CENTRUL NAŢIONAL НАЦИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ПО

ANTICORUPŢIE AL БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

REPUBLICII MOLDOVA РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

RAPORT DE EXPERTIZĂ ANTICORUPŢIE

Nr. ELO21/7281 din 13.05.2021

la proiectul de lege privind modificarea și completarea Codului de

procedură penală al Republicii Moldova nr.122/2003 (art.63, art.313)
Prezentul raport de expertiză anticorupție a fost întocmit de Centrul Național Anticorupție al
Republicii Moldova în baza Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, a Legii nr.1104/2002 cu
privire la Centrul Național Anticorupție, a Legii integrității nr.82/2017 și a Metodologiei de efectuare a
expertizei anticorupție a proiectelor de acte legislative și normative, aprobată prin Hotărârea
Colegiului Centrului nr.6 din 20 octombrie 2017.

I. Analiza riscurilor de corupere a procesului de promovare a proiectului

I.1. Pertinența autorului, categoriei propuse a actului
și a procedurii de promovare a proiectului
Autor al proiectului de act normativ este Parlamentul RM, iar autor nemijlocit este un grup de
deputați în Parlament, ceea ce corespunde art.73 din Constituția Republicii Moldova și art.47 alin.(3)
din Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea nr.797/1996.

Categoria actului legislativ propus este Lege organică, ceea ce corespunde art.72 din Constituție și art.
6-12 din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative.

I.2. Respectarea rigorilor de transparenţă în procesul

decizional la promovarea proiectului
Conform art.8 al Legii nr.239/2008 privind transparenţa în procesul decizional "etapele asigurării
transparenţei procesului de elaborare a deciziilor sunt:
a) informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei;
b) punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia;
c) consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;
d) examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi
interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii;
e) informarea publicului referitor la deciziile adoptate."

Proiectul supus expertizei a fost plasat pe pagina web a Parlamentului RM, fiind asigurat accesul
părților interesate la proiectul prenotat pentru a putea prezenta/expedia recomandări asupra
acestuia.

1
Cu toate acestea, autorul nu a asigurat informarea publicului referitor la inițierea
elaborării prezentului proiect de decizie. În consecință, se constată evitarea etapei esențiale a
procesului de asigurare a transparenței procesului de elaborare a deciziilor statuată la art.8 lit.a) din
Legea nr.239/2008 privind transparența în procesul decizional.

Prin urmare, având în vedere că proiectul a fost plasat pe pagina web indicată supra, transparența
în procesul decizional a fost, în mare parte, asigurată.

I.3. Scopul anunţat și scopul real al proiectului

Potrivit notei informative: „Proiectul de lege privind modificarea și completarea Codului de procedură
penală al Republicii Moldova nr. 122/2003 vine cu remanieri legislative sistemice pentru a înlătura
incertitudinea juridică legată de recunoașterea persoanei în calitate de bănuit prin ordonanța de
începere a urmării penale în baza unei infracțiuni cu subiect special, dar și pentru a uniformiza
practica de urmărire penală și practica judiciară în raport cu recunoașterea calității de bănuit
a persoanei şi, respectiv, calcularea termenului de menținere în calitate de bănuit.”

Analizând normele elaborate s-a constatat că prin proiect se propune modificarea art.63 și a art.313
din Codul de procedură penală. În acest sens, autorul a precizat că, „[...] prin completarea art.63 alin.
(1) Cod de procedură penală, cu un punct nou, care va deveni pct.4), dar și completările ce țin de
termenul menținerii în calitate de bănuit, vor fi înlăturate dubiilor referitoare la esența socială și de
drept ce decurge din „acuzația în materie penală”, așa cum acesta este definită de jurisprudența Curții
Europene, a priori, se va evita o posibilă condamnare a Republicii Moldova, ce decurge din problema
de referință, în legătură cu încălcarea dreptul la apărare și dreptul la examinarea cauzei în termen
rezonabil (art. 6 din Convenția Europeană).

