Evaluarea calităţii managementului resurselor financiare

În societatea contemporană finanţele publice constituie o parte a

relaţiilor băneşti prin intermediul cărora, în procesul repartiţiei produsului intern
brut, se formează, se repartizează şi se utilizează fondurile necesare îndeplinirii
funcţiilor şi sarcinilor statului, printre care şi cea de apărare.
Resursele financiare sunt un factor important în realizarea
obiectivelor statului în domeniul apărării. Acestea sunt obţinute, în cea mai
mare parte, de la bugetul de stat, dar şi din alte surse, precum: venituri proprii,
sponsorizări, subvenţii, granturi, finanţări externe pe bază de programe.
Repartizarea resurselor bugetare pe destinaţii şi ordonatori de credite se
efectuează în concordanţă cu obiectivele strategiei de dezvoltare economică şi
socială a ţării şi cu priorităţile imediate stabilite de autorităţile publice
competente. Resursele financiare/bugetare destinate apărării depind în mare
măsură de decizia politică, de priorităţile economice şi sociale ale partidelor de
guvernare.
Modul în care statul poate interveni, în domeniul economic, în
general, sau social, a fost, în opinia noastră, foarte bine definit de economistul
R.Magrave, care a atribuit finanţelor publice trei funcţii:
 de alocare a resurselor;
 de distribuire a veniturilor;
 de regularizare a vieţii economice.
Funcţia de alocare a resurselor "afectează" în mod direct resursele
financiare destinate domeniului apărării. În mod evident, componenta de bază a
resurselor financiare destinate apărării o constituie bugetul apărării.
Considerente strategice şi limitările resurselor joacă un rol important în
elaborarea bugetului apărării.
În afară de acestea însă, sunt şi alţi factori importanţi care
influenţează bugetul apărării, factori care trebuie avuţi în atenţie atât în proiecţia

1 din 37
bugetului apărării, cât şi în managerierea eficientă a execuţiei bugetului apărării.
Cei mai importanţi considerăm a fi:
 pragul obligatoriu al cheltuielilor militare. Amintim în context
că România, ca ţară membră NATO, are obligativitatea de a repartiza minimum
2% din PIB pentru apărare;
 acordurile privind controlul armamentelor. Elaborarea şi
execuţia bugetară trebuie să ia în considerare toate mecanismele relevante de
control al armamentelor la care ţara noastră este parte.
 sursele alternative de venit. Este un factor generat de măsura în
care instituţia militară se ocupă şi de afaceri generatoare de venit (cum ar fi
propria industrie de apărare, parţială sau integrală, sau diferite sectoare ale bazei
industriale naţionale. În această situaţie, venitul rezultat trebuie să fie inclus ca
parte a bugetului militar general).
Managementul resurselor financiare este unul compex şi dificil, iar
calitatea procesului este determinată, în termenii cei mai concreţi, de nivelul de
eficienţă al utilizării resurselor financiare. În egală măsură managementul
resurselor financiare trebuie să fie un proces de maximă transparenţă, chiar dacă
specificul domeniului impune anumite restricţii, o anumită confidenţialitate.
Calitatea managementului resurselor financiare presupune, am spune
obligatoriu, îmbunătăţirea accesului la informaţie, respectiv optimizarea
prezentării bugetului de apărare.
Îmbunătăţirea accesului la informaţie exclude "ascunderea" unor
informaţii referitoare la utilizarea resurselor financiare (a bugetului) pe motiv că
sunt informaţii care ţin de securitatea şi apărarea naţională. Bugetul apărării
trebuie să fie un document public, iar necesitatea apărării sau păstrării secretului
nu trebuie să fie folosită pentru a bloca controlul public. Chiar dacă, în mod
firesc, anumite informaţii privind cheltuielile de apărare trebuie să rămână
secrete, totalul cheltuielilor de apărare trebuie să fie publice.

2 din 37
 Optimizarea bugetului de apărare presupune prezentarea acestuia
detaliată, bine structurat şi chiar comentat, când este cazul, pentru a putea fi înţeles,
analizat, evaluat. Este bine ca bugetul pe programe să explice clar contribuţia
fiecărui program la realizarea intereselor naţionale în domeniul apărării.
Îmbunătăţirea accesului la informaţie şi optimizarea bugetului de
apărare pot diminua, dacă nu pot înlătura, suspiciuni legate de corupţie, de
"umflarea" estimărilor sau de creşterea "mascată" a bugetului (ne referim la
suspiciuni care ţin fie de estimări bugetare exagerate, de tema efectelor reducerii
bugetelor, respectiv la suspiciuni că ar exista sau ar putea exista cheltuieli şi
surse de fonduri ţinute ascunse – afaceri generatoare de venituri neraportate,
conturi şi programe speciale etc).
În concluzie, la aceste prime idei, în evaluarea calităţii
managementului resurselor financiare, transparenţa bugetului apărării şi
proceselor de management în realizarea acestuia, este o cerinţă esenţială.
Managementul resurselor financiare destinate apărării este un proces
complex, un proces care angajează specialişti cu înalte competenţe în domeniu,
un proces reglementat printr-un cadru normativ care incubă legi, hotărâri şi
ordonanţe de guvern, ordine ale ministrului finanţelor publice şi ale ministrului
apărării, norme metodologice (Anexa nr. 17).
Pe lângă toate acestea însă, calitatea managementului resurselor
financiare, sau altfel spus, al bugetului apărării, este asigurată şi de măsura în
care sunt respectate şi aplicate ceea ce se poate defini a fi "principii bugetare"
generale. Acestea, în esenţă, sunt următoarele:
 universalitatea bugetului, potrivit căruia veniturile şi cheltuielile
publice trebuie să figureze în bugetul de stat cu sumele lor totale. Altfel spus,
nici un venit şi nici o cheltuială de stat nu trebuie să se realizeze în afara
cadrului bugetar;
 principiul unităţii bugetare, potrivi căruia, toate veniturile şi
cheltuielile bugetare trebuie înscrise într-un singur document. Un buget unitar

3 din 37
dă o imagine clară a situaţiei financiare, reprezentând dimensiunea în spaţiu pe
orizontală a bugetului;
 principiul anualităţii bugetului, principiu care consacră
dimensiunea în timp a bugetului. Acestea înseamnă că bugetul se întocmeşte
anual, pe o perioadă de un an, se dezbate şi se aprobă anual. În mod normal,
exerciţiul bugetar coincide cu anul bugetar. Sunt însă situaţii în care apar
restanţe în execuţia bugetară, caz în care se utilizează de "perioada de graţie", ca
abatere minoră admisă de la norma de gestiune;
 principiul neafectării veniturilor, potrivit căruia un venit, odată
încasat la buget, se administrează global, fiind destinat acoperirii cheltuielilor
privite în ansamblul lor;
 principiul structuralităţii bugetare, care presupune ca necesară
organizarea structurală a bugetului, bazată pe anumite criterii;
 principiul realităţii bugetare, care presupune că veniturile şi
cheltuielile bugetare să fie evaluate astfel încât să reflecte realitatea, să reflecte
resursele reale ce pot fi mobilizate;
 principiul publicităţii bugetului, în sensul obligativităţii aducerii la
cunoştinţă a acestuia opiniei publice, prin mijloacele de care societatea dispune;
 principiul echilibrării bugetului, în sensul capacităţii resurselor de
acoperire eficientă a cheltuielilor;
 principiul anteriorităţii, conform căruia oricare proces de elaborare
a bugetului trebuie să aibă în vedere reperele bugetare ale anilor precednţi.
Problema centrală a managementului resurselor financiare
(managementul bugetar) o constituie punerea în concordanţă a nevoilor de
resurse financiare cu posibilitatea asigurării acestora, adică concordanţa între
„ce se vrea“ cu „ce se poate“. Managementul trebuie să spună „cum se va
proceda“ pentru ca, în final, obiectivele să fie îndeplinite.

