
Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, în una din următoarele funcţii
publice de conducere:
a) conducător şi adjunct al conducătorului organului din subordinea ministerelor şi altor
autorităţi administrative;
b) conducător şi adjunct al conducătorului subdiviziunii interioare a autorităţii publice;
c) conducător şi adjunct al conducătorului serviciului desconcentrat al autorităţii publice;
d) vicepreşedinte al raionului;
e) viceprimar al municipiului;
f) viceprimar al satului (comunei), sectorului, oraşului;
g) conducător şi adjunct al conducătorului serviciului descentralizat, organizat în unitatea
administrativ-teritorială şi în unitatea teritorială autonomă cu statut special;
h) secretar al consiliului satului (comunei), sectorului, oraşului (municipiului), raionului şi
secretar al preturii;
i) pretor şi vicepretor al sectorului municipiului Chişinău.
3) Funcţionari publici de execuţie
Categoria funcţionarilor publici de execuţie include persoanele numite, în condiţiile Legii
cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, în alte funcţii publice decât funcţionarii
publici de conducere de nivel superior şi funcţionarii publici de conducere.
Vorbind de clasificarea doctrinară, atunci distingem următoarele categorii de funcţionari
publici: conducători, persoane cu funcţii de răspundere, specialişti şi personal de deservire tehnică(
ca ex. contabili, programatori ş.a. )
Pentru fiecare categorie de funcţionari publici se stabilesc următoarele grade de califica-
re121:
a) pentru funcţionarii publici de conducere de nivel superior:
consilier de stat al Republicii Moldova de clasa I;
consilier de stat al Republicii Moldova de clasa a II-a;
consilier de stat al Republicii Moldova de clasa a III-a;
b) pentru funcţionarii publici de conducere:
consilier de stat de clasa I;
consilier de stat de clasa a II-a;
95
121
Art.33 din Legea Republicii Moldova nr. 158/04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului pub-
lic //Monitorul Oficial 230-232/840, 23.12.2008.
consilier de stat de clasa a III-a;
c) pentru funcţionarii publici de execuţie:
consilier de clasa I;
consilier de clasa a II-a;
consilier de clasa a III-a.
Gradul de calificare de clasa a III-a se conferă funcţionarului public debutant, după ce a
fost confirmat în funcţia publică, dacă a obţinut la evaluarea activităţii profesionale cel puţin califi-
cativul „satisfăcător”, iar funcţionarului public de conducere de nivel superior – la numirea lor în
funcţie. Conferirea gradului de calificare imediat superior se face dacă funcţionarul public a obţinut
cel puţin calificativul „bine” la 3 evaluări ale performanţelor profesionale. Funcţionarului public i se
poate conferi un grad de calificare ce îl depăşeşte pe cel anterior cu un grad în cazul îndeplinirii
unor misiuni de importanţă deosebită sau obţinerii calificativului “foarte bine” la ultimele 2 evaluări
ale performanţelor profesionale. Aprecierea caracterului deosebit al misiunii este de competenţa
conducătorului autorităţii publice cu drept de conferire a gradelor de calificare. Fiecărui grad de
calificare îi corespunde un anumit spor la salariu, calculat din data conferirii acestuia. Funcţionarul
public îşi păstrează gradul de calificare deţinut în cazul promovării în cadrul aceleiaşi categorii de
funcţii publice, avansării sau retrogradării în trepte de salarizare, transferului, detaşării, interimatu-
lui unei funcţii publice de conducere, reangajării în serviciul public. În cazul promovării într-o
funcţie publică dintr-o categorie superioară, funcţionarului public i se conferă gradul de calificare
inferior corespunzător categoriei funcţiei publice în care a promovat. Gradul de calificare se conferă
de către persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie a funcţionarului public,
printr-un act administrativ. Gradul de calificare se consemnează în carnetul de muncă al funcţiona-
rului public, iar copia actului administrativ prin care s-a conferit gradul de calificare se păstrează în
dosarul personal al acestuia. Funcţionarului public i se poate retrage gradul de calificare, prin hotă-
râre judecătorească definitivă, pentru săvârşirea unor acţiuni ilegale ce prevăd răspundere penală,
precum şi în cazul când gradul de calificare a fost conferit cu încălcarea legislaţiei.
96
TEMA 12: REGLEMENTAREA FUNCȚIEI PUBLICE ȘI STATUTUL FUNCȚIO-
NARULUI PUBLIC
1. Instituirea funcției publice și condițiile (exigențele) la ocuparea funcției publice.
2. Modurile de ocupare a funcției publice și temeiurile de apariție a raporturilor de ser-
viciu.
3. Drepturile și obligațiile funcționarilor publici
4. Incompatibilitățile (restricțiile) față de funcționarii publici.
5. Avansarea (promovarea) funcționarilor publici
6. Modificarea și suspendarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.
7. Încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.
8. Stimularea și răspunderea juridică a funcționarilor publici.
1. Modurile de ocupare a funcţiei publice şi temeiurile de apariţie, modificare, sus-

pendare şi încetare a raporturilor de serviciu
Orice persoană fizică pentru а putea fi titulară а unei funcţii publice, trebuie să respecte trei
categorii de condiţii. Prima sunt condiţii fundamentale, a doua sunt condiţiile generale şi condiţii
speciale.
Condiţiile cu caracter fundamental şi general sunt înaintate faţă de toate categoriile de
funcţionari publici, cele speciale faţă de categorii aparte. Aceste condiţii trec în nişte restricţii înain-
tate faţă de candidat şi ulterior faţă de un funcţionar public in exerciţiu.
Condiţii fundamentale: art.39 din Constituţia Republicii Moldova prevede că cetăţenii
Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum
şi prin reprezentanţii lor şi dispoziţia că oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o
funcţie publică. Din acest articol deducem două cerinţe:
- să aibă cetăţenia Republicii Moldova;
- să aibă capacitatea juridică de exerciţiu deplină, de a-şi asuma drepturi şi obligaţii.
Condiţiile de bază pentru a candida la o funcţie publică în conformitate cu legea sus

menţionată122:
a) deţine cetăţenia Republicii Moldova;
b) posedă limba moldovenească şi limbile oficiale de comunicare interetnică vorbite în te-
ritoriul respectiv în limitele stabilite de lege;
c) are capacitate deplină de exerciţiu;
97
122
d) nu a împlinit vârsta necesară obţinerii dreptului la pensie pentru limită de vârstă;
e) este aptă, din punct de vedere al stării sănătăţii, pentru exercitarea funcţiei publice, con-
form certificatului medical eliberat de instituţia medicală abilitată, dacă pentru funcţia respectivă
sunt stabilite cerinţe speciale de sănătate;
f) are studiile necesare prevăzute pentru funcţia publică respectivă;
g) îndeplineşte cerinţele specifice pentru ocuparea unor anumite funcţii publice, inclusiv nu
deţine cetăţenia altui stat dacă candidează la o funcţie care prevede acces la secretul de stat;
h) nu are antecedente penale nestinse pentru infracţiuni săvârșite cu intenţie;
i) nu este privată de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activita-
te, ca pedeapsă de bază sau complementară, ca urmare a sentinţei judecătoreşti definitive prin care
s-a dispus această interdicţie.
Pentru ocuparea funcţiilor publice în autorităţile publice sunt necesare studii superioare ab-
solvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, cu excepţia funcţiilor publice de execuţie din autori-
tăţile administraţiei publice locale de nivelul întâi în care, după caz, pot fi încadrate persoane cu
studii medii de specialitate absolvite cu diplomă.
Condiţii speciale pentru a candida la o funcţie publică, care depinde de caracterul funcţiei
şi domeniul de activitate: studii superioare, sănătate excelentă în poliţie, armată), vârstă anumită
pentru unele categorii de funcţionari(procurori, judecători) 123. Cerinţele speciale pentru ocuparea
unei funcţii sunt definite de Legea cu privire la Statutul Judecătorului, Legea cu privire la Statutul
Deputatului. Codul electoral, determină modul de organizare şi desfăşurare a alegerilor în funcţiile
de deputaţi în Parlamentul RM, consilieri locali, de primari, de consilieri în UAT, în RM.
Dacă e să analizăm condiţiile de ocupare a funcţiilor publice, e necesar de menţionat urmă-
toarele: Respectarea condiţiilor înaintate faţă de ocuparea unei funcţii publice este obligatoriu deoa-
rece consecinţele nerespectării acestora pot duce la întreruperea raportului juridic. Mai mult ca atât
în practică ne sunt cunoscute multe cazuri când unii funcţionari publici ocupă unele funcţii publice,
indiferent de faptul că nu întrunesc condiţiile înaintate faţă de funcţiile ocupate (de ex. cunoaşterea
limbii de stat).
Modurile de încadrare în serviciul public şi de instituire a raporturilor dintre noul angajat
şi autoritatea respectivă. Cunoaştem următoarele moduri de ocupare a funcţiei publice prevăzute de
Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public:
1) concurs;
2) promovare;
3) transfer.
123
Orlov M. Belecciu Ş. op.cit., p.113.
98
1. Concursul124 - are la bază principiile competiţiei deschise, transparenţei, competenţei şi
meritelor profesionale, precum şi principiul egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare
cetăţean. Această modalitate îmbină elementele de alegere şi de numire. Premiza de bază este parti-
ciparea mai multor candidaţi şi ca rezultat întocmeşte o concluzie de selectare a unei persoane care
se prezintă pentru aprobarea conducătorului este în drept să emită ordin de numire în funcţie publi-
că.
Concursul se organizează, în condiţiile legii, de către comisia de concurs pentru funcţiile
publice de conducere de nivel superior vacante. Pentru a ocupa o funcţie publică de conducere de
nivel superior, persoana trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele cerinţe:
a) să respecte condiţiile fundamentale şi de bază;
b) să aibă studii superioare, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
c) să aibă cel puţin 5 ani vechime în specialitatea/profilul funcţiei publice respective.
Numirea în funcţie a funcţionarilor publici de conducere de nivel superior, modificarea,
suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu se fac, în condiţiile legii, după caz, de către: Gu-
vern; conducătorii autorităţilor publice respective; comisii de concurs.
Condiţiile de desfăşurare a concursului se publică în Monitorul Oficial al Republicii Mol-
dova, pe pagina web a autorităţii publice iniţiatoare, precum şi se afişează pe panoul informaţional
la sediul autorităţii publice, într-un loc vizibil şi accesibil publicului, cu cel puţin 20 de zile calenda-
ristice înainte de data desfăşurării concursului. Litigiile cu privire la concurs se soluţionează de in-
stanţa de contencios administrativ competentă.
Pentru ocuparea funcţiei publice in aparatele Parlamentului, Preşedintelui Republicii Mol-
dova, Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, autorităţilor administrative publice locale
de nivelul al doilea şi pentru funcţionarii publici de conducere din autorităţile administraţiei publice
locale de nivelul întâi se cer studii superioare absolvite cu diploma de licenţă sau echivalenţă. Pen-
tru ocuparea funcţiilor publice de executare din autorităţile administraţiei publice locale de nivelul
întâi se cer studii superioare cu diplomă de licenţă sau echivalenţă, ori după caz, studii medii de
specialitate, absolvire cu diploma.
2. Promovarea în funcţie125. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin
ocuparea unei funcţii publice superioare celei exercitate. Promovarea funcţionarului public într-o
funcţie publică superioară se face în bază de merit. Promovarea funcţionarului public se efectuează
de autoritatea publică în care funcţia publică respectivă este vacantă. Poate fi promovat într-o
funcţie publică superioară funcţionarul public care a obţinut în urma evaluării performanţelor profe-
124
99
125
sionale calificativul „foarte bine” la ultimele 2 evaluări sau calificativul „bine” la ultimele 3 evalu-
ări. În situaţia în care doi sau mai mulţi funcţionari publici îndeplinesc condiţiile promovării într-o
funcţie publică superioară, selecţia se face pe bază de concurs.
3. Transferul126. Transferul, ca modalitate a modificării raporturilor de serviciu, are loc în-
tre autorităţile publice sau între subdiviziunile interioare ale aceleiaşi autorităţi publice. Transferul
se face în interesul serviciului sau la cererea funcţionarului public. Transferul în cadrul aceleiaşi
autorităţi publice se dispune de conducătorul autorităţii. Transferul între autorităţile publice se dis-
pune de către conducătorul autorităţii publice, la solicitarea autorităţii publice în interesul căreia se
efectuează transferul, cu înştiinţarea Guvernului. Transferul în interesul serviciului se face numai cu
acordul scris al funcţionarului public transferat, cu excepţia cazului de transfer într-o funcţie publică
inferioară pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a drepturilor salariale.
În cazul transferului în interesul serviciului în altă localitate, funcţionarul public transferat
are dreptul la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu suplimentar plătit de 7
zile calendaristice. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea publică la care se face transferul,
în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului. Transferul în interesul serviciului se
face într-o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public. Transferul
la cererea funcţionarului public se face într-o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută
de funcţionarul public sau într-o funcţie publică de nivel inferior. Autorităţile publice pot da publi-
cităţii funcţiile publice care pot fi ocupate prin transfer la cerere. În situaţia în care doi sau mai
mulţi funcţionari publici solicită ocuparea unei funcţii publice prin transfer la cerere, este avantajat
funcţionarul public care deţine rezultate mai bune la evaluarea performanţelor profesionale. În cazul
în care rezultatele evaluării performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici sunt egale, se-
lecţia se face pe bază de concurs.
Temeiurile de apariţie a raporturilor de serviciu

Numirea în funcţia publică. Raporturile de serviciu apar în baza actului administrativ de
numire în funcţia publică, emis în condiţiile Legii Republicii Moldova cu privire la funcţia publică
şi statutul funcţionarului public . Conţinutul raportului juridic de funcţie publică priveşte о singură
persoană, concret, ре titularul lor şi nu mai multe persoane, adică ре toţi membrii colectivului се
alcătuiesc persoana juridică127.
Actul administrativ de numire are formă scrisă şi conţine temeiul legal al numirii, referinţa
la una din modalităţile de ocupare a funcţiei publice, numele funcţionarului public, funcţia publică,
data de la care acesta urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, perioada de probă,
126
100
127
Grădinaru N., Udrescu Gh. Drept administrativ, Note de curs, Ed. Alutus, 2004, p.71.
după caz, alte componente stabilite de legislaţie. Numirea în funcţiile publice de conducere de nivel
superior se face de către subiecţii Guvern. Numirea în funcţiile publice de conducere şi de execuţie
se face prin actul administrativ emis de către conducătorul sau, după caz, de organul colegial de
conducere al autorităţii publice în care urmează să-şi desfăşoare activitatea funcţionarul public.
Aşadar, raportul juridic de serviciu apare odată cu momentul emiterii actului juridic, nor-
mele căruia reglementează modul concret de ocupare a funcţiei publice. Între practicieni părerile
privind momentul apariţiei raportului de serviciu s-au împărţit: unii consideră că raportul de servi-
ciu apare odată cu încheierea contractului individual cu funcţionarul public, alţii - odată cu emiterea
ordinului, hotărârii, deciziei. Deci ca temei juridic pot fi recunoscute:
- emiterea actului administrativ de numire în funcţie;
- validarea rezultatelor alegerilor;
Perioada de probă pentru funcţionarul public debutant: Funcţionar public debutant este
persoana care exercită o funcţie publică pentru prima dată. Perioada de probă are drept scop verifi-
carea cunoştinţelor, abilităţilor şi atitudinilor profesionale în îndeplinirea funcţiei publice, formarea
practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului şi
exigenţelor administraţiei publice. Durata perioadei de probă este de 6 luni.
Funcţionarilor publici de conducere de nivel superior nu li se stabileşte perioadă de probă.
La expirarea perioadei de probă, funcţionarul public debutant:
a) este confirmat în funcţia publică dacă a obţinut la evaluarea activităţii profesionale cel
puţin calificativul „satisfăcător”;
b) este eliberat din funcţia publică dacă a obţinut la evaluarea activităţii profesionale califi-
cativul „nesatisfăcător”.
Jurământul funcţionarului public: funcţionarul public depune jurământ de credinţă cu ur-
mătorul cuprins: „Jur solemn să respect Constituţia Republicii Moldova, drepturile şi libertăţile
fundamentale ale omului, să apăr suveranitatea, independenţa şi integritatea teritorială a Republicii
Moldova, să execut în mod obiectiv şi imparţial legile ţării, să îndeplinesc conştiincios obligaţiile ce
îmi revin în exercitarea funcţiei publice şi să respect normele de conduită profesională.” Funcţiona-
rul public depune jurământul o singură dată, la intrarea în funcţia publică, după îndeplinirea con-
diţiilor referitoare la perioada de probă specificate, în termen de 10 zile de la confirmarea în funcţia
publică, în prezenţa conducătorului autorităţii publice respective şi în faţa simbolurilor de stat.
Funcţionarul public semnează jurământul, care se păstrează în dosarul lui personal. Refuzul depune-
rii jurământului are ca efect destituirea funcţionarului din funcţia publică.
101
Temeiurile de modificare a raporturilor de serviciu128
Modificarea raporturilor de serviciu se face:
a) în interesul serviciului;
b) la cererea funcţionarului public.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de conducere şi de execuţie
are loc prin:
a) promovare în funcţie;
b) avansare sau retrogradare în trepte de salarizare: avansarea funcţionarului public în
trepte de salarizare se efectuează în funcţie de performanţa profesională a acestuia, în condiţiile
Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi legislaţiei cu privire la salariza-
rea funcţionarilor publici.
Trecerea funcţionarului public într-o treaptă de salarizare superioară se efectuează succe-
siv, cu condiţia obţinerii la evaluarea performanţelor profesionale cel puţin a calificativului „bine”.
În cazul obţinerii la evaluarea performanţelor profesionale a calificativului „satisfăcător”, funcţiona-
rul public rămâne în aceeaşi treaptă de salarizare. În cazul obţinerii la evaluarea performanţelor pro-
fesionale a calificativului „nesatisfăcător”, funcţionarul public este retrogradat în treapta de salariza-
re imediat inferioară.
c) detaşare: detaşarea în interesul serviciului se dispune de către conducătorul autorităţii
publice, la solicitarea autorităţii publice în interesul căreia se efectuează detaşarea.
Detaşarea se dispune pentru o perioadă de cel mult un an. Cu acordul funcţionarului pu-
blic, perioada detaşării poate fi prelungită cu încă cel mult un an. Detaşarea funcţionarului public nu
poate fi realizată mai des decât o dată la 5 ani. Detaşarea se poate dispune doar dacă pregătirea pro-
fesională a funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice în care
urmează să fie detaşat. Funcţionarul public este în drept să refuze detaşarea din următoarele motive:
a) graviditate;
b) îşi creşte singur copilul minor;
c) este singurul întreţinător al familiei;
d) starea sănătăţii, confirmată prin certificat medical, face contraindicată detaşarea;
e) detaşarea se efectuează într-o funcţie publică inferioară celei exercitate;
f) detaşarea se face într-o localitate în care nu i se asigură condiţii de trai;
g) alte motive temeinice care justifică refuzul de a fi detaşat.
Pe perioada detaşării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică. Pe perioada detaşă-
rii, funcţionarul public este salarizat de autoritatea publică la care este detaşat. Salariul corespunză-
102
128
Art. art.44 -50 din Legea Republicii Moldova nr. 158/04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionar-
ului public //Monitorul Oficial 230-232/840, 23.12.2008.
tor funcţiei publice în care este detaşat nu poate fi mai mic decât salariul de la locul de muncă pre-
cedent. Pe perioada detaşării în altă localitate, autoritatea publică beneficiară este obligată să supor-
te costul integral al transportului, dus şi întors, cel puţin o dată pe lună, precum şi cel al cazării. Per-
soana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie va dispune eliberarea funcţionarului
public din funcţia publică deţinută în cazul în care acesta refuză detaşarea fără a avea motive înte-
meiate.
d) transfer;
e) interimatul unei funcţii publice de conducere: exercitarea temporară a unei funcţii publi-
ce de conducere se realizează prin asigurarea interimatului de către funcţionarul public care îndepli-
neşte condiţiile specifice pentru ocuparea acestei funcţii publice şi nu are sancţiuni disciplinare nes-
tinse în condiţiile prezentei legi. Nu se consideră interimat situaţia când funcţia publică de conduce-
re este exercitată temporar de către adjunctul titularului funcţiei publice în cauză. Dacă funcţia pu-
blică de conducere este vacantă, interimatul funcţiei se aplică de către persoana/organul care are
competenţa legală de numire în funcţie pe o perioadă de cel mult 6 luni pe an, cu înştiinţarea Gu-
vernului. Perioada poate fi prelungită cu cel mult 6 luni, cu înştiinţarea Guvernului, dacă autoritatea
publică a organizat concurs şi funcţia publică nu a fost ocupată, în condiţiile legii. Dacă salariul
corespunzător funcţiei publice pentru care este asigurat interimatul este mai mare, funcţionarul pu-
blic are dreptul la acest salariu.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de conducere de nivel su-
perior are loc prin:
a) avansare sau retrogradare în trepte de salarizare;
b) detaşare;
c) transfer în interesul serviciului: Funcţionarii publici de conducere de nivel superior pot
fi transferaţi în interesul serviciului în funcţiile publice cu respectarea prevederilor Legii cu privire
la funcţia publică şi statutul funcţionarului public. Transferul în interesul serviciului al funcţionaru-
lui public de conducere de nivel superior se face într-o funcţie publică de conducere de nivel su-
perior vacantă în cazul în care:
a) este necesară coordonarea unor activităţi complexe de către un funcţionar public de con-
ducere de nivel superior cu o anumită calificare, specializare şi experienţă sau de natura celor care
intră în atribuţiile funcţionarului public de conducere de nivel superior;
b) este necesară coordonarea unor proiecte sau programe de importanţă majoră.
Pentru un funcţionar public de conducere de nivel superior, transferul în interesul serviciu-
lui nu poate fi realizat mai des decât o dată pe an, cu excepţia reorganizării autorităţii publice.
103
Refuzul neîntemeiat al transferului în interesul serviciului are ca efect eliberarea din
funcţia publică. Actul administrativ de eliberare poate fi atacat de către funcţionarul public de con-
ducere de nivel superior în instanţa de contencios administrativ în modul stabilit de lege.
Autorităţile publice au obligaţia să asigure compensarea cheltuielilor ocazionate de transfe-
rul în interesul serviciului, precum şi să pună la dispoziţie locuinţe de serviciu, în condiţiile legii.
Temeiurile de suspendare a raporturilor de serviciu

