DECIZIE CIVILĂ Nr.

47/2015 din 24 septembrie 2015

Conflict negativ de competenţă. Regulator de competenţă. Aprecieri
privind fondul cauzei
EMITENT: CURTEA DE APEL CLUJ – Secţia a II-a civilă
PUBLICATĂ ÎN: Revista română de jurisprudenţă nr. 3/2016, Editura
Universul Juridic, pag. 13–18

– Legea nr. 186/2013

– Legea nr. 554/2004: art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c)
– Codul de procedură civilă: art. 135, art. 430
– Ordinul ministrului dezvoltării şi prognozei nr. 264/2002
– Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 972/2005

Rezumat

În conformitate cu dispoziţiile procedural civile, în măsura în care în faţa

instanţei se iveşte un conflict negativ de competenţă, aceasta va sesiza instanţa
superioară comună, în vederea soluţionării conflictului printr-o hotărâre ce
poartă denumirea „regulator de competenţă”. Hotărârea astfel pronunţată,
deşi definitivă şi învestită cu autoritate de lucru judecat, trebuie să cuprindă
numai elementele strict necesar a fi cercetate pentru a oferi o soluţie asupra
competenţei, necesitând o cenzură cu privire la aprecierile ce privesc fondul
cauzei.

(Curtea de Apel Cluj, Secţia a II-a civilă, Decizia nr. 47 din 24 septembrie
2015, trimisă, în rezumat şi cu comentariu, de asist. univ. dr. Ioana Veronica
Varga)

