Drept Administrativ II

PARTEA a III-a
ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE

Capitolul XIII
Introducere n activitatea executiv
1. Activitatea executiv form fundamental de activitate a statului
Prin noiunea de "form fundamental de activitate a statului" se nelege o anumit
grup de activiti, din ansamblul activitilor desfurate de stat, n cadrul creia aceste
activiti sunt reunite innd seama de acele trsturi specifice obiectului i metodelor de
exercitare a lor, care determin apariia diferitelor ramuri de autoriti n cadrul aparatului de
stat1.
Activitatea executiv reprezint acea form fundamental de activitate ce realizeaz
puterea de stat i care const din executarea legilor i a altor acte subordonate acestora,
nfptuit de autoritile publice. Aceast activitate de "executare" const din activiti de
conducere, activiti de organizare a executrii i activitii de executare n concret a legilor i
a altor acte juridice subordonate lor. Astfel, suntem n prezena unei activiti de conducere
atunci cnd Guvernul adopt acte prin care coordoneaz activitatea ministerelor. Suntem n
prezena unei activiti organizatorice (de organizare a executrii) atunci cnd un minister
elaboreaz instruciuni pe care le reclam un act cu for juridic superioar (lege, decret,
hotrre guvernamental) pentru a-i asigura o aplicare unitar 2. n sfrit, suntem n prezena
unei activiti de punere n executare atunci cnd un primar emite o autorizaie3.
Raportul dintre activitatea de conducere i cea de execuie difer n cadrul organelor
administraiei publice. n general, cu ct o autoritate se gsete pe o treapt ierarhic mai
nalt n sistemul administrativ, cu att n activitatea sa vor precumpni actele de conducere i
invers, cu ct un organ de stat se gsete la un nivel ierarhic mai sczut n acel sistem, cu att
n activitatea sa vor fi preponderente actele i faptele de execuie.
Aceasta nu exclude ns posibilitatea ca la nivelul aceluiai organ s se poat adopta
acte de conducere concomitent cu adoptarea i realizarea actelor de execuie. Astfel, de
exemplu, reprezint o activitate de conducere hotrrea normativ consiliului local i
constituie o activitate de executare emiterea hotrrii de numire n funcia prevzut de lege.
Aprecierea unei acini ca fiind msur de conducere sau de execuie, depinde de
sistemul de referine la care ne raportm n cadrul ierarhiei administrative. n acest sens un act
de conducere care apare ca atare fa de un organ inferior, poate s se constituie ca act de
executare fa de actele organului ierarhic superior celui care a adoptat msura n cauz.
Activitatea executiv, att cea de conducere ct i cea de execuie n concret,
presupune, cu necesitate, ca de altfel orice alt activitate fundamental a statului 4 i
1
2
3
4
T.Drganu, "Drept constituional", Editura Didactic i Pedagogic Bucureti, 1972, p.251.

Art.32 din Decretul nr.16/1976 pentru aprobarea metodologiei generale de tehnic legislativ.
Art.43 lit."" din Legea administraiei publice locale nr.69/1991.
M.Anghene, "Elemente de drept administrativ", Editura tiinific, Bucureti, 1958, p.9.
3
desfurarea unor activiti organizatorice. Noiunea de conducere include activitatea

organizatoric necesar dirijrii, coordonrii, ndrumrii i controlului sistemului respectiv.
De asemenea, punerea n executare i executarea nsi presupun msuri organizatorice
adecvate unei realizri eficiente, motiv pentru care administraia mai este considerat ca
reprezentnd tocmai activitatea organizatoric a statului.
Activitatea executiv a administraiei publice are unele trsturi 5 care o deosebesc, n
general, de alte activiti fundamentale ale statului i, n special, de activitatea de exercitare a
puterii legislative. Astfel, activitatea executiv se caracterizeaz prin aceea c:
- este derivat, intervenind "secundum legem", n baza unei mputerniciri stabilite
expres sau tacit de lege, chiar dac administraia recurge la reglementarea normativ a unor
raporturi sociale6, inclusiv pe cale primar, prin ordonane guvernamentale;
- este limitat la realizarea strict a prevederilor stabilite prin lege, spre deosebire de
activitatea legislativului, care are, n general, un caracter "nelimitat"7;
- este organizatoric8 ntruct n orice situaie administraia desfoar, n ultim
instan, aciuni de natur organizatoric, absolut necesare realizrii actelor cu for juridic
superioar;
- este supus controlului legislativ exercitat n diferite forme;
- are un caracter complex ntruct utilizeaz toate cele patru forme concrete de
activitate (acte juridice, acte politice, fapte material-juridice i operaiuni tehnico-materiale)
ntr-un mare numr i ntr-o mare diversitate;
- realizeaz att propriile acte juridice, ct i acte aparinnd altor subiecte de drept,
atunci cnd este cazul, cum sunt acte ale persoanelor fizice i juridice, ale autoritilor i ale
organizaiilor neguvernamentale;
- actele executate de administraie se realizeaz, la nevoie, ntocmai ca i alte acte
juridice, prin fora de constrngere de care dispune n mod propriu numai sistemul organelor
administraiei de stat9.
2. Formele concrete ale activitii executive
n cadrul societii umane se produc fapte i fenomene sociale ori naturale care
determin sau influeneaz dezvoltarea social avnd relevan pe plan politic, economic,
moral, juridic etc. mprejurrile care determin apariia, modificarea sau desfiinarea
raporturilor juridice (a drepturilor i obligaiilor care alctuiesc coninutul acestor raporturi)
formeaz faptele juridice10. Spre deosebire de clasificarea tradiional utilizat n dreptul
civil11, n tiina dreptului administrativ s-a propus clasificarea faptelor juridice (n sens larg)
5
6
7
8
10
11
I.Ceterchi i colab., "Organizarea i activitatea de stat", Editura Academiei, Bucureti, 1974,

p.296.
Art.3 alin. ultim, din Decretul nr.16/1976.
Art.24 din decretul precitat.
T.Drganu, "Formele de activitate ale organelor statului", Editura tiinific, Bucureti, 1965,
p.214.
M.Lepdtescu, "Sistemul organelor statului n R.S.R.", Editura tiinific, Bucureti, 1966,
p.316.
I.Ceterchi i colab., "Teoria general a statului i dreptului", Editura didactic i pedagogic,
Bucureti, 1967, p.381.
Tr.Ionacu i colab., "Tratat de drept civil", Editura Academiei R.S.R., Bucureti, 1967, p.236237.
n acte juridice i fapte material-juridice (sau fapte juridice materiale) 12. Faptele juridice
materiale (numite i fapte juridice n sens restrns) includ, la rndul lor evenimentele i
aciunile omeneti, ultimele putnd fi att aciuni licite ct i aciuni ilicite. Avantajele acestei
clasificri ar consta n principal n urmtoarele:
- evideniaz unitatea dialectic dintre evenimentele naturale i aciunile umane ca
transformri aduse lumii materiale nconjurtoare, fr intenia de a produce efecte juridice;
- n dreptul administrativ actele juridice ocup o pondere mult mai mare, n cadrul
faptelor juridice dect n alte ramuri de drept, motiv pentru care ele trebuie s apar ca o
categorie principal i distinct att de evenimente ct i de fapte material-juridice;
- n sfrit, utilitatea gruprii unitare a evenimentelor cu aciunile umane rezid i din
faptul c uneori ambele categorii pot determina unele efecte juridice identice (de ex., n cadrul
dreptului civil, decesul natural al unei persoane fizice i infraciunea de omor, pot produce
aceleai efecte juridice n materia succesiunii). n cadrul dreptului administrativ, n mod
similar, se poate declana rspunderea organului administrativ 13 att pentru actele sale ilegale
ct i pentru faptele ilicite fr ca s trebuiasc dovedit culpa autoritii de stat ntocmai ca i
n cazul rspunderii obiective (fr vin) pentru producerea unor evenimente naturale (de ex.,
rspunderea asigurtorului pentru bunurile calamitate supuse asigurrii prin efectul legii).
Actele juridice sunt manifestri de voin fcute n scopul producerii anumitor efecte
juridice n acord cu legea i a cror realizare este garantat, la nevoie, prin fora de
constrngere a statului. n dreptul administrativ asemenea acte pot fi normative
(regulamentele, de ex.) i individuale (autorizaiile).
Faptele juridice materiale sunt acele mprejurri care determin producerea unor efecte
juridice n baza normelor de drept, fr ca s existe o manifestare de voin fcut n scopul
producerii acestor consecine. Ele includ evenimentele naturale i aciunile umane.
Evenimentele sunt mprejurri care se produc independent de voina uman, dar care
au ca rezultat efecte juridice n baza consacrrii lor prin lege. Astfel, de ex., aplicarea
sanciunii contravenionale se prescrie n termen de 3 luni de la data svririi faptei 14, timpul
fiind un eveniment care nltur rspunderea juridic.
Faptele (activitii) licite se caracterizeaz prin aceea c, fiind n concordan cu
interesele statului, apar ca aciuni permise. Astfel, plata impozitelor sau a taxelor datorate de o
persoan fizic o poate efectua i un alt subiect dect cel legalmente obligat la ndeplinirea ei,
iar prin efectuarea plii se stinge n mod legal obligaia administrativ-financiar. Faptele
(activitile) ilicite fiind aciuni umane periculoase, n contradicie cu interesele statului, nu
sunt permise a fi svrite, iar dac s-au produs atrag, n baza normelor de drept, sancionarea
celui vinovat. n dreptul administrativ fapta ilicit tipic este contravenia.
Att actele juridice ct i faptele material-juridice licite reprezint dou forme concrete
i tipice de realizare a activitii executive, generatoare de drepturi i obligaii, constituind
izvoare ale raportului juridic administrativ. n activitatea executiv se mai ntlnesc i alte
dou forme concrete de activitate i anume actele politice i operaiunile tehnico-materiale,
12
13
14
T.Drganu, "Actele de drept administrativ", Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.16-17; idem,
"Consideraii privind noiunea de fapt juridic i clasificarea faptelor juridice", n "S.C.J."
nr.1/1980, p.25 i urm.
n temeiul Legii contenciosului administrativ nr.29/1990 n privina judecrii de ctre instanele
judectoreti a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative.
Art.13 alin.1 din Legea nr.32/1968.
5
care la un loc formeaz categoria faptelor nejuridice, cu o mare pondere i un mare rol, mai
ales operaiunile, n activitatea curent a administraiei de stat.
Actele politice reprezint manifestrile unilaterale de voin ale administraiei publice
fcute n scopul producerii unor efecte politice, nesusceptibile de ndeplinire prin fora de
constrngere a statului, dar care i au rezonana social proprie ca urmare a poziiei i
prestigiului organului de stat de la care eman (de ex., declaraiile Guvernului).
Operaiunile tehnico-materiale (de ex., avizele) sunt o form concret de manifestare a
activitii executive care produc simple efecte materiale necesare, de cele mai multe ori,
pregtirii, adoptrii, executrii i controlului actelor de drept administrativ.
Actele juridice, actele politice, faptele material-juridice i operaiunile tehnicomateriale sunt cele patru forme concrete de realizare ale activitii executive, cunoscute sub
termenul generic de "fapt administrativ"15, termen corespunztor cu condiia ca el s includ
att activitile de conducere, de organizare a executrii i de executare n concret nfptuite
de organele administraiei de stat.
Faptul administrativ este un fapt social care se manifest numai n cadrul societii
umane organizate reprezentnd aciunea unei colectiviti determinate n vederea realizrii
unor anumite scopuri. Din aceast cauz faptele administrative sunt specifice tuturor
activitilor cu caracter organizatoric. Existena n societate a statului i a altor forme
organizatorice (persoane juridice, organizaii neguvernamentale, asociaii etc.) face ca i
faptele administrative s se grupeze n dou mari categorii i anume, faptele administrative
statale cu un pronunat caracter politic i faptele administrative nestatale destinate unor
scopuri specifice aparintoare diferitelor colectiviti sociale i organisme neguvernamentale.
Faptul administrativ este un fapt subordonat destinat s realizeze valori superioare
stabilite n afara administraiei, respectiv formulate de ctre factorii politici i consacrate
juridic de ctre puterea legislativ. Administraia public are de ndeplinit scopuri stabilite n
afara ei i chiar dac exist i scopuri proprii ale actelor de drept administrativ, acestea trebuie
s fie, n ultim instan, n conformitate cu scopul general al legii.
Valorile politice realizate juridic prin administraie, exprim nzuinele unei majoriti
a societii. De aceea, actele administrative chiar individuale nu pot fi considerate numai ca
simple acte juridice interesnd doar raporturile dintre autoritatea emitent i subiectele ce cad
sub incidena acestor acte, ci, dimpotriv, actele n cauz intereseaz i ntreaga societate,
motiv pentru care, n asigurarea valabilitii lor, trebuie s opereze concordana cu interesul
general.
Faptul administrativ presupune n mod necesar organizarea indiferent dac este
cazul unei activiti de conducere, de punere n executare sau de executare propriu-zis
motiv pentru care nu putem situa faptul administrativ numai pe o poziie intermediar ntre
valoarea de executat i executarea material a acestei valori.
n concluzie, faptul administrativ statal se definete ca un fapt social subordonat unor
valori politice superioare i exterioare administraiei i care const n organizarea mijloacelor
de realizare i realizarea efectiv a acestor valori n baza autoritii de stat.
15
Asupra trsturilor faptului administrativ a se vedea Alex. Negoi, "tiina administraiei",

Editura didactic i pedagogic", Bucureti, 1977, p.18-19.
3. Decizia administrativ
Noiunea de "decizie" desemneaz hotrrea luat n urma examinrii unei probleme,
a unei situaii16. n tiina conducerii decizia este definit ca un act deliberat prin care se
determin natura unei aciuni, agenii, mijloacele, durata i modul ei de execuie 17. Pentru a
preciza apartenena deciziei la un domeniu sau altul, decizia este denumit, dup caz, politic,
economic, juridic etc.
Decizia administrativ reprezint o categorie a deciziilor de stat sau publice. n sensul
cel mai larg al noiunii ea este echivalent cu faptul administrativ sau ce cele patru forme
concrete ale activitii executive (actul juridic, actul politic, operaiunea tehnico-material i
faptul material-juridic) ntruct toate reprezint manifestri voliionale. n sens juridic larg
decizia administrativ este orice act voliional productor de efecte juridice care mbrac att
forma unui act juridic ct i forma unui fapt material-juridic. n sens juridic restrns decizia
administrativ reprezint actul juridic, indiferent de ramura de drept aparintoare ori de
caracterul unui sau bilateral al voinei pe care l cuprinde, cu condiia ca actul s emane de la
administraie.
n mod curent ns prin decizie administrativ se desemneaz numai actele
administrative sau de drept administrativ emise de administraia de stat, ca cea mai important
categorie a deciziei administrative. n acest din urm sens decizia administrativ nu se
confund cu acele acte administrative numite decizii (cum sunt cele emise de ctre delegaia
permanent a consiliilor judeene) ea putnd avea diverse denumiri (hotrre, ordin,
dispoziie, etc.).
Dup obiectul su decizia administrativ se poate referi la domeniul economic,
financiar, sanitar, militar etc., dei nu toate deciziile economice, financiare .a.m.d. eman
exclusiv de la administraie. Dup sfera subiectelor crora le sunt adresate deciziile
administrative, acestea pot fi interne, destinate organului emitent sau sistemului administrativ
i decizii externe, care produc efecte n exteriorul organului emitent sau a sistemului
administrativ.
n literatura de specialitate, inclusiv cea administrativ, decizia a fost definit n
modurile cele mai diferite. ncercnd s grupm aceste definiii dup scopul pe care l
urmrete decizia i dup mijloacelor avute n vedere la adoptarea ei, obinem mai multe
grupe de definiii.
O prim grup este constituit din acele definiii n care predomin elementul psihologic
n determinarea deciziei: decizia reprezint terminarea normal a deliberrii ntr-un act
voluntar18; decizia este orice modificare de comportament, care decurgnd dintr-o
trebuin, este declanat dup un proces de evaluare n vederea realizrii unui scop
prefigurat, cu alte cuvinte decizia ar fi aciunea prin care se ncearc concretizarea ntr16
17
18
Dicionar explicativ al limbii romne", Editura Academiei R.S.R., Bucureti, 1975, p.24.
C. Popa, "Norme, decizie, libertate", n vol. "tiina conducerii societii", Editura politic,
Bucureti, 1971, p.214; V.Ceauu, "De la incertitudine la decizie", Editura Militar, Bucureti,
1972, p.34; Alex. Negoi, "tiina administraiei", Editura didactic i pedagogic, Bucureti,
1977, p.123-134; I.Ceterchi, "Actul juridic normativ ca act de conducere n societate", n
"R.R.D." nr.8/1973; I.Iovna, "Drept administrativ i tiina administraiei", Editura didactic i
pedagogic, Bucureti, 1977, p.230.
H.Buch, "Le dcision", n "Trait de science administrative", Mouton, Paris, 1966, p.433; Alex.
Negoi, op. cit., p.121.
7
un anumit sens a viitorului19; decizia este rezultatul unui proces de gndire desfurat n
vederea executrii sau neexecutarea unei aciuni20.
O alt grup de definiii are n vedere n special elementul de opiune sau de alegere n
emiterea deciziei: decizia este un proces raional de alegere a unei linii de aciune, dintrun numr oarecare de posibiliti, n scopul de a se ajunge la un anumit rezultat 21;
decizia este un act uman prin care se opereaz o alegere dintre mai multe posibiliti de
a aciona, cine nu are de ales nu decide22.
O alt grup de definiii insist asupra caracterului de act de conducere al deciziei:
decizia este actul normativ al unui organ conductor23; decizia este n toate cazurile un
act de conducere24; decizia este un instrument de conducere25.
Numeroase definiii accentueaz elementul execuional n definirea deciziei: decizia nu
se reduce numai la alegerea ntre mai multe soluii, ci presupune un ntreg proces de
informare, evaluare-opiune, incluznd executarea i controlul ei 26; decizia este actul
deliberat al unui individ sau grup de indivizi, investii cu aceast capacitate, prin care se
determin natura unei aciuni, agenii, mijloacele, durata i modul ei de execuie27.
Din analiza diverselor definiii date deciziei rezult unele constatri. O prim
constatare care se impune este aceea c n definirea deciziei nu trebuie inclus elementul de
alegere ntre dou sau mai multe variante de soluionare, deoarece unele decizii, cum sunt cele
de execuie (de ex. n materia stabilirii impozitelor i a taxelor) pot s nu conin o asemenea
posibilitate. Mai mult, n unele cazuri organul este chiar obligat s dispun msura prevzut
de lege, fr vreo posibilitate de a proceda altfel (de ex., n cazul actelor atributive de statut
personal impuse de lege, cum sunt diplomele i care trebuie eliberate la solicitare).
n al doilea rnd, din definiia deciziei trebuie exclus caracterizarea ei ca act de
conducere, ntruct, pe de o parte, noiunea de conducere are un coninut mai larg (incluznd,
alturi de dreptul de decizie i dreptul de ndrumare, coordonare i control), chiar dac decizia
este un element esenial al activitii de conducere. Pe de alt parte dreptul de decizie poate s
aparin i organelor de execuie.
n al treilea rnd, decizia nu trebuie confundat cu procesul decizional care include
etapele de pregtire, adoptare, executare i control ale deciziei. A considera c decizia se
definete prin executare sau control ar nsemna c deciziile neurmate de operaiunea
executrii sau a verificrii nu reprezint acte decizionale n adevratul sens al noiunii.
Din analiza diverselor definiii date deciziei i n baza constatrilor care s-au desprins
rezult unele elemente comune eseniale n configurarea actului decizional. Astfel, decizia
19
20
21
22
23
24
25
26
27
H.Piron, "Vocabulaire de la psychologie" P.U.F., Paris, 1957, p.91; V.Ceauu, op. cit., p.35.
"Analiza conducerii", note de curs, editate de C.S.E.A.L., multiplicat, Bucureti, 1972, p.201.
Op. cit., p.178; L.M.Maitour, "La psychologie et les sciences humaines dans l'entreprise", n
"Les ditions d'organisation", Paris, 1962, p.169.
M.Oroveanu, op. cit., p.190.
"Dicionar politic", Editura Politic, Bucureti, 1975, p.185.
C.Oprian, op. cit., p.3.
Fl. Glc, "Organizarea i conducerea ntreprinderilor agricole", Editura Didactic i Pedagogic,
I.Iovna, op. cit., p.243.
C. Popa, op. cit., p.214.
este un act de voin. Voina coninut are un caracter deliberat. Prin decizie se urmrete
realizarea unui scop prefigurat.
Dei definiiile date deciziei difer n funcie de domeniul de cercetare i de
importana conferit unor elemente componente ale deciziei, totui actul decizional se poate
defini, n general, ca fiind o manifestare de voin deliberat a unui subiect fcut n anumite
scopuri. n cazul deciziei administrative aceasta o putem defini ca fiind manifestarea
deliberat de voin a unei autoriti publice, realizat n cadrul activitii executive pentru
atingerea scopurilor specifice acestei forme fundamentale de activitate a statului.
n cazul deciziilor administrative adoptate sub forma actelor de drept administrativ, ele
se definesc ca reprezentnd o categorie de decizii emise sub forma actelor juridice de putere
specifice activitii executive a statului.
4. Activitatea decizional a administraiei publice
Societatea contemporan se caracterizeaz, printre altele, i prin amploarea dezvoltrii
activitii executive. Volumul acestei activiti ct i numrul mare de organe i de persoane
care o nfptuiesc confer o anumit poziie specific administraiei de stat n cadrul general
al autoritilor statului. Factorul principal care contribuie la amplificarea i specializarea
organelor administrative este diviziunea social a muncii care se accentueaz i n cadrul
activitii executive. Istoria organizrii i dezvoltrii administraiei de stat este strns legat de
dezvoltarea forelor i relaiilor de producie i, n special, de dezvoltarea statului i a
dreptului ca principalele instituii de suprastructur28. Cauzele dezvoltrii administraiei
publice rezid n esena ornduirii sociale respective. Revin, astfel, organelor administraiei
sarcini deosebite pe linia evidenei, gestiunii, planificrii i controlului, n conducerea
organizatoric i realizarea practic a funciilor statului.
Activitatea de conducere realizat de administraia public are un caracter complex iar
coninutul ei este determinat de sarcinile ce revin respectivelor organe. Aceast activitate
poate fi caracterizat de "conducere" chiar dac se face parte din forma fundamental de
activitate denumit "executiv" deoarece noiunea de "executiv" subliniaz doar poziia
organelor administraiei publice fa de celelalte puteri n stat, actele ultimelor categorii de
organe trebuind s fie duse la ndeplinire prin msuri fie de conducere subordonat i de
organizare a executrii, fie prin msuri de executare n concret a legilor i a altor acte
normative inferioare legii.
Activitatea de conducere realizat de administraie se compune din aciuni decizionale
(deliberative), de coordonare, de ndrumare i de control. Frecvent n legislaie se subliniaz
poziia conductoare a unui organ ntr-un anumit domeniu, artndu-se c el conduce,
ndrum, coordoneaz i controleaz un anumit sector de activitate. Astfel, guvernul conduce,
ndrum i controleaz activitatea ministerelor i celorlalte organe centrele i locale de
specialitate ale administraiei de stat29.
Prin indicarea n formularea legal a tuturor elementelor care compun sfera
atribuional a conducerii sau, uneori, neindicarea lor complet n cazul unor organe care au
totui un rol conductor, nu nseamn c n prima ipotez legiuitorul a extins sfera noiunii de
28
29
S.Bereny, "La rle de la science administrative dans dvelopement du systme hongrois de

l'administration d'Etat" n "Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae", nr.1-2/1971.
Art.14 lit."b" din Legea nr.37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei.
9
conducere, iar n cea de a doua a restrns-o. ntr-adevr, unele elemente ale conducerii, ca de
ex., controlul, pot exista independent de orice activitate decizional, motiv pentru care sunt
ncredinate chiar unor alte organe, cum sunt cele de inspecie, care nu se afl n nici un raport
ierarhic cu organele verificate. Dar, din moment ce legea caracterizeaz un organ ca fiind de
conducere, implicit el dispune i de atributele ndrumrii, controlului etc.
Realizarea practic a funciilor statului impune administraiei publice svrirea unor
multiple activiti ceea ce nu mpiedic, totui, gruparea acestora ntr-un sistem unitar. n
cadrul acestui sistem fiecare organ are o serie de atribuii care, alturi de poziia organului
respectiv n cadrul ierarhiei administrative, exprim rolul conductor sau de execuie al
acestui organ. Chiar la nivelul aceluiai organ administrativ se constat existena unor
activiti de conducerea i a activitilor de execuie. Primele sunt specifice conducerii
organului iar ultimele aparatului propriu, astfel nct apar dou sisteme de activiti, unul
decizional sau de conducere i altul operaional sau de execuie 30, ntre aceste dou situnduse un al treilea care se interpune, respectiv sistemul informaional 31. Acceptnd teza c, n
general, activitatea unui organ se poate grupa n sisteme eseniale corespunztoare, respectiv
de decizie, de execuie i de informare s analizm componentele acestor sisteme.
Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activitii organului i funcionarea
acestuia prin ntreg ansamblul centrelor de decizie determinate, la rndul lor, de modul de
alctuire a organului (departamente, direcii, servicii, birouri adic de structurile funcionale
i structurile de specialitate) ca i de modul de constituire i funcionare a organului de
conducere. Centrele de decizie reprezint totalitatea nivelurilor ierarhice de la care se emit
decizii, inclusiv cele cu atribuii decizionale delegate.
X
X
R
Sistemul decizional se compune din "intrri" i din "ieiri".

"Intrrile" sunt strile exterioare care ptrund n sistem sub forma datelor sau
informaiilor furnizate direct de mediul social sau prin intermediul sistemului
operaional sau informaional i la care acesta reacioneaz. Prin ptrunderea datelor n
organ, care este un sistem reglat (S), acesta le supune unui proces de transformare
nainte de ieire. Procesul de transformare este dirijat de un sistem reglator (R), de
regul conducerea organului, care asigur funcionarea sistemului reglat n limitele unor
parametri, n cazul nostru cadrul legal de competen al organului. Fa de aceste
informaii, organul reacioneaz emind decizii ce regleaz conduita subiectelor.
"Ieirile" sistemului decizional sunt constituite din informaiile rezultate din prelucrarea
datelor intrate i care, n cazul nostru, sunt tocmai deciziile juridice adoptate. Ele
30
31
10
P.Vagu, G. Dumitru, "tiina conducerii", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p.24.
"Analiza conducerii", op. cit., p.24.
provoac anumite schimbri n mediul social prin conduita pe care o prescriu

subiectelor de drept.
Sistemul operaional (de execuie) are rolul de a asigura ndeplinirea deciziilor
adoptate de factorii de conducere i de factorii de decizie. El asigur transformarea deciziilor
n aciune i se compune din persoanele i din mijloacelor (materiale, financiare, etc.)
necesare executrii deciziilor.
Sistemul informaional, interpus ntre cel decizional i cel operaional, este alctuit
din fluxul informaional (cantitatea de informaii) i circuitul informaional (drumul parcurs
de informaii).
O asemenea abordare a organelor administraiei de stat, a organizrii i funcionrii lor
reliefeaz caracterul tehnic al acestora. Cu toate acestea, aspectele tehnice sunt strns legate
de natura social a statului i a activitii executive pe care el o realizeaz. A rupe elementul
social-politic din aceast unitate nseamn a face abstracie de esena activitii executive,
aceea de promovare, ntr-un cadru organizat, a intereselor politice. Relaia "politicorganizatoric" se materializeaz, n cadrul conducerii executive, n relaia "coninut-form".
5. Cercetarea activitii executive i a deciziei administrative
Preocuprile i cercetrile privind studierea deciziei, inclusiv a celei administrative, au
dus la constituirea unei ramuri a tiinei, relativ nou, component de baz a tiinei
conducerii sau a managementului, numit "teoria deciziei". Aceast tiin contribuie la
formarea unei teorii unitare i generale asupra deciziei care s permit introducerea i
utilizarea unor metode i tehnici eficiente de pregtire, adoptare i aplicare a deciziilor32.
Cercetarea actului decizional, inclusiv a deciziei administrative ca form de
manifestare a activitii executive nu se face numai la nivelul tiinei conducerii i a teoriei
generale a deciziei, ci ea se realizeaz i la nivelul unor ramuri deosebit de specializate ale
tiinei, cum sunt tiina administraiei de stat i tiina dreptului administrativ, care contribuie
la fundamentarea teoretic i practic a activitii executive i a deciziei administrative.
Un rol important revine contribuiei tiinei dreptului administrativ datorit faptului
c o bun parte a activitii executive mbrac o form juridic. Ea demonstreaz
nsemntatea regulilor juridice n activitatea administrativ i deplina compatibilitate dintre
aceste reguli i activitatea executiv. Studiul juridic al administraiei se impune deoarece
aceasta este ea nsi un mediu juridic 33, inseparabil de stat34 i cruia dreptul i fixeaz reguli
organizatorice i funcionale. Dreptul stabilete cadrul legal n care se adopt i se realizeaz
deciziile (condiiile de valabilitate, modul de executare i efectele juridice); de asemenea,
normele de drept reglementeaz i activitatea de control a executrii deciziilor, inclusiv
rspunderea juridic cu privire la ele.
Un aport deosebit n studiul activitii executive revine tiinei administraiei de stat.
Dezvoltarea activitii executive a statului ct i diversitatea formelor (juridice i nejuridice)
concrete n care se realizeaz impune cercetarea complex a fenomenului administrativ, n
scopul descoperii legitilor ce stau la baza organizrii i funcionrii administraiei publice.
32
33
34
Gh.Boldur, "Fundamentarea complex a procesului decizional economic", Editura tiinific,

Alex. Negoi, "tiina administraiei", multiplicat, Bucureti, 1972, p.35.
J.M.Aubry, "Le milieu juridique", n "Trait de science administrative", Mouton, Paris, 1966,
p.177.
11
Un loc central l ocup studiul deciziei administrative, component esenial a activitii

executive, tiina administraiei de stat contribuind la constituirea unei teorii generale i
unitare a deciziei administrative35 ca sarcin fundamental a acestei tiine. n stadiul actual
sunt abordate aspecte legate de tehnica pregtirii i adoptrii deciziilor (necesarul de
informaii, analiza posibilitilor de soluionare, alegerea variantei optime, motivaia deciziei).
Formulrile generale ale tiinei administraiei constituie premise ale formulrii normelor de
drept ce reglementeaz activitatea executiv i totodat premise ale aplicrii eficiente a
reglementrilor. La rndul lor, normele de drept permit verificarea practic a valabilitii
tezelor formulate de tiina administraiei de stat36. De altfel, raportul dintre tiina
administraiei i cercetarea juridic a deciziei administrative se nscrie n perspectiva mai
larg a corelaiilor dintre cele dou tiine administrative37.
O deosebit importan la cercetarea interdisciplinar a activitii executive i a
deciziei administrative o au ramurile mai noi ale tiinei cum sunt sociologia, informatica,
cercetrile operaionale i cibernetica.
Sociologia studiaz, printre altele, administraia de stat ca pe un subsistem social
ilustrnd modul n care se produc efectele sociale ale activitii executive. Un rol deosebit l
au tehnicile de investigare sociologic n faza pregtitoare emiterii deciziei prin aportul lor
substanial n operaiunile de documentare prealabil.
Informatica este utilizat cu prioritate n faza de elaborare a deciziei stabilind modul
de prelucrare a datelor necesare, punnd la dispoziia specialitilor mijloace tehnice care fac
parte, ntr-o proporie crescnd, din baza tehnico-material a procesului administrativ 38.
Informatica juridic, ramur a informaticii, contribuie la perfecionarea metodelor de
elaborare i de aplicare a dreptului. n acest sens reglementrile legale 39 stabilesc c nsi
folosirea terminologiei n actele normative s se fac n mod unitar pentru a satisface i
cerinele unui sistem de informatic legislativ.
Cercetrile operaionale contribuie la punerea n ecuaie a problemelor ce fac obiectul
deciziei, indicnd diverse posibiliti de soluionare, determinnd modelul matematic al
soluiei optime preconizate. n acest fel, alturi de criteriile politico-juridice, un loc tot mai
important revine i criteriilor matematice40 n fundamentarea tiinific a procesului
decizional.
Cibernetica contribuie la elaborarea unei teorii noi asupra activitii executive, vzut
ca un complex de sisteme (decizional, operaional, informaional), permind introducerea
unor tehnici de natur a mbuntii conducerea administrativ.
Conducerea societii implic n permanen adoptarea unui mare numr de decizii.
Caracterul tiinific al conducerii sociale implic fundamentarea temeinic a procesului
35
36
37
38
39
40
12
M.Oroveanu, "Introducere n tiina administraiei de stat", Editura Enciclopedic Romn,

J.Starosciak, "Elemente ale tiinei administraiei", Editura Politic, Bucureti, 1967, p.15.
L.Samel, "Les differentes tendances de la science administrative", n "Acta Juridica Academiae
Scientiarum Hungaricae", vol.V, Budapesta, 1963, Ed.I, p.98.
A se vedea utilizarea calculatoarelor n materia strii civile n D.Farca, "Ce limbaj cunosc
calculatoarele electronice?", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1971, p.180.
Art.50 alin.2 din Decretul nr.16/1976.
decizional. Activitatea decizional i reflect eficiena n modul n care administraia i

ndeplinete sarcinile care i revin.
13
TITLUL V
FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITII EXECUTIVE
Capitolul XIV
Actele de drept administrativ
Seciunea 1
Generaliti privind actele de drept administrativ
1.1. Denumirea actelor de drept administrativ

Legislaia, practica judiciar i literatura de specialitate nu ntrebuineaz o
terminologie unitar pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de
administraia de stat. Legislaia folosete, de regul denumirile concrete ale actelor juridice
administrative, ca, de exemplu, hotrre, regulament, autorizaie etc., ceea ce permite, n
cazurile precitate, stabilirea provenienei actului juridic, determinarea caracterului su
normativ sau individual etc. ntruct actele juridice emise de administraia public cunosc o
mare varietate i o abunden de denumiri s-a impus, cu necesitate, gsirea unei denumiri
generice (ntocmai ca i n cazul actelor civile sau a celor judiciare) care s desemneze, n
mod unitar, ntreaga categorie a acestor acte. n acest sens dou denumiri rein, n principal,
atenia: cea de act administrativ41 i cea de act drept administrativ.
Considerm c denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reinut i
aceasta din mai multe motive. n primul rnd, ea indic apartenena actului la administraia de
stat i la activitatea executiv a acesteia. n al doilea rnd, ea precizeaz regimul juridic al
actului respectiv, cel de drept administrativ, nlturnd orice posibilitate de confuzie ntre
actele de putere ale administraie i actele juridice lipsite de aceast trstur (de exemplu,
contractele) emannd de la aceleai organe i care, sub aspectul provenienei lor sunt tot acte
ale administraiei sau administrative (de exemplu, contractul administrativ). n al treilea rnd,
noiunea de act de drept administrativ nltur confuzia posibil ntre actele juridice
administrative i nscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative. n
sfrit, aceast noiune, folosit n practica judiciar 42, administrativ n literatura de
41
42
14
Art.48 alin.1 din Constituie; Legea contenciosului administrativ nr.29/1990; Dec.civ.nr.1142/11

mai 1974 a Trib.Supr.sec.civ. n "C.D." pe 1974, p.283; R.Ionescu, "Drept administrativ", Editura
Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.218; Alex. Negoi, "Drept administrativ",
multiplicat, Bucureti, 1973, p.45.
Dec.civ. nr.1820/18.08.1974 a Trib.Sup., sec.civ., n "C.D." pe 1974, p.285.
specialitate43, dei nu este consacrat legal, d posibilitatea departajrii dup criterii tiinifice,
respectiv natura juridic sau ramur de drept aparintoare, a actelor juridice de putere ale
administraiei de stat de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de
dreptul familiei etc., provenind de la aceeai autoritate.
1.2. Definiia actelor de drept administrativ
Definind44 actele de drept administrativ trebuie s le evideniem att asemnrile cu
actele juridice n general (genul proxim), ct i deosebirile fa de toate celelalte acte juridice
(diferena specific). n primul rnd, actele de drept administrativ, sunt acte juridice, adic
manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte juridice, n acord cu legea,
garantate n realizarea lor prin fora de constrngere a statului. n al doilea rnd, aceste acte
juridice sunt unilaterale fiind emise fr consimmntul celeilalte pri a raportului juridic
creia i este destinat actul. n al treilea rnd, ele eman de la organele de stat (de obicei ale
administraiei), n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii
publice. n sfrit, ele sunt acte de putere, expresie juridic a formei pe care o mbrac
activitatea executiv a statului.
Sintetiznd aceste elemente putem defini actele de drept administrativ ca fiind actele
juridice unilaterale emise n cadrul activitii executive de autoriti publice n calitatea lor de
subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii de stat45.
1.3. Trsturile actelor de drept administrativ
Trsturile actelor de drept administrativ reprezint acel ansamblu de nsuiri care
determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le
difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept. Trsturile
actelor de drept administrativ includ elementele eseniale, condiiile de valabilitate i
caracteristicile specifice.
Elementele sunt acele trsturi eseniale fr de care manifestarea de voin nu se
poate constitui ca act juridic. Condiiile de valabilitate reprezint acel ansamblu de cerine
care asigur actelor de drept administrativ producerea integral i n mod valabil a efectelor
juridice46. Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezint acele nsuiri care,
rezultnd din reunirea cumulativ a elementelor eseniale i a condiiilor de valabilitate,
difereniaz aceste acte de alte categorii de acte juridice.
Un act juridic este de drept administrativ fie atunci cnd din analiza aspectelor de fond
(adic a nsuirilor sale interne) rezult aceste trsturi, deci avnd n vedere criteriul material
- al activitii fundamentale creia i d expresie fie atunci cnd actul este calificat ca atare
prin normele juridice47 (criteriul formal al denumirii sale).
1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ

43
44
45
46
47
T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.34-35; I. Iovna, op. cit., p.210
T. Drganu, op. cit., p.42; R. Ionescu, op. cit., p.218-2221; Alex. Negoi, op. cit., p.50-51; I.
Iovna, op. cit., p.218.
T. Drganu, "Formele concrete de activitate ale organelor", op. cit., p.234, 238, 240.
T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.107 i urm.
R. Ionescu, op. cit., p.230.
15
Regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli ce

guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea respectivelor acte.
n primul rnd, actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic
administrativ, avnd n acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice.
Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, fora lor
juridic i fora lor probant, mod de intrare n vigoare, de executare i de ncetare a efectelor
juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumia de legalitate, sunt obligatorii i se pun
direct n executare. Se evideniaz caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin
opoziie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale cror efecte vizeaz, de regul, numai
prile participante la raportul juridic respectiv.
n al doilea rnd, analiznd regimul juridic al acestor acte trebuie s-l distingem de
natura juridic a efectelor sau raporturilor pe care le genereaz. Astfel, un act normativ (o
hotrre a Guvernului) rmne un act de drept administrativ chiar dac reglementeaz
raporturi civile, natura sa juridic fiind distinct de faptul c el constituie un izvor al dreptului
civil. Pe de alt parte, un act individual de drept administrativ poate genera i raporturi
juridice de alt natur (de exemplu ordinul de repartizare a unei suprafee locative poate sta la
baza contractului de nchiriere) fr ca aceste raporturi, de cu totul alt factur, s-i modifice
natura juridic proprie. n sfrit, faptul c un act de drept administrativ (o autorizaie) este
reglementat prin norme aparinnd mai multor ramuri de drept (dreptul administrativ, drept
civil, drept financiar etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului n cauz,
atunci cnd regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toat pluralitatea de
norme care l reglementeaz.
n al treilea rnd, actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confund cu
nscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de
efecte juridice. Numeroase acte de drept administrativ trebuie s ndeplineasc n mod
imperativ cerina formei scrise, astfel nct existena actului juridic este condiionat de nsi
existena nscrisului a crui lips antreneaz inexistena respectivei manifestri de voin.
n dreptul administrativ apare ns o situaie special n sensul c administraia emite
numeroase nscrisuri sau "acte", altele dect cele care constat actele juridice de putere ori
actele civile sau de dreptul muncii, cu privire la care se pune problema naturii lor 48. Dintre
aceste "acte" enumerm pe cele de stare civil, ncheierile de autentificare, adeverinele i alte
acte doveditoare. Aceste nscrisuri nu pot fi considerate acte juridice deoarece ele nu cuprind
o manifestare de voin propriu-zis, productoare de efecte juridice, ci se mrginesc doar s
constate existena unui eveniment (naterea, decesul), a unui fapt material-juridic (procesulverbal de constatare a svririi unei contravenii) ori atest o anumit situaie (de exemplu,
calitatea de salariat, nivelul retribuiei). Alteori, aceste nscrisuri constat existena unor acte
juridice civile (contract de vnzare-cumprare) sau de dreptul muncii (contractul de munc).
n sfrit, n unele cazuri nscrisul se mrginete s constate manifestarea de voin a unei sau
a unor tere persoane iar rolul funcionarului de stat se rezum doar la stabilirea identitii
prilor, constatarea consimmntului acestora i precizarea datei cnd a avut loc operaiunea
de constatare. ntreaga activitate a funcionarului sau a organului de stat rezumndu-se la o
48
16
T. Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc n

baza Legii nr.1/1967", Editura Dacia, Cluj, 1970, p.89-93; D. Holt i colaboratorii,
"Administraia de stat n R.S.R.", Ed.Acad.Buc., 1968, p.277-282.
simpl operaiune tehnico-material, de constatare, fr ca ea s genereze efecte juridice n

plus fa de cele conferite de lege evenimentelor sau faptelor juridice respective ori voinei
prilor din raportul juridic concret.
nscrisurile doveditoare emannd de la administraie nu reprezint acte de drept
administrativ. Cu toate acestea ele au o anumit semnificaie juridic, acordat de lege, n
sensul c pot condiiona valabilitatea actelor juridice civile, administrative, la care se refer, a
unor operaiuni tehnico-materiale (de exemplu, avizele), fie servesc ca mijloace de prob
pentru stabilirea existenei acelor acte, fapte juridice sau operaiuni pn la dovada contrar
sau pn la nscrierea n fals.
17
Seciunea 2
Elementele actelor de drept administrativ
Elementele actelor de drept administrativ sunt acele trsturi eseniale care constituie
manifestrile de voin ale administraiei ca acte juridice specifice acesteia. Elementele
eseniale confer aciunilor voliionale ale administraiei un caracter juridic, dar concomitent
le difereniaz de alte categorii de acte juridice. Aceste elemente sunt urmtoarele: voina
manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat, obiectul actului juridic, organul sau
subiectul emitent al actului i motivele care stau la baza actului. Actele de drept administrativ
nu pot exista n afara unuia, a unora sau a tuturor acestor elemente, n mod contrar fiind lovite
de inexisten. Alturi de aceste elemente eseniale ale actelor de drept administrativ mai pot
exista i unele elemente neeseniale, termenul i condiia, care pot s apar n cazul unor acte
de drept administrativ.
n ceea ce privete decizia administrativ ea are ca elemente interne nelegerea
(compus din fenomene raionale i de ordin emoional) i voina (impulsul care determin
aciunea subiectului ntr-un anumit sens)49, iar ca elemente externe factorul decident i
obiectul deciziei.
2.1. Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat
Actul de drept administrativ este un act voliional care intervine n cadrul activitii
executive contribuind ntr-o form specific la realizarea puterii de stat.
1. Actul administrativ este un act de voin cu caracter deliberativ, constituit n scopul
producerii unor efecte juridice. Acest act presupune aciunea contient i voit a autorului
su neputnd avea un caracter ntmpltor. i alte activiti administrative au un caracter
voliional, cum este cazul actelor politice, a unor operaiuni tehnico-materiale (avizele) sau
unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administraiei de a satisface o cerere
referitoare la un drept subiectiv), ns diferena dintre aceste aciuni i actele de drept
administrativ rezid n scopul urmrit prin actele juridice i anume producerea efectelor
juridice. Prin aceast trstur actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor
juridice. La rndul ei, voina din aceste acte trebuie s ntruneasc mai multe caracteristici: s
fie intenionat, manifestat, s aib un dublu caracter, s fie autonom i neviciat.
a. Caracterul intenionat al voinei din actele administrative presupune prefigurarea
sau reprezentarea scopului aciunii i acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului.
Din aceast cauz actele juridice licite au ntotdeauna la baz intenia direct. Ea cuprinde
intenia de a produce efecte juridice 50, n care sens subiectul de drept urmrete producerea
anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie voinei acestuia relevana juridic
numai n considerarea existenei voinei i a direciei acesteia.
Actul de voin cuprinde un element intern, subiectiv, intenia i unul extern, obiectiv,
respectiv efectele produse n baza inteniei i anume raporturile juridice generate, modificate
sau desfiinate. Att intenia ct i efectele urmrite i produse trebuie s fie n concordan cu
49
50
18
Alex. Negoi, "tiina administraiei", op. cit., p.122-123.

D.Cosma, "Teoria general a actului juridic civil", Editura tiinific Bucureti, 1969, p.10-11.
legea ntruct legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristic esenial pentru existena
actului juridic, n special a celui administrativ care este nzestrat cu prezumia de legalitate. n
cazul actelor de drept administrativ intenia autorului lor trebuie s fie n concordan numai
cu acele efecte pe care legea le recunoate respectivei categorii de acte juridice.
Astfel, n cazul actelor normative, organul de stat trebuie s prevad efectele de ordin
politic, economic, social sau cultural urmrite51 prin reglementare, iar n cazul actelor
individuale trebuie s se prevad efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative
subordonate acesteia i care stau la baza actelor individuale. n acest sens, intenia i efectele
actelor de drept administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte juridice, datorit
tocmai circumscrierii i cunoaterii exacte a efectelor din aceste acte, neexistnd posibilitatea
conferirii unor alte efecte dect cele specifice respectivei categorii de acte sau a interpretrii
ntr-un anumit sens a inteniei pentru determinarea mai exact a efectelor.
Dreptul obiectiv determin coninutul voinei interne stabilind condiiile n care actul
juridic produce efectele scontate. Cu ct organul administrativ este mai strict obligat la
emiterea unui act cu att dreptul obiectiv acioneaz mai mult asupra inteniei emitentului (de
exemplu, n cazul autorizaiilor impuse de lege), iar n msura n care emiterea unui act
administrativ este lsat la aprecierea organului (de exemplu, autorizaiile libere), alturi de
dreptul obiectiv, un rol crescnd n conturarea inteniei i a efectelor sale l au i elementele de
oportunitate, mprejurrile faptice.
b. Voina trebuie s fie manifestat adic trebuie s fie cunoscut de ctre cei crora li
se adreseaz actul, pentru ca acetia s-i conformeze conduita conform inteniei autorului.
Voina rmas la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevan atta timp ct ea nu
trece n realitatea obiectiv, n faza sa extern. n cazul actelor de drept administrativ nu este
suficient numai o simpl manifestare a voinei, pentru a se produce efectele juridice,
deoarece actele n cauz trebuie s ndeplineasc anumite cerine de form, fie n ceea ce
privete procedura lor (de exemplu, cerina aprobrii), fie n ceea ce privete materializarea
manifestrii de voin respectiv forma exterioar scris, necesar de cele mai multe ori)52.
Aceste cerine de form, dei nu confer efecte juridice manifestrii de voin,
constituie, uneori, condiii de valabilitate sau de probaiune a actului juridic 53. Tocmai datorit
acestor cerine de form necesare manifestrilor de voin n cazul actelor de drept
administrativ, a deciziilor de autoritate n general, s-a pus problema raportului de anterioritate,
simultaneitate sau de ulterioritate dintre voin i actul juridic 54, dintre decizia intern i actul
juridic extern. Pornind de la teza c voina apare n dou ipostaze, una intern i alta extern,
respectiv exteriorizarea ei, i c n dreptul administrativ este valid exteriorizarea fcut cu
respectarea condiiilor de form cerute de lege, rezult c manifestarea voinei coincide cu
emiterea sau cu adoptarea actului, fr a se putea considera manifestarea de voin anterioar
actului juridic, chiar dac putem distinge, uneori, ntre momentul apariiei actului juridic i
momentul ntocmirii nscrisului constatator care se redacteaz ulterior.
51
52
53
54
Art.102, lit."c" din Decretul nr.16/1976.

