Infracțiunea de abuz în serviciu reflectată în jurisprudența CCR și a altor

curți constituționale
Andrei Nicolae Popa
Facultatea de Drept a Universității din București

Infracțiunea de abuz în serviciu, una din cele peste 250 de infracțiuni din Codul penal,
a suscitat interesul opiniei publice, a clasei politice și a justițiabililor în ultimii 2 ani. Ca
efect, Curtea Constituțională a României a avut de soluționat, în mai multe etape, probleme
de neconstituționalitate asupra conținutului infracțiunii de abuz în serviciu. În prezenta
lucrare voi prezenta continutul și caracteristicile infracțiunii de abuz în serviciu,
jurisprudența relevantă a CCR, forma infracțiunii și jurisprudența din alte state europene,
precum și dreptul european și internațional incident temei.

I. Despre înfracțiunea de abuz în serviciu

In dreptul penal românesc, incriminarea unor fapte absorbite în noţiunea generică de
„abuz în serviciu” a fost făcută de legiuitorul român prin Codul penal din 18641. Astfel,
această reglementare incrimina în art.147 şi art.158 „abuzul de putere în contra particularilor”
şi „abuzul de autoritate în contra lucrului public”.
”Art. 147 Abuz de putere în contra particularilor
Ori-ce funcționar administrativ sau judecătoresc va abuza de puterea ce-i dă calitatea sa,
spre a sili pe nedrept pe o persoană a face sau a suferi un act, sau a se abține de la dânsul, se
va pedepsi cu închisoare dela o lună până la doi ani și se va putea încă declara necapabil de
a ocupa funcțiuni publice dela un an la trei.”
”Art. 158 Abuz de autoritate în contra lucrului public
Ori-ce funcționar public, ori-ce agent sau însărcinat al guvernului, de ori-ce grad sau stare,
care va cere sau va ordona va face a se cere sau a se ordona mișcarea sau întrebuințarea
forței publice în contra execuțiunei unei legi, în contra percepțiunei unei contribuțiuni legale,
sau în contra esecuțiunei unei ordonanțe sau mandat al justiției, sau în contra ori-cărui alt
ordin a autorităței legitime, se va pedepsi cu recluziunea; iar dacă o asemenea cerere sau
ordine a izbutit a se și pune în lucrare și a produce efect, pedeapsa va fi maximul
recluziunei.”

1
Disponibil la: https://lege5.ro/Gratuit/g42tamju/codul-penal-din-1864/; accesat la data de 13.11.2017.

1
 De asemenea, Codul penal din 1936, publicat în Monitorul Oficial al României, nr.65
din 18 martie 19362, incrimina, în Secţiunea V, abuzul de putere (art. 245), abuzul de
autoritate (art.246) şi excesul de putere (art.247).
”Art. 245. – Abuzul de putere
Funcționarul public care, uzurpând o atribuțiune, sau abuzând de puterea sa legală, sau
depășind limitele competinței sale, ori nesocotind sau violând formalitățile prescrise de lege,
ori abătându-se în orice alt mod dela îndatoririle inerente funcțiunii sale, săvârșește un act
pe care legea nu-l consideră infracțiune, în scopul de a procura cuiva, pe nedrept, vreun
folos sau de a-i cauza o păgubire de orice fel, comite delictul de abuz de putere și se
pedepsește cu închisoare corecțională dela 6 luni la 2 ani și interdicție corecțională dela unu
la 3 ani.
Aceeași pedeapsă se aplică și atunci când faptul se săvârșește în scopul de a constrânge pe
nedrept o persoană, să facă, să omită sau să sufere ceva.
Tentativa se pedepsește.”
” Art. 246 Abuzul de autoritate
Funcționarul public care, fără just motiv, face uz de forța armată, întru cât acest fapt nu ar
constitui o infracțiune mai gravă, sau în urma lui nu s'ar fi produs vreo infracțiune mai
gravă, comite delictul de abuz de autoritate și se pedepsește cu închisoare corecțională dela
unu la 3 ani și interdicție corecțională dela unu la 3 ani.”
”Art. 247 Excesul de putere
Funcționarul public care, aparținând unei anumite puteri în stat, face, pe nedrept, acte ce
intră în atribuțiile altei puteri, sau prin orice mijloace împiedecă, zădărnicește sau
îngreunează exercițiul funcțiunilor acesteia, comite delictul de exces de putere și se
pedepsește cu închisoare corecțională dela 6 luni la 2 ani și interdicție corecțională dela unu
la 2 ani.”
Codul penal român din 1969, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.65 din 16 aprilie 19973, incrimina abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor
(art.246), abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi (art.247) şi abuzul în serviciu contra
intereselor publice (art.248).
” Art. 246 Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor

2
Disponibil la: https://lege5.ro/Gratuit/heztqnzu/codul-penal-din-1936; accesat la data de 13.11.2017.
3
Disponibil la: http://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/38070; accesat la data de 13.11.2017.

2
Fapta funcționarului public, care, în exercițiul atribuțiilor sale de serviciu, cu știință, nu
îndeplinește un act ori îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o vătămare
intereselor legale ale unei persoane se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.”
” Art. 247 Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi
Îngrădirea, de către un funcționar public, a folosinței sau a exercițiului drepturilor unei
persoane ori crearea pentru aceasta a unei situații de inferioritate pe temei de rasă,
naționalitate, etnie, limbă, religie, gen, orientare sexuală, opinie, apartenență politică,
convingeri, avere, origine socială, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau
infecție HIV/SIDA, se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.”
” Art. 248 Abuzul în serviciu contra intereselor publice
Fapta funcționarului public, care, în exercițiul atribuțiilor sale de serviciu, cu știință, nu
îndeplinește un act ori îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o tulburare
însemnată bunului mers al unui organ sau al unei instituții de stat ori al unei alte unități din
cele la care se referă art. 145 sau o pagubă patrimoniului acesteia se pedepsește cu
închisoare de la 6 luni la 5 ani.”
În prezent, în art.297 din Codul penal, cu denumirea marginală „abuzul în serviciu”,
legiuitorul a unificat într-o singură incriminare faptele de abuz în serviciu contra intereselor
persoanelor, de abuz în serviciu contra intereselor publice şi de abuz în serviciu prin
îngrădirea unor drepturi, fapte prevăzute în texte diferite (art.246, art.247 şi art.248) în Codul
penal din 1969.
În dreptul penal românesc, infracțiunea de abuz în serviciu face parte din Capitolul II
din Titlul V al Codului penal dedicat infracțiunilor de serviciu. Îrațiunea legiuitorului de a
include infracțiunile de serviciu în Titlul V ptivind ”infracțiuni de corupție” poate avea
legătură cu faptul că România a aderat la Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei,
adoptată la New York la 31 octombrie 20034, ratificată prin Legea nr. 365/2004, și care
asociază infracțiunile de corupție cu ”abuzul în funcții” din perspectiva subiectului activ
comun al infracțiunilor – ”agentul public” (funcțioanr public și funcționar public asmimilar în
sensul art. 175 și art. 308 C. pen.).

