4.1.

Noţiunea şi clasificarea creditului

Creditul reprezintă o categorie economică, ce exprimă relații de repartiție a unei părți din
PIB sau din venitul național, prin care se mobilizează și se distribuie disponibilitățile din economie
și se creează noi mijloace de plată, în scopul satisfacerii unor nevoi de capital și al realizării unor
obiective ale politicii economice.
Noţiunea de credit este întâlnită și în legislaţia naţională. Astfel art. 3 al Legii Republicii
Moldova 550/1995 privind instituţiile financiare prevede: „creditul este orice angajament de a
acorda bani ca împrumut cu condiţia rambursării lor, plăţii dobânzii şi altor plăţi aferente”1.
Noţiunea de credit este una de ordin financiar-economic. Pe plan juridic, relaţiile legate de
acordarea creditelor sunt guvernate de instituția contractului de credit. Astfel, art. 1763 al Codului
civil al Republicii Moldova definește contractul de credit în felul următor: „Prin contractul de credit,
o bancă sau o organizație de creditare nebancară (creditor) se obligă să pună la dispoziția unei alte
persoane (debitor) o sumă de bani ca împrumut, cu condiția rambursării ei, a plății dobânzii și a altor
plăți aferente, sau își asumă orice alt angajament de a achiziționa o creanță sau de a efectua o plată,
de a prelungi termenul de rambursare a datoriei sau de a emite orice garanții.
Relaţiile de credit au atât elemente caracteristice comune tuturor relaţiilor
financiare, cât şi trăsături specifice numai relaţiilor de credit. Din elementele obligatorii
creditului, desemnate în doctrina juridică fac parte: subiecții, termenul de rambursare
(scadența), termenul de grație, ratele rambursale, garanția, dobânda etc.

În literatura de specialitate se întâlnesc diverse opinii cu privire la formele creditului, în

opinia unor autori, creditul este exprimat prin două forme principale: credit comercial şi credit
bancar.
După o altă opinie, sunt reţinute următoarele forme ale creditului:
 după destinație: credit de producție și credit de consumație;
 în funcție de subiectul de drept care angajează creditul: creditul public și creditul
privat;
dpdupă modul de garantare: creditul real și creditul personal;
etc.
Pe lângă clasificările doctrinare enunțate ante, băncile comerciale ale Republicii Moldova
sunt obligate să clasifice şi să calculeze mărimile reducerilor pentru pierderi la active (inclusiv
credite) şi la angajamentele condiţionale ale băncii supuse riscului de credit, cel puţin lunar la ultima
dată a perioadei gestionare în conformitate cu Hotărârea BNM nr. 231 din 27.10.2011 despre
aprobarea Regulamentului cu privire la clasificarea activelor şi angajamentelor
condiţionale . Astfel, conform clasificării legale, se identifică următoarele categorii de active
2

(inclusiv credite): standarde, supravegheate, substandarde, dubioase și compromise.

4.2. Funcţiile şi rolul creditului
Apărut odată cu schimbul în natură şi cunoscând în evoluţia sa numeroase forme, creditul
îndeplineşte un rol esenţial în economia modernă. Locul şi rolul creditului în relaţiile social-
economice sunt exprimate prin funcţiile sale.
Funcţia distributivă constă în mobilizarea resurselor băneşti disponibile la un moment dat în
economie şi redistribuirea lor prin acordarea de împrumuturi spre anumite sectoare sau ramuri de
activitate economică, care au nevoie de fonduri de finanţare.
Funcţia de transformare a economiilor în investiţii, prin care se concretizează una din legile
obiective ale economiei de piaţă, şi anume, realizarea echilibrului macroeconomic conform ecuaţiei
E=I (unde E reprezintă economiile, iar I – investiţiile)3.
Funcţia de emisiune monetară. Funcție configurată ca urmare a consolidării ideii de credit
bazat pe încrederea dintre participanţi la actul economic, astfel a fost creată moneda fiduciară (cu
valoare fictivă întemeiată pe încredere), adică la biletele de bancă, iar pe lângă acestea determinate
de nevoile schimbului, au apărut o mulţime de alte instrumente şi tehnici de plată. Astfel de
instrumente şi tehnici, ca viramentul, cecul, compensaţia, cambia etc., au dus la diminuarea
numerarului din circulaţie şi creşterea în mari proporţii a monedei scripturale.
Funcţia de asigurare a stabilităţii preţurilor. Această funcţie se realizează prin reglarea
dimensiunilor cererii şi ofertei de mărfuri şi servicii, creându-se consumul, pe de o parte, şi
stocurile, pe de altă parte.

