UNIVERSITATEA GEORGE BACOVIA DIN BACAU

FACULTATEA DE ȘTIINȚE ECONOMICE,

JURIDICE ȘI ADMINISTRATIVE

FINANȚAREA INVESTIȚIILOR
ÎN INSTITUȚIILE PUBLICE
SUPORT CURS
MASTER Managementul instituțiilor din
administrația publică II

TITULAR DISCIPLINĂ
Lect.univ.dr. Gabriela FOTACHE

2022

1
 Cuprins
REZUMAT ............................................................................................................................................. 7
1. NOȚIUNI GENERALE PRIVIND PROIECTELE DE INVESTIȚII ALE INSTITUȚIILOR
PUBLICE ............................................................................................................................................ 11
1.1. Investițiile în sistemul economico – social ........................................................................... 11
1.2. Tipologia investițiilor.................................................................................................................... 14
1.3. Surse de finanțare a proiectelor de investiții ...................................................................... 16
2. ETAPE ALE CICLULUI DE PROIECT DE INVESTIȚII ÎN INSTITUȚIILE PUBLICE DIN
ROMÂNIA .......................................................................................................................................... 18
2.1. Participanții la realizarea unui proiect de investiții ......................................................... 21
2.2. Studiile de oportunitate ............................................................................................................... 21
2.3. Studiul de prefezabilitate ............................................................................................................ 23
2.4. Studiul de fezabilitate ................................................................................................................... 23
2.5. Cererea de finanțare ...................................................................................................................... 23
2.6. Proiectul tehnic (P.Th.)................................................................................................................. 24
2.7. Detalii de execuție .......................................................................................................................... 24
2.8. Caietul de sarcini ............................................................................................................................ 24
3. FUNDAMENTARE, FEZABILITATE, EVALUARE ȘI REVIZUIRE A PROIECTELOR DE
INVESTIȚII PUBLICE ..................................................................................................................... 25
3.1. Identificarea proiectului și examinarea preliminară prin nota de fundamentare 25
3.1.1. Rezultatul intenționat al acestei etape a ciclului de proiect .............................................. 25
3.1.2. Procese pentru identificarea de noi concepte de proiect ........................................ 25
3.1.3. Nota de fundamentare ................................................................................................................. 25
3.1.4. Criteriile de examinare preliminară pentru Nota de fundamentare a
proiectului ............................................................................................................................................ 26
3.1.5. Responsabilitățile pentru pregătirea și revizuirea Notei de fundamentare 28
3.1.6. Calendarul pentru revizuirea Notei de fundamentare a proiectului ................ 29
3.1.7. Autorizarea MFP pentru a trece la realizarea Studiul de fezabilitate și
evaluarea .............................................................................................................................................. 29
3.1.8. Tratamentul proiectelor potențiale de parteneriat public privat (PPP) ........ 30
3.1.9. Proceduri interimare, roluri și responsabilități............................................................ 31
3.2. Studiul de fezabilitate, Evaluare și Revizuire Independentă ......................................... 31
3.2.1. Rezultatul acestei etape a ciclului de proiect.................................................................. 31
3.2.2. Metodologie generală pentru studiile de fezabilitate ................................................ 31
3.2.3. Instrumente analitice și aplicarea lor ................................................................................. 33

3
 3.2.4. Domeniul de aplicare și conținutul studiilor de fezabilitate ................................. 36
3.2.5. Responsabilități pentru elaborarea și evaluarea studiilor de fezabilitate .... 37
3.2.6. Proiectarea tehnică detaliată și actualizarea studiilor de fezabilitate ............. 37
3.2.7. Abordarea proiectelor potențiale de parteneriate public – private ................ 38
3.2.8. Proceduri intermediare, roluri și responsabilități ...................................................... 39
4. PRIORITIZAREA, SELECȚIA ȘI BUGETAREA PROIECTELOR DE INVESTIȚII PUBLICE
.............................................................................................................................................................. 40
4.1. Rezultatele intenționate și prezentarea de ansamblu a ariei acestei etape din Ciclul
Proiectului ......................................................................................................................................... 40
4.2. Prioritizarea/Selecția proiectului ............................................................................................ 41
4.2.1 Rolurile și responsabilitățile privind prioritizarea/selecția noilor proiecte 41
4.2.2. Principii și criterii privind prioritizarea/selecția proiectelor .............................. 41
4.2.3. Evaluarea de către MFP a criteriilor de pregătire privind bugetarea noilor
proiecte semnificative................................................................................................................... 43
4.2.4. Sincronizarea prioritizării/selecției proiectului în raport cu pregătirea
Bugetului de Stat .............................................................................................................................. 43
4.3. Alocarea bugetului pentru proiect ........................................................................................... 44
4.3.1. Solicitarea finanțării de la Bugetul de Stat în cazul proiectelor noi de investiții
.................................................................................................................................................................... 44
4.3.2. Estimarea cheltuielilor de capital de referință/de bază (baseline) și
prioritizarea noilor proiecte de investiții .......................................................................... 44
4.3.3. Prioritizarea proiectelor și finanțarea bugetară a proiectelor în curs ............ 45
4.3.4. Bugetarea proiectelor de investiții printr-un sistem de credite de
angajamente multi-anuale .......................................................................................................... 46
4.3.5. Selecția și bugetarea pentru proiectele de parteneriat public privat (PPP) 49
5. SURSE DE FINANȚARE A PROIECTELOR DE INVESTIȚII ÎN INSTITUȚIILE PUBLICE
DIN ROMÂNIA.................................................................................................................................. 51
5.1. Bugetul propriu ............................................................................................................................... 51
5.2. Alocațiile de la bugetul de stat................................................................................................... 51
5.3. Accesarea de credite ...................................................................................................................... 52
5.4. Concesionare a anumitor lucrări de investiții ..................................................................... 52
5.5. Parteneriatul public-privat ......................................................................................................... 54
5.6. Programe finanțate parțial sau în totalitate de Uniunea Europeană.......................... 58
6. PRINCIPII DE BAZĂ ALE ÎMPRUMUTURILOR ADMINISTRAȚIEI PUBLICE.
PREVEDERILE ÎMPRUMUTURILOR. GARANȚIILE ÎMPRUMUTULUI LOCAL ȘI
ANGAJAMENTELE ........................................................................................................................... 59
6.1. Principii de bază ale împrumuturilor administrației publice ....................................... 59
4
 6.1.1. Condiții, probleme și provocări .............................................................................................. 59
6.1.2. Finanțarea elementelor de capital. Venituri curente sau finanțare prin
împrumut? ........................................................................................................................................... 61
6.1.3. Managementul împrumuturilor ............................................................................................. 62
6.2. Considerații privind legislația în domeniul împrumuturilor administrației publice
............................................................................................................................................................... 63
6.2.1. Cadrul financiar general al administrațiilor publice din regiune ....................... 64
6.2.2. Autoritatea municipală de împrumut ................................................................................. 67
6.2.3. Prevederile împrumuturilor ..................................................................................................... 70
6.2.4. Garanțiile împrumutului local și angajamentele .......................................................... 73
6.3. Instrumente de împrumut .......................................................................................................... 74
6.3.1. Împrumuturile bancare ............................................................................................................... 75
6.3.2. Programe de dezvoltare a împrumuturilor la nivel național și internațional
.................................................................................................................................................................... 76
6.3.3 Obligațiunile municipale .............................................................................................................. 77
7. EVALUAREA BONITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE .................................................... 79
7.1. Riscul economic............................................................................................................................... 79
7.2. Riscul politic ..................................................................................................................................... 80
7.3. Riscul financiar ................................................................................................................................ 80
7.4. Stabilirea capacității de împrumut a administrației publice ......................................... 81
8. ÎMBUNĂTĂȚIREA PERFORMANȚEI MANAGEMENTULUI FINANCIAR ..................... 82
8.1. Un management financiar sănătos pentru îmbunătățirea bonității ........................... 82
8.2. Clasificarea împrumuturilor....................................................................................................... 84
8.3. Selecția creditorului ...................................................................................................................... 85
8.3.1. Instituții financiare specializate în creditarea administrațiilor publice ......... 86
8.3.2. Așteptările creditorilor cu privire la administrațiile publice................................ 90
8.3.3. Caracteristicile țărilor din sud-estul Europei ................................................................. 92
8.3.4. Realizarea documentației de licitație pentru un împrumut .................................. 94
8.3.5. Evaluarea împrumutului pentru identificarea celei mai competitive oferte96
9. ADMINISTRAREA ÎMPRUMUTULUI ..................................................................................... 98
9.1. Tipuri de împrumuturi și utilizările recomandate ............................................................ 98
9.2. Practici și recomandări de management al împrumuturilor ......................................... 99
9.2.1. Planificarea structurii împrumutului și componentele sale .................................. 99
9.2.2. Păstrarea opțiunilor deschisă: planificarea bugetului pe timpul serviciului
datoriei ................................................................................................................................................ 102

5
 9.2.3. Dacă restructurarea datoriei nu poate fi evitată? ..................................................... 103
9.3. Contribuția administrațiilor publice la îmbunătățirea legislației împrumuturilor
publice și pieței împrumuturilor ............................................................................................104
9.3.1. În relația cu creditorii ................................................................................................................ 104
9.3.2. In relație cu administrațiile publice membre .............................................................. 105
9.3.3. În relația cu administrațiile centrale ................................................................................ 106
9.3.4. În relația cu Parlamentele ....................................................................................................... 107
9.3.5. În relația cu donatorii și instituțiile financiare internaționale .......................... 108
9.4. Garantarea lichidității pentru implementarea proiectelor finanțate de Uniunea
Europeană .......................................................................................................................................108
9.4.1. Împrumutul pentru implementarea proiectelor finanțate de UE.................... 108
9.4.2. Stimulentele legale pentru împrumut care vizează contribuția locală la
proiectele finanțate de UE ....................................................................................................... 109
10. STUDII DE CAZ .......................................................................................................................111
Serbia .........................................................................................................................................................111
Croația .......................................................................................................................................................113
Albania ......................................................................................................................................................116
Turcia.........................................................................................................................................................120
Bulgaria .....................................................................................................................................................124
România ....................................................................................................................................................125
ANEXA 1: FORMULARUL PENTRU FIȘA DE FUNDAMENTARE ......................................128
ANEXA 2: MODEL PRIVIND STUDIUL DE FEZABILITATE................................................134
ANEXA 3: LISTA DE VERIFICARE CU ÎNTREBĂRI PENTRU EVALUAREA PROPUNERII
DE PROIECT DE INVESTIȚII, PE BAZA STUDIULUI DE FEZABILITATE.......................145
ANEXA 4. FORMULAR PENTRU SOLICITAREA BUGETULUI STATULUI PRIVIND NOILE
PROIECTE SEMNIFICATIVE .......................................................................................................149
GLOSAR............................................................................................................................................152
BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................... 155

6
 REZUMAT

Implementarea proiectelor de investiții ale administrațiilor publice depinde de

capacitatea acestora de a strânge fondurile necesare prin utilizarea combinată a
resurselor proprii și a finanțării externe. Finanțarea datoriei permite administrației
publice să desfășoare mai multe proiecte de infrastructură într-o perioadă mai scurtă de
timp față de cea asociată finanțării din fonduri proprii. Totuși, riscurile pe care
împrumuturile le presupun trebuie bine înțelese și documentate pentru a putea evalua
impactul viitor al acestora asupra bugetului public. Astfel, înainte ca un împrumut să fie
accesat, este recomandabil ca fiecare administrație publică să aibă deja o strategie de
management al datoriilor și o politică scrisă a împrumuturilor. Strategia de management
al datoriilor trebuie să garanteze menținerea permanentă a unui nivel corespunzător de
îndatorare a administrației publice (i) care nu dăunează stabilității financiare și (ii) care
permite implementarea obiectivelor investiționale.
Cadrul financiar al administrațiilor publice are un rol important în dezvoltarea
sustenabilă a piețelor publice de credit. Schița structurii fiscale interguvernamentale,
împreună cu sistemul contabil și procedurile de raportare reprezintă factori importanți
care sunt luați în considerare de instituțiile financiare în estimarea oportunității finanțării
administrațiilor publice. Prin stabilirea structurii generale a veniturilor și cheltuielilor
publice, cadrul fiscal interguvernamental determină în linii mari capacitatea de împrumut
a administrațiilor publice dintr-o țară.
Instituțiile financiare au nevoie de documente și rapoarte financiare bine scrise,
credibile, transparente și comparabile, pentru a putea demara analiza riscului de credit al
administrațiilor publice. Astfel, este nevoie ca administrațiile publice să adopte standarde
naționale de contabilitate care să reflecte cu acuratețe situația financiară reală a
administrațiilor publice publice.
Procesul de autorizare a împrumuturilor publice trebuie să garanteze că (i) toate
aspectele juridice ale îndatorării publice sunt îndeplinite, (ii) există o nevoie reală de a
accesa finanțare externă care stimulează economia locală, (iii) stabilitatea financiară a
administrației publice nu este amenințată de viitoarea returnare a datoriei. Implicarea
administrației publice în procesul de autorizare trebuie să se limiteze la controlul
aspectelor juridice ale împrumutului local.
Limitele îndatorării publice trebuie clar stipulate în legislația datoriei publice și
trebuie să cuprindă cel puțin scopul împrumutului și pragurile maxime ale datoriei.
Împrumuturile pe termen scurt trebuie luate doar pentru a acoperi lipsa temporară a
lichidităților, în timp ce împrumuturile pe termen lung sunt garantate pentru finanțarea
cheltuielilor de capital.
Există două tipuri principale de instrumente de împrumut pentru finanțarea
cheltuielilor de capital ale municipalităților: (i) împrumuturi (credite) și (ii) obligațiuni.
Împrumuturile sunt acordate de către o instituție financiară (cum ar fi o bancă
comercială) direct către administrația publică. Accesarea unui împrumut este mai puțin
complexă decât procedurile necesare emiterii obligațiunilor. Din acest punct de vedere,
împrumuturile sunt mai avantajoase pentru municipalitățile mici și medii care caută să
acceseze finanțare externă.
Multe instituții internaționale de finanțare au dezvoltat programe care vizează
sprijinirea și finanțarea proiectelor de infrastructură ale administrațiilor publice, în
special pe piețele emergente. Finanțarea se acordă fie direct, fie indirect, prin
7
împrumuturi intermediare acordate băncilor publice din țările vizate. Termenii și
condițiile unor astfel de împrumuturi sunt mai favorabile administrațiilor publice decât
împrumuturile normale ale unei bănci comerciale.
Obligațiunile reprezintă forma preferată de finanțare pentru proiectele mari de
investiții de capital care necesită finanțare pe termen lung. Obligațiunile sunt emise de
către administrațiile publice fie direct, fie prin intermediari financiari (cum ar fi fonduri,
bănci) pentru investitorii instituționali sau individuali. Costurile de împrumut prin
obligațiuni sunt de obicei mai mici decât cele ale unui împrumut. Există două tipuri de
obligațiuni municipale. A. Obligațiuni municipale generale sunt garantate de fluxurile de
venituri ale administrațiilor publice. Astfel de obligațiuni sunt folosite pentru a finanța
investițiile în bunuri publice (siguranța publică, străzi și poduri, parcuri publice și spații
deschise, clădiri publice etc.). B. Obligațiuni municipale limitate sunt susținute de fluxul
de venituri generate de proiectele finanțate din vânzarea de obligațiuni. Acestea nu sunt
susținute de puterea de impozitare a administrației publice. Proiectele finanțate prin
emisiunea de obligațiuni limitate sunt: aeroporturi deținute de municipalitate, sisteme de
apă și canalizare, distribuția energiei electrice, facilități pentru sport și atletism și
autostrăzi cu acces limitat.
Înainte de a stabili termenii și condițiile unui acord de finanțare (fie el împrumut
sau emisiune de obligațiuni), investitorii evaluează bonitatea administrațiilor publice.
Bonitatea unei administrații publice măsoară atât din punct de vedere cantitativ cât și
calitativ capacitatea acesteia de a returna împrumutul. Acesta este un proces complex care
implică (i) o analiză amănunțită a situației financiare a administrațiilor publice locale, (ii)
o evaluare a economiei publice în care se înscrie municipalitatea (spre exemplu, contextul
economic și politic) și (iii) o evaluare a mediului macroeconomic național. Profunzimea
unei astfel de analize diferă în funcție de instituțiile financiare, de gradul de specializare
și cunoaștere al administrației publice și de cunoștințe în domeniul administrației publice.
Administrațiile publice trebuie să realizeze o auto-evaluare a bonității lor înainte
de a apela la instituțiile financiare. Astfel, vor putea aproxima suma pe care ar putea să o
împrumute fără să afecteze propria stabilitate financiară. În plus, această autoevaluare
pregătește administrațiile publice pentru discuțiile cu instituțiile financiare care vor avea
loc în momentul în care doresc să se îndatoreze. Poate fi, de asemenea, utilizată ca
instrument de diagnosticare de către administrațiile publice pentru o mai bună înțelegere
a factorilor care pot afecta stabilitatea financiară cât și de a realiza un anumit scenariu de
analiză.
Informațiile financiare corespunzătoare, precise și oportune asupra operațiunilor
administrațiilor publice sunt benefice atât investitorilor cât și administrațiilor publice
publice. Un format uniform de raportare financiară trebuie să reprezinte o prioritate
pentru autoritățile naționale de reglementare, ca o precondiție pentru îmbunătățirea
performanței managementului financiar. Rapoartele anuale ale administrațiilor publice
trebuie să cuprindă cel puțin un raport administrativ, un bilanț și o declarație de venit cât
și o analiză a fluxului de numerar (dacă sistemul contabil este bazat pe metoda
angajamentelor). Divulgarea publică a rapoartelor financiare trebuie să fie obligatorie.
Auditul independent trebuie realizat în mod regulat.
Administrațiile publice pot, de asemenea, să își îmbunătățească performanța
managementului financiar apelând la o cotă externă de credit. Obținând cota de credit,
administrația locală va înțelege mai bine care sunt principalii factori determinanți ai
bonității sale și poate decide ce modificări trebuie făcute pentru îmbunătățirea profilului
riscului de credit, reducând astfel costurile sale de împrumut.
8
 În funcție de tipul de instrument de îndatorare (împrumut sau obligațiuni) pe care
o administrație locală dorește să-l utilizeze, există diferite instituții financiare specializate
care trebuie abordate. Împrumuturile administrației publice sunt emise de către: (i) bănci
municipale, (ii) bănci comerciale, (iii) instituții financiare internaționale și (iv) fonduri
municipale de dezvoltare. Obligațiunile sunt intermediate de bănci comerciale/de
investiții sau case de brokeraj. Existența și disponibilitatea acestor instituții financiare de
a finanța administrațiile publice depinde de arhitectura (modelul împrumutului bancar
sau modelul obligațiunilor) și de dezvoltarea pieței publice a creditelor.
Autoritățile centrale și locale trebuie să promoveze măsuri specifice care să vizeze
sprijinirea dezvoltării piețelor de credit sustenabile prin minimizarea riscului eșecurilor
de piață.
Satisfacerea așteptărilor creditorului va spori șansele administrațiilor publice de a
împrumuta în condiții bune. Condițiile economice publice, performanța bugetară,
flexibilitatea politică și financiară, capacitatea de management de proiect, transparența și
divulgarea, calitatea procesului bugetar, existența unui management al datoriilor și
strategiei de investiții de capital, garanții disponibile, toate acestea sunt aspecte
importante care influențează capacitatea de îndatorare a administrației publice.
În procesul de contractare de noi împrumuturi sau emisiune de obligațiuni
administrațiile publice trebuie să realizeze proceduri de licitații pentru a selecta instituția
financiară de credit / de subscriere. De aceea, este esențial ca administrațiile publice să
schițeze documentele de licitație astfel încât să se asigure că (i) ofertanții eligibili au
nivelul adecvat de cunoștințe și experiență pentru ca proiectul să fie finanțat și (ii)
criteriile de selecție utilizate pentru evaluarea ofertelor depuse permit administrațiilor
publice să obțină cea mai competitivă structură de împrumut în mod transparent.
În procesul de contractare de noi împrumuturi sau emisiune de obligațiuni
administrațiile publice trebuie să realizeze proceduri de licitații pentru a selecta instituția
financiară de credit / de subscriere. De aceea, este esențial ca administrațiile publice să
schițeze documentele de licitație astfel încât să se asigure că (i) ofertanții eligibili au
nivelul adecvat de cunoștințe și experiență pentru ca proiectul să fie finanțat și (ii)
criteriile de selecție utilizate pentru evaluarea ofertelor depuse permit administrațiilor
publice să obțină cea mai competitivă structură de împrumut în mod transparent.
Administrațiile publice pot obține resurse externe utilizând o gamă largă de
instrumente de împrumut. Cu toate acestea, fiecare instrument este potrivit doar pentru
finanțarea unor anumite tipuri de activități. Instrumentele de finanțare pe termen scurt
includ: (i) linie de credit pentru capital circulant - administrația locală atrage fonduri din
linia de credit, pentru care plătește dobândă, în scopul finanțării temporare a lipsei
veniturilor; suma de obicei se raportează, (ii) împrumuturi de legătură – reprezintă un tip
special de împrumuturi pe termen scurt în cadrul căruia finanțarea proiectelor de
investiții de capital se face pe o perioadă tranzitorie până când se obține finanțarea
principală (pe termen lung). Împrumuturile pe termen mediu și lung trebuie accesate de
administrațiile publice publice pentru finanțarea proiectelor de investiții de capital.
Împrumutul pe termen lung pentru acoperirea cheltuielilor curente este de obicei interzis
prin lege și trebuie oricum evitat.
Planificarea structurii unui pachet de investiții trebuie să fie conformă cu
managementul datoriilor și strategia investițiilor de capital din cadrul administrației
publice. În cazul negocierii cu instituțiile financiare, administrațiile publice trebuie să se
gândească la scadență, perioada de grație, ratele dobânzilor, taxele, tragerile (debursarea
împrumutului), refinanțare etc. După obținerea pachetului de finanțare, administrațiile
9
publice trebuie să realizeze suficiente venituri pentru a acoperi serviciul datoriei și, de
asemenea, pentru a permite împrumuturi suplimentare sau investiții directe. Din păcate,
când lucrurile nu se desfășoară conform planului, comunitățile publice trebuie să se
confrunte cu o restructurare a împrumutului și, câteodată, o neîndeplinire a obligațiilor.
Restructurarea unui împrumut trebuie considerată ca variantă atunci când
administrațiile publice au probleme financiare. Restructurarea trebuie prevăzută, oricând
este posibil, de la început, în momentul în care se semnează contractul de finanțare cu
banca. Restructurarea unui împrumut bancar implică, de obicei, următoarele elemente:
(i) refinanțarea, (ii) extinderea scadenței, (iii) rearanjarea calendarului serviciului
datoriei pentru a răspunde fluxului de numerar al clientului, (iv) anularea unei părți a
datoriei (pierdere).
Înființarea asociațiilor administrațiilor publice poate sprijini dezvoltarea piețelor
locale de credit. Asociațiile administrațiilor publice sunt organizații cu membri voluntari
din care fac parte administrațiile publice din cadrul unei țări sau regiuni, care exercită
rolul de avocat, eficace și cu autoritate, în numele membrilor, în relația cu administrația
centrală, parlamentul, potențialii investitori și alți parteneri. În ceea ce privește datoriile
publice, asociațiile administrațiilor publice trebuie să urmărească (i) crearea și/sau
îmbunătățirea legislației în domeniu, (ii) monitorizarea impactului legislație irelevante,
(iii) furnizarea informațiilor și datelor statistice către potențialii creditori, administrațiile
centrale și alți parteneri și (iv) sprijinirea administrațiilor publice membre pentru
dezvoltarea și îmbunătățirea planurilor și operațiunilor de management al datoriilor.
În relația cu creditorii, asociațiile administrațiilor publice trebuie să medieze
comunicarea și fluxurile de informații dintre administrațiile publice și potențialii
investitori.
În relația cu administrațiile publice membre, asociațiile trebuie să (i) ofere asistență
membrilor cu privire la structurarea și finanțarea investițiilor; (ii) mențină în permanență
comunicarea cu administrațiile publice membre pentru elaborarea / dezvoltarea celor
mai bune practici în conformitate cu standardele internaționale.
În relația cu administrațiile centrale și parlamentele, asociațiile trebuie să încerce
să influențeze și să aducă modificări politicilor publice, legislației și finanțării în numele
membrilor săi.

10
 1. NOȚIUNI GENERALE PRIVIND PROIECTELE DE INVESTIȚII ALE
INSTITUȚIILOR PUBLICE

1.1. Investițiile în sistemul economico – social

Competiția în plan economico-social între diferitele organizații, domenii sau chiar

sisteme economice, s-a accentuat, în perioada actuală, prin prisma diversificării formelor
de manifestare, a fenomenului de limitare a resurselor și a unor probleme de natură
macroeconomică precum dezvoltarea durabilă sau adâncirea discrepanțelor sociale.
Entitățile economice, deși aflate pe poziții concurențiale și aparent independente
constituie părți componente ale unui macrosistem ce funcționează interdependent și este
administrat în baza unor strategii și principii comune și complexe.
Performanța socio-economică dorită de toate statele, indiferent de amplasament
spațio-geografic, dimensiune, stadiu de dezvoltare sau apartenență, necesită eforturi
semnificative pe interval de timp scurt, în baza unor obiective și strategii permanent
armonizate la nivel regional și mondial. Atingerea unor niveluri superioare de
performanță și creștere economică nu mai depinde doar de eforturile individuale, ci de
sistemul de relații internaționale, de parteneriatele concretizate pe diferite domenii, de
capacitatea de integrare în anumite structuri la nivel macroeconomic.
Fenomenele precum globalizarea și integrarea economică au determinat
manifestarea a două tendințe complexe și contrare precum: intensificarea supremației
pentru accesul și consumul de resurse la costuri mici și în același timp apariția unor noi
oportunităților de piață valorificabile pe termen scurt prin acțiuni coerente la nivel
strategic și operațional. Indiferent de nivelul de dezvoltare economică, gradul de
implicare în tehnologii complexe sau dimensiunea statului, teoria și practica de
specialitate, recunosc rolul fundamental al proceselor investiționale pentru asigurarea
unei poziții favorizante în competiția macroeconomică.
Dezvoltarea economică a macrosistemelor economice este puternic influențată, pe
de o parte, de volumul și dinamica investițiilor realizate sau aflate în curs de derulare, iar
pe de altă parte, de structura acestora, și de modul în care acestea sunt utilizate.
Indiferent de domeniul de activitate, investițiile ocupă un loc central, cu rol
dinamizator, atât pentru sfera producției de bunuri și servicii și pentru sfera consumului
cât și în sectorul public. Evoluția din punct de vedere economico-social, diferențierea
semnificativă și impactul major al acestui fenomen, au determinat mutații relevante în
modul de abordare, de la un concept restrâns cu implicații pe termen scurt la nivel
operațional, acesta a devenit practic, un ansamblu coerent de acțiuni complexe,
coordonate strategic cu obiective pe termen lung mediu și lung.
Într-o abordare generală prin investiții se înțeleg toate cheltuielile ocazionate de
desfășurarea unei activități cu scopul de a genera profit (de la dezvoltarea unei afaceri,
până la constituirea de depozite bancare sau tranzacționarea de acțiuni și obligațiuni etc).
Această definiție, însă, poate să conducă la ideea că orice cheltuială efectuată în sistem,
indiferent de momentul de timp constituie o investiție, aspect ce nu reflectă specificul
conceptului și conținutul acestuia. Astfel, cheltuielile cu achiziția de materii prime si
materiale, semifabricatele, utilitățile, plata salariilor etc. nu constituie un efort
investițional, ci un efort pentru desfășurarea activităților curente, fiind încadrate la
categoria cheltuielilor din exploatare.

11
 În sens restrâns, investițiile sunt asociate cu acele cheltuieli efectuate pentru
dezvoltarea unor obiective economico-sociale noi sau necesare pentru modernizarea,
retehnologizarea, înlocuirea sau delocalizarea unor obiective existente.
Conceptul de investiții nu este limitat doar la fondurile alocate activităților
economice, ci are în vedere o diversitate de domenii și activități de la cele cu caracter
social sau ecologic până la cele de natură educațională, medicală sau militară etc.
Din definițiile prezentate în literatura de specialitate, cea dată de Pierre Masse
reflectă poate cel mai bine, natura și contextul acestui proces. Conform acesteia, investiția
este asociată cu “schimbarea unei satisfacții imediate și sigure la care se renunță, în
schimbul unei speranțe viitoare ce s-ar obține și al cărui suport sunt tocmai bunurile
investite”, pe scurt, “o cheltuială certă pentru un viitor incert”.
În plan teoretic investiția constituie: un plasament pe termen lung pentru care se
estimează efecte favorabile; o alocare de resurse (capitaluri proprii sau atrase) în
activități profitabile, cu speranța recuperării lor pe baza veniturilor viitoare; o modificare
a patrimoniului generată de realizarea unor imobilizări corporale, necorporale sau chiar
financiare; un proces economic complex, generator al altor procese (de exploatare, de
producție, prestații etc.).
În plan real, practic, tot ceea ce întreprinde omul, entitatea sau comunitatea, pentru
a-și depăși “condiția” statică, deci într-un context temporal dinamic, înseamnă, de fapt,
investiție. Realizarea unor construcții cu destinații diverse (întreprinderi, instituții de
învățământ, spitale etc.), achizițiile de bunuri pentru folosință îndelungată, achizițiile de
titluri și active financiare etc., constituie forme concrete, reale și diversificate ale
investițiilor. De asemenea, efortul necesar pentru asigurarea educației, instruirii
membrilor societății constituie o investiție continuă.
Complexitatea procesului investițional a determinat necesitatea unor abordări
diferențiate în funcție de relevanța în raport cu scopul și obiectivele propuse, modul de
percepție, înregistrare, cuantificare a costurilor asociate unei investiții, interesele
investitorilor sau ale organizațiilor promotoare. Din această perspectivă, relevante pentru
delimitarea conceptului de investiții, în raport cu alte categorii de eforturi sunt
următoarele dimensiuni:
a) dimensiunea contabilă, ce asociază investiția la noțiunea de imobilizare în sens
contabil. Astfel investițiile reprezintă “toate bunurile mobile și imobile,
corporale sau necorporale, achiziționate sau create în organizație, destinate a
rămâne constant sub aceeași formă”;
b) dimensiunea economică conform căreia, investițiile sunt reflectate de
consumurile de resurse efectuate la momentul prezent, cu speranța înregistrării
în viitor, a unor efecte economice, eșalonate în timp, a căror valoare totală să fie
superioară eforturilor inițiale;
c) dimensiunea financiară, evaluează investițiile ca fiind “toate cheltuielile de
resurse care generează venituri și/sau economii pe o lungă perioadă de timp
viitoare, la care amortizarea (rambursarea) lor se face pe mai mulți ani”.
Valoarea reală a efortului asociat unei investiții are în componența sa costul
obiectivului nou realizat sau a cel asociat modernizării unui obiectiv, la care se
adaugă nevoia de fond de rulment necesară primului ciclu de exploatare;
d) dimensiunea juridică, reflectată, în special, în relațiile, acordurile și
parteneriatele încheiate între diferitele entități implicate, cu privire la modul în
care se asigură promovarea, cooperarea, administrarea și garantarea
investițiilor. Din perspectivă juridică internațională investiția este reflectată de
12
 “activele deținute de către investitorii unei părți contractante pe teritoriul
celeilalte părți contractante în conformitate cu legile și reglementările aplicabile
pe teritoriul ultimei”.
Realizarea unei investiții, constituie un efort semnificativ pe o durata de timp
limitată, efectuat cu scopul atingerii unuia sau mai multor obiective. Dat fiind caracterul
complex al acțiunilor propuse și eforturile asociate, în condițiile unor restricții din ce în
ce mai numeroase și limitative, procesul investițional a trecut în sfera proiectelor, ceea ce
a determinat apariția unei concept distinct și anume: proiectul de investiții. Acesta poate
fi definit ca un ansamblu optimal de acțiuni de investiții bazate pe o planificare sectorială,
globală și coerentă, pe baza căreia, o combinație definită de resurse umane, materiale etc.
provoacă o dezvoltare economică, socială determinată.
În raport cu alte categorii de cheltuielile ce intervin pe durata de viață a unei
organizații, indiferent de tipul acesteia, eforturile implicate de realizarea unui proiect de
investiții sunt diferite semnificativ datorită unor trăsături specifice:
- durata: orice investiție are un ciclu de viață propriu, caracterizată prin etape și
momente definite, în cadrul cărora parametrii economici asociați au o evoluție proprie,
reflectată prin intermediul unui tablou de flux de numerar. Fiecare etapă a ciclului de viață
prezintă anumite particularități în raport cu obiectivul/obiectivele propuse, factorii
implicați, dimensiunea eforturilor sau responsabilitatea necesară;
- eficiența: conform căreia, promotorul de proiect (organizația inițiatoare) acceptă
schimbarea unei disponibilități prezente de resurse, în baza unei serii de efecte viitoare
care, în sumă totală absolută, trebuie să fie superioare cheltuielilor inițiale;
- riscul: decurge din evoluția parametrilor proiectului și modul în care aceștia se
diferențiază în raport cu timpul. Această trăsătură se referă și la maniera în care
diferențele între valorile estimate ale parametrilor și cele efectiv înregistrate pot fi
cunoscute, anticipate, estimate și cuantificate corespunzător.
În completarea trăsăturilor specifice unui proces investițional trebuie menționat
caracterul de unicitate reflectat de diferențele ce intervin, în mod permanent, inevitabil,
între două procese investiționale, aparent similare. Chiar dacă alocarea fondurilor de
investiții se face în aceleași condiții, pe baza unor documente similare ca structură și
conținut, către aceleași domenii și tipuri de organizații, există întotdeauna o serie de
factori aflați în permanentă schimbare (procedee și soluții tehnologice, tehnici de
construcții și montaj, materiale și utilaje mai performante, evoluția cursului de schimb,
rata inflației, condițiile de piață, concurența etc.) care pot afecta rezultatele acțiunilor și
implicit eficiența economică.
Prin faptul că implicarea în investiții complexe, constituie principala cale de
promovare a progresului tehnic și a noului, prin care se asigură introducerea, exploatarea
și valorificarea celor mai noi tehnologii și descoperiri din toate domeniile, este evidențiat
caracterul novator al procesului.
Din punct de vedere practic, dar și teoretic, literatura de specialitate pune la
dispoziție două categorii distincte de investiții, după cum urmează: investiții în obiective
noi și învestiții în obiective modernizate.
Investițiile în obiective noi sunt legate de dezvoltarea și implicarea în proiecte ce
pornesc de la „zero”, fără activitate anterioară în domeniu, dar cu capacitate
corespunzătoare din punct de vedere administrativ și financiar.

13
 Investițiile de modernizare se referă la acele eforturi asimilate retehnologizării,
restructurării și dezvoltării unor obiective cu existență anterioară din punct de vedere
fizic și operațional, dar care nu mai pot funcționa în condiții de rentabilitate și eficiență
economică.
Corelația dintre investiții și dezvoltarea economică este complexă si are un dublu
sens: pe de o parte investițiile influențează creșterea economică prin volumul și dinamica
lor, iar pe de altă parte creșterea economică este influențată de calitatea investițiilor, de
eficiența utilizării resurselor consumate.
Strategiile la nivel micro și macroeconomic dezvoltate pe termen mediu și lung
reflectă un accent semnificativ pus pe latura socială a proceselor investiționale. Elemente
precum necesitatea compensării gradului de ocupare a forței de muncă, îmbunătățirea
calității vieții, alinierea pe diferite planuri la standardele și principiile unor state
dezvoltate, reducerea gradului de poluare sau refacerea echilibrului ecologic etc.,
constituie factori de succes în atragerea și utilizarea fondurilor de investiții.
Problemele complexe ale comunităților, indiferent de nivelul de apreciere local,
regional sau național, au determinat intensificarea implicării autorităților publice în
proiecte de investiții cu impact major. În acest context, investițiile cu caracter public,
orientate spre servicii destinate colectivității sau cele care vizează alinierea la anumite
standarde și reglementări, se caracterizează printr-o paletă majoră de efecte induse în
plan social, ecologic, cultural, regional și mai puțin economic. Obiectivele acestor investiții
sunt mai degrabă subordonate unei strategii generale, integratoare la nivel de
colectivitate și, ca atare efectele lor vor avea caracter semnificativ la nivelul de ansamblu,
ele fiind percepute diferit de diferitele entități implicate.

1.2. Tipologia investițiilor

Necesitatea, utilitatea și relevanța complexă a investițiilor, în raport cu obiectivele

deținătorilor de resurse și necesitățile din ce în ce mai diferențiate ale organizațiilor au
determinat apariția unor criterii de clasificare diverse, recunoscute din punct de vedere
teoretic și practic. Numărul criteriilor studiate și aplicate este unul foarte mare, în baza
caracteristicilor avute în vedere, a deciziilor generate, a utilității în raport cu scopul și
interesele analiștilor etc.
Cele mai relevante criterii în raport cu nivelul de analiză, sunt următoarele:

a) după legătura pe care o au cu obiectul proiectat, investițiile se clasifică în:

- investiții directe – sunt cele strict legate tehnologic, funcțional și spațial de
obiectivul propus a se realiza. Aceste investiții se calculează pe baza devizelor de
cheltuieli, care se întocmesc pentru întreaga investiției (devizul general); pe obiective
(devizul pe obiectiv) sau pe categorii de lucrări (devizul pe categorii de lucrări). Ponderea
acestora în totalul costurilor asociate unei investiții este cea mai mare, în raport cu alte
categorii.
- investiții colaterale – materializate în lucrări care asigură utilitățile obiectivului
de bază, dar și altele necesare deservirii în condiții optime a acestuia (căi de acces,
conducte utilități, obiective de interes social etc.). Cheltuielile care se fac cu aceste
investiții se stabilesc prin devize special elaborate.

14
 - investiții conexe – sunt acele cheltuieli orientate în alte obiective economico-
sociale (aflate în amonte) cu rolul de a asigura viitorului obiectiv, condițiile optime
necesare desfășurării activităților propuse. Evaluarea acestor investiții, la nivel
microeconomic, se face pe baza devizelor pe categorii de lucrări și se includ în investițiile
totale aferente obiectivului de bază. La nivel macroeconomic investițiile conexe sunt cele
finalizate în alte obiective economice (în amonte) pentru a asigura viitorului obiectiv
materiile prime necesare desfășurării procesului de producție. Ele se realizează, de obicei,
în ramuri sau domenii conexe domeniului de bază, produc efecte în ramura sau sectorul
respectiv, fără a afecta eficiența proiectului inițial.

b) după structura lor, acestea se pot grupa în:

- mașini, utilaje, echipamente, instalații și linii tehnologice, inclusiv aparate de
măsură și control;
- lucrări de construcții – montaj, compuse din lucrări de construcții și lucrări de
montaj al utilajelor tehnologice realizate pe șantierele de construcții;
- lucrări geologice pentru descoperirea de noi rezerve de substanțe utile în cadrul
proceselor de producție;
- alte cheltuieli de investiții .

c) după sursa de finanțare, investițiile se împart în investiții finanțate din surse

proprii sau din surse atrase.
Sursele proprii se constituie din bugetul propriu, în timp ce sursele atrase au la bază,
în special din alocații de la bugetul central, fonduri nerambursabile provenite de la
instituțiile naționale sau din partea Uniunii Europene, fonduri rambursabile, credite
bancare, leasing, fonduri de investiții etc.

d) din punct de vedere al surselor de constituire, investițiile pot fi structurate pe trei

categorii:
- investiții proprii (autohtone) realizate de entități economice, publice sau private,
românești, pe teritoriul României;
- investiții mixte: realizate prin combinarea capitalului intern (autohton) cu capital
străin (public sau privat) și materializate în obiective economico-sociale pe teritoriul țării
noastre;
- investiții străine: realizate cu capital integral străin, pe spațiul geografic al țării
noastre.

e) după natura obiectivului, investițiile se pot materializa în obiective noi sau

modernizări, retehnologizări pentru unele deja existente. (Aspectele specifice acestor
două tipuri de investiții au fost prezentate în subcapitolul anterior).

f) după modul în care se execută investițiile, se disting trei categorii și anume: cele în
antrepriză, în regie proprie și în sistem mixt. Utilitatea acestei clasificări este legată de
obiective de investiții ce au în componență lucrări de construcții. Sistemul de antrepriză
presupune externalizarea integrală sau parțială a unor lucrări către societății specializate
pe anumite domenii, din motive legate de experiență, operaționalitate, eficiență a
costurilor sau timp. Regia proprie are în vedere execuția în cadrul organizației a tuturor

15
lucrărilor, iar sistemul mixt este reprezentat de o combinație între primele două în baza
disponibilității de resurse și a experienței comune.

g) din punctul de vedere al scopului investițiilor putem distinge:

- investiții de înlocuire, care presupun în prealabil dezafectarea unor elemente
existente din cauza uzurii fizice sau morale și respectiv înlocuirea lor cu altele noi;
- investiții de expansiune care sunt orientate pe extinderea sau dezvoltarea unor
spații existente, crearea de obiective noi;
- investiții de inovare și modernizare, care se referă la acțiuni investiționale de
implementare a rezultatelor progresului tehnologic în activitatea curentă.

h) în funcție de veniturile din care se finanțează, investițiile pot fi investiții nete și

investiții brute. Investițiile nete sunt constituite din sumele de bani ce provin din
produsul național net și au ca scop sporirea capitalului fix și a stocurilor de materii prime
și materiale.

1.3. Surse de finanțare a proiectelor de investiții

Așa cum am precizat anterior, din punct de vedere al surselor de constituire

investițiile pot fi structurate în: investiții autohtone, investiții mixte și investiții străine.
Fiecare din aceste categorii prezintă avantaje și dezavantaje.
Sursele de finanțare autohtone prezintă avantajul menținerii independenței față
de organizațiile financiare internaționale prin lipsa unor obligații de tipul dobânzilor,
comisioanelor sau garanțiilor, respectiv menținerea capacității de contractare a creditelor
în cazul altor situații dificile. Principalele dezavantaje sunt legate de volumul redus al
fondurilor alocate investițiilor, indiferent dacă sunt publice sau private, directa
dependență de caracteristicile activității anterioare, intervalul mare de timp necesar
pentru obținerea acestor fonduri de investiții în condițiile unor necesității stringente ce
pot afecta funcționarea pe termen scurt și mobilitatea redusă a fondurilor de investiții
datorită restricțiilor legate de sistemele contabile.
Sursele de finanțare externă asigură finanțarea unor activități fără consum de
resurse proprii, un timp de acces, restricționat corespunzător, la fonduri din momentul
declarării eligibilității și semnării documentațiilor, un volum variabil de resurse
financiare funcție de necesități, posibilitatea negocierii unor condiții de acordare a
împrumuturilor sau a finanțărilor nerambursabile, garanția obținerii fondurilor, a
respectării termenelor de plată și a eșalonării investițiilor, precum și posibilitatea
orientării fondurilor de investiții numai către acele domenii și sectoare de activitate ce
prezintă premise de dezvoltare economico-socială. Dezavantaje acestor surse sunt legate
de necesitatea întocmirii unor documentații specifice complexe pe baza cărora se obțin
aceste fonduri, apariția unor obligații suplimentare față de finanțatori, un acces dificil
datorită acordării fondurilor pe baza unor licitații sau sesiuni de proiecte; precum și un
control strict al modului de utilizare a fondurilor de către finanțatori.
Decizia de folosire a uneia dintre cele două alternative de finanțare depinde în mare
măsură de condițiile concrete de desfășurare a activității de către organizație, de
managementul organizației etc.

16
 Indiferent de perioada de timp, tradiția economică și cadrul social, economic, politic
și legislativ, investițiile străine au avut și au un rol deosebit în dezvoltarea economică. În
procesul de integrare a principiilor economiei de piață, rolul și importanța investițiilor în
activitatea economică au căpătat noi dimensiuni și abordări. Pierderea piețelor externe,
accentuarea concurenței, creșterea prețurilor la materii prime și materiale au condus la
apariția imposibilității de funcționare a vechilor organizații în condiții de rentabilitate
economică.
Insuficienta credibilitate externă, riscul ridicat al investițiilor, problemele sociale,
cadrul legislativ și fenomenele birocratice au fost principalii factori inhibitori ai
investitorilor interni și externi. Aceste disfuncționalități au condus la limitarea fondurilor
autohtone alocate investițiilor și la promovarea investițiilor străine în economia
națională.
Elementele principale care trebuie avute în vedere la analiza investițiilor străine
sunt legate de domeniile principale de interes ale finanțatorilor, accesul la informații și
infrastructură, condițiile de acordare a facilităților economice și fiscale, posibilitățile de
dezvoltare pe plan național și internațional etc.
Un cadrul legislativ aparte legat de investițiile străine în România, este cel specific
finanțărilor prin programele puse la dispoziția României de către Uniunea Europeană prin
Fondurile Structurale și Acțiunile Complementare. Mecanismul de funcționare al acestor
fonduri are în vedere principiul cofinanțării proiectelor de investiții prin participarea
comună a instituțiilor financiare europene, a autorităților naționale și organizațiilor
promotoare de proiect. Experiența proiectelor de investiții derulate prin programele
europene precum și reglementările permanent actualizate ale Uniunii Europene au
constituit punctul de plecare în crearea unui cadrul legislativ coerent, adaptat contextului
actual și adaptat cerințelor dezvoltării eficiente și sustenabile la nivel micro și
macroeconomic.

17
 2. ETAPE ALE CICLULUI DE PROIECT DE INVESTIȚII
ÎN INSTITUȚIILE PUBLICE DIN ROMÂNIA

Ciclul de proiect se referă la o serie de etape secvențiale care urmăresc un proiect

de la concept la finalizare, încheindu-se cu o evaluare a performanței realizate a
proiectului. Ciclul de proiect din România are șase etape:
1) identificarea proiectului și examinarea preliminară;
2) pregătirea unui studiu de fezabilitate și evaluarea acestuia;
3) selectarea proiectului și bugetare;
4) implementarea proiectului;
5) finalizarea, operarea și întreținerea proiectului;
6) evaluarea ex-post a proiectului.
Se așteaptă ca toate proiectele să urmeze acest ciclu. Ciclul de proiect se conectează
la ciclul de buget la momentul aprobării finanțării și pe durata implementării.
Raționalitatea unui proiect de investiții publice este motivul explicit pe baza
căruia se justifică cheltuirea banilor publici. Raționalitatea unui proiect este de obicei
exprimată în termenii obiectivului, scopului și rezultatelor sale.
Scopul (goal) este obiectivul strategic de nivel superior la care proiectul contribuie,
de obicei, la nivelul sectorului.
Țelul (purpose) este impactul specific al proiectului și este motivul pentru care
acesta se desfășoară. Reprezintă, de obicei, un răspuns la o problemă identificată și este
exprimat în termenii de îndeplinire a beneficiilor durabile pentru un grup țintă specificat.
Rezultatele sunt ceea ce proiectul va furniza, de exemplu, rezultatele
directe/livrabile (outputs) specifice ale proiectului, pentru care managementul de proiect
este responsabil în mod direct. Pentru investițiile publice, rezultatele directe/livrabile
(outputs) proiectului vor corespunde facilităților care urmează să fie create.
Eficiența unui proiect este măsurată în termeni de economicitate, eficiență și
eficacitate.
Economicitatea înseamnă achiziționarea resurselor (inputs) pentru proiect la un
standard de calitate acceptabil și la cel mai mic cost.
Eficiența înseamnă reducerea la minimum a cantității de resurse (inputs) utilizate
pentru a produce rezultatele directe/livrabilele unui proiect dat.
Eficacitate înseamnă că rezultatele directe/livrabilele proiectului contribuie la
realizarea cu succes a țelului (purpose) proiectului (și, prin extensie la atingerea scopului
- goal). Poate dura ceva timp înainte de a exista dovezi suficiente pentru a demonstra că
un proiect a fost eficace.
Procesul investițional cuprinde etape, acțiuni și operațiuni de desfășurare a
activității investiționale.
Pentru ca procesul investițional să se deruleze într-un mod adecvat, este necesară
crearea anumitor condiții economice, politice, sociale, financiare și de altă natură care să
favorizeze activitatea investițională atât la nivel microeconomic, cât și la nivel
macroeconomic. Procesul investițional este definit prin elementele sale: subiect, obiect,
mecanism de realizare și mediu investițional.

18
 Subiecții procesului investițional pot fi clasificați după următoarele criterii: forma
organizatorico-juridică; destinația activității de bază; forma de proprietate a capitalului
investit; mentalitatea comportamentului investițional; apartenența rezidențială, scopul
investirii.
Subiecți ai procesului investițional pot fi: investitorii și beneficiarii, intermediarii,
băncile, instituțiile de proiectare, instituții publice, experții, companiile de asigurare,
decidenții, furnizorii etc.
Orice proiect de investiții constă în anumite mărimi constante, care sunt stabilite
prin diferite metode de calcul, utilizate de către specialiști și care sunt strict necesare
elaborării unui proiect, indiferent de mărimea sa. Toți acești parametri (volumul
capitalului investit, durata de execuție a investiției și eșalonarea cheltuielilor în timp,
durata de viață a obiectivului de investiție, fluxurile de numerar aferente proiectului
investițional, valoarea reziduală și valoarea de recuperare) sunt strâns corelați între ei,
alcătuind un sistem unitar.
Procesul investițional se realizează în conformitate cu anumite etape de realizare,
după cum urmează:
Etapa preinvestițională, care presupune că, pentru ca un proiect investițional să fie
acceptat și pus în funcțiune, este necesară parcurgerea anumitor pași, ce ar permite luarea
deciziei referitoare la un proiect. Această etapă se referă la:
• analiza potențialului de resurse naturale;
• analiza cererii și ofertei;
• legătura cu alte ramuri;
• analiza posibilităților de diversificare;
• climatul investițional;
• politica investițională;
• costul factorilor de producție;
• studiul piețelor externe.
Analiza posibilităților comportă un caracter general și se bazează pe date estimative
și mai puțin pe date exacte. În funcție de condițiile analizate, poate fi înfăptuită analiza
posibilităților generale, ce presupune efectuarea unor cercetări în direcția regională,
sectorială sau a resurselor. De asemenea, poate fi realizată și o analiză a unor variante de
proiecte, care se realizează în funcție de descoperirile inițiale a posibilităților de investire.
Etapa investițională, pentru un proiect, diferă în funcție de anvergura acestuia.
Realizarea unei investiții poate fi divizată în următoarele subetape:
• negocierea și încheierea contractelor, care includ obligații juridice și financiare;
• elaborarea documentației tehnice și de proiect prin întocmirea graficului de lucru,
alegerea locului de amplasare, elaborarea unui plan amănunțit de exploatare și alegerea
tehnologiilor și utilajelor;
• etapa construcției, care include amenajarea spațiului și construcția obiectivului
investiției;
• pregătirea personalului, care poate coincide cu etapa construcției și are ca obiectiv
creșterea rentabilității și profitabilității activității;
• darea în exploatare, etapa fiind determinată de stabilirea graficelor de execuție și
executarea la timp a lucrărilor.
19
 Etapa de exploatare sau etapa postinvestițională, ține de două aspecte, și anume: de
perspectiva pe termen lung și perspectiva pe termen scurt. Perspectiva pe termen scurt
presupune începutul unui ciclu de exploatare a investiției, care va permite depistarea
problemelor și erorilor apărute în faza precedentă. Aceste probleme trebuie soluționate
în perioade foarte scurte de timp. Perspectiva pe termen lung, evidențiază doi factori:
costul de producție și venitul din vânzări sau, în cazul investițiilor publice, eficiența
exploatării investiției.
Trebuie menționat faptul că acestor etape de realizare a procesului investițional le
revin și anumite grupe de riscuri. Pe parcursul realizării proiectului, apar unele cauze sau
factori de risc inerenți proiectelor de investiții ce pot influența rezultatele economice, cum
ar fi:
• creșterea prețurilor la materii prime, materiale și energie, la resursele de muncă și
financiare peste nivelurile așteptate;
• modificarea prețurilor echipamentelor care se vând pe piața externă sau pe cea
internă;
• schimbarea condițiilor în ceea ce privește parametrii proiectați, în analiza
economică și financiară, inclusiv prelungirea duratei de realizare a obiectivului sau de
atingere a parametrilor proiectați;
• erorile de estimare a profiturilor, costurilor și veniturilor, depășirea volumului de
investiții prevăzut inițial;
• evoluția tehnologiilor, progresul tehnic și economic.
Orice lucrare de investiții, mai ales cele din sfera productivă, necesită fonduri
investiționale importante, angajate pe o perioadă relativ mare de timp; execuția lucrării
se face în 1-5 ani, în timp ce efectele sunt obținute într-o perioadă îndelungată de 10-20
ani (în cazul clădirilor și altor investiții în infrastructură 70-80 de ani și chiar mai mult).
De asemenea, trebuie avut în vedere și faptul că, adeseori, obiectivele de investiții sunt, în
mod practic, unicate, că și în cazul celor care se aseamănă există operații și activități care
le diferențiază.
Iată de ce, înainte de realizarea investiției este necesară întocmirea unui ansamblu
de studii, proiecte, documentații pentru o fundamentare temeinică a eficienței viitorului
obiectiv. În prezentul capitol vom prezenta principalele etape și documente necesare
realizării unei investiții.
Proiectul de investiții reprezintă o sumă de activități înlănțuite funcțional și
tehnologic desfășurate în scopul atingerii unuia sau mai multor obiective pe o perioadă
determinată, în baza unui consum de resurse.
Caracteristici:
- scop, obiective precis definite;
- ciclu de viață;
- agendă de timp, termene de livrare (produse / servicii);
- resurse (umane, materiale, financiare – buget etc.);
- riscuri generale si specifice;
- condiționări: ale clientului, sponsorilor, ale partenerilor, finanțatorilor etc.
- management specific (performant).

20
 2.1. Participanții la realizarea unui proiect de investiții

- beneficiarul proiectului (investitor);

- proiectantul lucrării (consultant);
- constructorul numit și contractantul, ofertantul sau antreprenorul lucrării;
- furnizorii de materiale;
- furnizorii de utilaje de construcții și mijloace de transport;
- furnizorii de utilaje tehnologice;
- finanțatorul proiectului;
- autoritatea publică etc.

2.2. Studiile de oportunitate

Prin studiile de oportunitate se identifică posibilitățile de a investi și au ca scop

evaluarea generală contextului concomitent cu punerea în evidență a unor caracteristici,
avantaje trăsături dominante ale ramurii economice, zonei geografice, domeniului de
activitate etc. Prin aceste studii se urmărește justificarea proiectului, atragerea viitorilor
investitori precum și formularea de “idei“ de proiect cu scopul de a suscita reacții din
partea celor interesați. În general, studiile de oportunitate sunt schematice, cu estimări
globale și necesită un nivel redus al cheltuielilor.
Studiile de oportunitate pot fi: regionale, sectoriale și speciale.
Prin studiile regionale se identifică posibilitățile de a investi într-o anumită
regiune, zonă administrativă, cu un anumit potențial economic, una anumit grad de
atractivitate a zonei, potențial de dezvoltare etc.
Studiul regional de oportunitate, în principal, se referă la :
- caracteristicile esențiale ale regiunii, suprafața și aspectele fizice, naturale
definitorii;
- populația, structura profesională, venitul pe cap de locuitor, cadrul socio-economic
al regiunii, toate aceste caracteristici fiind cuprinse în contextul structurii socio-
economice a țării, așa încât să se evidențieze particularitățile pe care le prezintă
regiunea respectivă;
- principalele exporturi și importuri din / în regiune în ultima perioadă de timp
- principalii factori de producție existenți, puși în valoare sau capabili de a fi exploatați
în viitor;
- structura ramurilor economice existente și strategia de dezvoltare a acestora în
viitor;
- instalațiile de infrastructură existente, în special cele din domeniul transporturilor,
energiei sau altele care ar putea favoriza dezvoltarea viitoare a regiunii;
- strategiile de dezvoltare în viitor a regiunii, făcându-se referire la:
o activitățile pentru care cererea actuală locală este ridicată;
o sectoarele care nu au o concurență prea puternică în regiunile vecine;
o ramurile care ar beneficia de avantaj competitiv dacă ar fi dezvoltate în regiunea
analizată.