Suspendarea raporturilor de serviciu presupune încetarea îndeplinirii pentru o anumită pe-
rioadă a atribuţiilor de către funcţionarul public şi a plăţii drepturilor salariale de către autoritatea
publică în care acesta activează. Suspendarea raporturilor de serviciu poate interveni în circum-
stanţe ce nu depind de voinţa părţilor, prin acordul părţilor sau la iniţiativa uneia dintre părţi. Sus-
pendarea raporturilor de serviciu se aprobă sau, după caz, se constată, prin actul administrativ al
persoanei/organului care are competenţa legală de numire în funcţie, cu excepţia concediului de
maternitate, boală sau traumă. Suspendarea raporturilor de serviciu se consemnează în dosarul per-
sonal şi în carnetul de muncă129.
Raporturile de serviciu se suspendă în următoarele circumstanţe ce nu depind de voinţa
părţilor:
a) alegere sau numire într-o funcţie de demnitate publică pentru perioada respectivă;
b) încadrare în cabinetul persoanei ce exercită funcţie de demnitate publică;
c) concediu de maternitate;
d) boală sau traumă;
e) carantină;
f) încorporare în serviciul militar ori în serviciul civil (de alternativă);
g) forţă majoră, confirmată în modul stabilit, ce nu impune încetarea raporturilor de servi-
ciu;
h) stabilire pe termen determinat a gradului de invaliditate ca urmare a unui accident de
muncă suferit în timpul exerciţiului funcţiei publice, care nu-i permite funcţionarului public
exerciţiul acesteia;
i) în alte circumstanţe prevăzute de lege.
Raporturile de serviciu se suspendă de către autoritatea publică:
a) dacă funcţionarul public este arestat preventiv sau îi este aplicat arestul administrativ;
104
129
Art. art.51-54 din Legea Republicii Moldova nr. 158/04.07.2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionar-
b) pe durata anchetei de serviciu în privinţa funcţionarului public, dacă exercitarea în con-
tinuare a atribuţiilor de către acesta ar putea afecta desfăşurarea obiectivă a anchetei şi rezultatele
acesteia;
c) în cazul recunoaşterii în calitate de bănuit sau emiterii în privinţa acestuia a ordonanţei
de punere sub învinuire, până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti;
d) în alte cazuri prevăzute de lege.
La cererea funcţionarului public, raporturile de serviciu se suspendă în caz de:
a) înregistrare, în condiţiile legii, în calitate de concurent electoral sau în calitate de per-
soană de încredere a unui concurent electoral;
b) concediu pentru îngrijirea copilului în vârstă de până la 6 ani, în condiţiile legii;
c) concediu pentru îngrijirea unui membru bolnav al familiei cu durata de până la un an,
conform certificatului medical;
d) concediu neplătit, în condiţiile legii;
e) îngrijire a copilului bolnav în vîrstă de până la 7 ani;
f) îngrijire a copilului invalid până la vârsta de 16 ani;
g) însoţire a soţului (soţiei) membru al personalului instituţiilor serviciului diplomatic la
transferarea lui într-o misiune diplomatică sau oficiu consular;
h) în alte circumstanţe prevăzute de lege.
Aceeaşi lege stipulează că cererea de suspendare a raporturilor de serviciu se depune în
scris, cu cel puţin 5 zile calendaristice înainte de data de la care se solicită suspendarea. În cazurile
în care motivele ce au provocat suspendarea raporturilor de serviciu încetează sau, după caz, la
sfârşitul perioadei pentru care a fost aprobată cererea de suspendare, funcţionarul public este reîn-
cadrat în funcţia publică exercitată înainte de suspendare. Reîncadrarea funcţionarului public în
funcţia publică înainte de expirarea perioadei pentru care a fost aprobată suspendarea raporturilor de
serviciu se face la cererea acestuia. Pe perioada suspendării raporturilor de serviciu, autorităţile pu-
blice au obligaţia să rezerve funcţia publică. Ocuparea acesteia de către o altă persoană se face pe o
perioadă determinată. Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi mo-
dificate decât la iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public respectiv.
Temeiurile de încetare a raporturilor de serviciu

Raporturile de serviciu încetează în următoarele cazuri130:
- în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor: Raporturile de serviciu încetează în cir-
cumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor:
105
130
a) în cazul decesului funcţionarului public;
b) în cazul rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care persoana este declarată
dispărută fără urmă sau decedată;
c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din condiţiile
d) la împlinirea de către funcţionarul public a vîrstei necesară obţinerii dreptului la pensie
pentru limită de vârstă, cu excepţia situaţiei împlinirii vârstei necesare obţinerii dreptului la pensie
pentru limită de vârstă, funcţionarul public poate fi numit, la decizia conducătorului, pe o perioadă
determinată, dar nu mai mare de 3 ani, în aceeaşi funcţie publică, primind pensia şi salariul conform
legislaţiei.
e) ca urmare a constatării, prin hotărâre judecătorească definitivă, a nulităţii absolute a ac-
tului administrativ de numire în funcţia publică;
f) în cazul în care funcţionarul public a fost condamnat printr-o sentinţă judecătorească
prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a sen-
tinţei de condamnare;
g) ca urmare a privării de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită
activitate, ca pedeapsă de bază sau ca pedeapsă complementară, în temeiul sentinţei judecătoreşti
definitive prin care s-a dispus această interdicţie;
h) la expirarea termenului pentru care funcţia publică a fost ocupată pe o perioadă determi-
nată sau în cazul reîncadrării funcţionarului public înainte de expirarea perioadei pentru care a fost
aprobată suspendarea raporturilor de serviciu;
i) în caz de forţă majoră, confirmată în modul stabilit, care exclude posibilitatea continuării
raporturilor de serviciu.
Încetarea raporturilor de serviciu în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor se face în
termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea sau aducerea la cunoştinţa autorităţii publice a cazului
respectiv, prin actul administrativ al persoanei/organului care are competenţa legală de numire în
funcţie. Actul administrativ prin care s-a dispus încetarea raporturilor de serviciu în circumstanţe ce
nu depind de voinţa părţilor se comunică Guvernului în termen de 10 zile lucrătoare de la emiterea
lui.
- eliberare din funcţie: persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie
va dispune eliberarea din funcţia publică printr-un act administrativ, care se comunică funcţionaru-
lui public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, însă anterior datei eliberării din funcţia publi-
că, în următoarele cazuri:
a) autoritatea publică şi-a încetat activitatea prin lichidare;
b) autoritatea publică este mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public refuză să o
106
urmeze;
c) autoritatea publică îşi reduce efectivul de personal sau îşi modifică statul de personal;
d) ca urmare a admiterii cererii de restabilire în funcţia publică a unui funcţionar public
eliberat sau destituit ilegal, de la data pronunţării de către instanţa de judecată a hotărârii prin care s-
a dispus restabilirea;
e) ca urmare a obţinerii de către funcţionarul public debutant a calificativului „nesatisfăcă-
tor” la evaluarea activităţii profesionale, în condiţiile Legii Republicii Moldova cu privire la funcţia
publică şi statutul funcţionarului public;
f) starea sănătăţii fizice şi/sau psihice a funcţionarului public, constatată prin decizie a or-
ganelor competente de expertiză medicală a vitalităţii, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplineas-
că atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute;
g) ca urmare a refuzului neîntemeiat al funcţionarului public de a accepta detaşarea în inte-
resul serviciului;
h) ca urmare a imposibilităţii transferului funcţionarului public aflat în situaţia de subordi-
ne nemijlocită a unei rude directe (părinte, frate, soră, fiu, fiică) sau a unei rude prin afinitate
(soţ/soţie, părinte, frate şi soră a soţului/soţiei) în cadrul aceleiaşi autorităţi publice, funcţionarul
public se transferă într-o funcţie care ar exclude o astfel de subordonare, iar dacă transferul nu este
posibil, acesta este eliberat din funcţia publică deţinută;
i) ca urmare a refuzului neîntemeiat al funcţionarului public de conducere de nivel superior
de a accepta transferul în interesul serviciului în condiţiile Legii Republicii Moldova cu privire la
funcţia publică şi statutul funcţionarului public.
În cazul eliberării din funcţia publică autoritatea publică (literele a – c ) este obligată să
acorde funcţionarilor publici un preaviz cu o durată de 30 de zile calendaristice, iar în rest – de 15
zile calendaristice. În perioada de preaviz, persoana/organul care are competenţa legală de numire
în funcţie acordă funcţionarului public în cauză reducerea programului de muncă, cu până la 2 ore
zilnic, fără reducerea salariului cuvenit.
În cazurile prevăzute de (c) şi (d), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii publice
există funcţie publică vacantă corespunzătoare, funcţionarul public este transferat, în interesul ser-
viciului sau la cerere, în această funcţie. Funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea
unei funcţii publice vacante de nivel inferior. În cazul reducerii efectivului de personal sau modifi-
cării statului de personal, autoritatea publică nu poate înfiinţa posturi similare celor lichidate timp
de un an de la data schimbărilor efectuate.
- destituire: persoana/organul care are competenţa legală de numire în funcţie va dispune
destituirea din funcţia publică printr-un act administrativ, care se comunică funcţionarului public în
termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, însă anterior datei destituirii din funcţia publică, în urmă-
107
toarele cazuri:
a) drept sancţiune disciplinară, aplicată pentru săvârșirea unei abateri disciplinare, dacă an-
terior au fost aplicate sancţiuni disciplinare nestinse în modul stabilit;
b) drept sancţiune disciplinară, aplicată pentru săvârșirea unei abateri disciplinare care a
avut consecinţe grave;
c) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu acţionează
pentru încetarea acesteia în termenul stabilit de prezenta lege;
d) incompetenţă profesională stabilită în urma obţinerii calificativului „nesatisfăcător” la 2
evaluări consecutive ale performanţelor profesionale ale funcţionarului public, în condiţiile Legii
Republicii Moldova cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public;
e) refuz de a depune jurământul prevăzut de Legea Republicii Moldova cu privire la
funcţia publică şi statutul funcţionarului public.
- demisie: funcţionarul public poate înceta raporturile de serviciu prin demisie comunicată
în scris persoanei/organului care are competenţa legală de numire în funcţie. Demisia nu va fi moti-
vată şi va produce efecte după 14 zile calendaristice de la comunicare. Cu acordul părţilor, demisia
poate fi acceptată la data solicitată de către funcţionarul public, dar nu mai târziu de termenul 14
zile calendaristice de la comunicare. În cazul demisiei funcţionarului public în legătură cu pensiona-
rea, stabilirea gradului de invaliditate, concediul pentru îngrijirea copilului, înmatricularea într-o
instituţie de învăţământ, trecerea cu traiul în altă localitate, îngrijirea copilului până la vârsta de 14
ani (a copilului invalid până la vârsta de 16 ani), alegerea în funcţie electivă, autoritatea publică este
obligată să accepte demisia în termenul indicat în cerere în limita perioadei de 14 zile calendaristice
de la comunicare.
2. Drepturile şi obligaţiile funcţionarului public

Funcţionarul public are următoarele drepturi 131:
a) să examineze probleme şi să ia decizii în limitele competenţei sale;
b) să solicite, în limitele competenţei sale, şi să primească informaţia necesară de la alte
autorităţi publice, precum şi de la persoane fizice şi juridice, indiferent de tipul de proprietate şi
forma lor juridică de organizare;
c) să-şi cunoască drepturile şi atribuţiile stipulate în fişa postului;
d) să beneficieze de condiţii normale de muncă şi igienă de natură să-i ocrotească sănătatea
şi integritatea fizică şi psihică, precum şi de un salariu corespunzător complexităţii atribuţiilor
funcţiei;
108
131
e) să se adreseze Guvernului asupra cazurilor de încălcare a legislaţiei referitoare la funcţia
publică şi la statutul funcţionarului public;
f) să beneficieze de stabilitate în funcţia publică deţinută, precum şi de dreptul de a fi pro-
movat într-o funcţie publică superioară.
Dreptul la opinie al funcţionarului public este garantat. Funcţionarul public poate exprima
opinia oficială a autorităţii publice numai dacă este abilitat în acest sens, conform procedurilor sta-
bilite. Funcţionarul public poate participa la activităţi sau dezbateri publice, având obligaţia de a
face cunoscut faptul că opinia exprimată nu reprezintă punctul de vedere oficial al autorităţii publice
în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea. În timpul exercitării atribuţiilor, funcţionarul public se va
abţine de la exprimarea sau manifestarea publică a preferinţelor politice şi favorizarea vreunui par-
tid politic sau vreunei organizaţii social-politice.
Aşadar, funcţionarii publici pot avea calitatea de membru al partidelor politice sau organi-
zaţiilor social-politice legal constituite, cu excepţiile prevăzute de lege.
Dreptul funcţionarilor publici la asociere în sindicate este garantat. Funcţionarii publici
pot, în mod liber, să întemeieze organizaţii sindicale şi să adere la ele. Funcţionarii publici se pot
asocia în organizaţii profesionale sau în alte organizaţii care au drept scop reprezentarea şi proteja-
rea intereselor profesionale. Cu alte cuvinte, funcţionarul public are dreptul la acces liber la dosarul
său personal şi la datele personale incluse în registrul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici.
La cererea scrisă sau verbală a funcţionarului public, autoritatea publică eliberează gratuit copii de
pe actele existente în dosarul său personal, precum şi documente care să ateste activitatea desfăşura-
tă, vechimea totală în muncă şi în funcţia publică, alte date necesare. Funcţionarul public are dreptul
de a fi informat cu privire la toate deciziile care îl vizează în mod direct.
Durata normală a timpului de muncă pentru funcţionarii publici este de 8 ore pe zi şi de
40 de ore pe săptămână. La dispoziţia conducătorului, funcţionarii publici pot lucra peste durata
normală a timpului de muncă, în zilele de sărbătoare nelucrătoare şi/sau în zilele de repaus, în limita
a 120 de ore într-un an calendaristic. În cazuri excepţionale, această limită, cu acordul reprezen-
tanţilor funcţionarilor publici, poate fi extinsă până la 240 de ore. Funcţionarii publici de conducere
şi de execuţie beneficiază de o plată în mărimea dublă a salariului pe unitate de timp sau de recupe-
rarea timpului lucrat cu păstrarea salariului mediu. Durata zilei de muncă din ajunul zilelor de săr-
bătoare nelucrătoare se reduce cu cel puţin o oră pentru toţi funcţionarii publici, cu excepţia celor
cărora li s-a stabilit o durată redusă a timpului de muncă sau ziua de muncă parţială. Durata concre-
tă redusă în acest caz se stabileşte prin actul administrativ emis de conducătorul autorităţii publice.
Nu se admite atragerea la lucru peste durata timpului de muncă a femeilor gravide, a femeilor aflate
în concediul postnatal, a femeilor care au copii în vârstă de până la 3 ani, precum şi a persoanelor
cărora o astfel de activitate le este contraindicată conform certificatului medical, eliberat în modul
109
stabilit. Autoritatea publică are obligaţia să ţină, în modul stabilit, evidenţa timpului de muncă pres-
tat efectiv de fiecare funcţionar public.
Funcţionarii publici în exerciţiul atribuţiilor lor sunt protejaţi de lege. Autoritatea publică
este obligată să asigure protecţia funcţionarului public şi a membrilor familiei lui împotriva ame-
ninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victimă în exerciţiul funcţiei publice
sau în legătură cu aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea publică va solicita sprijinul
organelor abilitate, potrivit legii. Autoritatea publică este obligată să îl despăgubească pe funcţiona-
rul public în situaţia în care acesta a suferit un prejudiciu material şi/sau moral în legătură cu înde-
plinirea atribuţiilor de serviciu.
Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă în conformitate cu legislaţia.
Funcţionarilor publici le este interzis să participe la grevele care dereglează funcţionarea autorităţii
publice de a cărei activitate depinde asigurarea societăţii cu bunuri şi servicii de importanţă vitală.
Obligaţiile funcţionarului public

Pe lângă drepturi funcţionarul public are şi un şir de obligaţii132:
a) să respecte Constituţia, legislaţia în vigoare, precum şi tratatele internaţionale la care
Republica Moldova este parte;
b) să respecte cu stricteţe drepturile şi libertăţile cetăţenilor;
c) să fie loial autorităţii publice în care activează;
d) să îndeplinească cu responsabilitate, obiectivitate şi promptitudine, în spirit de iniţiativă
şi colegialitate toate atribuţiile de serviciu;
e) să păstreze, în conformitate cu legea, secretul de stat, precum şi confidenţialitatea în le-
gătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei publice,
cu excepţia informaţiilor considerate de interes public;
f) să respecte normele de conduită profesională prevăzute de lege;
g) să respecte regulamentul intern.
Funcţionarii publici de conducere de nivel superior, precum şi funcţionarii publici de con-
ducere sunt obligaţi să încurajeze propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine
în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii publice în care îşi desfăşoară activitatea.
Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor (ordinelor, poruncilor, indi-
caţiilor obligatorii spre executare) primite de la conducătorul său direct şi de la conducătorul autori-
tăţii publice în care îşi exercită funcţia publică. Funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi
motivat, îndeplinirea dispoziţiilor, scrise sau verbale, primite de la conducător dacă le consideră
110
132
ilegale. Dispoziţia se consideră ilegală dacă aceasta este în contradicţie cu actele legislative şi nor-
mative în vigoare, depăşeşte competenţa autorităţii publice sau necesită acţiuni pe care destinatarul
dispoziţiei nu are dreptul să le îndeplinească. Dacă funcţionarul public are dubii cu privire la legali-
tatea unei dispoziţii, acesta este obligat să comunice în scris autorului dispoziţiei dubiile sale, pre-
cum şi să aducă la cunoştinţa conducătorului ierarhic superior al acestuia astfel de situaţii. Funcţio-
narul public nu poate fi sancţionat sau prejudiciat pentru sesizarea cu bună-credinţă cu privire la
dispoziţiile ilegale ale conducătorului.
Funcţionarul public este obligat să prezinte, în condiţiile legii, declaraţie cu privire la veni-
turi şi proprietate. Funcţionarul public este obligat să respecte întocmai regimul juridic al conflictu-
lui de interese.
3. Incompatibilităţi şi restricţii faţă de funcţionarii publici

Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în
care a fost numit. Funcţionarul public nu este în drept să desfăşoare alte activităţi remunerate133:
a) în cadrul autorităţilor publice, cu excepţiile prevăzute de lege;
b) în funcţie de demnitate publică sau în funcţie din cadrul cabinetului persoanei care exer-
cită funcţie de demnitate publică, cu excepţia cazului în care raporturile de serviciu sunt suspendate
pe perioada respectivă în condiţiile legii;
c) prin contract individual de muncă sau prin alt contract cu caracter civil, în cadrul socie-
tăţilor comerciale, cooperativelor, întreprinderilor de stat sau municipale, precum şi al organizaţiilor
necomerciale, din sectorul public sau privat, a căror activitate este controlată, subordonată sau în
anumite privinţe este de competenţa autorităţii în care el este angajat, cu excepţia activităţilor şti-
inţifice, didactice, de creaţie şi de reprezentare a statului în societăţile economice. Modul de cumu-
lare a acestor activităţi cu funcţia publică se stabileşte de Guvern.
Funcţionarul public poate cumula, în cadrul autorităţii publice în care îşi desfăşoară activi-
tatea, atribuţiile funcţiei sale cu atribuţiile funcţiei publice temporar vacante, fapt confirmat prin
actul administrativ al conducătorului. Funcţionarul public nu poate fi mandatar al unor terţe persoa-
ne în autoritatea publică în care îşi desfăşoară activitatea, inclusiv în ceea ce priveşte efectuarea
unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită. Alte incompatibilităţi şi conflicte de inte-
rese se stabilesc prin legislaţie specială.
Funcţionarul public antrenat în una din activităţile incompatibile este avertizat în scris de
către conducătorul autorităţii publice să abandoneze activitatea. Dacă, după expirarea unei luni de la
111
133
data primirii avertismentului, funcţionarul public nu abandonează activitatea, el este destituit din
funcţia publică.
Restricţii în ierarhia funcţiei publice. Funcţionarul public nu poate exercita o funcţie pu-
blică în subordinea nemijlocită a unei rude directe (părinte, frate, soră, fiu, fiică) sau a unei rude
prin afinitate (soţ/soţie, părinte, frate şi soră a soţului/soţiei) în cadrul aceleiaşi autorităţi publice.
Aceeaşi prohibiţie se aplică şi în situaţia în care conducătorul superior nemijlocit al funcţionarului
public are calitatea de persoană ce exercită funcţie de demnitate publică. Persoanele care se află în
situaţiile de restricţii vor întreprinde acţiuni în vederea încetării raporturilor ierarhice nemijlocite în
termen de 2 luni.
În cazul în care condiţiile anterioare nu se respectă, funcţionarul public se transferă într-o
funcţie care ar exclude o astfel de subordonare, iar dacă transferul nu este posibil, acesta este elibe-
rat din funcţia publică deţinută.
Garanţiile ce asigură exercitarea drepturilor şi obligaţiile funcţionarilor publici