II. Caracterizarea infracțiunii de abuz în serviciu

1. Obiectul juridic este reprezentat de relațiile sociale care asigură buna desfășurare a
relațiilor de serviciu. Infracțiunea de abuz în serviciu poate avea și un obiect juridic adiacent

4
Disponibil la: https://www.transparency.org.ro/files/File/Legea_365_2004.pdf; accesat la data de 13.11.2017.

3
constând în relațiile sociale vizând ocrotirea patrimoniului, atunci când prin comiterea ei se
produce un prejudiciu.

2. Subiectele infracțiunii
a) Subiectul activ al infracțiunii, conform dispozițiilor art. 297 C. pen, este funcționarul
public, așa cum este el definit de art. 175 C. pen, dar și persoanele indicate în art. 308 C. pen.
O altă condiție necesară pentru angajarea răspuderii penale este existența unui raport de
serviciu, deoarece fapta trebuie comisă ”în exercitarea atribuțiilor de serviciu”. Participația
este posibilă sub toate formele, dar în cazul coautoratului trebuie îndeplinite condițiile
prevăzute de lege pentru subiectul activ.
b) Subiectul pasiv principal al acestei infracțiuni este instituția publică, autoritatea publică,
persoana juridică, funcționarul public prevăzut la art. 175, alin. (2) C. pen. Pentru care
lucrează subiectul activ, deoarece prestigiul, reputația acestora au de suferit. Subiectul pasiv
adiacent este persoana ale cărei interse legale au fost lezate prin săvârșirea faptei. De
exemplu, în situația în care un funcționar public îngrădește exercitarea unui drept al unei
persoane pe temei de origine etnică, instituția în care va fi angajat funcționarul public va fi
subiect pasiv principal, iar persoana fizică ale cărei interese au fost lezate reprezintă subiectul
pasiv secundar.

3. Structura și conținutul juridic al infracțiunui

A. Situația premisă
Este reprezentată de existența unor relații de serviciu în cadrul cărora cel puțin
subiectul activ trebuie să aibă calitatea de funcționar public, în sensul legii penale, raportat la
art. 175 și art. 308 C. pen. Profesorul Cristina Rotaru susține, în mod corect, că persoana
juridică nu poate răspunde penal pentru infracțiunea de abuz în serviciu, deoarece aceasta
presupune, așa cum am văzut, existența unor relații de serviciu, or persoana juridică nu poate
exercita atribuții de serviciu5.
B. Conținutul constitutiv al infracțiunii
Latura obiectivă
a) Elementul material al infracțiunii există numai în măsura în care activitatea infracțională
se exercită asupra unui bun material, dar acesta va reprezenta un obiect material secundar al
infracțiunii.

5
C. Rotaru, A.-R. Trandafir, V. Cioclei, Drept penal. Partea specială II, Curs tematic, Editura C. H. Beck,
București, 2016, p. 271.

4
b) Urmarea imediată a săvârşirii acestei fapte este cauzarea unei pagube ori a unei vătămări
a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice.
c) Legătura de cauzalitate de ordin fizic între umrarea imediată și înfăptuirea
elementului material este reprezentată de acțiunea comisivă (îndeplinirea în mod defectuos)
sau omisivă (neîndeplinirea unui act) prin care se produce o pagubă sau o vătămare a
drepturilor și intereselor persoanelor. Legătura de cauzalitate duce la modul defectuos de
funcționare a serviciului public și a raporturilor juridice ce se nasc din acesta.

Latura subiectivă
a) Vinovăția. În cazul faptei prevăzute la alin. (1), vinovăția trebuie să existe sub forma
intenției directe sau indirecte. Și la nivelul laturii subiective legiuitorul a operat o modificare
formală, în sensul că a fost eliminată sintagma ”cu știință” cuprinsă în textul anterior al
infracțiunii de abuz în serviciu contra intereselor publice. Renunțarea la această sintagmă dă
o mai mare acuratețe textului, având în vedere că în reglementarea anterioară utilizarea ei a
născut întrebarea dacă nu cumva forma de vinovăție solicitată de lege este doar intenția
directă (ipoteză de neacceptat în condițiile în care legea sancționa comitera acestei fapte și din
culpă prin intermediul infracțiunii de neglijență în serviciu). În cazul faptei prevăzute la alin.
(2), vinovăția trebuuie să subziste sub forma intenției directe, determinată de existența unui
mobil6.
b) Mobilul și scopul. În cazul variantei de la alin. (2) trebuie ca activitatea infracțională să
fie determinată de existența unui mobil, în sensul că îngrădirea exercitării unui drept sau
crearea unei situații de inferioritate să se facă pe temei de rasă, naționalitate, origine etnică,
religie, sex, orientare sexuală, apartenență politică, avere, vârstă, dizabilitate, boală cronică
necontagioasă sau infecție HIV/ SIDA7.

4. Modalitățile infracțiunii
a) Varianta tip a infracțiunii de abuz în serviciu este cea prevăzută la art. 297 C.p, alin. (1) și
este însoțită de o variantă asimilată în alin. (2).
b) Infracțiunea prezintă o variantă atenuantă prin raportare la dispozițiile art. 308 C. pen,
prin care limitele speciale ale pedepsei se reduc cu o treime.
c) Varianta agravată apare prin raportare variantei tip la dispozițiile art. 13 2 din Legea nr.
78/2000. Chiar Curtea Constituțională a României reţine, în Decizia nr. 405/2016, că Legea
6
C. Rotaru, A.-R. Trandafir, V. Cioclei, Drept penal. Partea specială II, Curs tematic, Editura C. H. Beck,
București, 2016, p. 277.
7
Ibidem.

5
nr.78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie constituie o
reglementare specială, derogatorie de la dreptul comun, care instituie măsuri de prevenire,
descoperire şi sancţionare a faptelor de corupţie şi se aplică unei categorii de persoane clar
circumstanţiate de legiuitor încă din primul articol al legii. Dispoziţia cuprinsă în art.13 2 din
acest act normativ reprezintă, astfel cum prevede şi titlul secţiunii din care acesta face parte, o
infracţiune asimilată celor de corupţie, prin modul în care a fost incriminată constituind o
formă specială a infracţiunii de abuz în serviciu (parag. 42).

5. Sancțiuni – Pedeapsa pentru ambele variante ale infracțiunii este închisoarea de la 2 la 7

ani și pedeapsa complementară a interzicerii exercitării de a ocupa o funcție publică8.

