Secţiunea 4.

Ajutoarele de stat

160. Definiţie şi exemplificare. Tratatul interzice ajutoarele "acordate de state sau

prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să
denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor
bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre".
Astfel de ajutoare sunt incompatibile cu piaţa internă. În schimb, Tratatul lasă posibilitatea
derogărilor de la această regulă atât prin edictarea unor tipuri de ajutoare de stat care sunt de
drept compatibile cu piaţa internă (art. 107 alin. 2 TFUE), cât şi prin exemplificarea altor
ajutoare care, în urma unei aprecieri a instituţiilor europene, pot fi considerate astfel (art. 107
alin. 3 TFUE). "Numeroasele derogări de la principiul incompatibilităţii care rezultă din
paragrafele 2 şi 3 ale articolului 87 CE sunt dovada că raţionamentul negativ a priori cu
privire la ajutoare, nu este nici definitiv, nici absolut. Dimpotrivă, iar dispoziţiile de procedură
ale articolului 88 CE o confirmă, aprecierea ajutoarelor de stat face obiectul unei negocieri
constante între state şi Comisie"1. Un alt autor a apreciat că art. 107 TFUE operează, mai
curând, o încadrare a ajutoarelor de stat, decât o interzicere a lor2.

Dreptul primar oferă indicii importante pentru definirea ajutoarelor de stat. Elementul
central al oricărei definiţii este dat de originea resurselor prin intermediul cărora sunt
favorizate întreprinderile publice sau private, independent de forma pe care o îmbracă şi de
conţinutul ajutorului. Resursele trebuie să provină de la stat, însă nu este necesar ca tipul de
resurse folosit să aparţină în mod constant patrimoniului public. "(...) Chiar dacă sumele care
corespund unui ajutor de stat sunt resurse financiare ale întreprinderilor publice şi nu se află
permanent în posesia Ministerului de Finanţe, faptul că ele rămân constant sub controlul
public şi deci la dispoziţia autorităţilor naţionale competente este suficient pentru a fi
calificate ca resurse de stat. Acesta este cazul dacă statul este în măsură, prin exercitarea
influenţei sale dominante asupra întreprinderilor publice, să orienteze utilizarea resurselor lor
pentru a finanţa avantaje specifice în favoarea întreprinderilor"3.

Termenul "stat" trebuie înţeles în sensul său material, iar instituţiile Uniunii au o
abordare extensivă. Prin urmare, sunt considerate ajutoare de stat atât ajutoarele care au la
bază resurse ale autorităţilor centrale, cât şi cele care provin de la entităţile infrastatale 4 .

1
L. Dubois, C. Blumann, op. cit., p. 517.
2
J. Pertek, Droit matériel, op.cit., p. 239. A se vedea şi E. Matei, Ajutoare de stat şi politici publice europene,
Edit. C.H. Beck, 2008.
3
Franţa/Comisie, cauza C-482/99, hotărârea din 16 mai 2002, pct. 37, 38.
4
"Faptul că un credit fiscal a fost acordat pe baza legislaţiei adoptate de o entitate intra-statală, iar nu de un stat
membru este fără pertinenţă pentru aplicarea articolului 92, paragraful 1 din Tratat (devenit, după modificare,
articolul 87, paragraful 1, CE). Într-adevăr, această dispoziţie, menţionând «ajutoarele acordate de state sau prin
intermediul unor resurse de stat indiferent sub ce formă», vizează orice ajutor finanţat prin intermediul unor
resurse publice. Rezultă că măsurile luate de entităţi infra-statale (descentralizate, federate, regionale sau altele)
din statele membre, oricare ar fi statutul lor juridic şi denumirea lor, intră în domeniul de aplicare al articolului

1
Ajutoarele acordate întreprinderilor de către organisme publice sau private, ca statut juridic,
dar finanţate din fonduri publice sau asupra cărora statul exercită o influenţă decisivă sau
stabileşte condiţiile de acordare a ajutoarelor pot constitui ajutoare de stat 5. Nu este suficient
să se demonstreze că statul exercită în general un control decisiv asupra entităţilor care oferă,
din resurselor lor, ajutoare sub diferite forme întreprinderilor, ci că autorităţile publice au fost
implicate efectiv în adoptarea unui anumit ajutor sau că neimplicarea acestora este
improbabilă, în raport de amploarea, conţinutul şi alte condiţii în care ajutorul a fost acordat.
Controlul statului nu se prezumă, ci trebuie dovedit în fiecare caz, în funcţie de indicii precum
integrarea organismului în structurile administraţiei publice, natura activităţilor sale,
exercitarea acestora pe piaţă în condiţii normale de concurenţă, statutul juridic, intensitatea
tutelei statului asupra gestiunii întreprinderii şi alţi factori pertinenţi6.

Noţiunea de "ajutor de stat" este, din perspectiva dreptului Uniunii, o noţiune

obiectivă. Aceasta presupune că, pentru a califica o măsură naţională drept ajutor de stat, nu
prezintă importanţă motivul pentru care a fost adoptată sau obiectivele pe care urmăreşte să le
atingă, fiind analizate, exclusiv, efectele sale 7 . Ca trăsătură generală, ajutoarele sunt
intervenţii, sub diverse forme, ale puterii publice, care reduc sarcinile ce ar greva în mod
obişnuit bugetul unei întreprinderi şi care, fără a constitui subvenţii în sens strict, sunt de
aceeaşi natură şi au efecte identice8. Chestiunea de a şti dacă o măsură internă reprezintă un
ajutor de stat, se rezolvă în funcţie de situaţia existentă la data adoptării măsurii 9. Ajutoarele
de stat pot lua forme diverse: subvenţii, împrumuturi, aport de capital, scutire de datorii,
reduceri de taxe 10 , acordarea, pentru o anumită întreprindere sau pentru categorii de
întreprinderi, a unor preţuri preferenţiale la achiziţionarea de bunuri sau servicii de la
autorităţi publice sau a unor tarife inferioare în raport cu cele care ar fi fost determinate în
mod normal de condiţiile de piaţă11; oferirea de garanţii în scopul obţinerii unui împrumut

92, paragraful 1 din Tratat, la fel ca măsurile adoptate de puterea federală sau centrală, dacă condiţiile aceste
dispoziţii sunt îndeplinite" (Territorio Histórico de Álava, cauzele conexate T-127/99, T-129/99 şi T-148/99,
hotărârea din 6 martie 2002, pct. 142).
5
"(...) Un ajutor nu trebuie obligatoriu să fie finanţat din resurse ale statului pentru a fi calificat ca ajutor de
stat. În plus, (...) articolul 92 CE înglobează ansamblul ajutoarelor acordate de state sau prin intermediul unor
resurse de stat, fără a se impune să distingem dacă ajutorul a fost acordat direct de stat sau de organisme
publice sau private pe care acesta le-a instituit sau desemnat pentru a gestiona ajutorul. (...) Un ajutor, precum
alocaţia de solidaritate în cauză, care a fost decisă şi finanţată de un organism public şi a cărei punerea în
aplicare este subordonată aprobării de către puterea publică, constituie un ajutor de stat (...)" (Comisia/Franţa,
cauza 290/83, hotărârea din 30 ianuarie 1985, pct. 14, 15).
6
Franţa /Comisie, cauza C-482/99, cit. supra, pct. 55, 56.
7
Westdeutsche Landesbank Girozentrale, cauzele conexate T-228/99 şi T-233/99, hotărârea din 6 martie 2003.
8
Germania/Comisie, cauza C-156/98, hotărârea din 19 septembrie 2000.
9
Hijos de Andrés Molina, cauza T-152/99, hotărârea din 11 iulie 2002.
10
Regatul Belgiei şi Forum 187 ASBL, cauzele conexate C-182/03 şi C-217/03, hotărârea din 22 iunie 2006.
11
"Poate fi calificat drept ajutor de stat, stabilirea unui tarif cu privire la o sursă de energie, în favoarea unei
categorii de întreprinderi, inferior celui care ar fi rezultat în mod normal, dacă acesta este adoptat de un organism
care acţionează sub controlul şi direcţiunea puterilor publice şi este imputabil statului membru în cauză, care,
spre deosebire de un operator economic obişnuit, îşi foloseşte puterile pentru ca utilizatorii de energie să
beneficieze de un avantaj pecuniar, renunţând la profitul pe care l-ar fi putut realiza în mod normal" (Van der
Kooy, cauzele conexate 67, 68 şi 70/85, hotărârea din 2 februarie 1988).

