Sunteți pe pagina 1din 80

TEORIA I PRACTICA ADMINISTRAIEI PUBLICE

I.
Dispoziii generale privind administraia public
1. Noiunea de administraie public
Administrarea, respectiv organele administrative pe care le implic, este dup cum afirm Woodrow
Wilson, cea mai fireasc parte a guvernrii, guvernul n aciune, este partea cea mai vizibil, executiv
i operativ a guvernului. Ea a devenit elementul caracteristic al societii moderne i noiunea-cheie a
tiinei administraiei. Explicaia fenomenului administrativ o constituie, mpreun cu ali doi factori - cel
economic i cel politic, - amploarea i complexitatea nevoilor sociale, n cadrul procesului de realizare a
lor n mod organizat, raional i eficient, ca surs principal i permanent a progresului social.
La nceputul sec. XXI, tot mai frecvent se vorbete de o er administrativ i, alturi de o revoluie
tiinific i tehnic, chiar de o revoluie administrativ" care difereniaz astfel societile moderne de
societile tradiionale.
2. Conceptul privind administraia public
Credem c e cazul, pentru nceput, s vorbim despre semnificaia dubl a mbinrii de cuvinte
administrarea public.
Ele snt folosite n dou accepii, pentru a desemna, pe de o parte, o arie a cercetrii intelectuale, o
disciplin de studiu, iar pe de alt parte, un proces de activitate - cel de administrare a afacerilor publice.
Dei aceste dou accepii snt destul de apropiate n plan semantic, ele, totui, reprezint fenomene
diferite. Deosebirea dintre ele e similar cu cea care exist ntre biologie, ca proces de studiu al
organismelor, i organismele ca atare.
Deci, de fiecare dat cnd se vorbete despre administraia public, iniial trebuie s ne determinm
n ce calitate va fi discutat noiunea respectiv:
- n calitate de disciplin de studiu,
- n calitate de activitate.
n acelai context devine evident necesitatea formulrii a dou cazuri aparte:
- pentru tiin ca studiu sistematic;
- pentru art ca activitate practic a administrrii publice.
Acum vom ncerca s definim noiunile administrare" i public".
Termenul administraie" este foarte rspndit n activitatea aparatului
de stat. Se folosete des n documente i n limba vorbit.
Verbul a administra" provine de la latinescul administrare". n francez aflm termenul
administrer"; n italian - amministrare".
n formularea dr. Ioan Vida, administrarea reprezint o activitate executiv, pus sub semnul
comenzii sau al delegrii de atribuii. "Atunci cnd aceast activitate, spune el, i realizeaz obiectivele
slujindu-se de puterea public, prin derogare de la regulile dreptului comun, ea dobndete atribuiile
administraiei publice".1
O lmurire mai concret i, totodat, mai complet o gsim n Dicionarul Explicativ al Limbii
Romne: Administraie, administraii. 1. Totalitatea organelor administrative ale unui stat = a) form de
activitate (executiv i de dispoziie) a statului pentru realizarea funciilor lui; b) totalitatea organelor de
stat prin care se desfoar aceast activitate. Consiliu de administraie = organ colegial, nsrcinat cu
administrarea unei ntreprinderi sau instituii",
n limbajul curent termenul administraie" este utilizat n mai multe sensuri, i anume:
n calitate de activitate.
coninutul principal al activitii puterii executive a statului;
sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
sistemul de activiti publice sau al unei instituii social-culturale; un compartiment (direcie, secie,
sector, serviciu, birou) din direciile productive sau instituiile social-culturale, care nu desfoar
nemijlocit o activitate productiv.
Pare a fi clar. Dar apar o serie de ntrebri. Care snt elementele componente ale activitii de
administrare? De cnd exist administraia? Cum se exercit ea? Ce sarcini are i cum le realizeaz?
Subliniem c administraia reprezint un comportament de grup care coopereaz. Iar orice activitate
care implic cooperarea contient a dou sau mai multe persoane poate fi numit activitate organizat.n
societatea modern activitatea comun se desfoar n cadrul unei structuri anume. Participanilor li se
atribuie anumite sarcini, iar relaiile dintre ei se constituie astfel nct s se obin produsul final cu un
minim consum de efort uman i de resurse materiale. Astfel, avem n fa o organizare oficial, prin care
1

nelegem un sistem planificat de eforturi comune n care fiecare participant are un rol recunoscut i
sarcini sau atribuii de ndeplinit. Aceste sarcini snt atribuite pentru a se realiza obiectivul realizrii.
Factorul-cheie n ntregul proces este colaborarea ntre persoanele angajate n activitatea respectiv. Iar
din moment ce administraia se preocup de toate tipurile de comportament cooperativ este evident c
orice persoan angajat ntr-o activitate de cooperare cu alte persoane este angajat n administraie".
Cnd vorbim despre a treia component a administrrii, trebuie s menionm faptul c hotarul care
separ administrarea de alte tipuri de interaciune uman nu este bine conturat. De exemplu, studenii de
la Facultatea tiine Politice a Universitii de Stat din Moldova studiaz disciplina Administrarea
Public. Faptul n sine nc nu nseamn administrare. Dac ns ei, nsuind diverse elemente de
administrare public, vor hotr s elaboreze i s implementeze mpreun un proiect de protecie a
mediului, de amenajare rural sau urban, aceasta e deja administrare veritabil.
Un alt exemplu. Lecia teoretic "Economia local" nu este o form de administrare. Studenii
obin produsul", iar profesorul distribuie acest produs. Prin urmare, studenii i profesorul snt n relaii
similare cu cele dintre cumprtor i vnztor.
Dac ns profesorul i studenii conlucreaz asupra unui proiect, cum ar fi, s zicem, dezvoltarea
social-economic a municipiului Bli, nre- gistrnd i prezentnd rezultatele obinute organelor
superioare de stat, de data aceasta ei snt implicai deopotriv ntr-un efort comun i activitatea lor
constituie o form de administrare.
Deci, dac rezumm, administrarea este un proces n care snt implicate fiine umane angajate ntro activitate, cu scopuri comune. Ea nglobeaz multe, poate chiar cele mai multe, activiti ce
caracterizeaz o societate uman.
Pentru a da explicaie noiunii public", ne propunem o sarcin empiric i ncercm s definim
adjectivul public printr-un sondaj de opinii, ntrebarea ar putea fi pus astfel: Care funcii ori activiti
snt considerate publice n cadrul unei societi concrete?
Dar rezultatele acestui sondaj ar putea fi lipsite de reprezentativitate n ceea ce privete veridicitatea
i utilitatea lor. Totodat, un atare mod de abordare a problemei genereaz dificulti serioase graie
faptului c opiniile oamenilor difer n mod considerabil i se supun cu greu clasificrii i evalurii.
Cea mai eficient metod de abordare a semnificaiei determinativului public n cazul persoanelor
care studiaz administrarea public ar putea parveni din utilizarea anumitor concepte, dezvoltate n mod
optimal n cadrul unor asemenea tiine ca sociologia i antropologia. Cele mai multe dintre ele snt, de
obicei, asociate cu noiunile de analiz i cultur structu- ral-funcional. Conceptele implicate n
noiunile n cauz snt, fr doar i poate, absolut clare i precise.
Termenul public poate fi interpretat n diferite moduri, fiecare avnd gradul su de utilitate. n unele
scopuri, spre exemplu, ne-ar satisface doar o simpl determinare a statului juridic, al cutrui sau cutrui
sistem administrativ. n alte scopuri, mult mai importante, ar fi de dorit s depim limitele administrrii
publice n accepia ei convenional i s apelm la cunotinele pe care ni le ofer sociologia i
antropologia.
Dup ncercarea de a da o definiie noiunii administrare" i noiunii public" venim la ntrebarea:
Ce prezint noiunea administraie public"?
Orice orinduire social dintr-un stat suveran nu poate avea un scop mai nobil dect a folosi toat
puterea i toate resursele, pentru ca n ar s predomine ordinea, pentru a asigura inviolabilitatea
frontierelor i securitatea statului, a susine cultura, nvmntul i tiina naiunii, libertatea i drepturile
cettenilor, a contribui la circularea veniturilor bneti necesare acoperirii cheltuielilor de funcionare a
organelor sale; a stimula administrarea domeniului public i alte brane pentru buna funcionare a statului.
Pentru realizarea acestor sarcini, statul nfiineaz servicii publice: de meninere a ordinii, de
educaie, n domeniul finanelor, de protejare a frontierelor rii, de administrare a domeniului public etc.
Toate aceste servicii publice, organizate ntr-un sistem de organe, alctuiesc administraia public.
Trebuie menionat faptul c acest termen poate fi utilizat ntr-un sens mult mai larg: i atunci cnd
vrem s definim activitatea aparatului guvernului central i a autoritilor publice locale, i cnd vrem s
descriem activitatea personalului antrenat n acest proces.

Administrarea public - activitate de organizare i executare. Trebuie s menionm de la bun


nceput c nu exist realmente o definiie reuit a noiunii de administrare public.
Exist definiii laconice mai mult sau mai puin acceptabile. Dup cum susine Waldo, a explica
efectul imediat al definiiilor administrrii publice printr-un singur paragraf sau printr-o singur propoziie
ar fi mai degrab o paralizie mental dect o stimulare i explicare. n acelai sens, Drewry afirm c
administraia public e, dup natura sa, un obiect rzle i neordonat, posednd farmecul c e mai degrab
un labirint dect o osea, dup cum spunea lordul Diplack. Analiza concret e extrem de dificil din cauza
varietii prilor componente ale noiunii i complexitii legturilor dintre ele. Nu exist consens nici
chiar n semnificaia cuvintelor administraie" i public", spunea Unwin Hofman.
La baza concepiilor privind diferitele niveluri st i faptul c termenul administrare public" e
utilizat n diferite sensuri. Savantul Fletcher, de pild, are n vedere:
1. Activitatea funcionarilor publici;
2. Structura ramurii executive a puterii, adic instituiile i relaiile prin care i exercit activitatea
funcionarii publici;
3. Studierea subiectelor 1 si 2.
Adic, administrarea public este, n acelai timp, o activitate, un ansamblu de instituii i un obiect
de studiu.
Este cunoscut i urmtoarea definiie: Administrarea public reprezint procesul de organizare
i management al resurselor umane i materiale n vederea realizrii sarcinilor, care stau n faa
conducerii".
Considerm c, n cazul dat, nu este eronat modul n care este definit noiunea de administrare
public, dar el nu genereaz o concepie mai avansat. Exist i alte variante sau ncercri de a formula
aceast noiune. De exemplu: Administrarea public este managementul economic eficient coordonat
al serviciilor publice". Aici accentul se pune pe managementul la nivel de vrf (managementul municipal,
spre exemplu) sau asupra serviciilor personalului de baz i auxiliar (bugetare, organizare i management,
analiza sistemelor, planificare, personal, achiziionare).
Sau: Administrarea public este activitatea de organizare i de executare concret a legii, acel
caracter dispozitiv i prestator realizat n mare msur de organele administraiei publice i n subsidiar i
de celelalte organe ale statului, precum i de organizaii particulare de interes public.
Administrarea public contemporan, n opinia lui Nicolas Henry, este instrumentul fundamental
cu ajutorul cruia guvernele neleg de ce beneficii sau politici noi ori revizuite are nevoie societatea,
pentru a furniza acele beneficii publice i a determina efectele politicilor de guvernare". i, mai jos:
Administraia public este procedeul utilizat pentru reconciliere ntre birocraie i democraie.
Administrarea public este o combinaie larg i amorf de teorie i practic. Scopul ei este acela de a
promova o nelegere superioar a guvernrii i a relaiei acesteia cu societatea pe care o conduce, dar i
de a ncuraja politicile publice, mai mult sensibile la nevoile sociale, i de a institui politici manageriale n
acord cu eficacitatea i cu caracterul uman al cetenilor".
Folosind limbajul curent, considerm c administrarea public nseamn activitate, procese
organizaionale sau persoane particulare, care activeaz n organele de stat, responsabile de instituirea i
nfptuirea prevederilor Constituiei rii, a legilor i a altor acte adoptate sau elaborate de organele
legislative, precum i de respectarea strict a Constituiei, a tuturor actelor normative emise de autoritile
statale.Aceast definiie presupune participarea activ a funcionarilor publici att la formarea, ct i la
executarea legilor i actelor normative. Mai mult ca att, n administraia public se includ toi
participanii la relaiile reciproce att din organele centrale, ct i din cele locale de administrare.
Activitatea administrativ depinde de relaiile dintre ageni i de relaiile din cadrul uneia i
aceleiai agenii administrative, ambele constatri avnd importan pentru administrare.
Administraia public: art sau tiin? ntrebarea nu e univoc, com- portnd accepiuni att n
favoarea tiinei, ct i n favoarea artei. Aceasta se explic prin faptul c cei impresionai de realizrile
tiinelor naturii insist asupra faptului c administrarea public poate i trebuie s devin o tiint de
importan similar. Cei impresionai de creativitatea i conse- cutivitatea funcionrii n administraia
actual, care genereaz fenomene abstracte ca, de exemplu, conducerea, judecata, consider c
administrarea public nu poate fi o tiin, fiind deja o art.
tiina se caracterizeaz prin precizie i previziune. Un exemplu elocvent este folosirea matematicii
i a calculatorului pentru pstrarea diferitelor date financiare ale ageniilor publice. Tot mai mult i mai pe
larg se folosesc tehnologiile informaionale. Dar, spre deosebire de tiin, administraia public se
3

ciocnete zilnic de probleme noi i funcionarul e nevoit s aleag o singur soluie dintr-o mulime de
soluii posibile. Deci, administrarea public e o tiin, dar nu una similar tuturor tiinelor clasice, aa
precum o concepem noi.
Dei acei ce se preocup de administrare folosesc legiti tiinifice, tehnici i date, ei o fac n
msura n care i permit s-i dea fru liber imaginaiei i temperamentului propriu.
De obicei, exist mai multe variante reuite, cu care o persoan administrativ are de a face pentru a
rezolva o problem, dar un administrator ingenios poate chiar s inventeze o nou modalitate ce ar duce
spre finalizarea cu succes a soluionrii chestiunilor abordate. Problemele administrative foarte rar pot fi
identice, de aceea e imposibil de aplicat ecuaii similare tiinifice ce ar putea fi utilizate la rezolvarea
oricrei probleme.
Cnd vorbim despre tiina administraiei publice, nu comitem o greeal. Putem afirma c ea
este o tiin n msura n care studiaz experiena generaiilor trecute de administratori i propune soluii
noi, avansate pentru problemele ce apar mereu n faa funcionarilor publici n viaa tot mai complex a
lumii moderne.
Poate administrarea public e o art? Opera de art ine de estetic, pe cnd administrarea public
soluioneaz probleme. S-ar prea c nu exist nimic comun ntre ele. De ce atunci unele localiti te
bucur prin aspectul lor ngrijit i atrgtor, iar altele, cu cldiri monstruoase i strzi ntortocheate i
pline de noroi, te ntristeaz? De ce te duci cu plcere la o instituie guvernamental, unde totul e bine pus
la punct i i se ofer cu amabilitate informaia necesar, i amni cu oroare o vizit la alt agenie, unde,
tii la sigur, persoana la care mergi va ntrzia, nu va fi n stare s te ajute eficace i vei pierde o groaz de
timp n anticamer n compania unei secretare nepoliticoase?
Deci administrarea public, fr ndoial, conine i elemente de art, ceea ce presupune o
sensibilitate aparte, un sim artistic rafinat, o Percepie deosebit a sentimentelor i dispoziiei diferiilor
oameni.
Aadar, este oare administrarea art ori tiin? Rspunsul depinde de sensurile i accentele pe care
le alegem atunci, cnd abordm termenii n cauz. Rspunsul poate fi influenat i de nuanele acestei
noiuni - de studiu sau disciplin, de activitate sau proces.
Dac, s zicem, administraia public este i tiin, i art, rmne s ne determinm dac ea este o
activitate politic.
2. Autoritile publice
Diversele autoriti publice, fiind omogene prin funciile, structura i tipurile activitii de stat,
exercitate de ele, pot fi grupate n diferite componente constitutive, relativ independente, care se
manifest n calitate de sisteme distincte (subsisteme) n raport cu sistemul general al organelor de stat
(aparatul de stat).
Care snt aceste sisteme distincte? Pentru a rspunde la aceast ntrebare e necesar s pornim de la
premisa c statul ndeplinete trei funcii fundamentale:
a) adoptarea regulilor generale i obligatorii de conduit - funcia legislativ;
b) organizarea executrii regulilor generale de conduit - funcia executiv;
c) rezolvarea litigiilor care apar n procesul nerespec- trii sau nclcrii legilor - funcia
jurisdicional.
Exercitrii fiecrei funcii i corespunde o "putere": - puterea legislativ, puterea executiv,
puterea judectoreasc. Fiecare "putere" este atribuit unor organe distincte:
puterea legislativ - Parlamentului;
puterea executiv - efului statului i Guvernului;
puterea judectoreasc - organelor judectoreti.
Difereniem trei categorii de organe statale, care, n ansamblu, formeaz aparatul de stat:
a) organele legislative;
b) organele executive;
c) organele judectoreti;
Menionm c fiecare categorie de organe este consfinit n Constituie. n continuare vom analiza
locul i importana acestora n contextul reformei administraiei publice din Republica Moldova.

2. Clasificarea organelor administraiei publice


Dat fiind activitatea deosebit de complex a organelor administraiei publice i diversitatea de
domenii pe care o cuprind, la nivel central i local, aceste organe pot fi clasificate n diverse categorii n
baza mai multor criterii.
Dup natura lor sau sub aspectul componenei, organele administraiei publice pot fi:
a) organe colegiale (pluripersonale) i b) organe individuale (unipersonale),
n cadrul organului individual (de conducere unipersonal) actele administrative se emit prin
manifestarea de voin a unei singure persoane (conductorul, ministrul), iar n cazul organului colegial
(Guvernul, consiliile locale) actele administrative, pentru a produce efecte juridice, se adopt pe cale de
deliberare de un colectiv, a crui competen este stabilit de lege.
Att n cadrul organelor de stat individuale, ct i n cel al organelor colegiale, menioneaz prof. T.
Drganu, agenii abilitai s ia, pe cale unilateral, msuri obligatorii sau s participe, n o form oarecare,
la luarea unor asemenea hotrri i ndeplinesc atribuiile n cadrul unor structuri organizatorice formate
din funcionari, a cror sarcin este fie s pregteasc hotrrile acestor ageni, fie s contribuie la
punerea lor n executare, far s aib ns o putere de decizie proprie.
In structura statelor moderne sunt ntlnite att organe colegiale, ct si unipersonale, considernduse c pentru adoptarea unei hotrri ct mai chibzuite, este indicat ca ea s fie ncredinat unui organ
colegial, n cadrul cruia, din confruntarea opiniilor i punctelor de vedere, soluia legal i oportun
poate triumfa, n schimb, punerea n executare a unei hotrri deja luate va putea fi mai operativ i mai
prompt, dac ea va fi dat n competena unei singure persoane. Din aceste considerente, administraia
public local este alctuit din organe colegiale de decizie - consiliile locale i organele executive
unipersonale - primarul.
Punnd n discuie anumite exemple derogatorii de la aceast regul, autorul sus-numit consider c
apariia i rspndirea formei colegiale de structurare a organelor de stat este un rezultat al progresului
ideilor democratice, potrivit crora se consider c o msur luat pe baza unei dezbateri prealabile n
cadrul unui colectiv va putea fi, prin coninutul ei, mai conform intereselor generale i va prezenta mai
puine riscuri pentru libertile individuale dect hotrrea unei singure persoane, hotrre care poate fi
pripit sau expresia unui interes personal. Principiul democratic nu este ns ntotdeauna decisiv. Uneori
pot interveni considerente de ordin practic care l fac inoperant. Astfel, n cele mai avansate state
democratice, se simte nevoia ca, innd cont de specificul obiectului lor, anumite activiti s fie
ncredinate unui organ individual (de exemplu, reprezentarea statului n relaiile interne i externe) .
Dup modul de formare, sunt organe ale administraiei publice a) alese (consiliile locale) i b)
numite (minitrii, conductorii organelor de specialitate centrale i din unitile administrativ-teritoriale).
Se consider ales organul colegial sau individual desemnat prin vot de ctre corpul electoral. Spre
deosebire de cele alese, organele numite (individuale sau colegiale) sunt desemnate de un organ de stat
mputernicit n acest sens de Constituie sau de lege.
n clasificrile date de literatura sovietic se mai desprindea o categorie de organe n baza acestui
criteriu i anume: organe formate de organele reprezentative ale statului, avndu-se n vedere Guvernul i
fostul comitet executiv raional. Nu putem fi de acord cu o astfel de categorie distinct, din motiv c astzi
nsi Constituia consacr numirea Guvernului, n art. 82, i pune la baza formrii administraiei publice
locale principiul eligibilitii n art. 109.
Dup competena teritorial, pot fi: organe centrale i locale. Organele centrale i exercit
competena asupra ntregului teritoriu al statului, fiind numite i organe naionale. Organele locale sunt
constituite i funcioneaz n judee i n celelalte uniti administrativ-teritoriale (sate, orae, municipii).
Unii autori disting, n baza acestui criteriu, i organe regionale constituite n circumscripii mai
ntinse, alctuite din cteva judee.
Dup competena material, organele administraiei publice se mpart n: organe de competen
general, care au atribuii n toate domeniile i ramurile de activitate (de exemplu, Guvernul, consiliile
locale) i organe de competen special, care au atribuii ntr-o singur ramur sau ntr-un domeniu
concret de activitate (de exemplu, ministerele, departamentele, serviciile descentralizate ale ministerelor).
O alt clasificare ar putea fi fcut, avnd drept criteriu sursa principal de finanare, conform
cruia se pot distinge organe bugetare i organe de autoges- tiune (autofinanare) ale administraiei
publice.
5

3. Administraia public i administraia privat


Originea i evoluia administraiei ca fenomen social. Particularitile administraiei publice i
administraiei private
Administraia ca fenomen social i are originea n adncurile istoriei. O perioad ndelungat
oamenii au trit n lipsa unei administraii insti- tuionalizate. Evoluia societii umane, sub influena
diferiilor factori, a contribuit la apariia administraiei. Printre factorii care au influenat apariia
administraiei au fost:
Factorul economic - dezvoltarea societii umane de la gospodria natural la gospodria
(economia) bazat pe schimbul de mrfuri. Aceasta a condus la stratificarea societii i la apariia
diferenierii de avere, care la rndul su a dat natere unor proprietari care i asum cu timpul rolul de
conductori.
Factorul social - dezvoltarea economic a condus la unele schimbri de ordin social, cum ar fi
apariia oamenilor bogai i sraci, mprirea lor dup genul de ocupaii n agricultori, meteugari,
negustori ca rezultat al diviziunii muncii. Toate acestea ne vorbesc despre o nou organizare social.
Factorul politic - schimbrile de ordin economic i social atrag dup sine i schimbri n
organizarea politic a societii, apar clasele i statul ca instituie politic. Apariia statului presupune
existena administraiei chemat s participe la realizarea funciilor acestuia.
Astfel, cu timpul, pe msura evoluiei sociale administraia se constituie ntr-un sistem bine conturat
de instituii, norme i mecanisme de conducere cu societatea. Administraia presupune o activitate
organizat. Prin organizare nelegem un sistem planificat de eforturi comune n care fiecare participant
are un rol recunoscut, cu sarcini i atribuii concrete care urmeaz s le ndeplineasc.
Din punct de vedere etimologic termenul de administraie provine de latinescul administer" care
nseamn servitor, ajutor, ngrijitor. Prefixul ad" subliniaz direcia spre un scop, spre realizarea unui
obiectiv. Dicionarul limbii romne explic verbul a administra" prin: a conduce, crmui, iar termenul
administraie" ca totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se
ocup de problemele administrative ale unei instituii sau agent economic. In literatura de specialitate se
ntlnesc i alte definiii ale acestui termen.
Administraia ca fenomen social poate fi clasificat n mai multe tipuri O prim clasificare este
mprirea administraiei n administraie privat i administraie public. Aceast clasificare se face n
baza criteriilor care prevd scopul urmrit de administraie, mecanismele de exercitare a administraiei.
Administraia privat urmrete un scop, un avantaj personal al proprietarului. De regul, el se
reduce la cptarea unor profituri din activitile desfurate. O atare administraie este realizat fie n
mod direct de ctre proprietar, fie de ctre un grup de manageri care pun n aplicare scopurile
proprietarului.
Administraia public urmrete realizarea interesului general, comun al societii, adic
ndeplinirea doleanelor oamenilor ca o comunitate, fie la nivel naional, fie la nivel regional on local.
Pornind de la aceasta, pentru realizarea administraiei publice, comunitatea uman respectiv (naional,
regional, local) formeaz unele instituii, organe, autoriti, abilitate cu dreptul de a conduce din numele
comunitii i de a realiza scopul comun, general al su.
ntre administraia privat i cea public exist att asemnri, precum i deosebiri. Dintre
asemnri menionm c att administraia privat, ct i cea public realizeaz un proces administrativ.
Ambele tipuri de administraie se conduc n activitatea lor de un cadru legislativ determinat de stat.
Abilitile angajailor din administraia privat i administraia public snt aceleai.
Vorbind despre deosebiri vom sublinia, n primul rnd, scopurile diferite pe care le urmresc aceste
dou tipuri de administraie, i anume: scopul realizrii unui avantaj particular de ctre administraia
privat i scopul satisfacerii interesului general al comunitii, urmrit de ctre administraia public. In
afar de aceasta, angajaii din administraia public au statut de funcionar public, pe cnd cei din
administraia privat nu posed acest statut. Finanarea instituiilor administraiei publice se face din
finanele publice (de stat ori locale), iar a instituiilor private din finanele proprii.
Noi vom fi preocupai n cadrul prezentului curs de administraia public, adic de acea
administraie care are ca scop realizarea i satisfacerea interesului general al societii. Administraia
public poate fi examinat sub mai multe accepiuni.
Administraia ca structur reprezint modul n care snt ordonate elementele constitutive ale ei i
relaiile care se stabilesc ntre acestea. In acest sens administraia ca structur semnific organizarea ei.
6

2.1. Conceptul de societate i sistem social. Sistemul social-global i administraia public


Studierea sistemic a fenomenului administrativ presupune utilizarea unor noiuni i concepte.
Printre acestea snt noiunile i conceptele fundamentale n aceast materie, cum ar fi: societate, sistem
social, stat, putere executiv, administraie public, instituie administrativ.
Societatea nu este altceva dect un mod organizat de existen a vieii oamenilor. Ea presupune
existena comunitar a unor indivizi. Sociologia, tiina despre societate, indic formele existenei
comunitare, cum ar fi: familia, proprietatea, ierarhia, teritoriu comun, interese comune, ntrajutorare,
altruism, precum i forme de exercitare a administraiei in comunitatea uman.
Nucleul unei societi este ordinea normativ comportamental prin care viaa unei populaii este
organizat n mod colectiv. Aceasta necesit existena unor valori i norme care constituie regulile de convieuire comunitar. Pot fi valori i norme morale i valori i norme de drept ori juridice. Aceasta este
necesar din cauza c dincolo de consens i de ntreptrundere a intereselor mai exist nevoia unui
mecanism de constrngere, adic de interpretare autoritar a obligaiunilor normative instituionalizate.
nainte de examinarea noiunii de sistem social s clarificm pentru nceput noiunea de sistem, n
general. Sistemul reprezint o totalitate de elemente care, luate mpreun, formeaz un tot ntreg.
Conform teoriilor sistemelor (Bogdanov, Bertalanfi) societatea const din mai multe sisteme. Acestea snt
sistemul economic, politic, spiritual, fiecare din ele avnd funciile sale. Aceste sisteme formeaz n
totalitatea lor sistemul social-global, adic sistemul care integreaz toate prile constitutive ale societii.
Administraia public este i ea o parte component a sistemului social-global. Ea reprezint acel
element al sistemului politic, care const din ansamblul structurilor, mecanismelor i instituiilor cu activitate executiv. Deasupra instituiilor administraiei publice snt instituiile politice (autoritatea
legislativ, guvernamental, a efului statului). Astfel, administraia public apare ca o structur
intermediar ntre autoritile politice i societatea civil.
Instituii politice
(Decizii politice)
Administraia public
(Executarea deciziilor politice)
Societatea civil
(Beneficiari)
In aa fel, administraia public asigur sub autoritatea puterii politice executarea deciziilor politice
avnd ca scop satisfacerea nevoilor membrilor societii, adic a beneficiarilor. Prin urmare, administraia
public deine locul de executor n sistemul social-global.
2.2. Interaciunea dintre administraia public i stat.
Premisele de apariie a statului i a administraiei publice
Intre administraia public i stat exist legturi strnse. nainte de a examina interferena dintre
aceste dou instituii s analizm succint premisele apariiei statului i, respectiv, a administraiei publice
prin prisma mai multor teorii.
Teoria teologic promoveaz ideea c statul a provenit datorit unei fore divine. n conformitate cu
aceast teorie la originea statului stau nite fore supranaturale, care determin apariia i dezvoltarea lui.
Teoria patriarhal consider c statul este rezultatul unirii familiilor n gini, a ginilor n triburi,
apoi a triburilor n organizaii statale.
Teoria violenei promoveaz ideea c statul este rezultatul supunerii grupurilor mici i mai slabe de
oameni grupurilor mari i mai puternice.
Teoria psihologic deduce geneza statului din genialitatea omului de ai organiza viaa social.
Conform acestei teorii unii oameni snt psihologic predispui s conduc, iar ali oameni s fie condui.
Teoria contractului social mprtete ideea c statul este rezultatul unui contract ncheiat ntre
guvernai i guvernani n conformitate cu care cei guvernai cedeaz o parte din drepturile lor naturale
guvernanilor care exercit puterea.
In fiecare din aceste teorii se face o ncercare de a identifica factorii care au contribuit la formarea
statului i, respectiv, a administraiei publice. De fapt, asupra acestui proces complicat i ndelungat au
influenat un ansamblu de factori economici, sociali, politici care au condiionat organizarea societii
umane n stat.
Parcurgnd calea de la gospodria natural spre relaiile economice bazate pe schimbul de mrfuri,
societatea uman a fost supus unei diferenieri sociale pronunate, care a atras dup sine schimbri n
organizarea politic a societii i, n cele din urm, a dus la apariia statului.
7

Se ntlnesc foarte multe definiii date noiunii de stat. ntr-o formul sau alta toate conin ideea c
statul este forma instituionalizat de organizare politic a unei colectiviti umane, constituite istoric i
localizate geografic pe un anumit teritoriu, n care un grup de indivizi definind puterea ca expresie a
voinei suveranitii poporului i-o impune acestuia ca voin general-obligatorie.
Altfel spus, statul apare ca o colectivitate uman istoricete constituit i organizat pe un anumit
teritoriu, care se structureaz politic n grupul de guvernani i restul populaiei. Din definiiile de mai sus
putem cu uurin deduce elementele constitutive ale statului, i anume: teritoriul, populaia, puterea
politic suveran.
Teritoriul reprezint forma geografic a vieii sociale, adic constituie dimensiunea spaial a
statului. Teritoriul este acel element care permite situarea statului n spaiu i delimitarea lui de alte state.
n acest sens, teritoriul constituie una dintre premisele materiale, naturale ale existenei statului.
Populaia este o form superioar de comunitate uman, produsul unui ndelungat proces istoric,
avnd la baz comunitatea etnic, de limb, de cultur, de religie. Din acest punct de vedere pot fi state
naionale i state multinaionale.
Puterea politic suveran ori autoritatea politic exclusiv este o form superioar de organizare
social i de funcionare a organismului social. Aceasta nseamn c n interiorul frontierelor sale statul
exercit o putere exclusiv, deine dreptul de a comanda, controla i sanciona n mod suveran.
Vorbind despre interferena dintre stat i administraia public vom meniona, c o dat cu edificarea
statului se edific i administraia public, drept expresie a autoritii politice exclusive a statului.
Administraia public, n acelai timp, nu poate fi confundat cu statul nsui. Misiunile administraiei nu
snt niciodat primare, ele snt secundare n raport cu puterea politic. Ele constau n a ndeplini sarcinile
pe care organele fundamentale ale statului i le ncredineaz.
Funciile statului. Administraia public i exercitarea funciei executive a statului
O parte component a sistemului social-global este sistemul politic, alturi de cel economic i cel
spiritual.
Sistemul politic cuprinde: instituiile politice, relaiile politice i cultura politic. Aceste elemente
ale sistemului politic snt ntr-o legtur indisolubil.
De la faptul cum acestea interacioneaz, sistemul politic capt anumite caracteristici. O
caracteristic a sistemului politic este regimul politic, care reprezint un mod concret de organizare i
funcionare a acestuia, exprimnd raportul dintre organele de conducere din societate i ceteni. O alta
caracteristic este puterea politic, care reprezint capacitatea unor grupuri de oameni de a-i impune
voina n organizarea i conducerea de ansamblu a societii.
Deci, sistemul politic are un rol de conducere a societii i n aceast calitate servete interesele
generale ale societii i cele individuale. Una dintre instituiile principale ale sistemului politic este
statul, care n cadrul acestui sistem i are funciile sale concrete. Am putea demonstra aceasta analiznd
schema 1 de la pagina 30.
Dup cum vedem din schem, administraia public se afl ntr-o complexitate de relaii cu ntregul
sistem politic n realizarea valorilor prin care se exprim interesele generale ale societii organizate n
stat.
Statul la rndul su are trei funcii de baz: legislativ, executiv i judectoreasc. Cele mai ample
i complete relaii exist ntre administraia public i puterea executiv, puterea care asigur conducerea
i controlul ntregului sistem al administraiei publice n scopul realizrii puterii statului. Din aceasta
rezult c administraia public particip prin instituiile sale la exercitarea puterii executive a statului.
Altfel spus, administraia public este o aciune a puterii executive. Sarcinile ei snt determinate de
destinaia acesteia pentru satisfacerea necesitilor n ansamblu i la nivelul individual al membrilor
societii.
Prin urmare, schema propus ne permite s evideniem acele categorii i noiuni ale sistemului
social-global care trebuie parcurse pentru a nelege ce este administraia public, care este locul i rolul
acesteia n societate, care snt relaiile cu celelalte pri componente ale sistemului.

Schema 1

4. Relaiile organelor administraiei publice cu elemente exterioare sistemului de administraie


Alturi de relaiile din cadrul sistemului, autoritile administraiei publice mai snt implicate i n
relaii cu elemente exterioare acestui sistem. La ele se refer relaiile cu autoritile publice care exercit
puterea legislativ, relaiile cu autoritile publice care exercit puterea judectoreasc, relaiile cu
organizaiile nonguvernamentale, relaiile autoritilor administraiei publice cu cetenii. S examinm
fiecare dintre aceste categorii de relaii.
a) Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea legislativ
Relaiile administraiei publice cu autoritile publice care exercit puterea legislativ trebuiesc
examinate prin prisma principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat. In acest sens, relaiile
respective au particularitile lor.
Astfel, Guvernul ca autoritate de vrf a puterii executive i responsabil de conducerea general a
administraiei publice, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, nu poate s se afle
n relaii de autoritate ierarhic cu autoritatea care exercit puterea legislativ. Aceste relaii snt, n primul
rnd, de cooperare i au ca obiectiv realizarea politicii interne i externe a rii.
Ele mai snt i relaii de control, determinate de dreptul Parlamentului de a exercita controlul
parlamentar asupra activitii Guvernului i de a-i retrage, n anumite circumstane prevzute de
Constituie, ncrederea acordat, ceea ce nseamn, de fapt, demiterea lui.
Un al doilea grup de relaii din aceast sfer snt relaiile dintre autoritile administraiei publice
centrale de specialitate i autoritile care exercit puterea legislativ. Aceste relaii, de asemenea, snt
relaii de colaborare i de control, realizate fie direct ntre aceste instituii, fie indirect, adic prin Guvern.
Ele mbrac o gam ntreag de modaliti, cum ar fi ntrebrile, interpelrile adresate de ctre Parlament
acestor autoriti, precum i drile de seam care pot fi prezentate de ele n faa Parlamentului la
solicitarea acestuia.
Al treilea grup de reiaii la acest compartiment l reprezint relaiile dintre autoritile administraiei
publice locale prin care se realizeaz autonomia local la nivelul unitilor administrativ-teritoriale i
autoritile care exercit puterea legislativ. Pornind de la esena autonomiei locale realizat n condiiile
descentralizrii administrative, aceste relaii snt relaii de colaborare i de control.
9

b)Relaiile administraiei publice cu autoritile care exercit puterea judectoreasc


Relaiile dintre autoritile administraiei publice i autoritile care exercit puterea judectoreasc
deriv, de asemenea, din principiul separaiei i colaborrii puterilor n stat. Avnd funcii diferite, dar
contribuind, prin aciunile desfurate la satisfacerea intereselor oamenilor, aceste dou tipuri de
autoriti, n activitatea practic de zi cu zi, i conjug eforturile ntru asigurarea legalitii i crerii unui
mediu favorabil de convieuire uman.
n virtutea acestui fapt, relaiile dintre aceste autoriti snt relaii de colaborare. Intre ele pot
interveni i relaii de control, care rezult din dreptul unor autoriti ale administraiei publice de a efectua
controlul unei autoriti judectoreti, cum ar fi, de exemplu, controlul activitii financiare a acesteia.
Controlul poate fi efectuat, n condiiile legii, i din partea unei autoriti judectoreti de contencios
administrativ asupra activitii unei autoriti a administraiei publice privind asigurarea legalitii
deciziilor adoptate de aceast autoritate.
c) Relaiile administraiei publice cu organizaiile nonguvernamentale
In condiiile de democratizare a societii i de amplificare a iniiativei civice un rol tot mai mare
revine organizaiilor nonguvernamentale, care i asum anumite responsabiliti privind organizarea
vieii comunitare. In virtutea caracterului nonstatal al acestora, autoritile administraiei publice ntrein
cu aceste organizaii relaii de cooperare i de reprezentare.
Relaiile de cooperare presupun excluderea subordonrii organizaiilor nonguvernamentale
autoritilor administraiei publice. n condiiile prevzute de lege, autoritile administraiei publice
colaboreaz cu organizaii nonguvernamentale pe principii de parteneriat, folosind pe larg posibilitii
acestora de a se include n soluionarea multor probleme ale comunitii.
d) Relaiile administraiei publice cu cetenii
Misiunea administraiei publice este de a satisface, prin ceea ce face, interesele membrilor
comunitii umane. In exercitarea acestei misiuni, administraia public ntreine cu cetenii tot
ansamblul de relaii: de autoritate, de cooperare, de control, de prestri servicii, de reprezentare.
Relaiile de autoritate, de exemplu, snt determinate de dreptul autoritilor administraiei publice de
a-i impune voina sa unilateral cetenilor prin adoptarea deciziilor obligatorii pentru acetia. Aceste
aciuni ale autoritilor administraiei publice rezult din atribuiile cu care ele snt abilitate prin lege.
Relaiile de cooperare dintre administraia public i ceteni snt cele mai voluminoase. Prin aceste
relaii se asigur, de fapt, participarea cetenilor la realizarea afacerilor publice, inclusiv la procesul
decizional. Relaiile de cooperare cu cetenii pot fi realizate pe cale direct, cnd cetenii n mod
individual ori grupai n anumite echipe particip la realizarea unor sarcini promovate de administraia
public, sau pe cale indirect, cnd cetenii sprijin aciunile administraiei publice far a participa
nemijlocit la aceste aciuni.
Relaiile de control deriv din dreptul autoritilor administraiei publice de a controla executarea de
ctre ceteni a prevederilor legislaiei, precum i a propriilor decizii, care prevd participarea cetenilor
n anumite aciuni. Aceasta se refer la achitarea de ctre ceteni ctre administraia public a anumitor
prestaii, cum ar fi, de exemplu, plata diferitelor categorii de impozite, taxe i altele.
Relaiile de prestri servicii presupun organizarea de ctre autoritile administraiei publice a unor
servicii, care, fiind puse la dispoziia cetenilor, le satisface unele necesiti materiale i spirituale. Acest
tip de relaii se realizeaz ntre toate autoritile administraiei publice i ceteni, dar ndeosebi se
manifest la nivelul administraiei publice locale, n special, a celui de nivelul unu, care este situat cel
mai aproape de ceteni i cunoate cel mai bine doleanele acestora.
Relaiile de reprezentare dintre autoritile administraiei publice i ceteni se realizeaz prin mai
multe forme. Cetenii pot delega, n anumite circumstane, reprezentanii lor, fie direct n autoritile
administraiei publice, fie n diferite formaiuni de lucru, create regulamentar de ctre autoritile
administraiei publice, n scopul soluionrii anumitor Probleme. Aceasta permite membrilor comunitii
de a promova mai hotrt interesele cetenilor, iar autoritilor administraiei publice - de a ine seama
mai bine de doleanele acestora.
Prin urmare, relaiile dintre administraia public i ceteni au o gam larg de manifestare i snt o
expresie de conjugare a eforturilor pentru satisfacerea reciproc a intereselor promovate de autoritile
administraiei publice, pe de o parte, i de ctre ceteni, pe de alt parte. In condiiile democratizrii
societii i instituirii statului de drept are loc armonizarea acestor interese, ceea ce constituie i o cale de
sporire a eficienei activitii administrative.
10

5. Statul si administraia public


Am vzut c statul reprezint o organizaie suprem a comunitt umane ce locuiete pe un teritoriu
distinct chemat s disciplineze societatea, s adopte reguli generale de conduit uman, s organizeze
executarea lor i s soluioneze conflictele ce apar n societate. La analiza statului n calitatea lui de
organizaie se folosete, de regul, denumirea de aparat mecanism, main de stat.
Aparatul statului reprezint un sistem de organe, prin intermediul crora se realizeaz puterea de
stat.
Remarcm, de la bun nceput, c Constituia Republicii Moldova echivaleaz noiunea de organ de
stat" cu cea de autoritate public". Astfel, potrivit art. 60 (1), Parlamentul este organul reprezentativ
suprem al poporului Republicii Moldova", dar i unica autoritate legislativ a statului", organizarea i
funcionarea lui fiind reglementate sub titlul III al Constituiei - Autoritile Publice". Tot sub acest titlu
se vorbete despre Preedintele Republicii Moldova, Guvern, ministere, departamente i alte autoriti
administrative" din subordinea Guvernului, autoritile administraiei publice locale", instane
judectoreti, organe ale procuraturii.
Nu este mai puin adevrat c Legea noastr suprem manifest o preferin pentru termenul de
autoritate public", pe care-1 aeaz pe primul loc, utiliznd, de asemenea, i cel de organ". Aparatul
constituie un important element component al statului. Lui i revine sarcinile de a exercita, practic,
ntregul complex de funcii interne i externe proprii acestuia. El i concentreaz eforturile asupra
organizrii nemijlocite a activitii de conducere a treburilor statului, asigurrii bunei funcionri a tuturor
sferelor, ramurilor i complexelor din economia naional ce revin statului, soluionrii operative a
problemelor care apar n diferitele sfere ale vieii i activitii statului. Aparatul de stat este un mijloc
organizatoric extrem de important. El, practic, apare ca un organ de lucru" al statului.
La baza organizrii i funcionrii aparatului de stat se afl difenP factori de ordin obiectiv i
subiectiv, care, n ultima instan, determina structura lui intern, caracterul relaiilor dintre diferite
elemente ale lui. formele i metodele de activitate, atribuiile fiecrei categorii de organe statale. Toate
acestea permit integrarea organelor statului ntr-un sistemunitar. Ca rezultat, aparatul statului nu este o
unire mecanic a organe
Noiunea de aparat de stat este destul de complex. Din aceste coniderente este inadmisibil
identificarea ei cu alte noiuni, strns legate deea, dar care nu snt identice dup coninutul lor. O
problem aparte e cea ce tine de coraportul aparatului de stat i mecanismul statului. Unii autori
identific aceste categorii, considerndu-le egale dup volum i avnd acelai coninut. Alii ns
consider c ntre aceste noiuni exist i o difereniere, n timp ce aparatul de stat se reduce doar la
sistemul organelor de stat, mecanismul de stat mai include n sine diverse organizaii i instituii statale,
cum ar fi armata, poliia, securitatea, serviciul diplomatic, administraia ntreprinderilor, organizaiilor,
instituiilor etc.
Indiferent de sensul atribuit noiunii i coninutului aparatului de stat, drept pri de prim
importan a lui se prezint organele de stat. Din aceste considerente o importan major o are definirea
organului de stat i a trsturilor sale caracteristice. Caracteristicile specifice prin care organele de stat se
disting de organele i organizaiile nestatale snt:
a) formarea lor prin voina statului i exercitarea de ctre ele a funciilor lor n numele statului;
b) nfptuirea de ctre fiecare organ de stat a unor tipuri i forme de activitate strict determinate,
stabilite pe cale legislativ;
c) prezena n cadrul fiecrui organ de stat a unei structuri organiza-ionale, a scrii teritoriale de
activitate, a unui statut special, care determin locul i rolul lui n aparatul de stat, precum i
sistemul de relaii cu alte organe i organizaii de stat, - consfinite toate pe cale juridic;
d)
nvestirea organelor de stat cu atribuii avnd caracter de putere de stat.
Remarcm i faptul c fiecare organ sau subsistem de organe i gsete
temeiul legal n Constimie, n legile organice, n alte legi i acte normative.
Prezena ultimelor reprezint cele mai eseniale trsturi ale organismului de stat. mpreun cu alte
trsturi ele fac posibil delimitarea organelor de stat de organizaiile (ntreprinderile, instituiile) de stat,
precum i organele i organizaiile nestatale. Atribuiile puterii de stat i gsesc expresia practic n
emiterea de ctre organele de stat n numele statului a actelor normative i individuale obligatorii.
Fiind pri componente ale unuia i aceluiai aparat de stat, organele statului se deosebesc unul de
altul prin modul de formare a lor, genurile de activitate de stat. caracterul i limitele competenei etc.
11

Astfel, din punctul de vedere a competenei lor interne, organele de stat pot fi de dou feluri: organe
unipersonale (individuale) i pluriperso-nale (colegiale). n cazul organelor unipersonale hotrrile
productoare de efecte juridice se iau prin manifestarea de voin a unei singure persoane pe cnd n cazul
organelor pluripersonale, e necesar voina unui colectiv de persoane.
n dependen de spaiul teritorial, n cadrul cruia se exercit competena, organele statului pot fi:
centrale (naionale), care i exercit competena asupra ntregului teritoriu al statului, i locale
(regionale), care i exercit competena asupra unei (unor) uniti administrativ-teritoriale.
n funcie de formele principale de activitate prin care particip la exercitarea puterii de sat,
distingem trei categorii principale de organe ale statului: legislative, executive, judectoreti.
Dup modalitatea de constituire a lor, organele statului pot fi divizate n organe alese i organe
numite.
Din punct de vedere a complexitii atribuiilor ce revin lor, organele de stat pot fi de competen
general i competen special. n cazuri strict determinate de Constituie (starea de urgen, starea de
asediu, starea de rzboi) pot fi constituite, temporar, organe de stat de competen excepional.
Structura aparatului de stat (Caracteristica general a elementelor sale constitutive)
Autoritile publice
Diversele autoriti publice, fiind omogene prin funciile, structura i tipurile activitii de stat,
exercitate de ele, pot fi grupate n diferite componente constitutive, relativ independente, care se
manifest n calitate de sisteme distincte (subsisteme) n raport cu sistemul general al organelor de stat
(aparatul de stat).
Care snt aceste sisteme distincte? Pentru a rspunde la aceast ntrebare e necesar s pornim de la
premisa c statul ndeplinete trei funcii fundamentale:
1.
funcia legislativ - adoptarea regulilor generale i obligatorii de
conduit;
3. funcia
executiv
organizarea
executrii
regulilor
generale
de
conduit;
4. funcia jurisdicional - rezolvarea litigiilor care apar n procesul
nerespectrii sau nclcrii legilor. Exercitrii fiecrei funcii i corespunde o putere": puterea
legislativ puterea executiv, puterea judectoreasc. Fiecare putere" este atribuit unor organe
distincte:
puterea legislativ - Parlamentului;
puterea executiv - efului statului i Guvernului;
puterea judectoreasc - organelor judectoreti. Difereniem trei categorii de organe statale,
care, n ansamblu, formeaz aparatul de stat:
a) organele legislative;
b) organele executive;
c) organele judectoreti.
Menionm c fiecare categorie de organe este consfinit n Constituie.

