Dreptul Achizitiilor Publice

Monica Amalia Ratiu
Dreptul
achizițiilor
PUBLICE
r3
■ii
V? • />■-
- &
r
WfewMl n
Contractul
DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
Regimul juridic aplicabil
ATRIBUIRII CONTRACTULUI
<
Ediția a Il-a, revăzută și adăugită [Uj]

I
!
Monica Amalia Rațiu
DREPTUL ACHIZIȚIILOR PUBLICE
Volumul 1
CONTRACTUL DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
REGIMUL JURIDIC APLICABIL ATRIBUIRII

CONTRACTULUI
Monica Amalia RAȚIU
□ Studii
- licență în drept (1995) - Facultatea de Drept a Universității din București;
- studii postuniversitare de drept public (1996) - Facultatea de Drept a Universității
din București;
- doctorat în drept (2007) - Facultatea de Drept a Universității din București.
□ Activitate didactică
- conferențiar universitar doctor la Facultatea de Drept a Universității din București,
titular al cursurilor de Drept financiar public, Drept bancar și Dreptul achizițiilor
publice;
- coinițiator al Mașterului de Achiziții publice, Concesiuni și Parteneriat Public-Privat
la Facultatea de Drept a Universității din București;
- director al Mașterului de Drept fiscal la Facultatea de Drept a Universității din
București;
- membru al Consiliului Facultății de Drept și al Consiliului Departamentului de
Drept Public al Facultății de Drept a Universității din București.
□ Activități științifice
- redactor-șef al Revistei Române de Parteneriat Public-Privat;
http://www.publicprivatepartnership.ro/en/revista-romana-de-ppp;
- autor al domeniului „Achiziții publice” al portalului Universul Juridic;
- autor de manuale, monografii și studii de specialitate publicate în limbile română
și engleză.
□ Activitate profesională
- avocat în cadrul Baroului București, începând cu anul 1995;
- ca avocat, a activat în primii ani ai profesiei în cadrul unor firme internaționale de
avocați, specializându-se, în timp, în domeniul contractelor de achiziție publică, conce
siuni și parteneriat public-privat;
- partener coordonator al „Rațiu & Rațiu” SPARL, din anul 2002 până în prezent;
împreună cu echipa de avocați ai departamentului de Achiziții Publice, Concesiuni &
PPP al „Rațiu & Rațiu”, a acordat servicii de consultanță la negocierea, semnarea și/sau,
după caz, implementarea de contracte de achiziție publică de lucrări și servicii (inclusiv
finanțate din fonduri europene), precum și la negocierea, semnarea și/sau, după caz,
implementarea unor contracte de concesiune și de parteneriat public-privat;
- a activat în calitate de expert la elaborarea de modele de documentații de atribuire
în cadrul unor programe finanțate din fonduri nerambursabile;
- a participat la elaborarea de acte normative în domeniul parteneriatului public-
privat și al finanțelor publice.
Monica Amalia Ratiu 3
Dreptul
achizițiilor
PUBLICE
Volumul 1
Contractul de achiziție publică

Regimul juridic aplicabil atribuirii
CONTRACTULUI
Ediția a II-a, revăzută și adăugită
Universul Juridic
București
- 2018 -
Editat de Universul Juridic SRL.
Editura Universul Juridic este acreditată CNATDCU (lista A2) și este considerată editură cu prestigiu recunoscut.
Copyright © 2018, Universul Juridic SRL.

Toate drepturile asupra prezentei ediții aparțin Universul Juridic SRL.
Nicio parte din această lucrare nu poate fi copiată fără acordul scris al Universul Juridic SRL.
Niciun exemplar din prezentul tiraj nu va fi comercializat fără ștampila și semnătura Editurii sau,
• după caz, a Autoruiui/Autorilor, aplicate pe interiorul ultimei coperte.
Respect pentru autorii noștri, respect pentru profesia aleasă!
' Prezenta lucrare, în tot sau în parte, este purtătoare de drepturi de autor, aflate sub protecția Legii nr. 8/1996 ]
i privind dreptul de autor și drepturile conexe. întrucât, în contemporaneitate, aceste drepturi sunt ignorate și <
J încălcate într-o măsură alarmantă, în pofida sistemului valorilor și convențiilor sociale nescrise, a devenit necesară i
J apărarea lor prin forța și sub sancțiunea legii. }
! UNIVERSUL JURIDIC SRL, titular al dreptului de autor asupra prezentei lucrări, precizează pentru cititorii săi: i
i conform art. 140 din Legea nr. 8/1996, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la o lună la J
i un an sau cu amendă reproducerea, fără autorizarea sau consimțământul titularului drepturilor recunoscute <
J de lege, a operelor purtătoare de drepturi de autor sau a produselor purtătoare de drepturi conexe; ■
î £ conform art. 14 din Legea nr. 8/1996, prin reproducere se înțelege realizarea, integrală sau parțială, a uneia 1
( ori a mai multor copii ale unei opere, direct sau indirect, temporar ori permanent, prin orice mijloc și sub ■
‘ orice formă, inclusiv realizarea oricărei înregistrări sonore sau audiovizuale a unei opere, precum și i
1 stocarea permanentă ori temporară a acesteia cu mijloace electronice. j
Editura îșî rezervă dreptul dc a acționa, prin mijloace legale și prin implicarea
autorităților competente, în vederea protejării drepturilor patrimoniale dc autor al căror
deținător este în baza contractelor de editare.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naționale a României

RAȚIU, MONICA AMALIA
Dreptul achizițiilor publice / Monica Amalia Rațiu. - Ed. a 2-a, rev. și adăug.. - București:
Universul Juridic, 2018
2 voi.
ISBN 978-606-39-0270-3
Voi. 1. : Contractul de achiziție publică ; Regimul juridic aplicabil atribuirii contractului. -
2018. - Conține bibliografie. - Index. - ISBN 978-606-39-0278-9
34
Redactor: Cristina Constantin

Tehnoredactor: Flori Ivana
Copertă: Carmen Lucaci
Redacție:
s fZ"
Si
tel.: 0732.320.666
0SSS5 ujmagro*
fi
e-mail: redactie@universuljuridic.ro ruhil line n.rr««™
Distribuție:
tel.: 021.314.93.15 Portal: Librăria UJmag:
fax: 021.314.93.16 tel.: 0725.683.560 tel.: 0733.673.555; 021.312.22.21
e-mail: distributie@universuljuridic.ro e-mail: portal@universuljuridic.ro c-mail: comcnzi@ujmag.ro
edituraunivcrsuljuridic.ro univcrsuljuridic.ro ujmag.ro
tâ Universul Juridic aUjmag.ro
Editura Universul Juridic
CUPRINS
TITLUL I. CONSIDERAȚII GENERALE DESPRE

ACHIZIȚIILE PUBLICE 13
CAPITOLUL I. EVOLUȚIA REGULILOR PRIVIND ACHIZIȚIILE

PUBLICE....................................................................................... ’. 13
Secțiunea 1. Rolul achizițiilor publice 13
Secțiunea a 2-a. Necesitatea adoptării în anul 2014 a unei noi directive
Clasice privind achizițiile publice 20
Secțiunea a 3-a. Proceduri prealabile adoptării noilor directive în domeniul
achizițiilor publice și concesiunilor 23
Secțiunea a 4-a. Adoptarea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului
European și a Consiliului privind achizițiile publice și a Directivei
2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind atribuirea
contractelor de concesiune 25
Secțiunea a 5-a. Principalele obiective ale Directivei privind concesiunile.... 27
Secțiunea a 6-a. Transpunerea Directivei clasice privind achizițiile publice.. 30
CAPITOLUL II. PRINCIPALELE MODIFICĂRI ADUSE DE NOUA

DIRECTIVĂ CLASICĂ PRIVIND ACHIZIȚIILE PUBLICE 33
Secțiunea 1. Premisele reformei legislative din anul 2014 33
Secțiunea a 2-a. Creșterea eficienței cheltuielilor publice 34
1. Simplificarea și flexibilizarea normelor care reglementează achizițiile
publice 34
2. Raționalizarea și eficientizarea procedurilor 43
TITLUL II. CONTRACTUL DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ 50
CAPITOLUL I. CARACTERISTICILE CONTRACTULUI

' DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ 50
Secțiunea 1. Noțiunea, caracterele Juridice și părțile contractului de
achiziție publică în temeiul dispozițiilor dreptului Uniunii Europene 50
1. Definiția contractului de achiziție publică 50
2. Caracterele juridice ale contractului de achiziție publică 52
3. Părțile contractului de achiziție publică 55
Secțiunea a 2-a. Definiția contractului de achiziție publică în legea română
a achizițiilor publice. Incidența regulilor referitoare la contractul
administrativ................................................................................... * 58
6 Cuprins
1. Definiția contractului de achiziție publică în temeiul Legii nr. 98/2016 58

2. Incidența regulilor referitoare la contractul administrativ...................... 59
CAPITOLUL II. TIPURI DE CONTRACTE DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ......... 70

Secțiunea 1. Categorii de contracte de achiziție publică reglementate de
directiva clasică.................................................................................................. 70
1. Clasificarea contractelor de achiziție publică după obiect................. 70
1.1. Contractul de achiziție publică de produse......................................... 71
1.2. Contractul de achiziție publică de lucrări........................................... 73
1.3. Contractul de achiziție publică de servicii.......................................... 77
2. Achizițiile publice mixte de produse, servicii și/sau lucrări reglementate
de directiva clasică........................................................................................... 78
2.1. Achiziții mixte de produse și servicii................................................. 79
2.2. Achiziții mixte de produse, servicii și lucrări..................................... 82
2.3. Achiziții mixte de servicii și lucrări.................................................... 83
Secțiunea a 2-a. Categorii de contracte de achiziție publică reglementate de
Legea nr. 98/2016................................................................................................ 84
1. Clasificarea contractelor de achiziție publică după obiect......................... 84
2. Achiziții publice mixte prin prisma obiectului contractului...................... 86
CAPITOLUL III. IDENTIFICAREA OBIECTULUI CONTRACTULUI DE

ACHIZIȚIE PUBLICĂ....................................................................................... 88
88
Secțiunea 1. Codul CPV.....................
1. Semnificația și utilizarea codului CPV în temeiul legislației UE......... 88
2. Cum se alege codul CPV al unui contract de achiziție publică............ 91
3. Referirile Legii nr. 98/2016 la codul CPV............................................. 92
93
Secțiunea a 2-a. Praguri.....................
1. Motivul stabilirii unor praguri valorice................................................. 93
2. Pragurile prevăzute de Directiva 2014/24/UE....................................... 95
3. Pragurile prevăzute de Legea nr. 98/2016............................................. 96
4. Praguri intermediare care pot fi prevăzute de legislațiile statelor
membre........................................................................................................ 100
Secțiunea a 3-a. Valoarea estimată a achiziției publice..................... 101
1. Principii generale.................................................................................... 101
2. Reguli specifice în funcție de obiectul contractului.............................. 104
3. Reguli specifice în funcție de procedura de atribuire sau tehnica de
contractare................................................................................................... 105
4. Reguli specifice atribuirii contractelor pe loturi.................................... 105
5. Prevederile Legii nr. 98/2016 privind valoarea estimată a contractului 106
Secțiunea a 4-a. Chei de interpretare a regulii achiziției unice.................... 109
1. Considerații generale.............................................................................. 109
2. Reguli de agregare a achiziției publice de servicii................................ 112
3. Reguli de agregare a achiziției publice de lucrări.................................. 113
Cuprins 7
CAPITOLUL IV. MODIFICAREA CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE

PUBLICĂ................................................................................................ ’ 116
Secțiunea 1. Considerații introductive............................................................ 116
Secțiunea a 2-a. Mecanisme de modificare a contractului de achiziție
publică fără organizarea unei noi proceduri de atribuire............................ 120
1. Clauza de revizuire................................................................................... 120
2. Necesitatea contractării unor produse, servicii și/sau lucrări
suplimentare de Ia contractorul inițial......................................................... 122
3. Circumstanțele neprevăzute..................................................................... 123
4. Modificări care au drept efect creșteri minore ale prețului contractului 124
5. înlocuirea contractantului privat.............................................................. 125
Secțiunea a 3-a. Modificarea contractului de achiziție publică în temeiul
dispozițiilor Legii nr. 98/2016......................................................................... 129
1. Clauza de revizuire................................................................................... 133
suplimentare de la contractorul inițial......................................................... 134
3. Circumstanțele neprevăzute...................................................................... 137
4. Modificări care au drept efect creșteri minore ale prețului contractului. 139
5. înlocuirea contractantului privat.............................................................. 140
CAPITOLUL V. ÎNCETAREA CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE

PUBLICĂ........................................................................................................ 143
Secțiunea 1. Considerații generale............................................................ 143
Secțiunea a 2-a. Cazuri speciale de încetare a contractului de achiziție
publică înainte de termen.......................................................................... 145
Secțiunea a 3-a. Considerații despre nulitatea contractului de achiziție
publică......................................................................................................... 147
TITLUL III. PARTICIPANȚII LA RAPORTUL

DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ..................................... 152
CAPITOLUL I. AUTORITATEA CONTRACTANTĂ.................................. 152

152
Secțiunea 1. Considerații generale...................................
1. Evoluția conceptului de autoritate contractantă.................................... 152
2. Autoritățile contractante în sensul noii directive clasice..................... 153
Secțiunea a 2-a. Categorii de autorități contractante în temeiul directivei
clasice.............................................................................................................. 156
1. Statul, autoritățile publice centrale, autoritățile publice regionale și
autoritățile publice locale........................................................................... 156
2. Organismele de drept public.................................................................. 159
2.1. Definiție........................................................................................... 159
2.2. Semnificația scopului înființării unui organism de drept public... 160
2.3. Determinarea dependenței de o autoritate contractantă................ 165
Secțiunea a 3-a. Autoritățile contractante în temeiul Legii nr. 98/2016.... 170
8 Cuprins
CAPITOLUL II. OPERATORUL ECONOMIC.................................................. 174

Secțiunea 1. Considerații generale despre operatorul economic.................... 174
1. Evoluția reglementării conceptului........................................................... 174
2. Particularități privind executarea contractului de către ofertantul
câștigător........................................................................................................ 176
Secțiunea a 2-a. Operatorul economic în temeiul dispozițiilor Directivei
2014/24/UE........................................................................................................ 180
1. Definiția operatorului economic............................................................... 180
2. Prevederi privind subcontractarea........................................................... 181
3. Utilizarea capacităților altor entități........................................................ 184
Secțiunea a 3-a. Prevederile Legii nr. 98/2016 privind operatorul economic 185
1. Definiția operatorului economic............................................................... 185
2. Modalități de transpunere a prevederilor Directivei în materia
subcontractării.............................................................................................. 191
3. Prevederi specifice privind subcontractarea............................................ 197
4. Terțul susținător al operatorului economic.............................................. 203
CAPITOLUL III. SERVICII AUXILIARE ACHIZIȚIEI PUBLICE................... 211

Secțiunea 1. Evoluția reglementării modului de contractare a consultanței în
achiziții publice de către autoritățile contractante........................................... 211
Secțiunea a 2-a. Reglementarea serviciilor auxiliare achiziției în Directiva
2014/24/UE......................................................................................................... 213
1. Definiția serviciilor auxiliare achiziției publice........................................ 213
2. Furnizorul de servicii auxiliare................................................................. 214
3. Conținutul serviciilor auxiliare achiziției publice...................................... 214
Secțiunea a 3-a. Serviciile auxiliare achiziției în temeiul Legii nr. 98/2016..... 216
1. Definirea serviciilor auxiliare achiziției publice........................................ 216
2. Conținutul și scopul serviciilor auxiliare achiziției publice...................... 217
3. Furnizorul de servicii auxiliare achiziției................................................. 218
Secțiunea a 4-a. Efectele reglementării dreptului de a contracta servicii
auxiliare achiziției asupra restricțiilor instituite de Curtea de Conturi a
României și de O. U. G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a
cheltuielilor publice și întărirea disciplinei financiare și de modificare și
completare a unor acte normative.................................................................... 220
1. Sancționarea de către Curtea de Conturi a României a contractării de
servicii juridice de către entitățile publice.................................................... 220
2. Legiferarea interzicerii, de regulă, a contractării de servicii juridice de
către entitățile publice................................................................................... 223
3. Discrepanța dintre practica Curții de Conturi a României și necesitatea
întăririi capacității administrative a entității publice reclamată de Comisia
Europeană...................................................................................................... 225
Cuprins 9
4. Efectele reglementării dreptului de a contracta servicii auxiliare
achiziției asupra restricțiilor instituite până la data adoptării Legii
nr. 98/2016 în domeniul achiziției de servicii juridice..................... 227
CAPITOLUL IV. CONLUCRAREA ÎNTRE AUTORITATEA

CONTRACTANTĂ ȘI POTENȚIALI OFERTANȚI LA PREGĂTIREA
PROCEDURII DE ATRIBUIRE....................................................................... 229
Secțiunea 1. Evoluția reglementării privind conlucrarea autorității
contractante cu operatorul economic la realizarea documentației de
atribuire........................................................................................................... 229
Secțiunea a 2-a. Reglementarea consultării preliminare a pieței
în Directiva 2014/24/UE............................................................................... 237
Secțiunea a 3-a. Reglementarea consultării preliminare a pieței în Legea
nr. 98/2016 '.................... 241
Secțiunea a 4-a. Distorsionarea concurenței cu ocazia conlucrării
prealabile......................................................................................................... 248
TITLUL IV. REGIMUL JURIDIC APLICABIL ÎNCHEIERII

CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ.......................... 253
CAPITOLUL I. CATEGORIILE DE REGULI CARE GUVERNEAZĂ

SEMNAREA CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ............... 253
CAPITOLUL II. REGIMUL JURIDIC REGLEMENTAT DE DIRECTIVELE

PRIVIND ACHIZIȚIILE PUBLICE........................................................................ 256
Secțiunea 1. Reglementarea procedurilor de atribuire în primele generații de
directive................................................................................................................. 256
Secțiunea a 2-a. Reglementarea procedurilor de atribuire în temeiul
Directivei 2004/18/CE.......................................................................................... 257
Secțiunea a 3-a. Reglementarea procedurilor de atribuire în temeiul
Directivei 2014/24/UE.......................................................................................... 260
1. Tipuri de proceduri de atribuire................................................................... 260
2. Alegerea procedurii de atribuire a unui contract de achiziție publică...... 261
3. Aplicarea procedurilor de atribuire reglementate de Directivă................. 265
CAPITOLUL III. REGIMUL JURIDIC GUVERNAT DE DIRECTIVE

ȘI/SAU DE ANUMITE PRINCIPII ALE TFUE................................................... 267
Secțiunea 1. Regimuljuridic aplicabil contractelor de servicii de categoria B
(neprioritare)........................................................................................................ 267
Secțiunea a 2-a. Regimuljuridic aplicabil contractelor de achiziție publică
cu valori inferioare pragurilor............................................................................ 276
Secțiunea a 3-a. Regimul juridic aplicabil contractelor de achiziție publică
integral excluse de la aplicarea directivei clasice............................................. 282
10 Cuprins
CAPITOLUL IV. ACHIZIȚIA DIRECTĂ DE PRODUSE, SERVICII ȘI

LUCRĂRI............................................................................................................ 286
Secțiunea 1. Praguri naționale de achiziție directă...................................... 286
Secțiunea a 2-a. Achiziția directă în temeiul dispozițiilor Legii nr. 98/2016 287
TABEL DE TRANSPUNERE ȘI CORESPONDENȚĂ 292
INDEX 304
BIBLIOGRAFIE 309
ABREVIERI
AGA Adunarea Generală a Acționarilor

alin, alineatul
art. articolul
CE, Comisia Comisia Europeană
Ed. Editura
ed. ediția
H.G. Hotărârea Guvernului
IMM întreprinderi Mici și Mijlocii
JOUE Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
lit. litera
M.Of. Monitorul Oficial al României, Partea I
O.U.G. Ordonanța de urgență a Guvernului
p./pp. pagina/paginile
par. paragraful
pct. punctul
RRDE Revista Română de Drept European
RRPPP Revista Română de Parteneriat Public-Privat
s.n. sublinierea noastră
TFUE, Tratat Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
TVA taxa pe valoare adăugată
UE Uniunea Europeană
urm. următoarele
voi. volumul
CONSIDERAȚII GENERALE DESPRE ACHIZIȚIILE
TITLUL I
PUBLICE
Capitolul I
EVOLUȚIA REGULILOR PRIVIND ACHIZIȚIILE PUBLICE
a Secțiunea 1
Rolul achizițiilor publice
Conceptul de achiziție publică este legat de conținutul unor raporturi juridice

asemănătoare celor de vânzare-cumpărare, apreciat însă într-un sens foarte larg și cu
conotații specifice. Reglementarea achiziției publice se diferențiază de regle
mentarea „achiziției” private (astfel cum aceasta se poate realiza prin cumpărare
stricto sensu, dar și prin închiriere, antrepriză de construcții ș.a.) datorită unor
scopuri specifice urmărite de legiuitor. Legiuitorul european consideră achiziția
publică un instrument de dezvoltare și consolidare a pieței unice. La nivel mondial,
Organizația Mondială a Comerțului urmărește facilitarea schimburilor transfronta-
liere și asigură, cu acest scop, încheierea de acorduri cu aplicabilitate internațională
și în domeniul achizițiilor publice. Statele sunt preocupate, în primul rând, de
cheltuirea judicioasă a fondurilor publice de care dispun. Cum în Uniunea
Europeană legiferarea în domeniul achizițiilor publice presupune emiterea de direc
tive cu respectarea principiilor din acordurile mondiale privind achizițiile publice și
transpunerea acestora în dreptul intern al statelor membre, toate aceste scopuri
variate și, totodată, complementare au drept rezultat adoptarea unor reglementări
care s-au îndepărtat de la regulile generale care caracterizează cumpărarea de
bunuri, lucrări și servicii în sectorul privat. în plus, cercetătorii fenomenului
achiziției publice au identificat, pe parcursul evoluției conceptului, fațete dintre cele
mai diverse, observând că achiziția publică nu este doar un instrument care asigură
punerea de servicii publice la dispoziția membrilor societății, mijlocit sau
nemijlocit, ci și o manieră de exercitare a puterii publice, respectiv un mijloc de
implementare a unor opțiuni de politică publică1.
Pentru a fi în prezența unui contract de achiziție publică, este obligatoriu ca
persoana care cumpără să fie autoritate contractantă, iar persoana care vinde să fie
un operator economic. însă nu orice contract de vânzare-cumpărare în care cumpă
rător este o autoritate contractantă, iar vânzător este un operator economic repre
zintă o achiziție publică guvernată, fie și parțial, de prevederile legislației de profil.
1 C.H. Bovis, EU Public Procurement Law, ed. a 2-a, Elgar European Law, 2012, p. 1;
A. Semple, A Practicai Guide to Public Procurement, Oxford University Press, 2015,
p. XXXVIII.
14 Titlul I. Considerații generale despre achizițiile publice
în încercarea de a determina domeniul de incidență al legislației privind achi

zițiile publice, este important de observat dintr-un bun început că achiziția publică
este un concept care aparține dreptului Uniunii Europene, care trebuie înțeles, în
primul rând, prin prisma regulilor specifice acestui sistem de drept.
Legiuitorul european nu a inclus normele juridice privind achizițiile publice
într-un tratat. Cu toate acestea, în timp, Curtea de Justiție a Uniunii Europene
(numită în continuare „Curtea de Justiție”) a indicat incidența directă și în materia
achizițiilor publice a unor prevederi ale Tratatului privind funcționarea Uniunii
Europene (numit în continuare, după caz, „TFUE” sau „Tratat”), prevederi ce regle
mentează fie anumite principii care privesc manifestarea unor libertăți fundamen
tale, cum ar fi libera circulație a mărfurilor, libertatea de stabilire și libertatea de a
furniza servicii, fie care derivă din acestea, respectiv egalitatea de tratament,
nediscriminarea, recunoașterea reciprocă, proporționalitatea și transparența1.
Incidența acestor principii a fost indicată expres de Curtea de Justiție într-o
multitudine de cauze care au avut drept obiect diferite contestări ale deciziilor unor
autorități contractante de a atribui în mod direct contracte de achiziție publică, fără
aplicarea fie și a unei minime proceduri concurențiale, motivat fie de valoarea infe
rioară pragurilor prevăzute în directive a obiectului contractului, fie de particu
laritatea obiectului contractului de a fi exceptat parțial sau integral de la aplicarea
regulilor prescrise de directive.
în încercarea de a clarifica, la rândul său, regulile de atribuire a unor astfel de
contracte, Comisia Europeana a publicat în anul 2006 un document de îndrumare
intitulat Comunicare interpretativă privind legislația comunitară aplicabilă proce
durilor de atribuire a contractelor nesupuse sau parțial supuse dispozițiilor directi
velor privind achizițiile publice1, prin care a pus în vedere statelor membre că au
obligația ca și la atribuirea contractelor de achiziție publică excluse sau parțial
excluse de la aplicarea directivelor (cum ar fi contractele cu valori sub prag, cele
care au drept obiect servicii listate în anexa II B la Directiva 2004/18/CE și anexa
XVII B la Directiva 2004/17/CE, a căror valoare depășește pragurile, și contractele
■xcluse) să asigure, de regulă, respectarea principiului transparenței și al nediscri-
ninării chiar dacă directivele privind achizițiile publice nu menționează expres
aceste obligații. Multe state membre au considerat că textul comunicării interpre
tative, în fapt, este creator de norme juridice care adaugă la directive, chiar dacă
poziția Comisiei Europene a fost în sensul că documentul doar clarifică aspecte care
derivă din Tratat și jurisprudența Curții de Justiție. Comunicarea menționată a fost
contestată cu prilejul unui proces de referință3 prin care Republica Federală
1 D. Edward, R. Lane, European Union Law, Edward Elgar Publishing, 2013, p. 517 și
urm.; J. Steiner, L. Woods, C. Twigg-Flesner, EU Law, ed. a 9-a, Oxford University Press, 2006,
p. 310-313, S. Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement: Regulation in the EU
and UK, Ed. Sweet & Maxwell, Londra, 2014, secțiunea 4.
2 2006/C-179/02.
3 Hotărârea Tribunalului din 20 mai 2010 pronunțată în Cauza T-258/06, Republica
Federală Germania împotriva Comisiei Europene.
Capitolul I. Evoluția regulilor privind achizițiile publice 15
Germania, susținută de Parlamentul European și de un număr important de state

membre1, a solicitat anularea documentului pe considerentul că acesta instituie
reguli juridice cu forță obligatorie, contrar atribuțiilor Comisiei Europene. Instanța a
respins acțiunea Germaniei ca inadmisibilă (pentru considerentele care vor fi
detaliate la Titlul IV din prezenta lucrare), consolidând, astfel, rolul de îndrumar de
bune practici al respectivei comunicări.
în ceea ce privește legislația dedicată achizițiilor publice, anumite reguli
imperative în domeniu au fost codificate încă de la debutul anilor 1970 în diferite
directive publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (numit în continuare
„JOUE” sau „Jurnalul Oficial”) și care au impus statelor membre, de fiecare dată,
obligația de transpunere într-un interval de timp predeterminat. Directivele în
materia achizițiilor publice au fost transpuse de statele membre prin acte normative
intitulate, în funcție de specificul național în materie de tehnică legislativă2, cod,
regulament, lege, ordonanță etc. Comisia Europeană a urmărit constant modul de
transpunere a normelor imperative din directivele privind achizițiile publice, iar
Curtea de Justiție a sancționat derapajele statelor din cadrul fixat de directive,
semnalate atât de operatori economici din piață, cât și de Comisia Europeană.
Este important de observat că marja de îndepărtare a legislației naționale de
la scopurile urmărite de Uniunea Europeană prin legiferarea la nivel de
directivă a unor aspecte privind achizițiile publice a fost redusă, în general, la
elemente precizate expres în legătură cu care s-a permis statelor opțiunea de a nu
transpune sau de a adăuga/detalia reguli. Cu titlu de exemplu, Directiva 2004/18/CE
a Parlamentului European și a Consiliului privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii3
(numită în continuare „directiva clasică din anul 2004”) nu a obligat statele membre
să reglementeze dialogul competitiv în actul juridic de transpunere a Directivei4. în
schimb, actuala directivă clasică (Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European
și a Consiliului privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE5)
1 Statele membre care au susținut Republica Federală Germania în acest demers au fost
Republica Franceză, Republica Austria, Republica Polonă, Regatul Țărilor de Jos, Republica
Elenă și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord.
2 Vom regăsi, astfel, cu titlu de exemplu, un Code des marches publics în Franța, Public
Contract Regulation în Marea Britanie, o lege privind achizițiile publice în Polonia sau o
ordonanță de urgență în România la momentul transpunerii generației de directive din anul 2004.
3 Publicată în JOL 134/114 din 30 aprilie 2004.
4 Paragraful (16) din preambulul Directivei din 2004 a precizat explicit considerentul pentru
care directiva respectivă a permis aplicarea diferită a unor reguli de către statele membre:
„Pentru a ține seama de diversitatea circumstanțelor existente în statele membre, trebuie lăsat la
latitudinea acestora din urmă să decidă dacă autoritățile contractante din statele respective pot
recurge la acorduri-cadru, la organisme centrale de achiziție, la sisteme dinamice de achiziție,
la licitații electronice și la procedura dialogului competitiv, astfel cum sunt definite și regle
mentate în prezenta directivă".
5 Publicată în JO L 94/65 din 28 martie 2014.
obligă statele membre să reglementeze fără excepție toate procedurile de atribuire

prevăzute, însă permite, de exemplu, să nu se reglementeze anumite mecanisme
cum ar fi cele privind subcontractarea și lasă la decizia statelor dacă renunță integral
sau doar parțial la recurgerea la prețul cel mai scăzut ca criteriu unic de atribuire a
contractului.
Cum legiuitorul european urmărește și consolidarea pieței unice prin aplicarea
unor norme uniforme de contractare în domeniul achizițiilor publice, Curtea de
Justiție sancționează situațiile în care statele membre decid să fie mai restrictive sau
mai permisive în norma de transpunere față de prevederile imperative din textul
Directivei, dacă o astfel de opțiune nu este îngăduită în mod expres. Cu titlu de
exemplu, Curtea de Justiție a clarificat aspectul că legislația europeană a achizițiilor
publice interzice o prevedere ca aceea cuprinsă în actul normativ de transpunere în
dreptul belgian a directivelor privind achizițiile publice prin care legea belgiană
prevedea (mai restrictiv decât norma europeană) că se exclude automat de la
procedura de atribuire a unui contract de achiziție publică un ofertant care a parti
cipat la redactarea documentației de atribuire fără să i se dea acestuia posibilitatea
de a demonstra că experiența dobândită în respectiva circumstanță nu a fost de
natură să distorsioneze concurența1.
Regulile stricte privind achizițiile publice prevăzute de directive nu au în
vedere întreg spectrul de contracte de cumpărare care ar putea fi încheiate de repre
zentanții sectorului public. Legislația și jurisprudența Uniunii Europene au selectat,
în timp, anumite elemente care determină includerea unor operațiuni în sfera achi
zițiilor publice reglementate strict prin directive, între care:
J operațiunea să presupună în mod obligatoriu o cumpărare, în sens larg, de
produse și/sau servicii și/sau lucrări;
J cumpărătorul trebuie să aibă calitate de autoritate contractantă;
v' vânzătorul trebuie să se încadreze în categoria operatorilor economici;
v' operațiunea să prezinte interes transfrontalier;
■S valoarea contractului este necesar să depășească anumite praguri;
J bunurile, serviciile și lucrările care formează obiectul contractului să nu facă
obiect al exceptării totale sau parțiale de la aplicarea directivelor.
„Cumpărarea” supusă normelor ce reglementează achizițiile publice trebuie
înțeleasă într-un sens diferit de abordarea consacrată în dreptul civil, care presupune
dobândirea de către cumpărător, în schimbul plății prețului, a dreptului de pro
prietate asupra unui bun. Achiziția publică are în vedere dobândirea de către auto
ritatea contractantă, în legătură cu produsele, lucrările și serviciile care formează
obiectul contractului, în schimbul unui preț, a unor drepturi care nu sunt, în mod
obligatoriu, de proprietate. După cum vom detalia la Titlul II din prezenta lucrare,
plata de către o autoritate contractantă și numai a folosinței unui produs pentru o
1 Hotărârea pronunțată în data de 3 martie 2005 în cauzele reunite C-21/03 și C-34/03,

