COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

POLITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA - Suport de curs ANCA MOT, asist. dr.

BUCURETI

CUPRINS

I. In f o r m a ii g e n e r a le Date de identificare a cursului Date de contact ale Date de identificare titularului de curs: contact tutori: Nume: Anca Mot E-mail: ancamot1@yahoo.fr Consultaii: flexibil

curs

Politica si administratie ublica Curs o tional

Condiionri i cunotine prerechizite Pentru intele!erea conce telor si anali"elor re"entate in acest curs nu sint necesare cunostinte anterioare de s ecialitate. Descrierea cursului (obiective): A rofundarea reflectiei asu ra diferitelor as ecte ale ra ortului dintre administratie si uterea olitica in societatile occidentale Anali"a demersurilor clasice ale dihotomiei olitica # administratie $tudiul com arat al diferitelor modele em irice ale ra ortului administratie # olitica Anali"a rinci alelor institutii olitice %$tat& sisteme si re!imuri olitice& sisteme de artid' Anali"a diferitelor as ecte ale le!aturii dintre olitica si administratie %anali"a sociolo!ica com arata a oliticienilor # birocratilor ( birocratia si artidele olitice& administratia si !ru urile de interese'

rganizarea temelor !n cadrul cursului Cursul este or!ani"at e urm)toarele module :

"odulul #: Curs introductiv. Continutul si obiectivele cursului Clarificari conceptuale Dimensiunea politica a administratiei "odulul $: %pecificitatea functiei publice Conceptul de birocratie &gentii functiei publice 'egitimitatea birocratica Cele doua conceptii ale functiei publice : neutralitate vs politizare "odulul (: )iziunea functiei publice : origini* istoric* tendinte actuale "odulul +: "odele fundamentale de administratie si modele teoretice ale raportului administratie, politica. &nalize comparate ale raportului administratie , politica "odulul -: .oliciticieni si birocrati. %imilitudini si diferente : modele de contact* origini sociale* modele de cariera si atitudini politice "odulul /: Institutiii politice %tat 0egim politic %istem partizan "oduri de scrutin "odulul 1: "odele empirice de organizare a raporturilor dintre politica si administratie "odelul american "odelul de 2hitehall "odelul 3rancez "odelul german "odulul 4 : .olitica si administratie in procesul de polic56ma7ing "odulul 8 : Inalta directie "odulul #9 : :irocratie* grupuri de interes* partide politice
4

 3ormatul i tipul activitilor implicate de curs Cursul se desfasoara du a formula ma!istrala. Cursul ma!istral *a fi com letat cu discutii si re"entarea anumitor teme com lementare in tim ul seminariilor si care fac arte inte!ranta din materia de studiu. $tudentii au libertatea de a-+i or!ani"a in mod inde endent& f)r) constr,n!eri& modalitatea +i tim ul de arcur!ere a cursului cu condiia res ect)rii exi!entelor institutiei si disci linei
"ateriale bibliografice obligatorii $u ortul de curs este obli!atoriu

si suficient entru susinerea examenului& insa studentii sint incura-ati sa a rofunde"e cunostintele rin studierea unor materiale com lementare "ateriale i instrumente necesare pentru curs Materiale folosite .n cadrul rocesului educaional s ecific disci linei %toate sunt asi!urate de facultate' staie sonori"are % entru curs'& du ) ca" su ort de curs Pentru arcur!erea modulelor cursului studentul are ne*oie de un com uter conectat la internet entru accesarea cursurilor on-line +i entru acces la clasa *irtual).

.olitica de evaluare i notare. $tudentii *or fi e*aluati e ba"a unui examen final& scrisa Examenul re re"inta /01 din& 101 se acorda din oficiu.

rin examinare

;lemente de deontologie academic Conform art. 22 din 3e!ulamentul ri*ind acti*itatea rofesional) a studenilor a robat rin 4eci"ia $enatului $N$PA nr. 155 din 16 octombrie 2007 8 9rauda la examen se sancionea") cu eliminarea din examen. 3ecidi*area .n fraud) se ede se+te cu exmatricularea. :itularul sau comisia de examen .ntocme+te& e loc& un roces *erbal de constatare a fraudei& e care .l .naintea") conducerii facult)ii#de artamentului. ;n catalo!ul de examen se s ecific)& .n dre tul numelui studentului& cu*,ntul <fraud)=.

Exmatricularea se face de c)tre 3ectorul $.N.$.P.A.& la ro unerea >iroului Consiliului facult)ii#de artamentului. $e *a a*ea .n *edere .n acest sens +i Codul Etic al $N$PA a robat rin 4eci"ia $enatului $N$PA nr. 155 din 16 octombrie 2007. %tudeni cu dizabiliti ;n ca"ul .n care rintre studenii .nscri+i entru afl) +i ersoane cu di"abilit)i se *or or!ani"a arcursul semestrului +i examenul final .n condiii s desemnat) care s) transcrie du ) dictare sau& .nre!istre"e re"ol*area subiectelor'. Comunicarea cu studenii cu di"abilit)i se intermediul clasei *irtuale dar +i e-mailului

urmarea acestui curs se +i susine *erific)ri e eciale %sal)& o ersoan) daca este osibil& sa *a utea reali"a rin

%trategii de studiu recomandate Pentru insusirea minimala a continutului cursului studentul *a a*ea ne*oie de a rox. ?0 de ore la care se ad)u!a 10 ore de documentare .n bibliotec) entru acti*it)ile de *erificare +i 10 ore entru re!)tirea examin)rii finale. $tudentul trebuie s) aib) ca acitatea de !,ndire analitic) +i critic)& abilitatea de a se an!a-a .ntr-un roces de .n*)are inde endent& recum +i abilit)i de a identifica& e*alua +i folosi informaiile rele*ante .n mod otri*it.

II Suport de curs la discipli a P!LITICA SI ADMINISTRATIE PUBLICA Modulul " # Curs i troducti$% Co ti utul si o&iecti$ele cursului% Clari'icari co ceptuale% Di(e siu ea politica a ad(i istratiei
Co ti utul si o&iecti$ele cursului

Doua principii regleaza relatiile dintre lumea administrativa si lumea politica : principiul separarii si cel al subordonarii. Astfel, politica si administratia sint doua domenii distincte de activitate, fiecare avind propria sa logica : functiile lor, diferite prin natura (decizie vs executie sint realizate de catre doua tipuri de agenti (alesi vs functionari inserati in ! tipuri de organizatii (sistem birocratic vs sistem reprezentativ si a caror autoritate se bazeaza pe principii diferite de legitimitate (democratica vs mediatizata . "n acelasi timp, datorita principiului democratic, relatia administratiei cu politica este o relatie de dependenta (subordonare . #u toate acestea, daca teoretic birocratia se estompeaza in spatele alesilor si nu dispune decit de o legitimitate mediata, in practica, autoritatea ei o determina sa intretina si sa apere valori specifice. #onstitutind un ansamblu profesional relativ coerent si omogen, numit pe baza criteriilor legate de merit si pe competenta te$nica si bucurindu%se in general de permanenta si de securitatea locului d emunca, birocratia are tendinta sa%si dezvolte propria sa autoritate. Apare astfel ca legaturile dintre adminsitratie si puterea politica nu sint atit de transate, arbitrare si reductoare cum analizele teoretice le prezinta. &rebuie astfel sa ne punem intrebari cit priveste adevarata natura a raportului dintre sfera administrativa si lumea politica si sa analizam devierile de la dogma traditionala si a relatiei de dependenta care ia forma unei duble miscari, adica a politizarii birocratiei si a functionarizarii politicului Astfel, obiectivul principal al cursului este sa aprofundam reflectia asupra diferitelor aspecte ale raportului dintre administratie si puterea politica in societatile occidentale (in principal . 'ai concret, cursul va fi centrat pe temele urmatoare : Analiza demersurilor clasice ale di$otomiei A() *tudiu comparat al diferitelor modele empirice ale raportului A() Analiza principalelelor institutii politice Analiza diferitelor dimensiuni ale legaturii A() (birocratia si partide politice, administratia si puterea legislativa, analiza soicologica comparata a birocratilor ( politicieni, birocratie reprezentativa, etc .

Ad(i istratie si politica Adesea opunem politica si administratia, sau, altfel spus politica si te$nica. Distinctia poate fi utila din punct de vedere analitic, dar ea nu poate surprinde faptul ca intre administratie si politica exista numeroase puncte de contact si interdependente. Administratia este in centrul anumitor controverse ideologice, ea are o dimensiune politica (este obiect al discursului politic si este in mod necesar influentata de sfera politica (regim, sistem politic . )resiunea fortelor politice se exercita la toate nivelurile serviciilor publice. *i aceasta se accentueaza datorita participarii crescute a functionarilor publici la viata politica si datorita multiplicarii grupurilor care sint in contact cu administratia, concomitent cu cresterea influentei te$nicienilor. Dimensiunea politica a administratiei Doctrina neutralitatii politice a administratiei + care sintetizeaza esenta raporturilor dintre politica si administratie % sugereaza faptul ca alesii sint singurii care decid in timp ce functionarii le acorda asistenta si supraveg$eaza executia conform deciziilor luate.
,

Alesii evita sa politizeze administratia si aceasta, in sc$imb, se limiteaza la rolul sau de executant fidel. Administratia este subordonata puterii politice dar este distincta de aceasta. Deci, administratia este neutra in raport cu politicul. -r, in realitate, lucrurile se petrec diferit: administratia publica comporta o dimensiune politica si in practica, niciunul din aspectele ei nu poate face abstractie de aceasta dimensiune. Astfel, doctrina neutralitatii politice a administratiei nu este universala nici in timp nici in spatiu. "n realitate, ea este rezultatul unei conceptii precise asupra politicului si a *tatului : este vorba de ideologia liberala. .iberalismul politic este o filozofie care urmareste ec$ilibrul intre coeziunea sociala si libertatea individuala. Acest ec$ilibru trebuie sa se bazeze pe un dispozitiv institutional de puteri si contra%puteri, printre care parta/area puterilor intre executiv si legislativ, independenta tribunalelor, libertatea presei si drepturile cetatenilor care sint inscrise in #onstitutie. Administratia, independenta fata de luptele politice, se plaseaza totusi in interiorul acestui angrena/ institutional. )rote/ata de variatiile puterii, administratia asigura continuitatea realizarii treburilor publice. 0a ofera garantia independentei cit priveste arbirariul politic. - functie publica oferita tuturor, supusa criteriilor de competenta si nu partizane este conditia unei recrutari de calitate si garantia eficacitatii. Aceasta doctrina a neutralitatii este, in masura diferita, baza legitimitaii administratiei. "n teorie ne referim la ea, dar in practica ne indepartam, mai mult sau mai putin, de ea. 1eutralitatea fixeaza limitele influentei alesilor asupra functionarilor. "n principiu, este exclus ca motivele partizane (de exemplu adeziunea la un partid sa fie o conditie de anga/are. "n concluzie, neutralitatea administratiei este o conceptie, o viziune politica a *tatului si servicului public. *i, in masura in care politicul defineste puterea in sens larg, administratia este in sine un fenomen politic pentru ca ea este un domeniu, o zona a relatiilor de putere. 2unctionarii sint indivizi care au interese si urmaresc realizarea preferintelor si idealurilor lor. "n acest scop ei utilizeaza pirg$iile de influenta de care dispun. Astfel, desi administratiile sint neutre din punct de vedere teoretic, ele se caracterizeaza prin existenta in cadrul lor a unor relatii de putere: in cadrul structurilor sau proceselor administrative, al finantelor publice sau al gestiunii personalului, al regulilor birocratice, al te$nocratiei si controlului institutional, sau al desc$iderii fata de public si al influentei ideologiilor. *a vedem in primul rind cum se manifesta raporturile de putere la nivelul proceselor: decizia nu este o reflectare pura a exigentelor politice (ale politicului pentru ca acestea sint in parte rezultatul proceselor administrative. De aici deriva importanta strategica a relatiilor de autoritate si de responsabilitate, a retelelor de comunicare, a mecanismelor de coordonare si a nomenclaturii sarcinilor si a altor proceduri de functionare. .a nivelul structurilor: ministerele amena/eaza aceste relatii sub presiunea multiplelor retele de influenta si nu urmind in mod fidel criteriile de gestiune stabilite. Alegerea intre structurile centralizate si descentralizare pune in functiune ec$ilibrul de putere dintre unitatile de baza si autoritatea de tutela. .a nivelul finantelor publice: bugetul este o masura a capacitatii de actiune guvernamentala intr%un context in care nevoile exced intotdeauna resursele. .a acest nivel, functionarii sint in acelasi timp /udecatori si parti: ei informeaza alesii despre c$eltuielile necesare, in timp ce interesul lor este, in general, cresterea acestor c$eltuieli in masura in care ele semnifica pentru ei salarii mai mari, anga/ari, conditii de munca mai avanta/oase si sanse de cariera mai bune. .a nivelul functiei publice: gestiunea de personal pune in relief competenta si dezvoltarea profesionala a functionarilor. De asemenea, ea implica constringeri politice pentru ca ea delimiteaza autoritatea *tatului anga/ator. - conventia colectiva semnata nu poate fi reformulata de catre alesi. -r, relatiile patronale%sindicale nu se prezinta in acelasi fel in sectorul public ca in cel privat deoarece misiunea publica a *tatului nu se rezuma numai la criteriul rentabilitaii. *tatul poate finanta revendicarile anga/atilor sai si in calitate de legislator el poate suspenda sau restringe dreptul lor de greva printr%un decret, o lege speciala sau o noua legislatie. "n acelasi timp, administratia este o organizatie birocratica si, in aceast sens, o descriem ca un instrument rational, pur te$nic si distinct de puterea politica. "n fapt, trasaturile ei birocratice + ierar$ie, specializare, formalizarea regulilor + nu sint numai probleme te$nice, ci tin mai ales de relatiile de putere dintre agentii publici interesati atit de execitatrea controlului cit si de securitate. )entru a reduce
3

rigiditatile birocratice, alesii au adesea tendinta de a politiza functia publica, derogind astfel la doctrina neutralitatii administrative. "mbricarea dintre politica si administratie este cea mai vizibila, atit de vizibila incit raporturile par adesea ca se inverseaza, la virful *tatului, in relatiile dintre ministri si inaltii functionari, acolo unde se concentreaza responsabilitatile. Atunci cind administratorul decide si politicul aproba, vorbim de te$nocratie si nu de neutralitatea administratiei. #$iar daca aceasta tendinta se dezvolta tot mai mult, alesii conserva totusi numeroase atuuri. "n plus, functionarii nu constituie un grup omogen ci mai degraba o categorie divizata dupa cliva/e care traduc diversitatea de opinii. )e planul controlului, in aparenta, controlul administrativ, al carui obiect este, prin definitie, verificarea executarii sarcinilor din punct de vedere al regularitatii /uridice, te$nice sau financiare, trebuie sa fie, tot prin definitie, apolitic. #u toate acestea, in momentul in care se produce o eroare sau neprevazutul, se pune in mod necesar c$estiunea politica: cine este responsabil 4 cel ce controleaza sau executantul 4 "n acest moment apar dezbaterile in /urul mizei pe care il reprezinta controlul. Deci controlul, implicind colaborare si verificare, trimite de asemenea la dimensiunea politica a administratiei. 5elatia politica nu se refera numai raporturile dintre politician (ales si functionari. 0a se repercuteaza asupra ansamblului sistemului social. )rin insasi functia ei, administratia ofera un serviciu public populatiei, in afara faptului ca este la dispozitia guvernului ales. - intrebare se pune : sint functionarii in serviciul populatiei sau al reprezentantilor ei4 Deci, rolul social al administratiei este legat de conceptia pe care o are o societate despre democratie. "n general si inainte de toate consideram administratia ca fiind la ordinele alesilor ma/oritatii, dar anumite dispozitive o plaseaza la dispozitia cetatenilor, a contribuabililor. 0c$ilibrul precar intre prioritatea alesilor si desc$iderea fata de public reprezinta una din cele mai mari provocari carora administratia trebuie sa le faca fata. .ocul administratiei in sistemul politic face apel la notiunea de democratie si la ansamblul de idei politice. 'iza este in acest caz raportul intre *tat si societatea civila. 0xista mai multe teorii ale *tatului si ale raporturilor dintre acesta si societate: pe de%o parte teoriile liberale ale *tatului minimal: societatea trebuie sa se bazeze pe initiativa liber exercitata a membrilor sai, autoritatea *tatului neintervenind decit pentru a impune respectarea legilor, a normelor, a regulilor concurentei. .a polul celalalt, teoriile societatii planificate: *tatul trebuie sa%si asume toate responsabilitatile sociale si sa orienteze actiunea indivizilor in functie de obiectivele colective. "ntre acesti doi poli se situeaza pozitiile care incearca sa concilieze libertatea individuala, initiativa privata si securitatea colectiva cu logica pietii. Administratia influenteaza arbitra/ele intre aceste idealuri, dar in acelasi timp este supusa consecintelor lor. 6edem deci in ce masura administratia, cu mi/loacele ei de actiune si modurile ei de functionare, este integrata in sistemul politic. Dar fenomenul administrativ nu se rezuma la dimensiunea sa politica. 0a implica de asemenea dimensiuni economice, de gestiune, /uridice. Aceasta discutie serveste ca prezentare a continutului cursului. 6om analiza toate aspectele care pun in evidenta raporturile dintre politica si administratie. Clari'icari co ceptuale -biectivul cursului este studierea raporturilor dintre administratie si politica, intre functia publica si puterea politica. 6om incepe sa abordam acest domeniu vast si complex prin citeva precizari conceptuale. "n primul rind, termenul 7politica8 are mai multe sensuri. 9nul dintre ele desemenaza lupta pentru putere, concurenta dintre fortele politice (partide, grupuri de interes , lupta pentru exercitarea influentei si ocuparea functiilor de autoritate in sinul unei comunitati, al unei tari, pe piata electorala sau in procesul de decizie. "n engleza acest sens corespunde termenului 7politics8. - alta semnificatie a termenului 7politica8 este cea care corespunde in engleza cuvintului 7polic:8 si se refera la cadrul de orientare pentru actiune, la un program sau o perspectiva de activitate. Astfel, spunem ca un guvern are o politica economica, sau industriala, sau culturala, adica el opereaza un ansamblu de interventii, alege (decide sa faca sau sa nu faca anumite alegeri intr%un domeniu specific, in aceste cazuri in domeniile economic, industrial sau cultural. "n acest sens, vorbim de politici publice, adica de acte anga/ate de autoritatea publica pentru a rezolva o problema sau intr%un sector care tine de resortul ei. )oliticile publice sint produsul activitatii autoritatii publice.
;

Deci, fenomenul politic are doua dimensiuni: a lupta pentru putere, concurenta intre fortele politice, aceasta dimensiune se deruleaza in cadrul sistemului politic< b actiune publica. *istemul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de *tat. 0l cuprinde nu numai *tatul, partidele politice, grupurile de interes, dar si alte structuri de mediere a intereselor (sindicate in masura in care aceste institutii influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala. *tatul este in centrul sistemului politic. Daca politicile publice (adica substanta, continutul a ceea ce furnizeaza autoritatea publica sint un proces politic de luare a deciziei, administratia publica reprezinta gestiunea afacerilor publice. *tatul este macro%structura (sau institutia politica care reprezinta punctul de intilnire dintre sistemul politic, procesul politic (polic:%ma=ing si administratia publica. Deci, orice analiza a sistemului politic, al procesului politic (de polic:%ma=ing , a administratiei publice implica o analiza bazata pe o teoria a *tatului. Desi definitiile administratiei publice sau ale functiei publice variaza de la un *tat la altul, in general prin administraie publica intelegem domeniul te$nic, domeniul care se ocupa de gestionarea afacerilor publice. Activitatile ei incep acolo unde actiunile guvernelor si legislatorilor inceteaza. )rin actiunile administratiei *tatul este cel care se manifesta in mod concret. Administratia se refera la regului, norme, ierar$ii care regleaza activitatea sociala. "n ciuda faptului ca administratia este domeniul te$nicii, ea reprezinta un domeniu aparte de relatii de putere, de confruntare si de conflicte. -r, puterea trimite la politic. 0a este deci un loc de putere si o componenta a sistemului politic. Astfel, ca obiect de studiu, administratia publica are mai multe fatete: ea este in acelasi timp un domeniu te$nic, un actor, un proces, si fiecare din aceste fatete are o importanta sau o dimensiune politica. Dupa ce am definit politica si admnistratia, putem face o prima constatare: administratia si politica sint doua domenii diferite, autonome, de activitate si de studiu. 'odelul clasic al raporturilor dintre admnistratie si politica se caracterizeaza prin urmatoarele principii : seraparea neta intre birocratie si mediul politic < subordonarea birocratiei fata de alesi < principiul neutralitatii birocratice. Deci, modelul clasic se bazeaza pe principiul distinctiei ce trebuie facuta intre administratie si politica, ale caror sarcini si functii, de natura diferita, sint executate de doua tipuri de actori (functionari si respectiv reprezentanti alesi care sint inserati in doua tipuri de organizatii : sistemul birocratic si sistemul reprezentativ. 2oarte pe scurt, acest model se caracterizeaza prin : a prin esenta sa, birocratia este neutra si este legata de profesionisti care dispun de continuitate, de permanenta si de competenta necesara < b in perspectiva modelului clasic bazat pe teoria separarii puterilor, fucntionarii au o pozitie dependenta in raport cu alesii si nu dispun de legitimitate proprie < c rezulta ca administratia este subordonata decidentului politic al carui instrument este < d puterea politica raspunde de decizii, admnistratia este responsabila pentru executarea fidela dind in acelasi timp avize obiective (expertiza < e alesii evita sa poliotizeze administratia si, in sc$imb, aceasta se limiteaza la rolul ei de executant fidel. Administratia este subordonata puterii politice dar distincta de aceasta. Altfel spus, administratia este neutra in raport cu politicul. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) specificati sensurile conceptului 7politica8 identificati si definiti principiile modelului teoretic al raporturilor politica( administratie > ! 3

>?

Modulul * # Speci'icitatea 'u ctiei pu&lice%

A+ Birocratia Ambiguitatea conceptului 1otiunea de birocratie evoca mai multe reprezentari destul de imprecise si difuze. *emnificatiile propuse de analisti sint la fel de ambigue. Astfel, mai multe fenomene, sau concepte, sint legate de fenomenul birocratic: a )uterea birourilor Aceasta definitie este conforma cu etimilogia cuvintului. Desemnam prin aceasta sintagma serviciile care au rolul de a furniza o incadrare si o asistenta /uridica, contabila sau de gestioune serviciilor operationale insarcinate in mod efectiv sa realizeze obiectivele organizatiilor publice sau private. b -rganizatiile de mari dimensiuni "ntelegem prin organizatii de meri dimensiuni : marile intreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, marile admnistratii sau societati de *tat, firme transnationale. @irocratiile desemneaza in acest caz marile organizatii compelxe moderne. c - organizatie bazata pe regulile rationalitatii Acesta este modelul clasic al birocratiei asa cum l%a formulat Aeber. "n acest sens, birocratia este sinonima cu impersonalitatea, ierar$ia, diviziunea muncii, cu posturi legate de cariera. d reglementarea 0ste vorba de un sens apropiat de cel precedent. 9tilizam in mod frecvent cuvintul 7birocratie8 in domeniul gestiunii pentru a desemna regulile formale, scrise, care reglementeaza organizatiile. @irocratia devine in acest caz un termen generic care cuprinde tot ceea ce stabileste cadrul formal al organizatiilor : organigrame, statuturi, functiuni etc. e Administratia publica )entru multi specialisti, birocratia semnifica simplu administratia publica. *punem, de exemplu, ca rolul birocratiei (adica al administratiei este sa puna in practica politica guvernului. f )uterea functionarilor 9tilizam in mod curent termenul 7birocratie8 pentru a desemna sau caracteriza puterea exercitata de functionari. Dimpotriva, atunci cind este vorba sa calificam puterea inaltilor functionari, marii administratori sau exterti, conceptul de 7te$nocratie8 este preferat celui de 7birocratie8. f cresterea *tatului (interventionismul *tatului 2enomenul cresterii *tatului, mai exact al bugetelor sale, al cresterii efectivelor sale si al domeniului de interventie, este adesea identificat cu birocratia. @irocratia este sinonima in acest caz cu interventionismul etatic. g -ligar$ia 6orbim de oligar$ie atunci cind intr%o societate sau organizatie puterea este concentrata in miinile citorva conducatori. "n analiza sa clasica, 5oberto 'ic$els a studiat procesul prin care se dezvolta oligra$ia, c$iar in cadrul organizatiilor democratice. Dupa 'ic$els, conducatorii alesi a/ung sa se sustraga controlului maselor (cetatenilor si formeaza o oligar$ie. "n traditia lui 'ic$els, biracratia desemneaza tendinta oligra$ica a organizatiilor de orice fel. "n organizatiile democratice, ea semnifica dominatia alesilor asupra alegatorilor. $ 5egimul comunist "n perspectiva lui &rots=i, care a criticat sistemul stalinist, se utilizeaza conceptul de 7birocratie8 pentru a analiza regimurile comuniste si mai ales cele de tip stalinist. #onceptul, sau ad/ectivul, este sinonim cu autotitatea, cu totalitarismul, exercitate de catre elitele care detin privilegii materiale si simbolice. Astfel, birocratia inseamna in acelasi timp controlul abuziv, c$iar politienesc, dar si o proasta gestiune, dimensiunea excesiva a aparatului etatic, risipa sau lenea functionarilor. "n ciuda ambiguitatii acestei notiuni, putem dega/a citeva trasaturi comune. ! @irocratia ca principiu. )rincipalele trasaturi ale birocratiei
>>

#a principiu, birocratia reprezinta respectarea stricta a reglementarilor formale, adica scrise, prestabilite, care trebuie sa fie aplicate asa cum au fost prescrise. 'odelul clasic al organizatiei birocratice a fost elaborat de 'ax Aeber, dar si de alti autori. Aeber a prevazut ca organizatiile birocratice sint eficace tocmai datorita reglementarilor formale impersonale si rigide. -rganizatia rationala ideala (birocratia in viziunea Beberiana prezinta caracteristicile urmatoare : formalizarea regulilor, specializarea si ierar$izarea. Aeber a adaugat acestor principii alte trei trasaturi : cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul si distinctia stricta intre administratie si politica (in cazul organizatiilor sectorului public . a 2ormalizarea regulilor Acesta este primul criteriu. -rganizatia birocratica presupune un ansamblu de reguli scrise, impersonale si clar definite care se refera la toate aspectele : definirea sarcinilor, raporturile de autoritate, planuri de cariera, modalitatea de sanctionare. &oate aceste aspecte sint codificate in : regulamente sau legi in conformitate cu principiul suprematiei dreptului. Aceste reguli trebuie sa fie formale, stabilite in avans (si nu informale sau improvizate in functie de circumstante . )entru fiecare eveniment susceptibil sa se produca, exista instructiuni specifice. - buna birocratie trebuie sa prevada totul, ceea ce implica clasificarea problemelor si cazurilor individuale in functie de criteriile definite. &rebuie sa notam importanta procedurilor scrise : acte administrative, decizii, avize, totul trebuie inregistrat in scris. *crisul este, in caz de contestatie, cea mai buna protectie. 0l este intr%un fel memoria organizatiei birocratice. 2ara proceduri scrise organizatia nu poate functiona. Aceste proceduri coonstituie baza rutinei birocratice. b *pecializarea - definire minutioasa a sarcinilor, a competentelor precise trebuie facuta : aceasta definire trebuie sa specifice cind, cum, de catre cine (ce categorie de anga/ati trebuie realizata o sarcina, sau ceea ce nu trebuie facut. #u cit o organizatie pune accentul pe specializarea sarcinilor, cu atit ea beneficiaza de bune calificari ale expertilor si cu atit isi creste eficacitatea. c "erar$ia Aceasta caracteristica consta in dependenta nivelurilor (eseloanelor inferioare fata de cele superioare. "nformatia si directivele coboara nivelurile ierar$iei in asa fel incit fiecare anga/at isi exercita competenta (specializarea fara sa interfereze cu cea a celorlalti executanti. "erar$ia este supusa legalitatii. &oate nivelurile (titulare ale posturilor + superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute prin regulamente sau legi. *e evita astfel arbitrariul. 5elatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate prestabilite de tip legal. 2iecare isi exercita specializarea in limitele atributiilor sale. )rincipiul ierar$iei are doua avanta/e : el permite sa se controleze ansamblul activitatilor, fiecare trebuind sa%si respecte cimpul de competenta recunoscut permite sa se evite arbitrariul in relatiile de autoritate. d #ariera @irocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv pe baza de merit. Altfel spus, sint dependente de criteriile meritocratice si impersonale. -rice fel de gestiune a personalului (adica recrutarea, remunerarea, derularea carierei care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificata ca fiind birocratica. Deci, gestionarea personalului se bazeaza pe regului impersonale. "n contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor obligatii legate de posturile ocupate. Daca aceste obligatii, clar definite, nu sint indeplinite, atunci organizatia procede la sanctiuni. Aceastea sint de asemenea conforme cu regulile prestabilite, cu proceduri fixate prin regulament sau lege. "n conformitate cu acest principiu al carierei, salariatul birocratiei (birocratul nu este proprietarul postului ocupat nici al instrumentelor muncii (local, furnituri etc. . )ostul este o ocupatie profesionala. "n acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiunilor sale profesionale. #ariera ofera garantii care asigura si maximizeaza securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. 5etinem ca principale avanta/e ale acestui principiu : elimina arbirariul, favoritismul, in evaluarea muncii salariatilor <
>!

permite organizatiei sa atraga cei mai buni (calificati candidati < securitatea permite participantilor sa se consacre muncii lor < stabilizeaza personalul, permite continuitatea in actiune si dezvoltarea spiritului de solidaritate si de fidelitate. *alariatii se identifica cu organizatia si interiorizeaza normele si valorile legate de post. e #odificarea relatiilor cu exteriorul 5elatiile birocratiei cu exteriorul sint reglate de aceleasi norme de impersonalitate care prevaleaza in sinul organizatiei. -rganizatia (birocratii ii trateaza pe clienti intr%o maniera neutra, fara parti pris. "n relatiile cu publicul, singurul criteriu care trebuie respectat este cel prestabilit in regulamente. Avanta/ele acestui principiu sint : 0c$itatea in tratamentul persoanelor. #ererile sint examinate numai din punct de vedere al regulilor formale recunoscute. 1imeni nu trebuie sa se bucure de un tratament de favoare si nici sa fie supus unor discriminari ilegale < -nestitatea. 5elatiile birocratului cu publicul fiind reglementate, acesta este prote/at contra tractatiilor si presiunilor exterioare care ar putea sa il corupa. #ontinuitatea. 5egulile, normele, sint independente in raport cu birocratii care le aplica si nu sint influentate de sc$imbarea personalului. 0ficacitatea. #lasificarea in functie de criterii abstracte favorizeaza luarea in consideratie a unui mare numar de situatii diferite si permite sa se evite situatiile care se repeta sa fie tratate ca fiind cazuri particulare. 3 @irocratia ca problema sau ineficacitatea birocratica @irocratia inseamna si rigiditate care este indusa de normele si regulile prestabilite. *punem ca o organizatie este prea birocratizata atunci cind ea devine ineficace si incapabila sa se adpateze din cauza normelor care stau la baza ei. 0a nu%si mai poate atinge obiectivele si sa%si indeplineasca functiile. Astfel, birocratia este expresia efectelor perverse ale unei reglementari prea rigide. "n teorie, birocratia se bazeaza pe o reglementare impersonala si formalizata, pe recursul la experti, pe controlul ierar$iei, pe garantii care reduc arbitrariul si favoritismul, aceste principii permitind functionarului sa fie eficace si obiectiv in conformitate cu normele (regulile independente fata de indivizii care le aplica. #u toate acestea, in realitate, eficacitatea organizatiilor moderne (publice sau private se indeparteaza de modelul idel%tipic Beberian si aceasta c$iar si atunci cind principiile birocratiei sint aplicate. @irocratia apare mai degraba ca o pervertire a tipului Beberia. Desi regasim toate caracteristicile, acestea sint deformate : formalizarea este prea rigida, specializarea este exagerata, ierar$ia lipsita de masura, garantiile sint multiple, organizatia are dificultati sa se adapteze sc$imbarilor exterioare. 0xplicarea imperfectiunilor birocratiei : a factori te$nici "n tentativa de a explica acest fenomen, un prim nivel de analiza consta in a atribui aceste imperfectiuni ale birocratiei factorilor pur te$nici. *e presupune ca birocratia este un mod de organizare perfect in teorie dar care, in realitate, ridica probleme de aplicare. "n realitate, pe plan te$nic, insasi complexitatea modelului explica imperfectiunile practice. "ntr%adevar, modelul birocratic este foarte exigent pe plan te$nic. 0l presupune o reglementare suficienta, precisa, pentru a rationaliza gestiunea muncii, si pentru a prevedea toate situatiile de munca : afectarea sarcinilor, controlul contabilitatii, a/ustarea orarelor, rularea personalului, controlul calitatii si cantitatii, reguli de securitate, reguli ierar$ice etc. #ombinarea acestor factori conform unei rationalitati perfecte este Cuasi%imposibila in cadrul marilor organizatii moderne. Distorsiunile pot afecta eficacitatea organizatiei. Astfel, in mod obiectiv, caracteristicile insesi ale birocratiei (ale rationalitatii birocratice conduc la disfunctiuni. b factori sociali si umani @irocratia este nu numai un fenomen te$nic, dar si social, el fiind influentat de comportamentul actorilor care este determinat de sentimente, afectivitate. -rganizarea muncii nu este numai o c$estiune te$nica. 0ficacitatea unei organizatii nu poate fi obtinuta numai prin impersonalitatea regulilor, pei specializare si incadrarea ierar$ica.
>3

Astfel, modelul birocratic antreneaza disfunctiuni sau efecte perverse, consecinte nedorite, contrare obiectivelor. Acestea sint rezultatul influentei pe care factorul uman o exercita asupra logicii birocratice. 'odelul birocratic conduce la disfunctiuni nu numai pentru ca el este rau aplicat. Disfunctiunile sint intrinseci modelului prin insesi caracteristicile lui. Astfel de disfunctiuni sint, de exemplu, cele legate de formalizare si specializare. Am vazut ca organizatia birocratica se bazeaza pe principiul reguliii formale si abstracte care sint necesare actiunii rationale. )entru ca o birocratie sa fie eficace, trebuie ca comportamentul tuturor actorilor (participanti, membrii sa fie conforma modurilor de actiune prescrise. Deci, organizatia birocratica exercita o presiune constanta in sensul disciplinei, metodei, prudentei. B+ A,e tii 'u ctiei pu&lice% Ci e si t 'u ctio arii *e considera in general ca salariatii civili ai *tatului care sint remunerati din fondurile votate de parlament fac parte din functia publica. Dar aceasta definitie exclude anumite categorii de agenti publici pentru ca ea elimina persoanele numite intr%un post politic, /udecatorii curtilor /udiciare, militarii, politistii, anga/atii intreprinderilor publice si pe cei ai structurilor descentralizate (municipalitati, comisii scolare . Definitia este deci arbitrara si restrictiva. *e elimina personalul politic deoarece functiile sale si modul de numire sint foarte diferite de cele ale functionarilor. 0ste vorba de fapt de personal c$emat sa%i conduca pe acestia din urma. Dudecatorii sint exclusi din functia publica pentru ca ei sint neutri si autonomi in raport cu autoritatile politice. Desi pot fi numiti de guvern (ca in #anada , ei nu se supun guvernului. 'ilitarii si politistii au un regim distinct din cauza naturii particulare a functiilor lor si a statului mai putin auronom care rezulta. "n cele din urma, anga/atii retelelor descentralizate au anga/atori distincti: ei nu lucreaza in mod direct pentru *tat, ei sint anga/atii unor societati de *tat, ai municipalitatilor, al spitalelor. *ubliniind aceasta, putem nota patru criterii de definire a functionarilor publici. "n primul rind, este vorba de anga/ati civili, deci militarii si politistii sint exclusi. "n al doilea rind, este vorba de anga/ati supusi directiei politice a guvernului sau al unuia din minisitri. Apoi, legislatia muncii care se aplica functionarilor este distincta de codul muncii care se aplica relatiilor de munca dintre anga/atii municipalitatilor, a scolilor, a spitalelor si a intreprinderilor publice si a anga/atilor lor. 9n ultim criteriu este cel al finantarii : in functia publica, veniturile provin direct din fonduri votate de parlament. "n cazul municipalitatilor si al intreprinderilor publice, autonomia lor financiara este in mare parte /ustificarea autonomiei lor politice si administrative. 2unctia publica este deci compusa din anga/ati publici civili care lucreaza in ministere si organisme ale guvernului si sint remunerati direct din fonduri votate de parlament. 0i sint mai 7politici8 decit alte categorii pentru ca ei pregatesc si pun in aplicare deciziile autoritatilor politice in toate domeniile vietii sociale. #$iar in cadrul administratiei centrale a *tatului exista anumite diferente in statutul anga/atilor. Astfel, exista mai multe categorii : >..a virful unui minister avem posturi de functionari politici (cu numire politica . "n afara postului de ministru este vorba de posturile de sub%ministrii si de membrii ai cabinetului. *ub%ministrul, ca si minsitrul, este numit la recomandarea primului ministru. 'embrii cabinetului sint alesi de catre ministrul insusi. Aceste numiri sint politice, fara consurs, si durata postului este legata de cea a titularului cu putere de numire. !.0xista apoi functionarii 7permanenti8 care executa cea mai mare parte sarcinilor de functie publica. 0i se afla in regimul functiei publice. Acestia sint divizati in mari categorii care la rindul lor sint divizate in corpuri in functie de clasificarea locurilor de munca in vigoare. #ategoriile sint definite atit in raport cu functiunile cit si cu tipul si nivelurile de instructie. 3.- alta categorie cuprinde functionarii care nu sint decit partial sau deloc acoperiti de legea functiei publice: personalul ocazional (anga/ati sezonieri, de inlocuire si contractual (consultanti sau avocati anga/ati pentru a pleda o cauza care implica *tatul . Aceste ggrupuri sint cel mai mult legate de favoritismul politic (patrona/ cit priveste numirea lor.

>4

1u exista deci profesiunea de 7functionar8 in sensul strict al termenului, deoarece functia publica cuprinde o varietate de profesiuni si meserii. C+ Rolul 'u ctio arilor #a si alesii, functionarii sint reprezentantii (aparatorii interesului general al societatii si arbitri intre grupurile de interes. 0xistenta unei administratii de cariera este considerata ca indispensabila bunei functionari a treburilor publice. 2unctionarii sint agenti numiti, ei pun in aplicare puterea *tatului in conditiile definite de alesi si sub controlul acestora 5olul functionarilor consta in furnizarea de informatii si date te$nice pentru procesul de decizie politica, si de a pune in practica deciziile. Deci, rolul functionarilor este de consiliere, de influenta si executie a obiectivelor definite de politicieni, singurii reprezentanti legitimi ai natiunii. 5olul lor este dpendent de puterea politica. 2unctia publica nu este decit un instrument de pregatire si de executie a deciziilor care tin de competenta exclusiva a parlamentului si guvernului. 2unctionarii nu au initiativa, ei actioneaza intr%un cadru /uridic dat. 0i exercita competente care le%au fost conferite si recunoscute de lege. Deoarece domeniul administrativ se afla in afara fluctuatiilor politice, functionarii sint susceptibili sa reprezinte cel mai bine interesul general. D+ Le,iti(itatea &irocratiei a absenta de legitimitatea democratica "n modelul clasic bazat pe separatia puterilor, functionarii nu dispun decit de o legitimitatea mediata. Astfel, in tarile democratice, in virtutea principiului separarii puterilor, functionarii nu sint nici alesi nici responsabili, ei nu dispun de o legitimitate proprie. 0i sint total subordonati alesilor politici, singurii reprezentanti directi ai societatii, singurii care pot sa decida. Autoritatea functionarilor se bazeaza pe autoritatea alesilor. "n virtutea autonomiei lor in raport cu politicul, ei nu au o legitimitatea directa. b legitimitatea birocratica "n ciuda faptului ca in teorie administratia nu dispune de legitimitate democratica, in practica ea si%a dezvoltata propria legitimitate + birocratica + contra puterii politice. Altfel spus, ea dispune de alte surse de legitimitate. Dependenta ei fata de puterea politica este cea care a permis functiei publice sa beneficieze de legitimitate democratica dar neasumindu%si nici o responsabilitate directa. #u toate acestea, profitind de autonomia ei relativa in raport cu alesii, in virtutea garantiilor statutare conferite, functia publica si%a intarit progresiv coeziunea interna. 0a a dezvoltat un spirit de corp care i%a permis sa%si creasca influenta in raport cu mediul politic instabil si diversificat. Astfel, c$iar daca aceasta putere nu ii permite sa se substituie alesilor, nici sa exercite o influenta determinanta asupra alegerilor colective si asupra deciziilor politice, puterea birocratiei nu este mai putin reala. Aceasta putere care ii confera autoritate si care este fundamentul legitimitatii birocratice se bazeaza pe : a apolitismul (absenta de aliniere politica functiei publice "n virtutea apolitismului lor, functionarii se considera aparatorii interesului general, alesii nereprezentind decit interese partizane, particulare. Autonomia in raport cu politicul le permite sa fie arbitrii intre interesele diverse si interesele generale ale societatii. "dentificindu%se *tatului, functionarii pot fi considerati adevaratii reprezentanti ai acestuia. 6iziunea birocratica a raportului *tat ( societate fiind o viziune care valorizeaza *tatul si devalorizeaza politicul, aceasta este o viziun 7anti%democratica8. b permanenta Deoarece statutul lor ii doteaza cu permanenta si stabilitate, functionarii considera ca ei incarneaza continuitatea indispensabila bunei functionari a afacerilor publice. )entru ca interesele urmarite de catre alesi sint egoiste, imediate, sub presiunea /ocului electoral si al cererilor electoratului, guvernantii sint supusi compromisului. *pre deosebire de acestia, functionarii sint adevaratii profesionisti ai treburilor publice.
>5

c competenta 2unctionarii poseda arta de a administra, de a gestiona. )rofesionalismul le intareste pozitia in raport cu alesii. #ompetenta te$nica, specializata, este baza legitimitatii birocratice care se opune legitimitatii democratice. d reprezentativitatea )unind accentul pe apolitism, pe permanenta, pe competenta, functionarii si%au dobindit o legitimitate diferita si c$iar antagonica legitimitatii politicienilor. "n acelasi timp ei s%au dotat de o dimensiune reprezentativa, deoarece administratia intretine legaturi cu mediul social asupra caruia actioneaza. Administratia nu este un bloc monolitic, omogen, ci un ansamblu structurat si stratificat care dispune, intr%un domeniu particular, de competente particulare. 2iecare segment dezvolta legaturi privilegiate cu mediul social pe care il incadreaza si il controleaza. De asemenea, fiecare segment interiorizeaza valorile grupurilor plasate sub controlul ei. 0a devine purtatoarea lor de cuvint. Astfel, aceste segmente birocratice asigura o functie de reprezentare. Agentii se transforma reprezentind mediul lor social, intarindu%si astfel pozitia in raport cu alesii. Altfel spus, birocratia se doteaza de o legitimitate de ordin politic in ciuda faptului ca viziunea si discursul ei oficial sint bazate pe principiul subordonarii birocratiei fata de politic. e apararea valorilor specifice *ubordonarea nu exclude existenta valorilor proprii, specifice. Aceste valori sint : apararea interesului general (al binelui comun % nu se reduce la suma intereselor particulare + al carui garant este *tatul. 2unctionarii, ca agenti (servitori ai *tatului sint astfel aparatorii (gardieni ai binelui colectiv. 1eutralitatea sociala (impartialitatea : functia publica se plaseaza deasupra cliva/elor sociale, al antagonismelor de clasa. Astfel, administratia are rolul de arbitru, de a ec$ilibra interesele particulare de grup. "n acelasi timp, neutralitate conduce la conservatism: functia publica apara ordinea existenta,a sigura stabilitatea sociala, raportul de forte sociale existent. Aceasta ideologie a neutralitatii care este marca mediului administrativ constituie baza puterii administrative. "n concluzie, autoritatea birocratiei, puterea ei, sint legate de autonomia ei in raport cu politicul. )rincipiul separarii permite functionarilor sa%si dezvolte propriul sistem de legitimare. E+ Cele doua co ceptii ale 'u ctiei pu&lice ) eutralitate $s% politi.are &oate problemele legate de functia publica : sistemul si politica de personal, te$nici de gestiune, politici si practici de recrutare, avansare, promovare, cu alte cuvinte conditiile de admisibilitate, de selectie, de tratament, planificarea efectivelor, dar si relatiile de munca + politici salariale, drepturi si oblgatii ale functionarilor, arbitra/ul, deci componentele politicii de gestiune a resurselor umane care este, alaturi de resursele materiale si financiare, obiectivele gestiunii functiei publice, toate aceste aspecte reflecta conceptii diferite ale functiei publice. Aceste dimensiuni sint ansambluri de alegeri politice, bazate pe /udecati de valoare si cunostinte practice. #ele doua perspective opuse sint conceptia neutralitatii si cea a politizarii functiei publice. A 1eutralitatea reprezinta conceptia conform careia functia publica este recrutata pentru competenta si este independenta de luptele politice. 0a este mai degraba o exceptie. "n democratiile liberale, aceasta conceptie isi are originea in dezvoltarea, de%a lungul secolului al E"Elea, a doua elemente c$eie : statutul si concursul. #ele doua elemente asigura functionarului o anumita independenta in raport cu omul politic. #oncursul, in special, reduce sau elimina /ocul de influente politice in momentul numirii. )rima care a inovat in aceste domenii a fost )rusia. "n >,;4, ea a procedat la adoptarea statutului general al functiei sale publice, care a fost adopata de Fermania in momentul crearii sale in >3,?. "n 2ranta, practica concursului a fost generalizata intre >363%>3;?, unul din momentele importante fiind creare, in >3,!, a *colii libere de stiinte politice, predecesoarea *colii nationale de administratie creata in >;45. "n 'area @ritanie, sistemul de recrutare a functionarilor prin examen a fost introdus in doua etape, in >35? si >3,?, iar in *9A, legea din >333 a fost aplicata gradual in cursul a 5? de ani. 'eritul