6. Funcia public i statutul funcionarului public


In toate rile administraia public este realizat de un ansamblu organe, structurile crora snt
ntocmite ntr-un mod n care funciile i, 6 lice snt exercitate de un aparat administrativ. Acest aparat a
fost const t treptat, scopul de baz fiind asigurarea funcionalitii societii i satisf a cerea necesitailor
care apar ca rezultat al vieii n comun a oamenilor
Trecerea la un nou sistem de administraie n condiiile statului de drept implic o nou viziune
asupra activitii funcionarilor angajai serviciul public. In scopul satisfacerii interesului general,
profesia de funcionar public se cere reglementat prin norme juridice speciale care n totalitatea lor, ar
constitui un statut juridic al funcionarului public Anume prin acest statut funcionarii publici urmeaz s
primeasc garania juridic a faptului c efortul realizat de ei se valorific n interesul societii i n
interesele lor.
12

Elaborarea i implementarea unui astfel de statut care ar prevedea drepturile, obligaiunile,


responsabilitile funcionarului public, exigenele fa de pregtirea lui profesional, promovarea unei
politici de personal adecvate noilor realiti de activitate a organelor administraiei publice, stabilirea i
implementarea unor garanii sociale pentru funcionarul public care i-ar permite s-i menin nivelul
profesional, bunstarea material, stabilitatea n funcie, ct i crearea altor condiii care i determin locul
i rolul lui n societate, este o sarcin major n lucrul cu resursele umane din administraia public.
Aceasta decurge din sarcinile generale ale serviciului public care constau n executarea prevederilor
Constituiei i legislaiei, aprarea drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice,
asigurarea unei activiti a autoritilor publice n conformitate cu scopurile, sarcinile i competenele lor,
perfecionarea activitii funciilor publice, pregtirii profesionale a funcionarilor publici.
Funcia public semnific unitatea primar a autoritii publice, care determin locul i rolul
cetenilor n munca social n sistemul serviciului public, drepturile i obligaiunile, exigenele fa de
pregtirea profesional a angajatului. Angajailor care dein funcii publice li se ofer califica* 1' vul de
funcionar public.
Funcionarul publiceste persoana care ocup o funcie public rem 1 nerat i care dispune de
ranguri i grade, stabilite n conformmitate principiile legii.

Remarcm c noiunea de funcionar public n reglementarea legal din Republica Moldova se


deosebete dimensional de tratarea acestei noiuni n multe din rile de peste hotare. De exemplu n
Frana, Belgia, Olanda, Portugalia i alte ri, pe lng persoanele de conducere, calificativul de
fijnciionar public este deinut de oriice angajat din sfera nvmntului, ocrotirii sntii, serviciilor
comunale i de agrement, din alte sfere de deservire a populaiei i de prestri servicii. Aceasta determin
clasificar funcionarilor publici n funcionari superiori, medii, inferiori i alte categorii de calificare. O
atare abordare a noiunii de funcionar public face ca ea s cuprind un numr mult mai mare de angajai.
n Republica Moldova, noiunea de funcionar public este conceput n primul rnd ca ocuparea unei
funcii fie n aparatele autoritilor publice centrale, fie n aparatele autoritilor publice locale. Aceasta
face ca numrul angajailor din domeniul public, deintori ai calificativului de funcionar public s fie cu
mult mai restrns dect n rile europene.
Transformrile ce au loc astzi n administraia public, alimentate din inteniile de ajustare la
rigorile europene, implementarea principiilor noi de organizare i funcionare a administraiei publice,
presupun o viziune nou asupra drepturilor, obligaiunilor, responsabilitilor funcionarilor publici,
precum i asupra exigenelor fa de pregtirea lor profesional. Aceasta reiese din complexitatea
proceselor caracteristice pentru administraia public la etapa actual n legtur cu implementarea noilor
metode i tehnici de administrare, instituirea unor relaii, bazate pe prghii manageriale moderne.
Trebuie de menionat c statutul juridic al funciei publice de regul se stabilete n dependen de:
nivelul autoritii publice care angajeaz funcionarul;
rolul acestei funcii n structura autoritii publice;
caracterul i nivelul de competen profesional care se cer pentru ocuparea acestei funcii.
In scopul unificrii cerinelor pentru implementarea prevederilor statului juridic al funciei publice,
n ultimii ani au fost introduse un ir de Rsuri care integreaz activitatea personalului n mecanismul de
sporire a eficienei organelor administraiei publice. Printre aceste msuri, evideniem elaborarea la nivel
naional a unui clasificator unic al funciilor publice i caracteristicilor-model de calificare a lor. Aceasta
se face cu scopul perfecionrii sistemului de formare, selectare i repartizare a cadrelor din serviciul
public, al organizrii raionale i sporirii muncii lor, diferenierii salariilor n raport cu complexitatea
activitii n funcia dat. Toate funciile publice din toat reeaua autoritilor publice trebuie s
fieelaborate n temeiul acestui clasificator, ntruct legea prevede doar listaautoritilor publice, dar nu
concretizeaz care snt funciile publice nfiecare din ele. Att clasificatorul, ct i caracteristicile-model
ale funciilor publice snt aprobate de Guvern. Astfel, prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova
nr.151 din 23 februarie 2001 a fost aprobat Clasificatorul unic al funciilor publice n care se
concretizeaz aceste funcii pentru ministere, alte autoriti publice centrale de specialitate, precum i
pentru autoritile administraiei publice locale.
La mbuntirea activitii funcionarilor publici, iar prin aceasta i la sporirea eficienei organelor
administraiei publice n ansamblu, contribuie stabilirea rangurilor i gradelor de calificare a
funcionarilor publici. Rangul prevede o anumit poziie ocupat de funcionarul public n structura
ierarhic a autoritilor publice.
13

Rangul nti include funciile de conducere din autoritile publice centrale, funciile de conducere
din autoritile administraiei publice a unitilor teritoriale autonome cu statut special: viceminitrii;
conductorii autoritilor publice centrale de specialitate care nu snt membri ai Guvernului; membrii
Curii de Conturi; conductorii Aparatului Guvernului i adjunctul su; rectorul i vicerectorii Academiei
de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova; conductorul de autoritate al
administraiei publice a unitii teritoriale autonome cu statut special, care nu este membru al Guvernului;
consilierii Preedintelui Republicii Moldova, Preedintelui Parlamentului, Primului Ministru,
Preedintelui Curii Supreme de Justiie.
Rangul doi include funciile de conducere i de execuie din unitile autoritilor publice centrale i
funcionari de conducere din autoritile administraiei publice locale: conductori de uniti i adjuncii
lor n aparatul Preedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului; conductori de
departamente, direcii, secii, servicii i alte funcii echivalente din ministere, alte autoriti ale
administraiei publice centrale de specialitate, instane judectoreti, procuraturi, organele de interne,
organele aprrii a cror activitate nu este reglementat prin acte legislative speciale privind statutul
juridic al acestor autoriti publice.
Rangul trei include celelalte funcii din autoritile publice. I pentru fiecare rang snt stabilite trei
grade de calificare a funcionarilor publici: pentru rangul nti - consilier de stat al Republicii Moldova de
clasa I. II i 111; pentru rangul doi - consilier de stat de clasa J, II i III; pentru rangul trei - consilier de
clasa I, II i III.
Gradul de calificare se confer de autoritatea public unde este angajat funcionarul, conform unui
Regulament adoptat de Parlament65, de regul, odat la doi ani, n urma unei atestri. Pentru ndeplinirea
unor misiuni deosebite, funcionarul public poate fi trecut nainte de termen n urmtorul grad. Gradele se
confer pe via. Funcionarul public poate fi degradat sau retrogradat numai prin hotrre judectoreasc.
In scopul formrii unui aparat de funcionari eficieni i cu o inut moral nalt legea prevede
stabilirea anumitor restricii pentru anumite persoane, care nu pot ocupa o funcie public. Printre ele snt
persoanele cu antecedente penale i cele care snt considerate prin hotrre judectoreasc incapabile de a
exercita o aa funcie din motive de sntate sau din alte cauze. Snt restricii i pentru funcionarii publici
angajai deja. Funcionarul public nu are dreptul s dein dou funcii, s desfoare nemijlocit activitate
de ntreprinztor, s aib conturi n bncile din strintate, s plece peste hotare din contul persoanelor
fizice i juridice, s participe la greve.
Intr-o strns legtur cu aceasta se stabilesc i unele exigene speciale faade funcionarii publici,
care prevd c la ncadrarea n serviciul public Si ulterior n fiecare an funcionarul este obligat s
prezinte, n modul stabilit de lege, o declaraie privind veniturile, averea imobiliar i mobil de valoare,
depunerile bancare i hrtiile de valoare, angajamentele financiare, inclusiv n strintate. Declaraia
trebuie s cuprind i bunule care aparin soiei (soului), precum i copiilor minori.
Eficacitatea organelor administraiei publice n mare msur depinde formularea drepturilor i
obligaiunilor funcionarului public. Printre drepturile legale poate fi numit dreptul de a examina
probleme i a lua decizii n limitele mputernicirilor, a primi informaia necesar, a avansa n serviciu
perfeciona pregtirea profesional, a se asocia n sindicate, a fi remuneratconform funciei, a beneficia de
protecie juridic n corespundere cu statutul. Obligaiunile funcionarului public prevd executarea la
timp a deciziilor, respectarea strict a drepturilor i libertilor cetenilor, pstrarea secretului de stat,
studierea opiniei publice i luarea ei n considerare n activitate, respectarea legislaiei n vigoare n
exercitarea atribuiilor.
O dat cu delimitarea competenelor ntre administraia de stat i administraia public local, pe de
o parte, ntre autoritile administraiei publice locale de primul nivel i de nivelul al doilea, pe de alt
parte precum i ca rezultat al modificrilor instituionale i funcionale ale autoritilor administraiei
publice, activitatea funcionarilor publici capt un nou coninut, impunndu-se o responsabilitate mai
mare n exercitarea funciei publice.
Aceasta presupune noi exigene fa de statutul funcionarului public, al crui coninut trebuie s
evolueze o dat cu cerinele crescnde ale societii fa de el. n aceast ordine de idei, considerm
oportun actualizarea coninutului statutului juridic al funcionarului public, sincronizarea lui cu procesele
complexe care cuprind astzi administraia public, adaptarea lui mai adecvat la rigorile europene,
cerin care deriv din preferinele proeuropene ale rii noastre.

14

Aceasta vizeaz, n primul rnd, asigurarea stabilitii n funcie a personalului din administraia
public, imparialitatea lui politic, precum i identificarea unor noi exigene fa de pregtirea
profesional a funcionarului public, precum i fa de calitile i inuta moral i deontologic a lui.
7. Statutul persoanelor cu funcii de demnitate public (L E G E cu privire la statutul persoanelor cu
funcii de demnitate public nr. 199 din 16.07.2010, Monitorul Oficial nr.194-196/637 din 05.10.2010
Funcia de demnitate public este o funcie public ce se ocup prin mandat obinut direct, n urma
alegerilor, sau indirect, prin numire n condiiile legii. Demnitarii snt persoane care exercit funcii de
demnitate public n temeiul Constituiei, al legi cu privire la statutul persoanelor cu funcii de demnitate
public i al altor acte legislative.
Exercitarea funciei de demnitate public se bazeaz pe principiile legalitii, liberului
consimmnt, transparenei, exemplului personal, responsabilitii i al loialitii.
n exercitarea mandatului, persoana cu funcie de demnitate public are urmtoarele drepturi de
baz:
a) s adopte decizii n limita competenelor legale i s cear executarea acestora;
b) s obin n modul stabilit informaia i materialele necesare pentru exercitarea funciei i, dup
caz, s aib acces la documentele i la informaiile ce conin secret de stat;
c) s viziteze, din oficiu sau la solicitare, ntru exercitarea funciei i n modul stabilit, alte autoriti
publice, alte persoane fizice i juridice, de drept public sau privat;
d) s beneficieze de dreptul la integritate personal, la o atitudine adecvat i respectuoas din
partea subordonailor, altor factori de decizie i a cetenilor;
e) s beneficieze de dreptul la remunerarea i stimularea muncii n condiiile legii;
f) s beneficieze de dreptul la dezvoltare profesional continu din contul bugetului din care este
remunerat;
g) s beneficieze de dreptul la protecia securitii, la ocrotirea sntii i la condiii favorabile
pentru exercitarea eficient a funciei deinute;
h) s delege dreptul de a efectua n numele su acte, de a semna documente pe perioada absenei
sale, dac legile speciale ce reglementeaz activitatea demnitarului sau domeniul de activitate al acestuia
nu prevd altfel.
Ocuparea funciei de demnitate public are loc prin alegeri sau prin numire, n condiiile legii. n
cazul n care ocuparea funciei de demnitate public are loc prin alegeri, temeiul legal al apariiei
raportului de exercitare a funciei este validarea mandatului de ctre autoritatea competent, dac legea
special nu prevede altfel.
n cazul n care ocuparea funciei de demnitate public are loc prin numire, temeiul legal al apariiei
raportului de exercitare a funciei este actul de numire.
Pentru ocuparea unor funcii de demnitate public prin numire se organizeaz concurs n condiiile
legii. Autoritatea competent s numeasc n funcie demnitarul respectiv o face din oficiu sau la
propunerea autoritii/organului abilitat.
Demnitarul depune jurmnt n cazul n care aceast obligaie este prevzut de legea special ce
reglementeaz activitatea acestui demnitar.
Mandatul demnitarului este de 4 ani, dac un alt termen nu este stabilit prin Constituie sau prin
legea special ce reglementeaz activitatea acestui demnitar.
Exercitarea funciei de demnitate public nu este limitat de un anumit numr de mandate, cu
excepia cazurilor cnd legea special ce reglementeaz activitatea demnitarului prevede altfel.
n cazul n care termenul regulamentar de exercitare a mandatului expir sau a expirat, iar
succesorul de competen nu intr n exercitarea mandatului, demnitarul continu s-i exercite mandatul
pn la ocuparea funciei de ctre succesorul de competen.
mputernicirile de reprezentare:
(1) Demnitarul conductor al autoritii publice este n drept, fr un mandat special, s o reprezinte
sau s-i exercite prerogativele fa de celelalte autoriti publice, fa de persoane fizice i juridice de
drept public sau privat, din ar i din strintate, inclusiv s reprezinte autoritatea public n instanele
judectoreti.
(2) Demnitarul care i exercit mandatul n cadrul unei autoriti publice, nefiind conductorul
acesteia, poate s reprezinte, fr un mandat special, autoritatea public respectiv fa de celelalte
15

autoriti publice, fa de persoane fizice i juridice de drept public sau privat, din ar i din strintate,
inclusiv n instanele judectoreti, n limita prerogativelor funciei de demnitate public.
Apartenena la partide i la alte organizaii social-politice:
Demnitarul poate avea calitatea de membru al partidelor politice sau al organizaiilor social-politice
legal constituite, cu excepiile prevzute de legea special.
Demnitarul poate fi exponent al partidelor politice sau al organizaiilor social-politice n cadrul
autoritii publice pe care o conduce sau n al crei cadru i exercit funcia de demnitate public, cu
excepiile prevzute de legea special.
Demnitarul, n exercitarea atribuiilor funcionale, trebuie s se abin de la propagarea doctrinei i
ideologiei partidului sau organizaiei social-politice al crei membru sau al crei exponent este, inclusiv
s se abin de la participarea la colectarea de fonduri, la folosirea resurselor administrative, la afiarea
nsemnelor sau a obiectelor inscripionate cu sigla sau cu denumirea partidelor politice ori a candidailor
acestora, de la crearea sau contribuirea la crearea unor subdiviziuni ale partidelor politice n cadrul
autoritii publice pe care o conduce sau n al crei cadru i exercit funcia de demnitate public.
Incompatibiliti:
(1) Demnitarul nu este n drept s desfoare orice alt activitate remunerat, cu excepia
activitilor didactice i tiinifice.
(2) Prevederile alin.(1) nu se aplic n cazul n care Constituia sau legea special ce reglementeaz
activitatea demnitarului conine prevederi referitoare la situaia de incompatibilitate specific a
demnitarului respectiv ori prevederi referitoare la o situaie similar.
(3) Situaia de incompatibilitate urmeaz s nceteze n decursul unei luni din momentul apariiei
acesteia, dac legea special ce reglementeaz activitatea acestui demnitar nu stabilete alt termen. Dac
demnitarul nu va ntreprinde aciuni n vederea eliminrii incompatibilitii, mandatul acestuia va nceta
nainte de termen, n condiiile art.22.
(4) n cazul n care ncetarea situaiei de incompatibilitate n termenul specificat la alin.(3) nu
depinde de voina demnitarului, acesta urmeaz s prezinte probe privind ntreprinderea cu bun-credin
a aciunilor de eliminare a acestei situaii.
Persoana cu funcie de demnitate public poate fi asistat de un cabinet propriu, n condiiile legii.
Statutul juridic, modul i temeiurile de ncheiere i de ncetare a contractului individual de munc,
drepturile, obligaiile, garaniile sociale ale personalului din cabinetul propriu al demnitarului snt stabilite
n Legea nr.80 din 7 mai 2010 cu privire la statutul personalului din cabinetul persoanelor cu funcii de
demnitate public.
Suspendarea mandatului
(1) Suspendarea mandatului presupune ncetarea ndeplinirii pentru o anumit perioad a atribuiilor
de ctre persoana cu funcie de demnitate public i ncetarea plii drepturilor salariale de ctre
autoritatea public n care activeaz aceast persoan, dac legea special ce reglementeaz activitatea
demnitarului nu prevede altfel.
(2) Exercitarea mandatului se suspend n temeiul prevederilor legislaiei muncii, reglementrilor de
drept comun civile, administrative sau penale, al legilor speciale ce reglementeaz activitatea
demnitarului, precum i n temeiul participrii demnitarului n campania electoral sau al desfurrii
anchetei de serviciu n legtur cu svrirea de ctre demnitar a faptelor imputabile acestuia.
ncetarea mandatului:
Exercitarea mandatului nceteaz la expirarea termenului, dac mandatul nu este prelungit n modul
stabilit de lege, sau nainte de termen.
n cazul demnitarului ales, ncetarea nainte de termen a mandatului are loc n condiiile prevzute
de legislaia special ce reglementeaz activitatea demnitarului respectiv.
n cazul demnitarului numit, ncetarea nainte de termen a mandatului are loc prin revocarea sau,
dup caz, eliberarea din funcie a demnitarului n temeiul actului administrativ al autoritii care l-a numit
n funcie.
Dispoziiile alin.(3) nu se aplic demnitarilor pentru care legea special ce reglementeaz activitatea
acestora prevede o alt procedur de ncetare a mandatului nainte de termen.
Rspunderea demnitarului:
(1) Demnitarul i exercit mandatul cu bun-credin. n cazul nclcrii acestei prevederi,
demnitarul poart rspundere personal.
16

(2) nclcrile comise n exerciiul mandatului atrag rspunderea disciplinar, civil,


contravenional sau penal n condiiile legii.
(3) Neexecutarea sau executarea necorespunztoare de ctre persoana cu funcie de demnitate
public a obligaiilor, prerogativelor i competenelor sale, indiferent de prezena culpei, poate atrage
dup sine revocarea sau eliberarea din funcie. Temeiul i cauzele revocrii sau eliberrii din funcie din
motive imputabile demnitarului se vor indica n actul administrativ corespunztor.
(4) Demnitarul are dreptul s atace n instana judectoreasc actul administrativ de eliberare din
funcie doar n cazul cnd legea statueaz acest drept.
Funciile de demnitate public
Preedinte al Republicii Moldova, Preedinte al Parlamentului, Prim-ministru,Prim-vicepreedinte
al Parlamentului,Vicepreedinte al Parlamentului,Prim-viceprim-ministru, Viceprim-ministru, Preedinte
al comisiei permanente a Parlamentului, Vicepreedinte al comisiei permanente a Parlamentului,
Preedinte al fraciunii parlamentare, Membru al Biroului permanent al Parlamentului, Secretar al
comisiei permanente a Parlamentului, Deputat n Parlament, Ministru, Viceministru, Secretar general al
Guvernului, Secretar general adjunct al Guvernului, Guvernator (Bacan) al Unitii teritoriale autonome
Gguzia, Preedinte al Adunrii Populare a Unitii teritoriale autonome Gguzia,Vicepreedinte al
Adunrii Populare a Unitii teritoriale autonome Gguzia, Preedinte al comisiei permanente a Adunrii
Populare a Unitii teritoriale autonome Gguzia, Prim-vicepreedinte i vicepreedinte al Comitetului
Executiv al Unitii teritoriale autonome Gguzia, Primar General al municipiului Chiinu, primar,
viceprimar, Preedinte, vicepreedinte al raionului,Director general (director) al autoritii administrative
centrale, Preedinte, judector, judector asistent al Curii Constituionale, Preedinte, membru al
Consiliului Suprem al Magistraturii cu activitatea de baz n Consiliu, Preedinte, vicepreedinte,
judector al Curii Supreme de Justiie, Preedinte, vicepreedinte, judector al curii de apel, Preedinte,
vicepreedinte, judector al judectoriei, Procuror General, prim-adjunct al Procurorului General, adjunct
al Procurorului General, procurori de toate nivelurile , Director al Centrului pentru Drepturile Omului,
avocat parlamentar
Preedinte, vicepreedinte, membru al Curii de Conturi, Director, director adjunct al Serviciului de
Informaii i Securitate,Director, director adjunct al Centrului Naional Anticorupie,Preedinte,
vicepreedinte, secretar al Comisiei Electorale Centrale,Preedinte, membru al Consiliului Coordonator al
Audiovizualului,Preedinte, vicepreedinte, membru al Comisiei Naionale a Pieei Financiare,
Preedinte, vicepreedinte, membru al Comisiei Naionale de Integritate,Guvernator, prim-viceguvernator,
viceguvernator al Bncii Naionale a Moldovei, Director general, director al Ageniei Naionale pentru
Reglementare n Energetic, Director, director adjunct al Ageniei Naionale pentru Reglementare n
Comunicaii Electronice i Tehnologia Informaiei, Director general, director general adjunct al Ageniei
Naionale pentru Protecia Concurenei, ef, ef adjunct al oficiului teritorial al Cancelariei de Stat,
Director, director adjunct al Serviciului de Protecie i Paz de Stat, Director, director adjunct al Centrului
Naional pentru Protecia Datelor cu Caracter Personal, ef al Centrului Serviciului Civil, Preedinte,
prim-vicepreedinte, vicepreedinte, secretar tiinific general al Academiei de tiine a Moldovei,
Preedinte, vicepreedinte, secretar tiinific al Consiliului Naional pentru Acreditare i Atestare, ef al
Serviciului de Stat de Curieri Speciali, Director general al Companiei Naionale de Asigurri n Medicin,
Preedinte al Casei Naionale de Asigurri Sociale, Director al Serviciului de Stat de Arhiv, Agent
guvernamental reprezentant al Guvernului Republicii Moldova la Curtea European a Drepturilor
Omului
8. Administrarea proprietii publice. (Legea Nr. 121 din 04.05.2007 privind administrarea i deetizarea
proprietii publice (M.O. Nr. 90-93, art. 401))
Proprietate public - totalitate a bunurilor domeniului public i a bunurilor domeniului privat ale
statului, ale unitilor administrativ-teritoriale, inclusiv ale unitii teritoriale autonome Gguzia;
Administrare a proprietii publice - activitate ce ine de exercitarea i modificarea dreptului de
proprietate
al
statului
i/sau
al
unitilor
administrativ-teritoriale;
administrare fiduciar - contract prin care o parte (fondator al administrrii, fiduciant) pred
bunuri n administrare fiduciar celeilalte pri (administrator fiduciar, fiduciar), iar aceasta se
oblig s administreze patrimoniul n interesul fiduciantului;
17

Scopurile i principiile de baz ale administrrii proprietii publice


(1) Administrarea proprietii publice se efectueaz n scopul:
a) armonizrii proporiilor i a structurii proprietii publice, precum i a modalitilor de administrare a
acesteia, cu funciile statului i ale unitilor administrativ-teritoriale;
b) atragerii n sectorul public al economiei naionale de investiii i asigurrii unui management
eficient;
c) dezvoltrii concurenei n economia naional.
(2) Administrarea proprietii publice se efectueaz n conformitate cu principiile eficienei, legalitii
i transparenei i include n particular:
a) determinarea componenei i a valorii bunurilor domeniului public al statului i al unitii
administrativ-teritoriale, evidena acestor bunuri;
b) delimitarea bunurilor proprietate public a statului i a bunurilor proprietate public a unitilor
administrativ-teritoriale;
c) sporirea atractivitii ntreprinderilor de stat/municipale i a societilor comerciale cu capital public
prin administrare corporativ, alegere pe baz de concurs a administratorilor, stimulare a lor potrivit
rezultatelor obinute i prin alte modaliti;
d) prognozarea, planificarea, evidena, monitoringul i supravegherea proprietii publice;
e) aprarea drepturilor i intereselor legitime ale statului i ale unitilor administrativ-teritoriale, ale
persoanelor juridice n domeniul proprietii publice.
(3) Scopurile principale ale deetatizrii proprietii publice snt: restructurarea economiei naionale i
sporirea competitivitii acesteia prin atragerea de investiii private, prin asigurarea unui management
eficient i prin alte modaliti.
(4) Principiile de baz ale deetatizrii proprietii publice snt: eficiena, legalitatea i transparena, n
particular:
a) corelarea direciilor, ritmului i modalitilor de deetatizare a proprietii publice cu strategiile de
dezvoltare a ramurilor i sectoarelor economiei naionale, precum i cu prioritile de dezvoltare a
unitilor administrativ-teritoriale i a rii n ansamblu;
b) sporirea atractivitii bunurilor pasibile de privatizare prin alegerea unei modaliti adecvate de
restructurare i de privatizare, prin alte msuri;
c) atragerea unui numr ct mai mare de participani la privatizare, acordarea de drepturi egale,
asigurarea concurenei loiale ntre participani;
d) asigurarea egalitii n drepturi i aprarea intereselor legitime ale statului, ale unitilor
administrativ-teritoriale i ale participanilor la privatizare.
Regimul juridic al bunurilor proprietate public
(1) Bunurile domeniului public fac obiectul exclusiv al proprietii publice. Circuitul civil al acestor
bunuri este interzis.
(2) Bunurile domeniului public snt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile, n particular:
a) nu pot fi nstrinate, nici prin privatizare sau depunere n capitalul social al unei persoane juridice;
b) nu se pot constitui obiect al gajului sau al unei alte garanii reale;
c) nu pot fi supuse urmririi silite, nici chiar n cazul insolvabilitii persoanei juridice care le
gestioneaz;
d) dreptul de proprietate asupra lor nu se stinge prin neuz;
e) nu pot fi dobndite de persoane fizice sau juridice prin uzucapiune.
(3) Bunurile domeniului public pot fi gestionate de autoritile administraiei publice centrale i locale,
de instituiile publice, de ntreprinderile de stat/municipale i, n cazurile prevzute expres de lege, de
societile comerciale.
(4) Bunurile domeniului public pot fi folosite numai la destinaie i nu pot fi transmise n comodat
persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu capital privat.
(5) Asupra bunurilor domeniului public se poate constitui servitute numai n cazurile n care aceast
grevare este compatibil cu uzul sau cu interesul public cruia bunurile i snt destinate.
(6) Actele juridice privind nstrinarea sau dobndirea, n folosul persoanelor fizice sau al persoanelor
juridice cu capital privat, a bunurilor domeniului public, inclusiv prin privatizare, precum i actele
juridice privind darea acestor bunuri n comodat persoanelor indicate snt lovite de nulitate absolut.
(7) Bunurile domeniului privat al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale pot circula liber, cu
excepia unor categorii de bunuri al cror circuit civil este limitat expres prin lege.
18

(8) Nu se permite nstrinarea cu titlu gratuit sau darea n comodat persoanelor fizice sau persoanelor
juridice cu capital privat a bunurilor domeniului privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale,
cu excepia cazurilor n care aceste bunuri:
a) se nstrineaz cu titlu gratuit persoanelor fizice pentru lichidarea consecinelor calamitilor
naturale;
b) se nstrineaz cu titlu gratuit n procesul privatizrii, conform art.43 alin.(3);
c) reprezint terenuri care se atribuie persoanelor fizice pentru construcia de case individuale, n
conformitate cu legea.
d) reprezint bunuri destinate crerii parcului industrial conform prevederilor Legii cu privire la
parcurile industriale.
9. Organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova
LEGE Nr. 764 din 27.12.2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova
Publicat : 29.01.2002 n Monitorul Oficial Nr. 16 art Nr : 53
Dispoziii generale
Art.1. - Organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova i stabilirea cadrului juridic pentru satele
(comunele), sectoarele i oraele (municipiile) i unitile administrativ-teritoriale se efectueaz potrivit art.110 i
111 din Constituia Republicii Moldova i se realizeaz n conformitate cu necesitile economice, sociale i
culturale, cu respectarea tradiiilor istorice, n scopul asigurrii unui nivel adecvat de dezvoltare tuturor localitilor
rurale i urbane.
Art.2. - Divizarea teritoriului rii n uniti administrativ-teritoriale este chemat s asigure realizarea
principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice
locale, asigurrii accesului cetenilor la organele puterii i consultrii lor n problemele locale de interes deosebit.
Art.3. - (1) n unitile administrativ-teritoriale, activitatea autoritilor administraiei publice locale,
organizate n condiiile legii, se desfoar n baza bugetelor unitilor administrativ-teritoriale.
(2) Toate unitile administrativ-teritoriale au personalitate juridic, dispun de patrimoniu, au dreptul de a
soluiona i a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesele populaiei locale, o parte important a
treburilor publice. n totalitatea lor, unitile administrativ-teritoriale formeaz unitatea teritorial a rii, iar
autoritile publice ale unitii administrativ-teritoriale care snt organe cu competen general i special
constituie sistemul administraiei publice locale, avnd ca sarcin satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor
din unitile administrativ-teritoriale.
[Art.3 pct.2 modificat prin LP37 din 14.02.2003 MO27-29 din 28.02.2003]
Capitolul II. Unitile administrativ-teritoriale
Art.4. - (1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, n unit i administrativteritoriale: raioane, orae i sate.
(2) Statutul satului (comunei), sectorului, oraului (municipiului) se elaboreaz n baza statutului-cadru,
aprobat de Parlament, i se aprob de consiliul local.
(3) Statutul special de autonomie al localitilor din stnga Nistrului i al unor localiti din sudul rii se
stabilete prin legi organice, potrivit art.111 din Constituia Republicii Moldova.
(4) Organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova se efectueaz pe dou niveluri: satele
(comunele), sectoarele i oraele (municipiile) constituie nivelul nti, raioanele constituie nivelul al doilea.
Art. 5. - (1) Satul este o unitate administrativ-teritorial care cuprinde populaia rural unit prin teritoriu,
condiii geografice, relaii economice, social-culturale, tradiii i obiceiuri.
(2) Dou sau mai multe sate, n funcie de condiiile economice, social-culturale, geografice i demografice,
se pot uni formnd o singur unitate administrativ-teritorial, numit comun.
[Art.5 pct.2 modificat prin LP37 din 14.02.2003 MO27-29 din 28.02.2003]
(3) Comuna este o unitate administrativ-teritorial care cuprinde populaia rural unit prin comunitate de
interese i tradiii.
(4) Satul n care i are sediul consiliul stesc (comunal) este numit sat-reedin.
(5) Comuna poart denumirea satului-reedin.
Art. 6. - (1) Oraul este o unitate administrativ-teritorial mai dezvoltat dect satul din punct de vedere
economic i social-cultural care cuprinde populaia urban, cu structuri edilitar-gospodreti, industriale i
comerciale corespunztoare, a crei populaie n mare parte este ncadrat n industrie, n sfera deservirii publice i
n diferite domenii de activitate intelectual, n viaa cultural i politic.
(2) n condiiile legii, unele orae pot fi declarate municipii.
Art. 7. - Municipiul este o localitate de tip urban cu un rol deosebit n via a economic, social-cultural,
tiinific, politic i administrativ a rii, cu importante structuri industriale, comerciale i instituii din
domeniul nvmntului, ocrotirii sntii i culturii.
Art. 8. - Statutul de municipiu se atribuie oraelor Chiinu, Bli, Bender, Comrat, Tiraspol.

19

Art. 9. - Municipiul Chiinu este capitala Republicii Moldova. Statutul municipiului Chiinu este
reglementat prin lege organic.
Art. 10. - (1) Raionul este o unitate administrativ-teritorial alctuit din sate (comune) i orae, unite prin
teritoriu, relaii economice i social-culturale.
(2) Oraul n care i are sediul consiliul raional este numit ora-reedin.
(3) Raionul poart denumirea oraului-reedin.
(4) Hotarele administrative ale raionului reprezint perimetrul suprafeei localitilor incluse n componena
acestuia i care coincide cu hotarele dintre localitile raionului dat i localitile raionului limitrof.
Art.11. - (1) Satelor i oraelor care, datorit condiiilor climaterice, balneologice i nzestrrii lor edilitargospodreti, prezint o importan deosebit pentru sntatea i odihna populaiei li se atribuie, prin hotrre a
Guvernului, statut de staiune balneoclimateric.
(2) Satelor i oraelor care au o importan deosebit n domeniul economiei naionale, precum i pentru
istoria sau cultura statului, prin hotrre a Guvernului, li se poate atribui statut de nod feroviar, centru istoric, centru
cultural.
Art. 12. - Raioanele i oraele-reedin snt prezentate n anexa nr.1, care face parte integrant din prezenta
lege.
Art. 13. - Municipiile i unitile administrativ-teritoriale din componena lor snt prezentate n anexa nr.2,
care face parte integrant din prezenta lege.
Art. 14. - Raioanele i unitile administrativ-teritoriale din componena lor snt prezentate n anexa nr.3,
care face parte integrant din prezenta lege.
Art. 15. - Unitile administrativ-teritoriale din componena unitii teritoriale autonome Gguzia snt
prezentate n anexa nr.4, care face parte integrant din prezenta lege.
Art. 16. - Unitile administrativ-teritoriale din stnga Nistrului crora li se pot atribui forme i condiii
speciale de autonomie snt prezentate n anexa nr.5, care face parte integrant din prezenta lege.
Capitolul III. Formarea i desfiinarea unitilor administrativ-teritoriale i modificarea hotarelor lor
Art.17. - (1) Formarea, desfiinarea i schimbarea statutului unitii administrativ-teritoriale se efectueaz de
ctre Parlament dup consultarea cetenilor.
(2) Unitatea administrativ-teritorial de sine stttoare se formeaz dac are o popula ie, de regul, de cel
puin 1500 de locuitori i dispune de mijloace financiare suficiente pentru ntreinerea aparatului primriei i
instituiilor sferei sociale.
(3) n cazuri excepionale, Parlamentul poate stabili, prin lege organic, formarea unei uniti administrativteritoriale de sine stttoare cu un numr de locuitori mai mic dect cel prevzut la alin.(2), modificnd anexa
respectiv a prezentei legi.
Art.18. - Modificarea hotarelor unitii administrativ-teritoriale cauzat de necesitatea transferrii
localitilor dintr-o unitate administrativ-teritorial n alta, precum i transferarea centrului administrativ se
efectueaz de ctre Parlament dup consultarea cetenilor.
Capitolul IV. Dispoziii finale i tranzitorii
Art.19. - (1) Dup intrarea n vigoare a prezentei legi, judeele i autoritile administraiei publice judeene,
prefecturile se supun procedurii de lichidare.
(2) Guvernul, n termen de 7 zile, va nfiina comisiile de lichidare a judeelor, prefecturilor i de formare a
raioanelor, care vor soluiona toate chestiunile, inclusiv cele referitoare la succesiune n procesul lichidrii
judeelor i autoritilor administraiei publice judeene, prefecturilor.
Art.20. - Comisia Electoral Central va forma, pentru efectuarea alegerilor generale locale din 2003,
circumscripiile electorale i consiliile electorale de circumscripie n conformitate cu noua organizare
administrativ-teritorial a Republicii Moldova.
Art.21. - Pn la formarea raioanelor, judeele se pstreaz n actualele lor hotare.
Art.22. - La data intrrii n vigoare a prezentei legi, se abrog Legea nr.191-XIV din 12 noiembrie 1998
privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, cu modificrile i completrile ulterioare.