4.3. Datoria publică și garanțiile de stat

Datoria publică este efectul direct al deficitelor bugetare cumulate din perioada anterioară
care trebuie finanțate prin împrumutare. La rândul său, datoria publică, prin soldul său, constituie un
factor ce explică, în parte, existența deficitelor bugetare și chiar creșterea acestora4.
Legislaţia Republicii Moldova defineşte noţiunea dedatorie a sectorului public,
prevăzând la art. 2, din Legea nr. 419 din 22.12.2006 privind datoria sectorului public, garanţiile de
stat și recreditarea de stat 5 că „…datoria sectorului public constituie totalitatea datoriei de stat, a
datoriei unităţilor administrativ-teritoriale, a datoriei Băncii Naţionale a Moldovei, a datoriei ce
rezultă din împrumuturile interne şi externe ale întreprinderilor de stat/municipale şi ale societăţilor
comerciale cu capital integral sau majoritar public”.
Datoria publică a fost definită în literatura de specialitate ca fiind totalitatea sumelor
împrumutate de către stat, de unităţile administrativ-teritoriale şi de alte instituţii publice de la
persoane fizice şi juridice, pe piaţa internă şi externă, nerambursate la un moment dat,
indiferent de scadenţa acestora6.
În Republica Moldova, în calitate de instrumente generatoare de datorie a sectorului
public se utilizează instrumentele financiare reglementate de legislaţia Republicii Moldova,
7

precum şi instrumentele financiare aplicabile pe pieţele financiare internaţionale, inclusiv:

împrumuturi (inclusiv leasingul financiar); valori mobiliare; depozite; alocări de Drepturi
 Speciale de Tragere; garanţii.
Plafoanele datoriei de stat, inclusiv ale datoriei de stat interne şi externe, precum şi
plafoanele garanţiilor de stat, la finele anului, sunt stabilite de legea bugetului de stat.
Garanţie de stat constituie angajamentul asumat, în contul şi în numele statului, de către
Guvern, în calitate de garant, de a plăti la scadenţă obligaţiile neonorate ale debitorului garantat8.
Garanțiile de stat se pot diviza în: garanţii de stat externe; garanţii de stat interne;
garanţii a unităţilor administrativ-teritoriale.
Garanţiile de stat interne şi externe sunt emise în cazuri excepţionale, şi anume:
a) pentru garantarea împrumuturilor interne sau externe destinate realizării proiectelor
finanţate din surse externe sau interne care prezintă o importanţă majoră pentru economia naţională;
b) pentru împrumuturile menite achitării înainte de termen a împrumuturilor garantate
anterior cu garanţii de stat, cu condiţia ca noile împrumuturi să aibă un cost financiar mai mic;
c) pentru exercitarea competențelor prevăzute în Legea cu privire la redresarea și
rezoluția băncilor.
d) pentru garantarea creditelor acordate persoanelor fizice în conformitate cu Legea
privind unele măsuri în vederea implementării Programului de stat „Prima casă”9.
Contractul de acordare a garanţiei de stat este încheiat între Ministerul Finanţelor şi
debitorul garantat (solicitant) în temeiul hotărârii Parlamentului privind acordarea garanţiei de stat
respective în formă scrisă, sub sancţiunea nulităţii.
Garanţia de stat asigură rambursarea integrală sau parţială a sumei principale a împrumutului
garantat de stat şi plata dobânzii aferente dacă plata dobânzii este stipulată în contractul de garanţie
de stat10.
4.4. Împrumutul de stat (creditul public)
Din punct de vedere juridic, prin împrumut de stat se înțelege un ansamblu de relații, care
sunt reglementate de normele juridice cu privire la acumularea de către stat a unor fluxuri financiare
disponibile la persoanele fizice și juridice în baza principiilor benevole, operativității,
rambursabilității în scopul acoperirii deficitului bugetar și armonizarea circulației monetare, altfel
spus împrumuturile publice sunt venituri extraordinare la care se recurge în caz de dezechilibru
bugetar, atunci când veniturile ordinare sunt insuficiente pentru a face față cheltuielilor.
Împrumutul de stat constituie o relaţie contractualăprin care creditorul transmite în
proprietatea statului mijloace, cu condiţia rambursării acestora de către stat la expirarea
termenului pentru care au fost acordate. Împrumutul de stat poate fi cu sau fără dobândă (art. 2,
Legea RM nr. 419/2006)11. Deci sumele atrase astfel servesc la completarea resurselor ordinare ale
Guvernului sau ale autorităților locale, care vor fi restituite de către stat în termenele prevăzute
de acesta, excepție face împrumutul perpetuum, cu acordarea dobânzii comisionului sau alte
avantaje la care s-a angajat.
Referitor la trăsăturile caracteristice ale împrumutului de stat determinăm următoarele:
caracterul legal; caracterul contractual; caracterul rambursabil; asigură creditorilor pe lângă
rambursare și anumite dobânzi, avantaje sau mai bine spus o contraprestație.
Formele împrumutului de stat
Împrumuturile de stat se pot clasifica în funcție de următoarele criterii:
a) în funcție de termen: împrumuturi de stat pe termen scurt (până la un an – bonurile
de trezorerie); împrumuturi de stat pe termen lung (peste 1 an – obligaţiunile de stat).
b) în funcţie de locul sau sediul unde se află creditorul, împrumutul public poate fi:
 intern (contractat de către stat şi autorităţile publice locale de la cetăţenii proprii, de la bănci,
precum şi de la alţi deţinători interni de disponibilităţi băneşti) și extern (contractat atât de către stat,
cât şi de unităţi economice interne însă garantat de stat, de la alte state, de la organizaţii
financiar-bancare internaţionale, precum şi de la grupuri de bănci şi de capitalişti particulari din alte
state).
c) în funcție de poziția statului față de creditori: împrumuturi contractate direct de
către stat și împrumuturi garantate de stat etc.
Legislaţia Republicii Moldova12, stabileşte următoarele destinaţii mijloacelor obţinute din
împrumuturile de stat, contractate de Ministerul Finanţelor, în limitele plafoanelor stabilite de legea
bugetară anuală:
a) sprijinirea dezvoltării economiei ţării şi activităţii investiţionale;
b) promovarea exporturilor;
c) crearea de noi locuri de muncă şi îmbunătăţirea condiţiilor sociale şi ecologice în ţară;
d) lichidarea consecinţelor calamităţilor naturale şi ale altor situaţii excepţionale;
e) rambursarea anticipată, rambursarea, refinanţarea şi restructurarea obligaţiilor
existente şi a garanţiilor;
f) finanţarea deficitului bugetar şi acoperirea necesităţilor decalajului temporar de casă al
bugetului de stat.

