Conflictul dintre principii

- loialitatea constituțională și separația puterilor în stat -

Autor: lect. univ. dr. Bogdan Dima,

Facultatea de Drept,
Universitatea din București

1. Explicații preliminare1
În jurisprudența sa relativ recentă2, Cutea Constituțională a dezvoltat principiul loialității
constituționale, considerându-l o prelungire a principiului separației puterilor în stat3 și o expresie
a statului de drept4, prin care se realizează cooperarea loială între autoritățile statului5. Tocmai
această definiție a principiului loialității constituționale ridică o foarte serioasă dilemă cu implicații
epistemologice: fie loialitatea constituțională este parte din principiul separației puterilor în stat,
fie loialitatea constituțională este un principiu cu un conținut și un scop diferite față de conținutul
și scopul principiului separației puterilor în stat.
În opinia mea, principiul loialității constituționale nu numai că nu se poate încadra în
conținutul principiului separației puterilor în stat, dar, așa cum a fost construit de Curtea
Constituțională, chiar afectează și intră în conflict cu scopul respectivului principiu. Aceasta este
ipoteza de lucru pe care voi încerca să o demonstrez pe parcursul acestui text, analizând cu
prioritate conținutul deciziilor Curții Constituționale unde se face referire la acest principiu.

1
Acest text a fost redactat ca parte a unui amplu proces de cercetare pe care subsemnatul l-a derulat în cadrul
proiectului Șefi de stat: dinamica autoritară a puterii politice în istoria constituțională românească, Cod: IL-ULBS-
PCDI-301-PC-01 (01.09.2017- 31.12.2019).
2
Prima referință cu privire la acest principiu a apărut în Decizia nr. 356/2007, publicată în M. Of. al României nr. 322
din 14.05.2007. Conform Curții, „raporturile instituţionale dintre primul-ministru şi Guvern, pe de o parte, şi
Preşedintele României, pe de altă parte, trebuie să funcţioneze în cadrul constituţional al loialităţii şi al colaborării,
pentru realizarea atribuţiilor constituţionale distinct reglementate pentru fiecare dintre autorităţi; colaborarea dintre
autorităţi este o condiţie necesară şi esenţială pentru buna funcţionare a autorităţilor publice ale statului (subl. m.,
B.D.)”.
3
În Decizia nr. 1.431/2010, publicată în M. Of. al României nr. 758 din 12.11.2010, Curtea a subliniat „importanța,
pentru buna funcționare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care ar trebui să se manifeste în spiritul
normelor de loialitate constituțională, comportamentul loial fiind o prelungire a principiului separației și echilibrului
puterilor în stat”.
4
În Decizia nr. 51/2012, publicată în M. Of. al României nr. 90 din 3.02.2012, Curtea a subliniat „importanţa pentru
buna funcţionare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care trebuie să se manifeste în spiritul
normelor de loialitate constituţională”.
5
Vezi Decizia Curții Constituționale nr. 611/2017, publicată în M. Of. al României nr. 877 din 7.11.2017: „Prin
urmare, colaborarea loială presupune, dincolo de respectul față de lege, respectul reciproc al autorităților/instituțiilor
statului, ca expresie a unor valori constituționale asimilate, asumate și promovate, în scopul asigurării echilibrului
între puterile statului. Loialitatea constituțională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare-principiu intrinsecă
Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autoritățile/instituțiile statului are un rol definitoriu în
implementarea Constituției”. În această Decizie, Curtea construiește o întreagă teorie a loialității constituționale.
 Doctrina de specialitate nu este foarte bogată în studii și monografii cu privire la principiul
loialității constituționale6. Totuși, în anumite studii7 au fost identificate cauzele primare care au
condus la apariția în jurisprudența Curții a principiului loialității constituționale: (i) modificarea
semnificației principiului separației puterilor în stat ca urmare a evoluției doctrinei și practicii
(concepția clasică a lui Montesquieu nu mai este de actualitate, accentul căzând pe ideea de
echilibru şi de colaborare între puterile statului); (ii) consacrarea unei noi atribuții pentru Curtea
Constituțională la revizuirea Constituției din 2003, anume soluționarea conflictelor juridice de
natură constituțională; (iii) considerentele avute în vedere de Comisia Europeană pentru
Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) în elaborarea unui Aviz din 20128 ca urmare a
modificărilor legislative operate de majoritatea parlamentară în vara anului 2012 în contextul
suspendării Președintelui; (iv) existența unui principiu similar dezvoltat la nivel jurisprudențial de
Tribunalul Constituțional din Germania9.
Nu voi dezvolta în acest text o critică punctuală pentru fiecare dintre aceste argumente
exprimate în doctrină. Într-o altă carte, cu altă ocazie o voi face. Atrag, însă, atenția că premisa
fundamentală a noii teorii a loialității constituționale este că autoritățile publice ale statului au
obligația de a colabora în vederea realizării interesului public. Pe cât este de axiomatic un astfel
de argument din perspectiva unui discurs politic, pe atât este de aberant din perspectiva principiului
clasic al separației puterilor în stat, în semnificația sa constituțională originară10.