Cu titlu de noutate, proiectul mai prevede extinderea cercului actelor procedurale pasibile de
contestare în ordinea art.313 Cod de procedură penală, în măsură să confere efectivitate exercitării
drepturilor şi libertăţilor persoanei afectate prin începerea urmăririi penale, recunoașterea în calitate
de bănuit și punerea persoanei sub învinuire. La fel, proiectul mai preconizează stipularea expresă a
sancțiunii încălcării interdicției prevăzute la art.63 alin.(1), manifestată prin interogarea în calitate de
martor a persoanei faţă de care există anumite probe că a săvârșit o infracţiune – nulitatea actului
procedural prin care persoana a fost recunoscută în calitate de bănuit.

Reieșind din prevederile art.3 Cod de procedură penală, potrivit cărora acțiunea în timp a legii
procesuale penale este guvernată de regula tempus regit actum, ceea ce presupune o aplicabilitate
imediată, ținând cont de remanierile legislative avute în vedere prin prezentul proiect de lege care vin
să redreseze consecințele negative ale procedurilor penale în detrimentul drepturilor și libertăților
fundamentale ale persoanei, în toate eventualele situații practice, organul de urmărire penală și
instanțele de judecată urmează să aplice nemijlocit norma nouă, care conține garanții procesuale,
indiferent de momentul când a survenit incidența calității de bănuit.”
I.4. Interesul public şi interesele private
promovate prin proiect
Reieșind din argumentele expuse de autor în nota informativ, proiectul promovează interesul public
privind uniformizarea practicii de urmărire penală și practicii judiciare în raport cu recunoașterea
calității de bănuit a persoanei şi, respectiv, calcularea termenului de menținere în calitate de bănuit.

Însă, în lipsa unui studiu sau a unei analize complexe care să identifice problema, obiectivul,
eventualele opțiuni de soluționare a problemei sau atingere a obiectului și analiza efectelor și

2
consecințelor acestor opțiuni, din care rezultă că modificările propuse la Codul de procedură
penală prin proiect înlătură incertitudinea juridică legată de recunoașterea persoanei în calitate de
bănuit, precum și calcularea termenului de menținere în această calitate, dar nu va crea careva
impedimente în activitatea organului de urmărire penală/procuraturii privind efectuarea acțiunilor
porcesual penale, precum și nu implică riscuri directe, cît și indirecte asupra persoanei, societății și
statului privind protejarea acestora de infracțiuni, precum şi protejarea persoanei şi societăţii de
faptele ilegale ale persoanelor cu funcţii de răspundere în activitatea lor legată de cercetarea
infracţiunilor presupuse sau săvîrşite.

I.5. Justificarea soluțiilor proiectului

I.5.1. Suficienţa argumentării din nota informativă.
În conformitate cu art.30 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, proiectele de acte
normative sunt însoțite de „nota informativă care cuprinde:
a) denumirea sau numele autorului și, după caz, a participanților la elaborarea proiectului actului
normativ;
b) condițiile ce au impus elaborarea proiectului actului normativ și finalitățile urmărite;
c) descrierea gradului de compatibilitate, pentru proiectele care au ca scop armonizarea legislației
naționale cu legislația Uniunii Europene;
d) principalele prevederi ale proiectului și evidențierea elementelor noi;
f) modul de încorporare a actului în cadrul normativ în vigoare".

Nota informativă stabilește condițiile ce au impus elaborarea proiectului, evidențiază elementele

noi și finalitățile urmărite prin promovarea proiectului, fiind întrunite cerințele art.30 al Legii nr.
100/2017 cu privire la actele normative.

Cu toate acestea, se reține că autorul nu a prezentat o analiză corespunzătoare și complexă care să

cuprindă evaluarea tuturor deficiențelor și identificarea obiectivelor/soluțiilor clare și raționale
sub toate aspectele privind modificările propuse prin proiect ce țin de incertitudinea juridică legată
de recunoașterea persoanei în calitate de bănuit, calcularea termenului de menținere în această
calitate, extinderea cercului actelor procedurale pasibile de contestare la judecătorul de instrucție,
stabilirea sancțiunii încălcării interdicției, manifestată prin interogarea în calitate de martor a
peroanei față de care există anumite probe că a săvîrșit o infracțiune.