2
bancar care, în absenţa garanţiei, nu ar fi fost obţinut12; exonerarea de plata unor sancţiuni
pecuniare 13 , renunţarea totală sau parţială la creanţe publice 14 , degrevarea de contribuţiile
sociale 15 , cofinanţarea unor planuri sociale elaborate de întreprinderi 16 , acordarea de
împrumuturi fără dobândă17, etc. Autorităţile publice care cumpără bunuri sau servicii de la o
întreprindere, fără a avea nevoie în mod real de respectivele bunuri sau servicii, trebuie să
demonstreze că operaţiunea a reprezentat o tranzacţie comercială, care ar fi fost efectuată şi de
un investitor privat, cu atât mai mult cu cât întreprinderea nu a fost aleasă în urma unui apel
de oferte18. Furnizarea de asistenţă logistică şi comercială de către o întreprindere publică,
filialelor sale de drept privat, constituie ajutor de stat, dacă remuneraţia primită în schimb este
inferioară celei care ar rezulta din condiţii normale de piaţă19. "În mod esenţial, ajutorul care
merită şi necesită un examen comunitar este un tratament de favoare, indiferent sub ce formă
se prezintă, care este acordat printr-o intervenţie publică şi care afectează schimburile
intracomunitare. (...) El vizează intervenţii extrem de diverse"20.

Din enumerarea de mai sus, se observă că un ajutor, indiferent sub ce formă se

prezintă, procură un avantaj destinatarului său şi că o parte importantă a modalităţilor prin
care statele ajută diferite întreprinderi se realizează prin măsuri de natură fiscală. "Conform
unei jurisprudenţe constante, taxele nu intră în domeniul de aplicare al dispoziţiilor tratatului
CE privind ajutoarele de stat, decât dacă constituie un mod de finanţare al unei măsuri de
ajutor, astfel încât face parte integrantă din această măsură. (...) Pentru a se putea considera că
o taxă face parte integrantă dintr-o măsură de ajutor, trebuie să existe o legătură de afectare
între taxă şi ajutor în virtutea reglementării naţionale pertinente, în sensul că rezultatul taxei
este afectat obligatoriu finanţării ajutorului. (...)"21. Delimitarea ajutoarelor de stat de măsurile
fiscale cu caracter general, care pot profita tuturor întreprinderilor sau unei categorii de
întreprinderi, este absolut necesară. Instrumentele fiscale, dacă se doresc a favoriza anumite
întreprinderi, se remarcă prin natura lor selectivă, prin trăsătura fundamentală de a fi destinate
acestor întreprinderi 22 . Criteriul de mai sus poate fi extins şi la alte tipuri de măsuri
economice, ce pot constitui ajutoare de stat. Caracterul selectiv al unei măsuri nu este înlăturat
de o dispoziţie care prevede, ca potenţiali beneficiari, un număr nedeterminat de persoane; ci
se impune a fi analizat cine a avut vocaţia concretă de a beneficia şi a beneficiat efectiv de
măsura respectivă23. "Dacă este adevărat că orice legislaţie care acordă avantaje economice

12
Germania/Comisie, cauza C-288/96, hotărârea din 5 octombrie 2000.
13
Ecotrade, cauza C-200/97, hotărârea din 1 decembrie 1998.
14
Ecotrade, cit. supra.
15
Franţa/Comisie, cauza C-251/97, hotărârea din 5 octombrie 1999.
16
Franţa /Comisie, cauza C-241/94, hotărârea din 26 septembrie 1996.
17
Het Vlaamse Gewest, cauza T-214/95, hotărârea din 30 aprilie 1998.
18
P & O European Ferries, cauzele conexate T-116/01 şi T-118/01, hotărârea din 5 august 2003.
19
Syndicat français de l'Express international (SFEI), cauza C-39/94, hotărârea din 11 iulie 1996.
20
J. Pertek, Droit matériel, op. cit., p. 240.
21
Distribution Casino France S.A.S., cauzele conexate de la C-266/04 la C-270/04, C-276/04 şi de la C-321/04
la C-325/04, hotărârea din 27 octombrie 2005, pct. 34, 40.
22
"Specificitatea unei măsuri statale, mai precis caracterul său selectiv, constituie una din caracteristicile noţiunii
de ajutor de stat (...). În acest scop, trebuie verificat dacă măsura în discuţie antrenează sau nu avantaje sau
beneficii exclusive pentru anumite întreprinderi sau anumite sectoare de activitate" (Hijos de Andrés Molina, cit.
supra., pct. 156).
23
CETM, cauza T-55/99, hotărârea din 29 septembrie 2000; Spania/Comisie, cauza C-480/98, hotărârea din 12
octombrie 2000.

3
unei sau anumitor categorii de întreprinderi nu trebuie calificată ca ajutor, poate ar fi oportun
să se opereze o distincţie între legislaţiile care au ca obiect direct acordarea unor avantaje
economice anumitor categorii de întreprinderi, care se traduc în mod necesar în câştiguri
financiare (PreussenElektra) şi cele care au mai curând un aspect normativ, iar profitul care
revine întreprinderilor nu este, în definitiv, decât consecinţa lor indirectă sau îndepărtată"24.

O altă formă a ajutoarelor de stat poate consta în preluarea unor părţi din capitalul
întreprinderilor aflate în dificultate. Instituţiile Uniunii au apreciat că acest tip de ajutor este
compatibil cu piaţa comună, dacă întreprinderea în cauză poate fi restructurată, astfel încât ea
să devină profitabilă în condiţii normale de concurenţă, iar operaţiunea ar fi putut fi efectuată,
dată fiind posibilitatea de mai sus, informaţiile existente şi evoluţia previzibilă, şi de către un
investitor privat25. "Pentru a determina dacă o asemenea intervenţie prezintă caracterul unui
ajutor de stat, trebuie să se aprecieze dacă, în circumstanţe similare, un investitor privat
operând în condiţiile normale ale unei economii de piaţă (...), de o talie comparabilă cu cea a
organelor care gestionează domeniul public, ar fi putut proceda la respectivul aport de capital.
(...) Comportamentul unui investitor privat într-o economie de piaţă este ghidat de perspective
de rentabilitate. Astfel, (...) un investitor privat avizat, mai precis un investitor care doreşte să-
şi maximizeze beneficiile, dar fără să se supună la riscuri prea multe în raport cu ceilalţi
participanţi pe piaţă, în calculul remuneraţiei adecvate pe care o preconizează pentru investiţia
sa, ar urmări, în principiu, un randament minim echivalent cu randamentul mediu al sectorului
de activitate în cauză"26.

Intervenţiile statului, prin care sprijină anumite întreprinderi, sunt analizate obiectiv
de către instituţiile Uniunii, în funcţie de efectele pe care le produc asupra concurenţei şi
schimburilor între statele membre. Motivaţia care a stat la baza intervenţiei statului şi
obiectivul urmărit pot fi avute în vedere doar în cazul acordării derogărilor, conform art. 107
alin. 2 şi 3 TFUE. Astfel, caracterul social al unei măsuri nu înlătură calificarea sa ca ajutor de
stat. În schimb, o intervenţie a puterii publice nu poate fi considerată ajutor de stat, dacă nu a
adus nici un avantaj beneficiarului său27.

161. Incompatibilitatea cu piaţa internă. Potrivit art. 107 alin. 1 TFUE, ajutoarele
de stat sunt incompatibile cu piaţa internă dacă afectează schimburile comerciale între statele
membre şi denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa.

Curtea de Justiţie a interpretat în sens larg condiţia privind afectarea comerţului între
statele membre. Acţiuni prin care statele au consolidat poziţia unei întreprinderi în raport cu
concurenţii au fost considerate de natură a influenţa comerţul intracomunitar, chiar dacă
întreprinderea în cauză nu participa la acest comerţ sau importanţa ajutorului era redusă28.
"(...) Dacă un stat membru acordă ajutor unei întreprinderi, oferta internă poate să fie

24
L. Dubois, C. Blumann, op. cit., p. 514, 515.
25
A se vedea G. Karydis, Le principe de l’opérateur économique privé, critère de qualification des mesures
etatiques en tant qu’aides d’Etat, au sens de l’article 87§1 du Traite CE, RTDE 3/2003, p. 389 şi urm.
26
Westdeutsche Landesbank Girozentrale, cit. supra, pct. 245, 255.
27
Ladbroke, cauza C-353/95 P, hotărârea din 9 decembrie 1997.
28
Mauro, cauzele conexate T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, de la T-600/97 la 607/97, T-1/98, de la T-
3/98 la T-6/98 şi T-23/98, hotărârea din 15 iunie 2000.

4
menţinută sau crescută, cu consecinţa ca şansele întreprinderilor stabilite în celelalte state
membre să-şi exporte produsele sau să-şi ofere serviciile pe piaţa acestui stat membru să fie
diminuate. De asemenea, dimensiunea relativ modestă a întreprinderii beneficiare a unui
ajutor nu exclude a priori eventualitatea ca schimburile între statele membre să fie afectate"29.
Condiţia privind alterarea concurenţei a fost interpretată tot în sens larg. Îndeplinirea sa pare
prezumată, prin însăşi acordarea ajutorului. "Ajutoarele de funcţionare, respectiv ajutoarele
care vizează să uşureze o întreprindere de costurile pe care le-ar fi suportat în mod normal în
cadrul gestiunii sale curente sau al activităţilor sale normale, denaturează în principiu
condiţiile de concurenţă"30.