6
De principiu, cu privire la principiul loialității constituționale s-a scris tangențial și de cele mai multe ori în legătură
cu noua competență a Curții atribuită de legiuitorul constituant derivat în 2003, anume de a soluționa conflicte juridice
de natură constituțională. Vezi Tudor Drăganu, „Efectele juridice ale deciziilor Curţii constituţionale în lumina
prevederilor Constituţiei revizuite”, RDP, nr. 1 (2004); Antonie Iorgovan, „Des considérations sur la compétence de
la Cour Constitutionnelle Roumaine de solutionner les conflits juridiques de nature constitutionnelle entre les autorités
publiques”, RDP, nr. 4 (2006); Bogdan Dima, „Conflictele juridice de natură constituţională dintre legislativ, executiv
şi puterea judecătorească”, în Sfera Politicii, nr. 141 (2009); George Liviu Gîrleşteanu, „Conflictele juridice de natură
constituţională dintre autorităţile publice”, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr. 1 (2012); Marieta
Safta, „Separaţia puterilor în stat şi loialitatea constituţională”, în Tribuna Juridică, vol. III, nr. 1 (2013); Ioan Muraru,
Elena-Simina Tănăsescu, Constituția României. Comentariu pe articole (București: C.H. Beck, 2008), p. 1.404;
Cristian Ionescu, Corina Adriana Dumitrescu (coord.), Constituția României. Comentarii și explicații (București: C.H.
Beck, 2017), pp. 1.574-6.
7
Vezi Marieta Safta, „Separaţia puterilor în stat ...”, pp. 170-2.
8
Avizul privind compatibilitatea cu principiile constituționale și statul de drept a acțiunilor Guvernului României cu
privire la alte instituții ale statului și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind
organizarea și funcționarea Curții Constituționale și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare și completare
a Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului în România, aviz adoptat de la cea de-a 93-a
Sesiune Plenară/Veneția, 14-15 decembrie 2012. Materialul este disponibil online:
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2012)026-rom, consultat la 9.09.2019.
9
Vezi Raport general pentru cel de-al XVlea Congres al Conferinţei Curţilor Constituţionale Europene, prezentat de
Curtea Constituţională a României, p. 12. Documentul este disponibil online:
https://www.ccr.ro/uploads/congres/raportgeneralro.pdf, accesat la 9.09.2019.
10
Însăși Comisia de la Veneția în Avizul emis în vara lui 2012, aviz care se constituie într-un reper pentru jurisprudența
ulterioară a Curții Constituționale, leagă principiul loialității constituționale de funcționarea statului de drept și a
democrației constituționale, nu de asigurarea principiului separației puterilor în stat. Comisia de la Veneția afirmă că
democrația nu înseamnă tirania majorității. Într-o democrație, regula majorității care decide este limitată prin
Constituție și prin lege, în primul rând, pentru a proteja interesele minorităților. Mai departe, Comisia de la Veneția a
constatat că în România nu există respect reciproc și cooperare loială între instituții pentru că instituțiile nu urmăresc
interesul public, ci interesele conjuncturale ale celor care le ocupă temporar. Cooperarea loială nu înseamnă ca
instituțiile să respecte literal reglementările constituționale sau legale, ci să respecte un spirit constituțional democratic.
De exemplu, în opinia Comisiei de la Veneția, un aspect care ține de cooperarea loială este faptul că nu se schimbă
regulile jocului în timpul jocului. Or, acest principiu nu a fost respectat în 2012 de majoritatea parlamentară care se
2. Semnificația originară a principiului separației puterilor în stat
Este de notorietate faptul că, deși sistemul de guvernare postcomunist a fost construită
având ca fundament principiul separației puterilor în stat, respectivul principiu nu a fost
reglementat expres în Legea fundamentală adoptată în 199111. Din punctul meu de vedere, aceasta
a fost cea mai mare incoerență a designului constituțional postcomunist: să construiești un întreg
sistem de guvernare pornind de la o anumită semnificație precisă a principiului separației
puterilor în stat și să sfârșești prin a nu-l reglementa în mod expres. Revizuirea Constituției din
2003 a pus capăt acestei incoerențe și a reglementat expres cel mai important principiu al
democrației constituționale.
Motivele principale pentru care legiuitorul constituant nu a reglementat expres principiul
separației puterilor în stat au fost sintetizate de prof. Ion Deleanu, expert în cadrul Comisiei
constituționale în ședința Adunării Constituante din 27 martie 199112. Aceste motive aveau ca
fundament teoria de inspirație franceză conform căreia, în esență, echilibrul puterilor în stat nu se
mai realizează între legislativ și executiv, ci, pe de o parte, între o majoritate, formată dintr-un
partid sau partide învingătoare în alegeri, care dispun în același timp atât de parlament, cât și de
guvern și, pe de altă parte, o opoziție care așteaptă următoarele alegeri pentru a le câștiga și deține
puterea13. Concluzia era că, o dată cu dezvoltarea partidelor politice în cadrul democrațiilor
reprezentative, principiul clasic al separației puterilor în stat nu mai putea explica realitățile
politice.
Totuși, chiar dacă principiul clasic al separației puterilor în stat era refuzat cu un argument
care ținea de evoluția sistemelor politice, punându-se accentul pe o viziune majoritaristă a
exercitării puterii, tot prof. Deleanu arăta că raporturile dintre cele trei categorii de organe ale
statului au fost gândite astfel încât să respecte megascopul arhitecturii constituționale
postcomuniste, anume realizarea unui echilibru între cele trei forme fundamentale de activitate a
autorităților publice14. Astfel, în urma partajării atribuțiilor și consacrării unor mijloace eficiente