T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.11.
M. Constantinescu, "Coninutul i forma de adoptare a deciziilor economice ca obiect al
reglementrii juridice", n "R.R.D." nr.1/1973, p.65.
19
Modul de manifestare a voinei organelor administrative i cunoaterea efectiv a

acestei manifestri are loc prin aducerea la cunotin a actelor administrative, de regul
ntocmite n form scris, fie pe calea publicrii actelor normative, fie pe calea comunicrii
actelor individuale. De momentul i din momentul manifestrii voinei i mai ales al
cunoaterii efective al acesteia se leag anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea
lor n vigoare, punerea n executare etc.
c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter voliional prin aceea c exprim
att voina statului consacrat prin lege i prin alte acte subordonate acesteia i care se impune
n actele administraiei ct i voina autoritii executive emitente. n cazul acestor acte voina
statului are un rol important dat fiind poziia subordonat a organelor administraiei fa de
lege i de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci cnd emit acte,
organele administraiei publice trebuie s indice ntotdeauna actul normativ superior care
constituie temeiul lor legal55, spre deosebire de actele juridice civile ale persoanelor fizice sau
juridice. Uneori actele administrative pot s cuprind manifestrile de voin ale mai multor
organe care i dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
d. Voina din actul de drept administrativ exprim un anumit grad de autonomie a
organului emitent care dispune fie de autonomia decizional, fie de simpla independen
operativ n activitatea sa. Dei voina organului emitent este subordonat voinei statului,
reprezentat de organele puterii legislative i ale celei executive ierarhic superioare - ntruct n
foarte multe cazuri administraia este obligat s-i declaneze din oficiu activitatea
decizional totui nu putem reduce activitatea executiv numai la aciunea de simpl
declanare a incidenei legii. Autonomia de voin crete odat cu facultatea recunoscut
administraiei de a aprecia o anumit situaie i de a-i alege mijloacele cele mai
corespunztoare n rezolvarea ei acionnd i pe considerente de oportunitate.
e. Voina trebuie s fi neviciat ntruct vicierea ei afecteaz existena i valabilitatea
actului juridic. Viciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul i mai puin violena.
Eroarea este de fapt atunci cnd faptele reinute ca motive ale actului sunt eronate sau greit
stabilite i eroarea este de drept cnd n emiterea actului organul nu se bazeaz pe un text
legal sau se bazeaz n mod greit pe un text. Dolul, ca eroare provocat n mod fraudulos, are
n dreptul administrativ particularitile sale, spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil.
Astfel, el poate proveni de la unul din subiecii raportului juridic (beneficiarul sau emitentul
actului) ori de la ambele pri n scopul eludrii legii, a realizrii fraudei la lege. Din aceast
cauz manoperele dolosive sau frauda la lege determin desfiinarea actelor de drept
administrativ (chiar i a celor stabilite, definitive sau irevocabile) aa cum a prevzut
legislaia i a statuat practica administrativ i cea judiciar).
2. Actul de drept administrativ este un act voliional emis n cadrul activitii
executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia c el nu poate proveni dect de la o
autoritate public i c acest act nu poate fi emis n cadrul unei alte forme fundamentale de
activitate a statului. Totui, aceast trstur luat n mod izolat nu deosebete actul de drept
administrativ de alte acte juridice ale administraiei de stat cum sunt contractele civile sau cele
de munc, ncheiate de organele n cauz n scopul realizrii unor atribuii inerente chiar
activitii executive.
55
20
Art.32 alin. ultim i art.38 din Decretul nr.16/1976.
3. Actul de drept administrativ este expresia juridic a modului specific de realizare a

puterii publice de ctre administraia de stat, trstur care l particularizeaz n cadrul altor
acte de putere ale statului, deosebindu-l, n acelai timp, de actele civile sau de dreptul muncii
ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifest n calitate de titular al
puterii publice ceea ce i confer actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu.
Puterea de stat pe care se sprijin actul de drept administrativ nu se identific cu fora de
constrngere a statului, ntruct aceast putere reprezint energia organizat a societii n
exprimarea i realizarea voinei sale ca voin obligatorie pentru toi membrii ce o compun 56.
Fora de constrngere este mijlocul eficient de garantare i de realizare a drepturilor i
obligaiilor generate de actele juridice n cazul nendeplinirii lor din convingere 57. Dei sunt
emise n baza puterii de stat i pot fi duse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului,
garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin aceast for nu constituie o
caracteristic proprie acestor acte, ntruct toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, n
realizarea lor, prin fora de constrngere a statului. Ceea ce reprezint trsturi n adevr
specifice ale actelor de drept administrativ este faptul c ele se pun direct n executare, de cele
mai multe ori din oficiu, fr vreo alt formalitate deosebit, iar fora de constrngere care le
garanteaz aparine chiar sistemului de organe administrative.
2.2. Obiectul actelor de drept administrativ
Alturi de elementul voin, actele de drept administrativ au i un obiect propriu.
Obiectul actului juridic este, dup cum se tie, chiar obiectul raportului juridic pe care acel act
l genereaz58.
Obiectul raportului juridic este constituit din conduita prilor59, adic din acea aciune
asupra creia sunt ndreptate drepturile i respectiv obligaiile participanilor la raportul
juridic60. Analiznd obiectul actelor de drept administrativ vom constata urmtoarele:
1. Obiectul acestor acte este unic avnd la baz o singur cauz sau motiv ntruct
actul administrativ nu este un acord de voin de forma contractului sinalgamatic (n care
obiectul prestaiei unei pri are drept cauz contraprestaia celeilalte pri), astfel nct actul
administrativ s aib un dublu obiect.
2. Obiectul actului este strict determinat de lege i de alte acte normative, subiecii,
participanii la raportul juridic respectiv, neputnd fixa un alt obiect n cadrul aceleai
categorii de acte juridice, dect cel prevzut prin normele de drept ce reglementeaz
respectiva categorie.
3. Obiectul actului juridic este impus n mod unilateral de ctre organul emitent, care
apare ca supraordonat n cadrul raportului administrativ chiar dac actul a fost emis la cererea
unui solicitant.
4. Obiectul are caracter obligatoriu ntruct subiectele de drept trebuie s aib o
conduit conform cu manifestarea de voin a organului de stat. Aceast trstur rmne
valabil i n actele permisive (cum sunt, de exemplu, autorizaiile), care, dei nu oblig
subiectele de drept la realizarea conduitei prevzute de ele, totui atunci cnd acestea doresc
56
57
58
59
60
M.Lepdtescu, op. cit., p.80.

Gh. Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil" partea general multiplicat, Cluj, 1973, p156.
Op. cit., p.91.
I.Ceterchi , "Teoria general a statului i dreptului", 1967, p.378.
21
s-i exercite drepturile coninute de aceste acte trebuie s adopte conduita prevzut de ele.
Caracterul obligatoriu al obiectului este ct se poate de evident n cazul actelor onerative i a
celor prohibitive.
Uneori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natur
material, susceptibile de evaluare pecuniar, cum este cazul deciziilor de imputare aplicabile
persoanelor ncadrate n munc61, a actelor prin care se stabilesc amenzi contravenionale62 sau
se dispune confiscarea administrativ a unor bunuri63.
Alteori obiectul actului de drept administrativ este n strns legtur cu obiectul altor
acte juridice care au la baz o decizie a administraiei de stat (de exemplu, obiectul unei
autorizaii de nstrinare i obiectul contractului de vnzare-cumprare, astfel nct, ori de cte
ori ntre obiectul actului de drept administrativ i obiectul asupra cruia a czut acordul
prilor apare o neconcordan, nseamn c nu exist o autorizaie de nstrinare referitoare la
obiectul conveniei64).
Obiectul actelor normative este alctuit din reglementarea propriu-zis a relaiilor
sociale, reglementare ce formeaz dispoziiile de coninut ale acestor acte 65. Obiectul
reglementrii juridice l reprezint suma relaiilor sociale reglementate prin normele juridice 66.
Obiectul de reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, mpreun cu
metoda de reglementare contribuie la constituirea normelor juridice n ramuri unitare i
autonome ale dreptului67.
2.3. Motivele actelor de drept administrativ
Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naionale sau locale, impun
organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice.
Aceste interese reprezint tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ, n cazul
nostru. Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaia acelui act,
n timp ce motivarea acestuia reprezint aciunea de artare a motivelor actului respectiv.
Motivul constituie un element esenial, intern i subiectiv care nu poate lipsi din structura
actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din nsi textul nscrisului
constatator al actului juridic68 fiind de neconceput emiterea unui act fr vreun motiv sau n
afara motivelor legale.
Motivele pot fi motive de fapt i motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau
mprejurrile care justific i determin adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt
textele legale care permit i determin aceast adoptare. Actele administrative normative sunt
emise ntotdeauna pe baza i n executarea legilor sau, dup caz, a decretelor 69, care le
constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede i anumite situaii de fapt care
determin apariia unor reglementri administrative. Astfel, unele categorii de consilii locale
61
62
63
64
65
66
67
68
69
22
Art.107(1) din Codul Muncii.

Art.20 alin.1, art.23 alin.1 din Legea nr.32/1968.
C.Brsan, A.Vasiliu, Not la dec.civ. nr.507/10 mai 1973 a Trib.Jud. Braov, n ".R.R.D."
nr.12/1974, p.59.
Gh. Bobo, "Teoria general a statului i dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.172.
Op. cit., p.172.
Alex. Negoi, "tiina administraiei", 1977, p.153.
au dreptul de a reglementa contravenii n caz de epidemii, calamiti naturale etc., precum i

n orice alte situaii care reclam msuri urgente70. n acest caz situaia de fapt creat i
urgena rezolvrii ei reprezint strile de fapt care permit i determin organele administrative
s recurg la asemenea reglementri.
n cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept
izvorsc din actul normativ de baz, iar cele de fapt din situaia concret existent i care se
ncadreaz n ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determin primarul s
emit o autorizaie constau tocmai n existena unei reglementri legale 71, iar motivele de fapt
izvorsc din necesitatea solicitantului de a desfura o anumit activitate permis de lege.
Lipsa motivelor duce la inexistena actului juridic, ca de exemplu, n cazul n care s-ar
aplica o amend contravenional pentru o fapt care nu a fost svrit. Caracterul ilegal al
motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, n situaia n care actul de
sancionare ar avea un alt temei dect cel legal (n ipoteza dat dac s-ar ntemeia acel act pe o
norm abrogat). Sanciunea nulitii opereaz i atunci cnd organul este n eroare asupra
motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau cnd organul a fost
indus n eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Cnd organul administrativ este obligat prin lege s emit un act juridic (de exemplu,
autorizaiile impuse de lege), fie din oficiu fie la cerere, nu intereseaz motivele care-l
determin pe solicitant s cear emiterea unui act impus de lege. Cnd ns organul are
facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber s
cerceteze motivele solicitrii (de exemplu, n cazul emiterii autorizaiei pentru exercitarea
unei meserii).
2.4. Organul emitent al actului juridic
Actul de drept administrativ eman de la organele statului care au potrivit legii,
calitatea de organe ale administraiei de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale
administrative pot fi organe cu conducere colegial i organe colegiale de conducere sau, n
unele cazuri organe cu conducere unipersonal. Dreptul de decizie poate s aparin i unor
persoane din cadrul organului colegial (minitri, preedini, directori) sau unor funcionari din
structurile interne ale organului. Factorii de decizie au posibilitatea att de a emite decizii ct
i de a participa la ntregul proces decizional (n etapele pregtirii, adoptrii, executrii i
controlului). n tiina administraiei autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident
(reprezentnd persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie n
baza calitii recunoscute prin lege). Toi factorii care nu particip n nume i n interes
propriu la adoptarea deciziei sunt participani la decizia administrativ.
Organele cu conducere unipersonal funcioneaz fie n aceast form exclusiv, fie n
mbinare cu formele colegiale de conducere. n procesul decizional avantajele conducerii
unipersonale constau, printre altele, n operativitatea lurii deciziilor (datorit unei proceduri
mult simplificate) i n unitatea deciziilor (datorit unitii de poziie a subiectului decident).
Dezavantajele acestei forme de conducere constau n posibilitatea nefundamentrii temeinice
a deciziilor, n pericolul nclcrii legalitii i n micorarea posibilitilor de control asupra
procesului de pregtire i adoptare a deciziilor.
70
71
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.

Art.43 lit."t" din Legea administraiei publice locale nr.60/1991.
23
Pe planul activitilor decizionale se constat n ultima vreme o cretere a numrului

participanilor la decizii i o protejare mai eficient a intereselor colectivitii creia i sunt
adresate deciziile. Avantajele conducerii colective72 n procesul decizional constau n
posibilitatea unei mai temeinice fundamentri a deciziilor, posibilitatea alegerii variantei
optime dintre soluiile puse n dezbatere, creterea gradului de control asupra ntregului proces
decizional. Dezavantajele acestei forme de conducere rezid n volumul mare de timp i de
munc necesar adoptrii deciziilor, procedura mai complex de adoptare i tendina de
diminuare a rspunderii personale. Aceste lipsuri se pot ns elimina printr-o activitate
organizatoric corespunztoare, prin instituirea unei proceduri simple i eficiente de adoptare
a deciziilor i prin individualizarea riguroas a sarcinilor de execuie i a rspunderii pentru
decizia luat.
n epoca contemporan se remarc tendina crescnd de participare n procesul
decizional, alturi de organele de decizie, a organelor sau a formelor consultative
(nedecizionale sau nedeliberative73).
Activitatea consultativ poate fi desfurat de ctre organisme consultative anume
create n acest scop i care pot funciona n structura organului decizional sau a aparatului su
(de exemplu oficiul juridic) ori pe lng organul de conducere, ori aceast activitate poate fi
desfurat chiar de ctre organe de decizie consultate ntr-o anumit problem care formeaz
obiectul unei decizii aparinnd unui alt organ de stat. Forma principal prin care aceste
organe i concretizeaz activitatea o reprezint avizul de specialitate. De pild, prefectul
avizeaz numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice ale
autoritilor centrale organizate n judee74.
Apariia i dezvoltarea activitii consultative se explic prin caracterul tot mai
specializat al conducerii administrative ceea ce impune o cunoatere temeinic, tiinific, a
sectorului condus, asigurat de specialiti n problemele ce formeaz obiectul activitii
decizionale. Activitatea consultativ poate fi prezent n diferitele etape ale procesului
decizional. Astfel, n etapa premergtoare ea const din strngerea i prelucrarea informaiilor
necesare deciziei i realizarea documentrii prealabile; n etapa de adoptare activitatea
consultativ se realizeaz prin intermediul rapoartelor i referatelor, a expunerilor de motive i
a proiectelor de decizii; n etapa executrii deciziilor ea asigur asistena necesar de
specialitate; n etapa controlului executrii se informeaz organele de conducere asupra
realizrii i se propun msurile de corecie n cazul abaterilor ivite.
Uneori activitatea organele consultative este deficitar prin tendina de accentuare
unilateral a aspectelor de strict specialitate neglijndu-se cadrul social-juridic mai general.
De asemenea, aceste organe pot dobndi, "ipso facto", drept de decizie atunci cnd se
substituie n atribuiile organului deliberativ, care se mrginete doar la aciuni de adoptare
pur formal a proiectelor de decizie ntocmite de specialiti, Cu toate acestea, o sporire real
i eficient a rolului organelor consultative se poate realiza prin asigurarea, n beneficiul
acestora, a dreptului de iniiere a proiectelor de decizie, cu libertatea corespunztoare de
concepie, concomitent cu creterea importanei lor n activitatea de avizare i n
72
73
74
24
"Analiza conducerii", op. cit., p.183.

J.Starosciak, op. cit., p.98.
Art.100 lit."c" din Legea nr.69/1991.
rspunderea75 pentru proiectele iniiate i avizate. Creterea rolului organelor de avizare nu

trebuie s duc cu nimic la diminuarea atribuiilor organelor de decizie care s se mrgineasc
doar la un simplu rol coordonator76.
Atunci cnd decizia mbrac forma unui act juridic administrativ, organul decident este
un organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi
autoritatea public, prin intermediul conducerii sale, sau un funcionar de decizie, calitatea de
subiect de drept administrativ fiind un element esenial pentru constituirea i existena unui
act de drept administrativ, ntruct n baza ei organele respective sunt investite cu un drept
propriu de decizie (administrativ). Vor fi acte de drept administrativ numai acele acte juridice
emise n cadrul activitii executive prin care organul de stat se manifest ca subiect special
investit cu atribuii de realizare a puterii de stat, indiferent de existena sau de lipsa altor
capaciti juridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii.
n acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat,
chiar lipsite de personalitate juridic, sunt subiecte de drept administrativ ntruct emit n baza
legii sau a mputernicirilor date cu temei legal conducerii lor de ctre organele ierarhic
superioare acte juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioar, decizii
de imputare etc. Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate s aparin i altor
organe de stat, dect cele ale administraiei, cum sunt cele legislative, ale justiiei i
parchetului, n vederea organizrii activitii lor principale.
Alturi de organul de decizie, la diferitele etape ale procesului decizional se ntlnesc
i ali factori care, dei nu reprezint subiecte propriu-zise de decizie administrativ, sunt
totui participani la procesul decizional77.
O form politico-juridic deosebit o reprezint participarea puterii legislative ntr-o
form indirect la decizia administrativ. Legislativul d expresie juridic unor valori politice
prin reglementri de natur primar a cror realizare se face, n mod efectiv, prin decizii
administrative. Participarea puterii legislative se mai realizeaz indirect i prin calitatea de
parlamentari ai unor funcionari ai administraiei de stat, membrii ai guvernului ct i prin
controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative.
Tot o form politico-juridic de participare la procesul decizional administrativ o reprezint
participarea celorlali conductori ai organelor centrale de specialitate ale administraiei de
stat, membrii ai guvernului, n persoana crora se reunesc funciile politice i administrative.
Aceste persoane (care au i calitatea de a emite acte proprii fiind factori de decizie) sunt
participani la procesul decizional n cadrul formelor colegiale de conducere din care fac
parte.
Funcionarii administrativi sunt participani la procesul decizional, fie n cadrul
organelor colegiale de decizie din care fac parte, fie n calitate de subiecte consultate cu
privire la emiterea unor decizii, fie ca subiecte ce asigur realizarea i controlul executrii
deciziei.
2.5. Termenul i condiia n actele de drept administrativ
75
76
77
R.N.Petrescu, "Rspunderea patrimonial a membrilor organelor consultative din administraia

de stat" n "R.R.D." nr.1/1977, p.27.
A.Vasilescu, "Dreptul n faa tranzienelor social-economice" n "R.R.D." nr.1/1976, p.3.
Alex. Negoi, "tiina administraiei"; 1977, p.144-148.
25
De regul, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure i simple, producndui efectele din momentul adoptrii lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi
afectate n ceea ce privete, mai ales executarea lor i mai puin formarea sau existena lor, de
termen i de condiie ca modaliti neeseniale al acestor acte, ceea ce le confer un coninut
complex.
n cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul
adoptrii lor legale, de la data aducerii lor la cunotin sau de la data ncunotinrii
subiectelor. i n aceast materie opereaz principiul neretroactivitii normelor juridice cu
posibilele excepii ale retroactivitii i ultraactivitii. n cazul actelor individuale, care
reflect trsturile i efectele n timp ale normelor juridice care le stau la baz, aciunea i
executarea lor se declaneaz de la data adoptrii, a comunicrii sau de la data fixat prin
actul juridic. Uneori actele individuale, cum este cazul unor autorizaii, fixeaz termene de
valabilitate a lor la mplinirea crora actul juridic i nceteaz existena indiferent de faptul c
titularul a ndeplinit sau nu coninutul prevederilor sale. n unele situaii legea prevede expres
c actele normative devin obligatorii de la data publicrii, iar cele individuale de la data
comunicrii78.
n alte situaii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiionat
i de realizarea sau ndeplinirea unor anumite condiii prevzute de lege 79. n acest sens cei
care solicit administraiei emiterea unor acte juridice trebuie s-i nsoeasc cererile adresate
organelor de stat de nscrisurile necesare sau de actele doveditoare prevzute delege i n lipsa
crora actul juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori condiiile de emitere sunt
prevzute n normele juridice fiind hotrtoare pentru a declana formarea raporturilor de
drept administrativ.
78
79
26
Este cazul hotrrilor locale(art.30 alin.2 din Legea nr.69/1991).

De pild, n cazul acordrii burselor pentru elevi i studeni.
Seciunea 3
Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ
Actele de drept administrativ, ca i categorie a deciziilor administrative, trebuie s
ndeplineasc o serie de condiii generale ntocmai ca i orice decizie. Condiiile generale ale
actului decizional reprezint acel ansamblu de trsturi care trebuie s asigure producerea
integral a efectelor urmrite de autorul deciziei. Distingem ntre condiiile generale sau
comune tuturor deciziilor, inclusiv celor administrative, i condiii speciale, caracteristice
anumitor categorii de decizii, cum sunt, de exemplu, condiiile de valabilitate, specifice
actelor de drept administrativ sau condiiile de eficien specifice deciziilor economicofinanciare.
Dintre condiiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii
administrative, enumerm urmtoarele, aa cum au fost ele determinate, n general, pentru
deciziile de orice fel80 i anume: fundamentarea tiinific, unitatea, oportunitatea, simplitatea
formei i legalitatea.
1) Fundamentarea tiinific a deciziei presupune existena unor criterii tiinifice
care stau la baza pregtirii i a adoptrii ei, n care scop proiectele de acte normative se vor
baza pe studii de fundamentare social-economic, politic i juridic, pe metode moderne de
analiz i luarea deciziei, precum i pe procedee de tehnic legislativ adecvate81;
2) Unitatea deciziei impune att concordana exterioar dintre decizie cu deciziile
anterioare n msura n care acestea nu sunt modificate sau abrogate astfel nct fiecare act
normativ s fie corelat cu actele normative cu care se afl n legtur, integrndu-se organic n
sistemul general al legislaiei82 (concordana extern), ct i lipsa contradiciilor dintre
dispoziiile sale (concordana intern);
3) Oportunitatea deciziei sau actualitatea ei presupune adoptarea i executarea actului
n timp util i la condiiile date, precum i abrogarea lui atunci cnd, ca o consecin a
evoluiei relaiilor sociale, actul juridic a ncetat practic s mai fie aplicat83;
4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deciziei fr formaliti
procedurale deosebite care ar ngreuna n mod inutil procesul decizional, iar sub aspectul
intern, redactarea deciziei ntr-o form prescriptiv, logic i ntr-un stil concis, clar i precis,
care s exclud orice echivoc84;
5) Legalitatea este acea condiie conform creia actul decizional, atunci cnd este
cazul, trebuie ntotdeauna adoptat numai n baza unui drept legal de decizie i numai de ctre
persoanele sau organele investite cu putere legal de decizie, n temeiul i pentru executarea
legilor, sau, dup caz, a decretelor85.
80
81
82
83
84
85
P.Vagu, G. Dumitru, "tiina conducerii", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972,

p.132.
Art.5 din Decretul nr.16/1976.
27
Decizia administrativ, emis sub forma actelor de drept administrativ, trebuie s

ndeplineasc i anumite condiii speciale sau de valabilitate care s asigure integralitatea
producerii valabile a efectelor juridice. Aceste condiii de valabilitate sunt condiii de
legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adaug, n mod firesc,
condiiile generale ale oricrei decizii, inclusiv condiiile de eficien, n msura n care
decizia administrativ urmrete i efecte economice iar nu numai juridice. Condiiile de
valabilitate86 ale actelor de drept administrativ sunt urmtoarele:
- actele s fie emise de ctre organele competente de decizie n limitele competenei
lor legale;
- actele s fie emise cu respectarea formelor procedurale legale;
- coninutul actelor s fie conform normelor legale;
- actele s corespund scopului urmrit de lege.
Din enumerarea acestor condiii se poate lesne observa c primele dou, i anume
competena organului emitent i forma actului, sunt condiii externe sau formale ale actelor de
drept administrativ, n timp ce ultimele dou reprezint condiii de fond, de coninut sau
interne ale respectivei categorii de acte juridice.
Actele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativ a
elementelor i a condiiilor de valabilitate condiii de o importan deosebit care urmresc
att protejarea intereselor de ordin general, ct i aprarea drepturilor ceteneti, ale celor
aparinnd persoanelor juridice, organizaiilor neguvernamentale etc.
3.1. Emiterea actelor de ctre organele cu competen decizional
a) Noiunea i coninutul competenei decizionale.
Competena reprezint ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite
de un subiect de drept n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint
activitile (actele i faptele) cu semnificaie juridic, iar n sens juridic restrns reprezint
numai ansamblul actelor juridice prevzute a fi emise, conform legii, de un organ n realizarea
atribuiilor.
Reglementarea legal a unei competene se poate face n mod sumar (cnd legea
indic doar organul competent i actele pe care acesta le poate emite, fcnd, eventuale,
precizri sumare asupra denumirii, a procedurii i a ntocmirii actelor), stabilindu-se
principalele atribuii ale respectivului organ. Dar stabilirea competenei unui organ
administrativ se face i prin coroborarea reglementrii organice cu reglementrile speciale, cu
caracter completator sau derogator. De aceea actele juridice emise n baza reglementrilor
speciale nu pot fi considerate ca fiind adoptate cu depirea competenei legale i avnd un
caracter ilicit87.
Competena presupune dreptul i obligaia de a svri aciuni de informare, de
consultare, de verificare i de decizie, motiv pentru care ea nu este o noiune sinonim cu cea
de capacitate juridic, ultima presupunnd ntotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice.
Competena decizional este acea competen care permite i confer unui organ dreptul de a
hotr sau de a dispune prin acte de decizie n ceea ce privete rezolvarea unei anumite
86
87
28
T. Drganu, "Actele de drept administrativ", p.107-147V. Ptulea, "Not" la decizia civil nr.1469/29 dec.1972 a Trib.Jud. Braov, n "R.D.D."
nr.3/1974, p.112.
situaii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustreaz calitatea de

subiect de drept administrativ a acelui organ. Un organ cruia legea i atribuie caracter
deliberativ dispune ntotdeauna de capacitatea juridic i de dreptul de decizie.
Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcionari de decizie,
dei iniierea sau formularea, executarea i controlul deciziei pot s aparin i unor factori
nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajuttoare (auxiliare). La nivelul conducerii
organului administrativ se adopt un mare volum de decizii, dintre care unele vizeaz
activitatea de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu terii, iar altele se refer la
activitatea curent a organului de stat (decizii operative)88.
n unele situaii dreptul de decizie aparine n exclusivitate numai funcionarului sau
organului desemnat de lege, caz n care competena decizional are un caracter exclusiv.
Alteori dreptul de decizie este ncredinat n mod direct spre exercitare unor subiecte care nu
dispun n mod obinuit de o competen proprie 89 ntr-un anumit domeniu. Aceste ncredinri
deosebite ale legii mbrac forma repartizrii de atribuii, a nlocuirii sau suplinirii, a delegrii
de atribuii i a ncredinrilor cu caracter special.
Organele cu competen exclusiv90 exercit un drept propriu de decizie, iar organele
lor ierarhic superioare nu li se pot substitui n atribuii avnd doar posibilitatea de ndrumare
obligatorie a activitii organelor subordonate i dreptul de anulare a actelor
necorespunztoare ale acestora din urm.
Alturi de organele cu competen exclusiv pot funciona i organe cu competen
ajuttoare sau auxiliar constituite n cadrul sau pe lng unele organe de stat i avnd
caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.). Analiznd poziia
organelor cu competen ajuttoare vom constata c aceste organe:
- sunt dependente de organele n cadrul crora sau pe lng care ele funcioneaz;
- exercit n mod excepional atribuii n numele i interesul competenei proprii
deoarece le revin, n mod obinuit, atribuii n numele i n interesul autoritii pe lng care
funcioneaz;
- pot fi substituite n atribuiile lor de ctre organele n cadrul crora sau pe lng care
funcioneaz91.
Comparativ cu organele ajuttoare, autoritile cu competen exclusiv dispun de
autonomia decizional sau de independena operativ, exercitnd atribuii n nume i interes
propriu neputnd fi substituite de ctre alte organe, inclusiv ierarhic superioare.
Autoritatea ierarhic a organului superior asupra celui inferior, n materie decizional,
se poate manifesta astfel92:
- s se prescrie n mod aprioric organelor ierarhic inferioare conduita pe care sunt
obligate s o urmeze n baza dispoziiilor organelor superioare, care pot suprima total sau
parial dreptul de opiune al organelor subordonate obligate s emit decizii de executare;
88
89
90
91
92
"Analiza conducerii", op. cit., p.2113-214.

T. Drganu, op. cit., p.110-111.
T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.108 i urm.
M.Mepdtescu, op. cit., p.283.
Alex. Negoi, op. cit., p.66.
29
- s aprecieze ulterior activitatea organelor subordonate prin utilizarea formalitilor

procedurale de genul aprobrilor, confirmrilor etc., putndu-se anula, suspenda, chiar nlocui
deciziile organului ierarhic inferior.
n stabilirea exact a competenelor decizionale n cadrul organului, un loc important l
ocup regulamentele interne de organizare i funcionare care precizeaz sfera de probleme n
legtur cu care funcionarii pot primi i emite dispoziii obligatorii 93. Funcionarul
dobndete dreptul de decizie prin investirea sa legal n funcie (moment desvrit de
solemnitatea depunerii jurmntului de credin i devotament). n cazul funcionarilor
administrativi a cror nvestitur legal a fost incomplet, viciat etc., numii funcionari "de
fapt", actele lor sunt, n principiu, acte nevalabile. n cazul actelor decizionale, cum sunt cele
de autorizare, de sancionare etc., nu se pot produce efecte juridice valabile deoarece autorul
lor nu dispune de competena legal de emitere, iar voina sa este lipsit de semnificaia
juridic pe care legea o acord voinei celor aflai n deplin legalitate. n schimb, n cazul
unor operaiuni tehnico-materiale, cum sunt cele de constatare, n materia actelor de stare
civil, a autentificrii i, n general n materia actelor constatatoare unde iregularitatea
investiturii este irelevant pentru terii participani n raport juridic, acetia neputnd cunoate
lipsa condiiilor legale n exercitarea competenei de ctre funcionar respectivele "acte" vor
trebui considerate ca operaiuni valabile 94. Valabilitatea actelor constatatoare este determinat
de rolul funcionarului a crei activitate se reduce la o simpl operaiune de constatare i de
nregistrare a voinei prilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, n baza principiului
aparenei de drept aceste "acte" sunt valabile cu condiia ca ntocmirea lor s se fi fcut cu
respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor s fi fost n drept a le obine.
Actele decizionale sau de drept administrativ ale unui funcionar "de fapt" sunt lovite
de nulitate n timp ce actele constatatoare sunt valabile ntruct ele nu cuprind i nu exprim
manifestarea de voin a funcionarului care nregistreaz i constat faptul (naterii sau a
decesului, de exemplu), sau, n cazul actelor juridice svrite de teri, stabilesc identitatea i
voina acestora precum i data ncheierii actului (de cstorie, autentificarea donaiei).
b) Nivelul la care se adopt deciziile95
Unul din elementele eseniale ale procesului decizional este stabilirea nivelului
ierarhic la care se adopt decizii, adic determinarea organului sau a persoanei care exercit
dreptul de decizie. Unul din argumentele de baz ale adepilor sistemului decizional excesiv
de centralizat este acela c lucrtorii organelor administrative ierarhic inferioare avnd, n
general, un nivel de pregtire mai sczut dect cei din organele ierarhic superioare, impune
deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale sau superioare. ns, superioritatea
pregtirii profesionale, de la un anumit nivel, nu implic i superioritatea rezolvrii problemei
deoarece trecerea formal a dreptului de decizie n competena organului superior nu impune,
de la sine i transmiterea rezolvrii cazului ctre persoana cea mai competent sub aspect
profesional.
Dimpotriv, deplasarea dreptului de decizie ctre organele ierarhic superioare prezint
o serie de dezavantaje. n primul rnd, este necesar o mai mare cantitate de informaii cu un
circuit mai complex pentru adoptarea hotrrilor, ceea ce duneaz operativitii. Din acest
93
94
95
30
J.Starosciak, op. cit., p.314-315.

Alex. Negoi, "Drept administrativ", p.70.
J. Starosciak, op. cit., p.68 i urm.
motiv deciziile nu se iau n timp util i ele parvin tardiv organelor de execuie, uneori
executarea fiind imposibil de realizat, mai ales la termenul prevzut n nscris. n al doilea
rnd, se creeaz la nivelul central sau superior numeroase organe cu o structur tot mai
complex sau apar structuri interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu
faciliteaz procesul decizional, crendu-se paralelisme mai ales n ceea ce privesc circuitele
informaionale. n al treilea rnd, eliberarea organelor ierarhic inferioare de dreptul de decizie
duce la diminuarea iniiativei acestora i la eliminarea sau slbirea rspunderii proprii.
Toate aceste considerente pledeaz pentru ncredinarea dreptului de decizie unor
nivele ierarhice ct mai sczute, dei nu toate problemele pot fi ncredinate spre rezolvare
acestora. Astfel, problemele care cer o abordare ct se poate de unitar pe ansamblul rii,
presupunnd o strict centralizare i subordonare a organelor care le rezolv, impun
ncredinarea i exercitarea dreptului de decizie la un nivel superior sau central (de exemplu,
n aprare, transporturi i telecomunicaii). Totui, nu toate problemele cu caracter decizional
sunt considerate de ctre funcionarii organelor ierarhic inferioare ca fiind necesare a fi
ncredinate spre rezolvarea lor. La nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai
puternic asupra factorilor de decizie, comparativ cu organele ierarhic superioare, iar pe de
alt parte, deciziile organelor locale nu au caracterul "anonim" al deciziilor organelor centrale
sau superioare.
Din aceast cauz problemele care formeaz "sfera de conducere a dezvoltrii socialeconomice" sunt privite n mod favorabil n mediul social, care urmrete extinderea
activitilor de acest fel i ncredinarea lor spre rezolvare la cel mai sczut nivel ierarhic
posibil. De aceea i funcionarii rspund favorabil ncredinrilor de competen decizional
de acest gen. n cazul problemelor ce in de aa numita "sfer a conducerii represive" cum este
cazul competenelor privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sancionare
contravenional, n general, reacia mediului social nu este deosebit de favorabil i de aceea
funcionarii organelor locale ori din teritoriu nu nclin s dobndeasc o competen de acest
gen, prefernd ncredinarea ei unor organe ierarhic superioare. n legislaia noastr aceast
tendin i-a gsit consacrarea i n faptul c la nivelul comunelor, organele locale ale
administraiei de stat nu au dreptul s reglementeze contravenii 96. De asemenea, dreptul de
sancionare contravenional este ntotdeauna strict determinat i ncredinat la nivelul
funcionarilor din cadrul organelor administraiei de stat, inclusiv a celor locale.
Stabilirea nivelului decizional optim este uurat i de utilizarea calculului economic
care permite determinarea exact a eficienei unui anumit volum de activitate, indicnd dac
luarea deciziilor este eficient, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior al
organizrii administrative, la un nivel local sau central, avnd n vedere necesarul de personal,
dotarea material existent, mijloacele de comunicaie etc. (de pild, n materia organelor
financiare).
n procesul dezvoltrii autonomiei locale administrative asistm la trecerea treptat a
dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizrii
administrative, ceea ce implic o cretere a gradului de coordonare a activitii acestor din
urm autoriti, n scopul asigurrii unei concordane depline ntre activitatea local sau de
nivel ierarhic inferior cu principiile politicii centrale a statului. Dac n sistemul conducerii
centralizate sfera principal de activitate a organelor centrale este stricta ndrumare a
96
Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.

31
organelor din subordine, n sistemul descentralizrii i a autonomiei locale rolul organelor

centrale const n coordonarea activitii organelor locale i acordarea asistenei de
specialitate.
Utilizarea mijloacelor tehnice de calcul la luarea deciziei nu duce la o modificare
esenial a nivelului ierarhic la care se adopt decizii 97 ntruct personalul tehnic nu decide ci
ofer date gata prelucrate factorilor de decizie. Nivelul optim la care se ncredineaz dreptul
de decizie va fi acela la care se poate obine cu maximum de uurin i minimum de
cheltuial informaiile necesare i la care se poate adopta hotrrea corespunztoare.
c) Delegarea dreptului de decizie
Una din caracteristicile de baz ale competenei (alturi de caracterul legal, obligatoriu
i temporal) este i caracterul propriu sau personal al acesteia n sensul c ea aparine numai
subiectului de drept prevzut de lege. n mod excepional unele atribuii, inclusiv dreptul de
decizie, se pot ncredina pe calea repartizrii, a nlocuirii sau suplinirii i a delegrii unor
organe sau persoane care n mod obinuit nu dispun de altfel de competene.
Prima ipotez este aceea a repartizrii de atribuii, situaie n care se stabilete c
anumite atribuii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate n intervalul dintre
edine, n mod temporar sau permanent, de ctre unii din membrii care l compun sau de
ctre forme operative de conducere. Aceast repartizare opereaz n limitele legii i este o
distribuire de atribuii conferit membrilor organului colegial ntr-un mod difereniat. Scopul
repartizrii este asigurarea creterii operativitii n activitatea organului colegial, care, de
regul, nu poate desfura n permanen o activitate n plen.
n acest caz nu se transmite de la organul colegial ctre membrii si totalitatea
atribuiilor, ci se ncredineaz, prin individualizare, unele din atribuiile care aparin nsui
organului colegial. Repartizarea de atribuii poate fi de drept sau se poate face prin act juridic.
O repartizare de drept s-a instituit n cazul preedintelui consiliului judeean care are ca
atribuie sprijinirea instituiilor i regiilor autonome de interes judeean98. Repartizarea prin act
juridic o avem, de exemplu, n ipoteza n care consiliile locale stabilesc, prin hotrri, atribuii
ale preedintelui de edin99.
O a doua ipotez este nlocuirea sau suplinirea unui funcionar de ctre altul, atunci
cnd cel n cauz este mpiedicat n exercitarea atribuiilor sale. nlocuirea se face de drept
(prefectul este nlocuit, n caz de lips, de subprefect100) sau prin act juridic, cnd pentru
funcionarul nlocuit se desemneaz lociitorul (de pild, n cazul interimatului funciei
ministeriale, cnd primul ministru propune preedintelui Romniei persoana care urmeaz a
exercita funcia al crui titular este mpiedicat s o fac, pn la revenirea acestuia101).
O a treia form de ncredinare a competenei este competena delegat. Ea reprezint
ncredinarea unor atribuii care revin n mod obinuit unui funcionar i cruia legea i
permite s i le ncredineze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de situaia repartizrii de
atribuii, cnd opereaz transmiterea acestora ctre mai multe persoane, n cazul delegrii
97
98
99
100
101
32
J.P.Gilli, "Informatic i administraie", n "tiina administraiei", revist de referate i recenzii,

1972, p.66.
Art.66 lit."c" din Legea nr.69/1991.
Art.30 lit."e" din Hotrrea Guvernului nr.103/1992.
Art.106 alin.3 din Constituie.
opereaz transmiterea ctre o singur persoan102 a unei pri din atribuii103 i nu a tuturor ca
n ipoteza nlocuirii sau a suplinirii104.
I. Instituirea delegrii trebuie s in seama de urmtoarele elemente: scop, obiect,
form, mod i condiii de delegare.
- Scopul delegrii este creterea eficienei activitii organului de stat, reprezentnd o
modalitate tipic de conducere pe baz de participare a funcionarilor ierarhic inferiori
degrevnd organele de conducere de atribuii de rutin mrind interesul i rspunderea
subordonailor, permind o mai corect evaluare a capacitii lor;
- Obiectul delegrii poate viza atribuii nedecizionale (de exemplu, delegarea
atribuiilor notariale ale secretarului consiliului local de ctre acesta unor funcionari din
subordine105) sau poate viza atribuii cu caracter decizional (de exemplu n materia procedurii
contravenionale, mputernicirea dat de primari unor persoane din subordine pentru
constatarea svririi abaterilor administrative de acest gen106);
- Modul de delegare vizeaz transmiterea direct a atribuiilor de la titularul lor la
subordonat, fr intermediere i fr posibilitatea retransmiterii succesive a atribuiilor
delegate de ctre persoana delegat la o alt persoan. Delegarea dreptului de decizie se poate
face de drept sau prin act juridic (normativ i individual). Astfel, de drept legea deleg unor
persoane (efii de servicii i asimilaii acestora) competena constatrii svririi
contraveniilor la locul de munc nu numai n cazul abaterilor comise de persoanele ncadrate
n acele uniti, ci i n cazul n care faptele au fost comise de ctre persoane nencadrate la
respectivele organizaii107.
Delegarea prin act juridic normativ poate fi real, avndu-se n vedere materia
atribuiilor delegate (de exemplu, delegaia permanent a consiliului judeean care exercit
competene ale consiliului108) sau delegarea poate fi personal, avnd n vedere calitile
persoanei delegate ori a subiectului vizat, precum i specificul faptelor care determin
obiectul delegrii (de exemplu, comandatul unitii militare din care face parte
contravenientul, militar n termen, poate aplica sanciuni disciplinare n locul celor
contravenionale109, prin derogare de la dreptul comun n materie). Delegarea se poate face i
prin act juridic individual, ca de exemplu, n cazul n care recepionarea produselor se face de
ctre delegatul furnizorului sau a beneficiarului, anume desemnai n acest scop de ctre
conducerea respectivelor societi, n cazul raporturilor comerciale care se stabilesc ntre ele.
- Forma de delegare este cea scris, uneori condiionat de ndeplinirea unor
formaliti procedurale, cum sunt, acordurile, aprobrile.
- Subiectul care deleg este chiar titularul atribuiilor ce sunt ncredinate, iar subiectul
delegat este persoana subordonat din structura intern a organului, care poate ndeplini
delegarea, avnd pregtirea i calitatea necesar.
102
103
104
105
106
107
108
109
I.Iovna, op. cit., p.122-123.

