Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Bucureti
2006
Carte.indd 3 11/5/06 5:40:21 PM
Autorii acestui manual sunt specialiti n administraia public din Republica Letonia,
care au participat la Proiectul Phare Twinning al Uniunii Europene pentru Consolidarea
capacitii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona politicile
publice i procesul decizional (RO2003/IB/OT-10):
Sandra Briggs
Baiba Petersone
Karlis Smits
Carte.indd 4 11/5/06 5:40:21 PM
Cuprins
Prefa
Carte.indd 5 11/5/06 5:40:22 PM
Tipuri de instrumente de politici publice 60
Metode de identificare a alternativelor 62
Brainstorming pentru definirea alternativelor 63
Metodele folosite de experi 64
Analogia 64
Benchmarking 65
Investigaia rapid 65
6. Selectarea alternativelor n vederea evalurii 66
Procesul de gndire n selectarea alternativelor 67
Criteriile de selecie a alternativelor 67
7. Modelarea alternativelor. Metode de prognoz. 69
Modelarea 70
Metoda scenariului 72
Descrierea general a metodelor factografice 72
Descrierea general a metodelor folosite de experi 76
8. Metode calitative de evaluare a alternativelor 77
Analiza SWOT 78
Analiza multicriterial 78
Sistematizarea lexicografic 79
Alternative nedominante 80
Metoda matriceal 80
Pilotarea ca metod de evaluare a alternativelor 81
Prezentarea evalurii alternativelor 82
9. Metode cantitative de evaluare a alternativelor 82
Identificarea costurilor 82
Costuri financiare 83
Costuri economice 92
Identificarea beneficiilor 97
Clasificarea beneficiilor 97
Msurarea beneficiilor 98
Metode de calculare a valorii beneficiilor 99
Metoda de stabilire a disponibilitii de a plti 99
Metoda hedonist 100
Analiza cost beneficiu 101
Principiile eficienei economice 101
Aspecte tehnice ale analizei cost-beneficiu 102
Analiza cost-eficacitate 102
Evaluarea riscurilor i incertitudinilor 110
Risc, probabilitate i incertitudine 113
Analiza de risc 114
Analiza senzitivitii 117
Analiza pe baz de scenarii 117
Carte.indd 6 11/5/06 5:40:22 PM
III. Implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice 119
1. Planificarea implementrii politicilor publice 119
Metoda Gantt 121
Analiza drumului critic 122
Metoda tabelului cu scoruri ponderate 123
2. Monitorizarea i evaluarea politicilor publice 131
V. Bibliografie 188
Index 192
Carte.indd 7 11/5/06 5:40:23 PM
Prefa
Carte.indd 8 11/5/06 5:40:23 PM
La fel ca i n cazul altor iniiative ale guvernului n acest domeniu, Secretariatul General
al Guvernului a elaborat prin intermediul Unitii de Politici Publice un manual de
completare a Propunerilor de Politici Publice adresat instituiilor guvernamentale.
Scopul acestui manual era acela de a oferi scurte descrieri i o imagine de ansamblu
asupra metodelor ce pot fi folosite pentru a completa Propunerea de Politic Public
ca document oficial de politic public folosit n procesul decizional la nivelul
ministerelor i al instituiilor guvernamentale. Limitele acestui manual constau n
volumul de informaii i nivelul de detaliu asupra analizei politicii publice realizat
nainte, n timpul i dup implementare. n urma discuiilor i consultrilor ulterioare
cu ministerele dar i cu ali factori implicai, Secretariatul General al Guvernului a luat
decizia de a prezenta mai n detaliu tehnicile i metodele folosite n ntregul proces de
formulare a politicilor publice. Aceast decizie reprezint n acelai timp o consecin
a recentei aprobri a Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare a politicilor
publice la nivelul administraiei centrale adoptat prin Hotrrea de Guvern nr. 870 din
24.07.2006.
Carte.indd 9 11/5/06 5:40:24 PM
documentelor de politici (Strategii, Propuneri de Politici Publice sau Planuri)
oferind informaii cu privire la coninutul metodelor i tehnicilor des folosite n
procesul de formulare de politici publice;
- Sprijin oferit n domeniul evalurii impactului proiectelor de acte normative care
reprezint o cerin a noilor reglementri cu privire la fundamentarea proiectelor
de acte normative;
- mbuntirea calitii deciziilor n materie de politici publice prin mbuntirea
instrumentelor folosite la fundamentarea politicilor care fac obiectul unei
decizii.
Structura
Manualul este mprit n trei capitole.
Primul capitol reprezint partea introductiv a manualului i prezint concepte,
principii i diferite tipuri de evaluare a impactului. Cel de-al doilea capitol, care
reprezint i partea cea mai consistent a acestui manual, conine descrieri i exemple
care ilustreaz cele mai importante metode i tehnici care se folosesc de obicei pentru
evaluarea iniiativelor de politici publice la nivelul instituiilor guvernamentale.
Descrierea metodelor i tehnicilor incluse n manual are menirea de a folosi n principal
la fundamentarea politicilor i mai puin la evaluarea proiectelor1, care reprezint un
domeniu foarte exact din punct de vedere al impactului i al rezultatelor. n cazul
proiectelor, impactul este mai uor de evaluat, dat fiind c obiectivele vizate sunt foarte
specifice. Metodele folosite n analiza politicilor publice sunt prezentate n ordinea
etapelor principale ale ciclului politicii publice. Coninutul este alctuit de aa manier
nct s corespund prevederilor Strategiei pentru mbuntirea sistemului de elaborare
de a politicilor publice la nivelul administraiei centrale precum i reglementrilor cu
privire la evaluarea iniiativelor de politici, la evaluarea impactului proiectelor de acte
normative precum i altor reglementri emise de guvern.
Cel de-al treilea capitol este dedicat monitorizrii i evalurii politicilor publice.
Anexele acestui manual conin cazuri concrete care ilustreaz aplicarea practic a
diferitelor metode de analiz a politicilor publice. De asemenea, sunt anexate manualului
un index al termenilor utilizai, precum i o scurt bibliografie a publicaiilor referitoare
la principalele metodele de analiz a politicilor publice.
Acest manual a fost realizat de echipa format din specialiti ai Unitii de Politici
Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului i ai Cancelariei de Stat a
Republicii Letonia n cadrul Proiectului Phare Twinning nr. RO2003-IB-OT-10 pentru
Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de a gestiona i coordona
politicile publice i procesul decizional.
1
Evaluarea programelor UE trebuie s respecte anumite proceduri specifice.
10
Carte.indd 10 11/5/06 5:40:24 PM
Mulumiri
Responsabilitatea pentru coninutul acestei publicaii i pentru eventualele greeli
aparine autorilor. Opiniile exprimate n aceast lucrare nu reflect poziia oficial a
Secretariatului General al Guvernului i nici a instituiilor administraiei publice din
Romnia.
Am fost ajutai la pregtirea acestui manual de ctre colegii din Unitatea de Politici
Publice din cadrul Secretariatul General al Guvernului Romniei, dar i de colegi din
ministerele de linie care au participat la seminariile pregtitoare cu privire la evaluarea
impactului i care au contribuit cu materiale i expertiz la dezvoltarea unei culturi
a politicilor publice n cadrul administraiei romneti. Adresm mulumiri speciale
urmtorilor colegi care au susinut n cadrul seminariilor noastre prezentri cu privire
la cazuri concrete de politici publice elaborate n ministerele din Romnia: domnului
Mircea Crlan, manager public, Direcia Avizare Acte Normative, Ministerul Justiiei,
doamnei Violeta Vla, expert, UCRAP, Ministerul Administraiei i Internelor,
domnului Costin Lianu, Director General, Direcia General Promovare Export,
Ministerul Economiei i Comerului, precum i doamnei Elena Moldoveanu, Ministerul
Mediului i Gospodririi Apelor. De asemenea, adresm mulumiri speciale domnului
Drago Pslaru, coordonator n cadrul Proiectului Phare RO2003/005-551.02.03
mbuntirea capacitii de analiz, prognoz macroeconomic i elaborare de politici
economice pentru Comisia Naional de Prognoz, Ministerul Economiei i Comerului i
Cabinetul Primului Ministru, gestionat de ctre Centrul Romn de Politici Economice,
pentru contribuia la acest manual cu studiul de caz asupra politicii publice referitoare
la creterea impozitului pe venitul microntreprinderilor.
11
Carte.indd 11 11/5/06 5:40:25 PM
Primului Ministru al Finlandei, precum i domnului Jacopo Torriti din cadrul
Cabinetului Primului Ministru al Marii Britanii, pentru asistena i informaiile oferite
cu privire la experiena Finlandei i Marii Britanii n domeniul formulrii politicilor
guvernamentale.
Autorii
12
Carte.indd 12 11/5/06 5:40:25 PM
I. Prezentare general a procesului de planificare a
politicilor publice i evaluare a impactului
Concepte de baz
Exist o serie de concepte care au un sens asemntor i care sunt folosite pentru a
desemna procesul de identificare a soluiilor la problemele de dezvoltare socio-
economic precum i n contextul procesului decizional. Acestea sunt: analiza politicilor
publice, planificarea i formularea politicilor publice, evaluarea impactului politicilor
publice i, parial, politici bazate pe dovezi, etc. Unii dintre autori fac diferena ntre
aceste concepte, plasndu-le n etape diferite ale procesului politicilor publice sau
stabilind diferene cu privire la sfera de aciune i anvergura politicilor ce urmeaz s
fie analizate2. n manual, folosim aceste concepte ca sinonime aproximative, singura
diferen fiind aceea dintre planificarea (analiza) politicilor i evaluarea impactului ca
i set specific de activiti de evaluare realizate n etapa iniial, pe durata sau la finalul
procesului de implementare a politicilor.
13
Carte.indd 13 11/5/06 5:40:26 PM
al companiilor private, sunt prea puin utile n administraia public. ns principii
cum ar fi distribuia egal a beneficiilor i a urmrirea binelui general al societii prin
politici publice guvernamentale sunt de maxim importan.
Politicile axate pe scopuri care privesc aspectele strategice la nivel nalt sau domeniile
de politici n general. Aceste politici vizeaz probleme generale i complexe i stabilesc o
serie de obiective de dezvoltare pe termen mediu. n dezvoltarea i implementarea unor
astfel de strategii este necesar s fie implicate mai multe instituii. Iat cteva exemple
3
Poziia de secretar de stat n cadrul administraiei publice din Romnia este ocupata pe criterii politice, n condiiile n care n alte ri,
secretarul de stat este rangul cel mai nalt al funciei publice.
4
Definiiile sunt preluate din Strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare, coordonare i planificare a politicilor publice la nivelul
administraiei publice centrale, Hotrrea de Guvern no. 870/ 24.07.2006.
14
Carte.indd 14 11/5/06 5:40:26 PM
de astfel de politici: Planul Naional de Dezvoltare, Strategia de Dezvoltare Durabil,
Programul de Reducere a Srciei, Politica de Dezvoltare Rural, etc.
15
Carte.indd 15 11/5/06 5:40:26 PM
Figura 1. Rolurile funcionarilor publici i ale politicienilor n cadrul procesului de
formulare a politicilor publice
Ciclul planificrii politicilor publice este format din patru etape principale: stabilirea
agendei, formularea politicii, procesul decizional i implementarea politicii. Totui,
exist variante ale ciclului politicilor publice care includ, pe lng cele patru, etape mai
detaliate. Vezi figura 2.
Fiecare guvern are propria agend politic, pe baza creia se stabilesc schimbrile
n multe domenii de politici publice. Dat fiind c resursele bugetare ale statului sunt
limitate, nu toate ideile din platforma program pot fi materializate . De obicei, pe agenda
16
Carte.indd 16 11/5/06 5:40:27 PM
politic se regsesc probleme de actualitate, care sunt importante pentru societate i
care trebuie soluionate.
Iniiatorii politicilor publice fie prin fore proprii, fie cu ajutorul specialitilor
realizeaz o evaluare preliminar a impactului, aa numita evaluare ex-ante, n care
este descris att impactul politicii asupra proceselor economice i sociale de la nivelul
societii n general, ct i efortul financiar care greveaz bugetul de stat sau o serie de
instituii i organizaii implicate. Aceast evaluare preliminar a impactului soluiilor
posibile se numete evaluare de impact ex-ante.
17
Carte.indd 17 11/5/06 5:40:28 PM
Practica impune elaborarea evalurii de impact ex-ante n cel puin dou etape. Prima
evaluare preliminar se realizeaz pentru a evalua conceptele soluiilor alternative.
Aceast evaluare trebuie s fie inclus n documentele de politici ca evaluare a
alternativelor. Dup ce documentul de politic public este acceptat, n faza de
implementare se impune de multe ori o a doua evaluare a impactului n momentul
redactrii actelor normative n domeniu. Proiectele de noi acte normative se redacteaz
n cazul n care soluia propus n documentul de politic public are legtur cu
introducerea unor noi reglementri n domeniu. Proiectele de acte normative noi
trebuie s fie susinute de o evaluare a impactului n scopul determinrii consecinelor
pe care acestea le vor produce. Necesitatea evalurii impactului actelor normative
deriv din fundamentarea documentului de politic public:
1. Dintr-un singur document de politici pot deriva mai multe acte normative
cu consecine economice, sociale, legislative etc. diferite, iar acest impact se
impune a fi evaluat.
Rolul finanrii de la bugetul de stat este foarte important i trebuie definit n aceast
etap. Procedura bugetar este un exerciiu anual care cuprinde mai multe etape i
care este realizat n scopul strnge toate informaiile cu privire la cheltuielile publice
din anul precedent, de a estima resurseler disponibile pentru anul bugetar urmtor,
precum i pentru luarea unor decizii cu privire la distribuirea finanelor publice ntre
sectoare n anul bugetar urmtor. Majoritatea politicilor i a actelor normative adoptate
de Guvern au impact asupra bugetului, dar n momentul adoptrii lor, Guvernul nu
are niciun fel de informaii cu privire la resursele disponibile pentru anul bugetar
urmtor, nici despre valoarea total a solicitrilor de finanare de la buget provenite de
la ministerele de linie. Din aceste motiv, luarea unei decizii cu privire la propunerile de
politici publice i la proiectele de acte normative trebuie s parcurg dou etape: prima
luarea unei decizii cu privire la politica public sau la noua reglementare, a doua
luarea unei decizii cu privire la alocarea finanrii pentru implementarea politicii sau
5
Hotrrea de Guvern nr. 1361 din 27 septembrie 2006, publicat in Monitorul Oficial Partea I nr. 843 din 12 octombrie 2006, privind instru-
mentele de fundamentare i prezentare a proiectelor de acte normative.
18
Carte.indd 18 11/5/06 5:40:28 PM
a reglementrii. Din punct de vedere al procesului de planificare a politicilor publice,
etapa implementrii politicilor trebuie s ia n considerare calendarul adoptrii Legii
Bugetului de Stat.
Implementarea politicii publice reprezint cea de-a patra etap a ciclului definit
anterior, iar principalele sale instrumente sunt planificarea, managementul i
coordonarea, precum i monitorizarea i evaluarea implementrii. n mod normal,
implementarea politicilor publice trebuie planificat nc din faza de elaborare a
documentului de politic public n care sunt definii urmtorii pai importani .
Aceast prim planificare nu intr n detalii deoarece aceasta ar nsemna irosirea
resurselor n cazul n care propunerea de politic public nu este acceptat. Planificarea
activitilor din documentul de politic public, precum i Hotrrea de Guvern prin
care este adoptat politica trebuie s includ:
19
Carte.indd 19 11/5/06 5:40:29 PM
Monitorizarea este un tip de evaluare ex-post realizat n procesul de
implementare a politicii publice, al crei scop este acela de a asigura o
implementare eficient a acesteia i de a iniia msurile necesare de corecie.
De obicei, evaluarea ex-ante necesit mai mult munc, iar erorile sunt mai
frecvente dect n evaluarea ex-post. Atunci cnd este evaluat o politic n faza de
planificare, de multe ori problemele apar din lipsa unor date credibile care face
dificil elaborarea unor ipoteze. Pe de alt parte, n cazul evalurii ex-post, aceste
probleme pot fi soluionate dac se realizeaz o planificare eficient, precum i o
previzionare atent a activitilor necesare de colectare a datelor n etapa de planificare.
20
Carte.indd 20 11/5/06 5:40:29 PM
necesare cu privire la anumite cazuri pot proveni din statistici, rapoarte realizate
de ali analiti sau din alte surse de informaii.
21
Carte.indd 21 11/5/06 5:40:30 PM
este cu adevrat necesar. n etapa iniial a procesului de planificare a politicii publice,
este greu de anticipat de ct timp va fi nevoie pentru o analiz detaliat a impactului,
astfel nct procesul de evaluare s dea dovad de o anume flexibilitate.
Opiunea referitoare la nivelul evalurii de impact depinde de mai muli factori, cei mai
importani fiind timpul, resursele i competenele iniiatorilor politicii publice. Teoria
recomand evaluri bazate pe argumente solide pentru toate politicile publice, care s
includ o prezentare, pe ct posibil, a tuturor beneficiilor, aplicnd msuri cantitative
prin utilizarea analizei cost-beneficiu, a analizei cost-eficacitate, a analizei de risc i de
22
Carte.indd 22 11/5/06 5:40:30 PM
senzitivitate. n realitate, aplicarea metodelor cantitative de analiz este limitat din
cauza lipsei de date i de timp necesare realizrii unor cercetri i studii aprofundate.
Fostul ef al Departamentului de Planificare Strategic din Cabinetul Primului-
Ministru al Marii Britanii Goeff Mulgan precizeaz: n sfrit, este important s fie
recunoscute diferitele calendare n funcie de care lucreaz cercettorii i iniiatorii
politicilor publice. n vreme ce cercettorii au n vedere ctigurile pe termen lung ale
societii, iniiatorii politicilor publice se afl sub presiunea pe care o exercit nevoia pe
termen scurt de a face fa solicitrilor cetenilor.6
Pentru motivele menionate mai sus, un nivel ridicat al competenelor poate fi sporit
prin aplicarea metodelor calitative i a celor participative. n combinaie cu utilizarea
datelor statistice, aceste metode permit elaborarea unei analize de impact satisfctoare
pentru soluiile propuse i pot duce la evitarea unor erori grave. Una dintre leciile
practice nvate ca urmare a experienei n materie de evaluare a politicilor publice
este c este mai bine s ai dreptate n mare, dect s te neli cu precizie.
23
Carte.indd 23 11/5/06 5:40:31 PM
i Comisia European (CE) a nceput s lucreze la mbuntirea calitii reglementrilor
sale, nelegnd importana i efectele evalurii impactului reglementrilor asupra
proceselor decizionale.7 O atenie special a fost acordat nevoii de simplificare
a reglementrilor i de reducere a presiunilor administrative asupra companiilor,
adoptndu-se Iniiativa pentru mbuntirea Reglementrilor. n contextul agendei de
la Lisabona, CE a nfiinat Grupul Mandelkern pentru mbuntirea Reglementrilor,
nsrcinat cu stabilirea cadrului necesar pentru optimizarea mediului de reglementare
din UE. Raportul Final8 al Grupului Mandelkern a fost prezentat Consiliului European
ntrunit la Laeken (14 15 decembrie 2001). Raportul propune principii i abordri
generale legate de creterea calitii reglementrilor i de evaluare a impactului, precum
i un plan de aciune pentru implementarea acestora. Raportul Mandelkern a fost apoi
utilizat pe scar larg de toate statele membre n procesul dezvoltrii propriilor lor
sisteme de planificare n domeniul politicilor publice i propriilor lor iniiative pentru
mbuntirea calitii reglementrilor. Cele apte domenii cheie identificate pentru
dezvoltarea sistemului sunt:
24
Carte.indd 24 11/5/06 5:40:31 PM
n iunie 2002, CE a adoptat Planul de Aciune al Comisiei pentru Simplificarea Mediului
de Reglementare. Acest document a evideniat rolul evalurii impactului reglementrilor
att la nivel european, ct i la nivel naional i importana proiectelor realizate n
cooperare la nivel internaional pentru reducerea presiunilor administrative asupra
IMM-urilor i pentru creterea competitivitii. Comisia a dezvoltat cteva proiecte pilot
pentru implementarea iniiativelor de cretere a calitii mediului de reglementare.
1. Probleme tehnice
exist dubii asupra utilitii unor metode analitice complicate i costisitoare,
costurile de culegere a datelor sunt mari i, adesea, datele culese nu reflect
realitatea,
exist prea puine alternative.
2. Aspecte politice
rezisten la evaluarea impactului unei politici n situaia n care un anumit
grup din societate consider c aceasta contravine intereselor sale,
grupurile de interese care obin avantaje prin intermediul altor metode, de
exemplu prin presiuni exercitate direct asupra factorilor politici, consider c
evaluarea impactului politicilor publice reprezint o ameninare, ntruct ar
10
Documente UE referitoare la evaluarea impactului i reglementri mai bune:
11
http://ec.europa.eu/governance/impact/docs/key_docs/sec_2005_0791_en.pdf
12
Analiza impactului reglementrilor: Bune Practici n Statele OCDE - OCDE, Paris, 1997. p.20.
25
Carte.indd 25 11/5/06 5:40:32 PM
putea modifica n mod semnificativ deciziile adoptate,
este posibil ca rezultatele obinute s nu corespund cu planurile iniiale ale
strategilor.
4. Aspecte procedurale
controlul calitativ al evalurii impactului politicilor publice este de multe ori
superficial,
evaluarea impactului intervine adesea prea trziu, cnd decizia a fost deja
luat,
factorii de decizie sunt adesea obligai s adopte decizii n lipsa unui studiu de
impact, ntruct analiza impactului politicilor publice i consultrile ncetinesc
procesul decizional.
26
Carte.indd 26 11/5/06 5:40:32 PM
II. Metode folosite n procesul de formulare
a politicilor publice
Clasificarea metodelor este ntotdeauna relativ, dar de multe ori metodele participative
pot fi considerate a fi o subgrup de metode calitative, dat fiind c opiniile i evalurile
strnse nu sunt reprezentative din punct de vedere statistic, ns valoarea lor rezid n
amploarea coninutului problemei, cauzelor i soluiilor identificate, datorat diversitii
grupurilor int, experilor i partenerilor sociali implicai. Brainstorming-ul, focus
grupurile i analizele SWOT pot fi considerate metode de tip participativ, deoarece sunt
organizate sub forma unor discuii de grup la care particip reprezentanii instituiilor
implicate, partenerilor sociali i grupurilor int.
27
Carte.indd 27 11/5/06 5:40:33 PM
Cele mai reprezentative metode de analiz
28
Carte.indd 28 11/5/06 5:40:33 PM
Monitorizarea i evaluarea Tabel de scoruri ponderate Analiza statistic
Focus grupuri Analiza datelor secundare
Interviuri Cercetarea reprezentativ
Metodele folosite de experi
Analiza de text
Analiza documentelor
Analiza legislativ
Studii de caz
Analiza datelor secundare
29
Carte.indd 29 11/5/06 5:40:34 PM
s-au confruntat ulterior. Cercetarea a permis identificarea unor informai importante
pentru formularea politicii publice pentru incluziunea social, crearea unor coli serale
i cursuri de sprijin.
Trebuie subliniat faptul c n cazul sondajelor externalizate, specialitii de la nivelul
ministerelor trebuie s lucreze mpreun cu cercettorii nu doar n faza preliminar de
selectare a metodologiei de cercetare, dar i n cea de definire a chestionarului pentru a
evita orice fel de incertitudini i nenelegeri nc din faza iniial a aplicaiilor. ntregul
proces de cercetare se bazeaz pe o strns relaie de cooperare ntre cele dou pri.
Metodele calitative de analizare a problemelor precum arborele problemei sau
diagrama os de pete (fishbone) combin brainstormingul cu utilizarea metodei hrii
conceptelor13. Aceste metode permit analizarea detaliat a cauzelor problemelor prin
analizarea tuturor cauzelor, nu doar a celor mai evidente.
Trebuie remarcat faptul c metodele descrise mai jos nu sunt statice i rareori sau
niciodat aceleai pentru grupuri diferite n momente diferite. Ele permit mai
degrab o abordare mai larg a situaiilor i nu sunt un factor determinant n materie
de politici publice. La fel ca i n cazul problemei, cauzele problemelor nu sunt uor
de identificat, ns fr nelegerea cauzelor i factorilor care influeneaz situaia i
problemele, soluionare problemei este extrem de dificil.
Interviul
Interviul este una dintre metodele tradiionale din domeniul tiinelor sociale folosite
la strngerea informaiilor iniiale pentru analiza situaiei, precum i la evaluarea
programelor i politicilor publice. Principalele tipuri de interviuri sunt: interviul de
tip conversaie i interviul bazat pe ghid (interviul structurat).
Diferena ntre aceste tipuri provine din nivelul de formalizare a chestionarului,
precum i din metodele folosite pentru analizarea datelor. Cu excepia cazului n care
scopul interviului este acela de a decide frecvena cu care revine o anumit prere,
interviul poate fi folosit pe post de instrument de colectare a datelor pentru cercetarea
cantitativ.
Interviul este un instrument de analiz ct se poate de util pentru identificarea
problemelor, soluiilor sau evaluarea implementrii. Valoarea interviurilor informale
rezid n posibilitatea de a surprinde problemele n contextul practic larg i, n acelai
timp, n posibilitatea de a strnge informaii cu privire la soluiile practice care au
fost deja identificate la nivelul mai multor instituii. Este unul dintre cele mai bune
instrumente pentru a strnge prerile oficialilor importani, principalelor instituii,
partenerilor sociali i grupurilor int n vederea crerii unei imagini de ansamblu asupra
domeniului de politici publice, precum i pentru a obine o prim list a problemelor
13
Concept mapping (harta conceptelor) este o tehnic de vizualizare a relaiilor dintre concepte. Scopul acesteia este realizarea sau evaluarea
hrii cognitive a unei persoane. Aceast hart este o diagram care arat care este relaia dintre concepte. Aceast relaie este ilustrat prin
sgei i etichete
30
Carte.indd 30 11/5/06 5:40:34 PM
ce trebuie remediate prin formularea politicii publice. Intervievarea principalelor
instituii, partenerilor sociali i grupurilor int este o metod folosit la scar larg
pentru a evalua programele i proiectele finanate de organizaii internaionale.