III. Jursiprudența CCR privind abuzul în serviciu

1. Decizia CCR nr. 400/2016
În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii susțin că prevederile
legale menționate sunt neconstituționale, întrucât sintagma "un folos necuvenit"
lipsește de claritate, previzibilitate și accesibilitate norma de incriminare, în
condițiile în care principiul respectării legilor și cel al legalității incriminării impun
legiuitorului să legifereze prin texte clare și precise care să asigure atât aplicarea lor,
cât și posibilitatea persoanelor interesate de a se conforma prescripției legale. Așa
fiind, din moment ce legea nu definește noțiunea de "folos necuvenit", norma de
incriminare nu întrunește condițiile de claritate, previzibilitate și accesibilitate
încălcând dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, destinatarii normei neputându-și
ordona conduita în funcție de ipoteza normativă a legii (parag. 3).
Autorii susțin că sintagma "dacă funcționarul public a obținut pentru sine sau
pentru altul un folos necuvenit" este neconstituțională, afectând dispozițiile
constituționale ale art. 1 alin. (5) și art. 20, precum și dispozițiile art. 7 paragraful 1 din
Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, deoarece
majorează limitele de pedeapsă în orice situație în care s-a obținut un folos de către
funcționarul public sau de către o altă persoană, fiind lipsit de relevanță dacă

8
Prin OUG nr. 13/2017 s-au redus limitele minime și maxime ale pedepsei ”de la 2 la 7 ani” cu ”de la 6 luni la 3
ani”, fiind incidente prevederile art.139, alin. (2) din CPP prin care nu se poate dispune măsura supravegherii
tehnice pentru infracțiunile cu pedeapsa maximă mai mică de 5 ani. Menționăm că prevederea a fost abrogată
prin OUG 14/2017 și nu a produs efecte juridice.

6
funcționarul nu a urmărit obținerea (sau nu a acceptat posibilitatea obținerii) de către el
sau de către o altă persoană a unui folos în momentul încălcării îndatoririlor de
serviciu (parag. 4).
Analizând textul art. 132
 din Legea nr. 78/2000, Curtea constată că nu se poate
ajunge la concluzia că legea nu prevede fapta sau pedeapsa. Dimpotrivă, infracțiunea
de abuz în serviciu și infracțiunea de uzurpare a funcției, se pedepsește cu o pedeapsă
majorată cu o treime dacă funcționarul public a obținut pentru sine sau pentru altul un
folos necuvenit. Așa fiind, dispozițiile legale criticate conțin suficiente repere pentru a
se putea considera că sunt previzibile și suficient de clare în definirea faptei și a scopului ilicit
al acesteia (parag. 24).
În ce privește susținerea afectării dispozițiilor constituționale ale art. 73 alin. (3) lit.
h) referitor la reglementarea prin lege organică a infracțiunilor, pedepselor și regimului lor de
executare, Curtea constată că autorul excepției s-a limitat doar la menționarea lui, fără a arăta
în mod concret în ce constă contrarietatea reclamată. Or, potrivit dispozițiilor art. 10 alin.
(2) din Legea nr. 47/1992, sesizările adresate Curții Constituționale trebuie scrise și motivate
(parag. 28).
Curtea respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Matei
Cristian Flaviu în Dosarul nr. 6.523/30/2014 al Tribunalului Timiș - Secția penală și de
Constantin Pănescu în Dosarul nr. 23.032/280/2013 al Tribunalului Argeș - Secția penală și
constată că dispozițiile art. 132
 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și
sancționarea faptelor de corupție sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

2. Decizia CCR nr. 405/2016

Prin Decizia CCR nr. 405 din 15 iunie 2016, Curtea Constituțională a decis că
dispozițiile art. 297, alin. (1) C. pen sunt constituționale în măsura în care, prin sintagma
”îndeplinește în mod defectuos” din cuprinsul acesteia se înțelege ”îndeplinește prin
încălcarea legii”.
În considerente, Curtea a arătat că raportarea organelor judiciare la o sferă mormativp
ce cuprinde, pe lângă legi și ordonanțe ale Guvernului, și acte de nivel inferior acestora, cum
ar fi hotărâri de guvern, ordine, coduri etice și deontologice, regulamente de organizare
internă, fișa postului are influență asupra laturii obiective a infracțiunii de abuz în serviciu
prin extinderea acesteia la acțiuni sau inacțiuni ce definesc elementul material al laturii

7
obiective a infracțiunii, dar care nu sunt prevăzute de acte de reglementare primară (parag.
59).
Curtea a mai arătat că dispozițiile art. 297 C. pen. Folosesc o exprimare generală, fără
a arăta în mod limitativ acțiunile sau omisiunile prin care se săvârște această infracțiune.
Chiar dacă, din punct de vedere practic, o astfel de enumerare limitativă nu este posibilă prin
dispozițiile care incriminează abuzul în serviciu, având în vedere consecința pe care
regleentarea unei atribuții de serviciu o are în materia incriminării penale a acestei fapte,
neîndeplinirea defectuasă a unuiact trebuie analizată numai prin raportare la atribuții de
serviciu reglementate expres prin legea primară – legi și ordonanțe ale Guvernului (parag. 60).
Ilicitul penal este cea mai gravă formă de încălcare a unor valori sociale, iar
consecințele aplicării legii penale sunt din cele mai grave, astfel că stabilirea unor garanții
împotriva arbitrariului prin reglementarea de către legiuitor a unor norme clare și predictibile
este obligatorie. Comportamentul interzis trebuie impus de către legiuitor chiar prin lege
(înțeleasă ca act formal adoptat de către Parlament, în temeiul art. 73, alin. (1) din Constituție,
precum și ca act material, cu putere de lege, emis de Guvern, în temeiul delegării legislative
prevăzute de art. 115 din Constituție, respectiv ordonanțe și ordonanțe de urgență ale
Guvernului), neputând fi dedus, eventual, din raționamente ale judecătorului de natură să
substituie normele juridice (parag. 61).
Este important de observat că, deși dispozitivul deciziei se referă doar la sintagma
”îndeplinește în mod defectuos” (ca atare, doar la modalitatea elementului material constând
în acțiune), din considerentele deciziei trezultă că interpretările date de Curte vizează ambele
modalități ale elementului material al variantei prevăzute în alin. (1) al art. 297 (acțiune și
omisiune)9.
În varianta reglementată în alin. (2), elementul material al infracțiunii constă în
îngrădirea exercitării unui drept ori crearea unei situații de inferioritate pe temei de rasă,
naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, apartenență politică, avere,
vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecție HIV/ SIDA. Elementul material
poate fi realizat atât prin acțiune (încadrarea unei persoane într-o funcție inferioară pregătirii
sale pe temei de sex, acordarea unui salariu mai mic pe temei de origine etnică etc.), cât și
prin inacțiune (refuzul de a înscrie o persoană la un concurs pe temeide apartenență politică,
refuzul internării unei persoane într-un spital public pe temei de rasă etc.).
Curtea a mai subliniat că din perspectiva principiului ultima ratio în materie penală nu
este suficient să se constate că faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci
9
A se vedea parag. 60, 61 din DCC nr. 405 din 15 iunie 2006.