Alex. Negoi, "Drept administrativ", p.68-69.
M. Anghene, "nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul administrativ
romn", n "R.D.D." nr.10/1977, p.24.
Art.16 alin.5 din legea precitat.
33
II. Exercitarea delegrii ncredinate presupune respectarea unor condiii recomandate

de tiina administraiei de stat110. O prim condiie este aceea a respectrii sferei de atribuii
delegate n sensul neinterveniei funcionarului ierarhic superior n atribuiile subordonatului,
atunci cnd acesta le ndeplinete n mod corespunztor, ntruct rolul personalului de
conducere trebuie s se menin la emiterea indicaiilor asupra modului de rezolvare fr a
impune soluia chiar dac exist mai multe posibiliti de rezolvare (deoarece decizia trebuie
s aparin funcionarului delegat ce poart i rspunderea personal).
O a doua condiie este aceea conform creia personalul care i-a delegat atribuiile are
obligaia s menin delegarea n limitele noilor competene i, dei exist dreptul de retragere
a delegrii, acesta trebuie s opereze doar n cazul nclcrii condiiilor de delegare,
personalul de conducere intervenind doar pentru rezolvarea situaiilor de excepie care
depesc limitele normale ale respectivei delegri.
O a treia condiie se refer la controlul activitii delegate, n sensul c verificarea
trebuie s vizeze elemente eseniale stimulnd exercitarea n mod propriu a atribuiilor
ncredinate.
III. ncetarea delegrii se efectueaz dup aceeai procedur prin care ea a fost
instituit. Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act juridic, dup cum a fost instituit prin
aceast modalitate, iar n cazul n care instituirea delegrii a fost nsoit de anumite
formaliti procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea
acelorai formaliti. Retragerea trebuie s fie ntotdeauna expres i n form scris datorit
caracterului expres al normelor de competen. O retragere tacit a delegrii, prin intervenia
funcionarului superior n atribuiile delegate, nu trebuie admis. Dac aceast intervenie are
la baz iniiativa funcionarului subordonat ea reprezint, n realitate, o form tacit de
renunare la delegare prin trecerea responsabilitii asupra organului superior, ceea ce nu
trebuie, de asemenea, admis.
Caracterul propriu al competenei determin i rspunderea personal a funcionarului
care emite acte juridice. n cazul delegrii considerm c rspunderea juridic, n spe cea
administrativ, pentru actele emise prin delegaie aparine, n primul rnd, persoanei delegate.
De aceea nu se poate disjunge rspunderea administrativ de drepturile rezultnd din delegare
astfel ca rspunderea s revin exclusiv n sarcina celui care i-a delegat atribuiile (n timp ce
n cazul suplinirii rspunderea s-a considerat c aparine persoanei care suplinete 111). Desigur
i cel care i-a delegat atribuiile poate rspunde atunci cnd actele sau faptele ilegale ale
subordonatului se datoreaz unei sau i unei supravegheri administrative necorespunztoare112.
3.2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevzut de lege 113
n general, manifestarea de voin din actele juridice nu este necesar s fie exprimat
n anumite forme pentru a putea produce efecte juridice. Dac n dreptul civil regula este lipsa
formalitilor la ncheierea actelor juridice, n baza principiului consensualismului, n dreptul
administrativ, dimpotriv regula este c, pentru ca o manifestare de voin s produc efecte
juridice, este necesar ca s fie emis cu respectarea anumitor forme.
110
111
112
113
34
N.Radu,, Gh.Ciulbea. "Experiena mondial n domeniul administraiei locale", sintez

documentar, multiplicat, Bucureti, 1973. Vol.I, p.60-65.
Sentina civil nr.1514/07.11.1973 a Judectoriei Drgani, n "R.D.D." nr.5/1974, p.46.
Dec.nr.2001/1967 a Trib.Supr. col.civ. n "R.D.D." nr.4/1968, p.183.
T. Drganu, "Actele de drept administrativ", p.119-120..
Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ reprezint ansamblul formelor

necesare pentru ca actul s produc efecte juridice. Ea poate consta din forme simple sau
forme mai complexe. Uneori emiterea actului se poate face fr obligaia respectrii unei
proceduri prestabilite, alteori aceast procedur se reduce la un minim de condiii (de
exemplu, condiia formei scrise), iar n unele cazuri ea poate consta dintr-un complex ntreg
de formaliti.
Aceast diversitate de forme procedurale i chiar libertatea de alegere a formelor este
instituit de lege n beneficiul administraiei tocmai datorit multitudinii sarcinilor care-i
revin. Pentru a putea face fa acestora este necesar, uneori, ca s se lase organelor executive
libertatea de a alege mijloacele prin care s acioneze. Spre deosebire de activitatea
judectoreasc, cea executiv se poate desfura n lipsa unei proceduri sau n baza unei
proceduri variate, de la caz la caz.
Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborrii actelor de drept administrativ se
urmrete: garantarea efecturii actelor cu toate precauiile necesare pentru ca ele s
corespund prin coninut i scop intereselor generale ct i celor personale; simplificarea
formelor procedurale i creterea operativitii n activitatea executiv; mpiedicarea lurii
unor decizii nefondate i obligarea la pregtirea temeinic a soluiilor; ntrirea legalitii,
ntruct anumite forme procedurale asigur un control eficient.
Dup importana lor, formele se clasific n forme eseniale i forme neeseniale 114.
Formele eseniale sunt stabilite pentru asigurarea legalitii i oportunitii actelor, iar
nerespectarea lor duce la nulitatea deciziilor Formele neeseniale stimuleaz operativitatea n
munca administrativ, facilitnd sistemul de eviden al actelor juridice, iar nerespectarea lor
nu influeneaz valabilitatea actelor (de exemplu, nesemnarea) nscrisului constatator al
actului unui organ colegial, adoptat cu majoritate de voturi).
Distincia ntre cele dou forme este important sub aspectul sanciunii actelor emise
fr respectarea lor. Astfel, dac o form prevzut de lega s apere un interes general este
consacrat prin norme imperative, ea nu poate forma obiectul unei derogri din partea
organului emitent, iar neregularitatea actului poate fi invocat i din oficiu. Dimpotriv, atunci
cnd o anumit form este instituit numai n scopul aprrii intereselor sau a drepturilor
participanilor la raportul juridic, nclcarea acestora nu duce la nulitatea actului dect dac
partea n interesul creia forma a fost instituit cere anularea actului fcut, fr respectarea ei.
Formele procedurale au fost considerate ca o "garanie automat" sau de drept a
respectrii legii, n sensul c orice act fcut cu nclcarea formelor procedurale care apr un
interes general e nul, indiferent de coninutul su. Teoria nu este ns aplicabil formelor
procedurale sancionate prin anulabilitatea actelor ntruct n acest caz, anularea opereaz
numai la solicitarea celui interesat. Pe de alt parte, sanciunea nulitii absolute ar aprea
prea aspr pentru nclcarea unor forme neeseniale. Teoria este aplicabil n sens negativ,
deoarece dac nclcarea formelor procedurale eseniale duce la nulitatea actului, n schimb
respectarea lor nu este de natur s creeze prezumia legalitii actului sub aspectul
coninutului.
Sancionarea actului juridic fcut cu nclcarea formelor procedurale nu este efectul
acestor forme ci efectul legii care urmrete s garanteze regularitatea ndeplinirii formelor n
asigurarea valabilitii actelor.
114

35
Procedura administrativ este foarte diferit i ea const din forme simple sau forme
complexe. Cea mai simpl form exterioar a actelor de drept administrativ este forma scris.
Aceast form este obligatorie n cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor
jurisdicionale, de sancionare, sau pentru care legea cere forma scris. Ea poate s mai apar
i n cazul unor operaiuni sau formaliti procedurale (de exemplu, avizele). Avantajele
acestei forme constau n: asigurarea cunoaterii corespunztoare a coninutului actelor;
garania respectrii legalitii; posibilitatea unui control eficient de legalitate. Forma oral sau
nescris este utilizat n cazul n care nu este obligatorie forma scris. Actele emise n acest
fel pot fi confirmate ulterior n scris.
3.3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu coninutul legii 115
Problema conformitii deciziilor administrative cu coninutul legii vizeaz
conformitatea acestora cu elementele normei juridice coninute n lege i anume ipoteza,
dispoziia i sanciunea.
a) Aplicnd legea organul trebuie s examineze dac condiiile de fapt cerute de lege,
pentru ca o aciune sau o inaciune s fie obligatorie (ipoteza legal) sunt sau nu ntrunite n
fapt. n raport cu ipoteza legii organul are o dubl obligaie: s emit actul administrativ pe
care legea l cere, dac condiiile de fapt prevzute de ea exist n mod obiectiv; s nu emit
actul dac aceste condiii lipsesc. Nendeplinirea acestor cerine mbrac urmtoarele forme
posibile116:
- organul nu emite actul dei exist condiiile de fapt cerute de lege (de exemplu, nu
emite actul de sancionare contravenional dei abaterea s-a svrit);
- organul emite actul dei nu sunt ntrunite condiiile de fapt prevzute n ipotez (de
exemplu, ntocmete procesul-verbal i aplic sanciunea administrativ, dei contravenia nu
a fost svrit, fapta fiind n faza de tentativ, deci nesancionabil);
- organul emite actul stabilind greit o anumit stare de fapt, dei n realitate situaia
este alta (de exemplu, emite o autorizaie de construcie a unui imobil n locul celei de
nstrinare).
n dreptul procesual civil neconformitatea hotrrilor judectoreti cu ipoteza legii este
considerat un viciu distinct de cel al ilegalitii, viciu ncadrat n noiunea de netemeinicie. n
dreptul administrativ, unde nu exist o reglementare strict a adunrii materialului probator
sau a unei proceduri precise de adunare i apreciere a probelor, cu excepia unor acte
administrative jurisdicionale, problema conformitii sau neconformitii actelor
administrative cu legea este inclus n problematica acestor acte cu dispoziia i sanciunea
legii117.
115
116
117
36

I.Iovna, op. cit., p.236-237.Cu toate acestea art.61 din Legea consiliilor populare nr.57/1968
(abrogat) instituia o excepie n acest sens atunci cnd prevedea posibilitatea comitetelor
executive ale consiliilor populare de a anula deciziile biroului permanent cnd constatau c ele
sunt neconforme cu legea sau netemeinice. n baza acestei distincii legale neconformitatea cu
legea (nelegalitatea) viza nclcarea formal a legii, iar netemeinicia inea de domeniul strii de
fapt reinute n act. (I.Santai, "Locul i rolul birourilor permanente ale comitetelor executive ale
consiliilor populare judeene n conducerea superioar a activitii executive pe plan local", n
"S.C.J.", nr.1/1981, p.27).
T. Drganu, op. cit., p.145-147; I.Iovna, op. cit., p.248.
b) este posibil ns ca organul s stabileasc n mod corect starea de fapt, dar s

interpreteze greit dispoziia normei juridice sau s aplice o alt dispoziie dect cea
corespunztoare situaiei de fapt. De exemplu, potrivit Legii nr.50/1991 (art.26 lit."c"), n
cazul n care s-au efectuat lucrri de construire, transformare sau reparare a construciilor fr
autorizare administrativ consiliile locale sunt obligate s-l sancioneze contravenional pe
beneficiarul lucrrilor, obligndu-l s demoleze construcia sau s o aduc la starea iniial.
Dac acesta nu se conformeaz, organul va cere obligarea lui prin justiie la realizarea
msurii. S presupunem c odat cu sanciunea contravenional autoritatea executiv
sesizeaz justiia n vederea obligrii contravenientului prin hotrre judectoreasc la
aducerea lucrurilor n starea lor iniial fr a mai dispune aceast msur, n prealabil, pe cale
administrativ. n acest caz, la o situaie de fapt bine stabilit, respectiv, realizarea ilegal a
unei construcii, s-a interpretat greit legea recurgndu-se direct la calea judiciar (art.30).
c) Un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c s-a aplicat o alt sanciune sau o
sanciune greit (de exemplu, s-a dispus msura confiscrii unui bun nesusceptibil de
confiscare administrativ).
Aplicarea legii poate duce la posibile erori; organul nu aplic dispoziia legal
necesar cazului respectiv; se aplic o alt dispoziie legal dect cea corespunztoare; se
interpreteaz greit legea i se aplic contrar adevratului ei neles; se aplic acte inferioare
legii emise de organe necompetente sau se aplic dispoziii contrare legii.
3.4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii
Scopul legii este rezultatul pe care vrea s l ating reglementarea legal. Scopul
actului individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ
iar dac existena acestui scop ilegal apare i ca o nclcare abuziv a atribuiilor de serviciu,
putem fi n prezena unei abateri disciplinare contravenionale sau infracionale care atrage
sancionarea funcionarului vinovat. Scopul poate fi definit expres sau tacit de lege.
37
Seciunea 4
Caracteristicile actelor de drept administrativ
Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ nelegem acele trsturi care
individualizeaz aceste acte fa de alte acte juridice. ntrunind anumite elemente eseniale i
ndeplinind condiiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au urmtoarele
caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu i oportun (actual).
4.1. Caracterul unilateral
Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative
este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului juridic
conform creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le
este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Fa de alte acte juridice
unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinat de
emiterea actelor n temeiul i pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este
specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intr i actele administrative, alturi de
actele puterii legislative, a instanelor judectoreti i ale parchetului. Caracterul unilateral al
actelor administrative se particularizeaz prin aceea c manifestarea unilateral de voin are
loc n cadrul activitii executive, de organizare a executrii legii i de executare n concret a
acesteia, provenind, de regul, de la un organ al administraiei publice.
Desigur, cnd un act administrativ este emis din oficiu de ctre un organ de stat,
crend obligaii n sarcina altor subiecte, autoriti publice, organizaii, asociaii, persoane
fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este ct se poate de evident, ceea ce explic i
posibilitatea revocrii nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de ctre autoritatea
care le-a emis. Exist unele situaii n care modul de emitere i cel de executare al unor acte
de drept administrativ ar prea c efectueaz caracterul unilateral al acestor acte. Avem n
vedere situaii cum sunt: efectuarea unei prestaii sau pli de ctre cellalt subiect al
raportului juridic, altul dect organul emitent, ndeplinirea unor obligaii de ctre organul de
stat, respectarea unor formaliti procedurale la emiterea actelor administrative.
a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedat, nsoit sau succedat de
efectuarea unei prestaii sau pli de ctre cellalt subiect al raportului juridic, altul dect
organul emitent. Astfel, livretul militar se elibereaz, printre altele, persoanelor care i-au
satisfcut stagiul militar118 fr ca s se poat afirma c satisfacerea serviciului militar
reprezint ndeplinirea unei obligaii de natur contractual, creia emiterea livretului s-i
confere caracterul bilateral. De asemenea, permisul pentru meninerea armelor se elibereaz
titularului, numai dup ce a achitat taxele legale i costul imprimatului 119. La fel, terenurile
proprietate de stat pot fi atribuite n vederea construirii de locuine cu plata taxei stabilite prin
dispoziiile legale120. n aceste cazuri nu suntem n prezena unei contraprestaii oneroase a
beneficiarului unui act administrativ, n schimbul emiterii deciziei, astfel nct aceasta s
118
119
120
38
Art.88, alin.2 din Legea nr.14/1972.

Art.4, alin.2 din H.C.M. nr.1369/1971.
Art.4, alin.2, din Legea nr.4/1973, Legea nr.50/1991.
dobndeasc un caracter bilateral. Suma pltit nu reprezint contravaloarea prestaiei

organului de stat, n schimbul emiterii actului, ci ea reprezint taxa sau impozitul impus de
lege pentru eliberarea unei autorizaii sau a unui permis etc.
La o analiz sumar se poate constata c ar exista, dup principiile dreptului civil,
neaplicabile n aceast materie, o vdit disproporie ntre suma pltit i serviciul
administrativ realizat, n sensul c aceast sum poate aprea ca fiind fie prea puin oneroas
sau prea onoroas, dup caz, fa de serviciul administrativ efectuat. Pe de alt parte, n cele
mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt vrsate n beneficiul organului de stat, parte
n raportul juridic, aa cum este cazul vnztorului n contractul civil, ci aceste sume sunt
destinate beneficiului direct al statului.
b) Caracterul unilateral se menine i n ipoteza n care prin actul administrativ se
stabilesc unele obligaii n sarcina organului emitent. Astfel, unitile militare sunt obligate s
execute dispoziiile de repartizare n producie a absolvenilor nvmntului militar superior.
Aceste obligaii nu apar ca urmare a unui acord de voin dintre administraie i beneficiari n
virtutea cruia administraia s-ar obliga n mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte pri.
Dimpotriv, obligaiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administraia
trebuie s le respecte i care confer dreptul celor administrai. Aceste drepturi nu se nasc nici
n urma liberei aprecieri a organului i cu att mai puin prin acord de voin, ele derivnd
direct din lege.
c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzist i n ipoteza n care actul
administrativ este emis cu respectarea unor formaliti procedurale, ca de exemplu cererea
solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care ndeplinesc
condiiile legale pentru a fi autorizate i vor s dein arme de foc, depun cererea n vederea
autorizrii121. n cazul actelor administrative emise la cerere122 solicitanii au deplina libertate
de a se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifest voina solicitantului
urmat de emiterea actului juridic nu constituie, mpreun, un consimmnt care s dea
natere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie
solicitantului o situaie juridic general cu drepturi i obligaii care nu izvorsc din
respectivul act administrativ, ci din lege. Aceasta demonstreaz c nu suntem n prezena unui
contract civil, unde drepturile i obligaiile sunt generate de acordul de voin al prilor. n
alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizaiile date pentru exercitarea unei
meserii, atribuie o situaie juridic general solicitantului, pe lng care creeaz i drepturi sau
obligaii cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul i condiiile de exercitare a
meseriei, atribuie folosina unui teren delimitndu-l n mod exact, indicnd data terminrii
construciei etc.).
Cu toate aceste nu suntem n prezena unui contract civil. n primul rnd, contractul
sinalagmatic presupune existena unui raport juridic avnd un dublu obiect (la vnzarecumprare el const din predarea bunului i plata preului, pe cnd n cazul unei autorizaii,
obiectul acesteia l constituie n mod exclusiv asigurarea posibilitii ca beneficiarul s
desfoare o activitate sau s-i asigure condiiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi
sau interese. n al doilea rnd, cauza actelor administrative este unic i nu dubl (ca n
contractul precitat, unde prestaia fiecrei pri n raportul juridic constituie cauza
121
122
Art.10, alin.1 din Decretul nr.367/1971.

T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.56-62.
39
contraprestaiei celeilalte pri), ea constnd n asigurarea desfurrii unei activiti sau a

realizrii unor drepturi. n al treilea rnd, modul de manifestare a voinei beneficiarului are un
rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale crui efecte se produc
numai n baza manifestrii de voin a organului emitent, chiar dac ea este declanat de
formularea cererii.
n ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatm c, pe de o parte,
ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alt parte, refuzul beneficiarului actului de
a-i exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existena actului, ntruct desfiinarea lui
trebuie s fie expresia voinei organului de stat. Astfel, autoritzaia se anuleaz i permisul se
retrage chiar dac titularul lor renun s mai dein armele nscrise n permis i prezint actul
de nstrinare al acestora123. n mod similar, nici renunarea la beneficiul uni act administrativ
nu poate influena existena actului, organul trebuind s intervin prin desfiinarea actului n
cauz, chiar dac aceast operaiune este determinat de refuz sau renunare din partea
beneficiarului i este prevzut ca o condiie a anulrii sau revocrii. Pe de alt parte, chiar
dac n cazul actelor administrative emise la cerere am considera c acordul de voin este
elementul esenial al acestora (cererea i actul administrativ) efectele ar trebui s se produc
din momentul realizrii acestui pretins acord, iar desfiinarea actului ar presupune realizarea
aceluiai acord caracteristic i constituirii actului juridic.
Actul administrativ este unilateral chiar dac a fost emis n comun de mai multe
organe administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui contract intervenit
ntre organele emitente. ntr-adevr, contractul presupune nu numai existena unui acord de
voin, ci i subiecte de drept diferite, capaciti juridice distincte, drepturi i obligaii
opozabile ntre prile contractante. Ori n cazul actelor emise n comun, drepturile i
obligaiile apar opozabile nu ntre organele n cauz, ci fa de subiecii destinatari pentru care
actul apare tot ca o manifestare unilateral de voin, chiar dac provine de la mai multe
subiecte de drept.
n unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supus unor cerine procedurale
cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele chiar dac concord cu actul juridic de baz
la care se refer nu oblig organul la emiterea actului, ci reprezint condiii de valabilitate
ale actului juridic. Odat ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiii, retragerea
avizului sau acordului este irelevant pentru existena actului.
n sfrit, caracterul unilateral se menine chiar dac actul administrativ constituie el
nsui o condiie prealabil ncheierii unui act civil (de exemplu autorizaia de nstrinare n
cazul unui contract de vnzare-cumprare a unui imobil), sau dac, dimpotriv, rezult n
urma ncheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziia de repartizare la locul
de munc a absolventului, ns dup ncheierea i executarea contractului de colarizare). n
aceste cazuri organul administrativ fie c nu este parte n raportul juridic respectiv, fie c ntre
el i partea contractant se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ.
Ca o concluzie a situaiilor prezentate se impune faptul c efectele juridice ale actelor
administrative sunt rezultatul manifestrii unilaterale de voin a organului de stat, singurul
element hotrtor, i c prezena unor condiii prealabile, concomitente sau ulterioare
adoptrii actului, asigur doar valabilitatea actului respectiv124. Caracterul unilateral al actului
123
124
40
Art.17, lit."a" din Decretul nr.367/1971.

Alex.Negoi, "Drept administrativ", 1973, p.48-49.
determin, cu unele excepii, i caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dac n

dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odat ce au beneficiat de
acceptarea prilor, n dreptul administrativ actele sunt, n principiu, revocabile. Caracterul
unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte
civile, nu face necesar, n scopul perfectrii actului, existena consimmntului celeilalte
pri.
Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al
acestora, aseamn i distinge aceast categorie de acte de hotrrile instanei judectoreti.
Aceste hotrri sunt unilaterale, fiind emise n temeiul autoritii de stat, dar prin adoptarea
lor, instana se dezinvestete de orice drept de revenire sau de retractare a soluiei pronunate.
4.2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ
Caracterul legal al actelor administrative rezult din obligativitatea emiterii lor pe baza
i n conformitate cu legile n vigoare. Fiind emise n mod unilateral, de regul de ctre un
organ al administraiei de stat, deci provenind de la o autoritate i fiind emise cu respectarea
legii aceste acte se bucur de prezumia de legalitate. Aceast prezumie care, dei n cele mai
multe cazuri nu este absolut (ca i n cazul actelor administrative jurisdicionale), este totui
o prezumie relativ puternic, care confer caracter obligatoriu i executoriu acestor acte,
dei poate fi nlturat125.
Aceast prezumie are anumite trsturi conferind caracter autentic i caracter veridic
actelor administrative. Veridicitatea este acea trstur conform creia se prezum c actul
administrativ exprim adevrul, avnd un coninut corespunztor realitii faptice i
prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trstur conform creia se prezum c actul
provine de la nsui organul pe care nscrisul l indic drept autor al su. Prezumia de
legalitate a actelor administrative face s nu mai fie necesar, anterior punerii sale n
executare, cercetarea legalitii actului aa cum se procedeaz n alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe baz i n conformitate cu legea n vigoare i cu
alte acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonrii actelor administrative,
care au o for juridic inferioar comparativ cu actele juridice ce dispun de o for
superioar, de exemplu legea. Analiznd aceast caracteristic a actelor administrative se pot
formula unele reguli126: actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate
legea ori un alt act cu o for juridic superioar; legea sau un alt act juridic superior poate
modifica, anula sau suspenda un act administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce in n
exclusivitate, fie n mod expres, fie n mod tacit, de competena puterii legislative, fiind
reglementate prin lege sau prin decrete prezideniale. De asemenea, actele administrative se
emit i cu respectarea celorlalte acte juridice subordonate legii, fie c aparin organelor puterii
legislative (de pild, hotrrile) sau altor organe de stat, ale administraiei ierarhic superioare,
justiiei i parchetului. Necesitatea subordonrii actelor administrative fa de alte acte
juridice superioare nu este reglementat ca un principiu expres al dreptului constituional i al
celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementri, care cuprind reguli de principiu i
125
126
Not de Alex.Negoi la Decizia nr.2549/28.12.1972 a Seciei civile a Tribunalului Suprem,

publicat n R.R.D. nr.10/1973, p.146.
41
pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul i organele centrale ale administraiei de stat
emit acte normative numai n baza unor prevederi cuprinse n Constituie, legi sau decrete, n
vederea lurii msurilor necesare privind organizarea i asigurarea executrii legilor127.
Uneori legea prevede aceast subordonare n mod expres i cu caracter general,
referindu-se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel,
guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor128. Organele administraiei de stat
care ndeplinesc atribuii speciale cu privire la Fondul Arhivistic Naional elaboreaz norme
tehnice pentru desfurarea activitii arhivistice, n conformitate cu prevederile Decretului
nr.472/1971, ndrumnd i controlnd aplicarea acestora129.
n ipoteza n care un raport social nu a fost reglementat n prealabil prin lege, se face
distincie ntre actul normativ i cel individual. n cazul actelor normative ale administraiei de
stat ele vor putea reglementa raportul social n scopul realizrii atribuiilor, dar numai cu
respectarea strict a cadrului legal. De aceea, administraia nu va putea reglementa raporturi
de competena puterii legislative n domeniul legilor organice (n materie penal, electoral,
de organizare administrativ-teritorial), ci numai n raporturi de competen administrativ. n
msura n care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii
legislative, se consider130 c ele vor putea fi reglementate i prin intermediul actelor
administrative. Unele reglementri cu valoare general au adus precizri privind competena
normativ administrativ.
Proiectele de hotrri guvernamentale cu caracter normativ se elaboreaz pentru
realizarea atribuiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constituiei, legilor i decretelor, pentru
aducerea la ndeplinire a politicii interne i externe a statului 131. n hotrrile normative se va
indica actul normativ superior pe baza i n vederea executrii cruia au fost adoptate 132.
Aceste prevederi demonstreaz faptul c nu se poate considera ca aparinnd reglementrii
administrative, tot ceea ce organele puterii nu i-au rezervat pentru propria reglementare, sau
ceea ce nu ine n mod obinuit de competena normativ a puterii legislative.
Instruciunile, ordinele i alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale
administraiei de stat se emit numai n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n legi,
decrete, sau hotrri133. Prin aceast prevedere se elimin practica privind emiterea automat a
unor acte de aplicare n concret a legilor, trebuind s existe o mputernicire special i expres
n acest sens. Asemenea acte se pot ns emite n mod excepional, n lipsa unei mputernicirii
exprese, dar numai n cazul n care actul de nivel superior reclam existena unui act de
executare, care s-i asigure o aplicare unitar 134. n instruciuni, ordine i alte asemenea acte
normative, trebuie s se indice actul normativ superior pe baza i n vederea executrii cruia
au fost emise135. Rezult c emiterea unor acte de acest gen n afara unor prevederi legale
exprese reprezint cazuri de excepie.
127
128
129
130
131
132
133
134
135
42

Art.107, alin.2 din Constituie.
Art.6, lit."a", din Decretul nr.472/1971.
T.Drganu, op. cit., p.63-66.
Art.31, alin.1, din Decretul nr.16/1976.
n cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise dac nu au la baz un act
normativ al puterii legislative, sau al administraiei de stat. n ipoteza n care un raport social a
fost reglementat n prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative
subordonate aduc, prin reglementarea secundar, precizri n plus fa de norma legislativ.
Nu putem ns afirma c normele inferioare vin s umple o lacun legislativ, deoarece
dispoziiile legale i exprese interzic ca prin hotrri guvernamentale sau alte acte
subordonate s se completeze legea. Reglementarea legal a metodologiei generale de tehnic
legislativ prevede c actele normative ale administraiei nu pot aduga sau contraveni
principiilor i dispoziiilor din legile i decretele pe baza i n vederea executrii crora sunt
adoptate136.
Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existena actelor ilegale.
Liceitatea sau legalitatea nseamn recunoaterea caracterului valabil al actelor i al efectelor
lor pn n momentul anulrii, n baza prezumiei de legalitate. Prin nlturarea prezumiei
efectele juridice ale actului, pretins legal, se terg, actul avnd doar valoarea unui simplu fapt
material. Dac actul ilicit a produs i efecte juridice, consecine pgubitoare, vtmarea
drepturilor subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit.
4.3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ 137
Obligativitatea actelor administrative trebuie privit sub aspectul organului emitent al
subiectelor de drept, care cad sub incidena actului i a organelor administrative ierarhic
superioare.
a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt
obligatorii atta timp ct rmn n vigoare. Actele individuale trebuie s fie emise n
conformitate i cu respectarea dispoziiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu
este obligat s-i aplice propriul act ilegal ntruct contravine principiului legalitii. Prin actul
individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Cnd actul se
adreseaz nsi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face att n aceast
calitate, ct i ca subiect obligat s l execute.
b) Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor,
subiecte care pot fi sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent. Pentru organele
ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative i cele individuale ale organelor
superioare. Actele unui organ sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod
obinuit organului emitent atunci cnd acesta are un rol coordonator ntr-o ramur sau
domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea i evidena
accidentelor de munc elaborate de Ministerul Muncii i Ministerul Sntii 138, se impune,
deopotriv, att organelor subordonate ct i celor nesubordonate.
c) Actele administrative se impun i organelor administrative ierarhic superioare
organului emitent. Distingem urmtoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic
inferioare pot fi abrogate sau modificate de ctre organele ierarhic superioare; actele
individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate
anula actul ilegal al organului inferior, dar fr s poat emite actul individual n locul
136
137
138

T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.67-69; I.Iovna, op. cit., p.216-219.
Instruciunile nr.50/1967 de aplicare a H.C.M. nr.2896/1966.
43
organului subordonat (organul de poliie care constat nulitatea actului de identitate, poate
dispune anularea lui139, dar nu poate emite un alt act dac actul anulat a fost emis de un alt
organ, organ ce va trebui ncunotinat despre aceast anulare140).
Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putnd emite actul
sau putnd obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemulumit de
nerezolvarea cererii pentru autorizarea deinerii armelor de ctre Inspectoratul Judeean de
Poliie, se poate adresa Inspectoratului General al Poliiei n vederea soluionrii cererii
sale141.
n alte cazuri cnd emiterea actului este de competena exclusiv a organului inferior,
organul superior nu va putea anula actul i nu va putea emite un nou act individual (astfel,
contraveniile la normele privind protecia muncii se sancioneaz numai de ctre inspectorii
pentru protecia muncii, n afara cazurilor cnd legea dispune altfel142).
n sfrit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior i nici s-l
modifice, n ipoteza n care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel, dac un consiliu local
municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o construcie, consiliul judeean nu mai poate
anula hotrrea).
Actele administrative au anumit for juridic, care reprezint puterea cu care ele
produc efecte juridice comparativ cu alte acte, dei toate actele sunt obligatorii n executare 143.
Aceast for juridic superioar exist n msura n care un act juridic nu poate fi desfiinat
de un altul care are o for juridic inferioar. Fora diferit a actelor juridice este determinat
de mai muli factori:
- Poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele
organelor ierarhic superioare s aib o for juridic superioar comparativ cu actele organelor
ierarhic inferioare;
- Competena general a unui organ confer for juridic superioar actelor sale fa
de actele organului cu competen special (actele consiliilor locale sunt superioare actelor
serviciilor publice locale ale administraiei);
- Procedura de elaborare, alturat unor elemente, ca, de exemplu, competena,
influeneaz fora juridic a unui act, astfel c dac el eman de la un organ colegial de
conducere are o for juridic superioar comparativ cu actele formelor operative de
conducere sau cu actele conductorului organului;
- Caracterul normativ confer superioritate actului de reglementare comparativ cu cel
individual, ultimul conformndu-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiinarea actului anterior, chiar dac
acela are o for juridic egal cu nou act.
Fora juridic a actelor poate fi determinat i de alte elemente, ca, de exemplu,
caracterul jurisdicional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicie s aib o for
superioar actului contestat n faa jurisdiciei. Caracterul definitiv sau irevocabil confer
139
140
141
142
143
44
Art.13, alin.1, din Legea nr.5/1971.

Art.12, alin.1 din H.C.M. nr.2494/1969.
superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceast

trstur.
4.4. Caracterul executoriu al actelor administrative
Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaz realizarea, actelor juridice se mpart 144
n acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel n drept se
adreseaz unui organ de stat (instan de judecat) pentru a obine un titlu executor susceptibil
de realizare prin fora de constrngere a statului i acte juridice a cror executare, atunci cnd
cel obligat s o fac refuz, se realizeaz direct prin fora de constrngere a statului, fr o
formalitate deosebit, ele constituind un titlu executor. n prima categorie intr, de regul,
contractele, iar n a doua sunt cuprinse, n general, actele de putere, ca de exemplu actele
administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de mprumut de credit 145
ncheiate ntre persoanele fizice i bnci.
Caracterul executoriu al actelor administrative exist indiferent de faptul c ele
creeaz drepturi sau obligaii n beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determin acest
caracter sunt mai multe. O prim cauz o constituie emiterea actului n realizarea puterii de
stat, ceea ce i confer de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dac legea
sau alte acte superioare prevd aceasta. O a doua cauz este prezumia de legalitate de care
beneficiaz actele administrative i care are ca efect producerea imediat a consecinelor
juridice ale actului, fr a mai fi necesar cercetarea legalitii acestuia, fiind posibil
executarea direct. n cazul actelor juridice care nu realizeaz puterea de stat, caracterul
executoriu se dobndete numai dac legea l prevede, dei actul individual are o aparen de
legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al
actelor administrative. n dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor i
excepia lipsa acestui caracter dac normele prevd o atare situaie.
Ambele cauze, att emiterea actului n baza puterii, ct i caracterul legal, contribuie
cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma c
numai prin emiterea actului n baza puterii de stat aceasta dobndete caracter executoriu, din
moment ce exist i alte titluri executorii (angajamentele personale de plat, unele contracte
etc.) care dispun de acest caracter. De asemenea, nu putem afirma c prezumia de legalitate a
actelor administrative confer acestora, n mod izolat, caracterul executoriu din moment ce
aceast prezumie se ntlnete i la acte juridice prezumate a fi legale (de exemplu,
contractele autentificate) i care pot s fie lipsite de executorialitate (cnd nu dispun de
formula executorie).
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identific cu cel executoriu.
Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar n caz de nevoie executarea se realizeaz prin
fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniaz doar c
executarea prin aceast for a unor acte se realizeaz n mod direct146.
Caracterul executoriu al actelor administrative exist chiar din momentul adoptrii lor
legale. El nu se confund cu executarea sau cu momentul executrii actului. De regul actul,
144
145
146

Art.54 din Legea nr.4/1973.
Considerm n acest sens eronat prevederea art.30 alin.2 din Legea administraiei publice locale
nr.69/1991 n conformitate cu care hotrrile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de
la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii lor.
45
dei executoriu, se va pune n realizare numai odat sau dup aducerea lui la cunotin i cu
totul excepional naintea ncunotinrii subiectului interesat (astfel, confiscarea
administrativ a unor obiecte a cror deinere este interzis prin lege, poate opera chiar dac
n momentul confiscrii nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la
cunotin cu privire la actul de confiscare).
Exist acte administrative ce nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i care nu
pot fi puse direct n aplicare. Astfel, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei
se poate face plngere n termen de 15 zile de la data comunicrii acestuia, plngerea
suspendnd executarea147. De asemenea, n ipoteza n care somaia fcut de ctre consiliul
local beneficiarului lucrrilor de construcii efectuate fr autorizaie legal nu este executat
de bun voie, organul administrativ este obligat s cear prin justiie drmarea, desfiinarea
sau aducerea lucrrilor n starea iniial 148. n sfrit, actele administrative de repartizare a
spaiului locativ vor fi puse n executare n caz de opoziie, prin hotrre judectoreasc149.
Excepiile de la principiul executrii din oficiu sunt posibile atunci cnd actele
administrative genereaz i raporturi civile sau de dreptul muncii a cror existen juridic
este hotrt de prile contractante sau de ctre organele de jurisdicie. S-a considerat, de
asemenea150, c suspendarea unui act administrativ reprezint tot o excepie de la principiul
executrii actelor administrative ntruct opereaz o ncetare temporar a obligaiei de
executare a acestor acte151.
Caracterul executoriu al actelor administrative exist i n situaia n care prin aceste
acte se confer altor subiecte drepturi la a cror exercitare nu pot fi obligate. n acest caz
caracterul executoriu apare fa de organul emitent care poate fi obligat s-i execute, din
oficiu sau la cerere, dispoziiile cuprinse n propriul act.
4.5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative
a) Noiunea oportunitii
Dreptul i atinge scopul i devine eficient numai n msura n care dispoziiile sale
sunt respectate n baza principiului legalitii. Actele administrative au un caracter legal, dar,
pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiiilor concrete, astfel nct ele s
devin i oportune sau actuale. Problema oportunitii se pune cu privire la actele
administrative nejurisdicionale, ca de altfel n cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu
excepia legii, despre care se consider c este ntotdeauna oportun atta timp ct se afl n
vigoare.
Dac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei caliti se
face prin raportarea actului n cauz la actul juridic avnd o for superioar, inclusiv legea, n
ceea ce privete aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referin
lipsete. Astfel, un act juridic superior poate fi legal i oportun, iar un act inferior, dei emis n
147
148
149
150
151
46
Art.31, alin.1 i alin.3 din Legea nr.32/1968.

Art.39 i art.69 din Legea nr.5/1973.
Astfel, potrivit prevederilor art.9, alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr.291/1990 n
litigiile avnd ca obiect acte administrative care au vtmat drepturi subiective n cazuri bine
justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere
tribunalului s dispun suspendarea executrii actului pn la soluionarea aciunii.
baza i cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noiunea de
oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o
trstur specific a acestuia numit i actualitate152. Actualitatea unui act juridic exprim
deplina concordan, n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor
administrative153, exprim concordana dintre drept cu necesitile n continu transformare
ale societii. n mod contrar, este inoportun acel act care dei legal prin coninutul
prevederilor sale contravine unor situaii concrete i nu corespunde realitii n care i
pentru care se aplic. Un asemenea act este ntotdeauna inactual dei este legal. Problema
oportunitii actelor administrative este strns legat de dreptul de apreciere al organelor
administraiei de stat care reprezint o facultate recunoscut de lege acestor subiecte de drept
n alegerea soluiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficient a legii.
b) Cauzele care genereaz oportunitatea
Realitatea nconjurtoare n care dreptul edictat trebuie s fie aplicat se afl ntr-o
continu schimbare de care trebuie s in seama att legiuitorul, prin reglementrile sale, ct
mai ales organele administrative chemate s aplice legea la condiiile concrete mereu
evoluate. Pornind de la ideea c actele administrative sunt acte de realizare a legii, nseamn
c ele trebuie s fie, n primul rnd, n deplin concordan cu actul normativ suprem, ct i cu
realitatea n care se aplic. n general, cu ct un act normativ se gsete pe o treapt mai nalt
n ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu att dispoziiile sale sunt mai generale, ceea ce
face necesar i elaborarea ulterioar a unor acte de reglementare n vederea asigurrii
aplicrii unitare. n cadrul reglementrii de detaliu i cu ocazia emiterii actelor de executare
exist posibilitatea ca acestea s devin inactuale prin neconcordana dintre prevederile legale
cu modul concret de aplicare.
Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru
cazurile cele mai diferite:
- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte n materie locativ, innd cont
de faptul c norma locativ pentru locuinele din fondul locativ de stat este de 10 mp.
suprafa locuibil pentru fiecare persoan, iar n cazul cnd din construcie rezult camere
mai mici, pot fi atribuii i 8 mp. de persoan154;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza n care organele C.F.R. de comun
acord cu organele de stat care administreaz drumurile i cu organele poliiei stabilesc, n
raport cu intensitatea circulaiei i cu condiiile de vizibilitate trecerile la nivel peste linia
ferat care necesit s fie prevzute cu bariere sau cu semnalizare optic ori acustic155;
- considerente de situaie, pentru cazul n care organizaiile i societile sunt obligate
s ia orice alte msuri, dect cele enumerate de lege, n vederea asigurrii celor mai bune
condiii de munc, pentru prevenirea accidentelor de munc i a mbolnvirilor
profesionale156;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea paaportului poate fi refuzat, sau
paaportul eliberat poate fi retras ori anulat ceteanului romn, care este cunoscut pe baz de
152
153
154
155
156
T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.72.

Art.5, alin.1 din Regulament, pentru aplicarea Decretului nr.328/1966 (republicat).
Art.9, lit."c", din Legea nr.5/1965, privind protecia muncii.
47
fapte confirmate c desfoar activiti care afecteaz ordinea i stabilitatea public, precum
i bunele moravuri, organele Ministerului de Interne fiind obligate s ia msurile necesare
pentru a stabili dac persoanele care au solicitat sau au primit paaport se gsesc n situaia
prevzut de lege157;
- considerente de scop, de exemplu instruciunile, ordinele i alte acte cu caracter
normativ ale organelor centrale ale administraiei se pot emite, n mod excepional fr o
prevedere legal expres, dar numai n cazul n care actul de nivel superior reclam existena
unui act de executare, care s-i asigure o aplicare unitar 158 (scopul legii constituind
principalul criteriu care limiteaz posibilitile de opiune i de aciune, n acest caz, ale
administraiei159).
c) Sfera de aciune a oportunitii
Raportnd problema oportunitii la etapele procesului decizional, constatm
urmtoarele:
- n etapa pregtitoare emiterii actului, dac legea prevede considerente de
oportunitate n aplicarea ei, se va analiza dac acestea mai subzist, tiut fiind c actele
normative sunt frecvent supuse i expuse neoportunitii160;
- n faza de adoptare se va examina din nou dac pentru acel moment s-au mai pstrat
considerente de oportunitate avute n vedere n etapa de pregtire i care justific msura,
altfel actul este inoportun "ab initio";
- n etapa executrii se vor avea n vedere att considerentele de oportunitate ale
actului normativ de referin, ct i existena condiiilor n care are loc executarea actului;
- n etapa controlului oportunitatea msurii adoptate i executate se va aprecia de ctre
organul de control prin raportarea actualitii msuri verificate fa de data ori condiiile
realizrii ei i nu fa de data sau condiiile efecturii verificrii.
d) Modul de rezolvare a situaiilor de oportunitate
Posibilitatea de aciune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este
limitat strict de lege.
1) Dreptul de a aciona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte
normative nefiind acordat n mod aprioric i nelimitat organelor administrative:
- n unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinat, permind o
libertate de apreciere a organului de stat n aplicarea normelor (astfel, autorizaiile eliberate se
retrag de ctre organele competente, atunci cnd titularul lor ncalc n mod repetat
dispoziiile legale privind regimul materialelor explozive sau nu iau msuri imediate pentru
nlturarea nclcrilor161);
- n alte cazuri, dispoziia normei fiind relativ determinat sau nedeterminat permite
organului posibilitatea de alegere ntre mai multe soluii (astfel, n funcie de natura
condiiilor deosebite de munc, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihn, mai
157
158
159
160
161
48
Art.16, lit."c" din Decretul-lege nr.10/1990.

Art.50, lit."b", din Decretul nr.367/1971.
mari de 12 zile lucrtoare162, organul avnd un drept de opiune ntre limitele legale care
stabilesc durata pentru care ele pot fi acordate);
- n sfrit, sanciunea normei juridice poate permite alegerea ntre mai multe,
sanciuni alternative (avertisment sau amend contravenional163) sau privitor la cuantumul
sanciunii amenzii (ntre limita legal minim i maxim).
2) Normele ce reglementeaz dreptul de apreciere au un caracter permisiv, ntruct
organul poate opta n luarea msurii celei mai corespunztoare i doar obligaia alegerii
msurii celei mai adecvate este imperativ (iar nclcarea acestei cerine permite organelor
superioare desfiinarea actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).
3) Dreptul de apreciere opereaz n limitele competenei organului, care nu poate fi
depit pe considerente de oportunitate.
4) Dreptul de apreciere nu poate duce la nclcarea drepturilor subiective ale
persoanelor crora le este destinat actul.
5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitii
nefiind valabil un act oportun dar ilegal.
6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate i controlului de
oportunitate din partea organelor administraiei de stat ierarhic superioare.
n concluzie oportunitatea se poate defini164 ca un element strns legat de dreptul de
apreciere al organelor administrative, n cursul organizrii i executrii legii, prin care se
asigur realizarea sarcinilor i a atribuiilor lor legale n termen optim, cu cheltuieli minime i
n conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.
162
163
164
Art.2 din H.C.M. nr.1149/1968.

A.Balogh, "Oportunitatea actelor de drept administrativ", n R.R.D. nr.2/1970, p.58.
49
Seciunea 5
Procedura actelor de drept administrativ165
5.1. Generaliti privind procedura administrativ

a) Noiunea de proces i de procedur administrativ
Activitatea executiv desfurat de organele administraiei de stat este n ansamblul ei o
activitate complex. Din aceast cauz ea reprezint un adevrat proces. Caracterul de proces
al acestei activiti se evideniaz mai ale cu privire la actele sau deciziile administrative a
cror formare, aplicare i verificare se prezint ca un ansamblu de operaiuni aflate ntr-o
succesiune logic i necesar. Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activitilor
(actelor i faptelor) realizate de administraia de stat n ndeplinirea atribuiilor sale. Procedura
administrativ este forma sau ansamblul de formaliti ndeplinite de organele administraiei
de stat pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a actelor subordonate
acestora, acte care pot emana de la administraia de stat sau de la alte subiecte de drept. Pe de
alt parte, procedura administrativ reprezint i totalitatea normelor juridice care
reglementeaz forma n care se ndeplinete activitatea executiv.
n literatura de specialitate166 noiunii de procedur (judectoreasc) i se dau mai multe
sensuri. n sens larg ea include: norme care arat ce organe sunt chemate s ndeplineasc o
anumit activitate (norme de organizare): ce atribuii are fiecare organ (norme de
competen), ce acte sau operaiuni se ndeplinesc de ctre organele sau persoanele
participante n cadrul unei activiti (norme de procedur propriu-zis). Acest ultim sens,
restrns, este i accepiunea pe care nelegem s o utilizm pentru noiunea de procedur
administrativ.
Procedura administrativ caracterizeaz totalitatea formelor concrete ale activitii
executive, ntruct toate activitile voliionale ale administraiei trebuie s ndeplineasc un
minimum de formaliti. Ea se realizeaz n moduri specifice i diferite n cazul actelor
juridice, a operaiunilor tehnico-materiale, a faptelor, iar n cadrul ei procedura actelor
administrative sau procedura decizional este cea mai important categorie a procedurii
administrative. Procedura decizional poate fi o procedur nejurisdicional (de exemplu,
procedura de brevetare a inveniilor) i o procedur jurisdicional (de exemplu, procedura
soluionrii cererilor de revizuire a pensiilor).
Analiznd procesul i procedura administrativ se impun mai multe precizri.
O prim precizare este aceea c trebuie s dm noiunii de procedur administrativ
sensul ei restrns, nelegnd prin ea totalitatea formalitilor care concur la realizarea
activitii executive. ntr-adevr, ntreaga activitate executiv nu o putem considera ca fiind
nsi procedura administrativ, ntruct am terge orice diferen ntre coninutul acestei
activiti i formalitile ce trebuie ndeplinite pentru realizarea ei.
165
166
50
R. Ionescu, op. cit., p.239 i urmt.

V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit. Did. i Ped., Bucureti, 1973, p.17.
O a doua precizare se refer la demarcaia dintre procedura administrativ i dreptul

procedural administrativ167.Procedura este forma de desfurare a activitii iar dreptul
procedural administrativ reprezint ansamblul normelor ce reglementeaz forma n care se
desfoar activitatea executiv.
O a treia precizare se refer la distincia dintre dreptul administrativ material i dreptul
procedural administrativ, n sensul c primul reglementeaz coninutul activitii executive,
iar cel de al doilea forma de realizarea a acestei activiti.
n sfrit se impune i precizarea c fiecrei forme concrete de activitate executiv i
corespund anumite forme procedurale.
b) Caracteristicile procedurii administrative
Procedura administrativ are unele caracteristici care o deosebesc, n special, de
procedura civil, prin aceea c:
- procedura judiciar este reglementat prin lege (cod), pe cnd cea administrativ i
prin acte normative subordonate legii, unele emise inclusiv de ctre administraia de stat168;
- procedura judiciar nu are un caracter att de complex ca cea administrativ, ultima
fiind format dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite (de exemplu, n materia
sancionrii contraveniilor, a brevetrii inveniilor, a avizrii proiectelor de acte normative);
- procedura administrativ se declaneaz de cele mai multe ori din oficiu pe cnd cea
judiciar se declaneaz numai la sesizarea instanei de judecat de ctre prile n litigiu,
procuror, alte organe prevzute de lege;
- hotrrile judectoreti nu sunt revocabile, iar prin pronunarea lor instana se
dezinvestete de soluionarea litigiului, n timp ce mareea majoritate a actelor administrative
sunt revocabile.
c) Unele principii i etapele procedurii administrative
......Comparnd unele principii ale procedurii administrative cu procedura judiciar constatm:
- principiul necontradictorialitii este un principiu de baz al procedurii
administrative nejurisdicionale, comparativ cu principiul contradictorialitii care guverneaz
activitatea instanelor de judecat i care presupune cel puin dou pri cu interese
contradictorii, dar egale procesual, n timp ce activitatea executiv presupune subordonarea;
- principiul nepublicitii const n aceea c organele administrative nu sunt obligate,
ca i instanele judectoreti, s acioneze n faa celor care vor s asiste la desfurarea
activitii lor sau sunt interesate n emiterea actelor administrative;
- principiul indisponibilitii const n aceea c subiectele pasive ale raportului
administrativ nu pot dispune de crearea, modificarea, desfiinarea i realizarea acestor
raporturi, datorit subordonrii lor, comparativ cu procesul civil n care prile au posibilitatea
s dispun de obiectul litigiului, de ntinderea lui i de mijloacele de aprare n proces.
Alturi de aceste principii, n procedura administrativ mai exist i unele principii comune cu
procedura judectoreasc, cum ar fi principiul legalitii, principiul egalitii n faa
administraiei, principiul dreptului la aprare, principiul rolului activ al administraiei. Etapele
167
168
A.Balogh, "Reglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparat", n "Studia

napocensia", vol.I, Ed.Acad. R.S.R., Bucureti, 1974, p.84.
De pild, procedura acordrii brevetului pentru agenii economici din comerul interior, conform
Hotrrii Guvernului nr.1109/1990.
51
sau fazele procedurii administrative sunt n general etapele pe care le parcurg, n existena lor,
actele administrative i anume: pregtirea, emiterea, executarea i controlul actelor
administrative.
5.2. Noiunea de proces i de procedur administrativ decizional
Procesul administrativ decizional se poate defini ca totalitatea aciunilor necesare
elaborrii, adoptrii, executrii i controlului deciziilor sau al actelor administrative. Aceste
aciuni pot consta din documentarea prealabil, dezbaterea i deliberarea asupra proiectului de
decizie, activitile de control al executrii etc. Procedura administrativ decizional cuprinde
ansamblul formalitilor ce guverneaz procesul decizional. Actele administrative, pentru ca
s produc efecte juridice valabile, este necesar ca s fie emise cu respectarea anumitor
forme169. Totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ s produc
efecte juridice reprezint procedura de elaborare a acelui act170. Aceast procedur este
alctuit din operaii tehnico-materiale numite i acte de procedur.
Procedura administrativ decizional poate fi simpl sau complex. Ea este simpl
atunci cnd, pentru ca manifestarea de voin cuprins n actele juridice s produc efecte,
legea nu cere ndeplinirea unei proceduri deosebite. Procedura este complex atunci cnd
formalitile sunt deosebite pentru ca actul administrativ s produc n mod valabil efecte
juridice.
Noiunea de procedur simpl i cea de procedur complex nu se identific cu
noiunea de act administrativ simplu, sau act administrativ complex. n cazul actelor
administrative simple prin nsi simpla manifestare de voin se produc efecte juridice
valabile, indiferent de complexitatea formelor procedurale. n cazul actelor administrative
complexe, procedura lor de elaborare nu presupune neaprat, concurena unor operaiuni
tehnico-materiale deosebite, ci concursul mai multor manifestri de voin care mpreun
produc efecte juridice valabile (de exemplu, actul administrativ emis n comun de mai multe
organe administrative este un act complex). Astfel, un act administrativ simplu se poate
elabora dup o procedur complex, sau un act complex se poate emite dup o procedur
simpl. Prin urmare, naiunea de "act administrativ complex" nu se identific cu noiunea de
"procedur administrativ complex" de elaborare, a actului administrativ, ultima noiune
fiind mai extins dect prima171.
Formele procedurale se pot clasifica dup mai multe criterii 172. Dup importana lor
pentru valabilitatea actului distingem forme eseniale i neeseniale. Dup forma exterioar a
formelor procedurale distingem ntre forme scrise i forme nescrise. nclcarea dispoziiilor
referitoare la formele procedurale eseniale atrage sanciunea actului juridic dar nu ca efect al
acestor forme, ci ca efect al legii, care urmrete s garanteze regularitatea formelor
procedurale n asigurarea valabilitii actelor juridice.
Dup etapa n care intervin, fa de momentul constituirii actului juridic,
distingem forme procedurale din etapa pregtirii (de exemplu, avizele), din etapa elaborrii
169
170
171
172
52
I.Iovna, op. cit., p.237-238.