opunea Președintelui în funcție la acea dată. În opinia Comisiei de la Veneția, „[R]egulile privind suspendarea
prezidențială și mecanismele de control constituțional sunt stabilite pentru a dirija conflictul politic. Într-o democrație
bazată pe lege, astfel de dispoziții nu trebuie să fie inventate sau schimbate în mijlocul conflictului pe care trebuie să
îl reglementeze și să îl tempereze”. Vezi Avizul adoptat de Comisia de la Veneția la cea de-a 93-a Sesiune Plenară,
14-15 decembrie 2012, pp. 15-16 și p. 18.
11
Amendamentul formulat de D. Căpățână conform căruia „În România, puterile legislativă, executivă și
judecătorească sunt separate” a fost respins. Vezi Dumitru Ioncică (coord.), Geneza Constituției României 1991.
Lucrările Adunării Constituante (București: Regia Autonomă „Monitorul Oficial”, 1998), p. 479.
12
Vezi Geneza Constituției ..., pp. 478-479. Vezi și Ion Deleanu, Instituţii și proceduri constituționale - în dreptul
român și în dreptul comparat - (București: C.H. Beck, 2006), pp. 60-1 şi Ion Deleanu, „Revizuirea Constituţiei. Temele
revizuirii”, în R.D.Pb., nr. 2 (2003): pp. 38-9. Autorul considera acest principiu drept o ficțiune juridică.
13
Vezi și Ioan Muraru, Elena-Simina Tănăsescu (coord.), Constituția României ..., p. 15 și Pierre Pactet, Institutions
politiques. Droit constitutionnel, 22e éd. (Paris: Ed. Armand Colin, 2003), p. 110.
14
Vezi Geneza Constituției ..., p. 478: „Am reținut, însă, din doctrina separației puterilor în stat rosturile acestei teorii
și în acest sens am încercat după puterile și priceperea noastră să configurăm raporturile dintre cele trei categorii de
organe ale statului și între cele 3 forme fundamentale de activitate ale acestora; realizarea, cu alte cuvinte, a unui
echilibru între cele 3 categorii de organe ale statului, partajarea atribuțiilor între aceste organe, consacrarea unor
mijloace eficiente de control reciproc, de temperare, astfel încât nici una dintre ele să nu ajungă să le domine pe
celelalte” (I. Deleanu).
de control reciproc, niciuna dintre autoritățile care exercitau puterea statală nu va ajunge să le
domine pe celelalte. Se definitiva nucleul dur al constituționalismului românesc postcomunist:
echilibrul puterilor prin controlul reciproc între acestea.
Această idee a echilibrului puterilor prin controlul reciproc între autoritățile
constituționale din cele trei puteri ale statului a fost prefațată de interesantele dezbateri din cadrul
ședinței Comisiei de redactare a Constituției din 25 septembrie 1990. Discutându-se depre
raporturile dintre Parlament și Guvern, membrii Comisiei au dezbătut semnificația principiului
separației puterilor în stat. Mai multe idei au fost formulate. Prof. Ioan Muraru se exprima în
favoarea unei poziții dominante a Parlamentului (legislativului) în raporturile cu celelalte puteri și
chiar cu privire la subordonarea Guvernului față de forul legislativ15. Prof. Ion Deleanu și Ioan
Vida au susținut mai degrabă un principiu al separației puterilor în stat care presupunea o poziție
de egalitate a celor trei puteri în stat, fiind împotriva supremației Parlamentului față de celelalte
puteri în stat16. De altfel, Ioan Vida a precizat expres și ferm că nu este de acord cu „ideea ca
guvernul să fie supus parlamentului. Controlat, da, dar nu subordonat”17. Ion Deleanu era adeptul
modului în care Decretul-lege nr. 92/199018 a reglementat raporturile de putere dintre executiv și
legislativ. Reprezentanții partidelor istorice din opoziție, Dan Lăzărescu și Vasile Gionea, au
reiterat ideea că pericolul revenirii la dictatură apare atunci când executivul este prea puternic și
are atribuții largi. De exemplu, Vasile Gionea a precizat că „nu trebuie să facem niciodată greșeala
de a acorda executivului puteri mai mari decît celorlalte puteri de stat, fiindcă executivul va duce,
întotdeauna, la dictatură”19. Mai mult, s-a exprimat în sensul în care activitatea Guvernul trebuie
să fie controlată de Parlament pentru că, altfel, „guvernul face ce vrea, iar puterea executivă este
înclinată să-și lărgească competențele”20.
Cu toate că principiul separației puterilor în stat nu a fost reglementat expres în 1991 din
motivele (teoretice) invocate de prof. Deleanu, în jurisprudența sa anterioară revizuirii Constituției,
Curtea Constituțională a recunoscut existența acestui principiu. Astfel, în Decizia nr. 209/1999 21,
Curtea a precizat că, „deși Constituția nu consacră în nici un text al său, expressis verbis, principiul