8
această atingere trebuie să reprezinte un anumit grad de periculozitate, de gravitate, care să
justifice sancțiunea penală (parag. 69). Curtea reține că sarcina aplicării principiului ultima
ratio revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar pe de altă parte, organelor judiciare chemate să
aplice legea. Responsabilitatea de a reglementa și aplica în acord cu principiul anterior
menționat prevederile privind abuzul în serviciu ține atât de autoritatea legiuitoare primară/
delegată (Parlament/ Guvern), cât și de organele judiciare – Ministerul Public și instanțele
judecătorești, indiferent dacă subiectul activ este acuzat conform unor reguli speciale de
acuzare sau unor proceduri penale ordinare (parag. 80).
Un aspect disputat este acela conform căruia Curtea reţine că infracţiunea de abuz în
serviciu este o infracţiune de rezultat, urmarea imediată a săvârşirii acestei fapte fiind
cauzarea unei pagube ori a unei vătămări a drepturilor sau intereselor legitime ale unei
persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Curtea doar constată că legiuitorul nu a
reglementat un prag valoric al pagubei şi nici o anumită intensitate a vătămării, ceea ce
determină instanţa de contencios constituţional să concluzioneze că, indiferent de valoarea
pagubei sau intensitatea vătămării rezultate din comiterea faptei, aceasta din urmă, dacă
sunt îndeplinite şi celelalte elemente constitutive, poate fi o infracţiune de abuz în serviciu
(parag. 75).
Plecând de la cele expuse anterior, Curtea constată că, în prezent, orice acţiune sau
inacţiune a persoanei care se circumscrie calităţilor cerute subiectului activ, indiferent de
gravitatea faptei săvârşite, poate intra în sfera normei de incriminare. Această constatare
determină Curtea să aibă rezerve în a aprecia că aceasta a fost voinţa legiuitorului când a
incriminat fapta de abuz în serviciu. Aceasta cu atât mai mult cu cât Curtea constată că
legiuitorul a identificat şi reglementat la nivel legislativ extrapenal pârghiile necesare
înlăturării consecinţelor unor fapte care, deşi, potrivit reglementării actuale se pot circumscrie
săvârşirii infracţiunii de abuz în serviciu, nu prezintă gradul de intensitate necesar aplicării
unei pedepse penale (parag. 76).

3. Decizia CCR nr. 392/2017

În data de 6 iunie 2017, Plenul Curții Constituționale a luat în dezbatere excepția de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 248 din Codul penal din 1969, ale art. 297 alin. (1) din
Codul penal şi ale art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi
sancţionarea faptelor de corupţie. În urma deliberărilor, Curtea Constituțională, cu majoritate
de voturi, a decis:

9
 1. A admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 248 din
Codul penal din 1969 sunt constituţionale în măsura în care prin sintagma „îndeplineşte în
mod defectuos” din cuprinsul acestora se înţelege „îndeplineşte prin încălcarea legii„;
2. A respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 297
alin. (1) din Codul penal;
3. A respins, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că
dispoziţiile art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea
faptelor de corupţie sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
În argumentarea soluției de admitere pronunțate în privința dispozițiilor art. 248 din
Codul penal din 1969, Curtea a aplicat, mutatis mutandis, considerentele ce au stat la baza
pronunțării Deciziei nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, prin care a constatat că dispoziţiile art. 246 din Codul penal
din 1969 şi ale art. 297 alin. (1) din Codul penal sunt constituţionale în măsura în care prin
sintagma „îndeplineşte în mod defectuos” din cuprinsul acestora se înţelege „îndeplineşte prin
încălcarea legii„.  Prin urmare, Curtea a reținut că dispoziţiile art.248 din Codul penal din
1969 încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece sintagma „îndeplineşte în
mod defectuos”, din cuprinsul acestora, nu întruneşte condiţiile calitative impuse atât de
Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale, nefiind enunţată cu suficientă precizie pentru a se înțelege la ce dispoziții
legale se raportează încălcarea atribuțiilor de serviciu. Astfel, Curtea a reţinut că
defectuozitatea îndeplinirii unui act trebuie stabilită numai prin raportare la legea în domeniu.
Curtea nu a reținut în cauză autoritatea de lucru judecat cu privire la obiect deoarece criticile
sunt formulate dintr-o perspectivă diferită de cea din cauza precedentă, considerând că nu sunt
încălcate dispozițiile art. 29, alin. (3) din Legea nr. 47/1992.
Referitor la criticile formulate cu privire la lipsa unui prag valoric sau a intensității
vătămării rezultate din comiterea faptei, Curtea a reiterat considerentele Deciziei nr. 405 din
15 iunie 2016, prin care a subliniat că revine legiuitorului sarcina de a reglementa valoarea
pagubei şi gravitatea vătămării rezultate din comiterea faptei de ”abuz în serviciu”, cu
aplicarea principiului „ultima ratio”, astfel cum acesta a fost dezvoltat în doctrină și
jurisprudență (inclusiv cea a Curții Constituționale), aceste circumstanțieri fiind necesare
delimitării răspunderii penale de celelalte forme de răspundere juridică. Totodată, Curtea a
reţinut că, dată fiind natura omisiunii legislative relevate, instanța constituțională nu are
competența de a complini acest viciu normativ, întrucât și-ar depăși atribuțiile legale,
acționând în sfera de competență a legiuitorului primar sau delegat, aceasta fiind singura

10
autoritate care are obligația de a reglementa pragul valoric sau intensitatea
vătămării rezultate din comiterea faptei în cuprinsul normelor penale referitoare la
infracţiunea de abuz în serviciu.
În ceea ce priveşte infracţiunea prevăzută de dispoziţiile art. 13 2 din Legea nr. 78/2000
pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Curtea a reţinut că
aceasta constituie, astfel cum prevede şi titlul secţiunii din care face parte, o infracţiune
asimilată celor de corupţie, prin modul în care a fost incriminată constituind o formă
specială a infracţiunii de abuz în serviciu. Prin urmare, incidența infracţiunii prevăzute de
dispoziţiile art. 132 din Legea nr. 78/2000 trebuie să se raporteze la dispoziţiile art. 246 și art.
248 din Codul penal din 1969 şi ale art. 297 alin. (1) din Codul penal astfel cum acestea au
fost reconfigurate prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 și prin prezenta decizie.

Concluzie preliminară
Decizia nr. 405/2016 și Deciza nr. 392/2017 nu dezincriminează abuzul în serviciu, ci
oferă o decizie interpretativă cu privire la sintagma ”îndeplinește în mod defectuos” care se
traduce ”prin încălcarea legii”. Cele două decizii nici nu instituie un prag valoric pentru
abuzul în serviciu și nici nu declară infracțiunea de abuz în serviciu ca fiind neconstituțională
din cauza lipsei pragului valoric (parag. 45 și parag. 57 din D. 392/2017). Curtea doar
subliniază că legiuitorul are obligația de a reglementa pragul valoric al pagubei și intensitatea
vătămării dreptului sau interesului legitim rezultate din comiterea faptei în cuprinsul normelor
penale referitoare la infracţiunea de abuz în serviciu, pasivitatea acestuia fiind de natură să
determine apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii
raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii.
În concluzie, infracțiunea de abuz în serviciu este constituțională în măsura în care
fapta este săvârșită prin încălcarea legii, restul conținutului fiind suficient de clar și previzibil
pentru a nu ridica alte aspecte de neconstituționalitate.

IV. Incriminarea abuzului în serviciu în statele europene10

1. State care reglementează abuzul ăn serviciu constând în existanța unui “prejudiciu”,
inspirat din modelul sovietic
1.1. Rusia

10
”Studiu comparat privind reglementarea abuzului in serviciu/de putere/autoritate in tari europene”, Uniunea
Națională a Judecătorilor din România, disponibil la: http://www.unjr.ro/2017/11/09/studiu-comparat-privind-
reglementarea-abuzului-in-serviciu-de-putere-autoritate-in-tari-europene/; accesat la data de 17.11.2017.

