CAPITOLUL 8

Politica agricol comun

Fortreaa contestat
Christilla Roederer-Rynning Introducere Construirea fortreei PAC: de la fragmentare la compromis n serviciul fortreei PAC: metoda comunitar n agricultur
Naionalismul agrar instituionalizat Trsturi unice i mai puin unice Origini neplauzibile Cooptarea modernizrii

156 157
157 159

PAC contestat: spre logici multiple de intervenie

160
160 161

Concluzii

Dou procese de schimbare Extinderea ca o prghie de schimbare? ntre vechi i nou: PAC ca un regim politic bifurcat

162
163 167 167

172 174

LECTURI SUPLIMENTARE

Rezumat
Politica agricol comun de astzi (PAC) este o politic schimbtoare. Consumnd nc o mare parte din bugetul Uniunii Europene (UE), PAC de astzi seamn doar puin cu sistemul de sprijinire a pieei din anii 60, ezoteric i foarte segmentat. Multe probleme ale politicii agricole au devenit att de strns legate de chestiuni de comer, mediu, sistemul public de sntate i mai nou de energie, nct PAC pierde din caracterul su sectorial limitat. Mecanismul de elaborare a legislaiei PAC a devenit mai difereniat i mai deschis pe msur ce logica interveniei concurent conduce din ce n ce mai mult procesul politicii, iar caracterul central al problemelor agricole i chiar al agricultorilor se modific. Seria de reforme PAC din ultimele dou decenii au scos n eviden rolul central al plilor directe ctre productori, reducnd capacitatea PAC de a denatura piaa i sporindu-i capacitatea de a canaliza ateptrile n continu schimbare ale consumatorilor europeni. PAC rmne o fortrea; dar cu ziduri mai mici.

Christilla Roederer-Rynning

Introducere
PAC a fost conceput ntr-o Comunitate Economic European (CEE) format din numai ase state membre, care i reveneau din grave crize alimentare post-belice i i fceau griji pentru durabilitatea produciei alimentare.1 n versiunea sa clasic, rmas intact n esen pn la sfritul anilor 80, PAC a fost un sistem de sprijinire a pieei bazat pe preurile garantate n cadrul Comunitii i pe prelevrile la import i subveniile la export n raport cu restul lumii. Acest sistem a fcut din CEE cea mai mare putere agricol din lume. A dat natere, de asemenea, unei nemulumiri fantastice, deoarece a devenit foarte scump de susinut, a avut un impact negativ din punct de vedere economic asupra agriculturii europene i asupra pieelor agricole mondiale i a nceput s nu mai aib nicio legtur cu ateptrile contribuabililor i consumatorilor europeni. Cele cinci extinderi efectuate de UE nc din anii 1970 au adugat alte dimensiuni de controvers i probleme de adecvare. Aderarea Regatului Unit n 1973 a permis acestui critic de lung durat al PAC s pledeze pentru reform din interior i stabilirea unor noi prioriti ale politicilor n agenda UE. De la extinderea Asociaiei Europene a Liberului Schimb (AELS) din 1995, acesta a primit sprijin din partea Suediei n cutarea liberalizrii comerului agricol. Extinderea ctre Spania i Portugalia din 1986 a artat tendina regresiv a PAC (care se axeaz pe produse nordice cum ar fi cerealele sau laptele) i a ridicat problema redistribuirii bugetului ntruct fondurile structurale s-au dublat pentru a satisface nevoile noilor membri (a se vedea Capitolul 9). Aceste probleme au devenit apstoare astzi ntruct rile membre mai srace din Europa Central i de Est (TECE) sunt beneficiare importante ale subveniilor politicii regionale a UE.2 UE este acum o uniune format din 27 de state membre, ale cror structuri agricole, structuri sociale i opinii fundamentale privind politica economic difer foarte mult. Prin urmare, nu este surprinztor faptul c, dei ntmpinat ca un pod pentru apropierea popoarelor europene, PAC este astzi adesea criticat n cadrul dezbaterii publice ca un monument nchinat iraionalitii economice i ca un impediment n Uniunea extins. Obiectivul principal al acestui capitol este de a nelege procesele care constituie PAC. Capitolul acord o atenie special modului n care metoda comunitar (a se vedea Capitolul 4) funcioneaz n agricultur i modului n care a meninut zidurile fortreei PAC. Se va acorda atenie i fondului politicii, dei cu precdere cu scopul de a sublinia modul n care politicile sectoriale modeleaz politica i modul n care procesul schimbrii a afectat tipul rezultatelor politicilor. Din aceast perspectiv este clar c, n ciuda percepiilor populare rspndite, PAC este o politic n continu schimbare. Au existat mai multe etape ale schimbrii, n primul rnd n cadrul reformei McSharry din 1992, apoi n Agenda 2000 (1999) i n Revizuirea la mijlocul perioadei a PAC (2003), i n cele din urm n aa-numitul Bilan de sntate al PAC (2008). n prezent, PAC se aseamn foarte puin sistemului anilor 60, chiar i numai din cauza mecanismului controversat de sprijinire a preurilor care a fost nlocuit cu pli directe ctre productori. Introduse n 1992 ca o compensare a reducerilor de preuri, aceste pli reprezint acum majoritatea sprijinului UE n domeniul agriculturii sub eticheta schemei de plat unic pe suprafa. Acestea reprezint instrumentul prin care cererile lumii neagricole sunt canalizate n politica agricol: dac s ecologizeze PAC, s deconecteze sprijinul pentru exploataii de producie sau s simplifice PAC. n cadrul acestor pli pe suprafa, cheltuielile UE legate de preocuprile agricole tradiionale au fost stabilizate pe msur ce bugetul total al UE a crescut: cheltuielile totale ale PAC (inclusiv preocuprile mai noi ale dezvoltrii rurale) au reprezentat astfel 43 % din bugetul UE n 2008, fiind reduse de la mai mult de 70 % n 1980 (a se vedea Capitolul 9)3, i sprijinul PAC denatureaz acum mai puin piaa. n mod mai puin evident, dar poate mai important pentru scopul acestui volum, s-au modificat i procesele de elaborare a politicilor care au pus temelia PAC. Descrierea PAC ca o comunitate nchis 156

Politica agricol comun

de politici publice acionat de logica unic a interveniei pe pia nu mai sunt exacte. PAC a evoluat ntr-un regim politic complex condus de logica concurent. Pe plan intern, elaborarea politicilor este acum bifurcat ntre preocuprile pieei tradiionale i preocuprile legate de dezvoltarea rural ce abia se contureaz (acestea din urm au reprezentat aproximativ o cincime din bugetul PAC n 2008; a se vedea finanarea pentru msurile din pilonul 2 n 2008 la nota de final 3). Pe plan extern, un numr tot mai mare de conexiuni cu alte domenii de politici ndeamn decidenii de politici PAC s nglobeze i s rspund la o varietate tot mai extins de provocri. Problemele PAC, care cndva erau agricole n sensul strict sectorial, sunt acum legate de probleme comerciale (a se vedea capitolul 16), probleme ale mediului nconjurtor (a se vedea capitolul 13), probleme de sntate i siguran (a se vedea capitolul 14) i, mai nou, cu probleme de energie (a se vedea capitolul 15). Aceasta nseamn c PAC reflect acum o combinaie de procese eterogene de elaborare a politicilor, care se bazeaz doar parial pe metoda comunitar i au modificat modul n care nsi metoda comunitar este aplicat n zonele fundamentale ale PAC.

Construirea fortreei PAC: de la fragmentare la compromis

PAC nu a avut o form definitiv de la nceput. A aprut pe fondul unei ambiguiti juridice i al unei fragmentri politice. S-a realizat totui un compromis n anii 60 n cursul unor negocieri interguvernamentale prelungite. A aprut la intersecia dintre idei i putere, unde ambiiile de modernizare ale noilor elite europene au ntlnit realitile politice i economice ale Europei post-belice. Acest compromis a stabilit parametrii politici n care metoda comunitar s-a dezvoltat n domeniul agriculturii, pentru a deveni temelia fortreei PAC.