Potrivit art. 2 din Regulamentul 994/98 al Consiliului din 7 mai 199831, ajutoarele de
stat de mică importanţă sunt considerate compatibile cu piaţa internă. În temeiul său, Comisia
poate aprecia că anumite ajutoare acordate întreprinderilor, pentru o perioadă determinată, au
un impact redus asupra comerţului intracomunitar şi concurenţei, fiind exceptate procedurii de
notificare, cu condiţia să nu depăşească un cuantum determinat.

162. Derogări. Derogările de la regula incompatibilităţii cu piaţa internă a ajutoarelor

de stat, pot fi împărţite în două categorii: ajutoare de stat care sunt de drept compatibile cu
piaţa internă (art. 107 alin. 2 TFUE) şi ajutoare de stat care pot fi declarate compatibile, în
urma unei verificări a Comisiei (art. 107 alin. 3 TFUE). Din redactarea art. 108 TFUE, rezultă
că ambele categorii de ajutoare fac obiectul supravegherii Comisiei, deşi intensitatea
controlului este evident mai redusă în cazul primei categorii. Curtea de Justiţie a precizat că
statele trebuie să îi furnizeze Comisiei toate elementele care să-i permită să aprecieze dacă
condiţiile unei derogări sunt îndeplinite, inclusiv în cazul unui ajutor de stat ce era compatibil
de drept cu Tratatul32.

Conform art. 107 alin. 2 TFUE, sunt compatibile cu piaţa internă: "(a) ajutoarele cu
caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiţia ca acestea să fie acordate fără
discriminare în funcţie de originea produselor; (b) ajutoarele destinate reparării pagubelor
provocate de calamităţi naturale sau de alte evenimente extraordinare; (c) ajutoarele acordate
economiei anumitor regiuni ale Republicii Federale Germania afectate de divizarea
Germaniei, în măsura în care acestea sunt necesare pentru compensarea dezavantajelor
economice cauzate de această divizare". Ultima dintre cele trei categorii de mai sus, ajutoarele
menite să compenseze dezavantajele economice cauzate de divizarea Germaniei, pare în
prezent desuetă. Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene prevede că, în termen de
cinci ani de la intrarea sa în vigoare, Consiliul, hotărând la propunerea Comisiei, poate adopta
o decizie de abrogare a acestei derogări. Totuşi, în ciuda reunificării Germaniei, Curtea de
Justiţie a apreciat că atât timp cât dispoziţia nu a fost abrogată de Tratate, nu se poate prezuma
că a rămas fără obiect; dimpotrivă ea poate fi aplicată noilor landuri, parte a fostei Republici
Democrate Germane. Totuşi, fiind o derogare de la un principiu al pieţei interne, se impune o
interpretare strictă, care să ţină cont de obiectivele şi contextul în care a fost adoptată. "În

29
Hijos de Andrés Molina, cit. supra., pct. 220, 221.
30
Germania/Comisie, cauza C-156/98, cit. supra, pct. 30.
31
J. O. L 142, 14/05/1998 p. 1 – 4.
32
Italia/Comisie, cauza C-364/90, hotărârea din 28 aprilie 1993.

5
acest sens, termenul "divizarea Germaniei" referindu-se, din punct de vedere istoric, la
stabilirea în 1948 a liniei despărţitoare între zonele ocupate, «dezavantajele economice
cauzate de această divizare» nu pot viza decât dezavantajele economice provocate în anumite
regiuni germane de izolarea pe care a generat-o stabilirea acestei frontiere fizice, precum
ruperea căilor de comunicare sau pierderea pieţelor de desfacere ca urmare a întreruperii
relaţiilor comerciale între cele două părţi ale teritoriului german. (...) Concepţia potrivit căreia
articolul 92, paragraful 2, litera c) din Tratat ar permite să se compenseze integral întârzierea
economică, oricând de evidentă ar fi, de care suferă noile Landuri, ar contrazice atât caracterul
derogatoriu al acestei dispoziţii, precum şi contextul şi obiectivele pe care le-a urmărit"33.

Un prim tip de ajutoare ce poate fi compatibil cu piaţa internă sunt ajutoarele destinate
să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut
sau în care există un grad de ocupare a forţei de muncă extrem de scăzut. Nivelul de trai şi
deficitul forţei de muncă se apreciază de către Comisie, prin raportare la parametri
comunitari34. Aceste ajutoare sunt regionale sau privesc sectoare ale economiei. În contextul
crizei economice, statele apelează mai des la ajutoare sectoriale35. Un al doilea tip de ajutoare
în privinţa căruia se pot obţine derogări sunt ajutoarele destinate să promoveze realizarea unui
proiect important de interes european comun sau să remedieze perturbări grave ale economiei
unui stat membru. Un proiect prezintă interes european comun dacă este susţinut de mai multe
guverne sau este înscris unei acţiuni concertate a unor state membre, îndreptată împotriva unei
ameninţări comune, precum poluarea36. O perturbare gravă a economiei unui stat membru se
apreciază în funcţie de ansamblul economiei naţionale, iar nu raportat la o regiune a statului37.
În al treilea rând, ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activităţi sau a
anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil
condiţiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun, pot fi
admise. Ajutoarele pentru întreprinderile aflate în dificultate pot fi acordate, cu condiţia de a
fi însoţite de un plan de restructurare care să permită restabilirea viabilităţii întreprinderii pe
termen lung; să limiteze, pe cât posibil, consecinţele defavorabile pentru concurenţă şi să fie
proporţionale cu avantajele restructurării 38 . "În privinţa ajutoarelor regionale, articolul 92,
paragraful 3, litera a) şi litera c) din Tratat introduc două derogări de la jocul liber al
concurenţei, fundamentate pe solidaritatea comunitară, obiectiv fundamental al Tratatului,
astfel cum atestă Preambulul său. În exerciţiul puterii sale de apreciere, îi revine Comisiei
sarcina de a concilia obiectivele liberei concurenţe şi ale solidarităţii comunitare, cu
respectarea principiului proporţionalităţii. Importanţa solidarităţii comunitare este susceptibilă
să varieze în funcţie de ipoteze, fiind mai accentuată în detrimentul concurenţei în situaţiile de
criză descrise la paragraful 3, litera a), decât în cazul prevăzut la paragraful 3, litera c) " 39. Ca
o manifestare a interesului pentru diversitatea culturală, Uniunea admite ajutoare de stat

33
Germania/Comisie, cauza C-156/98, cit. supra, pct. 51 şi urm.
34
Philip Morris, cauza 730/79, hotărârea din 17 septembrie 1980.
35
A se vedea I. Lazăr, Ajutoarele de stat în Uniunea Europeană – instrumente pentru combaterea efectelor crizei
financiare, volumul Conferinţei Internaţionale Bienale, Universitatea de Vest din Timişoara, Facultatea de Drept,
ediţia a VIII-a, octombrie 2010, Universul juridic, 2011, p. 904-910.
36
Exécutif régional wallon, cauzele conexate 62/87 şi 72/87, hotărârea din 8 martie 1988.
37
Freistaat Sachsen, cauzele conexate T-132/96 şi T-143/96, hotărârea din 15 decembrie 1999.
38
Franţa/Comisie, cauza C-17/99, hotărârea din 22 martie 2001.
39
AIUFFASS, cauza T-380/94, hotărârea din 12 decembrie 1996.

6
destinate să promoveze cultura şi conservarea patrimoniului. Ultimele două categorii de
ajutoare exceptate interdicţiei generale sunt mai riguros încadrate, deoarece se impune ca
ajutoarele să nu modifice în mod nefavorabil condiţiile schimburilor comerciale şi de
concurenţă în Uniune, într-o măsură care contravine interesului comun. Lista tipurilor de
ajutoare ce pot fi permise în condiţiile pieţei interne, conţinută de art. 107 alin. 3 TFUE, nu
este limitativă. Litera e) a acestui paragraf, denumită în doctrină "clauză evolutivă" 40, permite
Consiliului să acorde exceptări pentru alte categorii de ajutoare, la propunerea Comisiei.

În acordarea derogărilor de mai sus, Comisia dispune de o largă putere de apreciere,

analizând totalitatea factorilor economici şi sociali convergenţi. Principalele elemente ale
analizei sunt necesitatea ajutorului, caracterul adecvat (potenţialul ajutorului de a atinge
obiectivul vizat) şi proporţionalitatea cu obiectivul urmărit.