Interviurile sunt folosite de obicei n etapa iniial de concepere a politicii publice,
atunci cnd nu exist informaii cu privire la problemele relevante, ceea ce face imposibil
un sondaj de opinie. Interviurile semi-structurate, bazate pe ghid, se folosesc n fazele
ulterioare, atunci cnd sunt necesare informaii standardizate i cnd este posibil o
eantionare reprezentativ.
3. Trebuie luate notie n timpul interviului sau acesta trebuie nregistrat audio sau
video. Ulterior, interviul trebuie transcris.
31
Carte.indd 31 11/5/06 5:40:35 PM
interviurilor, precum i lista recomandrilor exprimate n interviuri care in de
aria problemei n cauz. Clasificarea informaiilor se poate face sub forma unui
tabel care s surprind principalele mesaje din interviuri, grupate n funcie de
problemele generale pe care le abordeaz politica public.
Brainstorming
Brainstormingul este una dintre cele mai vechi metode folosite pentru identificarea i
analizarea problemelor i pentru identificarea posibilelor soluii. Brainstormingul, ca
tehnic special, a fost definit de ctre Alex F. Osborn14 ncepnd cu anii 1930 i poate
fi considerat a fi una dintre cele mai populare metode de generare de idei. n practica de
fiecare zi, toate discuiile care au loc ntre specialiti sau personalul unui departament
din cadrul unui minister pot fi considerate un gen de brainstorming. Totui, tehnica de
brainstorming este una mai formal i presupune cteva etape i principii care asigur
eficiena sesiunilor de brainstorming.
32
Carte.indd 32 11/5/06 5:40:35 PM
7. Trebuie stabilit o procedur de stimulare a implicrii active a tuturor
participanilor, pentru a ncuraja toi membrii grupului s i exprime ideile.
Liderul sesiunii i poate invita pe participani s ia cuvntul pe rnd sau i poate
invita s scrie pe o bucat de hrtie 3-5 idei principale i apoi s prezinte aceste
idei n faa grupului.
Focus grupuri
Focus grupurile presupun un numr mai mare de participani, care provin dintr-un
grup cu trsturi principale similare (de exemplu, reprezentanii IMM-urilor, prini,
reprezentanii minoritilor naionale etc.). Focus grupurile sunt organizate pentru
discuii detaliate cu reprezentanii principalelor instituii, partenerilor sociali i
grupurilor int vizai de politica respectiv. Acestea se dovedesc eficiente n cazurile
n care politica public respectiv depinde de nelegere, percepii sau motivaii,
precum i n cazurile n care politica public genereaz controverse i divergene de
opinii. Metoda focus grupurilor a aprut iniial n domeniul marketingului, n scopul
de analiza impactul strategiilor de marketing. Evident, discuiile din cadrul focus
grupurilor trebuie s fie conduse de ctre un facilitator neutru. n continuare sunt
prezentate principalele etape ale focus grupurilor15:
1. Selecia participanilor, stabilirea numrului de sesiuni, categorii de focus
grupuri (separate sau mixte). Evident, edinele separate sunt organizate pentru
grupurile omogene de participani (de exemplu, o sesiune pentru prini, una
pentru profesori, una pentru elevi). Numrul participanilor variaz de la 6 la
10. De obicei, participanii nu se cunosc ntre ei.
2. Ghidul de interviu nu trebuie s aib mai mult de 4 6 ntrebri. Discuia nu
trebuie s dureze mai mult de 1,5 2 ore. Subiectele de discuie trebuie s fie
stabilite cu mare grij. n cazul n care sunt mai multe grupuri, este nevoie s fie
15
Evaluating socio-economic programs. Principal evaluation techniques and tools. Volumul 3. Comisia European. 1999, p. 69.
33
Carte.indd 33 11/5/06 5:40:36 PM
elaborat cte un ghid pentru fiecare dintre acestea.
3. Pentru soluionarea detaliilor tehnice de preferat discuia ar trebui s fie
nregistrat, iar dac acest lucru nu este posibil trebuie s existe o persoan
care s ia notie exacte pe marginea discuiei.
4. Participanilor li se va prezenta subiectul, iar discuia ar trebui s nceap cu
anumite probleme, de ordin general, nainte de a trece la detalii.
5. Informaiile obinute n urma focus grupurilor trebuie s fie prezentate n
rezumat n analiza final i n raport, fiind identificate prerile comune ct i
cele divergente, importana aspectelor evaluate de diferite grupuri. Raportul va
conine unele dintre cele mai des ntlnite i mai demne de remarcat afirmaii
din cadrul discuiei i al concluziilor.
Studiul de caz
Studiul de caz16 reprezint o metod folosit la analizarea diferitelor tendine folosind
reprezentarea individual. Studiul de caz poate fi folosit pentru a descrie un domeniu;
sunt utilizate un exemplu sau dou pentru a analiza o situaie. Studiile de caz se aplic
la scar larg, ncepnd cu analizarea unei probleme i ncheind cu evaluarea ex-post
a programelor i proiectelor (vezi capitolul III, seciunea 2). Studiul de caz are ca scop
analiza i comunicarea. Din acest motiv, acesta se poate folosi ca parte introductiv
la sesiunile de brainstorming pentru definirea problemei. De asemenea, n acele
situaii n care nu exist suficient timp pentru colectarea datelor i sondaje, studiul de
caz reprezint un instrument eficient pentru a identifica anumite detalii cu privire la
problemele din domeniul n cauz.
De exemplu, atunci cnd este conceput o politic de optimizare a serviciilor publice, se
recomand experiena direct i parcurgerea n calitate de beneficiar a tuturor etapelor
necesare pentru obinerea serviciului respectiv (spre exemplu: nmatricularea mainii,
obinerea actelor pentru locuin, obinerea ajutorului social etc.). n urma acestei
experiene, se va realiza un grafic n care s se reprezinte clar obstacolele care apar pe
durata procedurii respective, precum i problemele ce trebuie rezolvate .
Studiul de caz este una dintre metodele cel mai puin standardizate, ns principalele
etape ale acesteia pot fi descrise astfel:
1. Selectarea cazului. Criteriile de selecie ar putea fi:
- Scopul studiului (cazuri contrastante folosite pentru anchetarea unor
extreme sau a unor cauze specifice pentru tendina general);
- Reprezentativitatea cazului ca exemplu al unui anumit grup de
fenomene;
2. Colectarea datelor. Toate sursele de date ar putea fi folosite pentru informaii,
inclusiv interviuri, analiza documentelor, sondaje etc.
16
Yin R.K. Case Study Research Design and Methods. 2nd ed. Newbury Park, Sage Publications, 1994.
34
Carte.indd 34 11/5/06 5:40:36 PM
naraiune. Raportul final cu privire la studiul de caz conine o analiz a celor
mai importani factori care influeneaz procesul, comparaia ntre diferitele
cazuri, modelul conceptual care descrie cele mai importante elemente care
rezult n urma analizei cazurilor. Se recomand, de asemenea, ca materialele
despre cazuri care ilustreaz eecuri s fie anonime.
Analiza SWOT
Una dintre cele mai rspndite metode de evaluare calitativ folosit la identificarea
argumentelor pro i contra, a impactului mediului extern, precum i a factorilor
de risc este analiza SWOT denumirea este acronimul n limba englez pentru
Strengths (Puncte Forte), Weaknesses (Puncte Slabe), Opportunities (Oportuniti) i
Threats (Ameninri). Este o tehnic simpl i apreciat care a fost creat n domeniul
marketingului i al planificrii strategice n afaceri, ns care poate fi folosit i pentru
elaborarea sau modificarea politicilor publice, evaluarea alternativelor i procesul
decizional.
35
Carte.indd 35 11/5/06 5:40:37 PM
SWOT nainte de edin. La nceputul sesiunii pot fi sintetizate informaiile legate de
situaia curent sau de politica public.
36
Carte.indd 36 11/5/06 5:40:37 PM
9.Analiza rezultatelor
Pe baza listelor compilate pentru toate seciunile, situaiile i ideile propuse trebuie
grupate n funcie de obiectivele analizei. S-ar putea s fie nevoie ca participanii s
aleag cele mai importante cinci idei incluse pe list pentru a obine o imagine de
ansamblu clar. Analiza SWOT urmrete s identifice posibilele msuri ce ar putea
reduce sau elimina problemele i punctele slabe, reducnd la minim ameninrile i
maximiznd oportunitile.
Alternativele posibile sunt plasate pe cele dou axe (vezi figura 4):
1. fezabilitate intern, puncte forte, puncte slabe;
2. mediul extern, oportuniti i ameninri.
Analiza SWOT poate fi folosit pentru stabilirea direciilor generale ale politicilor publice
i pentru definirea alternativelor. n acest scop, se elaboreaz aa-numitele strategii
SWOT pe baza matricei de analiz SWOT. Aceast abordare permite transpunerea
informaiilor colectate prin analiza SWOT n formularea posibilelor aciuni viitoare.
37
Carte.indd 37 11/5/06 5:40:38 PM
Principalele etape ale definirii strategiilor SWOT sunt urmtoarele:
1. Toate enunurile incluse n cele patru rubrici ale SWOT sunt sintetizate i
prezentate spre a fi votate de ctre participanii la sesiunea de brainstorming.
38
Carte.indd 38 11/5/06 5:40:38 PM
Figura 5. Matricea strategiilor SWOT
Strategiile S T Strategiile W T
Ameninri
39
Carte.indd 39 11/5/06 5:40:39 PM
Metoda arborelui problemei
Metoda arborelui problemei const n analizarea situaiei prin identificarea problemelor
majore i a principalelor relaii cauzale dintre acestea. Rezultatul acestui exerciiu este
o dispunere grafic a problemelor difereniate n funcie de cauze i efecte, alturi
de problema central care reprezint nucleul. Aceast tehnic permite nelegerea
contextului i a relaiilor dintre probleme, precum i posibilul impact generat de
politicile sau programele vizate.
40
Carte.indd 40 11/5/06 5:40:40 PM
i afiate la un loc vizibil pentru toat lumea (pe un perete sau pe podea). Dup ce
participanii sunt de acord c a fost identificat majoritatea problemelor importante,
trebuie grupate enunurile negative care prezint asemnri sau legturi comune.
Identificarea asemnrilor i a legturilor dintre afirmaii trebuie s permit
identificarea unei probleme centrale (sau a mai multora). Odat ce participanii
s-au pus de acord cu privire la problema central, problema trebuie scris clar pe o
plan expus ntr-un loc vizibil pentru toi participanii.
5. Odat ce cartonaele au fost aranjate astfel nct s indice cel mai bine legturile
dintre probleme, participanii trebuie ntrebai dac lipsesc cauze importante. n
egal msur, trebuie ntrebai dac lipsesc efecte importante ale problemei centrale;
ele trebuie de asemenea adugate.
41
Carte.indd 41 11/5/06 5:40:40 PM
Diagrama os de pete (fishbone)
42
Carte.indd 42 11/5/06 5:40:41 PM
Figura 8. Structura diagramei os de pete
43
Carte.indd 43 11/5/06 5:40:42 PM
3. Definirea obiectivelor, rezultatelor politicii i
rezultatelor aciunilor politicii publice
Exist dou abordri generale din punct de vedere al definirii obiectivelor n materie
de planificare de politici o abordare axat pe scopuri i o abordare axat pe probleme.
Se consider c abordarea axat pe scopuri are o mai mare valoare strategic, n vreme
ce abordarea axat pe probleme este considerat a fi mai practic i mai limitat. n ceea
ce privete abordarea axat pe scopuri obiectivele sunt stabilite pe baza unor scopuri
strategice ale organizaiei sau ale politicii la nivel nalt. Procesul general de analiz a
politicilor ar putea ncepe de la definirea scopurilor generale. Totui, abordarea adoptat
cel mai des n practic const n a ncepe procesul de analiz a politicilor cu definirea
problemelor aceasta este logica n baza creia este prezentat n mod deosebit procesul
de politici n acest manual.
Aceast abordare cu un nivel strategic ridicat (e vorba de abordarea axat pe scopuri)
presupune un proces de gndire pentru a stabili nite scopuri pentru un domeniu
abstract, cu un grad de libertate nedeterminat ceea ce implic posibilitatea de a avea
n vedere schimbri ct se poate de radicale. Evident, nu este cazul. Politicile publice
guvernamentale sunt concepute ntr-un cadru diferit, iar competenele i funciile
instituiilor sunt clar definite, n vreme ce administraia public funcioneaz prin
meninerea i continuitatea direciilor de politici. Din acest motiv, n practic, sarcinile
formulrii politicii publice sunt de cele mai multe ori legate de soluiile la problemele
adresate de politicile publice deja existente, analiznd doar coreciile i mbuntirile
necesare, fr a modifica scopurile generale de nivel superior. Din acest motiv, abordarea
axat pe probleme are un caracter practic mai pregnant.
n general, abordrile sunt selecionate n funcie de problema pe care o abordeaz
respectiva politic. Pentru a explica modul n care se face selecia abordrilor, trebuie
s aducem din nou n discuie dimensiunea politicii. n general, n cazul politicilor
de mari dimensiuni care afecteaz dezvoltarea unui ntreg sector, se opteaz pentru
abordarea axat pe scopuri. Acest lucru nu nseamn c n cazul politicilor de mari
dimensiuni trebuie eliminat analiza problemei. ns procesul cunoate mai multe
faze ncepnd cu viziunea, stabilirea scopurilor cu caracter general, aa c revenim
la scopuri.
In cazul unor politici mai limitate, este mai practic s se opteze pentru abordarea axat
pe probleme pentru stabilirea obiectivelor. Aceast abordare este prezentat i n acest
manual pentru a demonstra care sunt etapele logice pentru soluionarea problemelor i
stabilirea alternativelor, acestea fiind nite instrumente practice n materie de planificare
a politicilor. n cadrul unei astfel de abordri, sarcina de stabilire a obiectivelor urmeaz
n mod logic etapei n care are loc definirea problemei i analiza acesteia.
De multe ori, analiza obiectivelor se transform n analiza problemelor. n cazurile
44
Carte.indd 44 11/5/06 5:40:42 PM
simple, stabilirea obiectivelor se face sub forma unor probleme pentru care s-au gsit
soluii pozitive. De exemplu, dac lum cazul diagramei os de pete folosit n exemplul
referitor la nmatricularea auto, din figura 9, aceasta poate fi transformat ntr-o
diagram simpl de obiective (figura 10 prezentat mai jos). Ulterior, toate afirmaiile
i soluiile trebuie s fie testate prin analizarea datelor i prin utilizarea altor metode de
analiz.
Figura 10. Diagrama os de pete pentru prezentarea obiectivelor
Birou de nmatriculare
echipat cu 0 de calculatoare noi
19
Pentru a evita neclaritile, vom folosi n continuare n acest manual termenul obiectiv urmat de adjective, pentru a stabili
nivelul obiectivelor.
45
Carte.indd 45 11/5/06 5:40:43 PM
i aceluiai obiectiv operaional.
Pentru a putea planifica implementarea, monitorizarea i evaluarea este nevoie de
o abordare structurat a definiiilor date obiectivelor. Monitorizarea procesului de
implementare a politicilor necesit anumite instrumente de msurare care permit
evaluarea succesului unei politici publice, precum i msura n care aceasta permite
atingerea obiectivelor stabilite. Din acest motiv, principalul instrument de monitorizare
i evaluare este msurarea performanelor.
Rezultatele aciunilor politicii publice (outputs n lb. englez) sunt produsele finale
(sub form de bunuri i servicii) ale ministerelor i ageniilor, realizate prin utilizarea
resurselor (resurse umane, echipamente, etc.) i oferite clienilor externi companii,
organizaii publice i populaie, precum i guvernului, altor ministere i instituii publice.
Rezultatele aciunilor i msurilor luate depind de rezultatele diferitelor ministere sau
agenii; n practic, acetia nu sunt influenai de factorii externi ai ministerelor sau
ageniilor.
46
Carte.indd 46 11/5/06 5:40:44 PM
Figura 11. Exemplu de structurare a obiectivelor
Obiectiv general:
Furnizarea de alimente sigure i de bun calitate ctre consumatori
Not: Este luat ca exemplu politica de siguran alimentar a Ministerului
Agriculturii din Letonia. Obiectivul general reprezint unul din cele dou
obiective incluse n bugetul pe programe al Ministerului.
Impactul macroeconomic: mbuntirea sntii publice
Volumul exporturilor de produse alimentare
Obiectiv specific:
Asigurarea supravegherii i controlului unitar i profesionist de ctre stat a companiilor din
sectorul alimentar n scopul furnizrii de produse alimentare sigure i lipsite de riscuri ctre
populaie.
Rezultatele politicii:
- Reducerea incidenei afeciunilor cauzate de produsele alimentare
- Companiile din industria alimentar respect condiiile de igien
Infuena factorilor externi:
- Boli importate printre animale
- Eficiena controlului asupra reelei de distribuie alimentar
- Resurse de credit financiar pentru modernizarea companiilor
Obiectiv operaional:
Certificarea oficial a firmelor productoare de alimente (control i certificare).
Activiti:
- Instruirea specialitilor
- Participarea la proiecte internaionale care au ca scop optimizarea activitilor
de inspecie.
- Pregtirea de materiale metodologice
Not: Acest exemplu ilustreaz numai cte un exemplu de obiectiv specific i operaional pentru
aceast politic public.
47
Carte.indd 47 11/5/06 5:40:44 PM
Figura 12. Model de planificare
Rezultatele politicilor (outcomes n lb. englez) sunt schimbrile care au loc la nivelul
societii (n domeniul politicilor publice, economic, social, cultural, al proteciei
mediului, etc.) care deriv direct din unul sau mai multe rezultate ale msurilor luate i
sunt influenate de factori externi.
48
Carte.indd 48 11/5/06 5:40:46 PM
exemplu, rezultatele politicilor pe termen lung sunt descrise prin utilizarea unor
indicatori cum ar fi nivelul omajului i creterea economic. n cazul folosirii altor
tehnici, rezultatele politicilor mai sunt numite i impact sau efecte. n sectorul public
impactul macroeconomic poate fi msurat prin creteri sau descreteri ale:
n sectorul public rezultatele aciunilor politicii publice sunt msurate prin creteri sau
descreteri ale:
49
Carte.indd 49 11/5/06 5:40:47 PM
Figura 13. Cadrul de management al performanei
50
Carte.indd 50 11/5/06 5:40:48 PM
Productivitatea descrie relaia dintre rezultatele aciunilor politicii publice i inputul
(fora de munc, capitalul i materialele) folosit pentru obinerea rezultatelor aciunilor
politicii. De cele mai multe ori productivitatea este folosit pentru a determina de ce
for de munc este nevoie pentru a genera un anumit nivel de rezultate ale aciunilor
politicii. O msur clar a productivitii muncii o reprezint numrul de produse
realizate de un lucrtor. Dac numrul produselor crete, iar numrul lucrtorilor
rmne acelai, avem de-a face cu o cretere a productivitii. Pe de alt parte, dac
nivelul de producie actual poate fi realizat cu o for de munc mai mic, avem de-a
face din nou cu o cretere a productivitii.
Clasificarea datelor
Fiabilitatea datelor este un aspect important n vederea asigurrii calitii analizei de
impact a politicii publice. Deseori, n etapa de definire a problemei sau de identificare a
alternativelor, cei care formuleaz politicile publice au nevoie de informaii suplimentare
pentru a analiza cauzalitatea evenimentelor. Dac informaiile sunt insuficiente, soluia
propus pentru problem se poate dovedi a fi greit.
Chiar i mai trziu, n perioada de evaluare a alternativelor, se pot colecta date
suplimentare dac se stabilete c lipsesc date referitoare la un aspect specific. De multe
ori, ministerele colaboreaz cu cercettori i comand studii de cercetare. Unul dintre
rolurile studiilor de cercetare n analiza politicii publice este acela de a colecta date,
de preferin cantitative, privind procesele sociale i economice din cadrul societii.
Orice studiu de cercetare, dac este conceput i derulat corect, duce la mbuntirea
calitii generale a analizei politicii publice i a procesului de luare a deciziilor deoarece
reprezint o explorare obiectiv a faptelor referitoare la un anumit subiect sau domeniu
de politic public.
51
Carte.indd 51 11/5/06 5:40:49 PM
Datele primare sunt datele colectate de cercettor special pentru proiectul de
cercetare.
Datele secundare sunt datele care existau nainte de nceperea studiului.
Pe durata formulrii noilor politici publice sau a propunerilor legislative, cei care
formuleaz politicile publice pot colecta i analiza date ei nii, evitnd astfel folosirea
unor metode statistice complicate. ntotdeauna trebuie s se deruleze o examinare a
datelor secundare, n timp ce colectarea datelor primare este necesar numai atunci
cnd datele secundare sunt fie insuficiente, fie nefiabile.
52
Carte.indd 52 11/5/06 5:40:49 PM
Date cantitative i calitative
Sursele de date primare i secundare pot conine date calitative i date cantitative.
Pentru identificarea problemei i evaluarea alternativelor sunt utile att datele calitative,
ct i datele cantitative. Acestea pot fi combinate i analizate cu ajutorul metodelor
corespunztoare pentru formatul specific al datelor, astfel nct s se poat interpreta
realizrile dorite.
Datele calitative reprezint informaii care nu pot fi prezentate sub form numeric
i care se bazeaz pe evaluri competente subiective (de exemplu, evaluarea obinut
prin metode folosite de experi). Datele calitative obinute prin metode de analiz
calitativ (de exemplu, interviuri detaliate i focus grupuri) ofer informaii detaliate
privind tipul comportamentului social i organizaional, analiznd att procesele care
le genereaz, ct i motivele pentru care apar.
Datele cantitative sunt informaiile care pot fi prezentate sub form numeric i pot fi
msurate n mod continuu sau conform unei anumite clasificri (de exemplu, date din
sondaje, calcule efectuate cu ajutorul metodelor statistice). Datele cantitative difer de
cele calitative prin urmtoarele:
53
Carte.indd 53 11/5/06 5:40:50 PM
Datele calitative permit o mai bun examinare a cauzelor problemei, n timp ce datele
cantitative permit o descriere msurabil a situaiei. Cu toate c se poate realiza un
model statistic dac exist date cantitative suficiente i fiabile, interpretarea datelor
calitative asigur formularea unor ipoteze mai exacte care permit realizarea unui model
statistic cu cea mai mic eroare statistic.
Dup cum se arat n imagine, modelul statistic formeaz baza pentru previziunile
care, n cele din urm, vor folosi ca instrument de identificare a viitoarelor aciuni.
Rolul principal al statisticii este acela de a furniza celor care formuleaz politici publice
metodele necesare obinerii i analizei informaiilor. Statistica se folosete pentru a
rspunde ntrebrilor legate de planificarea pe termen lung, precum i pentru analiza
problemei.
54
Carte.indd 54 11/5/06 5:40:50 PM
eantion, se fac ipoteze cu privire la populaia din care provine eantionul respectiv. De
exemplu, venitul mediu al tuturor familiilor (populaia) dintr-o anumit ar poate fi
estimat din cifrele obinute de la aproximativ 1.000 de familii (eantionul).
Testul t este metoda cel mai des folosit n statistica inferenial pentru a evalua
diferenele dintre medii n cadrul a dou grupuri. De exemplu, testul t poate fi folosit
pentru a testa diferena de punctaj dintre un grup de pacieni crora li s-a administrat
un medicament i a unui grup de control care a primit placebo.
Msurarea tendinei centrale permite descrierea locului n care se situeaz centrul unei
distribuii de frecven a rezultatelor obinute.
Unitatea de msur cel mai des folosit pentru tendina central este media. Media este
cunoscut i sub numele de medie aritmetic. Pentru a calcula media, se adun toate
rspunsurile primite i apoi se mpart la numrul total de observaii.
Mediana este valoarea care se situeaz n mijlocul unui interval de valori. Nu este o medie,
ci punctul din mijloc. Att deasupra, ct i sub valoarea median se vor afla ntotdeauna
un numr egal de valori. n cazurile n care exist un set de valori n numr par, se
face media aritmetic dintre cele dou valori situate la mijloc. Identificarea medianei
se aplic n cazul n care valorile sunt ordinale sau aranjate n ordine cresctoare sau
descresctoare. Dat fiind c mediana nu este afectat de valorile extreme la fel de mult
ca media, se dovedete a fi foarte util atunci cnd este vorba despre date ordinale i
cnd se urmrete identificarea unei valori tipice.
Modul este valoarea care apare cel mai des ntr-o list de valori. Este util atunci
cnd trebuie s se scoat n eviden caracteristica sau calitatea predominant.
Modul reprezint un numr n cazul datelor cantitative i o categorie n
cazul datelor calitative. Modul este util atunci cnd setul de valori este foarte
distorsionat, cu o majoritate de valori sczute sau cu o majoritate de valori ridicate.
55
Carte.indd 55 11/5/06 5:40:51 PM
Msurarea dispersiei
n cazul analizei datelor, scopul calculelor statistice efectuate pentru a msura dispersia
este acela de a descoperi msura n care valorile difer, se grupeaz sau se rspndesc
fa de valoarea tendinei centrale.
Unitatea de msur folosit de regul pentru calcularea dispersiei este abaterea
standard, care reprezint rdcina ptrat a variaiei. Variaia se calculeaz prin
scderea mediei din fiecare valoare, ridicarea la ptrat i mprirea sumei ptratelor la
numrul observaiilor.
Abaterea standard este important din mai multe motive. Unul dintre ele este acela
c, odat ce cunoti abaterea standard, poi standardiza valorile. Standardizarea este
procesul de transformare a valorilor brute n punctaje standard, care permit o mai
bun comparare ntre grupuri de dimensiuni diferite. Este util atunci cnd se dorete
compararea diferitelor subgrupuri dintr-un eantion supus studiului sau cnd dorii s
facei o comparaie ntre grupuri incluse n studii diferite.
Corelarea
Metoda folosit cel mai des pentru identificarea relaiei dintre variabile este corelarea.
Aceasta reprezint o modalitate de a msura intensitatea unei relaii, nu cauzalitatea.
Cu ct lucrurile au mai multe n comun, cu att sunt mai puternic corelate. Pot exista
i relaii negative, dar calitatea important a coeficienilor corelrii nu este dat de
semnul lor, ci de valoarea lor absolut. Un coeficient de corelare pozitiv indic faptul
c punctajele mai mari/mai mici pentru o variabil tind s se asocieze cu punctajele
mai mari/mai mici pentru cealalt. Un coeficient de corelare negativ indic o relaie
opus. O corelarea de 0,58 este mai puternic dect o corelare de 0,43, chiar dac
relaia este una negativ.
n cazul n care coeficientul de corelare este 0,2 0,4, relaia este slab. 0,4 0,6 indic o
legtur moderat, 0,6 0,8 reprezint o relaie puternic, iar o valoare a coeficientului
de corelare de 0,8 1,0 indic o corelare foarte puternic.