Origini neplauzibile
Tratatul de la Roma din 1957 (CEE) a invitat decidenii de politici CEE s elaboreze politica agricol comun pentru a asigura venituri echitabile pentru agricultori i preuri rezonabile pentru consumatori, instituind organizri comune ale pieei (OCP) i aplicnd urmtoarele principii: unitatea pieei (preuri agricole unice n cadrul Comunitii); preferina comunitar (produsele pieei comune protejate mpotriva importurilor la preuri mici); i solidaritatea financiar (responsabilitatea colectiv a statelor membre pentru consecinele financiare ale PAC). Tratatul avea astfel n vedere o combinaie de integrare negativ [Piaa comun cuprinde agricultura i comerul cu produse agricole, articolul 38 alineatul (1) CEE] i integrare pozitiv [stabilirea unei politici agricole comune a statelor membre, articolul 38 alineatul (4) CEE]. Observatorii au remarcat adesea ambivalena i deschiderea prilor din Tratatul CEE dedicate agriculturii (de ex. Neville-Rolfe 1984: 194). Asupra unui singur punct, totui, tratatul a fost clar: i anume normele instituionale ce trebuie respectate n agricultur. Nu exista nicio ndoial c statele membre vor fi protagonitii politicii agricole comune. Tratatul a invitat statele membre s traseze liniile directoare ale politicii agricole comune ntr-o conferin ulterioar ratificrii, convocat de Comisia European [articolul 43 alineatul (1) CEE]. Procedura legislativ aplicabil agriculturii, de consultare [articolul 43 alineatul (2) CEE], a subliniat preponderena interguvernamentalismului, fcnd din Consiliul de Minitri unicul organ legislativ. Posibilii concureni, cum ar fi Parlamentul European (PE) sau parlamentele naionale, au fost exclui din procesul de elaborare a politicilor: primului i-a fost 157

Christilla Roederer-Rynning

acordat numai un rol consultativ, n vreme ce folosirea normelor direct aplicabile n statele membre a lsat parlamentele naionale fr niciun rol n procesul de elaborare a politicilor. Dincolo de aceste probleme procedurale, ambiguitatea era trstura caracteristic a dispoziiilor tratatului cu privire la obiectivele fundamentale ale PAC. Tratatul a invitat decidenii de politici la: restructurarea sectorului agricol pentru a elibera resurse pentru restul economiei concomitent cu stabilizarea pieelor; i protejarea veniturilor exploataiilor agricole concomitent cu asigurarea unor preuri rezonabile de livrare ctre consumatori (Caseta 8.1). A identificat de asemenea nevoia de a lua n considerare caracterul special al activitii agricole care rezult din structura social a agriculturii i din discrepanele structurale i naturale existente ntre diferitele regiuni agricole (articolul 39.2). Au fost schiate astfel dou sarcini politice pentru PAC: prima, organizarea comun a pieelor agricole (msuri de politici de pia); i a doua, promovarea structurilor agricole moderne, sprijinirea profesionalizrii agricultorilor i remedierea discrepanelor regionale (msuri de politici structurale). Totui, modul n care vor fi ndeplinite aceste sarcini a rmas o problem inexplicabil i obiectivele concurente de reconciliere i-au constrns pe decideni s gseasc o soluie. Autorii Tratatului CEE nu erau nepstori sau prost informai; au consemnat doar realitatea fragmentrii politice n Europa de vest la sfritul anilor 50. ntr-un stat-cheie cum este Frana, formidabilele lobby-uri agricole, care au devenit mai trziu att de mult implicate n procesul de elaborare a politicii agricole europene, au fost amestecate n conflicte reciproc distructive (Wright 1953). Invidiile i conflictele privind statutul agricultorilor, ideologia politic, diferenierea produselor i situaiile specifice pieei au dat natere scepticismului privind potenialul ranilor de mobilizare. Nu exista niciun consens ntre statele membre fondatoare n privina obiectivelor CEE n domeniul agriculturii. CE-6 (Belgia, Frana, Republica Federal Germania, Italia, Luxemburg i rile de Jos) aveau opinii diferite n ceea ce privete orientrile la export, gradul de autosuficien i fora politic a exploataiilor lor naionale; i n vreme ce toate cele ase state membre fondatoare foloseau mecanismul de control al pieei, formele, gradele i obiectivele interveniei naionale n sectorul agricol variau semnificativ de la o ar la alta (Tracy 1989). Ambiguitatea juridic a scos astfel n eviden absena unui consens politic. Caseta 8.1

Cele cinci obiective ale PAC, articolul 33 din TCE (fostul articol 39 CEE)

Creterea productivitii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltrii raionale a produciei agricole, precum i prin utilizarea optim a factorilor de producie, i n special a forei de munc; aadar, asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaia agricol, n special prin majorarea veniturilor individuale ale lucrtorilor din agricultur; stabilizarea pieelor; garantarea siguranei aprovizionrilor; asigurarea unor preuri rezonabile de livrare ctre consumatori.

Not: Le sunt recunosctoare lui Rob Peters i Robert Ackrill pentru c m-au atenionat cu privire la faptul c al doilea obiectiv ncepe cu aadar (sublinierea autorului). Acest lucru poate sugera c autorii tratatului nu au prevzut obiectivul 2 (asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populaia agricol) ca un obiectiv separat, ci legat de, i care trebuie atins prin, promovarea progresului tehnic i modernizarea structurilor agricole (obiectivul 1). Trebuie reinut acest punct n lumina evoluiei ulterioare a PAC ntr-un sistem de sprijinire a preurilor, care nu face dect o trimitere pur verbal la modernizarea agricol.

158

Politica agricol comun

Cooptarea modernizrii
Cu toate acestea, n anii 60 a aprut un regim de politici.4 Conform cerinelor tratatului, n iunie 1958 a avut loc o conferin la Stresa pentru a se discuta orientrile pentru politici la care CE-6 a reafirmat n linii mari dubla misiune a PAC. n anii urmtori, totui, o serie de negocieri interguvernamentale au schimbat destul de mult cursul PAC, a crei esen este rezumat n trei puncte principale: n primul rnd, o politic de susinere a preurilor: acordurile interguvernamentale din 1962 i 1964 au garantat agricultorilor europeni preuri mari pentru produsele lor innd concurenii mondiali departe de pieele europene printr-un sistem de prelevri variabile la import i subvenii la export; n al doilea rnd, o devalorizare a politicii structurale: planul din 1968 al comisarului Mansholt de a dezvolta o politic ambiioas de restructurare a agriculturii europene a fost atenuat i politica structural a rmas ancorat n siguran la nivel naional cu excepia ctorva msuri relativ modeste; i n al treilea rnd, o restricionare a cheltuielilor de garantare PAC: decizia din 1970 de a considera cheltuielile agricole de garantare pentru susinerea pieei ca fiind cheltuieli obligatorii (cheltuielile ce rezult inevitabil din tratate sau din acte adoptate n conformitate cu acestea) au eliminat de facto bugetul noii politici agricole din competena PE (a se vedea Capitolul 9). Evident, dincolo de un amestec echilibrat de motive politice, o logic unic a interveniei pe pia a prevalat n anii 60. Protecia veniturilor exploataiilor agricole a ctigat fa de celelalte motive cum ar fi preocuprile pentru consumatori (n msura n care au fost abandonate perspectivele preuri rezonabile pentru consumatori) sau restructurarea sectorului agricol. Astfel, afacerile agricole europene au cunoscut o ntorstur agrar n anii 1960, care trebuie admis cum se cuvine (Roederer-Rynning 2003a). Cum se explic aceast ntorstur de evenimente? Exist dovezi c influena Germaniei a fost decisiv n asigurarea unor preuri mari la cereale i prin efectele n lan asupra produselor lactate i din carne (Pinder 1991; Fennell 1997; Moravcsik 1998). Este mai puin clar, totui, motivul pentru care conductorii statelor europene s-au angajat unilateral ntr-o politic de intervenie pe pia. Este posibil ca o ncredere a politicii n excepionalitatea agriculturii s fi justificat un nivel ridicat al ajutoarelor de stat n acest sector (Coleman et al. 1997; Skogstad 1998; Moyer i Josling 2002). Elitele europene au dorit poate s evite repetarea turbulenelor politice interbelice reducnd decalajul dintre veniturile urbane i rurale i, prin urmare, sprijinul potenial al micrilor politice extremiste din zonele rurale (Majone 1995b; Rieger 2005; Knudsen 2009). Politicienii naionali au fost poate ncntai s foloseasc instituiile CEE pentru a proteja relaiile n esen clientelare de controlul public (Vaubel 1986), fr intenia de a renuna vreodat la principalele competene politice structurale. Conflictele dintre agricultori i cele dintre politicienii naionali i gruprile agricole sugereaz totui o alt interpretare: PAC din anii 60 a reprezentat de asemenea preul pe care elitele europene de modernizare l-au avut de pltit pentru a asigura sprijinul agricultorilor obinuii i al persoanelor importante refractare din mediul rural. n anii 50, agricultura chiopta n urma industriei (Tracy 1989). Elitele europene post-belice au avut tendina s neglijeze sectorul agricol n graba lor de a rezolva probleme financiare i economice mult mai apstoare. Cooperarea european a prezentat o oportunitate unic de a reduce efectele de strmtorare legate de un sector agricol napoiat i de a genera bunstare pentru ntreaga economie. Totui, dac instituirea CEE a oferit cadrul i resursele adecvate pentru realizarea agendei, mandatul politic de susinere i implementare a politicii viitoare trebuia creat acas, n cadrul politicii statelor membre individuale, dintr o baz politic fragmentat n care notabilii din mediul rural adesea nu erau ntru totul de acord cu elitele modernizatoare. La nceput, aceste elite se angajaser pentru o politic de modernizare care includea n principal o pia comun european 159

