Procesul analizei politicilor publice

Principii practice de analiz Pentru a nva cum se abordeaz o analiz politic i cum se aleg cele mai potrivite metode este nevoie de timp. Aici nu exist nici un nlocuitor pentru practic. Primul sfat este de a ncepe prin a gndi ca un analist. Ar trebui, dup ce citim ziarul, de exemplu, s reflectm la problemele cu care se confrunt guvernanii i s ne ntrebm cum am putea aborda aceste probleme, de ce informaii am avea nevoie i care metode ar fi cele mai potrivite. Dup un timp vom dezvolta obinuina de a privi problemele politice n mod analitic, vom ctiga ncredere n capacitatea noastr de a nelege asemenea probleme. Urmtoarele sugestii pot fi folositoare n iniierea unei analize politice (Patton i Sawicki, 1993, pag. 8-18): 1. S nvm s ne concentrm repede asupra criteriului sau criteriilor de decizie centrale ale problemei. Care factor al problemei este cel mai important pentru client? Dup ce criterii este posibil s se ia decizia? Este vorba de minimizarea costului unei aciuni? Sau de cheltuirea mai eficient a unor fonduri? Pe ce baze se pot judeca meritele unor politici sau ale unor programe alternative? Identificarea miezului problemei este esenial. n unele cazuri criteriul poate fi extras din intenia legislatorului, fr eforturi prea mari. n alte cazuri trebuie spat ntr-un munte de documente aparent fr legtur ntre ele. Cnd vei lucra la proiectele voastre nu vei avea un client real de la care s extragei miezul. Pe de alt parte, clientul nici nu tie, deseori, care sunt criteriile centrale ale deciziei. Dificultatea const n accea c politica are deseori obiective multiple i chiar concurente, iar aceste obiective sunt foarte slab definite. Fr o concentrare rapid, timpul poate fi irosit foarte uor. A porni o analiz este un fapt dificil, ns concentrarea pe criteriile centrale ale deciziei ajut la identificarea informaiilor necesare. E mai bun un start prost dect lipsa oricrui start. Dup o vreme ne putem ntoarce la criteriile iniiale i s verificm dac mai sunt valabile. Totui, exist pericolul de a alege prea devreme miezul problemei. Exist tendina de a alege ceea ce poate fi mai uor de definit i mai uor de msurat, de a ignora

informaiile mai importante ns mai puin cuantificabile. Exist i posibilitatea ca atunci cnd sunt mai multe criterii valide de decizie, de valoare apropiat, o concentrare prea timpurie doar asupra unora va duce la pierderea definitiv a unor alternative. 2. Trebuie s ne gndim la tipurile de aciune politic ce pot fi adoptate. Exist diverse tipuri de aciuni directe i indirecte pe care conductorii le pot folosi atunci cnd piaa sau guvernul nu aloc eficient anumite bunuri sau sunt probleme de echitate a distribuiei. Unele aciuni implic politici monetare, altele politici nemonetare. Tab. 2 Tipuri de aciune politic Monetar Direct Asigurarea de servicii i produse Cumprarea de servicii i produse Interzicerea, restrngerea unor aciuni Obligativitatea unor aciuni Prin intermediul politicilor monetare directe, guvernul (guvernarea local) poate asigura el nsui bunuri sau servicii prin intermediul departamentelor, birourilor, intreprinderilor, etc. (de exemplu: pompieri, poliie, educaie). El poate s cumpere bunurile sau serviciile respective de la sectorul privat, de la alte guverne, de la organizaii nonprofit sau poate oferi licene de funcionare unor organizaii care s asigure respectivele servicii. Prin intermediul politicilor monetare indirecte, guvernul intervine n formarea preurilor fie prin impozite, taxe, accize, fie prin subvenii, subsidii, compensaii, mprumuturi, etc. Politicile directe nemonetare cuprind interzicerea sau restrngerea aciunilor prin intermediul regulamentelor, standardelor, licenelor, etc. Alte aciuni pot fi obligatorii: educaia, depunerea mrturiei n justiie, declararea veniturilor. Politicile indirecte nemonetare includ eforturile educaionale, informaionale i promoionale pentru a modifica un anumit comportament. Indirect Impozite Taxe Subvenii Educare, informare pentru modificarea unui comportament

Nemonetar

Rareori politicile alternative propuse se ncadreaz n mod strict n una dintre categoriile de mai sus. De cele mai multe ori ele se suprapun peste dou sau mai multe categorii, trebuind s rezove o anumit situaie particular. 3. Evitarea utilizrii doar a metodei favorite de analiz. Ideal ar fi ca problema s dicteze metodele i nu invers. Datorit complexitii problemelor, analitii nceptori au dificulti n alegerea metodelor. Sfatul specialitilor este de a utiliza cea mai simpl metod. Combinarea metodelor este i mai bun i trebuie folosit ori de cte ori este posibil. Teama ne foreaz deseori s utilizm metodele pe care le stpnim cel mai bine, ns ar trebui evitat aceast tendin. 4. Trebuie s nvm s avem de a face cu incertitudinea. Analitii nceptori ncearc s izoleze fiecare parametru al unei probleme politice, iar apoi s stabilesc valoarea sa viitoare, sarcin care pare fr de sfrit i este o pierdere de timp. Analiza poate fi efectuat chiar dac pentru anumite variabile nu pot fi identificate valori sigure. Incertitudinea este prezent n aproape orice problem politic, iar faptul de a reui s o depim i de a da un sfat politic bun constituie o provocare semnificativ. 5. Trebuie folosite cifre. Cele mai multe dintre problemele politice au asociate o baz de date, iar utilizarea acestor date este important pentru a intra n interiorul problemei. Cele mai simple operaii matematice adunarea, scderea, nmulirea i mprirea pot fi foarte folositoare. mprirea, de exemplu, ofer costul unui serviciu per capita. Dac am analiza problema colectrii gunoiului ntr-un ora, primul lucru de fcut ar fi s gsim cteva cifre i s facem cteva operaii aritmetice cu ele. Ct de mult gunoi este colectat i n ct timp? Cte echipe fac acest lucru i ct de mari sunt aceste echipe? Cte camioane se utilizeaz i de ce tip? Ce fel de containere pentru gunoi se utilizeaz? Comparativ cu alte ore, cum sunt aceste cifre? Mai mari, mai mici, egale? Ce date eseniale lipsesc ntr-o prim analiz? n mod evident, nu toi factorii importani pot fi msurai empiric. Char i aa, o analiz cantitativ va oferi o bun baz de la care s porneasc alte analize. 6. Analiza trebuie s fie simpl i transparent. Analiza ofer informaii clienilor? Ei o neleg i ca urmare iau decizii mai bune? Aceste ntrebri sunt eseniale pentru orice analiz politic. Pentru a atinge aceste scopuri, analiza trebuie s fie simpl. Aceasta nu
3

