Academia Forţelor Terestre „Nicolae Bălcescu” Sibiu

Abordări integratoare în managementul

resurselor de apărare

Sisteme de planificare, programare, bugetare şi evaluare

Realizatori :

Sd. Sg. Deleanu Ionut-Alexandru Coordonator :

Sd. Sg. Cristescu Cosmin Cpt. Asist. Univ. Dr. Ing. Badea Dorel

Sd. Sg. Brandiu Viorel

SIBIU

2014
 CUPRINS

1. Introducere

2. Impactul sistemului de planificare, programare, bugetare şi evaluare

asupra securităţii naţionale

3. Riscurile în cadrul sistemului de planificare, programare, bugetare şi

evaluare la nivelul unui batalion

4. Implicarea sistemului de planificare, programare, bugetare şi evaluare în

obţinerea capabilităţilor

5. Studiu de caz - Programul major "Forţele Terestre" -

Concluzii

Bibliografie

2
 Introducere

„Procesul de planificare, programare, bugetare şi executare (PPBE), constituie

metodologia internă a Departamentului de Apărare (DA), utilizată pentru a aloca resurse
capacităţilor considerate necesare pentru realizarea misiunilor departamentului. Un rezultat
al PPBE îl constituie determinarea fondurilor propuse a fi incluse în bugetul prezidenţial
supus congresului; obiectivul fundamental presupune asigurarea comandanţilor combatanţi
cu un complex optim de forţe, echipament şi un sprijin realizabil în condiţiile delimitărilor
fiscale stabilite”.

Mark P. Keehan
Perioadă în care ne aflăm va rămâne, fără îndoială, în istoria modernă a României ca o
etapă de transformări majore, politice, economice şi sociale, ce marchează fundamental
destinul societăţii noastre la intrarea în mileniul trei. Sensul evolutiv al acestor mutaţii l-a
constituit integrarea în NATO, semnarea Tratatului de aderare la UE şi accederea României
pe locul meritat între statele democratice şi prospere ale lumii. Această împlinire şi acest
deziderat au presupus şi presupun eforturi concertate, ce necesită a fi coordonate printr-o
strategie de largă cuprindere şi deschidere, menită să ne ofere şanse reale de reuşită în
definitivarea procesului integrării euroatlantice şi europene.1

În alocarea resurselor, stabilirea unor priorităţi reprezintă un element esenţial pentru

orice ţară aflată într-un proces de tranziţie economică, şi nu numai. În acest context, apărarea
naţională intră în competiţie cu alte sectoare de activitate, fiind aproape imposibil să se
găsească o soluţie care să asigure acoperirea cerinţelor în toate domeniile. De aceea, este
stringentă realizarea unui echilibru între necesităţile de protejare a intereselor naţionale în
domeniul apărării şi resursele care pot fi alocate în mod real pentru aceasta. Dar, între
resursele necesare creării şi menţinerii instituţiilor şi forţelor capabile să protejeze valorile şi
interesele naţionale şi cele real alocate în acest scop apare o contradicţie fundamentală,
determinată de discrepanţa tot mai accentuată dintre ce este necesar şi ce se poate aloca în
realitate.

În ţara noastră, ca de altfel în multe alte ţări din Europa, o perioadă mare de timp a fost
utilizat bugetul de mijloace. Datorită aderării României la Uniunea Europeană a fost necesară
revizuirea treptată a legislaţiei din domeniul finanţelor publice, astfel s-a ajuns la emiterea
Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, orientată în elaborarea propunerilor de buget şi
aprobarea bugetului prin trecerea de la un buget de mijloace către un buget axat pe cerinţele
bugetului pe programe. Referitor la destinaţia resurselor bugetare, art. 3 din Legea privind
finanţele publice face următoarele precizări: creditele bugetare aprobate se utilizează pentru
finanţarea funcţiilor administraţiei publice, programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilor
prioritare, potrivit scopurilor prevăzute în legi şi reglementări.

