Conflictele de interese

la nivel local și regional

Congresul Autorităților Locale și Regionale

al Consiliului Europei
 Cuprins

CUVÂNT ÎNAINTE 5
CONFLICTELE DE INTERESE LA NIVEL LOCAL ȘI REGIONAL
MEMORANDUM EXPLICATIV 7
Introducere 10
Definirea conflictelor de interese 13
Instrumente (in)eficace de implementare – nevoia inovării 30
Către o mai bună măsurare și evaluare a politicilor privind
conflictele de interese 53
Încă nu avem o imagine clară și completă: tendințe viitoare 63
Concluzii 65
REZOLUȚIA 434 (2018) 67
RECOMANDAREA 423 (2018) 75

Pag 3
INTRODUCERE
Conflictele de interese (abreviate CI), riscul unui abuz de
funcție publică în folosul propriu, au existat dintotdeauna
la toate nivelurile de guvernare, dat fiind că mulți dintre
cei care lucrează pentru autorități publice au totodată
diverse alte roluri și responsabilități. Cu toate acestea,
odată cu gradul sporit de latitudine acordată managerilor,
cu o mai mare mobilitate între sectorul public și cel privat,
și cu o oarecare estompare a granițelor între aceste două
sectoare, precum și între viața publică și cea privată, se
pare că autoritățile locale și regionale se confruntă cu
apariția unor noi riscuri în ce privește integritatea publică.
Evoluțiile societale actuale către mai multă
individualizare, digitalizare, internaționalizare și intensificare
generează, la rândul lor, noi riscuri privind integritatea în
sectorul public.1 La ora actuală, dezbaterea pe tema
conflictelor de interese vizează în ce măsură sunt
relevante politicile și instrumentele reale în materie.
Interesul crescut pentru CI nu a determinat încă un
consens asupra celei mai bune modalități de a aborda CI
în diferite contexte, situații, sectoare, categorii de
personal, respectiv în ce privește alegerea celor mai
potrivite instrumente de politici. În egală măsură, sunt
necesare eforturi suplimentare pentru a stabili ,ce tipuri
de recompense sau penalizări dau cele mai bune
rezultate când vine vorba de stimularea unui
comportament responsabil și asumat, inclusiv a
îmbunătățirii acestuia (Jarvis/Thomas, 2009).2

1. Aris van Veldhuisen/Dominique Snel, 2014, Integriteit

in Ontwikkeling, Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties, Den Hague.
Pag 4
 2. Mark D. Jarvis & Paul G. Thomas, 2009, ,The Limits of
Accountability: what can and cannot be accomplished in
the Dialectics of Accountability?’. Lucrare prezentată la
Universitatea Dalhousie, Halifax, 11-13 noiembrie, p. 11.

Aceasta nu înseamnă că nu există sisteme promițătoare

și performante de gestionare a CI. De fapt, multe țări se
află într-un proces de instituționalizare și profesionalizare
a unor astfel de sisteme. Cu toate acestea, este necesar
ca politicile privind CI să fie mai bine integrate în cadrul
altor politici. Până acum, majoritatea politicilor sunt
de ,colmatare’, menite să acopere lacunele produse de
alte politici și logici de guvernanță.

Tendințele recente relevate de studiile în materie de CI

indică, de asemenea, un interes crescut pentru evaluarea
eficacității politicilor de integritate, formele de
instituționalizare a eticii și identificarea celor mai
performante infrastructuri etice. În conceperea de
instrumente eficace, trebuie să existe o conexiune între
elaborarea și punerea în aplicare a politicilor. Cu alte
cuvinte, orice reguli sau politici ar trebui testate din punct
de vedere al fezabilității implementării și aplicării lor.
Atenția acordată monitorizării CI ilustrează un paradox:
pe de o parte, niciodată nu s-au întreprins atâtea eforturi
de reglementare și gestionare a CI, de măsurare a
corupției, și de definire a comportamentului lipsit de etică.
Pe de altă parte, încă nu sunt suficiente dovezi științifice
cu privire la tendințele și datele în materie, și la
eficacitatea diverselor reforme, măsuri și instrumente.

