1. Bugetele publice si sistemul bugetar.

Procesul bugetar

La sfârșitul acestui capitol studenții vor fi capabili să:

1. definească bugetele publice în diferitele accepțiuni atribuite acestora;

2. individualizeze bugetele publice în raport cu celelalte componente ale finanțelor publice;
3. definească bugetele publice prin prisma trăsăturilor definitorii;
4. facă distincția dintre impozite, taxe și contribuții ca principale surse de venituri bugetare;
5. definească componentele sistemului bugetar și să explice diferențele și conexiunile dintre ele;
6. descrie conceptul de buget general consolidat și modul de formare a acestuia;
7. explice mecanismul de echilibrare a bugetelor locale prin sume și cote defalcate;
8. explice semnificația și conținutul procesului bugetar;
9. identifice corect etapele procesului bugetar și operațiunile specifice fiecăreia;
10. (re)prezinte grafic și cronologic (calendaristic) activitățile determinate de elaborarea și
aprobarea proiectului bugetului de stat/bugetelor locale
11. explice structura și rolul ordonatorilor de credite bugetare;
12. definească creditele bugetare, creditele de angajament și interconexiunile dintre acestea;
13. descrie principalele etape întâlnite în execuția bugetară;
14. descrie succint tehnica deschiderii și repartizării creditelor bugetare;
15. evidențieze diferențele între deschiderea, repartizarea și utilizarea creditelor bugetare pentru
bugetul de stat și deschiderea, repartizarea și utilizarea creditelor bugetare pentru bugetele
locale;
16. enunțe principalele principii ale execuției bugetare prevăzute de legislația finanțelor publice;
17. explice structura și semnificația contului anual de execuție bugetară
18. enunțe cele mai importante principii ale încheierii execuției bugetare prevăzute de legislația
finanțelor publice;
19. identifice tipurile de control bugetar și instituțiile implicate în exercitarea acestora;
20. definească obiectivele controlului bugetar.

1.1. Conținutul și structura bugetelor publice

Bugetele publice reprezintă un concept des întâlnit în viața cotidiană și cu impact asupra tuturor
participanților la viața economico-socială. Cu toate acestea, înțelegerea sensului și conținutului acestora
nu este atât de simplă pe cât ar părea la prima vedere, în principal din cauza multitudinii de sensuri
atribuite conceptului de buget. Literatura de specialitate autohtonă atribuie bugetului, în principal, două
mari sensuri: sensul economic și sensul juridic (Filip, Gh., Văcărel. I.). Unii autori atribuie bugetului și un
sens politic , dar și unul tehnic (Manolescu, Gh.)

1
Înțelegerea sensului economic atribuit bugetului pleacă de la faptul că nevoile umane se împart in două
mari categorii: nevoi private și nevoi publice. În timp ce nevoile private se satisfac printr-un consum
individualizat de bunuri și servicii, prin achiziția lor de pe piața bunurilor și serviciilor în urma plății unui
preț/tarif stabilit, de regulă, prin confruntarea cererii cu oferta, nevoile publice se satisfac printr-un
consum de bunuri și servicii a cărui principală caracteristică constă în caracterul său indivizibil și
neconcurențial. Acest lucru înseamnă că indivizii nu pot fi împiedicați în mod efectiv să consume acel bun,
iar consumul unui astfel de bun de către un individ sau grup de indivizi nu reduce cantitatea de bunuri
disponibilă pentru ceilalți indivizi. Bunuri publice în sensul strict al termenului sunt: iluminatul public,
apărarea națională, ordinea publică, justiția, emisia gratuită în eter a unor posturi de radio sau televiziune,
serviciile de global positioning systems (GPS), etc. Sfera bunurilor publice a evoluat continuu de-a lungul
istoriei, în acord cu gradul de dezvoltare economică a societății umane, și implicit cu posibilitățile de
furnizare a unor astfel de bunuri, dar și în raport cu gradul de dezvoltare tehnologică ce a făcut posibilă
furnizarea unor noi bunuri și servicii publice (emisia gratuită radio-TV), dar și limitarea accesului prin
apariția posibilității facturării individuale (taxe de drum sau mai nou taxe de congestie urbană).

Faptul că indivizii nu plătesc în mod direct pentru consumul de bunuri publice, nu înseamnă că ele sunt
gratuite. Caracterul indivizibil și neconcurențial al consumului de bunuri publice nu trebuie confundat cu
gratuitatea, ci văzut ca factorul determinant pentru apariția unui mecanism de finanțare a
producerii/furnizării de asemenea bunuri care să înlocuiască facturarea individuală, întalnită în cazul
producerii/furnizării bunurilor private (care satisfac nevoile private). Acest mecanism de finanțare este
reprezentat de bugetele publice.

Ca atare, într-o abordare sintetică din perspectivă economică, bugetele publice reprezintă relații
economice în formă bănească de constituire și utilizare a unor fonduri bănești în scopul satisfacerii unor
nevoi publice prin furnizarea de bunuri și servicii publice. Din perspectivă istorică, sfera nevoilor publice a
evoluat continuu, determinând o evoluție similară și în planul relațiilor bugetare. De altfel, există
formulată legea nevoilor publice permanent crescătoare, formulată de economistul german Adolph
Wagner (1865 – 1917), care a identificat trei mari cauze ale acestui proces: activitățile social-protective
ale statului, acțiunile economice și administrative, precum și cele ce țin de bunăstarea generală a
societății.

O asemenea definiție sintetică a conceptului de buget public nu face difențierea față de conceptul de
finanțe publice. Se poate constata cu ușurință că definiția formulată în paragraful anterior este perfect
valabilă și pentru finanțele publice, ceea ce face necesară rafinarea și detalierea acesteia pentru a
surprinde specificul relațiilor bugetare. Raportul dintre sfera de cuprindere a bugetelor publice și cea a
finanțelor publice este unul de tip parte-întreg, bugetele publice făcând parte din sfera finanțelor publice
alături de creditul public, asigurările publice și finanțele întreprinderilor cu capital de stat (Filip, 2002). În
acest context, particularizarea bugetelor publice ca relații financiare publice specifice presupune luarea în
considerare a specificului acestora ca relații financiare în formă bănească de constituire și utilizare a unor
fonduri bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără contraprestație echivalentă,
directă și imediată, în scopul satisfacerii unor nevoi publice prin furnizarea de bunuri și servicii publice. În
acest fel, relațiile bugetare se diferențiază de cele de credit public ce au un caracter facultativ și
rambursabil și presupun existența unei contraprestații directe sub forma dobânzii, dar și de cele de
asigurări publice care, datorită caracterului incert al producerii evenimentului asigurat, combină trăsaturi
ale relațiilor de tip bugetar cu trăsături ale relațiilor de credit public. Astfel, în cazul producerii
evenimentului asigurat, transferul de valoare specific asigurărilor are caracter rambursabil, întocmai ca în

2
cazul creditului public, în timp ce în situația în care evenimentul asigurat nu se produce, transferul de
valoare are un caracter definitiv, precum în cazul bugetelor publice. Dualitatea asigurărilor ca relații
financiare specifice se manifestă și sub aspectul caracterului obligatoriu sau facultativ al acestora, în
practică existând asigurări obligatorii (asemănare cu bugetele publice) și asigurări facultative (asemănare
cu creditul public).

Cerință: Identificați și comentați asemănările și deosebirile dintre următoarele componente ale finanțelor
publice: buget, credit, asigurări.

Bugetele publice sunt fonduri constituite și utilizate de stat, în ipostaza sa de autoritate publică, centrală,
regională sau locală, în funcție de specificul organizării administrativ-teritoriale a unei țări. Tocmai această
ipostază de autoritate publică conferă statului pe de o parte, dreptul să impună (impoziteze) obligații
fiscale, iar pe de altă parte, obligația de a furniza o serie de bunuri și servicii publice conform drepturilor
constituționale ale cetățenilor. Chiar dacă în contextul actual, ipostaza de autoritate publică a statului este
cea mai evidentă, nu trebuie pierdut din vedere faptul că într-o economie, statul poate acționa și în
ipostaza de bancher, asigurător sau agent economic, derulând corespunzător relații de credit public,
asigurări publice sau relații specifice întreprinderilor cu capital de stat. În acest cadru, bugetele publice
apar ca relații financiare ale autorităților publice (centrale sau locale), de constituire și utilizare a unor
fonduri bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără contraprestație echivalentă,
directă și imediată, în scopul satisfacerii unor nevoi publice prin furnizarea de bunuri și servicii publice. O
asemenea definiție poziționează relațiile bugetare publice în cadrul finanțelor publice, evidențiind în
același timp particularitățile acestora în raport cu celelate componente ale finanțelor publice.

Înțelegerea sensului juridic atribuit bugetului are ca punct de plecare constatarea faptului că bugetul
mobilizează și utilizează banii publici, adică banii noștri, ai tuturor contribuabililor. Din acest motiv, este
firesc ca cei mai în măsură să decidă asupra modului de constituire, dar mai ales de utilizare a banilor
publici să fie cetățenii. Din cauza dificultăților tehnice, acest lucru nu se poate face în mod direct, ci doar
indirect, prin intermediul reprezentanților aleși ai cetățenilor, respectivi membrii ai Parlamentului (la nivel
central) sau ai consiliilor locale (la nivel local). Drept rezultat, bugetul apare ca expresia deciziei unor
organe legislative/deliberative, el având caracter de lege (în cazul bugetelor centrale) sau de hotărâre a
consiliilor locale (în cazul bugetelor locale), și nu ca expresie a unor deciziii ale puterii executive (guvern
la nivel central, primar la nivel local).

Ca atare, din punct de vedere juridic, bugetul este actul juridic emis de puterea legislativă care prevede și
autorizează veniturile și cheltuielile autorităților publice pe o perioadă de un an. Este de remarcat faptul
că bugetul este o lege, a cărei valabilitate este stabilită ex-ante la nivelul unui an de zile, anul bugetar.

Cerință: Când începe și când se termină anul bugetar în România? Dar în SUA, Marea Britanie? Comentați.
Puteți identifica și alte legi a căror valabilitate este limitată ex-ante la nivelul unui an de zile?

