Rolul finanelor publice n procesul de integrare european Finanele publice ale Uniunii Europene au jucat un rol central care

a fost rareori contientizat ca atare n sprijinirea consolidrii pieei, n construcia legislativ i instituional i n mplimentarea politicilor interne ale Uniunii. Politica bugetar reflect:

a) tensiunile dintre crearea pieei i integrarea politic, precum i dintre nivelul comunitar i cel naional; b) posibilitile, dar i limitele integrrii, derivate din obiectivele procesului politic derulat la nivelul Uniunii i care este legat de distribuirea i redistribuirea resurselor, sarcin aflat n trecut n responsabilitatea politicilor interne ale statelor. Finanele publice ale UE se plaseaz la frontiera dintre politic i economic, dintre integrarea de pia, integrarea economic mai larg i uniunea politic. Revelaiile studiului finanelor Uniunii Europene Dei bugetele sunt instrumente importante n guvernarea economic, alctuirea i gestionarea bugetelor publice este inerent politic. Capacitatea statelor moderne de a interveni extensiv n economiile i societile naionale se bazeaz ntr-o mare msur pe dimensiunea pungii publice i pe abilitatea lor de a impune un sistem fiscal. Voina de a dezvolta politici de coeziune social n statele membre este evident condiionat de voina de a realiza o real redistribuire de resurse dinspre aaziii ctigtori ai procesului de modernizare economic spre cei mai puin favorizai de acelai proces. Intrebri referitoare la obiectivele finanelor UE, ct i la principiile care ar trebui s guverneze distribuia fondurilor europene sunt strns legate de ntrebri mai profunde despre natura Uniunii ca form statal i ca spaiu economic. Bugetul UE este, astfel spus, o msur orizontal care influeneaz ntr-un fel sau altul toate domeniile majore de politic. UE se lupt cu problemele legate de distribuirea resurselor comunitare i impulsioneaz legturile de solidaritate dintre statele membre. Disputele de natur bugetar se datoreaz mai ales viziunilor diferite asupra procesului de integrare, a atitudinilor diferite referitoare la modul de utilizare a finanelor publice i a intereselor diferite concentrate n ncercarea de a echilibra nivelul contribuiilor cu cel al cheltuielilor bugetare. Studiul finanelor UE ne permite s cercetm i s nelegem, printre meandrele de proceduri i reglementri, cum funcioneaz procesul de
1

luare a deciziilor din cadrul UE i totodat s nelegem rolul instituiilor implicate cum ar fi Curtea de Conturi i Fondul European de Investiii. In anii cei mai receni atenia s-a mutat de la concentrarea disputelor asupra procesului bugetar formal la managementul finanelor UE i la abordri de tipul value for money. Nu mai constituie o dilem ci bani tranziteaz bugetul UE, ci cum sunt cheltuii aceti bani. Din acest punct de vedere crete importana evalurii. Abilitatea Comisiei Europene de a gestiona instrumentele de politic din acest sector influeneaz n mod curent evalurilor statelor membre asupra transferului de competene de la nivel statal la nivel suprastatal. Dei fluxurile bugetare nu ofer n nici un caz o imagine fidel a costurilor i beneficiilor integrrii pentru un anume stat sau regiune, calcularea fluxurilor bugetare face mai vizibile acele categorii de populaie sau ageni economici, dar chiar i state, conturate a fi ctigtori sau perdani ai procesului.

Dezvoltarea finanelor UE trebuie aezate n cadrul oferit de Uniune ca un spaiu economic tot mai integrat i ca o form statal aflat n primele stadii de evoluie. Finanele UE, forma de guvernare i europenizarea Uniunea are acum puteri extinse n a elabora legi, o constituie embrionar (nu peste mult timp, poate o adevrat constituie european), o capacitate tot mai cuprinztoare de a elabora politici, un bra juridic puternic i un parlament ales n mod direct. Uniunea nu este, totui (nc), o ierarhie politic tradiional cu puternice instituii politice centrale, dei acesta va rmne un obiectiv pentru federaliti. Uniunea poate fi descris, mai degrab, ca o structur de guvernare multi stratificat i aparent instabil, plecnd de la nivelul local la nivelul comunitar cu o diviziune complex de competene partajate ntre nivelul naional i cel comunitar de guvernare. Integrarea european a stimulat o europenizare gradual, dar definitiv a statelor naiuni din Europa de vest. Aproape toate faetele procesului de elaborare de politici publice din statele membre au acum o dimensiune european. Finanele UE sunt parte a acestui proces de europenizare. Rolul bugetului UE n procesul de integrare este mai complex i mai nuanat dect sistemul finanrilor nerambursabile obinute de la Bruxelles. Uniunea elaboreaz politici nu doar pentru a gsi soluii la probleme de dezvoltare, dar i ca parte a procesului de construcie a unei forme de guvernare suprastatal. Bugetul nu a fost pn acum construit ca un buget federal al Europei Occidentale, ci ca un instrument pentru finanarea unui numr de politici asupra crora statele membre s-au pus de acord. Aceia care promoveaz
2

integrarea ca pe o construcie statal sunt avocaii unei capaciti financiare crescute a Uniunii, n timp ce aceia care doresc s restricioneze integrarea politic la minimul necesar, eventual doar pentru a promova integrarea pieelor, susin o viziune restrictiv asupra finanelor UE.

Integrarea economic i integrarea politic. Locul i rolul finanelor publice Integrarea pieei nseamn, n primul rnd, ceea ce Pinder a definit ca integrare negativ, eliminarea tarifelor, cotelor i reglementrilor naionale care constituiau bariere n calea comerului, investiiilor i a mobilitii forei de munc. Integrarea pieei necesit ns i o integrare pozitiv regsit sub forma politicilor comune, ntruct guvernele intervin n economia mixt printr-o varietate de ci care afecteaz condiiile de concuren. Totui, ordinea constituional a Uniunii favorizeaz integrarea negativ de la nceput. Integrarea negativ a fost promovat att prin reglementri, ct i prin jurisprudena Curii de Justiie. Integrarea pozitiv, pe de alt parte, necesit acordul guvernelor naionale n cadrul Consiliului de Minitri, ceea ce nu se ntmpl ntotdeauna.

Proiectul pieei interne - proiectul 1992 - a fost n acord cu ascensiunea doctrinelor economice neo-liberale care promovau deregularizarea, soluii de pia i modificarea raportului de fore public/privat. Programul pieei interne a scos n eviden una dintre cele mai remarcabile caracteristici ale guvernrii UE, i anume centralitatea reglementrii care este instrumentul dominant al puterii n Uniune. Guvernarea UE, vzut dintr-o perspectiv de reglementare, reprezint ceea ce este un guvern puternic cu un buzunar subire, pentru c permite Uniunii s aib o prezen economic fr buget prea mare. Primatul reglementrii prin regulamente a avut dou consecine principale pentru finanele publice i integrarea european. In primul rnd, costurile impuse de programele de reglementare sunt suportate direct de firmele i indivizii care au de-a face cu ele. In al doilea rnd, costul implementrii i regulile de aplicare cad n mare msur n sarcina statelor membre. Instrumentele de reglementare nu necesit resurse bugetare centrale enorme. Regulamentele ofer singura soluie la problema maximizrii influenei politicilor Comisiei pentru c aceasta se confrunt cu constrngeri severe din punct de vedere bugetar.

 Dei regulamentele i criteriile de eficien s-au remarcat din plin, aspectele de distribuie au prevalat deasupra tuturor consideraiilor legate de integrarea economic. Prinii fondatori au fost mai preocupai de creterea economic dect de consecinele integrrii de natura politicilor de distribuie. Ei nu au anticipat c subminarea sistemului concurenial pe termen lung i lipsa sa de echilibru vor fi generate chiar de crearea uniunii vamale; din contr, toate ar fi trebuit s beneficieze n final de pe urma pieei unite, libere i competitive. Lrgirea gradual a Uniunii dup 1973 spre zone mai srace ale Europei i contientizarea faptului c beneficiile pieei sunt percepute inegal a nsemnat c subiectul coeziunii i al dezvoltrii inegale au fost luate n serios la nivelul Uniunii,

Intruct Tratatul asupra Uniunii Europene din 1991 propune o uniune monetar, dar fr o uniune fiscal nsoitoare, se poate concluziona c acesta reflect viziunea limitat la acel moment asupra rolului finanelor publice n procesul de integrare, precum i limitele integrrii politice a uniunii.