Christilla Roederer-Rynning

nsoit de o politic a preurilor moderate i o politic de modernizare a structurilor agricole. n cele din urm, pentru ca agricultorii s i sprijine, s-au mulumit cu mult mai puin. Inteniile de modernizare au fost cooptate de fore conservatoare n ceea ce Selznick [1984 (1949): 260] numea cndva trmul umbrelor interaciunii informale. n mod clar, PAC din anii 60 a rezultat din compromisuri complexe: ntre diversele preferine ale statelor membre, dar i ntre idealurile de politici i realitile politice. Interese divergente s-au reunit sub stindardul unei politici a preurilor mari i au sudat dou pacte de fier n Europa de vest: un pact agrar ntre state i agricultori unii federalizai n formidabile grupuri naionale de lobby i un pact interguvernamental n jurul axei franco-germane. S-au cristalizat opinii cum c lumea agricol este un sector special al economiei, necesitnd asisten special din partea statului. Toi aceti factori au creat impedimente pe termen lung n calea modernizrii eficiente a agriculturii. Au ridicat de asemenea obstacole politice i instituionale n calea susintorilor schimbrii.

n serviciul fortreei PAC: metoda comunitar n agricultur

O literatur de specialitate extins a confirmat modul n care metoda comunitar a asigurat ntemeierea fortreei PAC. A creat efectele capcanei deciziilor comune (Scharpf 1988), a ntrit concepiile globale n domeniul agrar (Fouilleux 2003) i a nchis reelele de aciune n domeniul politicilor publice (Daugbjerg 1999), a consolidat fora politic a intereselor agricole naionale (Roederer-Rynning 2002), i a promovat cutarea de avantaje proprii (Vaubel 1986; Nedergaard 2006). Aceast literatur se desprinde dintr o lung tradiie a instituiilor de cercetare ca rezultant a interaciunilor economice, sociale i politice (Scharpf 1988: 266). n schimb, aceast seciune subliniaz modul n care deosebitul context economic i politic, specific sectorului agricol, a colorat modul n care metoda comunitar a funcionat n realitate.

Naionalismul agrar instituionalizat

n vreme ce pe hrtie metoda comunitar acord Comisiei un rol mai important n comparaie cu alte metode de politici, cazul politicii agricole arat c rolul Comisiei nu poate fi apreciat numai pe baza regulilor formale ale jocului izolat de politic. ntr-adevr, n contextul unor politici tot mai naionalizate, Comisia a funcionat foarte mult ca un alter ego al Consiliului de Minitri, consolidnd astfel puterea naionalismului agrar. Competena instituiilor UE n agricultur este prevzut de procedura de consultare [articolul 43 alineatul (2) din Tratatul CEE), numit astfel deoarece acord PE un rol n ntregime consultativ. Comisia are dreptul exclusiv de iniiativ, o prerogativ care este important la stabilirea agendei eseniale i care este dificil de surclasat n mod legal. Consiliul poate solicita legislaie, dar nu poate nainta propuneri concrete; nici nu poate adopta vreo decizie n lipsa unei propuneri din partea Comisiei. Consiliul poate modifica propunerea Comisiei prin votul majoritar al membrilor si, dar totui Comisia se poate opune acestor modificri, Consiliul trebuind s acioneze n unanimitate pentru a trece peste opunerea acesteia. n acest mod, nu numai n mod formal, ci i material propunerea Comisiei este baza negocierilor ulterioare (Meester 1999: 2). n ceea ce l privete, Consiliul este suveran n faza de luare a deciziilor. Legislatorii concureni sunt exclui prin lege, PE trebuind s emit un aviz nainte ca legislaia s capete putere de lege fr vreo obligaie pentru Consiliu de a lua n considerare acest aviz. Parlamentarii naionali au chiar mai puin de spus deoarece legislaia n domeniul PAC, odat ce a fost adoptat sub 160

Politica agricol comun

form de regulamente, se aplic direct n statele membre. Astfel, cel puin pe hrtie, Comisia i Consiliul se bucur de un raport de putere clar i simetric n domeniul PAC, n care Comisia propune i Consiliul dispune. Totui, aceast relaie trebuie evaluat n lumina contextului n care PAC a fost consolidat n anii 60 i 70, context n care statele membre au asigurat canale de influen extraordinare dincolo de prerogativele lor consacrate de tratat. Asta s-a petrecut mai nti ca urmare a crizei scaunului liber de ase luni declanat de Frana la 1 iulie 1965 ca rspuns la o propunere a Comisiei cu privire la finanarea PAC. Compromisul de la Luxemburg din 29 ianuarie 1966, care a pus capt crizei, a dus la recunoaterea de facto a puterii de veto a membrilor Consiliului, ori de cte ori interese foarte importante ale unuia sau mai multor parteneri sunt n joc. Mai trziu, instituionalizarea Consiliului European a asigurat statelor membre o mai mare influen acordndu-le tuturor drept de iniiativ (Meester 1999). Aceste evoluii neformale au autorizat competena Comisiei, nu numai pentru c au instituionalizat regula consensului n cadrul Consiliului i au introdus un drept concurent de iniiativ, ci i pentru c au indus un anumit grad de naionalizare a nsi Comisiei (Averyt 1977: 88). Astfel, n realitate, relaiile dintre Consiliu i Comisie n perioada versiunii clasice a PAC erau mai degrab simbiotice dect competitive i nu reueau s dezvluie ntregul potenial de autonomie pe care tratatul l-a acordat Comisiei. Statele membre influenau deja legislaia n faza stabilirii agendei. Comisia anticipa poziiile naionale. Astfel, multe din propunerile sale erau deja aprobate n sub-structuri ale Consiliului nainte de a ajunge propriuzis la Consiliu (aa-numitele puncte A). Interesele agricole erau blocate n acest tandem politic att n mod formal ct i neoficial. Segmentarea formal din instituiile UE a protejat politica agricol de presiunea contraintereselor. O structur separat a Consiliului Consiliul minitrilor agriculturii a discutat probleme agricole nc de la nceput, asistat din mai 1960 de ctre Comitetul special pentru agricultur (CSA) (o sub-structur a Consiliului compus din nali funcionari publici ai statelor membre) (Pearce 1981; Swinbank 1989). Mai mult, decizia din 1970 de a considera cheltuielile de garantare ca fiind cheltuieli obligatorii a scos efectiv PAC de sub controlul europarlamentarilor, n mod paradoxal n momentul n care PE ncepuse s capete competene mai substaniale. Pe o baz mai puin formal, consultarea de rutin a gruprilor agricole pn la excluderea altor interese a ntrit nchiderea instituiilor la toate nivelurile i fazele procesului de elaborare a politicilor. La nivel supranaional, Comit des Organisations Professionnelles Agricoles (COPA - Comitetul organizaiilor profesionale agricole) era principalul mecanism de canalizare a contribuiilor agricultorilor, un lobby agricol european creat aproape n acelai timp cu CEE cu sprijinul activ al comisarului pentru agricultur, Sicco Mansholt. Interesele agricole s-au fcut din nou simite n etapa de implementare la nivel naional, n care gruprile agricole primeau adesea importante competene delegate i locuri n cadrul numeroaselor agenii i comisii naionale nfiinate pentru implementarea OCP.