3
Caracterul de lege atribuit bugetului îi conferă acestuia caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că
prevederile conținute de legea bugetară sunt obligatoriu de respectat. Cum bugetul conține indicatori de
venituri și cheltuieli ce au caracter previzional, respectarea întocmai a acestora în execuție devine dificilă,
dacă nu chiar imposibilă. Ce se întâmplă atunci când pe parcursul execuției bugetare veniturile încasate
depășesc veniturile previzionate sau când cheltuielile alocate depășesc cheltuielile preconizate? Ei bine,
soluția este simplă și constă în interpretarea diferită dată prevederilor bugetare la partea de venituri
comparativ cu partea de cheltuieli, în sensul că prevederile la venituri trebuie interpretate ca având
caracter minimal (care pot fi depășite), în timp ce prevederile la cheltuieli trebuie văzute ca având caracter
maximal (care nu pot fi depășite). Acest lucru este de natură să contribuie la creșterea disciplinei bugetare,
întrucât pe de o parte se pot încasa venituri mai mari decât cele previzionate fără a fi nevoie de o
modificare a legii în acest scop, iar pe de altă parte, nu se pot face cheltuieli mai mari decât cele
previzionate fără o modificare specială a legii (rectificare). Legile de rectificare a bugetului sunt o practică
curentă în majoritatea țărilor.

Cerință: Enumerați factori care determină rectificările bugetare. Pot fi rectificările bugetare eliminate?
Prezintă rectificările bugetare avantaje? Dar dezavantaje?

În sens politic, bugetul reprezintă expresia financiară a opțiunilor politice. Proiectul bugetului este
elaborat de Guvern, iar aprobarea se face de către Parlament, instituții a căror componență se stabilește
prin procesul politic al votului. În societățile democratice, cetățenii se prezintă periodic la urne pentru a-
și alege reprezentanții în instituțiile legislative. Votul exprimat de cetățeni este determinat de opțiunile
indivividuale ale acestora în raport cu programele electorale ale forțelor politice ce se confruntă în alegeri.
Promisiunile din programele electorale nu se pot realiza decât prin intermediul bugetului. De exemplu,
dacă un partid politic a promis creșterea investițiilor în infrastructură, acest lucru se realizează prin
alocarea de sume de bani cu această destinație în buget. Dacă o formațiune politică promite creșteri de
salarii în sectorul public, acest lucru trebuie să se reflecte și în buget, prin alocarea de fonduri suplimentare
pentru cheltuielile de personal. Cu alte cuvinte, din punct de vedere politic, bugetul este instrumentul
financiar prin care sunt implementate obiectivele politice.

Cerință: Poate o formațiune politică să promită creșteri salariale în sectorul privat? Cum? Cum se reflectă
în buget scăderea/creșterea cotei de impozitare a veniturilor persoanelor fizice?

În sens tehnic, bugetul reprezintă ansamblul metodelor, tehnicilor și instrumentelor utilizate pentru
mobilizarea și utilizarea resurselor bugetare. Mobilizarea veniturilor bugetare, în special a celor de natură
fiscală (ce reprezintă partea cea mai consistentă din buget) se face conform prevederilor legii fiscale care
instituie reguli precise referitoare la așezarea și perceperea impozitelor și taxelor. În mod asemănător,
efectuarea cheltuielilor bugetare se face respectând cu strictețe regulile privind angajarea, lichidarea,
ordonanțarea și plata propriu-zisă a cheltuililor bugetare conform cu prevederile legii finanțelor publice.
Acestea reguli sunt extrem de tehnice, ceea ce face uneori dificilă înțelegerea lor, dar care conferă
bugetului și o accepțiune de natură tehnică.

4
Cerință: Enumerați etapele execuției veniturilor fiscale/cheltuielilor bugetare.

După cum am văzut în paragrafele anterioare, din punct de vedere economic, bugetele publice reprezintă
relații financiare ale autorităților publice (centrale sau locale), de constituire și utilizare a unor fonduri
bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără contraprestație echivalentă, directă
și imediată, în scopul satisfacerii unor nevoi publice prin furnizarea de bunuri și servicii publice. Relațiile
financiare reflectate în bugetele publice prezintă aspecte comune, dar și aspecte specifice determinate de
tipologia bugetelor publice. Literatura de specialitate este unanimă în recunoașterea următoarelor bugete
publice: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale.

Caracterul obligatoriu trebuie înțeles în sensul în care mobilizarea de fonduri la buget este obligatorie în
virtutea ipostazei statului de autoritate publică ce are dreptul de a impune anumite obligații.

Sintagma cu titlu definitiv și nerambursabil exprimă faptul că suma de bani nu se întoarce la cel care a
cedat-o. Este adevărat că bugetul exprimă și relații de utilizare a fondurilor bănești constituite prin
intermediul cheltuielilor publice, însă acest lucru nu înseamnă că sumele de bani s-au întors la cei care le-
au cedat prin impozite, taxe și contribuții. Este posibil ca anumiți contribuabili să se regăsească și în
ipostaza de contribuabili la buget, dar și în cea de beneficiari de fonduri din buget, însă cele două nu sunt
intercondiționate.

Sintagma fără contraprestație echivalentă, directă și imediată exprimă faptul că sumele care se întorc în
societate prin cheltuieli publice nu reprezintă o contraprestație în schimbul impozitelor, taxelor și
contribuțiilor plătite. Dacă acest lucru este evident în cazul impozitelor (impozitul este prelevare
obligatorie, nerambursabilă și fără contraprestație efectuată de stat pentru satisfacerea nevoilor de
interes general), în cazul taxelor și contribuțiilor lucrurile capătă nuanțe ce se cer a fi lămurite expres. Taxa
este o sumă pe care contribuabilul este obligat să o plătească atunci când solicită un serviciu public
(eliberarea de acte, autorizații, etc.). Acest lucru presupune existența unei contraprestații din partea
autorității publice (actul sau autorizația eliberat/ă), dar aceasta, fiind de regulă mai mică decât taxa plătită,
nu implică și ideea de echivalență valorică. Mai mult, partea din taxă care depășește valoarea serviciului
public prestat este similară unui impozit, deoarece pentru această parte nu există deloc contraprestație.
La rândul ei, contribuția reprezintă o prelevare obligatorie a unei părți din veniturile contribuabililor, cu
sau fără posibilitatea obținerii unei contraprestații. În domeniul bugetar, sintagma de contribuție apare
mai ales în legătură cu asigurările sociale, situație în care ea are semnificația unei prime de asigurare.
Contribuțiile de asigurări sociale sunt plătite pentru ca asiguratul să aibă dreptul la beneficiile de asigurări
sociale oferite de stat (pensie, servicii medicale, indemnizație de șomaj), însă de multe ori, contribuabilii
nu ajung să beneficieze de asemenea prestații din cauza unor factori obiectivi: decesul înainte de vârsta
pensionării, starea de sănătate excelentă, etc., situație în care contraprestația nu există. Chiar și atunci
când contraprestația există (contribuabilul încasează pensia pentru care a plătit contribuții pe parcursul
vieții active sau beneficiază de servicii medicale), contraprestația nu este echivalentă, directă și imediată.
În concluzie, deși ideea de contraprestație necesită nuanțări în definirea diferitelor bugete publice, se

5
poate afirma că, pentru oricare din bugetele publice, nu există contraprestație care să fie în același timp
și echivalentă, și directă, și imediată, în raport cu impozitele, taxele și contribuțiile plătite.

Cerință: Taxa pe valoarea adăugată este un impozit sau o taxă? Argumentați. Faceți diferența între
asigurările sociale și asistența socială. Exemplificați.

În consecință, bugetele publice pot fi definite după cum urmează:

Bugetul de stat reprezintă relații financiare ale autorităților publice centrale de constituire și utilizare a
unor fonduri bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără contraprestație
echivalentă, directă și imediată, în scopul satisfacerii unor nevoi publice generale la nivel central.

Bugetele locale reprezintă relații financiare ale autorităților publice locale de constituire și utilizare a unor
fonduri bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără contraprestație echivalentă,
directă și imediată, în scopul satisfacerii unor nevoi publice generale la nivel local.

Bugetul asigurărilor sociale de stat reprezintă relații financiare ale autorităților publice centrale de
constituire și utilizare a unor fonduri bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără
contraprestație echivalentă, directă și imediată, în scopul protecției față de riscurile generate de
pierderea/diminuarea capacității/posibilității de a munci.

Bugetele fondurilor speciale reprezintă relații financiare ale autorităților publice centrale de constituire și
utilizare a unor fonduri bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără
contraprestație echivalentă, directă și imediată, în scopul satisfacerii unor nevoi publice speciale ce se
manifestă la nivel central.

Bugetul asigurărilor sociale de sănătate reprezintă relații financiare ale autorităților publice centrale de
constituire și utilizare a unor fonduri bănești, cu caracter obligatoriu si titlu definitiv și nerambursabil, fără
contraprestație echivalentă, directă și imediată, în scopul furnizării de servicii medicale pentru asigurarea
stării de sănătate a populației.

În raport cu conținutul economic specific fiecărui tip de bugete publice, structura veniturilor și cheltuielilor
bugetelor publice prezintă o serie de particularități. Unele impozite, taxe și contribuții se regăsesc doar în
anumite bugete, în timp ce anumite cheltuieli sunt finanțate doar din anumite bugete. De exemplu,
impozitul pe venit, taxa pe valoarea adăugată, accizele, taxele vamale sunt venituri exclusive ale bugetului
de stat, în timp ce impozitele pe avere (terenuri, cladiri, mijloace de transport) sunt venituri exclusive ale
bugetului local. Există însă și situații în care același tip de impozit sau aceeași categorie de cheltuială
bugetară se regăsește în mai multe bugete publice, situație în care legea trebuie să precizeze expres
diferențierile existente. Ca regulă generală, impozitul pe profit alimentează bugetul de stat, și doar în
situația în care impozitul pe profit provine de la o societate comercială de sub autoritatea consiliilor locale,
acesta se face venit la bugetul local. Referitor la cheltuieli, cheltuielile de apărare națională, justiție, relații
diplomatice se regăsesc doar în bugetul de stat, pe când cheltuielile de iluminat, salubritate, etc. Se
regăsesc în bugetele locale. Cheltuielile social-culturale (educație, sănătate, cultură) se regăsesc atât în
bugetul de stat, cât și în bugetele locale, repartizarea sarcinilor de finanțat între aceste bugete fiind
determinată de rațiuni de eficiență, în baza principiilor autonomiei locale și descentralizării serviciilor

6
publice. Cheltuielile cu învățământul superior se finanțează din bugetul de stat, în timp ce cheltuielile cu
învățământul preuniversitar sunt acoperite din bugetele locale. În mod asemănător, marile proiecte de
investiții publice (autostrăzi) sunt finanțate din bugetul de stat, în timp ce obiective de mai mică anvergură
sunt finanțate din bugetele locale (drumuri, gospodărie comunală, ordine publică). Ca regulă,
serviciile/investițiile publice cu adresabilitate restrânsă, locală sunt finanțate din bugetele locale, pe când
cele cu adresabilitate largă, națională sunt finanțate din bugetul de stat. Bugetele de asigurări sociale (de
pensii, de șomaj, de sănătate) au la venituri o categorie specifică de prelevări obligatorii, respectiv
contribuțiile sociale (ce au semnificația unor prime de asigurări sociale), din care ulterior sunt finanțate
cheltuieli specifice sub forma prestațiilor de asigurări sociale (pensii, indemnizații de șomaj) sau finanțării
serviciilor medicale. În cazul bugetelor fondurilor speciale (bugetul fondului pentru mediu) există, de
regulă, o legătură între venituri și cheltuieli, în sensul în care veniturile sunt astfel percepute încât să
penalizeze activitățile cu efecte negative, iar cheltuielile sunt alocate în scopul încurajării activităților cu
impact pozitiv. Spre exemplu, veniturile fondului de mediu sunt constituite din taxe ce penalizează
poluarea (taxe de poluare), în timp ce cheltuielile sunt destinate promovării unor acțiuni de protecție a
mediului înconjurător (cheltuieli pentru modernizarea parcului auto, pentru promovarea surselor de
energie regenerabilă, etc.). O asemenea structură a veniturilor și cheltuielilor fondurilor speciale are un
efect de sinergie în ceea ce privește realizarea obiectivelor pentru care a fost înființat respectivul fond
special.