Funcţionarii publici sunt salarizaţi. Salarizarea asigură funcţionarului public condiţii ne-
cesare pentru exercitarea eficientă a atribuţiilor şi contribuie la completarea autorităţilor publice cu
personal competent. Salarizarea funcţionarilor publici se stabileşte în condiţiile Legii cu privire la
funcţia publică şi statutul funcţionarului public şi ale legislaţiei cu privire la salarizarea funcţionari-
lor publici.
La fel, funcţionarii public sunt stimulaţi. Modalităţile de stimulare a funcţionarilor pu-
blici pot fi împărţite în trei grupe:
a) beneficii;
b) măsuri de promovarea;
c) măsurile de răspundere juridică.
Beneficii – ele sunt diferite, şi de obicei se stabilesc cu aplicarea la diferite categorii de
funcţionari publici.
Măsuri de promovare – măsurile generale de promovare stabilite de legislaţia muncii, iar
cele special – de actele normative care prevăd specificul statutului juridic a anumitor categorii de
funcţionari publici.
Răspunderea funcţionarilor publici reprezintă o modalitate cu un potenţial semnificativ,
deşi specific, de stimulare a activităţii de serviciu. Ele sunt strâns legate de pilonii de bază a activi-
tăţii de funcţionar public, de necesitatea de a respecta disciplina de stat si de serviciu, şi a legalităţii.
112
Transgresarea lor de către funcţionarii publici, în special,de cei care deţin autoritatea juridico-
legală, afectează în mod direct interesele de stat si pot afecta drepturile şi libertăţile cetăţenilor 134.
Funcţionarul public este stimulat pentru exercitarea eficientă a atribuţiilor, manifestarea
spiritului de iniţiativă, pentru activitate îndelungată şi ireproşabilă în serviciul public.
Stimularea funcţionarului public poate fi sub formă de:
a) premiu;
b) mulţumire;
c) diplomă de onoare.
Pentru succese deosebite în activitate, merite faţă de societate şi faţă de stat, funcţionarul
public poate fi decorat cu distincţii de stat. Stimulările se aplică de către persoana/organul care are
competenţă legală de numire în funcţie printr-un act administrativ. Stimulările se înscriu în carnetul
de muncă şi în dosarul personal al funcţionarului public.
Funcţionarului public i se acordă ajutoare materiale în vederea soluţionării problemelor so-
ciale şi de trai în conformitate cu legea. Funcţionarul public beneficiază de pensie în condiţiile Legii
privind pensiile de asigurări sociale de stat. În cazul pensionării anticipate ori obţinerii dreptului la
pensie pentru limită de vârstă sau în cazul încetării raporturilor de serviciu, funcţionarul public, la
cererea lui scrisă, beneficiază, pentru fiecare an complet de activitate în serviciul public, de dreptul
la o indemnizaţie unică în proporţie de 50% din salariul funcţiei stabilit pe funcţia deţinută, iar
funcţionarul public salariat cu salariu lunar – în proporţie de 50% din salariul lunar la momentul
depunerii cererii în cauză. Acordarea indemnizaţiei respective se consemnează în dosarul personal
şi în carnetul de muncă. În cazul în care funcţionarul public a primit indemnizaţia unică şi continuă
să activeze în serviciul public sau în cazul reangajării în serviciul public, la încetarea raporturilor de
serviciu, indemnizaţia unică i se va acorda în mărimea cuvenită pentru anii compleţi de activitate în
serviciul public după perioada pentru care a fost achitată indemnizaţia unică anterioară.
Persoanele care au deţinut anterior funcţii publice, dar nu s-au folosit de dreptul la indem-
nizaţie unică beneficiază de aceasta în cazul reangajării în serviciul public şi încetării ulterioare a
raporturilor de serviciu sau în cazul pensionării acestora în perioada aflării în serviciul public.
După împlinirea vârstei necesare obţinerii dreptului la pensie pentru limită de vârstă,
funcţionarul public poate fi numit, la decizia conducătorului, pe o perioadă determinată, dar nu mai
mare de 3 ani, în aceeaşi funcţie publică, primind pensia şi salariul conform legislaţiei.
În cazul lichidării autorităţii publice, reducerii efectivului de personal sau modificării statu-
lui de personal, funcţionarii publici care nu pot fi transferaţi în interesul serviciului vor fi eliberaţi
din funcţia publică cu plata unei indemnizaţii unice egale cu 6 salarii medii lunare dacă vechimea în
113
134
Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М".2003, c.164.

serviciul public este de cel puţin 2 ani, precum şi a unei indemnizaţii de şomer egală cu un salariu
mediu lunar, în modul stabilit de lege, cu excepţia celor care beneficiază de pensie pentru vechime
în muncă conform actelor legislative speciale, de pensie pentru limită de vârstă sau celor care au
dreptul la pensie anticipată conform Legii privind pensiile de asigurări sociale de stat, cărora li se
plăteşte o indemnizaţie de eliberare din serviciu calculată similar prevederilor art.186 alin.(1) lit.a)
din Codul muncii, dar nu mai mică decât un salariu mediu lunar şi nu mai mare decât 6 salarii medii
lunare.
Vechimea în serviciul public include perioadele de exercitare a funcţiilor publice în autori-
tăţile publice menţionate în anexa nr.1 din Legea cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionaru-
lui public. Vechimea în serviciul public se calculează cumulativ, indiferent de întreruperile pe care
le-a avut funcţionarul public în serviciul public. În vechimea în serviciul public intră şi perioadele
de activitate în calitate de funcţionar public în autorităţile publice care au funcţionat pe teritoriul
Republicii Moldova până la punerea în aplicare a Legii cu privire la funcţia publică şi statutul
funcţionarului public.
Funcţionarului public i se acordă un concediu de odihnă anual, plătit, cu o durată de 35 de
zile calendaristice, fără a se lua în calcul zilele de sărbătoare nelucrătoare. Concediul poate fi acor-
dat integral sau divizat, cu condiţia ca una dintre părţi să nu fie mai mică de 14 zile calendaristice.
În cazul în care vechimea în serviciul public depăşeşte 5, 10 şi 15 ani, concediul de odihnă anual
plătit se măreşte cu 3, 5 şi, respectiv, 7 zile calendaristice. Înlocuirea concediului de odihnă anual
nefolosit prin compensaţie în bani nu se admite, cu excepţia cazurilor de încetare a raporturilor de
serviciu sau de transfer într-o altă autoritate publică. În cazurile specificate în prezentul alineat,
funcţionarul public are dreptul la compensarea tuturor concediilor de odihnă anuale nefolosite.
Funcţionarului public, din motive familiale şi din alte motive întemeiate, i se poate acorda, la cere-
re, concediu neplătit, cu o durată de până la 60 de zile calendaristice în decursul unui an. Concediul
neplătit se acordă în modul stabilit de legislaţie.
7. Responsabilitatea şi răspunderea funcţionarilor publici

Responsabilitatea funcţionarilor publici, aceasta a fost definită prin raportarea conştientă la
nevoile sociale, la sarcinile pe care le au şi pe care le consideră îndatoriri de prim ordin. Pentru aceşti
funcţionari publici, responsabili sociali, realizarea sarcinilor de serviciu, rezolvarea cu promptitudine
şi seriozitate a problemelor cetăţenilor, reprezintă felul de a fi şi scopul existenţei lor sociale.
În opoziţie cu atitudinea conştientă de responsabilitate socială a funcţionarilor publici se
află atitudinea de delăsare, indiferenţă şi birocratism faţă de problemele celor pe care trebuie să-i
slujească. Atunci când funcţionarii publici săvârşesc abateri, produc prejudicii şi tulburări bunului
mers al activităţii sau prestigiului autorităţilor din care fac parte, săvârșesc abuzuri de orice natură
114
sau vătăma drepturile şi interesele legitime ale cetăţenilor, intervine ceea ce se numeşte răspunderea
juridică a acestora 135.
Prin urmare, în comportamentul funcţionarului public trebuie să primeze responsabi-
litatea, îndeplinirea cu o convingere reieşită din înţelegerea raţională a fenomenelor, a sarcinilor
sale136, convins că slujirea cu credinţă a interesului public este baza comportamentului său profesional
şi moral.
În cazul încălcării normelor juridice se pun în pericol valorile sociale pe care aceste norme
le apără. Pentru ocrotirea acestor valori s-a stabilit o răspundere juridică, atunci cînd normele
juridice sunt încălcate, în sensul că persoanele care se fac vinovate de săvîrşirea unor fapte,
prin care se încalcă normele juridice, să suporte anumite consecinţe juridice, adică să fie pasibile de
aplicarea de sancţiuni juridice.
8. Răspunderea juridică a funcţionarilor publici

Pentru încălcarea îndatoririlor de serviciu, a normelor de conduită, pentru pagubele materi-
ale pricinuite, contravenţiile sau infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu exer-
citarea atribuţiilor funcţiei, funcţionarul public poartă răspundere disciplinară, civilă, contravenţio-
nală, penală, după caz.
Răspunderea disciplinară (administrativ-disciplinară)
În opinia profesorului A. Iorgovan, răspunderea administrativ-disciplinară, este situaţia juri-
dică prin care se concretizează raportul sancţionator fără caracter contravenţional, stabilit
între subiectul activ al faptei care săvârşeşte cu vinovăţie o abatere administrativ-disciplinară
şi subiectul activ al răspunderii, anume autoritatea care aplică sancţiunea 137.
Această formă de răspundere intervine pentru încălcarea cu vinovăţie de către
funcţionarii publici, indiferent de funcţia pe care o ocupă, a îndatoririlor de serviciu, încălcare ce con-
stituie abatere disciplinară.
Abaterile disciplinare. Constituie abateri disciplinare:
a) întârzierea sistematică la serviciu;
b) absenţele nemotivate de la serviciu mai mult de 4 ore pe parcursul unei zile lucrătoare;
c) intervenţiile în favoarea soluţionării unor cereri în afara cadrului legal;
d) nerespectarea cerinţelor privind păstrarea secretului de stat sau a confidenţialităţii in-
formaţiilor de care funcţionarul public ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei;
e) refuzul nejustificat de a îndeplini sarcinile şi atribuţiile de serviciu;
135
p.168.
115
136
A. Iorgovan A. op. cit. (1996), vol. II, p. 673.
137
A. Iorgovan, op. cit, vol. II, p. 225.
f) neglijenţa repetată sau tergiversarea sistematică a îndeplinirii sarcinilor;
g) acţiunile care aduc atingere prestigiului autorităţii publice în care activează;
h) încălcarea normelor de conduită a funcţionarului public;
i) desfăşurarea în timpul programului de muncă a unor activităţi cu caracter politic.
j) încălcarea prevederilor referitoare la obligaţii, incompatibilităţi, conflict de interese şi
restricţii stabilite prin lege;
k) încălcarea regulilor de organizare şi desfăşurare a concursului, a regulilor de evaluare a
performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici;
l) alte fapte considerate ca abateri disciplinare în legislaţia din domeniul funcţiei publice şi
funcţionarilor publici.
Sancţiunile disciplinare. Pentru comiterea abaterilor disciplinare, funcţionarului public îi
pot fi aplicate următoarele sancţiuni disciplinare:
a) avertisment;
b) mustrare;
c) mustrare aspră;
d) suspendarea dreptului de a fi promovat în funcţie în decursul unui an;
e) suspendarea dreptului de a fi avansat în trepte de salarizare pe o perioadă de la unu la
doi ani;
f) transfer într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de 6-12 luni, cu diminuarea cores-
punzătoare a drepturilor salariale;
g) destituirea din funcţia publică.
Aplicarea sancţiunilor disciplinare. Sancţiunea disciplinară se aplică de către persoa-
na/organul care are competenţa legală de numire în funcţie. Sancţiunile disciplinare se aplică în
termen de cel mult 6 luni de la data săvârșirii abaterii. Sancţiunea disciplinară, cu excepţia avertis-
mentului nu poate fi aplicată decât după cercetarea prealabilă a faptei imputate şi după audierea
echitabilă a funcţionarului public de către comisia de disciplină, în termen de cel mult o lună de la
data constatării faptei.
Din comisia de disciplină face parte în mod obligatoriu un reprezentant al organizaţiei sin-
dicale reprezentative sau, în cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu
sunt organizaţi în sindicat, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici
pentru care este organizată comisia de disciplină.
În cazul în care fapta funcţionarului public conţine componentele unei abateri disciplinare
şi ale unei infracţiuni, procedura cercetării de către comisia de disciplină se suspendă până la dispu-
nerea neînceperii urmăririi penale, scoaterii de sub urmărire penală ori încetării urmăririi penale sau
până la data la care instanţa de judecată dispune achitarea sau încetarea procesului penal.
116
Comisia de disciplină este obligată să ceară funcţionarului public o explicaţie scrisă privind
fapta comisă. După cercetarea prealabilă, comisia de disciplină propune autorităţii publice respecti-
ve sancţiunea aplicabilă funcţionarului public vinovat. Actul administrativ cu privire la aplicarea
sancţiunii disciplinare se aduce la cunoştinţa funcţionarului public în termen de 5 zile de la emitere,
sub semnătură. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audiere, de a-şi prezenta argumen-
tele sau de a semna declaraţia privitoare la abaterile disciplinare care i se impută, precum şi refuzul
funcţionarului public de a semna actul administrativ cu privire la aplicarea sancţiunii disciplinare se
consemnează într-un proces-verbal.
La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii
disciplinare, de circumstanţele în care aceasta a fost săvârşită, de comportamentul funcţionarului
public în timpul serviciului, precum şi de existenţa altor sancţiuni disciplinare al căror termen nu a
expirat. Modul de constituire, organizare şi funcţionare, componenţa, atribuţiile, modul de sesizare
şi procedura de muncă a comisiilor de disciplină se aprobă de Guvern.
Termenul de acţiune a sancţiunii disciplinare nu poate depăşi un an de la data aplicării, cu
excepţiile prevăzute de lege. Dacă, pe parcursul acestui termen, funcţionarul public nu va fi supus
unei noi sancţiuni disciplinare, se consideră că lui nu i s-a aplicat sancţiune disciplinară.
Actul administrativ de sancţionare disciplinară poate fi atacat de către funcţionarul public
în instanţa de contencios administrativ în modul stabilit de lege.
Răspunderea contravenţională. Acest tip de răspundere este o formă specifică dreptului
administrativ şi cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementează răspunderea celor ce neso-
cotesc dispoziţii de drept administrativ, în raporturile dintre autorităţile publice administrative, pre-
cum şi dintre acestea şi particulari (persoane fizice sau juridice). Condiţia esenţială pentru angajarea
răspunderii contravenţionale este săvârşirea unei contravenţii prevăzută de Codul Contravenţional.
Răspunderea civilă, care mai este numită în literatură de specialitate, răspundere adminis-
trativ-patrimonială survine atunci, când prin realizarea defectuoasă a funcţiei sau nerealizarea aces-
teia de către funcţionarul public se produc pagube terţilor. Răspunderea civilă a funcţionarilor pu-
blici se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care
funcţionează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor
terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Răspunderea penală. Acest tip de răspundere a funcţionarilor publici este cea mai gravă
formă a răspunderii şi intervine pentru săvârşirea unor fapte ce prezintă un pericol deosebit şi care
sunt denumite infracţiuni. Mai mult ca atât, dacă funcţionarul public are statut de persoană cu funcţie
117
de răspundere, atunci poate apărea ca subiect special al răspunderii penale. Răspunderea penală
poate fi definită în felul următor – tip de răspundere juridică, care se aplică în cazul când funcţiona-
rul public comite o infracţiune.
Dacă acţiunile funcţionarului, legate de îndeplinirea obligaţiilor de serviciu, întrunesc ele-
mentele componente ale infracţiunii, conducătorul autorităţii publice este obligat să prezinte materi-
alele respective organelor de urmărire penală şi, în baza deciziei acestora, să-l înlăture de la exerci-
tarea obligaţiilor de serviciu cu suspendarea salariului. Durata înlăturării din funcţie nu poate depăşi
termenele stabilite de legislaţie pentru urmărire penală sau judecare a cauzei. În cazul când în urma
urmăririi penale se constată că decizia de înlăturare din funcţie nu este legitimă, ea se anulează, iar
funcţionarului public i se plăteşte salariul mediu lunar pentru întreaga perioada de înlăturare.
Infracţiunile pe care le pot săvârşi funcţionarii publici sunt prevăzute în Codul penal, în
partea specială. Printre infracţiunile ce pot fi săvârşite de funcţionarii de stat se enumară: neglijenţa
în serviciu, abuzul în serviciu, luarea de mită, purtarea abuzivă etc. În cazul în care se constată
nevinovaţia funcţionarului, acesta urmează să fie repus în funcţie, plătindu-i-se salariul pe toată
perioada, cat a fost suspendat.
În situaţia în care funcţionarul este condamnat la o pedeapsă privativă de libertate, organul
din care face parte acesta este obligat şi singurul competent să desfacă contractul de muncă al
funcţionarului.
118
TEMA 13: PERSOANELE JURIDICE CU SCOP NECOMERCIAL SAU COMERCI-
AL, CETĂȚENII, CETĂȚENII STRĂINI ȘI APATRIZII CA SUBIECTE ALE DREPTULUI
ADMINISTRATIV
1. Statutul administrativ-juridic al organizațiilor necomerciale.