21
 - estimarea cererii actuale și identificarea posibilităților de dezvoltare în viitor.
- identificarea capacității aproximative a unităților ce pot face obiectul unor
construcții inițiale sau unor extinderi;
- costul estimativ al investiției, ținând seama de costul terenului, tehnologiei,
echipamentului;
- estimarea surselor de finanțare examinate și recomandate;
- analiza preliminară a avantajelor economice globale, în special în ceea ce privește
obiectivele economice naționale; de exemplu: repartizarea echilibrată a activității
economice, estimarea economiilor de valută, crearea locurilor de muncă scontate,
diversificarea economică etc.
Studiile de oportunitate sectoriale vizează posibilitățile de a investi într-un
sector de activitate (industria alimentară, ușoară, activitatea de turism, industria
materialelor de construcții etc.). În general, un astfel de studiu se referă la:
- locul și rolul sectorului în economie, prin prisma politicii economice promovate
la nivel central;
- mărimea, structura și rata de creștere a sectorului;
- volumul actual și rata de creștere a cererii producției în sectorul analizat;
- planificări aproximative ale cererii pentru fiecare produs;
- estimarea surselor de finanțare examinate și recomandate;
- estimarea necesităților și încasărilor de valută;
- analiza preliminară a avantajelor economice globale.
Studiile de oportunitate speciale se referă cu prioritate la resurse (umane,
materiale, financiare); prezentarea acestora se face din punct de vedere cantitativ,
calitativ și al structurii. Prin ele se prezintă potențialilor investitori informații de bază cu
privire la resursele respective, dar și altele, ca de exemplu: evoluția cererii
consumatorilor, dinamica puterii de cumpărare a acestora etc.
Schița unui studiu de oportunitate special cuprinde:
- caracteristicile resurselor, rezervele prospectate și verificate, rata anterioară de
creștere economică, perspective de dezvoltare ulterioară;
- rolul resurselor în economia națională, utilizarea acestora, cererea internă și
exporturile;
- activitățile actuale fondate pe resursele respective, structură și dezvoltare,
capital și mână de lucru utilizate, productivitate și criterii de eficiență, planuri de
viitor și perspective de creștere;
- principalele restricții și condiții de creștere a ramurilor bazate pe resursa
respectivă.
- creșteri estimative ale cererii și perspective de export pentru sortimente a căror
fabricație se bazează pe resursa examinată;
- identificarea perspectivelor de investiție.
Viabilitatea propunerilor cuprinse în studiile de oportunitate este apreciată prin:
- volumul și calitatea resurselor ce urmează a fi folosite;
- volumul și structura cererii în viitor la produsele respective;
- evoluția populației în zonă, corelată cu ridicarea puterii de cumpărare a acesteia;
- mărimea actuală a importurilor, structura acestora și posibilitățile de înlocuire
cu produse executate pe plan local;
- gradul de colaborare și integrare cu alte zone, domenii de activitate, pe plan local
sau internațional;
22
 - posibilități de extindere în viitor a domeniului de activitate respectiv, prin
asigurarea integrării în amonte sau în aval cu alte ramuri sau domenii de
activitate;
- posibilități de diversificare sortimentală, structurală, ca urmare a creșterii
puterii de cumpărare a beneficiarilor;
- climatul favorabil de investiție în zona sau sectorul respectiv;
- concordanța cu politica economică promovată la nivel macroeconomic în
domeniul de activitate respectiv;
- măsura în care propunerile se circumscriu strategiei generale de dezvoltare
economico-socială a țării;
- costul și disponibilitatea factorilor de producție;
- posibilitățile de export sub aspect cantitativ și structural.

2.3. Studiul de prefezabilitate

Reprezintă documentația tehnico-economică prin care se fundamentează

necesitatea și oportunitatea investiției pe bază de date tehnice și economice.
Asigură selecția preliminară și definirea proiectului.
Elemente de conținut:
- îndreptar recapitulativ (expunerea sinoptică a concluziilor esențiale pentru
fiecare capitol);
- cuprinsul și istoricul proiectului;
- inițiatorul (inițiatorii) proiectului;
- istoricul proiectului;
- capacitatea promotorului proiectului;
- fundamentarea amplasamentului optim;
- metodele de organizare a activității;
- evaluarea necesarului de forță de muncă;
- prezentarea graficului de execuție.

2.4. Studiul de fezabilitate

Reprezintă documentația tehnico-economică prin care se stabilesc principalii

indicatori tehnico-economici aferenți obiectivului de investiții pe baza necesității și
oportunității realizării acestuia și cuprinde soluțiile funcționale, tehnologice, constructive
si economice ce urmează a fi supuse aprobării.
Conținutul cadrul este reglementat de Hotărârea nr. 907/2016 privind etapele de
elaborare și conținutul-cadru al documentațiilor tehnico-economice aferente
obiectivelor/proiectelor de investiții finanțate din fonduri publice.

2.5. Cererea de finanțare

Se completează conform informațiilor incluse în Ghidul Solicitantului valabil la data

publicării apelului de propuneri de proiecte.
Reprezintă angajamentul oficial al solicitantului pentru implementarea proiectului.
23
 Informațiile din cererea de finanțare trebuie să corespundă cu documentele anexate.
Conținut orientativ:
1. Informații privind solicitantul;
2. Descrierea proiectului;
3. Concordanța cu politicile UE și legislația națională;
4. Finanțarea Proiectului;
5. Lista de anexe.

2.6. Proiectul tehnic (P.Th.)

Documentația tehnico-economică - piese scrise și desenate -, elaborată în condițiile

legii, care dezvoltă documentația tehnică - D.T., cu respectarea condițiilor impuse prin
autorizația de construire, precum și prin avizele, acordurile și actul administrativ al
autorității competente pentru protecția mediului, anexe la autorizația de construire.
P.Th. cuprinde soluțiile tehnice și economice de realizare a obiectivului de investiții,
pe baza căruia se execută lucrările de construcții autorizate.

2.7. Detalii de execuție

Reprezintă documentații tehnice cuprinzând reprezentări grafice realizate la scările

1:2, 1:5, 1:10, 1:20 sau, după caz, la alte scări grafice, în funcție de necesitățile de
redactare, precum și piese scrise pentru explicitarea reprezentărilor grafice, elaborate în
baza proiectului tehnic și cu respectarea strictă a prevederilor acestuia, care detaliază
soluțiile tehnice de alcătuire, asamblare, executare, montare și alte asemenea operațiuni,
privind părți/elemente de construcție ori de instalații aferente acesteia și care indică
dimensiuni, materiale, tehnologii de execuție, precum și legături între elementele
constructive structurale / nestructurale ale obiectivului de investiții.
Detaliile de execuție, elaborate în condițiile legii și verificate pentru cerințele
esențiale de calitate în construcții de către verificatori tehnici atestați în condițiile legii,
detaliază proiectul tehnic, în vederea executării lucrărilor de construcții autorizate.

2.8. Caietul de sarcini

Caietul de sarcini se întocmește de către autoritatea contractantă pentru licitație

deschisă, licitație restrânsă, cerere de ofertă, cu respectarea prevederilor legale
referitoare la concurență și conflictul de interese. Caietul de sarcini reprezintă descrierea
obiectivă a produselor, serviciilor sau lucrărilor necesare autorității contractante. Conține
în mod obligatoriu specificații tehnice.
Este interzis a se defini în caietul de sarcini specificații tehnice care indică o anumită
origine, sursă, producție, un procedeu special, o marcă de fabricație sau de comerț, un
brevet de invenție, o licență de fabricație, care au ca efect favorizarea sau eliminarea
anumitor operatori economici ori anumitor produse.

24
 3. FUNDAMENTARE, FEZABILITATE, EVALUARE ȘI REVIZUIRE A
PROIECTELOR DE INVESTIȚII PUBLICE

3.1. Identificarea proiectului și examinarea preliminară prin nota de

fundamentare

3.1.1. Rezultatul intenționat al acestei etape a ciclului de proiect

La sfârșitul acestei etape a ciclului de proiect este de așteptat ca relevanța politicii

publice, raționalitatea - obiectivul, scopul și rezultatele - și realismul (suportabilitatea și
sustenabilitatea) unui concept de proiect să fie demonstrate și verificate. Se va lua o
decizie asupra faptului dacă să se procedeze la inițierea unor activități mai detaliate de
elaborare a proiectului, inclusiv un studiu de fezabilitate, precum și stabilirea modului de
abordare a unor studii suplimentare.

3.1.2. Procese pentru identificarea de noi concepte de proiect

În conformitate cu obiectivele criteriilor de prioritizare pentru proiectele de

investiții publice, motivația de propuneri pentru noi proiecte de investiții publice, ar
consta în asistarea Statului de a implementa funcțiile sale și de a aborda programele
strategice și problemele economice și sociale ale țării.
Există o serie de mecanisme acceptabile pentru identificarea de noi idei de proiecte:
- Planurile strategice sectoriale pot identifica domeniile prioritare pentru
investițiile publice, și chiar proiectele prioritare specifice.
- Planurile generale de infrastructură vor identifica, în general, proiectele specifice
și secvențierea lor prioritară.
- Sistemele de management al activelor pot furniza informații cu privire la starea și
durata de viață rămasă a activelor fixe specifice și pot fi folosite pentru a identifica acele
active care necesită înlocuire sau reabilitare în viitorul apropiat.
Consultarea părților interesate, cu participarea actorilor relevanți, inclusiv a
comunităților locale, este, de asemenea, recunoscută ca o modalitate legitimă de a
identifica concepte de proiecte, cu condiția ca o abordare structurată pentru consultări să
fi fost folosită pentru a ajunge la concluziile reprezentative. Ideile de proiecte noi care nu
sunt în concordanță cu funcțiile legitime ale Guvernului și obiectivele sale strategice, care
nu au apărut dintr-o analiză sistematică a nevoilor de investiții nu trebuie să fie
continuate.

3.1.3. Nota de fundamentare

Identificarea proiectului este formalizată într-o Notă de fundamentare, care trebuie

elaborată pentru toate proiectele de investiții publice indiferent de categoria de
dimensiune din care fac parte. În funcție de procesul de identificare, elaborarea Notei de
fundamentare este de așteptat să implice diferite grade de efort. De exemplu, un concept
de proiect ce provine dintr-un plan mare de infrastructură este de așteptat să fie deja bine
dezvoltat, în timp ce un proiect care rezultă din consultarea unei părți interesate este de
natură să solicite mai mult efort pentru a dezvolta un concept funcțional.

25
 În rezumat, Nota de fundamentare ar trebui să ofere informații cu privire la
următoarele aspecte ale proiectului propus:
 Informații administrative
 Motivarea proiectului și evaluarea nevoilor
o Logica intervenției
o Evaluarea nevoilor
o Domeniul de aplicare al proiectului
 Analiza strategică a proiect
 Analiza economică preliminară și analiza alternativelor
o Costurile proiectului
o Beneficiile proiectului
o Viabilitate economică
 Suportabilitate
 Măsuri de implementare
o Achiziția publică: Achiziție publică tradițională vs. PPP (parteneriat
public-privat)
o Măsuri de implementare și constrângeri potențiale
 Probleme de sustenabilitate
 Abordare altor studii și consultări suplimentare
Un model pentru Nota de fundamentare este prezentat în Anexa 1.

3.1.4. Criteriile de examinare preliminară pentru Nota de fundamentare a

proiectului

Pe baza informațiilor furnizate în Nota de Fundamentare, toate proiectele vor fi

supuse unui proces de examinare preliminară pentru a elimina conceptele de proiect mai
slabe și pentru a identifica acele concepte mai promițătoare, care să fie detaliate ulterior.
Răspunsuri pozitive la toate criteriile din lista de verificare prezentate în Tabelul 1 vor fi
necesare pentru ca un proiect să fie eligibil pentru a trece la etapa următoare a ciclului de
proiect:
Tabel 1: Lista de verificare a criteriilor examinării preliminare pe baza Notei
de Fundamentare
Dimensiuni/Criteriul de apreciere Da Nu
A. General
1. Informațiile furnizate în Nota de fundamentare sunt suficiente pentru
a ajunge la o opinie de preselecție.
2. Este clar care organizație implementează proiectul și cine va fi în cele
din urmă responsabil pentru implementarea proiectului la timp și în
limita bugetului aprobat.
B. Motivarea proiectului și evaluarea nevoilor
3. Problema ce trebuie abordată sau oportunitatea ce trebuie folosită este
clar demonstrată și modul în care proiectul va ajuta la rezolvarea
problemei sau va răspundere oportunității este explicat și are sens.
4. Descrierea domeniului de aplicare al proiectului este suficient de
detaliată pentru etapa de preselecție și nu există omisiuni evidente de
componente majore care ar amenința atingerea scopului proiectului.

26
Dimensiuni/Criteriul de apreciere Da Nu
5. Există o nevoie urgentă, de exemplu în următorii 3 ani, pentru serviciile
proiectului, așa cum este demonstrat prin date, pentru unul sau mai multe
dintre următoarele elemente:
 cerere existentă pentru un activ fix aproape de sfârșitul duratei de
viață economică sau învechit tehnologic;
 o constrângere severă de capacitate a activelor existente care rezultă
în cererea suprimată;
 cerere în creștere puternică, de natură să depășească capacitatea
facilităților existente, în viitorul apropiat; sau
 cerere de noi servicii care nu au mai fost furnizate.
C. Analiza strategică a proiectului
6. Proiectul va contribui la atingerea scopurilor strategice relevante și a
obiectivelor prevăzute în planurile strategice sectoriale sau naționale
aprobate sau alte asemenea documente.
7. Există necesară intervenția sectorului public, datorită eșecului pieței
și/sau rațiunilor de echitate și intervenția sectorului public nu riscă
suprimarea inițiativelor din sectorul privat.
D. Analiza economică preliminară și analiza alternativelor
8. Soluția tehnică propusă este adecvată pentru problema identificată, de
exemplu, tehnologia avută în vedere nu este nici prea avansată, nici foarte
specifică.
9. Beneficiile presupuse ale proiectului sunt plauzibile, iar beneficiarii
țintă reprezintă o prioritate pentru guvern.
10. Beneficiile pentru utilizatori sunt susceptibile a fi realizabile la un cost
acceptabil, de exemplu, costurile aproximative de capital per utilizator
sau per unitate de producție sunt în conformitate cu proiecte similare
și/sau experiența internațională.
11. Pe ansamblu, există motive întemeiate să credem că beneficiile
potențiale ale proiectului propus sunt susceptibile a depăși costurile
acestuia.
12. Soluțiile alternative au fost luate în considerare și cele mai
promițătoare dintre acestea au fost identificate pentru a fi incluse în
analiza ulterioară aprofundată din etapa de evaluare.
E. Suportabilitate bugetară și financiară
13. Impactul bugetar al proiectului pe termen mediu și lung nu este în
contradicție cu proiecțiile și tendințele bugetare, luând în considerare
angajamentele existente ale entității publice (ordonator de credite) ce
propune proiectul.
14. Orice posibilități de co-finanțare au fost identificate și sunt foarte
susceptibile de a fi asigurate.
15. Dacă proiectul va fi implementat și desfășurat de către o entitate
economică ce se autofinanțează, situația sa financiară totală – fluxul de
numerar și solvabilitatea – este solidă și este probabil să rămână așa.

27
 Dimensiuni/Criteriul de apreciere Da Nu
F. Măsuri de implementare
16. Agenția de implementare responsabilă pare să aibă capacitatea
necesară de a realiza proiectul sau este foarte probabil să fie în măsură să
remedieze orice deficiențe, ce nu sunt esențiale, înainte de a începe
implementarea.
G. Probleme de sustenabilitate
17. Sustenabilitatea proiectului nu este probabil să fie compromisă:
 Printr-o lipsă de fonduri pentru operare și/sau întreținere; sau
 Prin slăbiciuni esențiale în capacitățile entității de operare, care sunt
puțin probabil să fie rezolvate la timp pentru finalizarea proiectului.
18. Măsurile de atenuare pot fi prevăzute pentru orice impact potențial
important, social sau de mediu.
H. Abordarea studiilor suplimentare
19. Au fost prezentate cerințe adecvate complete pentru studii
suplimentare, inclusiv evaluări ale impactului social și de mediu, acolo
unde este necesar.
20. Metodele de analiză propuse pentru Studiul de Fezabilitate sunt în
concordanță cu dimensiunea proiectului, gradul de risc al acestuia și
natura beneficiilor proiectului.

Criteriile de mai sus provin din - și sunt în concordanță cu - principiile de

prioritizare prevăzute în legislația specifică. Ele reprezintă astfel o parte integrantă a
procesului de aprobare pentru Notele de Fundamentare (și a altor documente ale
proiectului).

3.1.5. Responsabilitățile pentru pregătirea și revizuirea Notei de

fundamentare

Ordonatorul de credit care intenționează să realizeze un concept de proiect este

responsabil de pregătirea Notei de Fundamentare. Pregătirea Notei de Fundamentare
este un proces central în elaborarea proiectului , ceea ce poate duce la reconsiderarea și
adaptarea conceptului inițial. Din acest motiv, aceasta ar trebui să se facă intern de către
o echipă de experți relevanți alcătuită ad-hoc, mai degrabă decât să fie externalizată,
situație în care avantajele participării largi în proces sunt susceptibile să fie pierdute.
Odată finalizată, Nota de fundamentare trebuie să facă obiectul unei revizuiri
interne de către Consiliul tehnic și economic (CTE) al ordonatorului de credit ce realizează
proiectul. CTE ar trebui să evalueze proiectul pe baza listei de verificare a criteriilor
enumerate mai sus în Tabelul 1 și să îl aprobe în mod oficial, dacă sunt îndeplinite toate
criteriile. Dacă ordonatorul de credit ce realizează proiectul este un Ordonator Principal
de Credite (OPC), Nota de Fundamentare poate fi depusă direct la Ministerul Finanțelor
pe baza procedurilor legale existente. Dacă ordonatorul de credit este în subordinea unui
ordonator de credit de nivel superior, Nota de Fundamentare trebuie să fie mai întâi
depusă pentru aprobare Consiliilor tehnice și economice ale ordonatorilor de credit de
nivel superior. Ordonatorii de credit secundari și terțiari nu au dreptul de a depune Note
de Fundamentare la Ministerul Finanțelor: doar un OPC poate face acest lucru. Când
28
revizuiește Notele de Fundamentare de la ordonatorii de credit subordonați, OPC ar
trebui să fie atent la relevanța strategică și suportabilitatea unui proiect, în conformitate
cu planificarea strategică și responsabilitățile bugetare.

3.1.6. Calendarul pentru revizuirea Notei de fundamentare a proiectului

Nota de Fundamentare poate fi elaborată, evaluată și aprobată în orice moment al

anului. Cu toate acestea, o Notă de Fundamentare trebuie să fie acceptată în mod formal
prin emiterea unui aviz pozitiv de către Ministerul Finanțelor, înainte ca orice cerere de
finanțare de la bugetul de stat, în relație cu propunerea de proiect, inclusiv finanțarea
pregătirii acestuia, să poată fi luată considere. Acest lucru înseamnă că termenele din
calendarul bugetar se aplică. Prin urmare, depunerea și acceptarea unei Note de
Fundamentare trebuie să se realizeze înainte de 1 august sau finanțarea de la Bugetul de
Stat pentru pregătirea proiectului va fi amânată pentru anul fiscal următor.
Ministerul Finanțelor va aproba un calendar cu termene în cursul anului pentru
depunerea Notei de Fundamentare pentru a facilita un volum de muncă uniform
repartizat de-a lungul anului, și luarea deciziilor în timp util.

3.1.7. Autorizarea MFP pentru a trece la realizarea Studiul de fezabilitate și

evaluarea

În conformitate cu legislația în vigoare, Nota de Fundamentare este elaborată în

formatul prevăzut în Anexa 1 și depusă la Ministerul Finanțelor pentru evaluare, analiză
și avizare. Numai Notele de Fundamentare pentru proiectele semnificative și medii
trebuie depuse. Avizarea Notelor de Fundamentare pentru proiectele mici se va face la
nivelul OPC.
Depunerea Notei de Fundamentare pentru toate proiectele medii este obligatorie,
deoarece Ministerul Finanțelor trebuie să confirme gradul de risc al proiectului (în
conformitate cu criteriile definite mai sus), care va determina nivelul necesar al analizei
din Studiul de Fezabilitate și nivelul la care deciziile pot fi făcute. Se recomandă
ordonatorilor credit să se consulte cu Unitatea de Evaluare a Investițiilor Publice din
cadrul Ministerului Finanțelor în timpul pregătirii Notei de Fundamentare pentru a stabili
dacă proiectul ar trebui să fie definit ca având risc ridicat, mai degrabă decât să aștepte
până la depunere.
În conformitate cu Articolul 44 din OUG 88/2013, Unitatea de Evaluare a
Investițiilor Publice (UEIP) din cadrul Ministerului Finanțelor Publice este responsabilă
pentru analiza relevanței, raționalității, suportabilității și sustenabilității proiectului, pe
baza Notei de fundamentare. Pe baza propriei analize a proiectului, care se concentrează
pe verificarea criteriilor stabilite în Tabelul 1 de mai sus, pe baza informațiilor furnizate
în formatul din Anexa 1, UEIP face apoi o propunere conducerii Ministerului de Finanțe
cu privire la acceptabilitatea proiectului pentru a putea trece la următoarea etapă,
elaborarea unui Studiu de fezabilitate. UEIP face, de asemenea, o evaluare a gradul de risc
al proiectului, cu scopul de a confirma nivelul de analiză necesar în Studiul de fezabilitate.
Pe baza propunerii din partea UEIP, Ministerul Finanțelor va emite un aviz pozitiv
sau negativ către OPC. Ca parte a deciziei de avizare, OPC va fi informat dacă un proiect
mediu a fost evaluat ca fiind de risc ridicat. Ministerul Finanțelor poate solicita, de
asemenea ca o Notă de Fundamentare să fie re-depusă cu modificările cerute.

29
 Ministerul Finanțelor Publice va emite avizul în termen de 30 de zile calendaristice
de la data primirii tuturor informațiilor necesare. După cum se indică la Articolul 44 din
OUG 88/2013, acceptarea formală a Notei de Fundamentare de către Ministerul
Finanțelor Publice trebuie să fie o condiție prealabilă pentru elaborarea Studiului de
Fezabilitate pentru toate proiectele semnificative și medii de risc ridicat. Proiectele
respinse din alte motive decât suportabilitatea nu pot fi re-depuse la Ministerul Finanțelor
Publice, decât dacă a avut loc o schimbare semnificativă, demonstrată în condițiile
motivării proiectului. Modificările materiale la un concept de proiect acceptat, înainte de
începerea Studiului de Fezabilitate necesită re-depunerea unei Note de Fundamentare
revizuite și o nouă decizie de la Ministerul Finanțelor Publice.
Autorizarea de a recurge la Studiul de Fezabilitate este validată de emiterea unui
Cod de Proiect de către Ministerul Finanțelor Publice. Fără un Cod de Proiect, nici un
proiect nu poate primi finanțare bugetară, fie pentru studii sau pentru implementare.
Pentru a obține un Cod de Proiect pentru Proiecte Mici, OPC responsabil trebuie să
transmită în mod oficial aprobarea Notei de Fundamentare la Ministerului Finanțelor
Publice, pentru intrarea proiectului în baza de date. Un Cod de Proiect va fi eliberat numai
pentru proiectele înregistrate în baza de date.
Ulterior, va fi introdus un sistem mai cuprinzător, tripartit de aprobare a Notei de
Fundamentare: Ministerul Finanțelor Publice (MFP) va aviza din perspectiva
suportabilității, sustenabilității și a raționalității (incluzând probabil eficiența și
eficacitatea), în măsura în care acestea sunt verificabile la Etapa 1; Cancelaria Primului
Ministru (CPM) va aviza din perspectiva relevanței strategice; și MFE va aviza din
perspectiva relevanței și/sau conformității cu programele operaționale (pentru
proiectele de investiții finanțate din fonduri UE). Nici un proiect nu trebuie să fie lăsat să
se desfășoare fără aprobări atât din partea MFP cât și din partea CPM, și, de asemenea, din
partea MFE în cazul proiectelor care implică fonduri UE.

3.1.8. Tratamentul proiectelor potențiale de parteneriat public privat (PPP)

În etapele de identificare și examinare preliminară, toate proiectele ar trebui să fie

tratate la fel indiferent de modul implementare din perspectiva achizițiilor publice. În
această etapă a ciclului de proiect este prea devreme pentru a lua chiar și o decizie
preliminară cu privire la modalitatea de achiziție publică preferată pentru proiect, de
exemplu, achiziție publică tradițională vs. parteneriat public privat (PPP). În același timp,
va fi important a evidenția în Nota de Fundamentare orice caracteristici care ar sugera
faptul că PPP poate fi considerat ca o opțiune de achiziție publică.
Caracteristicile care ar putea favoriza PPP ca o opțiune ar include potențialul de
alocare corectă a riscurilor între partenerii publici și privați, sau potențialul pentru soluții
inovatoare ale sectorului privat în domeniul proiectării sau al practicilor de operare ale
activului realizat. Ar trebui să existe, de asemenea, posibilitatea de a formula un contract
pe termen lung de o durată suficient de mare pentru a compensa costurile fixe
semnificative ale negocierii unui acord PPP. Proiectele complexe pentru care entitățile
private pot oferi soluții de proiectare și de management sunt buni candidați pentru
achizițiile PPP, atâta timp cât:
(a) rezultatele și calitatea pot fi definite și monitorizate în mod clar;
(b) nevoile utilizatorilor sunt stabile în timp;
(c) proiectul este rezonabil de rezistent la modificările de politici publice;

30
 (d) modificările tehnologice rapide nu sunt de așteptat să conducă la modificări
semnificative în proiectarea proiectului.
Politica publică a Guvernului privind PPP și modalitățile PPP preferate ar trebui să
ghideze răspunsul la întrebările din modelul Notei de Fundamentare (a se vedea Anexa 1)
în ceea ce privește modalitățile de achiziții publice potențiale.

3.1.9. Proceduri interimare, roluri și responsabilități

În perioada interimară, înainte ca procedurile legate de pregătirea, revizuirea și

aprobarea Notei de Fundamentare să fie complet operaționale, Unitatea de Evaluare a
Investițiilor Publice (UEIP) va întreprinde activități pentru a pregăti terenul pentru
implementarea completă. În primul rând, UEIP va pilota utilizarea formularului pentru
Nota de Fundamentare (a se vedea Anexa 1), în coordonare cu cele mai importante
ministere din punctul de vedere al investițiilor. Acest lucru va implica stabilirea unor
grupuri de lucru comune pentru a pregăti Note de Fundamentare pentru un grup pilot de
proiecte. Grupul pilot va include proiecte noi și posibile proiecte mai promițătoare din
Mecanismul de Soluționare (vezi mai jos), care sunt încă considerate a fi relevante. Având
în vedere constatările din exercițiul pilot, conținutul Notei de Fundamentare va fi revizuit
în consecință.
La fel ca pilotarea formularului, UEIP va testa și aplicarea criteriilor pentru
revizuirea Notei de Fundamentare și rafinarea acestora.

3.2. Studiul de fezabilitate, Evaluare și Revizuire Independentă

3.2.1. Rezultatul acestei etape a ciclului de proiect

La sfârșitul acestei etape a ciclului de proiect, designul necesar și studiile analitice

vor fi finalizate și calitatea lor aprobată astfel încât să informeze o decizie cu privire la
fezabilitatea tehnică, economică și financiară a proiectului propus. Pentru a sprijini
analiza cerută de normele metodologice, studiile de impact și cele analitice vor fi, de
asemenea, finalizate pentru a evalua sustenabilitatea financiară, de mediu, socială și
operațională a proiectului.

3.2.2. Metodologie generală pentru studiile de fezabilitate

Punctul de plecare pentru elaborarea unui Studiu de Fezabilitate este o definiție

clară a obiectivelor proiectului. Obiectivele proiectului trebuie să fie exprimate în termeni
de beneficii - serviciile publice suplimentare sau îmbunătățite sau furnizarea mai eficientă
a serviciilor existente – și de asemenea se așteaptă să precizeze și beneficiarii finali
prevăzuți. Aceasta înseamnă definirea clară a îmbunătățirilor în furnizarea de servicii
publice sau capacități din sectorul public, care se așteaptă să rezulte dacă proiectul are
succes, precum și destinatarii finali ai acestor beneficii. Acest lucru a fost deja inclus în
Nota de Fundamentare, dar va fi rafinat în etapa Studiului de Fezabilitate. Scopul unui
Studiu de Fezabilitate este de a determina, în primul rând, dacă proiectul propus (sau
proiectul ”de referință”), este cel mai bun mod de a atinge obiectivele specifice și, în al
doilea rând, dacă acesta reprezintă cea mai bună utilizare a resurselor publice așteptate
să fie necesare pentru implementarea proiectului și întreținerea activelor rezultate în
starea cerută de furnizarea de servicii.

31
 Opțiunile alternative plauzibile pentru atingerea obiectivelor specificate ale
proiectului trebuie să fie identificate înainte de Studiul de Fezabilitate și performanța
așteptată a proiectului este evaluată în comparație cu acestea. Obiectivele proiectului ar
trebui să nu fie definite nici prea strict, astfel încât să se excludă alternativele potențiale,
nici definite prea larg, astfel încât să cuprindă prea multe abordări alternative.
Alternativele vor fi identificate deja în Nota de Fundamentare aprobată de Ministerul
Finanțelor Publice, dar noi opțiuni pot fi introduse în etapa Studiului de Fezabilitate.
Opțiunile alternative pot include și alte măsuri decât cheltuielile pe active fixe noi
în sectorul public și furnizarea publică directă de servicii, cum ar fi controlul de
reglementare îmbunătățit sau subvențiile pentru furnizorii de servicii din sectorul privat.
Câteva exemple de alternative care pot fi luate în considerare sunt:
- Utilizarea abordărilor tehnologice diferite sau a tehnologiilor diferite;
- Variația calendarului, etapizării și dimensiunii unei investiții de capital;
- Închirierea, construirea sau achiziționarea de facilități;
- Modernizarea facilităților publice existente în locul construirii unora noi;
- Schimbarea echilibrului dintre capital și cheltuielile curente, ceea ce înseamnă
alegerea între furnizarea unor servicii mai mult sau mai puțin intensive în capital;
- Partajarea facilităților cu alte agenții;
- Schimbarea locațiilor și a terenurilor; și
- Implementarea îmbunătățită a măsurilor și inițiativelor existente în loc de
investiții.
O comparație a opțiunilor alternative se face prin evaluarea balanței de costuri și
beneficii asociate cu fiecare dintre acestea. Acest lucru înseamnă identificarea, și acolo
unde este fezabil, cuantificarea în bani a cât mai mult din costurile și beneficiile asociate
cu diferite opțiuni posibile. Evaluarea costurilor și beneficiilor fiecărei opțiuni se face prin
comparație cu un scenariu „fără proiect”. Scenariul „fără proiect” poate implica fie să nu
se facă nimic fie opțiunea „ să se facă minimul”, oricare din acestea ar fi mai realistă. În
general, comparatorul „nu face nimic” ar trebui preferat, dar poate fi nerealist să
presupunem că nu s-ar face nimic în absența proiectului. În aceste cazuri, o opțiune „să se
facă minimul” reprezintă nivelul minim de cheltuieli necesare pentru a menține status quo
sau pentru a evita o deteriorare inacceptabilă în serviciile publice pe durata ciclului de
viață al proiectului propus. În unele cazuri, poate fi necesar să se includă opțiunile să nu
se facă nimic și să se facă minimul, comparând cea din urmă cu prima, împreună cu
proiectul de referință.
Baza pentru estimările costurilor de investiții la etapa Studiului de Fezabilitate este
un proiect tehnic preliminar al proiectului de investiții și al opțiunilor alternative.
Costurile și concluziile de fezabilitate vor fi actualizate ulterior pe baza unui proiect tehnic
detaliat dacă opțiunea propusă de a rezolva problema identificată este confirmată ca fiind
soluția optimă.
Analiza opțiunilor alternative trebuie să se facă comparând costurile lor de-a lungul
ciclului de viață al proiectului. Acest lucru înseamnă includerea costurilor de operare și
întreținere – atât de curente cât și periodice – pentru toată durata de viață preconizată a
proiectului, nu doar costurile inițiale de investiții de capital. Unde este posibilă
cuantificarea costurilor și beneficiilor proiectului și a opțiunilor alternative în termeni
monetari, acestea trebuie să fie exprimate pe o bază comparabilă, ceea ce înseamnă în
prețuri și valori constante ale unui an de bază comun. Unde nu este posibil sau nu este
32
practic să se monetizeze beneficiile sau dezavantajele (disbenefits) semnificative, este
important ca acestea să fie luate în considerare în Studiul de Fezabilitate și ar trebui să fie
cuantificate în termeni fizici pentru diferitele opțiuni, acolo unde este posibil, și o evaluare
calitativă făcută relativ la importanța lor în raport cu alte opțiuni și în raport de costurile
financiare ale proiectului.
Concluziile studiului de fezabilitate economic se bazează pe o comparație a valorii
actuale a beneficiilor nete (beneficiile de-a lungul ciclului de viață totale actualizate minus
costurile de-a lungul ciclului de viață totale actualizate) ale opțiunilor alternative. Pentru
proiectele unde costurile și beneficiile pot fi exprimate în termeni monetari, această
comparație poate fi în mare măsură cantitativă folosind analiza cost-beneficiu socio-
economică, așa cum este descris mai jos în Secțiunea 3.2.3 și în Anexa 2. Chiar și în aceste
cazuri, anumite costuri și beneficii sunt posibile să nu fie cuantificabile în termeni
monetari; acestea vor fi, de asemenea, prezentate în termeni calitativi și apoi luate în
considerare pentru a ajunge la o concluzie finală cu privire la fezabilitatea proiectului. În
cazurile unde nu este posibil sau practic să se atașeze valori monetare beneficiilor, analiza
cost-eficacitate (ACE), așa cum este descrisă mai jos, în Secțiunea 3.2.3 și în Anexa 2, va fi
utilizată pentru a compara costurile de-a lungul ciclului de viață ale opțiunilor alternative
pentru furnizarea acelorași servicii publice sau asemănătoare. ACE va fi completată
printr-o evaluare calitativă a beneficiilor nemonetizate. Analiza multicriterială (AMC) este
un instrument care poate fi folosit la structurarea acestei evaluări calitative a beneficiilor
nemonetizate.
Suportabilitatea și sustenabilitatea sunt criterii importante de decizie, iar Studiul de
Fezabilitate va evalua accesibilitatea financiară, impactul social și de mediu, precum și
sustenabilitatea operațională a unui proiect. Studiul de Fezabilitate trebuie să facă toate
ipotezele explicite, să identifice riscurile pentru succesul proiectului și, dacă este posibil, să
le cuantifice. Modelul de utilizat pentru Studiul de Fezabilitate este prezentat în Anexa 2.
În cazul proiectelor semnificative sau a proiectelor unde avantajele opțiunilor
alternative nu sunt evidente în urma evaluării calitative, un Studiu de Prefezabilitate
poate fi efectuat pentru a face o evaluare inițială mai precisă a soldului beneficiilor și
costurilor sau pentru a identifica ”proiectul de referință” și lista scurtă de opțiuni pentru
un Studiu de Fezabilitate. Nevoia unui Studiu de Prefezabilitate trebuie identificată
explicit în Nota de Fundamentare, ceea ce va fi o condiție prealabilă pentru a trece la
realizarea SPF.

3.2.3. Instrumente analitice și aplicarea lor

În funcție de dimensiunea și natura proiectului de investiții publice, diferite tehnici

analitice pot fi utilizate - în combinație sau separat după cum sunt descrise mai jos -
pentru a determina fezabilitatea financiară și economică a unui proiect în comparație cu
alte alternative plauzibile. Acestea sunt:
A. Analiza financiară, inclusiv impactul bugetar
B. Analiza cost-beneficiu socio-economică
C. Analiza cost-eficacitate
Analiza cost-beneficiu socio-economică este instrumentul analitic implicit pentru
evaluarea fezabilității economice a proiectelor de investiții de capital din România.
Excepțiile de la obligația de a aplica o analiză cost-beneficiu socio-economică sunt făcute
pentru proiectele mici și proiectele medii cu risc scăzut, și pentru anumite proiecte pentru
care este prea dificil de estimat valorile monetare pentru beneficii sau costuri externe . În
33
acest ultim caz, este folosită analiza cost-eficacitate combinată cu evaluarea calitativă a
beneficiilor economice. Pentru proiectele mai mici și mai puțin riscante, generatoare de
fluxuri de venituri, este necesară o analiză financiară cost-beneficiu mai puțin solicitantă.
Metoda analitică aleasă ar trebui să fie inițial identificată și justificată în Nota de
Fundamentare, a cărei acceptare formală de către MFP va reprezenta aprobarea, în
principiu, pentru abordarea analitică aleasă.
A. Analiza financiară
Analiza financiară se uită la un proiect numai din perspectiva entității de operare.
Entitatea de operare poate să fie sau să nu fie și ordonatorul de credit ce propune
proiectul: acest lucru va depinde de faptul dacă este vorba de o persoană juridică separată
cu evidență contabilă independentă. Numai costurile și beneficiile financiare care implică
tranzacții de piață și direct suportate sau primite de către entitatea de operare sunt luate
în considerare.
Analiza cost-beneficiu financiară identifică suma și calendarul intrărilor și ieșirilor
de numerar generate de fiecare opțiune de proiect și le actualizează (discount) folosind o
rată a dobânzii derivată din ratele comerciale (a se vedea punctul B mai jos pentru rata
curentă aplicabilă în România) pentru a ajunge la o estimare a valorii actualizate nete
financiare. Efectuarea unei analize cost-beneficiu financiare a unui proiect din sectorul
public este importantă doar pentru proiectele generatoare de venituri. Pentru proiectele
care nu sunt generatoare de venituri, unde doar costurile proiectului sunt reprezentate în
tranzacțiile de piață, este necesară numai o analiză cost-beneficiu socio-economică (așa
cum este descris la punctul B mai jos).
Pot fi necesare proiecții ale situațiilor financiare ale operatorului, în funcție de
măsura în care operațiunile sunt comercializate. Proiecțiile situațiilor financiare vor arăta
impactul proiectului asupra principalelor venituri și costurile ale operatorului ca întreg.
Analiza financiară include o evaluare a impactului bugetar net al unui proiect.
Acesta este exprimat în prețuri curente (mai degrabă decât în prețuri constante așa cum
se folosește pentru analiza cost-beneficiu) și include atât intrările bugetare estimate cât
și ieșirile bugetare pe ciclul de viață al proiectului.
B. Analiza cost-beneficiu socio-economică
Analiza cost-beneficiu socio-economică are un domeniu de aplicare mai larg decât
analiza financiară, dincolo de impactul financiar asupra entității de operare a proiectului,
pentru a cuprinde costurile și beneficiile rezultate pentru societatea românească în
ansamblul ei. Analiza financiară va fi efectuată ca parte a unui Studiu de Fezabilitate, unde
este generat un flux de venituri financiare, dar va fi susținut de o analiză cost-beneficiu
socio-economică, care va stabili dacă beneficiile nete ale proiectului pentru societate sunt
pozitive și, prin urmare, va ajunge la o concluzie cu privire la fezabilitatea economică a
proiectului.
Analiza cost-beneficiu socio-economică presupune cuantificarea în termeni
monetari a cât mai multe dintre costurile și beneficiile unei propuneri de investiții,
inclusiv elementele pentru care prețurile de piață nu oferă o măsură satisfăcătoare a
valorii economice. Prin urmare, metodologia presupune estimarea valorilor monetare
pentru costurile și beneficiile care „nu au preț” pe piață și care nu fac obiectul tranzacțiilor
normale de piață, de exemplu, bunuri publice și externalități negative și pozitive. Chiar și
unde prețurile de piață pentru intrările și ieșirile pentru proiect există, trebuie să se
prevadă și alocații, pentru orice denaturări ale prețurilor de piață - cum ar fi exercitarea
puterii de monopol, restricțiile privind comerțul internațional și rigiditățile pieței muncii
34
- care ar putea provoca o divergență între valorile financiare și economice. În plus,
valoarea taxelor și subvențiilor indirecte sunt excluse din valorile economice pentru că
acestea reprezintă transferuri de resurse în cadrul societății și nu utilizarea reală a
resurselor economice naționale. Prețurile de piață ajustate pentru distorsiuni sau valori
unitare estimate pentru bunuri și servicii pentru care nu există o piață, sunt cunoscute
drept „prețuri economice” sau „prețuri umbră”.
Costurile și beneficiile care apar la diferite momente în timp sunt ajustate cu
ajutorul unei baze comune de preț și actualizate (discounted) la un an de bază comun,
folosind rata de actualizare socială, așa cum este stabilită de Ministerul Finanțelor Publice,
pentru a ajunge la valorile actuale comparabile exprimate în prețuri constante.
Valoarea actualizată netă (VAN) - valoarea actuală a beneficiilor totale minus
valoarea actuală a costurilor totale - a unui proiect de investiții publice este cel mai
important indicator de performanță al proiectului, derivat din analiza cost-beneficiu
socio-economică. O VAN pozitivă indică un proiect care este viabil din punct de vedere
economic. Rata internă de rentabilitate economică (RIRE) și raportul cost –beneficiu (RCB)
sunt indicatori complementari care sunt, de asemenea, utili în luarea deciziilor. Toți cei
trei indicatori vor fi estimați atunci când o analiză cost-beneficiu socio-economică se
realizează.
În timp util, pe baza unei cercetări sau unui studiu aprofundat, Ministerul Finanțelor
Publice va propune ce rată de actualizare socială a fi utilizată în România pentru
calcularea valorilor prezente. Atât timp cât a fost specificată o rată de actualizare socială
adecvată, instrucțiunile Comisiei Europene ar trebui respectate. În acest sens, Ghidul CE
la Analiza cost-beneficiu a Proiectelor de investiții (din decembrie 2014) presupune că
rata de actualizare socială pentru analiza economică în țările eligibile pentru politicile de
coeziune este de 5,5%, în timp ce rata de actualizare pentru analiza financiară (a se vedea
analiza cost-beneficiu financiară în A mai sus) este de 5%. Aceste rate sunt actualizate
periodic.
Când analiza cost-beneficiu socio-economică se realizează și un indicator cantitativ
al performanței proiectului a fost obținut, este important să ia în considerare toate
costurile și beneficiile semnificative care nu pot fi evaluate pentru a ajunge la o concluzie
cu privire la fezabilitatea proiectului. Aceste efecte nemonetare vor fi descrise în partea
narativă a Studiului de Fezabilitate iar importanța lor relativă va fi evaluată mai sistematic
atunci când sunt esențiale pentru o decizie informată și echilibrată privind fezabilitatea
economică generală (a se vedea detaliile din Anexa 2). Analiza Multi-Criterială (AMC) este
un instrument care poate fi folosit pentru a compara aceste efecte în cazul diferitelor
opțiuni de proiect.
C. Analiza cost-eficacitate
Analiza cost-eficacitate este folosită în loc de analiza cost-beneficiu socio-
economică în situații în care nu este fezabil să se atașeze valori monetare principalelor
beneficii ale proiectului. Aceasta poate fi, de asemenea, utilizată anterior analizei cost-
beneficiu socio-economice pentru a elimina opțiunile mai costisitoare din analiza
ulterioară, și pentru o analiză mai profundă a costurilor și beneficiilor.
Analiza cost-eficacitate constă în definirea obiectivelor unui proiect și efectuarea
unei analize a costurilor opțiunilor alternative pentru a găsi pe cea care minimizează
capitalul total actualizat și costurile recurente (valoarea actuală a costurilor totale pe
durata de viață a unui proiect). În loc de evaluarea monetară a beneficiilor, bunurile sau
serviciile produse de un proiect sunt cuantificate în termeni fizici. O variantă utilizată

35
frecvent este, prin urmare, estimarea valorii actuale a costurilor per unitate de
rezultat/produs (output) din proiect. Acest lucru se aplică în special opțiunilor alternative
de proiect care furnizează diferite volume ale aceluiași serviciu sau rezultat. În aceste
cazuri, este de preferat opțiunea care reduce la minimum valoarea actuală a costurilor per
unitate de produs/rezultat.
Aceeași abordare a estimării costurilor este aplicată în analiza cost-eficacitate și în
analiza cost-beneficiu socio-economică. Aceasta înseamnă că prețurile de piață sunt
ajustate pentru a ajunge la prețurile economice care să țină seama de distorsiunile din
economie și pentru a permite valorii de raritate reale a resurselor preconizate să fie
utilizate pe parcursul ciclului de viață al proiectului. Costurile proiectului, atât cheltuielile
de capital cât și cele recurente, sunt actualizate la un an de bază comun, folosind aceeași
rată de actualizare aplicată în analiza cost-beneficiu socio-economică.
Analiza cost-eficacitate este preconizată să fie utilizată pe scară largă în domenii de
activitate din sectorul social, cum ar fi educația, sănătatea și justiția, unde nu există o piață
pentru serviciile furnizate și unde poate fi de multe ori dificil sau prea costisitor pentru a
estima valorile monetare pentru beneficiile utilizatorilor noilor servicii oferite de un
proiect de investiții de capital. Chiar și acolo unde ar putea fi, teoretic, fezabil să se
monetizeze beneficiile din anumite îmbunătățiri de servicii în aceste sectoare, tehnicile
de estimare ar putea fi prea scumpe în ceea ce privește utilizarea unor resurse umane
limitate, care să aibă abilități analitice necesare. Ordonatorii de credite nu ar trebui totuși,
să presupună fără îndoială că beneficiile sau costurile ce nu sunt pe piață nu sunt evaluate
niciodată în anumite sectoare, deoarece există metode recunoscute pentru estimarea
anumitor tipuri de beneficii sau costuri pentru care nu există piețe, de exemplu, estimarea
costurilor și beneficiilor de mediu unde poate fi folosită evaluarea contingentă sau
metodele de stabilire a prețurilor hedoniste. Prin urmare, decizia de a aplica o analiză
cost-eficacitate trebuie să fie justificată de la caz la caz și Ministerul Finanțelor Publice va
consilia ordonatorii de credit când ar fi necesar acest lucru. Intenția de a utiliza analiza
cost-eficacitate trebuie să fie indicată în Nota de Fundamentare (la secțiunea „Abordarea
referitoare la studii și consultări suplimentare”) și justificată prin referire la posibilele
dificultăți în estimarea monetară a beneficiilor. Unde valorile monetare nu sunt estimate
pentru beneficiile sau dezavantajele (disbenefits) generate de proiect, o evaluare
calitativă a acestor efecte trebuie să fie, de asemenea, efectuată. AMC reprezintă o
modalitate de structurare a acestei evaluări.

3.2.4. Domeniul de aplicare și conținutul studiilor de fezabilitate

Pe scurt, conținutul minim al documentului principal al Studiului de Fezabilitate va

fi după cum urmează :
 Rezumat executiv
 Analiza contextului existent
 Evaluarea pieței și analiza cererii
 Studii tehnice și estimări ale costurilor proiectului
 Analiza financiară
 Analiza economică
 Impactul social și de mediu
 Suportabilitatea bugetară și financiară
 Implementare și sustenabilitate operațională
 Analiza de risc și management

36
  Concluzii asupra fezabilității proiectului
Un format detaliat pentru un cuprins și un model general pentru un Studiu de
Fezabilitate sunt prezentate în Anexa 2. În funcție de sectorul și natura proiectului,
diferitelor secțiuni ale acestora le vor fi acordate un accent diferit.
Studiul de Fezabilitate va prezenta constatările altor studii complementare:
proiecte tehnice preliminare, sondaje și analize de cerere, și studii ale impactului de
mediu și social, numai sub formă de rezumat. Toate studiile complementare și calculele
detaliate sunt anexate integral la raportul principal al Studiului de Fezabilitate.

3.2.5. Responsabilități pentru elaborarea și evaluarea studiilor de fezabilitate

Ordonatorul de credite ce promovează un proiect este responsabil pentru elaborarea

Studiului de Fezabilitate și a studiilor complementare, inclusiv proiectul tehnic preliminar.
Dacă este necesară o finanțare de la Bugetul de stat, OC ar trebui să ia măsuri
corespunzătoare în cererile lor de buget pentru acest lucru. Pentru proiectele semnificative
finanțarea bugetară pentru aceste studii pregătitoare va fi luată în considerare numai pe
baza unei Note de Fundamentare aprobată oficial de către Ministerul Finanțelor Publice.
Același lucru este valabil pentru proiectele medii de risc ridicat.
Pregătirea studiilor poate fi contractată cu entități externe calificate și competente,
inclusiv din sectorul privat, în conformitate cu legislația privind achizițiile și reglementările
în vigoare. Ordonatorul de credit trebuie să se asigure că dispune de sisteme adecvate
pentru a gestiona contractanții externi și pentru a asigura calitatea muncii lor.
Odată finalizate, studiile de fezabilitate ar trebui să fie revizuite la nivel intern de
către Consiliu Tehnico-economic (CTE) al ordonatorului de credit responsabil pentru a
asigura calitatea lor tehnică, realismul ipotezelor și prognozelor, precum și fiabilitatea
rezultatelor. Lista de verificare a întrebărilor prezentate în Anexa 3 ar trebui să fie folosită
pentru a ghida aceasta revizuire. Ordonatorii de credite se vor coordona împreună cu toți
ordonatorii de credit superiori sau cu alte autorități superioare, în ceea ce privește
proiectarea și punerea în aplicare a tuturor studiilor pregătitoare, și vor depune studiile
realizate pentru revizuire și aprobare formală de către aceștia, o dată ce decizia internă
cu privire la fezabilitatea unui proiect a fost luată. Niciun Studiu de Fezabilitate nu ar
trebui să fie prezentat autorităților de nivel superior, fără o aprobare formală a
constatărilor de către conducerea ordonatorului de credit responsabil pentru proiect.

3.2.6. Proiectarea tehnică detaliată și actualizarea studiilor de fezabilitate

O apreciere favorabilă și o decizie de selecție pozitivă a proiectului efectuată pe

baza Studiului de Fezabilitate, ale cărui rezultate au fost acceptate formal de către
Ministerul Finanțelor Publice este necesară pentru a permite începerea studiilor detaliate
de proiectare. Lucrul la proiectul tehnic detaliat trebuie bugetat de ordonatorul de credit
responsabil ca parte a costurilor de capital estimate ale proiectului și incluse în cererile
bugetare anuale în cazul necesității finanțării de la Bugetul de Stat.
Proiectele tehnice detaliate vor oferi estimări mai corecte ale costurilor de investiții
astfel încât ordonatorul de credit responsabil trebuie să verifice rezultatele Studiului de
Fezabilitate în baza acestor costuri revizuite. La finalizarea proiectării tehnice detaliate,
OPC trebuie să predea Ministerului Finanțelor Publice un raport, cu dovezile
justificatoare, care să confirme că rezultate fezabilității economică rămân valabile după
luarea în calcul a costurilor estimate revizuite. În lipsa unui astfel de raport, finanțarea
pentru implementarea proiectului nu va fi pusă la dispoziție prin Bugetul de Stat.
37
3.2.7. Abordarea proiectelor potențiale de parteneriate public – private

Odată ce un proiect a fost apreciat ca fezabil pe baza Studiului de Fezabilitate

ordonatorii de credit trebuie să continue cu decizia asupra metodei optime de achiziție
publică. Procedurile pentru opțiunile standard ale achizițiilor publice disponibile
ordonatorilor de credit sunt stabilite în legislația și reglementările guvernamentale
obișnuite referitoare la achizițiile publice. Dacă un ordonator de credit ia în considerare
opțiunea achiziției publice prin Parteneriat Public Privat (PPP), trebuie urmați pași
suplimentari în etapa de evaluare a proiectului, pentru evaluarea dezirabilității unei
opțiuni PPP. În acest sens, entitățile economice care iau în considerare opțiunea achiziției
publice prin PPP ar trebui să adopte o testare prealabilă a acesteia, să selecteze
modalitatea PPP cea mai adecvată și să efectueze apoi o Analiză de tip Value for Money,
pentru demonstrarea dezirabilității opțiunii PPP față de opțiunea de achiziție publică
tradițională.
În contextul testării prealabile a opțiunii de achiziție publică pentru proiectele PPP
candidate, următoarele elemente ar trebui, examinate, printre altele (inter alia):
- O comparare a costurilor de finanțare, construcție și operare pentru fiecare
metodă alternativă de achiziție publică pe toată durata proiectului;
- Existența unui interes suficient de mare al potențialilor investitori privați cu o
reputație bună de livrare a serviciilor și nivelul de competiție pe piață;
- Dacă riscurile proiectului pot fi clar definite, identificate și măsurate și dacă
tipurile de risc adecvate pot fi transferate partenerului privat;
- Posibilitatea acoperirii tuturor sau a unei părți din plățile contractuale către
sectorul privat din tarifele de utilizare plătite de utilizatori finali; și
- Dacă dimensiunea proiectului este destul de mare pentru justificarea costurilor
de tranzacție implicate într-un proiect PPP
Dacă rezultatele testării prealabile a acestei opțiunii de achiziție publică sugerează
că merită explorată mai departe posibilitatea adoptării unei opțiuni de PPP, atunci trebuie
luată în considerare alegerea modalității PPP (tipul de contract PPP).
Ca o următoare etapă, atunci când ordonatorul de credit s-a decis asupra modalității
PPP pe care dorește să o utilizeze, trebuie adoptată o analiză a ofertei celei mai
avantajoase. În această evaluare este utilizat ca instrument comparatorul sectorului
public pentru a determina dacă implementarea proiectului prin PPP ar fi mai rentabilă
față de o investiție publică de tip tradițional. Costul prezent net al opțiunii PPP și costul
prezent net al opțiunii preferate ca investiție publică tradițională vor fi comparate.
Implementarea unui proiect prin PPP oferă un raport calitate - preț mai bun, dacă rezultă
economii ale guvernului pe durata contractului în comparație cu implementarea opțiunii
preferate, ca investiție publică tradițională. Tiparul fluxului de numerar care repartizează
de regulă ieșirile mai uniform și pe o perioadă mai lungă față de cazul achizițiilor publice
clasice, nu ar trebui să afecteze alegerea metodei de achiziție.
Ordonatorii de credit ar trebui să revizuiască rezultatul analizei calitate - preț
(Value for Money) și să depună rezultatul PPP-ului propus la Ministerul Finanțelor Publice
pentru examinare. Ministerul Finanțelor Publice va revizui analiza calitate – preț (Value
for Money), și va aprecia dacă proiectul se încadrează practic în plafonul total anual pe
care l-a stabilit cu privire la angajamentele financiare pentru PPP – uri. Plafonul total PPP
este stabilit ca un procent din bugetul total al ordonatorului de credit principal.
Metoda de achiziție PPP va fi selectată dacă revizuirea analizei calitate – preț (Value
for Money) este pozitivă (ex. implementarea proiectului prin PPP oferă un raport calitate

38
- preț mai bun) și dacă proiectul nu depășește plafoanele impuse de Ministerul Finanțelor
Publice cu privire la angajamentele fiscale anuale ale PPP-urilor în bugetul ordonatorului
de credit. În caz contrar, proiectul va fi implementat prin metoda de achiziție publică
tradițională.

3.2.8. Proceduri intermediare, roluri și responsabilități

În etapa intermediară, înainte ca procedurile legate de pregătirea, aprecierea și

revizuirea independentă a Studiilor de Fezabilitate să fie complet operaționale, UEIP va
îndeplini activități pentru pregătirea terenului pentru implementarea integrală.
UEIP va revizui documentele tehnice și economice în vederea selectării proiectelor
utilizând lista de verificare cu întrebări prezentate în Anexa 3 și va pregăti o evaluare
sumară. Prin acest exercițiu UEIP va rafina întrebările de evaluare după necesitate, în
urma consultării cu membrii Consiliului Interministerial.

