Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Noţiunea de mediu, noţiune cameleon, cum este caracterizată de Michel Prieur 1, cunoaşte
nenumărate valenţe şi este folosită cu înţelesuri mai mult sau mai puţin diferite în numeroasele
medii ale societăţii umane.
Oamenii
Oamenii de ştiinţă,
ştiinţă, econ
economiş
omiştii,
tii, jurişti
juriştii,i, poli
politici
ticienii
enii,, slujito
slujitorii
rii arte
artelor
lor,, sensibil
sensibilizaţ
izaţii de
importanţa covârşitoare a imperativului de protecţie a mediului şi a resurselor naturale, reliefează
anumite aspecte ale mediului, care, de fapt, este unic.
Termenul de mediu rămâne, totuşi, o noţiune generală, dificil de sintetizat într-o definiţie
care să satisfacă pe toată lumea.
Există, însă, în mod obişnuit, două sensuri diferite pe care le îmbracă expresia “mediul”.
O primă accepţiune, izvorâtă din ştiinţele naturii şi aplicată societăţii umane, deci o abordare
ecologică (ansamblul de elemente şi echilibre de facto care condiţionează viaţa unui grup
biologic); cealaltă accepţiune, care este datorată limbajului arhitecţilor şi urbaniştilor şi care se
referă la zona de contact între spaţiul construit şi mediul natural (deci între spaţiul artificial şi cel
natural).
Aceste două accepţiuni ale noţiunii de mediu nu lasă, desigur, indiferentă calificarea sa
din punct de vedere juridic. Aşadar, până în prezent nu putem afirma că mediul se bucură de o
calificare juridică sau de un statut juridic unanim acceptat.
Creaţie a doctrinei, a jurisprudenţei şi a reglementărilor juridice convenţionale sau legale,
noţiunea de mediu cunoaşte o relativă varietate şi înregistrează, totodată, o evoluţie.
Astfel, pentru Comunităţile europene mediul reprezintă ansamblul elementelor care, în
complexitatea relaţiilor lor, constituie cadrul, ambianţa şi condiţiile vieţii oamenilor, astfel cum
există sau cum sunt percepute2.
Sublinii
Subliniind
nd caracteru
caracterull dinamic
dinamic al dispoziţ
dispoziţiilo
iilorr legi
legislat
slative
ive (dre
(dreptul
ptul pozi
pozitiv)
tiv),, trebuie
trebuie să
pun
punem
em în ev
evid
iden
enţă
ţă atât
atât rolu
rolull do
doct
ctri
rine
neii în fund
fundam
amen
enta
tare
reaa no
noţi
ţiun
unii
ii,, cât
cât şi rolu
rolull crea
creato
torr al
jurisprudenţei, care au contribuit la definirea mediului.
În dreptul italian, prima definiţie a mediului, dată în mod formal de Legea nr.349/1986, a
provocat o amplă dezbatere în doctrina juridică. Pentru a interpreta cât mai exact conţinutul
noţiunii de mediu, Curtea Constituţională
Constituţională (Decizia nr.210 din 28 mai 1987) a declarat că există o
1
.Michel Prieur, Droit de l’Environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.1
2
.M. Prieur, op. cit., pag.2.
tendinţă a legiuitorului de a parveni la o concepţie unitară care cuprinde toate resursele naturale
şi cultural
culturale,
e, precizân
precizând:
d: “Med
“Mediul
iul înseamn
înseamnăă cons
conserva
ervarea,
rea, ges
gestion
tionarea
area raţională
raţională şi ameli
ameliorar
orarea
ea
condiţiilor mediului natural (aer, apă, sol şi toate celelalte componente), existenţa şi conservarea
patrimoniului genetic terestru şi acvatic, a tuturor speciilor vegetale şi animale care vieţuiesc în
mediu în stare naturală şi, în fine, fiinţa umană cu toate manifestările sale”.
Dar decizia Curţii Constituţionale
Constituţionale Italiene cea mai cunoscută în materie (din 30 decembrie
1987) şi care dă o definiţie juridică mult mai precisă, în care se regăsesc şi ecourile doctrinei,
afirmă: “Mediul este considerat ca un bun imaterial unitar cu diferitele sale componente, fiecare
dintre ele putând constitui, separat, un obiect de protecţie; dar toate, în ansamblul lor, constituie o
unitate”. Curtea explică în continuare că mediul este protejat deoarece este o condiţie care
defineşte calitatea vieţii, el constituind habitatul natural în care omul trăieşte şi activează, fiind
absolut necesar colectivităţii. Protecţia mediului se impune, de altfel, înainte de orice, prin
dispoziţii constituţionale (art.32 din Constituţia Italiană).
Această idee este susţinută şi de doctrina belgiană3 care caută să definească mediul ca pe o
constatare elementară având în vedere că fiecare specie vie - fie că este vegetală, animală sau
umană - are nevoie de condiţii naturale fundamentale
fundamentale care să-i garanteze existenţa
existenţa şi dezvoltarea.
Este, deci, mediul fizic sau biologic - mediul înconjurător - în care poate găsi aceste condiţii
necesare.
Tot asemenea, Maurice Kamto4, analizând dreptul mediului în Africa, subliniază faptul că
nu există o definiţie generală unanim admisă în dreptul pozitiv. Unele texte naţionale dând
definiţii parţiale sau limitate la un obiectiv precis, nu se ajung, totuşi, la o definiţie globală.
Aşa cum remarcă M. Kamto, în acel moment Proiectul de Pact Internaţional privind
Mediul şi Dezvoltarea (Comisia U.I.C.N.) propunea o definiţie generală în cadrul art.1 al
acestuia prevăzând că "se înţelege prin mediu materia în ansamblul său, resursele naturale,
in
inclu
clusiv
siv pa
patri
trimon
moniul
iul cultu
cultural
ral şi infras
infrastru
tructu
ctura
ra uma
umană
nă indisp
indispens
ensabi
abilă
lă activi
activităţ
tăţilo
ilorr socia
social-
l-
economice".
O altă definiţie juridică a mediului o oferă Convenţia privind răspunderea civilă pentru
prejudiciile cauzate de activităţi periculoase pentru mediu, redactată de Consiliul Europei şi
deschisă spre semnare la Lugano la 21 iunie 1993 5 şi care, în cadrul definiţiilor cuprinse de art.2
la punctul 10 menţionează:
“Mediul cuprinde:
3
Benoit Jadot, Jean-Pierre Hannequart, Etienne Orban de Xivery, "Le droit de l'environnement", Edit. De Boeck Université,
1988, pag.7.
4
Maurice Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, Edicef AUPELF, Paris, 1996, pag.16.
5
.Convenţie la care are vocaţie de a deveni parte contractantă şi România.
- resursele naturale abiotice şi biotice, cum sunt aerul, apa, solul, fauna şi
flora, precum şi interacţiunile între aceşti factori;
- bunurile care compun moştenirea culturală; şi
- aspectele caracteristice ale peisajului”.
Această definiţie, care se impune cu forţă juridică părţilor semnatare ale Convenţiei este,
în opinia noastră6, rezultatul dezbaterilor dintre filosofi, economişti,
economişti, ecologişti şi jurişti, fiind una
dintre cele mai elaborate şi complete. Alte texte juridice nu şi-au asumat, după câte cunoaştem,
un asemenea demers.
Legea-cadru pentru protecţia mediului7, în anexa 1 ce facea, după cum se preciza în
articolul 2, parte integrantă din legea respectivă, pare a fi “lămurit înţelesul unor termeni în
sensul legii”. Vom trece peste contradicţia dintre formularea art.2 care preciza că sunt formulate
unele definiţii cuprinse în anexa 1 şi titlul anexei care menţiona că era vorba de “înţelesul
termenilor în sensul legii”. Credem că a fost vorba numai de o inadvertenţă redacţională.
Oricum, noţiunea de “mediu” din anexa legii este considerată a cuprinde “ansamblul de
condiţii şi elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul şi subsolul, toate straturile atmosferice,
toate materiile
materiile organice şi anorganice,
anorganice, precum şi fiinţele
fiinţele vii, sistemele naturale
naturale în interacţiune
interacţiune
cuprinzând elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale”.
Această definire sau “lămurire” a termenului de mediu, ce pare a fi fost terorizată de ideea
de a nu omite ceva care să facă, totuşi, parte din mediu, nu a constituit rezultatul unui efort prea
mare de sinteză şi sistematizare.
Credem, însă, că prin modificarea Legii nr. 137/1995 prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 91/2002, aprobată prin Legea nr. 294/2003 8 aceasta defineşte, acum, în mod
explicit “mediul ca fiind ansamblul de condiţii şi elemente naturale ale Terrei, aerul, apa, solul,
subsolul,l, aspectel
subsolu aspectelee caracter
caracteristi
istice
ce ale peisajul
peisajului,
ui, toate
toate straturi
straturile
le atmo
atmosfer
sferice,
ice, toat
toatee materiil
materiilee
organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune cuprinzând
elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile
care pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”.
Faţă de textul definiţiei, credem că am putea să observăm că nu este exprimat în mod
direct faptul că din mediu face parte şi omul cu bunurile sale. Socotim, însă, că acest lucru
rezultă neîndoios din mai multe elemente ale definiţiei, cum sunt: “toate (…)fiinţele vii” şi
. A se vedea M.Uliescu,
internationale La responsabilite
de droit compare, 1994, Paris,civile pour les activites dangereuses dans le cadre du Conseil de l’Europe, Revue
pag.49.
7
. Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995, până la modificarea sa prin OUG nr 91/2002, aprobată prin Legea nr
294/2003
8
O.U.G. nr. 91/2002 privind modificarea şi completarea Legii protecţiei mediului nr. 137/1995 în M.Of. P.I nr.465 din 26
iunie 2002 şi respectiv Legea nr. 294/2003 privind aprobarea O.U.G. nr. 91/2002, în M.Of. P.I nr.
nr. 505 din 14 iunie 2003.
“valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care pot influenţa bunăstarea şi
sănătatea omului”.
Ni se pare, de asemenea, demn de remarcat faptul că “aspectele caracteristice ale
peisajului”
peisajului” au fost incluse în noţiunea de mediu, desigur, ca o consecinţă
consecinţă a armonizării legislaţiei
legislaţiei
noastre cu legislaţia Uniunii Europene9.
comunitar,, directiva10 privind
De altfel, şi alte texte juridice, cum ar fi, de pildă, în dreptul comunitar
studiile de impact prevăd, într-o manieră detaliată, că mediul cuprinde “omul, fauna şi flora,
solul, apa, aerul, climatul şi peisajul, interacţiunea între aceşti diferiţi factori cât şi bunurile
materiale şi patrimoniul cultural”.
Programul de acţiune (Acţiunea 21)11, la rândul său, dă o definiţie a mediului înconjurător
înconjurător
ce pare mai sintetică şi mai precisă, fără a fi excesiv “bioenergizantă”, menţionând că mediul
“este constituit din toate resursele care condiţionează cadrul de viaţă: apa, aerul, spaţiul (sol şi
peisaj), climatul, materiile prime, mediul construit, patrimoniul natural şi cultural.”
9
A se vedea în acest sens Legea nr.451/2000 pentru ratificarea Convenţiei Europene a peisajului adoptată la Florenţa la 20
octombrie 2000, M.Of. P.I nr. 536/23.07.2002.
10
Directiva Uniunii Europene 85/337, amendată prin
pr in Directiva Uniunii Europene 97/11.
11
.Programul de Acţiune pentru secolul XXI, adoptat de Conferinţa Mondială ONU pentru Mediu şi Dezvoltare, Rio de
Janeiro, 1992.
După raportul Comisiei Brundtland (1987), veritabil bilanţ universal al politicilor privind
mediul
mediul înconjurăt
înconjurător
or,, a apărut
apărut o evident
evidentăă nece
necesita
sitatea
tea de a combina dezvo
dezvoltar
ltarea
ea cu protecţi
protecţiaa
mediului
mediului,, premisă
premisă a conceptu
conceptului
lui de dezvolta
dezvoltare
re durabilă
durabilă şi a noului
noului princip
principiu
iu al “dezvoltă
“dezvoltării
rii
durabile”. Acest principiu a fost proclamat şi în cadrul “Declaraţiei de la Rio” (pct.3), declaraţie
semnată de majoritatea statelor lumii, printre care şi România, în cadrul Conferinţei ONU pentru
protecţia mediului
mediului şi dezvoltare
dezvoltare din iunie 1992.
1992. Conform prin
principiului
cipiului 3 al Declaraţiei privind
privind
mediul şi dezvoltarea, “dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel încât să satisfacă echitabil
nevoile privind dezvoltarea şi mediul înconjurător ale generaţiilor prezente şi viitoare”.
Analizând relaţia (ecuaţia) dezvoltare - mediu, André Beauchamp afirmă existenţa unei
duble crize: a mediului şi a dezvoltării,
dezvoltării, precum şi dificultăţile reconcilierii
reconcilierii acestor două realităţi.
Mai mulţi observatori evocă necesitatea, în această situaţie, a unui recurs la etică. Termenul etică,
în acest caz, pare a acoperi o gamă complexă de semnificaţii, de la deontologia profesională până
la imperativul kantian, incluzând consideraţii de ordin strategic.
Dacă dăm termenului “etică” un sens îndeajuns de apropiat sensului curent al moralei - ca
o regulă de conduită impusă de om sie însuşi cu scopul de a atinge un obiectiv superior -, în acest
sens, etica ar putea corespunde manierei specific umane de a-şi asuma existenţa biologică.
Maniera specific umană de a defini conduitele trece prin discursul etic. Forţa eticii rezidă în
maleabilitatea şi adaptabilitatea sa la o pluralitate de situaţii.
Punând problema reîntoarcerii la etică în relaţia sa cu dezvoltarea şi cu mediul, ajungem la
recunoaşterea unei duble crize a mediului şi a dezvoltării; spre a găsi o soluţie pentru ieşirea din
criză, este necesară, deci, o nouă etică.
Comi
Comisi
siaa Brun
Brundt
dtla
land
nd prop
propun
une,
e, prin
prin term
termen
enul
ul de dezv
dezvol
olta
tare
re dura
durabi
bilă
lă,, o form
formăă de
reconcil
reconciliere
iere,, dezvolta
dezvoltarea
rea durabilă
durabilă pres
presupu
upunând
nând sati
satisface
sfacerea
rea nevoilor
nevoilor (pri
(princip
ncipiul
iul econ
economic
omic),
),
respectul echilibrelor ecologice (principiul ecologic) şi luarea în consideraţie a echităţii inter şi
intra-generaţii (principiul solidarităţii).
Lacunar s-ar putea vorbi de: etica naturii, o etică a cunoaşterii, etica echităţii şi etica
democraţiei.
Consideraţiile
Consideraţiile privind mediul înconjurător şi dezvoltarea trebuie să fie în centrul deciziilor
economice şi politice.
vederea respectării angajamentelor internaţionale asumate. Aceasta cu atât mai mult cu cât
12
A se vedea în acest sens şi Convenţia
Convenţia de la Aarhus
Aarhus din 25.06.1999
25.06.1999 publicată în M. Of. P.I 224 din 22.05.2000
22.05.2000 privind
privind
accesul la informaţie,
accesul informaţie, participarea
participarea publicului
publicului la luarea deciziei
deciziei şi accesul
accesul la justiţie
justiţie în probleme
probleme de mediu,
mediu, ratificată prin
Legea 86/2000, precum şi H.G. 1115/2002 privind accesul liber la informaţia de mediu, publicată în M.Of. 331/15 ianuarie
2003
principiile fundamentale ale dreptului mediului izvorăsc atât din surse internaţionale, cât şi din
cele naţionale.
Astfel, ceea ce Kant denumea dreptul cosmopolit este în curs de a se generaliza graţie
conştientizării şi a unei solidarităţi mondiale a popoarelor planetei - care se manifestă în tratate,
recomandări, declaraţii, constituţii, legi naţionale, toate împreună formând un drept al mediului şi
al dezvoltării comun întregii umanităţi, preocupate de a prezerva resursele naturale pentru
2.4. Prin
2.4. Princi
cipi
piililee fund
fundam
amen
enta
tale
le ale
ale armo
armoni
niză
zări
riii prot
protec
ecţi
ţiei
ei medi
mediul
ului
ui şi
dezvoltării durabile
Dupăă Rio
Dup Rio '92 s-ar
s-ar putea
putea enunţ
enunţaa 7 pri
princi
ncipii
pii fundam
fundament
entale
ale ale
ale armon
armoniză
izării
rii pro
protec
tecţi
ţiei
ei
mediului şi dezvoltării durabile:
- Principiul 1 al Declaraţiei de la Rio reia sub altă formulare dreptul omului la
mediu proclamat la Stockholm (16 iunie 1972): “Omul este în centrul preocupărilor
privitoare la dezvoltarea durabilă, având dreptul la o viaţă sănătoasă şi productivă, în
armonie cu natura”.
- Principiul prevenirii a fost unul din primele principii declarate încă din anii
'70 - Evitarea oricăror atingeri şi prejudicii aduse mediului, avându-se în vedere caracterul
ireversibil al acestora (Convenţia ESPOO 1991, art.14; Convenţia privind biodiversitatea,
principiile 11, 17 - Declaraţia de la Rio).
- Ultimu
Ultimull principiu
principiu pune în discuţie
discuţie tehnica şi ştiinţa
ştiinţa şi admite incertitudine
incertitudineaa
sau ignoranţa ca elemente ale stadiului de dezvoltare a ştiinţei (omul nu stăpâneşte încă toate
datel
datelee ştiinţ
ştiinţifi
ifice)
ce).. Deci,
Deci, pru
pruden
denţă
ţă în com
compor
portam
tament
ent faţă
faţă de riscu
riscuril
rilee încă
încă nec
necun
unosc
oscute
ute sau
sau
incomplet cunoscute. Noul comportament prudent devine astfel principiul precauţiei (consacrat
juridice de precauţie
precauţie pentru a limita efectele dăunăto
dăunătoare.
are. În acest sens putem lua în consideraţie
consideraţie
şi multele
multele preocup
preocupări,
ări, la nivel
nivel mondial,
mondial, priv
privind
ind gestion
gestionarea
area risc
riscuril
urilor
or legate
legate de dezvoltarea
dezvoltarea
biotehnologiei, (Protocolul de la Cartagena la Convenţia privind biodiversitatea)
Legea 137/1995 cu modificările ulterioare14 pre
preve
vede
de la art. 3 privi
privind
nd princi
principii
piile
le şi
elementele strategiei, că acestea guvernează reglementarea cadru de protecţie a mediului în
scopul declarat al asigurării dezvoltării durabile.
Pentru ating
Pentru atingere
ereaa un
unor
or par
parame
ametri
tri socia
sociali
li,, econom
economici
ici şi ecolog
ecologici
ici,, dimen
dimensiu
siuni
ni care,
care,
constituie, de fapt, elementele de bază ale Strategiei Naţionale pentru Dezvoltarea Durabilă, au
fost avute în vedere, în România, şi aspectele instituţionale menite să pună în aplicare aceste
obiective.
Astfe
Astfel,l, a fost
fost const
constitu
ituit
it pri lege15 Con
prinn lege Consi
siliu
liull Naţion
Naţional
al pen
pentru
tru Mediu
Mediu şi Dezvo
Dezvolt
ltare
are
Durabilă, organism
organism autonom
autonom de interes public având ca scop şi funcţie principală
principală de a oferi un
cadru instituţional
instituţional organizat
organizat de consultare şi de dialog între reprezentanţii autorit
autorităţilor
ăţilor publice şi
cei ai societăţii civile asupra problemelor fundamentale ce privesc politicile, programele şi
planurile de acţiuni actuale şi de perspectivă în sectoarele economice şi sociale, luând în
considerare protecţia mediului.
În acelaşi
acelaşi sens
sens prin
prin H
Hotărârea Guvernului16 nr.115din 2002 a fost constituită Comisia
otărârea Guvernului
Naţională
Naţională permanentă
permanentă de elaborare a Stra
Strategiei
tegiei de dezvoltare
dezvoltare durabilă a R
României
omâniei – Orizont
Orizont
2025
2025.. Com
Comisi
isiaa îşi
îşi desfăş
desfăşoar
oarăă act
activi
ivitat
tatea
ea pe baza
baza exp
exprim
rimări
ăriii liber
liberee a opi
opinii
niilor
lor,, promov
promovare
areaa
consensului şi caracterul deschis al proiectelor.
În componenţa
componenţa comisiei
comisiei se regăsesc
regăsesc grup
grupuri
uri de experţi (indepen
(independenţ
denţi,i, desemnaţi
desemnaţi de
Guve
Guvern
rn sau de pa
parti
rtide
de po
polit
litice
ice),
), gru
grupu
puri
ri de reflec
reflecţie
ţie recoma
recomand
ndate
ate de Acade
Academia
mia Română
Română,,
reprezentanţi ai patronatelor, sindicatelor, cultelor Bisericii Ortodoxe Române, personalităţi ale
ştiinţei, culturii, reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernamentale, ai administraţiei publice, etc.
În elaborarea lucrărilor
lucrărilor Comisia ia în conside
considerare
rare prevederile
prevederile strategiilor şi planurilor
planurilor de
acţiuni convenite cu organisme internaţionale, Comisia Europeană, NATO, Fondul Monetar
Internaţional sau Banca Mondială.
Comisia îşi desfăşoară activitatea în deplină independenţă de concepţie şi opinie.
14
Legea 137/1995
137/1995 privind
privind protecţia
protecţia mediului
mediului modificată prin Legea 159/1999 şi republicată
republicată,, modifi
modificată
cată şi completată
completată prin
OUG 91/2002 aprobată prin Legea 294/27 iunie 2003
15
HG nr.732/2003, publicată în M. Of. nr.500/2003
16
a se vedea Legea 158/1999 publicată în M. Of. nr.513/1999
10
drept şi-a făcut loc întâi cu timiditate, apoi a câştigat din ce în ce mai mult teren ferm. Desigur,
nu întotdeauna criteriile clasice şi-au găsit întocmai îndeplinite cerinţele.
Drep
Dreptu
tull medi
mediul
ului
ui nu s-a
s-a născ
născut
ut pe un “l
“loc
oc go
gol”
l”;; prin
prin esen
esenţa
ţa rela
relaţi
ţiil
ilor
or pe care
care le
reglementează, el s-a suprapus reglementărilor aparţinând altor ramuri de drept, preexistente.
Deci, relaţiile sociale şi activităţile reglementate de alte ramuri ale dreptului au trebuit să ţină
seama şi de normele care au avut ca obiect protecţia şi conservarea mediului
mediului,, care a devenit la un
moment dat de interes general şi, deci, prioritară.
Pentru
Pentru a ne apropia
apropia de o definiţi
definiţiee a dreptulu
dreptuluii mediul
mediului
ui credem
credem că treb
trebuie
uie,, mai întâi, să
observăm câmpul de aplicare a acestuia şi apoi să încercăm să descifrăm problemele de ordin etic
ale acestei ramuri a dreptului.
Câmpul de aplicare are în vedere, după cum am mai văzut, desigur, mediul şi protecţia
lui, noţiunea de mediu este, în principal, expresia interacţiunilor şi a relaţiilor fiinţei umane, pe
de o parte cu semenii săi şi, pe de altă parte, între toate formele de viaţă şi mediul care este
suportul vieţii. Natura relaţiilor are un caracter orizontal. Astfel, dreptul mediului se regăseşte
sub acest aspect în toate ramurile de drept clasic, atât în dreptul privat cât şi în dreptul public,
precum şi în dreptul internaţional.
Conceptul de dezvoltare durabilă cunoaşte,astfel după cum am văzut, la rândul său, o
multitudine de definiţii date de economişti, jurişti, sociologi etc. În esenţă, putem să desprindem
o definiţie lato sensu care se axează pe o coordonată funcţională, mai ales din punctul de vedere
al economiştilor,17 a parteneriatului dintre economie şi mediul înconjurător.