În acest sens, nota informativă nu conține careva date/informații din care rezultă clar și fără echivoc
că legislația procesual penală necesită modificări în acest sens și nu constituie o intervenție
dăunătoare a legiuitorului în procedura penală. Or, caracterul confuz al prevedilor propuse, care lasă
posibilitatea unei interopretări deductive ale părților înn proces, de expirare aunor termeni
procesuali, chiar dacă acești termeni nu sunt aplicabili.
I.5.2. Argumentarea economică-financiară.
Conform art.30 lit.e) al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative, nota informativă trebuie să
conțină „e) fundamentarea economico-financiară".

Potrivit notei informative: „Implementarea proiectului de lege nu presupune alocări financiare din
contul mijloacelor bugetare.”

3
 II. Analiza generală a factorilor de risc ale proiectului

II.1. Limbajul proiectului

Potrivit art.54 al Legii nr.100/2017 cu privire la actele normative „textul proiectului actului normativ
se elaborează [...] cu respectarea următoarelor reguli: [...]
a) se expune într-un limbaj simplu, clar şi concis [...]
c) terminologia utilizată este constantă, uniformă și corespunde celei utilizate în alte acte normative,
în legislația Uniunii Europene și în alte instrumente internaționale la care Republica Moldova este
parte, cu respectarea prevederilor prezentei legi; [...]
e) se interzice folosirea neologismelor dacă există sinonime de largă răspândire, [...]
f) se evită folosirea [...] a cuvintelor și expresiilor [...] care nu sînt utilizate sau cu sens ambiguu;
g) se evită tautologiile juridice;
h) se utilizează, pe cât este posibil, noțiuni monosemantice, [...]".

În mare parte, textul proiectului este expus într-un limbaj simplu, clar şi concis, cu respectarea
regulilor gramaticale şi de ortografie, întrunind cerinţele prevăzute de art.54 din Legea nr.100/2017.

Însă, unele norme din proiect utilizează termeni de genul „subiect special”, care nu au o definiție în
legislația procesual-penală, fapt ce va admite la aplicare practici diverse de interpretate a
acestui termen, practici care pot fi abuzive (analiza detaliată a factorilor de risc și riscuri de corupție
este prezentată în compartimentul IIII al prezentului raport de expertiză anticorupție).

II.2. Coerența legislativă a proiectului

În textul proiectului au fost identificate conflicte dintre prevederile acestuia cu reglementările art.63
alin.(3) CPP în ce privește termenul de menținere în calitate de bănuit a persoanei (aspectele date au
fost analizate detaliat în compartimentul III al prezentului raport de expertiză anticorupție).

II.3. Activitatea agenţilor publici şi a entităților

publice reglementată în proiect
Proiectul nu reglementează activitatea agenților publici și/sau a entiăților publice.

II.4. Atingeri ale drepturilor omului care pot fi

cauzate la aplicarea proiectului
Prevederile proiectului nu aduc atingere drepturilor fundamentale ale omului consacrate de
Constituţia Republicii Moldova, Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului.

III. Analiza detaliată a factorilor de risc și a riscurilor de corupție

ale proiectului

4
 -1-

Art.I pct.1 potrivit proiectului de lege privind modificarea și completarea Codului de procedură
penală
Art.I. – Codul de procedură penală al Republicii Moldova [...], se modifică după cum urmează:
1. La articolul 63, alineatul (1) se completează cu punctul 4) cu următorul cuprins: „4) ordonanța
de începere a urmăririi penale în privința persoanei, indiferent dacă aceasta rezultă numai din
partea descriptivă și/sau din partea dispozitivă a actului procedural, inclusiv în cazul infracțiunilor
cu subiect special”.
Obiecții:
Art.63 alin.(1) pct.4 din proiect stabilește recunoașterea în calitate de bănuit prin ordonanța de începere de
urmărire penală, inclusiv în cazul infracținilor cu subiect special.