Regresia
20
Exemplul este preluat de pe pagina web
56
Carte.indd 56 11/5/06 5:40:51 PM
de atractivitate al casei. Dup compilarea acestor informaii pentru mai multe case, ar fi
interesant de vzut dac i cum pot aceste msuri s fie corelate cu preul de vnzare al unei
case. De exemplu, putem afla astfel c numrul de dormitoare este un factor predictiv al
preului de vnzare mai bun dect gradul de atractivitate al casei (evaluare subiectiv).
n cazul tiinelor sociale i ale naturii, procedurile de regresie multipl sunt foarte
des folosite n domeniul cercetrii. n general, regresia multipl permite cercettorilor
s gseasc un rspuns la ntrebarea general care este cel mai bun factor predictiv
pentru .... De exemplu, cercettorii din domeniul educaiei vor dori s tie care sunt
cei mai buni factori predictivi ai succesului n liceu. Psihologii pot dori s determine ce
variabil privind personalitatea poate prezice cel mai bine gradul de adaptare social.
Sociologii pot dori s afle care dintre numeroii indicatori sociali prezic cel mai exact
dac un grup de noi imigrani se va adapta i va fi sau nu asimilat n societate. Cu toate
acestea, datorit complexitii metodei de regresie multipl, cel mai des ntlnit form
a regresiei este regresia liniar (vezi seciunea despre modelare).
Analizele prin regresie i corelare au foarte multe elemente n comun, dar sunt foarte
diferite din punct de vedere al conceptului. Ca o concluzie a celor menionate anterior se
poate spune: corelarea indic fora unei relaii, n timp ce regresia indic tipul relaiei.
****************
Este de preferat ca cei care formuleaz politicile publice s cunoasc principiile generale
ale statisticii i terminologia de baz din acest domeniu. Aceste cunotine specifice
permit consolidarea rolului cercetrilor efectuate n domeniul formulrii politicilor
publice, deoarece datele pot fi folosite i interpretate n toate etapele de planificare a
politicilor publice.
5. Identificarea alternativelor
57
Carte.indd 57 11/5/06 5:40:52 PM
c dac alternativele nu sunt definite corect, dac nu rspund problemelor identificate i
obiectivelor politicii publice, toate etapele ulterioare de evaluare, cuantificare i aplicare
a metodelor sofisticate folosite pentru analiza politicii publice nu vor fi de ajutor i vor
genera o risip de resurse sau alte greeli.
Identificarea alternativelor este un proces creativ, cu toate acestea este derulat doar
de cel care formuleaz politica public sau de echipa de analiti. ntreaga literatur
disponibil cu privire la gndirea i metodele creative poate fi de folos, dar n acelai
timp se poate dovedi inutil. Deseori, gndirea logic, experiena i bunul sim sunt
cele mai potrivite instrumente disponibile.
Tipuri de alternative:
1) Nici o schimbare a situaiei actuale, adic meninerea unui status quo opiunea
de a nu face nimic;
2) mbuntirea situaiei actuale prin dezvoltarea elementelor deja existente ale
sistemului;
3) Formarea unor noi componente ale sistemului i integrarea acestora n sistemul
curent;
4) Crearea unui nou sistem.
58
Carte.indd 58 11/5/06 5:40:52 PM
ineficient din punct de vedere al costurilor implicate. Luarea n considerare a
opiunii de a nu face nimic poate reprezenta un criteriu care asigur calitatea
analizei. Dac dup evaluarea alternativelor opiunea de a nu face nimic pare a
fi cea bun, acest lucru poate reprezenta un indiciu al existenei unor lipsuri sau
nenelegeri n etapa de definire a problemei. Se recomand testarea opiunii
de a nu face nimic i n cazurile n care, pe durata perioadei de implementare
a reformelor la scar mare, apar presiuni care vizeaz schimbarea imediat a
direciei de aciune a reformei, deoarece se dovedete c problemele reformei
nu sunt rezolvate n primul sau al doilea an. n acest caz, politicile publice deja
acceptate, avnd toate aciunile planificate, pot fi considerate ca reprezentnd
opiunea de a nu face nimic (fr a schimba evoluia reformei stabilite). n acest
caz, cursul reformei stabilite deja nu trebuie modificat deoarece schimbrile
necesare sunt planificate pentru urmtoarea perioad de timp, iar ajustrile se
pot face dup implementare i evaluare.
Alternativa de a nu face nimic este punctul de referin pentru compararea
tuturor celorlalte alternative, fiind denumit i scenariul de inerie, deoarece
situaia se poate schimba pe termen lung chiar dac nu se identific nicio soluie
pentru problem. n astfel de cazuri, cei care formuleaz politicile publice tind
uneori s prezinte estimrile cele mai pesimiste privind evoluiile viitoare
pentru a-i determina pe factorii de decizie s se preocupe de acest aspect.
3. Soluiile trebuie s corespund problemelor i obiectivelor. Una dintre
cele mai frecvente greeli n domeniul politicilor publice const n elaborarea
de soluii care nu pot rezolva n mod direct problema. Toate cele trei etape
definirea problemei, definirea obiectivelor i identificarea alternativelor sunt
la fel de importante. n toate etapele trebuie s se evalueze gradul de adecvare al
noiunilor definite pentru a se asigura c sunt cu adevrat corelate. Una dintre
greelile tipice fcute de nceptorii n domeniul analizei politicilor publice este
eludarea problemei. De exemplu, sarcina alocat ministerului este de a rezolva
problemele legate de supravegherea transportului ncrcturilor care prezint
un risc ridicat.
Opiunile prezentate factorilor de decizie au fost:
1. elaborarea unei strategii pentru transportul ncrcturilor care prezint
un risc ridicat;
2. crearea unui organism consultativ pentru coordonarea aspectelor
privind nregistrarea i supravegherea ncrcturilor care prezint un
risc ridicat.
Nici una dintre aceste soluii nu poate rezolva cu adevrat problemele legate de
transportul ncrcturilor care prezint un risc ridicat. Nu ndeplinesc criteriile
de formulare corect a alternativelor. Opiunile propuse au fost folosite pur i
simplu pentru a amna activitatea de analiz a politicii publice pentru o dat
ulterioar nespecificat. Exemplul este unul banal, dar arat c uneori lipsa de
implicare a celor responsabili de formularea politicii publice ar putea duce la o
risip inutil a timpului i a resurselor.
59
Carte.indd 59 11/5/06 5:40:53 PM
4. Corelarea obiectului politicii publice i a dimensiunii acesteia. Problema
obiectului i dimensiunii politicii publice este din nou prezent n etapa de
definire i testare a alternativelor. Se poate ntmpla ca n procesul de cutare
a soluiilor s existe tendina de a depi limitele politicii publice i de a defini
soluii pentru probleme care nu au fost definite de la nceput. ntr-un astfel de
caz, cei care formuleaz politicile publice vor reveni la analiza problemei i vor
verifica dac nu s-au gsit noi aspecte ale problemei care ar putea avea o legtur
cu problema central. Dac noile probleme care sunt identificate n etapa de
definire a alternativelor au o oarecare legtur cu anumii factori generali care
influeneaz problema central, dar nu au nicio legtur direct cu cauzele
problemei centrale, acestea trebuie lsate la o parte i abordate eventual ntr-o
alt politic public. O astfel de delimitare a obiectului soluiilor n cadrul
politicii publice este necesar pentru a pstra o abordare realist, deoarece
niciodat nu este posibil s abordezi toate problemele n acelai timp.
Exemplu: Alegerea anvergurii politicii publice
n cazul politicii publice pilot a schemei pentru tinerii specialiti (vezi Anexa 2),
analiza problemei i definirea alternativelor au indicat prezena unor deficiene n
modul general de funcionare a serviciilor publice i n special lipsa flexibilitii
n sistemul de salarizare a funcionarilor publici i a sectorului public n general.
Acesta a fost considerat unul dintre factorii cheie care influeneaz posibilitile
de rezolvare a problemelor de introducere a schemei de promovare rapid a
managerilor publici. Cu toate acestea, s-a hotrt c reforma sectorului de
servicii publice nu este un aspect care poate fi abordat n cadrul politicii publice
pilot. Decizia luat a vizat reflectarea acestei precondiii n recomandri, fr a
o aborda n elaborarea alternativelor.
5. Alternativele trebuie s fie cuprinztoare. Alternativele definite pentru o
analiz ulterioar sunt exprimate n formulri scurte i clare n care se specific
direct diferenele dintre soluiile propuse. Se recomand eliminarea descrierilor
lungi i repetitive deoarece vor ngreuna analiza ulterioar. Dificultatea de a
defini clar diferena dintre alternative indic probabilitatea ca alternativele
propuse s reprezinte doar o fragmentare a uneia i aceleiai soluii, fiind
necesar combinarea lor.
Tipurile de instrumente de politici publice folosite cel mai des de ctre guverne sunt:
60
Carte.indd 60 11/5/06 5:40:53 PM
Instrumente de reglementare care stabilesc drepturile, obligaiile i restriciile,
precum i standardele stipulate n legi i regulamente;
Delegarea funciilor ctre organizaii ale societii civile care presupune un mecanism
alternativ de furnizarea a serviciilor publice, folosindu-se capacitatea ONG-urilor
i a organizaiilor umanitare.
Unele dintre instrumentele cel mai des folosite n administraia public sunt
instrumentele de reglementare21 care presupun propunerea de noi legi sau hotrri
de guvern n vederea rezolvrii problemei. Cu toate acestea, suprareglementarea este
una dintre principalele probleme n multe ri dezvoltate. Se consider a fi una dintre
deficienele administraiilor publice din societatea modern, care duce la scderea
activitii economice, la presiuni administrative asupra societii i a mediului de
afaceri, la birocratizarea vieii sociale. Iniiativa general a analizei de impact a fost
formulat iniial cu scopul de a reduce povara inutil a suprareglementrii n domeniul
mediului de afaceri. Din acest motiv, cei care formuleaz politici publice trebuie s
depun toate eforturile pentru a testa propunerile de introducere a unor regulamente
suplimentare n vederea rezolvrii unei probleme. Una dintre greelile eseniale i
practicile nerecomandate care duc la regulamente normative contradictorii i la
reducerea rolului statului de drept n general este tendina de a crea noi regulamente pe
lng cele existente, fr o revizuire atent, o nlocuire sau abrogare a acestora.
Instrumentele financiare presupun intervenia statului i se refer la o serie de activiti
ale Guvernului desfurate pe piaa de bunuri i servicii care vizeaz controlarea
preului anumitor bunuri i servicii. Intervenia statului poate presupune nfiinarea
de regii autonome, nfiinarea unor instituii de reglementare, subvenionarea unei
industrii, de exemplu industria porumbului, care, n mod normal, reprezint cheltuieli
suplimentare pentru stat. Instrumentele de intervenie a statului cuprind i programe
de ajutoare de stat, de exemplu subvenii i reduceri de impozite pentru companiile
dintr-un anumit sector. Intervenia statului se folosete nu numai pentru eliminarea
imperfeciunilor pieei, ci i pentru reducerea srciei, protecia drepturilor omului,
mbuntirea nivelului de trai etc. Cnd se analizeaz dac intervenia statului este cel
mai potrivit instrument pentru rezolvarea unei anumite probleme, cei care formuleaz
21
Trebuie s se fac diferena ntre actele normative folosite de Guvern ca instrumente pentru luarea deciziilor i cele care genereaz ndatoriri
suplimentare asupra societii din punct de vedere al reglementrilor. Evident, hotrrile de guvern privind implementarea unor instrumente
de politici publice de tipul campaniilor de informare sau reorganizrii instituionale sunt adoptate sub form de acte normative, ns aceste
acte normative nu au nimic n comun cu instrumentele de reglementare.
61
Carte.indd 61 11/5/06 5:40:54 PM
politicile publice trebuie s fundamenteze motivul pentru care sectorul privat nu este
capabil s asigure un model optim pentru producia de bunuri sau furnizarea de servicii.
n cazul unei intervenii a statului este practic aproape obligatoriu s se demonstreze,
prezentnd dovezi n acest sens, c avantajele interveniei statului depesc costurile
implicate.
Delegarea funciilor ctre organizaii ale societii civile este recunoscut ca fiind un
instrument de politici publice eficient pentru rezolvarea problemelor i mbuntirea
calitii serviciilor. n acest caz, capacitatea de auto-organizare a societii poate crea
avantaje suplimentare. De exemplu, n loc s se organizeze toate serviciile sociale pentru
persoanele n vrst sau cu dizabiliti de ctre instituiile publice, alternativa ar putea
fi o propunere de delegare a acestor funcii ctre ONG-uri sau organizaii umanitare i
alocarea fondurilor necesare pentru aceste servicii. Valoarea adugat va fi reprezentat
de o mai bun nelegere a nevoilor beneficiarilor, noi locuri de munc i economisirea
costurilor administrative.
62
Carte.indd 62 11/5/06 5:40:54 PM
pentru ntregul exerciiu de planificare a politicilor, n practic nu exist la fel de multe
instrumente tehnice pentru identificarea soluiilor.
63
Carte.indd 63 11/5/06 5:40:55 PM
Metodele folosite de experi (expert methods)
Metodele folosite de experi pot fi considerate a fi unele dintre metodele cel mai des
utilizate la nivelul administraiei publice n etapa de identificare a alternativelor. De
obicei, oficialii de la nivelul ministerelor de linie care au o experien larg n acest
domeniu, ar putea face singuri analizele preliminare pentru a identifica posibilele
soluii. Dac problemele sunt rezultatul unor reglementri normative insuficiente,
de proast calitate sau din cauza unor deficiene existente la nivelul reglementrilor,
specialitii de la nivelul ministerelor sunt cei care cunosc destul de bine subiectul, iar
aceste cunotine trebuie s fie folosite pentru identificarea alternativelor.
Ceea ce ar putea mpiedica utilizarea expertizei de care dispun specialitii de la nivelul
ministerelor ar fi prejudecile existente care susin c legislaia este un dat i trebuie
respectat ca atare fr a putea fi schimbat. Prejudecile au la baz nenelegerile
cu privire la modul de funcionare a legilor este vorba de faptul c legislaia este
perceput ca un set de reguli care rmn la fel pentru eternitate i ca un instrument de
implementare a deciziilor de politici convenite pentru a servi nevoilor societii. Aceste
prejudeci sunt larg rspndite la nivelul administraiei care nu are mult experien n
ceea ce privete procesul politicilor publice. Pentru a depi acest obstacol se recomand
organizarea unor cursuri iniiale n materie de planificare i analiz de politici pentru
toi specialitii de la nivelul ministerelor, n special pentru cei care sunt implicai n
dezvoltarea i conceperea majoritii politicilor actuale.
De asemenea, n definirea alternativelor trebuie s fie implicai i specialitii din
organizaii independente de cercetare, din sectorul ONG, reprezentani ai companiilor.
Experii ar putea participa la sesiuni de brainstorming, iar o sesiune special ar putea
fi organizat numai pentru specialitii n domeniu pentru a obine idei din partea
profesionitilor cu cea mai mare experien. O alt variant ar fi ca experilor s li se
cear s i exprime individual o prere cu privire la o anumit problem n scris, sau n
detaliu sub form de interviu. De asemenea, s-ar putea alctui o list de alternative prin
colectarea opiniilor exprimate de diferii experi cu privire la soluii posibile pentru
problema n cauz.
Analogia
64
Carte.indd 64 11/5/06 5:40:55 PM
Principala utilitate a analogiei este aceea c genereaz idei, c impune o direcie general
pentru soluiile posibile, ns nu poate copia soluia din alte cazuri, cu toate detaliile
tehnice aferente.
Investigaia rapid
De multe ori, problemele care fac obiectul politicilor publice ajung pe biroul celor ca
iniiaz politicile sub forma unei cereri de a rezolva imediat acea problem fie c este
vorba despre tulburri sociale, o cerere venit din partea factorilor politici de decizie,
presiune din partea unor grupuri de interese. n aceste situaii nu este timp pentru
sondaje de opinie sau cercetri amnunite. Se sugereaz, de aceea, folosirea relaiilor
personale i a cunotinelor din mediul profesional pentru identificarea soluiilor
optime. Din punct de vedere practic, este bine ca analitii i prietenii s tie c v
ocupai de o nou problem, deoarece acetia pot veni cu idei cu privire la alternative
sau vor fi preocupai s v transmit diferite idei. Analitii i formeaz o reea de
prieteni la care apeleaz i cu care fac schimb de idei.23 Colegii de clas i de la cursuri,
23
Carl V.Patton. David S.Savicky. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993, p. 237
65
Carte.indd 65 11/5/06 5:40:56 PM
profesorii de la coal i de la facultate, precum i colegii din alte ministere, pot forma
baza acestei reele. Acest tip de colectare de idei poate permite crearea unei liste de
soluii alternative.
Uneori, ideile pot fi colectate i din scrisori i reclamaii venite la minister din partea
cetenilor, din ntlniri i audieri publice pe marginea domeniului care v intereseaz
pe dumneavoastr sau din publicaii pe tema respectiv. Toate aceste aspecte in de
comunicare. Existena unei reele i a unor relaii este extrem de important i de util
n cadrul procesului de identificare i testare a soluiilor.
Dat fiind c n aceast faz interesul se centreaz pe colectarea ideilor n form brut,
reprezentativitatea i proporionalitatea opiniilor nu sunt relevante. Singurul criteriu
cu adevrat important pentru ca soluia s fie adugat pe list este ca aceasta s poat
rezolva problema, s fie uor de neles i s fie diferit de alte soluii discutate deja.
*****
Analizarea i evaluarea complet a tuturor alternativelor incluse pe list n aceast
etap sunt imposibile i inutile. Acest lucru ar nsemna s se iroseasc timp i resurse.
Dup ce au fost identificate toate posibilele alternative, urmtoarea etap este aceea de
a selecta i verifica alternativele care vor fi extinse i care vor fi supuse unei evaluri
prin metode mai tehnice de analiz. Prin contrast cu identificarea alternativelor, exist
o gam larg de metode pentru selecia celor mai importante dintre ele.
Aceast evaluare are la baz n principal experiena i expertiza existente ntr-un anumit
domeniu. n practic, mai multe soluii posibile sunt respinse nainte de evaluarea n
profunzime a impactului care trebuie realizat pentru alternativele viabile. Alternativele
care sunt reinute trebuie s fie identificate n documentul de politic public, notndu-
se i motivele pentru care acestea au fost selecionate pentru a fi analizate pe mai
departe. n cazul n care exist dubii cu privire la nevoia de analizare n detaliu a unei
alternative, se impune efectuarea unor analize mai profunde. Dac este identificat o
66
Carte.indd 66 11/5/06 5:40:56 PM
singur alternativ ca variant de soluionare a unei probleme, aceast opiune trebuie
s fie motivat, iar alternativa trebuie s fie comparat cu situaia actual.
Totui, pentru a stabili cea mai potrivit soluie care s conduc la obinerea de rezultate
specifice n materie de politici publice, se impune folosirea unor proceduri comune de
67
Carte.indd 67 11/5/06 5:40:56 PM
selecie. Este necesar s se stabileasc criteriile de selecie ca punct de referin pentru
compararea alternativelor. Criteriile de selecie pot fi similare celor folosite n studiul
preliminar privind alternativele (aspecte de ordin politic, financiar, viabilitatea tehnic)
i pot fi completate de criterii suplimentare (cum ar fi eficiena funcional, viabilitatea
sau eficiena) care sunt legate n mod direct de msurarea nivelului de eficien al
alternativei care permite atingerea rezultatului politicii.
Dup ce au fost reinute unele dintre alternativele considerate a fi cele mai potrivite,
urmtoarea etap a procesului de analiz este aceea de a crea un model mai elaborat
pentru aceste alternative i de a identifica o serie de ipoteze pentru a descrie posibilele
consecine ale implementrii alternativei. Este vorba de ipoteze care stabilesc posibilele
consecine i care vor reprezenta baza de evaluare a impactului alternativelor n etapele
ulterioare ale analizei.
68
Carte.indd 68 11/5/06 5:40:57 PM
7. Modelarea alternativelor _ Metode de prognoz
Dup cum ne amintim probabil, nc din faza de selecie a alternativelor s-a realizat
o analiz preliminar a msurilor posibile aferente fiecrei alternative. Aceste scurte
descrieri ale msurilor trebuie s fac acum obiectul unor analize detaliate n vederea
simulrii de modele de alternative. Exerciiul de modelare a alternativelor are legtur
direct cu evaluarea ex-ante, deoarece putem evalua numai impactul sau consecinele
factorilor definii n prealabil. Aceast etap presupune un exerciiu de anticipare a
evenimentelor viitoare prognozarea efectelor aciunii propuse.
Prognozele reprezint o anticipare a evenimentelor sau a rezultatelor cu scopul de
a reduce incertitudinea cu privire la evoluia ulterioar a procesului; de multe ori
acest lucru presupune utilizarea unor metode matematice complexe. De multe ori
terminologia prognozelor difer, deoarece din punct de vedere istoric aceasta a evoluat
simultan n mai multe domenii - statistic, economie, psihologie, marketing etc.
Atunci cnd se fac prognoze, este esenial s nelegem ce relaie exist ntre anumite
aspecte i care dintre acestea trebuie analizate si incluse n model, n momentul n
care este studiat o anumit problem. O serie de factori importani care influeneaz
alternativa precum i efectele acesteia sunt concepui sub form de ipoteze.
Ipotezele reprezint convingeri sau construcii logice care formeaz baza unei soluii
sau a unei aciuni. De cele mai multe ori, ipotezele sunt indirecte, derivate din anumite
concluzii.
Ipotezele speciale sunt acele ipoteze care se iau n considerare cu scopul de a adapta
evaluarea respectiv la situaia real. Astfel, de exemplu, valorile indicatorilor
demografici se schimb pornind de la presupunerea c rata maternitii va crete graie
facilitilor oferite.
Aspectul cheie pentru evaluarea ex-ante l reprezint definirea a ceea ce trebuie s fie
evaluat, sau n alte cuvinte, estimat. Depinde de model, de aciunile sugerate n vederea
implementrii alternativelor, precum i de posibilele efecte pe care le pot genera aceste
aciuni. Exist mai multe metode folosite pentru analiza politicilor, pornind de la cele
calitative, simple i mergnd pn la analiza statistic. Cele mai simple prognoze i
modelri pot fi realizate de ctre specialitii din cadrul ministerelor, n vreme ce n cazul
unor metode mai sofisticate, este nevoie de contribuia cercettorilor profesioniti.
69
Carte.indd 69 11/5/06 5:40:57 PM
Metodele de prognoz folosite sunt:
1. Modelarea
2. Planificarea scenariilor(Scenario planning)
3. Metodele experilor (expert methods)
4. Metode factografice
- Regresie
- Simulare
- Extrapolare
- Metoda Monte-Carlo.
Modelarea
70
Carte.indd 70 11/5/06 5:40:58 PM
Figura 15. Tipologia metodelor de prognoz
71
Carte.indd 71 11/5/06 5:40:58 PM
Metoda scenariului
Prognozele sunt folosite mai departe pentru planificarea scenariilor (de exemplu,
dezvoltarea de scenarii macroeconomice). Scenariul poate fi considerat un caz special
de model care ia n considerare posibila evoluie viitoare a situaiei sub impactul unor
factori sau variabile de natur ipotetic.
Scenariul este descrierea unei situaii posibile pe baza mai multor ipoteze, nu doar a
unei prognoze ci i a unei reflecii asupra mediului. Scenariile trebuie s fie dezvoltate
de aa manier nct s acorde o atenie deosebit riscurilor care ar putea avea cel mai
puternic impact asupra cursului evenimentelor pe viitor.
Metodele factografice pot asigura nite prognoze mai exacte prin comparaie cu
metodele experilor, respectiv colectarea opiniilor subiective ale experilor cu privire
la condiiile viitoare pe care le presupune un proces sau un obiect. Din experien tim
c, cu ct problema este mai delicat din punct de vedere public, cu att este mai mare
probabilitatea de a se folosi metodele experilor. Totui, metodele din ambele grupuri
pot fi combinate i astfel se ajunge la o opinie fiabil24 i se reduce marja de eroare
a prognozei. n procesul de prognozare se recomand s se nceap cu metode mai
simple i s se treac progresiv la cele mai complexe. Alegerea metodei de prognoz
este influenat de factori cum ar fi claritatea modelului, simplitatea implementrii,
costurile modelului, etc.
De obicei, modificrile care intervin la nivelul procesului sau obiectului studiat sunt
influenate de mai muli factori. Atunci cnd se folosesc metode statistice, inter-relaiile
24
Principiile elementare ale estimrilor sunt discutate mai n detaliu n cartea scris de, J. Scott Long- Range Forecasting: from Crystal Ball to
Computer (New York: John Wiley and Sons, 1985)
72
Carte.indd 72 11/5/06 5:40:59 PM
mai simple dintre dou sau mai multe valori arbitrare sunt studiate cu ajutorul analizei
de regresie i analizei de corelaie. Cele dou abordri sunt interconectate i din acest
motiv se folosesc mpreun. Analiza de regresie studiaz tipul de inter-relaionare, n
vreme ce analiza de corelaie - studiaz ct de strns este relaia dintre variabilele X
i Y. Regresia este simpl dac demonstreaz relaia dintre dou variabile (cum ar fi
salariile i fluctuaia personalului). Regresia este o regresie multipl dac demonstreaz
existena unei relaii ntre o variabil dependent i mai muli factori care influeneaz
modificrile acesteia (cum ar fi scderea nataliti ca urmare a unui nivel de instruire
mai bun, precum i nivelul veniturilor populaiei).
Termenul de regresie a fost introdus de ctre Francis Galton25 n studiile sale despre
ereditate, n care compara modul n care nlimea tatlui influeneaz modificrile
de nlime ale fiilor pe durata mai multor generaii. S-a demonstrat c nlimea fiilor
care au avut tai nali regreseaz, adic se reduce, pn ajunge s fie egal cu nlimea
medie, n vreme ce fiii care au tai mai mici de nlime sunt de obicei mai nali dect
taii lor.