4 din 37
 Bugetul este instrumentul de repartizare pe destinatari a resurselor
financiare. Multitudinea nevoilor de satisfăcut, în condiţiile unor resurse
insuficiente, implică mare atenţie în alegerea celor mai bune metode de
previzionare a cheltuielilor şi aplicarea unor măsuri eficiente de alocare şi
utilizare a resurselor financiare.
De-a lungul timpului, s-au folosit diverse metode denumite „clasice“
şi „moderne“, prin a căror aplicare s-a încercat creşterea eficienţei acţiunilor
realizate cu resurse de la buget şi corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor
instituţiilor ce contribuie la realizarea unui obiectiv1.
Ne vom referi la două dintre ele, cele mai cunoscute.
Metoda „Rationalisation des Chois Budgetaires“ (RCB) –
Raţionalizarea opţiunilor bugetare, aplicată în Franţa, se bazează pe analiza
sistematică şi pe utilizarea unor indicatori de eficacitate. În urma analizei
sistemice se ajunge la stabilirea unor noi obiective şi mijloace de realizare. În
funcţie de resursele avute şi obiectivele dorite, se analizează mai multe soluţii şi
se adoptă decizia pe baza relaţiei cost-avantaje2. În evaluările din domeniul
militar s-a pus accent pe definirea politicii optimale şi utilizarea indicatorilor de
eficacitate, respectiv pe analizele de sistem şi de obiective.
Metoda „Planning Programming Budgeting System“ – Sistemul de
Planificare, Programare şi Bugetare – cunoscută sub denumirea prescurtată
PPBS, a apărut în SUA3 şi urmăreşte stabilirea unui plan ce combină forţele şi
1
Prof.univ. Moşteanu, Tatiana, Buget şi trezorerie publică, Bucureşti, Editura Style, 2000, p. 52.
2
Raţionalizarea cheltuielilor se bazează pe: definirea politicii optimale şi utilizarea indicatorilor de eficacitate;
analizele de sistem şi de obiective; analiza surplusului şi teorema lui Hicks Kaldar privind compensaţia
utilităţilor şi pe principiile managementului bugetar.
3
În anul 1961, necesitatea îmbunătăţirii managementului apărării a declanşat o serie de studii în cadrul Corporaţiei
RAND (RAND CORPORATION), la Şcoala de Afaceri Harvard (Harvard Business School) şi în alte instituţii.
Secretarul american al apărării SUA, Robert McNamara, a dat responsabilitatea analizei slăbiciunilor bugetare, a
necesităţilor şi a căilor de îmbunătăţire celor doi experţi Charles J. Hitch (fort ref. Rector economic la corporaţia Rand, o
autoritate în domeniul bugetului programat şi al aplicării analizei economice în problemele apărării) şi Roland N.
Mekean. Cei doi au grupat datele la care au ajuns într-un buget al apărării pe cinci ani, orientat pe un program din care
prima parte urma să fie terminată în 9 luni. Ideea fundamentală aflată la baza acestui tip de buget, denumit mai târziu
Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare, era luarea deciziilor pe baza unor criterii explicite date de interesul
naţional şi nu prin realizarea unor compromisuri între diverse interese instituţionale, locale sau a altor interese din
Departamentul Apărării. McNamara s-a bazat pe analize experte ale costurilor şi beneficiilor diferitelor opţiuni, pe
comparaţii atât în interiorul, cât şi între programe urmărind astfel obţinerea celor mai performante capacităţi militare din
punct de vedere al relaţiei cost – eficacitate. Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (S.P.P.B.) s-a bazat şi pe

5 din 37
costurile, cu o proiecţie în viitor şi cu o vizualizare de perspectivă a deciziilor
curente (Anexa nr. 18).
În Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (SPPB) se pune
accent pe analiza şi evaluarea beneficiilor şi costurilor, care se referă, în
principal la alocarea de resurse, la eficienţa resurselor alocate şi face legătura
între costurile totale şi beneficiile produse de programele alese. Sistemul de
Planificare, Programare şi Bugetare (SPPB) sau (după termenii în engleză)
PPBS, se derulează prin parcurgerea următoarelor faze principale4: Analiză5,
decizie şi programare (nu este necesară anual pentru toate Programele) şi
Buget – Execuţie – Control (ciclul anual) Anexa nr. 18.
În cadrul MApN, sistemul a fost aplicat, experimental, în anii 2000 şi
2001, iar din anul 2002 acesta constituie baza procesului de planificare şi
bugetare. Pentru perioada 2004-2007 s-a avut în vedere un profil de buget
minim, expresie a angajamentului politic al Guvernului de a asigura o alocaţie
bugetară de 2,38% din PIB pentru MApN. Începând din anul 2004, având în
vedere statutul României de membru al NATO, în bugetul apărării au fost
prevazute, anual, contribuţiile naţionale reprezentând obligaţia de participare a
ţării noastre la bugetele comune ale Alianţei (bugetele civil, militar şi de

considerarea împreună a necesităţilor militare şi a costurilor, întrucât acestea se influenţează reciproc. Dacă un stat nu
doreşte sau nu poate suporta costurile implicate de realizarea unui obiectiv strategic, el trebuie să-şi revizuiască
obiectivele şi să le aducă la nivelul bugetului pe care doreşte sau poate să-l suporte, altfel, consecinţa va fi un dezechilibru
între obiectivele şi forţele planificate, între bugetul şi programele stabilite pentru a le susţine. McNamara a explicat acest
fapt astfel: „Nu vreau să spun că putem măsura securitatea naţională în dolari – nu poţi preţui ceva ce este inerent, fără de
preţ, dar pentru a evita generalizările trebuie să vorbim despre dolari deoarece deciziile politice trebuie mai devreme sau
mai târziu să fie exprimate în forma unor decizii bugetare referitoare la direcţia în care să se cheltuiască şi cât să se
cheltuiască“. Cel mai bun exemplu de necorelare a obiectivelor cu programele bugetare este cel de asumare iniţială a
unor angajamente în cadrul forţelor internaţionale de menţinere a păcii (în acest caz pe o perioadă de timp neprecizată) şi
de încercare de schimbare ulterioară a obiectivelor fixate iniţial (aşa-zisa schimbare a macazului în timpul mersului).
Decizia, pentru exemplul dat, intervine când deja presiunea asupra bugetului instituţiei este evidentă şi când realitatea
arată că multe din sarcinile asumate pe plan intern de către minister sunt afectate, datorită nefinanţării. Revenirea asupra
obiectivelor este cu atât mai dificilă cu cât decizia, chiar dacă este justificată, poate avea consecinţe pe plan extern în ceea
ce priveşte seriozitatea şi relaţia de încredere ce trebuie să existe între parteneri în timpul colaborării.
4
Văcărel, Iulian, Bugetul pe programe multianual – concepţii, reglementări, rezultate, perspective, Bucureşti,
Editura Expert, 2002, p. 23.
5
Prin analiza sistematică, efectuată în cadrul programului, se urmăreşte calitatea utilizării resurselor publice din
punct de vedere al eficienţei cheltuielilor. Sistemul de Planificare, Programare şi Bugetare (S.P.P.B.), a fost
proiectat ca un instrument pentru alocarea resurselor între programe, dar după şase ani de aplicare, datorită
rezultatelor descurajatoare, a fost abandonat. Chiar dacă nu a dus la rezultatele aşteptate, această metodă a pus
bazele utilizării metodelor analitice, a asigurării mijloacelor în funcţie de scopuri, precum şi a efectuării de
studii, prognoze şi evaluări comparative în stabilirea şi aplicarea unor programe bugetare.

6 din 37
infrastructură). Participarea la bugetele comune constituie o parte a
aranjamentelor multianuale de management al resurselor şi cerinţelor aliate,
stabilite de Autorităţile Militare ale NATO. Contribuţia procentuală care a
revenit, anual, în intervalul 2004-2007, României pentru bugetul militar şi
Programul NATO pentru Investitii de Securitate (NATO Security Investment
Program – NSIP) a fost de 1,3233%.
Aşa cum subliniam anterior, în Ministerul Apărării Naţionale se
aplică, în prezent, Sistemul de Planificare, Programare, Bugetare şi Evaluare
(S.P.P.B.E.), compatibil cu cele existente în statele membre NATO, având ca
obiectiv definirea unor criterii mai raţionale de gestionare a banului public, în
sensul repartizării creditelor bugetare pe baza randamentului. Metoda permite
identificarea opţiunilor verticale în cadrul ministerului, ţinându-se seama de
specificitatea criteriilor decizionale elaborate. Esenţa sistemului constă în faptul
că planificarea, programarea, bugetarea şi evaluarea resurselor financiare
destinate armatei se realizează pe termen lung, într-o concepţie integrată, pe
bază de programe.
Bugetul pe programe sau „bugetul pentru rezultate“ este o metodă
care are în vedere rezultatele şi performanţele, evidenţiind indicatorii de
rezultate şi sursele externe de finanţare. Metoda oferă o imagine clară a
rezultatelor comparativ cu resursele alocate, apreciind rezultatele şi nu
cuantificând cheltuielile, respectiv eficienţa utilizării fondurilor alocate pentru
îndeplinirea obiecticelor stabilite. Metoda asigură posibilitatea reformulării
programelor propuse şi obţinerea de fonduri suplimentare pentru programele cu
rezultate deosebite.
Elaborarea bugetului pe programe implică: stabilirea scopului
programului raportat la obiectivele de interes general asumate; detalierea
obiectivelor care determină atingerea scopului propus; definirea programului