Fabricom S.A. împotriva Regatului Belgiei, par. (36).
perioadă determinată de timp reprezintă o achiziție publică, după cum în aceeași

categorie se încadrează plata execuției unei lucrări, în anumite condiții, inclusiv pe
terenul altei persoane, și care, în final, nici măcar nu se transferă cu titlu de
proprietate în patrimoniul autorității contractante.
Este important de observat faptul că, pentru a fi în prezența unui contract de
achiziție publică, este obligatoriu ca bunul, serviciul sau lucrarea dobândite la un
moment dat de o autoritate contractantă să rezulte din executarea unui contract în
cadrul căruia autoritatea contractantă a plătit un preț și a primit o contraprestație
(pentru autoritatea contractantă în cauză sau pentru o altă persoană), în caz contrar
contractul având altă natură decât cea de achiziție publică'.
Preocuparea legiuitorului european de a încadra în categoria achizițiilor publice
o gamă variată de raporturi juridice în cadrul cărora autoritatea contractantă
realizează o cheltuială publică în legătură cu utilizarea/dobândirea proprietății unor
produse, lucrări și servicii este încadrată de două deziderate fundamentale ale
statelor membre ale Uniunii Europene: pe de o parte, efortul constant de a menține
în piața unică un mediu economic sănătos și bazat pe concurență onestă, iar, pe de
altă parte, necesitatea de a realiza cheltuirea fondurilor publice după anumite rigori
apte să asigure eficiența (yalue for money) utilizării resurselor publice.
Evitarea denaturării concurenței se distinge în legislația UE drept un alt
deziderat fundamental. Un exemplu elocvent al modului de raportare a organis
melor europene la acest subiect este dat de Comunicarea Comisiei către Parlamentul
European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul
Regiunilor, intitulată „O politică industrială integrată adaptată erei globalizării.
Atribuirea celui mai important rol competitivității și sustenabilității’'1. Documentul
menționat subliniază necesitatea protejării întreprinderilor europene de practici care
pot afecta competitivitatea, precum „partajarea pieței, acumularea de capacitate sau
împiedicarea activităților transfrontaliere, care duc la prețuri mai ridicate”. Or, dacă
nu s-ar controla modul în care sectorul public acționează în piață atunci când
cumpără bunuri, servicii și/sau lucrări, datorită volumului financiar uriaș implicat, o
favorizare a unor vânzători ar avea drept efect o tulburare majoră a modului de
manifestare a concurenței între operatorii economici3. Pe de altă parte, construirea
1 Acest aspect a fost detaliat de Curtea de Justiție în diferite hotărâri, cum ar fi, cu titlu de
exemplu, Hotărârea pronunțată în data de 12 iulie 2001 în Cauza C-399/98, Ordine degli
Architetti și alții împotriva Comune di Milano și alții, par. (77), reiterată și în considerentele
Hotărârii din 18 ianuarie 2007 pronunțate în Cauza C-220/05, Jean Auroux și alții împotriva
Commune de Roanne, par. (45).
2COM (2010) 614 final.
3 Pentru concluzii privind scopurile comune ale dreptului achizițiilor publice și dreptului
concurenței, a se vedea A. Sănchez-Graells, Public Procurement and the EU Competition Rules,
ed. a 2-a, Hait Publishing, 2015, p. 114 și urm.; S. Gherghina, The Financing of Public
Investments between legal limitations and the public interest imperative, Ed. C.H. Beck,
București, 2015, pp. 310-313.
unei piețe unice solide și competitive presupune, pe lângă asigurarea accesului

nelimitat al operatorilor economici la ofertare, și o constantă preocupare pentru
eliminarea posibilităților de înțelegere între ofertanți, în vederea vicierii rezultatului
procedurii de atribuire1.
Astfel, în ceea ce privește utilizarea fondurilor publice pentru cumpărarea de
bunuri, servicii și lucrări, s-au impus reguli imperative în sarcina cumpărătorului,
profund diferite față de regulile care guvernează cumpărările de bunuri, servicii și
lucrări de către cumpărătorii privați. în final, o cumpărare care presupune utilizarea de
resurse financiare publice va trebui să asigure nu numai un bun raport calitate-preț, ci
și, în egală măsură de important, o derulare a procedurii de contractare de o manieră
în care, pe de o parte, să nu se distorsioneze piața operatorilor economici interesați să
vândă produse, servicii și lucrări și, pe de altă parte, să se favorizeze intrarea pe piață
de noi potențiali vânzători pentru obținerea unor oferte cât mai diverse. Cu alte
cuvinte, achiziția publică nu este o cursă contra cronometru a autorității con
tractante în încercarea de a identifica cel mai ieftin produs de pe piață, ci un
instrument cu rol cheie în implementarea strategiilor Uniunii Europene care
urmăresc, pentru viitorul apropiat, între altele, realizarea unei creșteri economice:
(i) inteligente (prin investiții mai eficiente în educație, cercetare și inovare);
(ii) ecologice (prin orientarea decisivă către o economie cu emisii scăzute de
dioxid de carbon) și
(iii) favorabile incluziunii (prin punerea accentului pe crearea de locuri de
muncă și pe reducerea sărăciei).
Sfera de cuprindere a autorității contractante a constituit unul dintre subiec
tele constante de analiză și perfecționare legislativă, urmare a examinărilor repetate
de către Curtea de Justiție. Ca regulă generală, legislația achizițiilor publice nu
vizează acele entități care funcționează în condiții obișnuite de piață, care urmăresc
obținerea unui profit și care suportă riscul de pierdere care ar putea rezulta din exer
citarea activității. în cazul în care o entitate beneficiază atât de resurse financiare
publice, cât și de fonduri private, este, de asemenea, relevant pentru incidența legis
lației achizițiilor publice proporția fondurilor publice raportat la totalul resurselor
financiare ale entității. Prin autoritate contractantă, în accepțiunea dreptului Uniunii
Europene, avem în vedere statul, autoritățile regionale sau locale, organismele de
drept public sau asociațiile formate din una sau mai multe astfel de autorități sau
din unul sau mai multe astfel de organisme de drept public. Este important de
observat aspectul că elementul decisiv în încadrarea unei entități în categoria auto
rităților contractante este legat de potențialul unor persoane, ce reprezintă într-un fel
sau altul sectorul public, de a discrimina vânzătorii privați de produse, servicii și
1 Pentru analize și recomandări în legătură cu posibilitățile de limitare a trucării ofertelor, a

se vedea A. Sănchez-Graells, Public Procurement and Competition: Some Challenges Arising
front Recent Deveiopments in EU Public Procurement Law, studiu publicat în volumul colectiv
editat de C. Bovis, cu tema Research Handbook on EU Public Procurement Law, Edward Elgar
Publishing, accesibil și pe https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2206502.
r
lucrări, în derularea procedurilor de alegere a contractantului, în vederea semnării

contractelor de achiziții publice.
Contrapartida autorității contractante într-un contract de achiziție publică este
în toate cazurile un „operator economic”. Având în vedere importanța acestui
aspect, operatorul economic a beneficiat de la momentele incipiente ale regle
mentării dreptului achizițiilor publice la nivelul Uniunii Europene de o definiție
legală. Actuala directivă clasică privind achizițiile publice cuprinde o astfel de
definiție la art. 2 alin. (1) pct. 10, cu următorul conținut: „orice persoană fizică sau
juridică sau o entitate publică sau grup de astfel de persoane și/sau entități,
inclusiv orice asociere temporară de întreprinderi, care oferă execuția de lucrări
și/sau o lucrare, furnizarea de produse sau prestarea de servicii pe piața". Cu alte
cuvinte, în sfera de reglementare a operatorului economic vom regăsi persoanele
care pot avea calitate de vânzător de produse, lucrări sau servicii și care nu trebuie
discriminate de marii cumpărători, care sunt statele, privite în sens larg, în
desfășurarea activităților economice pe piață. în plus, trebuie observat faptul că, în
unele situații, calitatea de operator economic poate fi deținută și de o persoană
aparținând sectorului public, care, la rândul său, este interesată să presteze un
anumit serviciu, să execute o anumită lucrare sau să furnizeze un anumit produs,
simpla particularitate a unui contract de achiziție de produse, lucrări sau servicii de
a fi încheiat între persoane aparținând categoriei largi a reprezentanților sectorului
public neexcluzând, automat, aplicarea legislației privind achizițiile publice.
Creșterea activităților comerciale transfrontaliere și consolidarea benefi
ciilor pieței unice prin crearea unor oportunități de afaceri transfrontaliere pentru
furnizorii și prestatorii de servicii sunt un scop în sine. Interesul transfrontalier
reprezintă un aspect esențial în decizia de a reglementa uniform o anumită relație
economică la nivelul UE. Un aspect economic care nu se dovedește de interes
comun sau nu interferează cu alte domenii de interes comun al statelor membre nu
va forma obiect de reglementare unitară. Desigur, o analiză a evoluției legislative
demonstrează și existența unei anumite dinamici în aprecierea interesului
transfrontalier în legătură cu o anumită activitate economică, cum ar fi modificarea,
odată cu adoptarea noii directive clasice, a percepției față de unele servicii
reglementate în anexa II B la Directiva 2004/18/CE1.
Interesul transfrontalier este criteriul care determină dimensiunea pragurilor de
la care operațiunile economice devin obiect de reglementare al directivelor, după
cum dimensiunea transfrontalieră limitată are drept efect exceptarea unor bunuri,
servicii sau lucrări care ar putea forma obiectul contractelor derulate de autorități
contractante de la aplicarea regulilor stricte specifice achizițiilor publice.
1 Având în vedere rezultatele studiilor de impact care au demonstrat că percepția inițială

privind potențiala lipsă a interesului transfrontalier în legătură cu achizițiile publice de servicii nu
corespunde realității, noua directivă clasică nu mai împarte serviciile în servicii de categoria A
(prioritare) și servicii de categoria B (neprioritare), ci instituie principiul aplicabilității regulilor
stricte de achiziție asupra tuturor serviciilor, mai puțin în situația contractării unor servicii
aparținând categoriei „servicii sociale și alte servicii specifice” enumerate limitativ.
Regimul juridic complet prevăzut de o directivă în materia achizițiilor publice

în vigoare la un moment dat se aplică în situația în care valoarea contractului de
achiziție publică depășește anumite praguri. Pragurile sunt limite valorice care sunt
supuse revizuirii la diferite intervale de timp pentru mai multe considerente. Un
prim considerent este legat de necesitatea de a asigura permanent o echivalență între
pragurile reglementate de directivele UE privind achizițiile publice și pragurilor
prevăzute în Acordul privind achizițiile publice al Organizației Mondiale a
Comerțului. Un alt considerent care stă la baza modificării periodice a pragurilor
este legat de concluziile studiilor care măsoară permanent impactul reglementării în
domeniul achizițiilor publice asupra funcționării concrete a pieței unice, studii care
pun accent pe interesul transfrontalier și, totodată, pe necesitatea de a nu îngreuna
nejustificat (prin prisma costurilor și a termenelor) procedurile de atribuire a con
tractelor. Pragurile sunt diferite în funcție de obiectul contractului de achiziție
publică și, uneori, și în funcție de autoritatea contractantă care atribuie contractul.
Cu titlu de exemplu, actuala directivă clasică stabilește un prag general pentru
achiziția de produse și de servicii de 134.000 de euro, prag care este însă mărit la
207.000 de euro în situația în care achizitorul este o autoritate contractantă regională
sau locală.
Nu toate produsele, serviciile și lucrările formează obiectul contractului de
achiziție publică astfel cum acesta este reglementat de directiva clasică. Anumite
bunuri, servicii sau lucrări sunt excluse de la aplicarea regulilor prevăzute de
directiva clasică, însă sunt supuse Directivei privind achizițiile publice sectoriale
sau Directivei privind contractele de concesiune. Altele sunt excluse de la apli
carea ambelor directive privind achizițiile publice, în principal pe considerente
legate de lipsa interesului transfrontalier. în legătură cu bunurile, serviciile și
lucrările excluse de la aplicarea ambelor directive privind achizițiile publice, este
important de observat că nu se vor contracta la decizia subiectivă a autorității con
tractante, ci conform anumitor principii prevăzute de Tratat (aspect pe care îl vom
dezvolta la Titlul IV dedicat regimurilor de atribuire a contractului de achiziție
publică).
4 Secțiunea a 2-a
Necesitatea adoptării în anul 2014 a unei noi directive clasice privind
achizițiile publice
Procesul de reglementare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție

publică în spațiul comunitar a început în 1971 cu adoptarea Directivei 71/305/CEE,
care a avut drept obiect de reglementare coordonarea procedurilor de atribuire a
contractelor de achiziție publică de lucrări. în timp, legiuitorul european a ajuns la
concluzia că și achizițiile publice de servicii și de produse trebuie monitorizate,
chiar dacă, într-o primă fază, doar o listă scurtă de servicii a căzut sub incidența
directivelor.
Din 1971 și până în prezent, acest proces legislativ a urmărit evoluția unui
fenomen juridic care s-a centrat, în principal, pe garantarea unor proceduri transpa
rente și nediscriminatorii de atribuire a contractelor de achiziție publică și integrarea
în acest context specific al achizițiilor publice și a altor politici publice, cum ar fi
protecția mediului, asigurarea anumitor standarde sociale sau lupta împotriva corup
ției și favoritismului.
Dacă într-o primă fază legislația europeană avea în vedere doar coordonarea
procedurilor de atribuire, în timp, directivele au început să dezvolte și diferite
aspecte legate de participanții la proceduri și chiar la instrumentele juridice de
contractare.
Se observă că modalitatea de abordare a legislației europene a presupus, inițial,
publicarea de directive distincte referitor la lucrări, servicii și bunuri, fără a se avea
în vedere contractele de concesiune. Reforma directivelor din anul 2004 avea să
reunească într-o singură directivă (considerată directiva-cadru, „clasică”) principiile
de atribuire aplicabile achizițiilor publice de produse, servicii și lucrări (altele decât
utilități) și concesiunii de lucrări1, o directivă distinctă fiind dedicată sectorului
utilităților. Aceste directive aveau să fie completate în continuare de directive dis
tincte care au ca obiect de reglementare remediile (măsurile de protecție juridică a
participanților la procedurile de atribuire pentru cazurile de încălcare a legislației
achizițiilor publice) și norme specifice pentru atribuirea anumitor contracte în
domeniul securității și apărării.
Evoluția legislativă a fost influențată în mod decisiv de hotărârile Curții de
Justiție, care au clarificat, în timp, anumite concepte prevăzute în directive uneori
eliptic sau de o manieră care lăsa loc la variate interpretări.
Constatându-se necesitatea de a prelua în legislație clarificările aduse, treptat,
de jurisprudență și, totodată, de a extinde domeniului de incidență al legislației
achizițiilor publice prin lărgirea categoriilor de servicii la care se aplică, în anul
2014 a intervenit o nouă reformă legislativă, care s-a concretizat în adoptarea unei
noi directive clasice, a unei noi directive privind utilitățile si, pentru prima dată, a
unei directive dedicate în mod specific concesiunilor. Anumite modificări au fost
aduse și în sectorul de remedii, fără a se publica însă o nouă directivă.
Așadar, noile norme privind achizițiile publice sunt destinate să acopere în
continuare acele plăți efectuate din fonduri publice care vizează cumpărarea de
lucrări, de produse sau de servicii cu titlu oneros prin intermediul unui contract
de achiziție publică, indiferent de forma în care se încheie contractul (cu titlu de
1 Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de

achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii.
2 Directiva 2004/17/CE de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale.
exemplu, cumpărare neafectată de termen sau modalități, contract de leasing,

contract de credit furnizor etc.).
Noua directivă clasică a preluat și anumite principii exprimate în documente
destinate implementării politicilor publice actuale la nivelul Uniunii Europene, între
care „Strategia Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă
incluziunii” și inițiativele caracterizate de documentele europene ca emblematice
din cadrul acestei strategii, respectiv: „O Agendă digitală pentru Europa”1,
„O Uniune a inovării”2, „O politică industrială integrată adaptată erei globalizării”3,
„Energie 2020”4, „O Europă eficientă din punctul de vedere al utilizării resur
selor”5, Actul privind piața unică6, în special cea de-a douăsprezecea acțiune-cheie:
„un cadru legislativ revizuit și modernizat pentru achizițiile publice”.
Elaborată în contextul economic rezultat din ultima criză economică, Strategia
Europa 2020 și-a stabilit trei direcții principale de acțiune:
► dezvoltarea unei economii bazate pe cunoaștere și inovare;
► promovarea unei economii competitive, cu emisii scăzute de dioxid de
carbon și eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor și
► promovarea unei economii cu o rată ridicată a ocupării forței de muncă,
care să asigure coeziunea socială și teritorială.
Achizițiile publice sunt considerate în Strategia Europa 2020 drept unul dintre
instrumentele de piață care trebuie utilizate pentru îndeplinirea acelor obiective ale
strategiei care au în vedere:
J îmbunătățirea condițiilor care permit întreprinderilor să inoveze;
'f sprijinirea tranziției către o economie eficientă în ceea ce privește utilizarea
resurselor și cu emisii reduse de dioxid de carbon și
■S îmbunătățirea mediul de afaceri, în special prin implicarea IMM-urilor care
dovedesc potențial de inovare.
Ca scopuri imediate ale politicii de achiziție publică, în temeiul Strategiei
Europa 2020, au fost stabilite:
utilizarea cât mai eficientă a fondurilor publice (în sens de achiziționare de
produse de calitate la prețuri competitive) și
■S asigurarea unui caracter deschis al piețelor de achiziții în Uniunea Europeană.
Concluzionându-se în sensul că, pentru scopurile noilor politici publice, cadrul
de reglementare asigurat de Directivele 2004/17/CE și 2004/18/CE a atins anumite
limite, s-a decis la nivelul Comisiei Europene analizarea unor posibilități de revi
zuire a sistemului în vederea asigurării creșterii eficienței și eficacității acestuia,
proces la finalul căruia fiind necesară adoptarea de noi acte normative în domeniu.
1 COM (2010)245.
2 COM (2010) 546.
3 COM (2010)614.
‘'COM (2010) 639.
5 COM (2011)21.
6 COM (2011)206.
a Secțiunea a 3-a
Proceduri prealabile adoptării noilor directive în domeniul
achizițiilor publice și concesiunilor
Modificările concrete ale cadrului legislativ au avut drept punct principal de

pornire rezultatele consultării publice realizate prin intermediul „Cărții verzi privind
modernizarea politicii UE în domeniul achizițiilor publice. Către o piață europeană
a achizițiilor publice mai performantă" (în continuare „Cartea verde privind achizi
țiile publice”).
Scopul Cărții verzi privind achizițiile publice a constat în identificarea de
domenii-cheie care trebuie reformate și de a solicita opiniile părților interesate cu
privire la opțiunile concrete în materie de modificări legislative.
Cartea verde privind achizițiile publice a derulat consultarea publică pe anumite
subiecte care au supus analizei, în principal, următoarele aspecte:
► caracteristicile normelor privind achizițiile publice
S domeniul de reglementare
•C caracteristici ale contractului de achiziție publică (inclusiv praguri și
excluderi)
S sfera de reglementare a achizitorilor publici
•C elemente specifice în cadrul sectorului utilităților publice
► aspecte legate de procedurile de atribuire
■S necesitatea modernizării procedurilor
J specificul criteriilor de selecție și atribuire
■C concluzii rezultate din experiența acumulată pe acest subiect
•C extinderea posibilităților de a recurge la negocieri în procesul de atribuire
a contractelor de achiziție publică
•C contractarea în cazul valorilor inferioare pragurilor
■S achizițiile realizate de autoritățile contractante de mici dimensiuni
S specificul cooperării public-public
■C aspecte legate de executarea, modificarea și încetarea contractelor de
achiziție publică
■S achiziția în comun (unitățile centralizate de achiziții) sau agregarea
achiziției (acordul-cadru)
► crearea unei piețe europene a achizițiilor cât mai accesibile operatorilor
economici
■C îmbunătățirea accesului IMM-urilor
•S îmbunătățirea accesului întreprinderilor nou-înființate
'C asigurarea unei concurențe efective între operatorii economici
► utilizarea strategică a achizițiilor publice pentru implementarea noilor
politici europene
S promovarea achizițiilor de bunuri și servicii cu valoare socială ridicată
(care asigură protecția mediului, încurajează inovarea, contribuie la redu-
24 Titlul 1. Considerații generale despre achizițiile publice
cerea consumului de energie, crește ocuparea forței de muncă, amelio

rează incluziunea grupurilor defavorizate ș.a.)
► garantarea unor proceduri care previn faptele specifice infiacționalității
economice, avându-se în vedere în acest sens:
V conflictul de interese
J favoritismul și corupția
■f necesitatea excluderii din procedura de atribuire a ofertanților incorecți
■f evitarea acordării unora dintre ofertanți a unor avantaje necuvenite
■S aspecte legate de accesul furnizorilor din țări terțe pe piața Uniunii
Europene, cu referire la prevederile Deciziei Consiliului nr. 94/800/CE de
aprobare a Acordului privind achizițiile publice al Organizației Mondiale
a Comerțului
Rezultatele consultării au fost rezumate într-un document de sinteză pe baza
celor peste 600 de răspunsuri primite din partea unor autorități contractante,
întreprinderi, asociații industriale, cadre universitare, organizații ale societății civile,
inclusiv cetățeni.
Pe lângă consultarea realizată prin intermediul Cărții verzi a achizițiilor
publice, pe parcursul anilor 2010-2011 Comisia a evaluat impactul și eficacitatea
legislației UE în materia achizițiilor publice și a publicat rezultatele respectivelor
studii de impact. între aspectele subliniate în concluziile evaluărilor se numără
următoarele:
C recunoașterea contribuției Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE la
crearea unei culturi a transparenței și a achizițiilor publice orientate spre
rezultate, în sensul de generare de economii și îmbunătățire a calității
rezultatelor achizițiilor publice și
■C constatarea existenței unor diferențe în transpunerea și aplicarea directi
velor care au condus la rezultate diferite în statele membre.
în acest context, decizia de a adopta o directivă dedicată concesiunilor de
lucrări și de servicii a fost asumată în urma derulării unor proceduri de consultare
publică pe mai multe nivele, precum și a unor întâlniri cu reprezentanții statelor
membre (respectiv o consultare publică on-line, deschisă publicului larg, o
consultare publică adresată mediului de afaceri, partenerilor sociali și entităților
contractante, precum și întâlniri bilaterale cu reprezentanții statelor membre, la
nivel local, inclusiv cu întreprinderi și cu asociații profesionale).
Consultările au reconfirmat anumite aspecte deja observate, între care:
J faptul că lipsa certitudinii juridice, inclusiv cea legată de modul de
definire a concesiunilor și de conținutul exact al obligațiilor de transpa
rență și de nediscriminare care rezultă din Tratat, a cauzat o multitudine
de neajunsuri;
J existența unor obstacole reale în calea accesului pe piață a întreprinderilor
în contextul reglementărilor din anul 2004;
J necesitatea de a asigura mecanisme diferite de atribuire și implementare a

contractelor de achiziție publică și a contractelor de concesiune de lucrări
și de servicii ș.a.
Informațiile relevante care au rezultat din procesul de consultare pe acest
subiect au fost centralizate, la final rapoartele și analizele constatând că operatorii
economici se confruntă cu condiții de concurență inechitabile, precum și faptul că
incertitudinea juridică antrenează costuri nejustificate. Astfel, s-a confirmat faptul
că este necesară adoptarea unei noi legislații, caracterizată de următoarele aspecte
principale:
► păstrarea prevederilor legale consacrate în materia concesiunilor de
lucrări publice;
► adaptarea și completarea principiilor deja consacrate cu anumite pre
vederi specifice;
► includerea în reglementare a concesiunilor de servicii;
► evitarea unei abordări legislative restrictive, care să extindă automat și
integral prevederile aplicabile în domeniul achizițiilor publice și asupra
concesiunilor, având în vedere că un astfel de mecanism a fost considerat
a fi apt să descurajeze autoritățile contractante să recurgă la mecanismul
concesiunii.
4 Secțiunea a 4-a
Adoptarea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European
și a Consiliului privind achizițiile publice și a Directivei 2014/25/UE
a Parlamentului European și a Consiliului privind atribuirea
contractelor de concesiune
împreună cu Directiva 2014/25/UE privind achizițiile efectuate de entitățile

care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și
serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CE, Directiva 2014/24/UE a
fost destinată înlocuirii Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE ca elemente
fundamentale ale cadrului legislativ al Uniunii Europene privind achizițiile publice.
Noul act normativ se completează și cu alte reglementări publicate în UE în
domeniul achizițiilor publice altele decât cele sectoriale, respectiv:
Directiva 2009/81/CE1, care stabilește norme specifice pentru atribuirea
anumitor contracte în domeniul securității și apărării;
1 Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind coordonarea

procedurilor privind atribuirea anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri și de prestare
de servicii de către autoritățile sau entitățile contractante în domeniile apărării și securității și de
modificare a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE.
■S Directiva 89/665/CEE', care stabilește standarde comune pentru procedurile

naționale de contestare menite să asigure disponibilitatea unor căi de atac
rapide și eficiente în statele membre în cazul în care ofertanții consideră că
un contract a fost atribuit în mod incorect.
Noua directivă clasică în materia achizițiilor publice a fost adoptată în februarie
2014 și a intrat în vigoare în aprilie 2014.
Principalele măsuri de natură procedurală prescrise în sarcina statelor membre
în legătură cu transpunerea noii directive clasice privind achizițiile publice la nivel
național au în vedere:
► obligativitatea adoptării și asigurării intrării în vigoare a actelor cu putere de
lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei
2014/24/UE până la termenul maximal de 18 aprilie 20162;
► comunicarea de îndată Comisiei Europene a actelor normative de transpu
nere a Directivei adoptate pe plan național;
► obligativitatea ca actele de transpunere a Directivei să conțină o trimitere
expresă la Directivă;
► instituirea de structuri de sprijin care să ofere consultanță, îndrumare, for
mare profesională și asistență juridică și economică pentru pregătirea și
desfășurarea procedurilor de achiziție având în vedere modificările le
gislative;
► dezvoltarea cooperării statelor membre astfel încât să se permită schimbul
de informații și de bune practici între organismele naționale de supraveghere
în domeniul achizițiilor publice.
Principalele considerente care au determinat legiuitorul european să adopte și o
directivă dedicată concesiunilor în loc să includă, în continuare, problematica atri
buirii concesiunilor în textul ce reglementează atribuirea contractelor de achiziție
publică au fost explicate în propunerea de directivă de profil3, pornind de la intenția
anunțată de Comisia Europeană în comunicarea intitulată „Actul privind piața unică —
Douăsprezece pârghii pentru stimularea creșterii și întărirea încrederii"4 din
13 aprilie 2011.
1 Directiva Consiliului privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor adminis

trative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de
achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, publicată în JO L 395 din
30 decembrie 1989, cu completări și modificări ulterioare.
2 Directiva 2014/24/UE a fost transpusă în dreptul românesc prin Legea nr. 98/2016
privind achizițiile publice, publicată în M. Of. nr. 390 din 23 mai 2016, intrată în vigoare de la
data de 26 mai 2016, pusă în aplicare prin normele aprobate de H.G. nr. 395/2016 pentru
aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului
de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată
în M. Of. nr. 423 din 6 iunie 2016.
3 Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind atribuirea
contractelor de concesiune, COM (2011) 897 final.
4 COM (2011)206 final.
La momentul adoptării deciziei de a reglementa distinct atribuirea contractelor

de concesiune, atribuirea concesiunilor de lucrări forma obiectul unui număr limitat
de prevederi ale legislației achizițiilor publice, iar atribuirea concesiunilor de
servicii se realiza prin raportare la principiile generale ale TFUE. La nivelul orga
nelor de decizie ale Uniunii Europene s-a considerat că o astfel de reglementare
fragmentată este aptă să perturbe piața internă, în special prin faptul că limitează
accesul întreprinderilor, în special al celor mici și mijlocii, la oportunitățile de
afaceri specifice contractelor de concesiune și, totodată, este generatoare de
incertitudine juridică.
Astfel, scopul declarat al reglementării concesiunilor de lucrări și de servicii
într-o directivă a avut în vedere, în principal, reducerea incertitudinii juridice în
ceea ce privește atribuirea unor astfel de contracte, fără a se urmări vreo restrân
gere a libertății autorităților sau entităților contractante de a îndeplini sarcinile de
interes public care le revin prin utilizarea de resurse proprii, dacă doresc acest lucru.
Existența unui cadru juridic clar a fost privită și drept un instrument eficient de
stimulare a proiectelor de investiții publice și private în infrastructură și în servicii
strategice, cu asigurarea unui cât mai bun raport calitate-preț, aspect cu atât mai
important cu cât, începând cu anul 2008, multe state membre au fost confruntate cu
dificultăților economice și constrângeri bugetare.
Pe de altă parte, prin adoptarea unei directive privind atribuirea contractelor de
concesiune s-a urmărit și crearea unui cadru legal de susținere a proiectelor de
parteneriat public-privat, în general, cu respectarea principiilor enunțate în comu
nicarea Comisie Europene din anul 20091 referitoare la „Mobilizarea investițiilor
private și publice în vederea relansării economice și realizării unei transformări
structurale pe termen lung: dezvoltarea parteneriatelor public-privat”2.
a Secțiunea a 5-a
Principalele obiective ale Directivei privind concesiunile
Cum studiile și analizele au demonstrat existența unor bariere în calea unei

piețe viabile a concesiunilor la nivelul Uniunii Europene, s-a constatat că este nece
sară o intervenție a Parlamentului și a Consiliului care să asigure condiții echitabile
de acces la piață, cu garantarea liberei circulații a mărfurilor și a serviciilor pe
teritoriul tuturor statelor membre3.
1 Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și

Social European și Comitetul Regiunilor, COM (2009) 615 final.
2 La nivelul UE nu a fost emisă până în prezent o directivă privind PPP, procesul de
elaborare normativă fiind încă la nivel de carte verde, comunicări interpretative ale CE,
ghiduri de bune practici. Pentru detalii, www.eib.org/epec. în România, actul normativ care
reglementează domeniul în cauză este Legea nr. 233/2016 privind parteneriatul public-privat,
publicată în M. Of. nr. 954 din 25 noiembrie 2016.
3 S. Gherghina, Decizii dificile: limitele libertății de apreciere a autorităților contractante
în atribuirea contractelor de concesiune, în RRPPP nr. 14/2015, p. 23 și urm.
Necesitatea emiterii actului normativ a fost fundamentată și explicată în

expunerea de motive la Propunerea de directivă privind atribuirea contractului
de concesiune, din care menționăm următoarele idei principale:
J s-a observat că numeroase state membre nu au interpretat, clarificat sau
implementat principiile relevante din Tratat privind transparența și trata
mentul egal într-o manieră care să asigure atribuirea corectă a contractelor
de concesiune de lucrări și servicii. Urmând modelul aplicat în cazul
achizițiilor publice, legislativul european a fost obligat să constate nece
sitatea adoptării unor măsuri adecvate care să înlăture incertitudinea
juridică, potențiala închidere a piețelor, aplicarea unor regimuri procedurale
diferite, instituirea unor obstacole nejustificate în calea activităților
transfrontaliere;
S având în vedere specificul contractelor de concesiune, legiuitorul european a
urmărit ca noua legislație să asigure buna funcționare a pieței interne prin
stabilirea unor reguli relativ limitate privind atribuirea contractelor de
concesiune. Soluțiile rezultate din studiile de evaluare a impactului a permis
determinarea obiectivelor concrete ale noii legislații cu constatarea că o
legislație detaliată, similară cu normele existente în domeniul atribuirii
contractelor de achiziție publică, ar depăși ceea ce este necesar pentru
atingerea respectivelor obiective;
S noua legislație urmărește să asigure garantarea transparenței, echității și
certitudinii juridice la atribuirea contractelor de concesiune, pentru a
contribui la îmbunătățirea atât a oportunităților de afaceri, cât și a caracte
risticilor cantitative și calitative ale lucrărilor și serviciilor puse la dispoziția
membrilor societății.
Rezumând, se observă că obiectivele centrale urmărite de noua legislație sunt
sporirea certitudinii juridice, prin clarificarea cadrului juridic aplicabil în domeniu,
și facilitarea accesului la piețele concesiunilor pentru toate întreprinderile europene.
Propunerea de directivă privind atribuirea contractelor de concesiune a com
pletat perspectiva juridică existentă privind includerea unei definiții a contractelor
de concesiune, prin raportare la noțiunea de risc de operare, concept explicat în
prealabil la paragrafele (18) și (20) din Preambulul Directivei 2014/23/UE.
Astfel, la par. (18) menționat, Directiva a statuat următoarele: „Principala
caracteristică a unei concesiuni, și anume dreptul de a exploata lucrări sau servicii,
implică întotdeauna transferul către concesionar a unui risc de operare de natură
economică care presupune posibilitatea că acesta nu își va recupera investițiile
efectuate și costurile suportate pentru exploatarea lucrărilor sau a serviciilor
atribuite în condiții normale de funcționare, chiar dacă riscul îi revine în
continuare, parțial, autorității contractante sau entității contractante”. Riscul de
operare avut în vedere de legiuitorul european trebuie să rezulte din factori care nu
depind de decizia părților. Pentru acest considerent, diferite riscuri, cum ar fi cele
legate de gestionarea inadecvată a activității, de nerespectarea contractelor de către
operatorul economic sau de o situație de forță majoră, nu sunt considerate
hotărâtoare în vederea clasificării drept concesiune a unui anumit contract, întrucât

riscurile respective sunt inerente și contractului de achiziție publică.
Astfel, prin risc de operare se înțelege acel risc care are în vedere expunerea con
cesionarului la anumite situații neprevăzute ale pieței, putând consta, după caz, în:
(i) risc de cerere, înțeles ca riscul privind cererea reală pentru lucrările sau
serviciile care formează obiectul contractului, sau
(ii) risc de disponibilitate, înțeles ca fiind riscul legat de furnizarea lucrărilor
sau a serviciilor care formează obiectul contractului, în special riscul că
furnizarea serviciilor nu va corespunde cererii, sau
(iii) în ambele riscuri, atât de disponibilitate, cât și de cerere.
Un alt aspect reglementat și care se dovedește de esența acestor raporturi
juridice este determinarea corectă a duratei contractului de concesiune. Durata
contractului este importantă prin prisma necesității de a evita închiderea unor piețe,
dar și de a verifica, periodic, prețurile și nivelurile de performanță accesibile pe
piață. Directiva a stabilit nu numai aspectul că nu se poate încheia un contract de
concesiune pe termen nedeterminat, ci și un mecanism de calcul corect al
termenului contractual, astfel cum se detaliază la paragraful (52) din Preambul:
„(...) pentru concesiunile cu o durată mai mare de cinci ani, durata lor ar trebui
limitată la perioada preconizată a-i fi necesară în mod rezonabil concesionarului
pentru a-și recupera investițiile efectuate pentru exploatarea lucrărilor și a
serviciilor și a obține o rentabilitate rezonabilă a capitalului investit în condiții de
exploatare normale, ținând seama de obiectivele contractuale specifice asumate de
concesionar pentru a-și îndeplini cerințele referitoare, de exemplu, la calitate sau
la prețul practicat la nivel de utilizatori”.
Modificarea contractului de concesiune aflat în derulare a constituit un alt
subiect important de reglementare, dispozițiile Directivei 2014/23/UE incluzând la
acest subiect soluții de bază deja fundamentate în jurisprudență.
Spre deosebire de directivele privind achizițiile publice, normele referitoare la
concesiunile de lucrări și servicii nu includ un număr predeterminat de proce
duri de atribuire. Legiuitorul european a decis să permită autorităților contractante
și entităților contractante să aplice proceduri de atribuire mai flexibile decât cele
reglementate în cazul achizițiilor publice, să organizeze procesul de atribuire a
contractelor de concesiune în modul pe care îl consideră cel mai eficient, îngăduind,
în acest sens, și valorificarea tradițiilor juridice naționale.
Cu toate acestea, Directiva consacră garanții procedurale care urmăresc
asigurarea echității și a transparenței procesului de atribuire și implementare a
contractelor, restrângând posibilitatea autorităților contractante și entităților con
tractante de a adopta decizii arbitrare, în special cu privire la aspecte precum garan
țiile procedurale, criteriile de selecție și de atribuire, termenele impuse ofertanților ș.a.
Pentru a asigura transparența și egalitatea de tratament pentru toți operatorii
economici, Directiva 2014/23/UE obligă la respectarea unor reguli de publicitate în
cazul contractelor de concesiune cu o valoare egală sau mai mare de 5 milioane de
euro, prag consacrat deja în domeniul concesiunilor de lucrări și extins, astfel, și

asupra contractelor de concesiune de servicii. în mod similar pragurilor aplicabile
procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică, și acest prag urmărește
să asigure proporționalitatea între sarcinile și costurile administrative și valoarea
contractului supus atribuirii, cu specială preocupare față de acele contracte care
prezintă un interes transfrontalier evident.
în mod concret, majoritatea obligațiilor aplicabile până la acea dată atribuirii
concesiunilor de lucrări publice au fost extinse și asupra atribuirii contractelor de
concesiuni de servicii, inclusiv asupra contractelor de concesiune din sectorul
utilităților publice, la care au fost adăugate o serie de cerințe concrete și precise,
aplicabile în diferite etape ale procesului de atribuire, pornind de la principiile
Tratatului, astfel cum au fost clarificate în jurisprudența Curții de Justiție.
Noile norme prevăd și un număr minim de informații care trebuie comunicate
potențialilor ofertanți pe parcursul procedurii, precum și diferite termene proce
durale suficient de lungi, având în vedere complexitatea mai mare care caracte
rizează în mod obișnuit contractele de concesiune.
Deși mai puțin restrictive decât prevederile similare aplicabile în prezent
contractelor de achiziții publice, dispoziții legale imperative guvernează și în
domeniul concesiunilor anumite aspecte legate de:
J criteriile de selecție, restrânse la aspecte legate de capacitatea economică,
financiară și tehnică a ofertantului;
J criteriile de excludere, mai limitate ca număr de ipoteze;
J criterii de atribuire, care trebuie să fie caracterizate de obiectivitate, pentru a
împiedica luarea unor decizii arbitrare de către autoritățile contractante și
entitățile contractante ș.a.
Nu în ultimul rând, Directiva 2014/23/UE asigură o îmbunătățire a accesului
la justiție a tuturor participanților la piață, extinzând sfera de aplicare a
directivelor privind căile de atac și asupra procedurilor de atribuire a contractelor de
concesiune care depășesc pragul de 5 milioane de euro.
Rezumând, se observă că legiuitorul european a adoptat o directivă care are în
vedere exclusiv acele proiecte de colaborare între sectorul public și sectorul privat
care permit preluarea riscului de operare de către operatorul economic privat,
urmare a parcurgerii unor proceduri în același timp flexibile, transparente și
echitabile, și cu implementarea proiectelor de o manieră care să nu aibă drept efect
afectarea concurenței pe piață.
4 Secțiunea a 6-a
Transpunerea Directivei clasice privind achizițiile publice
Dispozițiile Directivei 2014/24/UE au fost transpuse în dreptul românesc

începând cu luna mai 2016, urmărind structura generală prevăzută de Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative1. Ca legislație primară, a fost adoptată Legea nr. 98/2016 privind achi
zițiile publice2, în aplicarea căreia, cu rol de legislație secundară, a fost adoptată
H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a preve
derilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru
din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice3. Un număr de instrucțiuni ale
Agenției Naționale pentru Achiziții Publice (în continuare „ANAP”) și ordine ale
Președintelui ANAP completează cadrul legal menționat, constituindu-se în
legislație terțiară menită să clarifice modul de aplicare a dispozițiilor legale. Clari
ficări suplimentare sunt aduse periodic prin diferite notificări adresate publicului
de către ANAP prin intermediul biroului de presă.
Cu privire la ANAP, este important de observat că instituția în cauză, înfiin
țată prin O.U.G. nr. 13/20154 prin preluarea atribuțiilor și activității Autorității
Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, are ca rol
fundamental:
(i) formularea la nivel de concepție, promovarea și implementarea politicii
în domeniul achizițiilor publice;
(ii) stabilirea și implementarea sistemului de verificare și control al aplicării
unitare a dispozițiilor legale și procedurale în domeniul achizițiilor
publice și
(iii) monitorizarea funcționării eficiente a sistemului de achiziții publice în
România.
Conform prevederilor H.G. nr. 634/2015 privind organizarea și funcționarea
Agenției Naționale pentru Achiziții Publice5, instituția în cauză îndeplinește
următoarele funcții:
(i) de strategie, prin care se asigură elaborarea și implementarea Strategiei
naționale în domeniul achizițiilor publice, precum și planurile de acțiune,
în conformitate cu obligațiile asumate de Guvernul României și de
Uniunea Europeană;
(ii) de reglementare, prin care se asigură elaborarea, promovarea și imple
mentarea politicii în domeniul achizițiilor publice;
(iii) de stabilire și implementare a sistemului de verificare și control al
aplicării unitare de către autoritățile contractante a dispozițiilor legale și
procedurale în domeniul achizițiilor publice;
(iv) de monitorizare a funcționării eficiente a sistemului de achiziții publice.
Verificarea și controlul aplicării unitare de către autoritățile contractante a
dispozițiilor legale și procedurale în domeniul achizițiilor publice se realizează
1 Republicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010, completată și modificată.