Termenul de regresie folosit n contextul prognozelor are un sens mai larg, nu reprezint
doar studierea tendinelor evolutive la nivelul populaiei umane. Tipul de regresie
cel mai des folosit este regresia linear. Regresia linear este o metod care studiaz
influena unei variabile independente asupra variabilei dependente, n cazul n care
valoarea variabilei independente se modific direct proporional n funcie de valorile
variabilei cunoscute. Graficul pentru o regresie linear se prezint sub form de linie
dreapt. Regresia linear nu reflect tendinele sezoniere i ciclice ale seriilor dinamice.
Astfel, de exemplu, regresia liniar se poate folosi pentru a studia relaia de dependen
dintre greutatea oamenilor i nlimea lor, fr a ine cont de abaterile de la valoarea
medie a greutii, pentru c n general aceste valori sunt legate ntre ele printr-o relaie
de proporionalitate direct.
Y = a + bX + e
25
73
Carte.indd 73 11/5/06 5:41:00 PM
astfel amploarea impactului pe care X l are asupra lui Y.
X variabila independent
e valoarea arbitrar care reflect influena factorilor care nu se iau n calcul (de obicei
acest lucru nu se reflect n ecuaiile de regresie).
Atunci cnd se folosesc seriile temporale la prognoze, se impune alegerea unei durate
optime a seriilor temporale. Acest lucru este influenat de durata termenului (scurt
sau mediu) de prognoz, precum i de metoda de prognoz. De obicei, la nceputul
procesului de prognoz, durata seriei temporale este stabilit cu aproximaie i este
modificat pe parcurs. Nu ntotdeauna o serie lung reduce erorile de prognoz,
deoarece tema care face obiectul studiului se modific i evolueaz n timp.
Y= f(T)+S(T)+(T),
unde
f (T) tendinele,
S (T) componenta fluctuaiilor periodice,
(T) componenta fluctuaiilor arbitrare,
T variabil independent (referin n timp)
Dei valoarea acestor serii fluctueaz n timp, de multe ori este posibil identificarea
unei anumite tendine la nivelul acestor modificri ale valorilor. Pentru a reflecta
aceast tendin, trebuie s fie calculat o serie de valori medii numit tendin. Aceasta
reflect influena factorilor care acioneaz pe termen lung. O tendin poate fi linear
sau nelinear. Calcularea unei tendine se numete i netezirea seriilor temporale. Acest
lucru se realizeaz cu ajutorul diferitelor metode statistice, de exemplu metoda lesser
squares.
74
Carte.indd 74 11/5/06 5:41:00 PM
Nu toate seriile necesit deosebirea tuturor componentelor. Atunci cnd se fac
prognozele socio-economice, sunt folosite de cele mai multe ori trend models.
n cazul metodei extrapolrii, modelele statistice sunt create pe baza tendinelor istorice
care sunt proiectate pe o anumit perioad de timp. Aceast metod este util atunci
cnd nu se ateapt producerea unor schimbri semnificative la nivelul procesului sau a
strii obiectului care este studiat, precum i n acele cazuri unde factorii cauzali rmn
aceiai sau sunt necunoscui. Extrapolarea este o metod destul de simpl i de ieftin,
i totui nu este o metod tocmai fiabil, util n cazul prognozelor iniiale, iar mai
trziu are nevoie s fie susinut de metodele experilor.
Metoda MonteCarlo ofer soluii aproximative care se obin prin realizarea unor
experimente de selecie statistic arbitrar folosind computerul (i.e. simulare).
Simularea const n descrierea unui model real n acele cazuri n care crearea unui
model matematic este prea greu sau imposibil de creat pentru o anume situaie. Numele
acestei metode provine de la legtura dintre procesul de simulare statistic cu jocul de
rulet de la Monte-Carlo, care stabilete nite cifre n mod arbitrar.
Metoda Monte-Carlo este folosit atunci cnd este cunoscut intervalul de valori
poteniale ale parametrilor necunoscui, totui este imposibil ca aceste valori s fie
anticipate exact ntr-un anumit moment (de exemplu, numrul de apeluri telefonice pe
minut, rata dobnzii). Dup ce a fost stabilit intervalul de valori poteniale, se stabilete
distribuia probabilitilor cu care trebuie s apar aceste valori. Fiecare distribuie
a probabilitilor are o funcie specific, iar aceasta se calculeaz cu ajutorul unui
software special pe baza datelor obinute anterior. Valoarea variabilei dependente se
poate prognoza prin introducerea valorilor generate n intervalul determinat arbitrar.
Se impune realizarea unui numr suficient de simulri, astfel nct marja de eroare la
valorile obinute s fie mai mic.
26
Descrierea valorilor IRR and NPV este prezentat la Seciunea 9 a acestui manual n cadrul capitolul dedicat metodei
de analiz cost-beneficiu.
75
Carte.indd 75 11/5/06 5:41:00 PM
Pentru a face fa unor situaii n care este greu s fie anticipat reacia societii sau
acolo unde nu exist informaii cu privire la reacia posibil a unui model n funcie de
factorii din mediul extern se folosesc metodele experilor.
76
Carte.indd 76 11/5/06 5:41:01 PM
n cazul n care prerea unui expert este semnificativ diferit de opinia
colectiv, expertul n cauz trebuie s i justifice opinia,
De obicei chestionarele completate de experi sunt anonime.
n consecin, metoda Delphi permite obinerea unei preri comune. Mai mult dect
att, acest lucru se realizeaz fr a exista discuii ntre experi.
Metoda Delphi are proceduri bine stabilite i presupune un control strict al metodelor
de intervievare i sintetizare a rezultatelor. De multe ori, metoda Delphi simplificat se
folosete pentru a face fa restriciilor n materie de timp i resurse. Principalii poli ai
acestei metode sunt: selectarea experilor cu experien corespunztoare i asigurarea
anonimatului cel puin n prima faz a interviurilor, reintervievarea dup prima rund,
sintetizarea rezultatelor i elaborarea unei prognoze pe baz de consens.
Trebuie precizat faptul c, pentru toate deciziile n materie de politici, trebuie s se fac
o analiz de impact mai mult sau mai puin ampl. De cele mai multe ori, evalurile
de impact nu trebuie s fie foarte ample i nici nu presupun cercetri foarte sofisticate
sau o cantitate mare de informaii.27 n aceste cazuri, pentru evaluarea de impact se pot
folosi metode de evaluare calitative.
De multe ori se ntmpl ca selecia alternativelor, s se fac pe baza mai multor criterii
care prezint un grad de importan diferit pentru fiecare factor implicat. Cei care
rspund de realizarea politicilor trebuie s aleag o alternativ innd cont de mai multe
criterii sau de o situaie n care nu este posibil o evaluare precis n termeni financiari
a costurilor i beneficiilor politicii. n astfel de cazuri, se folosesc diferite metode de
comparare a alternativelor pentru a face selecia.28 Cele mai des folosite metode sunt:
27
Imbuntirea instrumentelor de politici prin folosirea evalurii de impact. Sigma paper: 3117 Mai 2001.
28
Pentru detalii cu privire la metodele de comparare a alternativelor, vezi manualele de analiz de politici. De exemplu: Carl V.Patton. David
S.Savicky. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993, p. 245.
77
Carte.indd 77 11/5/06 5:41:01 PM
Analiza SWOT
Analiza multicriterial;
Sistematizarea lexicografic;
Metoda alternativelor ne-dominante;
Metoda matriceal.
Analiza SWOT
Analiza multicriterial
Analiza multicriterial reprezint o metod de evaluare folosit la evaluarea eficienei
alternativelor innd cont de diferite aspecte, fiecare avnd propria pondere.
Aceast metod este folosit pentru a determina, de exemplu, prioritile n materie
de politici publice n fiecare domeniu n combinaie cu alte metode precum analiza
cost-beneficiu sau cost-eficacitate. Un exemplu n acest sens poate fi echitatea social
cu privire la modificrile de tarife pentru un serviciu concret. Obiectivul ce se dorete
atins este prezentat sub forma unei componente msurabile sau a unor criterii care
stabilesc atingerea obiectivului.
Analiza multicriterial cuprinde urmtoarele etape:
1. Fiecare component trebuie s fie ponderat n funcie de importana sa.
Valoarea ponderat total este 1.
2. Msura n care proiectul sau alternativa respect criteriile valabile la un anumit
nivel trebuie s fie i ea evaluat.
3. Calcularea valorii ponderate totale a alternativelor.
78
Carte.indd 78 11/5/06 5:41:02 PM
Figura 16. Exemplu de analiz multicriterial a alternativelor
Alternativa 1 Puncte* Pondere Impact
Egalitatea de anse pentru obinerea unui 2 0.6 1.2
loc de munc
Asigurarea unor faciliti 1 0.2 0.2
Protecia mediului 4 0.2 0.8
Total 2.2 impact mediu
Din evaluare se vede c Alternativa 2 este mai eficient n funcie de criteriile convenite
i trebuie s fie selecionat pentru a fi implementat.
Exist i versiuni mai simple ale analizei multicriteriale, folosite pentru a simplifica
procedura de evaluare. Cteva dintre acestea sunt prezentate n cele ce urmeaz.
Sistematizarea lexicografic
79
Carte.indd 79 11/5/06 5:41:02 PM
descalificate de ctre criterii ierarhice. Alternativa 1 rspunde tuturor criteriilor i
trebuie de aceea selectat ca favorit. Sistematizarea lexicografic extins este una
dintre metodele econometrice care folosete evaluarea cantitativ. Pot fi introduse
i valori procentuale care s sintetizeze gradul n care fiecare alternativ rspunde
fiecrui criteriu stabilit, evaluarea devenind astfel mai sofisticat i mai precis.
Alternative nedominante
Metoda matriceal
Metoda matriceal se poate folosi pentru a analiza argumentele pro i contra n cazul
fiecreia dintre alternative. Pe prima coloan se vd criteriile de evaluare a alternativelor,
pe primul rnd sunt enumerate toate alternativele. Fiecare caset a matricei arat n
ce msur este respectat criteriul n cauz de fiecare alternativ. Aceast evaluare se
exprim pe o scar (de exemplu, de la 1 la 10) i are la baz o serie de ipoteze subiective
i profesionale. (vezi figura 18 de mai jos).
Se calculeaz punctajul pentru fiecare alternativ, iar rezultatul cel mai bun este reinut
ca cea mai bun alternativ, astfel nct Alternativa 2 se impune a fi selecionat pentru
a fi implementat.
80
Carte.indd 80 11/5/06 5:41:03 PM
Pilotarea ca metod de evaluare a alternativelor
Pilotarea unora dintre alternativele propuse sau de cele mai multe ori pilotarea ntregii
politici publice nu poate fi considerat o metod de evaluare special. Pilotarea se
folosete n mod frecvent ca faz special de debut a implementrii politicii publice.
Trebuie ns menionat faptul c acest instrument este folosit pentru testarea i
mbuntirea soluiilor propuse. De multe ori pilotarea este considerat una dintre
cele mai eficiente metode de evaluare final a politicii publice nainte de implementarea
sa n ntregime. Pot exista mai multe raiuni pentru realizarea unui proiect pilot pentru
o politic public sau o alternativ:
2. Politica pilot este util n acele cazuri n care reformele de anvergur i procedurile
cu o structur complicat sunt avute n vedere pentru implementarea politicii.
n acest caz, pilotarea permite corectarea unor erori inerente, la nivelul anumitor
detalii ale unor astfel de reforme. De exemplu noile sisteme de salarizare sau
de motivare, sistemele de evaluare a performanelor etc.
Din nefericire, multe dintre politici nu pot fi testate prin proiecte pilot dat fiind natura
lor (politicile fiscale naionale, proiectele de investiii). Totui, n cazurile n care este
posibil organizarea etapei pilot, abordarea trebuie s fie ct se poate de practic i s
permit o politic eficient i de calitate.
81
Carte.indd 81 11/5/06 5:41:03 PM
Prezentarea evalurii alternativelor
n cazul n care proiectul pilot este implementat pentru politica public, concluziile i
recomandrile din proiectul pilot trebuie s se reflecte i ele n documentele de politici
publice. De obicei, proiectele pilot pot fi planificate n mod special pentru a fi una
dintre etapele procesului de implementare. n acest caz, sunt reflectate parial aciunile
necesare (etapele urmtoare) pentru documentele de politici sau ca parte a planului de
implementare a politicii.
Identificarea costurilor
Exist o gam larg de clasificri ale costurilor i metodelor de calcul folosite. Ele nu
vor fi descrise n mod detaliat n acest manual. Scopul acestui capitol este acela de a face
o prezentare general a principalelor tipuri i metode care ar putea fi folosite la analiza
de impact preliminar, precum i la analiza cost-beneficiu.
n general, costurile sunt definite ca valoare a resurselor care au fost folosite pentru
implementarea unei anumite politici publice. Identificarea costurilor politicii publice
sau ale proiectului reprezint o etap esenial a unui proces eficient de evaluare a
alternativelor, precum i primul pas n realizarea analizei cost-beneficiu.
82
Carte.indd 82 11/5/06 5:41:04 PM
Costurile sunt clasificate n dou categorii principale: costuri financiare (istorice,
contabile) i costuri economice. Categoria aleas de cei care formuleaz politicile
publice depinde de perspectiva analizei. Pentru politici publice i propuneri legislative
care afecteaz anumite grupuri ale societii, de exemplu comunitile de afaceri,
pensionarii, mamele etc., calculele costurilor financiare vor reprezenta doar primul
pas. Urmtorul pas va consta n calcularea costurilor economice. Costurile economice
sunt acele costuri financiare sau de alt natur pe care o propunere de politic public
sau legislativ le genereaz pentru anumite grupuri ale societii. n cazurile n care
propunerea legislativ nu afecteaz grupuri ale societii sau dac impacturile sunt
nesemnificative, cei care formuleaz politicile publice calculeaz numai impactul
asupra bugetului de stat, adic doar costurile financiare.
Deoarece costurile pot fi structurate lund n considerare diferite perspective, cei care
formuleaz politicile publice trebuie s fie contieni de posibilele greeli n cazul n
care aceleai costuri sunt incluse de mai multe ori, folosind clasificri diferite. Se poate
ajunge la contabilizarea dubl a costurilor i la rezultate incorecte.
Costuri financiare
Costurile financiare din perspectiva analizei de impact a politicii publice i a aspectelor
legate de reglementare sunt de fapt resursele financiare de la bugetul de stat care sunt
necesare pentru implementarea unei anumite politici publice sau propuneri legislative.
83
Carte.indd 83 11/5/06 5:41:04 PM
o Subvenii
o Alte transferuri
o Cheltuieli sociale
o Alte cheltuieli
Cheltuieli de capital
o Costuri de capital
o Investiii (n cazul folosirii unui cod separat)
o Rambursarea creditelor
Costurile de ntreinere n contextul analizei politicii publice sunt costuri care asigur
funcionarea pe termen lung a alternativei alese. n majoritatea cazurilor, costurile de
ntreinere sunt formate din cteva categorii ale costurilor curente.
84
Carte.indd 84 11/5/06 5:41:05 PM
administrative. Deseori se ajunge la decizia de a reduce numrul personalului angajat
ntr-un anumit departament. Dei o astfel de decizie va duce la economii privind
salariile, poate duce la crearea de costuri suplimentare n primul an, iar economiile
anuale pot fi parial compensate de o cretere a transferurilor pentru asigurrile sociale.
Costurile administrative sunt reprezentate de salarii, servicii i consumabile care nu
pot fi identificate drept costuri pentru activiti directe ale politicii publice. Cu toate
acestea, uneori este important s se indice costurile administrative separat, deoarece
reprezint un criteriu eficient pentru msurarea eficacitii instituiei.
Urmtoarele metode i clasificri ale costurilor pot fi utile pentru cei care formuleaz
politicile publice n cazurile n care doresc s calculeze eficiena costurilor pentru o
anumit activitate sau preul unui serviciu sau produs furnizat de agenie sau de
minister. Trebuie s menionm c atunci cnd se folosete metoda standard de stabilire
a costului sau cea a stabilirii costului n funcie de activitate, cei care formuleaz politicile
publice trebuie s ia costurile din clasificarea economic a bugetului i s le mpart
conform clasificrii standard a costurilor: costuri directe sau indirecte i costuri fixe
sau variabile.
85
Carte.indd 85 11/5/06 5:41:05 PM
Deseori, rspunsurile la aceste ntrebri pot fi gsite folosind doar clasificarea n
costuri directe i indirecte. Cu toate acestea, pentru o analiz complet a caracterului
costurilor i a circumstanelor care determin un anumit cost, clasificarea trebuie s
fie mai detaliat n costuri fixe i variabile. Metoda standard de stabilire a costului
este frecvent folosit n mediul de afaceri. Sectorul public poate prelua doar principiile
generale ale acestei metode i o poate folosi n scopul menionat anterior.
86
Carte.indd 86 11/5/06 5:41:06 PM
alte cheltuieli aferente achiziiei.
Costuri directe cu materialele =
Costul unitar preconizat pentru materiale i echipamente * Numrul
preconizat de uniti de materiale sau echipamente.
Cost total = costuri directe totale + costuri indirecte totale (costuri generale),
De multe ori, cei care formuleaz politicile publice doresc s cunoasc nu doar costul
total al unui anumit serviciu pe an, ci i costul unitar mediu. Acesta este util ca referin,
precum i pentru monitorizare i evaluare. Calcularea costului unitar mediu este,
de asemenea, primul pas n analiza cost-eficacitate. Dac organizaia ndeplinete o
singur funcie, acesta se poate calcula cu ajutorul urmtoarei formule:
Dac instituia ndeplinete mai multe funcii, o astfel de abordare simplificat poate
duce la rezultate subiective, prin urmare se impune folosirea unei metode mai avansate
de stabilire a costului n funcie de activitate (vezi mai jos seciunea despre metoda de
stabilire a costului n funcie de activiti).
Clasificarea n costuri fixe i variabile se aplic n cazurile n care cei care formuleaz
politicile publice doresc s analizeze dinamica tuturor componentelor preului. n
condiiile unor resurse bugetare limitate, este bine s se cunoasc partea costului care
poate fi modificat sau mbuntit (costuri variabile) i partea costului care rmne
87
Carte.indd 87 11/5/06 5:41:06 PM
constant chiar i atunci cnd instituia nu furnizeaz nici un serviciu sau cnd asigur
un minim de servicii. Toate costurile directe i indirecte pot fi formate din costuri fixe
i variabile, prin urmare putem considera c aceast clasificare permite o analiz mai
detaliat a cauzelor care determin toate costurile.
Costurile fixe sunt costuri constante care, n anumite limite, nu variaz n funcie
de volumul de activiti (de exemplu, costurile de amortizare, impozitul pe cldire,
cheltuieli de baz pentru telefon i utiliti, chiria biroului etc.). Costurile fixe au un
rol mai puin important n procesul de luare a deciziilor, deoarece ele sunt prezente,
indiferent ce s-ar ntmpla. O excepie ar fi situaia n care o parte considerabil a
costurilor fixe unice poate influena procesul de luare a deciziilor (o nou investiie de
capital, achiziionarea de echipamente, costuri cu seminarii de formare etc.). De regul,
sunt aceleai elemente pe care le includei la costurile de implementare.
Costurile variabile sunt acele costuri a cror valoare variaz proporional cu volumul
de servicii sau produse furnizate.
Practic, fiecare cost poate fi exprimat cu ajutorul urmtoarei formule:
Uneori, clasificarea n costuri fixe i costuri variabile poate fi folosit atunci cnd factorii
de decizie trebuie s compare dou proiecte i s ia n considerare condiiile n care ar
trebui folosit unul sau cellalt, iar dac au o list a costurilor fixe i variabile, proiectele
pot fi comparate cu ajutorul urmtoarei ecuaii:
CF1 + (CV1* Q) = CF2 + (CV2* Q), unde Q este o valoare necunoscut.
Un ru se afl ntr-o situaie critic i trebuie curat. Are o lungime (N) de 35 km.
Consiliul local a primit 2 propuneri de proiecte pentru ndeplinirea acestei sarcini.
Care este cea mai bun soluie:
- dac exist un buget limitat,
- dac bugetul dispune de ntreaga sum necesar.
88
Carte.indd 88 11/5/06 5:41:07 PM
Soluia
1.000 USD + 1.000 USD*N = 20.000 USD + 50 USD*N;
1.000*N-50*N=20.000-1.000;
950*N=19.000;
N= 20 km
Costul total al unui anumit serviciu de asisten medical n spitalele din Letonia este
format din urmtoarele elemente:
CT=CV(P+S+M+C)+CF(I+A+P+W), unde
89
Carte.indd 89 11/5/06 5:41:07 PM
Figura 19. Comparaia costurilor variabile
Uneori, cei care formuleaz politicile publice se afl n situaii n care trebuie s
calculeze volumul de servicii/produse necesare asigurate: de exemplu, care este
numrul de paturi care poate asigura acoperirea cheltuielilor spitalului (presupunnd
c plile sunt acoperite de companiile de asigurri de sntate sau de pacieni) sau
ci pasageri ar trebui s foloseasc trenul pentru deplasare astfel nct s se acopere
cheltuielile de ntreinere a trenului respectiv. n acest caz, pot folosi analiza pragului
de rentabilitate. Aceast metod analizeaz interaciunea dintre costurile fixe, costurile
variabile, preuri i volumul unitar pentru a determina acea combinaie de elemente
n care veniturile totale i costurile totale sunt egale. Pragul de rentabilitate este atins
atunci cnd veniturile totale sunt egale cu costurile totale sau ncasrile totale sunt
egale cu cheltuielile totale:
90
Carte.indd 90 11/5/06 5:41:08 PM
Q*P = CF + (CV*Q)
Q*P-CV*Q = CF
Q*(P-CV) = CF
Q=CF: (P-CV)
Ipoteza de mai sus poate fi folosit pentru a calcula numrul de saci care trebuie vndui
pentru a atinge pragul de rentabilitate, precum i valoarea total a vnzrilor, n dolari,
necesare pentru a atinge pragul de rentabilitate. Cu ajutorul formulelor explicate
anterior, se pot face urmtoarele calcule:
Uniti necesare pentru atingerea pragului de rentabilitate: 60.000 USD : (5,00 USD
2,80 USD) = 27.273 saci
Vnzri necesare pentru atingerea pragului de rentabilitate: 27.273 saci * 5,00 USD
= 136.365 USD
Prin urmare, nu se va obine nici un profit dac nu se vor vinde peste 27.273 de saci sau
dac vnzrile nu vor nregistra o valoare brut mai mare de 136.365 USD.
n cazul n care se impune analiza modului n care costurile totale pentru implementarea
unei politici publice sunt distribuite pe o perioad de mai muli ani, clasificrile
costurilor menionate anterior pot fi folosite n combinaie cu costurile de implementare
i costurile de ntreinere.
91
Carte.indd 91 11/5/06 5:41:08 PM
Metoda de stabilire a costului n funcie de activiti
Costuri economice
92
Carte.indd 92 11/5/06 5:41:09 PM
Costuri economice = costuri financiare + costuri pe grupuri din societate (costuri externe)
Exemplu: Externaliti
De exemplu, statul acord subvenii unei fabrici de zahr. Dat fiind c subveniile sunt
pltite din bugetul de stat, se creeaz externaliti pentru acei membri ai societii care
nu sunt implicai n industria zahrului. n acelai timp, fabrica, adic beneficiarul
direct, pltete taxe pe resursele naturale deoarece creeaz externaliti negative
poluare. Taxele pe resursele naturale compenseaz parial costurile externe pentru
membrii societii, reprezentnd consecine ale polurii.
93
Carte.indd 93 11/5/06 5:41:09 PM
conforma obligaiilor de informare impuse de legislaia de la nivelul administraiei
centrale. Obligaiile de informare sunt obligaii care decurg din legislaie, privind
furnizarea de informaii i date ctre sectorul public. Primele ri care au nceput
s msoare povara administrativ sunt SUA i Marea Britanie. Mai trziu, Olanda a
elaborat metodologia privind modelul costului standard care, treptat, a devenit popular
n rile UE. Metodologia lor se bazeaz pe Manualul Internaional privind Costul
Standard, elaborat de rile OECD. Putei gsi informaii suplimentare privind aceast
metod pe pagina web: http://www.oecd.org/dataoecd/32/54/34227698.pdf#search=%
22Standard%20Cost%20model%22
Aa cum s-a menionat anterior, realizarea unei analize de impact n sfera de reglementare
i redactarea notei de fundamentare pentru proiectele de acte normative, precum i
costurile financiare trebuie incluse n capitolul 3 Impactul fiscal asupra bugetului de
stat i al autoritilor locale. Costurile economice vor fi descrise n detaliu n capitolul
2 Impactul socio-economic. Seciunea 2.2. Impactul asupra mediului de afaceri va
conine costurile economice pentru companii. Seciunea 2.3. Implicaii sociale va
fi completat n cazul n care propunerea legislativ include i costuri de conformare
pentru gospodrii private. Costurile economice totale vor fi descrise n seciunea 2.8.
Alte informaii.
Intrarea n zona Euro creeaz presiuni administrative att pentru instituiile publice, ct
i pentru companiile private. Totui, acest exemplu este simplificat, presupunndu-se
c exist o cerin de ordin legislativ, numai pentru companii, de a trece de la sistemul
contabil n moneda local la sistemul contabil n euro. Dup instalarea noului sistem,
Trezoreria Statului va recunoate conformitatea cu noile cerine.
Dei Trezoreria Statului are suficiente spaii de birouri pentru un numr suplimentar
de angajai, nu deine echipamentele, mobilierul i consumabilele necesare pentru ca
acetia s i poat desfura activitatea. Trezoreria are deja un administrator de sistem
n cadrul personalului permanent care va ntreine baza de date a antreprenorilor care
94
Carte.indd 94 11/5/06 5:41:10 PM
au obligaia de a respecta cerinele legislative. Cu toate acestea, o astfel de baz de date
ar trebui realizat pe baza unui contract de externalizare.
Sectorul public
costuri de
dezvoltare
administrare
punere n aplicare
Afaceri
Costuri de capital
Costuri indirecte
de randament
Astfel, impactul fiscal asupra bugetului de stat pentru Trezorerie este urmtorul:
Costuri curente:
- Salarii
n total salarii pentru inspectori = salariu lunar * numrul
de inspectori;
- Bunuri i servicii
n contract cu firma IT care creeaz noul registru = tariful
pe or * numrul de specialiti * numrul de ore
n software special pentru verificarea cerinelor;
n programe anti-virus i versiuni pentru upgrade
n consumabile de birou
Costuri de capital
n mobilier pentru birouri;
n calculatoare.