În România, legea-cadru şi numeroase alte acte normative după cum am probat în cele ce
11
Dezvoltarea durabilă presupune, în opinia lui Gh. Zaman, existenţa unei compatibilităţi
şi a unui echilibru dinamic între între resurs
resursee şi consu
consumul
mul acesto
acestora,
ra, între
între siste
sistemul
mul ecolo
ecologic
gic,,
tehnologic şi economic, între rata de utilizare şi rata naturală de regenerare a resurselor, între
cantitatea de poluanţi şi nivelul capacităţii de suportabilitate (asimilare) a mediului.
Astfel, criteriul potrivit căruia un standard mai ridicat de viaţă poate fi asigurat pe seama
reducerii stocului de resurse naturale trebuie coroborat şi cu noţiunea de creştere demografică
Obiectul acestei ramuri de drept poate fi determinat de finalitatea sa. Pornind iniţial de la
ideea unui drept pentru mediu, urmat de aceea a unui drept care să ocrotească fiinţa umană de un
mediu deteriorat (poluat),
(poluat), se ajunge,
a junge, în final, la ocrotirea fiinţei umane şi a mediului în care ea îşi
desfăşo
desfăşoară
ară activi
activităţi
tăţile,
le, ca la un tot unitar,
unitar, aşa după
după cum am menţionat
menţionat omul făcând
făcând parte din
mediu.
Ca fenomen social, dreptul mediului este acela care, prin conţinutul său, contribuie la
sănătatea publică şi la menţinerea echilibrelor ecologice. Cu alte cuvinte, odată ce societatea a
devenit conştientă de gravitatea problemelor ecologice şi de interesul general pe care îl implică
au luat naştere şi raporturile juridice legate de protecţia şi conservarea mediului, în baza
12
Desigur această metaforă este seducătoare dar ar trebui să ne mutăm, pentru a avea
cunoştinţă
cunoştinţă juridică, pe tărâmul obligaţiilor
obligaţiilor contractuale. Faptul ni se pare, din perspecti
perspectiva
va teoriei
generale a obligaţiilor, cel puţin discutabil.
Funcţiile dreptului mediului nu s-ar putea realiza dacă scopul său nu ar fi în mod direct
protejarea naturii, a resurselor, lupta împotriva poluării de orice natură, a degradării mediului şi
ameliorarea calităţii vieţii.
Desigur, punerea în aplicare a normelor dreptului mediului nu a ajuns în mod direct şi
nemijlocit la realizarea scopului său. Normele din acest domeniu vin în conflict cu normele
dreptului de proprietate, dreptului comercial, dreptului întreprinderilor, ce ascund fără îndoială
in
inter
terese
ese econom
economice
ice adese
adeseori
ori contra
contrare.
re. Ac
Acest
est conte
context
xt l-a determ
determina
inatt pe Michel
Michel Despa
Despaxx să
circumstanţieze scopul reglementărilor din domeniu, arătând că dreptul mediului are ca obiect
“suprimarea sau limitarea impactului activităţilor umane asupra elementelor mediului natural”.
Pentru R. Savy,
Savy, dreptul mediului reglementează funcţionarea
funcţionarea “instalaţiilor
“instalaţiilor şi activităţile
activităţile pentru a
preveni atingerile pe care ar putea să le aducă acestea calităţii mediului în care se inserează”, iar
pentru R. Herzog acest drept “are ca funcţie realizarea unei politici de prezervare şi de gestiona
gestionare
re
colectivă a mediului, a fiinţelor vii şi a resurselor”.
Cât priveşte elementele mediului şi calificarea acestora, în opinia datorată lui C. de
Klemm, G. Martin, M. Prieur şi J. Untermeier 19, aceasta depinde de luarea în consideraţie a unor
factori având în vedere criterii distincte.
Spre exemplu, un bun poate fi calificat, în acelaşi timp, referindu-ne la natura sa, la
modurile de utilizare sau la titularul său.
Tot astfel, alături de bunurile izolate, apar universalităţile,
universalităţile, patrimoniile care pot fi definite
totodată prin natura lor, modurile de utilizare şi titular.
Apare, însă, "o confruntare" între elementele mediului şi categoriile juridice. În acest sens,
elementele individuale ale mediului, biotice sau abiotice, nu există aproape niciodată izolate,
deoarece ele se întrepătrund unele cu altele. Astfel, solul conţine de cele mai multe ori atât aer cât
18
Nicolas de Sadleer, "Les principes du polluer-payeur, de prévention et de précaution", Ed. Bruylant - Bruxelles, 1999,
pag.23.
19
C. de Klemm, G. Martin, M. Prieur, J. Untermeier, "Les qualifications des éléments de l'environnement", in Ecologie et la
loi, Edition l'Harmattan, 1989, Paris, pag.83.
13
şi apa, dar şi numeroase organisme vii (microorganisme - alge, ciuperci, bacterii, protozoare
etc.), cât şi adeseori şi pe cele de talie mai mare (insecte etc), care fizic nu pot fi separate. Din
punct de vedere juridic se poate afirma că "accesoriul urmează principalul". Ne îndoim însă de
aplicarea acestei reguli la elementele componente ale mediului.
Dar, în afară de sol, apă, aer, plante, animale, apar anumite universalităţi cum sunt
resursele genetice, ecosistemele20 (terestre, acvatice) care constituie elemente ale mediului şi sunt
protejate ca atare.
Recunoaşterea lor distinctă în cadrul mediului a fost lung timp ignorată şi problema nu
este încă pe deplin clarificată.
Exprimat mai mult sau mai puţin în aceiaşi termeni, obiectul se proiectează clar cât
priveşte originea
originea sa ideologică şi, deci, politică. Cum orice regulă de drept are în cele din urmă o
semnificaţie politică, situaţia actuală a dreptului mediului este în curs de continuă transformare şi
perfecţionare, spre atingerea idealului - o politică globală, integrală, de protecţie şi conservare a
mediului pe întreaga planetă.
În loc de definiţie
definiţie am putea spune că evoluţia dreptului mediului ne îndreptăţeşte astăzi să
afirmăm că el reprezintă o ramură de drept nouă dar viguroasă şi cu mari perspective de
dezvoltare, datorate dimensiunii preocupărilor la nivel mondial şi naţional din ultimele decenii,
conştii
conştiinţei
nţei soci
sociale
ale crescute
crescute în materie de medi
mediuu şi aplicări
aplicăriii unor conce
concepte,
pte, princ
principii
ipii şi reguli
juridice specifice.
Dreptul mediului şi-a conturat propriile principii, propriile instituţii (cum ar fi, de pildă,
studiul
studiul de impact,
impact, eval
evaluare
uareaa impa
impactul
ctului,
ui, bilanţu
bilanţull de mediu,
mediu, programu
programull pentru
pentru conformar
conformare,
e,
nerecunoaşterea drepturilor câştigate, legitimarea procesuală activă a persoanei şi a asociaţiilor
de protecţie a mediului, dreptul fundamental la mediu etc.) şi unele amenajări speciale ale unor
instituţii clasice (răspunderea civilă pentru prejudiciul ecologic).
20
„Ecosistem”, fiind definit, conform anexei la OUG 91/2002, „ ca un complex dinamic de comunităţi, plante, animale şi
microorganisme şi mediul lor lipsit de viaţă , care interacţionează într-o unitate funcţională.”
14
Normele dreptului mediului au, sub foarte multe aspecte, un pronunţat caracter tehnic
datorat în principal strânsei legături a acestora cu datele ştiinţifice şi tehnice. În general, stabilirea
unor limite maxime de impact asupra mediului, de la care sunt interzise unele activităţi sau până
la care sunt permise altele, depind de o evaluare a impactului şi sunt, întotdeauna, determinate
printr-un demers tehnico-ştiinţific.
În acelaşi timp, tocmai acest caracter tehnic al normelor determină o revizuire continuă a
lor, dat fiind că datele ştiinţifice şi tehnice sunt în necontenită schimbare şi evoluţie. Legiuitorul
trebuie în permanenţă să-şi refacă opera. Această cursă permanentă poate să conducă şi la unele
efecte nedorite cum ar fi, de pildă, tendinţa de diluare a normelor în măsura în care volumul lor
creşte; cu cât încearcă să îmbrăţişeze aspectele
aspectele tehnice, cu atât aservirea creşte.
Caracterul tehnic al normelor nu trebuie confundat cu normele tehnice - care nu sunt
norme juridice.
Complexitatea instituirii acestor norme şi dificultatea interpretării lor sunt facilitate de
anumite prescripţii tehnice, normative şi de standarde.
Tot din această cauză, quasi-totalitatea normelor de drept al mediului sunt însoţite de
definiţii legale ale unor termeni, pentru a înlesni aplicarea uniformă a dispoziţiilor legale.
Caracterul tehnic al normelor, axat pe datele tehnice şi ştiinţifice, prezintă însă un avantaj
în ceea ce priveşte posibilitatea de armonizare şi chiar de uniformizare a lor la nivel internaţional
şi regional. Acest lucru este extrem de important cât priveşte prevenirea, reducerea poluării şi
protecţia mediului, care nu se pot realiza în mod eficient decât printr-o abordare integrată şi
globală şi prin aplicarea aceloraşi norme şi standarde.
În acelaşi timp, se constată, ca o reacţie a caracterelor economiei de piaţă, o tendinţă de
schimbare a "dreptului dur" (preconizat de partizanii statului intervenţionist), într-un "drept
suplu" (preconizat de protagoniştii autoreglării).
autoreglării). Astfel
Astfel,, statul nu dă numai comenzi celor pe care
îi administrează, ci găseşte de cuviinţă să negocieze cu partenerii economici. Un astfel de
exemplu îl constituie programul pentru conformare21, negociat de autoritatea competentă pentru
protecţia mediului cu titularul activităţii, în urma efectuării bilanţului de mediu.
În opinia noastră, orice persoană fizică sau persoană juridică poate să aibă calitatea de
subiect al raporturilor juridice privind protecţia şi conservarea mediului.
21
Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995
nr.137/1995 cu modificările ulterioare, art.15 alin.2
15
Calitatea de subiect activ sau pasiv poate să aparţină oricărei persoane fizice sau juridice,
în funcţie de raportul juridic concret care se naşte, în baza normei juridice.
Astfel, potrivit art.6 din Legea nr.137/1995, “protecţia mediului constituie obligaţia şi
responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, precum şi a tuturor
persoanelor fizice şi juridice”.
În acelaşi timp, potrivit art.5 din aceeaşi lege, statul recunoaşte tuturor persoanelor
16
Dar ceea ce numim, astăzi, dreptul mediului, reflectă o viziune contemporană colectivă şi
gl
globa
obală
lă a probl
problema
ematic
ticii
ii mediu
mediului
lui.. Aşa
Aşa du
după
pă cum am mai ară arătat
tat,, finali
finalitat
tatea
ea acest
acestuia
uia este
este
constituită
constituită de protecţia împotriva poluării şi a altor efecte negative datorate activităţil
activităţilor
or antropice
şi de prezervarea resurselor naturale. Existenţa sa a fost determinată de politicile naţionale şi
internaţionale care au avut ca obiectiv protecţia mediului şi asumarea de către stat a acestor
sarcini de interes general.
Dreptul mediului este însoţit de conştiinţa colectivă contemporană, ca expresie a unei
mişcări mondiale
mondiale de opinie publică,
publică, care, desigur prefigur
prefigurează
ează într-un vi
viitor
itor nu prea îndepărtat
îndepărtat
recunoaşterea unui drept universal al mediului.
4.2. Contribuţia dreptului internaţional şi a dreptului comparat
17
lumii s-au angajat la nivel internaţional să îndeplinească un Plan de măsuri (Agenda 21), care are
în vedere întreaga planetă.
Menţionăm, însă, că la 10 ani de la Conferinţa de la Rio a avut loc Reuniunea Mondială la
vârf, tot sub egida ONU, având ca obiectiv declarat un bilanţ al rezultatelor obţinute în cei 10 ani
şi amplificarea
amplificarea cooperării internaţio
internaţionale
nale pentru realizarea în fapt
fapt a documentelo
documentelorr adoptate la Rio
şi în special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabilă.
S-au adoptat
adoptat în aces
acestt sens Declaraţia de la Johanesburg
Johanesburg privind
privind dezvoltarea durabilă şi
Planul de punere în aplicare.
Documentele adoptate pot pune în evidenţă următoarele aspecte:
- dezvolta
dezvoltarea
rea durabilă
durabilă ca element principal
principal al agendei
agendei internaţio
internaţionale
nale,, cu corolaru
corolarull său,
protecţia mediului;
- lupta împotriva sărăciei;
- folosirea resurselor naturale.
Cu alte cuvinte noţiunea de dezvoltare durabilă îmbrăţişează toate aceste aspecte, fiind o
noţiune integratoare.
Paşi concreţi îi reprezintă
reprezintă stabilirea
stabilirea unui
unui fo
fond
nd mondial
mondial pentru eradicarea sărăciei şi un
Parteneriat pentru dezvoltarea Africii în scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul
între guverne, oameni de afaceri şi societatea civilă (concretizarea resurselor financiare înainte şi
în timpul
timpul reuniunii
reuniunii,, cifrat
cifratee la aprox
aproximat
imativ
iv 300 milo
miloane
ane dolari
dolari SUA) pentru
pentru Decl
Declaraţ
araţia
ia de la
Johanesburg – dezvoltarea durabilă (37 puncte) desigur fără forţă juridică, la fel cu toate
declaraţiile,
declaraţiile, reprezintă totuşi
totuşi un izvor de drept prin respectar
respectarea
ea sa în cadrul mecanismel
mecanismelor
or de
cooperar
cooperaree şi prin pătrunde
pătrunderea
rea „spi
„spiritu
ritului”
lui” acestu
acestuii act cu caracter
caracter programati
programaticc în preve
prevederi
derile
le
tratatelor şi convenţiilor internaţionale. Planul de punere în aplicare cuprinde o serie de aspecte
polit
politic
ice,
e, strat
strategi
egice,
ce, admin
administ
istrat
rativ
ive,
e, jurid
juridice
ice pentru
pentru rea
realiz
lizare
areaa pri
princi
ncipii
piilor
lor şi obiect
obiectiv
ivelo
elor
r
dezvoltării
dezvoltării durabile stabilite în Declaraţia de principii şi în Agenda
Agenda 21 adoptate la Rio de Janeiro
în 1992.
Ca remarcă personală, „Rio +10” pare o verigă mai slabă a conferinţelor mondiale
organizate de Naţiunile Unite, mai ales prin faptul că nu s-a izbutit adoptarea unor măsuri
obligatorii atât de necesare pentru protecţia şi conservare
conservareaa mediului la nivel mondial.
Organizaţia Naţiunilor Unite a constituit, încă de la Conferinţa de la Stockholm, pe plan
instituţional, Programul Naţiunilor Unite pentru Mediu (PNUE), care permite la nivel mondial nu
numai coordonarea tehnică şi ştiinţifică (cercetarea), dar şi armonizarea sub aspectul dreptului.
La nivel regiona
regional,l, o asem
asemenea
enea sarc
sarcină
ină este completat
completatăă de acti
activita
vitatea
tea desfăşura
desfăşurată
tă de
Uniunea Europeană şi de Consiliul Europei.
18
Deloc de neglijat, în acest proces, sunt cele două caractere ale dreptului mediului şi
anume:
- vocaţia universală a acestuia, şi
- caracterul tehnic al normelor.
Acestea conduc la utilizarea metodelor comparative şi la uniformizarea normelor de drept,
sub presiunea opiniei publice, pe de o parte şi prin necesitatea înscrierii normelor în cadrul
aceloraşi parametri tehnici şi ştiinţifici, pe de altă parte.
Cât priveşte România, prin încheierea Acordului de aderare cu Comunităţile Europene,
armonizarea legislativă cu cea a UE este o obligaţie asumată şi o condiţie de aderare.
neobligatorii, cum sunt declaraţiile de principii, planurile de măsuri, etc. - (soft-law), texte care
sunt de o importanţă excepţională pe plan mondial şi desigur naţional şi care alimentează
permanent substanţa dreptului mediului la nivelul fiecărei ţări.
Tratatele şi convenţiile internaţionale sunt, prin natura lor, juridică, obligatorii pentru
statele semnatare.
Tratatele şi convenţiile din domeniul mediului, acordurile şi protocoalele cuprind aproape
toate sectoarele
sectoarele de protecţie
protecţie a mediului,
mediului, unele cu caracter general, ade adevărate
vărate legi ccadru,
adru, cum ar
fi de exemplu,
exemplu, Convenţ
Convenţiaia privind
privind prot
protecţi
ecţiaa mării, (1982)
(1982) şi care cuprin
cuprindd şi mecanisme
mecanismele le de
aplicare
aplicare,, control şi cooperare.
cooperare. Am
Am mai putea
putea enumera, tot astfel
astfel şi alte conv
convenţi
enţiii cu vocaţi
vocaţiee
universală care privesc clima, conservarea
conservare a biodiversităţii,
biodiversităţii , atmosfera, fauna şi flora, solurile etc.
În ceea ce priveşte România, după ratificarea lor de către Parlament, în conformitate cu
dispoziţiile art.11 din Constituţie, tratatele respective fac parte din dreptul intern.
Subliniem că alin.1 al aceluiaşi articol precizează că statul român se obligă să respecte
întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
Alineatul (2) al respectivului articol precizează că „Tratatele ratificate de Parlament,
potrivit legii, fac parte din dreptul intern”
Rezoluţiile obligatorii sunt relativ rare, din lipsa de competenţă a organelor internaţionale.
Dimpotrivă, rezoluţiile care nu au forţă obligatorie şi care emană de la organisme
interguvernamentale sau conferinţe internaţionale, sunt numeroase şi au o importanţă din ce în ce
mai mare în cadrul mecanismelor de cooperare la nivel mondial.
19
Aceste
Acesteaa pot îmbrăc
îmbrăcaa forma
forma unor
unor recom
recomand
andări
ări-di
-direc
rectiv
tive,
e, decla
declaraţ
raţii
ii de princi
principi
piii sau
programe de acţiune.
Recomandările-directive joajoacă,
că, în gen
genera
eral,l, un rol pri
primor
mordia
diall în cad
cadrul
rul activ
activită
ităţil
ţilor
or
organismelor mondiale şi regionale privitoare la protecţia mediului.
Un rol deo
deoseb
sebit
it la nivel
nivel regio
regional
nal eur
europe
opean
an l-a jucat
jucat şi îl joacă
joacă OrOrgan
ganiza
izaţia
ţia pen
pentru
tru
Dezvoltare şi Cooperare Economică şi Consiliul Europei.
Cu titlu de exemplu, ne-am putea referi la actele elaborate de Consiliul Europei în
domeniul protecţiei faunei şi florei sălbatice, în amenajarea teritoriului sau în ceea ce priveşte
răspunderea civilă pentru daunele aduse mediului prin activităţi periculoase.
Declaraţiile de principii nu se referă la acţiuni precise care trebuiesc îndeplinite; ele
fixează, însă, limite generale ce trebuiesc urmate de către state în cadrul acţiunilor de cooperare
internaţională sau pe plan intern, în cadrul politicilor şi strategiilor de protecţie a mediului.
Principii
Princ ipiile
le se realizeaz
realizeazăă prin înch
încheiere
eiereaa unor convenţi
convenţiii internaţ
internaţion
ionale
ale cu respecta
respectarea
rea
acestora sau în cadrul legislaţiei naţionale adoptate de fiecare stat în parte şi care de asemenea
receptează aceste principii în mod expres sau prin textele legale care le fac aplicabile în mod
concret.
Printr
Printree declar
declaraţi
aţiile
ile de pri
princi
ncipii
pii,, menţi
menţionă
onăm
m Declar
Declaraţi
aţiaa de la Stockh
Stockholm
olm (1972
(1972)) şi
Declaraţia de la Rio (1992), ca adevărate precepte fundamentale, linii directoare, atât pe plan
internaţional,
internaţional, cât şi în plan naţional, guvernând întreaga activitate de protecţie a mediului în toate
domeniile, inclusiv în cel legislativ.
Programele de acţiune sunt de dată ceva mai recentă, fiind adoptate pentru prima oară
după Conferinţa de la Stockholm din 1972 ("Plan de acţiune pentru mediu"). În urma Conferinţei
de la Rio de Janeiro din 1992 - Agenda 21 sau Planul de Acţiune pentru secolul următor
reprezintă o strategie mondială cuprinzând toate domeniile vieţii economice şi sociale în care
es
este
te integr
integrat
atăă protec
protecţia
ţia mediul
mediului
ui ca o condiţ
condiţie
ie esenţi
esenţială
ală pentru
pentru asigur
asigurare
areaa un
unei
ei dezvo
dezvoltltări
ări
durabile.
În plan european putem menţiona faptul că în domeniul protecţiei mediului s-a ajuns la cel
de al VI-lea Plan de Acţiune.
Este re
Este repr
prez
ezen
enta
tatt în prin
princi
cipa
pal,
l, nu numa
numaii de norm
normel
elee care
care au ca ob
obie
iect
ct prot
protec
ecţi
ţiaa şi
conservarea mediului,
mediului, ci şi de norme
normelele care, neavând ca obie
obiect
ct protecţia mediului,
mediului, se adresează
altor domenii, dar care în reglementarea raporturilor sociale din acele domenii, fac referiri la
20
protecţia mediului, cum ar fi, de pildă, exploatarea minieră sau petrolieră, industria chimică,
activitatea comercială etc.
Aceste reglementări constituie dreptul pozitiv.
Desigur, pe lângă acest izvor principal se înscriu, fiecare cu rolul său determinat, atât
jurisprudenţa, cât şi doctrina.
Reglementările legale, într-un sens larg, cuprind toate categoriile de norme juridice,
începând cu Constituţia şi continuând cu legea, ordonanţa guvernamentală, hotărârea Guvernului,
ordinul ministrului, deciziile Consiliilor organelor administraţiei publice locale, regulamente şi
altele asemenea.
4.4.1. Constituţia României, adoptată în decembrie 1991, prevedea, cu titlu de principiu,
în articolul 134, alineatul 2, unele activităţi specifice ale Statului în domeniul de care ne
preocupăm,, şi anume:
preocupăm
- exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional (alin.2, lit.d);
- refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic
(alin.2, lit.e);
- crearea condiţiilor
condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii (alin.2, lit.f).
Analizând consacrarea la nivel constituţional a responsabilităţilor statului în domeniul
protecţiei mediului nu este greu de observat că aceste atribuţii erau menite să răspundă unor
sarcini de interes general.
Urmând logica reglementării constituţionale, considerăm necesar să punem în evidenţă
faptul că, în acelaşi context, statul era ţinut să asigure crearea condiţiilor necesare pentru
creşterea nivelului calităţii vieţii.
Calitatea vieţii, înţeleasă adeseori ca o noţiune complementară mediului înconjurător,
marchează, în opinia noastră, aspectul sociologic al mediului în care omul trăieşte, proiectându-l
şi pe planul raporturilor sociale de muncă şi de folosire a timpului liber. Calitatea vieţii,
considerată de unii autori22 ca neputând face obiectul
considerată obiectul drept
dreptului,
ului, ar fi putut, credem, să cons
constituie,
tituie,
prin consacrarea constituţională şi un puternic fundament moral şi social al protecţiei mediului.
Prin Legea de revizuire a Constituţiei,
Constituţiei, nr.429/2003
nr.429/2003,, aprobată prin referendum-ul naţional
naţional
din 18-19 noiembrie 2003
2003 reglementarea
reglementarea la nivel cconstituţi
onstituţional
onal a prote
protecţiei
cţiei mediu
mediului
lui a cunoscut
cu adevărat
adevărat o consacrar
consacraree la nivelul
nivelul cerinţ
cerinţelor
elor actuale,
actuale, am îndrăzni
îndrăzni să afirmăm, o adevăra
adevărată
tă
revoluţie conceptuală.
22
A se vedea J. Lamarque “ Droit de la protection de la nature et de l’environnement” 1975, p.XIV.
p.XIV.