- Publicată în M.Of. nr. 390 din 23 mai 2016, completată de O.U.G. nr. 80/2016.
3 Publicată în M.Of. nr. 423 din 6 iunie 2016.
4 Publicată în M.Of. nr. 362 din 26 mai 2015.
5 Publicată în M.Of. nr. 645 din 25 august 2015.
atât în cadrul controlului ex ante', cât și în cadrul controlului ex post1 derulat de

ANAP.
Până la data publicării prezentei ediții, cele mai importante modificări aduse
cadrului legislativ național privind achizițiile publice, concesiunile de lucrări și
servicii și remediile și căile de atac au format obiectul de reglementare al O.U.G.
nr. 107/2017 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact în
domeniul achizițiilor publice3. Motivația adoptării modificărilor legislative a fost
explicată de legiuitor prin raportare la două aspecte, respectiv necesitatea adop
tării unor măsuri urgente pentru perfecționarea și flexibilizarea sistemului achizi
țiilor publice, în caz contrar existând riscul diminuării gradului de cheltuire a
fondurilor alocate și aspectul că, începând cu 1 februarie 2017, salariul de bază
minim brut pe țară garantat în plată a fost majorat, fapt ce are un impact semni
ficativ în derularea contractelor de achiziție publică.
Principalele modificări aduse Legii nr. 98/2016 se referă la clarificarea defi
niției conceptului de organism de drept public, corectarea modului de transpunere
unor articole, modificarea unor praguri, inclusiv introducerea pragului specific
■hiziției de produse și servicii de autoritățile locale, clarificarea unor inadver-
nțe între prevederi, astfel cum vom detalia pe parcursul lucrării.
1 Controlul ex ante se realizează conform dispozițiilor cuprinse în O.U.G. nr. 98/2017

privind funcția de control ex ante al procesului de atribuire a contractelor/acordurilor-cadru de
achiziție publică, a contractelor/acordurilor-cadru sectoriale și a contractelor de concesiune de
lucrări și concesiune de servicii, publicată în M. Of. nr. 1004 din 18 decembrie 2017. Dispo
zițiile respectivei ordonanțe de urgență au intrat în vigoare la data de 15 martie 2018, cu
excepția prevederilor art. 24 alin. (3) și art. 28-30, care au intrat în vigoare la data publicării.
2 Reglementarea activității ex post a ANAP se realizează în temeiul Metodologiei din
22 februarie 2018 de control ex-post privind modul de atribuire a contractelor/acordurilor-
cadru de achiziție publică, a contractelor/acordurilor-cadru sectoriale, a contractelor de conce
siune de lucrări și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în M. Of. nr. 229 din
14 martie 2018.
3 Publicată în M. Of. nr. 1022 din 20 decembrie 2017.
Capitolul II
PRINCIPALELE MODIFICĂRI ADUSE DE NOUA DIRECTIVĂ CLASICĂ
PRIVIND ACHIZIȚIILE PUBLICE
4 Secțiunea 1
Premisele reformei legislative din anul 2014
La baza configurării noului cadru normativ privind achizițiile publice clasice în

Uniunea Europeană au stat o serie de studii, rapoarte și consultări, între care sunt de
menționat, în principal, următoarele:
J Comunicarea Comisiei Europene din martie 2010 intitulată „Europa 2020 -
O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă
incluziunii"' (în continuare „Strategia Europa 2020”);
S raportul realizat în mai 2010 de Profesorul Mario Monti la solicitarea Preșe
dintelui Comisiei Europene Jose Manuel Barroso și intitulat „O nouă
strategie pentru piața Unică”1 (în continuare „Raportul Monti”);
•/' consultarea publică intitulată „Carte verde privind modernizarea politicii UE
în domeniul achizițiilor publice. Către o piață europeană a achizițiilor
publice mai performantă'3 (în continuare „Cartea verde privind achizițiile
publice”);
■A Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul
Economic și Social și Comitetul Regiunilor, intitulată „Către un Act privind
piața unică. Pentru o economie socială de piață cu grad ridicat de
competitivitate”',
•C studiul privind impactul și eficiența legislației europene privind achizițiile
publice4 (în continuare „Studiul de impact”).
Efortul de modificare și completare a legislației s-a concretizat în anul 2011 în
adoptarea unui set de propuneri de directive, între care o propunere de directivă
privind achizițiile publice clasice5 (în continuare „Propunerea de directivă clasică”).
' COM (2010) 2020 final.

2 A new strategy for the single market. At the service of Europe's economy and society,
accesibil la http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/docs/monti_report_final_10_05_ 2010_
en.pdf.
3 COM (2011) 15 final.
4 Commission Staff Working Paper ,Evaluation Report Impact and Ejfectiveness of EU
Public Procurement Legislatiori" SEC (2011) 853 final.
5 Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind achizițiile
publice, COM (2011) 896 final.
Propunerea de directivă clasică a anunțat în partea introductivă două obiective

(considerate complementare) pe care legiuitorul european le-a urmărit în realizarea
reformei legislative:
► 1. creșterea eficienței cheltuielilor publice;
► 2. utilizarea achizițiilor publice în sprijinul implementării unor politici con
venite la nivelul UE.
Creșterea eficienței cheltuielilor publice urmărește obținerea celor mai bune
rezultate din punctul de vedere al raportului calitate-preț și se asigură prin:
J simplificarea și flexibilizarea normelor existente în materie de achiziții
publice și
J raționalizarea și eficientizarea procedurilor în beneficiul atât al autorităților
contractante și al operatorilor economici, în general, cât și al IMM-urilor și
al ofertanților transfrontalieri, în mod special.
Obiectivele comune ale statelor membre traduse în politici comune care ar
urma să fie promovate și cu sprijinul achizițiilor publice au în vedere, în principal,
asigurarea celor mai bune condiții posibile pentru furnizarea de servicii sociale de
înaltă calitate, protecția mediului, creșterea eficienței resurselor și a energiei, com
baterea schimbărilor climatice, promovarea inovării, a ocupării forței de muncă și a
incluziunii sociale.
Este interesant de observat însă că anumite abordări cuprinse în Propunerea de
directivă clasică au fost modificate substanțial în procesul de adoptare a formei
finale a actului normativ în Parlamentul European, după cum se va supune analizei
în continuare.
4 Secțiunea a 2-a
Creșterea eficienței cheltuielilor publice
1. Simplificarea și flexibilizarea normelor care reglementează

achizițiile publice
Simplificarea și flexibilizarea normelor care guvernează achizițiile publice cla

sice a presupus, în principal, clarificarea domeniului de aplicare al directivelor,
în mod concret, s-a decis reglementarea prin directive separate atât a concesiunilor,
cât și a achizițiilor publice în sectorul utilităților, au fost revizuite anumite definiții,
s-a decis adoptarea unui regim mai puțin restrictiv în cazul autorităților regionale și
locale și a fost modificată substanțial abordarea achizițiilor publice de servicii.
Dacă achizițiile publice în sectorul utilității a beneficiat și în pachetul legislativ
anterior de reglementare distinctă, aspectul de noutate este reprezentat de adoptarea
unei directive distincte dedicate concesiunilor de lucrări și de servicii1.
1 Pentru considerații privind delimitarea între achiziția publică și concesiune, a se vedea

S. Gherghina, Concesiune sau achiziții publice: identificarea naturii juridice a contractului, în
RRPPP nr. 12/2014, p. 29 și urm.
Capitolul II. Principalele modificări aduse de noua directivă privind achizițiile publice 35
în legătură cu conceptele de bază în materia achizițiilor publice, s-a constatat că

formele tot mai diverse ale acțiunii publice au făcut necesară definirea mai clară
inclusiv a noțiunii de „achiziție publică” și, pe cale de consecință, definițiile anu
mitor noțiuni-cheie au fost revizuite în lumina jurisprudenței Curții de Justiție, între
care sunt de reținut conceptele de organism de drept public, contracte de achiziții
publice de lucrări și de servicii, contracte mixte, înțelesul sintagmei „finanțat în cea
mai mare parte” ș.a.
Urmând principiile Acordului privind achizițiile publice al Organizației Mondiale
a Comerțului, Propunerea de directivă a prevăzut în cazul autorităților contractante
situate la un nivel inferior administrației publice centrale (cum ar fi autoritățile
locale și regionale) un regim al achizițiilor simplificat, reglementând inclusiv pro
ceduri mai simple de publicitate și praguri mai mari.
în ceea ce privește subiectul achizițiilor publice de servicii, pentru a înțelege
considerentele care au dus la modificările de substanță aduse de noua directivă
clasică, este necesară o mai profundă analiză a fenomenului1.
Achizițiile publice de servicii au beneficiat de reglementare a regimului de
atribuire la nivelul Uniunii Europene odată cu adoptarea Directivei 92/50/CEE a
Consiliului privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
publice de servicii2.
Concepția care a stat la baza modului de redactare a directivei menționate a
avut în vedere percepția de la acea dată conform căreia nu toate serviciile par să
aibă vocație în a atragere interesul transfrontalier. Pornind de la această premisă,
legiuitorul european a abordat, inițial, serviciile în trei modalități:
► 1. servicii excluse de la aplicarea Directivei;
► 2. servicii supuse parțial Directivei;
► 3. servicii la a căror achiziție autoritatea contractantă trebuie sa respecte
integral prevederile relevante ale Directivei.
Serviciile supuse integral sau parțial Directivei au fost clasificate într-o anexă a
actului normativ care cuprindea o secțiune „A” și o secțiune „B”. în secțiunea A
erau listate în mod exhaustiv serviciile la a căror achiziție trebuie respectate integral
prevederile relevante ale Directivei. în secțiunea B erau listate, cu titlu de exemplu,
un număr de servicii supuse parțial Directivei. Având în vedere modalitatea de
codificare în textul legal, serviciile respective au fost numite ulterior, convențional,
în doctrină și practică, servicii din „categoria A”, respectiv servicii din „categoria
B”. Categoria A includea un număr de servicii prevăzute în mod exhaustiv, în timp
' Analiza privind contractele de achiziție publică de servicii din această secțiune face parte
dintr-un studiu mai amplu intitulat „Noile directive europene privind achizițiile publice: o
abordare diferită în materia achiziției publice de servicii", publicat de autoare în RRPPP
nr. 12/2014, urmare a susținerii unei comunicări pe acest subiect în cadrul conferinței
internaționale organizate la Facultatea de Drept a Universității din București cu tema ,Noile
directive europene privind achizițiile publice și concesiunile. Probleme. Soluții. Provocări
practice".
2 Publicată în JOL 209/1.
ce categoria B reunea orice servicii care nu se regăseau nici pe lista de servicii

excluse, nici în categoria A.
Directiva 92/50/CEE consacra și decizia de a supraveghea piața o perioadă
determinată de timp înainte de luarea unei decizii privind aplicarea integrală a
Directivei de coordonare asupra tuturor achizițiilor publice de servicii. Practic,
în cazul achizițiilor de servicii, Directiva se aplica integral pe cale de excepție (doar
asupra unei liste determinate limitativ), și nu ca regulă generală. în forma inițială,
Directiva 92/50/CEE prevedea la art. 43 (ulterior abrogat) ca într-un termen de 3 ani
de la data limită de implementare în legislațiilor naționale, Comisia să analizeze
modalitatea în care operează Directiva, inclusiv perspectiva de a aplica integral
prevederile acesteia asupra serviciilor de categoria B. Cu toate acestea, a fost
necesar sa treacă o perioadă mult mai lungă de timp până să se finalizeze reforma
în domeniul serviciilor. în plus, și în cazul serviciilor au fost stabilite anumite
praguri, în cazul contractelor de valoare inferioară acestora neftind cerută aplicarea
integrală a Directivei, indiferent de natura serviciului, pentru considerentul general
că, în cazul unor contracte de valori mici, se dorește evitarea formalităților inutile,
între altele și pentru lipsa interesului transfrontalier.
în cazul serviciilor de categoria B, aplicarea parțială a Directivei a însemnat
obligația autorității contractante de a respecta normele referitoare la specificațiile
tehnice și cele care reglementează publicarea atribuirii contractului de achiziție
publică de servicii. După cum s-a subliniat și în ghidurile Comisiei Europene1, în
cazul serviciilor de categoria B, principalele considerente avute în vedere la
stabilirea regimului juridic diferit au cuprins necesitatea de a realiza, într-o primă
fază, o bază de date care să evidențieze caracteristicile acestor servicii, pentru a se
decide în viitor, în mod justificat, includerea sau nu în categoria A, punerea la
dispoziția prestatorilor de servicii a unor informații care să le permită explorarea
pieței respectivelor servicii și clasificarea serviciilor după anumite coduri de
identificare care să permită o evidențiere unitară și strictă a serviciilor.
La 4 ani distanță de la adoptarea Directivei 92/50/CEE, consultarea publică sub
forma Cărții verzi adoptată de Comisie în anul 19962 a rezumat, cu privire la
achizițiile publice de servicii, următoarea situație de fapt:
• existența în continuare a unei necesități de a monitoriza comportamentul
părților implicate în achiziții publice în general și în achizițiile publice de
servicii în mod particular;
• referitor la procesul de monitorizare a achizițiilor publice de servicii, era
considerată necesară obținerea de informații în mod regulat atât referitor la
comportamentul achizitorilor publici, cât și referitor la modul de contractare
a serviciilor din categoria A în comparație cu serviciile din categoria B;
1 Comisia Europeană - Public Procurement in the European Union, „Guide to the

Community Rules on Public Procurement of Services other than in the water, energy, transport
and telecommunications sectors", Directiva 92/50/CEE.
2COM(1996) 583.
• se manifesta o preocupare deosebită pentru realizarea unor studii care să

determine impactul economic al regimului juridic privind achizițiile publice,
în acest sens fiind indicate drept relevante, pe de o parte, analizarea
competiției și prețurilor practicate, precum și, pe de altă parte, înțelegerea
dimensiunii și structurii cererii.
Adoptarea noului set de directive în domeniul achizițiilor publice din anul 2004
nu avea să aducă schimbări semnificative în domeniul achizițiilor publice de
servicii. Și Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări,
de bunuri și de servicii' a considerat justificată menținerea unei clasificări a
serviciilor care ar putea forma obiectul achizițiilor publice de servicii în două
categorii, respectiv categoria A (determinată limitativ) și categoria B (cuprinzând o
listare neexhaustivă).
A fost menținut principiul conform căruia aplicarea integrală a prevederilor
Directivei trebuie limitată, pe o perioadă tranzitorie, la contractele de servicii care
ar fi de interes în procesul de amplificare a schimburilor comerciale transfrontaliere.
Directiva menține și ideea necesității monitorizării contractelor de servicii în
decursul perioadei tranzitorii, înainte de luarea unei decizii privind aplicarea inte
grală a Directivei asupra tuturor categoriilor sau asupra unei liste mai cuprinzătoare
de servicii.
în practică, după reglementarea achiziției de servicii la nivel de directivă, de
regulă, autoritățile contractante au înțeles că este suficient să se conformeze
cerințelor exprese din directiva clasică și au derulat proceduri de atribuire în mod
netransparent. Multe dintre statele membre au susținut public, inclusiv în fața Curții
de Justiție, concluzia că în cazul contractelor de categoria B (ca și în situația
achizițiilor excluse sau cu valori sub praguri) nu se impune publicitatea ex ante a
atribuirii.
în timp, Curtea de Justiție s-a pronunțat în sensul că autoritățile contractante
care atribuie contracte pentru servicii de categoria B trebuie să respecte și normele
fundamentale ale legislației primare a Uniunii Europene, în particular principiile
nediscriminării, egalității de tratament și transparenței, în cazul în care contractele
în cauză prezintă un anumit interes transfrontalier. Aceasta presupune obligația de a
asigura un nivel suficient de publicitate, care să permită operatorilor economici
interesați din alte state membre să își exprime, dacă doresc, interesul față de
contract.
Pentru a unifica practica, a înlătura incertitudinea juridică și a reflecta jurispru-
dența Curții de Justiție cu privire la modalitatea de derulare a procedurilor de
atribuire în cazul achizițiilor publice cu valori inferioare pragurilor și serviciilor de
categoria „B”, Comisia Europeană a publicat Comunicarea interpretativă privind
regulile comunitare aplicabile atribuirii contractelor nesupuse sau supuse
parțial prevederilor directivelor privind achizițiile publice, pe care am
1 Publicată în JO L 134/114 din 30 aprilie 2004.

menționat-o și la primul capitol al lucrării. Cum Curtea de Justiție a respins acțiunea

în anulare intentată de Republica Federală Germania, regulile de bune practici
prevăzute în Comunicarea interpretativă au devenit opozabile statelor membre, care
s-au văzut obligate să aplice principiile transparenței și tratamentului egal, precum
și reguli de asigurare a eventualelor căi de contestare și în cazul atribuirii acestor
contracte, prin includerea principiilor în cadrul unor proceduri proprii, redactate de
autoritățile contractante în forme mult mai simple decât cele reglementate de
Directivă pentru serviciile de categoria A1.
Studiul de impact din anul 2011 realizat la aproape două decenii de la
adoptarea Directivei din 1992 a pornit de la justificarea avută în vedere la momentul
împărțirii serviciilor în două categorii, respectiv prezumția că anumite servicii
dovedesc în practică o componentă transfrontalieră mai accentuată decât altele.
Rezultatele studiului aveau să răstoarne anumite prezumții formulate anterior atât cu
privire la servicii în ansamblu, cât și referitor la anumite servicii din lista celor
supuse parțial aplicării directivelor privind achizițiile publice.
Având în vedere anunțurile de atribuire a contractelor publicate în Suplimentul
la Jurnalul Oficial al Uniunii Europene dedicat achizițiilor publice (TED), studiul de
impact a evidențiat următoarele aspecte principale referitoare la achizițiile publice
de servicii:
• contractele de achiziții de servicii din categoria A au demonstrat, în medie, o
componentă transfrontalieră mai ridicată decât contractele de servicii din
categoria B;
• cu toate acestea, anumite servicii de categoria B au avut o componentă trans-
frontalieră mai ridicată decât media contractelor de servicii din categoria A.
Această realitate statistică a condus la concluzia că este necesară revizuirea
modului de abordare a contractelor de achiziție publică de servicii. Concluzia a
fost întărită și de aspectul că la realizarea analizelor statistice nu a putut fi inclus un
volum important de informații referitoare la comportamentul pieței față de anumite
servicii de categoria B, deoarece în legătură cu respectivele contracte, în majoritatea
cazurilor, procedurile s-au derulat fără asigurarea publicității prin intermediul TED,
iar volumul acestora se apreciază a fi fost semnificativ.
Adoptarea Strategiei Europa 2020, pe fondul unei crize economice profunde și al
intensificării provocărilor pe termen lung rezultate din aspecte precum globalizarea,
1 Urmare a motivării hotărârii Curții de Justiție, art. 16 din O.U.G. nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a
contractelor de concesiune de servicii a fost modificat, din 2 iulie 2010 având următorul
conținut: „Art. 16. (1) in cazul în care autoritatea contractantă atribuie un contract ce are ca
obiect prestarea de servicii din categoria celor incluse în anexa nr. 2B, atunci obligația de a
aplica prezenta ordonanță de urgență se impune numai pentru contracte a căror valoare este
mai mare decât cea prevăzută la art. 57 alin. (2) și se limitează la prevederile art. 35-38 și
art. 56 și la aplicarea pe tot parcursul procedurii de atribuire a principiilor prevăzute la art. 2
alin. (2). Contestațiile privind procedura de atribuire a contractelor de servicii din categoria
celor incluse în anexa nr. 2B se soluționează potrivit dispozițiilor cap. IX' (s.n.).
presiunea asupra modului de utilizare a resurselor și îmbătrânirea populației, a

reprezentat un moment de reflecție și asupra rolului achizițiilor publice. Strategia
Europa 2020 a propus o nouă viziune economică destinată să ajute Uniunea
Europeană să iasă din criză și să edifice o economie inteligentă, durabilă și
favorabilă incluziunii, cu niveluri ridicate de ocupare a forței de muncă, de
productivitate și de coeziune socială, în care politica de achiziții publice este
abordată prin raportare la utilizarea eficientă a fondurilor publice cu asigurarea,
totodată, a creșterii calității și eficienței serviciilor publice.
Având în vedere scopurile enunțate de Strategia Europa 2020, au fost derulate
proceduri de consultare specifice și a fost publicată Cartea verde privind achi
zițiile clasice din anul 2011. Pornind de la studiile de impact menționate anterior și
analizând răspunsurile centralizate în procedura de consultare publică, Cartea verde
menționată a rezumat realitatea juridică de la momentul anului 2000 cu privire la
achizițiile publice de servicii prin prisma obiectului de reglementare și a jurispru-
denței specifice a Curții de Justiție.
Astfel, s-a observat aspectul că împărțirea serviciilor în temeiul dispozițiilor
directivei clasice în vigoare la acea dată în „servicii de categoria A” și „servicii de
categoria B” a determinat incidența a două regimuri juridice distincte în ceea ce
privește atribuirea contractelor care au fost înțelese în practică, într-o primă instanță,
de următoarea manieră: în timp ce serviciile de categoria A fac obiectul proce
durilor complete ale Directivei, la atribuirea contractelor pentru serviciile de
categoria B autoritățile contractante trebuie să respecte numai dispozițiile privind
specificațiile tehnice și privind transmiterea unei notificări a rezultatelor procedurii
de atribuire. Cu alte cuvinte, aplicarea integrală a directivelor la servicii a repre
zentat, în fapt, excepția, aceste servicii fiind încadrate, ca regulă, în categoria B.
Consultarea publică a constatat, de asemenea, că au fost exprimate în piață
anumite rezerve legate de măsura în care menținerea acestei situații și pentru viitor
mai este justificată, având în vedere, între alte aspecte, că este dificil de presupus că
unele dintre serviciile menționate în mod explicit la „categoria B”, precum serviciile
de transport naval, serviciile hoteliere, serviciile de recrutare și plasare a forței de
muncă sau serviciile de securitate, prezintă un interes transfrontalier mai scăzut
decât serviciile de „categoria A”. Pe de altă parte, în unele situații, distincția dintre
serviciile de categoria „A” și cele de categoria „B” s-a dovedit a fi o sursă de difi
cultăți și posibile erori în procesul de aplicare a normelor dreptului Uniunii
Europene. O opțiune considerată logică la finalizarea consultării publice a fost
aceea de a elimina distincția dintre serviciile de categoria ,3” și cele de categoria
„A” și de a aplica regimul complet al Directivei pentru toate contractele de servicii.
Cu toate acestea, Cartea verde din 2011 a consemnat și aspectul că anumite
servicii din „categoria B” sunt totuși servicii care, prin natura lor, sunt adresate
persoanelor, reprezentând „servicii sociale”. în legătură cu aceste servicii sociale
au fost formulate argumente în sensul menținerii în continuare a aplicării unui regim
juridic „moderat” sau „simplificat” în comparație cu cel standard reglementat de
directiva clasică, fiind considerate a avea un potențial transfrontalier redus și/sau
având caracteristici care le fac inadecvate aplicării procedurilor de atribuire

standard. Astfel, dacă obiectul achiziției de servicii sociale depășește pragurile
reglementate, regimul „moderat” ar presupune respectarea doar a unor prevederi ale
directivelor (cele privind specificațiile tehnice și publicarea rezultatelor procedurii
de achiziții), precum și respectarea principiilor fundamentale ale legislației Uniunii
Europene, cum ar fi nediscriminarea și transparența.
în textul Propunerii de directivă clasică din anul 2011, distincția tradițională
dintre serviciile prioritare și neprioritare (serviciile de tip „A” și de tip „B”) a fost
eliminată. Propunerea de directivă a preluat concluziile documentelor pregătitoare
cu privire la aspectul că regimul general de achiziții nu este adaptat tuturor
categoriilor de servicii, cum ar fi anumite servicii adresate persoanelor (serviciile
sociale), servicii care reclamă emiterea unui set specific de norme, mai simple și
mai flexibile. S-a apreciat că serviciile sociale, de sănătate și de educație au
caracteristici care le fac inadecvate pentru aplicarea procedurilor standard de
atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii, respectivele servicii fiind, de
regulă, furnizate într-un context specific, care variază foarte mult între statele
membre, datorită circumstanțelor culturale, administrative și organizaționale
diferite. în plus, s-a considerat că serviciile respective dovedesc, prin natura lor, o
dimensiune transfrontalieră foarte redusă, ceea ce justifică acordarea statelor
membre a unei largi puteri de apreciere pentru a organiza modalitatea de alegere a
furnizorilor de servicii. Astfel, pentru serviciile în cauză se propune reglementarea
unui regim specific, inclusiv a unui un prag mai mare, cu impunerea respectării,
desigur, a principiilor fundamentale ale transparenței și egalității de tratament.
în forma adoptată, noua directivă clasică elimină distincția dintre servicii de
categoria A (prioritare) și de categoria B (neprioritare) și aduce o schimbare majoră
în domeniul achiziției de servicii, consacrând ca regulă generală aplicarea integrală
a Directivei și numai cu titlu de excepție reglementând și un regim special de
achiziție, care este un regim juridic moderat (simplificat) prin raportare la ansam
blul regulilor Directivei.
Regimul său moderat (simplificat) se aplică în cazul unor categorii aparte de
servicii caracterizate drept „servicii către persoane”, categorie care reunește servicii
sociale și alte servicii specifice, cum ar fi servicii de învățământ, servicii de
sănătate, servicii hoteliere și restaurante, anumite servicii juridice ș.a., enumerate
exhaustiv într-o anexă dedicată, respectiv anexa XVI.
Pentru considerente de claritate și abordare unitară, Directiva prevede identi
ficarea serviciilor prin trimitere la poziții specifice din cadrul „Vocabularului
comun privind achizițiile publice” (CPV)1.
în ceea ce privește atribuirea contractelor de servicii a căror valoare depășește
pragurile prestabilite, ca regulă generală, se aplică toate prevederile Directivei. Cu
1 Vocabularul comun privind achizițiile publice a fost adoptat de Regulamentul (CE)

nr. 2195/2002 al Parlamentului European și al Consiliului și reprezintă un nomenclator cu
structură ierarhică, împărțit în diviziuni, grupe, clase, categorii și subcategorii.
titlu de excepție, în cazul unor servicii reglementate la art. 74, listate în anexa XIV
și intitulate „servicii sociale și alte servicii specifice”, Directiva prevede un regim
special sau moderat, având în vedere dimensiunea transfrontalieră limitată de
monstrată până în prezent.
Dimensiunea transfrontalieră limitată poate deriva din mai multe aspecte, cum
ar fi specificul furnizării unui anumit serviciu, furnizare uneori marcată de tradiții
culturale' (serviciile sociale, de sănătate și educaționale) sau de particularitatea că
numai operatorii care activează la locul livrării pot să presteze serviciile (cum ar fi
servicii asigurate de hoteluri și restaurante), particularitatea obiectului serviciului
care se referă la chestiuni care țin exclusiv de dreptul intern și, prin urmare, sunt
furnizate numai de operatorii situați în statul membru în cauză (anumite servicii
juridice2), aspectul că anumite servicii sunt asigurate, în general, direct de către
entități publice, iar, în măsura în care se decide extemalizarea acestora, contractele
nu prezintă interes transfrontalier dacă nu au valoarea suficient de mare (serviciile
de salvare, stingerea incendiilor, serviciile legate de administrarea penitenciarelor),
în plus, statele membre ar putea decide că participarea la procedurile de achiziții
pentru anumite servicii în domeniile serviciilor de sănătate, sociale și culturale să
poată fi rezervată organizațiilor deținute sau conduse de angajați3.
Și noua directivă clasică menționează expres categorii de servicii excluse de la
aplicarea Directivei', unele dintre serviciile excluse erau încadrate ca atare și în
reglementările anterioare4, în timp ce altele au fost introduse prin noua Directivă5.
Considerentele care au determinat excluderile respective au fost menționate la
diferite alineate în preambul și au constat, după caz, în considerarea ca inadecvată a
1 La punctul (114) din preambulul Directivei 2014/24/UE se face referire la necesitatea de a

conferi statelor o largă putere de decizie în legătură cu modul de reglementare a atribuirii unor
achiziții publice de servicii, „având în vedere importanța contextului cultural și sensibilitatea
acestor servicii”.
2 La punctul (116) din preambulul Directivei 2014/24/UE se oferă anumite criterii care pot
indica în cazul serviciilor de asistență juridică existența unui interes transfrontalier: „Contractele
mari de servicii Juridice care depășesc pragul menționat pot fi de interes pentru diverși ope
ratori economici, cum arfifirmele internaționale de avocatură, tot pe o bază transfrontalieră, în
special în cazul în care includ chestiuniJuridice care rezultă din sau au ca bază dreptul Uniunii
sau dreptul internațional sau care implică cel puțin două țări”.
3 Punctul (118) din preambulul Directivei 2014/24/UE.
4 Serviciile excluse și sub imperiul directivelor anterioare includ cumpărarea sau închirierea
de imobile, anumite servicii audio-vizuale, serviciile de arbitraj și conciliere, anumite servicii
financiare, contractele de muncă, anumite servicii în materia cercetării și dezvoltării, servicii
atribuite de o autoritate contractantă unei alte autorități contractante sau unei asocieri de
autorități contractante pe baza unui drept exclusiv.
5 Noi categorii de excluderi includ anumite servicii juridice (activități de reprezentare în fața
unor instanțe), anumite împrumuturi, anumite servicii de apărare civilă, protecție civilă și
prevenirea pericolelor prestate de organizații sau asociații non-profit, servicii publice de transport
de călători feroviar sau cu metroul, servicii de campanie politică atribuite de un partid politic în
contextul unei campanii electorale.
aplicării regimului complet de atribuire, aprecierea că specificul serviciilor reclamă

prioritatea altor norme de atribuire ș.a.
Prin prisma regimului juridic aplicabil la momentul atribuirii contractului de
achiziție publică de servicii care nu sunt excluse, noua directivă consacră mai multe
abordări.
Dacă valoarea contractului de achiziție publică de servicii este inferioară
unor praguri, procedura de atribuire nu presupune respectarea prevederilor
directivei în ansamblu sau respectarea normelor regimului special de atribuire
prevăzute în Directivă. Conform jurisprudenței Curții de Justiție, întemeiată pe
prevederile TFUE și rezumată în Comunicarea interpretativă a Comisiei privind
regulile comunitare aplicabile atribuirii contractelor nesupuse sau supuse parțial
prevederilor directivelor privind achizițiile publice, publicată în 2006, în această
situație, autoritățile contractante vor aplica o procedură distinctă1, reglementată de
legea națională sau prin norme interne ale autorității contractante. Această
procedură, deși conține formalități mai reduse, este mai puțin costisitoare și asigură
flexibilitate2, trebuie să asigure, totodată, respectarea următoarelor principii:
(i) transparența3, în sensul de a obliga autoritatea contractantă să comunice
informații potențialilor ofertanți atât înainte de atribuire (cu excepția
situațiilor în care directivele permit negocierea fără publicare prealabilă),
cât și, ulterior, prin publicarea anunțului de atribuire a contractului;
(ii) nediscriminarea și tratamentul egal al ofertanților pe întreaga perioadă
de derulare a procedurii;
(iii) redactarea și aducerea la cunoștință, în prealabil, potențialilor ofertanți a
unei documentații de atribuire care să cuprindă cel puțin specificații
tehnice și descrierea regulilor aplicabile în vederea atribuirii;
(iv) precizarea procedurilor de revizuire la care pot apela ofertanții care se
consideră prejudiciați pe parcursul derulării procedurii.
Dacă serviciile formează obiectul de reglementare al art. 74 (servicii sociale și
alte servicii specifice), contractele de achiziție publică de servicii se vor atribui cu
aplicarea de către autoritățile contractante a regimului moderat (simplificat)
(art. 75-77 din Directivă), caracterizat de obligația autorității contractante de a
respecta următoarele reguli:
1 în situația în care o astfel de reglementare nu există, oricum autoritățile contractante

trebuie să atribuie contractele cu respectarea regulilor în cauză, deoarece acestea sunt prevăzute
sau derivă din TFUE.
2 în cazul contractelor inferioare pragurilor, pentru valori foarte mici, statele membre vor
putea în continuare să stabilească limite valorice până la care se va permite autorităților contrac
tante să atribuie direct contracte.
3 Fiind vorba de valori contractuale mici, în lipsa unor indicii concrete în sensul existenței
unui interes transfrontalier, se va avea în vedere informarea potențialilor ofertanți de pe piața
locală. Un astfel de exemplu de indiciu concret este menționat la paragraful (114) din
preambulul Directivei 2014/24/UE, care face referire la situația acordării unei finanțări din partea
Uniunii Europene pentru proiecte transnaționale.
i. transparența procedurilor' prin publicarea, după caz, a anunțului de parti

cipare sau anunțului de intenție, dacă nu sunt întrunite condițiile prevăzute
de art. 32 pentru a recurge la procedura de negociere fără publicare
prealabilă, precum și a anunțului de atribuire a contractului;
ii. principiile nediscriminării și tratamentului egal',
iii. normele speciale de atribuire adoptate de statul membru în cauză2,
Directiva consacrând principiul conform căruia „Statele membre au liber
tatea de a stabili normele procedurale aplicabile, atât timp cât aceste
norme permit autorităților contractante să țină seama de specificul servi
ciilor în cauză”.
în plus, statele membre pot reglementa dreptul autorităților contractante de
a rezerva anumite contracte de servicii (identificate limitativ) unor organizații
care îndeplinesc în mod cumulativ condițiile menționate la art. 77 alin. (2),
respectiv:
a) au drept scop urmărirea unei misiuni în domeniul serviciilor publice identi
ficate;
b) profitul realizat este fie reinvestit în vederea realizării obiectivului organi
zației, fie distribuit/redistribuit pe considerente legate de participare;
c) angajații participă la capitalul social și/sau participă în mod activ în
structurile de conducere (eventual, alături de utilizatori și/sau alte părți
interesate);
d) între atribuiri succesive de contracte în beneficiul aceluiași ofertant, cu
același obiect, de către aceeași autoritate contractantă să treacă un termen de
cel puțin 3 ani;
e) durata maximă a contractului să nu depășească 3 ani;
f) acordarea contractului se realizează prin procedura concurențială de ofertare
întemeiată pe prevederile art. 77 din Directivă.
2. Raționalizarea și eficientizarea procedurilor
a) Proceduri reglementate integral de directiva clasică

Reforma legislativă a urmărit modificarea modului de abordare și modernizarea
procedurilor de atribuire a contractelor astfel încât să se pună la dispoziția autori-
1 Art. 75 din Directiva 2014/24/UE.