D.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.119.
T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.96-97.
T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.119-142.
(motivarea), din etapa executrii (somarea) i din etapa controlului (procesul-verbal de

control).
5.3. Etapele procedurii administrative decizionale
n procesul su decizia parcurge mai multe momente importante care se stabilesc n
raport de momentul esenial al adoptrii actului juridic. Aceste momente sunt denumite n
mod generic etape, dei n literatura de specialitate ele au mai fost denumite i faze 173, iar n
unele cazuri, reglementarea legal174 folosete denumirea de etap, pentru unele subdiviziuni
ale unor momente importante cum este cel al elaborrii proiectului de act normativ.
Nu exist o prere unitar asupra numrului acestor etape, dei majoritatea autorilor
recunosc c, n procesul decizional se disting patru etape important: pregtirea, adoptarea,
executarea i controlul. Se consider c procesul decizional se ncheie odat cu adoptarea
deciziilor, executarea nefiind un element inerent deciziei, ntruct exist decizii administrative
elaborate, dar care nu sunt executate 175, dei se recunoate c n cariera sa complet decizia
trebuie s parcurg i etapa executrii176. Dup o alt opinie, n procesul decizional se includ
trei mari grupe de activiti; cele ce preced decizia, cele de luare a deciziei i cele care succed
lurii deciziei, inclusiv executarea177. n sfrit, se consider c n procesul decizional trebuie
s se includ i controlul executrii ct i controlul eficienei deciziei178.
De asemenea, etapele procesului decizional au fost denumite n mod diferit. Astfel,
pregtirea este frecvent denumit "elaborare" sau "etap prealabil", etapa adoptrii se mai
numete i etapa "emiterii" 179, iar cea de executare e numit i etapa realizrii. n sfrit, etapa
controlului se mai numete etapa verificrii.
n ce privete ntinderea procesului decizional, adic momentul situat ntre
declanarea lui i momentul n care el se ncheie, sintetiznd opiniile literaturii de specialitate
se desprind dou mari tendine180:
- prima, dup care procesul decizional ncepe odat cu apariia necesitii deciziei
(diagnoza181) pn la realizarea ei, inclusiv controlul;
- a doua tendin, dup care procesul decizional se ncheie prin adoptarea deciziilor182.
Considerm c procesul decizional ncepe din momentul naterii necesitii elaborrii
deciziei ntruct din acest moment al cunoaterii respectivei necesiti se declaneaz
activitatea care se poate finaliza cu adoptarea actului decizional -, ncheindu-se cu momentul
terminrii controlului asupra efectelor acelui act.
n ce privete coninutul procesului decizional, el este determinat de operaiunile care
se svresc n diferite etape ale acestuia. Se consider c, n etapa de elaborare intervine
documentarea ca faz care se compune din culegerea datelor, selectarea i ordonarea lor,
173
174
175
176
177
178
179
180
181
182

Alex.Negoi, "tiina administraiei", p.163.
Idem, op. cit., p.154.
M.Anghene, "Necesitatea codificrii normelor privind administraia de stat", n R.R.D.
nr.3/1976, p.25.
N. Radu, Gh.Cilbea, op. cit., p.109.
"Politic, tiin, conducere", Editura "Dacia", Cluj, 1972. P.72-73.
Op. cit., p.72-73.
53
prelucrarea i analiza acestora183. Dup o alt opinie, se consider c operaiunile acestei etape
ar consta n stabilirea problemei de rezolvat, culegerea i prelucrarea informaiilor, elaborarea
variantelor, analiza i compararea lor184. n sfrit, alii includ n aceast etap urmtoarele:
precizarea problemei ce necesit o decizie, colectarea i sistematizarea informaiilor,
elaborarea variantelor, analiza lor comparat i adoptarea variantei celei mai
corespunztoare185.
Desigur caracterul normativ sau individual al actului decizional, modul de
reglementare al adoptrii acestuia, ct i autonomia de competen a organului decident,
influeneaz etapele i coninutul procesului decizional. Considernd c procesul decizional
este alctuit din cele patru etape eseniale, i anume: pregtirea, adoptarea, executarea i
controlul, trebuie s recunoatem c i procedura decizional, strns legat de procesul
decizional, se constituie din totalitatea formalitilor care intervin n raport cu etapele
eseniale ale procesului decizional.
5.4. Reglementarea legal a procedurii administrative
Analiznd pe etape, sub aspectul consacrrii juridice, procedura actelor sau deciziilor
administrative se impun unele precizri referitoare la modul de reglementare legal. De la
nceput trebuie s precizm c esena reglementrii procedurii administrative este actul
administrativ ntruct el reprezint cea mai important form concret de activitate executiv.
Etapa de pregtire a deciziei nu a beneficiat de o reglementare unitar la nivelul
tuturor actelor administrative. n general, fiecare organ emitent sau organul ierarhic superior
acestuia elabora o metodologie proprie privind pregtirea proiectelor de acte juridice n
special normative. Totui s-a impus unificarea i coordonarea reglementrii juridice a etapei
pregtitoare a proiectelor de acte juridice normative, elaborndu-se n acest sens
"Metodologia general de tehnic legislativ privind pregtirea i sistematizarea proiectelor
de acte normative" aprobat prin Decretul nr.16/1976. Aceast metodologie aplicabil
principalelor proiecte de acte normative ale statului nostru i care a suferit modificri
implicite, vizeaz i actele administraiei de stat. Metodologia n cauz se aplic i unor acte
individuale aa cum rezult din prevederile art.111 al menionatului decret, care arat c
metodele i procedeele tehnice stabilite pentru actele normative sunt aplicabile n mod
corespunztor i pentru elaborarea actelor, care, fr a avea un caracter normativ, mbrac
forma de decret sau hotrre guvernamental "per a contrario", actele care nu au caracter
normativ nu pot fi dect actele individuale, care n cazul dat se prezint sub forma decretului
sau hotrrii. Acelai decret reglementeaz, concomitent operaiunile ce alctuiesc procesul
decizional, cum este de exemplu documentarea186, sau formalitile procedurale, ca de
exemplu avizul unic187.
Etapa adoptrii deciziilor administrative a fost i este reglementat n mod diferit, de
regul prin normele de organizare i funcionare a respectivelor organe (astfel, de exemplu,
183
184
185
186
187
54
C.Purcrete, "Sistemul informaional", Edit.did. i ped., Bucureti, 1972, p.39.

P.Vagu, op. cit., p.140-143.
"Analiza conducerii", p.277.
Art.40 din Decret nr.16/1976.
Art.67 din Decret nr.16/1976.
hotrrile consiliilor locale se emit pe baza i n vederea executrii legii, cu votul majoritii
membrilor lor, fiind semnate de preedinte188.
Reglementarea este diferit, ntruct specificul i varietatea organelor administrative
determin diferite moduri de adoptare a deciziilor, dei unele reguli cu caracter general se pot
desprinde, ca de exemplu, n cadrul organelor colegiale unde principiul conducerii colegiale
determin ca o hotrre s fie adoptat ntotdeauna cu majoritatea voturilor exprimate.
Uneori, la cerinele generale ale legilor organice se pot aduga i cerinele speciale din
aceste legi sau din legi speciale. Astfel, pentru categoria consiliilor judeene se constituie
delegaia permanent care decide n problema activitii curente a plenului 189, iar alte
reglementri stabilesc, de exemplu, perioada de timp, n care un organ este obligat s rezolve
o cerere care i este adresat190.
Etapa executrii este reglementat prin norme specifice fiecrui organ datorit
particularitii activitii de realizare. Exist i dispoziii cu caracter general aplicabile
executrii ntr-un domeniu sau ramur, cum ar fi executarea sanciunilor contravenionale 191,
sau procedura executrii silite, comun n materia despgubirilor patrimoniale sau
materiale192.
Etapa controlului este reglementat difereniat pe categorie de organe i prin
reglementri specifice pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, consiliile locale urmresc i
controleaz activitatea consiliilor mputerniciilor mandatai ai statului 193. De asemenea,
primarul ndrum i controleaz aparatul propriu194. n unele cazuri se consacr recursul
administrativ ierarhic n materia controlului legalitii actelor administrative 195. Cu privire la
aspectele specifice ale controlului intervin reglementri deosebite, ca de exemplu, n cazul
controlului primarului asupra modului de ncasare i cheltuire a sumelor din bugetul local al
unitilor administrativ-teritoriale196.
n cazul actelor administrative jurisdicionale reglementarea cadrului lor de pregtire
i emitere se face n mod amnunit, ntruct ele vizeaz soluionarea unui litigiu. Astfel,
procedura administrativ-jurisdicional este completat cu reglementrile codului de
procedur civil, aa cum este cazul activitii Comisiei Judeene de Pensii, n msura n care
acestea corespund cu obiectivele activitii acestui organ197.
Uneori, exist posibilitatea alternrii procedurii administrative cu o alt procedur, de
exemplu cea judectoreasc198, organul avnd un drept de opiune, ca de exemplu n cadrul
evacurii persoanelor care ocup fr contract de nchiriere o suprafa din fondul locativ de
188
189
190
191
192
193
194
195
196
197
198
Art.29, 30 din Legea nr.69/1991.

Art.26-28 din Decretul nr.221/1960.
Art.21, lit."j" din Legea nr.69/1991.
Art.43, lit."x" din Legea nr.69/1991.
Art.5 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990.
Art.42, lit."h" din Legea nr.69/1991.
Decizia nr.5/27.09.1975 a Plenului Trib.Supr. n R.R.D. nr.12/1975, p.12.
55
stat (aflate n administrarea unei ntreprinderi), evacuarea ce se poate dispune fie prin
hotrrea consiliului local competent199, fie n baza hotrrii instanei de judecat200.
Procedura administrativ odat instituit este obligatorie, organul de stat nemaiputnd
alege o alt procedur n realizarea atribuiilor sale. Astfel, practica judiciar a decis 201 c este
inadmisibil aciunea prin care, dup ce a emis o decizie prin care se dispune demolarea
construciei ridicate, fr prealabila autorizaie administrativ, consiliul local s mai cear i
instanei obligarea prtului la demolarea construciei. Aceasta deoarece Decretul nr.545/1958
(abrogat) autoriza202 acest organ ca, pe baza propriilor acte, s treac la demolarea
construciilor ridicate fr autorizare prealabil, iar opunerea celui vizat de aceast msur nu
era de natur s afecteze caracterul executoriu al actului de demolare.
n alte situaii, organul este obligat prin lege ca, n urma ndeplinirii procedurii
prealabile, s sesizeze alte organe de stat, care pot declana procedura lor proprie. Astfel, n
cazul n care personalul cu atribuii de control financiar constat c unele abateri de la
disciplina financiar mbrac forma unor infraciuni, el este obligat s nainteze procurorului
actele ncheiate203. Uneori procedura administrativ se poate continua cu procedura judiciar,
ca de exemplu cazul n care contravenientul se adreseaz instanei cu o plngere mpotriva
procesului-verbal de constatare a contraveniei204.
5.5. Unele principii ale procedurii decizionale
Procesul i procedura administrativ decizional au o serie de principii, ntre care un
loc important l ocup principiul legalitii n pregtirea i adoptarea deciziilor. Sub aspectul
procesului decizional acest principiu se bazeaz pe prevederile conform crora normele
juridice nu se pot elabora, dect de organele prevzute de lege 205 i n condiiile prevzute de
lege.
Sub aspect procedural toate organele trebuie s respecte acele formaliti care asigur
valabilitatea actelor juridice.
n metodologia general de tehnic legislativ se arat c elaborarea actelor normative
de ctre toate organele administraiei de stat se face cu respectarea principiului supremaiei
legii, actele normative elaborndu-se numai pe baza i n executarea legilor sau, dup caz, a
decretelor206. Actele normative ale administraiei de stat nu pot aduga sau contraveni
principiilor i dispoziiilor din legile i decretele pe baza crora sunt adoptate207.
Desigur, n procesul decizional se reflect i unele principii ale dreptului
administrativ208 caracteristice activitii executive.
Astfel, principiul conducerii colective este ilustrat n activitatea decizional prin aceea
c aprobarea proiectelor de acte normative se face de ctre organele colegiale de conducere209
199
200
201
202
203
204
205
206
207
208
209
56

Deciz.civ.nr.18/14.01.1974 a Trib.Jud. Covasna, n R.R.D. nr.10/1974, p.56.
Art.4 din Decr.545/1958.
Art.32, lit."b" din Legea nr.5/1970 (abrogat).
Asupra principiilor a se vedea I.Iovna, "Drept administrativ", p.38 i urmtoarele.
Art.52, 63 din Decretul nr.16/1976.
i prin dispoziiile care consacr rezolvarea eventualelor divergene privind proiectele de acte
normative tot de ctre colectivele de conducere ale organelor de stat210.
Alturi de principiile generale exist i unele principii metodologice sau de tehnic
legislativ. Dintre acestea enumerm principiul obligativitii documentrii n cazul ntocmirii
proiectelor de acte normative211, principiul obligativitii respectrii etapelor i a succesiunii
acestora n elaborarea proiectelor de acte normative, principiul organizrii i coordonrii
activitii normative de ctre Consiliul Legislativ212.
Procedura administrativ decizional are i o serie de principii comune n marea lor
majoritate cu principiile procedurii administrative213. Principiul oficialitii, conform cruia un
organ administrativ se autosesizeaz i se investete n mod propriu n emiterea actelor
juridice este ilustrat prin aceea c organele centrale ale administraiei de stat pot emite, chiar
n lipsa unei mputerniciri exprese, ordine, instruciuni etc. atunci cnd un act de nivel
superior (lege, decret) reclam acte inferioare care s le asigure o aplicare unitar 214.
Principiul nepublicitii, n conformitate cu care activitatea administrativ nu este destinat s
fie cunoscut n mod public, n ceea ce privete unele aspecte ale ei, se ilustreaz prin aceea
c activitatea de pregtire a deciziilor, a proiectelor de acte normative, este secret. Ea devine
public abia prin supunerea spre dezbatere public a unor proiecte de acte normative mai
importante sau prin adoptarea actelor, urmat de publicarea acestora. Fazele etapei
pregtitoare sunt n general lipsite de principiul publicitii.
5.6. Necesitatea codificrii procedurii administrative
n activitatea executiv, alturi de normele materiale, un rol important l ocup i
normele de procedur. Normele procedurale reglementeaz diversele forme de realizare ale
activitii executive, cum ar fi de exemplu actele juridice (iar n cadrul lor cele administrative,
civile sau de dreptul muncii) ct i celelalte forme concrete de activitate.
Normele de procedur pe care trebuie s le respecte administraia sunt cuprinse n
diferitele reglementri, fie cu caracter general (cum este cazul Metodologiei generale de
tehnic legislativ), fie n reglementri organice (de exemplu, Legea nr.69/1991), fie n
reglementri speciale (de exemplu, Legea nr.32/1968, Legea nr.29/1990, Legea nr.1/1978),
fr a fi reunite ntr-un mod unitar. De aceea, n activitatea executiv se resimte lipsa unei
sistematizri a legislaiei, n sensul unei codificri materiale i procedurale a celor mai
importante norme care reglementeaz coninutul i forma acestei activiti.
n literatura de specialitate s-a considerat c imposibilitatea codificrii administrative,
de natur material i procedural, se datoreaz numeroaselor norme ce guverneaz aceast
activitate, diversitii regulilor juridice, ct i caracterului relativ stabil al acestora. Cu toate
acestea s-au manifestat preocupri din partea legiuitorului ca printr-o serie de reglementri s
se realizeze o codificare parial, a unor aspecte ale activitii executive, mai ales prin unele
legi speciale, ceea ce nu a eliminat necesitatea codificrii tuturor normelor privind
administraia de stat215.
210
211
212
213
214

Asupra principiilor a se vedea R. Ionescu, "Drept administrativ", p.396-398.
57
Cu aceeai acuitate se impune i elaborarea unui cod de procedur administrativ

similar celor existente n mai multe state. Considerm n acest sens c "Metodologia general
de tehnic legislativ" a reprezentat un prim pas n reglementarea etapei pregtitoare a
deciziei, dei ea a suferit multiple modificri implicite, impunndu-se totui i o reglementare
unitar a celorlalte etape ale procesului decizional. Normele procedurale, alturi de
reglementarea competenei, ar trebui s cuprind reguli de organizare i funcionare cu
caracter general pentru ntreaga administraie de stat i reguli privind formalitile actelor
administrative, totul reunit ntr-o codificare unitar.
Legislaia noastr are o serie de lacune n privina procedurii pregtitoare astfel, ea nu
instituie ca reguli generale obligativitatea ascultrii prilor naintea emiterii actelor,
obligativitatea motivrii actelor administrative i nu reglementeaz n mod strict recursul
administrativ ierarhic, care poate fi exercitat la ora actual n mod nelimitat.
O codificare ar oferi multiple avantaje ntre care enumerm existena unei concepii
unitare care s stea la baza tuturor reglementrilor, evitarea repetrilor i contradiciilor din
reglementrile administrative, simplificarea i reducerea numrului procedurilor existente i o
mai puternic aprare a legalitii i a drepturilor ceteneti.
Codificarea decizional ar trebui s cuprind regulile de drept cele mai generale
aplicabile tuturor actelor administrative ct i reguli specifice de procedur aplicabile unor
acte administrative cum sunt cele jurisdicionale. Ea ar trebui s indice condiiile de
valabilitate ale actelor juridice ct i principalele etape ale procesului decizional. n cadrul
acestei codificri s-ar putea reuni i reguli speciale de procedur, cum sunt cele referitoare la
stabilirea i urmrirea impozitelor i taxelor, reguli privind constatarea i sancionarea
contraveniilor, primirea i rezolvarea cererilor, reclamaiilor, sesizrilor i propunerilor,
cuprinse actualmente n acte normative separate216. Caracterul programat al unei pri din
activitatea legislativ impune, printre altele, i dezvoltarea dreptului i tehnicii sale de
reglementare n direcia codificrii procedurii administrative217.
215
216
217
58
M.Anghene, "Necesitatea codificrii normelor privind administraia de stat", n R.R.D.

nr.3/1976, p.24.
M.Anghene, op. cit., p.60.
"Dezvoltarea i perfecionarea activitii juridice" n R.R.D. nr.12/1974, p.3; I. Alexandru, "Un
punct de vedere n conturarea unei concepii privind elaborarea codului administrativ", n R.R.D.,
nr.9/1976, p.13.
Seciunea 6
Pregtirea elaborrii actelor de drept administrativ
Pregtirea sau elaborarea deciziei reprezint prima etap n procesul decizional, etap
n care nu exist o decizie sau un act juridic, ci un proiect de decizie sau o decizie potenial.
Fazele etapei pregtitoare sunt: apariia necesitii elaborrii deciziei, documentarea
decizional i fundamentarea deciziilor poteniale, ntreaga etap fiind dublat de formalitile
procedurale prealabile adoptrii actelor juridice.
d) Avizele
Avizele reprezint opinii pe care un organ administrativ le solicit altui organ ntr-o
anumit problem pentru a putea decide n deplin cunotin de cauz 218. Avizele sunt forme
necesare n procedura de elaborare a actelor administrative i sunt solicitate n cazul unor
probleme pentru a cror rezolvare just este util i cunoaterea opiniilor de specialitate,
denumire n literatur i "recomandri"219. Avizul nu se confund cu "preavizul" care
reprezint anunarea prealabil a msurii desfacerii unilaterale a contractului de munc la un
anumit termen anterior intrrii ei n vigoare, perioad n care raportul juridic de munc se
menine220.
Dup subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi avize interne, provenind chiar
de la organul emitent al actului juridic sau de la o structur intern a acestuia 221 i avize
externe cnd eman de la un alt organ dect cel care urmeaz s emit actul juridic.
Dup treapta ierarhic pe care se situeaz organul ce le emite avizele pot proveni222 de
la organe inferioare, egale sau superioare223 ca poziie ierarhic fa de organul care le-a
solicitat.
Dup modul de conformare al organului solicitat fa de opinia exprimat, avizele se
mpart n224:
- avize facultative225, caracterizate prin faptul c organul care emite actul administrativ este
liber s le cear sau nu, iar dac le-a cerut este liber s se conformeze sau nu opiniei
exprimate de ele;
- avize consultative, caracterizate prin faptul c organul solicitant este obligat s le cear, dar
nu este obligat s li se conformeze, putnd adopta actul juridic contrar avizului (de exemplu,
n situaii urgente226);
218
219
220
221
222
223
224
225
226
T.Drganu, op. cit., p.126.

D.Holt, op. cit., p.295.
S.Belingrdeanu, "Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea
noului Cod al muncii", n R.R.D. nr.11/1973, p.21.
n sens contrar fa de organul superior, M.Anghene, "Rolul i nsemntatea activitii
consultative desfurat n administraiei. de stat" n "Studii i cercetri juridice", nr.4/1973,
p.543.
Art.14 din Legea nr.5/1970 (abrogat).
59
- avize conforme, caracterizate prin faptul c organul solicitant este obligat s le cear, iar
dac emite actul juridic este obligat s li se conformeze, ca de exemplu, n cazul eliberrii
autorizaiilor, prin care se autorizeaz efectuarea de operaii cu materii explozive i cnd este
necesar avizul Inspectoratului Teritorial pentru Protecia Muncii (n care sunt indicate unele
condiii227).
Trsturile comune ale acestor forme procedurale sunt urmtoarele:
- reprezint forme prealabile actelor juridice;
- se emit numai la solicitarea unor organe;
- se pot emite de ctre organe decizionale228 ori consultative, de ctre funcionari de
decizie sau funcionari lipsii de acest drept;
- ca urmare a emiterii avizului organul nu este obligat s emit actul juridic pentru care
a solicitat avizul;
- retragerea ulterioar a avizului nu influeneaz valabilitatea actului administrativ
legal emis. (n afar de cazul n care organul emitent al actului juridic nu mai respect
condiiile iniial prevzute n avizul conform, ca de exemplu, n cazul n care Inspectoratul
Teritorial pentru Protecia Muncii retrage avizul necesar eliberrii autorizaiei pentru
efectuarea operaiilor cu materii explozive, atunci cnd se ncalc condiiile legale229);
- efectele juridice se produc ca urmare a emiterii actului juridic i nu ca urmare a
emiterii avizului.
Avizele se emit de regul, n form scris230. n unele opinii avizele consultative i cele
conforme se reunesc n categoria avizelor obligatorii231 datorit trsturilor comune, respectiv
obligativitatea solicitrii lor.
n reglementrile juridice232 este prezent avizul unic, care are ca scop asigurarea
operativitii i a simplificrii activitii de pregtire a actelor normative, n cadrul cruia toate
autoritile de stat interesate, precum i Consiliul Legislativ, i vor exprima, ntr-un singur
document, punctul de vedere comun, iar n caz de divergen se va arta opinia separat.
Avizul unic233 se definete ca reprezentnd punctul de vedere comun al organelor care
avizeaz proiectul de act normativ, format ca urmare a conlucrrii, pe baza programului
legislativ i a planurilor de msuri, nc din faza de documentare prealabil i de concepie,
continuat n toate celelalte etape astfel nct proiectul s fie, n momentul avizrii, rezultatul
unei activiti coordonate a organelor care-l avizeaz i a celor care au sarcina de a-l elabora.
Organele de avizare vor examina proiectele de acte normative, n principal, prin prisma
specialitii pe care o desfoar, exprimndu-i acordul prin aviz unic234.
e) Acordul prealabil
227
228
229
230
231
232
233
234
60
Art.8 din HCM nr.2509/1969.

n sens contrar, M.Anghene, op. cit., p.543.
Art.8 din HCM nr.2509/1969.
Pentru analiza amnunit a se vedea I.Santai, "Avizul unic n cadrul metodologiei generale de
elaborare a proiectelor de acte normative", n "Studii i cercetri juridice" nr.1/1984, p.26-32.
Acordul reprezint o manifestare de voin a unui organ determinat, prin care acesta
i d consimmntul pentru ca manifestarea de voin a unui alt organ al administraiei de
stat s produc efecte juridice. Dup momentul n care intervine, fa de manifestarea de
voin a organului beneficiar al acordului, el poate fi prealabil, concomitent i ulterior235.
Acordul prealabil este manifestarea de voin prin care organul determinat i d
consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ, ultimul neputnd
aciona fr adeziunea primului236. Astfel, Ministerul de Interne, prin Comandamentul
Pompierilor i d acordul asupra normelor de prevenire i stingere a incendiilor stabilite de
ministere i de alte organe centrale ale administraiei publice237. Acordul poate emana de la
organe inferioare, egale, sau superioare n grad ierarhic, comparativ cu organul beneficiar al
acordului238. Acordul prealabil are urmtoarele trsturi:
- se obine prin sesizarea fcut de organul care beneficiaz de acord;
- provine de la un alt organ239 dect organul emitent al actului administrativ, acordul
fiind un act extern240;
- acordul este o condiie de valabilitate a actului juridic;
- emiterea acordului nu oblig la adoptarea actului administrativ;
- lipsa acordului ca i retragerea ulterioar a acestuia determin nevalabilitatea actului
juridic;
- efectele juridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existenei
celor dou manifestri de voin, din partea celor dou organe, din care cauz prin acord se
creeaz un act administrativ complex;
- acordul nu acoper viciile actului juridic la care se refer, din care cauz n ipoteza
ilegalitii actului administrativ se va ataca n justiie, n temeiul Legii contenciosului
administrativ, nu acordul, ci actul juridic.
Prin trsturile sale acordul se difereniaz de aviz 241, dei n unele opinii cele dou
categorii se identific242. n condiiile creterii libertii de decizie i a autonomiei organelor
de stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat.
f) Alte forme procedurale prealabile
n etapa pregtitoare a deciziei administrative se ntlnesc i alte forme procedurale,
unele specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor dou categorii.
1) Supunerea spre aprobare a proiectului este o operaiune care caracterizeaz
proiectele de hotrri guvernamentale care dup avizare de ctre organele interesate i
definitivate, nsuite de conducerea ministerelor i a celorlalte organe centrale sau locale, se
nainteaz Secretariatului General al Guvernului, care le verific i le pregtesc n vederea
prezentrii lor guvernului243. n reglementarea actual proiectele de acte normative sunt
235
236
237
238
239
240
241
242
243
T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.102.

T.Drganu, "Actele de drept administrative", p.127.
Art.23, lit.f" din Decretul nr.232/1974 privind prevenirea i stingerea incendiilor.
T.Drganu, "Actele de drept administrative", p.129.
61
supuse la dou operaiuni procedurale distincte: prima operaiune const n nsuirea

proiectului de ctre conducerea organului care l-a iniiat, ceea ce nu echivaleaz cu adoptarea
actului, dup care proiectul se trimite spre avizare organelor interesate 244. A doua operaiune
const n adoptarea proiectului de ctre organul competent.
2) Anchetele sau cercetrile constau din investigaii fcute pe diverse ci (audiere de
martori, consultare de nscrisuri, cercetare la faa locului) necesare n vederea unei ct mai
bune cunoateri a problemei ce urmeaz s fie soluionat printr-un act administrativ (de
exemplu, autoritatea tutelar recurge la asemenea mijloace necesare pentru numirea
tutorelui245).
3) Rapoartele de referatele246 sunt acte pregtitoare prin care un organ al administraiei
de stat prezint concluziile asupra unei probleme supuse examinrii sale, preciznd diferitele
aspecte de fapt sau de drept, de lmurirea crora depinde emiterea unui act administrativ de
ctre un alt organ.
n mod obinuit ele sunt acte procedurale scrise i motivate. Exist i rapoarte
nemotivate care aduc la cunotina unui organ anumite fapte ca, de exemplu, referatele sau
rapoartele ntocmite de organele de specialitate cu ocazia cercetrii accidentelor de munc247.
4) Drile de seam248 sunt acte prin care se prezint ntreaga activitate a unui organ
ntr-o perioad de timp. Se aseamn cu avizele facultative deoarece organul are libertatea de
a le cere sau nu, dar spre deosebire de ele, cuprind opinii referitoare la activitatea deja
nfptuit. Asemenea acte utilizate frecvent sunt drile de seam contabile, operaiuni care au
un caracter obligatoriu n ceea ce privete efectuarea lor. Drile de seam pot fi incluse i n
categoria formalitilor procedurale anterioare deoarece premerg actele juridice ce se adopt
n baza lor.
5) Procesele verbale sunt nscrisuri constatatoare ale unei situaii i se ntocmesc cu
ocazia unor operaiuni, ca, de exemplu, inventarierea unor bunuri sau n cazul svririi unor
contravenii a cror constatare se face prin acest nscris ncheiat de persoanele anume
prevzute n actul normativ249. Cnd prin ele se dispun i unele msuri, de exemplu sanciuni,
partea respectiv din procesul-verbal reprezint un nscris constatator al actului administrativ.
6) Dezbaterea public250 reprezint modalitatea procedural de aducere la cunotin
public a proiectelor de acte juridice, subliniind democratismul procesului decizional.
Dezbaterea are ca trsturi faptul c:
- vizeaz proiecte de acte juridice normative;
- se refer la proiecte de importan public deosebit;
- se realizeaz anterior adoptrii actelor juridice;
- organele care au elaborat proiectul mpreun cu organele de avizare au obligaia de a
analiza observaiile i propunerile fcute n cursul dezbaterii publice, iar concluziile desprinse
vor fi prezentate mpreun cu propunerile de mbuntire ale proiectului organelor
componente pentru a fi avute n vedere la adoptarea acestuia.
244
245
246
247
248
249
250
62

Art.116 din Codul Familiei.
Instruciunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii i Ministerului Sntii.
7) ndeplinirea unei proceduri jurisdicionale este caracteristic actelor administrative

jurisdicionale a cror elaborare se face dup o procedur specific n cadrul creia ntlnim
ca forme procedurale citarea, expertizarea, audierea de martori etc. Astfel, n cazul naintrii
unei plngeri mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei, organul n drept s o
soluioneze citeaz pe cel care a fcut plngerea251.
251

63
Seciunea 7
Adoptarea actelor de drept administrativ
Etapa adoptrii sau emiterii actelor administrative reprezint momentul n care voina
se manifest n scopul producerii efectelor juridice. Ea se realizeaz n diverse modaliti,
astfel, n cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea nscrisului
constatator al actului juridic, iar n cazul organelor colegiale, adoptarea are loc n cadrul
edinei prin mecanismul votului. Etapa adoptrii se poate diviza, n cazul organelor, n cel
puin 3 faze: dezbaterea, deliberarea i votarea. Etapa adoptrii este guvernat de importante
formaliti procedurale concomitente adoptrii deciziei i ulterioare adoptrii acesteia,
necesare asigurrii valabilitii ei sau punerii n executare.
7.1. Apariia necesitii elaborrii deciziei
Dezbaterea este o activitate de evaluare a propunerilor cuprinse ntr-un proiect de act
n baza unei confruntri de idei n cadrul creia se evideniaz avantajele i dezavantajele
soluiilor preconizate252. Forma organizatoric a dezbaterii n cadrul organelor colegiale este
edina (adunare general, sesiune) care reprezint o reuniune de dou sau mai multe persoane
ce alctuiesc mpreun un organ i a cror reunire are un anumit scop. edinele se clasific n
mai multe categorii253, n rndul crora un loc important l ocup edinele decizionale,
reuniuni n cadrul crora se adopt hotrri. Pentru desfurarea lor corespunztoare trebuie
ndeplinite o serie de msuri cu caracter organizatoric 254, care intervin n etapa de pregtire a
edinei (stabilirea ordinii de zi, a participrii, a datei, locului i duratei de desfurare
preconizate), n etapa de desfurare (reguli privind deschiderea edinei, organele de lucru,
modul de dezbatere i de votare) i n etapa de finalizare (care cuprinde msuri de redactare a
hotrrilor, nregistrarea i comunicarea acestora, controlul realizrii lor etc.).
Dezbaterea propriu-zis este precedat de prezentarea n cadrul edinei a unor
materiale documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive,
proiectul de act juridic, avizele etc. Referatele, cele mai obinuite materiale, cuprind255 o
prezentarea rezumativ a documentaiei, a datelor eseniale i a msurilor ce se impun a fi
luate. De regul, referatul i proiectul de act se expun ctre membrii organului colegial sau de
serviciile de specialitate ale aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discuii n
cadrul crora se pot face propuneri (amendamente) la proiectul dezbtut. n timpul dezbaterii,
prin confruntarea de idei se cristalizeaz poziia fiecrui participant, ceea ce i va influena
modul de deliberare i hotrrea final.
n perioada actual se manifest pe plan mondial multiple preocupri pentru gsirea
unor noi metode de conducere i de luare a deciziilor 256, metode care s se situeze la
252
253
254
255
256
64

J.Starosciak, op. cit., p.305; C.Murgescu, "Echipa de conducere n unitile economice",
Edit.pol.Buc., 1972, p.232-247.
D.Gigusievici, M.Dumitrescu, "Metode utilizate n conducerea ntreprinderilor i procesul lurii
deciziilor" (Edit.pol.Buc., 1970), n vol. "Conducerea tiinific a ntreprinderilor"; P.Cosmovici,
interferena cu metodologia instruirii active a cadrelor de conducere257. Dintre aceste metode

enumerm: conferina-discuie, metoda studiului cazurilor, metoda Brainstorming, metoda
Delphi etc. Subliniem faptul c aceste metode nu sunt folosite n administraia public ca
tehnici de adoptarea deciziilor, ntruct cadrul decizional al acestor organe este precis
determinat de normele organice cu caracter imperativ. Aceste metode pot fi ns folosite cu
succes n activitatea colegial de pregtire a proiectelor de decizii i n activitatea organelor
consultative cu caracter colegial.
Conferina-discuie258 este o metod care const n analizarea unei probleme de ctre
un grup de participani n cadrul unei discuii conduse de ctre o persoan pregtit n
prealabil pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-i exprima opinia, n
acest fel exist posibilitatea aprecierii cunotinelor profesionale i a experienei proprii. Prin
discutarea n colectiv, pot aprea noi sugestii, se descoper erorile i omisiunile indicndu-se
cea mai bun soluie de rezolvare a cazului.
Metoda studiului cazurilor259 presupune antrenarea i mai intens a participanilor la
dezbatere datorit modului n care le sunt solicitate cunotinele i experiena personal n
rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor const n prezentarea unei situaii reale cu datele
necesare nelegerii problemei, prezentare ntrerupt n momentul n care aciunea ajunge ntrun impas i cnd, pentru depirea acestuia este necesar elaborarea i adoptarea unei decizii.
Dup ce fiecare participant i-a formulat o prere, participanii trebuie s-i confrunte n grup
opiniile i s ajung la o decizie acceptat de majoritatea membrilor grupului.
Metoda Brainstorming260 reunete o grup de participani, reprezentnd diverse
domenii de specialitate, care discut asupra unei probleme ce trebuie rezolvat, ntr-un mod
cu totul neconvenional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toi participanii s-i
exprime n mod liber ideile lor referitoare la problema respectiv, n mod spontan i fr nici
o reinere. Conductorul grupului nu are voie s foloseasc aprecieri descurajatoare sau
etichetri la adresa participanilor prin care ar frna fluxul de idei al acestora. Dimpotriv, este
necesar ca toi participanii la dezbateri s sesizeze, ideile prezentate n mod reciproc, s le
combine unele cu altele. n acest fel se stimuleaz formarea unor lanuri de asociere reciproce,
prin care se ajunge la idei i concluzii care nu ar fi aprut niciodat n cazul unei dezbateri
izolate i coordonate realizate pe categorii de specialiti asupra acelorai probleme.
Metoda Delphi261 este o metod de explorare a viitorului prin care se ncearc s se
stabileasc natura i data cnd se pot produce n viitor anumite evenimente (de exemplu,
necesitatea unei reorganizri sau reforme administrative) i ce msuri trebuie luate n acest
sens. Metoda const din alctuirea unui program de interogri individuale i succesive care
257
258
259
260
261
"Consideraii asupra actului de decizie n activitatea organelor colective de conducere a unitilor

socialiste", n "Studii i cercetri juridice" nr.4/1973, p.617-628.
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.174P.Anton, "Metodologia specific de instruire n cadrul
programelor de perfecionare", n revista "Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op.
cit., p.176.
P. Anton, "Metodologia specific de instruire n cadrul programelor de perfecionare" n revista
"Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176.
Gh.Ciulbea, "Metodologia instruirii active", n "Probleme ale consiliilor populare, ale economiei
i administraiei locale" nr.12/1971.
Gh.Ciulbea, M.Vldulescu, "Dezvoltarea spiritului novator n ntreprinderi", sintez
documentar, multiplic., I.C.D.T., Buc., 1971, p.64-84.
J.Bonnet, "La prevision technologique", n "L'usine nouvelle", Frana, nr.supl.oct. 1969, p.95-96.
65
alterneaz cu informaii i sondaje ale opiniei, ceea ce permite s se corecteze, cu ajutorul

calculatorului, concluziile trase din prima etap a operaiei. Participanii interogai, persoane
cu nalt pregtire n domeniul de specialitate, sunt invitai s rspund prin coresponden la
chestionarul trimis. n baza rspunsurilor primite se calculeaz tendina medie (n producerea
evenimentului i a datei lui) care este din nou comunicat participanilor cu invitarea acestora
de a-i motiva opiunea lor. Aceast "dezbatere" n contradictoriu i determin pe unii s-i
schimbe prerea i s adere la alte opinii, ceea ce permite micorarea deosebirilor ntre
rspunsuri. Rezultatele sunt din nou prelucrate i se stabilete o nou valoare medie mai
precis dect cea precedent. Urmeaz o nou informare i o nou prelucrare a rspunsurilor
n vederea determinrii valorii medii, procesul desfurndu-se n trei etape. n final se obine,
prin aceste dezbateri i calculri succesive a valorilor medii, un pronostic la care ader
majoritatea celor chestionai.
7.2. Deliberarea
Deliberarea, ca proces finalizat prin adoptarea unei hotrri, aparine mai mult
domeniului proceselor psihice interne, att n cazul hotrrii organelor unipersonale, ct i n
cazul organelor colegiale. n mod practic nu exist un cadru organizatoric distinct, chiar i n
cadrul organelor colegiale, care s delimiteze deliberarea de dezbatere, ntruct procesul de
formare a convingerilor proprii are loc pe parcursul ntregii dezbateri. Desigur, n cazul unor
acte administrative jurisdicionale ntre momentul dezbaterii propriu-zise i cel al deliberrii
exist o diferen de cadru organizatoric, ntocmai ca i n cazul hotrrilor judectoreti.
n cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere opteaz, din considerente
specifice, asupra unui proiect sau variante i asupra unor amendamente. Procedura de
deliberare a fiecrui participant difer n ceea ce privete structura demonstraiei sale, alegerea
i ordonarea argumentelor, modul i momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai
multe, are loc n baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiilor
factori, indicatori de eficien, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariie 262 etc., dar cu
respectarea cadrului legal263 care delimiteaz posibilitile de opiune.
n marea majoritate a cazurilor exist mai multe alternative care se ofer alegerii,
pentru aceeai problem, dar ele sunt limitate ca numr. Astfel, nu se iau n considerare
alternative imposibil de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. Dintre alternative se
aleg numai cele posibile ca realizare, prin mijloacele de care dispune organul, iar dintre
acestea se aleg numai cele admisibile (realizabile n conformitate cu legile n vigoare), care
include la rndul lor o serie de alternative preferabile la nivelul fiecrui individ264.
Fiecare participant va alege o anumit alternativ n concordan cu hotrrea pe care
i-a format-o n baza analizei comparative a mai multor variante 265, atunci cnd acestea exist.
ntregul grup de rezultate individuale, format n baza opiunii proprii a fiecrui membru al
organului colegial, se transform ntr-un rezultat final, colectiv, n baza a doi factori i anume:
suma rezultatelor individuale i influena determinant a normelor legale, inclusiv a celor de
procedur n baza crora se adopt opiunea general sau actul final.
262
263
264
265
66
Fl.Glc, op. cit., p.86.

Alex.Negoi, "tiina administraiei", p.128.
"Modelarea proceselor sociale", Editura tiinific, Bucureti, 1973, p.148.
Fl.Studnicki, "Despre deciziile colective", n Revista de referate i recenzii", "tiina
administraiei", 1972.
Actul de alegere a unei alternative nu intereseaz att sub aspectul proceselor

psihologice interne, ct sub aspectul conduitei externe a subiecilor care n urma deliberrii i
manifest voina n conformitate cu procesul intern. n cazul organelor colegiale are loc
transformarea unui grup determinat de soluii individuale, ntr-o rezolvare final care, potrivit
procedurii de votare, va fi considerat ca aparinnd organului colectiv.
Fiecare participant are o anumit ordine de preferin pentru anumite alternative. Dac
problema n cauz este notat cu "a" iar numrul de alternative, este cuprins ntre 1-4, n
ordinea formulrii lor starea preferenial individual se poate prezenta astfel:
a 4

a 2
a 1

a 3

La nivelul organelor colegiale se formeaz o stare preferenial colectiv privind o
anumit alternativ. Ea este ordonarea a "n" stri prefereniale individuale ce intervine la toi
participanii la un proces decizional dat. Aceast stare se poate prezenta cu ajutorul unui
model (care are "n" coloane i "m" componente) n care fiecare coloan indic numrul de
participani la proces, iar n cadrul fiecrei coloane prin indici se reliefeaz starea
preferenial pentru anumite alternative ce aparin grupului "a" de probleme. Dac
participanii sunt n numr de trei iar alternativele sunt 4, putem obine un model (matrice) cu
urmtoarea structur:
n acest model, fiecare coloan reprezint starea preferenial
individual a fiecrui subiect participant la procesul decizional,
n ordinea descrescnd pe vertical, a importanei acordate
fiecrei variante, iar ntregul model reflect starea preferenial
colectiv.
Metodele de deliberare266 sunt dintre cele mai diferite
ntruct deliberarea se poate realiza, de exemplu, prin imitarea modului de deliberare al altor
persoane, fie prin folosirea experienei proprii n adoptarea deciziilor 267. Opiniile care pot
rezulta n urma deliberrii reflect 268 fie unitatea de preri, de la nceputul i pn la
terminarea dezbaterii, fondat pe elemente de coninut sau elemente formale, fie lipsa de
unitate, caz n care minoritatea se subordoneaz majoritii.
a4
a2
a1
a3
a1
a2
a3
a4
a4
a3
a2
a1
7.3. Votarea
Votarea reprezint operaiunea prin care se manifest cu efecte juridice voina
organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voina pe care o cuprinde decizia se
manifest n realizarea puterii de stat i se afl numai la nivelul persoanelor care au un drept
266
267
268

Alex.Negoi, op. cit., p.173-174.
67
de vot deliberativ i nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Astfel,
secretarul consiliului local particip de drept la edinele consiliului, fr drept de vot269.
Manifestarea voinei implic rspunderea autorilor pentru decizia luat. Voina trebuie
s se bazeze pe nelegere, pe cunoaterea faptelor reale i s corespund rezultatelor
deliberrii. Elementele care pot anihila270 fuziunea fireasc dintre nelegerea i voina sunt:
- ignorarea rezultatelor deliberrii, ca urmare a existenei unor interese strine, prin
nclcarea normelor de drept, astfel nct voina nu reflect convingerea subiectului;
- insuficienta deliberare i cunoatere a problemei, astfel nct opinia format poate s
fie superficial sau contradictorie ceea ce mpiedic formarea unei opiuni temeinic
fundamentate i a unei opinii unitare.
tiina administraiei recomand n ce privete procedura supunerii la vot respectarea
unor reguli. Astfel, supunerea la vot a proiectelor trebuie s se fac n ordinea efecturii
propunerilor, n afar de cazul n care prin nsi regulamente se prevede o alt ordine sau
aceasta este fixat la nceputul dezbaterii, de ctre organul de conducere a dezbaterilor. n
privina votrii, de regul se supun la vot propunerile care se exclud n mod reciproc i care se
refer la aceeai materie, deoarece prin adoptarea uneia n mod ferm se exclude cealalt
propunere, ct i posibilitatea repetrii votului. La rndul su, operaiunea votrii poate fi
guvernat de anumite reguli procedurale (vot secret sau vot nesecret) etc.
7.4. Forme procedurale concomitente adoptrii actelor de drept administrativ
n etapa adoptrii sau emiterii actului juridic se grupeaz acele forme procedurale
reunite dup momentul n care intervin fa de constituirea manifestrii de voin ca act
juridic obligatoriu. Aceste forme procedurale se pot situa n timp fa de acest moment, chiar
n imediata apropiere a adoptrii actului juridic, dar premerg aceast adoptare fiind strns
legat de ea (cum este cazul condiiilor privitoare la quorum) n chiar momentul adoptrii
(cum este cazul regulilor privitoare la vot) i imediat dup acest moment (cum este cazul
redactrii nscrisului). Fiind ns att de strns legate de momentul adoptrii actului juridic,
formele procedurale se departajeaz n forme concomitente adoptrii i forme ulterioare
adoptrii. i n etapa adoptrii actelor juridice se pot rentlni unele forme procedurale
observate n etapa pregtitoare cum sunt de exemplu acordul (concomitent) necesar
emiterii271, propunerile sau amendamentele care se fac n cursul dezbaterii proiectului de act
juridic sau procesul-verbal ntocmit cu ocazia dezbaterii.
a) Quorum i majoritatea necesar272
Quorumul reprezint numrul de membrii necesari, raportat la numrul total de
membrii ai organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile organului s
fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite i reprezint un element de form
esenial ntruct prin respectarea lor manifestarea de voin dobndete puterea de a produce
efecte juridice.
Legea poate prevedea sau nu ce quorum este necesar pentru ca un organ colegial s
lucreze n mod valabil. Astfel, n cazul guvernului i a consiliilor locale i gsete aplicare
269
270
271
272
68
Art.32 din Hotrrea Guvernului nr.103/1992.