Curtea reţine că Legea nr. 186/2013 reglementează regimul juridic de

constituire, organizare şi funcţionare a parcurilor industriale, inclusiv a celor
existente. Scopul acestei legi îl constituie: a) stimularea investiţiilor directe,
autohtone şi străine, în industrie, servicii, cercetare ştiinţifică şi dezvoltare
tehnologică şi inovare; b) dezvoltarea regională; c) dezvoltarea întreprinderilor
mari, mijlocii şi mici; d) crearea de noi locuri de muncă (art. 1). Constituirea şi
funcţionarea parcurilor industriale sunt guvernate de următoarele principii
generale: a) egalitatea de tratament pentru toţi rezidenţii parcului; b)
neimplicarea administratorului parcului în practici abuzive împotriva
rezidenţilor parcului; c) obligativitatea respectării regulamentelor interne de
către toţi rezidenţii parcului; d) stimularea constituirii de noi locuri de muncă în
vederea valorificării potenţialului uman local sau regional (art. 2).
Administratorul parcului are, în principal, următoarele atribuţii şi obligaţii: a)
respectă şi monitorizează respectarea principiilor generale înscrise la art. 2; b)
efectuează selecţia rezidenţilor parcului dintre operatorii economici care au
înregistrat oferte, în condiţiile regulamentului adoptat în acest sens; c) încheie
contracte de administrare şi prestări de servicii conexe cu rezidenţii parcului
selectaţi potrivit regulamentului adoptat în acest sens; h) elaborează strategia de
organizare, funcţionare şi dezvoltare a parcului industrial; i) asigură publicarea
informărilor prin intermediul web site-ului propriu şi al avizierului; m)
colaborează şi cooperează cu autorităţile publice centrale şi/sau locale, interne
şi/sau comunitare, în vederea asigurării respectării legii în cadrul parcului
industrial, precum şi în scopul implementării strategiei de dezvoltare a parcului
industrial; n) colaborează şi cooperează cu organizaţiile neguvernamentale, cu
camerele de comerţ şi industrie şi, în general, cu orice persoană fizică sau
juridică, în vederea implementării strategiei de dezvoltare a parcului industrial
(art. 11).
Administratorul parcului are, în principal, următoarele drepturi: a) să încaseze
de la rezidenţii parcului sumele de bani datorate administratorului de către
aceştia, în baza contractului de administrare şi prestări de servicii conexe; b) să
emită regulamente obligatorii pentru rezidenţii parcului, inclusiv pentru cei
menţionaţi la art. 10 alin. (4), în conformitate cu prevederile art. 14 (art. 11).
Administrarea parcului industrial se realizează, în principal, în baza
contractelor de administrare şi prestări de servicii conexe încheiate între
administratorul parcului şi rezidenţii parcului selectaţi dintre operatorii
economici care au înregistrat oferte, în condiţiile regulamentului adoptat în
acest sens. Contractul de administrare şi prestări de servicii se încheie prin
negociere directă sau prin orice altă formă agreată de administrator. Conţinutul-
cadru al contractului de administrare şi prestări de servicii conexe este elaborat
de administratorul parcului şi adoptat prin regulament, cu respectarea
prevederilor art. 11 şi art. 12 (art. 13). Dispoziţiile art. 14 din Legea nr.
186/2013 reglementează procedura de constatare sau declarare a nulităţii
regulamentului atunci când acesta a fost adoptat cu încălcarea legislaţiei în
vigoare [alin. (7)]. Potrivit art. 14 alin. (8) din Lege, cererea în justiţie se va
soluţiona de către tribunalul de la sediul administratorului parcului, de urgenţă
şi cu precădere, cu citarea reclamantului şi administratorului parcului. Conform
art. 14 alin. (10) din Lege, la cerere, instanţa de judecată poate să ordone
suspendarea regulamentului a cărui desfiinţare se solicită până la soluţionarea în
primă instanţă a cererii de chemare în judecată. Dispoziţiile art. 996–1001 din
Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, se aplică în mod corespunzător, în
măsura în care legea specială în materia contenciosului administrativ nu conţine
dispoziţii contrare. Rolul atribuit în ceea ce priveşte stimularea constituirii de
noi locuri de muncă (în vederea valorificării potenţialului uman local sau
regional), în respectarea şi monitorizarea respectării principiilor generale
înscrise la art. 2, precum şi în elaborarea strategiei de organizare, funcţionare şi
dezvoltare a parcului industrial, constituie expresia delegării unor prerogative de
putere publică cu care administratorul parcului industrial este înzestrat pentru a
satisface un interes public. Deşi administratorul parcului industrial este persoană
juridică privată, prin dispoziţiile Legii nr. 186/2013 a fost autorizat să presteze o