7 din 37
propriu-zis; stabilirea costului, resursele necesare şi indicatorii tehnici, fizici,
economici, de eficienţă şi de eficacitate propuşi6.
Departamentul pentru Politica de Apărare şi Planificare este structura
centrală a Ministerului Apărării Naţionale care coordonează îndeplinirea
obligaţiilor asumate şi care decurg din calitatea de membru NATO şi a Uniunii
Europene, asigură aplicarea politicii de apărare şi planificarea integrată a
apărării, precum şi coordonarea cooperării politico-militare internaţionale.
Domeniile de responsabilitate ale departamentului sunt: politica de
apărare; planificarea integrată a apărării; integrarea euroatlantică şi cooperarea
militară internaţională; cercetarea ştiinţifică în domeniul politicii de apărare şi
istoriei militare; expertiză documente, activităţi internaţionale, de stat major şi
resurse umane.
Parte esenţială a politicii de securitate naţională, politica de apărare a
României, este menită să asigure apărarea militară a ţării noastre, prin
îndeplinirea următoarelor două sarcini interdependente: asigurarea coeziunii
proceselor şi strategiilor de apărare, ca bază pentru reforma militară, prin
stabilirea prioritatilor politice în vederea alocării fondurilor necesare şi
promovarea la nivel guvernamental a obiectivelor militare; dezvoltarea
cooperării militare internaţionale, participarea la iniţiativele politico-militare
multilaterale, exerciţii militare şi operaţiuni în sprijinul păcii.
Planificarea apărării naţionale a României se realizează pe baza
opţiunilor şi deciziilor politice şi strategice ale parlamentului, preşedintelui şi
6
Un exemplu de program ce contribuie la asigurarea apărării este programul intitulat „Forţele principale“. Prin
acest program se urmăreşte asigurarea capacităţii de luptă a unităţilor pentru a fi în măsură ca în situaţii de criză
sau la război, să treacă la îndeplinirea, cu succes a misiunilor de luptă, după completarea cu resurse.
În cadrul programului s-au stabilit următorii indicatori:
 Indicatori de rezultate: gradul de instruire a trupelor şi de pregătire a comandamentelor de asigurare cu
carburanţi-lubrifianţi, gradul de reparare a clădirilor, asigurarea drepturilor salariale şi sociale pentru
personalul militar şi civil;
 Indicatori fizici: sisteme (complete) de armamente şi echipamente introduse în înzestrare, numărul
orelor de zbor etc.;
 Indicatori de eficienţă: (costuri medii unitare) U.M. (mil.lei): costul mediu anual pentru întreţinerea
tehnică a maşinilor de luptă, costul anual pentru carburanţi-lubrifianţi şi tehnică de luptă, costul anual
pentru pregătirea militară generală a unui militar, costul mediu anual al echipării unui militar.
Programul urmăreşte crearea unei structuri de forţe performante şi cât mai puţin costisitoare, conform
operaţiunilor politice, constrângerilor financiare şi cerinţelor operaţionale.

8 din 37
guvernului, precum şi ale celorlalte instituţii publice cu atribuţii în domeniul
securităţii şi apărării naţionale.
În conformitate cu prevederilor Legii nr.473 / 4.11 2004, documentele
pe baza cărora se realizează planificarea apărării naţionale sunt: Programul de
Guvernare, Strategia de Securitate Naţională, Carta Albă a Guvernului,
strategiile, planurile şi programele departamentale elaborate de ministerele şi
instituţiile care au răspunderi în domeniul securităţii şi apărării naţionale.
Planificarea apărării în MApN este fundamentată pe un sistem de
planificare, programare, bugetare şi evaluare (PPBES), compatibil cu cel al
membrilor Alianţei. Implementarea Sistemului de Planificare, Programare,
Bugetare şi Evaluare în Ministerul Apărării Naţionale a început în anul 1999, cu
sprijinul experţilor americani din cadrul Institutului pentru Studii de Apărare.
Procesul de implementare a durat până în anul 2002, când sistemul a
devenit operaţional. Principalul obiectiv al SPPB constă în integrarea eforturilor
structurilor Ministerului Apărării Naţionale pentru utilizarea resurselor
disponibile într-un mod eficient în vederea realizării capabilităţilor militare
planificate.
SPPBE asigură nevoile de management la nivel departamental,
precum şi elaborarea documentelor de planificare solicitate la nivel NATO/ UE.
SPPBE are patru faze intercorelate: Planificare, Programare, Bugetare si
Evaluare.
În faza de planificare, la nivelul MApN, se elaborează: Carta albă a
apărării, Strategia Militară a României, Directiva de Planificare a Apărării
(DPA) şi Precizările SPPBE. De asemenea, în această fază se realizează studii şi
analize ce pot furniza informaţii privind problemele importante ale planificării,
precum şi planuri pe termen lung, ce urmăresc focalizarea eforturilor
structurilor implicate. Directiva de Planificare a Apărării are ca scop asigurarea
direcţiilor pentru elaborarea programelor majore ale MApN şi furnizarea
limitelor de finanţare pentru următorii 6 ani. Se elaborează pe baza Strategiei

9 din 37
de Securitate Naţională, Cartei albe a apărării, Directivei Ministeriale NATO şi
Strategiei Militare a României. Directiva de Planificare a Apărării
fundamentează planificarea integrată a apărării la nivelul MApN: politici-
resurse-capabilităţi; creează o viziune comună în sistem asupra obiectivelor,
priorităţilor şi alocării resurselor; realizează conexiunea cu sistemul de
planificare din cadrul Alianţei. Documentul este elaborat de DPIA şi aprobat de
ministrul apărării, după discutarea în Consiliul de Planificare a Apărării.
Directiva are un orizont de timp de 6 ani şi se revizuieşte anual.
Faza de programare are ca obiectiv elaborarea programelor majore
multianuale, încadrate în limitele financiare stabilite, pentru îndeplinirea
obiectivelor Directivei de Planificare a Apărării. Principalele documente
elaborate în cadrul acestei faze sunt: proiectul de program, fişele problemelor
analizate şi programele revizuite, aprobate de ministrul apărării. În faza de
programare sunt elaborate şi selectate alternative pentru obţinerea capabilităţilor
din DPA, cu încadrarea în limitele financiare stabilite. Programul major este
instrumentul prin care obiectivele, priorităţile şi capabilităţile prevăzute în DPA
sunt materializate în “planuri de implementare”. De asemenea, programul major
permite personalului de decizie să aleagă alternativa optimă pentru realizarea
obiectivelor şi reprezintă baza pentru întocmirea bugetului.
Programele majore ale Ministerului Apărării Naţionale pentru
perioada 2008 - 2013 sunt: „Forţe Terestre”; „Forţe Aeriene”; „Forţe Navale”;
„Sprijin Logistic”; „Statul Major General/Conducere Strategică”;
„Administraţie Centrală şi Pensii”; „Informaţii pentru Apărare”; „Reprezentare
Internaţională”. Programele majore au ca obiectiv generarea şi menţinerea
capabilităţilor militare prevăzute în documentele de planificare şi urmăresc:
implementarea Obiectivelor Forţei; continuarea procesului de restructurare şi
modernizare; pregătirea structurilor subordonate pentru îndeplinirea misiunilor
şi participarea la operaţii de răspuns la crize; perfecţionarea structurală şi

10 din 37
funcţională a sistemului de conducere operaţională a armatei, în concordanţă cu
noile structuri de forţe şi sistemul de comandă al NATO.
Faza de bugetare are ca obiectiv întocmirea unui plan financiar care
să asigure resursele necesare realizării şi menţinerii capabilităţilor prevăzute
în primul an din program. Principalele documente elaborate sunt: proiectul de
buget al MApN şi anexele de fundamentare; bugetul MApN aprobat de
Parlament pe programe, surse, capitole, subcapitole şi articole bugetare;
bugetele ordonatorilor secundari de credite pe surse, capitole, subcapitole şi
articole bugetare, precum şi pe trimestre.
În faza de evaluare se urmăreşte modul/stadiul de implementare a
obiectivelor prevăzute în primul an al programului, cu resursele alocate în faza
de bugetare, evaluarea şi aplicarea corecţiilor ce se impun.

În opinia noastră, o variantă de evaluare a calităţii managementului

resurselor financiare, la nivelul structurilor financiar-contabile din Ministerul
Apărării Naţionale, pe baza indicatorilor de eficienţă specifici, trebuie să ia în
calcul următoarele criterii/cerinţe:

11 din 37
planificarea financiară şi execuţia bugetară au fost armonizate;
datele şi informaţiile din contabilitate au contribuit la fundamentarea
deciziilor structurilor de conducere şi comandă;
datele şi informaţiile din contabilitate au contribuit la evaluarea gradului
de îndeplinire a obiectivelor şi misiunilor ce revin ministerului;
datele şi informaţiile din contabilitate au contribuit la evaluarea
indicatorilor Programelor majore aprobate;
s-a asigurat în condiţii optime deschiderea creditelor şi repartizarea
acestora ordonatorilor secundari şi ordonatorilor terţiari de credite, din
finanţarea ordonatorului principal de credite;
s-a urmărit asigurarea fondurilor pentru toţi ordonatorii de credite;
s-a urmărit asigurarea fondurilor pentru realizarea obiectivelor
programelor majore aprobate Ministerului Apărării Naţionale ;
s-a reuşit deschiderea şi repartizarea creditelor la timp, conform
cerinţelor şi solicitărilor ordonatorilor de credite;
s-au efectuat corect modificări, între bugetele ordonatorilor de credite, la
diferite titluri, articole şi alineate bugetare, pentru a permite funcţionarea
acestora;
s-au efectuat toate virările de credite, modificările şi actualizările în
bugetele ordonatorilor de credite, astfel încât ceea ce s-a alocat să fie şi
utilizat;
în ce măsură intrările de credite externe au reprezentat o altă sursă de
finanţare a cheltuielilor;
monitorizarea cheltuielilor de personal finanţate de la bugetul de stat şi
situaţiei cu numărul de personal şi fondul de salarii aferent;
cum s-au finanţat cheltuielile Ministerului Apărării Naţionale din
veniturile proprii realizate din chirii, prestări de servicii, din
valorificarea activelor fixe şi a altor bunuri materiale din administrarea
Ministerului Apărării;