nseamn c trebuie s fie simplist, ci mai curnd s nu fie complex, mbxit, imposibil de urmrit pentru un client inteligent i informat. Transparena este un alt atribut al unei analize eficiente. Aceasta nseamn c orice model de calcul ar fi utilizat, clientul ar trebui s poat observa cum funcioneaz el pas cu pas, nu s oferim pur i simplu rezultatele. Simplitatea i transparena merg mn n mn. 7. Faptele trebuie verificate. Scepticismul este o atitudine sntoas n stabilirea datelor legate de problemele politice. Sunt necesare cteva verificri: - Trebuie analizat sursa informaiilor. Respectivele informaii l ajut n vreun fel pe autor? - Niciodat nu trebuie utilizat o singur surs. Informaiile trebuie culese de la mai muli oameni, din mai multe rapoarte, din mai multe analize, pentru a putea fi coroborate. Este de preferat s se utilizeze surse independente. - Trebuie neles modul n care au fost generate datele. Dac metoda nu este clar, informaiile trebuie utilizate cu grij. - Pentru c nu se poate verifica absolut totul, trebuie verificate mai ales informaiile legate de criteriul principal al deciziei. - Pentru c faptele depind deseori de definiia pe care o primesc, trebuie verificate definiiile principalilor termeni. De exemplu, ntr-o afirmaie de genul: majoritatea familiilor din ora sunt srace, cum sunt definii i msurai termenii utilizai: majoritate, ora, familie, srcie? Pot fi generate aceleai date utiliznd aceleai definiii i ipoteze? 8. Trebuie s nvm s susinem poziiile altora. Exist trei motive principale pentru a crede c adoptarea unei poziii diferite de cea proprie poate avea efecte pozitive: Poate crete nivelul dezbaterii, aducnd la lumin meritele ambelor pri, artnd problema i posibelele ei soluii n ntreaga lor complexitate. Aceasta poate ajuta la obinerea unui compromis Aceast perspectiv poate mbunti aptitudinile analitice I uurina de a lucra cu subiecte nefamiliare, creind posibilitatea de a reexamina ceea ce era considerat pn atunci ca adevr. Aceast perspectiv poate ntri procesul de aprare al unei anumite politici: atunci cnd exist o provocare puternic, poate rezulta o politic mai bun. Analistul este un productor de argumente politice, mult mai apropiat de un avocat dect de un inginer.

Trebuie s nvm s facem fa lipsei de cunotine dintr-un domeniu construirea de locuine, sntate, protecia mediului, transportul, utilizarea terenurilor, etc, - nlocuind-o printr-un proces de nvare eficient. 9. Clientului trebuie s i oferim o analiz, nu o decizie. Analitii politici ofer sfaturi clienilor lor i nu decizii. Acest lucru are implicaii asupra tipului de analiz utilizat i mai ales asupra metodelor prin care sunt comunicate rezultatele analizei. Clientul este cel care ia decizia final i ar trebui s poat reanaliza datele oferite. Aceasta nseamn c principalele ipoteze, valorile i informaiile incerte trebue raportate. Cnd analiza este bine fcut, decidentul va putea cntri consecinele schimbrii ipotezelor, valorilor, incertitudinilor i va ajunge singur la o concluzie. n unele cazuri clientul va solicita o recomandare, dar aceast situaie apare mai ales atunci cnd exist deja o relaie de lung durat cu analistul. Iat o ilustrare a acestui principiu: o propunere de construire a unui pod peste un fluviu, care s nlocuiasc actualul feribot. Analiza a artat c variabile critice pentru a decide ntre construcia unui pod i meninerea feribotului sunt timpul economisit de cei care trebue s treac fluviul i cum este el valorizat, incertitudinea legat de costul podului i presupunerea c traficul va rmne la nivele ce vor putea fi acoperite de actualul feribot. O analiz bun va detalia aceti factori i va arta decidenilor care ar putea fi consecinele variaiei fiecruia. O analiz slab va recomanda pur i simplu aciunea. Elementul esenial este de a prezenta informaii detaliate ntr-o form convingtoare i care s poat fi neleas de ctre cei care iau decizii. 10. Graniele analizei trebue mpinse dincolo de limitele iniiale, aparente, ale problemei. Deseori problemele apar n forme foarte limitate. Cineva a decis deja care este problema i care sunt soluiile alternative. Analistul ar trebui s fie capabil s extind att definiia problemei ct i plaja soluiilor alternative. 11. Trebuie s fim contieni c nu exist o analiz complet, absolut corect i absolut raional. Calitatea unei analize poate fi judecat n contextul timpului disponibil i al resurselor disponibile. Cei care lucreaz la elaborarea unor probleme practice, studenii care au de finalizat un proiect, se plng deseori c nu au timp suficient pentru a termina o analiz complet, iar profesorii au obiective nerealiste pentru timpul alocat. Doar practica ne face s nelegem adevratele constrngeri legate de timp i de resurse.
5