10. Rolul administraiei publice n integrarea european a Republicii Moldova


In perioada postbelic n Europa au avut loc un ir de schimbri de ordin politic, economic, social i
de alt natur. Aceste schimbri, dup natura lor, cu caracter integraionist, au avut o influen mare i
asupra evoluiei administraiei publice, care devine cu timpul mai omogen, cu toate c mai continu s
existe i foarte multe deosebiri. Factorii de aderen ai administraiei publice din rile europene snt de
ordin politic, istoric, geografic care au contribuit la constituirea unor elemente, care, examinate n
toalitatea lor, ar putea forma nite caracteristici i ar evidenia nite tendine n evoluia modelului
european de administraie public. Aceste elemente, n viziunea noastr, ar putea fi urmtoarele:
20

Reevaluarea rolului administraiei de stat n gestionarea treburilor publice. Dup cum cunoatem,
au fost perioade cnd se resimea un rol exagerat al statului n gestionarea afacerilor publice. Aceasta a i
constituit baza formrii sistemelor centralizate de administraie public, condi-ionnd abilitarea
administraiei de stat cu unele atribuii improprii acesteia, care ar fi putut fi exercitate, prin metoda de
delegare, de alte autoriti publice, cum ar fi, de exemplu, autoritile administraiei publice locale.
Descentralizarea funciilor statului i transmiterea unei pri a acestor funcii autoritilor locale constituie
o caracteristic i o tendina w evoluia modelului european de administraie public.
Creterea rolului comunitilor locale n exercitarea administraie-Comunitile locale nu snt nite
simple circumscripii umane. Ele posed un bogat coninut de competene, derivat din funciile noi care i
snt proprii, din drepturile i obligaiunile pe care le are, precum i din capacitatea posibilitatea de a
participa Ia exercitarea puterii. Cu ct este mai intens viaa public la nivelul comunitilor locale, cu att
devine mai puin posibil impunerea fa de comunitile locale a voinei organelor centrale ale puterii, de
a activa dup scheme unice, fr a ine seam de particulatile i interesele acestor comuniti teritoriale.
Acest lucru este contientizat i se implementeaz n rile europene. Funcionarea n condiii reale a
autonomiei locale. Calea spre autonomia local autentic a fost ndelungat, anevoioas i parcurs n
mod ferit de rile europene. Chiar i n prezent, ea are un spectru larg de manifestare. Dar, datorit
eforturilor comune, au fost stabilite nite reguli rerale, care i-au gsit expresie n Carta european:
exerciiul autonom al puterii locale i care servesc drept repere de asigurare uniform i ogen a
autonomiei locale n rile europene. Implementarea autonomiei locale este unul dintre factorii importani
n evoluia modelului european de administraie public i una din caracteristicile sale de referin, care i
asigur mobilitate i atractivitate.
Delimitarea clar a competenelor dintre administraia public central i administraia public
local. Problema delimitrii competenelor intre diferite niveluri ale administraiei publice ntotdeauna a
strnit multe dispute i opinii. i aceasta din cauza c fiecare din pri, statul i unitile administrativteritoriale primare i intermediare, doresc s posede ct mai multe competene n exercitarea
administraiei. Experiena acumulat n rile europene n acest domeniu, dei difer de la ar la ar,
vorbete n favoarea ideii c numai o delimitare optim i clar a competenelor, care ar ine seam att de
realizarea interesului naional, dar i a intereselor locale, mai ales n materie financiar i relaii
interebugetare, este precondiie de asigurare a unei administraii eficiente. Relaii benefice de colaborare
cu societatea civil. Eficiena administ-iiei publice depinde de foarte muli factori, printre ei se numr i
relaiile benefice cu societatea civil. Recunoaterea n societatea civil a unui partener activ n
exercitarea administraiei este o trstur proprie pentru dministraia public din majoritatea rilor
europene. Acest parteneriat se realizeaz prin stabilirea unor relaii de cooperare i de reprezentare n
soluionarea multor probleme ale comunitilor umane. O modalitate foarte rspndit este participarea
reprezentanilor societii civile n procesul decizional al autoritilor administraiei publice, ceea ce
asigur adoptarea unor decizii favorabile comunitilor umane.
Consultarea comunitilor locale n problemele de interes deoseb Aceasta este o valoare general a
democraiei, care se realizeaz i de autoritile administraiei publice. Studierea opiniei publice n
soluionarea problemelor legate de viaa comunitar a oamenilor este prevzut n multe acte normative
ale dreptului comunitar, inclusiv n Carta european a autonomiei locale. Acest procedeu democratic se
folosete pe larg n rile europene i servete drept un barometru al opiniei publice.
Dimensiuni optime ale unitilor administrativ-teritoriale. Organizarea teritoriului rii din punct de
vedere administrativ este o condiie care influeneaz substanial calitatea exercitrii administraiei n
unitile administrativ-teritoriale respective. In evoluia organizrii teritoriului, rile europene au trecut
prin mai multe etape, dar n cele din urm au fost depite, n linii mari, tendinele organizrii frmiate a
teritorilui, n unele din ele - prin trecerea la organizarea unitilor administrativ-teritoriale de dimensiuni
mai mari. Raportate la numrul populaiei, unitile administrativ-teritoriale primare, de nivelul unu,
ntrunesc de la cteva mii pn la cteva zeci de mii de locuitori, iar unitile administrativ-teritoriale
intermediare ntrunesc de la trei, patru sute de mii de locuitori pn la un milion i mai muli locuitori
fiecare. Mrirea dimensiunilor unitilor administrativ-teritoriale contribuie la consolidarea capacitilor
lor umane, materiale i financiare.
Grad nalt de profesionalism al angajailor din administraia public. Aceasta se dobndete pe
calea delimitrii funciilor politice de cele administrative n promovarea politicii de personal. Procednd
n aa fel, se creeaz condiii favorabile pentru asigurarea stabilitii n funcii a angajailor din
21

administraia public, ceea ce influeneaz substanial calitatea activitii administrative. Caracteristic


pentru lucrul cu personalul dm administraia public n rile europene este promovarea permanentizrii
instruirii profesionale a funcionarilor publici, fapt ce contribuie la actualizarea cunotinelor necesare
pentru exercitarea activitii administrative.
Sistem informaional dezvoltat, inclusiv cel electronic. n lumea modern informaia este o surs la
fel de important n activitatea administraiei publice ca i resursele umane, financiare i materiale.
Sistemul informaional din administraia public european are o utilare tehnic modern cu reele
informaionale i baze de date n diferite domenii de activitate. Tehnologiile informaionale folosite
permit soluionarea operativ i calitativ a problemelor de care snt preocupate autoritile administraiei
publice.
Acestea snt doar cteva din caracteristicile i tendinele n evoluia modelului european de
administraie public. Desigur, acest model are o anumit doz de convenionalitate, dat fiind faptul c el
are particularitile sale pentru fiecare ar n parte, dar n acelai timp se manifest i ca o tendin
general-european.
Tema II. Democraia ca form de organizare i activitate a administraiei publice.
1. Democraia ca fenomen social.
n lexicul politic din a doua jumtate a sec. al XX-lea a aprut un termen relativ nou - democraia" care a devenit extrem de popular att n rndul politologilor i al oamenilor politici, ct i al altor categorii
de populaie din majoritatea rilor lumii. Democraia, n general, se prezint ca o modalitate, o form
superioar de organizare politic a societii. La etapa actual acest termen este utilizat de unele micri
social-politice ca instrument n organizarea unor forme de democraie, deseori, neadecvat esenei noiunii
date. De unde vine i ce prezint acest termen?
1. Geneza i particularitile democraiei antice. Noiunea de democraie este de origine greac i
provine de la cuvintele demos - "popor" i kratos - "putere", ceea ce nseamn c puterea aparine
poporului. Aceast noiune a aprut nc n antichitate. ns afirmaia c democraia prezint puterea ce
aparine poporului care conduce toate treburile sociale nc nu duce la claritate. Dac poporul sau masele
conduc, atunci cine snt cei condui? Rspunsul este simplu: poporul conduce i n acelai timp este
condus prin reprezentanii si. E o formulare filozofic. De ea, dup cum precizeaz experiena istoric,
s-au folosit acei ce au speculat pe credina sacr a poporului: ... i intriganii din toate timpurile, i
despoii din toate epocile. (A. de Toequeville). De o definitivare mai exact a noiunii "democraie" s-au
ocupat elitele societilor, ncepnd cu epoca antic i pn n timpurile moderne. Fiind cizelat pe
parcursul evoluiei, ea a ajuns la moment s fie formulat n varianta urmtoare: democraia este o form
de organizare i conducere politic a societii prin acord sau prin consultarea cetenilor rii respective.
Democraia ca form de organizare i conducere politic a societii presupune existena a dou
componente: conductori i condui, ce formeaz un consens n societate. Esenial pentru democraie este
faptul c cei ce conduc sau, mai precis, deintorii de putere, indiferent de apartenena lor de clas sau de
grupul social, trebuie s exprime voina i interesele majoritii poporului.
Ca instrument politic de organizare i conducere a societii, democraia a aprut n perioada nfloririi
statalitii antice din Grecia i Roma n epoca sclavagist. Unele din principiile de constituire a
democraiei antice snt valabile n plin msur i pn n prezent. Ele prevedeau astfel de aspecte ca:

elaborarea unei legislaii, care prevede anumite drepturi i liberti ale ceteanului;
situarea sau aezarea dreptului la baza organizrii statale;

crearea unui mecanism care s asigure alegerea liber a organismelor puterii de stat sau a
conductorilor la nivelul puterii centrale i locale.
Forma democratic de organizare i conducere n Grecia antic
n Grecia (secolele XI-VIII .e.n., epoca homeric) organele de conducere erau constituite din:

bazileul (regele) cu puteri limitate;

consiliul - organ (for) consultativ al bazileului i

adunarea poporului (demosul) - puterea suprem din stat.


n secolul VIII .e.n. legalitatea bazileilor a fost suspendat i conducerea atenian a fost preluat de
nou arhoni (conductori) alei n fiecare an din rndul aristocraiei gentilice.
n secolele VI-V .e.n. (pe vremea lui Clistene i Pericle) democraia atenian a atins cel mai nalt
grad de organizare. n acea perioad au fost introduse drepturi egale de participare la conducere pentru
22

toi cetenii atenieni n vrst, de genul masculin (femeile, sclavii i strinii erau exclui). Organul
suprem de conducere era Adunarea general. Prin majoritatea simpl de voturi Adunarea adopta decizii,
fr nici o restricie, referitor la toate problemele de uz intern.
Adunarea nu-i selecta liderii, ei erau numii prin metoda tragerii la sori, pentru c se considera c
fiecare cetean liber este capabil s ocupe orice post din stat. Responsabilitatea pentru hotrrile adoptate
era pus pe seama membrilor Adunrii.
Participarea demosului la conducerea statului a primit numirea de democraie. Toi cetenii erau egali
n afacerile lor n faa legilor. Calea spre onoruri n viaa politic era deschis pentru toi n msura n
care opinia public le aprecia talentele dup merit i nu dup apartenena la clasa social.
Democraia n care puterea de stat aparinea oamenilor liberi, cu toate c formau minoritatea n
societate, reprezenta n realitate o form de guvernare sclavagist, fiind n esen un stat al proprietarilor
de sclavi. Democraia atenian care a existat aproape 200 de ani se deosebete n mai multe aspecte de
democraia contemporan. Inti de toate, ea prezenta un sistem de conducere direct, n care tot poporul
participa la opera (forul) legislativ, fiindc la acea etap de dezvoltare nu era cunoscut nc sistemul
reprezentativ. Astfel de democraie era posibil datorit faptului c statul la grecii antici era de dimensiuni mici, care cuprindea, de regul, oraul sau oraul-cetate i teritoriul rural din jurul lui, cu o populaie
ce atingea n rare cazuri 10 mii de ceteni.
Democraia n Roma antic (anii 753-27 .e.n.)
n prima etap a perioadei date, Imperiul Roman era condus de un rege susinut de Senat. Rolul
suprem n stat l avea Adunarea poporului care alegea regele, declara rzboi etc. Mai trziu (ntre anii
509-27 .e.n.) instituia suprem de conducere a republicii a devenit Senatul alctuit din 300 de patricieni,
alei pe via. La etapa dat societatea roman era alctuit din dou clase sau categorii sociale. Lupta
dintre ele, adic dintre patricieni (aristocraie) i plebei (productorii valorilor materiale), a condus la
lichidarea inegalitilor politice existente ntre cele dou clase. Pe msura perfecionrii regimului
democratic n republica roman s-a ajuns la separarea puterilor n stat. Aceste puteri erau prezentate de:
pretori, cenzori, chestori. Pretorii aveau atribuii juridice i administrative, cenzorii supravegheau
moravurile, efectuau recensmntul averilor, iar chestorii reprezentau organele poliieneti.
Legislaia i instituiile democratice romane snt apreciate pn n prezent ca elemente autentice ale
democraiei.
Particularitile democraiei antice (polisurilor)

dimensiuni mici ale statelor att ca teritoriu, ct i ca populaie;

participarea direct a cetenilor n exercitarea treburilor de stat; majoritatea populaiei era exclus
din democraie, participau numai cetenii cu drepturi depline;

organizarea vieii politice purta un caracter monistic: lipseau partidele politice, organizaiile
nonguvernamentalie etc.;
la etapa respectiv de dezvoltare a societii lipseau noiunile de drepturi i libertate individual ale
omului.
Democraia antic n-a fost atotcuprinztoare. Ea s-a limitat numai la o parte a societii, pe cnd
majoritatea membrilor si, sclavii i alte categorii, erau exclui din viaa politic. La fel ca i n Grecia,
democraia roman avea un caracter sclavagist. Democraia n acel timp nu a devenit un fenomen general,
de lung durat. Pe parcurs, ea a trecut n alte forme (dictatoriale) de organizare politic.
In epoca feudal s-au instaurat noi raporturi politice, sociale i de proprietate. Democraia, ca form
de organizare i conducere politic a societii, cedeaz locul regimurilor absolutiste. Puterea absolut a
monarhului n conceptul politic al vremii venea de la Dumnezeu, iar demosul era ignorat complet. Cu
toate acestea, i la etapa feudal se ntlnesc forme embrionare de organizare democratic, la nivel de
localiti izolate ca: Genova, Milano, Pisa, Florena n Italia, Novgorod, Pskov n Rusia sau "statutul
unitilor meteugreti" din unele ri occidentale ce conineau elemente democratice.
In evul mediu, i n Principatele Romne, pot fi evideniate unele elemente de organizare democratic
a statului. De exemplu, pe timpurile lui tefan cel Mare i mai trziu, n momentele cruciale ale neamului
era convocat Marea Adunare a rii, organ ad-hoc de mare importan ce sanciona chemarea sub arme a
oastei mari n caz de rzboi, de asemenea, funciona Sfatul Domnesc sau Divanul, la fel mai era cunoscut
i sistemul electiv al domnitorului pe lng cel ereditar etc.
In epoca capitalismului a fost nregistrat un mare progres n domeniul organizrii societii.
Extinderea sistemului democratic a fost generat chiar de caracteristicile ornduirii capitaliste, care a
aezat dezvoltarea economiei pe criterii tiinifice, de eficien i rentabilitate, de libertate a forei de
23

munc, care, la rndul ei, a generat i libertatea politic a individului, a organizrii democratice a vieii
sociale. Concurena din domeniul economic era n raport direct cu organizarea i conducerea politic a
societii. Sistemul capitalist e de neconceput fr o libertate n aciunile sale. Libertatea, egalitatea, drepxiriie omului snt elementele politice de baz ale democraiei. Ele au aprut concomitent cu pregtirea i
nfptuirea revoluiilor burgheze. Atunci au fost naintate, iar apoi i proclamate, pentru prima dat n
istoria societii umane, ideile cu privire la drepturile i libertile fundamentale ale omului i popoarelor,
egalitatea n drepturi a tuturor cetenilor i popoarelor, credina ntr-o via liber i demn. Snt bine
cunoscute proclamaiile care au pus baza dezvoltrii democratice a societilor. Prima este Declaraia
drepturilor din Anglia (1688), apoi Declaraia de independen a Statelor Unite ale Americii (1776),
Declaraia drepturilor omului i ale ceteanului din Frana (1789). La ele, actualmente, n mod firesc, sau alturat Declaraia Universal a Drepturilor Omului (1948) prevzut de Carta ONU, precum i
Declaraiile privind drepturile omului adoptate la Helsinki (1975) i Viena (1989). Primele trei declaraii
au un caracter mai mult naional, pe cnd celelalte, elaborate i adoptate n colaborare de organizaiile
naional-statale au caracter universal, n ele se proclam: egalitatea n drepturi a tuturor cetenilor i
popoarelor far nici un fel de discriminare, organizarea i exprimarea liber pentru toi cetenii,
posibiliti i drepturi egale la instruire i la munc, la circulaie liber, la stabilirea domiciliului n ara n
care dorete, dreptul la via, libertate i la inviolabilitatea personal etc. n unele ri, semnatare ale
declaraiilor, cu regret, multe dintre drepturile proclamate nu snt respectate.
2. Atributele i particularitile democraiei contemporane.
Se consider c respectarea deplin a drepturilor i libertilor fundamentale ale omului sub toate
aspectele este o condiie esenial pentru stabilirea unei ornduieli democratice veritabile n orice ar. O
democraie veritabil poate fi constituit numai cu existena obligatorie n societate a urmtoarelor
atribute:
parlamentarismul;
sistemul reprezentativ;
sistemul electoral; economia de pia;
concurena;
principiul majoritii;
principiul pluralismului;
divizarea puterilor n stat;
organizarea (ca element absolut necesar);
cadrul legislativ - Constituia.
Toate aceste atribute contribuie la constituirea nemijlocit a statului de drept.
n Declaraia Helsinki se prevede dreptul fiecrui popor de a-i alege n mod liber i dezvolta sistemul
politic, economic, social far nici un amestec din afar. Toate acestea au loc n cadrul respectrii unor
obligaiuni i ndatoriri de ordin intern i extern.
n majoritatea rilor cu tradiii democratice, drepturile i libertile proclamate au fost legiferate prin
acte concrete, inclusiv, prin legea fundamental - constituie. Spre exemplu, n constituia din anul 1949,
Germania e proclamat drept "stat federal, democratic i social". n asemenea cazuri constituia creeaz
cadrul legal al statului de drept i, n acelai timp, prevede i un mecanism de transpunere n via a
democraiei. Elementele acestui mecanism snt n realitate principiile sau particularitile democraiei.
Printre cele mai importante snt:
recunoaterea poporului n calitate de stpn al puterii; suveranul rii;

egalitatea cetenilor n sensul participrii n viaa politic;

subordonarea minoritii majoritii n adoptarea deciziilor i recunoaterea valorilor opiniilor


intereselor minoritii;

alegerea organelor puterii de stat de ctre popor;

votul universal i secret;

crearea sistemului politic bazat pe pluralismul politic;

separarea puterilor n stat etc.


Toate statele democratice snt constituite, n fond, pe principiile fundamentale enumerate. Cu toate c
la etapa actual democraiile bazate pe valorile liberalismului mai snt completate cu astfel de
particulariti ca drepturile omului i prioritatea lor asupra drepturilor statului, limitarea puterii majoritii
asupra minoritii prin respectarea dreptului minoritilor de a avea propria opinie i posibilitatea de a o
apra, supremaia legii etc.
24

2. Elementele de baz ale democraiei.


Constituirea i conducerea democratic bazat pe principiul majoritii - unul din elementele de
baz - este expus prin dou forme. Prima democraie direct sau nemijlocit, exprimat prin scrutinul
bazat pe dreptul general la vot. n acest caz, democraia nemijlocit decurge din faptul c n societatea
democratic voina poporului i puterea de stat trebuie s fie identice, c nsui poporul trebuie s
participe la evenimentele mai importante, s realizeze conducerea. Aceast form are avantajele i
dezavantajele sale. Ca avantaje pot fi menionate ncadrarea ntregii populaii n viaa politic a rii i
participarea nemijlocit la conducere. Ea asigur legitimitatea puterii, nltur nstrinarea politic a
cetenilor, dezvolt activismul social, contribuie la autoconstituirea personalitii i participarea ei activ
n viaa social-politi- c, asigur un control eficient asupra instituiilor politice i al demnitarilor cu
posturi nalte, prentmpin abuzul de putere etc. Ca dezavantaj poate fi menionat eficiena slab a
liotrrilor adoptate. Reieind din specificul acestei forme de conducere, deciziile snt luate de un cerc
larg de oameni cu o competen insuficient de activitate n domeniu i lipsa de rspundere n faa
organelor puterii. Exist i alte pri slabe ale sistemului dat.
A doua form de conducere este expus prin democraia reprezentativ. Exponenii acestei forme
snt parlamentul, consiliile judeene, comunale i steti, reprezentanii alei ai organelor executive, ai
altor instituii care exprim interesele diferitelor grupuri sociale, politice, profesionale ce constituie
societatea civil. n societatea democratic contemporan politica de stat de toate nivelurile se elaboreaz
n instituiile reprezentative n care activeaz politicieni profesioniti i demnitari iscusii. Esena formei
democraiei reprezentative se caracterizeaz prin responsabilitatea total a celor alei la toate nivelurile
puterii i conducerii de stat. Participarea nemijlocit a cetenilor la conducere trece pe planul doi, ea se
face indirect, adic prin reprezentanii alei. Voina poporului nu se identific cu participarea lui direct la
conducere. Ea este delegat n rezultatul alegerilor deputailor, altor reprezentani ca prin mputernicirile
delegate s formuleze voina poporului n decizii i norme ce vor contribui la o conducere eficient.
Relaiile dintre popor i reprezentanii si snt constituite pe baza ncrederii, controlului, delimitrii
constituionale a competenei organelor puterii i a demnitarilor, a independenei lor n cadrul legii.
Un alt element de baz far de care democraia nu poate fi conceput este pluralismul. Pluralismul se
manifest, n linii generale, prin multitudinea de partide i organizaii politice, sindicale, nestatale,
religioase etc., exprimnd o diversitate de idei i concepte. Democraia a format pe parcursul evoluiei
sale un sistem politic bazat pe o diversitate de instituii care asigur faptul c nici o for politic i nici o
categorie social s nu poat exclude din activitate sau lupta politic celelalte fore sau categorii. Aceasta
e singura modalitate de dezvoltare democratic a societii. Numai o societate democratic poate garanta
afirmarea pluralismului politic. Pluralismul i democraia snt ca dou pri ale unui tot ntreg n care o
parte nu poate exista fr cealalt, ele se ntregesc i se condiioneaz reciproc. O democraie autentic
nu poate exista fr un pluralism politic i invers. Pluralismul politic este un principiu, potrivit cruia
funcioneaz societatea democratic. Garantarea drepturilor i libertilor cetenilor snt condiionate de
existena i activitatea mai multor fore politice i sociale aflate n competiie. Prin instaurarea
pluralismului politic drept mijloc de manifestare a democraiei, puterea politic nu mai domin asupra
societii, ci se intersecteaz cu toate segmentele structurii sociale i formeaz un sistem chemat s
funcioneze n baza legii i libertii.
Pluralismul politic, ca element important al democraiei, poate aprea cu unele particulariti ntr-o
ar sau alta, datorit unor factori ce se manifest prin aspectul istoric al societii respective, specificul
naional, tradiiile, gradul de cultur i civilizaie, forma de organizare a instituiilor, nivelul de educaie,
nivelul de organizare politic, de dezvoltare economic etc.
Potrivit Declaraiei de independen, Republica Moldova are perspective reale de a instaura o
democraie autentic, n care s se exercite, pe deplin, drepturile i libertile ceteanului n perioada de
trecere spre economia de pia. Vorbind despre instaurarea pluralismului n societate, se are n vedere att
pluralismul politic, ct i cel economic. Intre democraie i economia de pia este o strns
interdependen. Numai n cadrul unei democraii adevrate poate s se dezvolte o economie sntoas i
eficient. Numai o economie, ale crei mecanisme snt bazate pe piaa liber, pe concuren, pe
proprietatea privat, pe autonomia agenilor economici, poate constitui suportul unei democraii viabile.
Democraia nu poate fi conceput fr organizare. Organizarea este aciunea major de a crea o voin
colectiv. Ideile ce reprezint revendicrile politice, economice, sociale etc. nu se pot realiza dect numai
prin
25

___ o nn lupt, iar lupta nu poate avea perspective de succes dac se desfoar pe terenul solidaritii
ntre indivizi, avnd interese identice. Adevrul este c organizarea e principiul fundamental al ntregii
viei politice. Pentru a face unele schimbri democratice n structura societii, fiind necesare la moment
sau pentru perspectiv, este nevoie n afar de ideile corespunztoare i de organizare ca proces. Evident,
c o personalitate, fie ea talentat sau un reformator de valoare, singur poate influena numai asupra
ctorva persoane, dar nu asupra societii ntregi. De aceea, este nevoie de o for politic, social, de un
partid pentru a organiza realizarea ideilor n via.
Concomitent cu principiile majoritii i pluralismului, ale organizrii, democraia mai presupune i
existena unui cadru legislativ bine determinat, o Constituie care s apere tnra democraie.
4. Instituiile democraiei. Modelul contemporan al democraiei. Actualmente, putem afirma cu
certitudine c democraia contemporan este cea mai perfect i uman form de organizare i conducere
a societii cunoscut pn la ora actual. In cadrul ei pot fi gsite mijloacele adecvate de soluionare a
problemelor aprute la ordinea de zi, incluznd n acest scop ntregul potenial al instituiilor democraiei.
Instituiile democraiei:
instituiile democraiei reprezentative i directe;
organele puterii legislative, executive i judectoreti;
instituiile de drept;
partidele politice i alte organizaii cu caracter social-politic;
organele mass-media;
sisteme de autoadministrare local;
n statele federative - subiectele federaiei etc.
Cu toat ndrzneala de a evalua democraia contemporan ca un sistem politic reuit, n cadrul cruia
poporul este n stare s fac schimbrile de rigoare, totui constatm c, n anumite cazuri, el nu este
competent s se conduc singur pe sine. Contientiznd posibila evoluie i necesitatea de a menine
democraia ntr-o stare activ i creativ, a fost nevoie de a completa postulatul "toat puterea aparine
poporului", care, n fond, rmne n vigoare i n prezent cu un supliment absolut necesar "nimnui nu
trebuie s-i aparin puterea deplin". Aceast formul i-a gsit expresia n formele democraiei directe
i reprezentative n care organele puterii se aleg nu pe via, ci pe un anumit termen prevzut de
constituie. La fel sistemul democrat prevede n mod obligatoriu separarea puterilor n stat.
Parlamentarismul, sistemul reprezentativ, sistemul electoral i alte atribute ale democraiei snt
relative i limitate n timp i spaiu. Ele nu pot s soluioneze definitiv toate problemele aprute la
ordinea de zi n faa societii. Soluionarea unor probleme d natere la altele i mai complicate, dar
acest lucru nu poate servi drept temei de a pierde ncrederea n democraie.
Democraia, paralel cu componentele ei - concurena i structurile economiei de pia - face ca
societatea s fie mai deschis pentru noi idei i variante de dezvoltare solicitate de popor.
tiina politic contemporan constat c esena democraiei este materializat n drept. nsui statul
democratic i limiteaz activitatea printr-un set de norme i reguli. Devenind stat de drept, el se
subordoneaz puterii legii. Dreptul la etapa actual are prioritate fa de stat. Prerogativele acestea snt
prevzute de Constituie i de dreptul internaional.
Practica istoric a demonstrat c democraia, minimaliznd diferenele economice i sociale, devine
un bine i rmne factor pozitiv constant atunci cnd societatea are o nalt cultur politic i o mentalitate
corespunztoare. Ea devine eficient la etapa constituirii unui consens n chestiunile principiale ale vieii
societii, cnd comportamentul politic al cetenilor i elitei politice devine raional, cnd snt
recunoscute de majoritatea membrilor societii "regulile democratice de joc". La o astfel de nlime s-au
ridicat rile cu o economie i o cultur avansat.
Funcionarea normal a democraiei n rile n curs de dezvoltare, inclusiv n Republica Moldova, e
posibil, respectnd anumite condiii. nti de toate, se impune necesitatea ca poporul s ating un anumit
nivel de maturizare politic, care i-ar oferi posibilitate s contientizeze procesele profunde ce au loc n
societate n legtur cu implementarea formelor democratice de guvernare. Este important i faptul c
membrii societii trebuie nu numai s se bucure de drepturile generale ce le ofer democraia, ci s fie
contieni de obligaiunile lor, precum i de responsabilitatea ce le revine. Democraia face primii pai i
rmne, deocamdat, mai mult un ideal atrgtor n constituirea unei comuniti modeme cu toate
caracteristicile ei. Integrarea Moldovei n structurile europene va grbi procesul de democratizare a
societii i constituirea unui stat de drept.
Particularitile politice ale modelului contemporan al democraiei pot fi redate n felul urmtor:
26

majoritatea absolut a cetenilor dispun de drepturi civile i politice; alegeri libere, generale;
dreptul de a alege i de a fi ales n orice funcie de stat;
controlul asupra hotrrilor guvernamentale;
dreptul de a critica guvernul, regimul, ideologia dominant la momentul respectiv;
dreptul la autonomie, informaie independent;
dreptul cetenilor la libera asociere, la constituirea asociaiilor, partidelor, solidarizarea n jurul
unor interese comune (grupuri de interese).
Aceste particulariti snt cunoscute i, n fond, realizabile. Pentru a deveni un stat cu adevrat
civilizat, democratic, de drept i social, e necesar ca aceste elemente s fie contientizate pe deplin de
popor i integrate n viaa social far nici o rezerv.

3. Separarea puterilor ca principiu de baz al democraiei n Republica Moldova.


Teoria separrii puterilor n stat are o larg rspndire n societile democratice contemporane.
Statul nu poate fi considerat democrat i de drept dac puterile nu sunt separate, echilibrate. Nu trebuie s
se neleag ns, c aceast teorie este o invenie contemporan sau o component a democraiei, un
principiu la mod care indic gradul de democratizare a societii.
Teoria a aprut nc n secolul luminilor ca o necesitate de stvilire a abuzurilor nelimitate de putere
ale unei persoane care se identifica cu statul, de exemplu, Regele Ludovic al XIV care este cunoscut i
prin celebra sa exclamaie l'Etat c'est moi! (Statul sunt eu).
Aristotel n Politica a demonstrat c n orice stat sunt trei pri (funcii) de care legiuitorul trebuie s
in cont: 1) adunarea general, care delibereaz cu privire la afacerile publice; 2) corpul magistrailor",
cruia terbuie s i se determine natura, atribuiunile i modul de numire; 3) corpul judectoresc.
Concepia lui Aristotel, mai trziu, a fost dezvoltat de Johri Locke (Trite du gouvernement civile,
1690) care vorbea i ei de trei funcii distincte ale statului, bineneles nu ntr-o viziune contemporan.
n continuare, ideea a fost preluat i dezvoltat de Montesquiou n celebra sa lucrare Despre
spiritul legilor, fr a face trimitere la Aristotel sau John Locke, de unde s-a creat falsa impresie c
Montesquiou este fondatorul, printele teoriei separrii puterilor n stat.
Oricum, aportul lui Montesquiou n definitivarea teoriei este inestimabil, deoarece de la el ncoace
aceast teorie a nceput a fi aplicat n practic.
Explicnd conceptul de separare a puterilor Montesquiou scria: n fiecare stat exist trei puteri:
puterea legislativ, puterea executiv privitoare la chestiunile care in de dreptul ginilor i puterea
executiv privitoare la cele care in de dreptul civil. n virtutea celei dinti, principele sau autoritatea face
legi. n virtutea celei de-a doua, declar rzboi sau ncheie pace, trimite sau primete solii, ia msuri de
securitate, prentmpin nvlirile. n virtutea celei de a treia, pedepsete infraciunile sau judec litigiile
dintre particulari. Pe aceasta din urm o vom numi putere judectoreasc, iar pe cealalt, pur i simplu,
putere executiv a statului.
n seciunile precedente am demonstrat c suveranitatea are un caracter unic, este indivizibil,
inalienabil, imprescriptibil i c ntre suveranitate i puterea de stat se poate pune semnul egalitii. De
aici, putem conchide c i puterea dispune de aceleai caliti. Devine fireasc ntrebarea, cum poate fi
atunci puterea de stat separat n mai multe puteri, i dac Montesquiou i ali gnditori tiau de aceasta i
dac au inut cont de aceste caliti la elaborarea teoriei? Evident, tiau i au inut cont.
Mai mult dect att, la timpul respectiv, teoria a fost supus unor critici acerbe. Primul care a
observat disensiunile dintre teoria unicitii puterii i teoria separrii puterilor a fost J.J.Rousseau care
scria: "Dac politicienii notri, neputnd s mpart suveranitatea n principiu, o mpart dup obiectul ei,
o mpart n for i n voin, n puterea legiuitoare i puterea executiv, n drepturi fiscale de justiie i de
rzboi, n administraie interioar i n puterea de a trata cu strinii, uneori ei confund toate aceste pri
i alteori le separ... Ei cad n aceast greeal din cauz c nu au noiuni exacte despre autoritatea
suveran i pentru c iau drept pri ale acestei autoriti ceea ce nu reprezint dect emanaii ale e i .
n acest sens, este greu de reproat vestitului gnditor, dar la o privire atent, vom observa c nc
Aristotel vorbea de trei pri de care legiuitorul se va ocupa, prin trei pri nelegndu-se trei funcii. J.
Berthelemy a aranjat lucrurile la locurile lor afirmnd c statul nu poate avea dect dou puteri, n sensul
de organe care corespund celor dou funciuni ale lui: de legiferare i de executare. Nu vom polemiza pe
marginea numrului de funcii, dou, trei sau mai multe, important este de reinut c prin puterea
legislativ, executiv i jurisdicional se subnelege un set de organe, care, fiind nvestite cu atribuii,
27

dispun de capacitatea de a impune un comportament, o conduit, altfel spus exercit puterea realiznd
funciile juridice ale statului.
Ct privete coninutul i sensul teoriei separrii puterilor, chiar din interpretarea lui Montesquiou
se vede c este vorba nu att de separaie ct de un echilibru i o independen relativ a
acestora."Astfel\ puterea legislativ nu trebuie s aib dreptul de a ine n loc puterea executiv, scria
Montesquiou, deoarece activitatea la care mereu se refer ea cere rezolvarea prompt a tuturor
chestiunilor. Puterea executiv trebuie s fixeze momentul convocrii corpului legislativ i durata
sesiunilor sale, i trebuie s ia parte la legiferare prin dreptul su de veto. Puterea legislativ poate
ancheta i pedepsi pe minitri, dar nu poate face acest lucru n ce privete monarhul, ea nu poate s
judece V "Aceste trei puteri ar trebui s ajung la un punct mort, adica la inaciune," susinea
Montesquiou demonstrnd astfel c ele nu pot fi separate i independente total. "Dar ntruct, datorit
mersului necesar al lucrurilor ele sunt silite s funcioneze, vor fi nevoite s funcioneze de comun
acord".''8
n concluzie, putem afirma c teoria separrii puterilor trebuie neleas ca o teorie de echilibrare a
lor, a unui sistem de frne i contrafrne, de balane i contrabalane, care ar influena reciproc
autoritile ce execut puterile, nepermind depirea limitelor, stabilite de constituie, n exercitarea
atribuiilor.
Aplicarea teoriei separrii, echilibrului puterilor n stat
O dat cu apariia constituiilor scrise, principiul separrii, echilibrului puterilor n stat s-a bucurat de
o larg aplicare. n unele constituii principiul nu este nscris expres, dar modul n care sunt echijibrate
puterile vorbete de existena lui.
De exemplu, n Constituia SUA (1787) primele trei articole acord: puterea legislativ federal
Congresului; puterea executiv preedintelui; iar puterea judectoreasc tribunalelor. Acordarea
puterii legislative Congresului prin art.1 implic faptul c ramurile executiv i judectoreasc sunt
delimitate prin actele legislative promulgate de Congres. Acest lucru este subliniat prin articolele VI i II
care. respectiv, denumesc aceste acte legislative, "legea suprem a tarif' i indic preedintelui s "aib
grij" ca ele" s fie corect aplicate""9.
La fel i constituiile Spaniei, Belgiei denumesc autoritile statale ca puteri.
Unele constituii (Elveia, Republica Moldova) prevd expres principiul separrii puterilor n stat n
legislativ, executiv i jurisdicional.
Alte constituii (Romnia) nu divizeaz autoritile n puteri, nu folosesc termenul "separarea
puterilor", ns, realizeaz echilibrul autoritilor care exercit puterea.
Principiul separrii, echilibrului puterilor n fiecare stat este aplicat n raport direct cu forma de
guvernmnt. Aceasta, indiferent care ar fi, comport dou aspecte bine conturate: 1) separaia
parlamentului vis- a-vis de guvern; 2) separaia jurisdiciilor n raport cu guvernanii, fapt ce permite
controlul acestora prinjudectori independeni20.
n regimul prezidenial (SUA) preedintele concentreaz n minile sale toat puterea executiv,
autoritatea acesteia provenind dintr-o nvestitur popular. Din aceste considerente el este independent
de puterea legislativ (Congres) i nu poart n faa acesteia rspundere politic. Astfel, n regimul
prezidenial, fiecare putere este independent n ceea ce privete activitatea ncredinat prin constituie,
avnd o serie de mijloace de influen una asupra celeilalte. De exemplu, preedintele dispune de dreptul
de veto, dreptul de a adresa mesaje, dreptul de a convoca i amna Congresul i altele.
La rndul su, Congresul exercit controlul asupra executivului prin comisii de anchet, votarea
legilor fiscale, controlul numirii unor nali funcionari de stat, controlul asupra activitii externe prin
ratificarea tratatelor etc.
Puterea judectoreasc exercit influen asupra celorlalte dou puteri prin controlul
constituionalitii i legalitii legilor i altor acte juridice. ns, practica activitii organelor publice ale
SUA demonstreaz c separarea rigid a puterilor a dus la o cretere a rolului instituiei prezideniale care
are o influen crescnd asupra legislativului.
n regimurile semiprezideniale (Frana, Portugalia, Austria, Romnia, Republica Moldova), ca i n
regimurile prezideniale, eful statului nu rspunde politic n faa parlamentului, ns aceast rspundere
o poart guvernul n frunte cu primul ministru care este aprobat n funcie de ctre parlament.
Oricum, n sistemul semiprezidenial preedintele ales prin vot universal este considerat ca ef al
executivului, cu toate c atribuiile ce-i revin au mai mult un caracter reprezentativ. El propune
28

parlamentului candidatura primului ministru, particip la formarea guvernului, prezideaz edinele


guvernului cnd asist la ele, poate nainta demisia lui.
n unele condiii, stabilite de constituie, preedintele poate dizolva parlamentul, cu unele excepii
(Republica Moldova) preedinii nu au dreptul la iniiativ legislativ, ns ei pot ntoarce parlamentului
unele legi trimise spre promulgare, pentru a fi revzute. n acest caz parlamentul este pus n faa dilemei,
ori o rediscut ori o reconfirm, dar deja cu votul a 2/3 din numrul deputailor.
Un rol important n exercitarea efectiv a puterii o au i autoritile jurisdicionale, cum ar fi Curtea
Constituional, Curtea administrativ (Contenciosul administrativ) care nu permit nclcarea constituiei
i abuzul de putere.
i n regimul parlamentar, chiar dac parlamentul este acela care constituie executivul, ultimul are
prerogative importante i mecanisme de a influena legislativul. Este adevrat, preedinii alei de ctre
parlament au atribuii mai restrnse dect cei din regimurile semiprezideniale, totui ei promulg legi,
convoac parlamentul, primesc i acrediteaz diplomai, pot dizolva parlamentul etc. eful guvernului
dispune de atribuii importante, conduce politica general a rii i rspunde de realizarea ei, fiind de fapt
personajul politic principal al rii (Anglia, Germania).
Puterea judectoreasc n regimurile parlamentare este organizat dup aceleai principii ca i n
regimurile prezideniale i semiprezideniale. Caracteriznd regimul parlamentar, Pierre Pactet a
evideniat urmtoarele particulariti:
Disocierea organelor executive i procedura de "contreseing";
Responsabilitatea politic a guvernului i dizolvarea parlamentului;
Colaborarea guvernului cu parlamentul.
Separarea, echilibrul puterilor n Republica Moldova
Cum deja am menionat anterior, prima reglementare privind separarea puterilor n Republica
Moldova a fost enunat n Declaraia Suveranitii adoptat la 23 iunie '1990.
Dup 27 august 1991, Republica Moldova, ca stat suveran i independent, a nceput implementarea
noilor principii de dezvoltare a statalitii, bazate pe tradiiile statelor democratice occidentale. Dei, cu
unele devieri de la doctrina clasic a separrii puterilor, explicate prin situaia social-politic dup
declararea Independenei, principiul separrii, echilibrului puterilor a nceput a fi aplicat n practic,
corectndu- se mereu raporturile dintre autoritile nvestite cu dreptul exercitrii puterii.
n articolul 6 al noii Constituii, adoptate la 29 iulie 1994 a fost fixat reglementarea: "n Republica
Moldova puterea legislativ, executiv i judectoreasc sunt separate i colaboreaz n exercitarea
prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituiei". n baza acestei reglementri, toate aciunile,
raporturile autoritilor care exercit puterea trebuie corelate cu principiul enunat.
Evident, astzi nu exist un etalon al separrii sau a echli.brului puterilor, dup care s-ar putea
verifica corectitudinea aplicrii principiului. Fiecare stat gsete mecanismele necesare pentru a echilibra
puterile, pentru exercitarea atribuiilor ce le revin n limitele stabilite de Constituie, pentru a nu permite
uzurparea puterii, suprimarea democraiei i libertii.
i n Republica Moldova, adeseori, aplicarea principiului trezete unele nedumeriri, obiecii i
sugestii critice, unele mai mult, iar altele mai puin pronunate public, dar perceptibile din raporturile
legislativului cu executivul.
1. Raporturile Parlament- ef de Stat
Alin.2 al art. 1 din Constituie fixeaz forma de guvernmnt a statului - republica, iar alin.3 al
aceluiai articol prevede c Republica Moldova
21
Pierre Pactet, op.cit., p.146.
este un stat de drept, democratic, in care demnitatea omului i libertile lui, libera dezvoltare a
personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valorile supreme i sunt garantate.
Aceast garanie nu are un aspect declarativ sau decorativ, ea este realizat i prin sistemul de frne i
balane care vin s echilibreze puterile n stat.
Parlamentul, conform art.60 din Constituie, este organul reprezentativ suprem al poporului i unica
autoritate legislativ a statului. Aceast reglementare dezvolt prevederile art.2 din Constituie care
stabilete c suveranitatea naional este exercitat i prin organele reprezentative ale statului.
Devine clar c Parlamentul sau legislativul care exercit suveranitatea are nvestitur de la popor,
naiune i n acest sens are puteri nelimitate deoarece el este competent de a-i stabili competena, ns,
pentru bunul-mers al lucrurilor, Constituia stabilete unele limite de competen i fixeaz unele
29

mecanisme pentru a nlesni raporturile cu alte autoriti care exercit puterea. Astfel, conform art.66 din
Constituie Parlamentul:
adopt legi, hotrri, moiuni;
aprob direciile principale ale politicii interne i externe a statului;
aprob doctrina militar a statului;
aprob bugetul statului i exercit controlul asupra lui;
alege i numete persoane oficiale de stat;
exercit controlul parlamentar asupra puterii executive;
iniiaz cercetarea i audierea oricror chestiuni ce se refer la interesele statului;
suspend activitatea organelor de administraie public local in cazurile prevzute de lege.
Atribuiile enumerate pot fi divizate n dou categorii: 1) de conducere; 2) de control. Prima
categorie servete pentru ndeplinirea funciei legislative, iar a doua categorie pentru controlul
activitii organelor executive. Raporturile cu autoritile executive, ns, iau natere din ambele categorii
de atribuii, prin intermediul crora Parlamentul se implic n activitatea acestora.
x De exemplu, raporturile Parlamentului cu eful Statului au urmtorul coninut:
- n baza art. 79 primete jurmintul Preedintelui;
- poate prelungi mandatul acestuia prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof (art. 80);
- poate hotr punerea sub acuzare, cu votul a cel puin dou treimi din numrul deputailor alei, n
cazul n care svrete o infraciune (art.80);
- ascult mesaje cu privire la principalele probleme ale naiunii (art.84);
- ratific tratatele internaionale ncheiate (art. 86);
- aprob declararea mobilizrii pariale sau generale (art. 87);
- n cazul svririi unor fapte grave, suspend Preedintele din funcie cu votul a dou treimi din
deputaii alei (art. 89);
- aprob resursele financiare ale aparatului Preedintelui i le include n bugetul de stat (art. 95):
i eful Statului, la rndul su, este dotat cu unele mecanisme de influen asupra legislativului.
- conform art 73 dispune de iniiativ legislativ;
- dup consultarea majoritii parlamentare desemneaz un candidat la funcia de Primministru(art.82);
- poate lua parte la lucrrile Parlamentului adresndu-i mesaje (art. 89);
-poate dizolva Parlamentul n cazul imposibilitii formrii Guvernului sau a blocrii procedurii de
adoptare a legilor timp de trei luni, precum i n cazurile n care acesta nu a acceptat votul de ncredere
pentru formarea Guvernului n termen de 45 zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel
puin dou solicitri de nvestitur (art. 85);
-prezint Parlamentului cererea de demisie (art.90);
- promulg legile i este n drept, n cazul n care are obiecii s le trimit, n termen de cel mult
dou sptmni, spre reexaminare (art. 93).
Nu vom comenta eficiena unor sau altor mecanisme de influen, menionm doar c, n unele
cazuri, textele incorecte din Constituie nu permit realizarea eficient a acestora. De exemplu, art.93
prevede c n cazul n care Parlamentul i menine hotrrea adoptat anterior asupra unei legi trimise
spre reexaminare de Preedinte el este obligat s-o promulge. n mod normal, n cazul n care legea este
trimis spre reexaminare, Parlamentul, dac nu dorete s in cont de obieciile Preedintelui, trebuie s-o
reconfirme cu votul a dou treimi din deputaii alei, fa de majoritatea simpl (50+1) necesar pentru
adoptarea unei legi organice. Meninerea hotrrii adoptate cu acelai numr de voturi, sau chiar mai
puine dect la prima votare lipsete de sens acest mecanism de echilibrare a puterilor i-l transform ntro formalitate.
2. Raporturile Parlament-Guvern
n ce privete Guvernul, Parlamentul Republicii Moldova dispune de importante mecanisme de
influen asupra activitii lui. Printre acestea vom enumera:
- acord votul de ncredere asupra programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului (art. 98);
- poate cere informaii i documente necesare (art. 104);
- poate solicita prezena membrilor Guvernului la lucrrile Parlamentului (art. 104);
- Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile i interpelrile
formulate de deputai (art. 105);
- retrage ncrederea acordat la propunerea a cel puin o ptrime din deputai (art. 106).
30

Ct privete instrumentele puse n mna Guvernului pentru a influena legislativul, ele sunt foarte
modeste, am spune chiar lipsesc total. Guvernul dispune numai de:
- iniiativa legislativ (art. 73);
- dreptul de a demisiona (art. 6 din Legea cu privire la Guvernul Republicii);
,
- dreptul de a participa la lucrrile sesiunilor Parlamentului cu exprimarea opiniilor pe marginea
chestiunilor examinate (art. 8 din Legea cu privire la Guvernul Republicii)
Legiuitorul nu a prevzut pentru executiv solicitarea adoptrii, cu procedura de urgen, a
proiectelor sau propunerilor legislative; Guvernul nu-i poate angaja rspunderea n faa Parlamentului
asupra unui program, declaraii de politic general sau proiect de lege precum nu este nici abilitat de a
emite ordonane n domeniile care nu in de obiectul legilor organice.
Ct privete obieciile precum c: atribuiile Preedintelui Republicii privind participarea la
formarea Guvernului, la remanierile guvernamentale sunt nensemnate i se reduc doar la legiferarea
formal a unor aciuni la propunerea Primului ministru, c Preedintele nu dispune de instrumente
constituionale necesare pentru a influena politica promovat de Guvern n diferite domenii, precum i
asupra actelor adoptate de Guvern vom meniona urmtoarele:
Guvernul este un organ colegial, selectat sau acceptat de Primul ministru (echipa sa) dup
calitile profesionale, unitatea de opinii sau de convingeri ale acestora asupra programului de
guvernmnt cu scopul de a-l transpune n via;
Echipa Guvernului se constituie n funcie de direciile principale ale programului de guvernmnt
acceptat de Parlament care prin el i materializeaz promisiunile electorale. Guvernul primind
nvestitura i asum responsabilitatea politic pentru realizarea programului.
Evident, n situaia dat, nu poate fi vorba de nzestrarea Preedintelui cu dreptul de revocare i
numire pe unii membri ai Guvernului la propria lui discreie deoarece s-ar ntrerupe legtura logic ntre
echip i program. Echipa, ntre timp, ar putea fi schimbat totalmente, fr concursul Primului ministru,
acesta pomenindu-se "al su printre strinr. Parlamentul, ca autoritate ce acord votul de ncredere i
accept responsabilitatea politic a Guvernului, s-ar substitui n drepturi cu Preedintele, fa de care
Guvernul nu-i asum responsabilitatea politic, din simplu motiv c i Preedintele i Guvernul
reprezint puterea executiv. Implicarea Preedintelui n activitatea de guvernare ar trebui s atrag dup
sine responsabilitatea politic pentru consecinele realizrii programului ceea ce nu prevede nici un
sistem de guvernmnt.
Astfel fiind vzute lucrurile, se face necesar explicaia, al cui "om de ncredere" trebuie s fie
Primul ministru: al Preedintelui sau al Parlamentului?
Rspunsul este simplu: al formaiunii politice sau al autoritii care i-a asumat responsabilitatea
pentru guvernarea statului. Aceast autoritate este Parlamentul, iar responsabilitatea i-o asum partidul
majoritar sau coaliia parlamentar care a creat executivul. Programul de activitate al Guvernului
(programul de guvernmnt) acceptat de ctre Parlament, deja am menionat, este de fapt sau trebuie s
fie materializarea promisiunilor electorale ale celor care au ctigat alegerile i au constituit Guvernul,
altfel devine un non sens alegerile cu alternativ de candidai n baza pluripartitismului.
Ct privete Preedintele Republicii, el are posibilitate de a influena Guvernul i de a evita
convergena responsabilitii politice a Guvernului Prin intermediul unor procedee constituionale.
Astfel, el are dreptul de a participa la edinele Guvernului i a le prezida, de a consulta Guvernul ln
probleme urgente i de importan deosebit. Acest drept i confer Posibilitatea de a participa nemijlocit
la procesul de adoptare a celor mai importante decizii guvernamentale, de a le influena prin autoritatea
sa de ef de Stat, de garant al suveranitii, prin calitatea sa de autoritate reprezentativ. n afar de
aceasta, Preedintele dispune i de dreptul de a suspenda actele Guvernului, ce contravin legislaiei, pn
la adoptarea definitiv a deciziei de ctre Curtea Constituional. Acest drept oblig Preedintele s
asigure legalitatea hotrrilor Guvernului.
Cum se explic ns coninutul art82 din Constituie n baza cruia Preedintele desemneaz un
candidat pentru funcia de Primul ministru i numete Guvernul?
Aceast atribuie eful Statului o deine n conformitate cu principiul separrii, echilibrului puterilor,
ca mediator ntre puterile statului, atribuie care legiuitorul nu a nscris-o expres n textul Constituiei, dar
care se subnelege. Dup consultarea majoritii parlamentare, Preedintele, n mod normal, trebuie s
.desemneze la funcia de Prim-ministru candidatura desemnat de majoritatea parlamentar. n cazul n
care aceast majoritate nu este constituit, Preedintele trebuie s negocieze cu fraciunile parlamentare
31

asupra unei candidaturi sau s propun consecutiv toate candidaturile desemnate, iar dac acestea nu vor
putea forma Guvernul, Preedintele va aplica prevederile art.85 din Constituie dizolvnd Parlamentul.
3. Raporturile Parlament, eful Statului autoritile jurisdicionale. Raporturile dintre
legislativ, eful Statului i autoritile jurisdicionale trebuie examinate n conformitate cu prevederile art.
116 din Constituie care fixeaz c judectorii sunt independeni, impariali i inamovibili.
Oricum, Parlamentul are o influen mai mare deoarece este autoritatea care stabilete pentru
judectori competene, adoptnd coduri de procedur civil, penal, jurisdicie constituional; Legea cu
privire la Curtea Suprem de Justiie; Legea privind organizarea judectoreasc; Legea cu privire la
statutul judectorului i altele pe care le poate schimba, modifica, abroga oricnd.
Din aceste considerente raporturile cu organele jurisdicionale sunt limitate. Odat create i nvestite
cu competen n baza art.116 din Constituie ele se bucur de o independen mai mare fa de celelalte
puteri i o influen mai mic din partea lor. Totui, Parlamentul i eful Statului i aduc contribuia la
numirile n funcii de judectori, i deci, la aceast etap pot avea loc numiri dictate de interesele
partidului de guvernmnt sau majoritii parlamentare sau a partidului care a ctigat alegerile
prezideniale. Astfel, Preedintele i membrii Curii Supreme de Justiie sunt numii n funcie de ctre
Parlament (art. 116). Judectorii celorlalte instane judectoreti sunt numii n funcie de Preedintele
Republicii la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii (art. 116).
ns, pentru a reduce la minimum posibilitatea numirii n funcii de judectori dup alte principii
dect profesionalism nalt, onestitate, fidelitate fa de lege, art. 116 din Constituie prevede numirea
pentru prima dat pe un termen de 5 ani, apoi de 10 ani. Dup expirarea termenului de 15 ani judectorii
vor fi numii n funcie pn la atingerea plafonului de vrst (65 ani conform art. 11 din Legea cu privire
la statutul judectorului).
n acelai scop este creat i Consiliul Superior al Magistraturii, din care fac parte: Ministrul justiiei,
Preedintele Curii Supreme de Justiie, Preedintele Curii de Apel, Preedintele Judectoriei
Economice, Procurorul General, i care asigur numirile, deplasrile, promovrile i msurile
disciplinare fa de judectori.
Constituia nu calific Curtea Constituional autoritate judectoreasc, art. 134 numind-o unica
autoritate de jurisdicie constituional. Curtea Constituional este independent de orice autoritate
public i se supune numai constituiei deoarece ea a fost creat pentru a garanta supremaia constituiei,
asigurrii realizrii principiului separrii puterilor n stat. Pentru a pstra echilibrul puterilor Curtea
Constituional se compune din 6 judectori dintre care, 2 judectori numii de Parlament, 2 de
Preedintele Republicii i 2 de Consiliul Superior al Magistraturii.