>6

#a principiu de selectie a functionarilor, regimul de merit a fost mult timp doctrina pentru a contracara influentele partizane. De mai multi ani, aceasta doctrina este in proces de revizuire pentru motive de eficacitate si de /ustitie (discriminare pozitiva . "n principiu, regimul de merit implica recrutarea prin concurs. #oncursul este norma unei recrutari in functie de merit. Aceasta norma cere ca un candidat sa fie clasat intr%o ordine in functie de notele obtinute in timpul evaluarilor. 5egimul de merit semnifica un sistem de examene competitive conduse de un organism autonom. "n acest sistem, in principiu, toti candidatii pentru un post sint egali, competenta lor fiind singura baza a discriminarii. #u toate acestea, in realitate, concursul functioneaza in avanta/ul anumitor grupuri in detrimentul altora. 1otiunea de merit este strict individuala, ea nu tine cont de principiul reprezentativitatii. @ 2unctia publica politizata Acestei prime viziuni a functionariatului ii se opune o alta conceptie care proclama libera alegere a functionarilor de catre autoritatile politice. 0ste conceptia care afirma prioritatea politicului in raport cu administratia "n aceasta perspectiva se invoca necesitatea, pentru partidele politice, de a putea sa%si numeasca partizanii in posturi ale functiei publice pentru a le recompensa serviciile aduse partidului. 0ste o conceptie care s%a dezvoltat odata cu sufragiul universal. 0a si%a gasit expresia cea mai clar formulata in >3;! in alegerile din *9A. Acesta este sistemul numit 7spoil s:stem8 (sau 7de dGpouilles8 in franceza . Aceasta practica de a oferi posturi in functia publica fidelilor partidului la putere se numeste de asemenea, in America de nord, 7patrona/8. "n aceasta logica, argumentul principal invocat este necesitatea de a avea functionari fideli. Acest sistem a fost practica in state cu partid unuic si in regimurile totalitare caracterizate prin suprematia politicului si controlul administratiei de catre partid in numele maselor. "n aceste sisteme se respinge orice principiu de neutralitate al functionarilor. *e refuza functionarilor un statut care nu implica decit competenta si drepturi si obligatii /uridice. "n democratiile liberale, incompetenta functionarilor numiti prin patrona/ a determinat guvernele sa caute solutii tinind cont de exigentele mereu mai ridicate cerute de posturile respective. "n acest sistem, obligatia de neutralitate a functionarilor implica trei reguli: functionarii accepta regimul democratic si vor fi loiali sistemului existent trebuie sa ramina in afara luptelor partizane in caz de dezacord cu directia politica, ei trebuie sa respecte datoria de supunere in limitele prevazute de statut "n concluzie, in tarile democratice, modelul birocratic clasic implica o separare intre administratie si politic, in virtutea principiului democratic al separarii puterilor, dependenta administratiei in raport cu politicul si neutralitatea functiei publice. Acesta este un model, o situatie ideal%tipica. "n practica, acest model are configuratii diferite. 9n dezec$ilibru intre cele doua elemente componente ale modelului poate sa conduca la doua situatii: a functionarizarea sistemului politic caracterizata printr%o influenta crescuta a te$nocratiei nealese dar foarte puternica. "n societatea occidentalea post%industriala, procesul decizional este tot mai mult dominat de responsabilii administrativi si mai putin de catre politicienii alesi in mod democratic. #$iar daca acestia din urma legitimeaza deciziile, aceastea sint formulate de birocrati. b - alta situatie consta in politizarea functiei publice. "n acest caz, *tatul este acaparat de interese partizane. 2unctia publica nu%si mai poate indeplini functia de garant al realizarii binelui comun. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) 0numerati citeva din semnificatiile conceptului de H birocratie I #are sint principalele trasaturi ale organizatiei de tip birocratic #are sint criteriile de definire a functionarilor publici "n ce consta legitimitatea birocratica si care sint principiile pe care se bazeaza #are sint cele doua conceptii ale functiei publice, din punct de vedere la raportului cu politica

>,

Modulul /) 0i.iu ea 'u ctiei pu&lice ) !ri,i e1 istoric1 te di te actuale

Co structia &irocratiei 6iziunea functiei publice s%a elaborat progresiv sub influenta unor factori variati si s%a concretizat in a doua /umatate a secolului al E"Elea prin reforme care au marcat un moment de cotitura in conceptia asupra serviciului public al *tatului. "n aceasta viziune, se considera ca functionarii servesc *tatul. 2unctia publica nu se confunda cu indivizii care sint investiti temporar de catre cetateni cu functia de a guverna. 'isiunile de interes general pe care *tatul le asigura nu pot fi realizate decit daca personalul administrativ poseda calitatile necesare indeplinirii acestor sarcini. Aceasta inseamna ca : recrutarea functionarilor trebuie operata pe baza meritului (aptitudini prin aplicarea unor reguli impersonale (sistemul de merit < organizarea carierei profesionale trebuie sa asigure buna functionare a serviciului public datorita permanentei personalului sau. Altfel spus, caracterul permanent al serviciului public implica o adevarata cariera. *e considera ca aplicarea acestor principii ma/ore este necesara pentru ca administratia sa fie eficace. Aplicarea celor doua principii nu s%a realizat nici in acelasi moment nici in acelasi ritm in diferite tari. "n general, reformele serviciului public au fost realizate in toate tarile de catre elite. "n tari ca 'area @ritanie si 2ranta, de exemplu, reformele au fost opera elitelor legate de *tat, in *9A de elitele exterioare *tatului.6om prezenta citeva din trasaturile principale ale evolutiei istorice a celor doua mari tipuri de functie publica: americana si europeana. E$olutia 'u ctiei pu&lice i SUA A+ Co stituire si particularitati >. 6iziunea functiei publice si evolutia acesteia sint diferite de conceptia si traiectoria administratiei in tarile europene. &ransformarile serviciului public incep odata cu razboiul civil si nu vizau constituirea unei functii publice de tip birocratic, ci urmarea sa puna capat partitocratiei, adica sa stopeze abuzurile si coruptia. 5eformele intreprinse sint inspirate in mod esential de considerente morale si etice, in *9A sistemul de merit fiind esentialmente un mi/loc care permite indiguirea manipularilor exercitate de partide politice. !. "nfluente. .a inceput, conceptia asupra administratiei publice americane a fost influentata de diferite elemente proprii administratiei din cinci natiuni europene: influenta britanica, influenta franceza, olandeza, spaniola si portug$eza. Dar cea care a contat in mod real a fost experienta britanica (pe plan conceptual libertatea civica si egalitatea drepturilor cetatenilor, iar pe plan institutional existenta diviziunilor administrative speciale + districte (scoli, sanatate publice etc. . *pre deosebire de modelul englez + *tat unitar, absenta unei #onstitutii scrise, sistem parlamnetar + statul american este federal, s%a adoptat o #onstitutie scrisa si s%a introdus sistemul prezidential. Acestor elemente de influenta care au fost la baza constructiei birocratiei americane li s%a adaugat incepind cu sfirsitul secolului al E"Elea, influenta germana adaptata si ea contextului american. 3. 2actori specifici de influenta : a o experienta istorica particulara : absenta trecutului feudal, absenta de centralitate, de monar$ie, absenta traditiei admnistratiei *tatului absolut, absenta dreptului roman, absenta *tatului unitar < b #ontextul se caracterizeaza prin alte configuratii economice, sociale, politice : relatiile public ( privat se particularizeaza prin dominatia acestuia din urma si mentalitatea de buisness in domeniul gestiunii afacerilor publice < rolul specific al rolului exercutivului in cadrul regimului prezidential < influenta federalismului la virf, si auto%guvernarea de tip anglo%saxon la baza < c )articulariatea principala este dominatia, in cadrul functiei publice, a sistemului de patrona/ (spoil s:stem . Acest sistem este traditional in istoria administratiei americane atit la nivel federal cit si pe plan etatic (al *tatelor membre ale federatiei . 0l a fost practicat inca din >3!;, din timpul administratiei lui AndreB Donson si a exersat o dominatie puternica intre >33? si >3;?.
>3

B+ Procesul de re'or(a di secolul al 2I23lea .a sfirsitul secolului al E6"""%lea si inceputul secolului E"E, se elaboreaza filozofia administratiei ca birocratie centralizata si organizata in mod sistematic, care se alfla la baza marii traditii administrative a federalistilor si care va domina viziunea asupra administratiei pina in >3>;. Aceasta adordare va resuscita dupa >;??. 9rmare transformarii societatii agricole americane in societate industriala, la sfirsitul secolului al E"E%lea, se extinde interventia guvernamentala in viata economica. )e plan institutional + politic si administrativ + se creeaza primele doua mari comisii guvernamentale (agentii independente : #omisia functiei publice (>333 si #omisia comertului intrer%etatic (>33, . )e plan teoretic, influenta lui Ailson va marca definitiv evolutia functiei publice, aceasta punind bazele stiintei adminstrative din *9A. 5eforma institutionala a functiei publice Acest proces a fost amorsat in >3,? si a vizat reducerea c$eltuielilor si realizarea unei functii publice bazata pe criterii de eficienta. Aceste reforme au fost sustinute de o parte a lumii afacerilor (comercianti si banc$eri , principalii critici ai incompetentei unui personal lipsit de profesionalism, dar si de /urnalisti, avocati, universitari, obiectivul acestora fiind incercarea de a moraliza politica si nu de a ameliora functionarea administratiei. 5eforma a fost deci rezultatul actiunii elitelor exterioare sferei etatice, iar doctrina care a inspirat miscarea reformatoare isi are sursa in etica puritana, mai precis in viziunea asupra @inelui asa cum este ea conceputa in religia protestanta. -biectivele vizau : critica sistemului de patrona/ care a creat o oligar$ie politica si o birocratie de proasta calitate, cu alte reforma urmarea ameliorarea unui sistem pervers< critica spiritului de partid si intereselor partizane inguste care erau singurele obiective urmarite in defavoarea interesesului general < inlocuirea sistemului de patrona/ care, fiind un sistem bazat pe coruptie si generator de coruptie, el paralizeaza si distruge sistemul republican < deoarece in sistemul de patrona/ cei care lucreaza in administratie sint indatorati fata de leaderii partidelor fata de care contracteaza obligatii, administratia nu functioneaza dupa criterii de eficacitate, ea este controlata politic< asigurarea neutralitatii politice a celor ce sint in serviciul *tatului este indispensabila pentru buna functionare a afacerilor publice < dar aceasta neutralitate nu este un scop in sine, ci un mi/loc care permite realizarea reformei morale a sistemului< accesul la functia publica trebuie sa aiba la baza cariterii obiective (prin examen . #u toate acestea, reformele nu prevedeau organizarea carierei in functia publica, adica nu prevedeau garantii. Deoarece numirile nu se mai realizau dupa criteriile partizane, garantiile carierei nu mai erau necesare. Aceste obiective s%au concretizat incepinnd cu >3,> prin punerea in practica a unor proceduri de recrutare si avansare in functie de merit prin crearea #omisiei functiei publice autorizata sa elaboreze regulile de acces la serviciul public. 'iscarea de reforma a continuat prin adoptarea in >333 a .egii serviciului public (#ivil *ervice Act , care a institutit un sistem pragmatic al functiei publice care contrasta puternic cu conceptia 7teoretica8 britanica. #rearea acestei cominsii corespunde inlocuirii sistemului de patrona/ care domina viziunea asupra functiei publice cu sistemul de merit, ceea ce s%a tradus prin crearea carierei administrative, cu un concurs de intrare, cu antrenament si perfectionare organizate si prin cresterea numarului de functionari. "n >33, a fost creata #omisia pentru comertul interetatic ("nterstate #ommerce #ommission care a condus la intrarea, pe o scara larga, a puterilor publice in domeniul economic in general, si industrial in special. "mpreuna cu #omisia functiei publice ea a influentat in mod decisiv evolutia administratiei federale si procedura administrativa. #ele doua comisii simbolizeaza marea transormare intervenita in viata americana. 5ezultatele practice ale acestei prime etape a procesului de reforma din >333 au fost limitate. )atrona/ul s%a mentinut, functia publica continua sa se gaseasca in miinile magnatilor imbogatiti in timpul razboiului, prin speculatie, sau in mina antreprenorilor implicati in dezvoltarea transportului feroviar, sau in mina noii clase industriale care controla organizatiile politice. "nteresele acestora erau astfel impuse instantelor puterii. De aemenea, aceasta transformare nu a vizat organizarea rationala a functiei publice si nici eliminarea elitismului care este contrar principiului egalitarist democratic.

>;

#onceptia Bilsoniana asupra functiei publice - a doua etapa a procesului de reforma are loc in >33,. Aceasta data este un moment important pentru evolutia fucntiei publice americane. 0ste anul aparitiei lucrarii 7*tudiul administratiei8, un articol scris de AoodroB Ailson, in acel moment profesor universitar si care va fi ales presedinetele *9A in >;>3. Acest text este considerat prima reflectie teoretica americana asupra stiintei administrative. "n aceasta analiza, Ailson a elaborat in mod stiintific trasaturile esentiale si principiile directoare ale viitoarei stiinte administrative. *copul acestei lucrari a fost sa demonstreze ca reforma in curs a functiei publice este o conditie, sau un mi/loc, pentru ameliorarea organizarii adminsitratiei si a metodelor sale. -riginalitatea analizei consta in faptul ca a subliniat necesitatea ueni stiinte administrative pragmatica. Al doilea obiectiv viza mi/loacele prin care guvernul isi poate realiza scopurile in modul cel mai eficace posibil si cu cel mai mic cost posibil, atit financiar cit si de energie. Aceasta stiinta, considera Ailson, este cu atit mai necesara cu cit functia publica era in expansiune. Aceasta tendinta cerea o noua conceptie asupra rolului *tatului, care trebuia sa%si intareasca controlul asupra activitatii firmelor celor mai importante, cum erau de exemplu companiile de comunicatii si feroviare. 6iziunea lui Ailson este de fapt o viziune a practicii administrative dupa modelul european pe care el a incercat sa%l adapteze caracterului federal al *tatului american si democratiei americane. Ailson a fost influentat in intreprinderea sa de realizarile stiintei europene, dar a fost constient de necesitatea 7americanizarii8 acestei stiinte, care trebuia sa devina independenta de originile ei franco%germane. Dupa Ailson, pentru ca functiile adminsitratiei sa fie utile si eficace, ea trebuie sa fie structurata in acelasi fel, independent de regimul politic. *e enunta astfel principiul autonomiei adminsitratiei fata de politic, care va deveni di$otomia clasica adminstratie ( politica. &eza centrala a reflectiei lui Ailson + administratia trebuie sa ramina in afara politicului + comporta ideea unei colaborari intre cele doua sfere, pentru ca ele sa nu%si pre/udicieze mutual actiunile. Aceasta teza comporta in acelasi timp o condamnare a patrona/ului. )rin principiul autonomiei functiei publice fata de politic, nu sint repuse in cauza institutiile democratice. Autonomia da adminsitratiei o dimensiune instrumentala. - administratie autonoma este cel mai bun mi/loc pentru ca aceasta sa%si indeplineasca sarcinile pe care dezvoltarea industriala le impun. Astfel, obiectivul lui Ailson nu s%a limitat la moralizarea politica. "n acelasi timp, dupa Ailson, trebuie puse in valoare legaturile de partenariat dintre administratia publica si gestiunea afacerilor, ceea ce va deveni o trasatura particulara a gindirii administrative americane. Dar inainte de toate, analiza diferentierii nete dintre administratie si politica propusa de Ailson va influenta urmatoarele generatii de practicieeni si teoreticieni din domeniul administratiei si politicului. 5ezumind importanta lui Ailson in domeniul reformei administrative, retinem ca influenta lui a fost considerabila, dar mai ales indirecta. *tudiile sale au marcat etapa autonomizarii administratiei, aceasta conceptie fiind dominanta pina in perioada interbelica. 5eforma introdusa de 1eB Deal a marcat o cotitura doctrinala in viziunea functiei publice: ea a diminuat dominatia conceptiei dualiste prin recunoasterea necesitatii unei anumite participari a administratiei in procesul de polic:%ma=ing. E$olutia 'u ctiei pu&lice i secolul al 223lea Dupa >33,, dezvoltarea ulterioara a fost mai lenta, iar deosebirile dintre diferentele curente (progresism, reformism, management stiintific sint vagi. #eea ce au acestea in comun este mentinerea accentului pe randamentul si te$nicitatea administratiei, egale ca importanta cu credoul democratic . Accentul pus pe planificarea administrativa si pe functionarizarea profesionala fac din functia publica o metoda de organizare a vietii sociale prin experti (inginerie sociala . 5ecrutarea, pregatirea capacitatilor profesionale si perfectionarea expertilor ocupa un loc central in deprinderea practicilor administrative. 0ficacitatea devine cea mai importanta valoare, putind c$iar vorbi de o adevarata ideologie a randamentului. - alta trasatura pune accentul pe ideea de colaborare intre functionari si cetateni si ea se va afla la originea sistemului de relatii publice.

!?

"n perioada interbelica emerge si se dezvolta, in special incepind din >;33, un curent care citica si repune in cauza abordarea managementului stiintific. #$iar daca tendinta manageriala se mentine, sub influenta experientei razboiului, ea este in defensiva in fata noii paradigme care nega utilitatea separarii clasice intre politica si administratie. )e plan teoretic si practic se produce integrarea stiintelor sociale in administratia publica federala. Accentul se deplaseaza de la nivelul autoritatii catre societate. Aceasta perioada interbelica a avut, prin continut si consecinte, o importanta deosebita: > ea a pus in evidenta o combinatie de influente: pe de%o parte viziunea europene, cea britanica in domeniul guvernarii locale, conceptia austro%germana de la sfirsitul secolului al E"E%lea care l%a influentat pe Ailson, dar si viziunea proprie anilor 3? < ! a imprimat viziunii asupra administratiei o caracterstica esentiala si durabila : conceptia asupra adminisitratiei, in ciuda caaracteristilor ideologice, etice si democratice, ramine pragmatica si empirica < 3 pe plan teoretic, in studiile administrative se pune accentul pe stucturile organizationale ale apartului administrativ si te$nica functionarii sale, doua subiecte total ignorate pina atunci de stiinta administrativa. Aceasta noua tendinta va influenta formarea corpului de profesori, si programele de pregatire a cadrelor < 4 pe planul practicii, participarea administratiei la elaborarea politicilor publice se va accentua, ceea ce semnifica estomparea conceptiei di$otomice administratie ( politica. .a sfisitul acestui tur de orizont al principalelor etape si curente care au marcat evolutia functiei publice americane, putem sintetiza principalele caractersitici ale viziunii asupra administratiei in *9A: >.0ste esentialmente moralizanta, fiind bazata pe 7profesiunea de credinta8. Aproape toate conceptele administrative sint concepte morale : este impregnata de ideea serviciului social, fiind aproape mereu un amestec de analiza obiectiva a faptelor sociale cu atitutdini subiective (/udecati de valoare, dorinte < stiintele sociale in *9A sint un substitut de morala sociala facut din civism protestant, utilitarism, de devotament fata de progres, din atasament sincer fata de dogmele democratice< administratia este o stiinta si o practica a democratiei, opusa administratiei 7birocratice8< reformele initiate dupa >33?, care au fost opera grupurilor de presiune contra rolului guvernantilor, au intarit rolul societatii si valorilor ei. !.*tiinta si practica administratiei se bazeaza pe influenta profunda a conceptelor din managementul afacerilor : 1atura privata a administratiei publice rezulta din similitudinea esentiala cu gestiunea afacerilor private. "nca din >33,, Ailson a preconizat legatura strinsa dintre administratie si lumea afacerilor, insa incepind cu >;!;, participarea administratiei la viata economica devine o trasatura specifica si generalizata. Deci, inainte si dupa >;!;, administratia americana va fi profund marcata de influenta intreprinderii private, de aici rezultind inclinatia de a aborda totul sub ung$iul elementelor te$nice, si sublinierea factorului expertiza, performanta, randament. 3. Aceste influente de natura dubla, adica viziunea ideologica puritana si ideologia afacerilor implica o contrdictie: prima sursa comporta tendinte de diri/ism, a doua tinde sa limiteze influenta administratiei asupra economiei, totul pe fondul filozofiei politice dominante in context american, aceea a mentinerii ec$ilibrului democratic si al libertatilor individuale. Aceste contradictii s%au reflectat pe planul reformelor administrative si au influentat intr%un mod particular evolutia raportului politica ( administatie. 4.Distinctia ideologica rigida intre administratie si politica. - caracteristica a functiei publice americane este absenta de legatura intre sistemul administrativ si obiectivele vizate de politica, altfel spus exista o separare neta intre elaborarea politicilor si executarea lor. Aceasta viziune are ca rezultat o te$nicitate exagerata, interesul Cuasi%exclusiv pentru organizare. 0ste o abordare apolitica a administratiei care devine adesea anti%politica. 6iziunea americana este opusa traditiei europene in care functia publica trebuie sa participe la elaborarea politicilor publice si aceasta in ciuda reformelor din anii !? si 3? cind s%a considerat ca misiunea administratiei trebuie sa se bazeze pe o anumita legatura intre munca administrativa si polic:%ma=ing. )e plan teoretic aceasta conceptie s%a reflectat prin tendinta de crea o stiinta administrativa automa. Stii ta ad(i istrati$a i SUA *tiinta administrativa a fost putin studiata inainte de >;!5, cu aceata data ea devenind parte integranta a domeniului stiintei politice, alaturi de studiile guvernarii, a partidelor politice, a grupurilor de interes si

!>

studiul opiniei publice. 0a va fi marcata de influenta tuturor acestor analize facind parte din acelasi domeniu de cercetare. *tiinta administrativa este in *9A mai putin rigida si mai multilaterala decit ec$ivalentul sau european. Daca in Fermania, de exemplu, stiinta administrativa si conceptele ei au fost influentate de spiritul realist si stiintific al gindirii germane, iar in 2ranta viziunea asupra administratiei este marcata de dreptul administrativ, stiinta administrativa fiind o stiinta a dreptului administrativ, in *9A situatia este diferita. 2aptul ca stiinta administratiei este studiata in cadrul stiintelor politice a avut o influenta considerabila asupra aparatului conceptual doctrinal al administratiei publice. -r, in *9A insasi stiinta politica este diferita de abordarea traditionala de orientare in general /uridica practicata la inceput sub influenta europeana. "n *9A, stiinta politica, si in general stiintele sociale, au un pronuntat caracter interdisciplinar. *tiinta administrativa are un caracter pragmatic. *tudiul functiei publice este legat de viata politica in ansamblu si de functionarea mecanismului etatic. "ncadrata de stiinta politica, stiinta administratiei a cunoscut in acelasi timp si un proces de osmoza cu studiul 7gestiunii afacerilor8 (buisness management . "n abordarea teoretica si in practica universitara cele doua discipline sint legate prin caracterul esentialmente pragmatic. 0le s%au dezvoltat in paralel si simultan. Astfel, in *9A, stiinta administrativa s% a eliberat de dependenta sa originala exclusiva fata de stiintele /uridice. *e studiaza in special structurile organizationale ale aparatului administrativ si te$nica functionarii lui, doua subiecte care sint in general negli/ate in 0uropa unde continua sa domine, in ciuda incercarilor de adoptare a teoriilor si conceptelor anglo%saxone, abordarea formal%/uridica. *pre deosebire de scoala administrativa europeana, in *9A se studiaza structura si organizatia administratiei, functionarea efectiva, eficacitatea, performanta, personalul etc. "n concluzie, stiinta administrativa este pragmatica, deci particularizanta, este centrata pe situatia specifica a *9A, exista putine studii comparate. 0ste realista, adica se caracterizeaza prin orientarea ei practica. 0ste o abordare de 7inginerie sociala8. &ezele formulate tin de teorie aplicata la nevoile concrete ale vietii sociale. )erspectiva este pozitivista, indreptata catre functionarea efectiva a aparatului administrativ. E$olutia 'u ctiei pu&lice i Europa secolului al 2I23lea% Ca.ul Marii Brita ii si al Fra tei "n 'area @ritanie, principalele reforme au fost realizate intre >353 si >3,?. "nsa c$iar si inainte, in ciuda faptului ca functionarii continuau sa fie considerati 7servitorii regelui8, cu toate acestea, incepind din >33>, remunerarea lor era prevalata din bugetul de *tat care era votat de parlament. 5eformele au vizat ruptura legaturii directe fata de #oroana, si in acest sens au marcat o importanta sc$imbare institutionala. "n 2ranta, aplicarea principiilor functiei publice s%a bazat pe ideea ca agentii publici sint in serviciul *tatului. 5eglementarile transformarii administratiei au fost adopatate inca din epoca revolutionara, dar numai de la sfirsitul anilor >33? se dezvolta o viziune coerenta a reformelor care sa urmareasca realizarea unei functii publice mai eficiente si limitarea influentelor politice asupra administratiei. "ntre >33,%33 si apoi intre >345%43, au fost adoptate cele mai importante reforme. "n >343 este creata *coala 1ationala de Administratie )ublice, moment important c$iar daca aceasta scoala a avut o existenta scurta. *ub a treia 5epublica, aplicarea principiilor care reglementeaza serviciul *tatului se generalizeaza. #$iar daca in 'area @ritanie si in 2ranta recrutarea nu se face pe baza meritului (aceasta practica de recrutare fiind limitata , si c$iar daca recrutarea nu asigura continuitatea, principiul neutralitatii politice ca norma ce desc$ide accesul la functia publica continua sa fie condiderat ca o conditie de eficacitate administrativa. 5eformele care au marcat evolutia sistemelor administrative englez si francez >. *electia in functie de aptitudine. #onsta in recrutarea persoanelor dotate cu un minimum de calificare care le face apte sa efectueze sarcinilie care le sint repartizate. #ompetenta functionarilor poate imbraca mai multe forme: posedarea unei diplome, dar mai ales trecerea unui examen care este mi/locul cel mai adecvat de selectie.

!!

Acest principiu a fost aplicat in mod diferit in cele doua tari, dar si in altele. #riteriile de selectie variaza de o administratie la alta. #onditiile de organizare a examenelor, calitatile cerute, sint diferite. De asemenea, viziune pregatirii functionarilor a fost diferita. De exemplu, in 'area @ritanie viziunea functionarului 7generalist8 a dominat miscarea reformatoare. *%a considerat ca formatia necesara pentru a indeplini functiile administrative nu trebuie sa fie specializata. Astfel, pentru functia publica se cereau studii universitare din orice domeniu. *istemul de examen este conceput ca un test al capacitatilor si abilitatilor de spirit si mai putin o verificare a cunostintelor. 5eformele au avut deci ca obiectiv principal transformarea modului de recrutare a functiei publice prin ruperea legaturilor acesteia cu aristocratia funciara. 5eforma a substituit criteriul nasterii cu cel al educatiei, conferind astfel 9niversitatii un rol esential in formarea 7servitorilor regelui8. "n 2ranta, spre deosebire de sistemul englez, s%a adoptat o viziune a formatiei specializate. "nca de la sfirsitul secolului al E6"""%lea, s%a aplicat principiul concursului ca modalitate de acces in anumite scoli si functii. "ncepind cu secolul al E"E%lea, c$iar daca functia administrativa nu necesita o expertiza specifica, ea cere o pregatire proprie. Astfel, inca din anul >3!? se considera, sub influenta modelului german, ca administratia publica este o stiinta care trebuie sa inglobeze economia politica, statistica, te$nologia. 'ai tirziu, proiectele de reforma s%au orientat catre dezvoltarea invatamintului administrativ in cadrul tuturor facultatilor de drept si dezvoltarea unei scoli speciale de stiinte politice si administrative. "n >343 este creata *coala nationala de administraie publica unde se preda economia politica, dreptul public, stiintele politice. *e renunta astfel la monopolul fromatiei axata pe drept. *coala de administratie proceda la recrutarea pe baza de concurs si asigura pregatirea in diferite discipline necesare administratiei. 0a a fost desfiintata in c$iar anul crearii sale. "n >3,> este insa creata *coala libera de stiinte politice, stramoasa *colii nationale de administratie care va functiona din >;45. "n 2ranta, sistemul de recrutare prin concurs s%a generalizat incepind cu sfirsitul secolului al E"E%lea. Dar criteriile vor fi diferite in functie de ministere pina la adoptarea in >;46 a statutului general al functionarilor. !. )rincipiul carierei Acest principiu semnifica faptul ca puterea discretionara a responsabililor politici trebuie sa fie strict limitata. *i adoptarea acestui principiu a vizat democratizarea sistemului si protectia contra arbitrariului. #riteriul care dermina cariera functionarului este principiul avansarii. *istemul nu se aplica insa in mod omogen, fiecare minister avind propriile reguli de organizare si de clasificare a anga/atilor. "n general, avansarea si promovarea intr%un grad superior sint reglate de principiul vec$imii. "n 'area @ritanie si in 2ranta, posturile administrative sint organizate in mod ierar$ic in grade, fiecare grad fiind subdivizat in esaloane carora le corespunde o scala de remunerare proprie fiecarui minister. *a notam in final, ca atit in 2rata cit si in 'area @ritanie nu a existat un sistem institutionalizat de patrona/ ca in *9A. )atrona/ul nu s%a exersat decit pentru numirile in posturile vacante si, in parte, pentru avansari, dar nu pentru intrarea in domeniu. #oncluzii : "n a doua /umatate a secolului al E"E%lea se impune ideea conform careia buna functionare a administratiei si capacitatea *tatului de a%si indeplini misiunile sint dependente de calitatea personalului si a permanentei sale. )rofesionalizarea functiei publice devine astfel un obiectiv general. 5eformele trebuie sa vizeze recrutarea in functie de merit si organizarea carierei pe baza unor criterii impersonale. Aceasta implica separarea (ruptura legaturilor dintre functionari si oamenii politici. Aceasta viziune noua s%a lovit insa, in masura diferita, de rezistenta celor care se temeau sa%si piarda pozitiile politice. "n cazurile prezentate, miza a fost diferita: Astfel, in *9A pierderea de catre partidele politice a controlului exersat asupra posturilor din administratiae era perceputa ca o atingere a puterii membrilor din #ongres, permitind in acelasi timp )resedintelui sa%si intareasca influenta si sa creasca puterea federala in detrimentul statelor membre. "n 2ranta si 'area @ritanie, dimpotriva, autonomizarea administratiei centrale a fost fara consecinte pentru ec$ilibrul institutional al regimului politic.

!3

E$olutia ad(i istratiei i sceolul al 223lea "n anii 3?, o noua miscare de idei emerge in mediile economic, intelectual si administrativ, centrata pe ideea sc$imbarii ordinii existente bazata pe liberalismul economic si parlamentarismul politic care au intrat in criza. 0sta vorba de criza sistemului economic bazat pe capitalismul auto%regulator de piata libera si de emergenta miscarilor totalitare fasciste in 0uropa. *%a incercat, in aceste conditii, gasirea unei a treia cai de dezvoltare, intre capitalismul liberal si comunism, printr%o reforma profunda a *tatului. )e plan economic s%au adopatat principiile =e:nesiene iar pe plan politic regimul social.democrat, care presupuneau interventionismul etatic. Dupa razboi, aceasta noua orientare va constitui modelul general al societatii occidentale. 5eforma *tatului occidental se baza de trei elemente: planismul (palnificarea dezvoltarii economice < realizarea consensului social < o guvernare puternica, altfel spus o intarire a capacitatilor *tatului + capacitatea de a formula si implementa politici. Aceste noi idei si principii vom influenta functia publica si raportul ei cu societatea si politica. noua orientare prinde contur in domeniul pregatirii functionarilor. "n scolile de cadre sint aplicate noi programe. "n noul context economic si social de dupa razboi, fenomenul ma/or a fost intrarea administratiei in domeniul economic, tendinta legata de dezvoltatea *tatului providenta si a strategiilor sale interventioniste (dezvoltarea intreprinderilor publice, intarirea controlului etatic, reglarea, planificarea . Astfel, o noua conceptie asupra administratiei emerge: administratia are nu numai rolul de instrument pentru mentinerea statu Cuo%ului, ci de agent, si actor, al transformarii structurale. Asistam la o sc$imbare a adordarii instrumentale a functiei publice care devine factor de reforma. "n aceasta noua paradigma un rol ma/or revine planificarii : aceasta modifica ierar$ia valorilor administrative privilegiind termenul lung si inovatia < administratiile rigide au fost inlocuite cu administratii de 7misiune8, flexibile si operationale < dar mai ales a modificat pozitia functionarilor si alesilor. "n acest sens, asistam la cresterea rolului functionarilor care au contacte directe cu 7partenerii sociali8. 0ste o intarire a rolului functionarilor in conditiile in care sistemul reprezentativ nu a evoluat. *pri/inindu%se pe competenta lor te$nica, birocratii isi impun punctele de vedere si interesele. Altfel spus, extensia rolului *tatului a avanta/at exclusiv functionarii a caror influenta a atins dimensiuni necunoscute pina atunci in raport cu politicul. Aceste tendinte s%au reflectat si in acelasi timp au fost incura/ate si dezvoltate prin crearea, in 2ranta, a *colii nationale de administratie publica care va contribui la producerea de te$nicieni pentru functia publica. Aceasta a devenit un factor de promovare a functionailor si creuzetul in care este formata Cuasi% totalitatea liderilor politici, economici si administrativi, crearea acestei institutii ilustrind in acelasi timp fenomenul unificarii elitelor, ceea ce corespunde tendintei de diminuare, in acest context, a specificitatii administratiei. 0i.iu ea 'u ctiei pu&lice dupa "456 1oua pozitie ocupata de administratie in sistemul politic si in cadrul societatii se traduce prin cautarea unei legitimitati proprii in conditiile atenuarii tot mai accentuate a specificitatii administratiei in raporturile ei cu politicul. >. - noua legitimare (procesul de auto%legitimare Discursul functionarilor referitor la raportul administratie ( politica este ambiguu. @irocratii recunosc suprematia alesilor si rolul lor instrumental, altfel spus, prioritatea policului care rezulta din principiile democratice. Dar in fapt ei revendica o dubla legitimitate : o legitimitate de ordin te$nic si o alta de ordin democratic, de care am vorbit in sectiunea precedenta. a. .egitimitatea bazata pe rationalitatea te$nica 0xpansiunea si complexificarea functiilor *tatului are nevoie de competenta te$nica si cunoastintele impersonale si obiective ale functionarilor. Acestia, dotati cu rationalitate te$nica, participa din ce in ce mai mult ca experti la elaborarea deciziilor colective. Astfel, ei patrund in domeniul politic, tatonind un executiv intarit. Asistam din ce in ce mai mult la o situatie opusa modelului clasic : alesii sint cei care utilizeaza tot mai mult legitimitatea te$nica a functionarilor. Autoritatea guvernantilor este tot mai mult legata de capacitatea lor de gestiune si ami putin de originea lor electiva. 0ste fenomenul de
!4

profesionalizare a politicului, altfel spus de accesul functionarilor in posturi de responsabilitate politica. 2unctionarii care se reclama de la rationalitatea te$nica influenteaza comportamentul oamenilor politici alesi, influenteaza alegerile politice, produc norme, criterii, care actioneaza ca presiuni (constringeri asupra altor actori sociali. b. .egitimitatea democratica )lanificarea a permis functionarilor sa%si impuna competenta te$nica si prin aceasta sa%si construiasca propria legitimitate democratica. #oncertarea pe care planificarea se bazeaza, adica colaborarea functionarilor cu celelalte forte sociale si economice, antreneaza rolul acestora in democratia participativa. Astfel, democratia participativa se manifesta si prin intermediul functiei publice. "n acelasi timp, administratia este in contact cu administratii, participa direct la realizarea obiectivelor si intereselor colective. *i in acest fel functia publica /oaca un rol important in intarirea unei democratii realmente democratica. Aceasta democratie participativa repune in cauza sistemul reprezentativitatii traditionale, revendicind pentru ea o legitimitate democratica proprie. Asistam la emanciparea functionarilor de sub tutela politicului. !. Diluarea specificitatii administratiei 2unctia publica nu mai este separata nici de mediul politic si nici de mediul economic. 0xista o osmoza intre aceste domenii, adica ele au valori si interese comune. Acesta este fenomenul de diluare a specificitatii functiei publice, de atenuare a autonomiei birocratiei in raport cu alte sfere de activitate. 0ste o reevaluare a relatiei dintre interesul general si interesele particulare. *pus si altfel, este abandonul principiului neutralitatii functiei publice. a. 9n nou raport public ( privat Dezvoltind relatii multiple cu grupurile sociale, functionarii contribuie la estomparea di$otomiei public ( privat. Aceasta evolutie implica si se traduce prin : > .egitimitatea intereselor particulare carora li se recunoaste un rol important in crearea interesului general. *e admite in acest sens ca functionarii nu sint singurii reprezentanti ai interesului general, care este rezultatul unei pluralitati de interese particulare, de grup si individuale. "n aceasta abordare, functionarii au un rol de arbitra/ intre aceste interese pluraliste si cererile sociale, acest rol exercitindu%se prin compromis si conciliere. Decizia este rezultatul unui amplu proces de negociere (de concertare intre functionari si reprezentantii diferitelor grupuri economice si sociale. Astfel, noile raporturi dintre administratie si administrati nu se mai prezinta in termeni de autoritate ci in termeni de influenta. 2unctionarii introduc un principiu de ordine, de coerenta, de rationalitate in formularea interesului general< ! 0ficacitatea functiei publice : Daca in mod traditional administratia era axata pe principiul stabilitatii, regularitatii si securitatii, astazi logica economiei capitaliste, bazata pe iddea rentabilitatii si eficacitatii, se transpune in sinul aparatului birocratic, astazi, principiile clasice care defineau birocratia sint incompatibile cu o administratie moderna. "n aceste conditii, functia publica isi modifica metodele de gestiune in conformitate cu rolul ei de asigura ec$ilibrul general al societatii. )rin aplicarea principiilor managementului public, adica aplicarea metodelor sectorului privat in domeniul gestiunii afacerilor publice, functionarii au devenit manageri. "mportanta acordata eficacitatii are drept corolar devalorizarea dreptului, respectiv a abordarii functiei publice ca factor de stabilitate cu rol in elaborarea normelor, si emergenta unei viziuni in functie de obiective si mi/loace, deci o accentuare a dimensiunii ei instrumentale. traditionala. 3 -smoza dintre sfera administrativa si mediul de afaceri care, desi nu este noua, a devenit o trasatura generala si in crestere. Desi intre aceste doua domenii exista diferente nete, astazi, posturile de conducere din sectorul privat sint detinute de inalti ex%functionari. Acesta fenomen este numit in 2ranta 7pantouflage8. Asistam de asemenea la fenomenul de unificare a elitelor : grupul celor ce apartin marilor corpuri se afla la conducerea administratiei, a intreprinderilor nationale dar si a intreprinderilor private. Aceasta miscare de sc$imbare a raporturilor dintre functia publica si restul societatii se produce intr%un singur sens, al migrarii functionarilro catre exterior. )entru inaltii functionari, functia publica este in general o etapa catre alte responsabilitati (pozitii politice si administrative.

!5

b. Anga/amentul social 6ec$iul principiu al neutralitatii sociale a administratiei ca reprezentanta a interesului general si deci garanta a ec$ilibrului in societate, este in curs de transformare. Asistam la o modificare a sensului functiei clasice a administratiei. 5olul ei de arbitru se transforma in rol activ. 6alorile dominante in functia publica sint din ce in ce mai mult sc$imbarea, actiunea, reforma. 2unctia publica nu ai este in mod exclusiv un instrument de executie a deciziilor luate de oamneii politici. 0a participa la definirea si realizarea proiectelor colective. - noua abordare, voluntarista, a administratiei, o abordare activa si dinamica este tendinta ma/ora in evolutia actuala a functiei publice. Co clu.ii 2unctia publica este si va fi tot mai dominata de ideologia de tip te$nocratic. )romovarea functionarilor in sinul sistemului politic si al societatii se va accentua. "ntarirea executivului in defavoarea legislativului va influenta raportul administratie ( politica in sensul restaurarii autoritatii guvernantilor asupra birocratiei administrative. Dar aceasta tendinta va conduce la osmoza dintre inalta functie publica su executivul ales. Aceasta osmoza se concretizeaza prin asocierea strinsa a inaltilor functionari la procesele de decizie politica si prin trecerea sistematica de la un domeniu la altul. Astfel, ca final al acestei evolutii, separarea neta dintre administratie si politica dispare. Aceste noi tendinte + o noua redefinire a raporturilor administratie ( politica si o noua viziune asupra neutralitatii administratiei + sint in contradictie cu conceptia traditionala a functiei publice ca garant si arbitru al interesului general, a caracterului ei conservator (mentinere a ec$ilibrului social , a neutralitatii ei. Aceasta evolutie este in legatura cu teoriile neo%liberale care au dominat procesele de reforma incepind cu anii ;? ai secolului al EE%lea si care promoveaza dezanga/area *tatului din domeniul economic si intoarcerea la logica pietrei auto%regulatoare. Astfel, vizunea asupra functiei publice in diferite contexte nationale se apropie de viziunea americana a functiei publice, caracterizata prin eficacitate, randament, fuziune cu lumea afacerilor, deplasare in favoarea intereselor private, viziunea manageriala. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) #are este importanta reflectiei lui Ailson asupra stiintei si practicii administrative #are sint particularitatile care au marcat evolutia functiei publice americane #are sint trasaturile specifice ale stiintei administratiei americane in raport cu cea europeana "dentificati tendintele de evolutie ale functiei publice dupa >;45

!6

Modulul 5 # Modele 'u da(e tale de ad(i istratiei si (odele teoretice ale raportului Ad(i istratie 7 Politica% A ali.e co(parate ale raportului Ad(i istratie 7 Politica
0xista trei modele fondatoare ale administratiei. *int modele care au inspirat intreaga gindire administrativa si au contribuit in mod esential la construirea si dezvoltarea administratiei. 0le corespund unor configuratii diferite ale relatiilor dintre administratie si politica, intre administratie si economie si a relatiilor din cadrul administratiei. 0ste vorba de modelul liberal, de modelul Beberian si cel marxist. a 'odelul liberal 0ste rar prezentat si studiat sub acest nume. 'odelul liberal este o perspectiva politico%/uridica si institutionala a fenomenului birocratic. 0l este inspirat de teoria liberala a lui .oc=e si 'ontesCuieu. "n 2ranta, sub influenta acestuia din urma, administratia a fost mult timp studiata in facultatile de drept ca o stiinta a dreptului administrativ. #onform acestui model, administratia este un corp de organe supuse legii si subordonat puterii politice, adica indeplineste un rol instrumental. 2unctiile interne si externe ale *tatului au ca scop prezervarea libertatii, proprietatii si securitatii indivizilor, iar mi/locul utilizat este violenta (simbolica , adica constringeri reglementare (legea . Administratia este instrumentul puterii publice ale carei interventii se fac pe cale de constringere Acest model este in acelasi timp institutional, acordind o importanta decisiva institutiilor administrative in calitate de prelungiri ale dreptului administrativ. "nstitutia administrativa are ca scop interesul general si ca mi/loc prerogativele puterii publice 5elatiile dintre administratie si politica sint in centrul acestui model. -riginea acestui raport se afla in textele doctrinei liberale, in principiul separarii puterilor al carei scop este protectia libertatilor cetatenilor si apararea lor fata de puterile discretionare ale autoritatilor, deci pentru a impiedica abuzul de putere. #u alte cuvinte, viziunea liberala a raportului Administratie ( )olitica are la baza aceasta idee fundamentala a liberalismului clasic. "nterpretarea liberala a acestei relatii se bazeaza pe cele doua principii cunoscute : cel al separarii puterilor (este o independenta functionala < este distinctia dintre functionarii politici si cei de cariera (permanenti si cel al subordonarea administratiei fata de politic. #$iar daca exista o separare a puterilor, principiul unitatii *tatului (al autoritatii care traduce necesitatea coeziunii diferitelor puteri, implica ca in orice *tat, c$iar in cele ale caror constitutie este bazata pe teoria separarii puterilor, sa gasim inevitabil un organ suprem care domina celelalte si care asigura unitatea *tatului. 0ste deci principiul subordonarii administratiei fata de politic (legislativ si executiv . 5elatii in sinul administratiei se refera la problema centralizarii sau de descentralizarii, adica a repartitiei puterilor intre administratiile centrale si teritoriale (locale . Aceste relatii se plaseaza in aceiasi perpectiva, adica ele vizeaza prezervarea regimului politic (democratie si a libertatii individului. "n perspectiva liberala, libertatea este cel mai bine prezervata, asa cum arata &ocCueville, prin asociatiile de cetateni (institutii locale, colectivitati locale . Deci administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata. &otusi, in practica, in secolul al E"E lea, administratia s%a dezvoltat in directia centralizarii, liberalismul fiind doctrina libertatii in ordine. #entralizarea a aparut ca un mi/loc de a evita dezordinea, absenta de centralizare conducind la anar$ie. Astfel, modelul liberal este un model al administratiei centralizate. b 'odelul marxist 6iziunea este marxista, dar modelul de administratie este marxist%leninist, in sensul in care .enin este cel care a creat un stat si o administratie de tip marxist. *tatul si administratia nu sint disociate, sint doua realitati inseparabile : administratia este expresia si instrumentul *tatului. Astfel, modelul marxist de administratie este in primul rind un model de *tat. "n consecinta, in definitia modelului marxist de administratie sintem trimisi la definitia statului si la relatia sa cu societatea. 0xista doua viziuni in analiza marxista a *tatului (deci a administratiei .0xista in primul rind viziunea materialista, clasica conform careia *tatul este instrumentul clasei dominanate. 0ste viziunea critica a modelului capitalismului pe care 'arx a dezvoltat%o plecind de la conceptia $egeliana a *tatului si birocratiei prusiene. "nsa, daca Jegel a facut din *tat fundamentul societatii civile, pentru 'arx,
!,

dimpotriva, societatea este o conditie a existentei *tatului. "n viziune marxista, *tatul este forma de organizare utilizata de burg$ezie pentru a%i garanta si apara acesteia proprietatea si interesele. @irocratia este un corp parazitar. 5eprezentind *tatul, ea este in serviciul burg$eziei. 0a are caracteristicile institutionale necesare garantarii dominatiei burg$eziei. Aceste caracteristici sint ierar$izarea, caracterul ei de corporatie inc$isa, faptul ca isi exercita functiile prin autoritate si centralizare. "erar$izarea, autoritarismul, centralizarea sint mi/loace institutionale prin care burg$ezia isi exercita dominatia. - alta lectura a lui 'arx pune in evidenta o teorie a autonomiei relative a *tatului in raport cu societatea. 0xista situatii istorice cind *tatul scapa determinarii economice, mai ales in perioade de tranzitie cind nici o clasa sociala nu este atit de puternica incit sa%si impuna dominatia. *tatul este independent, fortele sociale sint ec$ilibrate, clasele sint in lupta pentru a%si impune interesele, actiunea lor se neutralizeaza. Acest conflict intre clase este sursa autonomiei *tatului care devine mediator intre clase si interese. "n aceasta viziune, administratia scapa de rolul sau subordonat de instrument in serviciul clasei dominante si da impresia ca devine un centru de decizie si de actiune independent de clase. Aceasta tema a autonomiei *tatului (a suprastructurii , deci a autonomiei administratiei in raport cu politicul, a fost analizata de 'arx in 7>3 @rumar al lui .ouis @onaparte8 ai apoi dezvoltata de neo%marxisti (Framsci, Alt$usser . c 'odelul Beberian 0ste un model liberal, dar nu politico%/uridic, ci bazat pe viziunea organizationala a fenomenului administrativ. 'ax Aeber a dezvoltat modelul devenit clasic al birocratiei in H 0conomie si societate I si in H *avantul si omul politic I. "n centrul modelului Beberian al administratiei si *tatului se afla conceptul de dominatie si raporturile de autoritate. Analiza fenomenului si formelor de dominatie are la baza metoda ideal%tipului, Aeber insistind asupra faptului ca tipologia propusa de el are un scop analitic, dominatia fiind in general mixta, in sensul ca orice putere are aspecte atit rationale cit si traditionale si carismatice. )entru construirea acestei tipoliogii, Aeber a facut distinctie intre dominatie si putere. Ambele implica in acelasi timp constringere si supunere. )uterea inseamna capacitatea de a impune intr%o relatie sociala propria vointa. #omandamentul (porunca, ordinul, impunerea nu este in mod necesar legitime si supunerea in acest caz nu este in mod necesar o datorie. Dimpotriva, dominatia implica recunoasterea (acceptarea supunerii. Aceasta confera autoritate celui ce domina. "n acest caz constringerea este legitima. Aeber spune ca dominatii se pot supune pentru trei tipuri de motive (conform celor trei tipuri de rationalitai : din obisnuinta, conformindu%se unei cutume < in virtutea unei rationalitati prin finalitate, in functie de interesul material pe care il pot obtine (instrumentala , sau in virtutea unei rationalitati prin valoare, in functie de elemente afective. 0xista astfel trei fundamente posibile ale legitimitatii, sau trei tipuri de autoritate (dominatie in functie de legitimitatea care se afla la baza lor. Dupa cum legitimitatea are la baza regulile, traditia sau calitatile personale ale unui om, exista trei tipuri de dominatie legitima. >. Dominatia (autoritatea traditionala 0ste legitimitatea conferita de traditie. *e bazeaza pe cutumele puternic ancrate in mentalitati. Aceasta legitimitate depinde de conformitatea fata de vec$ile uzante sau de ideea pe care ne%o facem despre ordinea care prevala altadata. Autoritatea nu se afla in personalitatea lederului, ci in rolul pe care il recunoaste traditia. 0ste domiantia pe care o exercita altadata patriar$ul sau seniorul funciar, sau un rege intr%o monar$ie. Autoritatea traditionala permite o functionare stabila a ordinii sociale, dar ea stabileste o norma de conformitate fata de trecut ceea ce impiedica inovatia si sc$imbarea. !. Autoritatea carismatica Dominatia carismatica se bazeaza pe gratia personala si extraordinara a unui individ si care se traduce prin supunerea in fata caracterului sacru, sau al virutii eroice sau in fata valorii exemplare a unei persoane dotata cu carisma. 0ste vorba de supunerea tuturor in fata unui leader providential. 1imeni nu%i contesta superioritatea, calitatile transcendente. .a limita, este un profet, un dumnezeu. 0ste g$idul suprem. )oate fi o personalitate religioasa sau politica dotata cu atribute exceptionale. )oate fi un razboinic, un mare
!3