Chiar dac timpul i resursele ar fi nelimitate, rareori analiza ar fi absolut corect i complet. Totdeauna va rmne o doz de incertitudine i un sistem de valori concurente. Analistul trebuie s-i ntrebe clientul ce nivel de analiz dorete: o persoan ntro or sau n zece ore; o persoan o zi sau apte zile; o lun sau un an i efortul a ci oameni? Analitii trebuie s fie pregtii s examineze problema la oricare dintre aceste nivele i s fac recomandri corespunztoare efortului total al fiecrui nivel de anchet. Un exemplu ar putea ilustra acest principiu: ar trebui ca primria s construiasc un loc de parcare n centrul oraului? La primul nivel, putem presupune c avem zece ore pentru a analiza ideea. Munca se va concentra probabil pe costurile pe care primria trebuie s le suporte pentru a construi i a ntreine parcarea i pe estimarea veniturilor ce ar putea fi produse de aceasta. Dac ar fi mai mult timp la dispoziie, s spunem 40 de ore, analiza s-ar putea lrgi incluznd oportunitatea construirii parcrii: ce beneficii s-ar pierde dac locul respectiv ar fi vndut sau nchiriat unui ntreprinztor particular, care ar desfura acolo o activitate ce poate fi impozitat. O analiz sensibil se poate ocupa i de tarifele de parcare funcie de ora din zi, ziua din sptmn i de rata de utilizare ateptat, pentru a putea observa dac parcarea merit s fie construit chiar i n condiiile unui scenariu pesimist. Dac analiza ar dura cteva luni i ar include o echip ntreag, ar fi posibil de inventariat spaiile de parcare publice i private din ora, preurile practicate, ratele de utilizare i corelarea acestor informaii cu planul de dezvoltare al zonei centrale a oraului. Ar putea fi explorate i efecte secundare cum ar fi impactul asupra celor aflai n tranzit sau asupra magazinelor din zon. Dac ar mai fi timp la dispoziie, s-ar putea intra n contact i n negocieri mai detaliate cu posibilii cumprtori ai lotului respectiv pentru a obine angajamente scrise din partea acestora pentru dezvoltarea ulterioar. Impactul viitor al acestor propuneri de dezvoltare ar putea fi comparat cu alternativele privind parcarea. n mod evident, orict de detaliat ar fi analiza, rmn cteva incertitudini: ratele de utilizare a parcrii, efectele asupra celor n tranzit i a vnzrilor din zon, posibelele alternative la parcare i impactul lor asupra locurilor de munc i a impozitelor. Tipuri de analiz a politicilor publice Analiza politic poate fi fcut nainte sau dup ce o anumit decizie a fost implementat. O analiz poate conduce la anticiparea rezultatelor unor posibile alternative pentru a alege una dintre ele sau poate descrie consecinele unei politici. Analiza descriptiv poate fi una istoric, a trecutului unei politici, sau poate fi una
6

evaluativ, a unei politici noi, care tocmai este implementat. Analiza descriptiv poate fi ntlnit i sub denumirile de ex-post, post-hoc sau retrospectiv. Aceast analiz fcut dup producerea faptelor poate fi de dou feluri: retrospectiv i evaluativ. n primul caz este vorba de descrierea i interpretarea unor aciuni trecute (ce s-a ntmplat?), iar n al doilea caz este vorba de un program de evaluare (au fost atinse scopurile aciunii politice?). Analiza politic care se concentreaz asupra posibilelor rezultate ale unor aciuni propuse a fost numit ex-ante, pre-hoc, prospectiv sau de anticipare. Aceast analiz, care pune accentul pe implementarea politicilor, poate fi la rndul ei mprit n analiz predictiv i analiz prescriptiv. Analiza politic predictiv se refer la proiecia unor stri viitoare, rezultate din adoptarea unei anumite alternative. Analiza prescriptiv este o analiz care recomand o anumit aciune pentru c astfel se va obine un anumit rezultat. Exist i alte posibiliti de clasificare a diverselor tipuri de analiz (Hogwood i Gunn, 1984, pag. 26). - Studii ale coninutului unei aciuni politice concentrarea se face asupra originilor, inteniilor i operaiunilor specifice unui anumit domeniu educaie, sntate, servicii sociale, construcia de locuine, etc. Sunt mai ales descriptive. - Studii asupra procesului politic: se preocup mai ales de modul n care o politic devine realitate care au fost acinile fiecrui actor n diverse stadii. Sunt reprezentate mai ales de studii de caz de la care se ncearc generalizri i sunt mai mult descriptive. - Studii asupra rezultatelor unei politici - ncearc s stabileasc factorii determinani ai unui model sau indicatorii specifici rezultatelor unei politici. Asemenea studii implic deseori o complex analiz statistic, legnd un numr de variabile ce privesc caracteristici economice, sociale i politice. - Studii de evaluare caut s ofere o apreciere pentru diverse politici, o msur a gradului n care rezultatele politicii se suprapun cu obiectivele ei iniiale. Studiile de evaluare pot avea un scop descriptiv prin nelegerea mai profund a factorilor ce pot influena o politic, ct i prin culegerea de informaii care pot fi utilizate pentru politici viitoare. - Informaii pentru crearea de politici se refer la colectarea I analiza unor informaii cu scopul precis de a sprijini decizia politic, pentru identificarea implicaiilor diverselor alternative.