1.2. Sistemul bugetar

Plecând de la faptul că orice abordare sistemică presupune nu doar o serie de componente ce formează
un întreg, ci și relațiile între aceste componente, abordarea bugetelor publice în viziune sistemică trebuie
sa ia în considerare atât bugetele publice existente, cât și relațiile ce se stabilesc între acestea. Doar
procedând în acest mod se poate face distincția între noțiunea de bugete publice și cea de sistem bugetar.
Cu alte cuvinte, sistemul bugetar reprezintă un concept mai larg decât cel de bugete publice, incluzând pe
lângă acestea și relațiile ce se stabilesc între diferitele bugete publice.

Literatura de specialitate definește sistemul bugetar ca „un ansamblu de bugete conexate, compus din
mai multe componente care se individualizează printr-o serie de trăsături specifice (competențe de
programare, adoptare, execuție și încheiere, surse de constituire a veniturilor, destinația cheltuielilor,
nivelul teritorial de aplicare etc.), dar și altele, între care caracterul public al nevoilor și resurselor este
definitorie (Filip, Gh.)

Legislația finanțelor publice definește sistemul bugetar ca un sistem unitar de bugete care cuprinde toate
bugetele prevăzute în legea finanțelor publice. O asemenea definiție neglijează relațiile ce există între
bugetele publice prevăzute în legislația specifică.

În consecință, sistemul bugetar reprezintă totalitatea bugetelor publice existente, interconectate în scopul
creșterii funcționalității atât pe plan bugetar (pe fiecare componentă în parte a sistemului bugetar, dar și
pe ansamblul acestuia), cât și pe planul mai larg al întregii societăți. În lipsa interconexiunilor, o serie de
bugete publice nu și-ar putea îndeplini misiunea, în principal din cauza insuficienței veniturilor în raport

7
cu cheltuielile. Spre exemplu, în absența veniturilor de echilibrare ce provin de la bugetul de stat, bugetele
locale nu ar dispune de suficiente venituri pentru acoperirea cheltuielilor publice necesare la nivel local,
ceea ce ar influența negativ nu doar funcționalitatea bugetului local, ci și pe cea de ansamblu a societății.

Cerință: Puteți da exemple și de alte conexiuni între diverse bugete publice de natură să contribuie la
creșterea funcționalității la scara societății?

După cum reiese din definiția sistemului bugetar, structura acestuia cuprinde toate bugetele publice
existente la un moment dat într-o țară. Ca regulă generală, structura sistemului bugetar este stabilă în
timp, neînregistrându-se modificări frecvente ale acesteia. Structura sistemului bugetar depinde în
principal de organizarea administrativ-teritorială a statelor, care din acest punct de vedere se clasifică în
state unitare și state federale.

Cerință: Identificați componentele specifice sistemului bugetar pentru fiecare tip de stat și argumentați
diferențele constatate.

România, fiind un stat unitar, prezintă o structură a sistemului bugetar specifică statelor unitare. Totuși,
literatura de specialitate autohtonă abordează diferit structura sistemului bugetar din România,
diferențele dintre abordări fiind totuși diferențe de formă, nu și de fond. Există o serie de componente
comune tuturor abordărilor (bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și
bugetele fondurilor speciale), dar și componente specifice, întâlnite doar la unii autori (ex: bugetul
asigurărilor sociale de sănătate – Ștefura, G.).

Abordarea bugetului asigurărilor sociale de sănătate ca o componentă distinctă a sistemului bugetar are
ca premisă înființarea și funcționarea sistemului de finanțare a ocrotirii sănătății pe baza sistemului de
asigurări sociale de sănătate, începând cu anul 1998. Până la acel moment, finanțarea ocrotirii sănătății
în România se făcea din impozitele și taxele generale, prin bugetul de stat. Întrucât, nevoile de finanțare
a ocotirii sănătății sunt într-o creștere permanentă nu doar în România, ci pe plan mondial, finanțarea
serviciilor medicale nu mai putea fi asigurată din impozitele și taxele generale (de tip Beveridge sau
britanic), fiind necesară adoptarea unui sistem de finanțare a ocrotirii sănătății bazat pe asigurări sociale
(de tip Bismark sau german).

Sistemul de asigurări sociale de sănătate presupune existența unui buget specific unde sunt colectate
fondurile ce provin în cea mai mare parte din contribuțiile de asigurări sociale de sănătate plătite de
asigurați și angajatorii acestora (unde este cazul) și din care se alocă resursele pentru finanțarea serviciilor
medicale (asistență medicală primară, asistență medicală ambulatorie, asistența medicală spitalicească,
medicamente și dispozitive medicale, asistenţa medicală de reabilitare și recuperare medicală, medicină
dentară, îngrijiri la domiciliu, consultaţii de urgenţă la domiciliu şi activităţi de transport sanitar neasistat).
Ca principiu, bugetul asigurărilor sociale de sănătate asigură finanțarea doar a serviciilor medicale prestate
asiguraților de către furnizorii de servicii medicale atât de stat, cât și privați, și nu finanțarea unor obiective
de investiții în sectorul sanitar de stat sau a unor programe naționale de sănătate asumate de către stat.

8
Acest lucru asigură un teren egal pentru competiția între furnizorii de servicii medicale, indiferent de
forma lor de proprietate, întrucât cheltuielile de capital sunt acoperite de proprietarii capitalului. Spre
exemplu, în contextul în care construcția și dotarea unui spital privat este asigurată de proprietarii
acestuia, este firesc ca și construcția și dotarea unui spital public să fie finanțată din fondurile statului
(bugetul de stat alimentat de impozite) și nu din fondurile asiguraților (bugetul asigurărilor sociale de
sănătate alimentat de contribuții de asigurări de sănătate).

Odată integrat în structura de funcționare a societății, bugetul asigurărilor sociale de sănătate capătă un
caracter structural (prin opoziție cu cel conjunctural atribuit de exemplu bugetelor fondurilor speciale),
ceea ce justifică abordarea lui ca o componentă distinctă, de sine stătătoare, a sistemului bugetar.

Sistemul german (Bismark) de finanțare a ocrotirii sănătății se bazează pe cotizații obligatorii plătite de
indivizi (salariați, dar și liber-întreprinzători) și angajatorii acestora către casele de asigurări de sănătate,
ce pot fi publice sau private. Acestea încheie contracte de furnizare de servicii medicale cu furnizorii de
servicii medicale, care, la rândul lor, pot fi entități publice sau private. Obiectul finanțării îl constituie
serviciile medicale, și nu instituțiile/entitățile ce prestează aceste servicii. Acest lucru permite
concurența între furnizorii de servicii medicale, dar și între casele de asigurări de sănătate, ceea ce este
un lucru benefic pentru beneficiari ce pot beneficia de serviciile medicale mai performante la tarife mai
reduse.

Sistemul britanic (Beveridge) de finanțare a ocrotirii sănătății se bazează pe impozitele și taxele

generale plătite către bugetul de stat, din care se finanțează serviciile medicale publice prestate de
instituții/entități ale statului (National Health Service). Nu există cotizații suplimentare (ca in cazul
sistemului german), ceea ce înseamnă o presiune fiscală mai redusă pentru contribuabili, care în
schimb, pentru a beneficia de gratuitate sunt nevoiți să apeleze exclusiv la furnizori publici de servicii
medicale (spitale publice). Concurența provine din cadrul sistemului privat de asigurări de sănătate ce
funcționează exclusiv pe baze contractuale (fără obligativitate din partea statului de a încheia asigurări
de sănătate).

Cerință: Identificați avantajele și dezavantajele fiecarui sistem din punctul de vedere al pacientului. Care
din cele două sisteme îl considerați mai potrivit pentru situația din România? Argumentați.

Componentele sistemului bugetar se pot clasifica în funcție de mai multe criterii.

În funcție de nivelul administrativ-teritorial la care sunt administrate, avem de a face cu:

a) bugete administrate la nivel central: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul
asigurărilor sociale de sănătate, bugetele fondurilor speciale.
b) bugete administrate la nivel local: bugetele locale.

În funcție de caracterul general sau special al nevoilor satisfăcute, întâlnim:

a) bugete ce satisfac nevoi generale ale societății: bugetul de stat, bugetele locale.
b) bugete ce satisfac nevoi speciale ale societății: bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetul
asigurărilor sociale de sănătate, bugetele fondurilor speciale.

9
 În funcție de caracterul permanent (structural) sau temporar (conjunctural) al existenței lor:

a) bugete cu caracter permanent (structural): bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetul asigurărilor sociale de sănătate
b) bugete cu caracter temporar (conjunctural): bugetele fondurilor speciale

În România, legea finanțelor publice nr. 500/2002 prevede următoarea structură a sistemului bugetar:
a) bugetului de stat;
b) bugetului asigurărilor sociale de stat;
c) bugetelor fondurilor speciale;
d) bugetului trezoreriei statului;
e) bugetelor instituțiilor publice autonome;
f) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz;
g) bugetelor instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii;
h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror
rambursare, dobânzi și alte costuri se asigura din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile;
j) bugetele locale

Cerință: Identificați instituții publice autonome, instituții publice finanțate integral din venituri proprii.