demagog, seful unui partid politic, un sef revolutionar. Acest tip de organizatie este dependenta de preferintele leaderului, de capacitatea acestuia de a intretine credinta si fervoarea militanta. )roblema succesiunii este o c$estiune intotdeauna critica in cadrul unei societati bazata pe acest tip de autoritate. 5iscul de sciziune este mare intru%cit diferitii discipoli pretind ca sint veritabilii mostenitori si continuatori ai leaderului carismatic. 3. Autoritatea (dominatia rational%legala Acest tip de autoritate este reglat de norme care definesc in mod impersonal drepturile si obligatiile fiecaruia. Acest tip de dominatie este la baza definitiei Beberiene a *tatului si este esential pentru a putea intelege functionarea administratiilor birocratice. )rin H rational I trebuie sa intelegem adecvarea mi/loacelor la scopuri (rationalitate instrumentala . )rin H legal I, accentul este pus pe respectarea regulilor ca singura sursa de autoritate. - autoritate legala este opusul unei autoritati arbitrare care nu se supune nici unei reguli. *i prin H impersonala I intelegem ca regulile edictate se aplica tuturor si nu apartin nimanui in nume propriu. -rganizatia care corespunde perfect autoritatii rational%legale este birocratia. "deal%tipul birocratiei este o organizatie in care nici traditia si nici c$arisma nu intervin si care este reglata exclusiv prin reguli de autoritate rational%legale. @irocratia este o lume in care toti participantii sint legati prin reguli impersonale si nu prin legaturi arbitrare sau influente personale. Dupa Aeber, birocratia, fiind rational, este organizatia care permite obtinerea celei mai mari eficacitati prin introducerea unui demers cit mai rational posibil. Acest tip de dominatie caracterizeaza *tatul modern. *tatul modern consta intr%un raport de dominatie de tip rational%legal. 'embrii unui grup supus unei astfel de relatii de dominatie formeaza o grupare politica in cazul in care se intrunesc trei conditii : teritorialitatea (dominatia se exercita asupra unui teritoriu < continuitatea exercitarii dominatiei < existenta unei constringeri fizice. 9n astfel de grup care indeplineste cele trei conditii formeaza un *tat. Aeber a formulat definitia clasica a *tatului ca institutie care presupune un raport de dominatie de tip rational%legal : *tatul modern este definit ca fiind o organizatie care prin conducerea ei administrativa revendica cu success monopolul constringerii legitime. )lecind de la aceasta definitia s%a constituit teoria Beberiana a *tatului, a administratiei, a originilor si structurii sale. )rocesul de dezvoltare administrativa este in mod necesar un proces de birocratizare, adica de rationalizare a structurilor administrative. *tructurile birocratice, in viziunea lui Aeber, sint forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal. @irocratia este organizatia rationala ideal%tipica. *tructurile birocratice caracterizeaza orice intreprindere economica, politica, privata sau publica, care urmareste obiective materiale sau ideale. Deci, orice intreprindere capitalista, birocratiile de partid, armata, *tatul, toate functioneaza dupa aceleasi principii de organizare interna. 0le se carcaterizeaza prin permanenta, rigoare, disciplina. 2unctia publica, ca organizatie de tip birocratic se bazeaza pe citeva principii esentiale : formalizarea regulilor < ierar$ie < specializarea functiilor < neutralitatea politica. > formalizarea regulilor *tructura birocratica este o structura impersonala distincta de indivizii care o compun. Aceasta structura impersonala asigura continuitatea organizatiei. "mpersonalitatea semnifica formalism si previzibilitate si implica necesitatea unor functionari personal dezinteresati si obiectivi. ! ierar$ie -rganizatia birocratica este un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al gradelor inferioare de catre gradele superioare. 0ste deci e un sistem ierar$ic. "erar$ia este supusa legalitatii. )entru a se evita arbitrariul, toate nivelele (titulari de post superioare si inferioare trebuie sa respecte drepturile care le sint recunoscute de lege. 5elatiile intre palierele organizatiei sint realtii de autoritate pre%stabilite de tip legal. 2iecare isi exercita specializarea sa in limitele atributiilor sale. 3 specializarea 0ste un alt principiu fundamental al organizarii unei structuri birocratice. Dupa Aeber, dezvoltarea functiei publice moderne cere un corp de lucratori specializati, inalt calificati, pregatiti pentru sarcinile lor profesionale printr%o formatie specifica. Aceasta formatie este necesara aplicarii regulilor pentru a obtine
!;

o completa rationalitate a actiunii administrative si consta intr%o 7cunoastere specializata8 ceruta de te$nicile economiei moderne. 2ormatia specializata este o parte constitutiva a puterii birocratiei. Administratia birocratica semnifica dominatia in virtutea cunoasterii detinute de functionari datorita formatiei primite si a cunoasterii dobindite in serviciu. Dupa Aeber, omul politic (ministru, sef de stat se situeaza in afara acestei cunoasteri specializate. .ui nu i se cere o calificare profesionala specializata. "nsa functionarii sint recrutati pe baza unui examen si a unei diplome care atesta formarea lor si calificarea profesionala. 0i sint numiti (si nu alesi intr%un post care constituie unica sau principala lor ocupatie. *pecializarea structurilor birocratice este deci garantata de specializarea agentilor care au sarcina functionarii lor. Aceasta specializare permite pe de%o parte o diviziune a muncii in administratie in functie de sarcini si formatie, iar pe de alta parte ea defineste natura relatiei functionarilor cu puterea politica careia ei sint supusi. Aceasta relatie intre Administratie si )olitica este, deci, in modelul Beberian, de subordonare. *upunerea administratiei fata de puterea politica se explica prin ratiuni care tin in primul rind de legitimitatea puterii si apoi de interesul personal al celor care se supun acestei puteri. Deci, pentru Aeber, birocratia este tipul cel mai pur de dominatie legala care este exercitata printr%un singur sef al gruparii si administratia este compusa in acest sistem din functionari care, personal liberi, nu se supun decit datoriei obiective a functiei lor, intr%o ierar$ie a functiei solid stabilita. Deci modelul Beberian se caracterizeaza prin supunerea administratiei fata de putere, fata de orice putere politica (puterea existenta la un moment dat . Aceasta supunere impune o divizare a functionarilor in doua categorii: functionari de cariera si functionari politici, care pot fi deplasati dupa vointa sau pot sa fie dispinibilizati. 4 principiul neutralitatii politice 0ste neutralitatea de principiu a functiei publice. Acest principiu cere ca, in ciuda principiului subordonarii, administratia sa fie separata cit mai strict posibil de puterea politica, in special de puterea partidelor politice. 0ste o regula stricta pentru functionarii de cariera. Aeber admite ca in masura in care ratiunea de *tat si interesele ordinii stabilite sint in /oc, functionarii politici, si numai ei, sint indreptatiti sa intervina in luptele politice, sa ia parte, sa combata ca oamenii politici care au exact aceasta vocatie : sa lupte, sa se pasioneze pentru treburile publice. 1eutralitatea trebuie insa strict respectata de catre functionarii de cariera. 5 cariera 2unctionarii urmeaza o cariera, adica au posibilitatea sa%si petreaca viata profesionala in sinul unei administratii in care avanseaza dupa vec$ime sau dupa prestatiile de serviciu, sau dupa cele doua. @irocratia este o organizatie in care recrutarea, promovarea si sanctiunea sint determinate exclusiv de merit. Altfel spus, sint dependente de criterii meritocratice si impersonale. -rice mod de gestiune a personalului care se bazeaza pe acest principiu poate fi calificat de birocratic. a recrutarea + Acest criteriu presupune ca un candidat ales sa fie cel ale carui calificari si competente corespund cel mai bine exigentelor postului. Aceasta calificare este determinata de aptitudini public constatate si dupa o procedura impersonala (concurs, examen, diplome b cariera se deruleaza dupa reguli impersonale. "n cadrul fiecarei categorii de post, avansarea depinde de vec$ime sau, pentru a accelera avansarea se trece prin concurs. Aceste reguli de avansare sint garantate fiecaruia inca de la intrarea in organizatie si ele formeaza un plan de cariera. "n contrapartida acestor garantii, birocratia cere salariatilor indatoriri legate de posturile ocupate. Daca aceste indatoriri, clar definite, nu sint satisfacute, atunci organizatia procede (aplica sanctiuni. Acestea sint de asemenea conforme cu reguli pre%stabilite, cu proceduri fixate prin regulamente si legi. "n conformitate cu acest prinipiu de cariera, salariatul birocratiei (functionarul nu este proprietarul postului ocupat nici al mi/oacelor de munca (local, furnituri . )ostul este o ocupatie profesionala. "n acelasi timp, birocratul nu este supus autoritatii organizatiei decit pentru realizarea functiilor sale profesionale. #ariera ofera garantii care au drept consecinta sa asigure (maximizeze securitatea profesionala: securitatea locului de munca, promovarea, securitatea salariului. #oncluzii pentru cele trei modele : > administratia este un instrument
3?

model liberal + administratia este instrumentul puterii politice alese model Beberian + este instrumentul puterii politice existente (oricare ar fi marxist clasic + instrumentul clasei dominanate administratia este unitara adica centralizata, ierar$izata. "n toate modelele ea este ierar$izata. administratia este un instrument de constringere, de dominatie in modelul liberal constringerea se exercita prin lege in model Beberian este un principiu de baza. 5elatia de dominatie se afla in centrul oricarei administratii % in modelul marxist, fiind instrumentul domintiei de clasa, *tatul este un aparat de constringere prin excelenta. *tatul este un aparat represiv care functioneaza pe baza de violenta. Deci cele trei modele au in comun instrumentalitatea, centralizarea si dominatia. #ele trei modele sint ideal%tipuri si ele sint conforme cu o anumita viziune asupra societatii. "n realitate aceste trasaturi ideal%tipice sint alterate. Dar ele sint modele de referinta pentru analizele practicate de stiinta administrativa. 1oi modele ale administratiei Acestea sint versiuni reinnoite ale modelelor clasice. "n primcipal este vorba despre modelul neo% liberal care este centrat pe limitarea interventiei statului< in aceasta viziune, organizarea centralizata, ierar$izata, birocratizata, este la originea disfunctiunilor sistemului < promoveaza o conceptie descentralizata a administratiei si propune metode ale intreprinderii private adica aplicarea metodelor managementului privat in gestionarea treburilor publice + noul management public +< *tatul trebuie sa renunte la functiile economice, rolul lui esential fiind cel de coordonare. 1eo%liberalismul inseamna intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului.

% % % ! 3 % %

A ali.e co(parate ale raportului ad(i istratie 7 politica%

'odelele propuse sint g$iduri, grile, sc$eme de referinta, pentru studiul relatiilor dintre mediul administrativ si cel politic. 5elatia dintre cele doua domenii poate fi analizata din perspective diferite, in functie de criterii diferite. "+ Modelul lui Sa(uel Eise stadt% Acest autor a dezvoltat in studiul sau asupra birocratiilor emergente (in regiunile in curs de dezvoltare si in noile state , intr%o lucrare colectiva din >;63, primele elemente importante ale unei reflectii comparative asupra raporturilor administratie ( politica. Aplicind conceptele analizei sociologice la studiul societatilor istorice, el a caracterizat in special marile tipuri de orientari politice ale birocratiilor. 0isenstadt a dega/at trei mari modele : birocratiile orientate catre serviciu (functie (H service%oriented I < birocratiile supuse guvernantilor (H subservient to t$e rules I < birocratii auto%orientate (H self%oriented bureaucrasies I . a @irocratiile H service%oriented I se caracterizeaza in primul rind prin gradul de autonomie (neutralitate al organizatiei sale interne in raport cu puterea politica. 0ste un model apropiat de modelul Beberia. 5egulile si practicile de numire, de promovare si de realizare a functiunilor sint aplicate in mod general si continuu. De asemenea, in interiorul acestui tip de birocratie, diferitele organe de control sint insarcinate cu mentinerea unui inalt nivel de disciplina si de calitate in executarea serviciului. Altfel spus, se caracterizeaza printr%o puternica ierar$izare, disciplina si control. Aceste birocratii, desi autonome in raport cu puterea politica, sint totusi supuse controlului si puterii guvernului. Aceast control al puterii politice se exercita in principal prin intermediul anumitor functionari de inal nivel din ierar$ia administrativa si prin controlul executat asupra mi/loacelor bugetare puse la dispozitia administratiilor. b @irocratiile supuse guvernantilor se caracterizeaza prin : grad scazut de autonomie interne, ceea ce conduce la o deplasare constanta a functionarilor, fara nicio regula fixa, de la un loc de munca la altul, fara garantia unei cariere, astfel incit spiritul de corp nu se poate dezvolta < 2unctionarii sint mai mult servitorii personali ai guvernantilor si ai *tatului personificat de acesti guvernanti sau de grupurile sociale pe care ei ii reprezinta.
3>

c @irocratiile de tip H self%oriented I (orientate catre organizatia birocratica insasi . Acestea sint birocratii caracterizate printr%o puternica autonomie: sint birocratii care si%au cistigat puterea in afara sau contra puterii politice si scapa controlului acesteia. 9n astfel de exemplu il constituie birocratiile militare. "n cadrul acestor organizatii, functionarii de inalt nivel actioneaza in interesul lor personal. 5ecrutarea personalului are un caracter puternic clientelar si marcat de nepotism. )osturile sint considerate proprietatea personala a titularului, formalizarea si ritualismul domina practicile administrative. &ipologia lui 0isenstadt, desi utila si importanta, are un defect principal : #lasificarea propusa este realizata atit in functie de elementele externe (orientarea birocratiilor cit cit si elementele interne ale administratiei (tipul de recrutare si de statut al agentilor , ceea ce introduce o doza de eterogenitate in principiul de clasificare. B+ Modelul lui Ri,,s 8Political a d Ad(i istrati$e De$elop(e t1 "494+ Aceasta analiza este mai clara si coerenta din punct de vedere al criteriilor de clasificare. Autorul a stabilit doua tipologii, in functie de elementele interne (tipul de agenti, interni sau externi ale administratiei. )rima tipologie a birocratiilor este in functie de relatiile cu politicul, iar un al doilea este realizat in functie de natura si nivelul posturilor ocupate de functionari. a "n functie de relatiile cu politicul, exista doua tipuri de birocratii : > @irocratiile partizane, in cadrul carora recrutarea si promovarea functionarilor sint legate de spri/inul partidului care recompenseza astfel participarea acestora la activitati politice. Aceasta influenta a politicului se manifesta de asemenea in exercitarea functiilor, functionarii fiind sensibili la solicitarile partidului. 9n anumit favoritism afecteaza astfel deciziile luate de catre birocrati. #aracterul partizan al unei birocratii este legat in special de recrutarea de agenti din exteriorul administratiei si impusi de catre puterea politica. 0ste specifica sistemului de patrona/. ! @irocratiile politizate a caror preocupare ma/ora este ac$izitia de putere si mai putin aplicarea deciziilor guvernamentale. *int legate de agenti care provin din administratie si care si%au facut cariera in interiorul administratiei. "n principiu exista o corelatie pozitiva intre intre cele doua tipuri : birocratiile cele mai partizane sint in acelasi timp si cele mai politizate. Dar exista combinatii diferite intre cele doua modele in functie de gradul de partizanat birocratic (inalt ( redus si de gradul de politizare bircratica (inalt ( redus . a b c d birocratie inalt partizana si inalt politizata : tari sub%dezvoltate birocratii ne%partizane si politizate : &ailanda partizane si ne%politizate : "srael ne%partizane si nepolitizate : 'area @ritanie

b - alta tipologie realizata de 5iggs depaseste analiza in functie de un criteriu unic (prea sumara , cel al meritului agentilor din interior sau al sistemului de patrona/ (agenti din exterior . "n aceasta a doua tipologie autorul propune o distinctie intre diferite tipuri de birocratii in functie de natura si nivelul posturilor ocupate. 0xista astfel birocratii in care toate esaloanele sint ocupate de agenti din interior (insiders care urmeaza principiul de cariera, si birocratii in care posturile sint ocupate de agenti din exterior (outsiders , intre cele doua existind o varietate de combinatii. De exemplu, in 2ranta, la primul esalon (guvern regasim outsiders, la al doilea esalon (sub%secretari avem tot outsiders, la al treilea eaelon (directori de agentii, asistentii presedintelui posturile sint ocupate de insiders (principiul carierei . *ituatia din *9A prezinta o alta configuratie : la toate nivelele se produc sc$imburi frecvente intre functionarii din interior si cei din exterior, sau prezenta lor este simultana. 9n alt tip este ilustrat de cazul 'arii @ritanii : la toate esaloanele nu exista decit agenti din interior (exclusivitatea principiului de merit si cariera .

3!

C+ Tipolo,ia reali.ata de A&er&ac:1 Put a( si Roc;(a 8Bureaucrates et Politicie s da s les de(ocraties occide tals1 "4<"+ Autorii propun patru modele care, in functie de gradul de politizare a birocratiei, cuprind o scala care merge de la separarea neta pina la supresiunea acestei demarcatii. a 'odelul in care politicienii guverneaza si functionarii administraza. )rimii decid, functionarii executa. 0ste modelul conform doctrinei clasice si care corespunde di$otomiei Beberiene. 0ste un ideal% tip, in realitate, insa, aceasta distinctie este impracticabila. Acest model presupune un inalt nivel de ierar$izare a autoritatii si al procesului de luare a deciziei, un inalt nivel de suprematie a politicului care sint absolut irealiste. 0l presupune diferentierea cea mai neta a politicului in raport cu administratia si corespunde situatiei din secolul alE"E%lea. b 9n alt model este cel al participarii simultane a politicienilor si functionarilor la procesul de decizie politica, fiecare /ucind un rol diferit. "n acest caz, politicienii definesc proiectele politice, interesele si valorile puse in /oc, articuleaza si realizeaza medierea intereselor. 2unctionarii contribuie cu cunostintele de specialitate, furnizeaza expertiza. Acest model trebuie totusi nuantat : )rofesionalismul politicienilor relativizeaza ideea conform careia functionarii dispun de monopolul expertizei. )e de alta parte, rolul administratiilor in mobilizarea si medierea intereselor sectoriale este in crestere. "nsa, spre deosebire de primul model, acesta admite o anumita participare a functionarilor la procesul de decizie politica. c 9n al treilea model insista asupra repartizarii rolurilor intre politicieni si functionari. #a si in modelul precedent, atit birocratii cit si politicienii sint anga/ati in procesul de decizie. #ele doua tipuri de agenti sint egal implicati in politica. "n timp ce politicienii sint insarcinati cu articularea intereselor individuale difuze si neorganizate, functionarii sint responsabili cu medierea intereselor inguste si bine definite ale clientelelor organizate. Dar aceste roluri sint limitate, nu exista o diviziune a sarcinilor muncii politice. 0ste un model care corespunde H corporatismului liberal I in care se actioneaza prin consens. Aceasta tip de raporturi administratie ( politica concede functionarilor un rol mult mai H politic I decit in modelele anterioare. "n acest model stilul de guvernare este incremental si reactiv. "novatia in acest sistem apartine politicienilor si influenta functionarilor in procesul de decizie diminueaza in momente de criza. *intem in prezenta unei logici care implica o anumita politizare a birocratilor si la o anumita birocratizare a politicienilor. d 9n al patrulea model corespunde disparitiei separarii administratiei de politic (model anti% Beberian . Aceasta configuratie pune in evidenta un model $ibrid in care nu exista nicio diferenta esentiala intre rolurile politicienilor si cele ale functionarilor. 0xista o varietate de situatii care ilustreaza acest model. Dupa autori, acest model ar corespunde cazului francez si /aponez, cazuri caracterizate prin osmoza dintre administrativ si politic. De asemenea, el ar fi ilustrativ pentru 'area @ritanie si Fermania prin introducerea in aceste sisteme a unor outsiders in posturile rezervate functionarilor. D+ Tipolo,ia propusa de =>rald Ti(sit &ipologia se bazeaza pe elementele interne ale birocratiei, concret, modelele sint caracterizate in functie de subordonarea si separarea care definesc raporturile dintre administratie si politic. 5eamintim semnificatia celor doua principii. Astfel, principiul de subordonare se refera la faptul ca in tarile democratice administratia nu are legitimitate proprie. 0a este astfel subordonata puterii politice al carei instrument si executant este. #it priveste principiul separarii, acesta trimite la faptul ca in democratia liberala, unde ma/oritatile politice alterneaza in mod regulat la putere, administratia nu se confunda cu puterea politica, ea nu se reinnoieste in acelasi timp cu sc$imbarea puterii politice. Astfel, principiul separarii interzice identificarea politicului cu administrativul garantind stabilitatea si continuitatea aparatului administrativ, in timp ce puterea politica isi sc$imba orientarea. Acesta este modelul clasic Beberian. #u toate acestea, modelul clasic nu corespunde mereu realitatii. 2iind un model ideal%tip, este o referinta care permite analiza si comparatia unor situatii concrete infinit mai complexe si nuantate.

33

Dupa &imsit, nu atit separarea functiilor este esentiala, cit mai ales ec$ilibrul (sau dezec$ilibrul dintre cele doua tipuri de functii. Autorul a realizat astfel o tipologie in functie de gradul de ec$ilibru al acestui raport si a pus in evidenta doua modele : modele de ec$ilibru si modele de dezec$ilibru. a+ Modelul de ec:ili&ru1 care corespu de (odelului occide tal 0ste un model organizat in /urul ec$ilibrului intre cele doua principii, cel de subordonare a administratiei fata de puterea politica si cel de separare a politicului si administratiei. Acest ec$ilibru este realizat prin mecanisme (institutionale sau nu care garanteaza acest ec$ilibru si el permite cel mai bine punerea in evidenta a modului dominanat de functionare a relatiei administratie ( politica. *ituatia de ec$ilibru perfect este, inca o data, ideal%tipica, este modelul original, de referinta, care traduce ec$ilibrul principiilor. "n realitate el se manifesta in mod diferit, in functie de variatiile celor doua principii de la situatia ideal%tipica de ec$ilibru perfect (modelul teoretic Beberian . )rincipiul de subordonare si de separare > principiul de subordonare *ubordonarea isi are fundamentul fie in texte, fie in practicile constitutionale. Astfel: "n 'area @ritanie este principiul responsabilitatii ministeriale. #onceput la origine in csopul de a garanta controlul )arlamentului asupra Fuvernului, a .egislativului asupra 0xecutivului, acest principiu a capatat progresiv a semnificatie suplimentara : acea de control al politicului asupra administrativului. 'embrii guvernului sint singurii responsabili. "n 2ranta, sub a treia 5epublica, #onstitutia declara ca H guvernul determina si conduce politica natiunii I si ca H Fuvernul dispune de administratie si de forta armata I. *e afirma astfel relatia de subordonare a administratiei (civile si militare fata de puterea politica prin Fuvern. "n Fermania, de asemenea, ministrul este singurul responsabil in fata )arlamentului pentru toate actiunile ministerului sau. 'inistrul isi controleaza strins functionarii. 5espectarea efectiva a acestor principii constitutionale este garantata prin mecanisme institutionale : "n 'area @ritanie, existenta a doua ierar$ii distincte, riguros delimitate, cea administrativa (compusa exclusiv din functionari de cariera si cea politica, dar si existenta unor puncte de contact intre cele doua sint strict definite. 1icaieri in alta parte ca in 'area @ritanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica, pentru punerea in practica a unei ierar$ii administrative clar subordonata politicului, dar a carei subordonare rezulta din existenta celor doua ierar$ii riguros limitate si circumscrise. "n 0uropa continentala, cele doua ierar$ii exista, sint distincte, dar la virful ierar$iilor exista o osmoza. 0xista relee (organe care permit circulatia informatiei si transmiterea deciziilor. Aceste organe sint compuse din agenti care au statutul de functionari de cariera, dar care au fost recrutati pe baza unor criterii in care apartenenta, alinierea sau cel putin simpatia politica fata de partidul de la putere au un loc ce nu poate fi negli/at. De exemplu, *ecretariatul general al )resedintiei al 5epublicii in 2ranta. 'ai mult, in aceste tari, posturile inaltei functii publice se afla mai mult sau mai putin explicit in pozitie de dependenta fata de guvern. ! principiul de separare *epararea instantelor politice si administrative rezulta in tarile europene din /ocul combinat a doua mecanisme : mecanismele referitoare la modul de recrutare al functionarilor si mecanismele legate de statutul libertatilor publice ale functionarilor. a 5ecrutarea functionarilor este, in ansamblul tarilor europene, bazata pe principiul meritului. 2unctionarii sint recrutati prin concurs si examene. 'odul de recrutare este in principiu independent de autoritatea politica. 0xceptii se aplica in general pentru recrutarea functionarilor de la virful si de la baza ierar$iilor (posturi de o mare te$nicitate . Farantia existentei unui sistem de merit consta in aplicarea a doua tipuri de control : Astfel, in 'area @ritanie (dar si in *9A , acest control consta in punerea in practica a unei #omisii a *erviciului #ivil direct responsabila in fata 5eginei. 0a nu dispune de nici o garantie formala de
34

independenta, dar agentii ei dispun de un asemenea statut de prestigiu incit nu pot fi supusi niciunei presiuni. Acestia sint insarcinati cu organizarea recrutarii functionarilor in asa maniera incit sa se impiedice practica patrona/ului. #elalalt sistem, aplicat in tarile europene continentale, consta in instaurarea unui control permanent, in aceste tari neexistind o comisie speciala ca in 'area @ritanie. Acest control sanctioneaza absenta neutralitatii *tatului in recrutarea functionarilor. b *tatutul libertatilor publice acordate functionarilor este un alt factor care influenteaza natura si gradul de separare intre administratie si politic. 0xista doua tipuri de sisteme : *tatutul britanic, care este cel mai riguros si in care functionarii nu se pot dedica activitatilor politice decit in conditii strict definite. "naltii functionari si toate categoriile ierar$iilor superioare nu pot in nici un caz sa exercite activitati politice. )rin astfel de reguli se incearca evitarea identificarii actiunilor functionarilor cu cele ale partidelor politice care se succed la guvernare. De asemenea, clasa politica (parlamentari si membrii ai guvernului nu cuprinde decit putini functionari la origine. Al doilea tip de statut este exemplul statutului libertatilor in 2ranta care enunta de asemenea principul separarii celor doua domenii, politicul si administratiei. "n acest model, libertatea de opinie este totala, dar libertatea de exprimare a acestor opinii este limitata. -piniile trebuie sa se exprime cu moderatie si prudenta (obligatia de rezerva , cu atit mai mult pentru functionarii din sferele superioare. #u toare acestea, in 2ranta, inaltii functionari au, prin statut, posibilitatea sa exercite activitati politice (sa participe la campanii electorale fara sa demisioneze in prealabil . -bservatie : in practica, sistemul separarii ( subordonarii si al neutralitatii functioneaza prin abatere de la sc$ema Beberiana a ec$ilibrului principiilor subordonarii si al separarii. "n realitate, cele doua sfere functioneaza prin intrepatrundere, in grade diferite, crescinda. Dar acest principiu este cel care permite sa punem in evidenta diferentele care exista intre tari si permite o analiza comparata. De exemplu, numai in raport cu acest model, sistemul american poate fi considerat o Kexceptie8 sau sa apreciem diferentele intre 0uropa continentala si 'area @ritanie. 0xista deci variatii pe care acest model de ec$ilibru, definit prin cele doua principii, ale subordonarii si separarii, le cunoaste in practica in tarile occidentale. Aceste doua principii cunosc, in functie de tara, variatii care afecteaza functionarea modelului, fara sa afecteze insa in mod fundamental ec$ilibrul principiilor. 0xista doua tipuri de variatii (abateri : variatii produse prin variatia principiului subordinarii si variatii produse prin variatia principiului separarii. >. 6ariatia principiului de subordonare produce forme diferite de politizare a administratiei : clientelismul, loialismul si sitemul de patrona/. a #lientelismul "n acest sistem administratia este subordonata de puterea politica. Administratia este tinuta departe de procesul de decizie politica. 5olul inaltei functii publice este un rol de executie. "ntr%adevar, acest sistem se caracterizeaza printr%o functie publica care este structural separata de puterea politica, dar care isi abandoneaza prestigiul si puterea in sc$imbul unor garantii (si avanta/e de cariera. Aceasta relatie de sc$imb este o relatie clientelara. "n acest model clientelar, birocratia nu este responsabila in fata niciunei autoritati superioare, iar in relatiile cu administratia, partidele politice /oaca un rol foarte important. )uterea politica isi utilizeaza rolul politic%constitutional si in special puterea de numire a inaltilor functionari pe care si%a rezervat%o ca moneda de sc$imb in scopul obtinerii supunerii administratiei. #lientelismul se manifesta la doua nivele : in primul rind in mod direct in relatiile puterii politice cu o inalta administratie numita si recrutata de catre puterea politica care isi asigura astfel fidelitatea si obedienta functionarilor si in al doilea rind, in mod indirect, prin felul in care aceasta inalta functie publica isi concepe rolul in raport cu restul functiei publice. 'odelul clientelar este bine ilustrat de sistemul italian.

35

b .oialismul 0ste un model caracteristic Fermaniei. "n acest sistem exista atit subordonare cit si separare. Avem o functie publica profund separata de politic dar vizibil subordonata. 1eutralitatea este unul din principiile fundamentale ale functionarii administratiei. 0ste vorba de neutralitatea *tatului in recrutarea functionarilor si de neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. Dar functionarii pot sa se anga/eze in activitati politice, ca si functionarii francezi. Altfel spus, functia publica este non%partizana dar activa (anga/ata politic . *epararea neta administratie ( politica pe care o presupune modelul loialist implica mecanisme de compensare. *int mecanisme care asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica. #eea ce este caracteristic acestui model este puternica H orientare I politica a functiei publice germane : avind in vedere trecutul recent al acestei tari, se pretinde functionarilor federali un anga/ament politic activ in serviciul ordinii democratice si liberale. 6orbim de o datorie de loialism politic. Acest principiu are ca efect modificarea conceptiei pe care si%o fac functionarii cit priveste rolul lor. 0xista in Fermania doua tipuri de functionari : birocratii clasici (functionarii Beberieni, neutri si instrumentali si birocratii politici care domina la nivelele superioare si care participa la procesul de decizie. "n concluzie, in Fermania asistam la politizarea administratiei, dar aceasta nu inseamna controlul administratiei de catre partidele politice. 0ste o forma originala de subordonare politica a administratiei. *epararea exista deci, dar combinata cu o forma speciala de subordonare a administrativului fata de politic. *istemul de patrona/ *i acest sistem se bazeaza pe cele doua principii, de separare si subordonare, dar este un caz exceptional : subordonarea administratiei fata de politic este o subordonare organizata in avanta/ul )resedintelui si al partidului pe care el il reprezinta la putere < subordonarea si separarea sint consecinta strategiilor informale si mai putin al mecanismelor institutionale. #it priveste sistemul american, caruia ii este specific acest model de variatie, subordonarea functiei publice americane fata de puterea politica, aceasta este in primul rind consecinta structurii insasi a functiei publice. 0ste vorba de o structura H duala I, constituita in special la cel mai inalt nivel din functionari de cariera politica, acestia fiind recrutati in mod liber de puterea executiva. "n al doilea rind, strategiile si mecanismele de separare a politicului si administrativului sint specifice. De exemplu : H guvernul de outsiders I (agenti din exterior sau H triung$iul de fier I adica tripla alianta intre functionarii de cariera, parlamentari si lobbisti, sint mecanisme care vizeaza rezistenta la presiunea puterii prezidentiale. !. 6ariatia principiului de separare Aceasta variatie poate sa fie slaba, stearsa (2ranta, Daponia , fie puternica ('area @ritanie . 0fectele acestei variatii sint evolutia catre preluarea, prin mi/loace diferite, a controlului de catre aparatul de *tat si a administratiei sale. "n cazul stergerii frontierelor dintre administratie si puterea politica in avanta/ul administratiei, situatie specifica de exemplu Daponiei, separearea exista, dar in mod frecvent vec$ii functionari, dupa trecerea prin functia publica, detinin functii in inaltele sfere ale politicii. Astfel, administratia este forta dominanta a aparatului de *tat /aponez. "n 2ranta, de asemenea, inalta administratie constituie una din fortele esentiale ale aparatului de *tat. 5etinem deci ca in acest tip de separare slaba, interdependenta politicului si administratiei se face in profitul administratiei. Dimpotriva, in 'area @ritanie, exista o di$otomie absoluta intre zona politica si cea administrativa, dar care conduce de asemenea la cresterea puterii administratiei fata de puterea politica. #u toate acestea, sintem inca departe de un sistem te$nocratic. Din cauza calitatii si permanentei sale, functia publica, care prin definitie supravietuieste sc$imbarilor politice, isi impune punctele de vedere in fata ministrilor. "n concluzie, variatia principiului de subordonare conduce la politizarea administratiei, in timp ce variatia principiului de separare conduce la functionarizarea (birocratizarea politicului, dar fara a modifica esential ec$ilibrul intre cele doua principii. c

36

&+ Modele de de.ec:ili&ru 0c$ilibrul din modelele de administratie este instabil : relatia de ec$ilibru al principiilor de separare si subordonare care exista in tarile occidentale poate fi total dezec$ilibrat prin dominatia permanenta a unuia sau altuia din aceste doua principii. *e produc astfel doua fenomene : politizarea totala a administratiei sau functionarizarea totala politicului. >. 9n prim model de dezec$ilibru corespunde dominatiei principiului de subordonare a administraiei fata de politic. #el mai bun exemplu este cel al tarilor ex%comuniste. 0ste modelul unitatii puterii politice si al conducerii societatii de catre partidul comunist. 0ste modelul de societate administrata de politic, deci un model totalitar. Desi acest model a cunoscut conflicte intre diferitele birocratii si institutii ale *tatului, si desi au existat diferente intre tarile care au adoptat acest model marxist%leninist cit priveste functia public, sau criteriile de selectie si cariera, carcateristica sa esentiala a fost puternica integrare a ansamblului sistemului politico%administrativ sub autoritatea unei birocratii politice centrale (o elita a puterii, o elita politico%administrativa, nomenclatura comunista . !.9n alt model de dezec$ilibru este caracterizat prin dominatia principiului de separare. 0ste un model raspindit in tarile in curs de dezvoltare. 1otam particuritatile principale ale acestui sistem : administratia se sustrage total autoritatii puterii politice, sintem in situatia de separare fara subordonare < este un model de ne%integrare, un model constant la limita dezintegrarii si exploziei < se caracterizeaza prin existenta unor birocratii duale sau pluraliste deoarece societatea este fragmentata in numeroase grupuri, fractiuni, clanuri, partide, iar aceasta diviziune sociala se reflecta pe plan institutional < vorbim de o sub%dezvoltare administrativa. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) #are sint particularitatile celor trei modele fundamentale ale birocratiei #are sint cele trei forme de dominatie formulate de Aeber "dentificati tipurile de birocratii din tipologia lui 5iggs )rezentati tipologia lui &imsit in functie de variatiile celor ! principii, de separare (subordonare

3,

Modulul 6 # Politicie i si &irocrati% Si(ilitudi i si di'ere te ) (odele de co act1 ori,i i sociale1 (odele de cariera si atitudi i politice
#onform imaginii traditionale, birocratia intretine relatii orizontale si verticale in sinul organizatiei si ocazional relatii laterale cu lumea politica. Deci contacte directe rare cu politicienii, grupurile de interes si cetateni. )oliticienii, dimpotriva, au rolul de a media legaturile care pun in contact guvernul, partidele si societatea. 0i intretin deci in special relatii exterioare, cu societatea. Astazi, complexitatea crescinda a cererilor sociale face ca frontierele traditionale intre politicieni (a caror preocupare principala este cautarea suportului public necesar si asigurarea legitimitaii politicilor si functionari (care au rolul de a asigura performanta functiei publice se modifica. A+ Modele de co tact > &ipurile de contact depind de specificitatea sarcinilor si nivelul de responsabilitatea Astfel, inaltii functionari pot sa fie in contact constant cu decidentii centrali, ei avind deci mai multa responsabilitate. 2unctionarii de nivel mai scazut stabilesc relatii de executie cu alti executanti, in timp ce functionarii politici sint actori importanti in procesul de decizie, adica intretin relatii exterioare organizatiei. )oliticienii, la rindul lor, intretin realtii diferite : de exemplu, politicienii de rang mai putin important stabilesc contacte la nivel local pentru a asigura suport pentru liderii locali ai partidului sau legaturi cu reprezentantii grupurilor de interese. )oliticienii de inalt nivel au contacte in special cu elitele nationale si inaltii functionari. ! 0lemente de referinta )entru birocrati, elementul de referinta este departamentul lor: legaturile cu egalii sau superiorii functioneaza pe o baza continua, dupa rol si functie. Deci retelele birocratice sint esential interbirocratice (in sinul departamentului . #ontactele externe sint ocazionale, cele cu lumea politica sint periferice. #it priveste politicienii parlamentari, acestia stabilesc contacte cu liderii partidului lor si rar cu cei din alte partide. Daca ne referim la legaturile cu alti actori sociali, contactele cu cetatenii sint mai frecvente decit cele cu birocratii. 3 .egaturile cu actorii sociali @irocratii au, mai mult decit politicienii, contacte cu grupurile de interes organizate. "n sc$imb, politicienii se afla in relatii in special cu publicul (cetatenii . - alta diferenta se refera la nivelul contactelor (national, local . Din acest punct de vedere, birocratii stabilesc mai multe legaturi cu actorii nationali, in timp ce elitele politice intretin mai multe contacte cu actorii locali. 4 *tructura contactelor (local, national @irocratia stabileste contacte in functie de rol: astfel, inaltii functionari % cei mai aproape de procesul de decizie + intretin contacte cu retelele centrate pe executie, adica cu cabinetul, cu alti ministrii, cu ministrul de resort, cu functionarii altor departamente< functionarii de rang intermediar + cei mai apropiati de cererile sociale (cetateni, grupuri de interes, partide + fac legatura intre lumea administrativa si cea politica < functionarii de rang mai putin ridicat (functie de executie nu au legaturi decit in cadrul departamentului cu alti executanti. )oliticienii (parlamentarii , ca si birocratii, stabilesc relatii cu structurile centrale si cu cele locale (sensibile . 0i intretin contacte cu retelele politice nationale, cu lideri ai altor partide, cu ministrii si inalti functionari. De asemenea au legaturi cu lumea politica locala (lideri ai altor partide, lideri locali ai propriului partid si legaturi cu cetatenii si grupuri de interes. B+ I 'lue ta atitudi ilor politice asupra tipului si aturii co tactelor Birocrati "n functie de tipul de birocratie (politica ( de craiera distingem atitudini diferite fata de politica, atitudini care influenteaza interactiunile cu lumea politica. "n timp ce birocratia clasica (functionarii de cariera este traditional neutra, in cazul birocratiei politice optiunile politice sint importante.
33

@irocratii de craiera 2unctionarii cei mai favorabili fenomenului politic sint cei mai contectati la centrul de putere politica. "nvers, contactele cu sistemul executiv si elitele politice contribuie la dezvoltarea unor atitudini pozitive fata de fenomenul politic. Deci, cei care sint in contact cu centrele de decizie au atitudini politice mai afirmate. @irocratii conectati politic au tendinta sa se considere mai putin te$nocrati si mai mult polic:% ma=ers. @irocratii politici Acestia nu sint politici in acelasi sens cu politicienii. "n timp ce politicienii sint propulsati de valori, doctrine, si cauta suport in arena publica, birocratii 7politici8 sint legati de centrele de decizie politica (sint catalizatori ai procesului de polic:%ma=ing si nu de sistemul reprezentativ. 1ivelul de conexiune al birocratilor la politica depinde de serviciu si de rang (localizarea structurala, pozitia in sistem . Astfel, cei care lucreaza in departamentul finante, afaceri interne, sau ocupa posturi de nivel ridicat sint cei mai conectati politic. Politicie i .egislatorii partidelor de guvernamint au cele mai multe relatii cu ministrii. Daca consideram vec$imea, politicienii /uniori sint specializati in contacte cu cetateni (mai ales la nivel local in timp ce politicienii seniori, avind mai putin timp pentru acest tip de contacte, sint interesati si intretin contacte cu structurile centrale. Co(paratie i tre (odelele de co tact ale &irocratiei 5elatiile si contactele in sinul sistemului administrativ variaza putin de la o tara la alta. 5elativ similare sint contactele intra%departamentale si relatiile cu grupurile de interes. Diferentele se refera in special la contactele externe, cu alti actori : lideri de partide, membrii ai parlamentului, alti ministrii, cabinet, cetateni. Aceasta diferenta este determinata de structurile institutionale si de traditie (fragmentarea institutionala si de sistemul politic. a 2ragmentarea institutionala 2ragmentarea disperseaza puterea actorilor, sistemul pluralist de luare a deciziilor creste interdependenta dintre politicieni si birocrati. #$iar daca fragmentarea administrativa exista in grade diferite peste tot, anumite sisteme sint mai fragmentate decit altele. Astfel, sistemul american este ilustrativ pentru tipul fragmentat de structuri institutionale. *istemul american se caracterizeaza prin : legislativ independent < absenta de responsabilitate a cabinetului < puternica tendinta catre autonomie a birourilor < sistem de personal descentralizat < partide politice putin organizate < existenta de comitele legislative specializate. )e o scara a fragmentarii acest sistem reprezinta polul centrifug (se indeparteaza de centru . Aceste forte centrifuge incura/eaza o dependenta mutuala intre birocrati si politicieni si existenta 7triung$iului de fier8 (birocrati, congresmani, grupuri de interes . "n 'area @ritanie, caracteristicile sistemului, si anume : traditia responsabilitatii colective a cabinetului si caracterul impersonal (anonimatul functiei publice < disciplina si coeziunea partidelor < tipul de parlament (centrat pe partid < tipul de executiv puternic, toate aceste particularitati traduc tendinta catre concentrarea puterii in miinile cabinetului si reduc tendinta birocratiei de a dezvolta contacte exterioare sistemului birocratic. @irocratia dispune de putina autonomie in a intra in relatii de negociere cu actorii externi. b #ontacte in functie de sistemul politic "n tarile cu sistem de autoritate centripeta (sistem centralizat , birocratia intretine legaturi difuze, slabe, cu actorii exteriori sistemului. De exemplu, in 'area @ritanie, in -landa, unde traditia responsabilitatii cabinetului si neutralitatea birocratica in$iba legaturile functionarilor cu lumea exterioara administratiei. "n #anada, de asemenea, guvernarea de catre partidul ma/oritar limiteaza relatiile cu birocratia, intr% un astfel de sistem, birocratii si membrii parlamentului fiind putin stimulati sa stabileasca relatii directe si sustinute. - situatie diferita exista in *uedia. Aici, functia publica, in virtutea neutralitatii, intretine putine contacte cu membrii partidelor politice, dar fiind implicata in programe de dezvoltare, intretine legaturi cu

3;

parlamentarii. "n *uedia exista o neta separare institutionala intre dezvoltarea de politici si implementarea lor. *istemul american pune in evidenta o alta situatie. Aici functionarii de cariera interrelationeaza cu membrii #ongresului si executivul politic. 0i sint cel mai bine plasati pentru a construi relatii durabile cu sefii si membrii comitetelor #ongresului. De asemenea, birocratia americana este foarte activa in relatiile cu grupurile de interes: independenta #ongresului in raport cu executivul face ca birocratia sa aiba posibilitatea sa%si construiasca propriul ei suport pentru interesele ei spri/inindu%se pe grupurile de interes influente. Deci, birocratia americana este formata din functionari civili de cariera si din functionari politici executivi care au legaturi strinse atit cu membrii #ongresului cit si cu grupurile de interes. 0xista astfel o situatie dependenta mutuala intre acesti actori. *i in Fermania exista interactiuni frecvente intre birocrati si politicieni. 2unctionarii civili au contacte frecvente cu parlamentul si grupurile de interes. 0xista deci anumite similaritati cu modelul institutional american. @undestagul + cea mai puternica camera legislativa in 0uropa + are o structura foarte elaborata (complicata de comitete. 2unctionarii consiliaza frecvent aceste comitete ale @undestagului in special pentru legislatii care implica informatii si detalii te$nice. 0xista astfel o comunitate de interese intre functionari si parlamentari, relatie care este intretinuta de aceste comitete si care este consolidata prin faptul ca un mare numar de ex%functionari se regasesc in parlament. 0xista insa si diferente fata de sistemul american : @undestagul nu este la fel de independent nici la fel de puternic ca #ongresul *9A. "n Fermania politicienii sint mai dependenti de birocrati. Dar exista o fragmentare a puterii, deci o dependenta mutuala intre functionari, birocrati, grupuri de interese. "n Fermania, unde exista traditia ideologiei birocratice, in mod istoric birocratia a avut un rol superior in raport cu politicul. @irocratia este in Fermania identificata *tatului. Astfel, legaturile cu liderii partidelor se explica prin configuratia institutionala a sistemului : ministrii federali au rol in formularea si dezvoltarea politicilor, iar .anderele au rol in implementarea acestora. "n plus, multi lideri politici federali provin din politicienii .anderelor. Deci practica recrutarii creaza legaturi particulare intre liderii partidelor si functionari, ceea ce are ca efect erodarea progresiva a ideologiei birocratice. "n concluzie exista doua modele de contact intre functia publica si sfera politicii : 'odelul intilnit in 'area @ritanie si -landa, care pune in evidenta legaturi intre functionari si politicieni, aceste legaturi, care nu sint frecvente, fiind mediate de catre ministri. Aceste contexte se caracterizeaza prin existenta responsabilitatii ministeriala, prin regim de cabinet, prin parlament centrat pe un partid. *istemul suedez este dual in sensul ca exista legaturi ale administratiei cu parlamentul. Al doilea model, specific *9A si Fermaniei, se particularizeaza prin existenta unor legaturi directe intre cele doua sfere, sint sisteme fragmentate in care legaturile functionarilor cu parlamentul sint mai strinse decit cele dintre functionari si ministri. "n special in modelul american legaturile functionarilor cu #ongresul sint intense, congresmanii si birocratii sint mutual dependenti, dar puterea #ongresului face ca birocratia sa fie mai dependenta decit congresmanii. #ele doua sisteme au in comun fragmentarea sistemului care se manifesta printr%o slaba responsabilitate a cabinetului si o institutionalizare avansata a parlamentului. C+ Birocrati si politicie i% Si(ilitudi i si di'ere te ) ori,i i sociale1 (odele de cariera si atitudi i politice # Deter(i a ti sociolo,ici "n aceasta sectiune vom analiza elementele comune si de diferentiere intre inaltii functionari si politicieni in calitate de actori sociali. #it priveste originea si cariera, vom analiza diferentele in raport cu publicul, diferentele intre cele doua grupuri, si cum aceste diferente influenteaza atitudinile si comportamentele politice ale elitei administrative si elitei birocratice. Deter(i a ti sociolo,ici "n marea lor ma/oritate, birocratii si politicienii sint oameni educati, cu statut ridicat, mai ales la virful atit al ierar$iei politice cit si al celei administrative. 0xista o reprezentare disproportionata a acestora, mai ales in cazul elitei administrative, in raport cu societatea. Dupa variabila sex, elitele celor doua domenii sint preponderent barbati. @arbatii domina aproape complet elita administrativa (numai >L din functionarii superiori erau femei in anii ;? in medie in ansamblul tarilor occidentale .
4?