- Sprijinirea procesului analistul este preocupat n acest caz nu doar de nelegerea procesului politic ci i de schimbarea sa, de obicei ncercnd s l fac mai raional, accentul cznd pe cum ar trebui s fie fcut politica. - Sprijinirea unei politici implic utilizarea analizei ca argument pentru o anumit politic. Aici se poate distinge ntre analistul ca actor politic i omul politic ca analist. Ambele roluri sunt controversate. - Analiza analizei aprecierea critic a ipotezelor, metodologiei i validitii unei analize. Etapele analizei politicilor publice Cum se face o analiz politic? Nu exist un singur rspuns, general acceptat. Edward Quade (1982, pag. 47-62) identific cinci elemente eseniale n procesul analizei politice: formularea problemei, cutarea alternativelor, prevederea evoluiei, modelarea impactului diverselor alternative i evaluarea alternativelor ( compararea i ierarhizarea lor). El subliniaz c analiza politic este un proces iterativ n care problema este reformulat pe msur ce obiectivele devin mai clare, iar alternativele sunt proiectate i evaluate. Autorul american sugereaz c acest proces continu ct exist timp i bani. MacRae i Wilde (pag. 7-12) susin c fiecare analiz a unei alegeri politice implic un set de elemente comune: definirea problemei, determinarea criteriilor necesare alegerii ntre alternative, generarea mai multor alternative, alegerea unui curs al aciunilor care va duce la implementarea unei opiuni i evaluarea ulterioar a politicii. Edith Stokey i Richard Zeckhauser (1978, pag. 5-7) sugereaz un proces n cinci pai: determinarea problemei fundamentale i a obiectivelor ce trebue urmrite, evidenierea evoluiilor alternative posibile, prezicerea consecinelor fiecrei alternative, determinarea criteriilor pentru msurarea alternativelor i indicarea aciunii preferabile. Autorii recunosc faptul c un analist ar putea s nu parcurg aceti pai n ordinea indicat, c ar putea fi salturi i reveniri, ns susin c aceti pai trebue s se gseasc, ntr-o form oarecare, n orice analiz. Un proces similar este descris i de ali autori (Hatry, Blair, Eisk, Kimmel, pag. 17): definirea problemei, identificarea obiectivelor relevante, selectarea criteriilor de evaluare, specificarea grupului client, identificarea alternativelor, estimarea costurilor fiecrei alternative, determinarea eficacitii fiecrei alternative i prezentarea rezultatelor. Weimer i Vining (1999, pag. 256) mpart procesul analizei politice n dou componente majore: analiza problemei i analiza soluiei, pentru a sugera c ambelor
8

pri trebuie s li se acorde aceeai atenie. n analiza problemei ei includ nelegerea problemei, identificarea principalelor scopuri i constrngeri i alegerea metodei de soluionare. n analiza soluiei sunt cuprinse identificarea criteriilor de evaluare, specificarea politicilor alternative, evaluarea alternativelor funcie de criterii i recomandarea aciunilor. Autorii mai indic pentru ambele analize necesitatea de a strnge informaii care s le susin. Un model raional similar este prescris pentru rezolvarea problemelor strategice n afaceri (Brightman, 1980, pag. 219-221). El include paii deja familiari: diagnosticul problemei, definirea obiectivelor, generarea alternativelor, evaluarea consecinelor, selectarea celei mai bune alternative, preimplementarea celei mai bune soluii (identificarea efectelor ascunse sau a consecinelor neintenionate) i implementarea celei mai bune soluii. Totui, un model strict raional nu poate fi urmat ntotdeauna, pentru c multe decizii aparent raionale pot fi compromise deoarece nu sunt fezabile din punct de vedere politic. O politic raional, logic i posibil din punct de vedere tehnic, poate s nu fie adoptat deoarece sistemul politic nu o va accepta. Cifrele nu vor vorbi de la sine, deseori existnd o lips de consens n ceea ce privete valorile fundamentale, iar ideile bune nu nving ntotdeauna. Analitii i decidenii sunt pui n mod constant n faa unui conflict dintre alternative superioare din punct de vedere tehnic i alternative fezabile din punct de vedere politic, ei trebuind s argumenteze, s foloseasc persuasiunea i s fac eforturi politice pe parcursul procesului analitic. ncorpornd ideile anterioare, C. V. Patton (1993, pag. 53) formuleaz un proces al analizei politice n ase pai: definirea problemei, stabilirea criteriilor de evaluare, identificarea alternativelor, evaluarea acestora, compararea lor i monitorizarea implementrii (fig. 2) Acestea sunt etapele principale ale procesului, ns fiecare dintre aceste etape poate fi descompus n componente mai mici. Analitii pot urma drumuri diferite n procesul analizei politice din motive de pregtire diferit, de timp disponibil, de complexitate a problemei, de resurse disponibile i de afiliere organizaional. Economitii vor privi problema mai ales n termeni economici de cost i beneficiu, sociologii vor urmri la nceput impactul asupra diverselor grupuri, iar juritii vor fi preocupai de aspectele legale ale problemei. Cu ct timpul disponibil este mai redus, cu att etapele vor fi mai scurte sau chiar vor fi srite. Problemele complexe pot cere delegarea unor servicii i utilizarea unor specialiti.
9

Analitii din organizaii puternice au acces la consultani, la suport tehnic i echipament de specialitate, rezolvnd singuri doar o parte a analizei. Cei din organizaii mici vor avea mai puin suport i vor efectua cea mai mare parte a analizei singuri.