4. Particularitile principale ale regimurilor politice.


Analiza rolului i locului statului n sistemul politic nu va fi complet fr a ine cont de metodele,
prin intermediul crora se utilizeaz puterea de stat, adic far a ine seama de regimul politic. Istoria
contemporan cunoate trei tipuri de regimuri: democrat, autoritar i totalitar.
Regimul democrat prezint un sistem de guvernare ale crui trsturi dominante snt: existena unei
multitudini de instituii care permit diversitatea de interese i preri, existena sistemului multipartidist,
separarea puterilor, proclamarea principiului dreptii sociale i egalitii n faa legii etc.
Regimul autoritar se caracterizeaz prin concentrarea puterii n mi- nile castei birocratice de
conducere. El limiteaz libertatea, dar nu o anuleaz. Accept n anumite limite existena societii civile.
n exercitarea puterii, poate recurge la violen. Aplicarea programelor politice nu se realizeaz pe baze
democratice. Recrutarea conductorilor de subdiviziuni se efectueaz prin cooptare. Spre deosebire de
regimurile totalitare, autoritarismul accept un pluralism limitat i nu recurge la o ideologie obligatorie
pentru toi.
Regimul totalitar concentreaz n minile statului toate aspectele puterii din societate. n fond, el se
sprijin pe represiuni i violen. Statul totalitar nu tolereaz nici o activitate nesancionat. El i impune
monopolul n toate domeniile. Monopolul politic - prin partidul unic, monopolul spiritual - prin ideologie
i mass-media, monopolul poliienesc - n domeniul economic, social etc. Regimul totalitar presupune o
intervenie absolut, care nu poate fi ndreptit, a statului n viaa personal a oamenilor, n chestiunile
societii civile n general.
32

Aceast sfer snt: organizaiile i micrile social-politice; diversele forme _d.e manifestare social
a cetenilor; mitingurile, adunrile, demonstraiile, I grevele, organele obteti ale autoconducerii locale
sau ale colectivelor de munc, mijloacele de informaie n mas nestatale. n condiiile pluripartidismului, partidele care nu particip la guvernarea statului corespund, n fond, criteriilor de apartenen
la subiectele societii civile.
O importan deosebit revine n rile nalt dezvoltate, micrilor sindicale, comitetelor de
informare a maselor, reprezentanelor muncitoreti la ntreprinderile industriale etc. Ultima are o poziie
destul de puternic n Frana i n alte ri occidentale. Reprezentana muncitoreasc are dreptul de a
examina i nainta cerinele muncitorilor referitor la salariu, securitatea muncii, relaiile i condiiile de
munc, concediile pltite, asigurarea social cu pensii etc. Aceste drepturi snt naintate att patronilor
ntreprinderilor particulare, ct i conducerii de stat.
Un rol deosebit i revine societii civile i n domeniul sferei spirituale, care-i chemat s asigure:
libertatea cugetului i cuvntului, posibilitatea real a fiecruia s-i expun public poziia, independena
uniunilor de creaie, relaii libere nestingherite fa de stat etc. Toat activitatea organizaiilor, asociaiilor
din acest compartiment este legat de modul de via i morala cetenilor, de activitatea de creaie, de
perfecionarea i purificarea spiritual. Din categoria acestor formaiuni putem numi uniunile de creaie n
domeniul literaturii, artei, tiinei, asociaiile specialitilor din economie, tehnic, medicin, societile cu
caracter spiritual etc. f Astfel, din aspectele examinate putem contura, n linii generale, structura societii
civile, constituit din diferite formaiuni ce activeaz n domeniul economic, social-politic i spiritual.
Vorbind despre prile struc- i turale ale societii civile, este foarte important de menionat c relaiile 1
dintre ele au un caracter orizontal, i nu vertical. Nu este exclus c unele relaii pot fi i pe vertical,
atunci cnd societile de acelai gen pot alege un organ local de dirijare.
5. Caracteristica general a partidelor politice din Republica Moldova.
Sistemul de partide reprezint totalitatea partidelor existente ntr-un stat i legturile ntre ele.
Emergena sistemelor de partide este determinat, n viziunea politologului francez Maurice Duverger,
de un ir de factori dc ordin socioecono- mic, ideologic i tehnic. Dezvoltarea intensiv a capitalismului
n secolul XIX a determinat emergena partidelor liberale i conservatoare ca un produs al apariiei
burgheziei industriale i comerciale, care s-a separat de aristocraia funciar. Apariia partidelor
socialiste, social-democrate i comuniste era un produs al ntririi clasei muncitoare.
Factorii ideologici au influenat n mod hotrtor apariia partidelor politice din considerentul c
ideologiile care apreau ntr-o perioad sau alta, automat polarizau societatea, avnd adepi i rivali, fapt
care favoriza apariia unor partide ce i asumau ideologia dat. Factorii tehnici sunt determinai de
sistemul de alegeri. Duverger a demonstrat c sistemul majoritar ntr-un singur tur favorizeaz apariia
bipartidismului, iar scrutinul majoritar n dou tururi sau cel proporional tinde spre multipartidism.
Tipurile de sisteme de partid
Dup numrul partidelor:
monopartid,
bipartid,
-multipartid.
Aceast clasificare, dei superficial la prima vedere, totui permite i o abordare calitativ deloc
neglijabil: numrul de partide reflect, dac un sistem este competitiv sau nu, i dac are caracteristica
important a unei democraii minimale: pluralismul politic i alegerile libere.
Sistemul monopartid se caracterizeaz prin existena unui singur partid la putere, care fie interzice
existena altor partide, ca n cazul sistemului totalitar, fie tolereaz existena altor partide, dar far a le
permite accesul direct la putere, ca n cazul sistemului autoritar, lipsind opoziia de prghii reale de
influen i putere politic.
Trsturile sistemului monopartid de tip totalitar.
exist un singur partid, care de obicei refuz existena altor partide
conducerea de vrf a partidului e remunerat de stat
-organele de partid dubleaz organele de stat. Dei exista primria sau sovietul orenesc, mai exista
n paralel comitetul orenesc de partid, care, de fapt, reproduce toate departamentele din cadrul
sovietului orenesc
partidul practic substitue statul.
33

Avantajele: integreaz mai bine oamenii, concentreaz mai bine resursele; asigur stabilitatea politic.
Dezavantaje: birocratizarea elitei, din cauza lipsei alegerilor are loc degradarea elitei, ndeprtarea
elitei de la problemele reale ale poporului.
Sistemul bipartid este caracteristic Marii Britanii, Noii Zelande, SUA. Aici exist dou sau mai multe
partide, dar predomin dou partide egale dup greutatea lor politic i care alterneaz la guvernare chiar
dac unul din ele e pe o perioad mai lung de timp. Astfel, n SUA, exist partidul Republican i cel
Democrat, n Marea Britanie partidul Laburist i cel Conservator etc. De regul, liderul partidului
majoritar devine i prim ministru, ceea ce cimenteaz conexiunile dintre parlament i guvern.
Avantajele: stabilitatea politic asigurat de stabilitatea guvernamental, curs politic moderat, se
asigur o veritabil concuren politic, predic- tibilitatea cursului politic al partidului majoritar,
racordarea cursului politic al guvernului la promisiunile electorale fapt asigurat de unitatea guvern parlament.
Dezavantaje: neutralizarea opoziiei prin faptul c partidul de guvernmnt ocup toate posturile
guvernamentale, exist riscul schimbrii brute a cursului politic odat cu venirea opoziiei la putere, de
obicei, accentul n aceste sisteme se pune pe tehnologiile electorale, ceea ce duce la pierderea contactelor
emoionale cu alegtorul.
Se cunosc dou tipuri de sisteme bipartid:
- Sistemul bipartidismului ideal (perfect) (SUA, Marea Britanic, Noua Zeland, pn n 1996). In acest
caz, exist doar dou partide care nimeresc regulat n parlament. n Marea Britanie, secolul XIX a
fost dominat de partidele Liberal i Conservator, ca secolul XX s fie dominat de partidele
Laburist i Conservator.
- Sistemul de dou partide i jumate (imperfect ) unde exist dou partide mari care acumuleaz
aproximativ 45% de voturi, fiecare celelalte procente fiind acaparate de o a treia for, fr de care
este practic imposibil de creat guvernul, fapt ce stimuleaz cochetarea cu el a ambelor partide
majore. Cazul clasic este RFG, unde scena politica este dominat de dou partide: Uniunea
Cretin Democrat i Partidul Social-Democrat i unde rolul celui de al treilea partid a fost jucat
pe rnd de partidul libera! i de ecologiti.
Sistemul pluripartid se caracterizeaz prin existena a mai multor partide, care sunt aproximativ egale
ca for i care, nimerind n parlament, sunt nevoite s formeze coaliii. Din acest considerent vom
deosebi pluripartidism dominant, n care exist un partid mai puternic ca celelalte, dar care are nevoie
de un al doilea partid mai mic, pentru a crea coaliia. De fapt, din momentul n care partidul dominant nu
este n stare de unul singur s creeze guvernul i are nevoie de un al doilea partid, fie i unul minor,
atunci putem vorbi despre tranziia sistemului la Bipartidismul imperfect. Deosebirea de bipartidism e c
nu exist un al doilea partid tot att de puternic ca partidul dominant. Cel mai des, avem totui
pluripartidism integral, n care toate forele politice sunt relativ echilibrate, nici una ne fiind n stare si impun voina pe o perioad ndelungat de timp. De aici, coaliia implic cel puin trei actori (vezi
Elveia, Cehia, Polonia).
Avantajele: reprezentare echitabil a tuturor intereselor i grupurilor sociale existente n societate;
concuren real a programelor, ideilqr, liderilor ce asigur o dezvoltare progresist;
Dezavantaje: instabilitatea politic i existena efemer a coaliiilor guvernamentale. In Italia de
exemplu, durata medie a unui guvern este de 11 luni; se stimuleaz iresponsabilitatea, fiindc fiecare
membru al coaliiei urmrete propriile scopuri politice i arunc vina pe vecin pentru eec; deciziile se
adopt i se execut foarte lent ; n scopul atingerii compromisului, fiecare membru al coaliiei este
nevoit s refuze la o parte din programele sale electorale, fapt ce duce la dezamgirea unei pri a
electoratului.
n viziunea politologului american Giovanni Sartori, criteriul numeric este total ne-relevant, fiindc
creeaz confuzii. Politologul american propune, pe lng criteriul numeric, nc un criteriu, cel de
relevan, care include n sine:
1. Potenialul de coaliie - capacitatea unui partid de a crea coaliii. Ca exemplu, PCRM dar i
PPCD au un potenial de coaliie foarte redus. n Romania,'UDMR are cel mai mare potenial
de coalizare, intrnd practic n toate coaliiile guvernamentale. Dc obicei, partidele centriste au
cel mai nalt potenial de coalizare
2. Potenialul de intimidare relev n ce msur poate un partid condiiona realizarea unei coaliii
guvernamentale
34

3. Distana ideologic este capitalul ideologic, care are un partid i care i permit (sau nu) s intre
n coaliie cu alte partide. Partidele comuniste i cele fasciste nu sunt n stare s se coalizeze
din cauza distanei ideologice enorme. La fel, partidele de centru au puine anse s se grupeze
cu comunitii sau fascitii. De obicei, mai uor se coalizeaz partidele de centru stnga i cele
de centru dreapta, sau cele care au anumite afiniti ideologice. Conform acestui criteriu de
relevan, Sartori deosebete urmtoarele sisteme de partide:
Sistem monopartid (dictatorial) - necompetitiv;
Sistem hegemon (autoritar) - necompetitiv;
Sistem partidului dominant (democratic) competitiv;
Sistem bipartidist - stabil - democratic - competitiv;
Sistemul pluralismului moderat (stabil democratic);
Sistemul pluralismul extremal (nestabil - democratic);
Sistemul pluralismului atomizat - pseudodemocratic.
Sistemul monopartid poate fi de dou tipuri:
Monopartidism ideologic precum partidul Comunist din Coreea de Nord, sau Monopartidism
pragmatic, ca n cazul Chinei. Deosebirile ar consta n faptul c monopartidismul ideologic este totalitar,
cel pragmatic - autoritar.
Sistemul hegemon Exista dup al doilea rzboi mondial n rile democraiei populare" (Romnia,
Polonia, Ungaria). Aici, paralel cu partidul Comunist, existau i alte partide, ce-i drept, cu un rol foarte
limitat i sub controlul partidului Comunist. Cazul Mexicului este relevant: aici Partidul Revoluionar
Instituional, dei tolera existena altor partide cu reprezentan parlamentar, alegerile erau controlate de
stat.
Sistemul partidului dominant a existat n Suedia, Norvegia, prin victoriile consecutive ale partidului
Social democrat, i n Japonia, n cazul partidului Liberal. Exist mai multe partide, ns doar un singur
partid ctig alegerile n mod democratic, ceea ce-i permite s conduc de unul singur o perioad
ndelungat de timp (15-20 de ani), ba chiar mai mult.
Sistemul bipartid. Esena acestuia nu const n numrul de partide, care de cele mai multe ori este
mai mare de dou, ci n modul de funcionare a acestora. Trsturile de baz a bipartidismului sunt
urmtoarele: numai dou partide obin alternativ majoritatea voturilor; unul din acestea are majoritatea
pentru a conduce de unul singur; rotaia guvernamental reprezint o regul constant i previzibil.
Sistemul pluripartidist conine mai multe varieti:
- Sistemul pluralismului moderat se caracterizeaz prin existena a trei- cinci partide, care sunt foarte
apropiate dup poziiile lor ideologice. Au un fundament de valori comune (proprietatea privat,
alegeri, garantarea drepturilor omului), fapt ce favorizeaz crcarea unor coaliii guvernamentale
stabile (Belgia, Olanda, Austria, Frana)
- Sistemul pluralismului extrem este format din mai multe partide, care se deosebesc radical prin
orientrile lor ideologice i se caracterizeaz prin lipsa unei baze de valori comune. Aceasta duce
la emergena unor conflicte permanente i la instabilitate politic, care se realizeaz de forele
antisistemice de extrem stng i dreapt (Rusia, Moldova, Ucraina, Bulgaria, Romnia).
- Sistemul pluralismului atomizat este specific perioadei de tranziie de la regimurile nedemocratice la
cele democratice, precum n rile Europei sudice n anii 1970-80, sau n statele Americii Latine i
n fostele ri comuniste. Stabilizarea sistemului se poate produce cel puin dup trei-patru alegeri
democratice. Exist un aa numr enorm de partide (peste 300), ntre care nu exist diferene mari
ideologice, fapt ce turmenteaz electoratul i creeaz mari probleme n cadrul alegerilor.
Sistemul de partide din Republica Moldova
Din 1940, o dat cu intrarea Basarabiei sub jurisdicia sovietic, ntreaga via politic din Republic a
fost monopolizat de un singur partid - PCUS (Partidul Comunist al Uniunii Sovietice). PCUS va
organiza la 10 februarie 1946 alegeri n Sovetul Suprem al URSS la care au participat 99,8% de alegtori,
99,6%, votnd pentru blocul comunitilor i a celor far de partid". Acest fapt a favorizat instaurarea
controlului deplin asupra tuturor sferelor sociale de ctre PCUS. Declararea independenei la 27 august
1991 i apariia legii Despre partidele politice i alte organizaii social-politice" n septembrie 1991, a
creat baza real pentru apariia pluripartidismului n Moldova. Dac abordm teoria istoric a lui
Duverger, conform creia iniial apar gruprile parlamentare, care stabilesc apoi legturi cu comitetele
electorale, Republica Moldova se nscrie n scenariul clasic al acestor evenimente. Alegerile n Sovietul
Suprem din Republica Moldova din 1990 au avut loc n circumscripii uninominale n baza sistemului
35

majoritar, candidaii nefiind nc incorporai n partide, fiindc monopolul PCUS n interiorul


Legislativului nc nu fusese abolit. Dup desfiinarea monopolului PCUS, n interiorul legislativului s-a
declanat procesul de formare a grupurilor parlamentare, au aprut astfel de fraciuni ca Frontul Popular
Cretin Democrat; Interfrontul (ulterior Micarea Edinstvo i Partidul Socialist) grupul Viaa Satului,
ulterior Partidul Democrat Agrar din Moldova. Procesul de scindare a continuat n mod progresiv, fapt
care a condus la multiplicarea de mai departe a numrului de partide.
Dup adoptarea n septembrie 1991 a legii Despre partidele politice i alte organizaii social-politice",
din cadrul Frontului Popular s-a desprins Congresul ranilor i Intelectualilor, devenit mai trziu PFD,
astzi component a PSL. Destrmarea PDAM a dus la formarea n 1998 a Micrii pentru o Moldov
Democratic i Prosper, devenit mai trziu Partidul Democrat. Dar majoritatea partidelor din Republica
Moldova s-au format prin calea extern, adic ca efect al unor iniiative sociale. La 13 mai 1990, apare
Partidul Social Democrat din Moldova, care pare a fi primul partid de tip parlamentar din Republica
Moldova, declarat n opoziie cu PCUS. La sfiritul lui 1993, are loc conferina de constituire a PCRM
(Partidul Comunitilor din Republica Moldova), care va fi nregistrat n 1994.
Abordarea istoric ns nu ne permite s nelegem de ce au aprut partidele politice, factorii care au
impulsionat emergena acestora. Dac aplicm teoria lui Lipset-Rokkan despre clivaje (conflicte,
desprituri) sociale, care stau la baza apariiei partidelor, observm c, n Republica Moldova, au fost
cteva clivaje, care au determinat emergena partidelor politice. Primul clivaj este cel dintre centruperiferie. In Moldova, acest clivaj s-a manifestat n faptul c, chiar de la nceputul apariiei ei ca stat, a
aprut problema independenei i statalitii republicii. Frontul Popular pleda pentru unirea rii cu
Romnia, Intrefrontul i Partidul Socialitilor - cu Rusia (deci, priveau Moldova ca pe o periferie a unui
alt centru dect Chiinul); PDAM pleda pentru independena Republicii, deci, o privea ca pe un centru.
Emergena PCRM poate fi explicat prin clivajul proprietari - muncitori, concretizat n 1994 prin clivajul
privatizare - naionalizare. Partidul Comunitilor a contestat dur politica de privatizare petrecut de clasa
politic, fapt care s-a manifestat activ n campania parlamentar din 1998, cnd comunitii au devenit un
partid dominant n parlament. Este interesant, dar discutabil ideea c n Republica Moldova, unele
partide au aprut din clivajul regim - antiregim, sau stat - societate civil. Astfel PSDM, n 1990, apare ca
partid aflat n opoziie cu guvernarea comunist, AMN, (devenit n 2004 BMD i includea i PSL, PD,
dar care s-a destrmat la 6 aprilie 2005) la fel s-a format ca alian de opoziie cu puterea comunist.
Sistemul de partide din Moldova se raporteaz la aa-numitul sistem al pluralismului extrem din
clasificarea lui Sartori, care are urmtoarele trsturi:
1. existenapartidelor antisistemice de extrem stng (PCRM, Micarea Social-Politic
Ravnopravie,) i dreapt (PPCD,) care sunt orientate la destabilizarea sistemului politic
existent, prin organizarea de mitinguri, pichetri care, mai des, nu reflect probleme sociale
reale, ci mai curnd ideologice. Aceste partide nu sunt n stare s formeze o alian de durat
cu alte partide. Partidele de extrem din Republica Moldova au izvoare stabile de existen i
funcionare, n special, izvoare sociale - segmentele majoritare ale populaiei srace i foarte
srace, care le acord susinere la alegeri. Ambele extreme utilizeaz metode radicale de
comportament una fa de alta, fiind cointeresate n crearea raporturilor tensionate ntre ele.
Extrema stng. Astfel, PCRM pn nu demult pleda pentru unirea cu Rusia - Belarusi, acum ns
pledeaz pentru integrarea european. Integrarea cu Rusia sub diverse forme este astzi susinut de
Uniunea Muncii Patria-Rodina"i de MSP Ravnopravie".
Extrema dreapt se constituie din PPCD, Partidul Naional Romn, Micarea Unionist din
Republica Moldova - ultimele dou pledeaz pentru unirea cu Romnia, limba romna ca limb de stat,
intrarea n NATO, etc. De fapt, PPCD, la nivel oficial, a refuzat de ideea ilnirii cu Romnia plednd n
special pentru integrarea euroatlantic. In fine, trebuie s recunoatem c din aprilie 2005, se observ o
uoar deplasare spre centru a PPCD i PCRM.
2. existena partidelor moderate de centru stnga i centru dreapta
Stnga centru se formeaz din Partidul Social-Democrat din Moldova
care pledeaz pentru integrarea UE, neutralitate politic, alegerea direct ^Preedintelui statului,
reprezentanilor Curii de Conturi i a Tribunilor (judectorilor) de ctre popor. Aceasta, va permite
instaurarea democraiei participative, n care poporul va controla puterea n stat.
Dreapta centru - Aliana Moldova Noastr", care pledeaz pentru integrarea european unde ne
vom regsi cu Romnia " stat minim, integrarea ct mai grabnic a minoritilor etnice prin cunoaterea
limbii romne, formarea unei federaii de comuniti etnoculturale.
36

3. existena partidelor de centru care asigur stabilitatea sistemului. La partidele de centru pot fi
atribuite PDSM (D.Braghi,) PD (D.Diacov) i Uniunea Centrist din Moldova. Partidele de centru sunt
moderate, se axeaz pe problemele spcial-economice, fug de retorica naionalist.
In concluzie, Partidele de centru pledeaz pentru:
stat social, parteneriat social ntre autoriti-business-sindicate
integrarea cu Uniunea European i pstrarea relaiilor bune cu Rusia
- statutul de neutralitate; consolidarea independenei Republicii Moldova;
- reforme moderate: privatizare, balansat de o economie orientat social (PDSM);
ideea c naiunea este un concept nu etnic ci politic, legat de noiunea de cetenie. Toi cetenii
Moldovei, indiferent de etnie, sunt moldoveni. (PD, PDSM)
Partidele de dreapta, incluznd i extremele (AMN, Partidul Liberal, PSL, PPCD, MURM, PNR)
- limba roman ca limb de stat; integrarea cu Romnia sau UE , aderarea la NATO;
- studiul religiei n coli (PPCD)\ susin mitropolia Basarabiei (PPCD)-,
economia de pia, proprietatea privat, distrugerea colhozurilor;
- rentoarcerea la judee, pstrarea statului unitar, dumani ai federalizrii.
Partidele de stnga (PCRM. Uniunea Muncii Patria-Rodina", MSP Ravnopravie)
- populaia majoritar sunt moldoveni, limba vorbit de ei - moldoveneasc, limba rus - s fie de
stat;( MSP Ravnopravie)
aderarea la Uniunea Rusia-Belarusi sau pstrarea calitii de membru al CSI (PCRM declar n
ultima vreme ca obiectiv central integrarea UE);
- bloc militar cu Rusia (PCRM e pentru neutralitatea rii);
- susin Mitropolia Moldovei.
- susin federalizarea Republicii Moldova (PCRM-declar necesitatea pstrrii statului unitar); pentru
pstrarea raioanelor .
politic social activ, n special n direcia pensionarilor. (PCRM)
Desigur, acest sistem este unul cu multe carene. Un aspect important a fost sesizat de politologii
moldoveni V. Rusnac i Gh. Rusnac: Sistemul pluralismului extrem este neraional pentru societatea
moldoveneasc. Astfel, n perioada interbelic, n Germania i Italia, dictatura fascist a izvort anume din
acest sistem partiinic. Un regim democratic stabil, n condiiile societilor polietnice, impune existena a
sistemului partiinic moderat-pluralist (3-5 partide concurehiale)". Neajunsul de baz al acestui sistem
este instabilitatea politic, condiionat de numrul excesiv al partidelor politice care, pentru a nimeri n
structurile puterii, promoveaz o politic a suprapromisiunilor" care, innd cont de resursele limitate,
sunt nerealizabile, suprancarc" sistemul politic i, ca efect, trezesc frustrri n mas i ngreuneaz
procesul de construire a democraiei.
Dac n Europa de Vest apreau iniial grupurile sociale, apoi partidele care s le exprime interesele, n
Republica Moldova, fenomenul e invers: partidele sunt nevoite s-i caute grupurile sociale, segmentele
ale cror interese s le exprime. Acest fenomen se ntmpl i din cauza c multe partide se grupeaz n
jurul unui lider (partide carismatice), deci sunt instrumentul politic al liderului i nu un reprezentant al
intereselor unui segment a societii civile.
Procesul de distanare de mase a partidelor politice, specific statelor postsovietice, a fost observat i n
R.Moldova, unde aparatul de partid, grupat n jurul liderului a neles utilizarea puterii ca o modalitate de
satisfacere a intereselor personale, i nu a reprezentrii bazei lor sociale. Supra- veuirea partidului se
datoreaz n acest caz urmtorilor factori: monopolul reprezentrii intereselor poporului" i deinerea
puterii de stat.
Concentrarea resurselor n minile liderului de partid favorizeaz disciplina intern dur a partidelor
din Republica Moldova, relaii constituite pe vertical, n baza unor principii paternaliste. Ca efect, avem
frecvente sciziuni, prsiri zgomotoase a partidelor (exemplu clasic fiind PPCD,MS PSL).
O bun parte din partidele moldoveneti nu in cont de principiile doctrinare enunate, iar activitatea i
aciunile lor politice sunt de multe ori contrarii titulaturii asumate. S-a declarat de nenumrate ori c
PCRM nu mai este un partid comunist i mai mult social-democrat, nici PPCD, n viziunea noastr, nu
este nici pe de aproape de principiile democraiei cretine europene, att dup coninutul programului
(prevalnd elementele naionaliste asupra celor cretine, dar mai ales sociale), ct i dup metodele
utilizate. AMN se lovete de mari probleme doctrinare.
Mai aproape de centru stnga, adic de doctrina declarat social democrat se axeaz PSDM i PD, dar
i ele aduc tribut dreptei politice. Dac vom utiliza modelul propus de J. Blondei, bazat pe continuumul
37

ideologic i al distinciei cantitative, partidul care deine 40% din voturi se consider un partid puternic,
20% - de mijloc, 15% - intermediar, ntre mijlociu i mic, 10% i mai puin - mic. In Republica Moldova,
la moment, PCRM este un partid puternic (deine 46% din voturi), AMN este un partid mijlociu, PD i
PPCD fiind, respectiv, partide mici.
Este interesant c n Republica Moldova segmentul de stnga este mai puternic, pronunat ca cel de
dreapta, aici fiind mai multe partide dominante. La moment, sistemul de partide din Moldova are tendine
de evoluie spre sistemul partidului dominant, n care PCRM deine un rol de frunte. In viziunea unor
politologi, acest sistem poate evolua att nspre sistemul pluralismului moderat, ct i spre consolidarea
sistemului pluralismului extrem. Riscul cel mare al sistemului de partide din Republica Moldova const
n transformarea lui ntr-un sistem al partidului hegemon, n care PCRM va tolera existena unor partide
satelii, n msur n care acestea se vor conforma anumitor reguli de joc, fenomen devenit vizibil n
special dup alegerile din 6 aprilie 2005.
Concluzii: Partidele politice sunt actori importani ai sistemului politic, fiind concomitent i un indiciu al
nivelului de dezvoltare a societii civile i a democraiei n genere. Un sistem de partide bine articulat,
coexistnd cu o reea a grupurilor de interese existente n cmpul legal, pot stimula mult creterea
economic i crearea unui sistem politic democratic viabil.
6. Societatea civil i statul.
Una din problemele fundamentale ale temei n cauz este raportul dintre stat i societatea civil.
Viziuni la acest capitol snt diferite. ns situaia real din rile cu
o democraie dezvoltat e de aa natur nct primatul i aparine forei n minile creia se afl puterea
politic, dei statul nu poate s nu ia n considerare importana i fora reprezentat de societatea civil.
Pentru a concretiza cazul, s ne oprim succint la interaciunile i formele concrete de colaborare ntre stat
i societatea civil. E cunoscut deja c statul i societatea civil snt dou componente ale unui tot ntreg,
care permanent se completeaz reciproc. Conlucrarea e multilateral. De exemplu, instituiile societii
civile se adreseaz statului cu anumite iniiative, interese, cerine, doleane, plngeri etc. Statul, la rndul
su, vine n ntmpinare, studiind iniiativele societii civile, susinndu-le pe unele i respingndu- le pe
altele, acordnd mijloace materiale, ajutor sub diferite forme, contribuind, astfel, la dezvoltarea activitii
diverselor asociaii, organizaii, fonduri, uniuni etc. Schimbrile democratice au contribuit ca n sistemul
structurilor ce dein puterea s fie organizate anumite instrumente de ntreinere a relaiilor cu societatea
civil. Bunoar, ministerul justiiei nregistreaz toate organizaiile nonstatale, acordndu-le un anumit
ajutor sub form de consultaie, familiarizndu-le cu baza juridic, ceea ce le asigur condiii pentru buna
lor activitate. In faa statului snt naintate o mulime de cerine i interese, dar o parte se realizeaz prin
intermediul societii civile, dat fiind faptul c statul nu este n stare s le soluioneze p toate i Ia timp.
Societatea civil se manifest prin autoconstituire, automobilizare, autoadministrare, autofinanare i
alte tipuri de activiti de sine stttoare. Prin specificul su de manifestare, ea nu trebuie identificat i
nici confundat cu ntreaga via social n care primatul revine sferei administrative i celei economice.
Ea se deosebete att de stat, ct i de societatea politic a partidelor, organizaiilor politice i a publicului
politic, se deosebete i de societatea economic format din organizaii de producere i distribuire. Nu se
opune nici statului, deoarece principala sarcin a lui este elaborarea strategiei, determinarea i
argumentarea prioritilor, ritmului i proporiilor de dezvoltare a sferelor economice i sociale ale
societii, stimularea activitii de binefacere i aprarea drepturilor i proprietii personale a cetenilor,
democratizarea tuturor domeniilor de activitate social, aprarea hotarelor i a ordinii publice interne etc.
E de menionat c aspectul politic sau economic al societii civile nu se manifest prin controlul ei
asupra puterii sau economiei, ci prin influena instituiilor, prin intermediul asociaiilor democratice,
economice, particulare asupra forelor de decizie, care n realitate snt puin eficiente, n majoritatea
cazurilor aceast influen poart un caracter de doleane, iniiative ceteneti i forme publice de
iniiere.
ntr-o societate democratic liber, societatea civil nu poate s se plaseze n opoziie de principiu
fa de stat. Dimpotriv, ea devine un fundament stabil al regimului politic. Dac situaia devine instabil
i guvernarea ncepe s se clatine, sprijinul necesar pentru a reveni la stabilitate i echilibru l obine
numai din partea societii civile. Ea servete drept fundament pe care se consolideaz puterea de stat.
Societatea civil este un sistem mobil, dinamic, pentru ea este caracteristic, dup cum s-a vorbit, procesul
de autoevaluare i autodeterminare. Ea funcioneaz bine acolo i atunci cnd snt formate condiii
38

normale. Asemenea condiii snt create de nsi societatea prin intermediul statului sau contrar lui. Prin
intermediul statului, atunci cnd se elaboreaz legile necesare i tot ce se face n ar are loc conform
legilor i n cadrul legilor, cnd este format i activeaz o structur de stat democratic, cnd statul
respect normele i procedurile democratice recunoscute n toat lumea. Contrar statului are loc atunci
cnd, conform drepturilor constituionale, se formeaz o opoziie fa de guvernare n persoana
organizaiilor democratice, a instituiilor independente, a mijloacelor de informare, a micrilor sociale
de amploare etc., care iau aprarea intereselor societii civile.
O condiie extrem de important n existena i activitatea socieii civile este factorul proprietii,
care presupune ca fiecare membru al societii s fie proprietar sau coproprietar, s dispun de dreptul de
a folosi proprietatea dup cum consider de cuviin. Numai pe baz de proprietate evolueaz
sentimentul demnitii personalitii, individualitii. Proprietatea poate fi individual sau colectiv.
Existena proprietii formeaz condiia fundamental a libertii personale n societatea civil.
Nici o societate civil nu poate s-i utilizeze ideile far cadre cu un nalt nivel de inteligen,
independen material, libertate intern i pregtire psihologic capabil de a se include n activitatea
instituiilor sociale, de a-i demonstra poziia civic n rezolvarea problemelor aprute. Nivelul nalt de
inteligen a cadrelor nu se formeaz la comand, el se atinge n rezultatul unei munci perseverente pe
parcursul a mai multor generaii. Cnd societatea va dispune de un contingent de specialiti, care vor
corespunde cerinelor zilei n toate domeniile, atunci un ir de probleme, pe care astzi le soluioneaz
statul, va fi posibil s fie plasate pe seama societii civile pentru a gsi cele mai adecvate soluii.
In scopul coordonrii activitii serviciilor de stat cu unele formaiuni ale societii civile, n perioada
de tranziie au fost organizate unele comisii consultative pentru soluionarea chestiunilor de interes
comun. Cu att mai mult cu ct relaiile de colaborare ntre stat i conducerea instituiilor, formaiunilor
interesate snt destul de strnse i frecvente, nct e greu de a trage o linie de demarcare n activitatea lor.
Un exemplu de soluionare a unor probleme de interes comun la un nivel nalt poate servi constituirea
comisiilor din reprezentanii statului, sindicatelor i patronatului sau realizarea parteneriatului ntre stat i
sindicate, care se transform ntr-un sistem complicat de interrelaii ale diverselor structuri sociale i de
stat.
In perioada de tranziie se evideniaz un aspect ce las de dorit n activitatea statului. Aflndu-se ntro criz de lung durat, el nu mai depune toate eforturile pentru a organiza societatea, dar plaseaz
soluionarea multor probleme pe seama societii civile, pieei, autoritilor locale. Aceti factori nu pot
s le soluioneze singuri, n mod automat, fr implicarea statului, iar trgnarea lor poate conduce la
adncirea crizei i la o posibil explozie social.
In dezvoltarea societii umane contemporane se ntrezresc unele fenomene la desfurarea crora un
rol deosebit revine societilor civile. Unul dintre ele const n faptul c n rile din spaiul est-european,
i nu numai, are loc constituirea societilor civile cu menirea de a contribui la revigorarea aspectului
social-economic. Pe de alt parte, n aceeai perioad, concomitent cu desconcentrarea i descentralizarea
care a derulat n toate domeniile, ia natere procesul de acumulare a capitalului i liberalizarea deplin a
puterii. Aceste realiti snt reflectate de micrile sociale, care scot n eviden concentrarea excesiv a
capitalului n economiile liberalizate. n consecin, concentrarea capitalului i a puterii n minile
anumitelor grupri i monopoluri poate contribui la schimbarea raportului de fore.
Aceste simptome snt caracteristice la ora actual rilor ex-socialiste, ns pentru a nu repeta calea de
dezvoltare i a evita consecinele nefaste n rezultatul concentrrii capitalului din rile vest-europene, a
aprut necesitatea-de a orienta publicul spre stoparea concentrrii excesive a capitalului n economia
liberalizat interstatal i de a purcede la formarea unei economii umaniste, n viziunea filosofului ungar
Itvan Bibo, aceast idee poate fi materializat n "economii de proporii mici", menite s stabileasc o
interdependen ntre stat i ceteni. Viitorul civilizaiei, va depinde n mare msur, de posibilitatea de a
forma la ceteni o atitudine nou fa de modelele de economie local, specifice statului respectiv, ca
alternativ a globalizrii economice.
E cazul s remarcm c, la etapa actual, marile companii interstatale multinaionale acumuleaz tot
mai mult capital i devin stpni adevrai ai pieelor. Concomitent, se observ minimalizarea rolului i
descreterea posibilitilor statelor naionale mici n efectuarea controlului asupra activitii corporaiilor
internaionale. Pentru organizarea posibilitilor de control snt necesare constituirea forurilor
internaionale la nivelul respectiv. Eficiena activitilor lor depinde n mare msur de poziia societilor
civile, de gradul de dezvoltare, de influen i de controlul asupra statului. Aceasta ine de potenialul
rilor cu o democraie avansat. Evident c exist i o alt faet a fenomenului aflat la temelia societii,
39

la nivel de microeconomie, acolo unde preocuprile cetenilor de rnd snt concentrate la rezolvarea
problemelor de nivel local, cotidian la care contribuie i instituiile societii civile.
Actualmente, una dintre problemele principale devine poziia structurilor de decizie fa de politic,
economie i sectorul nestatal. ntre timp, guvernele vor continua exercitarea funciilor lor de determinare
a direciilor cardinale de dezvoltare, a regulilor i normelor de reglementare, pe cnd n celelalte sfere de
activitate, rolul i influena lor nu se va diminua, n schimb va crete importana societilor civile.
Din cele expuse, putem conchide c rolul statului, care a fost destul de stabil pe parcursul a mai
multor secole, la etapa contemporan se schimb tot mai mult, sub influena fenomenelor sociale, cauzate
de progresul teh- nico-tiinific, integrare, modernizare, globalizare etc. n favoarea creterii rolului i
importanei societii civile.
O analiz a relaiilor societii civile cu diferii ageni din sectorul social, economic i politic ofer
posibilitatea de a constata c la etapa actual se formeaz un nou sistem de parteneriat: stat, societatea
civil i business. La fel se creeaz noi relaii ntre societatea civil i organizaiile necomerciale,
societatea civil i instituiile corporative, societatea civil i trans- corporaiile internaionale.
Actualmente, pentru o anumit parte a populaiei, este bine cunoscut faptul c unul dintre subiectelecheie ale globalizrii este societatea civil global. Ctre anul 2000 activau peste 37 mii de organizaii
nonguver- namentale internaionale (ONG). O parte dintre ele - 9,5 mii - s-au specializat n problemele
activitii economice i ale infrastructurii; 12 mii - se ocup de problemele de cercetri, de aprare a
drepturilor, a mediului ambiant (ecologiei); peste 8 mii s-au concentrat asupra problemelor de deservire
social, medicin, nvmnt etc.
Numrul membrilor permaneni ai ONG internaionale a crescut de la 148 mii n anul 1990 la 255 mii
n anul 2000. Astfel, societatea civil devine un factor important n soluionarea multor probleme att de
ordin intern, ct i extern.
7. Liderul politic. Calitile, funciile i rolul lui n societate.
Termenul de lider provine de la englezescul "leader", ceea ce nseamn conductor, administrator,
manager, adic o persoan care conduce, dirijeaz, gestioneaz oamenii. Esena acestei noiuni reflect
perfect predestinata persoanei ca lider, cu rolul i funcia sa n societate, activitile n care este antrenat.
Practica vieii a demonstrat c procesul de constituire a liderului prezint un fenomen obiectiv i
universal. Obiectiv, fiindc oriice activitate comun necesit organizare, cunoaterea situaiei,
elaborarea programelor ct mai raionale n scopul realizrii obiectivelor. i aceasta poate s-o
nfptuiasc numai un om dotat. Este cunoscut faptul c orice instituie, ntreprindere, structur este pus
n aciune nu de legislaie sau de sisteme i tehnologii noi, ci de oameni convini n cauza lor, care
activeaz ntr-un anumit context cultural, istoric , material, fiind condui de personaliti-lideri, aplicnd
capacitile raiunii, intuiia i emoiile lor. In procesul de meditaie asupra modalitilor sau a
posibilitilor de o mai bun gestionare a intereselor oamenilor, noi, intuitiv, presupunem c o
personalitate destoinic, un lider adevrat poate face mai mult dect un set de metode, procedee noi sau
reete aduse de undeva.
Un alt aspect al acestui fenomen este universalitatea, fiindc toate tipurile de activitate comun a
oamenilor n grupuri, n organizaii, instituii, micri etc. au nevoie de lideri. Astfel, pornind de la
activiti concrete din anumite domenii, apar personaliti cu noi viziuni, poziie, care devin pe parcurs
lideri n politic, business, tiin, art, n partide, sindicate, micri social-politice etc. Liderii, mai cu
seam cei politici, nu se nasc i nu apar de undeva din neant, ci snt pregtii n societate i, respectiv, de
societate. Ei snt n raport direct proporional cu nivelul general de dezvoltare a societii. O societate
cult are i lideri de for, adic o conducere adecvat. Sarcina primordial a societii este nu numai
pregtirea tehnic a personalului, dar i formarea, dezvoltarea lui intelectual. Instruirea personalului, din
rndurile cruia avanseaz personalitile remarcabile (liderii politici), se efectueaz la toate nivelurile: n
coal, participnd activ la viaa colectivului, n instituiile de nvmnt superior, lund parte la discuiile
n cluburile politice, n nvmntul postuniversitar, perfecionarea peste hotare etc.
Evoluia liderului politic este asemntoare unei micri de la simplu la compus. Pentru nceput,
liderul se strduiete s se evidenieze prin cunotinele sale, s se afirme prin viziunea i conceptele noi,
originale, cucerind tot mai muli adepi, ca apoi, formal, s se includ n activitatea formaunilor politice,
participnd cu toat energia la elaborarea obiectivelor de program, a principiilor organizatorice etc.
Afirmndu-se n ierarhia conducerii de partid, n final, se include n lupta pentru putere n succesiune:
cucerirea puterii, participarea la conducerea rii, delegarea liderilor de partid la posturi de stat i, n
40