Statutul administrativ-juridic al organizaţiilor necomerciale reprezintă drepturile, ob-
ligaţiile şi responsabilităţile organizaţiilor cu scop nelucrativ în cadrul raporturilor juridice adminis-
trative, precum şi locul şi rolul particularilor şi asociaţiilor acestora în democratizarea şi eficien-
tizarea administraţiei publice. Organizaţiile necomerciale se clasifică în următoarele categorii: a)
asociaţiile sunt organizaţii necomerciale constituite benevol de persoane fizice şi/sau juridice aso-
ciate prin comunitate de interese, care nu contravin ordinii publice şi bunelor moravuri, pentru satis-
facerea unor necesităţi nemateriale (asociaţii obşteşti, asociaţii religioase, partide sau alte organi-
zaţii social-politice, sindicate, uniuni de persoane juridice, patronate, alte forme în condiţiile legii
(cum ar fi asociaţii şi federaţii sportive). b) fundaţiile sunt organizaţii necomerciale, fără calitatea de
membri, înfiinţate de una sau mai multe persoane fizice şi juridice, dotate cu patrimoniu distinct şi
separat de cel al fondatorilor, destinat atingerii scopurilor necomerciale prevăzute în actul de consti-
tuire. Fundaţiile pot fi de utilitate publică (a căror activitate este orientată spre apărarea drepturilor
omului, promovarea democraţiei, dobândirea şi propagarea cunoştinţelor, educaţie, ştiinţă, cultură şi
artă, altor domenii de utilitate publică etc.) şi fără statut de utilitate publică. c) instituţiile sunt or-
ganizaţii necomerciale constituite de fondator (fondatori) pentru exercitarea unor funcţii sociale,
culturale, de învăţământ şi altor funcţii cu caracter necomercial, fiind finanţate parţial sau integral
de acesta (aceştia). Instituţiile pot fi publice sau private. Instituţia publica se constituie în baza unui
act emis de autoritatea publică şi este finanţată, integral sau parţial, de la bugetul acesteia. Instituţia
publică nu este în drept să instituie alte persoane juridice, cu excepţia uniunii de persoane juridice.
Instituţia privată se constituie în baza hotărârii persoanei fizice sau juridice de drept privat, care o
dotează potrivit scopului preconizat. Organizaţiile necomerciale capătă drepturi şi obligaţii de
natură administrativă, începând de la înregistrare (înregistrarea fiind în sine o obligaţie cu caracter
administrativ, cu excepţia unor instituţii publice care sunt fondate prin acte juridice), pe parcursul
activităţii (cum ar fi prezentarea diferitelor rapoarte şi dări de seamă conform legislaţiei) şi
terminând cu încetarea activităţii, care poate fi iniţiată (în caz de încălcare gravă a legii) de autorita-
tea publică competentă.
2. Statutul administrativ-juridic al persoanelor juridice cu scop lucrativ (comercial), in-

clusiv al întreprinderilor.
119
Persoanele juridice cu scop lucrativ, spre deosebire de organizaţiile necomerciale,
urmăresc scop comercial, adică obţinerea de venit (profit). Statutul administrativ-juridic al per-
soanelor juridice cu scop lucrativ reprezintă drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile organizaţiilor
respective în cadrul raporturilor juridice administrative ce apar la constituirea, activitatea şi
încetarea activităţii lor, precum şi locul şi rolul acestor organizaţii şi al asociaţiilor acestora în de-
mocratizarea şi eficientizarea administraţiei publice. Persoanele juridice cu scop lucrativ se clasifică
în următoarele categorii: Societăţi comerciale, cum ar fi: (a) societăţi în nume colectiv; (b) societăţi
în comandită; (c) societăţi cu răspundere limitată; (d) societăţi pe acţiuni. Cooperative, cum ar fi: (a)
cooperativele de întreprinzător (cooperative de prelucrare, de prestări servicii, agricole şi alte genuri
de activitate); (b) cooperativele de consum; (c) alte forme stabilite de lege. Întreprinderea de stat se
fondează de către Guvern sau de alte autorităţi publice centrale abilitate prin lege. Întreprinderea
municipale se fondează de către autorităţile administraţiei publice locale.
Persoanele juridice cu scop lucrativ capătă drepturi şi obligaţii de natură administrativă, în-
cepând cu momentul înregistrării de stat, pe parcursul activităţii şi până la încetarea activităţii.
Pentru a desfăşura anumite genuri de activitate (sau activităţi concrete) persoanele juridice cu scop
lucrativ trebuie să obţină licenţe sau autorizaţii. Încetarea activităţii (dizolvarea) persoanelor juridi-
ce cu scop lucrativ poate fi iniţiată şi de autoritatea publică competentă (în caz de încălcare gravă a
legii).
3. Statutul administrativ-juridic al cetățenilor Republicii Moldova, cetățenilor străini și

apatrizilor.
Statutul administrativ-juridic al cetăţenilor Republicii Moldova, al cetăţenilor străini şi al
apatrizilor (denumiţi şi persoane fizice), la fel, cuprinde drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile
acestora în cadrul raporturilor juridice administrative, inclusiv locul şi rolul acestor persoane în de-
mocratizarea şi eficientizarea administraţiei publice. Persoanele fizice devin subiecţi cu drepturi
depline ai dreptului administrativ din momentul dispunerii de capacitate de exerciţiu administrativă
deplină, adică din momentul când pot fi parte la raporturile juridice administrative. Cetăţenii Re-
publicii Moldova dispun de maximum de drepturi şi obligaţii cu caracter administrativ. Majoritatea
drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale prevăzute în Constituţia Republicii Moldova, la
o etapă sau alta de realizare, capătă natură administrativă (în special datorită faptului că realizarea
lor în practică ţine de competenţa anumitor autorităţi administrative). Cetăţenii străini şi apatrizii
(sau străinii) beneficiază de majoritatea drepturilor, libertăţilor şi obligaţiilor prevăzute pentru
cetăţenii Republicii Moldova, cu excepţiile prevăzute de lege. Astfel, ei nu pot fi desemnaţi în
funcţii sau antrenaţi în activităţi pentru care, în conformitate cu legislaţia în vigoare, se cere
cetăţenia Republicii Moldova (nu beneficiază de dreptul de a ocupa o funcţie în autorităţile publice
120
şi nici de a participa la sufragiu universal; nu pot fi membri de partide şi de alte organizaţii social-
politice; nu pot satisface serviciul militar în forţele armate ale Republicii Moldova etc.).
121
TEMA 14: FORMELE ȘI METODELE DE REALIZARE ALE ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE. ACTELE ADMINISTRATIVE.
4. Constrângerea administrativă: esență și categorii.
7. Cerințele înaintate față de actele administrative.
8. Nevalabilitatea actelor administrative și consecințele ei.

Pe marginea acestei problematici în literatura de specialitate a existat şi există o multitudi-
ne de păreri. În special acestei instituţii a dreptului administrativ i-a atras o mai mare atenţie şcoala
administrativiştilor ruşi. După părerea noastră cel mai reuşit a definit formele de administrare A.V
Diomin – o manifestare exterioară a concepţiei subiectului de administrare. Din punct de vedere al
formelor juridice reglementarea administrativ-juridică se exprimă prin:
a) reguli speciale statutare şi în legi tematice, decrete,
b) pentru acte de tipul ,,poziţii şi reguli”, în care se conţine o listă şi o succesiune a activi-
tăţilor funcţional-operaţionale ale autorităţilor executive, a organizaţiilor, instituţiilor, cetăţenilor,
c) în „reguli”, care conţine norme regulative şi imperative138.
Ceea ce înseamnă că conţinutul activităţii participantului la procesul de administrare se ex-
teriorizează anume prin forme concret aplicate, iar formele administraţiei publice sunt de două cate-
gorii: juridică şi nejuridică. A doua categorie o constituie formele de activitate ale administraţiei
publice care nu produc efecte juridice proprii, în care se cuprind: operaţiunile tehnico-administrative
precum şi actele exclusiv politice ale acesteia139.
Deosebirea dintre ele constă în faptul că aplicarea formelor juridice permanent produc
efecte juridice. Pe când formele nejuridice poartă mai mult un caracter de ajutorare, tehnic, care stau
atât la baza adoptării, cât şi la baza realizării practice a formelor juridice de organizare şi activitate a
organelor administraţiei publice.
Dacă e să caracterizăm formele juridice, atunci în literatura de specialitate există o părere,
că practic acest tip de forme este exprimat prin actul administrativ. Mai mult ca atât, celelalte pre-
supuse forme de realizare a administraţiei publice derivă de la acesta. Şi într-o oarecare măsură,
122
138
139
I. Iovănaş, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 9 .
aceştia au dreptate, deoarece practic în toate cazurile e necesară existenţa unui act administrativ, în
baza căruia se adoptă şi se realizează celelalte forme exterioare.
Formele juridice se clasifică în felul următor:
- actul administrativ ca formă de bază,
- contractul administrativ, care în ultimul timp tot mai des este folosit de participanţii la
procesul de administrare,
- înregistrarea de stat a faptelor juridice şi a persoanelor fizice sau juridice,
- licenţierea sau permiterea din partea statului de a te ocupa cu o anumită activitate şi alte-
le.
În ultimul timp, o amploare ia contractul administrativ ca formă juridică de realizare a
competenţei organelor administraţiei publice. Aceasta se datorează faptului că economia din domi-
naţia statală, trece mai mult la sfera privată, fapt care „impune” organele statului să se conformeze
la anumite cerinţe de acest gen. În practică cea mai răspândită formă de realizare a administraţiei
publice, apare totuşi actul administrativ, în baza căruia ulterior pot fi încheiate, contracte adminis-
trative, pot fi efectuate alte acţiuni ce ţin de procesul de administrare.

În literatura de specialitate instituția metodelor de organizare şi funcţionare ale organelor
administraţiei publice, apare ca unul de bază, din motivul că, prin aplicarea acestora subiecţii de
administrare îşi manifestă exterior competenţa. Prin metode ale administraţiei publice, înţelegem
aşadar, totalitatea de procedee care sunt aplicate, de regulă, de organele administraţiei publice, sau
de către funcţionarii publici, reprezentanţii acestora, pentru organizarea activităţii sale şi în imple-
mentarea în practică a totalităţii de drepturi şi obligaţiuni, cu care sunt dotate de către stat.
În prezent, metodele administraţiei publice pot fi grupate în metode generale şi metode
speciale. Cel mai frecvent întâlnite metode cu caracter general sunt convingerea şi constrângerea.
Ele, la rândul lor, pot purta caracter administrativ şi economic de influenţă asupra conştiinţei şi
comportamentului obiectelor procesului de administrare.

Metoda convingerii înseamnă aplicarea măsurilor educative şi de influenţare psihologică a
maselor cu privire la necesitatea de a respecta legile şi alte acte normative. Noţiunea de convingere
poartă un caracter complex, având mai multe sensuri, cum ar fi : sensul de fenomen psihic şi acela
de metodă de asigurare a respectării normelor de conduită. Ca fenomen psihic, convingerea este un
element al conştiinţei omului şi unul din factorii determinanţi ai conduitei lui. Ca metodă de asigu-
rare a respectării normelor de conduită, convingerea reprezintă un ansamblu de măsuri educative şi
123
de lămurire, utilizate în scopul determinării indivizilor aflători pe teritoriul statului de a respecta
ordinea stabilă.
În sens juridic constrângerea înseamnă o sumă de măsuri psihice, fizice şi materiale, pre-
văzute de lege, care sunt aplicate persoanelor care nu respectă sau nu îndeplinesc cerinţele legii. În
cel mai larg sens orice normă de conduită umană poate da măsură de constrângere, în funcţie de
poziţia psihică, a individului faţă de această normă.
Sub cele mai diverse forme, constrângerea a existat în toate etapele de dezvoltare a socie-
tăţii umane. Statul deţine monopolul, constrângerii organizate deoarece anume el este în drept de a
stabili regulile de conduită general obligatorii şi de a le sancţiona în caz de nerespectare sau respec-
tare necorespunzătoare.
Dacă e să determinăm corelaţia dintre metodele menţionate, e necesar de spus că ar trebui
să prevaleze totalitatea procedeelor cu caracter de convingere şi numai atunci când ele nu aduc la
rezultatul dorit, statul ar trebui să aplice metoda de constrângere.
Într-o societate democratică apar aşa metode de influenţă asupra conştiinţei şi comporta-
mentului obiectelor de administrare ce ar fi metode economice : impozitarea, creditul. Esenţa aces-
tora constă în următoarea schemă: statul pentru a aduce obiectul de administrare la un comporta-
ment anumit dorit, îi propune anumite facilităţi cu caracter economic. Obiectul condus, acceptând
facilităţile economice, se obligă într-un anumit mod indirect să îndeplinească voinţa statului.
4. Constrângerea administrativă: esenţă şi categorii

Ca o forma a constrângerii de stat, este constrângerea administrativă care este utilizată în
principal, ca o soluţie extrema de asigurare a ordinii juridice în sfera conducerii de stat, adică, înde-
plineşte o funcţie punitivă. Cu toate acestea, importanţa sa nu se limitează doar la aceasta. În acelaşi
timp, in scopul aplicării legii măsurile administrative de constrângere îndeplinesc şi alte tipuri de
funcţii adică nu se aplică doar ca pedeapsa pentru încălcări, (disciplinare şi administrative), dar de
asemenea, pentru prevenirea, precum şi suprimarea lor. Acest lucru înseamnă că ele ar trebui să fie
înţelese mult mai larg decât in sensul aplicării sancţiunilor administrative. În acest sens ele asigură
ordinea şi siguranţa publică.
În sensul cel mai larg, constrângerea administrativă este menită sa asigure realizarea nor-
melor de conduită, exprimate în reglementările administrative. Măsurile de constrângere administra-
tivă sunt diverse. În funcţie de scop, ele pot fi împărţite în trei grupuri:
 măsuri de constrângere administrativă,
 măsuri de urmărire administrativă,
124
 măsuri de responsabilitate administrativă 140.
Prin constrângere administrativă înţelegem o varietate a constrângerii statale – scopul căre-
ia este ocrotirea relaţiilor sociale care se nasc şi se modifică în procesul realizării sarcinilor şi
funcţiilor activităţii statale cu caracter executiv şi de dispoziţie. Putem enunţa următoarele trăsături
caracteristice ale constrângerii administrative :
- în primul rând, ea poartă un caracter volitiv de constrângere
- în al doilea rând, esenţa ei constă în influenţa psihică şi fizică exterioară statală
- în al treilea rând, ea poartă un caracter legal
- în al patrulea rând, se aplică nu de toate organele administraţiei publice, ci doar de ace-
lea în competenţa cărora expres e indicat acest lucru
- în al cincilea rând, se caracterizează prin multitudinea de organe competente de a o apli-
ca
- în al şaselea rând, îi este specific caracterul extrajudiciar
- în al şaptelea rând, se aplică faţă de terţe persoane, care nu se află în relaţii de subordo-
nare cu organele competente de a o aplica.
Constrângerea la rândul ei este compusă din următoarele categorii de măsuri :
- măsuri administrative de preîntâmpinare
- măsuri administrative de stopare
- măsuri administrative de aplicare a răspunderii administrative
- măsuri administrative de asigurare procesuală
Esenţa măsurilor administrative de preîntâmpinare constă în faptul că ele se aplică până la
comiterea cărorva contravenţii. Ele poartă un caracter vădit de prevenire. Putem evidenţia patru
subgrupe de aceste măsuri şi anume:
1. măsuri ce ţin de împiedicarea survenirii consecinţelor nedorite (ca exemplu stabilirea
unor restricţii de nerăspândire a infecţiei sau a pademiei)
2. măsurile, care se aplică pentru preîntâmpinarea comiterii abaterilor de la regula de con-
duită (controlul actelor ce confirmă personalitatea, controlul vamal)
3. măsurile ce se aplică pentru a împiedica subiecţii, care se eschivează de la îndeplinirea
obligaţiunilor sale (tastarea medicală)
4. măsurile medicale de constrângere (tratarea bolnavilor de narcomanie, alcoolism)
Esenţa măsurilor de stopare constă în faptul că ele sânt aplicate pentru stoparea acţiunilor
ilicite ale persoanelor. Esenţa măsurilor date este compusă din:
- măsuri alocate direct faţă de contravenient
125
140

- măsuri cu caracter patrimonial (ridicarea armei, vehiculului)
- măsuri cu caracter tehnic (întârzierea exploatării transportului defectat)
- măsuri cu caracter financiar(suspendarea creditării, suspendarea licenţei, privarea de
dreptul de a desfășura o anumită activitate)
- măsuri cu caracter medico-sanitar (obligația de a purta mască, )
- măsuri cu destinaţie specială sau excepţională(aplicarea armei de foc)
Esenţa măsurilor administrative de aplicarea a sancţiunilor contravenționale constă în fap-
tul că se aplică numai în cazul când a fost comisă o contravenţie.
Normele de drept administrativ consolidează o gamă largă de măsuri de constrângere apli-
cate de administraţia publica pentru a asigura respectarea ordinii de drept. Trebuie să subliniem
faptul că acest tip de constrângere, protejează nu doar normele administrative, dar de asemenea,
normele civile, de muncă, funciare şi ale altor ramuri de drept, de realizarea cărora sunt responsabi-
le organele executive ale puterii de stat 141.

Sub aspectul rezonanţei în legislaţie, în practica judiciară şi în alte ramuri ale ştiinţei drep-
tului, se detaşează două formulări, şi anume: act administrativ şi act de drept administrativ. De-
numirea de acte de drept administrativ s-a propus în ideea evocării mai clare a regimului elaborării
şi respectiv, al efectelor actelor organelor administraţiei de stat, emise în realizarea puterii de stat.
S-a urmărit a se releva, chiar prin denumire, că aceste acte sunt supuse unui regim juridic diferit de
acela al actelor civile ale organelor administraţiei de stat.
Faţă de etapă actuală a legislaţiei, pentru ştiinţa dreptului administrativ, ca de altfel şi
pentru practica administrativă sau judecătorească, prezintă interes noţiunea de act administrativ în
sens formal-material, precum şi în sens funcţional-juridic. În cadrul formelor concrete de realizare
a activităţii administraţiei publice, locul central îl ocupă actele administrative. Actul administrativ
sau actul de drept administrativ (cele două noţiuni exprimă acelaşi conţinut) face parte din
categoria formelor concrete de realizare a activităţii administraţiei publice producătoare de
efecte juridice. Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emană de la o autoritate-
publică, în temeiul puterii publice, pe baza şi în vederea executării legii.
În general, prin act administrativ se înţelege o formă juridică de realizare a faptului admi-
nistrativ de către organele de stat care elucidează manifestarea unilaterală de voinţă a acestora într-
un regim juridic administrativ. Prin actul administrativ înţelegem ,,o hotărâre oficială subordonată
legii, a organelor puterii executive, a conducerii statale şi cu respectarea procedurii stabilite asupra
126
141
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002, c.
331.
unei anumite întrebări, care se încadrează în competenţa sa, luând forma prescrisă de lege, stabilind
consecinţe juridice”142.
În Republica Moldova, legislaţia prevede definiţia actului administrativ explicând că aceste
este o manifestare juridică unilaterală de voinţă, cu caracter normativ sau individual, din partea unei
autorităţi publice, în vederea organizării executării sau executării în concret a legii. Actul adminis-
trativ este unilateral nu pentru faptul că ar fi opera unei singure persoane - la emiterea sa
putând participa mai multe persoane, ci pentru că el degaja o singură voinţă juridică, care provine
de la o autoritate publică.
Actul administrativ este o manifestare de voinţă care emană, în primul rând, de la o autori-
tate a administraţiei publice; manifestarea de voinţă, unilaterală, trebuie să emane de la o autoritate
publică. Prin manifestarea de voinţă se realizează autoritatea publică, făcând să se modifice ordinea
juridică, prin crearea unor situaţii juridice noi. În literatura de specialitate actul administrativ mai este
denumit actul juridic de guvernare sau acte juridice de reglementare.
Actele juridice de reglementare (administrativ-juridice) sunt forma de bază de realizare a
obiectivelor şi funcţiilor executivului. Cele mai importante calităţi care definesc natura lor juridică,
sunt următoarele:
a) actul juridic de guvernare (care este denumirea cea mai comună) reprezintă varianta ju-
ridică a deciziei de guvernare. Prin intermediul publicării lui organul executiv (funcţionarul) rezolvă
o anumita problemă (comună sau individuală), care apare în procesul activităţii sale, pentru a atinge
obiectivele funcţiei executive;
b) actul juridic de guvernare este elaborat doar de către subiecţii autorizaţi ai puterii execu-
tive sau a activităţii de conducere a statului în limitele competenţei sale, stabilite de o anumită legis-
laţie în vigoare sau de normele juridice-administrative;
c) actul juridic de guvernare – este expresia voinţei având autoritate legală, corespunzătoa-
re subiectului in care îşi găsesc reflectare natura autoritară a activităţii publice.
Astfel, actul juridic de guvernare este declaraţia unilaterală de putere, bazată pe lege, a su-
biectului abilitat al puterii executive îndreptate spre stabilirea normelor administrative de drept sau
la apariţia, modificarea şi încetarea raporturilor juridice-administrative în scopul realizării obiecti-
velor şi funcţiilor activităţii de conducere a statului143. Actul administrativ poate fi exprimat sub
diferite denumiri:instrucţiune, dispoziţie, decizie, ordin, regulament, hotărâre, permis, etc.
Astfel, actul administrativ se deosebeşte de alte acte juridice prin scopul său pe care-l are.
142
Четвериков B.C. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, Серия «Высшее образование». Московский государ-
ственный социальный университет Ростов-на-Дону«ФЕНИКС», 2004, с. 90.
127
143
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002, c.
205.
Actele administrative sânt o categorie de acte juridice emise, de cele mai dese ori, de auto-
rităţile şi persoanele oficiale ce-şi desfăşoară activitatea în administraţia publică, ca fiind o modali-
tate de lucru a acestora şi care au menirea să asigure realizarea puterii executive în ansamblu. În
prezent pe lângă noţiunile doctrinale pe care le aducem, avem şi părerea legislatorului – în legea
contenciosului administrativ – prin act administrativ înţelegem o manifestare juridică unilaterală de
voinţă, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorităţi publice în vederea organizării
executării sau executării concrete a legii. Actului administrativ, este asimilat contractul administra-
tiv, precum şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri144.
E nevoie de evidenţiat că în literatura de specialitate nu există o unanimitate de opinii cu
privire la numărul, denumirea şi conţinutul trăsăturilor actului administrativ (de drept administra-
tiv). Unele elemente comune sunt regăsite la toţi autorii al dreptului administrative, anume: sunt
acte juridice, sunt manifestări unilaterale de voinţă, sunt emise în realizarea puterii de stat.
Aşadar, printre principalele trăsături, proprii actului administrativ, se evidenţiază urmă-
toarele:
- actul administrativ este forma specială de activitate juridică a organelor administraţiei
publice;
- actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică a organelor adminis-
traţiei publice;
- actul administrativ este emis pentru organizarea executării legii şi este obligatoriu;
- actul administrativ are un regim juridic specific şi este executoriu de la intrarea lui în
vigoare;
- este un act de reglementare subordonat legii;
- are un caracter oficial, de autoritate publică şi aplicarea actului este garantată şi, dacă
este necesar, este asigurată prin măsurile coercitive ale statului;
- vine de la o autoritate competentă în mod unilateral-autoritar;
- stabileşte reguli obligatorii şi norme de comportament, sau reglementează o ordine spe-
cifică a relaţiilor de conducere.
Natura juridică a actului administrativ constă intr-aceea că el conţine soluţionarea juridică
obligatorie a diverselor probleme ale administraţiei publice145.
Rolul actelor administrative