1.Verificarea , definirea i detalierea problemei

6. Monitorizarea implementrii

2. Stabilirea criteriilor de evaluare

5. Compararea alternativelor

3. Identificarea alternativelor

4. Evaluarea alternativelor Fig. 2. 1. Verificarea, definirea i detalierea problemei Deseori, n faa oricror probleme, suntem frustrai de multitudinea perspectivelor ce ar trebui luate n considerare i de natura conflictual a posibilelor soluii. Cu ct sunt consultai mai muli oameni, cu att va fi mai mare numrul factorilor ce ar putea fi luaii n considerare. Cu ct intrm mai mult n problem, cu att mai multe aspecte ar trebui evaluate. Aceeai dilem apare i n analiza politic. Nu trebue acceptat formularea iniial a problemei fr a pune nici o ntrebare. S-ar putea s fie doar vrful icebergului, s fie o parte a unei probleme mai mari sau a uneia care nu poate fi influenat de decidentul politic care ne este client.

10

Definirea problemei este deseori dificil pentru c obiectivele clientului nu sunt clare sau obiectivele afirmate par s fie n conflict. Cteodat clientul i analistul nu se pot nelege datorit diferenelor terminologice i de jargon. O problem aparent simpl poate ilustra unele dintre dificultile inerente n definirea problemei (Patton, 1993, pag. 55). n unele state americane permisul de conducere poate fi obinut la vrsta de 18 ani, ns dac o persoan urmeaz cu succes un curs de educaie rutier, de oferie, poate obine permisul la 16 ani. Adolescenii au ns cea mai ridicat rat de accidentri dintre toate grupurile de oferi. Un candidat la o funcie politic a fcut apel la reducerea carnagiului de pe autostrzile noastre. Care este problema? Rspunsul depinde de cine ntreab. Clientul s-ar putea s fie interesat doar din perspectiva circumscripiei sale electorale i a beneficiilor electorale, ns pltete ca analistul s se gndeasc la toate punctele de vedere posibile. Problema este una a ratei excesive a accidentelor printre adolesceni sau este mai specific, a numrului de mori i rnii provenii din aceste accidente? O multitudine de factori au legtur cu problema: programele educaionale, care nu i pregtesc suficient pe adolesceni pentru ofat; examenul de obinere a permisului care nu face distincia ntre cei pregtii i cei nepregtii; mainile nesigure, la mna a doua sau a treia utilizate de adolesceni; conducerea autovehicolelor de ctre adolesceni aflai sub influena buturilor alcoolice. Districtele colare pot defini problema ca fiind preul prea mare al educaiei rutiere. Prinii automobilitilor adolesceni pot defini problema n termenii costului prea ridicat pltit pentru asigurarea adolescenilor. n faa acestor posibiliti, analistul trebue s verifice, s defineasc i s detalieze problema, ca s fie sigur c ea poate fi rezolvat prin politici publice asupra crora decidentul, clientul su, are control. Asigurndu-se c problema exist, analistul va ncerca s determine mrimea i extinderea ei. De exemplu: ci adolesceni mor pe km. parcurs, n fiecare an? Cum este aceast cifr dac este comparat cu alte grupuri? Dar comparat cu alte state? Cteva calcule rapide pot trasa graniele problemei. Analistul trebue s caute analize similare fcute de alii, s utilizeze att documente ct i oameni. S contacteze persoane de la care poate primi rapoarte care s constitue material adiional. O parte a definirii problemei o reprezint nelegerea poziiilor adoptate de diveri indivizi sau de diverse grupuri. Analistul se poate ntreba: cine este preocupat de problem? De ce? Care sunt interesele lor n aceast chestiune? Ce putere au n a influena decizia politic? Deseori sunt surprinztor de multe grupuri implicate i foarte diverse.
11

n cazul accidentelor auto provocate de adolesceni cei afectai sau interesai pot fi: politicianul care a iniiat discuia i care o vede ca pe o posibil tem de campanie electoral; instructorii auto, care i-ar putea pierde slujbele dac sunt suspendate cursurile pentru elevi; districtele colare, care trebue s accepte costul educaiei rutiere; poliia, care asigur aplicarea legislaiei rutiere i investigheaz accidentele; prinii, care sunt preocupai de sigurana copiilor lor; i bineneles, adolescenii nii care sunt preocupai de drepturile lor n privina conducerii auto. Aceast list a grupurilor interesate poate fi sporit cu atelierele auto ce repar mainile avariate ale adolescenilor; companiile de asigurri, preocupate de riscul pe care i-l asum; lobby-ul fermierilor care, apreciaz mobilitatea forei de munc reprezentate de adolesceni, etc. n cele din urm analistul trebue s tie dac are suficiente informaii pentru a face analiza sau dac ar fi mai bine s colecteze date sulpimentare. Provocarea n acest faz a analizei este de a clarifica problema, de a elimina ambiguitile, materialul irelevant, de a folosi cifre, de a se concentra asupra factorilor principali. Dup acest efort, analistul trebuie s tie dac problema exist i dac ea poate fi rezolvat de ctre client, s estimeze timpul i resursele necesare analizei. Mai trziu, dup propunerea i analizarea alternativelor, pot fi identificate alte aspecte, ceea ce va impune o redefinire a problemei. 2. Stabilirea criteriilor de evaluare Cnd va ti analistul c problema este rezolvat sau c au fost identificare soluii corespunztoare sau acceptabile? Cum pot fi comparate soluii diferite? Fiecare politic propus va avea impacte diferite i va afecta diversele grupuri n mod difereniat. O politc ce este acceptabil pentru un grup este posibil s fie inacceptabil sau chiar duntoare pentru alt grup, sau, o politic ce pare acceptabil din punct de vedere al costurilor, poate deveni inacceptabil dac se ia n considerare i impactul asupra mediului nconjurtor. Pentru a putea compara, msura i selecta dintre alternative, trebuie stabilite criterii relevante de evaluare. Cele mai uzuale sunt costul, beneficiul, eficacitatea, eficiena, echitatea, uurina administrativ, legalitatea i acceptabilitatea politic. De exemplu o alternativ poate costa mai puin dect altele sau se poate ncadra n constrngerile bugetare, o alta poate produce un beneficiu net mai mare, alta produce cel mai mare beneficiu pornind de la fondurile disponibile, o alt alternativ produce ctiguri
12