Trsturi unice i mai puin unice

Multe trsturi ale acestui proces politic nchis ar putea fi atribuite caracteristicilor sectorului agricol. Folosirea unei forme foarte tehnice de reglementare (politica de pia) ntr-un mediu politic fragmentat compus din milioane de uniti de producie a generat trsturi distinctive la nivelul UE, n special: o densitate a interaciunii sociale printre diverii actori implicai n procesul de elaborare a politicilor (Consiliu, Comisie, grupri agricole, agenii naionale) inegalate n alte domenii de politici. Aici, PAC se afl n contrast clar cu politica regional o alt politic redistributiv n cadrul creia Consiliul se ntrunete foarte rar, oferind astfel un grad foarte sczut de socializare n rndul guvernelor statelor membre i ntre guvernele statelor membre i membrii Comisiei 161

Christilla Roederer-Rynning

(a se vedea capitolul 10). Densitatea interaciunii sociale ce caracterizeaz PAC a furnizat o baz solid pentru consolidarea ncrederii ntre actorii politici, schimbul de informaii i descoperirea intereselor comune; o reprezentare asimetric fr precedent a intereselor, poate cu excepia politicii n sectorul pescuitului (Lequesne 2005). Asimetria nu reflect numai faptul c circumscripiile opuse PAC au fost foarte greu de organizat [circumscripiile de consumatori sunt difuze; majoritatea asociaiilor de protecie a mediului sunt prezente pe scena european de mai puin de 30 de ani; personalul lor este redus i resursele lor sunt modeste (a se vedea capitolul 13); n sfrit, industria alimentar, care de altfel ar fi putut conduce reforma, are interese diferite], ci i caracterul tehnic al politicii de intervenie pe piaa PAC (Keeler 1987), care aproape prin natura ei necesit intervenia unui client agricultor (Sheingate 2001); un devotament deosebit fa de stilul consensual al elaborrii politicii. Aceast trstur este intensificat n agricultur de ctre nivelul neobinuit de nalt al socializrii ce caracterizeaz elaborarea politicilor n cadrul PAC, precum i separarea problemelor productorilor de ale consumatorilor la nivelul UE; i o form regresiv de redistribuire prin care agricultorii bogai primesc o cot disproporionat din plile PAC. Pe de alt parte, exist limite ale situaiilor ce pot fi explicate prin referire la caracteristicile speciale ale sectorului agricol. n ciuda descrierilor PAC ca un regim europenizat n mod unic, trebuie s recunoatem vigoarea intereselor naionale i abilitatea guvernelor naionale de a rezista regruprii competenelor la nivel supranaional. ntregi domenii ale elaborrii politicii agricole au rmas astfel de competena parial sau exclusiv a statelor membre: majoritatea politicii structurale, desigur, dar i dispoziii privind securitatea social pentru agricultori, reglementarea condiiilor de lucru i a remunerrii agricultorilor, precum i reglementarea arendrii pmntului toate acestea reprezentnd, spre deosebire de politica de pia, importante puncte de sprijin pentru modernizarea agricol. Competena exclusiv a UE se aplic numai unui sub-domeniu specific al politicii agricole - pilonul pieei PAC. Chiar i acolo, guvernele statelor membre ar putea interveni n favoarea mrfurilor care nu sunt vizate de legislaia UE i ar putea influena preurile mrfurilor prin intervenia n comerul cu amnuntul i distribuie. Dei ar putea fi exagerat s considerm PAC ceva mai mult dect o coordonare a politicilor naionale (Pearce n Snyder 1985: 62), delegarea de competene ctre instituiile UE s-a fcut atta vreme ct a permis o finanare comun a politicii de pia care s nu invadeze niciodat zona sensibil din punct de vedere politic a politicii de modernizare. Nu exist nicio ndoial c echilibrul descoperit la sfritul anilor 60 a contribuit la reconstruirea i susinerea puterii blocurilor agrare naionale amnnd scobirea statului (Milward 1992; Grant 2005). Dup cum au afirmat unii, paradoxul PAC este c, prin formarea unui bloc agricol european, a ntrit i mai mult locul agriculturii n politica naional, disproporional cu importana economic a sectorului (Lowe et al. 2002: 14) iar metoda comunitar a pus temelia acestei fortree.

PAC contestat: spre logici multiple de intervenie

De la mijlocul anilor 80, progresele din cadrul PAC prezint o imagine nefavorabil observatorului afacerilor agricole europene. Negocierile comerciale globale dintre Acordul General pentru Tarife i Comer (GATT)/Organizaia Mondial a Comerului (OMC) (a se vedea capitolul 16), negocierile interne cu privire la bugetul UE (a se vedea capitolul 9) i extinderea n serie a UE (a se vedea capitolul 17) au exercitat presiuni mari asupra PAC. Nu mai puin de ase reforme au fost fcute n ultimii 25 de 162

Politica agricol comun

ani (Tabelul 8.1). Nu toate reformele s-au dovedit importante n raport cu propriile premise. mpreun, totui, au determinat o schimbare semnificativ i durabil odat cu introducerea plilor directe; au schimbat de asemenea n mod durabil metoda de politic n domeniul agriculturii.

Dou procese de schimbare

Dou procese principale au adus schimbarea: acestea pot fi denumite deschiderea comunitii de politici publice agricole i ocolirea comunitii de politici publice agricole. n primul proces, deschiderea comunitii de politici publice, protagonitii sunt elitele agriculturii: ei sunt cei care iau iniiativa i adopt schimbarea, acionnd dintr-o convingere ideologic i o necesitate politic. Aceast traiectorie necesit intervenia strategic a celor implicai n politica agricol care-i folosesc prerogativele instituionale n combinaie cu noile realiti politice n vederea efecturii schimbrii. O condiie prealabil a fost existena n serviciile agricole ale Comisiei Europene a unui cerc de funcionari reformatori care doreau s introduc propuneri de reform i exploatau locuri alternative de elaborare a politicilor care s le protejeze. Dat fiind c agricultorii sunt cei care sponsorizeaz (n cadrul Comisiei) i controleaz (n cadrul Consiliului) acest proces, schimbarea survine sub aspectul reformelor PAC care, dei au consecine politice de anvergur, nu pot aborda contextul instituional global al procesului de elaborare a politicilor n cadrul PAC. ntr-adevr, o schimbare de acest fel are loc pornind de la premisele decidenilor agricoli. Discuiile privind comerul global au furnizat principalele puncte de sprijin ale schimbrii pentru acest tip de proces permind Comisiei s fac uz de competenele de negociere internaional (n virtutea articolului 133 TCE, a se vedea Capitolul 16) i fragmentarea din cadrul Consiliului pentru a parcurge calea reformist. Astfel se explic modul n care UE a putut adopta o reform radical a PAC n 1992 (reforma McSharry din 1992) i s o urmeze n cadrul Revizuirii la jumtatea perioadei (2003) i al Bilanului (limitat) de sntate al PAC (2008) (Tabelul 8.1). Aceste reforme au marcat pietrele de hotar din istoria PAC prin eliminarea progresiv a sistemului de sprijinire a preurilor, orientat spre rezultate, i transformarea plilor agricole n principalul instrument de intervenie. Efectele acestor reforme au fost considerabile. Sprijinul a fost decuplat de la producie i PAC denatureaz mai puin piaa (dei un asemenea sprijin poate totui denatura comerul internaional). A devenit chiar i mai ecologic deoarece plile au devenit condiionate de ndeplinirea criteriilor de mediu. PAC a fost de asemenea ajustat s finaneze programele de dezvoltare rural (PAC a devenit mai multifuncional). Cu toate acestea, reformele nu au reuit s transforme obiectivele globale ale PAC i cadrul su de segmentare instituional. n al doilea proces, ocolirea comunitii de politici publice, schimbarea este sponsorizat i controlat de elite din afara domeniului agriculturii; implic antreprenoriatul strategic al actorilor din afara agriculturii. Schimbarea de acest tip nu conduce la reforme ale PAC deoarece actorii nu sunt pri interesate ale PAC, ci mai degrab la o reconfigurare a parametrilor macroinstituionali i politici de elaborare a politicilor. Crizele sau cvasi-crizele generate de externalitile PAC asigur principalele puncte de sprijin ale acestei schimbri. Aceste puncte de sprijin sunt totui ineficiente dac antreprenorii nu mobilizeaz circumscripiile neagricole n vederea schimbrii i nu gsesc soluii instituionale la aceste probleme. Discuiile cu privire la bugetul UE i situaiile de panic n domeniul alimentar, cum ar fi criza vacii nebune,5 constituie dou exemple bune pentru acest mod de schimbare. n primul caz, schimbarea s a materializat n forma unor noi proceduri instituionale (procedura bugetar interinstituional) (a se vedea Capitolul 9), care au constrns n mod durabil PAC prin stabilirea unei aa-numite linii directoare agricole (Imaginea 8.1). n cazul crizei vacii nebune, schimbarea s-a materializat n primul rnd prin 163