Alex.Negoi, op. cit., p.134-135.
De pild, acordul primului ministru la adoptarea hotrrilor guvernului (art.6 din Legea
nr.37/1990).
regula conducerii colective potrivit creia, pentru ca un organ colegial s lucreze valabil este
necesar prezena majoritii membrilor si (1/2 + 1). n cazul consiliilor de conducere ale
ministerelor, quorumul legal nu este ntotdeauna reglementat sub aspectul prezenei din totalul
membrilor ce compun consiliul273. n cadrul dispoziiilor privitoare la quorum organul nu are
libertatea de apreciere asupra lor, ntruct se gsesc cuprinse n norme organice formulate prin
lege sau prin alte acte normative superioare, fa de care organul n cauz trebuie s se
conformeze. Pe de alt parte, aceste dispoziii reprezint o condiie de valabilitate a ntrunirii
legale a organului i implicit influeneaz i valabilitatea actului administrativ,
Majoritatea necesar lurii unei hotrri reprezint numrul de membrii din totalul
membrilor ce compun organul, numr necesar pentru ca un act juridic s fie adoptat n mod
valabil. Majoritatea necesar poate fi o majoritate simpl sau o majoritate absolut
(calificat). Astfel hotrrile Consiliului local se adopt cu majoritate simpl iar cele ale
guvernului cu votul a cel puin o treime din membri. Quorumul nu se confund cu majoritatea
necesar adoptrii unui act juridic ntruct primul aspect se refer la numrul de membrii
necesari ca un organ s lucreze valabil, iar al doilea se refer la numrul de membrii necesari
pentru ca un act s fie adoptat n mod valabil. ntre quorum i majoritatea necesar exist o
strns legtur n sensul c quorumul permite s se deduc i majoritatea necesar adoptrii
unui act juridic i invers, dac legea nu le-ar reglementa274. Pe de alt parte, majoritatea
necesar poate fi mai mic dect quorumul.
Dispoziiile privitoare la quorum i la majoritatea necesar dobndesc aplicabilitatea
efectiv numai n momentul adoptrii actului juridic. Fiind forme procedurale impuse de lege
nclcarea lor atrage nulitatea absolut a actului juridic.
b) Actele administrative emise n comun
Actele administrative emise n comun de mai multe organe ale administraiei de stat
sau de acestea mpreun cu alte organisme, sunt manifestri de voin simultane 275 fcute cu
intenia de a produce efecte juridice. Actul juridic nu se poate forma n lipsa unei manifestri
de voin a unui organ, astfel nct suntem n prezena unui act administrativ complex.
Constituie caracteristici ale acestor acte:
- existena mai multor manifestri de voin provenind de la mai multe organe
administrative (de regul egale276) n grad ierarhic, sau acestea mpreun cu organe ori
organizaii neguvernamentale;
- constituirea actului are loc numai prin epuizarea numrului de manifestri de voin
necesare adoptrii lui;
- inexistena raporturilor de subordonare ntre organele participante la emitere, altfel,
n caz contrar am fi n prezena aprobrii sau confirmrii;
- raporturile sociale cu privire la care se manifest voina organelor n cauz, intr n
competena tuturor acestor organe ceea ce explic de ce numeroase acte emise n comun sunt
273
274
275
276
De pild, se arat numai c adopt hotrri cu votul a jumtate plus unu din numrul total al
celor prezen (art.14, alin.3 din Legea nr.40/1990 privind organizarea i funcionarea
Ministerului de Interne).
Idem, T.Drganu, op. cit.
T.Drganu, "Studii de drept constituional", Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1975, p.190.
Instruciunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii i Ministerului Sntii pentru aplicarea HCM
nr.2896/1966.
69
date n aplicarea unui act normativ al unui organ superior cu competen general sau,
dimpotriv, sunt aprobate printr-un act al organului cu competen general;
- actul juridic apare fa de teri ca act al mai multor organe, dar totui ca un act juridic
unilateral;
- efectele juridice se produc numai prin manifestrile de voin ale organelor
participante la emiterea actului;
- n cazul actelor administrative individuale cu caracter ilegal, aciunea n justiie
mpotriva unor asemenea acte, ar putea fi introdus mpotriva oricrui organ participant la
emitere, dar n practica administrativ, chiar dac se ntlnesc acte administrative emise n
comun, n cazul actelor individuale o asemenea posibilitate, este, de regul, exclus ntruct
executarea unui act individual i rspunderea pentru el presupun un organ strict determinant;
- spre deosebire de alte acte administrative complexe (ca, de exemplu, aprobrile sau
acordurile), n cazul actelor emise n comun nu mai exist o manifestare de voin
preponderent n unitatea actului juridic complex, toate manifestrile avnd aceeai
importan, actul nelund fiin n lipsa unuia din ele, iar viciile unei singure voine afecteaz
ntreaga unitate a actului administrativ complex.
c) Redactarea i semnarea nscrisului
Una din condiiile formei externe ale actelor administrative este cerina formei scrise
care ocup un loc important n cadrul condiiilor de form ale actelor juridice. n mod obinuit
se face distincie ntre forma exterioar, scris sau nescris a actelor juridice, i formele
procedurale ale acestor acte.
Redactarea actului juridic reprezint operaiunea de ntocmire a unui nscris
(document) care s reflecte deplin i concordant manifestarea de voin exprimat. Momentul
redactrii poate coincide cu nsi adoptarea actului juridic sau imediat dup adoptarea
acestuia, dar n strns legtur cu ea.
n "Metodologia general de tehnic legislativ" se stabilesc reguli privitoare la
metode i procedee valabile, deopotriv, att pentru proiectele de acte normative ct i pentru
actele juridice propriu-zise. Aceste reguli vizeaz n principal actele normative de o
importan deosebit, putndu-se grupa n urmtoarele categorii:
- reguli referitoare la prile constitutive ale proiectului de act normativ 277 (alctuit din
titlul i formula introductiv, dispoziii generale sau de principiu, dispoziii de coninut,
dispoziii finale i dispoziii tranzitorii);
- reguli privind structura i procedeele de sistematizare ale proiectelor de acte
normative278, elementul structural de baz fiind articolul;
- reguli tehnice privind abrogarea, modificarea i completarea actelor normative 279
instituindu-se principiul abrogrii exprese i directe;
- reguli privitoare la redactarea i stilul actelor normative 280 care trebuie s se
caracterizeze printr-un limbaj concis dar i larg accesibil.
Dei legea nu prevede ntotdeauna i n mod expres pentru toate actele normative
necesitatea formei scris, aceast cerin rezult implicit atunci cnd normele legale n vigoare
277
278
279
280
70

stabilesc reguli referitoare la textul proiectelor de acte normative, la semnarea, prezentarea

expunerii de motive etc.
Forma scris reprezint un minimum de condiii ce permite281:
- dovada existenei manifestrii de voin;
- cunoaterea exact a coninutului actului juridic;
- o mai strict asigurare a respectrii drepturilor i obligaiilor;
- un control eficient al legalitii actelor juridice.
n cazul actelor normative cerina formei scrise este necesar pornind de la
considerentul c o cunoatere real a actelor normative se realizeaz, n principiu, prin
publicarea lor i c numai astfel devine eficient principiul dup care nimeni nu va putea
invoca necunoaterea legii. n al doilea rnd, actele individuale se emit numai n baza actelor
normative, ultimele constituindu-le punctul de referin, acte normative ce trebuie ntocmite i
pstrate n form scris. n sfrit, dreptul administrativ care exclude cutuma n materia
izvoarelor de drept, necesit o dezvoltare programat a activitii de reglementare, actul
normativ constituind principalul izvor de drept, iar acesta se redacteaz n forma scris.
Nendeplinirea formei scrise n cazul actelor normative, reprezint nclcarea unei
condiii eseniale de valabilitate ale acestor acte. ntocmirea sau redactarea n form scris a
actelor normative este strns legat i de modul aducerii lor la cunotin prin publicare sau
comunicare.
n ceea ce privesc actele individuale problema formei scrise se pune n mod diferit.
Forma scris este o condiie de valabilitate a acestora numai n ipoteza n care normele
prevd, n mod expres sau tacit (de exemplu, obligativitatea semnrii nscrisului) necesitatea
acestei forme282. Cnd normele nu prevd aceast obligaie actul poate fi emis n form
nescris (oral).
Se vor ntocmi n form scris actele individuale:
- ale organelor colegiale, pentru cunoaterea poziiilor manifestate prin vot la
adoptarea actelor;
- actele emise n baza unei proceduri jurisdicionale;
- actele cu caracter sancionator i care instituie obligaii;
- cele pentru care legea cere n mod expres necesitatea formei scrise.
Sanciunea nerespectrii formei scrise se raporteaz la gravitatea nclcrii acestei
condiii de valabilitate a actului, Dac actul individual nu a fost ntocmit n form scris, dei
o asemenea form se cere, organul administrativ nu va putea pretinde subiectului pasiv s-i
execute obligaiile indiferent de modul n care acesta din urm, a luat cunotin, de exemplu,
pe o alt cale (oral), de existena i coninutul actului juridic. Subiectul pasiv este n drept s
solicite organului administrativ consacrarea actului juridic n form scris atunci cnd legea
cere aceast form. Desigur, nimic nu mpiedic ns ca subiectul pasiv s-i execute de bun
voie obligaiile ce decurg din actul administrativ, chiar dac nu a fost respectat cerina formei
scrise n redactarea actului. Executarea prestaiei sale poate fi considerat ca o obligaie
281
282
T.Drganu, "Actele de drept administrativ"", p.121.

Astfel, practica judiciar a decis c nu se poate dispune prin ncheiere intabularea dreptului de
proprietate, cu privire la un imobil, pe baza unei simple adrese semnate de un ef de serviciu al
consiliului local, iar nu a unui act semnat de preedintele acestuia i secretar, singurii n drept a
angaja organul (Trib.jud. Bistria-Nsud, dec.civ.nr.451/1969 n R.R.D. nr.7/1970, p.181).
71
ndeplinit cu temei legal n virtutea unei ndatoriri consacrate prin norme de drept, indiferent
de nerespectarea formei exterioare a actului juridic individual.
Elementele unui document se mpart n elemente logice i elemente formale 283.
Elementele logice sunt: introducerea, motivarea (cuprinsul) i concluzia (ncheierea). Ordinea
este n funcie de metoda de redactare. Metoda direct (analitic) presupune urmtoarea
ordine: introducerea, motivarea i concluzia. Metoda indirect (sintetic) presupune
urmtoarea ordine: concluzia i motivarea. Elementele formale ale nscrisului cuprind: forma
exterioar (antetul organului ce emite actul i al subiectului cruia este destinat), forme de
control (semntur, tampil, numr de nregistrare, dat), forme de secretariat (iniiale celui
care l-a redactat, ale celui care l-a conceput, numr de exemplare).
Semnarea nscrisului constatator al actelor juridice reprezint o cerin de form
absolut necesar. Necesitatea semnturii se desprinde implicit din obligativitatea redactrii n
form scris a actului juridic, dar alteori este prevzut expres de lege. Astfel, hotrrile
Consiliilor locale se semneaz de preedintele edinei284.
Semnarea nscrisului o pot realiza n cazul actelor colegiale, chiar i persoane care au
votat mpotriva actului juridic n cauz, dar crora prin funciile deinute le revine aceast
ndatorire.
n cazul actelor emannd de la organele unipersonale, pentru care legea cere form
scris, nesemnarea reprezint o nclcare a unei condiii eseniale de valabilitate, deoarece
posibilitatea cunoaterii efective a manifestrii de voin are loc n urma semnrii nscrisului.
Semntura consacr transformarea unui proiect ntr-un adevrat act juridic285.
n cazul actelor administrative care se pot emite n form oral (nescris) efectele
juridice se produc fr a mai trebui ndeplinite cerinele formei scrise. Prin exteriorizarea
voinei, ea nceteaz s mai fie un simplu proces intern, devenind un fapt social-juridic, iar
terii pot lua cunotin de existena i de cuprinsul ei, acionnd n funcie de aceasta 286. Un
act emis n form oral poate fi confirmat ulterior n forma scris.
d) Motivarea deciziei administrative287
Totalitatea motivelor care stau la baza unuia act juridic constituie motivaia acelui act,
iar motivarea este aciunea de artare a motivelor pe care se fundamenteaz actul. Motivarea
este un element obiectiv i extern, fiind o condiie formal, de procedur, acolo unde legea o
impune, spre deosebire de motivaie care este un element intern, subiectiv i obligatoriu.
Actele normative, categorie important a actelor juridice, sunt n principiu acte
motivate. Motivarea acestora se face prin expunerea de motive. Chiar dac unele acte
normative nu sunt motivate, totui considerentele care au impus adoptarea lor rezult din
rapoartele i referatele care preced emiterea actului288. Metodologia general de tehnic
legislativ prevede necesitatea ca proiectele de acte normative s fie trimise la avizare nsoite
283
284
285
286
287
288
72
P. Dumitru, "Organizarea muncii administrative", multiplic. Iai, 1971, p.103.

D.Cosma, op. cit., p.410.
C.Wiener, "La motivation des dcison administratives en droit compar", nr.4 oct.-dec., p.779795 (Frana).
de expunerea de motive. La cererea organelor care acord avizul se vor trimite i studiile sau
alte lucrri documentare care au stat la baza propunerilor de reglementare289.
Actele administrative individuale cu caracter jurisdicional sunt acte motivate 290 n
virtutea procedurii specifice dup care se elaboreaz i a principiilor care stau la baza acestei
proceduri291. De asemenea, sunt motivate i actele administrative de sancionare sau cele care
stabilesc obligaii. Fa de toate celelalte acte administrative individuale sau operaiuni
tehnico-materiale, opereaz, n cadrul dreptului administrativ, principiul general al
nemotivrii cu excepiile prevzute de lege. Se consider c motivarea ar nclca n mod
deosebit activitatea executiv, dunnd operativitii ei sau c ar dezvlui date ce constituie
secrete292.
Motivarea actelor individuale poate fi prevzut ntr-un mod expres i direct. Astfel,
decizia de imputare dat n cadrul rspunderii materiale pentru pagube cauzate unitii trebuie
s fie motivat293, iar dac actul a fost atacat n justiie, este inadmisibil schimbarea
temeiurilor de fapt i de drept ale acestuia294.
Motivarea poate fi prevzut prin reglementri ntr-un mod expres i indirect, n sensul
c legiuitorul nu arat c actul va fi motivat, dar cerina rezult din modul de constituire a
actului juridic. Astfel, procesul-verbal295 de constatare i sancionare a contraveniilor va
cuprinde, printre altele, descrierea faptei ce constituie contravenie i a altor mprejurri cu
indicarea actelor normative ce stabilesc i sancioneaz contravenia.
n sfrit, necesitatea motivrii poate s apar chiar dac nu exist o dispoziie legal
expres n acest sens sau legea nu las s se ntrevad aceast posibilitate. Astfel, dac decizia
de imputare este motivat, anularea ei considerm c trebuie i ea motivat. Aceast motivare,
bazat pe simetria formal-juridic ("contrarius actus"), se impune pentru c se anuleaz o
decizie motivat. Uneori legea prevede c refuzul autoritilor administrative trebuie s fie
motivat, ca n cazul respingerii cererii de licene de export sau import296.
Coninutul motivrii se refer la mprejurrile care au fost reinute ca determinante n
emiterea actului. Sub acest aspect, n cazul actelor normative, expunerea de motive va arta
succint297:
- cerinele care justific intervenia normativ cu o referire special la insuficiena
reglementrilor n vigoare;
- efectele de ordin politic, economic, social i cultural urmrite n funcie de obiectul
reglementrii;
- efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementrilor deja existente.
n cazul actelor individuale coninutul motivrii se refer la starea de fapt, adic la
acele mprejurri care au determinat hotrrea organului, confirmndu-se c acestea s-au
produs ori c au existat, ct i la starea de drept, care exprim modul n care organul emitent a
289
290
291
292
293
294
295
296
297
Art.52,alin.2 din Decretul nr.16/1976.

V.Priscaru, "Jurisdiciile speciale n R.S.R.", Ed. Acad. R.S.R., Buc., 1974, p.194.
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112.
Art.108, paragraf.3 din Codul Muncii.
A se vedea decizia nr.355/1980 a Trib.jud. Botoani cu not de .Beligrdeanu n R.R.D.
nr.12/1981, p.78 i urm.
Art.17, 24 din Legea nr.32/1968.
Art.9 din hotrrea guvernului nr.472/1991.
73
neles s aplice dispoziiile legale n vigoare 298, la cazul dat. La aceste elemente se mai
adaug, dup natura actului, indicarea probelor pe baza crora s-au stabilit faptele, ct i
expunerea modului n care s-a inut seama de probe la stabilirea faptelor, precum i de fapte,
la stabilirea strii de drept299.
Fundamentarea sau justificare motivrii reprezint o cerin de coninut 300, ntruct
motivarea actelor este un element de form. Dac lipsa motivrii face ca actul s fie
nemotivat, prezena ei nu implic i justificarea msurii dispus prin actul juridic. Prin
nejustificarea actului administrativ se ncalc o cerin de fond, iar prin nemotivare se ncalc
o cerin de form. Legea contenciosului administrativ permite atacarea n justiie a refuzului
nejustificat al organelor administrative de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv,
indiferent de prezena sau absena motivrii301.
Sanciunea nemotivrii actelor este n funcie de gravitatea nclcrii normelor. Astfel,
actul emis n mod nemotivat este lovit de nulitate dac a nclcat aceast condiie de
valabilitate. Dac actul este motivat, dar motivele sunt n contrazicere cu legea, actul va fi
valabil formal, dar ilegal, sub aspectul coninutului sau temeiniciei sale302.
7.5. Forme procedurale ulterioare adoptrii actelor de drept administrativ
n aceast categorie se grupeaz formalitile procedurale care apar dup momentul
constituirii actului juridic, deci dup ce a avut loc manifestarea de voin, prezena lor fiind
necesar pentru desvrirea valabilitii actului juridic i a efectelor sale. Formele
procedurale posterioare se situeaz n timp ntre momentul urmtor adoptrii actului i
momentul declanrii procesului i procedurii de executare a acestuia. Din aceast cauz nu
putem considera c formalitile ulterioare sunt acte de executare, ntruct nsi executarea
presupune realizarea unor operaiuni i formaliti proprii. Valoarea acestor forme rezid, n
special, n posibilitile de control pe care le ofer organului care le realizeaz cu privire la
actul juridic adoptat.
Datorit interveniei lor ntr-o faz ulterioar aceste forme au primit i denumirea de
acte complimentare303, desigur nu n sensul de acte juridice, ci datorit faptului c ele
complinesc anumite cerine pentru actele juridice la care se refer. Actele ulterioare se
aseamn cu actele pregtitoare304 prin aceea c nu produc prin ele nsele efecte juridice, fiind
totodat n strns legtur cu actul administrativ de baz. Se deosebesc ntre ele prin aceea c
actele ulterioare sunt posterioare elaborrii actului juridic condiionnd, ntr-o mai mic
msur, valabilitatea acestora i asigurndu-le ntr-o msur mai mare punerea n executare.
Actele ulterioare pot lua forma unor activiti intelectuale (de exemplu aprobarea) sau
a unor operaiuni tehnico-materiale (de exemplu, aducerea la cunotin a actului juridic). n
298
299
300
301
302
303
304
74
M.Anghene, "Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ" n R.R.D..

nr.11/1973, p.60.
N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112.
V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit.did.i ped., Bucureti, 1973, p.283-284.
Trib. Suprem, col.civ.dec. nr.882/1968 n R.R.D. nr.12/1968, p.171.
cadrul lor se rentlnesc unele forme procedurale deja cunoscute, ca de exemplu acordul
(ulterior)305, utilizarea formei scrise etc.
a) Aprobarea
Aprobarea este manifestarea de voin a unui organ superior al administraiei de stat
determinat de lege prin care aceasta ncuvineaz fa de un act deja emis de un organ ierarhic
inferior, act care fr manifestarea de voin ulterioar nu ar putea produce efecte juridice
conform legii306. n legislaia noastr noiunea de aprobare se utilizeaz n trei ipoteze 307:
aprobrile propriu-zise, aprobrile substitutive i aprobrile "improprii".
Aprobrile propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor
ierarhic inferioare emise n exercitarea unor atribuii date de lege n competena acestora din
urm. Astfel, Comisia central pentru ocrotirea minorilor va putea aproba organizarea de
comisii pentru ocrotirea minorilor pe lng consiliile locale municipale, ale sectoarelor
Municipiului Bucureti i consiliile oreneti i comunale 308; consiliul local, aprob statutul
comunei sau oraului i regulamentul de funcionare al consiliului309.
Aceste aprobri se caracterizeaz prin faptul c:
- sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ;
- provin de la organe superioare celui care emite actul:
- organul care d arobarea este individualizat prin lege:
- prin emiterea aprobrii organul inferior nu este obligat s execute actul aprobat;
- se emite numai la solicitarea organului subordonat;
- nu acoper viciile actului aprobat;
- actul aprobat devine, fa de teri, obligatoriu i executoriu numai dup aprobare;
- actul aprobat poate fi revocat de ctre organul emitent fr o nou aprobare;
- pentru a obine anularea, n baza legii contenciosului administrativ, a unui act
aprobat, prin aciunea n justiie va trebuie chemat n judecat, ca prt, organul inferior
emitent actului;
- efectele juridice se produc n virtutea actului de baz, aprobat iar nu a aprobrii
propriu-zise.
n literatura de specialitate310 s-a considerat c aprobarea, ca i alte acte
complimentare, intervine numai atunci cnd se reglementeaz sau se rezolv probleme ce
intr n competena mai multor organe ale administraiei de stat. Afirmaia nu poate fi
acceptat dect cu unele rezerve. n cazul aprobrilor propriu-zise nu se poate susine c
organul al crui act este aprobat ar aciona n cadrul competenei organului superior, ntruct
n acest caz am fi n prezena aprobrilor substitutive. Pe de alt parte, dac raporturile sociale
ar fi de competena normativ a mai multor organe administrative diferite ca sisteme ierarhice
atunci s-ar recurge la acte emise n comun de subiectele interesate.
Analiznd efectele juridice ale unui act aprobat vom constata c el este un act juridic
complex, o unitate juridic, alctuit din dou elemente: actul de baz, ce se aprob i actul de
305
306
307
308
309
310
De pild, recomandrile colegiului de conducere al Ministerului de Interne, neconcretizate n

ordine, se aduc la cunotina celor interesai numai cu acordul ministrului de interne.
Art.21 lit."b" din Legea nr-69/1991.
75
aprobare. n aceast unitate rolul hotrtor l are actul aprobat, ntruct este un act juridic
adoptat n limitele competenei legale a organului emitent. Aprobarea lui constituie o cerin
de valabilitate i nu de existen, actul fiind deja constituit din momentul adoptrii sale legale.
Totui din momentul aprobrii se leag o serie de efecte, cum ar fi comunicarea, punerea n
executare etc.
Aprobrile substitutive sunt emise de un organ ierarhic superior pentru actele
organului subordonat care acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de activitate i de raporturi
sociale de competena organului supraordonat. n aceast categorie intr, de exemplu,
aprobrile prin hotrri guvernamentale a diferitelor statute i regulamente emise pe baza i n
executarea legii. Se numesc "substitutive" ntruct admit substituirea organului superior n
competena sa de ctre organul ierarhic inferior.
Aprobrile substitutive se caracterizeaz prin:
- obligativitatea punerii n executare a actului aprobat;
- faptul c aprobarea nu acoper viciile eseniale ale actului aprobat;
- faptul c organul beneficiar al aprobrii nu mai poate revoca actul aprobat, dect
solicitnd o nou aprobare;
- aciunea n justiie n baza Legii contenciosului administrativ se introduce mpotriva
actului de aprobare, iar ca prt apare organul autor al aprobrii;
- efectele juridice se produc n baza actului de aprobare.
Se impune o precizare. Faptul c aprobarea sustitutiv nu acoper viciile actului
aprobat, dei aprobarea are un rol hotrtor n aceast unitate juridic, are n vedere existena
unor vicii eseniale ale actului aprobat (ca, de exemplu, lipsa majoritii cerut de lege pentru
adoptarea actului aprobat), lipsa actului aprobat i a crui existen condiioneaz emiterea i
nu existena unor vicii neeseniale (ca, de exemplu, lipsa semnturii de pe nscrisul constatator
al unui act juridic adoptat n mod valabil de un organ colegial), vicii care sunt acoperite prin
aprobare.
n cadrul acestor aprobri organul emitent al actului aprobat acioneaz ntr-un
domeniu sau ramur de activitate de competena organului ierarhic superior, putnd astfel s
se substituie n competena aceluia, firete n msura n care normele n vigoare permit o
asemenea nlocuire, tiut fiind c ea nu poate opera n cazul unei competene exclusive a
organului superior, datorit caracterului propriu sau personal al competenei care constituie o
trstur esenial a acesteia. De asemenea, respectiva aprobare se poate da numai n cazul n
care prin ea nu se depete i limita exterioar a competenei organului superior care emite
aprobarea.
Actul aprobat i aprobarea formeaz o strns unitate juridic alctuind un act
administrativ complex. Totui legtura dintre cele dou elemente componente ale acestui act
se pune n mod diferit fa de ipoteza aprobrilor propriu-zise. Elementul esenial, spre
deosebire de cealalt form procedural, l constituie, de ast dat tocmai aprobarea. Actul
juridic produce efecte numai n virtutea aprobrii i de aceea aprobarea nu reprezint doar o
simpl condiie de valabilitate a actului juridic, ci un element de existen al actului
administrativ complex. n acest sens invocm i opinia dup care actul neaprobat este
considerat doar ca un proiect de act juridic de care organul ierarhic superior nici nu ar avea
nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act n limitele competenei sale legale311.
311
76
ntruct elementul esenial l constituie manifestarea de voin a organului superior, n

lipsa ei subiectele de drept crora le este destinat actul, nu sunt obligate s se conformeze
coninutului dispoziiilor lui. Actul juridic lipsit de aceast aprobare nu poate fi pus n
executare.
Aprobrile "improprii" se refer la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este
sesizat un organ de stat. Astfel, cererea de autorizare a deinerii de arme de foc este aprobat
de ctre eful Inspectoratului judeean de Poliie sau al Municipiului Bucureti, ori de
lociitorul acestuia312. Aceast aprobare, care apare frecvent inserat pe cererile adresate
administraiei de stat, este n realitate un act administrativ simplu, deoarece nu desvrete
un alt act juridic i are o existen juridic proprie. Asemenea aprobri se ntlnesc n special
n cazul actelor administrative emise la cerere i stau la baza eliberrii diverselor permise,
certificate, nscrisuri etc.
b) Confirmarea313
Noiunea de confirmare este utilizat n mai multe sensuri: confirmare "improprie",
confirmare propriu-zis, confirmare aprobativ.
ntru-un prim sens, noiunea de confirmare "improprie", desemneaz un act prin care
un organ al administraiei de stat aduce la cunotin c nelege s-i menin un act juridic
emis anterior. n acest sens actul de confirmare rmne la nivelul simplei manifestri de
voin lipsite de orice efect juridic. Totui, prin confirmare se pot produce i unele efecte
juridice. Astfel, organul poate confirma c a repus n aplicare un act juridic propriu care a fost
anterior suspendat pentru o anumit perioad de timp. De asemenea, prin confirmare se pot
prelungi n timp efectele unui act administrativ. Astfel, autorizaiile eliberate n materia
armelor de foc, muniiilor i materialelor explozive se vizeaz periodic de ctre Inspectoratul
Judeean de Interne, sau al Municipiului Bucureti, n a crui raz teritorial i are domiciliul
sau sediul titularul n cauz314.
ntr-un alt sens, confirmarea "propriu-zis" are ca scop asigurarea valabilitii unui act
administrativ emis anterior de acelai organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii,
astfel nct confirmarea apare ca o manifestare de voin distinct de actul confirmat care
contribuie la valabilitatea acestuia. Atunci cnd viciul care afecteaz actul organului inferior
sau nulitatea lui const n faptul c emiterea acestui act este legat de competena organului
superior, nu mai suntem n domeniul confirmrii, ci n realitate organul superior emite o
aprobare substitutiv sau adopt pur i simplu un nou act juridic.
ntr-un ultim sens, noiunea de confirmare aprobativ, desemneaz n realitate
aprobrile date de un organ superior n scopul punerii n executare a unui act emis anterior de
un organ inferior. Actul de confirmare nu adaug noi efecte juridice actului confirmat. Astfel,
senatul instituiei de nvmnt superior confirm hotrrile consiliilor 315 facultilor asupra
rezultatului concursurilor pentru ocuparea postului de asistent316.
312
313
314
315
316
Art.3, alin.1 i 2 din H.C.M. nr.1369/1971.

T.Drganu, "Actele administrative", p.105 i urm.
Art.133 din Statutul personalului didactic.
Hotrrea comisiei de doctorat se supune spre confirmare comisiei superioare de diplome,
aceast operaiune neconferind titlul de doctor n tiine (a se vedea n acest sens
Trib.supr.sec.civ. nr.97/1982 n R.R.D.. nr.10/1982, p.59.
77
c) Ratificarea317
Noiunea de ratificare318 este utilizat n sensul de ratificare propriu-zis i n sensul de
ratificare improprie. Ratificarea propriu-zis este operaiunea de control asupra unui act
administrativ anterior adoptat de un alt organ de stat, act care i produce n mod propriu i
deplin efectele juridice urmrindu-se prin ratificare descrcarea de rspundere a organului
emitent al actului ratificat. Ratificarea, vizeaz astfel, numai raporturile dintre organele n
cauz fr s afecteze i efectele actului juridic fa de teri.
Rmnnd decizii administrative i dup ratificare, ele vor putea fi revocate de ctre
organul administrativ emitent i vor putea fi, dup caz, supuse controlului judectoresc.
Caracteristicile acestei ratificri constau n aceea c:
- este o operaiune ulterioar emiterii actului juridic;
- presupune existena unui act juridic valabil anterior;
- opereaz n cadrul raporturilor dintre autoriti diferite;
- efectele juridice rezult din actul ratificat i nu din cel de ratificare.
ntr-un alt sens ratificrile improprii se refer la manifestrile de voin ale unui organ
superior prin care acesta urmrete s dea valabilitate actului emis de un organ inferior cu
depirea competenei legale a acestuia din urm, dar n cadrul competenei organului
superior.
d) Aducerea la cunotin a actelor administrative
Aducerea la cunotin a deciziei este operaiunea prin care are loc ntiinarea
subiectelor cu privire la existena i coninutul actului juridic. Ea se realizeaz prin
comunicare i publicare.
Comunicarea319 reprezint operaiunea prin acre organul administrativ competent
pred un act al su sau al altui organ, fie direct celui interesat, fie unei persoane din familie,
de serviciu, fie afindu-l la locuina sau, sediul celui n cauz 320. Comunicarea opereaz cu
privire la subiectul destinatar al actului individual sau pentru orice alte subiecte interesate.
Astfel, comunicarea datelor din cazierul judiciar321 opereaz fa de organele de urmrire
penal i instanele judectoreti care le pot cere ori de cte ori este necesar cu privire la
persoana aflat n curs de urmrire penal sau judecat. De asemenea, organele militare pot
cere copie de pe cazierul judiciar al persoanei supuse obligaiilor militare. n sfrit,
persoanele fizice care au interes legitim pot obine certificat de pe cazierul judiciar, iar
organizaiile pot cere extras de pe cazierul judiciar al unei persoane, dac cunoaterea datelor
cu privire la aceasta le este necesar. Comunicarea trebuie fcut de organul care emite actul,
orice alt comunicare fcut de un alt organ fiind lipsit de eficien322.
317
318
319
320
321
78

n legislaia anterioar erau supuse ratificrii deciziile comitetelor i birourilor executive ale
consiliilor populare locale emise n intervalul dintre sesiuni i n realizarea atribuiilor acestora
din urm, conform prevederilor art.26 din Legea nr.57/1968. La ora actual parlamentul ratific
acordurile, conveniile i nelegerile din anumite domenii semnate de guvernul romn i care
fac necesar adoptarea sau revizuirea legilor (art.4 din Legea nr.4/1991 privind ncheierea i
ratificarea hotrrilor)
Comunicarea trebuie s vizeze aducerea la cunotin a actului i nu a msurii dispuse prin el; a
se vedea n acest sens, Trib.Supr.dec.nr.8/1979 n R.R.D., nr.8/1979, p.50.
Art.13 din Legea nr.7/1972 privind cazierul judiciar.
Comunicarea opereaz n cadrul actelor administrative individuale, care, de regul,

oblig la o anumit prestaie, n cazul actelor administrative jurisdicionale i a celor cu
caracter sancionator-contravenional. De asemenea, opereaz i n cazul unor persoane care
sunt ndreptite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuii. Astfel,
comunicarea procesului-verbal n copie se face ctre contravenient, prii vtmate i
persoanei fizice sau juridice prevzute de lege, de ctre organul care a aplicat sanciunea, n
termen de cel mult o lun de la data aplicrii sanciunii 323. Procesul-verbal de constatare se
trimite comandantului Unitii Militare din care face parte contravenientul, militar n termen,
spre a i se aplica, dac procesul-verbal este ntemeiat, msuri disciplinare324.
Comunicarea se mai ntlnete i n cazul actelor normative, cum este cazul unor
anexe ale acestora care se comunic direct celor interesai.
Publicarea325 este operaiunea prin acre actul este adus la cunotina subiectelor de
drept prin imprimare, afiare, difuzare n presa scris sau vorbit. Ea este caracteristic n
special actelor normative. Astfel, hotrrile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc
la cunotina populaiei, prin publicare, prin afiare sau prin orice alt mijloc de publicitate. n
unitile administrativ-teritoriale n care minoritile naionale au o pondere nsemnat,
acestea se aduc la cunotina cetenilor i n limba acelei naionaliti 326. De asemenea,
Regulamentul de ordine interioar se aduce la cunotina tuturor persoanelor angajate ntr-o
unitate, instituie, fiind afiat, n permanen, la loc vizibil.
Publicarea se ntlnete i n cazul unor acte individuale cum ar fi listele de alegtori,
listele privind rezultatele unui concurs pentru ocuparea unor posturi etc. Publicarea unui act
individual nu exclude i comunicarea lui ctre subiectul interesat, ntruct comunicarea
rmne totui principala modalitate de ncunotinare direct a acestuia, ca de exemplu, n
cazul numirii n unele funcii administrative de conducere. Exist cazuri cnd publicarea este
dublat n mod obinuit de comunicare. Astfel, instituiile de nvmnt superior unt obligate
s comunice centrelor militare numele candidailor reuii la examenul de admitere n termen
de 10 zile de la fiarea rezultatelor acestuia327.
Publicarea actelor individuale este utilizat n ipoteza n care practic este imposibil
efectuarea comunicrii individuale ctre toate subiectele interesate, ca de exemplu, listele
candidailor reuii la un concurs sau listele electorale. Ea este utilizat i ca mijloc de
informare a opiniei publice asupra unor probleme, ca de exemplu, n cazul numirii n unele
funcii administrative de conducere. Uneori comunicare se poate referi i la alte subiecte dect
cele interesate, ca, de exemplu, n cazul ncadrrii n munc a unei persoane, cnd faptul
ncadrrii urmeaz s fie adus la cunotin colectivului din compartimentul n care urmeaz
s lucreze persoana328.
322
323
324
325
326
327
328
De la data comunicrii actului administrativ pretins ilegal se determin momentul curgerii

termenului de introducere a aciunii judiciare n temeiul Legii contenciosului administrativ
(Trib.Supr., dec.civ.955/1978, n "Culegere de decizii", p.307).
Art.92, alin. ultim. din Legea nr.14/1972.
Art.65 din Codul Muncii.
79
Publicarea actelor normative este o consecin fireasc a principiului dup care nimeni
nu poate invoca n aprarea sa necunoaterea legii, prin publicare oferindu-se tocmai
posibilitatea cunoaterii existenei i coninutului normelor juridice. Comunicarea i
publicarea sunt strns legate n special de cerina formei scrise a actului adus la cunotin,
ceea ce nu mpiedic posibilitatea ca un act scris s fie confirmat oral sau un act emis n form
oral s fie confirmat ulterior, ntr-o form scris i comunicat tot n aceast form.
80
Seciunea 8
Executarea actelor de drept administrativ
8.1. Obiectul executrii administrative

Pentru nfptuirea sarcinilor sale administraia public desfoar o intens activitate
de organizare a executrii i de executare n concret a legilor i a altor acte subordonate legii.
Administraia execut att propriile decizii, ct i actele altor organe de stat, organe i
organizaii neguvernamentale, persoane fizice i juridice.
Deciziile proprii pe care administraia i le execut pot fi acte juridice (administrative,
civile, de dreptul muncii) sau pot fi operaiuni tehnico-materiale, deci lipsite de caracter
juridic (avize, comunicri, evidene etc.).
Deciziile juridice ale administraiei pot fi duse la ndeplinire fie prin alte acte juridice,
fie prin simple operaiuni. Astfel, msura sanciunii amenzii contravenionale se poate realiza
prin instituirea popririi asigurtoare sau a sechestrului asigurtor, care au ca efect juridic
indisponibilizarea banilor sau a bunurilor. De asemenea, msura confiscrii administrative a
unor bunuri, dispus printr-un act de drept administrativ, se poate executa prin preluarea
bunurilor prin intermediul unui proces verbal de inventariere a acestora. Exist cazuri n care
executarea unor operaiuni tehnico-materiale se poate face i n afara unor acte juridice, ca de
exemplu, comunicarea unor date statistice unor organe care le solicit.
8.2. Subiectul execuiei administrative
Subiectul care execut actele de drept administrativ poate fi diferit. n primul rnd,
sarcina executrii deciziei administrative revine subiectului pasiv, titular al obligaiei:
contravenientului, persoan fizic, i revine sarcina amenzii contravenionale; autoritilor le
revine obligaia ntocmirii i pstrrii evidenei documentelor secret de stat 329 etc. De
asemenea, sarcina punerii n executare a deciziei poate reveni i organului administrativ, chiar
dac el nu apare ca titular al unei obligaii ci, dimpotriv, al unor drepturi. Astfel, n caz de
neplat, la termen, a impozitelor i a taxelor datorate statului, organele financiare au obligaia
de a declana procedura executrii silite. Este cunoscut faptul c drepturile organului
administrativ fa de cellalt subiect (pasiv) al raportului juridic (titularul obligaiei) apar ca
ndatoriri fa de lege.
8.3. Formele execuiei administrative
Executarea sarcinilor de ctre administraia de stat se poate face att n afara
rspunderii juridice, ct i n cadrul acesteia. Sunt numeroase cazurile n care administraia
execut msuri n afara rspunderii juridice, deci fr ca msura executrii s intervin ca
urmare a atitudinii culpabile a unui subiect (ca de exemplu, n cazul ntocmirii listelor de
alegtori330, a selecionrii periodice a documentelor autoritilor i instituiilor de stat 331, a
329
330
331
Art.5 din H.C.M. nr.19/1972.

81
ntocmirii actelor de identitate332 etc.). n unele cazuri executarea unei msuri are loc n cadrul
rspunderii juridice a subiectului de drept. Asemenea cazuri sunt, de exemplu, executarea
amenzii contravenionale333, executarea msurii confiscrii administrative 334, dispuse ca
urmare a comiterii unei contravenii, sau ipoteza executrii deciziei de anulare a schimbrii
domiciliului prin ntocmirea meniunii corespunztoare n actul de identitate 335. Executarea de
ctre administraie se poate face fie n baza convingerii celui chemat s realizeze msura, fie
lundu-se msuri de constrngere asupra acestuia, a bunurilor i a veniturilor sale.
8.4. Metode de executare n administraia de stat
Metodele de executare utilizate i de administraia de stat sunt metoda convingerii i
metoda constrngerii336. Convingerea reprezint atitudinea psihic de nsuire sau aprobare a
unei idei i de recunoatere a ei ca adevrat. Convingerea juridic se exteriorizeaz printr-o
conduit conform a subiectului de drept cu prevederile legale. Ansamblul msurilor
educative utilizate n scopul formrii convingerilor asupra justeei politicii, moralei, dreptului
etc., constituie metoda convingerii.
n formarea convingerilor juridice la subiectele de drept un rol de seam l au organele
administrative, mai ales n raporturile lor cu cetenii. Ele trebuie s dea dovad de
solicitudine, operativitate i competen profesional fa de cererile i sesizrile persoanelor,
s respecte ele nsele i n primul rnd legea, ntrind astfel ncrederea i convingerea
cetenilor n necesitatea respectrii dreptului. De altfel, executarea din convingere a actelor
juridice n general i a celor administrative n special, permite:
- uurarea activitii de executare;
- realizarea actelor printr-o programare simplificat;
- excluderea constrngerii i a procedurii ei complexe;
- exprim adeziunea la deciziile adoptate.
Dei legea nu reglementeaz expres ce procedur trebuie s urmeze organele pentru a
recurge n mod prioritar la executarea din convingere a msurilor, totui avnd n vedere
funcia cultural-educativ a statului, inclusiv a administraiei sale, se pot desprinde unele
reguli pe linia obligaiilor ce revin administraiei n utilizarea prioritar a metodei convingerii
n procesul execuional337 i anume:
- activitatea de explicare se duce la nivel individual sau colectiv, n funcie de
subiectele crora le este destinat actul;
- activitatea de explicare a justeei unei msuri se face fie n vederea pregtirii opiniei
publice sau a celor n cauz pentru o hotrre ce urmeaz s fie luat, fie se desfoar cu
privire la o decizie deja adoptat;
- explicarea se poate face fie direct celor interesai, fie prin intermediul mijloacelor de
informare n mas.
332
333
334
335
336
337
82

Art.10 din Decretul nr.68/1975 (abrogat).
I.Iovna, op. cit., p.341 i urm.
J.Starosciak, op. cit., p.276, 297-300, 304.
Metoda convingerii n executarea unor msuri administrative se poate utiliza fie n

afara rspunderii juridice (de exemplu, rechiziionarea unor bunuri) fie n cadrul ei (de
exemplu, plata pe loc a amenzii contravenionale fcut direct agentului constatator338).
Dei dreptul contemporan se caracterizeaz prin primatul convingerii, ca metod
principal de asigurare a respectrii legii, acesta nu exclude constrngerea atunci cnd
msurile educative nu produc efectele scontate. Constrngerea reprezint obligarea unui
subiect la nsuirea unei conduite pe care nu o mprtete. Constrngerea juridic reprezint
obligarea la executarea unei msuri prin utilizarea forei de constrngere a statului. Ceea ce
deosebete, printre altele, administraia public de alte categorii de organe ale statului, este
faptul c aceasta dispune de o for de constrngere proprie utilizat att pentru realizarea
propriilor acte, ct i a actelor altor organe de stat, organe i organizaii neguvernamentale.
Reguli de baz, indicate de dreptul i de tiina administraiei, n utilizarea metodei
constrngerii ar fi urmtoarele:
- constrngerea se utilizeaz numai cnd metodele de convingere ntrebuinate nu au
dat rezultat, unica msur fiind obligarea subiectului de drept la o anumit conduit
determinat;
- recurgerea la constrngere se face numai dup avertizarea sau somarea prealabil a
subiectului c n lipsa executrii benevole a obligaiilor sale se va trece la utilizarea
constrngerii;
- constrngerea se utilizeaz numai cu respectarea normelor i n cazurile prevzute de
lege, cu procedura i metodele legale.
Fa de aceste recomandri se impun unele precizri.
Prima precizare se refer la faptul c n literatura de specialitate se consider n
unanimitate c msura constrngerii se utilizeaz numai atunci cnd metoda convingerii nu d
rezultate. Aceast ipotez, valabil n majoritatea cazurilor, nu acoper situaiile n care de la
bun nceput organul trebuie s recurg la msura constrngerii. Astfel, n cazul svririi unor
contravenii privind regulile de convieuire social, ordinea i linitea public, dac exist
temerea de dispariie a fptuitorului, organul de polie l va conduce de ndat naintea
instanei de judecat339.
O a doua precizare se refer la faptul c n literatura juridic 340 metodele juridice de
constrngere sunt clasificate n metode de natur judectoreasc i metode de natur
administrativ. O asemenea clasificare este incomplet deoarece msura constrngerii poate fi
dispus i n ndeplinirea actelor de urmrire penal ale procurorului sau n realizarea actelor
aparinnd i altor autoriti, de pild, ale parlamentului.
O a treia precizare are n vedere faptul c msurile de constrngere administrative sunt
mprite, n mod obinuit, n msura stabilirii rspunderii juridice i n msuri de executare
silit. Desigur, este evident faptul c metoda constrngerii poate aprea i n afara rspunderii
(de exemplu, rechiziionarea forat a unor bunuri) sau n cadrul rspunderii administrative
(de exemplu, executarea silit a amenzii contravenionale), dar ea nu poate fi identificat cu
msura executrii silite n cazul constrngerii exercitate n afara rspunderii administrative
deoarece aceast constrngere nu vizeaz numai msuri de executare silit. n adevr, prin
338
339
340

I.Iovna op. cit., p.345.
83
msura executrii silite se nelege procedura prin mijlocirea creia titularul unui drept
subiectiv recunoscut printr-un titlu executoriu, constrnge, cu ajutorul organelor de stat
competente, pe cel care nclcase dreptul, s execute prestaia specificat n titlu, asigurnduse n felul acesta, respectarea dreptului i a ordinii de drept nclcate341.
Or, din analiza acestei definiii se poate trage concluzia c executarea silit presupune,
pentru declanarea ei, ntotdeauna vtmarea unui drept subiectiv. n acest sens ea are un
cmp mult prea limitat fa de noiunea, mai general, de constrngere (administrativ), n
care se include i constrngerea ce se utilizeaz i n cazul n care nu se vatm nu drept
subiectiv, i cnd, deci, nu se recurge la executarea silit n sensul pe care l d acestei noiuni
dreptul procesual civil. ntr-adevr, nendeplinirea obligaiei de a preda un bun supus
rechiziionrii, nedistrugerea unor bunuri contaminate sau ncercarea de sustragere de la
rspunderea contravenional declaneaz msuri de constrngere a subiectului sau a
bunurilor sale i nu declaneaz msuri de executare silit.
O ultim precizare se refer la distincia dintre msura stabilirii rspunderii juridice i
msurile de constrngere.
n primul rnd, constrngerea anihileaz voina subiectului (de exemplu, n cazul
rechiziionrii forate a unor bunuri), n timp ce stabilirea rspunderii juridice limiteaz doar
libertatea de aciune i de voin a subiectului, ceea ce totui i permite ca s-i execute de
bun voie obligaiile (de exemplu, plata pe loc a amenzii contravenionale), fie, la nevoie,
recurgerea la msuri de constrngere (de exemplu, instituirea popririi asupra salariului pentru
neplata amenzii).
n al doilea rnd, declanarea rspunderii juridice presupune ntotdeauna nclcarea
unor norme, n timp ce msurile de constrngere se pot aplica i n afara nclcrii normelor
sau a existenei rspunderii juridice.
n al treilea rnd, constrngerea n afara rspunderii juridice nu presupune cu
necesitate un act juridic individual (de exemplu, pentru legitimarea unei persoane despre care
se consider c a svrit o fapt socialmente periculoas sau care trebuie identificat agentul
constatator poate apela, la nevoie, la ofierii i subofierii de poliie, care sunt obligai s-i
acorde sprijin342), n timp ce rspunderea juridic i constrngerea bazat pe ea, presupun
ntotdeauna un act juridic (de exemplu, n cazul sanciunii administrative).
n sfrit, dac n procesul civil noiunea executrii prin constrngere se leag de
existena unui titlu investit cu formul executorie343, prin care se recunoate un drept subiectiv
nclcat urmrindu-se restabilirea lui, n dreptul administrativ chiar dac msura constrngerii
are la baz un act de drept administrativ acesta poate fi pus imediat n executare, fiind el
nsui un titlu executoriu "sui generis", fr nici o alt formalitate deosebit.
8.5. Forme procedurale ale executrii administrative
Procesul de executare administrativ cunoate i el existena unor formaliti
procedurale care trebuie respectate. Aceste formaliti pot fi analizate n afara rspunderii
administrative, cnd procesul de executare are loc din convingerea sau prin constrngerea
341
342
343
84
I.Stoenescu, A.Hilsenrad, "Tratat teoretic i practic de procedur a execuiei silite", Ed.