sau pierderi anumitor indivizi sau grupuri. Unele alternative vor fi mai dificile de implementat dect altele: una poate solicita abiliti administrative sau timp, care nu sunt disponibile, alta poate solicita schimbri ale legii. Trebuie identificat i dimensiunea strict politic a problemei, soluiile alternative fiind difereniate i de acceptabilitatea politic. De unde sunt obinute aceste criterii? Cte o dat de la client: fie direct, fie ca o msur a scopurilor sale. Cteodat, decidentul politic nu va putea sau nu va dori s identifice scopuri, obiective sau criterii. Ca urmare, analistul va trebui s le deduc singur. De asemenea, analistul trebuie s specifice criteriile relevante pentru interesul public, pentru grupurile care vor fi implicate. Atunci cnd toate criteriile au importan egal, lucru ntlnit totui rareori, analistul trebuie s indice cele mai relevante dintre acestea pentru prile implicate. Care ar fi posibilele criterii de evaluare n problema vrstei minime a conductorilor auto? Pentru a enumera posibilele criterii, ar fi bine s privim problema din perspectiva fiecrui grup implicat. Din punctul de vedere al societii n general, al interesului public, rata acccidentrii adolescenilor (numrul anual de accidente la mia de adolesceni sau numrul de accidente la mia de kilometri parcuri) poate fi un criteriu corespunztor, ca i cel al ratei deceselor printre adolesceni sau cel al ratei adolescenilor arestai datorit conducerii sub influena alcoolului. Pentru prini, la aceste trei criterii sar putea aduga criteriul costurilor de asigurare, mai mari pentru adolesceni dect pentru aduli. Un alt criteriu ar putea ncerca s msoare linitea prinilor de a nu avea un copil cu permis de conducere. Pentru districtele colare, criteriile importante pot include costurile educaiei rutiere (costul pe elev, pe an) i atitudinea prinilor (schimbarea nivelului de satisfacie n ceea ce privete managementul colar). Adolescenii vor prefera criteriul siguranei personale (rata accidentelor) i mobilitatea (km. parcuri pe sptmn). Politicienii vor fi probabil preocupai de criterii administrative, legale i politice: creterea de personal necesar implementrii soluiei, numrul de legi ce trebue schimbate, popularitatea n rndul electoratului. Analistul trebuie s identifice criteriile centrale ale problemei, cele mai relevante pentru principalii actori ai procesului decizional. Analistul va cuta criteriile ce ndeplinesc aceste condiii, dar cteodat criteriile sunt determinate de informaiile disponibile. Specificarea criteriilor de evaluare i decizia asupra dimensiunilor dup care se va face msurarea alternativelor implic din partea analistului clarificarea valorilor,
13

scopurilor, obiectivelor, prilor interesate i afectate, ct i explicarea a ceea ce ar putea s nsemne rezultatele dorite i nedorite de ctre acetia. Stabilind criteriile, se stabilesc de fapt regulile ce vor fi urmate la compararea alternativelor. Criterii noi ar putea s apar pe parcursul analizei, ns ele trebuie recunoscute n mod explicit. 3. Identificarea alternativelor n acest stadiu analistul trebuie s neleag nu doar valorile i obiectivele clientului, ci i cele ale altor pri implicate. tiind ceea ce se dorete i avnd identificate criteriile pentru aprecierea alternativelor, analistul poate crea politici alternative. Posibilitatea non-aciunii (continuarea status quo-ului sau modificri minore ale acestuia) este ntotdeauna o politic ce trebue luat n considerare. Lista posibilelor alternative, chiar i pentru o problem relativ bine definit poate fi lung, mai ales atunci cnd sunt luate n consideraie diverse variante i combinaii ale alternativelor. Pentru problema accidentelor auto ale adolescenilor, o prim list de alternative poate include: creterea vrstei minime la care poate fi obinut permisul; restrngerea posibilitilor de a conduce acordateadolescenilor doar la timpul zilei, pentru deplasrile la coal sau la lucru; acordarea de permise provizorii care s fie anulate lanclcarea legislaiei rutiere; ntrirea legislaiei rutiere; eliminarea cursurilor de educaie rutier din coli; revizuirea cursurilor de educaie rutier; examinarea adolescenilor n vederea obinerii permisului s fie mult mai sever; ntrirea legilor privind vnzarea i consumul buturilor alcoolice; dotarea obligatorie a autovehiculelor cu senzori care s blocheze conducerea lor de ctre persoane aflate sub influena buturilor alcoolice; meninerea status quo-ului;