163. Controlul ajutoarelor de stat. Ajutoarele de stat se află sub controlul permanent
al Comisiei Europene. Comisia joacă "un rol central şi exclusiv"41 şi "se bucură de o largă
putere de apreciere, al cărei exerciţiu implică evaluări de ordin economic şi social, care
trebuie efectuate într-un context comunitar"42. Etapele şi conţinutul controlului Comisiei sunt
reglementate de art. 108 TFUE şi Regulamentele 659/1999 43 şi 794/2004 44 . Deciziile
Comisiei sunt supuse controlului judiciar al Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Asigurarea compatibilităţii ajutoarelor cu regulile de funcţionare ale pieţei interne are

la bază colaborarea continuă între Comisie şi statele membre, cu privire la verificarea
legislaţiilor interne privind ajutoarele de stat. Potrivit art. 108 alin. 1 TFUE, Comisia propune
statelor membre "măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcţionarea pieţei
interne". În baza acestui temei legal, Comisia poate propune statelor membre modificări sau
adaptări ale reglementărilor interne. În ciuda caracterului aparent facultativ al acestor măsuri
("Comisia propune"), Curtea de Justiţie a interpretat textul din Tratat într-un mod menit să
consolideze cooperarea regulată între state şi Comisie şi să creeze o obligaţie de rezultat în
sarcina statelor, dacă acestea au convenit, în prealabil, măsurile propuse de Comisie. "(...)
Potrivit articolului 93, paragraful 1, din Tratat, Comisia efectuează, împreună cu statele
membre, un examen permanent al regimurilor ajutoarelor de stat existente. Ea propune
statelor măsurile utile, cerute de dezvoltarea progresivă şi de funcţionarea pieţei comune.
Această dispoziţie implică, totodată, o obligaţie de cooperare regulată şi periodică în sarcina
Comisiei şi a statelor membre, de care nici Comisia şi nici vreun stat membru nu se poate
deroba pentru o perioada nedeterminată de timp, în funcţie de voinţa unilaterală a uneia sau
alteia din părţi"45.

40
L. Dubois, C. Blumann, op. cit., p. 523.
41
Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires, cauza C-354/90, hotărârea din 21
noiembrie 1991.
42
Italia/Comisie, cauza C-303/88, hotărârea din 21 martie 1991.
43
Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a
articolului 93 din Tratatul CE (J. O. L 83 din 27/03/1999, p. 1 -9).
44
Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE)
nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (J.O. L 140 din
30.4.2004, p. 1–134).
45
IJssel-Vliet Combinatie, cauza C-311/94, hotărârea din 15 octombrie 1996, pct. 36.

7
 Statele nu pot aplica ajutoare, fără a obţine în prealabil avizul favorabil al Comisiei
Europene. Această obligaţie rezultă din dispoziţiile art. 108 alin. 3 TFUE: "Comisia este
informată în timp util pentru a-şi prezenta observaţiile cu privire la proiectele care urmăresc
să instituie sau să modifice ajutoarele. În cazul în care apreciază că un proiect nu este
compatibil cu piaţa internă în conformitate cu dispoziţiile articolului 107, Comisia iniţiază
fără întârziere procedura prevăzută la alineatul precedent. Înainte de pronunţarea unei decizii
finale, statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate". Ajutoarele de
stat puse în practică fără notificarea Comisiei sau fără a se aştepta avizul său sunt ilegale.
Comisia poate ordona, printr-o decizie provizorie, suspendarea imediată a ajutorului şi
furnizarea de către stat a documentelor, informaţiilor şi datelor necesare pentru a verifica
compatibilitatea acestuia cu piaţa internă. Dat fiind că art. 108 alin. 3 TFUE are efect direct,
această ilegalitate poate fi constatată de instanţele naţionale de judecată, care pot impune
suspendarea ajutorului. "Interdicţia de punere în executare (...) are efect direct şi dă naştere, în
favoarea justiţiabililor, unor drepturi pe care jurisdicţiile naţionale sunt obligate să le
protejeze" 46 . Comisia poate sesiza Curtea de Justiţie, dacă statul membru nu suspendă
acordarea ajutorului ilegal, pentru a se constata încălcarea Tratatului47. Faptul că, la finalul
procedurii de control, Comisia constată că un ajutor este compatibil cu piaţa internă, nu
înlătură caracterul său ilegal, determinat de absenţa notificării sau de implementarea
prematură48.

După o examinare preliminară, Comisia poate constata că măsura notificată nu

constituie un ajutor sau, deşi constituie un ajutor, nu există îndoieli privind compatibilitatea cu
piaţa comună. În acest caz, Comisia adoptă o "decizie de a nu ridica obiecţii", în care se
precizează excepţia aplicată în temeiul Tratatului (art. 4 din Regulamentul 659/1999). În
schimb, dacă apreciază că există îndoieli privind compatibilitatea proiectului de ajutor de stat
cu piaţa internă, Comisia Europeană adoptă o "decizie de deschidere a procedurii oficiale de
investigare" şi urmează procedura prevăzută de art. 108 alin. 2 TFUE. În cazul în care
Comisia nu adoptă o decizie în termen de două luni din ziua următoare primirii unei notificări
complete, ajutorul se consideră a fi autorizat.

"Decizia de a deschide procedura oficială de investigare sintetizează elementele

relevante de fapt şi de drept, include o evaluare preliminară a Comisiei cu privire la caracterul
de ajutor de stat al măsurii propuse şi indică îndoielile privind compatibilitatea acesteia cu
piaţa comună"49. Comisia solicită părţilor să-şi prezinte observaţiile, termenul fiind, de regulă,
de o lună. Părţile în cauză sunt întreprinderea sau întreprinderile favorizate de ajutor, dar şi
persoanele, întreprinderile sau asociaţiile ale căror interese pot fi afectate de acordarea
ajutorului, îndeosebi întreprinderile concurente şi organizaţiile profesionale. Comisia este
obligată să informeze părţile interesate de analiza ce urmează a fi efectuată cu privire la un
anumit ajutor de stat, de exemplu prin publicarea unui anunţ în Jurnalul Oficial al Uniunii

46
Gebr. Lorenz, cauza 120/73, hotărârea din 11 decembrie 1973, pct. 8.
47
Franţa/Comisie, cauza C-301/87, hotărârea din 14 februarie 1990.
48
Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires, cauza C-354/90, hotărârea din 21
noiembrie 1991.
49
Art. 6 alin. 1 din Regulamentul 659/1999.

8
Europene, şi să le acorde posibilitatea de a-şi prezenta argumentele 50 . Comisia transmite
statului membru observaţiile primite, iar acesta poate răspunde observaţiilor transmise într-un
termen stabilit, care în mod normal nu depăşeşte o lună. În practică, Comisia desfăşoară
negocieri cu statele şi întreprinderile interesate, la finalul cărora adoptă o decizie de
desfiinţare sau de modificare a ajutorului de către statul în cauză într-un anumit termen.
Această din urmă decizie poate conţine condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească un ajutor
pentru a fi considerat compatibil cu piaţa comună şi obligaţii pentru a permite monitorizarea
respectării deciziei. Deciziile, care sunt adoptate în principiu în 18 luni de la iniţierea
procedurii, sunt obligatorii pentru state şi pot fi contestată în justiţie.

Dacă statul nu se conformează deciziei în termenul stabilit, Comisia poate trece la faza
contencioasă. În cadrul acestei etape, Comisia sau orice alt stat interesat pot sesiza direct
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, fără a mai parcurge etapa precontencioasă specifică
acţiunii în constatarea neîndepliniri obligaţiilor de către state, dat fiind că, în sens material,
obiectivele aceste etape au fost oricum atinse în fazele anterioare ale procedurii de control.
Această acţiune este o variantă a acţiunii în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor de către
statele membre, prevăzută de art. 258, 259 TFUE.

În împrejurări excepţionale, prin derogare de la art. 107 şi 109 TFUE, Consiliul poate
decide că un ajutor acordat sau care urmează să fie acordat de un stat membru trebuie să fie
considerat compatibil cu piaţa internă. Consiliul hotărăşte cu unanimitate. Dacă Comisia a
început să instrumenteze procedura de control a respectivului ajutor, înainte de sesizarea
Consiliului de către statul membru interesat, Comisia suspendă procedura până când Consiliul
se pronunţă asupra proiectului de ajutor. În cazul în care Consiliul nu se pronunţă în termen de
trei luni de la adresarea cererii, Comisia poate relua procedura obişnuită de control. În schimb,
dacă Comisia a finalizat procedura de control şi a adoptat o decizie negativă, înainte de
sesizarea Consiliului de către statul interesat, Consiliul nu se mai poate pronunţa asupra
compatibilităţii ajutorului în temeiul 108 alin. 2 teza a III-a TFUE51. "În practică, Consiliul nu
a folosit decât foarte moderat aceste prerogative"52.