1
Programul multianual de modernizare a administraţiei publice în Ministerul Apărării
Naţionale 2005-2008, Bucureşti, 2005, p. 39.
3
 Impactul sistemului de planificare, programare, bugetare şi evaluare

asupra securităţii naţionale

Implementarea Sistemului de Planificare, Programare şi Bugetare (SPPB) în

Ministerul Apărării Naţionale a început în anul 1999, cu sprijinul americani din cadrul
Institutului pentru Studii de Apărare. Procesul de implementare a durat până în anul 2002,
când sistemul a devenit teoretic operaţional. Pentru implementarea Sistemului de
Planificare, Programare, Bugetare şi Evaluare în Ministerul Apărării Naţionale,
planificarea apărării s-a reglementat prin Legea nr. 473/2004 privind planificarea apărării,
iar prin Hotărârea Guvernului României nr. 677 din 17.08.2000 s-au aprobat principalele
programe majore ale Ministerului Apărării care s-au finanţat din bugetul de stat pe anul
2000. 2

Prin Ordinul ministrului apărării naţionale nr. M 12/2000 privind implementarea

sistemului de planificare, programare, bugetare şi evaluarea forţelor, activităţilor şi
resurselor din Ministerul Apărării Naţionale, a Ordinul ministrului apărării naţionale nr. M
80 din 17.07.2000 pentru aprobarea instrucţiunilor privind planificarea, programarea,
bugetarea şi evaluarea forţelor, activităţilor şi resurselor în Ministerul Apărării Naţionale,
cu aplicabilitate din 01.08.2000, în sistemul de apărare s-a trecut la experimentarea
sistemului de planificare, programare, bugetare a cheltuielilor necesare pe programe
anuale şi multianuale. Potrivit acestor reglementări, elaborarea programelor de constituire,
modernizare şi pregătire a Armatei României se realizează pe baza Directivei de
Planificare a Apărării.

Directiva de Planificare a Apărării este elaborată pe un orizont de timp de 6 ani şi se

revizuieşte anual. Pe baza acesteia, Ministerul Apărării Naţionale elaborează Programe
majore, care cuprind totalitatea acţiunilor şi a măsurilor concrete de desfăşurare. De fapt,
programele de constituire, modernizare şi pregătire a armatei încorporează, potrivit
dispoziţiilor mai sus menţionate, totalitatea acţiunilor şi măsurilor concrete desfăşurate
pentru constituirea, modernizarea, înzestrarea, instruirea, întreţinerea la pace şi pregătirea
pentru situaţii de criză şi război a unităţilor militare, asigurarea condiţiilor optime de viaţă
pentru personal, asigurarea suportului logistic şi rezervelor pentru mobilizare şi război,
crearea şi întreţinerea infrastructurii pentru acţiuni militare, participarea la acţiuni de
cooperare internaţională cu statele partenere sau aliate, precum şi repartizarea resurselor
pentru realizarea acestora.

Sistemul de planificare, programare, bugetare şi evaluare (SPPBE) a forţelor,

activităţilor şi resurselor în Forţele Terestre reprezintă ansamblul de măsuri şi acţiuni prin
care se determină, stabilesc, urmăresc şi evaluează activităţile desfăşurate pentru

2
Hotarârea Guvernului României nr. 677din 17.08.2000, publicată în M.Of. 395/23.08.2000,
p. 11.
4
 constituirea, modernizarea şi pregătirea structurilor Forţelor Terestre, în raport cu
misiunile ce le sunt stabilite şi resursele avute la dispoziţie.

Sistemul de planificare, programare, bugetare şi evaluare a forţelor, activităţilor şi

resurselor în Forţele Terestre are ca scop:

a) realizarea compatibilităţii între obiectivele stabilite şi resursele alocate;

b) planificarea, programarea, bugetarea şi evaluarea într-o concepţie unitară, a activităţilor

destinate să asigure gestionarea în sistem integrat, a resurselor umane, materiale şi
financiare alocate;

c) întărirea răspunderii în îndeplinirea obiectivelor programelor, asigurarea gestionării şi

utilizării eficiente a fondurilor financiare de către ordonatorul secundar şi ordonatorii
terţiari de credite;

d) îndeplinirea obiectivelor şi priorităţilor stabilite prin utilizarea cu eficienţă a resurselor

financiare.

Principalul obiectiv al PPBES constă în integrarea eforturilor structurilor Ministerului

Apărării Naţionale pentru utilizarea resurselor disponibile într-un mod eficient în vederea
realizării capabilităţilor militare planificate şi care asigură nevoile de management la nivel
naţional precum şi elaborarea documentelor de planificare solicitate de NATO.