39
 4. PRIORITIZAREA, SELECȚIA ȘI BUGETAREA PROIECTELOR DE
INVESTIȚII PUBLICE

4.1. Rezultatele intenționate și prezentarea de ansamblu a ariei acestei

etape din Ciclul Proiectului

Acest stadiu din ciclul proiectului implică două decizii principale:

1. stabilirea priorității proiectului/selecția;
2. bugetarea proiectului.
Ambele decizii se vor lua de două ori, mai întâi la nivelul ordonatorilor de credit și
apoi de către Ministerul Finanțelor Publice. Doar proiectele care au finalizat cele două
stadii precedente și au primit aprobarea cu privire la fezabilitatea și sustenabilitatea
tehnică și economică pot fi luate în considerare pentru a fi stabilite ca prioritare/ selectate
și pentru obținerea ulterioară a finanțării bugetare.
Sunt vizate în primul rând procedurile pentru noile proiecte; cu toate acestea ,
deciziile legate de noile proiecte nu pot fi luate independent de angajamentele anterioare
referitoare la proiectele în curs, care au rezultat din deciziile anterioare. Din acest motiv,
acest capitol acoperă și bugetarea proiectelor în curs, care ar trebui să preceadă bugetarea
pentru noile proiecte.
Prioritizarea și selectarea proiectului reprezintă o decizie formală atunci când este
luată o hotărâre în cunoștință de cauză, cu privire la un set de proiecte eligibile care
trebuie luate în calcul pentru finanțarea de la bugetul de stat. O decizie ne-obligatorie
privind prioritățile în interiorul acestui set de proiecte este de asemeni adoptată. Această
prioritizare oferă o indicație pentru scopul bugetării, dar alți factori importanți trebuie
luați de asemenea în calcul în luarea deciziilor cu privire la bugetare. Decizia asupra
eligibilității și prioritizării este adoptată în baza rezultatelor revizuite și aprobate ale
concluziilor Studiului de Fezabilitate.
Proiectele care finalizează acest stadiu cu privire la prioritizarea și selectarea
proiectului sunt apoi eligibile pentru a fi incluse în cererile pentru finanțare de la Bugetul
de Stat pentru acoperirea proiectării tehnice și a implementării. În concordanță normelor
metodologice, proiecte semnificative și proiecte medii cu risc ridicat1 vor fi de asemeni
revizuite de către Ministerul Finanțelor Publice în conformitate cu criteriile de evaluare a
gradului de pregătire, înainte de a fi incluse în cererile pentru finanțare bugetară.
Proiectele finanțate din resurse externe, incluzând finanțările europene, pot fi depuse la
Ministerul Finanțelor Publice oricând în decursul anului, dar vor fi depuse și revizuite în
raport cu criteriile de pregătire pentru finanțare bugetară doar în conformitate cu
calendarul ciclului bugetar.
Decizia alocării de fonduri pentru proiectele de investiții publice noi se efectuează
prin procesul de buget în baza priorităților de politici guvernamentale, a spațiului fiscal
disponibil pe termen mediu, a nevoilor de finanțare pentru implementare eficientă ale
proiectelor în derulare, și a gradului de pregătire pentru implementare. Aprobările sau
deciziile anterioare asupra proiectelor noi, inclusiv în ceea ce privește
prioritizarea/selectarea, nu reprezintă un angajament de finanțare de niciun fel: acesta
nu poate fi obținut decât prin procesul de aprobare bugetară. Continuitatea finanțării

1 În conformitate cu deciziile Ministerului Finanţelor

40
pentru implementarea proiectelor în derulare trebuie asigurată înainte ca proiectele noi
să fie luate în considerare pentru finanțarea bugetară. Finanțarea pentru proiectele cu
randament scăzut va fi reevaluată.

4.2. Prioritizarea/Selecția proiectului

4.2.1 Rolurile și responsabilitățile privind prioritizarea/selecția noilor

proiecte

În primul rând, prioritizarea/selecția proiectului va fi efectuată intern de către

ordonatorul de credit (OC) sau ordonatorul principal de credit (OPC). Hotărârea trebuie
să fie înregistrată în scris și semnată de către conducătorul instituției publice respective.
În situația în care ordonatorul de credit este subordonat unui alt ordonator de
credit, însă cu o funcție superioară care implică responsabilități de conducere pentru
sectorul în cauză, proiectele trebuie să fie analizate și la acest nivel pentru a verifica
hotărârea inițială privind prioritizarea/selecția. Așadar, ordonatorii de credit trebuie să
prezinte hotărârea internă și documentația aferentă autorității superioare pentru
efectuarea evaluării externe. Autoritatea superioară are rolul de a stabili proceduri
interne pentru evaluarea proiectelor în conformitate cu criteriile stabilite și să aprobe în
mod oficial hotărârea finală privind prioritizarea/selecția. Hotărârea de
prioritizare/selecție trebuie să fie înregistrată în scris și necesită semnătura
reprezentantului oficial al Ordonatorului Principal de Credite (OPC).
Dacă este cazul, setul de proiecte care a primit o hotărâre de prioritizare/selecție
favorabilă va fi înaintat Ministerului Finanțelor Publice, de către OPC. În ceea ce privește
setul de proiecte semnificative și proiectele medii pe care Ministerul Finanțelor Publice
le-a încadrat în categoria de risc ridicat, potrivit Articolelor 5 și 6 din Normele
Metodologice (HG 225/2014), Unitatea de Evaluare a Investițiilor Publice (UEIP) din
cadrul Ministerului Finanțelor Publice se va ocupa de verificarea documentației depuse și
a scorurilor de pregătire, după care vor decide în mod independent dacă hotărârea de
prioritizare/selecție a ordonatorului de credit este argumentată corespunzător. Părerea
în cauză va fi înaintată conducerii Ministerul Finanțelor Publice.

4.2.2. Principii și criterii privind prioritizarea/selecția proiectelor

Principiile generale și criteriile specifice privind prioritizarea proiectelor și

determinarea setului de proiecte prioritare sunt stabilite în Anexa OUG 88/2013. În plus,
în Anexa 1 a Normelor Metodologice din HG 225/2014 se oferă detalii cu privire la
modalitatea de notare și justificările care se impun pentru fiecare criteriu în parte. Pentru
ca un proiect să poată fi eligibil pentru prioritizare/selecție și apoi să aibă acces la
finanțarea bugetară, acesta trebuie să obțină toate scorurile minime obligatorii în raport
cu criteriile ce reflectă gradul de pregătire, menționate anterior. În cazul în care un proiect
nu reușește să obțină punctajul minim indiferent de criteriu, acesta nu poate fi inclus în
lista de priorități și nu poate beneficia de finanțare bugetară. Principiile generale și
criteriile ce reflectă gradul pregătire și care se aplică atunci când proiectele sunt
prioritizate/selecționate, sunt expuse în tabelul de mai jos. Pentru fiecare dintre acestea
se stabilesc punctaje minime și maxime în vederea unei evaluări unitare a proiectelor de
investiții.

41
 Tabel 2: Prioritizarea/Selecția, Principiile de Pregătire și Criteriile pentru Noi
Proiecte Semnificative
Principiu Criteriu
1.1 Sunt relevante scopul și obiectivul
Principiul 1: Adecvarea proiectului în proiectului?
contextul strategiilor naționale sau 1.2 Reprezintă acest proiect o prioritate în
sectoriale raport cu strategiile naționale și sectoriale
actuale?
2.1 Este proiectul justificat din punct de vedere
economic prin studiul de fezabilitate?
Principiul 2: Justificarea economică și 2.2 Este proiectul justificat din punct de vedere
socială social?
2.3 Sunt efectele proiectului asupra mediului în
deplină concordanță cu legislația actuală?
3.1 Sunt nevoile totale de finanțare ale
proiectului compatibile cu previziunile realiste
privind disponibilitatea resurselor financiare
din sector/sub-sector?
Principiul 3: Suportabilitatea și
3.2 În finanțarea proiectului este nevoie și de o
suportabilitatea financiară
co-finanțare de la bugetul de stat?
3.3 Există aranjamente credibile pentru a
acoperi durabil costurile de operare și
întreținere odată ce proiectul este finalizat?
4.1 Cât de avansată este pregătirea proiectului ?
4.2 Au fost definiți indicatorii adecvați de
performanță și progres ai proiectului ? Au fost
Principiul 4: Măsuri de punere în stabilite înțelegerile necesare privind
aplicare monitorizarea și evaluarea ?
4.3 A fost numit/identificat echipa de
management a proiectului, responsabilă cu
implementarea acestuia?

Autoritățile responsabile cu prioritizarea/selecția proiectului trebuie să se asigure

că sunt respectate toate criteriile minime obligatorii de mai sus, înainte de a pronunța o
hotărâre favorabilă de prioritizare/selecție. Ordonatorilor de credit responsabili cu
proiectele semnificative și cu proiectele medii de risc ridicat li se solicită să depună pentru
selecție numai acele proiecte care întrunesc criteriile de pregătire și obțin un scor minim
stabilit de legislația în vigoare, repartizate pe criterii și scoruri minime obligatorii.
OPC trebuie să prezinte Ministerului Finanțelor Publice hotărârea oficială de
prioritizare/selecție, care include lista prioritizată a proiectelor și dovada scorului
obținut. Mai trebuie prezentate orice alte documente justificative, precum și Studiul de
Fezabilitate. Acest lucru ar trebui să se întâmple în același timp cu sau chiar înainte de a
înainta Ministerului Finanțelor Publice proiectul de hotărâre a Guvernului privind
aprobarea indicatorilor tehnico-economici pentru proiectul semnificativ respectiv.

42
4.2.3. Evaluarea de către MFP a criteriilor de pregătire privind bugetarea
noilor proiecte semnificative

În cazul proiectelor semnificative și al proiectelor medii de risc ridicat, Unitatea de

Evaluare a Investițiilor Publice (UEIP) din cadrul Ministerului Finanțelor Publice se va
ocupa cu revizuirea documentației depuse și va ajunge la o hotărâre independentă cu
privire la validitatea gradului de pregătire și a hotărârii privind prioritizarea/selecția. În
baza modalităților de notare UEIP va revizui scorurile înaintate de ordonatorii de credit,
prin:
- Evaluarea/verificarea acurateței fiecărui scor acordat în comparație cu rezultatele
Studiului de Fezabilitate și a altor informații/date
- Verificarea acurateței scorurilor prin realizarea unei comparații cu celelalte
proiecte depuse.
În baza evaluărilor și a comparațiilor dintre scoruri, UEIP va propune conducerii
Ministerului una dintre următoarele variante: fie să accepte sau să respingă proiectele
aflate pe lista de proiecte prioritare, fie să solicite o re-transmitere a unei variante
îmbunătățite pe partea de analiză care a stat la baza hotărârii de prioritizare/selecție. În
caz de respingere, Ministerul Finanțelor Publice trebuie să își justifice alegerea. În situația
în care se solicită re-transmiterea unei variante îmbunătățite Ministerul Finanțelor
Publice este obligat să ofere îndrumare și să specifice unde sunt necesare informații
suplimentare. Nu este permisă re-transmiterea proiectele respinse, decât după o perioadă
de timp rezonabilă și numai dacă se poate face dovada unei schimbări majore în condițiile
care stau la baza acestor proiecte.

4.2.4. Sincronizarea prioritizării/selecției proiectului în raport cu pregătirea

Bugetului de Stat

Prioritizarea/Selecția proiectelor semnificative trebuie să se realizeze până la

anumite date cheie conform calendarului de elaborare a bugetului, astfel încât concluziile
acestui proces să ofer informații relevante privitoare la deciziile bugetare. Conform
legislației în vigoare, până la data de 31 mai a fiecărui an Ministerul Finanțelor Publice
furnizează Guvernului rezultatele exercițiului de prioritizare. Pentru a putea respecta
termenele impuse, OPC trebuie să trimită lista de priorități către Ministerul Finanțelor
Publice până la data de 15 aprilie a fiecărui an.
Exercițiul de prioritizare este menit să furnizeze informații pentru a ajuta la
alocarea limitelor de cheltuieli, ca parte a formulării Strategiei fiscal-bugetare și a scrisorii
"cadru" asociate de către Ministerul Finanțelor Publice. Prioritizarea este numai
indicativă din moment ce informațiile necesare în vederea evaluării criteriilor care fac
referire la principiul suportabilității și sustenabilității nu au fost încă confirmate. Cu toate
acestea, sunt disponibile informațiile referitoare la cadrul bugetar al anului anterior și
care oferă detalii suficiente pentru o notare și o prioritizare indicative. La momentul
prioritizării, este posibil ca Ministerul Finanțelor Publice, în discuțiile cu ordonatorii de
credite, poate identifica proiecte semnificative care să fi obținut punctaj maxim la toate
criteriile cu excepția suportabilității bugetare (Criteriul 3.1 din Tabelul 2 de mai sus). În
aceste situații, Ministerul Finanțelor Publice ar putea lua în calcul realocarea spațiului
fiscal disponibil între OPC pentru a cuprinde și aceste proiecte. Este necesar ca realocările
de acest tip să se încadreze în plafoanele de cheltuieli publice și să respecte finanțarea
prioritară a proiectelor aflate în curs.

43
 Deciziile de alocări bugetare cu privire la finanțarea noilor proiecte este influențată
de o mulțime de factori: strategiile prioritare ale Guvernului; angajamentele de cheltuieli
necesare implementări eficiente a proiectelor de investiții în curs; disponibilitatea
spațiului fiscal pe termen mediu comparat cu profilul de cheltuieli al proiectelor de
investiții semnificative; implementarea și gradul de pregătire a proiectelor; balanța
cheltuielilor inter-sectoriale și profilul general de risc al programului de investiții publice
ca întreg. Prin urmare, rezultatele exercițiului de prioritizare/selecție vor fi un element al
acestui mediu complex de luare a deciziilor și în consecință, nu sunt obligatorii.

4.3. Alocarea bugetului pentru proiect

4.3.1. Solicitarea finanțării de la Bugetul de Stat în cazul proiectelor noi de

investiții

Ministerul Finanțelor Publice este însărcinat cu definirea formatului pentru cererile

de finanțare de la bugetul de stat a unor noi proiecte de investiții, inclusiv pentru cererile
de co-finanțare de la bugetul de stat, în cazul proiectelor finanțate din fonduri
nerambursabile. Formularul va putea fi utilizat pentru a solicita fondurile necesare
pregătirii proiectului, inclusiv cele necesare realizării Studiilor de Fezabilitate și a
proiectelor tehnice detaliate, dacă este cazul. În cazul proiectelor semnificative, pe lângă
formularul privitor la cerințele de natură financiară, mai trebuie completat un formular
care face rezumatul proiectului și care este prezentat în Anexa 4. Formularul privitor la
rezumatul proiectului este o declarație referitoare la rezultatele din Studiul de
Fezabilitate și din decizia de evaluare, precum și la statutul activităților de planificare
pregătitoare necesare înainte de începerea procesului de implementare. Totodată,
formularul oferă informații cu privire la aprobarea solicitată și la avizarea studiilor.

4.3.2. Estimarea cheltuielilor de capital de referință/de bază (baseline) și

prioritizarea noilor proiecte de investiții

În alocarea fondurilor de la bugetul de stat prima prioritate este acordată finalizării

proiectelor de investiții în curs. Ordonatorii de credite trebuie să țină cont de acest lucru
atunci când își pregătesc solicitările bugetare. Cerințele de finanțare pentru finalizarea
eficientă a proiectelor aflate în derulare – cheltuielile de capital de referință/de bază
(baseline) – trebuie estimate per total și mai apoi pentru fiecare proiect în parte, și
identificate separat în solicitările bugetare. Implementarea preconizată se desfășoară fără
probleme, costurile totale rămân neschimbate și sunt suficiente resurse financiare
prevăzute în bugetul de stat, atunci finanțarea va fi acordată automat la cerere pentru
continuarea acestor proiecte.
Conceptul de cheltuieli de capital de referință/de bază (baseline) este aplicat în
raport cu bugetarea creditelor anuale pentru cheltuieli. Cele mai multe proiecte de
investiții publice sunt implementate pe parcursul a mai mult de un an bugetar și creditele
anuale de cheltuieli trebuie să fie gestionate în contextul obligațiilor de finanțare
multianuale necesare pentru implementarea eficientă a oricărui proiect particular. Un
sistem multi-anual de credite de angajament asigură mecanismul corespunzător în acest
sens. Cheltuielile de capital de referință/de bază anuale se încadrează în limitele stabilite
prin creditele de angajament, însă realizarea efectivă a acestor angajamente se face prin
intermediul bugetului anual.

44
 Solicitările de finanțare pentru noile proiecte trebuie să fie consistente cu resursele
disponibile după acoperirea cerințelor de finanțare pentru proiectele în curs. Prin urmare,
ordonatorii de credite vor indica în cererile lor de finanțare și ordinea de prioritate, care
urmează a fi anexată la noile proiecte de investiții propuse. În măsura în care se poate,
aceasta ar trebui să reflecte rezultatul exercițiului prioritizare/selecție (prezentat mai
sus). În cazul în care există divergențe între exercițiul de prioritizare/selecție și
prioritățile de bugetare, acestea ar trebui să fie identificate și explicate în propunerile de
buget. În pofida posibilelor variații, proiectele care nu au obținut scorul minim obligatoriu
pentru gradul de pregătire în cadrul exercițiului de prioritizare/selecție nu trebuie
prezentate pentru finanțare bugetară.

4.3.3. Prioritizarea proiectelor și finanțarea bugetară a proiectelor în curs

Solicitările revizuite pentru proiectele în curs, efectuate pe baza rapoartelor de

progres actualizate privind implementarea, trebuie făcute de ordonatorii de credite. În
timpul pregătirii programului de investiții publice și a bugetului de stat, ordonatorii de
credite au obligația de a participa la discuții bilaterale cu Ministerul Finanțelor Publice în
ceea ce privește cheltuielile lor de capital, pentru proiecte în curs sau noi, de fiecare dată
când se consideră că este nevoie.
Pe baza solicitărilor de finanțare de la bugetul de stat a proiectelor de investiții în
curs, Ministerului Finanțelor Publice îi revine sarcina de a verifica și revizui informațiile
prezentate comparându-le cu informațiile financiare monitorizate în propria bază de date
pentru proiectele semnificative. Ulterior, Ministerul Finanțelor Publice stabilește
cheltuielile de capital de referință/de bază (baseline) pentru următorul an bugetar,
precum și pentru ceilalți trei ani din Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM). Acolo
unde este cazul, Ministerul Finanțelor Publice actualizează cheltuielile de capital de
referință/de bază (baseline) în baza solicitărilor bugetare actualizate ale ordonatorilor de
credite.
Până la data de 1martie Ministerul Finanțelor Publice are obligația de a emite
plafoanele preliminare pentru cheltuielile de investiții care pot fi suportate de stat atât pe
parcursul următorului an bugetar, cât și pe parcursul celorlalți trei ani din CCTM. În
stabilirea acestor limite, Ministerul Finanțelor Publice are în vedere următoarele:
- plafoanele cheltuielilor agregate care decurg din cadrul macro-fiscal pe termen
mediu;
- cererile de finanțare a cheltuielilor curente care se încadrează în plafoanele pentru
aceste tipuri de cheltuieli;
- cheltuielile de capital de referință/de bază preliminare care au la bază proiectele
în curs.
Până la data de 1 august, Ministerul Finanțelor Publice este obligat să emită
plafoanele finale pentru cheltuielile de investiție suportate de către stat, atât pentru anul
bugetar următor, cât și pentru ceilalți trei ani din CCTM. În stabilirea acestor plafoane
Ministerul Finanțelor Publice are în vedere următoarele aspecte:
- orice revizuiri cu privire la limitele cheltuielilor agregate care decurg din cadrul
macro-fiscal actualizat pe termen mediu;
- orice revizuiri ale cererilor de finanțare pentru cheltuielile curente;
- cheltuielile de capitalul de referință/de bază actualizat;
- programul preliminar de investiții de stat aprobat în cadrul ședinței de cabinet.
45
4.3.4. Bugetarea proiectelor de investiții printr-un sistem de credite de
angajamente multi-anuale

Procesul de bugetare a investițiilor publice în România a fost asaltat de o puternică

tendință de a crea un portofoliu excesiv de proiecte în curs, ceea ce s-a concretizat într-o
finanțare neadecvată și nesigură și care a condus la o implementare ineficientă a acestora.
Pentru a contracara acest lucru, procesul de elaborare al bugetului trebuie să impună o
constrângere în ceea ce privește aprobarea finanțării proiectelor noi, astfel încât să se
asigure că numărul de proiecte aprobate nu este mai mare decât ceea ce bugetul poate
finanța în mod adecvat astfel încât proiectele să fie finalizate la timp și în mod eficient.
Acest lucru poate fi obținut printr-un sistem obligatoriu de credite de angajament multi-
anuale.
În cadrul acestui sistem, pentru fiecare proiect de investiție se realizează un credit
de angajament multianual inițial, egal cu costul total aprobat al proiectului. Se vor trage
sume din acest credit de fiecare dată când se încheie un contract de construcție/achiziție,
în cadrul proiectului. Dacă există sold neutilizat din creditul multianual, acesta se
reportează pentru anii următori, astfel încât să poată fi utilizat în momentul în care alte
contracte sunt încheiate. Creditul de angajament multianual aferent unui anumit proiect
de investiție urmează a fi rezervat doar pentru proiectul respectiv și nu poate fi folosit
pentru alte proiecte (cu excepția unor situații limitate, menționate în acest ghid). Valoarea
totală a creditelor de angajament multianuale pentru proiecte de investiții la nivelul
guvernului este limitată la anvelopa de care dispune guvernul pentru cheltuieli de
investiții.
Acest sistem va funcționa numai dacă se realizează o raționalizare amănunțită a
actualului portofoliu excedentar de proiecte, conform suportabilității, ceea ce ar duce la
anularea definitivă a unora, conservarea pentru o eventuală finalizare viitoare sau
prioritizarea pentru finalizarea cât mai rapidă. a ajunge cât mai repede la final.
O altă condiție pentru adoptarea unui sistem de credite de angajament multianuale
este introducerea unui cadru multianual bugetar și de cheltuieli credibil, în care sunt
definite limite de cheltuieli agregate și plafoane privind cheltuielile OP. Fără un astfel de
cadru este greu de stabilit limite realiste pentru valoarea totală a creditelor de angajament
multianuale și alocarea acesteia între ordonatorii de credit.
Principiile cu privire la creditele de angajament multianuale pot fi aplicate tuturor
proiectelor de investiții publice care sunt în derulare, definite ca proiecte care au primit
aprobarea de finanțare din partea guvernului, dar care nu au fost încă finalizate și care nu
au fost încă anulate oficial printr-o hotărâre de guvern.
Următoarele definiții specifice sunt importante pentru aplicarea sistemului de
credite de angajament multianuale:
Costul total al proiectului (CTP) pentru fiecare proiect de investiții publice
reprezintă o estimare realistă a costului total multianual de construcție sau achiziție al
activului(elor) inclus(e) în proiectul finalizat sau într-un segment util aprobat al
proiectului finalizat.
Contribuția guvernului (CG) la CTP reprezintă suma din costul total al unui proiect
de investiții publice care nu va fi acoperită de Uniunea Europeană sau de terți (e.g.,
contribuțiile beneficiarilor), ci va trebui finanțată de la bugetul de stat.
În orice etapă din faza de construcției/achiziției a unui proiect de investiții publice,
suma contractată a CTP este suma CTP care face obiectul unor angajamente contractuale

46
ferme, încheiate până la momentul respectiv. CG din suma contractată din CTP reprezintă
acea parte din suma contractată care nu va fi finanțată de Uniunea Europeană sau de alți
terți.
În orice etapă din faza de construcției/achiziției a unui proiect de investiții publice,
suma necontractată din CTP, în cazul în care există, reprezintă acea parte a CTP pentru
care nu există încă obligații contractuale. De fiecare dată când se încheie noi contracte,
suma necontractată din CTP se reduce în consecință.
o Notă: Suma necontractată din CTP este egală cu CTP aprobat minus suma
contractată din CTP. Așadar, la momentul aprobării inițiale a proiectului,
înainte de semnarea contractelor, suma necontractată din CTP este, prin
definiție, egală cu CTP.
Contribuția guvernului (CG) la suma necontractată din CTP reprezintă acea parte din
CTP pentru care nu există încă obligații contractuale și care nu va beneficia de finanțare
de la Uniunea Europeană sau de la alți terți.
Credite de angajamente multianuale pentru proiectele de investiții publice
Pentru fiecare proiect de investiții publice în derulare, OP va trebui să păstreze în
creditele sale bugetare pentru orice an un credit de angajament pentru acel proiect,
echivalent cu CG din suma necontractată a CTP de la începutul acelui an.
o Nota 1: Prin urmare, creditul de angajament păstrat de OP pentru un proiect, în
orice an, va fi echivalent cu CG din angajamentele contractuale care vor
trebui încheiate pe restul perioadei până la finalizarea proiectului,
indiferent dacă acele angajamente contractuale sunt încheiate în timpul
anului sau în anii următori. Aceasta înseamnă că în anul financiar în care
are loc aprobarea bugetară a unui proiect de investiții publice, OP trebuie
să păstreze un credit de angajament pentru acel proiect, echivalent cu CG
ce corespunde întregului CTP aprobat. În anii următori, valoarea
creditului de angajament pentru proiect este redusă, pe măsură ce se
încheie contracte. Cu alte cuvinte, creditul de angajament inițial care
acoperă CG din CTP este folosit progresiv de OP, pe măsură ce și când
sunt semnate contractele.
o Nota 2: Dacă un contract încheiat pentru un anumit proiect de investiții publice
este anulat, indiferent de motiv, suma reprezentată de CG pentru acel
contract va fi recreditată la creditul de angajament păstrat de OP pentru
acel proiect.
OP nu vor fi obligați să păstreze credite de angajamente pentru a acoperi pre-
finanțarea ce reprezintă contribuția UE (sau altă finanțare externă aprobată) la costurile
proiectelor de investiții publice - i.e., finanțarea în avans, de la bugetul de stat, a unor sume
care vor fi ulterior rambursate de UE sau din alte surse externe. Bugetul va furniza credite
în numerar numai pentru a acoperi pre-finanțarea.
În urma aprobării bugetare a unui proiect de investiții publice, guvernul va acorda
un credit de angajament inițial pentru acel proiect, echivalent cu CG din CTP aprobat.
Guvernul va aproba automat reportarea, de la un an la anul următor, a soldului
nefolosit din creditul de angajament, pentru fiecare proiect de investiții publice care este
în derulare.
o Nota 1: Aceasta înseamnă că diferența dintre creditul de angajament pentru
proiectul A în bugetul anului n și CG pentru noile contracte încheiate

47
 pentru proiectul A în timpul anului n îi va fi automat acordată OP
respectiv, sub formă de credit de angajament pentru proiectul A în
bugetul anului n+1.
Creditul de angajament pe care un OP este obligat să îl rezerve pentru fiecare
proiect poate fi modificat, în afară de încheierea unor angajamente contractuale, doar
prin:
(i) anularea oficială a proiectului;
(ii) modificarea oficială a CTP aprobat pentru proiect, conform acestor ghiduri (a se
vedea mai jos); sau
(iii) anularea aprobării proiectului și a creditului de angajament din cauza
neîncheierii contractelor (a se vedea următorul punct).
Dacă pentru un nou proiect de investiții publice aprobat nu se semnează niciun
contract în primul an financiar în care proiectului îi este alocată finanțare bugetară,
aprobarea proiectului va fi anulată automat și creditul de angajament respectiv anulat,
dacă OP nu obține aprobarea Ministerului Finanțelor Publice pentru prelungirea
aprobării proiectului și a creditului de angajament, pe baza unei explicații satisfăcătoare
a motivelor pentru care procesul de contractare încă nu a fost realizat.
o Nota 1: Această prevedere are scopul de a descuraja ordonatorii de credite de la a
obține aprobare pentru proiecte cu care apoi nu mai continuă. Însă este
cunoscut faptul că pentru anumite proiecte – în special proiectele mari –
există motive legitime pentru care procesul de contractare nu poate fi
finalizat în exercițiul financiar inițial. În aceste cazuri, Ministerul
Finanțelor Publice va aproba prelungirea aprobării proiectului și a
creditului de angajament.
Limite pentru creditele de angajamente multianuale agregate ale proiectelor
de investiții publice
Valoarea agregată a creditelor de angajamente multianuale pentru proiectele de
investiții publice alocată în bugetul anual pentru toți ordonatorii de credite va fi limitată
de guvern la o sumă ce respectă anvelopa de resurse pe termen mediu disponibilă pentru
cheltuieli de investiții, așa cum reiese din CCTM. Ministerul Finanțelor Publice elaborează
o metodologie adecvată pentru aplicarea acestui principiu.
Costul total aprobat al proiectului
Pentru fiecare proiect de investiții publice aprobat de guvern conform proceselor
definite în legislația specifică (sau orice alt act normativ sau reglementare aplicabilă la
momentul respectiv), Guvernul va autoriza, la momentul aprobării proiectului, un cost
total aprobat al proiectului.
CTP este costul multianual total previzionat pentru construirea sau achiziția
bunurilor/bunului din proiectul finalizat, cu excepția cazului în care Guvernul aprobă
costul previzionat al acelui segment al proiectului.
o Nota 1: Un segment util al proiectului este o componentă a proiectului care, când
este finalizată, va genera servicii semnificative sau alte beneficii, chiar
dacă nu se avansează cu celelalte segmente. Aprobarea dată de Guvern
pentru finanțarea unui segment util al unui proiect complet se va baza pe
evaluarea beneficiilor generate de acesta, dacă ele justifică costurile.
Aprobarea dată de Guvern pentru un segment util al unui proiect complet
nu implică și aprobarea segmentelor ulterioare, care vor face obiectul
48
 unor noi solicitări de aprobare a proiectelor formulate de ministerul de
resort relevant.
CTP aprobat trebuie să includă și o sumă care să acopere orice eventuală
despăgubire pe care Guvernul va fi obligat contractual să o plătească în cazul în care
decide să rezilieze unilateral contractul.
CTP aprobat ale unui proiect poate fi majorat în timpul construcției/achiziției
proiectului numai prin:
(i) aplicarea prevederilor de ajustare în funcție de inflație, aprobate de guvern la
momentul în care a fost aprobat inițial proiectul, sau
(ii) o hotărâre de Guvernului oficială, pentru a majora CTP aprobat.
Prevederile privind ajustarea la inflație, pentru majorarea CTP aprobat, prevăd
doar ajustarea costurilor proiectului, în funcție de modul în care se modifică indicii de
costuri. Acestea nu acoperă alte majorări ale costurilor proiectului (care vor fi acoperite
în CTP aprobat inițial prin intermediul unei sume de rezervă a proiectului, limitată
cantitativ).
Cererile de aprobare a majorării CTP aprobat, dincolo de cele permise ca ajustare la
inflație (dacă există), vor fi trimise de OP relevant Ministerului Finanțelor Publice
respectând o procedură, și trebuie susținute cu informații, așa cum este prevăzut în
reglementări separate.
Acolo unde este posibil, ordonatorii principali sunt încurajați să transmită
solicitările de aprobare a majorării CTP aprobat pentru anumite proiecte specifice,
împreună cu propuneri de contracarare, prin reducerea CTP aprobat al altor proiecte
(vezi următorul punct).
o Nota 1: Demonstrarea capacității de a compensa majorarea costurilor unor
proiecte cu economiile de la alte proiecte va crește șansele de a obține
aprobarea Guvernului pentru majorarea costului proiectului.
CTP aprobat poate fi redus cu aprobarea Ministerului Finanțelor Publice dacă, în
cursul construcției/achiziției proiectului, s-au făcut economii ce pot fi demonstrate.
o Nota 1:Realizarea unor economii ce pot fi demonstrate înseamnă, de exemplu, că
unele contracte au fost semnate pentru sume care sunt semnificativ mai
mici decât cele estimate în calculul inițial al CTP, și nu există motive să se
creadă că aceste economii contractuale vor fi compensate de costuri mai
mari decât cele așteptate, în fazele ulterioare ale construcției/achiziției.

4.3.5. Selecția și bugetarea pentru proiectele de parteneriat public privat (PPP)

În ceea ce privește proiectele în PPP, acestea trebuie să fie prioritizate/selecționate

și bugetate urmând același proces ca și cele care urmează metodele tradiționale de
achiziții, astfel încât să existe „condiții egale pentru toată lumea”. Doar pentru că, pe viitor,
proiectele în PPP vor fi finanțate de către utilizatori sau de contribuabili, și nu din
viitoarele bugete de stat, nu trebuie folosit ca drept motiv pentru a permite proiectelor în
PPP cu valoare socială mai redusă să fie selectate și implementate – sau, mai curând, să
permită proiectelor supradimensionate să fie implementate ca PPP, în loc să se forțeze
optimizarea dimensiunii și ariei de cuprindere a acestora, în timpul procesului de
„competiție” pe care prioritizarea ar trebui să îl introducă. Procedeele de selecție și de
bugetare descrise anterior se aplică, prin urmare, și în cazul proiectelor în PPP, deși se va
acorda o atenție sporită riscului financiar și sustenabilității.
49
 Prioritizarea trebuie să includă și verificarea sustenabilității financiare, i.e.,
capacitatea de a finanța proiectul în timp, fără provocări majore pentru sustenabilitatea
finanțelor publice. Se află în joc nu numai suportabilitatea pe termen scurt a proiectului,
ci și capacitatea de a gestiona riscul fiscal cumulativ suportat de către guvern. Trebuie
menționat că și proiectele în PPP finanțate integral de către utilizatori ar putea implica
responsabilități bugetare și că „portofoliul” proiectelor de PPP ar putea include contracte
cu riscuri corelate, de exemplu atunci când guvernul oferă garanții la cerere sau își asumă
riscul asociat schimbului valutar sau inclusiv atunci când guvernul nu asigură niciun fel
de garanții, însă succesul proiectelor depinde în mare măsură de o creștere importantă,
înregistrată pe perioada mai multor ani. Astfel, este important ca toate riscurile bugetare
relevante, inclusiv obligațiile contingente explicite și implicite, să fie evaluate corect și să
se țină cont de ele, în fazele de selecție și bugetare, chiar dacă nu există o alocare a
cheltuielilor.

50
 5. SURSE DE FINANȚARE A PROIECTELOR DE INVESTIȚII ÎN
INSTITUȚIILE PUBLICE DIN ROMÂNIA

Problema cea mai importantă a unei autorități sau instituții publice (ordonator de
credite), este aceea de a asigura sursele privind finanțarea investițiilor publice. Pentru a
putea realiza un obiectiv de investiții este necesar ca, după întocmirea documentației
tehnico-economice, obținerea avizelor prevăzute de legislația în vigoare și aprobarea
indicatorilor tehnico-economici, pentru a putea fi introdusă în programele de investiții, să
fie asigurate fondurile pentru execuția lucrărilor.
În acest sens beneficiarul unui obiectiv de investiții (ordonatorul de credite) poate
utiliza mai multe posibilități de asigurare a resurselor financiare necesare realizării
scopului propus.
Dintre acestea amintim:
- bugetul propriu;
- alocații de la bugetul de stat;
- credite;
- concesionarea;
- parteneriatul public privat;
- programe de finanțare sau cofinanțare externă.

5.1. Bugetul propriu

Prima posibilitate, al cărui acces este cel mai facil, îl constituie bugetul propriu, de
care dispune, după aprobare și din care poate să-și asigure fondurile necesare pentru
realizarea lucrărilor la obiectivele de investiții pe care dorește să le realizeze. Această
posibilitate este de obicei insuficientă, fondurile care constituie bugetul propriu nu
acoperă nici cheltuielile necesare funcționării aparatului propriu pentru cea mai mare
parte dintre ordonatorii de credite, în special pentru cei din mediul rural, unde de cele
mai multe ori este necesară intervenția bugetului de stat.
Sigur există și excepții, care sunt în număr foarte mic și care confirmă regula, acele
comune care au pe teritoriul lor unități puternice din punct de vedere economic, care își
asigură, din cota parte care le rămâne la dispoziție din taxele și impozitele respective,
fondurile necesare pentru realizarea anumitor lucrări de investiții.
Sau, există ordonatori de credite, care prin activitatea pe care o desfășoară, își
asigură din veniturile proprii necesarul pentru asigurarea fondurilor pentru realizarea
investițiilor.

5.2. Alocațiile de la bugetul de stat

O altă posibilitate care stă la dispoziția beneficiarilor (ordonatorilor de credite) este

accesul la alocațiile de la bugetul de stat. În acest sens se realizează anumite programe de
investiții, prin care statul asigură realizarea anumitor lucrări în domeniile pe care le
consideră cele mai deficitare (pietruirea drumurilor, alimentări cu apă, amenajări de

51
maluri etc). Tot aici intră și acele sume care se alocă de la rezerva bugetară în scopul
finalizării anumitor lucrări în derulare, când prin Hotărâre a Guvernului se alocă o
anumită sumă pentru o anumită lucrare care nu poate fi folosită decât pentru realizarea
scopului pentru care a fost acordată.

5.3. Accesarea de credite

O posibilitate pe care o au la dispoziție ordonatorii de credite pentru a asigura

finanțarea investițiilor este accesarea de credite. Accesarea de credite are câteva aspecte
de luat în seamă. Această posibilitate nu este la îndemâna oricărui ordonator de credite.
Sigur că oricine acordă un credit solicită anumite garanții prin care să se asigure ca el își
va recupera banii și nu numai banii și un anume profit dinainte stabilit. Acest lucru este
valabil atât pentru creditorii interni cât și pentru cei externi. Cum, în general, forța
creditorilor interni este mai mică, în această situație și condițiile în care aceștia acordă
creditele sunt mult mai dure, din punct de vedere financiar.
Când este vorba de creditori externi, de obicei se solicită anumite nivele de
garantare a recuperării sumelor respective, de obicei solicitându-se garantarea de către
stat a creditelor respective. Nu este exclusă nici garantarea cu mijloace proprii a
ordonatorului respectiv de credite, dar așa cum situația economică nu conferă un anume
gen de stabilitate sigur că și în aceste situații creditorii sunt cu mult mai greu de accesat
și aceasta în special prin solicitările ce doresc a le fi îndeplinite.

5.4. Concesionare a anumitor lucrări de investiții

Odată cu apariția legii privind regimul concesiunilor cât și prin aprobarea s-a creat
baza legală și s-au dezvoltat posibilitățile de concesionare a anumitor lucrări de investiții.
Sigur trebuie să cunoaștem ce se poate concesiona și cum se poate realiza acest
lucru.
Legislația din țara noastră are ca obiect reglementarea și organizarea regimului de
concesionare pentru:
a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, județului, orașului sau
comunei;
b) activitățile și serviciile publice de interes național sau local.
Concesionarea se face în baza unui contract prin care o persoană numită concedent,
transmite pentru o perioadă determinată de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numită
concesionar, care acționează pe riscul și pe răspunderea sa, dreptul și obligația de
exploatare a unui bun, a unei activități sau a unui serviciu public, în schimbul unei
redevențe.
Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condițiile legii, ele pot fi date în
administrare regiilor autonome ori instituțiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate.
Pot face obiectul unei concesiuni bunurile, activitățile sau serviciile publice din
următoarele domenii:
a. transporturile publice;

52
 b. autostrăzile, podurile și tunelurile rutiere cu taxă de trecere;
c. infrastructurile rutiere, feroviare, portuare și aeroportuare civile;
d. construcția de hidrocentrale și exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate în
conservare;
e. serviciile poștale;
f. spectrul de frecvențe și rețelele de transport și de distribuție pentru
telecomunicații;
g. activitățile economice legate de cursurile de ape naturale și artificiale, lucrările de
gospodărire a apelor aferente acestora;
h. stațiile și instalațiile de măsurători hidrologice, meteorologice și de calitate a
apelor și amenajările piscicole;
i. terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile și zonele libere;
j. rețelele de transport și de distribuție a energiei electrice și termice ;
k. rețelele de transport prin conducte și de distribuție a petrolului și gazelor
combustibile;
l. rețelele de transport și de distribuție publică a apei potabile;
m. exploatarea zăcămintelor minerale și a substanțelor solide și fluide;
n. exploatarea surselor termale;
o. resursele naturale ale zonei economice maritime și ale platoului continental;
p. bazele sportive, locurile de recreere, instituțiile profesioniste de spectacole;
q. unitățile medico-sanitare, secțiile sau laboratoarele din structura acestora,
precum și serviciile medicale auxiliare;
r. activitățile economice legate de punerea în valoare a monumentelor și siturilor
istorice;
s. colectarea, depozitarea și valorificarea deșeurilor;
t. orice alte bunuri, activități sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi
organice speciale.
Nu pot face obiectul concesiunii bunurile, activitățile sau serviciile publice în
privința cărora nu există autorități de reglementare, ale căror avize sunt obligatorii în
ceea ce privește prețurile sau tarifele practicate de concesionari.
Guvernul, consiliile județene sau locale pot aproba prin hotărâre concesionarea
altor bunuri, activități sau servicii aparținând proprietății private a statului, altele decât
cele enumerate mai sus.
Redevența obținută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele
locale, după caz.
Modul de calcul și modul de plată a redevenței se stabilesc de către ministerele de
resort ori de către autoritățile administrației publice locale, după caz.
Au calitatea de concedent, în numele statului, județului, orașului sau comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administrației publice centrale,
pentru bunurile proprietate publică sau privată a statului ori pentru activitățile și
serviciile publice de interes național;

53
 b) consiliile județene, consiliile locale sau instituțiile publice de interes local, pentru
bunurile proprietate publică ori privată a județului, orașului sau comunei ori pentru
activitățile și serviciile publice de interes local.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică de
drept privat, română ori străină.
Inițiativa concesionării o poate avea concedentul sau orice investitor interesat.
Inițierea concesionării are la bază un studiu de oportunitate, efectuat, în prealabil, de
către concedent, care va cuprinde, în principal, următoarele elemente:
a. descrierea bunului, a activității sau a serviciului public care urmează să fie
concesionat;
b. motivele de ordin economic, financiar, social și de mediu, care justifică acordarea
concesiunii;
c. investițiile necesare pentru modernizare sau extindere;
d. nivelul minim al redevenței;
e. modalitatea de acordare a concesiunii avută în vedere; dacă se recurge la
procedura licitației publice deschise cu preselecție sau la procedura de negociere directă,
trebuie motivată această opțiune;
f. durata estimată a concesiunii;
g. termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
h. avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale și al
Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura
sistemului național de apărare, după caz.
Concesionarea unor bunuri proprietate publică ori privată a Statului, a unor
activități sau a unor servicii publice se aprobă pe baza caietului de sarcini al concesiunii,
prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, orășenesc sau comunal după caz.
La primirea propunerii de concesionare, formulată de un investitor interesat,
concedentul este obligat să procedeze la întocmirea Studiului de oportunitate într-un
termen de 30 de zile, în cazul în care părțile nu convin asupra unui alt termen, în scopul
luării unei decizii privind concesionarea.
In cazul în care concedentul și concesionarul convin ca studiul de oportunitate să fie
redactat de o firmă de consultanță independentă, costul acestuia va fi suportat de către
concesionar.
Concesionarea unui bun, a unei activități sau a unui serviciu public se realizează prin
licitație publică sau prin negociere directă, conform prevederilor legale.

5.5. Parteneriatul public-privat

O posibilitate ceva mai recent legiferată este aceea a parteneriatului public-privat,

care dă posibilitatea beneficiarilor de a realiza împreună cu investitori privați anumite
obiective de investiții. Tema parteneriatului public privat a fost tratată și în capitolele
anterioare.
Acest domeniu este reglementat de acte normative cu prevederi ce au ca obiect
reglementarea proiectării, finanțării, construcției, exploatării, întreținerii și transferului
oricărui bun public pe baza parteneriatului public-privat.
54
 Pentru a înțelege acest mecanism, la început este bine să definim anumiți termeni,
după cum urmează:
a. bun public - un bun care aparține domeniului public al statului sau al unităților
administrativ-teritoriale, astfel cum este definit în legislația privind proprietatea publică
și regimul juridic al acesteia sau un bun privat al statului;
b. proiect public-privat - proiectul care se realizează în întregime sau în majoritate
cu resurse financiare proprii ori atrase de către investitor, pe baza unui model de
parteneriat public-privat, în urma căruia va rezulta un bun public; bunul public poate fi
realizat și prin intermediul unei companii de proiect;
c. investitor privat - orice persoană juridică sau o asociație de persoane juridice,
română sau străină, care este dispusă să întreprindă una sau mai multe dintre etapele de
pregătire, finanțare, construcție sau exploatare a unui bun public pe cont propriu și în
baza principiilor comerciale;
d. companie de proiect - societate comercială rezidentă în România, constituită de
investitorul privat și autoritatea publică prin unitățile aflate în subordinea sau sub
autoritatea acesteia, funcționând în baza legii, având drept unic scop proiectarea,
finanțarea, construcția, exploatarea, întreținerea și transferul bunului public rezultat în
baza unui proiect de parteneriat public-privat;
e. contract de parteneriat public-privat sau contract de proiect - actul juridic care
statuează drepturile și obligațiile autorității publice și ale investitorului pentru întreaga
perioadă de funcționare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multe
dintre etapele de pregătire, finanțare, construcție sau exploatare a unui bun public, pe o
durată de timp determinată;
f. tarif de utilizare - suma plătită de fiecare utilizator de bun public pentru accesul la
acel bun public și la serviciile oferite de compania de proiect;
g .autoritate publică centrală - Guvernul României, reprezentat de unul ori mai multe
ministere, direct sau prin unitățile aflate în subordinea, respectiv sub autoritatea acestora,
autorități sau instituții publice, responsabile pentru proiectele de parteneriat public-
privat de interes național;
h. autoritatea administrației publice locale - organismul de decizie publică constituit
și funcționând, după caz, la nivelul județului, municipiului, orașului sau comunei,
responsabil pentru proiectele public-private de interes local. Termenii "autoritate publică
centrală" și "autoritate publică locală" se utilizează sub denumirea comună de autoritate
publică și acesta se interpretează potrivit competențelor legale și tipului bunului public;
i. document atașat scrisorii de intenție - documentul depus de investitori împreună
cu scrisoarea de intenție; documentul atașat scrisorii de intenție cuprinde toate
informațiile și documentele solicitate de autoritatea publică prin anunțul de intenție, care
atestă eligibilitatea și capacitatea investitorului de a realiza proiectul.
j. acord de proiect - actul juridic încheiat între autoritatea publică și investitor în
vederea definirii parteneriatului dintre părți pe durata pregătirii unui proiect public-
privat.
Pentru inițierea proiectului public-privat inițiatorul întocmește un studiu ce
prefezabilitate.
Inițiativa unui proiect public-privat aparține autorității publice.
Costurile generate de realizarea studiului de prefezabilitate cad în sarcina
inițiatorului.
55
 Autoritatea publică este obligată să publice în Monitorul Oficial al României intenția
de inițiere a unui proiect în condiții de parteneriat public-privat.
În termenul specificat de la data publicării intenției de inițiere a unui proiect de
parteneriat public-privat autoritatea publică primește scrisori de intenție din partea
investitorilor interesați.
Autoritatea publică va selecționa cele mai bune oferte exprimate în termeni tehnici,
economici și financiari de către investitori.
În cazul în care nu au fost depuse scrisori de intenție în termenul prevăzut proiectul
poate fi reluat numai prin inițierea unei noi proceduri complete.
După încheierea selecției documentelor atașate și a scrisorilor de intenție
exprimate, autoritatea publică încheie câte un acord de proiect cu fiecare dintre
investitorii care îndeplinesc condițiile conținute în anunțul publicat.
Acordul de proiect trebuie să definească precis obligațiile și drepturile fiecărei părți,
precum și modalitățile de stingere reciprocă a obligațiilor. Forma și conținutul acordului
de proiect se stabilesc prin norme metodologice.
Pentru negocierea condițiilor de realizare a proiectului, pe baza clauzelor acordului
de proiect și a studiului de prefezabilitate, autoritatea publică numește prin ordin sau
decizie, după caz, una sau mai multe comisii de specialiști care să analizeze toate aspectele
economice, financiare, tehnice și juridice ale proiectului.
În paralel cu analiza scrisorilor și a documentelor atașate depuse de investitori,
autoritatea publică elaborează studiul de fezabilitate a proiectului.
Studiul de fezabilitate este proprietatea exclusivă a autorității publice.
Comisia numită va prezenta autorității publice rezultatele negocierii condițiilor de
realizare a proiectului și propunerile de continuare a negocierii cu investitorii
selecționați, pe baza studiului de fezabilitate.
Pe baza conținutului studiului de fezabilitate și a rezultatelor negocierilor purtate,
autoritatea publică va continua negocierile cu investitorii, în urma acestei negocieri
autoritatea publică emite o decizie cuprinzând lista investitorilor, ierarhizați pe criteriul
celei mai bune oferte în termeni tehnico-economici și financiari.
Împotriva deciziei menționate mai sus orice investitor poate depune la autoritatea
publică o contestație scrisă. Autoritatea publică este obligată să analizeze toate
contestațiile depuse în termen și să transmită fiecărui contestatar un răspuns în scris, în
termenul legal.
La finalizarea procedurii de depunere și rezolvare a contestațiilor autoritatea
publică intră în negocierea finală a unui contract de proiect cu investitorul cel mai bine
clasat. În cazul în care negocierile cu primul clasat nu pot conduce la încheierea unui
contract de proiect, autoritatea publică va începe negocierile, pe rând, cu următorii
investitori selecționați, în ordinea înscrierii pe lista investitorilor selecționați, până la
obținerea unui rezultat favorabil.
Nefinalizarea unui contract de proiect cu nici unul dintre investitorii selecționați
obligă autoritatea publică la reluarea întregii proceduri.
În cazul în care părțile au decis continuarea proiectului, acestea vor proceda la
pregătirea și negocierea termenilor și clauzelor contractului de proiect.
Acordul părților privind crearea unei companii de proiect sau stabilirea unei alte
forme de asociere între părți se include în conținutul contractului de negociere.

56
 În vederea elaborării și negocierii contractului de proiect autoritatea publică
numește o comisie de negociere.
Contractul de parteneriat public-privat în formă negociată este supus spre aprobare
Guvernului sau autorității publice locale, potrivit competenței și atribuțiilor legale
aferente categoriei bunului public în cauză.
Autoritatea publică poate delega atribuțiile sale în negocierea, semnarea și
realizarea unui contract de parteneriat public-privat unităților aflate în subordinea sau
sub autoritatea sa.
La finalizarea contractului de proiect compania de proiect transferă, cu titlu gratuit,
bunul public autorității publice, în bună stare, exploatabil și liber de orice sarcină sau
obligație.
Proprietățile rezultate prin implementarea proiectului și terenurile ocupate de
proiect nu pot fi înstrăinate, ipotecate, gajate sau să se constituie în garanții pentru terți.
Delimitarea terenurilor, a culoarelor și a amplasamentelor necesare pentru
realizarea proiectelor de parteneriat public-privat se realizează în baza documentației de
urbanism și amenajare a teritoriului, aprobată potrivit legii, a studiilor de fezabilitate și a
proiectelor tehnice.
Pentru proiectele public-private de interes național terenurile aflate în proprietatea
privată a județului, municipiului, orașului sau comunei ori a persoanelor fizice sau juridice
se expropriază, potrivit dispozițiilor legale privind exproprierea pentru cauza de utilitate
publică și intră în proprietatea publică a statului.
Terenurile aflate în proprietatea privată a statului sau a unităților administrative
teritoriale pe care se execută proiecte de parteneriat public-privat, inclusiv cele destinate
amplasării instalațiilor, clădirilor și dotărilor aferente, și terenurile expropriate, în acest
sens, trec gratuit în administrarea investitorului sau a companiei de proiect, după caz, prin
hotărâre a Guvernului sau a autorității administrației publice locale, după caz.
Dreptul de uzufruct asupra instalațiilor, clădirilor, inclusiv a clădirilor nefinalizate,
precum și a dotărilor aferente proiectului de parteneriat public-privat. proprietate
privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, se poate transmite
investitorului sau companiei de proiect, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a
autorității publice locale. Bunurile prevăzute și/sau dreptul de uzufruct asupra acestora
pot constitui, pe perioada existenței acesteia, aport în natură, în cazul înființării unei
companii de proiect având acest scop.
Proiectelor de parteneriat public-privat le sunt aplicabile prevederile legale privind
promovarea investițiilor directe cu impact semnificativ în economie.
În cazul în care pentru finanțarea proiectelor de parteneriat public-privat intervin
fonduri rambursabile și nerambursabile provenite ca urmare a:
a) unui tratat sau a unui acord internațional ce vizează implementarea ori
exploatarea unui proiect, în comun cu unul sau mai mulți parteneri străini;
b) unui tratat, acord internațional sau a altor asemenea documente referitoare la
staționarea de trupe;
c) unor contracte de împrumut sau de finanțare încheiate de autoritatea publică cu
organisme financiare internaționale sau alți donatori/creditori, procedurilor pregătirii
proiectului, selecției investitorilor, negocierilor condițiilor de realizare a proiectului le
sunt aplicabile reglementările specifice ale acelor finanțatori.

57
 5.6. Programe finanțate parțial sau în totalitate de Uniunea Europeană

Din ce în ce mai multe fonduri pentru finanțarea investițiilor se pot obține prin
acceptarea participării la diverse programe finanțate parțial sau în totalitate de Uniunea
Europeană, care au ca scop aducerea infrastructurii din România la nivelul existent în
statele membre ale uniunii, având în vedere integrarea noastră în structurile europene.
Astfel de programe se derulează și cu credite acordate de Banca Mondială, așa cum
este de exemplu cel de reabilitare școli, infrastructură de sănătate sau cel privind
dezvoltarea infrastructurii rurale.
Pentru a accesa astfel de programe sau credite externe este necesar ca beneficiarii
să întocmească documentațiile tehnico-economice la nivel de studiu de fezabilitate care
să răspundă exigențelor precizate de fiecare program în parte, pentru ca la selecția care
se realizează să poată obține punctajul necesar acceptării de către inițiatorii acestora.

58
 6. PRINCIPII DE BAZĂ ALE ÎMPRUMUTURILOR ADMINISTRAȚIEI
PUBLICE. PREVEDERILE ÎMPRUMUTURILOR. GARANȚIILE
ÎMPRUMUTULUI LOCAL ȘI ANGAJAMENTELE

6.1. Principii de bază ale împrumuturilor administrației publice

Implementarea proiectelor de investiții ale administrațiilor publice depinde de

capacitatea acestora de a strânge fondurile necesare cumulând resursele proprii cu
finanțarea externă. Finanțarea datoriilor permite municipalităților să desfășoare mai
multe proiecte de infrastructură într-o perioadă de timp mai scurtă decât le-ar permite
finanțarea prin resurse proprii. Totuși, riscurile asociate împrumutului trebuie înțelese
pe deplin și documentate în funcție de posibilul impact asupra bugetului local pentru
perioada următoare. Astfel, înainte de a recurge la un împrumut, se recomandă ca fiecare
administrație publică să aibă o strategie de gestiune a datoriei și o politică scrisă a
împrumuturilor. Strategia de gestiune a datoriei are rolul de a menține administrația
locală tot timpul la un nivel corespunzător de îndatorare care (i) să nu dăuneze stabilității
financiare și (ii) să îi permită implementarea obiectivelor investiționale.