După cum am văzut deja, sistemul bugetar nu presupune doar componente, ci și legături ce se stabilesc
între aceste componente. Aceste legături iau forma transferurilor financiare între bugete. În cadrul
sistemului bugetar, există bugete care în mod structural sau conjunctural înregistrează deficite, ce se cer
acoperite din surse externe, în principal din sume ce provin de la bugetul de stat. Denumite generic
transferuri, aceste sume au drept buget-sursă, bugetul de stat și drept bugete-destinație toate celelalte
bugete publice. Cu alte cuvinte, bugetul de stat alimentează cu fonduri bănești toate celelalte bugete
componente ale sistemului bugetar. Procedând astfel, deficitul agregat pe ansamblul bugetelor se
concentrează la nivelul bugetului de stat, ceea ce face mai facilă monitorizarea și finanțarea lui, întărind
disciplina financiară pe ansamblul finanțelor publice.

Un efect important al transferurilor între bugete derivă din faptul că sumele transferate din bugetul de
stat apar inițial ca și cheltuieli în acesta, pentru ca ulterior să apară ca venituri în bugetele-destinație din
care sunt acoperite cheltuielile pentru care au fost transferate aceste sume. În aceste condiții, apare dubla
înregistrare a acestor sume, ceea ce distorsionează imaginea agregată a veniturilor și cheltuielilor
bugetului general consolidat. Din acest motiv, atunci când se determină așa-numitul buget general
Definiții conform Legii finanțelor publice nr. 500 din 2002:

Bugetul general consolidat - ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar agregate,
consolidate şi ajustate pentru a forma un întreg;

Consolidare - operațiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre doua bugete componente ale
bugetului general consolidat, în vederea evitării dublei evidențieri a acestora;

10
consolidat, aceste sume transferate între diferite componente ale sistemului bugetar sunt eliminate.
Transferurile care se elimină la consolidarea bugetară se numesc transferuri consolidabile. În structura
bugetelor publice există și transferuri neconsolidabile, care nu se elimină la consolidarea bugetară,
întrucât ele nu au ca destinație un alt buget public. Cu alte cuvinte, acestea reprezintă sume transferate
(ieșite) în afara sistemului bugetar, și nu sume transferate între două componente ale sistemului bugetar,
lucru ce presupune o ieșire de la o componentă a sistemului bugetar, urmată de o intrare la nivelul altei
componente a sistemului bugetar, astfel încât pe ansamblu, soldul bugetului consolidat nu s-a schimbat.

În România, bugetele locale se confruntă cu deficite structurale, în sensul că insuficiența veniturilor față
de cheltuieli nu este expresia unor factori conjuncturali, ci rezultatul unor factori structurali ce țin mai ales
de de modul de partajare a resurselor financiare și a sarcinilor și serviciilor publice între administrația
centrală și cea locală. Acest lucru face necesar apelul la transferuri consolidabile din bugetul de stat către
bugetele locale. Astfel în completarea veniturilor proprii, formate din impozite, taxe, contribuții,
vărsăminte, alte venituri și cote defalcate din impozitul pe venit, bugetele locale primesc și sume defalcate
din unele venituri ale bugetului de stat, precum și subvenții de la bugetul de stat și de la alte bugete, ce
generic poartă denumirea de venituri de echilibrare. Cu cât ponderea veniturilor de echilibrare este mai
însemnată, cu atât gradul de autonomie financiară este mai redus, întrucât dependența de resursele
financiare ale bugetului de stat este mai mare.

Cerință: Comentați interconexiunile dintre descentralizarea serviciilor publice și autonomia financiară

locală. Care sunt efectele în planul autonomiei financiare locale a creșterii gradului de descentralizare a
serviciilor publice?

Pe fundalul creșterii duratei de viață, mai ales în ultimii ani, bugetul asigurărilor sociale de stat a înregistrat
deficite ce au de asemenea un caracter structural întrucât depind de structura pe grupe de vârstă a
populaței. Asemenea deficite sunt acoperite din subvenții de la bugetul de stat, care din punctul de
vedere al tehnicii bugetare reprezintă transferuri consolidabile (de exemplu, în anul 2018, este prevăzută
suma de 7.408.802 RON ca subvenție de la bugetul de stat pentru echilibrarea bugetului asigurărilor
sociale de stat, ceea ce reprezintă 11,78% din totalul veniturilor de 62.907.854 RON).

Cerință: Propuneți soluții de reducere a dependenței financiare față de bugetul de stat a bugetelor
locale/bugetului asigurărilor sociale de stat.

11
În România, legislația finanțelor publice locale (Legea nr. 273/2006) prevede ca echilibrarea bugetelor locale să se
facă prin mecanismul cotelor și sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, în principal impozitul pe
venit (mai puțin impozitul pe veniturile din pensii).

Din impozitul venit încasat lunar pe raza județelor se alocă următoarele cote:

a) 41,75% la bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor pe al căror teritoriu își desfășoară activitatea
plătitorii de impozit pe venit (20% pentru bugetele sectoarelor municipiului București);

b) 11,25% la bugetul județean (44,5% pentru bugetul general al municipiului București);

c) 18,5% la dispoziția direcției generale a finanțelor publice județene (DGFPJ) pentru echilibrarea bugetelor locale
ale comunelor, orașelor și municipiilor, precum și a bugetului județean (7% la dispoziția DGPF a municipiului
București).

La rândul lor, sumele defalcate din impozitul pe venit se repartizează pe județe în funcție de 2 indicatori, cu ponderi
diferite în total: capacitatea financiară (70%) și suprafața județului (30%).

Sumele repartizate după criteriul capacității financiare se calculează conform formulei:

𝐼𝑣𝑚. 𝑡𝑗 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑗

𝑥
𝐼𝑣𝑚. 𝑗 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑡𝑗
𝑆𝑟. 𝑗 = 𝑥𝑆𝑟. 𝑡𝑗
𝐼𝑣𝑚. 𝑡𝑗 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑗
∑𝑛𝑗=1 [ 𝑥 ]
𝐼𝑣𝑚. 𝑗 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑡𝑗

unde:
Sr.j - sume defalcate repartizate județului;
Sr.tj - sume defalcate de repartizat pe total județe;
Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor încasat pe județ în anul anterior anului de calcul;
Ivm.tj - impozitul pe venit mediu pe locuitor încasat pe total județe în anul anterior anului de calcul;
Nr.loc.j - numărul locuitorilor din județ;
Nr.loc.tj - suma locuitorilor județelor;

Procedura de echilibrare continuă la nivelul județelor, unde din sumele defalcate pe județe împreună cu cota de
18,5% aflată la dispoziția DGFPJ, o cotă de 27% se alocă bugetului județean, iar restul se repartizează pentru
bugetele locale ale comunelor, orașelor și municipiilor, după cum urmează:
a) 80% din sumă se repartizează în două etape, prin decizie a directorului DGFPJ, în funcție de următoarele
criterii: populație, suprafața din intravilanul UAT și capacitatea financiară a UAT:
a.1.) etapa 1: limitat către localitățile în care impozitul pe venit mediu încasat la nivelul localității (Ivml) este
mai mic decât impozitul pe venit mediu încasat la nivelul județului (Ivmj) urmărind 2 criterii:
1. ponderea populației UAT care participă la această etapă în totalul populației UAT din județ.
2. ponderea suprafeței din intravilanul UAT care participă la această etapă în totalul suprafeței intravilane a
UAT din județ.
a.2.) etapa 2: sumele rămase nerepartizate în etapa 1 se repartizează către toate localitățile în funcție de
capacitatea financiară a acestora
𝐼𝑣𝑚. 𝑗 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑙
𝑥
𝐼𝑣𝑚. 𝑙 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑗
𝑆𝑟. 𝑗 = 𝑥𝑆𝑟. 𝑒2
𝐼𝑣𝑚. 𝑗 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑙
∑𝑛𝑗=1 [ 𝑥 ]
𝐼𝑣𝑚. 𝑙 𝑁𝑟. 𝑙𝑜𝑐. 𝑗

unde:
Sr.e2 - sume repartizate UAT în etapa a doua;
Sr.j.e2 - sume de repartizat tuturor UAT din județ în etapa a doua;
Ivm.l - impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe UAT în anul anterior anului de calcul;
Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor, încasat pe ansamblul
12 județului în anul anterior anului de calcul;
Nr.loc.l - numărul locuitorilor din UAT;
Nr.loc.j - numărul locuitorilor din județ;
Mai departe, aceste sume stabilite în urma celor 2 etape de echilibrare vor fi ponderate cu gradul subunitar de
colectare a impozitelor și taxelor locale din anul anterior. Sumele astfel reținute vor fi repartizate în completarea
celor 20% pentru achitarea arieratelor.

b) 20% din sumă se repartizează, prin hotărâre a consiliului județean, pentru achitarea arieratelor, în ordinea
cronologică a vechimii, pentru susținerea programelor de dezvoltare locală și pentru susținerea proiectelor de
infrastructură care necesită cofinanțare locală.

1.3. Etapele procesului bugetar în România

Procesul bugetar reprezintă o serie de etape în succesiune cronologică necesare a fi parcurse pentru
asigurarea funcționalității bugetelor publice. Bugetele publice conțin prevederi de venituri și cheltuieli ce
mai întâi trebuie elaborate, apoi aprobate, ulterior executate, și în final raportate, în condițiile asigurării
unui control permanent și riguros asupra banului public. Drept consecință, etapele procesului bugetar
sunt:

1. elaborarea proiectului de buget;

2. aprobarea proiectului de buget;
3. execuția bugetului;
4. raportarea bugetului (încheierea bugetului);
5. controlul bugetar.

Este de remarcat că primele patru etape se derulează în ordine cronologică, în timp ce ultima etapă,
respectiv controlul bugetar, se exercită în toate celelalte patru etape. Astfel, controlul se poate exercita
atât în faza elaborării (de exemplu, controlul privind încadrarea în limitele de cheltuieli precizate în
scrisoarea-cadru elaborată de Ministerul Finanțelor), cât și în faza aprobării (de exemplu, controlul politic
exercitat de Parlament), dar mai ales în faza execuției (controlul privind încasarea impozitelor, controlul
privind efectuarea plăților pentru cheltuieli), dar și ulterior în faza raportării (controlul Curții de Conturi
asupra contului anual de execuție bugetară).