95
Carte.indd 95 11/5/06 5:41:10 PM
poat folosi noul software, costurile administrative de respectare a reglementrilor sunt
urmtoarele:
Costuri directe de personal (costuri variabile):
n contract cu contabilii angajai = tariful pe or * ore lucrate pentru
crearea bazei de date * numrul de contabili + tariful pe or * ore
lucrate pentru cursuri de formare * numrul de contabili
n salariul specialitilor IT angajai = tariful pe or * ore lucrate
pentru crearea bazei de date
Costuri directe cu materialele (costuri fixe):
n calculatoare suplimentare pentru introducerea datelor din
registrele existente;
n software pentru noul sistem contabil;
n programe anti-virus i versiuni upgrade
Alte costuri directe
n cheltuieli cu deplasri
n valoarea timpului pierdut pe durata deplasrilor i ntlnirilor
cu funcionarii Guvernului.
96
Carte.indd 96 11/5/06 5:41:11 PM
ntre toi cei care produc deeuri. De asemenea, politicile publice privind dezvoltarea
regional care presupune dezvoltarea din diferite perspective economice, pot crea
anumite externaliti negative pentru mediu.
De regul, exist agenii speciale la nivel naional care se ocup de aspecte privind
protecia mediului i evalueaz proiectele cu impact asupra mediului. Prin urmare,
atunci cnd cei care formuleaz politicile publice evalueaz alternativele, pot descoperi
c acestea au un impact semnificativ asupra resurselor naturale menionate anterior,
prin urmare trebuie s coopereze cu agenia n cauz i s realizeze o analiz detaliat
a impactului asupra mediului.
Identificarea beneficiilor
Clasificarea beneficiilor
n general, beneficiile unei politici publice pot fi mprite n dou grupuri: beneficii
directe i indirecte. Beneficiile directe sunt cele care provin direct din politica public
sau din program, n timp ce beneficiile indirecte sunt cele care nu au o legtur direct
cu politica public, ci sunt produse secundare ale acesteia. Urmrirea distribuiei
beneficiilor directe i indirecte este important n special pentru evaluarea politicilor
publice care au implicaii sociale pentru diferite grupuri ale societii. n cazul acestor
politici publice, tipul distribuiei beneficiilor implic aspecte importante privind
echitatea. De exemplu, politicile publice n cazul crora beneficiile publice nu sunt
mprite n mod egal ntre diferite grupuri sociale pot duce la o cretere a tensiunii
sociale sau la excluderea social a anumitor grupuri ale societii.
Beneficiile directe i indirecte sunt apoi clasificate n beneficii tangibile i intangibile
97
Carte.indd 97 11/5/06 5:41:11 PM
(uneori beneficiile tangibile sunt denumite comerciale, iar cele intangibile, beneficii ne-
comerciale). Beneficiile care pot fi evaluate n termeni monetari se numesc tangibile,
n timp ce beneficiile care nu pot fi evaluate astfel se numesc intangibile. De exemplu,
majoritatea beneficiilor sociale, cum ar fi mbuntirea accesului la parcurile de
rezervaii naturale este un beneficiu intangibil.
Msurarea beneficiilor
Msurarea beneficiilor depinde de caracterul beneficiului, dac acesta este tangibil sau
intangibil. Principala problem n cazul evalurii const n faptul c, dac beneficiile
tangibile pot fi evaluate lundu-se n calcul preul lor pe pia, beneficiile intangibile nu
pot fi identificate pe baza preului pieei.
Atunci cnd se determin potenialele beneficii ale implementrii unei politici publice
sau ale unei activiti economice, acestea trebuie identificate lund n considerare
toi factorii implicai. Exprimarea tuturor beneficiilor posibile n cantiti msurabile
este un proces ndelungat i costisitor. n funcie de obiectivul i tipul politicii publice
trebuie s se stabileasc exact care sunt beneficiile care vor fi exprimate n termeni
monetari sau cuantificate ntr-un alt mod, apoi incluse n calcule, i care dintre ele vor
fi doar descrise.
98
Carte.indd 98 11/5/06 5:41:12 PM
Metode de calculare a valorii beneficiilor
Cei care formuleaz politici publice se ntreab deseori, atunci cnd se confrunt cu
nevoia de a introduce reglementri privind sntatea i protecia, cum s evalueze
beneficiile acestor reglementri. Foarte des trebuie s se realizeze o cantitate
semnificativ de analize tehnice pentru a determina valoarea beneficiilor intangibile.
99
Carte.indd 99 11/5/06 5:41:12 PM
Principalele neajunsuri ale acestei metode sunt urmtoarele:
din mai multe motive (cunotine insuficiente, lipsa informaiilor, structur
complicat a chestionarelor), respondenii nu pot estima exact valoarea serviciilor
care ar trebui stabilit n urma aplicrii chestionarului,
deseori nu se respect condiia ca ntrebrile din chestionar s fie neutre,
aa-numita problem a rspunsurilor strategice, pentru cazurile n care persoanele
nu dezvluie ceea ce cred cu adevrat, pentru a obine rezultatul dorit.
Metoda hedonist
Cu ajutorul metodei hedoniste, valoarea beneficiului intangibil este stabilit indirect prin
analiza opiunilor alese de oameni. De exemplu, valoarea aerului curat este determinat
indirect prin examinarea modului n care se modific preurile proprietilor n
diferite pri ale unui ora. Dac preurile sunt mai mari n zonele mai puin poluate
(ceilali factori fiind egali), nseamn c oamenii sunt dispui s plteasc mai mult
pentru a tri ntr-un mediu curat. Totui, exist i posibilitatea ca rezultatele obinute
cu ajutorul acestor metode s prezinte un anumit grad de eroare, deoarece valoarea
unei proprieti poate fi afectat de numeroi ali factori. n esen, metoda hedonist
difer de cea privind disponibilitatea de a plti prin-un factor important metoda
hedonist analizeaz opiunile deja alese de ctre oameni, n timp ce metoda privind
disponibilitatea de a plti (DDP) ncearc s evalueze care ar fi eventuala opiune aleas
de oameni, n funcie de rspunsurile date de acetia la chestionar.
Metoda hedonist poate fi folosit la estimarea valorii vieii prin observarea diferenelor
de salarii. Metoda de compensare a diferenelor salariale estimeaz prima salarial de
care ar avea nevoie un lucrtor pentru a accepta o mic cretere a riscului su de a
deceda sau, n mod similar, ct ar fi dispus s plteasc un lucrtor pentru a reduce
ntr-o mic msur riscul de a deceda. Primele salariale pot fi estimate pe baza datelor
observate pe piaa muncii i transformate n valori statistice privind viaa un numr
care sintetizeaz ct ar fi dispus populaia s plteasc pentru a reduce riscul unui
deces, din punct de vedere statistic. De exemplu, salariile vor fi diferite n cazul piloilor
care testeaz avioane i a piloilor care piloteaz avioane comerciale din cauza diferenei
ntre nivelul de risc de a deceda.
100
Carte.indd 100 11/5/06 5:41:13 PM
mare de un anumit loc de petrecere a timpului liber l vor vizita mai rar din cauza
costurilor ridicate. Cunoscnd frecvena vizitelor i costurile de cltorie, se poate
determina funcia de cerere pentru un anumit loc de petrecere a timpului liber.
Nu doar evalurile cantitative, ci i cele calitative joac un rol semnificativ, chiar dac
nu dispun de un anumit pre al pieei i chiar dac opinia experilor este subiectiv.
Din acest motiv este foarte important s se prezinte celor care formuleaz politicile
publice informaii explicative care s indice de ce s-au identificat exact aceste beneficii
n cadrul analizei de impact i cum poate fi evaluat utilitatea lor.
Analiza cost-beneficiu
Analiza cost-beneficiu este un instrument analitic creat pentru a-i ajuta pe cei
care formuleaz politici publice la evaluarea eventualelor rezultate concrete prin
enumerarea tuturor beneficiilor i costurilor asociate politicii publice. Analiza
cost-beneficiu presupune comparaia costurilor i beneficiilor, evaluarea riscurilor
i analiza senzitivitii.
101
Carte.indd 101 11/5/06 5:41:13 PM
care reprezint o msur a contribuiei nete a unei anumite politici publice sau
activiti la bunstarea general a societii. Eficiena economic stabilete dac
resursele i costurile necesare implementrii politicii publice sau rezultatelor
activitii sunt compensate de beneficiile pentru societate.30
30
Economitii s-au concentrat pe dou concepte n determinarea eficienei economice:
o mbuntire Pareto o anumit politic public sau activitate mbuntete situaia unor persoane, dar nu nrutete situaia altora;
o potenial mbuntire Pareto cei care beneficiaz de o anumit politic public sau activitate au ctiguri mai mari dect pierderile
celor a cror situaie s-a nrutit n urma politicii publice sau activitii. Se numete potenial mbuntire Pareto deoarece persoanele care
ctig ar putea eventual compensa perdanii pentru pierderile suferite, rmnnd n continuare ntr-o situaie bun.
102
Carte.indd 102 11/5/06 5:41:14 PM
din prezent se determin pe baza unei uniti monetare care va fi primit n viitor se
numete actualizare.
Valoarea actual (VA) pentru beneficiul Bn (sau costul Cn), care apare dup n ani la o
rat de actualizare r:
VA = Bn : (1+r)n,
VA = Cn : (1+r)n, unde
S lum un caz n care s-a propus introducerea camerelor de luat vederi pentru detectarea
vitezei, pentru a monitoriza respectarea limitei de vitez pe autostrzi. Fiecare camer
presupune o investiie iniial de 1.000 i genereaz urmtorul ciclu de costuri i
beneficii pe o perioad de 4 ani (vezi tabelul de mai jos). S-a artat c introducerea
camerelor ar duce la un beneficiu net pozitiv n fiecare an pentru urmtorii patru ani.
Totui, dac se folosete actualizarea, se poate observa c valoare actual a beneficiilor
nete de instalare a acestor camere scade n fiecare an pe parcursul urmtorilor patru
ani.
Pentru a calcula valoarea ratei de actualizare se folosesc cteva metode diferite. Acestea
sunt abordate n detaliu n literatura de specialitate privind matematica aplicat n
domeniul finanelor. Atunci cnd se realizeaz o analiz cost-beneficiu pentru o politic
public, trebuie s se foloseasc o rat de actualizare economic pentru actualizarea
costurilor i beneficiilor viitoare. Observai c rata de actualizare economic difer de
multe ori de rata actualizrii financiare care se folosete la realizarea analizei financiare
pentru proiecte de investiii.
Pentru a ne asigura c politicile publice, activitile sau proiectele sunt evaluate pe baza
acelorai criterii, deseori rata de actualizare care se folosete la actualizarea viitoarelor
103
Carte.indd 103 11/5/06 5:41:15 PM
fluxuri de costuri sau beneficii este stabilit de Guvern sau de instituii financiare multi-
naionale31.
Folosirea actualizrii duce la apariia unuia dintre punctele slabe ale analizei cost-
beneficiu. n primul rnd, n procesul de actualizare a viitoarelor beneficii sau costuri
la valoarea lor de astzi, decizia este luat prin evaluarea din perspectiva unei generaii
din prezent. n procesul de actualizare, costurile suportate pentru generaia viitoare
primesc o pondere mai mic n comparaie cu costurile suportate pentru generaia
actual, ceea ce determin o serie de ntrebri privind echitatea inter-temporal ntre
generaia actual i cea viitoare. n al doilea rnd, procesul de actualizare poate deseori
favoriza acele politici publice sau activiti care duc la ctiguri pe termen scurt, nu
la ctiguri durabile pe termen lung. n special beneficiile care se materializeaz mai
trziu, pe termen mai lung, primesc valori mai mici n cadrul analizei cost-beneficiu.
31
n acest moment, n Romnia nu exist o rat de actualizare stablit la nivel naional. Aceast rat se stabilieste pentru fiecare proiect sau
politic public n parte
104
Carte.indd 104 11/5/06 5:41:15 PM
ciclurilor de costuri i beneficii viitoare se stabilete de ctre Guvern sau
instituiile financiare multi-naionale.
Deoarece valorile alese pentru aceste variabile vor influena considerabil valorile
finale calculate, funcionarii publici responsabili trebuie s se asigure c valorile alese
sunt rezonabile. Aceste evaluri tehnice sunt deseori externalizate. n acest caz, cel
care formuleaz politica public din cadrul ministerului trebuie s se asigure c toate
ipotezele sunt rezonabile.
Valoarea actual net (VAN) este o valoare msurat prin scderea costurilor
actualizate din valoarea actualizat a beneficiilor preconizate. VAN este indicatorul cel
mai des folosit n analiza cost-beneficiu.
Se calculeaz folosind urmtoarea formul:
VAN total = (B-C)0 : (1+r)0 + (B-C)1 : (1+r)1 + ... + (B-C)n : (1+r)n , unde
Pentru fiecare alternativ propus, VAN trebuie calculat separat i apoi comparat
pentru a vedea care are cea mai mare valoare. Dac VAN este mai mare dect 0,
105
Carte.indd 105 11/5/06 5:41:16 PM
nseamn c politica public sau activitatea determin obinerea unor beneficii nete
pentru societate. nseamn c valoarea actualizat a beneficiilor viitoare este mai mare
dect valoarea actualizat a costurilor. Dac VAN este mai mic dect 0, politicile publice
sau activitile determin obinerea unor beneficii care nu acoper costurile asociate
implementrii politicii publice sau activitii. n majoritatea cazurilor, politicile publice
care genereaz beneficii nete negative nu ar trebui sprijinite. Dac trebuie s se aleag o
alternativ, se va alege ntotdeauna alternativa cu cea mai mare VAN.
106
Carte.indd 106 11/5/06 5:41:16 PM
nceputul sfritul sfritul sfritul sfritul
anului I anului I anului II anului III anului IV
Valoarea beneficiilor 500 500 500 500
Valoarea costurilor -1000 -100 -100 -100 -100
Valoarea actual a beneficiilor 472 445 420 396
Valoarea actual a costurilor -1000 -94 -89 -84 -79
107
Carte.indd 107 11/5/06 5:41:17 PM
Rata rentabilitii interne
Rata rentabilitii interne este o rat de actualizare la care VAN a proiectului este egal
cu zero, adic valoarea actual a beneficiilor este egal cu valoarea actual a costurilor.
Pentru a evalua care dintre alternativele propuse este mai avantajoas, este important s
se determine profitabilitatea investiiilor efective ale proiectului, care este caracterizat
de RRI.
Relaia dintre rata de actualizare i valoarea VAN este ilustrat de urmtorul grafic:
Valoarea RRI este punctul n care VAN este egal cu zero. Din punct de vedere grafic,
VAN este o funcie a ratei de actualizare (vezi graficul), iar RRI este punctul n care
curba VAN se intersecteaz cu axa orizontal. Valoarea RRI poate fi calculat cu ajutorul
funciei Excel a RRI [reference :
Dac valoarea RRI este mai mare dect rambursarea de capital necesar adic profitul
preconizat necesar, exprimat sub forma unei rate de actualizare (rat a dobnzii),
proiectul trebuie implementat. Cea mai avantajoas opiune se poate alege n urma
comparaiei dintre valorile RRI a proiectelor alternative.
Conform descrierii anterioare, analiza cost-beneficiu se poate folosi pentru a stabili dac
alternativa merit s fie implementat din punctul de vedere al eficienei economice. Cu
108
Carte.indd 108 11/5/06 5:41:17 PM
toate acestea, cei care formuleaz politicile publice se confrunt deseori cu problema
privind stabilirea cantitii optime a produsului sau serviciului public asigurat.
Atta timp ct beneficiile sau furnizarea unei uniti suplimentare (burs) depesc
costurile marginale, decizia trebuie luat n favoare asigurrii acestei uniti
suplimentare. Dac beneficiile marginale depesc costurile marginale, asigurarea unei
uniti suplimentare (burs) va duce la creterea beneficiilor nete totale.
n cazul n care costurile marginale sunt egale cu beneficiile marginale, nu poate exista
nici un ctig suplimentar n urma creterii numrului de servicii sau produse realizate.
Prin urmare, atunci cnd costurile marginale sunt egale cu beneficiile marginale aferente
asigurrii burselor, beneficiile nete totale generate de burse sunt maximizate.
109
Carte.indd 109 11/5/06 5:41:17 PM
Costuri marginale
De exemplu, dac vaccinarea a 1.000 de persoane n vrst cu vaccin antigripal cost 250
de euro, atunci costurile vaccinrii unei persoane n vrst este de 25 euro-ceni (raportul
cost-eficacitate). Astfel, aceast metod poate fi util pentru evaluarea diferitelor soluii
alternative de atingere a unui singur obiectiv predefinit (beneficiu). Permite alegerea
celei mai avantajoase alternative care poate asigura o unitate a beneficiului specificat.
110
Carte.indd 110 11/5/06 5:41:18 PM
Observai c metoda de calculare a costurilor este similar cu cea de calculare a
costurilor pentru analiza cost-beneficiu.
n cazurile n care beneficiile sunt caracterizate de mai multe dimensiuni (de exemplu,
politica public vizeaz mbuntirea modului de alimentare i a sntii elevilor),
nainte de aplicarea metodei cost-eficacitate, fiecrui beneficiu trebuie s i se atribuie o
valoare ponderat specific n funcie de importana pe care o are n cadrul obiectivului
general al politicii publice. Astfel, aceast metod se numete cost-eficacitate
ponderat.
Cei care formuleaz politici publice doresc s evalueze opiunile de politici publice
care duc la mbuntirea abilitii de a citi prin creterea vitezei de citire, a nivelului
de nelegere a textelor citite i a vocabularului. S presupunem c se iau n considerare
dou politici publice:
(i) Reducerea numrului de elevi dintr-o clas;
(ii) Angajarea unor profesori mai bine pregtii;
Dat fiind c aceast politic public are trei obiective, beneficiul privind obinerea
unor note mai bune la teste se msoar pentru fiecare obiectiv n parte (n termeni
procentuali) i este prezentat n tabelul de mai jos.
De exemplu, reducerea numrului de elevi dintr-o clas duce la mbuntirea notelor
obinute la testul privind viteza de citire cu 75%. Se atribuie apoi valori ponderate
pentru fiecare dintre cele trei obiective, conform opiniei experilor. Valorile ponderate
arat n ce msur afecteaz mbuntirea abilitilor de citire. Rezultatele pentru
ambele intervenii sunt prezentate n tabelul urmtor:
Costul opiunii A a politicii publice a fost de 95 de uniti monetare pe elev, iar costul
opiunii B a politicii publice a fost de 105 uniti monetare pe elev.
111
Carte.indd 111 11/5/06 5:41:19 PM
Valori ponderate Politica public, Politica public,
atribuite opiune A: opiunea B: angajarea
conform opiniei reducerea unor profesori mai
experilor numrului de elevi bine pregtii
dintr-o clas
Viteza de citire 7 75 60
Grad de nelegere a 9 40 65
unui text citit
Vocabular 6 55 65
112
Carte.indd 112 11/5/06 5:41:19 PM
Evaluarea riscurilor i a incertitudinilor
113
Carte.indd 113 11/5/06 5:41:20 PM
evenimentelor sau rezultatelor viitoare.
Probabilitatea este definit ca valoarea statistic ce caracterizeaz posibilitatea
ca un eveniment s se produc.
Urmtoarea seciune va fi structurat dup cum urmeaz: seciunea privind analiza de
risc se va referi la prezentarea metodelor care pot fi folosite la analiza de risc. Pentru a
analiza impactul incertitudinii asupra rezultatelor politicii publice sau a alternativelor,
vor fi abordate mai multe metode analiza de senzitivitate, planificarea pe baza
scenariilor i analiza eventualitii.
Analiza de risc
Analiza de risc este o tehnic de identificare i evaluare a factorilor care pot afecta reuita
unei politici publice n ceea ce privete atingerea scopurilor acesteia. Analiza de risc se
folosete nu doar pentru a evalua alternativele de politici publice, ci i pentru a defini
msurile preventive de reducere a probabilitii ca aceti factori s apar, precum i
introducerea contramsurilor pentru eliminarea cu succes a acestor rezultate negative.
Aa cum am menionat deja, riscul este definit ca variaia potenialelor rezultate, variaie
creia i se poate asocia o probabilitate. Se poate exprima cu ajutorul formulei:
Exist cteva metode complexe de estimare a probabilitii pentru fiecare risc n parte.
Metoda cel mai des folosit pentru calcularea probabilitilor const n analiza incidenei
114
Carte.indd 114 11/5/06 5:41:20 PM
istorice sau anterioare a acestui tip de eveniment cu ajutorul metodelor cantitative i
calitative.
Astfel,
Probabilitatea ca un anumit eveniment s se produc = numrul de evenimente
de acel tip care se produc / numrul total al tuturor evenimentelor posibile
115
Carte.indd 115 11/5/06 5:41:21 PM
folosi la msurarea consecinelor riscurilor intangibile. De exemplu, metodele descrise
la evaluarea beneficiilor aduse de lac cu ajutorul metodei de stabilire a disponibilitii de
a plti se pot aplica la evaluarea costurilor unei eventuale poluri accidentale a lacului.
Pentru cei care formuleaz politicile publice, identificarea unui nivel de risc acceptabil ar
nsemna implementarea politicii publice fr niciun rezultat neprevzut i fr a fi nevoie
s se ia decizii politice referitoare la un anumit caz. Urmtoarea zon, deja periculoas, este
zona cu risc critic, n care pot aprea pierderi care s depeasc beneficiile preconizate.
Nu este rentabil s desfori o activitate de afaceri ntr-o astfel de situaie, iar n ceea ce
privete sectorul public, un astfel de caz trebuie studiat cu mare atenie, lundu-se n
considerare o eventual cretere a beneficiilor pe termen lung. n zona cu risc catastrofal,
pierderile depesc nivelul critic i, la o valoare maxim a acestora, pot depi chiar i
valoarea bunurilor tangibile ale unei companii. Riscurile catastrofale duc la prbuirea
unei companii i, n cazul unei politici publice de stat la o implementare ineficient.
116
Carte.indd 116 11/5/06 5:41:21 PM
Analiza senzitivitii
Mai mult, analiza de senzitivitate se poate folosi n cazurile n care indicatorii cantitativi
care descriu alternativa (de ex. VAN) au fost obinui ca rezultat ale analizei cost-
beneficiu. Aa cum am menionat deja, astfel de date vor fi disponibile atunci cnd
se analizeaz politici publice n care sunt programate dezvoltarea infrastructurii sau
proiecte de investiii. Pe parcursul analizei, se impune modificarea unor factori precum
ciclul de via al proiectului (perioada de timp n care vor fi primite beneficiile) sau
rata de actualizare. Cu ajutorul analizei de senzitivitate se pot determina acele puncte
de transfer valori critice ale parametrilor la care beneficiile pozitive sunt nlocuite de
beneficii negative, i invers.
Carl Patton David S. Savicky definete redactarea scenariilor ca fiind o metod util att
pentru evaluarea alternativelor, ct i pentru prezentarea rezultatelor analizei32. Scenariile
sunt descrieri a ceea ce s-ar ntmpla n cazul diferitelor alternative. Acestea prezint, sub
forma unei naraiuni, desfurarea evenimentelor, reacii ale actorilor-cheie i consecinele
inclusiv costurile i beneficiile msurabile, precum i modificrile intangibile.
117
Carte.indd 117 11/5/06 5:41:22 PM
care afecteaz rezultatele unei politici publice nu acioneaz independent.
De exemplu, s lum din nou n considerare o politic public privind renovarea colilor
publice. Analiza de senzitivitate s-a efectuat pentru a vedea ct de sensibile sunt beneficiile
nete la modificri ale costurilor de construcie. Totui, dac respectivele costuri de
construcie cresc, este posibil ca i alte costuri de implementare a politicii publice respective
s creasc. Prin urmare, analiza pe baz de scenarii va studia modul n care se schimb
beneficiile nete n urma creterii costurilor de construcie, a manoperei, a altor materiale.
118
Carte.indd 118 11/5/06 5:41:22 PM
III. Implementarea, monitorizarea i
evaluarea politicilor publice
119
Carte.indd 119 11/5/06 5:41:23 PM
o perioad suficient de timp pentru pregtirea concluziilor i propunerilor
pentru eventualii pai viitori.
Dintre metodele care pot servi planificrii, vor fi prezentate n acest manual schema
Gantt i Analiza drumului critic (Critical path). Aceste dou modele sunt utilizate n
special n cazul proiectelor industriale de anvergur, dar pot fi folosite cu succes i n
cazul unor proiecte sau iniiative n cadrul organizaiilor administraiei publice care
presupun desfurarea concomitent a mai multor activiti n vederea atingerii unor
obiective. n ceea ce privete formularea politicilor publice, aceste metode de planificare
a activitilor pot contribui substanial, ulterior implementrii, n etapa de monitorizare
i evaluare a politicilor publice.
120
Carte.indd 120 11/5/06 5:41:23 PM
Metoda Gantt
Metoda Gantt este o metod de planificare prin care este prezentat succesiunea
activitilor din cadrul unui proiect, n funcie de rezultatele acestora i timpul necesar
desfurrii lor. Informaiile obinute n urma aplicrii metodei sunt cuprinse ntr-o
schem cunoscut i sub denumirea de schem Gantt.
Aceste informaii sunt reprezentate grafic ntr-un tabel. n stnga tabelului sunt
prezentate activitile care urmeaz s se desfoare n cadrul proiectului. n capul de
coloan este prezentat calendarul desfurrii activitilor prezentate pe coloana din
stnga. Poriunile haurate din tabel (vezi figura 21 mai jos) reprezint perioadele
necesare desfurarii activitilor prezentate n stnga. O anumit activitate poate
ncepe n luna martie a anului pentru a fi finalizat la nceputul lunii mai. Dup cum
se poate observa i n figura 21, o anumit activitate (n exemplu activitatea numrul
3) poate fi nceput nainte ca alte activiti s fi fost terminate. Astfel c, nfiinarea
parcului de maini poate ncepe nainte ca toate activitile de achiziionare a mainilor
s fie ncheiate n acest fel, economisindu-se o perioad de timp care, n alte condiii, ar
fi prelungit durata ntregului proiect.