164. Controlul jurisdicţional. Controlul jurisdicţional în privinţa deciziilor Comisiei

se desfăşoară în cadrul acţiunii în anulare (art. 263 TFUE). Acesta se limitează la verificarea
respectării regulilor de procedură, a motivării suficiente, a exactităţii materiale a faptelor
reţinute, a absenţei erorilor manifeste şi a deturnării de putere. "În special, nu îi revine
judecătorului comunitar să-şi substituie aprecierea sa economică, autorului deciziei"53. Totuşi,
instanţele Uniunii par deschise unui control jurisdicţional aprofundat, făcând distincţie între
calificarea unei măsuri ca ajutor de stat şi acordarea derogărilor de la regula incompatibilităţii
ajutoarelor de stat cu piaţa internă. În primul caz, s-a apreciat că executivul european nu ar
putea beneficia de o putere de apreciere extinsă, în timp ce o asemenea prerogativă ar trebui
să i se recunoască în situaţia aplicării art. 107 alin. (3) TFUE, articol care implică evaluări

50
Intermills, cauza 323/82, hotărârea din 14 noiembrie 1984.
51
Comisia/Consiliu, cauza C-110/02, hotărârea din 29 iunie 2004.
52
L. Dubois, C. Blumann, op. cit., p. 535.
53
AIUFFASS, cit. supra, pct. 56. A se vedea şi Air One, cauza T-395/04, hotărârea din 10 mai 2006.

9
economice, sociale, regionale şi sectoriale complexe54. Această distincţie confirmă observaţia
următoare: "ar fi cu siguranţă naiv şi chiar un nonsens să sugerăm că deciziile Curţii sunt
produsul unor operaţii pur matematice, într-o sferă legală care nu a rămas neafectată de
consideraţii politice sau, altfel spus, care nu este aseptic curată de germenii impactului
politic"55.

165. Recuperarea ajutoarelor de stat. Ajutoarele de stat ilegale şi cele acordate, în

ciuda constatării incompatibilităţii lor cu piaţa internă, sunt supuse recuperării. Sumele de
bani care rezultă se reîntorc în patrimoniul public. "Suprimarea unui ajutor de stat ilegal prin
recuperarea sa este consecinţa logică a constatării caracterului său ilegal şi vizează restabilirea
situaţiei anterioare. Acest obiectiv este atins din moment ce ajutorul în cauză, împreună cu
penalităţile de întârziere dacă este cazul, a fost restituit de beneficiarul său sau de
întreprinderile care s-au bucurat efectiv de el. Prin această restituire, beneficiarul pierde
avantajul de care a beneficiat pe piaţă, raportat la concurenţii săi, iar situaţia anterioară
implementării ajutorului este restabilită. În consecinţă, principalul obiectiv vizat de
rambursarea unui ajutor de stat acordat ilegal este eliminarea denaturării concurenţei, cauzată
prin avantajul concurenţial generat de ajutorul ilegal"56.

Recuperarea se desfăşoară potrivit principiului autonomiei instituţionale şi procedurale

naţionale, fiind efectuată de instituţiile şi conform normelor de procedură stabilite de dreptul
intern. Acestea din urmă trebuie înlăturate de la aplicare de judecătorul naţional, dacă aduc
atingere eficacităţii dreptului Uniunii, mai precis nu permit sau fac extrem de dificilă
recuperarea ajutorului. Dispoziţiile juridice naţionale care urmăresc protejarea încrederii
legitime, nu pot fi invocate pentru a face imposibilă restituirea ajutorului 57 . În mod
excepţional, Curtea de Justiţie a decis într-o speţă privind recuperarea unui ajutor de stat, că
principiul autorităţii de lucru judecat trebuie ignorat în vederea acordării unui efect deplin
dreptului Uniunii Europene şi supremaţiei sale58.

Curtea de Justiţie a admis că imposibilitatea absolută de executare justifică

nerestituirea ajutorului. Aceasta constă în dificultăţi neprevăzute şi imprevizibile, care trebuie
însă aduse la cunoştinţa Comisiei şi, în cadrul unei colaborări loiale cu aceasta, să se găsească
soluţii concrete59. Dificultăţi de natură juridică sau politică şi alte dificultăţi practice nu pot
reprezenta cazuri de imposibilitate absolută de executare. Dificultăţile financiare cu care
întreprinderile beneficiare ale unui ajutor ilegal sau incompatibil s-ar confrunta, în situaţia
restituirii ajutorului, nu reprezintă un caz de imposibilitate absolută de executare60.

54
Ladbroke Racing, cauza C-83/98 P, hotărârea din 16 mai 2000.
55
J. Azizi, The tension between Member States’ Autonomy and Commission Control in State Aid Matters:
Selected Aspects, Revista Română de Drept European, nr. 1/2011, p. 16.
56
Germania/Comisie, cauza C-277/00, hotărârea din 29 aprilie 2004, pct. 74, 75, 76.
57
TWD Textilwerke Deggendorf, cauzele conexate T-244/93 şi T-486/93, hotărârea din 13 septembrie
1995.
58
Lucchini, cauza C-119/05, hotărârea din 18 iulie 2007.
59
Comisia/Belgia, cauza C-378/98, hotărârea din 3 iulie 2001.
60
Comisia/Grecia, cauza 63/87, hotărârea din 7 iunie 1988.

10
 Secţiunea 5. Întreprinderile titulare de drepturi exclusive sau speciale şi serviciile
de interes economic general

166. Întreprinderea publică. Astfel cum am precizat în secţiunea introductivă a

acestui capitol, dreptul Uniunii privind concurenţa se aplică deopotrivă întreprinderilor
publice şi celor private. Conform art. 106 alin. 1 TFUE, "în ceea ce priveşte întreprinderile
publice şi întreprinderile cărora le acordă drepturi speciale sau exclusive, statele membre nu
adoptă şi nu menţin nici o măsură care contravine normelor tratatelor şi, în special, celor
prevăzute la articolul 18 şi la articolele 101-109". Orice întreprindere, aşadar orice entitate
care desfăşoară o activitate economică, şi asupra căreia puterile publice pot exercita direct sau
indirect o influenţă dominantă prin intermediul proprietăţii, finanţării sau a regulilor de
funcţionare constituie o întreprindere publică. "Consecinţa logică a poziţiei de subordonare a
întreprinderilor publice (mai curând, a influenţei statului– n.n.) este faptul că autorităţile
publice care le controlează sunt responsabile pentru comportamentul acestora pe piaţă" 61 .
Influenţa dominantă a puterilor publice este prezumată dacă acestea deţin majoritatea
capitalului subscris al întreprinderii, dispun de majoritatea voturilor aferente acţiunilor emise
de întreprinderi sau pot desemna mai mult de jumătate dintre membrii organelor de
administrare, de direcţiune sau de supraveghere ale întreprinderii. O unitate integrată
administraţiei publice, fără personalitate juridică distinctă de cea a statului, care desfăşoară,
printre altele, activităţi economice, poate fi considerată o întreprindere publică62. " (...) Ceea
ce stabileşte dacă o anumită activitate publică constituie o activitate economică depinde de
faptul dacă o astfel de activitate constituie participare a statului pe piaţă (distinctă faţă de
intervenţia statului pe piaţă)"63.

Ne aflăm, din nou şi deja în mod firesc, în prezenţa unei noţiuni autonome, definită
prin trăsături de fond, proprie dreptului Uniunii. Nu prezintă relevanţă, dat fiind caracterul
autonom al noţiunii, aspecte precum denumirea sau statutul juridic al întreprinderii. Definiţia
se găseşte în Directiva 2000/52/CE a Comisiei64, fiind ilustrată prin hotărâri ale Curţii de
Justiţie. "Această soluţie confirmă perspectiva funcţionalistă a dreptului comunitar, care

61
R. Dinu, op. cit., p. 172.
62
Decoster, cauza C-69/91, hotărârea din 27 octombrie 1993.
63
M. Poiares Maduro, op. cit., p. 77.
64
Directiva 2000/52/CE a Comisiei din 26 iulie 2000, de modificare a directivei 80/723/CEE privind
transparenţa raporturilor financiare între statele membre şi întreprinderile publice (J.O. L 193 din
29.07.2000, p. 75-78).

11
încearcă să surprindă realitatea economică fără să ţină cont de formele şi categoriile juridice
ale dreptului intern"65.

167. Transparenţa resurselor publice. Directiva Comisiei 80/723/CEE66, modificată

în mai multe rânduri67, a impus statelor membre să asigure transparenţa raporturilor financiare
între puterile publice şi întreprinderile publice. Principiul transparenţei financiare permite să
se diferenţieze acţiunile statului care ţin de exerciţiul autorităţii publice şi cele care constituie
participarea statului la piaţă. Dacă constituie o activitate economică, acţiunea publică a
statului trebuie supusă regulilor de concurenţă. Totodată, acest principiu asigură identificarea
ajutoarelor, pe care statele sunt înclinate să le acorde mai facil acestor categorii de
întreprinderi. Transparenţa se realizează prin evidenţierea fondurilor publice transferate direct
de puterile publice acestor întreprinderi sau prin intermediul altor întreprinderi publice sau
instituţii financiare şi modul de utilizare efectivă al acestor resurse. Transparenţa vizează, în
principal, "compensarea pierderilor de exploatare, aportul de capital, credite nerambursabile
sau credite acordate în condiţii privilegiate, acordarea de avantaje financiare prin renunţarea la
profituri sau la recuperarea creanţelor, renunţarea la o remunerare normală din fondurile
publice angajate, compensarea obligaţiilor financiare impuse de autorităţile publice"68.