21
22
Lege
Legeaa 294/
294/20
2003
03,, înlo
înlocu
cuie
ieşt
ştee prec
preced
eden
enta
ta Lege
Lege-c
-cad
adru
ru,, arăt
arătân
ândd ca ob
obie
iect
ctiv
iv proc
procla
lama
matt că
reglementarea protecţiei mediului este socotită a fi de “interes public major pe baza principiilor
şi elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabilă a societăţii “.
Legea
Legea consac
consacră
ră princi
principi
piile
ile şi eleme
elemente
ntele
le strat
strategi
egice
ce ce stau
stau la baz
bazaa pro
propri
priil
ilor
or sale
sale
dispoziţii, reglementează sub aspectul protecţiei mediului activităţile economice şi sociale cu
impac
impactt asu
asupra
pra mediul
mediului
ui şi aborde
abordează
ază înt
într-
r-oo viziu
viziune
ne ştii
ştiinţi
nţific
ficăă atât
atât met
metod
odaa reglem
reglemen
entăr
tării
ii
transversale (regimul substanţelor
transversale substanţelor şi deşeurilor periculoase, regimul îngrăşămintelor
îngrăşămintelor chimice şi al
pesticidelor, regimul privind asigurarea împotriva radiaţiilor ionizante şi securităţii surselor de
radiaţ
radiaţii
ii),
), cât şi cea a reglem
reglement
entări
ăriii secto
sectoria
riale
le (pr
(prote
otecţi
cţiaa res
resurs
urselo
elorr nat
natura
urale
le şi conser
conservar
varea
ea
biodiversităţii, a atmosferei, a apei şi a ecosistemelor acvatice, a solurilor şi a ecosistemelor
terestre etc.).
Reglementările generale din Legea-cadru sunt dezvoltate în legi speciale, din diferite
domenii, cum ar fi, de exemplu:
- Legea nr.17/1990 privind regimul apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al
23
24
- Ordinul
Ordinul Ministru
Ministrului
lui 1388/20
1388/2003
03 priv
privind
ind constitu
constituirea
irea şi func
funcţion
ţionarea
area cole
colectiv
ctivului
ului de
analiză tehnică la nivel central;
-Ordin
-Ordinul
ul Minis
Ministru
trulu
luii 118
182/2
2/2002
002 pri
privin
vindd metodo
metodolo
logia
gia de gesti
gestiona
onare
re şi furniz
furnizare
are a
informaţiei de mediu deţinută de autorităţile publice pentru protecţia mediului;
- Ordin Ministrului
Ministrului nr
nr.1041/12
.1041/12.11.2
.11.2003
003 – constituirea
constituirea sistemului de informaţii
informaţii privind
sănătatea în relaţie cu mediul;
- Ordin Ministrului nr. 818/17.10.2003 – aprobarea procedurii de emitere a autorizaţiei
integrate de mediu;
- Ordin
Ordin Mini
Ministr
strulu
uluii nr.37
nr.370/
0/19.
19.06.
06.20
2003
03 – acti
activit
vităţi
ăţile
le şi sis
sistem
temul
ul de autori
autorizar
zaree a
laboratoarelor de mediu.
4.4.6. Alte izvoare ale dreptului mediului înconjurător pot fi, desigur cele ale dreptului în
general sau ale oricărei ramuri a acestuia, cum ar fi:
- cutuma sau obiceiul
obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit în
prot
protecţ
ecţia
ia med
mediul
iului,
ui, având
având în vedere
vedere că se refreferă
eră la mi
mijlo
jloace
ace tradi
tradiţio
ţional
nalee ale
ale popul
populaţi
aţiil
ilor
or
autohtone;
- uzanţele internaţionale stabilite într-o anumită regiune şi care se referă în special la
interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pildă, acelea din cadrul comerţului
internaţional
internaţional cu exemplare din specii exotic
exoticee din faună sau floră şi se pot referi la condiţiile
condiţiile de
transport pentru supravieţuirea acestora.
25
Cât priveşte jurisprudenţa şi doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol
deosebit în acest domeniu, cu o natură socială, filosofică, ştiinţifică şi care se regăsesc în cadrul
politicilor şi strategiilor de mediu.
Crede
Credem
m că am put
putea,
ea, cu ace
acest
st pril
prilej
ej să ne îngădui
îngăduim
m un demers
demers pentru
pentru susţin
susţinere
ereaa
elaborării unui cod al mediului, care
care să siste
sistemati
matizeze,
zeze, printr-
printr-oo regleme
reglementar
ntaree de an
ansamb
samblu,
lu,
legislaţia,
legislaţia, extrem de stufoasă, greu de cuprins, din
din domeniul protecţiei
protecţiei mediului,
mediului, mai cu seamă
după avalanşa de acte normative adoptate în vederea armonizării reglementări
reglementărilor
lor româneşti cu
legislaţia UE din acest domeniu.
26
Ca disciplină de sine stătătoare în sistemele moderne ale dreptului intern al diferitelor ţări,
dreptul mediului îşi datorează existenţa evoluţiei extrem de rapide şi diversific
diversificate
ate a preocupări
preocupărilor
lor
privind
privind ocrotire
ocrotireaa medi
mediului
ului înco
înconjur
njurător
ător - cond
condiţie
iţie esenţial
esenţialăă pentru
pentru salv
salvgard
gardarea
area prem
premisel
iselor
or
existenţei omului pe Terra -, cât şi dezvoltării unei noi concepţii asupra drepturilor omului.
Într-adevăr, a treia generaţie a drepturilor omului a îngăduit recunoaşterea, ca drept
fundamental al fiecărei fiinţe umane, a dreptului la un mediu sănătos şi echilibrat, dând expresie
unei noi concepţii asupra existenţei individuale în raporturile sale complexe cu contextul social
în care îşi află locul. Dreptul individual la un mediu propice transformă, într-un anume sens,
însuşi obiectul dreptului mediului, deplasând accentul de la raporturile omului şi ale societăţii
omeneşti privind elementele naturii, la raporturile individului cu societatea, cu statul şi, în cele
din urmă, cu comunitatea internaţională. Principiile dreptului mediului reflectă, în evoluţia lor
din ultimii ani - şi care îşi găseşte o expresie originală
originală în prevederile legii româneşti a mediului, -
pe de o parte aşezarea omului în centrul preocupărilor privind protecţia mediului, iar pe de altă
parte internaţionalizarea politicilor legislative şi a jurisprudenţei în domeniul acestei protecţii.
Fiinţa umană devine, în considerarea statutului său de membru al colectivităţii, raţiunea ocrotirii
mediului.
Dacă axa primei generaţii a drepturilor omului a fost constituită de condiţia individuală a
omului, iar cea de-a doua generaţie a avut în vedere, cu precădere, condiţia sa socio-economică, a
treia generaţie a acestor drepturi porneşte de la constatarea necesităţii solidarităţii între oameni,
care se impune ca o condiţie pentru supravieţuirea
supravieţuirea speciei umane. Într-o asemenea perspectivă
perspectivă se
înscriu, ca piloni ai celei de-a treia generaţii, dreptul la pace, dreptul la dezvoltare, dreptul la un
patrimoniu comun al umanităţii, dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat 24; acest din urmă drept,
avut în vedere, uneori şi în studiile de început asupra disciplinelor juridice ale mediului, devine,
aşadar, element al unui sistem al acestor drepturi, a căror aplicare depinde de eforturile solidare
ale tuturor: ale statului, ale altor entităţi publice sau private, ale fiecărui individ.
24
. A se vedea Abdelfattah Amor, “Existe-t-il un droit de l’homme a l’environnement” în vol. “La protection juridique de
l‘environnement”, Faculte des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales, Tunis II, Colloque de Tunis 11-13 mai 1989, pag.
23.
27
dreptul intern. Iar dacă admitem că dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic face parte
dintre drepturile fundamentale ale omului, atunci, potrivit textelor constituţionale (art.20), în
cazul unor nepotriviri între convenţiile şi tratatele privind protecţia mediului, la care România
este parte, şi legile interne, vor avea prioritate reglementările internaţionale; este un punct de
vedere pe care l-am susţinut încă din 1998 26 şi care între timp a câştigat susţinere în literatura de
specialitate din ţara noastră.
De asemenea, doctrina
doctrina a consem
consemnat
nat transformă
transformări
ri important
importantee după intrare
intrareaa în vigoare
vigoare a
noii Legi a mediului (nr.137/1995) care, la art.5, suplinind la momentul respectiv lipsa voinţei ori
a curajului legiuitorului constituţional, a prevăzut că “Statul recunoaşte tuturor persoanelor
dreptul la un mediu sănătos”, adăugând în acest scop o serie de garanţii, dintre care unele cu o
forţă juridică deosebită.
Pe de altă parte, legislaţia - şi nu numai cea românească – din această materie consacră, în
enunţări de principiu, elementele strategice ale reglementărilor respective, având uneori un
accentuat caracter tehnic. Acestea exprimă scopul avut în vedere de legiuit
legiuitor
or în cadrul politicilor
politicilor
25
. Acest drept este nemijlocit consacrat în Constituţia Braziliei – 1988, Constituţia Bulgariei -1991, art.55:”toţi cetăţenii au
dreptul la un mediu sănătos şi favorabil, corespunzător standardelor şi normelor stabilite. Ei trebuie să protejeze mediul”,
Constituţia Finlandei /1991, secţiunea 20 (1): „autorităţile publice garantează tuturor dreptul la un mediu şi se acordă fiecăruia
posibilitatea de a influenţa deciziile privitoare la mediul în care trăieşte”, Constituţia Greciei – 1975, Constituţia Iugoslaviei
1997- art.18 „Republica Iugoslavia recunoaşte şi aplică dreptul individual la un mediu sănătos”, Constituţia Peru – 1979,
Constituţia
exemplele arPortugaliei – 1976,Textul
putea continua. Constituţia
cel maiTurciei
Turciei - 1982
des citat (art.56),de(art.123)
în literatura şi Constituţia
specialitate este cel alSpaniei
art.123 -din
1978 (art.45) şi,
Constituţia desigur,
desigur,
peruviană,
care recunoaşte oricărei persoane “dreptul de a trăi într-un mediu sănătos, ecologic echilibrat şi potrivit dezvoltării vieţii, ca şi
la prezervarea peisajului şi a naturii”,
26
A se vedea în acest sens „Dreptul mediului înconjurător. Probleme noi în reglementarea Legii pentru protecţia mediului nr
137/1995” –Bucureşti, Universitatea
Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”,
Cantemir”, 1998, pag 24
28
globale de protecţie a mediului. Este cu deosebire dificilă formularea unor principii care să
aparţină în primul rând dreptului şi, abia apoi să reprezinte, eventual, direcţii strategice sau
el
eleme
emente
nte tehnic
tehnicee al
alee realiz
realizări
ăriii unor
unor polit
politici
ici ecolog
ecologice
ice.. Est
Este,
e, de pil
pildă cazul principiului
dă,, cazul
proximităţii, dedus de unii autori francezi din reglementările cuprinse în legea franceză din 2
februarie 1995 (privind mediul înconjurător)27, principiu ce vizează tratarea deşeurilor cât mai
aproape de locul producerii lor. Exprimând o regulă cu caracter tehnic şi economic menită să
asigure un circuit cât mai restrâns deşeurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase,
ac
acest
est princ
principi
ipiuu co
cores
respun
punde
de atâ
atâtt exigen
exigenţe
ţelor
lor ocrot
ocrotiri
iriii mediu
mediului
lui (pr
(prin
in scurta
scurtarea
rea circu
circuit
itulu
uluii
deşeurilor
deşeurilor în timp şi în spaţiu se micşorează implicit posibilităţile
posibilităţile de poluare), cât şi cerinţelor de
economie şi eficienţă. Este indiscutabil că această regulă trebuie avută în vedere în cadrul
oricăr
oricărei
ei reglem
reglement
entări
ări legisl
legislati
ative
ve privin
privindd probl
problema
ema deşeu
deşeuril
rilor
or,, dar
dar par
paree greu
greu de susţ
susţinu
inutt că
principiul proximităţii ar aparţine dreptului mediului; şi aceasta cu atât mai mult cu cât,
referindu-se numai la o categorie de factori virtual poluanţi - deşeurile - principiul în chestiune
nu are, desigur, caracterul de universalitate pe care îl presupune un principiu al unei ramuri de
27
. A se vedea Chantal
Chantal Cans,
Cans, “Grande
“Grande et petite
petite histoire
histoire des principes
principes generaux
generaux du droit de l’environnement
l’environnement dans la loi du 2
fevrier 1995”, în Revue juridique de l’environnement, 1995, nr.2, pag. 200-201.
28
. Aceste principii şi elemente strategice sunt, în enumerarea dată prin art.3 al legii, următoarele: a) principiul precauţiei în
luarea deciziei; b) principiul prevenirii riscurilor ecologice şi a producerii daunelor; c) principiul conservării biodiversităţii şi
a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural; d) principiul poluatorul plăteşte; e) înlăturarea cu prioritate a
poluanţilor care periclitează nemijlocit şi grav sănătatea oamenilor; f) crearea sistemului naţional de monitorizare integrată a
mediului; g) utilizarea durabilă; h) menţinerea, ameliorarea calităţii mediului şi reconstrucţia zonelor deteriorate; i) crearea
unui cadru de participare a organizaţiilor neguvernamentale şi a populaţiei la elaborarea şi aplicarea deciziilor; j) dezvoltarea
colaborării internaţionale pentru asigurarea calităţii mediului.
29
Prin Ordonanţa 91/2000 pentru modificarea şi completarea Legii 137/1995, aprobată prin Legea 294/2003, art.3, la care ne-
am referit, a fost modificat şi completat: după lit.a s-a introdus la lit.a1 “principiul prevenirii, reducerii şi controlului integrat
al poluării prin utilizarea celor
celor mai bune tehnici disponibile pentru activităţile care pot produce poluări semnificative“
semnificative“ lit.g –
acelaşi articol s-a completat şi anume “utilizarea durabilă a resurselor naturale” iar litera i prin modificarea textului
menţionează “participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul”
30
A se137/1995
Legii vedea în pentru
acest sens,
protecţia lit.a 1 din şiOUG
art.3mediului 91/2002
anume aprobată prin
„prin utilizarea celeiLegea 294/2003
mai bune tehnicipentru modificarea
disponibile” şi completarea
care sunt definite în
anexa actului normativ la care ne referim, ca fiind „stadiul de dezvoltare cel mai avansat şi eficient înregistrat în dezvoltarea
unei activităţi
activităţi şi a modului
modului de exploatare
exploatare,, care demonstrează
demonstrează posibilitatea
posibilitatea practică de a const
constitui
itui referinţe pentru stabilirea
stabilirea
valorilor limită de emisie în scopul prevenirii, iar în cazul în care acest lucru nu este posibil, pentru reducerea globală a
emisiilor şi a impactului asupra mediului în întregul său”.
29
de pildă, principiul “poluatorul plăteşte” care, dacă este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic,
ca un principiu al răspunderii civile, exprimă o constatare axiomatică, căci este evident că acela
care provoacă o pagubă trebuie să fie obligat să o repare. Numai că acest principiu are în vedere
mai mult decât o simplă obligaţie de dezdăunare, el presupunând că toate cheltuielile ce se
angajează pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie să fie suportate de responsabilii
virtuali ai acestei poluări, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o
obligaţie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are în vedere atât
daunele efective, cât şi pe cele virtuale; reparaţia nu poate privi o pagubă care nu s-a produs încă,
decât dacă sunt certe atât producerea în viitor cât şi întinderea
întinderea prejudiciului respectiv,
respectiv, ceea ce nu
este cazul când ne referim la principiul enunţat. Este vorba, mai degrabă, despre un sistem de
asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor “poluatorilor”, a acoperirii pagubelor produse mediului,
inclusiv în scopul prevenirii şi înlăturării efectelor poluării şi reconstrucţiei ariilor deteriorate.
Depăşind cadrul răspunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu încetează, însă, să
aibă un marcat conţinut juridic.
Nu vom stărui asupra faptului că enunţarea fiecărui principiu poate fi diferită de la un
autor la altul; ceea ce este, însă, cu adevărat important se referă la conţinutul unui principiu sau al
altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat în domeniul ocrotirii mediului duce la
concluziaa că, în linii mari, principiile
concluzi principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asemănătoare în
diferite ţări, ceea ce nu pare a fi deloc surprinzător. In primul rând, deoarece pericolele şi
problemele care privesc integritatea şi calitatea mediului sunt foarte asemănătoare, poate chiar
aceleaşi pretutindeni; soluţiile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele,
foarte
foarte difer
diferite
ite.. În al doile
doileaa rând,
rând, dreptu
dreptull med
mediul
iului
ui cunoa
cunoaşte
şte,, în ult
ultime
imele
le deceni
decenii,i, o foa
foarte
rte
accentuată tendinţă de internaţionalizare.
Trebuie,
Trebuie, de altfel, să observăm că în lucrările de specialitate principiile dreptului mediului
se regăsesc - desigur, în formulări diferite - în marea lor majoritate, uneori elemente din cuprinsul
unora fiind avute în vedere în cadrul altora.
Astf
As tfel
el cu
cum
m am arătarătat
at,, lege
legeaa medi
mediul
ului
ui,, insp
inspir
irat
atăă într
într-o
-o mă
măsu
sură
ră semn
semnif
ific
icat
ativ
ivăă din
din
reglementările
reglementările legislative
legislative moderne şi având în vedere reglementările
reglementările UE în domeniul protecţiei
protecţiei
30
acestei lacune, Michel Barnier - ministrul mediului din perioada respectivă, al cărui nume a fost
împrumutat de Legea din 1992 - a putut afirma că “nimeni nu va contesta - cred - importanţa
primului articol al Legii, care introduce în dreptul intern principiile generale ale dreptului
mediului înconjurător, la care Franţa a subscris la nivel internaţional” 32. Iar principiile enunţate
de legea Barnier - desigur, inserate în cod -, calificate uneori de “concepte”, “noţiuni” sau
“obiective”, sunt relativ numeroase, anume cel puţin zece: caracterul de interes general al
elementelor mediului, patrimoniu comun al naţiunii, dezvoltarea durabilă, drept al generaţiilor
vi
viit
itoa
oare
re,, prin
princi
cipi
piul
ul prec
precau
auţi
ţiei
ei,, cel
cel al prop
propor
orţi
ţion
onal
alit
ităţ
ăţii
ii,, al ince
incert
rtit
itud
udin
inii
ii ştii
ştiinţ
nţif
ific
ice,
e, al
ireversibilităţii, al acţiunii preventive, cel al corectării cu precădere la sursă, al celor mai bune
tehnici disponibile, principiul poluatorul plăteşte, cel al participării, al informării, al dreptului
individual la un mediu sănătos, principiul obligaţiei individuale şi colective la protecţia mediului.
Este, însă, evident că atât preocupările cărora le dă expresie legislaţia, cât şi principiile ce
stau la baza reglementărilor legislative
legislative pot fi, într-o măsură mai mare sau mai mică, diferite de la
o ţară la alta. Această realitate priveşte mai puţin principiile cu caracter general ale dreptului
31
. Evocând fazele elaborării viitorului Cod al mediului (un prim pas fiind Legea Barnier, nr.95-1o1 din 2 februarie 1995),
Ch.Cans (op.cit.,pag.201) aminteşte că preşedintele comisiei de experţi, prof.Gilles Martin, consultat de ministrul mediului
asupra formulării unor principii fundamentale ale dreptului mediului, a menţionat, în trei puncte, interesul ca aceste principii
să fie menţinute în proiectul de lege: a) pentru a clarifica şi simplifica dreptul francez al mediului; b) pentru a permite
legiuitorului naţional să-şi afirme propria sa voinţă de doctrină, înainte de a o vedea impusă de Comisia Juridică a Comunităţii
Europene; c) în şisfârşit,
înţelege materia de a opentru a dota
aplica în dreptul mediului cu un corp de principii directoare permiţând societăţii civile de a
practică.
Legea Barnier (referitoare la întărirea protecţiei mediului înconjurător) n-a făcut, în esenţă, decât să afirme - iar nu să creeze -
principiile dreptului mediului, cu o singură excepţie - aceea a afirmării dreptului la mediu, singurul principiu cu adevărat nou
în redactarea adoptată de Parlament. (Ch.Cans, pag.196).
32
. Citat de Ch.Cans, op.cit., pag.198.
31
mediului, cât, mai ales, principiile de reglementare în domenii sectoriale ale ocrotirii naturii.
Câteo
Câteodat
datăă este
este vorba
vorba despre
despre deose
deosebir
birii car
caree oglin
oglindes
descc difer
diferenţ
enţee în dezvo
dezvolta
ltarea
rea istor
istorică
ică a
instituţiilor
instituţiilor ori în experienţa practică dintr-o ţară sau alta. Transplant
Transplantul
ul legislativ
legislativ - fie şi numai la
nivelul principiilor
principiilor reglementării legale - nu este întotdeauna cu putinţă într-un domeniu ca acela
al ocrotirii mediului, în care aspectele tehnice şi economice sunt hotărâtoare.
Iată, de pildă, ceea ce în Franţa s-ar putea defini, în lumina practicii judiciare şi a
legislaţiei, ca un principiu în domeniul răspunderii pentru prejudicii aduse mediului şi care
corespunde, potrivit autorilor francezi, unei veritabile recunoaşteri a dreptului de a polua 33; este
vorba despre exonerarea de răspundere a poluatorilor în cazul “pre-ocupări
“pre-ocupării”
i” individuale. Înainte
de 1976 jurisprudenţa regla “în mod perfect” 34 problema înlăturării sau atenuării răspunderii
poluatorului în cazul în care viitoarea victimă venea să se instaleze alături de o instalaţie poluantă
deja existentă; judecătorul
judecătorul ordinar pronunţa o exonerare parţială de răspundere, în raport cu culpa
sau imprudenţa victimei, în timp ce judecătorul administrativ refuza întotdeauna despăgubirea,
cu excepţia cazurilor în care, după instalarea victimei, poluarea se agrava. Odată cu modificările
legis
legislat
lative
ive aduse
aduse prin
prin Le
Legea
gea de ori
orient
entare
are agrico
agricolă
lă din 198
19800 exo
exoner
nerare
areaa de răs
răspu
punde
ndere
re a
poluatorului este generalizată în toate cazurile de instalare ulterioară a victimei (cu condiţia ca
activităţile dăunătoare să se desfăşoare în aceleaşi condiţii35).
Problema nu a fost, încă, la cunoştinţa noastră, ridicată în practica sau în doctrina din ţara
noast
noastră.
ră. Este,
Este, în
însă,
să, neînd
neîndoie
oieln
lnic
ic că od
odată
ată cu apariţ
apariţia
ia în pra
practi
ctică
că a un
unor
or asemen
asemenea
ea caz
cazuri
uri,,
principiul de răspundere la care ne referim va fi “descoperit” şi în România. În opinia noastră,
însă fără şansa ca poluatorul să obţină exonerarea de răspundere.
Deşi în literatura de specialitate
specialitate din România sunt analizate, în afara principiilor dreptului
intern al mediului, principiile dreptului internaţional al acestuia36, observatorul atent va constata
că, prin consacrarea principiilor reglementării interne, legea mediului dă expresie convenţiilor
internaţionale la care ţara noastră este parte sau la care urmează să devină parte în viitorul
apropiat37. Aşa după cum am mai arătat, credem, că este cazul să precizăm că dreptul mediului
este un drept esenţialmente preventiv, protector şi imperativ, supus unor schimbări permanente
dar care, astfel cum am arătat, în pofida tinereţii sale are principii generale bine conturate,
devenind aşadar, un drept mai mult sau mai puţin clasic.
33
A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, ediţia 2-a, 1991, Dalloz, Paris, pag.743-745.