4.5. Creditul extern

Împrumutul extern sau creditul extern este definit ca fiind creditul acordat de stat, bănci
și alte persoane fizice sau juridice, unor alte țări, bănci sau persoane juridice și fizice13.
Astfel de împrumuturi se efectuează cu scopul de a finanța deficitul bugetar, pentru susținerea
balanței de plăți, consolidarea rezervei valutare a statului, finanțarea investițiilor pentru sectoarele
prioritare14. Din punct de vedere social, creditele externe ar trebui, în primul rând, să amâne costul
tranziției pentru o perioadă viitoare, în care va fi mai ușor de suportat achitarea lor.
Scopul principal al împrumuturilor externe rezidă în obţinerea de beneficii maxime din
finanţarea externă, fără ca acestea să afecteze echilibrul macroeconomic al
balanţei de plăţi.
În literatura de specialitate română, în funcție de persoana creditorului și a debitorului,
creditele externe pot fi împărțite în mai multe categorii:
a) Credite acordate de către organizațiile financiare internaționale unor state sau
organizații;
b) Credite interguvernamentale acordate direct sau prin instituții de credit de către unele
state altor state;
c) Credite acordate de către state, instituții bancare comerciale altor țări 15.
Necesitățile care determină contractarea unor credite externe sunt determinate de acțiuni
de interes public, cum ar fi cele privind restructurarea și dezvoltarea economică.
Conform prevederilor art. 23 a Legii nr.419/2006 cu privire la datoria sectorului public,
garanţiile de stat şi recreditarea de stat*, Ministerul Finanţelor utilizează în calitate de
instrumente generatoare de datorie de stat externă instrumentele financiare aplicabile pe pieţele
financiare externe: împrumuturi de stat externe; valori mobiliare de stat emise pentru plasare pe
pieţele financiare externe; alocări de Drepturi Speciale de Tragere; garanţii de stat externe.
Contractele de împrumuturi de stat externe se aprobă de către Parlament prin lege organică. În
 cazul în care valorile mobiliare de stat urmează a fi emise pentru plasare pe pieţele financiare
externe, legea organică respectivă se adoptă până la publicarea ofertei pe piaţa externă.
Contractarea datoriei de stat de către Ministerul Finanţelor se efectuează în baza:
a) plafoanelor datoriei de stat, inclusiv ale datoriei de stat interne şi externe stabilite de
Legea bugetului de stat pe anul respectiv;
b) priorităţilor de asistenţă externă definite pentru contractare, aprobate de către
Comitetul interministerial pentru planificare strategică;
c) programul anual al împrumuturilor de stat preconizate spre a fi contractate 16.
 Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

Împrumuturile de stat externe contractate, în numele Republicii Moldova, de Guvern pentru

susţinerea bugetului de stat sânt debursate la conturile deschise în Banca Naţională a Moldovei. Cele
contractate, de Guvern pentru realizarea proiectelor finanţate din surse externe sunt debursate şi
păstrate în conturi purtătoare de dobândă în favoarea bugetului de stat, deschise în bănci.