Astfel, cuvîntele „subiect special” în contextul proiectului posedă potențial coruptibil, dat fiind faptul că
acest termen nu este definit de legislația procesual-penală, ceea ce îi conferă un sens echivoc și poate
genera anumite confuzii la aplicare.

Pericolul acestui factori de risc constă în faptul că, la aplicare, termenul utilizat poate provoca practici
vicioase de interpretare a sensului acestei normei, în dependență de interesul responsabililor de
implementare, practici care pot fi abuzive de stabilire a regulilor convenabile propriilor interese.
Recomandări:
Definirea termenului de „subiect special”.

Factori de risc: Riscuri de corupţie:

● Introducerea termenilor noi care nu au o definiție ● Generale
în legislație sau în proiect

-2-

Art.I pct.3 potrivit proiectului de lege privind modificarea și completarea Codului de procedură
penală
Art.I. – Codul de procedură penală al Republicii Moldova [...], se modifică după cum urmează:
3. La articolul 63, alineatul (5) după cuvintele „anulării ordonanței de recunoaștere în calitate de
bănuit și scoaterii de sub urmărire,” se completează cu textul „ori din momentul expirării
termenului prevăzut la art.63 alin.(2) pct.3)”.
Obiecții:
Norma analizată nu corelează cu redacția în vigoare a alin.(3) de la art.63 CPP, care în esența sa deja
reglementează care sunt acțiunile ce urmează a fi întreprinse și acte ce necesită a fi emise de către organul
de urmărire penală la expirarea termenului indicat la alin.(2) din art.63 CPP. Acest fapt poate admite
impedimente în aplicarea corectă a normei și crea premise pentru alegerea subiectivă și abuzivă a normei
"convenabile" care se va aplica într-o situație concretă, astfel existând riscul ca încetarea calității de bănuit
din momentul expirării termenului prevăzut la art.63 alin.(2) pct.3 să fie aplicată discreționar și în
dependență de scopul și interesul urmărit.
Recomandări:
De a exclude pct.3 din proiect.

Factori de risc: Riscuri de corupţie:

● Concurenţa normelor de drept ● Generale
● Încurajarea sau facilitarea actelor de:
- corupere activă

5
 - corupere pasivă
- trafic de influență
- conflict de interese și/sau favoritism
● Legalizarea actelor de:
- abuz de serviciu

-3-

Art.I pct.4 potrivit proiectului de lege privind modificarea și completarea Codului de procedură
penală
Art.I. – Codul de procedură penală al Republicii Moldova [...], se modifică după cum urmează: [...]
4. Articolul 63 alineatul (7) se completează în final cu textul: „Recunoașterea persoanei în calitate
de bănuit cu încălcarea respectivelor prevederi, duce la nulitatea actelor procedurale enumerate
la art.63 alin.(1)”.
Obiecții:
Din analiza normei precitate se constată că aceasta posedă potențial coruptibil și la aplicare poate admite
abuzuri, în dependență de interesul urmărit al organului de urmărire penală/procurorul/instanța de
judecată, cît și de către persoana recunoscută în calitate de bănuit.

Primul aspect de reținut este utilizarea în textul normei a unor trimiteri defectuoase de genul „respectivelor
prevederi”, fapt ce va crea incertitudine la aplicare, nefiind clar în acest sens la care încălcări s-a referit
autorul care vor duce la nulitatea actelor procedurale prin care persoana a poate fi recunoscută în calitate
de bănuit. În așa fel, în situația în care nu se va face o referință clară a normei în cauză, va exista pericolul
interpretării și aplicării discreționare a conținutului acesteia, ceea ce va face imposibilă tragerea la
răspundere a factorilor de decizie, care la implementare vor conștientiza impunitatea lor pentru abuzurile
săvârșite în procesul de aplicare, și deci astfel, va perpetua săvârșirea abuzurilor de serviciu.