15
Vezi Stenogramele ședinței Comisiei pentru redactarea Constituției, Dosar 33, nr. inv. 128, fila 84: „Pentru că eu
așa văd șeful de stat, ca un organ de stat neutru, care să asigure un anumit echilibru al puterilor, buna funcționare a
puterilor. Datorită acestui lucru, dacă guvernul va fi subordonat șefului de stat - șeful statului capătă puteri foarte mari.
Din acest punct de vedere, Parlamentul mi se pare că este cel care trebuie să aibă rolul decisiv într-un stat, în ideea că
este ales prin vot universal, egal, direct și președintele îl alege în ideea de a reprezenta statul în relațiile interne și
internaționale, deci în funcțiile de reprezentare” (I. Muraru).
16
Vezi Stenogramele ședinței Comisiei pentru redactarea Constituției, Dosar 33, nr. inv. 128, fila 92: „Mă atașez
punctului de vedere al domnului profesor Deleanu și susțin poziția de egalitate a celor trei puteri în stat. Nu putem să
plecăm din start de la un dezechilibru, de aceea sînt de la bun început împotriva ideei supremației parlamentului față
de celelalte puteri în stat. O opoziție a parlamentului într-un stat este de natură să producă două elemente: - poată să
ducă la dictatură parlamentară, la fel de periculoasă ca și a executivului; - poate să blocheze întreaga activitate a
executivului” (I. Vida).
17
Ibidem, fila 94.
18
Publicat în M. Of. al României nr. 35 din 18.03.1990.
19
Vezi Stenogramele ședinței Comisiei pentru redactarea Constituției, Dosar 33, nr. inv. 128, filele 89 și 92.
20
Ibidem, fila 91.
21
Publicată în M. Of. al României nr. 76 din 21.02.2000.
separației puterilor, acest principiu rezultă din modul în care legea fundamentală reglementează
autoritățile publice și competențele ce revin acestora”22.
Legea de revizuire a Constituției adoptată în 2003 a introdus expres principiul separației
puterilor în stat, ca o expresie a dezvoltării democraţiei constituţionale, împreună cu principiul
supremației Constituției, ca principiu fundamental de organizare şi funcţionare a statului.
Afirmarea expresă a principiului în textul Legii fundamentale nu poate fi decât benefică:
reaminteşte, inclusiv formal, că puterea nu poate fi concentrată în mâinile unei singure instituţii,
persoane sau grup de persoane23.
Argumentele formulate în 200324 cu privire la conținutul principiului separației puterilor în
stat au reflectat semnificația originară a acestui principiu, așa cum a fost conceput în cadrul
Comisiei de redactare a proiectului Constituției și în Adunarea Constituantă în 1990/1991. Așadar,
atât în 2003, cât și în 1990/1991, esențial era ca aceste trei puteri în stat să se afle în echilibru, iar
acest echilibrul nu putea rezulta decât din controlul reciproc. Cooperarea dintre autoritățile publice,
indiferent de puterea din care fac parte, era considerată ca fiind inerentă acțiunii politice și
construia, alături de controlul reciproc, echilibrul puterilor în stat. Însă, prioritare pentru realizarea
echilibrului puterilor în stat rămâneau mecanismele de control reciproc pe care le pune la dispoziție
Legea fundamentală însăși.
Această concepție cu privire la principiul separației puterilor în stat a fost reflectat până la
un punct și în jurisprudența Curții Constituționale. Astfel, în Decizia nr. 637/200625, Curtea a
reținut că separația puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile
statului, dimpotrivă presupune existența unui control reciproc, precum și realizarea unui echilibru
de forțe între acestea. Acest argument a fost reluat și dezvoltat în Deciziile nr. 594/200826,
700/200827 și 1109/201128. De exemplu, în Decizia nr. 700/2008, Curtea a precizat că „principiul
separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - presupune existența
unui control reciproc între puterile statului sub aspectul exercitării în conformitate cu legea a
atribuțiilor lor specifice, acesta fiind un mecanism specific statului de drept și democratic pentru
evitarea abuzurilor din partea uneia sau alteia dintre puterile statului. Principiul neagă opusul său,
care este cel al unanimității, caracteristic statului totalitar și dictatorial (subl. m., B.D.)”.

22
De altfel, Curtea Constituțională a consacrat în jurisprudența sa, în mai multe rânduri, aplicabilitatea acestui
principiu, de exemplu prin Decizia nr. 9/1994, publicată în M. Of. al României nr. 326 din 25.11.1994 și prin Decizia
nr. 27/1993, publicată în M. Of. al României nr. 163 din 15.07.1993.
23
Bogdan Dima, Conflictul dintre Palate. Raporturile de putere dintre Parlament, guvern și Președinte în România
postcomunistă (București: Hamangiu, 2014), p. 29.
24
Vezi Stenograma Ședinței Camerei Deputaților din 24.06.2003, disponibilă online:
http://www.cdep.ro/pls/steno/steno2015.stenograma?ids=5496&idm=3, accesată la 8.09.2019.
25
Publicată în M. Of. al României nr. 914 din 9.11.2006.
26
Publicată în M. Of. al României nr. 455 din 18.06.2008.
27
Publicată în M. Of. al României nr. 570 din 29.07.2008.
28
Publicată în M. Of. al României nr. 773 din 2.11.2011.
3. Consecințele nedorite ale principiului loialității constituționale
Curtea Constituțională a României a renunțat la semnificația originară a principiului
separației puterilor în stat dezvoltând din necesitate, pe cale pretoriană, principiul loialității
constituționale. A mers, însă, prea departe și a transformat loialitatea constituțională în instrument
de evaluare extra legem a comportamentelor instituțiilor statului aflate în conflict29. Fără să o
afirme explicit și, cel mai probabil, fără să intenționeze acest lucru, a supus principiul separației
puterilor în stat principiului loialității constituționale, căruia i-a acordat prioritate. Construind o
semnificația extinsă pentru principiul loialității constituționale, Curtea a determinat indirect și
modificarea substanțială a semnificației originare a principiului separației puterilor în stat.
Astfel, dacă ne raportăm la conținutul conceptului de loialitate constituțională în viziunea
Curții, însuși scopul separației puterilor în stat s-a transformat. Acum, separația puterilor în stat se
fundamentează pe principiul loialității constituționale. Astfel, echilibrul între puteri se asigură prin
colaborarea loială între autorități, iar nu prin controlul reciproc între acestea, control care nu
poate rezulta decât din exercitarea atribuțiilor de blocaj pe care Constituția le-a stabilit pentru
autoritățile publice din cadrul celor trei puteri ale statului30.
Colaborarea loială între autorități, nu controlul reciproc este noua partitură pe care o preferă
Curtea Constituțională31. Iar deciziile pe care le adoptă, în special în vederea soluționării unor
conflicte juridice de natură constituțională, denotă că instanța de contencios constituțional și-a
asumat un rol pe care legiuitorul constituant nu l-a avut niciodată în vedere pentru Curte: rolul de
a asigura realizarea principiului separației puterilor în stat prin evaluarea și sancționarea
modului în care autoritățile dintr-o anumită putere decid să își exercite competențele stabilite de
Constituție.
De asemenea, pe cale jurisprudențială, dezvoltând o anumită semnificație a principiului
loialității constituționale, Curtea Constituțională și-a acordat deplină putere discreționară în
evaluarea comportamentelor instituționale ale autorităților publice aflate în conflict prin raportare
la un concept care vizează și respectarea unor atitudini constituționale, nu doar respectarea