0ducatia 0ducatia este criteriul care face diferenta intre elite si non%elite. &oate elitele sint astazi cu studii universitare insa politicienii si birocratii sint elitele cele mai educate. 0ducatia este un criteriu esential pentru a atinge rangurile superioare in lumea politica si administrativa. Daca ponderea pregatirii universitare la nivelul publicului in general este de 3L in *9A si 3L in 0uropa, aceasta pondere este foarte ridicata la nivelul elitelor + aproximativ 33L. 0litele politice si administrative sint c$iar mai educate decit cei care ocupa posturi similare in sectorul privat. Desi exista diferente intre tari, citeva particularitati sint generale : > in toate tarile birocratia are mai multa educatie formala (studii universitare decit elita politica. 9n individ fara studii universitare poate avea virtual sansa sa intre in )arlament, dar nici una sa intre in categoria inaltilor functionari. #ei mai multi parlamentari cu cele mai putine studii universitare sint in 'area @ritanie si in Fermania (si mai ales in cadrul )artidului laburist si in cadrul )artidului socio% democrat german . "nsa in general in tarile industrializate modelul dominanat la virf + trece prin universitate. Aceasta are implicatii nu numai pentru calificarea si pespectivele decidentilor, dar si pentru compozitia sociala a elitei. ! cit priveste tipul de studii, in 0uropea continentala, unde experienta in domeniul legal este esentiala pentru formarea administratorilor, birocratii au studii in domeniul dreptului. "n toate tarile, birocratii au mai putine studii in domeniul stiintelor sociale si naturale decit politicienii. .a nivelul birocratiei, in *9A predomina stiintele fundamentale si te$nologia, in timp ce in 'area @ritanie preponderente sint stiintele umane. -rigini sociale #it priveste acest indicator, situatia este inca mai exceptionala decit in cazul educatiei. #onsiderati impreuna, aproximativ 65L din politicieni si birocrati au tatal cu ocupatii profesionale sau manageriale (la nivelul maselor aceasta pondere este de numai >!L . 0litele politice si birocratice reprezinta crema cremei societatii lor. #a si pentru educatie, birocratii au, in raport cu politicienii, origini sociale mai privilegiate : aproximativ ,4L sint fii de manageri si profesionisti (5,L pentru politicieni . Aproximativ > politician din 4 provine din familii de muncitori manuali, in timp ce pentru birocrati acest raport este de >(3. #ea mai mare diferenta exista in "talia, cea mai scazuta in 'area @ritanie si *9A. "n &arile de /os elitele au origini mai modeste, comparativ cu 2ranta unde elitele in general au origini mai inalte. #u toate aceste diferente in favoarea elitelor birocratice si politice si in ciuda variatiilor de la un context la altul, in nici o tara occidentala nu se aplica masuri care vizeaza sa faca din birocrati si politicieni un grup social exclusiv. "n toate tarile insa se remarca importanta educatiei in recrutarea elitelor. Dar accesul la educatie depinde de statutul social. Deci originea sociala nu are decit un impact indirect asupra procesului de recrutare al elitelor. "mpactul ei este mediat de sistemul educational : !(3 din absolventii universitari ai elitei politice provin din clasa de mi/loc, aceasta pondere fiind de aproximativ ;?L in cazul elitei administrative. Aceiasi observatie se poate face si in cazul recrutarii parlamentarilor europeni. *electionarea acestora nu este discriminata social, dar accesul la educatie este. "n 0uropa, absolventii care provin din clasa muncitoare au oportunitati pentru avansarea in ierar$ia politica la fel ca si cei care provin din clasa mi/locie, situatie explicata prin rolul /ucat de partidele socialiste si comuniste. 5eprezentantii acestor partide sint tot mai mult aboslventi de universitati si cuprind tot mai putini muncitori manuali. 5etinem ca aceste partide ofera oportunitati de avansare copiilor educati ai clasei muncitoare, ceea ce nu este cazul partidului democrat din *9A. "n *9A partidele sint mai putin corpuri organizate si mai mult coalitii de indivizi cu resurse financiare. Deci, recrutarea parlamentara este mai democratica in 0uropa decit in societatea americana. -rigini geografice "n general, politicienii nationali provin din zonele urbane. #it priveste birocratii, acestia provin covirsitor din mediul urban, in special din zone cosmopolitane. - alta diferenta se refera la faptul ca recrutarea politicienilor este mai descentralizata decit recrutarea administrativa. 'ai mult, recrutarea
4>

birocratica dupa criterii educationale favorizeaza zonele cu oportunitati educationale (marile centre urbane . #oncluzii "n toate tarile, accesul la rangul de elita este mai discriminant din punct de vedere educational decit din punct de vedere social. "n toate tarile, accesul la elita politica este mai egalitar decit accesul la elita administrativa. #auza o constituie exigentele educationale care sint mai mari pentru functionari. )entru lumea politica, mecanismul electoral produce o elita mai reprezentativa in termeni sociali decit recrutarea prin examen in ciuda nivelului de educatie ridicat si originii sociale mai ridicate. Deci, diferentele provin din modul de recrutare a celor doua elite, din diferentele care exista intre recrutarea politica si cea birocratica. "n 0uropa, educatia universitara este esentiala in recrutarea elitei administrative, dar ea favorizeaza puternic copiii claselor mi/locii si superioare. #it priveste elitele politice europene, compozitia lor sociala este rezonabil reprezentativa pentru populatie in termeni de origine sociala. &inind cont ca situatia este diferita in cazul elitei administrative, putem afirma ca birocratia este, in termeni de recrutare si reprezentativitate, mai rezistenta la democratizare. 0litele administrative italiene si franceze sint mai desc$ise recrutarii in rindul claselor inferioare decit cele din tarile nordice ale 0uropei. 0litele politice italiene sint cele mai putin inegalitare in termeni sociali. Dar in acelasi timp diparitatile dintre politicieni si birocrati sint cele mai mai mari in "talia. #it priveste politicenii germani, acestia apar egalitari atit din punct de vedere social cit si educational, acest model derivind din coincidenta dintre un partid ma/oritar cu radacini socialiste si un partid cu radacini catolice. )rin statutul lor ocupational, politicienii germani sint membrii de baza ai clasei mi/locii. "n *9A accesibilitatea la educatia universitara a fost istoric mai ridicata. "n acest context efectul direct al originilor de clasa asupra educatiei a fost mai scazut. *int mai multi copii din clasele mi/locii in elita americana pentru ca in generatiile trecute clasa mi/locie a fost mai dezvoltata decit in 0uropa. Dar cei cu origini modeste intilnesc mai multe obstacole decit in 0uropa, societatea americana fiind o societate elitista. Astfel, desc$iderea relativa a sistemului educational american compenseaza inc$iderea relativa a sistemului de recrutare politica. 5elativul egalitarism american este mai marcant in administratie decit in sfera politica pentru ca politica de recrutare in *9A este mai influentata de absenta unui partid al clasei muncitoare. "n concluzie, elitele provin din straturile educate, superiare, ale populatiei, dar gradul de reprezentativitate sociologica variaza semnificativ de la o tara la alta si intre politicieni si birocrati. Patter s 8traiectorii+ de cariera Daca exminam traiectoria carierei birocratilor si politicienilor putem pune in evidenta doua sisteme ideal%tipice de recrutare diferite ca permeabilitate : a 9n sistem inc$is + este un sistem care cere o practica indelungata intr%o singura institutie ca preconditie pentru accesul la rangul de elita. Altfel spus, este un sistem legat de un proces de socializare in institutii de elita, un sistem care favorizeaza integrarea interna in sinul elitei. b 9n sistem antreprenorial, caracterizat printr%un grad inalt de intrari in rindul elitei a unor indivizi care vin din cariere exterioare. 0ste un sistem care favorizeaza legaturile cu alte segmente ale societatii. Din acest punct de vedere, traiectoriile (modelele de alegere si de cariera a politicienilor si functionarilor sint diferite si au consecinte pentru expertiza in politicile publice. Birocratii 'ediul administrativ este un sistem inc$is, acestia lucrind mai mult timp in aceiasi institutie. *istemul inc$is tinde sa produca elite de inalt nivel cu o experienta ridicata si care sint socializati in normele institutiilor lor. @irocratii sint selectionati prin examen si postul lor cere o formatie universitara, iar vointa de a prezerva sistemul functiei publice izolindu%i de transformarile sociale si politice, dar si accentul pus pe vec$ime si calificari impersonale, fac dificile sc$imbarile in filtrul social la virful ierar$iei sistemului.
4!

Politicienii *pecific mediului politic este sistemul antreprenorial. *istemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii decit sistemul functiei publice care este un sistem inc$is. "n sistemul politic se intra mai tirziu si se ramine mai putin timp. 5ecrutarea este mai desc$isa selectiei publice si controlului public si liderii de partid au mai mare interes sa prezinte candidati cu care electoratul se identifica. "n plus, ideologiile anumitor partide favorizeaza pe cei care provin din rindul clasei muncitoare sau clasa medie inferioara. "n timp ce partidele conservatoare au ca suport pe cei cu statut inalt, stinga se spri/ina pe cei cu statut inferior. 2aptul ca partidele cauta suportul in toate regiunile geografice explica de ce parlamentarii provin mai putin decit birocratii din ariile urbane. D Atitudi i politice si loialitati parti.a e !ri,i i ale atitudi ilor politice "n general, membrii elitei tind sa mosteneasca, daca nu posturile publice, inclinatia pentru afaceri publice ale familiei, in special a tatalui. Altfel spus, originea sociala nu explica in totalitate puterea lor. )entru >6L din politicienii europeni si 33L din birocratii europeni prima ocupatie a tatalui a fost in serviciul guvernarii. "n special in 0uropa exista o 7clasa politica8 ('osca , adica un strat in care traditia participarii la politica si guvernare a trecut de la o generatie la alta. )oliticienii si birocratii sint in general copiii cadrelor medii de oficiali (birocrati si politicieni locali. Acest pattern este mai putin evident in cazul elitelor americane. Deci, elitele au mostenit, mai ales in 0uropa, interesul pentru politica si guvernare. #it priveste loialitatea partizana, aceasta este mai moderata pentru birocrati. &ransmiterea opiniilor politice este deosebit de slaba : !,5L in cazul functionarilor, fata de 4?L in cazul politicienilor. *e transmite deci interesul pentru treburile publice, dar mai putin opiniile politice. !rie tari politice Am vazut ca birocratii si politicienii sint elite deosebit de educate si au origini sociale ridicate in raport cu alte categorii similare (profesionisti, manageri . Acestia ar trebui sa aiba pozitii (atitudini si comportamente politice conservatoare. -r, analizele arata ca : 0litele politice se situeaza la stinga fata de grupurile sociale similare si sint mai apropiati de afilierea partizana a cetatenilor. Daca ne referim la inaltii functionari, acestia se afla de asemenea la stinga fata de grupurile similare cit priveste identificarea partizana. Desi ei provin din familii cu simpatii virtual conservatoare si desi faptul ca ei ocupa pozitii inalte, birocratii se plaseaza mai la stinga decit parintii lor (spre deosebire de avocati care se plaseaza mai la dreapta in raport cu simpatiile familiale , dar mai la dreapta (mai conservatori decit cetatenii in general. Aceasta situatie se explica prin faptul ca ei nu provin din familii de stinga, deci nu au mostenit ideologii progresiste. Dar prin cariera, birocartii sint mai favorabili implicarii guvernului in treburile economice si sociale, ceea ce este o perspectiva comuna partidelor de stinga. Co clu.ii 2emeile sint in general excluse din elita politica si administrativa. @irocratii provin in general din medii urbane, cosmopolite, in timp ce parlamentarii nu difera semnificativ ca grup de popultia pe care o reprezinta. #ele doua elite au mostenit, in special in 0uropa, interesul pentru politica si guvernare. )arlamentarii si birocratii au o buna educatie in raport cu alte straturi sociale. #ei care provin din mediul muncitoresc si din clasele mi/locii inferioare sint excluse din elita prin filtrul educatiei si prin filtrul social. "n 0uropa studiile universitare asigura copiilor claselor populare mai multe oportunitati pentru avansare in ierar$ia politica decit copiilor clasei mi/locii, explicatia fiind existenta partidelor socialiste si crestin%democrate. "n *9A, unde partidul democrat nu /oaca acest rol, totusi accesul la rangul de elite este mai egalitarist decit in 0uropa, din cauza profilului social si educational al populatiei care este mai ridicat.
43

@irocratii si politicienii sint deci doua grupuri foarte ne%reprezentative in termeni demografici. "naltii functionari provin dintr%o minoritate barbateasca, urbana, educata, cu studii universitare, cu origini in clasa mi/locie si orientata catre afaceri publice. 0lita parlamentara prezinta aceleasi trasaturi, dar este mai reprezentativa din punct de vedere demografic decit birocratia pentru ca ea cuprinde si indivizi fara formatie universitara si pentru ca sistemul de partide favorizeaza mobilitatea (ascensiunea claselor mi/locii si populare. Diferente intre cele doua elite exista in functie de modalitatea de recrutare si cariera : daca sistemul inc$is domina lumea administrativa, sistemul parlamentar este mai antreprenorial in practica recrutarii si avansarii. #ele doua elite provin din medii cu un inalt grad de implicare politica sau din parinti cu ocupatii guvernamentale dar care nu determina atasamente (afilieri partizane. 1ici politicienii si nici birocratii nu sint in dezacord cu vederile politice ale electoratului, desi la asta ne%am astepta avind in vedere originile lor sociale. "n general, ei isi deplaseaza optiunile politice la stinga optiunilor politice ale mediului lor. )oliticienii se apropie de preferintele partizane ale publicului, ceea ce este normal, dar faptul ca aceasta situatie este specifica si functionarilor are o explicatie mai complexa : functionarii lucreaza cu politicienii principalelor partide, asa incit ei isi modereaza atasamentele in vederea succesiunii partidelor (sc$imbarii politice . E+ Ideolo,ia elitei "n general, in secolul al EE%lea, in -ccident, in ciuda faptului ca tema nationala a fost importanta, prima dimensiune a controversei ideologice a fost sc$imbarea sociala (si nu identitatea si in special modificarea (declinul rolului *tatului in promovarea egalitatii sociale si economice. Adeptii sc$imbarii sociale aveau ca obiectiv o distribuitie mai egalitara a puterii, a bogatiei si privilegiilor si aceasta prin actiuni ale *tatului, deci prin reforme sociale ale *tatului. .a celalalt pol se situau cei ce aparau, in numele individualismului, ordinea existenta (structuri economice si sociale . )entru a caracteriza cele doua optiuni diferite si opuse in 0uropa s%a utilizat diviziunea stinga ( dreapta. "n 'area @ritanie si in *9A termenii 7liberal8 si 7conservator8 au aceiasi semnificatie. Desi la origine liberalii britanici au fost campionii economiei fara *tat, catre sfirsitul secolului al E"E%lea, interventia *tatului devine instrumentul esential pentru politici redistributive si opozitia fata de interventia *atului devine conservatoare. Astfel, in secolul al EE%lea, spri/inul pentru interventia *tatului si pentru reforme sociale sint strins corelate. Desi modernizarea numita conservatoare este bazata pe *tat, si desi noua stinga sau anar$istii libertari sint contra *tatului, totusi di$otomia este remarcabil de durabila pentru identificarea ideologica, cu exceptia *9A, unde climatul politic este slab ideologic. a+ Di'ere tele di tre politicie i si 'u ctio ari cit pri$este rolul Statului si sc:i(&area sociala "n general, la nivel teoretic, exista 4 ipoteze : > @irocratii au interes in cresterea rolului *tatului. Astfel, ca grup, ei ar putea sa se situeza mai la stinga decit politicienii atunci cind acestia se plaseaza pe pozitii conservatoare. 0ste o ipoteza adesea avansata de politicienii de dreapta care sint contra interventiei *tatului (adica a interventiei birocratice ! )rin origine si statut social si prin traditie, birocratii ar fi interesati in mentinerea ordinii existente si ar manifesta aversiune fata de politicile de sc$imbare. Astfel, ca grup, birocratii ar putea sa se situeze la dreapta politicienilor cind acestia din urma apara reformele sociale (este ipoteza politicienilor de stinga care acuza conservatismul birocratic 3 )rin temperament, birocratii sint sceptici fata de exigentele celor doua extreme ideologice si, ca grup, birocratii ar putea sa se plaseze la centru 4 @irocratii sint apolitici : diviziunea muncii intre birocrati si politicieni ii incura/eaza pe acestia din urma sa includa opiniile lor politice intr%o sc$ema ideologica relativ simplista, dar lumea birocratica este cea a expertizei si detaliilor operationale ceea ce o predispune sa ignore pozitiile ideologice. 'ulte din aceste ipoteze general avansate nu s%au verificat, analizele punind in evidenta urmatoarele diferente intre birocrati si politicieni :
44

A "n tarile europene, elita birocratica se situeaza la centru pe continuumul ideologic (din punct de vedere la interventiei *tatului si sc$imbarii sociale . 0lita biorocratica europeana este din punct de vedere ideologic mai omogena si mai conservatoare decit parlamentarii. "n 0uropa, biorocratii au pozitii centriste, moderate, prefera economia mixta, sc$imbarea sociala moderata, accepta ordinea existenta cu citeva reforme ma/ore. #it priveste parlamentarii europeni, viziunea lor este mai polarizata din punct de vedere ideologic intre un bloc masiv la stinga (care vor un *tat puternic si reforme ma/ore si un grup la dreapta (cel putin pina in >;3? care este in favoarea reducerii rolului *tatului. @ 'odelul american este diferit : 0litele birocratice americane sint mai eterogene si functionarii de cariera mai la stinga decit congresistii. 0i favorizeaza mai multa interventie a *tatului si implicarea in problemele sociale. 0xista diferente in functie de administratie (republicani ( democrati , dar in general in *9A bransa executiva nu este dominata de centristi (centrismul ideologic nu este caracteristic pentru functionarii de cariera, ceea ce este o anomalie &+ i 'lue ta ideolo,iei asupra politicilor #onsiderind influenta ideologiei si rolului (politicieni sau functionari asupra deciziilor si reformismului politic, rezultatele analizelor arata ca : #ele doua variabile, ideologie si rol, au un impact independent semnificativ. #u alte cuvinte : efectul ideologiei este la fel de puternic atit asupra politicienilor cit si asupra birocratilor. Atit politicienii cit si birocratii de stinga sint mai inclinati decit ceilalti sa propuna sc$imbari radicale in politica curenta < cit priveste importanta rolului, politicienii sint mai putin satisfacuti decit birocratii de politicile curente, deoarece birocratii, dincolo de predispozitiile ideologice, sint mai realisti. Aceasta inseamna ce atit politicienii cit si birocratii s%au a/ustat din punct de vedere intelectual la divizunea muncii : birocratii administraza mai intii politicile existente si apoi vizeaza sc$imbarea < deci politicienii vizeaza sc$imbari ma/ore de politica (inovatia si birocratii, in mod tipic, propun sc$imbari mariginale < birocratii de dreapta sint mai confuzi, cei mai multi se multumesc cu statu Cuo, pun accent pe libertate (inclusiv libertatea pietii + conservatism modern si securitate (functie de curentul mai liberal sau conservator < #it priveste diferenta de a concepe viitorul : politicienii vizeaza sc$imbari de substanta, gindesc in termeni de idealuri (pentru cei de stinga /ustitia sociala, pentru cei de dreapta libertatea < birocratii pun accent pe sc$imbari mai marginale, pe stabilitatea sociala si progres material (ceea ce se explica prin centrismul lor ideologic . Deci, pentru politicile de viitor, ideologia este importanta, in timp ce pentru politicile imediate (pe termen scurt , rolul este mai important. c+ ideolo,ia si ,u$er a ta "deologia si rolul influenteaza substanta politicilor (adica a ceea ce guvernul decida sa faca sau sa nu faca . "n functie de felul in care ideologia si rolul influenteaza procesul decizional, exista ! perspective asupra societatii si afacerilor publice : modelul de guvernanta si modelul politic (politics . #ele ! difera dupa : > viziunea asupra interesului public modelul de guvernanata pune accent pe corpul politic, pe interesele reale ale tuturor membrilor societatii < conflictul social si politic este marginal si adesea artificial < problemele publice trebuie sa fie rezolvate in termeni de /ustitie, de legalitate, si nu in termeni de cliva/e si contradictii intre interese particulare. modelul politic pune accent pe o conceptie pluralista a interesului public si afirma realitatea si legitimitatea conflictului < diferitele segmente ale societatii au interese diferite si divergente si sarcina leaderilor este sa reflecte aceasta varietate de interese. ! obiective modelul politic + progres, /ustitie distributiva
45

modelul de guvernanata + stabilitate, eficacittate

4 5

conceptia binelui public are influente asupra institutiilor modelul de guvernanata in versiunea extrema implica o viziune elitista si c$iar autoritara < in versiunea moderata pune accent pe bransa executiva a guvernului si functionarii permanenti ai *tatului < functionarii de cariera (experti in politici sint o conditie a unui *tat bine ordonat < deci autonomia si neutralitatea acestui *tat trebuie prote/ate. 2unctionarii sint deci gardienii interesului national < modelul politic ve$iculeaza o viziune pluralista a democratiei (partide politice, grupuri de interes, politicieni < acest pluralism asigura functionarea sistemului in care interese multiple trebuie sa se exprime si sa se concilieze < expertii se ocupa de probleme te$nice, dar nu sint izolati de restul corpului politic < neutralitatea administratiei este dorita, dar administratia poate sa se anga/eze in procesul de decizie politica. legatura lor cu ideologia cei de stinga gindesc in termeni de model politic cei de dreapta in termeni de model de guvernanta )oliticienii + model politic @irocratii + model de guvernanta in realitate, politicienii de stinga, odata la putere, actioneaza in termenii modelului de guvernanta viziunea asupra conflictului modelul de guvernanta pune accent pe consens modelul politic pune accent pe conflict, pe diversitatea de interese care este esenta afacerilor publice

Astfel, #ei de stinga, fara legatura cu rolul (birocrati, politicieni , pun accent pe ceea ce divide partidele si mai putin pe ceea ce le uneste .a fel, cei de stinga (birocrati si politicieni au tendinta sa atribuie diferentele dintre partide cliva/ului socio%economic de clasa Deci ideologia si rolul pot sa prezica modelul de politici (politic sau de guvernanta : cea mai mare parte a celor de stinga si cea mai mare parte a politicienilor gindesc in termeni de conflict (model politic < cea mai mare parte a celor de dreapta si cea mai mare parte a birocratilor pun accent pe consens, conflictul este secundar (model de guvernanta 6 stilul de politici (polic:%ma=ing conservatorii, politicieni si birocrati, au tendinta sa fie incrementali (programe pe termen scurt, putin ambitioase, eficienta este mai importanta birocratii prefera mai mult acest stil decit politicienii este si preferinta politicienilor de centru (prudenta, multumiti cu tendintele prezente exista deci afinitati intre politicienii de centru si birocrati , raportul cu grupurile de interes, partide, parlament (deci raportul cu factorii politici, raporturi cu pluralismul cei de stinga si politicienii, adepti ai modelului politic, sint favorabili pluralismului, unui control mai mare al cetatenilor asupra guvernului cei de dreapta si birocratii + model de guvedrnanta % arata scepticism fata de politicile pluraliste, pun accent pe competenta, pe consens 3 atitudinile politicienilor fata de functionarii de cariera, de rolul lor in afacerile publice politicienii de stinga sint pentru mai multa implicare politica, ceea ce este natural, ei resping normele neutralitatii administrative, sint promotorii unei viziuni anga/ante < cu cit se doreste o interventie mai mare a *tatului, cu atit se respinge notiunea clasica a neutralitatii administratiei < cei de stinga sint pentru modelul politic, sint deci mai sensibili la conflictul social, politic < sint pentru politici pluraliste < sint mai critici fata de rolul clasic, neutru, al functionarilor < sint pentru o mai mare implicare a cetatenilor in viata politica si guvernanata, sint mai putin elitisti, vad
46

problemele intr%un mod mai putin managerial < prioritatile sint : mai multa /ustitie, redistribuirea bogatiilor si puterii politicienii de dreapta vad lumea si functia lor in termenii modelului de guvernanta < sint mai fideli fata de traditia functiei publice, in special fata de neutralitatea birocratica < sint pentru limitarea implicarii factorilor politici (grupuri de interes, partide, politicieni, cetateni in afacerile guvernului < pun accent pe eficacitate, pe aspectul managerial al politicilor publice politicienii centristi sint adepti ai modelului de guvernanta identificarea partizana

)entru politicieni si birocrati, pozitia ideologica (stinga ( dreapta este un indicator important cit priveste valorile si credintele. #onsiderind legatura dintre ideologiile politice si idenificarea partizana, analizele au pus in evidenta urmatoarele diferente intre politicieni si birocrati. .egatura ideologie ( partizanat este in mod normal mai puternica la politicieni. #$iar Aeber, in 7)olitica ca vocatie8, arata ca in sistemul democratic se presupune ca politicianul este pasionat, in timp ce birocratul este impartial, ceea ce nu inseamna ca este apolitic, ci ca instinctele lui politice nu au in mod fundamental un caracter partizan. &oti politicienii sint membrii unui partid, in timp ce birocratii sint independenti in proportie de >(3. "n general, in timp ce birocratii refuza identificarea cu un partid, ei sint din punct de vedere ideologic conservatori. 5efuzul identificarii partizane reflecta scepticismul lor care se explica prin afinitatile cu modelul de guvernanata. .oialismul birocratic variaza de la tara la tara : in tarile cu sistem bipartit ('area @ritanie, *9A, Fermania , divizarea in sinul birocratiei reflecta divizarea elitei politice acolo unde exista mici partide de centru (liberalii in 'area @ritanie , acestea atrag preferintele birocratiei superioare in general, voturile functionarilor reflecta orientarea ideologica de centru si de dreapta exista deci legatura intre centrism si non%partizanat .egatura partid ( ideologie se realizeaza diferit la cele ! grupuri : in cadrul partidelor moderat conservatoare, politicienii si birocratii sint similari din punct de vedere ideologic in partidele de centru si de stinga, birocratii sint mai conservatori decit politicienii deci birocratii sint tipic mai conservatori decit politicienii, ceea ce se explica prin rolul lor din punct de vedere ideologic, birocratii de stinga sint mai putin de stinga decit politicienii de stinga (din cauza rolului ideologia functionarilor este mai influentata de rol, in timp ce cea a politicienilor este mai influentata de originile social% economice c$iar daca cei ! vin din clasa de mi/loc superioara, distributia preferintelor partizane nu arata o orientare conservatoare e legatura intre ideologie si origini birocatii provin din familii in care legatura intre conditiile sociale si afilierea partizana este slaba. 0i provin din familii conservatoare (clase superioare sau muncitoresti sau din familii de stinga ale clasei superioare. &atii lor au fost mai 7independenti8 politic decit cei ai politicienilor, si ei au tendinta sa aleaga un partid non conform cu pozitia lor dimpotriva, la politicieni exista o legatura mai strinsa intre ideologia lor si pozitia sociala si politica a tatalui (deci importanta originilor sociale si politice

4,

"n concluzie, pentru politicieni, afilierea partizana si ideologica sint strins legate si sint determinate de ideologia tatalui si originile sociale. )entru birocrati, partizanatul politic si ideologia sint mai putin legate si cele ! sint mai putin legate de originile sociale si politice. "n *9A si in Fermania, birocartii sint influentati, din punct de vedere ideologic, mai mult de departamentul unde lucreaza decit de originile sociale : cei din departamentele legate de problemele sociale au tendinta sa fie de stinga. "n general, birocratii provin din familii care au legatura cu guvernarea, in timp ce politicienii provin din familii care au legatura cu politica. Distributia intre cele ! modele (politic si de guvernanta are origini in aceasta particularitate (antecedente . Deci, centrismul birocratilor are in 0uropa origini in divizarea institutionala a muncii intre birocrati si politicieni : birocratii sint concentrati pe adoptarea de politici curente, mai putin idealism, politici pe termen scurt, in timp ce politicienii pun accent pe viitor (sau trecut , pe 7buna societate8. 63L din birocrati sint centristi din punct de vedere ideologic. #riteriile de recrutare si rolul socializarii contribuie de asemenea la acest centrism (in sensul moderatiei, absenta de pasiune f "mplicatii )oliticianul tip este condus de ideologie, de marile proiecte de societate @irocratul tip este mai interesat de a/ustari marginale, functioneaza dupa rutina

-bservatii : &rebuie facuta distinctia intre centrism si rezistenta la sc$imbarea sociala si interventia *tatului care este caracteristica politicienilor conservatori (si birocratilor . "nclinatia centristilor pentru moderatie poate conduce la rezistenta la inovatie proprie conservatorilor. 'eritul birocratilor este ca acestia sint un element de stabilitate, reprezinta continuitatea procesului administrativ si dau o linie de evolutie programelor guvernamentale. #entrismul da stabilitate, dar nu inovatie. Directia sc$imabarii este data de politicieni. Astfel, nu este corect sa spunem ca birocratii nu au ideologie (sint apolitici . 0i sint din punct de vedere ideologic de centru. 'ai mult, cei de dreapta, si in special cei de stinga, sint rari in birocratia europeana. "n plus, in raport cu politicienii, cei de stinga sint inclinati catre moderatie si consens. "n 0uropa, birocratii sint moderati (prin profesie , mai progresisti (prin ideologie , sint adeptii modelul de guvernanta, dar sint sensibili la politici. @irocratii de stinga au mai multe in comun cu politicienii de stinga decit cu ceilalti birocrati: sint sensibili la conflictele sociale, sint egalitaristi, c$iar populisti, sint c$iar critici fata de birocratie, resping ideea unei administratii apolitice. "n general ei au intrat in administratie in timpul 7politizarii administratiei8. Aceasta ideologie a birocratiei poate afecta raportul Administratie()olitica #resterea interesului birocratiei pentru politica si ideologie (adica a birocratiei de stinga poate eroda normele de impartialitate si obiectivitate. @irocratii pot deci influenta in mod pozitiv inovatia, dar aceast interes pentru politica afecteaza stabilitatea proprie functiei publice. )oliticienii de stinga si birocratii conservatori pot intilni dificultati in colaborarea lor in procesul de politici publice : politicienii de stinga gindind si actionind in termenii modelului politic, in timp ce birocratii de dreapta sint mai conformi modelului de guvernanta. Din aceasta cauza, pentru a evita si contracara aceste divergente, guvernele de stinga au tendinta sa%si plaseze simpatizantii in inaltele posturi administrative. Diferente intre 0uropa ( *9A + anomalia americana #eea ce este particular pentru decidentii americani nu este natura diferentei intre stinga si dreapta (in *9A cei de stinga favorizeaza mai mult reformele sociale si modelul politic , ci frecventa fiecarei pozitii, mai ales in cadrul birocratiei. @irocratia americana este mai polarizata din punct de vedere ideologic decit in 0uropa. #entristii puri sint mai rari in bransa executiva, cei de stinga sint mai numerosi in special in rindul functionarilor de cariera.

43

De asemenea, legatura partid(ideologie este mai puternica la birocrati decit la politicieni. @irocrtaii care se declara independenti in practica adopta pozitii de stinga, in timp ce in 0uropa, dimpotriva, adopta pozitii de dreapta. Aceste diferente au legaturi istorice : in *9A agentiile executive au fost instrumente de sc$imbare, in timp ce in 0uropa birocratii au fost istoric priviti ca un suport institutional pentru statu Cuo. 2unctionarii /oaca in *9A un rol mai imp decit in 0uropa. )rin traditie si cultura politica, americanii sint mai sceptici fata de ideea ca executivul sa fie neutru. #$iar daca acest sistem de patrona/ este mai restrins astazi, structura constitutionala face ca distinctia administratie ( politica sa fie mai putin neta. @irocratii americani au devenit politicieni, asa incit profilul lor ideologic reflecta aceasta particularitate. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) #are sint similitudinile ( diferentele dintre politicieni si functionari din punct de vedere al modelelor de contacte (tipuri, principii "dentificati asemanarile ( deosebirile dintre cele doua tipuri de actori din punct de vedere al determinantilor sociologici (origine socila, educatie, traiectorii profesionale #e apropie ( desparte politicienii de birocrati din punct de vedere al orientarilor politice si ideologiei 4 #e intelegem prin model politic, respectiv de guvernanta si care sint particularitatile lor 4

4;

Modulul 9 # I stitutii politice

"nstitutiile politice sint cadrul institutional in sinul caruia au loc interactiunile politice si se formuleaza politici. Dar ele nu pot fi intelese fara sa intelegem si sa analizam fortele care le anima si regulile interactiunii lor. "nstitutiile sint arena sau structurile in interiorul carora ia forma distributia teritoriala a puterii (forme de *tat, raporturi *tat ( colectivitati si distributia functionala a puterii (tipuri de regimuri, raporturi intre puterea legislativa, executiva, /uridica , dar si regulile /ocului politic (reguli electorale, sistemul de reprezentare , normele formale si informale care incadreaza si definesc contextul institutional.

Statul
*tatul este cea mai importanta institutie politica care reprezinta punctul de intilnire dintre politica si administratie. -rice analiza a sistemului politic, a procesului politic (de polic:%ma=ing , a administratiei publice, implica o analiza bazata pe o teoria a *tatului. Diferitele modele ale raportului dintre administratie si politic sint modele teoretice, de referinta pentru a analiza si compara tipuri concrete. "n practica administrativa si politica, principiile acestor modele clasice se manifesta diferit in functie de logica institutionala, mai precis in functie de tipul de *tat si de regim politic care caracterizeaza fiecare tara. Deci, particularitatile cadrului institutional%politic influenteaza in mod esential forma raporturilor dintre politica si administratie. )e linga o scurta trecere in revista a diferitelor forme istorice de *tat, vom aprofunda definitiile + /uridica si sociologica + ale *tatului modern si vom analiza tipurile si formele de *tat. "% Statul 3 o co structie istorica *tatul este forma de organizare teritoriala dominanta, dar nu a fost mereu asa si astazi nu este singura. *tatul este o forma de organizare recenta, care dateaza de cinci secole si care a aparut in 0uropa, este rezultatul istoriei particulare europene. -biectivul nostru nu este de a retrasa aceasta istorie. &otusi, pentru a intelege cum s%a impus forma de organizare teritoriala bazata pe *tat si cum s%au format apoi diferite forme de *tat, citeva precizari sint necesare. Din punct de vedere istoric, *tatul a fost precedat de mai multe forme de organizare politica care nu meritau calificativul de *tat. Au existat trei tipuri concurente de forme non%etatice : orase%*tat, infra% *tate, extra%*tate (la care putem adauga o alta forma actuala, supra%*tatul, ca de exemplu 9niunea europeana . Astfel, imperiul este o forma de organizare politica pe care 0uropa a cunoscut%o din epoca romana pina la caderea imperiului austro%ungar in >;>3 si care a durat in anumite arii non%occidentale pina la mi/locul secolului al EE%lea. Daca ne referim strict la aparitia *tatului modern, tratatul dela Aestfalia, semnat in >643 dupa razboiul de 3? de ani (>6>3%>643 care a desirat 0uropa pe fondul unor rivalitati dinastice si religioase, este un moment c$eie. 0l marc$eaza ruptura de sistemul feudal si consacra epoca *tatelor suverane institutind frontiere recunoscute si limitind influenta bisericii romane asupra afacerilor *tatelor. "nainte de >643 suveranitatea se raporta la rege si nu la entitatea teritoriala asupra careia ei dominau si care se sc$imba functie de casatorii si alte aliante matrimoniale intre familiile regale. Dupa >643, au avut loc alte reamena/ari ale $artii *tatelor europene stabilita la Aestfalia, in special dupa razboaiele napoleoniene si #ongresul de la 6iena >3>5 si cele doua razboaie mondiale. Dar spiritul tratatului de la Aestfalia domina inca si astazi. 0l inspira inca definitia /uridica a *tatului si forma de organizare bazata pe stat s%a universalizat. &otusi, universalizarea nu inseamna uniformitate a modurilor de amena/are a teritoriului etatic. *tatele actuale sint diferite unele de altele, ca natura, sau pe planul amena/arii interne. *% De'i itiile Statul (oder #ind vorbim de *tatul modern doua definitii sint in general utilizate. - prima definitie este numita /uridica si formala, pentru ca ea poarta amprenta dreptului, in timp ce a doua, sociologica, este definitia

5?

clasica propusa de 'ax Aeber. #ele doua definitii sint ideal%tipice. *tatele realmente existente pot sa difere mai mult sau mai putin sub anumite aspecte de definitie. a% Definitia /uridica a *tatului modern Aceasta prima definitie se articuleaza in /urul a patru componente, conditii ale existentei statului modern. a. 0xistenta unui teritoriu clar delimitat este prima conditie. Acest criteriu implica ideea de frontiere stabile. )entru ca un stat modern sa existe, trebuie ca puterea politica sa se exercite pe un spatiu delimitat pe care il controleaza prin intermediul administratiei si fortei armate. Aceasta conditie nu este indeplinita nici de imperii nici de micro%societati. b. Al doilea criteriu este cel al populatiei. &eritoriul etatic este populat de grupuri umane care parta/eaza un sentiment de apartenenta care ii leaga si care ii distinge de alte grupuri care traiesc pe alte teritorii. "n acest sens in antic$itate grecii faceau diferenta dintre ei si altii, calificati ca barbari. #ind populatia care locuieste pe un teritoriul unui stat parta/eaza aceiasi identitate nationala vorbim de *tat% natiune. "n alte cazuri (#anada, @elgia, 'alaiezia, tari africane contemporane cind statele sint compuse din mai multe etnii, vorbim de *tat national sau multinational. c. Al treilea criteriu care defineste *tatul modern este existenta unei puteri politice diferentiate, un spatiu politic autonom, clar delimitat de alte institutii sociale, religioase sau economice. Acest criteriu introduce o diferentiere calitativa decisiva a *tatului de alte forme (entitati infraetatice, acefale sau dotate de puteri ad $oc (adica instituite de maniera intermitenta . "n *tatul modern exista o distinctie de principiu intre puterea politica si cea religioasa, intre institutiile guvernamentale si structurile firmelor sau intreprinderilor, intre sectorul public si cel privat. Astfel, revenirea la religios in anumite *tate + prin adoptarea de institutii politice fondate pe religie + ridica problema indeplinirii acestui criteriu care este un pilon al definitiei *tatului modern
"n -ccident, mult timp, raporturile intre printi si @iserica au fost marcate de o alternanta intre 7cezaro%papism8 si 7teocratie pontificala8 + adica raporturi de forta favorabile fie printilor (putere temporala fie bisericii (putere sacra . #ind domina puterea religioasa, printii erau numai depozitarii unei puteri acordata in numele lui Dumnezeu de catre un papa care avea puteri transfrontaliere. #ind principii si%au afirmat independenta, in special in raporturile cu 5oma, a fost posibila instituirea unei puteri politice autonome. *tatul modern a aparut in parte ca rezultat al acestei dinamici de ruptura a legaturilor cu papa si teritorializarea autoritatii. #ind aceasta autonomie s%a universalizat, ea a fost legata de secularizare si laicitate. "n traditia iacobina franceza, laicitatea este un atribut esential al *tatului modern, pentru ca ea da mi/loacele /uridice si politice pentru a transcende diversitatea apartenentelor religioase, prin care credinta si practicile religioase trec in sfera privata, prin care domeniul public devine neutru din punct de vedere religios, comun tuturor cetatenilor. "nvadarea actuala a *tatului de catre religios in citeva societati islamice atinge deci unul din fundamentele esentiale ale *tatului modern. Aceasta provoaca conflicte profunde intre populatii de confesiuni diferite. 5evolutia islamica din "ran din >;,;, regimul taliban din Afganistan, tentativele islamistilor din Algeria de a lua puterea in anii ;?, miscarile islamiste din "ndia, )a=istan + sint exemple prin care grupurile islamiste incearca sa ia puterea politica pentru a impune #$aria (legea islamica . Aceste dinamici (de non%distinctie intre politic si religio repun in cauza ideea secularizarii religioase care parea universala si sint o alterare a *tatului modern. Daca reusesc sa%si puna proiectul in practica vom asista la o recompunere profunda a spatiului etatic.

d. A patra conditie se refera la recunoasterea internationala adica consacrarea de catre dreptul international. 9n *tat nu exista decit daca este recunoscut de alte state si acest proces se produce formal prin admiterea la -19. Astazi >;? de state sint recunoscute si membre ale -19. 2ara acest criteriu, orice grup armat, orice firma multinationala puternica poate sa%si creeze un teritoriu si sa exercite dominatia asupra unei populatii. De exempli, provincia ex%iugoslava Mosovo si%a creat institutiile caracteristice unui *tat modern, dar nu este inca recunoscuta de toate statele si nici de -19. .a fel, c$iar daca intr%o entitate toate institutiile s%au descompus (*omalia in >;;? , dar ea este in continuare recunoscuta international, are inca statut de membru -19, deci este un *tat. Aceasta definitie /uridica a *tatului are un istoric. 0a traduce tutela indelungata exersata de drept asupra stiintelor politice. 0a are limite, atunci cind exista un ecart intre recunoasterea formala si realitatea unor *tate cu institutii descompuse, golite de esenta. b. Definitia sociologica a *tatului Definitia Beberiana nu exclude definitia /uridica, dar ea implica o mai mare exigenta in atribuirea etic$etei de 7*tat8. "n plus de definitia /uridica, definitia lui Aeber comporta doua consecinte. )rima se refera la natura organizatiei : *tatul este o intreprindere in sensul ca are o activitate continua ca finalitate
5>

si aceasta intreprinde are un caracter institutional pentru ca se bazeaza pe reguli stabilite in mod rational si deci pe un aparat administrativ impersonal. "n acest sens, *tatul este diferit de alte intreprinderi care pot sa existe pe un teritoriu. A doua consecinta se refera la faptul ca Aeber face din monopolul constringerii legitime, adica din utilizarea fortei armate, a politiei, a inc$isorii, un element distinctif esential. )rin deposedarea altor grupuri (seniori feudali, sefi traditionali de utilizarea fortei pentru a face din forta un atribut al detinatorilor puterii politice care actioneaza in numele *tatului face ca acesta sa aiba o existenta veritabila. *a ne amintim definitia lui Aeber : 7"ntelegem prin *tat o intreprindere politica cu caracter institutional atunci cind directia ei administrativa revendica cu succes in aplicarea regulamentelor monopolul violentei fizice legitime. 6iolenta nu este in mod natural nici unicul mi/loc administrativ nici c$iar singurul mi/loc normal al unui grup politic.... Dar aplicarea violentei este mi/locul specific si peste tot ea este, in cazul absentei altor mi/loace, ultima ratiune8 #onform acestei definitii, care este mai restrictiva, *omalia sau .iberia de exemplu, nu au calitatea de *tat. Dupa definitia lui Aeber exista mai putine state care merita aceasta denumire. - revolutie, o revolta, pot face ca un stat sa%si piarda aceast statut. #$iar mondializarea aduce pe scena o serie de actori (firme multinationale, -1F care pun sub semnul intrebarii capacitatea de control al *tatelor. Alte dinamici, de exemplu fenomenul de fragmentarea a *tatelor sau miscarile nationaliste sau secesioniste care mineaza *tatele din interior (@osnia, 5uanda repun in cauza preponderenta *tatului ca actor predominant al scenei internationale. #u toate acestea, definitia lui Aeber este remarcabila, ea se aplica c$iar in aceste conditii: un *tat, detinind puterea ultima a constringerii, poate declara starea de urgenta, masuri speciale, pentru a supravietui.
2orme non%etatice + infra%etatice, extra%etatice, orase%*tat, supra%*tate #onstituirea *tatului ca forma de organizare teritoriala dominanta, a fost precedata de trei tipuri concurente de forme non%etatice : orase% *tat, infra%*tate, extra%*tate la care putem adauga o alta forma (supra%*tatul, ca de exemplu 9niunea europeana . Diferentierea intre *tat si formele non%etatce se poate face dupa natura functiilor sau ale puterii, dupa tipul de organizare teritoriala, dupa criteriul detinerii constringerii. Astfel, in cazul formelor non%etatice, autoritatea si functiile sint difuze sau concentrate in citeva miini< organizarea teritoriala este constituita din unitati cu frontiere nesigure < constringerea este exercitata de aparate de coercitie privatizate sau sub controlul altor autoritati, legale sau ilegale. #riteriul care ridica cele mai mari probleme este cel al organizarii teritoriale, nu in legatura cu marimea lui, ci cu delimitarea frontierelor. 5eferitor la criteriul autoritatii, in infra si extra%*tate, dominatia este de tip traditional, in sensul Beberian al conceptului. 0xista astfel trei tipuri de astfel de dominatie : dominatia patriar$ala care se exercita de catre clanuri familiale sau grupuri care se supun aceluiasi patriar$ < autoritatea tribala si dominatia de tip sultanic caracterizata printr%un arbitrariu total (dincolo de clanul familial . Deci, infra%*tatele sint forme de organizare a societatilor traditionale sau forme apropiate de *tat, ca de exemplu formele care au precedat regatul lui #$arlemagne (anul 3?? , care, desi de talie diferita, au cunoscut acelasi tip de dominatie traditionala. #it priveste organizarea teritoriala, aceasta este constituita din unitati de tip patriar$al, are frontiere putin sigure si organizare slaba. "n cazul extra%*tatelor, autoritatea si functiilor sint difuze, caracterizate prin legaturi de tip feudal sau colonial. -rganizarea teritoriala cuprinde mari ansambluri umane, $eterogene, delimiate prin limes. #onstringerea se exercita prin aparate de coercitie adesea arbitrare. "mperiile traditionale sint exemple de extra%state. Dominatia traditionala, de tip patrimonial sau sultanic, autoritatea provine din religie sau din relatii familiale. "mperiile sint conduse de dinastii si puterea se transmite prin ordine de succesiune. 1u exista ierar$ie a functiilor, nu exista o unitate a regulilor, pentru ca este constituit din popoare de limba si practici diferite. 1u are frontiere ci limes (limita pina unde se intinde dominatia% limita virtuala, variabila + care se extinde sau se retrage in functie de cuceriri sau infringeri . 'onopolul constringrii este mai putin organizat decit la *tate si el difera la imperiile vec$i (care nu aveau armate profesioniste si permanente cu exceptia "mperiului roman care avea armate disciplinate si ierar$izate de imperiile coloniale (imparatul lasa o anumita autonomie de gestiune seniorilor locali sau functionarilor in sc$imbul unor tributuri < exceptiaa constituit%o "mperiul britanic care avea o armata bine organizata . -rasele +*tat se caracterizeaza prin natura colegiala autoritatii, printr%o organizare teritoriala cu frontiere recunoscute. #onstringere se exercita prin aparate de coercitie formate sau ad $oc. Au existat doua generatii importante : orasele grecesti + Atena, *parta, &eba + secolul 6%"" i.e.n. si 5oma pina sa devina imperiul roman < si a doua generatie a orasele%stat europene de la sfirsitul 0vului mediu si din epoca 5enasterii + 2lorenta dar si altele, pe axa #alais%Fdans= si Dubrovni=%@arcelona. *upra%*tatele nu sint *tate, nici organizatii internationale, ci o asociatie de state care se reunesc pentru a actiona in comun in anumite domenii (politica monetara sau politica de aparare . 0le sint diferite de federatii ( nu au un guvern federal dar si de confederatii (institutiile comune sint mai dezvoltate si deciziile nu se iau in unanimitate . *int ansambluri regionale sau continentale de tipul 9niunii africane sau a 9niunii europene care este forma cea mai avansata de supra%*tat.

Reti e( ur(atoarea de'i itie a Statului ) *tatul reprezinta ansamblul institutiilor si regulilor care asigura viata in comun a unui grup uman asupra unui teritoriu. )articularitatea sa cea mai importanta este detinerea capacitatii de a%si impune vointa prin forta, prin constringere. *tatul detine monopolul violentei, fizice sau simbolice, legitime.