12 din 37
 cum s-au finanţat cheltuielile Ministerului Apărării Naţionale din
veniturile proprii realizate din participarea la activităţile desfăşurate cu
efective proprii la misiunile ONU;
cum s-au finanţat cheltuielile Ministerului Apărării Naţionale din
veniturile proprii, realizate din organizarea cursurilor şi a unor
manifestaţii cultural-artistice şi ştiinţifice, din cota-parte transferată din
tarifele de utilizare a spectrului electromagnetic;
în ce măsură s-a majorat bugetul Ministerului Apărării Naţionale din
sponsorizări primite de la persoane fizice şi juridice;
sponsorizările primite de la persoane fizice şi juridice s-au utilizat cu
respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţători;
cum s-a monitorizat activitatea agenţilor economici din coordonarea
Ministerului Apărării Naţionale;
cum s-au analizat, avizat şi înaintat spre aprobare Guvernului României,
bugetele de venituri şi cheltuieli ale agenţilor economici din coordonarea
Ministerului Apărării Naţionale.
Pe baza cadrului normativ care reglementează activităţile în domeniul
managementului financiar-contabil (Anexa nr. 17), precum şi a situaţiilor
referitoare la modul de finanţare şi utilizare a creditelor bugetare de către
Ministerul Apărării Naţionale în perioada 2003-2007, prezentate mai jos7:

7
Notă: Execuţia bugetară la data de 31.10.2007.

13 din 37
 Dinam ica Execuţiei Bugetului Ministerului Apărării în perioada 2003-2007

8.000,00

7.000,00

6.000,00 Plan
Execuţie
milioane lei

5.000,00

4.000,00
3.000,00

2.000,00
1.000,00

0,00
2003 2004 2005 2006 2007

mil.lei
DETALII 2003 2004 2005 2006 2007
PREVEDERI
(Total surse) 4.177,64 5.010,33 5.851,87 6.652,33 7.397,27
EXECUŢIE 4.151,13 4.993,99 5.757,27 6.324,36 5.092,03

EVOLUŢIA SURSELOR DE FINANŢARE ÎN BUGETUL MINISTERULUI APĂRĂRII

ÎN PERIOADA 2003-2007

8000 7397,27
7147,16
6652,33
7000 5851,87
6257,19
6000 5010,33
5407,24 Total buget M.Ap., din care:
5000
milioane lei

4177,64 4659,60 Total buget de stat M.Ap.

4000 3724,63 Prevederi venituri proprii
Total credite externe
3000
0,29 Compensări
2000 85,11 Fonduri externe nerambursabile
145,28 379,28
265,33
1000 56,92 396,08 299,35 250,11
15,86
0
2003 2004 2005 2006 *)2007

mil.lei

Detalii 2003 2004 2005 2006 *)2007

Total buget M.Ap., din
care: 4177,64 5010,33 5851,87 6652,33 7397,27
Total buget de stat M.Ap. 3724,63 4659,60 5407,24 6257,19 7147,16
Prevederi venituri proprii 56,92 85,11 145,28 379,28 250,11
Total credite externe 396,08 265,33 299,35 15,86
Fonduri externe
nerambursabile 0,29

14 din 37
 DINAMICA PREVEDERILOR BUGETARE ALE MINISTERULUI APĂRĂRII PE TITLURI DE
CHELTUIELI
ÎN PERIOADA 2003-2007

2800
2700
2600
2500
2400
2300
2200
2100
2000
PERSONAL
1900
BUNURI ŞI SERVICII
1800
1700 DOBÂNZI
milioane lei

1600 SUBVENŢII
1500
TRANSFERURI
1400
ALTE TRANSFERURI
1300
1200 ASISTENŢĂ SOCIALĂ
1100 ALTE CHELTUIELI
1000
CAPITAL
900
RAMBURSĂRI
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2003 2004 2005 2006 *)2007

mil.lei

AN 2003 2004 2005 2006 *)2007

PERSONAL 1024,1 1406,67 1522,19 2305,2 2768,86
BUNURI ŞI
1073,14 1400,87 1616,51 972,54 1148,32
SERVICII
DOBÂNZI 0 0 0 43,11 29,96
SUBVENŢII 22,21 32,52 44,85 27,5 18,59
TRANSFERURI 534,99 755,67 1161,58 109,82 121,7
ALTE
0 0 0 48,96 61,7
TRANSFERURI
ASISTENŢĂ
0 0 0 1193,08 1598,93
SOCIALĂ
ALTE CHELTUIELI 0 0 0 5,51 9,47
CAPITAL 269,59 524,7 674,43 1278,71 1169,07
RAMBURSĂRI 800,61 539,41 387,68 272,77 220,57

SINTEZA EXECUŢIEI BUGETARE PE SURSELE DE FINANŢARE

mil.lei
SURSE DE FINANŢARE
Buget de stat
Intrări de Venituri
Credite Fonduri externe
An Detalii Cheltuieli credite proprii TOTAL
bugetare, nerambursabile
pentru apărare externe
din care:

2003 Buget 3.724.635.743 2.926.595.219 396.086.240 56.920.000 4.177.641.983

15 din 37
 Deschideri /
3.714.848.608 2.917.138.261 395.856.544 46.138.131 4.156.843.283
realizat
Utilizat 3.713.814.704 2.916.639.746 395.856.544 41.461.893 4.151.133.141
Buget 4.659.602.152 3.736.193.691 265.333.732 85.405.095 287.730 5.010.340.979
Deschideri /
2004 4.657.037.470 3.588.461.278 264.830.533 81.499.735 5.003.367.738
realizat
Utilizat 4.655.927.615 3.733.056.168 264.830.533 11.638.448 239.666 4.932.636.262
Buget 5.407.244.230 4.125.214.930 299.353.600 145.279.890 5.851.877.720
Deschideri /
2005 5.403.016.588 3.969.201.707 299.353.600 126.260.474 5.828.630.662
realizat
Utilizat 5.400.609.241 3.968.423.431 299.353.600 57.316.052 5.757.278.893
Buget 6.257.194.000 4.631.323.000 15.856.000 379.283.000 6.652.333.000
Deschideri /
2006 6.254.479.349 4.629.205.464 15.855.930 150.997.531 6.421.332.810
realizat
Utilizat 6.222.112.958 4.602.538.364 15.855.930 86.392.073 6.324.360.961
Buget 7.147.164.000 5.050.845.000 250.112.000 7.397.276.000
*200 Deschideri /
5.043.791.305 3.353.368.546 219.935.266 5.263.726.571
7 realizat
Utilizat 5.005.011.086 3.321.369.054 87.018.340 5.092.029.426
SITUAŢIA CHELTUIELILOR EFECTUATE DE MINISTERUL APĂRĂRII
NAŢIONALE ÎN PERIOADA 2003-2007 (CONFORM CLASIFICAŢIEI NATO)
mii lei
Nr. Prevederi
Indicatori 2003 2004 2005 2006
crt. anuale 2007
1 Total cheltuieli de apărare 4.151.133 4.994.231 5.757.279 6.325.234 7.397.276
2 Total cheltuieli de personal, din care: 1.896.975 2.639.152 3.319.432 3.654.726 4.629.743
2.1 Salarii şi alocaţii 1.445.810 2.007.638 2.354.737 2.513.547 3.137.336
2.2 Pensii 451.165 631.514 964.695 1.141.179 1.492.407
Cheltuieli pentru operare şi
3 1.185.967 1.262.826 1.336.980 1.058.049 1.222.925
mentenanţă, din care:
3.1 Materiale de uz curent 280.670 313.537 313.845 359.382 446.887
3.2 Întreţinere şi reparaţii 478.697 558.999 577.657 566.196 596.594
3.3 Servicii achiziţionate 34.663 34.993 31.318 26.054 31.583
3.4 Cost chirii 29.382 20.466 14.806 4.685 5.139
3.5 Alte cheltuieli 362.555 334.831 399.354 101.732 142.722
4 Achiziţii şi infrastructură, din care: 1.059.961 1.082.265 1.089.353 1.599.822 1.528.799
Cheltuieli pentru procurarea
4.1 959.086 948.841 887.088 1.488.676 1.421.681
echipamentului de apărare
4.2 Cheltuieli pentru infrastructură/construcţii 100.875 133.424 202.265 111.146 107.118
Cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare
5 8.230 9.988 11.514 12.637 15.810
pentru apărare

16 din 37
 Situaţia comparativă a bugetului Ministerului Apărării cu
produsul intern brut şi cu bugetul de stat

400000,00

350000,00

300000,00

250000,00
milioane lei

Bugetul M.Ap.
200000,00 Bugetul de stat
Produsul intern brut
150000,00

100000,00

50000,00

0,00
2003 2004 2005 2006 2007

mil.lei

Detalii 2003 2004 2005 2006 *)2007

Buget M.Ap. 4177,64 5010,33 5851,87 6652,33 7397,27
Buget de stat 29181,91 35132,06 39485,56 51441,31 58722,20
PIB 182410,00 214390,00 287186,00 335900,00 372300,00

Ponderea bugetului
M.Ap.în Bugetul de stat 14,32% 14,26% 14,82% 12,93% 12,60%
Ponderea bugetului
M.Ap.în PIB 2,29% 2,34% 2,04% 1,98% 1,99%

principalele concluzii privind calitatea managementului sunt:

politica bugetară este rezultatul unor decizii succesive referitoare la
strategia de securitate naţională8, care s-a elaborat în baza analizei
nevoilor de apărare vizavi de riscurile la adresa securităţii şi
soluţiile de apărare posibile;
chiar dacă în domeniul militar e mai greu de cuantificat eficienţa
apărării, s-a reuşit raţionalizarea relaţiei costuri – eficienţă;

8
Ţara noastră a ales între a-şi asigura securitatea în cadrul NATO cu o armată restructurată, cu efective reduse,
profesionalizate şi înzestrate la standardele acestui organism. În condiţiile constrângerilor bugetare s-a optat
pentru restructurare şi după aceea modernizarea înzestrării – cea mai puţin costisitoare opţiune pe termen lung,
în condiţiile asigurării unui echilibru optim pentru o structură de forţe modernă, care să poată fi susţinută
financiar, opţiune ce oferă realism şi siguranţă în realizarea obiectivelor.