sfrit, vrful piramidei-conductor de ar. Aceasta-i calea general cunoscut de ascensiune a liderului
politic. In calitate de lideri politici de nivel naional se pot afirma demnitarii de stat, conductorii
partidelor cu mare influen n mase, deputaii, liderii micrilor social-politice, ai blocurilor politice etc.
Numai liderului de un astfel de rang comunitatea i recunoate dreptul de a o conduce. Numai un astfel de
lider poate s-i asume responsabilitatea n determinarea direciilor de dezvoltare a societii, elabornd
programe de perspectiv i influennd asupra mentalitii comunitii n scopul direcionrii energiei
maselor la soluionarea chestiunilor de importan major. Realitatea cu privire la formarea liderului ne
va oferi dreptul s constatm c liderul este o personalitate care genereaz idei noi, argumenteaz
necesitatea restructurrilor de proporie, este capabil s se autoaprecieze i s se autocontroleze.
Lider politic nu poate deveni persoana care, pur i simplu, conduce procesele politice i ndeplinete
numai funciile de dirijare a comunitii, organizaiilor sau micrilor social-politice. Lider politic cu
adevrat este acel care e n stare s schimbe cursul evenimentelor, al direciei evoluiei proceselor
politice. Astfel, nu fiecare demnitar de stat, fie preedinte sau premier, fie ministru sau conductor al unei
formaiuni politice, parlamentar pot deveni lideri politici. Liderul politic dinamizeaz procesele politice,
contribuind, prin urmare, la propirea i consolidarea societii, n practica vieii sociale, liderul nu este
numit sau confirmat oficial de o anumit autoritate. El este cunoscut, n mare msur, datorit autoritii
sale, obinute prin munca asidu n interesul societii. Dintre toi pretendenii la calitatea de lider este
ales acela, care se evideniaz prin originalitatea viziunii sale referitor la obiectivele naintate de
societate, la cile de atingere a scopurilor, mijloacelor de realizare a problemelor n cauz, tie s
consolideze masele, s organizeze aciuni solidare etc. Astfel, lider devine nu cel ce vrea ca el s fie
urmat, ci acel dup care urmeaz obiectul (masele), far nici un act de constrngere. Cu ct sugestiile i
activitile ca sarcin vor coincide cu cele ale progresului social, cu att mai mult va fi urmat de
majoritatea comunitii. n societate, pe msura creterii rolului factorului subiectiv, se va bucura de
recunotin nu liderul care administreaz, ci acel care conduce masele dup sine spre atingerea
scopurilor. O recuperare moral i revine atunci cnd ideile lui snt sugerate maselor, care le asimileaz i
pe parcurs le preiau devenind purttorii lor. n astfel de cazuri nu este necesar de a impune anumii factori
s le realizeze, deoarece masele se consider c ele nsei snt autorii lor. Evident, n via este mai
simplu s realizezi anumite activiti singur, dect s-i atragi, dup sine pe alii, s-i antrenezi n
soluionarea problemelor. Soluionarea problemelor poate fi efectuat i pe cale de directiv, comand
etc. ns ntr-o astfel de situaie, persoana n cauz nu va fi lider, fiindc influena asupra obiectului nu va
purta amprenta autoritii, ci a mputernicirilor subiectului n cauz de funcia pe care o deine. Liderul cu
mputerniciri este persoana cu funcie (poate fi chiar primul demnitar al statului). i nimic mai mult.
Pentru a deveni lider naional, este nevoie de a ctiga ncrederea obiectului, de a avea autoritate n faa
lui.
Autoritatea politic conine recunotina social ce-i ofer posibilitate liderului s realizeze puterea,
care apare din ncredere, dar nu vine odat cu
ea. Obiectul trebuie s se conving c subiectul este n stare s-i realizeze > potenialul n practic,
posibilitatea de a mbina cuvntul cu fapta. Bineneles, este cu neputin s obligi pe cineva s aib
ncredere n lider sau n demnitarul cu funcie. n realitate, liderul este urmat de obiect (mase) sub
influena autoritii, pe cnd primul demnitar de stat va fi urmat sub influena puterii. Dac liderul
autorizat atrage dup sine, apoi cel neautorizat (cu mputerniciri) impune s-1 urmeze prin diferite
mijloace. Dup lider merg nu pentru c trebuie s mearg, dar pentru c doresc s mearg. Lideri
politici ocazionali, ntmpltori nu snt, snt politicieni ocazionali care promit mult i nu fac nimic. Ei
pot fi ntlnii la toate nivelurile i n toate structurile.
Experiena istoric demonstreaz c mecanismul puterii reale a liderului se bizuie pe doi factori:
mputernicirile liderului i autoritatea sa. In unele cazuri este posibil o mbinare a ambelor
componente. Fiecare dintre aceste componente influeneaz n mod diferit asupra obiectului. Puterea
bazat pe mputerniciri prezint relaiile politice, care presupun subordonarea obligatorie fa de
subiect, determinat de drepturile pe care le are \ i posibilitatea de a le impune. Toate mputernicirile
snt stipulate n actele legislative, instruciunile de funcie etc. Integritatea lor este determinat de j
locul persoanei n ierarhia sistemului politic i nu depinde de capacitile individuale ale persoanei n
cauz. Cu totul altceva este autoritatea. Ea permite realizarea puterii nu prin actul de impunere sau
obligativitate, ci prin influena autoritii personalitii liderului.
O importan deosebit n viaa politic a societii o are influena personal a liderului asupra
mentalitii, voinei, energiei, activismului social j al obiectului.
41

n literatura de specialitate snt indicai mai muli factori ce contribuie i la determinarea caracterului i
calitilor liderului politic. Ar fi greit s j identificm liderii politici dup anumite particulariti. Fiecare
personalitate are caracteristicile sale unice care, n linii generale, pot fi grupate n trei
categorii:ereditar, moral i profesional. Particularitile nnscute sau ereditare se reflect prin
natura caracterului, voin, atracie sau farmecul personal, fermitate, intuiie, inteligen etc.
Calitile morale snt determinate de onestitate, bunvoin, noblee, fidelitate social, grija pentru
oameni, binele i dreptatea social etc. Acestea snt caracteristicile generale. ns, n acelai timp, secolul
al XX-lea a demonstrat existena unor lideri cu caracteristici morale controversate, negative (A. Hitler, I..
Stalin).
Calitile profesionale ale liderilor snt extrem de diverse. Vom aminti numai unele dintre ele:
potenialul analitic, orientarea operativ n situaia creat la moment, poziia argumentat fa de
oponeni, competena, nelepciunea politic, profesionalismul n adoptarea deciziilor politice etc.
Liderilor politici le snt potrivite i iscusina de a apropia oamenii, mnuirea artei oratorice, simul
umorului, puterea de convingere, priceperea de a nsuflei, de a inspira optimismul, vocaia de a dirija
oamenii. Printre calitile profesionale mult nseamn cunoaterea artei negocierilor, obinerii acordului
i compromisului, rmnnd la nlime, tacticos i diplomat. n cazuri de presiune din partea opoziiei n
problemele-cheie, liderul politic trebuie s manifeste loialitate, flexibilitate, capacitatea de a manevra
printre forele polare, a fi pregtit de a distinge diverse viziuni, recomandri, cerine etc. Calitile
enumerate formeaz n totalitatea lor mai mult un ideal dect realitatea obiectiv. Cu toate acestea,
liderului politic i se cere s dispun de capaciti analitice, de priceperea de a lua n considerare, de a
exprima i a apra interesele anumitelor grupuri sociale; ca interesele societii s fie puse mai presus
dect cele de grup sau personale; s aib vocaia de organizator i o cultura politic nalt; s fie cinstit,
nzestrat, sociabil, nelept, corect; liderul politic trebuie s aib un program politic propriu i s depun
toate eforturile, voina, capacitile pentru realizarea lui.
La determinarea caracterului, poziiei i randamentului activitii liderului politic, pe lng calitile
enunate, mai este necesar de inut cont de urmtorii doi factori:
a) instrumentele ce snt folosite n realizarea puterii;
b) situaia social-politic i economic n care activeaz.
instrumentele puterii snt subiectele, care particip direct sau indirect
la atingerea obiectivelor propuse. Dintre ele fac parte: partidele politice, legislativul, judectoriile,
aparatul birocratic (administrativ), mass-media prin care se stabilesc relaiile cu publicul. n unele cazuri
factorii numii nu pot fi n opoziie fa de scopurile naintate.
Al doilea moment - situaia n care activeaz liderul. Este cunoscut faptul c conjunctura politic
niciodat nu a fost constant timp ndelungat. Asupra ei influeneaz mai muli factori: interni i externi,
obiectivi i subiectivi, politici, economici, sociali etc. Sub influena lor, situaia poate fi:
a) linitit, calm;
b) uor destabilizat;
c) tensionat, de criz.
n corespundere cu situaia creat la momentul concret, se adopt deciziile respective direcionate spre
soluionarea problemelor aprute.
3. Tipologia liderilor. Elementele deja menionate - calitile personale ale liderului, instrumentele
contribuitoare la realizarea puterii i circumstanele n care activeaz liderul servesc i ca factori
determinativi ai tipologiei liderului politic. Referitor la aceste aspecte exist mai multe preri. Politologul
american Robert Tacher susine c principalul n determinarea tipologiei liderului politic snt scopurile
naintate i influena lor asupra membrilor societii. n opinia sa exist trei tipuri de lideri:

conservatori - scopul crora este de a pstra statu-quo-ul societii, adic toate eforturile snt
ndreptate spre meninerea organizaiei sociale la nivelul dat;

reformatori - aciunile lor snt ndreptate spre efectuarea unor schimbri radicale n societate, prin
reforme de proporii, n primul rnd, n structurile de putere;

revoluionari - scopul acestora este constituirea unui nou sistem social. O alt viziune referitor la
tipologia liderului politic este cea a sociologului german M.Weber, la baza creia se afl
legitimitatea puterii. Conform conceptului naintat de autor, n societate se evideniaz trei tipuri
de liderism: tradiional, raional-legal (n baza legii) i charismatic
Liderismul tradiional se rsfrnge asupra personalitilor care obin puterea n conformitate cu
tradiiile rii. Aceasta are loc n statele cu forma de guvernare monarhic. De exemplu, fiul major al
42

regelui, dup moartea tatlui, devine legitim capul statului (rege), conform tradiiilor. Este cunoscut
faptul c purttorii de putere prin ereditate pot s nu devin i lideri politici.
Liderismul raional-legal este caracteristic rilor democratice, n care toate procesele politice snt
transparente, cu participarea majoritii comunitii, iar puterea este obinut de lider n rezultatul
scrutinului electoral (alegerea preedintelui rii, parlamentarilor, a altor demnitari de stat).
Liderismul charismatic se bizuie pe credina de proporii a publicului larg n facultile extraordinare ale
conductorului (liderului). Charism provine din limba greac, ceea ce nseamn "dar divin", persoan
sacr, adorat, apt de a face lucruri mari. Persoanelor cu charism le este predestinat s mbine idealul
cu realul, imposibilul cu posibilul, avnd darul previziunii. Lideri charismatici pot deveni anumite
persoane, dotate cu caliti excepionale. Drept exemple pot servi astfel de autoriti ca Budda,
Mohamed, Solomon, Cezar, Napoleon etc. Liderul charismatic apare n perioade de criz, instabilitate,
cnd contiina politic a societii tinde spre un miracol, o speran, care le-ar ajuta s ias din toate
greutile, cu ajutorul unui lider de excepie. Cu stabilizarea situaiei n sistemul social, liderul charismatic se transform ntr-unui obinuit cu caliti deja cunoscute.
Tipologia liderului politic poate fi determinat i prin evidenierea metodelor folosite la dirijarea
comunitii (obiectului). Datorit acestui fapt, snt marcate dou tipuri de lideri:democrai i autoritari.
Liderul politic democrat este sociabil, stimeaz omul i prerile lui, iniiaz la maximum participarea
personalului n diverse activiti, mani- festnd o atitudine colegial de colaborare. Astfel de lideri snt
predispui la critic, binevoitori fa de oameni, interesul lor social este mai presus dect cel personal.
Liderul politic autoritar este orientat spre metodele nedemocratice, monopoliste de conducere. Orice
relaii ntre membrii grupurilor au loc sub supravegherea liderului. Referitor la activitatea personal nu
permite critic sau viziuni alternative, prefer stilul unitar de conducere, bazat pe comand, restricii i
ameninri, apeleaz n multe cazuri la for.
De la liderul politic se cere ca n activitatea cotidian s fie ntr-un anumit fel i un bun ntreprinztor,
fiindc nu are nici o garanie, nici o perspectiv de a rmne timp ndelungat n vrful piramidei puterii
politice. La diverse etape ale evoluiei sale societatea are nevoie de diferii lideri (conductori).
Personalitatea politic care tinde spre rolul de lider n societate trebuie s prevad, ntr-o anumit msur,
schimbrile posibile n viaa politic, economic, social, s elaboreze i s implementeze noi forme de
activitate i relaii adecvate timpului, s in piept noilor tipuri de presiune din partea diverselor fore
sociale. Secolul XXI are nevoie de lideri cu intelect flexibil, cu minte ager, constructiv, independeni,
gata de a risca pentru binele societii. Succesele i autoritatea liderului depind, n mare msur, de
circumstanele n care activeaz. Situaia de criz necesit ntotdeauna soluionarea problemelor aprute
pe nou. Evident, se cere i un lider nou cu viziuni adecvate. n astfel de cazuri, funciile liderului se
coreleaz cu problemele aprute pe ordinea de zi. Aceste probleme snt repartizate n trei categorii sau
sarcini, devenite, totodat, i funcii ale liderului.
4. Funciile liderului. Una dintre primele funcii este cea analitic^ sau de diagnostic, care presupune
o analiz tiinific profund a situaiei socia^politice i economice formate la moment, precum i a
factorilor subiectivi.
A doua sarcin-funcie const n,elaborarea programului de activitate, n realizarea acestui deziderat
succesm tleprndeTrTmare msur, de calitile personale ale liderului politic: cunoaterea problemei,
intuiia, inteligena, duritatea, cutezana de a-i asuma responsabilitatea etc.
A treia sarcin-funcie este cea de mobilizare a tuturor forelor creative la ndeplinirea programului
adoptat. Evident, Ia soluionarea msurilor elaborate va contribui i iscusina liderului de a intra n
contact cu masele largi, de a insufla optimism, de a entuziasma.
In condiiile de stabilitate social, funciile liderului politic se schimb. Pe primul plan apar funciile
ce in de inovare, organizare, comunicare, coordonare i integrare. Un interes deosebit prezint funcia de
lider-nova- tor politic. Aspectele acestei activiti au un caracter teoretico-practic i se prezint n felul
urmtor:

acumularea, generalizarea ideilor, conceptelor i formularea n baza lor a noilor obiective;

elaborarea noilor programe de dezvoltare strategic i tactic a societii;

argumentarea prioritilor strategice, mijloacelor tactice i metodelor de soluionare a programelor


propuse;

implementarea ideilor contribuitoare la integrarea social a comunitii;

reorganizarea structurilor politico-administrative adecvate timpului;


43

analiza minuioas a surselor sociale, materiale, financiare, politice i posibilitile renovrii


sociale;
examinarea atent a deciziilor politice, fiindc ele afecteaz interesele milioanelor de oameni;

prevenirea posibilitilor apariiei noilor probleme i contradicii n societate etc.


La fel de importante snt i celelalte funcii ale liderului politic cum ar fi cele de organizare a maselor,
de formare a personalului de conducere, asociere pe principii democratice a partizanilor reformelor, de
gestionare i control a programelor adoptate indispensabile snt i:

funcia de coordonare i corelare a activitilor tuturor ramurilor puterii i instituiilor politice:


parlamentul, organele executive, judectoriile;

funcia de integrare presupune activitatea ndreptat spre consolidare, stabilitate i integrare a


societii, a pcii civile, asigurarea viabilitii uniunilor politice, pturilor, grupurilor sociale ce
contribuie la susinerea consensului social.
Examinnd funciile liderului politic, nu putem trece cu vederea i activitatea lui ndreptat spre
dezvoltarea economiei rii. Tematica economic (n toate aspectele) se afl ntotdeauna n centrul
ateniei liderilor politici i atunci cnd luptau pentru putere, i atunci, cnd o deineau.
nsi funcia de lider politic (conductor de ar) nu permite un comportament indiferent fa de
problemele economice. Dac nu va acorda atenia cuvenit acestui domeniu, evident, nu se va menine la
putere. Orice candidat n campania electoral nainteaz un program economic, n centrul cruia se afl
aspectele cu privire la creterea nivelului bunstrii populaiei. n caz de alegere n post, el este obligat
s-i realizeze programul, n caz contrar, i va da demisia, fr a fi impus de cineva (aceast ordine este
real mai nti de toate pentru rile cu o democraie naintat).
La finele secolului trecut, n Occident au fost elaborate mai multe programe economice, realizate de
liderii politici. Dintre cele mai eficiente, un interes deosebit prezint cea a ex-preedintelui SUA R.
Reagan, numit "reaganomica" i a ex-premierului britanic M. Thatcher (anii '80 ai secolului trecut),
cunoscut ca "thatcherism". Programul lui Reagan prevedea soluionarea mai multor probleme n
complex, printre care pot fi menionate: reducerea considerabil a creterii inflaiei ce exista la timpul
respectiv, a cotei de omaj, lichidarea deficitului bugetului federal . a. Aceste probleme, fiind abordate i
mai nainte de ali lideri, au fost acceptate cu scepticism de unii specialiti. ns n cazul dat, este
important att programul, ct i mecanismul de realizare. Programul prevedea reducerea impozitelor pe
venit, chestiune extrem de dificil i aproape irealizabil la timpul respectiv, n viziunea majoritii
economitilor de atunci. ns calculele echipei prezideniale au fost pe ct de simple, pe att de ndrznee
i bine chibzuite. Esena lor consta n aceea c reducerea impozitelor trebuia s stimuleze creterea
produciei. Venitul bugetar restrns din cauza reducerilor impozitelor se preconiza s fie compensat n
perspectiv pe seama veniturilor de la creterea i nviorarea produciei n toate ramurile. Evident,
apruse problema, cum s reziste n perioada de reducere a veniturilor financiare n bugetul rii. Ieirea
din situaie a fost extrem de original. Tarifele de plat (cota) la depozite n bncile americane au crescut
pn la 21% - un procent-record (n loc de cel obinuit de 6-8%). Aceast msur a condus la un aflux de
capital din multe ri ale lumii n bncile americane. Acest capital a fost folosit raional pentru a traversa
perioada de la micorarea veniturilor n buget (n legtur cu reducerea impozitelor) pn la restabilirea
lor, pe seama veniturilor vrsate n buget de la creterea i dinamizarea produciei.
Prezint interes i programul politico-economic al liderului englez, M. Thatcher, situat pe alte
principii. nti de toate, a fost confirmat tendina de minimalizare a rolului statului n viaa economic,
iar, pe de alt parte, au fost naintate i implementate n practic msuri concrete, menite s asigure
dezvoltarea n ar a clasei mijlocii (de productori), s afirme individualitatea i sprijinul pe forele
proprii, s acorde prioritate concurenei i pieei libere. Astfel, programul prevedea lrgirea posibilitilor
de activitate individual n toate domeniile vieii sociale, pe de o parte, i reducerea rolului statului la
nivelul asigurrii condiiilor jocului liber al agenilor pieei, pe de alt parte. Ca urmare, sectorul de stat a
fost redus considerabil, pe cnd "capitalismul popular" era susinut i declarat ca cea mai reuit form de
constituire a societii postindustriale.
Analiza fenomenului de liderism permite s constatm c fiecare comunitate social, indiferent de
nivelul de dezvoltare, i are liderii si, care pot fi mprii n trei categorii:

lideri notorii, care au lsat pagini de aur n istoria societilor lor;

lideri care n-au ndreptit speranele societii (cunoscui ca figuri odioase). In asemenea cazuri,
consecinele activitii lor se evideniaz numai dup un anumit timp, dup ce subiectul impune
obiectului regulile sale de joc;

44

lideri temporari, care, n fond, n-au contribuit cu nimic la prosperarea societii;


liderii politici ca personaliti de talie naional sau regional apar la etape dificile n viaa
societilor.
Acesta este un proces obiectiv ce se desfoar n cadrul comunitilor respective mai cu seam n
perioadele de criz. Perioada de tranziie a rilor ex-sovietice la sistemul de pia s-ar prea c este
tocmai acea faz crucial, de criz, care ar conduce la apariia unor lideri. Ins realitatea istoric a
demonstrat c ntr-un ir de state nou formate lipsesc condiiile pentru apariia liderilor de un aa nivel.
Aceasta nseamn c nc nu exist premisele obiective ce ar declana acest proces. Liderii formai de
regimul vechi, venii la putere, nu pot face altceva dect s reproduc trecutul, ns ei nu pot contribui la
prosperare, dat fiind faptul c acest tip de lideri i-au schimbat provizoriu numai orientarea politic
pentru a se impune situaiei i, n primul rnd, au nceput s distrug tot ce a fost legat de regimul precedent. Nimicind tot ce a fost construit, ei au devenit nite devastatori ai valorilor precedente i nu
furitori pe baza lor a ceva nou. Pentru a furi, este nevoie de competen, pentru a distruge - de
activitate. Este mai uor a distruge dect a fauri. Astfel, liderii de formaiune veche, nefiind n stare s-i
schimbe mentalitatea i lipsii de o viziune nou, conceptual, pot conduce att ct le permite imaginaia
format i bazat pe experiena acumulat n cadrul regimului precedent. Ei nu pot depi cadrul
capacitilor lor din motivul c nu snt capabili s sesizeze, cu att mai mult s elaboreze un program nou
n condiii noi, ce ar scoate ara, instituia din criz. Fr nelegerea particularitilor socialintegraioniste, fr mbinarea puterii politice cu proprietatea, devenite imperative ale timpului,
ncercrile liderilor de a face unele schimbri se reduc numai la promisiuni i declaraii goale. Nu va
ajuta nici experiena i ajutorul rilor democratice cu un nalt grad de dezvoltare, pn cnd n societatea
n cauz, aflat n tranziie, nu vor fi formate condiii normale de activitate. Acest proces are sori de izbnd numai n cazul:
lichidrii instabilitii social-politice, crend condiii adecvate de activitate att pentru subiectul, ct i
pentru obiectul politic; ncetrii orientrii maselor spre ajutorul (umanitar, tehnologic, de credite) al
instituiilor internaionale, care conduce, chipurile, la ordine i belug imediat.
Ateptrile nentemeiate ale ajutoarelor strine nu vor consolida societatea far o activitate creatoare
autohton, far ridicrea nivelului contiinei i culturii politice. Mentalitatea societii trebuie s
corespund cerinelor timpului, obinerii libertii, inclusiv a celei materiale.
Dependena liderului politic de factorii materiali (i nu numai) l mpiedic s-i onoreze obligaiunile n
mod dezinteresat.

8. Transparena i accesul la informaie referitor la activitatea organelor administraiei publice.


n rile occidentale termenul de "transparen" s-a impus n utimii ani din necesitatea de a
califica fenomenul de deschidere a administraiei publice spre exterior. El a luat locul unui alt concept,
celui de publicitate, folosit pn nu demult cu sensul i n scopul de a ridica vlul secretului administrativ.
Noiunea de transparen este de fapt mult mai larg i mai adecvat necesitilor actuale ale relaiilor
administraie - ceteni dect cea de publicitate. Se consider c transparena, aa cum este conceput de
tiina administraiei publice contemporane, este rezultatul unei creteri ascendente a presiunii exercitate
de corpul social asupra organelor de administraie public.
Pe de alt parte, creterii ponderii administraiei n societate a dat efectul unui bumerang: a atras
implicit asupra acesteia revendicrile tradiional naintate puteri politice. Pn nu demult consinmntul,
ncuviinarea erau singura condiie n sistemul democratic de conducere a cetenilor. Acum la acest
sentiment se mai adug i principiul de cunoatere. Cetenii noi, mai bine informai, nu vor s se mai
supun (s asculte) far s cunoasc. Ei nu accept de a fi guvernai fr a ti de ce i pentru ce. Anume
ideea modern de cunoatere presupune fenomenul transparenei. Din acest punct de vedere se consider
c dreptul la transparen face parte n prezent din cea de a treia generaie a drepturilor omului.
Principiul transparenei i are nceputul de la nsi viaa social, dar st i la baza activitilor
economice. Dup cum ne demonstreaz practica rilor occidentale i unele exemple de la noi, unul din
drepturile fundamentale la care pretind n prezent muncitorii de la ntreprinderi nu este numai cel de afi
informaidespre situaia financiar, ori despre ansamblul de decizii luate de manageri, ci se rsfrnge i
asupra ntregului mecanism politic. Nu e vorba de revendicarea activitii parlamentului ori a politicii
partidului de guvernmnt. Aceste revendicri se refer n primul rnd la procesul de administrare de pe
45

loc. n perioada de tranziie de la administrarea de comand la una de nelegere cu cetenii anume


transparenei i revine rolul de intermediar. Iat de ce este important a lua n discuie conceptul de
transparen, de a analiza cile de aplicare a acestui principiu i la noi n republic.
I. De la un "turn de filde" la o "cas de sticl"
Se spune c ideea unei transparene administrative seamn cu o cas din sticl. Orice trector are
posibilitatea de a vedea totul ce este nuntru. Dar principalul este nu numai de a vedea, ci i de a face
n rezultat anumite concluzii, a ntreprinde anumite aciuni. Pornind de la cele expuse, putem evidenia
trei laturi eseniale ale procesului de transparen.
Prima constituie dreptul de acunoate. Administraia public funcioneaz n interesul general,
deci cetenii au dreptul da a ti tot ceea ce se ntmpl n interiorul ei, pentru c administraia este n
serviciul cetenilor.
A doua faet a principiului transparenei este dreptul de controla. E bine s tii, dar trebuie s ai i
posibilitatea de a-i exercita dreptul de a controla legalitatea i oportunitatea deciziilor administrative,
pentru a putea aprecia cum snt utilizate ncrederea i finanele publice. i aici nu mai e nevoie de a apela
la cea de a treia generaie a drepturilor omului pentru c e suficient i prima: nc n art. 15 al
Declaraiei franceze a Drepturilor Omului i Ceteanului datat cu anul 1789 se precizeaez: "Societatea
are dreptul s cear socoteal tuturor agenilor publici ai administraiei sale". Mai exist, in sfrit, i o
alt idee legat de cea a transparenei care s-ar parea c este o contrapunere celei privind "casa de sticl".
Este vorba despre dreptul cetenilor de a fi n rol de actori i nu numai de spectatori n activitatea
administraiei pubilce, adic dreptul de a participa plenar la procesul de dirijare a societii. ntr-un
limbaj mai contemporan acest principiu ar putea fi explicat in felul urmtor: a avea dreptul de a fi nu att
un administrat, ci un utilizator al administraiei. n rile avansate din punct de vedere al organizrii
activitii administrative conceptul unei administrri pasive este tot mai mult nlocuit cu cel al antrenrii
tot mai largi a cetenilor n procesul de dirijare. Este vorba deci despre nite utilizatori (consumatori),
dar n sensul activ al cuvntului, care au dreptul i posibilitatea de a se ncadra n mecanismul de
administrare.
O atare extindere a conceptului de transparen se explica prin scopurile i ateptrile pe care i le
pun n fa realizatorii lui. Acestea pot fi grupate n jurul a trei poli principali.
Primul este dreptul de acces la dosarele administrative. Consumatorii (utilizatorii) trebuie s aib
dreptul de acces la aceste dosare, ele fiind deschise. Dosarele nu snt proprietatea administraiei, ci a
utilizatorilor, adic a cetenilor Ele trebuie deci s le fie puse la dispoziie fr nici o piedic.
Al doilea deziderat al transparenei este accesul nu numai la dosarele administrative, ci i la
demersurile intelectuale ale administraiei, adic la dreptul de acces la motivarea actelor
administmtive. Deci, este vorba nu numai despre cunoaterea dosarelor, ci i a procesului decizional
administrativ.
i. n sfrit, una dintre cele mai considerabile realizri ale conceptului transparanei este - i aceasta
poate prea cuiva o extensiune prea abuziva a conceptului dat - cea a participrii, dea-i face pe utilizatori
s ia parte la procedurile administmtive. Deci, transparena implic o modificare a procedurii
administrative.
Principiul transparenei administraiei publice este n prezent recunoscut i admis n majoritatea
rilor cu o democraie avansat. Dar ca i n cazul altor principii ce stau la baza dezvoltrii unei societi,
apare intrebarea: ct de eficient este aplicarea acestui principiu n activitatea practic a administraiei?
Cci una e a discuta n plan teoretic despre ideea de transparen i mult mai important pentru ceteni
este dac transparena este eficient sau nu.
Prima parte a ntrebrii ine de legislaie: este ea adaptat la conceptul transparenei? Ce coninut
concret i comunic ea acestui principiu? E de constatat faptul c multe state prefor s aplice principiul
transparenei inaintea deciziilor administrative, altele ins presupun aplicarea lui dup adoptarea unor
astfel de decizii. Oricum, evoluia are loc n direcia aplicrii tot mai acitive i consecvente a ideii la toate
etapele progresului administrativ. O ilustrare a acestui fapt este evoluia din ultimii ani a legislaiei
franceze i a altor state din Europa.
nainte de a analiza problema scopunilor i ateptrilor legislative privitor la transparen apare
intrebarea: care snt scontrile sociologice in aceast privin? Cunosc oare cei administrai tehnicile de
utilizare a transparenei? i asum oare administraia obligaia de a-i familiariza cu condittile n care se
exercit transparena? A ptruns ideea transparenei n adncurile administraiei i cum este conceput: ca
un factor jenant, ori ca un principiu fundamental al activitiii sale? Se crede c aici totul depinde de
46

tradiiile naionale, de sistemul politic, de echilibrul puterilor. E evident, de pild, ca un sistem de tip
prezidenial, cum ar fi cel american, undo preyedintele poate controla direct camerele senatului n
probleme de administraie public, este mult mai favorabil transparenei dect unul de tip francez ori
englez n care prin tradiie, dar nu din necesitate, administratori snt de fiece dat protejai prin nite
mecanisme politice ce fac ca administraia public s beneficieze de nite blindaje formalistice. E clar c
un astfel de sistem este mal mult opac dect transparent. Or transparena administrativ se impune tot mai
mult. Administrarea public din majoritatea rilor i schimb reedina din "turnul de filde" a secretului
administrativ in casa de sticl a transparenei". Fr o asfel de schimbare nu poate fi vorba despre o
activitate legitim a admiflistraiei.
9. Sistemul electoral al Republicii Moldova.
Dup cum ne-ara convins, n practica constituional sunt cunoscute diverse variante ale principalelor
sisteme electorale, testate de practica alegerilor parlamentare din ntreaga lume. Putem afirma c nu
exist sisteme electorale bune sau rele, ci sisteme adecvate sau inadecvate condiiilor rilor care le aplic
n alegerea organelor reprezentative.
n ce privete reformele electorale radicale, ele infierbnt periodic imaginaia politicienilor,
jurnalitilor, oamenilor de tiin, dar sunt sortite, de cele mai multe ori, s rmn proiecte aruncate la
co". Regulile electorale creeaz o anume structur de interese i ateptri bine nrdcinate; schimbarea
aduce o doz mare de incertitudine. Cei aflai la putere, precum i principalele partide de opoziie, au
rezerve explicabile n a traversa o perioad de reaezare fundamental a spectrului politic. "Revoluiile
constituionale" sunt rare, provocate de crize majore i de presiunea opiniei publice, dei scenariile de
reform sunt discutate cu anii n multe ri. Aa se face c normele electorale sunt foarte stabile,
nghend" pentru mult vreme, chiar dac adoptarea lor a fost rodul hazardului sau al compromisului
politic.
Situaia din Europa de Est nu e mult diferit n aceste privine. Sistemul electoral, ca i tipul de regim
democratic sau alte elemente fundamentale ale proiectului constituional, a fost un rezultat n parte
neintenionat al negocierilor, confruntrilor i compromisurilor din primele luni de tranziie de la regimul
comunist la cel al statului de drept.
n general, acolo unde partidele comuniste mai mizau pe oarecare popularitate i sperau s pstreze
controlul (Polonia, Bulgaria, Albania), sistemul electoral ales a fost unul preponderent majoritar. Acolo
unde incertitudinea era mare, aa cum prevzuse i teoria, s-au adoptat sisteme proporionale (fiecare
grup judecnd c, dac este s piard, s rmn, totui, cu ceva deputai n parlament). Surprizele
electorale care n-au ntrziat s apar, plus nevoia imperioas de a asigura o reprezentare ct mai
echitabil dup patru decenii de totalitarism, au provocat rapid o aplecare definitiv a balanei ctre
proporionalism, astfel nct n momentul de fa, situaia n Europa de Est este urmtoarea:
Denumirea statului
Tipul de sistem electoral
Pragul
electoral
Albania
Majoritar
Bulgaria
Reprezentare proporional
4%
Cehia
Reprezentare proporional
5%
Polonia
Reprezentare proporional
4%
Romnia
Reprezentare proporional
3%
Slovacia
Reprezentare proporional
4%
Slovenia
Reprezentare proporional
5%
Ungaria
mixt
5%
Ideea central a acestui tabel este c aceast relativ uniformitate nu e ntmpltoare. Ea este rezultatul
unei logici a cutrilor unor sisteme electorale specifice acestei zone politice.
Republica Moldova a optat de la bun nceput pentru un sistem proporional care, din 1992, a fost
condiionat de un prag electoral de 3%. Actualmente acest prag este valabil doar pentru candidaii
independeni, iar n rest pragul minim de reprezentare constituie urmtoarele proporii din voturile valabil
exprimate n ansamblu pe ar:
- pentru un partid, o organizaie social-politic 6 %;
- pentru blocul electoral format din dou partide i/sau alte organizaii social-politice - 9%;
47

pentru blocul electoral format din trei i mai multe partide i/sau alte organizaii social-politice 12%.
Experiena alegerilor parlamentare ne convinge c sistemul electoral al reprezentrii proporionale,
introdus n 1993, nu a fost o alegere att de reuit. n calitate de argumente pot fi invocate urmtoarele:
listele blocate de candidai propuse de partide, dar formate de lideri, conform unor criterii nedeteminate i
aplicate ntr-un mod discret, continu s fie principalele surse ce provoac scandaluri chiar n plin
campanie electoral, iar ulterior duc i la scindarea partidelor;
ndeprtarea mandatarilor alei de electorat;
intrarea" cu prioritate n Parlament a liderilor politici.
n ultimii ani, au fost ntreprinse un ir de ncercri pentru a schimba sistemul electoral. Astfel, Blocul
pentru o Moldov Democratic i Prosper (1998) n calitate de slogan electoral a avut i promisiunea de
a iniia schimbarea sistemului electoral. n toamna anului 2000, la iniiativa reprezentanilor B.M.D.P. i
fraciunii Conveniei Democrate, A.D.E.P.T. (pe atunci Centrul pentru Dezvoltarea Democraiei
Participative - C.D.D.P.), a fost elaborat un proiect de lege privind modificarea sistemului electoral n
unul proporional limitat (liste de partid n circumscripii electorale judeene) n care a fost luat n
consideraie posibilitatea unei eventuale soluionri a conflictului transnistrean, iar n condiiile n care
liderii de la Tiraspol vor continua s pun piedici n exercitarea drepturilor electorale ale cetenilor,
acetia s aib, totui, posibilitatea de a-i exercita drepturile constituionale de a participa la guvernarea
rii. Parlamentul ns a respins iniiativele respective din diverse motive.
n 2001, la Congresul al patrulea al Partidului comunitilor, a fost adoptat un nou program n care este
prevzut adoptarea unei noi legislaii electorale democratice".
Un alt exemplu de tentativ de reform electoral este iniierea referendumului privind schimbarea
sistemului electoral din 29 aprilie 2002.
Comisia Electoral Central a nregistrat grupul de iniiativ, format din 608 persoane, care i
propunea desfurarea n toamna aceluiai an a unui referendum legislativ privind introducerea unui nou
sistem electoral pentru alegerea parlamentului i a consiliilor judeene. Liderii grupului de iniiativ
propuneau alegerea a 50% din parlamentari n circumscripia naional pe liste de partid, iar celelalte
50% - n circumscripii cu un singur mandat. Pentru alegerea consilierilor locali se propunea utilizarea
sistemului majoritar.
Liderii grupului de iniiativ naintaser un ir de argumente n favoarea necesitii schimbrii
actualului sistem electoral:
n primul rnd, sistemul listelor nchise (blocate) de partid, formate de ctre lideri dup criterii nu tocmai
bine definite i transparente, favorizeaz corupia liderilor i provoac discordii i scindri n rndurile
partidelor;
n al doilea rnd, sondajele arat c majoritatea absolut a cetenilor dezaprob actualul sistem electoral
proporional, din cauza c el nu creeaz condiiile stabilirii unei corelaii ntre alegtori i deputai;
n al treilea rnd, n Parlamentul rii sunt reprezentate n proporie de aproximativ 70 la sut elitele
partinice din capital;
n al patrulea rnd, dup trei campanii parlamentare desfurate in baza sistemului proporional nu s-a
ajuns la constituirea unui sistem de partide puternice, iar jocurile permanente cu mrirea pragului
electoral au avut efectul prbuirii centrului politic.
innd cont de Legea cu privire la drepturile persoanelor aparinnd minoritilor naionale i la
statutul juridic al organizaiilor lor n care este prevzut asigurarea prin metode electorale a dreptului
minoritilor la reprezentan i la participarea la administrarea treburilor publice (art. 23, 24), s-ar putea
aduce nc un argument n sprijinul concepiei unui nou sistem electoral.
Este mbucurtor faptul c cei preocupai de modernizarea actualului sistem electoral din Republica
Moldova au elaborat chiar i unele criterii de baz ale noului sistem electoral, printre care:
asigurarea unei relaii mai strnse ntre deputai i alegtori care ar permite o activitate mai responsabil a
deputailor;
-pstrarea unei proceduri de vot ct mai simple pentru ca alegtorii s poat s-i exercite dreptul de
vot;
contribuirea la edificarea unor partide politice mai puternice ai cror membri ar fi stimulai s ntrein
relaii strnse cu electoratul59.
Anterior, examinnd diversitatea sistemelor electorale, ne-am convins c oriicare dintre ele are
avantaje i dezavantaje. n mod firesc, apare ntrebarea: cum pot fi conjugate avantajele diverselor
48

sisteme electorale pentru ajustarea sistemului electoral din Republica Moldova la criteriile enunate mai
sus?
n acest sens merit atenie propunerea A.D.E.P.T., care ofer o posibilitate pentru a pstra sistemul
electoral proporional, att de drag liderilor politici moldoveni", dar care ar elimina neajunsurile
menionate mai sus, precum i multe altele i care a fost numit sistem - proporional preferenial
postelectoral.
10. Eligibilitatea autoritilor administraiei publice n Republica Moldova.
Cuvntul eligibilitate", care provine din limba francez eligibite", precum i din latinescul
eligiblis" exprim calitatea de a fi eligibil, adic de a fi ales ntr-o funcie sau ntr-un organ reprezentativ.
Dac s vorbim de principiul eligibilitii i anume la determinativele de vot universal, egal, direct
i liber exprimat putem spune c:
Votul universal" reprezint o componen democratic a dreptului constituional care confer
dreptul de a alege fr condiia unui cens (care depind de anumite condiii) fie el referitor la naionalitate,
limb, sex, religie, politic etc.
Potrivit Constituiei Republicii Moldova, dreptul de a alege l au cetenii Republicii Moldova de la
vrsta de 18 ani fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen
politic, avere sau de origine social.
Votul egal" nseamn c o anumit persoan care are acest drept l poate exercita o singur dat
potrivit regulii unui om - un vot". Opus votului egal se cunoate votul multiplu" cnd o anumit
persoan, ce beneficiaz de o anumit profesie, un anumit venit are dreptul de a o exprima de mai multe
ori dreptul de vot (de exemplu, n societatea pe aciuni o persoan are un numr de voturi egal cu numrul
aciunilor care le deine).
Votul direct" confer electoratului posibilitatea de a-i exprima aciunea cu privire la candidat, n
mod nemijlocit, prin evidenierea pe buletin de vot a numelui candidatului. S-ar putea spune c votul
direct" n legislaia republicii noastre poate fi atribuit numai n cazul alegerii primarului, cci consiliul
local este ales prin vot indirect care presupune dou etape.
Votul secret" asigur alegtorului confidenialitatea votului a opiunii sale. Trebuie ns precizat
faptul c votul secret este un drept, i nu o obligaie.
Votul liber exprimat" garanteaz libertatea de manifestare a voinei alegtorului, imposibilitatea
exercitrii unei constrngeri de orice natur asupra sa n vederea determinrii unei anumite opiuni.
n afar de abordarea descentralizri de doctrina administrativ, aceast noiune comport i alte
determinri, dintre care se remarc determinarea economic.
Din punct de vedere economic, procesul complex al descentralizrii presupune nu numai transferul
de resurse materiale i financiare care s asigure reuita descentralizrii.
ntr-un context mai larg, descentralizarea cu efectele sale economice, este una din cile prin care se
caut depirea crizei economice europene, considerndu-se c apropierea conducerii centrale de decizie
economic, de ndeplinire a resurselor locale, conduce la o mai bun valorificare a potenialului acestuia.
Totodat, se caut surprinderea realitilor economice la nivel local i reflectarea lor ntr-un nou
sistem conceptual, pornindu-se de la ideea c, legile macroeconomice nu se aplic n totalitatea economiei
locale.
Astfel, sunt individualizate cinci caracteristici ale dezvoltrii locale:
a) Dezvoltarea local este n acelai timp economic, social i cultural.
Aceast caracteristic scoate n eviden faptul c orice proiect economic are o componen social
i este n acelai timp influenat de cultura, tradiiile i obiceiurile locale;
b) Dezvoltarea local pune n discuie teritorii ale cror dimensiuni i statut nu sunt neaprat
echivalente.
c) Dezvoltarea local implic asocierea tuturor celor care particip la viaa economic i social,
n vederea stabilirii proiectelor.
n acest caz, autoritile locale devin liantul unor mari proiecte de tip asociativ unde sunt implicate,
unde sunt implicate: societile comerciale, bugetele locale alte persoane fizice sau juridice.
Mecanismul respectiv pune n discuie posibilitatea interveniei n economie a autoritilor locale.