29
Trebuie reținut că nicăieri în Avizul Comisiei de la Veneția adoptat la cea de-a 93-a Sesiune Plenară din 14-15
decembrie 2012 nu s-a precizat că principiul loialității constituționale trebuie să fie consacrat jurisprudențial sau
utilizat de Curtea Constituțională pentru a soluționa conflicte juridice de natură constituțională între autoritățile statului
aflate în conflict. Din contră, Comisia de la Veneția a precizat că revine autorităților publice însăși să se angajeze în
raporturi de cooperare loială. Vezi p.18 din respectivul Aviz.
30
Vezi în acest sens și Decizia nr. 358/2018, publicată în M. Of. al României nr. 473 din 7.06.2018: „colaborarea între
autorităţile/instituţiile statului se fundamentează pe principiul colaborării loiale şi al respectului reciproc”.
31
Vezi Decizia Curții Constituționale nr. 611/2017: „Conduita instituțională care se circumscrie colaborării loiale are,
prin urmare, o componentă extra legem, întemeiată pe practici constituționale, care au ca finalitate primordială buna
funcționare a autorităților statului, buna administrare a intereselor publice și respectul față de drepturile și libertățile
fundamentale ale cetățenilor. Finalitatea secundară este evitarea conflictelor interinstituționale și înlăturarea blocajelor
în exercițiul prerogativelor lor legale. Instrumentele care concură la realizarea acestor finalități și care fac dovada unui
comportament loial față de valorile constituționale sunt dialogul instituțional și stabilirea unor practici reciproc
acceptate. Aceste instrumente trebuie să constituie fundamentele soluționării "împreună", "prin acordul părților", iar
nu "împotriva", "în detrimentul" uneia sau alteia, a eventualelor diferende ivite în raporturile dintre autorități, cauzate
de situații de fapt sau de drept confuze, echivoce. În virtutea principiului cooperării loiale între autorități este, astfel,
necesar ca fiecare dintre acestea să depună diligențe raționale și sporite în cadrul dialogului instituțional legal pentru
evitarea pe cât cu putință a generării de conflicte juridice de natură constituțională”.
normelor constituționale și legale în vigoare32. O astfel de interpretare cu privire la principiul
loialității constituționale între autoritățile publice este, în parte, și rezultatul deciziei legiuitorului
constituant din 2003 de a acorda Curții Constituționale cu foarte mare lejeritate și fără clarificări
suplimentare atribuția de a soluționa conflicte juridice de natură constituțională între autoritățile
statului. Această nouă atribuție a determinat în mod fundamental apariția unui principiu necesar
pentru a legitima soluțiile oferite de Curtea Constituțională cu privire la situațiile conflictuale
apărute între aceste autorități și deduse judecății Curții. Și acest principiu a purtat numele de
loialitate constituțională, iar instrumentele prin care a fost impus au fost cooperarea loială și
respectul reciproc între autoritățile publice.
Atribuția de a soluționa conflicte juridice de natură constituțională a acționat ca un cal
troian, care a pătruns în ordinea constituțională și a condus în timp la distrugerea coerenței
arhitecturii constituționale originare, bazate pe o anumită semnificație a principiului separației
puterilor în stat. Iar Curtea a primit cu entuziasm din partea legiuitorului constituant acest dar
periculos și l-a operaționalizat prin construcția principiului loialității constituționale. Bucuroasă de
noile puteri pe care le-a dobândit, Curtea nu a observat sau, mai rău, a observat și a ignorat, trei
mari efecte negative asupra ordinii constituționale postcomuniste.
În primul rând, principiul loialității constituționale încurajează politica de tip conflictual.
De când există, politica are o dimensiune conflictuală și o dimensiune consensuală. Cât timp există
un mecanism instituțional de soluționare a conflictelor dintre autoritățile statului se limitează, de
fapt, posibilitatea obținerii consensului. Cel puțin o parte a unui conflict instituțional va prefera să
își maximizeze rezultatele/interesele apelând la o Curte Constituțională pe care o consideră, din
cauza componenței sale sau din alte varii motive, mai apropiată de interesele proprii. Nu este
nevoie ca această Curte să fie în mod real mai apropiată de interesele uneia dintre părțile aflate în
conflict. Este suficient ca una dintre părțile conflictului să creadă acest lucru pentru ca motivația
obținerii unei soluții prin compromis și negociere cu cealaltă parte să se diminueze, uneori până la
dispariție. Trebuie să ținem cont și de faptul că sistemul semiprezidențial de guvernare din
România, în special după modificările grăbite aduse prin legea de revizuire din 2003, favorizează
perioadele de coabitare între un Președinte de o anumită culoare politică și o majoritate
parlamentară care sprijină un Guvern cu o altă orientare politică decât cea a Președintelui 33. Or,
într-o asemenea realitate constituțională, inventarea și aplicarea constantă și consistentă a unui
principiu care postulează necesitatea colaborării loiale între autorități care, by constitutional