11
”Art. 285 – Abuzul de autoritate publică
Utilizarea de cître funcționar a prerogativelor sale oficiale împotriva intereselor
postului, indiferent dacă fapta a fost săvârșită din interes pecuniar sau orice alt interes
personal, care a dus la o încălcare substanțială a drepturilor și intereselor legitime ale
cetățenilor sau organizațiilor, a intereselor protejate prin lege ale societății sau ale
statului  se pedepsește cu amenda de până la 80.000 de ruble sau salariul sau alte venituri
încasate pe o perioadă de până la 6 luni, sau privarea de dreptul de a ocupa anumite funcții
sau de a desfasura anumite activități pe o durata de până la 5 ani sau închisoare pe un
termen de la 4 la 6 luni sau privarea de libertate pentru o durata de maxim 4 ani.”
1.2. Lituania
”Articolul 228 – Abuse în serviciu
Un funcționar public sau o persoană asimilată acestuia care abuzează de poziția sa
oficială sau își depășeste limitele funcției  și în acest mod cauzează un prejudiciu grav
statului, organizațiilor publice internaționale, unei persoane fizice sau juridice va fi
pedepsită cu amendă sau inchisoare de până la patru ani și cu interdictia de a mai ocupa
anumite funcții sau a desfășura anumite activități.
Dacă persoana care comite infracțiunea de la aliniatul precedent o face cu scopul de
a dobândi pentru sine sau pentru altul un folos personal, daca nu sunt intrunite elementele
luării de mită, va fi pedepsită cu închisoarea până la 6 ani și cu interdicția de a mai ocupa
anumite funcții sau a desfășura anumite activități.”
1.3. Serbia
”Articolul 359 – Abuse of Office
(1) Un funcționar public care, prin abuz de autoritate, încălcând limitele atribuțiilor oficiale
prin abandonarea atribuțiilor, dobândește pentru sine sau pentru altul un beneficiu
cauzează prejudicii unei alte persoane sau violează mod grav drepturile altuia, va fi
pedepsit cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.
(2) prin comiterea faptei prevăzute la alin.1 un beneficiu material de 450.000 de dinari,
funcționarul fi pedepsit cu închisoare de la 1 la 8 ani.
(3) valoarea beneficiului material este de 1.500.000, este de la 2 la 12 ani.”
1.4. Albania
”Article 248 – Abuse of office
Îndeplinirea sau neîndeplinirea în mod intenționat a unui act,cu încălcarea legii, ce
revenea unei persoane ce îndeplinea o funcție temeiul atribuțiilor, având efect dobândirea
unor foloase patrimoniale nepatrimoniale injuste care au vătămat interesele legitime ale

12
statului, cetățenilor altor entități legale, atunci când nu constituie o infracțiune, se
pedepsește cu închisoare la 7 ani.”
1.5. Republica Moldova
”Articolul 327. Abuzul de putere abuzul de serviciu
(1) Folosirea intentionată de către o persoană publică situației de serviciu, dacă a
cauzat daune în proporții considerabile intereselor publice sau drepturilor și intereselor
ocrotite de lege ale persoanelor fizice și juridice, se pedepsește cu amendă în mărime de la
650 la 1150 unităti convenționale sau cu închisoare de până la 3 ani, ambele cazuri cu
privarea de dreptul de ocupa anumite funcții sau de a exercita o anumită activitate pe un
termen de la 2 la 5 ani.”
Articolul 328. Excesul de putere sau depășirea atribuțiilor de serviciu
(1) Săvirsirea de către o persoană publică a unor acțiuni care depăsesc în mod vădit
limitele drepturilor și atribuțiilor acordate prin lege, dacă a cauzat daune în proporții
considerabile intereselor publice, drepturilor și intereselor ocrotite de lege ale persoanelor
fizice sau juridice se pedepsește cu amendă în mărime de la 650 la 1150 unităti
convenționale sau cu închisoare de pină la 3 ani, în ambele cazuri cu privarea de dreptul de
a ocups anumite funcții de o anumită activitate pe un termen de la 2 la 5 ani.”

2. State în care abuzul serviciu implică intenția dolosivă a funcționarului

2.1. Italia
”Art. 323 Titlul – Infracțiuni administrației publice → Capitolul – Infracțiuni ale publici
administrației publice
Exceptand cazul când fapta nu constituie o infracțiune mai gravă, funcționarul public
(art.357) sau cel însărcinat cu o funcție publicp (art.358) care, în cadrul funcțiilor sau
serviciului, încălcând normele legale sau de regulament, sau omițând să se abțină unui
interes propriu sau al unei rude apropiate sau în alte cazuri prevăzute, în mod intenționat
procură pentru sine sau pentru alții un folos patrimonial necuvenit sau provoacă altora o
injustă, este pedepsit cu închisoare de la 1 la 4 ani.
Pedeapsa este mărită în cazurile în care avantajul sau paguba au un caracter de o
gravitate mare.”
Definitia infracșiunii a fost modificată în 1997, pentru a cuprinde elemente specifice,
în urma unor acuzații privind interpretarea și aplicarea extinsă a acestei infracțiuni, fapt ce a

13
avut drept consecință, în opinia Parlamentului italian, o intruziune gravă a puterii
judecătorești în atribuțiile exclusive ale puterii executive11.
Fiecare element al infracțiunii trebuie dovedit distinct, pentru a conchide dacă sunt sau
nu întrunite elementele constitutive ale infractiunii:
 Calitatea de funcționar public ;
 În exercitarea atribuțiilor sale ;
 Încalcarea unor norme legale scrise prevăzute de lege și regulamente (prevederea a
fost introdusă prin legea din 1997, pentru a limita interpretarea infracțiunii).
Jurisprudenta a exclus însă din noțiunea de lege actele care încalcă doar dispoziții
administrative, precum normele disciplinare (Court of Cassation, Criminal Division
VI, decision no. 5531 of 27 March 1996), norme interne ale administratiei (Criminal
Division VI, decision no. 34049 of 20 February 2003) sau solicitări pentru licitații
publice (Criminal Division VI, decision no. 24480 of 12 June 2009).
 Folos patrimonial pentru sine sau pentru altul, ori cauzarea unei daune injuste unei alte
persoane: in interpretarea acestei condiții, doctrina și jurisprudența au construit teoria
asa numitei «duble ilegalități». Calificarea unui folos patrimonial ca ”injust”12
presupune că acesta este prin el însuși contrar legii. De exemplu, un funcționar public
nu comite infracțiunea de abuz în serviciu dacă abuzul are ca rezultat patrimonial un
beneficiu (pentru sine sau pentru altul) la care beneficiarul era îndreptățit ca titular
individual al unui drept. Situația este oarecum similară și în cazul daunei, cu mențiunea
că aceasta poate fi atât materială, cât și nepatrimonială.
 Intentia: intentia este una calificată, dolosivă. Cu alte cuvinte, actiunea
funcționarului este determinată încă de la inceput de scopul calificat de a obține un
folos sau provoca o daună/vătămare. Ca atare, nu este suficient ca funcționarul să
accepte doar posibilitatea producerii unui folos/daune injuste, și nici doar să accepte
riscul acesteia, chiar daca i s-ar înfățișa cu element de certitudine, ci este necesar ca
acest obiectiv să fie scopul direct și imediat urmărit de el13.
2.2. Portugalia
”Articolul 382 – Abuzul de putere

11
 Criminal Liability of Political Decision-Makers: A Comparative Perspective, editat de Frank Zimmermann,
pag. 145
12
A se vedea decizia Curtii de Casatie nr. 10133 din 15 martie 2015
13
Disponibil la:  http://www.giurisprudenzapenale.com/2014/03/12/sul-dolo-intenzionale-nel-reato-di-abuso-
dufficio-cass-pen-108102014/; accesat la data de 16.11.2017.