Deocamdată nu există un consens în ce privește

mecanismul prin care un instrument ar putea influența
diferitele niveluri de rezultate. În ciuda multiplelor eforturi

Pag 5
și a popularității abordărilor de măsurare (cum ar fi cele
ale Transparency International), nu există încă o
metodologie care să permită măsurarea precisă a
nivelurilor de corupție și a CI,3 inclusiv măsurarea CI în
timp. Crește sau scade numărul CI? Analiza elaborării și
eficacității politicilor în materie de CI (la nivel subnațional)
reprezintă o provocare uriașă pentru științele juridice,
politice și administrative.

Evidențele disponibile par să sugereze că unele forme de

CI sunt în scădere, în timp ce altele rămân stabile, iar
altele sunt în creștere. Prin urmare, deși nu lipsesc
dovezile existenței problemei, nu este de mirare că
impactul limitat al eforturilor de reglementare, politice și
instituționale în materie de CI creează frustrare. În
același timp, nu se știe în mod cert care este cea mai
bună modalitate de abordare a politicilor CI, sursă de noi
dinamici, dar și de contradicții.

Raportul de față analizează eficacitatea regulilor,

politicilor și standardelor existente la nivel subnațional în
materie de CI. În toate țările lumii există o înțelegere
comună, la nivel central, regional și local, asupra faptului
că sunt necesare reguli și standarde pentru a controla și
gestiona CI în rândul aleșilor. Mai mult decât alte
„persoane publice”, reprezentanții aleși sunt expuși unei

3. P. M. Heywood, Measuring Corruption: perspectives,

critiques and limits, în: P.M. Heywood (ed.), 2015, Routledge
Handbook of Political Corruption, Routledge, New York. Vezi
și A. Mungiu-Pippidi, (2016), The Quest for Good
Governance, Cambridge University Press 2016 [și în limba
română „În căutarea bunei guvernări”].

Pag 6
serii întregi de CI. Aceștia se află în poziții importante de
putere și influență, interacționează în mod regulat cu
sectorul privat, iau decizii importante cu impact financiar,
exercită funcții importante în diverse comisii, agenții sau
comitete, dețin informații cu privire la chestiuni
importante, alocă granturi din fonduri publice și fac numiri
în funcții. În plus, reprezentanții locali și regionali introduc
măsuri de descentralizare a serviciilor publice,
favorizează parteneriatele public-private, îmbunătățesc
strategiile de orientare spre clienți și cetățeni,
promovează politicile de externalizare și sporesc
mobilitatea între sectorul public și cel privat. Toate aceste
demersuri au impact asupra apariției de noi CI.

Problema CI clatină multe prezumții populare și pune tot

mai mult sub semnul întrebării supozițiile tradiționale
legate de efectele bunei guvernanțe și ale politicilor de
integritate, rezultatele reformelor în această sferă a
politicilor devenind discutabile.

DEFINIREA CONFLICTELOR DE INTERESE

În toate țările și în toate regiunile și municipalitățile locale
există confuzie în ce privește problematica extrem de
diversă ce face obiectul politicilor în materie de CI,
dezacord în ce privește importanța reală a problemei CI
și frustrare în ce privește efectele incerte ale politicilor
aferente. Astfel, politicile privind CI au multe în comun cu
politicile anticorupție: „Cum măsurăm ceva care în mare
parte nu se află la vedere?” Soluționarea unui conflict și
diferențierea situațiilor de conflict propriu-zise, aparente,
reale și potențiale presupun în general abilități juridice,
Pag 7
tehnice și manageriale și o înțelegere fundamentală a
multiplelor aspecte și puncte de vedere implicate.