În abordarea procesului bugetar, apare în prim plan ipostaza juridică a bugetului. După cum am văzut
deja, bugetul este un act juridic emis de puterea legislativă, prin care sunt prevăzute și autorizate
veniturile și cheltuielile autorităților publice pe o perioadă de un an. Ca atare, bugetul (ca lege) trebuie să
parcurgă toate etapele comune unui proces legislativ: elaborare, aprobare, executare. Totuși, procesul
bugetar ca proces legislativ are și trăsături specifice, ce derivă din caracterul său anual. Anualitatea
bugetului determină nu doar reluarea procesului bugetar în fiecare an, ci și elaborarea și aprobarea anuală
a unui document ce atestă rezultatele execuției bugetare, document cunoscut sub denumirea de cont
anual de execuție bugetară. Practic, contul anual de execuție bugetară certifică rezultatele execuției
bugetare, prin comparație cu prevederile inițiale, având semnificația unui document de descărcare de
gestiune a Guvernului, ce trebuie aprobat de Parlament, după ce în prelabil a fost supus controlului Curții

13
de Conturi. Cu alte cuvinte, contul anual de execuție bugetară este aprobat tot prin lege de către
Parlament, ceea ce face ca procesul legislativ să continue și în faza de raportare a bugetului. În consecință,
procesul legislativ în domeniul bugetar presupune în mod obligatoriu adoptarea unei legi inițiale de
aprobare a bugetului și a unei legi finale de încheiere a bugetului. Acest lucru nu exclude însă adoptarea
pe parcursul execuției bugetare și a unor legi rectificative de modificare a prevederilor inițiale privind
veniturile și cheltuielile bugetare. Este important de menționat faptul, că, de regulă, în practica bugetară
din România, din rațiuni ce țin asigurarea continuității procesului bugetar, rectificările bugetare se fac prin
ordonanțe de urgență și nu mai târziu de 30 noiembrie, însă aprobarea legii inițiale a bugetului se face
întotdeauna prin lege emisă de Parlament.

Figura 1. Etapele procesului bugetar în succesiune cronologică

2017 2018 2019

Bugetul anului
2017
4.1. 4.2.

Bugetul anului
2018

1 2 3 4.1. 4.2.

Bugetul anului
2019

1 2

Legendă:
1. elaborarea proiectului de buget;
2. aprobarea proiectului de buget;
3. execuția bugetului;
4.1. raportarea bugetului (elaborarea contului anual de execuție bugetară);
4.2. raportarea bugetului (aprobarea contului anual de execuție bugetară);

Cu referire la bugetul anului 2018, elaborarea (1) și aprobarea (2) proiectului de buget se face în anul
2017, execuția (3) se derulează pe tot parcursul anului 2018, în timp ce raportarea (4) se face pe parcursul
anului 2019. Legea finanțelor publice nr. 500/2002 prevede că elaborarea contului anual de execuție se
face de către Guvern până la data de 1 iulie a anului următor de celui de execuție, fără a da însă și termene
până la care Parlamentul trebuie să aprobe contul anual de execuție bugetară. Din acest motiv, etapa
corespunzătoare aprobării contului anual de execuție bugetară (4.2.) este reprezentată cu linie
întreruptă(------). Figura 1 mai spune și că pe parcursul anui an calendaristic (ce în România coincide cu
anul bugetar) se derulează toate etapele procesului bugetar, cu referire însă la bugetele unor ani diferiți.
Astfel, dacă ne referim la anul 2018, se observă că pe parcursul acestui an are loc elaborarea (1) și
aprobarea (2) proiectului de buget pe anul 2019, execuția (3) bugetului pe anul 2018 și raportarea (4)
bugetului anului 2017.

14
Având în vedere existența transferurilor financiare din bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale
de stat și către bugetele locale, elaborarea și aprobarea acestora din urmă se poate face doar după ce au
fost aprobate transferurile prin legea bugetului de stat. În cazul bugetului asigurărilor sociale de stat, acest
lucru se face, de regulă, imediat, întrucât aprobarea bugetului asigurărilor sociale de stat și a bugetului de
stat se face de către aceeași instituție (Parlament). În cazul bugetelor locale, a căror aprobare se face de
către consiliile locale, există un decalaj de maxim 45 de zile între aprobarea bugetului de stat și aprobarea
bugetelor locale. Cu alte cuvinte, existența legăturilor sub forma transferurilor financiare din bugetul de
stat către celelalte bugete are efecte în derularea procesului bugetar, întrucât acest lucru determină ca,
din punct de vedere cronologic, mai întâi să fie aprobat bugetul de stat, și de abia ulterior să fie aprobate
și celelalte bugete componente ale sistemului bugetar.

1.3.1. Elaborarea și aprobarea proiectelor de bugete publice

Elaborarea proiectelor de bugete publice are drept conținut elaborarea proiectelor de bugete de venituri
și cheltuieli la toate nivelurile instituționale operative (instituțiile publice ce prestează servicii publice
pentru cetățeni: școli, spitale, biblioteci, muzee, instituții din justiție, poliție, armată, etc.), centralizarea
lor la nivelul ordonatorilor principali de credite și includerea în proiectul bugetului de stat de către
Ministerul Finanțelor Publice (MFP).

Funcționarea instituțiilor publice se face în baza unui document intitulat buget de venituri și cheltuieli,
care prevede și autorizează veniturile pe care le poate încasa instituția publică (dacă este cazul), dar mai
ales cheltuielile publice pe care instituția publică le poate efectua. Legislația finanțelor publice prevede că
„nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată
potrivit legii și nu are prevederi bugetare” (Legea finanțelor publice nr. 500/2002, art. 14, alin. 3). Cu alte
cuvinte, nu este suficient ca o cheltuială bugetară să fie autorizată de lege (existența cadrului legal), ea
trebuie să fie înscrisă distinct în buget, prin prevederi bugetare precise. De exemplu, dacă guvernul decide
acordarea unor tichete de vacanță prin emiterea unei legi în acest sens, acest lucru nu înseamnă că
tichetele de vacanță se vor și acorda către beneficiari. Pentru ca beneficiarii să primească aceste sume,
este necesar ca ele să fie înscrise în buget.

În aceste condiții, pentru a asigura funcționarea instituțiilor publice, conducătorii acestora au obligația
elaborării proiectului de buget de venituri și cheltuieli al instituției pe care o conduc. Ulterior, acestea sunt
centralizate la nivelul ordonatorilor secundari de credite și apoi la nivelul ordonatorilor principali de
credite, care urmăresc încadrarea în limitele de cheltuieli comunicate de Ministerul Finanelor Publice
printr-un document numit scrisoarea-cadru.

Ca metodă utilizată în evaluarea indicatorilor bugetari (venituri și cheltuieli) în România se utilizează pe

scară largă metoda evaluării directe, ce presupune efectuarea de calcule pe fiecare sursă de venituri și
destinație de cheltuieli. Metoda evaluării directe este o metodă clasică de evaluare de dimensionare a
indicatorilor bugetari, care necesită un volum relativ de calcule analitice care se bazează în principal pe
patru elemente: identificarea nivelului indicatorilor fizici specifici fiecărui domeniu, situația anului de bază
și modificările preconizate în anul de plan, identificarea normativelor de cheltuieli, cadrul juridic aplicabil
(Ștefura, G.). De exemplu, pentru sectorul învățământ, indicatorii fizici pot fi numărul de elevi, numărul
de elevi bursieri, iar normativele de cheltuieli sunt costul standard pe elev, respectiv bursa medie pe elev.

15
Dacă considerăm anul de plan (anul pentru care se elaborează bugetul, respectiv anul pentru care se face
planificarea indicatorilor bugetari) ca fiind anul n, atunci anul de bază este anul n-1. Cum elaborarea
proiectul de buget pentru anul n începe undeva prin lunile aprilie – mai ale anului n-1, apare evident faptul
că pentru anul de bază (n-1) execuția bugetară nu este finalizată, și implicit datele certe cu privire la
realizarea indicatorilor bugetari nu sunt disponibile. Pentru a diminua incertitudinea, în practica bugetară,
execuția bugetului anului n-1 este împărțită în două părți: execuția certă (până la 30 aprilie) și execuția
preliminată (până la sfârșitul anului). Astfel, în fundamentarea indicatorilor bugetari pentru anul viitor se
ține seama atât de indicatori cerți, rezultați din execuția bugetului până la data la care începe elaborarea
proiectului de buget pentru anul următor, cât și de modificările intervenite deja sau doar preconizate ce
sunt înglobate în execuția preliminată. În acest mod se ține seama de ultimele evoluții din viața eonomico-
socială, națională și internațională, ceea ce este de natură să sporească acuratețea estimării indicatorilor
bugetari.

Cerință: identificați celelalte metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari și evaluați

comparativ caracteristicile acestora

Odată întocmite proiectele bugetelor de venituri și cheltuieli la nivelul fiecărei instituții publice, acestea
sunt centralizate la nivelul ordonatorului principal de credite, care de regulă, este șeful instituției publice
ce se află în vârful piramidei instituționale din fiecare domeniu bugetar (ministrul învățământului,
ministrul sănătății, etc.). Fluxurile informaționale ascendente ce au drept punct de plecare instituțiile
publice operative, ce în unele domenii pot fi de ordinul miilor (de exemplu unități școlare), iar ca punct de
sosire ministrul învățământului, sunt filtrate la nivelul județelor prin centralizarea tuturor acestor bugete
și întocmirea unui buget centralizator pe ansamblul județului de către ordonatorii secundari de credite
(inspectorii șefi de la nivelul Inspectoratele Școlare Județene).

Ordonatorii principali de credite primesc și centralizează toate proiectele de bugete publice primite de la
toți instituțiile din subordine. De exemplu, în vederea întocmirii proiectului de buget la nivelul întregului
sector pe care îl conduce, ministrul educației centralizează atât proiectele de bugete primite de la
instituțiile de învățământ preuniversitar, cât și de la instituțiile de învățământ superior. Odată finalizat
proiectul de buget la nivelul OPC, acesta este trimis MFP pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat.

Din punctul de vedere al implicărilor instituționale, rolul principal revine Ministerului Finanțelor Publice
care elaborează scrisoarea-cadru ce specifică contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite
proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite bugetare, metodologiile de elaborare a
acestora, precum și limitele de cheltuieli aprobate de Guvern pe fiecare ordonator principal de credite
bugetare. Ordonatorii de credite bugetare sunt conducătorii instituțiilor publice care au competența de a
autoriza utilizarea fondurilor publice. Ei sunt de trei categorii: principali (OPC), secundari (OSC) și tețiari
(OTC).

