Universitatea „Alexandru Ioan Cuza” din Iaşi

Facultatea de Drept

DREPTUL UNIUNII EUROPENE:

SPAŢIUL DE LIBERTATE, SECURITATE ŞI JUSTIŢIE

SUPORT DE CURS
2023-2024

MODULUL 1

Cuprins
Introducere ................................................................................................................................. 1
Chestionar evaluare prerechizite ............................................................................................... 5
Unitatea de învăţare 1. ............................................................................................................... 6
Unitatea de învăţare 2. ............................................................................................................. 12
Unităţile de învăţare 3 şi 4. ...................................................................................................... 20
Unitatea de învăţare 5. ............................................................................................................. 34
Unitatea de învăţare 6. ............................................................................................................. 42
Introducere

Titlul disciplinei: Dreptul Uniunii Europene: spaţiul de libertate, securitate şi justiţie

Anul de studiu: III Semestrul: I
Regimul disciplinei: disciplină opţională
Tipul de evaluare: evaluare pe parcurs
Titularul activităţilor de curs şi de seminar: asist. univ. dr. Despina-Martha Ilucă

Obiectivele cursului
Obiectivul general:
Asimilarea noţiunilor fundamentale privind spaţiul de libertate, securitate şi justiţie
al Uniunii Europene. Asimilarea instrumentelor specifice, a regimurilor derogatorii
şi a provocărilor faptice şi legislative în domeniul justiţiei şi afacerilor interne în
Uniunea Europeană. Identificarea interacţiunii normative dintre dreptul Uniunii
Europene şi dreptul naţional.
Obiective specifice:
La finalizarea cu succes a acestei discipline, studenţii vor fi capabili să:
 Identifice politicile Uniunii Europene în domeniul azilului şi imigraţiei
 Descrie modul de gestionare a frontierelor externe ale Uniunii Europene
 Explice procedurile de cooperare judiciară în materie civilă şi penală şi
procedurile de cooperare poliţienească în Uniunea Europeană
 Identifice politicile Uniunii Europene în vederea combaterii unor
infracţiuni

Competenţe conferite
Competenţe profesionale:
CP.1. Cunoaşterea conceptelor şi politicilor specifice spaţiului de libertate,
securitate şi justiţie al Uniunii Europene
CP.2. Culegerea informaţiilor relevante referitoare la o problemă concretă de drept
al Uniunii Europene
CP.3. Interpretarea corelativă a normelor juridice din dreptul Uniunii Europene cu
normele juridice naţionale

1
CP.4. Aplicarea instrumentelor legislative specifice ale Uniunii Europene la
situaţii de fapt date
CP.5. Utilizarea legislaţiei în vigoare în analiza situaţiilor juridice, în încadrarea
lor corectă din punct de vedere juridic şi în soluţionarea lor
Competenţe transversale:
CT.1. Realizarea sarcinilor profesionale în mod eficient şi responsabil
CT.2. Utilizarea eficientă a resurselor de comunicare şi a surselor de informare
CT.3. Sintetizarea de soluţii generice şi alternative la probleme punctuale de
practică
CT.4. Utilizarea metodelor şi tehnicilor eficiente de învăţare în vederea formării şi
dezvoltării profesionale continue

Resurse şi mijloace de lucru

Bibliografie

Referinţe principale:
1. Paul Craig, Gráinne de Búrca, Dreptul Uniunii Europene. Comentarii,
jurisprudenţă şi doctrină, ediţia a VI-a, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2017 sau
Paul Craig, Gráinne de Búrca, EU Law, Text, Cases, and Materials, Seventh
Edition, Oxford University Press, 2020
2. Gabriel-Liviu Ispas, Daniela Panc, Organizarea justiţiei în Uniunea Europeană,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2021

Referinţe suplimentare:
3. Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 4th edition, Oxford University
Press, 2016 sau Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 3rd edition,
Oxford University Press, 2011.
4. Sara Iglesias Sánchez, Maribel González Pascual (eds.), Fundamental Rights in
the EU Area of Freedom, Security and Justice, Cambridge University Press, 2021.
5. Ermioni Xanthopoulou, Fundamental Rights and Mutual Trust in the Area of
Freedom, Security and Justice, Hart Publishing, 2020.
6. Ariadna Ripoll Servent, Florian Trauner (eds.), The Routledge Handbook of
Justice and Home Affairs Research, Routledge, 2018.
7. Daniel Fiott, Marco Zeiss, Yearbook of European Security 2021, European

2
Union Institute for Security Studies, 2021.
8. Thierry Balzacq (ed.), The External Dimension of EU Justice and Home
Affairs. Governance, Neighbours, Security, Palgrave Studies in European Union
Politics, 2009.
9. Lena Karamanidou, Bernd Kasparek, Border Management and Migration
Control in the European Union, Respond Working Papers, Paper 2018/14, July
2018.
10. Franziska Boehm, Information Sharing and Data Protection in the Area of
Freedom, Security and Justice, Springer, 2012.
11. Antonio Missiroli (ed.), The EU and the world: players and policies post-
Lisbon, European Union Institute for Security Studies, 2016.
12. Valsamis Mitsilegas, EU Criminal Law After Lisbon: Rights, Trust and the
Transformation of Justice in Europe, Hart Publishing, 2016.
13. Koen Lenaerts, Piet Van Nuffel, European Union Law, 3rd edition, Sweet &
Maxwell, 2011.
14. Lorna Woods, Philippa Watson, Marios Costa, Steiner & Woords EU Law,
13th edition, Oxford University Press, 2017.
15. Sonia Morano-Foadi, Jen Neller, Fairhurst’s Law of the European Union,
12th edition, Peason Education, 2018.
16. Site-ul Uniunii Europene (cu trimitere către instituţiile competente):
https://www.europa.eu/
17. Portalul legislativ al Uniunii Europene: https://eur-lex.europa.eu/
18. Portalul de jurisprudenţă al Curţii de Justiţie a Uniunii Europene:
https://curia.europa.eu/juris/recherche.jsf?language=ro

Structura cursului
1. Introducere în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie al Uniunii Europene
2. Evoluţia istorică şi competenţele în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie al
Uniunii Europene
3. Politica Uniunii Europene în domeniul azilului (I)
4. Politica Uniunii Europene în domeniul azilului (II)
5. Politica Uniunii Europene în domeniul migraţiei
6. Gestionarea frontierelor externe ale Uniunii Europene
7. Cooperarea judiciară penală în Uniunea Europeană: dreptul procesual penal

3
8. Cooperarea judiciară penală în Uniunea Europeană: dreptul material penal (I)
9. Cooperarea judiciară penală în Uniunea Europeană: dreptul material penal (II)
10. Cooperarea poliţienească în Uniunea Europeană
11. Cooperarea judiciară în materie civilă în Uniunea Europeană
12. Protecţia datelor cu caracter personal în Uniunea Europeană
13. Provocările spaţiului de libertate, securitate şi justiţie al Uniunii Europene
14. Viitorul spaţiului de libertate, securitate şi justiţie al Uniunii Europene

Cerinţe preliminare
Cunoaşterea noţiunilor de drept european general
Cunoaşterea noţiunilor de drept instituţional al Uniunii Europene
Discipline deservite
Drept internaţional privat, Dreptul comerţului internaţional, Drept penal,
Drept penal european, Drept procesual penal, Drept procesual civil

Durata medie de studiu individual

28 ore

Evaluarea
Nota finală este compusă din:
- 50% Evaluare scrisă pe parcurs (obligatorie, eliminatorie)*
- 50% Evaluare scrisă pe parcurs (obligatorie, eliminatorie)*
- Referat/eseu/mini-proiect de cercetare susţinut oral (facultativ) - * dacă
studentul optează pentru această formă suplimentară de evaluare, nota
finală va fi media aritmetică a celor 3 componente de evaluare
Pentru a promova disciplina, studentul trebuie să susţină şi să promoveze (cu nota
minim 5) fiecare din cele 2 componente obligatorii de evaluare scrisă pe parcurs.
Reevaluarea în vederea promovării disciplinei („restanţa”) poate fi susţinută la una
sau la ambele componente obligatorii de evaluare scrisă, după caz, şi este posibilă
sub rezerva îndeplinirii condiţiei minime de prezenţă la activităţile de seminar.
Reevaluarea în vederea măririi notei se susţine la ambele componente obligatorii
de evaluare scrisă.

4
Chestionar evaluare prerechizite

A. Realizaţi o analiză comparativă a instituţiilor politice ale Uniunii Europene, respectiv

Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene, Consiliul European şi Parlamentul
European, urmărind transversal următoarele aspecte:
- ce interese reprezintă fiecare instituţie;
- din cine este compusă fiecare instituţie;
- care este durata mandatului în fiecare instituţie;
- ce atribuţii are fiecare instituţie;
- care sunt modalităţile de vot în fiecare instituţie.

B. Alegeţi varianta corectă [itemi tip complement simplu – o singură variantă poate fi
corectă]:
1. Fac parte din dreptul primar:
a) tratatele constitutive, acordurile încheiate între statele membre;
b) Carta drepturilor fundamentale, tratatele care modifică regulile bugetare;
c) deciziile, declaraţiile anexate tratatelor de revizuire.

2. Fac parte din dreptul derivat:

a) acte legislative obligatorii, acte nelegislative neobligatorii;
b) acte legislative, acte nelegislative şi tratate de revizuire;
c) acte legislative, acte nelegislative şi tratate constitutive.

3. Pentru intrarea în vigoare a actelor de drept derivat:

a) este necesară publicarea actelor legislative în Jurnalul Oficial al UE;
b) trebuie să treacă un termen de 3 zile de la publicarea actului în Jurnalul Oficial al UE;
c) nu este necesară publicarea regulamentelor nelegislative în Jurnalul Oficial al UE.

4. Referitor la actele legislative, este fals că:

a) pot fi adoptate de Consiliul European;
b) pot fi adoptate printr-o procedură legislativă specială;
c) pot îmbrăca şi forma actelor individuale (ex. decizii), nu doar a actelor cu caracter
normativ.

5. Regulamentul, ca izvor de drept derivat:

a) nu poate produce efecte erga omnes;
b) poate fi legislativ, când este adoptat de Comisie;
c) poate fi nelegislativ, când este adoptat de Banca Centrală Europeană.

6. Reprezintă o asemănare între regulament şi decizie faptul că:

a) sunt obligatorii în toate elementele;
b) pot avea destinatari determinaţi;
b) sunt întotdeauna supuse publicării în Jurnalul Oficial al UE pentru a intra în vigoare.

5
Unitatea de învăţare 1. Introducere în spaţiul de libertate, securitate
şi justiţie al Uniunii Europene

1.1. Introducere
Unitatea de învăţare 1 prezintă natura juridică a Uniunii Europene, relaţia
dintre libera circulaţie a persoanelor şi riscurile la adresa securităţii şi justiţiei,
sediul materiei şi domeniile cuprinse în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie,
precum şi criticile formulate în doctrină privind apariţia şi coerenţa acestui spaţiu.

1.2. Competenţele unităţii de învăţare

După parcurgerea unităţii de învăţare, studentul va fi capabil: să
caracterizeze Uniunea Europenă, să explice riscurile generate de libera circulaţie a
persoanelor, să indice sediul materiei pentru spaţiul de libertate, securitate şi
justiţie, să identifice domeniile cuprinse în acesta.

1.3. Durata
Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 2 ore.

***
1.4. Despre Uniunea Europeană şi natura sa juridică
Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie reprezintă una dintre marile realizări ale
Uniunii Europene, deşi poate nu la fel de cunoscută sau popularizată precum piaţa internă.
Înainte de a discuta despre spaţiul de libertate, securitate şi justiţie şi anterior clarificării
acestei noţiuni, se impune a trasa câteva clarificări conceptuale privind Uniunea Europeană.
Conform art. 1 par. 1 din Tratatul privind Uniunea Europeană (în continuare, „TUE”),
statele membre „instituie între ele o Uniune Europeană”, căreia „îi atribuie competențe
pentru realizarea obiectivelor lor comune”. În viziunea autorilor tratatelor, aceasta ar fi „o
nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei, în
cadrul căreia deciziile se iau cu respectarea deplină a principiului transparenței și cât mai
aproape cu putință de cetățeni” (art. 1 par. 2 TUE).
Natura juridică a Uniunii a fost, este şi rămâne subiect de dezbatere pentru istorici,
jurişti, politologi şi sociologi deopotrivă, abordările variind de la afirmarea originalităţii
acestei structuri prin comparaţie cu organizaţiile clasice până la negarea caracterului
supranaţional al Uniunii şi includerea acesteia în rândul organizaţiilor internaţionale
tradiţionale. Din perspectivă juridică, miza calificării nu este deloc neglijabilă, întrucât poate
reprezenta un argument sau un contraargument pentru primatul dreptului Uniunii Europene
asupra constituţiilor statelor membre; cei care afirmă Uniunea Europeană drept o organizaţie

6
internaţională obişnuită găsesc în acest lucru un argument pentru a recunoaşte primatul
dreptului Uniunii Europene doar asupra normelor de drept intern, în sensul de legislaţie
compusă din legi organice, legi ordinare, ordonanţe (simple şi de urgenţă) ale Guvernului,
hotărâri ale Guvernului (şi toate actele de nivel inferior conform piramidei lui Kelsen). În sens
contrar, o parte dintre susţinătorii caracterului original şi vădit distinct al Uniunii faţă de alte
organizaţii clasice achiesează la o abordare a primatului dreptului Uniunii Europene asupra
întregii ordini juridice naţionale, implicit asupra Constituţiei. La rândul lor, Curţile
Constituţionale ale statelor membre au optici divergente, existând instanţe de control
constituţional care recunosc primatul dreptului UE asupra constituţiilor naţionale, respectiv
curţi care neagă o astfel de interpretare (vehement sau prin recente schimbări de paradigmă).
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (anterior a Comunităţii Europene) a afirmat
timpuriu şi în numeroase rânduri caracterul distinctiv al Uniunii şi supremaţia dreptului UE
asupra ordinii juridice naţionale. Din jurisprudenţa istorică, se remarcă argumentele Curţii în
hotărâri precum Van Gend en Loos şi Costa c. ENEL. Din considerentele hotărârii Van Gend
en Loos, „încoronată” adesea drept cea mai importantă hotărâre a Curţii datorită afirmării
efectului direct, reţinem că „[Din toate acestea] se poate trage concluzia că prin Comunitate
a fost creată o nouă ordine juridică a dreptului internațional, în beneficiul căreia statele
membre și-au limitat drepturile de suveranitate, chiar dacă numai în domenii restrânse, și
al cărei subiect îl constituie nu numai statele membre, ci și resortisanții acestora”.
În cauza Costa c. ENEL, Curtea a găsit ocazia de a duce raţionamentul început în
hotărârea Van Gend en Loos până la capăt, formulând cele mai valoroase remarci, pe care le
reţinem cu titlu concluziv pentru această secţiune:
„Spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE a instituit o
ordine juridică proprie […], integrată în sistemul juridic al statelor membre și pe care
instanțele acestora sunt obligate să o aplice. Ca urmare a instituirii unei Comunități cu o
durată nelimitată, dispunând de propriile instituții, propria personalitate, propria capacitate
juridică și capacitatea de reprezentare pe plan internațional și, în special, cu puteri reale
derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate,
statele membre și-au limitat drepturile lor suverane […] și au creat astfel un corp de drept
aplicabil resortisanților lor și lor însele. […] Reiese din ansamblul observațiilor de mai sus
că, izvorând dintr-o sursă independentă, dreptului născut din tratat nu ar putea, dată fiind
natura sa specifică originală, să i se opună din punct de vedere juridic un text intern,
indiferent de natura acestuia, fără a-și pierde caracterul comunitar și fără a fi pus în
discuție fundamentul juridic al Comunității înseși. Astfel, transferarea de către state, din
sistemul lor juridic intern, către sistemul juridic comunitar a drepturilor și obligațiilor care
decurg din tratat are drept consecință o limitare definitivă a drepturilor lor suverane asupra
căreia nu ar putea să prevaleze un act unilateral ulterior, incompatibil cu conceptul de
Comunitate”.