La ora actuală, definirea CI devine tot mai dificilă,

deoarece conceptul ca atare funcționează ca o umbrelă
sub care își fac loc o mulțime de tensiuni între rolurile
oficiale și cele private. Această dificultate este legată de
dinamica și extinderea conceptului în sine. Așa cum
observă Ackerman, trăim într-o epocă în care oamenii își
asumă tot mai multe roluri, identități conflictuale și
loialități schimbătoare.4 La rândul său, Graff observă o

4. Susan Rose-Ackerman, Corruption and conflicts of interest,

în: Jean Bernard Auby/Emmanuel Breen/Thomas Perroud
(Eds.), 2016, Corruption and Conflicts of Interest, Studies in
Comparative Law and Legal Culture, p. 3.
î ictelor de valori în societățile noastre. 5
n Conceptul de CI se lărgește. Și limbajul
m folosit poate crea confuzii: „a avea un
u interes” în ceva nu este totuna cu „a fi
l interesat” de ceva.
ț
i Evident, tendința de a lărgi mereu
r noțiunea de conflict de interese ne face
e să găsim conflicte de interese peste tot
în viața socială.6 Până acum nimeni nu
a știe sigur cum se leagă tendința
multiplicării conflictelor și dilemelor de
c valori cu apariția de noi conflicte de
o interese. Așa cum arăta deja
n Anecharico/Jacobs cu ani în urmă:
f „standardul public de moralitate a
l devenit mult mai strict. Conduita care

Pag 8
î considerată lipsită de etică, iar
n conduita care înainte era lipsită de
a etică este acum considerată penală.”7
i
n „În ultimii treizeci de ani, felul în care
t înțelegem conflictele de interese a
e trecut printr-o transformare. De fapt,
două lucruri s-au petrecut aici – unul
e vizează modul în care concepem
r „conflictul”, celălalt, noțiunea de
a „interes”. Am ajuns să abordăm
conflictul dintr-o perspectivă clar
a obiectivă și să înțelegem interesul dintr-
c o perspectivă profund subiectivă”.8
c Până la mijlocul anilor ‘60, „tipul de