6.1.1. Condiții, probleme și provocări

Perspectiva îmbunătățirii utilității creditelor municipale și creșterea capacității

administrațiilor publice de a accesa și utiliza creditele (împrumuturi sau obligațiuni)ca
sursă suplimentară pentru investițiile publice de infrastructură a fost dezbătută pe larg în
sectorul public în ultimii ani în aproape toate țările. Cu toate acestea, piețele publice de
împrumut sunt în continuare în stare incipientă.
Fiecare efort de descentralizare fiscală include o agendă de reformă legislativă care
orientează permanenta îmbunătățire a cadrului național al politicilor publice. Aceste
cadre variază în funcție de țară în ceea ce privește înțelegerea acestora, dar și maturitatea
lor. În general, procesele de descentralizare fiscală din Europa de Sud-Est (ESE) au creat
oportunitatea administrațiilor publice de a utiliza diverse instrumente de împrumut
pentru a-și acoperi nevoile de finanțare a investițiilor publice.
Există probleme majore de politică publică ce privesc rolul piețelor de împrumut în
satisfacerea cerințelor de finanțare a infrastructurii municipale.
Principalul obstacol al utilizării creditului municipal a fost mai mult de partea
cererii, lipsa pregătirii administrației publice pentru împrumut. Mai mult, conform
legislației naționale pentru finanțarea municipală și împrumutul municipal,
administrațiilor publice le era interzis să împrumută până de curând. Pe partea ofertei, în
cadrul instituțiilor financiare, teoretic, erau disponibile fonduri de creditare a
administrațiilor publice. Totuși, (i) poziția financiară slabă a administrațiilor publice
însoțită de (ii) o experiență săracă a băncilor de a evalua bonitatea municipalităților a
restricționat dezvoltarea piețelor publice de credit.
Deși partea de ofertă a pieței de credite municipale din țările ESE pare că are
suficiente lichidități și capacitatea de a participa activ la tranzacții, partea de cerere a
pieței este în prezent limitată la municipalități mari cu o poziție financiară solidă. De
aceea, pentru a facilita dezvoltarea pieței creditelor municipale, programele de
descentralizare fiscală în desfășurare trebuie să consolideze capacitățile de finanțare ale
administrațiilor publice. Până în acest moment, elaborarea și aplicarea legislației
59
adecvate, construirea și sprijinirea capacității de management financiar la nivel local
prezintă o importanță deosebită pentru succesul procesului de descentralizare.
Legislația împrumuturilor municipale care vizează toate elementele cheie într-o
manieră internă consecventă ar contribui în mod substanțial la dezvoltarea piețelor de
credite municipale din această regiune. Cadrele existente în toate țările în cauză oferă într-
o anumită măsură principii clare și linii directoare pentru dezvoltarea pieței. Reguli clare
ale împrumutului, venituri stabile și alocarea cheltuielilor și transferuri alocate în mod
obiectiv trebuie să reprezinte principiile care guvernează cadrul legislativ al
împrumuturilor publice.
Există câteva diferențe importante între diversele instrumente de împrumut
utilizate în finanțarea proiectelor de investiții de capital ale administrației publice. Printre
cele mai populare sunt împrumuturile bancare și obligațiunile municipale. Există tot felul
de variante ale acestor instrumente care sunt cunoscute și utilizate în alte țări din Europa
Centrală și de Vest, SUA și Canada. Un cadru legal de bază poate și trebuie să se aplice
tuturor tipurilor de instrumente de împrumut.
O piață structurată în mod adecvat și competitivă a instrumentelor de împrumut
local poate ajuta la menținerea costurilor de capital la un nivel cât mai scăzut posibil
pentru debitorii municipali. Mai mult, disponibilitatea unei piețe publice de împrumut
ajută municipalitățile să aibă un rol mai important în selectarea și implementarea
investițiilor de capital.
Dezvoltarea unei piețe interne de împrumuturi pentru administrațiile publice este
condiționată de existența unui sistem de finanțe publice care atribuie puteri decizionale
importante, autonomie, responsabilități și resurse financiare corespunzătoare
administrațiilor publice.
Transparența și divulgarea reprezintă, de asemenea, elemente cheie de care
depinde dezvoltarea pieței publice de împrumut. Pentru a evalua bonitatea
administrațiilor publice, instituțiile de credit au nevoie de informații corespunzătoare,
exacte și imediate asupra performanțelor și condițiilor financiare ale administrațiilor
publice.
Instituțiile financiare internaționale (IFI) sunt reprezentate de Banca Mondială,
Banca Europeană de Investiții și Fondul Monetar Internațional care devin tot mai active
în regiune, îndeosebi în sectorul administrației publice. Mecanismele de ameliorare a
bonității și fondurile de garantare care se bazează pe sprijinul donatorilor sau a
creditorilor internaționali vor îmbunătăți în mod semnificativ accesul administrațiilor
publice la finanțarea externă.
Ca urmare a crizei financiare și economice, multe bănci comerciale au început să își
diversifice portofoliile de credit prin investiții în sectoare cu reziliență ridicată la
perioadele de scădere economică. În acest context, creditarea administrațiilor publice
devine tot mai atractivă pentru instituțiile financiare.
Înființarea fondurilor de dezvoltare finanțate de stat pentru investițiile regionale /
municipale poate reprezenta o altă soluție pentru sporirea surselor de finanțare externă
a administrațiilor publice. Fondurile Uniunii Europene (UE) - de preaderare, structurale
și de coeziune – pot și trebuie să fie intens folosite de către administrațiile publice din
regiune pentru finanțarea proiectelor de infrastructură de importanță regională.

60
6.1.2. Finanțarea elementelor de capital.
Venituri curente sau finanțare prin împrumut?

În ceea ce privește disponibilitatea resurselor pentru finanțarea investițiilor de

capital, cel mai important este să se ia în considerare toate alternativele financiare
posibile. Poate exista o gamă largă de surse, cum ar fi veniturile curente, subvenții de la
administrațiile centrale sau UE (sau alți donatori), investiții ale sectorului privat (PPP).
Împrumutul pe termen lung este doar o alternativă din multe.
Rareori, administrațiile publice dețin surplus de numerar suficient pentru a acoperi
costul proiectelor mari de capital. Acestea pot fie finanța proiecte de capital din alte
resurse, prin realizarea de economii în bugetul lor de cont curent ”Pay-as-you-go”
(achitarea cheltuielilor de investiții din venituri curente) fie prin accesarea pieței
creditelor ”Pay-as-you-use” (plata la utilizare ).
Împrumutul permite entității publice să dezvolte investiții mai ambițioase decât ar
fi fost posibil în alte condiții. În principiu, promovează, de asemenea, capitalul inter-
generații deoarece generațiile viitoare de cetățeni, beneficiari ai serviciilor facilității, vor
fi cei care vor plăti pentru dezvoltarea acesteia.
Totuși, împrumutul nu este întotdeauna o strategie corespunzătoare de finanțare.
Împrumutul pentru acoperirea cheltuielilor curente sau a deficitelor de cont curent are
efecte contrare. Impută costurile generațiilor viitoare, în timp ce contribuabilii actuali
sunt cei care se bucură de beneficii.
Multe municipalități practică o combinație de politici de plată la utilizare și plată
din venituri curente.
Există diverse opinii cu privire la faptul că finanțarea datoriei pe termen lung este
o metodă superioară de finanțare de capital spre deosebire de plata din veniturile curente.
Ambele abordări au avantaje și dezavantaje, iar municipalitățile trebuie să considere
meritele ambelor metode pentru a coordona finanțarea viitoare cu planurile pe termen
lung. Astfel, municipalitățile trebuie să stabilească parametri pentru dirijarea finanțării
bugetelor de capital și să dezvolte politici de implementare a acestor linii directoare.
În mod normal, finanțarea din venituri curente este folositoare pentru proiecte de
reparații minore și întreținere sau pentru achiziționarea de echipament cu durată scurtă
de viață. Plata la utilizare este potrivită investițiilor de capital care presupun costuri
ridicate și o durată mare de viață.
Finanțarea cheltuielilor de investiții din venituri curente prezintă avantaje
importante:
- Permite municipalităților să construiască mai multe proiecte într-un interval mai
scurt de timp;
- Permite o mai bună acumulare de capital inter-generații;

- Împarte cheltuielile de capital pe o perioadă de timp.

Multe investiții de capital făcute, pe care municipalitățile le pot face, produc
beneficii sub forma dezvoltării economice. Chiar și așa-numitele investiții sociale precum
sistemele de apă și canalizare și educația, contribuie la dezvoltarea economică locală.
Când proiectele sunt dezvoltate mai rapid, oamenii se pot bucura de beneficii mai
devreme. Atunci când proiectele sunt amânate, beneficiile sunt și ele lăsate pentru mai
târziu.

61
 Finanțarea prin împrumut, ca alternativă de finanțare a unui proiect de investiții,
prezintă riscuri asociate împrumutului care trebuie pe deplin înțelese în funcție de
impactul potențial al acestora asupra bugetului local. Pentru un debitor, principalele
riscuri ale unui împrumut simplu se referă la dinamica ratei dobânzii și ratei de schimb
(dacă împrumutul s-a făcut în monedă străină). Dacă împrumutul implică rate variabile
ale dobânzii, atunci o creștere a ratei dobânzii de referință s-ar reflecta într-o creștere a
serviciului datoriei. Volatilitatea ratelor de schimb trebuie să fie și ea luată în calcul atunci
când se evaluează posibilitatea împrumutului în valută forte (de exemplu, euro, dolar
american). Din cauza recentei crize financiare și economice, ratele de schimb ale piețelor
emergente din aproape toate țările s-au depreciat în mod semnificativ. Acest fapt a condus
la o creștere a poverii datoriei a debitorilor în valută străină neacoperită (cum ar fi
administrațiile publice, gospodăriile) și o deteriorare a poziției lor financiare.

6.1.3. Managementul împrumuturilor

Înaintea contractării împrumutului pe termen lung, se recomandă ca fiecare

administrație locală să aibă implementată o strategie de management al împrumuturilor
și o politică scrisă a datoriilor.
Orice decizie de finanțare prin împrumut a nevoilor de investiții ale administrațiilor
publice trebuie însoțită de capacitate și competențe de management al împrumuturilor la
nivel local. În viitorul apropiat, este obligatoriu ca acestea să fie consolidate deoarece
împrumutul local prezintă de asemenea riscuri financiare substanțiale pentru
administrațiile publice (de exemplu, atunci când returnarea împrumutului depășește
posibilitățile financiare ale bugetelor publice).
Managementul împrumuturilor poate fi definit ca un proces de furnizare a plății
dobânzii și valorilor nominale ale datoriei existente și planificarea de noi datorii la un
nivel care va optimiza costurile împrumutului și nu va periclita poziția financiară a
administrației publice. Estimarea impactului poverii datoriei curente și viitoare asupra
bugetului local pentru anii următori face parte din procesul de management al
împrumuturilor.
Poziția financiară a unui debitor determină capacitatea maximă de împrumut de
care dispune, cât și costul împrumutului. Astfel, capacitatea maximă de îndatorare a
administrației publice variază în timp, în funcție de condițiile economice și cele de piață.
Orice administrație publică locală care plănuiește să contracteze o datorie trebuie
să adopte o politică scrisă a împrumuturilor. O politică formală a împrumuturilor este
esențială pentru un management financiar eficient. Politicile împrumuturilor reprezintă
reguli scrise și restricții care prevăd praguri maxime ale datoriei, tipul de împrumut care
poate fi contractat și, în același timp, documentarea procesului de contractare. Astfel de
politici ajută la stabilirea limitelor și oferă o direcție generală reprezentanților executivi
ai administrațiilor publice în planificarea și contractarea împrumutului. O politică a
împrumutului atent realizată și aplicată corespunzător semnalează creditorilor și
agențiilor de evaluare faptul că administrațiile publice au un management financiar solid
și sustenabil.
Politica trebuie realizată într-un cadru legal și bazată pe proiecții ale condițiilor
viitoare specifice administrației publice. Poate anticipa nevoile și limitările viitoare de
finanțare pe care le impune politica respectivă. Mai exact, trebuie să răspundă
următoarelor întrebări:

62
 - Care sunt nivelurile acceptabile ale datoriei pe termen lung și scurt? Contractarea
unui împrumut implică un compromis. În schimbul fondurilor pentru redresarea
capitalului curent se vor limita cheltuielile viitoare. Gradul până la care administrația
publică va face aceste compromisuri depinde de stringența nevoii de capital, rata de
creștere anticipată, tendințele economice și stabilitatea finanțelor ca întreg.
-Care sunt scopurile acceptate pentru a contracta un împrumut? Investiția are o
durată de viață egală cel puțin cu durata calendarului returnării datoriei?
- Cât și pentru ce va folosi administrația locală împrumutul general vs. împrumutul
din venituri ?
- Ce înțelegeri, garanții sau titluri de valoare poate oferi administrația locală pentru
a facilita un împrumut și/sau a scădea costul împrumutului (ratele dobânzii)?
- Cum se va asigura administrația locală că împrumutul este contractat în condiții
competitive (a obținut cel mai mic cost posibil)?
Mai mult, o politică a împrumuturilor: 1) stabilește pragurile maxime ale datoriei și
asigură aplicarea unor proceduri corespunzătoare pentru a păstra datoria în limite; 2)
comunică cetățenilor importanța pe care o are managementul financiar și comunică
investitorilor faptul că administrația publică este prudentă cu resursele de care dispune;
3) comunică comunității financiare că administrația locală este prudentă și are o politică
a împrumuturilor.

6.2. Considerații privind legislația în domeniul împrumuturilor

administrației publice

Cadrul financiar al administrațiilor publice are un rol cheie în dezvoltarea

sustenabilă a piețelor publice de credit. Stabilirea structurii fiscale inter-guvernamentale,
a sistemului contabil și a procedurilor de raportare reprezintă factori importanți care sunt
luați în considerare de către instituțiile financiare în momentul evaluării oportunității de
finanțare a administrațiilor publice. În urma stabilirii structurii generale a veniturilor și
cheltuielilor publice, cadrul fiscal inter-guvernamental determină în linii mari capacitatea
de împrumut a administrațiilor publice dintr-o țară. Instituțiile financiare au nevoie de
documente financiare bine scrise, credibile, transparente și comparabile și de rapoarte
pentru analiza riscului de credit al administrațiilor publice. Toate acestea se pot realiza
dacă administrațiile publice aderă la standardele naționale de contabilitate care reflectă
în mod exact situația financiară reală a administrațiilor publice. Procesul de autorizare a
împrumutului local trebuie să garanteze că (i) toate aspectele legale ale îndatorării
publice sunt îndeplinite, există o necesitate reală pentru a recurge la finanțare externă
care aduce beneficii economiei publice, (iii) stabilitatea financiară a administrației publice
nu este amenințată de returnarea împrumutului.
Implicarea administrației centrale în procesul de autorizare trebuie să se limiteze
la controlul aspectelor legale asociate împrumutului local. Limitele îndatorării publice
trebuie clar stipulate în legislație asupra împrumutului public local și trebuie să cuprindă
cel puțin scopul împrumutului și pragurile maxime ale datoriei. Împrumutul pe termen
scurt trebuie accesat doar pentru a acoperi lipsa temporară de numerar, în timp ce
împrumutul pe termen lung este garantat pentru finanțarea cheltuielilor de capital.

63
6.2.1. Cadrul financiar general al administrațiilor publice din regiune

În formularea politicii împrumutului municipal, factorii decidenți trebuie să

stabilească un număr de chestiuni importante care să fie conforme cu cadrul legal
corespunzător care privește împrumutul local și procedurile de împrumut. Cadrele
variază de la țară la țară, deși chestiunile de bază sunt în mare la fel. Elaborarea unei
politici de împrumut coerentă, eficientă și prudentă necesită în primul rând o cunoaștere
și o înțelegere profundă a legilor și reglementărilor specifice tuturor domeniilor asociate
împrumutului municipal.
Cadrul legal pentru împrumutul local trebuie să stabilească un set de reguli clare și
cuprinzătoare care îndrumă municipalitățile care doresc să acceseze finanțare externă.
Cadrul legal definește obiectivele generale pentru managementul împrumutului,
stabilește restricții de împrumut, clarifică transparența și responsabilitatea, schițează
cerințele de raportare financiară, bugetară și de audit. Procedurile pentru neîndeplinirea
unei obligații, insolvența administrației publice sau eșecul pieței financiare reprezintă alte
domenii care trebuie reglementate prin cadrul legal pentru împrumuturi.

6.2.1.1. Competențele, veniturile și relațiile fiscale interguvernamentale ale

administrației publice publice

Cadrele fiscale inter-guvernamentale sunt cruciale pentru stabilirea sănătății

financiare generale ale administrațiilor publice (cum ar fi solvența, situația financiară).
Acestea definesc alocarea veniturilor (impozite și transferuri)și cheltuielilor, autonomia
financiară și autoritatea fiscală a administrațiilor publice în ceea ce privește stabilirea
impozitelor, taxelor și tarifelor.
Sănătatea financiară a administrației publice este cea care stabilește bonitatea
acesteia. Aceasta se reflectă în ultimă instanță în costul împrumutului (adică în rata
dobânzii): un risc de credit mai mare – consimțirea și capacitatea de returnare a datoriei
este destul de mică – este asociat cu rate mari ale dobânzii. Anumite fluxuri de venit stabile
și predictibile corelate cheltuielilor bugetate pot determina o bonitate îmbunătățită (care
se reflectă în rate ale dobânzii mai mici).
Cadrul de reglementare nu poate susține de unul singur dezvoltarea unei piețe
sănătoase a creditelor municipale. Dacă administrațiile publice nu pot demonstra că au
încasări serioase de venituri pe care se pot baza pentru returnarea datoriei, atunci
instituțiile financiare nu vor încheia acorduri financiare cu municipalitățile.
În general, veniturile proprii și impozitele partajate reprezintă cea mai mare parte
a bugetului administrațiilor publice. Astfel de venituri includ impozitele publice, taxele
publice, veniturile din drepturile de proprietate, cota impozitului de venitul individual,
impozitul pe profit, TVA și impozitele pe proprietate. Din aceste venituri administrațiile
publice returnează datoria acumulată pentru finanțarea proiectelor de investiții de
capital.
Sistemul de transferuri inter-guvernamentale are un rol important in stabilirea
bazei de venit a administrațiilor publice. Aceasta constituie o parte importantă din
veniturile totale ale municipalităților și poate fi o garanție a datoriei administrației
publice. Adesea, transferurile inter-guvernamentale, dacă nu sunt legate de anumite
investiții, sunt o trăsătură cheie a bugetelor administrației publice și au un rol crucial în
finanțarea cheltuielilor de capital.

64
 6.2.1.2. Sisteme de contabilitate și proceduri de raportare

Standardele naționale pentru managementul și contabilitatea financiară locală

reprezintă componente fundamentale ale cadrelor fiscale. Acestea stabilesc regulile și
procedurile pentru bugetarea, contabilitatea, raportarea financiară și controlul la nivel
local, reprezentând astfel o precondiție pentru un management financiar sănătos cât și
pentru transparență și responsabilitate.
Felul în care sunt agregate și prezentate datele financiare în bugetele publice,
situațiile financiare și alte documente financiare este determinat îndeosebi de sistemul
contabil aplicat. Standardele de contabilitate și aplicarea acestora diferă foarte mult de la
țară la țară, însă există două sisteme contabile de bază: contabilitatea de casă și
contabilitatea de angajamente (comercială).
- Contabilitatea de casă este, în general, considerată drept cel mai simplu sistem
contabil. Contabilitatea tradițională de casă este concentrată pe fluxul de numerar pe o
perioadă de timp prestabilită (anul bugetar) și surprinde plățile înregistrate (primite) și
plățile efectuate. Tranzacțiile sunt recunoscute doar când se face un schimb de numerar.
Aceasta conduce la considerarea creditelor drept plăți primite. Contabilitatea tradițională
de casă (dacă nu este modificată) nu necesită totuși înregistrarea valorilor activelor și nici
nu consideră amortizarea. Astfel, criticii consideră că informațiile pe care le oferă nu pot
susține un proces decizional solid deoarece situația financiară reală este deghizată și
există puține informații sau chiar nicio informație despre consumul real de bunăstare și
resurse.
- Contabilitatea de angajamente înregistrează veniturile și cheltuielile pe măsură
ce apar, chiar dacă există sau nu numerar transferat. Contabilitatea de angajamente
încearcă așadar să măsoare performanța financiară reală și să contabilizeze astfel nu
numai profituri și pierderi, ci și active și pasive. Sistemul permite amortizarea și dacă sunt
înregistrate toate activele fixe și mobile, așa cum se cere în mod normal, atunci bilanțul
anual oferă decidenților o imagine corectă asupra consumului real de bunăstare și resurse
și asupra situației financiare. Din moment ce contabilitatea de angajamente oferă
informații esențiale potențialilor investitori, aceasta este considerată cel mai favorabil
sistem contabil pentru împrumutul sub-suveran.
După cum se poate vedea în Tabelul 1, unele țări aplică contabilitatea de casă, altele
contabilitatea de angajamente, iar în cazul Croației, obiectivul pe termen lung este de a
trece la sistemul bazat pe angajamente și de a fi în totalitate conform cu standardele
internaționale de contabilitate din sectorul public. Indiferent de sistemul utilizat - care
trebuie cel puțin să îndeplinească standardele minime recunoscute internațional -cea mai
importantă și necesară condiție pentru împrumutul local în acest sens este ca
administrațiile publice să adere la standardele naționale de contabilitate în vigoare. Astfel,
documentele și rapoartele financiare sunt lizibile, transparente și comparabile pentru
potențialii investitori, aceștia având nevoie de informații pentru a evalua bonitatea și
riscul de credit.

65
 Tabel 1:Sistemele și standardele contabile, procedurile de raportare
Sistem contabil Standarde internaționale
Sistem contabil de Sistem contabil de
bazat pe numerar de contabilitate pentru
angajamente modificat angajamente
(casă) sectorul public (SICSP)
Sistemul contabil Sistemul contabil de Sistemul contabil de an- SICSP reprezintă standarde
bazat pe numerar angajamente modificat gajamente recunoaște de contabilitate utilizate de
recunoaște recunoaște veniturile în efectele financiare ale entitățile din sectorul
veniturile și perioada în care devin tranzacțiilor când au public din întreaga lume
cheltuielile doar disponibile și măsurabile, loc, indiferent de pentru pregătirea
când există intrări iar cheltuielile sunt sincronizarea acestora declarațiilor financiare.
și ieșiri de recunoscute în perioada în cu fluxul de numerar
numerar. care sunt suportate aferent.
pasivele asociate.

Albania Bulgaria • România Croația

Kosovo Croația Macedonia
Macedonia Muntenegru Moldova
Moldova Turcia Muntenegru
Serbia România
Slovenia Serbia

Criza economică și financiară a ridicat diverse probleme de contabilitate pentru

sectorul public. Multe guverne au extins creditele băncilor, au garantat pasivele băncilor,
au achiziționat instrumente de împrumut insuficient și, în unele cazuri, și-au asumat
controlul băncilor. Caracterul unic al crizei și răspunsul fără precedent al guvernelor din
întreaga lume a reîntărit importanța standardelor de calitate sporită pentru raportările
financiare ale guvernelor. Criza a sporit nevoia de responsabilitate în sectorul public și de
transparență a tranzacțiilor financiare ale acestuia.
Raportările financiare și divulgarea bugetelor publice sunt esențiale pentru
evaluarea riscului (cât și pentru responsabilitatea locală). Investitorii potențiali vor avea
întotdeauna nevoie de informații detaliate din declarațiile financiare și audit pentru a
putea realiza analiza riscului. În plus, controlul se exercită prin auditori interni și
câteodată externi. Băncile sau alți intermediari financiari nu sunt întotdeauna
familiarizați cu structurile, procesele și managementul financiar al administrațiilor
publice. Opiniile organelor de supraveghere și îndeosebi ale curților de auditori
independenți externi ajută la reducerea incertitudinii potențialilor investitori (care se
reflectă în ultimă instanță în rate mai mari ale dobânzilor). Declarațiile de audit oferă
dovezi principale asupra solidității operațiunilor financiare ale administrațiilor publice
deoarece tratează calitatea înregistrărilor contabile, metode contabile și aderarea la alte
reguli bugetare și cerințe legale. Ajută astfel potențialii investitori să evalueze capacitățile
financiare și performanța financiară a administrațiilor publice. Potențialii investitori sunt
de asemenea interesați dacă administrațiile publice au realizat orice corective
recomandate de auditori sau de organele de supraveghere. Dacă administrațiile publice
nu pun la dispoziție rapoarte sau depun rapoarte care sunt depășite, bonitatea acestora
se diminuează. Raportarea slabă poate fi de asemenea un indicator puternic al nivelurilor
scăzute de responsabilitate și deficite în managementul financiar. În plus, auditorii
independenți externi pot ajuta la îmbunătățirea bonității administrației publice și în alte
feluri, oferind administrațiilor publice recomandări asupra modului în care poate fi
îmbunătățit managementul financiar. De obicei, auditul independent extern al
administrațiilor publice include:
66
 - Evaluarea obiectivă a operațiunilor financiare municipale importante care
reprezintă preocupări majore ale primarilor, consiliilor municipale și cetățenilor;
- Confirmarea caracterului satisfăcător al controlului intern și al procedurilor (sau
recomandări de fond pentru remediere);
- Recomandări pentru îmbunătățirea controalelor interne pentru prevenirea și/sau
detectarea diferitelor tipuri de probleme în domeniul managementului financiar și
identificarea specifică a controalelor (interne sau de alt tip) care au nevoie de
îmbunătățiri;
- Identificarea abaterilor substanțiale de la conformitatea cu statutele, regulile,
politicile municipale sau așteptările cetățenilor;
Recomandări de îmbunătățire a controalelor contabile, a procedurilor și a
-
documentației scrise necesare pentru detectarea și/sau prevenirea problemelor.

6.2.2. Autoritatea municipală de împrumut

6.2.2.1. Proceduri de împrumut subnațional

Autorizarea administrațiilor publice pentru accesarea finanțării externe poate fi

realizată la diferite niveluri administrative: (i) autoritatea executivă a administrației
publice (primarul), (ii) organele publice alese, (iii) autoritățile regionale și (iv)
autoritățile naționale. Autorizarea poate fi și rezultatul deciziei comunității publice, în
urma unui referendum.
De obicei, decizia de a împrumuta sume mari trebuie să intre în responsabilitatea
organului local ales. Autorizarea împrumutului local de către organele executive trebuie
limitată la sume relativ mici, care nu prezintă riscuri semnificative pentru stabilitatea
financiară a administrației publice.
Cele mai bune practici ale altor țări sugerează că decizia administrației publice de a
se împrumuta trebuie aprobată de consiliul local. Altfel, probabilitatea repudierii unui
împrumut viitor sau a refuzului de a opera măririle de impozite necesare pentru a acoperi
serviciul datoriei se mărește semnificativ. În plus, dezbaterea publică din cadrul
consiliului local asupra politicilor de împrumut ajută la menținerea unui proces deschis și
vizibil.

6.2.2.2. Aprobare și control de nivel ridicat, garantat de stat

Implicarea administrației centrale în procesul de autorizare a împrumuturilor

publice trebuie să se rezume la controlul unui set de reguli clare și obiective. De obicei,
administrația publică centrală urmărește anumite criterii în vederea aprobării
împrumutului administrației publice: (i) pragul datoriei stabilit de legislația națională, (ii)
alte restricții legale de îndatorare (cum ar fi împrumutul în valută străină, scopul și forma
de împrumut) sau (iii) conformitatea politicii publice a împrumuturilor cu politica
națională a împrumutului public. Astfel de supravegheri și revizuiri pot preveni
împrumuturile iresponsabile de la nivel local. Mai mult, dacă autoritățile naționale sau de
stat pot certifica procedurile utilizate în procesul de împrumut, atunci încrederea
investitorilor poate fi consolidată și scutește investitorii de anumite demersuri necesare
care ar fi altfel obligatorii.

67
 Tabel 2: Procedurile de aprobare ale administrației centrale

Tara Aprobarea administrației centrale pentru contractarea împrumutului local

DA
Împrumutul municipal trebuie aprobat de Ministerul de Finanțe (MF). Există două
Albania proceduri diferite pentru autorizarea împrumutului 1) atunci când municipalitatea
împrumută de pe piața internă și 2) de pe piața internațională de credit. MF verifică
dacă procedura este conformă cu legea și reevaluează riscul crescut de împrumut.
NU
Nu este necesară nicio aprobarea administrației centrale, însă (conform Legii
Împrumuturilor Municipale) trebuie înființat Registrul Central al Împrumuturilor
Bulgaria Municipale în cadrul MF care să țină evidența separată a fiecărei administrații
publice. Registrul raportează MF lunar. Registrul are trei sub-registre pentru
împrumuturi, obligațiuni și caracteristicile garanțiilor (creditor, debitor principal,
rata dobânzii, taxe și scadența).
DA
Conform Legii Bugetului administrațiile publice pot acumula datorii în
Croația
conformitate cu decizia organului reprezentativ al UAL (unității administrației
publice), prin consimțământul anterior al Guvernului Republicii Croate.
DA
Kosovo După aprobarea Adunării Municipale cu privire la împrumutul cerut, urmează
aprobarea de către Ministerul MFE, iar dacă acesta nu răspunde în termen de 60
de zile atunci acest împrumut se consideră aprobat de către Ministerul MFE.
DA
Municipalitățile pot împrumuta intern sau extern doar după acordul anterior al
Guvernului Macedonean, în urma opiniei Ministerului de Finanțe. Orice inițiativă,
Macedonia în conformitate cu Legea Împrumutului Public asupra începerii negocierii pentru
încheierea unui acord de împrumut trebuie să fie inițiată după primirea acordului
Guvernului Macedonean. Această inițiativă trebuie să cuprindă în mod obligatoriu
opinia pozitivă a MF.
NU
Moldova Nu este necesară nicio aprobare a administrației centrale. Conform Legii
împrumutului public, autoritățile publice raportează MF doar nivelul datoriei și
garanțiile emise.
DA
Muntenegru Conform Legii Finanțelor Administrațiilor Publice, municipalitățile au nevoie de
aprobarea administrației centrale pentru a contracta un împrumut.
DA
România Este nevoie de autorizarea Comisiei pentru împrumuturile administrațiilor publice
(din cadrul MF)

DA
Slovenia Municipalitatea trebuie să primească o aprobare de împrumut de la Ministerul de
Finanțe iar decizia de împrumut trebuie inclusă în bugetul anual.

68
 Tara Aprobarea administrației centrale pentru contractarea împrumutului local
Ministerul de Finanțe opinează asupra cererii de împrumut a administrației
publice.
• Propuneri de o nouă lege a împrumutului local indică faptul că Ministerul de
Serbia
Finanțe, departamentul pentru împrumuturi publice trebuie să aprobe
împrumutul administrației publice și nu doar să opineze. Această aprobare trebuie
să ia în considerare mai multe criterii înainte de a fi emisă.
NU
Administrațiile publice nu au nevoie de aprobarea administrației naționale. Pentru
contractarea împrumuturilor publice, administrațiile publice trebuie doar să se
Turcia
mențină în limitele de împrumut. În ceea ce privește împrumutul extern (străin),
trebuie obținută permisiunea Trezoreriei în urma depunerii documentelor
necesare.

Deși este nevoie de aprobarea administrației centrale pentru împrumutul

municipal în majoritatea țărilor analizate, nu implică asumarea nici unei garanții sau
datorii din partea statului.
Consultarea publică anterioară contractării împrumutului este prevăzută de
legislația anumitor țări (Albania, Bulgaria). Chiar și fără referiri clare ale legilor, câteodată,
administrația locală poate organiza o consultare publică cu privire la oportunitatea
contractării unei finanțări externe pentru a consolida încrederea și a obține încredințarea
cetățenilor.
Una dintre cele mai importante chestiuni care privesc organele de reglementare și
potențialii investitori este modul în care trebuie să trateze neîndeplinirea unei obligații
sau insolvența administrației publice. Nu există un răspuns clar dacă trebuie sau nu
elaborate reglementări pentru planurile de salvare ale administrației centrale în cazul
neîndeplinirii obligațiilor administrațiilor publice.
Un punct de vedere este că reglementările naționale nu trebuie să cuprindă
prescripții pentru planuri de salvare cu scopul de a evita un pericol moral (adică disciplină
și prudență fiscală scăzută în administrațiile publice). Însă astfel se menține întrebarea
legată de ce poate fi făcut atunci când administrațiile publice sunt „prea mari ca să eșueze”
(cum s-a putut vedea în cazul băncilor în timpul crizei financiare)? Se sugerează astfel că
există o responsabilitate mărită a statului și că garanțiile de stat pot încuraja creditorii să
sară peste revizuirea amănunțită a proiectului și chiar să ignore condițiile financiare
publice. Atâta timp cât un împrumut este acoperit în mod corespunzător prin
angajamentele administrației centrale, creditorul nu mai este motivat să limiteze
împrumutul la proiectele fezabile din punct de vedere economic.
Din alt punct de vedere, înscrierea planurilor de salvare ale administrațiilor
centrale sau garanțiilor de stat în cadrul reglementărilor naționale poate conduce la o mai
bună notă de credit și rate ale dobânzilor și, astfel, un acces mai bun la piețele financiare.
În unele țări există astfel de reglementări, însă garanțiile de stat și planurile de salvare ale
administrațiilor centrale pentru neîndeplinirea obligațiilor sau insolvența
administrațiilor publice sunt în mare parte însoțite de sancțiuni severe, cum ar fi
pierderea (parțială) a autonomiei financiare și/sau administrative și supunerea acestora
controlului administrației centrale.
Statul nu poate fi invocat drept garant al împrumuturilor publice în Albania,
Bulgaria, Moldova și România. În restul țărilor analizate, majoritatea oferă garanții de stat.
69
6.2.3. Prevederile împrumuturilor

6.2.3.1. Prevederile împrumutului pe termen scurt

Finanțarea pe termen scurt trebuie accesată de administrațiile publice doar ca

instrument de administrare temporară a lipsei de lichidități. Exemple de situații în care
trebuie permis împrumutul pe termen scurt: (i) plata cheltuielilor operaționale în
anticiparea fluxului de numerar din veniturile din impozite, (ii) finanțarea investiției
curente sau de capital cu ajutorul împrumutului pe termen scurt în anticiparea veniturilor
nerecurente, cum ar fi cele în urma vânzărilor activelor, obținerea unei subvenții sau
contractarea unui împrumut pe termen lung (împrumut de legătură).
Trebuie stabilite limite legale pentru a controla împrumutul pe termen scurt al
administrațiilor publice, pentru a preveni deficitele structurale ale fluxului de numerar:
- Prag pentru îndatorarea maximă pe termen scurt ca procent din veniturile
operaționale municipale;
- Împrumutul pe termen scurt trebuie restricționat (i) la finanțarea nevoilor
anticipate de numerar pentru un anumit număr de luni care să includă și
neplata datoriei în cadrul aceluiași an fiscal, sau (ii) la venituri sau intrări
primite într-o anume perioadă de timp.

6.2.3.2. Prevederile împrumutului pe termen lung

Împrumutul pe termen lung angajează bugetul administrațiilor publice la cheltuieli

fixe (serviciul datoriei) pentru viitor și, astfel, poate limita flexibilitatea financiară.
Deciziile deficitare de management al împrumuturilor luate în prezent pot duce la
incapacitatea administrației publice de a îndeplini obligațiile ce țin de împrumut pe viitor,
lucru care are implicații financiare și economice majore pentru comunitatea locală (spre
exemplu, creșterea impozitelor publice). Ca regulă generală, împrumutul pe termen lung
trebuie folosit doar pentru finanțarea cheltuielilor de capital.
Prevederile referitoare la îndatorarea pe termen lung a administrațiilor publice
trebuie să fie prevăzute în legislația națională. Tabelul 4 rezumă principalele limite și
restricții ale împrumutului pe termen lung.

70
 Tabelul 3: Prevederi pentru împrumutul pe termen lung cu privire la obiectivele și condițiile
de împrumut
Prevederi pentru împrumutul pe termen lung cu privire la obiectivele și condițiile de
Țara
împrumut
Din februarie 2008 administrațiile locale din Albania se pot împrumuta de pe piețele financiare interne
și/sau internaționale pentru a-și satisface nevoile referitoare la investițiile de capital.
Raportul dintre capitalul împrumutat și veniturile recurente totale (venituri din surse proprii,
impozite partajate și transferuri necondiționate) trebuie să fie mai mic de 1,3:1
AL (administrațiile locale) trebuie să respecte următoarele limitări atunci când se ia în calcul
împrumutul:
Albania • Raportul dintre surplusul operativ al anului anterior (calculat ca diferență între veniturile operative,
din surse proprii, impozitele partajate și transferurile necondiționate și cheltuielile operaționale
necondiționate ale AL) și serviciul datoriei pe fiecare an din termenul lung trebuie să nu fie mai mic de
1,4:1.
• Suma serviciului datoriei pentru fiecare an al împrumutului pe termen lung nu poate depăși 20% din
media veniturilor reale totale ale administrației locale din transferul necondiționat, impozitele
partajate și impozitele locale și taxele din ultimii trei ani fiscali.
Împrumutul pe termen lung poate fi utilizat pentru finanțarea proiectelor de investiții de capital,
refinanțarea împrumutului și pentru a acoperi plățile făcute pentru garanțiile municipale care sunt
scadente.
Consiliul municipal este cel care ia decizia de împrumut. Decizia Consiliului Municipal solicită
primarului să demareze procedura de selectare a instituției financiare pentru a furniza finanțarea
Bulgaria necesară pentru proiect sau pentru intermediere financiară în emiterea titlurilor municipale.
Împrumuturile municipale conțin: 1) emiterea de obligațiuni municipale, 2) datorii contractate prin
contracte de împrumut municipal, 3) datorii contractate prin întreprinderi deținute de stat, 4)
emiterea de garanții municipale, 5) împrumuturi fără dobândă de la administrația centrală inclusiv
acelea pentru co-finanțarea proiectelor UE și 6) obligații din credite comerciale și leasing financiar
pentru perioade mai mari de doi ani.
Croația Toate unitățile administrației publice (municipalități, orașe și județe) se pot îndatora pe termen lung
prin împrumuturi de numerar și pe piața de capital, doar pentru proiecte de investiții de capital, pentru
reconstrucție și dezvoltare, finanțate din bugetele proprii.
Macedonia Împrumuturile municipalităților din străinătate trebuie să aibă un acord prealabil cu Guvernul
Macedonean după opinia pozitivă a Ministerului de Finanțe. LLGF stipulează faptul că Guvernul
Macedonean nu poate garanta și asuma obligații care provin din datoriile municipalităților, inclusiv
serviciile publice municipale, cu excepția cazurilor când obligația a fost asumată prin lege.
Municipalitatea poate lua împrumuturi pe termen lung pentru finanțarea mijloacelor de capital și a
investițiilor doar dacă returnarea datoriei se face în rate egale sau rate anuale descrescătoare. Decizia
de împrumut pe termen lung este luată de Consiliul Municipal. Suma totală anuală de returnare a
datoriei pentru un împrumut pe termen lung nu trebuie să depășească 30% din veniturile totale ale
bugetului operațional curent al municipalității din anul fiscal precedent.
Moldova Autoritățile publice publice de nivel I (comune și municipalități) și nivel II (raioane) bazate pe o decizie
a consiliilor în cauză au dreptul de a semna acorduri pe termen lung pentru investiții de capital cu
instituții/creditori financiari interni și internaționali.
Muntenegru Legea finanțării auto-guvernării publice prevede că o municipalitate poate lua împrumuturi pe termen
lung doar în scopul finanțării proiectelor de infrastructură sau pentru achiziționarea activelor majore
de capital, în conformitate cu Planul Investițiilor de Capital aprobat.
Romania Împrumutul pe termen mediu și lung poate fi luat doar pentru investițiile de capital și refinanțarea
datoriei.
Slovenia Consiliul municipal este autorizat să aprobe împrumuturile pe termen lung împreună cu aprobarea
Ministerului de Finanțe și suma datoriei trebuie inclusă în bugetul anual.
În conformitate cu Legea finanțelor publice fiecare împrumut local de pe piața internațională de credit
trebuie permis de lege.

71
 Prevederi pentru împrumutul pe termen lung cu privire la obiectivele și condițiile de
Țara
împrumut
Municipalităților le este de asemenea permis să ia împrumuturi pe termen lung pentru cofinanțarea
proiectelor din fonduri UE, nefiind afectată capacitatea de împrumut a municipalității.
Serbia Administrația locală nu poate contracta datorii pe termen lung, cu excepția finanțării sau refinanțării
cheltuielilor cu investițiile de capital prevăzute în bugetul local.
Turcia Municipalitatea își poate asuma obligații și poate emite obligațiuni în conformitate cu următoarele
principii și proceduri pentru a acoperi cheltuielile necesare realizării unor obligații și servicii:
• Conform prevederilor legii nr. 4749 asupra finanțelor publice și managementului datoriilor,
împrumuturile străine pot fi acordate doar pentru finanțarea proiectelor definite în programul de
investiții al municipalității;
• Emiterea obligațiunilor poate fi considerată doar pentru finanțarea proiectelor definite în programul
de investiții și va fi realizată în conformitate cu prevederile legii în vigoare.
Pentru a finanța un proiect trebuie luate în considerare câteva aspecte:
• Proiectul poate viza finanțarea prin instituții financiare străine (cu capital străin) doar în cazul
incapacității de implementare prin Turkish Technology.
• Proiectul trebuie să apară în „Buletinul anual” al Organizației de planificare de stat.
• Trebuie obținută aprobarea sub-secretariatului Trezoreriei.

6.2.3.3. Limitele îndatorării

Teoretic, toate legislațiile ce privesc împrumuturile administrației publice stabilesc

limite pentru suma datoriei pe care o poate face o administrație locală. Există două tipuri
de praguri ale datoriei:
- Limita nivelului datoriei neachitate,
- Limita maximă anuală a serviciului datoriei (dobânda și valoarea nominală) la
care administrația locală se poate angaja.
Unele țări aplică doar una din cele două criterii de limitare a datoriei. Există și țări
în care se aplică ambele criterii (precum Albania, Macedonia, Serbia, datoria națională
agregată în România). În ultimii ani, a crescut numărul de țări care folosesc cel de-al doilea
tip de limitare a datoriei - serviciul anual al datoriei - deoarece acesta oferă o evaluare mai
exactă a poverii datoriei administrațiilor publice.

Tabelul 4: Prevederile cadrului legal asupra limitărilor împrumutului pe termen lung

Țara Totalul datoriei neachitate și Capacitatea serviciului datoriei
Nivelul maxim al stocului final al împrumutului pe termen lung nu trebuie să
depășească raportul de 1,3:1 din veniturile recurente totale (resurse proprii,
impozite partajate și transferuri necondiționate).
Albania
Capacitatea serviciului datoriei nu poate depăși 20% din media veniturilor total
reale ale administrației publice din transferurile necondiționate, impozitele
partajate și impozitele publice și taxele din ultimii trei ani fiscali.
Capacitatea serviciului anual al datoriei nu trebuie să depășească 25% din
veniturile din surse proprii și subvenția egalizatoare din raportul anterior de audit
și valoarea nominală a garanțiilor municipale emise nu trebuie să depășească 5%
Bulgaria din aceeași sumă.
Legea împrumutului municipal nu cuprinde prevederi referitoare la datoria
neachitată totală însă împrumutul municipal este inclus în datoria administrației
centrale care nu trebuie să depășească 60% din PIB.

72
 Țara Totalul datoriei neachitate și Capacitatea serviciului datoriei
Limita anuală de împrumut este 20% din veniturile reale ale anului anterior.
Cuprinde suma anuităților anuale medii pentru împrumut, garanțiile date din anul
Croația precedent și datoriile pe termen scurt neachitate. Limita suplimentară introdusă în
2003 presupune ca datoria totală a AL să nu depășească 3% din veniturile
recurente totale ale tuturor AL din Croația.
Împrumutul pe termen lung total neachitat al municipalității, care include toate
garanțiile, nu trebuie să depășească suma totală a veniturilor în bugetul operațional
curent al municipalității din anul anterior.
Macedonia
Suma totală a capacității anuale a serviciului datoriei din împrumutul pe termen
lung într-un an fiscal poate fi de până la 30% din veniturile recurente ale
municipalității în anul fiscal precedent.
Împrumutul pe termen scurt - 5% din veniturile totale
Moldova Împrumutul pe termen lung pentru investiții de capital - 20% din veniturile anuale
totale
Capacitatea serviciului datoriei nu trebuie să depășească 10% din veniturile
Muntenegru
recurente reale din anul anterior
Serviciul anual al datoriei nu trebuie să depășească 30% din veniturile proprii
România (impozite și taxe publice și impozitul pe venit partajat). Pragul datoriei este calculat
cu ajutorul mediei aritmetice a veniturilor proprii din ultimii trei ani fiscali.
Capacitatea serviciului datoriei este stabilită la 8% din veniturile proprii ale anului
Slovenia
anterior.
Datoria neachitată - 50% din veniturile recurente totale ale anului precedent și
Serbia
Serviciul datoriei - 15% din veniturile recurente totale ale anului precedent.
Împrumutul intern este limitat la 10% din veniturile realizare în anul precedent
ajustate cu rata de reevaluare.

Turcia Stocul datoriei totale neachitate (inclusiv datoria externă) nu poate depăși suma
reevaluată a ultimului buget anual (de 1,5 ori pentru municipalitățile
metropolitane). (Rata de reevaluare este stabilită în conformitate cu Legea codului
fiscal nr. 213)

6.2.4. Garanțiile împrumutului local și angajamentele

Potențialii investitori doresc și au nevoie de angajamente sau garanții de returnare

a împrumutului. În funcție de tipul de garanție, costul împrumutului poate fi mai mic sau
mai mare. Administrațiile publice pot oferi diferite tipuri de garanții de returnare a
împrumutului: pot gira cu active fizice, cum ar fi terenuri sau clădiri, sau cu venituri
generale din impozite și transferuri, sau venituri din proiecte din taxele de utilizator sau
taxele colectate de la beneficiarii proiectului. Garantarea cu active fizice în loc de venituri
are anumite dezavantaje:
- Administrațiile publice se pot afla în situația de a garanta cu active fizice care
au o valoare mai ridicată decât împrumutul contractat,
- O garanție bazată pe terenuri sau clădiri este coruptibilă,
- Municipalitățile pot garanta cu active de care este nevoie pentru furnizarea
unor servicii publice esențiale

73
 - Garantarea împrumuturilor doar cu active fizice poate conduce la un interes
scăzut pentru fluxurile de venit și de numerar și pentru aducerea acestora la un
nivel care să faciliteze împrumutul.
Interceptarea veniturilor este o formă specială de garantare. Este un instrument
care consolidează împrumutul deoarece este foarte eficient în a reduce riscul de credit.
Dacă administrațiile publice nu pot acoperi obligațiile împrumutului, interceptările
veniturilor autorizează creditorul să colecteze neplata datoriei direct de la nivelurile
ierarhic superioare ale administrației publice. Interceptările de venit sunt așadar preluate
de obicei din transferurile inter-guvernamentale. Administrațiile publice pot de asemenea
oferi garanții pentru plata datoriei către terți, cum este cazul întreprinderilor publice.
Dacă sunt permise, astfel de garanții trebuie să fie:
- Autorizate la fel ca împrumutul sub-național,

- Limitate proiectelor de interes public,

- Limitate terților creați și controlați de administrația locală.

Tabelul 5: Tipuri de garanții și colaterale permise:

Permise Nepermise
Albania, Bulgaria, Croația, Kosovo,
Venituri proprii Macedonia, Moldova, Muntenegru,
România, Slovenia, Turcia

Proprietăți fizice Albania, Bulgaria, Kosovo, Macedonia Croația, Moldova, , România

(parțial), Muntenegru, Slovenia, Turcia
Albania, Croația, Kosovo, Macedonia, Bulgaria, Moldova, România,
Fonduri de rezervă
Muntenegru, Turcia Slovenia

Bulgaria, Croația, Kosovo,

Asigurări private Slovenia
Moldova, România

Macedonia: Îmbunătățirea calității

Altele creditului (garanții ale USAID prin
Autoritatea de dezvoltare a împrumuturilor)

6.3. Instrumente de împrumut

Există două mari tipuri de instrumente de împrumut disponibile pentru finanțarea

cheltuielilor municipale de capital: (i) împrumuturi și (ii) obligațiuni. Împrumuturile sunt
acordate de o instituție financiară (de exemplu, o bancă comercială) direct către
administrația locală. Accesarea unui împrumut este mai puțin complexă decât procedurile
necesare în cazul emisiunii de obligațiuni. Din acest punct de vedere, împrumuturile sunt
mai avantajoase pentru municipalitățile de dimensiuni mici și medii care caută finanțare
externă. Multe instituții financiare internaționale au programe dedicate sprijinirii și
finanțării proiectelor de infrastructură ale administrațiilor publice, în special în țările
emergente. Finanțarea se realizează fie direct, fie indirect, prin intermediul împrumutului
la băncile publice din țările vizate. Termenii și condițiile pentru astfel de împrumuturi
sunt mai favorabile administrațiilor publice decât ar fi împrumuturile la bănci comerciale

74
în condiții normale. Obligațiunile reprezintă forma de finanțare preferată pentru
proiectele mari de investiții de capital care necesită finanțare pe termen lung.
Obligațiunile sunt emise de administrațiile publice fie direct, fie prin intermediari
financiari (cum ar fi fonduri sau bănci) către investitori instituționali sau individuali.
Costul împrumutului în cazul obligațiunilor este de obicei mai mic decât pentru
împrumuturi. Există două tipuri de obligațiuni municipale. A. Obligațiuni municipale
generale care sunt garantate de fluxul de venituri al administrațiilor locale. Astfel de
obligațiuni sunt folosite pentru finanțarea investițiilor în bunuri publice (siguranța
publică, străzi și poduri, parcuri publice și spații libere, clădiri publice etc.). B.
Obligațiunile municipale limitate sunt garantate de fluxul de venituri generate de proiect,
finanțat prin vânzarea de obligațiuni. Obligațiunile municipale limitate nu sunt garantate
de puterea de impozitare a administrației publice. Proiectele obișnuite finanțate de
obligațiunile municipale limitate includ: aeroporturi în proprietatea municipalității,
sisteme de apă și canalizare, distribuția energiei electrice, facilități pentru atletism și sport
și autostrăzi cu acces limitat
Instrumentele de împrumut pot fi clasificate în două mari categorii: (i) împrumuturi
și (ii) obligațiuni.
În cazul împrumuturilor, debitorii au o relație directă cu creditorii (de exemplu, cu
băncile, fondurile de pensii sau companiile de asigurări)- adică debitorul negociază
condițiile împrumutului direct cu creditorul. Procesul cu privire la obligația de diligență
(evaluarea riscului și monitorizare) al creditorului este realizat de acesta.
Obligațiunile reprezintă un alt tip de intermediere financiară. Acestea sunt vândute
direct sau prin intermediari financiari (fonduri sau bănci) către investitorii instituționali
sau individuali. În cazul obligațiunilor, raportul preliminar este responsabilitatea
agențiilor de evaluare a împrumuturilor (sau intermediarilor financiari). În urma analizei
efectuate de aceștia, investitorii decid condițiile (randamentul necesar) de cumpărare a
obligațiunilor.
Împrumuturile au fost mai populare ca instrument de finanțare a datoriilor
administrațiilor publice în Europa de Vest, unde au finanțat investițiile municipale de-a
lungul secolului XX. Obligațiunile sunt specifice pieței Statelor Unite, reprezentând baza
dezvoltării pieței de împrumuturi municipale în America de Nord.
În fazele incipiente, piețele de împrumut ale administrației publice pot începe cu
oricare dintre cele două modele, însă de obicei ajung să utilizeze ambele modele pentru
segmente diferite ale pieței. Același cadru legal trebuie aplicat tuturor tipurilor de
instrumente de împrumut fără a face discriminări. Concurența între bănci, o piață a
obligațiunilor și alte instrumente financiare disponibile pot ajuta la menținerea unui nivel
cât mai scăzut al costurilor de capital pentru debitorii municipali și pot intensifica fluxul
de informații despre calitatea împrumutului între partenerii de pe piață.

6.3.1. Împrumuturile bancare

Împrumuturile reprezintă o sursă generală de finanțare a investițiilor de capital ale

administrațiilor publice. Împrumuturile sunt acordate de către băncile comerciale sau de
economii.
Condițiile unui împrumut bancar vor varia în funcție de situația financiară a fiecărei
administrații publice, mediul macroeconomic al economiei publice cât și în funcție de
dorința și capacitatea băncii de a finanța administrațiile publice.

75
 Procedurile administrative care sunt necesare pentru contractarea unui împrumut
sunt mai puțin complexe și costisitoare decât cele pentru emisiunea de obligațiuni. Pe de
altă parte, cheltuielile mari ale unui proiect de investiții sunt mai dificil de finanțat prin
împrumuturi de la o singură bancă sau chiar de la un consorțiu de bănci decât ar fi fost
prin emisiunea de obligațiuni. Mai mult, obligațiunile au de obicei maturitate mai mare
decât împrumuturile, deoarece unii dintre investitorii instituționali (companii de
asigurări, fonduri de pensii) care cumpără aceste obligațiuni se bazează pe resurse pe
termen mai lung (depozite) decât o fac băncile. În unele cazuri, băncile pot decide să
refinanțeze un împrumut existent la scadență, prelungindu-i astfel maturitatea. Totuși,
structurarea unei finanțări pe termen lung prin împrumuturi pe termen scurt, care sunt
refinanțate la scadență, expune administrația publică unui risc de refinanțare - creditorul
poate refuza la un moment dat să reînnoiască un astfel de împrumut. Poate avea rezultate
de genul (i) insolvenței sau lipsa de numerar pentru administrația publică și, în același
timp, (ii) proiectelor finalizate parțial care nu oferă nicio valoare nimănui.
Costul unui împrumut este alcătuit din rata dobânzii și alte comisioane și taxe pe
care banca le percepe în mod normal. Băncile stabilesc ratele dobânzii în funcție de piața
curentă a ratelor dobânzilor, maturitate și colateralul împrumutului și bonitatea
debitorului. Ratele pot fi fixe sau flotante. Ratele dobânzii flotante sunt calculate în
conformitate cu o rată a dobânzii de referință (de exemplu, EURIBOR) plus o marjă fixă,
care se referă la profitabilitatea băncii și la riscul specific al debitorului.
Împrumuturile bancare
Avantaje:
- Oferă o sursă de finanțare disponibilă imediat bazată pe bănci concurente
publice existente
- Contractarea unui împrumut bancar este un proces mult mai simplu decât
emisiunea obligațiunilor municipale (ceea ce face ca acestea să fie mai potrivite
pentru municipalitățile mai mici)
- Analiza împrumutului este realizată direct de către creditor
- O evaluare suplimentară a riscului de credit poate fi solicitată din partea unei
agenții externe
- Termenii și condițiile împrumutului se pot negocia într-o anumită măsură, însă
depind de calitatea împrumutului debitorului
Dezavantaje:
- Ratele dobânzii au tendința de a fi mai mari decât la alte tipuri de datorii (în
funcție de ciclul economic, scadență, servicii auxiliare etc.)
- Cerințe mai stricte legate de raportul împrumut/valoare - cerințele colaterale
sunt mai conservatoare
- Mai puțin potrivite pentru proiecte mari de investiții care necesită finanțare pe
termen lung

6.3.2. Programe de dezvoltare a împrumuturilor la nivel național și

internațional

În toate țările analizate există un anumit tip de fond de dezvoltare a administrațiilor

publice. Aceste fonduri de dezvoltare acționează ca niște instituții de credit la nivel sub-
național. Băncile internaționale de dezvoltare (Banca Mondială, BERD etc.) folosesc aceste
fonduri ca modalitate de canalizare a împrumuturilor către administrațiile publice.
Finanțarea administrațiilor publice prin astfel de programe are loc atât direct cât și

76
indirect (atragere de fonduri), prin împrumuturi intermediate de băncile publice din
țările vizate.
Termenii și condițiile acestor împrumuturi au tendința de a fi mai puțin rigide decât
cele ale băncilor „normale”. Obiectivul lor este de a răspunde nevoilor de dezvoltare pe
termen lung a administrațiilor publice și nu de a realiza profit. O altă caracteristică a
acestor împrumuturi este existența unei perioade inițiale de grație pentru rambursarea
valorii nominale, ceea ce amână povara datoriei.
Ratele dobânzii pentru aceste împrumuturi sunt în mod normal sub cele „normale”
ale băncilor comerciale. Ratele de dobândă fixe sunt obișnuite și sunt stabilite în funcție
de relația cu ratele de împrumut ale guvernului. Însă trebuie menționat că astfel de rate
ale dobânzii sub prețul pieței prezintă riscul de evicțiune a pieței financiare de credit și
pot dăuna dezvoltării.
În plus față de fondurile de împrumut pentru administrațiile publice, programele
de dezvoltare folosesc stimulente sub forma subvențiilor sau asistenței tehnice dacă
debitorii îndeplinesc anumite condiții.
Băncile care participă în programele de atragere de fonduri realizează toate
rapoartele asupra situației potențialilor debitori și preiau tot riscul de credit al
portofoliului de împrumut asociat asupra situației potențialilor debitori și preiau tot
riscul de credit al portofoliului de împrumut asociat.