5!

9n *tat este o asociatie /uridica si politica investita cu putere si autoritate. 0lementele constitutive ale unui *tat sint : o populatie, un teritoriu, o organizatie politica si /uridica (aparatul de *tat , suveranitatea (autoritatea de a lua decizii si de a le impune . /% Tipuri si 'or(e de Stat &ipul de *tat se refera la natura *tatului, adica la fundamentele puterii etatice. &rimite la sistemul de valori care sint la baza legitimitatii : *tate democratice + de drept + si state totalitare (pentru particularitati vezi sisteme si regimuri democratice si totalitare in paginile urmatoare . 2ormele de *tat se refera la distributia teritoriala a puterii. Din acest punct de vedere exista doua forme de *tat : *tat unitar si *tat federal carora li se adauga o forma $ibrida + *tatul regional. a+ Statul u itar 0xercita monopolul puterii in mod unitar. "n aceasta forma de *tat nu exista parta/ul puterii intre *tat si unitatile subordonate (regiuni, orase . Fuvernul central + instalat in capitala % conserva totalitatea atributelor puterii de *tat. 1u exista decit o ordine de guvernare si institutii centrale care detin monopolul puterii etatice. 0le dispun de competente legislative, financiare si politienesti si administreaza direct ansamblul tarii in virtutea acestui monopol. *ub%tipuri de stat centralizat : state centralizate, descentralizate si regionale. >. *tatul unitar centralizat este *tatul in care administratia detine intreaga putere de decizie. 'onopolul puterii + de decizie si executie + este strict. Deciziile politice sint luate si puse in practica in mod centralizat, ierar$ic (de la virf la entitati locale . )e plan local actioneaza reprezentantii numiti de catre puterea centrala si care actioneaza in numele ei. Atunci cind administratia ia decizii si tot ea le pune in executie vorbim de un *tat concentrat. 0ste deci *tatul care are putere totala de decizie si executie. #ind *tatul centralizat admite o repartitie teritoriala a serviciilor administrative vorbim de un *tat centralizat deconcentrat. Agentii locali dispun de o anumita putere de executie a deciziilor administratiei centrale. !. *tatul unitar descentralizat 0ste *tatul in care puterea centrala accepta un anumit parta/ al puterii lasind autoritatilor locale gestiunea anumitor probleme. 0ntitatile locale devin colectivitati teritoriale care dispun de o anumita putere de decizie. Descentralizarea are un caracter politic, ea creaza de contra%puteri locale. #olectivitatile locale (sau unitati publice, cum sint de exemplu universitatile au bugete si responsabilitati, ele sint alese, deci dispun de legitimitate, dar nu au putere legislativa. &+ Stat re,io al *e caracterizeaza printr%o descentralizare avansata din punct de vedere al autonomiei entitatilor. Acestea sint mai mari decit entitatile descentralizate si sint omogene. Apar in state unitare cu disparitati regionale (economice, culturale , ca de exemplu "talia sau *pania. 0ntitatile au parlamente cu adevarata putere legislativa regionala in anumite domenii in concurenta cu parlamentul national. 2rontierele intre *tatul regional si cel federal nu este foarte clara, asa cum arata cazul 'arii @ritanii. &+ Statul 'ederal 2ederalismul este o guvernare la mai multe nivele. *tatul federal aliaza unitatea cu identitati distincte in cadrul unei unitati politice mai mari. "n versiune moderna, acest tip de *tat provine de la #onstitutia *9A, dar astazi exista in forme variate. Adesea este forma propusa pentru *tatele multinationale. "n cadrul acestei forme de *tat, repartitia competentelor este stabilita prin constitutie. 0ste in mod necesar un *tat descentralizat. 0xista doua nivele de guvernare autonome care exercita o actiune directa asupra acelorasi cetateni. &rei principii il diferentiaza de *tatul unitar :
53

b c

superpozitia a doua ordini /uridice, intre carea exiata relatii de autonomie dar si complementaritate. )rovinciile (sau *tatele federate au aproape toate caracteristicile unui *tat avind ordine /uridica proprie, un teritoriu definit, un guvern, un parlament, o administratie, dar nivelul federal dispune de anumite atribute /uridice care sint aplicate provinciilor. 0xista deci dubla ordine /uridica si politica, institutii comune si autonomie regionala pentru colectivitatile teritoriale care compun aceste *tate. parta/ul competentelor o autoritate care transeaza in caz de conflict intre ordinele de putere

*tatele federale prezinta urmatoarele caracteristici comune : un guvern ales direct de catre toti cetatenii federatiei si care isi exercita direct autoritatea prin legi si impozite < doua ordini de guvernare fiecare in raport direct cu cetatenii lor 5epartitie constitutionala oficiala a puterilor legislativa si executiva si un parta/ al surselor de venituri intre cele doua ordini de guvernare care asigura fiecaruia anumite sectoare de autonomie reala 5eprezentarea opiniilor regionale in sinul institutiilor de decizie federale, in general asigurate prin cea de%a ! a #amera federala - constitutie scrisa, suprema, nemodificabila unilateral si care cere consimtamintul unei proportii importante a membrilor federatiei 9n mecanism de arbitra/ (tribunale sau referendum pentru a regla diferendele intre cele doua ordini de guvernari )rocese si institutii destinate sa faciliteze colaborarea interguvernamentala in domeniile de parta/ a responsabilitatilor. 0xista actualmente !4 de federatii, din care 5 sint forme $ibride sau Cuasi%federatii (#anada, "ndia, )a=istan, 'aliezia, Africa de *ud, Fermania . Nuasi%federatii sint *tate care prin constitutie si functionare sint federatii, dar care atribuie anumite puteri derogatorii guvernului federal, ca in regimul unitar. #onfederatia este o uniune de *tate suverane, o forma tranzitorie fie catre disolutie, fie catre un *tat federal (0lvetia . 0xista ! cai de constituire a federatiilor : federatia prin asociere, cind state independente decid sa constituie un stat federal + din motive economice sau militare +in acest caz *tatele federate sint anterioare *tatului federal si conserva largi puteri, ca de exemplu *9A< federalism prin disociere cind un *tat unitar se transforma in *tat federal: aceasta forma apare in *tate multinationale, cu diversitate culturala si risc de fragmentare (de exemplu @elgia care a devenit *tat federal prin disociere in >;;3 . &ipuri de federalism >. 2ederalismul unitar 0ste specific *tatelor federale in care greutatea *tatului federal este mult mai importanta decit cea a statelor membre. Aceasta poate fi o particularitate care tine de insasi natura *tatului asa cum este descrisa in #onstitutie. 6orbim de un Cuasi%federalism, asa cum este cazul #anadei in >36,. *au poate fi rezultatul unei evolutii istorice marcata de o tendinta catre centralizare (federalismul american . !. 2ederalismul de concurenta 0ste un tip de federalism in care intre *tatul federal si *tatele membre exista un ec$ilibru sc$imbator intre fortele centrifuge si centripete. Fuvernul federal detine monopolul decizional in domeniul marilor c$estiuni. *tatele membre detin si ele puteri, deci exista o concurenta intre cele doua nivele de guvernare. Acest tip de federalism corespunde destul de bine cazului canadian.

Siste(e si re,i(uri politice

54

Siste(ul politic este o parte a sistemului social care se intinde dincolo de *tat si cuprinde, pe linga regimul politic si interactiunile cu alte componente ale comunitatii politice (partide politice, grupuri de interes dar si alte structuri de mediere a intereselor in masura in care aceste structuri influenteaza procesul politic si contribuie la reglarea sociala . *tatul, regimul politic si sistemul de partide sint elementele centrale ale sistemului politic. Re,i( politic este o parte a sistemului politic si reprezinta amena/area functionala a aparatului de stat. 0l este amena/area constitutionala a puterii si raporturile intre institutii. #u alte cuvinte reprezinta maniera de a parta/a diferitele functii etatice : executiva, legislativa, /uridica, de a defini atributiile institutiilor politice (presedinte, prim ministru, parlament si a raporturilor dintre ele. Asa cum exista *tate democratice (de drept si *tate totalitare, asa exista regimuri democratice, autoritare sau totalitare, in functie de aspectul institutional al accesului la putere si exercitarea ei. 5egimurile totalitare sint regimuri care monopolizeaza (confisca puterea prin intermediul partidului% *tat, reduce opozitia la tacere si exercita un control total asupra societatii. *e caracterizeaza prin : exaltarea *tatului si a interesului colectiv, negarea individului si dizolvarea societatii in *tat suprimind orice mar/a de actiune a societatii< utilizarea violentei in scop ideologic, de propaganda, de coercitie < aspectul opresiv, pina la eliminarea fizica aopozantilor< prin incadrarea monopolistica a poporului si culturii. 5egimurile naziste, fasciste, comuniste (in special de tip stalinist , anumite regimuri din tarile .umii a treia, sint exemple de regimuri totalitare. 5egimul autoritar prezinta, in raport cu regimul totalitar o diferenta de grad, ambele fiind opusul societatii pluraliste, democratice. Ambele recurg la forta, dar regimul autoritar este arbitrar, dar nu totalizant. "n cadrul autoritarismului exista o anumita autonomie a societatii. 0xista forme diferite de regim autoritar, dupa cum privilegiem forma institutionala sau esenta regimului (analiza substantiva . Dupa natura, exista : regimuri militare (#$ili sub )inoc$et , dictaturi civile, dictaturi personale (Oair sub 'obutu , regimuri cu partid unic (multe tari africane , oligar$ii rasiale (Africa de *ud pina >;;4 . Alti autori disting intre : regimuri patrimoniale, oligar$ii clientelare, regimuri bonapartiste, regimuri populiste si birocratii autoritare. Daca regimurile totalitare sint reziduale astazi, cele autoritare exista inca. "n ciuda valului democratizarii, si a faptului ca intre >;35%!??! numarul de tari clasate democratice apropape s%a dublat, ceea ce arata ca regimul democratic este in progresie, astazi >(5 din *tate sint in realitate regimuri autoritare. *isteme si regimuri democratice Democratia este legata de consacrarea ideii de suveranitate populaara (*tatul legat de suveranitatea nationala . #u alte cuvinte, daca poporul nu se guverneaza el insusi, cel putin accesul la putere este subordonat consimtirii sale. Democratia este astazi referinta universala.
1otiunea de democratie este legata de Frecia antica si 0vul mediu european, in special de istoria Angliei si 2rantei. "storia Angliei unde a aparut democratia arata ca sistemul democratic este rezultatul unei dezvoltari istorice indulungate. Astfel, procesul democratic incepe in >!>5 odata cu 'area #arta care limiteaza prerogativele regale impunind principiul consimtamintului la impozit prin intermediul unui parlament al nobililor. Democratia apare deci ca rezultat la raportului de forte intre rege si nobilime care se rezolva in favoarea nobilimii prin reducerea puterii regale. Aceasta #arta este inceputul unui proces de eroziune a autoritatii #oroanei, proces care se termina cu transferul puterii catre parlament asa cum este astazi. Aceasta miscare este accelerata in secolul al E6"""%lea, stimulata de scrierile ginditorilor .uminilor, de #onstitutia americana si de idealurile 5evolutiei franceze. )aralel, puterea s%a secularizat, detasindu%se de religie, in timp ce odata cu revolutia industriala economia a devenit capitalista si marc$anda. *istemul astfel constituit prin diferite situatii ale raportului de forta intre rege si parlament a dus la cristalizarea unor drepturi civile si politice : drepturile persoanei, libertate de asociere, libertatea presei, pluralitate de opinii (reprezentate de partide , competitie pentru cucerirea puterii politice.

*istemul democratic este extrem de complex, ceea ce explica acceptiunile diferite ale democratiei. Distingem astfel intre democratia procedurala, formala, minimala, liberala, care acorda drepturi politice (drepturi numite negative . 0senta democratiei procedurale il constituie alegerile competitive (democratie electorla ca metoda de selectionare a reprezentantilor (democratie reprezentativa . Democratia este o metoda de guvernare, de cucerire a puterii prin lupta concurentiala (alegeri , un mecanism prin care cetatenii exercita influenta asupra deciziilor guvernamentale alegindu%si conducatorii. Aceasta este definitia minimalista, limitata la simple alegeri. 'ai exista insa democratia de substanta, maximala, care acorda pe linga drepturi politice si civice si drepturi sociale si economice.
55

)otrivit unui 5aport )19D ()rogramul -19 pentru Dezvoltare din !??!, din !?? tari, >4? organizeaza alegeri pluraliste. "n practica, doar 3! (54L din populatia mondiala sint deplin democratice (respect al drepturilor omului, inclusiv la viata decenta + deci sanatate si educatie < presa libera, /ustitie independenta , in >?6 *tate existind importante restringeri ale liberatatilor civile si politice. Din 3> de tari care au accedat la democratie la sfirsitul secolului al EE%lea, doar 4, sint democratii operationale, multe revenind la regimuri autoritare (regimuri militare ca in )a=istan sau ':anmar sau pseudo%democratice (OimbabBe , in timp ce multe alte tari sint blocate intre democratie si autoritarism. 5egimuri democratice "n tarile democratice, regimurile politice au la baza principiul separarii puterilor (a functiilor etatice , conform teoriei clasice a lui 'ontersCuieu si .oc=e. 5egimul politic corespunde amena/arii institutionale a *tatului de drept. &rei criterii permit compararea si distinctia regimurilor : cine detine puterea executiva si legislativa daca puterea executiva este monocefala sau bicefala daca exista mi/loace de interferenta intre puterea executiva si legislativa in materie de numire, de drept de disolutie si de drept de cenzura Altfel spus, tipul de regim implica aspectul separarii puterilor, colaborarea puterilor si ec$ilibrul puterilor. Aceste criterii sint explicitate in #onstitutie, cel mai adesea scrisa. 0xista mai multe tipuri de regim democratice in functie de separarea puterilor : a b c separare rigide % sistemul prezidential supla + regimul parlamentar separare mixta + regimuri cu caracter mixt, cu un doza/ diferit a celor doa mari tipuri + semi%prezidential sau semi%parlamentar

a 5egimul prezidential )resupune o separare rigida a puterilor si el este ilustrativ pentru *9A. 0l a fost inventat de americani prin #onstitutia din >,36 si crearea federatiei in >,3;. Apare ca o adaptare, dupa >?? de ani, a monar$iei dualiste engleze, atunci cind americani nu cunosteau bine evolutia engleza catre regimul parlamentar. )resedintele *9A este in fruntea unui executiv puternic, regimul aparind ca o 7republicanizare8 a principiul monar$ic. 6orbim de *9A ca de o monar$ie republicana. 5egimul prezidential american traduce viziunea parintilor fondatori pentru care lupta contra absolutismului implica ca puterea sa fie in asa fel repartizata incit nimeni sa nu o concentreze in profitul lui. 0c$ilibrul va fi deci asigurat prin repartitia suveranitatii intre diferite puteri care detin fiecare o parcela de autoritate. 2iecare putere dispune in domeniul ei de competenta de o autoritate absoluta, dar nu va putea sa intervina in parcela de putere detinuta de o alta autoritate. 5egimul prezidential prezinta urmatoarele caracteristici : parlamentul (monocameral sau bicameral exercita puterea legislativa si bugetara executivul cu caracter monocefal este condus de un sef de *tat care este si seful guvernului ales prin sufragiu universal ca si membrii parlamentului puterea legislativa si executiva au putina influenta reciproca + parlamentul nu poate cenzura guvernul si acesta nu poate dizolva parlamentul 0ste un regim considerat periculos din cauza rigiditatii. A inspirat regimuri in America latina si Africa unde a condus la acordarea unor puteri excesive sefului *tatului in detrimentul altor puteri. Acest dezec$ilibru a facut ca variantele africane sa fie numite 7regimuri prezidentialiste8. b 5egimul parlamentar 0ste reprezentativ pentru 'area @ritanie, prima democratie moderne. Dezvoltarea regimului parlamentar este legata de istoria politica a acestei tari care a traversat 4 etape de la monar$ia feudala a 0vului mediu pina astazi.
56

a. b. c. d.

'area #arta din >!>5 care a instaurat o monar$ie limitata + regele avea nevoie de consimtamintul nobilimii (aristocratiei pentru a culege impozit >6?3%>633 + monar$ia dualista + apare principiul responsabilitatii ministeriale si partidele politice Din >633 + odata cu adoptarea @ill of 5ig$ts +se trece la parlamentarism dualist + regele e obligat sa accepte principiul unei guvernari conduse de un prim ministru responsabil in fata lui si a parlamentului >,3? + F@ intra in plin regim parlamentar + regele Feorge """ pierde mintile si parlmentul guverneaza veritabil

e.

Din >;>> acest regim a evoluat catre un regim de cabinet cu slabirea #amerei lorzilor si cu depline puteri a #abinetului )rimului ministru care este seful ma/oritatii din #amera comunelor.

5egimul parlamentar se caracterizeaza prin separarea supla a puterilor intre legislativ si executiv. *epararea este supla pentru ca specializarea functiilor nu exclude colaborarea instituionala. Altfel spus, exista posibilitati de interferenta intre puterea legislativa si executiva. *e caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi : )arlamentul (monocameral sau bicameral ales prin sufragiu universal exercita puterea legislativa si bugetara si desemneaza primul ministru 0xecutivul (intotdeauna bicefal este format dintr%un *ef de stat protocolar (monar$ sau presedinte neales prin sufragiu universal si care nu este responsabil si dintr%un sef de guvern responsabil in fata parlamentului *eful guvernului + primul ministru +prezideaza #onsiliul de ministrii care exercita in mod colectiv puterea executiva (este un organ colectiv de decizie Fuvernul exercita puterea reglementara adica edicteaza normele /uridice 0xistenta unor puteri de interferenta reciproca : parlamentul poate cenzura (sau demite guvernul si acesta poate dizolva parlamentul "n ciuda diferentelor, din acest model englez deriva cea mai mare parte a regimurilor parlamentare (din #ommonBealt$ sau nu dar si cele prezidentiale. 0ste considerat ca cel mai favorabil stabilitatii politice din cauza supletii sale, dar s%a dovedit ca are dificultati sa functioneze in unele contexte politice si instituionale, ca de exempu in Africa. - varianta a regimului parlamentar este regimul de cabinet. "n acest tip de regim, esentialul functiei de decizie apartine guvernului (cabinet . #azurile 'arii @ritanii si #anadei ilustreaza acest tip de regim. #aracteristici: puterea legislativa reala apartine guvernului parlamentul ratifica concentrarea puterii in sinul cabinetului care reuneste un numar limitat de ministrii alesi de catre primul ministru )arlamentul devine tribuna opozitiei 0xistenta bipartismului sau a unor coalitii stabile si disciplinate - varianta a acestui tip de regim este regimul de cabinet cu puternica dominatie a )rimului ministru care are urmatoarele particularitati : )uterile )rimului ministru egaleaza sau depasesc pe cele ale unui presedinte intr%un regim prezidential 0xista atunci cind )rimul ministru poseda un leaders$ip puternic, un caracter carismatic, o popularitate deosebita in rindul electoratului si care depaseste popularitatea partidului sau )uterea de decizie se concentreaza in /urul )rimului ministru si al cabinetului sau 'inistrii devin in acest caz mai mult ec$ivalentul secretarilor de *tat de tip american si sint legati de functia de executie #onsiliul de ministri devine mai ales un organism de coordonare, de ratificare. c 5egimul mixt )oate fi semi%prezidential sau semi%parlamentar. 0ste legat de istoria celei de%a 5a 5epublici franceze + >;53, fiind instituit din vointa lui de Faulle de a 7rationaliza regimul parlamentar8 care a fost la originea multora din crizele celei de%a 4a 5epublici.
5,

5egimul semi%prezidential vizeaza cresterea puterilor executivului prin intarirea in cadrul lui a puterilor )resedintelui. "n acest tip de regim puterea legislativa a parlamentului este delimitata. *eful *tatului dispune de o legitimitate egala cu cea a )arlamentului (monocameral sau bicameral , el este ales prin sufragiu universal. )resedintele este dotat, ca si in regimurile prezidentiale, cu puteri proprii: numirea primului ministru, disolutia parlamentului. #a si in regimurile parlamentare, se mentine un executiv bicefal. .ogica regimului semi%prezidential poate fi rezumata astfel : alaturi de )resedinte, un )rim ministru si un #onsiliu de ministrii care este responsabil in fata parlamentului )resedintele (seful *tatului prezideaza #onsiliul de ministrii )arlamentul detine puteri legislative si bugetare, dar mai limitate. Are dreptul de a suspenda guvernul )resedintele poate dizolva parlamentul si acesta poate cenzura guvernul "n caz de coabitare )rimul ministru este adevaratul detinator al puterii executive, )resedintele pastrind puterea in domeniul politicii externe (7domeniul rezervat8 . )ot exista deci doua situatii : daca presedintele este in convergenta de orientare cu ma/oritatea parlamentara, el este 7c$eia de bolta8 a regimului si elementul motor al sistemului < daca exista insa o opozitie de viziune + situatie de coabitare + presedintele ramine titularul unor competente importante + este 7garantul institutiilor8 + dar puterea reala apartine )rimului ministru. "n aceasta situatie )resedintele poate destabiliza institutiile mai ales in tinerele democratii inspirate de modelul francez. 0xista situatii cind disputele politice pot fi fatale democratiei, ca de exemplu in 1iger unde un puc$ militar a pus capat coabitarii conflictuale in >;;6, dupa care a revenit la regimul mixt in >;;;. Recapituli d ) 5egim parlamentar % seful statului + monar$ sau presedinte protocolar % primul ministru + seful guvernului, seful ma/oritatii parlamentare % parlamentul + acorda increderea sa primului ministru, alege presedintele (mai putin in cazul monar$iei 5egim prezidential % seful statului + ales prin sufragiu universal, fara putere de disolutie % primul ministru + poate sa existe dar nu este decit 7creatia8 presedintelui % parlamentul + nu poate rasturna guvernul, nu poate fi dizolvat 5egim mixt % seful *tatului% ales prin sufragiu universal + poate dizolva parlamentul % primul ministru + responsabil in fata parlamentului care il sustine si il poate rasturna % parlament + poate rasturna guvernul + poate fi dizolvat #eea ce ne intereseza in mod particular sint functiile guvernamentale. #ele trei elemente esentiale ale actinuii guvernamentale sint : conceptia, executia, coordonarea. a #onceptia reprezinta elaborarea de actiuni (politice care sint solutii, raspunsuri la cererile sociale. #onceptia are un aspect te$nic, acela de a gasi solutia adaptata la problemele ridicate de societate. Dar are si un aspect politic, intrucit soclutiile iamginate trebuie sa fie cele mai acceptabile (optimale din punct de vedere politic. 0xecutia consta in gasirea mi/loacelor concrete pentru aplicarea politicilor, punerea in practica si controlul unei administratii apte de a realiza aceste politici. #oordonarea consta in armonizarea diverselor politici. *e refera la operarea alegerilor prioritare care se impun (rolul comitetelor interministeriale . Aceasta functie se exercita atit cu ocazia conceptiei cit si a executiei. xxx
53

b c

6om examina in modulul urmatoar citeva cazuri empirice, fiecare fiind ilustrativ pentru un anumit model de raporturi politica ( admnistratie in functie de diferitele tipuri de *tat si regimuri politice. 0ste vorba de *9A, stat federal cu regim prezidential < 'area @ritanie, *tat unitar, usor centralizat, puternic concentrat, regim parlamentar de cabinet< #anada, *tat federal, regim de cabinet < 2ranta, *tat unitar, puternic descentralizat (apropape de *tatul regional , regim semi%prezidential< Fermania, *tat federal cu puternica tendinta catre descentralizare, regim parlamentar.

Repre.e tarea politica # 'orte si co(porta(e te politice

"nstitutiile politice nu capata sens decit analizate in raport cu fortele sociale si politice care le anima, adica a actorilor sociali si politici. "nstitutiile sint structuri in care actorii sociali si politici actioneaza. 1atura si configuratia acestor forte determina o functionare diferita a unor institutii formal aceleasi (sau asemanatoare , si invers, institutii diferite pot prezenta similitudini in functionarea lor atunci cind sint animate de forte si comportamente politice asemanatoare. )artidele politice, alaturi de alte structuri de reprezentare, sint actorii centrali ai sistemului politic. Partidele politice # co(po e ete ese tiale ale Statului si de(ocratiei (oder e )artidele politice sint indisociabile de *tatul democratic modern. Dezvoltarea partidelor si a *tatului de drept ca institutii centrale ale democratiei este concomitenta. Definitie si tipuri de partide politice "deea de 7partid8, sau ceea ce numim fenomenul partizan a existat la inceput in 0uropa medievala sub forma organizatiilor dominate de nobili si alti seniori. Apoi, odata cu ascensiunea politica a burg$eziei, fenomenul partizan a luat forma unor grupuri episodice, a unor asociatii, cluburi politice locale dominate de notabili. )artidele propiu zise apar in secolul al >;%lea oadata cu sufragiul largit. - definitie clasica a acestor organizatii este cea propusa de .apalombra si ':ron : )artidul politic este o organizatie durabila, adica o organizatie care dureaza mai mult decit conducatorii < este o organizatie bine stabilita si aparent durabila, intretindind raporturi regulate si variate cu nivelul national< vointa deliberata a conducatorilor nationali si locali ai organizatiei de a cistiga si exersa puterea, singuri sau impreuna cu altii, si nu de a influenta puterea < cauta spri/in popular prin alegeri sau in alt fel. Astfel, conform acestei defintii, un partid politic include mai mult decit partizanii unui lider si e diferit de lobb: (grupuri de interes care incearca sa influenteze decizia politica. 0l are nevoie de spri/in popular pentru a exista. De asemenea aceasta difintie subliniaza importanta alegerilor in procesul de legitimare a unui partid politic, ceea ce explica de ce, c$iar in regimuri totalitare, conducatorii organizeaza alegeri artificiale pentru a%si legitima puterea. Definitia lui .apalombra si ':ron pune in evidenta criteriile care permit sa identificam un partid politic. )rimul este continuitatea organizatiei adica institutionalizarea si caracterul durabil al organizatiei. - organizatie politica de circumstanta sau care depinde de fondator nu este un partid politic. Al doilea criteriu este anvergura organizatiei, aceasta trebuind sa exista atit la nivel national cit si local. Al treilea criteriu este vointa de a cuceri puterea. 0ste un criteriu crucial care face diferenta intre partide politice si de alte -1F sau grupuri de interes care nu au acest obiectiv. 9ltimul criteriu este cautarea spri/inului popular prin alegeri, acest factor distinge partidul de sindicat sau /unte militare (care nu fac alegeri )lecind de la aceste criterii s%au realizat diferite tipologii, insa realitatea politica pune in evidenta o multitudine de situatii dificil de clasat in sc$ema clasica. De exemplu, aparitia in anii ,? a )rtidelor verzi a obligat analistii sa regindeasca categoriile si tipologiile existente. - provocare similara a venit din partea tarilor non occidentale in special din .umea a treia, unde fenomenul partizan este recent si unde partidele au aparut fie prin mimetism institutional sau ca o mostenire a colonizarii.
5;

"n >;5> politologul 'aurice Duverger a realizat o tipologie devenita clasica care distinge intre partidele de masa si partidele de cadre. Aceasta tipologie care reflecta istoria europeana de atunci este bazata pe originea si mai ales pe structura partidelor. )artide de cadre sint istoric anterioare si sint o creatie din interior. 0le apar in oligar$iile cenzitare, adica in societati in care dreptul de vot nu era acordat intregii populatii. *int partide caracterizate prin dominatia elitelor si a retelelor lor. )artide de masa sint o creatie externa, adica emerg la nivelul societatii civile. 0le au aparut odata cu sufragiul universal din nevoia de a include si incadra masele marginalizate si pina atunci excluse din arena politica. *int partide acre cauta suport popular, sint partidele sociaaliste si social%democrate clasice. Deoarece in anii 6? s%a observat ca aceasta tipologie nu corespunde tuturor contextelor, au fost propuse alte clasificari. De exemplu, in *9A nu exista partide de cadre sau de masa. )artidele americane nu sint partide de masa datorita slabei ideologii si slabei ierar$ii, organizatiile locale fiind autonome. Din aceasta cauza nu sint nici partide de notabili sau de cadre. - alta a/ustare a fost impusa de evolutia mai multor partide socio%democrate sau crestin democrate dupa al doilea razboi mondial. )artidele politice si%au abandonat ambitia ideologica vizind o baza electorala eterogene. -tto Mirc$$eimer a propus ca aceste partide sa se numeasca partide de rasamblare sau de electori (catch-all parties sau attrape-tout in franceza . 'ai recent, Jerbert Mitsc$elt a propus categoria 7partidelor de miscare8, dind ca exemplu partidele libertare de stinga a caror versiune sint partidele verzilor si partidele post%industriale de extrema dreapta, ca 2rontul national in 2ranta,. Aceste partide resping interesul traditional pentru problemele economice pentru a se concentra pe probleme de stil de viata in cazul libertarienilor sau pe imigratie (si pe o ideologie xenofoba in cazul 2rontului national. 2unctiile partidelor politice - prima functie, in regimul reprezentativ, este cea de reprezentare si mediere a intereselor. Aceasta functie se bazeaza pe principiile democratiei liberale si pluraliste. )artidele nu sint decit unul din aceste mecanisme de agregare si reprezentare a intereselor, alaturi de grupuri de interes, sindicate, si alte structuri ale societatii civile. .a alti autori, aceasta functie este asimilata celei de structurare a vietii politice. )artidele structureaza arena politica prezentind programe politice in principiu diferite. Dar aceasta functie a declinat mult in conditiile atenuarii bazelor lor ideologice. 2unctia de selectionare a personalului politic + se refera la faptul ca partidele selectioneaza si furnizeaza sistemului politic candidatii pentru functii guvernamentale asigurind astfel si reinnoirea politica. )artidele au de asemenea si o functia de integrare sociala, ele garanteaza stabilitatea si ordinea politica rezolvind conflictele prin alegeri. )artidele contribuie la socializarea cetatenilor obisnuiti clarificind mizele, incluzindu%i in sistem prin oferta politica. 2unctia de integrare opereaza si la nivel colectiv, actionind ca un factor de cimentare indispensabil mentinerii unitatii intr%o tara eterogena pe plan cultural, lingvistic si regional. "n cazul partidelor fara vocatie guvernamentala vorbim de o functie tribunitiana. *int partide anti% sistem, care permit canalizarea nemultumirii anumitor forte sociale si care altfel, fara aceste structuri de exprimare, ar rasturna institutiile prin forta (de exemplu partidele comuniste din 0uropa dintre anii >;4? si >;,? care nu vizau sa intre la guvernare ci sa rastoarne sistemul, partide nationaliste din diferite tari europene, partidele noii stingi . - analiza recenta a functiilor partidelor in lume a aratat ca partidele au evoluat in ultima perioada a secolului trecut, devenind organizatii usoare, cu structuri organizationale care indeplinesc un numar redus de functii, esential concentarte pe alegeri. 2unctia de structurare politica, in special bazata ideologii clare s%a diminuat substantial. .a fel, modelul centralizat, ierar$izat, capabil sa mobilizeze o baza partizana larga s%aestompat, cu exceptia partidelor religioase funcdamentaliste. )entru analistii partidelor politice, interesul pentru procesul emergentei partidelor anti%sistem, ca si pentru capacitatea partidelor traditionale de a raspunde noilor probleme si provocari lansate de fenomenul

6?

mondializarii, a dat nastere unei bogate literaturi asupra crizei democratiei, in special asupra incapacitatii partidelor politice de a contribui la consolidarea democratiei. 0valuarea tot mai invocatei crize a democratiei arata ca % c$iar daca cetatenii sint solid atasati principiilor si valorilor democratice % increderea in partide, leaderi si institutiile reprezentative a declinat peste tot. #$iar daca profunzimea acestei nemultumiri variaza de la tara la tara ea este generala. #auzele crizei democratiei - prima cauza o constituie sc$imbarile sociale structurale : de exemplu mondializarea care limiteaza capacitatea si competenta partidelor < cresterea rolului mediei care da mai multe informatii si favorizeaza evaluari < declinul capitalului social care reduce increderea intre oameni < dezvoltarea clasei mi/locii si a individualismului care e putin compatibil cu anga/amnetul colectiv, etc. - alta cauze este legata de modificari in comportamentul partidelor politice, de scaderea capacitatii acestora de a%si indeplini functiile. Aceasta tendinta se traduce prin scaderea fidelitatii fata de anga/amente, fata de interesele si asteptarile cetatenilor, prin degradarea leaders$ipului politic. )artidele sint tot mai incapabile sa exprime interese colective, grupurile nu%si recunosc interesele in programele si proiectele politice. Aceasta scade performanta partidelor si deci increderea in ele, cu efectul absenteismului si scaderii afilierii partizane. Aceste fenomene se manifesta si in tinerele democratii din 0uropa post%comunista. "nstitutiile politice si performantele politice slabe, cinismul si coruptia politicienilor si partidelor pot compromite democratia si sint obstacole pentru consolidarea democratica. Partidele politice si cli$a?ele sociale )artidele pot fi analizate ca expresie a cliva/elor sociale. )rin partide, diferentele sociale iau forma reprezentarilor politice. Aceste analize, bazate pe sociologia istorica si politica, procedeaza la sociogeneza partidelor, adica a conditiilor socioistorice a emergentei partidelor. Astfel, partidele au aparut din fenomenul partizan care la rindul sau trimite la conceptii diferite a interesului general. "n acest fel, partidele politice mediatizeaza vointa politica a categoriilor si grupurilor sociale care se confrunta. Aceasta ideea a confruntarii introduce notiunea de cliva/ social. .a baza diferentele dintre partidele politice se afla divergenta de idei, formatiunile politice aparind pe liniile acestor cliva/e. Diferentele ideologice si partizane sint rezultatul cliva/elor din cadrul fiecarei tari. Diferentele dintre grupurile in competitie se afla la baza conflictelor politice care la rindul lor reflecta interesele divergente pe baza carora partidele se vor mobiliza. "n masura in care cliva/ele exprima diferente sociale importante, partidele nu sint tranzitorii. Astfel, cliva/ele partizane din anii 6? reflecta structura cliva/elor din anii !? (5o==an . )artidele occidentale actuale sint rezultatul unor cliva/e aparute in urma unor momente speciale din istoria fiecarei tari : 5eforma, revolutia nationala sau democratica, revolutia industriala si revolutia sovietica care si%a difuzat efectele in alte tari, dind nastere partidelor comuniste dupa >;!> si conducind la sciziunea partidelor de masa in partide socio%democrate si partide comuniste. 2iecare din aceste momente pune in opozitie conceptii diferite in /urul unor mize diferite. Astfel, 5eforma corespunde clivaa/ului centru ( periferie avind ca miza centrala religia nationala sau supranationala. 5evolutie nationala sau democratica a corespuns cliva/ului *tat ( biserica vizind separarea *tat ( biserica si crearea *tatui laic. 5evolutie industriala a tradus cliva/ul nobilime funciara ( burg$ezie avind ca miza controlul agriculturii si industriei. #it priveste revolutia rusa din >;>3, aceasta a reflectat cliva/ul proprietari ( muncitori iar miza a fost conflictul de clasa. "n *9A si #anada nu exista partide bazate pe cliva/e de clasa. "n special in *9A nu a existat niciodata socialism, deoarece sistemul economic american permite mobilitatea sociala si integreaza imigrantii, ceea ce impliedica aparitia de partide mici. Diviziunile ideologice asupra unor c$estiuni (rolul *tatului sau tipul de economie reflecta cliva/ele sociale legate de apartenenta religioasa sau de clasa. Astfel, ideologiile conservatoare privilegiaza economia de piata, initiativa individuala, accepta inegalitatile sociale si economice, in timp ce doctrinele de stinga favorizeaza reglarea pietii pentru a asigura egalitatea economica, aprara anumite valori (laicitatea .

6>

*c$imbarile sociologice din lumea occidentala din anii ,? (dezvoltarea clasei mi/locii, slabirea legaturilor traditionale au dus la declinul modelului sociologic care explica votul pe baza cliva/elor sociale (apartenenta de clasa , furnizind astfel o explicatie a declinului partidelor traditionale tipice revolutiei industriale. "n perioada actuala, a revolutiei postmoderna (postindustriale sau postmaterialiste , apar alte forme de participare politica sub forma miscarilor sociale (feminism, ecologism, miscari ale drepturilor omului, terorism, anar$ism care nu au proiecte politice de tip traditional partizan, ci obiective politice, apar partidele verzilor, apar diferite coalitii putin sau de loc partizane. Dupa unii autori, absenteismul, dezideologizarea, nu sint expresii ale crizei participarii politice, ci ale crizei reprezentarii clasice, partizane. Alti politologi, considera, dimpotriva, ca nu este un declin al fenomenului partizan, ci un proces de adaptare a partidelor la noile transformari prin accentul pus pe dezvoltarea unor strategii pragmatice pentru a face fata noile provocari in defavoarea anga/amentului ideologic si militantismului traditional. Partidele ca actori strate,ici )artidele sint organizatii care aplica strategii, au obiective, fac calcule, anga/eaza resurse (financare, suportul de care dispun pentru atingerea scopurilor. )artidele sint decidenti, fac alegeri, se inscriu deci in paradigma actorului rational. Acest tip de analize a aparut ca o critica a determinismului sociologic, punind accent nu pe socio%istoria partidelor, ci pe elitele politice (leaderi . Analiza partidelor ca 7actori rationali8 (strategici se aplica bine analizei crearii partidelor in 0uropa post%comunista, studiului aparitiei partidelor radicale din 0uropa occidentala (de exemplu .iga nordului din "talia , pentru analiza crearii partidelor attrape%tout, adica a partidelor care pentru a cistiga puterea aleg strategii rationale de actiune, in defavoarea ideologiei.

Participare si co(porta(e te politice

"n viziune traditionala, participarea politica nu are sens decit in regimuri democratice, singurele care acorda un spatiu de exprimare si de participare cetatenilor. "n acest caz, participarea se apreciaza in functie de vot si de activitatile legate de vot in democratiile reprezentative. 6otul este obiectul de studiu central al sociologiei electorale. "n studiile electorale, interesul pentru participarea politica a fost dominat de doua mari probleme : cea a nivelului si carcateristicilor participarii la alegeri (cine voteaza si cea a motivatiilor alegerii, in special influenta cliva/elor sociale asupra alegerii electorale. Participarea electorala *anatatea democratiei se poate masura prin rata de participare la alegeri si la viata politica in general. "n mod traditional, rate inalte de participare sint considerate ca indicatori ai unei democratii puternice. #u toate acestea, situatia este mult mai complexa pentru ca, in functie de tara, c$iar legile electorale restring sau largesc posibilitatea ca cetatenii sa%si exprime alegerea. Desi exista numerosi factori care explica votul si variatiile in materie de prticipare electorala, aceste variabile pot fi grupate in trei categorii : resurse, mobilizare si motive instrumentale. 5esursele sint cele de care dispun indivizii pentrue a participa: informatie si cunoastere, sanatate, sex si timp. 'obilizarea traduce constiinta pe care o au votantii despre rolul lor ca raspuns la mesa/ele partidelor si mediei. 'otivele instrumentale ale votului reflecta ideea ca a vota poate genera rezultate. "n 2ranta de exemplu, al doilea tur al alegerilor prezidentiale din !??! a mobilizat mai multi alegatori decit cea mai mare parte a alegerilor din cauza riscului de a vedea candidatul extremei drepte cistigind in fata candidatului dreptei clasice, DacCues #$irac. Anumite analize incearca sa demonstreze ca motivele instrumentale sint cele mai susceptibile sa explice diferentele ratelor de participare. "n tarile in care alegerile au putine consecinte pentru ca coalitiile guvernamentale nu depind de rezultate si ca deciziile importante trebuie supuse referendumului, participarea este scazuta (0lvetia este un exemplu . Dimpotriva, in sistemele in care voturile nu se risipesc, ca cele care utilizeaza scrutimul proportional, au rate de participare mai ridicate. Diferentele intre ratele de participare sint puternic legate de contextul institutional in care sint tinute alegerile, mai ales cele care influenteaza maniera in care sistemul politic raspunde alegerii votantilor. 9n
6!

sistem care ignora alegrile votantilor va motiva putin cetatenii sa mearga la vot. Aceasta explica slaba participare la alegerile deputatilor parlamentului european c$iar in tari unde rata participarii este de obicei ridicata. "ntr%adevar, parlamentul european este, pina astazi, putin dotat de puteri si are putina influenta. Caracteristicile votului #oncluzia cea mai importanta care reiese din studiile electorale actuale este ca motivele alegerii electorale s%au sc$imbat semnificativ in ulimele decenii. "storic, cliva/ele politice produse de diferentele religioase si de clasa au structurat discursul si tipurile de politici in cadrul democratiilor occidentale. Aceste cliva/e s%au transformat, urmare sc$imbarilor structurii sociale % ele insele cauzate de modificarea lumii industriale, de declinul religiilor traditionale si de sc$imbarile ideologice. Aceste evolutii si aspiratia catre o mai buna democratie, inclusiv in procesul mondializarii, au largit limitele politicii contemporane. Atentia acordata acestor noi mize a fost insotita de cresterea interesului pentru participarea politica, in legatura de exemplu cu problemele sociale si c$eltuielile etatice. "n consecinta, o mica parte a electoratului respecta optiunile clasice si identitatile partizane cind isi exprima votul. Astfel, incepind cu anii 6? ai secolului trecut, cliva/ele electorale au tendinta sa se atenueze. Apar noi cliva/e intre munictorii independenti si cei salariati, intre anga/atii sectorului public si cel privat. De altfel, analizele bazate pe cliva/e electorale au fost inlocuite de studii bazate pe strategii si care pun accentul pe importanta pe care electorii o acorda mizelor si candidatilor. 1u exista insa consens printre cercetatori cit priveste rolul declinului cliva/elor de clasa si cresterea votului axat pe mize ca explicatie a volatilitatii voturilor. analiza istorica care se intinde pe perioada unui secol, @artolini si 'air au aratat ca din anumite puncte de vedere perioada anilor 5? si 6? au fost 7exceptionale8, anii ;? si urmatorii marcind o intoarcere la forme anterioare de comportament politic. Miscarile sociale ca orma de actiune politica Dupa un deceniu de mobilizare a miscarilor anti si altermondialiste, sintem tot mai constienti de importanta miscarilor sociale si a diversitatii comportamentelor politice, desi aceste actuni au fost mult timp ignorate de stiinta politica. Aceste forme de participare politica, ca de exemplu manifestatiile, ocuparile de sedii profesionale sau administrative, sec$estrarea patronilor, refuzul de a plati impozite, ocuparea de universitati, campaniile de nesupunere civila, blocarea circulatiei sau greva, sint numite de politologi 7non conventionale8 sau 7protestatare8. *int actiuni colective care mobilizeaza grupuri de cetateni in numele apararii unor interese comune. *int actiuni directe care pun fata in fata cetatenii si detinatorii puterii, fara medierea elitelor si a canalelor clasice ale democratiei reprezentative. "nitiativa revine cetatenilor care stabilesc momentul, modalitatile de actiune si obiectivele. *int actiuni contestatare care repun in cauza ordinea existenta, institutiile, puterea sau politica acesteia. 0le pot eventual dar nu necesar sa conduca la actiuni ilegale (nesupunere civila sau violente (confruntari cu fortele de ordine, baricade, rapiri, atentate . "ncepind cu anii 6?, miscarile sociale, miscarile de protest si in general organizatiile politice neafiliate principalelor partide politice sau sindicatelor au devenit componenete permanente ale peisa/ului politic, in special in democratiile avansate. 1ivelul de mobilizare, radicalismul organizatiilor, nivelul lor de acces la decizia politica au variat mult in ultimele decenii. - constanta este permanenta si vivacitatea acestor miscari care incalca rutina politica, asa incit multi politologi estimeaza in prezent ca etic$eta de 7non conventional8 utilizata pentru a caracteriza aceste miscari nu mai este potrivita si ca este preferabil sa vorbim de 7societate in miscare8. "nainte de >;,? se considera ca orice comportament colectiv este o dovada a incapacitatii instituiilor si proceselor politice sa absoarba tensiunile rezultate din sc$imbarile rapide ale societatii. 5evoltele, miscarile religioase sau sectare, miscarile utopiste, erau considerate ca simptome de criza. Anul >;63 a fost un moment c$eie in repunerea in cauza a acestei perspective de analiza a miscarilor sociale. "n acest an s%au produs cele mai mari mobilizari din perioada de dupa razboi, dar spre deosebire de actiunile partidelor fasciste si naziste, mobilizarariel din >;63 erau produse de indivizi si grupuri de stinga (maoisti, trots=isti, anar$isti, feministi. Aceste miscari nu s%au limitat la 0uropa ci au cuprins si campusurile nord%americane dar si orase din America latina. 'iscarile din acea perioada, ca de exemplu
63

militantismul pentru drepturi civice, feminismul, miscarile ecologice, au avut un impact decisiv si durabil asupra politicii. Astfel, institutiile reprezentative sint apreciate si pe baza capacitatii lor de a reprezenta diferitele componente ale populatiei. )roblematica raporturilor sociale ale sexelor (raporturi de genre este deosebit de interesanta din acest punct de vedere. Aceasta problematica s%a impus ca urmare a mobilizarilor miscarilor de femei, ca de exemplu miscarea pentru paritate in 2ranta, in @elgia, in "talia. Aceste miscari s%au mobilizat si pentru alte mize politice, ca de exemplu sanatatea, bunastarea sau autonomia economica. 'iscarile feministe si% au adus contributia si in domeniul dezvoltarii, constituind piliere ale miscarilor antimondialiste (de exemplu 'arsul mondial al femeilor din !??? . &inind cont de importanta miscarilor sociale asupra politicii si pentru dezbaterea universitara, analistii sint tot mai interesati de acest tip de actiune politica, de rolul lor de mecanisme de reprezentare in materie de participare politica. Moduri populare de actiune politica si !politica de "os# Diferite forme de participare politica din sistemele autoritare (societati non%occidentale si non% democratice, in fostele tari comuniste sint comportamente care nu se inscriu in sc$ema clasica a votului si nu se exprima prin canalele traditionale, dar sint tot forme de participare politica. *int moduri populare de actiune politica, expresie a frustrarii sociale dar si a autonomiei societatii civile : luarea in derzoriu a leaderilor politici, rezistenta prin arta. *int diferite strategii ale societatii in vederea cistigarii unui spatiu de participare, inclusiv prin participarea la o economie informala care sustrage politicii guvernamentale o parte din continutul sau.