2 în temeiul prevederilor art. 76 alin. (2), .fitatele membre se asigură că autoritățile
contractante pot să țină seama de nevoia de a asigura calitatea, continuitatea, accesibilitatea,
prețurile convenabile, disponibilitatea și caracterul cuprinzător al serviciilor, de nevoile
specifice ale diferitelor categorii de utilizatori, inclusiv ale grupurilor dezavantajate și vulne
rabile, de implicarea și responsabilizarea utilizatorilor, precum și de inovare. De asemenea,
statele membre pot prevedea ca alegerea furnizorului de servicii să se facă pe baza ofertei care
prezintă cel mai bun raport preț-calitate, ținându-se seama de criteriile de calitate și de
durabilitate ale serviciilor sociale".
tăților contractante instrumente eficiente în vederea obținerii celei mai bune soluții
pentru o necesitate dată.
în legătură cu tipologia procedurilor de atribuire, Propunerea de directivă
clasică a considerat justificată următoarea abordare: procedurile trebuie privite drept
seturi de instrumente, statele membre având la dispoziție următoarele categorii de
proceduri de atribuire:
► proceduri de bază;
► proceduri subsidiare procedurilor de bază și
► tehnici și instrumente destinate achizițiilor agregate și electronice.
Procedurile considerate proceduri de bază în Propunerea de directivă sunt
licitația deschisă și licitația restrânsă și ar fi trebuit transpuse de statele membre. în
Propunerea de directivă este recomandată utilizarea acestor proceduri de atribuire ca
primă opțiune datorită potențialului acestora de a respecta foarte strict principiile
prevăzute în TFUE și directivele de resort în materia cheltuirii fondurilor publice
(transparență, tratament egal, concurență neîngrădită, eficiență în cheltuirea banului
public etc.). Soluția din Propunerea de directivă avea să ignore faptul că procedurile
de bază se dovedesc adesea rigide, permițând în măsură foarte redusă negocierea
itre părți și modificări ale unor premise economice preanunțate, aspecte care
ipiedică de multe ori implementarea unor proiecte de investiții publice complexe.
Procedurile de atribuire subsidiare procedurilor de bază în viziunea Propu
nerii de directivă clasică trebuiau să fie opționale în ceea ce privește implementarea
în legislațiile naționale, iar în cazul reglementarii acestora, ar fi fost proceduri la
care autoritățile contractante nu pot apela prin simplă alegere. S-ar fi putut recurge
la procedurile în cauză numai dacă, în situația concretă, autoritatea contractantă
fundamentează întrunirea unor circumstanțe specifice care fac necesară aplicarea
oricăreia dintre procedurile subsidiare. Procedurile subsidiare avute în vedere sunt
negocierea competitivă, dialogul competitiv și parteneriatul pentru inovare.
Această abordare a procedurilor de atribuire din Propunerea de directivă nu
avea să fie menținută în textul final al directivei clasice, astfel cum a fost acesta
adoptat de Parlamentul European. Textul final al Directivei nu diferențiază
procedurile în proceduri recomandate ca regulă și proceduri de excepție sau
proceduri care trebuie implementate de state versus proceduri care pot fi regle
mentate de statele membre, la alegerea acestora. Directiva clasică obligă statele să
reglementeze toate procedurile enumerate, fără să recomande utilizarea cu
precădere a unora sau a altora, ci stabilind doar aspectul că unele dintre proceduri
au un domeniu mai restrâns de aplicare.
Articolul 26
Alegerea procedurilor
(1) La atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritățile con

tractante aplică proceduri naționale adaptate pentru a fi în conformitate cu
prezenta directivă, cu condiția ca, fără a aduce atingere articolului 32, să fi
fost publicată o invitație la o procedură concurențială de ofertare în
conformitate cu prezenta directivă.
(2) Statele membre prevăd posibilitatea ca autoritățile contractante să
aplice proceduri deschise sau restrânse prevăzute în prezenta directivă.
(3) Statele membre prevăd că autoritățile contractante pot aplica parte-
neriate pentru inovare, după cum sunt reglementate în prezenta directivă.
(4) Statele membre prevăd posibilitatea ca autoritățile contractante să
aplice o procedură competitivă cu negociere sau un dialog competitiv în
situațiile următoare:
a) în cazul lucrărilor, produselor sau serviciilor care îndeplinesc unul sau
mai multe dintre următoarele criterii: (...)
b) în cazul lucrărilor, produselor sau serviciilor pentru care, în urma unei
proceduri deschise sau a unei proceduri restrânse, sunt depuse numai oferte
neconforme sau inacceptabile. (...)
(5) (...)
(6) în cazurile și situațiile specifice prevăzute în mod expres la articolul
32, statele membre pot prevedea că autoritățile contractante pot recurge la o
procedură de negociere fără publicarea prealabilă a unei invitații la procedura
concurențială de ofertare. (...)
Din analiza textului Directivei rezultă că procedurile care presupun negocieri

au un domeniu de aplicare determinat, în timp ce recurgerea la procedura
deschisă sau restrânsă nu este limitată de îndeplinirea unor circumstanțe sau
condiții.
Textul final al directivei clasice adoptate în 2014 a reținut că statele sunt
obligate să includă în legislație toate procedurile de atribuire prevăzute de
Directivă și nu pot restricționa accesul autorităților contractante la niciuna dintre
acestea'.
1 După cum am subliniat și în articolul intitulat „Considerații despre procedura competitivă

cu negociere", publicat în RRPPP nr. 13/2014, soluția legiuitorului european de a nu permite
statelor membre să decidă limitări în aplicarea procedurilor cu negociere este considerată criticabilă
de către anumiți teoreticieni și practicieni ai dreptului achizițiilor publice, în principal pentru
considerente legate de necesitatea de a aprecia, în funcție de situația concretă a fiecărui stat la un
anumit moment în timp (cu referire specială la structura pieței, nivelul de expertiză al autorităților
contractante și eficiența mecanismelor de limitare a corupției), care este cea mai bună metodă de ■
I
Motivarea acestei opțiuni legislative se regăsește în mai multe paragrafe din

preambulul Directivei, care constată necesitatea ca autoritățile contractante să dis
pună de o anumită flexibilitate1, paragrafe care conțin și exemple de circumstanțe2
care reclamă aplicarea unor proceduri cu negociere (cum ar fi diverse situații în care
procedurile deschise sau restrânse nu pot duce la rezultate satisfăcătoare, dacă
lucrările nu sunt clădiri standard sau presupun soluții de proiectare sau inovatoare,
în cazul produselor sau serviciilor care necesită adaptare sau eforturi de proiectare,
în situația achizițiilor complexe ș.a.).
La prima vedere, nou-reglementata procedură competitivă cu negociere pare să
înlocuiască procedura de negociere cu publicarea unui anunț de participare,
procedură care nu se mai regăsește în noua directivă clasică. Deși se pot nota multe
similitudini între procedura competitivă cu negociere și negocierea cu publicarea
unui anunț de participare, ceea ce distinge în mod evident noua procedură de cea
anterioară este domeniul de reglementare: procedura competitivă cu negociere se
poate aplica în circumstanțe mai variate și care, totodată, sunt comune cu cele care
pot justifica și recurgerea la dialogul competitiv.
Noua directivă clasică nu explică motivele care au determinat această opțiune
de a reglementa un domeniu comun pentru cele două proceduri cu negociere
prevăzute. în plus, se observă faptul că circumstanțele care justifică în prezent
recurgerea la procedura competitivă cu negociere sunt mai largi decât erau cele
prevăzute în directiva anterioară pentru dialogul competitiv și procedura de
negociere cu publicarea unui anunț reunite.
b) Proceduri care trebuie reglementate de către statele membre

în mod suplimentar față de procedurile menționate, care beneficiază de un grad
de detaliere considerabil, directiva clasică prevede faptul că, în cazul serviciilor
către persoane, respectiv serviciile sociale și alte servicii specifice listate limitativ
într-o anexă dedicată, se lasă la latitudinea statelor membre legiferarea unei proce
duri simplificate de atribuire.
în temeiul art. 76 alin. (1) din Directivă se prevede că ,fratele membre instituie
norme naționale pentru atribuirea contractelor care fac obiectul prezentului
capitol, în scopul garantăriifaptului că autoritățile contractante respectă principiul
transparenței și al egalității de tratament pentru operatorii economici. Statele
membre au libertatea de a stabili normele procedurale aplicabile, atât timp cât
obține cel mai bun raport cost-beneficiu. Pentru detalii, a se vedea: S. Arrowsmith, The Law of
Public and Utilities Procurement. Regulation in the EU and UK, voi. I, ed. a 3-a, Sweet &
Maxwell, 2014, pp. 869-870, 975-976; S. Arrowsmith, Competitive dialogue in EU law: a criticai
review, studiu publicat în volumul colectiv „Competitive Dialogue in EU Procurement’, editat de
S. Arrowsmith și S. Treumer, Cambridge University Press, 2012, p. 13.
1 Paragraful (42) - „Există o mare necesitate ca autoritățile contractante să dispună de
flexibilitate suplimentară, in scopul de a alege o procedură de achiziții publice care să ofere
posibilitatea de a negocia
2 în special paragrafele (42) și (43) din preambulul noii directive clasice.
aceste norme permit autorităților contractante să țină seama de specificul servi

ciilor în cauză” (s.n.).
c) Modernizarea procedurilor de atribuire
Modernizarea procedurilor de atribuire a urmărit o abordare mai flexibilă și mai

accesibilă în anumite aspecte ale procedurilor de achiziție, avându-se în vedere:
S reduceri ale termenelor pentru participare și pentru depunerea ofertelor
pentru a se permite derularea unor proceduri de achiziție mai rapide',
■S reducerea sarcinilor administrative pentru toate părțile implicate în proce
dura de atribuire;
S clarificarea aspectelor distinctive legate de selectarea ofertelor și atribuirea
contractului;
•ă introducerea posibilității ca în cazul contractelor de consultanță autoritățile
contractante să ia în considerare organizarea și calitatea personalului desem
nat să execute contractul ca un criteriu de atribuire;
J eficientizarea mecanismelor legate de motivele de excludere a candidaților
dintr-o procedură, precum și posibilitățile de modificare a contractelor aflate
în curs de derulare, cu preluarea soluțiilor consacrate în jurisprudența Curții
de Justiție ș.a.
O altă preocupare a inițiatorilor noilor directive avea să privească regle
mentarea în continuare a unor tehnici și instrumente specifice care permit realizarea
unor contractări în comun, prin utilizarea unei singure proceduri de selecție și
încheierea unui singur contract de către mai multe autorități contractante și
recurgerea la mijloace electronice.
Contractarea în comun (agregarea cererii) a fost considerată utilă prin prisma
reducerii costurilor de contractare, creșterii puterii de cumpărare a sectorului public
posibilității de cumulare și acumulare de competențe și expertiză în derulare:
procedurilor de achiziții publice, partajării riscurilor asociate achizițiilor publice. Pe
de altă parte, importanța și beneficiile aduse de achizițiile publice electronice au fost
incluse într-o carte verde consacrată acestui subiect încă din anul 20101.
Astfel, tehnicile și instrumentele specifice de achiziții publice destinate achizi
țiilor agregate și electronice sunt:
S acordurile-cadru;
■S sistemele dinamice de achiziții;
S licitațiile electronice;
•S cataloagele electronice;
S organismele centrale de achiziție;
S achizițiile comune.
1 Carte verde privind extinderea utilizării achizițiilor publice electronice în UE, SEC (2010)
1214.
d) Utilizarea strategică a achizițiilor publice în contextul noilor provocări
Modificările legislative au urmărit și responsabilizarea achizitorilor pentru a

asigura implementarea politicilor cuprinse în Strategia Europa 2020, respectiv:
stimularea achiziționării de bunuri și servicii care promovează inovarea, protecția
mediului și lupta împotriva schimbărilor climatice, îmbunătățind în același timp
ocuparea forței de muncă, sănătatea publică și condițiile sociale.
între mecanismele implementate a respectivelor politici se numără:
'A calcularea costurilor prin raportare la ciclul de viață a produselor, serviciilor
și lucrărilor1;
'A posibilitatea solicitării ca lucrările, bunurile sau serviciile să poarte etichete
care să certifice caracteristicile ecologice, sociale sau de altă natură, cu
condiția să accepte și etichete echivalente;
'A sancționarea încălcărilor legislației sociale, a muncii și de mediu (prin
excluderea din procedură);
J tratamentul diferențiat al serviciilor sociale considerate a avea o componentă
transfrontalieră redusă;
-A stimularea achizitorilor publici în sensul cumpărării de produse și servicii
inovatoare, care îmbunătățesc eficiența și calitatea serviciilor publice (s-a
reglementat în acest scop o nouă procedură, respectiv parteneriatul pentru
inovare).
e) Acordarea unui acces mai bun la piața achizițiilor publice IMM-urilor și

societăților nou-înființate
întreprinderile mici și mijlocii (IMM) sunt considerate a avea un mare potențial

de creare de locuri de muncă, de creștere și de inovare. în analizele organismelor
europene s-a concluzionat în sensul că facilitarea accesului la piețele de achiziții
i publice poate ajuta IMM-urile să exploateze acest potențial, permițând în același
timp autorităților contractante să lărgească baza de furnizori, lucru care are ca efect
pozitiv creșterea concurenței pentru contractele de achiziții publice2.
în această direcție, Comisia Europeană a publicat încă din anul 2008 Codul
european al celor mai bune practici care facilitează accesul IMM-urilor la
contractele de achiziții publice3.
1 Pentru expuneri despre conținutul conceptului de cost pe ciclul de viață, a se vedea

D.C. Dragoș, B. Neamțu, Sustainable Public Procurement: Life Cycle Costing (LCC) in the New
EU Directive Proposal, European Public Procurement and PPP Law Review nr. 1/2013,
https://papers.ssrn. com/sol3/papers. cfm /abstract_id=2488021.
2 F. Drăgan, Instrumentele prin care directiva în domeniul achizițiilor publice va facilita
accesul IMM-urilor la contractele de achiziții publice, în RRPPP nr. 13/2015, p. 54 și urm.
3 Documentul de lucru al serviciilor Comisiei Europene-SEC (2008) 2193.
Măsurile adoptate pentru a facilita accesul IMM-urilor la piața achizițiilor

publice au presupus, între altele:
S simplificarea obligațiilor de informare (obligativitatea acceptării decla
rațiilor pe proprie răspundere ca dovezi prima facle în scopul selecției);
■S împărțirea pe loturi (stimularea autorităților contractante să împartă
contractele de achiziții publice în loturi pentru a le face mai accesibile
pentru IMM-uri);
S limitarea condițiilor de participare la acele exigențe care sunt adecvate
pentru a garanta că un anumit candidat sau ofertant are capacitatea și com
petențele necesare pentru a executa contractul care urmează să fie atribuit
în cele mai bune condiții.
f) Păstrarea caracterului riguros al procedurilor de atribuire

Modernizarea și flexibilizarea procedurilor nu a presupus și o abatere de la
rigorile consacrate în directivele anterioare referitoare la asigurarea unui compor
tament adecvat pe parcursul derulării procedurilor atât din partea autorităților
contractante, cât și a ofertanților, având în vedere aspectul că interesele financiare și
interacțiunea între sectorul public și cel privat fac ca achizițiile publice să fie un
domeniu expus practicilor comerciale neloiale, cum ar fi conflictul de interese,
favoritismul și corupția.
Rezumând, se poate concluziona în sensul că obiectivele enunțate în actele pre
gătitoare ale noii generații de directive (e.g., creșterea eficienței cheltuielilor publice
prin simplificarea și flexibilizarea normelor și raționalizarea și eficientizarea
procedurilor de atribuire, utilizarea achizițiilor publice în sprijinul implementării
unor politici convenite la nivelul UE etc.) s-au concretizat în modificări și
completări de substanță ale cadrului legislativ.
Anii care urmează vor demonstra în ce manieră noua abordare a achizițiilor
publice va influența furnizarea de servicii sociale, protecția mediului, creșterea
eficienței resurselor și a energiei utilizate, precum și alte obiective comune ale
statelor membre, cum ar fi combaterea schimbărilor climatice, promovarea inovării,
a ocupării forței de muncă și a incluziunii sociale.
TITLUL II | CONTRACTUL DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
Capitolul I
CARACTERISTICILE CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
Secțiunea 1
Noțiunea, caracterele juridice și părțile contractului de achiziție
publică în temeiul dispozițiilor dreptului Uniunii Europene
1. Definiția contractului de achiziție publică
Urmărind evoluția legislativă în materia achizițiilor publice se observă că prima
definiție a contractului de achiziție publică a fost prevăzută la art. 1 alin. (2) lit. (a)
din Directiva 2004/18/CE, prima directivă care reunește reglementările referitoare
la produse, servicii și lucrări, mai puțin cele aferente sectorului utilități. Generația
anterioară de directive, respectiv Directiva 92/50/CEE privind coordonarea
procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii, Directiva
93/36/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
publice de bunuri și Directiva 93/37/CEE privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, nu a prevăzut o definiție
generală a contractului de achiziție publică, definind, fiecare, în funcție de scopul
reglementării, una dintre formele acestui contract, respectiv achiziția publică de
produse, achiziția publică de servicii și achiziția publică de lucrări.
Conform art. 1 alin. (2) lit. (a) din Directiva 2004/18/CE, prin contracte de
achiziție publică se înțelege „contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul
sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante și
care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de
f
| servicii în sensul prezentei directive”.
Definiția nu a fost modificată de noua generație de directive, în prezent,
contractul de achiziție publică fiind reglementat la art. 2 alin. (1) pct. 5 din
Directiva 2014/24/UE drept un „contract cu titlu oneros, încheiate în scris între
unul sau mai mulți operatori economici și una sau mai multe autorități contractante
și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de
servicii”.
înainte de a analiza caracterele juridice ale contractului de achiziție publică,
este important de clarificat un aspect care nu rezultă explicit din reglementare, însă
a fost detaliat de jurisprudența Curții de Justiție. în mod concret, avem în vedere
determinarea dreptului aplicabil contractului de achiziție publică. Curtea de
Justiție a considerat că, pentru scopurile directivelor care reglementează achizițiile
publice, nu este importantă particularitatea unei înțelegeri (convenții) de a fi sau nu
Capitolul I. Caracteristicile contractului de achiziție publică 51
considerată stricto sensu un contract de achiziție publică în legislația unui anumit

stat membru, atât timp cât prin trăsăturile specifice se încadrează în domeniul de
aplicare al directivelor de profil, astfel cum rezultă și din exemplele următoare:
„în ceea ce privește calificarea din punct de vedere juridic a spațiului de

parcare de către guvernul francez, se constată că definiția contractului de
achiziție publică de lucrări ține de domeniul dreptului comunitar, întrucât
articolul 1 litera (a) din Directivă nu conține nicio trimitere expresă la dreptul
statelor membre pentru a determina sensul și sfera acesteia, nu este necesar
a se determina care este calificarea respectivului contract în dreptul francez
pentru a judeca dacă această convenție ține de domeniul de aplicare al
directivei"1.
„întrucât guvernul italian a insistat, în repetate rânduri, asupra faptului

că din jurisprudența națională rezultă că anumite convenții precum conven
țiile în litigiu trebuie calificate drept concesiuni de servicii, trebuie amintit, cu
titlu prealabil, că definiția contractului de achiziții publice de servicii ține de
domeniul dreptului comunitar, astfel încât calificarea în dreptul italian a
convențiilor în litigiu nu este relevantă pentru a stabili dacă acestea din urmă
intră în domeniul de aplicare al Directivei 92/50
„în acest sens, trebuie reținut că definiția contractului de achiziție pu

blică de servicii este o chestiune care ține de dreptul comunitar, având drept
rezultat că este irelevantă calificarea Acordului de Cooperare în dreptul
spaniol pentru determinarea dacă acesta ține de domeniul de aplicare al
Directivei 92/50"3.
Așadar, Curtea de Justiție a clarificat aspectul că, indiferent de obiect,

contractul de achiziție publică este un concept care aparține dreptului Uniunii
Europene, urmărind să încadreze în această categorie orice convenții, înțelegeri,
aranjamente4 etc. care au abilitate de a permite autorităților contractante
1 Hotărârea din 18 ianuarie 2007 pronunțată în Cauza C-220/05, Jean Auroux și alții
împotriva Commune de Roanne, par. (40), reiterând concluziile de la par. (36) din Hotărârea din
20 octombrie 2005 pronunțată în Cauza C-264/03, Comisia Europeană împotriva Franței.
2 Hotărârea din 18 iulie 2007 pronunțată în Cauza C-382/05, Comisia Comunităților
Europene împotriva Republicii Italiene, par. (30).
3 Hotărârea din 18 decembrie 2007 pronunțată în Cauza C-220/06, Asociacion Profesional
de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia împotriva Administracion General
del Estado, par. (50).
4 Pentru exemple de situații în care legea națională nu încadrează un act juridic în categoria
contractului și cu toate acestea actul respectiv este considerat a fi un contract de achiziție publică
în temeiul directivelor, a se vedea S. Arrowsmith, The Law ofPublic and Utilities Procurement.
Regulation în the EU and UK, voi. I, ed. a 3-a, Sweet & Maxwell, Londra, 2014, p. 388 și urm.
52 Titlul II. Contractul de achiziție publică
cumpărarea1 de bunuri, servicii și lucrări în condiții care au aptitudinea de a discri

mina operatorii economici din piață pe considerente de naționalitate, indiferent de
particularitățile conferite de legislațiile naționale respectivelor acte, particularități
care, eventual, ar intra în conflict cu normele europene care guvernează atribuirea,
semnarea, implementarea, modificarea și încetarea unui astfel de contract. în plus,
jurisprudența a statuat și aspectul că un contract va fi de achiziție publică atât în
situația în care o autoritate contractantă îl încheie pentru a duce la îndeplinire
sarcinile privind satisfacerea nevoilor de interes general care îi sunt conferite de
lege și de actele de organizare și funcționare, cât și în ipoteza în care contractul nu
are legătură cu sarcinile respective ale autorității contractante2.
în acest context, noua directivă clasică a subliniat caracteristica acestui concept
de a include un ansamblu de tipuri de contracte care pot beneficia de diferite
denumiri în legislațiile naționale, explicând în expunerea de motive, la par. (4) din
preambul, principalele repere care trebuie avute în vedere pentru a realiza o corectă
calificare a contractului:
„(...) Normele Uniunii privind achizițiile publice nu sunt menite să acopere

toate formele de plăți din fonduri publice, ci numai pe cele care vizează
achiziția de lucrări, de produse sau de servicii cu titlu oneros prin intermediul
unui contract de achiziții publice. Ar trebui să se clarifice faptul că astfel de
achiziții de lucrări, de produse sau de servicii ar trebui să facă obiectul
prezentei directive, indiferent dacă sunt puse în aplicare prin achiziție, leasing
sau alte forme contractuale.
Noțiunea de achiziție ar trebui interpretată în sens larg, ca obținerea
beneficiilor de pe urma lucrărilor, a produselor sau a serviciilor în cauză, fără
a implica în mod necesar un transfer de proprietate către autoritățile
contractante (...)".
2. Caracterele juridice ale contractului de achiziție publică
Din definiția contractului de achiziție publică prevăzută de Directiva 2014/24/UE

rezultă următoarele caractere juridice generale ale acestui tip de contract:
► a) este un contract numit (concept reglementat de Directivă);
► b) este un contract cu titlu oneros (autoritatea contractantă plătește un preț și
primește o contraprestație);
► c) este un contract solemn (încheiat în forma scrisă ad validitatem după
parcurgerea formalităților legale reglementate ca proceduri de atribuire care
condiționează valabilitatea contractului);
1 Pentru considerente legate de necesitatea existenței calității de cumpărător pentru a fi în

prezența unui contract de achiziție publică, a se vedea C.H. Bovis, EU Public Procurement Law,
op. cit., p. 368.
2 Hotărârea din 15 ianuarie 1998 pronunțată în Cauza C-44/96, Mannesmann Anlagenbau
Austria AG și alții împotriva Strohal Rotationsdruck. GesmbH, par. (32) și (33).
► d) contractul are un obiect determinat (produse, servicii sau lucrări);

► e) contractul are subiecte determinate de lege (autoritatea contractantă și
operatorul economic).
Acestor caractere juridice generale li se adaugă următoarele caractere care
rezultă din alte articole ale Directivei, între care caracterul comutativ (care rezultă
din faptul că întinderea și existența obligațiilor părților sunt cunoscute la data înche
ierii contractului și nu depind de evenimente viitoare incerte care ar face să existe
șanse de câștig și pierdere pentru părțile contractante) și caracterul sinalagmatic
(din contractul de achiziție publică izvorând drepturi și obligații reciproce și
interdependente).
Caracterul oneros al contractului de achiziție publică este o condiție de
esență a acestui tip de contract, delimitată de jurisprudența Curții de Justiție de
următoarea manieră: „Caracterul oneros al contractului presupune ca autoritatea
contractantă care a încheiat un contract de achiziții publice de lucrări să
primească în temeiul acestuia o contraprestație"'.
în legătură cu modul de manifestare a acestui caracter în dreptul achizițiilor
publice, se observă că, atunci când vorbim de caracterul oneros al contractului, vom
avea în vedere aspectul că, pe de o parte, autoritatea contractantă plătește, în
general, o sumă de bani operatorului economic și că, pe de altă parte, beneficiarul
contraprestației poate fi însăși autoritatea contractantă sau o altă persoană. Așadar,
contractul de achiziție publică presupune, de regulă, plata unui preț de autoritatea
contractantă operatorului economic, modalitățile de plată depinzând de caracte
risticile contractului. Prețul este un element esențial în procedura de atribuire,
putând fi singurul criteriu de atribuire sau, cel puțin, o componentă semnificativă în
factorii de evaluare care determină ofertantul câștigător. Prețul poate fi reprezentat
de o sumă fixă, determinată precis de la semnarea contractului, sau poate fi deter
minabil, în funcție de cantitățile livrate raportate la costurile aferente ofertante, însă
fără depășirea unui plafon maximal prestabilit. Cu toate că, de regulă, o achiziție
publică presupune plata unei sume de bani de către autoritatea contractantă, este
posibilă și contractarea unor produse contra produse sau cumpărarea unor produs»
(de exemplu, autoturisme) pentru care autoritatea contractantă transferă operatorulu
economic, pe lângă o sumă de bani, și un număr de autoturisme uzate2.
Un contract care presupune dobândirea unui bun, serviciu sau lucrare de către o
autoritate contractantă cu titlu gratuit nu este un contract de achiziție publică.
Referitor la dobândirea cu titlu gratuit a unor bunuri, lucrări sau servicii, o astfel de
operațiune economică, derulată cu titlu de excepție și la inițiativa unei persoane
particulare, nu încalcă principiile dreptului Uniunii Europene. Pe de altă parte, este
1 Hotărârea din 25 martie 2010 pronunțată în Cauza C-451/08, Helmut Milller împotriva
Bundesanstalt Jur Immobilienaufgaben, par. (48).
2 Pentru considerații referitoare la posibile mecanisme de plată (cumpărare simplă, leasing,
lease-back, schimb de active etc.), a se vedea C.H. Bovis, Public Procurement in EU:
Jurisprudence and Conceptual Directions, în Common Market Law Review nr. 49/2012, p. 260.
important de observat că o acțiune a unei autorități contractante în sensul solicitării

din partea operatorilor economici de oferte de bunuri, servicii sau lucrări cu titlu
gratuit sau pentru un preț neserios încalcă principiile imperative ale dreptului Uniunii
Europene, deoarece o astfel de acțiune, între altele, ar distorsiona concurența între
operatorii economici și ar eluda scopul achizițiilor publice de instrument de piață
menit să asigure creștere durabilă, inteligentă și favorabilă incluziunii1.
Dacă beneficiul operatorului economic este reprezentat, ca regulă, de o sumă de
bani, beneficiul autorității contractante nu constă în toate cazurile în dobândirea
unui drept de proprietate. Mai mult, nu în toate cazurile autoritatea contractantă
care derulează o procedură de atribuire și plătește prețul contractului este și
beneficiarul contractului respectiv. în unele situații, beneficiarul contractului poate
fi o altă autoritate contractantă, cum ar fi, cu titlu de exemplu, un contract prin care
o autoritate contractantă încheie un contract prin care pune la dispoziție altei
autorități contractante anumite servicii, plătite de prima autoritate contractantă. în
alte situații, contractul de achiziție publică se încheie între două autorități con
tractante, Curtea de Justiție a Uniunii Europene concluzionând că, într-o astfel de
ipoteză, nu are relevanță dacă „prima autoritate contractantă este sau va deveni
proprietara unei părți din lucrare sau a întregii lucrări”2.
în situația achizițiilor publice de produse care nu sunt achiziționate într-o
procedură de achiziție centralizată, autoritatea contractantă derulează procedura de
atribuire, implementează contractul, plătește prețul și dobândește, după caz, dreptul
de proprietate sau un drept de folosință pe o perioadă de timp asupra bunurilor care
formează obiectul contractului. Având în vedere particularitățile legislației finan
țelor publice, de regulă, autoritatea contractantă mai întâi va „recepționa” bunul și,
ulterior, va plăti prețul, în una sau mai multe tranșe, parcurgând fazele efectuării
cheltuielilor bugetare: angajament, lichidare, ordonanțare și plată. Numai cu titlu de
excepție și cu parcurgerea unor proceduri speciale, autoritatea contractantă poate
efectua plăți în avans utilizând fonduri publice3.
Referitor la contractele de achiziție publică de lucrări, caracteristicile bene
ficiului pe care îl poate obține o autoritate contractantă presupune anumite
nuanțări. Definiția legală a contractului de achiziție publică de lucrări prevăzută de
Directiva 2004/18/CE și preluată fără modificări de substanță de Directiva
2014/24/UE a format subiect de clarificare cu prilejul unor litigii deduse spre
judecare Curții de Justiție, care a clarificat următoarele aspecte privind contra-
prestația pe care trebuie să o obțină o autoritate contractantă în temeiul unui contract
de achiziție publică de lucrări:
1 Punctul 2 din preambul noii directive clasice.

2 Cauza Helmut Miiller împotriva Bundesanstalt Jîlr Immobilienaufgaben, par. (53), citată
anterior, cu referire la Cauza Auroux și alții, pct. (47).
3 Pentru detalii privind particularitățile efectuării plăților din fonduri publice, a se vedea
M.A. Rațiu, Drept financiar public. Drept bugetar, Ed. C.H. Beck, București, 2013, p. 208 și
urm.
S contraprestația poate consta în efectuarea unor lucrări pe care autoritatea

contractantă urmărește să le obțină1;
J prestația primită de autoritatea contractantă din partea operatorului economic
trebuie să prezinte un interes economic direct pentru autoritatea contractantă2;
■S contraprestația autorității contractante nu trebuie să se concretizeze în
dobândirea unui bun corporal3;
interesul economic poate rezulta:
(i) în mod direct, în cazul în care autoritatea contractantă dobândește pro
prietatea asupra lucrării care formează obiectul contractului4;
(ii) prin determinare, în cazul în care autoritatea contractantă va dispune de
un titlu juridic care îi va asigura disponibilitatea lucrării care face
obiectul contractului, în vederea unei destinații publice5;
(iii) din avantajele economice pe care autoritatea contractantă ar putea să le
aibă din utilizarea ulterioară sau din cesionarea ulterioară a lucrării6.
O altă particularitate, poate neașteptată, a contractului de achiziție publică este
legată de lipsa cerinței ca lucrările, produsele sau serviciile care formează
obiectul contractului să fie destinate unui scop public. Acest aspect este clari
ficat încă de la primul articol al Directivei, care, la alin. (2), precizează aspectul că
operațiunea economică de achiziție publică semnifică „achiziționarea, prin inter
mediul unui contract de achiziții publice, de lucrări, de produse sau de servicii de
către una sau mai multe autorități contractante de la operatori economici aleși de
aceste autorități contractante, indiferent dacă lucrările, produsele sau serviciile sunt
destinate sau nu unui scop public”.
Caracterelor generale enunțate li se adaugă anumite caractere juridice specifice
formelor concrete de manifestare a contractului de achiziție publică, respectiv:
achiziția publică de bunuri, achiziția publică de servicii și achiziția publică de lucrări.
3. Părțile contractului de achiziție publică
Din ansamblul reglementarii se observă și aspectul că, în cazul unui contract de

achiziție publică, autoritatea contractantă este în mod obligatoriu cumpărătorul
unui bun, serviciu sau lucrare7. De regulă, în situația în care, în cadrul unui contract,
1 Hotărârea din 12 iulie 2001 pronunțată în Cauza C-399/98, Ordine degli Architetti și alții
împotriva Comune di Milano, par. (77), Hotărârea din 18 ianuarie 2007 pronunțată în Cauza
C-220/05, Auroux și alții împotriva Commune de Roanne, par. (45).
2 Cauza Helmut Miiller, citată anterior, par. (49).
3 Ibidem, par. (54).
4 Ibidem, par. (50).
5 Cauza Ordine degli Architetti și alții, citată anterior, par. (67), (71) și (77).
6 Cauza A uroux și alții, citată anterior, par. (13), (17), (18).
7 Referitor la obligația ca în cadrul unui contract de achiziție publică o autoritate con
tractantă să aibă calitatea de cumpărător, a se vedea Hotărârea din 25 martie 2010 pronunțată în
Cauza C-451/08, Helmut Miiller împotriva Bundesanstaltjur Immobilienaufgaben, par. (41).
autoritatea contractantă are altă calitate decât cea de cumpărător al unor bunuri,
lucrări sau servicii, respectivul contract va avea o altă natură decât cea de achiziție
publică1 și, pe cale de consecință, nu va trebui să respecte, în vederea încheierii sale
valabile, regulile prevăzute de Tratat, directiva clasică și de legislația națională de
implementare a directivei clasice privind achizițiile publice2. De asemenea, pe
parcursul executării unui contract care nu este de achiziție publică părțile nu vor fi
ținute să respecte nici condițiile stricte referitoare la modificarea contractului, astfel
cum acestea au fost consemnate în directive.
în dreptul achizițiilor publice, calitatea de cumpărător trebuie privită în sens
diferit față de cea reglementată de Codul civil român la articolele privind contractul
de vânzare-cumpărare. Dacă în dreptul civil un cumpărător poate achiziționa doar
bunuri mobile și imobile, un achizitor public poate cumpăra, în sens larg, pe lângă
bunuri, atât servicii, cât și lucrări, care în dreptul civil formează obiectul altor con
tracte decât cel de vânzare-cumpărare. Deși se pot identifica anumite similitudini cu
contractul de vânzare-cumpărare guvernat de Codul civil, este important de reținut
că în cazul contractului de achiziție publică nu avem în vedere o categorie specială
de contract de vânzare-cumpărare, ci o categorie de contracte guvernată de dreptul
Uniunii Europene, care presupune plata de către autoritățile contractante către
operatorii economici a unor bunuri, servicii și lucrări în legătură cu care repre
zentanții sectorului public obțin un beneficiu care nu constă în toate cazurile în
dobândirea unui drept de proprietate. în funcție de particularitățile fiecărei achiziții,
contractul de achiziție publică poate lua forma unui contract de furnizare de produse
cu plata prețului într-o singură tranșă sau cu plata în rate, un contract de achiziție a
unui produs în leasing, un contract de antrepriză de lucrări etc., după cum vom
analiza la următoarea secțiune.
Pe de altă parte, dacă un contract care, inițial, presupunea asumarea de către
autoritatea contractantă a altei calități decât cea de cumpărător este modificat pe
parcursul executării și, chiar dacă nu se menționează expres, autoritatea contractantă
își asumă, în mod concret, obligații specifice cumpărătorului dintr-un contract de
achiziție publică, contractul care inițial avea o altă natură se transformă în contract
de achiziție publică. Iar în măsura în care respectiva transformare a fost rezultatul
unui simplu acord de voință al părților, și nu rezultatul aplicării procedurilor
specifice reglementate de legislația achizițiilor publice, respectivul contract va fi
1 Cu titlu de exemplu, nu va reprezenta un contract de achiziție publică un contract prin care

autoritatea contractantă înstrăinează un bun imobil pe care îl deține în proprietate sau semnează
un contract de prestări servicii în temeiul căruia entitatea publică prestează servicii în beneficiul
unei persoane private și încasează prețul aferent.
2 Cu toate că astfel de contracte nu trebuie să respecte normele din directivele privind
achizițiile publice, nu înseamnă că se pot încheia, fără restricții, la simpla apreciere a autorității
contractante, astfel cum vom detalia la Titlul IV, dedicat regimurilor juridice aplicabile
contractelor de achiziții publice.
lovit de nulitate pentru nerespectarea condițiilor cerute de lege pentru încheierea

valabilă a acestuia.
Dacă necesitatea ca o autoritate contractantă să fie cumpărătorul în cadrul
raportului de achiziție publică subzistă în toate cazurile, particularitate ca tot o
autoritate contractantă să fie contrapartidă, ca vânzător de bunuri, servicii sau
lucrări într-un contract de achiziție publică este o posibilitate prevăzută de însăși
definiția operatorului economic. în temeiul dispozițiilor art. 2 alin. (1) pct. 10 din
directiva clasică, prin operator economic se înțelege „orice persoană fizică sau
juridică sau o entitate publică sau grup de astfel de persoane și/sau entități,
inclusiv orice asociere temporară de întreprinderi, care oferă execuția de lucrări
și/sau o lucrare, furnizarea de produse sau prestarea de servicii pe piață”.
Pe de altă parte, art. 12 din Directivă reglementează contractele de achiziții
publice încheiate între entități din sectorul public, prevăzând prin norme imperative
condițiile care permit semnarea unui contract între două entități publice fără
aplicarea procedurilor de atribuire prevăzute de Directivă, respectiv demonstrarea
existenței unor raporturi juridice de control al unei entități de către cealaltă pentru
ca operațiunea să fie considerată o operațiune derulată „in house”'.
Se observă, astfel, că este posibil ca o persoană care, atunci când cumpără
bunuri, servicii sau lucrări, acționează ca autoritate contractantă în ipoteza în care
vinde bunuri, servicii sau lucrări să aibă calitate de operator economic obligat să
concureze alături de restul operatorilor din piață pentru șansa de a i se atribui un
contract de achiziție publică în temeiul căruia, de data aceasta, să vândă produse, să
presteze servicii sau să execute lucrări în schimbul unui preț.
> Diferențe față de prevederile Directivei 2004/18/CE
Perspectiva noii directive asupra conceptului de achiziție publică,

respectiv contract de achiziție publică nu a fost modificată față de regle
mentarea anterioară.
Din ansamblul reglementării rezultă că legiuitorul european a urmărit
să clarifice anumite aspecte, având în vedere și jurisprudența constantă a
Curții de Justiție, și nu să extindă domeniul de incidență al Directivei
privind achizițiile publice clasice prin prisma definiției generale a con
tractului.
1 Specificul relaționalii ,,/n house" va forma obiect de analiză în cadrul volumului următor
dedicat procedurilor de atribuire.
4 Secțiunea a 2-a
Definiția contractului de achiziție publică în legea română a
achizițiilor publice. Incidența regulilor referitoare la contractul
administrativ
1. Definiția contractului de achiziție publică în temeiul Legii nr. 98/2016
Fiind în prezența unei definiții legale, instituite la nivelul dreptului Uniunii

Europene, Legea nr. 98/2016 a preluat integral definiția contractului de achiziție
publică astfel cum este prevăzută în directiva clasică, la care a adăugat o trăsătură.
Având în vedere caracteristica contractului de achiziție publică de a aparține
dreptului Uniunii Europene, considerațiile de la secțiunea anterioară referitoare la
caracterele juridice ale contractului și la părțile contractante rămân valabile.
_______ Directiva 2014/24/UE Legea nr. 98/2016