activitate care vizează atingerea unor scopuri benefice în domenii de interes
public general (de ex., crearea de locuri de muncă) şi comunitar. Se remarcă
obligaţia administratorului parcului industrial de a prezenta autorităţii publice
centrale rapoartele de activitate şi de a menţine criteriile care au determinat
recunoaşterea statutului de care se bucură. În acest sens sunt relevante criteriile
enunţate în Ordinul nr. 264/2002 privind aprobarea Instrucţiunilor de acordare
şi anulare a titlului de parc industrial (în vigoare la data preluării prerogativelor
de către reclamantă), precum şi dispoziţiile Ordinului nr. 972/2005 privind
acordarea titlului de parc industrial Societăţii Comerciale "ARC Parc Industrial"
- S.R.L. Dej.
Trebuie remarcat şi faptul că recunoaşterea statutului său special îi conferea
accesul la facilităţile fiscale prevăzute de art. 11 alin. (4) din Ordinul nr.
264/2002, drepturi care sunt, de altfel, specifice stabilimentelor de utilitate
publică (chiar dacă nu ne aflăm într-o situaţie clasică de acest gen). În raport de
aceste considerente, se poate aprecia că, în procedura de emitere a
regulamentului, administratorul parcului acţionează în regim de putere publică,
din postura de autoritate publică (în accepţiunea Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004), acţiunea sa având ca scop satisfacerea unui interes
general.
De altfel, dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 186/2013 reglementează clar
procedura de constatare sau declarare a nulităţii regulamentului atunci când
acesta a fost adoptat cu încălcarea legislaţiei în vigoare [alin. (7)]. Potrivit art.
14 alin. (8) din Lege, cererea în justiţie se va soluţiona de către tribunalul de la
sediul administratorului parcului, de urgenţă şi cu precădere, cu citarea
reclamantului şi administratorului parcului. Conform art. 14 alin. (10) din Lege,
la cerere, instanţa de judecată poate să ordone suspendarea regulamentului a
cărui desfiinţare se solicită până la soluţionarea în primă instanţă a cererii de
chemare în judecată. Dispoziţiile art. 996–1001 din Legea nr. 134/2010,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică în mod
corespunzător, în măsura în care legea specială în materia contenciosului
administrativ nu conţine dispoziţii contrare. În cazul acţiunii în
anulare/constatare a nulităţii regulamentului adoptat de administratorul parcului,
competenţa de atribuţiune aparţine tribunalului. Legea dezleagă indirect
problema delimitării competenţei funcţionale, reglementând regimul juridic al
cererii incidentale prin care se solicită suspendarea punerii în aplicare a
regulamentului (a cărui desfiinţare se cere pe cale principală). Norma citată
prevede faptul că această cerere se poate face pe calea ordonanţei preşedinţiale,
cu aplicarea dispoziţiilor corelative din Codul de procedură civilă, în măsura în
care legea în materia contenciosului administrativ nu conţine dispoziţii speciale.
Având în vedere că în privinţa suspendării regulamentului emis de
administratorul parcului, indiferent de patrimoniul acestuia (legea nefăcând
nicio distincţie), competenţa aparţine tribunalului, fiind aplicabile dispoziţiile
din materia contenciosului administrativ, în egală măsură competenţa privind
acţiunea principală (având ca obiect desfiinţarea regulamentului) aparţine
tribunalului cu aceeaşi competenţă funcţională. Concluzia derivă din
interpretarea sistematică şi logică a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 186/2013,
ţinând seama de legăturile acestei norme cu prevederile art. 1, art. 2, art. 11 alin.
(1) lit. a), b), c), h), j), m), n), alin. (2) lit. b), c), art. 12 alin. (4) lit. b), art. 13
alin. (3) din Legea nr. 186/2013.
În baza argumentului a fortiori, se justifică extinderea aplicării Legii
contenciosului administrativ şi în cazul acţiunii în anulare/constatare a nulităţii
regulamentului adoptat de administratorul parcului, fapt ce atrage în mod
natural competenţa funcţională a Tribunalului de drept comun (secţia mixtă de
contencios administrativ, litigii de muncă şi asigurări sociale). Astfel, raţiunile
avute în vedere la edictarea normei prevăzute de art. 14 alin. (10) din Legea nr.
186/2013 se regăsesc cu şi mai multă tărie în cazul dat. Prin urmare, instanţa de
contencios administrativ este abilitată să statueze dacă regulamentul adoptat
urmăreşte şi asigură punerea în executare a obiectivelor impuse de art. 1 din
Legea nr. 186/2013, dacă respectă principiul egalităţii de tratament pentru toţi
rezidenţii parcului ori dacă este expresia implicării administratorului parcului în
practici abuzive împotriva rezidenţilor parcului, fiind expresia excesului de
putere.