Academiei, Bucureti, 1966, p.21-26.
V. Negru, D. Radu, op. cit., p.421.
subiectului, fie aceast analiz se poate face n cadrul rspunderii administrative, cnd, la fel,
executare se poate face pe baza convingerii sau prin constrngerea celui obligat.
n cazul formelor procedurale instituite n procesul executrii benevole, dar n afara
rspunderii ntlnim forme procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice form
procedural n realizarea obligaiei juridice (de pild, n cazul impozitului privind imobilele
ntiinarea de plat, urmat de efectuarea plii).
n cazul formelor procedurale instituite n procesul executrii prin constrngere, dar n
afara rspunderii juridice, ntlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu, comunicrile.
Astfel, Comisia pentru ocrotirea minorilor comunic organelor poliiei, n vederea executrii,
o copie a hotrrii344 prin care dispun msuri educative fa de minorii a cror dezvoltare
fizic, moral sau intelectual ori a cror sntate este primejduit de familie 345. Actele
procedurale sunt scutite de orice tax346.
n cazul executrii administrative n cadrul rspunderii administrative este necesar
svrirea, n prealabil, a faptei ilicite care constituie temeiul rspunderii subiectului. Legea
prevede, de regul, formaliti simplificate n cazul executrii din convingere a sanciunii.
Astfel, n cazul n care contravenientul achit pe loc agentului constatator jumtate din
minimul amenzii prevzute n actele normative pentru fapta svrit, iar prin contravenie nu
s-a cauzat o pagub i nu exist bunuri supuse confiscrii, procesul-verbal nu se mai ncheie i
orice urmrire nceteaz, plata amenzii fcndu-se contra chitan347.
n cazul execuiei prin constrngere i n cadrul rspunderii formalitile sunt mai
numeroase i mai complexe. Astfel, executarea silit a amenzii contravenionale (fcut
asupra veniturilor i a celorlalte bunuri ale contravenientului 348) ncepe cu nfiinarea popririi
de ctre organul financiar urmritor (al localitii n care domiciliaz contravenientul 349),
printr-o adres scris de nfiinare a popririi ce se trimite terei persoane care datoreaz
pltitorului de venituri bugetare sumele de bani asupra crora se exercit poprirea. Poprirea 350
astfel nfiinat fiind executorie, terul poprit este obligat s o ndeplineasc, efectund
reinerile din sumele de bani poprite i vrsnd sumele reinute n contul de venit bugetar
indicat prin adresa de nfiinare a popririi.
344
345
346
347
348
349
350
Art.16(5) din Legea nr.3/1970.

Art.1, lit."c" din Legea nr.3/1970.
Idem, op. cit.
I.Glige, "Drept financiar", Edit.did i ped., Bucureti, 1975, p.184-185.
85
Seciunea 9
Cile administrative de atac
9.1. Noiunea i clasificarea cilor administrative de atac

Administraia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective i a
intereselor legitime ale subiectelor de drept. n multe cazuri aceasta se realizeaz prin
emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesar o solicitare
expres adresat organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autoriti publice sau dreptul
de petiionare, este garantat tuturor cetenilor de Constituie 351. Acest drept se exercit prin
cereri, reclamaii, sesizri i propuneri adresate organelor de stat 352, care au obligaia de a
rezolva solicitrile cetenilor care privesc drepturi i interese personale sau colective353.
Cererea reprezint solicitarea prin care o persoan se adreseaz unui organ n scopul
lurii unei msuri destinate s asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes
personal. Propunerea urmrete s determine organul n luarea unor msuri menite a satisface
interese generale. Reclamaia reprezint solicitarea prin care se urmrete s se determine
organul s revin asupra unei msuri deja luate i despre care se pretinde c lezeaz un drept
subiectiv sau un interes personal. Sesizarea este mijlocul procedural care urmrete aprarea
unui drept sau interes general lezat, urmrind s determine organele competente n luarea unor
msuri legale viznd restabilirea legalitii nclcate. Legea nr.1/1978 cu privire la activitatea
de rezolvare a propunerilor, reclamaiilor i cererilor a creat un regim juridic unitar pentru
toate formele dreptului de petiionare.
mpotriva msurilor de orice natur ale administraiei subiectele pot exercita calea de
atac, prin intermediul reclamaiei sau a sesizrii, att la organul autor al msurii, ct i la
organele ierarhic superioare acestuia. Calea de atac constituie mijlocul procedural care
creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n
urma unor vtmri cauzate de ctre autoritile publice, respectiv ale administraiei de stat.
Calea administrativ de atac poart denumirea generic de recurs. Prin acte normative ea este
denumit n mod diferit: reclamaie i sesizare 354 (denumiri generice), plngere355 (n materia
contravenional), apel356 (n materia pensiilor), ntmpinare357 (n materie electoral),
contestaie358 (n materia inveniilor) etc.
Cile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale
dreptului administrativ, aa cum sunt cile procesuale de atac n dreptul procesual civil sau n
cel penal. Cile administrative de atac se deduc din Legea nr.1/1978, aplicabil tuturor
autoritilor de stat. Dup organul la care se introduce recursul administrativ, distingem
351
352
353
354
355
356
357
358
86
Art.47 din Constituie.

Art.47 din Constituie.
Art.36, alin.1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenie,
aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.152/1992.
recursul ierarhic i recursul neierarhic. Cnd recursul se introduce la nsi organul a crui
msur este contestat recursul este neierarhic sau graios. Cnd recursul se introduce la un
organ ierarhic superior (direct sau indirect) celui a crui msur este atacat, recursul este
ierarhic. Dup actul juridic rezultat prin soluionarea cii de atac distingem recursul
jurisdicional i recursul nejurisdicional. Recursul jurisdicional reprezint calea de atac
mpotriva unui act administrativ jurisdicional sau nejurisdicional, dar pentru soluionarea
cruia se prevede o procedur jurisdicional finalizat printr-un act de jurisdicie. Recursul
nejurisdicional (necontencios) este calea de atac exercitat mpotriva unui act administrativ
sau a unei msuri administrative soldat cu emiterea unui act de administraie activ.
9.2. Elementele i caracteristicile cilor administrative de atac
Subiectele care pot exercita cile administrative de atac pot fi persoane fizice i
juridice, autoriti de stat, alte organisme i organizaii. Legea nr.1/1978 reglementeaz numai
cile de atac exercitate de ctre persoanele fizice n faa autoritii de stat, inclusiv a celor
administrative, a organismelor i organizaiilor neguvernamentale. Ca o excepie aceste ci de
atac pot fi exercitate i de ctre organele de pres, fa de care exist obligaia legal a
comunicrii, n termenele legale, a rezultatelor cercetrii i a msurilor luate359. Nu pot fi
subiecte ale cilor administrative de atac organele administraiei de stat ierarhic superioare
organului autor al msurii pretins ilegale, ntruct acesta din urm are obligaia conformrii
fa de sesizarea organelor superioare n baza raporturilor ierarhice de subordonare. Totui, n
conformitate cu prevederile Constituiei i organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze
petiii n numele colectivelor lor.
Pentru exercitarea cii de atac subiectul nu trebuie s dispun de o capacitate sau de o
calitate deosebit, ci doar s fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes
legitim propriu, ori a altui subiect, fie vtmarea unor drepturi i interese generale proprii
pentru a putea fi exercitat calea de atac, ca, de exemplu, n ipoteza utilizrii ei (plngere) de
ctre cel cruia i aparin bunurile confiscate n urma svririi unei contravenii 360, de ctre op
alt persoan, cel pgubit putnd ataca msura confiscrii dac bunurile i aparin. n alte
cazuri exist posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dac s-au lezat drepturi i interese ale
terelor subiecte i nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegtor poate face ntmpinare la
primar mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din listele de alegtori 361, chiar
dac privesc alte persoane, avnd la ndemn o adevrat aciune popular.
Obiectul recursului administrativ poate fi diferit i el poate consta n urmrirea anulrii
amenzii contravenionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativ, nscrierea n
listele de alegtori etc. Poate fi atacat orice msur i orice act administrativ cu caracter
individual prin reclamaie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului const n
vtmarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, dup caz, ori a
unor drepturi i interese generale.
Calea de atac poate fi exercitat la organul care a dispus msura, la organele
superioare ierarhic acestuia, cu excepia cazurilor cnd norme speciale indic expres organul
competent. Se poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la dou sau mai multe
359
360
361

87
organe, deoarece nu exist limitri legale ale exerciiului ei, iar existena raporturilor de
subordonare administrativ confer eficien i recursului ierarhic ntruct organul superior
poate, ca regul general, interveni n restabilirea legalitii nclcate.
Caracteristicile cii de atac sunt urmtoarele:
- recursul poate fi introdus mpotriva oricrei msuri administrative (act juridic,
operaiune tehnico-material sau fapt material juridic);
- atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea msurii respective;
- recursul se poate referi la activitatea oricrui organ administrativ, indiferent de
poziia sa ierarhic;
- recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative
sau reintrodus succesiv la acelai organ;
- recursul nu suspend executarea msurii atacate, datorit caracterului executoriu al
actelor de drept administrativ, cu excepia cazurilor expres prevzute (de exemplu, plngerea
suspend executarea sanciunii contravenionale362);
- actul de soluionare al recursului indiferent c l admite sau l respinge este, ca regul
general, un act administrativ revocabil, fr o stabilitate deosebit, n afara cazului cnd
legea l declar n mod expres definitiv sau irevocabil (cum este cazul deciziilor Comisiei
Centrale de Pensii prin care se soluioneaz apelurile mpotriva deciziilor comisiilor judeene
de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind acte juridice definitive 363) ori aceast trstur
rezult n mod nendoielnic din ntreaga activitate procedural ce caracterizeaz soluionarea
cii de atac respective.
9.3. Procedura de soluionare a recursului administrativ
Autoritile sunt obligate s primeasc, s examineze i s clarifice toate problemele de
interes personal sau general care le-au fost aduse la cunotin. Solicitrile se pot face oral, n
audiene i n form scris, prin scrisori. nscrisurile urmeaz regimul specific al
corespondenei adresate organului n ceea ce privete evidena, nregistrarea i pstrarea 364.
Dac petiia adresat nu intr direct n atribuiile organului solicitat este totui obligatorie
primirea, nregistrarea i transmiterea din oficiu n maximum 5 zile ctre organul competent,
fiind ncunotinat petiionarul. Cererile vor fi nsoite de actele necesare rezolvrii lor, cei
interesai vor fi ncunotinai de condiiile legale necesare s fie ndeplinite de ctre
solicitani.
n ipoteza solicitrilor adresate verbal organul de stat are obligaia de a le consemna n
form scris, ntruct n aceast form el trebuie s i rspund solicitrii adresate.
Examinarea i rezolvarea propunerilor, sesizrilor i reclamaiilor precum i comunicarea
rspunsurilor ctre ceteni, trebuie s se fac n ce mai scurt timp de ctre organele de stat n
atribuiile crora intr n mod direct rezolvarea, fr a depi, de la primirea lor urmtoarele
termene365:
a) 40 de zile pentru cele adresate autoritilor centrale;
b) 30 de zile pentru cele adresate autoritilor judeene i ale municipiului Bucureti;
362
363
364
365
88

Art.52(4, 5) din Legea nr.3/1977.
Art.1 din Instruciunile nr.3476/1969 ale fostului Comitet de Stat pentru Economia i
Administraia Local.
c) 20 de zile pentru toate celelalte autoriti, precum i instituii.

Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesit o cercetare mai ndelungat,
termenele prevzute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu 30 de zile de ctre
conductorii organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. n mod cu totul excepional
pentru cazurile ce nu se pot soluiona n acest termen se pot aproba prelungiri mai mari (n
funcie de durata cercetrilor).
Cererile adresate tuturor autoritilor se vor soluiona n termen de 20 de zile.
Cercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul i funcionarii competeni a lua msura.
Problemele de importan deosebit vor fi examinate i soluionate sub conducerea i
ndrumarea direct a conducerii autoritii respective. La fel se va proceda i n cazurile n
care s-au primit mai multe propuneri, sesizri i reclamaii cu privire la aceeai problem, din
acelai loc de munc sau localitate, ori cnd acestea sunt semnate de colective de ceteni.
Se vor lua n considerare, de regul, scrisorile semnate, precum i solicitrile din
cadrul audienelor. Scrisorile vor fi rezolvate prin cercetare direct, la faa locului. n toate
cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se refer scrisoarea. Sesizrile i
reclamaiile ndreptate mpotriva conducerii se cerceteaz i se rezolv de ctre organele
ierarhic superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a sesizrilor i reclamaiilor
ctre organele sau persoanele la a cror activitate se refer acestea, ori ctre cei aflai n
subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuat, n acest caz, de organele superioare celor
n cauz.
Conductorii instituiilor publice au obligaia s primeasc zilnic personalul care ridic
probleme privind activitatea autoritii respective. Pentru probleme de ordin personal ale
lucrtorilor conducerea va fixa o zi de primire pe sptmn. Conductorii autoritilor locale
ale administraiei de stat vor primi n audien sptmnal pe cetenii din unitatea
administrativ-teritorial respectiv asigurnd soluionarea operativ i legal a problemelor.
Conducerea este obligat s ndeplineasc msurile stabilite ca urmare a rezolvrii
solicitrilor, s dezbat periodic n adunri, sesiuni i consftuiri cu lucrtorii acestor organe a
problemelor rezultate din cercetarea petiiilor.
Alturi de recursul administrativ general consacrat prin Legea nr.1/1978 exist i
recursul administrativ cu caracter special consacrate n materia contraveniilor (de exemplu,
plngerea care se nainteaz n termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de
constatare a svririi contraveniei i care se soluioneaz fie de ctre organele administrative
competente, fie de ctre instana de judecat); n materia controlului judectoresc al actelor
administrative ilegale s-a prevzut c termenul de exercitare a recursului administrativ
prealabil introducerii aciunii judectoreti este de 30 de zile de la data comunicrii actului
administrativ, dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului a crui anulare se cere
prin instan366.
366

89
Seciunea 10
Clasificarea actelor de drept administrativ
10.1. Clasificarea actelor dup ntinderea efectelor juridice

Dup ntinderea efectelor juridice pe care le produc actele de drept administrativ se
clasific n acte normative i acte individuale367.
a) Actele normative conin reguli generale, abstracte i impersonale de aplicabilitate
repetat368. Stabilind reguli abstracte de conduit, ele se aplic n mod repetat i pentru orice
situaie particular care intr sub incidena normei, eficiena acesteia din urm nencetnd
printr-unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare. Actul are caracter normativ chiar
dac la data publicrii sale ar fi cunoscute cu precizie toate subiectele de drept crora urmeaz
s le fie aplicat369. Astfel, de exemplu, dac se emite un act ce reglementeaz obligaii edilitargospodreti pentru locuitorii unui cartier, el i pstreaz caracterul normativ dei subiectele
crora le este destinat sunt cunoscute i aceasta deoarece actul urmeaz s se aplice tuturor
persoanelor prezente i viitoare, care se vor afla sub incidena reglementrilor cuprinse n acel
act. n schimb, dac actul este destinat s se aplice o singur dat unui numr mare de
persoane strict determinate, el va avea un caracter individual, deoarece nominalizeaz
subiectele (de exemplu, dispoziia primarului prin care dispune nscrierea n listele de
alegtori370 a unui numr de ceteni omii din greeal de pe aceste liste). n aceast situaie
actul se aplic o singur dat pentru fiecare caz individualizat.
b) Actele individuale se caracterizeaz prin aceea c produc efecte juridice numai cu
privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetat i i epuizeaz
coninutul prin executare. La rndul lor, aceste acte se clasific n acte administrative
jurisdicionale i acte administrative nejurisdicionale sau de administraie activ, primele
fiind emise ca rezultat al soluionrii unui litigiu de ctre un organ administrativ, iar ultimele
se emit n cadrul activitii curente a administraiei i n afara oricrui litigiu. Importana
distinciei dintre actele normative i cele individuale const n aceea c:
- actele normative sunt de aplicabilitate repetat i nu i epuizeaz coninutul i
efectele prin executare, aa cum este cazul actelor individuale;
- actele individuale se emit n conformitate cu actele normative;
- actele normative nu pot forma obiectul controlului jurisdicional direct al
administraiei, justiiei ori altor organe de jurisdicie, n ceea ce privete legalitatea lor, aa
cum este cazul majoritii actelor de drept administrativ cu caracter individual.
10.2. Clasificarea actelor dup conduita prescris
Dup conduita rescris actele de drept administrativ se clasific n acte onerative,
prohibite i permisive, care la rndul lor pot fi att acte normative ct i acte individuale.
367
368
369
370
90
I.Iovna, op. cit., ed.1974, p.222-223.

T.Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor", p.161.
a) Actele onerative oblig subiectele de drept crora li se adreseaz la o anumit

prestaie. Astfel, prin hotrre guvernamental se stabilesc organele care au obligaia
reevalurii periodice a bunurilor din patrimoniul cultural naional 371. Act individual onerativ
este, de exemplu, actul care stabilete obligaia administrativ-financiar (impozit, tax, prim
de asigurare prin efectul legii etc.).
b) Actele prohibitive prescriu interzicerea unor aciuni. Astfel, normele prevd
interdicia de acces a persoanelor strine n locurile de pstrarea sau depozitare a bunurilor
gestionate372. Un act individual cu caracter prohibitiv este actul de suspendare a executrii
msurilor cu caracter economico-financiar luate de instituiile bugetare controlate cnd
acestea contravin dispoziiilor legale, dispuse de Ministerul Finanelor.
c) Actele permisive fr a obliga sau a interzice o anumit aciune las o anumit
libertate de conduit subiectelor de drept. n cazul actelor permisive individuale dreptul la
realizarea unor aciuni se exercit de ctre titulari numai pe baza unor verificri prealabile ale
organelor administraiei de stat, cu privire la ndeplinirea unor condiii legale. Aceste acte se
mpart n autorizaii i n acte atributive de statut personal.
Autorizaiile pot fi autorizaii impuse de lege, ntruct prin ndeplinirea condiiilor
legale de ctre solicitani organul este obligat s le emit (autorizarea vnzrii-cumprrii unui
imobil) i autorizaii libere, care se emit n baza aprecierii organului, chiar dac subiectul
ndeplinete condiiile legale (de exemplu, autorizaia pentru exercitarea unei meserii).
Actele atributive de statut personal spre deosebire de autorizaii confer titularului lor
un drept sau un complex de drepturi impuse de lege (de exemplu, diploma de licen) sau se
emit n baza aprecierii organului, n cazul actelor atributive libere (de exemplu, decizia de
schimbare a numelui pe cale administrativ).
Distincia ntre aceste dou categorii de acte este urmtoarea 373: actele atributive de
statut personal nu asigur, ca regul, prin ele nsele legalitatea unor aciuni viitoare ale
titularului lor, ci, pentru ca desfurarea acestora s fie posibil, este nevoie, de cele mai
multe ori, s intervin, dup emiterea actului respectiv un nou act administrativ. Astfel, pentru
ncadrarea unui absolvent liceniat poate fi necesar, dup caz, repartizarea sau numirea n
funcie. n cazul autorizaiilor prin simpla lor emitere nu mai este nevoie de un alt act
administrativ pentru a se beneficia de exerciiul lor (de exemplu, n cazul autorizaiei pentru
exercitarea unei meserii). Actele atributive i autorizaiile, cnd sunt impuse de lege se
verific numai sub aspectul legalitii n timp ce actele libere se apreciaz i sub aspectul
oportunitii lor.
n practica administrativ actele normative nu conin, de regul, un singur gen de
norme, ci, sub aspectul conduitei prescrise conin norme ce prevd conduite diferite.
10.3. Clasificarea dup situaia juridic generat
Dup criteriul situaiei juridice generate, actele de drept administrativ pot fi acte
constitutive de drepturi i obligaii i acte declarative de drepturi i obligaii, avnd n vedere
caracterul atributiv sau neatributiv al acestora 374. Actele constitutive sunt izvorul unei situaii
371
372
373
374
Art.2 din H.C.M. nr.311/1975.

Art.16 din H.C.M. nr.2230/1969.
T.Drganu, "Formele de activitate ale organelor", p.242-244.
91
juridice noi, crend, modificnd i desfiinnd raporturi juridice. n categoria lor intr actele
de autorizare, actele de sancionare etc.375. Actele declarative sau recognitive se mrginesc s
constate o situaie preexistent emiterii actului juridic, fiind relativ puine n cadrul dreptului
administrativ. n aceast categorie intr, de exemplu, actele administrative jurisdicionale,
actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ etc.
Interesul practic al acestei distincii const n aceea c actele declarative, stabilind
drepturi i obligaii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptrii lor i
anume din momentul cnd faptul juridic constatat de ele s-a produs. Actele constitutive,
dimpotriv, genernd prin ele nsele noi raporturi juridice, produc, de regul, efecte numai din
momentul emiterii lor i pentru viitor.
10.4. Clasificarea actelor dup subiectul lor
a) Dup subiectul de la care eman actele de drept administrativ se pot clasifica,
avnd n vedere poziia i competena acestora, ct i numrul de manifestri de voin care
concur la adoptarea actului.
1) Dup organul de la care eman, actele pot proveni de la:
- Guvern (hotrri), de la primul ministru (decizii), de la biroul executiv al guvernului
(hotrri);
- Ministerele i celelalte autoriti centrale de specialitate ale administraiei de stat
emit prin conductorul lor ordine, instruciuni i regulamente;
- consiliile locale i judeene adopt hotrri, iar deciziile sunt emise de ctre delegaia
permanent a consiliilor judeene, primarii emit dispoziii, iar prefecii ordine;
- conductorii autoritilor de specialitate n teritoriu emit dispoziii.
Interesul practic al acestei distincii const n aceea c:
- poziia ierarhic a organului emitent confer, n principal, fora juridic i locul
actului normativ respectiv n sistemul izvoarelor dreptului;
- actele organelor colegiale au o for juridic superioar comparativ cu fora actelor
emise de formele operative de conducere sau cu actele conductorului organului respectiv;
- actele organelor centrale ale administraiei de stat produc efecte pe ntreg teritoriul
rii, n timp de actele organelor locale genereaz efecte doar n respectiva unitate
administrativ-teritorial.
2) Dup felul competenei organelor de la care eman actele de drept administrativ pot
fi acte de administraie general (emannd de la organele cu competen general) i acte de
administraie special (emannd de la organe cu competen special) ultimele trebuind s fie
conforme cu primele.
3) Dup numrul manifestrilor de voin care concur la formarea lor, actele de drept
administrativ pot fi acte simple, cnd sunt rezultatul unei singure manifestri de voin
(provenind de la un singur organ de stat) i acte complexe cnd cuprind dou sau mai multe
manifestri de voin (provenind de la mai multe organe de stat, inclusiv acte emise de
administraie mpreun cu organisme i organizaii neguvernamentale). Interesul practic al
acestei distincii const n faptul c actele simple pot fi revocate n exclusivitate de ctre
organul emitent, n timp de actele complexe se pot revoca doar prin aciunea comun a tuturor
organelor care au contribuit la constituirea respectivelor acte.
375
92
b) Dup subiectele crora le sunt adresate actele de drept administrativ pot fi acte
interne i acte externe, primele producnd efecte n interiorul organului, iar ultimele n afara
acestuia376.
10.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura lor
Dup criteriul procedurii lor actele se clasific avnd n vedere gradul de complexitate
al acestei proceduri, iniiativa n elaborare, mod de aducere la cunotin i forma exterioar.
1) Dup gradul lor de complexitate actele de drept administrativ pot fi elaborate dup
o procedur simpl sau dup o procedur complex, primele nu presupun ndeplinirea unor
formaliti procedurale deosebite, n timp ce ultimele trebuie s ndeplineasc cerinele unor
formaliti deosebite pentru a putea produce n mod valabil efecte juridice;
2) Dup modul lor de iniiere actele de drept administrativ pot fi emise din oficiu sau
la cerere, primele fiind, de regul revocabile, iar ultimele sunt, n general, irevocabile;
3) Dup modul lor de aducere la cunotin distingem actele comunicate, cele
individuale i acte publicate, cele normative;
4) Dup forma lor exterioar actele de drept administrativ se mpart n acte emise n
form scris i acte emise fr ndeplinirea acestei condiii (orale), nclcarea cerinei formei
scrise, cerute de lege, antreneaz nulitatea actului juridic.
Actele de drept administrativ se mai pot clasifica i dup alte criterii. Astfel, dup
coninutul efectelor pe care le genereaz actele individuale pot fi creatoare de drepturi
(diplome de absolvire a studiilor), creatoare de obligaii (actele de sancionare
contravenional) i creatoare de drepturi i obligaii (autorizaiile de diferite categorii). Dup
coninutul lor material actele administrative pot fi acte patrimoniale oneroase (actul de
atribuire a unui teren n folosin pe durata existenei construciei contra unei taxe) sau acte
patrimoniale gratuite (repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituiilor
administrative) ori acte administrative nepatrimoniale (actul de schimbare a numelui pe cale
administrativ). n sfrit, dup modul lor de executare, actele de drept administrativ pot fi
acte cu executare instantanee (actul de sancionare contravenional) sau cu executare
succesiv (autorizaia de construcie).
10.6. Actul administrativ jurisdicional
a) Trsturile actului administrativ jurisdicional
Pentru ca s-i ndeplineasc n mod real activitatea organizatoric administraia
public poate, n cazurile expres prevzute de lege, s desfoare i activiti de soluionare a
unor litigii, emind acte administrative jurisdicionale377. Actul administrativ jurisdicional
este actul juridic prin care un organ al administraiei de stat soluioneaz dup o anumit
procedur i cu putere de adevr legal un conflict juridic cu care a fost sesizat 378. Actele
administrative jurisdicionale pot fi caracterizate sub aspectul obiectului, a procedurii de
elaborare, a formei lor, a puterii sau a stabilitii lor i sub aspectul cilor de atac.
376
377
378
Alex.Negoi, "Drept administrativ", p.54; "tiina administraiei", p.137.

V.Priscariu, "Jurisdiciile speciale n R.S.R.", Ed.Academiei, Bucureti, 1974, p.47.
93
1) Obiectul acestor acte const n soluionarea unor litigii, adic a unor situaii n care
un subiect susine n contradictoriu cu altul c legea sau un drept subiectiv au fost nclcate 379.
Organul investit cu competena de a soluiona litigii poate fi un organ de administraie activ,
care are n subsidiar i atribuii de natur jurisdicional, sau un organ administrativ
specializat n exclusivitate n soluionarea litigiilor numit i organ de jurisdicie special 380.
Organele administrative de jurisdicie nu pot soluiona orice litigiu dedus n faa lor, ntruct
nu dispun de o competen material general, similar cu cea a judectoriilor, iar pentru a
putea soluiona un litigiu ele trebuie s fie investite n mod expres cu o asemenea competen.
Activitatea jurisdicional a administraiei de stat se caracterizeaz prin aceea c:
- ea contribuie la o mai bun realizare a activitii executive, principale, prin
posibilitatea de nlturare a unor erori i prin soluionarea unor stri conflictuale;
- se desfoar dup reguli i principii dintre care unele sunt caracteristice activitii
judectoreti, iar altele activitii executive;
- actul administrativ emis n cadrul acestei activiti provine de la un organ al
administraiei de stat i este emis ntr-o form specific activitii de judecat.
2) Procedura de elaborare a actelor administrative jurisdicionale are la baz o serie
de principii.
Un prim principiu este cel al sesizrii organului de jurisdicie de ctre partea interesat
sau de ctre organele indicate de lege, ntruct organul administrativ de jurisdicie, ca regul
general, nu se poate autoinvesti cu rezolvarea unei cauze.
O a doua caracteristic a acestei proceduri este contradictorialitatea sa, adic
posibilitatea prilor din litigiu de a discuta n opoziie i n faa organului toate elementele
cauzei necesare emiterii unei hotrri corespunztoare adevrului obiectiv. Caracterul
contradictoriu poate fi mai diminuat, ca de exemplu, n cazul rezolvrii plngerii mpotriva
procesului-verbal de constatare a contraveniei, cnd agentul constatator i cel care aplic
sanciunea nu se citeaz, dei organul de jurisdicie ascult pe autorul plngerii i pe celelalte
persoane citate381. Alteori caracterul contradictoriu al dezbaterilor este asigurat de prezena
efectiv a celor dou pri n litigiu n faa organului de jurisdicie.
O alt caracteristic a procedurii const n obligativitatea motivrii hotrrii
pronunate prin artarea considerentelor de fapt i de drept care stau la baza actului.
O alt caracteristic a procedurii const n aceea c actele emise n cadrul ei provin de
la persoane sau de la organe care dispun de independen n activitatea de soluionare a
litigiului, ceea ce n procesul civil i n procesul penal corespunde principiului independenei
judectorului care se supune numai legii. n dreptul administrativ dei opereaz principiul
subordonrii, totui funcionarii care soluioneaz litigii dispun de independen n aceast
activitate, fie pe motivul c fac parte din chiar conducerea organului supraordonat
funcionarului, a crui msur administrativ este contestat, sau fac parte din organul ierarhic
superior (cum este cazul n materia cilor de atac mpotriva sanciunilor contravenionale), fie
aceti funcionari fac parte din organe speciale, cum este cazul Curii de Conturi, astfel nct
ei nu pot primi indicaii obligatorii n rezolvarea cauzei.
379
380
381
94

I.Iovna, "Drept administrativ", ediia 1974, p.226.
Art.38 din Legea nnr.32/1968.
Reglementarea legal a procedurii administrative jurisdicionale are o serie de

trsturi. n primul rnd, aceast reglementare poate fi redus sau mai ampl n funcie de
specificul jurisdiciei respective, n care sens, de exemplu comisia din cadrul Oficiului de Stat
pentru Investiii i Mrci are o procedur minuios reglementat comparativ cu procedurile
jurisdicionale ale organelor de administraie activ, care ndeplinesc numai n subsidiar
funcia de soluionare a litigiilor. n al doilea rnd, normele procedurale administrative sunt
cuprinse, n general, nu numai n legi ci i n acte normative subordonate legilor. n al treilea
rnd, acolo unde reglementarea procedurii administrative cu caracter jurisdicional apare ca
nendestultoare iar legea permite, aceast procedur se completeaz cu regulile procedurii
civile sau ale procedurii penale.
3) Forma actelor administrative cu caracter jurisdicional este scris, iar soluia este
motivat382. Aceste acte se compun din dou elemente: pe de o parte, o constatare n cadrul
creia se stabilete dac regula de drept invocat sau dreptul subiectiv pretins au fost nclcate
n mod real, iar, pe de alt parte, o dispoziie sau hotrre propriu-zis, ca act de voin prin
care se dispune ori se aplic msura legal.
4) Stabilitatea actelor administrative jurisdicionale este o alt trstur a acestora,
dei ea nu mbrac ntotdeauna forma lucrului judecat sau a autoritii judecate ca i n cazul
hotrrii judectoreti. Stabilitatea le deosebete de actele de administraie activ care sunt, n
principiu, revocabile, n sensul c organul emitent nu mai are posibilitatea de a reveni asupra
soluiei pronunate, iar partea, de regul, nu poate exercita o cale de atac mpotriva soluiei
date. Stabilitatea acestor acte nu rezult, aa cum s-a susinut 383, ca urmare a condiiilor
procedurale (sesizare, motivare) i a independenei organului de jurisdicie. Ea deriv din
specificul ntregii activiti jurisdicionale, din interpretarea legii i din faptul c organul nu-i
mai poate revoca, modifica sau suspenda actul emis ntr-o anumit cauz384.
Considerentele care determin stabilitatea acestor acte, sunt dintre cele mai diferite.
Ele pot fi considerente de natur economic i stabilitate patrimonial, cum este cazul
hotrrilor n materie de pensii. Alteori, ca n cazul sanciunilor contravenionale, nevoia de
stabilitate izvorte din preocuparea de mpiedica permanentizarea unor litigii care, prin starea
conflictual generat stnjenesc desfurarea normal a activitilor economico-sociale etc.
Legea prevede, n general, caracterul stabil al unor asemenea acte, ca de exemplu, n
cazul rezolvrii plngerilor n materie contravenional, unde ncheierea de soluionare a
plngerii este definitiv385 i executorie sau n materia jurisdiciei asigurrilor sociale unde
deciziile Comisiei Centrale de Pensii, emise n urma soluionrii cererilor de revizuire a
deciziilor comisiilor judeene de pensii, sunt definitive386.
5) Cile de atac mpotriva actelor administrative jurisdicionale au un caracter cu totul
excepional i se exercit numai cnd legea le instituie n mod expres. De regul, mpotriva
acestor acte nu exist ci ordinare sau obinuite de atac, ci cii cu caracter special sau
extraordinar, ca, de exemplu, n cazul hotrrilor Comisiilor judeene de Pensii.
382
383
384
385
386
V.Priscariu, op. cit., p.48.

P.Stainov, "Jurisdiciile speciale din administraie n statul socialist", Editura tiinific,
Art.55(3), art.52(5) din Legea nr.3/1977.
95
n alte cazuri calea de atac se exercit n mod cu totul excepional la anumite organe i
n anumite termene ca, de exemplu, n cazul recursului mpotriva hotrrii de respingere a
cererii de brevet pronunat de Comisia de reexaminare pentru soluionarea contestaiilor
privind inveniile, cnd calea de atac se exercit la Tribunalul municipiului Bucureti n
termen de trei luni de la comunicare387.
b) Deosebiri ntre actele administrative jurisdicionale i actele administrative
nejurisdicionale
ntre cele dou categorii de acte mai sus menionate exist urmtoarele deosebiri
eseniale:
1) Obiectul actului administrativ de jurisdicie const ntotdeauna n rezolvarea unui
litigiu izvort fie din nclcarea legii, fie din lezarea unui drept subiectiv, n timp ce actul
nejurisdicional nu rezolv un conflict, chiar dac prin el se poate dispune i sancionarea
nclcrii legii (ca, de exemplu, n materia actelor administrative de sancionare
contravenional);
2) Organul emitent al actului de drept administrativ este un organ de administraie
activ, n timp ce actul administrativ jurisdicional provine fie de la un organ administrativ de
jurisdicie, fie de la un organ de administraie activ care desfoar n subsidiar i activitate
jurisdicional;
3) Procedura de elaborare a actelor jurisdicionale are o serie de trsturi specifice
care izvorsc din necesitatea garantrii asigurrii legalitii n soluionarea litigiului, fiind
reglementat detaliat, comparativ cu procedura actelor nejurisdicionale;
4) Actul jurisdicional este individual, motivat, stabil i susceptibil de atac n cazurile
expres reglementare, n timp ce actul nejurisdicional poate fi normativ sau individual, este n
principiu, nemotivat, este revocabil i susceptibil de exercitare n mod nelimitat att a
recursului ierarhic ct i a celui neierarhic.
Precizarea trsturilor distinctive dintre actele administrative de jurisdicie i cele
nejurisdicionale are urmtoarea consecin practic: actele administrative cu caracter
jurisdicional, actele organelor administrative cu atribuii jurisdicionale 388 ca i actele
administrative pentru controlul legalitii crora este indicat de lege o cale de control
jurisdicional, nu sunt supuse controlului judectoresc general n baza Legii nr.29/1990, atunci
cnd vatm drepturi subiective389, ci controlului efectuat, n ultim instan, de ctre secia de
contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, sau instanelor anume prevzute prin
legi speciale.
c) Clasificarea actelor administrative jurisdicionale
n literatura de specialitate390 s-a propus clasificarea actelor administrative
jurisdicionale dup caracterul mai mult sau mai puin pronunat al litigiului pe care l rezolv
i al procedurii lui de rezolvare, n condiiile existenei fostului Arbitraj de Stat. Se distingeau,
astfel, acte administrative jurisdicionale prin care se soluioneaz litigii incipiente sau slab
conturate, acte prin care se soluioneaz litigii oarecum conturate i acte ce soluioneaz litigii
conturate n mod corespunztor. Acest criteriu de clasificare nu are elemente precis
387
388
389
390
96
Art.37(8) din Regulamentul de aplicare al Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenie.

Art.48, alin.1 din Constituie.
R. Ionescu, op. cit., p.237-238.
determinate deoarece nu se cunosc componentele care s contureze exact caracterul incipient

sau format al unui litigiu fa de altul.
O alt clasificare a actelor administrative jurisdicionale se poate realiza dup obiectul
acestora.
a) O prim categorie o reprezint actele administrative jurisdicionale care au un
obiect patrimonial i care include, de pild, reclamaiile privitoare la modul de stabilire i
scderea impozitelor i taxelor.
b) O a doua grup reprezint actele administrative jurisdicionale avnd ca obiect
litigii izvornd din raporturile de munc, de servicii i asigurri sociale n categoria crora
intr, de pild:
1) Hotrrile comisiilor de jurisdicie constituite n cadrul organelor Ministerului Aprrii
Naionale i Ministerului de Interne prin care se soluioneaz plngerile introduse
mpotriva hotrrilor de respingere total sau parial a contestaiilor mpotriva ordinelor
de zi de imputare emise de comandantul (eful) unitii militare al crui organ a efectuat
cercetarea391;
2) Hotrrile organelor administrative de conducere i ale celor ierarhic superioare prin care
se rezolv contestaii n legtur cu redistribuirile de personal, acordarea de trepte sau
gradaii de retribuire392 i n general orice litigiu de munc ncredinat spre rezolvare
organelor administrative;
3) Deciziile comisiilor judeene de pensii prin care se rezolv contestaiile introduse mpotriva
hotrrilor comisiilor de pensii i asigurri sociale din uniti i a comisiilor de expertiz i
de recuperare a capacitii de munc, ca i deciziile Comisiei Centrale de Pensii care
rezolv apelurile introduse mpotriva deciziilor comisiilor judeene de pensii393 (n a cror
competen intr, printre altele, un judector, iar n componena Comisiei Centrale i un
reprezentant al Ministerului de Justiie);
c) O a treia grup o reprezint actele care rezolv litigii ce au ca obiect unele drepturi
i interese cu caracter special i anume:
1) Hotrrile Comisiei de reexaminare pentru soluionarea litigiilor generate de contestaiile n
legtur cu hotrrea de acordare sau de respingere a cererii de acordare a brevetului de
invenie (comisia funcioneaz n cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci iar
hotrrile ei se pot ataca cu recurs la tribunalul Municipiului Bucureti394;
2) Decizii ale Ministerului de Interne emise cu privire la contestaiile mpotriva
Inspectoratului General al Poliiei prin care s-a respins cererea de schimbare a numelui pe
cale administrativ395;
3) Dispoziiile primarilor prin care se rezolv ntmpinrile 396 mpotriva omisiunilor,
nscrisurilor greite i a erorilor din listele de alegtori.
d) O alt grup o formeaz actele de soluionare a plngerilor mpotriva proceselorverbale n materie contravenional, acte emise de organele administrative 397, cnd acestea au
391
392
393
394
395
396
397
Decretul nr.207/1976.
Art.175 din Codul Muncii.
Art.37(1) din Regulamentul pentru aplicarea Legii nr.64/1991.
Decretul nr.975/1968.
Legea nr.32/1968.
97
competena de soluionare a cii de atac respective (cazul autoritilor militare, pentru

contraveniile personalului propriu n legtur cu serviciul).
98
Seciunea 11
Efectele actelor administrative
11.1. Noiunea, natura i importana efectelor juridice

Analiznd eficiena deciziilor administrative cu caracter juridic avem n vedere att
efectele lor juridice, ct i consecinele social-economice i politice 398. Dreptul administrativ
studiaz efectele juridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau n
raporturile juridice pe care actele n cauz le genereaz, le modific sau le desfiineaz. Aceste
efecte sunt predeterminate de lege i sunt cunoscute, n general, din momentul adoptrii
deciziilor. Consecinele social-economice sau politice ale deciziilor administrative difer de la
decizie la decizie i ele formeaz obiectul investigaiei altor tiine n funcie de natura actului
decizional n cauz. Datorit multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc
pe diferite planuri, inclusiv n diferite ramuri de drept, cunoaterea acestora prezint o
deosebit importan social mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel
posibilitatea s aprecieze valoarea real a deciziilor adoptate.
Actele de drept administrativ, aa dup cum arat i denumirea lor, genereaz n
primul rnd raporturi de drept administrativ, existnd o legtur indisolubil ntre natura
actului juridic i respectiv raportul juridic generat. Raporturile administrative sunt acele
raporturi juridice formate n cadrul i pentru realizarea activitii executive care au la baz
subordonarea, n temeiul puterii de stat, a unuia din subieci fa de cellalt. Actele de drept
administrativ genereaz ntotdeauna raporturi administrative la care se pot aduga i raporturi
de alt natur juridic, mai ales atunci cnd nsi actul administrativ apare ca o condiie de
legalitate a unor acte sau raporturi de alt natur dect cea administrativ. Astfel, n temeiul
ordinelor de repartizare a suprafeelor locative cu alt destinaie dect cea de locuin 399 se pot
ncheia contracte de nchiriere, iar dispoziiile de repartizare n producie a absolvenilor unor
forme de nvmnt pot sta la baza contractului de munc pe care acetia l ncheie.
11.2. ntinderea efectelor actelor administrative
ntinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizat sub aspectul
aciunii n spaiu, asupra persoanelor i n timp al acestor acte juridice i a raporturilor lor.
a) ntinderea n spaiu a efectelor juridice
Deciziile administrative produc n spaiu efecte juridice determinate n principal, de
competena teritorial a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administraiei
de stat produc efecte n limitele teritoriului naional, uneori i n afara lui pentru persoanele
aflate sub jurisdicia statului nostru, n timp ce actele organelor locale i din teritoriu produc
efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale respective 400. De exemplu, hotrrile
consiliilor locale sunt obligatorii n unitile administrativ-teritoriale n care sunt alese
398
399
400

L. Groza, Gh.Pruanu, "Reglementarea sancionrii contraveniilor", Editura tiinific,
99
respectivele consilii401. Aceast regul nu exclude ns posibilitatea ca actele unui organ

central s produc efecte limitate la o unitate administrativ-teritorial sau ca actele unui organ
local s produc efecte limitate i ele la o parte din acea unitate, ori ca actele unui organ
necentral s produc efecte n mai multe uniti administrative, ca de exemplu, actele
regionalelor C.F.R.
Dreptul administrativ nu are un principiu general n materia competenei teritoriale a
organelor administrative, ca de exemplu dreptul procesual civil, unde competena teritorial a
instanei de judecat este determinat, n principal, de domiciliul prtului. S-ar putea totui
formula ca regul general principiul potrivit cruia competena teritorial a organelor locale
sau teritoriale este determinat de sediul acelui organ administrativ. Cu toate acestea exist
ns i n dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, hotrrile consiliilor locale sunt
obligatorii numai n respectivele uniti teritoriale. Competena teritorial i efectele n spaiu
ale actelor de drept administrativ mai pot fi determinate i n funcie de domiciliul sau
reedina persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate 402), de locul
svririi faptei (n materie contravenional403), de locul siturii bunului imobil (n materia
impozitului pe bunuri imobile404), de locul realizrii venitului (n materia impozitului pe
venituri405) etc.
Efectele juridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun,
uneori, i altor organe ale administraiei publice. Astfel, n vederea executrii sanciunii
amenzii contravenionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al
localitii unde domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al
contraveniei. Executarea se va face de ctre organul financiar (altul dect cel de sancionare)
asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile prevzute de
lege406.
b) ntinderea efectelor asupra persoanelor
n general, deciziile administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte
asupra subiectelor de drept, autoriti de stat sau nestatale, persoane fizice i juridice,
constnd din drepturi i obligaii, fr a lua n considerare, n mod deosebit, calitatea
subiectului de drept. Raporturile de drept administrativ trebuie s aib cel puin un subiect
calificat i acesta este organul emitent al actului juridic. n anumite situaii efectele actelor
administrative se produc avnd n vedere calitatea special a celuilalt subiect al raportului
juridic. Astfel, Ministerul Aprrii Naionale i Ministerul de Interne vor stabili organele care
constat i sancioneaz407 contraveniile svrite de ofieri, subofieri, maitri militari sau
persoanele civile din cadrul unitilor, formaiunilor, ealoanelor i comenzilor respective, n
legtur cu serviciul, precum i organele care soluioneaz plngerile contra proceselorverbale de constatare a acestor contravenii.
401
402
403
404
405
406
407
100

Art.16, alin.5 i art.5 din Legea nr.32/1968.
I.Gliga, "Regimul juridic la veniturilor bugetului de stat", Editura tiinific, Bucureti, 1967,
p.58.
I.Gliga, "Drept financiar", Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1975, p.146.
Art.40, lit."b", alin.1, din Legea nr.32/1968.
c) ntinderea n timp a efectelor juridice

Sub aspectul ntinderii n timp a efectelor juridice ale actelor de drept administrativ ele
pot fi analizate privitor la momentul producerii, al duratei i al ncetrii efectelor.
I. Momentul producerii efectelor juridice
n legislaia noastr, este cunoscut regula c momentul producerii efectelor juridice
este cel al publicrii actelor normative i al comunicrii actelor individuale, ntruct
subiectelor nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu cunosc coninutul actului care
prescrie o aciune sau o inaciune determinat. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca
fiind valabil din chiar momentul adoptrii lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui
la cunotin se leag o serie de efecte juridice mai ales n materia executrii, care nu poate fi
declanat fr ncunotinarea prealabil a subiectului respectiv. Astfel, n cazul n care
contravenientul nu este prezent la ncheierea procesului-verbal de stabilire a contraveniei,
termenul de 48 de ore, prevzut de art.26 din Legea nr.32/1968, nuntrul creia se poate plti
jumtate din minimul amenzii legale, ncepe s curg din momentul n care s-a fcut
comunicarea procesului-verbal de stabilire a contraveniei celui n cauz 408. De asemenea,
hotrrile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotin
public409.
De la regula c actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor
la cunotin exist unele excepii:
1) O prim excepie o formeaz actele cu caracter retroactiv 410, n categoria crora
intr actele ce indic expres c produc efecte anterioare publicrii lor, precum i actele de
anulare sau de revocare, actele de interpretare, actele de suspendare, actele prin care se
aprob, se confirm sau se ratific acte administrative, actele care stabilesc reguli procedurale
i actele care stabilesc sanciuni contravenionale mai uoare sau dezincrimineaz unele
contravenii411.
a) n cazul actelor care retroactiveaz n mod expres i care indic o dat anterioar
publicrii pentru producerea efectelor juridice, ele se vor aplica ncepnd cu data indicat n
actul respectiv.
b) n cazul actelor de anulare i de revocare a altor acte administrative, efectele se
produc de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data stabilit prin actul de
desfiinare. Aceeai caracteristic rmne valabil i n ipoteza suspendrii cnd acesteia i se
confer un caracter "ex tunc" i nu "ex nunc".
c) Actele interpretative (normative) eman de la organul emitent al actului interpretat
sau de la organul superior acestuia, neputnd viza acte cu for juridic superioar (ntruct
actul de interpretare trebuie s aib cel puin for juridic egal cu actul interpretat) au efect
retroactiv de la data aplicrii actului interpretat.
d) Actele care cuprind reguli procedurale sunt de imediat aplicare i pentru situaiile
anterioare intrrii lor n vigoare i nerezolvate sub vechea norm. Astfel, dispoziiile Legii
408
409
410
411
Dec.civ.nr.1073/8 aug.1975 a Trib.jud.Cluj, publicat n R.R.D.