16
 Figura nr. 2. Structura ordonatorilor de credite bugetare în România

OPC OPC

OSC OSC OSC OSC

OTC
OTC OTC OTC OTC OTC OTC

OPC sunt cei în numele cărora se face deschiderea de credite bugetare din bugetul de stat, ei ulterior
repartizând creditele bugetare și cele de angajament pentru bugetul propriu și bugetele instituțiilor
publice din subordine, ai căror conducători sunt OSC sau OTC. Prin raportare la bugetul de stat, OPC sunt
miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitateale administrației publice centrale, conducătorii
altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice autonome. Pentru bugetele locale, OPC sunt
primarii și președinții consiliilor județene. OSC repartizează creditele bugetare și cele de angajament
pentru bugetul propriu și bugetele instituțiilor publice din subordine, ai căror conducători au calitatea de
OTC. OTC angajează cheltuieli în limita creditelor de angajament repartizate și utilizează creditele
bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituțiilor pe care le conduc.

Pentru a înțelege mecanismul funcționării bugetelor publice este necesară lămurirea noțiunilor de credite
bugetare, respectiv de credite de angajament. Creditul bugetar reprezintă limita maximă în cadrul căreia
se pot ordonanța și efectua plăți în cursul anului bugetar (autorizare de plăți) rezultate din angajamente
ale anului curent și/sau ale anilor anteriori. Creditul de angajament reprezintă limita maximă în cadrul
căreia pot fi angajate cheltuielile bugetare în cursul anului bugetar (autorizare de angajamente). Creditul
de angajament este o noțiune utilizată în cazul unor acțiuni bugetare multianuale, respectiv acțiuni care
se derulează pe o perioadă mai mare de un an de zile și care dau naștere atât la credite bugetare, cât și la
credite de angajament. Creditele bugetare sunt sume în limita cărora se pot face plățile din buget,
creditele de angajament sunt sume angajate de ordonatorii de credite bugetare în timpul anului bugetar,
cu promisiunea plății lor în anul curent sau în anii următori din creditele bugetare disponibile. Cu alte
cuvinte, creditele bugetare se pot transforma integral în plăți din bugetele publice (cu condiția existenței
bazei/autorizării legale), în timp ce creditele de angajament se pot transforma în plăți doar în limita
creditele bugetare prevăzute în buget. Creditele de angajament reprezintă un instrument de facilitare a
monitorizării acțiunilor bugetare multianuale.

17
Din perspectiva ordonatorului de credite bugetare, creditul bugetar reprezintă un titlu de creanță asupra
trezoreriei statului, pe baza și în limita căruia ordonatorii de credite pot dispune acesteia să plătească
sumele rezultate din angajamentele asumate de către stat prin legea bugetară.

Din perspectiva trezoreriei statului, creditul bugetar reprezintă limita maximă a fondurilor publice din care
se pot efectua plăți din dispozitia ordonatorului de credite (titularului de creanță).

Din perspectiva ordonatorului de credite bugetare, creditul de angajament reprezintă angajamentele

asumate a fi plătite în anul curent și/sau în anii următori, din creditele bugetare sau din resursele proprii
(dacă este cazul).

Din perspectiva trezoreriei statului, creditul de angajament nu creează obligații de plată, ci doar
semnalează (orientativ) nevoia de finanțare a statului în anul curent și/sau în anii viitori, finanțare ce va fi
acoperită anual din creditele bugetare aprobate prin legea bugetului de stat.

Fig nr. 3. Calendarul bugetar aferent elaborării și aprobării proiectului legii bugetului de stat

lim. Ch + estim 3 ani 31.07

pr. B pt. aprob 15.11
pr. B 30.09
15.09 MFP G pr. B proprii P
pr. B definitivate 1.11
1.09
prop. pr. B. prop. pr. B + scrisoarea
definitivate estim. 3 ani cadru
prop. TC + SD

1.08
OPC

AAPL

Până la data de 1 august a fiecărui an, MFP transmite OPC scrisoarea cadru pe baza căreia aceștia își vor
întocmi proiectele de bugete proprii, pe care le vor înainta MFP până la data de 1 septembrie. În situația
în care proiectele de bugete elaborate de MFP nu respectă limitele de cheltuieli, MFP poate solicita
refacerea acestora până la data de 15 septembrie. Dacă OPC nu se conformează solicitării, MFP, după
negocieri, sub medierea primului-ministru, poate ajusta unilateral propunerile de buget ale OPC pentru a
fi incluse în proiectul bugetului de stat. Simultan, cele două camere ale Parlamentului trimit Guvernului
propunerile de bugete proprii pentru a fi incluse și ele în proiectul bugetului de stat. În mod asemănător,
autoritățile administrației publice locale transmit guvernului solicitările de transferuri consolidabile și
sume defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale. MFP pe baza centralizării proiectelor de bugete ale
OPC (inclusiv proiectul de buget propriu) întocmește proiectul legii bugetului de stat pe care îl transmite
într-o primă variantă către Guvern. Acesta este însoțit de un raport privind situația macroeconomică și
proiecția acesteia pentru următorii 3 ani. După definitivarea de către MFP a proiectului legii bugetului de

18
stat pe baza ultimelor evoluții și prognoze, acesta va fi depus la Guvern până la data de 1 noiembrie.
Rezolvarea eventualelor conflicte se face la Guvern sub autoritatea primului-ministru, urmând ca
supunerea spre adoptare în Parlament să se facă cel mai târziu până la data de 15 noiembrie. Bugetele se
aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părți, capitole, subcapitole, titluri, articole, și alineate, dar și pe
ordonatori principali de credite. În situația în care legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puțin 3 zile
înainte de expirarea exercițiului bugetar, Guvernul îndeplinește sarcinile prevăzute în bugetul anului
precedent, cu încadrarea în limitele de cheltuieli de 1/12 din prevederile bugetului anului precedent. În
situații deosebite, pe baza unor justificări temeinic fundamentate de către OPC, aceste limite pot fi
depășite.

Cerință: Descrieți procedura prevăzută de Legea finanțelor publice privind aprobarea legii bugetului de
stat în anii în care au loc alegeri parlamentare în ultimele 3 luni ale anului.

Bugetele instituțiilor publice se pot aproba doar după aprobarea bugetului de stat. Aprobarea se face de
către ordonatorul de credite ierarhic superior în cazul instituțiilor finanțate integral din bugetul de stat,
de către OPC în cazul instituțiilor finanțate parțial din bugetul de stat, respectiv de către organul de
conducere al instituției publice, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior, în cazul instituțiilor
publice finanțate integral din venituri proprii. În cazul instituțiilor publice autonome, bugetul se aprobă de
către organele abilitate în acest scop prin legi specifice (de exemplu, bugetul Autorității de Supraveghere
Financiară - ASF - este aprobat de Consiliul ASF).

Elaborarea și aprobarea proiectelor bugetelor locale se face doar după ce sunt aprobate nivelurile sumelor
defalcate și transferurilor consolidabile din bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale.

Fig nr. 4. Calendarul bugetar aferent elaborării și aprobării proiectelor bugetelor locale

OPC-BS

transferuri

scrisoare cadru pr. BL pe ans jud 15.07

OPC-BL pr. BL + estim 3 ani 1.07 DGFPJ/CJ 1.06 scrisoare cadru MFP

SD + TC + CD 5z comunicare SD + TC 5z public BS in MO

BL 5z aprob BL pe ans jud 10z primire

19
La fel ca și în cazul bugetului de stat, inițiativa în elaborarea proiectelor bugetelor locale aparține MFP
care transmite scrisoarea-cadru către direcțiile generale ale finanțelor publice, consiliile județene și
Consiliul General al Municipiului București până la data de 1 iunie a fiecărui an. Aceasta conține limitele
sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și ale transferurilor consolidabile ce, pentru
bugetele locale, reprezintă venituri de echilibrare, în absența cărora proiectele bugetelor locale nu pot fi
definitivate. Pe baza acestor limite, precum și pe baza transferurile către bugetele locale din bugetele OPC
ai bugetului de stat, OPC ai bugetelor locale elaborează proiectele bugetelor locale echilibrate și estimările
pentru următorii 3 ani pe care le depun la direcțiile generale ale finanțelor publice, până la data de 1 iulie.
Aici are loc centralizarea pe ansamblul județului a tuturor proiectelor bugetelor locale de pe raza județului
respectiv, documentul rezultat fiind depus la MFP pentru a fi inclus în proiectul bugetului de stat, până la
data de 15 iulie. După 5 zile de la data publicării legii bugetului de stat, MFP transmite către direcțiile
generale ale finanțelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat și transferurile
consolidabile aprobate. În vederea definitivării proiectelor bugetelor locale, direcțiile generale ale
finanțelor publice împreună cu consiliile județene repartizează pe unități administrativ-teritoriale sumele
defalcate și transferurile consolidabile, rezultatul fiind comunicat OPC în termen de 5 zile de la primirea
informațiilor de la MFP. OPC definitivează proiectul bugetului local în termen de 15 zile de la publicarea
legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, care este adus la cunoștința locuitorilor prin
publicare on-line sau on-site. Din acest moment, locuitorii au la dispoziție 15 zile în care pot depune
contestații la proiectul de buget. În termen de 5 zile de la expirarea termenului de depunere a
contestațiilor, proiectul bugetului local, însoțit de raportul OPC și de contestațiile depuse de locuitori, este
supus aprobării consililului local. Acesta are la dispoziție 10 zile pentru analiza contestațiilor cetățenilor și
exprimarea votului final asupra proiectului bugetului local. Proiectul bugetului local trebuie aprobat în
termen de maximum 45 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial. În cazul în
care autoritățile locale nu respectă acest termen, direcțiile generale ale finanțelor publice dispun sistarea
alimentarii cu cote, respectiv sume defalcate și cu transferuri consolidabile, situație în care din bugetele
locale se pot efectua plăți numai în limita celorlalte venituri încasate (doar venituri proprii). În termen de
5 zile de la aprobare, OPC au obligația transmiterii bugetelor locale aprobate către direcțiile generale ale
finanțelor publice, care ulterior, după centralizarea pe ansamblul județului, le transmit în termen de 10
zile către MFP, dar și către Ministerului Administrației și Internelor.

1.3.2. Execuția bugetelor publice

Execuția bugetară, respectiv activitatea de încasare a veniturilor bugetare și de efectuare a plății

cheltuielilor aprobate prin buget, poate începe doar după aprobarea bugetului ce se execută. În cazul
neaprobării bugetului, execuția bugetară se face, de regulă, doar în limita a 1/12 din prevederile bugetului
anului anterior (vezi paragraful anterior).