34
35. Situaţie
Idem, ibidem
rezolvată în prezent pe calea reglementării legale, în sensul că „pre-ocuparea” nu mai constituie un motiv de
exonerare de răspundere cât priveşte prejudiciul
prejudiciul cauzat victimei „instalată mai târziu”
36
. A se
se vedea, de pildă, dr. Mircea Duţu, Dreptul mediului, Tratat, vol I, Editura Economică, Bucureşti, 2000, pag.203
37
. Ca, de pildă, Convenţia
Convenţia de la Lugano, din 21 iunie 1993, privind răspu răspundere
ndereaa civilă pentru prejudicii
prejudicii rezultând
rezultând din
activităţi periculoase pentru mediu.
32
Aceste principii, după cum am afirmat38 se aplică şi în cadrul altor ramuri de drept, în
măsură în care se aplică normele de dreptul mediului.
Aminti
Amintindu
ndu-ne
-ne noţiune
noţiuneaa de med
mediu,
iu, normel
normelee de protec
protecţi
ţiee a ace
acestu
stuia
ia îmbrac
îmbracăă toa
toate
te
elementele componente şi factorii de mediu, inclusiv relaţiile sociale cu privire la protecţia sa.
În ceea ce priveşte principiile generale şi normele care le permit aplicarea, în măsură în
care acestea sunt „generale” sau norme cadru, celelalte ramuri ale dreptului le preiau cu
specificitatea lor, fără să-şi poată permite încălcarea lor.
De aici, ne-am permite să subliniem actualitatea arzătoare, cu implicaţii pe termen lung,
de integrare a politicilor de mediu în celelalte politici sectoriale, ceea ce ne aduce la concepţia de
dezvoltare durabilă.
Aceast
Aceastăă in
integ
tegrar
raree („mult
(„multid
idime
imensi
nsion
onală
ală”)
”) neces
necesit
ită,
ă, desig
desigur
ur,, de aseme
asemenea
nea,, o dublă
dublă
convergenţă:
- pe de o parte
parte integrare
integrareaa diversel
diverselor
or politic
politicii naţiona
naţionale
le într-u
într-unn ansambl
ansambluu coerent;
coerent;
- pe de al
altă
tă part
partee o coop
cooper
erar
aree inte
intern
rnaţ
aţio
iona
nală
lă efic
eficie
ient
ntă,
ă, deoa
deoare
rece
ce natu
natura
ra prob
proble
leme
melo
lor
r
depăşeşte cadrul naţional, chiar regional. Credem că mediul este prin excelenţă de
natură să mondializeze societatea noastră şi să abordăm integrat societatea umană
planetară.
5.
5.4.
4. Legă
Legătu
tura
ra în
într
tree drep
dreptu
tull in
inte
tern
rn şi drep
dreptu
tull inte
intern
rnaţ
aţio
iona
nall pe tă
tărâ
râmu
mul l
principiilor
38
A se vedea M. Uliescu „La penetration du droit de l’environnement dans le domaine du droit rural” – raport naţional la
Congresul European de Drept Rural, Oxford, 1994
33
Formularea unor principii ale dreptului internaţional al mediului este o întreprindere încă
mai dificilă decât deducerea unor asemenea principii în dreptul intern. Cu referire la sistemul
constituţional românesc, va trebui să admitem, însă, că desprinderea unor principii, atât în dreptul
intern, cât şi în dreptul internaţional, precum şi o cât mai exactă precizare a conţinutului acestor
principii, sunt esenţiale. Căci nu numai substanţa unor reglementări concrete, ci şi conţinutul
principiilor
principiilor poate fi invocat în acţiuni introduse la instanţele
instanţele judecătoreşti;
judecătoreşti; iar din acest punct de
vedere, apartenenţa principiilor de drept internaţional la dreptul intern nu mai trebuie, la noi,
demonstrată
demonst rată în măsura în care ne aflăm în prezenţa unor acte internaţio
internaţionale
nale la care România este
parte.
O precizare se impune, însă, dintru început: anume că principiile şi normele de drept
internaţional nu pot avea, în dreptul intern, o forţă juridică mai mare decât cea care rezultă din
caracterul actelor în care sunt cuprinse.
Or, din acest punct de vedere numai principiile (şi normele) cuprinse în acte internaţionale
cu caract
caracter
er co
conve
nvenţ
nţion
ional
al au puter
puteree jurid
juridică
ică oblig
obligato
atorie
rie,, în ti
timp
mp ce princi
principii
piile
le conţi
conţinut
nutee în
În aceste condiţii este pusă în discuţie însăşi noţiunea de principiu în sens juridic, aşadar
de principiu al dreptului - intern şi, mai ales, internaţional; aceasta deoarece înclinaţia către
34
principii, şi de multe ori către false principii în dreptul internaţional, pare a ascunde lipsa de
voinţă a statelor de a se angaja juridic - ori, poate, incapacitatea realizării unui consens al
acestora în domenii importante ale cooperării în ocrotirea mediului. Aceasta ar putea fi o
explicaţie pentru slăbiciunile - mereu agravate - ale unui “drept” arareori caracterizat prin
prescripţii imperative şi, mai ales, prin măsuri sancţionatoare şi de constrângere.
Cauzele unei asemenea situaţii depăşesc
depăşesc sfera fenomenelor juridice şi, ca atare, nu ne vom
putea ocupa de ele; ne mărginim să exprimăm aici credinţa că, dacă crearea unei veritabile ordini
jurid
juridic
icee inter
internaţ
naţion
ionale
ale în do
domen
meniul
iul ocroti
ocrotirii
rii med
mediu
iului
lui aparţi
aparţine
ne viitor
viitorul
ului,
ui, este,
este, tot
totuş
uşi,i, de o
importanţă extraordinară chiar şi numai simplul consens al statelor cu privire la pericolul vital
care ameninţă omenirea prin degradarea neîncetată a mediului. Depăşirea acestei etape - a unui
consens ţinând de axiologia elementelor ce interesează colaborarea şi cooperarea statelor -
presupu
presupune
ne rezolvarea
rezolvarea unor dificultăţi
dificultăţi cu caracter
caracter politic,
politic, dar mai ales cu caracter
caracter economic.
economic.
Situaţia dreptului internaţional al mediului este, de aceea, comparabilă şi, poate, asemănătoare cu
aceea a dreptului internaţional al dezvoltării.
39
. Aşa,
Aşa, de pildă, principiul suveranităţii şi cel al cooperării statelor
statelor nu au, prin ele însele, caracter juridic, dar presupun fie
obligaţia de a nu întreprinde nimic împotriva voinţei unui stat sau fără acordul său, fie, după caz, obligaţia statelor de a-şi uni
eforturile într-o anume direcţie sau pentru realizarea unui anumit scop, de pildă, pentru ocrotirea anumitor elemente ale
mediului înconjurător.
35
36
principiile acţiunii comunitare în domeniu, care în fapt, nu sunt principii juridice, ci linii
directoare ale acţiunii. În document sunt consacrate 11 principii, dintre care 4 au în vedere
dimensiunile internaţionale a politicii comunitare în domeniul mediului.
Actului Unic European, Tratatul de la Maastricht semnat la 7 februarie 1992 şi
Urmând Actului
intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, a adus amendamente deosebit de importante privind
uniunea politică, economică şi monetară. În domeniul mediului, principiile sunt pe o linie
ascenden
ascendentă,
tă, dezvoltându
dezvoltându-le
-le pe cele anterioare
anterioare,, conform
conform evoluţ
evoluţiei
iei momentului,
momentului, iar principi
principiul
ul
subsidiarităţii devine dominant.
Antamâ
Antamând
nd domen
domeniul
iul eco
econom
nomic
ic şi social
social pe car
caree îl consi
consider
derăă ob
obie
iecti
ctivv pri
princi
ncipal
pal se
urmăreşte un progres echilibrat şi durabil cu respectarea mediului.
Prin Tratatul de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997 şi deschis spre ratificare
statelor membre, se lărgesc
lărgesc co
competenţele
mpetenţele UE în domeniul
domeniul protecţiei mediului,
mediului, care, desigur
desigur,,
devine condiţia
condiţia şi componenta „unei dezvoltări
dezvoltări armonioase, echilibrate
echilibrate şi durabile”, fiind de fapt
o trimitere la protecţia mediului şi la actele Conferinţei ONU pentru mediu şi dezvoltare de la
„Rio 92”, inclusiv la Declaraţia de principii.
În aceste condiţii, ne propunem să examinăm, pe rând, într-o ordine care nu este cea a
importan
importanţei,
ţei, prin
principi
cipiile
ile dreptului
dreptului mediului,
mediului, mai înt
întâi
âi cele ale dreptului
dreptului intern
intern (sau care au un
caracter comun) şi, ulterior, unele dintre cele ale dreptului internaţional al mediului.
37
(art.134 alin.2 lit.d). Însă Constituţia din 1991 modificată prin referendum, prin dispoziţii
modificate şi preluate prin prevederile de la art.35,42 (al.7) şi art.135 lit.e consacră o adevărată
schimbare conceptuală cât priveşte protecţia mediului şi mai ales dreptul omului la un mediu
sănătos.
Iar dacă dreptul mediului în ansamblul său include recunoaşterea faptului că obiectul
protecţiei juridice reprezintă o finalitate de interes public major, atunci principiul astfel stabilit
este valabil, în egală măsură, pentru diferitele părţi componente ale acestei ramuri, corespunzând
elementelor de mediu care reclamă ocrotire 41. Aşa fiind, Legea nr.137/1995 privind protecţia
mediului, cu modificările ulterioare, care are, neîndoielnic, caracterul unei legi-cadru, consacră
caracterul de interes public major nu numai pentru protecţia valorilor generale ale mediului
înconjurător, la care această lege se referă nemijlocit, ci desigur, şi pentru ceea ce va face
obiectul reglementărilor legislative ulterioare.
Într-adevăr, prin art.89 al Legii protecţiei mediului, în prezent abrogat se prevedea că, în
scopul aplicării eficiente a măsurilor de protecţia mediului se vor reglementa prin legi speciale,
revizuite sau noi, care vor dezvolta principiile generale din legea-cadru, un număr de 17 domenii
41
. Literatura
Literatura juridică de specialita
specialitate
te din Franţa deduce principiul
principiul general al recunoaşte
recunoaşterii
rii legislative
legislative a mediului
mediului ca având o
finalitate de interes public din recunoaşterea prin lege, ca având acest caracter, a elementelor ce compun mediul înconjurător.
Intr-adevăr, art.1 al Legii din 10 iulie 1976 referitoare la protecţia naturii prevede că protecţia spaţiilor naturale şi a peisajelor,
prezervare
prez ervareaa speciilor
speciilor animale
animale şi vegetale,
vegetale, menţinerea echilibrelor
echilibrelor biologice
biologice la care participă acestea şi protecţia
protecţia resurselor
resurselor
naturale
natur ale împotriva tuturor cauzelor de degradare
degradare care le ameninţă,
ameninţă, sunt de interes
interes general.
general. Or, astfel, cum precizeaz
precizeazăă prof.
Michel Prieur (op.cit.,pag.52), deşi mediul înconjurător nu este vizat în mod expres, este sigur că toate elementele ce-l
compun se regăsesc în acest articol 1, dat fiind că aici figurează protecţia naturii şi lupta împotriva poluărilor, trecând prin
degradarea mediului.
38
consecinţă, prevederile
43
dreptului mediului sunt de “ordine publică”, nepermiţând derogări de la
prescripţiile lor” .
Recunoaş
Recunoaştere unei ord
tereaa unei ordini
ini public
publicee ecologi
ecologice
ce ca limi
limită
tă şi ca ob
obie
iect
ctiv
iv al acţi
acţiun
unii
ii
administrative
administ controversatt44. Acest subiect se loveşte de dificultatea de a admite
rative este un subiect controversa
existenţa mai multor ordini
ordini publice,
publice, fiecare specifică unei anume ramuri a dreptului, ca şi de
împrejurarea că, la noi, definiţia şi trăsăturile acestei noţiuni nu sunt îndeajuns de bine precizate.
Dar, chiar dacă am admite existenţ
existenţa,
a, în domeniul ocrotirii mediul
mediului,
ui, a unei ordini publice,
n-am putea fi de acord cu opinia menţionată mai sus în sensul că, întrucât anumite prevederi
legislative sunt de ordine publică, nu sunt îngăduite derogări de la acestea. Într-adevăr, o
asemenea consecinţă nu ţine de caracterul de ordine publică al normelor legale, ci de faptul că
42
O mare parte din aceste domenii beneficiază de legi speciale, adoptate după 1995 dar mai ales în cadrul procesului de
armonizare a legislaţiei de mediu cu legislaţie UE. În acest sens, cu titlu de exemplu menţionăm:
- Legea 22/2001 - M.Of. 105 din 1 martie 2001 (de ratificare a Convenţiei privind evaluarea
evaluarea impactului de mediu în context
transfrontierr -Convenţia Espoo);
transfrontie
- Lege
Legeaa nr
nr.655/2
.655/2001
001 (M. Of.773 din 4 decem
decembrie
brie 2001) pentru apr
aprobar
obarea
ea Ordonanţ
Ordonanţei
ei de Ur
Urgenţă
genţă nr.243/2
nr.243/2000
000 privind
privind
protecţia atmosferei
- Legea nr.458/2002
nr.458/2002 privind calitatea apei potabile (M. Of. 552/29.07.2002)
- Legea nr.9/2001 pentru ratificarea Amendamentului de la Copenhaga al Protocolului de la Montreal (M. Of.61 din 5
februarie 2001)
- Legea 214/2002 (M.Of. 316 din 14 mai 2002) pentru aprobar
aprobarea
ea OG 49/2000 privind regimul de obţinere, testare, utilizare
utilizare şi
comercializare
comercializ
43
are a OMG prin
prin tehnicile biotehnologiei moderne, precum
precum şi a produselor
produselor rezu
rezultate
ltate din acestea, etc
. Mircea Duţu, op.cit.,pag.47.
44
. M. Prieur (op.cit.,pag.57-58) admite că în dreptul pozitiv (francez) nu se poate găsi o referire veritabilă la o asemenea
ordine publică, dar precizează că s-ar putea considera că de la punerea în lucrare a unei politici privind protecţia mediului şi
recunoaşterea caracterului de a fi de interes general al acestei politici asistăm la apariţia unei noi ordini juridice, având ca
finalitate protecţia mediului (idem, pag.57).
39
este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legislaţiei este alcătuită din
dispoziţii imperative, dar numai o parte dintre acestea ţin de ordinea publică.
Printr
Printree alte
alte efecte
efecte ale decla
declarăr
rării
ii leg
legisl
islati
ative
ve a intere
interesul
sului
ui publi
publicc ce car
caract
acteri
erizea
zează
ză
activităţile privind protecţia mediului, Michel Prieur se referă la controlul de legalitate privind
activităţile ce aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilanţului la aprecierea legalităţii
declarării ca fiind de utilitate publică a unei anumite operaţii 45. Autorul are, tot astfel, în vedere
crearea unor servicii publice ale protecţiei mediului; astfel, în opinia sa, “începând din momentul
în care protecţia mediului este socotită a fi de interes general, nu mai există nici un obstacol
pentru crearea, de către autorităţile publice, a unor servicii publice însărcinate cu gestionarea
acestuia”46. Asemenea servicii publice existau chiar la începutul deceniului şapte, însărcinate
fiind cu protecţia mediului, fie în parte (de pildă, serviciile descentralizate ale statului, precum
direcţia departamentală a agriculturii), fie în totalitate (stabilimente publice specializate, precum
parcurile naţionale sau agenţiile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat,
asociaţiile de protecţie a mediului, controlate riguros de către stat47 şi care exercită
printre care şi asociaţiile
prerogative de putere publică (controlul unei rezervaţii naturale) pot fi recunoscute de instanţa
judecătorească ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului.
b) Principiul anticipării, prevenirii şi corectării la sursă a riscurilor ecologice şi a
producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Convenţiei de la Rio (iunie 1992)
asupra diversităţii biologice, care subliniază că este de cea mai mare importanţă să fie anticipate
şi prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversităţii biologice la sursă. Desigur, însă, că
acţiunea principiului depăşeşte limitele diversităţii biologice, acesta putând şi trebuind să fie
ap
aplic
licat
at la toate
toate domen
domeniil
iilee ocroti
ocrotirii
rii mediu
mediului
lui - ca, de pildă
pildă,, cu privir
priviree la climă,
climă, polua
poluare,
re,
dezertificare, protecţia stratului de ozon, etc.
Acest principiu este, în termenii legii protecţiei mediului, nr.137/1995 cu modificările
ulterioare (art.3),
(art.3), stabilit într-o
într-o formă mai simplă, care omite referirea la anticip
anticiparea
area riscurilor
riscurilor,,
ceea ce, însă, nu schimbă cu nimic conţinutul principiului. Trebuie, însă, subliniat faptul că
întreaga concepţie ce stă la baza reglementării protecţiei mediului în această nouă lege porneşte
de la recunoaşterea importanţei activităţilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. Într-
adevăr, întreaga reglementare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului
cuprinsă în capitolul al II-lea al legii – privind procedura de autorizare, regimul substanţelor şi
45
. Op.cit., pag.54. Judecătorul administrativ francez a formulat principiul că o operaţie nu poate, legal, să fie declarată de
utilitate publică decât dacă atingerile aduse proprietăţii private, costul financiar şi, eventual, inconvenientele de ordin social pe
care le comportă nu sunt excesive în raport cu interesul pe care îl prezintă. Punerea în balanţă a intereselor în joc ar trebui să
conducă inevitabil la includerea protecţiei mediului, printre interesele publice eventual în conflict cu alte asemenea interese ce
ar servi la justificarea unei exproprieri.
46
. Idem, pag.55.
47
. Beneficiază de agrement.
40
prep
prepara
aratel
telor
or chi
chimic
micee pericu
periculo
loase
ase,, cel al îngrăş
îngrăşămi
ămint
ntelo
elorr chi
chimic
micee şi al pro
produs
duselo
elorr de uz
biosanitar,
biosanitar, precum şi regimul activităţi
activităţilor
lor nucleare, regimul deşeurilor şi al deşeurilor periculoase
- are în vedere, în principal, anticiparea şi prevenirea riscurilor.
În lumina formulării date conţinutului propriu al acestui principiu în alte documente
internaţionale, anticiparea şi prevenirea riscurilor sunt completate cu ideea că aceste obiective
trebuie să fie realizate prin folosirea celor mai bune tehnici disponibile48; această precizare
este cuprinsă în reglementările legislative şi în doctrina de specialitate din Franţa. Se citează, în
acest sens, Convenţia de la Paris din 22 septembrie 1992 pentru protecţia mediului marin al
Atlanticului de nord-est (art.2 şi art.3 lit.a şi b), potrivit căreia “părţile contractante... vor ţine pe
deplin cont de folosirea celor mai noi progrese tehnice realizate şi metode concepute pentru
prevenirea şi suprimarea integrală a poluării” şi, de asemenea, “acestea vor asigura aplicarea
celor mai bune tehnici disponibile şi cea mai bună practică de mediu”.
Concretizată în textul legii franceze nr.95-101 din 2 februarie 1995, redactarea acestui
principiu este următoarea: “principiul acţiunii preventive şi al corectării, cu prioritate la sursă, a
atingerilor aduse mediului înconjurător, folosind cele mai bune tehnici disponibile la un cost
economic acceptabil” (art.L.2oo - 1 alin.4). Astfel cum se poate observa, principiul corectării la
sursă este, în definiţia reprodusă, atenuat de condiţia referitoare la caracterul acceptabil sub
aspect economic al realizării sale. Ar fi, însă, greşit să se creadă că o asemenea condiţie ar
reprezenta, în prezenţa unor costuri nerezonabile, renunţarea la protecţia mediului înconjurător;
este vorba, într-adevăr, numai de limitarea acţiunii preventive având acest scop, iar nu despre
promovarea dezvoltării
dezvoltării economico-sociale cu sacrificarea salvgardării naturii. Că este aşa rezultă
din faptul că formularea definitivă a textului a fost rezultatul unor lungi dezbateri parlamentare în
care, cum constată Ch. Cans, s-a putut simţi teama ca tratamentul la sursă să nu se dovedească
uneori mai costisitor şi mai puţin eficace decât o intervenţie a posteriori49.
Cît priveşte modificarea art 3 alin a din Legea 137/1995 prin OUG nr 91/2002, remarcăm
că „principiul prevenirii, reducerii şi controlul integrat al poluării prin utilizarea celor mai bune
tehni
tehnici
ci dipso
dipsonib
nibil
ilee pentu
pentu activ
activită
ităţi
ţi car
caree pot produc
producee po
poluă
luări
ri semnif
semnifica
icativ
tive,
e, formul
formulare
are car
caree
consacră practic alinierea legislaţiei
legislaţiei româneşti cu legislaţiile mai avansate. Poate nu ar fi lipsit de
in
inte
tere
ress să ne re
refe
feri
rim
m în aces
acestt cont
contex
extt la defi
defini
niţi
ţiaa lega
legală
lă priv
privin
indd „cel
„celee mai
mai bune
bune tehn
tehnic
icii
disponibile” din acelaşi act normativ şi care reprezintă „stadiul de dezvoltare cel mai avansat şi
eficient înregistrat cu dezvoltarea unei activităţi şi a modurilor de exploatare, care demonstrează
posibilitatea practică de a constitui referinţa pentru stabilirea valorilor limită de emisie în scopul
48
Introdus în Legea 137/1995 prin OUG 91/2002- art.3 lit. a 1
49
. Op.cit., pag.204.
41
prevenirii, iar în cazul în care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea globală a emisiilor şi a
impactului asupra mediului în întregul său.”
Chiar dacă, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis că uneori este mai
economic să repari un prejudiciu adus naturii decât să-l previi, o asemenea politică ecologică ar
trebui avută în vedere în orice ţară, aşadar şi în România. Căci protecţia mediului, ca activitate
economică, se supune - şi ea - regulilor economiei de piaţă. Iar uneori, în acest domeniu, în care
cunoştinţele ştiinţifice şi tehnice au încă graniţe, repararea unei pagube ce părea puţin probabilă
poate, într-adevăr, să coste mult mai puţin decât ar costa adoptarea unor măsuri complicate şi
dificil de înfăptuit în scopul împiedicării producerii unui prejudiciu eventual.
Amintim că legea ocrotirii mediului nu condiţionează activitatea de prevenire a vătămării
naturii de anumite costuri acceptabile economiceşte. O singură precizare credem că s-ar impune:
alegerea între folosirea mijloacelor preventive şi cele de reparare a prejudiciului ar fi conformă
cu principiile ocrotirii mediului doar atunci când prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea
pagubei asigură repunerea deplină a mediului în situaţia anterioară.
O asemenea discuţie are, însă, la noi, mai degrabă un caracter teoretic. Într-adevăr, textul
art.9 şi 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza acţiunea principiului prevenirii, prevăzând că
“autorizaţiile de mediu50 nu se emit
“autorizaţiile emit în cazul
cazul în care nu sunt îndeplinite
îndeplinite condiţiile
condiţiile prevăzut
prevăzutee prin
normele tehnice şi reglementările în vigoare şi că ele sunt supuse revizuirii dacă apar elemente
noi”.
c) Principiul precauţiei, strâns legat de principiul anticipării, prevenirii şi corectării
riscurilor şi a evaluării acestora, instituie ca regulă de conduită în domeniul ocrotirii mediului,
luarea în consideraţie, înainte de adoptarea oricărei decizii, a probabilităţii şi gravităţii unei
pagube ecologice a cărei producere nu este certă.
În Declaraţia de la Rio figurează ca principiul nr.15,
nr.15, având următoarea formulare: “Pentru
a proteja mediul, statele trebuie să aplice pe scară largă măsuri de precauţie, în raport cu
posibilităţile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii
ştiinţifice absolute nu trebuie să servească drept pretext pentru a lăsa pe mai târziu adoptarea de
măsuri efective vizând prevenirea degradării mediului”.