Problematica retroactivitii n materia administrativ trebuie raportat la principiul
constituional (art.15, alin.2) n conformitate cu care legea dispune numai pentru viitor, cu
excepia legii penale mai favorabile.
101
nr.32/1968 s-au aplicat i proceselor-verbale de constatare a contraveniilor ncheiate pn la

data intrrii acestei legi n vigoare i care se mai aflau la agenii constatatori412.
e) Actele procedurale ulterioare adoptrii actelor de drept administrativ, cum sunt
aprobrile, confirmrile, ratificrile etc., au ntotdeauna efect retroactiv n senul c ele produc
efecte de la data cnd a intrat n vigoare actul administrativ aprobat, confirmat sau ratificat,
act care este prealabil acestor forme ulterioare.
f) Au caracter retroactiv actele normative mai favorabile n materie contravenional
atunci cnd prevd o sanciune administrativ mai uoar sau cnd dezincrimineaz
(decontravenionalizeaz) unele contravenii. Astfel, dac printr-un nou act normativ fapta nu
mai este socotit contravenie ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de
intrarea n vigoare a noului act normativ, deci sub imperiul vechii legi, iar sanciunea aplicat
i neexecutat pn la aceast dat nu se mai execut413. De asemenea, dac sanciunea
prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceast sanciune, iar amenda
dispus n baza vechiului act normativ se va executa numai pn la limita maximului prevzut
n noul act normativ414.
Tot un caracter retroactiv au i actele administrative jurisdicionale (cu caracter
declarativ) ntruct produc efecte prin care se recunosc prilor situaii juridice preexistente
emiterii actului.
2) O alt excepie, de la regula c actele de drept administrativ produc efecte din
momentul aducerii lor la cunotin o formeaz actele ce intr n vigoare la o dat ulterioar
respectivului moment, cu indicarea acestei date sau perioade. Astfel, actele normative prin
care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 10 zile de la data
aducerii lor la cunotina public, n afara cazului cnd ele prevd un termen mai lung. n
cazuri urgente ele pot prevedea intrarea n vigoare ntr-un termen mai scurt415.
3) O alt excepie, de la regula amintit, o formeaz actele care ultraactiveaz i care
supravieuiesc producnd efecte i dup data ieirii lor din vigoare. Astfel, procesele-verbale
de constatare a contraveniilor care la data intrrii n vigoare a Legii nr.32/1968 se aflau
naintate organelor prevzute de art.19 din Decretul nr.184/1954 (abrogat prin aceast lege) au
fost rezolvate de acele organe416. De asemenea, n cazul n care un nou act de reglementare
contravenional prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior acestuia va fi
sancionat n baza actului normativ n vigoare la data svririi ei417.
II. Durata (ntinderea n timp a) efectelor juridice
Actele de drept administrativ produc efecte n timp de la data prevzut pentru a intra
n vigoare pn la data ieirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepia celor temporare,
nu cuprind dispoziii referitoare la ieirea lor din vigoare, ntruct, de regul, nu se poate
cunoate exact cnd nceteaz starea cea justificat adoptarea msurii 418. Actele temporare
produc efecte pn la data prevzut (n cadrul lor sau a unui act superior) ori pn la
realizarea unei anumite situaii (de exemplu, ncetarea evenimentului care le-a determinat
412
413
414
415
416
417
418
102

Art.12, alin2. din Legea nr.32/1968.
Gh.Bobo, "Teoria general a statului i dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.252.
apariia). Au caracter temporar actele normative de stabilire a contraveniilor adoptate n

cazuri de epidemii, inundaii, alte calamiti naturale, precum i n orice situaie care reclam
msuri urgente, emise de consiliile locale (indicate de lege 419), ntruct ele se aplic numai
pentru perioada i situaia de urgen ce le-a determinat adoptarea, ncetndu-i efectele odat
cu dispariia acestei situaii.
III. ncetarea efectelor juridice
Actele normative i cele individuale produc efecte juridice atta vreme ct nu intervine
o cauz de ncetare a acestor efecte, cum ar fi anularea actului, intervenia prescripiei etc.
Renunarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaie) de ctre
titularul drepturilor conferite prin el este irelevant pentru existena actului juridic, deoarece
ncetarea efectelor trebuie s fie tot rezultatul manifestrii de voin (contrare) din partea
organului de stat care l-a emis n mod unilateral. Chiar dac legea prevede ca o condiie a
ncetrii efectelor juridice i existena unei renunri din partea beneficiarului actului juridic,
ea trebuie s fie urmat de o revocare sau de o anulare din partea organului competent ca
singura modalitate de desfiinare legal, n acest caz, a actului juridic.
ncetarea efectelor juridice reprezint pierderea caracterului obligatoriu al actelor
juridice prin desfiinarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor i a
obligaiilor420. ncetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin
dou modaliti principale i anume producerea unui fapt material-juridic, cruia legea i
atribuie acest efect i, respectiv, intervenia unui alt act juridic contrar primului i care are ca
scop suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
A. ncetarea efectelor juridice prin producerea unor fapte
Faptele materiale produc n mod cu totul excepional ncetarea efectelor juridice ale
deciziilor administrative i numai atunci cnd legea le atribuie acest efect (mai puin faptul
executrii actelor individuale care este o modalitate tipic de ncetare a efectelor acestor acte).
n cazul actelor normative ncetarea efectelor prin producerea unor fapte este foarte rar,
ntruct aceste acte fiind de aplicabilitate repetat nu-i pierd eficiena prin fapte de executare.
O excepie o formeaz actele temporare care-i pierd eficiena la data indicat de ele, la
producerea sau ncetarea evenimentului care le-a determinat adoptarea. Astfel, art.13 din
Decretul nr.184/1954 (abrogat) prevedea c actele normative prin care se stabilesc i se
sancioneaz contravenii dac sunt emise de organele locale ale puterii i administraiei de
stat sunt valabile timp de un an, iar dac sunt emise de organele centrale ale administraiei de
stat sunt valabile doi ani.
n cazul actelor individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetat, ncetarea efectelor
juridice se produce n mod obinuit prin executarea lor sau prin anumite fapte cum sunt
ncetarea existenei subiectului de drept, mplinirea termenului, prescripia etc.
ncetarea existenei subiectului de drept, decesul persoanei fizice, contravenient, duce
la ncetarea executrii sanciunii contravenionale 421. De asemenea, autorizaia eliberat n
vederea exercitrii unei meserii i pierde valabilitatea prin decesul titularului ei. n cazul
persoanelor juridice, care au i calitatea de subiect al raportului administrativ, reorganizarea i
419
420
421
Art.2, lit."b", alin.2 din Legea nr.32/1968.

103
dizolvarea acestora conduc la dispariia subiectului de drept i dup caz, la apariia altuia,
ceea ce, de exemplu, poate duce la ncetarea executrii sanciunii amenzii contravenionale.
Toate aceste ipoteze de ncetare a efectelor juridice din actele administrative se explic prin
caracterul strict personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce face imposibil
realizarea lor prin ncetarea existenei subiectului de drept, ele neavnd un caracter
transmisibil (mai ales obligaiile cu caracter sancionator, aplicate ntotdeauna "intuitu
personae").
Expirarea termenului de valabilitate constituie un alt fapt de ncetare a efectelor 422
deciziilor administrative individuale. Astfel, paaportul pentru ceteanul romn se emite pe o
perioad de cinci ani423. Buletinul de identitate se elibereaz cu un termen de valabilitate de
zece ani424. Dup expirarea acestor termene actele i pierd valabilitatea i subiectele nu-i mai
pot realiza drepturile sau nu mai pot executa obligaiile prevzute de ele.
Prescripia stinge, atunci cnd este reglementat prin acte normative, efectele unor acte
juridice individuale. Astfel aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen
de trei luni de la svrirea faptei425, iar n cazul sanciunilor care se refer la impozite, taxe i
primele de asigurare prin efectul legii, inclusiv disciplina financiar, aplicarea sanciunii se
prescrie n termen de 1 an de la data sancionrii faptei426.
Executarea unui act juridic duce la ncetarea efectelor acestuia n modul cel mai
frecvent. Executarea prin intermediul unor fapte, cum este plata amenzii contravenionale
stinge efectele actului sancionator. Astfel, n cazul n care contravenientul achit pe loc
agentului constatator jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ pentru fapta
sancionat iar prin contravenie nu s-a cauzat o pagub i nu exist lucruri supuse confiscrii,
procesul-verbal nu se ncheie i orice urmrire nceteaz. Plata amenzii se face contra
chitan, n care caz se va specifica contravenia pentru care a fost ncasat amenda427.
Pot exista i alte fapte care s determine ncetarea efectelor juridice, cum ar fi
deteriorarea sau pierderea nscrisului constatator al actului juridic. Astfel, permisul pentru
deinerea armelor se elibereaz din nou cnd s-a deteriorat428. De asemenea, se elibereaz un
nou act de identitate n cazul pierderii, distrugerii sau deteriorrii, a furtului actului de
identitate429.
B. ncetarea efectelor prin intervenia unui act
Cazurile de ncetare a efectelor prin intervenia unui act presupun apariia unui nou act
juridic (administrativ, hotrre judectoreasc etc.) care s nlture n totalitate sau n parte,
definitiv sau temporar efectele unui act administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt:
suspendarea, revocarea i anularea.
1) Suspendarea actelor de drept administrativ
422
423
424
425
426
427
428
429
104

Art.7 din Decretul-Lege nr.10/1990.
Art.16, lit."b" din Decretul nr.367/1971.
Art.9, lit."d" din Legea nr.5/1971.
Suspendarea reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea temporar a

efectelor actelor administrative430. Cauzele care determin suspendarea constau n existena
unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din
acest motiv respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii actului
juridic. Suspendarea dureaz pn la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Cnd se
stabilete n mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea nceteaz i se
dispune desfiinarea actului juridic prin revocare sau anulare. Cnd nu mai exist nici un
dubiu cu privire la actul suspendat suspendarea nceteaz i actul se repune n vigoare sau n
executare. Suspendarea mai poarte s apar i ca urmare a unei sanciuni aplicate unui subiect
de drept avnd ca efect tot o ncetare temporar a consecinelor juridice ale actului n cauz.
Astfel, n caz de condamnare definitiv la nchisoare dreptul de a deine arme i muniii se
suspend431. De asemenea, plata pensiei i a celorlalte drepturi aferente se suspend pe timpul
ct persoana execut o pedeaps privativ de libertate432.
Suntem n prezena suspendrii att n cazul n care un act intrat n vigoare nu mai
produce temporar efecte juridice, ct i n cazul n care se suspend executarea unui act 433. n
literatura de specialitate434, considerndu-se c actele juridice produc efecte din chiar
momentul adoptrii lor legale, s-a susinut c intrarea acestora n vigoare la o dat ulterioar
adoptrii sau publicrii ar reprezenta tot un caz de suspendare, ce opereaz de la data iniial
(de adoptare sau de publicare) pn la data prevzut pentru intrarea n vigoare. Acest punct
de vedere nu poate fi acceptat ntruct suspendarea vizeaz o ncetare temporar a efectelor
juridice ale unui act intrat deja n vigoare i care a produs deja efecte. Intrarea actului n
vigoare la o dat ulterioar adoptrii sau publicrii nu este de esena suspendrii ntruct nu sau produs efectele care urmeaz s fie suspendate. n acest caz suntem n prezena unei
derogri de la principiul c actele juridice produc efecte din momentul publicrii lor.
n ipoteza n care un act ar intra n vigoare ulterior publicrii lui, dar pn la acea dat
ar interveni un alt act juridic care ar stabili o nou dat, ulterioar, peste termenul lui de
intrare n vigoare, nici n acest caz nu am fi n prezena suspendrii, ntruct actul de baz nu a
produs nc efectele juridice, ci suntem n prezena prelungirii termenului de intrare n
vigoare.
Suspendarea se realizeaz prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de
drept. Astfel, dispoziiile ilegale ale autoritilor de specialitate descentralizate ale
administraiei publice pot fi suspendate de ctre conductorii organelor centrale ale
administraiei de stat. De asemenea, plngerea prii vtmate mpotriva procesului-verbal de
constatare a contraveniei suspend de drept executarea435 acestuia fr a mai fi necesar
emiterea unui act de suspendare din partea organului care soluioneaz plngerea.
Suspendarea prin act juridic o dispune organul emitent al actului suspendat, chiar i n
lipsa prevederii legale exprese n acest sens, deoarece avnd dreptul de a emite un act cu att
mai mult l ca putea i suspenda. Suspendarea o mai poate dispune i organul puterii
administrative ierarhic superior organului administrativ emitent ntruct organele
430
431
432
433
434
435

105
supraordonate de conducere avnd de regul, dreptul de anulare a actelor organelor

subordonate pot exercita i dreptul de suspendare, fr a mai fi nevoie de consacrarea expres
a acestuia din urm. Organele ierarhic inferioare nu pot suspenda actele individuale i
normative ale organelor superioare.
O suspendare de drept opereaz n cazul atacrii de ctre prefect n faa instanei de
contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal436.
Organele judectoreti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu
caracter individual neexceptate de la controlul judectoresc, fie n baza Legii nr.29/1990, fie
n baza unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate i nu pe considerente de
neoportunitate. n cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual i ilegal,
necenzurabile de ctre instan nu poate opera suspendarea acestora ntruct introducerea unei
aciuni n justiie mpotriva acestor acte este inadmisibil.
Organele procuraturii nu pot suspenda actele organelor administraiei de sta. Ele pot
suspenda numai actele organelor administrative ce desfoar urmrirea i cercetarea penal,
actele organelor de deinere i de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ
i cele ale organelor de procuratur subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale
organelor administraiei de stat437. Reglementri mai vechi, abrogate438, prevedeau c n
situaia n care administraia de stat era sesizat prin protestul procurorului cu privire la
ilegalitatea unui act administrativ, iar aceasta nu examina n termen actul cu privire la care era
sesizat, opera de drept suspendarea actului administrativ astfel atacat.
Posibilitile procedurale conferite de Legea nr.1/1978 de a ataca actele administrative
prin reclamaie i sesizare de ctre persoanele fizice nu confer caracter suspendativ acestor
ci de atac, administraia nefiind obligat s-i suspende propriile acte sau executarea acestora
n urma exercitrii recursului administrativ, dect n cazurile expres prevzute prin normele
speciale. Desigur, n funcie de motivele invocate de ctre autorul reclamaiei sau a sesizrii,
organul de stat va putea dispune suspendarea actului ori a executrii sale pe durata efecturii
cercetrilor declanate de exercitarea cii de atac. Pentru ca utilizarea unei ci administrative
sau juridice de atac s determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesar o
prevedere expres legat n acest sens care s oblige organul la aceast msur (aa cum este,
definit, n cazul atacrii la instana de contencios administrativ de ctre prefect a unui act al
consiliului local sau n materia contravenional).
Procedura de suspendare este similar procedurii de adoptare a actelor juridice de ctre
organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale i a formelor
specifice care trebuie observate n acest caz.
n literatura de specialitate439 s-a considerat c dreptul de suspendare ar aparine
organelor de stat doar atunci cnd este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar
abuza de aceast facultate avnd posibilitatea de a refuza, pe cale ocolit, aplicarea propriului
act juridic. Aceast concepie nu poate fi mprtit. n primul rnd, dreptul de suspendare a
propriului act exist pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legal, ntruct din
436
437
438
439
106
Art.122(4) din Constituie.

Gh.Bobo, I. Deleanu, "Organele statului socialist romn", Editura Didactic i Pedagogic,
Art.5, lit."a", art.6 din Legea nr.6/1952 (abrogat).
R. Ionescu, op. cit., p.267-268.
moment ce organul poate s-i anuleze sau s-i revoce propriu act poate dispune i
suspendarea lui. n al doilea rnd, organul nici nu ar trebui s recurg la suspendare pentru a
nu-i aplica propriul act, putnd s recurg direct la revocarea lui. n sfrit, tocmai pentru a
nu recurge la o desfiinare pripit i nejustificat a propriilor acte ele sunt suspendate
(temporar) pe durata efecturii cercetrii, urmnd ca, n final, s fie desfiinate sau aplicate, n
funcie de rezultatele cercetrii.
2. Revocarea actelor de drept administrativ
Revocarea este operaiunea juridic prin care organul administrativ emitent sau
organul superior al administraiei de stat scot din vigoare un act administrativ 440. Cnd
operaiunea o face nsi organul emitent suntem n prezena retractrii sau a retragerii actului.
Cauzele care determin revocarea rezid n ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv,
putnd fi anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii actelor (deoarece actele
administrative beneficiaz i de formaliti posterioare emiterii lor i care s-ar putea realiza
prin nclcarea condiiilor legale).
n unele cazuri revocarea apare ca o sanciune ndreptat mpotriva beneficiarului unui
act juridic, ca de exemplu, n cazul retragerii permisului de deinere a armelor cnd titularul
fr motive ntemeiate, nu se prezint la vizarea acestuia 441. Revocarea poate fi lipsit de acest
caracter, ca, de exemplu, n ipoteza aceluiai permis care se retrage cnd titularul a murit sau a
fost declarat disprut printr-o hotrre judectoreasc442.
Dei neoportunitatea nu figureaz ca o cauz de revocare expres indicat de lege,
totui din moment ce se recunoate organului un drept de apreciere n alegerea soluiei ce
urmeaz s fie adoptat, legea i acord implicit i posibilitatea de a revoca acelai act atunci
cnd el nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu,
n cazul anulrii brevetului de invenie cnd se constat c aplicarea inveniei ar afecta negativ
dezvoltarea societii.443
Spre deosebire de suspendare444, n cazul revocrii nelegalitatea sau neoportunitatea
actului este cert. Revocarea are un caracter definitiv i nu provizoriu, ca i suspendarea.
Efectele revocrii se produc att pentru trecut, ct i pentru viitor. Dreptul de revocare al
actelor de drept administrativ i are izvorul n principiul revocabilitii acestor acte
fundament, la rndul su, pe caracterul unilateral al actelor administrative (ntruct sunt emise
fr consimmntul celuilalt subiect al raportului juridic). Actele normative pot fi ntotdeauna
desfiinate de ctre organul emitent, iar cele individuale pot fi i ele desfiinate pentru c legea
nu declar, dect cu unele excepii, c actele administrative sunt stabile, definitive sau
irevocabile, organul emitent nedezinvestindu-se, prin adoptarea lor, de dreptul de a reveni
asupra deciziilor precedente.
n mod obinuit organele administraiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a
propriilor acte normative prin abrogare. Ea se dispune i prin acte normative ale organelor
ierarhic superioare. Abrogarea poate fi expres (direct sau indirect) i tacit, recomandndu440
441
442
443
444

Art.17, lit."t" din Decretul 367/1971.
Art.17, lit."g" din Decretul nr.367/1971.
Art.12 din Legea nr.62/1974 (abrogat prin Legea nr.64/1991).
107
se forma direct445 i numai n mod excepional forma indirect 446. Cderea n desuetudine nu
se poate admite n dreptul administrativ, ca modalitate de ncetare a efectelor juridice ale unor
acte normative, ntruct dinamica activitii executive impune o strict reglementare juridic a
relaiilor sociale, existnd obligaia legal a analizrii periodice i a abrogrii normelor care
nu mai corespund evoluiei relaiilor sociale447. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau
cel superior ierarhic prin acte administrative. Desfiinarea se poate realiza fie concomitent cu
adoptarea noului act juridic, fie fr adoptarea unui nou act. De regul, ncetarea efectelor
unui act se dispune dup aceeai procedur specific adoptrii actelor de ctre organul care
dispune desfiinarea.
Dreptul de revocare implic, cu unele excepii, i dreptul de reformare sau de
modificare a actelor. Acest drept aparine, n primul rnd, organului emitent al actului
reformat, ntruct avnd dreptul de desfiinare al actului propriu poate s modifice dispoziiile
aceluiai act. n al doilea rnd, dreptul de reformare l au organele supraordonate asupra
tuturor actelor normative ale organelor ierarhic inferioare, ct i asupra actelor individuale
care nu sunt de competena exclusiv a organului inferior. n caz contrar, orice modificare
dispus de organul superior ar echivala cu o substituire n atribuiile organului inferior,
situaie ce trebuie ntotdeauna expres prevzut de lege, chiar dac, n principiu, organul
superior are un drept de anulare sau de suspendare a actelor organelor subordonate.
Desigur, organele supraordonate vor putea da, n baza raporturilor ierarhice, ndrumri
obligatorii n sensul modificrii actului considerat ilegal sau neoportun. Organul superior
putnd da ndrumri obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu att mai mult va putea
da ndrumri obligatorii organului subordonat n sensul modificrii unui act deja emis 448,
astfel nct acesta s fie reformat. Dreptul de reformare a actelor individuale ale organelor
subordonate exist cu att mai mult cu ct un organ subordonat a acionat n sfera atribuiilor
ncredinate de organul ierarhic superior.
Reformarea actului este prezent i n cazul nulitii pariale a acestuia, cnd trebuie
nlturate sau modificate acele dispoziii ce ncalc ordinea de drept i care impun schimbarea
coninutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizeaz prin acte juridice avnd cel
puin o for identic cu actul modificat. Cnd modificarea vizeaz un act superior, ce
constituie baza de referin a unui act avnd for juridic inferioar, organul subordonat care
a emis actul de executare va lua msuri de modificare expres a propriului act449.
Revocarea se face, dup aceeai procedur ca i adoptarea sau emiterea actului n
cauz, aceast regul fiind valabil i pentru reformare. Dac revocarea este dispus de un
organ supraordonat ea se va realiza dup procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui
organ, fr obligativitatea motivrii aciunii de revocare sau de reformare, dac legea nu o
cere n mod expres. Dac legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerina motivrii, ea
trebuie s se reflecte i n actul de revocare sau reformare.
I. Actele administrative irevocabile
445
446
447
448
449
108

Dac n dreptul administrativ regula general este revocabilitatea actelor

administrative, exist totui i excepii n senul c unele acte au un caracter irevocabil sau
devin irevocabile i anume: actele administrative jurisdicionale, actele administrative pe baza
crora s-au format raporturi juridice de alt natur (civile, de munc, de dreptul familiei),
actele administrative care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor
i actele administrative realizate material.
a) Actele administrative jurisdicionale sunt irevocabile ntruct dispune stabilitatea
lucrului judecat necesar pentru a mpiedica perpetuarea unor stri conflictuale. Organul care
le-a emis se dezinvestete de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel nct aceste acte, dei
acte de putere cu caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta
nu nseamn c prin exercitarea unor ci de atac n faa organelor competent de jurisdicie (de
exemplu, hotrrea de reexaminare n materia inveniilor 450) nu se poate ajunge la anularea,
reformarea sau emiterea unui alt act.
b) Actele administrative n baza crora s-au format raporturi juridice de alt natur
(civile, de munc) sunt irevocabile datorit generrii unor raporturi neadministrative a cror
legalitate sau oportunitatea nu mai intr n competena de verificare a organului emitent al
respectivului act administrativ, acele raporturi ncetnd prin voina prilor participante la
raportul juridic ori prin hotrrea unui organ de jurisdicie. Astfel, dac n baza unui ordin de
repartizare a unei suprafee locative, cu alt destinaie dect cea de locuin 451, se ncheie un
contract de nchiriere, organul administrativ emitent al dispoziiei nu mai poate, din momentul
ncheierii contractului s revoce actul administrativ, aa cum o putea face pn n acel
moment, ntruct s-a stabilit un raport contractual n a crui ncetare prevaleaz voina prilor
sau hotrrea organului de jurisdicie.
Sunt irevocabile i dispoziiile de repartizare n munc a unor absolveni din
nvmnt, n urma ncheierii contractului de munc, n temeiul acelor dispoziii, ntruct n
perioada stagiaturii, spre deosebire de dreptul comun, contractul de munc nu poate fi
desfcut nici mcar prin voina prilor.
n cazul introducerii aciunii n justiie mpotriva unor acte administrative ilegale cu
caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanarea aciunii, aa cum se susine
n unele opinii452, ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, n cazul legilor
speciale de control judectoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instanei de
judecat, n cazul Legii nr.29/1990, ceea ce mpiedic pe moment administraia s mai poat
hotr asupra propriului act453. Faptul c aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin
introducerea aciunii n justiie, se poate proba i prin aceea c prin respingerea aciunii
introduse de reclamant, ncetnd i starea de suspendare a actului, administraia de stat va
putea s-l modifice sau s-l desfiineze ceea ce ar fi inadmisibil n condiiile irevocabilitii pe
care se pretinde c o dobndete actul454 n urma judecii respective.
450
451
452
453
454
Art.37 din Hotrrea Guvernului nr.152/1992.

M.Murean, "Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza crora s-au stabilit raporturi de
drept procesual civil", n R.R.D. nr.11/1973, p.70.
T.Drganu, "Consideraii n lumina Legii nr.1/1967 cu privire la revocarea actelor administrative
pe baza crora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil" n R.R.D. nr.9/1976, p.25.
I.Santai, "Controlul judectoresc asupra msurii desfiinrii actelor de drept administrativ", n
"Revista romn de Drept" nr.6/1986, p.31/32.
109
c) Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin

stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabiliti. Irevocabilitatea
vizeaz numai actele individuale, ntruct cele normative sunt ntotdeauna revocabile, chiar
dac ele consacr expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale
trebuie s fie prevzut sau trebuie s rezulte din normele de drept, astfel nct organul
emitent s nu mai poat reveni asupra deciziei individuale emise455. Dreptul subiectiv,
consacrat prin astfel de acte, trebuie s fie de un fel deosebit pentru ca actul s dispun de
garania irevocabilitii.
O prim categorie de acte administrative irevocabile o formeaz cele care confer
drepturi patrimoniale importante care trebuie s dispun de garanii deosebite prin valoarea
lor pentru societate i individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia
n folosin pentru construcie456 teren pe toat durata existenei construciei457, ntruct ar fi
inechitabil i pgubitor ca un asemenea act s fie desfiinat din moment ce titularul su a
realizat construcia, n caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii nsemnate. n aceeai
categorie intr i actele de stabilire a pensiilor i a ajutoarelor sociale, decizii care sunt
definitive, chiar dac ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, ntruct aceste cazuri de
desfiinare sunt limitativ i expres prevzute de lege, n mod restrictiv 458, ceea ce nu le
afecteaz caracterul lor stabil la nivelul ntregii categorii de acte juridice.
Sunt acte irevocabile autorizaiile i actele atributive de statut personal, ambele n
situaia cnd sunt impuse de lege, neavnd caracter facultativ n ce privete emiterea lor.
Organul este obligat s le emit dac solicitantul ntrunete condiiile legale necesare pentru
beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca dup libera apreciere a organului emitent, ntruct
aceast categorie de acte (diplome, certificate) au presupus o activitate anterioar, recunoscut
titularului lor459.
Revocarea acestor acte, n afara cazurilor expres prevzute de lege, ar fi ineficient
pentru c n baza legii cel ndreptit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde i de a i se
recunoate oricnd acest drept solicitat i satisfcut prin emiterea actului. Analiznd
irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca
urmtoarele:
- numeroase acte din aceast categorie sunt irevocabile chiar dac legea le declar 460
sau nu ca definitive ori irevocabile, deci chiar dac nu le-a atribuit acest caracter n mod
expres461, trebuind, pentru a identifica acest caracter, analizat natura dreptului subiectiv
conferit de lege pentru a stabili dac actul individual care-l materializeaz are un caracter
irevocabil;
- un act administrativ individual este irevocabil numai atunci cnd din normele care i stau la
baz rezult n mod nendoielnic, expres sau tacit, aceast trstur, iar caracterul irevocabil al
actului individual nu implic i caracterul irevocabil al actului normativ de baz, care poate fi
455
456
457
458
459
460
461
110

Art.60/61 din Legea nr.3/1977.
abrogat, noul act normativ putnd suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor
individuale ntr-un anumit domeniu n care au fost deja consacrate;
- caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau
drepturi subiective stabile, nu este condiionat de existena unor raporturi de alt natur
juridic, dect cea administrativ, de exemplu, contractual care, la rndul lor s garanteze
irevocabilitatea drepturilor subiective de aceea diploma de licen, de exemplu, este un act
irevocabil indiferent de existena raportului contractul de munc;
- caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul
c legea prevede, cu titlu de excepie, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea
acte462 sau consacr existena unor ci de atac cu privire la actele irevocabile. Condiia este ca
aceste cazuri s fie expres prevzute463 sau s existe un drept virtual de revocare a actului
numai atunci cnd el a fost emis prin vicierea voinei organului sau n urma fraudei la lege. n
acest sens legislaia, dar mai ales practica administrativ i cea judectoreasc, au consacrat
principiul revocrii oricrui act administrativ obinut prin manevre frauduloase sau dolosive,
chiar dac actul desfiinat intr n categoria actelor irevocabile.
d) Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executrii
lor i aceasta nu pentru c prin executare ar nceta caracterul unilateral al actului (caracter ce
permite revocarea), iar din momentul executrii el ar deveni bilateral (de unde posibilitate
revocrii lui unilaterale ar nceta464), ci pentru c prin executarea material se creeaz o
imposibilitate practic de schimbare a unu fapt consumat 465, revocarea actului neputnd
restabili situaia anterioar, trstur caracteristic, n special, actelor realizate instantaneu 466.
Pentru actele ce presupun o realizare material succesiv revocarea are efecte numai pentru
viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizeaz deopotriv pe cele onerative, permisive i
prohibitive467, ntruct acestea nu se mai pot realiza ulterior revocrii, n sensul c nu se mai
pot ndeplini conduitele pretinse subiectelor la data executrii actelor individuale.
II. Revocarea actelor administrative dolosive i frauduloase468
Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilitii nu se pot
desfiina pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, dect dac viciul ilegalitii
s-ar datora fraudei sau dolului la emiterea lor469.
a) n cazul actelor administrative jurisdicionale emise dup o procedur specific,
problema revocrii lor pe considerente de dol sau fraud apare mai rar ntruct procedura lor
de adoptare confer suficiente garanii n sensul emiterii lor cu respectarea legii. De altfel,
existena cilor de atac mpotriva acestor acte confer posibilitatea anulrii sau reformrii lor,
prin hotrrea organului de control jurisdicional, dac s-ar fi emis prin dol sau fraud.
462
463
464
465
466
467
468
469

Art.37(8) din Hotrrea Guvernului nr.152/1992 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a
Legii nr.64/1991.
Dec.civ.nr.2214/17 august 1957 a Trib. Craiova, colegiul civil, publicat n "Legalitatea
popular" nr.11/1957, p.1380.
T.Drganu, op. cit., p.235; I.Iovna, op. cit., p.264.
Idem, op. cit., p.238 i urm.
I.Santai, "Ci procedurale de desfiinare a actelor de drept administrativ stabilite", n "Revista
Romn de Drept" nr.3/1985, p.14/20.
111
b) n cazul actelor de drept administrativ care au generat i raporturi juridice avnd o

alt natur, de exemplu, contractual, revocarea lor devine ineficient din momentul ncheierii
contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instana de
judecat i pentru ordinul de repartizare a suprafeei locative, n cadrul litigiului n care se va
constata nulitatea contractului de nchiriere.
c) n cazul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile (de
exemplu, diplome de licen, decizii de pensii etc.) nulitatea lor va putea fi constatat, de cele
mai multe ori, de ctre organele administraiei de stat anume desemnate prin lege (de
exemplu, Comisia Superioar de Diplome) sau de ctre instana de judecat.
d) n cazul actelor administrative realizate material revocarea lor este ineficient ea
putnd opera numai pn la momentul trecerii la executare, ulterior administraia sau instana
de judecat au posibilitatea ca n mod excepional se repun lucrrile n starea iniial, nu att
prin revocarea sau anularea actului ilegal, ci emind, dup caz, acte cum ar fi cele de
demolare a construciilor, efectuate n baza unei autorizaii obinute n mod fraudulos.
Precizm c n toate aceste ipoteze dolul sau frauda trebuie s provin de la sau i de
la partea din raportul juridic care i ntemeiaz dreptul subiectiv pe actul ilegal. n acest caz
respectivul act nu se va mai putea considera ca avnd un caracter irevocabil deoarece s-ar
conferi drepturi subiective stabile tocmai n favoarea celui vinovat de fraud sau dol, ori este
de principiu c nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. Recunoaterea
caracterului stabil al unor drepturi obinute n mod fraudulos ar duce la legalizarea unei
situaii n vdit contradicie cu legea, motiv pentru care nu suntem n prezena unor "drepturi
ctigate". Dac actul administrativ cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a
culpei exclusive a organului de stat(de exemplu, atribuirea terenului n folosin pentru
construirea unui imobil s-a fcut printr-o hotrre emis cu nclcarea formelor procedurale
legale) n acest caz, considerm, c nu mai poate opera revocarea actului sau chiar ar opera o
revocare ea nu poate fi imputat titularului de stat, dup cum acesta (beneficiarul) nu poate fi
obligat nici la suportarea unor consecine prejudiciante.
Deoarece actele exceptate de la principiul revocrii au o stabilitate deosebit, de
regul, numai un organ de jurisdicie administrativ sau justiia pot dispune suprimarea
efectelor juridice n sensul desfiinrii actului, ncetarea raporturilor de alt natur juridic
dect cea administrativ, a drepturilor i obligaiilor, aducerea lucrurilor la starea iniial etc.
Organul administrativ indus n eroare sau a crui funcionar se face vinovat de fraud solicit
organului de jurisdicie, justiiei, organului ierarhic superior, dup caz, s dispun desfiinarea
actului, atunci cnd aceast operaiune nu este de competena organului emitent al actului n
cauz.
3) Anularea actelor de drept administrativ470
Anularea actelor de drept administrativ reprezint sanciunea aplicat acestora pentru
considerente de ilegalitate i poate fi dispus de ctre organele administraiei de stat ierarhic
superioare, de organele judectoreti, iar n unele cazuri speciale de organele procuraturii.
Anularea poate privi att acte normative ct i acte individuale. Ea este determinat de cauze
anterioare concomitente i ulterioare adoptrii actelor administrative. Aceste cauze pot viza
att ilegalitatea actului administrativ, n sensul unei nclcri a condiiilor de form sau
470
112
I.Iovna, op. cit., p.265 i urm.
procedurale ale acestor acte, ct i, uneori, netemeinicia lor, adic aplicarea greit a legii la
situaiile ce i gsesc rezolvare prin actele administraiei de stat. Efectele anulrii se produc
att pentru trecut, ct i pentru viitor.
Spre deosebire de suspendare, anularea reprezint o ncetare definitiv a efectelor
juridice, ntocmai ca i revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedit cu certitudine. n
timp ce revocarea poate fi dispus numai de ctre organul emitent al actului ori de ctre
organele administraiei de stat ierarhic superioare n mod direct, sau pe lng care
funcioneaz organul administrativ al crui act este revocat (n cadrul raporturilor de
subordonare organic), anularea poate fi dispus i de organe ale administraiei de stat
superioare n mod indirect, ori de organe care nu fac parte din sistemul ierarhic al organului
emitent al actului anulat (de exemplu, organe de inspecie i control), ct i organele
judectoreti. De aceea, terminologic noiunea de anulare este mai corect dect noiunea de
revocare sugernd o desfiinare a actului care provine de la un organ neemitent al actului a
crui efecte nceteaz. n sfrit, spre deosebire de revocare, anularea nu vizeaz i
neoportunitatea.
Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale
organelor subordonate asupra crora exercit un drept de control general. Organele de
administraie activ nu vor putea, cu unele excepii, anula actele organelor administrative de
jurisdicie.
Organele ierarhic superioare ale administraiei de stat, care nu dispun de un drept de
control general i care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcional, ca de exemplu,
prefectul n raporturile sale cu serviciile publice n teritoriu ale autoritilor centrale, au numai
un drept de suspendare actelor administrative ilegale aparinnd organelor n cauz.
Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercit un
drept de control general asupra organelor subordonate, exist chiar dac nu este expres
prevzut de lege, tocmai ca o consecin a acestui control. n schimb, cnd un organ
administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita
dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci cnd
acestea sunt expres consacrate delege.
Organele judectoreti au un drept de control general asupra legalitii actelor
administrative individuale cu caracter ilegal n condiiile stabilite de lege 471 sau n cazurile
expres prevzute prin legi speciale472, n afara excepiilor legale putnd dispune anularea
acestor acte.
Organele de procuratur pot anula actele ilegale ale organelor administrative de
cercetare i de urmrire penal, acte de drept procesual penal, n calitatea lor de organe de
supraveghere a urmririi penale. Procuratura poate ns anula actele administrative ale
organelor de deinere i de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum i
propriile acte de administraie intern.
Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate
are urmtoarele efecte;
- actul administrativ este desfiinat retroactiv n efectele sale din momentul anulrii
actului i pn la data cnd el a fost pus n aplicare, ct i pentru viitor;
471
472

De pild, Legea nr.32/1968, Legea nr.70/1991, Legea nr.69/1992.
113
- se nltur prezumia de legalitate a actului i nceteaz caracterul executoriu al

acestuia;
- anularea nu suprim efectele materiale consumate ca urmare a executrii actului lovit
de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de alt natur, dect administrativ (civil, de
munc etc.) care se vor desfiina dup mijloacele specifice acelor ramuri de drept.
114
Seciunea 12
Sanciunile actelor de drept administrativ
12.1. Noiunea sanciunii juridice administrative

Principiul legalitii impune stricta respectare a legilor i a celorlalte acte juridice
subordonate lor n activitatea organelor de stat, inclusiv n activitatea executiv. nclcarea
legalitii de ctre administraia public atrage att sancionarea activitii ilegale ct i a
autorului ei, funcionarul administrativ, care poate rspunde disciplinar 473, contravenional474
sau penal475, n funcie de gravitatea nclcrii svrite, ct i patrimonial 476 sau material477
dac fapta ilicit a cauzat prejudicii evaluabile pecuniar.
Sancionare activitilor ilegale comise se face cu scopul de a nltura efectele juridice
care pot leza societatea, drepturile i interesele subiectelor de drept. Sanciunile specifice
aplicate unor aspecte ale activitii executive prin care s-a nclcat legea sunt nulitile i
inexistena care lovesc, n general, actele juridice de orice natur ale administraiei de stat i,
n primul rnd, actele de drept administrativ, afectate de viciul ilegalitii. Aceste sanciuni nu
se pot aplica faptelor material-juridice sau simplelor operaiuni tehnico-materiale, chiar dac
s-au svrit cu nclcarea legii, ntruct ele producnd doar efecte de natur material
anularea acestora ne mai putnd readuce lucrurile la starea lor iniial478.
Dimpotriv, actele juridice fiind manifestri de voin se vor putea desfiina, n
efectelor, tot prin manifestri de voin contrare primelor i pe care le nltur. Dup
gravitatea viciilor care afecteaz legalitatea actelor de drept administrativ i dup efectele lor
asupra acestora distingem ntre sanciunile inexistenei i cele ale nulitilor. n literatura de
specialitate se utilizeaz fie o clasificare tripartit (n inexisten, nulitate absolut i nulitate
relativ)479, fie o clasificare bipartit a acestor sanciuni (n nuliti absolute i nuliti
relative)480.
12.2. Inexistena actelor de drept administrativ
Actele de drept administrativ posed prezumia de legalitate ceea ce le face s fie
considerate ca fiind conforme n ntregime cu legea, chiar dac sunt ilegale, atta timp ct
ilegalitatea lor nu este dovedit iar actul nu este desfiinat. Uneori viciul ilegalitii este att
de evident i afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de prezumia de legalitate
"ab initio", astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin. n unele ramuri de
drept (cum sunt dreptul civil sau dreptul familiei) s-a contestat utilitatea distinciei dintre
473
474
475
476
477
478
479
480
Art.13 din Legea nr.1/1970, art.100(1) din Codul Muncii.

Art.1 din H.C.M. nr.1822/1970.
Titlul IV cap.I din Codul Penal.
Art.998 i urm.din Codul civil.
Art.102 i urm din Codul Muncii.
Idem, op. cit., p.148-149.
R. Ionescu, op. cit., p.176 (ediia 1960); M.Anghene, "Controlul judectoresc al legalitii actelor
administrative exercitate pe cale indirect" n "Justiia Nou", nr.22/1963, p.12-12.
115
sanciunea inexistenei i cea a nulitii, n special a celei absolute 481, dei n acele ramuri s-a
ridicat, pentru prima dat, problema inexistenei actelor juridice.
Astfel, practica judiciar a stabilit c atunci cnd vnztorii nu au semnat un contract,
nici nu au intenionat vreodat s vnd imobilul specificat n el, este cazul de a se face
"constatarea inexistenei actului"482. De asemenea, n mod similar, s-a pus problema
inexistenei cstoriei ncheiate ntre persoane de acelai sex, n dreptul familiei 483. Literatura
juridic civilist a adus o serie de obieciuni distinciei dintre inexisten i nulitate absolut,
plednd pentru meninerea ca sanciune, n respectiva ramur, doar a sanciunii nulitii
absolute, alturi de nulitatea relativ.
S-ar prea, la prima vedere, c noiunea de "inexisten" sugereaz lipsa oricrui efect
484
juridic . Desigur, un act inexistent nu genereaz, nu modific i nu stinge raporturi juridice
conform inteniei autorului su, dar totui el poate produce efecte juridice echivalnd cu un
fapt material-juridic (licit sau ilicit) putnd avea ca efect, de exemplu, obligaia restituirii
prestaiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorat a unui impozit fixat prin act
inexistent.
S-ar prea, c dei teoretic se poate distinge inexistena de nulitate absolut, practic
efectul este acelai, ntruct n ambele situaii actul este desfiinat n ntregime cu efect
retroactiv. Totui distincia, ntre cele dou sanciuni, este marcat de faptul c actul lovit de
nulitate absolut continu s produc efecte juridice, n baza prezumiei de legalitate, pn n
momentul n care se constat, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de ctre
organele competente, pe cnd n cazul inexistenei actul nu beneficiaz de la bun nceput de
aceast prezumie i nu poate fi pus n executare.
n ce privete regimul juridic 485 al celor dou sanciuni nu putem constata o identitate
n sensul c ambele se constat prin hotrre judectoreasc. n cazul inexistenei actului
administrativ se poate refuza punerea lui n executare, fie de ctre organul de stat, ca subiect
activ, fie de ctre subiectul pasiv, fr a mai fi necesar o hotrre judectoreasc de
constatare a inexistenei i n ateptarea creia actul s fie aplicat, datorit, caracterului su
executoriu, ntruct s-ar putea antrena unele prejudicii. Mai mult, spre deosebire de dreptul
civil, n dreptul administrativ nsi organul emitent sau cel de execuie poate constata din
oficiu inexistena actului juridic.
Caracterul unitar al dreptului486 nu impune ca n toate ramurile sale, inclusiv n dreptul
civil i administrativ, s existe o unitate n ceea ce privete regimul sancionator aplicabil
actelor juridice, ntruct nici un principiu de drept nu interzice consacrarea unor sanciuni
proprii, inclusiv a sanciunilor inexistenei 487, n unele ramuri de drept, asigurndu-se astfel o
mai puternic aprare, din considerente specifice, a legalitii n acele ramuri.
481
482
483
484
485
486
487
116
T. Popescu, "Teoria general a obligaiilor", Editura tiinific Bucureti, 1969, p.91.

Dec.civ.nr.1801/12 oct.1956 a Coleg.civ.a Trib. Sup.n "C.D." pe 1956, p.370-372.
I.Albu, "Dreptul familiei", Ed.Did. i Ped., Bucureti, 1975, p.86.
I.B.Noviki, "Actele juridice. Prescripia aciunii" E.S.P.L.E.J., Bucureti, 1956, p.76.
"Tratat de drept civil", Ed.Academiei, Bucureti, 1967, p.341.
V.Gh.Tarhon, "Consideraii n legtur cu teoria nulitilor actelor juridice n dreptul
administrativ", n "Justiia Nou" nr.6/1966, p.19-32.
T.Drganu, "Nulitile actelor administrative individuale", n "Studia napocensia", seria drept I,
Edit.Academiei R.S.R., Bucureti, 1974, p.66.
n dreptul administrativ raiunea introducerii sanciunii inexistenei prezint, spre

deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. ntr-adevr, n baza prezumiei de
legalitate, ce caracterizeaz actele administrative, ele sunt executorii de drept producnd
efecte pn n momentul desfiinrii lor. n cazul inexistenei prin simpla ei constatare, fcut
de orice subiect interesat, prezumia este nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd
nici mcar aparena de legalitate i fiind lipsit de caracterul executoriu.
Cauzele inexistenei rezid n lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor eseniale
ale actelor de drept administrativ, respectiv voina, subiectul, obiectul i motivul. Spre
deosebire de dreptul civil, unde lipsa chiar a unui element esenial, de exemplu a voinei, n
unele situaii, potrivit unei practici judiciare constante, nu duce la inexistena ori la nulitatea
absolut a actului, ci la cea relativ n beneficiul celui care nu i-a dat consimmntul sau a
crui voin lipsete488, n dreptul administrativ nu se poate accepta o asemenea rezolvare.
Astfel, dac un act administrativ trebuie s fie emis n comun de mai multe organe, dar se
emite numai de ctre unul singur, acest act trebuie considerat inexistent. De asemenea, dac
un act administrativ este emis de ctre un funcionar dup eliberarea sa din funcie actul este
inexistent prin lipsa calitii juridice a subiectului decident. Situaia este similar i n cazul
lipsei obiectului actului administrativ (de exemplu, emiterea unei autorizaii de nstrinare
pentru o construcie care nu mai exist) ori n cazul lipsei motivului actului (de exemplu, cnd
se emite actul de sancionare contravenional pentru o fapt penal). n sfrit, nepublicarea
unor anumite acte administrative, de pild, hotrrile guvernamentale, atrage inexistena489.
12.3. Efectele inexistenei actelor de drept administrativ
Efectele inexistenei acestor acte sunt urmtoarele:
1) Nu exist prezumia de legalitate i nu opereaz caracterul executoriu al actului, a
crui existen i executare poate fi contestat i respectiv refuzat;
2) Invocarea inexistenei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la
raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricnd, ntruct nu opereaz prescripia;
3) Viciul inexistenei actului administrativ l poate constata orice instan
judectoreasc490, indiferent de competena sa material sau teritorial n soluionarea litigiilor
referitoare la ilegalitatea actelor administrative i indiferent de faptul c dac acel act ar fi fost
numai ilegal instana nu l putea cenzura, nici n baza Legii nr.29/1990, nici n baza altor legi
speciale, deoarece organele judectoreti vor putea nltura actul administrativ, a crei
inexisten este invocat pe calea excepiei, de la soluionarea litigiului pus n micare pentru
alte considerente dect inexistena actului administrativ;
4) n cazul actelor inexistente cile administrative de atac se pot exercita oricnd,
respectiv reclamaia i sesizarea, pentru a se constata inexistena actelor juridice;
5) Dac viciul inexistenei vizeaz acte administrative din categoria celor irevocabile
sau definitive, problema stabilitii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizeaz numai
actele legal emise491 nu i pe cele inexistente;
488
489
490
491
"Tratat de drept civil", p.341.