5.1. Apariţia, dezvoltarea şi natura juridică a Bugetului public naţional

Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale (nr. 181 din 25.07.2014) în art. 3
definește bugetul ca fiind totalitate a veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de finanţare destinate
pentru realizarea funcţiilor autorităţilor publice centrale şi locale, iar bugetul public naţional
reprezentând o sinteză a bugetelor constituite în cadrul sistemului bugetar, cu excluderea
transferurilor interbugetare.
Bugetul public naţional este alcătuit din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și
fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală și bugetele locale 1. Originalitatea organizării
bugetare constă în faptul că bugetul public naţional, pe lângă bugetul de stat și bugetele locale,
cuprinde și bugetul asigurărilor sociale de stat și fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă
medicală, care, din punct de vedere organizatoric, sunt autonome faţă de bugetul statului și care, după
natura lor juridică, sunt instituiţii de drept public.
Dată fiind importanța deosebită a relațiilor financiare și, în special, a relațiilor bugetare, sunt
justificate preocupările referitoare la stabilirea naturii juridice a bugetului. Astfel, în literatura de
specialitate au fost exprimate mai multe opinii cu privire la natura juridică a bugetului, și anume: este
un act administrativ; este o lege; este o lege și un act administrativ, în același timp; este un plan
financiar.

5.2. Drept bugetar. Raporturile juridice bugetare

Dreptul bugetar al RM poate fi definit ca totalitatea normelor financiar-juridice care
reglementează relațiile sociale (financiare), care apar în legătură cu constituirea, repartizarea și
utilizarea resurselor bugetului public național.
Obiectul de reglementare a dreptului bugetar este determinat de sfera relațiilor sociale de
incidență a acestuia. Particularitatea esențială ce identifică reglementarea bugetară constă în

1
Art. 26, Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr. 181 din 25.07.2014 // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova din 08.08.2014 Nr. 223-230.
 Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

aceea că unele domenii ale activității bugetare sunt reglementate de normele dreptului bugetar în mod
direct și complet, iar pentru altele, aceasta doar predetermină și identifică relațiile financiare aferente.
Ca urmare, obiectul dreptului bugetar este compus din două grupuri de relații: atributive (exclusive)
și aferente (conexe).
Metodele de reglementare a dreptului bugetar sunt clasificate în generale și speciale.
Metodele generale sunt determinate de natura juridică a activității bugetare a statului, de natura
publică a acesteia și de accentul pe asigurarea unui interes comun. Printre metodele generale utilizate
în dreptul bugetar, cea mai proeminentă este metoda imperativă. Metoda imperativă de reglementare
a relațiilor bugetare este o metodă de prescriere imperativă care combină norme- interdicții
(prohibitive) și norme onerative. Pe lângă metoda imperativă, statul folosește elementele metodei
dispozitive la reglementarea relațiilor bugetare. Dispoziția ca modalitate de reglementare legală a
relațiilor bugetare este limitată semnificativ de prioritatea relațiilor de proprietate publică.
Următorul grup de metode de reglementare a dreptului bugetar sunt metodele speciale:
metoda subvențiilor, metoda de finanțare a programelor de stat vizate etc.
Relațiile sociale care apar în legătură cu constituirea, repartizarea și utilizarea resurselor
bugetului public național și care sunt reglementate de normele dreptului bugetar devin raporturi
juridice bugetare.
Acestea prezintă următoarele particularități: apar numai pe baza unui act normativ în
procesul activității bugetare ale statului și unităților administrativ teritoriale și au un cerc specific de
subiecți, printre care se numără: statul, unitățile administrativ-teritoriale, organele reprezentative și
executive ale puterii de stat atât centrale cât și locale, întreprinderile de stat și instituțiile publice etc.
Inițial pentru determinarea clasificării raporturilor juridice bugetare o constituie structura
sistemului bugetar al statului, care determină împărțirea raporturilor juridice bugetare în raporturi
juridice bugetare cu privire la bugetul de stat, și raporturi juridice bugetare cu privire la bugetele
locale.
Structura statului este un criteriu pentru divizarea raporturilor juridice bugetare în cele pe
verticală și pe orizontală. Primele se referă la relațiile dintre stat și unitățile administrativ- teritoriale
(numite raporturi interbugetare). Cele orizontale reflectă relația dintre entități cu statut juridic egal:
între unitățile administrativ teritoriale.
Pornind de la numărul participanților la raporturile juridice bugetare, identificăm raporturi
juridice bugetare bilaterale și multilaterale.
După obiectul reglementării juridice, identificăm raporturi juridice patrimoniale și
nepatrimoniale, precum și raporturi juridice bugetare ce sunt separabile și cele inseparabile de
conținutul său material.