Principiul este reluat pe un plan specific în Convenţia asupra diversităţi
diversităţiii biologice (Rio de
Janeiro, 1992)51, al cărei Preambul declară că “atunci când există o ameninţare de reducere
sensibilă sau de pierdere a diversităţii biologice, absenţa unor certitudini ştiinţifice totale nu
trebuie să fie invocată ca motiv de amânare a măsurilor care ar permite evitarea unui pericol sau
atenuarea efectelor”.
50
Avizul, acordul şi autorizaţia de mediu
51
. Ratificată de România prin Legea nr.58/1994.
42
Definiţia principiului
principiului precauţiei subliniază,
subliniază, astfel cum am arătat, că absenţa certitudinilor,
certitudinilor,
ţinând cont de cunoştinţele ştiinţifice şi tehnice ale momentului, nu trebuie să întârzie adoptarea
de măsuri efective şi proporţionate vizând să prevină un risc de prejudicii grave şi ireversibile
mediului,, la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Este însă o definiţie foarte criticată
mediului
în literatura franceză de specialitate. Astfel, Corinne Lepage observă că “principiul precauţiei
semnifică până la urmă că nu poate fi angajată o acţiune sau o activitate atunci când consecinţele
pe care le poate avea nu sunt cunoscut
cunoscute”;
e”; or, observă autoarea, aşa ceva nu rezultă din redactarea
textului
textului.. To
Tott asemenea
asemenea,, Pierre
Pierre Lascoumes
Lascoumes precizează
precizează că “principiul
“principiul precauţi
precauţiei,
ei, care are în
vedere, în absenţa unor certitudini ştiinţifice şi tehnice, adoptarea unor măsuri efective de
prevenire, nu poate fi aplicat, în dreptul francez, decât la un cost acceptabil din punct de vedere
economic. Ceea ce lasă industriaşilor
industriaşilor posibilitatea oricărei aprecieri”52.
În fin
fine,
e, art.3
art.3 parag
paragraf
raful
ul 3 al Conven
Convenţieţieii asupra
asupra schim
schimbăr
bărilo
ilorr climat
climatice
ice (Rio,
(Rio, 199
1992,
2,
ratificată de România prin Legea nr.24/1994), afirmând, de asemenea, principiul la care ne
referim, foloseşte termenul de precauţie într-un sens mult mai apropiat de ideea prevenirii.
Ne aflăm în prezenţa unui principiu care, prescriind norme de comportare în protecţia
mediului, exprimă fie obligaţia de a însoţi orice operaţie întreprinsă în domeniul mediului cu
garanţii suficiente,
suficiente, fie de a se abţine de la măsurile ce pot avea consecinţe imprevizibile, aşadar o
imprevizibile,
obligaţie de a nu face, sau stand still. Fiind vorba despre un principiu cu aplicare generală,
obligaţia de precauţie este lesne “transportabilă” în orice domeniu al ocrotirii mediului. Există,
neîndoielnic, domenii ale ştiinţei care, legate nemijlocit de ocrotirea mediului, presupun un grad
mai mare de incertitudine cât priveşte rezultatele - uneori îndepărtate în timp - ale acţiunii omului
asupra mediului natural; astfel sunt activităţile
activităţile aparţinând biotehnologiei şi cele nucleare. Nu s-ar
putea, însă, susţine, de pildă, că în stadiul actual al cunoaşterii ştiinţifice nu pot fi evaluate
riscurile pe care le comportă,
comportă, în domeniul eliminării
eliminării deşeuril
deşeurilor
or nucleare sau radioa
radioactive,
ctive, pentru
gener
generaţi
aţiil
ilee viito
viitoare
are,, scur
scurge
geril
rilee în natu
natură
ră a unor
unor ase
asemen
menea
ea deşeur
deşeuri;
i; dep
depăşi
ăşind
nd o aseme
asemenea
nea
concepţie, devine clar că practicile actuale, bazate pe metode care se limitează la îndepărtarea
deşeurilor
deşeuril or din mediul înconjurător
înconjurător imediat al omului, conservându-le
conservându-le în aceeaşi stare în principal
pe sol, nu reprezintă, de fapt, în nici o măsură,
măsură, eliminarea pericol
pericolelor
elor reale pentru generaţ
generaţiile
iile ce
vor urma.
În afara importanţei teoretice pe care o înfăţişează, principiul precauţiei ar putea avea, în
practică, o seamă de consecinţe pe planul răspunderii pentru vătămările aduse mediului. Intr-
adevăr, obligaţia de prudenţă în organizarea şi desfăşurarea unor activităţi serveşte la stabilirea
52
. Cori
Corinn
nnee Lepag
Lepage,e, “L
“Les
es gr
gran
ands
ds pr
prin
inci
cipe
pess te
tels
ls qu
quee le
less de
decl
clin
inee la Loi
Loi Barn
Barnie
ierr so
sont
nt a revo
revoir
ir”,
”, în Le Cour
Courrie
rierr de
l’Environnement, martie 1995, pag.23; Pierre Lascoumes, “Des agents un peu epars”, în Le Courrier de l’Environnement,
aprilie 1995, pag.8.
43
culpei persoanei care urmează să răspundă pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca şi pentru
simpla înfrângere a unor obligaţii ce-i reveneau potrivit legii.
Numai că, dacă este să ne referim la răspunderea civilă delictuală, în prezenţa dispoziţiei
cuprinse în art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit căreia “răspunderea pentru prejudiciu are caracter
obiectiv, independent de culpă”, referirea la obligaţia de precauţie este inutilă. Cu toate acestea,
pentru cazul în care este vorba despre alte forme de răspundere - penală, contravenţională, de
drept al muncii -, în care eexistenţa
xistenţa vinovăţi
vinovăţiei
ei este esenţială pentru angajarea răspunderii
răspunderii,, referirea
la principiul precauţiei poate fi foarte importantă. In funcţie de obligaţiile asumate de părţi,
principiul la care ne referim poate avea consecinţe importante pentru desluşirea raporturilor
decurgând din contractul de asigurare.
Credem că nu ar fi lipsit de interes să amintim,
amintim, rolul ce se acordă principiului
principiului precauţiei
precauţiei
în Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor
biotehnologice semnat în anul 2000 şi ratificat de România, la Convenţia privind diversitatea
biologică din 1992.
53
Georges Naksen Nanefang „Le principe de precaution
Georges precaution dans le contexte
contexte du Protocol
Protocol de Cartagena
Cartagena – Les cahiers du Droit
vol.43 nr.1, martie 2002, pg.39-42
44
Ne-am permite, sintetic, să facem o comparaţie între principiul prevenirii, care presupune
gestionarea unui risc cunoscut şi principiul precauţiei, care impune stăpânirea sau anticiparea
unui risc necunoscut.
d) Principiul poluatorul plăteşte, consacrat de Legea ocrotirii mediului în art.3 lit.d, se
regăseşte într-o serie de acte internaţionale, printre care vom menţiona Declaraţia de la Rio
(princ
(princip
ipiul
iul nr.16
nr.16),
), po
potri
trivit
vit căreia
căreia “autor
“autorit
ităţi
ăţile
le naţio
naţional
nalee trebu
trebuie
ie să depun
depunăă efo
efortu
rturi
ri pentr
pentruu
promovarea internalizării costurilor protecţiei mediului şi pentru utilizarea unor instrumente
economice, ţinând cont de ideea că poluatorul este cel care trebuie, în principiu, să-şi asume
costul poluării,
poluării, având în vedere interesul publicului
publicului şi fără a altera jocul comerţului internaţional
internaţional
şi al investiţiilor.
Astfel cum, pe bună dreptate, scrie prof. Michel Prieur 54, acest principiu ridică probleme
economice şi juridice complicate şi, am adăuga, politice şi ştiinţifice. Am arătat deja că dacă prin
ac
acest
est pri
princi
ncipiu
piu s-ar
s-ar con
consac
sacra
ra simpl
simplaa oblig
obligaţi
aţiee a celui
celui care
care cau
cauzea
zează
ză un pre
prejud
judici
iciuu con
concre
crett
mediului, de a-l repara, atunci ne-am afla în prezenţa unei axiome, fără o valoare juridică
45
Rezultă, din această definiţie, că în sistemul Convenţiei de la Paris, adoptat prin lege de Franţa,
acceptabilitatea costurilor nu mai este cerută.
Reglementarea cuprinsă în Legea nr.137/1995 nu pare a fi pe deplin pusă de acord cu
exigenţele principiului poluatorul plăteşte, aşa cum s-au putut ele desprinde din cele ce precedă.
Unirea eforturilor financiare ale tuturor “poluatorilor” reali şi virtuali existenţi, în vederea
prevenirii şi reducerii poluării, ca şi a luptei împotriva acesteia s-a concretizat în Fondul de
Mediu59 conform legii; asemenea fond există şi în reglementarea Legii nr.18/1991, cu privire la
ameliorarea fondului funciar. Nu este, însă, mai puţin adevărat că, prin diferite prevederi ale
legii, persoanele
persoanele fizice şi persoanele juridice
juridice care deţin surse poluante au obligaţia de a le dota cu
mijloace antipoluante, suportând în acest scop cheltuielile necesare; este, de pildă, cazul art.34,
art.47 lit.b,c,d,e din Legea 137/1995.
e) Principiul informării şi participării publicului la luarea deciziilor privind mediul.
Legea protecţiei
protecţiei mediului are în vedere,
vedere, de fapt, în art.3 lit.i), crearea unui
unui cadru de participare
participare a
organizaţiilor neguvernamentale şi a populaţiei la elaborarea şi aplicarea deciziilor. In ce ne
46
priveşt
priveşte,
e, conside
considerăm
răm că part
particip
iciparea
area nu poate fi conceput
conceputăă în afara unei corecte
corecte şi deplin
deplinee
informări, astfel încât cele două laturi trebuie examinate în cadrul unui principiu unic.
Democraţia participativă
participativă nu este, bineînţeles, expres prevăzută pentru politicil
politicilee de ocrotire
a mediului. Nu mai puţin, însă, în acest domeniu activitatea statului nu poate avea şanse de
izbândă fără împărţirea răspunderii cu toţi cetăţenii, cu organizaţiile acestora.
Astfel cum se precizează în literatura de specialitate, revendicarea participării cetăţenilor
la protecţia mediului este legată de caracterele particulare ale problemelor acestui domeniu:
universalitate, durată, interdependenţă şi ireversibilitate 60.
Dreptul la informare se înfăţişează, în fapt, ca un drept de acces la informaţie. Este, de
altfel, modul în care acest
a cest drept îşi găseşte consacrarea în art.31 al Constituţiei
Constituţiei României, potrivit
căruia “dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi
îngrădit” (alin.1). Textul mai precizează, înainte de a stabili limitele exercitării acestui drept, că
“autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea
corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”.
47
48
persoane fizice sau juridice cum sunt asociaţiile, organizaţiile sau grupurile acestora, iar „public
interesat” ca fiind publicul afectat ori care are un interes în deciziile de mediu, menţionându-se
expres că organizaţiile neguvernamentale de protecţie a mediului legale vor fi considerate ca
având un interes.
La râ
rând
ndul
ul său,
său, art.
art.66 al Conv
Conven
enţi
ţiei
ei prev
preved
edee etap
etapel
elee şi proc
proced
edur
uril
ilee care
care să asig
asigur
uree
part
partici
icipar
parea
ea public
publiculu
uluii la luare
luareaa decizi
deciziil
ilor
or pri
privin
vindd activ
activită
ităţi
ţile
le speci
specific
ficee cu imp
impact
act asupr
asupraa
mediului.
În sistemul Legii nr.137/1995 cu modificările ulterioare, în afară de referirea - deja
menţionată - consacrând recunoaşterea, de către stat, pentru toate persoanele, a dreptului la un
mediu sănătos, art.5 lit.a garantează accesul la informaţiile privind calitatea mediului, lit.b
prevede dreptul de asociere în organizaţii de apărare a calităţii mediului, iar lit.c se referă la
dreptul de consultare în vederea luării deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaţiei şi a
normelor de mediu.
Cât priveşte cuprinsul dispoziţiei de la lit.a a articolului 5 (după modificarea legii s-a
corectat) acesta primesc o redactare prea puţin fericită, care avea mai mult sensul de a restrânge
accesul persoanelor interesate la informaţii; căci în timp ce Constituţia se referea la dreptul
persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public (art.31 alin.1), textul menţionat
garanta accesul numai la informaţiile privind calitatea mediului, ceea ce era, evident, absolut
neîndestulător în domeniul ocrotirii naturii.
49
În prezent, cadrul legal al participării publicului este constituit de: Legea nr.137/1995
astfel cum a fost modificată şi completată prin OUG nr.91/2002 şi aprobată prin Legea nr.
294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II şi III se referă la evaluarea de mediu
pentru planuri şi programe şi reglementarea activităţilor economice şi sociale cu impact asupra
mediul
mediului
ui,, inclu
inclusiv
siv parti
particip
cipare
areaa pu
publi
blicul
cului
ui (art.1
(art.17),
7), Leg
Legea
ea 52/20
52/2003
03 privin
privindd tra
trans
nspar
parenţ
enţaa
decizională în administraţia publică care prevede în cap II sect. 1 şi 2, intitulat Decizii privind
participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative şi de evaluare a deciziilor;
Legea 22/2001 pentru ratificarea Convenţiei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului
asupra mediului în context transfrontier, precum şi alte acte ce reglementează proceduri la nivel
de hotărâri de guvern şi ordine ale miniştrilor 61.
Respectivele reglementări stabilesc procedurile de participare a publicului, precum şi
persoanelee responsabile
persoanel responsabile de respectarea acestora.
Importanţa participării publicului ni se pare evidentă pentru autorităţile competente în
protecţia mediului, care pot lua cunoştinţă de ideile şi opiniile „utilizatorilor de mediu”, fiind
astfel în măsură să adopte deciziile în cunoştinţă de cauză, evitându-se riscurile pentru mediu şi
sănătatea umană.
În ordinea practică ni se pare, însă, de un interes
interes excepţional pentru aplicare
aplicareaa principiului
participării şi informării, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modificările şi completările
ul
ulter
terio
ioare
are,, a proced
proceduri
uriii de evalu
evaluare
are a imp
impact
actul
ului
ui act
activi
ivităţ
tăţilo
ilorr econo
economic
micee şi socia
sociale
le asupra
asupra
mediului;; între etapele acestei proceduri se numără aducerea la cunoştinţă şi dezbaterea publică a
mediului
raportului privind
privind studiul
studiul de impact asupra mediului,
mediului, precum şi consemnarea observaţiilor
observaţiilor şi a
concluz
concluziilo
iilorr rezultat
rezultate,
e, iar procedur
proceduraa de autorizar
autorizaree este publică.
publică. Mediatiz
Mediatizarea
area proi
proiecte
ectelor
lor şi
activităţilor pentru care se cere aviz, acord şi/sau autorizaţie de mediu şi a studiilor de impact,
prec
precum
um şi dez
dezbat
batere
ereaa publi
publică
că se asi
asigu
gură
ră de către
către aut
autori
oritat
tatea
ea compe
competen
tentă
tă pen
pentru
tru prote
protecţi
cţiaa
mediului.
Cu referire la reglementarea,
reglementarea, cuprinsă în legea - cadru, privind protecţia aşezărilor umane,
aceasta prevede că: “autorităţile pentru protecţia mediului şi consiliile locale vor iniţia acţiuni de
informare şi participare, prin dezbatere publică, privind programele de dezvoltare urbanistică şi
gospodărie comunală, asupra importanţei măsurilor destinate protecţiei mediului şi aşezărilor
umane, discutându-se din ce în ce mai mult despre un „mediu urban” echivalent cu noţiunea de
mediu.
Vom preciza, în fine, caracterul de largă deschidere pe care îl reprezintă, în legislaţia
noastră, textul art.87 din legea protecţiei mediului, prin care organizaţiile neguvernamentale
61
H.G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii - cadru de evaluare a impactului asupra mediului, O.M. nr. 860/2002 privind
procedura de evaluare a impactului şi de emitere a acordului de mediu, care la cap. III detaliază participarea publicului .
50
capătă legitimare procesuală activă, putând introduce acţiuni în instanţă în vederea conservării
mediului, ind
indife
ifere
rent
nt cine
cine a sufe
suferi
ritt pr
prej
ejud
udic
iciu
iull. Fo
Foar
arte
te im
impo
port
rtan
antt pe plan
plan teor
teoret
etic
ic şi,
şi,
neîn
neîndoi
doieln
elnic,
ic, sub
sub aspect
aspect practi
practic,
c, art
art.87
.87 al legii
legii,, intro
introdus
dus în pro
proiec
iectt în ti
timpu
mpull dezbat
dezbateri
erilor
lor
parlamentare, este marcat, din păcate, de consecinţele grabei excesive cu care a fost discutat şi
adoptat; textul este, în opinia noastră, cel puţin incomplet dacă nu chiar greşit.
Într-adevăr, acest articol (87) al legii se referă la organizaţiile neguvernamentale, fără vreo
altă precizare, ceea ce ar avea înţelesul că priveşte orice organizaţie neguvernamentală,
neguvernamentală, indiferent
de obiectul său de activitate şi de scopul pentru care s-a constituit; or, o asemenea rezolvare este
greu de conceput, chiar şi numai în lumina principiului specialităţii capacităţii de folosinţă a
persoanelor juridice. Este vorba, credem,numai despre organizaţiile neguvernamentale având ca
obiect de activitate ocrotirea mediului.
Pe de altă parte, intervenţia organizaţiilor
organizaţiilor respective - concretizată în acţiuni judiciare - nu
intervine numai în ipoteza în care un prejudiciu s-a produs, ci şi – poate, mai ales, - pentru
prevenirea unui prejudiciu.
51
exploatarea naturii să lase loc, printr-o politică raţională, posibilităţii dezvoltării generaţiilor ce
vor urma.
Credem că reglementările din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflectă în mod
corespunzător aceste preocupări; este, însă, în chip absolut necesară completarea sau revizuirea
reglementărilor legislative sectoriale, specializate, care, în cea mai mare parte a fost realizată
odată cu armonizarea legislaţiei în cadrul procesului de aderare la UE.
Afirma
Afirmare
reaa aces
acestu
tuii prin
princi
cipi
piuu susc
suscit
ităă un
unel
elee cons
consid
ider
eraţ
aţii
ii lega
legate
te,, incl
inclus
usiv
iv pe plan
plan
internaţional, de interdependenţa între mediu şi dezvoltare sau, în alţi termeni, de principiul
articulării măsurilor de protecţie a mediului cu exigenţele dezvoltării. Este ceea ce în limbajul
unor autori s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versanţi; primul dintre aceştia exprimă ideea -
importantă pentru ţările în curs de dezvoltare - că protecţia mediului n-ar trebui să constituie un
obstacol pentru dezvoltare, în timp ce al doilea susţine ideea ţărilor dezvoltate, potrivit căreia nu
poate exista o dezvoltare durabilă fără luarea în seamă a mediului în elaborarea şi aplicarea
politicilor
politicilor de dezvoltare.
52
6. DREPTUL FUNDAMENT
FUND AMENTAL
AL AL OMULUI LA UN MEDIU S
SĂNĂTOS
ĂNĂTOS
condiţii de viaţă satisfăcătoare, într-un mediu a cărui calitate îi permite să trăiască în demnitate şi
condiţii
bună stare. Este o datorie de onoare de a proteja şi ameliora mediul pentru generaţiile prezente şi
viitoare (principiul 1)”.
Charta africană a drepturilor omului şi ale popoarelor (Nairobi - 28 iunie 1981) proclamă
în art.24: “toate popoarele au dreptul la un mediu satisfăcător, propice dezvoltării lor”.
În democraţiile occidentale mai multe constituţii revizuite după 1972 au inserat noul drept
al omului la mediu, ca de exemplu: Constituţia
Constituţia Greciei (1975) - în art.24; Constituţia Portugaliei
(1976) - în art.66; Constituţia Braziliei (1988), în art.285.
În avizul său consultativ din 8 iunie 1996, Curtea Internaţională de Justiţie declară:
„mediul nu este o abstracţie ci, desigur
desigur,, spaţiul în care vieţuiesc fiinţele umane şi de care depinde
realitatea vieţii lor, sănătatea lor şi a generaţiilor viitoare.” Aşadar, mediul este o realitate care a
dobânditt în ceva mai mult de treizeci de ani o vocaţie universală, transformată într-o multitudine
dobândi multitudine
de reguli internaţionale
internaţionale şi naţionale
naţionale care fundamentează, de fapt,
fapt, un nou drept fundamental
fundamental al
omului.
Valorile ataşate protecţiei şi bunei gestiuni a mediului sunt strâns legate de satisfacerea
nevoilor esenţiale (apă, aer, hrană). Dar nevoile esenţiale pentru om sunt condiţionate de marile
echilibre naturale ale biosferei şi deci de impactul activităţilor umane asupra mediului natural şi
asupra resurselor naturale. Protecţia mediului şi respectarea regulilor ecologiei devine, astfel, un
imperativ vital legat de dreptul fundamental la viaţă.
53
64
Michel Prieur, Le droit de l’homme a l’environement – rapport national a la reunion de UE, 15 – 20 aprilie 2003, Ankara.
65
Având o valoare
valoare superioară
superioară legii, se impune, ca atare, ordonarea aces
acestor
tor preocupări,
preocupări, mediul reprezentând
reprezentând un interes
superior.
54
Dacăă prote
Dac protecţi
cţiaa mediul
mediului
ui înconj
înconjură
urător
tor antren
antreneaz
eazăă inevi
inevitab
tabil
il ating
atingere
ereaa un
unor
or libert
libertăţi
ăţi
fundamentale, cum ar fi, de pildă, dreptul de proprietate sau restrângerea unor servituţi ori
restrângerea dreptului la circulaţie în anumite zone protejate, ea ajunge, după cum am arătat, să
consacre drepturi fundamentale deja recunoscute sau să lărgească alte preocupări.
Dreptul la mediu, iniţial, era strâns legat de dreptul la sănătate şi de dreptul la viaţă; acesta
s-a tradus mai târziu prin afirmarea unui drept cu privire la condiţiile de viaţă şi de muncă mai
bune (igiena şi securitatea muncii) şi prin dezvoltarea dreptului la odihnă şi recreere.
Dar dreptul mediului este “purtătorul” unor drepturi fundamentale, cum ar fi cele privind
dreptul la informare şi la participare, la luarea deciziilor, dreptul la asociere şi, prin aceasta,
întărirea funcţiei sociale şi colective a unor drepturi deja existente.
Dreptul constituie masa unor îndatoriri atât pentru stat şi autorităţile publice cât şi pentru
individ. Este evident că protecţia mediului poate fi raţiunea participării crescute a cetăţenilor la
viaţa publică şi la democratizarea tuturor procedurilor.
Este,
Este, poate
poate,, dif
difici
icilă
lă formul
formulare
areaa cor
corect
ectăă a acestu
acestuii dre
drept
pt funda
fundamen
mental
tal nou.
nou. Leg
Legat
at de
drepturile omului, avem o viziune antropocentrică, dar dreptul mediului nu priveşte numai omul,
ci şi toate celelalte forme de viaţă, însăşi biosfera. Se poate totuşi admite, într-un înţeles mai larg,
că dreptul la mediu priveşte omul şi toate elementele naturale care-l înconjoară, în măsura în care
acestea formează un tot ecologic nedisociabil. Este, vorba, desigur de un mediu sănătos, de o
bună calitate, convenabil pentru dezvoltarea persoanei, ecologic echilibrat şi propice dezvoltării
vieţii. Mai mult decât un drept al omului în sens strict, el este un drept în măsură să protejeze în
acelaşi timp atât omul cât şi mediul în care trăieşte.
66
Art.1 din Convenţia Internaţională privind accesul la informaţie, participarea la luarea deciziei şi accesul la justiţie,
Aarhus,1998.