Comentariu

Fără a intra foarte mult în elemente care privesc aprecierile efectuate de către
instanţa învestită cu soluţionarea conflictului negativ de competenţă, vom
încerca să determinăm, pe cale de interpretare legală, care sunt limitele în care
instanţa poate să se pronunţe prin intermediul regulatorului de competenţă şi
care sunt dezlegările ce vor intra în autoritate de lucru judecat.
Hotărârea analizată depăşeşte limitele simplei analize a competenţei instanţei,
astfel cum impune, de altfel, textul art. 135 C.pr.civ. Este lipsit de îndoială că
judecătorul va trebui să cerceteze, la nivel incidental, elementele esenţiale
privitoare la materia dedusă judecăţii, mai ales atunci când, precum în prezenta
cauză, trebuie să determine competenţa funcţională a instanţei, însă această
analiză nu este permis a se transforma într-o reală dezlegare a problemelor de
fond ale speţei. Aceasta pentru că nu trebuie trecut cu vederea un element
deosebit de relevant: problema competenţei în sine este un incident în cursul
judecăţii.
În speţa dedusă judecăţii, analiza competenţei funcţionale trebuia şi putea să
fie realizată de o manieră mult mai concisă, fără să fie necesar a se apela la
instituţii şi dezlegări care privesc fondul dreptului şi, în concret, fără aprecieri
asupra puterilor cu care administratorul unui parc industrial este învestit.
Procedând astfel, instanţa învestită cu soluţionarea conflictului de competenţă a
depăşit propria învestire, limitată strict la dezlegarea incidentului procedural al
competenţei. Mai mult decât atât, argumentarea cuprinsă în regulator pune într-
o situaţie dificilă instanţa fondului, aceasta văzându-şi pusă sub semnul
întrebării propria independenţă şi libertatea absolută de a aprecia asupra situaţiei
faptice şi de a aplica acesteia prevederile legale incidente. Soluţia nu poate fi
decât una, în perfectă concordanţă cu regulile procedurale: lipsa obligativităţii
oricăror dezlegări care depăşesc incidentul soluţionat, întrucât instanţa de fond
este suverană în aprecierea elementelor de ordin factual, ca, de altfel, şi în
alegerea şi aplicarea dispoziţiilor legale incidente.
Este real, astfel, că, potrivit dispoziţiilor art. 135 C.pr.civ., regulatorul de
competenţă este o hotărâre definitivă, fiind în acest sens învestită cu autoritate
de lucru judecat. Autoritatea însă, astfel cum s-a remarcat doctrinar*1), poartă
strict asupra problemei dezlegate, respectiv asupra competenţei, care nu va mai
putea fi repusă în discuţie în faţa instanţei de control judiciar. Totodată, în
acelaşi sens sunt şi prevederile art. 430 alin. (2) C.pr.civ., considerentele intrând
sub cupola autorităţii lucrului judecat numai în măsura necesară sprijinirii
dispozitivului. Or, argumentele dezvoltate cu privire la fondul cauzei nu sunt
indispensabile pentru soluţionarea conflictului de competenţă, fiind suficientă
aprecierea dispoziţiilor legale şi a actelor constitutive ale parcului industrial
pentru a sprijini o soluţie precum cea asupra căreia s-a oprit instanţa de
judecată.
În privinţa soluţiei cuprinse în regulatorul de competenţă, fără a realiza o
cercetare exhaustivă, putem remarca faptul că există câteva sincope în
raţionamentul construit.
Mai întâi, este important de subliniat faptul că instanţa de judecată nu poate
suplini pe calea interpretării şi aplicării legii unele lacune evidente ale acesteia.
Astfel, în măsura în care legea nu conţine trimiteri exprese la reglementările
contenciosului administrativ, făcându-se doar o apreciere sumară în cuprinsul
textelor cu privire la unele proceduri speciale, instanţa nu avea posibilitatea
extinderii aplicabilităţii acestora.
Este real că, potrivit prevederilor Legii nr. 186/2013, „dispoziţiile art. 996–
1001 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, se aplică în mod corespunzător, în
măsura în care legea specială în materia contenciosului administrativ nu conţine
dispoziţii contrare”, însă această prevedere legislativă nu poate determina
concluzia că legiuitorul a determinat competenţa materială a soluţionării
conflictelor născute din emiterea regulamentelor parcurilor industriale în mod
indirect. Aceasta întrucât este vorba despre o prevedere excepţională care nu
permite extinderea aplicabilităţii ei. Nu este mai puţin adevărat că prevederile
legale sunt deficitare, însă aceasta este o problemă pentru care este necesar a se
interveni legislativ.
Considerentele reţinute reprezintă o greşită interpretare a dispoziţiilor art. 14
alin. (10) din Legea nr. 186/2013, instanţa efectuând aplicabilitatea textului într-
o manieră exclusiv proceduristă, omiţând faptul că orice normă de procedură se
aplică pe un schelet format din elemente de fond. În concret, nu vom putea
considera competentă instanţa de contencios administrativ decât în măsura în
care materia procesului relevă competenţa acesteia, adică actul pe care este
chemată să îl analizeze are natura unui act administrativ.