Legtura dintre uniunea economic i cea politic a fost sintetizat nc din 1989 de Goodhart. Potrivit acestuia, crearea unei uniuni monetare de succes ar putea necesita sprijinirea pe o politic fiscal puternic, centralizat sau cel puin interregional coordonat n vederea diminurii complicaiilor generate de ajustarea la nivel regional. Finanele UE s-au dezvoltat ntr-o relaie complex i dificil cu dezvoltarea general a UE ca un spaiu economic i politic. Att natura Uniunii, ca premergtor al unui viitor stat european, dar i ca ordine economic sunt adesea contestate; diferite state membre, fore politice i sociale din Europa, precum i instituii comunitare au viziuni destul de diferite despre ordinea politic i economic dezirabil i care ar trebui susinut prin integrarea european. Evoluia teoriilor privind rolul finanelor publice n procesul de integrare european Procesul politic de integrare european: a) federalismul fiscal, descris uneori ca fiind economia constituional; b) teoriile generate de cercetarea orientat pe politici publice avnd ca subiect structura de guvernare a Uniunii i politicile comunitare.

Problemele bugetare sunt legate intrinsec de cele privind atribuirea de diferite funcii publice la diferite niveluri de guvernare, care rmne
4

oricnd un subiect de actualitate la nivelul UE datorit numeroaselor discuii privind subsidiaritatea.

Intruct UE nu este o construcie statal stabil, procesul atribuirii de responsabiliti la diferite niveluri de conducere este foarte politizat. Intrebrile privind eficiena, pe de o parte, i cele privind echitatea, pe de alt parte, reprezint esena abordrilor federalismului fiscal. Principiul echitii implic un sistem de finane publice progresiv att n ceea ce privete veniturile, ct i n ceea ce privete cheltuielile. Cu alte cuvinte, sistemul trebuie s promoveze un transfer de resurse de la cei bogai spre cei mai sraci, cunoscut i ca principiul fluxului de resurse.

Discuiile privind atribuirea de funcii publice au n vedere trei tipuri de politici: de alocare (care vizeaz o alocare eficient a resurselor); de distribuie i redistribue de stabilizare.

Politicile privind relaiile externe ale sistemului finanelor publice, dei sunt de alocare prin natura lor, sunt abordate separat reprezentnd manifestarea puterii publice n afara acestui sistem.

In tot acest context, se ruleaz seturi de argumente pentru promovarea unui sistem fiscal federalist centralizat sau descentralizat. Consideraii n favoarea unui sistem descentralizat: nevoia de a identifica o coresponden ntre contributorii i beneficiarii bugetului comunitar, mai uor de satisfcut ntr-un sistem de nivel sczut; respectarea principiului preferinei votantului, adic sistemele de nivel mai sczut pot identifica mai bine nevoile cetenilor; responsabilitatea democratic mai uor de realizat n sisteme simple, care pot fi monitorizate, inclusiv la nivelul costurilor de funcionar. In favoarea sistemului fiscal federalist centralizat ar pleda urmtoarele elemente: economiile de scar, efectul de antrenare i efectele colaterale; asigurarea unei mai mari uniformiti n alocarea resurselor publice i, prin aceasta, un grad mai mare de coeren i vizibilitate a politicilor de subvenii; egalizarea condiiilor fiscale, n sensul de echitate, prin sistemul progresiv de impozitare i prin transferuri fiscale de la regiunile mai bogate ctre cele mai srace;
5

 posibilitatea de gestionare mai eficient a politicilor de stabilizare a condiiilor economice de-a lungul perioadelor de recesiune. Comisia a finanat apariia n 1974 a raportului MacDougal, care a imaginat o dezvoltare a finanelor UE bazat pe principiul economiilor de scal i a efectului de antrenare subliniind necesitatea ntririi rolului de redistribuire a finanelor publice ale UE, ntruct evidenele artau c beneficiarii procesului de integrare economic erau, ntr-o msur disproporionat, zonele bogate ale Uniunii. In 1987 a aprut Raportul Padoa-Schioppa intitulat Eficien, Stabilitate i Echitate care a susinut necesitatea ntririi politicii regionale la nivelul UE, prin sporirea dimensiunii financiare a fondurilor structurale i a politicii agricole comunitare, dezvoltnd totodat argumente pentru o mai serioas condiionalitate de natur macroeconomic n cazul transferurilor substaniale de resurse. In 1993 Comisia European a publicat propriul Raport intitulat Stabilitate Monetar: Finane Sntoase. Raportul face cinci recomandari

Raionalitate economic la decizia de a suplimenta cheltuielile comunitare n domeniul proteciei mediului, al infrastructurii, al cercetrii i dezvoltrii, i ntr-o anumit msur, al nvmntului superior. 2. Sporirea volumului asistenei externe acordate de Uniune din resurse bugetare comunitare. 3. ntrirea principiului echitii bugetare referitoare la transferurile interregionale; atenioneaz asupra pericolul supradimensionrii volumului granturilor i al construirii de catedrale n deert. 4. Dei are un buget mic, Comunitatea trebuie s asiste statele membre grupate ntr-o Uniune Economic i Monetar pentru a suporta mai uor ocurile externe. 5. Raportul face o evaluare a implicaiilor bugetare ale aprofundrii i extinderii integrrii europene.
1.

Analiza politic O serie de lucrri ale grupurilor de analiz a politicilor, aa zisele think tank-uri, abordeaz subiecte cu relevan, cum ar fi: dimensiunea temporal legat de programarea bugetar; distincia dintre politica bugetar formal i dimensiunea informal a acesteia, care sunt fiecare legate de poziia n sistem a beneficiarilor lor; - multitudinea de actori implicai ntr-un model multi-nivel reflectnd structurile UE, care genereaz la rndul lor o multitudine de atitudini i o combinaie de interese; rolul Comisiei Europene ca antreprenor i inovator de politici;
6

importana coaliiilor de lobby; rolul Comisiei ca promotor al schimbrii n statele membre; mobilizarea regional i europenizarea micrilor sociale; managementul funciilor publice, evaluarea, monitorizarea i implementarea activitilor la acest nivel. Exist diferene semnificative ntre rolul finanelor publice i al bugetelor n UE i n statele membre. Bugetele naionale sunt instrumente importante ale puterii publice, reprezentnd o proporie ridicat a produsului intern al statelor membre.

Prin contrast, bugetul UE are resurse limitate la dispoziia sa. Principalul instrument al puterii publice la nivelul Uniunii este mai degrab reglementarea dect politicile comune sau integrarea pozitiv.

Uniunea European a reuit s se dezvolte ca un spaiu economic fr un buget mare pentru c i-a bazat construcia n principal pe liberalizarea pieei. Capitolul II Formarea i dezvoltarea sistemului financiar comunitar Dezvoltarea resurselor financiare a constituit un element central pentru fiecare etap a integrrii economice. Exemple: crearea Uniunii Vamale i a Politicii Agricole Comune, pachetul Delors I i piaa unic, pachetul Delors II i Uniunea Economic i Monetar.

Europenizarea politicilor publice din statele membre a generat o varietate de instrumente financiare comunitare.

UE a reuit s-i asigure o anumit autonomie financiar fa de statele membre prin decizia de a crea un sistem al resurselor proprii Comisia European nu a ezitat s-i ntreasc poziia n raport cu statele membre folosind finanele comunitare pentru a stimula participarea actorilor neguvernamentali i a subdiviziunilor naionale la rezolvarea problemelor de natur strategic. Aceasta a permis Comisiei i Parlamentului European s transforme un numr de instrumente separate ntr-o strategie financiar coerent utilizat cu inteligen pentru aprofundarea integrrii. De aceea, fiecare extindere a Uniunii a modificat contextul de utilizare a finanelor UE, uneori ntr-o manier radical. Formarea sistemului financiar comunitar (1953 1975)
7

 Crearea sistemului financiar comunitar a fost marcat de mai multe evoluii importante: a) micarea spre unificarea instrumentelor bugetare; b) progresul spre autonomia financiar a Comunitii; c) dezvoltarea de politici comune; d) cutarea unui echilibru interinstituional n exercitarea puterii bugetare. a. Procesul de unificare a instrumentelor a demarat prin definirea unui buget de cheltuieli administrative i a unui buget operaional n cadrul Tratatului asupra Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului din 1951. b. In 1957, Tratatul instituind Comunitatea Economic European a stabilit un buget unic. c. Tratatul de fuziune a executivelor din 1965 a integrat n bugetul Comunitii Economice Europene, bugetele administrativ i de funcionare ale Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului i a Euratom. In sfrit, Tratatul de la Luxemburg din 1970 a integrat bugetul de cercetare i investiii al Euratom n bugetul general. d. La sfritul acestei perioade, n-au mai existat dect dou instrumente bugetare: bugetul general i bugetul operaional al Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului. e. Intre 1958 i 1970, bugetul Comunitii Economice Europene, precum i bugetele Euratom au fost finanate printr-un regim de contribuii de stat (ale statelor membre). f. Prin decizia din 21 aprilie 1970 s-a introdus regimul resurselor proprii pentru bugetul general. Sunt considerate ca resurse proprii: drepturile de vam din taxe vamale, pentru care prelevarea comunitar s-a realizat progresiv ntre 1971 i 1975; prelevrile agricole, colectate integral de Comunitate dup 1971; sistemele de percepere a TVA (cu un nivel iniial plafonat de 1%): punerea n practic de o manier efectiv a diferitelor formule comunitare de colectare a TVA a fost realizat n funcie de progresele obinute n materie de armonizare a capitolului acquis-ului comunitar referitor la TVA (Directiva a VI-a din 1977 i Directiva a IX-a din 1979). Dezvoltarea de politici comune o In aprilie 1962 s-a creat Fondul European de Orientare i Garanie Agricol (FEOGA). o politica comun n domeniul cercetrii o revigorarea Fondului Social European (FSE), creat prin prevederile Tratatului de la Roma n 1971 o crearea Fondului European de Dezvoltare Regional (FEDER), n martie 1975. In virtutea prevederilor tratatelor de la Roma din 1957 - Consiliul singura autoritate bugetar.
8

 Au rezultat, astfel, mai multe tipuri de competen, care au generat un conflict instituional.