55
Constituţia
Constituţia României, adoptată în anul 1991, cu toate că a fost o constituţie modernă, care
a avut şi exemplul altor reglementări la nivel constituţional în diferite ţări, nu a “îndrăznit” să
enumere dreptul la mediu printre celelalte drepturi şi libertăţi fundamentale. Nimic însă din
dispoziţiile constituţionale nu se opunea unei astfel de recunoaşteri. Am spune chiar dimpotrivă,
căci consacrarea unor drepturi ca: dreptul la informaţie (art.31), dreptul la ocrotirea sănătăţii
(art.3
(art.33),
3), dreptu
dreptull la asocie
asociere
re (ar
(art.3
t.37),
7), dre
dreptu
ptull de petiţ
petiţion
ionare
are (ar
(art.3
t.37),
7), sau chi
chiar
ar res
restrâ
trânge
ngerea
rea
exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi (art.49) pentru “… apărarea sănătăţii, prevenirea
consecinţelor
consecin ţelor unor calamităţi naturale şi ale unui sinistru deosebit de grav…” reprezintă, de fapt,
unele aspecte ale conţinutului dreptului la mediu.
După mai bine de un deceniu, Constituţia revizuită prin referendum consacră, după cum
am mai menţionat, la art. 35, dreptul oricărei persoane la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic.
ecologic.
Această consacrare îl departajează din start de dreptul la sănătate, oferindu-i individualizarea
individualizarea atât
de necesară. Cât priveşte alin.(2) al art. 35 şi anume obligaţia statului de a asigura cadrul
legislativ
legislativ pentru exercitarea acestui drept, credem că este necesar să punem în evidenţă că, acesta
56
persoane fizice, nemijlocit sau prin intermediul unei asociaţii, de a dobândi legitimitatea
procesuală activă pentru prevenirea sau repararea unor prejudicii suferite de mediu şi care, în
mod obişnuit nu pot fi socotite o daună directă.
Prin
Prin ac
acea
east
sta,
a, legi
legisl
slaţ
aţia
ia no
noas
astr
trăă a deve
deveni
nitt o legi
legisl
slaţ
aţie
ie de avan
avanga
gard
rdăă în repa
repara
rare
reaa
prejudiciului ecologic suferit de “bunuri elemente ale mediului” care, prin natura lor, în general,
nu sunt apropriabile şi deci nu pot fi considerate ca obiecte ale unui prejudiciu direct ce poate fi
constatat în patrimoniul persoanelor fizice sau al persoanelor juridice.
Cât priveşte legitimarea procesuală activă ex lege con
conform
form art. 5 llaa care ne
ne-am
-am referit,
referit,
pentru persoanele fizice, am putea invoca ideea unei „Actio popularis” – pentru interese comune,
dar acţiunile din această categorie nu puteau fi îndreptate decât împotriva unui act general, în
măsura în care dispoziţiile acestuia făceau referire la propria poziţie juridică. Pe de altă parte,
trebuie să menţionăm că jurisprudenţa a lărgit definiţia „problemei juridice”, admiţând că
anumite „interese ideale” pot fi apărate în justiţie.
Legea cadru pentru protecţia mediului acordă prin această legitimare procesuală activă un
larg acces la justiţie pentru protecţia mediului, dar în acelaşi timp şi o garanţie reală pentru
apărarea dreptului, recunoscut şi, acum, garantat prin dispoziţiile constituţionale „la un mediu
sănătos şi echilibrat ecologic”.
Putem invoca în acest context opinia profesorului Vlad Constantinesco privind noţiunea
de „interes” pentru a introduce o cerere în faţa instanţelor judecătoreşti, noţiune care a fost în
mod substanţial atenuată de când violarea unui drept a fost reţinută de instanţele administrative
ca „interes” printr-o interpretare literală, la sfârşitul secolului XIX, pornind de la ideea cercurilor
de interese.
Conform acestei idei, nu este necesar ca un drept să fie propriu şi special al celui ce se
plânge, fiind suficient să aparţină unei categorii de persoane, cu excepţia unei simple apartenenţe
la o colectivitate naţională.
De asemenea, interesul de a te adresa justiţiei a fost larg recunoscut persoanelor juridice,
după obiectul lor, asociaţiilor, sindicatelor, etc.
În ceea ce priveşte reglementarea legii române, la care am făcut referire, credem că este
vorba de o legitimare procesuală activă legală cât priveşte atingerile aduse mediului.
Acest lucru este pus în evidenţă şi de dispoziţiile art. 87 (Legea nr.137/1995) potrivit
că
căror
roraa orga
organiz
nizaţi
aţiile
ile negu
neguver
vernam
namen
ental
talee dobând
dobândesc
esc o legiti
legitimar
maree pro
proces
cesual
ualăă activă
activă,, putân
putândd
introduce acţiuni în justiţie în vederea conservării mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul.
Nu putem să nu relevăm dispoziţiile alin. (3) art. 35 din Constituţia României care
reglementează
reglementează expres îndatorirea
îndatorirea tuturor persoanelor
persoanelor fizice şi juridice de a proteja şi ameliora
ameliora
57
mediul înconjurător. Aşadar, la prima vedere, cât priveşte persoanele fizice în calitatea lor de
titulari ai dreptului fundamental la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic în acelaşi timp, aceştia
sunt şi titularii obligaţiei de a proteja mediul.
În calitatea lor de titulari ai acestei obligaţii, ei nu se pot prevala, pentru a fi exoneraţi de
răspundere, în cazul în care prin activităţile pe care le desfăşoară au cauzat un prejudiciu, de
faptul că prin activitatea respectivă nu au încălcat anumite dispoziţii exprese şi concrete ale
reglementărilor legale. Aceştia nu au respectat obligaţia de a proteja mediul.
Aces
Ac este
te disp
dispoz
oziţ
iţii
ii cons
consti
titu
tuţi
ţion
onal
alee se regă
regăse
sesc
sc şi în art.
art. 6 al legi
legiii cadr
cadru,
u, care
care,, prin
prin
modificările aduse de O.U.G. nr. 91/2002 menţionează: „Protecţia mediului constituie obligaţia şi
respo
responsa
nsabi
bilit
litate
ateaa autori
autorităţ
tăţilo
ilorr adm
admin
inist
istraţ
raţiei
iei publi
publice
ce centra
centrale
le şi loc
locale
ale pre
precum
cum şi a tut
tuturo
uror
r
persoanelor fizice şi juridice”.
58
Răsp
Răspun
unde
dere
reaa pent
pentru
ru înfr
înfrân
ânge
gere
reaa norm
normel
elor
or de prot
protec
ecţi
ţiee a medi
mediul
ului
ui repr
reprez
ezin
intă
tă un
complementt absolut necesar în cazul nerespectării principiilor precauţiei şi al prevenirii,
complemen prevenirii, principii
care, în opinia noastră, joacă un rol primordial.
Răspunderea juridică “clasică”, cu formele ei cunoscute (răspunderea civilă, răspunderea
admi
admini
nist
stra
rati
tivă
vă,, ră
răsp
spun
unde
dere
reaa pena
penală
lă)) şi care
care repr
reprez
ezin
intă
tă,, desi
desigu
gurr, drep
dreptu
tull comu
comun,
n, devi
devine
ne
insuficientă şi inadecvată în cazul încălcării normelor de protecţie a mediului şi al atingerilor
aduse mediului (având ca rezultat cauzarea unui prejudiciu ecologic).
Astfel, apare necesară o amenajare juridică a răspunderii, proprie acestui domeniu, care să
aibă în vedere specificitatea acestuia, categoriile răspunderii rămânând în esenţă aceleaşi.
68
. Legea nr.137/1995 privind protecţia mediului înconjurător.
69
. Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz,
E d.Dalloz, Paris, 1991, pag.125.
70
. Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică.
71
. Comunitatea Europeană.
59
În acest sens se instituie un sistem de taxe de poluare, impunerea unor norme restrictive
(antipoluare) şi punerea în aplicare a unor mecanisme financiare diverse (compensaţii, scutiri de
impozite etc.).
Principiul poluatorul plăteşte ar trebui, de asemenea, să se traducă juridic prin abolirea
drepturilor câştigate în caz de poluare.
Astfel:
anumite facilităţi financiare care să încurajeze investiţiile pentru reducerea poluării sau
pentru depoluare.
60
pentru a pune în evidenţă particularitatea prejudiciilor indirecte rezultând din atingerile aduse
mediului înconjurător
înconjurător.. Astfel, orice atingere adusă unui element al mediului înconjurător (cum ar
fi, de pildă, apa sau atmosfera) nu poate să nu aibă efecte şi asupra altor componente ale
mediului (flora şi fauna acvatică sau terestră, solul etc.), având în vedere interdependenţa
fenom
fenomene
enelor
lor eco
ecolo
logic
gice.
e. Aşada
Aşadarr, pre
prejud
judici
iciul
ul eco
ecolog
logic
ic reprez
reprezint
intăă o ating
atingere
ere a ansam
ansambl
blulu
uluii
elementelor unui sistem, iar prin caracterul său indirect şi difuz pune probleme complexe cât
priveşte dreptul la reparaţie.
De altfel, prejudiciul ecologic a făcut obiectul a numeroase controverse doctrinare, sub
mai multe aspecte.
A. Un prim aspect se referă la faptul că rolul de victimă a unui asemenea prejudiciu
îl poate deţine atât omul cât şi mediul.
Conceptu
Conc eptull de prej
prejudic
udiciu
iu ecologic
ecologic a fost iniţial
iniţial perce
perceput
put prin intermedi
intermediul
ul omului ca
victimă cât priveşte lezarea sănătăţii şi a bunurilor sale, a activităţii şi a bunăstării acestuia 74.
Această concepţie, evident antropocentrică a prejudiciului ecologic este, de asemenea,
ilustrată şi prin definiţia dată de R. Drago “Prejudiciul ecologic este acela cauzat persoanelor şi
bunurilor de către mediul în care trăiesc” 75. Aici mediul este sursa prejudiciului şi nu victimă.
Această tipologie (prejudiciul suferit de om prin fapte de poluare) este, de altfel, apropiată de
teoria clasică a tulburărilor de vecinătate, putându-se lua în consideraţie regulile răspunderii
civile pentru prejudicii materiale şi, eventual, morale, reguli care adesea au decepţionat, prin
rezultatele obţinute.
72
. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite pour le dommage ecologique, Revue Internationale de Droit Compare nr.2/1993,
Paris, pag.392.
73
. Michel Despax, Droit de l’Environnement, Ed. TEC, Paris, 1980.
74
. A se vedea M.Raymond-Gouilloud, “Du droit de detruire. Essai sur le droit de l’environnement”, P.U.F.,
P.U.F., 1989, p.42-46.
75
. Prefaţă la lucrarea lui D.Giroud, “La reparation du dommage ecologique, L.G.D.J., Paris, 1974.
61
Însă, o asemenea optică pune în umbră tocmai prejudiciul ecologic propriu zis, suferit de
mediul însuşi (cum ar fi, de pildă, cel referitor la viaţa sălbatică), fără repercusiuni imediate şi
evidente asupra activităţii umane.
Sub acest unghi, prejudiciul ecologic ar consta în degradarea elementelor naturale sau,
după definiţia dată de M. Caballero “prejudiciul cauzat direct mediului luat în sine, independent
de repercusiunile sale asupra persoanelor şi asupra bunurilor” 76. Aşadar, victima directă este
mediul înconjurător prin elementele sale neapropriate şi neapropriabile. Or, aceste “bunuri ale
înconjurător”77 nu sunt “subiecte de drept”, cu toate că s-ar putea profila o evoluţie în
mediului înconjurător”
sensul recunoaşterii lor ca subiecte de drept. Faptul că ele constituie un patrimoniu colectiv, un
patrimoniu comun al umanităţii este, desigur, indubitabil; că atingerile aduse acestora lezează
interese
interesele
le colective
colective este,
este, de asemenea,
asemenea, cert, numai că meca
mecanism
nismele
ele juridice
juridice “clasic
“clasice”
e” cunosc
cunosc
doar protecţia exclusiv individuală.
Independent de inadaptarea recunoscută, demonstrată, a sistemelor juridice tradiţionale
pentru integrarea “prejudiciului ecologic pur”, realitatea acestui gen de prejudiciu reprezintă o
62
mediului provocat de poluanţi, activităţi dăunătoare, accidente ecologice sau fenomene materiale
periculoase”.
Dacăă ne uităm
Dac uităm în aceeaş
aceeaşii anexă
anexă la defin
definiţi
iţiaa noţ
noţiun
iunii
ii de „medi
„mediu”,
u”, ea inclu
include
de toat
toatee
elementele componente „inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care
pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”; aşadar, omul şi bunurile sale fac parte din mediu şi
nu pot fi enumerate distinct de acesta.
Fără a stărui prea mult asupra explicării noţiunii de “prejudiciu” prin aceea de efect
cuantificabil în cost al daunelor (în loc de cuantificare a costului reparaţiei daunelor), observăm
că mediu
mediull ca victim
victimăă este
este enume
enumerat
rat fără
fără o pre
preoc
ocupa
upare
re speci
specială
ală pentru
pentru noţ
noţiun
iunea
ea de daună
ecologică.
Ni
Ni se pa
pare
re că aces
aceste
te preo
preocu
cupă
pări
ri s-ar
s-ar pu
pute
teaa regă
regăsi
si,, even
eventu
tual
al,, la acee
aceeaş
aşii anex
anexă,
ă, sub
sub
denu
denumir
mirea
ea de “d
“dete
eterio
riorar
rarea
ea mediu
mediului
lui”.
”. În înţ
înţele
elesul
sul legii
legii,, deteri
deteriora
orarea
rea mediu
mediului
lui reprez
reprezint
intăă
alterarea caracteristicilor fizico-chimice şi structurale ale componentelor naturale ale mediului,
reducerea diversităţii şi productivităţii biologice naturale şi antropizate, afectarea echilibrului
ec
ecolo
ologic
gic şi a calită
calităţii
ţii vieţi
vieţii,i, cauza
cauzate
te în pri
princi
ncipal
pal de poluar
poluarea
ea ape
apei,i, atm
atmosf
osfere
ereii şi solulu
solului,i,
supraex
supraexploa
ploatarea
tarea resursel
resurselor
or,, gos
gospodă
podărirea
rirea şi valorifi
valorificarea
carea lor deficita
deficitară,
ră, incl
inclusiv
usiv amen
amenajar
ajarea
ea
necorespunzătoare a teritoriului.
Desigur, această definiţie, care pe lângă caracterizarea noţiunii de degradare a mediului
cuprinde şi cauzele ce pot determina degradări, păcătuieşte prin dorinţa de a cuprinde totul în
dauna unei caracterizări sintetice şi clare.
Aşad
Aşadar
ar,, în cond
condiţ
iţii
iile
le legi
legiii româ
române
ne pent
pentru
ru prot
protec
ecţi
ţiaa me
medi
diul
ului
ui,, pent
pentru
ru a ajun
ajunge
ge la
recunoaşterea juridică a daunei ecologice trebuie să pornim de la definiţia mediului, care este luat
în consideraţie atunci când se determină prejudiciul
prejudiciul şi să continuăm raţionamentul făcând apel la
determinarea legală a deteriorării mediului, pentru a cuprinde şi elementele componente ale
acestuia, diversitatea şi productivitatea ecosistemelor naturale, echilibrul ecologic. Astfel, am
putea tinde la o luare în consideraţie indirectă a “daunei ecologice pure”.
Nu putem, însă, nega faptul că legea cuprinde şi unele elemente esenţiale care sunt
specifice daunei ecologice.
În cele ce urmează, vom cita, cu titlu de exemplu, unele dispoziţii novatoare din dreptul
american şi canadian.
Dreptul federal american recunoaşte de peste douăzeci de ani existenţa unui drept la
reparaţie pentru daunele cauzate resurselor naturale “pentru fapta unor activităţi sau substanţe
periculoase”.
63
Unite, de un stat sau o colectivitate locală, de un guvern străin, de un trib indian sau de orice
membru al unui trib indian”79. De altfel, reglementări mai recente au creat un regim de
respo
responsa
nsabi
bilit
litate
ate civil
civilăă propri
propriee pentru
pentru repara
repararea
rea prejud
prejudici
iciilo
ilorr cau
cauzat
zatee res
resurs
urselo
elorr natura
naturale,
le,
independentă de repararea prejudiciilor aduse persoanelor sau bunurilor 80
În Quebec, o lege din 22 iunie 1990 permite organului central competent (ministrul) de a
dispune decontaminarea sau restaurarea mediului dacă se constată o contaminare sau o cantitate
ori o concentraţie interzisă de substanţe poluante, care este “susceptibilă de a aduce atingere
vieţii, sănătăţii, securităţii sau confortului fiinţei umane sau să cauzeze o daună calităţii solului,
vegetaţiei, faunei sau bunurilor 81. Menţionăm că noţiunea de daună ecologică nu figurează in
terminis în textele evocate.
Credem că noţiunea se pretează, totuşi, la diferite formulări în terminologia proprie
fiecărui sistem juridic.
Dreptul comunitar are în vedere în special separarea daunei ecologice de alte categorii de
daune, cu scopul de a asigura repararea acesteia, independent de celelalte. Astfel, Directiva
priv
privind
ind răspun
răspunder
derea
ea civ
civil
ilăă pentru
pentru pre
preju
judic
dicii
iile
le cauzat
cauzatee de deşeu
deşeuri
ri dis
distin
tinge
ge daune
daunele
le aduse
aduse
persoanelor şi bunurilor de daunele (lezarea sau degradarea) aduse mediului, subliniindu-se, în
78
. Trans-Alaska Pipeline Authorisation Act.1973.
79
. Comprehensive Environmental Reponse, Compensation and Liability Act of 1980.
80
. Cităm, în aceste sens, Oil Pollution Act of 1990.
81
. Legea de modificare a Legii privind calitatea mediului, (art.31-43).
64
expunerea de motive, necesitatea izolării acestor daune ca o nouă categorie în raport cu cele
precedente 82.
Art.2 al Directivei defineşte leziunile aduse mediului ca “atingeri important
importantee şi persistente
ale mediului, determinate de o modificare a condiţiilor fizice, chimice sau biologice ale apei,
solului,, aerului”. Se mai precizează că sunt “incluse atingerile aduse florei şi faunei datorate unei
solului
modificări a acestor condiţii”.
De fapt, căutarea unei soluţii mai adaptate pentru repararea daunei ecologice pure, definită
ca o atingere adusă elementelor componente ale mediului natural, porneşte de la insatisfacţia
formelor juridice clasice, care au fost concepute esenţialmente pentru repararea prejudiciului
suferit de om.
Or, este cunoscut că un prejudiciu suferit de victimă dă naştere unui drept de reparaţie
numai dacă prejudiciul este cert, iar victima este subiect de drept.
Luând în considerare aceste condiţii - atingerile aduse mediului - ca sursă de perturbare
pentru om cât priveşte sănătatea sa sau patrimoniul său, nu putem distinge o specificitate reală, în
schimb cât priveşte prejudiciul ecologic pur, numeroase dificultăţi pot fi relevate cu privire la
certitudinea (cuantificarea ) lui ori a caracterului personal al interesului lezat.
7.2.2. Dauna ecologică şi cerinţa unui prejudiciu cert. Fără îndoială, o serie de
dificultăţi însoţesc orice demers care îşi propune determinarea certă a unui prejudiciu ecologic.
Aceasta nu pune, însă, la îndoială realitatea acestuia.
65
Desigurr, evalu
Desigu evaluare
areaa preju
prejudic
diciu
iului
lui vii
viitor
tor este
este dific
dificilă
ilă,, în afara
afara stadiu
stadiului
lui cun
cunoşt
oştinţ
inţelo
elor
r
ştiinţifice lacunare sau insuficiente, prin aceea că efectele pe termen mediu şi lung ale poluării
constatate la un moment dat pot fi agravate prin situaţii cumulative sau sinergice sau atenuate
prin capacitatea de regenerare a naturii.
83
. A se vedea Raportul Pireu III, Le dommage ecologique en droit communautaire et compare, Economica, Paris, 1992, p.32
şi urm.
84
. Commonvealth of Puerto Rico v. Zoe Colocotroni, aug.12, 1980, 10 E.L.R. 20.286.
85
. Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.
. Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.
66
Această concepţie se poate desprinde şi din Convenţia privind răspunderea civilă pentru
prej
prejud
udici
iciil
ilee aduse
aduse mediu
mediului
lui prin
prin activi
activităţ
tăţii pericu
periculoa
loase,
se, care
care preved
prevede,
e, la art.8,
art.8, consac
consacrat
rat
exonerăr
exonerărilo
ilorr de răspundere,
răspundere, că exploata
exploatantul
ntul nu este responsa
responsabil
bil pentru
pentru prejudici
prejudiciuu (între
(între alte
prevederi) dacă probează că “acesta rezultă dintr-o poluare de nivel acceptabil în raport cu
circumstanţele locale pertinente”. Or, noi credem că însăşi existenţa prejudiciului este dovada
in
indub
dubita
itabil
bilăă că acesta
acesta trebui
trebuiee rep
repara
aratt dacă
dacă se dem
demon
onstr
streaz
eazăă legătu
legătura
ra de cau
cauzal
zalita
itate
te între
între
activitatea pe care o desfăşoară şi respectivul prejudiciu.
unei specii care a dispărut sau imposibilitatea reconstituirii unui biotop care nu mai există.
De asemenea, datorită faptului că poluarea are, aşa cum am mai arătat, efecte cumulative
şi sinergice, de cele mai multe ori dauna ecologică este rezultatul însumării acestora şi al
cu
cumul
mulări
ăriii între
între el
ele;
e; acu
acumul
mulare
areaa acesto
acestorr leziu
leziuni
ni poate
poate avea
avea efecte
efecte catas
catastro
trofal
fale.
e. Se cunos
cunoscc
asemenea consecinţe, de pildă, prin efectele produse de-a lungul lanţului alimentar (Boala
Minamata, în Japonia).
Speci
Specific
ficăă daunei
daunei ecolo
ecologic
gice,
e, consi
consider
derăm
ăm că este
este şi neresp
nerespect
ectare
areaa vecin
vecinătă
ătăţii
ţii.. Dauna
Dauna
ecologică se poate manifesta fără ca măcar să fie atinse vecinătăţile faptului cauzator de
prejudicii. Ploile acide, datorită transportului atmosferic, pot produce efecte negative la mari
distanţe faţă de locul de emisie a noxelor (SO 2).
Dauna ecologică este îndeobşte un prejudiciu colectiv, mai ales datorită cauzelor sale
(plura
(plurali
litat
tatee de autori
autori,, dezvo
dezvolta
ltare
re indust
industria
rială,
lă, con
concen
centra
trare
re urbană
urbană etc.)
etc.) şi efe
efecte
ctelor
lor aceste
acesteia
ia
(costurilee sociale).
(costuril
Se mai poate remarca şi caracterul difuz al daunelor ecologice prin manifestările lor (aer,
radioactivitate, poluarea apelor), ceea ce face ca legătura cauzală între faptă şi prejudiciu să fie
mult mai laxă. Repercutarea acestor daune se face prin ricoşeu, în măsura în care se aduc atingeri
mai întâi elementelor naturale şi apoi drepturilor individuale.
67
avantajele şi dezavantajele respective, fie pentru debitorul, fie pentru creditorul obligaţiei de
reparare.
Problema centrală a răspunderii pentru dauna ecologică, în opinia noastră, o reprezintă
legătura cauzală dintre fapta (culpabilă sau nu) a responsabilului şi prejudiciul suferit de victimă.
Dezbat
Dezbatere
ereaa “cl
“clasi
asică”
că”,, ace
aceea
ea car
caree gravi
gravitea
tează
ză în jur
jurul
ul cul
culpei
pei,, est
estee dacă
dacă vin
vinaa po
poate
ate fi
considerată ca unic fundament al răspunderii în materie de daună ecologică sau trebuie să se
acorde un loc primordial răspunderii obiective (fără culpă).
Aşadar, victima are, potrivit legii, obligaţia de a face proba culpei autorului faptei, să
dovedească realitatea şi certitudinea prejudiciului şi, desigur, legătura cauzală dintre faptă şi
prejudiciu.