32
Pe de o parte, respectarea statului de drept de către autoritățile publice se referă la „respectarea normelor de drept
pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit
competențe, prerogative, atribuții, obligații sau îndatoriri ale instituțiilor/autorităților statului” (Decizia nr. 611/2017).
Pe de altă parte, respectarea statului de drept nu se limitează doar la respectarea normelor constituționale și legale, ci
implică ordonarea comportamentelor instituționale prin raportare la un anume tip de cultură politică: „(...) respectarea
statului de drept nu se limitează la această componentă, ci implică, din partea autorităților publice, comportamente și
practici constituționale, care își au sorgintea în ordinea normativă constituțională, privită ca ansamblu de principii care
fundamentează raporturile sociale, politice, juridice ale unei societăți. Altfel spus, această ordine normativă
constituțională are o semnificație mai amplă decât normele pozitive edictate de legiuitor, constituind cultura
constituțională specifică unei comunități naționale (subl. m., B.D.)”. Vezi Decizia nr. 611/2017.
33
Vezi sinteza doctrinei cu privire la analiza sistemelor de guvernare semiprezidențiale în Bogdan Dima, Sisteme de
guvernare în democrațiile din Centrul și Sud-Estul Europei (București: Hamangiu, 2015), pp. 117-45.
design, sunt construite să se controleze reciproc, este o dovadă de incoerență logică și de
neînțelegere a profunzimilor sistemului de guvernare stabilit de constituant.
De altfel, dacă analizăm evoluția jurisprudenței Curții cu privire la conflictele juridice de
natură constituțională vom observa că, în loc să scadă numărul deciziilor Curții în aceastră materie,
acesta rămâne constant sau crește ușor și spețele devin din ce în ce mai complexe și specifice. Or,
în condițiile în care principiul loialității constituționale a fost postulat de Curtea Constituțională și
operaționalizat în numeroase decizii de speță, așteptarea rezonabilă ar fi ca numărul conflictelor
instituționale să scadă, nu să rămână constant sau chiar să crească ușor34 (vezi tabelul de mai jos).
An A/Ap* R An A/Ap R An A/Ap R
2005 - 1 2010 2 - 2015 1 1
2006 - 1 2011 - - 2016 - -
2007 1 1 2012 2 1 2017 3 2
2008 5 2 2013 1 1 2018 3 2
2009 1 3 2014 - 5 2019 2 -
Total 7 8 5 7 9 5
Sursa: www.ccr.ro
A - admise, Ap - admise parțial, R - respinse

Niciodată mai multe soluții de speță ale unei instanțe (fie și constituțională) nu vor putea
elimina conflictele instituționale determinate de o anumită dinamică a vieții politice. Pentru a
tempera (nu elimina!) aceste conflicte inerente, constituționalismul modern a inventat principiul
separației puterilor în stat, care se realizează prin control reciproc între autorități. Altfel spus,
separația puterilor în stat nu urmărește să elimine conflictul dintre autorități aflate în puteri diferite,
ci să utilizeze conflictul inerent dintre acestea pentru a elimina tentațiile autoritariste ale exercitării
puterii statale. Soluția pentru a tempera pasiunile politice care tulbură funcționarea instituțiilor nu
este construirea unui mecanism de soluționare a conflictelor instituționale dintre autorități publice,
ci, din contră, reglementarea inteligentă a raporturilor de putere dintre aceste autorități, astfel încât
să determine cu necesitate controlul reciproc între acestea, premisa esențială pentru negociere și
obținerea unui compromis funcțional.
În al doilea rând, utilizarea excesivă în jurisprudența Curții a principiului loialității
constituționale, în special pentru a soluționa conflicte juridice de natură constituțională, poate
afecta însăși autoritatea Curții Constituționale în cadrul arhitecturii constituționale, inclusiv în fața
opiniei publice. Orice decizie de soluționare a unui conflict juridic de natură constituțională
implică tranșarea unui conflict politic și instituțional în favoarea unei autorități și, invariabil, în
defavoarea altei autorități. Ca atare, partea care pierde și/sau susținătorii săi vor fi tentați să critice