5.3. Structura sistemului bugetar (Bugetul public național)

Sistemul bugetar al unui stat este format din anumite verigi, care alcătuiesc ansamblul coerent,
denumit structură bugetară. Structura bugetară se află în directă corespondență cu structura
fiecărui stat, sunt evidențiate anumite particularități și deosebiri, mai ales, în statele
federative față de cele cu structură unitară.
Sistemul bugetar de tip unitar2 cuprinde, pe criteriul structurii de stat, două trepte principale:
una centrală, unde regăsim bugetul de stat (bugetul central), respectiv o treaptă locală, posibil
organizată pe două sau trei subtrepte, la care regăsim bugetele aşa-numite „locale”. Fiecare dintre
1
Ibidem, art.3.
 Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR
aceste bugete este întocmit, aprobat şi executat, în sisteme democratice, în condiţii de autonomie.
Interrelaţiile stabilite între componentele unui asemenea tip de sistem bugetar se derulează în
majoritatea lor pe verticală, sensul fiind de sus în jos.
Sistemul bugetar de tip federal se pliază pe o structură specifică a federaţiilor, ca state
compuse, integrând subsistemul bugetar federal şi subsistemele bugetare ale statelor federate. Ca
urmare, sistemul bugetar de tip federal se organizează pe trei trepte principale: pe prima treaptă
(centrală) regăsim bugetul federal, bugetul de asigurări sociale şi bugetele fondurilor speciale, pe
treapta a doua (centrală) regăsim bugetele statelor federate, iar pe cea de-a treia treaptă (locală),
regăsim organizate pe una sau două subtrepte bugetele locale.
Repartizarea veniturilor și cheltuielilor între părțile componente ale structurii bugetare din
fiecare stat se face în funcție de modul în care au fost delimitate atribuțiile între aparatul de stat
central și cel local.
Sistemul unitar de bugete reglementat în Republica Moldova este specific unui stat de tip
unitar care aplică regulile economiei de piață și cuprinde 3: bugetul de stat; bugetul asigurărilor
sociale de stat; fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală; bugetele locale.
Pe lângă elementele bugetului public național enumerate, organizarea bugetară din Republica
Moldova cuprinde bugetele fondurilor extrabugetare, fiind prezentate și adoptate de către Parlament 4.
De exemplu, prin Legea fondului rutier nr. 720-XIII din 02.02.1996, Hotărârea Parlamentului nr.
893-XIII din 6.06.1996 privind aprobarea Regulamentului cu privire la constituirea și utilizarea
fondului rutier5 și Titlul IX – Taxele rutiere – adoptat prin Legea nr. 316-XVI din 02.11.20066, s-a
constituit un fond extrabugetar (fondul rutier) având drept scop reparaţia și întreţinerea infrastructurii
rutiere din republica noastră.

5.4. Conţinutul bugetului

Conținutul bugetului este format din totalitatea veniturilor, a cheltuielilor şi a surselor de
finanţare destinate pentru realizarea funcţiilor autorităţilor administraţiei publice locale de toate
nivelurile.
Veniturile publice sunt mijloacele de constituire a fondurilor bănești ale statului.
Modalitățile de realizare a veniturilor bugetare se instituie în raport cu: necesitatea repartiției
venitului național; de structura economiei naționale; gradul de dezvoltare teritorială a țării; nivelul de
dezvoltare a forțelor de producție etc.
În mod tradițional, veniturile publice se împart în venituri ordinare și venituri extraordinare.
Veniturile ordinare sunt venituri curente, adică sunt încasate cu regularitate la bugetul de stat
și provin din impozite și taxe, contribuţii de asigurări sociale de stat şi prime de asigurări
obligatorii de asistenţă medicală, granturi pentru susţinerea bugetului şi pentru proiectele finanţate
din surse externe și alte venituri 7, precum și cele prevăzute în bugetele locale (Legea 397/2003
privind finanțele publice locale)8.
Veniturile extraordinare sunt fonduri publice la care statul apelează în situația în care
veniturile ordinare nu acoperă cheltuielile publice. Sursele de constituire a veniturilor extraordinare
sunt constituite în principal din împrumuturi contractate la nivel guvernamental și la nivel local la
care se adaugă sume rezultate din vânzarea unor bunuri proprietate privată a statului sau a unităților
administrativ-teritoriale. Recurgerea la veniturile extraordinare se realizează cu prudență și sub
control strict cu privire la influența asupra inflației, datoriei publice, deficitului bugetar.