Din punct de vedere procedural, execuția părții de cheltuieli a bugetelor publice presupune parcurgerea
următoarelor etape:

1. Repartizarea pe trimestre a cheltuielilor aprobate prin buget

2. Deschiderea și repartizarea de credite bugetare de către OPC
3. Utilizarea creditelor bugetare de către ordonatorii de credite pentru efectuarea plăților.

20
Odată aprobate bugetele anuale, pentru derularea optimă a execuției bugetare are loc repartizarea pe
trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, operaţiune care, de regulă, se realizează până la finele
lunii următoare celei în care a fost aprobat bugetul. Această operațiune se realizează în funcţie de
termenele de plată a impozitelor și taxelor, de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor,
precum și de posibilitățile de finanţare a deficitului bugetar. Repartizarea veniturilor și cheltuielilor
bugetului de stat se face de către MFP, la propunerea OPC. Ulterior, OPC și OSC fac repartizarea pe
trimestre pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor subordonați, după caz. Repartizarea pe
trimestre permite urmărirea eficientă a execuției bugetare pe termen scurt, creând posibilitatea
ajustărilor financiare pe parcursul anului bugetar în funcție de dinamica încasărilor și plăților.

Execuția bugetară a veniturilor presupune încasarea acestora la termenele legale și în cuantumul indicat
de legislație. Cea mai mare parte a veniturilor bugetare este reprezentată de veniturile fiscale, formate
din impozite, taxe și contribuții datorate și plătite de contribuabili, potrivit prevederilor legislației fiscale,
respectiv Codul fiscal și Codul de procedură fiscală. Acesta conține reguli clare privind toate etapele
prezente în execuția bugetară privind impozitele și taxele, respectiv așezarea, lichidarea, emiterea titlului
de percepere și încasarea propriu-zisă. Instituțiile cu atribuții în execuția veniturilor fiscale sunt Agenţia
Naţională de Administrare Fiscală pentru veniturile bugetelor centrale și departamentele specializate în
domeniul fiscal din cadrul unităţilor administrativ-teritoriale (direcții de impozite și taxe locale din
primării).

Cerință: Descrieți conținutul fiecărei etape a execuției bugetare a veniturilor fiscale (așezarea, lichidarea,
emiterea titlului de percepere și încasarea propriu-zisă). Idem pentru execuția cheltuielilor bugetare
(angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata propriu-zisă)

Execuția bugetară a cheltuielilor constă în efectuarea plăților pentru cheltuielile aprobate prin buget.
Acest lucru presupune respectarea unor reguli stricte de natură să protejeze fondurile publice, asigurând
legalitatea, eficiența și oportunitatea cheltuirii banului public. Cadrul general de utilizare a fondurilor
publice prin intermediul cheltuielilor bugetare este reglementat de legislația finanțelor publice. Din acest
punct de vedere există diferențieri față de reglementarea constituirii fondurilor publice, care, după cum
am văzut în paragraful anterior se face prin Codul fiscal și Codul de procedură fiscală. În consecință,
reglementările din legislația finanțelor publice vizează îndeosebi execuția părții de cheltuieli a bugetelor
publice, și mai puțin a părții de venituri.

Plățile pentru cheltuielile aprobate în buget se pot face doar în limita creditelor bugetare deschise și
repartizate ordonatorului de credite ce gestionează bugetul respectiv. Deschiderea creditelor bugetare
se face de către OPC pe baza unui document numit cerere de deschidere de credite bugetare, întocmit în
2 exemplare, care se prezintă la Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia generală de programare bugetară
(pentru deschiderea creditelor bugetare din bugetul de stat, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale), respectiv la unităţile teritoriale ale Trezoreriei
Statului (pentru deschiderea creditelor bugetare din bugetele locale), cu cel puţin 10 zile lucrătoare
înainte de efectuarea plăţilor.

21
Exemplarul nr. 1 al cererilor pentru deschiderea de credite bugetare ce se depune la Ministerul Finanţelor
Publice sau la unităţile teritoriale ale Trezoreriei Statului, este însoţit de o notă justificativă pentru
deschiderea creditelor bugetare, precum și de un exemplar din dispoziţiile bugetare privind repartizarea
creditelor bugetare. Dispoziţiile bugetare privind repartizarea creditelor bugetare anexate cererilor pentru
deschiderea de credite bugetare se întocmesc de către OPC pentru repartizarea creditelor bugetare
deschise pentru activitatea proprie şi pentru activitatea ordonatorilor de credite subordonaţi (OSC sau
OTC). Dispoziţiile bugetare privind repartizarea creditelor bugetare se întocmesc în 2 exemplare, din care
un exemplar se vizează pentru control financiar preventiv şi rămâne la instituţia publică emitentă, iar un
exemplar se anexează la exemplarul nr. 1 al cererilor pentru deschiderea de credite bugetare, care se
prezintă la Ministerul Finanţelor Publice sau la unităţile teritoriale ale Trezoreriei Statului, după caz. Mai
departe, OSC depun la unităţile teritoriale ale Trezoreriei Statului unde au conturile deschise, cu cel puţin
4 zile lucrătoare înainte de data efectuării plăţii de către OTC, dispoziţiile bugetare privind repartizarea
creditelor bugetare (2 exemplare), însoțit de borderoul centralizator al dispoziţiilor bugetare. Procedând
intr-o asemenea manieră descendent piramidală se asigură deschiderea și repartizarea creditelor
bugetare pentru toate instituțiile publice, condiție absolut obligatorie pentru ca acestea să poată efectua
plățile pentru cheltuielile angajate.

În cazul bugetului de stat, plățile pentru cheltuieli se pot face în limita creditelor bugetare deschise și
repartizate, în timp ce în cazul bugetelor locale, pe lângă existența creditelor bugetare deschise și
repartizate este necesară și existența disponibilităților bănești efective în conturilor ordonatorilor de
credite. Cu alte cuvinte, creditul bugetar are semnificația unei autorizări date ordonatorului de credite de
a cheltui (fără a depăși) suma de bani prevăzută în buget pentru o acțiune strict precizată, într-o anumită
perioadă de timp (anul bugetar). Creditul bugetar diferă de creditul bancar prin faptul că este expresia
unei legi bugetare (și nu a unui contract), este nerambursabil și nu presupune plata unei dobânzi ca preț
al folosirii lui.

Cerință: În ce condiții creditul bugetar devine rambursabil?

În cazul bugetului de stat, creditele bugetare pot fi utilizate după ce ele au fost aprobate, deschise și
repartizate, fără a fi obligatorie existența disponibilităților bănești in cont. Trezoreria statului, ca instituție
ce realizează execuția de casă a bugetelor publice, este cea care asigură, în orice moment, executarea
creditelor bugetare prevăzute în bugetul de stat și repartizate pe trimestre conform bugetului de venituri
și cheltuieli aprobat pentru fiecare instituție publică. Mai mult, existența fondurilor disponibile nu
înseamnă numaidecât utilizarea creditului bugetar. Pentru acest lucru, este necesară existența unei baze
legale pentru efectuarea cheltuielii respective. În lipsa acesteia, creditul bugetar poate fi refuzat sau
blocat, chiar dacă există fonduri disponibile pentru această destinație. Cu alte cuvinte, execuția
cheltuielilor bugetare prin intremediul creditelor bugetare presupune existența simultană a două tipuri
de autorizări: autorizarea legală (actul juridic din care rezultă o obligație de plată în sarcina statului) și
autorizarea bugetară (existența creditului bugetar aprobat prin legea bugetară anuală).

În cazul bugetelor locale, creditele bugetare pot fi utilizate după ce ele au fost aprobate, deschise și
repartizate, și doar dacă există disponibilități bănești in cont. Acest lucru are ca fundament necesitatea
asigurării echilibrului finanțelor publice, din care o componentă importantă este reprezentată de finanțele

22
locale, ce au la bază, printre altele, principiul autonomiei locale. Aplicarea necondiționată a acestui
principiu în practică poate genera riscuri pentru finanțele publice, în condițiile în care ordonatorii
principali de credite ai bugetelor locale ar utiliza creditele bugetare fără a dispune efectiv de
disponibilitățile bănești în conturile deschise la trezorerie. Condiționarea utilizării creditelor bugetare de
existența disponibilităților în conturi determină responsabilizarea ordonatorilor principali de credite ai
bugetelor locale în direcția creșterii gradului de încasare a veniturilor proprii, fără a aduce atingeri
principiului autonomei locale.