34
Nu este greu de observat că există o corelație între perioadele de coabitare și creșterea numărului de conflicte juridice
de natură constituțională soluționate de Curtea Constituțională. Corelația este explicabilă întrucât în perioadele de
coabitare între un Președinte cu o anumită orientare politică și o majoritate parlamentară care susține un Guvern cu
altă orientare politică decât cea a Președintelui numărul conflictelor instituționale crește. Or, conflictele apărute în
perioadele de coabitare sunt chestiuni fundamentale pentru funcționarea sistemelor semiprezidențiale, prin care se
asigură controlul reciproc între executiv și legislativ.
Curtea Constituțională și să o acuze de lipsă de imparțialitate și de politizare a deciziilor35. Pe
termen lung, astfel de critici (indiferent de componența Curții) nu poate conduce decât la erodarea
încrederii opiniei publice în rolul de garant al supremației Constituției pentru Curtea
Constituțională.
În al treilea rând, definiția laxă a principiului loialității constituționale poate afecta
predictibilitatea și stabilitatea raporturilor de putere dintre autoritățile constituționale. Conform
deciziilor Curții Constituționale, loialitatea constituțională nu se rezumă la analiza
comportamentelor instituționale ale unor autorități publice aflate în conflict prin raportare doar la
dispozițiile constituționale și legale care stabilesc atribuțiile respectivelor autorități. Așa cum se
afirmă în doctrină, în astfel de cazuri, trebuie să se țină cont de o anumită atitudine: „interpretarea
textelor constituţionale şi identificarea procedurii şi conduitei de urmat presupune o anumită
atitudine atât faţă de spiritul Constituţiei cât şi faţă de instituţiile pe care aceasta le consacră,
atitudine care poate fi caracterizată, într-un sens larg, prin conceptul de loialitate constituţională”36.
Or, atunci când Curtea Constituțională ajunge să soluționeze conflicte juridice raportându-se la
atitudini ale autorităților constituționale, iar nu la norme, argumentele invocate riscă să își piardă
din rigoare și să intre pe tărâmul incert al speculației37.
Mai mult, pentru că a ajuns să creadă în principiul loialității constituționale, Curtea pare că
a ajuns să creadă și faptul că este de datoria sa să stabilească care sunt comportamentele
instituționale care consacră principiul separației puterilor în stat. Este foarte posibil ca intențiile
Curții Constituționale să fie/fi fost bune atunci când încearcă/a încercat prin jurisprudența sa să
consacre necesitatea unui comportament loial între autorități. Însă, tot Curtea uită/a uitat două
lucruri esențiale: în primul rând, nu a avut această atribuție niciodată conform Constituției și, în al
doilea rând, principiul separației puterilor în stat nu se realizează de Curte, ci de către autoritățile
publice care se controlează și colaborează reciproc, în funcție de contexte politice și instituționale
diferite. Când principiul separației puterilor în stat, prin el însuși un principiu fundamental politic
și dinamic, devine un set de reguli formulate de Curtea Constituțională care își dorește, uneori cu
o efervescență idealistă, armonie și colaborare loială între instituții constituționale, atunci

35
Este de reținut faptul că însăși Curtea Constituțională, analizînd constituționalitatea legii de revizuire a Constituției
în 2003 a sesizat riscul unei asemenea prerogative în condițiile în care nu se circumstanțiază în mod clar la ce se referă
conflictele juridice de natură constituțională: „Aceste litigii pot privi conflicte între două sau mai multe autorități
constituționale cu privire la conținutul ori întinderea atribuțiilor lor, decurgând din Constituție. Aceasta este o măsură
necesară, urmărind înlăturarea unor posibile blocaje instituționale. Pentru a se evita antrenarea Curții în soluționarea
unor conflicte politice este necesar să se prevadă că este vorba doar de blocajele instituționale, respectiv de conflictele
pozitive sau negative de competență” (vezi Decizia nr. 148/2003, publicată în M. Of. al României nr. 317 din
12.05.003.
36
Marieta Safta, „Separaţia puterilor în stat ...”, p. 171.
37
Vezi Decizia nr. 611/2017: „noțiunea de colaborare loială nu poate avea un conținut stabil, concret, cuantificabil,
ci, dimpotrivă acesta este unul dinamic, variabil de la un caz la altul, în funcție de actorii implicați, dar și de la o epocă
la alta, în funcție de evoluția cadrului legislativ care reglementează relațiile interinstituționale sau de existența unor
bune practici/cutume care guvernează aceste relații. Însă, ceea ce poate fi stabilit cu caracter peremptoriu este faptul
că loialitatea instituțiilor/autorităților statului trebuie manifestată întotdeauna față de principii și valori constituționale,
în vreme ce relațiile interinstituționale trebuie guvernate de dialog, de echilibru și de respect reciproc”. Acest tip de
argument ne aduce aminte de cuvintele lui Robert Dahl care spunea, încercând să definească democrația, că un cuvânt
care ajunge să însemne orice, de fapt, nu mai înseamnă nimic. Vezi Robert Dahl, Democrația și criticii ei, trad. de
Petru Iamandi (Iași: Institutul European, 2002), p. 10.
principiul însuși tinde să dispară sau se transformă în încercări de evitare a regulilor impuse de
Curtea Constituțională. Ceea ce conduce la un cerc vicios în care Curtea încearcă să stabilească
regulile comportamentului loial, iar instituțiile, în alte contexte politice, vor încerca să evite
respectivele reguli, creând noi conflicte instituționale, din ce în ce mai complexe.
Așadar, colaborarea loială între autoritățile publice ca expresie a principiului loialității
constituționale riscă să devină un mecanism extrem de lax și incert în evaluarea comportamentelor
instituționale ale autorităților din cele trei puteri ale statului, generând pe termen lung instabilitate
și impredictibilitate în raporturile juridice dintre autoritățile constituționale.