Variaii i combinaii ale acestor alternative sunt de asemenea posibile, iar detaliile fiecrei opiuni trebue specificate. De exemplu: continuarea educaiei rutiere i acordarea de permise provizorii. Sau: vrsta minim poate fi crescut, educaia rutier poate fi suspendat din coli iar examinarea poate deveni mai sever, etc. Detaliile trebue s specifice : dac vrsta va fi crescut la 16,5 ani, 17, 17,5 ani sau mai mul; dac restriciile

14

se refer la timp (doar ziua), la scop (la coal sau la servici) sau i la una i la cealalt; numrul i tipul prevederilor nclcate care pot duce la suspendarea provizorie a permisului, durata acestei suspendri, etc. Generarea i combinarea alternativelor pot releva aspecte ale problemei ce nu au fost identificate mai devreme. Examinarea alternativelor utilizate de alii n situaii similare poate asigura idei suplimentare referitoare la problem. Datorit noilor informaii s-ar putea s fie nevoie de a reformula problema, ceea ce poate duce la revizuirea sau la suplimentariilor criteriilor de evaluare. Provocarea, n acest stadiu, const n a evita fixarea prematur la un numr limitat de opiuni. A gndi din greu poate fi cel mai profitabil mod de a identifica alternative, n special cnd timpul este scurt. Alternativele pot fi identificate i prin tehnica brainstorming-ului, prin scrierea de scenarii sau prin experimente. Alternativele neconvenionale nu trebue eliminate foarte uor. Ceea ce a fost neacceptabil n trecut poate fi acceptat astzi. Testarea extremelor poate asigura informaii despre acceptabilitatea unor msuri mai puin dramatice i despre cum pot fi modificate politicile. 4. Evaluarea alternativelor Cheia n procesul analizei politicilor publice este evaluarea alternativelor i gruparea, transformarea lor n strategii i programe. Ce impact probabil va avea fiecare politic? n ce msur fiecare alternativ satisface criteriile de evaluare? Natura problemei i criteriile de evaluare vor sugera metodele care pot fi utilizate n evaluarea politicilor. Unele probleme vor necesita o analiz cantitativ. Altele, una calitativ. Cele mai multe dintre probleme le vor solicita pe ambele. n cazul problemei accidentelor auto ale adolescenilor, o analiz cost-eficacitate ar putea conduce la estimarea celei mai ieftine ci pentru a reduce la jumtate rata accidentelor auto, iar o analiz cost-beneficiu ar putea fi utilizat pentru a determina dac ar fi vreun beneficiu economic de la creterea vrstei de acordare a permisului la 18 ani, prin compararea posibilelor economii rezultate de la utilizarea autoturismelor, ntreinerea, repararea lor, asigurri, cu costurile, vzute ca pierderi de venit ale adolescenilor ce nu mai pot conduce la lucru, valoarea timpului pierdut de prini ce trebue s-i conduc copii la coal, valoarea mobilitii tinerilor i a statusului lor. ns pentru o asemenea problem, alternativele pot fi evaluate i din punct de vedere etic. Fermierii i cei din localitile mici vor plti mai mult din cauza accesului mai redus la mijloacele de transport n
15

comun? Opiunile trebuie examinate i din punct de vedere politic. Cetenii vor sprijini creterea vrstei minime? Dac este suficient timp poate fi efectuat o anchet, un sondaj, pentru a constata suportul public pentru diverse opiuni. Cnd timpul nu este suficient pentru aa ceva, trebuie utilizate modele simple pentru a ilustra efectele diverselor opinii, pentru a estima impactul schimbrii parametrilor iniiali, a ipotezelor. Evaluarea poate arta c exist alternative care s satisfac cele mai multe, sau poate chiar toate criteriile, dar i alternative la care se poate renuna. Unele alternative vor solicita o examinare suplimentar. S-ar putea s fie nevoie de informaii noi. Pe parcursul acestei etape este important ca analistul s recunoasc diferena dintre fezabilitatea economic sau tehnic i acceptabilitatea politic a diverselor alternative. Dac o soluie fezabil poate fi implementat, reprezint, n mod evident, o chestiune politic. n cazul conductorilor auto adolesceni, dac se elimin educaia rutier din coli i este crescut vrsta minim de obinere a permisului, soluie care s presupunem, a fost gsit ca fiind cea mai eficace n salvarea de viei, la cel mai sczut cost, vor fi aceste schimbri susinute de ctre prini, de ctre administraiile colare, sindicatele profesorilor, asociaiile fermierilor? Asemenea informaii trebuie luate n considerare n etapa evalurii politicilor, acestea neputnd fi comparate fr referine la viitorul Acest pas al evalurii alternativelor poate fi punctul din analiz unde se poate descoperi c problema nu exist sau nu mai exist n forma n care a definit-o analistul sau n forma n care i-a fost definit. Atunci cnd se descoper noi perspective asupra problemei, este necesar s se reia ciclul analizei. Perspectiva de a descoperi, n etapa evalurii, c problema a fost incomplet sau incorect definit reafirm sugestia c analiza la prima mn trebue s fie fcut rapid n faza de definire a problemei. Cteva iteraii rapide ale procesului de analiz pot fi mai eficiente dect o singur analiz, foarte detaliat nc din faza iniial. 5. Compararea alternativelor Depinde de relaia dintre analist i decident dac rezultatele evalurii vor fi prezentate ca o list de alternative, ca o enumerare de criterii sau ca un raport asupra msurii n care fiecare alternativ satisface criteriile. Aceasta nu nseamn c rezultatele muncii ar vorbi de la sine. Chiar dac prezentarea ncearc s ia o form neutr, ordinea criteriilor, succesiunea alternativelor i spaiul acordat fiecrei opiuni, pot influena decizia.
16

implementrii lor.