Art. 2 alin. (1) pct. 5 - „con Art. 3 alin. (1) lit. I) - contract
tracte de achiziții publice" în de achiziție publică - contractul cu
seamnă contracte cu titlu oneros, titlu oneros, asimilat, potrivit legii,
încheiate în scris între unul sau mai actului administrativ, încheiat în scris
mulți operatori economici și una între unul sau mai mulți operatori
sau mai multe autorități contrac economici și una ori mai multe auto
tante și care au ca obiect execuția rități contractante, care are ca obiect
de lucrări, furnizarea de produse execuția de lucrări, furnizarea de pro
sau servicii. duse sau prestarea de servicii (s.n.).
Din analiza comparativă se observă că definiția din legea română adaugă defi
niției contractului de achiziție publică din Directivă caracterul de act asimilat
actului administrativ. Referirea în legislația națională a achizițiilor publice la
încadrarea contractului de achiziție publică în categoria largă a actelor asimilate
actului administrativ nu reprezintă o noutate, o dispoziție similară fiind prevăzută la
art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ1, care, între alte aspecte,
conține următoarea precizare: „sunt asimilate actelor administrative, în sensul pre
zentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea
în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public,
prestarea serviciilor publice, achizițiile publice”.
Legea nr. 98/2016 continuă, astfel, să califice contractul de achiziție publică
drept o categorie de contract administrativ, fără a face precizări în legătură cu moda
litatea în care interacționează normele care reglementează contractul administrativ, în
1 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 1154 din
7 decembrie 2004, cu completări și modificări.
general, prevăzute de legea română cu normele de dreptul Uniunii Europene care

reglementează contractul de achiziție publică1.
Este interesant de amintit că în evoluția reglementării în dreptul românesc au
existat perioade în care, în ciuda prevederilor din legea contenciosului adminis
trativ, legislația achizițiilor publice consacra caracterul de contract civil al contrac
tului administrativ2. Această soluție legislativă a stârnit critici, pornind de la diferite
considerații privind raportarea normelor care reglementează contenciosul adminis
trativ la alte categorii de norme din dreptul intern, în general fără a analiza în ce
măsură există în cauză sau nu o influență a normelor dreptului Uniunii Europene3.
2. Incidența regulilor referitoare la contractul administrativ
Doctrina contemporană de drept administrativ din România a consacrat anu

mite trăsături principale ale contractului administrativ4, pornind de la concluziile
doctrinei franceze de drept administrativ, care au sistematizat, în timp, jurisprudența
specifică a Consiliului de Stat5:
► a) reprezintă un acord de voință între o autoritate a administrației publice
sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administrației publice, pe
de o parte, și un particular, pe de altă parte;
1 Opțiunea legiuitorului român nu este una izolată, în dreptul francez contractul de achiziție
publică fiind, de asemenea, considerat contract administrativ. Pentru detalii, a se vedea
A. Menemenis, Code des marches publics et autres contrats, ed. a 9-a, comentată și adnotată,
Ed. Dalloz, Paris, 2016, p. 2 și unn.
2 Pentru o prezentare critică, a se vedea O. Puie, Contractele administrative în contextul
noului Cod civil și al noului Cod de procedură civilă, Ed. Universul Juridic, București, 2014,
pp. 120-121.
3 V. Vedinaș, op. cit., p. 138; I.M. Niculeasa, Legislația achizițiilor publice. Comentarii și
explicații, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2012, p. 221. Pentru o abordare diferită, a se
vedea O. Puie, op. cit., p. 12 și urm.
4 Prezenta secțiune nu și-a propus să epuizeze punctele de vedere exprimate în doctrina de
specialitate pe acest subiect, ci doar să analizeze principalele trăsături care alcătuiesc un filon
comun al lucrărilor de cercetare științifică. Punctele a) și e)-j) enumeră trăsăturile supuse analizei
de profesorul A. Iorgovan în lucrarea Tratat de drept administrativ, voi. II, ed. a 4-a, Ed. AU
Beck, București, 2005, p. 118, citat de profesorul D.A. Tofan, în Drept administrativ, voi. II,
ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2015, p. 99 și de profesorul A.S. Ciobanii, în Drept
administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul public, Ed. Universul Juridic,
București, 2015, p. 125. Punctele b)-d) cuprind trăsăturile adăugate celor enumerate de
profesorul A. Iorgovan de V. Vedinaș în lucrarea Drept administrativ, ed. a 7-a, revăzută și
actualizată, Ed. Universul Juridic, București, 2012, p. 136, citând următorii autori: A. Negoiță,
Drept administrativ, Ed. Silvy, București, 1996, p. 176 și I. lovănaș, Drept administrativ,
Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 75.
5 G. Jeze, Les contrats administratifs de l'Etat, des departements, des communes et des
etablissements publics, Giard, 1927-1934, citat de A.S. Ciobanu, în Drept administrativ.
Activitatea administrației publice. Domeniul public, Ed. Universul Juridic, București, 2015,
p. 118.
► b) forma scrisă a contractului;

► c) una dintre părțile contractului este un subiect determinat, respectiv un
organ care acționează în realizarea puterii publice, un organ administrativ
sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ;
► d) părțile nu se bucură de egalitate juridică, subiectul determinat având o
poziție de superioritate față de celălalt subiect al contractului;
► e) presupune efectuarea de lucrări, prestarea de servicii etc. de către
particular, în schimbul unei plăți;
► f) părțile trebuie să accepte unele clauze de natură regulamentară stabilite
prin lege sau în baza legii, prin hotărâre a Guvernului;
► g) autoritatea administrației publice nu poate ceda interesele, drepturile sau
obligațiile sale decât altei autorități a administrației publice, iar particularul
le poate ceda, la rândul său, doar cu acordul administrației publice;
► h) când interesul public o cere sau când particularul nu și-a îndeplinit din
culpă obligațiile contractuale ori când executarea devine prea împovă
rătoare pentru particular, autoritatea administrației publice poate modifica
sau rezilia unilateral contractul;
► i) părțile au înțeles că se vor supune unui regim de drept public;
► j) soluționarea litigiilor revine instanțelor de contencios administrativ.
Apariția și evoluția dreptului comunitar nu avea cum să nu interfereze, în
anumite privințe, cu construcțiile juridice tradiționale privind teoria contractului
administrativ din statele membre. Diferențele de abordare au rezultat, între altele,
din modificarea percepției asupra conceptului de acțiune publică în contextul conlu
crării generale pentru înființarea și consolidarea unei piețe unice în Uniunea
Europeană, proces care a reclamat recunoașterea anumitor drepturi actorilor secto
rului privat în relaționarea cu reprezentanții sectorului public1 care nu se mai
suprapun perfect peste trăsăturile acestei relaționări care rezultă din abordarea
tradițională, specifică statului național care nu acționează în cadrul unei comunități
economice și politice.
Cu referire specifică la contractul de achiziție publică2, vom prezenta în conti
nuare câteva aspecte privind modul în care relaționează principiile imperative ale
dreptului Uniunii Europene referitoare la achizițiile publice cu trăsăturile generale
atribuite contractului administrativ, în mod tradițional, fără intenția de a realiza o
analiză detaliată, ci doar cu intenția de a puncta anumite diferențe evidente.
O primă observație este legată de existența unei obligații în sarcina statelor
membre de a transpune directivele în mod adecvat3. Deși, teoretic, se recunoaște
1 Pentru detalii referitoare la evoluția conceptului de acțiune publică, a se vedea J.P. Colson,
P. Idoux, Droitpublique economique, ed. a 7-a, LGDJ, Paris, 2014, p. 177 și urm.
2 Pentru considerente referitoare la criteriile de delimitare a contractelor administrative de
contractele de drept privat, a se vedea S. Gherghina, Garanții publice. Reglementări. Delimitări.
Aplicații, Ed. C.H. Beck, București, 2011, p. 60 și urm.
3 Pentru detalii privind efectele directivelor, a se vedea M.A. Dumitrașcu, op. cit., p. 92 și
urm.
dreptul statelor de a alege modalitățile naționale de a pune în aplicare o directivă, în

funcție de importanța domeniului de reglementare, se observă că, în legătură cu
multe aspecte, statele nu au altă alegere decât de preluare a acelor norme care au
caracter imperativ. Directiva clasică privind achizițiile publice, precum și directi
vele privind remediile includ o multitudine de reguli imperative care nu pot fi igno
rate de sistemele naționale de drept și care afectează înțelegerea tradițională a
modului de manifestare a drepturilor și obligațiilor în temeiul unui contract admi
nistrativ. în plus, principiile care guvernează procedurile de atribuire a contractelor
derivă chiar din Tratat și sunt de directă aplicare în forma consacrată de acesta și cu
înțelesul detaliat de jurisprudența Curții de Justiție. în situația în care prin actul
juridic de transpunere a unei directive se realizează o transpunere incorectă sau
incompletă, acest aspect constituie temei al declanșării procedurii de infringement',
la finalul căreia statul membru poate fi obligat la plata unor daune consistente până
la remedierea situației.
O altă observație care trebuie făcută este legată de particularitatea obligației
statelor de a transpune directivele în dreptul național nu numai în mod adecvat, însă
și în termenul prevăzut de respectivul act normativ. Din analiza modului de
transpunere a directivelor se observă că nu în toate cazurile a fost respectat termenul
prescris. în legătură cu o astfel de ipoteză, Curtea de Justiție a statuat că lipsa
transpunerii în termenul stabilit a unei directive nu presupune inaplicabilitatea
regulilor acesteia asupra raporturilor juridice pe care le vizează, aspect care rezultă
cu claritate și din exemplul următor. între alte aspecte privind, în principal, împăr
țirea artificială a unui contract de achiziție publică de lucrări și nerespectarea regu
lilor de publicitate, în hotărârea pronunțată în Cauza C-16/98, Comisia împotriva
Republicii Franceze1, Curtea a clarificat aspectul că, deși Franța nu a transpus
Directiva Consiliului 93/38/CEE privind coordonarea procedurilor de achiziție
publică ale entităților care operează în sectoarele apei, energiei, transporturilor și
telecomunicațiilor în termenul prevăzut, acest fapt nu înseamnă că regulile respec
tivei directive nu se aplică procedurilor de atribuire a contractelor de execuție de
lucrări începând cu data limită la care respectiva directivă ar fi trebuit să fie
transpusă în dreptul național:
„Este cert că la sfârșitul anului 1994 și începutul anului 1995, când
procedura de atribuire a contractelor în discuție era în derulare, Republica
Franceză nu transpusese încă Directiva în dreptul său național (a se vedea
Cauza C-311/96, Comisia împotriva Franței [1997] ECR 1-2939).
Cu toate acestea, acest fapt nu exclude aplicabilitatea Directivei asupra

contractelor supuse contestației atât timp cât termenul de transpunere
prevăzut la art. 45(1) a expirat la 1 iulie 1994, adică înainte ca procedura de
atribuire a contractelor sa aibă loc”.
1 Ibidein, p. 221 și urm.

2 Hotărârea din 5 octombrie 2000 pronunțată în Cauza C-16/98, Comisia Comunităților
Europene împotriva Republicii Franceze, par. (23) și (24).
în plus, se observă că obligația statelor membre de a respecta regulile și terme

nele care rezultă din normele de drept comunitar este apreciată de Curtea de Justiție
în mod obiectiv. Un exemplu relevant pe acest subiect este dat de considerentele
care au determinat Curtea să constate că Italia și-a încălcat obligațiile care îi revin în
temeiul art. 5 din Directiva 2006/12/CE1, prin faptul că nu s-a asigurat că, în cadrul
gestiunii deșeurilor în regiunea Campania, dispune de instalații suficiente care să
permită eliminarea deșeurilor urbane în apropierea locului de producere a acestora2.
Hotărârea în cauză abordează problematica transpunerii directivelor din mai multe
perspective (cu reiterarea jurisprudenței consacrate până la acel moment), pe care le
enumerăm în continuare:
► o eventuală nerespectare de către un stat membru a unei obligații izvorâte
din Tratat sau dintr-un act de drept derivat (cum ar fi o directivă) se
apreciază în mod obiectiv - par. (81 )-(82):
„în această privință, trebuie arătat că procedura prevăzută la articolul

258 TFUE se întemeiază pe constatarea obiectivă a nerespectării de către un
stat membru a obligațiilor impuse prin tratat sau printr-un act de drept
derivat (o se vedea Hotărârea din 1 martie 1983, Comisia împotriva Belgiei,
C-301/81, Rec., p. 467, punctul 8, și Hotărârea din 4 mai 2006, Comisia
împotriva Regatului Unit, C-508/03, Rec., p. 1-3969, punctul 67).
De îndată ce, precum în speță, o astfel de constatare a fost efectuată,

este lipsit de relevanță faptul că neîndeplinirea obligațiilor rezultă din voința
statului membru căruia îi este imputabilă, din neglijența sa ori din dificultățile
tehnice cu care acesta s-ar fi confruntat (Hotărârea din 1 octombrie 1998,
Comisia împotriva Spaniei, C-71/97, Rec., p. 1-5991, punctul 15)".
► un stat membru nu poate invoca situații interne cum ar fi rezistența propriei

populații la implementarea unor reguli și, cu atât mai puțin, o activitate
infracțională pe care nu reușește să o combată, pentru a justifica
nerespectarea obligațiilor și termenelor care rezultă din normele de dreptul
Uniunii Europene - par. (83)-(84):
„în ceea ce privește opoziția manifestată de populația locală față de

implantarea anumitor instalații de eliminare, dintr-o jurisprudență constantă
rezultă că un stat membru nu poate invoca situații interne, precum dificul
tățile apărute în stadiul executării unui act comunitar, inclusiv cele privind
rezistența unor particulari, pentru a justifica nerespectarea obligațiilor și a
termenelor care rezultă din normele de drept comunitar (a se vedea
' Directiva Parlamentului European și a Consiliului privind deșeurile, publicată în JO 114/9

din 27 aprilie 2006.
2 Hotărârea din 4 martie 2010 pronunțată în Cauza C-297/08, Comisia Europeană împotriva
Republicii Italiene.
Hotărârea din 7 aprilie 1992, Comisia împotriva Greciei, C-45/91, Rec.,

p. 1-2509, punctele 20 și 21, precum și Hotărârea din 9 decembrie 2008,
Comisia împotriva Franței, C-121/07, Rep., p. 1-9159, punctul 72).
în ceea ce privește prezența unor activități infracționale sau a unor

persoane despre care se consideră că ar acționa „la limita legalității" și care
și-ar desfășura activitatea în domeniul gestionării deșeurilor, este suficient să
se arate că acest fapt, chiar dacă ar fi dovedit, nu ar putea justifica nerespec-
tarea de către acest stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul
Directivei 2006/12 (Hotărârea din 18 decembrie 2007, Comisia împotriva
Italiei, citată anterior, punctul 51)".
► exercitarea unei acțiuni de către Comisia Europeana împotriva unui stat

membru pentru constatarea neîndeplinirii unor obligații prevăzute de nor
mele dreptului Uniunii Europene este imprescriptibilă, aspect care nu poate
fi cenzurat nici de Curtea de Justiție - par. (87):
„Cu privire la reproșul Republicii Italiene adresat Comisiei referitor la

faptul că a formulat prezenta acțiune la câțiva ani de la declanșarea „crizei
deșeurilor" și chiar în momentul în care acest stat membru a adoptat
măsurile care permit o ieșire din criză, trebuie amintit că, potrivit unei juris-
prudențe constante a Curții, prevederile articolului 258 TFUE trebuie să își
găsească aplicarea fără să existe o obligație a Comisiei de a respecta un
termen determinat (a se vedea în special Hotărârea din 16 mai 1991, Comisia
împotriva Țărilor de Jos, C-96/89, Rec., p. 1-2461, punctul 15, și Hotărârea din
24 aprilie 2007, Comisia împotriva Țărilor de Jos, C-523/04, Rec., p. 1-3267,
punctul 38). Aceasta dispune astfel de puterea de a aprecia data la care
trebuie formulată o acțiune, iar controlul unei astfel de aprecieri nu este, în
principiu, de competența Curții (Hotărârea din 10 mai 1995, Comisia
împotriva Germaniei, C-422/92, Rec., p. 1-1097, punctul 18)".
în situația în care este sesizată o nerespectare a normelor imperative din direc

tivele privind achizițiile publice de legea națională de transpunere sau o neclaritate
cu privire la modul de interpretare a unei norme din directive, operatorii economici
pot ridica problema în fața instanței naționale competente să soluționeze fondul
cererii, instanță care va decide dacă se impune solicitarea unor clarificări din partea
Curții de Justiție. Procedura de urmat într-o astfel de ipoteză este ilustrativ explicată
în extrasul următor din hotărârea pronunțată în Cauza C-568/08, Combinație Spijker
Infraboinv-De Jonge Konstruktie și alții împotriva Provinciei Drenthe', care reite
rează jurisprudența constantă pronunțată anterior pe acest subiect:
1 Hotărârea din 9 decembrie 2010 pronunțată în Cauza C-568/08, par. (42) și (43).
„Potrivit unei jurisprudențe constante, numai instanța națională, care

este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea
pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată, are compe
tența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât nece
sitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria
hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții (a se vedea,
în special, Hotărârea din 15 decembrie 1995, Bosman, C-415/93, Rec.,
p. 1-4921, punctul 59, și Hotărârea din 2 aprilie 2009, Elshani, C-459/07, Rep.,
p. 1-2759, punctul 40).
Cu toate acestea, Curtea a apreciat că nu se poate pronunța asupra unei

întrebări preliminare adresate de o instanță națională atunci când este
evident că interpretarea sau aprecierea validității unei norme de drept al
Uniunii, solicitată de instanța națională, nu are nicio legătură cu realitatea
sau cu obiectul acțiunii principale, atunci când problema este de natură
ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de
drept necesare pentru a răspunde în mod util întrebărilor care i-au fost
adresate (a se vedea hotărârile citate anterior Bosman, punctul 61, și Elshani,
punctul 41)".
Hotărârea menționată, reiterând și jurisprudența anterioară pe acest subiect,

precizează și regulile privind modul de determinare a prejudiciului în situația în
care au loc încălcări ale dreptului Uniunii Europene care sunt imputabile statului,
într-o astfel de situație, persoanele vătămate au drept la repararea prejudiciului dacă
sunt îndeplinite anumite condiții cumulative, respectiv:
S dacă norma de drept al Uniunii Europene încălcată are ca obiect conferirea
de drepturi particularilor;
S dacă încălcarea normelor este suficient de gravă și
S dacă există o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației și
prejudiciul suferit.
Determinarea concretă a prejudiciului se realizează în conformitate cu legislația
națională a fiecărui stat membru, după cum se desprinde din considerentele expuse
în hotărârea respectivă la paragrafele (86)-(92).
După cum am mai menționat la secțiunea anterioară, Curtea de Justiție a
consacrat de mult timp și a menținut soluția privind apartenența contractului de
achiziție publică la dreptul Uniunii Europene, cu declararea ca nerelevantă pentru
scopurile directivelor care reglementează achizițiile publice a calificărilor date
contractului în cauză în dreptul intem al statelor membre1.
Cu toate acestea, se observă că unele sisteme de drept decid să încadreze în
temeiul legilor naționale contractul de achiziție publică în categoria contractelor
1 Hotărârea din 20 octombrie 2005 pronunțată în Cauza C-264/03, Comisia Europeană

împotriva Franței, par. (36), reiterată în hotărâri ulterioare.
administrative. Un exemplu în acest sens este reprezentat de legea franceză1, cu

observația că legiuitorul francez a atribuit calitatea de contract administrativ exclu
siv acelor contracte de achiziție publică care sunt încheiate, în calitate de autoritate
contractantă, de persoane juridice de drept public.
Adăugarea la definiția din Directivă a trăsăturii contractului de achiziție publică
de a fi și un act asimilat actului administrativ sau contract administrativ nu este o
acțiune interzisă, în sine, însă înțelegerea consecințelor pe care o astfel de trăsătură
atribuită contractului de legea română le poate produce trebuie circumscrisă speci
ficului acestui mecanism contractual destinat a funcționa în mod similar în toate
statele membre ale Uniunii Europene.
Anumite trăsături ale contractului, cum ar fi cele referitoare la acordul de
voință, forma scrisă ad validitatem și obiectul contractului constând în execuția de
lucrări, furnizarea de produse sau servicii în schimbul unei plăți din teoria generală
a contractului administrativ, nu contrazic concepția legiuitorului european. Alte
trăsături, cum ar fi cele referitoare Ia subiectele contractului, raportul între părțile
contractante, modificarea și denunțarea contractului, competența exclusivă a instan
țelor de contencios administrativ de a soluționa litigiile provenind din executarea
contractului, necesită anumite nuanțări, cu precizarea că în caz de conflict între
dispozițiile legale cuprinse în dreptul Uniunii Europene și cele din Legea
nr. 98/2016, normele dreptului Uniunii Europene vor prevala.
Referitor la subiectele contractului de achiziție publică, se observă că nu se
poate realiza o suprapunere perfectă între sfera persoanelor care se încadrează în
categoria autorității contractante și sfera persoanelor care sunt reprezentate de
conceptele de „autoritate a administrației publice”, „un organ care acționează în
realizarea puterii publice” și „alt subiect de drept autorizat de o autoritate a admi
nistrației publice”, având în vedere că entitățile circumscrise conceptului de organism
de drept public sunt, de regulă, persoane juridice de drept privat care, datorită unor
elemente specifice legate de resursele financiare utilizate, de modul de organizare și
funcționare, sunt guvernate de anumite reguli de drept public2. în plus, calitatea de
autoritate contractantă, și, astfel, cea de parte a contractului de achiziție publică, o
poate avea și o entitate fără personalitate juridică în anumite condiții, după cum vom
detalia la Capitolul I din Titlul III privind participanții la raportul de achiziție publică.
Și de la trăsătura generală conform căreia contrapartida autorității contractante trebuie
să fie o persoană privată sunt posibile excepții în cazul contractelor de achiziție
publică. Astfel, este posibil ca un contract de achiziție publică să fie semnat de două
persoane juridice de drept public, una în calitate de autoritate contractantă, iar cealaltă
în calitate de operator economic.
1 Art. 3 din Ordonanța nr. 899/2015 privind achizițiile publice.

2 Astfel de reguli de drept public includ obligația de a aplica normele privind achizițiile
publice la cumpărarea de bunuri, servicii și lucrări, obligația de a organiza control financiar
preventiv propriu, de a parcurge etapele efectuării cheltuielilor bugetare, controlul de către
Curtea de Conturi al modului de cheltuire a resurselor publice ș.a.
în ceea ce privește poziția de superioritate a autorității contractante față de

operatorul economic, și această trăsătură devine tot mai dificil de identificat în
situația contractului de achiziție publică. Legislația achizițiilor consacrată de dreptul
Uniunii Europene stabilește o relaționare specială între autoritatea contractantă și
potențialii ofertanți/candidați, respectiv între autoritatea contractantă și operatorul
economic cu care se încheie respectivul contract atât anterior declanșării procedurii
de atribuire, cât și pe parcursul acesteia și, ulterior, pe parcursul implementării
contractului. Autoritatea contractantă poate conlucra anterior declanșării procedurii
de atribuire, inclusiv în procesul de redactare a documentației de atribuire, cu unul
sau mai mulți potențiali ofertanți, cu condiția ca participarea potențialului ofertant la
realizarea documentației să nu denatureze concurența'. Conținutul documentației și
modalitatea de interacțiune între autoritatea contractantă și ofertanți sunt detaliate
de lege și pun accent atât pe nevoile autorității contractante, cât și pe obligația
acesteia de a respecta principiile imperative prevăzute de Tratat și detaliate de
Curtea de Justiție a Uniunii Europene care au în vedere protecția drepturilor
ofertanților (transparența, tratamentul egal, nediscriminarea, proporționalitatea ș.a.).
Decizia economică a autorității contractante este îngrădită de conținutul obligatoriu
al documentației, care nu poate fi orientată pe obținerea celei mai bune oferte din
)unct de vedere financiar într-un timp scurt cu costuri asociate minime (cum ar
Acționa un cumpărător privat), ci este menită să ducă la obținerea celei mai bune
oferte în condițiile în care se asigură, în același timp, stimularea concurenței între
agenții economici în vederea consolidării pieței unice și utilizarea achizițiilor
publice ca instrument de implementare a unor politici europene. Autoritatea
contractantă este obligată să prevadă termene procedurale suficient de mari pentru a
permite oricărui operator economic interesat să participe la procedura de atribuire,
să asigure transparența cu privire la deciziile luate atât pe parcursul procedurii cât și
după desemnarea ofertantului câștigător2, să nu solicite garanții de participare și
bună execuție peste limite prestabilite, să recurgă la categorii de criterii de selecție
și atribuire predeterminate pentru a nu afecta concurența, să asigure protecția
anumitor drepturi ale anumitor categorii de ofertanți (cum ar fi întreprinderile Mici
și Mijlocii). Mai mult, autoritatea contractantă este constrânsă să respingă ofertele
al căror preț se dovedește a fi neobișnuit de scăzut, protecția generală a intereselor
1 Art. 41. Implicarea prealabilă a candidaților sau a ofertanților.

2 în jurisprudență și în practică s-a constatat că, în timp, legislația achizițiilor publice a
impus tot mai multe obligații de a divulga informații pe parcursul derulării procedurilor de
atribuire. Pentru analize privind efectele negative pe care un grad excesiv de transparență în
cadrul procedurii de atribuire le poate produce asupra concurenței, a se vedea A. Sânchez-Graells,
The dijficult balance between transparency and competition in public procurement: Some recent
trends in the case law of the European Courts and a look at the new Directives, University of
Leicester School of Law Research Paper No. 13-11, https://papers.ssrn.cotn/sol3/papers.cfin?
abstract id=2353005.
economice ale operatorilor din piață având întâietate în fața interesului punctual și
imediat al autorității contractante de a cumpăra un anumit produs, într-un anumit
moment, profitând de o conjunctură, la un preț foarte mic. în ipoteza în care
documentația de atribuire, inclusiv modelul de contract, propusă de autoritatea
contractantă conține abateri de la multiplele reguli care au drept scop protejarea
drepturilor operatorilor economici, potențialii ofertanți au posibilitatea de a solicita
și obține remedierea aspectelor prin apelare la organisme jurisdicționale și/sau, după
caz, la instanța de judecată.
Art. 73 din Directivă este sugestiv pentru sfera de preocupare a legiuitorului
european în legătură cu încetarea contractului de achiziție publică. Cele trei situații
a căror reglementare expresă în dreptul național este solicitată de directiva clasică
sunt legate, fără excepție, tot de principiul general al protejării drepturilor opera
torilor economici în sensul prevenirii distorsionării concurenței, acestea
referindu-se la: necesitatea de a aduce contractului modificări substanțiale care
obligă la organizarea unei noi proceduri de atribuire, necesitatea de a înceta
contractul în situația în care s-a descoperit că operatorul economic cu care s-a
semnat contractul ar fi trebuit exclus din procedura de atribuire pe motiv că a făcut
obiectul unei condamnări pronunțate printr-o hotărâre definitivă pentru anumite
infracțiuni, respectiv contractul nu ar fi trebuit să fie atribuit contractantului
respectiv, având în vedere o încălcare gravă a obligațiilor care rezultă din tratate și
din prezenta directivă, declarată de Curtea de Justiție printr-o procedură specifică, în
temeiul art. 258 din TFUE.
Un alt aspect care comportă nuanțări este cel legat de posibilitatea operatorului
economic care a semnat un contract de achiziție publică de a ceda, cu acordul
autorității contractante, interesele, drepturile sau obligațiile izvorâte din
contract. Aceste aspecte sunt expres reglementate de acele prevederi ale Directivei
care au în vedere modificarea contractului de achiziție publică și vor fi detaliate la
Capitolul 4 din prezentul titlu. Cum se va observa din concluziile respectivei
secțiuni, schimbarea operatorului economic cu care autoritatea contractantă a
semnat un contract de achiziție publică se poate realiza în limite precis reglementate
care vizează, în principal, tot problematica interdicției de a distorsiona concurența
între operatorii economici din piață. Chiar dacă autoritatea contractantă însăși ar
identifica o soluție mai bună din toate punctele de vedere pentru continuarea deru
lării unui contract care din diverse considerente nu poate fi realizat de operatorul
economic desemnat câștigător care a semnat contractul, partenerul contractual al
acesteia nu poate fi înlocuit decât cu respectarea unor norme imperative care nu
privesc exclusiv interesul public imediat, ci respectarea principiilor menite să
consolideze concurența între operatorii economici și creșterea comerțului
transfrontalier. Astfel, în multe situații, o autoritate contractantă va trebui să
suspende un șantier important, să aloce sume consistente pentru lucrări de
conservare și să deruleze noi proceduri costisitoare de atribuire chiar dacă
economic, eficient și eficace ar fi fost să înlocuiască contractorul inițial cu un altul

fără proceduri complicate, în cel mai scurt timp.
Denunțarea unilaterală a contractului de achiziție publică este un alt meca
nism juridic care la momentul semnării contractului este convenit într-un mod care
asigură un anumit echilibru contractual și mai puțin un mod de manifestare a
incidenței interesului public. Denunțarea de către autoritatea contractantă a unui
contract de achiziție publică (caz de încetare a contractului care nu are legătură cu
vreo formă de culpă în executarea obligațiilor din partea operatorului economic),
chiar și pentru considerente legate de interesul public, nu este lăsată la alegerea
subiectivă a autorității contractante. în plus, în caz de denunțare unilaterală a
contractului, autoritatea contractantă va fi obligată la plata de despăgubiri substan
țiale, deoarece legislația Uniunii Europene asigură protecția drepturilor operatorului
economic atât în faza de atribuire, cât și pe perioada executării contractului.
Nici regula conform căreia litigiile în legătură cu încheierea și executarea
contractelor administrative sunt de competența exclusivă a instanței de contencios
administrativ nu se verifică în cazul achiziție publice. Legislația anterioară, O.U.G.
nr. 34/2006, reglementa la art. 288' posibilitatea părților de a conveni ca „litigiile în
legătură cu executarea contractelor (...) să fie soluționate prin arbitraj”. Această
posibilitate de derogare de la competența exclusivă a instanței de contencios
administrativ a fost menținută și de Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile
de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor
sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii,
precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a
Contestațiilor, care la art. 57 prevede că ,,părțile pot conveni ca litigiile în legătură
cu interpretarea, încheierea, executarea, modificarea și încetarea contractelor să
fie soluționate prin arbitraj”.
în concluzie, caracteristica contractului de achiziție publică de a fi un act
asimilat actului administrativ va trebui interpretată de o astfel de manieră încât să se
acorde prioritatea dreptului Uniunii Europene chiar dacă, în materia achizițiilor
publice, nu toate reglementările sunt incluse în TFUE sau în regulamente, ci, în
mare parte, în directive. Cum Curtea de Justiție a recunoscut dreptul persoanelor de
a invoca în instanță neconcordanțele între regulile imperative prevăzute de directiva
privind achizițiile publice și regulile de drept intern din legile de transpunere cu
rezultatul obligării statelor la înlăturarea din legislație a prevederilor care încălcă
dreptul Uniunii Europene1, trebuie avut în vedere că autoritatea contractantă nu va
putea să invoce în detrimentul drepturilor sau intereselor operatorului economic, în
particular, dar și a operatorilor economici de pe piață, în general, drepturi care
derivă din teoria generală a contractului administrativ care sunt contrare
reglementarilor Uniunii Europene în domeniul achizițiilor publice.
1 Cu titlu de exemplu, a se vedea Hotărârea Curții pronunțată în 3 martie 2005 în cauzele

reunite C-21/03 și C-34/03, Fabricom S.A. împotriva Belgiei, par. (36).
> Diferențe față de prevederile O.U.G. nr. 34/2006
Din perspectiva incidenței regulilor privind contractul administrativ

asupra contractului de achiziție publică, noua reglementare nu aduce mo
dificări față de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, menținând referirea la
particularitatea contractului de achiziție publică de a fi un act asimilat
actului administrativ. Cu toate acestea, trebuie avut în vedere că o astfel
de calificare este valabilă atât timp cât nu încălcă mecanismele de
încheiere, implementare, modificare și încetare prevăzute de dreptul
Uniunii Europene care au prioritate în raport de normele de drept ale
statelor membre.
Având în vedere reglementarea distinctă și în legislația românească a
achizițiilor publice sectoriale, din definiția contractului de achiziție publică
prevăzută de Legea nr. 98/2016 lipsește referirea la contractul sectorial. în
rest, definiția actuală nu diferă de cea din O.U.G. nr. 34/2006, care la art. 3
alin. (1) lit. f) definea contractul de achiziție publică drept un contract
„asimilat, potrivit legii, actului administrativ, care include și categoria
contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu
oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorități contractante, pe
de o parte, și unul ori mai mulți operatori economici, pe de altă parte,
având ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea
de servicii'.
Capitolul II
TIPURI DE CONTRACTE DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
LC3 Secțiunea 1
Categorii de contracte de achiziție publică reglementate de directiva
clasică
1. Clasificarea contractelor de achiziție publică după obiect
în funcție de obiect, contractele de achiziție publică se împart în trei categorii,

respectiv:
► a) contracte de achiziții publice de produse;
► b) contracte de achiziții publice de servicii și
► c) contracte de achiziții publice de lucrări.
Primele generații de directive privind achizițiile clasice au fost dedicate coor
donării atribuirii fiecărui tip de contract în parte, pentru ca, începând cu generația de
directive din anul 2004, să se adopte două reglementări în materia achizițiilor
publice: o directivă dedicată achizițiilor clasice (indiferent de obiectul acestora, la
care se adăugă concesiunea de lucrări) și o directivă pentru sectorul utilități.
Actuala directivă clasică privind achizițiile publice reglementează doar cele trei
tipuri de contracte, achizițiile sectoriale și concesiunile formând obiectul unor
reglementări distincte.
Fiecare dintre categoriile enunțate beneficiază de o definiție legală prevăzută
de directiva clasică. Acest fapt nu este întâmplător, ci are la bază considerentele
jurisprudenței Curții de Justiție legate de caracteristica conceptelor de contract de
achiziție publică de produse, servicii și lucrări de a aparține dreptului Uniunii
Europene, aspect care face irelevant modul de calificare a contractelor în statele
membre, când se pune problema determinării domeniului de aplicare al directivei.
Concluzia privind apartenența diferitelor tipuri de contracte de achiziție publică
(de produse, de servicii și de lucrări) la dreptul comunitar (ulterior dreptul Uniunii
Europene) a fost subliniată într-o multitudine de hotărâri, încă din perioada în care
era în vigoare generația de directive de coordonare a procedurilor de atribuire din
anii ’90, după cum am menționat și la capitolul anterior.
Din jurisprudența1 respectivă se disting următoarele concluzii principale:
1 Cu titlu de exemplu, considerentele de la par. (50) al hotărârii pronunțate în Cauza

C-220/06, Asociacion Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia
împotriva Administracion General del Estado, citată anterior: „definiția contractului de achiziție
publică de servicii este un subiect care ține de dreptul comunitar, cu consecința că este
irelevantă pentru determinarea dacă contractul cade sub incidența Directivei 92/50 clasificarea
Capitolul II. Tipuri de contracte de achiziție publică 71
J contractul de achiziție publică este un concept reglementat de dreptul

Uniunii Europene;
■S legiuitorul european nu a acordat statelor membre dreptul de a determina
sensul și sfera conceptului;
S calificarea unui contract în dreptul unui stat membru nu este relevantă pentru
a determina dacă respectivul contract ține de domeniul de aplicare al
directivei.
1.1. Contractul de achiziție publică de produse
în temeiul art. 2 alin. (1) pct. 8 din noua directivă clasică, prin contract de
achiziții publice de produse vom înțelege „contracte care au ca obiect
achiziționarea, leasingul, închirierea sau cumpărarea în rate, cu sau fără opțiune
de cumpărare, de produse. Un contract de achiziție publică de produse poate
include, cu titlu accesoriu, lucrări de amplasare și de instalare".
Se observă că, în mod similar reglementărilor anterioare, nici noua directivă nu
definește conceptul de produs. încadrarea sau nu a unui bun în categoria de produs
a fost analizată de-a lungul timpului de Curtea de Justiție în cauze diverse legate,
inițial, de libera circulație a mărfurilor.
în primul rând, Curtea a încadrat în categoria vizată de libertatea referitoare la
circulația mărfurilor bunurile evaluabile în bani care pot forma obiectul unor
tranzacții comerciale, astfel cum rezultă din următoarele paragrafe din hotărârea
pronunțată în Cauza C-7/68, Comisia împotriva Italiei1:
„Fundamentându-și cererea pe dispozițiile Articolului 16 din Tratat,

Comisia consideră că articolele de natură artistică, istorică, arheologică sau
Contractului de Cooperare în dreptul spaniol'-, par. (30) din Hotărârea din 18 iulie 2007
pronunțată în Cauza C-382/05, Comisia Europeană împotriva Republicii Italiene'. „întrucât
guvernul italian a insistat, în repetate rânduri, asupra faptului că din jurisprudența națională
rezultă că anumite convenții, precum convențiile în litigiu, trebuie calificate drept concesiuni de
servicii, trebuie amintit, cu titlu prealabil, că definiția contractului de achiziții publice de servicii
ține de domeniul dreptului comunitar, astfel încât calificarea în dreptul italian a convențiilor în
litigiu nu este relevantă pentru a stabili dacă acestea din urmă intră în domeniul de aplicare al
Directivei 92/50"', par. (40) din hotărârea pronunțată în Cauza C-220/05, Jean Auroux și alții
împotriva Commune de Roanne, citată anterior: „în ceea ce privește calificarea din punct de
vedere juridic a spațiului de parcare de către guvernul francez, se constată că definiția con
tractului de achiziție publică de lucrări ține de domeniul dreptului comunitar. întrucât articolul
1 litera (a) din directivă nu conține nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a
determina sensul și sfera acesteia, nu este necesar a se determina care este calificarea
respectivului contract în dreptul francez pentru a judeca dacă această convenție ține de
domeniul de aplicare al directivei'.
1 Hotărârea din 10 decembrie 1968 pronunțată în Cauza C-7/68, Comisia Comunităților
Europene împotriva Republicii Italiene, considerentele hotărârii, punctul B - Fondul cauzei,
punctul 1.
etnografică ce formează obiectul de reglementare a Legii italiene nr. 1089 din

1 iunie 1939 se supun prevederilor referitoare la uniunea vamală. (...)
în temeiul Articolului 9 din Tratat, Comunitatea este fondată pe o uniune

vamală «care cuprinde ansamblul schimburilor de bunuri». Prin bunuri, în
sensul acestor prevederi legale, trebuie să se înțeleagă produse care pot fi
evaluate în bani și care sunt capabile, ca atare, să formeze obiectul unor
tranzacții comerciale".
Definiția aceasta, fiind foarte largă, a determinat clarificări suplimentare în

special în domeniul bunurilor incorporale, concluzionând, de exemplu, că radiodifu-
zarea și transmisiunile de semnale TV se încadrează în categoria serviciilor, în timp
ce aparatura utilizată pentru asigurarea transmisiunilor reprezintă bunuri1.
Coroborând prevederile care reglementează în prezent definiția contractului de
achiziție publică de produse cu cele cuprinse la art. 10 alin. (1) lit. (a) privind exclu
derea de la aplicarea directivei clasice a contractelor prin care autoritățile contrac
tante cumpără sau închiriază, prin orice mijloace financiare, terenuri, clădiri exis
tente sau alte bunuri imobile sau dobândesc alte drepturi asupra acestora, rezultă că,
de principiu, vom fi în prezența unui contract de achiziție publică de produse dacă
se încheie un contract în temeiul căruia autoritatea contractantă obține beneficii în
legătură cu unul sau cu mai multe produse (bunuri mobile) în schimbul unui preț,
operațiune economică calificată, în primul rând, din perspectivă contabilă, con
centrată pe transferul resurselor financiare către operatorul economic, și nu pe
obligativitatea transferului dreptului de proprietate sau a altor drepturi asupra
bunului care formează obiectul contractului din patrimoniul operatorului economic
în patrimoniul autorității contractante2.
în măsura în care sunt necesare lucrări de amplasare și instalare a produselor,
prețul aferent respectivelor servicii/lucrări accesorii va fi inclus în prețul produselor.
O clarificare utilă referitoare la modul în care trebuie interpretat conceptul de
produs a fost realizată de Curtea de Justiție, care, pornind de la definiția contractului
de achiziție publică de produse prevăzută în Directiva 2004/18/CE, a decis că
noțiunea de produs „cuprinde, de asemenea, procedeul de confecționare, indiferent
dacă produsul vizat este pus la dispoziția consumatorilor gata fabricat sau după ce
afost confecționat potrivit cerințelor acestora”3.
Din prezentarea comparativă de mai jos se observă că definiția din Directiva
2014/24/UE nu diferă în esență de definiția prevăzută de Directiva 2004/18/CE, cu
1 Pentru detalii suplimentare, a se vedea P. Trepte, Public Procurement in the EU.