E necesar de menţionat că actul administrativ apare ca cea mai răspândită formă de realiza-
re a administraţiei publice, deoarece anume prin el subiecţii de administrare îşi pot reflecta exterior
144
Art. 2 din Legea contenciosului administrative nr. 793/10.02.2000 //Monitorul Oficial 57-58/375, 18.05.2000.
128
145
Четвериков B.C. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, Серия «Высшее образование». Московский государ-
ственный социальный университет Ростов-на-Дону«ФЕНИКС», 2004 , с. 93.
competenţa, prin ele organele administraţiei publice îşi manifestă conţinutul său. Rolul lor se dedu-
ce la următoarele:
 actul administrativ apare ca variantă juridică a hotărârii administrative, se emite sau se
adoptă numai de către organele administraţiei publice, în competenţa cărora este expres prevăzut
acest lucru;
 el conţine o prescriere directă a comportamentului ce ţine de obiectul de administrare, el
stabileşte regulile obligatorii de comportament în administraţia publică , are caracter sub legal,
deoarece se emite sau se adoptă întru executarea practică a legii.
Asemănările şi deosebirile dintre actul administrativ şi alte acte juridice

În afară de actul administrativ, autorităţile publice, precum şi persoanele fizice şi juridice
operează şi se conduc în activitatea lor şi de alte juridice, cum ar fi legile Parlamentului, contractele
civile, hotărârile judecătoreşti, deşi acestea în unele condiţii sânt şi ele acte administrative sau
conţin norme de drept administrativ. Deşi actele juridice au foarte multe trăsături comune, natura
juridică a actului administrativ se deosebeşte esenţial de celelalte acte juridice.
Deosebirea actului administrativ de lege constă în:
- legea ca act juridic, are o forţă juridică superioară actului administrativ, deşi sânt actele
juridice unilaterale, adică ambele conţin o voinţă juridică unilaterală a organului care a adoptat sau a
emis actul;
- legea este adoptată de Parlament ca unica autoritate legislativă şi numai din iniţiativa
unor subiecţi cu drept de iniţiativă legislativă, iar actul administrativ poate fi iniţiat de orice persoa-
nă interesată;
- autoritatea legii se întemeiază pe suveranitatea statului, pe când actul administrativ este
emis în baza legii şi organizează executarea sau execută legea, este subordonat acesteia şi este supus
mai multor forme de control ce asigura legalitatea actului.
Alte deosebiri specifice ale actului administrativ le putem examina în comparaţie cu con-
tractul. Ca acte juridice, actul administrativ şi contractul sunt supuse unor regimuri diferite de drept.
Actului administrativ îi este aplicabil regimul dreptului public, pe când contractul este supus dreptu-
lui privat. Actul administrativ îi sânt propriile reguli juridice speciale faţă de cele aplicabile contrac-
tului şi se referă la emiterea, aplicarea şi controlul acestuia. Contractul spre deosebire de actul ad-
ministrativ este un acord format din două sau mai multe părţi, care stă pe poziţii de egalitate.
129
Prin act administrative înţelegem o manifestare unilaterală de voinţă cu caracter individual
sau normative, adoptată sau emise de către organele competente întru transpunerea în viaţă a sarci-
nilor şi funcţiilor puterii executive.
Sânt deja cunoscute următoarele criterii de clasificare a actului administrativ:
- după modul de elaborare sau adoptare;
- după acţiunea în timp;
- după acţiunea în spaţiu;
- după caracterul juridic al actelor;
- după competenţa organelor sau autorităţilor administrative.
Conform criteriilor stabilite mai sus putem face următoarea clasificare:
1) după modul de elaborare sau adoptare sânt:
- acte adoptate unilateral (dispoziţiile primarului);
- acte adoptate colegial (deciziile consiliului municipal).
- după acţiunea în timp sunt:
- acte adopt pe o perioadă determinată;
- acte adoptate pe o perioadă nedeterminată, pe termen infinit, acest acte vor produce efec-
te până când vor exista relaţii reglementate de acest act.
- după acţiunea în spaţiu:
- acte adoptate de autorităţile publice centrale ce sunt valabile pe întreg teritoriul Republi-
cii Moldova (Preşedintele Republicii Moldova, Guvernul, ministerele).
- acte adoptate de autorităţile publice locale (deciziile consiliilor raionale, care sunt valabi-
le doar pe teritoriul raioanelor).
- după caracterul juridic al actelor, sunt:
- acte cu caracter normativ. Actele normative exprimă direct funcţiile de reglementare a
dreptului administrativ. Acesta conţine norme juridice-administrative care reglementează raporturile
juridice de conducere de acelaşi tip, prin stabilirea unor reguli de conduită adecvată în sfera admi-
nistraţiei publice, prevăzute a fi folosite pe termen lung (executive) şi neavând un beneficiar con-
cret, adică personalizat, (de exemplu, normele cuprinse în Regulamentul de circulaţie rutiera, sau
cele sanitaro-igienice etc., care se aplică tuturor celor care într-un fel sau altul, comit anumite
acţiuni în aceste domenii).
- acte cu caracter individual. Actele individuale sunt cele mai răspândite în practica activi-
tăţii de conducere publică, deoarece acestea în cea mai mare parte sunt mai potrivite destinaţiei sale
şi executivul este un instrument esenţial pentru a rezolva problemele curente de guvernare. În plus,
130
anume acte individuale asigură realizarea funcţiei juridice (de ocrotire) a dreptului administrativ şi a
puterii executive146.
2) după competenţa organelor sau autorităţilor administrative:
- acte cu competenţă teritorială, care la rândul lor se împart în: a) generale, actele fiind
aplicate pe întreg teritoriul; b) locale, actele fiind aplicate doar pe teritoriul unităţii administrative
teritoriale.
- acte cu competenţă materială, ce se împart în: a) generale, acte care cuprind un domeniu
larg de relaţii (hotărârile Guvernului); b) speciale, acte care reglementează relaţii dintr-un domeniu
concret (dispoziţiile ministrului).
Mai întâi menţionăm faptul că autorităţile administrative publice, în unele cazuri şi alte au-
torităţi publice, adoptă sau emit în procesul activităţii un număr foarte mare de acte administrative,
care trebuie să corespundă anumitor cerinţe faţă de forma, conţinutul acestora, eficienţa lor.
7. Condiţii de legalitate a actelor administrative:

Emiterea actelor administrative reprezintă rezultatul exercitării competenţei cu care sunt în-
zestrate persoanele administrative. Competenţa administrativă este formată din ansamblul atribuţii-
lor ce revin unei autorităţi sau unui funcţionar public şi limitele exerciţiului lor. Ca element compo-
nent al competenţei, atribuţia constă din prerogativele ce revin unui organ sau funcţionar public, în teme-
iul unui act normativ.
Pentru a se stabili legalitatea unui act administrativ, se analizează:
 competenţa materială;
 competenţa teritorială;
 competenţa personală, evocă ansamblul atribuţiilor ce revin unei persoane care ocu-
pă o anumită funcţie.
Condiţii de valabilitate privind emiterea actelor administrative
1. Actul administrativ trebuie să fie în conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza
şi în vederea executării legii.
2. La emiterea actelor administrative trebuie respectate condiţiile de formă şi de pro-
cedură prescrise de lege pentru emiterea actelor respective. Nerespectarea acestor con-
diţii duce la neluarea în considerare a acelor acte. Majoritatea actelor administrative sunt emi-
se în formă scrisă. Forma scrisă este recomandată spre a se putea cunoaşte exact conţinutul ac-
tului administrativ. Forma scrisă constituie un puternic mijloc de probă pentru a se putea dovedi, în
caz de litigiu. Forma scrisă asigură cele mai bune condiţii pentru exercitarea controlului asupra
131
146

legalităţii actelor administrative147. Forma scrisă este absolut necesară în cazul actelor adminis-
trative cu caracter normativ, precum şi în alte situaţii ca, de exemplu, în ceea ce priveşte
legitimaţiile, diplomele, certificatele, adeverinţele, procesele-verbale etc. Forma orală (verbală) a
actelor administrative este utilizată, de regulă, în caz de urgenţă când, pentru desfăşurarea anumi-
tor acţiuni, în timpul oportun, nu mai este posibilă emiterea unui act scris, întrucât prin acesta s-ar
întârzia prea mult acţiunea respectivă, care trebuie înfăptuită imediat şi de regulă sunt urmate de con-
firmarea scrisă.
În ceea ce priveşte procedura emiterii actelor administrative, legea poate stabili şi cerinţa
anumitor avize pentru emiterea unui act administrativ, date de către alte organe decât organul emitent.
Condiţii faţă de ordinea de pregătire a proiectului actului administrativ. Se determină gru-
pul de lucru care conduce şi determină sarcinile ce trebuie îndeplinite:
- întocmirea proiectului actului administrativ timp de 3 luni, adică se determină forma, de-
numirea actului, problemele care trebuie sa fie rezolvate;
- coordonarea proiectului cu organizaţiile internaţionale precum şi avizarea proiectului care
poate fi obligatoriu facultativ;
- expertiza proiectului.
Condiţii faţă de ordinea de aprobare şi punerea în aplicarea a actelor administrative:
- autoritatea publică trebuie să respecte procedura de aprobare sau emiterea prevăzută de
lege;
- actul trebuie să conţină toate elementele necesare care însoţesc actul data adoptării, sem-
nătura conducătorului, ştampila autorităţii, contrasemnarea actului;
- este necesar ca actul administrativ să fie pus în aplicare conform legii.
Actele administrativ individuale intră în vigoare la data aducerii lor la cunoştinţă persoane-
lor vizate în ele.
Condiţii faţă de conţinutul actului administrativ:
- legalitatea actului administrativ, el nu trebuie să depăşească limitele prevăzute de Consti-
tuţie;
- actul trebuie să fie emis sau adoptat de o autoritate publică care are asemenea împuterni-
ciri conform legii;
- actul este adoptat sau emis de acea autoritate în limitele competenţei;
- actul trebuie să fie raţional, eficient din punct de vedere financiar;
- actul nu trebuie să limiteze competenţe autorităţilor ierarhic superioare;
- actul nu trebuie să lezeze drepturile şi libertăţile, interesele cetăţenilor.
132
147
p.15.
Pentru valabilitatea actului administrativ, acesta trebuie să îndeplinească obligatoriu con-
diţiile pe care le-am menţionat mai sus. Deoarece acest procedeu de „producere” a actelor adminis-
trative trebuie să treacă un şir logic, bine determinat şi să îndeplinească condiţiile indicate.
Odată emise sau adoptate, după caz (adoptarea este specifică autorităţilor colegiale), acte-
le administrative trebuie să fie aplicate. Cu privire la aplicarea actelor administrative se impune
examinarea succesivă a două probleme: intrarea în vigoare a actelor administrative şi executarea acte-
lor administrative.
Cât priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, ea reprezintă momentul din care
actul administrativ este susceptibil a fi pus în executare (a produce efecte juridice).
 Susceptibilitatea actului administrativ de a produce efecte juridice, reprezintă mo-
mentul de plecare, în aplicarea unui act administrativ şi se referă la aplicarea pentru viitor a actului
administrativ.
 Autorităţile administraţiei publice nu pot să dea actelor administrative pe care le emit
efecte retroactive.
 Drepturile şi obligaţiile consfinţite prin aceste acte administrative, se situează în timp îna-
inte de emiterea lor.
 Unii autori consideră cazul actelor amintite o excepţie de la principiul neretroac-
tivităţii şi tot o astfel de excepţie este considerată şi situaţia actelor administrative cu caracter juris-
dicţional prin care se rezolvă un litigiu şi se face referire la drepturi şi obligaţii existente la momentul
ivirii litigiului privitor la acele acte.
 altă problemă o presupune susceptibilitatea de executare a actelor administrative.
Actele administrative fiind susceptibile de executare, trebuie aduse la îndeplinire atât de auto-
rităţile administraţiei publice competente să facă acest lucru, cât şi de persoanele fizice şi juridice care
trebuie să se subordoneze, să se conformeze dispoziţiilor acestor acte. Pentru a putea fi puse în execu-
tare, actele administrative trebuie să fie aduse la cunoştinţa celor competenţi să le execute148.
8. Nevalabilitatea actelor administrative şi consecinţele ei

În acel caz, când sunt încălcate unele cerinţe înaintate faţă de forma sau conţinutul actului,
survine nevalabilitatea actului. Prin act administrativ nevalabil înţelegem, acel act juridic, care nu-şi
poate răsfrânge efectele conţinutului său. De legislaţia în vigoare sunt propuse următoarele căi, cu
aplicarea cărora actul administrativ adoptat sau emis, poate fi recunoscut ulterior nevalabil, şi anu-
me: suspendarea, revocarea şi anularea actului. Analizând aceste procedee, putem spune că actele
administrative nevalabile sunt de două tipuri: acte contestabile şi acte nule. Prin acte contestabile
133
148
p.16.
înţelegem actele adoptate sau emise cu nişte erori neînsemnate, ce ţin de forma lui şi după înlătura-
rea acestora, actul poate să-şi răsfrângă efectele pe viitor. Actele nevalabile nule sunt adoptate sau
emise cu comiterea greşelilor însemnate privind conţinutul lor,de aceea necesită anularea ulterioară.
Consecinţele constatării nevalabilităţii actului administrativ
Prin suspendare înţelegem situaţia în care actul administrativ, fără a fi desfiinţat , nu se mai
aplică în mod provizoriu, adică se întrerup efectele juridice pe care trebuie să le producă actul ad-
ministrativ. Suspendarea actului administrativ poate fi determinat de mai multe motive: contestarea
legalităţii. În decizia instanţei de judecată, în cazul schimbării condiţiilor de fapt după emiterea ac-
tului, din necesitatea de a pune de acord actul administrativ cu alte acte juridice de forţă juridică
superioară emise ulterior; la decizia organului ierarhic superior sau a organului emitent; suspenda-
rea actului poate fi aplicată ca o măsură de pedeapsă.
Suspendarea actului administrativ poate determina autoritatea care l-a emis sau organul ie-
rarhic superior să revoce actul administrativ. Revocarea este o operaţiune juridică, prin care organul
administraţiei publice, decide ca actul respectiv să nu mai producă efecte juridice pentru care a fost
emis. Nu pot fi revocate actele administrative: declarate irevocabil de o dispoziţie expresă a legii; cu
caracter jurisdicţional; de aplicare a sancţiunilor administrative care au fost executate etc. Revoca-
rea actelor administrative este o modalitate de anulare a lor.
Anularea actelor administrative este o operaţiune juridică, prin care autoritatea publică, alta
decât cea care a emis actul, face să înceteze producerea efectelor juridice, iar dacă acestea nu s-au
produs, şi nu să se mai producă. Anularea actului administrativ este decisă de organul ierarhic su-
perior sau de instanţa de judecată. Actul administrativ poate fi anulat integral sau parţial. În legătură
cu anularea actelor administrative se invocă problema inexistenţei şi nulităţii acestora. Nulitatea la
rândul ei poate fi absolută şi relativă. Nerespectarea condiţiilor de fond şi forma prevăzute de lege
cu privire la emiterea unui act administrativ conduce la aplicarea sancţiunii nulităţii actului administra-
tiv respectiv. Condiţia este că la momentul emiterii actului să se fi încălcat anumite dispoziţii ale legii
şi să nu fie vorba de încălcări ulterioare sau de neconformitate a actului cu dispoziţii legale apărute
ulterior emiterii actului.
Unii autori au apreciat că sunt cazuri în care la întocmirea actului s-au încălcat regulile prevă-
zute expres de lege, într-un mod atât de grosolan, încât actul administrativ respectiv poate fi considerat ca
inexistent. Se consideră astfel că sunt cazuri de inexistenţă următoarele :
1. când un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit, pentru că nu există nici o ur-
mă a lui în arhive;
2. actul administrativ a fost emis în baza unei legi care a fost abrogată;
3. când actul poartă semnătura unei persoane incompetentă;
4. când printr-un act administrativ, organul administraţiei publice rezolvă, spre exemplu, un li-
134
tigiu de competenţa instanţelor judecătoreşti149.
Se consideră că încălcarea legii în ultimele cazuri este atât de evidentă încât nu mai este nece-
sară invocarea nelegalităţii actelor respective şi pronunţarea nulităţii. Aceste acte sunt lovite de vicii atât
de vizibile încât nimeni nu le poate atribui caracterul de acte juridice obligatorii. Pentru aceste acte nu
operează prezumţia de legalitate şi nimeni nu poate fi ţinut să se supună prescripţiilor exprimate în astfel de
acte. De aceea, s-a considerat că pentru anumite încălcări ale normelor juridice, cu ocazia
emiterii actelor administrative, să se considere aplicabilă sancţiunea nulităţii relative.
În acele cazuri în care s-au încălcat regulile juridice, mai ales de procedură, dacă nu
sunt esenţiale pentru validitatea actului administrativ, să fie sancţionate cu anularea, şi nu cu nulitatea
absolută150.
În concluzie, putem afirma că legislatorul aproape ideal reglementează această instituţie
adoptând Legea contenciosului administrativ, alte norme juridice care reglementează temeiurile de
declarare a nevalabilităţii actelor administrative. Toate aceste norme stabilite de stat şi luate în an-
samblu, ne garantează drepturile şi interesele noastre legale, care sunt lezate de actele nevalabile.
Mai mult ca atât, statul împuterniceşte, în acest context organele sale să participe nemijlocit la exa-
minarea valabilităţii sau in-valabilităţii lor. După noi, este foarte corect ca organele ierarhic superi-
oare sau organele emitente sânt împuternicite să suspende, să modifice şi să anuleze actele adminis-
trative, care nu corespund prevederilor legale.
149
Al. Negoiţă, op. cit., p. 169.
135
150
p.17.
TEMA 15: CARACTERISTICA GENERALĂ A RĂSPUNDERII ÎN DREPTUL AD-
MINISTRATIV

Prin răspunderea juridică în dreptul administrativ se înţelege formele de răspundere jurid-
ică ce apar în rezultatul încălcărilor normelor de drept administrativ. În literatura de specialitate
referitor la răspunderea în dreptul administrativ există diferite opinii. Unii autori identifică răspun-
derea în dreptul administrativ cu răspunderea administrativă şi divizează această răspundere în aşa
forme cum ar fi: a) răspunderea administrativ-disciplinară; b) răspunderea administrativ-
patrimonială (materială); c) răspunderea administrativ – contravenţională. Formele de răspundere
juridică pot fi examinate având la bază aşa criterii cum ar fi: temeiul aplicării, cercul de subiecte şi
caracterul sancţiunilor. Răspunderea disciplinară are ca temei abaterea disciplinară, adică neexecu-
tarea sau executarea necorespunzătoare a atribuţiilor de serviciu.Subiectele răspunderii disciplinare
sunt funcţionarii publici, inclusiv funcţionari cu statut special (militari, poliţişti, vameşi,
etc.).Sancţiunile disciplinare poartă, în temei, caracter moral, dar pot avea şi caracter mixt cum ar fi
eliberarea din funcţie.Reglementarea răspunderii disciplinare se face prin diferite acte normative
cum ar fi legi, regulamente sau statute disciplinare. Răspunderea materială are ca temei cauzarea
unui prejudiciu material autorităţii publice sau altei organizaţii statale (unui serviciu public).Această
formă de răspundere este preluată din dreptul muncii şi nu este reglementată clar de către normele
de drept administrativ.În calitate de subiecte a răspunderii materiale apar funcţionarii publici care,
cu vinovăţie, au cauzat un prejudiciu serviciului public.Sancţiunea constă în repararea prejudiciului
real direct (adică cu excepţia venitului ratat) şi poate fi răspundere limitată (în limita salariului me-
diu lunar) sau răspundere materială deplină - în cazurile prevăzute de lege.Răspunderea materială
limitată poate fi aplicată în mod administrativ (extrajudiciar) prin ordinul conducerii autorităţii pub-
lice, pe când răspunderea materială deplină se aplică pe cale judecătorească (evident dacă
funcţionarul public nu decide să repare benevol prejudiciul material). Deşi uneori se confundă,
răspunderea materială urmează a fi deosebită de răspunderea patrimonială (civilă), care are ca temei
cauzarea de către autoritatea publică, în procesul neexecutării corespunzătoare a atribuţiilor, inclu-
siv de funcţionarul acesteia, a unui prejudiciu cetăţeanului sau altui terţ.Astfel, conform pre-
vederilor art. 53 din Constituţia Republicii Moldova „persoana vătămată într-un drept al său de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri,
este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagu-
bei”.Adică ca subiect a răspunderii apare autoritatea publică, inclusiv solidar funcţionarul public
136
vinovat de fapta ilegală, şi această formă de răspundere se manifestă în repararea prejudiciului, in-
clusiv a prejudiciului moral - în cazurile prevăzute de legislaţia civilă. Răspunderea contra-
venţională prevede aplicarea sancțiunilor contravenționale de către autoritatea competentă sau in-
stanța judecătorească față de persoana fizică sau juridică care a comis o contravenție.Normele
răspunderii contravenționale formează o instituție independentă a dreptului administrativ. Subiec-
tele răspunderii contravenţionale sunt un cerc larg de persoane fizice sau juridice (cu excepţia auto-
rităţilor publice şi instituţiilor publice), inclusiv persoane cu funcţii de răspundere atât din organi-
zaţiile statale, cât şi structurile private. Sancţiunile contravenţionale sunt diverse avândatât caracter
moral, cât şi caracter material, inclusiv cu elemente restrictive în privinţa anumitor activităţi (de la
avertisment - până la privarea de dreptul de a desfăşura o anumită activitate sau arestul contra-
venţional).Această formă de răspundere este reglementată, în temei, de prevederile Codului contra-
venţional al Republicii Moldova nr. 218-XVI din 24 octombrie 2008 şi va fi examinată mai detaliat
în prezenta lucrare.
Pentru încălcări grave ale normelor de drept administrativ poate surveni răspunderea
penală, care ţine de obiectul de reglementare a altor ramuri de drept, deşi răspunderea penală se află
într-o legătură directă cu răspunderea contravenţională.