Un alt aspect care va genera acte de corupție la aplicare este manifestat prin ambiguitatea sancțiunii
instituite la art.63 alin.(7) Cod de procedură penală din proiect pentru careva încălcările ce se pretind a fi
comise. În acest sens, autorul nu a luat în considerare prevederile art.251 Cod de procedură penală care
prevede expres încălcările care atrag nulitatea actelor procedurale și din care nu rezultă ca temei de nulitate
cel stabilit de către autor la art.63 alin.(7) CPP din proiect. Mai mult, autorul a omis să prevadă categoria
nulității (absolută sau relativă). Potrivit comentariului la Codul de procedură penală, „Nulitatea este o
sancţiune procedurală care intervine, în general, atunci cînd un act procedural s-a îndeplinit cu încălcarea
condiţiilor de fond şi de formă prevăzut de lege. [...] Nu oricare încălcare a prevederilor legale care
reglementează desfăşurarea procesului penal atrage nulitatea actului procedural, dar numai încălcările
esenţiale ale legii procesuale penale. [...] Pentru a opera nulitatea mai este necesar ca abaterea să nu poată
fi înlăturată în alt mod, ceea ce înseamnă că dacă poate fi înlăturată în alt mod, anularea actului devine
inutilă. [...] Nulitatea actului procedural nu operează automat, prin simpla încălcare a legii.”

Caracterul lacunar al proiectului va face imposibilă tragerea la răspundere a factorilor de decizie, care
la implementare vor conștientiza impunitatea lor pentru abuzurile săvârșite în procesul de aplicare, și
deci astfel, va perpetua săvârșirea abuzurilor, precum și altor manifestări de corupție (corupție activă/pasivă,
trafic de influență) în cauză.
Recomandări:
Completarea proiectului cu prevederi clare privind încălcările care generează nulitatea actelor procedurale
prin care persoana a fost recunoscută în calitate bănuit.

Reexaminarea modificărilor propuse pentru alin.(7) de la art.63 CPP prin prisma prevederilor art.251 CPP.
Factori de risc: Riscuri de corupţie:
● Norme de trimitere defectuoase ● Generale

6
● Lipsa/ambiguitatea procedurilor administrative ● Încurajarea sau facilitarea actelor de:
● Lipsa sancțiunilor clare - trafic de influență
- conflict de interese și/sau favoritism
● Legalizarea actelor de:
- abuz de serviciu

-4-

Obiecție generală asupra proiectului de lege

Obiecții:
Prin proiect se propune ca temei de recunoaștere în calitate de bănuit ordonanța de începere a urmării
penale în privința persoanei, indiferent dacă aceasta rezultă numai din partea descriptivă și/sau din partea
dispozitivă a actului pocedural, inclusiv în cazul infracțiunilor cu subiect special. În acest caz, calitatea de
bănuit nu poate fi menținută mai mult de 3 luni, totodată, fiind stabilit prin proiect dreptul persoanelor
indicate la art.313 alin.(1) de a ataca la judecătorul de instrucție ordonanțele de începere a urmăririi penale,
de recunoaștere în calitate de bănuit și de punere sub învinure.

În formula propusă de autor, prevederile respective riscă să afecteze activitatea organului de urmărire
penală la acumularea probelor care servesc la constatarea existenţei sau inexistenţei infracţiunii, la
identificarea făptuitorului, la constatarea vinovăţiei, precum şi la stabilirea altor împrejurări importante
pentru justa soluţionare a cauzei. Stabilirea termenului de trei luni din momentul emiterii ordonanței de
începere a urmării penale, termen în care organul de urmărire penală poate menține calitatea de bănuit a
persoanei, este nejustificat și astfel limitează organul de urmărire penală în efectuarea măsurilor speciale de
investigație care pot depăși termenul de 3 luni de zile.

Un alt element inerent ce poate să apară în cazul adoptării normelor propuse este riscul absolvirii de
pedeapsă penală de către bănuit ca urmare a expirării termenului de 3 luni de la momenul adoptării
ordonanței de începere a urmării penale, termen insuficient pentru administrarea probelor de către organul
de urmărire penală.