Riscurile în cadrul sistemului de planificare, programare, bugetare şi

evaluare la nivelul unui batalion
Transformarea Armatei României are ca obiectiv general realizarea unei structuri
moderne, complet profesionalizate, cu un grad sporit de mobilitate, eficientă, flexibilă,
dislocabilă, sustenabilă, având capacitatea de a acţiona întrunit şi de a fi angajată într-un
spectru larg de misiuni.

Pentru batalioanele luptătoare, de sprijin de luptă sau sprijin logistic în curs de

operaţionalizare şi afirmare, acestea au parcurs o parte din etapele structurale şi conceptuale
de transformare urmând ca, pe baza planificărilor existente, să fie realizate şi transformările
capacităţilor de comandă şi control şi a celor de luptă.

În ceea ce priveşte batalioane luptătoare, de sprijin de luptă sau sprijin logistic din
forţele de generare/regenerare, rolul acestora este acela de a asigura completarea cu personal
şi tehnică de luptă pentru structurile operaţionalizate sau în curs de operaţionalizare şi de a
menţine/perfecţiona nivelul de instruire cu resursele şi mijloacele limitate pe care acestea le
au la dispoziţie.

O problemă specifică o pune realizarea corespondenţei dintre capabilităţi şi

angajamente. Deseori, există un decalaj între angajamentele politice pentru lansarea
operaţiilor şi furnizarea forţelor solicitate pentru desfăşurarea operaţiilor. Dar în multe cazuri,

5
acesta nu este rezultatul discrepanţei dintre scopurile urmărite şi mijloacele avute la
dispoziţie.

Pot fi identificate trei categorii de probleme care cauzează această discrepanţă

persistentă între deciziile politice referitoare la operaţii şi îndeplinirea corespunzătoare a
declaraţiilor privitoare la cerinţe: voinţa politică, resursele şi capabilităţile.

În concluzie, căutările în vederea realizării unei mai mari eficienţe operaţionale nu se

sfârşesc niciodată. Acest lucru se datorează, în parte, cerinţelor impuse de schimbările în
domeniul operaţiilor, cel puţin din două puncte de vedere. În primul rând, cerinţele anumitor
teatre operaţionale, în special în sensul nevoii de capabilităţi, evoluează în timp. În al doilea
rând, operaţiile lansate creează cerinţe care sunt de obicei suplimentare şi uneori diferite faţă
de cele ale operaţiilor anterioare. Cerinţele Forţei Internaţionale de Asistenţă de Securitate
(ISAF) din Afganistan, Forţei Kosovo, Operaţiei Active Endeavour şi ale Misiunii NATO de
Instruire în Irak sunt diferite între ele, însă trebuie îndeplinite simultan. Dar nevoia pentru
continuarea transformării este de asemenea generată de faptul că NATO trebuie încă să
realizeze suficiente progrese în îmbunătăţirea diferitelor componente ale eficacităţii
operaţionale sau în inter-relaţionarea acestora într-un tot coerent.

Implicarea sistemului de planificare, programare, bugetare si evaluare in

obtinerea capabilitatilor

Principalul obiectiv al SPPBE constă în integrarea eforturilor structurilor Ministerului

Apărării Nationale pentru utilizarea resurselor disponibile într-un mod eficient în vederea
realizării capabilităţilor militare planificate. SPPBE asigură nevoile de management la nivel

6
departamental, precum şi elaborarea documentelor de planificare solicitate, la nivel NATO/
UE.

SPPBE are patru faze intercorelate: Planificare, Programare, Bugetare si Evaluare:

În faza de planificare, la nivelul M.Ap.N., se elaborează: Carta albă a apărării,

Strategia Militară (SM) a României, Directiva de Planificare a Apărării (DPA) şi Precizările
SPPBE. De asemenea, în această fază se realizează studii şi analize ce pot furniza informaţii
privind problemele importante ale planificării, precum şi planuri pe termen lung, ce urmăresc
focalizarea eforturilor structurilor implicate. DPA are ca scop asigurarea direcţiilor pentru
elaborarea programelor majore ale M.Ap.N. şi furnizarea limitelor de finanţare pentru
următorii 6 ani. DPA se elaborează pe baza Strategiei de Securitate Naţională, a Cartei albe a
apărării, a Directivei Politice NATO, a Strategiei de Securitate a UE şi Strategiei Militare a
României. DPA fundamentează planificarea integrată a apărării la nivelul M.Ap.N.: politici-
resurse-capabilităţi; creează o viziune comună în sistem asupra obiectivelor, priorităţilor şi
alocării resurselor; realizează conexiunea cu sistemul de planificare din cadrul Alianţei.