Siste(e de partid si (oduri de scruti

- definitie generala a sistemelor de partide competitive, adica a celor specifice democratiei, considera aceste sisteme ca fiind un ansamblu structurat constituit din relatii de opozitie si de cooperare care exista intre partidele care actioneaza pe scena politica ale unei societati politice. Din aceasta definitie decurg doua consecinte : pluralitatea necesara a partidelor care compun sistemul si posibilitatea, in absenta unui partid ma/oritar, a unor coalitii intre partidele politice in scopul exersarii puterii. *istemele de partide pot fi bipartide sau multipartide. @ipartidismul nu inseamna ca scena politica e ocupata numai de doua partide, ci desemneza un sistem de partide fondat pe alternanata, mai mult sau mai putin regulata, la guvernare a doua partide cu vocatie ma/oritara. 0ste cazul 'arii @ritanii si a *9A, tari unde, in ciuda existentei si altor formatiuni, numai doua partide cistiga puterea ()artidul laburist si )artidul conservator in 'area @ritanie, respectiv )artidul democrat si )artidul republican . 'ultipartidismul se refera la situatia in care mai multe partide sint reprezentate in parlament ceea ce diminuaeza probabilitatea ca numai unul din ele sa formeze un guvern ma/oritar. 2ormele multipartidismului pot fi variate. 0xista, dupa unii autori, un multipartidism simplu sau complex, alti autori identifica alte forme : multipartidism de asimetrie multipolarizata, de simetrie bipolarizata, sau de simetrie multipolarizata. "dee de baza este ca putem avea partide multiple dominate de un singur partid (in #anada )artidul liberal dupa >;;3 sau partide multiple cu doua partide principale ("srael , sau partide multiple cu importanta relativ egala. *istemul de partide este influentat de istoria fiecarei tari, de mutatiile sociale si culturale ca si de sistemul institutional. "n special modul de scrutin influenteaza cel mai mult sistemul de partide : scrutinul ma/oritar intr%un tur favorizeaza sistemul bipartit, cel cu ! tururi tinde catre un sistem multipartit, in timp ce reprezentarea proporitionala incura/eaza diversitatea, c$iar sciziunea partidelor. "n functie de modul de scrutin adoptat bipartidismul sau multipartidismul pot fi perpetuate sau transformate, se poate favoriza o guvernare ma/oritara sau o guvern de coalitie. 'odurile de scrutin au consecinte variabile asupra sistemului de partide si asupra stabilitatii guvernamentale. 'oduri de scrutin si sisteme de partid 'odurile de scrutin sint determinate de legea electorala din fiecare tara. Din aceasta cauza exista nuante de la un context la altul c$iar daca modul de scrutin este acelasi. -biectul lor este de a institui
64

regului prin care se repartizeaza, cu ocazia alegerilor, sufragiile votantilor intre partide sau candidati. 0le influenteaza deci atit sistemul de partide (multi sau bi partidism cit si natura guvernului (ma/oritar sau de coalitie . - reforma electorala poate determina influenta politica a unui partid sau c$iar existenta lui. 0xista trei moduri de scrutin + ma/oritar, proportional si mixt. *crutinul ma/oritar este modul de scrutin in care este ales candidatul care obtine cele mai multe voturi. 0ste in general uninominal adica in fiecare circumscriptie electorala alegatorii desemneaza un ales. Dar poate fi si plurinominal atunci cind se voteaza o lista de condidati. "n acest caz se poate opta fie pentru o lista blocata impunind alegatorilor sa voteze in bloc lista asa cum este ea constituita de partid, fie alegatorii pot modifica listele care li se propun. *crutinul ma/oritar variaza dupa cum este cu ma/oritate relativa sau absoluta. "n scrutinul cu ma/oritate relativa este declarat ales candidatul care a obtinut cele mai multe voturi in primul tur. "n scrutinul cu ma/oritate absoluta candidatul trebuie sa obtina mai mult de 5?L din voturi pentru a fi ales. Daca nici un candidat nu a obtinut ma/oritatea absoluta in primul tur, se organizeaza al doilea tur. "n al doilea tur, scrutinul poate fi cu ma/oritate absoluta (cind nu sint decit doi candidati ca de exemplu in cazul alegerilor prezidentiale sau relativa (cind se prezinta mai multi candidati, ca de exemplu in cazul alegerilor municipale sau legislative . *crutin proportional urmaresta sa dea fiecarui partid un numar de locuri proportional cu voturile pe care le obtine. )rin acest scrutin compozitia parlamentului reflecta sensibilitatile politice ale populatiei. 5eprezentarea proportionala este in mod necesar un scrutin de liste. 0a nu se aplica alegerilor prezidentiale, dar se potriveste perfect alegerilor legislative care pun in /oc un numar mare de locuri. 0xista mai multe modalitati de reprezentare proportionala in functie de modul de repartitie a locurilor si amploarea circumscriptiei. Daca consideram amploarea circumscriptiei, distingem intre reprezentarea proportionala integrala si apropiata. 5eprezentare integrala se aplica atunci cind ansamblul tarii constituie o singura circumscriptie si cind partidele prezinta liste nationale. )entru repartizarea locurilor se procedeaza in doua etape. "n primul rind, anasamblul voturilor valabile pe plan national se divide la numarul total de mandate pe plan national < se obtine o cifra numita coeficient electoral. Apoi, fiecare partid obtine numarul de locuri care corespunde raportului dintre numarul de voturi obtinute de el si coeficientul electoral. 5eprezentarea apropiata (la nivel de circumscriptie . "n acest caz teritoriul este decupat in mai multe circumscriptii in care partidele isi prezinta liste. 2iecarei circumscriptii ii corespunde un numar de locuri, suma locurilor din circumscriptii corespunde nr. national de locuri in parlament. #a si la reprezentarea integrala, se calculeaza un coeficient electoral pentru fierare circumscriptie si se procedeaza la repartitia locurilor. Al doilea criteriu % modul de repartitie a locurilor % nu este numai o metoda de repartitie a locurilor, dar el da nastere la alte moduri de scrutin. "n practica este o metoda de repartitie a locurilor in reprezentarea apropiata. 2unctioneaza dupa urmatorul principiul : in fiecare circumscriptie calculul pentru repartitia locurilor nu este exact si ramin locuri neatribuite si voturi neutilizate de catre partide. &rebuie deci gasita o metoda pentru repartizarea mandatelor ramase pe baza voturilor care ramin si pot fi utilizate de fiecare partid. )entru aceasta exista mai multe metode. )rima metoda este repartitia dupa metoda restului cel mai mare care este cea mai simpla. Aceasta se deruleaza in ! etape. "n prima etapa se calculeaza coeficientul (citul si se impart voturile obtinute de fiecare partid la acest coeficient electoral. .ocurile ramase sint atribuite partidelor care au numarul cel mai important de voturi neutilizate pina la epuizarea locurilor. A doua formula este cea a repartitiei dupa metoda celei mai mari medii. )rima etapa este identica celei de la metoda precedenta : se calculeaza coeficientul (citul electoral si prima repartitie a locurilor. )entru repartitia locurilor ramase se atribuie un loc fictiv fiecarei liste si se imparte numarul de voturi ale listei la acest numar ma/orat. )artidul care obtine media cea mai importanta obtine locul adaugat care nu mai este fictiv. #ele doua metode de repartitie proportionala sint cele mai cunoscute, dar mai exista si alte metode, ca de exmeplu metoda Jondt care da aceleasi rezultate cu reprezentarea proportionala cu atribuirea de locuri celei mai mari medii, dar nu foloseste un coeficient electoral ci un repartitor. )entru a oobtine repartitorul, se imparte rezultatul obtinut de fiecare partid la >,!, 3, n (n este numarul de locuri . *e
65

claseaza rezultatele obtinute de diferitele liste in ordine descrescatoare pina la concurenta numarului de locuri. 5ezultatul care corespunde cifrerei n este repartitorul. *e obtine apoi numarul de locuri care se atribuie fiecarei liste divizind numarul de voturi obtinute la repartitor. *isteme electorale mixte #onstituie o a treia categorie de moduri de scrutin. Asa cum numele lor o arata, ele au o componenta ma/oritara si una proportionala iar posibilitatile de combinatie sint considerabile. *e pot dega/a totusi trei tendinte : sistemul mixt cu dominanta ma/oritara, mixt cu dominanta proportionala si sistemul ec$ilibrat. "n scrutinul mixt cu dominanta ma/oritara exista mai multe posibilitati. 5etinem ca votul este ma/oritar la un tur dar se face in circumscriptii care au mai multe locuri. 0lectorul voteaza de fiecare data mai multi candidati dar locul este ocupat de cei care a/ung in frunte. "n scrutinul mixt cu dominanta proportionala repartizarea locurilor se face proportional cu voturile obtinute de fiecare lista (aspect proportional dar cu 7o prima ptr ma/oritatea absoluta8, adica daca un partid sau o coalitie obtin ma/oritatea absoluta, el ia totalitatea locurilor din circumscriptie. "n scrutinul mixt ec$ilibrat, in cazul cel mai simplu se procedeaza astfel : se imparte numarul de locuri in doua. Apoi, o parte din locuri este atribuita scrutinului uninominal ma/oritar cu un tur in circumscriptiile prevazute pentru asta si o alta parte a locurilor este atribuita reprezentarii proportionala la scutinul pe lista. "mpactul modurilor de scrutin asupra sistemului de partide 'odul de scrutin influenteaza sistemul de partide si tipul de guvern care rezulta din alegeri. *ituatiile de bipartidism sau de multipartidism, ca si cea a guvernelor ma/oritare sau de coalitie nu pot fi intelese daca nu cunoastem modul de scrutin care le impune sau le impiedica. "n consecinta, natura insasi a sistemului politic este afectata de modul de scrutin adoptat. Din acest punct de vedere, contributia lui Duverger, desi criticata, este inca de referinta. Astfel, scrutin ma/oritar duce la distorsiuni importante intre numarul de locuri si numarul de voturi obtinute. Acest sistem implica sistemul 7cistigatorul ia tot8. Dar rezultatul depinde de faptul daca scrutinul este cu un tur dau doua tururi. Astfel, scrutinul cu un tur favorizeaza crearea unui sistem biratizan ca in 'area @ritanie. *crutinul cu un tur (ma/oritate relativa este adesea necrutator cu partidele mici, pentru ca pe de%o parte le impiedica sa /oace pe aliante electorale pentru a%si negocia spri/inul pentru marile partide si pe alta parte alegatorii tind sa voteze util si sa nu%si risipeasca voturile. Alegatorii se indreapta catre marile partide pentru ca nu exista decit un tur pentru a se exprima si daca voteaza pentru candidatul preferat, dar care nu are sanse, risca sa%si disperseze votul si sa favorizeza candidatul pe care ei nu vor sa%l aleaga. #onsecinta este ca acest scrutin favorizeaza de semenea guvernarea ma/oritara, unul din marile partide formeaza in general singur guvernul. *crutinul ma/oritar cu doua tururi favorizeaza multipartidismul si aliantele electorale, ca in cazul 2rantei. "n primul tur alegatorii tind sa voteze pentru partidul agreat, c$iar daca este mic, c$iar daca in turul doi, acest partid poate face alianta electorala cu unul din partidele ramase in cursa. Aceste aliante asigura supravietuirea micilor partide care%si pot negocia spri/inul contra unei partcipari la guvernare. *crutinul proportional este si mai favorabil multipartidismului. Doua cauze explica aceasta situatie. 9n prim motiv este de natura cantitativa pentru ca asigura multiplicarea partidelor din cauza principiului de repartitie a locurilor intre partide, c$iar si cele mici, proportional cu voturile pe care le%au obtinut. *intem deci ddeparte de scrutinul ma/oritar. A doua cauza structurala in sensul ca acest mod de scrutin nu implica formarea de aliante electorale. Alegatorii pot vota cu candidatii preferati. Daca nu se fixeaza nici un prag (de exemplu 5L care sa fie luat in calcul pentru repartitie, multe partide mici se pot constitui sau pot subzista, ceea ce e greu cu scrutinul ma/oritar. De altfel, scrutinul proportional impune adesea guverne de coalitie. "n masura in care conduce adesea la o fragmentare a reprezentarii intre multe partide, se intimpla ca nici un partid sa nu fie destul de puternic pentru a forma singur un guvern ma/oritar. - analiza a sistemelor electorale si a efectelor lor asupra numarului de partide pe cazul tarilor post% comuniste a pus in evidenta rezulate interesante. Desi cercetatorii care lucraza in domeniul studiilor electorale cred ca in general scrutinul uninominal ma/oritar tinde sa reduca mai mult numarul de partide politice decit cel proportional, analiza contextului ex%comunist arata ca intr%o situatie de slaba dezvoltare a partidelor, scrutinul proportional conduce la o mai mare limitare a numarului de partide decit scrutinul uninominal, ceea ce contrazice ipotezele initiale.
66

Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) Definiti *tatul modern, formele si tipurile de *tat #e este regimul politic, care sint tipurile de regim democratic si particularitatile lor esentiale Definiti si caracterizati principalele tipuri de partide politice Discutati fenomenul de criza a democratiei #are sint tipurile de sisteme partizane #are sint modurile de scrutin si care este impactul lor asupra sistemului de partide

6,

Modulul @ # Modele e(pirice de or,a i.are a raportului politica 7 ad(i istrtaie

Modelul a(erica
"n engleza, termenul administratie semnifica guvernare : vorbim de exemplu de administratia -bama sau #linton. &raducem in general termenul 7administratie8, in sensul francez al cuvintului, prin 7bureaucrac:8 sau 7civil service8. #onstitutia americana (scrisa in >,3, si ratificata in >,;> are la baza citeva principii care au influentat dezvoltarea institutionala a acestei tari. Acest text fundamenteaza relatiile dintre *tat si societate, relatiile dintre diferite puteri, intre guvernanti si guvernati. 0a este carta fundamentala. )rincipiile constitutionale sint : a separarea puterilor si relatiile lor reciproce. *epararea si ec$ilibrul puterilor sint conditiile libertatii indivizilor, impiedicind exercitarea arbitrariului puterii < b un *tat national si un *tat federal. 0ste deci vorba de o centralizare sub aparenta federalismului. *e refera la repartizarea puterilor intre sistemul federal si sistemul de state federate < c prote/area libertatii si lupta contra arbitrariului &rasaturile generale ale administratiei : > #entralizarea administrativa, care exista in ciuda faptului ca *tatul este mai putin puternic si mai putin omniprezent decit in alte democratii occidentale ! *tatul este fragmentat. 0xista o mulitudine de fragmente de putere, puterea este difuza, pluralista. 0xista o diviziune a puterilor: diviziunea orizontala (executiv, legislativ, /udiciar si cea verticala (*tat federal, *tate federate, comunitati locale . #auza acestei fragmentari este vointa de a evita monopolizarea autoritatii. 1e referim deci la *tatul american ca la un *tat slab pentru ca puterea politica este fragmentata. Dar aditia acestor fragmente formeaza un tot foarte puternic care este *tatul federal. 3 9n statut al functiei publice foarte diferit de ec$ivalentele sale europene. 4 Dezvoltarea *tatului providenta nu a atins niciodata in *tatele 9nite amploarea pe care a cunoscut%o in 0uropa. "n ciuda acestui fapt se remarca dezvoltarea adminstratiei federale si a misiunilor ei, importanta reglementarii si a controalelor birocratice. 5 Alte particularitati ale contextului american au influentat caracteristicile administratiei : raportul *tat ( piata (care face parte din societatea civila , rolul grupurilor de interes, deci in general modelul raporturilor *tat ( societate care ilustreaza modelul tocCuevillian al unui *tat slab si o societate puternica, pluralista. #onstitutia americana nu face decit putine referiri si numai in mod indirect la administratie (organizatie si rol . Astfel : )uterea de a crea o administratie nu este atribuita #ongresului administratia americana are puteri mai intinse, mai vizibile si mai reale decit in 0uropa< ea participa in mod mai direct la elaborarea politicilor publice mai mult, aceasta administratie federala este dublata in fiecare *tat de o administratie locala complet autonoma in raport cu administratia centrala, ea nu depinde decit de autoritatile *tatelor federate pentru probleme particulare exista o multitudine de organisme (birouri, oficii, agentii, comisii exista in plus mari comisii independente cu putere reglementara (executiva sau /udiciara , aceste comisii fiind o negatie a principiului separarii puterilor. Aceste comisii executa un anumit control asupra deciziilor puterii executive. #aracteristicile particulare ale administratiei americane : &rei aspecte caracterizeaza in mod special administratia americana: "n primul rind, c$iar daca un sistem al functiei publice a fost pus in practica, si care ia tot mai mare importanta (in special pe paln local , patrona/ul ramine un element constitutiv al sistemului. "n al doilea rind, administratia, in special la
63

nivel federal, nu depinde de o singura autoritate, ci cel putin de doua : de executiv si legislativ. "n sfirsit, adminsitratia federala este organizata in mai multe nivele care tin de responsabili diferiti. 0a este pe cale de a se centraliza dar administratia nationala functioneaza totusi in simbioza cu nivelele inferioare cu care ea nu este in relatie ierar$ica. #u toate acestea, nivelele inferioare urmeaza orientarile si regulile definite de administratia centrala. "% Modelul de recrutare si statutul 'u ctio arilor A. *istemul de recrutare *e realizeaza conform cu doua sisteme care coexista fara sa se ec$ilibreze: meritocratia si sistemul de patrona/. Acesta din urma este o caracteristica originala a serviciului public american. "deea principala care este sta la baza sistemului de recrutare este urmatoarea : functionarul nu este titularul postului sau, rotatia personalului este regula, in special cu ocazia sc$imbarilor de ma/oritate politica. Administratia locala este supusa principiului tipic americam: controlul direct al functionarilor. Americaii au, prin experienta istorica, o mare neincredere fata de administratie, temindu%se ca aceasta sa nu se constituie intr%o birocratie autonoma si in consecinta incontrolabila, ceea ce ar fi opusul unei democratii eficiente, pilier ideologic al sistemului. @. "nterpenetrarea public ( privat, civil ( militar 0ste o alta caracteristica a administratiei americane in domeniul recrutarii inaltilor responsabili. Aceasta interdependenta originala se explica prin : mobilitatea carierelor (du%te vino intre administratie si afaceri private, care este foarte raspindit in *9A < ideea ca un bun gestionar este eficace, astfel ca cei care au lucrat in sistemul privat sint recrutati ca inalti functionari < conceptia despre interesul general si cel privat, cele doua fiind putin diferentiate. Aceasta conceptie este simbolizata prin formula : ceea ce este bun pentru Feneral 'otors este bun pentru 9* si invers. Aceasta fuziune strinsa intre aparatele *tatului si afacerile private nu se reduce la sc$imburi de persoane. )romovarea intereselor anumitor sectoare economice este adesea atit de directa incit structurile administrative pot sa para din multe pun cte de vedere ca o prelungire directa a aparatelor marilor intreprinderi private. Atunci cind administratiile se afla in fata unor interese contradictorii, interventiile lor se reduc adesea la a alege intre mai multe 7lobbies8 in functie de greutatea lor respectiva. *% !r,a i.area ad(i istratiei Fu ctio arii ci$ili a Nu(arul 'u ctio arilor este de aproximativ !? milioane in anii ;? (unul pentru >5 locuitori . .a nivel federal, proportia lor in raport cu populatia este in constanta diminuare. 'inisterul apararii anga/eaza cel mai mare numar de functionari civili (aproximativ 35L din totalul functionarilor federali, la sfirsitul anilor ;? . .a nivel subnational (al statelor federate si la nivel local , cresterea a fost spectaculoasa (s%a triplat intre >;5! si >;34 . "n timp ce functionarii de la acest nivel reprezentau 6!L din totalul functionarilor americani in >;5!, acest procenta/ a atins 3!L in >;34. .a nivel etatic (al statelor federate , functionarii rerezinta 44L din total in domeniul educatiei si >3L in serviciile de sanatate. .a nivelul colectivitatilor locale, functionarii reprezinta 5;L din total. &+ recrutarea 'u ctio arilor )resedintele are atributia de a propune, si apoi, dupa avizul si aprobarea *enatului, de a numi ambasadorii, minsitrii, consulii, /udecatorii #urtii supreme si alti inalti functionari ai *9A. 1umirea > 7spoil s:stem8 + se aplica din >3?>, cind, odata cu intrarea sa in functiune, Defferson a inlocuit functionarii prin prietenii politici. A fost debutul 7patrona/ului8. Acest sistem va fi modul de recrutare unic in sistemul american. Acest sistem are avanta/ul ca a democratizat o administratie care era pina

6;

atunci aristocratica. "n sc$mb, consecinta va fi o functie publica care va deveni din ce in ce mai corupta si, rotatiile fiind prea frecvente, ineficace. ! sistemul de merit % Adoptarea acestui sistem a constituit miza dezbaterilor care au avut loc la sfirsitul secolului al E"E%lea intre reformatori, admiratori ai calitatilor administratiei germane si care vroiau o functie publica recrutata si promovata prin concurs si beneficiind de securitatea locului de munca, si politicienii atasati vec$iului sistem bazat pe numirea amicilor politici in administratie. "ncepind cu >333, reforma administratiei a impus modelul meritului. .a inceput, reforma a avut consecinte numai asupra a >?L din functionarii federali. )resedintele este autorizat sa creasca numerul lor prin decret. Actualmente, ;?L din functionarii federali sint administrati prin sistemul de merit. #a urmare, si cu intirziere, nivelele subnatioanle au urmat modelul federal, asa incit ma/oritatea functionarilor etatici si locali sint recrutai si promovati in functie de competenta si nu dupa criterii de cativism politic. 5evocarea #atre sfirsitul secolului al E6"""lea, functionarii numiti dupa procedura constitutionala (deci de catre #ongres , puteau fi revocati de catre )resedinte, care putea astfel sa controleze cariera functionarilor. Aceasta practica a provocat o lunga dezbatere in sinul #ongresului. Aceasta putere de revocare de catre )resedinte, c$iar daca a fost adoptata, a ramas mereu un punct de discordie in raporturile dintre )resedinte si #ongres. 5evocarea de catre )resedinte se aplica functionarilor superiori (agenti sau anga/ati ai guvernului care sint numiti dupa procedura constitutionala . Anga/atii ordinari beneficiaza de a ampla garantie a locului de munca. Aceaste garantii se aplica din >333 cind a avut loc reforma sistemului administrativ. #u toate acestea, functionarii numiti conform principiilor de 7spoil s:stem8, adica dupa criterii politice, nu sint in mod necesar revocabili dupa dorinta )resedintelui. De exemplu, comisiile independente cu putere reglementara, numiti pentru un mandat, sint ianmovibili pe durata mandatului. c+ Fu ctia pu&lica $a nivel ederal >. functia publica (civil service s:stem se mai numeste 7competitive service8. 0a cuprinde aproximativ 6?L din functionarii federali. Acest sistem este direct gestionat de @iroul de management al )ersonalului. 5ecrutarea este prin consurs sau urmind criterii de recrutare prestabilite. *e refera la posturi de functionari medii sau inalti. !.functia publica speciala (sau prin exceptie 2unctioneaza dupa sistemul de merit si priveste aproximativ 3?L din functionarii federali (functionari ai postei, ai 2@", medicii din sistemul de sanatate publica, functionarii departamentului de *tat . 3. functia publica in afara regulilor 0ste vorba de agentii administrativi numiti in afara concursului in functie de criterii politice, urmind traditia patrona/ului si priveste aproximativ >?L sau mai putin din functionarii federali. *e refera la posturi importante: ministrii, ambasadori, inalti functionari din posturi de directie si consilierii )resedintelui. De asemenea se refera la posturi onorifice sau temporare care formeaza antura/ul )resedintelui. Acestia sint numiti de )resedinte, cu avizul si consimtamintul *enatului. Astfel, )resedintele exercita o putere reala asupra orientarilor administratiei. Acest sistem de patrona/ prezidential este diferit de sistemul european : in 2ranta, de asemenea, )resedintele isi alege ad/unctii si ministrii si poate deplasa inaltii functionari. Acest fenomen care consta in plasarea in toate posturile c$eie ale *tatului a unui personal 7conform8 din punct de vedere politic este relativ recent in sistemul francez. &otusi, vorbim de sistem de patrona/ atunci cind acest fenomen se manifesta in mod continuu in timp, ceea ce este cazul *9A. Acest sistem este aici inradacinat de decenii. Diferentele ideologice intre republicani si democrati fiind relativ mai putin importante, nu este rara situatia sa vedem un acelasi om raminind in sinul guvernului sub presedinti apartinind celor doua partide concurente.

,?

"n *9A, clientelismul este utilizat atit intr%un mod personal (fiecare detinator de autoritate ar vrea sa se mentina la putere cit si colectiv, si in acest caz este vorba de o intreaga categorie de conducatori care doresc sa%si conserve puterea. Aceasta dubla calificare este caracteristica sistemuluia merican si constituie una din originalitatile sale. 4. #orpul de inalti functionari (*enior 0xecutive *ervice a fost creat in >;,3 prin reforma administratiei 5egrupeaza in general functionari de cariera a caror numire nu cere consimtamintul *enatului. Acestea sint posturi sensibile, in principal posturi legate de aplicarea legilor fiscale, adica posturi care daca ar fi fost politizate ar putea sa aduca avanta/e financiare detinatorilor lor. Aceste posturi sint rezervate agentilor de cariera si depolitizarea este asigurata din punct de vedere institutional. Aproximativ 4?L din aceste posturi sint de cariera. *emnificatia acestor posturi : sint detinute in mod ne%partizan < reprezinta un compromis intre respectul neutralitatii politice si patrona/ < se situeaza intre conducerea politica a administratiei si functionarii obisnuiti < se caracterizeaza printr%o anumita flexibilitate, mobilitate a ministrilor, in sc$imbul unor avanta/e financiare specifice. Nivele subnationale 5egimul de merit a progresat in sistemele sub%nationale dar cu decenii intirziere in raport cu sistemul federal. Astazi se estimeaza ca in 35 de state se aplica sistemul meritocratic. Dar, c$iar in *tatele care au abandonat total parona/ul (#alifornia s%au creat, ca in statul federal, posturi onorifice. "nsa la nivelul colectivitatilor locale sistemul de patrona/ domina larg, c$iar daca a diminuat. *e estimeaza ca peste /umatate din functionarii locali au obtinut garantii ale functiei publice. Perso al 2unctionarii federali sint femei in proportie de 65L si peste ;?L barbati pentru inaltii functionari. 34L sint cols blancs. 'embrii minoritatilor reprezinta aproximativ !?L din efectivele totale, dar ocupa posturi in de nivel inferioar. "n stabilimentele care primesc subventii federale se aplica programe in favoarea minoritatilor, conform principiului discriminarii pozitive. %ormatie "n *9A nu exista scoli nationale nici institutii regionale de administratie organizate de puterea publica. &otusi, cea mai mare parte a universitatilor au sectii administrative specializate (scoli de administratie publica care /oaca acelasi rol ca al unui institut de formatie permanenta pentru inaltii functionari. Administratia americana mentine contacte cu universitatile si se intereseaza de organizarea studiilor iar marile agentii federale (#"A recruteaza in mod oficial candidati in timpul congreselor Asociatiilor de stiinte politice. &itularii posturilor de inalt nivel sint absolventi ai celor mai prestigioase universitati (Pale, Jarvard, *tanford intr%o proportie comparabila cu recrutarea in marile scoli din 2ranta. &arantii >. .ocuri de munca "n acest domeniu exista garantii minimale. Din >;>! exista o lege care da functionarilor federali garantii contra unei revocari arbitrare. #$iar la nivel local practica concedierii intr%un sistem de patrona/ este considerata anti%constitutionala. #u toate acestea exista restrictii: daca convingerile politice private ale unui functionar afecteaza felul in care isi indeplineste indatoririle publice, drepturile sale de a%si exprima opiniile trebuie sa cedeze in fata interesului general. Deci, pentru functionari, cu deosebire la nivel local, se impune prudenta in exprimarea publica a opiniilor politice, in special in invatamint. 1e amintim in acest sens K)rocesul maimutelor8 cind a fost acuzata teoria evolutionista, insa c$iar si astazi exista numeroase districte scolare in care este interzisa predarea evolutionismului sau a altor discipline de Kumanism secular8 (evolutionism, marxism . !. Drepturi sindicale *indicalismul (introdus in >;>! progreseaza in rindurile functiei publice, in timp ce sindicalismul este, in ansamblu, in declin incepind cu anii ,?. )rofesorii si functionarii colectivitatilor locale sint cei
,>

mai sindicalizati. #$iar categoriile care nu au dreptul sa se sindicalizeze (politia adera la asociatii profesionale. "n prezent, aproape /umatate din functionarii etatici si locali sint sindicalizati. Dreptul la greva este rar autorizat (si penalizat dar sindicatele au dreptul sa intre in negocieri colective in domeniul salariilor, al programului de lucru si conditiilor de munca. 3. #onstringeri 2unctionarii au constringeri in special pe plan politic care nu exista in 0uropa. a drepturi politice 1eutralitatea politica pentru functionarii federali a fost impusa inca din >333. Din >;3; s%a interzis functionarilor federali (mai putin cei considerati Kpolitici8, numiti in posturi de conducere de catre )resedinte sa paricipe activ la organizatii politice sau in campanii electorale. 'ai mult, agentii *tatului federal nu pot sa solicite sau sa primeasca cotizatii politice. "n sc$imb, exista state ("ndiana unde functionarii trebuie sa verse H voluntar I !L dinsalariul lor partidului care i%a numit. b .oialitate "n >;4,, presedintele &ruman a stabilit un program de verificare a loialitatii functionarilor fata de *9A printr%un decret presidential. 2unctionarii trebuie sa declare ca nu sint comunisti nici fascisti si ca nu doresc sa rastoarne guvernul 9* prin forta si violenta. Aceste dispozitii au fost inasprite sub administratia 0isen$oBer. *%a adaugat comportamentul imoral, perversiunile sexuale, abuzul de alcool, toxicomania, tulburarile mentale. #el putin >?.??? de functionari au fost revocati in timpul H 6inatoarei de vra/itoare I. Din >;,6 s%a renuntat la verificarea loialitaii politice a functionarilor federali. &otusi, la nivelul anumitor *tate se mentin aceste /uraminte de loialitate (in special pentru functionarii executive si /udiciari . c transparenta financiara )este !(3 din *tate cer functionarilor lor sa%si declare situatia financiara. Din >;,3 c$iar la nivel federal s% a impus o astfel de procedura. Structura ad(i istratiei Organi'are generala -rganizarea administrative este foarte complicate. 'asina guvernamentala este foarte fragmentata, domeniile de competenta se intrepatrund, ele sint din ce in ce mai putin autonome in raport cu autoritatile multiple de tutela (federale sau locale, executive sau legislative . >. 'inistere (departamente *int elementul cel mai vec$i si cel mai traditional al administratiei americane. "n sistemul federal exista >3 ministere. .a nivelul *tatelor exista o structura ministeriala comparabila (dar nu pentru 'inisterul apararii sau al Afacerilor externe < dar exista in fiecare *tat federat un minister al inc$isorilor (de corectie . 'inisterele sint organizate dupa o ierar$ie piramidala : birouri (au cea mai mare autonomie , branse, divizii, sectii. !. Agentii federale si etatice 0xemple de agentii : pentru comunicatii, comert si industrie, finante, etc. )rintre aceste agentii cele mai importante sint comisiile independente cu caracter de reglementare, agentiile propriu zise, intreprinderile (stabilimente publice si comisiile consultative. #omisiile independente cu caracter reglementar *int elementul cel mai puternic si cel mai autonom al administratiei federale. 1u au ec$ivalent la nivelul *tatelor. #ea mai mare parte au fost create intre >33, si >;!?. Astazi sint in numar de 3 si ele controleaza pietele bursiere, relatiile de munca, sectorul aeronautic etc. 0xemple de astfel de comisii : #omisia maritima federala care reglementeaza transportul maritim, #omisia pentru #omert federal, #omisia nationala pentru relatii de munca, #omisia federala pentru energie (controleaza pretul electricitatii si gazului . #omisarii sint numiti pentru mandate fixe, dar variate de la o comisie la alta si care pot atinge >4 ani in cazul #omisiei 5ezervei 2ederale. 0i sint alesi cu avizul si consimtamintul *enatului de catre

,!

)resedinte care trebuie sa respecte un anumit ec$ilibru partizan. )uterea comisarilor este considerabila : ei pot sa controleze domenii intregi ale economiei ai dispun de puteri reglementare. "n principiu ei trebuie sa dispuna de o totala independenta fata de decidentii politici si economici. Dar in realitate presiunile legislativului si executivului sint frecvente. De exemplu, prin controlul bugetar exercitat asupra comisarilor se diminueaza autoritatea si autonomia acestora, ceea ce%i face dependenti fata de cei care iau deciziile ()resedintie si #ongres . De asemenea, procedura de numire a responsabililor este un alt mi/loc de a%i verifica. *e constata ca acesti responsabili sint strins asociati industriilor pe care trebuie sa le supervizeze. Astfel, legaturile cu lumea afacerilor diminueaza sensibilitatea lor fata de interesul general. "n acelasi timp, puterea lor este afectata de faptul ca aceste comisii nu dispun de mi/loace de constringere: in ultima instanta, tribunalele /udiciare sint cele care decid validitatea deciziilor lor. Agentiile Agentia este un termen generic care desemneaza atit agentiile sau consiliile (boards , birouri, comisii, oficii. 0le sint numeroase la nivel federal (agentii federale care sint aproximativ 4? si mai numeroase inca la nivelul *tatelor. *int putin diferite, cit priveste misiunea, de ministere care sint pilierele administratiei, dar sint mai autonome decit serviciile ministeriale. 1u sint independente de executiv care numeste responsabilii lor si care poate sa%i revoce, spre deosebire de membrii comisiilor independente cu puteri reglementare (a caror responsabili sint numiti de executiv, dar fara a putea fi revocati de acesta . *tabilimente (intreprinderi publice Fenereaza activitati care tin de sectorul privat, ofera servicii financiare (imprumuturi si asigurari sectorului privat (industrie, agricultura, comert . 0ste vorba deci de o interventie publica in domeniul privat. "ntreprinderile publice construiesc si gestioneaza opere de arta, porturi si aeroporturi, cai ferate, transport in comun, gradini publice etc. 0le poduc electricitate, apa si gaz, emisiuni de radio si televiziune. Astfel, autoritatile federale si etatice care sint propietarii acestor intreprinderi sint antreprenori puternici, au utilizatori care platesc serviciile si nu administrati. *int in numar de aproximativ 3? cu o mare varietate de statut. *int entitati publice dependente de *tat dar care au personalitate morala, existenta lor legala fiind diferita de cea a *tatului. .a nivel federal sint sub autoritatea unui ministru (exceptie face 0xport + "mpoert @an= care depinde de )resedinte . *int controlate financiar de puterea publica. Deci se bucura de autonomie relativa. )ersonalul lor face parte din functia publica. *int conduse de un consiliu de administratie numit de )resedinte (sau guvern sau de un ministru, conform principiului de patrona/ cel mai clasic. #omisii consultative *int puse in practica de catre executiv pentru a obtine spri/inul lor in favoarea deciziilor administratiei. *int in numar de >4?? la nivel federal. "n principiu sint structuri temporare, create pentru depasirea conflictelor politice si prea partizane. *int organisme intermediare privilegiate intre administratie si grupurile de interes cel mai bine organizate. 'embrii lor sint numiti de )resedinte sau ministri. 3. Administratia centrala si servicii externe *int antene federale in teritoriu si legate direct de Aas$ington. *int servicii exerioare administratiei federale care au rol de relee teritoriale (regionale pentru toate agentiile federale. Aproximativ 3,L din functionarii federali apartin acestor servicii. 5olul lor nu este numai de control al exercutarii programelor federale, ci si de elaborare a programelor din zonele lor. Aceasta arata tendinta de intarire a centralizarii deciziilor in favoarea Aas$ington%ului si a executivului. Relatiile ad(i istratiei cu politica i siste(ul a(erica

,3

'odelul *9A nu poate fi usor identificat cu modelul occidental fondat pe principiile separarii si subordonarii. 1u exista subordonare nici separare (sistemul de patrona/ este parte integranta din imaginea traditionala a administratiei *9A . *au, putem spune ca este un model de fuziune a administratiei cu politicul Pri cipiul separarii *epararea (adica non%confuzia instantelor politice si administrative implica existenta de relatii de dominatie slabe intre politic si administratie. Altfel spus, cu cit exista relatii de dominare marcate, cu atit separarea este slaba. &rebuie sa spunem de asemenea ca o separare absoluta nu este de conceput decit cu riscul paraliziei aparatului de stat. Aceste relatii de dominatie a unei instante de catre alta este cu atit mai mare atunci cind dominatiei puterii guvernamentale asupra administratiei se adauga dominatia politica a partidelor asupra administratiei. "n *9A, mai exact din >;33, istoria raporturilor intre administratie si politica se explica in mare masura prin oscilatia intre doi poli : pe de%o parte reducerea dominatiei (deci intarirea separarii administratiei in raport cu politicul si pe de alta parte consolidarea separarii in cadrul administratiei (intre nivele ierar$ice . Am vazut ca )resedintele (seful executivului isi subordoneaza administratia prin intermediul posturilor politice. "nsa pe masura ce acelasi partid ramine mai mult timp la putere, recursul la aceste pozitii este mai putin necesar. 9n exemplu de astfel de situatie este intervalul cuprins intre >;33 si >;5! (prima prezidenta a lui 5oosevelt si al !%lea mandat al lui &ruman . "n timpul perioadei 1eB Deal functionarii de cariera au intrat in administratie, acestia ocupind la inceputul anilor 5? cele mai inalte posturi ale ierar$iei administrative. 2ormatia lor indelungata, experienta, expertiza, au permis construirea unei administratii compusa in mare parte din functionari de cariera, c$iar in posturile H politice I la care au acces totusi cu acordul presedintelui. Deci timp de doua decenii )artidul democrat a fost la putere, in aceasta perioada administratia apartinind, la toate nivelele, acestui partid. A existat astfel o puternica subordonare a administratiei fata de politic (mai exact fata de un partid . "n acelasi timp, paradoxal, subordonarea administratiei fata de puterea politica in general a diminuat pentru ca ea era asigurata (exercitata de o functie publica de cariera. Din >;53 situatia s%a sc$imbat : alternanta regulata si relativ rapida a partidelor la putere a crescut neincrederea fata de functia publica a precedentei legislaturi, banuita de supunere, de subordonare, fata de partidul advers. *%a procedat astfel la inlocuirea functionarilor de cariera prin functionari politici alesi din afara administratiei si a caror experienta anterioara in administratia federala era in general scazuta. "n medie, inaltii functionari ai administratiei americane nu sint in post mai mult de !! luni. Aceasta mare instabilitate este agravata de ruptura frecventa a legaturilor de colaborare existente intre superiorii si subordonatii ierar$ici din cauza frecventei plecarilor sau demisiilor inaltilor functionari. *pecialistii au calificat aceasta forma de administratie ca fiind o H Fuvernarea de catre cei straini (outsiders, agenti din exterior fata de propria administratie I, adica de catre functionarii politici. 0ste o forma de guvernare caracterizata printr%o mare mobilitate si care, din aceasta cauza, este in imposibilitatea de a%si impune autoritatea asupra administratiei pe care trebuie s%o controleze. 0ste deci o situatie de dominatie institutionala a administratiei de catre politic, dominatie care este intarita prin legaturi de dominatie politica care permite multiplicarea numirilor de agenti politici in posturi politice. "n felul acesta, puterea prezidentiala se vede constrinsa sa multiplice acest tip de numiri (politice c$iar si pentru posturi situate relativ /os in ierar$ia administrativa. "mpotriva acestor tendinte se aplica strategii care vizeaza asigurarea unui mai bun respect al principiului separarii. > *trategii ale administratiei Aceste strategii au ca obiectiv sa revendice contra )resedintelui neutralitatea administratiei fata de puterea politica. *int in mod esential puse in practica de functionarii insisi. Aceste strategii birocratice sint organizate in mod autonom de catre birouri si adesea cu a/utorul #ongresului. Astfel, birourile apar
,4

ca structuri de rezistenta fata de autoritatea prezidentiala, incercind in primul rind sa sa impuna sistemul de merit. *ecretarii de *tat, sefii departamentelor ministeriale sint tentati astfel sa%si spri/ine influenta si autoritatea pe birouri. "n strategia lor, birourile incearca sa cistige spri/inul #ongresului sau al grupurilor de interes pentru a%si apara mai bine revendicarile in fata )resedintelui. Aceasta H tripla alianta I intre functionarii de cariera, legislatori si lobbisti se explica astfel prin convergenta intereselor lor : functionarii de cariera (pina la al >3%lea rang sint in conflict cu functionarii politici care bloc$eaza posturile la virf < b membrii influenti al #omitetelor #ongresului au adesea aceleasi origini sociale si universitare ca functionarii, aceleasi legaturi cu grupurile de interes ca si functionarii de cariera si, ca si acestia, apartin unui sistem care leaga puterea lor de vec$imea in functie < c cit priveste grupurile de interes, acestea gasesc in alianta lor cu administratia (care ia forma comitetelor consultative in cadrul carora ei sint asociati posibilitatea de a%si institutionaliza accesul la centrele de decizie *e formeaza deci aliante @irouri + grupuri de interes + comitetele #ongresului + care, /ucind pe cartea dublei dependente a administratiei fata de #ongres si )resedinte si punindu%i pe acestia unul contra altuia, poate sa amorseze o miscare de separare a administratiei fata de politic *trategii prezidentiale care asigura )resedintelui subordonarea administratiei fata de autoritatea lui + nu se limiteaza la strategii de comandament 0le pot sa fie si strategii de tranzactie adica politici de sanctiune sau de recompensa a birourilor. 9n exemplu a fost c$iar crearea *erviciului 0xecutivului *uperior, corp de inalti functionari, ca unul din mi/loacele de a asigura si c$iar de a intari subordonarea administratiei fata de puterea politica prezidentiala. .egea din >;,3 care a creat *0* (pozitii de cariera stabileste pentru aceste posturi principiul non% confuziei intre instantele administrative si politice, limitind dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite pozitii din spoil s:stem. A fost mai exact o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica ( administratie in *9A. Pri cipiul de su&ordo are *istemul american este un sistem de recrutare a functionarilor bazat pe ideea ca resturile merg la partidul invingator. )osturile in administratie ar trebuie sa fie ocupate pe baza unor consideratii politice si nu in functie de meritele personale si obiectivele candidatilor. Am vazut ca totusi sistemul de merit este larg raspindit : actualmente, Cuasi%totalitatea agentilor federali tin de o administratie de cariera. #u toate acestea, administratia *9A este in intregime fondata pe o dubla distinctie care nu coincide de loc. > prima se refera la statutul posturilor si face distinctie intre pozitiile de cariera (in principiu nu pot fi ocupate decit de functionari de cariera si pozitii de H non%cariera I (pozitii politice sau de exceptie < ! a doua se refera la statutul agentilor insisi + agenti de cariera recrutati pe baza sistemului de merit, care au vocatia sa ocupe H pozitii de cariera I in timp ce agentii care ocupa posturi de H non% cariera I sint recrutati liber de catre )resedinte sau de catre *efii departamentelor ministeriale, cu sau fara consimtamintul necesar al *enatului. 0xista o scara de >3 nivele : agentii de la gradul > la >! % tin aproape exclusiv de administratia de cariera < inaltii functionari care se afla in virful ierar$iei (sefi de agentii si principalii lor subordonati care ocupa posturi exclusiv politice (deci pozitii de non%cariera < intre cei doi exista un numar important de agenti (de la , la >?.??? care formeaza un corp inextricabil de politica si administratie. Deci, o caracteristica a sistemului american consta in situatie de intrepatrundere strinsa a personalului politic si administrativ si de ne%subordonare. 0ste o diferenta importanta in raport cu modelul occidental, dar regasim trasaturi care o apropie de acest model. > a

,5

)utem spune ca sintem in prezenta unui principiu de subordonare in gestatie. 9na din caracteristicile fundamentale ale administratiei americane este absenta unei ierar$ii unice care sa supuna administratia fata de puterea exectiva (adica )resedinte, el insusi supus #amerelor . *epararea puterilor este o caracteristica esentiala si reala a sistemului American. "n consecinta exista o dubla dependenta institutionala a administratiei fata de politic reprezentata de )resedinte si #ongres. "ntr%adevar, #onsitutia prevede ca puterea executiva va fi incredintata )resedintelui si de asemenea ca acesta trebuie sa veg$eze la executia fidela a legilor. *e constata totusi ca nici un text nu atribuie )resedintelui nici titlul nici autoritatea de sef al executivului. Dintr%o astfel de formulare rezulta doua interpretari : o prima interpretare acorda )resedintelui controlul exclusiv si complet al actiunii departamentelor ministeriale si a administratiilor lor < ai o alta care, dimpotriva, recunoaste (acorda acest control #ongresului. #onflictul intre cele doua interpretari nu a fost niciodata transat. 0xista astfel o dubla dependenta institutionala a administratiei, care in realitate se poate traduce prin absenta de dependenta. Acesta este motivul pentru care )resedintele dezvolta strategii in scopul subordonarii administratiei si pentru a%si afirma autoritatea asupra administratiei pentru ca aceasta sa aplice politicile decise de )resedentie. Aceste strategii se traduc prin punerea in posturi c$eie ale administratiei a oamenilor fideli )resedintelui. Acesti H oameni ai presedintelui I formeaza aparatul administrativ constituit din H @iroul executiv al )resedintelui I % care este bransa executiva a )resedentiei si care este insarcinat sa asigure controlul Departamentelor ministeriale si a Agentiilor guvernamentale. H -amenii )resedintelui I constituie antura/ul imediat al )resedintelui, o garda pretoriana, dar care nu este suficienta. )resedintele dispune de asemenea de alte relee in sinul departamentelor ministeriale si ale agentiilor guvernamentale si aceste structuri sint inaltii functionari pe care fiecare )resedinte si%i recruteaza cu a/utorul antura/ului sau. )resedintele, cu a/utorul asistentilor sai si al sefilor de departamente ministeriale, procedeaza la toate numirile pentru posturi H politice I sau H exeptionale I, adica toate posturile care nu tin de sistemul de cariera sau de merit. 5ezulta astfel o politizare a administratiei care are aspectul unui ansamblu de relatii de aservire personala a functionarului fata de )resedinte (responsabilul puterii executive . )resedintele se asigura ca administratia pune in practica politica pe care el o apara. Aceasta practica conduce la diferite te$nici de manipulare a functiei publice. 9n exemplu este modificarea descrierii diferitelor posturi pentru ca )resedintele sa poata sa%si aleaga colaboratorii. *trategiile prezidentiale care asigura subordonarea administratiei fata de autoritatea )resedintelui nu se limiteaza la strategii de comandament. 0le pot sa fie, asa cum am spus de/a, strategii de tranzactie, adica politici de sanctiune sau recompensa, adica proceduri informale de numire sau eliminare a candidatilor. Din >;,3, reforma administratiei a insemnat crearea *enior 0xecutive *ervice (corpul inaltilor functionari care regrupeaza in proportie importanta functionari de cariera. )entru aceste posturi depolitizarea este asigurata institutional, dar paradoxal pot fi considerate unul din mi/loacele care asigura si c$iar intaresc subordonarea administratiei fata de autoritatea )resedintelui. "n afara acestor posturi de cariera exista H pozitii generale I care pot fi ocupate atit de agenti de cariera cit si de politicieni. )rin legea din >;,3 s%a limitat dominatia politicului asupra administratiei pentru ca exclude anumite posturi din spoil s:stem. 'ai precis, ea a fost o tentativa de a impune principiul separarii care nu exista in relatiile politica ( administratie in *9A. Deci, legea din >;,3 conduce la un paradox : > intareste autoritatea prezidentiala ! dar in acelasi timp incearca sa puna bazele unei mai bune separari. Astfel, pentru moment, in ciuda reformei din >;,3, nu putem vorbi in cazul *9A de un adevarat model occidental de administratie. *au putem vorbi mai degraba de o exceptie a acestui model. 'odelul occidental de administratie se caracterizeaza de asemenea printr%o alta relatie semnificativa : intre administratie si economie. > principiul de subordonare : functia administratiei de reglare economica este asigurata in *9A. 0xista agentii H regulatoare I % sint administratii autonome, au putere de control a accesului intreprinderilor la o anumita activitatea economica, au putere de fixare a tarifelor prestatiilor

,6

oferite de aceste intreprinderi. Aceste agentii constituie elemente c$eie ale administratiei economice americane. principiul separarii + exista, dar situatia este mai putin evidenta. 5elatiile dintre administratie si grupurile de interes sint foarte importante : existenta unei duble subordonari a numerosilor ageni ai administratiei federale care au functionat anterior in industriile sectorului care se afla sub controlul administratiei de care apartin. 0i conserva astfel legaturi sub forma de venituri sau pensii care sint varsate de catre aceste intreprinderi. Deci separarea intre sectorul administrativ si sectorul economic nu este neta.