A Practitioner ’s Guide, ed. a 2-a, Oxford University Press, 2007, p. 224.
2 Pentru explicații suplimentare privind posibilitățile de delimitare a conceptului de produs,
a se vedea S. Arrowsmith, op. cit., p. 407.
3 Hotărârea din 11 iunie 2009 pronunțată în Cauza C-300/07, Hans & Christophorus
Oymanns GbR, Orlhopădie Schuhtechnik împotriva AOK Rheinland/Hamburg, par. (64).
menționarea particularității că noua directivă reglementează prin excludere achiziția

publică de servicii raportată la achiziția publică de lucrări, în timp ce directiva
anterioară definea prin excludere achiziția publică de bunuri raportată la achiziția
publică de lucrări.
______ Directiva 2004/18/CE______ ______ Directiva 2014/24/UE

Art. 1 alin. (2) lit. (c) - Art. 2 alin. (1) pct. 8 - „con
„Contractele de achiziții publice de tracte de achiziții publice de pro
bunuri" sunt contracte de achiziții duse" înseamnă contracte care au
publice, altele decât cele prevăzute ca obiect achiziționarea, leasingul,
la litera (b) (n.a., contractul de achi închirierea sau cumpărarea în rate,
ziție publică de lucrări), care au ca cu sau fără opțiune de cumpărare,
obiect achiziția de produse, cumpă de produse. Un contract de achi
rarea lor în rate, închirierea sau ziție publică de produse poate in
leasingul, cu sau fără opțiune de clude, cu titlu accesoriu, lucrări de
cumpărare. Un contract de achiziții amplasare și de instalare.
publice care are ca obiect furnizarea
de produse și care acoperă, în mod
accesoriu, lucrări de montaj și de
instalare, este considerat „contract
de achiziții publice de bunuri".
1.2. Contractul de achiziție publică de lucrări
în temeiul dispozițiilor art. 2 alin. (1) pct. 6 din Directivă, prin contracte de
achiziții publice de lucrări înțelegem acele contracte de achiziție publică care au
ca obiect, după caz:
► a) execuția sau atât proiectarea, cât și execuția de lucrări legate de una
dintre activitățile menționate în anexa II;
► b) execuția sau atât proiectarea, cât și execuția unei lucrări;
► c) realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care corespunde cerințelor
precizate de autoritatea contractantă care exercită o influență decisivă
asupra tipului sau proiectului lucrării.
încercând să rezumăm, vom califica un contract ca fiind de achiziție publică de
lucrări dacă obiectul acestuia include, după caz, fie exclusiv execuția unor lucrări,
fie atât execuția, cât și proiectarea lucrărilor respective. Acestea pot fi sau nu în
legătură cu anumite activități astfel cum sunt acestea listate în anexa II la Directivă.
Conform prevederilor art. 2 alin. (1) pct. 7, prin lucrare vom înțelege rezultatul
unui ansamblu de lucrări de construcții de clădiri sau lucrări de geniu civil,
suficient în sine pentru a îndeplini o funcție economică sau tehnică. Putem
menționa cu titlu de exemplu de lucrări de construcții de clădiri cu diferite destinații
(cum ar fi o școală, spital, sediul autorității contractante, penitenciar, teatru etc.) și
lucrările de geniu civil (cum ar fi un pod, tunel, cale ferată, autostradă, aerodrom,
port etc.).
Aptitudinea lucrării de a îndeplini o funcție economică și/sau tehnică
autonomă are o relevanță deosebită atât pentru determinarea în ce măsură suntem în
prezența unui contract de achiziție publică de lucrări, cât și pentru determinarea
obiectului contractului prin evitarea divizării artificiale a acestuia (astfel cum vom
detalia la Capitolul 4, Regula achiziției unice, din prezentul titlu).
Caracteristica unei lucrări de a îndeplini cel puțin alternativ fie funcția econo
mică, fie funcția tehnică1 a fost reținută și de primele directive în domeniu și
menționată ca atare în jurisprudență, o hotărâre de referință în acest sens fiind pro
nunțată în cauzele reunite C-187/04 și C-188/04, Comisia Comunităților Europene
împotriva Republicii Italiene:
din art. 1 lit. (c) al Directivei 93/37 rezultă că existența unei lucrări
trebuie apreciată prin raportare la funcția economică sau tehnică a
rezultatului lucrărilor efectuate".
Pornind de la definițiile legale ale conceptului de „lucrare” (în special particu

laritatea lucrării de a îndeplini o funcție economică și/sau tehnică autonomă) și de la
normele imperative referitoare la procedurile stricte aplicabile contractelor care
depășesc anumite praguri, Curtea de Justiție a dezvoltat raționamente care au
demonstrat în multe situații că împărțirea execuției unor lucrări în mai multe
contracte de valori mai mici s-a realizat cu încălcarea directivei.
în legătură cu specificul contractului de achiziție publică de lucrări, s-a pus și
problema determinării în ce măsură autoritatea contractantă trebuie să fie pro
prietara terenului pe care se amplasează lucrarea în cauză. Practica demonstrează
că, în multe cazuri, autoritatea contractantă este fie titularul dreptului de proprietate,
fie deținătorul unui drept de folosință asupra terenului pe care se amplasează o
construcție. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a recunoscut caracterul de contract
de achiziție de lucrări și convențiilor în temeiul cărora se realizează lucrări destinate
să servească nevoilor autorității contractante chiar dacă dreptul de proprietate
asupra terenului pe care se amplasează construcțiile se transferă în patri
moniul acesteia abia la expirarea duratei contractului sau dacă autoritatea
contractantă nu va dobândi niciodată un drept de proprietate asupra tere
nului. Cu alte cuvinte, deținerea de către autoritatea contractantă a unui titlu asupra
amplasamentului unei viitoare construcții nu reprezintă a condiție prealabilă care
influențează încadrarea unui contract de antrepriză de lucrări în categoria con
tractului de achiziție publică de lucrări.
Prezentăm în continuare o suită de argumente dintr-o hotărâre a Curții de
Justiție relevantă în legătură cu mai multe aspecte care privesc încadrarea unei
1 Hotărârea din 27 octombrie 2005 pronunțată în cauzele reunite C-187/04 și C-188/04,

Comisia Comunităților Europene împotriva Republicii Italiene, par. (26).
convenții în categoria contractului de achiziție publică de lucrări și regimul juridic

aplicabil1. în speță, o autoritatea contractantă din Franța a semnat un contract de
execuție de lucrări fără respectarea exigențelor Directivei, considerând că respec
tivul contract nu este unul de achiziție publică. în pozițiile exprimate în fața Curții,
guvernul francez a prezentat următoarele argumente în sprijinul concluziei că actul
juridic analizat (convenție care avea drept obiect construirea unor imobile în
vederea vânzării către terți, un spațiu de parcare, un cinematograf multiplex, alte
spații de servicii conexe activităților de petrecere a timpului liber, un hotel) nu este
un contract de achiziție publică de lucrări:
■S partea din spațiul de petrecere a timpului liber care vizează realizarea de
lucrări destinate a fi vândute unor terți nu constituie un contract de achiziție
publică de lucrări deoarece, fiind destinată unor terți, nu poate fi considerată
ca răspunzând intereselor autorității contractante;
v' construirea unui spațiu de parcare în contul autorității locale care urmează să
fie cedat municipalității Ia un moment ulterior finalizării nu este un contract
de achiziție publică, ci un contract reglementat de dreptul francez sub denu
mirea „vânzare a unui bun viitor”, reglementare care transformă contractul
într-o simplă achiziție imobiliară.
Curtea a încadrat antrepriza de lucrări în cauză în categoria contractului de
achiziție publică și a respins argumentele invocate de comuna Roanne, precum și de
guvernele francez și polonez, pentru următoarele considerente2:
„(...) Astfel cum reiese în mod clar din mai multe dispoziții ale convenției,
realizarea unui spațiu de petrecere a timpului liber este destinată să
găzduiască și activități comerciale și servicii, motiv pentru care această
convenție trebuie considerată ca având o funcție economică.
în plus, realizarea unui spațiu de petrecere a timpului liber trebuie să fie

considerată ca răspunzând necesităților precizate de comuna Roanne în
cuprinsul convenției. Trebuie subliniat faptul că, în această privință, lucrarea
la care se referă convenția este spațiul de petrecere a timpului liber, cu toate
elementele sale, inclusiv construcția unui cinematograf multiplex, a unor
spații de servicii conexe activităților de petrecere a timpului liber, a unui
spațiu de parcare și, eventual, a unui hotel. Din mai multe prevederi ale
convenției reiese că, prin realizarea spațiului de petrecere a timpului liber în
ansamblul său, comuna Roanne urmărește să repoziționeze și să redina-
mizeze cartierul gării. (...)
Din analiza convenției reiese că obiectul principal al acesteia, astfel cum

a subliniat Comisia, este executarea unui ansamblu de lucrări pentru
realizarea unei lucrări în sensul articolului 1 litera (c) din Directivă, adică a
1 Cauza Jean Anroiix și alții împotriva Commune de Roanne, citată anterior.

2 Ibidem, par. (41), (42), (46) și (47).
unui spațiu de petrecere a timpului liber. Elementele care țin de domeniul

serviciilor prevăzute în convenție, precum achizițiile funciare, identificarea de
fonduri, organizarea unui concurs de arhitectură și/sau de inginerie, precum
și comercializarea clădirilor, fac parte din realizarea acestei lucrări.
Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se răspundă la prima

întrebare în sensul că o convenție prin care o primă autoritate contractantă
încredințează unei a doua autorități contractante realizarea unei lucrări
constituie un contract de achiziții publice de lucrări în sensul articolului 1
litera (a) din Directivă, indiferent dacă se prevede sau nu că prima autoritate
contractantă este sau va deveni proprietara unei părți din lucrare sau a
întregii lucrări".
Rezumând, se observă că momentul la care o autoritate contractantă încre

dințează un contract de execuție de lucrări nu este obligatoriu să dețină un titlu (nici
măcar drept de folosință) în legătură cu terenul pe care se va amplasa, în tot sau în
parte, lucrarea. Contractul va fi considerat a reprezenta o achiziție publică de
lucrări, chiar dacă amplasamentul lucrării va fi achiziționat ulterior semnării con
tractului, de către operatorul economic, atât timp cât lucrările sunt realizate conform
cerințelor autorității contractante care exercită o influență decisivă asupra tipului
sau proiectului lucrării, iar autoritatea contractantă va obține un beneficiu1 din
derularea contractului, astfel cum am detaliat la Capitolului 1 din prezentul titlu.
Din prezentarea comparativă de mai jos se observă că definiția contractului de
achiziție publică de lucrări din Directiva 2014/24/UE nu diferă, în esență, de
definiția prevăzută de Directiva 2004/18/CE:
______ Directiva 2004/18/CE______ Directiva 2014/24/UE

Art. 1 alin. (2) lit. (b) teza întâi - Art. 2 alin. (1) pct. 6 - „con
„Contractele de achiziții publice de tracte de achiziții publice de lucrări"
lucrări" sunt contracte de achiziții înseamnă contracte de achiziții pu
publice, având ca obiect fie execuția, blice care au ca obiect:
fie atât proiectarea, cât și execuția (a) execuția, sau atât proiec
unor lucrări referitoare la una dintre tarea, cât și execuția de lucrări le
activitățile menționate la anexa I sau gate de una dintre activitățile men
a unei lucrări, fie realizarea, prin ționate în anexa II;
orice mijloace, a unei lucrări care să (b) execuția, sau atât proiec
răspundă unor necesități precizate tarea, cât și execuția unei lucrări;
de autoritatea contractantă. (c) realizarea, prin orice mij-
loace, a unei lucrări care cores-
1 Pentru considerente suplimentare pe acest subiect, a se vedea: S. Arrowsmith, op. cit.,

p. 404; C.H. Bovis, EU Public Procurement Law, op. cit., p. 366.
Directiva 2004/18/CE Directiva 2014/24/UE

punde cerințelor precizate de auto
ritatea contractantă care exercită o
influență decisivă asupra tipului sau
proiectului lucrării;_______________
Art. 1 alin. (2) lit. (b) teza a ll-a Art. 2 alin. (1) pct. 7 -
- O „lucrare" este rezultatul unui „lucrare" înseamnă rezultatul unui
ansamblu de lucrări de construcție ansamblu de lucrări de construcții
sau de lucrări publice destinată să de clădiri sau lucrări de geniu civil,
îndeplinească ea însăși o funcție eco suficient în sine pentru a îndeplini o
nomică sau tehnică. funcție economică sau tehnică;
1.3. Contractul de achiziție publică de servicii
Contractul de achiziție publică de servicii este definit de Directivă la art. 2

alin. (1) pct. 9 prin excludere de la domeniul de incidență al contractelor de achiziție
publică de lucrări: „«contracte de achiziții publice de servicii» înseamnă contracte
de achiziții publice care au ca obiect prestarea de servicii, altele decât cele
menționate la punctul 6". Serviciile sunt identificate prin coduri CPV și împărțite în
continuare în două categorii.
Spre deosebire de reglementarea anterioară, actuala directivă nu mai împarte
serviciile în servicii de categoria A (prioritare) și servicii de categoria B (neprio
ritare)1, ci stabilește că regulile se aplică integral contractelor de achiziție publică de
servicii, mai puțin unor servicii listate exhaustiv în anexa XIV, care beneficiază de
un regim juridic mai puțin restrictiv, și acelor servicii care sunt excluse de la
aplicarea Directivei, aspecte pe care le vom detalia în ultimul titlu al lucrării.
Se observă, astfel, că întreaga filozofie aplicată până în prezent achizițiilor
publice de servicii care au fost considerate, în general, lipsite de interes transfron-
talier a fost modificată. Dacă Directiva 2004/18/CE stabilea o listă exhaustivă de
servicii cărora li se aplică regimul complet de achiziție, restul serviciilor beneficiind
de regimul derogator al anexei B, actuala directivă a reglementat faptul că tuturor
serviciilor li se aplică regimul complet de achiziție, mai puțin unei liste exhaustive
care beneficiază de un regim simplificat și unei liste tot exhaustiv determinate de
servicii excluse.
1 Pentru detalii privind evoluția reglementării în materia contractelor de achiziție publică de

servicii, a se vedea: M.A. Rațiu, Noile directive europene privind achizițiile publice: o abordare
diferită în materia achizițiilor publice de servicii, în RRPPP nr. 12/2014, p. 59 și urm.;
S. Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement. Regulation in EU and UK, voi. I,
ed. a 3-a, Ed. Sweet & Maxwell, Londra, 2014, p. 409 și urm.; C.H. Bovis, Public Procurement
in EU: Jurisprudence and Conceptual Directions, în Common Market Law Review nr. 49/2012,
p. 265.
Din prezentarea comparativă de mai jos se observă că definiția generală a

contractului de achiziție publică de servicii din Directiva 2014/24/UE nu diferă, în
esență, de definiția prevăzută de Directiva 2004/18/CE:
______ Directiva 2004/18/CE______ Directiva 2014/24/UE

Art. 1 alin. (2) lit. (d) teza întâi - Art. 2 alin. (1) pct. 9 - „con
„Contractele de achiziții publice de tracte de achiziții publice de ser
servicii" sunt contracte de achiziții vicii" înseamnă contracte de achi
publice, altele decât contractele de ziții publice care au ca obiect
achiziții publice de lucrări sau de prestarea de servicii, altele decât
bunuri, care au ca obiect prestarea cele menționate la punctul 6 (n.a.,
de servicii prevăzute în anexa II. contracte de achiziții publice de
lucrări);
în concluzie, în materia achizițiilor publice de servicii, noua directivă aduce

una dintre cele mai drastice modificări, înclinând balanța în favoarea concluziei că
este de principiu justificat ca Directiva să se aplice integral majorității serviciilor. în
plus, acea listă de servicii căreia i se aplică un regim simplificat de achiziție este
prevăzută exhaustiv și este guvernată de un regim juridic determinat în parte de
directiva clasică, în parte de legile statelor membre de implementare a Directivei.
Situația este complet diferită prin raportare la serviciile de tip B reglementate
anterior, la a căror achiziție se aplicau anumite principii din Tratat și câteva articole
din Directivă.
2. Achizițiile publice mixte de produse, servicii și/sau lucrări

reglementate de directiva clasică
în multe situații, prin intermediul aceluiași instrument contractual nu se achizi

ționează exclusiv produse, lucrări sau servicii. Recurgerea la un singur contract
pentru a dobândi două sau toate trei dintre achizițiile posibile poate fi decizia
subiectivă a autorității contractante sau poate rezulta, în mod obiectiv, din impo
sibilitatea de a separa diferitele părți ale unui contract mixt. Astfel, a rezultat
necesitatea de a reglementa modul de determinare a tipului de contract de achiziție
publică care se încheie în astfel de situații, având în vedere particularitățile de regim
juridic care însoțesc fiecare dintre cele trei tipuri posibile de contract.
în prezenta secțiune vom supune analizei principiile în funcție de care se
determină natura contractului de achiziție publică cu obiect mixt care are în vedere
produse, lucrări și servicii reglementate integral de prezenta directivă. Achizițiile
mixte, prin prisma regimurilor juridice diferite aplicabile diferitelor părți ale
obiectului contractului, vor fi analizate în volumul următor dedicat procedurilor de
atribuire.
2.1. Achiziții mixte de produse și servicii
Referitor la contractele care au ca obiect achiziția de produse și de servicii,

Directiva 2004/18/CE a stabilit un criteriu cantitativ de delimitare, prevăzând la
art. 1 alin. (2) lit. (d) teza a Il-a că: „Un contract de achiziții publice care are ca
obiect atât produse, cât și servicii prevăzute în anexa II este considerat «contract
de achiziții publice de servicii», în cazul în care valoarea serviciilor în cauză este
mai mare decât valoarea produselor cuprinse în contract. Pe cale de consecință,
rezultă că în situația în care valoarea serviciilor este mai mică sau egală cu valoarea
produselor, contractul urmează să fie calificat drept contract de achiziție publică de
produse. Se remarcă, totodată, că Directiva 2004/18/CE nu dedică un articol distinct
contractelor mixte, ci prevede la diferite secțiuni diferite considerente pe acest
subiect.
în completarea textului Directivei, anumite detalii în legătură cu contractele
care au obiect mixt, bunuri și servicii, au fost clarificate de către Curtea de Justiție.
Prezentăm în continuare un extras dintr-o hotărâre1 care a stabilit anumite repere pe
acest subiect, pornind de la următoarea întrebare: „articolul 1 alineatul (2) literele
(c) și (d) din Directivă [2004/18] trebuie interpretat în sensul că furnizarea bunurilor
care sunt fabricate și adaptate în mod individual în ceea ce privește forma acestora,
potrivit cerințelor fiecărui client, precum și consilierea individuală a fiecărui client
cu privire la utilizarea acestora trebuie calificate drept «contracte de achiziții
publice de bunuri» sau «contracte de achiziții publice de servicii»? în această
privință, trebuie luată în considerare numai valoarea prestațiilor respective?”.
Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență,

să se stabilească criteriul care trebuie aplicat pentru a determina dacă un
contract de achiziții publice mixt, care are ca obiect atât furnizarea de
produse, cât și prestarea de servicii, trebuie considerat un contract de achiziții
de bunuri sau un contract de achiziții de servicii și dacă criteriul care trebuie
aplicat în această privință este exclusiv valoarea diferitelor părți din care se
compune respectivul contract mixt. Din decizia de trimitere reiese totuși că
instanța națională solicită, de asemenea, să se stabilească dacă, în caz de
furnizare a unor mărfuri care sunt fabricate și adaptate în funcție de nevoile
individuale ale fiecărui client și cu privire la utilizarea cărora fiecare client
trebuie consiliat în mod individual, confecționarea mărfurilor menționate
trebuie inclusă în partea „bunuri" sau în partea „servicii" a acestui contract, în
scopul calculării valorii fiecăreia dintre componentele acestuia.
Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie să se arate mai întâi că,

în cazul în care un contract are ca obiect atât furnizarea de produse, cât și
1 Cauza C-300/07, Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopădie Schuhtechnik

împotriva AOKRheinland/Hamburg, citată anterior, par. (60)-(66).
prestarea de servicii, Directiva 2004/18 cuprinde la articolul 1 alineatul (2)

litera (d) al doilea paragraf o normă specifică prin care este stabilit un criteriu
de delimitare pentru a putea considera contractul respectiv un contract de
achiziții de bunuri sau un contract de achiziții de servicii, și anume valoarea
respectivă a produselor și a serviciilor cuprinse în acest contract. Criteriul
menționat are un caracter cantitativ, cu alte cuvinte, se referă în mod
concret la valoarea contraprestației datorate ca remunerație pentru compo
nenta „produse" și pentru componenta „servicii" cuprinse în respectivul
contract.
în schimb, în cazul unui contract de achiziții publice care are ca obiect

prestarea de servicii și executarea de lucrări, articolul 1 alineatul (2) litera (d)
al treilea paragraf din Directiva 2004/18 utilizează un alt criteriu de
delimitare, cel al obiectului principal al contractului în cauză. Acest criteriu a
fost aplicat în Hotărârea Auroux și alții, citată anterior (punctele 37 și 46), în
care era vorba exact despre un contract având ca obiect lucrări și servicii.
Nu reiese nici din reglementarea comunitară aplicabilă, nici din

jurisprudența relevantă a Curții că acest criteriu trebuie, de asemenea, luat
în considerare în cazul unui contract mixt având ca obiect bunuri și servicii.
în continuare, este necesar să se observe că, în conformitate cu definiția

noțiunii „contracte de achiziții publice de bunuri" cuprinsă la articolul 1
alineatul (2) litera (c) primul paragraf din Directiva 2004/18, această noțiune
privește operațiuni precum, de exemplu, achiziționarea sau închirierea de
„produse", fără altă specificație în această privință și fără a se distinge după
cum produsul în cauză a fost fabricat în mod standardizat sau în mod
individualizat, și anume potrivit preferințelor și nevoilor concrete ale
clientului. în consecință, noțiunea „produs", la care se referă la modul
general această dispoziție, cuprinde, de asemenea, procedeul de confec
ționare, indiferent dacă produsul vizat este pus la dispoziția consumatorilor
l gata fabricat sau după ce a fost confecționat potrivit cerințelor acestora.
Această abordare este susținută de articolul 1 alineatul (4) din Directiva

1999/44, care califică drept „contracte de vânzare", în general și fără
distincție, „contractele pentru furnizarea de bunuri de consum care urmează
a fi fabricate sau produse".
Prin urmare, la a doua întrebare adresată trebuie să se răspundă că, în

cazul în care un contract de achiziții publice mixt are ca obiect atât produse,
cât și servicii, criteriul care trebuie aplicat pentru a stabili dacă respectivul
contract trebuie considerat un contract de achiziții de bunuri sau un contract
de achiziții de servicii este valoarea respectivă a produselor și a serviciilor
cuprinse în acest contract. în cazul furnizării de mărfuri care sunt fabricate și
adaptate în funcție de nevoile individuale ale fiecărui client și cu privire la

utilizarea cărora fiecare client trebuie consiliat în mod individual, confecțio
narea mărfurilor menționate trebuie inclusă în partea „bunuri" a respectivului
contract, în scopul calculării valorii fiecăreia dintre componentele acestuia.
Rezumând, se observă consacrarea în jurisprudența Curții de Justiție a următoa

relor principii referitor la delimitarea achiziției publice de produse de achiziția
publică de servicii:
J în cazul unei achiziții mixte de bunuri și servicii, unicul criteriu care trebuie
aplicat pentru a determina dacă suntem în prezența unei achiziții de produse
sau a unei achiziții de servicii este cel al valorii diferitelor părți care
formează obiectul contractului, respectiv cât din preț este aferent livrării
de bunuri și cât din preț prestării serviciilor;
Z dacă valoarea serviciilor și valoarea bunurilor care alcătuiesc obiectul
contractului sunt egale, contractul va fi de achiziție publica de produse;
■S în cazul furnizării de mărfuri care sunt fabricate și adaptate în funcție de
nevoile individuale ale fiecărui client și cu privire la utilizarea cărora fiecare
client trebuie consiliat în mod individual, costul confecționării mărfurilor în
cauză trebuie inclus în prețul aferent „produselor” livrate în temeiul
contractului;
•J noțiunea „produs” înglobează și procedeul de confecționare, indiferent
dacă produsul vizat este pus la dispoziția consumatorilor gata fabricat
(produs de serie) sau după ce a fost confecționat potrivit cerințelor acestora;
■S criteriul obiectului principal al contractului utilizat pentru determinarea
categoriei de contract în cazul în care obiectul contractului conține și servicii
și lucrări nu se utilizează în situația în care contractul are drept obiect
exclusiv produse și servicii.
Cu privire la noua directivă clasică, se observă dedicarea unui articol proble
maticii achizițiilor mixte. Art. 3, intitulat Achiziții mixte, conține o diversitate de
reguli de determinare a naturii achiziției, majoritatea cu referire la achiziții mixte
prin prisma regimurilor juridice diferite care guvernează diferitele componente ale
obiectului contractului.
Cu privire la achizițiile de produse, lucrări și servicii integral guvernate de
Directivă, sunt incidente cele două teze ale alin. (2) al art. 3, care au următorul
conținut:
„(2) Contractele care au ca obiect două sau mai multe tipuri de achiziții (de
lucrări, servicii sau produse) se atribuie în conformitate cu dispozițiile aplicabile
pentru tipul de achiziție care caracterizează obiectul principal al contractului în
cauză.
în cazul contractelor mixte care au ca obiect parțial servicii în sensul capitolului
I din titlul III și parțial alte servicii sau în cazul contractelor mixte care constau
parțial din servicii și parțial din produse, obiectul principal se determină în funcție de
cea mai ridicată valoare estimată a serviciilor sau produselor respective".
Deși oarecum confuz (ținând cont de faptul că, la prima teză, lasă impresia că
în cazul combinării a oricăror două achiziții dintre cele trei se aplică principiul
obiectului principal al contractului), textul pare să mențină criteriul cantitativ
(precizat în partea finală a tezei a Il-a), conform căruia „în cazul contractelor mixte
care constau parțial din servicii și parțial din produse, obiectul principal se
determină în funcție de cea mai ridicată valoare estimată a serviciilor sau
produselor respective".
Se poate aprecia că directiva anterioară era mai clară, având în vedere faptul că
stabilea că în situația achiziției mixte de produse și servicii, dacă valoarea serviciilor
este mai mare, atunci contractul va fi de servicii. Ceea ce inducea concluzia că în
situația în care valoarea produselor este egală sau mai mare decât valoarea
serviciilor, contractul va fi de achiziție publică de produse.
în prezent, față de noua formulare, rămâne întrebarea legată de soluția aplica
bilă în cazul în care valoarea produselor și valoarea serviciilor sunt egale. în lipsa
unei reglementari exprese sau a unor considerente care să facă trimitere la schim
barea regulilor deja consacrate în practică și jurisprudență pe acest subiect,
înțelegerea noastră este în sensul menținerii principiilor conform cărora:
J în cazul în care se analizează tipul achiziției la contractarea prin același
instrument contractual de produse și servicii, se aplică criteriul cantitativ al
valorii acestora;
J dacă valoarea este egală, contractul va fi de achiziție publică de produse;
J nu se aplică literal criteriul obiectului principal al contractului pentru
determinarea tipului de contract de achiziție publică, ci se are în vedere
valoarea estimată.
2.2. Achiziții mixte de produse, servicii și lucrări
După cum se observă și din jurisprudența menționată la punctul anterior, prezența

lucrărilor în obiectul unui contract de achiziție mixt atrage aplicarea criteriului
obiectului principal al contractului la determinarea tipului de achiziție.
Menținerea acestei reguli rezultă și din formularea alin. (2) al art. 3 din noua
directivă, care prevede că acele contracte „care au ca obiect două sau mai multe
tipuri de achiziții (de lucrări, servicii sau produse) se atribuie în conformitate cu
dispozițiile aplicabile pentru tipul de achiziție care caracterizează obiectul
principal al contractului în cauză", mai puțin cele care se referă exclusiv la
combinația produse cu servicii.
Se observă că noua directivă prevede expres regula aplicabilă în cazul combi
nației de achiziție de lucrări cu achiziție de produse, caz nespecificat în mod expres
în directiva anterioară.
2.3. Achiziții mixte de servicii și lucrări
în ceea ce privește delimitarea obiectului contractului în cazul unui contract

prin care se achiziționează atât servicii, cât și lucrări, obiectul principal al
contractului' este cel care determină care directivă privind contractele de achiziții
publice își găsește, în principiu, aplicarea. Prezentăm în continuare paragrafele (36) și
(37) din hotărârea pronunțată în Cauza C-220/05, Jean Auroux și alții, citată anterior,
privind de data aceasta caracterul mixt al obiectului contractului:
„Desigur, este adevărat că, dincolo de executarea lucrărilor, convenția

conferă SEDL sarcini suplimentare care au, astfel cum au remarcat mai
mulți intervenienți, caracterul unei prestări de servicii. Cu toate acestea,
contrar a ceea ce susține comuna Roanne, din simplul fapt că această
convenție conține elemente care depășesc domeniul executării de lucrări nu
rezultă că nu se mai află în sfera de aplicare a directivei.
într-adevăr, din jurisprudența Curții reiese că, atunci când un contract

conține atât elemente specifice unui contract de achiziție publică de lucrări,
cât și elemente specifice unui alt tip de contract de achiziție publică,
obiectul principal al contractului este cel care determină care directivă
comunitară privind contractele de achiziții publice își găsește, în principiu,
aplicarea (a se vedea hotărârea din 19 aprilie 1994, Gestion Hotelera
Internacional, C-331/92, Rec., p. 1-1329, punctul 29) (...)".
> Diferențe față de Directiva 2004/18/CE
Definițiile contractelor de achiziție publică de produse, lucrări și servicii

nu diferă în mod esențial față de cele prevăzute de Directiva 2004/18/CE.
Diferența majoră constă în reglementarea total diferită a regimului
juridic aplicabil contractelor de achiziție publică de servicii. Directiva
2014/24/UE elimină distincția dintre servicii de categoria A (prioritare) și de
categoria B (neprioritare) și aduce o schimbare majoră în domeniul
achiziției de servicii, consacrând ca regulă generală aplicarea integrală a
Directivei.
Cu titlu de excepție, noua directivă reglementează un regim special de
achiziție, care este un regim juridic simplificat prin raportare la ansamblul
regulilor directivei care se aplică în cazul unor categorii aparte de servicii
caracterizate drept „servicii către persoane”, categorie ce reunește servicii
sociale și alte servicii specifice, cum ar fi servicii de învățământ, servicii de
1 Hotărârea pronunțată la 11 iunie 2009 în Cauza C-300/07, Hans & Christophorus

Oymanns GbR, Orthopâdie Schuhtechnik împotriva AOK Rheinland/Hamburg, par. (62)
reiterând jurisprudența anterioară pe acest subiect.
sănătate, servicii hoteliere și restaurante, anumite servicii juridice ș.a.,

enumerate exhaustiv într-o anexă dedicată, respectiv anexa XIV.
Pentru considerente de claritate și abordare unitară, Directiva prevede
identificarea serviciilor prin trimitere la poziții specifice din cadrul „Vocabu
larului comun privind achizițiile publice” (CPV).
Și noua directivă clasică menționează expres categorii de servicii
excluse de la aplicarea Directivei; unele dintre serviciile excluse erau
incluse în această categorie și în reglementările anterioare, în timp ce
altele au fost introduse prin noua directivă.
Regulile de determinare a tipului de contract în cazul achizițiilor mixte
de produse, lucrări și servicii reglementate de directiva clasică nu sunt
modificate, în esență, față de directiva anterioară.
4 Secțiunea a 2-a
Categorii de contracte de achiziție publică reglementate

de Legea nr. 98/2016
1. Clasificarea contractelor de achiziție publică după obiect
în timp ce O.U.G. nr. 34/2006 nu conținea definiții ale contractelor de achiziție

publică de produse, lucrări și servicii, limitându-se să preia din Directiva 2004/18/CE
doar definiția generală a contractului de achiziție publică, actuala lege a achizițiilor
publice prevede definițiile distincte ale fiecărei categorii de contract de achiziție
publică.
Prezentarea comparativă a definiției contractului de achiziție publică de
produse din traducerea în limba română a Directivei și din Legea nr. 98/2016
subliniază faptul că diferențele din legea română de implementare a Directivei nu
afectează esența conceptului, ci fie rezultă din alte opțiuni de traducere a unor
termeni, fie sunt menite să clarifice aspectul că nu este obligatoriu ca în temeiul
unui astfel de contract autoritatea contractantă să dobândească dreptul de proprietate
asupra bunului achiziționat.
______ Directiva 2014/24/UE _______ Legea nr. 98/2016_______

Art. 2 alin. (1) pct. 8 - „con Art. 3 alin. (1) lit. n) - contract
tracte de achiziții publice de pro de achiziție publică de produse -
duse" înseamnă contracte care au contractul de achiziție publică care
ca obiect achiziționarea, leasingul, are ca obiect achiziția de produse
închirierea sau cumpărarea în rate, prin cumpărare, inclusiv cu plata în
cu sau fără opțiune de cumpărare, rate, închiriere, leasing cu sau fără
de produse. Un contract de achiziție opțiune de cumpărare ori prin orice
publică de produse poate include, cu alte modalități contractuale în te-
______ Directiva 2014/24/UE______ _______ Legea nr. 98/2016_______

titlu accesoriu, lucrări de amplasare meiul cărora autoritatea contrac
și de instalare; tantă beneficiază de aceste pro
duse, indiferent dacă dobândește
sau nu proprietatea asupra aces
tora; contractul de achiziție publică
de produse poate include, cu titlu
accesoriu, lucrări ori operațiuni de
amplasare și de instalare;
Nici definiția contractului de achiziție publică de lucrări din Legea nr. 98/2016
nu se îndepărtează de la sensul consacrat de Directivă, din prezentarea alăturată
rezultând minimele diferențe de traducere și de sintaxă între textul oficial în limba
română al Directivei și formularea din legea de transpunere.
_______ Legea nr. 98/2016________

Directiva 2014/24/UE______
Art. 2 alin. (1) pct. 6 - „con Art. 3 alin. (1) lit. m) - contract
tracte de achiziții publice de de achiziție publică de lucrări - con
lucrări1" înseamnă contracte de tractul de achiziție publică care are
achiziții publice care au ca obiect: ca obiect: fie exclusiv execuția, fie
(a) execuția, sau atât proiec atât proiectarea, cât și execuția de
tarea, cât și execuția de lucrări le lucrări în legătură cu una dintre
gate de una dintre activitățile men activitățile prevăzute în anexa nr. 1;
ționate în anexa II; fie exclusiv execuția, fie atât proiec
(b) execuția, sau atât proiec tarea, cât și execuția unei construc
tarea, cât și execuția unei lucrări; ții; fie realizarea, prin orice mijloace,
(c) realizarea, prin orice mij a unei construcții care corespunde
loace, a unei lucrări care cores cerințelor stabilite de autoritatea
punde cerințelor precizate de auto contractantă care exercită o influ
ritatea contractantă care exercită o ență determinantă asupra tipului
influență decisivă asupra tipului sau sau proiectării construcției;
proiectului lucrării;
în ceea ce privește contractul de achiziție publică de servicii, definiția din

Legea nr. 98/2016 nu aduce modificări definiției din Directivă, care stabilește că un
contract de achiziție publică de servicii înseamnă un contract de achiziție publică
1 în versiunea în limba română a Directivei a fost definit conceptul de lucrare, reprezentând

„rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcții de clădiri sau lucrări de geniu civil, suficient
în sine pentru a îndeplini o funcție economică sau tehnică”. Legea nr. 98/2016 a înlocuit cuvântul
lucrare cu cel de construcție, cu un conținut similar, respectiv: „rezultatul unui ansamblu de
lucrări de construcții de clădiri sau lucrări de geniu civil, care poate îndeplini prin el însuși o
funcție economică sau tehnică”.
care are ca obiect prestarea de servicii „altele decât cele menționate la punctul 6”.
Punctul 6 menționat privește contractele de achiziție publică care au drept obiect
execuția de lucrări. Legea nr. 98/2016 reia aceeași abordare, specificând că un
contract de achiziție publică de servicii înseamnă „contractul de achiziție publică
care are ca obiect prestarea de servicii, altele decât cele care fac obiectul unui
contract de achiziție publică de lucrări potrivit literei inf”.
Legea de transpunere a preluat noua filozofie a Directivei în materia achizițiilor
publice de servicii, prevăzând aplicarea, ca regulă, a ansamblului regulilor tuturor
contractelor de servicii și numai cu titlu de excepție aplicarea unui regim simplificat
sau excluderea de la aplicarea Directivei.
2. Achiziții publice mixte prin prisma obiectului contractului
Preluând soluția legiuitorului european, și legiuitorul român a decis dedicarea

unor articole achizițiilor mixte.
Dacă textul referitor la categoriile de achiziții mixte prin prisma regimului
juridic distinct aplicabil diferitelor părți ale obiectului unui contract prezintă o
structurare specifică tehnicii legislative din dreptul românesc (astfel cum vom
detalia în volumul următor), regulile din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile mixte
de produse, lucrări și/sau servicii guvernate integral de Directivă nu diferă
semnificativ comparativ cu textul Directivei.
Directiva 2014/24/UE _______ Legea nr. 98/2016________

Art. 3 alin. (2) - Contractele Art. 35 - (1) Contractele care
care au ca obiect două sau mai au ca obiect cel puțin două tipuri de
multe tipuri de achiziții (de lucrări, achiziție publică, constând în
servicii sau produse) se atribuie în lucrări, servicii sau produse, pentru
conformitate cu dispozițiile aplica a căror atribuire se aplică dispo
bile pentru tipul de achiziție care zițiile prezentei legi se atribuie în
caracterizează obiectul principal al conformitate cu dispozițiile pre
contractului în cauză. zentei legi aplicabile pentru tipul de
în cazul contractelor mixte (...) achiziție care constituie obiectul
care constau parțial din servicii și principal al contractului în cauză.
parțial din produse, obiectul prin (2) (...) în cazul contractelor
cipal se determină în funcție de cea mixte care au ca obiect atât servicii,
mai ridicată valoare estimată a ser cât și produse, obiectul principal se
viciilor sau produselor respective. determină în funcție de cea mai
mare dintre valorile estimate ale
serviciilor sau produselor respective.
1 Litera m) menționată conține definiția contractului de achiziție publică de lucrări.