7
 To do:
Caracterizaţi succint Uniunea Europeană, pe baza elementelor prezentate mai sus.

1.5. Libertăţile de circulaţie şi riscurile la adresa securităţii şi justiţiei

Art. 2 TUE trasează valorile fundamentale pe care se întemeiază Uniunea ca fiind
„valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept,
precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin
minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin
pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați”.
Dincolo de aceste idealuri şi cu o doză mai mare de pragmatism, Comunitatea
Economică Europeană, ca precursoare a Uniunii Europene, avea ca obiectiv crearea unei pieţe
comune, „a cărei funcţionare priveşte în mod direct pe membrii individuali ai Comunităţii”
(Van Gend en Loos). Piaţa comună a urmărit în mod central asigurarea celor patru libertăţi
fundamentale, respectiv libera circulaţie a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor şi a
capitalurilor, dar a avut şi alte obiective, precum adoptarea de legislaţie pentru asigurarea
liberei concurenţe. Aşadar, încă din proiectul iniţial, s-a dorit extrapolarea la nivel comunitar
a libertăţilor de circulaţie care existau natural în pieţele naţionale: astfel cum circulă liber
mărfurile, persoanele, serviciile şi capitalurile între localităţi diferite ale unei ţări, la fel ar
putea să circule liber şi între state diferite ale Comunităţii.
În prezent, ne referim la piaţa internă, întrucât Tratatul de la Lisabona a eliminat
conceptul de piaţa comună (care comporta uşoare delimitări), art. 26 alin. (2) din Tratatul
privind funcţionarea Uniunii Europene (în continuare, „TFUE”) statuând că „[p]iața internă
cuprinde un spațiu fără frontiere interne, în care libera circulație a mărfurilor, a
persoanelor, a serviciilor și a capitalurilor este asigurată în conformitate cu dispozițiile
tratatelor”.
Cu toate acestea, libertăţile de circulaţie nu sunt lipsite de riscuri la adresa securităţii şi
justiţiei în statele membre, cele mai dificile fiind cele derivate din libera circulaţie a
persoanelor.
Exemple de riscuri:
Eliminarea frontierelor dintre statele membre – lipsește statele membre
de instrumente naționale importante pentru controlul și filtrarea intrării și
identității persoanelor.
Infracționalitatea transfrontalieră – Traficul de droguri, criminalitatea
organizată, frauda internațională, spălarea banilor, traficul de ființe umane,
exploatarea sexuală a minorilor sunt infracțiuni care nu cunosc frontiere.
Imigrarea, cetățenii statelor terțe, solicitanții de azil – Ce regim şi ce
drepturi vor avea cetățenii statelor terțe prezenți în mod legal pe teritoriul unuia
dintre statele membre? Dispariția frontierelor ridică și problema imigrării ilegale,

8
 a rezidenței ilegale, a angajării ilegale. Noțiunea de „refugiat” (şi alte noţiuni
conexe) trebuie clarificată, pentru a evita situațiile în care un stat acordă azil, iar
altul refuză, sau situațiile în care se depun cereri de azil în mai multe state.
Soluţia concepută pentru a răspunde acestor riscuri a fost cea de instituire a unor
„măsuri compensatorii”, prin crearea spaţiului de libertate, securitate şi justiţie în Uniunea
Europeană. Astfel, „Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție,
fără frontiere interne, în interiorul căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în
corelare cu măsuri adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil,
imigrarea, precum și prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen” (art. 3 alin. (2)
TUE). În aceste condiţii, spaţiul de libertate, securitate şi justiţie se configurează ca un corolar
al pieţei interne, mai precis, al liberei circulaţii a persoanelor.

1.6. Sediul materiei şi domeniile cuprinse în spaţiul de libertate, securitate şi

justiţie
La nivelul dreptului primar, principalele norme privind spaţiul de libertate, securitate
şi justiţie se regăsesc în Titlul V din Partea a III-a (Politicile şi acţiunile interne ale Uniunii) a
TFUE, de la art. 67 la art. 89. Cele 23 de articole sunt distribuite în 5 capitole, după cum
urmează: Capitolul 1 – Dispoziţii generale, Capitolul 2 – Politici privind controlul la frontiere,
dreptul de azil şi imigrarea, Capitolul 3 – Cooperarea judiciară în materie civilă, Capitolul 4 –
Cooperarea judiciară în materie penală, Capitolul 5 – Cooperarea poliţienească.
Textul de debut (art. 67 TFUE) are un conţinut complex şi eterogen, cuprinzând atât
obiectivele spaţiului de libertate, securitate şi justiţie, cât şi mijloace prin care acestea pot fi
atinse, anunţând implicit domeniile cuprinse în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie:
„(1) Uniunea constituie un spațiu de libertate, securitate și justiție, cu respectarea
drepturilor fundamentale și a diferitelor sisteme de drept și tradiții juridice ale statelor
membre.
(2) Uniunea asigură absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne și
dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al imigrării și al controlului la
frontierele externe care este întemeiată pe solidaritatea între statele membre și care este
echitabilă față de resortisanții țărilor terțe. În înțelesul prezentului titlu, apatrizii sunt
asimilați resortisanților țărilor terțe.
(3) Uniunea acționează pentru a asigura un înalt nivel de securitate prin măsuri de
prevenire a criminalității, a rasismului și a xenofobiei, precum și de combatere a acestora,
prin măsuri de coordonare și de cooperare între autoritățile polițienești și judiciare și alte
autorități competente, precum și prin recunoașterea reciprocă a deciziilor judiciare în
materie penală și, după caz, prin apropierea legislațiilor penale.
(4) Uniunea facilitează accesul la justiție, în special pe baza principiului
recunoașterii reciproce a deciziilor judiciare și extrajudiciare în materie civilă”.

9
 Dezvoltarea subsecventă a dreptului derivat în materie decelează existenţa şi posibila
sistematizare a unor domenii principale cuprinse în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (ca
subramură de drept material al Uniunii Europene), unele evidente din economia textului citat
anterior, altele rezultate organic în timp, fiecare cu mai multe sfere subsumate:
 politica în domeniul azilului şi a imigraţiei;
 gestionarea frontierelor externe;
 cooperarea judiciară în materie civilă;
 cooperarea judiciară în materie penală (dimensiunea procesual penală) şi
cooperarea poliţienească;
 combaterea spălării banilor, a finanţării terorismului, a traficului de persoane, a
traficului de droguri (dimensiunea material penală de apropiere legislativă);
 combaterea criminalităţii informatice şi protecţia datelor cu caracter personal.

1.7. Critici la adresa spaţiului de libertate, securitate şi justiţie

În perioada negocierii Tratatului privind Uniunea Europeană, statele membre au
considerat necesar a iniţia o cooperare în probleme de justiţie şi afaceri interne, astfel încât
crearea spaţiului de liberă circulaţie a persoanelor să fie însoţită de măsuri conexe pentru
întărirea frontierelor externe şi a politicilor privind azilul şi imigrarea, dat fiind faptul că
eliminarea controalelor la frontierele dintre statele membre pentru a permite libera circulaţie a
persoanelor nu poate avea loc în detrimentul securităţii populaţiei, al ordinii publice şi al
libertăţilor civile. Pe cale de consecinţă, explicaţia oficială pentru existenţa spaţiului de
libertate, securitate şi justiţie era adoptarea unor măsuri compensatorii conexe liberei circulaţii
a persoanelor.
Explicaţia oficială a fost însă contestată, întrucât nu ar fi fost suficientă pentru a
justifica natura restrictivă a politicilor adoptate în domenii precum migrarea şi azilul. În
doctrină s-a ajuns până la a prezenta relaţia dintre deficitul de securitate cauzat de ridicarea
frontierelor interne şi măsurile compensatorii ca fiind „unul dintre cele mai puternice mituri
ale imaginii pe care o prezintă UE despre sine”. În pofida acestor susţineri şi deşi spaţiul de
libertate, securitate şi justiţie nu a contribuit decisiv în consolidarea legitimităţii interne a
Uniunii, acesta a avut un rol considerabil în fortificarea legitimităţii externe, demonstrând că
organizaţia se comportă în mod real ca o „uniune”, cu politici comune şi apropiere legislativă.
O altă critică ridicată în doctrină ar fi dacă problemele abordate de reglementările în
materia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie pot fi considerate ca formând un pachet
coerent, având în vedere varietatea lor. Aşadar, s-ar observa o lipsă de coerenţă tematică,
întrucât subiectele reunite nu alcătuiesc o unitate „naturală”, după cum lipseşte şi coerenţa
istorică, luând în considerare că istoria nu oferă o logică evidentă a acestei iniţiative, astfel
cum se poate observa din varietatea de structuri guvernamentale în care sunt organizate în
mod tradiţional aceste politici în statele membre. Acelaşi autor remarcă şi lipsa unei coerenţe

10
instituţionale în perioada născândă a spaţiului de libertate, securitate şi justiţie, respectiv sub
imperiul Tratatului de la Maastricht şi a Tratatului de la Amsterdam (situaţie corectată în
principal prin Tratatul de la Lisabona, astfel cum vom vedea în următoarea unitate de
învăţare). În aceste condiţii, singura explicaţie plauzibilă ar fi cea a unei coerenţe politice,
bazată pe programul de acţiune explicit şi ambiţios al Consiliului European de la Tampere din
1999, conceput în scopul dezvoltării unui domeniu de politică comună, în cadrul a patru titluri
principale la momentul respectiv: (1) o politică comună privind azilul şi migrarea; (2) un
veritabil spaţiu european de justiţie; (3) o luptă la nivelul Uniunii împotriva criminalităţii; (4)
o acţiune externă mai puternică.

Să ne reamintim...
Uniunea Europeană este o structură originală, diferită de alte organizaţii
internaţionale tradiţionale, în centrul căreia se situează piaţa internă, cu cele 4
libertăţi fundamentale de circulaţie. Întrucât libera circulaţie a persoanelor comportă
şi ameninţări la adresa securităţii şi justiţiei în statele membre, spaţiul de libertate,
securitate şi justiţie se configurează ca un corolar al acestei libertăţi, stabilind măsuri
adecvate privind controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și
prevenirea criminalității și combaterea acestui fenomen. La nivelul dreptului primar,
principalele norme privind spaţiul de libertate, securitate şi justiţie se regăsesc în
Titlul V din Partea a III-a (Politicile şi acţiunile interne ale Uniunii) a TFUE.

Rezumat
Libera circulaţie a persoanelor în Uniunea Europeană generează riscuri la
adresa securităţii şi justiţiei, pe care statele membre au înţeles să le trateze prin
crearea spaţiului de libertate, securitate şi justiţie, care înglobează mai multe
domenii, precum politica în domeniul azilului şi a imigraţiei, gestionarea frontierelor
externe, cooperarea judiciară în materie civilă, în materie penală, cooperarea
poliţienească. În următoarea unitate de învăţare va fi explicată evoluţia în tratate a
spaţiului de libertate, securitate şi justiţie până în prezent, dublată de modalitatea de
exercitare a competenţelor şi repartizarea instituţională a rolurilor.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Indicaţi 3 riscuri la adresa securităţii şi justiţiei generate de libera
circulaţie a persoanelor în spaţiul european.
Indicaţi 4 domenii cuprinse în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie al
Uniunii Europene.

11
Unitatea de învăţare 2. Evoluţia istorică şi competenţele în spaţiul de
libertate, securitate şi justiţie al Uniunii Europene

2.1. Introducere
Unitatea de învăţare 2 prezintă evoluţia spaţiului de libertate, securitate şi
justiţie prin tratate, exercitarea competenţelor în acest spaţiu, precum şi rolul
principalilor actori, fie aceştia instituţii ale Uniunii Europene sau ale statelor
membre ori chiar statele însele.

2.2. Competenţele unităţii de învăţare

După parcurgerea unităţii de învăţare, studentul va fi capabil: să
caracterizeze evoluţia istorică a spaţiului de libertate, securitate şi justiţie, să indice
modalitate de exercitare a competenţelor, să explice rolul diferitelor instituţii
implicate.

2.3. Durata
Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 2 ore.

***
2.4. Evoluţia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie prin tratate
Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie a avut o evoluţie sinuoasă în decursul istoriei
Uniunii Europene, pornind de la o afirmare a dorinţei de cooperare a statelor în acest domeniu
prin crearea Pilonului III (Justiţie şi afaceri interne) al Uniunii Europene, însă fără renunţare
la suveranitate în materie, urmată de o comunitarizare parţială a pilonului şi finalizată prin
eliminarea sistemului pe piloni, implicit prin integrarea completă a spaţiului de libertate,
securitate şi justiţie în corpul principal al TFUE.

2.4.1. Eforturi anterioare Tratatului de la Maastricht

Chiar şi înainte de înfiinţarea Uniunii Europene prin Tratatul de la Maastricht şi
formalizarea cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne, statele membre au făcut varii
eforturi în această direcţie, precum crearea Grupului Trevi şi semnarea Acordului Schengen.
Grupul Trevi a fost o rețea interguvernamentală a reprezentanților ministerelor de
justiție și de interne, înfiinţat ca urmare a unei propuneri a Consiliului European de la Roma
din 1-2 decembrie 1975 ce a fost formalizată la reuniunea Consiliului Afaceri Interne de la
Luxemburg din 29 iunie 1976. Unele surse citează denumirea grupului ca fiind un acronim
pentru „Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence Internationale” (terorism,
radicalism, extremism şi violenţă internaţională), respectiv domeniile de acţiune ale grupului,

12
în timp ce alte surse trimit simbolic către Fântâna Trevi (Fontana di Trevi) din Roma, locul
unde a fost propusă înfiinţarea grupului, sau către un joc de cuvinte pentru numele unui
iniţiator al grupului, Fonteijn, director-general în ministerul de justiţie olandez (nl. fonteijn =
fântână). Grupul apare pe fondul creşterii numărului atacurilor teroriste în Europa anilor '70.
Exemplu: Un caz notabil este cel de la Jocurile Olimpice de Vară de la Munchen
din 1972, când 8 membri ai unei formaţiuni teroriste cu origini palestiniene
(Black September) s-au infiltrat în satul olimpic, omorând 2 membri ai
comitetului olimpic israelian şi luând ostatici alţi 9, solicitând eliberarea unor
prizonieri palestinieni din închisori israeliene. Cu toate că 5 dintre terorişti au fost
ucişi, operaţiunea de salvare s-a transformat într-un masacru, toţi ostaticii
pierzându-şi viaţa, în timp ce teroriştii rămaşi în viaţă şi capturaţi au fost eliberaţi
o lună mai târziu, ca urmare a deturnării zborului Lufthansa 615 – un exemplu de
act terorist la rândul său – de către simpatizanţi ai grupării teroriste Black
September.
Eşecul operaţiunii a demonstrat necesitatea cooperării în materie poliţienească şi a fost
un catalizator pentru înfiinţarea Grupului Trevi, ale cărui competenţe iniţiale sunt extinse în
1985 pentru a include infracțiunile internaționale grave (trafic de droguri, trafic de arme,
furturi din bănci). Grupul dispare prin absorbţia sa în Pilonul III al Uniunii Europene, prin
Tratatul de la Maastricht.
Acordul Schengen predatează de asemenea Tratatul de la Maastricht, reprezentând un
acord semnat în 1985 între Franța, Germania, Belgia, Olanda şi Luxemburg pentru eliminarea
etapizată a controalelor la frontieră între aceste state. Deşi nu face parte inițial din acquis-ul
comunitar, se dezvoltă treptat, prin adăugarea de noi state şi devine în final parte din acquis-ul
comunitar prin Tratatul de la Amsterdam.

2.4.2. Tratatul de la Maastricht

Tratatul de la Maastricht, semnat în 1992 şi intrat în vigoare în 1993, reprezintă tratatul
prin care a fost instituită Uniunea Europeană, însă nu prin abolirea comunităţilor preexistente,
respectiv Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), Comunitatea Economică
Europeană (CEE) şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (CEEA/ Euratom), ci prin
gruparea acestora în Pilonul I, numit din acest motiv şi „pilonul comunitar”. Aşadar, în
titlurile II, III şi IV ale Tratatului de la Maastricht sunt incluse modificările aduse tratatelor
CECO, CEE (devenită între timp CE – Comunitatea Europeană) şi Euratom, metoda de
decizie în Pilonul I fiind metoda comunitară, cu caracter supranaţional, în care Comisia
propune, iar Consiliul şi Parlamentul decid, în calitate de co-legiuitori (prin instituirea
procedurii de codecizie, care creşte rolul Parlamentului European).
Pe lângă pilonul comunitar, se creează şi Pilonul II – Politică externă şi de securitate
comună (Titlul V din Tratatul de la Maastricht) şi Pilonul III – Justiţie şi afaceri interne (Titlul

13
VI din Tratatul de la Maastricht). Elementul comun al acestor doi piloni este că, date fiind
domeniile delicate la care se referă, sensibilităţile naţionale au prevalat, sens în care statele
membre nu au dorit să cedeze din suveranitate, ci au urmărit să păstreze puterea de decizie. Pe
cale de consecinţă, în Pilonii II şi III, metoda de decizie era cea interguvernamentală.
În ceea ce priveşte formalizarea cooperării în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne,
aceasta este anunţată încă din preambulul tratatului: „(...) reafirmând obiectivul lor de a
facilita libera circulație a persoanelor, asigurând în același timp siguranța și securitatea
popoarelor lor, prin includerea dispozițiilor privind justiția și afacerile interne în prezentul
tratat, (...) Uniunea își stabilește următoarele obiective: (...) - să dezvolte o strânsă cooperare
în domeniul justiției și afacerilor interne (...)”. [tr.n.]
Textul care reprezenta la acel moment izvorul de drept primar privind cooperarea în
justiţie şi afaceri interne era cel al art. K1, pe care îl expunem în cele ce urmează, pentru a
observa obiectivele ambiţioase asumate şi pentru a le compara cu cele din actuala formulare a
art. 67 TFUE (expus în Unitatea de învăţare 1): „În scopul realizării obiectivelor Uniunii, în
special a liberei circulații a persoanelor, și fără a aduce atingere competențelor Comunității
Europene, statele membre consideră următoarele domenii ca chestiuni de interes comun:
1. politica de azil;
2. normele care reglementează trecerea de către persoane a frontierelor externe ale
statelor membre și exercitarea controalelor asupra acestora;
3. politica de imigrare și politica privind resortisanții țărilor terțe:
(a) condițiile de intrare și de circulație a resortisanților țărilor terțe pe teritoriul
statelor membre;
(b) condițiile de ședere ale resortisanților țărilor terțe pe teritoriul statelor
membre, inclusiv reunirea familiei și accesul la un loc de muncă;
(c) combaterea imigrației, șederii și muncii neautorizate de către resortisanții
țărilor terțe pe teritoriul statelor membre;
4. combaterea dependenței de droguri, în măsura în care aceasta nu este acoperită de
punctele 7-9;
5. combaterea fraudei la scară internațională, în măsura în care aceasta nu este
acoperită de punctele 7-9;
6. cooperarea judiciară în materie civilă;
7. cooperarea judiciară în materie penală;
8. cooperare vamală;
9. cooperarea polițienească în scopul prevenirii și combaterii terorismului, a traficului
ilicit de droguri și a altor forme grave de criminalitate internațională, inclusiv, dacă este
necesar, anumite aspecte ale cooperării vamale, în legătură cu organizarea unui sistem de
schimb de informații la nivelul Uniunii în cadrul unui Oficiu European de Poliție (Europol)”.
[tr.n.]