Procedura administrativă poate fi definită, în sens larg, ca activitate de realizare a normelor
juridice administrative cu caracter material (adică activitatea de aplicare a dreptului și de stabilire a
normelor de drept) și în sens îngust, ca activitate de ocrotire a ordinii de drept (jurisdicţională),
săvârșită de organele administrativă.Procedura administrativă, în sens larg, nu posedă o bază jurid-
ică necesară pentru a fi posibilă de-o aplicat practic.Această noțiune cuprinde totalitatea acțiunilor
săvârșite de autorităţile administrației publice pentru realizarea funcțiilor lor, adică este tratată
însăși activitatea administrativ-statală.Bazanormativă este incompletă în acest sens și în majoritatea
cazurilor lipsesc norme unice de săvârșire a unor asemenea acțiuni, cum ar fi îmbinarea proce-
durilor de pregătire a actelor normative și individuale cu regulile de exercitare a unor acțiuni cu
caracter de dispoziție (aplicarea dreptului), cu procedurile de control și supraveghere, precumşi cu
procedurile jurisdicţionale (de aplicare a răspunderii juridice). Procedura administrativă, în sens
restrâns, este mai preferabilă în sens juridic și este supusă într-un volum mai mare reglementărilor
juridice.Această noțiune exprimă, în esenţă, jurisdicția administrativă şi poate fi definită ca o formă
de activitate a subiecților împuterniciți (în temei autorităţi administrative), reglementată prin anu-
mite norme juridice, care are ca scop examinarea și soluționarea unor litigii administrative cu carac-
ter individual.Reieșind din legislația în vigoare, pot fi evidențiate următoarele forme ale procedurii
administrative în sens restrâns: a) Procesul contravențional; b) Procedura disciplinară; c) Procedura
137
materială; d) Procedura în cazul petițiilor și de contencios administrativ e) Procedura de coordonare
(aplicabilă în cazul divergenţelor dintre autorităţile administrative). Cel mai puțin este reglementată
procedura de coordonare, deoarece deseori este implicat factorul subordonării ierarhice sau factorul
politic. Dintre formele de procedură administrativă menţionată procesul contravenţional este regle-
mentat cel mai complet de către normele cuprinse, în temei, în Codul contravenţional al Republicii
Moldova.Astfel, ordinea derulării procesului contravențional este strict determinată în legislație și,
în particular, prevede chiar și circumstanțele (împrejurările) care exclud procedura respectivă. Orice
formă de procedură administrativă poate fi examinată reieșind din structura sa prin care se înțelege
totalitatea etapelor (fazelor) procesuale.Fiecare din ele are o importanță procesuală a sa, consfințită
în normele procesuale respective, asigurând continuitatea necesară pentru săvârșirea acțiunilor pro-
cesuale în scopul atingerii sarcinilor care stau în fața procedurii respective.
138
TEMA 16: LEGALITATEA ȘI DISCIPLINA ÎN DOMENIUL ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE
2. Noțiunea și sistemul mijloacelor de asigurare a legalității și disciplinei în procesul ad-
ministrației publice.
4. Conţinutul controlului (supravegherii) administratv în domeniul administraţiei
publice.
5. Controlul exercitat de către Parlament şi Preşedintele Republicii Moldova în do-
meniul administraţiei publice
6. Controlul judecătoresc în domeniul administraţiei publice

Legalitatea - atributul de existenţă şi dezvoltare a unei societăţi democratice, o condiţie
esenţială a statului de drept. Respectarea principiului legalităţii este obligatorie pentru toate autori-
tăţile publice, societatea civilă, precum şi pentru toţi cetăţenii151. Prin legalitate înţelegem respecta-
rea strictă a normelor de drept, atât din partea autorităţile publice, cât şi din partea societăţii civile
inclisiv din partea cetăţenilor Republicii Moldova, cetăţenii străini şi apatrizi.
2. Noțiunea și sistemul mijloacelor de asigurare a legalității și disciplinei în procesul ad-

ministrației publice.
Prin mijloacele de asigurare a legalităţii şi disciplinei în cadrul administraţiei publice înţe-
legem totalitatea de procedee şi forme, folosite de organele statale întru realizarea sarcinilor şi
funcţiilor statului. Atât în literatura de specialitate, cât şi în doctrină sânt recunoscute 3 mijloace de
bază cu ajutorul cărora se asigură legalitate şi disciplina în administraţia publică:
- Controlul;
- Supravegherea;
- Plângerea.
Controlul administrativ sau supravegherea administrativă, apare ca o varietate a activităţii
administrativ-statale, efectuată de organe competente abilitate ale puterii executive faţă de organele
terţe (nesubordonate acestora), persoane fizice sau juridice pe marginea respectării de către acestea
a regulilor general-obligatorii, de conduită cu aplicare unui complex de măsuri a esenţei de preveni-
139
151
Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М", 2003, c.442.

re cu scopul descoperirii şi stopării încălcărilor de drept, restabilirea ordinei de drept şi atragerea
persoanei vinovate la răspunderea administrativă.
Controlul administrativ este un element necesar în activitatea autorităţilor administraţiei
publice, o verigă a procesului de dirijare având ca obiectiv principal respectarea şi executarea în-
tocmai a legislaţiei. Rolul controlului în asigurarea egalităţii şi eficienţei constă în următoarele: la
depistarea încălcărilor organele de control i-au toate măsurile necesare, admise de lege, pentru înlă-
turarea abaterilor de la normele legale, i-au decizii prin care se aplică sancţiuni, sesizează organele
de urmărire penală, în cazul constatării elementelor de infracţiune, aplică şi alte măsuri prin care se
influenţează respectarea legislaţiei.
Supravegherea administrativă este o formă desinestătătoare a activităţii de control, care se
deosebeşte de controlul administrativ după volumul împuternicirilor, conţinutul, obiectele de con-
trol şi de examinare, subiecţii, formele şi metodele organizatorice.
Plângerea este o altă formă de realizare a legalităţii şi disciplinei, care este reglementată de
normele Codului de procedură civilă şi de normele Legii contenciosului administrativ.

În literatura de specialitate se disting următoarele forme de control:
- din partea puterii legiuitoare ;
- din partea instanţelor judecătoreşti;
- intern – administrativ;
- extern – din partea organelor specializate ale statului;
- din partea opiniei publice152.
Controlul organelor administraţiei publice este realizat pe diferite căi. Un rol important la
acest capitol îi revine controlului parlamentar şi celui judecătoresc. De asemenea, controlul este
dispus în cadrul administraţiei publice prin intermediul organelor autonome sau ierarhic superioare.
Controlul constituţionalităţii este realizat de Curtea Constituţională.
Controlul în cadrul sistemului puterii executive se exercită de organele administraţiei pu-
blice autonome sau ierarhic superioare şi se realizează sub două forme: control intern şi control
extern.
Controlul intern poate fi specializat sau general, iar controlul extern poate fi general sau
restrâns. Controlul este considerat pentru că se exercită atât asupra actelor, cât şi asupra faptelor
subordonaţilor şi urmăreşte atât legalitatea, cât şi oportunitatea măsurilor luate de aceştia. Controlul
intern administrativ specializat este exercitat de anumite persoane faţă de care cel controlat nu se
află în raport de subordonare ierarhic.
152
Orlov M., Belecciu Ş. op.cit., p. 210.
140
Controlul specializat este efectuat de către organele statale centrale de specialitate şi anu-
me: control sanitar,control veterinar, control ecologic, control financiar, controlul protecţiei muncii,
controlul anti-incendiar, controlul vamal ş.a. Controlul financiar intern revine conducătorilor com-
partimentelor financiar-contabile sau altor persoane însărcinate cu executarea controlului financiar
preventiv din cadrul administraţiei publice.
Controlul administrativ ierarhic se efectuează de către autorităţile administrative ierarhic
superioare asupra celor inferioare in baza raportului de subordonare între ele ori de câte ori este
nevoie fără să fie prevăzut de vreun text de lege.
În literatura rusă de specialitate, controlul poate fi de următoarele forme:
 controlul general;
 controlul special;
 controlul de stat.
Aşadar, controlul general include toate activităţile diviziunilor de sub control. Controlul
special se efectuează cu privire la cazuri aparte. Controlul de stat, în conformitate cu principiul se-
parării puterilor se realizează de către puterea legislativă, executivă şi judecătorească, ţinând seama
de diferenţiere şi competenţe ale autorităţilor publice153.
Controlului de stat sunt supuse mai multe obiecte, de exemplu, organele administraţiei pu-
blice centrale şi locale, persoanele fizice şi juridice, precum şi instituţiile de stat ce activează în stră-
inătate. Finanţele publice şi utilizarea domeniului public sunt elemente determinante în efectuarea
controlului de stat la obiectivele concrete.
Controlului de stat urmăreşte următoarele scopuri:
- respectarea legislaţiei în activitatea obiectelor supuse controlului;
- respectarea executării bugetelor respective, legalităţii utilizării resurselor bugetare şi a va-
lorilor materiale, inclusiv a fondurilor de tezaur;
- plata impozitelor şi respectarea termenilor de vărsare a lor în bugetele respective;
- respectarea regulilor financiare şi de evidenţă contabilă;
- respectarea modurilor de formare şi stingere a datoriilor publice, inclusiv asupra credite-
lor materiale şi externe garantate de Guvern.
4. Conţinutul controlului (supravegherii) administratv în domeniul administraţiei

publice
Controlul – un element esenţial, un fel de feedback, prin care subiecţii puterii primesc in-
formaţii despre situaţia reală cu privire la executarea hotărârilor. Acesta este utilizat pentru a îmbu-
141
153
B.C. Четвериков АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, Серия «Высшее образование». Московский государ-
ственный социальный университет Ростов-на-Дону «ФЕНИКС», 2004, с.137.
nătăţi performanţa disciplinei, gradul de lucru, prevenire a consecinţelor nedorite a procesului ope-
raţional154. Conţinutul controlului administrativ în domeniul administraţiei publice:
• monitorizarea funcţionării obiectelor supuse controlului, obţinerea de informaţiei obiecti-
ve privind îndeplinirea regulilor şi a ordinelor, starea lor. Formele de culegere a informaţiei - studiul
datelor contabile, raporturilor, verificarea documentelor, inventarul, auditul, obţinerea explicaţiilor
şi altele;
• analiza informaţiilor obţinute, identificarea tendinţelor, cauzelor, elaborarea prognozelor;
• luarea măsurilor pentru prevenirea încălcărilor legii şi disciplinei, a efectelor dăunătoare,
a daunelor, a accidentelor, acţiunilor şi cheltuielilor nepotrivite, inclusiv combaterea activităţilor
ilegale în scopul de a preveni efectele nocive ale noilor încălcări;
• evidenţa încălcărilor concrete, determinarea cauzelor şi condiţiilor lor;
• identificarea celor responsabili, si atragerea lor la răspundere. În unele cazuri, autorităţile
de control au dreptul de a decide singure cu privire la răspunderea disciplinară, materială, penală a
celor vinovaţi, iar in alte cazuri – ei sunt obligaţi să pună astfel de întrebări in faţa autorităţilor
competente, a funcţionarilor publici155.
5. Controlul exercitat de către Parlament şi Preşedintele Republicii Moldova în do-

meniul administraţiei publice
Controlul parlamentar în cadrul administraţiei publice apare ca un mijloc de asigurare a le-
galităţii şi disciplinei. El este exercitat de Parlament prin structurile sale. Deoarece în stat puterea
este separată: legislativă; executivă şi judecătorească, şi se consolează reciproc, asigurând echilibrul
şi buna funcţionare a statului de drept. Astfel, legislativul controlează Guvernul, prin comisiile par-
lamentare, inclusiv prin intermediul celor speciale sau de anchetă. Membrii Guvernului au acces la
lucrările Parlamentului. Dacă li se solicită prezenţa, participarea lor este obligatorie.
Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului. Miniştrii răspund solidar, însă ei pot fi
traşi la răspundere şi pentru faptele lor. Guvernul poate fi demis prin acceptarea de către Parlament
a unei moţiuni de cenzură. Parlamentul la propunerea a cel puţin o pătrime din deputaţi, îşi poate
exprima neîncrederea în Guvern, cu votul majorităţii deputaţilor.
Rolul Preşedintelui RM formarea şi întreaga activitate a Guvernului este destul de impună-
tor şi iată din care cauză :
- în primul rând, Preşedintele RM este figura dominantă în procesul de formare a Guver-
nului, deoarece anume el desemnează candidatura la postul de prim-ministru
154
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002,
c.447.
142
155
Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: НОРМА, 2002,
c.448.
- în al doilea rând, Guvernul format depune în faţa Preşedintelui RM jurământul, care la
rândul său emite decretul despre numirea Guvernului
- în al treilea rând, Preşedintele RM poate lua parte la şedinţele Guvernului, poate consul-
ta Guvernul în probleme urgente şi de importanţă deosebită
- în al patrulea rând, în caz de remaniere guvernamentală - Preşedintele RM revocă şi
numeşte la propunerea prim-ministrului, pe unii membri ai Guvernului
Toate cele relevate se atribuie la partea legală a statutului Preşedintele RM faţă de puterea
executivă. De facto, însă Preşedintele RM, având atribuţii în domeniul politicii externe, în domeniul
apărării, practic conduce cu aceste sfere ale societăţii.
În acest context, e necesar de menţionat, că nu ar fi corect să comparăm s-au să contrapu-
nem, aceste două tipuri de control. Ambele au menirea de a asigura legalitatea şi disciplina în do-
meniu administraţiei publice. În acelaşi timp am decide, că controlul parlamentar ar trebui să aibă, o
mai mare prioritate decât cel prezidenţial, deoarece din prevederile constituţionale, Republica Mol-
dova este o republică parlamentară , din care cauză puterii legislative iar trebui să îi revină rolul
principal în sfera asigurării legalităţii şi disciplinei în administraţia publică. Parlamentul dă votul de
încredere pentru numirea Guvernului RM, care ulterior este şi responsabil faţă de legislativ. În prac-
tică, însă de facto executivul este condus şi controlat de şeful statului.
6. Controlul judecătoresc în domeniul administraţiei publice

Puterea judecătorească apare ca garanţie a activităţii normale a puterii executive. Puterea
judecătorească dispune de destule împuterniciri pentru a putea influenţa asupra actelor şi acţiunilor
puterii executive. Dintre acestea putem menţiona următoarele: dreptul instanţelor de judecată de a
examina cazurile în procedura contravenţională, dreptul instanţelor de judecată de a examina cauze-
le penale, subiecţii de componenţă de infracţiuni în care apar funcţionarii publici cu funcţii de răs-
pundere - subiecţi speciali, şi cel mai principal tip de control - procedura contenciosului administra-
tiv. În toate aceste cazuri hotărârile instanţelor de judecată sânt obligatorii de executat de toţi parti-
cipanţii la proces indiferent de statutul care-l deţin sau l-au deţinut. Şi în acel caz, când pe parcursul
examinării cauzele în instanţă, instanţa ajunge la concluzia, că unele acţiuni ale organelor adminis-
traţiei publice sau ale funcţionarilor publici nu corespund cerinţelor legislaţiei, ea este în drept să
emită decizie interlocutorie şi s-o remită organului competent, care nu numai este obligat s-o execu-
te, dar şi să raporteze despre rezultatele executării.
În prezent, un rol important îi revine procedurii de contencios administrativ, deoarece prin
instituirea acesteia, statul face tentative de a stopa încălcările comise de organele sale colegiale sau
de funcţionarii publici concreţi. Prin emiterea hotărârilor de anulare a unor asemenea acte sau
acţiuni contrare legilor, statul ne garantează nouă drepturile şi interesele legale de care dispunem.
143
TEMA 17: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
1. Noțiunea generale privind contenciosul administrativ
Cuvântul contencios provine de la cuvântul francez contentieux, care, la rândul lui, se tra-
ge de la adjectivul latin conteniosus, care înseamnă „contrat, litigios”, și care provine, la rândul său
de la verbul latin contendere, care înseamnă, a „lupta”.
În diferite etape, de la țară la țară, de la autor la autor vom întâlni diverse încercări de a de-
fini contenciosul administrativ, care în esență au redat pe deplin, în unele cazuri însă nu, conținutul
și sfera contenciosului administrativ.
Profesorul român A. Negoiță definește contenciosul administrativ ca „totalitatea litigiilor
juridice în care se află administrația publică și cei administrați, indiferent de natura juridică a
acestora de drept comun sau de drept public”156
În viziunea unui alt mare doctrinar român M. Preda prin contencios administrativ se înțele-
ge „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ prevăzute de lege, a
conflictelor, în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, instituție publică sau un
funcționar public, conflicte născute din acte administrative ilegale, ori din refuzul rezolvării unei
cereri referitoare la un drept recunoscut de lege”157
În opinia lui T. Mrejru, contenciosul administrativ se poate înțelege și ansamblul „norme-
lor juridice care reglementează relațiile sociale, ce apar în activitatea de soluționare a litigiilor,
în care cel puțin una dinte părți este un organ al administrației publice, în această accepțiune
contenciosul administrativ reprezintă o instituție juridică, în cadrul dreptului administrativ, ca
ramură de drept”.158
Pentru a defini noțiunea contenciosului administrativ este necesar de a analiza unele ele-
mente care ne vor ajuta să deducem definiția.
În primul rând, trebuie de menționat faptul că activitatea desfășurată de instanțele de con-
tencios administrativ constă în soluționarea conflictelor juridice, în care cel puțin una dintre părți
este o autoritate publică, un serviciu public, sau un funcționar public.
În al doilea rând, organele care înfăptuiesc această activitate sunt create și fac parte din sis-
temul organelor judecătorești.
În al treilea rând, obiectul acțiunii în contenciosul administrativ îl constituie:
- anularea ori modificarea actului administrativ cu caracter normativ sau individual;
- obligarea autorităților publice și autorităților similare acestora, subdiviziunilor autorități-
lor publice de a soluționa o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege;
156
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, , Bucureşti, Ed. Sylvi, 1998, p. 216.
144
157
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2000, p.248.
158
Theodor Mrejeru, Contenciosul administrativ, Bucureşti, Ed. All. Beck, 2003, p.5.
- repararea pagubei cauzate prin emiterea actului administrativ ori nesoluționarea în ter-
meni legali a unei cereri. 159
Avînd în vedere precizările de mai sus putem deduce următoarea definiție:
Contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluționare de către instanțele de con-
tencios administrativ, prevăzute de lege, a conflictelor în care cel puțin una dintre părți este o autori-
tate publică a administrației publice, un funcționar al acesteia, ori un serviciu public administrativ,
născut din acte administrative ilegale, ori din refuzul rezolvării unei cereri referitoare la un drept
recunoscut de lege.160
În acest sens contenciosul administrativ ne va servi drept model, ce va reflecta controlul
unor organe ale statului chemat să realizeze sarcinile unei puteri asupra unor alte organe ale statului
din cadrul altei puteri. Este cazul controlului exercitat de instanțele judecătorești, organe ale puterii
judecătorești asupra activității organelor administrației publice, plasate în cadrul puterii executi-
ve. 161
În literatura de specialitate în acest sens vom întâlni:
- un control contencios este exercitat de organele administrative cu atribuții jurisdicționale.
- un control necontencios care este exercitat de organul ierarhic, de către organele de spe-
cialitate ale administrației de stat și de organele înființate special pentru a efectua controlul în anu-
mite domenii. 162
Contenciosul administrativ poate fi înțeles și prin prisma faptului că administrația publică
are ca atribuții asigurarea aplicării legilor și de a emite acte normative pentru organizarea executării
legilor, de a asigura funcționarea serviciilor publice, de a lua măsuri pentru executarea controalelor
administrative, de a ocroti drepturile persoanelor și de a satisface cerințele lor ori de a menține ordi-
nea publică. 163
Contenciosul administrativ se mai poate definit în sens larg și în sens îngust.
În sens larg - prin contencios administrativ înțelegem litigiile de competența instanțelor
judecătorești, dintre un organ al administrației publice, respectiv un funcționar public sau o structu-
ră autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte și alt subiect de drept pe de altă parte, în
care organul public, sau funcționarul public apare ca purtător autorității publice. Sensul larg include
toate litigiile dintre administrația publică și cei administrați, indiferent de natura juridică a litigiilor.
159
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Ion Creanga, Vasile Cobişneanu, ,Ghidul cetăţeanului în contenciosul administra-
tiv, Chişinau, Ed. Ulysse, 2003, p.13.
160
Ştefan Belecciu , op. cit., p.5.
161
Valentin I. Prisăcaru , Contenciosul administrativ român, Bucureşti, Ed. All, 2004, p.1.
145
162
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Universul Juridic, 2006, p.124.
163
Corneliu Manda, op.cit. p.162.
În sens îngust - noțiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de compe-
tența instanțelor de contencios administrativ. Autoritățile administrației publice și alte organizații
folosesc regimul juridic administrativ în baza competențelor pe care le conferă legea. 164
În această ultimă accepție contenciosul administrativ are:

- un sens material
- un sens formal
Sensul material a noțiunii de contencios administrativ scoate la iveală natura juridică a liti-
giilor, respectiv cele cărora li se aplică un regim juridic administrativ.
Sensul formal al noțiunii de contencios administrativ se referă la natura autorităților de ju-
risdicție, anume instanțele judecătorești competente să soluționeze respectivele litigii. 165
În sens formal existe mai multe sisteme de contencios administrativ:
- sistemul administratorului judecător, care a existat în Franța, pînă la Revoluția din 1789,
în care organele din cadrul administrației însăși erau investite cu soluționarea acestor litigii.
- sistemul francez-soluționarea litigiilor pe baza regimului juridic administrativ în legătură
cu actele administrative și contractele administrative, este de competența tribunalelor administrati-
ve, care nu aparțin puterii judecătorești, ci țin de administrația publică și de puterea executivă, fiind
constituite dintr-un sistem jurisdicțional autonom și care au o instanță supremă - Consiliul de stat.
- sistemul anglo-saxon al competenței instanței de drept comun în materie de contencios
administrativ.166
Noțiunea de contencios administrativ poate fi conceput și în două aspecte
- ca instituție juridică
- ca sistem de instanțe jurisdicționale specializate.
Ca instituție juridică constă într-un ansamblu de norme de drept administrativ prin care se
stabilesc o nouă formă de răspundere administrativă-răspundere suportată de o autoritate publică
pentru vătămare drepturilor unei persoane, recunoscute de lege, printr-un act administrativ ilegal,
prin refuzul de a rezolva sau ne-rezolva în termenul prescris de lege a unei cereri referitoare la un
drept subiectiv.
Ca sistem de instanțe judecătorești specializate contenciosul administrativ presupune acel
mecanism prin care se asigură repunerea în drepturi a persoanei vătămate într-un drept al său legi-
tim de o autoritate publică.167
În codul Administrativ lipsește noțiunea dar se operează cu Articolul 20.
Acțiunea în contencios administrativ
164
Rodica Narcisa Pertescu, Drept administrativ, Cluj-Napoca, Ed. Accent, 2004, p364.
165
Ion Alexandru, Ion Popescu-Slăviceanu, Mihaela Cărăuşan, Cosmin Ionuţ-Enescu, Dragoş Dincă, Drept administra-
tiv, Bucureşti, Ed Economica, 2003, p.317.
146
166
Verginia Vedinaş, op. cit., p.131.
167
Ştefan Belecciu , op. cit., p.39.
Dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită
prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la
care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios adminis-
trativ, conform prezentului cod.
Locul contenciosului administrativ în sistemul de drept al Republicii Moldova

Autorul Anastasia Pascari tratează instituția contenciosului administrativ astfel: „Contenci-
osul administrativ este o instituție fundamentală a statului de drept, care reprezintă instrumentul prin
intermediul căreia orice persoană fizică sau juridică se poate apăra de eventualele abuzuri ale orga-
nelor administrației publice și a funcționarilor ce-și desfășoară activitatea în cadrul acestor organe”
[11].
Rolul contenciosului administrativ în sistemul de drept al Republicii Moldova este absolut
incontestabil, aceasta fiind instituția ce asigură realizarea controlului unor organe administrative ale
statului care au atribuția de exercitare a puterii executive. Principalul scop al instituției contenciosu-
lui administrativ este de a asigura respectarea legalității activității autorităților publice și de a prote-
ja fiecare persoană împotriva unor posibile abuzuri ale organelor administrației publice.
Instituția contenciosului administrativ, la fel ca orice altă instituție de drept nu poate exista
izolat în afara unor ramuri de drept (deși există opinii precum că poate forma o ramură de drept
distincta dreptul contenciosului administrativ) și fără a interacționa cu acestea. Unele aspecte ale
instituției vizate se suprapun cu cele ale altor instituții, în timp ce însăși funcțiile acesteia nu se pot
realiza autonom fără a admite tangențe cu norme ce reglementează instituții distincte dar totuși
apropiate contenciosului administrativ. Deducem, astfel, faptul că instituția contenciosului adminis-
trativ face parte din întregul sistem de drept al Republicii Moldova și este imposibilă atît funcționa-
rea cît și studierea acestuia în mod separat.
Autorul V. Zubco, susține că sistemul de drept „...trebuie conceput ca un întreg, în strânsă
dependență cu părțile, ca o totalitate în care normele, instituțiile și ramurile de drept se întrepătrund
atît între ele cît și cu sistemul în întregul său” [10]. Situație similară este și în cazul instituției de
contenciosul administrativ, care se încadrează indisolubil în sistemul de drept al Republicii Moldo-
va și interacționează cu toate ramurile din cadrul acestui sistem.
Pentru o apreciere a nivelului de conexiune dintre instituția contenciosului administrativ și
o ramură de drept dată sunt necesare a fi studiate tangențele pe care le implică acestea.
Corelația contenciosului administrativ cu diferite ramuri de drept
147
Conexiunea contenciosului administrativ cu dreptul constituțional. Dreptul constituțio-
nal reprezintă ramura guvernatoare a întregului sistemul de drept al Republicii Moldova. Constituția
conține reglementările general valabile pentru întregul sistem de drept.
Articolul 53
Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică
(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act ad-
ministrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recu-
noaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.
Legătura dintre contenciosul administrativ și dreptul constituțional se manifestă prin faptul

că Constituția stabilește existența în sine a contenciosului administrativ prin prisma principiilor care
le propagă, iar contenciosul administrativ se manifestă ca un mecanism de asigurare a respectării
principiilor constituționale avînd la bază aceste principii fundamentale.
Urmînd ideea relatată mai sus, dreptul constituțional pune la dispozițe principii generale a
sistemului de drept al Republicii Moldova, valabile și pentru instituția contenciosului administrativ.
Acestea sunt următoarele:
Principiul legalității, cu titlu de exemplu - deciziile organelor de administrație trebuie să
fie emise în strictă conformitate cu legea, inclusiv cu prevederile Constituției Republicii Moldova,
Legea contenciosului administrativ, Legea cu privire la statutul funcționarului public, Legea cu pri-
vire la petiționare, Legea privind accesul la informație, legislația civilă și procesual civilă, precum
și legislația ce reglementează activitatea și atribuțiile fiecărui organ administrativ.
Principiul egalității în fața legii, presupune că autoritățile administrației publice, pre-
cum și instanțele judecătorești trebuie să examineze în mod echitabil cererile petiționarilor, fără
deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică,
avere sau de origine socială a acestora. La fel, orice persoană care nu a fost repusă în drepturile
sale lezate, sau a fost ignorată de către administrație, are dreptul să înainteze acțiune în instanța de
contencios administrativ.
Principiul imparțialității, presupune că actul administrativ adoptat sau emis de o autori-
tate publică nu trebuie să fie influențat de interesele private sau personale ale funcționarului pu-
blic care adoptă sau emite actul administrativ. La înfăptuirea principiului imparțialității adminis-
trația publică și instanța judecătorească ce judecă litigiul în cadrul contenciosului administrativ
este obligată să manifeste obiectivitate și supunere doar legii. Astfel, în cazul în care se constată
că judecătorul are un interes personal, direct sau indirect, în soluționarea pricinii ori există alte
împrejurări care pun la îndoială obiectivitatea și nepărtinirea lui, acesta poate fi recuzat.
148
Conexiunea contenciosului administrativ cu dreptul de procedură civilă. Interacțiu-
nea dintre instituția contenciosului administrativ și dreptul de procedură civilă este evidentă datori-
tă faptului că contenciosul administrativ este studiat în cadrul disciplinei dreptului de procedură
civilă în cadrul procedurii contencioase (adică în prezența unui litigiu) și este reglementată de către
codul de procedură civilă la modul general și de către Legea nr. 793 din 10.02.2000 .
Un exemplu ce confirmă conexiunea vizată se referă la forma de sesizare a instanței, și
anume cererea de chemare în judecată, precum și cazurile cînd cererea poate fi restituită sau scoasă
de pe rol. Mai mult ca atât, contenciosul administrativ a preluat din procedura civilă și fazele des-
fășurării unui proces în judecată, fiind de facto o situație litigioasă care se rezolvă, conform princi-
piilor general valabile procedurii civile.
Un alt element ce privește interacțiunea dreptului de procedură civilă și contenciosul
administrativ vizează garantarea unor principii specifice, precum cel al înfăptuirii justiției de către
instanța judecătorească, publicitatea dezbaterilor și secretul deliberării, principiul limbii de proce-
dură și a contradictorialității pârților în proces. Toate aceste principii sunt preluate din dreptul pro-
cesual civil și racordate la normele de contencios administrativ.
În contextul interacțiunii acestor două ramuri accentele sunt puse anume pe aspectul
procedural al acțiunii atât în cadrul instanței judecătorești, cît și pe calea prealabilă de soluționare a
litigiului.
În situația în care interacționează două sisteme de drept atât de strâns legate între ele nu
poate fi omisă analiza acestei conexiuni din punct de vedere al principiilor caracteristice. Astfel, în
cadrul judecării pricinii în fond ambele părți în proces acționează în baza principiilor înfăptuirii
justiției numai în instanță judecătorească, nemijlocirii și oralității în dezbaterile judiciare, contra-
dictorialitatea și egalitatea părților în drepturile procedurale. Acestea pot fi în egală măsură atribui-
te atât instituției de drept procedural, cât și celui de contencios administrativ.
Conexiunea cu dreptul administrativ este realizată în contextul precum că aceste două in-
stituții de drept sunt în interconexiune în sensul că dreptul administrativ reglementează activitatea
organelor administrației publice de stat, iar instituția contenciosului administrativ apare ca forma
de realizare a legalității activității desfășurate de către aceste autorități. În această ordine de idei,
contenciosul administrativ reprezintă mijlocul ce asigură respectarea drepturilor și libertăților legi-
time ale cetățenilor și protecția lor de abuzurile de putere din partea organelor puterii de stat.
În doctrina juridică de specialitate unii autori (de exemplu I. Creangă) sunt de părerea că
dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc organizarea și funcționarea organelor centrale
ale administrației publice și a autorităților administrației publice locale, a organismelor ce gestio-
nează servicii publice precum și raporturile dintre ele, iar contenciosul administrativ reglementează
răspunderea organelor administrative în cazul neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a
149
obligațiilor sale de serviciu date în competența fiecărui organ. Cu alte cuvinte, interacțiunea con-
tenciosului administrativ cu dreptul administrativ constă în faptul că normele de contencios inter-
vin atunci cînd sunt încălcate normele dreptului administrativ și vin să-i asigure realizarea lor lega-
lă.
Interferența contenciosului administrativ cu dreptul muncii. Dreptul muncii regle-

mentează relațiile care apar în procesul funcționării pieței muncii, stabilite între angajator și salari-
at. Analizînd acest sistem de drept prin prisma dreptului contenciosului administrativ depistăm
unele conexiuni, care la prima impresie ar părea că nu există. Însă, luînd în considerație faptul că
relațiile de contencios administrativ sunt dezvoltate în cadrul exercitării atribuțiilor profesionale și
de serviciu al funcționarului public, observăm că în cazul încălcării acestor obligații, funcționarul
va declanșa apariția unor raporturi de contencios administrativ, adică activitatea desfășurată de către
instanțele de contencios administrativ ține de soluționarea conflictelor juridice în care cel puțin una
dintre părți este o autoritate publică, un serviciu public sau un funcționar public. În dezvoltarea
acestei idei menționez că prevederile Legii contenciosului administrativ se intersectează cu
normele de dreptul muncii doar în cazul existenței relațiilor de salariat (funcționar public) –
angajator (autoritate a administrației publice). Aceste situații pot ține de destituirea din funcție, apli-
carea unei sancțiuni sau încălcarea altor prevederi din domeniul dreptului muncii.
Conform statisticei judiciare prezentate anual de către Consiliul Superior al Magistraturii
privind examinarea litigiilor de contencios administrativ, menționez că în anul 2013, în instanțele
de judecată au fost primite în procedură 8099 acțiuni, iar împreună cu restanța de la începutul anu-
lui de 2446 cauze, se aflau pe rol 10455 cauze de contencios administrativ. Țin să aduc la cunoș-
tință că din numărul de 10455 de cauze de contencios administrativ circa 45% sunt acțiuni pri-
vind legalitatea actelor administrative ce sunt legate de raporturi a dreptului muncii.
Cele relatate mai sus pot fi exemplificate în baza analizei unui litigiu preluat din practica
juridică a Curții Supreme de Justiție a Republicii Moldova. Astfel, conform materialelor dosarului
pe care a fost emisă decizia la care se face referire constatăm că o persoană fizică a înaintat spre
examinare o cerere de chemare în judecată privind declararea nulității refuzului MAI de a achita
îndemnizație de maternitate, prin cererea menționată reclamantul a solicitat declararea nulității a
refuzului, calcularea și achitarea îndemnizației de maternitate și achitarea prejudiciului moral de în
suma de 5000 lei. În cerere reclamanta a indicat că soțul ei este coloborator ai MAI, activînd în
funcție de ofițer de urmărire penală în cadrul CP Orhei, reclamantul a menționat că din căsătorie s-a
născut un copil, la momentul nașterii copilului reclamanta nu activa în cîmpul muncii și era la între-
ținere totală a soțului, conform prevederilor a codului muncii, persoanelor a căror soți sunt șomeri și
sunt la întreținerea totală a lor, în caz de naștere a copilului li se achită îndemnizație de maternitate.
150
Acțiunea a fost admisă de instanță care ulterior a emis o hotărîre prin care a declarat ilegal
refuzul MAI, precum și a obligat MAI de a achita îndemnizația de maternitate, hotărîrea a fost sus-
ținută de toate în apel și în recurs.
Formele contenciosului administrativ

În dependență de competența instanței de contencios administrativ să anuleze sau să modi-
fice un act administrativ adoptat sau emis de o autoritate publică, un serviciu public sau un funcțio-
nar public, sau să oblige autoritatea publică, serviciul public, sau funcționarul public să soluționeze
în termeni legali o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege, sau să oblige la repararea pagu-
bei cauzate prin adoptarea sau emiterea unui act administrativ ilegal, deosebim două categorii de
contencios administrativ :
- contencios administrativ de anulare
- contencios administrativ de plină jurisdicție
Contencios administrativ de anulare este acel contencios administrativ, în care instanța
de contencios administrativ poate să anuleze sau să modifice actul administrativ ilegal, adoptat sau
emis de o autoritate publică, ori să oblige autoritatea publică să rezolve o cerere referitore la un
drept recunoscut de lege.
Instanța de contencios administrativ nu este competentă să rezolve repararea pagubelor,
aceasta rezolvîndu-se într-un litigiu separat, de către instanța de drept comun.
Contencios administrativ de plină jurisdicție este categoria de contencios administrativ
în care instanța de contencios administrativ este competentă potrivit legii să anuleze sau să modifice
actul administrativ atacat, să oblige autoritatea publică să rezolve o cerere referitoare la un drept
recunoscut de lege, să acorde repararea pagubei cauzate.168
Considerăm că suntem în prezența unui contencios administrativ de plină jurisdicție potri-
vit art.25 din Legea contenciosului administrativ din 10.02.2000. Instanța de contencios administra-
tiv este competentă:
- să anuleze în tot sau în parte actul administrativ adoptat sau emis de o autoritate publică,
serviciu public, sau funcționar public prin care o persoană a fost vătămată într-un drept al său recu-
noscut de legi.
- să oblige autoritatea publică, să elibereze actul administrativ(certificat, adeverință) solici-
tantului,sau să dea persoanei răspuns la cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.
- să oblige autoritatea publică sau serviciul public la repararea pagubei cauzate persoanei
prin actul administrativ adoptat sau emis de către o autoritate publică sau serviciu public, ori prin
nesoluționarea în termeni legali a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Conform
168
Ioan Alexandru, Drept administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2005, p.553.
151
art.25 alin.3 din aceiași lege ,,instanța de contencios administrativ se pronunță, la cerere și asupra
reparării pagubelor materiale’’. 169
Doctrina de asemenea mai distinge:
- contencios administrativ obiectiv;
- contencios administrativ subiectiv. 170
Contencios administrativ subiectiv se bazează pe noțiunea de „drept subiectiv”, înțeleasă
ca o „facultate”, sau prerogativă recunoscută de lege a unor persoane (fizice sau juridice), subiectul
activ al raporturilor juridice, de a pretinde subiectului pasiv să săvârșească o anumită acțiune sau să
se abțină de la săvârșirea unei acțiuni.
Contenciosul administrativ obiectiv are la bază noțiunea de „drept obiectiv”, care expri-
mă faptul că acel ansamblu de norme juridice este independent de subiectele raportului juridic con-
cret, în care ele apar cu drepturi și obligații determinate și care decurg din drept obiectiv.
Contenciosul subiectiv are drept scop protejarea unor drepturi subiective, care aparțin unei
persoane fizice sau juridice determinată individualizată în timp ce contenciosul obiectiv are ca scop
legalitatea și promovarea intereselor generale la nivelul unităților administrativ teritoriale. 171
Așadar contenciosul subiectiv este privit ca un contencios de plină jurisdicție, cuprinde
sensul larg al acestei instituții și se referă la subiectele acțiunii în contencios administrativ (partea
vătămată și autoritatea publică), înțelesul anumitor noțiuni(act administrativ, litigiu de contencios
administrativ), obiectul acțiunii în contencios administrativ, actele acceptate de la controlul judecă-
toresc în procedura judiciară.
Contenciosul obiectiv este un contencios de plină anulare și nu de plină jurisdicție. Con-
tenciosul obiectiv desemnează acea formă judecătorească de control a legalității actelor administra-
tive emise sau adoptate de autoritățile administrației publice locale, declanșată în acțiunea de anula-
re, în scopul respectării dreptului obiectiv.
În concluzie putem afirma că literatura de specialitate încercă să definească noțiunea con-
tenciosului administrativ, ca temelie și ca element de reper se face la doctrina franceză care a și
formulat primele noțiuni ale contenciosului administrativ. Pe parcursul dezvoltării acestei instituții
și în alte state contenciosului administrativ a fost analizat atît de doctrinari cît și de teoreticieni care
se expuneau diferit asupra conținutului contenciosului administrativ care cuprindea un ansamblu de
norme…, o instituție juridică…, o totalitate de litigii dintre autoritatea publică și particular…, însă
toate încercările de a defini contenciosul administrativ face trimitere la funcția acestei instanțe de a
apăra drepturile și interesele persoanei fizice sau juridice.
169
Legea contenciosului administrative nr793-XIV din 10.02.2000,//Monitorul Oficial ,al Republicii Moldova nr.
18.05.2000.
152
170
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 2002, p.171.
171
Micea Preda, op. cit., p.335.
În prezent sistemul internațional cunoaște particularitățile instanței contenciosului adminis-
trativ (părțile, procedura, actul atacat) element mai puțin cunoscut în ani 20, 30, și mai tîrziu, al se-
colului trecut. Mai mult ca atît fiecare stat membri a acestei instituții încercă a modela contenciosu-
lui administrativ conform specificul legislației naționale, în acest sens abordarea din punct de vede-
re a analizei cunoaște o cuprindere mult mai vastă.
Instanța contenciosului administrativ poate fi privit atît ca instituție juridică cît și ca sistem
de instanțe analizate în sens larg fie în sens îngust.
În prezent în Republica Moldova putem afirma că suntem în fața unui contencios adminis-
trativ de plină jurisdicție, element care cunoaște repararea pagubelor cauzate de autoritățile publice
sau funcționarii publici care datorită acțiunilor sau inacțiunilor sale au vătămat un drept al unei per-
soane. Considerăm că este binevenită această abordare a contenciosului administrativ în defavoarea
contencios administrativ de anulare deoarece contencios administrativ de plină jurisdicție duce la o
simplificare a procedurii și la o despăgubire iminentă a persoanei vătămate.
2. Principiile Contenciosului administrativ