1
Ibidem, art.3.
 Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR
Cheltuielile publice constituie unul din domeniile de manifestare a politicii financiare a
statului. Ele reflectă opțiunile politice ale statului, reprezentând costurile realizării acestei politici.
Cheltuielile bugetare sunt determinate de alocaţiile bugetare specificate în legile/deciziile
bugetare anuale şi includ cheltuieli de personal, prestaţii sociale, cheltuieli de bunuri şi servicii,
subvenţii şi transferuri, dobânzi, cheltuieli destinate formării activelor fixe şi alte cheltuieli prevăzute
de legislaţie9.
Sursele de finanţare, la rândul său, constituie totalitatea mijloacelor financiare aferente
operaţiunilor cu activele financiare şi cu datoriile bugetului10.
Acestea se formează din: operaţiuni cu instrumente ale datoriei; operaţiuni aferente vânzării şi
privatizării patrimoniului public; operaţiuni cu soldurile în conturile bugetului; alte operaţiuni cu
activele financiare şi cu datoriile bugetului.
Conținutul bugetului variază de la un an la altul, de la o categorie la alta, de la un mandat
parlamentar la altul, pe baza unor factori, precum: demografia, nivelul de dezvoltare a economiei,
factorii sociali, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea rețelei de instituții publice etc.

6.1. Noțiunea și principiile procedurii bugetare

Conform dispozițiilor legale1, prin „proces bugetar” se înțelege consecutivitatea
activităților de elaborare, examinare, adoptare, executare și raportare a bugetelor.
Conform doctrinei, procedura bugetară poate fi definită mai complet, dar, în același timp,
și mai sintetic – ca fiind ansamblul actelor și operațiunilor cu caracter preponderent tehnic și
normativ, înfăptuite, în temeiul legii, de organele specializate ale statului în scopul elaborării,
adoptării, executării și încheierii bugetului public național.
În aplicarea normelor de drept bugetar sau, cu alte cuvinte, în procesul bugetar, este
necesar a fi avute în vedere anumite principii, care prescriu desfășurarea în mod unitar și corect a
activităților pe care această procedură le presupune. Atare principii, în mod expres, sunt
prevăzute în textul Legii nr.181 (în art.5-13). Astfel principiile procedurii bugetare sunt
următoarele: principiul anualității (art.5); principiul unității monetare (art.6); principiul unității
(art.7); principiul universalității (art.8); principiul balansării (art.9); principiul previzibilității și
sustenabilității (art.10); principiul performanței (art.11); principiul transparenței (art.12);
principiul specializării (art.13).
Ținem să remarcăm faptul că în literatura de specialitate, pe lângă aceste principii
prevăzute de legislația țării noastre, sunt reglementate și alte principii, cum ar fi: principiul
neafectării veniturilor bugetare, solidarității, proporționalității, consultării etc.
Conform Regulamentului (UE, Euroatom) nr.966/2012 al Parlamentului European și al
Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al
Uniunii, în art.6 se spune – întocmirea și execuția bugetului respectă principiile unității,
exactității bugetare, anualității, echilibrului, unității de cont, universalității, specificității, bunei

1
Ibidem, art.3.
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

gestiuni financiare, care necesită un control intern eficace și eficient, și al transparenței, în

conformitate cu prezentul regulament.
Se observă din analiza principiilor reglementate la nivel comunitar, nereglementarea în
deplină măsură, în legislația noastră a principiului bunei gestiuni financiare, ca atare. Principiul
bunei gestiuni financiare reunește în mod concret trei principii de utilizare a creditelor bugetare,
respectiv:
 principiul economiei;
 principiul eficienței;
 principiul eficacității.
Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituțiile pentru desfășurarea
activităților sale să fie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvată și la cel
mai bun preț.
Principiul eficienței vizează cel mai bun raport între resursele utilizate și rezultatele
obținute.
Principiul eficacității vizează îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite și obținerea
rezultatelor scontate. Pentru toate sectoarele de activitate incluse în buget, trebuie stabilite
obiective specifice, măsurabile, realizabile, relevante și datate.
În legislația noastră, s-a preferat definirea conceptelor de economicitate, eficiență și
eficacitate în cadrul principiului performanței (art.11).

6.2. Elaborarea proiectului bugetului de stat

Din punct de vedere metodologic, pentru estimarea sau evaluarea și, implicit, calculul
cheltuielilor și veniturilor bugetare, în statele moderne au fost promovate modalități diferite, care
însă urmăresc același scop, acela al unei evaluări reale și cât mai operative a cifrelor de venituri
și cheltuieli care urmează să fie cuprinse în buget. Pentru evaluarea veniturilor bugetare s-au
promovat două metode, și anume: metoda evaluării directe și metoda reportării cu anumite
majorări, a veniturilor din anul precedent.
Pentru evaluarea cheltuielilor bugetare este utilizată cel mai frecvent metoda denumită
cvasiautomatică, care constă în reportarea, în mod automat, a cuantumului cheltuielilor din anul
precedent, cu excepția pentru care se cer modificări temeinic motivate. În țara noastră, pentru
evaluarea veniturilor și a cheltuielilor bugetare se face conform unei metode combinate, mixte,
care presupune din punct de vedere metodologic – o evaluare directă ce se aplică prin
compararea cifrelor de venituri și cheltuieli care se propun cu cele care au fost utilizate în anul
precedent.
Conform Legii nr.181 din 25.07.2014 (art.48-53) 2, anual, în conformitate cu calendarul
bugetar, Guvernul aprobă cadrul bugetar pe termen mediu şi îl prezintă spre informare
Parlamentului.
Cadrul bugetar pe termen mediu se elaborează de către Ministerul Finanţelor, în comun
cu alte autorităţi publice responsabile, în conformitate cu principiile şi regulile bugetar-fiscale
stabilite de prezenta lege.
Cadrul bugetar pe termen mediu cuprinde: cadrul macroeconomic; politica bugetar-
fiscală; cadrul macrobugetar; cadrul de cheltuieli.