Pentru ca succesul aplicrii metodei s fie asigurat, este necesar ordonarea activitilor
i stabilirea secvenialitii lor printr-o coordonare superioar a diferitelor departamente
121
Carte.indd 121 11/5/06 5:41:24 PM
implicate n desfurarea activitilor din cadrul proiectelor. Astfel, pentru ca proiectul s
decurg conform schemei, este necesar ca secvenialitatea activitilor s fie respectat.
n cazul n care un anumit departament nu iniiaz activitatea exact n momentul
prevzut n schema Gantt, exist riscul ca anumite activiti s necesite perioade de
desfurare extinse, fapt care afecteaz terminarea n termen a ntregului proiect.
n ciuda acestor dezavantaje, graficul Gantt prezint i o serie de avantaje importante care
pot asigura coordonarea eficient a activitilor desfurate n vederea implementrii
unei politici publice. Astfel, graficul permite o mai bun vizualizare a activitilor
proiectului, astfel nct s fie posibil obinerea unei performane crescute prin scderea
timpului alocat activitilor, fr ca, n acest fel, s fie afectat calitatea rezultatelor
intermediare obinute.
n figura 22 este prezentat un exemplu de grafic al drumului critic n care sunt prezentate
att activitile (numerotate de la A la F), precum i secvenialitatea acestora. Nodurile
reelei reprezint momente de sfrit precum i de ncepere a activitilor. Pentru
identificarea drumului critic, a crui parcurgere asigur desfurarea activitilor n
cel mai scurt timp, se ncepe cu citirea graficului de la stnga la dreapta. n acest fel sunt
identificate momentele n care activitile pot fi cel mai devreme ncepute (earliest event
times - EET). Aceste momente sunt specificate n partea de dreapta sus a nodurilor.
Astfel, conform exemplului din figura 22, aceste momente sunt: pentru activitatea A
- 0, pentru activitatea B - 4, pentru activitatea C 2 i aa mai departe.
Dup ce a fost parcurs ntreg graficul de la stnga la dreapta, traseul este reluat de
la dreapta la stnga pentru a identifica momentele n care activitile pot fi cel mai
trziu terminate (latest event time LET). Aceste momente sunt prezentate n partea
de dreapta jos a nodurilor. Astfel: pentru activitatea F acest moment este 8, pentru
activitatea E 6 i aa mai departe. Nodurile n care EET este egal cu LET reprezint
122
Carte.indd 122 11/5/06 5:41:24 PM
nodurile care marcheaz drumul critic. n figura 22 acest drum este marcat cu linie
dubl.
Metodele de planificare a activitilor mai sus amintite pot fi utilizate n cazul acelor
politici publice implementate cu ajutorul unor proiecte ale cror rezultate pot fi uor
cuantificate. Activitile de implementare trebuie s fie suficient de detaliate astfel
nct s se cunoasc cu precizie perioada de derulare a acestora. De asemenea, att
rezultatele intermediare ct i cele finale trebuie cunoscute, astfel nct s fie posibil
identificarea momentului de terminare a proiectului. Cu toate acestea, chiar i atunci
cnd aceste elemente nu pot fi asigurate, cele dou metode de planificare se pot dovedi
utile n crearea unei imagini de ansamblu n ceea ce privete desfurarea activitilor
de implementare a unei politici publice, precum i mai trziu n cadrul procesului
politicilor publice, n etapa de monitorizare i evaluare a politicilor publice.
Descrierea metodei TSP se bazeaz pe experiena n administraia public din Finlanda prezentat de Sirpa Kekkonen, Project Manager n
33
cadrul Cabinetului Primului Ministru al Finlandei, la seminariile de formare organizate pentru realizarea acestui manual.
123
Carte.indd 123 11/5/06 5:41:25 PM
cadrul instituiilor din sectorul public. Metoda este foarte cunoscut ca un instrument
de management al funcionrii sectorului public n SUA, Marea Britanie, Australia i
rile scandinave. n multe cazuri, modelul original al TSP a fost modificat pentru a
rspunde nevoilor specifice ale instituiilor publice. De exemplu, n sectorul public
din Finlanda se face adesea referire la aceast metod numind-o Succesul Echilibrat,
subliniind c n sectorul politicilor publice nu este ntotdeauna potrivit s se evalueze
succesul responsabilitilor doar n baza unor indicatori msurabili, dar c este nevoie
s se ia n calcul i metode calitative.
TSP este un sistem de management care s-ar putea aplica planificrii la nivelul
instituiei, precum i procesului de planificare a marilor strategii sectoriale, de
asemenea TSP este aplicabil unui tip de planificare a politicilor publice axate pe
scopuri prezentat anterior34. TSP este o metod popular n dezvoltare, exist de
asemenea programe IT care ofer un instrument tehnic pentru colectarea datelor
necesare i gestionarea strategiei TSP35. Dac metoda TSP este aleas ca instrument de
planificare pentru managementul strategic sau planificarea politicilor, este important
s se cunoasc terminologia i comparaia cu alte instrumente de planificare strategic
folosite de administraie. Terminologia TSP este puin diferit de terminologia
clasic a planificrii strategice, dar structura i principalii pai sunt n general
aceiai. Prin compararea cu Metodologia de elaborare a planurilor strategice ale
instituiilor dezvoltat n Romnia, se pot gsi asemnri ntre perspectivele TSP
i direciile strategice de aciune ale metodologiei, misiunii, viziunii i valorilor, etc.
34
n administraia public din Romnia Tabelul cu Scoruri Ponderate ca instrument de planificare a politicilor sectoriale a fost folosit la
elaborarea Strategiei Naionale pentru Export 2005-2006 de ctre Ministerul Economiei i Comerului
(a se vedea http://www.dce.gov.ro/SNE/National_exp_strategy.html).
35
Microsoft Office Tools pentru TSP - a se vedea: http://download.microsoft.com/download/9/b/d/9bd6417e-bcc1-4a2f-8902-c3aca33e1706/
framework.doc.
124
Carte.indd 124 11/5/06 5:41:25 PM
Piatra de temelie a metodei Succesul Echilibrat const n urmtoarele elemente:
viziunea
abordarea multidimensional
msurile se bazeaz pe strategie
procesul de analiz: participativ, transparent, responsabil
Prin aceast metod se stabilete un echilibru ntre diferite dimensiuni ale planificrii,
implementrii, monitorizrii i evalurii:
pe termen lung i scurt
msuri referitoare la resurse i alte msuri care nu privesc resursele
perspective externe i interne
Un exemplu pentru definirea perspectivelor l putem lua din metoda TSP dezvoltat de
Ministerul Finanelor Publice din Finlanda. Definiiile celor 4 perspective precum i a
ntregului coninut al TSP vor fi formulate n concordan cu nevoile fiecrei instituii
sau politici. Perspectivele clasice TSP pentru companii sunt: Financiar, Procese Interne
de Afaceri, Client, nvare i Cretere.
125
Carte.indd 125 11/5/06 5:41:26 PM
Elementele de baz ale TSP:
126
Carte.indd 126 11/5/06 5:41:26 PM
Un exemplu de declaraie privind viziunea elaborat de Ministerul Finanelor din
Finlanda:
Ministerul Finanelor lucreaz pentru a proteja fondurile publice concrete
i pentru a oferi generaiilor viitoare un spectru larg de opiuni economice i
oportuniti.
3. Alegerea perspectivelor strategice n cadrul metodei TSP, modul de lucru
obinuit este acela de a privi provocrile strategice din patru perspective
diferite, prezentate n imaginea de mai sus (Figura 23). Pentru o instituie
public, perspectiva numrul unu ar trebui s fie Eficacitatea social. Aceasta
este perspectiva din punctul de vedere al ceteanului i al decidentului politic.
Aceast perspectiv reflect randamentul i rezultatul instituiei. Se poate baza
pe abordarea management-ului performanei.
Celelalte trei perspective reflect ceea ce se poate numi viziune intern. Acestea
sunt:
Perspectiva asupra management-ului resurselor care este modul cel mai
eficient i productiv n care se folosesc resursele financiare ale instituiei;
Perspectiva asupra proceselor i structurilor;
Perspectiva asupra mediului de lucru i a personalului renovare, capacitate de
lucru i competene.
Succesul general al instituiei depinde de ct de clar poate fi vzut corelaia dintre toate
cele patru perspective i ct de bine echilibrat este implementarea lor.
Punctajul final al implementrii Strategiei Naionale pentru Export este definit dintr-
un total de 100%, iar evaluarea impactului general va fi:
127
Carte.indd 127 11/5/06 5:41:27 PM
Ateptri depite - ntre 80 100 puncte;
Atingerea ateptrilor i o uoar depire a acestora ntre 52 80 puncte;
Sub ateptri spre nesatisfctor sub 52 puncte.36
Dimensiuni
Eficacitate-Procese-Resurse-Renovare
Factori decisivi ai Criterii de evaluare Nivelul scopurilor
succesului
Minimal Real Maximal
Aspecte pentru care Criteriu/msur/metod pentru Scopul fixat pentru criteriul
succesul este crucial pentru identificarea/urmrirea implementrii care descrie factorul critic de
implementarea declaraiei unui factor critic de succes succes n perioada operaional
privind misiunea i viziunea n discuie (viziune pe termen
n perioada strategic n scurt)
discuie (viziune pe termen
lung)
Factorii decisivi ai succesului sunt aspecte, factori sau circumstane n care succesul
sau eecul va avea pe termen lung un efect hotrtor asupra instituiei sau politicii. ntr-
o situaie ideal i ca regul nu ar trebui s fie mai mult de cinci factori definii pentru
fiecare perspectiv pentru identificarea esenei strategiei.
128
Carte.indd 128 11/5/06 5:41:28 PM
implementarea modificrilor la sistemul de impozitare a firmelor, adoptarea legii n
Parlament n primvar;
Procesul MTEF: consolidarea procesului de pregtire orizontal din cadrul
ministerului, proiect de dezvoltare realizat pan la jumtatea anului;
Renovare: nainte de sfritul anului majoritatea personalului i va nsui
valorile MF, punctaj mediu 3,3 din barometrul anual privind gradul de satisfacie
oferit de serviciu;
Resurse: se va pune la punct un sistem de contabilitate intern care va sprijini
eficiena intern, introducerea unui sistem de monitorizare a orelor de lucru.
Este oferit un exemplu de scop pentru fiecare perspectiv, n practic bineneles exist
mai multe scopuri.
Procesul TSP este repetat anual i include evaluarea progresului, precum i revizuirea
coninutului TSP. Rezultatele monitorizrii implementrii TSP reprezint baza pentru
negocierile anuale ale rezultatelor ntre Minister i organismele subordonate n cazul
strategiei organizaiei i ntre instituia responsabil cu implementarea i instituii,
parteneri, grupuri int n cazul implementrii politicii.
129
Carte.indd 129 11/5/06 5:41:28 PM
planificrii strategice stabilirea grupurilor de management, mprirea
sarcinilor pe subgrupe, organizarea seminariilor, grupurilor de lucru, sesiuni
de brainstorming similar cu alte exerciii de planificare.
Precondiia cea mai important pentru dezvoltarea TSP este s aib loc discuii ntre
membrii grupului de management al instituiei nainte de stabilirea unui acord cu
privire la timpul necesar pentru activitatea de elaborare a strategiei. Este vital ca la
realizarea acestui proces s se angajeze conducerea instituiei. n condiii normale
procesul dureaz aproximativ 5-8 zile lucrtoare complete de seminar cu participarea
personalului din conducere.
Implicarea personalului este un alt aspect important. Pe toat durata procesului trebuie
s existe o comunicare deschis a rezultatelor obinute de personalul instituiei. Este
esenial un feedback din partea personalului pentru ca strategia s reflecte opinii comun
mprtite i mai trziu s se garanteze un angajament de implementare a strategiei.
130
Carte.indd 130 11/5/06 5:41:29 PM
precum i exemple practice de cazuri n care s-a aplicat TSP. Totui, trebuie menionat
c TSP, ca i alte metode de analiz i planificare a politicilor, nu reprezint o abordare
tehnic. Esena metodei este gndirea strategic i comunicarea. Suportul tehnic poate
doar facilita, dar niciodat nu poate nlocui acest proces.
Monitorizarea
Monitorizarea asigur majoritatea informaiilor privind performana pe parcursul
procesului de implementare a politicii publice. Se folosete foarte des n cazul rapoartelor
anuale. Datele sunt colectate, n general, n funcie de domeniul de activitate ca parte
a informaiilor privind structura programului, resursele programului, performana,
clientul i rezultatele. Datele socio-economice de la birourile naionale de statistic
sunt folosite i pentru a asigura o perspectiv general n cazul n care rezultatele pe
termen lung fac parte din cadrul de planificare i raportare.
Monitorizarea:
- Vizeaz relaiile dintre resurse, realizri i rezultate;
- Vizeaz graficele de implementare pentru a mbunti termenele de realizare;
- Se concentreaz pe indicatorii de performan pe baz de rezultate
131
Carte.indd 131 11/5/06 5:41:29 PM
- Datele sunt colectate n mod constant ca parte a derulrii activitii i sunt
revizuite periodic de manageri;
- De regul, se ateapt ca beneficiarii serviciilor s raporteze;
- Extrem de relevante pentru raportarea anual a performanei
Evaluarea final
Evaluarea final se bazeaz n primul rnd pe informaiile privind datele colectate
n cadrul procesului de monitorizare din rapoartele anuale. Dac nu se realizeaz
monitorizarea, trebuie s se colecteze unele informaii despre procesul de implementare
pentru evaluarea final. Datele sunt colectate, n general, n funcie de obiectivele
stabilite i de rezultatele politicii publice. Deseori se folosesc datele socio-economice din
birourile naionale de statistic, dar n cazurile politicilor publice ample se realizeaz
studii speciale pentru evaluarea final a impacturilor politicii publice.
Evaluarea final:
- Se concentreaz pe rezultate i pe impacturile pe termen lung ale politicii
publice.
- Vizeaz n special conceptele i se refer la informarea pentru procesul
decizional pe termen lung la politicii publice
Scopul realizrii evalurii finale este acela de a furniza o analiz general cuprinztoare
i de a stabili concluziile privind rezultatele atinse prin intermediul politicii publice,
precum i recomandrile privind aciunile ulterioare necesare n domeniul relevant
al politicii publice. Evaluarea final este corelat n mod logic cu elaborarea agendei
pentru urmtorul ciclu de politici publice, cu excepia cazurilor n care politica public
este limitat n timp i nu mai sunt necesare alte modificri.
Evaluarea ex-post a politicii publice folosete, n general, acelai set de metode calitative
i cantitative de analiz ca i cele din etapa de evaluare ex-ante. n evaluarea ex-post, aceste
metode se aplic rezultatelor obinute. Scopul evalurii este acela de a analiza sistematic
eficacitatea interveniilor de politici publice i a procesului general de implementare,
precum i de a stabili care este meritul i valoarea rezultatelor din perspectiva mbuntirii
132
Carte.indd 132 11/5/06 5:41:30 PM
condiiilor sociale i economice ale grupurilor-int vizate de anumite politici publice.
Este important s se stabileasc metoda sau metodele de colectare a datelor care sunt cele
mai eficiente pentru fiecare evaluare. Fiecare metod prezint avantaje i constrngeri
specifice (implicnd i anumite costuri). De regul, instituiile guvernamentale folosesc
datele administrative pentru monitorizarea evoluiei nregistrate i, acolo unde este
posibil, pentru estimarea impactului politicii publice.
Evalurile calitative sunt concepute pentru a realiza o analiz detaliat. De regul, trebuie
s se stabileasc ntrebrile cele mai potrivite pentru o astfel de evaluare i trebuie s
se identifice condiiile n care funcioneaz sau nu funcioneaz o politic public sau
un proiect. Pentru evaluarea cantitativ se folosesc metode economice analitice pentru
determinarea costurilor, valorii i beneficiilor aduse de rezultatele unei politici publice.
Uneori, evalurile pot fi derulate dup ce politica public, programul sau proiectul ales
este n desfurare de o anumit perioad de timp deoarece rezultatele definite pot fi
atinse numai dup perioade mai lungi de timp. Aceast situaie se ntlnete de regul n
cazurile n care politica public se axeaz pe schimbri la nivelul culturii, al atitudinilor
i percepiilor oamenilor, dar i n cazul politicilor economice n care sunt necesare
perioade mai lungi de recuperare a investiiei. Deseori sunt necesare combinaii ale
unor metode pentru a putea rspunde tuturor ntrebrilor puse n cazul unei evaluri.
Evaluarea ex-post este corelat direct cu abordarea pe baza msurrii performanei.
Calitatea resurselor de date folosite la evaluare depinde de indicatorii de performan
corect stabilii i de frecvena colectrii informaiilor pentru msurare i evaluare.37
Metode folosite la monitorizare i evaluare:
Metode calitative Metode cantitative
Diagrama de punctaj ponderat Analiza statistic
Discuii cu focus grupuri Cercetare reprezentativ
Interviuri Analiza datelor secundare
Metodele experilor Analiza cost-beneficiu
Analiza de text
Analiza de documente
Analiza legislativ
Studii de caz
Analiza datelor secundare
Articole din mass-media
Jurnale
Evalurile se folosesc n numeroase domenii i rspund unui numr mare de ntrebri privind modul n care funcioneaz
interveniile sau soluiile propuse ntr-o politic public. n ceea ce privete evaluarea unei politici publice, trebuie s se
foloseasc surse diferite de dovezi pentru a verifica i fundamenta constatrile fcute.
133
Carte.indd 133 11/5/06 5:41:30 PM
beneficiilor;
- Analiza datelor din sistemele informaionale de management, de exemplu, baza
de date a programului, dac exist;
- Colectarea i analiza datelor de msurare a performanei referitoare la resurse
(personal i financiar);
- Exerciii speciale de monitorizare aferente unor cazuri specifice pentru stabilirea
caracteristicilor specifice ale politicii publice;
- Analiza comportamentului clientului, din punctul de vedere ale interaciunilor
cu organizaia, pe parcursul i dup implicarea lor n politica public propus;
Diferena dintre cele dou abordri ale evalurii nu este ntotdeauna foarte exact.
A stabili dac o politic public a avut sau nu un impact presupune deseori aflarea
rspunsului la ntrebri cum ar fi cum s-a acionat pn acum, pentru cine, de ce i n
ce condiii a avut sau nu un efect.
Exist cteva ntrebri privind informaiile despre impact sau rezultate, colectate
ca parte a evalurii:
- Care este percepia participanilor (a acelor care nu particip) cu privire la
efectele (pozitive sau negative) ale politicii publice?
134
Carte.indd 134 11/5/06 5:41:31 PM
- Care sunt efectele mai ample ale politicii publice (de exemplu, din punctul de
vedere al schimbrilor la nivel cultural)?
- Care dintre factori subliniaz diferitele impacturi sau rezultate?
- Exist anumite sub-grupuri n cadrul grupului-int a cror situaie se
mbuntete sau se nrutete i din ce motive?
- Exist anumite modele de livrare sau implementare care duc la rezultate mai
bune? Dac da, cum i de ce?
- Exist grupuri pentru care politica public adecvat pare s creeze rezultate mai
durabile?
135
Carte.indd 135 11/5/06 5:41:31 PM
(din punct de vedere al persoanelor care lucreaz n diverse echipe de livrare
i din punct de vedere al diferitelor instituii i agenii cu care trebuie s
interacioneze)?
Evalurile privind funcionarea i rezultatele unei politici publice trebuie s fie revizuite
n context. Posibilele structuri ale evalurii depind de structura politicii publice. n
numeroase cazuri, sunt necesare pentru politicile publice care nu au scopuri, obiective
i rezultate clar definite. n astfel de cazuri, evaluatorii trebuie s lucreze la restaurare
i s ncerce s defineasc post factum posibilele scopuri i obiective. Acest lucru se
refer practic la politicile publice elaborate sub forma unor noi legi implementate, atunci
cnd nu s-a efectuat n prealabil activitatea de analiz a politicilor publice. Sursele de
informaii n acest tip de cazuri pot fi reprezentate de materiale de pregtire a noii
legislaii, documente de fundamentare, dezbateri parlamentare etc.
Chestiunile generale care trebuie abordate n cadrul fiecrei evaluri sunt:
Structura i natura politicii publice propuse;
Care sunt obiectivele i rezultatele politicii publice
Care a fost impactul dorit al politicii publice? Care sunt factorii care vor afecta
impactul?
Care sunt diferitele modele de livrare care trebuie evaluate separat? De exemplu,
exist anumite persoane care beneficiaz de consiliere prin intermediul unei
linii telefonice, n timp ce alii beneficiaz de consiliere prin ntlniri fa n
136
Carte.indd 136 11/5/06 5:41:31 PM
fa?
Exist diferite sub-grupuri pentru care politica public trebuie s fie testat
separat? De exemplu, trebuie s analizm diferite grupuri de clieni, furnizori
de servicii, categorii de vrst, persoane care primesc diferite beneficii sau
beneficii ntr-o msur diferit etc.?
n primele etape ale evalurii trebuie s se ia o decizie important, adic decizia privind
subiecii implicai, actorii care trebuie s fie abordai pentru a primi rspunsurile
adecvate la ntrebrile privind evaluarea.
Destinatari direci
Reprezint persoanele vizate special de politica public sau de program sau care sunt
direct afectate de politica public sau de program:
- Destinatari eligibili grupul int;
- Destinatari neeligibili (dac exist);
- Participani;
- Ne-participani (care s-au angajat sau nu n program);
- Destinatari eligibili care nu au beneficiat de program.
137
Carte.indd 137 11/5/06 5:41:32 PM
***
n general, calitatea evalurii depinde de calitatea formulrii i planificrii politicii publice.
Din acest motiv, activitile de evaluare i colectare a datelor trebuie incluse n planificarea
aciunilor de implementare, iar resursele relevante trebuie solicitate pentru activitile de
evaluare. Activitile de cercetare i studiile nu pot fi derulate dac cererile de finanare de
la buget n acest sens nu sunt transmise conform procedurii bugetare relevante.
Un alt factor foarte important care influeneaz calitatea planificrii i evalurii este
cel reprezentat de abilitile i competenele celor care elaboreaz politicile publice n
cadrul administraiei publice. Experiena i cultura procesului de elaborare a politicilor
publice nu pot fi dobndite n urma unui curs de formare, a folosirii unui manual sau pe
parcursul unui an de zile. Experiena mai multor ri n ceea ce privete eforturile pentru
planificarea politicilor publice pe baz de dovezi i gestionarea performanei indic faptul
c se poate ajunge la un nivel satisfctor al calitii acestor exerciii numai dup a doua
i a treia perioad de derulare a ciclului de politici publice. Sistemele bune de formulare
a politicilor publice sunt elaborate prin ncercri i ajustri, eforturi i greeli, ncercnd
pas cu pas s se ajung la o mai bun calitate i la modelele ideale reprezentate n teoriile
privind analiza politicilor publice.
138
Carte.indd 138 11/5/06 5:41:32 PM
IV. Anexe
Anexa 1
CAZ:
O procedur de nmatriculare durabil, mai simpl,
mai sigur, mai performant
Ministerul Administraiei i Internelor, 2006
1. Formularea problemei
Pe de alt parte, ideea simplificrii procedurii de nmatriculare a vehiculelor s-a nscut i din constatarea
birocratizrii excesive a actualului sistem. Evaluarea modului de funcionare a administraiei publice la
nivelul procedurii de nmatriculare a vehiculelor a relevat o serie de probleme: proceduri complicate,
circuitele lungi i sinuoase ale documentelor, prelungirea termenelor de rezolvare a unui demers i mul-
titudinea de formulare solicitate.
Astfel, o analiz privind calitatea serviciilor publice n relaia direct administraie-cetean din anul
2005 a pus n eviden o serie de disfuncionaliti n cadrul procesului de nmatriculare a vehiculelor:
139
Carte.indd 139 11/5/06 5:41:33 PM
-timpul necesar rezolvrii demersului de nmatriculare care variaz nepermis de mult de la un jude la
altul (ntre 2 i 17 zile);
-numr mare de acte solicitate (12 documente) ;
-numr mare de instituii vizitate (6 n anumite judee);
-lipsa dotrilor materiale;
-spaii de lucru insuficiente.
Simplificarea procedurii de nmatriculare va avea un impact major asupra a aproximativ 5,5 milioane
de oferi la un parc auto de 4 milioane vehicule. n fiecare an sunt eliberate la nivel national aproxima-
tiv 700.000 certificate de nmatriculare (250.000 pentru vehicule la prima nmatriculare n Romnia,
400.000 pentru renmatriculari i restul pentru diferitele modificri). Exist, n medie ntre 5 i 10 pro-
ceduri care sunt ataate procesului de nmatriculare (care nu au ca finalitate eliberarea unui certificat de
nmatriculare ex: fia de nmatriculare). n total, pot fi estimate, anual, ntre 4 i 5 milioane de operaiuni
i demersuri individuale legate de nmatriculare.
A mai existat o ncercare de soluionare a unora dintre probleme de ctre Ministerul Comunicaiilor i
Tehnologiei Informaiei. Acesta a realizat un proiect IT (Portal pentru nmatricularea autovehiculelor
on-line), care a avut ca obiectiv creterea gradului de accesibilitate a informaiilor disponibile on-line cu
privire la nmatricularea sau radierea autoturismelor i asigurarea de consultan rapid, eficient priv-
ind procedurile ce trebuiau urmate n vederea nmatriculrii autovehiculelor.
Proiectul s-a limitat doar la o parte din actorii implicai n procesul de nmatriculare i numai pentru
nmatricularea autoturismelor deinute de ctre persoanele juridice. Costurile pentru realizarea acestui
proiect s-au ridicat, la nivelul lunii iulie 2004, la 1,4 miliarde lei (suma actualizat, cu un indice de inflaie
de 12,5%). Din pcate acest portal nu a fost funcional rmnnd doar la stadiul de proiect.
2. Scop:
- mbuntirea cadrului legislativ;
- introducerea noilor tehnologii de informaii i comunicaii pentru susinerea procesului de
simplificare;
- mbuntirea organizrii muncii i desfurrii diferitelor activiti n cadrul serviciilor publice
comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule;
- mbuntirea comunicrii inter i intrainstituionale, prin punerea n practic a unei politici de
comunicare adecvate care s se apropie de grupurile int.