Documentul este elaborat de Directia Planificare Integrata a Apararii şi aprobat de

ministrul apărării nationale, după discutarea în Consiliul de Planificare a Apărării. Directiva
are un orizont de timp de 6 ani şi se revizuieşte anual.

Faza de programare are ca obiectiv elaborarea programelor majore ale M.Ap.N.,

încadrate în limitele financiare stabilite, pentru îndeplinirea obiectivelor Directivei de
Planificare a Apărării. Principalele documente elaborate în cadrul acestei faze sunt:
programele majore ale M.Ap.N. si planurile anuale de modernizare si pregatire.

În faza de programare sunt elaborate şi selectate alternative pentru obţinerea

capabilităţilor din DPA, cu încadrarea în limitele financiare stabilite. Programul major este
instrumentul prin care obiectivele, priorităţile si capabilităţile prevăzute în DPA sunt
materializate în “planuri de implementare”. De asemenea, programul major permite
personalului de decizie sa aleagă alternativa optimă pentru realizarea obiectivelor şi reprezintă
baza pentru întocmirea bugetului.

Faza de bugetare are ca obiectiv întocmirea unui plan financiar care să asigure
resursele necesare realizării şi menţinerii capabilităţilor prevăzute în primul an din program.
Principalele documente elaborate sunt: proiectul de buget al M.Ap.N. si anexele de
fundamentare; bugetul M.Ap.N. aprobat de Parlament pe programe, surse, capitole,
subcapitole si articole bugetare; bugetele ordonatorilor secundari de credite pe surse, capitole,
subcapitole si articole bugetare, precum şi pe trimestre.

În faza de evaluare se urmăreşte modul/ stadiul de implementare a obiectivelor

prevăzute în primul an al programului cu resursele alocate în faza de bugetare, evaluare şi
aplicarea corecţiilor ce se impun. Principalele documente specifice acestei faze sunt rapoartele
privind derularea programelor majore ale M.Ap.N.

7
 Studiu de caz – Programul major "Forţe Terestre" –

Obiectivele specifice Programului major "Forţe Terestre" vizează realizarea structurii

de forţe şi a obiectivelor forţei, participarea în teatrele de operaţii, realizarea capacităţii
operaţionale şi a structurii de personal, asigurarea operativităţii echipamentelor majore şi a
unui nivel de instruire performant, achiziţionarea de echipamente majore moderne şi
realizarea unei infrastructuri adaptată cerinţelor NATO şi de interoperabilitate.

Funcţionarea SPPBE în Forţele Terestre presupune existenţa unei relaţii de colaborare,

interactivă şi continuă, între toate structurile implicate, activităţile desfăşurându-se ciclic, pe
etape distincte, interdependente: planificare, programare, bugetare şi evaluare.

Planificarea reprezintă activitatea prin care se stabilesc volumul, structura şi modul de

alocare a resurselor naturale, umane, materiale şi financiare, necesare materializării
obiectivelor Forţelor Terestre.

La nivelul Statului Major al Forţelor Terestre, planificarea executată pe termen mediu

şi lung, denumită şi planificare multianuală, se concretizează în Programul major "Forţe
Terestre", iar pe termen scurt, denumită şi planificare anuală, se regăseşte sub forma Planului
anual de modernizare şi pregătire a Forţelor Terestre. De asemenea, tot în această etapă se
elaborează propunerile la Proiectul Directivei de Planificare a Apărării şi Proiectul bugetului
Forţe Terestre pentru anul următor.

Programarea corespunde conducerii administrative şi cuprinde definirea clară a

obiectivelor şi activităţilor specifice Forţelor Terestre pentru o perioadă de şase ani,
proiectarea pe ani a structurii de forţe, cu evidenţierea pachetului de forţe destinate NATO,
UE şi iniţiativelor regionale, a capacităţii lor operaţionale, achiziţiilor de echipamente majore
pentru dotarea acestora, modernizarea infrastructurii, estimarea costurilor anuale ale
programului cu încadrarea strictă în alocaţiile bugetare şi stabilirea indicatorilor sintetici
pentru evaluarea programului. În cadrul programării se identifică costurile directe şi indirecte
pe care le implică realizarea programului, respectiv subprogramului, şi se valorifică toate
informaţiile necesare calculării şi recalculării costurilor.