49

d) Dezvoltarea local se fundamenteaz pe importana capacitilor ntreprinderilor locale, s se


dezvolte, s soluioneze problematica locurilor de munc i, n final, prin extindere, s depeasc
interesul local.
e) Reuita unei politice de dezvoltare local va depinde, deci, de rapiditatea cu care va fi asigurat
informarea i specializarea.
Este astfel necesar asigurarea forei de munc n plan local, prin calificarea i specializarea ei,
alegerea unor meserii necesare i de perspectiv corelate cu proiectele economice.
Dac aceste ntrebri se pun n statele avansate ca Frana, ne propun s analizm n ce msur,
descentralizarea n accepiunea sa larg de transfer a atribuiilor din plan central n plan local, implic o
dimensiune economico-social i cultural.
11.Sistemul sovietic de administrare.
Reinstaurarea sistemului sovietic de administraie n RSS Moldoveneasc n 1944 i aciunile
de consolidare a acestuia
Dup cum cunoatem, n timpul rzboiului antisovietic n perioada anilor 1941-1944, RSS
Moldoveneasc format n 1940 a ncetat s mai existe. O parte a teritoriului ei, i anume Basarabia, a
fost inclus n componena statului romn, avnd statut de provincie cu o administraie proprie. O alt
parte, i anume Transnistria care cuprindea raioanele din stnga Nistrului ale fostei RASS Moldoveneti i
teritoriile limitrofe acestora pn la rul Bug, a avut un statut special de teritoriu provizoriu ocupat i,
respectiv, o administraie distinct de cea existent n Romnia.
Evenimentele de pe frontul sovieto-german din 1944 au predeterminat soarta de mai departe a
acestor teritorii. n legtur cu nfrngerile suferite anterior n btliile de sub Moscova, Stalingrad, Kursk
a nceput retragera trupelor germane i a aliailor si de pe teritoriul sovietic spre Vest. Astfel, la 29
ianuarie 1944, cnd frontul a ajuns pe teritoriul Transnistriei, Guvernmntul Civil din regiune i-a ncetat
activitatea, conducerea acestor teritorii fiind preluat de comandamentul militar sovietic. Cu ncepere de
la 30 mai 1944 i pn la sfritul lunii august 1944 a fost treptat preluat conducerea de ctre
comandamentul militar sovietic i pe teritoriul Basarabiei, acest proces finalizndu-se dup operaiunea
militar Iai-Chiinu.
Pentru nceput, pn la eliberarea oraului Chiinu, organele de partid i sovietice (de stat), i
anume Comitetul Central al Partidului Comunist (al bolevicilor) din Moldova, Prezidiumul Sovietului
Suprem i Sovietul Comisarilor Norodnici, au activat n oraul Soroca. Aceste organe au nceput treptat
restabilirea sistemului sovietic de administraie, proces n care putem distinge mai multe perioade.
Prima perioad cuprinde intervalul de timp din luna mai 1944 pn la sfritul lunii august a
aceluiai an. Caracteristic pentru aceast perioad este numirea treptat, n localitile din care se retrgeau trupele germane, a organelor de tip sovietic, care preluau conducerea localitilor respective, n
condiiile desfurrii n alte zone a operaiunilor militare. Aceste organe erau preocupate, n temei, de
problemele restabilirii vieii panice i depirea consecinelor operaiunilor militare, care pricinuise
daune foarte mari, att materiale, ct i umane.
A doua perioad ncepe dup 24 august 1944, cnd a fost eliberat oraul Chiinu, i organele de
partid i sovietice (de stat) au revenit de la Soroca n capital. Pentru aceast perioad este caracteristic
restabilirea sistemului sovietic de administraie pe tot teritoriul RSS Moldoveneti. Pe parcursul anului
1945 au fost desfiinate, att la nivel unional, ct i republican, organele extraordinare ale puterii de stat,
care funcionaser n timpul rzboiului, cum era Comitetul de Stat al Aprrii i mputerniciii acestui
Comitet n teren.
A treia perioad cuprinde anii 1946-1947 cnd, revenind la viaa panic i n condiiile urmrilor
nefaste ale rzboiului, se organizeaz pentru nceput, la 10 februarie 1946, alegeri n Sovietul Suprem al
Uniunii Sovietice, iar la 16 februarie 1947 - alegeri n Sovietul Suprem al RSS Moldoveneti n baza
Constituiei din 1941. La 21 decembrie 1947 au fost organizate alegeri n Sovietele locale din RSS
Moldoveneasc. Pentru raioanele din dreapta Nistrului acestea au fost primele alegeri.
Prin formarea organelor centrale i locale ale puterii n RSS Moldoveneasc a fost reinstaurat
complet sistemul sovietic de administraie i s-au ntreprins aciuni de consolidare a acestuia.
Sistemul organelor administraiei centrale, evoluia lui n aspect structural i funcional
n perioada postbelic n RSS Moldoveneasc au rmas, n temei, aceleai organe ale puterii de stat
50

centrale ca i n perioada de pn la rzboi, fcndu-se doar unele modificri.


Astfel, organul legislativ era Sovietul Suprem al RSS Moldoveneti. El se alegea prin scrutin
universal, pe un termen de patru ani. Deputaii Sovietului Suprem al RSS Moldoveneti reprezentau diferite pturi sociale: clasa muncitoare, rnimea colhoznic, intelegenia, funcionari din organele de stat i
de partid centrale i locale. Sovietul Suprem se convoca n sesiuni de dou-trei ori pe an cu o durat de 23 zile fiecare, n cadrul sesiunilor fiind adoptate cele mai importante acte legislative ale statului. n
perioada anilor 1944-1991 au funcionat Soviete Supreme de dousprezece legislaturi.Funcia de
Preedinte al Sovietului Suprem era una exercitat pe baze obteti i se reducea, de fapt, la deschiderea i
conducerea lucrrilor sesiunilor Sovietului Suprem.
O alt autoritate era Prezidiumul Sovietului Suprem al RSS Moldoveneti. Acesta era un organ care
activa pe baze permanente, era format de ctre Sovietul Suprem i era rspunztor n faa acestuia. El
adopta, n perioada dintre sesiunile Sovietului Suprem, actele normative, care, de cele mai dese ori, nu
erau altceva dect o reconfirmare a actelor adoptate de ctre Prezidiumul Sovietului Suprem al Uniunii
Sovietice i a altor organe centrale ale URSS. In atribuiile Prezidiumului Sovietului Suprem intra, de
asemenea, pregtirea sesiunilor Sovietului Suprem al RSS Moldoveneti i organizarea controlului asupra
ndeplinirii hotrrilor Sovietului Suprem. El efectua i conducerea curent a activitii sovietelor locale
de toate nivelurile sub tutela organelor de partid. Activitatea Sovietului Suprem era condus de un
Preedinte al Prezidiumului Sovietului Suprem al RSS Moldoveneti.
n calitate de organe executive centrale n RSS Moldoveneasc activau:
Sovietul Comisarilor Norodnici (pn la 26 martie 1946) a funcionat ca autoritate executiv
central cu competene generale. La 26 martie 1946 Prezidiumul Sovietului Suprem al RSS
Moldoveneti, ntru executarea legii respective a Sovietului Suprem al Uniunii Sovietice, a adoptat
Decretul (Ucazul) despre transformarea Sovietului Comisarilor Norodnici al RSS Moldoveneti n
Sovietul Minitrilor al RSS Moldoveneti.
Sovietul Minitrilor al RSS Moldoveneti era format de ctre Sovietul Suprem al RSSM i era
compus din totalitatea minitrilor i conducerea Sovietului Minitrilor. Sovietul Minitrilor era condus de
Preedintele Sovietului Minitrilor, care avea civa adjunci, responsabili de diferite sectoare de
activitate, cum ar fi problemele economice, sectorul agroindustrial, serviciile sociale i altele.
Concomitent cu aceasta, s-au produs schimbri i n administraia public central de specialitate.
Astfel, Comisariatele Norodnice, ca organe centrale de ramur, au fost transformate n ministere. Ministerele exercitau atribuii concrete n diferite sfere ale vieii social-economice a republicii.
In dependen de situaiile create n diferite perioade, n Uniunea Sovietic la nivel central au
funcionat peste 50 de ministere, care erau grupate n dou categorii.
Prima categorie o reprezentau ministerele unionale. Ele erau organizate doar la nivelul central al
Uniunii Sovietice i aveau n gestiunea lor domenii de activitate care n exlusivitate constituiau competenele puterii centrale. Printre asemenea ministere pot fi menionate: Ministerul aprrii; Ministerul
comerului exterior; Ministerul construciilor de maini; Ministerul industriei de aprare; Ministerul aviaiei civile; Ministerul flotei maritime; Ministerul cilor ferate; Ministerul industriei chimice; Ministerul
industriei gazului; Ministerul industriei medicale; Ministerul industriei petrolului; Ministerul industriei
electrotehnice; Ministerul industriei aviatice i altele.
A doua categorie o reprezentau ministerele unional-republicane. Aceste ministere erau organizate
pe dou niveluri, i anume - central i republican. Aceasta nsemna c n afar de ministerul respeciv care
funciona la nivelul central al Uniunii Sovietice, un minister similar funciona i n fiecare din cele 15
republici unionale, inclusiv n RSS Moldoveneasc. Ministerele din republicile unionale se aflau ntr-o
subordonare dubl. Pe de o parte, ele se subordonau Sovietului Minitrilor din republica unional, iar pe
de alt parte, erau responsabile fa de ministerul respectiv de ramur de nivel unional. Printre asemenea
ministere pot fi menionate: Ministerul afacerilor interne; Ministerul nvmntului; Ministerul sntii;
Ministerul culturii; Ministerul afacerilor externe; Ministerul melioraiei i gospodriei apelor; Ministerul
telecomunicaiilor; Ministerul agriculturii; Ministerul comerului; Ministerul finanelor; Ministerul
justiiei; Ministerul construciilor; Ministerul industriei uoare; Ministerul gospodriei piscicole;
Ministerul achiziiilor de stat i altele.
In afar de aceste dou categorii de ministere, n perioada sovietic mai exista o categorie de
ministere, i anume ministerele republicane. Ele erau mai puine la numr, fiind organizate doar la nivelul
republicilor unionale i reprezentau, de fapt, particularitile ramurilor economiei naionale, caracteristice
fiecrei republici n parte. In RSS Moldoveneasc au funcionat cteva ministere de acest gen, cum ar fi:
51

Ministerul industriei locale; Ministerul deservirii comunale; Ministerul asigurrii sociale i altele.
n perioada sovietic, alturi de ministere, mai funciona o categorie de organe ale administraiei
centrale de specialitate, care purta denumirea de Comitete de Stat. Ca i n cazul ministerelor, Comitetele
de Stat, de asemenea, erau de nivel unional i unional-republican. Printre Comitetele de Stat de nivel
unional pot fi menionate Comitetele de Stat pentru: Securitatea statului; tiin i tehnic; Standarde;
Relaii economice externe; Hidrometeorologie i protecia mediului; Rezervele materiale i altele. Mai
numeroase erau Comitetele de Stat de nivel unional-republican. Printre ele vom meniona Comitetele de
Stat pentru: Planificare; Asigurare tehnico-material; Munc i probleme sociale; Preuri; nvmntul
profesional-tehnic; Televiziune i radiodifuziune; Cinematografie; Edituri, poligrafie i comerul cu cri
i altele.
O particularitate a sistemului sovietic de administraie, dup cum a mai fost menionat, era existena
i funcionarea concomitent a organelor sovietice (de stat) i a organelor de partid. Astfel, la nivel central
activa Comitetul Central al Partidului Comunist al Moldovei, care era ales de ctre congresul partidului
convocat o dat la cinci ani prin delegarea reprezentanilor organizaiilor primare i raionale de partid.
Comitetul Central al Partidului Comunist al Moldovei se convoca n edine-plenare de cteva ori pe an, n
cadrul crora se puneau n discuie diferite probleme ce vizau viaa de partid, precum i dezvoltarea
economic i social a republicii. Hotrrile adoptate la plenarele Comitetului Central erau obligatorii
pentru organele de partid i sovietice (de stat) de toate nivelurile.
n perioadele dintre plenarele Comitetului Central, pe baze permanente activa Biroul Comitetului
Central al Partidului Comunist al Moldovei, ales de ctre plenara Comitetului Central. Biroul Comitetului
Central se convoca n edine lunar i examina problemele vieii de partid, social-economice i de alt
natur ale republicii. De fapt, toate problemele construciei de stat, dezvoltrii diferitelor domenii socialeconomice, pentru nceput se discutau la edinele Biroului sau ale Plenarei Comitetului Central al
Partidului Comunist al Moldovei, i numai dup aceea se discutau de ctre Sovietul Suprem sau Sovietul
Minitrilor al RSS Moldoveneti, care adoptau deciziile respective puse n aplicare ulterior de ctre
organele ierarhic inferioare.
Activitatea curent a Comitetului Central era asigurat de secretariatul Comitetului Central n frunte
cu primul secretar al Comitetului Central al Partidului Comunist al Moldovei, asistat de un aparat de
funcionari responsabili de diferite domenii de activitate i organizai n sectoare i secii ale Comitetului
Central.
Substituirea activitii organelor sovietice (de stat) de ctre organele de partid, nerecunoaterea
principiului separaiei puterilor n stat i a pluralismului politic, au avut un impact negativ asupra funcionrii sistemului sovietic de administraie, ceea ce a condus, n ultim instan, n anii optzeci ai
secolului al XX-lea, la criza acestui sistem, iar ulterior, la nceputul anilor nouzeci ai aceluiai secol, la
prbuirea lui sub ruinele propriei construcii.
Organizarea administraiei locale, esena i rolul sovietelor de toate nivelurile
Administraia public local de tip sovietic era, prin esen, o administraie de stat organizat n
uniti administrativ-teritoriale i care funciona sub conducerea direct a autoritilor administraiei
centrale.
Organizarea administrativ-teritorial a RSS Moldoveneti a suferit mai multe modificri. Astfel, n
1944 teritoriul republicii era organizat n 12 judee: Bli, Bender, Grigoriopol, Dubsari, Cahul,
Camenca, Chiinu, Orhei, Rbnia, Slobozia, Soroca, Tiraspol. n 1949 n locul judeelor au fost formate
60 de raioane. n 1963 numrul raioanelor a fost redus pn la 18 uniti, iar ctre anul 1990 numrul lor
din nou a crescut pn la 40. ntre timp au avut loc i alte modificri administrativ-teritoriale, care au
influenat sistemul de administraie.
La baza organizrii administraiei publice locale stteau sovietele. n general, sovietele ca organe ale
puterii de stat au trecut prin diverse etape, ntrunind i mai multe semnificaii de esen. Fiind un fenomen
de origine rus, sovietele au aprut iniial n timpul primei revoluii burghezo-democratice din Rusia
(1905-1907) i ntruneau reprezentanii comitetelor de grev n cadrul grevei generale, care pn la urm a
suferit nfrngere. Ulterior, ca rezultat al revoluiei din octombrie 1917, sovietele au devenit organe ale
puterii de stat n Rusia sovietic i n toate republicile care au format Uniunea Sovietic.
Pe parcursul existenei Uniunii Sovietice, n dependen de etapele parcurse, de evoluia organizrii
politice i nivelul dezvoltrii economice a societii, sovietele au evoluat i au traversat, prin esena lor,
urmtoarele etape: sovietele de deputai ai muncitorilor; sovietele muncitorilor, ranilor i ostailor;
sovietele de deputai ai oamenilor muncii; sovietele de deputai ai poporului. Denumirile sovietelor
52

semnificau categoriile sociale de populaie, ale cror interese le reprezentau n calitate de organe ale
puterii de stat.
Sovietele ca organe ale puterii la nivel local erau organizate pe dou niveluri:
Sovietul raional care era un organ de stat ales prin scrutin electoral cu durata mandatului de 2 ani
(n unele perioade de 2,5 ani). El era format din deputai care reprezentau o anumit circumscripie
teritorial. La formarea componenei sovietelor, n general, i a celor raionale, n particular, se inea seam
att de reprezentarea n ele a diferitelor pturi sociale (clasa muncitoare, rnimea colhoznic,
intelectualitatea), ct i de ali indicatori (partinitatea, apartenena etnic, vrsta, sexul i altele). Sovietul
raional se convoca trimestrial n sesiuni, n cadrul crora se discutau problemele dezvoltrii socialeconomice ale raionului i se adoptau hotrrile respective.
Ca organ permanent al Sovietului raional era Comitetul executiv raional n frunte cu un preedinte
al Comitetului executiv raional, ales de ctre Sovietul raional la propunerea organelor de partid. Comitetul executiv raional era asistat n activitatea lui de un aparat de funcionari.
Sovietul stesc (orenesc) care era organul puterii de stat n sate i orae. El era ales prin scrutin
electoral general pentru un mandat cu durata similar sovietului raional. Sovietul stesc (orenesc) era
abilitat cu atribuii deliberative de interes local, se convoca n acest scop trimestrial. n calitate de organ
executiv la nivel stesc i orenesc activa Comitetul executiv al Sovietului stesc (orenesc) n frunte cu
un preedinte al Sovietului stesc (orenesc).
Ca i la nivel central, sovietele raionale i steti (oreneti) activau sub conducerea organelor de
partid raionale i a organizaiilor primare de partid.
Fundamentarea constituional a rolului conductor al partidului comunist n societate.
Controversele sistemului sovietic de administraie
Pe parcursul perioadei postbelice societatea sovietic a evoluat n toate domeniile: politic,
economic, social, cultural, fiind n rivalitate cu sistemul capitalist. Evoluia sistemului sovietic de
administraie, comparativ cu cea a sistemului occidental, a fost destul de contradictorie. Fiind declarat
oficial ca un sistem democratic, n realitate el reprezenta un sistem rigid de totalitarism, exprimat prin
utilizarea prghiilor administrative de comand pe ntreaga vertical a puterii de stat.
n anii aizeci ai secolului al XX-lea n Uniunea Sovietic a nceput s fie promovat un curs care
prevedea o uoar lrgire a drepturilor republicilor unionale, ndeosebi n adoptarea cadrului legislativ, n
realitate acesta purta un caracter declarativ, monopolul adoptrii actelor legislative fiind deinut de
organele unionale.
Presimind ineficienta sistemului existent de administraie, spre sfritul anilor 70- nceputul anilor
80 ai secolului al XX-lea se fac unele ncercri de a pune accentul pe lrgirea i sporirea rolului sovietelor
locale n exercitarea puterii de stat, pornindu-se de la premisa c acestea erau organe ale puterii aflate cel
mai aproape de popor. Documentele adoptate n acest sens prevedeau efectuarea unor msuri de nviorare
a activitii sovietelor locale n soluionarea problemelor localitilor n care acestea activau. Msurile
ntreprinse, dat fiind caracterul lor declarativ, precum i implicarea tot mai activ a organelor de partid, n
sensul substituirii activitii organelor de stat, nu au dat rezultatele scontate.
Ctre acea perioad, n contextul schimbrilor de ordin politic, economic i social al rii, a fost
reevaluat rolul Partidului Comunist al Uniunii Sovietice n conducerea societii. Aceasta a condiionat
adoptarea la 8 octombrie 1977 a unei noi Constituii a Uniunii Sovietice i la 15 aprilie 1978 - a unei noi
Constituii a RSS Moldoveneti. De rnd cu alte modificri, constituiile respective au fundamentat rolul
conductor al Partidului Comunist al Uniunii Sovietice n societate, legiferndu-se, astfel, caracterul
monopolist al acestuia n conducerea societii. Articolul 6 al Legii Fundamentale determina rolul
Partidului Comunist al Uniunii Sovietice de arbitru suprem n sistemul politic, inclusiv n procesul
formrii i activitii sovietelor. Prin aceasta a fost minimalizat rolul sovietelor ca organe ale puterii de
stat, s-a deformat sistemul electoral care i aa era formal, a fost, n genere, diminuat misiunea sovietelor
de toate nivelurile.
Aceasta a condiionat aprofundarea spre sfritul anilor 80 ai secolului al XX-lea a crizei sistemului
sovietic de administraie pentru care snt caracteristice un ir de controverse, cum ar fi: centralizarea
excesiv a puterii de stat i, respectiv, a procesului de adoptare a deciziilor; subsituirea activitii
organelor de stat de ctre organele de partid; nerecunoaterea principiului separaiei puterilor n stat; lipsa
pluralismului politic i rolul monopolist al partidului comunist n societate; ideologizarea sistemului de
administraie i, respectiv, a ntregii viei sociale.
53

Toate acestea au avut un impact negativ asupra funcionrii sistemului sovietic de administraie,
ceea ce a condus n ultim instan, la nceputul anilor nouzeci ai secolului al XX-lea, la prbuirea
acestui sistem, care nu a fost apt s concureze cu sistemul democratic occidental de administraie.
12. Noi forme de adminstrare public n condiiile de independen a R.M.
n condiiile sistemului administrativ de comand se formase un model administrativ care, n
condiiile drepturilor abstract declarate, de fapt ignora interesele economice, sociale, naionale ale
populaiei, conducnd n cele din urm la nstrinarea populaiei de la proprietate i putere ndeosebi la
nivelul comunitilor locale.
n procesul de democratizare a societii n condiiile restructurrii gorbacioviste de la sfritul
anilor optzeci ai secolului al XX-lea, nsi evoluia vieii sociale, punnd la ndoial sistemul vechi de
administraie, bazat pe centralizare i pe dictat, a naintat pe prim plan nu numai transformrile
economice, politice, sociale, dar i problema reformrii sistemului existent de administraie, care venea
tot mai mult n contradicie cu procesele democratice din societate.
Un sistem de administraie necesit perfecionare continu, dat fiind faptul c viaa nainteaz
permanent fa de organele administraiei publice noi exigene, care snt generate de apariia fireasc a
problemelor condiionate, la rndul lor, de evoluia necontenit a vieii sociale i a progresului societii.
Cu att mai mult, acest lucru a devenit inevitabil n condiiile transformrilor radicale din sistemul politic
al societii, care s-au produs la nceputul anilor nouzeci ai secolului trecut i care, n totalitatea lor, au
constituit premisele reformrii sistemului de administraie public.
In iniierea procesului de reformare a administraiei publice un rol important le revine premiselor
politice, care i-au gsit expresie n orientarea spre o cale democratic de dezvoltare a societii, spre
valorile general-umane, fiind promovate n calitate de obiective ale dezvoltrii sociale: edificarea statului
de drept; democratizarea sistemului electoral; instituionalizarea funciei prezideniale, introducerea
practicii parlamentarismului; instituirea autoritii de jurisdicie constituional i altele.
Aceste transformri nsemnau trecerea organizrii sociale ntr-o nou calitate. Ele i-au gsit
reflectare n Declaraia de Suveranitate din 23 iunie 1990, Decretul cu privire la puterea de stat din 27
iulie 1990 , care au legiferat opiunile poporului pentru aceste valori, menite s devin coninutul
principal al activitii de edificare a noului sistem politic al societii. Realizarea prevederilor acestor
documente politice a lansat procesul de demontare a sistemului totalitar de comand, semnificnd i
schimbarea esenei puterii de stat care, avnd aceeai surs de nvestire -poporul, a cptat metode cu totul
noi de realizare.
In procesul evoluiei transformrilor democratice, la 5 iunie 1990, prin modificarea Constituiei
RSS Moldoveneti, sintagma RSS Moldoveneasc a fost nlocuit cu denumirea RSS Moldova, iar la 23
mai 1991 Sovietul Suprem al RSS Moldova a adoptat Legea cu privire la schimbarea denumirii statului
RSS Moldova n Republica Moldova. n corespundere cu aceste modificri au fost schimbate i
denumirile altor autoriti publice, inclusiv ale organelor administraiei publice.
Un pas important n evoluia sistemului politic i a procesului de edificare a unui nou sistem al
administraiei publice l constituie Declaraia de Independen, adoptat la 27 august 1991, prin care se
stabilete c Republica Moldova este un stat suveran, independent i democratic, liber s-i hotrasc
prezentul i viitorul, fr nici un amestec din afar, n conformitate cu idealurile i nzuinele sfinte ale
poporului n spaiul istoric, etnic al devenirii sale naionale. Autoritile publice centrale ale Republicii
Moldova i toate celelalte organe ale administraiei publice au ieit din subordinea autoritilor unionale,
ceea ce le-a dat posibilitate s s se manifeste ca organe cu putere deplin n condiiile unui stat
democratic i independent.
Evoluia de mai departe a reformei politice i, respectiv, a schimbrilor n administraia public a
contribuit la adoptarea la 29 iulie 1994 a Constituiei Republicii Moldova, care a deschis calea spre
crearea cadrului legislativ al statului de drept, inclusiv elaborarea suportului legislativ n domeniul
administraiei publice. Pe aceast temelie juridic i ntr-un spaiu politic creat prin adoptarea Constituiei
au nceput s se edifice instituii noi, specifice unei administraii publice moderne.
Transformrile politice din societate au atras dup sine i schimbri economice, care au constituit
premise i pentru reformarea administraiei publice. Legiferarea proprietii private i lansarea economiei
de pia au naintat pe ordinea de zi i necesitatea reformrii administraiei publice, menite s se adapteze
la noile condiii de activitate i, mai mult ca att, s dirijeze aceste procese.
54

n condiiile nlturrii monopolului statului n relaiile de proprietate s-a soluionat treptat


problema transmiterii organelor administraiei publice locale a unei pri a proprietii publice, adic s-a
produs deetatizarea unei pri a proprietii publice cu transmiterea ei benevol unitilor administrativteritoriale.
Instituirea i activitatea noilor structuri ale economiei de pia la nivel local necesitau schimbarea
radical a metodelor de dirijare n aceast sfer. Raporturile dintre organele administraiei publice locale
i agenii economici din teritoriu urmau s se bazeze pe prghii noi, preponderent economice i fiscale.
Aceasta presupunea schimbarea multor mecanisme din activitatea organelor administraiei publice locale.
Astfel, evoluia relaiilor economice de pia bazate pe proprietatea privat, procesul de deetatizare
a proprietii de stat, transmiterea unei pri a proprietii publice unitilor administrativ-teritoriale,
necesitatea modificrilor n asigurarea financiar a autonomiei locale au predeterminat oportunitatea
reformrii administraiei publice.
Schimbrile din relaiile economice au un impact important asupra sferei sociale. n primii ani de
independen am fost martorii unei contradicii dintre cerinele mereu crescnde pentru protecia social a
unui numr tot mai mare de populaie i posibilitile economice i financiare rduse de a satisface aceste
cerine din bugetul de stat. Pornind de la aceasta, vom meniona c problemele sociale, care i gseau ex presie att n necesitatea elaborrii unui sistem eficient de protecie social a populaiei, ct i n
dezvoltarea serviciilor sociale de o importan strategic, cum ar fi nvmntul, ocrotirea sntii,
cultura, reprezentau premise importante pentru reformarea administraiei publice.
Totodat, se cereau a fi depite i unele bariere psihologice i de mentalitate. Coninutul perioadei
de tranziie n sfera administraiei publice nsemna nu numai crearea la nivel central i la cel local a noilor
structuri ale puterii de stat, dar i organizarea funcionrii lor. O problem nu mai puin important era
depirea contradiciilor dintre sarcina de a edifica o administraie modern i motenirea nedemocratic
ce a existat i mai continua s existe n funcionarea administraiei publice. Depirea acestei stri de
lucruri presupunea schimbarea mentalitii att a oamenilor de rnd, ct i a funcionarilor angajai n
administraia public, prin lansarea unui sistem informaional modern.
Factorii politici, economici, sociali analizai supra constituie grupul de premise interne, aprute n
urma transformrilor produse n societate ca rezultat al proceselor de democratizare i al alinierii rii
noastre la valorile general-umane bazate pe pluralism i diversitate.
De rnd cu premisele interne, reformarea administraiei publice era impulsionat i de premise
externe. Afirmarea tot mai activ a Republicii Moldova n anii nouzeci ai secolului al XX-lea pe arena
internaional, situaia ei geopolitic aparte a condiionat i continu s condiioneze atenia sporit fa
de ara noastr din partea comunitii europene i internaionale, inclusiv n domeniul ajustrii
administraiei publice la standardele europene. Aceasta viza ndeosebi raporturile dintre administraia
public central i administraia public local, sfer n care s-au produs i mai continu i n prezent s se
produc cele mai mari schimbri, or, experiena mondial i european confirm o tendin evident spre
descentralizare i autonomie local.
Astfel, elaborarea i implementarea unui model democratic, modern de administraie public n
condiiile statului independent Republica Moldova a fost condiionat nu numai de refuzul conceperii
administraiei ca un instrument exclusiv de presiune, dar i de unii factori i fenomene obiective ce in de
noile realiti politice, economice, sociale cu implicaii interne i externe, ca rezultat al evoluiei
democratice a societii, tranziiei spre economia de pia, care schimb radical rolul administraiei
publice n sistemul social.
Etapele constituirii sistemului actual de administraie public
Sub sistem actual de administraie public subnelegem sistemul instituit n condiiile statului
independent, care a evoluat n contextul procesului de democratizare a societii i de desfurare treptat
a modificrilor n sistemul politic, economic i spiritual al societii. Acest proces a fost nsoit i de unele
fenomene negative, cum ar fi: nivelul sczut al contiinei i culturii politice a populaiei; instabilitatea
politic i criza economic; dezechilibrul demografic condiionat de starea economic i de procesul
migraionist; nerespectarea ordinii de drept; extinderea corupiei; opunerea rezistenei n conceperea
necesitilor de schimbri cauzat de mentalitatea perimat i altele.
Toate acestea ne permit s afirmm despre o perioad de tranziie a societii, n general, i de
constituire a sistemului actual de administraie public, n particular. Administraia public din perioada
de tranziie ntrunete elemente ale noului influenate de evoluia democratic a societii, dar, totodat,
55

continu s persiste i elementele trecutului, care i gsesc expresie n structuri i metode nvechite de
activitate.
In perioada de tranziie urma s se asigure trecerea de la administraia public care a servit sistemul
administrativ de comand i care funciona n baza principiului centralismului democratic, la
administraia public menit s serveasc un sistem democratic al societii, ce funcioneaz n baza
principiilor care rezult din valorile general-umane i reprezentrile despre idealurile unei societi
moderne.
Vorbind despre procesul de constituire a sistemului actual de administraie public, vom meniona
c intensitatea transformrilor din administraia public dup 1990 a fost destul de neuniform pe
parcursul anilor care au urmat. Analiza desfurrii transformrilor n baza criteriilor care rezult din
adoptarea deciziilor politice, crearea cadrului legislativ, efectuarea modificrilor structurale i funcionale
care au influenat activitatea administraiei publice, ne permit s evideniem cteva etape n procesul de
constituire a sistemului actual de administraie public.
Prima etap cuprinde perioada din iunie 1990 pn n august 1994. Ea ine de iniierea i evoluia
democratic a societii care a facilitat transformri serioase n sistemul politic, economic, spiritual i care
au contribuit, la rndul lor, la o recontientizare a rolului administraiei publice n sistemul social.
Realizarea n practic a prevederilor Declaraiei de Suveranitate din 23 iunie 1990, Decretului cu privire
la puterea de stat din 27 iulie 1990, Legii cu privire la instituirea funciei prezideniale din 3 septembrie
1990, Declaraiei de Independen din 27 august 1991 a influenat direct administraia public pentru
care, dei rmnea deocamdat afectat de motenirea trecutului, se deschideau orizonturi atractive ale
schimbrilor spre o administraie public modern.
n ceea ce privete evoluia administraiei publice locale pe parcursul acestei etape, vom meniona
c tentativele de a reforma acest sector nu s-au bucurat de succes din cauza predominrii viziunilor
conservative ale factorilor de decizie i ale clasei politice din acel timp, care mpiedicau lansarea
reformelor preconizate, fapt ce a frnat serios ritmul de reformare a administraiei publice n ansamblu.
A doua etap cuprinde perioada din august 1994 pn n noiembrie 1998. nceputul acestei etape are
ca suport punerea n aplicare a Constituiei Republicii Moldova. Coninutul principal al acestei etape l
constituie, n primul rnd, faptul c administraia public i-a gsit reglementare constituional, fiind
consfinite principiile de organizare i funcionare a administraiei publice, iar prin aceasta facilitndu-se
n mod obiectiv procesele reformatoare din acest domeniu.
La nivel central, au continuat procesele de optimizare a sistemului organelor administraiei publice
centrale, precum i ale structurii interne a acestora, aducerea lor n corespundere cu solicitrile activitii
practice n noile condiii. Printre msurile ntreprinse pe parcursul acestei etape vom meniona
completarea cadrului legislativ privind diferite aspecte ale organizrii i funcionrii administraiei
publice locale.
n ansamblu, pentru perioada examinat era caracteristic, pe de o parte, iniierea ajustrii
administraiei publice la unii parametri europeni, cum ar fi fundamentarea constituional i legal a
autonomiei locale, iar, pe de alt parte, existena unui grad sporit de centralizare n activitatea
administrativ din cauza tergiversrii implementrii practice a noilor raporturi dintre organele
administraiei publice centrale i cele locale.
A treia etap cuprinde perioada din noiembrie 1998 i pn n mai 2003. Startul acestei etape are ca
suport adoptarea unui pachet nou de legi prin care se ncearc s se accelereze procesele reformatoare din
administraia public i s se asigure implementarea real a autonomiei locale.
Particularitile acestei etape constau n faptul c a fost depit abordarea fragmentar a
transformrilor din administraia public manifestat n trecut prin tentativele de a reforma doar unele
aspecte ale administraiei publice, limitate deseori fie la unele componente organizaionale, sau la unele
mecanisme funcionale. Aceasta se datoreaz faptului c accentul s-a pus pe componentele prioritare ale
reformei, i anume, pe optimizarea organizrii administrativ-teritoriale i, n legtur cu aceasta, pe
reorganizarea instituional a administraiei publice la toate nivelurile.
Astfel, n locul celor 40 de raioane au fost create 12 uniti administrativ-teritoriale de nivelul al
doilea: 10 judee, mun. Chiinu i UTA Gguzia. n noile dimensiuni teritoriale, comensurabile cu cele
europene, au nceput s se implementeze i noi mecanisme de administrare, folosindu-se att prghiile
desconcentrrii administrative prin instituia Prefectului i serviciilor desconcentrate n teritoriu ale
autoritilor administraiei publice centrale de specialitate, ct i prioritile descentralizrii i autonomiei
56

locale. Aceasta a fost o ncercare de ajustare a organizrii administrative a teritoriului la rigorile europene
i de creare a condiiilor favorabile pentru eficientizarea sistemului administrativ din Republica Moldova.
A patra etap ncepe n luna mai 2003 i are ca suport de iniiere implementarea Legii nr.764-XV
din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorial a Republicii Moldova, prin care au
fost lichidate judeele i formate 34 uniti administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, inclusiv: 32 de
raioane, municipiul Chiinu i UTA Gguzia.
Cadrul legislativ a fost completat n aceast etap cu un pachet de legi adoptate n decembrie 2006,
i anume: privind administraia public local; privind descentralizarea administrativ; privind
dezvoltarea regional a Republicii Moldova; privind unele modificri n legea despre finanele publice
locale nr. 397- XV din 16 octombrie 2003.
Legile nominalizate prevd distribuirea mai clar a competenelor dintre diferite niveluri ale
administraiei publice, inclusiv dintre nivelul unu i nivelul doi ale administraiei publice locale,
reglementeaz relaiile interbugetare dintre centru i unitile administrativ-teritoriale, modalitile de
efectuare a controlului administrativ a autoritilor administraiei publice locale. n totalitatea lor, ele
vizeaz sistemul de relaii dintre administraia public central i cea local, crearea condiiilor mai
favorabile de exercitare a autonomiei locale n condiiile descentralizrii i consolidrii capacitii
administrative a unitilor administrativ-teritoriale.
n aceast etap a fost elaborat i adoptat, prin Hotrrea Guvernului nr. 1402 din 30 decembrie
2005, Strategia de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova". Strategia reprezint
o prioritate major pentru Guvernul Republicii Moldova n etapa actual i are drept scop identificarea
msurilor menite s asigure modernizarea administraiei publice centrale n baza reorganizrii
instituionale, optimizrii procesului decizional, mbuntirii managementului resurselor umane i a
finanelor publice.
Din februarie 2005 pn n februarie 2008 a fost realizat Planul de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova, care n compartimentul Dialogul politic i reformele" a prevzut activiti viznd
continuarea reformei administrative i consolidarea autoadministrrii locale n conformitate cu
standardele europene, n special cele ce se conin n Carta European a autoguvernrii locale.
n aspect instituional este semnificativ faptul c n luna mai 2006 a fost instituit Ministerul
Administraiei Publice Locale, abilitat cu atribuii concrete n acest domeniu. Astfel, ministerul de resort
monitorizeaz implementarea programelor de consolidare i fortificare a administraiei publice locale,
elaborate n conformitate cu Programul de activitate a Guvernului, exercit controlul legalitii actelor
emise de autoritile administraiei publice locale, monitorizeaz modul n care snt respectate principiile
autonomiei locale i ale descentralizrii n activitatea autoritilor administraiei publice locale,
elaboreaz i promoveaz politicile statului n domeniul dezvoltrii durabile a unitilor administrativteritoriale i altele.
Constituirea sistemului democratic de administraie public n Republica Moldova continu prin
eforturile autoritilor publice centrale i locale, susinute de organismele europene i internaionale, care
acord asisten organizatoric, informaional, metodico-consultativ i financiar n ajustarea sistemului
de administraie public al Republicii Moldova la standardele europene, cale care nc urmeaz a fi
parcurs.
III.

Administraia public central.

1. Caracteristica general a autoritilor publice centrale.


Organele administratiei publice sunt acele colectivitati umane constituite pe baza si in executarea
legii, dotate cu mijloace materiale si resurse financiare potrivit legii, avand capacitate juridica de drept
administrativ si competenta stabilita prin lege pentru a putea actiona in vederea organizarii executarii si a
executarii in concret a legii si care se incadreaza in sistemul administratiei publice. Sistemul
Administratiei Publice Centrale este format din: Autoriti ale puterii executive cu competene generalesnt competente n toate domeniile de realizare a atribuiilor puterii executive. (Ex.Guvernul). Organe ale
administraiei publice centrale de specialitate-create pentru a realiza numai o latur a puterii executive
(Ex.Ministere, agenii, birouri,camere i inspecii .a). Guvernul-asigur realizarea politicii interne i
externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice. n exerrea atribuiilor, Guvernul se conduce de programul su de activitate, acceptat de Parlament.
57

Structura: Guvernul este alctuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-minitri,


minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Guvernul: conduce, coordoneaz i controleaz
activitatea ministerelor, a altor autoriti administrative centrale, a inspectoratelor de stat, a comisiilor i
consiliilor guvernamentale, altor autoriti din subordinea sa;
Ministerele Republicii Moldova: Ministerele snt organele centrale de specialitate ale statului. Ele
snt conduse de minitri, care poart rspundere personal pentru ndeplinirea sarcinilor puse n seama lor.
n activitatea sa de conducere a ministerului, ministrul este asistat de unul sau de mai muli viceminitri.
Ministerul Economiei; Ministerul Finantelor; Misterul Justitiei; Ministerul Afacerilor Interne; Ministerul
Afacerilor Externe si Integrarii Europene; Ministerul Apararii; Ministerul Dezvoltrii Regionale si
Construciilor; Ministerul Agriculturii si Industriei Alimentare; Ministerul Transporturilor i
Infrastructurii Drumurilor; Ministerul Mediului; Ministerul Educatiei; Ministerul Culturii; Ministerul
Muncii, Protectiei Sociale i Familiei; Ministerul Sanatatii; Ministerul Tehnologiei Informatiei i
Comunicaiilor; Ministerul Tineretului i Sportului.
Autoritati administrative de pe linga Guvern 1. Biroul Naional de Statistic 2 Agentia Relatii
Funciare si Cadastru 3. Biroul Relaii Interetnice 4 Serviciul Graniceri 5. Agentia "Moldsilva" 6. Agentia
Rezerve Materiale 7. Agentia Turismului
Sarcinile administratiei publice au fost definite ca indatoriri ce revin sistemului administratiei
publice privind infaptuirea valorilor si transpunerea lor in realitate in cadrul sistemului social global.
Sarcinile de conducere si organizare ale sistemului administratiei publice deriva din functia puterii de stat
de a reglementa activitatea membrilor societatii. Specificul acestor sarcini consta in actiunile cu caracter
dispozitiv prin care structurile sistemului administratiei publice organizeaza executarea si executa in
concret legile in cele mai diferite domenii de activitate sociala in care actioneaza statul.Sarcinile de
prestatie ale sistemului administratiei publice deriva din functia statului de a asigura membrilor societatii
moderne cele mai diverse servicii pentru satisfacerea nevoilor tot mai diversificate ale acestora.