164
Punctele principale cote de producie la produsele lactate Disput asupra Primul control bugetului CE; Primobligatoriu al ministrul Thatcher produciei asigur o reducere bugetar anual emis automat pentru Regatul Unit Context Implicare linia directoare agricol limiteaz creterea anual a cheltuielilor agricole la 74 % din rata de cretere anual a PNB comunitar cotele de producie declaneaz reduceri automate de preuri extinderea din 1986 cu Spania i Portugalia duce la dublarea fondurilor structurale PAC plasat sub disciplina bugetar general dei din punct de vedere tehnic cheltuielile PAC pot nc depi cifrele stabilite n perspectiva financiar plile compensatorii ctre productori sunt legate de producie, deoarece numai agricultorii cu produse eligibile pot primi aceste pli msurile adiacente includ: ajutor la pensionarea anticipat a agricultorilor; programe agro-mediu; sprijin pentru rempdurirea terenului agricol; scoaterea a 15 % din terenurile arabile pentru exploataiile peste mrimea convenit sprijinul pieei i veniturilor devine primul pilon al PAC: Runda Uruguay a GATT pune accentul pe produsele agricole i consider negocierile pentru produse ca aciune unic (cu alte cuvinte, constituie un singur pachet) Plile agricole devin instrumentul principal de sprijin; fac din PAC un factor care denatureaz mai puin piaa; limitele cheltuielilor pentru plile agricole in cheltuielile PAC sub control efectiv Noul pilon de dezvoltare rural sporete multifuncionalitatea PAC; deschide ecologizarea plilor directe

TABELUL 8.1

De la sprijinul pieei la plile decuplate: 25 de ani de reform a PAC

Reforma

Christilla Roederer-Rynning

Reforma sectorului produselor lactate (martie 1984)

Plafoanele bugetare i stabilizatori (februarie 1988)

Reforma McSharry (mai reduceri de pre la cereale (30 % n trei ani) i la carnea de vit i mnzat (15 1992) %)

cesionarea, de la nivelul comunitar al PAC, a competenelor de politic veterinar i fitosanitar [n

Acordul cu privire la agricultur din Agenda 2000 (martie 1999

preurile sunt reduse cu 15 % la cereale, 20 % la carnea de vit i mnzat i 15 % la produsele lactate

extinderea ctre est: rile din Europa Central i de Est sunt mai srace i mai eco-condiionalitatea permite statelor membre s condiioneze decontarea rurale dect cele 15 plilor, numite acum pli directe, n raport cu criteriile de mediu state membre ale UE dezvoltarea rural devine al doilea pilon al PAC: modularea permite statelor membre s consolideze fondurile pilonului 2 cu cel mult 20 % din suma total a plilor directe la care au dreptul

Reforma Fischler, denumit i Revizuirea la jumtatea perioadei a PAC (RJP), iunie 2003 modularea obligatorie de 5% din plata unic pe exploataie cu o franciz de 5 000 de euro: economiile generate de modularea obligatorie sunt n mare msur reinute n ara de origine, unde pot fi folosite pentru creterea fondurilor pentru dezvoltarea rural; plata unic pe exploataie supus eco-condiionalitii obligatorii, extins acum n raport cu normele UE privind protecia bunstrii animalelor, i pentru sntatea public, animal i fitosanitar pe lng criteriile de mediu; pachetele financiare naionale permit statelor membre s rein pn la 10 % din suma maxim total a subveniilor pentru venituri pe care le primesc i s o cheltuie sub forma unor noi pli din pilonul 1 pentru practicarea unui mod mai ecologic de cretere a animalelor, o mai bun calitate i comercializare a produselor agricole mecanismele de intervenie pe pia (pentru intervenie, depozitare public i restituiri la export) s-au transformat n sisteme de siguran plile nc cuplate sunt decuplate (cu unele excepii) pachetele financiare naionale (acum msurile articolului 68) sunt mai flexibile pentru c banii nu mai trebuie folosii n acelai sector n care au fost generai eliminarea progresiv a mecanismelor de intervenie pe pia (carne de porc, orz, sorg) desfiinarea scoaterii din circuit modularea obligatorie de 10 % pn n 2012 cu reduceri suplimentare pentru plile mai mari de 300 000 eco-condiionalitatea simplificat Runda Doha a OMC Urmrirea liberalizrii PAC

decupleaz parial sprijinul pentru venituri agricole de producie nlocuind plile agricole directe la productori cu o plat unic pe exploataie (PUE)

Runda Doha a OMC

Plile agricole sunt decuplate n mare msur

Bilanul de sntate al PAC (noiembrie 2008)

Politica agricol comun

165

Miliarde

166
0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0.73 0.65 0.94 0.68 0.90 0.97 0.94 1.18 1.47 1.97 2.41 2.88 3.78 3.86 4.48 5.80 6.20 6.22 8.17 5.56 7.87 7.42 7.82 9.64 10.0 11.3 10.8 1.45 15.9 30.3 5.90 10.3 17.1 20.4 24.9 25.6 25.6 8.17 25.5 28.0 28.8 29.7 29.8 32.2 18.1 6.68 5.62 5.93 7.35 10.2 11.7 13.0 14.7 13.5 16.4 14.6 17.3 21.4 15.9 13.5 7.59 5.37 6.58 7.07 6.45 5.45 5.15 6.28 6.51 6.33 5.07 5.33 5.57 3.98 5.70 5.21 5.05 5.56 6.62 6.72 7.41 9.38 9.93 9.71 7.72 10.0 9.47 10.1 8.16 7.80 5.70 5.88 4.82 5.60 5.65 3.41 3.45 3.73 3.38 3.05 2.49 1.45 0.52 0.47 0.47 0.57 0.61 0.61 0.61 0.60 0.63 0.54 0.51 0.59 0.56 0.60 0.56 0.50 0.53 0.52 0.48 0.45 0.42 0.42 0.41 0.42 0.38 0.41 0.39 0.38

FIGURA 8.1

Evoluia cheltuielilor PAC 19802007

Christilla Roederer-Rynning

60.00

50.00

40.00

30.00

20.00

10.00

0.00

0.00

Dezvoltare rural

Pli decuplate

Ajutoare directe

Subveii pe pia

Subvenii la export

% PIB UE

Surse: Comisia European (1977); comunicare tiinific personal

Politica agricol comun

prezent ncredinate Direciei Generale Sntate i protecia consumatorilor (DG SANCO), Comisiei i Comitetului pentru mediu al PE) i prin adoptarea procedurii de codecizie n vederea rezolvrii acestor probleme (Roederer-Rynning 2003b). De subliniat este faptul c n ambele cazuri schimbarea a fost condus de actori, n special n cadrul Parlamentului European, perceput ca lipsit de putere n politica agricol. Decidenii politicii agricole se aflau ntr-o poziie defensiv i deineau un control minim asupra stabilirii agendei i lurii deciziilor.

Extinderea ca un mijloc de schimbare?

Aceast interpretare las deschis problema impactului diverselor extinderi. Sub forma unei politici complexe, extinderea se intersecteaz cu toate domeniile de politici necesitnd totodat compromisuri negociate ntre decidenii politicilor la nivel sectorial i macro (a se vedea Capitolul 17). Extinderea poate declana schimbarea agricol n dou moduri principale: nainte de aderare, prin ntrirea controlului minitrilor de finane asupra PAC (precum n procesul numit ocolirea comunitii de politici publice); dup aderare, prin introducerea unei serii noi de preferine politice n cadrul Consiliului Agriculturii (precum n procesul numit deschiderea comunitii de politici publice). Aa cum s-a menionat anterior, extinderile n zona mediteranean i cea estic au strns n mod incontestabil controlul bugetar asupra PAC prin stabilirea orientrii agricole (a se vedea Capitolul 9). n acelai mod, aderarea unor ri mai srace din Europa Central i de Est (Tabelul 8.2) a mers mn n mn n 20002006 cu nghearea cheltuielilor agricole din pilonul 1 la nivelul anului 1999 (40,5 miliarde euro anual). Dei au un impact redus asupra primului pilon al PAC,6 aceste constrngeri au evideniat relevana politic a msurilor din cadrul politicilor structurale i de dezvoltare rural. n ceea ce privete impactul politic al extinderii UE asupra fortreei Europa, pot fi invocate ambele argumente. Exist un contrast frapant, de exemplu, ntre Suedia, care s-a angajat ntr-o dereglementare ambiioas a politicii sale agricole n anii 90 i a fost forat s fac drum ntors atunci cnd a aderat, i Ungaria, un membru n favoarea liberului schimb al grupului Cairns de exportatori agricoli nainte de aderarea la UE. De la aderare, Suedia a susinut intens liberalizarea agricol, n vreme ce Ungaria a adoptat un punct de vedere orientat mai mult spre statu-quo, dup ce a primit acces nestingherit pe piaa UE. n linii mari, totui, dovezile sugereaz c este mai dificil s se constituie majoritile necesare reformei PAC ntr-o UE extins.