Modelul A:ite:all Siste(ul e ,le. al raporturilor politica7ad(i istratie

Acest model este o variatie a modelului de Aestminster, sintagma utilizata pentru descrierea caracteristicilor de baza ale sistemului parlamentar practicat in 'area @ritanie. "n 'area @ritanie, prin modelul de Aestminster se desemneaza parlamentul iar prin A$ite$all departamentul executiv. 'odelul de A$ite$all se numeste astfel dupa numele sediului executivului britanic, adica dupa numele strazii unde isi tine guvernul lucrarile, in timp ce modelul Aestminster este numit astfel dupa partea din .ondra unde se afla )arlamentul. "n cladirile din A$ite$all se afla birourile guvernului, aici concentrindu%se instantele superioare ale politicii britanice. Aici sint luate marile decizii politice si se adopta politicile publice. )rincipiile de baza ale modelului sint : partidul de guvernamint este capabil sa conduca o ma/oritate in #amera comunelor < membrii guvernului sint colectiv responsabili pentru politicile guvernului < acest model presupune disciplina de partid. "n modelul de A$ite$all accentul este deci pus pe relatiile dintre executiv si birocratie, in timp ce in modelul de Aestminster accentul este pus pe legislativ si partide politice, si acest model este specific cazului canadian. *inonim cu modelul de A$ite$all, modelul englez este centrat pe capacitatea guvernului de a formula si implementa politici. *pre deosebire de *9A, unde politica este facuta de puterea legislativa si /udiciara, in 'area @ritanie politica este domeniul sferei executive. Fuvernul este compus din doua tipuri de personal, care sint legate de doua tipuri de cariere: > 0lementul dominant este compus din ministrii selectionati din rindurile partidului ma/oritar in )arlament, sau, daca este vorba de coalitii, din rindurile partidelor care compun coalitia. 'inistrii sint politicieni de cariera. #ind a/ung in posturi superioare, in cabinete, ei au de/a o experienta in )arlament. ! Al doilea element al executivului este constituit din birocratii de cariera care au rol in formularea si implementarea politicilor. @irocratii de cariera care lucreaza cu ministrii sint in general absolventi ai marilor universitati (-xford sau #ambridge . 0i ocupa posturi de prestigiu, bine remunerate si sigure. )entru a putea intelege actiunea si politicile guvernului britanic trebuie sa intelegem atit universul acestor agenti, birocrati si politicieni, care apartin unor domenii de activitate diferite, care evolueaza dupa logici si principii diferite, care au traiectorii diferite, dar si relatiile lor reciproce. A+ Politicie ii i (odelul de A:aite:all 0xista doua principii de baza care rezuma rolul ministrilor: responsabilitatea individuala si responsabilitatea colectiva. Din aceste doua principii rezulta o a treia caracteristica: centralitatea stilului parlamentar. > 5esponsabilitatea individuala #onform modelului de A$ite$all, ministrii (si secretarii sint responsabili pentru politicile si actiunile departamentului lor. 0ste doctrina responsabilitatii ministeriale. 'inistrul aproba si andoseaza toate
,,

actiunile ministerului sau. Departamentele sint reprezentate de ministrii in cele mai importante negocieri de politici publice. ! 5esponsabilitatea colectiva (adica centralizarea deciziei colective 0ste cel mai important principiu de organizare a rolului politicului. )rocesul decizional este colectiv. )oliticile sint colective. Acest principiu face parte din gindirea constitutionala britanica. )rincipiul responsabilitatii colective este o doctrina care regleaza organizarea, functionarea si practicile guvernului britanic. Aceasta doctrina contrasteaza cu practica americana si modelul european continental si el reflecta exigenta conform careia guvernul trebuie sa fie unit in sinul parlamentului ca o conditie pentru supravietuirea sa. De asemenea, acest principiu reflecta ideea conform careia, pentru ca guvernul sa lucreze efectiv si sa fie eficient, departamentele trebuie sa colaboreze si sa lucreze impreuna. )oliticile trebuie sa fie rezultatul efortului colectiv, ceea ce impune necesitatea coordonarii. )e scurt, aceasta doctrina are la baza credinta ca o buna decizie este o decizie colectiva. 5elatiile dintre )rimul ministru si membrii guvernului #onform modelului de A$ite$all si principiului responsabilitatii colective, ideea de baza care regleaza aceste relatiile dintre )rimul ministru si membrii guvernului este ca guvernul este condus in mod colectiv de ministrii si nu de )rimul ministru. Astfel, in sistemul britanic, exista limitari importante ale puterii )rimului ministru in conducerea guvernului. "n ciuda faptului ca acesta este mai mult decit primul intre egali (primus inter pares , constringerile si limitele puterii sale sint importante si suficiente pentru a asigura un leaders$ip colectiv. 3 #entralitatea stilului parlamentar "n acest model, leaderii politici implicati in procesul de decizie colectiva sint cei care au servit mult timp in )arlament, sau in guvern, si care au fost activi in viata publica devenind apoi nume de referinta. 0i nu sint selectionati ca in *9A de catre )resedinte sau staff%ul de la #asa Alba. 0xperienta ministrilor este acumulata in #amera comunelor. 'inistrii au de/a o experienta parlamentara. #u toate acestea, c$iar daca ei au o astfel de experienta parlamentara, experienta lor executiva este redusa. )entru a%si realiza misiunea, ei se spri/ina pe birocratia permanenta. B+ Birocratii *istemul birocratic britanic difera atit de modelul american cit si de modelul eurpean continental. "n 'area @ritanie, birocratia de inalt nivel prezinta caracteristicile urmatoare : "n primul rind este o profesie de mare prestigiu. "n al doilea rind, are caracter generalist. "n acest sens, multi specialisti critica amatorismul profesiei. #ea mai mare parte a functionarilor vin din domenii umaniste. 2ormatia lor este foarte diferita de cea a functionarilor americani care au un inalt grad de specializare. "n acelasi timp, sistemul britanic contrasteaza si cu sistemul francez in care inalta birocratie provine din marile scoli. 2unctionarii englezi au urmat studii in marile universitati in domeniul filozofiei, politicii, economiei, istoriei. Au deci o expertiza te$nica redusa. )ractica consta in invatarea continua, prin experienta la locul de munca. "n al treilea rind, clasa inaltilor functionari se caracterizeaza printr%un et$os profesional, adica membrii se revendica si impartasesc o cultura si valori comune. *piritul de corp si de apartenenta provine din stilul de viata comun, din traiectoria profesionala comuna si din originea sociala comuna. 5ezumarea caracteristicilor functiei publice britanice (a modelului de A$ite$all % este un model profesionist, adica de cariera % este competenta, adica este promovata si remunerata dupa merit % este neutra, adica non%partizana % este loiala, adica ofera consultanta dezinteresata ministrilor % este anonima, adica ministrul este portdrapelul ministerului "n concluzie, functionarii sint putin politizati si vin din domeniul carierei. Farantia existentei acestui sistem de merit sint asigurate de existenta #omisiei serviciului civil si de controlul exercitat de aceasta. Aceasta #omisie este direct responsabila in fata 5eginei, dar nu dispune de nicio garantie formala de independenta. #u toate acestea, agentii ei dispun de un statut de prestigiu in asa fel incit ei nu pot fi
,3

supusi niciunei preiuni. Agentii #omisiei sint insarcinati sa organizeze recrutarea functionarilor in asa fel incit sa se impiedice practica patrona/ului.

# Relatiile di tre cele doua co(po e te ale eBecuti$ului 8&irocrati si politicie i+ #aracteristica neutralitatii functionarilor fata de guvern (si de partide inseamna ca functionarii nu se sc$imba odata cu sc$imbarea politica, aceasta conducind la o situatie paradoxala : de exemplu, cei care au lucrat pentru planurile de nationalizare sub )artidul .aburist in anii ,? ai secolului trecut, au lucrat si pentru privatizarile operate de conservatori in regimul &$atc$er la inceputul anilor 3?. Astfel, raporturile dintre politic si administrativ sint de strinsa dependenta : functionarii asista personalul politic in dezvoltarea politicilor, ei a/uta politicienii sa apere aceste politici in )arlament. 0i sint cei care redacteaza discursurile care /ustifica aceste politici. 9n alt element se refera la faptul ca in acest model functionarii superiori dispun (alaturi de media, de grupurile de interes si de alte elite de un monopol virtual de a consilia ministrii, adica de a face recomandari. 2unctionarii sint cei care au cuvintul final. 5etinem deci ca modelul se caracterizeaza printr%un partenariat strins intre politicieni si birocrati, dar exista o distinctie clara intre cele doua tipuri de cariera. "n modelul de A$ite$all, ministrii si inaltii functionari sint complici, fiecare indeplinind roluri diferite. "n niciun sistem occidental (continental nu exista o astfel de dependenta a policului fata de administratie si o astfel de fuziune (coordonare a functiilor. Co 'i,uratia articularii pri cipiilor de separare si su&ordo are i (odelul de A:ite:all *a vedem la nivel teoretic, adica in raport cu principiile care definesc modelul occidental al relatiilor administratie ( politica, caracteristicile sistemului britanic. >. )rincipiul separarii *eparatia se traduce in principiu prin imposibilitatea pentru functionari sa intre in lumea politica si pentru oamenii politici sa intre in administratie. *eparatie nu este numai de principiu. "n 'area @ritanie acest principiu este net. *a vedem fiecare din aceste situatii. a "mposibilitatea pentru un functionar de a intra lumea politica Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, este extrem de dificila. #auza acestei situatii o constituie conditiile /uridice in care se exercita libertatea politica a functionarilor (deci statutul politic al functionarilor care sint cele mai riguroase in raport cu celelalte tari europene. Din acest punct de vedere, functionarii se divid in doua categorii: agentii 7liberi din punct de vedere politic8 care au toata libertatea de a intreprinde o activitate politica locala sau nationala. Acestia sint ansamblul personalului de intretinere sau subaltern. Agentii carora li se interzice orice activitate politica nationala si care au nevoie de o autorizatie pentru activitatile la nivel local "ntre aceste doua categorii exista un grup intermediar + dactilografe, agenti de nivel administrativ inferior, sau agenti ai corpurilor te$nice si stiintifice + care trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial de care apartin pentru a desfasura o activitate politica. Deci, dispozitiile referitoare la libertatile publice au un efect disuaziv : un functionar care vrea sa se prezinta intr%o alegere trebuie sa demisioneze in prealabil< la aceasta se adauga traditia politica britanica conform careia se poate accede la un post ministerial abia dupa o lunga ucenicie in viata politica, mai intii ca membru al parlamentului (o durata medie de aproximativ >5 ani si apoi ca 7ministru incepator8 (/unior minister . Astfel, accesul unui functionar in ierar$ia politica, ca deputat sau ca membru al guvernului, nu este nici usoara nici frecventa. b "mposibilitatea de patrundere a politicienilor in lumea administrativa

,;

0ste la fel de neta, dar mai putin dificila. &recerile sint mai usor de facut c$iar daca sint mai rare. "n 'area @ritanie numirile oamenilor politici in posturi administrative sint exceptionale : cel mai adesea ele se fac pentru posturi de ambasadori, de inalti comisari sau pentru posturi de virf din industria nationala. 0xistenta consilierilor politici pe linga ministrii, care au un statut de functionari temporari, nu reprezinta o adevarata exceptie la regula separarii politicului si administratiei. 0ste vorba de agenti politici care sint in acelasi timp si administratori, dar faptul ca postul lor este cu durata limitata face ca acestia sa nu fie integrati difinitiv in administratie. !. )rincipiul subordonarii Acest principiu se traduce din punct de vedere constitutional prin principiul responsabilitatii ministeriale. -rice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau. Aceasta inseamna ca ministrul controleaza administratia de care el raspunde. 'inistrul este singurul responsabil pentru actiunile serviciilor in raport cu exteriorul. Deci, in virtutea acestui principiu al responsabilitatii ministeriale administratia este subordonata politicului. 'embrii guvernului sint singurii responsabili. Acest principiu al responsabilitatii ministeriale mentine functionarii intr%o stare de anonimat care intareste caracterul ierar$ic al relatiei dintre acestia si ministrul lor. .a limita, intr%o astfel de structura, functionarii sint redusi la statutul de non%persoane. Deci, relatia ierar$ica intre functionari si intre acestia si ministrul lor este neta. Aceasta practica a separarii este in 'area @ritanie un principiu constitutional, si, mai mult, el este reflectat de organizarea institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie. Aceasta organizare a raporturilor administratie ( politica asigura si garanteaza subordonarea administratiei fata de puterea politica. 0xista doua tipuri de organizatii care asigura aceasta subordonare. Acestea functioneaza in cadrul administratiei ca organe /uxtapuse a caror recrutare este fie exclusiv politica fie strict administrativa. a organele 7administrative8. Acestea sint : > *ecretariatul privat al )rimului ministru care este compus numai din functionari de cariera care indeplinesc rolul de legatura intre )rimul ministru si ansamblul administratiei. 9n secretar privat asista la toate intilnirile cu )rimul ministru inclusiv la reuniunile cabinetului, dar fara sa intervina < ! 7#abinet office8 care este in serviciul oricarui guvern si care asigura *ecretariatul #abinetului avind si rolul de coordonare interministeriala. 0l nu are oameni politici. b organele 7politice8. De exemplu: #onsilierul politic personal al )rimului ministru care examineaza, din punct de vedere al politicii de partid, toate problemele de care se ocupa )rimul ministru. 0l participa in numele acestuia la comitetele si intilnirile interministeriale asigurind astfel o prezenta 7politica8 in cadrul sedintelor administrative. De asemenea, pe linga )rimul ministru exista o 7celula politica8 care nu cuprinde niciun functionar. 5olul ei esta sa se asigure ca obiectivele politice ale partidului se regasesc in proictele ministeriale. 0xista astfel doua ierar$ii distincte : una administrativa, compusa exclusiv din functionari de cariera si una exclusiv politica, iar punctele de contact dintre ele sint strict definite. 5olurile sint clar atribuite si subordonarea administratiei in raport cu politicul rezulta din existenta acestor puncte de contact, putin numeroase dar obligatorii si prin care trece informatia si comunicarea intre instantele politice si administrative. "n concluzie, modelul de A$ite$all functioneaza pe baza a trei argumente: > 0ste o formula democratica de guvernare bazata pe relatiile dintre politicieni si birocrati pentru ca permite controlul democratic al exercutivului. 'inistrii sint dependenti de recomandarile functionarilor de cariera care sint selectionati printr%un proces competitiv. Acest model este distinct de modelele american si german in care birocratii sint numiti in posturi sensibile dupa sc$imbarea politica. 0ste diferit si de modelul francez in care administratia participa la politica. ! Acest model este un exemplu democratic al relatiilor dintre birocrati si oamenii politici pentru ca politicienii britanici depind in mare masura de birocratii de cariera (permanenti

3?

nu numai cit priveste recomandarile de politici publice si pentru suportul administrativ dar si pentru asistenta politica. 1icaieri ca in 'area @ritanie nu exista aceasta preocupare pentru a se asigura subordonarea administratiei fata de puterea politica prin punera in practica a unei ierar$ii subordonata clar puterii si aceasta subordonare rezulta din existenta a doua ierar$ii riguros delimitate.

Modelul Aest(i ster ) Fu.iu ea ad(i istratiei cu politicul

Acest model este specific #anadei, stat federal cu regim de cabinet. *istemul canadian este un model de fuziune a administratiei cu politicul. *istemul este compus din : #abinet + cu rolul de consilier al #oroanei in domeniul afacerilor curente < #amerele #omunelor si comitele lor < *enatul si comitetele lui "n acest sistem, administratia reprezinta puterea executiva in sens larg, cuprinzind executivul ales (ministrii si executivul numit (inaltii functionari . "n acest model controlul birocratiei se realizeaza prin fuziunea dintre administratie si politic. )rincipiile guvernarii in modelul de Aestminster 'odelul de Aestminster este un instrument de centralizare a elementelor politice. Accentul fiind pus pe legislativ si partide, raporturile politice se afla sub controlul oamenilor politici. 5elatiile de putere si de responsabilitate dintre guvern, legislativ si birocartie sint reglate de principiile urmatoare : >. 9nitatea de baza intr%un guvern de tip Aestminster este ministrul. Acest rol central provine de la puterile conferite ministrului prin lege. 'inistrul se spri/ina pe ierar$ia functionarilor care, pe plan constitutional, 7incarneaza8 ministrul. 5elatiile dintre ministrii si functionarii lor sint relatii de simbioza (fuziune . !. 'inistrii sint in acelasi timp parlamentari si mandatarii parlamentului (adica actioneaza in numele, au mandat : ei sint responsabili in fata #amerei comunelor. 3. Fuvernul trebuie sa asigure responsabilitatea fiecarui ministru in fata #amerei comunelor, dar in acelasi timp acesta controleaza #amera. 4. Ansamblul ministrilor formeaza un comitet informal, politic, care este #abinetul, componenta cea mai activa a )arlamentului. 5. *olidaritatea ministeriala care este o strategie de baza pentru a asigura ma/oritatea in #amera. 0ste vorba de conceptul de responsabilitate a guvernului in ansamblul sau in fata #amerei pentru politica, programul si actiunile sale. 5esponsabilitatea 7colectiva8 a ministrilor pentru politica si programele Fuvernului in ansamblul sau este la baza si presupune principiul responsabilitatii individuale a ministrilor pentru activitatile din domeniul lor. Astfel, demisia )rimului ministru implica demisia tuturor ministrilor. Deci, in sistemul canadian, succesul unui guvern depinde de capacitatea sa de a ec$ilibra cele doua forme de responsabilitate, colectiva si individuala. 6. @irocratia este si trebuie sa ramina in afara vietii politice. 2unctionarii de cariera sint numiti si promovati pe criterii de merit si in functie de calitatea muncii lor. #ariera lor este prote/ata de o agentie independenta + #omisia functiei publice + care este o organizatie compusa ea insasi din functionari de cariera. #omisia functiei publice a fost creata prin legea serviciului civil in >;>3. De atunci, numirea in posturile functiei publice canadiene tine de aceasta #omisie. Din anii ,?, atit la nivel federal cit si la nivelul unor provincii (de exemplu in Nuebec , s%a procedat la delegarea puterilor de numire si de promovare a ma/oritatii functionarilor in favoarea ministerelor si organismelor care sint responsabile pentru recrutarea si selectia celei mai mari parti a anga/atilor lor, dar sub supraveg$erea #omisiei care devine astfel un fel de tribunal administrativ. #omisia poate anc$eta in domeniul respectarii legii si poate primi reclamatiile functionarilor care se considera lezati de nerespectarea regimului de merit.

3>

,. 'inistrii detin autoritatea ultima asupra actelor functionarilor din ministerul lor. #$iar daca functionarii nu depind oficial de ministru, ei se afla totusi sub responsabilitatea acestuia prin intermediul sub%ministrului. 3. "erar$ia responsabilitatii merge de la functionar la ministru, apoi la #abinet (aflat sub conducerea )rimului ministru si apoi la parlament si electorat. .ogica guvernarii in modelul de Aestminster 5elatia dintre )arlament si birocratie depinde de faza politicilor: >. faza de elaborare a politicilor guvernamentale se deruleaza in cadrul sistemului de retele de informare si influenta. 2unctia publica este una din sursele de expertiza si consiliere pentru ministrii, alaturi de militanti, grupuri de interes, lumea afacerilor. !. faza legislativa are loc in sinul institutiilor de reprezentare, implica deci responsabilitatea guvernului. 3. faza retrospectiva se deruleaza in cadrul #amerei comunelor. 0ste faza de evaluare in care executivul politic (#abinetul cere socoteala executivului permanent (adica functiei publice . Deci, responsabilitatea guvernului actioneaza in faza a doua si a treia. "n ultimii !?, !5 de ani, executivul politic se indeparteaza din ce in ce mai mult de responsabilitatile sale cit priveste utilizarea sau non%utilizarea puterii *tatului. Altfel spus, asistam la o abandonare a responsabilitatii guvernului in realizarea politicilor publice, ceea ce reduce puterea modelului de Aestminster. Aceasta semnifica o atenuare a sistemului clasic al raporturilor administratie ( politica, in sensul evolutiei responsabilitatii ministeriale catre o responsabilitate administrativa ceea inseamna o respo sa&ili.area politica a &irocratiei% #auzele acestei evolutii si a sc$imbarii modelului : >. "ncepind cu anii 3? ai secolului trecut, se afirma ideologia noii gestiuni publice. Aceasta se bazeaza pe urmatoarele idei esentiale: sistemul privat este cel mai bun, este mai eficient decit cel public< societatea este formata din mai multe categorii de clienti cu interese diferite < cea mai buna guvernare este cea care guverneaza cel mai putin si furnizeaza servicii publice prin producatori privati. Aceasta noua orientare antreneaza retragerea politicienilor de la guvernare, rezultind transferul anumitor sarcini catre profesionisti, birocratii si consultantii arogindu%si astfel functiile politice. !. - alta cauza se refera la erorile constitutionale (confuzia constitutionala din legislatia canadiana. #oncret, este vorba de legislatia care incadreaza rolul @iroului verificatorului general (legea din >;,, . 6erificatorul general este un evaluator de programe. @irocratii exercita deci un control si intervin ca o terta parte, ceea ce inseamna incalcarea teoriei responsabilitatii ministeriale si deci o reducere a rolului de conducere politica in democratie. "n acest fel, birocratia dispune de noi puteri de verificare, in afara celor de verificare a conturilor si registrelor. 0a verifica rezultatatele programelor guvernamentale, adica verifica randamentul si performanta guvernului. #u alte cuvinte, exercita nu numai control administrativ si te$nic ci si control politic. )aralel cu aceasta extindere a rolului birocratiei, nu exista mecanisme de supraveg$ere politica a 6erificatorului general, in #anada birocratia de verificare netinind de )arlament si nefiind suficient de responsabila in fata lui. @iroul 6erificatorului general functioneaza mai degraba in mod independent, dar sub protectia #amerei comunelor. Respo sa&ilitatea ad(i istrati$a directa "n >;34, )artidul conservator condus de @rian 'ulrone: a adoptat reforma sistemului comitetelor permanente si a normelor de serviciu, a refacut regulamentul #amerei comunelor (amendat in >;36 . Aceasta reforma a avut consecinte negative, conducind la frictiuni intre membrii #amerei comunelor si functionarii publici, prin masurile adopate. Astfel, comitetele permanente sau specializate care supraveg$eaza ministrii au fost mentinute intr%un numar ridicat (aproximativ 3? . *ecretarii parlamentari au fost exclusi din comitete pentru a intari puterea

3!

legislativului. *%a acordat acestor comitete mandatul permanent sa studieze toate aspectele performantei administrative a ministrilor. Daca adaugam acestor masuri si fapul ca birocratii implicati in control si verificare impun 7norme de serviciu8 altor functionari + practica impusa de noua scoala de gestiune + ceea ce intareste puterea acestora, asistam la o tendinta de evolutie catre un regim te$nocratic.

Modelul Europei co ti e tale ) Fra ta si =er(a ia Siste(ul 'ra ce.

"n ansamblu, administratia franceza este, cit priveste conceptia, conforma modelului Beberian (principiul de separare si de subordonare a adminstratiei fata de politic , dar cunoaste transformari in special in ceea ce priveste principiul de separare, aceasta transformare modificind ec$ilibrul aparatului politico% administrativ. Pri cipiul de su&ordo are Are un fundament constitutional. "nsasi #onstitutia din >,;> stipula ca administratorii nu au nici un caracter de reprezentare, principiul suveranitatii apartinind in mod esential natiunii. *e afirma astfel existenta unei distinctii fundamentale intre reprezentanti (puterea politica , singurii depozitari ai suveranitatii, si administratori (agenti, functionari insarcinati cu executarea vointei puterii politice. #onstitutia din >;53 nu stipuleaza o alta repartitie a functiilor: guvernul determina si conduce politica natiunii. Fuvernul dispune de administratie si de forta armata. #u alte cuvinte, administratia este la dispozitia puterii politice, ea este instrumentul autoritatii. -rganizarea institutionala este destinata sa garanteze aceasta subordonare, structurile institutionale asigurind transferul deciziei puterii politice in directia administratiei si difuzarea vointei puterii politice in interiorul corpului administrativ. a *tructurile de transfer *int fie structuri colegiale, fie organe individuale. Aceste structuri se caracterizeaza prin caracterul lor dublu : politic si administrativ. Aceste organe nu fac distinctia intre cele doua functiuni. 0le sint compuse, in principal, din functionari politici, cei despre care vorbeste Aeber, adica functionari care asigura legatura, dar si dis/unctia, dintre puterea politica si administratie. #ea mai importanta din aceste structuri colegiale este constituita din ansamblul serviciilor )resedintiei 5epublicii. Aceasta structura reuneste colaboratorii personali ai )resedintelui, serviciile )resedintiei (*ecretariat general, #abinet , toate aceste organe formind o structura care asigura legatura dintre )resedinte, guvern, si aparatele administrative ale *tatului. - caracteristica a acestor structuri este proportia functionarilor, in special a inaltilor functionari memebrii ai 'arilor #orpuri (#onsiliul de *tat, #urtea de conturi, #orpul diplomatic care este extrem de mare. #abinetele ministeriale si in primul rind cel al )rimului ministru prezinta aceleasi caracteristici. #abinetele asigura o functie generala de coordonare a serviciilor ministerului. "n ciuda fapturlui ca numirile sint in principiu politice, membrii #abinetelor au un statut de functionari. - alta structura de stransfer este constituita din *ecretariatul general al Fuvernului. Aceasta este o institutie foarte stabila care este plasata pe linga )rimul ministru. Acest post este ocupat de un functionar membru al unuia din 'arile #orpuri. *ecretariatul general constituie un adevarat stat ma/or administrativ al Fuvernului. )osturile superioare constituie o alta structura de transfer si sint detinute de functionari politici. 0xemple de astfel de agenti : prefecti, ambasadori, rectori ai marilor scoli. *int posturile cele mai inalte din ierar$ia administrativa a caror numire si revocare se fac prin deciziile Fuvernului. Aceste posturi implica o anumita aliniere politica, daca nu fata de Fuvern sau partidele politice, cel putin fata de ideile politice dominante.
33

#it priveste procesul de politizare, se observa ca progresul acestuia prin intermediul numirilor in posturi superioare este real incepind cu >;3>, sub 'itterand, desi dupa anumiti autori este vorba mai mult de o rotatie si mai putin de o politizare reala. De retinut ca politizarea, reala sau mascata, se opereaza in primul rind prin sistemul de numire a functionarilor politici in sensul Beberian al termenului. b *tructuri de difuzare a vointei autoritatii politice *int un alt tip de structura care asigura subordonarea administratie fata de puterea politica. Acestea sint structuri orizontale, formale sau nu. 0le asigura circulatia informatiei in mod coerent. #uprind doua structuri esentiale: 'arile #orpuri si Administratiile de misiune Marile Corpuri 2unctia publica franceza este divizata in corpuri de functionari, adica ansambluri de agenti supusi aceluiasi statut special (aceleasi regului de recrutare, de cariera si care indeplinesc aceleasi functiuni. 9nele din aceste corpuri sint calificate ca 'ari #orpuri : "nspectoratul finantelor, #onsiliul de *tat, #urtea de conturi si anumite #orpuri te$nice (poduri si sosele sau mine , #orpul diplomatic si #orpul prefectoral. *int corpuri de agenti situati in virful ierar$iei administrative care executa functii de control si de autoritate. 2ormarea membrilor lor este asigurata de 'arile *coli (01A, )olite$nica . 0i se bucura de un mare prestigiu reflectat prin prezenta in punctele strategice ale aparatului administrativ si o mare importanta in serviciile )resedintiei. 9nul din membrii acestor corpuri se afla in fruntea *ecretariatului general al Fuvernului. De asemenea, membrii acestor corpuri ocupa posturi in directia ministerelor. Acesti agenti intretin relatii personale, au aceiasi origine si traseu social, aceiasi pregatire. 2ormeaza deci o comunitate de apartenenta, au aceleasi simpatii politice. "n felul acesta, se asigura o anumita omogenitate a corpului administrativ. 0i faciliteaza circulatia informatiei dincolo de ingradirile birocratice, asigurind astfel coordonarea administrativa. De retinut deci rolul informal al structurilor de difuzare. Administratiile de misiune *int structuri de difuzare mai formale, sint administratii specializate autonome, temporare, dinamice, animate de spirit intreprinzator, au competente orizontale, actioneaza in zonele de intersectie a activitatii diferitelor ministere traditionale (amena/area teritoriului, dezvoltarea turistica . 0xemple de astfel de structuri: #omisariatul )lanului, Delegatia pentru amena/area teritoriului. *int structuri usoare, functionarii lor sint agenti de categorie ierar$ica superioara care exercita functii de conceptie, de elaborare de proiecte. Acest tip de administratii au proliferat dupa >;,? si sint legate de o anumita forma de politizare a administratiei, aceste posturi fiind o trambulina pentru o cariera politica. Pri cipiul de separare *e aplica diferit de teoria Beberiana. Asistam astfel la transformarea modelului Beberian clasic al relatiilor dintre administratie si politica in sensul indepartarii aparatului administrativ de principiul de baza. 0ste un model care pune in evidenta o mai mica separare a puterii politice de administratie, ceea ce conduce la o confuzie sporita a instantelor politice si birocratice. 6orbim de o politizare a administratiei. )utem nota citeva din cauzele acestei evolutii : "n primul rind, statutul libertatilor publice recunoscute functionarilor care se caracterizeaza prin liberalismul accentuat al statutului politic al functionarilor francezi. "n dreptul francez exista distinctia intre libertatea de opinie care este totala pentru functionari si libertatea de exprimare a opiniilor. Aceasta libertate, care poate lua forma declaratiilor, atitudinilor, a anumitor comportamente politice, adeziune la un partid, este limitata. 0xista o distinctie neta intre exprimarea opiniilor in afara serviciului, care este permisa, insa cu moderatie, si prudenta si libertatea de exprimare in cadrul serviciului care este interzisa. Deci, in 2ranta, statutul libertatilor este deosebit de favorabil pentru functionari. 9n alt factor care explica aceasta tendinta catre politizarea administratiei este stabilitatea politica (dupa >;53 a regimului pus in practica de De Faulle. "nainte, in timpul celei de%a patra 5epublici, *tatul si puterea politica erau mai slabe, instabilitatea era mai mare. "n aceste conditii, administratia era garantul continuitatii actiunii *tatului. *ub cea de%a 5a 5epublica, stabilitatea unui regim Cuasi%prezidential a
34

modificat aceasta situatie. Dupa >;53, *tatul si puterea politica s%au consolidat si si%au intarit influenta reciproca. 9n astfel de regim asigura continuitatea necesara politizarii progresive a administratiei. De fapt, natura insasi a acestui regim cere o astfel de politizare a administratiei in sensul abandonarii principiului separarii celor doua forme de putere, politica si birocratica. Aceasta tendinta este in acelasi timp influentata de exigenta eficacitatii sectorului public. *e invoca astfel necesitatea politizarii numirilor pentru a facilita aplicarea politicilor adoptate (in special dupa >;3> . &ransformarea modelului francez este astfel dubla: pe de%o parte se produce politizarea administratiei, adica se intareste controlul politicului asupra administratiei in special asupra inaltei administratii, simultan producindu%se functionarizarea politicului. Astazi, miscarea (tendinta este circulara si in spirala si include de asemenea lumea afacerilor. 6orbim de 7triung$iul puterii8, format din trei sfere, politica, administratie si afaceri, unde se iau deciziile capitale. Asistam la o imbricare a intereselor si institutiilor politice, economice, administrative. )olitica este un accelerator de cariera, ea desc$ide usa posturilor importante in lumea afacerilor. "n aceste conditii se pot depista semnele unui sistem de patrona/ Q la franRaise (conceptul de *tat confiscat . 2unctionarizarea politicului este fenomenul de intrare masiva a functionarilor in politica. Asocierea, participarea, integrarea functionarilor, in special al inaltilor functionari, in clasa politica, este unul din fenomenele cele mai importante ale evolutiei aparatului politico%administrativ francez de dupa >;53. Din >;3>, aproximativ 5?L din ministrii au fost la origine functionari. Conclu'ii .a finalul acestei prezentari sumare a modelului francez putem desprinde citeva concluzii: "n primul rind, asistam la o transformare a principiului de separare a administratiei si politicului pe care este construit aparatul administrativ francez. )e de alta parte, separarea politicului de administrativ, c$iar daca este de esenta Beberiana, nu a fost niciodata conceputa in mod absolut, nu numai in 2ranta, dar nici in 0uropa, cu exceptia 'arii @ritanii. "n 2ranta, modelul separatiei nu este ignorat sau abolit (existenta si proliferarea structurilor de misiune fiind o dovada , dar vec$iul model Beberian bazat pe subordonare ( separarea cedeaza locul unui nou tip de relatii in care subordonarea administratiei fata de putere este asigurata de controlul politic asupra administratiei prin intermediul numirilor.

Modelul ,er(a
#iteva particularitati ale functiei publice "n Fermania, functia publica este total supusa (subordonata #onstitutiei si trebuie sa se conformeze regulilor de fond si de procedura. -rganizarea federala, descentralizarea, transparenta si dreptul cetatenilor la informare sint elemente esentiale ale functionarii democratice a administratiei. 2unctia publica este, in viziunea #onstitutiei, o institutie insarcinata sa asigure stabilitatea administratiei si care sa constituie astfel un factor de ec$ilibru in raport cu fortele politice. 2unctia publica este deci profund separata si vizibil subordonata : neutralitatea este unul din principiile fundamentale ale administratiei. *e manifesta prin neutralitatea *tatului in recrutarea functionarilor si prin neutralitatea functionarilor in exercitarea functiilor lor. )rincipiile subordonarii si separarii Pri cipiul de su&ordo are *e manifesta prin : a *ubordonarea instantelor administrative fata de instantele politice : subordonarea este stipulata prin principiile constitutionale < este principiul autonomiei ministeriale < ministerul este structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari < acest principiu afirma autoritatea ministerului asupra functionarilor < altfel spus, ministrul este singurul responsabil in fata )arlamentului pentru toate actiunile ministerului sau < ministrul exercita un control strins asupra functionarilor.
35

b -rganele subordonarii. -rganele care asigura subordonarea sint mai putin numeroase decit in 'area @ritanie, unde exista o preocupare clara pentru di$otomia administratie ( politica. #ancelaria federala este un organ mixt care asociaza inalti politicieni si functionari. 0a este compusa din functionari, dar condusa de oameni politici. 0xista deci functionari politici, ca de exemplu secretarii de *tat plasati in fruntea ministerelor, dar exista, la fel ca in 2ranta, si organe politico%administrative (cabinetele ministeriale care sint compuse din inalti functionari, dar a caror recrutare este legata de personalitatea politica a ministrului in functiune. Aceste organe sint expresia asocierii politicului cu functia publica. Pri cipiul separarii )rincipiul autonomiei ministeriale afirma autonomia functionala a administratiei care se bazeaza pe distributia intre interesele *tatului si cele ale executivului. "n calitatea de garanti ai interesului public, functionarii sint considerati, conform ideologiei birocratice, traditionala in Fermania, prin care birocratii de identifica *tatului, o contra%putere in raport cu puterea politica. *epararea se realizeaza prin modul de recrutare care se opereaza dupa sistemul de merit. #ontrolul aplicarii acestui sistem este permanent, si nu prin comisie, ca in 'area @ritanie si in *9A. Dar separarea nu este transanta ca in 'area @ritanie. Astfel, penetrarea zonei politice de catre functionari este mai facila. Dar, ca si in 'area @ritanie, accesul functionarilor in posturi ministeriale este realtiv rara. Diferenta in raport cu modelul englez se explica prin diferentele de statut politic al functionarilor germani fata de cei britanici. "n Fermania, functionarii au posibilitatea statuara de a intreprinde activitati politice, cu conditia ca acestea sa nu fie contrare ordinii democratice si liberale. 2unctia publica este activa, anga/ata, cu un nivel de participare politica ridicat. )uternica H orientare I politica a functionarilor federali, carora le se pretinde datoria loialismului politic este o caracteristica a sistemului german. De asemenea, functionarii germani au posibilitatea sa se prezinte la alegeri fara sa fie obligati sa deminisioneze in prealabil. *epararea de principiu se manifeste de asemenea prin imposibilitatea de penetrare a sferei administratiei de catre politicieni. Din acest punct de vedere, in Fermania aceasta imposibilitate este mai putin neta decit in 'area @ritanie dar mai neta decit in 2ranta. "n Fermania nu exista o clasa politico% administrativa integrata ca in 2ranta. "ndivizii nu trec in mod alternativ din zona administratiei in lumea politica si invers. 0xista deci o anumita doza de autonomie, functionarii germani se bucura de o oarecare independenta in raport cu puterea politica. Dar in realitate, in sinul administratiei federale nu exista limite etanse intre rolurile unora si altora. &otusi, potentialul de actiune al functionarilor este limitat, in general politizarea fiind considerata mai degraba ca o forma de clientelism politic (politizare partizana, legaturi cu partide politice si mai putin o strategie de control politic. (evierea principiilor Politi.area parti.a a ) patro a? si pro'esio alis( politic #onsideratiile politice /oaca un rol important in gestiunea personalului in cadrul administratiei federale si c$iar la nivel local. Aceasta politizare a administratiei este una din manifestarile *tatului% partid. Aceasta notiune de *tat%partid traduce ideea de exploatare a resurselor *tatului de catre partidele politice (clasa politica . )olitizarea este favorizata in primul rind de natura sistemului de gestiune a personalului. )olitica influenteaza in mod desc$is numirile inaltilor functionari si acestia pot sa cumuleze functii administrative si politice. #u cit posturile sint mai inalte, cu atit puterea ministrilor este mai incadrata in materie de numiri si promovare. Astfel, regulile de recrutare in anumite unitati care depind direct de puterea politica si care functioneaza in afara inaltei ierar$ii ministeriale sint putin constringatoare. )olitizarea partizana se explica nu numai prin patrona/. 0a este favorizata de exigenta competentei politice. )entru inaltii functionari (secretari de *tat, sefi de servicii, functii din afaceri externe etc. competenta politica este o conditie de succes. "n Fermania, aceste competente sint esentiale din cauza
36

fragmentarii institutionale a sistemului de luare a deciziei. )rocesul decizional federal fiind caracterizat printr%o puternica influenta exercitata de partidele politice, este necesar ca inaltii functionari sa se spri/ine pe largi retele personale de informare si comunicare si sa fie in relatie cu partidele politice, cu .ander%ul si cu reprezentantii diferitelor grupuri de interes. "n consecinta, competenta politica este sensibila la variatiile situatiei politice. Fu ctio arii ca 'orta politica sau puterea politica a 'u ctio arilor 2unctionarii sint prezenti in sinul instantelor representative, in special in @undestag (parlamentul federal si in parlamentele .anderelor (parlamente federate . 1u exiata o elita birocratica omogena (ca origine sociala si din punct de vedere al profesiunii , cu o identitate comuna sau un spirit de corp, ca in 'area @ritanie. #omponenta inaltei functii publice nu ii permite acesteia sa%si dezvolte capacitatea de actiune ca forta politica coerenta. 'ai mult, recrutarea si promovarea sint descentralizate si normele variaza de la un minister la altul, de la un .ander la altul. 1u exista nicio institutie destinata formarii unei elite de inalti functionari, cu exceptia diplomatiei. Astfel, birocratia de inalt nivel nu este un grup omogen, ea are interese diverse, si nu poate actiona ca o forta politica. 0a nu poseda nici identitatea nici vointa comuna care ar putea fi traduse prin actiune colectiva. Aceasta nu inseamna ca functionarii nu exercita nicio influenta politica. 0xista c$iar o glisare a administratiei catre scena politica in sensul ca alegerile in domeniul politicilor publice sint astazi mai politizate decit in anii ,? si 3?. "n plus, functia publica are capacitatea sa%si apere interesele profesionale, gradul de sindicalizare in sectorul public fiind destul de ridicat. 0xista deci structuri pentru apararea intereselor corporatiste ale birocratiei, astfel ca functia publica germana nu a fost prea afectata de ideile promovate de scoala noii gestiuni publice, axata pe reducerea dimensiunilor *tatului. 2unctia publica a rezistat mai bine tentativelor de reforma neo%liberala, ea isi prote/eaza bine statutul, in ciuda faptului ca ea nu are lobb:. "n Fermania exista astfel o stabilitate si o continuitate a relatiilor intre functionari si politica, longevitatea guvernelor si experienta coalitiilor avind puternice influente stabilizatoare. Tendinte de evolutie #$iar daca 1oua gestiune publica nu a transformat inca administratia publica germana, semne care anunta transformari de esenta sint vizibile. Astfel : )resiunea principiilor economiei private asupra autoritatilor administrative pentru ca acestea sa%si redefineasca structurile, procedurile si sistemul de gestiune a personalului sint din ce in ce mai puternice. 0xista presiuni in directia atenuarii diferentelor institutionale si functionale dintre sectorul public si privat. )resiunile vizeaza restructurarea serviciilor, in sensul adoptarii de catre gestiunea administrativa a principiilor gestiunii intreprinderii. Aceste evolutii pot sa creeze un conflict intre cultura adminsitrativa birocratica germana, mai exact intre traditiile functiei publice care s%a construit pe o conceptie a *tatului bine definit din punct de vedere al functiilor si institutiilor sale, si cultura intreprinderii. Conclu'ii #eea ce retinem din experienta germana este caracterul profesionist al functiei publice, loialitatea functionarilor fata de *tat si faptul ca aceste caracteristici sint in profunda transformare. #are ar putea fi consecintele acestor noi tendinte asupra raportului administratie ( politica 4 "n primul rind, ar putea conduce la intarirea controlului direct al functiei publice asupra sferei politice, deci la atenuarea autonomiei functiei publice. De asemenea, in conditiile retragerii *tatului, privatizarea organizationala va conduce la subordonarea directa a administratiei publice fata de vointa politica. Aceasta restructurare a administratiei publice traditionale dupa imaginea sectorului privat face ca rationalitatea birocratica sa fie din ce in ce mai supusa legilor pietii si spiritului de intreprindere. Astfel, miscarea de retragere a *tatului va afecta rationalitatea birocratica traditionala si politizarea sa.

3,

Administratia publica va fi inevitabil afectata de transformarile *tatului, functia publica fiind coloana vertebrala a *tatului modern. "n conditiile procesului de integrare europeana care influenteaza in toate tarile institutiile etatice, acest process va influenta principiile fundamentale tarditionale ale legitimitatii administratiei publice, si aceasta cu atit mai mult intr%un *tat ca *tatul german, care este puternic diferentiat, structurat si birocratizat.

C!NCLUCII FINALE 'odelul Beberian a definit principalele realtii dintre politic si administratie in *tatul moden. #ele doua principii esentiale care au fost adoptate de democratiile europene sint cele ale subordonarii si separarii administratiei publice fata de puterea politica. #onform principiului subordonarii, administratia nu are legitimitate proprie. "ntr%o democratie, ea este instrumentul puterii politice careia ii se supune. #onform principiului separarii, cele doua domenii de activitate nu se confunda. Alternanta sau sc$imbarea politica constituind regula intr%o democratie, administratia nu este legata de putere politica. Daca puterea politica se sc$imba periodic, administratia reprezinta stabilitatea si continuitatea. 0volutia regimurilor politice occidentale, in functie de principiul succesiunii partidelor la putere, a condus la o divizare a functionarilor in doua categorii : functionarii de cariera care au vocatia de a administra in mod nepartizan, si functionarii politici care asigura legatura, dar si dis/unctia, intre puterea politica si administratie. Astfel, Aeber a facut o distinctie intre cele doua puteri si functiile lor respective : pe de%o parte activitatea omului politic, si in special leaderului politic, este subordonata altor principii si are alte responsabilitati, si pe de alta parte sfera birocratiei care executa ordinele sub responsabilitatea autoritatii superioare. 'odelul Beberian este teoretic. "n practica el este relativ, nuantat. #onfiguratiile nationale ale contextului socio%politic, aran/amentele institutionale (tipuri, forme de *tat, regim politic, sistem de partide , modelul istoric al raporturilor *tat ( societate, toate aceastea fac ca relatiile dintre zona administratiei si cea politica sa prezinta o varietate de forme. "n practica, sistemul separarii si subordonarii, deci al neutralitatii, functioneaza prin abatere de la sc$ema clasica Beberiana. "n realitate cele doua sfere, politica si administratia, functioneaza prin intrepatrundere, in grade diferite, in functie de context, dar peste tot aceasta imbricare intre cele doua domenii este in crestere. #eea ce este important este ec$ilibrul intre principii. 'odelul occidental al raporturilor administratie ( politica este un model de ec$ilibru realizat prin mecanisme institutionale sau nu, care determina modul dominant de existenta si functionare a acestor raporturi. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) #are este specificul raporturilor administratie ( politica in sistemul american 4 Dar in sistemul de A$ite$all 4 #are sint structurile care garanteaza principiul de subordonare in sistemul francez 4 "n ce sens principiul de separare se manifesta diferit in sistemul francez fata de modelul Beberian4 #um se manifesta politizarea partizana in sistemul german 4

33

M!DULUL < ) P!LITICA SI ADMINISTRATIE IN PR!CESUL DE P!LICD3 MAEIN=

"nteractiunea dintre executivul politic (ministru si functionarii de cariera este importanta pentru capacitatea guvernului de a realiza sarcinile de rutina, pentru implementarea deciziilor, pentru functionarea democratiei. 5elatiile dintre sfera politica si administratie in actiunea de guvernare sint complexe si nu intotdeauna armonioase. 0xecutivul politic are mandatul de a formula si pune in practica politicile propuse in timpul campaniei electorale. "n mod constant, si general, acesta denunta rutina birocratica care il impiedica sa%si realizeze obiectivele si mandatul. "n acelasi timp, birocratia revendica monopolul competentei si expertizei te$nice in domeniul problemelor publice, datorita particularitatilor ei + permanenta si impartialitatea. )entru a analiza raportul dintre administratie si lumea politica in procesul de polic:%ma=ing, plecam de la doua consideratii: >. Atit politicienii cit si functionarii sint implicati in procesul de decizie, dar au roluri diferite: birocratii furnizeaza expertiza si adopta perspectiva pe termen lung < politicienii detin puterea pe termen scurt, in timp ce politicile sint pe termen lung < functionarii se identifica unui departament, au deci o viziune restrinsa < politicile functionarilor au baze organizationale si nu partizane, altfel spus, ei sint anga/ati in politici care prote/eaza organizatia si valorile ei si nu in politicile partidelor politice. !. 0xista putine dezvoltari teoretice (nationale si comparate a relatiilor dintre executivul politic si functionarii de cariera. 6om prezenta doua analize teoretice ale raportului politica ( administratie in procesul de politici guvernamentale, realizate de @.F. )eters si 5.5ose. Studiul lui B%=% Peters "n analiza sa 7)oliticians and @ureaucrats in t$e )olitics of )olic:%'a=ing8, )eters elaboreaza, sub forma unor constructii ideal%tipice, cinci modele de interactiuni intre birocratie si politica. >. 'odelul formal%legal Aceasta sc$ema corespunde abordarii Bilsoniene a administratiei publice, accentul fiind pus pe rolul birocratiei. 0ste in fapt o caricatura a rolului functionarilor si ministrilor in procesul de polic:, asa cum era in timpul lui Ailson si Aeber. Dar reprezinta un model de referinta pentru a compara modele empirice de interactiuni intre cele doua sfere de activitate. 'odel clasic, aceasta sc$ema acorda birocratilor responsabilitatea functionala si politicienilor responsabilitatea politica. )oliticienii decid, functionarii executa. !. 'odelul convergent (7village life8 0ste bazat pe ideea integrarii valorilor prin socializare si recrutare. "naltii functionari si executivul politic au aceleasi valori si interese. Are loc o interactiune la virf in virtutea intereselor similare. @irocratii si politicienii formeaza un grup, o comunitate. Astfel, prinde contur o colaborare intre cele doua zone contra lumii exerioare. #ele doua elite au acelasi interes in managementul *tatului, cariera lor este legata de gestionare si de procesul de decizie, cu diferente in functie de sistemul politic. )oliticile adoptate sint
3;

7executiv%birocratice8. 0ste o viziune elitista a raporturilor birocratie ( politic, favorizind integrarea orizontala a elitelor. 3. 'odelul functional 0ste o versiune a modelului precedent. Diferenta consta in faptul ca integrarea elitelor se face dupa criterii functionale. .egaturile dintre functionari si politicieni pot fi strinse in aceiasi arie functionala (de exemplu in domeniul sanatatii, educatiei etc . )rezinta multe asemanari cu corporatismul din tarile europene sau cu 7triunig$iul de fier8 din *9A. )resupune o integrare verticala si contacte mai extinse cu societatea. "nteractiunile dintre cele doua elite intr%un sector de polic: pot sa actioneze contra aliantelor dintr%un alt sector, aparind astfel conflicte intre domenii de politici. )oliticile si organizarea sint mai importante decit statutul elitelor sau reducerea conflictului. 'odelele ! si 3 nu sint mutual exclusive, in realitate ele sint interlegate. "n ciuda faptului ca conflictele se produc intre elitele executive, acestea se prezinta ca un front in fata outsiderilor. 4. 'odelul conflictual (adversial #ele doua elite sint in competitie pentru putere si controlul asupra politicilor. #onflictul poate fi pasiv, inertia facind sc$imburile dificile. Dar el poate fi mai activ si intentionat si vizeaza continutul politicilor specifice. -rganizatia (birocratia poate avea alte idei decit executivul politic, in functie de politici. - alta sursa de conflict poate fi obiectivul supravieturii organizatiei (buget si personal . #onflictul dintre functionari si politicieni poate fi partizan, in ciuda faptului ca functionarii sint neutri, ei se politizeaza, atunci cind un partid este la putere de mult timp (de exemplu )artidul social% democrat in *uedia care a fost la putere trei decenii , sau atunci cind functionarii accepta posturi (functii politice, sau din cauza actiunilor guvernului care provoaca reactii in rindul functionarilor (de exemplu reactiile la atacurile administratiei 5eagan contra functiei publice . 5. 'odelul administrativ%etatic Decizia este dominata de birocrati. )arlamentarii, si c$iar executivul politic, nu au capacitatea ceruta unei guvernari moderne. Astfel, birocratii exercita controlul in virtutea detinerii expertizei si informatiei necesare luarii decizilor. Acest model se opune modelului formal si este diferit de modelul conflictual in care executivul politic este motorul deciziei. "n modelul administrativ, birocratia are rolul principal iar executivul rolul secundar. A. 0aria&ilele care deter(i a patter ele de i teractiu e 2actorii care pot explica dezvoltarea unui model de interactiune in diferite sisteme politice si care pot fi luati in consideratie in diferite cercetari empirice pot fi : >. *istemul executiv >.>. )roblemele specifice de polic: se refera la : Fradul de politizare al problemei de rezolvat. De exemplu, problemelor puternic politizate (care implica sindicate corespund modelul administrativ sau conflictual. #ontinutul te$nic : o problema te$nica da putere birocratiei #aracterul (si gradul public al unei probleme Daca problema este considerata importanta de catre grupurile organizate ale societatii, se aplica modelul functional. 0l poate evolua catre un model conflictual atunci cind functionarii si grupurile de interes formeaza aliante contra unui executiv putin experimentat. >.! 0xecutivul politic a natura executivelor politice influenteaza eficacitatea si modul de interactiune cu birocratia. De exemplu, minsitrii care au un cabinet se anga/eaza mai usor in relatii conflictuale cu functionarii permanenti decit cei care au un personal restrins. b &ipul de pregatire si pattern%ul de cariera al executivului politic - formatie generalista, ca in 'area @ritanie, face ca politicienii sa aiba o capacitate mai redusa de contestare a solutiilor propuse de birocrati, deci modelul administrativ primeaza. c forma de guvernare
;?