Cuvîntul „principiu” vine de la latinescul „principium” care înseamnă „început”, „obîrşie”.
În sensul obişnuit cuvîntul „principiu” se foloseşte pentru a desemna :
„1. Element fundamental, idee de bază pe care se întemeiază o teorie ştiinţifică,un sistem
politic etc. prepoziţie admisă ca adevărată care serveşte la deducerea propoziţiilor unui sistem de-
ductiv.
1. Lege fundamentală a unei ştiinţe a unei arte, a unei discipline” 172
În viziunea profesorul român Mircea Preda principiile sunt regulile sau ideile fundamentale
călăuzitoare, cu forţă juridică obligatoriei prioritară, care este exprimată, direct, prin una sau printr-
un ansamblu coerent de norme juridice sau, indirect, prin ansamblu reglementărilor juridice într-un
anumit domeniu; idee care, nu poate fi nesocotită prin norme cu forţă juridică inferioară sau prin
inacţiuni sau acţiuni concrete. Astfel, respectarea principiilor este o obligaţie juridică a tuturor celor
care, într-o formă sau alta, au tangenţă cu domeniu de activitate, indiferent dacă acestea au sau nu
calitatea de autoritate publică ori sunt persoane fizice sau juridice. 173
Deci, principiile contenciosului administrativ sunt regulile sau ideile fundamentale, cu
forţă juridică obligatorie şi prioritară, reglementate de lege sau care rezultă din interpretarea norme-
lor de drept administrativ, ce duc la realizarea echităţii în relaţiile dintre autorităţile administraţiei
publice şi persoană, autorităţile administraţiei publice şi funcţionar public, funcţionar public şi per-
soană.
172
Vasile Creţu, Gheorghe Avornic, Sergiu Baieş, Ion Guceag, Boris Negru, Tudor Negru, Cătălina Negru, Dumitru
153
Zabunov, Bazele statului şi dreptului Republicii Moldova Chişinău, Ed. Cartier, 1997, p. 32.
173
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Bucureşti, Ed. Lumina Lex, 1996, p. 421.
Principiile contenciosului administrativ se referă la emiterea actelor administrative cu ca-
racter individual sau normativ ce încalcă direct sau drepturile, libertăţile sau interesele persoanelor.
Analizînd principiile contenciosului administrativ, le vom diviza în principii materiale şi principii
procesuale.
În contenciosul administrativ există următoarele principiul materiale:
- principiul legalităţii;
- principiul egalităţii în faţa legii;
- principiul scopului şi al obiectivelor prevăzute de lege;
- principiul proporţionalităţii;
- principiul obiectivităţii şi imparţialităţii;
- principiul protecţiei încrederii şi al drepturilor legitime;
- principiul transparenţei. 174
Principiul legalităţii este unul dintre principiile fundamentale, proprii contenciosului admi-
nistrativ, care presupune nu numai că autorităţile publice nu trebuie să încalce legea, dar, de aseme-
nea, că deciziile lor trebuie să fie bazate pe lege, iar conţinutul acestora să fie în conformitate cu
legea. Principiul respectiv cere ca această conformare a autorităţilor publice cu aceste cerinţe să
poată fi executată efectiv. Implicit, principiul legalităţii presupune că legea trebuie să fie adoptată
într-un mod adecvat, fiind suficient de clară şi de concretă în ceia ce priveşte funcţiile şi atribuţiile
autorităţilor administraţiei publice. Principiul legalităţii cere de asemenea ca actele administrative
ilegale să fie, în principiu revocate. Actele administrative în contextul respectării principiului legali-
tăţii nu produc efect retroactiv, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de lege sau care sunt favoarea
persoanei private.
Referindu-se la contenciosul administrativ, principiul legalităţii cere respectarea:
- Constituţiei;
- principiilor generale ale dreptului;
- legilor organice şi ordinare;
- hotărîrilor Curţii Constituţionale;
- tratatelor internaţionale la cere Republica Moldova este parte;
- hotărîrilor judecătoreşti în măsura în care acestea au nu efect obligatoriu;
- principiilor dreptului administrativ relevante în măsura în care acestea pot fi invocate în
faţa instanţelor de judecată.
Principiul egalităţii în faţa legii presupune că autorităţile administraţiei publice trebuie să
examineze atent şi echitabil fiecare caz individual, luînd în consideraţie legile (organice şi ordinare)
154
174
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu, Contenciosul administrativ, Chişinău, Ed. Cartier juridic, 2004,
p. 32.
şi principiile de drept aplicabile. Legile şi principiile de drept aplicabile trebuie elaborate şi adoptate
astfel încît să nu împiedice autorităţilor administraţiei publice să examineze fiecare caz într-un mod
adecvat circumstanţelor acestuia.
Este semnificativ faptul că principiul egalităţii în faţa legii nu poate fii invocat pentru a
forma o practică ilegală. În scopul evitării confuziilor şi a diferenţelor de tratare ce rezultă din
schimbările survenite în aplicarea generală a politicii sau a practicii privind exercitarea puterilor
direcţionare, acestea trebuie pronunţate public.
Principiul respectării scopului şi a obiectivelor stabilite de lege presupune că autorităţile
administraţiei publice trebuie să-si exercite atribuţiile numai pentru realizarea scopurilor şi obiecti-
velor care sunt prevăzute de legislaţia în vigoare. Deoarece acest principiu se află într-o strînsă legă-
tură cu principiul legalităţii, el obligă autorităţile administraţiei publice ca la emiterea actelor admi-
nistrative să nu urmărească un scop sau un obiectiv străin atribuţiilor care le revin.
Principiul proporţionalităţii presupune utilizarea de măsuri proporţionale scopurilor urmă-
rite şi faptul că măsurile luate trebuie să stabilească un echilibru echitabil între interesele publice şi
interesele private implicate, astfel încît să se evite imixtiunea inutilă de drepturi şi interese persona-
le.
Principiul obiectivităţii şi imparţialităţii presupune că toţii factorii relevanţii unui act admi-
nistrativ cu caracter normativ sau individual trebuie luaţi în consideraţie, apreciindu-l pe fiecare la
justa sa valoare, iar factorii care nu sunt relevanţii trebuie omişii în orice examinare. Actul adminis-
trativ adoptat sau emis de o autoritate publică nu trebuie să fie influenţat de interesele sau pagubele
private sau personale ale funcţionarului public care adoptă sau emite actul administrativ.
Potrivit principiului obiectivităţii şi imparţialităţii, nuci un funcţionar public al unei autori-
tăţii a administraţiei publice nu trebuie să fie implicat în emitere sau adoptarea unui act administra-
tiv privind interesele financiare sau de altă natură în interesele sale proprii, ale familiei sale, ale pri-
etenilor sau oponenţilor săi, sau cînd alte circumstanţe subliniază imparţialitatea sa, şi chiar şi apar-
tenenţa de subiectivitate trebuie evitată.
Principiul protecţiei încrederii şi a drepturilor legitime presupune că autorităţile adminis-
traţiei publice trebuie să fie consecvente în actele lor administrative în ceia ce priveşte respectul
încrederii legitime pe care trebui să-l inspire persoanele private. Astfel persoanele dobîndesc „drep-
turi legitime”, ceea ce înseamnă de fapt că actele administrative nu pot avea efect retroactiv decît în
cazurile prevăzute expres de lege sau dacă aceste acte sunt în avantajul persoanei fizice sau juridice.
155
Principiul transparenţei se manifestă prin dreptul persoanei, fără a da dovadă de un interes
concret, la cererea sa,de a obţine informaţie deţinută de autoritatea administraţiei publice, într-un
termen rezonabil, la fel ca oricare altul şi prin metode efective şi adecvate. 175
De menţionat că accesul la informaţie poate fi supus unor restricţii, necesare într-o societa-
te democrată pentru protecţia intereselor private legitime, a intimităţii.
Autorităţile administraţiei publice trebuie sa-şi argumenteze refuzul de a prezenta infor-
maţia solicitată şi refuzul trebuie să fie susceptibil de un control judiciar sau de un alt control inde-
pendent.
Din categoria principiile procesuale fac parte:
- principiul accesului la autorităţile administraţiei publice;
- principiul privind dreptul de a fi ascultat;
- principiul privind reprezentarea şi asistenţa;
- principiul respectării termenilor;
- principiul comunicării, enunţării motivelor şi indicării căilor de atac;
- principiul executării actelor administrative.
Principiul accesului la autorităţile administraţiei publice – potrivit acestui principiu, orice
persoană, fizică sau juridică, are dreptul de a adresa petiţii autorităţilor administraţiei publice, care
au obligaţia corelativă de ale accepta şi ale soluţiona adecvat. Modul adecvat de soluţionare a pe-
tiţiilor depinde de caracterul acestora şi este definit în Legea cu privire la petiţionare şi Legea con-
tenciosului administrativ.
În cazul depunerii unei cereri privind recunoaşterea sau protejarea unui drept pretins per-
soana este obligată să respecte termenul rezonabil de adresare prevăzut de lege, iar termenele în
care autorităţile administraţiei publice urmează să răspundă trebuie să fie prevăzut de lege. Chiar şi
în cazurile cînd persoana depune o cerere neoficială, autoritatea publică nu trebuie să respingă cere-
rea fără a o examina, cu excepţia cazurilor cînd apelarea este în mod evident absurdă sau vădit neîn-
temeiată.
Dacă o petiţie este adresată în unei autorităţi a administraţiei publice de competenţa căreia
nu ţine soluţionarea petiţiei, acea autoritate va transmite petiţia autorităţii administraţiei publice
competente şi va informa persoana interesată despre acest fapt.
Dacă o petiţie este formulată într-o formă neadecvată, autoritatea administraţiei publice are
obligaţia de a o accepta, iar dacă este necesar, să asiste persoana în întocmirea petiţiei în forma
adecvată sau să acorde soluţionarea necesară.
Potrivit acestui principiu, autoritatea administraţiei publice trebuie să fie disponibilă a fur-
niza informaţia ce ar permite persoanei să găsească metoda cea mai eficientă de a-şi atinge scopul şi
175
Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu, op. cit.,p. 34.
156
de a-şi evalua posibilităţile pentru atingerea scopului său. Procedura administrativă trebuie să se
desfăşoare într-un mod mai puţin costisitor pentru persoana interesată.
Principiul privind dreptul de a fi ascultat oferă persoanelor interesate dreptul de a prezenta
fapte, argumente sau probe.
Acolo unde este adecvat, autoritatea administraţiei publice trebuie să informeze persoana
interesată în termenul prevăzut de lege şi prin metodele adecvate că procedura administrativă a în-
ceput şi persoana interesată are dreptul de a prezenta fapte, probe sau argumente.
Dacă procedura administrativă reglementează şi participarea persoanelor interesate, acestea
sunt în drept, la cerere sau ca excepţie să în cazurile prevăzute de lege, să fie informate înainte de
emiterea actului administrativ, prin metode adecvate, despre toate faptele, argumentele sau probele
pe baza cărora autoritatea administrativă intenţionează să emit actul administrativ, precum şi despre
baza legală pe baza căreia autoritatea publică emite sau adoptă actul administrativ.
Pentru ca dreptul persoanei implicate în prezentarea probelor să fie efectiv, este necesar ca
probele să fie prezentate anterior emiterii actului administrativ, iar persoanei să i se acorde timp
suficient pentru a pregăti probele. Acestea urmează a fi prezentate în formă scrisă sau verbală în
conformitate cu legislaţia în vigoare.
Principiul privind reprezentarea şi asistenţa prevede dreptul persoanei interesate de a fi re-
prezentată sau asistată pe parcursul procesului administrativ în care este implicată.
Principiul respectării termenelor presupune că dacă o procedură cere adoptarea unui act
administrativ formal la sfîrşitul ei atunci autoritatea publică trebuie să respecte toate fazele procedu-
rii şi să adopte actul în termenele rezonabile prevăzute de lege, acest principiu se aplică indiferent
dacă procedura a fost iniţiată de autoritatea publică sau de către persoană.
În conformitate cu legislaţia în vigoare, lipsa de acţiune, sau tăcerea sau inacţiunea, trebuie
să fie considerate echivalent unui act administrativ, deciziei pozitive sau negative, sau să fie supusă
unui posibil control efectuat de către o autoritate publică sau de o instanţă de judecătorească de con-
tencios administrativ.
Principiul comunicării, enunţării, motivelor şi indicării căilor de atac, autorităţile trebuie să
comunice actul administrativ tuturor persoanelor interesate.
Motivele trebuie enunţate în scris pentru toate actele administrative care ar putea afecta în
mod nefavorabil drepturile sau interesele persoanelor fizice sau juridice. Actul administrativ trebuie
fie să enunţe temeiul său, fie să indice clar unde pot fi găsite aceste motive.
Enunţarea motivelor trebuie să fie adecvată, clară şi suficientă. Aceasta va indica în mod
normal principalele forme, argumente sau probe, precum şi temeiul legal pe care autoritatea publică
şi-a bazat actul administrativ adoptat.
157
Actul administrativ trebuie să conţină prevederi privind căile de atac oferite pentru contes-
tarea sa, cum ar fi natura căilor de atac, organele înaintea cărora pot fi exercitate aceste căi de atac,
precum şi termenele pentru exercitarea unor asemenea căi de atac.
Principiul executării actelor administrative presupune că actele administrative care acordă
un drept sau protejează un interes al unei persoane trebuie implementate într-un termen rezonabil.
Neimplementarea acestora de către autorităţile publice trebuie să fie supusă unui control judiciar pe
calea contenciosului administrativ sau ne-judiciar, care ar putea oferi despăgubiri.
Realizarea principiilor materiale şi procesuale enumerate mai sus este garantată de Consti-
tuţie şi prin legi, efectuîndu-se controlul activităţii autorităţilor administraţiei publice centrale şi
locale, poziţii importante pentru dezvoltarea unui stat de drept.
În concluzie putem afirma că principiile aplicabile contenciosului administrativ sunt reguli-
le sau ideile fundamentale călăuzitoare, cu forţă juridică obligatorie şi prioritară, reglementate de
lege sau care rezultă din interpretarea normelor de drept administrativ, ce duc la realizarea echităţii
în relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice şi persoană, autorităţile administraţiei publice şi
funcţionar public, funcţionar public şi persoană. Atît principiile materiale cît şi principiile procesua-
le aduc
3. Contenciosul administrativ în dreptul comparat

Continutul și sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, și implicit a notiunii
respective, au variat de la o tara la alta, în aceeasi tara de la o perioada la alta, de la un autor la altul.
Aceste orientari diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou în legislatie, precum și în jurispru-
denta – sunt determinate, în principal, de interrelatiile care au fost fundamentate intre sensul materi-
al și sensul formal-organic al contenciosului administrativ.
Din punct de vedere formal-organic se cunosc trei mari sisteme de contencios administra-
tiv:
 sistemul administratorului judecator;
 sistemul francez al jurisdictiei speciale administrative (tribunale administrative și Con-
siliul de Stat);
 sistemul anglo-saxon al instantelor de drept comun, competente și în materia contenci-
osului administrativ.
Dupa cum se arata constant în literatura de specialitate, sistemul administratorului judeca-
tor era dominant în majoritatea statelor pana la revolutia burgheza din Franta, deoarece jurisdictia
administrativa se identifica cu administratia activa: „a judeca administratia este tot a administra".
Odată cu victoria Marii Revolutii Franceze, incepand cu Franta, majoritatea statelor euro-
pene au trecut la organizarea organelor statului potrivit cerintelor principiului separatiunii puterilor
158
în stat și anume in: organe ale puterii legislative, ale puterii executive și ale puterii judecatoresti. Cu
toate acestea chiar Franta a fost primul stat care a incredintat contenciosul administrativ admin-
istratiei, astfel incat s-a instituit de la inceput dualitatea jurisdictiei, o jurisdictie de ordin judiciar și
alta de ordin administrativ.
In doctrina franceza din secolul trecut contenciosul administrativ era definit prin raportare
la organele competente a solutiona litigiile dintre „administratie" și „administrati". Cum în Franta
s-au infiintat, inca din perioada revolutiei, tribunale administrative, în sistemul Consiliului de Stat,
s-a ajuns la coincidenta intre sensul organic (formal) și cel material și la urmatoarea definitie data
de autorii francezi: „contenciosul administrativ cuprinde ansamblul litigiilor de competenta tribu-
nalelor administrative".
Sistemul francez se bazeaza pe doua principii fundamentale:
1. Principiul separarii activitatilor administrative de activitatile judiciare;
2. Principiul separarii administratiei active de justitia administrativa, care constituie un or-
din de jurisdictie paralel și separat de puterea judiciara.
Specificul sistemului francez consta tocmai în faptul ca justitia administrativa are propriul
sau organ suprem, anume sectia de contencios a Consiliului de Stat, care, în ansamblu, ne apare ca o
autoritate a „puterii executive" și nu a „puterii judiciare". Asa se explica de ce jurisdictiile adminis-
trative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului și ai administratiilor) și nu din magistrati.
Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instante de contencios administrativ de
fond și cu tribunale administrative supreme, ca instante de fond și de apel sau recurs, a fost preluat
de majoritatea statelor europene, printre care mentionam: Belgia, Finlanda, Germania, Grecia, Ita-
lia, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia, etc.
În fine, în sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adoptate sau emise
de organele administratiei publice se exercita de instantele de drept comun. Sistemul anglo-saxon
este adoptat și în unele tari europene, cum sunt Danemarca, Islanda și Norvegia.
Fără a critica sau a elogia unul sau altul din cele doua sisteme, ne raliem opiniei acelor au-
tori care considera ca cea mai buna solutie pentru realizarea finalitatii acestei institutii – controlul
legalitatii actelor administrative de autoritate emise de organele administratiei publice – o constituie
controlul acestei legalitati de catre organele puterii judecatoresti si, în cadrul acestei activitati, con-
trolul unor organe specializate ale puterii judecatoresti, asa cum sunt sectiile de contencios adminis-
trativ.
4. Procedura contenciosului administrativ
159

Suport de Curs (Proiect) Admin. 2021

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Suport de Curs (Proiect) Admin. 2021

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DREPT ADMINISTRATIV

TEMA 1. CARACTERISTICA GENERALĂ A ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

TEMA 2: PRINCIPIILE DE BAZĂ ALE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

TEMA 3: DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ DE DREPT ȘI ȘTIINȚĂ

TEMA 4: NORMA JURIDICĂ DE DREPT ADMINISTRATIV

TEMA 5: RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

TEMA 6. CARACTERISTICA GENERALĂ A AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI

TEMA 7. PREŞEDINTELE REPUBLICII MOLDOVA

TEMA 8. GUVERNUL – AUTORITATE EXECUTIVĂ A STATULUI

TEMA 9. ORGANELE CENTRALE DE SPECIALITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PU-

TEMA 10. AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

TEMA 11. CARACTERISTICA GENERALĂ A SERVICIULUI PUBLIC

TEMA 12: REGLEMENTAREA FUNCȚIEI PUBLICE ȘI STATUTUL FUNCȚIONARULUI

TEMA 13: PERSOANELE JURIDICE CU SCOP NECOMERCIAL SAU COMERCIAL, CE-

TEMA 14: FORMELE ȘI METODELE DE REALIZARE ALE ADMINISTRAȚIEI PU-

TEMA 15: CARACTERISTICA GENERALĂ A RĂSPUNDERII ÎN DREPTUL ADMI-

TEMA 16: LEGALITATEA ȘI DISCIPLINA ÎN DOMENIUL ADMINISTRAȚIEI PUBLI-

TEMA 17: CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Originea și esența conducerii sociale/de stat

2. Factorii care determină administrația publică contemporană

1. Principiile generale și cele speciale ale administrației publice;

2. Principiile materiale și cele procesuale;

de Drept, Catedra Drept Constituţional şi Drept Administrativ. - Ch.: S. n. 2012 - p. 11.

1. Noţiunea, obiectul şi metoda de reglementare ale dreptului administrativ

2. Izvoarele dreptului administrativ

3. Corelaţia dreptului administrativ cu alte ramuri ale dreptului

4. Sistemul dreptului administrativ

1. Noțiunea de normă juridică de Drept administrativ

3. Structura normei de drept administrativ

4. Clasificarea normelor de drept administrativ

5. Codificarea dreptului administrativ

1. Noțiunea de raport juridic de drept administrativ

2. Elementele constitutive ale raportului juridic de drept administrativ

3. Clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ

1. Noţiunea autorităţii administraţiei publice

2. Clasificarea autorităţilor administraţiei publice

Учебник. — М.: ИКД "Зерцало-М". 2003, c. 96.

3. Sistemul autorităţilor administraţiei publice

1. Locul şi rolul Preşedintelui Republicii Moldova în sistemul autorităţilor publice

2. Modul de constituire, activitate şi actele Preşedintelui Republicii Moldova

3. Încetarea mandatului şi responsabilitatea Preşedintelui Republicii Moldova

1. Modul de constituire şi funcţionare a Guvernului

4. Încetarea mandatului şi responsabilitatea Guvernului77

1. Organizarea şi funcţionarea organelor centrale de specialitate ale administraţiei

2. Atribuţiile organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice

3. Actele organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice

1. Noţiuni generale privind administraţia publică locală

Nr. 32-35, art.116.

2. Principiile administraţiei publice locale

Oficial Nr. 029, art. 91.

3. Caracteristica generală a statutului autorităţilor administraţiei publice locale

Consiliile locale – ca autorităţi deliberative

Funcţionarea Consiliului local

Actele consiliilor locale

Competenţele consiliilor locale

Primarii – ca autorităţi executive

Atribuţiile de bază ale primarului

Consiliile raionale, ca autorităţi deliberative

Actele consiliului raional

Competenţele consiliului raional

Preşedinţii de raioane, ca autorităţi executive

Actele preşedintelui raionului

Atribuţiile de bază ale preşedintelui raionului

1. Noţiunea, principiile de bază, categoriile şi clasificarea serviciilor publice