ntre vechi i nou: PAC ca un regim politic bifurcat

Evaluarea impactului schimbrii rmne o problem disputat (Garzon 2006; Swinbank i Daugbjerg 2006). Analizat prin prisma metodei de politic, discuia trebuie s in seama de dou aspecte: primul, tendinele care fac din metoda comunitar n domeniul agriculturii un proces mai competitiv i politicizat; i al doilea, instituionalizarea unei metode paralele de politic n aa-numitul pilon de dezvoltare rural din cadrul PAC stabilit n Agenda 2000. n pilonul 1, dedicat politicii de pia, metoda comunitar persist, dei ntr-o versiune modificat. ase tendine sunt n mod deosebit demne de atenie i pot deveni mai pronunate n viitor: stilul consensual este sub presiune; caracterul autoritilor agricole naionale este n schimbare; coeziunea clienilor agricoli tradiionali s-a micorat; Comisia a demonstrat o mai mare autonomie; consultrile Comisiei au devenit mai transparente i argumentative; i exist o implementare mai flexibil ntr-un cadru de politic simplificat. Aceste tendine sunt examinate n continuare. 167

Christilla Roederer-Rynning

TABELUL 8.2

Structuri agricole de baz n UE-15, noile state membre, UE-25 i SUA (ultimul an disponibil dac nu se specific altceva)
Numr de exploataii (000) Dimensiune medie ha Ocupare Valoarea produciei agricole % din populaiea milioane eurob % din PIBa

Teren agricol (milioane ha)

(000 uniti de msur pe an) 6 382 14 148 38 526 141 222 5 2 867 119 95 4 174

EU 15 Cipru Republica Ceh Estonia Ungaria Letonia Lituania Malta Polonia Republica Slovac Slovenia Noile state membre (NSM) UE-25 Cota NSM n UE-25 (n %) SUAa
a

141,1 0,1 4,3 0,8 5,9 2,5 3,5 0,01 18,4 2,4 0,5 38,4

6 520 52 37 37 773 127 272 11 1 886 72 77 3 343

21,6 2,3 117,1 21,6 7,6 19,7 12,9 1,0 9,7 33,5 6,3 11,5

4,2 13,2

245 289 3 176 375 5 286 477 1 150 118 12 101 1 456 933 25 072

1,7 3,1

179,5 21,4

9 863 34

18,4

10 556 40

8,7 -

270 361 9

2,4 -

376

2 158

174,4

3 480

2,5

1,4

Aceste date arat situaia dinainte de extinderea estic a UE (Rieger 2005: 182). Perioada 20024.

Sursa: OCDE (2007:87)

168

Politica agricol comun

Stilul consensual al elaborrii politicilor este sub presiune deoarece reformele au coincis cu poziiile tot mai polarizate din cadrul Consiliului de Minitri. Pn n prezent, divergenele s au cristalizat de a lungul unei simple scindri ntre urmrirea liberalizrii pe plan intern i internaional (Regatul Unit, Suedia, Danemarca i rile de Jos) i meninerea unei puternice preferine comunitare (Frana i rile latine, Germania cu unele excepii, i multe din TECE). Aceast scindare vine mpreun cu disputele bugetare: partizanii liberalizrii pieei au anse de a ctiga cel mai mult din punct de vedere financiar dintr-o liberalizare a PAC, n vreme ce politica priete din punct de vedere financiar rilor care apr n mod tipic PAC (Ackrill i Kay 2004: 16). n consecin, aceast scindare este foarte controversat politic i a nsemnat c votul majoritar a avut incursiuni n procesul consensual de luare a deciziilor, n vreme ce politica agricol n ansamblu a devenit politica UE cu caracterul cel mai puin consensual (Hayes-Renshaw et al. 2006: 165). Pe viitor, problemele asociate cu noile tehnologii, cum ar fi organismele modificate genetic (OMG) i clonarea animalelor, pot complica acest tablou (a se vedea Capitolul 14). Sunt fore puternice care au un impact asupra acestor probleme: tehnologia; presiunile externe pentru reglementare; i mai ales rsturnarea brusc a perspectivelor pieei mondiale ce au alimentat o nesiguran rspndit cu privire la aprovizionarea cu alimente. UE va avea de nfruntat cteva situaii dificile: de exemplu, ar trebui UE s atenueze principiul precauiei sau s abandoneze producia i consumul de carne n absena unor alimente fr OMG-uri? Aceste probleme mping adesea publicul larg mpotriva elitelor politice. Ele pot genera aliane ce afecteaz divizrile tradiionale ntre comercianii liberi i partizanii unei preferine comunitare puternice (de exemplu, convergena Franei i rilor de Jos cu privire la problemele sanitare n cadrul OMC). Polarizarea n cadrul Consiliului s-a produs atunci cnd autoritile agricole tradiionale din mai multe ri au fost reorganizate n ministere largi nglobnd uneori probleme diverse cum sunt cele privind produsele alimentare, protecia consumatorilor, mediul, sectorul silvic, gestionarea apelor etc., modificnd caracterul autoritilor agricole naionale. n Germania, produsele alimentare, agricultura i protecia consumatorilor coexist de mult timp n acelai minister. n Austria, din 2000, marele Lebensministerium a reunit chestiunile legate de agricultur, produse alimentare, sectorul silvic, gestionarea apelor i mediu. Aceste modificri sunt destul de importante deoarece destram clubul ministerelor agricole tradiionale din UE i contribuie la rencadrarea problemelor politicii agricole. Atta vreme ct politica agricol a avut ca instrument major sprijinirea preurilor, agricultorii mari i mici au mprit aceleai interese Reinstrumentarea politicii agricole ctre plile directe face aceast coaliie mai slab i conflictele redistribuionale dintre diferitele grupuri de agricultori mai pronunate (Rabinowicz 1999: 405), prin urmare coeziunea clienilor agricoli tradiionali s-a slbit. n cadrul unei politici a plilor pe suprafa, obiectivul pragmatismului este ameninat pe dou fronturi: n cadrul comunitii agricole, diferenele vizibile de sprijin ntre sectoare fac sectoarele mrfurilor s se ntoarc unul mpotriva celuilalt; pentru publicul larg, consecinele bugetare mai transparente ale plilor directe pretind decidenilor de politici s declare clar obiectivele care pot fi supuse testului controlului public. Astfel, controlul politic al organizaiilor de vrf de agricultori s-a redus. n vreme ce anii 60 i 70 au avut ca trstur o Comisie naionalizat (Averyt 1977: 88), care lucra n tandem cu Consiliul Agriculturii i interesele agricole naionale, reformele PAC din anii 80 i 90 au lsat motenire activismul politic n cadrul Comisiei, care a demonstrat o mai mare autonomie. Cu ajutorul comisarului McSharry, Comisia a nlocuit la nceputul anilor 90 consultarea nchis a organizaiilor de vrf de agricultori cu o consultare ad-hoc mai selectiv a intereselor. Dar, nc din anii 80, grupurile naionale ale productorilor ce negociau n afara organizaiilor agricole umbrel puteau influena deja reforma PAC (Culpepper 1993: 311; Petit et al. 1987). Consultarea ad-hoc mai selectiv a intereselor societale a mrit marja Comisiei de manevr n pregtirea reformelor PAC; aceasta explic de asemenea modul n care a fost posibil adoptarea unor reforme complicate ntr-un timp relativ scurt. n 169

Christilla Roederer-Rynning

anii urmtori, totui, Comisia ar putea fi obligat s negocieze aceast libertate nou-dobndit cu PE i s lanseze faza de pregtire n urma ratificrii Tratatului de la Lisabona (Caseta 8.2). Comisia a cutat s instituionalizeze un stil de consultare mai transparent i argumentativ. Aceste eforturi sunt rspunsuri la dou evenimente principale din anii 90: primul, criza vacii nebune, care a evideniat consecinele negative ale segmentrii instituionale; i al doilea, lipsa de progres n reforma instituional, care a fcut recurs la ideea mbuntirii reglementrii n cadrul instituiilor existente. Aceasta a dus la iniiativa evalurilor impactului (EI), care oblig n prezent Comisia s se asigure c propunerile de politici importante in seama de efectele din domeniile economic, ecologic i social i se bazeaz pe o evaluare a avantajelor i dezavantajelor fiecrei opiuni.7 Ca o consecin, propunerile de politici importante sunt supuse consultrii interservicii n cadrul Comisiei pentru a asigura implicarea tuturor intereselor afectate. n agricultur, Comisia a testat metoda n cadrul reformei regimului zahrului i se extinde acum la reformele mai largi ale PAC. Caseta 8.2
Codecizia n agricultur ce se va schimba?