14
 To do:
Comparaţi art. K1 din Tratatul de la Maastricht cu art. 67 TFUE, identificând 5
asemănări şi/sau deosebiri. Evidenţiaţi elementele din art. K1 care au fost
menţinute în art. 67 TFUE şi elementele care au fost eliminate din formulare.

2.4.3. Tratatul de la Amsterdam

O critică la adresa Tratatului de la Maastricht a fost că domeniul Pilonului III afecta
drepturi fundamentale ale omului și suscita probleme similare cu cele prevăzute în cadrul
liberei circulații din Tratatul Comunităţii Europene – TCE (fostul TCEE – Tratatul
Comunităţii Economice Europene).
Posibilele rezolvări propuse variau de la îmbunătățirea dispozițiilor instituționale din
Pilonul III existent (pilonul JAI) până la absorbția completă a Pilonului III în Pilonul I
(pilonul comunitar).
Soluția finală adoptată prin Tratatul de la Amsterdam, semnat în 1997 şi intrat în
vigoare în 1999, a fost comunitarizarea parțială a pilonului III, respectiv mutarea prevederilor
referitoare la vize, azil, imigrație, cooperare judiciară în materie civilă în conţinutul TCE, în
timp ce în Pilonul III al TUE a rămas la acel moment (până la Tratatul de la Lisabona)
cooperarea polițienească și judiciară în materie penală (CPJP).

2.4.4. Tratatul de la Lisabona

Reforma adusă prin Tratatul de la Lisabona, semnat în 2007 şi intrat în vigoare în
2009, reprezintă „desăvârşirea” conceptului de spaţiu de libertate, securitate şi justiţie,
întrucât tratatul aboleşte sistemul pe piloni introdus prin Tratatul de la Maastricht (cu toate că
se păstrează reguli distincte pentru PESC – politica externă şi de securitate comună).
Astfel, dispozițiile referitoare la spaţiul de libertate, securitate şi justiţie sunt integrate
complet în corpul principal al TCE, devenit acum TFUE, în Titlul V – Politicile și acțiunile
interne ale Uniunii, după prevederile referitoare la piața internă, libera circulație a mărfurilor,
agricultura, pescuitul, libera circulație a persoanelor, serviciilor, capitalurilor.
O interpretare sistematică a amplasării acestor norme după cele referitoare la piaţa
internă ar putea duce la concluzia că spaţiul de libertate, securitate şi justiţie ocupă un loc
secund într-o ierarhizare după importanţă. Această teză este contrazisă de formularea art. 3
TUE, care prevede în sinteză că:
„(1) Uniunea urmărește să promoveze pacea, valorile sale și bunăstarea popoarelor sale.
(2) Uniunea oferă cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, (...).
(3) Uniunea instituie o piață internă. (...)
(4) Uniunea instituie o uniune economică și monetară a cărei monedă este euro.
(5) În relațiile sale cu restul comunității internaționale, Uniunea își afirmă și promovează
valorile și interesele și contribuie la protecția cetățenilor săi. (...)”.

15
 Observăm, aşadar, că în lumina textului precitat, crearea spaţiului de libertate,
securitate şi justiţie se configurează ca o prioritate în faţa beneficiilor (incontestabile) ale
pieţei interne şi ale uniunii economice şi monetare. Cu toate acestea, aşezarea normelor
referitoare la spaţiul de libertate, securitate şi justiţie după cele privind piaţa internă este de
natură a menţine justificarea iniţială a apariţiei acestor prevederi ca „măsuri compensatorii”
pentru riscurile generate de libera circulaţie a persoanelor.

To do:
Din toate tratatele menţionate în cele de mai sus, identificaţi care au valoare de
tratate constitutive şi care sunt tratate de revizuire.

Să ne reamintim...
Tratatul de la Maastricht pune bazele spaţiului de libertate, securitate şi
justiţie prin prevederile Pilonului III – Justiţie şi afaceri interne (JAI), pilon
interguvernamental. Tratatul de la Amsterdam operează comunitarizarea parţială a
Pilonului JAI, preluând o parte din prevederi în corpul TCE. Prin Tratatul de la
Lisabona are loc abolirea sistemului pe piloni şi integrarea tuturor dispozițiilor
referitoare la spaţiul de libertate, securitate şi justiţie în corpul principal al TCE,
devenit acum TFUE.

2.5. Exercitarea competenţei în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie

În dreptul Uniunii Europene, delimitarea competențelor Uniunii este guvernată de
principiul atribuirii (art. 5 alin. (1) TUE). Astfel, „[î]n temeiul principiului atribuirii,
Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i-au fost atribuite de statele
membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. Orice
competență care nu este atribuită Uniunii prin tratate aparține statelor membre” (art. 5 alin.
(2) TUE).
Înţelegem, aşadar, că pornind de la regula că la origini toate competenţele aparţin
statelor, o parte din aceste competenţe pot fi atribuite Uniunii Europene. Atribuirea poate fi
integrală, caz în care vorbim de competenţa exclusivă a Uniunii, sau parţială, ipoteză în care
apare competenţa partajată a Uniunii cu statele membre.
În concret, rezultă 3 principale tipuri de competenţe:
1. competenţe rezervate/reţinute de statele membre (competenţe exclusive ale
statelor membre): ca regulă, pentru toate domeniile în privinţa cărora nu a operat un trasfer de
competenţă către Uniune; în zona competenţelor rezervate, doar statele pot decide, în timp ce
Uniunea nu, însă conform art. 6 TFUE, aceasta poate desfăşura acțiuni de sprijinire, de
coordonare sau completare a acțiunii statelor membre, exercitând aşa-numita competenţă de
sprijin.

16
 Exemple de competenţe de sprijin:
Prin finalitatea lor europeană, aceste acțiuni de sprijin au următoarele domenii:
(a) protecția și îmbunătățirea sănătății umane;
(b) industria; (e) educația, formarea profesională, tineretul și sportul;
(c) cultura; (f) protecția civilă;
(d) turismul; (g) cooperarea administrativă.
2. competenţe exclusive ale Uniunii: pentru domeniile în care statele au înţeles să
transfere integral competenţa, pierzând puterea de decizie; în zona competenţelor exclusive
ale Uniunii, doar Uniunea poate reglementa, în timp ce statele nu, cu excepţia punerii în
aplicare a actelor Uniunii.
Exemple de competenţe exclusive ale Uniunii:
Competența Uniunii este exclusivă în următoarele domenii:
(a) uniunea vamală;
(b) stabilirea normelor privind concurența necesare funcționării pieței interne;
(c) politica monetară pentru statele membre a căror monedă este euro;
(d) conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune privind
pescuitul;
(e) politica comercială comună.
3. competenţe partajate între Uniune şi statele membre: în cazul în care tratatele
atribuie Uniunii o competență partajată cu statele membre într-un domeniu determinat,
Uniunea și statele membre pot legifera și adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în
acest domeniu. Statele membre își exercită competența în măsura în care Uniunea nu și-a
exercitat competența. Statele membre își exercită din nou competența în măsura în care
Uniunea a hotărât să înceteze să și-o mai exercite (art. 2 alin. (2) TFUE).
Exemple de competenţe partajate:
Competențele partajate între Uniune și statele membre se aplică în următoarele
domenii principale:
(a) piața internă; (...)
(c) coeziunea economică, socială și teritorială; (...)
(e) mediul; (h) rețelele transeuropene;
(f) protecția consumatorului; (i) energia;
(g) transporturile; (j) spațiul de libertate, securitate și justiție; (...).

2.6. Principalii actori în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie şi rolul acestora

2.6.1. Consiliul European
Consiliul European definește orientările strategice ale planificării legislative și
operaționale în cadrul spațiului de libertate, securitate și justiție (art. 68 TFUE).

17
 2.6.2. Consiliul (UE) şi comitetele Consiliului
Consiliul adoptă măsuri în vederea asigurării cooperării administrative între
serviciile competente ale statelor membre în domeniile menționate în Titlul V TFUE, precum
și între serviciile respective și Comisie. În această privinţă, Consiliul hotărăște la propunerea
Comisiei, după consultarea Parlamentului European (art. 74 TFUE).
Fără a aduce atingere art. 258, 259 și 260 TFUE, Consiliul, la propunerea Comisiei,
poate adopta măsurile de stabilire a condițiilor în care statele membre, în colaborare cu
Comisia, realizează o evaluare obiectivă și imparțială a punerii în aplicare, de către
autoritățile statelor membre, a politicilor Uniunii prevăzute în prezentul titlu, în special în
scopul de a favoriza aplicarea deplină a principiului recunoașterii reciproce. Parlamentul
European și parlamentele naționale sunt informate cu privire la conținutul și rezultatele
evaluării (art. 70 TFUE).
În cadrul Consiliului se instituie un comitet permanent care să asigure în cadrul
Uniunii promovarea și consolidarea cooperării operaționale în materie de securitate
internă. Comitetul promovează coordonarea acțiunii autorităților competente ale
statelor membre. La lucrările comitetului pot fi implicați reprezentanții organelor, ai oficiilor
și ai agențiilor în cauză ale Uniunii. Parlamentul European și parlamentele naționale sunt
informate cu privire la derularea acestor lucrări (art. 71 TFUE). În speţă, este vorba despre
Comitetul pentru cooperare operațională în materie de securitate internă (COSI), care
coordonează cooperarea polițienească și vamală, protecția frontierelor externe, cooperarea
operațională privind securitatea internă, fără a avea însă rol în pregătirea actelor legislative.

2.6.3. Parlamentul European

Parlamentul European ia decizii în materia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie
împreună cu Consiliul, în calitate de co-legiuitori în Uniunea Europeană, prin procedura
legislativă ordinară, cu excepția cazurilor expres prevăzute de tratate în care se folosesc
proceduri legislative speciale (spre exemplu, Consiliul decide după consultarea Parlamentului
sau Consiliul decide cu aprobarea Parlamentului).

2.6.4. Parlamentele naţionale

Parlamentele naționale asigură, cu privire la propunerile și inițiativele legislative
prezentate în cadrul capitolelor 4 (Cooperarea judiciară în materie penală) și 5 (Cooperarea
polițienească) – titlul V din TFUE, respectarea principiului subsidiarității, în conformitate
cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității (art. 69 TFUE).

2.6.5. Comisia Europeană

Comisia Europeană acţionează în domeniul spaţiului de libertate, securitate şi justiţie
promovând iniţiative legislative, exercitând funcţia executivă împreună cu statele membre şi

18
fiind „gardian al tratatelor”, sens în care are la dispoziţie o serie de măsuri pe care le poate lua
unilateral sau acţiuni cu care poate sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.

2.6.6. Statele membre

Titlul V al TFUE privind spaţiul de libertate, securitate şi justiţie nu aduce atingere
exercitării responsabilităților care revin statelor membre pentru menținerea ordinii publice și
pentru apărarea securității interne (art. 72 TFUE).
Statele membre au libertatea de a organiza între ele și sub autoritatea lor forme de
cooperare și de coordonare pe care le consideră oportune, între serviciile competente ale
administrațiilor acestora care răspund de asigurarea securității naționale (art. 73 TFUE).

2.6.7. Instanţele Uniunii

Anterior Tratatului de la Lisabona, competența instanțelor UE asupra pilonului III era
limitată, sens în care: competența de a pronunța hotărâri preliminare depindea de o declarație
de acceptare a acestei competențe din partea statelor membre; doar instanțele naționale de
ultim grad puteau formula trimiteri preliminare în materie de vize, azil, imigrare; controlul
legalității (acțiunea în anulare) era limitat; Comisia nu avea la dispoziție acțiuni în executare;
nu existau dispoziții privind despăgubirile.
După Tratatul de la Lisabona, prin desființarea definitivă a sistemului pe piloni și
trecerea completă a normelor privind justiţia şi afacerile interne în corpul TFUE, competența
instanțelor Uniunii se aplică asupra spaţiului de libertate, securitate şi justiţie ca în orice alt
caz, prin acțiuni directe și indirecte (e.g. hotărâri preliminare, control de legalitate).

Rezumat
Originile spaţiului de libertate, securitate şi justiţie se regăsesc în Tratatul de
la Maastricht, însă structura actuală a fost conturată prin modificările aduse de
Tratatul de la Amsterdam şi Tratatul de la Lisabona. În această materie, competenţa
este partajată între Uniune şi statele membre. Rolul instituţiilor Uniunii este
complex, în esenţă Comisia având putere de iniţiativă, Consiliul şi Parlamentul
hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, în limita orientărilor
strategice definite de Consiliul European, Comisia urmând să pună în executare actul
rezultat împreună cu statele membre.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Prezentaţi succint evoluţia spaţiului de libertate, securitate şi justiţie prin
tratate.
Explicaţi rolul statelor membre, al parlamentelor naţionale şi al
instanţelor Uniunii în spaţiul de libertate, securitate şi justiţie.

19
Unităţile de învăţare 3 şi 4. Politica Uniunii Europene în domeniul
azilului

3&4.1. Introducere
Unităţile de învăţare 3 şi 4 prezintă premisele politicii Uniunii Europene în
domeniul azilului, reglementările de drept primar în domeniul azilului, cele mai
importante reglementări de drept derivat care conturează sistemul european comun
de azil, punctând pe parcurs elemente practice şi repere jurisprudenţiale.

3&4.2. Competenţele unităţilor de învăţare

După parcurgerea unităţilor de învăţare, studentul va fi capabil: să explice
apariţia politicii UE în domeniul azilului, să indice izvoarele de drept primar în
acest domeniu, să caracterizeze standardele europene comune în materie de azil, să
indice drepturile/garanţiile de care beneficiază un solicitant de azil, să furnizeze
exemple de jurisprudenţă relevantă.

3&4.3. Durata
Durata medie de parcurgere a acestor unităţi de învăţare este de 4 ore.