17 din 37
 sarcinile de îndeplinit în domeniul apărării au fost realizate cu un
minim de cheltuieli, în condiţiile unor credite bugetare limitate;
credite nu au fost depăşite, deşi au fost necesare suplimentări cu
care să se obţină eficacitate maximă;
pentru o eficienţă constantă au fost reduse costurile şi, având în
vedere faptul că de fiecare dată costurile depăşesc posibilităţile, s-a
pus accent pe mărirea eficienţei;
factorii de decizie au încercat şi au reuşit în mare măsură să elimine
subiectivismul şi arbitrajul în alocarea resurselor bugetare, cât şi
aprecierea corectă a eficienţei, eficacităţii şi economicităţii cu care
sunt au fost utilizate fondurile la dispoziţie9.
Cu toate acestea performanţele nu sunt cele aşteptate. Sunt încă
milioane de dolari, returnate la buget de Ministerul Apărării Naţionale.
Ministerul Apărării Naţionale returnează anual miliarde de lei vechi la bugetul
de stat. În anul 2005, MApN " a reuşit " să dubleze, comparativ cu anul 2004,
suma de bani nevalorificată, trebuind să o returneze statului (6.571,5 mii RON,
peste 2,4 milioane de dolari). Situaţia nu este singulară. În anul 2004, MApN a
primit de la bugetul de stat suma de 46.596 de miliarde lei vechi, din care nu a
reuşit să cheltuiască 39 miliarde lei, pe care i-a returnat statului. Din veniturile
proprii (851 de miliarde) a cheltuit 88,9%. În anul 2003, MApN a primit de la
bugetul de stat 37.246,3 de miliarde lei, din care a restituit 108,2 de miliarde lei.

9
În cercetarea eficienţei alocării resurselor, conceptul optimalităţii lui Pareto joacă un rol esenţial. O alocare a
resurselor este considerată corespunzătoare optimului lui Pareto, „dacă nici o alta nu poate fi făcută mai bine,
fără să-i facă rău ultimei persoane consumatoare“. Alocarea resurselor se bazează pe patru judecăţi de valoare,
dintre care evidenţiez pe cea care se referă la bunăstarea socială. Considerând asigurarea apărării componentă a
bunăstării sociale, conform optimului lui Pareto, alocarea resurselor pentru acest domeniu este eficientă dacă
printr-o anumită schimbare în alocare o singură persoană este mai „apărată“ fără ca unei alte persoane să-i fi fost
afectată bunăstarea. Unii autori, consideră că pentru a aprecia eficienţa ar trebui să se formuleze o funcţie-limită
pentru domeniul militar şi că în construirea funcţiei ar trebui avute în vedere forţa combativă a armatei (căreia să
i se acorde maximum de atenţie în cadrul bugetului acordat) şi modificările ivite la opozant. Forţa combativă a
armatei, după opiniile acestora, este dată de: cantitatea şi calitatea dotării materiale; efectivele de oameni şi
calitatea stadiului de instruire; gradul pregătirii pentru alarmare şi starea de pregătire pentru luptă a personalului
şi respectiv a tehnicii de luptă. Ceea ce nu se reuşeşte în cadrul teoriei menţionate este cuantificarea
componentelor combative într-o unitate de măsură unică care să ajute la măsurarea eficienţei. Factorii de decizie
din domeniul militar au înţeles însă că e mai bine ca mijloacele financiare să fie alocate cu precădere spre
înzestrarea unei armate reduse numeric, decât spre mărirea numărului de unităţi.

18 din 37
Din veniturile proprii obţinute, în valoare de 569 de miliarde lei, a cheltuit
72,8%, iar în 2002, când România a fost invitată să adere la NATO, insituţia
militară a primit de la bugetul de stat 30.058 de miliarde lei vechi, din care nu a
reuşit să cheltuiască 132,7 de miliarde lei. În ceea ce priveşte veniturile proprii,
în valoare de 1.258 de miliarde lei vechi, în 2002 a cheltuit puţin peste jumatate,
adică 57,6%. Situaţia este cu atât mai interesantă cu cât sistemul MApN de
planificare, pe proiecte, "îl copiază" pe cel american, considerat printre cele mai
performante din lume. Starea de fapt constatată demonstrează valenţele unui
management neperformant pentru că, deşi existp o planificare modernp, MApN
nu reuşeşte sa cheltuiască sume importante de bani10.
Deşi se utilizează un sistem bun, se pare că încă planificatorii şi
finantiştii nu găsesc metodele optime pentru a cheltui resursele oferite de statul
român, MApN nu reuseşind să cheltuiască cu maximă eficienţă banii pe care îi
primeşte de la bugetul de stat, nici chiar fondurile obţinute din activităţi proprii.
În opinia noastră, principalele motive din care s-au manifestat astfel
de deficienţe ţin de calitatea manegementului financiar, mai concret de o
planificare defectoasă a resurselor financiare. Planificarea eşuează de obicei din
cauza erorilor de percepere şi/sau comunicare cu privire la scopurile planificării
şi din cauza problemelor întâmpinate în faza de implementare. Concret, am
identificat următorii factori cu rol de inhibitor pentru o planificare eficientă:
 planificarea nu a fost eficient integrată în sistemul global de
management;
 unele aspecte ale procesului formal de planificare au fost deplin
înţelese de către manageri financiari;
 managerii financiari de la toate nivelele manageriale nu au fost
implicaţi în mod potrivit în activităţile de planificare;

10
Sursa: Articolul Milioane de dolari, returnate la buget de Ministerul Apărării Naţionale, autor Alina Grigore,
articol disponibil pe adresa http://www.9am.ro/stiri-revista-presei/Actualitate/40538/Milioane-de-dolari-
returnate-la-buget-de-Ministerul-Apararii.html

19 din 37
  responsabilitatea principală pentru planificare a fost acordată unui
singur departament/direcţie;
 s-a considerat probabil că planurile pe termen lung nu pot fi
schimbate;
 conducerea managerială nu a reuşit să acţioneze în conformitate cu
planurile întocmite;
 previziunile şi proiectarea bugetului au fost confundate cu
planificarea;
 au fost, probabil, folosite date nepotrivite în procesul de proiectare
bugetară;
 managerii financiari nu au reuşit să privească planul în ansamblu şi
s-au pierdut în detalii.
La acestea am mai putea adăuga neconştientizarea importanţei
sistemelor de planificare în rândul conducerii şi eşecul în enunţarea obiectivelor
în termeni clari şi operaţionali.
Planificarea implică schimbarea, iar implementarea şi managementul
schimbării reprezintă dimensiuni importante ale managementului.
Noi credem că multe dintre problemele identificate, puteau fi depăşite
dacă, în procesul de management:
 Se accentua importanţa articulării unei viziuni asupra planificării. Sunt de
ajutor pentru aceasta orientarea către rezultat şi comunicarea deschisă.
 Se explicata în permanenţă importanţa pe care o au planificarea şi
metodele de planificare. Acest lucru poate fi făcut fie formal, prin
programe de instruire, fie informal, prin revizuirea de către manageri a
planurilor subalternilor.
 Se modificau la timp proceselor organizaţionale de planificare, în aşa fel
încât să răspundă nevoilor de implementare. Este necesară implicarea în

20 din 37
 procesul de planificare a acelor manageri care sunt responsabili pentru
etapele de implementare şi control.
 Erau implicaţi manageri de la toate nivelele (şi a subalternilor lor) în
procesul de planificare, deoarece cel mai bine pot contribui la întocmirea
bugetului şi planurilor cei direct implicaţi.
 Erau revizuite periodic şi oportun planurile iniţiale. Evaluarea şi
revizuirea trebuie să facă parte din etapa de control a planificării.
 Se demarau procese de planificare simple, la care pot fi adăugate ulterior
alte informaţii.
 Se comunicau la timp şi eficient planurile tuturor managerilor interesaţi.
 În timpul procesului de planificare, previziunea şi stabilirea bugetului
erau privite ca instrumente utile, care permit stabilirea premiselor de la
care se pleacă în planificare şi, respectiv, implementarea şi controlul
planului.
 Se identificau corect informaţiile necesare pentru asigurarea eficienţei
planificării.
 Se urmăreau mai atent obiectivelor finale ale planificării şi se evitau
pierderea în detalii.
Planificarea este una dintre funcţiile esenţiale ale managementului şi
eventualele probleme o pot face mai puţin eficientă, dacă managerii nu reuşesc
să ia măsurile necesare pentru a-i creşte utilitatea.
În opinia noastră, un management financiar-contabil de calitate, care
să asigure funcţionarea unui sistem financiar-contabil capabil să asigure şi să
utilizeze la momentul oportun resursele financiare alocate, precum şi să
furnizeze informaţiile contabile şi financiare necesare luării deciziilor, în raport
cu prevederile legale referitoare la activitatea financiar-contabilă (specifice
eşalonului pe care îl deserveşte), asigurând sprijinul financiar efectiv al tuturor
entităţilor militare, presupune:

21 din 37
 realizarea unui sistem de management financiar-contabil flexibil,
adaptabil la schimbările legislative şi structurale, capabil să asigure
gestionarea legală şi eficientă a patrimoniului aflat în administrarea
unităţilor Ministerului Apărării Naţionale;
implementarea unui sistem de planificare financiară riguros, care să
permită execuţia ritmică şi echilibrată a bugetului;
finanţarea unor programe suple, uşor de realizat şi evaluat, care să
permită utilizarea cu prioritate a fondurilor pentru îndeplinirea
obiectivelor forţei şi a capabilităţilor planificate;
dezvoltarea unui sistem contabil care să asigure informaţiile
necesare analizării modului de realizare a obiectivelor şi
indicatorilor, precum şi a costurilor asociate programelor aprobate;
modernizarea şi perfecţionarea sistemului de raportare a execuţiei
bugetare în vederea creşterii transparenţei cheltuielilor publice şi a
respectării principiului trasabilităţii utilizării banului public;
creşterea răspunderii ordonatorilor de credite şi a şefilor
compartimentelor financiar-contabile în gestionarea fondurilor şi a
patrimoniului.
Pe termen scurt, trebuie să asigure11:
creşterea rolului bugetului ca instrument de bază al analizei,
controlului şi al asigurării echilibrului financiar în organizarea şi
desfăşurarea activităţilor;
creşterea operativităţii în asigurarea financiară a misiunilor şi
reprezentanţelor;
permanente, prin efectuarea tuturor operaţiunilor de decontări şi a
operaţiunilor valutare la nivelul ordonatorului principal de credite;
creşterea rolului controlului financiar, intern şi preventiv;

11
Cf. Strategiei de transformare a armatei României, Bucureşti, 2007.

22 din 37
 continuarea procesului de modernizare a sistemului de salarizare a
personalului şi a procesului de recalculare a pensiilor;
dezvoltarea informatizării operaţiunilor şi componentelor activităţii
financiar-contabile.
Pe termen mediu, trebuie să asigure12:
remodelarea sistemului de salarizare;
reorganizarea sistemului de gestiune a patrimoniului;
transferarea unor atribuţii şi activităţi privind plata salariilor şi
efectuarea decontărilor, de la ordonatorii de credite terţiari către
ordonatorii de credite superiori;
finalizarea informatizării operaţiunilor şi componentelor activităţii
financiar-contabile;
adaptarea organizatorică a structurilor financiar-contabile, la noile
cerinţe operaţionale.
Pe termen lung, trebuie să asigure13:
finalizarea procesului de transferare a unor atribuţii şi activităţi,
privind plata salariilor şi efectuarea decontărilor, de la ordonatorii de
credite secundari la ordonatorul principal de credite;
redimensionarea structurilor financiar-contabile.
Ne vom referi în continuare la componenta de management a
elaborării Planurilor Strategice (PS). Planificarea strategică se foloseşte pentru a
reuni într-un singur cadru de management aspecte, cum ar fi, planificarea
politicilor, elaborarea bugetului, stabilirea priorităţilor şi planificarea
organizaţională. Principalele caracteristici ale planurilor strategice sunt: o
viziune pe termen mediu, analiza mediului intern şi extern, precum şi
identificarea principalilor factori implicaţi, analiza resurselor disponibile,
stabilirea unor obiective măsurabile şi relaţionarea acestora cu condiţiile de

12
Idem.
13
Cf. Strategiei de transformare a armatei României, Bucureşti, 2007.

23 din 37
finanţare. Sistemul de planificare strategică a fost introdus, în România, în două
etape14. În cadrul primei etape, toate ministerele, SGG şi Cancelaria Primului
Ministru (Cancelaria) au pregătit componenta de management a planurilor
strategice, care constă în – mandat, viziune, valori comune, analiza mediului
intern şi extern, priorităţi pe termen mediu şi direcţii de activitate. Aceasta etapă
permite ministerelor să analizeze domeniile lor de competenţă şi le înlesneşte
elaborarea programelor bugetare15.
Cea de-a doua etapă a procesului de introducere a sistemului de
planificare strategică se ocupă de componenta de programare bugetară şi va
asigura legatura necesară dintre procesele de planificare a politicilor publice şi
cele care ţin de pregătirea bugetului. În cadrul celei de-a doua etape, instituţiile
vor redacta descrieri detaliate pentru fiecare program bugetar care este folosit la
planificarea şi la implementarea politicilor care ţin de aria lor de competenţă.
Descrierea fiecărui program bugetar ar consta în descrierea situaţiei actuale, a
scopurilor, a rezultatelor şi a efectelor planificate, precum şi a indicatorilor de
performanţă, a mecanismelor de implementare, a noilor initiaţive de finanţare,
precum şi finanţarea întregului program. Această a doua etapă a procesului de
implementare a planurilor strategice la nivelul instituţiilor reprezintă o
continuare a iniţiativei de programare bugetară demarată de către Ministerul
Finanţelor Publice (MFP), precum şi a celorlalte evoluţii din domeniul
planificării politicilor publice din Romania16.

14
S-a ţinut seama de absenţa unor soluţii cu privire la Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (CCTM), care este
parte integrantă sistemului şi asigura legatură între planificarea politicilor şi procesele de elaborare a bugetului.
15
Poate fi considerată o evaluare pas cu pas a situaţiei la un moment dat, ceea ce va crea legatura între procesele
de elaborare a politicilor publice şi cele de pregătire a bugetelor din cadrul celei de-a doua etape de introducere a
sistemului.
16
Hotărarea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunatăţirea sistemului de elaborare,
coordonare şi planificare a politicilor publice, la nivelul administraţiei publice centrale, prevede la articolul 4
crearea unui grup de lucru comun care să reunească reprezentanţi ai SGG, ai Ministerului Finanţelor Publice şi
ai Cancelariei Primului Ministru pentru a se putea stabili noi proceduri prin care să se asigure legatura dintre
procesul de elaborare a politicilor publice şi cel de pregatire a bugetului, precum şi pentru a îmbunatăţi formatul
actual al programelor bugetare. Pentru a putea oferi consiliere şi sprijin ministerelor, aceasta Metodologie
descrie toate componentele PSI care trebuie sş fie elaborate pe durata Etapei I şi, în acelasi timp, face sugestii cu
privire la posibilele procese organizaţionale de dezvoltare şi realizare a planificării strategice.

24 din 37
 Elaborarea de planuri strategice trebuie să fie corelată cu introducerea
sistemului de management al calităţii la nivelul ministerelor. Acest sistem de
management al calităţii presupune introducerea anumitor proceduri care vizează
creşterea calităţii generale a serviciilor de la nivelul ministerelor.
În acelaşi timp, prin planurile strategice sunt stabilite o serie de
obiective şi ţinte care pot fi cel mai bine atinse dacă se folosesc proceduri
interne armonizate pentru toate sarcinile aferente ariei de răspundere a
ministerului. Prin combinarea celor două procese s-ar asigura nu doar o
armonizare a diferitelor activităţi care se derulează la nivelul ministerului, ci şi
o creştere a efectelor şi a rezultatelor muncii. PS se elaborează pentru o perioadă
de trei ani.
În prima etapa a procesului de introducere a sistemului de planificare
strategică, ministerele elaboreză primele variante de planificare strategică.
Aceste prime variante pot suferi îmbunătăţiri înainte de a fi adoptate oficial de
către minister. Componenta de programare bugetară va fi detaliată la începutul
celei de-a doua etape a procesului de introducere a sistemului de planificare
strategică, odată ce vor fi realizate progrese comune atât la nivelul proceselor de
planificare a politicilor, cât şi al celor de elaborare a bugetelor. Etapa II este
importantă, deoarece planificarea politicilor nu poate fi realizată în mod eficient
dacă nu există o legatură clară cu planificarea bugetară. În tabelul de mai jos
sunt prezentate componentele ambelor etape ale planificării strategice şi
secţiunile principale.
Componentele etapelor planificării strategice şi secţiunile principale
sunt:
Etapa I – Componenta de Management:
1. Mandat
2. Viziune
3. Valori comune
4. Analiza mediului intern

25 din 37
 5. Analiza mediului extern
6. Priorităţi pe termen mediu
7. Direcţii de activitate:
a. Situaţia actuală
b. Obiective
c. Instituţii subordonate, coordonate sau sub autoritate
şi rolul acestora
d. Lista principalelor acte normative
e. Documente de politici existente
f. Lista documentelor de politici planificate
g. Descrierea programelor bugetare actuale
8. Monitorizare, evaluare şi raportare
Etapa II – Componenta de programare bugetară:
Programele bugetare:
a. Situaţia actuală
a. Scopuri
b. Lista principalelor acte normative
c. Lista principalelor documente de politici
d. Rezultate şi efecte scontate şi indicatori de
performanţă
e. Noi iniţiative de finanţare
f. Descrierea mecanismului de implementare
g. Finanţare
Privind procedura de aprobare a planurilor strategice ale institutiilor,
varianta finală a componentei de management (Etapa I) va fi aprobată de către
Ministrul care conduce ministerul respectiv17. Înainte de semnarea variantei
finale, aceasta trebuie să fie armonizată la nivelul tuturor ministerelor şi trebuie
să fie prezentată în cadrul reuniunii de lucru pregătitoare a Guvernului. Acest
17 Se aprobă prin ordin de către ministru.