Cu referire la instituirea dreptului persaonei de a contestat ordonanțele de începere a urmăririi penale, de

recunoaștere în calitate de bănuit și punere sub învinuire, normele respective riscă să aducă atingere la
independența Procuraturii, limitarea acesteia de a decide pornirea urmăririi penale, recunoașterea
persoanei în calitate de bănuit și punerea sub învinuire, și favorizarea instanței de judecată de a recurge la
acte de corupție prin adoptarea unor decizii în favoarea/defavoarea unei sau altei persoane în dependență
de scopul și interesul urmărit. Or, normele propuse atribuie judecătorului de instrucție competențe de a
decide pornirea sau clasarea urmăririi penale, recunoașterea sau nu în calitate de bănuit, punerea sau nu
sub învinuire, competențe ce îi revin prin efectul legii organelor procuraturii.
Recomandări:
Excluderea pct.1, pct.2, pct.3, pct.5 de la art.I din proiect.

Factori de risc: Riscuri de corupţie:

● Atribuții excesive, improprii sau contrare statutului ● Generale
entității publice ● Încurajarea sau facilitarea actelor de:
● Dezechilibru dintre încălcare și sancțiune - corupere activă
● Lipsa unor termene concrete/termene - trafic de influență
nejustificate/prelungirea nejustificată a termenilor - conflict de interese și/sau favoritism
● Legalizarea actelor de:
- abuz de serviciu

7
 IV. Concluzia expertizei
Proiectul a fost elaborat de un grup de deputați în Parlamentul Republici Moldova și are drept scop
efectuarea unor remanieri legislative sistemice pentru a înlătura incertitudinea juridică legată de
recunoașterea persoanei în calitate de bănuit prin ordonanța de începere a urmării penale în baza
unei infracțiuni cu subiect special, dar și pentru a uniformiza practica de urmărire penală și practica
judiciară în raport cu recunoașterea calității de bănuit a persoanei şi, respectiv, calcularea termenului
de menținere în calitate de bănuit.

Proiectul respectă parțial rigorile de transparență impuse de Legea nr.239/2008 privind transparența
în procesul decizional, autorul nu a asigurat informarea publicului referitor la inițierea elaborării
acestuia.

Nota informativă nu conține careva date/informații din care rezultă clar și fără echivoc că legislația
procesual penală necesită modificări în acest sens și nu constituie o intervenție dăunătoare a
legiuitorului în procedura penală. Aautorul nu a prezentat o analiză corespunzătoare și complexă
care să cuprindă evaluarea tuturor deficiențelor și identificarea obiectivelor/soluțiilor clare și
raționale sub toate aspectele privind modificările propuse prin proiect ce țin de incertitudinea juridică
legată de recunoașterea persoanei în calitate de bănuit, calcularea termenului de menținere în
această calitate, extinderea cercului actelor procedurale pasibile de contestare la judecătorul de
instrucție, stabilirea sancțiunii încălcării interdicției, manifestată prin interogarea în calitate de martor
a peroanei față de care există anumite probe că a săvîrșit o infracțiune. Or, neelucidarea aspectelor
respective creează deficiențe la aprecierea faptului dacă interesul promovat prin proiect prejudiciază
sau nu interesul public privind protejarea persoanei, societății și statului de infracțiuni, precum şi
protejarea persoanei şi societăţii de faptele ilegale ale persoanelor cu funcţii de răspundere în
activitatea lor legată de cercetarea infracţiunilor presupuse sau săvîrşite.

De asemenea, proiectul conține factori și riscuri de corupție generați de caracterul lacunar al

prevederilor, cum ar fi: introducerea termenilor noi care nu au o definiție în legislație sau în
proiect, concurența normelor de drept, norme de trimitere defectuoase, lipsa/ambiguitatea
procedurilor administrative, lipsa sancțiunilor clare, atribuții excesive, improprii sau contrare
statutului entității publice, lipsa unor termene concrete/termene nejustificate/prelungirea
nejustificată a termenilor, dezechilibru dintre încălcare și sancțiune. Prin urmare, pentru aplicarea
eficientă a normelor propuse prin proiect, inclusiv în scopul diminuării nivelului de coruptibilitate,
este necesară revizuirea și excluderea unor norme potențial coruptibile reflectate în raportul de
expertiză anticorupție.

13.05.2021 Expert al Direcției legislație și expertiză anticorupție:

Xenia VAMEȘ , Inspector principal