***
3&4.4. Remarci introductive şi premisele politicii Uniunii în domeniul azilului
Materia azilului este una dintre cele mai complexe şi controversate arii din domeniul
justiţiei şi afacerilor interne, aflându-se la interfaţa dintre legislaţiile naţionale, reglementările
europene cu scop de armonizare şi alte instrumente de drept internaţional care garantează
drepturile omului.
Accesul în „labirintul normativ” european începe de la analiza statului de origine a
unui solicitant de azil. Întrucât faţă de unele state terţe considerate nesigure se impun restricţii
de călătorie (inclusiv prin suspendarea acordării vizelor sau suspendarea valabilităţii vizelor),
solicitanţii de azil se confruntă cu dificultatea de a găsi mijloace de transport legale către
Uniunea Europeană. Situaţia este cu atât mai complicată cu cât unii solicitanţi nu au paşaport
sau alte documente de identitate/călătorie, pentru că însăşi statele de origine refuză să le
elibereze astfel de înscrisuri.
Odată ajunşi pe teritoriul Uniunii şi având depusă o cerere de azil, aceasta le poate fi
respinsă pe criterii formale/procedurale, respectiv pentru necompetenţa teritorială a statului în
care a fost depusă cererea sau pentru că statul de provenienţă este considerat un stat sigur.
În cazul în care cererea trece de analiza formală, pentru aprecierea asupra fondului se
va verifica încadrarea respectivei persoane – raportat la situaţia de fapt personală – în definiţia

20
şi criteriile aferente formei de protecţie pe care o solicită. Pe durata analizei cererii,
solicitantul beneficiază de o serie de drepturi (expuse în secţiunile următoare).
În ipoteza în care cererea de azil este respinsă pentru motive procedurale sau este
respinsă pe fond, solicitantul are posibilitatea de a introduce o cale de atac, de regulă, în faţa
instanţelor de judecată din statul membru respectiv. Dacă soluţia din calea de atac este de
respingere, atunci devin aplicabile reglementările Uniunii în materie de migraţie ilegală.
În ipoteza în care cererea de azil este admisă sau calea de atac împotriva soluţiei
iniţiale de respingere este admisă, solicitantului îi va fi recunoscută calitatea de refugiat, de
beneficiar de protecţie subsidiară sau de beneficiar de protecţie temporară (noţiuni explicate
mai jos), cu drepturile aferente.
Referitor la premisele politicii Uniunii în materie de azil, încă de la apariţia aquis-ului
Schengen în 1985, care a avut ca scop eliminarea frontierelor dintre statele semnatare și
stabilirea unor reguli comune privind gestionarea frontierelor externe, statele s-au confruntat
cu o „enigmă” juridică: într-un spaţiu în care nu există frontiere între state, care stat va
gestiona cererile de azil?
Soluţia iniţială a fost dată de Convenţia de la Dublin din 1990, prin care gestiunea
cererilor de azil a fost plasată în sarcina statului de intrare, în această manieră evitându-se
riscul ca un solicitant de azil să depună cereri în mai multe state, obţinând eventual protecţie
în unele, în timp ce în altele nu. Sistemul creat de Convenţia de la Dublin nu era un sistem
redistributiv, ci un sistem de responsabilizare a statului de acces – lucru criticat de statele care
se confruntă cu afluxuri masive de migranţi care sunt concomitent şi solicitanţi de azil,
precum Grecia şi Italia – şi nu includea nici standarde europene pentru azil.
Standardele europene în materie de azil au început să apară odată cu punerea bazelor
Sistemului european comun de azil (prescurtat „SECA”) prin Tratatul de la Amsterdam.
Astfel, în perioada 1999-2005, au fost adoptate 6 instrumente normative pentru stabilirea unor
standarde minime pentru azil, reformate ulterior, între anii 2008 şi 2013 pentru crearea unui
sistem comun și uniform de standarde de protecție. Adoptarea iniţială a acestor acte a generat
unele conflicte de competenţă între Parlamentul European şi Consiliu, soluţionate de CJUE
prin hotărâri care subliniază importanţa principiului echilibrului instituţional, precum
hotărârea pronunţată în cauza C-133/06, referitoare la Directiva 2005/85/CE a Consiliului
privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și
retragere a statutului de refugiat (înlocuită ulterior cu Directiva 2013/32/UE), în care Curtea
reţine că „[a] recunoaște unei instituții posibilitatea de a stabili temeiuri juridice derivate, fie
în sensul unei înăspriri, fie în sensul unei simplificări a condițiilor de adoptare a unui act, ar
însemna să i se atribuie o competență legislativă care depășește ceea ce este prevăzut prin
tratat”, ori „normele referitoare la formarea voinței instituțiilor comunitare sunt stabilite de
tratat și nu sunt nici la discreția statelor membre, nici a instituțiilor înseși”.

21
 3&4.5. Clarificări terminologice şi delimitări conceptuale
Înainte de a aborda punctual elementele esenţiale ale izvoarelor de drept în materie de
azil, se impune o clarificare terminologică între noţiunile de „refugiat”, „beneficiar de
protecţie subsidiară” şi „persoană strămutată beneficiară de protecţie temporară”, în optica
reglementărilor europene. Astfel:
- „refugiat” înseamnă orice resortisant al unei țări terțe care, ca urmare a unei temeri
bine fondate de a fi persecutat din cauza rasei sale, a religiei, a naționalității, a opiniilor
politice sau a apartenenței la un anumit grup social, se află în afara țării al cărei cetățean este
și care nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să solicite protecția respectivei țări
sau orice apatrid care, aflându-se din motivele menționate anterior în afara țării în care avea
reședința obișnuită, nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să se întoarcă în
respectiva țară și care nu se încadrează în ipotezele de excludere de la recunoaşterea statutului
de refugiat;
- „persoană eligibilă pentru obținerea de protecție subsidiară” înseamnă orice
resortisant al unei țări terțe sau orice apatrid care nu poate fi considerat refugiat, dar în
privința căruia există motive serioase și întemeiate de a crede că, în cazul în care ar fi trimis în
țara sa de origine sau, în cazul unui apatrid, în țara în care avea reședința obișnuită, ar fi supus
unui risc real de a suferi vătămări grave (pedeapsa cu moartea sau execuția, tortura sau
tratamentele sau pedepsele inumane sau degradante, amenințările grave și individuale la
adresa vieții sau a persoanei unui civil ca urmare a violenței generalizate în caz de conflict
armat intern/internaţional) și care nu se încadrează în ipotezele de excludere de la
recunoaşterea acestui statut și nu poate sau, ca urmare a acestui risc, nu dorește protecția
respectivei țări;
- „persoane strămutate” înseamnă resortisanți ai țărilor terțe sau apatrizi care au
trebuit să-și părăsească țările sau regiunile de origine sau au fost evacuați, în special în urma
unui apel al organizațiilor internaționale, și care nu se pot întoarce, în condiții de siguranță și
durabile, din cauza situației existente în acea țară, și care se pot încadra în domeniul de
aplicare al articolului 1A din Convenția de la Geneva sau al altor instrumente internaționale
sau naționale de protecție internațională, în special: (i) persoane care au părăsit zone de
conflict armat sau de violență endemică; (ii) persoane expuse riscurilor majore sau care au
fost victime ale încălcărilor sistematice sau generalizate ale drepturilor omului.
Cu privire la noţiunea de „protecţie internaţională” şi conceptele subsumate acesteia,
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în cauza C-175/08 - Salahadin Abdulla și
alții, arătând că „(...) în cadrul conceptului de «protecție internațională», directiva
reglementează două sisteme distincte de protecție, și anume, pe de o parte, statutul de
refugiat și, pe de altă parte, statutul conferit prin protecție subsidiară; astfel, articolul 2
litera (e) din directivă prevede că persoana care poate beneficia de protecție subsidiară este
cea «care nu poate fi considerat[ă] refugiat»”, iar „(...) eventuala încetare a statutului de

22
refugiat are loc fără a aduce atingere dreptului persoanei vizate de a solicita acordarea
statutului conferit prin protecție subsidiară, atunci când există toate elementele necesare (...)
pentru a stabili că sunt îndeplinite condițiile de natură să justifice o astfel de protecție (...)”.
Referitor la nuanţele de interpretare care pot apărea pentru acordarea protecţiei
subsidiare, CJUE reţine în cauza C-353/16 – MP faptul că „(...) este eligibil pentru statutul
conferit prin protecție subsidiară resortisantul unei țări terțe care a fost torturat în trecut de
către autoritățile din țara sa de origine și care nu mai este expus unui risc de tortură în cazul
trimiterii în această țară, însă a cărui stare de sănătate fizică și psihologică ar putea, într-un
asemenea caz, să se deterioreze grav, cu riscul ca acest resortisant să se sinucidă ca urmare
a unui traumatism care rezultă din actele de tortură cărora le-a fost victimă, dacă există un
risc real ca resortisantul menționat să fie lipsit cu intenție, în țara respectivă, de îngrijiri
adaptate tratamentului sechelelor fizice sau mintale ale acestor acte de tortură, aspect a
cărui verificare este de competența instanței naționale”.
În privinţa apatrizilor, determinarea reşedinţei obişnuite poate comporta unele
dificultăţi practice şi este posibil ca din comunicările ulterioare realizate cu serviciile de
informare din potenţialele ţări de provenienţă să se probeze o situaţie de fapt diferită, caz în
care „(...) un stat membru trebuie să revoce statutul conferit prin protecție subsidiară atunci
când a acordat acest statut fără a fi îndeplinite condițiile pentru acordarea respectivă,
întemeindu-se pe fapte care ulterior s-au dovedit a fi eronate, și chiar dacă nu i se poate
reproșa persoanei în cauză că a indus în eroare cu această ocazie statul membru menționat”
(în acest sens, hotărârea CJUE în cauza C-720/17 – Bilali).

3&4.6. Izvoare de drept privind acordarea de azil în Uniunea Europeană

În spaţiul Uniunii Europene, izoarele de drept referitoare la acordarea dreptului de azil
pot fi grupate în mai multe categorii. În primul rând, în categoria dreptului primar se
încadrează normele din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi cele din Tratatul
privind funcţionarea Uniunii Europene. În dreptul derivat se disting 6 instrumente importante,
2 regulamente şi 4 directive, pe care le vom prezenta în secţiunile ulterioare. Finalmente,
distinct de dreptul Uniunii propriu-zis, o a treia categorie de izvoare ar fi reprezentată de
Convenţia de la Geneva privind statutul refugiaţilor, de constituţiile naţionale ale statelor
membre şi de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

3&4.7. Reglementări de drept primar în domeniul azilului

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene recunoaşte cu titlu general dreptul
de azil prin prevederile art. 18, conform căruia „[d]reptul de azil este garantat cu respectarea
normelor prevăzute de Convenția de la Geneva din 28 iulie 1951 și de Protocolul din 31
ianuarie 1967 privind statutul refugiaților și în conformitate cu Tratatul privind Uniunea
Europeană și cu Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene”.

23
 Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene are însă prevederi mai detaliate în acest
sens, art. 78 TFUE având o redactare complexă, din care se decelează atât scopul normei
juridice, cât şi mijloacele prin care statele membre înţeleg că se poate atinge acel scop.
„(1) Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecției
subsidiare și al protecției temporare, cu scopul de a oferi un statut corespunzător oricărui
resortisant dintr-o țară terță care are nevoie de protecție internațională și de a asigura
respectarea principiului nereturnării. Această politică trebuie să fie în conformitate cu
Convenția de la Geneva la 28 iulie 1951 și cu Protocolul din 31 ianuarie 1967 privind
statutul refugiaților, precum și cu alte tratate din domeniu.
(2) În înțelesul alineatului (1), Parlamentul European și Consiliul, hotărând în
conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsurile referitoare la un sistem
european comun de azil, care cuprinde:
(a) un regim unitar de azil în favoarea resortisanților țărilor terțe, valabil în toată Uniunea;
(b) un regim unitar de protecție subsidiară pentru resortisanții țărilor terțe care, fără să
obțină azil european, au nevoie de protecție internațională;
(c) un sistem comun de protecție temporară a persoanelor strămutate în cazul unui aflux
masiv;
(d) proceduri comune de acordare și de retragere a regimului unitar de azil sau de protecție
subsidiară;
(e) criterii și mecanisme de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei
cereri de azil sau de protecție subsidiară;
(f) norme referitoare la condițiile de primire a solicitanților dreptului de azil sau de
protecție subsidiară;
(g) parteneriatul și cooperarea cu țările terțe pentru gestionarea fluxurilor de persoane care
solicită drept de azil, protecție subsidiară sau temporară.
(3) În cazul în care unul sau mai multe state membre se află într-o situație de urgență
caracterizată de un aflux brusc de resortisanți din țări terțe, Consiliul, la propunerea
Comisiei, poate adopta măsuri provizorii, în beneficiul statului sau al statelor membre în
cauză. Acesta hotărăște după consultarea Parlamentului European”.
To do:
Identificaţi în textul art. 78 TFUE scopul politicii Uniunii în materie de azil şi
mijloacele/măsurile de atingere a scopului.
O problemă particulară apare în cazul solicitanţilor de azil care sunt resortisanţi ai unui
stat membru al Uniunii Europene, aspect care generează un determinism de tipul ratione
personae - ratione loci. Soluţia juridică este dată de prevederile Protocolului nr. 24 anexat la
TUE şi TFUE, conform căruia „[a]vând în vedere nivelul de protecție a drepturilor
fundamentale și a libertăților fundamentale în statele membre ale Uniunii Europene, acestea
sunt considerate ca reprezentând țări de origine sigure unele față de celelalte în privința

24
tuturor chestiunilor juridice și practice conexe problemelor de azil”. Pe cale de consecinţă, ca
regulă, o cerere de azil formulată de un resortisant al unui alt stat membru al Uniunii
Europene va fi respinsă ca inadmisibilă.
Excepţiile de la această regulă sunt expres şi limitativ indicate de textul protocolului,
după cum urmează:
„(a) în cazul în care statul membru al cărui resortisant este solicitantul, invocând
articolul 15 din Convenția de la Roma privind apărarea drepturilor omului și a libertăților
fundamentale, ia, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, măsuri de
derogare, pe teritoriul său, de la obligațiile care îi revin în temeiul acestei convenții;” –
ipoteza avută în vedere este cea în care statul membru al Uniunii, care este concomitent şi stat
semnatar al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului1, ia măsuri care derogă de la obligaţia
de a respecta drepturile omului pe motiv „de război sau de alt pericol public ce ameninţă viaţa
naţiunii”.
„(b) în cazul în care a fost declanșată procedura prevăzută la articolul 7 alineatul (1)
din Tratatul privind Uniunea Europeană și până când Consiliul sau, după caz, Consiliul
European adoptă o decizie în această privință;” şi „(c) în cazul în care Consiliul a adoptat o
decizie în conformitate cu articolul 7 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană în
privința statului membru al cărui resortisant este solicitantul sau în cazul care Consiliul
European a adoptat o decizie în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din tratatul
menționat în privința statului membru al cărui resortisant este solicitantul;” – excepţiile la
care fac referire literele (b) şi (c), care urmează a fi analizate împreună, se aplică în cazul
declanşării procedurii supranumite „opţiunea nucleară”2, o procedură menită să constate
existenţa unui risc clar de încălcare gravă a valorilor fundamentale ale Uniunii de către un stat
membru sau existenţa unei încălcări grave și persistente a acestor valori de către un stat
membru.
„(d) în cazul în care un stat membru ar trebui să decidă unilateral în ceea ce privește
cererea unui resortisant al unui alt stat membru; în acest caz, Consiliul este informat de
îndată; cererea este soluționată pe baza prezumției că este evident nefondată, fără ca
prerogativele de decizie ale statului membru să fie afectate în vreun fel, indiferent de caz.” –
textul a fost adăugat ca urmare a nemulţumirilor Spaniei faţă de refuzul Belgiei de a preda un
grup de basci suspecţi de terorism, care solicitaseră în Belgia recunoaşterea calităţii de
refugiat. Belgia a formulat o declaraţie unilaterală cu privire la protocol, afirmând că va

1
Toate statele membre ale Uniunii Europene sunt şi state semnatare ale Convenţiei de la Roma privind apărarea
drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cunoscută sub denumirea de „Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului” (în continuare, „CvEDO”), şi se supun jurisdicţiei Curţii Europene a Drepturilor Omului (în
continuare, „CtEDO”).
2
Denumirea de „opţiune nucleară” face trimitere mai degrabă la sancţiunile care pot fi aplicate în aceste cazuri,
precum suspendarea anumitor drepturi care îi revin statului membru în cauză în urma aplicării tratatelor, inclusiv
suspendarea dreptului de vot în Consiliu al reprezentantului guvernului respectivului stat membru.

25
realiza o examinare individuală a oricărei cereri de azil formulate de un resortisant al altui stat
membru.
În concluzie, o cerere de azil formulată de către un resortisant al unui stat membru care
se află în una dintre cele 4 situaţii expuse anterior poate fi luată în considerare sau declarată
admisibilă spre a fi analizată pe fond.
În practică se ridică o problemă conexă, şi anume dacă este admisibilă o cerere de azil
formulată de o persoană care are atât cetățenia unui stat membru, cât și cetățenia unui stat terț.
Jurisprudenţa CJUE într-un context mai larg ar înclina răspunsul spre negativ, în baza
principiului trasat în cauza C-179/98 – Mesbah, conform căruia persoana care are cetățenia
unui stat membru și a unui stat nemembru se poate prevala în relaţiile cu statele membre doar
de cetățenia statului membru. Cu toate acestea, doctrina militează pentru un răspuns afirmativ,
motivat de faptul că interpretarea limitativă a Protocolului nr. 24 în lumina Convenției de la
Geneva permite prevalarea de cetățenia statului nemembru în procedurile de azil (justificată și
de contextul mai larg al drepturilor omului), sub rezerva de a proba că persoana nu a obţinut şi
nu poate obţine protecţie în niciunul din statele a căror cetăţenie o are. Acest raţionament este
întărit şi de faptul că cetăţenia statului membru poate fi pierdută (regula inadmisibilităţii fiind
astfel înlăturată), conform procedurilor naţionale. În acest sens, reţinem hotărârea CJUE în
cauza C-135/08 – Rottmann, conform căreia „[d]reptul Uniunii nu se opune ca un stat
membru să retragă unui cetățean al Uniunii Europene cetățenia acestui stat membru
dobândită prin naturalizare atunci când aceasta a fost obținută în mod fraudulos, cu condiția
ca această decizie de retragere să respecte principiul proporționalității”.

3&4.8. Reglementări de drept derivat în domeniul azilului

Astfel cum menţionam în cele de mai sus, 6 acte de drept derivat sunt de o importanţă
sporită în materia azilului în Uniunea Europeană, respectiv Regulamentul Dublin III,
Regulamentul Eurodac, Directiva standarde comune pentru refugiaţi şi apatrizi, Directiva
proceduri comune de acordare și retragere a protecției internaționale, Directiva privind
condițiile de primire, Directiva protecție temporară în cazul unui aflux masiv de persoane
strămutate.