4. Concluzii
În logica originară a textului constituțional, pe baza căreia s-a construit o practică
instituțională, conflictele și blocajele instituționale între autorități aveau menirea de a asigura
însuși echilibrul puterilor și erau factori pentru limitarea tiraniei majorității și blocarea revenirii la
dictarură. Însă, reglementând în art. 146 lit. e din Constituție un mecanism de soluționare a acestor
blocaje și oferindu-l Curții Constituționale, legiuitorul constituant derivat din 2003 nu a făcut
nimic altceva decât să creeze premisele subminării principiului separației puterilor în stat în
semnificația sa originară, introdus expres la revizuirea Constituției din 2003 în art. 1 alin. 4 al Legii
fundamentale.
Separația puterilor în stat riscă să se transformă din principiul fundamental al democrației
constituționale într-o culegere de spețe ale Curții Constituționale. În mod aparent paradoxal, actorii
constituționali nu vor mai acționa de la caz la caz în numele unui principiu fundamental pentru
democrația constituțională, ci în numele unor decizii ale Curții Constituționale adoptate în funcție
de conjuncturi politice diferite și în componențe diferite.
Totodată, atribuția Curții de a soluționa conflicte juridice de natură constituțională reclamă
invariabil o soluție din partea Curții în funcție de cazul specific dedus judecății. Cât timp deține
această prerogativă, Curtea nu mai poate promova ideea unei separații a puterilor în stat în care
echilibrul puterilor se realizează prin control reciproc, deci prin conflict și blocaj instituțional. Este
forțată practic să afirme colaborarea loială între instituții pentru a putea justifica încălcarea
acesteia de către un actor instituțional sau altul, în funcție de cazul dedus judecății38. Din acest
motiv, echilibrul puterilor prin control reciproc între autoritățile publice se transformă încet, dar
sigur în colaborarea loială între autoritățile publice. Loialitatea constituțională a devenit un

38
Vezi Decizia nr. 611/2017: „Astfel, conduita instituțională care se circumscrie colaborării loiale are, prin urmare, o
componentă extra legem, întemeiată pe practici constituționale, care au ca finalitate primordială buna funcționare a
autorităților statului, buna administrare a intereselor publice și respectul față de drepturile și libertățile fundamentale
ale cetățenilor. Finalitatea secundară este evitarea conflictelor interinstituționale și înlăturarea blocajelor în exercițiul
prerogativelor lor legale. Instrumentele care concură la realizarea acestor finalități și care fac dovada unui
comportament loial față de valorile constituționale sunt dialogul instituțional și stabilirea unor practici reciproc
acceptate. Aceste instrumente trebuie să constituie fundamentele soluționării "împreună", "prin acordul părților", iar
nu "împotriva", "în detrimentul" uneia sau alteia, a eventualelor diferende ivite în raporturile dintre autorități, cauzate
de situații de fapt sau de drept confuze, echivoce. În virtutea principiului cooperării loiale între autorități este, astfel,
necesar ca fiecare dintre acestea să depună diligențe raționale și sporite în cadrul dialogului instituțional legal pentru
evitarea pe cât cu putință a generării de conflicte juridice de natură constituțională”.
instrument util pentru Curtea Constituțională în evaluarea și soluționarea conflictelor juridice de
natură constituțională între autoritățile statului, dar un real pericol atât pentru autoritatea instanței
de contencios constituțional, cât și pentru ordinea constituțională și pentru buna funcționarea
sistemului de guvernare din România.
Iar cine crede că soluția la această problemă ar fi modificarea criteriilor de selectare a
candidaților la funcția de judecător al Curții Constituționale sau instituirea unor condiții
suplimentare obligatorii pentru aceștia nu înțelege sau se face că nu înțelege adevărata problemă
de politică constituțională: existența în Constituție și modul în care a fost aplicată în jurisprudența
Curții atribuția de soluționare a conflictelor juidice de natură constituțională. Din acest motiv,
adevărata soluție pentru întărirea Curții Constituționale și, pe cale de consecință, a democrației
constituționale din România vizează eliminarea cu proxima ocazie din art. 146 din Constituție a
atribuției de a soluționa conflicte juridice de natură constituțională sau, pentru cei mai puțin
radicali, adoptarea unor mecanisme pentru temperarea efectelor sale39.

39
De exemplu, dacă nu se acceptă ideea eliminării prerogativei Curții de a soluționa conflicte juridice de natură
constituțională, atunci s-ar putea accepta alte soluții normative: (i) clarificarea întinderii efectelor juridice ale soluțiilor
stabilite de Curtea Constituțională în realizarea atribuției constituționale prevăzute la art. 146 lit. e din Legea
fundamentală (de ex., efectele juridice ale deciziilor Curții în această materie se produc doar inter partes litigantes, nu
erga omnes) sau (ii) definirea cu rigurozitate a conflictului juridic de natură constituțională astfel încât Curtea
Constituțională să nu mai poată să își extindă competența în funcție de nevoile fiecărui caz în parte și să protejeze
principiul separației puterilor în stat în semnificația sa originară și logică, aceea de a asigura controlul reciproc între
puterile statului. Toate măsurile enunțate mai sus se pot realiza doar prin intermediul unei legi de revizuire a
Constituției, desigur, în măsura în care, pe de o parte, Parlamentul ar adopta astfel de soluții normative și, pe de altă
parte, Curtea Constituțională nu ar considera că respectivele soluții încalcă limitele constituționale ale revizuirii.