Pentru realizarea proiectului de buget era responsabil Comisia European; aprobarea bugetului intra n competena Consiliului European, pe baza avizului consultativ al Parlamentului; execuia bugetar era urmrit de Comisia European, iar descrcarea bugetar era hotrt de Consiliul European.

Controlul - competen acordat unui organism autonom, i anume Comisia de Control.

Tratatul de la Luxemburg din 1970 - distincia clar ntre cheltuielile obligatorii i cheltuielile neobligatorii.

Tratatul de la Bruxelles din 1975 - puterea de decizie bugetar este partajat ntre Consiliu i Parlament - dou brae ale autoritii bugetare.

Parlamentul are ultimul cuvnt n ceea ce privete cheltuielile neobligatorii, poate respinge bugetul i asigur singur descrcarea bugetar.

Controlul bugetar - Curtea de Conturi instituit prin Tratatul de la Bruxelles din 1975. Raportul Spaak a anticipat crearea a dou instrumente financiare menite s sprijine mbuntirea performanelor economice: banca de investiii (dezvoltarea economic i ajustarea), constituirea unui fond social proiectat s amelioreze calitatea forei de munc europene. Fondul Social European (FSE) - a fost proiectat ca un instrument activ care s permit lucrtorilor s suporte mai uor efectele duului rece al integrrii pieelor i s valorifice noile oportuniti de angajare. Banca European de Investiii (BEI) financiar al Uniunii. a devenit al doilea bra

Includerea agriculturii n Tratatul de la Roma a fost una dintre nvoielile eseniale intervenite ntre Frana i Germania, care ulterior a facilitat acordul privind Piaa Comun. Includerea agriculturii n Tratat a implicat un transfer al suportului pentru acest sector de la nivel naional la nivel comunitar.
9

Articolul 39 al Tratatului de la Roma menioneaz cinci obiective pentru Politica Agricol Comun: o productivitate agricol crescut; un nivel de trai decent pentru comunitile de fermieri; piee stabile; securitate n asigurarea ingredientelor pentru funcionarea fermelor ; preuri rezonabile pentru consumatori.

In partea a IV-a a Tratatului exist o referire la Asocierea rilor i teritoriilor de peste mri indicnd Fondului European de Dezvoltare s finaneze activiti din aceste teritorii. Principalele etape n dezvoltarea finanelor UE Cheltuieli Locuine, mobilitatea forei de munc, restructurare Comunitatea Economic Contribuii Fondul Social European (CEE, 1958) naionale ale European statelor membre Fondul European de Dezvoltare Contribuii Cooperare (FED) naionale pentru dezvoltare Banca European de Investiii mprumuturi Credite (BEI) FEOGA (1963) Bugetul CEE Sprijinirea agriculturii Tratatele asupra Bugetului Propriile Toate (1970/1975) resurse cheltuielile bugetare Sursa : Brigide Laffan, The Finances of EU, 1999 Decizia de a nlocui mecanismele naionale de sprijinire a agriculturii cu piee agricole deschise i cu politici de sprijinire a preurilor a condus la finanarea n comun a interveniilor pe pia. Prin aceasta s-a asigurat ca finanarea agriculturii s fie o tem central i recurent n cadrul politicilor bugetare ale Uniunii. Articolele Tratatului referitoare la asociere i prevederile sale care vizau Fondul European de Dezvoltare, au asigurat baza pentru extinderea rolului internaional al Uniunii.
10

Venituri Comunitatea European a Taxe Crbunelui i Oelului (CECO, percepute 1951) automat

a) b)

a) b) c)

Criza finanelor comunitare (1975 1988) Prevederile Tratatelor referitoare la buget din 1970 i 1975 au stabilit dou principale caracteristici ale finanelor UE: au fost dotate cu o baz de resurse autonome pentru buget; li s-a ataat un inedit proces de luare a deciziilor bugetare. a. Tratatul de la Roma lua n calcul nlocuirea contribuiilor naionale la bugetul UE cu un sistem al resurselor proprii, care n jargoul comunitar nsemna o baz pentru producerea de venituri n mod automat i care nu depinde de voina autoritilor naionale. Tratatul din 1970 a alocat trei resurse diferite la bugetul general al Comunitii Europene, ncepnd cu 1971: taxele vamale colectate asupra comerului cu parteneri din afara Comunitii; impozitul agricol; o proporie (1%) din TVA perceput n statele membre. a. Tratatul din 1975 a acordat Parlamentului European dreptul de decizie final asupra unor subiecte bugetare cum ar fi cheltuieli neobligatorii, dreptul de a respinge bugetul integral i dreptul unic de descrcare bugetar. Conflictul instituional la nivelul UE este reflectat i de conflictul dintre statele membre n legtur cu resursele financiare ale bugetului i prioritile de cheltuire a acestora. Sprijinul pentru stabilizarea preurilor din cadrul Politicii Agricole Comune a nceput s nghit partea leului din buget, atingnd n 1979 circa 70% din cheltuielile bugetare. Mecanismele de sprijinire automat a preurilor au fcut imposibil planificarea i controlul cheltuielilor n sectorul agricol.

Totodat, predominana cheltuielilor cu agricultura au exacerbat ceea ce a devenit problema britanic, care a dominat politicile comunitare ntre 1979 i 1984. La Consiliul European de la Fontainebleau din iunie 1984 preedintele Franois Mitterand a reuit s obin acordul statelor membre privind creterea prelevrii comunitare din TVA naional de la 1% la 1,4% n 1986 i s-a stabilit un mecanism complex de reduceri pentru contribuia bugetar britanic. Nu s-a soluionat problema surselor de alimentare a bugetului. Actul Unic European - s-a nregistrat o diversificare considerabil a instrumentelor financiare ale Comunitii. In 1975 a fost nfiinat Fondul European de Dezvoltare Regional.

11

 Noi domenii dobndesc politici specifice, cum ar fi pescuitul, protecia mediului i cercetarea i dezvoltarea, Acordul privind Sistemul Monetar European din 1979 a fost nsoit de prevederile referitoare la mprumuturile de ajustare pentru dou dintre cele mai srace state membre la acel moment, Irlanda i Italia. Semnarea primei Convenii de la Lom i nfiinarea un nou Fond European de Dezvoltare. Capacitatea de mprumut i creditare a Comunitii, n principal a Bncii Europene de Investiii, a crescut considerabil.