Art.107(4) din Constituie.
T.Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor", p.60.
T.Drganu, "Nulitile actelor administrative individuale", op. cit., p.67.
117
6) Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte

administrative inexistente se desfiineaz dup procedura specific acelor ramuri de drept;
7) Organul de stat nu poate fi inut s emit un act individual n temeiul unui act
normativ inexistent i nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexisten;
8) Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut i nici pentru
viitor, indiferent de data invocrii viciului care-l afecteaz;
9) Inexistena formalitilor procedurale legal necesare adoptrii actului administrativ
antreneaz nevalabilitatea acestuia din urm.
12.4. Diviziunea nulitilor n dreptul administrativ
Nulitatea reprezint sanciunea care lovete actele juridice, lipsindu-le de acele efecte
juridice n vederea crora aceste acte au fost constituite. i n dreptul administrativ, ntocmai
ca i n dreptul civil492, distingem urmtoarele categorii de nuliti:
a) Dup modul lor de consacrare, nulitile pot fi exprese, adic prevzute de lege (de
exemplu, n cadrul modificrilor sau adugirilor, altele dect cele legale i care atrag nulitatea
actului de identitate493) i nuliti virtuale, neprevzute de lege dar care se deduc din norme
(de exemplu, adoptarea actului juridic fr majoritatea cerut de lege494);
b) Dup ntinderea efectului lor distructive, distingem nuliti totale, care desfiineaz
actul n ntregime (de exemplu, emiterea actului fr avizul conform) i nulitii pariale, carel desfiineaz numai n parte (de exemplu, dac viza de stabilire a domiciliului s-a obinut
fraudulos, opereaz numai anularea ei495 fr anularea actului de identitate pe care este
menionat);
c) Sub aspectul cauzelor care le determin i a regimului juridic nulitile se divid n
nuliti absolute i nuliti relative, pentru prima ipotez exemplificm situaia procesuluiverbal de constatare a svririi contraveniei din care dac lipsete un element prevzut de
lege actul este lovit de nulitate absolut496, n timp ce lipsa semnturii de pe nscrisul
constatator al hotrrii consiliului local497, determin nulitatea relativ a acesteia;
d) Dup modul lor de constatare, nulitile pot fi nuliti de drept i nuliti constatate
de organele de stat (administrative sau judiciare);
e) Dup obiectul lor, deci dup elementul la care se refer, nulitile pot fi nuliti de
fond, cele care vizeaz coninutul actului juridic i nuliti de form care deriv din nclcarea
condiiilor procedurale ale actelor de drept administrativ.
Nulitatea actelor de drept administrativ fiind diferit de cea a actelor civile regulile
sanciunii civile nu se pot extinde n dreptul administrativ Actele civile ale administraiei de
stat vor fi ns supuse regimului juridic al nulitilor din dreptul civil. Precizm cteva din
deosebirile de esen a nulitilor din cele dou ramuri de drept.
a) Nulitatea administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup unele opinii i de
neoportunitate, n timp ce nulitatea n dreptul civil este antrenat, n general, de nclcarea
legii;
492
493
494
495
496
497
118
Gh.Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil", op. cit., p.182 i urm.

Art.10, 11 din Decretul nr.68/1976 (abrogat).
Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968.
b) Dac n dreptul civil regula este aceea c nu exist nulitate fr ca ea s fie expres
prevzut de lege (de exemplu, art.803, 822, 823 etc. din Codul civil) n afara cazurilor cnd
se ncalc regulile de interes general sau se lezeaz intereselor prilor, situaie n care
nulitatea poate fi virtual, n dreptul administrativ nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de
fond sau de form ale actelor administrative, fr s mai fie necesar existena unor prevederi
legale exprese n acest sens. Motivul acestei deosebiri eseniale deriv din faptul c nulitile
civile ocrotesc, n general, drepturile i interesele prilor din raportul juridic n timp ce
nulitile administrative au ca scop prioritar garantarea intereselor generale 498 chiar i n cazul
actelor individuale i cu att mai mult n cazul actelor normative.
c) n cazul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale apar sensibile
diferenieri dup cum actul administrativ este individual sau este normativ.
1) n cazul actelor normative care includ, de regul, mai multe norme, nulitatea
parial se poate manifesta afectnd numai o parte a actului juridic, adic una sau mai multe
norme care contravin normelor cu for juridic superioar. Existena unui act normativ n
parte valabil este pe deplin compatibil cu concepia juridic general asupra nulitii, dnduse posibilitatea ca prin suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor
s se pstreze dispoziiile care nu contravin legii i s se menin actele individuale emise n
temeiul normelor rmase valabile. Practic nici nu s-ar putea refuza aplicarea unui act de drept
administrativ, care are un caracter executoriu, atunci cnd se ntemeiaz pe dispoziii
normative vdit legale. Condiia de meninere parial a actului normativ este ca normele
ilegale s nu reprezinte tocmai regulile de baz, osatura pe care se sprijin ntregul act,
ntruct, n caz contrar, actul este nul n ntregul su.
Se mai poate ntmpla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme juridice s fie
ilegale. Dac acel element nu este esenial pentru existena normei aceasta se va putea aplica.
De exemplu, dac norma reglementeaz o anumit situaie, iar ipoteza i dispoziiile ei sunt n
conformitate cu legea, conduita urmat de subieci i conform cu reglementarea trebuie
considerat legal. Caracterul ilegal al sanciunii prevzute de acea norm nu afecteaz
legalitatea msurilor luate cu respectarea celorlalte dou elemente, respectiv ipoteza i
dispoziia.
Dac elementul ilegal este esenial pentru existena normei, de exemplu, ipoteza normei
stabilete o fapt contravenional, dar care cuprinde trsturile unei infraciuni, ntreaga
norm este ilegal, deoarece genereaz o imposibilitate practic de aplicare i a celorlalte
dou elemente, respectiv dispoziia i sanciunea.
2) n ipoteza actelor individuale de drept administrativ este mai greu s se fac o
distincie att de net ntre nulitatea total i nulitatea parial, deoarece actul este unitar prin
existena unei singure cauze i a unui singur obiect, necuprinznd prevederile multiple de
genul clauzelor contractuale civile, dintre care unele se pot menine chiar dac altele sunt
ilegale. De aceea, n mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este total. De
exemplu, dac autorizaia de nstrinare a fost emis cu greita individualizare topografic a
imobilului actul este nul n ntregul su.
Pot ns exista i cazuri de nuliti pariale ale unor acte individuale. De exemplu, dac
prin actul de sancionare contravenional se stabilete, alturi de amenda administrativ legal
aplicat, i msura confiscrii unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativ, actul
498
Alex.I.Petrescu, "Curile administrative", Bucureti, 1937, p.154.

119
trebuie considerat valabil numai n ceea ce privete partea referitoare la sanciune i nu cea
relativ la msura confiscrii.
d) Mijlocul procedural de desfiinare total sau parial, relativ sau absolut a actelor
de drept administrativ, este fie revocarea de ctre organul emitent fie anularea dispus de ctre
alte organe de stat.
12.5. Nulitile absolute i nulitile relative n dreptul administrativ
Terminologic legislaia administrativ consacr doar noiunea de nulitate absolut, n
timp ce nulitatea relativ este subneleas ntotdeauna ca o nulitate virtual. Nulitatea
absolut, consacrat legal, este, de regul, o nulitate expres, denumit "nulitate" (a
procesului-verbal n materie contravenional)499, "anulare" (n ipoteza anulrii meniunii de
schimbare a domiciliului)500 sau "caz de nulitate" (de exemplu, a actului de identitate) 501 ori
"nulitate de drept".
n literatura administrativ relundu-se distincia civilist dintre nulitile absolute i
cele relative s-a considerat c actele de drept administrativ sunt nule cnd sunt n vdit
contradicie cu legea, nclcnd cerinele ei eseniale i sunt anulabile cnd ncalc cerine ori
au lipsuri neeseniale. Consecinele acestor deosebiri, conform unei opinii, ar fi
urmtoarele502:
- n cazul nulitii absolute a actului ea poate fi invocat de ctre orice organ sau
persoan care pot refuza executarea, n timp ce nulitatea relativ o poate invoca doar cel cu
drepturi i interese lezate prin acel act;
- actul nul nu poate fi validat, neavnd o existen juridic, n timp ce actul anulabil se
poate confirma prin ndreptarea viciilor de form sau a lipsurilor neeseniale;
- cnd se constat nulitatea actului nu este necesar revocarea ntruct actul nu a putut
produce efecte valabile pentru trecut i viitor, n timp ce actul anulabil trebuie revocat de ctre
organele competente.
Teoria civilist a nulitilor aplicat integral n dreptul administrativ poate genera
serioase obiecii503.
n primul rnd, n dreptul civil controlul legalitii actelor juridice l nfptuiete
justiia iar nu o parte a raportului juridic, ca n dreptul administrativ, respectiv chiar organul
de stat emitent al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a hotr asupra valabilitii
actului civil instana trebuie, n prealabil sesizat. De aceea, n dreptul civil exist acte cu
privire la a cror nulitate sesizarea o poate face numai cel vtmat i exist i acte cu privire la
a cror valabilitate sesizarea o poate face nu numai partea ocrotit ci i orice interesat,
inclusiv instana de judecat ce va putea ridica din oficiu, n cadrul litigiului dedus n faa ei,
problema nulitii absolute a unui act juridic.
n dreptul administrativ distincia dintre cele dou categorii de nuliti, absolut i
relativ sub aspectul subiecilor ndreptii a le invoca, nu este att de net, ntruct opernd
principiul oficialitii, organul de stat poate verifica din proprie iniiativ sau din oficiu i
poate constata n acelai mod nulitatea absolut sau relativ a propriului su act ori a actelor
499
500
501
502
503
120

M.Anghene citat de T.Drganu n "Actele de drept administrativ", p.157.
T.Drganu, op. cit., p.157 i urm.
organelor subordonate. O asemenea posibilitate exist att n cazul actelor administrative

emise din oficiu ct i a actelor emise la cerere, ntruct caracterul unilateral al actelor
administrative, ct i calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic i emitent al
actului, l ndreptesc din oficiu s cerceteze legalitatea propriilor acte, dispunnd, n msura
n care acest drept nu i este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desfiinarea
actului n cauz.
n al doilea rnd, n dreptul civil se face distincie ntre cele dou categorii de nuliti
sub aspectul posibilitii de prescriere a aciunii prin care se invoc nulitatea. n dreptul
administrativ, n baza principiului oficialitii, oricnd organul va putea verifica legalitatea
actelor sale ori ale organelor subordonate, fr a mai fi necesar sesizarea lui n termen de
ctre vreo parte interesat. Mai mult, el are obligaia verificrii legalitii actului i obligaia
desfiinrii lui indiferent de termenul care s-a scurs ntre emiterea actului i constatarea
nulitii lui. Se tie c n dreptul administrativ formele controlului (intern i extern) presupun
o verificare permanent i din oficiu a activitii executive existnd obligaia de a desfiina
sau de a propune desfiinarea actelor ilegale. O asemenea posibilitate vizeaz, deopotriv, att
actele revocabile, ct i cele declarate, potrivit legii, definitive, atunci cnd viciul nulitii este
determinat de manopere dolosive sau frauduloase. Desigur, dac actul administrativ a generat
raporturi juridice de alt natur dect cea administrativ, cum sunt cele civile, de munc etc.,
ele se vor desfiina dup procedura specific acelor ramuri de drept. Sub aspectul posibilitii
de invocare din oficiu a nulitii, fie ea absolut, fie relativ constatm urmtoarele:
- nu exist un termen general de prescripie n ce privete invocarea lor, putnd fi
oricnd invocate, organul avnd totui obligaia ca n termenul prevzut de lege 504 s se
pronune asupra reclamaiei sau a sesizrii prin intermediul crora subiectele de drept au
semnalat cazurile de ilegalitate;
- organul administrativ poate, ca regul general, s-i desfiineze propriul act fr
existena unei norme legale exprese care-l mputernicete n acest sens;
- dac actul administrativ ilegal a generat i alte raporturi juridice administrative
afectate de ilegalitatea actului de putere i asupra crora administraia de stat nu mai are
puterea de a hotr, se poate pune n modul specific acelor raporturi problema dreptului
organului de stat sau a altor subiecte de a invoca nulitatea.
n al treilea rnd, dac n dreptul civil nulitatea absolut opereaz n cazul nclcrii
unor interese generale, n dreptul administrativ ea poate opera chiar dac se vizeaz interese
de ordin personal ori local putnd fi instituit n interesul prii care o invoc. n dreptul
administrativ un act individual trebuie emis i cu respectarea intereselor generale. n mod
similar un act normativ poate leza interese personale cnd viciul ilegalitii lui se reflect n
actul individual.
n al patrulea rnd, dac n dreptul civil nulitile absolute nu se pot confirma, n
dreptul administrativ o nulitate invocat din oficiu, poate fi, uneori, confirmat cu efect
retroactiv, chiar dac ea are un caracter absolut. Astfel actul administrativ pus n executare n
lipsa acordului emis de un organ ierarhic superior, poate beneficia ulterior executrii de acest
acord, ceea ce acoper cu efect retroactiv ilegalitatea sau nulitatea iniial a actului juridic.
Nulitatea actelor de drept administrativ prezint importan i n cazul n care instana
de judecat soluioneaz un litigiu n care se ridic problema ilegalitii unui act administrativ
504

121
individual. n cazul n care obiectul aciunii n justiie l constituie tocmai anularea actului
administrativ, instana de judecat, dup caz, dispune msura anulrii actului. Dac nulitatea
actului se invoc pe cale incidental, pe calea excepiei de ilegalitate, ntr-un proces pus n
micare pe un alt temei dect ilegalitatea actului, instana de judecat dei nu anuleaz actul,
constatnd nulitatea lui l nltur de la soluionarea respectivului litigiu.
Considerm c n faa instanei de judecat nu pot opera cu privire la nulitile actelor
administrative aceleai reguli ca i cele din dreptul civil material, de exemplu, n materia
prescripiei. De aceea instana va putea invoca din oficiu i oricnd pe parcursul procesului,
neregularitatea unui act administrativ, ntocmai ca i oricare parte din proces. Invocarea
nulitii actelor administrative n faa instanei de judecat nu poate s le schimbe natura lor
juridic, convertindu-le n nuliti civile, deoarece nulitatea i pstreaz regimul juridic
propriu ramurii de drept creia i aparine, indiferent de natura organului chemat s o constate
sau s se pronune asupra ei, Desigur, procedura invocrii i soluionrii nulitii se va face cu
respectarea cerinelor procedurale specifice organului de jurisdicie care trebuie s soluioneze
problema.
Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulitii n dreptul
administrativ este felul normei lezate. nclcarea normelor imperative atrage nulitatea
absolut, iar nclcarea acelor dispozitive determin nulitatea relativ. n general, normele
imperative apr interese generale, iar cele dispozitive interese personale. n categoria
normelor imperative intr prevederile care se refer la elementele eseniale i la condiiile de
valabilitate ale actelor administrative, normele privind competena i procedura administrativ
etc. n categoria normelor dispozitive intr acele reguli referitoare la formalitile procedurale
neeseniale, cum ar fi, de exemplu, semnarea nscrisului constatator al unui act juridic adoptat
n mod valabil de un organ colegial.
Nulitatea actelor de drept administrativ produce efecte juridice fa de prile
raportului juridic i fa de teri, efecte analizate n paragraful consacrat anulrii actelor
administrative505.
505
122
Cap.XIV, paragraf 11, pct.III, lit.B, 3.
CUPRINS
PARTEA a III-a. ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE............................................3
Capitolul XIII. Introducere n activitatea executiv...............................................................3
1. Activitatea executiv form fundamental de activitate a statului...........................3
2. Formele concrete ale activitii executive...................................................................4
3. Decizia administrativ................................................................................................7
4. Activitatea decizional a administraiei publice.........................................................9
5. Cercetarea activitii executive i a deciziei administrative.....................................11
TITLUL V. FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITII EXECUTIVE..............................14
Capitolul XIV. Actele de drept administrativ........................................................................14
Seciunea 1. Generaliti privind actele de drept administrativ........................................14
1.1. Denumirea actelor de drept administrativ..........................................................14
1.2. Definiia actelor de drept administrativ.............................................................15
1.3. Trsturile actelor de drept administrativ..........................................................15
1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ..............................................16
Seciunea 2. Elementele actelor de drept administrativ....................................................18
2.1. Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat.......................18
2.2. Obiectul actelor de drept administrativ..............................................................21
2.3. Motivele actelor de drept administrativ.............................................................22
2.4. Organul emitent al actului juridic......................................................................23
2.5. Termenul i condiia n actele de drept administrativ........................................26
Seciunea 3. Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ.........................27
3.1. Emiterea actelor de ctre organele cu competen decizional..........................28
3.2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevzut de lege........35
3.3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu coninutul legii......................36
3.4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii........................................37
Seciunea 4. Caracteristicile actelor de drept administrativ..............................................38
4.1. Caracterul unilateral...........................................................................................38
4.2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ..............................................41
4.3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ....................................43
4.4. Caracterul executoriu al actelor administrative.................................................45
4.5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative.........................................46
Seciunea 5. Procedura actelor de drept administrativ......................................................50
5.1. Generaliti privind procedura administrativ...................................................50
5.2. Noiunea de proces i de procedur administrativ decizional........................52
5.3. Etapele procedurii administrative decizionale...................................................53
5.4. Reglementarea legal a procedurii administrative.............................................54
5.5. Unele principii ale procedurii decizionale.........................................................56
5.6. Necesitatea codificrii procedurii administrative..............................................57
Seciunea 6. Pregtirea elaborrii actelor de drept administrativ.....................................59
6.1. Apariia necesitii elaborrii deciziei................................................................59
6.2. Documentarea decizional.................................................................................60
6.3. Fundamentarea deciziilor poteniale..................................................................63
6.4. Forme procedurale prealabile adoptrii actelor de drept administrativ.............64
123
Seciunea 7. Adoptarea actelor de drept administrativ......................................................72

7.1. Apariia necesitii elaborrii deciziei................................................................72
7.2. Deliberarea.........................................................................................................74
7.3. Votarea...............................................................................................................76
7.4. Forme procedurale concomitente adoptrii actelor de drept administrativ.......76
7.5. Forme procedurale ulterioare adoptrii actelor de drept administrativ..............82
Seciunea 8. Executarea actelor de drept administrativ....................................................89
8.1. Obiectul executrii administrative.....................................................................89
8.2. Subiectul execuiei administrative.....................................................................89
8.3. Formele execuiei administrative.......................................................................89
8.4. Metode de executare n administraia de stat.....................................................90
8.5. Forme procedurale ale executrii administrative...............................................92
Seciunea 9. Cile administrative de atac.........................................................................94
9.1. Noiunea i clasificarea cilor administrative de atac........................................94
9.2. Elementele i caracteristicile cilor administrative de atac...............................95
9.3. Procedura de soluionare a recursului administrativ..........................................96
Seciunea 10. Clasificarea actelor de drept administrativ.................................................98
10.1. Clasificarea actelor dup ntinderea efectelor juridice.....................................98
10.2. Clasificarea actelor dup conduita prescris....................................................98
10.3. Clasificarea dup situaia juridic generat.....................................................99
10.4. Clasificarea actelor dup subiectul lor...........................................................100
10.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura lor.................................101
10.6. Actul administrativ jurisdicional...................................................................101
Seciunea 11. Efectele actelor administrative.................................................................107
11.1. Noiunea, natura i importana efectelor juridice...........................................107
11.2. ntinderea efectelor actelor administrative.....................................................107
Seciunea 12. Sanciunile actelor de drept administrativ................................................123
12.1. Noiunea sanciunii juridice administrative...................................................123
12.2. Inexistena actelor de drept administrativ......................................................123
12.3. Efectele inexistenei actelor de drept administrativ.......................................125
12.4. Diviziunea nulitilor n dreptul administrativ...............................................126
12.5. Nulitile absolute i nulitile relative n dreptul administrativ....................128
Seciunea 13. Deosebiri ntre actele de drept administrativ i alte acte juridice.............131
13.1. Actele de drept administrativ, categorie a actelor de putere..........................131
13.2. Actele de drept administrativ i contractele...................................................133
Capitolul XV. Alte forme concrete de realizare a activitii executive...............................135
Seciunea 1. Actele politice ale administraiei publice...................................................135
1.1. Actele cu caracter exclusiv politic...................................................................135
1.2. Actele cu caracter mixt (politico-juridic).........................................................136
Seciunea 2. Faptele material-juridice.............................................................................137
2.1. Noiunea faptelor material-juridice..................................................................137
2.2. Clasificarea faptelor material juridice..............................................................139
Seciunea 3. Operaiuni tehnico-materiale......................................................................141
3.1. Noiunea operaiunilor tehnico-materiale........................................................141
3.2. Clasificarea operaiunilor tehnico-materiale....................................................142
Seciunea 4. Actele juridice neadministrative ale autoritilor executive.......................143
4.1. Temeiul juridic al actelor de natur neadministrativ......................................143
4.2. Actele de drept administrativ emise n legtur cu un raport de drept civil sau de
dreptul muncii.................................................................................................145
124
4.3. Importana distinciei dintre actele de drept administrativ i cele civile sau de
dreptul muncii ale administraiei publice........................................................147
Parlamentul Romniei
Lege nr. 554
din 2 decembrie 2004
Legea contenciosului administrativ
Publicat n Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 7 decembrie 2004
Parlamentul Romniei adopt prezenta lege.

CAPITOLUL I
Dispoziii generale
Subiectele de sezin
Art. 1. - (1) Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al
su ori ntr-un interes legitim, de ctre o autoritate public, printr-un act
administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, se
poate adresa instanei de contencios administrativ competente, pentru
anularea actului, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim
i repararea pagubei ce i-a fost cauzat. Interesul legitim poate fi att
privat, ct i public.
(2) Se poate adresa instanei de contencios administrativ i persoana
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
(3) Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit
legii sale organice, n baza unei sesizri a unei persoane fizice,
dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al
autoritii administrative nu poate fi nlturat dect prin justiie,
poate sesiza instana competent de contencios administrativ de la
125
domiciliul petentului. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de

reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
(4) Ministerul Public, atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor
prevzute de legea sa organic, apreciaz c nclcrile drepturilor,
libertilor i intereselor legitime ale persoanelor se datoreaz existenei
unor acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice
emise cu exces de putere, sesizeaz instana de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei
juridice vtmate. Petiionarul dobndete, de drept, calitatea de
reclamant, urmnd a fi citat n aceast calitate.
(5) Cnd Ministerul Public apreciaz c, prin excesul de putere,
concretizat n emiterea unui act administrativ normativ, se vatm un
interes public, va sesiza instana de contencios administrativ
competent de la sediul autoritii publice emitente.
(6) Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate
s solicite instanei constatarea nulitii acestuia, n situaia n care actul
nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte
juridice. n cazul admiterii aciunii, instana se va pronuna, la cerere, i
asupra legalitii actelor civile ncheiate n baza actului administrativ
nelegal, precum i asupra efectelor civile produse.
(7) Persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale
legitime, prin ordonane sau dispoziii din ordonane ale Guvernului
neconstituionale, se poate adresa instanei de contencios
administrativ, n condiiile prezentei legi.
(8) n condiiile prezentei legi, aciunile n contencios administrativ pot fi
introduse de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
precum i de orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau,
dup caz, cnd s-a vtmat un interes legitim.
(9) Participarea n instan a reprezentantului Ministerului Public este
obligatorie. Pentru situaia prevzut la alin. (5), instana, din oficiu sau
la cerere, poate introduce n cauz organismele sociale cu personalitate
juridic interesate.
Semnificaia unor termeni
126
Art. 2. - (1) n nelesul prezentei legi, termenii i expresiile de mai jos

au urmtoarele semnificaii:
a) persoana vtmat - orice persoan fizic sau juridic ori grup de
persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime
private vtmate prin acte administrative; n sensul prezentei legi, sunt
asimilate persoanei vtmate i organismele sociale care invoc
vtmarea unui interes public prin actul administrativ atacat;
b) autoritatea public - orice organ de stat sau al unitilor
administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public,
pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor
publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat
care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt
autorizate s presteze un serviciu public;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau
normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii ori a
organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd
raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul
prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca
obiect:
- punerea n valoare a bunurilor proprietate public;
- executarea lucrrilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziiile publice;
d) act administrativ-jurisdicional - actul juridic emis de o autoritate
administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict,
dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului
la aprare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de soluionare, de ctre
instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor
n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul sa nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act
administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul
legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un
drept sau la un interes legitim;
f) instana de contencios administrativ, denumit n continuare instan
- Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i
127
Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i

tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesoluionarea n termenul legal a unei cereri - faptul de a nu
rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrarea cererii,
dac prin lege nu se prevede alt termen;
h) refuzul nejustificat de a soluiona o cerere - exprimarea explicit, cu
exces de putere, a voinei de a nu rezolva cererea;
i) plngere prealabil - plngerea prin care se solicit autoritii publice
emitente sau celei ierarhic superioare, dup caz, reexaminarea unui act
administrativ cu caracter individual sau normativ, n sensul revocrii
acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor
la problemele strict militare ale activitii din cadrul forelor armate,
specifice organizrii militare, care presupun dreptul comandanilor de a
da ordine subordonailor n aspecte privitoare la conducerea trupei, n
timp de pace sau rzboi, sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizat sau autorizat de o autoritate
public, n scopul satisfacerii, dup caz, a unui interes public;
l) interes public - interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia
constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor
fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare,
realizarea competenei autoritilor publice;
m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd
autoritilor administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor
fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege;
n) drept vtmat - orice drept fundamental prevzut de Constituie sau
de lege, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumit conduit,
n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumit
conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se
exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes
public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate,
asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate
protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna
funcionare a serviciilor publice administrative;
128
s) pagub iminent - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu eviden

sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti
publice ori a unui serviciu public;
) instan de executare - instan care a soluionat fondul litigiului de
contencios administrativ.
(2) Se asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul
nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul
legal.
Tutela administrativ
Art. 3. - (1) Prefectul poate ataca, n termenele prevzute la art. 11, n
faa instanei de contencios administrativ, actele emise de autoritile
administraiei publice locale, dac le consider nelegale.
(2) Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa
instanei de contencios administrativ actele autoritilor publice centrale
i locale prin care se ncalc legislaia privind funcia public, n condiiile
prezentei legi i ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor
publici, republicat.
(3) Pn la soluionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) i (2) este
suspendat de drept.
Excepia de nelegalitate
Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi
cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu
sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de
actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, va sesiza prin
ncheiere motivat instana de contencios administrativ
competent, suspendnd cauza.
(2) Instana de contencios administrativ se pronun, dup procedura
de urgen, n edin public, cu citarea prilor.
(3) Soluia instanei de contencios administrativ este supus recursului,
care se declar n 48 de ore de la pronunare ori de la comunicare i se
judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate.
(4) n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va
129
soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost

constatat.
Actele nesupuse controlului i limitele controlului
Art. 5. - (1) Nu pot fi atacate n contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede,
prin lege organic, o alt procedur judiciar.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii
de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care
privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru
restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea
consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi
atacate numai pentru exces de putere.
(4) n litigiile prevzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile art. 14
i 21.
Actele administrativ-jurisdicionale
Art. 6. - (1) Jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i
gratuite.
(2) Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de
contencios administrativ competent potrivit art. 10, n termen de 15 zile
de la comunicare, dac partea nu exercit cile administrativjurisdicionale de atac.
(3) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special
nelege s nu utilizeze calea administrativ-jurisdicional de atac, va
notifica aceasta organului administrativ-jurisdicional competent.
Termenul prevzut la alin. (2) ncepe s curg de la data notificrii.
(4) Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special
nelege s renune la calea administrativ-jurisdicional n timpul
soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa organului administrativjurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la
130
jurisdicia administrativ special. Termenul prevzut la alin. (2) ncepe

s curg de la data comunicrii acestei decizii.
CAPITOLUL II
Procedura de soluionare a cererilor n contenciosul administrativ
Procedura prealabil
Art. 7. - (1) nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ
competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su
sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie s
solicite autoritii publice emitente, n termen de 30 de zile de la data
comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte, a acestuia. Plngerea
se poate adresa n egal msur organului ierarhic superior, dac acesta
exist.
(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile i n ipoteza n care legea
special prevede o procedur administrativ-jurisdicional, iar
partea nu a optat pentru aceasta.
(3) Este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana
vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din
momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena acestuia,
n limitele termenului de 6 luni prevzut la alin. (7).
(4) Plngerea prealabil, formulat potrivit prevederilor alin. (1), se
soluioneaz n termenul prevzut la art. 2 alin. (1) lit. g).
(5) n cazul aciunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici sau al celor
care privesc cererile celor vtmai prin ordonane sau dispoziii din
ordonane, precum i n cazul prevzut la art. 4 alin. (2), nu este
obligatorie procedura prealabil.
(6) Plngerea prealabil n cazul aciunilor care au ca obiect
contractele administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor
comerciale, dispoziiile din Codul de procedur civil fiind aplicabile n
mod corespunztor.
(7) Plngerea prealabil n cazul actelor administrative unilaterale
se poate introduce, pentru motive temeinice, i peste termenul
prevzut la alin. (1), dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii
actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripie.
131
Obiectul aciunii judiciare

Art. 8. - (1) Persoana vtmat ntr-un drept recunoscut de lege sau
ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulumit
de rspunsul primit la plngerea prealabil adresat autoritii publice
emitente sau dac nu a primit nici un rspuns n termenul prevzut la art.
7 alin. (4), poate sesiza instana de contencios administrativ competent,
pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a actului, repararea
pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale. De
asemenea, se poate adresa instanei de contencios administrativ i cel
care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, prin
nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a
cererii.
(2) Instana de contencios administrativ este competent s
soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui
contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i
executarea contractului administrativ.
(3) La soluionarea litigiilor prevzute la alin. (2) se va avea n vedere
regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat
principiului prioritii interesului public.
Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului

Art. 9. - (1) Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes
legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane introduce aciune la
instana de contencios administrativ, nsoit de excepia de
neconstituionalitate.
(2) Instana de contencios administrativ, dac apreciaz c excepia
ndeplinete condiiile prevzute de art. 29 alin. (1) i (3) din Legea nr.
47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii Constituionale,
republicat, sesizeaz, prin ncheiere motivat, Curtea Constituional i
suspend soluionarea cauzei pe fond.
132
(3) Instana de contencios administrativ, dup pronunarea Curii

Constituionale, repune cauza pe rol i va da termen, cu citarea prilor,
numai dac ordonana sau o dispoziie a acesteia a fost declarat
neconstituional. n caz contrar, respinge aciunea ca inadmisibil pe
fond.
(4) n situaia n care decizia de declarare a neconstituionalitii este
urmarea unei excepii ridicate n alt cauz, sesizarea instanei de
contencios administrativ se va face n condiiile art. 7 alin. (5) i ale art.
11 alin. (1) i (2), cu precizarea c termenele ncep s curg de la data
publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I.
Instana competent
Art. 10. - (1) Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate
de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe
i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, de pn
la 5 miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativfiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de
autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite,
contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora, mai mari de 5
miliarde lei, se soluioneaz, n fond, de seciile de contencios
administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege special nu se
prevede altfel.
(2) Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele
administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i
fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de
seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec
de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i
Justiie, dac prin lege special nu se prevede altfel.
(3) Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei
de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la
domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei
teritoriale.
Termenul de introducere a aciunii
133
Art. 11. - (1) Cererile prin care se solicit anularea unui act
administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea
pagubei cauzate se pot introduce n termen de 6 luni de la:
a) data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau, dup caz, data
comunicrii refuzului, considerat nejustificat, de soluionare a cererii;
b) data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi
termenul prevzut la alin. (2);
c) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii,
n cazul contractelor administrative.
(2) Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral,
cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. (1), dar nu
mai trziu de un an de la data emiterii actului.
(3) n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul
curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, fiind
aplicabile n mod corespunztor prevederile alin. (2).
(4) Ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi
neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ
care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd.
(5) Termenul prevzut la alin. (1) este termen de prescripie, iar
termenul prevzut la alin. (2) este termen de decdere.
Documentele necesare
Art. 12. - Reclamantul va anexa la aciune copia actului administrativ
pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii publice prin care i se
comunic refuzul rezolvrii cererii sale. n situaia n care reclamantul nu
a primit nici un rspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii,
certificat prin numrul i data nregistrrii la autoritatea public, precum
i orice nscris care face dovada ndeplinirii procedurii prealabile.
Citarea prilor, relaii
Art. 13. - (1) La primirea cererii, instana va dispune citarea prilor i
va putea cere autoritii al crei act este atacat s i comunice de
urgen acel act, mpreun cu ntreaga documentaie care a stat la baza
134
emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea

cauzei.
(2) n situaia n care reclamant este un ter n sensul art. 1 alin. (2) sau
cnd aciunea este introdus de Avocatul Poporului ori de Ministerul
Public, instana va cere autoritii publice emitente s i comunice de
urgen actul atacat mpreun cu documentaia care a stat la baza
emiterii lui, precum i orice alte lucrri necesare pentru soluionarea
cauzei.
(3) n mod corespunztor situaiilor prevzute la alin. (1) i (2), dup
caz, se va proceda i n cazul aciunilor care au ca obiect refuzul de
rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes
legitim.
(4) Dac autoritatea public nu trimite n termenul stabilit de instan
lucrrile cerute, conductorul acesteia va fi obligat, prin ncheiere
interlocutorie, s plteasc statului, cu titlu de amend judiciar, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de ntrziere
nejustificat.
Suspendarea executrii actului
Art. 14. - (1) n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube
iminente, o dat cu sesizarea, n condiiile art. 7, a autoritii publice care
a emis actul, persoana vtmat poate s cear instanei competente s
dispun suspendarea executrii actului administrativ pn la
pronunarea instanei de fond.
(2) Instana va rezolva cererea de suspendare, de urgen, cu citarea
prilor.
(3) Cnd n cauz este un interes public major, de natur a perturba
grav funcionarea unui serviciu public administrativ de importan
naional, cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate
fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, prevederile
alin. (2) aplicndu-se n mod corespunztor.
(4) ncheierea sau, dup caz, sentina prin care se pronun
suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacat cu recurs n
termen de 5 zile de la pronunare.
Solicitarea suspendrii prin aciunea principal
135
Art. 15. - (1) Suspendarea executrii actului administrativ unilateral

poate fi solicitat de reclamant i prin cererea adresat instanei
competente pentru anularea, n tot sau n parte, a actului atacat. n acest
caz, instana va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat,
pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. Cererea de
suspendare se poate formula o dat cu aciunea principal sau printr-o
aciune separat, pn la soluionarea aciunii n fond.
(2) Dispoziiile alin. (2) i (4) ale art. 14 se aplic n mod corespunztor.
(3) Hotrrea dat cererii de suspendare este executorie de drept, iar
introducerea recursului, potrivit art. 14 alin. (4), nu suspend executarea.
Introducerea n cauz a funcionarului
Art. 16. - (1) Cererile n justiie prevzute de prezenta lege vor putea fi
formulate i personal mpotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis
sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a
rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim,
dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana
respectiv va putea fi obligat la plata despgubirilor, solidar cu
autoritatea public respectiv.
(2) Persoana acionat astfel n justiie l poate chema n garanie pe
superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau
s nu elaboreze actul.
Judecarea cererilor
Art. 17. - (1) Cererile adresate instanei se judec de urgen i cu
precdere n edin public, n completul stabilit de lege.
(2) Pentru cererile formulate n baza prezentei legi se percep taxele de
timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de
timbru, cu modificrile i completrile ulterioare, pentru cauzele
neevaluabile n bani, cu excepia celor care au ca obiect contractele
administrative, care se vor taxa la valoare.
(3) Hotrrile vor fi redactate i motivate de urgen, n cel mult 10 zile
de la pronunare.
136
Soluiile pe care le poate da instana

Art. 18. - (1) Instana, soluionnd cererea la care se refer art. 8 alin.
(1), poate, dup caz, s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ,
s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s
elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris.
(2) Instana este competent s se pronune, n afara situaiilor
prevzute la art. 1 alin. (8), i asupra legalitii actelor sau operaiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii.
(3) n cazul soluionrii cererii, instana va hotr i asupra
despgubirilor pentru daunele materiale i morale cauzate, dac
reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci cnd obiectul aciunii n contencios administrativ l formeaz
un contract administrativ, n funcie de starea de fapt, instana poate:
a) dispune anularea acestuia, n tot sau n parte;
b) obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul
este ndrituit;
c) impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii;
d) suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale.
(5) Soluiile prevzute la alin. (1) i la alin. (4) lit. b) i c) pot fi stabilite
sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere.
Termenul de prescripie pentru despgubiri
Art. 19. - (1) Cnd persoana vtmat a cerut anularea actului
administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri, termenul de
prescripie pentru cererea de despgubire curge de la data la care
acesta a cunoscut sau trebuia s cunoasc ntinderea pagubei.
(2) Cererile se adreseaz instanelor de contencios administrativ
competente, n termenul de un an prevzut la art. 11 alin. (2).
(3) Cererile prevzute la alin. (2) se supun normelor prezentei legi n
ceea ce privete procedura de judecat i taxele de timbru.
Recursul
Art. 20. - (1) Hotrrea pronunat n prim instan poate fi atacat cu
recurs, n termen de 15 zile de la pronunare ori de la comunicare.
137
(2) Recursul suspend executarea i se judec de urgen.

(3) n cazul admiterii recursului, instana de recurs, casnd sentina, va
rejudeca litigiul n fond, dac nu sunt motive de casare cu trimitere. Cnd
hotrrea primei instane a fost dat cu nclcarea dispoziiilor referitoare
la competena material din prezenta lege, cauza se va trimite la instana
competent. Cnd hotrrea primei instane a fost pronunat fr a se
judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan.
Judecarea recursului n situaii deosebite
Art. 21. - (1) Recurentul, n situaii deosebite, cum ar fi mplinirea
termenului pn la care i poate valorifica dreptul pretins, va putea
solicita preedintelui instanei competente s soluioneze recursul i
stabilirea termenului de judecat a recursului chiar nainte de primirea
dosarului.
(2) Cererea de fixare a unui termen de urgen, nsoit de dovada
nregistrrii recursului la instana de fond, se soluioneaz n termen de
24 de ore de la prezentarea acesteia preedintelui instanei de recurs.
(3) Soluia de admitere a cererii se comunic de ndat instanei de
fond, care are obligaia redactrii hotrrii atacate, a comunicrii
acesteia prilor, precum i a expedierii dosarului, ntr-un termen de 5
zile.
(4) Motivarea recursului se poate face, sub sanciunea nulitii pentru
tardivitate, n termen de dou zile de la comunicare.
(5) Procedura de citare a prilor i de comunicare a motivelor de
recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent
procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaiilor
scrise.
CAPITOLUL III
Procedura de executare
Titlul executoriu
Art. 22. - Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au
admis aciunile formulate potrivit dispoziiilor prezentei legi, constituie
titluri executorii.
138
Obligaia publicrii
Art. 23. - Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care
s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, sunt general
obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n
monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti, la
cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de
plata taxelor de publicitate.
Obligaia executrii
Art. 24. - (1) Dac n urma admiterii aciunii autoritatea public este
obligat s ncheie, s nlocuiasc sau s modifice actul administrativ, s
elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea
hotrrii definitive i irevocabile se va face n termenul prevzut n
cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la
data rmnerii irevocabile a hotrrii.
(2) n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica
conductorului autoritii publice sau, dup caz, persoanei obligate o
amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere,
iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere.
(3) Neexecutarea sau nerespectarea hotrrilor judectoreti definitive
i irevocabile pronunate de instana de contencios administrativ i dup
aplicarea amenzii prevzute la alin. (2) constituie infraciune i se
sancioneaz cu nchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amend de la
25.000.000 lei la 100.000.000 lei.
Instana de executare
Art. 25. - (1) Sanciunea i despgubirile prevzute la art. 24 alin. (2)
se aplic, respectiv se acord, de instana de executare, la cererea
reclamantului. Hotrrea se ia n camera de consiliu, de urgen, cu
citarea prilor.
(2) Cererea prevzut la alin. (1) este scutit de taxa de timbru.
(3) Hotrrea pronunat de instana de executare poate fi atacat cu
recurs n termen de 5 zile de la pronunare.
139
(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplic, n mod corespunztor, i pentru

punerea n executare a hotrrilor instanelor de contencios administrativ
date pentru soluionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte
administrative.
Aciunea n regres
Art. 26. - Conductorul autoritii publice se poate ndrepta cu aciune
mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului
comun. n cazul n care cei vinovai sunt funcionari publici, se vor aplica
reglementrile speciale.
CAPITOLUL IV
Dispoziii tranzitorii i finale
Judecarea cauzelor aflate pe rol
Art. 27. - Cauzele aflate pe rolul instanelor la data intrrii n vigoare a
prezentei legi vor continua s se judece potrivit legii aplicabile n
momentul sesizrii instanei.
Completarea cu dreptul comun
Art. 28. - (1) Dispoziiile prezentei legi se completeaz cu prevederile
Codului de procedur civil, n msura n care nu sunt incompatibile cu
specificul raporturilor de autoritate dintre autoritile publice, pe de o
parte, i persoanele vtmate n drepturile sau interesele lor legitime, pe
de alt parte, precum i cu procedura reglementat de prezenta lege.
Compatibilitatea aplicrii unor norme ale Codului de procedur civil se
stabilete de instan, cu prilejul soluionrii excepiilor.
(2) Aciunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul
Public, de prefect i de Agenia Naional a Funcionarilor Publici,
precum i cele introduse mpotriva actelor administrative normative
nu mai pot fi retrase.
Corelarea terminologic
140
Art. 29. - Ori de cte ori ntr-o lege special anterioar prezentei legi
se face trimitere la Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau
generic la instana de contencios administrativ, trimiterea se va socoti
fcut la dispoziiile corespunztoare din prezenta lege.
Dispoziii tranzitorii
Art. 30. - Pn la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile
se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor.
Intrarea n vigoare
Art. 31. - (1) Prezenta lege intr n vigoare la 30 de zile de la data
publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
(2) Pe aceeai dat se abrog Legea contenciosului administrativ nr.
29/1990, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 122 din
8 noiembrie 1990, cu modificrile ulterioare, precum i orice alte
dispoziii contrare.
Aceast lege a fost adoptat de Parlamentul Romniei, cu respectarea
prevederilor art. 75 i ale art. 76 alin. (1) din Constituia Romniei,
republicat.
PREEDINTELE CAMEREI DEPUTAILOR

PREEDINTELE SENATULUI,
VALER DORNEANU
TRCIL
p.
DORU IOAN
Bucureti, 2 decembrie 2004.

Nr. 554.
141

Drept Administrativ II

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept Administrativ II

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

PARTEA a III-a

ACTIVITATEA ADMINISTRAIEI PUBLICE

T.Drganu, "Drept constituional", Editura Didactic i Pedagogic Bucureti, 1972, p.251.

desfurarea unor activiti organizatorice. Noiunea de conducere include activitatea

I.Ceterchi i colab., "Organizarea i activitatea de stat", Editura Academiei, Bucureti, 1974,

Asupra trsturilor faptului administrativ a se vedea Alex. Negoi, "tiina administraiei",

S.Bereny, "La rle de la science administrative dans dvelopement du systme hongrois de

Sistemul decizional se compune din "intrri" i din "ieiri".

provoac anumite schimbri n mediul social prin conduita pe care o prescriu

Gh.Boldur, "Fundamentarea complex a procesului decizional economic", Editura tiinific,

Un loc central l ocup studiul deciziei administrative, component esenial a activitii

M.Oroveanu, "Introducere n tiina administraiei de stat", Editura Enciclopedic Romn,

decizional. Activitatea decizional i reflect eficiena n modul n care administraia i

1.1. Denumirea actelor de drept administrativ

Art.48 alin.1 din Constituie; Legea contenciosului administrativ nr.29/1990; Dec.civ.nr.1142/11

1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ

Regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli ce

T. Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc n

simpl operaiune tehnico-material, de constatare, fr ca ea s genereze efecte juridice n

Alex. Negoi, "tiina administraiei", op. cit., p.122-123.

Art.102, lit."c" din Decretul nr.16/1976.

Modul de manifestare a voinei organelor administrative i cunoaterea efectiv a

Art.32 alin. ultim i art.38 din Decretul nr.16/1976.

3. Actul de drept administrativ este expresia juridic a modului specific de realizare a

M.Lepdtescu, op. cit., p.80.

Art.107(1) din Codul Muncii.

au dreptul de a reglementa contravenii n caz de epidemii, calamiti naturale etc., precum i

Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.

Pe planul activitilor decizionale se constat n ultima vreme o cretere a numrului

"Analiza conducerii", op. cit., p.183.

rspunderea75 pentru proiectele iniiate i avizate. Creterea rolului organelor de avizare nu

R.N.Petrescu, "Rspunderea patrimonial a membrilor organelor consultative din administraia

Este cazul hotrrilor locale(art.30 alin.2 din Legea nr.69/1991).

P.Vagu, G. Dumitru, "tiina conducerii", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972,

Decizia administrativ, emis sub forma actelor de drept administrativ, trebuie s

situaii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustreaz calitatea de

"Analiza conducerii", op. cit., p.2113-214.

- s aprecieze ulterior activitatea organelor subordonate prin utilizarea formalitilor

J.Starosciak, op. cit., p.314-315.

Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968.

organelor din subordine, n sistemul descentralizrii i a autonomiei locale rolul organelor

J.P.Gilli, "Informatic i administraie", n "tiina administraiei", revist de referate i recenzii,

I.Iovna, op. cit., p.122-123.

II. Exercitarea delegrii ncredinate presupune respectarea unor condiii recomandate

N.Radu,, Gh.Ciulbea. "Experiena mondial n domeniul administraiei locale", sintez

Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ reprezint ansamblul formelor

T. Drganu, op. cit., p.138-142.

T. Drganu, op. cit., p.1442-145.

b) este posibil ns ca organul s stabileasc n mod corect starea de fapt, dar s

Art.88, alin.2 din Legea nr.14/1972.

dobndeasc un caracter bilateral. Suma pltit nu reprezint contravaloarea prestaiei

Art.10, alin.1 din Decretul nr.367/1971.

contraprestaiei celeilalte pri), ea constnd n asigurarea desfurrii unei activiti sau a

Art.17, lit."a" din Decretul nr.367/1971.

determin, cu unele excepii, i caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dac n

Not de Alex.Negoi la Decizia nr.2549/28.12.1972 a Seciei civile a Tribunalului Suprem,

Art.30, alin.1 din Decretul nr.16/1976.

Art.30, alin.1, din Decretul nr.16/1976.

Art.13, alin.1, din Legea nr.5/1971.

superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceast

R. Ionescu, op. cit., p.264.

Art.31, alin.1 i alin.3 din Legea nr.32/1968.

T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.72.

Art.16, lit."c" din Decretul-lege nr.10/1990.