Similitudinea cu textul Directivei se păstrează într-o asemenea măsură încât

nici legiuitorul român nu a precizat ce se întâmplă în situația în care valoarea
estimată a serviciilor este egală cu valoarea estimată a produselor.
Diferențierea majoră este legată de înlăturarea din lege a clasificării

serviciilor în servicii de categoria A (prioritare, listate limitativ) și servicii de
categoria B (neprioritare).
Legea nr. 98/2016 preia fără modificări noile principii instituite de
directiva clasică în temeiul cărora regulile complete se aplică, în general,
achiziției tuturor serviciilor, cu excepția unei liste de servicii limitativ
enumerate în cadrul anexei 2, care, de la un anumit prag, se atribuie prin
aplicarea unor reguli simplificate, regim juridic denumit în legea română
„Procedura de atribuire aplicabilă în cazul serviciilor sociale și al altor
servicii specifice".
Pragul valoric în cazul serviciilor prevăzute la anexa 2 menționată este
stabilit la o valoare considerabilă (3.334.050 lei), prin comparație cu pragul
general pentru servicii, care este de 600.129 lei. în cazul atribuirii con
tractelor de servicii sociale și alte servicii specifice cu valori sub prag,
urmează să se aplice regimul juridic stabilit de autoritatea contractantă în
cuprinsul „procedurii simplificate proprii'.
Capitolul III
IDENTIFICAREA OBIECTULUI CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
4 Secțiunea 1
CodulCPV
1. Semnificația și utilizarea codului CPVîn temeiul legislației UE
Acronimul CPV este prescurtarea termenului din limba engleză „common

procurement vocabulary” — vocabularul comun privind achizițiile publice. CPV
este un nomenclator cu structură ierarhică, împărțit în diviziuni, grupe, clase, cate
gorii și subcategorii reglementat în prezent prin Regulamentul (CE) nr. 2195/2002
al Parlamentului European și al Consiliului din 5 noiembrie 2002 privind
Vocabularul comun privind achizițiile publice1.
Această clasificare este concepută de o manieră care să acopere întreg nece
sarul de produse, lucrări sau servicii care pot forma obiectul contractelor de
achiziție publică, fiind într-o permanenta evoluție în funcție de schimbările pieței
pentru a-și menține eficiența.
CPV cuprinde un vocabular principal care conține o listă de coduri privind
produse, lucrări și servicii utilizate în mod curent în achiziții și un vocabular supli
mentar destinat să permită autorității contractante să detalieze anumite informații
care nu reies din vocabularul principal, fără a exista o corespondență strictă între
cele două codificări.
Vocabularul principal se bazează pe o structură ramificată de coduri de până la
nouă cifre, cărora le corespunde o denumire care descrie produsele, lucrările sau
serviciile care reprezintă obiectul contractelor de achiziție. Codul numeric cuprinde
8 cifre, structurate după cum urmează:
► diviziuni, identificate prin primele două cifre ale codului (XX000000-Y);
► grupe, identificate prin primele trei cifre ale codului (XXX00000-Y);
► clase, identificate prin primele patru cifre ale codului (XXXX0000-Y);
► categorii, identificate prin primele cinci cifre ale codului (XXXXX000-Y).
Vocabularul suplimentar poate fi utilizat pentru a completa descrierea obiec
tului contractelor, fiind compus dintr-un cod alfanumeric, căruia îi corespunde o
denumire care permite efectuarea de precizări suplimentare privind natura sau
destinația specifică a bunurilor care urmează a fi achiziționate.
Utilizarea codurilor CPV a devenit obligatorie în Uniunea Europeană din anul
2006, respectivul instrument urmărind să asigure, pe de o parte, un înțeles comun
pentru toți potențialii ofertanți din piața unică în legătură cu descrierea obiectului
1 Publicat în JO L 340, 16 decembrie 2002, p. 1, cu completările și modificările ulterioare.

Capitolul III. Identificarea obiectului contractului de achiziție publică 89
contractelor de achiziție publică de a căror atribuire ar putea fi interesați și, pe de

altă parte, înlesnirea realizării evidențelor statistice privind contractele atribuite.
De-a lungul timpului au fost reglementate mai multe nomenclaturi, în prezent
directiva clasică obligând, în temeiul dispozițiilor art. 23, ca orice trimiteri la
nomenclaturi în contextul achizițiilor publice să se efectueze cu ajutorul
Vocabularului comun privind achizițiile publice adoptat prin Regulamentul
(CE) nr. 2195/2002. Având în vedere dinamica activităților economice, CPV este
subiect de constantă supraveghere și adaptare fără ca respectivele completări și
modificări să afecteze domeniul de aplicare al directivei clasice.
Din analiza modelelor de anunțuri anexate Directivei rezultă faptul că inclu
derea codului CPV este obligatorie în toate tipurile de anunțuri, de la anunțuri de
intenție/participare, la anunțurile de atribuire sau de modificare a contractelor.
Pornind de la observația că orice cod CPV conține un număr de cifre care au
alăturată o descriere concretă a unor produse, lucrări sau servicii, este important de
reținut că pentru asigurarea scopurilor regulamentului nu este permis ca în dreptul
unui grup de cifre autoritatea contractantă să prevadă o altă semnificație decât cea
din regulament, chiar dacă, uneori, în legislația națională un anumit obiect al unei
achiziții publice este descris cu alte cuvinte decât cele menționate în reglementarea
europeană. în ipoteza în care într-o documentație de atribuire sau într-un document
contractual obiectul contractului este identificat printr-un grup de cifre având
alăturat o altă explicație decât cea din regulament, iar în conținutul anunțurilor
publicate prin sistemele electronice dedicate este prevăzut un cod corect conform
textului regulamentului, prioritate trebuie să se dea codificării din anunț. Un
exemplu de constant de inadvertențe pe acest subiect în practica din România apar
ține categoriei mai largi a serviciilor juridice. Legea profesiei de avocat din România1
utilizează diverși termeni pentru a exemplifica categoriile de servicii pe care un
avocat le poate acorda unui client, între care asistența juridică, reprezentarea
juridică, asistența și reprezentarea juridică, consultanța ș.a. în multe situații,
probabil dintr-un reflex dobândit în timp, autoritățile contractante definesc un
contract de servicii juridice ca fiind de asistență juridică sau de asistență și repre
zentare juridică. Analizând conținutul Regulamentului (CE) nr. 2195/2002, se
observă că acesta nu conține termenii de asistență sau asistențăjuridică atunci când
listează explicațiile din dreptul codurilor privind serviciile juridice. Astfel, o eroare
des întâlnită în practică este reprezentată de menționarea, în cuprinsul docu
mentației (de regulă, în modelul de contract și/sau în cuprinsul caietului de sarcini),
în dreptul unui cod CPV care reprezintă, conform regulamentului, „consultanță
juridică și reprezentare juridică” a conținutului în cuvinte „asistență și reprezentare
juridică”. Acest lucru a fost posibil deoarece serviciile juridice, fiind servicii din
categoria B (neprioritare), s-au atribuit conform unor prevederi incluse în norme
1 Legea nr. 51/1995, cu completări și modificări, republicată în M. Of. nr. 98 din

7 februarie 2011.
proprii ale autorității contractante, fără asigurarea publicității pe SEAP1. Dacă

anunțul de participare s-ar fi publicat pe SEAP, sistemul ar fi corectat eroarea și nu
ar fi permis încărcarea în dreptul codului în cifre o explicație în cuvinte greșită.
Cum legea nu impunea asigurarea publicității prin recurgerea la SEAP, în cazul
serviciilor juridice autoritățile contractante au recurs la alte forme de asigurare a
publicității (pagina de internet a instituției, publicare în ziare, recurgerea la cereri de
oferte etc.), astfel neexistând un filtru care să corecteze eroarea. Pe de altă parte,
cum legea obligă la publicarea unui anunț de atribuire a contractului de servicii
juridice, acesta fiind procesat prin SEAP, în anunțul de atribuire explicația din
dreptul codului era în toate cazurile cea corectă. Discuția nu este una pui- teoretică,
în practică fiind întâlnite situații în care Curtea de Conturi, observând că în textul
documentației explicația din dreptul codului este cea de „asistență și reprezentare”
chiar dacă grupul de cifre era cel specific serviciilor de „consultanță și repre
zentare”, ignorând intenția reală de contractare astfel cum rezultă din hotărârile
organelor de conducere și actele pregătitoare ale achiziției, a concluzionat că nu era
permisă acordarea de consultanță juridică în temeiul contractului, considerând că
obiectul contractului este caracterizat nu de gruparea de cifre, ci de explicația în
cuvinte, care trebuie înțelese nu prin prisma regulamentului, ci prin prisma dispo
zițiilor legii avocaturii2. Pe cale de consecință, Curtea de Conturi a declarat
serviciile de consultanță prestate în temeiul contractului ca fiind o extindere con
trară legii a obiectului contractului astfel cum a fost atribuit, deoarece în docu
mentația de atribuire s-a utilizat descrierea „asistență și reprezentare”, în loc de
„consultanță și reprezentare”, cu declararea onorariilor încasate aferent serviciilor
de consultanță drept prejudiciu. Considerăm interpretarea Curții de Conturi contrară
normelor europene de directă aplicare, nesocotind chiar scopul reglementării
asigurate prin Regulamentul (CE) nr. 2195/2002, care urmărește să se asigure un
înțeles comun pentru toți potențialii ofertanți din piața unică în legătura cu descri
erea obiectului contractelor de achiziție publică.
Având în vedere importanța codificării corecte a obiectului contractului de
achiziție publică, la punctul (119) din preambulul directivei clasice legiuitorul
european subliniază două aspecte de esență:
(i) sugestia de a se clarifica, pentru evitarea incertitudinii juridice, aspectul că
menționarea unei diviziuni CPV nu presupune în mod implicit trimiterea la
ansamblul subdiviziunilor subordonate respectivei diviziuni;
1 Chiar dacă noua legislație nu mai împarte serviciile în două categorii, de tip A și de tip B,
și în prezent serviciile juridice se găsesc pe o anexă alături de alte servicii sociale și alte servicii
specifice cărora li se aplică un regim simplificat și un prag de 750.000 euro. în cazul contractelor
de servicii juridice cu valori inferioare pragului de 750.000 euro și în temeiul Legii nr. 98/2016,
contractele se atribuie conform unor norme simplificate proprii, adoptate de autoritățile
contractante.
2 Raportul Curții de Conturi nr. 5608 din 25 mai 2011, pp. 141-143.
(ii) dacă se dorește definirea obiectului contractului prin aplicarea unei întregi
diviziuni, trebuie menționate toate pozițiile relevante, dacă este cazul sub
forma unui set de coduri.
2. Cum se alege codul CPV al unui contract de achiziție publică
Pentru a veni în sprijinul participanților la raporturile de achiziții publice,

Comisia Europeană a realizat de-a lungul timpului diferite ghiduri de bune practici,
în legătură cu utilizarea CPV a fost publicat „Guide to the Common Procurement
Vocabulary”' și, cu toată rezerva exprimată în sensul că documentul „nu reprezintă
un act normativ și nu reprezintă în mod necesar poziția oficială a Comisiei”, acesta
trebuie avut în vedere drept un îndrumar util în identificarea obiectului contractului.
Corelarea obiectului fiecărui contract de achiziție publică cu sistemul de
grupare și codificare utilizat în Vocabularul comun al achizițiilor publice se
realizează prin încadrarea obiectului contractului în codul de 8 cifre care descrie cu
cea mai mare acuratețe produsul/serviciul/lucrarea ce urmează a fi achiziționată.
Respectiva codificare se menționează în cuprinsul formelor standardizate de
anunțuri/invitații sau documentații de atribuire.
Pentru a se depăși barierele lingvistice între autoritatea contractantă și poten
țialii ofertanți din piața unică, este necesară utilizarea unor coduri CPV cât mai
specifice, astfel încât informația privind obiectul contractului să fie accesibilă și
precisă și pentru ofertanții vorbitori de alte limbi decât cea a statului de care
aparține autoritatea contractantă.
Principalele raționamente pe care autoritatea contractantă trebuie să le urmărească
în procesul de alegere a unui cod CPV sunt următoarele:
► identificarea codului CPV apt să descrie cel mai precis necesitatea autorității
contractante;
► dacă necesității nu îi corespunde un cod CPV explicit, se va aplica un cod
CPV mai general;
► dacă necesitățile autorității contractante trebuie descrise utilizând mai multe
coduri CPV dintr-o clasă sau categorie, la descrierea obiectului achiziției se
va aplica, după caz, codul categoriei sau clasei corespunzătoare;
► în conținutul contractului de achiziție publică fiecare necesitate va fi
descrisă cu maximă precizie, astfel încât să fie posibilă realizarea unei
corespondențe cu cel mai apropiat cod CPV;
► deși este permisă utilizarea mai multor coduri CPV pentru ilustrarea obiec
tului unui singur contract de achiziții publice, nu este recomandat să se
folosească mai mult de 20 de coduri din Vocabularul principal pentru a
descrie obiectul unui contract de achiziție publică;
1 Ghidul este disponibil la adresa https://simap.ted.europa.eu/documents/10184/36234/

cpv_2008_guide_en.pdf.
► codurile alese pot fi detaliate, conform nevoilor specifice ale autorității con
tractante, prin folosirea codurilor corespunzătoare din cadrul Vocabularului
suplimentar;
► în cuprinsul Vocabularului suplimentar se identifică secțiunea vizată și, în
cadrul fiecărei secțiuni, grupa care conține codul cu descrierea suplimentară
necesară pentru a detalia codul/codurile din cuprinsul Vocabularului principal.
Alegerea celor mai potrivite coduri de identificare a obiectului contractului se
poate realiza prin două modalități diferite. O primă modalitate constă, mai întâi, în
selectarea, după titlu, a diviziunii specifice obiectului contractului în cuprinsul
Vocabularului principal, iar ulterior, identificarea codurilor care se dovedesc a fi
cele mai apropiate în definirea nevoilor autorității contractante. O altă modalitate
constă în căutarea în cuprinsul descrierilor după anumite cuvinte-cheie, prin folo
sirea unor filtre specifice formatelor tabelare în care sunt incluse.
în intervalul cuprins între cele două directive, temeiul legal care regle
mentează CPV, Regulamentul (CE) nr. 2195/2002, a rămas în vigoare,
suferind doar anumite modificări. Conceptul de cod CPV a rămas același.
Referirea de la teza a ll-a a alin. (14) ai art. 1, Definiții, din Directiva
2004/18/CE, în sensul că CPV asigură echivalența cu celelalte nomen
claturi existente, iar „în cazul unor diferențe de interpretare în ceea ce pri
vește domeniul de aplicare al prezentei directive, datorită unor eventuale
divergențe între nomenclatura CPV și nomenclatorul NACE prevăzută în
anexa I sau între nomenclatura CPV și nomenclatura CPC (versiunea
provizorie) prevăzută în anexa II, nomenclatorul NACE și, respectiv,
nomenclatura CPC sunt prioritare" nu se mai regăsește în noua directivă.
Mai mult, la Anexa II din Directiva 2014/24/UE se prevede că „în cazul
unei interpretări diferite între CPV și NACE, se aplică nomenclatura CPV.
3. Referirile Legii nr. 98/2016 Ia codul CPV
Având în vedere că reglementarea codului CPV a fost realizată prin regulament

(ca act de directă aplicare în dreptul intern), legislația română nu conține norme
juridice pe acest subiect, făcând trimitere la regulament în cadrul secțiunii Definiții,
la art. 3 alin. (1) lit. (r):
„CPV - nomenclatorul de referință în domeniul achizițiilor publice, adoptat prin
Regulamentul (CE) nr. 2.195/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din
5 noiembrie 2002 privind Vocabularul comun privind achizițiile publice (CPV)".
Legea română menționează expres codul CPV doar când face referire la
anumite servicii pe care le include sau le exclude de la regimul juridic comun de
atribuire.
în completarea acestor referiri sunt de menționat cele prevăzute de normele
metodologice de aplicare a Legii nr. 98/2016, care la art. 12 alin. (5) prevăd obli
gativitatea specificării codului CPV în Programul anual al achizițiilor publice, iar la
art. 46 alin. (6) reglementează includerea codului CPV în notificarea specifică
cumpărării directe prin intermediul catalogului electronic.
Conceptul de cod CPV fiind reglementat la nivel de Regulament,

directivele și legile de transpunere au urmat evoluția regulamentului. în
consecință, Legea nr. 98/2016 nu mai conține referiri la prioritatea nomen
clatoarelor NACE și CPC, ci precizează, similar directivei clasice în vi
goare, aspectul că CPV este nomenclatorul de referință.
4 Secțiunea a 2-a
Praguri
1. Motivul stabilirii unor praguri valorice
Pragurile sunt limite valorice începând cu care, ca regulă, în procesul de

atribuire a unui contract de achiziție publică, autoritatea contractantă trebuie să
respecte integral regulile imperative stabilite de Directiva privind achizițiile publice,
astfel cum a fost transpusă în legislația națională, sau de la care modificarea unui
contract în derulare, atribuit direct, atrage obligația organizării unei proceduri de
atribuire.
Legiuitorul european a stabilit ca Directiva privind achizițiile publice să se
aplice în integralitate numai procedurilor de atribuire a contractelor ale căror valori
depășesc anumite limite valorice exprimate în sume în euro pentru două consi
derente principale. Un considerent are în vedere costurile întreținerii aparatului
funcționăresc și al derulării procedurii de atribuire standard care nu trebuie să
ajungă nejustificate față de obiectul contractului atribuit. Cu alte cuvinte, dacă
autoritatea publică are nevoie de obiecte de papetărie în sumă de 1.000 de euro pe
an, nu se justifică să cheltuiască o sumă apropiată sau mai mare cu organizarea unei
licitații publice deschise. Cel de-al doilea considerent este legat de utilizarea
achiziției publice ca instrument de consolidare a pieței unice. în măsura în care
atribuirea unui contract nu prezintă interes transfrontalier, nu se justifică aplicarea
întregului set de reguli prevăzut de Directivă. Iar interesul transfrontalier poate lipsi
fie datorită valorii nesemnificative a contractului, fie datorită unor particularități ale
obiectului contractului care permit unui număr foarte mic de operatori să depună
oferte.
Pragurile care obligă la organizarea unei noi proceduri de atribuire pentru
modificarea unui contract în derulare sunt stabilite ca limite procentuale raportate la
obiectul contractului de achiziție publică în cauză. Problematica respectivelor
praguri considerate de minimis la paragraful 107 din Directivă care condiționează
modificarea unui contract de achiziție publică în derulare vor forma subiect de
analiză la Capitolul V din prezentul titlu.
Așadar, referitor la procedurile inițiale de atribuire, pragurile menționate
declanșează obligația autorității contractante de a aplica procedurile de contractare
în integralitatea lor, astfel cum sunt prevăzute de directivele privind achizițiile
publice la un moment dat, între altele cu asigurarea transparenței la nivelul întregii
Uniuni. Acest aspect, însă, nu trebuie înțeles în sensul că orice contract a cărui
valoare se situează imediat sub prag se va putea atribui direct, la decizia subiectivă
a autorității contractante, fără asigurarea unui nivel adecvat de concurență, astfel
cum vom detalia la Titlul IV dedicat regimului de atribuire a contractului. Pe de altă
parte, este important de înțeles că nu sunt respectate scopurile directivelor nici în
situația în care, din exces de zel, autoritățile contractante aplică integral procedurile
stricte atribuirii unor contracte care nu sunt vizate de directive sau pentru care
legiuitorul european a prevăzut aplicarea unor reguli mai elastice.
Se observă că directivele nu reglementează un prag universal care condițio
nează regulile de atribuire, ci praguri specifice produselor, serviciilor și
lucrărilor, uneori diferite în funcție de tipul autorității contractante care derulează
procedura.
Pentru a determina de la un moment la altul nivelul pragurilor, pe parcursul
evoluției legislației europene în materia achizițiilor publice au fost realizate studii și
analize care să demonstreze:
V necesitatea asigurării unei utilizări judicioase a fondurilor publice care să
reflecte raportul calitate-preț;
•V analizarea dimensiunii transfrontaliere a domeniilor supuse reglementării,
1 observându-se că, la un moment dat, o anumită activitate poate avea o
dimensiune transfrontalieră limitată sau se poate dovedi de interes pentru
toți operatorii economici din spațiul economic european;
■S asigurarea operatorilor economici a unui acces neîngrădit și egal la proce
durile de atribuire;
V reducerea posibilităților de a afecta procedurile din perspectiva conflictului
de interese, favoritismului, fraudelor în general;
S preocuparea de a evita grevarea autorităților contractante cu sarcini admi
nistrative disproporționate și/sau costuri de achiziție nejustificat de mari
raportat la valoarea concretă a contractului de achiziție publică.
Decizia de a stabili anumite praguri care condiționează aplicarea integrală a
anumitor reguli nu aparține însă exclusiv Uniunii Europene. Praguri echivalente
sunt reglementate și de diverse acorduri internaționale, cum ar fi Acordul privind
Achizițiile Publice al Organizației Mondiale a Comerțului, care instituie un cadru

multilateral de drepturi și obligații privind contractele de achiziții publice în scopul
de a realiza liberalizarea și expansiunea comerțului mondial. De altfel, Directiva
menționează, la art. 6, mecanismul de verificare constantă a corespondenței pragu
rilor cu cele din Acordul privind Achizițiile Publice al Organizației Mondiale a
Comerțului, având în vedere că documentul european exprimă sumele în euro, iar
cel internațional în Drepturi Speciale de Tragere. Revizuirea pragurilor este un
proces care reclamă o supraveghere constantă nu numai prin raportare la acordul
internațional menționat, dar și prin necesitatea de a adapta pragurile determinate de
Comisia Europeană în monedele naționale ale statelor membre care nu au adoptat
moneda euro în funcție de anumite valori medii ale acestora.
Pe de altă parte, în temeiul dispozițiilor art. 92 din Directivă, Comisia Europeană
are obligația de a reexamina efectele economice pe piața internă (în principal din
perspectiva atribuirii transfrontaliere a contractelor și a costurilor de tranzacționare)
care rezultă din aplicarea pragurilor și de a prezenta un raport în acest sens
Parlamentului European și Consiliului până la data de 18 aprilie 2019. în situații
justificate, Comisia poate propune o creștere a valorilor pragurilor aplicabile în
temeiul Acordului privind achizițiile publice, în cazul unor astfel de modificări
urmând să se modifice și pragurile stabilite în Directivă.
2. Pragurile prevăzute de Directiva 2014/24/UE
Actuala directivă clasică se aplică achizițiilor publice care nu sunt excluse și a

căror valoare estimată fără taxă pe valoarea adăugată (TVA) este egală sau mai
mare decât următoarele praguri:
► a) 5.186.000 EUR, pentru contractele de achiziții publice de lucrări;
► b) 134.000 EUR, pentru contractele de achiziții publice de produse și de
servicii atribuite de autoritățile guvernamentale centrale și concursurile de
proiecte organizate de aceste autorități; în cazul în care sunt atribuite
contracte de achiziții publice de produse de către autorități contractante care
își desfășoară activitatea în domeniul apărării, acest prag se aplică numai
pentru contractele care au ca obiect produsele menționate în Anexa III din
Directivă;
► c) 207.000 EUR, pentru contractele de achiziții publice de produse și de
servicii atribuite de autoritățile contractante regionale și locale și
concursurile de proiecte organizate de aceste autorități; pragul respectiv se
aplică, de asemenea, contractelor de achiziții publice de produse atribuite de
autoritățile guvernamentale centrale care își desfășoară activitatea în
domeniul apărării, în cazul în care respectivele contracte se referă la
produse care nu sunt menționate în Anexa III din Directivă;
► d) 750.000 EUR, pentru contractele de achiziții publice de servicii pentru
servicii sociale și alte servicii specifice enumerate în Anexa XIV din
Directivă.
în afară de anumite diferențe valorice care nu sunt semnificative

pentru domeniul de incidență al Directivei, se observă două aspecte care
modifică filozofia anterioară a pragurilor. Un aspect are în vedere diferen
țierea de prag pentru achiziția de produse și servicii între autoritățile
contractante centrale și cele regionale și locale, cu precizarea că pragul
stabilit pentru cele din urmă este semnificativ mai mare. Această diferen
țiere are în vedere mai multe considerente, cum ar fi capacitatea adminis
trativă mai redusă a respectivelor entități publice și interesul transfrontalier
limitat în cazul contractelor de achiziție publică de valori relativ mici
derulate la nivelul autorităților locale care nu justifică sarcina administrativă
aferentă derulării unei proceduri de atribuire cu respectarea tuturor
regulilor.
A doua diferență fundamentală urmărește schimbarea modalității de
raportare a legiuitorului european la achizițiile publice de servicii. Odată
dovedită existența interesului transfrontalier în legătură cu majoritatea
serviciilor, Directiva a eliminat clasificarea serviciilor în servicii prioritare și
neprioritare și a consacrat principiul aplicării tuturor prevederilor în cazul
oricăror achiziții publice de servicii, cu unele excepții indicate exhaustiv ca
servicii excluse sau ca servicii care beneficiază de un regim simplificat de
atribuire. Pragul de la care se aplică regimul simplificat este mult mai mare
decât pragul comun pentru servicii. _====_
3. Pragurile prevăzute de Legea nr. 98/2016
Opțiunea legiuitorului român a fost în sensul de a reglementa pragurile în lei și

cu anumite deosebiri față de textul Directivei.
Temeiul legal privind nivelul pragurilor este reprezentat de art. 7, care, la
alin. (1), prevedea, la data adoptării legii, următoarele limite valorice:
1 ► 23.227.215 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de
lucrări;
► 600.129 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de
produse și de servicii;
► 3.334.050 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de
servicii care au ca obiect servicii sociale și alte servicii specifice, prevăzute
în anexa nr. 2 la lege.
în cazul achizițiilor care nu sunt excluse a căror valoare este cel puțin
egală cu pragurile, se aplică integral regulile procedurale. Achizițiile publice a
căror valoare estimată este mai mică decât pragurile se atribuie prin aplicarea unei
proceduri simplificate, detaliate în normele metodologice de aplicare a legii.
Comparativ cu textul Directivei, se observă că legiuitorul român nu a preluat, la
data publicării formei inițiale a legii, pragul mai înalt prevăzut la art. 4 lit. (c) din
Directivă pentru produse și servicii achiziționate de către autoritățile contractante

regionale și locale și de autoritățile guvernamentale centrale care își desfășoară
activitatea în domeniul apărării, în cazul în care respectivele contracte se referă la
produse care nu sunt menționate în Anexa III la Directivă: „209.000 EUR., pentru
contractele de achiziții publice de produse și de servicii atribuite de autoritățile
contractante regionale și locale și concursurile de proiecte organizate de aceste
autorități; pragul respectiv se aplică, de asemenea, contractelor de achiziții publice
de produse atribuite de autoritățile guvernamentale centrale care își desfășoară
activitatea în domeniul apărării, în cazul în care respectivele contracte se referă la
produse care nu sunt menționate în anexa III”.
Stabilirea unui prag mai mare în această situație nu a fost rezultatul unei decizii
arbitrare, întâmplătoare, ci o decizie asumată încă din faza de proiect a directivei
clasice pe bază de studii și dezbateri, care au concluzionat în sensul necesității de a
reduce sarcinile administrative în cazul autorităților de dimensiuni mai mici1.
Se observă că acest plafon special a lipsit încă din prima variantă a proiectului
de lege, deși în „Tabelul de concordanță între prevederile Directivei 2014/24/UE și
ale proiectului de lege privind achizițiile publice"2 nu se specifică vreo derogare de
la preluarea dispozițiilor art. 4 din Directivă, care enumeră pragurile. Dimpotrivă,
analizând tabelul de concordanță, pare că transpunerea s-a realizat integral. Pe de
altă parte, din analiza conținutului avizului Consiliului Legislativ privind proiectul
de lege privind achizițiile publice3, în special pct. 3, se pot desprinde anumite indicii
cu privire la unele dintre inadvertențele dintre mențiunile din Tabelul comparativ și
textul final al proiectului de lege:
„Precizăm că analiza întreprinsă în vederea emiterii avizului s-a realizat

cu dificultate, întrucât nu a fost transmis tabelul de corespondență cu
normele Directivei 2014/24/UE, aferent ultimei variante de proiect de lege
înaintate spre avizare.
în plus, tabelul de corespondență transmis nu permite compararea
prevederilor din directivă cu cele din actul intern, cele două coloane din tabel
destinate directivei, respectiv proiectului de lege nefiind corelate, în sensul
indicării în paralel, de fiecare dată, a normei de transpus și a normei de
transpunere, iar corespondența realizându-se de foarte multe ori numai pe
baza unei trimiteri la numărul articolului/alineatului/paragrafului din
directivă sau proiect.
Un tabel de corespondență util și corect din punct de vedere formal trebuie
să indice norma din directivă și imediat norma internă de transpunere.
Pe de altă parte, având în vedere că, potrivit articolului 90 din Directiva
2014/24/UE, termenul de transpunere este, pentru cea mai mare parte a
1 „Carte verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achizițiilor publice. Către o

piață europeană a achizițiilor publice mai performantă”, COM (2011)15 final, p. 20.
2 http://www.cdep.ro/proiecte/2016/000/10/8/concl8.pdf pp. 18-21.
3 http://www.cdep.rO/proiecte/2016/000/10/8/cll8.pdf, p. 2.
normelor directivei, 18 aprilie 2016, pentru altele fiind mai extins, propunem
ca textul actului intern de transpunere să fie definitivat în sensul unei
transpuneri integrale a normelor care necesită transpunere, și nu în forma
unei transpuneri parțiale, foarte fragmentate, așa cum se prezintă forma
înaintată spre avizare și oglindită în mențiunea privind transpunerea din
finalul proiectului.
în concluzie, având în vedere proiectul și tabelul de corespondență
transmise, nu se poate afirma cu certitudine că normele interne transpun
corect și complet normele europene vizate".
Pe parcursul procesului legislativ, la Camera Deputaților au fost formulate

amendamente de introducere a respectivului prag, dar care, în final, nu au fost
adoptate'. în forma finală publicată în Monitorul Oficial, Legea nr. 98/2016 preci
zează că art. 4 din Directivă a fost preluat numai parțial.
Punând în balanță argumentele legiuitorului european și lipsa de argumente a
inițiatorului legii române, este dificil de justificat atât soluția Ministerului Finanțelor
Publice de a elimina acest prag specific, cât și decizia Parlamentului de a păstra
eliminarea în cauză.
Pe de altă parte, adoptarea de către legiuitorul român de soluții juridice mai
stricte decât prevede Directiva și de praguri mai mici decât cele permise este o
constantă încă de la momentul aderării la Uniunea Europeană. Astfel, decidenții
politici din România s-au grăbit să includă încă din 2007 concesiunea de servicii în
sfera de incidență a regimului complet de atribuire, deși obligativitatea a fost
introdusă abia din 2016, în mod constant au scăzut valorile unor praguri și au omis
includerea în legea achizițiilor publice a pragurilor mai mari pentru autoritățile
contractante locale în cazul achiziției de produse și servicii. Coeficientul de
majorare a valorii unui contract de achiziție publică a fost prevăzut, de asemenea,
exponențial mai mic decât cel uzitat de celelalte state. Aceste soluții nu au venit în
sprijinul unei mai bune derulări a procedurilor de achiziție, în general, și cu atât mai
puțin în atragerea de fonduri europene, în mod special. Lipsite de experiență,
copleșite de sarcini administrative inutile și cu personal insuficient pregătit
profesional și subdimensionat, autoritățile contractante din România au fost vădit
împiedicate în activitatea lor de o birocrație excesivă și de lipsa de flexibilitate
necesară în derularea în bune condiții a contractelor de implementare a investițiilor
publice. Această abordare continuă și în noua circumstanță legislativă în care
legiuitorul român reduce praguri și transpune diferit de Directivă mecanismele
juridice care reglementează modificarea contractului de achiziție publică, aspecte
detaliate la capitolul următor.
Cu toate acestea, cu prilejul adoptării primului set important de modificări la
legislația achizițiilor publice și concesiunilor, legiuitorul român și-a modificat
opțiunea privind necesitatea reglementării unui prag mai mare pentru achiziția de
1 http://www.cdep.ro/comisii/transport/pdf/2016/av018.pdf .
produse și servicii de către autoritățile locale. în Nota de fundamentare, legiuitorul