Cât priveşte ilicitatea faptei, codul civil nu pretinde ca fapta cauzatoare de prejudiciu să
fie ilicită; articolul 998 vorbeşte numai de greşeală.
86
. Pentru întreaga demonstraţie, a se vedea M.Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Editura Academiei, 1972, pag.223.
68
co
consi
nsilie
liere
re a be
benef
nefici
iciaru
arulu
luii în cazul
cazul fur
furniz
nizări
ăriii unor
unor pro
produs
dusee tox
toxice
ice sau peric
pericul
uloas
oasee pot,
pot, tot
asemenea, deschide un câmp nou de răspundere contractuală pentru eventuale daune ecologice.
7.3.3. Răspunderea fără culpă pentru fapta lucrului. În baza articolului 1000 alin.1
Cod civil, care prevede că “suntem răspunzători de prejudiciul cauzat prin fapta persoanelor
pentru care suntem obligaţi a răspunde sau de lucrurile ce sunt sub paza noastră”.
Doctrina şi jurisprudenţa au desprins, din acest text elastic, un principiu general de
răspu
răspunde
ndere
re pe
pent
ntru
ru fapta
fapta lucru
lucruril
rilor
or,, în temei
temeiul
ul cărui
căruiaa cel păgub
păgubit
it poa
poate
te obţin
obţinee repara
repararea
rea
prejudiciului, fără a dovedi culpa celui chemat să răspundă. Lucrurile la care se referă textul la
care ne-am referit sunt toate lucrurile apropriabile, indiferent de natura lor.
Lucrurile neapropriabile precum aerul, lumina solară, apa mării etc. - res communis –
fiind, prin natura lor, menite să folosească tuturor şi deci nefiind în paza juridică a cuiva, nu pot
deci intra în domeniul de aplicare a art.1000 alin.1 Cod civil.
Aşadar, în materie de poluare, este dificil să se aplice această categorie de răspundere,
poluatorul fiind presupus a avea sub paza sa juridică fumul, mirosul sau vibraţiile sonore, cauze
ale numeroase daune ecologice.
Nu înseamnă însă că acest temei juridic nu a fost invocat de numeroase victime ale
poluării în lipsa unei reglementări speciale adecvate.
87
. A se
se vedea D.Alexandrescu, Explicaţiune teoretică şi practică a dreptului civil român, vol.V, Iaşi, 1898, p.468-469.
88
. G.Marty et P.Raymond,
P.Raymond, Droit civil, vol.II,
vol. II, Sirey, Paris, p.397.
69
Cazurile de exonerare de răspunderea prevăzută de art.1000 alin.1 Cod civil sunt: forţa
majoră, fapta unei terţe persoane sau fapta victimei, ceea ce exclude cu desăvârşire ideea de
culpă, fie şi prezumată, aflându-ne pe tărâmul legăturii cauzale.
7.3.4. Răspunderea
Răspunderea obiectivă în temeiul legii. În legislaţia noastră, această răspundere a
fost instituită, mai întâi prin Legea nr.61/1974 cu privire la răspunderea civilă pentru pagubele
nucleare, care desigur au avut în vedere şi pe cele aduse mediului înconjurător.
Un alt exemplu l-ar putea constitui şi răspunderea obiectivă a exploatantului aeronavelor
pentru pagubele produse persoanelor şi bunurilor care nu se află la bord în cursul decolării,
zborului sau aterizării89. Desigur, această reglementare nu a avut în vedere dauna ecologică şi
atingerile aduse mediului înconjurător în sine.
Exemplele la care ne-am referit pun în evidenţă necesitatea de reglementare specială a
consecinţelor prejudiciabile ale unor activităţi care comportă un risc deosebit pentru mediu.
Aşa cum doctrina a pus deja în evidenţă, teoria răspunderii obiective pentru risc a avut
iniţial la bază ideea că orice persoană fizică sau juridică care desfăşoară o activitate ce poate
provoca prejudicii are obligaţia de reparare a acestora, fără ca pentru aceasta atitudinea sa,
culpabilă sau nu, să fie avută în vedere.
Dar pentru a avansa cât mai mult în materia răspunderii în favoarea protejării victimei,
problema cauzalităţii ni se pare esenţială. Suprimarea condiţiei cauzalităţii sau instituirea unei
prezumţii irefragabile
irefragabile de cauzalitate, în ceea ce priveşte prejudiciul ecologic ar fi poate extrem de
util, dar în realitate ar putea să însemne o ieşire din chiar domeniul răspunderii juridice.
70
va face specificitatea acestei răspunderi, aşa cum vom vedea în cele ce urmează, sunt condiţiile
de angajare a răspunderii şi modul de reparare a prejudiciului din punctul de vedere al autorului
şi al stabilirii victimei care are dreptul la reparaţie.
Arti
Artico
colu
lull 81 al legi
legiii proc
procla
lamă
mă în mo
modd expr
expres
es cara
caract
cter
erul
ul ob
obie
iect
ctiv
iv al răsp
răspun
unde
deri
rii,
i,
independent de culpă.
Desigur,, proclamarea principiului
Desigur principiului răspunderii obiective nu este tocmai o noutate, deoarece
şi până în prezent, în practică, pentru
pentru repararea prejudiciilor
prejudiciilor cauzate prin poluare, victima
victima putea,
la alegere, să-şi întemeieze pretenţiile pe art.1000, alin.1 Cod civil (răspunderea obiectivă) sau pe
art.998-999 Cod civil (răspunderea pentru culpă).
Importanţa acestei reglementări constă în aceea că, avându-se în vedere specificitatea
daun
daunei
ei ecolog
ecologice
ice,, s-a
s-a insti
institui
tuitt pri
prinn put
putere
ereaa leg
legii
ii o răs
răspun
punder
deree care
care rev
revin
inee aut
autoru
orului
lui fapte
fapteii
păgubitoare, ce nu poate invoca lipsa culpei sau să se prevaleze de o autorizaţie administrativă
încercând să fie exonerat de răspundere. Aşadar, victima nu va fi obligată să probeze culpa celui
a cărui răspundere încearcă să o angajeze în vederea reparării prejudiciul
prejudiciului.
ui.
succesive.
În această situaţie victima nu este pusă în situaţia de a demonstra contribuţia fiecărui
poluator în parte,
parte, probă care ar presupune cuno
cunoştinţe
ştinţe şi mijloace tehnice,
tehnice, care de cele mai multe
ori ar depăşi posibilităţile acesteia.
Solidaritatea debitorilor (solidaritate pasivă) dă posibilitatea victimei să fie indemnizată
pentru întreg prejudiciul de către oricare dintre debitorii solidari - aceştia fiind obligaţi la acelaşi
lucru (in solidum). Şi în această situaţie ne aflăm în faţa unei obligaţii solidare de drept, în
virtutea legii92.
Câtt priv
Câ priveş
eşte
te repa
repara
rare
reaa prej
prejud
udic
iciu
iulu
lui,
i, în Lege
Legea-
a-ca
cadr
druu de prot
protec
ecţi
ţiee a me
medi
diul
ului
ui se
menţionează, la art.85 lit.g privind obligaţiile persoanelor fizice şi juridice, că “autorul suportă
92
. A se
se vedea şi art.1041 Cod civil.
71
costul pentru repararea prejudiciului şi înlătură urmele produse de acesta, restabilind condiţiile
anterioare producerii prejudiciu
prejudiciului”.
lui”.
Desigur, această precizare are în vedere persoanele fizice sau persoanele juridice a căror
răspundere a fost stabilită, urmărindu-se repararea integrală a prejudiciului, inclusiv aducerea la
starea anterioară a mediului căruia i s-a adus atingerea respectivă (deci, inclusiv, reconstrucţia
ecologică, dacă aceasta este posibilă).
Dreptul la acţiune în repararea unui prejudiciu adus persoanelor, bunurilor sau mediului,
aşa după cum am văzut în dreptul comun, aparţine celui lezat direct. Instituind un regim special,
legea protecţiei mediului, având în vedere că de cele mai multe ori victima este mediul însuşi,
recunoaşte tuturor persoanelor “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaţii,
autorităţilor administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau, în cazul producerii unui
prejudiciu direct sau indirect”93.
Este practic, vorba, de conferirea unei legitimări procesuale active tuturor persoanelor în
virtutea recunoaşterii dreptului la un mediu sănătos, dreptul la acţiune făcând parte din sistemul
72
cele ce precedă, vor trebui să-şi găsească o reglementare adecvată: dauna ecologică, măsurile de
readucere a mediului la starea anterioară, evenimentele socotite cauze ale daunei ecologice,
pers
persoan
oanele
ele răs
răspun
punzăt
zătoar
oare,
e, cau
cauzel
zelee de exoner
exonerare
are,, legătu
legătura
ra cauzal
cauzală,
ă, reg
regimu
imull de securi
securitat
tatee
financiară obligatoriu,
obligatoriu, accesul la informaţiile
informaţiile deţinute
deţinute de exploatant,
exploatant, termenele de prescripţie
prescripţie
speciale, condiţiile de demarare a acţiunii în reparaţie, competenţele etc.
73
74
introdus un alineat nou 6 prin care se dispune ca sancţiunea aplicată să fie proporţională cu
gradul de pericol social al faptei săvârşite, iar sancţiunea complementară să fie aplicată în funcţie
de natura şi de gravitatea acestei fapte.
Desigur că, noua reglementare, care este „dreptul comun” în materia contravenţiilor
reprezintă un progres notabil faţă de dispoziţiile venerabilei Legi nr 32/1968
32/1968,, abrogată, mai ales,
în opinia noastră, cât priveşte sancţiunil
sancţiunilee contravenţionale
contravenţionale complementare, îndeosebi cât priveşte
domeniul protecţiei mediului.
Dat fiind
fiind faptu
faptull că benefi
beneficiu
ciull rea
reali
lizat
zat prin
prin une
unele
le activ
activită
ităţi
ţi poluan
poluante
te este
este adeseo
adeseori
ri
considerabil şi, poate, cu atât mai mult cu cât nu se respectă dispoziţiile legale privind protecţia
mediului, titularii unor asemenea activităţi înţeleg să suporte amenzile contravenţionale şi să
repete necontenit faptele astfel sancţionate, câştigând, în fapt, „un drept de a polua” plătit cu
amenzi.
75
care nu întreţin şi nu extind perdelele de protecţie, spaţiile verzi şi gardurile, dispoziţiile art.61
lit. a)-d), care prevăd obligaţii ce pot fi încălcate şi de persoanele fizice sau juridice, altele decât
autorităţile publice, care, până la modificarea Legii 137/1995 prin OUG nr 91/2002 nu puteau fi
sancţionate.
De altfel, autorităţile publice pot fi virtuali contravenienţi şi pentru alte categorii şi tranşe
de amenzi, potrivit legii la care ne referim, în special după completarea şi modificarea acesteia.
Alte categorii de contravenţii specifice se referă la încălcarea obligaţiilor legale privind:
- cererile de autorizare;
- protecţia ecosistemelo
ecosistemelorr terestre;
- măsurile şi dotările antipoluante;
- standardele şi limitele maxime admisibile;
76
poate întâmpla) astfel încât, prin repetarea faptelor ilegale să se perpetueze o stare cu impact
negativ asupra
asupra mediului cu preţul plăţii repetate
repetate a amenzilor,
amenzilor, care în anumite condiţii poate
poate fi
convenabil pentru contravenient.
De aceea, doctrina propune ca repetarea unor contravenţii să atragă după sine sancţiunea
penală., soluţie ce se regăseşte în reglementarea privind fondul de mediu prin legea 73/2000,
modificată şi completată prin OUG 86/2003, art 13.
77
Caracterul penal este dat de gradul de pericol social ridicat pe care îl prezintă fapta, ea
trebuind să înfăţişeze o serioasă ameninţare pentru mediu, sănătatea şi viaţa oamenilor şi a
oricăror forme de viaţă.
Pentru angajarea răspunderii penale, faptele incriminate ca infracţiuni trebuie săvârşite cu
vinovăţie.
Codul penal român, cu toate modificările şi completările aduse prin Legea nr.88/1992, nu
cuprindea decât puţine dispoziţii privind incriminarea unor fapte periculoase din domeniul
protecţiei.
Multe infracţiuni sunt reglementate prin legi speciale adoptate în măsura în care au fost
adoptate reglementări sectoriale de protecţie a mediului. În acest sens am putea cita: protecţia şi
asigurarea calităţii apelor - Legea nr.107/1996, Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul
şi acvacultura, Legea 645/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării,
Legea 103/1996 privind fondul cinegetic şi protecţia vânatului, Legea 26/1996 - Codul silvic,
Legea 655/2002 privind protecţia atmosferei etc, exemplele desigur putând continua.
Aceste
Aces te re
regl
glem
emen
entă
tări
ri disp
disper
ersa
sate
te nu sunt
sunt rezu
rezult
ltat
atul
ul un
unei
ei conc
concep
epţi
ţiii un
unit
itar
aree priv
privin
indd
infracţiunile specifice domeniului de care ne ocupăm. Şi la noi, ca şi în alte ţări, sancţiunile
penale au urmat pas cu pas procesul de elaborare a regulilor politicilor în materia mediului,
lipsind o abordare globală ce şi-ar fi putut găsi locul în chiar codul penal 95.
Este momentul să revenim, însă în actualitate. Prin Legea 300 din 2004 (publicată în M.
Of. nr 575 din 29 iunie 2004) a fost adoptat noul Cod penal ce va intra în vigoare pe 29 iunie
2005, potrivit art 512 din acest Cod. Noul Cod penal răspunde exigenţelor actuale ale societăţii
noastre precum şi dezvoltarea ştiinţelor juridice şi contribuţiei practicii judiciare.
78
gospodărire a apelor, art 398 alin 1 încălcarea regulilor de utilizare a apelor, art 399 alin 1 şi 2
distrugerea lucrărilor de protecţie a apelor, art 4000 alin 1 si 3 încălcarea regulilor de protecţie a
solului.
La toate infracţiuni
infracţiunile
le contra
contra mediului
mediului din capito
capitolul
lul V,
V, Titlul
Titlul V al Codului
Codului penal
penal este
menţionat expres că persoana juridică se sancţionează penal. (art 405).
Deşi gestionarea deşeurilor este o reglementare de protecţie a mediului art 392 din Codul
penal sancţionează nerespectarea dispoziţiilor privind gestionarea deşeurilor reciclabile plasat la
capitolull IV al Titlului
capitolu Titlului VII „Crime şi delicte contra sănătăţii publice”. Credem că este vorba de o
eroare de structurare.
Poate cea mai importantă completare adusă noului Cod penal o constituie introducerea,
într-un capitol distinct (Titlul
(Titlul II, capitolul VII), instituţiei răspunderii
răspunderii penale a persoanei juridice
cu excepţia statului şi a autorităţilor publice şi a instituţiilor publice, fără ca aceasta să excludă
79
răspunderea
răspunderea penală a persoanelor
persoanelor fizice ca participante la comiterea faptului infracţional (art 45).
Este vorba, desigur, despre faptele prevăzute de lege, săvârşite în numele sau în interesul
persoanelor juridice, de către organele sau reprezentanţii acestora.
Remarcăm,
Remarcăm, de asemenea
asemenea,, că în regl
reglemen
ementarea
tarea Codului penal, răspund
răspunderea
erea pers
persoane
oaneii
juridice pentru anumite infracţiuni
infracţiuni este expres prevăzută de lege şi deci, intervine numai în astfel
de cazuri.
Această instituţie
instituţie nou introdusă în legislaţia penală românească, pe care o salutăm ca pe o
garanţie
garanţie a unei atitudini
atitudini mai resp
respectu
ectuoase
oase faţă de mediu a maril
marilor
or poluatori,
poluatori, a avut deja un
succes remarcabil în cadrul altor legislaţii penale din alte ţări şi în unele acte internaţionale.
Astfel, Convenţia pentru protecţia mediului prin dreptul penal elaborate de Consiliul
Europei din 4 noiembrie 1998, având în vedere necesitatea unei politici penale comune, a statelor
membre, pentru protecţia mediului şi faptul că atingerile aduse mediului antrenează consecinţe
grave care constituie infracţiuni, are în vedere luarea unor măsuri eficace astfel încât autorii unor
as
aseme
emenea
nea in
infra
fracţ
cţiun
iunii să nu sca
scape
pe de urmări
urmărirea
rea penal
penalăă şi sancţ
sancţio
ionar
narea
ea cor
cores
espun
punzăt
zătoa
oare.
re. În
preambulul Convenţiei se pune în evidenţă faptul că persoanele juridice ce vor răspunde penal,
astfel responsabilizate vor avea un aport eficient în acţiunile de prevenire.
În Convenţie sunt prevăzute măsurile ce trebuie luate la nivel naţional, infracţiuni comise
intenţionat
intenţionat (emiterea sau introducerea
introducerea ilicită a unei cantităţi de substanţe sau de radiaţii ionizante
ionizante
în atmosferă, sol sau apă susceptibile de a cauza moartea sau deteriorarea durabilă a mediului),
alte infracţiuni socotite a fi „de neglijenţă” (în materie de deşeuri, de atingeri aduse elementelor
naturale, parcuri naţionale, arii protejate. Nu este neglijat nici comerţul ilicit cu specii protejate.
La capitolul sancţiuni sunt prevăzute sancţiuni specifice care dovedesc înţelegerea exactă
mediului
mediului ca victimă
victimă
a spre deosebire de noul Cod penal român o sancţiune esenţială fiind
refacerea stării mediului (art 8 din Convenţie).
Convenţie).
Aşa cum este de aşteptat art 9 din Convenţieconsacră răspunderea persoanelor juridice
pentru infracţiuni comise de organele lor, de un membru al acestora sau de către alte persoane
reprezentative.
7.5.1. Faptele incriminate ca infracţiuni prin Legea nr.137/1995 a protecţiei
mediului.
În conformitate cu Legea pentru protecţia mediului nr 137/1995 modificată şi republicată
în Monitorul Oficial 70 din 2000 şi modificată şi completată ulterior prin OUG nr 91/2002
aprobată prin Legea 294 din 27 iunie 2003, legea cadru cu caracter de lege specială prevede
faptele care constituie infracţiuni şi pedepsele penale corespunzătoare
corespunzătoare fiecărei categorii (art 85).
80
Mai mult decât atât art. 401 din Codul penal se referă la protecţia fondului forestier iar
reglementarea priveşte defrişarea vegetaţiei forestiere „din afara fondului forestier” (preluarea
dispoziţiilor art 85 alin 2 litera a a Legii protecţiei mediului).
În cadrul articolului 85 la care ne referim, alineatele următoare privesc: protecţia vieţii
sălbatice, producerea de zgomot peste limitele admise dacă pot pune în pericol grav sănătatea
umană, nerespectarea restricţiilor şi interdicţiilor prvitoare la vânat, pescuit ale unor specii
protejate sau oprite temporar ori spală în apele naturale a ambalajelor de pesticide.
C. Infra
Infracţiu
cţiuni
ni priv
privind
ind reglemen
reglementarea
tarea modalită
modalităţilo
ţilorr de desfăşu
desfăşurare
rare a acti
activită
vităţilo
ţilorr care
comportă un risc pentru mediu.
81
răspunderea
răspunderea penală apersoanelor
apersoanelor juridice, extrem de necesară în acest domeniu.
82
- ascunderea unor date sau difuzarea de către funcţionarii publici de informaţii false în
legătură cu calitatea mediului şi sănătatea umană (art.69);
- ne
nelu
luare
areaa măs
măsuri
urilo
lorr de li
limit
mitare
are a impact
impactul
ului
ui asu
asupra
pra mediul
mediului
ui a subst
substanţ
anţelo
elorr sau a
deşeurilor
deşeurilor periculoas
periculoasee (art.20);
- refuzul intervenţiei în cazul poluării accidentale
accidentale a apelor şi a zonelor de coastă (art 40 lit
e).
În această situaţie înclinăm să credem că, este vorba de autorităţile portuare sau de
protecţie a mediului,
-controlul la introducerea şi scoaterea din ţară a substanţelor şi preparatelor chimice pe
baza
baza reglem
reglement
entări
ărilor
lor autor
autorit
ităţi
ăţiii pub
public
licee centra
centrale
le de mediu
mediu şi a cel
celor
or privin
privindd trans
transpo
portu
rtull
internaţional
internaţional al mărfurilor periculoase, introducerea
introducerea în ţară a culturilor de microorganisme, plante
şi animale vii din flora şi fauna sălbatică fără acordul eliberat de autoritatea publică centrală
83
pentru protecţia mediului (art 20 şi art 35 alin 5). Comiterea faptei infracţionale menţionate mai
sus, priveşte autorităţile vamale.
2. Pentru persoanele fizice sau juridice, infracţiunile se referă la:
- continuarea activităţii după suspendarea acordului sau autorizaţiei de mediu (art.10
alin.2);
- prezentarea în studiile şi analizele de impact a unor concluzii şi informaţii false (art.12
alin.6);
- transportul sau tranzitul de pesticide, substanţe sau deşeuri periculoase fără autorizaţie
(art. 17 alin 1 şi art.23 alin 1);
De menţionat că pentru toate infracţiunile prevăzute de art.85 - tentativa se pedepseşte.
Sancţiunile penale prevăzute de lege sunt pedeapsa privativă de libertate (închisoare) şi
pentru un număr restrâns de infracţiuni
infracţiuni este posibilă aplicarea unei amenzi penale.
Constatarea şi cercetarea infracţiunilor se fac din oficiu de către organele de urmărire
penală conform legii.
activităţii
activităţii pe care o iniţiază şi o controlează. Doctrina, la rândul său, a calificat această tendinţă
tendinţă a
jurisprudenţei ca pe o necesitate de a se lua în consideraţie interesul social colectiv. Activităţile
industriale nu pot avea ca unic scop producerea de bunuri, ci şi obligaţia de a asigura igiena şi
calitatea mediului, securitatea vieţii şi sănătăţii oamenilor.
De altfel, recunoscând interesul general pentru protecţia mediului, Consiliul Europei încă
di
dinn an
anul
ul 1977,
1977, pri
prinn rezol
rezoluţi
uţiaa din 28 septem
septembri
briee a Consil
Consiliul
iului
ui de Minişt
Miniştri,
ri, ref
referi
erito
toare
are la
contribuţia dreptului penal la protecţia mediului, invită la o dezvoltare a restricţiilor penale, la
în
înlăt
lătura
urarea
rea amnist
amnistier
ierii
ii inf
infrac
racţiu
ţiuni
nilor
lor privin
privindd mediul
mediul,, şi introd
introduce
ucerea
rea,, în anumi
anumite
te caz
cazuri
uri,, a
răspunderii penale a persoanelor juridice.
Consil
Consiliul
iul Europe
European
an pentru
pentru Dr
Drept
eptul
ul Med
Mediul
iului
ui (O.
(O.N.
N.G.)
G.) consi
consider
derăă că est
estee nec
necesa
esară
ră
introducerea în codul penal, alături de crima pentru omor sau furt, infracţiunea de poluare, care
să fie distinctă de reglementările speciale şi de nerespectar
nerespectarea
ea unor prevederi ale acestor legi.
84
Toate aceste etape şi considerente au fost avute în vedere şi de legiuitorul român, care, aşa
după cum am mai arătat în noul Cod penal consacră la art 45 răspunderea penală a persoanelor
juridice, precizând că răspunedrea penală a persoanei juridice nu exclude răspunedrea penală a
persoanei fizice care a participat la săvârşirea faptei infracţional
infracţionale.
e.
Credem însă că la gradarea pedepselor ar trebui să se aibă în vedere gravitatea daunei
ecologice provocate, alături de gravitatea pericolului social.
Precizăm că, tentativa se pedepseşte pentru toate infracţiunile prevăzute de art 85 al Legii
137 din 1995.
85
Obligaţia juridică de a lua în consideraţie mediul cu ocazia oricăror acţiuni sau decizii
care ar putea să-i aducă atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de
autorizare.
Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa în cele ce urmează, procedura evaluării
impactului asupra mediului ocupă un loc central ca instituţie specifică dreptului mediului.