Directiva 2000/52/CE a extins obligaţia de transparenţă privind resursele publice la

întreprinderile titulare de drepturi exclusive sau speciale şi la serviciile de interes economic
general. Potrivit preambulului Directivei 2006/111/CE, "înregistrările contabile ar trebui să
prezinte diferenţa dintre diferite activităţi, costurile şi veniturile asociate fiecărei activităţi şi
metodele de atribuire şi alocare a costurilor şi veniturilor. Astfel de înregistrări contabile
separate ar trebui să fie disponibile în ceea ce priveşte, pe de o parte, produsele şi serviciile
pentru care statul membru a acordat drepturi speciale sau exclusive sau pentru care a
încredinţat întreprinderii prestarea unui serviciu de interes economic general, precum şi, pe de
altă parte, pentru fiecare alt produs sau serviciu pe care întreprinderea îl realizează. Obligaţia
separării înregistrărilor contabile nu ar trebui să se aplice întreprinderilor ale căror activităţi se
limitează la prestarea de servicii de interes general şi care nu desfăşoară activităţi în afara
obiectului acestor servicii de interes economic general".

168. Întreprinderi titulare de drepturi exclusive sau speciale. Autorităţile publice

pot conferi unei întreprinderi publice sau private dreptul exclusiv de a efectua o anumită
activitate economică. Aceleaşi autorităţi pot acorda unor întreprinderi, prin intermediul
licenţelor, autorizaţiilor, etc., posibilitatea de a desfăşura anumite activităţi economice
(întreprinderi titulare de drepturi speciale). De exemplu, statul încredinţează unui oficiu public
activitatea de plasare a forţei de muncă şi stabileşte, pe cale legislativă, că sunt nule
contractele de muncă încheiate prin intermediul unor societăţi private de recrutare69; conferă
unei întreprinderi private gestiunea exclusivă a unui serviciu poştal şi subordonează dreptul

65
L. Dubois, C. Blumann, op. cit., p. 546.
66
JO L 195, 29.07.1980, p. 35.
67
Versiunea consolidată a directivei a fost publicată sub forma Directivei 2006/111/CE a Comisiei din
16 noiembrie 2006 privind transparenţa relaţiilor financiare dintre statele membre şi întreprinderile publice,
precum şi transparenţa relaţiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (JO L 318, 17.11.2006, p. 17–25).
68
Art. 3 din Directiva 2006/111/CE, cit. supra.
69
Höfner şi Elser, cit. supra.

12
unui alt operator de a presta un serviciu de curierat plăţii unei taxe către întreprinderea titulară
a dreptului exclusiv, taxă care nu era necesară desfăşurării activităţii cu titlu exclusiv 70 ;
conferă un monopol de executare al unor operaţiuni portuare71, etc.

Aceste întreprinderi, precum şi autorităţile publice, în reglementarea activităţilor

economice în privinţa cărora au constituit drepturile exclusive sau speciale, trebuie să respecte
regulile de concurenţă ale Uniunii. Constituirea de drepturi exclusive sau speciale în
beneficiul anumitor întreprinderi nu este contrară dreptului european al concurenţei, atât timp
cât respectă principiul unei concurenţe libere pe piaţa internă. În schimb, dacă prin modul de
reglementare a activităţii conferite întreprinderii sau prin reglementarea altor aspecte privind
întreprinderea titulară de drepturi exclusive sau speciale, statul distorsionează concurenţa de
pe piaţa relevantă, acesta încalcă Tratatul. "Deşi simplul fapt de a crea o poziţie dominantă
prin acordarea de drepturi exclusive, în sensul articolului 90, paragraful 1 din Tratat, nu este,
în sine, incompatibilă cu articolul 86 din Tratat, un stat membru încalcă aceste două dispoziţii
dacă întreprinderea în cauză este pusă în situaţia, prin însăşi exercitarea drepturilor exclusive
care i-au fost conferite, de a-şi exploata poziţia dominantă în mod abuziv sau dacă aceste
drepturi sunt susceptibile de a crea o situaţie de poziţie dominantă de natură să conducă la
astfel de abuzuri"72.

Întreprinderile titulare de drepturi exclusive sau speciale se vor afla, cel mai adesea,
într-o poziţie dominantă pe piaţa relevantă. Atât timp cât această poziţie nu este exploatată
anticoncurenţial, acordarea unor drepturi exclusive sau speciale este permisă. Statele membre
trebuie să dea dovadă de o atenţie specială, atunci când reglementează modul de exercitare al
acestor drepturi. Curtea de Justiţie verifică implicit dacă exclusivitatea se justifică obiectiv şi
dacă acordarea drepturilor exclusive sau speciale creează o poziţie dominantă, favorizează
abuzul de poziţie dominantă ori chiar îl face inevitabil pe piaţa relevantă. " (...) Autorităţile
publice nu pot, într-o situaţie cum este cea în cazul de faţă, nici să adopte, nici să menţină
«măsuri» contrare regulilor Tratatului (...). În consecinţă, le este interzis să ajute
întreprinderile concesionare să perceapă preţuri inechitabile, impunând astfel de preţuri ca o
condiţie pentru încheierea unui contract de consesiune"73. Într-o cauză deja citată, judecătorul
european a sancţionat reglementarea naţională care determina întreprinderile titulare de
drepturi exclusive să perceapă plata unor servicii nesolicitate, să factureze preţuri
disproporţionate sau să refuze folosirea tehnologiei moderne, care ar fi antrenat o reducere a
costurilor şi termenelor de execuţie74.

Articolul 107 TFUE (ex.-art. 86 CE) are efect direct. Judecătorul naţional competent
să aplice aceste dispoziţii are obligaţia de a asigura efectul lor deplin şi de a nu aplica, dacă se

70
TNT Traco SpA, cauza C-340/99, hotărârea din 17 mai 2001.
71
Merci convenzionali porto di Genova, cauza C-179/90, hotărârea din 10 decembrie 1991.
72
Merci convenzionali porto di Genova, cit. supra., pct. 17.
73
Bodson, cauza 30/87, hotărârea din 4 mai 1988, pct. 34; A se vedea şi Corsica Ferries, cauza C-266/96,
hotărârea din 18 iunie 1998; FFAD, cauza C-209/98, hotărârea din 23 mai 2000.
74
Porto di Genova, cit. supra, pct. 19.

13
impune, orice normă naţională contrară, chiar ulterioară, fără să aştepte eliminarea sa pe cale
legislativă sau printr-un alt procedeu constituţional75.

169. Serviciile de interes economic general. În temeiul art. 106 alin. 2 TFUE (ex-art.
86 alin. 2 CE), "întreprinderile care au sarcina de a gestiona serviciile de interes economic
general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor şi, în special,
regulilor de concurenţă, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau
în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredinţată. Dezvoltarea schimburilor
comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii".
Prevederea de mai sus permite ca anumite întreprinderi să fie exceptate de la aplicarea
dreptului european al concurenţei, dacă aplicarea sa ar împiedica îndeplinirea misiunii
speciale încredinţate de puterea publică acestor întreprinderi, cu condiţia ca interesele Uniunii
să nu fie prejudiciate. Ea este expresia unui "echilibru subtil între serviciul public şi piaţă"76.

Întreprinderile care pot beneficia de această exceptare sunt monopolurile fiscale şi

întreprinderile care gestionează servicii de interes economic general. Monopolurile fiscale
urmăresc să procure venituri fiscale, prin exploatarea exclusivă a unei activităţi economice.
Serviciile de interes economic general sunt încredinţate de stat, printr-un act de putere
publică77, unor întreprinderi publice sau private şi privesc, de regulă, servicii necesare întregii
societăţi, precum transportul public, distribuirea gazului, a apei potabile, electricitatea, poşta,
etc. Importanţa acestor servicii a fost recunoscută cu prilejul elaborării Cartei Drepturilor
Fundamentale a Uniunii Europene. Potrivit articolului 36 din Cartă, "Uniunea recunoaşte şi
respectă accesul la serviciile de interes economic general, astfel cum se prevede în legislaţiile
şi practicile naţionale, în conformitate cu Tratatele, în scopul promovării coeziunii sociale şi
teritoriale a Uniunii". Serviciile de interes economic general reprezintă o parte a serviciilor de
interes general, noţiune care nu se regăseşte în Tratate. Comisia Europeană a emis o Carte
albă privind serviciile de interes general78, în cadrul căreia a arătat că acestea sunt unul dintre
pilonii modelului european de societate. Serviciile de interes general au ca beneficiari
cetăţenii europeni şi constituie un instrument care le permite valorificarea drepturilor lor
fundamentale. Serviciul de interes general trebuie să fie, în viziunea Comisiei, universal,
continuu, accesibil, calitativ şi să garanteze protecţia utilizatorului şi a consumatorului.
"Astfel de servicii sunt confirmate ca un model esenţial al cetăţeniei europene, iar principala
întrebare, în loc să se refere la modul în care funcţionarea acestora ar putea fi restrânsă şi
remodelată pentru a deveni compatibilă cu piaţa unică, este cum poate fi îmbunătăţită
funcţionarea lor şi cum pot fi făcute atât mai eficiente, cât şi mai sensibile la valori sociale,
precum cele care stau la baza serviciului public"79.