26 din 37
 lucru va asigura urmărirea modului în care sunt respectate normele
metodologice impuse, precum şi un schimb de bune practici între ministere. În
cazul politicilor transectoriale, componentele de management din planurile
strategice ale ministerelor trebuie să fie armonizate prin intermediul consiliilor
inter-ministeriale permanente. Consiliile au un rol consultativ, iar implicarea
acestora va asigura coordonarea activităţilor care se derulează la nivelul
diferitelor ministere cărora le revin sarcini distincte în cadrul unui segment de
politică. Acest lucru va conduce la evitarea suprapunerilor în materie de funcţii
şi activităţi. La finalul Etapei II, varianta actualizată şi îmbunătăţită va fi
adoptată de guvern, după ce în prealabil au fost aplicate toate procedurile de
armonizare, ca şi în cazul altor documente de politici publice sau altor proiecte
de acte normative.
Etapa I Etapa II
COMPONENTA DE COMPONENTA DE
MANAGEMENT MANAGEMENT ŞI
PROGRAMARE
BUGETARĂ

Grupul de Management Grupul de Management

Procesul de armonizare Procesul de armonizare

inter-ministerială inter-ministerială

Consililul de
Consililul de Planificare Consililul
Inter-ministerial
Planificare
Strategica Inter-ministerial
Strategica

Ministru Ministru
Prezentare în cadrul Sedinţei Sedinţa
Pregătitoare Pregătitoare

Ministru Hotararea
(semnează Guvernului
varianta finală)

27 din 37
 Pentru a asigura un proces eficace şi bine organizat de elaborare,
structura de management a procesului trebuie să fie concepută şi stabilită chiar
la început.
Principalele etape ale întregului proces de elaborare trebuie să fie
incluse în planul de acţiune pe termen scurt. Trebuie să fie clar că niciuna dintre
diferitele structuri care vizează elaborarea planului strategic nu poate fi
considerată a fi permanentă. Acestea trebuie să fie create ad-hoc pentru
realizarea PS. Structura managementului procesului, descrisă în cele ce
urmează, trebuie să fie analizată numai de către grupurile de lucru în momentul
elaborării PS. În acelaşi timp, dacă ministerul ia decizia de a urma modelul de
management de proces propus, toate echipele (fie ele şi temporare) de la nivelul
grupurilor de lucru (grupul de management, subgrupurile sectoriale etc.),
precum şi Planul de Acţiune trebuie să fie aprobate prin ordin al ministrului.
Grupul de management trebuie să fie condus, fie de un înalt funcţionar
public, fie de o persoană cu funcţie de conducere de la nivelul instituţiei,
decident politic (ministru sau unul dintre secretarii de stat). Grupul trebuie să îi
implice pe secretarii de stat care se ocupă de politicile sectoriale şi pe şefii celor
mai importante departamente ale institutiei, de preferinţă, toţi Sefii de
Departamente. Grupul de management trebuie să fie instituţionalizat prin ordin
al ministrului. Grupul de management nu este o unitate separată de la nivelul
ministerului, ci mai degrabă trebuie văzut ca fiind un mecanism de coordonare
în cadrul instituţiei. Dacă la nivelul ministerului, există deja un colegiu de
conducere (management), acesta ar putea fi folosit şi în aceste scopuri, dacă el
este creat conform prevederilor. De asemenea, în cazul în care ministerul se
ocupă de introducerea sistemului de management al calităţii, structurile create
pentru implementarea acestui proces pot fi folosite pentru elaborarea planurilor
strategice. Metodologia recomandă o astfel de structură, dar structurile existente
la nivelul ministerului pot fi folosite în forma deja consacrată, cu atribuţii

28 din 37
specifice pentru elaborarea PS, specificate prin ordin de ministru. Grupului de
management îi revine răspunderea pentru întregul proces de elaborare a PS.
Toate etapele principale, rezultatele şi problemele trebuie să fie discutate şi
soluţionate la nivelul grupului de management. De asemenea, acest grup ia
decizii cu privire la principalele direcţii de activitate şi numeşte şefii cărora le
revine responsabilitatea elaborării documentaţiei aferente. Grupul de
management ar trebui să fie direct implicat în stabilirea mandatului, viziunii, a
valorilor comune şi a priorităţilor instituţiilor pe termen mediu.
Principalele sarcini ale grupului de management sunt:
1. supervizarea întregului proces de elaborare a PS;
2. adoptarea direcţiilor de activitate;
3. numirea persoanelor care vor conduce subgrupurile care se
ocupă de direcţiile de activitate;
4. repartizarea sarcinilor pe subgrupuri;
5. adoptarea planului de acţiune pentru elaborarea PS;
6. adoptarea priorităţiior pe termen mediu;
7. soluţionarea dezacordurilor;
8. adoptarea variantei finale care urmează să fie înaintată
Ministrului.
Sarcina de a oferi sprijin administrativ grupului de management putea
reveni unei "unităţi" care se ocupă de politici şi probleme intersectoriale.
Deciziile privind asistenţa administrativă a grupului de management în
elaborarea PS trebuie să aibă în vedere aspectele practice şi organizaţionale de
la nivelul ministerului respectiv.
În vederea coordonării întregului proces de elaborare a PS, trebuie
desemnată o persoană pentru fiecare direcţie de activitate. Aceste persoane
colaborează cu subgrupurile sectoriale şi sprijină respectarea formatului unic şi
conceperea strategiei. Şeful "unităţi" trebuie să îşi asume răspunderea pentru
elaborarea planului strategic. În cazul în care unitatea nu are şef, persoana care

29 din 37
răspunde din punct de vedere tehnic de elaborarea planului strategic trebuie să
fie numită şi aprobată de grupul de management.
La nivelul instituţiei, structura de buget este una dintre unităţile cele
mai importante, dintre cele implicate în elaborarea PS. Persoanele responsabile
de la nivelul structurii de buget trebuie să fie desemnate pentru a colabora cu
subgrupurile sectoriale care răspund de dezvoltarea direcţiilor de activitate.
Planul de acţiune general necesar pentru elaborarea PS trebuie să fie
pregătit şi acceptat la nivelul grupului de management la începutul procesului.
Sedinţele periodice ale grupului de management trebuie să fie planificate de aşa
manieră încât să corespundă termenelor stabilite pentru elaborarea materialelor
de către grupurile subsectoriale. Aceste termene trebuie sa fie clar stabilite în
planul de acţiune. Planul de acţiune trebuie să fie aprobat de către ministru,
pentru a avea caracter obligatoriu pentru toate structurile de la nivelul
ministerului. Un exemplu de componente principale ale planului de acţiune
poate fi: nr.crt., sarcina, rezultat scontat, termen, structuri implicate/subgrupuri,
persoana responsabilă. Subgrupurile sectoriale pot fi create după definirea
direcţiilor de activitate. Şeful subgrupului sectorial trebuie să fie numit de către
grupul de management şi trebuie să fie membru al grupului de management.
Principalele sarcini ale subgrupurilor sectoriale sunt:
elaborarea textului pentru direcţiile de activitate, conform structurii
descrise în metodologie;
asigurarea colaborării cu persoanele desemnate din cadrul
departamentului de buget şi din UPP;
organizarea consultărilor cu factorii implicaţi pe marginea
componentelor propuse ale PS;
prezentarea în faţa grupului de management a versiunii convenite în
materie de direcţii de activitate;
prezentarea direcţiilor de activitate în toate consultarile care au loc.

30 din 37
 Sarcinile grupului de management nu se încheie cu finalizarea PS.
Acest grup deţine un rol în managementul şi în implementarea proceselor
aferente PS pe toată perioada. După elaborarea şi acceptarea PS, ar trebui să fie
elaborat un plan de lucru anual pentru instituţie. În acest plan de lucru anual ar
trebui să fie trecute activităţi punctuale pentru fiecare direcţie de activitate,
menţionând clar rezultatul scontat, precum şi unitatea care răspunde de
implementarea acestuia. Pentru a sublinia priorităţile instituţiei pe termen
mediu, se recomandă insistent semnalarea activităţilor care vizează atingerea
priorităţilor identificate. UPP din cadrul SGG deţine rolul de consultant
permanent pentru ministere şi asigură schimbul de informaţii dintre ministere şi
va publica pe site-ul sau internet cele mai bune practici. Rolul UPP din SGG se
va concretiza pe următoarele aspecte: asistenţă individuală la nivelul fiecarui
minister (un expert de la UPP din SGG va asista ministerul pe parcursul
elaborării PS), transfer de bune practici între ministere prin organizarea de
întâlniri comune pe parcursul elaborării PS şi urmărirea respectării termenelor
limită stabilite pentru definitivarea acestui proces.