14
 Functionarul care, in afara cazurilor prevazute in articolele precedente, abuzeaza de
puterile sale sau isi incalca atributiile specifice functiei sale, cu scopul de a obtine, pentru
sine sau pentru altul, un folos injust sau de a cauza o vatamare unei alte persoane, este
pedepsit cu inchisoare de pana la 3 ani sau cu amenda, daca o pedeapsa mai severa nu este
aplicabila in temeiul unei alte norme legale.”
Este subliniat în doctrină și jurisprudență că obținerea unuei beneficiu ilegal / cauzarea
unei vătămări face parte din conținutul constitutiv al infracțiunii.
2.3. Croatia
”Articolul 337 – Abuzul de putere sau autoritate oficiala
(1) Un functionar care,  in scopul de a procura pentru sine sau pentru altul un beneficiu
nepatrimonial, sau de a provoca daune unei terte persoane, abuzeaza de autoritatea sau
atributiile sale, excede competentelor ce ii revin sau omite sa isi exercite atributiile, va fi
pedepsit cu amenda sau inchisoare de pana la 3 ani.
(2) Daca infractiunea prevazuta la alin.1 are ca rezultat o dauna considerabila sau o
vatamare grava a drepturilor unei terte persoane, pedeapsa este inchisoarea de la 3 la 5 ani.
(3) Daca un castig material este dobandit de faptuitor ca urmare a savarsirii infractiunii
prevazute la alin.1, pedeapsa este inchisoarea de la 6 luni la 5 ani.
(4) Daca castigul material considerabil este dobandit de catre faptuitor prin savarsirea
infractiunii prevazute de alin.1 si daca functionarul actioneaza in scopul dobandirii unui
castig material, pedeapsa este inchisoarea de la 1 la 10 ani.
Article 338 – Abuz in exercitarea functiei guvernamentale
Un oficial sau un responsabil din unitatile administrative locale sau centrale sau din
autoritati/institutii ce indeplinesc functii/servicii publice sau din persoane juridice cu capital
unic sau majoritar de stat, in scopul de a obtine un folos material in afacerile personale sau
ale familiei sale, abuzeaza de functiile si atributiile sale prin acordarea de tratamente
preferentiale in incheierea de contracte, in oferirea, obtinerea sau contractarea unui loc de
munca va fi pedepsit cu inchisoare de la 6 luni la 5 ani.”
Croația a ales o definiție și o pedeapsă în trepte a infracțiunii de abuz in serviciu.
Intenția calificată prin scop face parte din elementele constitutive ale infracțiunii. De
asemenea, este reglementat distinct abuzul în exercitarea funcției guvernamentale. Potrivit
deciziei Curtii Supreme Croate, prin daună/câștig considerabil/ă (art. 337 (2)) se înțelege un
prejudiciu mai mare de 30.000- Croatian Kuna (app. EUR 4.000). În 2010 un ambasador a

15
fost condamnat pentru abuz de putere la un an de zile de închisoare și cinci ani interzicerea de
a mai activa ca diplomat14.
2.4. Austria
”Sectiunea 302 – Abuse of official authority
(1) Un oficial care abuzează cu stiinta de autoritatea sa de a pune in aplicare legi in numele
guvernului, landului, guvernului local cu intenția de a aduce atingere drepturilor altora se
pedepsește cu inchisoarea de la 6 luni la 5 ani.
(2) Persoana care comite fapta in exercitarea unor funcții oficiale cu o putere straina sau cu
organizații bi/multilaterale va fi pedepsita cu inchisoare de la 1 la 10 ani. Aceeași pedeapsa
se aplica aceluia care prin infracțiune cauzează o paguba de peste 40.000 euro.”
În 2011 au fost cercetate 701 cazuri și au fost pronunțate 82 hotărâri de condamnare.
2.5. Bulgaria
”Art. 282
Infractiune este definita ca fiind fapta unui oficial care incalca sau omita sau isi
indeplineasca atributiile sau autoritatea sa sau care depaseste limitele acestora, cu scopul de
a produce pentru sine sau pentru altul un folos sau pentru a vatama o alta persoana.”
2.6. Ungaria
”Section 305
Orice functionar public care,  cu intentia de a cauza un un dezavantaj injust sau de a
procura un avantaj injust, isi incalca indatoririle oficiale, isi depaseste atributiile sau
abuzeaza in alt mod de pozitia sa, se pedepseste cu inchisoarea de pana la 3 ani.”
În 2015 au fost cercetate 168 de infracțiuni de abuz in serviciu, iar in 2016 au fost cercetate
242 astfel de infractiuni.

3. State in care abuzul in serviciu este reglementat prin incriminarea unor infractiuni
specifice
3.1. Franța
”Secţiunea 1 : Despre abuzurile de autoritate orientate împotriva administraţiei
Articolul 432-1
Fapta prin care o persoană depozitară a autorităţii publice, acţionând în exercitarea
funcţiilor sale, ia măsuri destinate împiedicării execuţiei legii se pedepseşte cu cinci ani
închisoare şi cu amenda de 75.000 euro.

14
Disponibil la: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports
/2013_10_29_Croatia_Final_country_report.pdf, accesat la data de 16.11.2017, p. 26.