Bugetele pentru anii 1980, 1985, 1986 i 1988 n-au putut fi aprobate dect dup nceperea exerciiului bugetar, fcnd necesar pentru o perioad de cinci sau ase luni recursul la regimul aa-ziselor doisprezecimi provizorii. Deteriorarea procesului de decizie bugetar

a) b) c)

La originea acestei situaii s-au aflat trei tipuri de dificulti : un climat conflictual existent n relaiile dintre instituii; dezechilibrele bugetare; discrepana crescnd dintre resurse i nevoile comunitii. a. Articolul 272, paragraful 4, din Tratatul privind Comunitile Europene definea ca obligatorii cheltuielile decurgnd obligatoriu din prevederile tratatului sau din reglementri aprobate n virtutea acestuia, celelalte cheltuieli fiind considerate ca fiind, din contr, neobligatorii. Acest criteriu determin, de de o parte, repartiia competenelor bugetare ntre Consiliu i Parlament, iar pe de alt parte, baza n care se ncadreaz puterile bugetare ale Parlamentului. Dispoziiile tratatului nu prevd mecanisme care s permit surmontarea dezacordurilor dintre cele dou instituii referitoare la aplicarea acestei distincii. Volumul resurselor proprii disponibile i respectarea unui echilibru bugetar strict, articolul 272, paragraful 9, fixeaz o rat maxim de cretere a acestor cheltuieli n raport cu cele de aceeai natur ale exerciiului bugetar n curs. Declaraia comun din 30 iunie 1982 definete cheltuielile obligatorii ca fiind acelea pe care autoritatea bugetar trebuie s le nscrie n buget pentru a permite Comunitii s-i respecte obligaiile interne i externe, aa cum rezult ele din textul tratatelor sau al altor documente n legtur cu acestea. Comisia poate propune o clasificare a cheltuielilor n ante-proiectul de buget. In caz de dezacord cu una dintre cele dou componente ale
12

autoritii bugetare, se reunesc preedinii n aa-zisul trialog i ncearc s rezolve situaia nainte de a finaliza proiectul de buget. Baza pentru calculul marjei de manevr a Parlamentului este proiectul de buget stabilit ntr-o prim lectur de Consiliu, inclusiv eventualele scrisori rectificative. Neadaptarea tot mai crescnd a resurselor la nevoile Comunitii Eroziunea resurselor proprii este o prim cauz endogen a incapacitii de a adapta prevederile bugetare la nevoile reale ale Comunitii. Randamentul n scdere al resurselor proprii tradiionale (drepturile de vam i prelevrile agricole) datorit progreselor realizate n materie de dezarmare tarifar (vezi negocierile din cadrul GATT), dar i a ameliorrii indicelui de autosuficien alimentar al Comunitii. S-a nregistrat o stagnarea relativ a veniturilor din TVA raportate la activitatea economic i un declin al cheltuielilor determinat de consum, ca proporie a economiilor n produsul naional brut al Comunitaii.

Presiunea crescnd a cheltuielilor a fost de-a dreptul irezistibil i a constituit principalul factor de neadaptare crescnd a resurselor la nevoile Comunitii.

Consolidarea reformei sistemului financiar comunitar. Pachetul Delors II (1993 1999) Consolidarea realizrilor reformei din 1988

Anul 1992 a marcat momentul de vrf al creterii progresive a plafonului resurselor proprii la 1,20% din PNB. Bilan pozitiv al sistemului pus n funciune n 1988. Orientrile financiare i acordul interinstituional trebuiau s fie rennoite, cu anumite ameliorri. Pachetul Delors II a nsoit primii ani de la intrarea n funciune a Tratatului de la Maastricht, aa cum pachetul Delors I a contribuit la aplicarea Actului Unic.

13

Principala implicaie bugetar a Tratatului de la Maastricht a fost crearea Fondului de Coeziune instrument pentru realizarea convergenei economice. S-a adoptat protocolul privind coeziunea economic i social (anexat la tratat) n favoarea ntririi politicilor regionale ale Comunitii. Noi competene atribuite explicit Comunitii, n diferite sectoare: reelele transeuropene; educaia; industria; cultura etc. In ceea ce privete PESC i JAI, bugetul comunitar acoperea cheltuielile administrative, iar cheltuielile operaionale numai la decizia Consiliului. Cheltuielile operaionale puteau fi finanate de bugetul comunitar, dac Consiliul decidea acest lucru n unanimitate.

Orientrile prezentate de Comisia European i pachetul financiar 1993 - 1999 In februarie 1992, Comisia European i prezenta propunerile n dou comunicate: a) De la Actul Unic la perioada post-Tratatul de la Maastricht: mijloacele ambiiilor noastre, document cunoscut i sub denumirea de pachetul Delors II (documentul COM (92)2000, 11 februarie 1992). b) Finanele publice comunitare de aici i pn n 1997 (documentul COM (92)2001, 10 martie 1992). Comisia propunea ridicarea progresiv a plafonului resurselor proprii de la 1,20% din PNB n 1992 la 1,37% n 1997. Trei mari prioriti politice: coeziune economic i social prin dezvoltarea de noi aciuni structurale; lansarea de aciuni externe, avnd n vedere mutaiile nregistrate n mediul internaional; creterea competitivitii industriei europene, datorit mai ales sporirii eforturilor n domeniul cercetrii i participrii la finanarea reelelor transeuropene. Propunerea modificat a Comisiei: fixarea plafonului resurselor proprii la 1,32% din PNB n 1999. - la un plafon pentru credite de pli reprezentnd 1,29% din PNB, cu o marj pentru cheltuieli neprevzute de 0,03% din PNB.
14

Consiliul European de la Edinburgh n decembrie 1992, a optat n final pentru: - creterea progresiv a plafonului resurselor proprii de la 1,20% la 1,27% din PNB n 1999; - o marj pentru cheltuieli neprevzute redus la 0,01% din PNB. - plafonul global pentru angajamente de creditare a fost fixat la 1,35% din PNB, crescnd greutatea relativ a celei de-a patra resurse bazate pe PNB. Consiliul European a selecionat dou mari prioriti (aciuni structurale i aciuni externe), i a aprobat principalele orientri pentru perioada urmtoare, invitnd totodat instituiile s ncheie un nou acord interinstituional.

Evoluia cheltuielilor agricole - ghidat prin linia directoare agricol i bazat pe o cretere limitat la 74% din creterea PNB. Rezerva monetar - redus la 500 milioane de ECU ncepnd cu 1995, exprimnd dependen mai redus a PAC fa de preurile agricole internaionale. Volumul total de cheltuieli consacrate coeziunii economice i sociale (Fondurilor structurale i Fondului de coeziune) a crescut de la 17 miliarde de ECU n 1992 la 30 miliarde ECU n 1999 (+75%). Cele patru ri beneficiare ale Fondurilor de coeziune care au primit mpreun n 1999 (Fondul de coeziune i obiectivul nr.1 al Fondurilor structurale), dublul alocat n 1992 pentru obiectivul nr.1 al Fondurilor structurale. S-au instituit dou noi rezerve destinate, respectiv, ajutoarelor de urgen pentru ri tere i riscurilor de activare a garaniei acordat de Comunitate pentru mprumuturi acordate la tere ri (55% suplimentar pentru aciuni externe).

15

Angajamente de creditare - n milioane ECU, la preurile din 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 35230 35095 35722 36364 37023 37967 38309 21277 21885 23480 24990 26526 28240 30000 1500 1750 2000 2250 2500 2550 2600 19777 20135 21480 22740 24026 25690 27400

1. Linia directoare agricol 2. Aciuni structurale: Fondul de coeziune

Fonduri structurale i alte aciuni structurale 3. Politici interne 3940 4084 4323 4520 4710 4910 5100 4. Aciuni externe 3950 4000 4280 4560 4830 5180 5600 5. Cheltuieli 3280 3380 3580 3690 3800 3850 3900 administrative 6. Rezerve: Rezerva monetar 1000 1000 500 500 500 500 500 Aciuni externe: - ajutor de 200 200 300 300 300 300 300 urgen - garantarea 300 300 300 300 300 300 300 mprumuturilor Total 69177 69944 72485 75224 77989 80977 84089 angajamente de creditare Credite necesare 65908 67036 69150 71290 74491 77249 80114 pentru pli Credite pentru 1,20 1,19 1,20 1,21 1,23 1,25 1,26 pli (% din PNB) Marja pentru 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 cheltuieli neprevzute (% din PNB) Plafonul de 1,20 1,20 1,21 1,22 1,24 1,26 1,27 resurse proprii (% din PNB) Total cheltuieli 4450 4500 4880 5160 5430 5780 6200 externe Rata inflaiei aplicabil pentru bugetul 1993 a fost de 4,3%

16

Dispoziiile referitoare la procedura bugetar Ca urmare a revendicrilor de natur instituional ale Parlamentului European, noul acord a adus inovaii majore: instituiile au convenit c ansamblul cheltuielilor de la rubrica 2 (aciuni structurale) i 3 (politici interne) ale perspectivelor financiare sunt cheltuieli neobligatorii;

cheltuielile relative la protocoalele financiare care vor fi convenite sau rennoite cu tere ri vor fi considerate ca neobligatorii;

cheltuieli n contul FEOGA Garanie, anumite cheltuieli externe (acorduri de pescuit, subscrierea de capital la organismele financiare internaionale etc.), cheltuielile cu pensiile n beneficiul vechilor funcionari sau ageni ai instituiilor sunt cheltuieli obligatorii;

a)

nou procedur de colaborare interinstituional n materie bugetar: a) un schimb de vederi asupra prioritilor bugetare; b) b) concertare asupra cheltuielilor obligatorii, procedur (codecizie negativ) pentru mobilizarea rezervei monetare i a celor dou noi rezerve de la rubrica 6 a perspectivelor financiare, referitoare la aciunile externe; dac propunerea Comisiei pentru utilizarea uneia dintre aceste rezerve nu ntrunete acordul celor dou ramuri ale autoritii bugetare sau nu face obiectul unei poziii comune din partea acestora din urm, propunerea poate fi considerat aprobat (rezerva pentru garantarea mprumuturilor i rezerva pentru ajutoare de urgen). Aplicarea cadrului financiar n perioada 1993 - 1999 Revizuirile n jos ale indicelui creterii economice o reducere: a PNB n termeni reali; - a resurselor proprii disponibile n raport cu nivelurile prevzute iniial; la nivelul liniei directoare agricole; a cadrului perspectivelor financiare.