2. Funciile administraiei publice centrale.


ntr-o strns legtur cu principiile snt i funciile administraiei publice centrale. Caracteriznd
administraia public drept o activitate n primul rnd organizatoric, putem meniona poziia de
intermediar pe care o are ntre planul conducerii politice i planul unde aceste valori politice se
realizeaz. Aceast poziie intermediar nu exclude activitatea de conducere a administraiei publice
ci, dimpotriv, o presupune n anumite domenii i direcii de activitate. Pornind de la aceasta, vom
afirma c activitatea de conducere realizat de ctre administraia public central se desfoar la un
nivei subordonat conducerii din Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la nivelul agenilor
de diferite profiluri.
Deci, pot fi distinse dou grupuri de funcii ale administraiei publice centrale.
Din primul grup fac parte funciile ce in de poziia pe care o au autoritile administraiei
publice n raport cu puterea politic n calitate de mecanism intermediar de execuie. Aici menionm
urmtoarele funcii;
- funcia de pregtire a deciziilor politice i de participare la adoptarea lor.Guvernul, ca organ
care nfptuiete conducerea general a administraiei publice, are dreptul la iniiativ legislativ.
Folosind acest drept, Guvernul pregtete proiecte de legi pe problemele care intr n competena sa i
le propune Parlamentului pentru adoptare, n aa fel, Guvernul i exercit funcia de pregtire a
deciziilor politice.
De regul, reprezentanii Guvernului particip la procesul de discutare a proiectelor de legi
prezentate, expunndu-i opiniile. Aceast modalitate de pregtire a deciziilor politice lrgesc
posibilitile de participare n acest proces de mare rspundere a acelor organe care urmeaz s
organizeze ulterior implementarea lor.
funcia de organizare i asigurare a executrii deciziilor politice.Menionm c aceasta, fiind una din
cele mai voluminoase funcii ale administraiei publice, se realizeaz folosind o multitudine de metode i
forme de activitate. Din punct de vedere al teoriei administraiei, "a administra" nseamn a prevedea, a
organiza, a conduce, a coordona, a controla. Este necesar ca un asemenea coninut complex de activitate
al autoritilor administraiei publice centrale s se realizeze pe baze tiinifice. Numai n aa fel ele pot
satisface exigenele mereu crescnde ale oamenilor, s reduc costul activitii sale, rmnnd n
permanen sub controlul opiniei publice.
58

n realizarea acestei funcii autoritile administraiei publice centrale folosesc un ir de mijloace i


prghii (fie prin convingere, fie prin constrngere), care pun n micare i n regim de execuie, organele
administraiei publice de toate nivelurile. Menionm aici c executarea direct, la concret a deciziilor
politice de ctre nsei organele administraiei publice centrale servesc ca modei de soluionare a
problemelor vizate pentru celelalte organe ale administraiei publice, lat de ce ia nivelul organelor
administraiei publice centrale se cere competen, clarviziune i consecutivitate n aciuni.
funcia de purttor al cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii i de adoptare a deciziilor
asupra acestora.La etapa actuai, creterea continu a sarcinilor administraiei se explic prin
complexitatea vieii sociale i cerinele din ce n ce mai mari ale oamenilor. Sporirea sarcinilor
administrative se observ ndeosebi n perioada de tranziie, dat fiind faptul c cetenii se confrunt cu
un ir de obstacole economice, social-culturale i psihologice. Organele administraiei publice, n
general, i organele administraiei publice centrale, n particular, snt chemate s soluioneze operativ
problemele cu care se confrunt populaia. Multe din ele cer analize profunde i adoptarea unor decizii,
care ar pune o baz organizatoric, material, financiar pentru soluionarea lor. Funcia de purttor al
cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii presupune nu numai cunoaterea cerinelor
sociale actuale, dar i prevederea cerinelor viitoare. Numai n aa fel organele administraiei publice
centrale vor putea realiza o activitate raional i eficient.
Al doilea grup de funcii ale autoritilor administraiei publice centrale snt funciiie derivate, care
se refer n sensul cel mi larg al cuvntului la organizarea i coordonarea aciunilor desfurate de toate
organele administraiei publice n vederea ndeplinirii deciziilor politice i efecturii controlului,
executrii legilor i actelor normative, ct i activitatea prestatoare a autoritilor administraiei publice
centrale.
3. Locul i rolul instituiei prezideniale n sistemul autoritilor publice centrale.
n cadrul puterilor statului se distinge, prin coninut i trsturi specifice, puterea executiv. Fie c
este constituit ntr-o autoritate statal unic, fie c este organizat n dou structuri, ea activeaz
conform atribuiilor concretizate, de regul, de Constituie. n cazul organizrii puterii executive n dou
organe statale se subliniaz caracterul dualist (bicefal) al puterii executive. Un asemenea caracter are i
puterea executiv din Republica Moldova: atribuiile puterii executive snt repartizate nu numai
Guvernului, ci si efului statului.
Instituia prezidenial cunoate patru forme: individual, colectiv, colegial i mixt. Prima e
caracteristic majoritii rilor de pe toate continentele (Frana, Republica Moldova, Rusia, Republica
Sud-African, Brazilia etc.). A doua, n form de prezidiu al organului reprezentativ suprem (Prezidiul
Sovietului Suprem al RSSM i a tuturor republicilor sovietice), prezidiu al republicii (Ungaria), consiliu
de stat (Bulgaria), a existat n toate rile socialismului totalitar pn n anii '90 ai sec. XX. Postul de ef
al unui asemenea organ colectiv l deinea secretarul general (primul secretar) al CC al partidului de
guvernmnt.
Preedinia colegial (consilii prezideniale), format, de obicei, din 3-5 persoane, se crea n rile n
curs de dezvoltare (Siria, Yemen, Sudan) n baza acordurilor dintre unii conductori ai ordinarei lovituri
de stat.
Forma mixt a aprut iniial n China, n 1954, apoi n Vietnam, Romnia i alte ri. Aplicarea
acestei forme prevede alegerea de ctre parlament a preedintelui republicii i a organului colectiv al
puterii de stat
prezidiul, consiliul de stat, comitetul permanent. Preedintele poate fi concomitent i ef al acestui organ
colectiv.
Fiecare dintre ceie 4 forme ale preediniei are calitile sale pozitive i negative. Instituia
preediniei unipersonale are un caracter bine determinat, clar, exclude, cel puin juridic, dispersarea
mputernicirilor efului statului. Concomitent, conducerea unipersonal camufleaz pericolul autoritarismului. Germenii acestuia pot avea un sol prielnic pentru o cretere rapid, dac acest fapt este
prilejuit de calitile personale ale preedintelui, de situaia complex, uneori chiar critic, n ar, care l
impune pe preedinte s acioneze n mod neordinar, dar i de ambiana" lui.
Preedinia colegial din URSS nu-i onora funciile. Acesta era doar formal un organ suprem al
statului. De fapt, cele mai importante hotrri de stat se adoptau de cercul ngust al conductorilor
partidului comunist
59

a)
b)
c)
d)

biroul politic. Hotrrea cu privire la intervenia militar a Uniunii RSS n Afganistan din anii '70-80 ai
sec. XX a fost luat de numai 4 membri ai biroului politic al CC al PCUS. ntr-un stat democratic o
asemenea structur poate mpiedica adoptarea hotrrilor, iar unele atribuii ale preedintelui (de pild,
primirea scrisorilor de acreditare a ambasadorilor) colegiul le-ar exercita cam greu.
n condiiile democraiei, colegialitatea efului statului suprim pericolul autoritarismului, ofer
posibilitatea de a reprezenta interesele diferitelor grupe i, prin urmare, de a adopta decizii mai
argumentate. Cea mai potrivit pentru aceasta este, probabil, forma preediniei mixte. Pe de o parte, ea
rspunde unor anumite tradiii, nlesnete realizarea multor funcii de ctre eful statului, care le
ndeplinete personal; pe de alt parte, ea conine n sine avantajele colegialitii.
Bineneles, nici o form nu este perfect. Activitatea fiecreia depinde n mare msur de
personalitatea preedintelui republicii sau a preedintelui organului colegial, componena acestuia, dar i
de condiiile concrete n ara respectiv.
n Republica Moldova, instituia efului de stat a aprut n septembrie 1990, n conformitate cu Legea
Republicii Sovietice Socialiste Moldova cu privire la instituirea funciei de Preedinte al Republicii
Sovietice Socialiste Moldova i la introducerea unor modificri i completri n Constituia RSS
Moldova din 3 septembrie 1990.
Desemnarea efului de stat este una dintre problemele ce in de forma de guvernmnt. Ea prezint
un interes sporit n precizarea atribuiilor efului de stat i a raporturilor acestuia cu celelalte autoriti
publice.
n sistemele constituionale contemporane s-au cristalizat patru moduri de desemnare a efului de
stat:
pe cale ereditar, adic transmiterea funciei prin motenire;
prin alegerea de ctre parlament;
prin alegerea de ctre un colegiu electoral;
prin alegerea de ctre ntregul electorat prin vot universal.
Desemnarea efului de stat pe cale ereditar este caracteristic monarhiilor, unde motenitorul
devine ef de stat sau monarhul numete succesorul, cum ar fi, spre exemplu, n Belgia, Danemarca,
Spania, Japonia, Kuweit .a. n asemenea sisteme constituionale, parlamentul este responsabil de
respectarea regulilor de transmitere a tronului. Tot monarhul numete un succesor la tron sau particip la
aceast numire, dac nu poate fi numit un reprezentant al dinastiei sale.
Statele n care desemnarea efului de stat se efectueaz de ctre parlament pot fi grupate n dou
categorii: state n care eful statului este ales direct de ctre parlament (Grecia, Israel); state n care
parlamentele aleg organe colegiale n calitate de efi de stat (drept exemplu ne pot servi fostele state
socialiste).
n Elveia, puterea executiv aparine Consiliului federal ales de ctre parlament (Consiliul Statelor i
Consiliul Naional) la edina n plen a ambelor camere, pe un termen de trei ani. Unul dintre membrii
Consiliului federal este desemnat ca ef al statului (preedintele confederaiei), pentru un mandat de un
an.
Desemnarea efului statului de ctre un colegiu electoral se efectueaz n Germania, India, Italia,
Statele Unite ale Americii, Coreea de Sud.
Astfel, n Germania, preedintele federal este ales de ctre Convenia federal compus din membrii
Bundestag-ului i dintr-un numr egal de membri alei pentru aceasta de ctre adunrile reprezentative
ale landurilor.
n Italia, preedintele este ales prin scrutin secret de ctre parlamentul reunit n edin comun i de
ctre reprezentanii regiunilor.
Alegerea efului de stat prin vot universal se practic n condiiile regimului prezidenial sau
semiprezidenial (semiparlamentar sau mixt). Un asemenea mod de alegere a preedintelui se practic i
n Frana, Polonia, Romnia, Rusia etc.
4. Parlamentul R.M. - organul suprem al reprezentrii poporului.
Structura i organizarea intern a Parlamentului Republicii Moldova
Parlamentele existente astzi n sistemele constituionale ale lumii snt formate fie dintr-o singur
camer, fie din dou camere. Parlamentele formate dintr-o singur camer snt parlamente cu structur
unicameral, iar cele formate din dou snt parlamente cu structur bicameral.
60

Structura parlamentului este n strns legtur cu structura de stat. De regul, structura unitar a
statului presupune o structur unicameral a parlamentului. Majoritatea statelor unitare din lume au
constituit parlamente unicamerale, dei snt cunoscute i state unitare cu parlamente bicamerale (Frana,
Italia, Romnia etc.).
Structura de stat federal impune existena n parlament a dou camere, una din care reprezint
interesele subiecilor federaiei.
Parlamentele bicamerale i trag rdcinile nc din timpurile de tranziie de la regimurile vechi,
aristocratice, la regimurile democratice moderne. Iniial, camera care reprezint interesele aristocraiei era
considerat camera superioar, iar cealalt era considerat camera inferioar. Dei, tradiional, n unele
state se mai vorbete de camera superioar i camera inferioar, realmente o asemenea difereniere a
camerelor nu mai corespunde adevrului. De regul, n majoritatea statelor lumii statutul juridic al
ambelor camere parlamentare este egal.
Parlamentul Republicii Moldova, compus din 101 deputai (remarcm c n timpul de fa n
Republica Moldova Parlamentul este constituit din 104 deputai, dat fiind faptul c ei au fost alei n
conformitate cu legea din 14 octombrie 1993 privind alegerea Parlamentului, lege ce precede Constituia
Republicii Moldova din 29 iulie 1994), este un parlament unicameral.
Pentru c activitatea Parlamentului s se desfoare n mod organizat, acesta se organizeaz n
structuri restrnse de lucru. Organizarea intern a Parlamentului include: biroul permanent, fraciuni
parlamentare, comisii parlamentare.
Biroul permanent este organul de lucru al Parlamentului. El se compune din deputai, care
reprezint proporional fraciunile parlamentare. Din ele fac parte, pe drept, preedintele Parlamentului i
cei 2 vicepreedini. Numrul de membri ai Biroului permanent se stabilete prin hotrrea Parlamentului
(acum, de exemplu, el este constituit din 9 deputai).
Biroul permanent soluioneaz, n principal, probleme de ordin organizatoric. De exemplu, conform
Regulamentului Parlamentului din aprilie 1996, acestuia i revin urmtoarele atribuii; propune
Parlamentului data convocrii sesiunii i durata acesteia, pregtete i asigur desfurarea lucrrilor
Parlamentului, asigur publicarea legilor i altor acte adoptate de Parlament, determin structura i statul
de personal al aparatului Parlamentului etc.
Biroul permanent al Parlamentului adopt hotrri n limita competenei sale, cu votul majoritii
membrilor.
Preedintele Parlamentului se alege pe durata mandatului Parlamentului, prin vot secret, cu
majoritatea voturilor deputailor alei. El poate fi revocat n orice moment prin vot secret de ctre
Parlament cu o majoritate de cel puin dou treimi din voturile tuturor deputailor.
Preedintele Parlamentului are urmtoarele atribuii: conduce lucrrile Parlamentului, ale Biroului
permanent, asigur respectarea Regulamentului Parlamentului i meninerea ordinii n timpul edinelor,
semneaz legile i hotrrile adoptate de Parlament; reprezint Parlamentul n ar i peste hotare;
angajeaz i elibereaz din funcie lucrtorii aparatului Parlamentului n baza contractului individual de
munc etc.
n exercitarea atribuiilor ce-i revin, preedintele Parlamentului emite dispoziii i ordine. n lips,
preedintele Parlamentului este nlocuit de ctre vicepreedini. Vicepreedinii se aleg la propunerea
preedintelui Parlamentului, cu consultarea fraciunilor parlamentare.
Fraciunile parlamentare snt alctuite din cel puin 5 deputai n baz de liste ale partidelor,
organizailor social-politice i blocurilor electorale.
Deputaii din partea partidelor, organizailor social-politice i blocurilor electorale, care nu ntrunesc
numrul necesar pentru a constitui o fraciune parlamentar, precum i deputaii independeni se pot reuni
pentru a constitui o asemenea fraciune sau se pot afilia la alte fraciuni.
Fraciunile parlamentare se constituie n termen de pn la 10 zile dup constituirea legal a
Parlamentului. Fraciunile parlamentare noi care se constituie pe parcursul legislaturii respective, ca
urmare a asocierii diferitor deputai, nu pot prezenta n Parlament interesele partidelor sau organizaiilor
social-politice care n-au participat la alegerile Parlamentului.
Fraciunile parlamentare au dreptul s fac propuneri pentru:
a) numirea sau alegerea reprezentanilor lor n biroul permanent, n comisii i n alte organe de lucru
ale Parlamentului;
a) ordinea de zi a edinelor Parlamentului i a organelor lui;
b) formarea comisiilor speciale de anchet i altor comisii ale Parlamentului;
61

b) proiectele de hotrri ale Parlamentului privind respingerea programului de activitate al


Guvernului.
Comisiile parlamentare snt, ca i Biroul permanent, organe interne ale Parlamentului, avnd un rol
deosebit n pregtirea lucrrilor, precum i n exercitarea funciilor parlamentare, n deosebi, a celor
legislative i a celor de control. Crearea comisiilor parlamentare este determinat de faptul c multe
probleme necesit o studiere minuioas. O asemenea studiere este mult mai eficient ntr-un organism
mai restrns, cum snt comisiile parlamentare. Comisiile parlamentare snt de diferite categorii. n
dependen de durata timpului pentru care snt alese comisiile parlamentare snt permanente i provizorii
(temporare).
Comisiile permanente snt organe de lucru ale Parlamentului i se constituie n domenii
specializate. n cadrul acestor domenii ele desfoar o activitate nentrerupt, pe toat durata maadatului
Parlamentului. Numrul comisiilor permanente, denumirea lor, gradul de specializare difer att de la un
sistem constituional la altul, ct i de la un legislativ la altul. n Parlamentul Republicii Moldova
activeaz n prezent 10 comisii permanente: 1) Comisia judiciar, pentru numiri i imuniti; 2) Comisia
pentru economie, industrie i privatizare; 3) Comisia pentru buget i finane; 4) Comisia pentru
securitatea statului i asigurarea ordinii publice; 5) Comisia pentru politica extern; 6) Comisia pentru
drepturile omului i minoritilor naionale; 7) Comisia pentru agricultur i industria de prelucrare; 8)
Comisia pentru cultur, tiin, nvmnt i mijloace de informare n mas; 9) Comisia pentru protecia
social, ocrotirea sntii i ecologie; 10) Comisia pentru control i petiii. Fiecare comisie permanent
i are preedintele su, ales de Parlament cu votul majoritii deputailor.
Statutul i modul de funcionare a comisiilor permanente snt stabilite de Regulamentul
Parlamentului.
Comisiile provizorii sau temporare pot fi alese pentru orice problem sau domeniu de activitate,
pentru o problem strict determinat. De regul, snt alese comisii provizorii pentru redactarea unor
proiecte de legi, pentru exercitarea unui control aprofundat n anumite domenii de activitate. Ele se mai
numesc comisii "de anchet", "speciale" etc.
Competena Parlamentului Republicii Moldova
Competena Parlamentului reprezint o abilitate, adic "o atribuie de puteri". Fiind un exponent al
voinei poporului, nimic din ceea ce constituie probleme de ordin major, Parlamentului nu-i este strin.
Uneori, n literatura de specialitate, se afirm c Parlamentul are "o competen nelimitat". O
asemenea afirmaie este corect, dar numai parial. Dei este mputernicit direct de ctre popor, rolul
Parlamentului nu trebuie absolutizat. Se explic acest fapt prin urmtoarele:
In primul rnd, mputernicirile Parlamentului snt stabilite de Constituie i, ca urmare, Parlamentul
poate soluiona orice problem n msura n care ea nu contravine Constituiei. De exemplu, atribuiile de
baz ale Parlamentului Republicii Moldova i-au gsit reflectare n articolul 66 al Constituiei.
n al doilea rnd, un stat de drept i democratic impune o separare i un echilibru al autoritilor
publice. Acest fapt exclude abuzul unei autoriti n detrimentul celorlalte.
Ca autoritate generat de popor, Parlamentul exercit diferite funcii i anume:
a) funcia legislativ (legiferarea);
b) funcia de stabilire a direciilor principale ale activitii social-economice, culturale, statale i
juridice;
c) funcia de alegere, formare, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti statale;
d) funcia de conducere n politica extern;
e) funcia de organizare intern a sa;
f) funcia de control.
Funcia legislativ constituie mputernicirea primordial a Parlamentului. Aceast funcie rezult
din rolul Parlamentului de a fi "unica autoritate legislativ a statului". Actele normative ale Parlamentului,
dar numai el este n drept s adopte legi, se afl n vrful piramidei actelor normative ale statului.
Stabilirea direciilor principale ale activitii social-economice, culturale, statale i juridice, este una
din funciile fr de care rolul Parlamentului este de neconceput. Anume n stabilirea direciilor de
activitate statal se manifest Parlamentul ca "purttor de cuvnt al Naiunii". n acest domeniu Constituia
Republicii Moldova stabilete urmtoarele atribuii Parlamentului: aprobarea bugetului statului; aprobarea
programului Guvernului, declararea referendumurilor, reglementarea ceteniei, stabilirea sistemului
general al impozitelor i taxelor, emisiunea de moned, organizarea administrativ a teritoriului, stabilirea
statutului funcionarilor publicii etc.
62

Alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea autoritii statale ine de organizarea
bunei funcionri a ntregului mecanism statal. Conform Constituiei Republicii Moldova Parlamentului i
revin aa mputerniciri, cum ar fi: acordarea votului de ncredere Guvernului; numirea n funcie a doi
judectori ai Curii Constituionale, numirea n funcie, la propunerea Consiliului Superior al
Magistraturii, a membrilor Curii Supreme de Justiie, numirea Procurorului General, numirea
Preedintelui Curii de Conturi i, la propunerea acestuia, a membrilor Curii de Conturi, suspendarea din
funcie a Preedintelui Republicii, punerea lui sub acuzare etc..
n politica extern Parlamentul aprob direciile principale ale politicii externe a statului: ratific,
denun, suspend i anuleaz aciunea tratatelor internaionale ncheiate de Republica Moldova.
Organizarea intern a Parlamentului presupune: Parlamentul adopt Regulamentul propriu de
funcionare, alege organele sale interne de lucru; stabilete bugetul propriu; este n drept s se
autodizolve, numind alegeri anticipate .a.
Controlului parlamentar i revine un rol deosebit. Parlamentul exercit controlul prin diferite forme
i mijloace, controlul exercitat prin dri de seam, mesaje, rapoarte, programe de aciuni prezentate
Parlamentului; controlul exercitat prin comisiile parlamentare; controlul exercitat prin ntrebri i
interpelri; dreptul deputailor de a cere i obine informaii; controlul exercitat prin rezolvarea petiiilor
cetenilor .a.
5. Guvernul Republicii Moldova: conducerea general a administraiei publice.
n sistemul autoritilor publice centrale Guvernul ocup un rol deosebit. Lui i revine, n
conformitate cu principiul separaiei puterilor n stat, alturi de eful statului, puterea executiv.
Reprezentnd puterea executiv, Guvernul ndeplinete dou funcii principale: asigur realizarea politicii
interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice.
Constituia Republicii Moldova n titlul III consacrat autoritilor publice, trateaz dup Parlament,
care reprezint puterea legislativ, instituia Preedintelui, iar apoi n capitolul VI al aceluiai titlu Guvernul, acestea dou din urm alctuind puterea executiv.
Dup cum vedem alturi de Preedintele Republicii Moldova, Guvernul reprezint cel de-al doilea
element al puterii executive. El exercit conducerea general a administraiei publice.
Componena guvernului. n conformitate cu art.97 al Constituiei Republicii Moldova, Guvernul
este alctuit din Prim-ministru, prim- viceprim-ministru, viceprim-minitri, minitri i ali membri
stabilii prin lege organic.
Prin legile organice nr.41-e din 9 mai 1995 privind statutul municipiului Chiinu i nr.344 din 23
decembrie 1994 privind statutul juridic special al Gguziei (Gagauz-Yeri) Primarul municipiului
Chiinu i Bacanul Gguziei (Gagauz-Yeri) sntdin birou, membri ai Guvernului.
Investitura guvernului. Formarea Guvernului este o procedur prevzut i reglementat att de
prevederile constituionale privitoare la Guvern (art.98), ct i de cele referitoare la Preedintele
Republicii Moldova (art.82). Ea este prevzut de asemenea i n Legea pentru modificarea i
completarea Legii cu privire la Guvern.
Vorbind despre nvestitura Guvernului, menionm o regul general care este aplicat n toate
regimurile parlamentare i anume, c un guvern nu poate fi investit i nu poate funciona fr o susinere
parlamentar. Aceasta rezid din natura democratic a mecanismului de asigurare a echilibrului politic n
stat.
Aceast regul democratic care are scopul evitrii exceselor de putere n stat este stabilit i de
Constituia Republicii Moldova din 1994. Procedura de nvestire a Guvernului cuprinde cteva etape: a)
Desemnarea din partea Preedintelui Republicii Moldova a unui candidat pentru funcia de Prim ministru.
Preedintele Republicii Moldova fiind garantul suveranitii, independenei naionale, al unitii
teritoriale a rii valori realizate prin activitatea autoritilor publice - este interesat ca n aceast
funcie s fie desemnat o candidatur care ar corespunde aspiraiilor poporului.
Pe de alt parte art. 82 (1) al Constituiei i art.4 al Legii cu privire la Guvern prevede c
Preedintele Republicii Moldova consult n aceast chestiune majoritatea parlamentar. La necesitate,
pot fi consultate i alte fraciuni ale Parlamentului.
Rostul acestor consultri deriv din necesitatea de a asigura sprijin parlamentar pentru acordarea
votului de ncredere noului Guvern.
63

b)
Alctuirea listei Guvernului i a Programului de activitate.
Aceast activitate este ndeplinit de candidatul desemnat pentru funcia de prim-ministru n
terrVien de 15 zile dup desemnare. n alctuirea listei el ine seam de poziia partidelor poliice pe care
se va sprijini n acordarea votului de ncredere i, desigur, de capacitatea candidaturilor propuse de a
ndeplini programul de activitate a viitorului Guvern. Este foarte important s se mizeze pe calitile
morale i aptitudinile profesionale ale viitorilor membri ai Guvernului. Programul de activitate a
Guvernului trebuie s conin viziuni concrete referitor ia evoluia politic i dezvoltarea socialeconomic a rii pentru ntreaga perioad de guvernare. Programul este chemat s asigure continuitatea
derulrii proceselor democratice n toate domeniile vieii, hstfel ca schimbarea guvernelor s nu afecteze
bunstarea oamenilor i climatul social-politic din societate.
c) Dezbaterea n Parlament a Programului de activitate a Guvernului i listei Guvernului cu
acordarea votului de ncredere.
Candidatul pentru funcia de prim-ministru prezint Parlamentului Programul de activitate al
viitorului Guvern l lista nominal a Guvernului, nainte de desfurarea edinei n plen, are loc audierea
candidailor la posturile de minitri la edinele comisiilor parlamentare. n urma acestor audieri,
comisiile respective ntocmesc un aviz consultativ pe care l transmit candidatului la funcia de primministru. n dependen de coninutul avizelor, acesta poate efectua modificri n componena propus
sau s lese lista neschimbat.
Dup terminarea audierilor n comisii problema acordrii ncrederii Guvernului se discut la edina
n plen a Parlamentului care ia decizia prin vot.
n caz de neacordare a votului de ncredere Guvernului, procedura de formare a acestuia poate fi
repetat, desemnndu-se un alt candidat la postul de prim-ministru. n cazul imposibilitii formrii
Guvernului n termen de 45 zile de la prima solicitare i dup respingerea a cel puin dou solicitri de
nvestitur, Preedintele Republicii Moldova are dreptul, conform art.85 al Constituiei, s dizolve
Parlamentul. Actul de dizolvare a Parlamentului nseamn c electoratul este chemat din nou s participe
la alegeri pentru a-i exprima voina asupra unei noi componene a Parlamentului, apt s asigure
guvernarea rii. d) Numirea Guvernului.
Aceasta este o atribuie a Preedintelui Republicii Moldova, care, n baza votului de ncredere
acordat de Parlament, numete componena lui. Guvernul i exercit mandatul din ziua depunerii
jurmntului de ctre membrii lui n faa Preedintelui Republicii Moldova i pn la validarea alegerilor
pentru un nou Parlament.
n cazul cnd n perioada exercitrii mandatului, Guvernului i este exprimat votul de nencredere
de ctre Parlament, n cazul demisiei Prim- ministrului sau n cazul alegerilor unui nou Parlament,
Guvernul n exerciiu ndeplinete pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern numai
funciile de administrare a treburilor publice, neasumndu-i pentru aceast perioad exercitarea funciilor
politice.
Activitatea Guvernului se organizeaz n corespundere cu cerinele Constituiei Republicii
Moldova, Legii "Cu privire la Guvern" Regulamentului Guvernului Republicii Moldova.
n exerciiul funciunii Guvernul se conduce de Programul su de activitate, pentru perioada de
guvernare, acceptat de Parlament.
Acest document, de regul, conine o caracteristic ampl a situaiei social-economice a rii i n
baza acesteia determin prioritile activitii Guvernului pentru perioada indicat. O atenie deosebit se
acord problemelor stabilizrii economiei, aprofundrii reformelor sociale, restructurrii ntreprinderilor,
sporirii fluxului de investiii, privatizrii i gestionrii patrimoniului statului, soluionrii problemelor
regionale, resurselor naturale i proteciei mediului ambiant, ct i suportului legislativ al activitii
Guvernului.
Cel puin o dat pe an Guvernul ine n faa Parlamentului o dare de seam ampl despre activitatea
sa. La solicitrile deputailor, comisiilor parlamentare dri de seam despre activitatea lor in n fata
Parlamentului i unii membri ai Guvernului, care snt datori s rspund la ntrebrile i interpelrile
formulate de deputai. Aceasta este una din prghiile de control a Parlamentului asupra activitii
Guvernului.
Guvernul i exercit funciile sale aflndu-se n edine, cu participarea tuturor membrilor si. La
edinele Guvernului se discut probleme majore de interes statal, care privesc desfurarea activitii
social-economice i politice a statului, prevzute n programul de guvernare.
64

edinele Guvernului snt publice, dar pot fi i nchise. Ele snt prezidate de Primul ministru sau de
ctre unul din viceprim-minitri. n cazul n oare la edinele Guvernului ia parte Preedintele Republicii
Moldova, el le prezideaz.
Activitatea Guvernului se bazeaz pe examinarea constructiv i soluionarea colegial a
problemelor, lundu-se n consideraie opinia public, n spiritul principiilor democraiei i publicitii, pe
responsabilitatea personal a membrilor Guvernului.
Pentru organizarea activitii interne a Guvernului se formeaz Prezidiul Guvernului n componena
Prim-ministrului, prim-viceprim- ministrului, viceprim-minitrilor i ministrului de stat.
Dup cum vedem, rolul Guvernului deriv din natura sa de a fi o a doua component a puterii
executive n Republica Moldova. Prin programul su de activitate el propune Parlamentului direciile
politicii interne i externe. Prin urmare rolul Guvernului este prin esena sa politic i se exprim nu numai
n sfera activitii executive, ci i prin colaborarea cu celelalte autoriti publice. n strns legtur cu
rolul su politic apare i poziia Guvernului de autoritate public central de competen general a
administraiei publice.
n virtutea acestui rol, Guvernul desfoar o activitate executiv, principalul su atribut fiind
organizarea executrii legilor de ctre autoritile administraiei publice.
Guvernul "este asigurat n rezolvarea atribuiilor sale de ctre aparatul su - Cancelaria de Stat, care
este condus de Ministrul de Stat care se afl la rndul su n subordonare direct prim-ministrului.
Structura Cancelariei de Stat este stabilit de Guvern.
6. Administraia public central de specialitate.
Din aceast categorie fac parte ministerele, departamentele, serviciile i inspectoratele de stat,
comisiile i consiliile guvernamentale i alte organe centrale ale administraiei de stat, autonome, cum
sunt: Curtea de Conturi, Banca Naional .a. Conform art. 107 din Constituia Republicii Moldova
principalele organe [centrale de specialitate sunt ministerele care promoveaz politica Guvernului,
hotrrile, ordonanele i dispoziiile acestuia, conduc domeniile ncredinate i sunt responsabile de
activitatea lor.
In scopul conducerii, coordonrii i exercitrii controlului n domeniul organizrii economiei i n
alte domenii care nu intr nemijlocit n atribuiile ministerelor, se nfiineaz i alte autoriti
administrative cum ar fi: departamentele, servicii i inspectorate de stat.
Capitolul VIII din Constituie, avnd titlul Administraia public, i care consacr doar
administraia central de specialitate i administraia public local, face s se produc confuzia, precum
c Guvernul (consacrat n capitolele VI-VII) nu face parte din administraia public. Mai mult ca att, la
adoptarea Legii serviciului public, legiuitorul, influenat i de aceast eroare, n-a reuit s determine cu
claritate noiunea i categoriile funcionarilor publici, dup cum nici doctrina nu a elaborat o concepie
unic la definirea i caracterizarea administraiei publice, n acest sens, i n literatura juridic romn
sunt divergene de opinii, dat fiind c n Constituia acestei ri se atest aceeai confuzie.
Ministerele. Ministerele sunt organe centrale ale puterii executive care conduc administraia
public n diferite ramuri i domenii de activitate.
Numrul ministerelor, dup cum menioneaz prof. A. Negoi, este determinat de funciile i
sarcinile administraiei publice, precum i de interesele politice care se manifest la factorii care compun
sistemul politic. Numrul prea mare al ministerelor, pe lng faptul c mpovreaz bugetul statului,
prezint i dificultatea coordonrii anevoioase la nivelul guvernului, dar i numrul mic de ministere
creeaz dificulti n funcionalitatea administraiei prin blocajul care se produce prin suprancrcarea
minitrilor responsabili de prea multe probleme din domeniul pe care l conduc.
Numrul ministerelor poate varia prin contopirea unor ministere, desprirea lor sau nfiinarea de
noi ministere.
De competena ministerelor ine: prognozarea dezvoltrii domeniilor ncredinate n baza studierii
experienei mondiale; elaborarea programelor de dezvoltare tehnico-tiinific i social-economic;
asigurarea financiar a realizrii programelor i asigurarea social a salariailor; asigurarea pregtirii
cadrelor; controlul realizrii sarcinilor programelor etc.
Guvernul poate delega, prin hotrre, unele funcii ce-i aparin, ctre ministerele de domeniu. Acest
drept se realizeaz prin adoptarea de acte normative departamentale, nregistrate n modul stabilit i
publicate n Monitorul Oficial al Republici Moldova (art.21, alin.4, Legea 64-XII).
65

Ministerele sunt organe unipersonale, conduse de un ministru numit de Preedintele Republicii n


baza votului de nvestitur acordat de Parlament. Ministrul poart rspundere personal pentru
ndeplinirea sarcinilor puse n faa lui.
Conducerea unipersonal a ministrului este mbinat cu cea colegial, n structura fiecrui minister
se formeaz Colegiul ministerului, compus din ministru ca preedinte, vice-minitri i conductori de
subdiviziuni n numr de 9-11 membri, aprobai de Guvern. La Colegiu se pun n discuie cele mai
importante probleme, dar hotrrea acestuia nu are putere juridic (fiind o structur consultativ) pn la
aprobarea ei prin ordinul ministrului.
Ministerele i realizeaz activitatea i distribuirea competenelor n baza Regulamentului aprobat
de Guvern. Din punct de vedere organizatoric, personalul ministerului se grupeaz n direcii, secii,
birouri, servicii i departamente, n virtutea sarcinilor ce le revin, ministerele au dreptul de a face
remanieri n aparatele lor prin rennoirea contractelor de munc sau prin atestarea funcionarilor de stat.
Ministerele promoveaz o politic statal de cadre, ndreptat spre completarea propriului aparat
central i a organelor de resort cu specialiti de nalt calificare, creeaz sistemul ramural de instruire
continu a cadrelor, organizeaz pregtirea specialitilor cu studii superioare i medii speciale, asigur
pregtirea ?cadrelor, inclusiv n strintate (art.21, Legea 64-XII).
Pornind de la prevederile art. 9 al Constituiei, care stabilete c Guvernul este alctuit din: primministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-minitri, minitri i ali membri stabilii prin lege organic,
putem trage concluzia c toate ministerele se afl n subordinea Guvernului i nu pot fi nfiinate
ministere autonome.
n ndeplinirea atribuiilor ce le revin, ministerele emit ordine i instruciuni, obligatorii, de regul,
pentru ramura dat.
Autoriti administrative centrale de specialitate
In doctrina administrativ se utilizeaz termenul de administraie ministerial, care desemneaz
organele centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent dac au sau nu denumirea de
ministere, iar titularii acestora fac parte, de drept, n baza Constituiei, din Guvern, dar exist n fiecare
ar i organe denumite comitet, consiliu, agenie, departament, al cror titular, de regul, nu face parte
din Guvern.
Alin. 2, art. 107 din Constituie permite s se nfiineze, n condiiile legii, i alte autoriti
administrative n scopul conducerii, coordonrii i exercitrii controlului n domeniul organizrii
economiei i n alte domenii care nu intr nemijlocit n atribuiile ministerelor, n baza acestei prevederi,
au fost nfiinate un ir de autoriti administrative centrale de specialitate autonome: Curtea de Conturi,
Avocatul Parlamentar, Banca Naional etc. ntruct aceste autoriti au drept obiectiv de baz, n cea mai
mare parte a lor, asigurarea legalitii i a ordinii de; drept n administraie, mai detaliat vom vorbi despre
ele n capitolul respectiv.
In art. 1 al Legii privind administraia public local se d urmtoarea definiie administraiei
publice centrale: "totalitatea autoritilor de specialitate ale administraiei publice, constituite pentru
satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societii la nivelul ntregii ri". Prin
acestea se subneleg doar autoritile subordonate Guvernului, nu i cele autonome, astfel i n aceast
definiie legiuitorul a avut n vedere "administraia de stat", n sensul ei restrns, i nu "administraia
public".
Guvernul poate crea comisii i consilii permanente i provizorii pentru studierea unor probleme i
pentru elaborarea hotrrilor n vederea dezvoltrii economiei, politicii n domeniul finanelor, creditelor,
preurilor, valutei, circulaiei monetare, precum i n domeniile politicii sociale, nvmntului public,
culturii i din alte sfere ale vieii (art.22, alin.5, Legea 64-XII).
Activitatea comisiilor i consiliilor este condus de prim-ministru, de minitri sau de alte persoane
numite de Guvern.
Guvernul exercit controlul legalitii i oportunitii activitii ministerelor, departamentelor, a
altor organe din subordinea sa, a prefecturilor, fiind n drept s abroge actele administrative emise de
aceste organe pe motiv de ilegalitate. Prim-ministrul poate cere dri de seam conductorilor acestor
organe (art.23, Legea 64 -Actuala structur a autoritilor administraiei publice centrale este
urmtoarea:
Autoriti administrative centrale
- Serviciul Standardizare i Metrologie;
- Serviciul Vamal;
66

- Serviciul Grniceri;
- Biroul Naional de Statistic;
- Biroul Naional Migraiune;
- Biroul Relaii Interetnice;
- Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice i a Corupiei;
- Camera de Liceniere;
- Agenia Agroindustrial MOLDOVA-VIN";
- Agenia pentru Silvicultur MOLDSILVA";
- Agenia Relaii Funciare i Cadastru;
- Agenia pentru Dezvoltarea Regional;
- Agenia Rezerve Materiale, Achiziii Publice i Ajutoare Umanitare
Instituii i organizaii centrale:
- Academia de tiine a Moldovei;
- Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova;
- Administraia de Stat a Aviaiei Civile;
- Agenia Naional pentru Reglementare n Telecomunicaii i Informatic;
- Agenia Naional pentru Reglementare n Energetic;
- Agenia de Stat pentru Proprietatea Intelectual;
- Camera de comer i industrie;
- Serviciul de Stat de Arhiv;
- Serviciul de Stat pentru Problemele Cultelor;
- Serviciul de Protecie i Paz de Stat; Consiliul Coordonator al Audiovizualului;
7. Controlul administrativ.
Esena i misiunile controlului n organele APC
Controlul este una din componentele activitatii de administrare sau conducere si este nelipsit, ca
atare, in sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integreaza in activitatea de
administratie si semnifica mijlocul prin care se analizeaza modul cum organele administrative isi
indeplinesc sarcinile. Intr-una dintre acceptiunile sale controlul consta ( in observarea, constatarea sau
stabilirea situatiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene
nefavorabile si sesizarea organelor competente".
Forme i metode de control n sfera APC
Controlul administrativ din initiativa organelor administrative se prezinta sub doua forme: a Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El
este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei de stat si are un caracter
general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea controlata atat sub aspectui legalitatii,
cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din oficiu sau la cererea oricarei persoane fizice
sau juridice interesate, in apararea intereselor lor legitime. Cand controlul este efectuat ca urmare a unei
sesizari sau reclamatii, el poarta denumirea de recurs ierarhic, fiind o importanta cale oferita de lege celor
vatamati in drepturile lor, de a-si valorifica aceste drepturi, inainte de a se adresa instantei de judecata. b
Controlul de tutela, care se exercita asupra autoritarilor descentralizate, fiind un control coditionat si
numai un control de legimitate. Controlul exercitat din initiativa cetatenilor vatamati in drepturile lor prin
acte administrative mai poate exista si sub forma recursului gratios. Din punct de vedere a naturii
organului de control (criteriul organic), in administratia publica se disting doua forme de control: control
de stat si control obstesc. a) Controlul de stat se efectueaza de catre organele legiuitoare, administrative si
judecatoresti. Acesta are urmatoarele forme:
1)Controlul realizat de catre organele legislative, care are caracter extern si general; el se exercita
asupra tuturor organelor administratiei statului, intregii activitati a acestora, extinzandu-se asupra
legalitatii si oportunitatii ansamblului actelor si deciziilor administrative;
2)Controlul realizat de catre organele administrative, care din punct de vedere al pozitiei juridice
ocupate de organul de control, fata de institutia analizata, poate fi: control intern - efectuat de functionarii
de conducere din interiorul institutiei verificate, care are caracter general sau de specialitate; controlul
intern general se exercita asupra actelor si faptelor (operatiunilor) administrative efectuate de subordonati,
analizandu-se oportunitatea deciziilor luate de catre acestia; controlul intern specializat, care ia forma
controlului financiar intern, controlul ierarhic operativ curent si a controlului preventiv. Controlul
67

administrativ se diferentiaza de cel de gestiune, prin obiective, surse de informare, tehnici si instrumente
folosite, Controlul de gestiune; Controlul administrativ; Obiectivul controlului Analiza performantelor
unei organizatii, Verificarea regularitatii actelor administrative.
3) Controlul judecatoresc consta in verificarea legalitatii actelor emise de organele administrative,
dar nu si a oportunitatii lor. Verificarea se efectueaza asupra actelor emise de organele administratiei, in
urma sesizarii persoanelor fizice sau juridice, care se considera nedreptatite sau vatamate de actiunile
autoritatilor publice.
Diversificarea activitatilor in administratia publica a determinat o varietate de metode de control,
care pot fi clasificate astfel:
1. Dupa momentul solutionarii unei probleme in administratie si metodele utilizate pentru analiza
caracterului sau rational si eficient, controlul poate fi: prealabil, concomitent si posterior. In cadrul
controlului prealabil, decizia administrativa nu poate fi adoptata, decat daca verificarea atesta ca sunt
indeplinite conditiile legale. Aceasta forma de control are un caracter preventiv si prezinta avantajul ca,
evita comiterea unor neregularitati. Dezavantajul sau consta in ingreunarea procedurii administrative.
Controlul concomitent se practica in acelasi timp cu derularea activi-tatii in administratie, dar el este
dificil de realizat si se intalneste mai rar. Controlul posterior constituie metoda utilizata, in mod obisnuit,
in administratie. El lasa posibilitatea realizarii initiativei si activitatii in seama organelor administrative si
stimuleaza raspunderea acestora pentru actiunile efectuate. Riscul controlului posterior rezida in faptul ca,
uneori, poate interveni cu intarziere.
2. Dupa cum se anunta sau nu data efectuarii controlului (prin diverse metode), acesta poate fi
prevazut (anuntat) si inopinat (neanuntat). Controlul prevazut (anuntat) urmareste, atat descoperirea
erorilor in activitatea dintr-o institutie publica, cat mai ales, analiza profunda a activitatii realizate.
Aceasta metoda corespunde cerintelor unui control de tehnica administrativa. Controlul inopinat are drept
scop surprinderea si evidentierea deficientelor organului verificat si a neregulilor existente in activitatea
acestuia. El reprezinta un avertisment pentru functionari, in sensul ca oricand pot fi controlati, astfel incat
sa nu savarseasca abateri in activitatea lor.
3. Dupa metodele utilizate si care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale, se mai pot
distinge: un control pe esantioane si unul exhaustiv.
4. O alta clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferentiaza: efectuarea controlului
la fata locului, de cel pe acte, sau pe dosar. Controlul la fata locului prezinta avantajul de a lua contact
nemijlocit cu functionarii a caror activitate se analizeaza. Prin aceasta metoda, controlorul colecteaza
diferite detalii, fara sa obtina o vedere de ansamblu si sa poata compara diferitele detalii, ca in cazul
examenului pe dosar. controlul se mai poate realiza: in mod unilateral sau in contradictoriu. Controlul
unilateral se realizeaza fara participarea functionarului a carui acrivitate este analizata. Este o metoda
autoritara, cu efect de intimi-dare, in care nu se cer explicatii si nici functionarul controlat nu-si formuleaza apararea.Controlul contradictoriu inseamna confruntarea opiniilor si se realizeaza cu participarea
functionarului a carui activitate este analizata. in aceasta metoda democratica, se favorizeaza eficienta
controlului, evitanduse erorile de interpretare si deductiile eronate. Riscul consta in aceea ca se ofera
prilejul unor functionari abili sa-1 deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor fata de avantajele
prezentate. controlul mai poate fi efectuat: in mod liber sau dirijat dupa normele procedurale. in
organizarea controlului exista o anumita doza de libertate, pe care controlorul o are, in reunirea
elementelor ce-i permit sa-si formuleze pozitia. Alte metode de control mai sunt:
=> controlul individual, exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial, efectuat in
echipa;
=> controlul de materialitate, care priveste verificare elementelor concrete, pentru care aprecierea se
reduce doar la prezenta sau absenta factorilor masurabili;
=> controlul de regularitate, care asigura confruntarea elementului supus verificarii cu o norma sau
cu o regula juridica; el se refera, in general, la actele juridice si la operatiuni financiare;
=> control de rentabilitate, care depinde de metodele contabile utili-zate si are un caracter sintetic,
atunci cand vizeaza bunuri si activitati al caror cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor
resurselor utilizate pentru a indeplini misiunea stabilita;
=>controlul de eficienta, implica probleme de apreciere a activitatilor si rezultatelor care pot fi
comparate intre ele; el include o anumita dificultate, deoarece rezultatul, obtinut prin diferite procedee, nu
se poate evalua intotdeauna in cifre (ca la controlul de rentabilitate).
68

Controlul extern al activitatii autoritatilor administratiei publice centrale


Controlul administrativ extern este efectuat de organisme specializate si exercita o deosebita
influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea acestuia si la eficientizarea actului
decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului specializat si a controlului de tutela
administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din afara celor controlate. Acest control se
clasifica in: control ierarhic; control de supraveghere generala; control de tutela administrativa; control
specializat exercitat de organe administrative cu atributii. Controlul extern este efectuat de organisme
specializate si exercita o deosebita influenta asupra controlului intern, contribuind la perfectionarea
acestuia si la eficientizarea actului decizional. El poate imbraca forma controlului ierarhic, a controlului
specializat si a controlului de tutela administrativa, fiind exercitat de catre functionari sau organe din
afara celor controlate. Controlul ierarhic nu este prevazut expres de lege si nici nu este legat de vreun
termen de efectuare. El este o consecinta a principiului subordonarii ierarhice a organelor administratiei
de stat si are un caracter general, vizand intreaga activitate desfasurata de catre autoritatea controlata atat
sub aspectui legalitatii, cat si a oportunitatii. Controlul ierarhic se declanseaza din oficiu sau la cererea
oricarei persoane fizice sau juridice interesate, in apararea intereselor lor legitime. Cand controlul este
efectuat ca urmare a unei sesizari sau reclamatii, el poarta denumirea de recurs ierarhic, fiind o importanta
cale oferita de lege celor vatamati in drepturile lor, de a-si valorifica aceste drepturi, inainte de a se adresa
instantei de judecata. Controlul extern specializat difera de controlul ierarhic, deoarece este infaptuit de
organe ce nu se afla intr-o anumita ierarhie, iar activitatea lor priveste numai acele activitati ce sunt
prevazute de lege si se incadreaza in sfera competentei lor materiale. Controlul de tutela administrativa se
exercita de catre prefect, asupra actelor administrative ale autoritatilor publice locale, constituite pe baza
principiului autonomiei locale. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative si se
infaptuieste prin atacarea actului ilegal, la instanta de contencios administrativ, actui fiind suspendat de
drept. Controlul administrativ jurisdictional intervine pentru solutionarea unor litigii din sfera
administratiei publice si se realizeaza dupa o procedura bazata pe principiul independentei si al
contradictorialitatii. Acest control priveste doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control
poarta denumirea de act administrativ-jurisdictional, fiind irevocabil si cu autoritate de lucru judecat.
Potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdictionale pot fi atacate cu recurs,
dupa epuizarea cailor administrativ jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de
contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Controlul judecatoresc priveste apararea drepturilor
si a intereselor legitime ale cetatenilor, impotriva abuzurilor administratiei. Aecst control se infaptuieste
de catre instantele de drept comun si de catre instantele de contencios administrativ. Alaturi de controlul
instantelor judecatoresti, asupra autoritatilor administratiei publice se exercita un control si din partea
Ministerului Public, care face parte din structura autoritatilor judecatoresti. Acest control are un caracter
nejurisdictional si priveste verificarea actelor organelor administrative de cercetare si urmarire penala,
precum si a organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor.
Controlul intern se realizeaza de catre conducatorul sau functionarii de decizie asupra unor
diviziuni structurale ori functionari inferiori din interiorul aceleiasi autoritati administrative. Controlul
intern poate avea un caracter general sau unul specializat. Controlul intern general, mentioneaza prof Ilie
lovanas, este o consecinta a subordonarii ierarhice din interiorul organului administrativ, iar functionarul
ierarhic superior are drept de control asupra intregii activitati a functionarilor inferiori. Este general
pentru ca se exercita atat asupra actelor, cat si asupra faptelor subordonatilor si urmareste atat legalitatea,
cat si oportunitatea masurilor luate de acestia. Obiectivele controlului intern general, pornind de la faptul
ca este un control latat de legalitate, cat si de oportunitate a activitatii subordonatilor, sunt urmatoarele:
verificarea modului de utilizare a mijloacelor materiale si financiare de care dispune organul respectiv;
verificarea tuturor formelor concrete de activitate (juridice si nejuridice); verificarea modului de
exercitare a competentei legale; verificarea personalului in ceea ce priveste diferitele insusiri pe care
trebuie sa le aiba pentru a putea fi folosit in actiunea organelor administratiei publice; verificarea
activitatii si a relatiilor cu publicul; solutionarea in termen a petitiilor cetatenilor. Procedura de realizare a
controlului intern general nu este reglementata intr-un act normativ distinct, dar este continuta in actele
normative de organizare si functionare a organelor administratiei publice si in actele normative de
sanctionare administrativa, constituind, astfel, un atribut .(un drept si o obligatie) al functiei de conducere.
Competenta controlului intern general revine numai celor care detin functii de conducere din sistemul
ierarhic al organului administratiei publice. Controlul intern poarta un caracter permanent si se poate
69

realiza fie din oficiu, fie la cererea sau la sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Acestea din urma sint
numite recurs gratios. Controlul intern de gestiune consta in verificarea concreta a bunurilor si valorilor
existente de fond, comparativ cu evidentele scrise primare tehnic-operative si contabile, efectuandu-se
periodic, in totalitate sau prin sondaj. Controlul administrativ intern este efectuat de catre conducatorul
organului administrativ ori de catre conducatorii de subdiviziuni, care pot lua si masuri respective in
cazul constatarii anumitor deficiente in activitatea subordonatilor. Din- tre aceste masuri putem mentiona:
anularea ori suspendarea actelor functionarilor subordonati; functionarul superior poate da dispozitii
obligatorii subordonatilor controlati; schimbarea atributiilor diferitilor functionari, precum si a
responsabilitatilor acestora; aplicarea de sanctiuni disciplinare, daca este cazul. Reiesind din obiectivele
generale ale controlului, expuse anterior, drept consecinte ale actului de control pot fi si aplicarea
masurilor de stimulare morala sau materiala a functionarilor subordonati care dau dovada de o atitudine
exemplara fata de indeplinirea atributiilor de serviciu, precum si propagarea, prin diferite masuri, a
practicii pozitive.
APC. Sistemul organelor speciale de control, functiile lor in sfera organelor puterii executive
centrale.
Functia de control se caracterizeaza printr-o serie de trasaturi specifice dintre care cea mai
importanta este aceea ca activitatea de control nu este o activitate primara de sine statatoare. Scopul
principal al controlului il reprezinta imbunatatirea unei activitati si inlaturarea unor erori sau prevenirea
lor. In general prin activitatea de control sunt depistate ilegalitatile si deficientele in activitatea controlata
fapt care permite organelor competente sa adopte masurile necesare pentru eliminarea respectivelor
deficiente si ilegalitati, masuri care duc la imbunatatirea activitatii controlate.
In activitatea de control sunt angrenati functionari publici, fiind infaptuita de acestia, si este
exercitata implicit asupra functionarilor publici care sunt o componenta esentiala a organelor
administratiei publice alaturi de mijloacele materiale, banesti si de competenta. Controlul extern se
efectueaza atit de organele centrale de specialitate din cadrul administratiei publice, cit si de organe
infiintate special pentru a efectua controlul n anumite domenii sau probleme, adica este vorba de un
control specializat.Pentru exercitarea controlului specializat statul antreneaza organele sale centrale de
specialitate, si anume: controlul sanitar este efectuat de serviciile si subdiviziunile organului central de
specialitate in medicina; controlul veterinar se exercita prin intermediul organelor centrale de specialitate
ale administratiei publice In domeniul medicinii veterinare, ale serviciilor teritoriale ale acestor organe,
precum si prin intermediul persoanelor fizice si juridice investite cu acest drept; controlul ecologic este
efectuat de organele centrale de specialitate ale administratiei publice, prin sectiile si subdiviziunile
teritoriale ale acestora, precum si prin intermediul organizatiilor obstesti; controlul financiar este efectuat
de organele centrale de specialitate in domeniul finantelor; controlul protectiei muncii este efectuat de
organele respective ale administratiei publice centrale de specialitate si de subdiviziunile acestora;
controlul antiincendiar este exercitat de serviciile de pompieri la toate nivelele; controlul vamal tine de
resortul organelor vamale la intrarea si iesirea din tara. Un rol deosebit In realizarea controlului
specializat ii revine Parlamentului, prin intermediul comisiilor sale specializate sau prin intermediul Curtii
de Conturi. Curtea de Conturi este un organ suprem de control specializat, infiintat de Parlament. El este
autonom in activitatea sa, exercita controlul tuturor organelor de control din tara si coordoneaza
activitatea acestora in caz de necesitate. n Republica Moldova (art.133 din Constituie), Curtea de
Conturi exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor
financiare publice. Curtea de Conturi este alctuit din 7 membri. Preedintele Curii de Conturi este
numit de Parlament, la propunerea Preedintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curii sunt
numii de Parlament, la propunerea preedintelui acestuia. Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului
un raport asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice
APC.Controlul obstesc al activitatii organelor administratiei publice centrale.
Controlul este una din componentele activitii de administrare sau conducere i este nelipsit, ca
atare, n sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integreaz n activitatea de
administraie i semnific mijlocul prin care se analizeaz modul cum organele administrative i
ndeplinesc sarcinile. ntr-una dintre accepiunile sale controlul const n observarea, constatarea sau
stabilirea situaiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene
nefavorabile i sesizarea organelor competente. n esena sa, controlul vizeaz mbuntirea rezultatelor
70

dintr-un anumit sector, nlturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii i
de etaloane de msur, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui s fie. Din punct de vedere a
naturii organului de control (criteriul organic), n administraia public se disting dou forme de control:
control de stat i control obtesc. Controlul de stat se efectueaz de ctre organele legiuitoare,
administrative i judectoreti. Controlul obstesc este realizat, atat de organele si organizatiile obstesti,
precum si de cetateni. Controlul obstesc fata de institutiile adminis-tratiei, are caracter democratic si
eficient. Astfel, prin semnalarea prompta a deficientelor din institutiile administrative, el contribuie la
intarirea legalitatii si imbunatatirea generala a activitatii administratiei. Controlul obstesc asupra
activitatii aparatului administrativ face ca functionarii sa pastreze legaturi stranse cu societatea si cu
cetatenii pe care ii servesc.
IV.

a
b

Administraia public local.