În conformitate cu art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului
administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său
ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate
adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea
actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea
pagubei ce i-a fost cauzată. Se poate adresa instanţei de contencios
administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes
legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect
de drept. Textele amintite stabilesc competenţa materială a instanţei de
contencios administrativ, competenţă care se rezumă la analiza legalităţii actelor
administrative sau a altor acte emise de autorităţi publice în regim de putere
publică.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ,
obiect al controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, se
înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o
autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării
legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge
raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei
legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice.
Este important a fi aduse în discuţie şi prevederile art. 126 alin. (6) din
Constituţie, în conformitate cu care controlul judecătoresc al actelor
administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ,
este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente, potrivit textelor anterior menţionate,
să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin
dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.
Astfel cum arătam în paragrafele anterioare, legea pe care instanţa de
judecată a întemeiat hotărârea sa este una lacunară, conţinând erori evidente şi
dispoziţii greu, dacă nu imposibil, de aplicat. Instanţa de judecată este chemată
să realizeze interpretarea corespunzătoare a prevederilor legale în scopul
aplicării ei la situaţia faptică dedusă judecăţii, însă nu are atribuţia suplimentării
dispoziţiilor legale şi complinirii lipsurilor, aceasta reprezentând chemarea
exclusivă a puterii legislative.
 Nu trebuie trecut cu vederea faptul că legea nu realizează o calificare nici cu
privire la calitatea administratorilor parcurilor industriale, nici cu privire la
natura juridică a actelor încheiate pentru asigurarea funcţionării acestor entităţi.
Singura certitudine este aceea a obţinerii anumitor facilităţi fiscale ca urmare a
apartenenţei la un parc industrial, aceasta fiind una dintre justificările principale
ale constituirii lor. Orice apreciere însă referitoare la atribuţii de putere publică
aparţinând şi fiind conferite administratorilor parcurilor industriale pe baza
facilităţilor oferite este hazardată şi în neconcordanţă cu prevederile legale.
Este real că una dintre categoriile actelor administrative este aceea a actelor
„prin delegaţie”, care, în anumite condiţii de existenţă a unor prevederi exprese
şi a unor acte neechivoce în acest sens, ar putea justifica emiterea lor de către o
persoană juridică de drept privat*2). Cu toate acestea, instanţa se limitează la a
reţine ca premise ale silogismului judiciar o anumită delegare de putere, care nu
este nici expresă, nici lipsită de echivoc, rezultată din dispoziţiile Ordinului nr.
264/2002, din dispoziţiile ordinului de constituire a parcului industrial şi din
prevederile Legii nr. 186/2013.
Or, potrivit art. 3 al Ordinului nr. 264/2002, în vigoare la momentul
constituirii parcului industrial emitent al actului atacat, astfel cum reţine instanţa
de judecată, „administrarea parcului industrial se realizează pe baza contractului
de administrare încheiat între membrii asocierii şi o societate comercială,
denumită în continuare societate-administrator. Întinderea, condiţiile, drepturile
şi obligaţiile părţilor contractului de administrare a parcului industrial sunt
stabilite prin acordul părţilor. Contractul de administrare a parcului industrial
poate să cuprindă clauze cu privire la obligaţiile părţilor privind reprezentarea,
subcontractarea, proiectarea, finanţarea, construcţia, exploatarea, întreţinerea,
închirierea şi subînchirierea”.
Nici prevederile Legii nr. 186/2013 nu stabilesc vreo delegare de putere sau
vreo calificare a actelor emise de administratorul parcului industrial ca având
natura actelor administrative, astfel încât, în lipsa unei clarificări legale, în
prezenţa unor dispoziţii legale anacronice, instanţa de judecată învestită cu
soluţionarea litigiilor născute din funcţionarea parcurilor industriale este nevoită
să realizeze aplicarea dispoziţiilor în forma existentă.
*1)
A se vedea I. Deleanu, Tratat de procedură civilă, vol. I, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2013, p. 748.
*2)
Cu privire la actele administrative „prin delegaţie”, a se vedea O. Podaru,
Drept administrativ. Actul administrativ. Repere pentru o teorie altfel, vol. I,
Editura Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 44–45.

---------------