Ministru

Secretar de Stat Secretar de Stat

GRUP DE MANAGEMEN

Departamentul
Unitate Buget

Direcţia de activitate Direcţia de activitate

Şeful subgrupului Şeful subgrupului

31 din 37
 Subgrupul sectorial Subgrupul sectorial

Ne vom referi în continuare la evalurea calităţii componentei de

management a elaborării Planurilor Strategice. Evalurea calităţii componentei
de management a elaborării planurilor strategice presupune evaluarea modului
de elaborare a mandatui, a viziunii, a valori comune, a analizei mediului intern
al instituţiei, a analizei mediului extern al instituţiei, a priorităţilor pe termen
mediu şi a direcţiilor de activitate, din perspectiva anumitor criterii de calitate,
riguros stabilite. În opinia noastră, o variantă a criteriilor pe baza cărorora se
poate face evalurea calităţii componentei de management a elaborării Planurilor
Strategice, este următoarea:
1. Mandatul
asigură descrierea atribuţiilor instituţiei care derivă atât din actele
normative, cât şi din politicile guvernamentale în domeniile care ţin de
aria sa de competenţă;
asigură sensul esenţial în ceea ce priveşte rolul instituţiei;
asigură rezumatul analitic al funcţiilor şi responsabilităţilor de bază ale
instituţiei;
zonele de responsabilitate şi de competenţă instituţională sunt definite în
mod clar şi consistent.
2. Viziunea
creează o imagine amplă, o aspiraţie pentru viitor, pe care încearcă să o
atingă instituţia;
este o anticipare axată pe scopuri, atrăgătoare din punct de vedere
emoţional şi stimulativă, luând în considerare aria de competenţă;
ţine cont de impactul social pe termen mediu şi lung, pe care îl generează
activitatea instituţiei;
acoperă, la modul general, toate aspectele ce ţin de politici de care
răspunde instituţia;

32 din 37
se preteză evaluarilor, dar în acelaşi timp nu trebuie să fie exprimată
cantitativ.
3. Valorile comune
reflectă valorile comune primordiale;
sunt folosite pentru modul de comunicare internă din cadrul instituţiei;
sunt folosite pentru a susţine crearea imaginii publice a instituţiei;
sunt folosite pentru a sprijini mecanismul de evaluare a performanţelor;
oferă posibilitatea tuturor angajaţilor instituţiei să fie implicaţi în procesul
de stabilire a acestor valori.
valorile sunt clasificate, iar numărul lor este redus, până la 3-5 dintre cele
mai des menţionate valori.
4. Analiza mediului intern al instituţiei
reflectă principalele probleme de management şi resursele disponibile,
precum şi coerenţa funcţională/structurală a instituţiei;
asigură o analiză onestă a capacităţii instituţiei de a-şi atinge viziunea şi
scopurile propuse, precum şi de a realiza sarcinile prevăzute de acte
normative sau documente de politici publice;
în analiza resurselor disponibile, atenţia este deplasată către cele trei
tipuri elementare de resurse - resurse umane, financiare şi de
infrastructură, care împreună reprezintă capacitatea totală a instituţiei;
se acordă o atenţie deosebită resurselor umane, nivelului lor actual de
cunoştinţe şi competenţe;
analiza care se ocupă de problema resurselor disponibile, având ca
rezultat identificarea îmbunătăţirilor care se impun pentru a eficientiza
instituţia şi pentru a spori capacitatea acesteia de a-şi atinge scopurile;
analiza structurii organizaţionale/funcţionale a instituţiei este o parte
importantă a analizei mediului intern;
această parte a analizei se ocupă de evaluarea structurii actuale a
instituţiei, inclusiv a structurilor subordonate, prin evaluarea funcţiilor lor

33 din 37
şi a rolului acestora în cadrul definit prin mandatul şi direcţiile de
activitate ale instituţiei;
analiza include evaluarea capacităţii de formulare de politici, de evaluare,
monitorizare şi implementare a acestora la nivelul întregului minister, al
unităţilor structurale şi al instituţiilor subordonate;
ministerul a operat îmbunătăţiri instituţionale şi structurale corespunzatoare;
s-au identificat o serie de posibile îmbunatăţiri, corect si coerent
fundamentate, care să fie operate la nivelul instituţiei;
au fost luate în calcul analiza şi concluziile studiilor precedente, precum
şi ale operaţiunilor de audit, ale rapoartelor strategice şi ale altor
documente realizate anterior.
5. Analiza mediului extern al instituţiei
asigură o analiză a diferiţilor factori ce ţin de mediul extern (atât din ţară, cât
şi din străinatate) instituţiei, care fie susţin, fie împiedică aplicarea
politicilor;
se acordă o atenţie deosebită faptului că România este membru al Uniunii
Europene (UE) şi s-a făcut o evaluare foarte atentă a implicaţiilor;
nu sunt ignoraţi o serie de alţi factori internaţionali (Naţiunile Unite,
Banca Mondială, Organizaţia Mondială a Comerţului, Human Rights
Watch, după caz);
pe plan intern (naţional), se face o analiză a principalilor factori implicaţi,
care participă activ în procesul de formulare şi implementare a politicilor;
analiza duce la o evaluare a semnificaţiei fiecăruia dintre actori, precum
şi a impactului pe care fiecare dintre ei îl are asupra instituţiei;
analiza descrie principalele probleme actuale ale instituţiei, precum şi
probleme cu care s-ar putea confrunta pe viitor;
analiza reflectă cum factorii şi actorii implicaţi pot influenţa direct
capacitatea instituţiei de a-şi atinge scopurile.
6. Priorităţile pe termen mediu

34 din 37
nu trebuie să existe mai mult de 3-5 priorităţi;
aceste priorităţi dictează şi distribuţia resurselor disponibile (financiare,
umane şi de infrastructură);
nu există nici un fel de dispute cu privire la prioritatea unui obiectiv sau
altul;
stabilirea şi convenirea acestor priorităţi sunt responsabilitatea directă a
managementului de la nivelul instituţiei;
priorităţile pe termen mediu nu reflectă restrictiv interese sectoriale
înguste şi conectate cu toate direcţiile de activitate relevante.
7. Direcţiile de activitate
formează imaginea tuturor atribuţiilor şi responsabilităţilor definite în
mandatul instituţiei;
reflectă principalele domenii de politici în care instituţia este activă;
nu intră în detalii, enunţă principalele direcţii pe care instituţia trebuie să
le dezvolte pentru a-şi îndeplini declaraţia de viziune;
direcţiile de activitate formează imaginea tuturor lucrurilor definite în
mandatul instituţiei;
direcţiile de activitate ale ministerului coincid pe deplin cu domeniile de
politică pentru care este responsabil;
numărul direcţiilor de activitate nu este foarte fragmentat. Este preferabil
să nu existe mai mult de 5-7 direcţii de activitate, chiar dacă ministerul
are un mandat mai extins;
când s-au definit direcţiile de activitate s-a luat în considerare că
programele bugetare vor fi subordonate direcţiilor de activitate;
definirea direcţiilor de activitate este conformă cu amploarea unuia sau
mai multor programe bugetare, nu există nici o direcţie de activitate fără
un program bugetar;

35 din 37
 politicile transectoriale sunt clar identificate şi separate pe direcţii
individuale de activitate, evidenţiind în mod clar rolul ministerului în
implementarea respectivelor politici;
fiecare direcţie de activitate descrie situaţia actuală, include informaţii
statistice cuantificabile cu privire la stadiul întregului domeniu de politică
care este în sarcina instituţiei şi oferă informaţii cu privire la o perioadă
anterioară de cel puţin 5 ani;
fiecare direcţie de activitate are propriile obiective, cuprinzătoare şi
evaluabile;
obiectivele sunt definite pentru fiecare direcţie de activitate stabilită, pe
baza analizei cercetărilor, datelor statistice şi a documentelor de politică;
există lista actelor normative relevante care guvernează respectiva
direcţie de activitate;
se identifică prin ce programe bugetare este finanţată direcţia de
activitate, care este suma totală a alocărilor bugetare şi cât reprezintă
aceasta (în %) din bugetul total al ministerului;
definirea direcţiilor de activitate clarifică mandatul, prin analiza
întregului cadru legislativ care reglementează responsabilitatea şi
funcţiile instituţiei.
Vom limita aici conţinutul capitolui trei şi, desigur, al tezei, urmând să
prezentăm în final princilalele concluzii. Înainte însă de concluzii am dori să
subliniem câteva idei.
Managementul este privit ca o acţiune, artă sau manieră de conduce, de a
organiza, de a planifica, de a controla în toate domeniile de activitate18.
Totodată, managementul se afirmă ca ştiinţă de soluţionare a problemelor puse
sistemului managerial în anumite condiţii date. Managementului îi revine
sarcina să identifice căile corecte pentru succes şi să le înlăture pe cele false, să
le formuleze în mod concret, să stabilească scopul, obiectivele şi priorităţile.
18
Se poate consulta în acest sens: Thiétart, R. A, Management, Ediţia a IV-a, Ed. Presses Universitaires Paris,
1989.

36 din 37
 În managementul militar, în general, şi în cel al resurselor de apărare, un
rol însemnat revine persoanelor cuprinse în sistemul managerial, potrivit treptei
ierarhice pe care se găsesc şi care trebuie să utilizeze teorii, concepte, metode şi
tehnici de management ştiinţific modern.
Armata fiind un sistem complex, dinamic, imprimă o anumită
specificitate activităţilor, cât şi problemelor care revin specialiştilor din fiecare
domeniu de activitate al sistemul militar. În special pentru domeniul militar,
managementul apare ca o ştiinţă economică cu caracter de “graniţă”, care
utilizează metode şi tehnici proprii altor ştiinţe, adaptându-le la specificul lui.
Poate tocmai de aceea abordarea interdisciplinară oferă şanse mult mai mari
pentru soluţionarea sa optimă. Cei chemaţi să acţioneze în acest sens, trebuie să
privească în interdependenţă diferitele componente, care sunt diferite şi au
consecinţe variate (economice, sociale, etc.), pentru a găsi soluţiile care să se
reflecte pozitiv în toate laturile sistemului militar.

37 din 37