2
A se vedea Legea nr.181 din 25.07.2014, art.48-53.
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

Cadrul bugetar pe termen mediu poate conţine şi alte informaţii pe care Ministerul
Finanţelor le consideră importante pentru reflectare în acest document. Informaţia prezentată în
cadrul bugetar pe termen mediu reflectă rezultatele ultimilor doi ani bugetari, rezultatele estimate
pentru anul bugetar curent, precum şi prognozele pentru trei ani ulteriori.
Ministerul Finanţelor emite, anual, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, circulara
privind elaborarea propunerilor/proiectelor de buget adresată autorităţilor publice centrale şi
locale. Circulara cuprinde particularităţi specifice privind elaborarea propunerilor/proiectelor de
buget pe anul bugetar respectiv. În baza circularei emise de Ministerul Finanţelor, autorităţile
publice centrale şi autorităţile executive locale organizează procesul de elaborare a
propunerilor/proiectelor de buget şi emit circularele corespunzătoare adresate instituţiilor
bugetare subordonate.
Autorităţile publice centrale elaborează şi prezintă Ministerului Finanţelor, în termenul
stabilit de acesta, propuneri pentru elaborarea proiectului bugetului de stat.
Propunerile de buget cuprind indicatorii realizaţi în ultimii doi ani bugetari, rezultatele
estimate pentru anul bugetar curent, propunerile de buget pentru anul bugetar viitor şi
estimările pentru doi ani ulteriori.
În cele din urmă, Ministerul Finanţelor elaborează, corespunzător, proiectul legii anuale a
bugetului de stat și îl prezintă Guvernului spre examinare în termenul prevăzut de calendarul
bugetar.
Legile bugetare anuale conţin prevederi generale referitor la aprobarea indicatorilor
principali ai bugetelor corespunzătoare şi reglementări specifice anului bugetar respectiv, precum
şi anexe.
Guvernul examinează şi aprobă proiectul legii bugetare anuale şi îl prezintă
Parlamentului în termenul prevăzut de calendarul bugetar.

6.3. Examinarea și adoptarea bugetului de stat

Guvernul prezintă Parlamentului până la data de 15 octombrie a fiecărui an proiectul legii
bugetare anuale.
Parlamentul examinează şi adoptă legea bugetului de stat3 pe anul respectiv în termenul
prevăzut de calendarul bugetar. Responsabilă de examinarea proiectelor legilor bugetare anuale
în Parlament este comisia permanentă a Parlamentului în domeniul bugetului şi finanţelor.
Legile bugetare anuale se examinează şi se adoptă în două lecturi:
a) prima lectură: se audiază raportul privind proiectul bugetului, se examinează şi
se aprobă indicatorii generali ai bugetului (veniturile, cheltuielile şi soldul bugetului);
b) a doua lectură: proiectul legii se examinează şi se votează pe articole sau, după caz,
în ansamblu.
Modificările propuse de Parlament la proiectele legii bugetare anuale trebuie să fie
conforme principiilor şi regulilor bugetar-fiscale stabilite de lege. Până la data de 1 decembrie a
fiecărui an, Parlamentul adoptă legea bugetară anuală.
Legea bugetară anuală intră în vigoare la 1 ianuarie a anului bugetar sau la data indicată
în text, care nu trebuie să preceadă data publicării.

3
A se vedea Legea nr.181 din 25.07.2014, art.54-57.
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR

Dacă legea/decizia bugetară anuală nu este adoptată cu cel puţin trei zile înainte de
expirarea anului bugetar, administratorul de buget emite dispoziţia privind aplicarea bugetului
provizoriu.
În perioada aplicării bugetului provizoriu, nu se permite efectuarea cheltuielilor pentru
acţiuni sau măsuri noi, comparativ cu anul precedent.