75
Carra, cauza C-258/98, hotărârea din 8 iunie 2000.
76
L. Dubois, C. Blumann, op. cit., p. 564.
77
Belgische Radio en Televisie, cauza 127/73, hotărârea din 27 martie 1974.
78
Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, către Consiliu, către Comitetul Economic şi Social şi
către Comitetul Regiunilor din 12 mai 2004 - „Cartea albă privind serviciile de interes general”) [COM(2004)
final – Nepublicată în Jurnalul Oficial].
79
T. Prosser, The Limits of Competition Law, Markets and Public Services, citat de P. Craig, G. de Búrca, op.
cit., p. 1338.

14
 Statul nu poate exercita o putere de reglementare şi una de decizie economică în
privinţa acestor servicii, deoarece, inevitabil, s-ar ajunge în situaţia abuzului de poziţie
dominantă al întreprinderii publice, care ar gestiona un asemenea serviciu. Întreprinderile care
gestionează servicii de interes economic general sunt, de regulă, titulare de drepturi exclusive.
În schimb, statul poate acorda drepturi exclusive sau speciale unor întreprinderi, fără ca
activitatea economică ce urmează a fi prestată să constituie un serviciu de interes economic
general.

Întreprinderile care gestionează servicii de interes economic general, dat fiind

specificul serviciului, nu îşi pot organiza activitatea în mod liber şi exclusiv pentru a obţine
profit, astfel încât eventuale pierderi pe care le înregistrează prin aplicarea unor tarife care nu
sunt integral determinate de regulile pieţei sau prestarea unor activităţi mai puţin rentabile,
sunt compensate într-un alt mod. De regulă, compensarea se realizează prin acordarea de
drepturi exclusive, care conduc la restrângerea sau chiar eliminarea concurenţei de pe piaţa
relevantă. Un asemenea efect este admis, doar dacă se justifică prin garantarea unor condiţii
economice acceptabile acestor întreprinderi, iar, în final, prin asigurarea resurselor necesare
prestării serviciilor de interes general. "(...) Se impune a se examina în ce măsură o
restrângere a concurenţei sau chiar excluderea oricărei concurenţe, din partea altor operatori
economici, este necesară pentru a permite titularului dreptului exclusiv să-şi realizeze
misiunea de interes general şi, în special, să beneficieze de condiţii economice acceptabile.
Pentru această analiză, trebuie să se plece de la premisa că obligativitatea, pentru titularul
acestei misiuni, de a asigura aceste servicii în condiţii de echilibru economic, presupune
posibilitatea compensării între sectoarele de activităţi rentabile şi sectoarele mai puţin
rentabile şi justifică, în consecinţă, o limitare a concurenţei din partea antreprenorilor privaţi,
la nivelul sectoarelor economice rentabile"80.

Statele pot sprijini şi prin alte măsuri întreprinderile care asigură servicii de interes
general . Deşi astfel de măsuri ar putea constitui, în alte condiţii, ajutoare de stat, Curtea de
81

Justiţie nu a calificat sprijinul acordat de puterea publică acestor întreprinderi care ajutot de
stat82. Totuşi, pentru ca măsurile de susţinere a serviciilor de interes general să nu fie supuse
interdicţie, de principiu, a ajutoarelor de stat, Curtea a elaborat patru condiţii ce trebuie
îndeplinite cumulativ: întreprinderea beneficiară trebuie să fie în mod efectiv însărcinată cu
executarea unor obligaţii ca serviciu public şi aceste obligaţii trebuie să fie clar definite;
compensaţia trebuie stabilită în mod obiectiv şi transparent şi să vizeze contraechivalentul
prestaţiilor efectuate de către întreprinderile beneficiare, iar nu un avantaj economic care ar
favoriza întreprinderea în raport cu concurenţii; compensaţia nu poate depăşi ceea ce este
necesar pentru a acoperi, total sau parţial, costurile ocazionate de serviciul public. În al
patrulea rând, dacă întreprinderea nu a fost aleasă conform unei proceduri care să permită
desemnarea candidatului capabil să furnizeze serviciile publice cu cel mai mic cost, nivelul

80
Corbeau, cauza C-320/91, hotărârea din 19 mai 1993, pct. 16, 17.
81
A. Alexis, Services publics et aides d’Etat, Revue du Droit de l’Union Européenne, nr. 1/2002, p. 63 si urm; V.
Rojanski, L’Union européenne et les services d’intérét général, Revue du Droit de l’Union Européenne, nr.
4/2002, p. 735 si urm.
82
Ferring, cauza C-53/00, hotărârea din 22 noiembrie 2001; Altmark, cauza C-280/00, hotărârea din 24 iulie
2003.

15
compensaţiei necesare se determină pe baza analizei costurilor pe care o întreprindere medie,
bine gestionată şi dotată corespunzător, le-ar fi suportat pentru îndeplinirea obligaţiilor de
interes general, precum şi a profitului rezonabil pentru aceste obligaţii. Potrivit preambulului
Directivei 2005/81/CE a Comisiei83, statele membre pot acorda compensaţii întreprinderilor
însărcinate cu servicii de interes economic general, cu scopul de a acoperi costurile specifice
acestor servicii. Compensaţiile nu trebuie să depăşească ceea ce este necesar pentru
funcţionarea serviciilor şi nu pot fi folosite pentru a finanţa activităţi distincte de serviciul de
interes economic general. În consecinţă, preocuparea principală nu este de a limita acordarea
unor drepturi exclusive sau speciale, ori a unor ajutoare pentru susţinerea serviciilor de interes
economic general, ci "cum să se asigure o mai bună luare în considerare a serviciilor publice,
fără a se aduce atingere unor dispoziţii substanţiale ale Tratatului şi mai ales articolului 86
CE"84.

Condiţia esenţială pentru ca o derogare de la regulile comune privind concurenţa să

aibă loc este necesitatea derogării pentru îndeplinirea misiunii monopolului fiscal sau al
întreprinderii care gestionează un serviciu de interes economic general. Curtea de Justiţie a
interpretat condiţia de mai sus în sensul potrivit căruia, în lipsa derogării, misiunea nu ar fi
putut fi îndeplinită. Instanţa europeană a confirmat decizia Comisiei de sancţionare a British
Telecom, întreprindere titulară a unui monopol legal de gestiune a reţelelor de telecomunicaţii
din Regatul Unit, care a interzis agenţiilor private să reexpedieze mesaje în traficul
internaţional de telecomunicaţii, deşi aceste agenţii nu foloseau abuziv reţelele publice 85. În
Corbeau, Curtea a precizat că fostul art. 90 alin. 2 CEE (devenit 86 alin. 2 CE), permitea
statelor membre "să confere întreprinderilor, pe care le însărcinează cu gestionarea unor
servicii de interes economic general, drepturi exclusive care pot obstrucţiona aplicarea
regulilor Tratatului privind concurenţa, în măsura în care restricţiile privind concurenţa,
inclusiv înlăturarea concurenţei din partea altor operatori economici, sunt necesare pentru a
asigura îndeplinirea misiunii specifice care a fost încredinţată întreprinderilor titulare de
drepturi exclusive"86. Cu acest prilej, judecătorii au hotărât că excluderea concurenţilor Regiei
poştelor, persoană juridică de drept public, titulară a unui drept exclusiv privind colectarea,
transportul şi distribuţia oricărei forme de corespondenţă în întreaga Belgie, nu se justifica
prin necesitatea compensării pierderilor. Eliminarea concurenţilor opera inclusiv în privinţa
unor servicii ce puteau fi disociate de serviciul de interes general şi care răspundeau unor
nevoi deosebite ale operatorilor economici, pe care Regia poştelor nu le oferea, precum
colectarea de la domiciliu, o mai mare rapiditate şi posibilitatea de a modifica destinaţia în
cursul expediţiei.