3&4.8.1. Regulamentul Dublin III 3

Regulamentul Dublin III stabileşte criteriile şi mecanismele de determinare a statului
membru responsabil cu examinarea unei cereri de azil, precum şi un ansamblu de garanţii care
să asigure protecţia sporită a solicitanţilor de azil până la soluţionarea cererii. Actualul
regulament reprezintă o reformare a Regulamentul Dublin II, al cărui precursor a fost tocmai

3
Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a
criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție
internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un
apatrid.

26
Convenţia de la Dublin (implicit, Dublin I), despre care precizam că a fost criticată de statele
membre care primesc de regulă mulţi solicitanţi de azil pentru că nu instituia un sistem
redistributiv de analiză a cererilor de azil, statele ajungând să fie „sufocate” şi depăşite
administrativ în gestionarea solicitărilor.
Actualul regulament introduce criterii de determinare a statului membru responsabil,
care se aplică ierarhizat, în ordinea în care sunt prezentate în capitolul III al regulamentului,
fiind în sinteză vorba despre:
1. minoritatea solicitantului;
2. considerente familiale;
3. deținerea de curând a unei vize sau a unui permis de ședere într-o țară din UE;
4. intrarea în mod ilegal sau legal a solicitantului în UE.
Referitor la garanțiile pentru protecția sporită a solicitanților, în textul regulamentului
se disting:
Exemple:
- dreptul la informare (art. 4);
- dreptul la interviuri individuale (art. 5);
- garanții suplimentare pentru minori, acordându-se prioritate intereselor
superioare ale copiilor pe tot parcursul procedurii (art. 6);
- protecție sporită pentru copiii și membrii familiei solicitanților, pentru
persoanele aflate în îngrijire și pentru rudele solicitanților (art. 9, 10, 16);
- posibilitatea de a beneficia de asistență juridică gratuită la cerere (art. 27);
- dreptul la o cale de atac împotriva unei decizii de transfer într-o altă țară a UE,
inclusiv opțiunea acordării unui efect suspensiv de executare a transferului la
introducerea căii de atac (art. 27).

3&4.8.2. Regulamentul Eurodac 4

Regulamentul Eurodac a fost conceput ca un instrument de sprijinire a aplicării
Regulamentului Dublin III, întrucât facilitează determinarea de către statele membre a
responsabilității de examinare a unei cereri de azil prin compararea amprentelor digitale ale
solicitanților de azil și ale resortisanților din afara Uniunii sau a Spaţiului Economic European
cu înregistrările dintr-o bază de date centrală (sistemul Eurodac). De asemenea, mecanismul
instituit de regulament permite autorităților de aplicare a legii, sub rezerva unor condiții

4
Regulamentul (UE) nr. 603/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind
instituirea sistemului „Eurodac” pentru compararea amprentelor digitale în scopul aplicării eficiente a
Regulamentului (UE) nr. 604/2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru
responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de
către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid și privind cererile autorităților de aplicare a legii din
statele membre și a Europol de comparare a datelor Eurodac în scopul asigurării respectării aplicării legii și de
modificare a Regulamentului (UE) nr. 1077/2011 de instituire a Agenției europene pentru gestionarea
operațională a sistemelor informatice la scară largă, în spațiul de libertate, securitate și justiție.

27
stricte, să consulte Eurodac în scopul investigării, detectării și prevenirii infracțiunilor cu
caracter terorist sau a altor infracțiuni grave.
Sub aspect procedural, Regulamentul Eurodac prevede o serie de drepturi şi obligaţii
pentru autorităţile statelor membre, respectiv:
- obligaţia de amprentare digitală a tuturor solicitanților de azil și a persoanelor reținute
pentru încercarea de a trece granița ilegal (cu vârsta de peste 14 ani) și încărcarea datelor în
Eurodac în termen de 72 de ore;
- dreptul de a consulta Eurodac pentru a determina dacă o persoană prezentă ilegal într-
un stat membru a mai solicitat anterior azil într-un alt stat membru sau a fost reținută anterior
pentru tentativă de trecere ilegală a frontierei;
- dreptul Europol și al altor organe de poliție de a consulta Eurodac, dacă există motive
întemeiate și doar în ultimă instanță;
- obligaţia de ștergere a datelor dactiloscopice la dobândirea cetățeniei unui stat
membru.

3&4.8.3. Directiva standarde comune pentru refugiați și apatrizi 5

Directiva standarde comune pentru refugiaţi şi apatrizi, numită şi Directiva privind
condițiile pentru protecția internațională sau, în engleză, Qualification Directive6, conţine un
ansamblu de norme care, pe de o parte, stabilesc condiţiile pentru a fi considerat refugiat şi
condiţiile pentru obţinerea de protecţie subsidiară (a se vedea şi definiţiile de mai sus), iar pe
de altă parte, procedurile de evaluare a cererilor, precum şi conţinutul protecţiei acordate.
Referitor la procedura de evaluare a cererilor:
- statele membre au o obligaţie comună de a coopera activ cu solicitantul atunci când
stabilesc elementele relevante ale unei cereri;
- directiva conţine o listă neexhaustivă de fapte, informații și circumstanțe (de
exemplu, dacă persoana a fost persecutată) de care trebuie să se țină cont la evaluarea la nivel
individual, în mod obiectiv și imparțial a cererii;
- după ce au depus toate eforturile pentru a-și depune și a-și susține cererea și s-a
stabilit credibilitatea generală a cererii, solicitanților de azil ar trebui să li se acorde
beneficiul îndoielii chiar dacă din cerere lipsesc documente justificative sau alte dovezi;
- se poate considera că nu au nevoie de protecție internațională acei solicitanţi care pot
beneficia de protecție împotriva persecuției sau a vătămărilor grave în orice parte a teritoriului
țării de origine la care aceștia au acces în siguranță și în mod legal și în care se poate estima în
mod rezonabil că se vor stabili. Pe o problemă similară s-a pronunţat şi CJUE în cauza C-

5
Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele
referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea
beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru
obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate.
6
Sensul folosit este cel de „condiţii pentru a se califica drept refugiat sau beneficiar de protecţie subsidiară” şi nu
sensul de calificări profesionale.

28
585/16 – Alheto, reţinând că „(...) o persoană înregistrată la Agenția Organizației Națiunilor
Unite de Ajutorare și Lucrări pentru Refugiații Palestinieni din Orientul Apropiat (UNRWA),
dacă beneficiază de protecție sau de asistență efectivă din partea acestui organism într-o țară
terță care nu corespunde teritoriului în care are reședința obișnuită, dar care face parte din
zona de operațiuni a organismului menționat, trebuie considerată ca beneficiind de o
protecție suficientă în această țară terță, în sensul acestei dispoziții, atunci când aceasta:
– se angajează să readmită persoana interesată după ce aceasta a părăsit teritoriul
său pentru a solicita protecție internațională în Uniunea Europeană și
– recunoaște protecția sau asistența UNRWA menționată și aderă la principiul
nereturnării, permițând astfel persoanei interesate să stea în siguranță pe teritoriul său, în
condiții de viață demne și atât timp cât riscurile suportate pe teritoriul reședinței obișnuite
fac necesar acest lucru”.
Conţinutul protecţiei internaţionale din directivă este deosebit de amplu, acordând
persoanelor cărora le-a fost recunoscut statutul de refugiat sau de beneficiar de protecţie
subsidiară o serie de drepturi, incluzând:
Exemple:
- protecția împotriva returnării/non-refoulement (art. 21);
- accesul la informații privind drepturile și obligațiile aferente statutului lor, într-o
limbă pe care aceștia o pot înțelege sau se presupune în mod rezonabil că o
înțeleg (art. 22);
- protecția unității familiei (art. 23);
- eliberare (cu excepții) a permiselor de ședere – valabile cel puțin trei ani în
cazul refugiaților și cel puțin un an (doi ani la reînnoire) în cazul protecției
subsidiare; și a documentelor de călătorie pentru a călători în afara teritoriului
național – în cazul protecției subsidiare, numai dacă persoanele respective nu pot
obține un pașaport național (art. 24, 25);
- accesul la locuri de muncă și la posibilități de formare ocupațională și de
formare profesională (art. 26);
- accesul la educație (art. 27);
- acces egal la procedurile de recunoaștere a diplomelor străine și a calificărilor
profesionale (art. 28);
- tratament egal cu propriii resortisanți privitor la protecția socială (art. 29);
- acces egal la îngrijirea sănătăţii (art. 30);
- reprezentarea minorilor neînsoțiți printr-un tutore legal (art. 31);
- acces la locuință în condiții echivalente cu ale altor resortisanți din afara UE
(art. 32);
- libertatea de circulație pe teritoriul național (art. 33);
- acces la facilitățile de integrare (art. 34);

29
 - ajutor în vederea repatrierii (art. 35).
Statele membre pot adopta sau menține standarde mai favorabile pentru a decide care
sunt persoanele care îndeplinesc condițiile de acordare a statutului de refugiat sau care sunt
persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară, precum și pentru a stabili
conținutul protecției internaționale, în măsura în care respectivele standarde sunt compatibile
cu directiva.

3&4.8.4. Directiva proceduri comune de acordare și retragere a protecției

internaționale 7
Această directivă a fost adoptată cu scopul de a stabili proceduri comune de acordare și
retragere a protecției internaționale în temeiul directivei prezentate anterior, Directiva
2011/95/UE (Directiva standarde comune). Astfel, conform preambulului Directivei proceduri
comune, apropierea normelor privind procedurile de acordare și retragere a protecției
internaționale ar trebui să contribuie la limitarea circulației secundare a solicitanților de
protecție internațională între statele membre, în cazul în care această circulație se datorează
diferențelor de cadru juridic, și la crearea de condiții echivalente pentru aplicarea Directivei
2011/95/UE în statele membre.
Referitor la procedură, directiva impune mai multe garanţii pentru solicitanţi, care pot
fi citite ca obligaţii pentru autorităţile naţionale, dintre care reţinem următoarele:
- procesul inițial de solicitare (fără a include căile de atac) nu trebuie să dureze mai
mult de șase luni;
- solicitanţii au dreptul la un interviu personal şi oportunitatea de a prezenta toate
motivele cererii lor;
- examinarea cererilor trebuie să se realizeze în mod individual, obiectiv și imparțial;
- informarea solicitanților despre procedura de urmat, despre drepturile lor și despre
decizia luată trebuie să se facă într-o limbă pe care o înțeleg (la nevoie, punerea la dispoziție a
unui interpret pentru a-i ajuta să își prezinte argumentele);
- dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești și dreptul la
asistență juridică gratuită în procedura privind calea de atac.

3&4.8.5. Directiva privind condițiile de primire 8

Această directivă are ca obiectiv stabilirea unor standarde pentru primirea solicitanților
de protecție internațională în statele membre şi se aplică tuturor resortisanților țărilor terțe și
apatrizilor care depun o cerere de de protecție internațională pe teritoriul unui stat membru,

7
Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune
de acordare și retragere a protecției internaționale
8
Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor
pentru primirea solicitanților de protecție internațională

30
inclusiv la frontiera, în apele teritoriale sau în zonele de tranzit ale unui stat membru, cât timp
aceștia sunt autorizați să rămână pe teritoriul respectiv în calitate de solicitanți.
În sinteză, directiva a fost adoptată pentru armonizarea legislaţiilor statelor membre
privind condițiile referitoare la accesul la cazare, hrană, îmbrăcăminte, alocații financiare, un
nivel de trai decent, îngrijiri medicale și psihologice. La acestea se adaugă şi garanţii pe care
statele membre sunt obligate să le ofere solicitanţilor de protecţie internaţională privind
accesul la un loc de muncă în termen de nouă luni sau accesul la educație pentru copiii cu
vârsta sub 18 ani.
Referitor la încălcarea regulilor centrelor de cazare, CJUE s-a pronunţat cu privire la
sancţiunile care pot fi aplicate, reţinând că „(...) un stat membru nu poate să prevadă, printre
sancțiunile susceptibile să fie aplicate unui solicitant în cazul unei încălcări grave a regulilor
centrelor de cazare, precum și al unui comportament deosebit de violent, o sancțiune care
constă în retragerea, chiar și temporar, a beneficiului condițiilor materiale de primire (...)
care are legătură cu cazarea, cu hrana sau cu îmbrăcămintea, întrucât ar avea ca efect
privarea acestui solicitant de posibilitatea de a face față celor mai elementare nevoi.
Aplicarea altor sancțiuni (...) trebuie să respecte, în orice împrejurări, condițiile (...), în
special pe cele privind respectarea principiului proporționalității și a demnității umane. În
ceea ce privește un minor neînsoțit, aceste sancțiuni trebuie, având în vedere, printre altele,
articolul 24 din Carta drepturilor fundamentale, să fie adoptate luând în considerare
îndeosebi interesul superior al copilului” (în acest sens, hotărârea CJUE în cauza C-233/18 –
Haqbin).

3&4.8.6. Directiva protecție temporară în cazul unui aflux masiv de persoane

strămutate 9
Directiva protecţie temporară are ca obiectiv abordarea sosirilor în masă în Uniune şi
stabilirea standardelor minime pentru acordarea protecției temporare în cazul unui aflux masiv
de persoane strămutate din țări terțe, care nu se pot întoarce în țara lor de origine, în special
din cauza războiului, a violenţei sau a încălcărilor drepturilor omului, precum și promovarea
unui echilibru între eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane și suportarea
consecințelor acestei primiri (art. 2 lit. (a) din Directivă).
Noţiunea de „protecție temporară” înseamnă o procedură cu caracter excepțional
menită să asigure, în cazul unui aflux masiv sau a unui aflux masiv iminent de persoane
strămutate din țări terțe care nu se pot întoarce în țara lor de origine, o protecție imediată și
temporară, în special în cazul în care există și riscul ca sistemul de azil să nu poată gestiona
acest aflux, fără efecte adverse pentru funcționarea să eficientă. Afluxul masiv este definit ca
sosirea în Uniune a unui număr important de persoane strămutate, care vin dintr-o țară sau

9
Directiva 2001/55/CE a Consiliului din 20 iulie 2001 privind standardele minime pentru acordarea protecției
temporare, în cazul unui aflux masiv de persoane strămutate, și măsurile de promovare a unui echilibru între
eforturile statelor membre pentru primirea acestor persoane și suportarea consecințelor acestei primiri

31
dintr-o zonă geografică determinate, indiferent dacă sosirea lor în Uniune a fost spontană sau
organizată, de exemplu, printr-un program de evacuare (art. 2 lit. (d) din Directivă).
Sub aspect procedural, „activarea” mecanismului din directivă se face prin adoptarea
unei decizii a Consiliului care confirmă un aflux masiv de persoane strămutate în UE și
precizează grupurile de persoane care au nevoie de protecție. Durata protecţiei este de un an,
iar dacă aceasta nu încetează anticipat prin decizie a Consiliului, protecția poate fi prelungită
automat, cu perioade de 6 luni, pe o durată de maximum 1 an. Dincolo de acest moment,
atunci când motivele pentru menținerea protecției temporare subzistă, Consiliul poate decide
să extindă protecția temporară până la maximum un an (în plus faţă de prelungirea automată
anterioară). Protecția încetează atunci când s-a atins durata maximă sau poate lua sfârșit în
cazul în care Consiliul consideră că persoanele se pot întoarce în siguranță în țara lor de
origine.
Exemple:
Directiva protecţie temporară a fost „activată” pentru prima dată în anul 2022, pe
fondul evenimentelor ce au debutat pe 24 februarie 2022, când forțele armate
ruse au lansat o invazie pe scară largă a Ucrainei inițiată din mai multe locuri din
Federația Rusă, din Belarus și din zone ale Ucrainei care nu sunt controlate de
guvern. Prin Decizia de punere în aplicare (UE) 2022/382 a Consiliului din 4
martie 2022 s-a constatat existența unui aflux masiv în Uniune de persoane
strămutate care au fost nevoite să părăsească Ucraina ca urmare a unui conflict
armat, decizie care a avut drept efect introducerea unei protecții temporare.
To do:
Parcurgeţi textul Deciziei de punere în aplicare (UE) 2022/382 a Consiliului din 4
martie 2022 şi identificaţi persoanele cărora li se aplică protecţia temporară.