8.1.1. Obiectivul acestei proceduri administrative este simplu şi logic: evitarea ca o nouă
activitate justificată şi interesantă din punct de vedere economic în plan imediat, să se releve
ulterior nefastă sau chiar catastrofal
catastrofalăă pentru mediu.
Cu alte cuvinte, se urmăreşte prevenirea poluărilor şi a altor atingeri ce ar putea fi aduse
mediului, evaluându-se din faza de proiect efectele acţiunilor antropice asupra mediului natural.
Cazuri de poluare grave, cum ar fi scandalul SEVESO din Italia, Bopal din India sau
Copşa Mică din România, ar fi trebuit să nu se fi produs. Desigur, nu excludem şi situaţia ca, în
anumite cazuri, anumite modificări ale echilibrului
echilibrului ecologic să nu poată fi estimate, încă din faza
de proiect.
Aceasta ar presupune ca mijloacele de investigare ştiinţifică din perspectiva ecologică să
86
Confor
Conform
m defini
definiţie
ţieii legale
legale consa
consacra
crată
tă de OUG
OUG 91/
91/20
2002
02 eva
evalu
luare
areaa imp
impact
actulu
uluii asupr
asupraa
mediului face parte din procedura de autorizare fiind un proces menit să identifice, să descrie şi
să stabilească în funcţie de fiecare caz în parte şi în conformitate cu legislaţia în vigoare efectele
di
direc
recte
te şi indire
indirecte
cte,, princi
principal
palee şi secun
secundar
daree ale unui
unui pro
proiec
iectt asu
asupra
pra sănătă
sănătăţi
ţiii oamen
oamenilo
ilorr şi
mediului.
De altfel, constructo
constructorii,
rii, ingi
ingineri
nerii,i, economi
economiştii
ştii,, în general promotorii
promotorii unor activităţ
activităţii
in
indu
dustr
strial
ialee şi-au
şi-au preced
precedat
at întot
întotdea
deaun
unaa realiz
realizare
areaa proiec
proiectel
telor
or lor de studi
studiii pen
pentru
tru a evalu
evaluaa
soliditatea, utilitatea, fiabilitatea întreprinderilor lor. Dar această documentaţie tehnică privea
aspecte limitate având în vedere realizarea proiectului în sine şi rentabilitatea sa din punctul de
vedere exclusiv al investitorului.
Prin studiul de impact, cercetările prealabile îşi schimbă natura şi unghiul de vedere. Este
vorba
vorba de studi
studiere
ereaa inser
inserţi
ţiei
ei noulu
nouluii pro
proiec
iectt în ansam
ansamblu
blull med
mediul
iului
ui exi
existe
stent,
nt, de exami
examinar
narea
ea
efectelor directe sau indirecte, imediate sau îndepărta
îndepărtate,
te, în mod individual sau colectiv
colectiv,, de gradul
de suportabilitate al mediului dat. Imperativul respectării mediului, obligând la abordarea unei
viziuni globalizante,
globalizante, practic, pornindu-se de la un proiect anume, se integrează, apriori, o serie de
factori şi elemente care sunt implicate o dată cu realizarea proiectului respectiv.
Procedura studiului de impact a luat naştere în Statele Unite, fiind introdusă prin Legea
privind mediul înconjurător din 1970. În condiţiile specifice ale sistemului administrativ şi
jurisdicţional american, studiul de impact a devenit în Statele Unite o procedură sofisticată, larg
dezvoltată de tribunale, eficientă dar limitată98.
În Franţa, cum orice decizie sau program ori activitate ce poate afecta mediul necesită o
reflecţie prealabilă, aceasta, ia forma, după caz, a unei simple analize sumare (obişnuit calificată
99
mini-notă de impact), a unei note de impact sau, în fine, a unui veritabil studiu de impact .
Belgia cunoaşte, de asemenea, un sistem de evaluare a incidenţelor asupra mediului.
Astfel, în Regiunea Wallonă, instrumentul specific care evaluează incidenţa unui proiect este
prevăzut printr-un decret (11/9/1985) şi o hotărâre a executivului din 10/12/1987 ce au intrat în
vigoare de la 24/1/1988. Regimul juridic stabilit de aceste acte normative introduce un sistem de
evaluare a incidenţelor asupra mediului care, integrat în procedura deciziei administrative,
privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, Legea 655/2001 pentru
aprobarea OUG nr 243/2000 privind protecţia atmosferei, Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG nr 78/2000 privind regimul
deşeurilor, HG nr 1115/2002 privind accesul liber la informaţia privind mediul, HG nr 162/2002 privind depozitarea
deşeurilor, HG nr 573/2002 privind autorizarea comercianţilor, Ordinul nr 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a
imp
impact
actulu
uluii asupra
metodologice asuaplicabile
pra mediul
mediului
ui şi deprocedurii
etapelor emiter
emiteree acadru
acordu
acordului
deluievaluare
de mediu,
medaiu, ordinu
ordinull nr
impactului 863/20
863/2002
asupra 02 privin
privind
mediului, d aproba
aprobarea
Ordinul nrrea ghidur
ghidurilo
864/2002 ilor
alr
ministrului
minis trului apelor,
apelor, pădurilor
pădurilor şi protecţiei
protecţiei mediului pentru aprobarea procedurii
procedurii de evaluare a impactului
impactului şi de participare
participare a
publicului la luarea deciziilor în cazul proiectelor cu impact transfrontieră.
98
. A se vedea A. Ch. Kiss et. Cl. Lambrechts, “Les procedures d’etudes d’impact en droit compare”, R.S.E., 1976, nr. 3-4 - P
230.
99
. A se vedea M.Prieur, op.cit., pag.62 şi urm.
87
conferă dreptul de a fi realizat un proiect determinat. Eliberarea oricărei autorizaţii, care ignoră
sistemul de evaluare - nota de evaluare şi, dacă este cazul, studiul de incidenţă asupra mediului,
atrage nulitatea acesteia.
8.1.2. Legeis
8.1.2. Legeislaţi
laţiaa română
română de prote
protecţi
cţiee a mediul
mediului
ui regle
reglemen
mentea
tează
ză pr
proce
ocedur
duraa de
evaluare a impactului asupra mediului cu fazele sale obligatorii: preliminare, efectuarea
propriu-zisă şi cea de analiză şi validare100.
Noua reglementare introduce obligativitatea studiului de impact pentru proiectele de
investiţii noi cât şi pentru modificarea substanţială a proiectelor existente, inclusiv proiectele de
dezafectare în cadrul procedurii pentru obţinerea acordului de mediu.
La rândul lor, noile investiţii sau activităţi precum şi modificarea celor existente, pentru
care este obligatoriu acordul de mediu şi, deci, şi studiul de impact, sunt prevăzute în anexa II-a a
aceleiaşi legi.
Evalua
Eva luarea
rea impac
impactul
tului
ui asupra
asupra mediul
mediului
ui se rearealiz
lizeaz
eazăă însă
însă numai
numai pen
pentru
tru pro
proiec
iectel
telee
activităţilor cu impact
impact semnif
semnificat iv asupr
icativ asupraa mediul
mediului
ui –proie
–proiecte
cte pen
pentru
tru care
care este
este neces
necesară
ară
solicitarea acordului de mediu, sau, după caz, a acordului integrat de mediu.
În Ordinul Ministrului 860/2002 se precizează procedura de evaluare a impactului asupra
mediului numită „ procedura completă de autorizare de mediu.”
Anexa 1.1 la Ordinul
Ordinul 860/200
860/20022 reprezintă un tab
tabel
el care cuprinde activităţile
activităţile din anexa 1
de la HG 918/2002 şi activităţile din anexa 1 a OG 34/2002 care sunt supuse obligaţiei evaluării
şi acordului de mediu.
Soluţia aleasă de legiuitorul român a fost aceea a întocmirii unei liste pozitive 101 a tuturor
activităţilor care sunt supuse procedurii de evaluare a impactului asupra mediului. Crdem că
putem să afirmăm că această procedură poate fi impusă chiar pentru activităţile care nu necesită
acord de mediu ci numai autorizaţie de mediu. In acest sens, putem exemplifica: parcuri pentru
staţionare, când numărul vehiculelor depăşeşte 300, stabilirea de căi navigabile, descărcări de
material sedimentar în lacuri şi altele.
Dezavantajul unor asemenea liste este faptul că nici o modificare nu se poate face decât
tot pe calea reglementării legale, ceea ce presupune în general o perioadă de timp mai mare, chiar
dacă apar situaţii noi, dintre care unele pot fi urgente şi periculoase pentru sănătatea oamenilor şi
mediu.
100
. Vezi art.11 din Legea 137/1995 a protecţiei mediului şi Ordinul M.A.P.P.M. nr.125/1996;
101
. Există şi posibilitat
posibilitatea
ea întocmirii
întocmirii unei liste negative,
negative, care cuprinde activităţile
activităţile pentru care nu se cere studiu de impact;
pentru activităţile nemenţionate (toate cele care se pot determina pentru prezent şi viitor) fiind obligatoriu studiul de impact. În
opinia noastră lista negativă este mult mai eficace, deoarece nu poate scăpa nici o activitate nouă ale cărei efecte nu sunt încă
ştiute fără o evaluare prealabilă.
88
în
întoc
tocmit
mit şi raport
raportul
ul.. Îndrum
Îndrumaru
arull şi lista
lista cel
celorl
orlalt
altee avize
avize ce trebui
trebuiee obţin
obţinute
ute se comun
comunică
ică
titularului.
Îndrum
Îndrumaru
arull sta
stabil
bilit
it de autori
autoritat
tatea
ea de mediu
mediu este
este obliga
obligator
toriu
iu,, dar
dar socot
socotim
im că acest
acestaa
înseamnă, de fapt, un conţinut minim al studiului de impact. Socotim că experţii însărcinaţi cu
efectuarea acestuia pot extinde analiza lor, dacă această completare conduce la o concluzie mai
realistă şi poate oferi variante mai bune de realizare a proiectului.
Credem că, în afara elementelor obişnuite dictate în funcţie de natura proiectului, studiul
de impact ar trebui să aibă în vedere şi analiza efectelor ce le-ar putea produce în afara
jurisdicţiei
jurisdicţiei naţionale, ţinând seama de convenţiile internaţional
internaţionalee la care România este parte.
Un alt aspect asupra căruia ar trebui să se aplice analiza complexă a studiilor îl reprezintă
impactul cumulativ al poluărilor.
102
. A se vedea Legea nr.16/1991, Legea nr.42/1992, Legea nr.23/1993, Legea nr.12/1994 ş.a.m.d.
89
90
91
Cu toate aceste distincţii, care se pot face pe baza reglementării legale, acordul de mediu,
odată eliberat şi pus în aplicare de către titular, poate fi atacat de orice persoană interesa
interesată
tă sau de
către orice organizaţie neguvernamentală, dacă prin acesta s-a adus un prejudiciu direct sau
indirect ori pentru conservarea mediului înconjurător 105.
Credem, de asemenea, că în cazul unor atingeri grave sau ireversibile aduse mediului
înconjurător, autorităţile competente pentru protecţia mediului pot să ceară o reexaminare şi,
ev
event
entual
ual,, modifi
modificar
carea
ea proiec
proiectu
tului
lui înaint
înaintea
ea execut
executări
ăriii acest
acestuia
uia şi chiar
chiar,, în anumit
anumitee sit
situaţ
uaţii
ii,,
anularea acestuia.
De asemenea, considerăm că o analiză a posteriori a proiectelor supuse studiului de
impac
impactt tre
trebui
buiee să se facă
facă în mod obl
oblig
igato
atoriu
riu pen
pentru
tru a verifi
verifica
ca per
pertin
tinenţ
enţaa pre
previ
vizi
ziuni
unilor
lor şi
adoptarea măsurilor corective necesare formându-se, dacă este cazul, chiar o comisie care să
urmăre
urmăreasc
ascăă puner
punerea
ea în apl
aplic
icare
are,, com
compus
pusăă din
din exper
experţi,
ţi, reprez
reprezent
entanţ
anţii ai unor
unor aso
asocia
ciaţii
ţii şi ai
autorităţilor locale.
8.1.3. Realizarea studiului de impact. Petiţionarul este acela care, pentru proiectele şi
Realizarea studiului
ac
activ
tivită
ităţi
ţile
le pe
pentr
ntruu care
care este
este obliga
obligator
toriu
iu studi
studiul
ul de impact
impact,, tre
trebui
buiee să prezin
prezinte
te autori
autorităţ
tăţilo
ilor
r
competente rezultatul realizării acestuia, deci, raportul. El trebuie, aşa cum am mai arătat, să
suporte şi cheltuielile aferente. Realizarea efectivă a studiului de impact nu se poate face însă de
către promotor, aşa cum legislaţia unor state o prevăd. Este cazul Franţei, unde petiţionarul care
dispune de mijloace tehnice sau de cercetare proprii, poate realiza, el însuşi, studiul de impact,
care este supus controlului, expertizării şi analizării de către organele publice competente.
Legea română prevede expres că studiile de impact se realizează prin unităţi specializate,
106
persoane fizice sau juridice atestate .
Condiţiile impuse de lege privind atestarea, credem că au în vedere, în primul rând,
capacitatea
capacitatea tehnică şi ştiinţifică
ştiinţifică a celor abilitaţi şi, desigur,
desigur, imparţialitatea lor. Atestarea
Atestarea cerută de
lege echivalează cu o garanţie în acest sens.
Executantul studiului de impact trebuie să respecte îndrumarul cu problemele ce trebuie
analizate şi modelul-cadru de întocmire a raportului, impuse de autorităţile competente pentru
protecţia mediului.
mediului. Credem că în analiza ce se efectuează
efe ctuează nu poate lipsi o evaluare a stării iniţiale
a mediului şi o previziune ştiinţifică a efectelor pe care le-ar produse introducerea noii acţiuni
propuse. Concluzia trebuie să arate motivele pentru care proiectul poate fi reţinut sau respins şi
să propună eventuale variante mai favorabile mediului.
105
. A se
se vedea art.5 lit.d şi art.8 din Legea 137/1995.
106
106
A se vedea în acest sens Ordinul 860/2002 privind aprobarea Regulamentului de atestare pentru elaborarea studiilor de
impact asupra mediului înconjurător.
înconjur ător.
92
8.1.4. Controlul studiului de impact. Putem afirma că acest control se realizează atât de
public, cât şi de administraţie.
a) aducerea la cunoştinţa publicului a raportului studiului de impact şi dezbaterea
sa cu toţi cei interesaţi, care-şi pot exprima reticenţele sau chiar opoziţia faţă de soluţia propusă,
presupunee accesul fără rezerve la toate datele şi analizele, deci şi a controlul
presupun controlului.
ui.
b) controlul administrativ se realizează de către autoritatea competentă, care poate
dispune refacerea studiului de impact sau completarea lui cu prilejul analizei preliminare.
După dezbaterea publică a raportului studiului de impact, acesta este supus unui nou
control, în care sunt avute în vedere şi observaţiile făcute cu acest prilej în vederea luării deciziei
finale.
c) controlul jurisdicţional se poate exercita, în opinia noastră, în cel puţin trei
situaţii:
- comunicarea prin act administrativ a rezultatelor analizei preliminare, prin care autoritatea
publică dispune refacerea sau completarea studiului de impact;
- în urma aducerii la cunoştinţa publică a deciziei finale;
- după eliberarea sau refuzul motivat al acordului de mediu.
93
În cele ce precedă am dorit să evidenţiem rolul special pe care îl joacă studiul de impact în
cadrul procedurii de autorizare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului
înconjurător.
Un mijloc juridic uzitat atât pe plan internaţional, cât şi la nivel naţional pentru protecţia
mediului îl constituie metoda autorizărilor.
a) Acordul de mediu, după cum am precizat mai sus, se solicită pentru acele activităţi
care presupun lucrări de realizare a proiectului înainte de darea în funcţiune a obiectivului
investiţiei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investiţii noi sau modificarea celor
existente, eliberarea acordului de mediu are ca stâlp central realizarea studiului de impact, ceea
ce reprezintă, credem, cu unele excepţii, diferenţa principală în raport cu autorizaţia de mediu.
Acordul de mediu este valabil până la darea în funcţiune a obiectivului
obiectivului dar nu mai mult de
5 ani de la data eliberării.
Acordul integrat se solicită conform dispoziţiilor legale.
b) Autorizaţia de mediu. Obţinerea acestei autorizaţii este obligatorie pentru punerea în
funcţiune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune obţinerea
autorizaţiei
autorizaţiei de mediu şi pentru activităţile existente, în termen de un an de la intrarea în vigoare a
acesteia.
Deşi autorizaţia de mediu sau, după caz, auttorizaţia integrată de mediu este unica
auto
autori
riza
zare
re ne
nece
cesa
sară
ră pent
pentru
ru dare
dareaa în func
funcţi
ţiun
unee a unor
unor ob
obie
iect
ctiv
ivee ce nu impl
implic
icăă lucr
lucrăr
ării de
construcţii-montaj, există şi unele excepţii 107.
Aceste excepţii se referă la unele activităţi ce pot avea un impact negativ considerabil cât
priveşte echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul şi exportul
plantelor şi animalelor din flora şi fauna spontană şi defrişarea vegetaţiei forestiere din afara
fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului.
107
. A se
se vedea Anexa II, pct.8 - literele g) şi I) din Legea 137/1995.
94
95
compensaţii
compensaţii şi facilităţi din
din partea acestuia. Este,
Este, credem, evident că înţelege
înţelegerea
rea dintre fostul
prop
proprie
rietar
tar şi noul
noul propri
proprieta
etarr va trebu
trebuii valid
validată
ată de autori
autoritat
tatea
ea compet
competent
entăă pent
pentru
ru pro
protec
tecţia
ţia
mediului.
8.3.2 Programul pentru conformare este un plan de măsuri cuprinzând etapele care
trebuie realizate la intervale de timp precizate de către titularul activităţii. Acest program pentru
conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciază situaţia activităţii respective şi
posibilităţile de aducere a acesteia la condiţiile impuse de reglementările legale. In opinia
noastră, acest program ar trebui să fie rezultatul negocierii
negocierii dintre autoritatea de mediu şi titularul
activităţii respective.
Odată stabilit programul, care în opinia noastră ar trebui să joace rolul unui contract, la
expirarea fiecărui termen acordat, în caz de neconformare, autoritatea pentru protecţia mediului
dispune încetarea activităţii.
Reglementarea legală precizează că dispoziţia
dispoziţia de încetare este executorie.
Din experienţa altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de “program flexibil”
dă rezultate mult mai bune decât o dispoziţie administrativă rigidă.
În prezent programul pentru conformare reprezintă un instrument administrativ extrem de
util până la îndeplinirea condiţiilor legale pentru eliberarea autorizaţiei integrate de mediu.
au
autor
toriza
izare
re de către
către autori
autorităţ
tăţile
ile admini
administr
strati
ative
ve centra
centrale
le şi terito
teritoria
riale
le care
care au în com
compet
petenţ
enţăă
protecţia mediului.
În urma modificării şi completării Legii 137/1995 prin OUG 91/2002 aprobată prin Legea
29/2003 la autorizaţiile de mediu reglementate iniţial se reglementează
reglementează o nouă autorizaţie, avizul
de mediu pentru planuri şi programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului precum
şi acordul integrat de mediu şi autorizaţiile integrate de mediu.
9.1 Avizul de mediu se eliberează în urma evaluării de mediu pentru anumite planuri şi
programe.
Definiţia legală (anexa la OUG 91/2002) precizează că evaluarea de mediu constă în
„elaborarea raportului de mediu, consultarea publicului şi a autorităţilor competente implicate în
implementarea unor anumite planuri şi programe, luarea în consideraţie a raportului de mediu şi
96
97
punerea în funcţie a unei activităţi noi pentru care anterior a fost emis acord de mediu ( conform
dipoziţiilor HG 573/2002).
Autorizaţia de mediu se eliberează după obţinerea celorlalte avize, acorduri ori autorizaţii.
9.3.11 Auto
9.3. Autori
riza
zaţi
ţiee inte
integr
grat
atăă de mediu
mediu - act act tehn
tehnicico-
o-ju
juri
ridi
dicc em
emis
is de auto
autori
rită
tăţi
ţile
le
competente,
competent e, conform dispoziţiilor legale în vigoare, care dă dreptul de a exploata în totalitate
totalitate sau
în parte o instalaţie,
instalaţie, în anumite condiţii care să asigure că instalaţia
instalaţia corespunde cerinţelor privind
prevenirea şi controlul integrat
integrat al poluării. Autorizaţia poate fi eliberată pentru una sau mai multe
instalaţii sau părţi ale instalaţiilor situate pe acelaşi amplasament şi care sunt exploatate de
acelaşi titular (L.137/95, Anexa).
Autorizaţia integrată de mediu se eliberează pentru activităţi cu impact semnificativ
asupra mediului, care se supun evaluării impactului asupra mediului, activităţi care fie sunt
98
prev
prevăzu
ăzute
te expres
expres în lege,
lege, fie sun
suntt supu
supuse
se etape
etapeii de încadrar
încadraree în procedu
procedura
ra de evaluare
evaluare a
impactului asupra mediului.
Pentru
Pentru activi
activitat
tatile
ile exist
existent
entee care
care nu intru
intrunes
nescc condit
conditiil
iilee de autor
autoriza
izare
re autori
autoritat
tatea
ea
competenta pentru protectia mediului dispune efectuarea bilantului de mediu in termen de
maximum un an de la data constatarii neîndeplinirii acestor condiţii şi negociază cu titularul
activităţii programul pentru conformare, pe baza concluziilor şi recomandărilor din bilanţul de
mediu (L. 137/95, art. 10, alin. 2).
Pentru obtinerea autorizatiei de mediu activitatile existente care nu sunt conforme cu
norme
normele
le si reglem
reglemen
entar
tarile
ile de mediu
mediu in vigoar
vigoaree sunt
sunt supu
supuse,
se, confo
conform
rm decizi
deciziei
ei autori
autoritat
tatii
ii
competente pentru protectia mediului, unui bilant de mediu; bilantul de mediu se solicita,
conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, inclusiv in cazul derularii
procedurilor prevazute la alin. 2 (pentru eliberarea avizului de mediu – s.n. )). Proc
Procedur
eduraa de
realizare a bilantului de mediu se stabileste prin ordin al conducatorului autoritatii publice
centrale pentru protectia mediului. (L.137/95, art. 8, alin.6).
integrate de mediu.
Autoritatile publice pentru protectia mediului aplica proceduri diferentiate, dupa caz, de
emitere a avizului, acordului sau a autorizatiei de mediu, in functie de impactul asupra mediului
al proie
proiecte
ctelo
lorr si activ
activita
itatil
tilor
or supu
supuse
se proced
proceduri
uriii de autori
autorizar
zare.
e. Pro
Proced
ceduri
urile
le difer
diferen
entia
tiate
te si
co
compe
mpete
tente
ntele
le de emi
emiter
teree a avi
avizel
zelor
or,, aco
acordu
rdurilor 109 si a autori
rilor autorizat
zatiilor 110 de mediu,
iilor mediu, inclu
inclusi
sivv
procedura de participare a publiculu
publicului,i, se stabilesc prin ordin al conducatorului
conducatorului autoritatii publice
centrale pentru protectia mediului.
Pentru proiectele propuse pe teritoriul Romaniei, care pot avea efecte semnificative pe
teritoriul altor tari, se aplica prevederile Convent
Conventiei
iei privind evaluarea impactului asupra mediului
109
Ordinul MAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului şi de emitere a
acordului de mediu.
110
H.G. nr. 573/2002 pentru aprobarea procedurilor de autorizare a funcţionării comercianţilor, Anexa nr. 4. Procedura de
autorizare a activităţilor cu impact asupra mediului înconjurător .
99
in context transfrontiera, adoptata la Espoo la 25 februarie 1991, ratificata prin Legea nr.
22/2001." (L.137/95, art. 11)