n temeiul Tratatului de la Lisabona, codecizia va nlocui procedura de consultare pentru problemele politice mai mari ale PAC, n vreme ce consultarea va continua s guverneze problemele agricole mai tehnice. Asta nseamn c PE va avea mai multe de spus n domeniul agriculturii, dei nu este clar ce tip de repartizare a muncii implic aceast distincie i dac este realistic i fezabil meninerea acestei distincii n practic. Codecizia va afecta politica agriculturii n cadrul PE i ntre PE i alte instituii ale UE. Este de ateptat ca noile reguli s aduc oameni noi n Comisia pentru agricultur i dezvoltare rural a PE (Comisia AGRI), perceput pn acum ca un forum conservator pentru aprarea intereselor ntemeiate; de asemenea, ar putea genera controlul consolidat al PE asupra COMAGRI. Procesul politicii mai amplu al PAC va deveni poate mult mai deschis dar i mult mai lung din cauza cerinelor tehnice i politice ale codeciziei. Astfel, paradoxul este c, dei potenial face PAC responsabil n faa unei circumscripii mai mari, codecizia poate ncetini n acelai timp mersul reformei plasnd noi constrngeri tehnice i politice asupra dreptului Comisiei de iniiativ.

Discuii privind renaionalizarea PAC au avut loc la fiecare iniiativ de reform, aceast tem strbtnd cele dou dimensiuni ale dezbaterii: bugetul, cu discutarea repatrierii pariale sau totale la nivel naional a cheltuielilor agricole, i reglementarea, cu problematica locului n care s fie localizate competenele politicilor. Dezbaterea bugetar a explodat n cursul negocierilor Agendei 2000 n urma cererilor rilor de introducere a cofinanrii PAC. n lipsa unui acord general privind cofinanarea PAC, o renaionalizare a cheltuielilor agricole a avut loc mai ales prin extinderea pilonului 2 al PAC de dezvoltare rural, care este cofinanat. Faptul c pilonul 2 s-a extins ncet n ciuda gradului su mare de acceptare i legitimitate n UE demonstreaz rezistena fa de renaionalizarea cheltuielilor agricole n cadrul Consiliului Agriculturii de astzi. Se pare c sunt mai puine dezbateri politice privind aspectele de reglementare ale renaionalizrii, existnd un consens general ntre specialitii UE cum c elaborarea unei reglementri a pieei paralele la nivel naional ar crea denaturri ale pieei. Crearea pachetelor naionale i flexibilitatea implementrii reformelor repatriaz unele competene la nivel naional (tabelul 8.3). Totui, complicaiile administrative i politice asociate cu urmrirea unor strategii difereniate, uneori n acelai teritoriu, au susinut argumentul Comisiei pentru continuarea simplificrii susinerii PAC i adoptarea unui singur sistem de pli forfetare (a se vedea Bilanul de sntate al PAC din Tabelul 8.1). Simultan, stabilirea unui al doilea pilon dedicat dezvoltrii rurale a introdus o nou metod de politic n PAC, mult mai asemntoare cu metoda distributiv (a se vedea capitolul 4). Astfel, procesul politicii este descentralizat n pilonul 2: UE definete prioritile; apoi autoritile naionale i regionale detaliaz aceste prioriti n planurile de strategie naional i n programele de dezvoltare 170

Politica agricol comun

TABELUL 8.3

Implementare flexibil ntr-un cadru comun: cazul revizuirii la jumtatea perioadei din 2003 a Schemei de Plat Unic pe Exploataie (SPUE) n UE-27
Calcularea SPU Decuplare parial Da Nu Da Da Da Da Nu Da Da Da Da Da Da Da Da Da Da

ri

Belgia Istoric Irlanda Istoric Grecia Istoric Spania Istoric Frana Istoric Italia Istoric Malta Regional rile de Jos Istoric Austria Istoric Portugalia Istoric Danemarca Luxemburg Hibrid-dinamic Hibrid-static Germania Hibrid-dinamic Finlanda Hibrid-dinamic Slovenia Regional Suedia Hibrid-static Marea Britanie Hibrid-dinamic (hibrid-static n Irlanda de Nord)

Not: dup aderare, noile state membre ar putea opta pentru un tip diferit de ajutor din plile directe rambursate n UE15 i nedeschis statelor membre UE-15, aa-numita schem de plat unic pe suprafa (SAPS) sau schema simplificat, constnd ntr-o plat forfetar pe hectar de teren agricol pn la un plafon naional. Zece state membre noi au ales SAPS. Malta i Slovenia au optat n schimb pentru SPUE n vigoare UE-15. SPUE trebuie implementat ntre anii 2005 i 2007. Finlanda, Frana, Grecia, rile de Jos i Spania au nceput implementarea reformei n 2006. n toate celelalte state membre, implementarea a nceput n 2005. Statele membre au dou opiuni de baz la introducerea SPUE: prima privete metoda de calcul a plilor; a doua, excepiile de la decuplare.

Trei metode de calcul i decontare a plilor: n abordarea istoric, fiecare agricultor primete o plat bazat pe plile la care acesta a fost ndreptit ntr-o perioad de referin (sume de referin) i numrul de hectare eligibile pe care le-a lucrat n perioada de referin; aceast abordare nu impune vreo redistribuire ntre agricultori; n abordarea regional, toi agricultorii dintr-o anumit regiune primesc un drept forfetar care reflect sumele de referin regrupate la nivel regional i apoi mprite la numrul de hectare eligibile declarat de agricultorii din regiune n anul introducerii SPUE; aceast abordare impune o anumit redistribuire a plilor ntre agricultori; n abordarea hibrid, statele membre pot, n anumite condiii, fie s aplice diverse sisteme de calcul n diverse regiuni ale teritoriului lor, fie s combine cele dou abordri n calculul SPUE. Formele statice de implementare a abordrii hibride nu variaz n timp, n vreme ce implementrile dinamice ale abordrii hibride pot permite statelor membre s treac treptat de la abordarea istoric la cea regional, forfetar.

171

Christilla Roederer-Rynning

Dou excepii de la decuplarea total: Decuplarea parial deschide posibilitatea pentru statele membre de a menine o proporie din ajutoarele directe specifice produselor n forma lor existent, n special atunci cnd consider c ar putea exista o perturbare a pieelor agricole sau o abandonare a produciei prin trecerea la SPUE. Statele membre pot alege ntre mai multe opiuni, la nivel naional sau regional, dar numai n condiii bine-definite i n limite clare. Nu exist un termen limit pentru continuarea decuplrii pariale. Sumele pltite n form parial decuplat provin din cadrul plafoanelor naionale. Plile suplimentare, care folosesc pn la 10 % din fondurile disponibile pe plan naional pentru SPUE, pot sprijini activitile agricole ce ncurajeaz protecia sau mbuntirea mediului sau pot ameliora calitatea i comercializarea produselor agricole. Plile suplimentare reduc fondurile disponibile pentru plile de baz SPUE i ajutoarele directe specifice produselor.

Surs: pe baza Comisiei (2006e) i Comisiei (2008h)

rural. Msurile pilonului 2 sunt cofinanate de UE i de statele membre. Aceast metod de politici a deschis procesul politicii ctre un set mai larg de preocupri societale i interese economice excluse n mod tradiional din PAC. n unele cazuri, regiunile au devenit active n procesul de elaborare a politicii agricole ca obiectiv-cheie al programelor europene (datorit noilor obiective introduse de pilonul 2), precum i ca un partener apropiat al Comisiei (datorit prelurii stilului de politic distributiv specific politicii regionale). Dac pilonul 2 nu a dat natere unei Europe formate din regiuni agricole, acesta a asigurat periferiilor regionale i locale un mijloc de negociere politic n raport cu centrele tradiionale (Ieraci 1998; Perraud 1999; Genieys et al. 2000; Ward i Lowe 2004). Rezultatul a fost o implementare flexibil ntr-un cadru de politic simplificat. Diferenierea instituional a intensificat concurena pentru resurse n cadrul PAC. ntr-un context de disciplin bugetar, plcinta se mparte, chiar dac mrimea acesteia se diminueaz; msurile de dezvoltare rural nu se pot extinde dac nu se transfer mai muli bani de la pilonul 1 la pilonul 2 (aanumita modulare a plilor). Astfel, decidenii politicilor din domeniul agriculturii sunt obligai s justifice mai bine raiunea de a fi a subveniilor PAC. De ce trebuie s se continue sprijinirea veniturilor agricole n secolul XXI? Cum trebuie procedat? Cine pltete? Experiena disputelor bugetare anterioare arat c, n ciuda legitimitii publice extinse, plile din cadrul pilonului 2 vor fi primele tiate cnd sunt necesare economii. Totui, dup cum sugereaz i schimbrile descrise anterior, btlia se va da pe fa cu publicul larg n rolul eventualei autoriti de legitimare.