Totui, principiile disciplinei bugetare prevzute interinstituional nu au fost puse sub semnul ntrebrii.

acordul

Costuri suplimentare pentru politica agricol comun decurgnd din realinierile intervenite dup sfritul anului 1992 ntre monedele Comunitii.
17

Recesiunea economic a antrenat o diminuare a randamentului resurselor proprii tradiionale i a bazei de resurse pentru TVA i a PNB n raport cu nivelurile prevzute la constituirea bugetului. Plafonul resurselor proprii risca s fie insuficient pentru a acoperi nivelul cheltuielilor prevzute n cadrul financiar. Parlamentul european: soldurile negative provenind din diminuarea veniturilor fiscale nu mpiedic disponibilitatea plafoanelor cheltuielilor fixe din perspectivele financiare. Reacia Comisiei: finanarea bugetului din exerciiul precedent, n limita permis de plafonul resurselor proprii constatat pentru acest exerciiu. Autoritatea bugetar a preferat s renune la o modificare a reglementrilor financiare. Impactul lrgirii Uniunii Europene

Negocierile pentru lrgirea UE: Austria, Finlanda, Norvegia i Suedia s contribuie la bugetul comunitar ntr-o proporie superioar beneficiilor. rile candidate doreau s obin o aplicare progresiv a mecanismului resurselor proprii la capitolul agricol.

Preferina lor pentru un sistem al nivelurilor compensatorii de aderare (MCA) ar fi permis o ajustare progresiv a preurilor i ar fi evitat aceste ajutoare bugetare naionale. La rndul ei, Uniunea avea trei mari obiective: 1. Excluderea unei derogri permanente. 2. Punerea n aplicare, progresiv, a interveniilor comunitare n favoarea lor. 3. Evitarea prelurii costurilor ajustrii agriculturii rilor candidate. Din negocieri a rezultat c: a) rile candidate nu se pot afla n situaia de a oferi compensaii bugetare, cunoscute i sub denumirea de pachet agrobugetar. b) bugetul comunitar s preia sarcina angajamentelor financiare pe care rile candidate le contractaser n cadrul tratatului instituind Spaiul Economic European (SEE).

Documentul de aderare prevedea: Doar regiunea austriac Burgenland era considerat eligibil pentru obiectivul nr.1 al fondurilor structurale;
18

Noul obiectiv 6 a fost creat n favoarea regiunilor unde densitatea populaiei nu depea 8 locuitori/km2, regiuni n nordul Scandinaviei i al Finlandei. Aceste ri erau eligibile n contul obiectivelor Fondurilor structurale, pentru un nivel total fixat n documentul de aderare.

19

29 noiembrie 2004 - a fost convenit un cadru adaptat al perspectivelor financiare pentru perioada 19951999, indus de rezultatele negocierilor de aderare: Politica Agricol Comun linia directoare a fost majorat n proporie de 74% din rata de cretere a PNB al Comunitii ca urmare a lrgirii; Aciuni structurale alocrile n contul Fondurilor structurale au fost mrite pentru rile aderente, n conformitate cu documentul de aderare; simultan, bugetul a preluat sarcina contribuiei celor trei ri aderente la mecanismul financiar SEE i la noua subrubric care a fost creat special cu acest scop n cadrul rubricii 2; Politicile interne plafonul rubricii corespunztoare a cresut cu 7%, ceea ce corespundea greutii relative a PNB al rilor aderente; Aciuni externe plafonul rubricii corespunztoare a crescut cu 6,3%, ceea ce a permis o dezvoltare a aciunilor externe mpreun cu sporirea capacitii contributive a Uniunii Europene; Cheltuielile administrative rubrica 5 a nregistrat o cretere medie de 4,6% pentru perioada 1995 1999.

O nou rubric 7: compensaiile de care beneficiau noile state membre n perioada 1995 1998, potrivit prevederilor documentului de aderare. Noul cadru al perspectivelor financiare ale Comunitii lrgite lsa o marj disponibil ntre plafonul creditelor pentru pli i plafonul resurselor proprii, net superioar celei prevzute la Edinburgh, care atingea 0,03% din PNB la sfritul perioadei.

Rezultatele reformei n sensul disciplinei financiare i al ameliorrii procedurii bugetare ntre 1993 1996, bugetele anuale au fost adoptate la niveluri apropiate de plafoanele perspectivelor financiare i s-a putut constata o execuiei precar a creditelor. ncepnd cu 1997 o net ameliorare a execuiei bugetului. Resursele proprii partea resurselor proprii n totalul veniturilor continund s se reduc progresiv;
20

Reculul net al resurselor din TVA (de la 52,5% n 1993 la 35,5% n 1999); Resursa bazat pe PNB al statelor membre reprezenta circa 48% din venituri la sfritul perioadei.

Ameliorarea dezbaterii bugetare

Parlamentul procedase unilateral la reclarificarea anumitor linii de cheltuieli n cazul bugetului pentru 1995, care a fost anulat printr-o decizie a Curii de Justiie ca urmare a recursului Consiliului. In martie 1995 introducerea dispoziiilor financiare n documentele legislative,

Instituiile renunau la practica nivelurilor estimate necesare, innd cont de situaia juridic nou care a rezultat din extinderea puterii legislative a Parlamentului. Programele multianuale care rezultau din documentele adoptate n codecizie comportau niveluri de referin care leag instituiile pe parcursul procedurii bugetare. n iulie 1997 acord interinstituional asupra finanrii politicii externe i de securitate;

Execuia creditelor nscrise n buget necesita adoptarea prealabil a unui document de baz. Excepiile: proiecte pilot; aciuni pregtitoare; aciuni de natur punctual.

21

Caracteristicile sistemului financiar actual al Uniunii Europene

Dispozitivul juridic

Sistemul financiar al Uniunii Europene se ntemeiaz pe trei tipuri de norme juridice: dispoziiile din Tratate; dispoziiile din legislaia secundar; dispoziiile adoptate prin acord ntre instituii - este o caracteristic specific fr un echivalent veritabil n celelalte domenii ale dreptului comunitar;

Cea mai mare parte a acestor dispoziii sunt prevzute n Tratatul de instituire a Comunitii Europene (Tratatul CE). Tratatul de Maastricht, Tratatul de Amsterdam i Tratatul de la Nisa nu au adus modificri fundamentale sistemului financiar comunitar. Tratatul de instituire a Comunitii Europene

Dispoziiile financiare fac obiectul titlului II (art. 268-280) din partea 5 consacrat instituiilor comunitare i se refer la cinci aspecte principale.

a) Principiile generale care formeaz cadrul procedurii bugetare Art. 268 enun principiile unitii, universalitii i echilibrului; Art. 270 - noiunea de disciplin bugetar; Art. 271 - principiul anualitii i al specialitii; Art. 277 - principiul ntocmirii bugetului ntr-o unitate de cont.

b) Finanarea bugetului o Art. 269 - principiul finanrii bugetului din resurse proprii.

c) Derularea procedurii bugetare Art. 272 Art. 273

22

d) Execuia i controlul bugetului Art. 274 - principiul bunei gestiuni financiare i cel al cooperrii ntre statele membre i Comisie n domeniul execuiei bugetare; Art. 275 - modalitile de prezentare a conturilor de ctre Comisie Consiliului i Parlamentului European; Art. 276 - procedura de descrcare de gestiune.

e) Dispoziii complementare

Art. 279 - procedurile de adoptare de ctre Consiliu: regulamente financiare, punerea la dispoziie a resurselor proprii, responsabilitatea controlorilor financiari, a ordonatorilor de credite i a contabililor. Art. 280 - lupta mpotriva fraudei prejudiciabile intereselor financiare comunitare. Tratatul privind Uniunea European

n domeniul politicii externe i de securitate comune, art. 28 exclude preluarea n buget a cheltuielilor aferente operaiunilor cu implicaii militare sau din domeniul aprrii, cheltuielile operaionale fiind suportate de statele membre, iar cheltuielile administrative generate de aceste aciuni fiind preluate automat n bugetul comunitar (vezi Marea Britanie, Irlanda i Danemarca). Dispoziiile din legislaia secundar