6.3.3 Obligațiunile municipale

Administrațiile publice pot obține fonduri pe termen lung prin emisiunea de

obligațiuni municipale pe piețele de capital interne sau internaționale.
O obligațiune este un certificat purtător de dobândă emis de o organizație cu scopul
de a împrumuta bani. O obligațiune este un acord de credit între debitor ca emitent și
creditor ca investitor. Emitentul plătește de obicei pentru fondurile împrumutate o
dobândă (cupon) periodică fixă (predeterminată). Rambursarea valorii nominale poate
avea loc fie într-o singură tranșă la scadență (bullet) sau în mai multe tranșe pe toată
durata obligațiunii (amortizare liniară sau amortizare progresivă crescătoare sau
descrescătoare).
Emisiunile de obligațiuni ale administrației publice sunt intermediate de către un
investitor și/sau bănci comerciale în cazul plasamentelor private sau de către case de
brokeraj în cazul plasamentelor publice. Un avantaj al emisiunii de obligațiuni față de
împrumuturile bancare este faptul că acestea pot facilita accesul administrației publice la
fonduri pe termen lung. De asemenea, calendarul rambursării unei obligațiuni poate fi mai
atractiv (cum este în cazul obligațiunilor bullet cu scadență fixă).
Argumentul principal în favoarea obligațiunilor municipale este că acestea pot avea
o maturitate prelungită decât împrumuturile bancare. De asemenea, costul fondurilor
împrumutate prin emisiunea de obligațiuni este de obicei mai mic decât costul unui
împrumut pe termen lung. Totuși, emiterea unei obligațiuni este mai complicată decât
luarea unui împrumut și necesită o piață financiară mai dezvoltată
Tipuri de obligațiuni municipale
Tipul de obligațiune pe care administrațiile publice aleg să-l utilizeze depinde de
beneficiul pe care îl aduce investiția. Dacă investiția generează o facilitate sau un serviciu
de care beneficiază întreaga comunitate locală sau măcar o parte importantă a acesteia,
atunci investiția intră în categoria „bunurilor publice” și trebuie plătită de toți

77
contribuabilii. În acest caz se pretează o obligațiune municipală generală. Exemple
specifice ale acestor investiții sunt: siguranța publică, străzile și podurile, parcurile
publice și spațiile deschise, ca și clădirile publice. Obligațiunile municipale generale sunt
garantate de fluxurile de venituri ale administrațiilor publice.
Obligațiunile municipale limitate
Acest tip de obligațiuni se bazează strict pe garanția municipalității referitoare la
veniturile restricționate și taxele de utilizator (precum taxele de serviciu, taxele de
trecere, taxele de admitere, leasing și închiriere) pentru asigurarea rambursării.
Veniturile care asigură rambursarea sunt de obicei generate de proiecte care sunt
finanțate de astfel de obligațiuni. Obligațiunile municipale limitate nu sunt garantate de
puterea de impozitare a administrației publice. Eșecul de colectare a veniturilor suficiente
pentru rambursare va duce la neîndeplinirea obligației legate de obligațiunile municipale
limitate. În unele cazuri rare, administrațiile publice au asigurat neîndeplinirea obligației
asociate obligațiunilor municipale limitate cu o garanție din impozite pentru a întări
bonitatea obligațiunilor limitate. Acestea se numesc „obligațiuni municipale limitate cu
garanție de plată din impozite” sau „obligațiuni municipale generale indirecte”. Această
abordare poate funcționa când veniturile nu sunt serioase sau când există o istorie
limitată a împrumuturilor asociate proiectelor. Evaluarea obligațiunilor limitate poate fi
diferită în funcție de bonitatea municipalității și depinde foarte mult de fluxurile de
numerar generate de proiect dar și de alți factori (cum ar fi dorința și capacitatea
municipalității de a oferi sprijin financiar în caz de neîndeplinire a obligațiilor).
Investițiile de capital de care beneficiază în mod direct un anumit grup de utilizatori
care plătesc pentru investiție prin taxele de utilizator sunt considerate bunuri „private” și
se pretează finanțării prin obligațiuni limitate. Exemplele includ: aeroporturi în
proprietatea municipalității, sisteme de apă și canalizare, distribuția energiei electrice,
facilități pentru atletism și sport și autostrăzi cu acces limitat
Euroobligațiunile
Euroobligațiunile reprezintă obligațiuni internaționale exprimate într-o monedă
diferită de cea a țării în care au fost emise (deci nu numai în euro). Euroobligațiunile
reprezintă valori mobiliare care pot fi tranzacționate și transferate, așa cum se prevede în
Directiva UE privind prospectul (89/298). Euroobligațiunile sunt de obicei lansate printr-
o ofertă publică și sunt listate pe bursă.
Exemplu
Municipalitatea București a emis euroobligațiuni în valoare de 500 de milioane de
euro, cea mai mare ofertă a unei entități publice sau regionale din Europa Centrală și de Est
și prima emisiune de euroobligațiuni municipale din România
Emisiunea de euroobligațiuni lansată de primăria București în iunie 2005 pe piața
londoneză a fost complet subscrisă, de 500 milioane euro, cu o rată a dobânzii anuale de
4,277%. Dobânda de plată de către municipalitate este cu aproximativ un procent mai mică
decât cea plătită pentru cea mai recentă emisiune de euroobligațiuni a României.
Obligațiunile au maturitate de 10ani, iar emisiunea de obligațiuni a fost făcută de
băncile ABN Amro și JP Morgan.
Fondurile sunt folosite pentru finanțarea proiectelor de infrastructură precum
pasajul suprateran Basarab, achiziționarea de mijloace de transport public (autobuze și
tramvaie), reabilitarea străzilor și liniilor de tramvai.

78
 7. EVALUAREA BONITĂȚII ADMINISTRAȚIEI PUBLICE

Înainte de stabilirea termenilor și condițiilor unui acord de finanțare (fie el

împrumut sau obligațiuni), investitorii evaluează bonitatea administrațiilor publice.
Bonitatea unei administrații publice măsoară atât cantitativ cât și calitativ capacitatea
acesteia de a rambursa datoria. Acesta este un proces destul de complex și presupune:
(i) o analiză amănunțită a situației financiare a administrațiilor publice,
(ii) o evaluare a economiei publice în care se înscrie municipalitatea (contextul
economic și politic);
(iii) o evaluare a mediului macroeconomic național.
Profunzimea unei astfel de analize diferă în funcție de instituțiile financiare, în
funcție de gradul de specializare și cunoaștere a segmentului administrațiilor publice.
Administrațiile publice trebuie să realizeze o autoevaluare a bonității înainte de a
contacta instituțiile financiare. Astfel vor putea stabili în mare suma pe care o pot
împrumuta fără a afecta stabilitatea financiară. Mai mult, această auto-evaluare
pregătește administrațiile publice pentru discuțiile cu instituțiile financiare care vor avea
loc în momentul în care vor dori să contracteze împrumutul. Poate de asemenea să fie
folosită ca instrument de diagnosticare de către administrațiile publice pentru a înțelege
mai bine factorii care ar putea afecta stabilitatea financiară cât și pentru a realiza anumite
analize tip scenariu.
În general, evaluarea bonității unei administrații publice se bazează pe următorii
trei factori:
- Riscul economic,
- Riscul politic
- Riscul financiar.
În acest capitol, vom identifica o serie de indicatori economici și financiari esențiali
pentru înțelegerea performanței înregistrate, proiectarea situației financiare viitoare și
evaluarea în consecință a bonității administrațiilor publice. În timp ce mulți dintre
parametri sunt cuantificabili, evaluările subiective sunt de asemenea realizate în cazul
factorilor calitativi precum politicile publice.

7.1. Riscul economic

Capacitatea municipalităților de a rambursa datoria depinde de condițiile

economice. Administrațiile publice care strâng majoritatea fondurilor din impozite
publice sunt îndeosebi vulnerabile la condițiile economice publice. Administrațiile publice
care se bazează în special pe transferurile guvernamentale sunt mai expuse condițiilor
macroeconomice naționale. O sarcină a analizei de credit este de a identifica evenimentele
economice care ar dăuna cel mai mult capacității administrației publice de a rambursa
datoria și de a găsi soluții pentru a atenua astfel de riscuri.
Puterea economiei publice este unul dintre cei mai importanți factori care
influențează bonitatea. Veniturile proprii și impozitele partajate ale administrației
publice, ca sursă principală de rambursare a datoriei financiare, sunt dependente de
performanța economiei publice. Evoluțiile demografice, diversificarea economică și
perspectivele de creștere reprezintă aspecte cheie care influențează veniturile pe termen
mediu și lung ale administrației publice. Diversificarea economică este o trăsătură

79
importantă a economiei publice. O activitate economică foarte diversificată înseamnă că
scăderile economice vor avea un impact mai mic asupra producției locale spre deosebire
de o economie locală concentrată, în care doar câteva sectoare economice dețin o mare
parte din totalul activității.
Următorii factori sunt esențiali pentru analiza forței structurii economice:
- Infrastructura economică și socială și tendințele socio-economice care stau la
baza cererii de servicii publice furnizate de administrația locală,
- Venitul pe cap de locuitor și volatilitatea sa,
- Creșterea PIB-ului anual real la nivel local,
- Structura PIB-ului local,
- Resursele naturale,
- Creșterea ocupării forței de muncă & calitatea forței de muncă,
- Politicile economice.
Mai departe, evaluarea trebuie să se concentreze pe disponibilitatea infrastructurii
economice de bază, relevantă pentru calitatea vieții. Aceasta include siguranța furnizării
electricității, sistemul de transport, sănătatea, distribuția apei și tratarea apei menajere,
sistemul de telecomunicații etc.
Indicatorii demografici precum venitul pe cap de locuitor, nivelurile sărăciei, gradul
de urbanizare, rata ocupării forței de muncă etc sunt de asemenea foarte importanți.
Datele demografice favorabile îmbunătățesc semnificativ potențialul de creștere al
administrației publice odată cu relaxarea constrângerilor bugetare referitoare la
alocațiile cheltuielilor sociale.

7.2. Riscul politic

Obiectivul evaluării riscului politic este de a oferi mijloace de estimare a stabilității

politice a administrațiilor publice în mod comparativ. Stabilitatea politică este vitală
continuității deciziilor economice și creșterii economice deoarece consensul politic
facilitează reformele economice. Riscul politic este un factor de judecată. Trebuie
cuantificat prin considerarea stabilității (politice) a administrației publice din trecut și
atitudinile majorității partidelor politice față de chestiunile importante pentru
comunitatea locală.
Relația politică dintre administrațiile centrale și publice trebuie de asemenea luată
în considerare deoarece poate avea un impact asupra transferurilor (subvențiilor) de la
administrația centrală și direcției investițiilor în noi proiecte. Astfel, poate afecta
dezvoltarea economică locală.

7.3. Riscul financiar

Situația financiară a administrației publice este esențială pentru bonitatea ei,

deoarece determină capacitatea acesteia de a răspunde obligațiilor și serviciului datoriei.
Factorii care au un impact asupra poziției financiare a administrațiilor publice includ:
- Structura și dinamica veniturilor și cheltuielilor
- Rezultatul operațional net
- Lichiditatea curentă și managementul fluxului de numerar
- Flexibilitatea financiară - autonomia de a crește impozitele și taxele,
80
 - Capacitatea de a echilibra operațiunile financiare pe parcursul ciclului
economic
- Dorința și capacitatea de a controla cheltuielile
- Îndatorarea - atât datoria raportată în bilanț cât și cea în afara bilanțului.
Nivelul superior de management trebuie să fie bine pregătit pentru a identifica,
evalua și diminua principalele surse de risc pentru situația financiară a administrației
publice (moneda, rata dobânzii, riscul de nepotrivire a scadențelor). Materializarea
acestor riscuri ar afecta negativ fluxurile de numerar: ca urmare, municipalitățile pot fi
expuse insolvenței sau scenariilor de neîndeplinire a obligațiilor. În evaluarea riscului
unei administrații publice, fiecare dintre factorii mai sus menționați trebuie să fie
comparați cu valori de referință relevante stabilite pentru un grup similar de administrații
publice. O astfel de abordare trebuie sprijinită de o expertiză tehnică și contabilă adecvată
cât și de realizarea unei baze solidă de date statistice publice.

7.4. Stabilirea capacității de împrumut a administrației publice

Administrațiile publice trebuie să fie conștiente de capacitatea lor maximă de

împrumut (adică suma pe care o pot împrumuta) pentru a putea stabili și prioritiza
obiectivele investiției de capital.
Proiectarea situației financiare viitoare (venituri și cheltuieli) a administrației
publice este esențială pentru a stabili resursele financiare disponibile pentru
rambursarea datoriei. Cadrul de prognozare al veniturilor și cheltuielilor publice trebuie
să cuprindă factorii de risc economic, politic și financiar care au fost descriși în secțiunea
precedentă.
Administrațiile publice rambursează de obicei datoria (valoarea nominală plus
dobânda) din surplusul operațional, care reprezintă diferența dintre veniturile și
cheltuielile operaționale. Capacitatea maximă de împrumut a unei administrații publice
poate fi estimată la valoarea actuală a surplusurilor operaționale nete viitoare (surplusul
operațional minus serviciul datoriei pentru datoria neachitată). Rata de actualizare
utilizată pentru calcularea valorii actuale trebuie să fie rata dobânzii percepută de bănci
pentru împrumuturi.
Administrațiile publice trebuie să fie capabile să demonstreze că pot genera
rezultate nete pozitive în mod constant pe viitor, ca o precondiție a împrumutului. Dacă o
administrație locală are un deficit structural temporar (rezultat operațional net negativ)
în viitor, poate totuși să facă un nou împrumut, cu condiția ca acordul final să prevadă o
perioadă de grație la momentul înregistrării deficitului. Altfel, poate folosi venituri de
capital pentru a finanța deficitul operațional. Totuși, dacă o administrație publică locală
are deficit structural de durată, trebuie făcute eforturi serioase pentru raționalizarea
cheltuielilor operaționale și creșterea veniturilor înainte ca împrumutul să fie luat în
considerare.
Raportul dintre rezultatul operațional net așteptat și serviciul datoriei așteptat este
probabil unul dintre cei mai importanți indicatori ai capacității de îndatorare a
administrațiilor publice. Dacă raportul este apropiat de 1, atunci orice fluctuație majoră a
veniturilor și cheltuielilor operaționale ale administrației publice poate crea probleme
serioase pentru îndeplinirea obligației serviciului datoriei. Un raport cu mult mai mare
decât 1 indică faptul că administrația locală are o situație financiară confortabilă în ceea
ce privește obligațiile împrumutului.

81
 8. ÎMBUNĂTĂȚIREA PERFORMANȚEI MANAGEMENTULUI FINANCIAR

Informațiile financiare corespunzătoare, exacte și oportune asupra operațiunilor

administrațiilor publice aduc beneficii atât investitorilor cât și administrațiilor publice.
Un format uniform de raportare financiară, care să fie potrivit atât administrațiilor
centrale/publice cât și cerințelor investitorilor, trebuie să reprezinte o prioritate centrală
pentru organele naționale de reglementare, ca precondiție pentru îmbunătățirea
performanței managementului financiar. Rapoartele anuale ale administrațiilor publice
trebuie să conțină cel puțin un raport administrativ, un bilanț contabil și o declarație de
venit drept analiză a fluxului de numerar (dacă sistemul contabil este unul bazat pe
angajamente). Divulgarea publică a rapoartelor financiare trebuie să fie obligatorie.
Auditări independente trebuie realizate în mod regulat. Administrațiile publice pot, de
asemenea, să îmbunătățească performanța managementului financiar prin aplicarea unei
evaluări externe de credit. O dată cu obținerea unei clasificări a împrumutului,
administrația locală va înțelege mai bine care sunt principalii factori determinanți ai
bonității sale și poate decide ce schimbări sunt necesare pentru îmbunătățirea profilului
de risc de credit, reducând astfel costurile împrumutului.

8.1. Un management financiar sănătos pentru îmbunătățirea bonității

Atât oficialii administrației publice, cât și investitorii au nevoie de informații

financiare corespunzătoare, precise și oportune pentru a putea lua decizii optime.
Analiza financiară ajută oficialii pentru a putea înțelege mai bine situația fiscală a
administrației publice și a identifica noile tendințe pe care altfel le-ar fi putut ignora.
Analiza financiară poate, de asemenea, să fie folosită pentru a prezenta punctele tari și
slabe ale administrației publice în fața consiliului local, a cetățenilor, a administrației
centrale și a investitorilor. Aceasta promovează transparența bugetară și întărește
capacitatea administrației publice de a împrumuta. Mai mult, analiza financiară
reprezintă un ghid pentru planificarea financiară și politica fiscală.
Investitorii au nevoie de informații relevante și credibile pentru analizele lor de
evaluare a riscului de credit. Rapoartele financiare pregătite de administrațiile financiare
prezintă destul de rar informații financiare în forma dorită de participanții de pe piața
împrumuturilor. Un format uniform de raportare financiară, care să fie potrivit atât
pentru administrațiile centrale/publice, cât și pentru cerințele investitorilor trebuie să
reprezinte o prioritate centrală pentru organele naționale de reglementare.
Rapoartele anuale ale administrațiilor publice trebuie să conțină cel puțin un raport
administrativ, un bilanț contabil și o declarație de venit, cât și o analiză a fluxului de
numerar (dacă sistemul contabil este bazat de angajamente). În unele țări, administrațiile
publice trebuie să consolideze declarațiile de venit cu cele ale instituțiile publice publice
subordonate.

82
 Tabelul 9: Utilizarea datelor financiare pentru îmbunătățirea bonității
Etapele îmbunătățirii bonității sistemice
1. Standardizarea formatului de raportare financiară al administrațiilor publice
pentru a include informațiile importante pentru piețele de împrumut
2. Divulgarea publică a rapoartelor financiare ale administrațiilor publice trebuie să
fie obligatorie
3. Auditări independente periodice
4. Administrația centrală trebuie să monitorizeze serviciul datoriei publice și
raporturile financiare pentru a asigura stabilitatea financiară

În afară de etapele care vizează îmbunătățirea calității raportării financiare, trebuie

întreprinse acțiuni suplimentare în domeniile prezentate în Tabelul 10.

Tabelul 10: Etape ce trebuie parcurse în vederea

îmbunătățirii bonității administrației publice
Etape ce trebuie parcurse în vederea îmbunătățirii bonității administrației publice
Domeniul
Sistemul Fiscal
1. Transferuri inter-
guvernamentale
2. Venituri publice
Fonduri de dezvoltare
municipală
1. Împrumuturi problemă
2. Evaluarea împrumutului
3. Politica împrumuturilor
Sistemul juridic
1. Procedurile pentru
neîndeplinirea obligațiilor;
garanții de blocare a pieței
Acțiuni
1a. Stabilirea unei legislații clare sau a unei baze constituționale pentru
partajarea veniturilor și subvențiilor
1b. Menținerea unor formule stabile pentru partajarea veniturilor
2a. Asigurarea controlului local asupra ratelor impozitelor publice pentru
surse semnificative de venit
1a. Stabilirea unor obiective clare pentru ratele maxim acceptate ale
împrumutului problemă; monitorizarea experienței reale
2a.Atribuirea unei clasificări de risc explicit pentru fiecare împrumut
municipal
2b. Un departament separat sau o instituție externă de evaluare de risc
realizează evaluarea riscului
2c. Compararea neîndeplinirii unei obligații ex post sau a experienței unui
împrumut-problemă cu clasificările ex ante ale împrumuturilor;
3a. Nu trebuie acordate noi împrumuturi debitorilor cu împrumuturi
problemă neachitate
3b. Nu trebuie acordate subvenții de capital de către Guvern pentru
debitorii care au împrumuturi problemă neachitate
1a. Stabilirea unor reguli juridice clare pentru procedurile de
neîndeplinire a obligațiilor urmărite în practică și executorii pentru
instanțele judecătorești

83
 Etape ce trebuie parcurse în vederea îmbunătățirii bonității administrației publice
Domeniul Acțiuni
Neîndeplinirea obligațiilor
împrumutului
1a. Stabilirea unor proceduri bugetare automate de intervenție asupra
1. Intervenția bugetară locală bugetului in cazul neîndeplinirii obligațiilor.
1b. Atribuirea către organele locale a puterii de a restabili echilibrul
bugetar prin reducerea cheltuielilor sau majorarea unor taxe.

8.2. Clasificarea împrumuturilor

Administrațiile publice pot îmbunătăți performanța managementului financiar prin

solicitarea unei clasificări a împrumutului extern. O clasificare a împrumuturilor (rating)
reprezintă un aviz al Agenției de Clasificare a Împrumuturilor cu privire la capacitatea și
dorința unui emitent de a face plăți la timp pentru un împrumut pe parcursul derulării
acestuia. O dată cu obținerea unei clasificări a împrumutului, administrația locală va
înțelege mai bine care sunt principalii factori determinanți ai bonității sale și poate lua
decizii asupra schimbărilor necesare în vederea îmbunătățirii profilului său de risc,
reducând astfel costurile de împrumut.
În prezent, există trei firme mari care furnizează acest serviciu pentru
administrațiile regionale și publice din sud-estul Europei: Moody’s Investors Service,
Standard and Poor și Fitch. Obligațiunile pe termen lung de cea mai înaltă calitate sunt
clasificate drept „Aaa” de către Moody și „AAA” de către Standard and Poor și Fitch.
Datoriile clasificate mai jos de „Baa” de către Moody și mai jos de „BBB” de către Standard
and Poor și Fitch sunt considerate sub nota de investiție. Un set separat de clasificări sunt
utilizate pentru obligațiunile pe termen scurt.

Tabelul 11: Clasificările datoriilor pe termen lung ale lui Moody

(cu maturitate de un an sau mai mare de un an)
Aaa - “fără risc”
Nota de investiție
Aa1, Aa2, Aa3 - notă mare Baa1, Baa2, Baa3 - notă medie

Ba1, Ba2, Ba3 - elemente speculative B1, B2, B3 - lipsa

caracteristicilor unor investiții dorite Caa1, Caa2, Caa3 -
Nota speculativă obligațiuni de rang scăzut Ca - foarte speculative
C - cea mai scăzută clasificare, perspective extrem de slabe
pentru obținerea oricărui rang investițional real

Clasificările împrumuturilor pe termen scurt ale lui (maturități mai mici de un an) Prime-1 (ce mai înaltă calitate)

Procesul de evaluare
- Administrațiile publice contactează Agenția de Clasificare a Împrumuturilor
- Se trimite solicitarea către Agenția de Clasificare a Împrumuturilor împreună cu
informațiile financiare specifice activității administrațiilor publice
- Agenția de Clasificare a Împrumuturilor analizează solicitarea administrațiilor
publice alături de condițiile economice publice și naționale și atribuie o clasificare a

84
 împrumutului pentru administrația locală. Ca regulă, clasificarea împrumuturilor
unei administrații publice nu poate depăși clasificarea suverană a țării.
- După clasificarea inițială, Agenția de Clasificare a Împrumuturilor revede în mod
periodic clasificarea pentru a lua în considerare cele mai recente informații
financiare și economice care vizează situația administrațiilor publice.
Definiții importante care privesc procesul de clasificare (rating process):
- Perspectivele de clasificare: Acestea reprezintă avize cu privire la posibila direcție a
unei clasificări a emitentului pe termen mediu, de obicei 18 luni. Perspectivele pot fi
de 4 categorii: pozitive, negative, stabile, în dezvoltare;
- Revizuirea clasificării: Un împrumut este pus pe lista de supraveghere când se află
sub revizuire pentru o posibilă îmbunătățire, sau sub revizuire pentru o posibilă
retrogradare, sau, mai rar, sub revizuire cu direcție necunoscută. O revizuire
formală este încheiată în mod normal în decurs de 90 de zile;
- Confirmarea unei clasificări: Dacă după o revizuire formală un comitet de evaluare
decide să nu schimbe o clasificare, înseamnă că această clasificare a fost confirmată.
Beneficiile unei clasificări a împrumuturilor pentru administrația locală:
- Accesul la un număr mare de potențiali investitori, reducând astfel costurile de
împrumut ale administrației publice deoarece se va intensifica concurența;
- Avizul independent asupra capacității viitoare a emitentului și obligației legale a
acestuia de a plăți la timp angajamentele financiare;
- Estimarea independentă a condiției actuale a împrumuturilor municipale și
veniturilor viitoare și a cheltuielilor previzionate în funcție de tendințele și
proiecțiile bugetare;
- Diagnosticarea factorilor principali de risc care contribuie la condiția bonității și
identificarea domeniilor de risc al împrumuturilor care pot amenința capacitatea
administrației publice de a plăti la timp datoria și dobânda atrasă de obligațiile
împrumutului;
- Evaluarea obiectivă a operațiunilor financiare municipale de importanță majoră
pentru primari, consilii municipale și cetățeni;
- Creșterea transparenței și responsabilității operațiunilor municipale.

8.3. Selecția creditorului

În funcție de tipul instrumentului de împrumut (credit sau obligațiuni) la care

apelează o administrație locală, există diferite instituții financiare specializate care
trebuie abordate. Împrumuturile administrației publice provin de la: (i) bănci municipale,
(ii) bănci comerciale, (iii) instituții financiare internaționale și (iv) fonduri de dezvoltare
municipale. Obligațiunile sunt intermediate de băncile comerciale/de investiții sau de
casele de brokeraj. Existența și disponibilitatea acestor instituții financiare pentru
finanțarea administrațiilor publice depinde de arhitectură (modelul de împrumut bancar
sau modelul obligațiunilor) și dezvoltarea unei piețe publice de împrumut. Autoritățile
centrale și publice trebuie să promoveze măsuri specifice menite să sprijine dezvoltarea
piețelor sustenabile pentru împrumuturi prin minimizarea riscului eșecului de piață.
Satisfacerea așteptărilor creditorului va crește șansele administrațiilor publice de a
împrumuta în condiții bune. Condițiile economice publice, performanța bugetară,
flexibilitatea financiară și politică, capacitatea de management al proiectelor,

85
transparența și publicarea, calitatea procesului bugetar, existența unui management al
împrumuturilor și a unei strategii a investițiilor de capital, garanții disponibile, toate
acestea sunt aspecte importante care influențează capacitatea de împrumut a
administrației publice.
În procesul de contractare de noi împrumuturi sau emisiune de obligațiuni,
administrațiile publice trebuie să se supună unor proceduri de licitație pentru a selecta
instituția financiară creditoare/emitentă. Astfel, este esențial ca administrațiile publice să
realizeze documentația pentru licitație în așa fel încât să se asigure că (i) ofertanții eligibili
au nivelul corespunzător de cunoștințe și experiență pentru ca proiectul să obțină
finanțarea și (ii) criteriile de selecție utilizate pentru evaluarea ofertelor creditorilor
permit administrațiilor publice să obțină cea mai competitivă structură de împrumut în
mod transparent.
În afară de instituțiile financiare, administrațiile publice din țările membre UE și
țările în curs de aderare pot accesa resurse financiare din subvenții oferite de Uniunea
Europeană (UE).

8.3.1. Instituții financiare specializate în creditarea administrațiilor publice

8.3.1.1. Instituțiile de creditare, regulile pe care le utilizează, piețe pe care le

vizează și piețe pe care le evită

Dezvoltarea piețelor de împrumut pentru administrația locală reprezintă un pilon

important pentru expansiunea bunurilor și serviciilor publice (atât cantitativ, cât și
calitativ). În capitolele anterioare au fost identificate două modele care susțin dezvoltarea
piețelor publice de împrumut: (i) modelul împrumutului bancar și (ii) modelul
obligațiunilor municipale.
În modelul împrumutului bancar, instituțiile financiare care împrumută
administrațiile publice pot fi împărțite în mare în cele specializate în servicii bancare de
nișă, care vizează doar afaceri publice (bănci municipale) și acelea implicate într-un
spectru larg de activități bancare -de retail, corporative și de investiții.
Principalele diferențe dintre băncile municipale și băncile comerciale mari care
oferă împrumuturi și altor sectoare constau în (i) tipurile produselor și caracteristicile
împrumuturilor disponibile (preț, maturitate etc.), (ii) felul în care și-au construit relația
cu administrațiile publice, (iii) gama de servicii de asistență pe care le furnizează
administrațiilor publice în afara activității de creditare sau (iv) monitorizarea și analiza
capacității. O caracteristică a băncilor municipale este capacitatea acestora de a oferi
împrumuturi pe termen lung administrațiilor publice, spre deosebire de alte bănci
comerciale, deoarece sunt, de obicei, deținute de stat și au astfel acces la resurse pe
termen lung. De exemplu, Credit Publique de France avea acces la fonduri pe termen lung
colectate prin planul de economii pentru micii deponenți din cadrul sistemului poștal.
Băncile municipale vizează dezvoltarea unei relații permanente cu administrațiile
publice, în cadrul căreia, pe lângă activitatea de creditare, pot oferi de asemenea o gamă
de servicii complementare de asistență, precum consilierea pe probleme de pregătire și
structurare a bugetelor sau realizare a proiectelor de investiții.
Inițial, statutul special al băncilor municipale a fost protejat de lege; au beneficiat
de monopol legal (ca în cazul Băncii Municipale a Olandei). Totuși, dereglementarea
sectorului financiar a pus presiune pe băncile municipale, deschizând calea pentru
concurență pe segmentul administrației publice pentru alte instituții financiare (bănci
86
comerciale). În prezent, cele mai multe bănci municipale au pierdut accesul preferențial
la resursele pe termen lung și au trebuit să intre în competiție cu alte bănci pentru fonduri
(pe termen scurt). În țările în curs de dezvoltare, unde băncile municipale au o istorie
scurtă, procesul de dereglementare financiară a dus la preluarea împrumuturilor
financiare sub umbrela băncilor comerciale standard. Orizontul economiilor pe termen
scurt care este caracteristic băncilor comerciale s-a transformat în împrumuturi către
administrațiile publice cu scadențe mai mici față de cele oferite de băncile municipale de
specialitate. De asemenea, deoarece împrumutul pentru administrațiile publice
reprezintă doar o mică parte din portofoliul unei bănci comerciale, resursele alocate
pentru dobândirea și dezvoltarea expertizei pentru mecanisme financiare publice sunt
rare. Astfel, există o gamă restrânsă de produse de credit și costuri de împrumut.
O categorie specială de creditori ai administrațiilor publice sunt instituțiile
financiare internaționale (IFI)-cum ar fi Banca Mondială, Banca Europeană pentru
Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Europeană de Investiții, Banca de Dezvoltare a
Consiliului European – care desfășoară o serie de programe speciale care urmăresc
sprijinirea și finanțarea proiectelor de infrastructură ale administrațiilor publice, în
special pe piețele emergente.
Modelul obligațiunilor municipale, ca modalitate alternativă/complementară de
dezvoltare a piețelor de împrumut pentru administrația locală diferă de modelul
împrumutului bancar după cum urmează:
- Se bazează pe concurență și nu pe relațiile bancare;
- Monitorizarea este publică și nu particulară
- Serviciile de asistență sunt neîngrădite.
Concurența este esența finanțării publice de capital; nici investitorii instituționali
de obligațiuni, nici cei individuali nu au nevoie să aibă o relație pe termen lung cu
emitentul, așa cum se întâmplă în cadrul modelului împrumutului bancar. În timp ce în
cazul modelului împrumutului bancar monitorizarea și analiza situației financiare a
administrației publice este realizată de către banca creditoare, iar în cazul modelului
obligațiunilor municipale informațiile financiare sunt divulgate de emitent către piață
într-un format standardizat; în funcție de aceste informații, fiecare investitor poate realiza
propria evaluare a oportunității investiției într-o anumită emisiune de obligațiuni
municipale. Mai mult, pe o piață a obligațiunilor municipale o administrație locală poate
lua o decizie proprie cu privire la alegerea serviciilor de consiliere financiară sau asistență
tehnică pentru dezvoltarea proiectului, spre deosebire de modelul de împrumut bancar
în cadrul căruia astfel de servicii pot fi incluse.
Piețele emergente reprezintă o țintă atractivă pentru instituțiile financiare străine
deoarece pot oferi randamente superioare ajustate la risc. Dezvoltarea scăzută a
infrastructurii (de orice tip) împreună cu perspectiva unui mediu macroeconomic stabil
și predictibil, asociate unor politici economice credibile, reprezintă ingredientele cheie
pentru o economie în dezvoltare care să atragă finanțare străină. Mai mult, statutul de
membru al organizațiilor internaționale (precum UE, NATO), care subliniază
angajamentul unei țări de a adera la anumite criterii de dezvoltare sustenabilă, aduce
garanții suplimentare investitorilor străini. Poziția geografică și geopolitică a unei țări
este, de asemenea, importantă.
În acest context, împrumutul acordat administrațiilor publice pe piețe emergente
eligibile poate fi o oportunitate de afacere productivă și viabilă pentru instituțiile
financiare străine. Bonitatea este, de obicei, mai bună decât a debitorilor din sectorul
privat datorită capacității de generare a veniturilor permanente, însă sub bonitatea
87
suverană, asigurând astfel randamente atractive cu un risc relativ scăzut. În timpul crizei
economice și financiare, unele bănci din țările emergente au găsit că este mai profitabil să
finanțeze administrațiile publice decât sectorul privat, deoarece capacitatea serviciului
datoriei celui din urmă a fost serios afectată de scăderea economică. Un exemplu în acest
sens este Banca Comercială Română, leader-ul de piață în sectorul bancar românesc în
ceea ce privește totalul activelor, care a reușit în 2009 să compenseze parțial pentru
dezintermedierea care a apărut în portofoliul său de debitori privați prin extinderea
segmentului administrațiilor publice. Dorința și capacitatea instituțiilor financiare de a
finanța administrațiile publice variază în funcție de țara emergentă vizată datorită unor
factori determinanți care caracterizează gradul de dezvoltarea a finanțelor publice în
general, cum ar fi (i) transparența, (ii) accesul la date financiare, (iii) capacitatea
administrativă, (iv) stabilitatea și predictibilitatea veniturilor, (v) reglementarea
împrumuturilor publice publice, (vi) existența procedurilor de faliment sau (vii)
garanțiile disponibile.

8.3.1.2. Eșecuri ale pieței și soluții posibile

Atât modelul de împrumut bancar, cât și cel al obligațiunilor au limitări care pot
împiedica dezvoltarea piețelor de împrumut funcționale și pot conduce la ineficiență.
După cum s-a subliniat mai sus, băncile comerciale nu au de obicei capacitatea de a
înțelege finanțele publice și, drept consecință, propensiunea de a împrumuta
administrațiile publice poate fi mai scăzută. De asemenea ,deoarece atrag resurse pe
termen scurt, capacitatea acestora de a împrumuta pe durată mai lungă este afectată. În
cazul emisiunilor de obligațiuni, lipsa divulgării financiare corespunzătoare poate
împiedica investitorii să achiziționeze obligațiuni municipale. Mai mult, experiența
trecută arată că în fazele incipiente, piețele de obligațiuni ale administrației publice nu
oferă neapărat capital pe termen mai lung în comparație cu împrumutul bancar.
În acest context, există diferite alternative valabile administrațiilor centrale din
economiile emergente care pot spori dezvoltarea piețelor de împrumut local sustenabil:
a. Generale
- Promovarea politicilor economice care pun bazele unui mediu macroeconomic
stabil și previzibil (cum ar fi politica monetară sau fiscală anti-ciclică);
- Asigurarea dezvoltării unui sector bancar sănătos și stabil financiar; prevenirea
formării unor dezechilibre majore în portofoliile băncilor prin reglementări
corespunzătoare (de exemplu, împrumuturi excesive către sectoare specifice, proporție
mare a împrumuturilor în valută străină), care poate dăuna capacității viitoare de
împrumut a băncilor;
- Creșterea transparenței administrațiilor publice (de exemplu, formate
standardizate pentru publicarea situației financiare, proiecte de investiții, auditarea
datelor financiare);
- Promovarea și sprijinirea înființării unei agenții autorizate pentru evaluare
împrumuturilor publice, specializată în estimarea riscului de împrumut al
administrațiilor publice;
- Creșterea stimulentelor pentru administrațiile publice de a apela la o agenție de
evaluare pentru obținerea unei clasificări de împrumut (locală sau internațională) - de
exemplu, creșterea ponderii riscului pentru administrațiile publice neclasificate și risc

88
variabil pentru cele clasificate în calcularea capitalului reglementat pentru bănci vor
rezulta astfel costuri de împrumut mai mari pentru administrațiile publice neclasificate;
- Definirea unei legislații și a unor proceduri clare pentru falimentul administrației
publice - înlăturarea garanției implicite a administrației centrale pentru împrumutul local.
b. Specifice
- Existența fondurilor de garanții municipale poate stimula dezvoltarea piețelor de
împrumut pentru administrațiile publice în stadii incipiente. Totuși, este importantă
apelarea la o astfel de instituție doar pentru o perioadă limitată de timp, putând duce la
un comportament moral hazardat (vezi exemplele de mai jos);
- Înființarea băncilor de stat specializate în împrumuturi municipale poate spori
accesul administrațiilor publice la piețele de împrumut. Astfel de bănci pot accesa de
obicei resurse pe termen mai lung, care pot fi redirecționate către proiecte de
infrastructură pe termen lung ale administrației publice.
Fondurile de dezvoltare municipale înființate și gestionate la un nivel superior celui
al administrațiilor publice în cauză reprezintă de asemenea o posibilă soluție de a
consolida piețele împrumuturilor publice și de a sprijini investițiile în infrastructura
urbană, servicii și întreprinderi (vezi exemplele de mai jos).
Exemple
Mecanisme de consolidare care sprijină dezvoltarea piețelor împrumuturilor
administrației publice.
Fonduri de garantare
Bulgaria - Mecanismul de Garantare USAID - Autoritatea de Dezvoltare a
Împrumuturilor (ADI) oferă garanții municipalităților în calitate de debitori ai Băncii
Bulgare Unite, care garantează 50% din împrumuturi. Un număr de 13 municipalități au
apelat la acest instrument până în prezent. Macedonia - mecanisme similare celor din
Bulgaria.
România - există două fonduri de garantare (Fondul de Garantare a Creditului Rural
și Fondul de Garantare pentru Întreprinderile Mici și Mijlocii) care oferă scrisori de
garanție și garanții de împrumut în numele administrațiilor publice beneficiare ale
subvențiilor UE.

8.3.1.3. Situația din țările vizate

Experiența trecută a arătat că lipsa disciplinei administrațiilor publice

descentralizate referitoare la îndatorarea publică locală poate crea un pericol financiar la
nivel macroeconomic. În ultimii 20-30 de ani, bugetele de stat au trebuie să intervină
pentru a salva administrațiile publice în 19 din cele 44 de țări analizate într-un studiu
realizat în 2005 de către Singh și Plekhanov. De exemplu, în Argentina și Brazilia,
dificultățile administrației publice au reprezentat o povară serioasă pentru bugetul
național, declanșând crizele financiare.
În cazul statelor membre UE, îndatorarea administrațiilor publice nu este motiv de
îngrijorare până acum; totuși, perioade de dificultăți financiare pot fi observate în istoria
recentă (Germania și Suedia în anii ’90).
O astfel de situație necesită evident anumite mecanisme de control care să vizeze
asigurarea stabilității financiare a administrațiilor publice. Literatura identifică patru
mecanisme de reglementare a îndatorării publice (Ter-Minassian-Craig, 1997):
89
 - Disciplina de piață - în acest regim nu există restricții cu privire la îndatorarea
administrației publice; instituțiile financiare vor împrumuta în funcție de riscul și limitele
pe care doresc să și le asume. Regimurile piețelor libere se întâlnesc de obicei pe piețele
dezvoltate;
- Controalele directe - împrumutul se supune aprobării administrației centrale. Un
astfel de mecanism afectează în mod clar autonomia administrației publice, însă poate
compensa lipsa disciplinei și capacității administrative la nivel local;
- Abordarea bazată de reguli - se stabilesc limite pentru nivelul de îndatorare în
legislația ce privește împrumutul local ca plafon al datoriei totale restante sau al
maximului serviciului datoriei;
- Abordarea cooperativă - administrațiile publice decid de comun acord cu
administrația centrală nivelurile maxime ale datoriei.

8.3.2. Așteptările creditorilor cu privire la administrațiile publice

Instituțiile financiare interesate în operațiunile administrațiilor publice realizează,

de obicei, o analiză detaliată calitativă și cantitativă a unui număr mare de factori
financiari, economici și instituționali pentru a evalua bonitatea. Profunzimea unei astfel
de analize diferă în funcție de instituția financiară, de gradul de specializare a segmentului
administrației publice.
După cum a fost prezentat în capitolele anterioare, condițiile economice în care
funcționează o administrație locală au o influență importantă în ceea ce privește bonitatea
acesteia. Deși unele instituții financiare nu pun prea mult accent pe acest aspect în analiza
împrumutului, este important pentru administrațiile publice să înțeleagă semnificația
acestuia pentru veniturile viitoare și capacitatea de îndatorare și să ia măsuri proactive.
Astfel de măsuri pot include diferite facilități de impozitare oferite de administrațiile
publice companiilor publice mari de importanță sistemică pentru economia locală care
urmăresc să stimuleze investiția și angajarea forței de muncă; administrațiile publice pot,
de asemenea, crește atractivitatea investițiilor în regiune prin oferirea unor active
imobiliare (teren, clădiri) investitorilor mari.
Experiența României în sprijinirea dezvoltării economiei locale
Zona Metropolitană Oradea (ZMO), care reunește municipiu Oradea și 11 comune
vecine, se află în procesul de creare a unei strategii de marketing care urmărește creșterea
atractivității economiei locale în rândul investitorilor străini.
Într-o primă etapă, ZMO a identificat din mai multe active imobiliare (terenuri,
clădiri) care aparțin membrilor acesteia, pe cele care ar putea fi folosite pentru sprijinirea
de noi investiții.
În urma unei analize detaliate a structurii economiei locale și a perspectivelor de
creștere, ZMO a selectat sectoarele economice care au cel mai mare potențial de
dezvoltare, luând în considerare punctele tari importante ale economiei locale. Apoi a
combinat rezultatele analizei cu activele imobiliare disponibile pentru noi investiții în
oferte sectoriale teritoriale, care au fost apoi prezentate investitorilor străini.
De exemplu, unul dintre activele investibile identificate este o bucată de teren
deținută de o comună într-o zonă turistică. Deoarece turismul a fost identificat printre
industriile cheie care pot ajuta la dezvoltarea economiei locale, oferta teritorială în acest
caz se va adresa potențialilor investitori interesați de dezvoltarea unei rezervații turistice.

90
ZMO ar pune la dispoziția investitorilor terenul și accesul la infrastructura publică,
vizându-i pe cei care se angajează să construiască o rezervație în zonă.
Așa cum a fost explicat în capitolele anterioare, în momentul evaluării performanței
bugetare a administrațiilor locale, instituțiile financiare analizează, de asemenea, tendința
rezultatului operațional net (bilanțul).
Capacitatea de management de proiect a administrației publice reprezintă un alt
domeniu important pentru analiza riscului de credit a băncilor. Aceasta evidențiază
rafinamentul structurilor și practicilor administrației publice și evaluează capacitatea de
respectare a procedurile legale de achiziție și management financiar. În acest context,
băncile pot fi interesate să vadă cum s-a făcut implementarea proiectelor anterioare de
investiții, care au fost problemele principale întâmpinate și cum au fost rezolvate de
oficialii locali.
Un grad înalt de transparență și publicitate este o trăsătură cheie pentru un
management financiar solid. Este un aspect important al relației dintre administrațiile
publice și instituțiile financiare, deoarece oferă băncilor informațiile necesare pentru
procedurile care privesc obligația de diligență și le ajută să-și formeze o imagine obiectivă
asupra situației financiare reale a administrațiilor publice. În acest context, conducerea
locală trebuie să permită și să poată comunica toate informațiile solicitate de instituțiile
creditoare.
Calitatea procesului bugetar aparține tot capacității managementului financiar.
Bugetarea trebuie să fie bazată pe angajamente și programe. O abordare consolidată a
planificării bugetare este de dorit; bugetul trebuie să includă toate operațiunile
administrațiilor publice și ale entităților asociate subordonate.
Existența unei strategii de management al datoriilor la nivelul administrației
publice, cu politici de îndatorare clare și riguroase, în afara celor disponibile la nivel
național, are un impact pozitiv asupra bonității. Politica împrumuturilor trebuie să fie
explicit formulată și respectată. Trebuie să fie stabilă și previzibilă de-a lungul timpului,
publicată corespunzător, fără chestiuni neplanificate sau neașteptate și corelată cu
strategia investițiilor de capital. Limitele datoriei impuse de legislația națională trebuie
tot timpul respectate. Mai mult, administrația locală trebuie să asigure un nivel de
îndatorare care poate fi susținut fără a pune prea multă presiune pe fluxurile de venit.
Schimbările politice din cadrul administrațiilor publice pot determina în unele
cazuri o schimbare a strategiei de dezvoltare locală care poate avea consecințe negative
pentru disponibilitatea și angajamentul în privința serviciului datoriei contractat în
semestrul trecut. Managerii locali trebuie să înțeleagă importanța unui istoric bun al
rambursării datoriei financiare și să asigure continuitatea proiectelor de investiții, ambele
fiind precondiții de accesare a împrumuturilor viitoare la costuri rezonabile. Creditorii
ajung să cunoască administrațiile publice aflate în dificultate de la colegii lor sau din
registrele datoriilor naționale. Un astfel de comportament creează o imagine negativă de
durată a administrațiilor publice, care conduce la dificultăți de contractare de noi
împrumuturi sau costuri mai mari asociate riscului.
O strategie a investițiilor de capital clară și coerentă reprezintă punctul de plecare
al oricărui proiect de investiții și oferă creditorului o perspectivă pe termen lung asupra
oricăror planuri de investiții ale administrațiilor publice și asupra situației financiare
viitoare. În acest moment este important pentru administrația locală să aibă o planificare
financiară multi-anuală a creditelor corespunzătoare care să permită lansarea proiectelor

91
de investiții planificate. Strategia trebuie să includă o prioritizare a proiectelor majore
conform importanței lor și a nevoilor de finanțare.
Instituțiile de finanțare solicită debitorilor să aducă o formă de garanții eligibile
pentru a asigura rambursarea împrumutului. În cazul administrațiilor publice
descentralizate, împrumutul este de obicei garantat de veniturile proprii. Teoretic,
fluxurile de venit ar fi interceptate de creditori în compensarea serviciului datoriei
restant. Alte forme de garanție precum active fizice pot fi și ele acceptate prin lege în unele
țări. În multe cazuri, unde legislația împrumuturilor publice nu este suficient de clară,
instituțiile financiare pot considera garanțiile din veniturile proprii oferite de
administrațiile publice la fel de bune ca garanțiile guvernamentale. Astfel, este important
ca administrațiile publice să se asigure că instituțiile financiare înțeleg natura garanțiilor
și condițiilor stabilite. Garanțiile administrației centrale sunt și ele utilizate pe anumite
piețe de împrumut, dar sunt caracteristice mai degrabă etapelor inițiale de dezvoltare,
atunci când cunoștințele instituțiilor financiare despre administrațiile publice și dorința
de a împrumuta sunt scăzute.

8.3.3. Caracteristicile țărilor din sud-estul Europei

Toți creditorii ar dori să lucreze în condiții ideale: legislație stabilă, declarații

financiare și contabile deschise și corecte, flux stabil de venituri, planuri investiționale
bine dezvoltate, capacitate administrativă suficientă și angajament politic pentru serviciul
datoriei indiferent de schimbările din conducere. În prezent, în multe țări aceste condiții
nu se regăsesc. Astfel că creditorii funcționează în medii volatile pline de riscuri; în timpul
recesiunilor aceste riscuri devin și mai mari. Printre acestea, cele mai importante sunt:
alocarea instabilă a veniturilor ca o consecință a schimbărilor din legislația națională,
venituri volatile din impozite, planificare și management slab al veniturilor la nivel local,
lipsa transparenței și capacității administrative.
Deși majoritatea administrațiilor publice trebuie să adopte politici de management
al împrumuturilor și planuri de investiții de capital multianuale, multe altele nu trebuie
să răspundă unei astfel de precondiție. În aceste cazuri, creditorii nu pot avea o imagine
de ansamblu a acțiunilor viitoare ale administrațiilor publice și nici nu pot găsi un
angajament politic de durată pentru proiectele pe care le finanțează.
Există cazuri când guvernele sau parlamentele schimbă brusc reglementările în
dezavantajul administrațiilor publice. Moldova, Serbia și România pot fi considerate
exemple în acest sens. Administrațiile publice trebuie să fie conștiente de faptul că
creditorii, ca orice alți investitori, sunt motivați de încredere; fluctuațiile de venit
afectează încrederea în capacitatea debitorului de a acoperi serviciul datoriei.
Orice creditor solicită garanții. Administrațiile publice din majoritatea țărilor
analizate oferă astfel de garanții. Cea mai des întâlnită este interceptarea veniturilor. Dacă
debitorul nu își achită datoriile, banca are dreptul de a prelua o parte din veniturile sale.
Totuși, un creditor trebuie să știe că conturile administrațiilor publice deschise la
Trezoreria de Stat sunt de obicei foarte greu de executat. Unele țări permit
administrațiilor publice să ofere active drept colateral pentru împrumuturile luate. Astfel
de instrumente sunt permise în Albania, Bulgaria, Kosovo, Macedonia, Muntenegru,
Slovenia și Turcia. Chiar și în aceste cazuri, stingerea datoriei poate fi dificilă și greoaie
din punct de vedere procedural în cazul bunurilor publice. Un caz special se regăsește în
Serbia, unde administrațiilor publice le este interzisă emiterea oricăror garanții în
favoarea creditorilor.

92
 Exemplu
Garanțiile de împrumut pentru administrațiile publice în Moldova
În Moldova, există o relație ierarhică între administrațiile județene (raioane) și
administrațiile publice (comune și orașe) care pleacă de la rolul celor dintâi de a oferi
transferuri interguvernamentale celor din urmă. Astfel, autoritățile publice de nivelul II
(adică raioanele) sunt îndreptățite să acorde autorităților publice de nivelul I, cât și
întreprinderilor municipale, garanții de împrumut pentru cheltuielile de capital
contractate de la instituțiile financiare sau de la alți creditori naționali sau străini.
Garanțiile au fost acordate pentru acoperire totală sau parțială a cheltuielilor ce privesc
activități de reparare (Consiliul Raionului Orhei); reparația și întreținerea drumurilor
publice (Consiliul Raionului Ungheni); construcția de puțuri de apă (Consiliul Raionului
Hîncești) etc. Împrumuturile sunt garantate prin transferurile raioanelor pentru sprijinul
financiar către bugetele orașelor sau comunelor.
În cele mai multe cazuri, creditorii își iau propriile măsuri preliminare de evaluare,
cu excepția emisiunilor de obligațiuni în cadrul căreia procedurile sunt realizate de
auditori independenți. În ceea ce privește evaluarea, ca practică generală, creditorii au
nevoie de declarații financiare pe mai mulți ani, registre contabile, soldul datoriei și
angajamentelor, lista activelor, planurile de investiții și documentația tehnică de proiect.
Clasificările împrumuturilor sunt destul de rare, ținând cont de costul acestora și de
încrederea creditorilor locali în prevederile legale. Totuși, există unele excepții; o
clasificare de credit a unei agenții independente importante este o premisă pentru ca o
administrație locală să împrumute direct de la o Instituție financiară internațională (de
exemplu, Banca Europeană de Investiții); mai mult, emisiunile de obligațiuni trebuie să fie
însoțite de aceste evaluări pentru a câștiga încrederea investitorilor. În Bulgaria, există o
Agenție de Evaluare și Analiză a Creditelor care oferă clasificări entităților interesate,
inclusiv administrațiilor publice. Agenția a fost înființată în 2010 prin fuziunea a două
agenții de evaluare a creditelor, dintre care una era afiliată la Moody. De asemenea,
Macedonia reprezintă un exemplu interesant de program național pentru desfășurarea
evaluărilor împrumuturilor administrației publice de către agenții internaționale de
rating. În Turcia, principalele trei agenții de evaluare se ocupă cu analizarea și clasificarea
împrumuturilor administrațiilor publice. Fitch Ratings chiar are un birou regional în
Istanbul.
Exemplu
Programul de asistență pentru evaluarea împrumuturilor administrațiilor publice din
Macedonia.
În 2009, Activitatea Administrației Publice Macedonia (AALM), în cooperare cu
Centru de Excelență Financiară din Macedonia (CEFM) și Serviciul de Investiții Moody, au
lansat un audit financiar extern în șase municipalități ale cărui concluzii ar fi în
conformitate cu standardele internaționale de contabilitate publică. De atunci, trei
administrații publice au fost evaluate, și anume Skopje, Strumica și Veles.
Pe 11 februarie 2010, Serviciul de Investiții Moody a publicat evaluările
împrumuturilor municipale pentru Veles și Strumica, evidențiind performanțe bugetare
generale solide și lipsa oricărei expuneri a datoriei directe.
Costurile evaluării variază între 14 000 € și 19 000 € în funcție de dimensiunea
administrației publice și a agenției de evaluare.

93
 Exemple
Administrații publice evaluate din țările Europei centrale și de est
- Bulgaria - există, la nivel local, o Agenție de evaluare a împrumuturilor care
atribuie clasificări AL. Agențiile internaționale de evaluare sunt și ele prezente. În
1999, Standard&Poor a clasificat Sofia, iar în 2000 Moody a clasificat Varna.
- Croația - doar orașul Zagreb a obținut o evaluare până acum de la Moody.
- Macedonia - două municipalități, Strumica și Veles, cât și orașul Skopje au fost
evaluate.
- România – la solicitarea IFI sau înainte de emisiunile de obligațiuni internaționale
- București 2005 - Standard&Poor, Oradea 2009 - Fitch
- Serbia - trei orașe au fost clasificate în iunie 2009 de către Moody; Valjevo și
Kraljevo au obținut B1 și orașul Novi Sad a obținut Ba3.Turcia - majoritatea
municipalităților metropolitane sunt clasificate de S&P, Moody și Fitch.
Taxele anuale prezintă variații mici, fiind între 30 000 € și 36 000 €
În țările în care există bănci de stat și fonduri de investiții, ratele dobânzilor și taxele
percepute administrațiilor publice tind să fie mai mici decât cele ale creditorilor privați.
De regulă, astfel de mecanisme de stimulare a pieței pot fi binevenite pe piețele de
împrumut mai puțin dezvoltate, însă trebuie să fie temporare. Exemple în acest sens se
regăsesc în Muntenegru (Fondul de Stat pentru dezvoltarea investițiilor) și Turcia (Banca
Provinciilor).
Nu în ultimul rând, toți creditorii vor fi atenți la capacitatea administrațiilor publice
de a administra datoria. În majoritatea țărilor din sud-estul Europei, departamentele
financiare ale administrațiilor publice rurale și de mici dimensiuni nu au personal calificat
în mod corespunzător. În astfel de cazuri, creditorii vor monitoriza atent implementarea
împrumutului.

8.3.4. Realizarea documentației de licitație pentru un împrumut

În procesul de contractare de noi împrumuturi sau emitere de obligațiuni,

administrațiile publice trebuie să se supună procedurilor de licitație pentru a selecta
instituția financiară de împrumut / de subscriere. Astfel, este esențial pentru
administrațiile publice să realizeze documentația de licitație astfel încât să se asigure (i)
că ofertanții eligibili au nivelul corespunzător de cunoștințe și experiență pentru ca
proiectul să fie finanțat și (ii) că criteriile de selecție utilizate pentru evaluarea ofertelor
creditorilor permit administrațiilor publice să obțină cea mai competitivă structură de
împrumut.