3. Obiective:
Obiectiv general: Furnizarea unui serviciu de nmatriculare rapid, de calitate, transparent, ct mai
puin costisitor i n cel mai scurt timp posibil.
Obiective specifice:
1. Reducerea numrului de documente (de la 12 la 5) necesare nmatriculrii ( n termen de 30 de zile
de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002
privind circulaia pe drumurile publice;
2. Reducerea (de la maxim 10 la 4, n medie) numrului de proceduri administrative pentru soluionarea
demersului ( n termen de 30 de zile de la intrarea n vigoare a actului normativ care modific Legea
140
Carte.indd 140 11/5/06 5:41:33 PM
49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe drumurile publice);
3. Crearea unui sistem informatic integrat operaional (n termen de 12 luni de la intrarea n vigoare
a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe
drumurile publice );
4. Disocierea procedurii de nmatriculare de alte proceduri ataate n termen de 30 de zile de la intrarea
n vigoare a actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind
circulaia pe drumurile publice;
5. Revizuirea formei i coninutului formularelor n termen de 90 de zile de la intrarea n vigoare a
actului normativ care modific Legea 49/2006 care aprob OUG 195/2002 privind circulaia pe
drumurile publice;
4. Beneficiari:
141
Carte.indd 141 11/5/06 5:41:34 PM
5. Variante de soluionare
Varianta 1
Simplificarea procesului de nmatriculare prin reunirea tuturor serviciilor/instituiilor implicate n
procesul de nmatriculare ntr- o singur locaie.
Varianta 2
Simplificarea procesului de nmatriculare prin creterea numrului de ghiee i a personalului, pentru
preluarea i eliberarea documentelor la nivelul serviciilor publice comunitare regim permise de
conducere i nmatriculri vehicule.
Varianta 3
Simplificarea procesului de nmatriculare prin:
- reducerea numrului de documente;
- reducerea numrului de proceduri;
- armonizarea legislaiei n domeniu cu cea european;
- crearea unui sistem de informaii integrat operaional.
142
Carte.indd 142 11/5/06 5:41:34 PM
Impact 3 Buget estimat 3
- nu necesit personal suplimentar;
- reducerea timpul alocat obinerii documentelor Conform contractului ncheiat ntre
solicitate; RAAPPS i DRPCV, costurile necesare
- reducerea numrului de documente solicitate; realizrii sistemului informatic integrat
vor fi acoperite din contravaloarea
- reducerea numrului de proceduri necesare;
certificatului de nmatriculare i
nmatriculrii vehiculului;
a permiselor de conducere i nu
- reducerea costurilor suportate de ctre cetean; vor fi suportate de ctre Ministerul
- crete ncrederea ceteanului fa de Administraiei i Internelor.
administraie;
- crete gradul de satisfacie al ceteanului fa de Costurile pentru amenajarea spaiilor
serviciile de care beneficiaz; n care s se poat efectua plata tuturor
- realizarea sistemului informatic integrat va duce taxelor i tarifelor din cadrul serviciilor
la o mai bun monitorizare a situaiei vehiculelor publice comunitare regim permise de
deja nmatriculate sau care urmeaz a fi conducere i nmatriculri vehicule,
nmatriculate, att din punct de vedere tehnic, ct precum i dotarea lor cu aparatura
i din punct de vedere al proprietarului. necesar funcionrii vor fi suportate
de ctre MAI. Pn la creearea unor
ghiee speciale pot fi utilizate cele
deja existente destinate i ncasrii
contravalorii plcilor cu numere de
nmatriculare.
6. Procesul de consultare
143
Carte.indd 143 11/5/06 5:41:35 PM
Editura Ministerului Administraiei i Internelor.
S-au constituit grupuri de lucru pentru analizarea situaiei i identificarea soluiilor optime (grupul de
lucru pe probleme juridice, grupul de lucru pe probleme de procedur, grupul de lucru pentru realizarea
sistemului informatic integrat, grupul de lucru logistic etc), precum i un comitet de pilotaj al crui rol
a fost de a coordona i dirija ntregul proces de simplificare. Au fost colectate informaii de la membrii
grupurilor de lucru, solicitanii certificatelor de nmatriculare, personalul angajat n cadrul serviciilor
publice comunitare regim permise de conducere i nmatriculri vehicule, a fost efectuat analiza SWOT,
analiza PEST, Brainstorming.
7. Rezultatul consultrii
1. Crearea unui sistem informatic integrat care s permit interconectri ale
bazelor de date ale instituiilor implicate, respectiv Direcia Regim Permise
de Conducere i nmatriculri Vehicule, Registrul Auto Romn, Comisia
de Supraveghere a Asigurrilor, Poliia Rutier, Direcia Finanelor Publice
Locale;
2. Introducerea conceptului de nmatriculare continu / radiere implicit;
3. Crearea posibilitii plii tuturor taxelor i tarifelor la un singur ghieu,
aflat n incinta serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i
nmatriculri vehicule;
4. Reducerea numrului de documente necesare nmatriculrii;
5. Introducerea serviciilor potale pentru transmiterea documentelor direct ctre
ceteni;
6. Acordarea unui acces informatic ctre dealeri pentru a putea realiza
nmatricularea direct de ctre acetia, pe numele clienilor vehiculelor
comercializate.
9. Beneficii
144
Carte.indd 144 11/5/06 5:41:35 PM
reducerea numrului de proceduri necesare nmatriculrii vehiculului;
reducerea costurilor suportate de ctre cetean;
crete ncrederea ceteanului fa de administraie;
crete gradul de satisfacie al ceteanului fa de serviciile de care beneficiaz;
realizarea sistemului informatic integrat va duce la o mai bun monitorizare a
situaiei vehiculelor deja nmatriculate sau care urmeaz a fi nmatriculate, att
din punct de vedere tehnic, ct i din punct de vedere al proprietarului.
10. Riscuri
Costurile pentru amenajarea spaiilor n care s se poat efectua plata tuturor taxelor
i tarifelor din cadrul serviciilor publice comunitare regim permise de conducere i
nmatriculri vehicule, precum i dotarea lor cu aparatura necesar funcionrii vor fi
suportate de catre MAI. Pn la creearea unor ghiee speciale pot fi utilizate cele deja
existente destinate i ncasrii contravalorii plcilor cu numere de nmatriculare.
145
Carte.indd 145 11/5/06 5:41:36 PM
la doi ani dup implementarea procedurii simplificate;
sondaj de opinie realizat dup un an de la implementare.
146
Carte.indd 146 11/5/06 5:41:36 PM
Anexa 2
CAZ:
Propunerea de politic public Eliminarea
deficienelor de elaborare a Proiectului Tinerilor
Profesioniti
Propunerea de politic referitoare la Eliminarea deficienelor de elaborare a Proiectului
Tinerilor Profesioniti, denumit n continuare YPS (Young Professionals Scheme), a
fost elaborat n cadrul Proiectului PHARE Twinning RO2003/IB/OT-10 Consolidarea
capacitii instituionale a Guvernului Romniei de gestionare a politicilor publice i a
procesului decizional. Iniiativa de politic public YPS a fost selectat ca studiu de caz
pentru aplicarea metodelor i instrumentelor de elaborare a propunerilor de politici
publice. Propunerea de politic public are exclusiv o valoare analitic i de training,
nefiind elaborat n vederea supunerii spre aprobarea Guvernului.
Informaii generale
147
Carte.indd 147 11/5/06 5:41:37 PM
studiu de cel mult 12 luni n universiti i coli de administraie public din Europa,
urmat de un al doilea an de studiu la INA.
Principalele puncte forte ale YPS includ:
calitatea procesului de selecie,
calitatea programului de training n universiti europene de renume,
program de training pentru management public.
Cadrul legal care guverneaz statutul de manager public a fost stabilit prin legea
funcionarilor publici i printr-un pachet de legi i ordonane conexe.
Intenia iniial era ca managerii publici s preia ntr-un final poziiile de conducere n
cadrul administraiei publice. Totui, dat fiind ritmul sczut al reformelor semnificative
n acest domeniu n special n ceea ce privete implementarea reformelor pentru
recrutarea, dezvoltarea carierei, promovarea i evaluarea funcionarilor publici, dar i
a reformei salariale ateptrile referitoare la cererea de MP nu s-au concretizat. Se
estimeaz c exist doar 300 de posturi de funcionari publici cu rang nalt (nu neaprat
disponibile!), un numr insuficient pentru a absorbi toi managerii publici.
La finalizarea perioadelor de training, att stagiarii ct i bursierii au fost ncadrai n
administraia public din Romnia n funcii de manageri publici. Cel de-al doilea ciclu
a debutat la finele anului 2005 i se prevede a fi finalizat n anul 2007. Se estimeaz c
vor absolvi 50 de bursieri (program de burs pe doi ani) i 100 de stagiari (program de
stagiatur de un an). Cu toate acestea, planificarea i coordonarea ncadrrii absolvenilor
din 2005 au avut de suferit din cauza ntrzierilor semnificative n finalizarea procesului
de ncadrare. Prevederile legale pe baza crora se realizeaz ncadrarea au fost n
continuare prea rigide, constituind uneori un obstacol n armonizarea competenelor
managerilor publici cu cerinele profesionale ale organizaiilor angajatoare. Astfel,
gradul iniial de absorbie al MP a fost sczut, determinnd prelungirea perioadei de
prob, n special n cazul bursierilor.
n general, salariile managerilor publici stabilite prin reglementri specifice sunt mai
mari dect cele ale funcionarilor publici obinuii care au aceleai responsabiliti sau
chiar mai multe. Decalajul semnificativ ntre remuneraia unui manager public i cea
a unui funcionar public reprezint o controvers care afecteaz procesul de ncadrare
a persoanelor din prima categorie. Unele instituii se feresc s angajeze MP tocmai
pentru a evita aceast controvers. De-a lungul timpului, diferenele salariale au avut un
impact negativ asupra relaiilor de lucru dintre managerii publici i ceilali funcionari
publici. n prezent, pachetul salarial al unui manager public este format din salariul de
baz, prima special de MP, la care se adaug primele i bonusurile acordate de fiecare
instituie n parte. Salariul de baz const dintr-o sum fix echivalent cu salariul unui
consilier superior (nivelul unu) o funcie de conducere pentru funcionarii publici
obinuii i gradaia de manager public de aproximativ 25%. Prima special de MP se
situeaz de regul la aproximativ 55%. Primele individuale sunt stabilite prin Ordonana
de Urgen privind sistemul de salarizare al funcionarilor publici.
S-au organizat o serie de seminarii pentru identificarea problemelor i pentru formularea
i evaluarea soluiilor aferente. Urmtorii factori interesai au participat la cele 10
148
Carte.indd 148 11/5/06 5:41:37 PM
sesiuni de dezbateri, ntrevederi i brainstorming: manageri publici, reprezentani ai
Ministerului Administraiei i Internelor, Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
Institutul Naional de Administraie, echipa de proiect Phare twinning i UPP din
cadrul Secretariatului General al Guvernului. Toi factorii interesai au recunoscut
problemele cu care se confrunt n prezent formularea YPS, precum i necesitatea
de a interveni n aceast politic.
Identificarea problemelor
Procesul de identificare a problemelor a inclus sesiuni de brainstorming n vederea
constatrii tuturor problemelor specifice care afecteaz buna funcionare a planului
YPS. Obiectivul sesiunilor de brainstorming l-a constituit schiarea obstacolelor n calea
implementrii cu succes a YPS.
Echipa a identificat urmtoarele probleme cheie cu care se confrunt YPS:
Probleme identificate pe parcursul sesiunii de Cauza problemelor
brainstorming
Sistemul administraiei publice nu este suficient de flexibil i Sistemul administraiei publice este
axat pe proceduri tehnice. prea birocratic
149
Carte.indd 149 11/5/06 5:41:38 PM
Nu exist o definiie clar a rolului funciilor. Lipsa unor responsabiliti clare ale
MP, rolurile managerilor publici nu
Fia postului este prea general / vag / nu foarte clar. sunt clar stabilite
Urmtorul pas l-a constituit coroborarea problemelor identificate ntr-un context logic
prin identificarea cauzelor, efectelor i a problemei focale. Procesul de identificare
a cauzelor i efectelor implic unificarea problemelor i identificarea grupelor de
150
Carte.indd 150 11/5/06 5:41:38 PM
probleme cu o legtur strns ntre ele. Problemele identificate au fost grupate n dou
categorii principale. Prima grup de probleme este legat de sistemul administraiei
publice (probleme la nivel macro). Cea de-a doua grup de probleme este legat de
modul de formulare a YPS (probleme la nivel micro). Grupul s-a concentrat exclusiv pe
aspecte legate de formularea i implementarea YPS.
151
Carte.indd 151 11/5/06 5:41:39 PM
Stabilirea obiectivelor
Prin transformarea problemei centrale ntr-o aseriune pozitiv putem identifica
obiectivul politicilor scopul mai vast la care va contribui politica. Prin urmare,
obiectivul iniiativei de politic propus a fost eliminarea deficienelor de formulare a
YPS.
Formularea alternativelor
n timpul sesiunilor de brainstorming, au fost propuse diverse alternative pentru
ndeplinirea obiectivelor politicii pilot. Pe durata dezbaterilor, alternativele propuse
s-au axat mai degrab pe soluionarea problemelor curente aferente executrii i
implementrii proiectului specific dect pe atingerea obiectivelor declarate ale politicii
pilot. Soluiile propuse s-au ncadrat n patru categorii principale:
152
Carte.indd 152 11/5/06 5:41:39 PM
Elaborarea sistemului de evaluare a managerilor publici.
4. Renunarea la YPS:
S-a utilizat analiza SWOT pentru identificarea punctelor forte i deficienelor fiecrei
alternative, acestea fiind rezumate n tabelele de mai jos.
153
Carte.indd 153 11/5/06 5:41:40 PM
Alternativa #1: puncte forte i deficiene
154
Carte.indd 154 11/5/06 5:41:40 PM
Evaluarea alternativelor. Analiz multicriterial
Analiza multicriterial a fost utilizat pentru a evalua n ce msur alternativa contribuie
la ndeplinirea obiectivelor stabilite pentru aceast politic pilot:
Integrarea poziiilor MP n ansamblul sistemului funcionarilor publici.
Armonizarea aptitudinilor MP cu necesitile administraiei publice.
Alinierea nivelului de salarizare al managerilor publici la sarcinile i ndatoririle
acestora.
Factorii interesai au primit un formular n care au evaluat fiecare alternativ prin
alocarea unui anumit numr de puncte pentru fiecare obiectiv. Rezultatele prezentate
n tabelul de mai jos se bazeaz pe media ponderat a punctajelor:
Armonizarea aptitudinilor MP cu
necesitile administraiei publice
Obiectivul 3 7,2 0,4 2,88
Armonizarea aptitudinilor MP cu
necesitile administraiei publice
155
Carte.indd 155 11/5/06 5:41:41 PM
Obiectivul 3 1,33 0,4 0,53
Armonizarea aptitudinilor MP cu
necesitile administraiei publice
Obiectivul 3 6,2 0,4 2,48
156
Carte.indd 156 11/5/06 5:41:41 PM
Anexa 3
CAZ:
Consumul de alcool i externalitile
157
Carte.indd 157 11/5/06 5:41:42 PM
Figura: Costurile marginale ale consumului de alcool
158
Carte.indd 158 11/5/06 5:41:42 PM
Anexa 4
CAZ:
Analiza cost-beneficiu pentru legea privind portul ctii
de protecie pentru motocicliti n Italia
Informaii de fond
Grupuri vizate
Motociclitii
Familiile motociclitilor
Dealerii, importatorii sau productorii de motociclete
Agenii de PR i publicitate (reglementarea prin intermediul informaiilor
pentru o campaniei public)
Companiile de asigurri (o reducere semnificativ a cheltuielilor)
Asociaiile non-guvernamentale care prezint victimele accidentelor
rutiere
Persoanele i entitile care reprezint cercetarea biomedical i serviciile
sanitare
Legea poate genera pierderi oamenilor aflai pe lista de ateptare a
transplanturilor de organe
Beneficiarii
Beneficiari indireci
Analiza consider a fi beneficiari indireci numai acele categorii pentru care intervenia
propus a fost considerat a avea un impact relevant. Acestea sunt:
- 21 ntreprinderi - dealeri, importatori sau productori de cti
- 9232 ntreprinderi dealeri, importatori sau productori de motociclete.
Familiile conductorilor de motociclete, precum i companiile de asigurri i cei care se
afl pe lista de ateptare pentru transplantul de organe sunt exclui din aceast analiz,
deoarece evaluarea impactului ar fi dificil i prea puin practic.
159
Carte.indd 159 11/5/06 5:41:43 PM
Calcularea costurilor
Costurile private nete n primul an: 7 000 000 * 45 = 315 000 000 Euro
Din acest motiv, costurile nete sunt: n primul an 315 000 000 + 9 000 000 = 324 000 000
Euro
Urmtorii 4 ani: 9 000 000 + 10 500 000 = 19 500 000 Euro
Calcularea beneficiilor
Pentru a estima efectul asupra numrului de decese i a ratei invaliditii, analitii s-au
folosit de estimrile Institutului Sanitar Italian, conform cruia procentul estimativ al
reducerii pagubelor variaz proporional cu folosirea mijloacelor de protecie dovezile
empirice indicnd un procent de 39.7%
Statisticile ISTAT indic faptul c media numrului de victime datorate accidentelor
rutiere se cifreaz la 700 /pe an. innd cont de faptul c n jur de 55% dintre aceste
persoane au murit din cauza rnilor la cap, rezult c numrul deceselor datorate
rnilor la cap este de 378. Presupunnd o reducere a pierderilor cu 39.7%, conform
estimrilor Institutului Sanitar Italian, ca urmare a utilizrii imediate, se poate estima
c scderea numrului de decese cu 80% ca efect al acestei msuri va fi egal cu 150 de
victime anual.
160
Carte.indd 160 11/5/06 5:41:43 PM
c reducerea pierderilor va fi n primul an de 50%, n al doilea an de 60%, n al
treilea an 70 %, n vreme ce n ultimii doi ani valoarea ar fi de 100 %, reducerea anual
a numrului de accidente cu consecine grave este de 300 accidente cu urmri grave
evitate n fiecare an.
Costul anual al spitalizri unei persoane care a suferit o ran la cap este de
67 000 000 Euro. Pe baza metodei de evaluare a costului bolii s-au calculat aceste
costuri, n sensul c evaluarea costurilor medicale const n estimarea costurilor pe
care le face sistemul medical pentru a trata o afeciune. Analiza are la baz cuantificarea
n termeni statistici a unei viei de om (0.7 milioane de euro) i unui accident grav (170
mii de euro) conform evalurilor fcute n 1999 de ctre Institutul Italian al Culturii.
n cazul acestei analize cost-beneficiu, beneficiul net care rezult este negativ, adic
reprezint suma beneficiilor anuale generate de noua lege minus costurile relative. Dac
reducem cash-flow-ul pe cinci ani la o rat a discount-ului de 5%, se obine o Valoarea
Prezent Net de aproximativ 152 milioane de Euro.
nvminte
n acest caz nevoia de a aplica noua lege nu poate fi msurat numai n termeni
monetari. Punctul slab al CBA a fost lipsa de informaii cu privire la disponibilitatea
161
Carte.indd 161 11/5/06 5:41:44 PM
de a plti (WTP) n funcie de valoarea riscurilor de siguran specifice. Opiunea de a
impune portul obligatoriu al ctilor a avut la baz limitarea drepturilor conductorilor
de motociclete de a avea libertatea de a-i asuma riscurile, deoarece este nevoie ca
libertatea personal de opiune s fie redus pentru a servi scopurilor publice.
162
Carte.indd 162 11/5/06 5:41:44 PM
Anexa 5
CAZ:
Analiza de senzitivitate ulterioar
analizei cost-beneficiu
Ministerul de Interne din Marea Britanie (Home Office) a dispus n luna noiembrie
1995 efectuarea unei analize cost-beneficiu privind radarele pe baz de camere video.
Au fost luate n calcul urmtoarele tipuri de costuri i beneficii:
Toate Nr. Costuri Costuri Venituri Beneficii Valoarea curent net a beneficiilor
zonele amplasamente anuale anuale anuale din (costurilor) n mii lire sterline n
fixe recurente din reducerea toate zonele ntr-o perioad de:
(mii lire (mii lire amenzi umrului 1 an 5 ani 10 ani
sterline) sterline) (mii lire de
sterline) accidente
(mii lire
sterline)
Camere 420 (5.264) (3.595) 6.730 30.239 26.391 136.074 241.690
video
Beneficiile indicate mai sus care decurg din reducerea numrului de accidente au la baz
cifrele furnizate de Secia Economic din cadrul Ministerului Transporturilor.
163
Carte.indd 163 11/5/06 5:41:45 PM
Rata de actualizare aplicat: 6%
n realizarea evalurii cost-beneficiu s-a pornit de la o serie de elemente cheie, cum ar fi:
se nregistreaz beneficii aproximativ similare n fiecare dintre anii luai n calcul,
impactul reducerii numrului de accidente pentru toate amplasamentele dintr-
o anumit zon este direct proporional cu impactul reducerii numrului de
accidente demonstrat de numrul mai mic de amplasamente din zona respectiv
cu date disponibile de monitorizare,
reducerea numrului de accidente ntr-una din zone, care nu asigur o defalcare a
datelor pentru camerele ataate semafoarelor i radarelor, este similar cu impactul
mediu al reducerii numrului de accidente observat n celelalte nou zone,
beneficiile care decurg din reducerea numrului de accidente sunt constante n
timp, adic nu se nregistreaz o scdere brusc, ntruct conductorii auto se
obinuiesc cu camerele de supraveghere a traficului iar numrul accidentelor
revine la normal,
numrul de condamnri n instan nici nu scade, nici nu crete n timp,
nivelul amenzilor i costurilor este aproximativ constant n timp,
costurile operaionale sunt aproximativ constante n timp,
prognozele Ministerului Transporturilor referitoare la costurile legate de
vtmrile corporale sunt relevante i nu se modific semnificativ n timp.
164
Carte.indd 164 11/5/06 5:41:45 PM
Tabelul de mai jos prezint concluziile acestor scenarii alternative pentru radare i
camerele de supraveghere din intersecii:
Impactul camerelor video pentru: Valoarea curent net* a beneficiilor (costurilor) n toate zonele n
perioada:
Anul 1 Anul 2 Anul 3 Anul 4 Anul 5
Modelul de baz 26.391 55.946 83.977 110.421 136.074
1: reducerea numrului de accidente 26.232 49.215 64.547 75.020 75.363
beneficiile tind ctre zero n 5 ani
2: reducerea numrului de accidente 11.964 28.215 43.547 58.014 71.656
beneficii cu 50% mai mici
3: venituri zero din amenzi n 5 ani 26.232 54.448 79.654 102.100 122.019
4: veniturile din amenzi nu mai reprezint 19.884 43.607 65.987 87.101 107.020
un beneficiu
Conform scenariilor 1-4, beneficii nete nsemnate sunt generate ntr-o perioad relativ
scurt de timp. Scenariul 5 demonstreaz c, dac reducerea numrului de accidente
nu implic nici un fel de beneficii financiare, camerele video se autofinaneaz rapid
din veniturile provenite din amenzi.
165
Carte.indd 165 11/5/06 5:41:46 PM
Anexa 6
CAZ:
Evaluarea alternativelor pentru politica public
Salariul i factorii care l influeneaz
Informaii generale
Una dintre cele mai spinoase probleme cu care se confrunt piaa muncii din Letonia
o reprezint nedeclararea salariului real. Exist mai multe explicaii pentru aceast
stare de fapt; una dintre ele ar fi povara fiscal prea mare pe umerii angajatorilor i
angajailor, n special n cazul micro-ntreprinderilor. Angajatorii ncearc s eludeze
prevederile legale prin nscrierea n cartea de munc a salariului minim pe economie,
la care se adaug aa-numitul salariu n plic. Acest lucru nseamn c sunt eludate
taxele i impozitele aferente salariului n plic. n ncercarea de a identifica o soluie
n acest sens, Ministerul Muncii a dispus efectuarea unui studiu denumit Salariul i
factorii care l influeneaz, pentru a avea o evaluare mai detaliat a trei alternative.
Ulterior, materialul urmeaz s fie analizat de factorii de decizie, care vor iniia diferite
amendamente la legislaia n vigoare.
Studiul a durat peste un an i a fost finanat din Fondul Social European. Evaluarea
detaliat a alternativelor a reprezentat ultima activitate a studiului. Celelalte activiti
au fost: analizarea problematicii, centralizarea i evaluarea datelor primare i secundare,
identificarea eventualelor soluii. Dup aceast etap, coordonatorii studiului au redactat
un raport asupra alternativelor identificate, menionnd totodat factorii implicai i
eventualele avantaje i dezavantaje ale fiecrei alternative. Ministerul Muncii a ales trei
dintre aceste alternative pe baza prioritilor politice.
166
Carte.indd 166 11/5/06 5:41:47 PM
referitor la prognoz.
n situaiile n care reacia societii a fost dificil de anticipat sau informaiile nu erau
disponibile, erau costisitoare sau necesitau prea mult timp, experii au apelat la metoda
Delphi (vezi seciunea 7). Unul dintre punctele forte ale acestei metode este posibilitatea
de cuantificare a avantajelor i dezavantajelor precum i a riscurilor pe care le prezint
politica respectiv. Esena acestei metode o constituie ajungerea la un numitor comun
n privina problematicii dezbtute. Grupul de lucru a elaborat problematica, obiectivele
i responsabilitile. Rezultatele au fost nglobate ntr-un chestionar i puse la dispoziia
experilor. Chestionarul s-a desfurat n 3 etape. naintea fiecrei etape, rezultatele
i concluziile etapei anterioare erau prezentate experilor. Un numr de 19 experi
reprezentnd 3 factori interesai s-au implicat n evaluarea impactului i riscurilor
politicii, dup cum urmeaz: 8 experi din partea instituiilor publice implicate n
stabilirea salariului minim, 9 reprezentani ai patronatului i 2 experi independeni
din mediul academic. Rspunsurile la chestionar au fost anonime.
Prima etap s-a desfurat sub forma unor interviuri, cu scopul de a afla opinia detaliat
a experilor n legtur cu problematica dezbtut. n urmtoarele dou etape s-a utilizat
chestionarul structurat.
167
Carte.indd 167 11/5/06 5:41:47 PM
scenarii.