3&4.9. Politica UE în materie de azil la interfaţa cu drepturile omului

Date fiind condiţiile pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru
recunoaşterea calităţii de refugiat, de beneficiar de protecţie subsidiară sau de beneficiar de
protecţie temporară, este evident că acestea pun probleme conexe cu privire la drepturile
omului, astfel cum sunt recunoscute prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, sau
referitoare la drepturile fundamentale din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Referitor la Cartă, astfel cum am văzut în cele de mai sus, aceasta include dreptul de
azil (art. 18), care este ranforsat prin protecția în caz de strămutare, expulzare sau extrădare,
prevăzută de art. 19, conform căruia „(1) Expulzările colective sunt interzise. (2) Nimeni nu
poate fi strămutat, expulzat sau extrădat către un stat unde există un risc serios de a fi supus
pedepsei cu moartea, torturii sau altor pedepse sau tratamente inumane sau degradante”.
În ceea ce priveşte Convenţia, cu toate că Uniunea Europeană, ca entitate cu
personalitate juridică, subiect de drept internaţional, nu este semnatară a CvEDO, calitatea

32
statelor membre de a fi semnatare ale Convenţiei a determinat CJUE să statueze faptul că
principiile generale ale dreptului UE includ drepturile prevăzute de art. 3 CvEDO
(Interzicerea torturii) și jurisprudența aferentă a CtEDO (C-465/07 – Elgafaji și Elgafaji).
Astfel, o serie de repere jurisprudenţiale ale CtEDO sunt deosebit de importante în
procedurile de azil în UE, sens în care reţinem că o persoană nu poate fi extrădată către o țară
în care ar fi expusă unui risc real de tortură sau tratamente inumane ori degradante (Soering c.
UK), principiu care a fost extins ca aplicându-se în mod egal expulzărilor sau oricăror alte
forme de strămutare, protejând, pe cale de consecință, și persoanele care urmăresc obținerea
statutului de refugiat/altă formă de protecție internațională (Cruz Varas c. Suedia), inclusiv în
cazul expulzărilor pentru a fi supus pedepsei cu moartea (Al-Saadoon și Mufdhi c. UK). Mai
mult decât atât, spre deosebire de art. 32 și 33 din Convenția de la Geneva, art. 3 CvEDO
recunoaște un drept absolut, împiedicând aplicarea oricăror limitări sau derogări, chiar și în
cazuri de urgență națională sau în cazul în care persoana vizată ar fi suspectată de terorism
(Chahal c. UK, Ahmed c. Austria, N c. Finlanda).
Referitor la suprapunerea de drepturi garantate prin CvEDO şi prin CDFUE, arătăm că
există drepturi care nu sunt prevăzute de CvEDO, dar care sunt asigurate prin CDFUE şi pot fi
relevante în procedurile de azil, precum dreptul la demnitate umană. Spre exemplu, drepturile
fundamentale, inclusiv dreptul la demnitate umană, trebuie respectate atunci când se dispune
o expertiză în cadrul evaluării faptelor și a circumstanțelor privind orientarea sexuală
declarată a unui solicitant care invocă orientarea sexuală drept motiv de persecuţie în statul de
origine (hotărârea CJUE în cauza C-473/16 - FC).

Rezumat
Dreptul de azil este recunoscut la nivelul dreptului primar în Carta
drepturilor fundamentale şi în TFUE. Standardele europene în materie de azil au
început să apară odată Tratatul de la Amsterdam şi au fost reformate pentru crearea
unui sistem comun și uniform de standarde de protecție. În dreptul derivat se
remarcă 6 acte de o importanţă sporită în materia azilului în Uniunea Europeană.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Exemplificaţi 3 mijloace/măsuri de atingere a scopului sistemului
european comun de azil (SECA).
Exemplificaţi 4 acte de drept derivat importante în materia azilului.
Exemplificaţi 5 drepturi ale solicitanţilor de azil în Uniunea Europeană,
indiferent de izvorul de drept derivat în care sunt consacrate.
Exemplificaţi 5 obligaţii ale autorităţilor naţionale din statele membre cu
privire la procedurile de azil, indiferent de izvorul de drept derivat în care sunt
consacrate.

33
Unitatea de învăţare 5. Politica Uniunii Europene în domeniul
migraţiei

5.1. Introducere
Unitatea de învăţare 5 prezintă problemele ridicate de migraţie pentru
statele membre ale Uniunii Europene, reglementările de drept primar în domeniul
migraţiei, o serie de reglementări de drept derivat importante în materia migraţiei
legale şi ilegale, precum şi interacţiunea politicilor UE cu drepturile omului.

5.2. Competenţele unităţii de învăţare

După parcurgerea unităţii de învăţare, studentul va fi capabil: să explice
problemele pe care le ridică migraţia pentru statele membre, să indice izvoarele de
drept primar în acest domeniu, să indice drepturile de care beneficiază un migrant
legal, să indice criterii din jurisprudenţă pentru expulzarea postexecutorie.

5.3. Durata
Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 2 ore.

***
5.4. Probleme ridicate de migraţie
În cele două dimensiuni ale sale, migraţia ridică probleme pentru statele membre.
Menţionăm ab initio că este vorba de migraţie în sensul intrării pe teritoriul Uniunii a
resortisanţilor din state terţe şi nu despre „migraţia” intracomunitară a cetăţenilor europeni,
întrucât acest din urmă aspect ţine de piaţa internă şi de cetăţenia europeană.
Migraţia legală este un subiect controversat datorită temerilor privind fluxurile mari de
migrație și a impactului lor asupra economiei naționale, a armoniei sociale şi a valorilor
naționale înrădăcinate, ceea ce a generat o legislație europeană insuficient dezvoltată în
materie, cu multiple aspecte lăsate la latitudinea statelor membre, fiind vizibilă optica diferită
a acestora.
Pe de altă parte, preocuparea statelor de a controla accesul și șederea pe teritoriul lor a
persoanelor se manifestă în dorința de a preveni și de a combate migrația nelegală, însă acest
lucru poate intra în contradicţie cu drepturile omului în ceea ce priveşte o potenţială formulare
a unei cereri de azil, admisibilitatea şi condiţiile în care pot fi utilizate proceduri de detenție,
drepturile persoanelor supuse expulzării (procedura de contestare a deciziei de expulzare,
condiții de viață), precum şi punerea în executare a operațiunii de expulzare (sub aspectul
asigurării dreptului la sănătate, a dreptului la demnitate umană etc.).

34
 5.5. Reglementări de drept primar în domeniul migraţiei
În dreptul primar, migraţia este tratată în prevederile art. 79 TFUE, un articol cu o
formulare similară cu cea a art. 78 TFUE (prezentat anterior), însă cu obiective şi mijloace nu
la fel de numeroase, dovadă a cadrului juridic fragmentar şi a legislaţiei subsecvente derivate
slab dezvoltate.
Conform art. 79 TFUE, „(1) Uniunea dezvoltă o politică comună de imigrare, al cărei
scop este de a asigura, în toate etapele, gestionarea eficientă a fluxurilor de migrare,
tratamentul echitabil al resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală în statele
membre, precum și prevenirea imigrării ilegale și a traficului de persoane și combaterea
susținută a acestora.
(2) În înțelesul alineatului (1), Parlamentul European și Consiliul, hotărând în
conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsuri în următoarele domenii:
(a) condițiile de intrare și de ședere, precum și normele privind acordarea de către statele
membre a vizelor și a permiselor de ședere pe termen lung, inclusiv în vederea reîntregirii
familiei;
(b) definirea drepturilor resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală pe
teritoriul unui stat membru, inclusiv condițiile care reglementează libertatea de circulație și
de ședere în celelalte state membre;
(c) imigrarea clandestină și șederea ilegală, inclusiv expulzarea și repatrierea persoanelor
aflate în situație de ședere ilegală;
(d) combaterea traficului de persoane, în special de femei și copii.
(3) Uniunea poate încheia cu țări terțe acorduri privind readmisia, în țările lor de
origine sau de proveniență, a resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc sau nu mai
îndeplinesc condițiile de intrare, de prezență sau de ședere pe teritoriul unuia dintre statele
membre.
(4) Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura
legislativă ordinară, pot stabili măsuri pentru încurajarea și sprijinirea acțiunii statelor
membre, cu scopul de a favoriza integrarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de
ședere legală pe teritoriul lor, excluzând orice armonizare a actelor cu putere de lege și a
normelor administrative ale statelor membre.
(5) Prezentul articol nu aduce atingere dreptului statelor membre de a stabili volumul
admiterii pe teritoriul acestora a resortisanților unor țări terțe, provenind din țări terțe, în
căutarea unui loc de muncă în calitate de lucrători salariați sau pentru a desfășura o
activitate independentă”.
To do:
Identificaţi în textul art. 79 TFUE scopul politicii Uniunii în materie de migraţie
şi mijloacele/măsurile de atingere a scopului.

35
 În doctrină au fost ridicate o serie de interogaţii cu privire la competenţa rezultată din
art. 79 alin. (5) TFUE, respectiv dacă ne aflăm în prezenţa unei limitări a competenţei
Uniunii. Luând în considerare formularea textului, rezultă că limitarea din alin. (5) este una
excepţională, iar excepţiile sunt de strictă interpretare. Aşadar, în primul rând, remarcăm că se
limitează competența doar din „prezentul articol”, fără a afecta competența Uniunii privind
migrația în scop economic (rezultând din art. 153 privind politica socială, art. 207 privind
politica comercială comună, art. 217 privind acordurile internaţionale de asociere, toate
articolele fiind din TFUE). În al doilea rând, reglementarea se referă doar la „volumul”
admiterii de resortisanți și nu la accesul la muncă al persoanelor care au fost deja admise în
spațiul european. Finalmente, norma juridică se aplică doar în cazul resortisanților statelor
terțe care provin din țări terțe, deci nu și resortisanților statelor terțe care sunt deja rezidenți
(legali) într-un stat membru. Într-o notă distinctă, faptul că textul ar impune o limitare doar
pentru persoanele „în căutarea” unui loc de muncă, excluzându-le pe cele care au deja o ofertă
de angajare, a fost considerată o interpretare prea restrictivă.
Referitor la căutarea unui loc de muncă, aspect care este adesea forţa motrice a
migraţiei către Uniunea Europeană, sunt de interes şi prevederile art. 15 din Carta Drepturilor
Fundamentale a Uniunii Europene, însă nu prin alineatele (1) şi (2), cât prin cele ale alin. (3),
conform căruia „[r]esortisanții țărilor terțe care sunt autorizați să lucreze pe teritoriul
statelor membre au dreptul la condiții de muncă echivalente acelora de care beneficiază
cetățenii Uniunii”.

5.6. Reglementări de drept derivat în domeniul migraţiei

Dreptul derivat relevant în materie este compus din directive, lucru care atestă doar o
intenţie de armonizare a legislaţiilor interne ale statelor membre şi nu de uniformizare a
acestora. Sub aspectul migraţiei legale, actele pe care alegem să le prezentăm sunt Directiva
privind cartea albastră a UE, Directiva intrarea și șederea pentru cercetare, studii, formare
profesională şi Directiva privind permisul unic de şedere, menţionând că mai există şi alte
directive incidente în materie10. În dimensiunea migraţiei ilegale, vom trata succint Directiva
privind returnarea imigranţilor ilegali.

5.6.1. Directiva privind cartea albastră a UE 11

10
Exemplele includ:
- Directiva 2003/109/CE a Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt
rezidenți pe termen lung;
- Directiva 2014/66/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind condițiile de intrare și
de ședere a resortisanților țărilor terțe în contextul unui transfer în cadrul aceleiași companii;
- Directiva 2014/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind condițiile de
intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe în scopul ocupării unui loc de muncă în calitate de lucrători
sezonieri;
- Directiva 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei.
11
Până pe 18.11.2023, se aplică Directiva 2009/50/CE a Consiliului din 25 mai 2009 privind condițiile de intrare
și de ședere a resortisanților din țările terțe pentru ocuparea unor locuri de muncă înalt calificate; începând cu

36
 Directiva stabileşte condiţiile de intrare şi de şedere pentru lucrătorii înalt calificaţi din
state terţe şi instituie sistemul de carte albastră, care nu se aplică pentru Danemarca şi Irlanda
(şi nici Regatului Unit, care era stat membru la momentul adoptării iniţiale a directivei, însă a
părăsit între timp Uniunea).
În aplicarea actuală (până pe 18.11.2023), pentru a obţine o carte albastră cu
valabilitate standard între 1 şi 4 ani, conform art. 5 din Directivă, solicitanții trebuie să
prezinte:
- un contract de muncă valabil sau o ofertă fermă de angajare pentru cel puțin un an,
prin care li se oferă un salariu care este de cel puțin 1,5 ori mai mare decât salariul mediu
anual brut din statul membru în cauză;
- un document care să ateste că au calificările necesare;
- un document de călătorie valabil și, dacă este necesar, o viză;
- dovada unei asigurări de sănătate.
Dobândirea unei cărţi albastre a UE conferă posesilor drepturi similare celor
recunoscute lucrătorilor europeni.
Exemple: Printre altele, posesorii unei cărți albastre a UE au drepturile conferite
de art. 7, art. 12 şi urm. din Directivă, respectiv:
- dreptul de intrare, de reintrare și de ședere în statul membru care a emis
cartea albastră și de trecere prin alte state membre (inclusiv pentru familiile lor);
- aceleași drepturi ca și resortisanții țării emitente a cărții albastre în ceea
ce privește condițiile de muncă, pregătirea, recunoașterea diplomelor, securitatea
socială și libertatea de asociere.

În perspectivă, începând cu 19.11.2023, sistemul se va îmbunătăţi prin prisma

condiţiilor cerute solicitanţilor pentru a obţine o carte albastră cu valabilitate de minim 24 de
luni (sau încă 3 luni după încetarea contractului individual de muncă, dacă acesta are o durată
mai mică de 24 de luni), documentele necesare conform art. 5 din noua Directivă fiind:
- un contract de muncă valabil sau o ofertă fermă de angajare pentru cel puțin 6 luni,
cu un salariu care atinge cel puțin pragul salarial stabilit de statul membru (pragul salarial este
cel puțin egal cu salariul mediu anual brut în statul membru în cauză, dar nu mai mult de 1,6
ori mai mare decât acesta);
- documente care le atestă calificările profesionale;
- documente de călătorie valabile și o viză, dacă este necesar;
- dovada că au solicitat asigurare de sănătate, dacă aceasta nu este prevăzută în
contract.

19.11.2023, se aplică Directiva (UE) 2021/1883 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 octombrie
2021 privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe pentru ocuparea unor locuri de muncă
înalt calificate.

37
 Noul sistem este mai coerent şi incluziv şi în privinţa drepturilor recunoscute.
Exemple: Printre altele, conform art. 9, art. 15 şi urm., posesorii unei cărți
albastre a UE dobândite conform noii Directive:
- beneficiază de un tratament egal cu cel al resortisanților UE în ceea ce privește
condițiile de muncă, libertatea de asociere, educația și formarea profesională,
recunoașterea reciprocă a diplomelor, securitatea socială și accesul la bunuri și
servicii;
- pot fi însoțiți de membrii familiei lor, care au, de asemenea, dreptul de a munci;
- pot dobândi statutul de rezident pe termen lung al UE, sub rezerva anumitor
condiții.

5.6.2. Directiva intrarea și șederea pentru cercetare, studii, formare profesională 12

Directiva se referă la condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe
pentru cercetare, studii, formare profesională, servicii de voluntariat, programe de schimb de
elevi sau proiecte educaționale și muncă au pair, stabilind în primul rând dreptul la un
tratament egal. Dincolo de acest element fundamental, conform directivei, studenții au dreptul
de a lucra în afara timpului lor de studiu, iar la transpunerea directivei, statele membre nu au
dreptul să le restricționeze programul de lucru la mai puțin de 15 ore pe săptămână. Mai mult
decât atât, studenții și cercetătorii au dreptul de a rămâne cel puțin 9 luni după încheierea
cercetării sau a studiilor, pentru a-și căuta un loc de muncă sau a deschide o afacere, iar
membrii de familie ai cercetătorilor au dreptul să li se alăture acestora în anumite condiții.

5.6.3. Directiva privind permisul unic de şedere 13

Întrucât sistemul anterior era fragmentar, iar statele membre aveau abordări diferite în
acordarea de permise de şedere şi de muncă, fiind uneori 2 proceduri distincte, această
directivă creează un permis unic combinat de ședere și de muncă pentru lucrătorii din afara
UE, care se obţine pe baza unei proceduri unice de solicitare (rămânând la decizia autorităților
naţionate dacă solicitarea trebuie depusă de către resortisantul țării din afara UE sau de către
angajatorul acestuia sau de către ambii).
Directiva stabileşte un set de drepturi pentru lucrătorii din afara Uniunii vizați de text.
Exemple:
- dreptul de a lucra, a locui și a circula liber pe teritoriul țării UE emitente;
- aceleași condiții ca și cetățenii țării emitente în ceea ce privește condițiile de

12
Directiva (UE) 2016/801 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 mai 2016 privind condițiile de
intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe pentru cercetare, studii, formare profesională, servicii de
voluntariat, programe de schimb de elevi sau proiecte educaționale și muncă au pair.
13
Directiva 2011/98/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind o procedură
unică de solicitare a unui permis unic pentru resortisanții țărilor terțe în vederea șederii și ocupării unui loc de
muncă pe teritoriul statelor membre și un set comun de drepturi pentru lucrătorii din țările terțe cu ședere legală
pe teritoriul unui stat membru.