8.3.4.1. Criteriile de eligibilitate pentru instituțiile financiare

Administrațiile publice trebuie să impună anumite criterii de eligibilitate pentru

potențialii investitori pentru a primi oferte doar de la instituții financiare care pot dovedi
experiențe similare cu cea a proiectului ce trebuie finanțat. Astfel de criterii pot include:
- Prag minim pentru veniturile băncii din operațiuni curente (venituri din dobânzi
și taxe și comisioane);
- Dovada proiectelor similare - cel puțin 3 - finanțate în ultimii ani;
- Prag minim pentru împrumuturi acordate de bancă administrațiilor publice în
trecut;

94
 - Experiența în serviciile de consultanță complementare, cum ar fi dezvoltare și
implementare, dacă este necesar.
Pentru stabilirea criteriilor de eligibilitate trebuie avut grijă ca limitele impuse să
nu fie prea restrictive astfel încât să fie redusă concurența ofertelor.

8.3.4.2. Planificarea împrumutului și componentele sale

Primul pas în realizarea documentației de licitație este ca administrația locală să

stabilească criteriile în funcție de care va evalua ofertele băncilor. De obicei, următorii
parametri sunt incluși într-un contract de facilitare a împrumutului și trebuie avuți în
vedere de către administrația locală în procesul de evaluare: (i) suma, (ii) moneda, (iii)
rata dobânzii, (iv) taxele, (v) calendarul rambursării, (vi) perioada de grație, (vii)
opțiunile de refinanțare și (viii) posibilitățile de restructurare.
Suma împrumutată - poate fi impusă sau lăsată la latitudinea ofertelor băncilor. În
condiții normale de piață, aceasta este impusă. Totuși, dacă piața înregistrează un nivel
scăzut de lichidități (cum s-a întâmplat în timpul crizei financiare) există șanse reduse de
a găsi întreaga sumă de bani necesară proiectului ce trebuie finanțat, situație în care se
recomandă doar impunerea unui prag minim pentru suma împrumutată. În acest fel,
șansele ca administrația locală să găsească finanțare parțială sunt mari, ceea ce i-ar
permite demararea proiectului. Când se restabilesc condițiile de piață, administrația
locală poate atrage suma suplimentară de finanțare printr-o altă licitație.
Moneda - de obicei, moneda în care administrațiile publice doresc să se împrumute
este specificată. Altfel, ar fi dificil de comparat și diferențiat între diversele oferte care
sunt exprimate în valute diferite. Administrațiile publice trebuie să fie conștiente de faptul
că atunci când contractează împrumuturi în monedă străină se expun unui risc valutar
(volatilitatea ratei de schimb), care poate limita beneficiile unor rate mai mici ale dobânzii
pentru valuta străină sau poate chiar genera pierderi. În țări în care volatilitatea ratei de
schimb este mare se recomandă ca administrațiile publice să împrumute în valută străină
pentru a acoperi expunerea monedei proprii.
Rata dobânzii - este unul dintre criteriile de evaluare cheie. Administrația locală
specifică în documentația de licitație tipul de rată a dobânzii la care dorește să împrumute:
fixă sau variabilă (de exemplu, Euribor 6 luni). Dacă rata dobânzii este variabilă, atunci
băncile licitează doar marja peste rata de referință. De obicei, împrumuturile acordate
administrațiilor publice implică rate variabile de dobândă.
Taxele - trebuie de asemenea considerate în momentul evaluării ofertelor. Numărul
și tipul de taxe - 1) taxă în avans; 2) taxă la vânzare; 3) taxă de rambursare; 4) taxă de
angajament; 5) taxă de administrare; 6) taxă de aranjament; 7) taxă de structurare; 8)
taxă de agenție - percepute diferit în funcție de bancă și piața financiară, în funcție de
strategia de preț a fiecărei bănci și de concurența și dezvoltarea piețelor. Este recomandat
ca administrațiile publice să impună o limită maximă pentru plata taxei de rambursare
anticipată pentru a menține flexibilitatea refinanțării în cazul îmbunătățirii condițiilor de
piață.
Calendarul rambursării - de obicei, trebuie specificat de către administrația locală,
în funcție de nevoile viitoare de lichidități, serviciul datoriei pentru împrumuturile
neachitate sau veniturile și cheltuielile proiectate. Rambursarea datoriei poate avea loc în
tranșe egale, cu amortizare progresivă sau bazată pe un grafic personalizat. Cel mai des
graficul de rambursare este bazat de tranșe egale. Rambursările bullet pot fi și ele o
variantă. Totuși, ținând cont de faptul că administrațiile publice din majoritatea țărilor au
95
limite pentru serviciul datoriei maxime, rambursarea bullet va rezulta în împrumuturi de
valori mai mici decât cele ale unui împrumut simplu (prin amortizare). Frecvența plăților
poate fi lunară, trimestrială, semi-anuală sau anuală; administrațiile publice trebuie să
stabilească frecvența plăților în funcție de fluxurile de numerar proiectate (venituri)
pentru a evita blocajele.
Perioada de grație - reprezintă o perioadă de timp la începutul contractului de
împrumut (de obicei 1-3 ani) în care administrația locală plătește doar dobânda pentru
împrumutul neachitat (adică fără valoarea nominală). Perioada de grație trebuie să fie
stabilită prin licitație; totuși, trebuie specificată în documentația de licitație o perioadă de
grație minim acceptată. Este important pentru administrația locală să înțeleagă că, deși
perioada de grație reduce povara datoriei în primii ani, ea crește costul total al
împrumutului.
Maturitatea – proiectele de infrastructură necesită de obicei cheltuieli inițiale mari
în comparație cu bugetul administrației publice. Împrumuturile pe termen lung presupun
o povară mai mică a serviciului datoriei pentru bugetul local, care este mai ușor de
susținut din venituri proprii. Astfel, maturitatea trebuie inclusă printre criteriile folosite
pentru evaluarea ofertelor băncilor.
Posibilitățile de refinanțare - administrațiile publice trebuie să asigure că au
flexibilitatea de a refinanța împrumuturile în cazul unei îmbunătățiri a condițiilor de piață
pe viitor. În acest scop, administrațiile publice trebuie să evite să încheie un acord de
împrumut care conține condiții de finanțare restrictive, cum ar fi comisioane mari de
refinanțare sau constrângeri asupra sursei de finanțare.
Opțiunile de restructurare - pot fi și ele prevăzute în documentația de licitație drept
criterii de evaluare a ofertelor băncilor. Astfel de opțiuni prevăd de obicei condițiile și
taxele conform cărora se va restructura un împrumut, prelungindu-i maturitatea sau
rearanjând plățile serviciului datoriei.

8.3.5. Evaluarea împrumutului pentru identificarea celei mai competitive

oferte

Pentru a compara și a diferenția ofertele băncilor, administrația locală trebuie să

realizeze agregarea componentelor împrumutului în mod transparent și obiectiv. În acest
context, se va prezenta o metodologie comprehensivă prin care o administrație locală
poate rezuma criteriile de evaluare.
Presiunea financiară a împrumutului asupra bugetului administrației publice:
există trei aspecte importante și anume: perioada de grație, maturitatea și calendarul
rambursării împrumutului.
Fiecărui factor i se atribuie o pondere, în funcție de importanța sa pentru
administrația publică. În general, totalul ponderii presiunii financiare asupra scorului
agregat nu trebuie să depășească 20-30%.
Dacă rata dobânzii este variabilă, pentru a putea stabili calendarul de rambursare,
administrația locală trebuie să specifice o valoare unică pentru rata de referință, care va
fi folosită de toate băncile atunci când depun ofertele.
Banca cu cel mai mare cost efectiv total trebuie să primească un scor de 0, în timp
ce oferta cu cel mai mic cost efectiv total primește 10 puncte. Ponderea acestui factor în
scorul agregat trebuie să fie mare, în jur de 40-50%.

96
 Refinanțarea și taxele de rambursare anticipată: o schemă similară de evaluare
poate fi folosită pentru evaluarea gradului de flexibilitate pe care îl oferă o bancă în ceea
ce privește opțiunile de finanțare.
Fiecărui factor din această secțiune trebuie să i se atribuie o pondere pentru a
asigura o pondere totală de aproximativ 20-40%.
Scorul agregat este calculat din scorul mediu ponderat al factorilor individuali
descriși mai sus. Banca cu cel mai mare scor va câștiga licitația.

97
 9. ADMINISTRAREA ÎMPRUMUTULUI

Administrațiile publice pot accesa resurse externe utilizând o gamă largă de

instrumente de împrumut. Totuși, fiecare instrument este potrivit pentru a finanța doar
anumite tipuri de activități. Instrumentele de finanțare pe termen scurt includ:
(i) linia de credit pentru capital circulant - administrația locală trage fonduri din linia
de credit, din care plătește dobânda, pentru finanțarea lipsei temporare de venituri; plata
de bază este de obicei reportată,
(ii) împrumuturile de legătură sunt un tip special de împrumuturi pe termen scurt
în cadrul cărora finanțarea pentru un proiect de investiții de capital este oferită pentru o
perioadă tranzitorie până când se obține finanțarea de bază (pe termen lung). Împrumutul
pe termen mediu și lung trebuie accesat de administrațiile publice pentru finanțarea
proiectelor de investiții. Împrumutul pe termen lung pentru acoperirea cheltuielilor
curente este de obicei interzis prin lege și oricum trebuie evitat.
Planificarea structurii unui pachet de finanțare trebuie să fie conformă cu
managementul datoriei administrației publice și cu strategia investiției de capital. În
momentul negocierii cu instituția (instituțiile) financiară (e), administrațiile publice
trebuie să se gândească la maturitate, perioada de grație, ratele dobânzii, taxele, tragerea
(plata împrumutului), refinanțarea etc. După stabilirea pachetului de finanțare
administrațiile publice trebuie să genereze suficiente venituri pentru a plăti serviciul
datoriei și să permită de asemenea împrumuturi suplimentare sau investiții directe. Din
păcate, atunci când lucrurile nu ies așa cum au fost planificate, comunitățile publice
trebuie să facă față restructurării împrumutului și câteodată neîndeplinirii obligațiilor.
Restructurarea unui împrumut trebuie cântărită ca opțiune atunci când
administrațiile publice trec printr-o perioadă dificilă din punct de vedere financiar.
Restructurarea trebuie prevăzută, oricând este posibil, de la început, când se semnează
contractul de finanțare cu banca. Restructurarea unui împrumut implică de obicei
următoarele elemente:
(i) refinanțare,
(ii) prelungirea maturității,
(iii) reformarea calendarului serviciului datoriei pentru a se potrivi fluxurilor de
numerar proiectate ale clientului,
(iv) ștergerea unei părți a datoriei.

9.1. Tipuri de împrumuturi și utilizările recomandate

După cum a fost prezentat în capitolele anterioare, administrațiile publice pot

accesa resurse externe utilizând o gamă largă de instrumente de împrumut. Fiecare
instrument este potrivit pentru a finanța anumite tipuri de activități și poate fi permis sau
interzis de legislația națională.
Legislația națională face diferența între împrumutul pe termen scurt și cel pe
termen lung. Administrațiile publice pot emite datorii pe termen scurt în majoritatea
țărilor pentru a acoperi deficitele temporare de venit, pentru a finanța cheltuielile curente
(și a asigura continuitatea serviciilor publice), refinanța împrumuturile scadente, a oferi
finanțare intermediară (de legătură) pentru proiecte mari de investiții, împrumuturi de
98
prefinanțare a proiectelor pe fonduri UE, sau în unele cazuri pentru a finanța cheltuielile
de capital (din cadrul anului fiscal în care se înregistrează deficitul). Împrumuturile pe
termen lung trebuie să fie rambursate de administrațiile publice de obicei înainte de
sfârșitul anului din fonduri proprii sau în mod alternativ printr-un credit pe termen mai
lung.
Cel mai frecvent instrument pe termen scurt este linia de credit pentru capitalul
circulant. Administrația locală poate trage fonduri din linia de credit în funcție de nevoia
de lichiditate, pentru care plătește dobândă; în funcție de structura produsului,
administrațiile publice pot fi nevoite să returneze suma utilizată într-un an sau suma
retrasă poate fi refinanțată. Împrumuturile care se amortizează pot fi și ele utilizate
pentru finanțarea deficitelor pe termen scurt.
Împrumuturile de legătură sunt un tip special de împrumut pe termen scurt care
presupune finanțarea proiectelor de investiții de capital pe o perioadă tranzitorie până se
obține finanțarea principală (pe termen lung).
Împrumutul pe termen mediu și lung trebuie accesat de administrațiile publice
pentru finanțarea proiectelor de investiții. Împrumutul pe termen lung pentru acoperirea
cheltuielilor curente este de obicei interzis de lege și trebuie evitat în orice caz.
Împrumuturile pentru investiții trebuie structurate în conformitate cu specificitățile
fiecărui proiect și viața economică. În acest context, o administrație locală poate fie să
solicite un împrumut pe termen lung fie să recurgă la o emisiune de obligațiuni.
Împrumutul trebuie structurat astfel încât să permită flexibilitate financiară maximă
pentru administrația locală la un cost competitiv (perioade mari de grație, calendar
personalizat de rambursare a datoriei pentru a evita suprapunerea vârfurilor în serviciul
datoriei cu datorii contractate anterior). Obligațiunile pot fi mai atractive decât
împrumuturile pentru finanțarea investițiilor pe termen lung, deoarece au de obicei
maturități mai mari decât împrumuturile simple. Totuși, emisiunile de obligațiuni trebuie
structurate în general cu un calendar de rambursare amortizată; ca urmare a pragurilor
legale ale datoriei, obligațiunile bullet nu permit administrațiilor publice să emită o sumă
mare de împrumut.

9.2. Practici și recomandări de management al împrumuturilor

9.2.1. Planificarea structurii împrumutului și componentele sale

Administrațiile publice din țările est-europene se confruntă cu multe dezavantaje

în ceea ce privește planificarea. În timp ce planificarea era o mantră în timpul regimului
comunist, aceasta a fost catalogată drept imposibilă sau inutilă mai apoi. La sfârșitul anilor
’90 a devenit evident că măcar planificarea financiară și investițională sunt necesare dacă
comunitățile publice ar valorifica potențialul lor de dezvoltare și subvențiile de la Uniunea
Europeană și alți donatori. Însă, întregul context administrativ era deja schimbat și
abilitățile de planificare nu mai erau actuale. A planifica în noul context legislativ,
economic și politic reprezintă o experiență complet diferită față de perioada comunistă.
Deși este în aparență o activitate clară, managementul datoriei este complex, în
special în municipalitățile medii și mari care pot contracta mai multe împrumuturi în
același timp. Înainte de a lua un împrumut, oficialii locali trebuie să decidă pentru ce vor
cheltui banii și pe ce perioadă de timp. În momentul negocierii împrumutului, trebuie să se
gândească la maturitate, perioada de grație, ratele dobânzii, taxele, tragerea (plata

99
împrumutului), refinanțarea etc. După contractarea împrumutului, administrațiile
publice trebuie să genereze suficiente venituri pentru a plăti serviciul datoriei și să
permită de asemenea împrumuturi suplimentare sau investiții directe. Din păcate, atunci
când lucrurile nu decurg conform planului, comunitățile publice trebuie să se confrunte
cu restructurarea împrumutului și câteodată neîndeplinirea obligațiilor.
În ciuda importanței managementului datoriei raționale majoritatea
administrațiilor publice nu au nici o strategie specifică și astfel acționează într-o manieră
ad-hoc. Aceeași este și concluzia în cazul țărilor analizate; puținele exemple de strategii
ale datoriei care au fost prestabilite au fost dezvoltate în mare parte de echipe de asistență
tehnică străine.
Luând în considerare toate aceste aspecte, oficialii locali trebuie să se familiarizeze
cu niște recomandări practice generale cu privire la datoria pe care o contractează.
Datele din țările din sud-estul Europei arată că obligațiunile, deși sunt considerate
cel mai bun instrument pentru investițiile de capital pe termen lung, sunt utilizate rareori.
Este important că administrațiile publice împrumută în monedă națională mai ales
în țările unde ratele de schimb fluctuează și inflația este considerabilă. Deși ratele
dobânzii pentru moneda națională pot fi descurajator de mari, serviciul datoriei trebuie
să fie exprimat în aceeași valută cu veniturile bugetului. Dacă împrumutul în valută străină
cu rate mici ale dobânzii se dovedește irezistibil, atunci administrațiile locale trebuie să
asigure provizioane de acoperire pentru a se feri de deprecierea monedei naționale.
Acordurile de acoperire a riscului trebuie să fie detaliate (contracte forward 2sau opțiuni),
rata de schimb de referință, rata dobânzii, taxele etc.
În mod ideal, maturitatea împrumutului trebuie să fie egală cu viața economică a
investiției. Totuși, pe piețele volatile cum sunt cele din sud-estul Europei băncile sunt
reticente să împrumute pe termen lung în monedă națională. În acest moment, pe piețele
mai puțin dezvoltate maturitățile împrumuturilor în monedă locală sunt între 5-7 ani în
timp ce în monedă străină pot ajunge la 15-20 de ani. În mod inevitabil, perspectiva
adoptării monedei euro va crește încrederea creditorilor în politicile macroeconomice
astfel că maturitățile pentru împrumuturile în monedă națională vor crește și ele. În acel
moment, oficialii locali trebuie să vizeze maturități pe termen lung.
Perioadele de grație sunt folositoare mai ales pentru împrumuturi acordate pentru
activitățile generatoare de venituri, precum managementul apei și deșeurilor, parcurile
de afaceri, turism etc. Perioada de grație trebuie să dureze până când încep să curgă noile
venituri. Astfel, investițiile înseși vor plăti pentru împrumut cel puțin parțial. Perioadele
de grație pot fi de asemenea folosite pentru împrumuturile pentru investiții de
infrastructură până când se încheie lucrările publice planificate. Dacă este nevoie,
administrația locală poate ajunge la o înțelegere cu creditorul să nu plătească dobândă în
timpul perioadei de grație.
Planificarea serviciului datoriei (atât pentru plata de bază cât și pentru dobândă)
trebuie să fie corelată cu ciclul veniturilor, cu revenirea altor angajamente de plată și cu
prevederile legale pentru pragul datoriei. Administrația locală trebuie să evite
suprapunerea obligațiilor multiple de plată în același timp, atunci când nu are venituri
suficiente. Ciclul de venituri al impozitelor publice depinde de datele și numărul de

2 Un contract forward va fixa o rată de schimb la care se va face tranzacţia pe viitor. O opţiune
stabileşte o rată la care administraţia locală poate alege să schimbe valutele; dacă rata actuală de schimb
este mai favorabilă, atunci compania nu va exercita această opţiune

100
termene limită de plată. De exemplu, dacă impozitul pe proprietate poate fi plătit în două
etape într-un an, bugetele publice vor beneficia de fluxuri importante de venituri în jurul
acelor date. În cazul transferurilor de la bugetele de stat, inclusiv a impozitelor partajate,
veniturile sunt de obicei transmise lunar către bugetele publice. Dacă aceste condiții se
dovedesc adevărate și luând în considerare angajamentele de plată ale activităților
recurente, este înțelept ca serviciul datoriei să fie structurat în relație cu perioadele când
sunt colectate cele mai multe venituri în timpul anului.
În ceea ce privește valoarea nominală este important ca amortizarea să fie
structurată în conformitate cu angajamentele existente ale serviciului datoriei și
veniturile planificate. Obiectivul este acela de a evita suprapunerea vârfului serviciului
pentru mai multe instrumente de împrumut sau alte angajamente de cheltuieli. O astfel
de situație poate pune în pericol furnizarea serviciilor recurente și chiar și respectarea
pragului legal al datoriei. De asemenea, trebuie utilizate cu atenție instrumentele de
împrumut bullet, care pot depăși pragul sau pot periclita împrumuturile suplimentare la
un moment dat. În concluzie, amortizarea unui împrumut trebuie să fie corect concepută.
Administrațiile publice pot recurge la metoda liniară sau pot crește sau descrește
progresiv amortizarea principală. În primul caz, valoarea nominală este rambursată în
rate egale pe parcursul perioadei de maturitate; în cea de-a doua situație, serviciul datorie
începe cu sume mai mici care cresc progresiv până la maturitate; în sfârșit, amortizarea
progresivă în scădere începe cu valori mari ale valorii nominale și se încheie cu valori mici.
În ceea ce privește stabilirea ratei dobânzii, aceasta trebuie cotată în funcție de o
rată internațională de referință, cum sunt ratele de schimb interbancare determinate de
băncile naționale (ale Băncii Centrale Europene). Ratele dobânzii fixe sunt utile pe piețele
volatile, dar și foarte greu de obținut pentru împrumuturile pe termen lung.
Taxele de împrumut se pot dovedi adesea împovărătoare, dar sunt inevitabile.
Creditorii combină câteodată rate mai mici ale dobânzii cu taxe mai mari sau mai multe
pentru a masca costul real al împrumutului. Adesea, taxele nesemnificative se pot
transforma în final în rate suplimentare ale dobânzii. Exemple de astfel de taxe recurente
sunt: taxa de administrare (plătită regulat), taxa de tragere, taxa de utilizare, taxa de non-
tragere. În plus, sunt o mulțime de taxe plătite o dată: taxa de angajament, taxa de
aranjament, taxa de agenție, taxa de aprobare, taxa de analiză, taxa de asigurare, taxa de
origine, taxa de refinanțare, taxa de rambursare anticipată etc. Personalul specializat al
administrației publice trebuie să fie foarte atent la măsurarea costului tuturor taxelor
oricărei oferte de împrumut. În multe cazuri, acestea fac diferența între o tranzacție bună
și una mai puțin bună.
În majoritatea țărilor est europene, veniturile din împrumuturi sunt ținute în
conturi deschise la bănci comerciale. Unele bănci pot alege să deschidă depozite
financiare în numele administrațiilor publice și să direcționeze plățile către furnizori. În
mai puține cazuri, veniturile din împrumuturi sunt ținute în Trezoreriile de Stat, alături
de celelalte resurse ale administrației publice.
Tragerea (plata împrumutului) depinde de tipul datoriei. În cazul obligațiunilor
toate veniturile ajung imediat la cel împrumutat. Administrația locală respectivă trebuie
să depună banii într-o bancă comercială, dacă este posibil; până când începe tragerea,
dobânda depozitului poate acoperi o parte din serviciul datoriei. De exemplu, în România,
municipalitatea București a depus 500 de milioane de euro din emisiunea de obligațiuni
din 2005 într-o bancă comercială; pentru doi ani, câștigurile depozitului au fost suficiente
pentru plata ratei dobânzii obligațiunilor.

101
 În cazul împrumuturilor, băncile refuză de obicei să pună toate veniturile din
împrumuturi la dispoziția clientului. În plus, acestea cer câteodată verificarea facturilor
de la furnizori pentru a se asigura că plățile sunt în concordanță cu obiectivele
împrumutului. În astfel de cazuri, tragerea are loc la cerere din partea administrației
publice. Toate împrumuturile au un plan de tragere; pe de altă parte, nerespectarea
planului forțează unele bănci să perceapă administrațiilor publice neconforme o taxă de
non-tragere

9.2.2. Păstrarea opțiunilor deschisă: planificarea bugetului pe timpul

serviciului datoriei

Serviciul datoriei nu trebuie să utilizeze toate surplusurile operaționale și de

capital. Este important că administrația locală își conservă și planifică un tampon de
resurse pentru nevoi neașteptate de plată sau costuri declanșate de împrumuturi
suplimentare. Indicatorul bugetar al unui astfel de tampon poate fi denumit bilanț net
după serviciul datoriei existente (sau rezultat net) și se determină prin următoarea
formulă:
NBADS = [(venituri recurente - cheltuieli recurente) + (venituri de capital -
cheltuieli de capital)] - (rata dobânzii + valoarea nominală) unde,
(venituri recurente - cheltuieli recurente) = bilanț operațional (venituri de capital -
cheltuieli de capital) = bilanț de capital
Bilanțul net după serviciul datoriei existente oferă informații asupra capacității
unei administrații publice de a lua și a achita datorii suplimentare. Trebuie să se estimeze
pe parcursul perioadei de maturitate a noului instrument de împrumut. Estimarea se
poate face astfel:
- Se presupune structura medie de trei ani și ponderea cheltuielilor de capital și
operaționale rămâne neschimbată;
- Se adaugă serviciul datoriei planificate pentru datoria existentă (directă sau
garanții).
Dacă rezultatele au valori pozitive semnificative, atunci administrațiile publice pot
planifica un alt împrumut. Totuși, noul serviciu al datoriei trebuie să se încadreze în
valorile estimate ale bilanțului net. Dacă rezultatele sunt aproape de zero sau negative,
administrația locală are următoarele variante:
- Să aranjeze veniturile și/sau cheltuielile estimate,
- Să restructureze instrumentele datoriei existente astfel încât să reducă serviciul
datoriei,
- Să planifice o structură diferită a noului împrumut (de exemplu maturitate mai
lungă, serviciu personalizat al datoriei).
În ceea ce privește veniturile și cheltuielile, deciziile țin de oficialii aleși la nivel
local. Pe partea veniturilor, variantele constau în îmbunătățirea colectării și/sau creșterea
ratelor impozitelor și taxelor. Din păcate, multe țări sud-est europene limitează creșterea
ratelor impozitelor. Oficialii locali au tendința de a o folosi în ultimă instanță.
Îmbunătățirea colectărilor produce de obicei doar câștiguri marginale dacă nu se fac
schimbări structurale (de exemplu, impozitarea proprietăților la valoarea de piață,
revizuirea completă a inventarului impozitelor etc.)

102
 Astfel, cele mai multe economii pot fi făcute prin aranjarea cheltuielilor. Ca regulă,
cheltuielile de capital nu trebuie modificate semnificativ. În loc, administrațiile publice
pot salva resurse dacă:
- Reduc costurile administrative prin fuziunea entităților separate și folosirea în
comun a resurselor (flota de mașini, resursele umane, bugetul & contabilitatea, serviciile
juridice etc),
- Reduc costurile de achiziție a bunurilor și serviciilor prin realizarea licitațiilor
publice la comun pentru toate entitățile (de exemplu, pentru alimente, abonamentele de
telefonie mobilă, materiale înlocuitoare, consumabile, combustibil etc),
- Închiderea furnizării serviciilor din locații ineficiente: școli, unități de asistență
socială, biblioteci, centre culturale,
- Externalizarea serviciilor către companii private (de exemplu, colectarea
deșeurilor, apă și canalizare, transportul public, întreținerea drumurilor etc.). Deși unii
oficiali locali și practicieni acuză externalizarea de creștere a costurilor, acestora li se
poate dovedi contrariul în cazul licitațiilor publice desfășurate corect, cu servicii
contractate care permit ajustări ale costurilor. Experiența arată că oficialii locali hotărâți
au reușit să obțină reduceri semnificative ale costurilor cu ajutorul furnizorilor
contractați

9.2.3. Dacă restructurarea datoriei nu poate fi evitată?

Restructurarea unui împrumut trebuie gândită ca variantă când administrațiile

publice intră într-o perioadă dificilă financiar. Restructurarea trebuie prevăzută, oricând
este posibil, de la început, când contractul financiar este semnat cu banca.
Dificultățile financiare apar când o administrație locală are probleme cu plata
obligațiilor. Acest fapt are loc ca urmare a scăderii veniturilor după o scădere economică
sau o creștere a cheltuielilor curente (din cauza responsabilităților crescute care nu sunt
corelate cu creșteri corespunzătoare ale veniturilor) sau o creștere a obligațiilor
serviciului datoriei (din cauza creșterii ratelor dobânzilor sau a deprecierii ratei de
schimb) sau a unei combinații a elementelor de mai sus. În plus, o capacitate de
management slabă poate de asemenea să conducă la o astfel de situație.
Băncile consideră de obicei restructurarea ca primă opțiune când clienții intră în
declin financiar (în special în cazul clienților corporativi). Acestea consideră execuția și
confiscarea bunurilor clienților și/sau falimentul doar alternative în ultimă instanță. Se
recomandă administrațiilor publice să comunice cu banca și să stabilească un plan de
restructurare înaintea acumulării arieratelor sau datoriilor bancare.
Restructurarea unui împrumut bancar implică de obicei următoarele elemente: (i)
refinanțarea, (ii) prelungirea maturității, (iii) reformarea calendarului serviciului datoriei
pentru a răspunde fluxurilor de numerar proiectate ale clientului, (iv) prescrierea unei
părți a datoriei (anularea).

103
 9.3. Contribuția administrațiilor publice la îmbunătățirea legislației
împrumuturilor publice și pieței împrumuturilor

Asociațiile administrațiilor publice sunt organizații cu membrii voluntari, din

cadrul cărora fac parte administrațiile publice dintr-o țară sau regiune, care acționează ca
un avocat eficient și autoritar în numele membrilor în relația cu administrația centrală,
parlamentul, potențialii investitori și alți parteneri. În ceea ce privește împrumuturile
publice, asociațiile trebuie să urmărească:
- crearea și/sau îmbunătățirea legislației în domeniu,
- monitorizarea impactului legislației relevante,
- furnizarea informațiilor și datelor statistice potențialilor creditori, administrației
centrale și altor parteneri
- asistarea administrațiilor publice membre la dezvoltarea și îmbunătățirea
planurilor și operațiunilor managementului împrumuturilor.
În aceste scopuri, asociațiile administrațiilor publice își vor concentra activitățile
pe:
A. În relația cu creditorii-medierea comunicării și fluxurilor de informații dintre
administrațiile publice și potențialii investitori
B. În relație cu administrațiile publice membre – asistarea membrilor în structurarea
și finanțarea investițiilor; menținerea unei comunicări permanente cu administrațiile
publice membre pentru stabilirea/dezvoltarea celor mai bune practici în conformitate cu
standardele internaționale
C. În relație cu administrația centrală și parlamentele – influențarea și susținerea
schimbărilor în cadrul politicilor, legislației și finanțării în numele membrilor săi.

9.3.1. În relația cu creditorii

După cum s-a arătat în capitolele anterioare, piețelor creditelor publice din
economiile emergente le lipsește funcționalitatea economiilor dezvoltate; dorința și
capacitatea instituțiilor financiare de a finanța administrațiile publice sunt reduse din
cauza gradului scăzut de cunoștințe și transparență a finanțelor publice. În acest context,
asociațiile pot juca un rol crucial în acoperirea acestei lipse de informații și poate facilita
în acest fel o mai bună înțelegere a economiei publice de către creditori.
Asociațiile administrațiilor publice trebuie să centralizeze și să facă publice
informațiile despre administrațiile publice membre, ceea ce ar ajuta instituțiile financiare
să identifice țintele de împrumut în funcție de politica lor internă de risc de credit. Datele
trebuie să fie actualizate regulat și prezentate într-un format standard care ar permite
diferențierea și analiza comparativă între administrațiile publice membre. Trebuie
furnizate informații și despre date importante care pot fi de interes potențialilor
investitori - de exemplu, date statistice despre economia locală a fiecărei AL
(administrație locală), lista proiectelor care trebuie finanțate, cifrele finanțării și structura
politică a organismului decizional al AL.
Informațiile despre poziția geografică, demografia resurselor naturale cât și
dinamica și structura economiei publice ar permite potențialilor investitori/creditori să
aibă o imagine reală asupra potențialului de generare a veniturilor de termen mediu și
lung al administrației publice și implicit asupra capacității sale de îndatorare.

104
 Declarațiile financiare detaliate ale administrațiilor publice individuale trebuie să
fie alcătuite și publicate în mod regulat pe website-ul asociațiilor. Acestea trebuie să
conțină execuțiile bugetului consolidat, datele din bilanțul contabil cât și informații despre
arierate și elemente externe bilanțului contabil (de exemplu, datoriile contingente).
Situația rezultatelor financiare (pe cel puțin 3-5 ani) a fiecărei administrații publice
trebuie pusă la dispoziție. Legislația împrumuturilor publice trebuie bine înțeleasă de
către creditori. Prevederile legale pentru scopul și conținutul împrumuturilor cât și
limitele nivelului maxim de îndatorare trebuie clar identificat și subliniat pe website-ul
asociațiilor. Creditorii pot corela astfel de informații cu îndatorarea actuală cât și cu alți
indicatori financiari pentru a determina îndatorarea suplimentară pentru administrațiile
publice individuale.
Asociațiile trebuie să centralizeze și să publice pentru potențialii creditori
proiectele investiționale majore pentru care administrațiile publice membre caută
finanțare externă. În acest scop, acestea trebuie de asemenea să colecteze și să facă
publice strategiile investițiilor de capital ale AL. O soluție pentru creșterea accesibilității
și transparenței poate fi dezvoltarea unei platforme electronice în care membrii să poată
încărca o descriere detaliată a viitoarelor lor proiecte de investiții pe o perioadă mai lungă
de timp (3-5 ani), clasificate în funcție de importanța și cerințele de finanțare ale acestora.
Astfel, investitorii/instituțiile de credit interesate ar afla în avans despre planurile de
investiții ale administrațiilor publice și ar avea timp să analizeze și să decidă când și unde
să-și aloce resursele. În cele din urmă, asociațiile ar putea stabili întâlniri în cadrul
forumurilor de discuții între administrațiile publice membre și instituțiile financiare,
astfel încât AL să își prezinte strategia de investiții de capital și să evidențieze/descrie cele
mai importante proiecte.
Inițiativele de creștere a gradului de conștientizare asupra finanțelor publice
printre creditori trebuie de asemenea să reprezinte priorități ale asociațiilor
administrațiilor publice în relație cu potențialii investitori. Organizarea seminariilor pe
tematici legate de funcționarea finanțelor publice ar spori cunoștințele investitorilor și ar
rezulta într-o mai mare dorință de finanțare a acestui sector.
Asociațiile administrațiilor publice se pot implica în dezvoltarea piețelor
împrumuturilor publice prin exercitarea influenței la nivelul administrației centrale și
instituțiilor financiare internaționale pentru crearea unor mecanisme de consolidare a
pieței. Așa cum a fost prezentat anterior, existența fondurilor de garantare municipale,
înființarea băncilor de stat specializate în împrumuturi municipale sau înființarea
fondurilor de dezvoltare municipale pot stimula dezvoltarea piețelor împrumuturilor în
etapele inițiale.

9.3.2. In relație cu administrațiile publice membre

Percepția asupra piețelor financiare împărtășită de administrațiile publice

neexperimentate este de obicei incompletă, ceea ce duce la ineficiențe în termeni de
structurare, contractare și serviciu al datoriei financiare care vizează finanțarea proiectelor
de investiții. În acest context, asociațiile administrațiilor publice trebuie să aibă un rol
proactiv, ajutând membrii să înțeleagă mai bine mecanismele piețelor împrumuturilor și
astfel să poată lua deciziile corecte în momentul accesării finanțării prin îndatorare.
Realizarea bazei de date cu împrumuturile contractate de către administrațiile
publice membre - inclusiv detaliile tranzacționale precum ratele dobânzii, comisioanele
și taxele, perioada de grație, maturitatea, calendarul amortizării sau opțiunile de

105
refinanțare - ar permite asociațiilor să aibă o imagine extinsă a activității pieței. Mai mult,
ele pot realiza sondaje de piață regulate pentru colectarea ofertelor creditorilor pentru
produsele financiare standardizate. Rezultatele analizei de monitorizare pot fi incluse
într-un buletin periodic și trimisă membrilor.
În funcție de condițiile pieței, asociațiile trebuie să își sfătuiască membrii în legătură
cu momentul în care să contracteze un împrumut. De exemplu, în timpul unui declin
financiar al pieței, cu lichidate scăzută și risc ridicat - așa cum a fost cazul în timpul crizei
financiare și economice , finanțarea datoriei poate fi dificilă și scumpă. În astfel de cazuri,
asociațiile pot lucra împreună cu administrațiile publice să prioritizeze cheltuielile de
investiții și să le amâne, dacă este posibil, până când condițiile de piață revin la normal.
Asociațiile administrațiilor publice pot emite recomandări, în funcție de cele mai
bune practici identificate, asupra felului în care membrii trebuie să își structureze
documentația de licitație în momentul contractării împrumuturilor sau emisiunii de
obligațiuni. În funcție de tipul proiectului de investiție și a situației financiare a
administrației publice contractante, pot fi incluse diferite cerințe în documentația achiziției
publice. Stabilirea criteriilor de identificare și selectare a celei mai bune oferte este de
asemenea un aspect important care trebuie să fie considerat de asociații.

9.3.3. În relația cu administrațiile centrale

Relația dintre asociațiile administrațiilor publice și administrațiile centrale în ceea

ce privește conceperea legislației pentru finanțele publice și împrumuturi este decisivă.
Administrațiile publice trebuie să facă toate eforturile pentru dezvoltarea și consolidarea
unei relații de cooperare cu administrațiile centrale ca prim pas necesar urmăririi
scopurilor AL.
Relația poate fi instituționalizată sau ad-hoc. În primul caz, o reglementare
națională trebuie să stipuleze că proiectul legislativ ce privește administrațiile publice
trebuie discutat separat și dezbătut împreună cu asociațiile reprezentante. Numele
asociațiilor trebui clar stipulate. În plus, trebuie stabilită o procedură care să vizeze cel
puțin următoarele probleme:
- Tipul proiectului legislativ care va face obiectul consultării cu asociațiile
administrațiilor publice (legi, rezoluții de guvern, ordonanțe de urgență/ hotărâri, ordine
ministeriale etc);
- Domeniile legislative care vor fi consultate separat cu asociațiile administrațiilor
publice (orice care poate influența funcționarea administrațiilor publice sau un număr
limitat de domenii - finanțe, alocarea responsabilităților cheltuielilor, resursele umane
etc);
- Faza (fazele) consultării care trebuie să aibă loc (înainte de decizia finală de
aprobare), înainte sau după ce se încheie primul proiect, înaintea aprobării de către
instituția administrației centrale inițiatoare etc);
- Formele de consultare (comunicate scrise, întâlniri, conferințe etc);
- Termenele limită ale comunicatelor scrise (de exemplu, ministerul de resort s-ar
aștepta la un răspuns de la asociații în 10 zile de la comunicat și 3 zile în situații de
urgență);
- Raportul asupra procedurii de consultare și punctele de vedere ale asociațiilor
trebuie incluse în documentația de descriere care însoțește proiectul legislativ către
decidenți;

106
 - Sancțiunile de neconformare la procedura de consultare (contestările la curțile
constituționale/administrative, amenzile etc).
Relația ad-hoc nu necesită consultarea specială a asociațiilor administrațiilor
publice. Aceasta poate fi realizată ca parte a consultărilor publice generale. Consultările
speciale ale administrațiilor publice au loc doar dacă administrația centrală le consideră
necesare. În anumite situații, administrațiile publice pot căuta în mod deliberat să evite
discuțiile cu asociațiile administrațiilor publice și să mențină cerințele legale minime
pentru transparență. Ca rezultat al acestei abordări, mesajul asociațiilor administrațiilor
publice se poate deforma sau poate să nu fie deloc auzit.
Ca urmare, este înțelept ca administrațiile publice să forțeze o relație
instituționalizată cu administrațiile centrale ca o premisă a succesului influenței asupra
legislației naționale.
Administrațiile centrale nu știu întotdeauna care sunt cererile și plângerile
comunităților publice. Prin urmare, conducerea asociațiilor trebuie să caute să
întâlnească membrii guvernului și alți decidenți cât de des posibil. De asemenea,
asociațiile administrațiilor publice trebuie să dezvolte obiceiul de a informa regulat
guvernul și ministerele de resort asupra statutului lor și problemelor cele mai presante.
Astfel de rapoarte trebuie trimise în mod regulat și includ soluții tangibile și rezonabile;
asociațiile trebuie să fie conștiente de faptul că niciun minister nu dă atenție unor
propuneri radicale sau nerealiste. În sfârșit, administrațiile publice pot invita experți ai
administrației centrale să viziteze sediile lor și să vadă la fața locului cum se
implementează legislația și ce probleme se pot întâmpina.

9.3.4. În relația cu Parlamentele

Puterea de influență a administrației publice în privința unei mai bune reglementări

a împrumuturilor publice nu trebuie să înceteze după finalizarea și aprobarea legislației.
În cazul legilor, asociațiile administrației publice trebuie să își continue activitatea ce ține
de relația cu parlamentele. Deși parlamentele nu realizează practic o mare parte din
legislație, acestea aprobă toate legile și ordonanțele de urgență înaintate de
administrațiile centrale. De fapt, membrii parlamentului(MP) au ultimul cuvânt asupra
oricărui proiect ce urmează să devină lege. Deci, asociațiile administrațiilor centrale
trebuie să dedice timp și experiență pentru influențarea parlamentelor pentru a se
asigura că legislația aprobată este conformă cu obiectivele lor.
Parlamentele lucrează în comisii speciale și adunări generale. Majoritatea
dezbaterilor au loc în comisii; în acest context, partenerii pot fi invitați să participe.
Dezbaterile comisiilor nu au de obicei un conținut tehnic detaliat; MP sunt mai degrabă
preocupați de obiectivele politice ale proiectelor de lege și de situațiile particulare care se
pot ivi. Reprezentanții administrației centrale participă implicit la audierile comisiilor.
Administrațiile publice trebuie, de asemenea, să se asigure că părerile lor se fac auzite
dacă au niște obiective specifice. Dacă sunt invitate, asociațiile nu trebuie să trimită doar
personal tehnic, ci și aleși locali care au influență politică în partidele lor, cum ar fi primarii
marilor municipii. Aceștia au șanse mai mari decât administrațiile centrale să convingă
MP deoarece sunt reprezentanți credibili ai comunităților publice.
În paralel, asociațiile administrației publice trebuie să caute să dezvolte o relație
permanentă cu MP și personalul tehnic din comisiile parlamentare de specialitate în mod
similar cu ale experților administrației centrale și decidenților. O astfel de relație sporește

107
semnificativ puterea de convingere a asociațiilor și le permite să treacă peste
administrația centrală dacă este nevoie.
În ceea ce privește legislația asupra împrumuturilor publice, asociațiile
administrației publice trebuie să urmărească aceleași obiective specifice subliniate mai
sus pentru a se asigura că nu a fost modificat conținutului proiectelor de lege, contrar
dorințelor acestora.

9.3.5. În relația cu donatorii și instituțiile financiare internaționale

Raritatea resurselor pe care asociațiile administrației publice le pot primi de la

membri trebuie să le determine să caute finanțare alternativă. În acest scop, donatorii
reprezintă cea mai probabilă sursă de finanțare. Uniunea Europeană, Agenția Statelor
Unite pentru Dezvoltare Internațională și altele pot oferi mult dorita asistență tehnică și
finanțare pentru proiectele asociațiilor. Ajutorul donatorilor se poate materializa în
sprijin direct acordat administrațiilor publice membre. În cazul împrumutului public
local, asociațiile pot beneficia de asistență tehnică pentru dezvoltarea analizelor,
manualelor, proiectelor legislative, strategiilor împrumuturilor publice și chiar realizarea
evaluărilor de credit.
În ceea ce privește instituțiile financiare internaționale, asociațiile pot juca un rol în
facilitarea contactului administrațiilor publice membre și promovarea mecanismelor de
consolidare a pieței împrumuturilor publice, precum fondurile de dezvoltare sau
fondurile de garantare. Astfel de exemple sunt deja prezente în Europa de sud-est, așa
cum a fost descris pe parcursul materialului.

9.4. Garantarea lichidității pentru implementarea proiectelor finanțate de

Uniunea Europeană

9.4.1. Împrumutul pentru implementarea proiectelor finanțate de UE

Subvențiile oferite de Uniunea Europeană (UE) atât țărilor membre cât și celor în
curs de aderare reprezintă o contribuție valoroasă pentru dezvoltarea infrastructurii
publice, serviciilor sau capacității administrative.
Totuși, contractarea și cheltuirea finanțării UE nu este o sarcină ușoară. Deși
pregătirea și contractarea proiectelor nu face subiectul acestei discipline, vom preciza
care sunt instrumente disponibile pentru administrațiile publice pentru asigurarea
lichidității implementării proiectului. Reglementările și procedurile UE solicită
beneficiarilor subvențiilor să contribuie din resursele proprii la cheltuielile eligibile (până
la 50% din proiectele generatoare de venituri) și neeligibile ale proiectului. În plus, de
regulă, banii acordați sunt furnizați administrației publice beneficiare drept rambursare
a cheltuielilor eligibile legale, ceea ce înseamnă că bugetele publice trebuie să acopere în
totalitate setul inițial de facturi din resurse publice. Astfel de cerințe pot avea un impact
negativ asupra numerarului disponibil pentru operațiunile recurente ale administrațiilor
publice și poate afecta capacitatea acestora de a furniza servicii. Astfel, nevoia de a recurge
la împrumut pentru a plăti toate sau parte a contribuției publice la proiectele finanțate UE
fără a dăuna altor operațiuni recurente. O astfel de soluție are sens din moment ce o mare
parte din rambursarea de bază este garantată din subvenția rambursată; dobânda și
taxele vor fi tot timpul achitate de debitor din resursele proprii.

108
 Chiar și împrumuturile tradiționale pot suferi ajustări, de obicei în condiții mai
favorabile în cazul împrumuturilor pentru proiectele de investiții finanțate din resursele
proprii ale administrației publice. Existența unui Fond de Garantare, care poate oferi
garanții suplimentare, ar oferi un sprijin în plus acestui tip de împrumut.
Nevoile reale de prefinanțare și cofinanțare nu pot fi corect estimate din mai multe
motive; procesul de rambursare poate fi întârziat din cauza procedurile de aprobare
foarte lungi sau a lipsei resurselor bugetului de stat; în mod contrar, plata facturilor poate
coincide cu un aflux de colectări ale taxelor care aduce administrației publice suficient
numerar pentru a răspunde angajamentelor restante; sau, achiziția publică poate duce la
un preț mai mic decât estimările inițiale. Astfel, o administrație publică cu bonitate poate
dori doar o linie de credit. Finanțarea UE pentru proiect mărește șansele de obținere a
finanțării. De asemenea, ca urmare a implementării proiectului, operațiunea investiției
poate fi finanțată prin linii de credit de capital circulant.
În alte cazuri, administrațiile publice care sunt mai încrezătoare în ceea ce privește
îndeplinirea tuturor angajamentelor proiectului din resurse publice pot totuși să își
evalueze nevoia unei garanții bancare (sau o scrisoare de garanție) de la o bancă sau un
fond de garantare pentru a acoperi riscul unui incapacități neașteptate de plată a
facturilor de la furnizori la un moment dat sau drept premisă pentru plăți în avans.
Costurile unei garanții bancare includ de obicei un comision fix plătit periodic către
instituția financiară emitentă pe durata garanției și, de asemenea, taxe suplimentare de
garanție plătite către un Fond de Garantare pentru o scrisoare de garanție.

9.4.2. Stimulentele legale pentru împrumut care vizează contribuția locală la

proiectele finanțate de UE

Pentru a încuraja și sprijini utilizarea subvențiilor UE de către administrația locală

unele țări au prevederi speciale pentru finanțele publice și legislația împrumuturilor.
Astfel de prevederi pot avea diferite obiective:
a. Simplificarea procesului de aprobare a împrumutului. Măsurile concrete pot fie:
- Eliminarea nevoii de aprobare a administrației centrale
- Simplificarea cerințelor birocratice pentru procesul de aprobare
b. Asigurarea faptului că tuturor administrațiilor publice care beneficiază de
finanțare UE le este permis sau pot lua împrumuturi pentru garantarea lichidităților
proiectului. Instrumentele specifice pot fi:
- Prevederea unor excepții de la condițiile existente și limite de împrumut
- Oferirea de garanții de stat pentru împrumuturile luate în scopul implementării
proiectelor finanțate UE de către administrațiile publice sau întreprinderile municipale
care altfel nu ar putea avea acces la împrumuturi.
c. Furnizarea resurselor din bugetele naționale pentru acoperirea nevoilor de
lichidități până la efectuarea plăților. În acest sens, cel mai evident instrument este plata
în avans de până la 30-50% din cheltuielile eligibile totale până la încheierea acordului de
finanțare.
După cum s-a observat, există diverse opțiuni disponibile pentru guvernele care
doresc și sunt capabile să încurajeze administrațiile publice să acopere nevoile de
lichidate ale proiectelor finanțate de UE prin împrumuturi. Alegerile implică în mod
evident considerente politice și macroeconomice în același timp. Țările care caută să-și
reducă deficitele bugetare nu vor încuraja împrumutul, ci pot pune mai mult accent pe
109
plățile în avans. Țările cu piețe ale împrumuturilor publice mai puțin dezvoltate sau cu un
număr mare de administrații publice mici consideră opțiunea garantării împrumuturilor
acestora. În sfârșit, țările care încearcă să își reducă complexitatea și implicarea
administrației centrale în implementarea proiectelor finanțate de UE vor permite
administrațiilor publice să împrumute în condiții privilegiate.

110
 10. STUDII DE CAZ

Serbia - Instalația regională de tratare a deșeurilor solide Uzice/ împrumut

BRDE - Orașul Uzice, Serbia, (83.022 locuitori, ultimul recensământ oficial
în 2002)

Scurtă descriere a experienței:

Cele nouă unități guvernamentale publice din regiunile limitrofe ale orașului Uzice
au convenit construcția, la standarde europene, a unei gropi de gunoi pentru deșeuri
solide, numită „Duboko”, pentru deservirea rezidenților. Proiectul mai include o zonă de
triaj a deșeurilor în aceeași locație, construcția unor stații de transfer al deșeurilor în
fiecare dintre unitățile guvernamentale publice și închiderea gropilor existente aflate pe
teritoriul fiecărei unități.
Regiunea Duboko cuprinde orașele Uzice și Cacak și municipiile Cajetina, Pozega,
Kosjeric, Lucani, Arilje, Ivanjica și Bajina Basta și se află în partea de vest a Serbiei.
Populația în aceste administrații publice este estimată la aproximativ 371,000. Regiunea
nu reprezintă o entitate legală separată, ea fiind definită exclusiv pentru implementarea
și operarea Proiectului Regional pentru Colectarea Deșeurilor „Duboko”. În cadrul
Proiectului, municipalitățile participante au creat compania inter-municipală denumită
„Compania de Utilitate Publică Duboko”. Duboko va reprezenta primul plan Regional de
administrare a deșeurilor din Serbia iar prin urmare va constitui și un punct de reper
pentru celelalte regiuni din Serbia. Scopurile Proiectului sunt îmbunătățirea calității
serviciilor și a eficienței operaționale.
Componența principală a proiectului finanțat prin împrumutul BRDE este
construirea unei gropi de gunoi cu o capacitate de 500.000 m3. În plus, locația va fi
pregătită prin construirea de drumuri de acces, canalizare și instalații de gaz. De
asemenea, va fi construită o instalație pentru separarea și reciclarea deșeurilor organice.
Construcția stațiilor de transfer din cele 8 municipalități împreună cu camioanele pentru
transportul deșeurilor și costurile de consultanță aferente proiectului vor fi finanțate prin
împrumutul BRDE.
Întregul proces s-a derulat ca rezultat al unui aranjament inovativ între cele 9
municipalități, compania de utilitate publică și BRDE ca bancă finanțatoare.
Întregul aranjament include 5 contracte separate semnate între părți: contractul de
împrumut dintre BRDE și compania de utilități Duboko, contractual de cooperare inter-
municipală dintre compania de utilități publice, cele 9 municipalități și BRDE, contractul
de control asupra conturilor companiei dintre BRDE și compania de utilități publice,
contractul de procesare a deșeurilor dintre Compania de Utilități Publice Duboko și
Compania de Utilități Publice Bioktos Uzice, contractul de procesare a deșeurilor dintre
Compania de Utilități Publice Duboko și Compania de Utilități Publice Komunalac-
Moravac Cacak (ceea ce înseamnă că noua companie deține contracte de colectare a
deșeurilor cu utilitățile publice ale celor mai mari două orașe din totalul celor 9).
Instrumentul de împrumut folosit pentru finanțarea acestui proiect a fost un credit
bancar furnizat de BRDE, cu o valoare totală de 5 milioane de euro. La acestea s-au adăugat
fonduri nerambursabile oferite de Agenția Europeană de Reconstrucție (2,9 milioane de
euro) și de Fondul pentru Ecologie al Guvernului din Serbia (1,1 milioane de euro). În
încheiere, municipalitățile participă și ele cu fonduri în valoare de 3,1 milioane de euro.

111
Valoarea totală de finanțare a proiectului este de 12,1 milioane de euro. Pentru exemplu
de față, doar fondul BRDE este relevant și va fi expus.
Valoarea totală a creditului BRDE este de 5 milioane de euro și va fi distribuit
integral sau în tranșe nu mai mici de 100.000 fiecare. Împrumutul este exprimat în euro.
Comisionul băncii reprezintă 1% din împrumut (50.000 euro) și taxa de evaluare încă
30.000 euro. De asemenea, utilizatorul creditului se va obliga să plătească 0.5% anual
pentru valoarea totală a creditelor rămase nefolosite în cadrul perioadelor stipulate.
Creditul va fi înapoiat în 10 plăți egale semi-anuale (pe 10 iunie și 10 decembrie ale
fiecărui an) începând cu 10 iunie, 2011. Data contractului de credit este 20 martie, 2008.
Pentru plata creditului înainte de termen, utilizatorul creditului va plăti o taxa băncii egală
cu 3% din suma returnată în avans. Rata dobânzii este Euribor plus rata marginală de 3%.
Puncte forte/factori determinanți ai experienței și care au fost lecțiile învățate și/
sau soluțiile găsite?
Întregul proiect se află încă în faza de implementare și în construcție și prin urmare
este prea devreme să se tragă concluzii. În ceea ce privește creditul, acesta a avut o
perioadă de grație, plata ratelor începând din iunie 2011.
Cu toate acestea, pot fi indicate câteva dintre soluțiile găsite și câțiva factori
determinanți:
1. aceasta a fost prima ocazie în care un grup de municipalități au participat în
aranjamente financiare complexe pe criterii regionale, incluzând aici creditul bancar,
acesta venind din partea unei instituții financiare internaționale ca BRDE;
2. acest aranjament are o trăsătură unică în ceea ce privește riscul colateral, sau
garanția; conform legii asupra îndatorării publice, administrațiile publice din Serbia nu
pot oferi garanții pentru utilitățile lor publice, acest impas fiind depășit prin aranjamente
contractuale sofisticate între municipalități, utilitățile publice și bancă într-un mod ce
oferă băncii siguranța necesară pentru a efectua această investiție;
3. acest exemplu arată că asocierea dintre municipalități poate atrage investitori de
calibrul BRDE și duce la obținerea unor condiții de creditare mai avantajoase decât cele
oferite pe piața locală;
4. acest gen de cooperare inter-municipală a atras susținere și din alte surse sub
forma fondurilor nerambursabile atât din partea UE cât și a Guvernului Serbiei;
5. posibila trăsătură negativă a acestui contract de credit este reprezentată de
stipulațiile cu privire la comisioanele bancare asupra fondurilor care nu sunt folosite
conform planului (taxa bancară asupra fondurilor dedicate unui scop precis și care rămân
nefolosite); acesta se poate dovedi un factor semnificativ luând în considerare practica
uzuală a întârzierii implementării unor stagii specifice în ceea ce privește proiectele de
construcții din Serbia.