16
Articolul 432-2
Infracţiunea prevăzută la articolul 432-1 se pedepseşte cu zece ani închisoare şi cu amenda
de 150000  euro dacă a fost urmată de efect.”
Prin lege, în sensul textului precitat, se înțelege doar normele votate de forul legislativ,
indiferent de tipul lor: legi, tratate internaționale semnate și ratificate de Franța, precum și
circulare și regulamente publice.
Este important de subliniat că, în cadrul misiunilor vizând implementarea de către
statele semnatare a Convenției de la New York, in ceea ce privește articolului 19 (cel
vizând abuzul în serviciu), Franța a indicat că implementarea în legislația franceză s-a făcut
prin modul de incriminare a infracțiunilor de corupție în general, componențele legate de
exercitarea abuzivă a funcției regăsindu-se în definirea mai multor infracțiuni15.
3.2. Belgia
Criminal Code
Nu există incriminata îm sensul articolului 19 CNY – infracțiunea de abuz în serviciu, ci este
indicată ca infracțiune similară, cea definită de art. 243 și 151 Cod penal.
”Articolul 243 (Concussion)
Orice persoană care exercită o funcţie publică şi care este vinovată de delapidare,
ordonând să se perceapă, pretinzând sau primind ceea ce ea ştie că este interzis, sau că
depăşeşte ceea ce se datora referitor la drepturi, taxe, contribuţii, venituri, fonduri sau
dobânzi drept salarii sau retribuţii, este pedepsită cu închisoarea de la şase luni la cinci ani
şi cu amendă de la 100 la 50 000 de franci sau cu una din cele două pedepse, şi, mai mult,
poate fi condamnată la interdicţia dreptului de a ocupa funcţii, locuri de muncă sau funcţii
publice, conform articolului 33.
Se pedepseşte cu inchisoarea de la cinci ani la zece ani şi cu amendă de la 500 la 100 000 de
franci, dacă delapidarea a fost comisă cu violenţe sau cu ameninţări.
Art. 151 Orice act arbitrar şi care atentează la libertăţile şi drepturile garantate de
Constituţie, ordonat sau executat de un funcţionar sau ofiţer public, de un funcţionar public
sau de agent al autorităţii sau al ordinii publice, este pedepsit cu închisoarea de la
cincisprezece zile la un ani.
Art.152 Dacă inculpatul justifică respectiv că a acţionat la ordinul superiorilor săi, pentru
obiecte de resort ale acestora şi faţă de care le este inferior ierarhic, pedepsele stabilite la
articolele precedente sunt aplicate doar superiorilor care au dat ordinul.”

15
Disponibil la: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/CountryVisitFinalReports/France_Report
_FR.pdf, accesat la data de 16.11.2017, pag 28-29.

17
 O serie de alte infracțiuni, precum abuzul de încredere, sustragerea de acte sau
proceduri judiciare sau conflicte de interese sunt văzute de asemenea ca fiind subsumate
noțiunii de „abuz de putere” în sensul articolului 19 din CNY.
În 2013, au existat 6 cazuri de rechizitorii întemeiate pe art. 243 precitat, având ca obiect
această infracțiune( din 53 pe coruptție) și o hotărâre de condamnare (din 126). In 2015 au
fost 3 hotărâri de condamnare, din 165 de condamnări pentru fapte de corupție.
3.3. Germania
Nu e incriminat distinct abuzul în serviciu. Germania a ales un sistem de incriminare cu foarte
multe infracțiuni, cu grad de generalitate redus.
3.4. Olanda
In privinta implementării articolului 19 din Convenția de la New York, Olanda a
considerat că aceasta este acoperită printr-o definire largă a diverselor forme de corupție,
precum și a unor infracțiuni contra patrimoniului, nefiind necesară o definiție distinctă.
3.5. Estonia
Estonia a abrogat aceasta infracțiune in 2007, după condamnarea sa de ăatre Curtea
Europeană a Drepturilor Omului datorate caracterului imprevizibil al acesteia. In prezent,
abuzul de putere este acoperit de legea împotriva corupției, în care se specifică care anume
fapte savârsite prin abuz de putere constituie infracțiuni16.

Concluzie preliminară
În legislația penală a statelor europene semnatare ale Convenției de la New York
împotriva corupției, abuzul în serviciu ori este definit vag, ori urmări imediate ale infracțiunii
sunt deja regăsite în altele existente. Avem, de asemenea, state precum Italia, Ungaria și
Portugalia unde constituie săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu și încălcarea de
regulamente, ordine și alte acte administrative cu caracter normativ. Nicio infracțiune de abuz
în serviciu dintre cele existente nu prevede un prag valoric minim de la care fapta se consideră
că a adus un prejudiciu patrimonial și constituie infracțiune.
În ceea ce privește subiectul activ al infracțiunii, în majoritatea textelor incriminatoare
se vorbește despre ”funcționarul public” sau ”agentul public”, ca persoană ce desfășoară,
permanent sau temporar, un serviciu de interes public, o funcție de demnitate publică, exercită
atribuții și responsabilități în scopul îndeplinirii prerogativelor legislative, executive și
judecătorești sau exercită atribuții în legătură cu un serviciu public.

16
Disponibil la: https://www.riigiteataja.ee/en/eli/521082014007/consolide; accesat la data de 16.11.2017.

18
V. Legea nr. 365/2004 pentru ratificarea Convenţiei Naţiunilor Unite
împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003

”ART. 19 Abuzul de funcţii Fiecare stat parte are în vedere să adopte măsurile legislative şi alte
măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele
au fost săvârşite cu intenţie, faptei unui agent public de a abuza de funcţiile sau de postul său, adică de
a îndeplini ori de a se abţine să îndeplinească, în exerciţiul funcţiilor sale, un act cu încălcarea legii, cu
scopul de a obţine un folos necuvenit pentru sine sau pentru altă persoană sau entitate.”
Curtea Constituțională a României constată că, în lumina art. 19 din Convenţia
Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată
de România prin Legea nr.365/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.903 din 5 octombrie 2004, se recomandă statelor părţi să aibă în vedere adoptarea
măsurilor legislative şi a altor măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul
de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, faptei unui agent public de a
abuza de funcţiile sau de postul său, adică de a îndeplini ori de a se abţine să îndeplinească, în
exerciţiul funcţiilor sale, un act cu încălcarea legii, cu scopul de a obţine un folos necuvenit
pentru sine sau pentru altă persoană sau entitate (parag. 43, Decizia CCR nr. 405/2016).
Potrivit art.19 din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei adoptată la New
York, fapta incriminată trebuie să fie săvârşită cu intenţie calificată prin scop, iar nu cu
intenţie indirectă. Astfel, agravanta din Legea nr.78/2000 trebuie inclusă în conţinutul
constitutiv al infracțiunii, iar nu ca formă de agravare a răspunderii, fapt reținut de CCR în
Decizia nr. 405/2016 (parag. 14).
Tribunalul Brăila, în opinia trimisă Curții Constituționale în dosarul nr. 504/2016,
reține că ”în ciuda argumentelor autorilor excepţiei, legea națională este chiar mai favorabilă
decât Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, întrucât art.19 din această Convenție
solicită statelor semnatare să reglementeze faptele comise cu intenție de către un agent
public de a abuza de funcțiile sau de postul său, adică de a îndeplini ori de a se abține să
îndeplinească, în exercițiul funcțiilor sale, un act cu încălcarea legii, cu scopul de a obține
un folos necuvenit pentru sine sau pentru altul, în timp ce art.297 alin.(1) din Codul penal,
prin raportare la art.132 din Legea nr.78/2000 incriminează infracțiunea în discuție numai dacă
funcționarul public a obținut pentru sine ori pentru altul un folos necuvenit.”
Art. 15, art. 16, art. 18, art. 19 și art. 25 din Convenția Națiunilor Unite
împotriva corupției adoptată la New York la 31 octombrie 2003, semnată de România
la Merida la 9 decembrie 2003 și ratificată prin Legea nr. 365/2004, publicată în

19
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, utilizează
noțiunea de folos necuvenit, sens în care fiecare stat parte adoptă măsurile legislative și
alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracțiune, în
cazul în care actele au fost săvârșite cu intenție, faptelor referitoare la corupția
agenților publici naționali, la corupția agenților publici străini și a funcționarilor
organizațiilor publice internaționale, la traficul de influență, la abuzul de funcții, la
corupția în sectorul privat și la obstrucționarea bunei funcționări a justiției. Tot
astfel, Convenția civilă asupra corupției adoptată la Strasbourg la 4 noiembrie 1999 și
ratificată de România prin Legea nr. 147/2002, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 260 din 18 aprilie 2002, utilizează în definirea corupției
noțiunea de "avantaj necuvenit".