S-au asigurat premisele macroeconomice pentru toate scenariile.
Structura diferit a datelor aflate la dispoziia Biroului de Statistic referitoare
la salariile diverselor categorii profesionale la nivelul anilor anteriori nu a
permis utilizarea metodelor de prognoz matematic, astfel nct distribuia
datelor s-a stabilit manual, folosind iteraia.
Au fost prevzute urmtoarele 4 scenarii (orizontul 2006 2020):
Experii au considerat c acest scenariu are cele mai mari anse de materializare.
Conform acestui scenariu, salariul minim se va situa la nivelul de 140 lat n anul 2010,
dar n anul 2020 va ajunge s reprezinte 50% din salariul mediu. Premisele care au stat
la baza acestui scenariu: impozitul pe venit nu se modific n orizontul de prognoz
25%, iar majorarea salariului minim este n concordan cu prognozele anterioare
ale Ministerului de Finane. Celelalte scenarii vor fi evaluate pornind de la scenariul de
baz ca etalon.
Scenariul #2 influena unui impozit pe venit mai mic asupra scenariului de baz
Scenariul optim estimeaz c, n anul 2010, salariul minim va ajunge s reprezinte 50%
din salariul mediu, iar n anul 2020 chiar 68%. Premisele care au stat la baza acestui
scenariu: impozitul pe venit se situeaz la nivelul de 25%, iar majorarea salariului
mediu depete cu 1% nivelul prevzut n scenariul de baz. Acest scenariu prevede
cea mai mare cretere a salariului minim, cu 42% mai mult dect scenariul de baz. Pe
de alt parte, acest scenariu implic i cele mai mari presiuni fiscale asupra bugetului
de stat i asupra angajatorilor. Cele mai avantajate vor fi profesiile remunerate cu salarii
mici. Majorarea rapid a salariului minim are aceleai efecte asupra bugetului de stat
ca i scderea accentuat a impozitului pe venitul rezidenilor. Coordonatorii studiului
au ajuns la concluzia c acest scenariu reprezint alternativa optim n cazul n care
ministerul de resort dorete majorarea bugetului social.
Acest scenariu estimeaz un salariu minim n anul 2010 la nivelul scenariului de baz,
dar cu 33,3% mai mic n anul 2020. Majorarea salariului minim este cu 4,5% mai mic
168
Carte.indd 168 11/5/06 5:41:48 PM
dect n cazul scenariului de baz. Premisele care au stat la baza acestui scenariu: salariul
mediu n perioada 2007 - 2010 crete ntr-un ritm cu 1% mai sczut dect n scenariul
de baz, urmnd ca dup anul 2010 s fie identic cu cel prevzut n scenariul de baz.
Acest scenariu reprezint de fapt o situaie de statu-quo, ntruct salariul minim va fi
majorat exclusiv n scopul de a pstra proporiile ntre acesta i salariul mediu brut. Cei
care vor avea de ctigat de pe urma acestui scenariu vor fi angajatorii, avnd n vedere
cheltuielile minime cu angajaii. Att bugetul de stat, ct i angajaii vor nregistra
venituri minime.
169
Carte.indd 169 11/5/06 5:41:48 PM
S-au folosit dou abordri pentru stabilirea salariului minim n construcii,
comer i industria lemnului: interviuri cu angajaii i analiza datelor
statistice. Rezultatele astfel obinute au fost comparate i incluse n
chestionare. Sarcina experilor a fost s evalueze valoarea aproximativ i
probabilitatea de materializare a acestor majorri salariale la nivelul fiecrei
ramuri.
Coordonatorii studiului au procedat la o analiz instituional specificnd
funciile necesare de care trebuie s dispun eventualele instituii de
control.
Trecerea n revist a legislaiei n vigoare Trecerea n revist a legislaiei n
vigoare s-a realizat cu scopul de a identifica amendamentele necesare n cazul
n care ministerul de resort hotrte implementarea acestei alternative.
Experii au calculat impactul fiscal asupra bugetului de stat n cazul
instituiilor publice implicate n mecanismele de control.
Posibilele efecte pozitive i negative precum i probabilitatea de materializare
a acestora au fost enumerate ntr-un tabel separat. Iat efectele cu cea mai
ridicat rat de probabilitate: majorarea costurilor n comer, prelucrarea
lemnului i construcii, falimentul micro-ntreprinderilor, adncirea
diferenelor economice ntre regiuni, ncurajarea altor forme de angajare
(tipuri diferite de contracte etc.), scderea incidenei salariilor nedeclarate
etc.
170
Carte.indd 170 11/5/06 5:41:49 PM
consolidarea micrii sindicale pe viitor etc.
171
Carte.indd 171 11/5/06 5:41:49 PM
Anexa 7
CAZ:
Impactul creterii impozitului pe venitul
micro-ntreprinderilor de la 1,5% la 3%
1. Cadrul general
172
Carte.indd 172 11/5/06 5:41:50 PM
plteasc impozitul pe venit ncepnd cu anul fiscal urmtor, dac ndeplineau prevederile
legale prezentate anterior. Totui, dac o microntreprindere se hotra s revin la regimul
impozitului pe profit, nu mai putea apoi s se rentoarc la regimul impozitului pe venit.
2. Metoda
n sensul acestui studiu de caz, analiza se va limita la impactul acestei politici asupra
bugetului, dezvoltrii sectorului IMM-urilor i a locurilor de munc.
41
OUG 138/2004 pentru modificarea Legii nr. 571/2003 privind Codul Fiscal;
42
Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie (ANIMMC), Institutul Naional de Statistic (INS);
173
Carte.indd 173 11/5/06 5:41:50 PM
Microntreprinderile vor alege s plteasc impozitul pe venit doar dac obligaia fiscal
care rezult este mai mic dect impozitul comun pe profit. Factorul determinant n
alegerea raional a tipului de impozitare este ponderea profitului n venitul total al
firmei. Prin urmare, este posibil calcularea unui nivel de echilibru al acestei ponderi,
la care impozitul datorat statului s fie egal att n cazul impozitului pe profit, ct i n
cazul impozitul pe venit, folosind formula de mai jos:
t x T0 = y x T0 x s
unde T0 venit
y profitul ca procent din venit
t impozitul pe venit
s impozitul pe profit
Pentru anul 2004, naintea adoptrii politicii de cretere a impozitului pe venit, profitul
era impozitat cu 25%, iar venitul microintreprinderilor era impozitat cu 1,5%. n acest
caz, pragul de echilibru (y) era de 6%. Acest rezultat se interpreteaz astfel: toate
microntreprinderile cu un profit mai mare de 6% din venitul total vor alege s plteasc
impozitul pe venit n loc de impozitul pe profit, pentru a-i minimiza costurile fa de
bugetul de stat.
43
Presupunnd c ceilali factori cu potenial influen rmn neschimbai;
174
Carte.indd 174 11/5/06 5:41:51 PM
Se impun cteva alte consideraii asupra rezultatelor de mai sus. Avnd n vedere c un
alt avantaj important al impozitului pe venit este simplitatea cerinelor administrative
(sistemul contabil este mai simplu de aplicat dect n cazul impozitului pe profit), se
poate presupune c microntreprinderile care beneficiaz de facilitatea de a plti acest
impozit pot avea o inerie n a nu trece la impozitarea profitului chiar dac se situeaz
puin peste pragul de echilibru menionat anterior. Astfel, din raiuni de economii
administrative, unele microntreprinderi pot s prefere n continuare impozitul pe
venit chiar dac ponderea profitului lor n venit este mai mic cu 1 sau 2 procente fa
de valoarea de echilibru de 18,7%.
Totui, ca urmare a politicii propuse este clar c numrul total de microntreprinderi care
pltesc impozitul pe venit se va diminua, astfel micorndu-se i baza de impozitare.
Exist o diferen considerabil ntre cele dou scenarii si ele reflect situaii extreme. De
fapt diminuarea bazei de impozitare pentru impozitul pe venit se va situa n intervalul
fixat de cele dou supoziii menionate anterior. Elaborarea scenariilor ca instument de
evaluare poate mbunti seminificativ exerciiul de evaluare a impactului.
175
Carte.indd 175 11/5/06 5:41:51 PM
Tabelul 1: Date pe sectoare: profitul i venitul mediu 2002-2003 (ROL)
2002 2003
Valoarea Valoarea
Sector
medie a medie a
Profit mediu Venit mediu Profit mediu Venit mediu
profitului profitului
din venit din venit
Industria
alimentar, a
buturilor i a
produselor din
tutun -397.393421 11.075.974.933 -3,59% -562.634.495 12.285.500.421 -4,58%
Industria
produselor textile 262.278.037 4.849.064.764 5,41% 365.094.242 5.834.147.963 6,26%
Industria pielriei 156.739.043 1.879.416.508 8,34% 275.506.415 2.217.068.310 12,43%
Industria
lemnului 96.243.519 7.498.328.114 1,28% 706.801.856 8.304.134.524 8,51%
Industria
celulozei i a
hrtiei 417.321.482 4.133.277.423 1,10% 579.075.391 5.328.154.053 10,87%
Produse din cocs
i petrol 2.659.266 50.805.496 5,23% 401.499.721 642.121.959 62,53%
Industria chimic 128.366.446 1.998.175.928 6,42% 194.199.116 2.710.581.301 7,16%
Industria
produselor din
cauciuc i mase
plastice -39.669.882 2.466.071.568 -1,61% 119.231.160 2.781.146.933 4,29%
Alte produse
nemetalurgice 158.242.359 2.160.137.404 7,33% 116.454.126 2.202.815.088 5,29%
Industria
metalurgic 427.587.234 4.411.082.686 9,69% 629.512.044 7.522.873.440 8,37%
Industria de
echipamente i
maini 108.841.378 1.659.087.984 6,56% 175.611.478 1.750.202.425 10,03%
Industria de
echipamente
electrice i optice 225.744.756 2.654.012.054 8,51% 511.709.399 3.854.391.341 13,28%
Industria
vehiculelor de
transport 122.711.210 1.584.169.876 7,75% 194.632.934 1.205.991.652 16,14%
Alte activiti
industriale 120.192.163 4.422.245.150 2,72% 220.994.587 5.990.907.163 3,69%
Total 1.789.863.590 50.841.849.888 3,52% 62.630.036.573 6,27%
176
Carte.indd 176 11/5/06 5:41:52 PM
C. Evaluarea veniturilor prevzute a intra la buget date cantitative vs. date
calitative
Sursa: Legea nr. 743/2001 a bugetul de stat pe anul 2002; Legea nr. 631/2002 a bugetului de stat pe
anul 2003; Legea nr.507/2003 a bugetului de stat pe 2004; Legea nr. 511/2004 a bugetului de stat pe 2005;
1
Procent raportat n legea bugetului pentru anii respectivi
2
n Legea bugetului de stat pe anul 2004, venitul proiectat la buget din impozitul pe venit a fost de 2.830.000.000.
3
Previziunea pentru 2005 conform Legii bugetului de stat pe anul 2005 (nainte de creterea impozitului pe venit)
4
Previziunea dup creterea impozitului pe venit
Din cauza lipsei informaiilor nu este posibil realizarea unei estimri exacte a
veniturilor la buget. n astfel de situaii n care metodele cantitative eueaz din cauza
lipsei informaiilor palpabile, metodele calitative (folosirea sondajelor) pot mbunti
calitatea evalurii impactului. Bineneles, orice evaluare are un buget limitat la
dispoziie i folosirea unui sondaj reprezentativ din punct de vedere statistic poate fi
destul de costisitor. Totui, un sondaj la o scar mai mic poate fi util pentru a vedea
percepia operatorilor economici afectai de politica public propus.
177
Carte.indd 177 11/5/06 5:41:52 PM
microntreprinderi. Acestea au fost ntrebate: n cazul creterii impozitului pe venit de
la 1,5% la 3% vei alege s pltii n continuare acest impozit?. Rezultatul a fost uimitor
pentru c 55,6% din rspunsuri sugerau o trecere iminent de la impozitul pe venit la
impozitul pe profit. Dei rezultatele sondajului nu permit o estimare exact a veniturilor
la buget, rspunsurile confirm totui faptul c baza de impozitare se diminueaz, de
data aceasta pentru toate sectoarele economiei45.
Sectorul serviciilor pare a fi cel mai favorizat prin introducerea impozitului pe venit
(Codul NACE 4).
45
n seciunea dedicat sondajului se poate vedea c structura eantionului corespunde ndeaproape cu structura microntreprinderilor din
economia romneasc;
46
Pentru Codul NACE vizitai situl web
178
Carte.indd 178 11/5/06 5:41:53 PM
Dup cum se arat i n tabelul de mai jos n perioada 2000 2003 numrul firmelor
care activau n tere sectoare a crescut mai rapid dect numrul firmelor din alte
sectoare de activitate. Un motiv este acela c firmele de servicii ofer produse cu valoare
adaugat mare cu costuri mici, ceea ce de obicei se traduce prin profituri substaniale
supuse impozitrii. n schimb prin alegerea plii impozitului pe venit firmele pot
economisi resurse importante. n cazul firmelor care produc bunuri, costurile implicate
de producie i (re)investiii sunt destul de ridicate, iar profitul poate fi mic, ceea ce le
determin s prefere impozitul pe profit i nu impozitul pe venit.
Tabelul 4 prezint dinamica pentru Codurile NACE cu rate de cretere ridicate. Datele
arat c ritmul de cretere a microntreprinderilor nu este acelai ca ritmul de cretere
a ntreprinderilor mici din aceeai clas.
n conformitate cu datele disponibile Clasa NACE 7 a nregistrat rata cea mai mare de
cretere. Acest lucru pare a confirma suspiciunea autoritilor potrivit crei impozitul
pe venit poate fi utilizat ca un instrument pentru evitarea impozitelor mari pe venitul
personal.
179
Carte.indd 179 11/5/06 5:41:54 PM
n spatele paravanului microntreprinderilor care activeaz n domeniul consultanei
furniznd servicii companiilor (inclusiv instruire) poate exista un numr mare de
persoane care evit astfel plata impozitelor pe salarii. Aceast schem este foarte
profitabil n special pentru cei cu salarii medii i mari, cum ar fi directorii de firme.
n sectorul construciilor creterea numrului microntreprinderilor poate fi explicat
prin avantajele clare de a putea include fiecare proiect de construcie ca o firm separat,
pentru proiectele cu un cost general mai mic de 100.000 euro.
Eecul atingerii obiectivului acestei politici publice a fost abordat n 2006 cnd a fost
naintat o propunere pentru eliminarea impozitului preferenial pe venit pe motivul
evitrii plii impozitelor. n cele din urm Parlamentul a modificat propunerea
prin meninerea impozitului pe venit, dar a exclus Clasa NACE 7 din cadrul
microntreprinderilor eligibile la plata acestui impozit. Astfel, cel puin dou treimi
din microntreprinderile suspicioase vor trebui s plteasc impozitul normal pe
venit de 16%, ceea ce i poate stimula pe angajatori s ia n calcul posibilitatea plii
contribuiilor sociale pentru angajaii deghizai.
180
Carte.indd 180 11/5/06 5:41:54 PM
important al politicii publice este crearea de locuri de munc, atunci este nevoie de
instrumente alternative sau msuri cu inte precise.
2001 2003
Micro . mic . medie Micro . mic . medie
Numrul mediu de angajai pe
Sector Numrul mediu de angajai pe firm
firm
Agricultur,
silvicultur i 1,79 17,66 58,97 1,64 18,85 89,91
pescuit
Industrie i energie 1,86 22,45 109,99 1,87 21,95 109,36
Construcii 2,31 24,88 110,57 1,90 21,54 105,93
Servicii din care: 1,96 18,70 90,25 1,30 19,40 100,94
Comer 2,31 20,05 99,59 1,26 19,70 112,66
Transporturi i
1,54 21,10 92,52 1,51 18,92 89,72
comunicaii
Turism 1,19 17,64 95,44 1,68 19,06 95,15
Alte servicii 0,88 14,26 75,71 1,27 18,68 92,10
Total 1,96 20,23 100,29 1,41 20,35 105,44
Urmtoarea ntrebare din sondaj a analizat principalele motive pentru alegerea plii
impozitului pe venit, iar rezultatele sunt prezentate pe scurt n urmtorul tabel (tabelul 7).
47
Sondajul iniial coninea 20 de ntrebri din care au fost selectate cteva n scopul acestui studiu de caz i care apoi au fost interpretate;
181
Carte.indd 181 11/5/06 5:41:55 PM
Tabel 6 Eantionul sondajului Numrul de microntreprinderi n funcie de
Codul NACE
Procent
Frecven Procent Procent Valid
cumulativ
Contribuie slab la bugetul
46 51,1 58,2 58,2
de stat
Impozitul mai uor de
25 27,8 31,6 89,9
aplicat
Valid
Costuri mai reduse pentru
6 6,7 7,6 97,5
contabilitate
Alte motive 2 2,2 2,5 100,0
Total 79 87,8 100,0
Lips Sistem 11 12,2
Total 90 100,0
182
Carte.indd 182 11/5/06 5:41:55 PM
fapt ca fiind nesemnificativ sau neimportant.
Pentru a avea o idee mai clar cu privire la stimulente i pentru a verifica rspunsurile de
mai sus, firmelor li s-a mai cerut s comenteze strategia lor de dezvoltare. Rspunsurile
sunt prezentate n tabelul 8:
Procent Valid
Transformare ntr-o
56,6
ntreprindere mic
Valid nfiinarea unei noi
43,4
microntreprinderi
Total 100,0
Avnd n vedere c unele asociaii din domeniul afacerilor au pledat pentru extinderea
domeniului de aplicare a impozitului pe venit i pentru ntreprinderile mici, a fost
inclus o ntrebare pentru a se vedea dac aceast politic ar ncuraja dezvoltarea
microntreprinderilor i transformarea n ntreprinderi mici. Dei procentele sunt
foarte apropiate, rspunsurile pozitive predomin (tabelul 9).
Procent Valid
Nu 44,8
Valid Da 55,2
Total 100,0
O alt ntrebare s-a concentrat pe modul n care directorii percep impactul impozitului
pe venit asupra activitii firmei. Rspunsurile la aceast ntrebare sunt prezentate
n tabelul 10. Aproape 69% din respondeni au considerat c acest impozit a avut un
impact pozitiv, n comparaie cu procentul de 3% dintre respondeni care au considerat
c a avut un impact negativ.
183
Carte.indd 183 11/5/06 5:41:56 PM
Tabelul 10 Care este efectul alegerii impozitului pe venit asupra activitii dvs.?
Procent Valid
Efect pozitiv foarte important 15,6
Efect pozitiv important 53,3
Valid Nici un efect 27,8
Efect negativ important 3,3
Total 100,0
Seciunea urmtoare este o completare la metoda sugerat prin oferirea unei literaturi de
specialitate si a unei analize a cazului, toate acestea fiind utile pentru oferirea celor mai
adecvate recomandri pentru mbuntirea politicii publice.
184
Carte.indd 184 11/5/06 5:41:57 PM
privind sistemele de tip impozit dual pe venit aplicate ntr-o serie de state OECD
(n care capitalul este impozitat conform unei grile fixe, iar salariile sunt impozitate
conform unor grile progresive) se observ c salariaii devin subcontractori peste
noapte48. De asemenea, trebuie acordat atenie pentru c simplificarea cerinelor de
declarare este un obiectiv ludabil, dar reducerea acestora nu trebuie s conduc la
neglijarea pstrrii evidenei i astfel la imposibilitatea realizrii unui audit i control
eficiente. Aceasta nu ar fi n concordan cu obiectivul menionat de a aduce o parte din
economia subteran la lumin, pentru c msurile de stimulare a respectrii voluntare a
prevederilor legale nu sunt un substitut pentru ameninarea cu acionarea n instan.
Un mod de a abuza de impozitul pe venit este divizarea unei firme mari n mai
multe firme mici, astfel se creeaz artificial microntreprinderi i se pltete impozitul pe
venit n locul impozitului pe profit. Ungaria a abordat aceast problem specificnd c
toi contribuabilii pot opta pentru regimul impozitului pe venit doar dac (a) membrii
lor sunt exclusiv persoane fizice i (b) acetia nu au aciuni la alt firm (cu excepia
companiilor listate la Burs).
185
Carte.indd 185 11/5/06 5:41:57 PM
contribuiilor la asigurrile sociale, concedii, pot fi oferite pentru cel de-al zecelea,
unsprezecelea, etc angajat, pentru a contrabalansa efectul negativ de ieire din acest
sistem i pentru a netezi calea spre trecerea la o gril de impozitare mai mare.
186
Carte.indd 186 11/5/06 5:41:58 PM
este implementat sau administrat, ct i de numrul de taxe, impozite i deduceri.
Concluzii generale
187
Carte.indd 187 11/5/06 5:41:58 PM
V. Bibliografie
Surse internaionale accesibile pe internet cu privire la planificarea politicilor publice
(15 octombrie 2006):
Bardach, Eugene. Analiza politic. Calea celor opt trepte. Bucureti, 1999.
Bouckaert, Geert si Pollit, Cristopher. Reforma managementului public. Analiza comparat.
Chisinau: Epigraf, 2004.
Lindblom, Charles Woodhouse Eduard J. Elaborarea politicilor. Chiinu: Cartier, 2003.
Hogwood, Brian W., Gunn, Lewis A. Introducere in politicile publice. Bucureti
Trei, 2000.
Miroiu, Adrian. Introducere n analiza politicilor publice. Bucureti: Punct, 2001
188
Carte.indd 188 11/5/06 5:41:59 PM
Weimer, David L. Analiza politicilor publice. Chiinu:Arc, 2003.
189
Carte.indd 189 11/5/06 5:41:59 PM
Hofferbert, Richard. The Reach and Grasp of Policy Analysis. , Ala.: University of Alabama Press,
1990.
Hogwood, Brian & B. Guy Peters. Policy Dynamics. Prentice Hall, 1982.
Hogwood, Brian W, Gunn Lewis A. Policy Analysis for the Real World. Oxford University Press,
1984.
Hoos, Ida. Systems Analysis in Public Policy. The University of. California Press Berkeley, 1972.
House, Peter W. The Art of Public Policy Analysis: The Arena of Regulations and Resources. Beverly
Hills:Sage, 1982.
House, Peter & Roger Shull. The Practice of Policy Analysis: Forty Years of Art & Technology. New
York: Compact Press. 1991.
Kingdon, John. Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York: HarperCollins, 1995.
Levy, John. Essential Microeconomics for Public Policy Analysis. Praeger Publishers, 1995.
Lindblom, Charles. Inquiry and Social Change. University Press, 1990.
Lindblom, Charles. The Policy-Making Process. 3 rd ed. Prentice Hall: Englewood Cliffs, NJ,
1993.
MacRae, Duncan & Dale Whittington. Expert Advice for Policy Choice: Analysis and Discourse.
Washington, D.C.: Georgetown University Press. 1997.
MacRae, Duncan & James Wilde. Policy Analysis for Public Decisions. North Scituate, MA Duxbury
Press, 1979.
Majone, Giandomenico. Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process. New Haven:
Yale University Press, 1989.
Meltsner, Arnold. Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley and Los Angeles: University of
California Press, 1976.
Nagel, Stuart. Policy Studies: Integration and Evaluation. Westport: Greenwood Press.; and White,
Louise 1994.
Nay, Joe & Peg Kay. Government Oversight and Evaluability Assessment. Lexington, MA:. Heath.
Rossi, P. H. and H. E. Freeman, 1993.
Paris, David & James Reynolds. The Logic of Policy Inquiry. New Yourk: Longman, 1983.
Patton, Carl & David Sawicki. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Prentice Hall, 1993.
Peters, Guy. American Public Policy: Promise and Performance. Chatham NJ: Chatham
Publishers.
Poister, Theodore. Public Program Analysis: Applied Research Methods. Baltimore: University Park
Press, 1978.
Putt, Allen & J. Fred Springer. Policy Research: Concepts, Methods, and Applications. Englewood
Cliffs, New Jersey.
Pressman, Jeffrey & Aaron Wildavsky. Implementation. Berkeley: University of California Press,
1973.
Quade, Edward S. Analysis for Public Decisions. 2nd ed., New York, Elsevier Scientific, 1982.
Rhoads, Steven. The Economists View of the World. New York: Cambridge University Press.
Ripley, Randall & Grace Franklin. Bureaucracy and Policy Implementation. Homewood, Illionis:
The Dorsey Press.
Rivlin, Alice. Systematic Thinking for Social Action. Washington, D.C.: The Brookings Institution,
1971.
Rochefort, David & Roger Cobb. The Politics of Problem Definition. Lawrence: University Press of
Kansas, 1994.
Rosen, Harvey. Public Finance. 7th ed. Princeton University, 2005.
Rossi, Peter. Evaluation: A Systematic Approach. 2 nd ed. Beverly Hills: Sage, 1982.
Sabatier, Paul. Theories of the Policy Process. Westview Press. 1999.
Schmid, A. Allan. Benefit-Cost Analysis: A Political Economy Approach. Westview Press,1993.
Schulman, Paul. Large-Scale Policy Making. New York, 1975.
Starling, Grover. The Politics and Economics of Public Policy. Chicago, IL: Duxbury Press, 1979.
190
Carte.indd 190 11/5/06 5:42:00 PM
Stoker, Robert. Reluctant Partners: Implementing Federal Policy. Pittsburgh, Pennsylvania:
University of Pittsburgh Press, 1991.
Stokey, Edith & Richard Zeckhauser. A Primer for Policy Analysis. New York: Norton, 1978.
Stone, Deborah. Policy Paradox and Political Reason. New York: Norton, 1997.
Stone, Deborah. Policy Paradox and the Art of Political Decision Making New York: Norton,
2002.
Theodoulou, Stella and Matthew Cahn. Public Policy: The Essential Readings. New York: Prentice
Hall, 1995.
Tong, Rosemarie. Ethics in Policy Analysis. New York: Prentice-Hall, 1985.
Weimer, David & Aidan Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs, New
York: Prentice Hall, 1989.
Wholey, Joseph. Handbook of Practical Program Evaluation. San Francisco: Jossey-Bass.; 2004.
Wildavsky, Aaron. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. Boston: Little,
Brown, 1979.
Wildavsky, Aaron. The Politics of the Budgetary Process. 2nd ed., Boston: Little, Brown, 1974.
191
Carte.indd 191 11/5/06 5:42:00 PM
Index
192
Carte.indd 192 11/5/06 5:42:00 PM