Informații disponibile despre această experiență și contextul general:

Situl oficial al Companiei de Utilități Publice Duboko, Uzice - http://www.duboko.co.rs
Situl oficial al Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BRDE)
http://www.ebrd.com/pages/proiect/psd/2006/37033.shtml

112
 Croația - ofertă de obligațiuni municipale, exemplul orașului
Koprivnica/Rijeka

Scurtă descriere a cazului:

Acest exemplu descrie selecția agentului și procedura de ofertă de obligațiuni
municipale și modul de desfășurare a procesului în Republica Croația. Obligațiunile
municipale sunt instrumente de credit pe care administrația locală, având rolul de
ofertant, se obligă să le înapoieze peste o perioadă fixă de timp cu o dobândă anume.
Fondurile atrase sunt investite în proiecte de interes local și regional. Obligațiunile
municipale fac parte dintre cele mai sigure instrumente de credit datorită garantării
acestora de către județ, oraș sau municipalitate, ele tranzacționându-se în mod uzual pe
piața de obligațiuni.
Informații generale asupra sumelor implicate:
Valoarea fondurilor implicate:
Orașul Koprivnica: HRK 60 mln = cca. EUR 8.2 mln (în iunie 2004.)
Orașul Rijeka: HRK 180 mln = cca. EUR 24.5 mln (în mai 2006.)
Perioada de desfășurare a proiectului: Iunie 2006- Iunie 2008 Scopul general al
experienței și obiectivele specifice:
Piața croată a instrumentelor de credit este constituită din obligațiuni pe termen
lung și obligațiuni pe termen scurt. Instrumentele de credit pe termen lung sunt
obligațiuni garantate de către stat, precum și obligațiuni corporative și municipale, în timp
ce instrumentele de credit pe termen scurt sunt bonuri de Trezorerie eliberate de către
Ministerul Finanțelor. Pe piața croată sunt tranzacționate oferte Eurobond în moneda
locală. Dezvoltarea pieței publice de obligațiuni corporative a început în anul 2002.
Obligațiunile corporative au înregistrat o creștere semnificativă pe piața locală pe
parcursul anului 2004. Trei proiecte de finanțare autohtone (EUR 117 mil.) și imitarea
procedurilor pe piețele publice și internaționale au contribuit la promovarea acestui mod
de atragere a finanțării externe pentru companii pe piața croată. Cea mai mare parte a
ofertelor de obligațiuni corporative sunt indexate sau denominate în euro, cu valoare fixă
și plata la expirare si cu plata dobânzii semi-anuală.
La sfârșitul anului 2005 pe Bursa de Valori Zagreb, se aflau listate 20 de obligațiuni
la prima cotație (Piața Oficială) dintre care 10 erau obligațiuni oferite de către Statul Croat
și instituțiile sale (HBOR), 8 erau obligațiuni corporative (Agrokor, Atlantic Group, Belisce,
Bina-Istra, Hypo Alpe-Adria-Bank, Medika, Pliva și Podravka) și 2 erau obligațiuni oferite
de municipalități (Orașul Koprivnica și Orașul Zadar).
În Croația, obligațiuni municipale au fost oferite în două ocazii. Obligațiuni ale
Orașului Koprivnica au fost oferite în trei tranșe în 2004, în valoare nominală totală de 60
milioane EURO, cu termen limită de expirare în 29 iunie, 2011 .
Obligațiunile Orașului Koprivnica sunt supuse amortizării. Aceasta înseamnă că
valoarea nominală va fi achitată în 14 tranșe semi-anuale, de 1/14 din total. Obligațiunile
sunt incluse în prima cotație (Piața Oficială) a Bursei de Valori Zagreb si prima cotație a
Bursei de Valori Varazdin. De la prima sa listare pe Bursa de Valori Zagreb Stock Exchange
și până la mijlocul lui iunie 2007 aceste obligațiuni au atras fonduri în valoare de HRK
49.6 mln..
Prima tranșă de obligațiuni a fost oferită de către orașul Rijeka pe 18 iulie, 2006 în
valoare de EUR 8.191.504,00, iar a doua tranșă pe 17 mai, 2007 însumând EUR
113
8.191.504,00. De asemenea în 2008 a fost eliberată și a treia tranșă de obligațiuni de către
Orașul Rijeka în valoare de EUR 8.191.505.00 iar valoarea totală a obligațiunilor Orașului
Rijeka aflate în circulație în 2008 se ridica la EUR 24.574.513,00. Data la care obligațiunile
vor ajunge la maturitate este 18 iulie, 2016. Obligațiunile Orașului Rijeka sunt supuse
amortizării. De la listarea inițială pe Bursa de Valori Zagreb și până la mijlocul lui iunie
2007 valoarea totală a obligațiunilor se ridica la HRK 7.1 mln.
Obligațiunile municipale oferite de Orașul Koprivnica au fost folosite pentru
finanțarea construcției unui bazin de înot municipal, a unui liceu și pentru infrastructură
comunitară.
Scurtă descriere a experienței:
În Republica Croația, conform Articolului 5 al Legii asupra Achizițiilor Publice
(Monitorul Oficial Nr. 110/07) și Articolului 4 Amendamente asupra Legii Achizițiilor
Publice (Monitorul Oficial Nr. 125/08) nu este necesar să se organizeze o cerere de ofertă
publică pentru selecția unui agent și a unui garant pentru obligațiunile municipale.
În primul rând, înainte de a face un credit Guvernul Croat trebuie să stabilească
anumite condiții de implementare, procedura (în Republica Croația) desfășurându-se
după cum urmează:
- selectarea băncii care să subscrie obligațiunile municipale - decizia de alegere a
băncii creditoare este luată de către consiliul orășenesc sau municipal,
- decizie asupra îndatorării municipale prin eliberarea de obligațiuni care să se
conformeze Regulilor și procedurilor de îndatorare de pe piața locală, indicându-se scopul
îndatorării (prin indicarea clară a proiectelor pentru care se caută finanțare) numele
băncii care subscrie obligațiunile, valoarea ofertei de obligațiuni, perioada de valabilitate
și alte caracteristici care să ajute în selectarea băncii coemitente, decizie care va fi luată
de consiliul orășenesc sau municipal,
- decizia de acceptare a proiectelor majore care au un scop bine definit este dată
de consiliul orășenesc sau municipal.
După ce se decide aprobarea unor proiecte majore, consiliul orășenesc sau
municipal trimite către Guvernul Croat Aplicația pentru aprobarea de împrumut. Aplicația
cu decizia menționată conține documentația descrisă în Articolul 10 Reguli și proceduri
de îndatorare pentru administrațiile (regionale) publice (Monitorul Oficial Nr. 55/09) și
constituie garanțiile oferite de administrațiile (regionale) publice la creditare. Aplicația
pentru aprobarea împrumutului și garanțiile oferite sunt depuse în numele Primarului
(orașului) sau al prefectului.
În cadrul aplicației depuse, municipalitățile, orașele și județele includ anexe și alte
documente, după cum urmează:
- adoptarea unui plan de buget pentru anul în care se face împrumutul. În partea
principală a planului bugetar, conturile de venituri și cheltuieli includ sursele de finanțare
prestabilite și cheltuielile cu returnarea creditelor. Într-o secțiune separată a planului
bugetar trebuiesc specificate cheltuielile cu achiziția mijloacelor fixe pentru care județul,
orașul sau municipalitatea se împrumută.
- un plan de coordonare a programelor de dezvoltare care să listeze investițiile
împreună cu sursele lor de finanțare, cheltuielile aferente și mijloacele de evaluare a
performanței, care sa fie inclus în bugetul anului următor,
- decizii cu privire la alcătuirea bugetelor administrațiilor publice sau regionale
pentru anul bugetar în care sunt contractate noi împrumuturi și valoarea totală a
îndatorării la sfârșitul perioadei fiscale

114
 - decizie a autorităților de acceptare a investițiilor care au un scop precis. Dacă o
investiție are mai mulți finanțatori, este necesară depunerea unui contract standard de
co-finanțare,
- -decizii ale autorităților în cauză privind aprobările și garanțiile oferite. Decizia
include scopul investiției și numele creditorului sau donatorului conform secțiunii 7 a
acestui articol - adică forma de contract propusă sau scrisoare de intenție ce include
termenii de acordare și restituire a împrumutului (valoarea creditului / perioada de
restituire, rata dobânzii, perioada de grație, cheltuieli de asigurare și alte costuri).

Despre Aplicația pentru acordarea deciziei de împrumut a Guvernului Croat la 40 de

zile după depunerea acesteia. După obținerea aprobării urmează procesul de creare a
unui prospect asupra obligațiunilor și depunerea acestuia la Comitetul Croat pentru
finanțări pentru aprobare. După obținerea deciziei pozitive a Comitetului Croat pentru
finanțări urmează emiterea de obligațiuni și vânzarea acestora. Intervalul de timp pentru
care vor fi oferite obligațiunile va fi determinat după procedura de selecție a băncii co-
emitente a obligațiunilor municipale.
După procedura de strângere a ofertelor de co-emitent al obligațiunilor municipale,
consiliul orășenesc sau municipal angajează o firmă autorizată de brokeraj pentru
consultanță de afaceri și dezvoltare a unui Memorandum informațional. Urmează selecția
băncii care va tranzacționa obligațiunile în calitate de co-emitent. Co-emitentul
garantează subscrierea întregii sume a obligațiunii, fără a ține cont de interesul
investițional de pe piața primară, suportând integral costurile de listare pe bursă. După
cum am mai spus, pentru selectarea băncii co-emitente nu este necesară organizarea unei
proceduri de achiziție publică pentru că achiziția de servicii financiare în ceea ce privește
emiterea, vânzarea, cumpărarea sau transferul de instrumente financiare, serviciile de
brokeraj și serviciile oferite de banca centrală nu se află sub incidența Legii pentru
achiziții publice. Conform recomandărilor consultanților, banca co-emitentă este
selectată ca urmare a procedurii de cerere de ofertă publică pentru emiterea de
obligațiuni, practicata deja de marile bănci din Croația autorizate să tranzacționeze
obligațiuni. Textul face referire la toate elementele esențiale cu privire la băncile ce vor
depune o ofertă, ele fiind selectate în prealabil de către un consultant.
Cu această invitație, Comitetul pentru supravegherea co-emitentului de obligațiuni
municipale (numit de către municipalitate sau oraș) trimite către bănci un Memorandum
Informațional. Memorandumul Informațional este alcătuit în așa fel băncii interesate de
co-emiterea de obligațiuni i se oferă o imagine detaliată a mediului social și economic din
municipalitatea implicată, informații asupra proiectelor strategice și administrării
activelor, un rezumat al veniturilor și cheltuielilor la bugetul local, cadrul legal al
împrumutului, o descriere a proiectelor ce vor fi finanțate cu fondurile atrase din
emisiunea de obligațiuni împreună cu planificarea lor în timp și o propunere în care sunt
descrise condițiile de bază pentru oferta de obligațiuni.
Comitetul evaluează ofertele depuse de bănci, iar cele mai bune două oferte sunt
selectate pentru o rundă secundă de negocieri în care sunt stabilite condițiile finale ale
emisiunii de obligațiuni, după care Comitetul cere consiliului orășenesc sau municipal
decizia asupra alegerii băncii co-emitente a obligațiunilor municipale.
După procesul de selecție, banca co-emitentă urmează să alcătuiască un prospect.
Prospectul pentru emiterea de obligațiuni municipale trebuie aprobat de către HANFA
(Agenția Croată pentru Controlul Serviciilor Financiare). Înainte de emiterea
obligațiunilor, orașul sau municipalitatea trebuie să se înscrie la SKDD (Compania
115
Centrală de Transferuri). După aceasta obligațiunile sunt emise, în acest caz în formă
electronică, denominate la valoarea de 1 HRK. Dobânda va fi calculată ca o rată anuală
constantă, în acest caz 5,50%. Dobânda va fi plătită semi-anual în tranșe egale. Retur narea
valorii nominale a obligațiunii se amortizează, în așa fel încât este returnată valoarea
nominală pentru obligațiunile ajunse la maturitate după perioada precedentă de 5 ani, în
valoare de 20% pe an.
Informații disponibile despre această experiență și contextul ei:
Iată câteva link-uri ale prospectului pentru emiterea de obligațiuni municipale:
www.rijeka.hr/fgs.axd?id=11298
www.rijeka.hr/lgs.axd?t=16&id=19013
www.zse.hr/userdocsimages/prospekti/GRVI-O-17AA-Prospekt.pdf

Albania - Îmbunătățirea drumurilor secundare și publice - o inițiativă a

Guvernului albanez sprijinită de Banca Mondială și implementată de Fondul
de Dezvoltare din Albania (FDA).

Obiective principale:
- Îmbunătățirea condițiilor de transport în zonele rurale;
- Înlesnirea accesului în zonele piețelor;
- Îmbunătățirea accesului la servicii administrative, educaționale și de
sănătate;
- Contribuirea la dezvoltarea economică prin ocuparea forței de muncă și
crearea de condiții pentru dezvoltarea rurală.
Obiectiv:
Acest program urmărește îmbunătățirea accesului la serviciile de bază și sporirea
oportunităților de dezvoltare economică, agricolă și turistică pentru populația beneficiară
prin asfaltarea drumurilor pentru locuitorii din zonele izolate ale drumurilor din proiect.
Rezultate așteptate:
- Reducerea timpului de călătorie cu mașina și a cheltuielilor relevante.
- Reducerea cheltuielilor pentru întreținerea autovehiculelor utilizatorilor
drumurilor.
- Sporirea accesului la facilitățile administrative, educaționale și de
sănătate cât și sporirea accesului la piețele regionale;
- Creșterea volumului de trafic pe drumurile din proiect.
- Creșterea așteptărilor pozitive ale utilizatorilor drumurilor în ceea ce
privește calitatea drumurilor
Scurtă descriere a implementării proiectului
Acest proiect are ca obiectiv îmbunătățirea accesului la serviciile de bază și
creșterea posibilității de dezvoltare economică, agricolă și turistică pentru populația
rurală din zonele drumurilor reabilitate. Acest proiect se așteaptă să atingă acest obiectiv
prin: (i) îmbunătățirea segmentele prioritare ale rețelei secundare și drumurilor rurale
pe tot teritoriul Albaniei; (ii) utilizarea contractelor de întreținere prin apelarea la
sectorul privat pentru rețeaua de drumuri publice; (iii) împuternicirea organismelor
responsabile pentru administrarea rețelei de drumuri publice și (iv) consolidarea

116
responsabilității instituțiilor pentru administrarea și planificarea întreținerii și
investițiilor pentru drumurile secundare.
Acest program include aproximativ 1 500 km de drumuri secundare și rurale, cu o
sumă de 400 milioane $ pentru întregul program. Acest proiect a început să fie
implementat în decembrie 2007 și include de fapt cele mai importante tronsoane
naționale din 12 județe din țară. În prezent, următoarele proiecte sunt în curs de
implementare: 100 milioane $; Banca Mondială (20 milioane $), Fondul OPEC (15
milioane $), Guvernul Albaniei (5 milioane $), BCE (56 milioane $ și 40 milioane €) și
programul IPA 2008 (11 milioane $ sau 8 milioane €). De asemenea, înțelegeri financiare
sunt încheiate pentru 40 milioane $ cu IDB, 50 milioane euro cu BERZH și BEI și 70
milioane $ cu Guvernul Japoniei.
Principalele componente ale proiectului:
Componenta 1: include lucrări de infrastructură pentru îmbunătățirea segmentelor
rețelei de drumuri secundare (regionale). Din cauza amortizării drumului, intervențiile
acestei componente sunt reabilitarea și reconstrucția drumului. Întregul pavaj se face prin
asfaltare cu structura necesară. Lucrările de reabilitare includ construcția de noi
podiumuri și reasfaltarea.
Componenta 2: include lucrări civice însoțite de îmbunătățiri ale rețelei de drumuri
publice (drumurile în comună sau în municipiu).Această rețea de drumuri publice era în
condiții foarte rele, motiv pentru care s-a intervenit pentru reabilitare și reconstrucție.
Reasfaltarea drumurilor secundare din proiect, cât și lucrările de reabilitare includ
construcția unei noi temelii și reasfaltarea. S-a acordat de asemenea atenție siguranței
drumurilor și protecției mediului, protejării și utilizării parametrilor și standardelor
actuale.
Componenta 3 - Implementarea și sprijinul instituțional
Această componentă finanțează acordarea suportului tehnic, cumpărarea
mărfurilor cât și finanțarea cheltuielilor operaționale care facilitează implementarea
proiectului, în special întărirea capacității FDA și a administrației publice
Analiza fezabilității.
Evaluările lucrărilor primare și secundare sunt făcute cu ajutorul unui proces în
două etape cu analize multicriteriale. Prima etapă include unitățile administrației publice
pentru identificarea și furnizarea propriilor proiecte care trebuie finanțate din proiect,
care ulterior au fost evaluate și listate de FDA în funcție de mai multe criterii (utilizate în
programul de subvenții competitive).
Aceste criterii includ:
- Impactul din cadrul dezvoltării economice și sociale, abordarea proiectului în ceea
ce privește strategia locală/regională.
- Impactul asupra reducerii sărăciei și sporirii accesului la serviciile de bază;
- Beneficiarii direcți;
- Starea drumurilor care vor fi reconstruite
Proiectele care vor fi selectate sunt evaluate printr-o metodă actuală de cost-
beneficii sau cost-eficacitate, în conformitate cu modelele Băncii Mondiale.
În cea de-a doua etapă, analiza cost-beneficii care a fost realizată (ACB) constă în
compararea a două alternative, una din exemplul dat (sau realizarea minimului) și

117
alternativa de reconstrucție propusă în proiect (scenariul proiectului). Rezultatul acestei
analize oferă rata rentabilității economice (ERR) de 16%..
Selecția acestor segmente de drumuri prioritare se face printr-o metodă
transparentă și deschisă. În prima etapă a proiectului FDA a inclus administrația locală în
identificarea și prezentarea proiectelor prioritare în funcție de mai multe criterii trimise
unităților administrațiilor publice pe pagina de internet a FDA. Aceste priorități sunt
ierarhizate de FDA în conformitate cu alte criterii publicate de asemenea. Ultimul criteriu
se referă la impactul economic și social, adică: influența asupra producției agricole,
promovarea turismului natural și cultural, impactul asupra reducerii sărăciei și
participării comunității în procesul decizional.
Administrația locală trebuie să realizeze un plan pe un an pentru contractarea
întreținerii, ca precondiție pentru proiect în sensul continuării și asigurării
sustenabilității. Procesul de evaluare și listele cu ierarhiile proiectului sunt publicate pe
pagina de internet
Progresul proiectului. Proiectul a fost demarat în decembrie 2007 cu următoarele
activități dezvoltate până în prezent:
Selectarea agenției de implementare, FDA. În conformitate cu Misiunea Băncii
Mondiale din iunie 2007, autoritatea albaneză a confirmat Fondul de Dezvoltare din
Albania ca agenție de implementare a proiectului. Fondul de Dezvoltare din Albania are o
experiență bogată în implementarea proiectelor Băncii Mondiale odată cu înființarea sa
în 1993, inclusiv cel mai recent proiect derulat. Lucrări în Comunitatea II.
Obiectivul acestui proiect este: Îmbunătățirea condițiilor de viață ale populației
rurale prin planificarea dezvoltării rurale pentru comune care au potențial de dezvoltare
economică în special în turism.
Obiective:
- -Încurajarea dezvoltării socio-economice sustenabile.
- -Îmbunătățirea infrastructurii comunale.
- -Întărirea administrației la nivel local.
- -Sporirea rolului comunității prin abordări participative
Rezultate așteptate:
- Realizarea planurilor sectoriale restrânse pentru 16 Comune,
- Realizarea planurilor spațiale (Petrele, Ulez, Velipoje),
- Realizarea planurilor de dezvoltare a turismului (Ishem, Petran, Qender-
Vlore) etapa pregătitoare a proiectului.
Pe parcursul lunii februarie, compania britanică „Roughton International” a început
să ofere consultanță pentru proiect. Conform contractului, compania finalizează
proiectele tehnice și documentele de licitație pentru prima etapă a lucrării. Acest plan
include domeniile selectate din 12 județe ale țării. La sfârșitul lui 2008, compania în
colaborare cu FDA a pregătit sau revăzut proiectele tehnice apte pentru achiziție pentru
400 km de drumuri regionale și publice.
Prima etapă a planului. Prima etapă a planului a început în 2008 și constă în
reconstrucția a 12 domenii regionale importante din 12 țări prin finanțarea BM, OPEC și
Guvernului Albaniei, inclusiv conceperea, supervizarea și asistența tehnică. Selecția
segmentelor pentru finanțare a fost realizată cu o participare intensă a beneficiarilor. FDA
în colaborare cu firma internațională de consultanță (ROUGHTON International) a realizat

118
o analiză completă a traficului, transportului și profitului economic. Celelalte patru
segmente sunt finanțate de la IPA 2008, în județele: Gjirokaster, Durres, Lezhe și Shkoder.
Lista priorităților și segmentelor finanțate. În cadrul acestei perioade FDA a
colaborat cu un consultant internațional Roughton International (RI) pentru
inventarierea a 3500 km de drumuri secundare și publice în funcție de funcționalitatea
lor. FDA are o bază de date a evaluării economice a transporturilor pentru 1500 km, sau
aproximativ 525 segmente de drumuri, care sunt evaluate drept rețeaua principală de
drumuri. Pentru îndeplinirea acestei sarcini, au fost întreprinse mai multe activități:
măsurarea dificultăților de deplasare pe drum, măsurarea traficului și intensitatea pentru
orice categorie de autovehicule etc. Toate aceste baze de date sunt analizate dintr-un
software care pregătește fezabilitatea fiecărui drum, oferind în timp real o prioritizare a
investițiilor și a costurilor respective.
Lucrări de supraveghere a infrastructurii. FDA are o experiență considerabilă în
supravegherea lucrărilor de infrastructură. Având nevoie de un standard ridicat în acest
proiect, FDA a colaborat cu o companie internațională de supraveghere de înaltă
reputație. În colaborare cu această companie, FDA supraveghează obiectivul implementat,
care va include în total 1500 km.
Sustenabilitatea proiectului. FDA, în afară de investițiile în drumuri, a asigurat
suportul tehnic adecvat pentru întărirea capacității prin cursuri de pregătire pentru
Administrația Locală, care urmărește întreținerea investițiilor. FDA are resursele și
programele adecvate pentru a ajuta la estimarea costurilor și timpului de intervenție
pentru întreținere.
Puncte tari/factori critici ai experienței, lecții învățate și concluzii.
- Asigurarea unei finanțări sustenabile prin angajamentul Guvernului Albaniei și
donatorilor străini.
- Analiza de fezabilitate în două etape incluzând unitățile administrației publice
pentru identificarea segmentelor de drumuri principale și realizarea proiectelor cât și a
analizei cost-beneficii.
- Includerea unităților administrației publice (municipiu, comună) în definirea
priorităților cât și în asigurarea întreținerii după proiect (ca factor ajutător al
investițiilor).
- Includerea consiliului orășenesc în studierea propunerii de proiect a crescut
eficiența în asigurarea beneficiilor pentru valorile publice și regionale.
- Utilizarea standardelor care se alică de către donatori și a sprijinului din partea
unei companii specializate și de nivel internațional.
- Supravegherea lucrărilor de către FDA, care are în prezent o vastă experiență în
domeniul investițiilor în administrația locală, asigurând o garanție în implementarea
proiectelor cât și în influențarea administrațiilor publice în crearea unei bune tradiții de
lucru în această direcție, în special în unitățile administrației publice de capacitate redusă.
Informații utile despre această experiență, conținut și condiții
Fondul de Dezvoltare din Albania a fost creat printr-o lege specială în 1993, ca o
cale necesară pentru suplimentarea surselor de finanțare a investițiilor în administrația
locală. La început, acesta a utilizat fonduri de la diverși donatori, mai ales Banca Mondială,
cât și 5-10% prin contribuția fondurilor administrațiilor publice, cu scopul de a spori și
dezvolta interesul comunității pentru proiectele implementate.

119
 Gradual, participarea guvernului a devenit tot mai vizibilă, iar numărul de donatori
a crescut și el. FDA este condus de un consiliu prezidat de vice prim-ministru sau de o altă
persoană din Consiliul Ministerial, cu alți participanți din partea Ministerului și
reprezentanți ai administrațiilor publice.
De-a lungul anilor, FDA a realizat multe investiții în obiecte publice publice, a ajutat
unitățile administrației publice să își crească capacitățile, să realizeze proiecte, să
implementeze standarde de realizare a investițiilor, să se angajeze pentru întreținerea
obiectelor finanțate, în domeniul achizițiilor și a procurării materialelor etc. Anul trecut,
s-a realizat o îmbunătățire suplimentară a legii care dă posibilitatea și puterea FDA să
împrumute bani administrațiilor publice, însă nu a fost încă implementată.

Turcia - Livrarea și darea în folosință a 120 de vagoane de metrou în

Municipalitatea Metropolitană Istanbul

Scurtă descriere a experienței: Istanbulul este un oraș cu o populație dinamică de

12,9 milioane. De zeci de ani, sarcina oferirii de servicii de transport cetățenilor orașului
nu a fost una ușoară. Municipalitatea Metropolitană Istanbul, care are un buget anual
consolidat de aproximativ USD 10 mld, a luat decizia de a descongestiona transportul
urban. În mod evident cea mai practică soluție este reprezentată de transportul subteran,
adică metroul, pentru a ocoli traficul stradal.
Ca urmare, a fost lansat proiectul liniei de metrou Kadikoy-Kartal cu o valoare totală
de EUR 751 milioane. Finanțarea acestui proiect, realizată printr-un credit la care s-au
asociat 10 bănci comerciale, a acoperit numai construcția și lucrările de electromecanică.
Noi ne vom îndrepta atenția asupra procurării materialului rulant ce urmează a fi
utilizat în acest proiect împreună cu procedura de finanțare. Vor fi expuse în detaliu
etapele birocratice parcurse în acest proces de finanțare. De asemenea, problemele și/sau
obstacolele întâmpinate de Municipalitate vor fi discutate în acest studiu de caz.
12.9 milioane de oameni vor avea de câștigat în urma finanțării acestui proiect.
(întreaga provincie)
Motivul se datorează faptului că Marea Adunare Națională a Turciei a adoptat în
2005 o lege în urma căreia zona deservită de Municipalitatea Metropolitană Istanbul a
fost lărgită; din această cauză, zona deservită de Municipalitatea Metropolitană a ajuns să
se întindă până la granița întregii provincii
Elementele procesului de finanțare:
Proprietarul proiectului: Municipalitatea Metropolitană Istanbul
Denumirea proiectului: Livrarea și darea în folosință a 120 de vagoane de metrou
destinate liniei de metrou Kadikoy-Kartal
Valoarea proiectului: EUR 138.739.027
Contractant: Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A. (CAF)
Creditor: BNP Paribas Corporate & Investment Banking
Instituția creditoare a exportului: Compania Espanola de Seguros de Credito a la
Exportacion S.A. (CESCE)
Instrumentul utilizat: Finanțare de proiect Creditul pentru export: EUR
117.928.172,95 (plus EUR 9.875.733,94 primă de asigurare)

120
 Valabilitatea creditului: 31 luni perioadă de grație + 10 ani (20 de tranșe egale)
Creditul comercial: EUR 20.810.854,05
Valabilitatea creditului: 6 luni perioadă de grație + 7 ani (14 tranșe egale Perioada
de desfășurare a proiectului: Octombrie 2009 - Mai 2012
Data semnării acordului de achiziție este 09.09.2009 Data începerii proiectului este
28.10.2009
Data încheierii proiectului este 28.05.2012 (31 de luni de la începere)
Data semnării contractului de creditare este 10.03.2010 Scopul principal al
experienței și obiectivele specifice:
Scopul proiectului este achiziționarea de 120 vagoane de metrou spre a fi utilizate
de linia de metrou Kadikoy-Kartal. A fost anunțată oferta publică și în final un contractor
spaniol a câștigat contractul cu o ofertă în valoare de EUR 138.739.027.
În finanțarea unui proiect, trebuiesc luate în calcul câteva elemente:
- Proiectul poate fi gândit pentru a fi finanțat de instituții financiare străine (cu
capital străin) numai în cazul în care acesta nu poate fi realizat cu tehnologie turcească.
-Proiectul trebuie să apară în “Buletinul Anual” al Agențiilor de Planificare ale
Statului;
- Trebuie obținută aprobarea sub-secretariatului Trezoreriei.
După cum se știe, garanțiile oferite de stat fac parte din arsenalul oricăror
administrații publice credibile. În acest caz, Municipalitatea Metropolitană Istanbul, fiind
administrația locală cu cel mai bun rating de credit din Turcia, a ales să nu se mai
folosească de garanții oferite de stat pentru a grăbi lucrările.
După parcurgerea acestor pași, Municipalitatea Metropolitană Istanbul a urmat o
politică de atragere a mai multor instituții financiare pentru a-și asigura cea mai buna
ofertă de creditare. Prin urmare, în jur de 100 de instituții financiare au fost informate
despre proiect și despre procesul de finanțare prin intermediul unei Cereri de oferte
(CDO).
Stagiile urmate:
Pașii de mai jos sunt listați în ordine cronologică:
- Pregătirea rapoartelor de fezabilitate a proiectelor de investiții în cadrul
structurii municipale
- -Selectarea proiectelor ce urmează a fi implementate în următorul an fiscal și
introducerea lor în estimarea de buget pentru anul viitor Pregătirea proiectelor calificate
și includerea acestora în Programul Anual de Investiții al Municipalității (Legea Nr. 5393,
Clauza 18-a)
- Aprobarea „Programului de Investiții” în urma întâlnirilor Consiliului
Municipal (Legea Nr. 5393, Clauza 18-a)
- Listarea proiectului în „Programul de investiții guvernamental” (Clauza de
Notificare 3 pentru Proceduri și Principii de atragere a îndatorării externe, așa cum este
formulată în Programul de Investiții Anual, Legea Nr. 4749 Clauza 8)
- Recepția documentelor oficiale din partea Directoratului Căilor Ferate cu
privire la cererea de finanțare a Proiectului
- -Cererea de „aprobare premergătoare” din partea Sub-Secretariatului
Trezoreriei pentru finanțarea proiectului (Clauza de Notificare pentru Proceduri și

121
Principii de atragere a îndatorării externe, așa cum este formulată în Programul de
Investiții Anual ,Legea Nr. 4749 Clauza 8- Articolul 10)
- -Îndeplinirea „Rezoluției Consiliului Municipal” cu privire la finanțarea externă
a Proiectului (Legea Nr. 5393 Clauza 68)
- -Încheierea Perioadei pentru Cererea Publică de Ofertă așa cum este definită în
Legea Cererii Publice de Oferte Nr. 4734
- Trimiterea de CdP (Cereri de Propuneri) pentru obținerea de propuneri de la
toate instituțiile financiare aflate în baza de date
- -Analizarea propunerilor inițiale și selectarea propunerilor/băncilor (în cadrul
analizelor, folosim alte metode și alt software)
- Informarea băncii/grupului de bănci selectate pentru a-și modifica oferta
- Mandatarea BNP Paribas ca având cea mai bună ofertă privind costurile
financiare
- Începerea negocierilor cu BNP Paribas cu privire la formularea înțelegerii
inițiale
- Implementarea Cererii Publice de Ofertă prin Contractele Finale de Creditare
- -Trimiterea Contractelor de Creditare Semnate către Conducerea Biroului de
Relații Economice Externe al Sub-Secretariatului Trezoreriei (Notificare pentru Proceduri
și Principii de atragere a îndatorării externe, așa cum este formulată în Programul de
Investiții Anual, Subiectul 3)
- Numirea unui Agent de Proces în Ambasada Turciei de la Londra de vreme ce
Contractele de Creditare se vor afla sub incidența Legii Britanice
- -Înregistrarea contractelor de creditare în „Sistemul de informații financiare
externe” (Evidența Datoriei Externe) la Sub-secretariatul Trezoreriei
- Trimiterea documentelor necesare efectuării plăților, denumite „Condiții
Premergătoare”, către Banca BNP Paribas în termen de 30 de zile de la semnarea
contractelor
- Transferarea taxei de asigurare către Agenția Spaniolă de Credite pentru Export
(CESCE) și a taxelor de comision către Gestionarul Mandatat Principal
- Transferarea Plăților în Avans și Plăților Uzuale către furnizor din primele plăți
ale Contractului de Creditare
- -Informarea Conducerii Biroului de Finanțe Publice al Sub-secretariatului
Trezoreriei prin trimiterea documentelor relevante într-o perioadă de 10 zile după
efectuarea plății.
Rezultatele experienței
De vreme ce procesul de finanțare urma să se concentreze în principal pe finanțarea
exportului, eram conștienți că instituțiile financiare vor avea un interes foarte mare
pentru proiectul nostru. Prin urmare, ne-am creat o strategie proprie/unică și am dus-o
la bun sfârșit.
În primele faze premergătoare ale procesului, eram ușor îngrijorați din cauza
costurilor care erau puțin mai mari decât anticipasem datorită crizei financiare globale.
Pe de altă parte, am fost surprinși de marea varietate a ofertelor și a costurilor. Noi ne
așteptam ca băncile să depună propuneri similare.
De fapt, acest lucru ne-a ajutat să eliminăm mai ușor băncile cu cea mai scumpă
ofertă, și să selectăm în final 5 bănci/grupuri de bănci.
Odată cu apropierea datei limită pentru depunerea ofertelor finale de către băncile
selectate, aproape toate au așteptat până în ultimul moment.

122
 Oferta BNP Paribas a fost foarte bună de vreme ce situația financiară generală a
băncii pe timp de criză era solidă. În această perioadă ei chiar au achiziționat Banca Fortis.
În concluzie, așteptările noastre s-au împlinit și cele două parți au încheiat cu succes
contractul.
Puncte forte/factori critici ai experienței și care au fost lecțiile învățate și/sau soluțiile
găsite:
Solicitantul creditului trebuie să fie foarte concis și precis în negocieri. Costurile
propunerii pot părea foarte potrivite, însă formularea contractului te poate expune la
plata unor costuri suplimentare în mai multe moduri.
Solicitantul creditului trebuie să fie atent la cererile suplimentare ale creditorului
privind documentația. Documentația poate fi frustrantă în unele cazuri. Creditorii vor fi
tot timpul dispuși să supervizeze periodic rapoartele financiare.
Taxele descrise în contract trebuiesc negociate. Tranșele de plată trebuiesc făcute
conform proiectului, iar costul de oportunitate al taxei de angajare trebuie calculat
înaintea tranșelor.
Cheltuielile suplimentare/rambursabile trebuiesc limitate. În caz contrar, aceasta
te poate duce la suportarea unor costuri disproporționat de mari atunci când creditorul
este malițios.
Creditorii trebuiesc evaluați cu atenție, experiența lor precedentă constituind unul
din punctele forte.
Solicitantul împrumutului ar trebui să forțeze creditorii să accepte clauza
contractuală „orice drept și/sau obligație nu poate fi transferat către o terță parte sau
afiliat, având sediul într-un stat care nu este recunoscut de țara solicitantului”.
Cererea de efectuare a tranșelor de plată trebuie să se afle numai la discreția
solicitantului, nu a Furnizorului.
Documentele destinate îndeplinirii unor condiții precedente sunt depuse de obicei
în termen de 30 de zile de la semnarea contractelor. Așadar, solicitantul trebuie să fie
expeditiv și practic în ceea ce privește documentația, pentru că altfel înțelegerile pot fi
anulate.
Informații disponibile despre această experiență și contextul ei:
http://tradefinancemagazine.com/Article/2347000/Regions/22997/Banks-win-
mandate-for-Istanbul-metro-deal.html
http://www.ibb.gov.tr/tr-TR/Pages/Haber.aspx?NewsID=18185
http://www.ibb.gov.tr/en-US/Haberler/Pages/Haber.aspx?NewsID=324
http://www.stargazete.com/ekonomi/istanbul-belediyesine-138-milyon-avro-
kredi-haber-249017.htm
http://www.sabah.com.tr/Yasam/2010/03/11/kartal_metrosuna_kredi_destegi

123
 Bulgaria - Finanțarea de legătură din Fondul „FLAG” în sprijinul
implementării proiectelor pentru municipiul Mezdra

Scurtă descriere a experienței: De la debutul său în ianuarie 2009, „Fondul pentru

autoritățile publice din Bulgaria - FLAG” STC (FLAG) a reușit să devină un partener al
municipalității pentru pregătirea și implementarea proiectelor finanțate din fonduri UE.
Conform datelor de până în iulie 2010, au fost încheiate 105 acorduri de împrumut
în valoare de 119,09 milioane BGL / aproximativ 60 de milioane de euro pentru sprijinul
implementării investiției municipale în valoare de 339,83 milioane BGL/aproximativ 170
de milioane de euro.
FLAG nu finanțează proiecte; acesta doar asistă municipalitățile pentru o
implementare de succes prin oferirea finanțării de legătură - adică furnizarea resurselor
necesare pentru plata contractorilor, care facilitează realizarea la timp a plăților
interimare și finale către Autoritatea de Management relevantă.
Una dintre municipalitățile ale căror proiecte sunt implementate cu sprijin financiar
de la FLAG este Mezdra. Aceasta primește finanțare de legătură pentru implementarea
proiectului pentru reconstrucția unei porțiuni de 6,7 km de drum municipal, finanțat în
întregime din subvenții în cadrul Programului Operațional de „Dezvoltare Regională”
2007-2013.
Municipalitatea a aplicat pentru resurse de la FLAG într-o etapă destul de avansată
a implementării proiectului - cu două luni înainte de finalizare. Suma împrumutului, față
de costul real al proiectului (după achiziția publică și contractele semnate cu furnizorii)
este de aproximativ 85%.
Împrumutul de la FLAG pentru suma de 2,8 milioane BGL/aproximativ 1,4 milioane
euro oferă o sursă pentru plata finală către furnizori și pentru refinanțarea unei părți a
costurilor suportate până în prezent de către municipalitate, acoperite din resurse
proprii.
Împrumutul este pe termen scurt - 7 luni, iar rambursarea acestuia are loc în două
tranșe cu fondurile primite de la plățile interimare și finale de către Autoritatea de
Management a PO. Proiectul a fost finalizat cu succes, iar împrumutul este rambursat
conform termenelor limită fixate.
24591 de locuitori vor beneficia de finanțarea acestui proiect (întreaga
municipalitate).
Puncte tari/factori critici ai experienței și care au fost lecțiile învățate și/sau soluțiile
găsite:
Una dintre problemele absorbției de fonduri din cadrul Programelor Operaționale
este întârzierea plăților către municipalitate (beneficiar) de la AM, ceea ce conduce la
nerespectarea calendarului pentru încheierea activităților relevante din proiect. FLAG
menține o comunicare strânsă cu Autoritățile de Management ale Programelor
Operaționale asupra implementării proiectelor pentru care au fost depuse cereri de
finanțare prin împrumut.
Ca informații despre proiect, Autoritatea de Management a Programului
Operațional îi furnizează lui FLAG, statutul cererilor de plată ale municipalității către AM
și posibilele motive ale întârzierii (nevoia de corecții ale cererii de plată, nereguli
suspectate, nereguli sesizate, etc). Au fost sesizate anumite puncte slabe în derularea
proiectului, fiind vorba despre o lipsă a capacității administrative necesare la nivel local -

124
prin consiliere oferită de experți ai FLAG, cu scopul de a minimiza greșelile, mai ales în
faza de implementare a proiectului și depunere a cererilor de plată către Autoritatea de
Management a PO.

Informații disponibile despre această experiență, contextul și condițiile sale: Informații pentru FLAG
- http://www.flag-bg.com/?id=6 ; http://www.flag-bg.com/?id=47&l=2 (EN)
Condițiile de împrumut pentru implementarea proiectului - http://www.flag-bg. com/?id=16
Raportul pentru activitățile companiei pe 2009- http://www.flag-bg.com/docs/An-
nual%20Report%202009.pdf

România - 500 milioane euro pentru îmbunătățirea traficului în București

Scurtă descriere a experienței:

În 2005, municipalitatea București a realizat o emisiunea de obligațiuni de 500 de
milioane la Londra. Emisiunea de obligațiuni a fost aleasă ca cel mai bun instrument
disponibil pentru finanțarea mai multor investiții prioritare simultan. Administrația
centrală a sprijinit în mod public inițiativa și a scutit de asemenea municipalitatea de
pragul datoriei legale.
Înainte de emisiune, municipalitatea a angajat o agenție internațională de evaluare
și o bancă de investiții. Ambele au pregătit calea către ceea ce a devenit cel mai de succes
proiect de împrumut local din România.
Veniturile au fost folosite pentru finanțarea mai multor lucrări publice care vizau
modernizarea infrastructurii drumurilor și transportul public ale unui oraș aflat într-o
dezvoltare accelerată
Perioada proiectului: iunie 2005 - iunie 2015
Obiectivul general al experienței și obiectivele specifice:
Emisiunea de obligațiuni a fost aleasă în 2004 ca cea mai bună variantă pentru
finanțarea nevoilor investiționale din infrastructura publică a Bucureștiului.
În 2000, municipalitatea a aprobat concluziile unui studiu amplu asupra
transportului realizat de consultanți străini care au prezentat primarului o listă de
investiții în infrastructura învechită a orașului, parcuri și flota de transport public. În plus,
în 1999 municipalitatea a concesionat serviciile de distribuție a apei și canalizare către un
operator privat, menținând unele din angajamentele majore de investiții. Mai mult,
nevoile investiționale în infrastructura de încălzire a sectoarelor erau de asemenea
extrem de urgente deoarece principalele rețele de transport și distribuție au fost
construite în anii ’60.
Ca urmare, primăria a realizat o listă de investiții, a decis că emisiunea de
obligațiuni este cel mai bun instrument pentru finanțare și a demarat procedura ce
privește obligația de diligență și pregătirile.
Municipalitatea nu a pus la dispoziția investitorilor o listă detaliată și cuprinzătoare
a investițiilor, dar a menționat reabilitarea și modernizarea infrastructurii orașului. Într-
adevăr, municipalitatea nu a pregătit toată documentația tehnică, nici nu și-a asigurat
drepturile funciare pentru câteva dintre investițiile planificate. Toate aceste aspecte
presupuneau timp și erau nesigure câteodată.

125
 Totuși, primăria a anunțat public că banii vor fi folosiți pentru construirea pasajului
suprateran Basarab lung de doi kilometri, care va completa centura principală, pentru
construirea unei parcări subterane pentru principala gară, cumpărarea de noi vagoane de
tramvai, construirea de spații de parcare în zonele rezidențiale și alte cheltuieli de capital
pentru infrastructura urbană.
Cheltuirea banilor a început efectiv în 2007. În final, pasajul Basarab a fost finanțat
din emisiunea de obligațiuni. Totuși, proiectele de parcări și noile vagoane de tramvai nu
au fost finanțate. În schimb, o mare parte din autobuze și flota companiei de transport
public a fost reînnoită (1000 de autobuze). În plus, au fost realizate lucrări majore la
drumuri pe principalele artere ale orașului.
Pe parcursul anilor ’90 au fost îndeplinite puține dintre nevoile investiționale ale
Bucureștiului, capitala cu 2 milioane de locuitori a României. Între 2000-2004, primăria
realizat un plan îndrăzneț de investiții în drumurile orașului, infrastructura de distribuție
a apei și căldurii. Asigurarea finanțării s-a dovedit o luptă serioasă din mai multe motive:
- legislația care reglementa veniturile municipalității a fost amendată în mod
repetat pentru a distribuii veniturile de la nivelul primăriei generale către cele șase
primării de sector
- piața internă a împrumuturilor publice era la început
- primăria și administrația centrală aveau viziuni politice și strategice contrare:
administrația centrală căuta să reducă puterea primarului și consiliului în favoarea
primarilor și consiliilor de sector.
În 2004, primarul a fost reales și și-a folosit noua lui legitimitate pentru a forța
realizarea investițiilor. A fost stabilită o lista de priorități. O analiză a oportunităților de
finanțare a fost întreprinsă. Concluzia a fost că nici piața locală de credit și nici instituțiile
financiare internaționale (BERD, BEI, CFI etc) nu îndeplinesc condițiile municipalității.
Astfel, singura opțiune rămasă au fost piețele internaționale private, adică o emisiunea de
obligațiuni.
Apoi, municipalitatea a angajat Standard&Poor pentru a realiza o evaluare. În 2004,
aceasta a acordat Bucureștiului aceeași clasificare cu cea a administrației centrale (BB-
stabil). Chiar înainte de emisiunea de obligațiuni a actualizat clasificarea la BB+ stabil.
În paralel, municipalitatea a organizat o achiziție publică pentru banca de investiții.
A fost selectat un consorțiu realizat din JP Morgan & ABN Amro. Acesta a pregătit
emisiunea de obligațiuni, inclusiv publicitatea și informarea investitorilor atât de
necesare. În acest scop, o delegație a primăriei a realizat un tur publicitar în diferite orașe
financiare europene, Atena, Viena, Paris, Frankfurt, Munchen, Amsterdam și Londra. De
asemenea, a dezvoltat structura emisiunii, adică 150 de milioane de euro pe 10 ani cu
instrument de rambursare bullet.
Emisiunea s-a făcut la jumătatea lunii iunie 2005 la Bursa din Londra. Inițial,
emisiunea a fost evaluată la 150 de milioane de euro, dar s-a observat rapid că cererea
mare a depășit suma. În final, municipalitatea a vândut obligațiuni de 500 de milioane de
euro, deși cererea depășea 700 milioane. Rata dobânzii a fost de 4,12% pe an, mai bună
decât cea estimată inițial. Investitorii au fost în principal bănci europene importante.
Municipalitatea a depozitat banii la o bancă locală până la demararea lucrărilor
publice. Depozitul a produs suficientă dobândă pentru acoperirea ratelor dobânzii
emisiunii de obligațiuni pe doi ani.
Rezultatele experienței

126
 Emisiunea de obligațiuni a ajuns să fie de mai mult de trei ori mai mare decât cea
preconizată. A salvat primăria de căutarea finanțării suplimentare pentru următorii ani.
În ceea ce privește utilizarea banilor, nu toate investițiile inițiale s-au materializat.
Totuși, infrastructura orașului și transportul au beneficiat de modernizările extrem de
necesare.
Municipalitatea nu s-a mai împrumutat de atunci. Încearcă să o facă, dar
rambursarea bullet va depăși pragul datoriei în 2015. Ministerul de Finanțe susține că
scutirea din 2005 nu a inclus rambursarea, ci doar aprobarea emisiunii
Puncte tari/factori critici ai experienței și care au fost lecțiile învățate și/sau soluțiile
găsite:
Principalul punct tare este orașul în sine. Ca cel mai mare din România, Bucureștiul
se dezvoltă mai repede decât țara în sine fiind principala sursă de investiții, locuri de
muncă și salarii mari. Majoritatea bugetului primăriei depinde de impozitul pe venit.
În al doilea rând, administrația centrală a sprijinit în mod public municipalitatea și
a scutit-o de la pragul datoriei. Totuși, nu a fost sugerată nicio scutire definitivă.
Oficialii primăriei au fost suficient de flexibili în legătură cu lărgirea emisiunii atunci
când cererea s-a dovedit mai mare.
Structura de rambursare bullet cauzează probleme municipalității în prezent.
Planurile de contractare a unui nou împrumut pentru construirea de grădinițe este
amânat deoarece pragul datoriei va fi restabilit abia în 2015, când emisiunea de
obligațiuni va fi rambursată.
Rata dobânzii de 4,12 % este mai mică decât cea a obligațiunilor administrației
centrale. Ministerul de Finanțe plătește 5% dobândă pentru obligațiuni emise în 2010.
Este și mai mică decât majoritatea ratelor dobânzii împrumuturilor municipale curente
din România

127
 ANEXA 1: FORMULARUL PENTRU FIȘA DE FUNDAMENTARE

Un proces sistematic de identificare a proiectelor este un punct de pornire important pentru ameliorarea calității de ansamblu a
investițiilor publice. Acest formular de selectare preliminară intenționează să sprijine organizațiile bugetare pentru a decide dacă trebuie
să pornească pregătirile detaliate ale proiectului (studiul de fezabilitate) și estimarea pentru proiectele majore. Acesta stabilește factorii
și informațiile care ar trebui luate în considerare pentru ajungerea la o decizie. Formularul este menit să susțină organizarea gândirii din
spatele identificării de proiect. Pregătirea formularului este prin urmare parte dintr-un proces și din încercarea finalizării acestuia pentru
un proiect anume poate fi expus un concept care nu este suficient de robust sau care nu este încă suficient de dezvoltat pentru a fi dus mai
departe.
Prin înregistrarea temeiurilor pentru decizii, formularul ajută de asemenea la explicarea acestor decizii față de organizațiile externe,
incluzând Ministerul Finanțelor Publice, și furnizează o bază pentru dialog asupra dimensiunii și a structurii capitalului de buget care
urmează.
Informațiile necesare Răspuns Sursa dovezii/Comentarii
suplimentare
A. Informații Administrative
1. Nume Proiect
2. Ordonatorul de Credite ce depune proiectul
3. Responsabilul de proiect din cadrul OC
4. OC secundar sau terțiar responsabilă de proiect și de implementarea acestuia (dacă
diferă de OPC)
5. Responsabilul de proiect din cadrul ordonatorului de credite secundar sau terțiar
(dacă este cazul)
B. Raționalitatea proiectului și evaluarea necesităților
a. Logica intervenției
6. Descrieți problema specifică pe care proiectul este menit să o adreseze și gravitatea
acesteia.

128
 Informațiile necesare Răspuns Sursa dovezii/Comentarii
suplimentare
7. Explicați modul în care proiectul va ameliora problema
8. Rezumați raționalitatea intervenției guvernului prin identificarea eșecului de piață
și/sau a problemelor de distribuție/echitate pe care proiectul este menit să le
adreseze
9. Enumerați căile alternative prin care problema poate fi adresată, care au fost luate
în considerare, incluzând orice măsuri de politică publică care nu implică cheltuieli de
capital.
b. Evaluarea necesităților
10. Identificați grupul țintă specific menit să beneficieze din acest proiect
11. Indicați câți utilizatori vor exista cu aproximație pentru serviciile oferite de proiect.
Precizați unitatea de măsură (ex., indivizi, locuințe, întreprinderi).
12. Oferiți o estimare a cererii fizice pentru serviciile furnizate de proiect la finalizare
și o estimare aproximativă asupra ratei de creștere preconizată a acestei cereri.
Precizați unitatea (unitățile) de măsură (ex., metri cubi de apă pe zi, vehicule pe zi,
clienți pe zi, etc.).
13. Precizați capacitatea fizică aproximativă a facilităților propuse, indicând unitatea
(unitățile) de măsură(ex., metri cubi de apă pe zi, vehicule pe zi, clienți pe zi, metri
pătrați de spațiu utilizabil, etc.)
c. Domeniul Proiectului
14. Descrieți proiectul și componentele sale și explicați modul în care acestea
reprezintă o soluție cuprinzătoare
C. Analiza strategică
15. Indicați modul în care proiectul va contribui la realizarea obiectivelor strategice
ale Guvernului și la realizarea obiectivelor strategice ale Ordonatorului de Credite.

129
 Informațiile necesare Răspuns Sursa dovezii/Comentarii
suplimentare
D. Caz Economic Preliminar și Analiza Alternativelor
a. Costurile Proiectului
16. Furnizați o estimare indicativă a costurilor totale ale proiectului și a alternativelor
relevante, inclusiv variantele tehnice, la prețurile curente. Includeți orice măsuri
planificate de ameliorare a efectelor asupra mediului. Furnizați baza pentru aceste
estimări de costuri
17. Furnizați o estimare a costurilor pentru studiile următoare necesare pentru faza
de studiu de fezabilitate și evaluare a proiectului
b. Beneficiile Proiectului
18. Precizați beneficiile pentru utilizatorii activelor care vor fi create prin acest proiect
19. Identificați orice externalități semnificative: de ex. beneficii sau costuri pentru
non–utilizatorii activelor create prin proiect.
20. Explicați orice diferențe semnificative de beneficii dintre alternativele proiectului
21. Identificați principalele beneficii și costuri care sunt considerate fezabil de a fi
evaluate, inclusiv beneficii intangibile și externalitățile pozitive și negative. Identificați
impacturile pozitive și negative ale proiectului care vor fi dificil de evaluat.
c. Viabilitatea economică
22. Furnizați o estimare a costurilor aproximative de capital per utilizator sau costuri
aproximative de capital per unitate de cerere pentru serviciul final
23. Indicați modul în care aceste costuri se raportează la costurile alternativelor
proiectului și ale altor proiecte similare recent finalizate.
24. Explicați de ce proiectul preconizat constituie o utilizare eficientă a resurselor
publice comparativ cu alternativele sale (inclusiv a nu face nimic), în baza
informațiilor disponibile asupra potențialelor costuri și beneficii, și identificați
alternative promițătoare

130
 Informațiile necesare Răspuns Sursa dovezii/Comentarii
suplimentare
25. Descrieți riscurile cele mai importante și ipotezele care ar putea afecta viabilitatea
economică a proiectului, dacă acestea ar avea sau nu loc. Identificați orice măsuri
evidente de diminuare a riscurilor, care ar putea fi luate în considerare în decursul
planificării ulterioare.
E. Impactul asupra Bugetului & Suportabilitatea
26. Estimați pe scurt suportabilitatea bugetară prognozată a proiectului, oferind
estimări asupra : (i) cheltuielilor capital și celor curente; (ii) veniturile potențiale; și Cheltuieli An1 An2 An3 An4 An5 După
(iii) impact net; și (iv) soldul dintre finanțarea de la Bugetul de Stat și finanțarea de capital anul5
externă.
Cheltuieli
Extindeți sau restrângeți formatul tabelar după necesitate pentru a cuprinde perioada curente
completă a implementării și doi ani de operare.
Venituri
Identificați toate efectele potențiale asupra Bugetul de Stat inclusiv: (i) orice impact al
bugetului asupra altor ordonatori de credit , ex. transferuri inter-guvernamentale ; și Net
(ii) toate efectele posibile asupra bugetelor ordonatorilor de credit, inclusiv
cheltuielile de capital și cele curente, venituri, impozite și taxe.
27. Stabiliți toate sursele propuse de finanțare pentru proiect, inclusiv finanțarea
externă și termenele stabilite (împrumut/împrumut pe bază de concesiune/
subvenție). Sunt cerințele potențiale de finanțare de la Bugetul de Stat consistente cu
estimările pe termen mediu și lung ale resurselor disponibile? Dacă finanțările
externe, cum ar fi fondurile europene, sunt implicate care este stadiul discuțiilor cu
agențiile de finanțare potențiale?
F. Implementarea
a. Achiziția Publică
28. Identificați orice probleme specifice care vor trebui luate în considerare la
momentul deciziei tipului de achiziție publică de urmat.

131
 Informațiile necesare Răspuns Sursa dovezii/Comentarii
suplimentare
30. Rezumați aranjamentele propuse pentru supravegherea și /sau managementul
implementării proiectului
31. Furnizați dovezi de ansamblu că organizația responsabilă cu supravegherea și/sau
managementul implementării proiectului, dispune de capacitățile adecvate pentru
implementarea unui proiect de dimensiunea și caracterul propus, sau indicați ce
măsuri suplimentare ar trebui adoptate pentru a asigura acest lucru.
32. Identificați orice eventuale constrângeri esențiale care ar putea fi necesar să fie
depășite: ex. restricții legate de mediu sau de achiziționarea terenului, sau măsuri
suplimentare, inclusiv modificări legislative și care ar trebui implementate înainte ca
proiectul să poată fi implementat cu succes.
G. Probleme legate de sustenabilitate
33. Precizați organizația care va deține și va opera activul creat prin proiect.
34. Furnizați dovezi de ansamblu că organizația responsabilă cu supravegherea și
operarea activului fix, odată ce acesta a fost finalizat, va dispune de capacitatea
adecvată tehnică, administrativă și financiară în acest scop. În caz contrar, precizați ce
măsuri trebuie adoptate pentru a crea capacitățile necesare.
35. Explicați modul în care se estimează acoperirea cheltuielilor de operare,
întreținere (eventual și amortizare) odată ce proiectul este finalizat, indicând dacă
trebuie implementate sau nu tarife de utilizare.
36. Descrieți pe scurt orice impact potențial semnificativ asupra mediului, care ar
putea avea nevoie de investigații suplimentare și sugerați măsuri posibile de atenuare
a acestuia, acolo unde este necesar.
37. Descrieți pe scurt orice impact social semnificativ care ar putea avea nevoie de
investigații suplimentare, în special referitor la alocarea costurilor și beneficiilor între
diferitele părți interesate (stakeholders) ale proiect, și sugerați măsuri posibile de
atenuare acolo unde este necesar.