Decizia privind sistemul resurselor proprii :

- este asimilabil dispoziiilor din legislaia primar. - statele membre dispun de un control cvasi absolut, iar Parlamentul European are doar un rol consultativ. decizia este supus ratificrii parlamentelor naionale. Trei alte acte reglementeaz acest domeniu: Regulamentul Consiliului (CE, Euratom) nr. 1150/2000 din 22 mai 2000 de aplicare a deciziei de baz privind sistemul resurselor proprii. Acest regulament prezint ntr-o form consolidat modificrile succesive la Regulamentul precedent al Consiliului (CEE, Euratom) nr. 1552/89 din 29 mai 1989;

23

 Regulamentul Consiliului (CEE, Euratom) nr. 1553/89 din 29 mai 1989 privind regimul uniform definitiv de percepere a resurselor proprii provenite din taxa pe valoarea adugat; Directiva Consiliului 89/130/CEE, Euratom din 13 februarie 1989 privind armonizarea stabilirii produsului naional brut la preurile de pia. Regulamentul financiar Conine dispoziii aplicabile bugetului general: principii, procedura de ntocmire, structur, executare, verificarea conturilor. n cadrul reformei gestionrii financiare, este n curs o reformulare complet a Regulamentului financiar. Regulamentul privind disciplina bugetar Stabilete modul de calcul a liniei directoare din domeniul agriculturii, care limiteaz global evoluia tuturor cheltuielilor agricole pentru FEOGA Garantare, pentru instrumentul agricol de preaderare i a sumelor indicate n perspectivele financiare ca fiind disponibile pentru aderare n domeniul agriculturii. Prevede instrumentele necesare pentru a preveni i a evita depirea plafonului stabilit din perspectivele financiare pentru cheltuielile efectuate n domeniul politicii agricole comune, pe de o parte, i pentru dezvoltarea rural i msuri conexe, pe de alt parte. Regulamentul constituie temeiul legal pentru: rezerva monetar, rezerva pentru asisten de urgen i rezerva pentru garantarea mprumuturilor. Regulamentul de instituire a unui fond de garantare privind aciunile externe Bugetul suport riscurile: nendeplinirii obligaiilor beneficiarului pentru operaiunile de mprumut / credit n cadrul crora Comisia are rolul de intermediar financiar, contractnd n numele Comunitii mprumuturi vrsate statelor membre sau unor ri tere;
24

punerii n joc a garaniei pe care Comunitatea o depune pentru credite acordate din resursele sale proprii, prin intermediul Bncii Europene de Investiii, pentru finanarea de proiecte n afara Comunitii. Acordul interinstituional ncheiat n 1999, constituie o cart a conveniilor ncheiate ntre instituii n domeniul bugetar, care, totui nu i au temei legal n Tratat. Acordurile sunt ncheiate ntre instituii care au capacitatea de a-i asuma obligaii juridice n cadrul competenelor care le sunt conferite de Tratate. Acordurile includ norme care reglementeaz limitele libertii de aciune a instituiilor care au subscris la ele i care, astfel, reprezint pentru acestea angajamente exacte. Ele se nscriu n principiul mai general al cooperrii loiale prevzut de Tratat. Autonomia financiar a Uniunii Europene: sistemul resurselor proprii

Realizarea pieei interne, punerea n aplicare a unor politici comune i afirmarea personalitii autonome a Comunitii fa de ri tere implic, mijloace proprii de finanare, independente de statele membre. Resursele proprii ale Comunitii se definesc ca venituri de natur fiscal atribuite definitiv Comunitii pentru finanarea bugetului su, care i revin de drept, fr a fi necesar o decizie ulterioar a autoritilor naionale. Prin decizia din 21 aprilie 1970 au fost instituite resurse proprii care nlocuiau contribuiile naionale : - resurse proprii tradiionale, sunt taxele agricole i taxele vamale; - resursele proprii TVA avnd ca destinaie echilibrarea bugetului.

Cea de-a patra resurs, generat de aplicarea unei rate la PNB total al Comunitii, a preluat funcia de ajustare a volumului total al resurselor la cheltuieli. Un mecanism de compensare care instituia o corecie la surs n favoarea Regatului Unit.

25

Caracteristicile eseniale ale sistemului actual de resurse proprii Sistemul se bazeaz, n prezent, pe decizia Consiliului din 29 septembrie 2000 i pe cele dou regulamente adoptate pentru aplicarea acesteia [Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1150/2000 care stabilete condiiile de aplicare a deciziei i Regulamentul (CEE, Euratom) nr. 1553/89 privind regimul uniform definitiv de percepere a resurselor proprii provenite din taxa pe valoarea adugat].

Sistemul are trei scopuri:

pe plan financiar, asigurarea unui nivel al resurselor conform cu necesitile Comunitii; pe plan juridic, garanteaz caracterul propriu al resurselor comunitare; pe plan economic, s devin mai echitabil, prin adaptri succesive ale resursei TVA i introducerea resursei PNB. Dimensiunea financiar: un nivel de resurse garantat pentru Comunitate

Compatibilitatea dintre limita maxim a resurselor proprii i evoluia prevzut a cheltuielilor. Un plafon global al resurselor proprii, estimat ca procent din PNB comunitar (1,27% pentru perioada 2000-2006). Plafoanele de cheltuieli - credite pentru angajamente n perspectivele financiare - se stabilesc astfel nct s se menin o evoluie paralel cu ansamblul creditelor pentru pli necesare. Dimensiunea juridic: caracterul propriu al resurselor

Un transfer definitiv de resurse fiscale efectuat de statele membre n cadrul unei proceduri specifice.

Consecina: punerea automat la dispoziie. Bilan i perspective de evoluie

(1) (2) (3)

Cinci criterii eseniale de evaluare: Adecvarea resursei: resursa trebuie s rspund necesitilor de finanare ale Comunitii n evoluie; Echitate n contribuiile brute: sarcina trebuie repartizat echitabil ntre statele membre. Cost/eficien: costurile pentru perceperea i gestionarea resursei reduse
26

(4) (5)

Autonomie financiar: resursa trebuie s poat fi identificat de ctre contribuabil ca fiind destinat finanrii bugetului Uniunii Europene. Transparen i simplitate: determinarea taxei trebuie s fie uor de neles pentru ceteni. Sistemul actual pare satisfctor conform primelor trei criterii, dar nc mult perfectibil n ceea ce le privete pe ultimele dou. nlocuirea progresiv a resursei TVA cu resursa PNB a condus la o proporionalitate mai bun ntre bogia produs de un anumit stat membru i contribuia brut a acestuia. Perceperea resurselor tradiionale, de care se ocup statele membre, este foarte complex, iar riscul de fraud i nereguli ridicat. Perceperea resursei TVA i mai ales a resursei PNB, care reprezint mpreun peste 80% din cuantumul total al resurselor, este mai puin costisitoare. Evoluiile posibile ale sistemului

Exist dou mari tendine de evoluie previzibile pentru asigurarea unei coerene mai ridicate a sistemului: prima s-ar nscrie ntr-un demers general viznd apropierea Uniunii Europene de cetenii si, printr-o:
(a)

responsabilizare mai mare a autoritii bugetare prin extinderea prerogativelor sale de decizie asupra gamei de venituri la buget; evoluie a structurii veniturilor care s includ ntr-o mai mare msur resurse de natur fiscal, unul sau mai multe impozite (sau fraciuni de impozite) percepute de la contribuabili avnd ca destinaie clar Uniunea European.
(b)

a doua ar consta n continuarea utilizrii resursei PNB, avantaj: simplitatea i eficacitatea financiar; inconvenient: accentueaz imperfeciunile menionate anterior (dificultatea contribuabilului de a evalua ceea ce pltete pentru Europa, lipsa de responsabilizare a autoritii bugetare).

Decizia resurse proprii din 29 septembrie 2000 invit Comisia s efectueze, cel mai trziu la 1 ianuarie 2006, o analiz general a funcionrii sistemului de resurse proprii i s formuleze n aceast privin, dac este cazul, propuneri pertinente.
27

Plafonarea cheltuielilor comunitare Plafonul resurselor proprii determin, fr a ine cont de alte venituri diverse, cuantumul maxim, n credite pentru pli, al cheltuielilor comunitare anuale. Acesta reprezint o limit important, din punct de vedere economic, a bugetului Comunitii i o garanie c dispune de un volum de mijloace financiare care variaz n funcie de evoluia nivelului de activitate a tuturor statelor membre. ntruct o linie bugetar nu poate fi finanat din plafonul unui alt capitol, o revizuire se poate dovedi necesar chiar dac majorarea plafonului unui capitol se compenseaz cu o reducere a plafonului unui alt capitol.