1. Principiile de baz ale administraiei publice locale.


Principiile APL sunt stipulate n Constituia Republica Moldova de la art. 109, 112, i 113. Aceste
principii se prezint ca cerine obligatorii, stau la baza organizrii activitii APL i a organelor formate n
cadrul acesteia, aceste principii sunt:
Principiul autonomiei locale este formulat n art. 109, alin. 1 din Constituie, este un drept i capacitate
a colectivitilor locale de a rezolva i de a gestiona n condiiile legii, sub propria responsabilitate i n
favoarea populaiei o parte important din treburile publice. Autonomia local este reglementat de Carta
European (adoptat n 1985 la Strasbourg de rile membre ale Consiliului Europei, din 1998 prevederile
acestei Cri acioneaz pe teritoriul Republica Moldova). Modaliti de manifestare a autonomiei locale:
organizarea consiliilor locale, atribuiile i funcionarea lor, prerogativele consiliilor locale de a elabora i
aproba bugetele locale, beneficiaz de autonomie financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete
administrarea treburilor publice locale.
Principiul descentralizrii serviciilor publice se definete ca servicii publice scoase din subordinea
administraiei publice centrale i organizate n mod autonom n unitatea administrativ-teritorial.
Serviciile publice descentralizate i au sediul n alte localiti i realizeaz sarcinile operative i concrete
dictate de interesul comunitii, autoritilor centrale revenindu-le funcia de sintez, de conceptualizare i
asigurare a strategiei statului n anumite domenii de activitate. Servicii descentralizate delegarea
diferitor atribuii administrative de ctre puterea central pe plan local n avantajul reprezentanilor alei
de cetenii comunitii. Presupune 2 forme:
descentralizarea administrativ-teritorial este legat de recunoaterea colectivitilor locale i a dreptului
acestora de a se administra ele nsele (organizarea administrativ teritorial);
descentralizarea tehnic presupune acordarea unei autonomii serviciului public i se realizeaz prin
constituirea unor instituii publice sau de utilitate public nzestrate cu putere juridic, bazat fie pe
proprietatea privat, fie pe cea public, fie a persoanelor fizice sau a unor persoane juridice.
Eficiena APL depinde de cantitatea, calitatea i continuitatea prestrii serviciilor publice.
Rolul APL este crearea serviciilor publice la nivel local.
Principiul desconcentrrii desconcentrarea administrativ presupune existena n teritoriu a
unor autoriti centrale i locale, ea se situeaz ntre centralizarea administrativ i descentralizare.
Servicii desconcentrate servicii din subordinea APC amplasate n teritoriu UAT (inspectoratul fiscal,
control financiar i revizie, inspecia muncii).
Eligibilitatea autoritilor APL acest principiu stabilete modul de constituire a acestora
(APL), acest principiu desemneaz forma prin care cetenii au acces la funciile publice, astfel cetenii
particip nemijlocit sau prin reprezentanii lor la administrarea treburilor publice, de ex. participarea
cetenilor la luarea unor decizii prin intermediul referendumului. Dreptul de a participa la administrarea
treburilor publice prin reprezentani este alegerea unor reprezentani n funcii publice. Alegerea direct
alegerea prin scrutin de ctre toi cetenii cu drept de vot. Alegerea indirect alegerea unei autoriti de
ctre cei alei direct.
Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit este consacrat n
constituie (art. 109) care stabilete c n problemele de importan deosebit pentru UAT poate fi
consultat populaia prin referendum local, n condiiile Codului electoral. Astfel potrivit Codului
electoral, referendumului local nu pot fi supuse problemele privind: impozitele i bugetul; msurile
extraordinare sau de urgen pentru asigurarea ordinii publice, sntii i securitii populaiei; alegerea,
71

numirea, demiterea i revocarea n/din anumite funcii a persoanelor care in de competena


Parlamentului, a Preedintelui Republica Moldova i Guvernului; revocarea din funcie a primarului
destituit n baza hotrrii definitive de revocare, pronunate de instana de judecat; competena instanelor
de judecat sau a procuraturii; modificarea subordinii administrativ-teritoriale a localitilor.
Reglementarea APL prin norme constituionale i alte acte normative. (legi)
2. Funciile administraiei publice locale.
Administraia public poate fi conceput ca un proces continuu, o activitate nentrerupt, adaptat
permanent la condiiile dinamice ale mediului social, economic i politic. n acest sens, ea exist pentru i
din contul realizrii unor anumite funcii, care prin coninutul i natura lor pot explica influena
administraiei asupra autoritilor publice.
Termenul de funcie" este utilizat pe larg n marea majoritate a disciplinelor, fapt ce impune
abordarea lui sub mai multe aspecte.
n doctrina dreptului administrativ se menioneaz urmtoarele funcii ale conducerii: funcia de
orientare a sistemului (prognozare, planificare, reglementare normativ, ghidare metodologic); funcia de
asigurare a sistemului (cu personal, tehnico-material, financiar, structural-organizatoric,
informaional); funcia de conducere operativ a sistemului (reglementarea nemijlocit a activitii,
controlul, evaluarea).
Profesorul loan Deleanu a constatat c problematica funciilor administraiei publice a fost i poate
fi abordat din multiple puncte de vedere. n viziunea noastr, o astfel de stare este determinat, alturi de
alte circumstane, de faptul c administraia public exercit funcii n diverse sfere ale vieii sociale:
politic, social-economic, cultural etc.
La etapa contemporan, administraia public capt funcii noi, printre care i funcia de protecie
a colectivitii umane i a fiecrui individ n parte.
n literatura de specialitate pot fi regsite diferite opinii privitor la clasificarea funciilor administraiei
publice. Astfel, n opinia profesorului francez Bernard Gournay, n cadrul sistemului social global,
administraia public dispune de urmtoarele funcii:
Funcia principal - de mecanism intermediar de execuie, ce are menirea de a organiza i- a asigura
execuia. Aceast funcie include mai multe laturi: funcia de pregtire a deciziilor politice sau de
colaborare la pregtirea lor; funcia de organizare a executrii deciziilor politice; funcia de executare
direct a deciziilor politice; funcia de asigurare a executrii deciziilor politice; funcia de purttor al
cererilor, dorinelor i necesitilor membrilor societii n faa autoritilor competente care au adoptat
decizii asupra acestora.
- Funciile derivate care se refer la scopurile aciunilor desfurate de aceasta. n acest plan sunt distinse
funciile: de instrument de conservare a valorilor materiale i spirituale ale societii; de organizare i
coordonare a adaptrilor ce se impun datorit transformrilor ce se produc inerent n evoluia diferitelor
componente ale societii.
La fel i n viziunea profesorului loan Alexandru, administraia public include n sine mai multe funcii
constitutive derivate: de pregtire a deciziilor politice, de organizare a executrii deciziilor politice, de
executare direct a deciziilor politice, de purttor al cererii, dorinelor i necesitilor membrilor societii
n faa autoritilor competente.
n cazul funciilor sistemului de administrare public putem vorbi i despre alte dou grupuri mari
de funcii: generale sau exogene, ndreptate spre societate, i endogene sau particulare, ndreptate asupra
sistemului analizat. Pentru a identifica ambele grupuri de funcii, este nevoie de a aplica dou criterii ale
puterii publice:
- necesitatea unei asemenea aciuni pentru existena sistemului;
- necesitatea existenei puterii publice ca un tot ntreg sau a unor elemente aparte ale ei, pentru realizarea
acestei activiti.
Funciile exogene urmeaz a fi studiate, n primul rnd, deoarece acestea poart un caracter fundamental
n crearea sistemului. n cazul dat este vorba despre o problem clasic: n ce const necesitatea existenei
puterii publice n general i a formelor sale statale n mod particular? Diversitatea tipologiilor la acest
capitol poate fi rezumat la urmtoarea clasificare a funciilor permanente:
- funcia de protecie. Activitatea organizatorico-statal este ndreptat spre pstrarea integritii societii
respective. Aciunile de protecie se pot referi la aprarea minoritilor de majoritate, de aprare a
72

societii de unele influene tehnogene. Aceast funcie poate fi realizat, de asemenea, n raport cu
anumite instituii sau persoane particulare;
- funcia procesual de drept. Puterea public elaboreaz, instituionalizeaz normele de drept, formeaz
un sistem complex de organe care sunt legate de funcionarea sistemului juridic. Normele de drept pot fi
create activ de ctre puterea politic sau s fie rezultatul aprobrii, codificrii statutelor ordinare;
- funcia distributiv. Procesului de distribuie pot fi supuse att resursele materiale, ct i drepturile,
obligaiile, mputernicirile etc. Criteriile unei asemenea activiti pot varia la infinit;
- funcia organizatoric de producie. Organele puterii publice, statul, n calitate de subiect distinct al
activitii, particip activ la producerea bunurilor materiale i a serviciilor. Primordial, aceasta se refer la
tipurile de producie care sunt neprofitabile pentru ali subieci ai activitii economice;
- funcia de programare. Nu orice sistem de administraie public se poate bucura de gestionare i
programare independent a dezvoltrii societii, ns n lumea contemporan aceast funcie exist
datorit rutinizrii reformelor i a progresului tehnico-social.
Funciile exogene" ale administraiei publice pot fi realizate, teoretic, i fr formarea unui sistem
special insti-tuionalizat. ns, dup cum menionau i iluminitii, autoconducerea primar, care se
descurca fr o specializare a activitii de administrare, este posibil doar n cadrul unor grupuri mici, pe
teritorii foarte nguste. Caracteristicile geografice i demografice ale societilor actuale presupun n mod
obligatoriu existena unor sisteme specializate pentru realizarea acestor funcii.
Funciile endogene" ale administraiei publice, care sunt orientate ctre autopstrarea sistemului,
pot fi clasificate cu uurin, conform schemei clasice, n felul urmtor: funcii de orientare, de asigurare
i conducere operativ. Se consider c funcia principal a administraiei publice este cea de organizare
i de asigurare a execuiei.Pe lng funcia considerat principal, administraia public exercit i alte
funcii, cum ar fi:
-funcia de informare, a crei realizare urmrete scopul informrii sistematice i complete a
puterii politice asupra strii sistemului de administrare n ansamblu prin adunarea informaiei privind
nevoile actuale i de perspectiv ale societii i prezentarea acesteia autoritilor publice centrale, n
special organului naional reprezentativ. n acest sens, Constituia Republicii Moldova (art. 104) oblig
Guvernul s prezinte Parlamentului informaiile i documentele cerute de acesta, de comisiile sale i de
deputai.Aceast funcie oblig administraia public s informeze i societatea despre realitatea existent,
sarcin care deriv expres din coninutul Legii Supreme. Astfel, conform Constituiei Republicii Moldova
(art. 34), autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea
corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal;
-funcia de control, destinat s constate i s aprecieze rezultatele aciunilor ntreprinse de
organele administraiei publice n procesul de realizare a politicii interne i externe a statului pentru a
identifica calitatea acestor aciuni i luarea de msuri pentru mbuntirea procesului de administrare.

3. Organele deliberative ale administraiei publice locale.


Potrivit Legii privind administraia public local din 18 martie 2003, autoritile deliberative sunt
organizate pe dou nivele:
consiliu local - autoritate reprezentativ i deliberativ a populaiei unitii administrativ-teritoriale
de nivelul nti, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local;
consiliu raional - autoritate reprezentativ i deliberativ a populaiei raionului, care coordoneaz
activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes raional.
Consiliile locale, att de nivelul nti ct i de nivelul al doilea, sunt alese n condiiile Codului
electoral.
Consiliul local i exercit mandatul de la data declarrii ca legal constituit pn la data constituirii
legale a consiliului nou-ales.
Consiliul local se ntrunete n edine ordinare o dat la trei luni, la convocarea primarului. De
asemenea, consiliul local se poate ntruni n edin extraordinar ori de cte ori este necesar, la cererea
primarului sau a cel puin o treime din numrul consilierilor alei. (art. 20)
Convocarea consiliului se face cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare i cu cel puin 3 zile
naintea edinelor extraordinare. n caz de maxim urgen pentru soluionarea problemelor locuitorilor
73

satului (comunei), oraului (municipiului), convocarea consiliului local se poate face de ndat. Consiliul
local are drept de iniiativ n edine i decide, n condiiile legii, n toate problemele de interes local.
Asigurarea convocrii edinei este responsabilitatea secretarului consiliului. Primarul este cel care
trimite chemarea la edin consilierilor i o invitaie celorlalte persoane. edinele consiliului sunt
publice, ordinea de zi se public n presa local. edina este deliberativ, dac la ea este prezent
majoritatea consilierilor alei.
n exercitarea atribuiilor, consiliul local adopt decizii cu votul majoritii consilierilor prezeni, cu
excepia cazurilor n care legea sau regulamentul consiliului cere un numr mai mare de voturi.
Consiliul raional
Consiliul raional este autoritatea reprezentativ a populaiei raionului. Consiliul raional i exercit
mandatul de la data declarrii ca legal constituit pn la data constituirii legale a consiliului nou-ales.
Consiliul raional se ntrunete n edine ordinare o dat la 3 luni. Consiliul raional se poate ntruni
n edin extraordinar ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui raionului sau a cel puin o
treime din numrul consilierilor alei, conform ordinii de zi. Convocarea consiliului raional se face prin
dispoziie a preedintelui raionului cu cel puin 10 zile naintea edinelor ordinare i cu cel puin 3 zile
naintea celor extraordinare.
Consiliul raional alege prin vot deschis, cu votul majoritii consilierilor prezeni, pentru durata unei
edine, un preedinte care o prezideaz. Preedintele edinei este asistat de secretarul consiliului raional.
n exercitarea atribuiilor, consiliul raional adopt decizii cu votul majoritii consilierilor prezeni, cu
excepia cazurilor n care legea sau regulamentul consiliului cere un numr mai mare de voturi.
4. Organele executive ale administraiei publice locale.
Potrivit Legii privind administraia public local din 18 martie 2003, autoritile executive locale
sunt:
primarul - autoritate reprezentativ a populaiei unitii administrativ-teritoriale i executiv a
consiliului local, aleas prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat;
preedintele raionului - autoritate executiv a consiliului raional.
Primarul i exercit atribuiile de la data validrii mandatului pn la data validrii urmtorului
mandat de primar, cu excepia cazurilor cnd mandatul nceteaz nainte de termen. Prelungirea, prin lege
organic, a mandatului primarului poate avea loc numai n caz de rzboi sau catastrof.
Mandatul primarului nceteaz nainte de termen n caz de:
a) revocare prin referendum local, n condiiile Codului electoral;
b) demisie;
c) incompatibilitate a funciei;
d) imposibilitate de a exercita funcia pe o perioad mai mare de 4 luni consecutive, inclusiv din
motiv de boal;
e) intrare n vigoare a sentinei de condamnare;
f) deces.
Consiliul local poate iniia, n condiiile Codului electoral, un referendum local de revocare a
primarului prin vot secret n cazul n care acesta a comis aciuni ce contravin Constituiei, a nclcat sau a
executat necorespunztor atribuiile ce i revin potrivit prezentei legi i altor acte normative, fapte
constatate prin hotrre judectoreasc definitiv.
Primarul prezint, la cererea consiliului local, informaii despre executarea deciziilor adoptate de
consiliu, alte informaii despre activitatea sa de exercitare a anumitor atribuii ce i revin potrivit legii.
Preedintele raionului
Consiliul raional alege preedintele raionului, la propunerea a cel puin o treime din consilierii alei,
cu votul majoritii consilierilor alei. Consiliul raional poate elibera nainte de termen, n condiiile legii,
preedintele raionului, cu votul majoritii consilierilor alei, la propunerea a cel puin o treime din
consilierii alei.
Mandatul preedintelui i cel al vicepreedintelui raionului nceteaz o dat cu mandatul consiliului
raional. Preedintele raionului este asistat n activitatea sa de un aparat, care se afl n subordinea sa.
Preedintele raionului exercit conducerea operativ a treburilor publice locale n limitele
competenei. El reprezint raionul n raporturile cu Guvernul, cu alte autoriti publice centrale, cu
persoane fizice i juridice din ar i din strintate, precum i n instan judectoreasc. Preedintele
74

raionului este coordonator al serviciilor publice descentralizate din cadrul raionului i exercit atribuiile
de preedinte al comisiei pentru situaii excepionale.
5. Rolul administraiei publice locale n dezvoltarea social-economic.
Dezvoltarea socio-economic local (DSEL) reprezint un proces de dezvoltare n cadrul unei zone
sau regiuni, proces ce are drept rezultat o mbuntire a calitii vieii. Aceast dezvoltare se constituie n
strategia cea mai larg prin care actorii i instituiile locale ncearc s utilizeze resursele locale n modul
cel mai eficient cu putin, n scopul conservrii sau chiar al crerii de noi locuri de munc i al
mbuntirii mediului economic ntr-o anumit zon. DSEL presupune realizarea unui parteneriat real
ntre actorii publici i privai, implicai n acest proces, actori care activeaz mpreun i se sprijin unii
pe alii n scopul realizrii unor efecte multiplicate ale iniiativelor lor.
Obiectivul major al DSEL este de a contribui la prosperitatea economic i bunstarea social, prin
crearea unui mediu favorabil pentru afaceri, concomitent cu integrarea n comunitate a grupurilor
vulnerabile i promovarea unei atitudini dinamice i pozitive a populaiei fa de problemele dezvoltrii
propriei regiuni. Cu alte cuvinte, economia devine cea a bunstrii. Economia bunstrii este, probabil,
cea mai frecvent utilizat abordare n studiul politicii publice. ntr-adevr, o mare parte din ceea ce este
denumit analiz politic n literatura de specialitate este, de fapt, economia aplicat a bunstrii, dei
acest lucru rareori este explicat. Aceast abordare se bazeaz pe informaia c indivizilor, prin intermediul
mecanismelor de pia, ar trebui s li se acorde importan n procesul de luare a deciziilor sociale. n
situaiile, cunoscute sub denumirea de eecuri de pia, analitii economici afirm c instituiile politice
pot aciona pentru a suplimenta sau nlocui pieele. Principiile economiei bunstrii au fost formulate pentru prima oar de ctre economistul englez Alfred Pigon. Dei el nsui a identificat doar situaii de eec
de pia rezultate din tendina unor ramuri industriale de a genera monopoluri i de incapacitatea
consumatorilor i a investitorilor de a recepiona informaiile necesare pentru procesul de luare a
deciziilor, ulterior analitii au recunoscut existena unor mult mai multe eecuri de pia de acest fel.
De menionat, c DSEL suplimenteaz creterea economic n ansamblu, adaug un surplus care
provine din caracterul local al aciunii i nu poate fi realizat prin politici economice adoptate la nivel
naional. Acesta este avantajul DSEL pentru economia naional considerat ca un tot ntreg.
Modelele de dezvoltare difer n raport cu resursele i oportunitile existente pe plan local. Dei
exist o serie de principii i politici care favorizeaz DSEL n aproape oricare regiune, ar fi greit s se
adopte ntr-o anumit zon modelul dezvoltrii elaborat pentru o alt zon. Politicile care au succes ntr-o
anumit regiune ar putea s conduc la eec n alt regiune. Este sarcina actorilor locali de a nelege i
evidenia principiile avantajului local i regional i de a le transfera n aciuni adaptate particularitilor
regionale, cum ar fi, de exemplu, complementaritatea dintre zonele urbane i cele rurale, evidena n unele
pri ale rii.
Dezvoltarea trebuie s se bazeze n special pe resursele endogene i activitatea antreprenorial la
nivel local. Firmele snt principalul factor care determin progresul economic. Sarcina esenial a
autoritilor centrale i locale este de a crea un mediu n care firmele snt i continu s rmn inovative
i dinamice. Chiar dac DSEL trebuie s se bazeze pe combinarea unor factori de cretere interni i
externi, este mai important s se identifice potenialul local i s se mobilizeze resursele endogene, dect
s se atepte resurse externe i ajutor de la nivelul central. Deschiderea fa de pieele externe i atragerea
de investitori din afar constituie o parte din activitatea antreprenorial local.
Pentru DSEL este necesar un sector privat eficient i important ca mrime. n economiile cele mai
dezvoltate, sectorul privat are o pondere important n activitatea economic. Ca urmare, una dintre
prioritile DSEL este de a susine crearea de noi ntreprinderi private.
Formula care statueaz scopul aciunii locale este principiul subsidia-ritii. n sensul cel mai
general al politicii economice, semnificaia acestui principiu este cerina descentralizrii interveniei
publice pn la nivelul la care aceasta devine cea mai eficient. Frecvent, nivelul respectiv este cel
regional sau local, exist un anumit consens n legtur cu faptul c, n perspectiv, nivelul local ar trebui
s dobndeasc o competen sporit.
Conceptul de nivel local se refer la unitile administrativ-teritoriale, dar n-ar trebui redus la
aceasta. n funcie de problemele care trebuie soluionate i caracteristicile economice ale zonei, aciunea
poate fi restrns la localitate sau la o parte a unui ora, la nivel municipal, dar ea poate fi, dup caz,
extins la nivel intercomunal, interregional i chiar transfronta-lier. Aciuni complementare i de facilitare
la nivel naional i internaional snt, de asemenea, necesare.
75

Relaiile dintre nivelul local i cel central n definirea i implementarea politicii economice trebuie
s se bazeze pe o deplin claritate n privina rolului ce i revine fiecrui nivel administrativ, precum i pe
coeziunea interveniei acestora n promovarea dezvoltrii socio-economice. Ca urmare, este extrem de
important s se stabileasc legturi (fie acestea formale ori infor-male) de parteneriat lrgit efectiv ntre
diferitele niveluri administrative.
6. Rolul administraiei publice n organizarea serviciilor publice.
Caracteriznd administraia public drept o activitate, n principal, organizatoric, desprindem poziia
de intermediar pe care o are ntre planul conducerii politicii i planul unde se realizeaz valorile politice,
deciziile politice. Aceast caracteristic nu exclude activitatea de conducere n administraia public - ca
activitate creatoare, ci, dimpotriv, o presupune la anumite dimensiuni i n cadrul unor limite. Astfel, se
poate aprecia c activitatea de conducere realizat de ctre administraia public se desfoar la un nivel
subordonat, inferior conducerii realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizeaz la
nivelul regiilor autonome sau societilor comerciale avnd drept obiectiv activiti productive de
prestri servicii sau social-culturale, productorii direci ai valorilor materiale i spirituale.
Pornind de la aceste observaii de ordin general, vom descifra urmtoarele atribuii ale administraiei
publice n cadrul sistemului social global, atribuii care, indirect, snt i ale serviciilor publice.
n coninutul procesului de conducere din administraia public se regsesc - n proporii diferite,
determinate de nivelul ierarhic al administraiei respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de
la doctrina administrativ a lui Henri Fayol, care afirm c admi- nistrer c'est prevoir, commander et
controler", vom observa c i administraia public, n realizarea misiunilor sale, trebuie s prevad i s
programeze; s organizeze procesul de execuie; s decid, dar i s pregteasc variante de decizii
pentru decidentul politic; s coordoneze procesul de execuie i, n sfrit, s controleze ntreaga
activitate de punere n executare i realizare a valorilor politice.
Atribuiile administraiei publice i, implicit, ale serviciilor publice, privind previziunea i
programarea sau planificarea, se reduc - din punct de vedere teoretic - la pregtirea proiectelor, decizia n
aceast materie fiind atributul puterii politice. n practica social se poate remarca ns, de la etap la
etap i n funcie de regimul politic i de forma de guvernmnt, o influen mai mare sau mai mic a
administraiei asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Aa
dup cum spuneam, administraia public este supus regulilor continuitii, una dintre funciile ei fiind
asigurarea continuitii i perenitii societii. De aceea, Putem afirma c - n mare msur i datorit
mijloacelor tehnico- materiale i umane de care dispune - administraia public influeneaz stabilirea
prognozelor i a programelor. Trebuie, de asemenea, avut n vedere tentaia administraiei de a prezenta
opiunea pentru viitor ntr-o variant unic, considerat ca fiind optim.
Atribuiile administraiei publice n materie de organizare reprezint n mod indiscutabil - din punct de
vedere cantitativ i calitativ - una dintre cele mai importante laturi prin care administraia i realizeaz
funciile sale n cadrul sistemului social. Cunoscut fiind faptul c limitele i coninutul activitii
administrative deriv din atribuiile autoritilor publice stabilite prin Constituie i alte acte normative i
observnd natura acestora, vom putea constata c, n cadrul administraiei publice, activitile ce in de
latura organizatoric au o pondere mai mare n raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de
conducere.
n acest sens, Constituia Republicii Moldova precizeaz n art. 96 (l)c principala atribuie a
Guvernului este asigurarea realizrii politicii interne i externe a rii i exercitarea conducerii generale a
administraiei publice, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament. Legea privind
organizarea ministerelor, precum i Legea privind administraia public local prevd, de asemenea,
importante atribuii de organizare pentru autoritile administraiei publice centrale de specialitate i
pentru autoritile administraiei publice locale.
Coordonarea, ca atribut al conducerii n cadrul administraiei publice, se regsete aproape la toate
nivelurile structurilor administrative i const n armonizarea i sincronizarea aciunilor desfurate n
vederea organizrii executrii i execuiei n concret a deciziilor politice. Fr coordonare nu este posibil
aciunea eficient a diferitelor elemente ale mecanismului administrativ, iar realizarea funciilor
administraiei ar fi periclitat, lucru ce ar avea repercusiuni asupra ntregului sistem social.
Coordonarea asigur integrarea dinamic a aciunilor diferitelor elemente ale administraiei publice, n
scopul realizrii acestora n mod ritmic, proporional i eficient.
76

Controlul constituie, de asemenea, un moment important al activitii administrative; el are menirea de


a pstra rezultatele aciunii administrative n aplicarea deciziilor politice i de a repro- grama activitile,
fcnd coreciile necesare. Controlul trebuie s determine o intensificare a realizrii aciunilor
administrative de natur a asigura ndeplinirea misiunilor administraiei publice.Analiznd aceste misiuni
ale administraiei publice, vom observa c acestea snt i misiunile multora dintre serviciile publice sau
de interes public.
7. Descentralizarea i desconcentrarea serviciilor publice.
Descentralizarea n administraia public este un sistem de organizare administrativ, opus
centralizrii, care permite colectivitilor locale sau serviciilor publice s se administreze ele nsele, sub
controlul statului, s rezolve singure problemele locale fr funcionarii numii de la centru, ci de ctre
cei alei de corpul electoral sau desemnai de acestea.
Descentralizarea se poate defini ca delegarea diferitelor atribuii administrative de ctre puterea
central pe plan local n avantajul reprezentanilor alei de cetenii comunei. Descentralizarea puterii de
stat este aceeai autonomie, echivalent al expresiei anglo-saxone "local government" sau "self
government".
n acest regim juridic autoritile locale nu mai snt subordonate ierarhic celor centrale, iar actele lor
nu mai pot fi anulate de acestea din urm, n cadrul sistemului administrativ, ci de ctre autorii ale
puterii judectoreti ori n cadrul unui sistem juridicional special constituit (conteciosul administrativ).
nainte de a ne opri la formele descentralizrii, ia avantajele i dezavantajele ei, s operm cu alt
noiune, care a existat un ir de ani n administrarea republicii i anume "centralizarea".
Organizarea central a administraiei publice reprezint un sistem administrativ n cadrul cruia
exercitarea tuturor atribuiilor de ctre autoritile administrative este supus direct sau indirect puterii
ierahice a autoritii executive. Organele ierarhice exercit controlul asupra activitii organelor locale, n
cadrul creia pot recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor emise de aceste organe fie pe
motive de oportunitate, fie pe motive de ilegalitate. Cu att mai mult organele ierarhice pot recurge la
sanciuni disciplinare, care duc pn la revocarea din funcie a funcionarilor sau a organului locai.
Centralizarea, caracteristic diverselor etape de evoluie a vieii statale i ndeosebi a regimurilor
totalitare (exemplu Moldovei pn la 1990) exclude posibilitatea ca autoritile locale s acioneze n baza
unei iniiative proprii, fr aprobarea venit de la centru. Reiese c singura voin de a face ceva n
colectivitatea local este voina organelor centrale. Autoritile locale snt nite executori ai sarcinilor
parvenite de la centru, fr a putea lua decizii proprii.
n regimul organizrii i funcionrii centralizate a administraiei publice interesele locale nu-i pot
gsi o rezolvare optim, deoarece autoritile centrale nu pot cunoate specificul acestor interese i chiar
de le-ar cunoate ele difer de la o localitate la alta, de la o zon Sa alta.
ntr-un regim administrativ centralizat, bazat pe numirea funcionarilor publici de sus pn jos de
ctre centru, cetenii snt lipsii de iniiativ i nu pot participa la administrarea teritoriului lor.
La fel concentrarea modului de conducere a unor servicii publice de interes local ia nivel central are
ca urmare direct supraplanarea autoritilor centrale i de aici rezolvarea cu ntrziere i cu
superficialitate a problemelor care ar putea fi rezolvate mai operativ i mai eficient de ctre autoritile
locale.
Centralizarea se prezint sub dou forme:
a) concentrarea administrativ;
b) desconcentrarea administrativ.
Concentrarea administrativ este un sistem care presupune gruparea tuturor autoritilor
administrative n sediu! puterii executive. Acest sistem este foarte dezavantajos pentru colectivitile
locale, deoarece se blocheaz chiar i rezolvarea unor probleme minore. Totodat concentrarea duce la
suprancrcarea sarcinilor administraiei centrale i risc s contravin sarcinilor pentru care au fost
create, genernd tensiuni care n timp pot duce la divergen, la paralizarea activitii statale pe plan local.
Concentrarea, deci, este o form totalitar de conducere a afacerilor publice i nu poate fi preluat
ntr-un regim democratic.
Desconcentrarea administrativ presupune existena unor autoriti centrle i a unor autoriti
locale ale statului. Desconcentrarea constituie un regim administrativ care se situeaz ntre centralizarea
administrativ i descentralizarea administrativ. S-ar putea spune c desconcentrarea este o centralizare
77

a)
b)

1.
2.
3.

atenuat. Ceea ce o apropie de centralizare este faptul c titularii puterii locale nu snt alei de electoratul
local, ci numii de la centru.
Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul c titularii puterii locale (dei numii de centru) au
competen s rezolve ei nii problemele locale, fr s le mai nainteze organului de la centru, dar n
acelai timp acetia snt supui controlului i obligai s se conformeze actelor superiorilor.
Desconcentrarea reprezint, totui, un pas pe calea recunoaterii diversitii problemelor locale dat
fiind faptul c autoritile administrative, locale ale statului beneficiaz de o putere proprie de decizie n
anumite probleme predeterminate.
n lucrrile teoretice ale specialitilor n domeniu (Alain Delcanp, Francesco Merloni, Jean
Dujardin, AI.Teoderescu, Jorge Bacelar Gorveia .a.) ideea const n faptul c obiectul desconcentrrii l
constituie transferul atribuiilor autoritilor centrale la reprezentantul local al acestora, ori la
reprezentanii locali ai statului.
Desconcentrarea, deci, se prezint ca ceva intermediar ntre centralizare i descentralizare i-i cea
mai potrivit form n perioada de tranziie de la un stat cu un sistem central de comand (totalitar) la un
sistem democratic bazat pe principiul autonomiei locale, evident e cea mai prielnic form ce poate fi
implementat astzi n Republica Moldova.
Revenind la ideea descentralizrii, constatm c descentralizarea cunoate dou forme:
descentralizarea administrativ-teritorial;
descentralizarea tehnic.
Descentralizarea administrativ-teritorial este legat de recunoaterea colectivitilor locale i a
dreptului acestora de a se administra ele nsele. Pentru ca o colectivitate s se considere descentralizat
este necesar s beneficieze de urmtoarele condiii:
S fie persoan juridic;
S dispun de autoriti administrative proprii;
Supravegherea colectivitilor locale s fie efectuat numai prin intermediu unor forme i a unor autoriti
stabilite de lege.
Aceste concepii snt legiferate n art.3 ai Legii privind administraia public local n Republica
Moldova (cu excepia punc.3) dar rmn deocamdat doar nite constatri legislative.
Recunoaterea personalitii juridice a colectivitilor locale are la baz existena unor interese
proprii ale acestor colectiviti. Statul nu poate s soluioneze n condiii de operativitate i eficient
ansamblul de probleme i de aceea e chemat s determine care din problemele ce intr n sfera
administraiei de stat vor fi de competena serviciilor publice statale i care vor intra n sfera de
competen a autoritilor locale.
Practica internaional demonstreaz c statul confer autoritilor locale dreptul de exercitare a
puterii publice referitoare a ordinea public, stabilirea impozitelor, administrarea domeniului public etc.
Exercitarea acestor drepturi de ctre colectivitile locale presupune i existena unor mijloace
materiale de realizare a acestora, cum ar fi patrimoniul propriu, un corp de funcionari chemai s
gestioneze servicii publice, o anumit autonomie financiar bazat pe existena unui buget propriu. Avnd
asemenea fundamentare, colectivitilor locale li se acord statutul de personalitate juridic, asigurindule posibilitatea de a participa n circuitul juridic n nume propriu.
Exercitarea atribuiilor acestor persoane juridice este ncredinat autoritilor proprii ale acestora,
care se bucur i ele de autonomie n condiiile stabilite de lege. Aceste autoriti snt libere n aciune,
dar nu pot iei de sub controlul alegtorilor i al statului.
Desigur, descentralizarea administrativ nu nseamn independen total a colectivitilor locale
fa de stat. Autoritile publice centraie i rezerv dreptul de a supraveghea activitatea colectivitilor
locale, exercitnd asupra acestora un anumit control. n practica internaional i anume n rile cu o
democraie real acest control poart denumirea de tutel administrativ. Cuvntul "Tutel" nseamn
ocrotirea unui minor sau a unei persoane puse sub interdicie.
Deci, tutela administrativ ar nsemna ocrotirea interesului general (i nu protejarea intereselor
colectivitilor locale) cu care colectivitile locale pot veni n contradicie, mai ales prin emiterea unor
acte administrative ce contravin legii.
Tutela administrativ deci, presupune att un control asupra persoanelor care dein funcii n
autoritile descentralizate, ct i un control asupra actelor acestora prin anularea, suspendarea sau
reformarea lor. Descentralizarea tehnic presupune acordarea unei autonomii serviciului public. n
general, descentralizarea tehnic se realizeaz prin constituirea unor instituii publice sau a unor instituii
78

de utilitate public, nzestrate cu putere juridic, bazate pe proprietatea privat, fie a statului, fie a
persoanelor fizice sau a unor persoane juridice. Deci descentralizarea serviciilor publice presupune
scoaterea personalitii juridice de sub controlul ierarhic i plasarea ei sub regimul tutelei administrative.
n msura n care nu exist aceast prevedere nu putem vorbi de prezena descentralizrii
serviciilor publice, ci de o descentralizare a acestora. Dar descentralizarea serviciilor publice (s-a
menionat mai sus) este o form a centralizrii i se afl n opoziie cu descentralizarea tehnic.
Concluzionnd pe baza celor de mai sus, menionm c gradul descentralizrii administrative
depinde de numrul serviciilor publice date n competena autoritilor locale i de mrimea numrului
acestora depinde i gradul de descentralizare.
ntr-o descentralizare administrativ se pot rezolva n condiii mai bune interesele locale, serviciile
publice pot fi conduse mai bine de autoritile locale fr obligaiunea s se conformeze ordinele i
instruciunile de la centru. Msurile i deciziile pot fi luate mai operativ de ctre autoritile locale,
deoarece acestea nu mai snt nevoite s atepte aprobri'de la centru.
ntr-un regim de descentralizare, resursele materiale i financiare, fora de munc potfi folosite mai
eficient. l, n sfrit, descentralizarea face s apar spiritul de iniiativ individual, de libertate i interes
pentru binele obtesc.
8. Relaiile organelor administraiei publice locale cu cele centrale.
Majoritatea absolut a autorilor recunosc urmtoarele tipuri de relaii ntre administraia public
central i cea local:
Relaii de autoritate-ierarhice, altfel spus, relaii de subordonare;
Relaii de cooperare i
Relaii de control
Legea Republicii Moldova privind administraia public local din 18 martie 2003 prevede la art. 6,
al. (2) c raporturile dintre autoritile publice centrale i cele locale, au la baz principiile autonomiei,
legalitii, transparenei i colaborrii n rezolvarea problemelor comune.
Administraia public central este constituit din Guvern i organe centrale de specialitate (n
special, ministere). n acest sens, exist urmtoarele relaii:
1) Relaii ntre Guvern i organele administraiei publice locale, care pot lua diverse forme:
Relaii ntre Guvern i administraia public local sunt, potrivit lui I. Alexandru, la fel relaii de
autoritate-ierarhice, pentru c Guvernul are competena general de a conduce ntreaga administraie
public. ntre Guvern i administraia public local exist i relaii de control, pentru c exist
reprezentantul Guvernului n teritoriu (Oficiul Teritorial al Ministerului Administraiei Publice Locale),
care ndeplinete atribuii de control. Totui, acest control are anumite limite, pentru c autonomia
administrativ i descentralizarea sunt principii prevzute n Constituie.
Relaii ntre Guvern i serviciile publice desconcentrate sunt prezente de asemenea relaiile de
autoritate i de control, dar nu n mod absolut, pentru c ntre Guvern i aceste servicii exist o verig
intermediar ministrul de resort.
2) Relaii ntre ministere i organele administraiei publice locale, care pot lua diverse forme:
Relaii ntre ministere i administraia public local fiind situate n subsisteme diferite, delimitate
de criteriul competenelor, ntre aceste structuri nu pot exista dect relaii de cooperare. Un exemplu de
relaie de cooperare este prevzut n Regulamentul de activitate al Ministerului Administraiei publice
locale din 26.06.2006, potrivit cruia acesta colaboreaz, n limitele competenei, cu autoritile
administraiei publice locale. (art. 7) Totodat, pot exista i relaii de control, care reies din specificul
activitii unor organe ale administraiei publice centrale. De exemplu, structurile Ministerului Finanelor
pot controla activitatea tuturor, indiferent de subordonare.
O prere total diferit asupra relaiilor de subordonare o exprim profesorul Corneliu Manda n
lucrarea Administraia public local n Romnia. Acest profesor socoate c relaiile de cooperare i
cele de control sunt singurele care exist ntre administraia public central i cea local. n condiiile
actuale, afirm C. Manda, nu poate fi vorba despre relaiile de subordonare, deoarece subordonarea
presupune pentru organul ierarhic superior dreptul: 1) de a organiza activitatea organului ierarhic inferior;
2) de a-i da ndrumri obligatorii; 3) de a exercita controlul asupra activitii sale; 4) de a-i anula actele i
de a i se substitui n emiterea actelor administrative i 5) de a-i aplica sanciuni administrativ-disciplinare.

79

Dat fiind faptul c asemenea situaie este exclus n relaiile dintre nivelul central i local, C. Manda
ajunge la concluzia c n genere nu poate fi vorba despre relaiile de subordonare. n locul subordonrii,
profesorul sus-numit propune noiunea de co-administrare la nivel local.

80