132
 Informațiile necesare Răspuns Sursa dovezii/Comentarii
suplimentare
H. Abordarea studiilor și consultărilor suplimentare
38. Explicați care alternative ale proiectului vor fi preluate în faza studiului de
fezabilitate și de evaluare a proiectului și cele care vor fi abandonate ca urmare a
analizei de pre-selecție, inclusiv viabilitatea și suportabilitatea economică.
39. Listați studiile suplimentare care vor fi necesare înainte ca o decizie în faza de
studiu de fezabilitate și evaluare a proiectului să fie luată, indicând abordarea analitică
și relația acesteia cu dimensiunea, gradul de risc și natura beneficiilor proiectului.
Dacă se preconizează solicitarea unui studiu de prefezabilitate, pentru a micșora lista
scurtă de studii necesare în etapa de evaluare a proiectului, explicați de ce.
40. Identificați problemele specifice cărora trebuie să li se acorde atenție specială ca
parte a studiilor suplimentare, inclusiv concluziile de la evaluarea ex post a proiectelor
similare, deja implementate.
41. Confirmați dacă va fi sau nu necesară o evaluare a impactului social și dacă este,
specificați principalele domenii de interes pentru analiză.
42. Identificați dacă există o cerință legală pentru ca o evaluare de impact de mediu să
fie elaborată. Dacă nu există, identificați efectele de mediu negative sau pozitive care
ar impune o evaluare a impactului de mediu. Listați pe scurt, efectele principale de
mediu ce trebuie luate în considerare și domeniile de interes pentru o evaluare a
impactului.
43. Descrieți orice consultări formale sau informale care vor fi necesare înainte ca o
decizie în etapa de studiu de fezabilitate și de evaluare a proiectului să fie luată.
*Alegerea metodei de achiziție publică – achiziția publică tradițională de infrastructură sau parteneriat public privat (PPP) - se va
face într-o etapă ulterioară, după evaluare și pe baza unei valori pentru analiza banilor. La Etapa de preselectare, intenția este doar de a
semnala proiectele cu caracteristici care ar putea să le facă potrivite pentru PPP și nu este implicată nici o decizie

133
 ANEXA 2: MODEL PRIVIND STUDIUL DE FEZABILITATE

A: Model de Cuprins pentru Studiul de Fezabilitate

Rezumat Executiv
1. Analiza Contextului Existent
1.1 Revizuirea contextului social și economic
1.2 Politica guvernamentală și strategia/master planul pentru sector/sub-sector
1.3 Rolurile și responsabilitățile din sector/sub-sector
1.4 Rezumatul constatărilor din studiile anterioare
2. Evaluarea Pieței și Analiza Cererii
2.1 Analiza nevoilor și identificarea beneficiarilor țintă
2.2 Analiza opțiunilor
2.3 Previziunea cererii
3. Studii Tehnice și Evaluarea Costurilor Proiectului
3.1 Sondaje în teren
3.2 Revizuirea aspectelor legate de amenajarea teritoriului
3.3 Achiziționarea terenului
3.4 Proiect tehnic preliminar
3.5 Parametrii de intrare pentru construcție, mentenanță și funcționare
3.6 Estimările costurilor de capital și funcționare pe durata ciclului de viață a
proiectului
4. Analiza Financiară
4.1 Metode și ipoteze
4.2 Analiza financiară a fluxului de numerar
5. Analiza Economică
5.1 Metode și ipoteze
5.2 Analiza cost – beneficiu
5.3 Analiza cost – eficacitate
5.4 Evaluarea efectelor care nu au fost cuprinse de evaluarea economică
6. Impactul Social și de Mediu
6.1 Metode și ipoteze
6.2 Impactul de mediu
6.3 Impactul social
7. Suportabilitatea Financiară și Bugetară
7.1 Finanțarea proiectului
7.2 Suportabilitatea bugetară/de finanțare
8. Implementarea și Sustenabilitatea Operațională

134
 8.1 Capacitățile entităților de implementare și operare
8.2 Plan general pentru implementarea proiectului
8.3 Privire de ansamblu asupra aranjamentelor de management al proiectului
9. Analiza și Managementul Riscului
9.1 Principale surse de risc și posibilele impacturi ale acestora
9.2 Măsuri de atenuare
9.3 Plan de management al riscului
10. Concluzii privind Fezabilitatea Proiectului

B: Model General pentru un Studiu de Fezabilitate

Rezumat executiv
- Rezumați constatările cheie ale studiului de fezabilitate și concluziile pentru factorii
de decizie de la nivel înalt.

1. Analiza contextului existent pentru proiect

1.1. Revizuirea contextului social și economic
- Revizuirea contextului pentru proiect, inclusiv a cadrului instituțional curent.
1.2. Politica guvernamentală și strategia/master planul pentru sector/sub-sector
- Rezumați politica guvernamentală și strategia/master planul pentru sectorul/sub-
sectorul de care aparține proiectul și rolurile respective ale autorităților statului
(central și local) și ale sectorului privat.
1.3. Rolurile și responsabilitățile din sector/sub-sector
- Descrieți rolul Beneficiarului din sector/sub-sector și modul în care s-a implicat în
proiect. În cazul în care au existat încercări anterioare de a iniția proiectul, explicați
de ce au eșuat.
1.4. Rezumatul constatărilor din studiile anterioare
- Rezumați constatările și concluziile oricăror studii preliminare sau anterioare,
inclusiv nota de fundamentare/studiul de prefezabilitate etc., dacă este cazul.

2. Evaluarea pieței și analiza cererii

2.1. Analiza nevoilor și identificarea beneficiarilor țintă
- Evaluarea pieței și analiza cererii oferă un fundament important pentru a hotărî
care este domeniul de aplicare al proiectului, acoperind definiția acestuia și
rezultatele care trebuie furnizate în timpul funcționării. Rezultatele sunt utilizate de
către toate părțile analizei de fezabilitate. Chiar și în cazul în care serviciile nu sunt
plătite direct de utilizatori, există o cerere pentru aceste servicii și, astfel, o ,,piață’’
noțională (la preț zero).
- Evaluați nivelul și calitatea serviciilor publice existente care trebuie îmbunătățite
și identificați orice defecte sau deficiențe, de exemplu calitatea slabă a serviciilor,
blocajele sau întreruperile în furnizarea serviciilor.
- Luați în considerare nivelurile serviciului stabilite în politica guvernamentală în
comparație cu serviciile existente.

135
 - Identificați cine utilizează și cine are nevoie de servicii, astfel încât beneficiarii țintă
să poată fi identificați, de exemplu aceștia pot fi definiți în funcție de localizarea
geografică sau de categoria socio-economică.
2.2.Analiza opțiunilor
- Examinați diferitele opțiuni pentru satisfacerea nevoilor identificate pentru
serviciul relevant. Opțiunile pot include: modificări de reglementare sau practici de
management îmbunătățite în sector și lipsa de investiții; reabilitarea unităților
existente; sau construirea unor unități complet noi.
- Menționați clar rezultatele proiectului, adică serviciile care urmează a fi livrate,
decât activele care vor fi create.
- Descrieți calendarul propus al investiției, data la care proiectul va deveni
operațional și care va fi ciclul de viață economic al acestuia.
2.3.Previziunea cererii
- Puneți la dispoziție o previziune a posibilei cereri pentru rezultatele definite
(serviciile) în rândul utilizatorilor țintă ai proiectului și pentru creșterea așteptată a
acestei cereri pe durata ciclului de viață a proiectului. Includeți o estimare a oricărei
cereri în scădere care nu este în acest moment satisfăcută din cauza unei acoperiri
insuficiente sau a unei calități insuficiente a serviciului.
- Prezentați estimări ale disponibilității și capacității de plată a posibililor utilizatori
pentru servicii, dacă este cazul.
- Prezentați previziuni (sub formă de scenarii) reprezentând diferite rezultate
posibile, inclusiv scenariul cel mai probabil și scenariul cel mai nefavorabil.

3. Studii tehnice și estimarea costurilor proiectului

- Oferiți descrierea tehnică a aspectelor de inginerie și non-inginerie ale proiectului.
Aceasta va rezuma studiile tehnice și tehnologice efectuate pentru evaluarea
fezabilității tehnice a proiectului și a alternativelor. Studiile detaliate vor fi anexate
Studiului de Fezabilitate.
- Specificațiile tehnice vor oferi soluția cea mai puțin costisitoare pentru satisfacerea
cererii preconizate privind proiectul, standardele de prestare a serviciilor și alte
obiective.
- În această etapă, accentul se pune pe fezabilitatea tehnică a proiectului și un proiect
tehnic preliminar va fi suficient pentru Studiul de Fezabilitate. Proiectul tehnic nu
este final și nu va fi la nivelul detaliilor necesare pentru stabilirea specificațiilor finale
ale proiectului.
3.1. Anchete în teren
- Anchetele în teren la locația proiectului, care, în funcție de proiect, pot include
cartografierea, anchetele topografice și geotehnice. Analizarea opțiunilor pentru
locația proiectului.
3.2. Analiza problemelor spațiale
- Analizați problemele legate de planificarea spațială privind proiectul și locația sa.
Rezumați implicațiile planurilor spațiale locale și naționale pentru proiect.
- Descrieți pașii propuși pentru asigurarea conformității cu planurile. Identificați
aprobările oficiale necesare pentru continuarea proiectului.
3.3. Achiziționarea terenului
136
 - Stabiliți cerințele de achiziționare a terenului pentru proiect și procedurile și
calendarul pentru îndeplinirea acestor cerințe. Achiziționarea terenului și obținerea
aprobărilor vor fi integrate în planul de implementare a proiectului.
3.4. Proiectul tehnic preliminar
- Proiectul tehnic preliminar al facilităților necesare pentru atingerea rezultatelor
proiectului conform celor stabilite în analiza cererii. Opțiunile alternative ale
proiectului vor fi incluse, luând în considerare incertitudinea privind previziunile
legate de cerere și alte incertitudini legate de locație. Alternativa preferată a
proiectului din perspectivă tehnică va fi identificată.
3.5. Parametrii de intrare pentru construcție și întreținere
- Estimarea intervențiilor de întreținere programate pe durata de viață a proiectului
conform profilelor alternative de prestare a serviciilor.
- Identificați parametrii de intrare pentru proiect și prețurile acestora, inclusiv
costurile forței de muncă pentru construcție și funcționare ale proiectului.
3.6. Estimările costurilor de capital și de funcționare pe durata de viață a proiectului
- Oferiți estimări detaliate ale costurilor de capital și de funcționare și întreținere.
Estimările costului de capital se vor face pe baza proiectului tehnic preliminar.
- Estimările se vor baza pe costurile predominante ale pieței, estimările recente ale
costurilor pentru lucrări similare și materiale și estimările personale ale
proiectanților. Costurile de funcționare și întreținere se vor baza pe calendarul
activităților pe durata de viață a activelor proiectului. Tipul și calendarul întreținerii
va varia în funcție de tipul proiectului.

4. Analiza financiară
4.1. Metode și ipoteze
- Rezumați și justificați metodele utilizate pentru analiză și menționați ipotezele de
bază, de exemplu privind sursa și suma plăților în numerar, evoluția cursurilor de
schimb, etc.
- Analiza financiară va utiliza informații din previziunile privind cererea,
fezabilitatea tehnică și estimările costurilor. Scopul principal al analizei financiare
este de a verifica dacă proiectul este viabil din punct de vedere financiar și dacă va
avea fonduri suficiente pentru îndeplinirea angajamentelor sale în fiecare etapă a
duratei sale de viață. Pentru entitățile cu orientare comercială, este de asemenea
important de știut dacă o investiție contribuie la îmbunătățirea profitabilității (sau
reduce pierderile în cazul entităților subvenționate din bugetul statului).
- Analiza financiară este foarte utilă pentru proiectele care aduc venituri. Este dificilă
realizarea unei analize financiare semnificative a proiectelor care nu aduc venituri,
unde există multe exemple în sectorul public, de exemplu în domeniul sănătății,
educației și justiției. Cu toate acestea, există probleme financiare importante în
legătură cu proiectele care nu aduc venituri, cum ar fi caracterul adecvat al
finanțării recurente în timpul funcționării și al managementului financiar.
- Estimarea viabilității financiare a unui proiect individual implică luarea în
considerare a fluxului de numerar net și utilizarea analizei fluxului de numerar
actualizat. Analiza este realizată în prețuri constante. Fluxul de numerar net este
diferența între încasările anuale în numerar și plățile anuale în numerar. Acesta
include cheltuielile de funcționare și întreținere și toate taxele, atât indirecte cât și
137
 directe. Plățile în numerar pentru construcție vor fi reconciliabile cu estimările
costurilor proiectului, inclusiv situațiile neprevăzute fizice care rezultă din analiza
sistematică a riscurilor, dar nu situațiile neprevăzute privind prețurile (deoarece
analiza este realizată în prețuri constante). Costurile de finanțare în timpul
construcției nu sunt incluse în analiza fluxului de numerar a proiectului. Fluxurile de
numerar sunt luate în considerare în anul în care apar și pe durata de viață utilă
preconizată a proiectului.
4.2. Analiza financiară a fluxului de numerar
- Analiza este efectuată în conformitate cu metoda fluxului de numerar actualizat. Se
elaborează un model financiar ce proiectează fluxurile de numerar pentru costuri și
orice venituri generate de proiect pe durata de viață a acestuia. Această analiză va
fi efectuată pentru fiecare din opțiunile preferate identificate.
- Modelul financiar va fi notificat de toate costurile ciclului de viață pentru atingerea
rezultatelor identificate. Profilul fluxului de numerar identifică toate încasările și
cheltuielile pe durata de viață a proiectului. Acesta se bazează pe costurile de
funcționare (inclusiv cerințele capitalului de lucru) și venituri; costurile de investiție
și valoarea reziduală (în ultimul an al proiectului) și sursele de finanțare
(caracteristicile și implicațiile acestora). Toate veniturile generate pe durata de viață
a proiectului vor fi estimate, după caz. Rezultatul acestei analize este un calendar în
care toate fluxurile de numerar de pe durata de viață a proiectului, atât pozitive (i.e.
venituri) cât și negative (i.e. cheltuieli) sunt demonstrate.
- Prin calcularea balanțelor, actualizate la un curs adecvat, este posibilă definirea
valorii nete financiare actuale pentru opțiunea ce va determina viabilitatea sa
financiară. Rata de actualizare utilizată în calcule se află la latitudinea instituției
dar trebuie să fie justificată. Cu toate acestea, înainte de cercetarea în profunzime a
ratei de actualizare în România efectuată de către Ministerul Finanțelor Publice, se
recomandă utilizarea Ghidului Comisiei UE de 5% ca rată de actualizare financiară
pe o perioadă comparabilă (de exemplu, 5.5% ca rată de actualizare social-
economică).
- Analiza financiară va determina de asemenea cerința privind fluxul de numerar net
minim pe durata de viață a proiectului. Aceasta va include costurile de capital pe
durata ciclului de viață sau costurile de construcție, precum și costurile anuale de
funcționare și întreținere. Aceasta va demonstra că opțiunea este sustenabilă din
punct de vedere financiar și nu va necesita finanțare adițională. În cazul în care
opțiunea propusă nu este viabilă punct de vedere financiar, este important să se
verifice dacă este viabilă din punct de vedere economic și social. În cazul în care este,
atunci se vor lua în considerare și alte surse de finanțare adițională.
- Deoarece proiectele de capital sunt pe termen lung, există incertitudinea în ceea ce
privește anumite ipoteze utilizate în calcularea costurilor și veniturilor. Costurile vor
fi reajustate pentru a reflecta scenarii diferite pe baza variațiilor ipotezelor cheie –
de exemplu, care este efectul unei creșteri de 10% a costurilor sau care este efectul
asupra costului resurselor din import în cazul în care există o devalorizare de 5% a
cursului de schimb? Aceasta este o parte esențială a ofertei de capital deoarece va
ajuta planificatorii proiectului să fie conștienți de modul în care variază costurile cu
schimbări în ipotezele de bază.

138
 5. Analiza economică
- Prezentați abordarea analizei economice – analizei socio-economice cost-beneficiu
sau, după caz, a analizei rentabilității - și rezultatele pentru proiectul propus în
comparație cu alternativele realistice, descriind intrările de date, tehnicile de
estimare și ipotezele utilizate pentru a ajunge la aceste rezultate.
- Analiza socio-economică cost-beneficiu este metoda implicită de analiză pentru
Studiul de Fezabilitate. Alte metode vor fi justificate. Pentru proiectele în care este
dificilă sau consumatoare de resurse estimarea/evaluarea beneficiilor, analiza
rentabilității va fi suficientă, susținută de descrierea calitativă a beneficiilor.
5.1. Metode și ipoteze
- Analiza economică intenționează să verifice: în primul rând, dacă proiectul este cel
mai eficient mod de a atinge obiectivele menționate, în comparație cu alte posibile
abordări; și, în al doilea rând, dacă nu există utilizări mai bune pentru resursele ce
vor fi utilizate în proiect.
- Evaluarea depășește elementele incluse în mod tipic în analiza financiară.
Fezabilitatea economică este interesată de: (i) beneficiile economice aduse societății
ca întreg – nu numai entității – de proiect; (ii) costurile economice pentru societate
ca întreg – nu numai pentru entitate – ale proiectului; (iii) soldul acestora exprimat
în termeni valorici actuali (beneficiul economic net), unde valorile pot fi atribuite
costurilor și beneficiilor economice; și (iv) importanța relativă a costurilor și
beneficiilor ce nu pot fi estimate – efectele distributive ale proiectului și efectele sale
asupra membrilor dezavantajați ai societății.
- Costurile și beneficiile economice nu sunt întotdeauna la fel cu cele financiare.
Analiza economică include efectele proiectului ce nu au un preț de piață și efectele
pozitive și negative experimentate de persoanele care nu sunt utilizatorii direcți ai
serviciilor. Rezultatele proiectului - bunuri, servicii sau resurse – sunt estimate la
costul acestora de oportunitate, adică valoarea lor în utilizarea celei mai bune
alternative. Asta înseamnă că o valoare va fi atribuită activelor deja deținute de către
Client sau de Stat, cum ar fi teren sau clădiri, pentru a reflecta valoarea acestora de
raritate și faptul că pot fi utilizate nu numai pentru proiect. Acesta este cazul chiar
și dacă nu se va aplica o taxă financiară pentru utilizarea acestor active. Costurile și
beneficiile sunt estimate în prețurile constante ale anului de referință și prin urmare
nu includ indemnizația pentru inflația prețurilor.
- În cazul în care anumite beneficii și costuri din proiect nu au valoare monetară
observabilă, adică un preț de piață, analiza cantitativă completă necesită valoarea
monetară ce va fi evaluată. Consilierul sau analistul care coordonează studiul de
fezabilitate economică va propune și justifica evaluarea. Aceasta se va baza de la caz
la caz pe o metodologie solidă și pertinentă deoarece evaluarea beneficiilor și
costurilor non-monetare poate fi foarte subiectivă.
5.2. Analiza cost-beneficiu
- Diferite metodologii sunt disponibile pentru analizarea viabilității economice a
unui proiect; cea mai comună este analiza cost-beneficiu (ACB). Aceasta are scopul
de a stabili dacă o anumită investiție reprezintă cea mai eficientă utilizare a
resurselor societății, prin identificarea și monetizarea costurilor și beneficiilor aduse
societății pentru a permite comparația.

139
 - Analiza cost-beneficiu identifică și monetizează fiecare impact direct și anticipează
perioada de manifestare a acestui impact pe aceeași durată de timp cu durata de
viață economică estimată a activului. Este cel mai bine prezentată ca un flux (al
valorii) economic pe o perioadă de timp, cuantificând anual costurile și beneficiile
economice. Aceste valori sunt apoi reactualizate la valorile actuale utilizând rata de
actualizare socială. Înainte ca o cercetare în profunzime privind rata de actualizare
în România să fie efectuată de către Ministerul Finanțelor Publice, rata de
actualizare socială utilizată de analiza economică este stabilită temporar la 5.5%,
valoarea propusă de Ghidul Comisiei UE.
- Fiecare opțiune preferată va fi supusă acestei abordări. Rezultatul va fi apoi o
comparație a fiecărei opțiuni cu scenariul de bază ,,nu se întreprinde nicio acțiune”
și o clasificare a diferitelor opțiuni în conformitate cu beneficiul social net al acestora
adus societății.
- Rezultatul analizei cost-beneficiu este cel mai bine prezentat sub forma valorii
actuale nete economice (VANE) care reprezintă costurile scăzute din beneficii sau
sub forma raportului între beneficii și costuri beneficii (RBC). Un proiect ce va aduce
beneficii țării va avea o VANE mai mare decât zero și un RBC mai mare decât unu.
5.3. Analiza Cost-Eficacitate
- Analizele cost-eficacitate sunt adecvate în cazul în care opțiunile proiectului trebuie
comparate, dar atribuirea unei valori monetare rezultatului (outcome) dorit nu ar fi
adecvată. Acestea se aplică de obicei proiectelor care nu reprezintă activități
economice, cum ar fi proiecte sociale, în domeniul sănătății sau drepturilor omului și
unde analiza nevoilor s-a bazat pe o cerință socială definită.
- Luarea deciziilor în aceste cazuri este axată pe găsirea soluției celei mai eficiente
pentru atingerea obiectivelor dorite ale proiectului și rezultatele studiilor sunt prin
urmare exprimate ca raport (cost per ‘unitate’ de beneficiu).
- Analiza cost-eficacitate analizează costurile unui proiect în exact aceeași manieră
ca analiza cost-beneficiu. Cu toate acestea, beneficiile sunt descrise într-un mod
specific nemonetizat, cum ar fi ‘numărul studenților beneficiari’ sau ‘numărul vieților
salvate pe an’ sau ‘numărul copiilor vaccinați’. Rezultatele sunt apoi prezentate ca și
costul per ‘unitate’ de beneficiu. Proiectul cu cel mai bun raport este cel cu
dimensiunea optimă ce utilizează resursele în modul cel mai eficient.
- Analiza cost-eficacitate permite instituțiilor să evalueze proiecte fără monetizarea
beneficiilor sociale.

6. Efectele asupra mediului și sociale

6.1 Metode și ipoteze
- Proiectele de infrastructură au adesea efecte semnificative sociale și asupra
mediului ce reies din construcție și funcționare. Acestea se numesc ‘externalități’
deoarece sunt efecte care depășesc mediul imediat de funcționare al proiectului și
afectează părțile terțe în afara celor implicate direct sau care beneficiază de pe urma
proiectului. Aceste externalități pot fi atât pozitive cât și negative. În funcție de
dimensiunea și natura proiectului și importanța probabilă a externalităților, poate fi
necesară evaluarea formală a efectelor asupra mediului și/sau a efectelor sociale.
Oricare ar fi situația, Studiul de Fezabilitate va aborda aceste probleme chiar și
numai pentru a confirma că nu sunt semnificative.

140
 - Evaluarea finală a costurilor și beneficiilor de mediu și sociale este o contribuție la
evaluarea economică a proiectului. Acolo unde valorile monetare pot fi atribuite
costurilor și beneficiilor, acestea pot fi integrate direct în analiza socio-economică
cost- beneficiu. Acolo nu este cazul, efectele semnificative vor fi discutate în termeni
calitativi și în raport cu analiza economică cuantificată în momentul luării unei
decizii privind fezabilitatea economică generală a proiectului.
- Orice licențe și avize necesare proiectului în legătură cu problemele de mediu vor fi
identificate odată cu procedurile și calendarul pentru obținerea acestora. Acest
proces va fi integrat în planul de implementare a proiectului. În cazul în care
monitorizarea mediului este o cerință pentru finalizarea proiectului, se vor descrie
acordurile necesare aferente acesteia.
- Studiile privind efectele asupra mediului și cele sociale vor cuprinde: (i) costuri și
beneficii cuantificabile sociale și de mediu; (ii) costuri și beneficii necuantificabile
sociale și de mediu; și opțiuni pentru reducerea efectele adverse și costul acestei
reduceri.
- Anexați evaluările complete ale efectelor asupra mediului și a celor sociale, în cazul
în care sunt efectuate, raportului Studiului de fezabilitate.
6.2 Efectele asupra mediului
- Studiul privind efectele asupra mediului este un instrument de planificare formală
pentru analizarea la nivel înalt a posibilelor consecințe negative și pozitive ale
proiectului și identificarea posibilelor măsuri de reducere sau îmbunătățiri în
conceperea proiectului pentru reducerea efectelor negative.
- Studiul privind efectele asupra mediului este efectuat aproape la începutul
pregătirii proiectului pentru a se asigura că potențialele probleme sunt prevăzute și
abordate în etapa timpurie de planificare și concepere a proiectului. Acesta va lua în
considerare efectele în zona proiectului și cele asociate, cum ar fi în aval, apa freatică
și aerul înconjurător și va include efectele rezultate în urma schimbărilor și ale
substanțelor poluante asupra resurselor de mediu. Studiul poate fi susținut de un
plan de atenuare și unul de monitorizare a mediului.
6.3 Efectele sociale
- Studiul efectelor sociale este o evaluare a posibilelor consecințe sociale negative și
pozitive ale proiectului, cum ar fi efecte asupra distribuției veniturilor, sărăciei,
șomajului, egalității între sexe și minorităților.
- Aceste efecte vor fi luate în considerare pentru luarea unei decizii asupra proiectului
dar adesea depășesc aria acoperită de analiza cost-beneficiu.
- Studiul efectelor sociale ia în considerare efectele asupra comunităților afectate de
proiect. Acestea pot include cerințe pentru reinstalare și efectul asociat asupra
calității vieții și a mijloacelor de subzistență. Efectele distributive ale proiectului sunt
de asemenea examinate, adică modul în care costurile și beneficiile directe și
indirecte ce rezultă din proiect vor fi distribuite între diferitele grupuri de venituri
sau categorii sociale.
- Studiile efectelor sociale presupun de obicei consultările cu părțile implicate
afectate și implicarea în conceperea măsurilor de atenuare.

7. Suportabilitatea financiară și bugetară

141
 7.1. Finanțarea proiectului
- Stabiliți sursele propuse de finanțare pentru proiect. Cerințele potențiale de
finanțare din bugetul statutului sunt conforme cu previziunile de la termen mediu la
termen lung ale disponibilității resurselor? În cazul în care finanțarea externă, cum
ar fi finanțarea UE, este implicată, care este starea discuțiilor cu potențialele agenții
de finanțare?
7.2. Suportabilitatea bugetară/finanțării
- Rezumați pe scurt suportabilitatea bugetară preconizată a proiectului analizând:
(i) cheltuielile de capital și recurente; (ii) veniturile; și (iii) finanțarea de la bugetul
statului și cea externă. Acestea pot fi rezumate sub formă de tabel, ca în următorul
exemplu, ce poate fi extins sau redus în funcție de necesitate pentru a se asigura că
perioada completă de construcție și doi ani de funcționare sunt incluși:

An 1 An 2 An 3 An 4 An 5 Post Sursă de finanțare

An 5 (bugetul statului vs.
finanțare externă)
Cheltuieli de capital
Cheltuieli curente nete
în timpul funcționării (a
se vedea nota c de mai
jos la tabel)
Venituri generate
Impact bugetar net
Costurile de funcționare și întreținere vor fi stabilite în conformitate cu următorul format:
Finalul anului+1 Finalul anului+2 Ultimul an (media)
Costuri de funcționare (A)
Costuri de întreținere (B)
Costuri actuale brute (C=A+B)
Economii privind costurile de
funcționare (D)
Economii privind costurile de
întreținere (E)
Costuri actuale nete (F=C-D-E)
Venit bugetar generat (G)
Costuri actuale bugetare nete
(H=F-G)

Notă: În acest tabel:

a. Coloana “Ultimul an” reprezintă anul mediu post-construcție/achiziție. Prin
urmare necesită calcularea mediei oricăror costuri neregulate de întreținere (și posibil de
funcționare) pentru a oferi imaginea reprezentativă a impactului continuu al costului
actual al proiectului.
b. Rândurile A, B și C se referă la costurile de funcționare și cele de întreținere ce
rezultă direct din proiectul propus de investiții. Aceste rânduri vor fi completate așadar
pentru toate proiectele propuse de investiții.

142
 c. Rândurile D și E se referă numai la proiectele care fie (1) înlocuiesc alte active, ale
căror costuri de funcționare și întreținere vor fi economisite sau (2) sunt investiții care
reduc costurile ce generează economii semnificative ale costurilor de funcționare (de
exemplu, tehnologia de economisire a forței de muncă care prin procese automate va
reduce cerințele viitoare de personal). În evaluarea efectelor actuale ale costurilor unui
proiect de investiții pentru buget, este esențial ca acestea să fie luate în considerare după
caz.
d. Rândul G este relevant numai pentru proiectele care vor genera venituri pentru
buget, de exemplu sub forma taxelor pentru utilizator.
- Identificați toate efectele asupra bugetului statului inclusiv: (i) orice efecte bugetare
asupra altor ordonatori de credite, de exemplu transferurile interguvernamentale; (ii)
posibile efecte asupra bugetului beneficiarului inclusiv cheltuieli de capital și recurente,
venituri, taxe și impozite și finanțare externă (co-finanțare, credit pe bază de concesiune sau
subvenție); și (iii) totalitatea efectelor guvernamentale, de exemplu asupra altor ordonatori
de credite.

8. Sustenabilitatea implementării și a operării

- Studiul de fezabilitate va include evaluarea sustenabilității implementării propuse
și aranjamentele de operare pentru proiectul propus. Acesta include evaluarea capacităților
organizației(lor) responsabile de implementarea și funcționarea proiectului. Trebuie să
existe o organizație capabilă, cu acorduri interne adecvate, care este responsabilă de:
gestionarea diferitelor faze ale proiectului propus, identificarea problemelor ce trebuie
rezolvate și asigurarea rezolvării acestora; asigurarea că aprobările și îndrumările
necesare sunt obținute în fiecare etapă; asigurarea fluxului adecvat de informații între
părțile implicate; și asigurarea respectării politicilor și procedurilor necesare.
- Prezentați evaluarea capacităților organizației(lor) responsabile de implementarea
și/sau funcționarea proiectului.
- Stabiliți planul general și calendarul pentru implementarea proiectului, indicând
etapele cheie în planificarea detaliată, aprobare și construcție. Includeți pașii de la
aprobarea studiului de fezabilitate până la începerea construcției, de exemplu, proiectare
detaliată, pregătirea caietelor de sarcini, acordurile de achiziții, aprobările de mediu și
planificare spațială și achiziția terenului.
- Descrieți aranjamentele de management a proiectului, inclusiv acordurile
organizaționale și repartizarea responsabilităților între diferite părți implicate. În cazul în
care orice parte a managementul proiectului va fi realizată prin externalizare și nu de către
Client, se va indica acest lucru.

9. Analiza și gestionarea riscurilor

- Identificați principalele surse de riscuri pentru proiect și evaluați impactul acestora
asupra fezabilității economice și performanței financiare a proiectului și probabilitatea
acestora.
- Prezentați un plan pentru gestionarea riscurilor importante, inclusiv măsuri de
atenuare și măsuri reactive în cazul apariției riscurilor.
- Riscul este un eveniment sau condiție incertă care în cazul în care apare are un efect
negativ asupra proiectului. Riscurile există ca urmare a incertitudinii cu privire la
parametrii cheie ai proiectului (de exemplu cost, durata implementării, solicitarea de
servicii, etc.).

143
 - Riscurile pot fi clasificate după cum urmează:
a) Risc în cazul construcției: Activ nefinalizat la timp, din punctul de vedere al
bugetului sau specificației
b) Risc în cazul cererii: Cererea de servicii nu îndeplinește previziunile
c) Risc în cazul proiectării: Proiectul nu poate furniza servicii la performanța sau
standardele calitative necesare
d) Risc economic: Costurile sau beneficiile proiectului afectate de influențe economice,
de exemplu inflație sau modificări ale cursului de schimb valutar
e) Risc de mediu: Efecte negative asupra mediului cauzează obiecții majore din partea
publicului
f) Risc de finanțare: Disponibilitatea finanțării întârzie proiectul sau schimbă
domeniul de aplicare
g) Risc legislativ: Schimbările în legislație cresc costurile, de exemplu înăsprirea
standardelor de mediu
h) Risc de funcționare și întreținere: Costurile de funcționare și întreținere a noii
facilități diferă de bugetul planificat
i) Risc în cazul achizițiilor publice: Deficitul privind capacitățile contractanților sau
conflictele contractuale
j) Risc tehnologic: Serviciile prestate utilizând tehnologie neoptimă din cauza
schimbării tehnologice rapide
k) Rezumați și interpretați constatările analizelor precedente pentru a ajunge la o
concluzie privind fezabilitatea tehnică și economică a proiectului, sustenabilitatea acestuia
și riscurile aferente.
- Analiza riscului va include cel puțin analiza calitativă a riscurilor. Aceasta implică
identificarea principalelor riscuri și evaluarea subiectivă a probabilității și impactului
acestora. 5-10 riscuri principale ce vor fi analizate și gestionate în detaliu vor fi identificate.
Cel puțin, analiza cantitativă a riscului va implica analiza de sensibilitate și calcularea
valorilor ce se schimbă, adică valoarea variabilelor principale de risc ce ar putea face ca
VANE să fie negativă.
- Gestionarea riscurilor implică formularea răspunsurilor de gestionare pentru
principalele riscuri. Răspunsul imediat este de a altera planul proiectului pentru ca riscurile
identificate să fie atenuate sau eliminate. Răspunsul de urgență este de a prevedea acțiuni
în planul proiectului ce vor fi implementate numai în cazul în care riscul material se
materializează.

10. Concluziile privind fezabilitatea proiectului

- Rezumați și interpretați constatările analizelor precedente pentru a ajunge la o
concluzie privind fezabilitatea tehnică și economică a proiectului, rentabilitatea și
sustenabilitatea acestuia și riscurile aferente.
- Concluzia se va baza inițial pe rezultatul analizei economice utilizând valoarea
actuală netă sau raportul cost-beneficiu ca măsură de referință. Aceasta facilitează
comparațiile pe o bază consistentă. Concluzia din analiza economică va fi apoi reevaluată
în lumina analizelor sociale, de mediu, de suportabilitate și sustenabilitate și concluzia
modificată unde este necesar și unde opțiunea preferată diferă de cea selectată în analiza
economică, motivele vor fi menționate în mod clar.

144
 ANEXA 3: LISTA DE VERIFICARE CU ÎNTREBĂRI PENTRU EVALUAREA
PROPUNERII DE PROIECT DE INVESTIȚII, PE BAZA STUDIULUI DE
FEZABILITATE

1. Claritatea obiectivelor
1.1 Studiul de fezabilitate prezintă raționalitatea proiectului, contextul general, cel
de politică și încadrarea cu obiectivele strategice, explicându-le și motivându-le clar?
1.2 Obiectivele corespund cu țintele strategice și cele finale, așa cum sunt stabilite,
de exemplu, în programele ministerelor și în politicile guvernului?
1.3 Propunerea se axează pe realizări imediate (output-uri) (în general servicii
pentru public), spre deosebire de intrări (input-uri), și cum contribuie acestea la scopul și
obiectivul final al proiectului?
1.4 Obiectivele – realizările (output-uri), scopul și obiectivul – sunt definite în
termeni specifici și măsurabili, cu termene limită, astfel încât să poată fi evaluată
realizarea lor ulterioară?

2. Alegerea și definirea alternativelor

2.1 Gama de alternative ale proiectului avute în vedere este suficient de amplă,
acordând suficientă atenție, de exemplu: cantității sau calității realizărilor/serviciilor;
momentului sau etapizării investiției; locației investiției? A fost luată în considerare, în
mod explicit, alternativa de a nu întreprinde acțiuni (sau de a întreprinde acțiuni
minime)?
2.2 Alternative promițătoare au fost excluse înainte de evaluarea detaliată, pe baza
fezabilității tehnice sau a altor constrângeri (e.g., legale, politice sau financiare)? Dacă da,
este clară justificarea sau aceste constrângeri pot fi puse sub semnul întrebării?
2.3 Există vreo alternativă la proiect care poate fi împărțită în componente
independente, pentru evaluare separată? (O propunere poate avea componente
separabile ce au o valoare mai bună decât celelalte.)

3. Estimarea costurilor și a beneficiilor

3.1 În estimarea costurilor și beneficiilor proiectului, s-au luat în considerare:
- Costurile de capital (inclusiv cheltuieli neprevăzute cu resursele) și de funcționare,
costurile de personal (inclusiv cheltuieli generale), întreținere, cheltuieli
administrative, rate, etc.?
- Alte costuri și beneficii ce pot fi exprimate în termeni monetari, e.g., economii de
costuri, impactul non-economic?
- Măsurile cuantificate sau cel puțin descrierile acelor costuri și beneficii ce nu pot
fi exprimate cu ușurință în termeni monetari?
3.2 În cazul în care anumite costuri sau beneficii nu sunt cuantificați termeni
monetari, este acest lucru justificat corespunzător?
3.3 Există costuri sau beneficii importante necuantificate și sunt acestea explicate
în mod clar?

145
 4. Evaluarea economică a costurilor și beneficiilor
4.1 Toate costurile și beneficiile proiectului au fost exprimate în prețuri constante
și actualizate la cursul adecvat? S-au luat în considerare orice efecte ale prețului relativ,
acolo unde pot fi importante?
4.2 Costurile au fost estimate în mod adecvat? De exemplu:
- Costurile de oportunitate/ale resurselor utilizate pentru evaluarea bunurilor?
- Costurile irecuperabile omise, dar costul de oportunitate al activelor deja deținute
inclus?
- Valorile reziduale incluse pentru componentele proiectului cu durată lungă de
viață?
4.3 S-au făcut ajustări pentru a exclude transferurile din valori economice: (i) taxe
indirecte; (ii) plăți ale subvențiilor excluse din valorile economice?
4.4 Instrumentele și sursele de finanțare au fost excluse din analiza fluxului de
numerar?
4.5 Efectele secundare sunt justificate în mod adecvat și s-a evitat dubla
contabilizare a costurilor sau beneficiilor?

5. Analiza economică
5.1 Rezultatele fiecărei alternative a proiectului au fost prezentate în mod clar,
inclusiv alternativa de a nu întreprinde nicio acțiune (sau de a întreprinde acțiuni
minime)?
5.2 Perioada de timp pentru analiza socio-economică cost-beneficiu este destul de
lungă pentru a cuprinde toate costurile și beneficiile importante? Sau s-au luat în
considerare în mod adecvat costurile și beneficiile ulterioare? Plasarea în timp a tuturor
costurilor și beneficiilor este clară pentru fiecare alternativă?
5.3 Valoarea netă actualizată (VNA) și/sau rata internă de rentabilitate economică
(RIRE) au fost calculate? Rezultatele analizei economice indică că proiectul este fezabil
din punct de vedere economic, adică VNA este pozitivă sau RIRE depășește rata minimă
de rentabilitate recomandată pentru investițiile din sectorul public?
5.4 Rezultatele analizei economice sunt robuste în contextul ipotezelor mai
pesimiste privind valorile cheie (examinate în testele de sensibilitate) și scenariul cel mai
nefavorabil?
5.5 În cazul în care valorile monetare nu pot fi estimate pentru beneficiile
economice, a fost efectuată o analiză cost/ eficacitate? Aceasta confirmă că alternativa
selectată are cea mai mică valoare actualizată a costurilor per unitate rezultat, în
comparație cu alte alternative ale proiectului? Există o justificare calitativă solidă pentru
beneficiile economice? Rezultatele analizei pe baza criteriilor multiple susțin cu fermitate
posibilitatea investiției în proiectul de capital?

6. Evaluarea riscurilor și a incertitudinilor asociate proiectului

6.1 Dacă s-au folosit previziuni, sunt acestea fiabile și care este gradul lor de
acuratețe?
6.2 Toate riscurile și incertitudinile importante au fost identificate și evaluate – fie
calitativ sau cantitativ, pentru fiecare alternativă a proiectului?

146
 6.3 Ipotezele cheie au fost identificate și fie considerate fiabile sau tratate ca risc
pentru monitorizare și atenuare?
6.4 Analiza de sensibilitate adecvată a fost utilizată, inclusiv scenariul cel mai
nefavorabil? Sunt și alte metode de evaluare a riscurilor adecvate?
6.5 Monitorizarea continuă a riscurilor și atenuarea adecvată a acestora sunt
incluse în buget și în planurile de activitate?

7. Analiza financiară
7.1 În cazul în care proiectul este comercial sau are potențial de a genera venituri,
mai este justificată finanțarea din bugetul de investiții? În cazul în care finanțarea de la
bugetul de stat pentru investițiile de capital este justificată, entitatea va fi capabilă să
genereze suficiente resurse financiare pentru a acoperi funcționarea și întreținerea?
7.2 Care sunt efectele proiectului asupra contului de venituri și cheltuieli, bilanțului
și fluxului de numerar al entității care va asigura operarea? Va contribui proiectul la
obiectivele financiare ale entității, luând în considerare subvențiile bugetare propuse
pentru investițiile de capital?
7.3 În cazul în care proiectul va fi finanțat din surse multiple, finanțarea din alte
surse decât cele bugetare va fi asigurată?
7.4 Impactul general asupra finanțelor publice a fost evaluat în mod separat de
analiza economică, inclusiv orice obligații contingente sau garanții de stat?
7.5 Managementul implementării și analiza operațională
7.6 Proiectul are caracteristicile ce recomandă luarea în considerare a achizițiilor
prin parteneriat public-privat și dacă da, această opțiune a fost analizată sau evidențiată
pentru luarea în considerare ulterioară, inclusiv analiza raportului cost-eficiență?
7.7 Propunerea de proiect este livrabilă din punct de vedere practic și există planuri
de livrare bine definite și realiste, cu date de livrare clare și puncte de referință în
implementare, în scopul monitorizării?
7.8 Responsabilitatea a fost alocată în mod clar pentru rezultatele proiectului și
cheltuieli?
7.9 Cerințele operaționale, cum ar fi personalul și cazarea, au fost identificate și
bugetate?
7.10 Organizația responsabilă cu implementarea are capacitatea de a se dezvolta
sau de a atinge rezultatele proiectului propus?
7.11 Implementarea proiectului este compatibilă cu alte proiecte și volumuri de
lucru realizate de organizația responsabilă cu implementarea?
7.12 Responsabilitățile atribuite, combinația de abilități și caracterul determinant
al grupului de coordonare a proiectului sunt adecvate riscurilor proiectului?
7.13 Resursele financiare și umane adecvate vor fi disponibile pentru
implementarea, predarea și operarea proiectului?

8. Efectele asupra mediului și cele sociale

8.1 Efectele majore asupra mediului și cele sociale, pe care le va avea proiect, au fost
identificate în mod adecvat și, acolo unde e cazul, au fost concepute măsuri
corespunzătoare de atenuare a acestora?

147
 8.2 Luând în considerare orice măsuri de atenuare propuse, s-au adus dovezi
suficiente pentru a indica că proiectul va fi sustenabil din punct de vedere al mediului?
8.3 Luând în considerare orice măsuri de atenuare propuse, s-au adus dovezi
suficiente pentru a indica că proiectul va fi fezabil din punct de vedere social?

9. Prezentarea rezultatelor
9.1 Rezultatele au fost prezentate în mod clar? Este clar cine va beneficia și cine va
suporta costul fiecărei alternative a proiectului?

10. Monitorizarea și Evaluarea

10.1 Planul proiectului include aranjamente satisfăcătoare de monitorizare a
implementării – cine, când, cum, costuri?
10.2 Planul proiectului include propuneri clare pentru evaluarea performanței
proiectului odată ce acesta devine operațional - cine, când, cum, costuri?

148
 ANEXA 4.
FORMULAR PENTRU SOLICITAREA BUGETULUI STATULUI PRIVIND
NOILE PROIECTE SEMNIFICATIVE

1. Informații administrative privind proiectul

- Numele proiectului:
- Managerul de proiect:
- Clientul:
- Autoritatea executivă căreia îi este subordonat Clientul:
- Funcționarul responsabil, de la autoritatea executivă superioară:
2. Stadiul proiectului:
- Proiectul este nou sau unul suspendat, care este reînceput? Când se preconizează
începerea (reînceperea) acestuia?
- În cazul în care proiectul va începe în anul bugetar următor, au fost finalizate toate
acțiunile necesare pentru a permite implementarea la timp:
o Proiectul detaliat este complet și dacă nu, când se preconizează că va fi finalizat?
o Documentația de licitați este pregătită și dacă nu, când se preconizează că va fi
finalizată?
o Planul de achiziții a fost realizat și dacă nu, când se preconizează că va fi finalizat?
o Planificarea și alte aprobări necesare (de mediu sau sociale, etc.) au fost obținute
și dacă nu, când se preconizează obținerea acestora?
o Exproprierile necesare au fost finalizate și dacă nu, când se preconizează că vor
fi finalizate?
- Când se preconizează finalizarea proiectului?
3. Descrierea și justificarea proiectului:
- Ce problemă din comunitate sau lipsă de capacitate din sectorul public
intenționează să rezolve proiectul?
- Ce activ(e) va(vor) fi creat(e) și care va fi proporția și/sau capacitatea
acesteia(acestora) (oferiți cantități)?
- Cum se preconizează abordarea problemei sau a lipsei de capacitate identificate?
- Soluțiile alternative au fost luate în considerare (inclusiv cea de a nu întreprinde
nicio acțiune) și dacă este așa, de ce este preferat acest proiect?
- Cine sunt beneficiarii vizați ai proiectului și care este cererea preconizată a acestora
pentru serviciile sale (oferiți cantități)?
4. Orientarea strategică a proiectului:
- Căror obiective strategice ale guvernului sau ministerului din sector/sub-sector va
aduce proiectul o contribuție și în ce mod?
- Unde sunt aceste obiective strategice stabilite (referință la document, hotărâre,
etc.)?
5. Analiza sistematică a proiectului:
- Fezabilitatea tehnică a proiectului a fost validată utilizându-se metodologia
adecvată din Anexa 2 a Ghidului?

149
 - Fezabilitatea economică și sustenabilitatea financiară a proiectului au fost validate
utilizându-se metodologia adecvată din Anexa 2 a Ghidului? Dacă da, rezumați foarte
pe scurt rezultatele.
- Efectele asupra mediului și cele sociale ale proiectului au fost studiate utilizându-se
metodologia adecvată din Anexa 2 a Ghidului? Dacă da, rezumați foarte pe scurt
rezultatele. Există efecte negative majore asupra mediului? Cine vor fi principalii
pierzători din proiect?
6. Ipoteze și riscuri care stau la baza proiectului
- Care sunt ipotezele critice care susțin justificarea proiectului?
- Ce riscuri pot împiedica succesul proiectului în cazul în care se materializează? Care
este probabilitatea ca aceste riscuri să apară? Ce măsuri anterioare de atenuare a
acestora sunt planificate? Ce alte acțiuni pot fi luate în cazul apariției acestor riscuri?
- Succesul proiectului depinde de finalizarea oricăror alte proiecte? Dacă este așa,
care este stadiul acestor proiecte?
7. Consecințele cheltuielilor recurente estimate ale proiectului
- Care vor fi cerințele adiționale pentru cheltuielile de funcționare și întreținere în
momentul începerii funcționării proiectului?
Finalizarea Finalizarea An viitor
anului+1 anului+2 (media)
Costuri de funcționare (A)
Costuri de întreținere (B)
Costuri actuale brute (C = A+B)
Economisiri de costuri de funcționare (D)
Economisiri de costuri de întreținere (E)
Costuri actuale nete (F = C - D - E)
Venituri bugetare generate (G)
Cost actual bugetar net (H = F - G)
Notă: În acest tabel:
a. Coloana “An viitor” reprezintă anul mediu post-construcție/achiziție. Prin urmare, necesită
calcularea mediei oricăror costuri neregulate de întreținere (și posibil de funcționare) pentru a oferi
o imagine reprezentativă a impactului continuu al costului actual al proiectului.
b. Rândurile A, B și C se referă la costurile de funcționare și cele de întreținere ce rezultă direct
din proiectul propus de investiții. Aceste rânduri vor fi completate așadar pentru toate proiectele
propuse de investiții.
c. Rândurile D și E se referă numai la proiectele care fie (1) înlocuiesc alte active, ale căror
costuri de funcționare și întreținere vor fi economisite sau (2) sunt investiții care reduc costurile ce
generează economii semnificative ale costurilor de funcționare (de exemplu, tehnologia de
economisire a forței de muncă care prin procese automate va reduce cerințele viitoare de personal).
În evaluarea efectelor actuale ale costurilor unui proiect de investiții pentru buget, este esențial ca
acestea să fie luate în considerare după caz.
d. Rândul G este relevant numai pentru proiectele care vor genera venituri pentru buget, de
exemplu sub forma taxelor pentru utilizator.

- Cum se preconizează finanțarea acestor cheltuieli? Indicatorii principali de

monitorizare fizică pentru implementarea proiectului
150
 - Ce acorduri vor fi stabilite pentru monitorizarea progresului în implementarea
proiectului? (Rezumat scurt ce va fi furnizat.)

An 1 An 2 An 3 An 4 An 5
Principale puncte de referință în planificare
și implementare (cu data)
Volume preconizate ale principalelor lucrări
de construcție ce vor fi finalizate în acel an
(oferiți cantități) și/sau % finalizare fizică.

8. Aprobări și avizări precedente ale studiilor proiectului

Data aprobării Persoana responsabilă
sau avizării pentru aprobarea/avizarea
proiectului proiectului
Nota de fundamentare a proiectului
Client
Autoritatea executivă căreia este
subordonat Clientul
Ministerul Finanțelor Publice
Studiu de fezabilitate
Client
Autoritatea executivă căreia este
subordonat Clientul
Ministerul Finanțelor Publice
Analiza independentă a Ministerului Finanțelor Publice (numai proiecte importante)
Ministerul Finanțelor Publice

151
 GLOSAR

Capacitatea serviciului datoriei - Evaluarea sumei datoriei pe care o administrație

locală o poate rambursa într-un timp prevăzut de obicei în termeni anuali ai valorii
nominale și dobânzii (prin mijloace și resurse disponibile) fără a periclita viabilitatea
financiară.
Creditul furnizor- Bunuri sau servicii primite în condiții de plată amânată. Se mai
numește și finanțarea furnizorului.
Datoria restantă - Partea nerambursată dintr-un împrumut care poate include
dobânda acumulată pentru sold.
Fiducie - Aranjament juridic prin care un activ (bun sau numerar) este livrat unui
terț (numit agent fiduciar) pentru a servi drept garanție în schimbul îndeplinirii unor
condiții dintr-un contract ca plată la un preț de achiziție. Până la încheierea acestui
angajament, agentul fiduciar va livra activul beneficiarului de drept, altfel agentul fiduciar
este legat de obligația sa fiduciară să mențină contul fiduciar.
Impas financiar-Reprezintă o situație de lipsă de numerar în care administrația
locală nu poate achita sumele datorate la timp. Dacă se prelungește, această situație poate
forța entitatea datornică să declanșeze procedura de faliment sau lichidare forțată.
Impozit partajat - Un impozit stabilit și colectat de stat și redistribuit
administrațiilor publice în anumite condiții. Regulile redistribuirii veniturilor sunt
stabilite prin lege, iar administrațiile publice au autonomie în ceea ce privește cheltuirea
veniturilor partajate.
Impozitele publice - Impozitele care sunt în plus față de impozitele de stat. Acestea
pot fi pe proprietate, vânzări, apă... și ocazional impozite pe venit.
Insolvența - se referă la incapacitatea administrației publice de a plăti datoriile
Insolvența de bilanț - situația activelor nete negative sau, cu alte cuvinte, pasivele
depășesc activele.
Insolvența de flux de numerar - incapacitatea de a plăti datoriile ajunse la scadență.
Instituțiile creditoare - Instituțiile financiare sau băncile comerciale care acordă
împrumuturi administrațiilor publice.
Împrumut pe termen lung - O obligație cu maturitate mai mare de un an de la data
contractării.
Împrumutul pe termen scurt - O obligație care are maturitatea mai mică de un an.
Limitarea datoriei - Suma maximă a datoriei pe care o administrație locală o poate
acumula pentru anumite scopuri, conform legii.
Piața împrumuturilor municipale - Piața pentru toate tipurile de împrumuturi și
obligațiuni acordate/emise către/de către administrațiile publice.
Politica împrumuturilor - Parte a unei politici de finanțare a datoriei de capital totale
care oferă dovada unui angajament de a satisface nevoile de infrastructură printr-un
program planificat al finanțării datoriei viitoare.
Raport cu privire la obligația de diligență - Evaluare realizată de
Creditori/Investitori pentru a determina riscurile asociate reale sau potențiale implicate
într-o investiție. Este o datorie a creditorilor de a colecta informațiile necesare legate de
Emitentul datoriei.
152
 Restructurarea datoriei – este un proces care permite unei entități sub-suverane
(administrația locală)-care are probleme cu fluxul de numerar și dificultăți financiare, de
a reduce și renegocia datoria contractată cu scopul de a îmbunătăți și restabili lichiditatea
și de a se reabilita pentru a-și putea continua operațiunile.
Sistemul contabilității de angajamente - O metodă contabilă care recunoaște efectul
financiar al tranzacțiilor atunci când sunt efectuate, indiferent de momentul sincronizării
fluxurilor de numerar asociate. Veniturile sunt înregistrate în momentul realizării, iar
cheltuielile sunt recunoscute în momentul efectuării.
Sistemul contabilității de angajamente modificat -O metodă în cadru căreia
veniturile sunt re- cunoscute în perioada în care au devenit disponibile și măsurabile, iar
cheltuielile sunt recunoscute în perioada în care datoria asociată este suportată.
Sistemul contabilității de casă – metodă contabilă în care veniturile sunt înregistrate
atunci când se primește numerarul, iar cheltuielile sunt înregistrate atunci când este virat
numerarul.
LISTĂ DE ABREVIERI
ACB Analiză Cost – Beneficiu
RCB Raportul Cost - Beneficiu
ACE Analiza Cost – Eficacitate
AMC Analiza Multi-Criterială
AFC Agenția de finanțare centrală
CPM Cancelaria Primului Ministru
CE Comisia Europeană
UE Uniunea Europeană
RIRF Rata Internă de Rentabilitate Financiară
VFNA Valoarea Financiară Netă Actualizată
FR Fonduri Rambursabile
SF Studiu de fezabilitate
HG Hotărâre de guvern
OUG Ordonanță de Urgență a Guvernului
GR Guvernul României
CG Contribuția Guvernului
CIM Consiliul Interministerial
RIRE Rata Internă de Rentabilitate Economică
RIR Rata Internă de Rentabilitate
ISPA Instrument pentru Politici Structurale de pre-aderare
DGTI Direcția Generală pentru Tehnologia Informației
JBIC Banca Japoniei pentru Cooperare Internațională România
ROM
MR Minister de resort
OP Ordonator Principal de credite
MMAP Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor
MFE Ministerul Fondurilor Europene

153
MFP Ministerul Finanțelor Publice
MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale și a Administrației publice
MT Ministerul Transporturilor
CCTM Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu
VENA Valoarea Economică Netă Actualizată
VNA Valoarea Netă Actualizată
SPF Studiu de Prefezabilitate
UEIP Unitatea de Evaluare a Investițiilor Publice
MIP Managementul Investițiilor Publice
PIMAC Centrul de management al investițiilor în infrastructura privată
PIP Program de Investiții Publice
DPIP Direcția Programe de investiții publice
UIP Unitatea de Implementare a Proiectului
PPP Parteneriat Public Privat
SCR Servicii de consultanță rambursabile
OS Ordonator secundar de credite
NF Notă de fundamentare
ÎS Întreprinderi de Stat
AT Asistență Tehnică
OT Ordonator Terțiar de credite
CTE Consiliu Tehnico-economic
BM Banca Mondială
TIC Tehnologia Informațiilor și Comunicațiilor

154
 BIBLIOGRAFIE

1. Alpopi C., Gestiunea investițiilor publice, Editura ASE, București, 2014

2. Attila G., Tatu L., Stoian A., Finanțele instituțiilor publice, Ed. Universitară, București,
2009

3. Brezeanu, P., Ristea L., Fotache, G., Trandafir A., Macrofinanțe, Ed. Meteor Press,
București, 2007

4. Gherghina S, Garanțiile publice. Reglementări, delimitări, aplicații”, Ed. C.H. Beck,

București, 2012

5. Stoica M., Managementul investițiilor, Editura Pro Universitaria, București, 2021

155