Plafoanele privind Fondurile structurale i Fondurile de coeziune reprezint obiective de cheltuieli pe care autoritatea bugetar s-a angajat s le nscrie anual n buget. Mobilizarea resurselor se face conform unei proceduri specifice, denumit de codecizie negativ. Comisia supune celor dou ramuri ale autoritii bugetare o propunere de virament corespunztoare spre linia sau liniile bugetare n cauz. n cazul n care cele dou ramuri ale autoritii bugetare nu ajung la o poziie comun asupra propunerii, ele se abin de la a hotr, propunerea Comisiei fiind considerat aprobat. Perspectivele financiare stabilesc, la rndul lor, limitele pentru evoluia cheltuielilor, defalcate pe categorii mari, exprimate n credite pentru angajamente i n credite pentru pli. Perspectivele financiare (2000-2006) cuprind apte capitole: Agricultur cheltuielile propriu-zise ale PAC, adic, n special, msurile de pia i ajutoarele directe acordate productorilor; cheltuielile de dezvoltare rural i msurile conexe introduse n momentul reformei PAC din 1992.
(1) (2)

Aciuni structurale Fonduri structurale;

28


(3) (4) (5) (6)

Fonduri de coeziune. Politici interne Aciuni externe Administrare Rezerve rezerva monetar (a disprut ncepnd cu 2003); rezerva pentru asisten de urgen; rezerva de garantare a mprumuturilor acordate rilor Ajutor de preaderare agricultur (Sapard); Instrumentul structural de preaderare (ISPA); Phare.

tere.
(7)

Pe baza unei previziuni a evoluiei PNB al Comunitii, plafonul creditelor pentru pli poate fi exprimat n procente din acest PNB estimat.

Astfel se verific, a priori, compatibilitatea ntre cheltuielile Comunitii i resursele proprii care sunt exprimate, de asemenea, n procent din PNB.

ntre plafonul resurselor proprii i plafonul creditelor pentru pli se insereaz o marj pentru cheltuieli neprevzute, care: permite revizuirea perspectivelor financiare, dac este cazul, pentru a face fa unor cheltuieli neprevzute iniial; contribuie la reducerea consecinelor unei creteri economice mai reduse dect fusese prevzut.

Plafonul resurselor proprii constituie o limit care nu poate fi depit. Acordul instituional din 1999 prezint un cadru financiar pentru o Uniune European extins:

din 2002 este introdus un al optulea capitol Extindere, care cuprinde, n credite pentru angajamente, repartizarea cheltuielilor suplimentare previzibile generate de extindere;
29

totalul creditelor pentru pli este exprimat n procente din PNB previzibil al UE extinse.

Comisia procedeaz, anual, pe rspundere proprie, la ajustarea tehnic a perspectivelor financiare pentru anul urmtor: este necesar s fie ajustate anual cu inflaia, astfel nct s se menin puterea iniial de cumprare a plafonului pentru fiecare capitol; cuantumul marjei pentru cheltuieli neprevzute (n procente din PNB), trebuie s fie actualizat pentru a ine cont de evoluia efectiv a activitii economice, de care depinde volumul resurselor proprii disponibile.

Aceast ajustare tehnic se face la nceputul anului n pentru anul n+1, pe baza celor mai recente date i previziuni economice disponibile. Comisia poate s propun celor dou ramuri ale autoritii bugetare adaptarea perspectivelor. Pentru a permite Comunitii s fac fa unor situaii neprevzute iniial, perspectivele financiare pot fi revizuite, cu respectarea plafonului resurselor proprii, prin decizie comun a celor dou ramuri ale autoritii bugetare. Orice revizuire trebuie s asigure meninerea unei relaii ordonate ntre angajamente i pli. Instrumentul de flexibilitate (200 de milioane de euro anual), introdus n AII (acord interinstituional) din 6 mai 1999, are ca scop s permit finanarea pentru un anumit exerciiu bugetar a cheltuielilor identificate exact care nu ar putea fi finanate n limita plafoanelor disponibile. Partea din acest cuantum care nu este utilizat n cursul unui an n poate fi reportat pn n anul n +2. Implicaiile cadrului financiar

Cadrul financiar a condus la modificarea semnificativ a condiiilor n dezbaterea bugetului: deschiderea periodic a unei dezbateri de fond asupra marilor orientri financiare ale Comunitii: dimensiunea finanelor comunitare, opiunea ntre modurile de finanare;
30

analiza politic comun a prioritilor de urmrit. Deciziile financiare pe termen mai lung sunt adoptate n afara procedurii bugetare anuale, printr-o codecizie a Parlamentului European i a Consiliului. Politica bugetar a Comunitii devine mai previzibil: 1) se obine un nivel mai ridicat de siguran pentru definirea i punerea n aplicare a diverselor aciuni comunitare; 2) apare posibilitatea pentru statele membre de a corela mai bine evoluia cheltuielilor comunitare cu propria programare a bugetului naional; 3) discutarea anual a bugetului se poate concentra mai mult asupra arbitrajelor politice necesare i asupra cutrii unei alocri eficace a resurselor disponibile ntre diversele intervenii ale Comunitii. Distincia ntre cheltuielile obligatorii i cheltuielile neobligatorii, n jurul crora se organizeaz repartizarea competenelor ntre Consiliu i Parlament, tinde s i piard semnificaia. Comisia a realizat o programare financiar pe termen mediu: aceast programare este un instrument de gestiune intern; este orientativ i nu aduce atingere arbitrajelor care ar putea avea loc n cadrul fiecrei proceduri bugetare; se realizeaz anual, pentru o perioad de cinci ani. Primul an este cel al exerciiului bugetar curent, cel de-al doilea corespunde proiectului preliminar de buget n curs de pregtire; programarea este global. Ea include toate aciunile comunitare finanate de la buget, indiferent dac sunt permanente sau temporare, noi sau vechi. Permite efectuarea testului de coeren ntre evoluia estimat a cheltuielilor i plafoanele stabilite. Instrumentul de programare financiar are alte dou funcii: conduce la practicarea mai sistematic, de ctre serviciile ordonatoare de credite, a unei gestiuni pe termen mediu pe obiective, cu o abordare cost-eficacitate i o evaluare sistematic a programelor; la expirarea perioadei prevzute n perspectivele financiare, Comisia este n msur s i justifice propunerile pentru rennoirea acestui cadru cu o estimare motivat i relativ detaliat a necesarelor de acoperit.

31

Bugetul Uniunii Europene

Bugetul, fara de care UE nu ar putea functiona, este o sursa de solidaritate,

dar si de tensiune intre statele membre. Tensiunile au fost ilustrate din nou, in mod clar, la abordarea perspectivelor financiare 2007-2013. Veniturile si cheltuielile bugetului UE Din 1958 in 1970, bugetul comunitar a fost finantat exclusiv prin contributiile statelor membre. In 1970, Consiliul European de la Luxemburg a lansat pentru prima data un sistem de resurse proprii pentru bugetul general al Comunitatii, care a inceput sa functioneze in 1971. Obiectivul era de a creste independenta financiara a Comunitatii fata de transferurile statelor membre. Resursele proprii ale bugetului UE constau in patru elemente: - Prelevari agricole la importul produselor agricole din tari terte; - Taxe vamale asupra produselor din tari terte; - Contributii bazate pe taxa pe valoarea adaugata (TVA), calculate in functie de baza TVA a fiecarui stat membru; - Contributii legate de produsul national brut (PNB), care se bazeaza pe o prognoza a PNB-ului fiecarui stat membru. Alte venituri provin din surplusurile exercitiilor bugetare anterioare si din contributiile tarilor din Spatiul Economic European (SEE). Veniturile si cheltuielile trebuie sa fie in echilibru, ceea ce inseamna ca nu este permisa existenta unui deficit bugetar. Cheltuielile neprevazute care apar in cursul unui exercitiu bugetar trebuie finantate prin suplimentarea sau amendarea bugetului. Cheltuielile bugetare sunt impartite in doua categorii: Primele sunt ,,cheltuieli obligatorii", rezultatul direct al regulamentelor UE, de exemplu, si al contributiilor la politica agricola comuna; Cea de-a doua categoric este reprezentata de ,,cheltuielile neobligatorii" si se refera la cheltuielile acoperite de fondurile structurale sau cheltuielile administrative. Principiile bugetului UE
32

 Bugetul UE este guvernat de cateva principii: principiul unitatii, care inseamna ca toate veniturile si cheltuielile UE trebuie incluse intr-un singur document;

principiul anualitatii presupune ca operatiunile bugetare se refera la un anumit exercitiu bugetar. Creditele de angajament se refera la cheltuielile totale dintr-un an financiar ale operatiunilor ce urmeaza a fi efectuate. Creditele de plata acopera cheltuielile, pana la nivelul introdus in buget, ce rezulta din creditele angajate in exercitiul financiar curent si/sau exercitiile financiare precedente;

principiul echilibrului presupune ca cheltuielile nu trebuie sa depaseasca veniturile estimate pentru un anumit exercitiu financiar. Nu pot fi imprumutate fonduri pentru acoperirea unui deficit bugetar.