VI. Consiliul Europei

Raportându-ne la varianta specială a abuzului în serviciu prevăzută la art. 13 2 din
Legea nr. 78/2000, potrivit Convenției penale cu privire la corupție, adoptată de Consiliul
Europei la 27 ianuarie 1999, la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 27/2002,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 30 ianuarie 2002, ”fiecare
parte - stat semnatar al convenției, adoptă măsurile legislative și alte măsuri care se
dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracțiune, conform dreptului său intern, atunci
când s-a săvârșit cu intenție, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect,
orice folos necuvenit unuia dintre agenții săi publici sau persoanei membre a unei adunări
publice naționale care exercită puteri legislative sau administrative, pentru el sau pentru
altcineva, pentru ca acesta să îndeplinească ori să se abțină de la îndeplinirea unui act în
exercițiul funcțiilor sale (corupția activă) sau fapta unuia dintre agenții săi publici de a
solicita sau de a primi, direct ori indirect, orice folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva
ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a îndeplini ori de a se abține să
îndeplinească un act în exercitarea funcțiilor sale (corupția pasivă)” (a se vedea Decizia nr.
2 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29
ianuarie 2014, pct. VI.2.1.).

A. Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția)

Comisia de la Veneția, în raportul asupra relaţiei dintre responsabilitatea ministerială
politică şi cea penală, adoptat la cea de-a 94-a şedinţă plenară (8-9 martie 2013), a considerat

20
că ”prevederile penale care interzic „abuzul în serviciu”, „folosirea inadecvată a puterilor” şi
„abuz de putere” sau infracţiuni similare se găsesc în numeroase sisteme juridice europene,
iar Comisia de la Veneţia recunoaşte că poate exista necesitatea pentru asemenea clauze
generale […] (parag. 72 din DCCR nr. 405/2016).
În acelaşi timp, Comisia subliniază că asemenea prevederi penale generale sunt foarte
problematice, atât cu privire la cerinţele calitative ale art.7 al CEDO, cât şi la alte cerinţe
fundamentale conform principiului statutului de drept, precum previzibilitatea şi securitatea
juridică, şi relevă, de asemenea, că acestea sunt în mod special vulnerabile la manevre politice
abuzive. Comisia de la Veneţia consideră că prevederile penale naţionale cu privire la „abuzul
în serviciu”, „abuz de putere” şi expresii similare trebuie interpretate în sens restrâns şi
aplicate la un nivel înalt, astfel încât să poată fi invocate numai în cazuri în care fapta
este de natură gravă, cum ar fi, spre exemplu, infracţiuni grave împotriva proceselor
democratice naţionale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparţialităţii
administraţiei publice ş.a.m.d. […]. Mai mult, trebuie impuse criterii suplimentare cum ar
fi, spre exemplu, cerinţa existenţei intenţiei sau neglijenţei grave. Pentru cazurile de „abuz în
serviciu” sau „abuz de putere” care implică interese economice, poate fi considerată adecvată
cerinţa unei intenţii de câştig personal, fie pentru persoana în cauză sau, de exemplu, pentru
un partid politic. […] În măsura în care prevederile penale de „abuz în serviciu” şi „abuz de
putere” sunt invocate împotriva miniştrilor pentru acţiuni care sunt în principal de natură
politică, atunci acest fapt trebuie făcut ca ultimă soluţie (ultima ratio). Mai mult, nivelul
sancţiunilor trebuie să fie proporțional cu infracţiunea comisă şi să nu fie influenţat de
considerente şi dezacorduri politice (parag. 73 din DCCR nr. 405/2016).
Comisia de la Veneţia apreciază că responsabilitatea de a nu folosi eronat prevederile
privind „abuzul în serviciu” împotriva foştilor sau actualilor miniştri pentru motive politice
ţine atât de sistemul politic, cât şi de procurorul general şi instanţele de judecată, indiferent
dacă ministrul este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale
ordinare.

B. Impunerea unui prag valoric pentru infracțiunea de abuz în serviciu, în viziunea

Comisiei de la Veneția
În Raportul privind relaţia dintre responsabilitatea politică şi penală a miniştrilor se referă,
conform titulaturii sale, doar la situaţia miniştrilor 17, Comisia de la Veneţia consideră că ”prevederile

17
Disponibil la: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2013)001-e;
accesat la data de 15.11.2017.

21
penale naţionale privind „abuzul în serviciu”, „exces de autoritate” şi alte expresii similare trebuie
interpretate în sens restrâns şi aplicate cu un prag înalt, astfel încât acestea să poată fi invocate în
cazuri unde fapta este de natură gravă, cum ar fi de exemplu infracţiuni grave împotriva proceselor
democratice naţionale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparţialităţii administraţiei
publice etc”(parag. 102). În decizia sa, Curtea s-a bazat pe Rezooluţia 1950/2013 a APCE şi pe
raportul Comisiei de la Veneţia întocmit în pregătirea amintitei rezoluţii. Ambele documente prevăd că
”prevederi penale naţionale prea largi şi prea vagi privind abuzul în serviciu pot fi problematice”.
Cele două probleme de drept au suscitat interes din partea Curții Constituționale, legiuitorului
și legiuitorului delegat român care, cu prilejul adoptării deciziei CCR nr. 405/2016, au formulat teza
conform căreia ”pragul înalt”se referă la un prag valoric. Am văzut totuși că infracțiunile de serviciu
nu au ca urmare imediată numai crearea unui prejudiciu patrimonial, ci mai degrabă aduc o vătămare
drepturilor și intereselor legitime persoanelor fizice și juridice în cadrul relațiilor de serviciu la care
supuse.
Edificator pentru problema noastră este răspunsul Comisiei de la Veneția, formulat ca urmare
a unei soilcitări din partea unui jurnalist român care, vizavi de termenul neclar supus dezbaterii
publice, a formulat următoarele: ”Aşadar, decisivă este natura faptei, iar pragul la care se referă nu
este în niciun caz unul financiar. Mai mult, acest prag se aplică desigur doar normelor cu caracter
general din legea penală privind abuzul în serviciu, dar nu şi la alte infracţiuni precum corupţia,
spălarea banilor sau abuz de încredere”18.

18
Disponibil la: http://adevarul.ro/news/politica/comisia-venetia-In-niciun-caz-nu-e-vorba-pragfinanciar-abuzul-
serviciu-1_59c7b6035ab6550cb87c4d6d/index.html; accesat la data de 17.11.2017.

22