În schimb, în hotărârea d’Almelo, Curtea a apreciat că aplicarea de către o

întreprindere regională de distribuţie a energiei electrice, a unei clauze de vânzare exclusivă,
care împiedica distribuitorii locali să importe electricitate, deşi contrară fostelor articole 85,
86 CE, ar fi putut fi justificată în temeiul fostului articol 90 alin. 2 CE, în măsura în care era

83
J.O. L 312/47, 29.11.2005.
84
L. Dubois, C. Blumann, op. cit., p. 564.
85
Italia/Comisie, cauza 41/83, hotărârea din 20 martie 1985.
86
Corbeau, cauza C-320/91, hotărârea din 19 mai 1993, pct. 14.

16
necesară pentru a permite întreprinderii să-şi realizeze misiunea de interes general. Aprecierea
concretă a rămas la latitudinea judecătorului naţional87.

Un alt exemplu de aplicare de către Curtea de Justiţie a art. 106 alin. 2 TFUE (ex-art.
86 alin. 2 CE), este hotărârea din 23 mai 2000, deja citată. În speţă, o societate comercială a
contestat acordarea de către oraşul Copenhaga, a dreptului exclusiv de reciclare a deşeurilor
rezultate în urma lucrărilor de şantier de pe raza sa, într-un centru special creat, în beneficiul a
trei întreprinderi, cu excluderea altor întreprinderi. Curtea a calificat legislaţia unităţii
administrativ-teritoria, contestată în litigiul de fond, ca o modalitate de a crea un serviciu de
interes economic general şi a analizat dacă exclusivitatea acordată celor trei întreprinderi era
necesară pentru atingerea obiectivului urmărit de autoritatea locală. "Rezultă din elementele
aduse la cunoştinţa Curţii că, în condiţiile în care centrul Grøften a fost creat şi că o
exclusivitate a fost acordată unui număr limitat de întreprinderi, oraşul Copenhaga s-a
confruntat cu o problemă de mediu considerată serioasă, mai exact cu infuzarea celei mai mari
părţi a deşeurilor de şantier în sol, în condiţiile în care acestea ar fi putut fi reciclate.
Reciclarea nu ar fi putut avea loc, din cauza lipsei unor întreprinderi cu potenţialul de a trata
respectivele deşeuri. În scopul de a gestiona volumul deşeurilor produse pe raza oraşului şi de
a le recicla, asigurând o înaltă calitate reciclării, oraşul a considerat că era necesar să creeze
un centru de mare capacitate. De altfel, pentru a asigura rentabilitatea acestui centru nou creat,
oraşul a considerat că trebuie să-i asigure un flux semnificativ de deşeuri şi să îi asigure
exclusivitate în tratarea lor. (...) De asemenea, pentru a se asigura că întreprinderile sunt
interesate să participe la gestionarea unui centru de mare capacitate, o exclusivitate limitată în
timp, la perioada de amortizare previzibilă a investiţiilor şi, în spaţiu, la teritoriul oraşului, a
putut fi considerată necesară"88. Hotărârea Curţii denotă criteriul folosit pentru a distinge un
serviciu de interes economic general de alte activităţi, precum şi condiţiile în care
distorsionarea concurenţei pe care a produs-o exclusivitatea acordată celor trei întreprinderi a
fost acceptată, din perspectiva dreptului Uniunii: exclusivitatea a fost necesară pentru
asigurarea unei reciclări de înaltă calitate, utilizarea eficientă a resurselor şi protecţia mediului
înconjurător şi a avut un caracter limitat în timp şi spaţiu.

Articolul 106 alin. 2 TFUE, teza finală, conţine şi rezerva potrivit căreia derogarea de
la regulile de concurenţă, de care monopolurile fiscale şi serviciile de interes economic
general pot beneficia, să nu afecteze schimburile comerciale între statele membre într-o
măsură care contravine intereselor Uniunii. "Această rezervă la excepţie are efectul de a
supune interesele statului membru, intereselor Comunităţii în domeniul relevant"89.

În temeiul art. 106 alin. 3 TFUE, Comisia asigură aplicarea dispoziţiilor alineatelor 1
şi 2 ale acestui articol şi adresează statelor membre, în cazul în care este necesar, directivele
sau deciziile corespunzătoare. Curtea a apreciat că această dispoziţie îi conferă Comisiei
puterea de a preciza, în mod general, obligaţiile pe care paragraful 1 al articolului 106 TFUE
le stabileşte în sarcina statelor membre, în ceea ce priveşte întreprinderile publice şi
întreprinderile cărora le-au acordat drepturi speciale sau exclusive, fără a fi luată în

87
D'Almelo, cauza C-393/92, hotărârea din 27 aprilie 1994.
88
FFAD, cauza C-209/98, hotărârea din 23 mai 2000, pct. 78, 79.
89
P. Craig, G. de Búrca, op. cit., p. 1349.

17
consideraţie situaţia specifică dintr-un anumit stat membru şi nici o eventuală încălcare a
Tratatului 90 . Totuşi, în baza aceluiaşi temei legal, Comisia poate adopta şi decizii privind
situaţia specifică dintr-un anumit stat membru şi constata, dacă se impune, că o măsură
naţională este incompatibilă cu Tratatul91. Prin urmare, competenţa de care Comisia dispune
în baza art. 106 alin. 3 TFUE este complexă şi îi permite să adopte, deopotrivă, acte
normative şi acte individuale. Curtea de Justiţie a interpretat acest articol astfel încât marja de
acţiune a Comisiei, în privinţa conduitei prin care statele pot excepta anumite întreprinderi de
la regulile comune ale concurenţei pe piaţa internă, să fie cât mai mare. În final, trebuie
subliniat că, pe baza dispoziţiei de mai sus, Comisia nu poate adopta măsuri decât în raport cu
statele membre, iar nu cu întreprinderile, privite individual92. Comportamentul întreprinderilor
poate fi sancţionat doar în temeiul art. 101, 102 TFUE.

170. Monopolurile naţionale cu caracter comercial. Deşi sunt cuprinse în cadrul

Părţii a III-a a Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene, Titlul II referitor la libera
circulaţie a mărfurilor, dispoziţiile privind monopolurile naţionale cu caracter comercial intră
şi sub incidenţa regulilor privind concurenţa pe piaţa internă. Potrivit art. 37 alin. 1 TFUE,
"statele membre adaptează monopolurile naţionale cu caracter comercial, astfel încât să se
asigure excluderea oricărei discriminări între resortisanţii statelor membre cu privire la
condiţiile de aprovizionare şi comercializare". Aceste monopoluri se pot prezenta sub forme
diverse, ca statut juridic. Întreprinderile publice şi cele mixte se pretează predilect
concesionării de monopoluri, însă statele pot încredinţa misiuni de tip monopol şi
întreprinderilor private. Art. 37 alin. 2 TFUE este lămuritor în acest sens: "dispoziţiile
prezentului articol se aplică oricărui organism prin intermediul căruia un stat membru, de jure
sau de facto, direct sau indirect, controlează, conduce sau influenţează în mod semnificativ
importurile sau exporturile dintre statele membre. Aceste dispoziţii se aplică, de asemenea,
monopolurilor de stat concesionate".

Aplicarea art. 37 TFUE nu este limitată la monopolurile care afectează direct importul
sau exportul între statele membre, ci priveşte inclusiv monopolurile care pot avea o incidenţă
asupra schimburilor comerciale între statele membre 93 . De altfel, monopolurile având ca
obiect drepturi exclusive la import din alte state membre au dispărut începând cu data de 1
decembrie 1969, dată care a marcat finalul etapei tranzitorii în realizarea uniunii vamale. Nici
un monopol având ca obiect drepturi exclusive la export, nu poate fi conform cu principiul
liberei circulaţii a mărfurilor.

Menţinerea unor monopoluri cu caracter comercial poate fi justificată dacă acestea

asigură servicii de interes economic general, în temeiul art. 106 alin. 2 TFUE94. Un monopol
fiscal poate constituie, în acelaşi timp, un monopol comercial. În acest caz, se aplică art.
37 alin. 1 TFUE, iar nu art. 106 alin. 2 TFUE; ceea ce semnifică că monopolul este supus
dreptului european al concurenţei, în măsura în care comerţul intracomunitar este afectat în

90
Franţa/Comisie, cauza C-202/88, hotărârea din 19 martie 1991, pct 17.
91
Koninklijke PTT Nederland NV, cauzele conexate C-48/90 şi C-66/90, hotărârea din 12 februarie 1992.
92
Spania, Belgia, Italia/Comisie, cauzele conexate C-271/90, C-281/90 şi C-289/90, hotărârea din 17 noiembrie
1992.
93
Cinzano, cauza 13/70, hotărârea din 16 decembrie 1970.
94
Comisia/Franţa, cauza C-159/94, hotărârea din 23 octombrie 1997.

18
mod semnificativ. Art. 37 alin. 1 TFUE produce efect direct, astfel că particularii pot invoca
această dispoziţie în faţa instanţelor naţionale95.

95
Manghera şi alţii, cauza 59/75, hotărârea din 3 februarie 1976.

19