5esponsabilitatea colectiva corespunde modeluluconflictual, in timp ce regimul de cabinet modelul formal%legal. d conceptia executivului si policienilor cit priveste rolul lor respectiv *e refera la faptul daca acestia se considera politicieni sau decidenti politici sau respectiv manageri. Aceasta viziune simplista corespunde modelului formal. Daca ei se concep anntreprenori politici sau manageri, aceasta perspectiva corespunde modelului conflictual. e desc$iderea guvernului fata de grupurile de interes - mare desc$idere in raporturile intre guvern si grupurile de interes este specifica modelului functional. Daca sistemul politic este inc$is grupurilor de interes, aceasta situatie corespunde modelului elitist (village . !. *erviciul public 0ste a doua variabila care influenteaza modelul interactiunilor administratie ( politica !.> 0xperienta a modelul englez : -xbridge + cele doua universitati engleze + furnizeaza cea mai mare parte a inaltilor functionari (dar si politicieni pentru guvernul britanic. Acest sistem produce generalisti putin specializati intr%un domeniu anume. 'odelul creaza elite integrate, este deci un model 7village8. b 'odelul european + german, suedez, austriac )redomina studiul dreptului. )revalenta formatiei legaliste trimite la modelul formal%legal. "nteractiunile intre birocrati si politicieni se fac dupa sc$ema clasica : politicienii decid, functionarii executa. c 'odelul francez "naltii functionari primesc o formatie specializata in cadrul 01A (0cole natioanle de lSadministration . 0i tind sa creeze o clasa a inaltilor functionari separata de clasa politica si de alti membrii ai functiei publice, caz ce poate conduce la modelul conflictual. Dar in 2ranta elita provine din rindurile birocratiei si tinde sa influenteze nu numai executivul politic dar si sectorul privat (model administrativ . d 'odelul functional + *9A #riteruil principal de apreciere fiind expertiza, in *9A avem un pattern de interactiuni de tip functional. )rezenta grupurilor de interes in procesul de politici publice confirma modelul functional. Dar el poate evolua catre modelul conflictual odata cu dezvoltarea 7retelelor de probleme8. !.!. #ariera 0ste legata de modelul formatiei dar poate exercita o influenta independenta asupra modelului de interactiune. 0xista diferite tipuri de formatie, carora le corespund tipuri diferite de cariere : formatia generalista (in 'area @ritanie si cea axata pe formarea de specialisti (*uedia, -landa . #ariera generalista corespunde modelului elitist, in modelul centrat pe specialisti functionarii isi urmeaza cariera intr%o institutie. "n *9A cariera fiind centralizata, cazul corespunde modelului functional sau conflictual. !.3. *tructurile specializate "n 2ranta, in "talia, exista structuri de corp care produc integrarea puternica : prin contacte personale, prin prestigiul comun de care se bucura, acest sistem produce elite integrate. 9n alt tip de structura specializata + superbirocratia + este formata din functionari care lucreaza pentru organizatii coordonate in sinul guvernului (&rezoreria in 'area @ritanie . Aceasta structura coordoneaza actiunile fiscale sau legale in cadrul organizatiilor guvernului, avind rolul de implementare a politicilor guvrernului. #orespunde modelului elitist (village . !.4. )erceptia rolului 0ste viziunea personala a rolului indeplinit. 0lementele psi$ologice intaresc factorii structurali, determinind de exemplu felul in care birocratii accepta autoritatea ierar$ica, sau raportul cu politicienii.
;>

"n concluzie, exista conflicte intre alegerea populara (politici si politicieni si stabilitate (birocratie anumite institutii sint dominate de politiceni, altele de birocrati si experti + deci valori diferite balanta puterii intre cei ! poate fi modificata prin : calitatea recrutarii personalului politic (cu cunostinte de specialitate intr%un domeniu de politica , acelsi lucru pentru birocrati deci rolurile lor respective sint contradictorii si confuze : vrem politicieni cu leaders$ip si talent managerial, dar mai putin platiti decit in sectorul privat vrem birocrati dinamici dar docili in raport cu autoritatile

A ali.a lui R%Rose "n studiul intitulat 7*teering t$e *$ip of t$e *tate : -ne &iller but &Bo )airs of Jands8, 5ose propune mai multe modele ale raporturilor administratie ( politic in procesul de polic:%ma=ing plecind de la functiile indeplinite de cele doua tipuri de actori, politicieni si birocrati. Atit politicienii (autoritatea legitima cit si birocratii (expertiza te$nica sint implicati in actul de guvernare. 5olurile lor respective sint diferite si ele sint la baza relatiilor dintre ei in scopul obtinerii de avantage mutuale. Dar termenii acestor sc$imburi (relatii pot fi conceputi diferit. 0xista astfel mai multe configuratii ale interactiunilor administratie ( politic in procesul de polic:%ma=ing. #onform modelului clasic, administratia este necesara dar secundara, alegerea (decizia apartine politicienilor (model aditiv . "n realitate, aceste relatii sint multiplicative, in sensul ca politicile sint determinate de interactiunea dintre cele doua domenii care constituie o comunitate (village communit: . 0le actioneaza prin intermediul consensului cit priveste normele informale si prin excluderea outsiderilor, cu conditia ca fiecare sa fie competent in domeniul sau de actiune. 'odele alternative ale capacitatii (incapacitatii politicienilor de a asigura guvernarea )oliticile publice reflecta nu numai vointa politicienilor dar si expertiza functionarilor. )entru a evalua activitatea politicienilor si functionarilor in procesul de polic:%ma=ing trebuie sa consideram contextul procesului de polic:, adica toate fortele exterioare guvernului si care afecteaza reusita (succesul unei politici. Daca vointa politica este singurul factor care determina succesul unei politici, atunci tot ceea ce doreste partidul aflat la guvernare (si deci electoratul poate fi realizat. Daca contextul este important, atunci oficialii alesi nu au putere asupra procesului de polic:. Altfel spus, reusita politica este incerta. "n mod asemenator, functionarii trebuie sa realizeze ceea ce dicteaza puterea politica, dar este posibila ca ei sa nu vrea sau sa nu poata realiza executia. 0i trebuie sa calculeze probabilitatea succesului unei politici. "nsa aceasta probabilitatea de a realiza obiectivele politice depinde de obiectivele, de instrumentele utilizate de guvernanti. Astfel, politicienii trebuie sa fie capabili sa distinga intre obiectivele politice, in timp ce functionarii analizeaza probabilitatea realizarii cu succes a politicilor publice. "n functie de cele doua variabile, adica vointa politica si probabilitatea realizarii cu succes a politicilor exista trei mari modele, fiecare in doua versiuni, ale interactiunii dintre politica si administratie in procesul de polic:%ma=ing. >. modelul conducerii exclusive de catre puterea politica + sau al alegerii in conditii de informare perfecta < !. modelul in care rezultatele deciziei politice sint complet nesigure sau complet determinate de factorii externi < 3. modele adversative + functionarii capteaza (domina politicienii sau invers. 'entionind ca alegerile in politica sint o problema de grad si nu de natura situatiilor in care exista raporturi inverse intre cele doua dimensiuni, adica mare vointa politica ( probabilitate redusa de realizare si putina vointa ( probabilitate mare, iata aceste modele : a. 'odel dominat de vointa politica
;!

"n aceasta sc$ema, conducerea apartine exclusiv puterii politice. )oliticienii sint forta activa a guvernarii. 0i definesc agenda politica. "n varaianta cea mai simpla a modelului, in care se considera ca vointa politica este necesara si suficienta, se considera ca cu cit vointa este mai mare, cu atit probabilitatea reusitei este mare. 0ste o viziune pur normativa si irealista care nu ia in calcul probabilitatea reusitei, adica a expertizei te$nice, administrative. "ncrederea in eficacitatea vointei politice pure si ignorarea conditiilor in care se realizeaza obiectivele urmarite reflecta in fapt inexperienta politica. 0ste cazul partidelor revolutionare, sau a celor cu ideologie nationalista sau religioasa. "n cadrul acestui model, inaltii functionari se centreaza mai mult pe proces si mai putin pe obiective. )entru ei, o buna politica publica este apreciata in functie de gradul in care probabilitatea ca ea sa fie realizata este mare (fezabilitate . Astfel, ei identifica in primul politicile fezabile si apoi obiectivele. #u alte cuvinte exista o preferinta pentru ceea ce se stie de/a, deci o preferinta pentru statu Cuo. Aceasta aversiune pentru sc$imbare sta la baza viziunii conservatoare de centru dreapta, proprie, in general vorbind, functionarilor. b. 'odelul alegerii in conditii de informare perfecta #ind actiunea guvernului este rezultatul celor doua dimensiuni (vointa si fezabilitate , interactiunea dintre politicieni si functionari implica sc$imburi multuale. -data obiectivele identificate de catre politicieni, expertii pot identifica optiunile in functie de probabilitatea realizarii lor. Dupa identificarea alternativelor, functionarii isi dau opinia asupra probabilitatii de succes in realizarea obiectivelor. 'inistrii analizeaza aceste opinii in functie de obiective. Deoarece functionarii formuleaza si opinii intermediare, ministrul are oportunitatea sa aleaga varianta cu un anumit grad de probabilitate de succes pentru obiectivele prioritare. Deci, destinatia este clara, functionarii aleg alternativele, obstacolele sint identificate, politicienii aleg varianta optima. Acest model presupune conditii de informare perfecta. "n realitate si in practica, decizia nu se ia in conditii de informare perfecta: in primul rind, nu este realist sa presupunem ca functionarii sint capabili sa precizeze probabilitatea pentru un succes total. 'ar/a de eroare este prea mica pentru a putea prevedea succesul ( esecul. 'ulte actiuni in care guvernul este implicat sint impracticabile, iar daca problema este noua, dificultatea de a previziona este sporita. De asemenea, functionarii tind sa reduca alternativele in functie de mi/loacele de care dispun si in functie de scopuri (obiective . "n sfirsit, politicienii nu sint interesati sa cunoasca riscurile, ei doresc realizarea obiectivelor. .a o alta extrema, politicienii prudenti sint mai degraba interesati de riscurile de esec. #ele doua modele, cel dominat de vointa politica si al alegerii perfect informate asuma ca politicienii tin frinele puterii. c. 'odelul incertitudinii totale % in care rezultatele deciziilor sint complet nesigure Decizia poate fi calculata de politicieni atunci cind functionarii pot sa faca o estimare rezonabila a consecintelor opitiunilor politice (de politici publice . Dar daca functionarii iau in calcul numai extremele, orice optiune apare egal nesigura. #u cit o politica implica mai multe etape si mai multe organizatii, cu atit incertitudinea este mai mare. #u cit obiectivele sint mai putine, cu atit incertitudinea creste, in timp ce obiectivele multiple cresc optiunile si suportul politic. De asemenea, atunci cind directia politica nu este clara, birocratii isi impun prioritatile. d. 'odelul de guvernare prin pilot automat Daca efectele sint predeterminate, functionarii pot sa prezica succesul. #onsecintele sint in accord cu vointa politica. Acest model corespunde urmatoarelor situatii : cind activitatile guvernului sint pre% programate < cind politicienii mostenesc programele < cind exista un repertoriu de programe continue. *e aplica deci uni sistem puternic, care functioneaza dupa rutine. )oliticienii pot abandona programele care nu sint pre%programate. #onform terminologiei studiului, politicienii sint pasageri. )ozitia functionarilor : ei sint stBarzi, adica servesc vointa politicienilor. Dar ca experti prezic directia politicilor publice si ceea ce trebuie sa faca politicienii care se confrunta cu contextul. Acest

;3

model al pre%determinarii procesului de polic: este cel al dominatiei birocratiei. )oliticienii pot sa%si exercite vointa daca au o mare influenta asupra functionarilor. e 'odelul capturii politice 0ste un model cu suma zero al relatiilor politicieni ( functionari, construit in functie de doua dimensiuni : vointa politicienilor si vointa functionarilor. #ompetitorii nu sint egali. Directia este rezultatul luptei pentru putere (raport de forte intre cele doua vointe, cea politica si cea a birocratiei. 0ste un model care pune accent pe dominatia birocratilor, al expertizei. #$iar daca in mod aparent politicienii deci, ei guverneaza (tin cirma cu miinile functionarilor. "n acest model, factorul de influenta este vointa functionarilor si nu probabilitatea succesului. #orespunde situatiei de slaba vointa politica sau mare forta a birocratiei. "n cadrul acestui model, in functie de rolul indeplinit de politicieni si de birocrati, 5ose a identificat urmatoarele situatii si strategii de interactiune : > 7turning8 civil servants + corespunde situatiei in care functionarii nu pot fi ignorati, cind politicienii incearca sa ii cistige de partea lor, sa%i subordoneze. 0ste conforma cu teoria constitutionala. 0ste specifica sistemului continental. "n acest model nu este necesar sa se faca din functionari partizani, acestia pot fi membrii guvernului. #u alte cuvinte, functia publica poate fi partizana, functionarii pot deveni parlamentari si c$iar ministrii. 0ste diferita de sistemul anglo% saxon care nu permite ca functionarii sa fie membrii activisti de partid. ! 7sBamping8 sau 7la:ering8 + modelul de 7submersie8 a birocratiei este specific sistemului american caracterizat prin numiri partizane care reduc autonomia functionarilor. 'odelul izoleaza functionarii de politicieni si invers. #u cit straturile dintre cele doua tipuri de agenti sint mai multe, cu atit politicienii primesc mai putine informatii avizate asupra programelor de care sint responsabili. 3 7infiltrating8 sau 7interpenetreting8 + corespunde situatie in care politicienii lucreaza strins cu functionarii pentru a%si intari puterea < ei se infiltreaza in rindurile birocratiei. Acest model a fost specific sistemului sovietic, infiltrarea producindu%se prin indoctrinarea functionarilor. *i in 2ranta, sistemul prefectoral in care prefectii supervizeaza functionarii locali, este un model de infiltrare. "n *9A, de asemenea, administratia 5eagan si%a infiltrat partizanii in posturi strategice in sinul guvernului. "nterpenetrarea politicienilor si functionarilor este punctul culminant al infiltrarii, corespunzind simbiozei dintre politic si administratie. 0ste sfirsitul relatiilor conflictuale. 0ste o sc$ema contrara modelului de suma nula. 0ste un model cooperativ de interactiune (functional village communit: , dar cooperarea nu se realizeaza pe baza sc$imbului perfect informat, pentru ca cei doi actori (politician ( birocrat admit riscul si dificultatile. 1u este un model de dominatie a vointei politice, dar nici directia nu este determinata de preferintele functionarilor. 'odelul bazat pe identificarea obiectivelor care sint sau nu realizabile 'odelul este construit pe baza a doua dimensiuni: vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele (capacitatea de a identifica si evalua probabilitatea de realizare . "n acest model problemele sint clasificate dupa gradul de incertitudine. -ptiunile sint comparate in functie de obiectivele urmarite. #omparatia intre obiective se face in termeni de fezabilitate. *e identifica obiectivele cu cea mai mare probabilitate de realizare. *e estimeaza o probabilitate rezonabila de succes, ceea ce faciliteaza sarcina functionarilor. *e identifica obstacolele si mi/loacele care pot sa invinga sau nu aceste obstacole. Daca obiectivul este imposibil de atins, atunci studiile trebuie sa semnaleze dificultatile. "n functie de cele doua dimesiuni (vointa politica si capacitatea de a realiza obiectivele , 5ose stabileste patru categorii de politicieni : 6ointa mare ( capacitate mare T antreprenori politici 6ointa mare ( capacitate redusa T politicieni zelatori 6ointa redusa ( capacitate mare T management te$nicians 6ointa redusa ( capacitata redusa T politicieni calatori (pasageri
;4

Antreprenori politici + sint cei mai capabili sa conduca guvernul, dar sint cei mai rari. Oelatorii + au vointa politica, pot cistiga voturi prin identificarea obiectivelor, dar acestea nu se transforma si nu constituie un program politic. )oliticienii pasageri % daca vointa lipseste, functionarii sint cei care conduc. 'angerii % sint politicienii care abandoneaza interesul pentru obiectivele politice si devin experti in mecanismele guvernarii. a. dar daca functionarii au legitimitatea de a%i inlocui pe alesi (in sistemele in care sint autorizati sa actioneze ca polic: advocates sau sint membrii ai retelelor care cuprind politicieni si grupuri de interes + *9A, Daponia + programele sint realizate b. in 'area @ritanie functionarii nu au mandat sa actioneze ca antreprenori politici + ei nu pot sa participe la partide politice sau sa intre in )arlament Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) #are sint modelele de interactiune dintre politicieni si functionari elaborate de )eters #are sint modelele raporturilor administratie ( politica in procesul de polic:%ma=ing in functie de rolul indeplinit de cele doua categorii de actori

;5

Modulul 4 ) I alta directie

Fuvernul imparte puterea in cadrul inaltei conduceri intre doua categorii de personal : personalul politic constituit din ministrii si membrii cabinetelor ministeriale si inaltii functionari adica sub%ministrii, asociati si ad/uncti. "n cadrul unor organisme (societati de stat< consilii, agentii, tribunale administrative exista o categorie $ibrida de personal care actioneaza sub conducerea consiliului de administratie, cea mai inalta autoritate a acestor organisme. Perso alul politic # puteri si 'u ctii Directia ministeriala este constituita din #onsiliul de ministrii si din ministrii. Mi istri 'inistrul conduce ministerul si este membru al #onsiliului de ministri. 0l este responsabil de misiunea specifica pe care legea o stabileste ministerului. 0l elaboreaza si propune politici guvernului, ia decizii si este dotat cu puteri specifice. 'inistrul poate delega o parte din functii sub%ministrului sau altor functionari si aplica legile conexe misiunii ministerului sau. a &ipuri de ministri 0xista trei tipuri de ministrii : a ministrii dintr%o prima categorie a/ung in aceasta pozitie ca urmare a unei lungi cariere. )ostul de ministru este o recompensa, realizarea unui traseu profesional. 0sentialul sarcinilor consta in stabilirea si intretinerea de relatii publice. 2unctionarii sint cei care dezvolta si gestioneaza politicile< b o alta categorie de minsitrii sint cei axati pe realizarea unei misiuni sectoriale care ii mobilizeaza de mult timp. 'insitrul este motorul ministerului< c un al treilea tip indeplineste in special, sau isi dedica cea mai mare parte a timpului, rolului de mediere intre #onsiliul de ministri si aparatul administrativ al ministerului. b #onstringeri "n aproape toate sistemele, nu exista constringerea formatiei, ministrul netrebuind sa fie in mod necesar un specialist al domeniului de care raspunde. Dar pot exista in diferite contexte diferite alte conditii. De exemplu, in unele sisteme (ca de exemplu in #anada ministrul trebuie sa fie parlamentar. Daca nu, el trebuie sa demisioneze. "n astfel de situatii, functia de parlamentar obliga ministrul sa consacre o parte din timp sesiunilor #amerei, reuniunilor grupului parlamentar sau ale partidului, treburilor din circumscriptie. "n plus, in aceste sisteme, posibilitatile de alegere a ministrilor sint reduse. c Delegarea 'inistrul deleaga esentialul gestiunii ministerului sub%ministrului sau care are puterea de a sub%delega in cascada cea mai mare parte a puterilor lui. )rin aceasta delegare, inaltii functionari cistiga esentialul puterilor lor care sint cu atit mai mari cu cit ministrul nu cunoaste domeniul de care raspunde. d #ontroalele exersate asupra ministrului + control politic, administrativ, /uridic #it priveste controlul politic, acesta este exercitat in baza responsabilitatii ministeriale. 'inistrul, cu titulu individual este responsabil in fata )arlamentului. "n baza solidaritatii ministeriale, #onsiliul de ministri este responsabil in mod colectiv. 0xista de asemenea controale exersate asupra ministrului de catre anumiti functionari ai parlamentului.
;6

#ontrolul administrativ este exercitata de alte ministere si agentii ale puterii executive avind in vedere ca proiectele ministerului (care sint ai ale ministrului trebuie sa fie conforme cu programele guvernamentale. 2ac parte controalele financiare, controalele sectoriale (Dustitie, Afaceri externe . #ontrolul /uridic este exercitat de catre aparatul /udiciar (#urti supreme, #urte de apel, #urte de conturi si organisme /udiciare (de exemplu #omisia statutului refugiatilor . e #ontroale exercitate de ministri 'inistrii exercita toate controalele asupra ministerului si nu exercita niciunul. .egea ii da toate puterile dar in realitate nu poate exersa un control asupra tuturor anga/atilor. )e baza autoritatii ierar$ice ministrul controleaza sub%ministrul care conduce ministerul si controleaza cabinetul sau de consilieri politici. Ca&i etele (i isteriale 5olul cabinetelor ministeriale este gestiunea optimala a ordinii de zi a ministerului. #abinetul pregateste intilnirile, discutiile, si realizeaza consiliere in domeniul politicilor. "mportanta lor depinde de viziunea pe care ministrul o are despre functia sa. #abinetul este constituit din aproximativ 4? persoane, cel mai numeros fiind cabinetul )rimului minsitru. 9n cabinet este condus de un sef de cabinet a/utat de un ad/unct. *eful de cabinet are de obicei o duzina de atasati politici. #ele mai importante activitati desfasurate : pregatirea saptaminii ministeriale, reuniuni preparatorii ale #onsiliului de ministri. *efii de cabinet au in regula generala >?%>5 ani experienta. "n cea mai mare parte sint detinatorii unui master si se demarca prin caracter : descurcareti, indrazneti, intretin bune relatii cu oamenii cu care nu au aceleasi interese. &ipuri de cabinete 0xista patru tipuri de cabinete : cabinetul ecran, cabinatul de brain trust, cabinetul de consiliere specializata si cabinetul tip 7cutie postala8. #abinetul ecran este axat pe gestiunea ministerului. 0l prote/eaza ministrul contra birocratiei si inlocuiesc ministrul pe linga minister intr%un context de rivalitate intre administratie si politic. #abinetul de brain trust este un rezervor de idei. 'inistrul conteaza pe el cit priveste esentialul dezvoltarii de politici. Acest cabinet nu se implica in gestiunea ministerului. #abinetul de consiliere specializata este cabinetul centrat pe viata politica. 0ste specific #anadei. "nteresul pentru problemele administrative este numai din punct de vedere politic. #abinetul tip 7cutie postala8 este cel in care ministrul are mare incredere in functionarii sai. "l a/uta pe ministru in activitatile sale parlamentare si in activitatile exterioare. Directia o 3(i isteriala Actiunea guvernamentala se desfasoara si in cadrul unor organisme care nu sint minsitere. 0xista 4 categorii de astfel de organisme : societati de stat, consilii consultative, Cuasi%ministere, organisme Cuasi% /udiciare. Deci pentru a impiedica optunismul politic, anumite functii sint executate cu o anumita distanta in raport cu #onsiliul de ministrii si viata politica partizana. 2iecare din aceste organisme este condus de un palier superior de autoritate care este #onsiliul de administratie (societati de stat, Cuasi%ministere, agentii sau /udecatori (organisme /udiciare sau presedinti ( organisme Cuasi%/udiciare . #aracteristici 'inistrul actioneza ca veriga cu )arlamentul in timp ce seful de directie (presedinte asigura directia generala. #onsiliul de administratie este veritabila instanta politica a organismului. "n realitate exista abateri de la aceasta sc$ema generala. Astfel : comisiile parlamentare cer conturi acestor organisme < politicile fiind astazi mai interdependente, ministerul da mai multe mandate precise societatilor de *tat, directia acestor organisme fiind tot mai mult formata din 7persoane de incredere8< presedintii acestor organisme sint considerati de guvern ca fiind inalti functionari a caror cariera este
;,

supravec$eata (ca pentru sub%ministrii , asistam deci la politizarea numirilor < dosarul profesional al acestor conducatori din organismele ne%ministeriale este gestionat de un secretariat special< legea prevede mecanismul numirii lor, salariile si alte conditii de functionare. *+ I altii 'u ctio ari "nalta birocratie se caracterizeaza prin doua particularitati : in primul rind aceste posturi (de inalt functionar au o anumita autonomie decizionala in virful piramidei ierar$ice a organizatiei< si in al doilea rind sint dotate in mod discretionar de #onsiliul de ministri. 2ac parte din inalta birocratie : sub%ministri, sub%ministri ad/uncti si asociati, ambasadori, conducatori de organisme. *ub%ministrii actioneaza sub autoritatea ministrului. 0i pot avea denumiri diferite si este dificil sa%i recunoastem, denumirea putind sa nu apara in titlul lor de functionari: in unele sisteme pot fi 7administratori generali8 sau in organigrama pot avea pozitia de 7consiliere si suport8 daca supervizeaza un serviciu sau o directie ma/ora (planificare , sau o pozitie de suport (gestiune sau o pozitie operationala (daca conduce o unitate executiva . *ub%ministri ad/uncti tin de sub%ministrul asociat sau delegat, dupa tara. 0xista actualmente doua tendinte : pe de%o parte se regrupeaza ministere si se reduc astfel posturile de sub%ministri (ad/uncti si directori generali si cresc cei asociati sau delegati, iar pe de alta parte se creaza organisme autonome sau speciale pentru executarea politicilor si gestiunea de programe care sint concepute de ministere. #ategorii de post "n diferite tari exista diferite categorii de post in clasamentul administrativ, in functie de vec$ime, importanta, dificultatea postului. 5eguli si procesul de selectie si numire *ub%ministrii pot fi numiti de #onsiliul de ministri, si (in unele tari 7la propunerea )rimului ministru8, dar nimeni nu%si poate impune propirul sub%ministru, nici )rimul ministru, nici un alt ministru. "n unele tari )rimul ministru poate avea drept de veto. )entru sub% ministri asociati si ad/uncti, numirea poate fi facuta de o #omisie a functiei publice, sau la recomnadarea unui comitet al sub%ministrilor. "n ciuda caracterului discretionar al numirilor de catre #onsiliul de ministri, putini sub%ministrii provin din exteriorul functiei publice si politizarea numirilor sub%ministrilor este destul de rara. )rocesul de selectie nu se aplica decit rar. 5eguli, proceduri de plecare "n unele sisteme (Nuebec , sub%ministrii sint permanenti, dar titlul si afectarea nu sint permanente. "n cele mai multe tari legea nu da permanenta sub%ministrilor, dar in general legea da in principiu securitatea postului de sub%ministru. )lecarile se fac prin vointa titularului sau este provocata de conducatorii politici. "n unele tari plecarea se negociaza, in altele procesul este mai expeditiv. #ariera si gestiunea inaltei functii publice )rofilul inaltilor functionari: acestia provin din medii favorizate in special in 0uropa continentala (3?L < in 'area @ritanie in proportie de 45L, si mai putin in tari cu slaba traditie elitista unde promovarea sociala se face de la o generatie la alta (exemplu #anada + >?L . 2ormatie Daca inainte inaltii birocrati aveau o formatie in special /uridica sau de inginerie, astazi ei provin din domeniul stiintelor umane, administrative sau economice. 1umai ministrii /ustitiei sint avocati. Dupa >;3? se observa nivelul ridicat al diplomelor, aproximativ >(3 detin un doctorat, si unul din doi detine un master. 9nii ministrii au avut o cariera in privat (sint deci cunostinte personale ale conducatorilor politici , iar multi din sub%ministrii si%au petrecut peste !(3 din cariera in functia publica.

;3

Rolul i altilor 'u ctio ari rolul de administrator *ub%ministrul aplica sau face sa se aplice politicile administrative ale ministerului, dar acest rol este din ce in ce mai putin important. )rin delegatie, acest rol este atribuit ad/unctilor si directorilor generali. ! rol de gestionar #onsta in optimizarea randamentului resurselor de care dispune (buget, personal in scopul atingerii obiectivelor impuse in conditii de constringere (politice, bugetare, legale . *ub%ministrul decide afectarea personalului si a dosarelor, tactica de interventie, trebuie sa motiveze anga/atii. )entru indeplinirea acestor sarcini sint necesare urmatoarele calitati : expertiza te$nica, capacitate sa ia decizii, loialitate, stapinire a situatiilor de criza. 3 rol de conceptor de politici )e linga calitatile de mai sus, sub%ministrul trebuie sa dea dovada de creativitate, inovatie, vigilenta, rigoare, sens critic. 4 rol de manager al corporatiei guvernamentale Avind in vedere ca ministrii sint in general putin pregatiti pe plan te$nic, sub%ministrii sint cei care realizeaza analizele, indeplinesc rolul de consiliere a ministrului in relatiile acestuia cu media, grupuri de interes. Politi.area 'u ctio ala si parti.a a > )olitizare functionala 0ste inevitabila pentru toti sub%ministri care il consiliaza pe ministru. A/utindu%l pe acesta, a/uta guvernul si partidul la putere care il sustine pe ministru. Aceasta face parte din roul de sub%ministru. ! )olitizare partizana 0ste situatia in care un sub%ministru ia decizii in functie de interesele unui partid, in interesul mentinerii acestui partid la putere, care se asociaza public unei politici ale partidului la putere, care da contracte prietenilor partidului. Relatiile politice cu (i istri A 'odele institutionale 'odelul de Aestminster 2unctia publica este profesionala (de cariera , caracterizata prin competenta, merit. 0ste neutra, non%partizana, loiala (da sfaturi dezinteresate ministrului , este anonima. 2unctionarii sint recrutati in mod discretionar, dar sint putin politizati si vin din cariera in functia publica. 'inistrii si inaltii functionari sint complici cu roluri foarte distincte. ! 'odelul #asei albe )resedintele american (sef al executivului alege ministrii (secretari si cea mai mare parte a inaltilor functionari. Acestia, daca nu sint in posturi politice nu au securitatea postului. Daca vin din *enior 0xecutive *ervice (!5L din posturile din primele 5 cele mai inalte nivele ierar$ice nu au decit securitatea legaturii locului de munca. Acest model de administratie politizata a fost dorit de )arintii fondatori pentru a favoriza democratia si participarea la decizia politica. 'inistrii si inaltii functionari au roluri la fel de asemantoare ca si afilierea lor partizana. 3 'odelul francez 'arile corpuri sint unitati organizationale autonome in raport cu ministerele. *e accede la ele prin examen la absolvirea marilor scoli (01A, *coala 1ormala . 'inisterele sint conduse de ministri a/utati de un cabinet larg constituit din inalti functionari care sint anga/ati politic. Directorii administratiei centrale (palierul urmator sint numiti in mod discretionar, ei provin din interiorul functiei publice. 0xista doua categorii de inalti functionari : consilieri te$nici + recrutati pentru competenta, cunostinte si consilieri politici + cei mai anga/ati devin directori de cabinet, ministri. 4 'odelul socialist
;;

>

>

*e caracterizeza prin inalta politizare a instantelor administrative, apartenenta la partid si activismul partizan sint cele care favoriza dezvoltarea carierei. @ 'odele functionale ale relatiilor politice cu ministri *e refera la forma de colaborare dintre ministri si inaltii functionari. Aberbac$ a definit 4 modele : > 'odelul de perfecta separare a rolurilor + model Beberian.. 0ste modelul clasic in care politicienii decid, functionarii executa. ! 'odelul bazat pe legitimitate (politica vs cunoastere . 'inistrii sint investiti cu legitimitate politica, functionari furnizeaza cunoasterea, expertiza. 3 'odele in functie de rol (activ ( reactiv si viziune (termen scurt ( lung . 'inistrii inoveaza, iau decizii pe termen scurt, in timp ce functionari au un rol reactiv, iau in calcul perspectiva pe termen lung, vizeaza ec$ilibrul. 4 'odele de confuzie a rolurilor. Atit ministrul cit si sub%ministrul contribuie la decizie. "ntre cei doi exista legaturi mai strinse decit cele functionale, provin in general din acelasi mediu, colaboreaza pe baza de incredere. 0ste specific cazului american. Practica relatiilor cu (i istrii si ca&i etul .ocalizarea biroului ministerial este importanta pentru relatiile ministrului cu sub%ministrul. 2recventa si tipul de relatii (operationale sau cu vocatie orizontala depind de : minister, ordinea de zi, personalitatea indivizilor. "n relatiile cu cabinetul, inaltii functionari (sub%ministrul are rol de consiliere, sa a/ute si sa prote/eze ministrul in raporturile lui cu cabinetul, sa conceapa si sa aplice politicile si programele. I altii 'u ctio ari si tra .itiile politice "n urma alegerilor generale are loc formarea unei noi ma/oritati politice cind un guvern al unei formatii politice diferite a/unge la putere. )arlamentul retrage increderea guvernului si are loc retragerea )rimului ministru. "n aceasta situatie, de sc$imbare politica, trei evenimente influenteaza activitatea inaltii functionari : o noua ordine de zi si noi prioritati < un nou guvern care lucraza in structuri si procese diferite < numirea unor noi persoane la conducerea ministerelor. &ranzitia )erioada de tranzitie este o perioada de instabilitate si adaptare care poate antrena conflicte a caror miza este controlul ordinii de zi si modul de decizie. Acolo unde personalul politic /oaca un rol mai directiv, tranzitia este mai scurta si radicala. I altii 'u ctio ari # o putere te: ocratica &e$nocratie este sistemul caracterizat prin dominanta absoluta a consideratiilor te$nice in luarea deciziei. )uterea te$nocratica a sub%ministrilor se bazeaza pe criteriile urmatoarele : a Detin cunostinte te$nice. )rin aceasta expertiza, sub%ministrii sint in centrul procesului decizional. "nsa decizia politica%administrativa fiind tot mai complexa, cerind cunostinte interdisciplinare si fiind interministeriala, rolul sub%ministrilor este din ce in ce mai redus. b exclusivitate a acestei competente + care insa nu mai este posibila astazi c pozitionarea in raport cu decidentul ultim, adica locul pe care ministrul este dispus sa i%l acorde. "n concluzie, sub%ministrul este specializat in 7decizii guvernamentale8 si administrative si in procesul politic si administrativ, are o putere te$nica pe care o exercita cu consimtamintul ministrului care ia deciziile importante. Dar, in virtutea 7puterii de casta8, acesti inalti functionari se auto%recruteaza, se auto%evalueaza, sc$imba informatii, dezvolta retele informale de influenta. Altfel spus isi dezvolta strategii de putere te$nocratica. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) #aracterizati personalul politic dupa functii
>??

 #are este rolul si care sint tipurile de cabinete ministeriale #are sint modelele de raporturi politice intre ministri si inaltii functionari

Modulul "F ) Birocratie1 =rupuri de i teres1 Partide politice Frupuri de interes Frupurile de interes sint organizatii compuse din indivizi care s%au aliat pentru a%si promova interesele comune prin influenta exercitata asupra procesului politic. 0le nu au autoritate legala sau ierar$ica asupra optiunilor guvernului. Actiunea lor consta in a influenta procesulu de formulare si implementare a politicilor. Activitatea lor se numeste lobbing. -riginea lor se afla in *9A, in secolul al E"E%lea cind lobbistii frecventau $olurile cladirilor parlamentelor pentru a influenta legislatorii, cel mai adesea prin mita. Astazi lobbingul este un mi/loc, legalizat in unele tari, de a influenta deciziile prin actiuni individuale sau colective. 2iecare politica publica, sau anumite aspecte ale ei, atrage atentia unuia sau mai multor grupuri de interes, acestea fiind astfel numeroase in sistemul politic (patronate, sindicate, fermieri, organizatii de interes public . .obbingul poate fi facut atit de lobbisti profesionisti, avocati, parlamentari, dar si cetateni individuali. #ind lobbingul este o activitate legala, el este reglementat confom exigentelor transparentei. situatie deosebita este aceea cind ex%politicieni desfasoara activitati de lobb: profesionist si utilizeaza contactele si relatiile de prietenie pe care le au in sinul guvernului pentru a influenta deciziile ma/ore in avanta/ul clientilor lor. 0xista numeroase tipologii ale grupurilor de interes, realizate in functie de criterii diferite. 2ara a insista asupra acestor clasificari, vom enumera citeva dintre ele. Astfel, o distinctie generala claseaza grupurile de interes in grupuri institutionale (continuitate organizationala si coeziune < staff profesionist < obiective concrete si imediate < experienta in a stabili contacte cu oficialii publici < dispun de mi/olace de negociere cu guvernul < atuul lor este credibilitatea pe termen lung pe linga guvern < exemple : camere de comert, asociatii de medici, etc si grupurile orientate pe anumite probleme % H issue%oriented I % (mai putin organizate < mai putina experienta de contact cu guvernul < centrate pe !%3 probleme sau mize < nu sint interesate de credibilitatea pe termen lung < exemplu : grupurile interesate de problemele de mediu . - alta tipologie distinge intre grupuri de interes speciale (cele mai numeroase sau de interes public (exemplu : asociatii de consumatori . Alte grupuri de interes sint cele specializate in lobb: pe linga guvern, dar cele mai multe au functia de a sc$imba informatii intre membrii si de a le prezenta publicului. - categorie speciala sint H grupurile de reflectie I (t$in= tan= si cele de consiliere (advisor: councils , care nu sint grupuri de interes propriu%zise, dar care au rol de a influenta si consilia. Advisor: councils sint organizatii private create de guvern, sint o sursa independenta de consiliere pentru ministere, cea mai mare parte a fondurilor lor provin de la guverne. Frupurile de reflectie sint organizatii non% guvernamentale exterioare guvernului si care sint implicate in productia de studii, analize, organizarea de conferinte pentru a informa sau influenta politicile publice. 0xemplu : *ocietatea academica romana, )ro% democratia. 2unctiile grupurilor de interes : > functia de comunicare este functia principala. #ontinutul comunicarii : date te$nice asupra politicilor existente sau propuse, date despre programe, sau asupra unor c$estiuni speciale. 2orma de comunicare este diferita, in functie de tipul de grup. De exemplu, grupurile institutionale au acces la oficiali (in special la cabinetele ministrilor si inaltii functionari datorita informatiilor si expertizei pe care le detin, altele prefera dezbaterea publica < ! functia de legitimare. )rin consultare cu grupurile de interes, politicile guvernamentale isi consolideaza legitimitatea. - analiza comparata la nivel international arata ca in tarile occidentale aproximativ 5?L
>?>

%6?L din functionari admit ca relatiile departamentelor lor cu lobbistii fac parte din activitatile lor uzuale. Aceste relatii asigura functionarilor o sursa complementara de expertiza externa. 2unctia de legitimare permite de asemenea (si impune reprezentarea grupurilor de interes dezavanta/ate de masurile sau politicile respective < 3 functia de reglare si administrare : grupurile de interes asista guvernul prin reglementarea statutului membrilor sai si administrarea programelor. De exemplu, corporatiile profesionale regleaza profesiile legale, medicale, si altele prin masuri care limiteaza accesul la profesie si impun penalitati pentru comportamnet neetic. De asemenea, grupurile de interes realizeaza cercetari si colecteaza informatii care a/uta activitatea de reglementare si legitimitatea guvernului. &intele activitatilor grupurilor de interes. "n primul rind se decide nivelul la care se actioneaza, in functie de care se stabilesc organizarea lobbingului si operatiile. Frupurile de interes vizeaza factorii esentiali ai procesului de decizie : cabinete de ministri, functionari, legislatori. Actiunea grupurilor de interes este diferita in functie de stadiile procesului de polic: : pre%legislativ, legislativ, post%legislativ (in aceasta faza de implementare rolul important este cel al functionarilor . 2unctionarii sint in general cei mai frecventati de grupurile de interes. 2unctionarii au rolul cel mai important in interrelatiile dintre guvern si grupurile de interes. Deoarece multe din initiativele de politici au originea in serviciul public, este important pentru grupurile de interes sa influenteze politicile inainte ca ele sa fie analizate de cabinete. .obbing se face mai ales pe linga personalul te$nic si profesionist si mai putin pe linga inaltii functionari si manageri. #ontactele sint alese cu gri/a : desi functionarii sint importanti, cabinetele detin autoritatea. Deci, grupurile de interes sint interesate sa faca lobb: pe linga ministri pentru a influenta decizia departamentelor si cabinetului in ansamblu. #abinetele au puteri in toate cele trei stadii. "n practica, ele nu au timpul nici interesul sa participe in faza pre%legislativa, rolul important revenind functionarilor. "n plus, accesul la ministru este mai dificil si numai grupurile institutionalizate au acces. Dar nu numai grupurile au nevoie de minisitri, ci si acestia de grupuri, pentru informatii, pentru expertiza in evaluarea costurilor sau impactului politicilor, si pentru a legitima politicile respective (pentru a asigura suportul necesar . )arlamentarii si comitetele legislative sint tinte secundare, dar suportul lor este important. Dupa identificarea tintelor (ministri, functionari, parlamentari , grupurile identifica tintele specifice (organisme si indivizi : un anumit ministru, un anumit deputat , cele a caror decizie le afecteaza interesele si apoi adopta o tactica specifica. &acticile grupurilor de interes sint influentate de gradul lor de recunoastere de catre autoritati. Aceasta recunoastere oficiala depinde de statutul lor, de credibilitate, de legitimitatea lor. 5ecunoasterea oficiala se confirma cind aceste grupuri sint consultate in materie legislativa sau administrativa. 2undamentele recunoasterii sint experienta si expertiza. #u timpul, anumite grupuri devin singurele interlocutoare ale unui departament. "n afara de expertiza, oficialii iau in consideratie in recunoasterea unui grup impactul activitatilor lui asupra alegerilor urmatoare. De asemenea, tacticile utilizate de un grup trebuie sa fie acceptate si aprobate de autoritati. Frupurile institutionalizate, care nu agreaza publicitatea (campanii de presa, demonstratii publice prefera demersurile discrete si confidentialitatea. Frupurile axate pe problema (issue%oriented , care au oportunitati mai mici pentru a%si prezenta cazul in fata oficialilor, exercita o influenta indirecta prin mobilizare publica (internet, demonstratii . 5ecunoasterea determina tactica : grupurile cele mai agreate adera la H regulile /ocului I stabilite pentru relatiile cu guvernul. Frupurile fiind informale, este vorba in principal de reguli de comportament. "n plus, natura procesului de polic: cere ca exigentele grupurilor de interes sa fie prezente in termeni de interes public, astfel incit grupurile trebuie sa%si prezinte interesele de grup ca un complement al interesului general. )entru a demonstra interesul public al cererilor lor + lobb: corporatist %, grupul isi creaza aliante formale sau informale cu alte grupuri interesate de aceleasi aspecte ale unei politici particulare. Astfel grupurile de interes pot fi /ucatori impotanti atit in H polit: communit: I (sint parti intr%o politica particulara alaturi de guvern, media, cetateni dar si in H polic: netBor= I. )artide politice si grupuri de interes )artidele sint structuri de agregare si articulare a intereselor, de recrutare a leaderilor politici, de educare si socializare a publicului in materie de politici publice, care cauta sa cistige puterea. "n timp ce
>?!

rolul partidelor scade, grupurile de interes sint in continua crestere, ca numar si influenta. *e pare ca tind sa inlocuiasca partidele ca veriga principala de comunicare intre cetateni si guvern. Dar ele, spre deosebire de partide, nu vizeaza cucerirea puterii si exercitarea ei, nu urmaresc sa controleze total procesul politic, ci numai sa influenteze anumite decizii ale guvernului. "n timp ce partidele au rol de a agrega interese largi ale societatii, grupurile reprezinta interese specifice ale unor segmente particulare, intersul public cerind ca anumite grupuri (grupuri de femei, consumatori, etc sa nu fie excluse din procesul politic. Flobal, grupurile de interes au diminuat rolul partidelor ca structuri intermediare intre cetateni si *tat. Aceasta tendinta este o reactie la declinul rolului partidelor in sistemul politic si exprima criza participarii si reprezentarii politice. #auza crizei partidelor este alta decit proliferarea si cresterea influentei grupurilor de interese. 'embrii partidelor (deci parlamentarii exercita o mai mica putere in sistemul politic in raport cu cabinetele si functionarii superiori. .a aceasta se adauga (sau contribuie si faptul ca lobbistii sint mai competenti decit parlamentarii in domeniul te$nic. 0ste firesc astfel ca cetatenii sa utilizeze canalele de comunicare cele mai capabile sa influenteze politicile publice pentru a%si realiza interesele. Acti$itati i di$iduale de $eri'icare a cu osti telor ) #e sint grupurile de interese si prin ce se diferentiaza de partidele politice 0xista o cauza intre proliferarea grupurilor de interese si criza participarii politice 4 #are sint functiile grupurilor de interese4 #are sint tintele activitatii grupurilor de interese in functie de faza procesului de polic:%ma=ing 4

>?3