23
Legea finanțelor publice prevede o serie de principii ale execuției bugetare (art. 47):
(1) Prin legile bugetare anuale se prevăd și se aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile fiecărui exercițiu
bugetar, precum și structura funcțională și economică a acestora.
(2) Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exercițiului bugetar.
(3) Alocațiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe OPC și, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate
și nu pot fi virate și utilizate la alte articole de cheltuieli.
(4) Alocațiile pentru cheltuielile de investiții aprobate pe OPC nu pot fi virate și utilizate pentru alte naturi de
cheltuieli.
(5) OPC au obligația să întreprindă toate măsurile necesare pentru încadrarea în alocațiile de cheltuieli de personal
și în numărul maxim de posturi aprobate prin legile bugetare anuale.
(6) Creditele bugetare aprobate pentru un OPC nu pot fi virate și utilizate pentru finanțarea altui OPC. De asemenea,
creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui capitol.
(7) În condițiile prezentei legi, pentru creditele de angajament și creditele bugetare aprobate în bugetul asigurărilor
sociale de stat, MFP este autorizat să efectueze, pe parcursul întregului an, redistribuiri de credite de angajament
și credite bugetare între OPC ai acestui buget, la propunerea acestora, cu încadrarea în nivelul total al cheltuielilor
aprobate.
(8) Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificației bugetare, care nu contravin dispozițiilor
prezentului articol sau legii bugetare anuale, sunt în competența fiecărui OPC, pentru bugetul propriu și bugetele
instituțiilor subordonate, și se pot efectua în limita a 20% cumulat la nivelul unui an din prevederile capitolului
bugetar, aprobate prin legea bugetară anuală la nivelul OPC, cu cel puțin o lună înainte de angajarea cheltuielilor.
(9) Pe baza justificărilor corespunzătoare, virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificației
bugetare, precum și între programe se pot efectua, în limita de 20% din prevederile capitolului bugetar, aprobate
prin legea bugetară anuală la nivelul OPC, și, respectiv, de 10% din prevederile programului, cumulat la nivelul unui
an, care urmează a se suplimenta, cu cel puțin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul MFP.
(10) Virările de credite bugetare, în condițiile prevederilor alin. (9), se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al
anului bugetar. Aceste virări se efectuează dacă nu contravin prevederilor prezentului articol, legilor bugetare sau
legilor de rectificare. Virările de credite bugetare pot influența creditele bugetare aprobate în bugetele OPC pe
trimestrele încheiate, numai în situația în care creditele bugetare aprobate cumulat de la începutul anului sunt mai
mari decât creditele bugetare deschise din bugetul OPC pentru aceeași perioadă și decât plățile efectuate în limita
acestora.
(11) Sunt interzise virările de credite bugetare de la titlurile de cheltuieli din cadrul capitolului bugetar care au fost
majorate din fondurile de rezervă bugetară și de intervenție la dispoziția Guvernului.
(12) Propunerile de virări de credite bugetare sunt însoțite de justificări, detalieri și necesități privind execuția, până
la finele anului bugetar, a capitolului și subdiviziunii clasificației bugetare de la care se disponibilizează și, respectiv,
a capitolului și subdiviziunii clasificației bugetare la care se suplimentează prevederile bugetare.
(13) OPC transmit lunar MFP, în termen de 5 zile de la închiderea lunii, situația virărilor de credite bugetare aprobate
conform alin. (8), potrivit instrucțiunilor aprobate de MFP.
(14) Virările de credite bugetare aprobate pentru asigurarea plății ratelor de capital, dobânzilor, comisioanelor și
altor costuri aferente datoriei publice guvernamentale se pot efectua pe parcursul întregului an bugetar.
(15) OPC pot efectua virări de credite bugetare între titlurile și articolele de cheltuieli din cadrul aceluiași capitol sau
de la alte capitole, în cursul întregului an, pentru asigurarea plății la scadență a contribuției României la bugetul
Uniunii Europene.
(16) În cursul anului, în funcție de situațiile specifice apărute, OPC poate introduce, în cadrul titlurilor de cheltuieli,
articole și alineate noi, altele decât cele prevăzute în legea bugetară anuală, cu sume care se asigură prin virări de
credite și/sau fonduri alocate din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului și Fondul de intervenție la
dispoziția Guvernului.
24
1.3.3. Încheierea execuției (raportarea) bugetelor publice
Încheierea execuției (raportarea) bugetelor publice se concretizează în constatarea și certificarea
rezultatelor execuței bugetare anuale. Acest lucru se face prin elaborarea și aprobarea contului anual de
execuție bugetară, document ce reflectă încasările realizate și plățile efectuate pe parcursul execuției
bugetare.

Conform legislației finanțelor publice, structura contului anual de execuție bugetară cuprinde:

a) la venituri: prevederi bugetare inițiale: prevederi bugetare definitive; încasări realizate;

b) la cheltuieli: credite de angajament inițiale; credite de angajament definitive; credite bugetare inițiale;
credite bugetare definitive; plăți efectuate.

Conturile anuale de execuție bugetară sunt întocmite de către MFP atât pentru bugetul de stat, cît și
pentru bugetul asigurărilor sociale de stat și de către OPC în cazul bugetelor locale. Aprobarea se face de
către Parlament pentru conturile anuale ale bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale de stat,
respectiv de către consiliile locale/județene pentru conturile anuale ale bugetelor locale. În toate situațiile
aprobarea conturilor de execuție se face doar după controlul exercitat de Curtea de Conturi. Data limită
până la care conturile anuale elaborate trebuie să ajungă la autoritățile ce le aprobă este 1 iulie pentru în
cazul bugetului de stat și al bugetului asigurărilor sociale de stat, respectiv 31 mai în cazul bugetelor locale.

Legea finanțelor publice (500/2002) prevede o serie de principii ale încheierii execuției bugetare (art. 61):
(1) Execuția bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an.

(2) Orice venit neîncasat și orice cheltuiala angajată, lichidată și ordonanțată, în cadrul prevederilor bugetare, și
neplătită până la data de 31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor.

(3) Creditele de angajament pentru care nu au fost încheiate angajamente legale și creditele bugetare neutilizate la
sfârșitul anului bugetar sunt anulate de drept.

(4) Disponibilitățile din fondurile externe nerambursabile și cele din fondurile publice destinate cofinanțării
contribuției financiare a Comunității Europene, rămase la finele exercițiului bugetar în conturile structurilor de
implementare, se reportează în anul următor.

(5) Fondurile prevăzute la alin. (4) se utilizează în condițiile prevederilor prezentei legi și potrivit acordurilor
încheiate cu partenerii externi.

(6) În cazul bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenții de la
bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuția acestora se regularizează
la sfârșitul exercițiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvențiilor primite.

(7) Prevederile legilor bugetare anuale și ale celor de rectificare acționează numai pentru anul bugetar respectiv.

(8) Subvențiile, transferurile și alte forme de sprijin financiar din partea statului, neutilizate până la închiderea
anului, pentru care a fost instituită obligația restituirii prin temeiurile legale de acordare și nerestituite până la data
de 31 decembrie, se vor supune calculului accesoriilor aplicabile pentru veniturile bugetare, pentru perioada
cuprinsă între data de 31 decembrie și data restituirii sumelor la buget.

25
Aprobarea contului anual de execuție bugetară are semnificația descărcării de gestiune a autorității
executive însărcinate cu execuția bugetelor și reprezintă practic etapa care marchează încheierea de facto
a procesului bugetar. Este bine de reținut că, în România, legislația finanțelor publice nu prevede o dată
limită până la care contul anual de execuție bugetară trebuie aprobat, ci doar o dată până la care acest
document trebuie să ajungă la dispoziția autorităților legislative/deliberative.

1.3.4. Controlul bugetar

Controlul bugetar se derulează pe tot parcursul procesului bugetar, în toate etapele cronologice ale
acestuia: elaborare, aprobare, execuție și raportare. Din punctul de vedere al tipologiei, controlul bugetar
este de trei feluri: controlul politic, controlul jurisdicțional, controlul administrativ.

Controlul politic urmărește modul în care bugetul reflectă opțiunile politice ale cetățenilor, dar și modul
în care bugetul contribuie la îndeplinirea obiectivelor politicii generale, centrale sau locale, în contextul
restricțiilor impuse de legislația financiară și de angajamentele asumate, fiind exercitat de către
autoritățile deliberative (Parlament, consilii locale/județene) cu precădere în etapa de aprobare a
proiectelor de bugete publice, dar și în cea de raportare (când are loc aprobarea contului anual de execuție
bugetară). El poate fi exercitat și pe parcursul execuției bugetare, prin comisii parlamentare constituite în
scopul urmăririi modului de administrarea resurselor financiare publice. De asemenea, rectificările
bugetare trebuie aprobate de către autoritățile deliberative. În general, toate activitățile specifice
procesului bugetar, care presupun aprobarea unor indicatori bugetari (inițiali, intermediari, definitivi),
presupun implicarea instituțională a autorităților deliberative, autorități alese în baza unui vot politic.

Controlul jurisdicțional urmărește modul de gestionare a resurselor și patrimoniului public, fiind exercitat
de o instituție special creată în acest scop. O asemenea instituție care are drept arie de jurisdicție controlul
activităților financiare și patrimoniale ale sectorului public poartă, în majoritatea țărilor, numele de Curte
de Conturi sau Curte de Audit (Cour des Comptes în Franța, National Audit Office în Marea Britanie,
Tribunal de Cuentas în Spania, etc.). Rapoartele Curții de Conturi sunt prezentate periodic Parlamentului.
Curtea de Conturi nu efectuează doar controlul/auditul financiar asupra bugetele publice, ci are atribuții
legate și de evaluarea/auditul performanței în sectorul public.

Controlul administrativ urmărește modul de administrare a bugetelor publice din perspectiva entităților
publice care administrează bugetele publice la fiecare nivel administrativ, fiind organizat sub forma
controlului financiar intern (din interiorul instituției sau de la nivelul ordonatorului de credite ierarhic
superior) sau extern (prin organele specializate ale Ministerului Finanțelor). După momentul exercitării
controlului în raport cu operațiunea controlată, controlul administrativ este preventiv, concomitent și
ulterior. Controlul financiar în sectorul bugetar urmărește obiective precum economicitatea, eficacitatea,
eficiența, legalitatea, regularitatea și oportunitatea operațiunilor controlate.

26
Conform legislației din România (Ordonanța 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv),
termenii de economicitate, eficacitate, eficiență, regularitate și oportunitate sunt definiți astfel:
economicitate - minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate ale unei activităţi,
cu menţinerea calităţii corespunzătoare a acestor rezultate;
eficacitate - gradul de îndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activităţi şi raportul dintre efectul
proiectat şi rezultatul efectiv al activităţii respective;
eficiență - maximizarea rezultatelor unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate;
legalitate - caracteristica unei operaţiuni de a respecta toate prevederile legale care ii sunt aplicabile, în vigoare la
data efectuării acesteia;
oportunitate - caracteristica unei operaţiuni de a servi în mod adecvat, în circumstanţe date, realizării unor obiective
ale politicilor asumate;
regularitate - caracteristica unei operaţiuni de a respecta sub toate aspectele ansamblul principiilor şi regulilor
procedurale şi metodologice care sunt aplicabile categoriei de operaţiuni din care face parte.

Aprobarea contului anual de execuție bugetară marchează finalul procesului bugetar. Prin durată, prin
caracterul său repetitiv, prin implicările instituționale specifice, prin consumul mare de resurse, procesul
bugetar este una din cele mai importante activități administrative din orice țară, cu efecte profunde în
plan economic și social.

27
Bibliografie selectivă:

Filip, G. Finanțe, Editura Sedcom Libris, 2002.

Filip, G. Finanțe publice, Editura Junimea, Iasi, 2010.
Manolescu, G. Buget : abordare economică și financiară, Editura Economica , 1997.
Moşteanu, T. ș.a., Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004.
Ştefura, G.. Proces bugetar public, Editura Universității Alexandru Ioan Cuza, Iaşi, 2009.
Văcărel, I. Finanțe publice, Editura Didactică și Pedagogică, 2007.
Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.
Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.
Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi
Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 501/2013 pentru aprobarea Normelor metodologice privind
deschiderea şi repartizarea/retragerea creditelor bugetare din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale
de stat, bugetul asigurărilor pentru şomaj, bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate,
bugetul Trezoreriei Statului, bugetul Fondului pentru mediu şi bugetele locale.
Ordonanța Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv.

28