e 5. Gjalt de Graaf, 2015, The Bright Future

of Value Pluralism in Public
p
Administration, în: Administration and
t Society, pp. 1-9.
a 6. Anne Peters, Conflict of Interest as a
t Cross-Cutting problem, în: Anne
ă Peters/Lukas Handschin (eds.), 2012,
, Conflict of Interest in Global, Public and
Private Governance, Cambridge,
a Cambridge University Press, p. 6.
c 7. Frank Anechiarico/James B. Jacobs,
1996, The Pursuit of Absolute Integrity,
u
University of Chicago Press, Chicago,
m p. 16.
8. Stark, Conflict of Interest in American
e Public Life, Harvard, Cambridge, 2000,
s p. 4.
t „interes” privat vizat de discursul privind
e conflictele de interese rămânea în mare
Pag 9
m i „obiectiv”.9 Acum s-a ajuns la chestiuni
ă subiective, ideologice și la probleme de
s ordin emoțional. „Am depășit cu mult
u dimensiunea obiectivă și pecuniară,
r îmbrățișând o gamă extrem de largă de
ă atribute subiective și psihologice”.10
Lărgirea definițiilor și cerința dezvăluirii
d obligațiilor față de prieteni și alți
e parteneri intră în contradicție cu alte
valori precum „dreptul la respectarea
o vieții private” și „libertatea individuală”.
r
d Un CI apare în situațiile în care o
i persoană îndeplinește roluri multiple și,
n am putea spune, „poartă mai multe
pălării”. În multe țări, acesta ar putea fi
p cazul legiuitorilor care pot exercita
e activități profesionale în paralel cu
c statutul lor de parlamentari. În general,
u acolo unde o persoană deține mai mult
n de un rol oficial, separarea rolurilor
i poate fi una dificil de realizat.
a
r Ca atare, CI se poate traduce printr-un
„abuz de serviciu în sectorul public în
– folosul propriu”, putând determina un
comportament incorect. Liniile
ș directoare ale OCDE oferă următoarea
i definiție: ,Conflictul de interese
presupune un conflict între datoria
d publică și interesele personale ale unui
e agent public, în care agentul public, ca
c persoană particulară, are interese care
Pag
10
i tor îndeplinirea atribuțiilor și
- responsabilităților oficiale’.11
a
r 9. „interesele pecuniare sunt concrete,
externe și vizibile cu ochiul liber”,
Stark, Conflict of Interest, op. cit., p.
p 5.
u 10.Stark, Conflict of Interest, op. cit., p. 203.
t 11.OCDE (2003), Recomandarea
e Consiliului privind liniile directoare în
a materie de gestionare a conflictului de
interese în serviciul public, iunie 2003,
i pagina 4.
n Cazul Președintelui Trump oferă o
f ilustrare a acestei definiții: Pe data de
l 12 iunie 2017, Districtul Columbia
u (SUA) și Statul Maryland (SUA) l-au dat
e în judecată pe Președintele Donald
n Trump în calitatea sa de Președinte al
ț Statelor Unite. Acesta era acuzat de
a încălcarea a două prevederi ale
Constituției Statelor Unite menite să
n garanteze că servește cu fidelitate
e poporul american, fără a se
c compromite în operațiuni financiare sau
o de altă natură cu alți actori naționali
r sau internaționali. Președintele Trump
e deține și controlează sute de afaceri în
s întreaga lume, inclusiv hoteluri și alte
p bunuri. Ca atare, se folosește de
u calitatea sa de Președinte pentru a
n „spori clientela afacerilor sale, iar unii
z diplomați străini și alți agenți publici au
ă spus clar că poziția de Președinte a
Pag
11
i eștia să îi frecventeze stabilimentele și
n afacerile” (p. 5/6 a plângerii).
c
u Aceste posibile conflicte de interese
l ridică o întrebare cât se poate de
p serioasă: servește Președintele poporul
a cu fidelitate, fără a distorsiona sau
t compromite efectele stimulentelor
u financiare oferite de națiuni străine, de
l liderii acestora, de state individuale din
u cadrul Uniunii, Congresului, sau alte
i părți ale guvernului federal? Datorită
celor două prevederi constituționale
c menționate anterior, americanii nu
r trebuie să se întrebe dacă un
e Președinte care trimite fiii și fiicele
ș patriei să își dea viața pe pământ străin
t acționează din grijă pentru interesele
e sale private; nu trebuie să se întrebe
dacă și-au pierdut locul de muncă ca
ș urmare a negocierilor comerciale în
a care Președintele are o miză
n personală; și nu trebuie să se întrebe
s niciodată dacă Președintele poate sta
e la masa tratativelor în fața liderilor
l străini și reprezenta cu loialitate
e democrația cea mai puternică a lumii,
fără a se teme că își prejudiciază
c propriile companii” (Plângere, pagina
a 2).