Rezultatele evalurii pot fi prezentate n mai multe moduri: pot fi utilizate pentru comparaie matrici i tabele, pentru a sublinia rapid argumantele pro i contra. Cnd criteriile sunt cantitative, tabelele de comparare a valorilor pot fi utilizate pentru a rezuma avantajele i dezavantajele fiecrei alternative. Evaluarea rezultatelor poate fi fcut i sub forma scenariilor, n care se pot amesteca criterii cantitative, calitative i diverse consideraii politice. Asemenea scenarii descriu alternativele, arat costurile fiecrei opiuni, i identific pe cei care ctig i pe cei care pierd pentru fiecare alternativ, exploreaz dimensiunea economic, politic, legal i administrativ a fiecrei opiuni. Unii clieni prefer ca analistul s prezinte o argumentaie mai puternic pentru o anumit opinie, iar n unele cazuri analistul nsui simte c o anumit opiune este superioar i c trebuie subliniat acest lucru. n acest caz, scrierea de scenarii va fi unealta preferat, pentru c analiza poate fi plasat ntr-un context mai larg, o analiz seac poate prinde viaa, poate incita, poate nfuria, poate pune pe cineva n micare. Totdeauna trebuie avut n vedere deosebirea dintre superior din punct de vedere tehnic i viabil din punct de vedere politic. Cteodat, alternativa preferat, n sens tehnic, este cunoscut, iar sarcina este de a rezolva problema opoziiei politice. Trebue analizat fezabilitatea politic pentru a arta cine este pro i cine este contra i pentru a rspunde la o serie de ntrebri. Decidentul politic are interesul i puterea de a implementa politica? O politic suboptimal, care rezolv doar o parte din probleme, dar care poate fi pus n practic de mai puini participani, ar avea anse mai mari de succes? La ce va trebui clientul s renune sau ce va trebui s promit pentru a putea implementa politica? Va fi necesar un nou mecanism administrativ? Cum vor coopera alte componente ale guvernrii? Rareori va fi doar o singur alternativ corect sau acceptabil. Nici o alternativ nu poate fi perfect. Analitii politici lucreaz sub constrngerea timpului. Drept consecin ei caut scurtturi, estimeaz, aproximeaz. Cele mai multe analize politice sunt incomplete. Pentru c analistul face recomandri n condiiile existenei incertitudinilor, aceste incertitudini trebuie raportate, iar posibilele efecte secundare trebuie identificate Poate soluia propus va cauza probleme mai mari dect cele pe care ncearc s le rezolve . Dac va crete vrsta minim pentru permisul auto i mai muli adolesceni vor fi nevoii s foloseasc transportul n comun, va duce acest fapt la creterea siguranei printre btrni? Vor fi capabile autoritile locale s nlture aceste temeri? dac alternativa preferat va fi pedepsirea sever a adolescenilor care ncalc legislaia rutier,
17

sistemul juridic va fi capabil s rezolve toate cazurile? Un scenariu al celui mai ru caz posibil trebue s fie pregtit pentru a sublinia ce ar putea s mearg prost n implementarea fiecrei opiuni. n final, analistul trebuie s se ntrebe din nou dac problema a fost identificat n mod corect, dac nu cumva au fost ignorate componente importante ale ei, dac au fost evaluate alternative reale, dac nu s-au schimbat condiiile, fapt ce ar putea duce la revizuirea evalurii alternativelor, dac nu sunt disponibile noi opiuni, dac nu sunt disponibile informaii mai bune, etc. Dac pn n acest stadiu nu au fost necesare studii tehnice, acum este posibil s fie nevoie de acestea pentru a susine analiza. Este puin probabil ca pn n acest moment analiza s nu fi fost vzut de superiori, iar dac proiectul nu este strict secret , trebuie solicitat prerea altora, att profesioniti ct i neprofesioniti, n privina consistenei logice, erorilor matematice, fezabilitii politice, etc. 6. Monitorizarea i evaluarea implementrii n cele mai multe cazuri analistul nu este implicat direct n implementarea alternativei preferate, dar ar putea fi solicitat s proiecteze liniile directoare i procedurile de implementare, s monitorizeze i s evalueze politica implementat. Chiar dup ce o soluie a fost pus n practic pot exista dubii dac problema a fost rezolvat n mod corespunztor I dac politica a fost implementat corect. Aceste preocupri fac necesar faptul ca politicile, programele, s fie monitorizate pe perioada implementrii pentru ca forma lor s nu fie schimbat, pentru a msura impactul lor, pentru a determina dac au impactul intenionat i pentru a decide dac trebue continuate, modificate sau abandonate. Soluiile pot eua fie datorit faptului c nu au putut s fie implementate aa cum au fost proiectate, fie pentru c teoria care st la baza lor este greit. n evaluarea politicilor exist tendina de a cuta n primul rnd erorile teoretice, dar nu trebue exclus posibilitatea ca un program s nu poat fi implementat aa cum a fost proiectat. n exemplul anterior dac opiunea selectat a fost restrngerea permisiunii de a conduce doar n timpul zilei, a fost ea aplicat? Dac opiunea a fost permise provizorii pn la prima abatere, au fost acestea retrase dup nclcarea legii? Dac se constat c politica a fost implementat n mod corespunztor, atunci se poate proiecta o evaluare pentru a determina impactul ei asupra ratei accidentelor sau deceselor printre adolescenii automobiliti. O posibil evaluare va include compararea ratelor relevante nainte i dup implementarea politicii i compararea lor cu state unde politica nu s-a
18

modificat (grupul de control). Analiza va lua forma unei comparaii temporale: un an naintea schimbrii n politica respectiv, cu un an, cel puin nu an, dup ce politica a fost aplicat.

19