6.4. Executarea bugetului de stat

Execuția bugetară, constă, în esență, în realizarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor
bugetare stabilite prin legile bugetare anuale.
Pentru realizarea veniturilor și efectuarea cheltuielilor bugetare este necesar un complex
de acte, fapte și operațiuni, îndeosebi cu privire la încasarea, păstrarea și eliberarea fondurilor
bănești în și din contul bugetelor componente ale sistemului bugetar.
Având în vedere cele expuse și analizând prevederile legale în vigoare, procedura
execuției bugetare este formată din următoarele faze: repartizarea pe trimestre a veniturilor și
cheltuielilor bugetare; realizarea veniturilor bugetare; execuția de casă bugetară; efectuarea
cheltuielilor bugetare.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor și cheltuielilor 4. În termen de o lună de la
începutul anului bugetar, Ministerul Finanţelor elaborează şi aprobă prognoze trimestriale ale
veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetului public naţional şi ale componentelor acestuia.
Realizarea veniturilor bugetului de stat constă în încasarea integrală şi la termenele
stabilite a veniturilor bugetare. Prin urmare, în realizarea veniturilor bugetare sunt necesare două
condiţii: încasarea la termenul şi în cuantumul prevăzut.
Execuția de casă bugetară5. Încasările bugetelor componente ale bugetului public
naţional şi plăţile bugetului de stat şi ale bugetelor locale se efectuează prin sistemul trezorerial
conform metodei de casă. Încasările la şi plăţile de la bugetele componente ale bugetului public
naţional în monedă naţională se efectuează prin virament prin contul unic trezorerial, iar cele în
valută străină – prin conturi deschise în Banca Naţională a Moldovei şi instituţiile financiare, în
conformitate cu legislaţia valutară.
Efectuarea cheltuielilor bugetare6. În procesul executării bugetelor,
autorităţile/instituţiile bugetare efectuează plăţi în limitele alocaţiilor bugetare aprobate şi în
conformitate cu prognozele de lichidităţi ale bugetelor.
Soldurile de mijloace băneşti din conturile bugetelor componente ale bugetului public
naţional, înregistrate la data încheierii anului bugetar, sunt tranzitorii pe anul bugetar următor şi
sunt accesibile spre utilizare la acoperirea deficitului în limitele prevăzute de legile bugetare
anuale.

6.5. Încheierea exercițiului financiar. Controlul execuției bugetare

În conformitate cu Legea nr.1817, Ministerul Finanţelor întocmește şi publică lunar
raportul privind executarea bugetului pe care îl administrează.
Raportul privind executarea bugetului public naţional se întocmeşte şi se publică lunar de
către Ministerul Finanţelor.
4
A se vedea Legea nr.181 din 25.07.2014, art.59,64.
5
A se vedea Legea nr.181 din 25.07.2014, art.62-63.
6
A se vedea Legea nr.181 din 25.07.2014, art.67-70.
7
A se vedea Legea nr.181 din 25.07.2014, art.72-74.
Oleg TELEVCA Suport de curs
Doina CUCIURCA DREPT FINANCIAR
Guvernul prezintă Parlamentului raportul semianual privind executarea bugetului
public naţional şi a componentelor acestuia în termenul prevăzut de calendarul bugetar.
Rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale
de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală se întocmesc de
administratorii bugetelor respective şi se prezintă Guvernului, iar ulterior Parlamentului spre
aprobare, în termenele prevăzute de calendarul bugetar (1 iunie).
Rapoartele prezentate de Guvern se examinează de către Parlament şi se aprobă în
termenul prevăzut de calendarul bugetar (15 iulie).
Execuția bugetului public național presupune la fel ca realizarea veniturilor și
cheltuielilor aprobate prin legea bugetară anuală să se facă sub controlul unor organism de stat
cu răspunderi în activitatea bugetară. Atribuțiile de control al execuției bugetare sunt
îndeplinite de următoarele organe:
a) Parlamentul țării, care exercită controlul politic;
b) Curtea de conturi – auditul public extern;
c) Ministerul Finanțelor, care exercită un control administrativ specializat.
De asemenea, conform Legii nr.181 din 25.07.2014, este reglementată
procedura
monitoringului financiar8. Monitoringului financiar se supun:
a) autorităţile/instituţiile publice la autogestiune, cu excepţia celor responsabile
exclusiv faţă de Parlament;
b) întreprinderile de stat/municipale şi societăţile comerciale cu capital integral sau
majoritar public.
Monitoringul financiar al activității autorităților publice la autogestiune,
întreprinderilor de stat și societăților comerciale cu capital integral sau majoritar de stat se
efectuează de către Ministerul Finanțelor. Organele centrale de specialitate ale administrației
publice și alte autorități administrative asigură supravegherea activității și eficiența utilizării
patrimoniului instituțiilor publice la autogestiune, întreprinderilor de stat și societăților
comerciale cu capital integral sau majoritar de stat, care activează în domeniul de competență
al acestora.
Monitoringul financiar al activității instituțiilor publice la autogestiune,
întreprinderilor municipale și societăților comerciale în care autoritățile administrației publice
locale au calitatea de fondator sau dețin cota majoritară în capitalul social se efectuează de
către autoritățile administrației publice locale.

7
A se vedea Legea nr.181 din 25.07.2014, art.72-74.