Conflictele de interese au multe în

a comun cu corupția și frauda, însă nu
c trebuie amestecate cu aceste încălcări
Pag
12
a conceptul de CI se află la „granița”
l corupției, fraudei și altor forme de
e comportament lipsit de etică. CI
vizează multe activități și interese de
i ordin social și profesional. Ele pot
n apărea oricând, putând fi vorba de
t evitarea unor dezavantaje personale,
e de căutarea obținerii unui profit
g personal etc. Dar dacă CI nu are nimic
r de-a face cu interesele pecuniare și nici
i interesele personale nu joacă vreun
t rol? În astfel de situații, CI se rezumă la
ă o dilemă, dar în niciun caz nu constituie
ț un act penal. Prin urmare, ar trebui
i făcută o diferențiere și între persoanele
i care se regăsesc în mod intenționat în
. situația unui CI și cele care nici nu-și
1
dau seama că au un conflict de
2
interese. Aceasta arată și faptul că nu
toți cei care încalcă regulile și politicile
Î privind conflictele de interese sunt pur
n și simplu oameni nepăsători și rău
intenționați.
r
e Scopul și obiectivul politicilor privind CI
a
l În ansamblu, politicile care vizează
i conflictele de interese ar trebui nu
t numai să ofere un instrument de
a prevenire a conflictelor de interese, ci
t și:
e
să sporească încrederea publicului în
, guvern;
Pag
13
 f Governance, Palgrave Mc Millan,
12.L Basingstoke.
e să demonstreze nivelul ridicat de
o integritate al majorității aleșilor și
funcționarilor guvernamentali;
H
u să prevină apariția conflictelor de
b interese deoarece activitățile oficiale
e ar fi în vizorul opiniei publice;
r
t să descurajeze intrarea în serviciul
s public a persoanelor ale căror
, finanțe personale nu ar face față
unei examinări publice; și
2
să permită în mai mare măsură
0
1 publicului să judece performanța
4 agenților publici prin prisma
, intereselor lor financiare externe.
În contextul acestei liste ample de
T obiective și scopuri ale politicilor privind
h
e
CI, se pune problema importantă dacă
politicile în materie pot atinge aceste
obiective. La acest capitol, dificultatea
I
n
cea mai mare o prezintă relația dintre
t politicile privind conflictele de interese
e și gradul de încredere a cetățenilor.
g
r Conceptul de CI este strâns legat de
i stabilirea unui raport de încredere.
t Principalul motiv pentru care politicile
y privind CI au luat amploare este nivelul
tot mai scăzut de încredere în
o „declarațiile individualiste ale celor
Pag
14
p oliticile ce vizează conflictele de
u interese reflectă o neîncredere
t crescândă în autoritățile publice, în
e agenții publici și în „cei puternici”. „În
r consecință, legiuitorii tind să se
n confrunte tot mai des cu dificila sarcină
i de a concepe tipologii de situații mai
c mult sau mai puțin critice (nivel de
i alertă verde, portocaliu și roșu) pentru
” diversele categorii de agenți publici și
. organisme de reglementare”.14 De
1
multe ori există o legătură clară între
3
reglementarea CI și stabilirea
încrederii: Cu cât sunt mai scăzute
L nivelurile de încredere, cu atât sunt mai
a reglementate CI. Acest lucru
demonstrează o dată în plus legătura
m dintre CI și contextul național. „Nivelul
o de încredere publică în guvern (….)
d influențează opțiunile legislative”.15
u
l 13.Susan Ackerman, Corruption and
conflicts of interest, în: Jean Bernard
Auby/Emmanuel Breen/Thomas
g Perroud (Eds.), Corruption and
e Conflicts of Interest, op. cit., p. 6.
n 14.Auby/Emmanuel Breen/Thomas
e Perroud, Corruption and Conflicts of
r Interest, op. cit., p. XV.
a 15.Auby/Emmanuel Breen/Thomas
l Perroud, Corruption and Conflicts of
Interest, op. cit., p. XIX.
,
Ca atare, regulile privind CI sunt un
p instrument care transmite în mod
Pag
15
i r se datorează eventualei neîncrederi și
m situații conflictuale instaurate în cadrul
p grupului16, cu alte cuvinte, se naște
l sentimentul că oamenii nu pot avea
i încredere unii în alții, „astfel că
c stabilirea unor relații de cooperare și
i încredere pe termen lung poate fi
t dificilă”.17

f Cum politicile în materie de CI sunt prin

a definiție politici de neîncredere, nu
p este clar în ce mod ar putea contribui
t acestea la creșterea gradului de
u încredere în aleși și în instituțiile
l publice. Cu cât se introduc mai multe
reguli și standarde, cu atât cresc
c riscurile de încălcare a lor. Prin urmare,
ă mass-media și publicul pot interpreta
acest lucru ca un semn de declin al
i normelor etice. „În felul acesta,
n semnalarea comportamentelor care
s astăzi sunt lipsite de etică, dar în trecut
t respectau regulile, în loc să scadă,
i sporește numărul absolut al
t scandalurilor și cazurilor de
u comportament lipsit de etică, creând
i astfel impresia că etica este tot mai
r rară în rândul agenților publici. Pe de
e altă parte, un nivel mai ridicat al
a standardelor etice

l
o
Pag
16