Concluzii
PAC a evocat mult timp imagini ale fortreelor medievale. n mod tradiional n minile unei comuniti de politici publice nchise, a luat mereu forma unei fortree impenetrabile construite de agricultori pentru agricultori pe promontoriul suveranitii naionale. Acest capitol a artat c astzi PAC evoc ntr-un mod mai potrivit imagini ale primelor orae europene fortificate moderne. Societatea s-a mutat n interiorul zidurilor, devenind i mai mult conectat la lumea exterioar printr-un pienjeni complex de conexiuni. Aceast nou construcie trebuie s i gseasc un rol n schimbarea modelelor de consolidare politic la nivel local, regional, naional i global. Zidurile nc sunt acolo dar nu la fel de nalte.

172

Politica agricol comun

Surplusurile de producie, diferenele evidente de venituri n rndul agricultorilor i situaiile de panic repetate cu privire la alimente au erodat temeliile vechiului regim. Disciplina bugetar i apariia prioritilor de politici noi pe agenda UE au secat resursele disponibile pentru aprarea problemelor agricole tradiionale. Discuiile privind comerul global i extinderile succesive au asigurat cadrul necesar schimbrii. Acestea au contribuit la abandonarea sistemului demodat de sprijinire a preurilor i la susinerea plilor directe ca un instrument central de sprijin, corelnd preocuparea agricultorilor pentru sprijinirea veniturilor cu ateptrile schimbtoare ale publicului cu privire la liberalizarea comerului global, sigurana alimentelor, protecia mediului, bunstarea animalelor sau dezvoltarea regional echilibrat. Negocierile UE apropiindu-se de perspectiva financiar post-2013, susintorii schimbrii s-au temut c presiunile energetice actuale, moda biocombustibilului i creterea pripit preurilor alimentelor ajut juctorii statu-quo s rstoarne schimbrile din ultimele decenii. Totui, dup cum arat acest capitol, nu numai politica s-a schimbat, ci chiar i aparatul de elaborare a regulamentelor i directivelor PAC la nivel naional i european. n decorul complex actual, unele domenii ale PAC au fost transferate i sunt acum reglementate de actori neagricoli ce acioneaz n temeiul unor reguli instituionale complet diferite. Problemele agricole centrale au devenit att de legate de probleme mult mai ample dect PAC nct i pierd caracterul sectorial limitat. Uneori, nii juctorii centrali ai PAC i au schimbat caracterul, aa cum demonstreaz deschiderea unor ministere agricole tradiionale n mai multe state membre ale UE i toate acestea fac mai degrab neplauzibil o ntoarcere la vremurile trecute ale sprijinirii preurilor i interveniei generalizate pe pia. PAC de astzi este sub presiunea constant a noilor evenimente i a ierarhiilor schimbtoare ale problemelor; acest lucru contest opiniile deterministe ale unei PAC prinse ntr-o cma de for instituional. Diferite versiuni ale argumentelor privind dependena de o cale anterioar au subliniat impactul independent al instituiilor. PAC ofer ntr-adevr ilustraii vii ale puterii instituiilor de a crea moteniri lipicioase ce favorizeaz statu-quo-ul odat procedurile stabilite i politica decis. Chiar i aa, instituiile nu pot fi ludate sau nvinovite pentru orice. PAC i are originile ntr-un amestec de reguli stricte sectoriale, realiti politice i ambiii de modernizare, iar evoluia sa ne previne n mod continuu cu privire la minimalizarea rolului intereselor naionale i a abilitii statelor membre de a controla delegarea supranaional a competenelor.

Note
Thomas Falslund Johansen mi-a fost de real ajutor n faza de cercetare. A dori s le mulumesc persoanelor pe care le-am intervievat la Comisia European i n diverse reprezentane naionale permanente n primvara anului 2008. Robert Ackrill, Carsten Daugbjerg, Wyn Grant, Johannes Michelsen, Mogens N. Pedersen i Rob Peters au citit o versiune anterioar a capitolului. Doresc s le mulumesc lor, precum i coordonatorilor acestui volum, pentru comentariile lor utile. 2 Avnd o populaie ce reprezint 30 % din populaia UE-15, cele 10 ri din Europa Central i de Est au generat un PNB de numai 5 % din PNB al UE la momentul aderrii. 3 n anul 2008, cheltuielile PAC au reprezentat 52,5 miliarde de euro (4,3 miliarde de euro pentru msurile de pia; 36,8 miliarde de euro pentru msuri de pli directe i 11,4 miliarde de euro pentru msurile pilonului 2) ntr-un buget total al UE de 120,3 miliarde de euro (Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene, L71-2008). 4 Aceast seciune se bazeaz n mare parte pe Rieger (2005: 189) 5 Criza vacii nebune a avut loc n 1996 odat cu rspndirea epidemic a encefalopatiei spongiforme bovine (ESB) o boal fatal a creierului care a condus la distrugerea n mas a bovinelor din mai multe state membre.
1

173

Christilla Roederer-Rynning Principalele efecte au fost: abandonarea interveniei pe pia pentru secar i porumb i o introducere foarte treptat a plilor directe n noile state membre. 7 A sevedea, de exemplu, pagina web a Comisiei cu privire la evaluarea impactului: http://ec.europa.eu/ governance/impac
6

LECTURI SUPLIMENTARE* Pentru o istorie detaliat a PAC, a se vedea Tracy (1989), Grant (1997) i Ackrill (2000). Milward (1992: cap. 5) descrie cel mai bine preistoria acesteia. Fennell (1997) ofer cea mai detaliat analiz a politicii PAC, cu o orientare istoric. Pentru o descriere a politicii i politicilor n sectorul agricol din SUA, a se vedea Orden et al. (1999), iar pentru o comparaie ntre reformele politicii agricole din UE i din SUA, a se vedea Moyer i Josling (2002). Greer (2005) descrie foarte bine modul n care guvernele naionale influeneaz PAC la toate nivelurile ciclului politic. Daugbjerg i Swinbank (2009) ofer o descriere detaliat actualizat a impactului liberalizrii comerului de ctre OMC asupra PAC. Referitor la criza ESB i implicaiile ei de reglementare, a se vedea Zwanenberg i Millstone (2005). Pentru o descriere a PAC ca stat social pentru agricultori, a se vedea Sheingate (2001) i Knudsen (2009). Cei interesai de evoluiile actuale pot consulta The Agricultural Situation in the European Union, o publicaie anual a Comisiei (Comisia 1977). Ackrill, R. (2000), The Common Agricultural Policy (Sheffield: Sheffield Academic Press). Comisia (1977), The Agricultural Situation in the European Union, DG AGRI (anterior The Agricultural Situation in the Community). Daugbjerg, C. i Swinbank, A. (2009), Ideas, Institutions and Trade: The WTO and the Curious Role of EU Farm Policy in Trade Liberalization (Oxford: Princeton University Press). Fennell, R. (1997), The Common Agricultural Policy: Continuity and Change (Oxford: Clarendon Press). Grant, W. (1997), The Common Agricultural Policy (Basingstoke: Palgrave Macmillan). Greer, A. (2005), Agricultural Policy in Europe (Manchester: Manchester University Press). Knudsen, A. C. Lauring (2009), Farmers on Welfare: The Making of Europes Common Agricultural Policy (Ithaca, NY: Cornell University Press). Milward, A. S. (1992), The European Rescue of the Nation-State (London: Routledge). Moyer, H. i Josling, T. (2002), Agricultural Policy Reform: Politics and Processes in the EU and in the US in the 1990s (Aldershot: Ashgate). Orden, D., Paarlberg, R. i Roe, T. (1999), Policy Reform in American Agriculture: Analysis and Prognosis (Chicago, IL: University of Chicago Press). Sheingate, A. (2001), The Welfare State for Farmers: Institutions and Interest Group Power in the United States, France, and Japan (Princeton: Princeton University Press). Tracy, M. (1989), Government and Agriculture in Western Europe (New York: Harvester Wheatsheaf ). Zwanenberg, P. van i Millstone, E. (2005), BSE: Risk, Science, and Governance (Oxford: Princeton University Press).

174