Capitolele de cheltuieli - Articole bugetare Bugetul UE este divizat in sapte capitole de cheltuieli:
Politica agricola comuna (PAC) este cel mai mare articol bugetar

(aproximativ 45% din bugetul total). Cheltuielile din acest capitol finanteaza, pe de o parte, masurile legate de piata, precum sprijinul intern, subventiile la export si platile directe catre fermieri (primul pilon al PAC) in proportie de 100% si, pe de alta parte, masurile legate de dezvoltarea rurala (al doilea pilon al PAC), in baza cofinantarii. De asemenea, sunt finantate subventiile la export pentru produsele agricole comercializate in afara UE si masurile de dezvoltare a zonelor rurale. Consiliul Agricol din 30 mai 2005 a ajuns la un acord cu privire la infiintarea a doua fonduri, unul pentru primul pilon, numit Fondul European de Garantare Agricola (FEGA), si celalalt pentru al doilea pilon, numit Fondul European de Dezvoltare Rurala (FEDR);
Al doilea capitol de cheltuieli se refera la diverse tipuri de operatiuni

structurale, sprijinind, de exemplu, regiunile mai putin dezvoltate din Europa, zonele afectate de declinul industrial, regiunile slab populate sau masurile de combatere a somajului;
Al treilea capitol se refera la politicile interne, precum investitiile in

cercetare si dezvoltare tehnologica, educatie, cultura, societatea

33

informationala, chestiuni sociale, energie, mediu, protectia consumatorului, piata interna, industrie si retele transeuropene;
Al patrulea capitol de cheltuieli este destinat actiunii externe, inclusiv

cooperarea cu tarile din jurul Marii Mediterane, din Europa Centrala si de Est, precum si cu tarile in curs de dezvoltare din America Latina, Asia, Africa si Orientul Mijlociu. De asemenea, banii sunt utilizati pentru ajutor umanitar si initiative de sprijinire a dezvoltarii democratice si a respectarii drepturilor omului.
Creditele alocate administrarii institutiilor UE reprezinta al cincilea

capitol. Printre acestea se numara salariile si contributiile la pensii pentru angajati, traduceri, constructia si intretinerea cladirilor, precum si cheltuielile pentru oficiile externe si interne ale UE;
Al saselea capitol se refera la rezervele care pot fi utilizate numai in

circumstante si pentru necesitati speciale, cum ar fi asistenta in cazul unor dezastre;

Ajutorul de preaderare reprezinta al saptelea capitol de cheltuieli si

consta, printre altele, din sprijin agricol si structural pentru statele candidate (cheltuielile pentru programele PHARE, ISPA, SAPARD).

Implicatiile politice ale bugetului UE

Politica bugetara din UE este marcata nu numai de negocieri constante intre

institutii, ci si intre statele membre. Clivajul clar manifestat in timp este cel dintre contributorii neti si beneficiarii neti.
Prin contributor net se intelege o tara care trimite mai mult la bugetul UE

decat obtine inapoi prin procesul de redistribuire. Printre acestea se pot numara Germania, Olanda, Suedia, Austria, Franta si Marea Britanie. De obicei, aceste tari solicita reducerea dezechilibrelor bugetare, propunand austeritatea bugetara si modificarea sistemului de impartire a sarcinilor.
Pe de alta parte, principalii beneficiari ai bugetului UE sunt in special statele

mediteraneene si Irlanda. Chestiunea negocierilor bugetare de stabilire a cadrului bugetar este astfel foarte importanta pentru a intelege modul de functionare al UE si felul in care statele membre se pozitioneaza in aceasta arena supranationala.

34

 Problema tratamentului just si echitabil al statelor membre in ceea ce

priveste bugetul UE nu este noua. Fostul prim ministru britanic Thatcher incepuse deja din anii '80 sa ceara ,,banii inapoi". Ea a reusit sa convinga Consiliul European de la Fontainebleau din iunie 1984 sa introduca un ,,mecanism de corectie", cunoscut ca ,,sistemul rabatului". Principiul aflat la baza acestui mecanism consta in rambursarea a 66% din contributia neta TVA la bugetul UE a Marii Britanii.
Argumentele in favoarea mecanismului de corectie erau ca Marea Britanie

avea cel mai mic venit pe locuitor dintre statele membre, cu exceptia Irlandei si, din 1981, a Greciei; de asemenea, Marea Britanie avea cea mai mare cota in baza TVA armonizata. Un alt argument se referea la agricultura. In bugetul UE, agricultura reprezenta in acea perioada peste 70% din cheltuieli, in timp ce sectorul agricol din Marea Britanie era mult mai mic decat pe continent. In 2003, PIB-ul pe locuitor din Marea Britanie reprezenta 111,2% din media UE. In UE extinsa, rabatul britanic va ajunge in anii urmatori la valori substantiale: 7,1 miliarde euro pe an in 2007-2013, in comparatie cu 4,7 miliarde in 19972003. Aceasta crestere viitoare a rabatului, daca nu este corectata, nu mai este justificata, in opinia Comisiei, precum si a celor mai multe state membre. Realizarea unui acord unanim intre statele membre cu privire la buget este un proces laborios.
Pentru a reduce disputele asupra fiecarui buget anual, Consiliul European a

convenit in 1988 sa stabileasca o perspectiva financiara, care este un plan de cheltuieli pe termen lung, ce stabileste cadrul in care trebuie integrat bugetul anual. Astfel de perspective financiare au fost stabilite de Consiliul European pentru perioadele 1988-1992, 1993-1999 si 2000-2006. Pentru ultima perioada, cheltuielile maxime posibile ale bugetului UE au fost fixate la 1,24% din PIB-ul UE (fara luarea in considerare a Fondului European de Dezvoltare). In februarie 2004, Comisia Europeana a propus perspectivele financiare pentru perioada 2007-2013, luand in considerare toate cheltuielile pentru o Uniune cu 27 state membre.
In acest context, Comisia a luat act de pozitia celor sase contributori bugetari

neti mentionati mai sus, care au afirmat ca nu sunt dispusi sa mearga dincolo de 1% din PIB-ul UE. In consecinta, Comisia a propus un plafon la un nivel foarte modest de 1,14%.
35

 In cursul reuniunii Consiliului European de la Bruxelles (16/17 iunie 2005), nu s-a ajuns la un acord cu privire la aceste perspective financiare, desi presedintia luxemburgheza a prezentat o propunere de compromis la 1,06%. Plafonul nu a fost singura nemultumire, printre acestea numarandu-se, de asemenea, rabatul britanic si cheltuielile PAC. Acest esec ilustreaza iarasi complexitatea discutiilor bugetare. In decembrie 2005, contributia statelor membre a fost plafonata la 1,04% PIB pentru perioada 2007 2013.

Procedura bugetara In ceea ce priveste procedura bugetara, Comisia Europeana prezinta anual Consiliului de Ministri un proiect de buget pentru anul urmator. Cifrele din propunere sunt planificate in baza calculelor sau estimarilor necesitatilor UE si a institutiilor comune, precum si in baza veniturilor anticipate si a prognozelor economice pentru urmatorii ani. Consiliul de Ministri analizeaza propunerea de buget si apoi o transmite Parlamentului European (PE). PE poate raspunde in mai multe feluri. Poate decide modificarea anumitor tipuri de cheltuieli (cheltuielile ,,neobligatorii") si poate propune Consiliului de Ministri schimbari asupra cheltuielilor ,,obligatorii", care sunt cele bazate pe obligatii ale tratatului. De asemenea, PE poate respinge intreaga propunere de buget, cerand Comisiei sa redacteze o noua propunere. PE este cel care decide in final si adopta in intregime bugetul. Bugetul UE este gestionat de Comisie, care trebuie sa urmeze regulile stabilite in regulamentele financiare. Curtea Europeana de Conturi are sarcina de a monitoriza modul de utilizare a fondurilor UE, atat in cadrul institutiilor UE, cat si in statele membre. Raportul anual al Curtii de Conturi, precum si conturile si situatiile financiare, sunt examinate de Parlamentul European, inainte de a acorda descarcarea de gestiune Comisiei Europene.

36