38
 muncă (precum remunerarea și concedierea, sănătatea și siguranța, timpul de
lucru și concediul), educația și formarea, recunoașterea calificărilor, anumite
aspecte privind securitatea socială, beneficii fiscale, accesul la bunuri și servicii,
inclusiv la locuințe și la servicii de consiliere privind ocuparea forței de muncă.
To do:
Dacă aţi avea calitatea de resortisant al unui stat terţ, care dintre prevederile
directivelor menţionate anterior vi s-ar aplica în cazul dumneavoastră particular?

5.6.4. Directiva privind returnarea imigranţilor ilegali 14

Directiva stabileşte standarde şi proceduri comune aplicabile în statele membre pentru
returnarea resortisanţilor statelor terţe aflaţi în situaţie de şedere ilegală.
Șederea ilegală este încheiată printr-o procedură în două etape:
1. emiterea unei „decizii de returnare” (art. 6), la comunicarea căreia începe să curgă
un termen pentru „plecarea voluntară” (art. 7), care atestă conformarea la conduita prescrisă
de decizia de returnare;
2. dacă este necesar, emiterea unei „decizii de îndepărtare” (art. 8), cu posibila luare în
custodie a migrantului aflat în situaţia de şedere nelegală (art. 15-18); punerea în executare a
deciziei de îndepărtare echivalează cu o „expulzare” a resortisantului statului terţ.
Pentru a garanta respectarea drepturilor fundamentale, măsurile coercitive (care trebuie
să fie proporționale) și recurgerea la forță (care trebuie să nu depășească limitele rezonabile)
pot fi aplicate numai ca ultimă soluție pentru îndepărtarea resortisanților din afara UE.

5.7. Interacţiunea politicii Uniunii în domeniul migraţiei cu drepturile omului

În doctrină şi în jurisprudenţă a fost ridicată chestunea interacţiunii politicii Uniunii
Europene în domeniul migraţiei cu drepturile omului, atât cum sunt ele recunoscute şi
protejate prin Carta drepturilor fundamentale a Uniunii, cât şi prin Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului, dat fiind faptul că toate statele membre ale Uniunii sunt şi semnatare ale
CvEDO.
Un exemplu deosebit de interesant este cel al art. 8 CvEDO, care stipulează dreptul la
respectarea vieţii private şi de familie, sens în care „1. Orice persoană are dreptul la
respectarea vieţii sale private şi de familie, a domiciliului său şi a corespondenţei sale.
2. Nu este admis amestecul unei autorităţi publice în exercitarea acestui drept decât în
măsura în care acesta este prevăzut de lege şi constituie, într-o societate democratică, o
măsură necesară pentru securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a
ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii, a moralei, a
drepturilor şi a libertăţilor altora”.

14
Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele
și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație
de ședere ilegală.

39
 Jurisprudenţa dezvoltată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate fi
sistematizată în (1) cauze privind admiterea într-un stat, (2) cauze privind statutul juridic pe
perioada șederii într-un stat, (3) cauze privind expulzarea dintr-un stat: (a) expulzare pentru
securitate națională, (b) expulzare pentru siguranța publică şi alte motive similare, (c)
expulzare pentru interesul economic al statului.
În privinţa statutului juridic al migranţilor, CtEDO reţine în cauza Sisojeva c. Letoniei
că o perioadă lungă de incertitudine și de statut precar privind admiterea poate constitui
atingere adusă dreptului prevăzut în art. 8 CvEDO, așadar, statele sunt obligate să clarifice
statutul persoanei vizate.
Referitor la diferenţa de tratament între resortisanţii statelor terţe şi cetăţenii naţionali
în privinţa expulzării, CtEDO respinge sistematic argumentele întemeiate pe discriminare
(spre exemplu, în cauzele Moustaquim c. Belgiei, Abdulaziz și alții c. Regatului Unit),
reținând că UE a creat o ordine juridică specială, în care există o justificare obiectivă și
rezonabilă de a le acorda cetățenilor statelor membre un regim juridic mai bun decât
resortisanților statelor terțe, adăugând în cauza C. c. Belgiei şi argumentul existenţei cetăţeniei
europene.
În ceea ce priveşte expulzarea postexecutorie pentru fapte grave (în unele cazuri,
postcondamnatorie), CtEDO a conturat criteriile pe care statele trebuie să le aibă în vedere
atunci când iau o astfel de decizie în cauza Boultif c. Elveției (2001), criterii pe care le-a
clarificat ulterior în cauza Üner c. Țărilor de Jos (2006)15.
Exemple: Conform jurisprudenţei CtEDO, criteriile sunt:
- natura și gravitatea faptei săvârșite;
- durata șederii făptuitorului în statul gazdă (din care urmează a fi expulzat);

15
Pentru contextualizare şi pentru o mai bună înţelegere a criteriilor trasate de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului, expunem pe scurt situaţia de fapt din cauza Üner c. Țărilor de Jos. Reclamantul, domnul Üner, s-a
născut în Turcia în 1969, iar în 1981, s-a mutat în Olanda împreună cu mama sa şi cu cei doi fraţi, unde tatăl său
deja locuia de 10 ani. În 1988, reclamantul a dobândit permis de şedere permanent. În 1991, domnul Üner a
început o relaţie cu o cetăţeancă olandeză, din care a rezultat un fiu, născut în 1992. În perioada 1989-1992,
reclamantul a avut un istoric de comportamente antisociale, însă de un pericol social relativ scăzut, sens în care a
fost sancţionat prin amenzi penale, pedeapsa cu închisoare de 2 săptămâni cu suspendarea executării, 80 de ore
de muncă în folosul comunităţii. În 1993, într-o altercaţie care a avut loc într-o cafenea, domnul Üner a cauzat
unui bărbat o plagă prin împuşcare la nivelul piciorului, iar la ieşirea din cafenea, întâlnind un prieten al
bărbatului respectiv, conflictul a degenerat, reclamantul împuşcând al doilea bărbat la nivelul capului,
generându-i un traumatism care s-a soldat cu decesul acestuia din urmă. Pentru aceste fapte, a fost condamnat la
7 ani de închisoare. Pe durata executării pedepsei, reclamantul a parcurs diferite cursuri de formare profesională,
a continuat să primească vizite săptămânale din partea familiei, având şi un al doilea fiu. Ambii copii au
cetăţenie olandeză, au fost recunoscuţi de domnul Üner, şi nici aceştia, nici mama lor nu vorbesc limba turcă. În
1997, secretarul de stat din ministerul justiţiei olandez a decis retragerea permisului de şedere al reclamantului şi
interzicerea accesului pe teritoriul Olandei pe o durată de 10 ani, motivat de faptul că interesul general de
asigurare a ordinii publice prevalează interesului reclamantului de a-şi continua viaţa de familie în Olanda. La
eliberarea din închisoare, domnul Üner a fost plasat în custodie şi expulzat ca urmare a respingerii apelului
împotriva hotărârii de îndepărtare. În perioada următoare, a revenit de mai multe ori în mod ilegal în Olanda,
fiind depistat şi îndepărtat din nou. Reclamantul a susţinut că nu vorbeşte limba turcă, cu excepţia unor expresii
uzuale, că anterior expulzării nu mai fusese în Turcia din 1981 decât cu ocazia înmormântării unei mătuşi, că
singura rudă pe care o mai are în Turcia este un unchi, cu care nu menţine legături, şi că nu este rezonabil a se
aştepta că cei doi copii şi mama lor se vor muta în Turcia alături de el.

40
- timpul scurs de la data săvârșirii faptei și conduita făptuitorului în această
perioadă;
- cetățenia persoanelor implicate;
- situația de familie (durata căsătoriei, alți factori care să demonstreze realitatea
vieții de familie);
- dacă soțul/soția avea cunoștințe despre săvârșirea faptei la momentul încheierii
căsătoriei;
- dacă există copii și, în caz afirmativ, vârsta acestora;
- gravitatea dificultăților pe care soțul/soția le-ar avea în statul în care ar fi
expulzat făptuitorul;
- interesul superior și bunăstarea copiilor, în special gravitatea dificultăților pe
care le-ar întâmpina în statul în care ar fi expulzat părintele (făptuitor);
- soliditatea legăturilor sociale, culturale și familiale cu statul gazdă și cu statul
destinație.

Rezumat
Atât migraţia legală, cât şi cea nelegală ridică probleme pentru statele
membre. În TFUE este stabilit obiectivul statelor membre de a dezvolta o politică
comună de imigrare, conturată în dreptul derivat prin reglementări referitoare la
permisele de şedere şi de muncă, cartea albastră a UE pentru lucrătorii înalt
calificaţi, procedurile de returnare a imigranţilor ilegali. Politicile Uniunii în materia
migraţiei interacţionează şi cu drepturile omului, CtEDO având o jurisprudenţă vastă
în acest sens.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Exemplificaţi 3 mijloace/măsuri de atingere a scopului politicii comune
de imigrare.
Exemplificaţi 5 drepturi ale migranţilor în Uniunea Europeană, indiferent
de izvorul de drept derivat în care sunt consacrate.
Exemplificaţi 5 criterii din jurisprudenţa CtEDO pe care statele trebuie să
le aibă în vedere atunci când iau o decizie de expulzare pentru fapte grave.

41
Unitatea de învăţare 6. Gestionarea frontierelor externe ale Uniunii
Europene

6.1. Introducere
Unitatea de învăţare 6 prezintă provocările integrării europene în privinţa
eliminării frontierelor interne şi a gestionării frontierelor externe, reglementările de
drept primar şi principalele reglementări de drept derivat incidente în materie,
precum şi evoluţii recente în gestionarea frontierelor externe.

6.2. Competenţele unităţii de învăţare

După parcurgerea unităţii de învăţare, studentul va fi capabil: să identifice
obiectivele şi mijloacele politicii Uniunii în materie de frontiere, să caracterizeze
dimensiunea internă şi dimensiunea externă a spaţiului Schengen, să explice rolul
şi utilitatea diferitelor sistemele de informaţii.

6.3. Durata
Durata medie de parcurgere a acestei unităţi de învăţare este de 2 ore.

***
6.4. Provocările integrării europene
Astfel cum explicam şi în capitolele anterioare, Uniunea Europeană este diferită de
organizaţiile internaţionale tradiţionale, în care statele se limitează la a coopera între ele,
Uniunea fiind o organizaţie de integrare. Acest aspect este demonstrat de atribuirea de
competenţe de la statele membre către Uniune şi, implicit, de existenţa unor domenii de
competenţă exclusivă a Uniunii şi a unor domenii de competenţă partajată. Noţiunea de
„integrare” cunoaşte două forme, respectiv integrarea negativă, reprezentată de eliminarea
unor restricţii, şi integrarea pozitivă, care desemnează adoptarea unor reglementări noi.
În privinţa frontierelor, eliminarea controalelor persoanelor la frontierele interne, ca
formă de integrare negativă, reprezintă un obiectiv central în proiectul de integrare europeană.
Corolarul acestei măsuri este transferul controalelor la granițele externe ale statelor membre,
ca simbol al graniței comune a acestora, pe care urmăresc să o protejeze și să o întărească,
aflându-ne de această dată în prezenţa unei forme de integrare pozitivă.
În pofida acestor idealuri, o serie de drepturi individuale afectate de controalele la
frontieră (dreptul la azil, dreptul la reîntregirea familiei, diferite drepturi procedurale)
generează un conflict între dorința statelor de a păstra puterea discreționară asupra
controalelor la frontieră, ca apanaj al suveranității, și nevoia de protecție efectivă a drepturilor
și libertăților persoanelor. O provocare suplimentară a rezultat din faptul că Regatul Unit și

42
Irlanda au pus la îndoială apartenența la proiectul de integrare europeană a abolirii
controalelor la frontierele interne, dând naştere unei integrări diferențiate.

6.5. Reglementări de drept primar privind gestionarea frontierelor

Art. 3 alin (2) TUE conţine o prevedere evocată şi în cele prezentate anterior, însă de
această dată îi redăm textul pentru a sublinia aspectele privitoare la frontiere: „Uniunea oferă
cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție, fără frontiere interne, în interiorul
căruia este asigurată libera circulație a persoanelor, în corelare cu măsuri adecvate privind
controlul la frontierele externe, dreptul de azil, imigrarea, precum și prevenirea
criminalității și combaterea acestui fenomen”. Aşadar, există două dimensiuni avute în
vedere, pe care le vom regăsi şi în reglementarea de bază din TFUE, dar şi în Codul
frontierelor Schengen, respectiv dimensiunea frontierelor interne şi dimensiunea frontierelor
externe.
Art. 77 TFUE are o formulare similară cu cea a art. 78 şi 79, remarcând la nivel de
tehnică legislativă aceeaşi utilizare a indicării obiectivelor normei juridice, urmate de
mijloacele/măsurile concrete pentru atingerea scopului.
„(1) Uniunea dezvoltă o politică care urmărește:
(a) să asigure absența oricărui control asupra persoanelor la trecerea frontierelor interne,
indiferent de cetățenie;
(b) să asigure controlul persoanelor și supravegherea eficace la trecerea frontierelor
externe;
(c) să introducă treptat un sistem integrat de administrare a frontierelor externe.
(2) În înțelesul alineatului (1), Parlamentul European și Consiliul, hotărând în
conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsurile privind:
(a) politica comună a vizelor și a altor permise de ședere de scurtă durată;
(b) controalele la care sunt supuse persoanele la trecerea frontierelor externe;
(c) condițiile în care resortisanții țărilor terțe pot circula liber, pentru o durată scurtă, în
interiorul Uniunii;
(d) orice măsură necesară pentru instituirea treptată a unui sistem integrat de administrare a
frontierelor externe;
(e) absența oricărui control asupra persoanelor, indiferent de cetățenie, la trecerea
frontierelor interne.
(3) În cazul în care o acțiune a Uniunii se dovedește necesară pentru a facilita
exercitarea dreptului menționat la articolul 20 alineatul (2) litera (a)16, iar tratatele nu au
prevăzut atribuții în acest sens, Consiliul, hotărând în conformitate cu o procedură legislativă
specială, poate adopta dispoziții referitoare la pașapoarte, cărți de identitate, permise de

16
Art. 20 (2) TFUE Cetățenii Uniunii au drepturile și obligațiile prevăzute în tratate. Aceștia se bucură, printre
altele, de: (a) dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre; (…).

43
ședere sau oricare alt document asimilat. Consiliul hotărăște în unanimitate, după
consultarea Parlamentului European.
(4) Prezentul articol nu aduce atingere competenței statelor membre privind
delimitarea geografică a frontierelor acestora, în conformitate cu dreptul internațional”.
To do:
Identificaţi în textul art. 77 TFUE scopul politicii Uniunii în materie de frontiere
şi mijloacele/măsurile de atingere a scopului. Corelaţi mijloacele cu obiectivele
(indicaţi care măsuri sunt concepute pentru a atinge care obiective).
Tot la nivelul dreptului primar, însă prin Protocolul nr. 19 anexat la TUE şi TFUE, este
recunoscută integrarea acquis-ului Schengen în cadrul Uniunii Europene. Pentru
contextualizare, reamintim că originile spaţiului Schengen se regăsesc în acordul semnat în
1985 între Franța, Germania, Belgia, Olanda, Luxemburg pentru eliminarea etapizată a
controalelor la frontieră, acord care a fost completat prin Convenția din 19 iunie 1990 de
punere în aplicare a Acordului Schengen. Deşi iniţial nu face parte din acquis-ul comunitar,
odată cu dezvoltarea sa treptată, ajunge să devină finalmente parte a acquis-ul comunitar prin
Tratatul de la Amsterdam. Spaţiul Schengen are însă un statut aparte, întrucât nu toate statele
UE fac parte din spațiul Schengen, iar din spațiul Schengen nu fac parte doar state UE. Astfel,
România17, Bulgaria, Cipru şi Irlanda fac parte din Uniune, dar nu sunt parte a spaţiului
Schengen; Islanda, Norvegia, Elveția şi Liechtenstein nu fac parte din Uniune, dar sunt parte a
spaţiului Schengen. Referitor la situaţia Danemarcei, deși acest stat are clauză de
neparticipare la spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (Protocolul nr. 22 anexat la TUE şi
TFUE), participă la Schengen pe bază interguvernamentală.

6.6. Reglementări de drept derivat privind gestionarea frontierelor

6.6.1. Codul frontierelor Schengen 18
Cel mai important instrument de drept derivat privind gestionarea frontierelor în
Uniunea Europeană este Codul frontierelor Schengen. În conţinutul acestuia se disting
reglementări privind cele două dimensiuni menţionate anterior, respectiv dimensiunea
frontierelor interne şi dimensiunea frontierelor externe.

6.6.1.1. Dimensiunea internă a spaţiului Schengen

În dimensiunea internă a spaţiului Schengen, regulamentul care instituie Codul
frontierelor Schengen prevede absența controlului asupra persoanelor la trecerea frontierelor

17
La momentul elaborării prezentului material, România nu a aderat la spaţiul Schengen, o decizie în acest sens
fiind aşteptată până la finele anului 2023. Decizia se ia cu unanimitate de Consiliul Uniunii Europene, în
formaţiunea JAI (Justiţie şi afaceri interne). În anul 2022, Austria a exercitat dreptul de veto privind aderarea
României şi a Bulgariei la spaţiul Schengen.
18
Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la
Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane.