În baza Directivei de Planificare a Apărării şi a Precizărilor privind planificarea,

programarea, bugetarea şi evaluarea resurselor în Ministerul Apărării Naţionale, Secţia
program major „Forţe Terestre” elaborează Programul major "Forţe Terestre" pentru o
perioadă de şase ani şi liniile estimate pentru finanţare în perspectivă.

In cadrul programului major „Forte terestre”, Statul major general a dat ordin pentru a
disloca in teatrul de operatii din Afganistan 3000 de soldati romani de la diverse unitati de pe
teritoriul national. Acesta a dat ordin in mod expres Batalionulului 151 Infanterie Lupii Negri
Iasi ca in data de 25 mai anul curent sa paricipe cu un efectiv de 150 militari. Experții au
considerat că misiunea va înregistra un eșec deoarece trupele sunt insuficiente ca număr,
sunt resurse putine si bugetul este unul scazut. Numărul suplimentar de militari a fost evaluat
la aproximativ 200 de militari, iar neacordarea acestuia va conduce la imposibilitatea
8
îndeplinirii misiunii, ceea ce va duce la retragerea batalionului din teatru, lucru ce presupune
o pierdere majoră pentru acestia intrucat unitatea se poate dezoperationaliza si SMG ar putea
opri dislocarea tuturor trupelor. Estimările acestuia privind succesul misiunii în urma alocării
de trupe a fost de 70%, iar în cazul în care nu s-ar aloca trupe șansele ar fi de 15%. În situația
de față Statul Major se confruntă cu decizia de a trimite sau nu mai multe trupe.

Metoda calitativa:

Resurse Buget

Inadecvate
calitate cu scopul nealocare de
inadecvată misiunii fonduri
Muniție eșec în
insuficient executarea
Cerințe
misiunii
SMG timp alocat scurt tacticile batalionului nu
majoritatea sunt in conformitate cu
nefuncțională învechită cerințele SMG-ului

Tehnica Pregătire

Metoda cantitativa:

forțe suplimentare- 200

succes(70%) eșec -0
alocare isucces(30%) forțe suplimentare- 200
eșec- 3000
SMG
succes (15%) forțe suplimentare- 0
nealocare eșec- 0
insucces (85%) forțe suplimentare- 0
eșec 3.000
I. alocare trupe
0.7 x 200- 0.7 x 0 = 140
0.3 x 200- 0.3 x 3000= -840
- 700

II. nealocare trupe

9
0.15 x 0-0.15 x 0= 0
0.85 x 0- 0.85 x 3000= -950
-2550

Varianta optimă= v. I (alocare).

Concluzii
Principalul obiectiv al sistemului deplanificare, programare, bugetare si evaluare
constă în integrarea eforturilor structurilor Ministerului Apărării Naţionale pentru utilizarea
resurselor disponibile într-un mod eficient în vederea realizării capabilităţilor militare
planificate şi care asigură nevoile de management la nivel naţional precum şi elaborarea
documentelor de planificare solicitate de NATO.

Sistemul militar a trecut prin transformări radicale, care au condus la schimbarea

mentalităţii prin reînnoirea resursei umane şi profesionalizarea luptătorului, renunţarea la
serviciul militar obligatoriu, şi introducerea serviciului pe baza de voluntariat, un mod
dinamic de pregătire şi dotare a trupelor cu cele mai performante tehnologii şi adoptarea unei
politici noi de planificare a apărării care să includă programele, acţiunile şi măsurile luate de
România în domeniul securităţii şi apărării colective în virtutea tratatelor internaţionale, a
cooperării şi a obligaţiilor asumate faţă de statele partenere şi aliate.

Modelul de planificare, programare şi bugetare al armatei, preluat de la armatele aliate

NATO, nu poate fi conceput şi nu funcţionează decât în baza principiilor care guvernează
finanţele publice, cu respectarea etapelor consecutive ale procesului bugetar de elaborare,
aprobare, executare, control şi raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului
de execuţie al acestuia.

Bibliografie
1. Hotarârea Guvernului României nr. 677din 17.08.2000, publicată în M.Of.
395/23.08.2000;

2. Programul multianual de modernizare a administraţiei publice în Ministerul Apărării

Naţionale 2005-2008, Bucureşti, 2005;

3. http://buletinul.unap.ro/pagini/pdf/buletin-4-2009.pdf;

4. http://www.mapn.ro/diepa/planificare/ppbs.htm.

10