44
interne19 dintre statele membre ale Uniunii (art. 1), cu menţiunea că aceste frontiere pot fi
trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor,
indiferent de cetățenie (art. 22). Aşadar, între statele participante la spaţiul Schengen nu se
aplică niciun fel de controale la frontieră asupra persoanelor, însă acest aspect nu exclude
interacţiunea cu alte forme de control sau verificări în interiorul teritoriului unui stat, chiar
dacă se desfăşoară în proximitatea graniţei.
Astfel, absența controlului la frontierele interne nu aduce atingere exercitării
competențelor polițienești de către autoritățile competente ale statelor membre în temeiul
dreptului intern, în măsura în care exercitarea respectivelor competențe nu are un efect
echivalent cu cel al verificărilor la frontiere; acest lucru se aplică, de asemenea, și în zonele
de frontieră.
Ce înţelegem prin exercitarea competenţelor poliţieneşti care să nu aibă un efect
echivalent cu cel al verificărilor la frontiere?
În sensul primei teze, exercitarea competențelor polițienești nu poate fi considerată, în
special, echivalentă cu exercitarea verificărilor la frontiere în cazul în care măsurile poliției:
(i) sub aspectul scopului imediat, nu au ca obiectiv controlul la frontiere;
(ii) sub aspectul sursei informaţiilor şi a scopului mediat, se bazează pe informații
generale și pe experiența serviciilor de poliție privind eventualele amenințări la adresa
securității publice și vizează, în special, combaterea criminalității transfrontaliere;
(iii) în privinţa modalităţii de executare, sunt concepute și executate într-o manieră net
diferită de verificările sistematice asupra persoanelor efectuate la frontierele externe;
(iv) referitor la temporizare, sunt realizate pe baza verificărilor inopinate.
De asemenea, absența controlului la frontierele interne nu aduce atingere nici:
exercitării controalelor de securitate în porturi sau aeroporturi, efectuate asupra
persoanelor de către autoritățile competente în temeiul dreptului fiecărui stat membru, de către
responsabilii portului sau ai aeroportului sau de operatori de transport, cu condiția ca
respectivele controale să fie realizate, de asemenea, asupra persoanelor care călătoresc în
interiorul unui stat membru; posibilității ca un stat membru să prevadă prin lege obligația de
a deține și de a purta permise și alte documente; posibilității ca un stat membru să prevadă
prin lege obligația resortisanților țărilor terțe de a-și raporta prezența pe teritoriul său,
în conformitate cu dispozițiile articolului 22 din Convenția de punere în aplicare a acordului
Schengen.
O problemă cu o deosebită importanţă practică porneşte de la ipoteza unei amenințări
grave la adresa ordinii publice sau a securității interne într-un stat membru, caz în care statul

19
În sensul Codului frontierelor Schengen, „frontiere interne” înseamnă:
(a) frontierele terestre comune, inclusiv frontierele fluviale și pe lacuri ale statelor membre;
(b) aeroporturile statelor membre destinate zborurilor interne;
(c) porturile maritime, fluviale și cele aflate pe lacuri ale statelor membre pentru legăturile interne regulate cu
feribotul.

45
membru respectiv poate reintroduce în mod excepțional controlul la toate frontierele
interne sau în anumite părți ale frontierelor sale interne, ca măsură de ultimă instanţă, pe o
durată de maxim 30 de zile sau pe durata previzibilă a amenințării grave (dacă aceasta
depășește 30 de zile), cu posibilitate de prelungire în anumite condiții până la 2 ani20. Statul
membru respectiv evaluează probabilitatea ca o astfel de măsură să remedieze în mod
corespunzător amenințarea la adresa ordinii publice sau a securității interne și evaluează
proporționalitatea măsurii cu amenințarea respectivă. Sub aspect procedural, statul membru
comunică o notificare prealabilă detaliată celorlalte state și Comisiei și transmite aceleaşi
informații şi către Parlament și Consiliu. Comisia sau oricare dintre celelalte state membre
poate emite un aviz, inclusiv pentru a-şi exprima îndoielile cu privire la necesitatea şi
proporţionalitatea măsurilor, urmând a se desfăşura consultări/reuniuni comune între statul
respectiv, celelalte state și Comisie.

6.6.1.2. Dimensiunea externă a spaţiului Schengen

Referitor la frontierele externe ale spaţiului Schengen, circulația transfrontalieră la
acestea face obiectul unor verificări din partea polițiștilor de frontieră, care pot avea ca obiect
și mijloacele de transport și obiectele aflate în posesia persoanelor care trec frontiera. În cazul
în care se efectuează percheziții, se aplică dreptul statului membru în cauză.
În acestă dimensiune a frontierelor externe, regulamentul instituie regimuri juridice
distincte, impunând o serie de reguli aplicabile persoanelor care beneficiază de dreptul la
liberă circulaţie în temeiul dreptului Uniunii şi un pachet diferit de reguli aplicabile
resortisanţilor statelor terţe.
Cu privire la persoanele care beneficiază de dreptul la liberă circulaţie, în
momentul intrării și ieșirii din spaţiul Schengen, acestea sunt supuse verificării identității, a
cetățeniei, a autenticității și a valabilității documentului de călătorie folosit pentru
trecerea frontierei, inclusiv prin consultarea bazelor de date relevante, precum şi verificării
faptului că nu este considerată a fi o amenințare pentru ordinea publică, securitatea
internă, sănătatea publică sau relațiile internaționale ale oricăruia dintre statele membre,
inclusiv prin consultarea Sistemului de informaţii Schengen (în continuare, „SIS”) și a altor
baze de date relevante ale Uniunii.
Verificarea minimă: În cazul în care verificările prin consultarea bazelor de date ar
avea un impact disproporționat asupra fluidității traficului, un stat membru poate decide să
efectueze aceste verificări în mod punctual la anumite puncte de trecere a frontierei. Pe cale
de consecinţă, în celelalte puncte de trecere a frontierei, persoanele care, în principiu, nu fac
obiectul unor verificări punctuale prin consultarea bazelor de date fac cel puțin obiectul unei
verificări în vederea stabilirii identității acestora pe baza prezentării unor documente de

20
Codul frontierelor Schengen conţine o procedură specifică pentru cazurile care necesită o acțiune imediată şi o
altă procedură specifică pentru circumstanțe excepționale care periclitează funcționarea generală a spațiului fără
controale la frontierele interne.

46
călătorie. O astfel de verificare constă într-o examinare simplă și rapidă a valabilității
documentului de călătorie folosit pentru trecerea frontierei și a prezenței unor semne de
falsificare sau de contrafacere, recurgându-se, după caz, la dispozitive tehnice și, în cazurile în
care există îndoieli cu privire la documentul de călătorie sau există indicii că o astfel de
persoană ar putea reprezenta o amenințare la adresa ordinii publice, a securității interne, a
sănătății publice sau a relațiilor internaționale ale statelor membre, polițistul de frontieră
consultă bazele de date relevante [SIS, SLTD (Stolen and Lost Travel Documents database) -
baza de date a Interpol privind documentele de călătorie furate și pierdute, bazele de date
naționale care conțin informații privind documentele de călătorie furate, deținute fără drept,
pierdute și anulate].
Cu privire la resortisanţii statelor terţe, verificarea este mult mai complexă,
reprezentând o verificare amănunţită, care include, printre altele:
- examinarea îndeplinirii condițiilor de intrare și, după caz, a documentelor care
autorizează șederea și exercitarea unei activități profesionale;
- verificarea identității și a cetățeniei resortisantului țării terțe și a autenticității și a
valabilității documentului de călătorie folosit pentru trecerea frontierei, inclusiv prin
consultarea Sistemului de Informații privind Vizele (VIS).
Exemple:
Condiţiile de intrare pentru resortisanţii ţărilor terţe vizează următoarele:
(a) prezentarea unui document de călătorie valabil pentru o perioadă de cel puțin
trei luni de la data preconizată a plecării de pe teritoriul statelor membre, eliberat
în ultimii 10 ani;
(b) prezentarea unei vize valabile, în cazul în care aceasta este cerută, cu excepții
(permis de ședere/viză de lungă ședere);
(c) să justifice scopul și condițiile șederii planificate și să dispună de mijloace de
subzistență suficiente, atât pentru durata șederii planificate, cât și pentru
întoarcerea în țara de origine sau pentru tranzitul către o țară terță în care admisia
este garantată, sau să fie în măsură să dobândească legal respectivele mijloace;
(d) să nu fie o persoană care face obiectul unei alerte emise în SIS în scopul de a i
se refuza intrarea;
(e) să nu fie considerat o amenințare pentru ordinea publică, securitatea internă,
sănătatea publică sau relațiile internaționale ale unuia dintre statele membre și, în
special, să nu facă obiectul unei alerte emise în scopul de a i se refuza intrarea în
bazele de date ale statelor membre pentru motivele enumerate anterior;
(f) să furnizeze date biometrice, în cazul în care acest lucru le este solicitat pentru
crearea dosarului individual în EES sau pentru efectuarea de verificări la
frontiere.

47
 6.6.2. Sistemul de informaţii Schengen
Astfel cum se poate observa din cele de mai sus, un instrument deosebit de util în
activitatea poliţiştilor de frontieră este Sistemul de informaţii Schengen – SIS, care conţine
peste 80 de milioane de semnalări referitoare la decizii de returnare, refuzul intrării sau al
șederii, persoane căutate în vederea arestării, persoane dispărute, copii expuși riscului de a fi
răpiți de către părinţi, rude sau tutori, obiecte care trebuie confiscate sau utilizate ca probe în
cadrul procedurilor penale etc.
Utilizarea SIS este asigurată prin 3 regulamente, ca instrumente juridice de drept
derivat, care asigură uniformizarea dreptului național al statelor membre, respectiv de:
- Regulamentul (UE) 2018/1860 privind utilizarea Sistemului de informații Schengen
pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală;
- Regulamentul (UE) 2018/1861 privind instituirea, funcționarea și utilizarea
Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul verificărilor la frontiere;
- Regulamentul (UE) 2018/1862 privind instituirea, funcționarea și utilizarea
Sistemului de informații Schengen (SIS) în domeniul cooperării polițienești și al cooperării
judiciare în materie penală.

6.6.3. Sistemul de intrare/ieşire al Uniunii Europene 21

Numit şi „sistemul de frontiere inteligente”, EES (entry-exit system) este un sistem
electronic comun care înregistrează și stochează data, ora și locul intrării și
ieșirii resortisanților din state terţe care trec frontierele Uniunii şi calculează automat durata
de ședere autorizată a unor astfel de resortisanți, generând alerte către statele membre ale UE
în momentul în care șederea autorizată a expirat.
Sistemul înlocuiește cerința de a ștampila pașaportul resortisanților din afara UE,
stochează date privind identitatea, documentele de călătorie și datele biometrice (3/5 ani),
informaţii care sunt accesibile autorităților de frontieră, autorităților care eliberează vize și
celor responsabile cu monitorizarea respectării condițiilor de intrare sau de ședere a unui
resortisant din afara UE (la cerere, și Europol).
Există şi sisteme automatizate de control la frontiere, care permit trecerea
automatizată a frontierei, fiind compuse dintr-un sistem de self-service (un sistem automatizat
care efectuează toate sau o parte din verificările la frontiere aplicabile unei persoane și care
poate fi utilizat pentru preînregistrarea datelor în EES) și dintr-o poartă electronică (o
infrastructură operată prin mijloace electronice prin care o frontieră externă sau o frontieră
internă la care nu au fost încă eliminate controalele este trecută efectiv).

21
Regulamentul (UE) 2017/2226 de instituire a Sistemului de intrare/ieșire pentru înregistrarea datelor
referitoare la trecerea frontierelor externe ale UE de către resortisanții țărilor din afara UE; Regulamentul (UE)
2017/2225 de modificare a Codului Frontierelor Schengen în ceea ce privește utilizarea Sistemului de
intrare/ieșire.

48
 6.7. Evoluţii în gestionarea frontierelor externe
Fiind un domeniu dinamic, în care se operează cu volume considerabile de informaţii,
gestionarea frontierelor externe este în continuă evoluţie, două exemple în acest sens fiind
ETIAS, un nou sistem de informaţii, şi eu-LISA, o nouă agenţie a Uniunii Europene.
ETIAS, Sistemul european de informații și de autorizare privind călătoriile, va
permite începând cu primăvara anului 2025 verificarea informațiilor transmise de solicitanţi
online (fără viză), prelucrarea cererilor prin verificarea acestora în alte sisteme de informații
ale UE şi eliberarea de autorizații de călătorie în cazul în care nu sunt identificate rezultate
pozitive sau elemente care să necesite o analiză suplimentară.
eu-LISA, Agenția Uniunii Europene pentru Gestionarea Operațională a Sistemelor
Informatice la Scară Largă în Spațiul de Libertate, Securitate și Justiție, se ocupă de
gestionarea operațională a trei sisteme centralizate de informații ale UE: SIS, VIS (Sistemul
de informaţii privind vizele) și Eurodac, punând în aplicare noua arhitectură IT în domeniul
justiției și afacerilor interne. Treptat, capacitatea agenției de a contribui la gestionarea
frontierelor, la cooperarea în materie de aplicare a legii și la gestionarea migrației în UE a fost
dezvoltată.

6.8. Frontex
Frontex, Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă, a fost
înființată în 2004 cu scopul de a sprijini statele membre ale UE și țările asociate spațiului
Schengen în protejarea frontierelor externe ale spațiului de liberă circulație al UE. În calitate
de agenție a Uniunii Europene, Frontex este finanțată din bugetul UE, precum și din
contribuțiile țărilor asociate spațiului Schengen.
Obiectivul Frontex este să asigure o gestionare europeană integrată a frontierelor
externe, în vederea gestionării eficiente a trecerii frontierelor externe. Aceasta include
soluționarea provocărilor legate de migrație și a eventualelor amenințări viitoare la aceste
frontiere, contribuind astfel la combaterea criminalității grave cu o dimensiune
transfrontalieră, pentru a asigura un nivel ridicat de securitate internă în Uniune, cu
respectarea deplină a drepturilor fundamentale, și garantând, în același timp, libera circulație a
persoanelor în interiorul acesteia.
Agenţia desfăşoară operaţiuni comune cu privire la trei tipuri de graniţe, maritime,
terestre şi aeriene. Conform Regulamentului de instituire a Frontex, această agenţie are o serie
amplă de sarcini.
Exemple:
- monitorizează fluxurile de migrație;
- efectuează analize de risc cu privire la toate aspectele gestionării integrate a
frontierelor;
- monitorizează nevoile operative ale statelor membre în ceea ce privește punerea

49
în aplicare a returnărilor;
- efectuează evaluări ale capacității statelor membre pentru a face față
amenințărilor și provocărilor cu care se confruntă la frontierele externe;
- monitorizează gestionarea frontierelor externe prin intermediul ofițerilor de
legătură ai agenției în statele membre;
- monitorizează respectarea drepturilor fundamentale în activitățile la frontierele
externe și în operațiunile de returnare;
- sprijină statele membre în situațiile în care este nevoie de o asistență tehnică și
operațională sporită la frontierele externe, prin coordonarea și organizarea de
operațiuni comune;
- oferă sprijin în toate etapele procesului de returnare;
- instituie o rezervă de observatori pentru returnările forțate;
- în cadrul echipelor de sprijin pentru gestionarea migrației în zonele hotspot,
trimite personal operativ și echipamente tehnice pentru a oferi sprijin în vederea
verificării, a intervievării migranților pentru culegerea de informații, a
identificării și a prelevării de amprente digitale.

Rezumat
Eliminarea controalelor persoanelor la frontierele interne reprezintă un
obiectiv central în proiectul de integrare europeană. Corolarul acestei măsuri este
transferul controalelor la granițele externe ale statelor membre. Aceste aspecte au
impus dezvoltarea unei politici a Uniunii care să asigure absenţa controalelor la
frontierele interne, controlul persoanelor şi supravegherea eficace la frontierele
externe şi crearea unui sistem integrat de administrare a frontierelor externe. În
privinţa frontierelor interne, Codul frontierelor Schengen prevede absenţa
controalelor la frontiere, indiferent de cetăţenie. Referitor la frontierele externe,
Codul face o distincţie între persoanele care beneficiază de dreptul la liberă
circulaţie în temeiul dreptului Uniunii şi resortisanţii statelor terţe.

Test de evaluare a cunoştinţelor

Explicaţi în ce constă dimensiunea internă a spaţiului Schengen, astfel
cum rezultă din prevederile Codului frontierelor Schengen.
Exemplificaţi 3 condiţii de intrare pentru resortisanţii ţărilor terţe,
conform Codului frontierelor Schengen.
Explicaţi utilitatea EES - Sistemul de intrare/ieşire al Uniunii Europene.
Exemplificaţi 5 sarcini/atribuţii ale Frontex.
Exemplificaţi 3 sisteme de informaţii utilizate în gestionarea frontierelor
Uniunii Europene.

50