explică aspectul că prin O.U.G. nr. 107/2017 se realizează „o transpunere
completă a prevederilor art. 4 din Directiva 24/2014/UE și, în acest mod, se
asigură și o mai mare flexibilitate a procedurilor de atribuire în cazul autorită
ților contractante de la nivel local definite conform art. 23 din Legea
nr. 215/2001 [art. 7 alin. (1) lit. b') nou introdusă, din Legea nr. 98/2016],
Practic, autoritățile contractante de la nivel local vor aplica procedura
simplificată până la pragul nou introdus, așa cum este reglementat și la nivelul
Directivei europene în materie”. Astfel, la art. 7 din Legea nr. 98/2016 a fost
introdusă litera b'), care introduce pragul de 994.942 lei pentru contractele de
achiziții publice sau acordurile-cadru de produse și de servicii atribuite de
autoritățile contractante locale, așa cum sunt acestea definite la art. 23 din
Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și
completările ulterioare, precum și de cele aflate în subordinea acestora.
în plus, de la 1 ianuarie 2018a fost modificată valoarea tuturor pragurilor,
conform mecanismelor de ajustare prevăzute de Directiva clasică, la data publi
cării lucrării fiind aplicabile următoarele limite:
lucrări;
► 648.288 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de
produse și de servicii;
► 994.942 lei, pentru contractele de achiziții publice/acordurile-cadru de
produse și de servicii atribuite de autoritățile contractante locale precum și
de cele aflate în subordinea acestora;
servicii care au ca obiect servicii sociale și alte servicii specifice, pre
văzute în anexa nr. 2.
Pe lângă diversele praguri care atrag aplicarea unor proceduri de atribuire,
Legea nr. 98/2016 prevede și anumite limite până la care se permite autorităților
contractante cumpărarea directă, respectiv:
(i) în cazul în care valoarea estimată a achiziției de produse și servicii, fără
TVA, este mai mică decât 132.519 lei și
(ii) în cazul în care valoarea estimată a achiziției de lucrări, fără TVA, este mai
mică decât 441.730 lei.
Legea nu prevede posibilitatea de a recurge Ia cerere (selecție) de oferte, aspect
care urmează să fie dezbătut la titlul dedicat regimului de atribuire.
Referitor la revizuirea pragurilor, la art. 8 din Legea nr. 98/2016 se fac trimiteri
directe la mecanismele de revizuire din Directiva 2014/24/UE, cu precizarea că
„Agenția Națională de Achiziții Publice, denumită în continuare ANAP, publică pe
pagina sa de internet pragurile valorice stabilite de către Comisia Europeană
conform regulilor și procedurilor corespunzătoare prevăzute la art. 6 din Directiva
2014/24/UE, la data intrării în vigoare a acestora”.
Comparând noua reglementare a pragurilor cu prevederile anterioare,

se observă o ușoară creștere a valorii pragurilor de la care se aplică
integral procedurile reglementate de achiziție și aspectul că sumele sunt
prevăzute în lei.
Noua lege cuprinde două praguri care nu existau anterior, respectiv
pragul aplicabil la contractarea de servicii sociale și alte servicii specifice
în valoare de 3.334.050 lei și pragul aplicabil la contractarea de produse și
de servicii de către autoritățile contractante locale și de cele aflate în
subordinea acestora în valoare de 994.942 lei.
Legea nr. 98/2016 nu prevede posibilitatea recurgerii la cereri
(selecții) de oferte, aspect care nu trebuie însă să conducă la concluzia că
în nicio situație autoritatea contractantă nu poate recurge la o astfel de
procedură, astfel cum vom analiza la ultimul titlu al lucrării.
4. Praguri intermediare care pot fi prevăzute de legislațiile

statelor membre
Dacă la stabilirea pragurilor legiuitorul european este preocupat, în primul rând,

de creșterea numărului tranzacțiilor transfrontaliere, statele membre au în vedere la
legislația națională a achizițiilor publice să asigure și ușurarea sarcinilor adminis
trative, creșterea eficienței utilizării fondurilor publice, combaterea corupției și
favoritismelor.
Din această perspectivă, se observă că, de regulă, statele membre stabilesc unul
sau mai multe nivele de praguri intermediare (benzi) care permit:
(i) fie cumpărarea directă de produse, lucrări și servicii, fără aplicarea vreunei
proceduri, la alegerea autorității contractante care are obligația doar de a
stabili specificațiile tehnice,
(ii) fie permit realizarea de achiziții publice utilizând minime reguli de asigu
rare a competiției.
Se observă că aceste nivele de praguri intermediare creează regimuri juridice de
atribuire diferite în legătură cu stabilirea cărora statele membre se bucură de o
oarecare autonomie1, astfel cum vom detalia la ultimul titlu al lucrării, desigur, în
1 O prezentare sintetică a opțiunilor statelor sub imperiul generației de directive adoptate în

anul 2004 este cuprinsă în raportul intitulat „Achizițiile publice în statele membre UE -
Reglementarea Contractelor de achiziții publice aflate sub pragurile UE și în domeniile care nu
sunt acoperite de prevederile Directivelor UE", publicat în anul 2010 de Programul SIGMA al
Organizației pentru Cooperare Economică și Dezvoltare (disponibil în format electronic și în
limba română la http://www.sigmaweb.org/publications/Rom_SlGMA_SP45.pdf).
limitele trasate de jurisprudența Curții de Justiție și rezumate de Comunicarea inter

pretativă a Comisiei cu privire la regulile comunitare aplicabile atribuirii contractelor
nesupuse sau supuse parțial prevederilor Directivelor privind Achizițiile Publice.
Secțiunea a 3-a
Valoarea estimată a achiziției publice
1. Principii generale
Directivele au detaliat, în timp, metodele specifice de calcul al valorii estimate

a achizițiilor publice, în funcție de tipul achiziției, reținând, totodată, și anumite
principii general aplicabile.
Valoarea estimată a unui contract de achiziție publică sau acord-cadru repre
zintă, după cum trădează chiar atributul „estimativ” din denumire, o sumă orien
tativă. Valoarea estimativă rezultă din aprecieri ale departamentului de specialitate
care pregătește lansarea unei proceduri de atribuire și este relevantă strict la
momentul declanșării procedurilor de atribuire în cauză. în cazul achizițiilor
publice care nu sunt excluse, odată stabilită o valoare estimată, aceasta va determina
procedura de atribuire aplicabilă. Dacă valoarea este inferioară pragului prevăzut de
lege pentru obiectul contractului sau acordului-cadru, procedura va fi mai puțin
strictă. Dacă valoarea este cel puțin egală cu pragul, se va aplica una dintre
procedurile riguroase de atribuire prescrise de Directivă și de legea de transpunere.
Dacă valoarea se încadrează în pragul de atribuire directă, contractul se încheie fără
aplicarea vreunei proceduri de atribuire.
Din perspectivă bugetară, la momentul declanșării unei proceduri de atribuire,
valoarea estimată a contractului reprezintă o limită maximă în cadrul căreia se pot
prezenta oferte financiare. Ulterior semnării contractului, valoarea respectivă poate
crește și exponențial dacă devin incidente în derularea raporturilor contractuale
dispozițiile legale privind modificarea contractului, astfel cum vom detalia la
capitolul următor.
Nu este exclus că valoarea estimată a contractului să nu reflecte situația din
piață de la data procedurii. Uneori, valoarea estimată este stabilită la o sumă mai
mică decât poate oferta vreun operator economic, caz în care nu se vor primi oferte
în procedură și atribuirea va trebui reorganizată. Dacă valoarea estimată este core
lată cu realitățile din piață, în majoritatea situațiilor, ofertele financiare prezentate
de operatorii economici vor fi mai mici decât valoarea estimată, fiecare ofertant
încercând să câștige puncte și din oferta financiară.
Așadar, este important de subliniat aspectul că valoarea estimată este o pre
țuire anticipată și teoretică a obiectului unui contract sau acord-cadru, pornind
de la prețuri ale produselor, serviciilor sau lucrărilor anunțate în diferite moduri în
piața de profil sau contractate anterior de autoritatea contractantă. De multe ori, se
observă faptul că un producător se comportă diferit în politica de prețuri față de cele
afișate în mod obișnuit. Astfel, se observă că anumiți operatori economici a căror

piață de desfacere este suficient de consistentă în mediul privat refuză să oferteze în
proceduri publice datorită birocrației și întârzierilor la plată. Respectivii furnizori de
produse pot practica prețuri mai mici decât competitorii, în special decât firmele cu
volum de activitate mai mic. Dacă valoarea estimată a contractului a fost deter
minată pornind de la prețurile afișate în magazine de profil ale unor astfel de
furnizori, este posibil ca în procedură să nu se primească nicio ofertă, deoarece
furnizorii cu cota de piață privată mică, dispuși să suporte neajunsurile vânzării
către entitățile publice, vor avea prețuri considerabil mai mari deoarece, între altele,
trebuie să suporte și costurile inerente participării la procedurile de cumpărare
publică - garanții de participare, garanții de bună execuție, livrarea în avans a
bunurilor, finanțarea contractului pe parcursul lunilor de zile și uneori anilor în care
autoritatea contractantă, deși a preluat produsul, nu efectuează plățile.
Pentru astfel de considerente, valoarea estimată a unui contract nu se deter
mină, de regulă, pornind de la cele mai mici prețuri oferite în piața cumpărătorilor
privați care achită prețul concomitent cu preluarea produsului și nu solicită multe
dintre garanțiile specifice procedurilor publice care produc o creștere artificială a
prețului produselor.
Determinarea greșită a valorii obiectului unui contract nu poate atrage, de
regulă, sancționarea autorității contractante. Dacă o autoritate contractantă subeva
luează un contract care se atribuie prin procedura transparentă, nu va primi oferte și
va trebui să o reorganizeze, preferabil după parcurgerea unor consultări cu piața
pentru a înțelege de ce niciun operator economic nu a fost interesat să oferteze.
Dacă o autoritate contractantă supraevaluează un contract, iar contractul se
atribuie printr-o procedură transparentă și competitivă, participanții la procedură vor
oferta de o manieră care să le asigure șanse de a obține cât mai multe puncte și din
oferta financiară. Cu alte cuvinte, într-o procedură competitivă, ofertantul va pre
zenta o ofertă financiară cât mai mică, competitivă, pentru a avea șanse de câștig,
indiferent cât de mare este valoarea estimată a contractului.
Directiva menționează două circumstanțe în care autorității contractante i
se poate imputa o greșită determinare a valorii estimate a unui contract:
► a) situația în care autoritatea contractantă divizează nejustificat un contract'
în mai multe contracte cu valori sub praguri sau valori care se încadrează în
pragul de achiziție directă pe care le atribuie independent, cu ocolirea regi
mului complet de atribuire prevăzut de Directivă;
► b) situația în care autoritatea contractantă determină o valoare estimată mai
mică decât obiectul real al contractului și decât pragul, atribuie contractul
cu ocolirea regimului complet de atribuire prevăzut de Directivă și, ulterior,
1 Exemple concrete în acest sens sunt prezentate la secțiunea următoare, dedicată cheilor de
interpretare a regulii achiziției unice.
modifică valoarea contractului, fără respectarea regulilor imperative privind

modificarea contractului, deși rezultă o valoare finală a contractului care
depășește pragul prevăzut de lege1.
Rezumând, se observă că ori de câte ori procedura de atribuire este una
transparentă, o greșită estimare a valorii unui contract nu are aptitudinea de a
determina ofertanții din piață să prezinte oferte mai mari decât ar fi prezentat dacă
valoarea estimată era diferită. Fiind conștienți că se confruntă nu cu valoarea
estimată, ci cu concurența directă din piață, operatorii economici vor prezenta oferte
competitive sau nu vor prezenta o ofertă dacă valoarea estimată nu le asigură fie și
un minim profit. Mai mult, dacă într-o procedură competitivă un operator economic
ofertează prețuri care nu includ o cât de mică componentă de profit, ofertele lor pot
fi contestate de ceilalți participanți conform mecanismului eliminării din procedură
pentru preț neobișnuit de scăzut2.
Și noua directivă privind achizițiile publice clasice dedică un articol distinct
modului de calcul al valorii estimate a contractului, respectiv art. 5, care stabilește o
sumă de reguli imperative.
Principiile generale aplicabile indiferent de obiectul achiziției și procedura
de atribuire sunt următoarele:
(i) calcularea valorii estimate a unei achiziții se bazează pe valoarea totală de
plată, fără TVA, astfel cum a fost estimată de autoritatea contractantă,
incluzând în aceasta și sumele care pot proveni din eventuale opțiuni și
reînnoiri ale contractelor sau din prime sau plăți acordate de autoritatea
contractantă în beneficiul candidaților sau al ofertanților;
(ii) în cazul în care autoritatea contractantă este compusă din unități opera
ționale separate, ca regulă generală, se ține cont de valoarea totală
estimată pentru toate unitățile operaționale luate separat, cu excepția situa
ției în care o unitate operațională este responsabilă în mod independent
pentru achizițiile sale sau pentru anumite categorii ale acestora, caz în care
valorile se pot estima la nivelul unității în cauză;
(iii) alegerea metodei de calculare a valorii estimate a unei achiziții nu poate fi
efectuată cu intenția de a exclude achiziția respectivă de la aplicarea
regulilor prevăzute de legislația achizițiilor publice, prin divizarea
achiziției de o manieră care are ca efect excluderea de sub incidența
Directivei, cu excepția cazurilor justificate de motive obiective;
(iv) valoarea estimată este valabilă în momentul trimiterii invitației la pro
cedura concurențială de ofertare sau, în cazurile în care nu este prevăzută
o invitație la procedura concurențială de ofertare, în momentul în care
1 Detalii pe acest subiect vor fi prezentate la Capitolul IV dedicat modificării contractului de

achiziție publică.
2 Art. 69 din Directivă.
autoritatea contractantă inițiază procedura de achiziție, de exemplu,

după caz, prin contactarea operatorilor economici în legătură cu achiziția.
2. Reguli specifice în funcție de obiectul contractului
Contractele de achiziții publice de produse care au ca obiect leasingul, închi

rierea sau cumpărarea cu plata în rate de produse presupun următoarea bază de
calcul al valorii estimate a contractului:
► în cazul contractelor de achiziții publice pe perioadă determinată:
(i) dacă durata contractului este egală cu sau mai mică de 12 luni, valoarea
I
totală estimată pentru întreaga durată a contractului;
s
(ii) dacă durata contractului este mai mare de 12 luni, valoarea totală, inclu
siv valoarea reziduală estimată;
► în cazul contractelor de achiziții publice pe perioadă nedeterminată sau a
căror durată nu poate fi determinată, valoarea lunară înmulțită cu 48.
Contractele de achiziții publice de servicii presupun diferite baze de calcul al
valorii estimate a contractului, în funcție de particularitățile obiectului, respectiv:
► serviciile de asigurări: prima plătibilă și alte forme de remunerare;
► serviciile bancare și alte servicii financiare: onorariile, comisioanele plă-
tibile, dobânzile și alte forme de remunerare;
► contractele de proiectare: onorariile, comisioanele plătibile și alte forme de
remunerare;
► contractele de achiziții publice de servicii care nu indică un preț total:
(i) în cazul unor contracte pe perioadă determinată, dacă aceasta este egală
cu sau mai mică de 48 de luni, valoarea totală pentru întreaga durată a
contractelor;
(ii) în cazul contractelor pe perioadă nedeterminată sau mai mare de 48 de
luni, valoarea lunară înmulțită cu 48.
Contractele de achiziții publice de produse sau de servicii caracterizate
prin regularitate sau destinate să fie reînnoite în decursul unei anumite
perioade presupun o abordare alternativă a modului de determinare a bazei de
calcul al valorii estimate a contractului care poate fi reprezentat, după caz:
a) fie de valoarea reală globală a contractelor succesive analoge atribuite în
decursul celor 12 luni anterioare sau în exercițiul anterior, corectată, dacă
este posibil, pentru a ține seama de modificările de cantitate sau de valoare
care pot apărea în decursul celor 12 luni de după contractul inițial;
b) fie de valoarea estimată globală a contractelor succesive atribuite în
decursul celor 12 luni de la prima livrare sau în cursul exercițiului, dacă
acesta depășește 12 luni.
Contractele de achiziții publice de lucrări presupun ca la calcularea valorii

estimate să se ține cont atât de costul lucrărilor, cât și de valoarea totală estimată a
produselor și a serviciilor care sunt puse la dispoziția contractantului de către auto
ritatea contractantă, cu condiția ca acestea să fie necesare pentru execuția lucrărilor.
3. Reguli specifice în funcție de procedura de atribuire

sau tehnica de contractare
Directiva prevede două situații în care intervin anumite reguli speciale față de
cele menționate la punctul anterior. O situație are în vedere anumite tehnici de
contractare, respectiv contractarea prin recurgerea la acord-cadru sau la sistemele
dinamice de atribuire. Cea de-a doua situație privește o procedură nouă de atribuire,
respectiv parteneriatul pentru inovare.
în cazul acordurilor-cadru și al sistemelor dinamice de achiziții, valoarea care
trebuie luată în considerare este valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor
contractelor preconizate a fi încheiate pe durata de valabilitate a acordului-cadru sau
de aplicare a sistemului dinamic de achiziții.
în cazul parteneriatelor pentru inovare, valoarea care trebuie luată în consi
derare este valoarea maximă estimată, fără TVA, a activităților de cercetare și
dezvoltare care urmează să aibă loc pe durata tuturor etapelor parteneriatului avut în
vedere, precum și a produselor, serviciilor sau lucrărilor care urmează să fie
elaborate și achiziționate la sfârșitul parteneriatului respectiv.
____________________ 4. Reguli specifice atribuirii contractelor pe loturi

în cazul în care o lucrare, o prestare de servicii sau o achiziție de produse
similare permite atribuirea pe loturi separate, în situația în care autoritatea con
tractantă decide atribuirea contractelor pe loturi, ca regulă generală, va aplica
integral dispozițiile Directivei la atribuirea fiecărui lot dacă valoarea cumulată a
loturilor este egală cu sau mai mare decât pragul specific prevăzut de Directivă
pentru tipul contractului (achiziție de produse, lucrări sau servicii).
De la această regulă generală este permisă o excepție, supusă unei duble
condiționări. Astfel, în cazul unui proiect în legătură cu care s-a decis împărțirea și
atribuirea pe loturi și a cărui valoare (determinată prin cumularea valorii
cumulate a loturilor) egalează sau depășește pragul, autoritatea contractantă poate
atribui anumite loturi în mod individual, fără aplicarea procedurilor stricte
prevăzute de Directivă, dacă sunt întrunite, în mod cumulativ, următoarele condiții:
► valoarea estimată, fără TVA, a fiecărui lot atribuit fără aplicarea dispo
zițiilor legii achizițiilor publice să fie mai mică de 80.000 EUR pentru
bunuri sau servicii și de 1 milion EUR pentru lucrări și
► valoarea cumulată a loturilor astfel atribuite care fac parte din același proiect
să nu depășească 20% din valoarea cumulată a tuturor loturilor în care a fost
împărțit proiectul în cauză.
Abordarea mecanismului juridic de determinare a valorii estimate a

contractului a fost în linii generale menținut, textului inițial fiindu-i adăugate
anumite clarificări, respectiv prevederile de la art. 5 alin. (2) al Directivei
2014/24/UE referitoare la autoritățile contractante compuse din unități
operaționale separate și dispozițiile alin. (6) al aceluiași articol privind esti
marea valorii contractului în cazul parteneriatului pentru inovare.
5. Prevederile Legii nr. 98/2016 privind valoarea estimată a contractului
Temeiul legal care guvernează mecanismele de determinare a valorii estimate a

contractului în Legea nr. 98/2016 sunt constituite de art. 9-25, care compun
Paragraful 3, „Modul de calcul al valorii estimate a achiziției”, din Secțiunea a 4-a a
primului capitol.
După cum reiese și din precizarea de la finalul Legii nr. 98/2016, dispozițiile
art. 5 din Directivă privind regulile de estimare a valorii contractului au fost
preluate integral. De altfel, urmărind textul legii, se observă relativa identitate a
textelor. Puținele aspecte adăugate de textul legii de transpunere versiunii în limba
romană a Directivei nu sunt mecanisme juridice noi, ci anumite clarificări ale unor
concepte sau soluții alternative de exprimare a acelorași idei.
Singurele paragrafe din Legea nr. 98/2016 care nu au corespondent în Directivă
au fost destinate clarificării condițiilor în care o unitate operațională este respon
sabilă în mod independent pentru achizițiile publice pe care le efectuează:
Art. 10 alin. (3) - „în sensul dispozițiilor alin. (2), o unitate operațională este
responsabilă în mod independent pentru achizițiile sale sau pentru anumite
categorii ale acestora dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții:
a) unitatea operațională desfășoară în mod independent procedurile de
atribuire;
b) unitatea operațională ia în mod independent deciziile privind achizițiile;
c) unitatea operațională are la dispoziție în buget surse de finanțare identi
ficate în mod distinct pentru achiziții;
d) unitatea operațională încheie în mod independent contractele de achiziții
publice;
e) unitatea operațională asigură plata contractelor de achiziții publice din
bugetul pe care îl are la dispoziție".
în rest, diferențele nu sunt de substanță, ci mai mult de exprimare, astfel cum se
observă din prezentarea comparativă, cu titlu de exemplu, a următoarelor texte de
lege:
► modul general de calcul al valorii estimate
_______ Legea nr. 98/2016________

Art. 5 alin. (1) - Calcularea Art. 9 - (1) Autoritatea con
valorii estimate a unei achiziții se tractantă calculează valoarea esti
bazează pe valoarea totală de plată, mată a unei achiziții având în vedere
fără TVA, estimată de autoritatea valoarea totală de plată, fără TVA,
contractantă, inclusiv eventualele estimată de autoritatea contrac
opțiuni și reînnoiri ale contractelor, tantă, luând în considerare orice
astfel cum s-a stabilit în mod expli eventuale forme de opțiuni și pre
cit în documentele achiziției. lungiri ale contractului menționate
în cazul în care prevede prime în mod explicit în documentele achi
sau plăți în beneficiul candidaților ziției.
sau al ofertanților, autoritatea con (2) în cazul în care autoritatea
tractantă ține seama de acestea la contractantă prevede, în conformi
calcularea valorii estimate a achi tate cu dispozițiile prezentei legi,
ziției. acordarea unor premii/prime pentru
ofertanți sau candidați, determi
narea valorii estimate a achiziției
trebuie să includă și valoarea
premiilor/primelor respective.
► interdicția de a recurge la anumite metode de calcul al valorii estimate, cu

scopul de a excepta atribuirea contractului de la regulile stabilite de
Directivă și transpuse în lege
Directiva 2014/24/UE ________ Legea nr. 98/2016_______

Art. 5 alin. (3) teza I - Alegerea Art. 11 alin. (1) - Autoritatea
metodei de calculare a valorii esti contractantă nu are dreptul de a
mate a unei achiziții nu poate fi utiliza metode de calcul al valorii
efectuată cu intenția de a exclude estimate a achiziției cu scopul de a
achiziția respectivă de la aplicarea evita aplicarea procedurilor de atri-
prezentei directive. buire prevăzute de prezenta lege.
► interdicția de a diviza artificial contractul cu scopul de a exclude atri

buirea de la prevederile Directivei și de la cele ale legii de transpunere
_______ Legea nr. 98/2016________

Directiva 2014/24/UE_______
Art. 5 alin. (3) teza a ll-a - O Art. 11 alin. (2) - Autoritatea
achiziție nu se subdivizează dacă contractantă nu are dreptul de a
acest lucru are ca efect excluderea ei diviza contractul de achiziție publică
de sub incidența prezentei directive. în mai multe contracte distincte de
_______ Legea nr. 98/2016________
cu excepția cazurilor justificate de valoare mai mică și nici de a utiliza
motive obiective. metode de calcul care să conducă la
o subevaluare a valorii estimate a
contractului de achiziție publică, cu
scopul de a evita aplicarea proce
durilor de atribuire reglementate de
prezenta lege.
► acorduri-cadru și sisteme dinamice de achiziții
_______ Legea nr. 98/2016________
Art. 5 alin. (5) - în cazul Art. 14 - în cazul acor
acordurilor-cadru și al sistemelor dului-cadru sau al sistemului dina
dinamice de achiziții, valoarea care mic de achiziții, valoarea estimată a
trebuie luată în considerare este achiziției se consideră a fi valoarea
valoarea maximă estimată, fără maximă estimată, fără TVA, a tutu
TVA, a tuturor contractelor preco ror contractelor de achiziție publică
nizate pentru perioada totală de subsecvente care se anticipează că
aplicare a acordului-cadru sau a sis vor fi atribuite în baza acor
temului dinamic de achiziții. dului-cadru sau prin utilizarea siste
mului dinamic de achiziții pe
întreaga sa durată.
► parteneriatul pentru inovare
_______Legea nr. 98/2016________
Art. 5 alin. (6) - în cazul parte- Art. 15 - în cazul parteneria-
neriatelor pentru inovare, valoarea tului pentru inovare, valoarea esti
care trebuie luată în considerare mată a achiziției se consideră a fi
este valoarea maximă estimată, fără valoarea maximă estimată, fără
TVA, a activităților de cercetare și TVA, a activităților de cercetare și
dezvoltare care urmează să aibă loc dezvoltare care urmează să se reali
pe durata tuturor etapelor parte- zeze pe durata tuturor etapelor
neriatului avut în vedere, precum și parteneriatului avut în vedere, pre
a produselor, serviciilor sau lucră cum și a produselor, serviciilor sau
rilor care urmează să fie elaborate și lucrărilor care urmează să fie reali
achiziționate la sfârșitul partene- zate și achiziționate la sfârșitul
riatului respectiv. parteneriatului respectiv.
► valoarea estimată a contractelor de achiziții publice de lucrări
_____ Directiva 2014/24/UE_______ _______ Legea nr. 98/2016________

Art. 5 alin. (7) - în ceea ce pri Art. 16 - în cazul contractelor
vește contractele de achiziții publice de achiziție publică de lucrări valoa
de lucrări, la calcularea valorii esti rea estimată a achiziției se calcu
mate se ține cont atât de costul lează luând în considerare atât
lucrărilor, cât și de valoarea totală costul lucrărilor, cât și valoarea
estimată a produselor și a serviciilor totală estimată a produselor și
care sunt puse la dispoziția contrac serviciilor puse la dispoziția contrac
tantului de către autoritatea con tantului de către autoritatea con
tractantă, cu condiția ca acestea să tractantă, necesare pentru execu
fie necesare pentru execuția lucră tarea lucrărilor.
rilor.
Textul noului act normativ este structurat într-o ordine diferită, însă nu
aduce schimbări de substanță, cu excepția transpunerii prevederilor care
sunt diferite în Directiva 2014/24/UE față de Directiva 2004/18/CE,
respectiv normele privind unitățile operaționale separate și regulile aplica
bile parteneriatului pentru inovare.
Secțiunea a 4-a
Chei de interpretare a regulii achiziției unice
1. Considerații generale
Valoarea estimativă a unei achiziții este un element determinant în alegerea

regimului juridic aplicabil procedurii de atribuire a contractului. Din propunerea de
directivă clasică și din textul final al Directivei 2014/24/UE reiese preocuparea
legiuitorului european în legătura cu reducerea, cât de mult posibil, a posibilității
părților implicate în procedurile de atribuire de a ocoli regimul strict de atribuire a
achizițiilor publice prin recurgerea la fracționări nejustificate ale obiectului
achiziției. în acest sens, a fost reglementat un mecanism juridic specific care
caracterizează o regulă imperativă numită a achiziției unice. Modul de înțelegere
a efectelor achiziției unice a fost în timp detaliat de o bogată jurisprudență a Curții
de Justiție.
Astfel, se observă faptul că produsele, lucrările și serviciile necesare pentru
realizarea aceluiași proiect trebuie tratate ca o achiziție unică pentru care să se
organizeze o singură procedură de selecție, și nu drept multiple achiziții autonome
\
ale căror valori, situându-se, eventual, sub praguri, să permită ocolirea legislației
stricte privind atribuirea contractelor de achiziție publică. Un ansamblu de lucrări, *
bunuri și/sau servicii, chiar dacă sunt cumpărate prin contracte diferite,
l
constituie o achiziție unică în cazul în care contractele sunt părți ale aceluiași
proiect.
Un aspect important care trebuie observat și care reiese din jurisprudență este
acela legat de considerentele care au determinat apariția regulii achiziției unice. în
primul rând, se observă preocuparea pentru a asigura aplicarea, de principiu, a
regimului strict de achiziție, după cum am menționat la paragrafele anterioare. Pe
lângă acest motiv evident, jurisprudență Curții de Justiție a mai reliefat un aspect în
egală măsura important, aspect care are legătură cu obligația autorității contractante
de a asigura, între altele, tratamentul egal al ofertanților, cărora trebuie să li se
pună la dispoziție toate informațiile necesare pentru a putea formula o ofertă
competitivă.
Relevante pentru acest aspect sunt considerentele Curții de Justiție menționate
la paragraful (46) din hotărârea pronunțată în Cauza C-16/98, Comisia Comunităților
Europene împotriva Republicii Franceze':
„(...) un operator economic din spațiul Uniunii Europene poate să-și

dorească să fie informat în legătură cu valoarea tuturor loturilor care compun
o lucrare chiar dacă acesta nu are posibilitatea de a le executa pe toate,
având în vedere că numai în acest mod poate să aprecieze scopul exact al
contractului și să își ajusteze prețurile prin raportare la acele loturi pentru
care intenționează să oferteze, inclusiv, dacă este necesar, loturile ale căror
valori se situează sub pragul de ECU 5 000 000".
Cele două aspecte enunțate conduc la concluzia că fracționarea unui proiect în

mai multe achiziții cu valori sub prag nu este permisă nici în ipoteza în care fiecare
contract de achiziție publică, deși de valoare mică, a fost atribuit prin aplicarea
regimului juridic complet al Directivei, deoarece ofertanții, neftind informați despre
caracteristicile proiectului în ansamblu, nu vor putea oferta în cele mai bune condiții.
Cu toate acestea, Directiva reglementează un mecanism juridic la care se poate
recurge în cazul proiectelor de valori mari care se pot diviza, iar acest mecanism
este al împărțirii pe loturi a respectivului proiect. Recurgând la lotizare, autoritatea
contractantă asigură implementarea multor reguli avute în vedere de legislația
achizițiilor publice, între care: respectarea normelor stricte de achiziție, informarea
operatorilor economici cu privire la ansamblul proiectului, posibilitatea participării
la procedura de atribuire a întreprinderilor mici și mijlocii care nu ar avea capa
citatea tehnică și financiară care să le permită să oferteze în situația în care proiectul
s-ar implementa printr-un singur contract, stimularea competiției.

Europene împotriva Franței.
Cu toate aceste reguli, practica reține multe situații în care autorități contrac
tante din statele membre au decis să divizeze în mod artificial un contract în mai
multe contracte cu valori inferioare pragurilor, în loc să recurgă la împărțirea pe
loturi.
în această idee, jurisprudența europeană1 enumeră și câteva exemple de aspecte
care pot constitui indicii că elemente achiziționate prin proceduri separate aparțin,
în fapt, unui proiect unic care ar fi trebuit să presupună o singură procedură de
atribuire:
► planificarea și conceperea prealabilă globală de către o autoritate
contractantă a elementelor care au format, ulterior, obiectul unor proceduri
de atribuire distincte;
► faptul că diferitele elemente achiziționate prin intermediul unor contracte de
achiziție publică diferite îndeplinesc, în fapt, o funcție tehnică și/sau
economică unică;
► diferitele elemente achiziționate distinct sunt interconectate în mod logic și
implementate într-un interval scurt de timp.
Pentru a nu fi în prezența unei eludări a normelor imperative care se opun
împărțirii artificiale a obiectului contractului, este necesar ca la momentul
conceperii planului de achiziții autoritatea contractantă să determine:
S caracterul autonom al fiecărei achiziții în încercarea de a defini achizițiile ca
„un tot” în legătură cu care se poate predetermina valoarea și aplică, dacă
valoarea este peste prag, ca regulă generală, o procedură de selecție transpa
rentă și competitivă; cu alte cuvinte, să nu împartă în mod artificial în
contracte distincte de valori mai mici (eventual sub praguri) elemente ale
aceluiași proiect, care, în cazul contractării printr-un singur instrument
contractual, ar obliga autoritatea la aplicarea regimului juridic riguros care
privește achizițiile peste praguri;
J dacă o anumită achiziție presupune anumite elemente independente, este de
preferat să se împartă obiectul achiziției în loturi (cu respectarea preve
derilor specifice în materia specifică a loturilor);
J dacă un anumit contract are o valoare atât de mare încât restrânge nejusti
ficat numărul de posibili ofertanți, soluția este, de asemenea, împărțirea
acestuia pe loturi;
■S în cazul în care obiectul achiziției este reprezentat de prestări succesive,
incerte ca și programare în timp și/sau volum, să atribuie, în loc de o suită de
contracte cu același obiect, un acord-cadru (cu respectarea normelor
specifice legate de acordurile-cadru).
1 Ibidem, par. (40), (41), (61) și (65).

2. Reguli de agregare a achiziției publice de servicii
Și în cazul contractelor de achiziție publică de servicii, abordarea consacrată de

jurisprudența Curții de Justiție este una funcțională. Nu va fi permisă fragmentarea
unui contract în mai multe contracte distincte dacă serviciile separate în instrumente
contractuale diferite, în fapt, îndeplinesc aceeași funcție economică și/sau
tehnică, chiar dacă implementarea serviciilor are loc în etape. Cu titlu de exemplu,
putem avea în vedere hotărârea pronunțată în Cauza C-574/10, Comisia Europeană
împotriva Germaniei', într-un litigiu referitor la modalitatea de atribuire de către o
autoritate contractantă a unui contract de servicii de arhitectură privitor la un proiect
global de renovare a unei clădiri publice. Invocând considerente bugetare, autori
tatea contractantă a decis să împartă realizarea proiectului în mai multe etape și a
încheiat cu același birou de arhitectură mai multe contracte separate pentru fiecare
etapă în parte. Autoritatea contractantă nu a aplicat o procedură transparentă de
atribuire, deoarece valoarea fiecărui contract era inferioară pragului prevăzut de
Directivă. Astfel, primul contract a avut drept obiect întocmirea unui inventar,
prezentarea unei concepții globale privind renovarea imobilului și realizarea unei
estimări a costurilor totale de renovare. Contractele următoare au privit realizarea
studiului de arhitectură, organizarea procedurii de selecție a inginerilor și supra
vegherea execuției lucrărilor. Instanța a considerat ca o astfel de împărțire nu este
justificată, că în cauză este vorba despre un contract unic împărțit artificial pentru a
evita aplicarea regimului strict de atribuire prevăzut de Directivă, astfel cum rezultă
din par. (44)-(46), pe care le prezentăm în continuare:
„Faptul că, la momentul diferitelor faze de executare a proiectului,

obiectul lucrărilor era diferit și era legat, de exemplu, de structura portantă a
clădirii, plafonul sau iluminarea nu înseamnă că conținutul și natura
serviciilor de arhitectură, asigurat în cursul acestor faze, au variat în mod
corespunzător. Era vorba tot de servicii tipice de arhitectură care aveau
același conținut, și anume, în esență, conceperea și planificarea lucrărilor
care trebuie efectuate, precum și supravegherea executării acestora și privind
realizarea unui proiect unic. în plus, modalitățile de remunerare a acestor
prestații rămâneau aceleași.
în consecință, aceste prestații prezentau o coerență internă din punct de

vedere economic și tehnic, precum și o continuitate funcțională, coerentă și
continuitate care nu pot fi considerate întrerupte din cauza faptului că
prestațiile mai sus menționate au fost împărțite în diferite faze, conform unui
ritm de execuție a lucrărilor la care se refereau.
1 Hotărârea din 15 martie 2012 pronunțată în Cauza C-574/10, Comisia Europeană

împotriva Republicii Federale Germania.
De asemenea, o astfel de întrerupere nu poate fi justificată de conside

« rente bugetare. Așa cum evidențiază Comisia, se poate ține cont de aceleași
considerente procedând la repartizarea pe loturi a unui contract global,
conform articolului 9 paragraful 5 alineatul a) din Directiva 2004/18, și
anunțând în același timp în anunțul de participare că atribuirea ulterioară a
loturilor va fi sub rezerva unei rezerve de finanțare. în această privință,
argumentul că Republica Federală Germania, conform căruia un asemenea
mod de a proceda ar duce la o incertitudine privind atribuirea loturilor
ulterioare, susceptibilă, din această cauză, să ducă la oferte mai scumpe ale
ofertanților, constituie o alegație de ordin general, care nu este susținută de
elemente de probă detaliate".
_____________________ 3. Reguli de agregare a achiziției publice de lucrări
în procesul de determinare a obiectului unui contract de achiziție publică de

lucrări, reperul principal care trebuie supus analizei este cel de „lucrare”. Directivele
privind achizițiile publice au reglementat constant conceptul de „lucrare”, prin
raportare la două funcții ale rezultatului lucrărilor executate:
(i) funcția economică și
(ii) funcția tehnică.
în cazul în care avem de a face cu rezultatele unor lucrări aparent distincte,
acestea se califică drept aparținând unei lucrări unice dacă îndeplinesc fie aceeași
funcție economică, fie aceeași funcție tehnică.
în practică a existat o controversă la un moment dat în legătură cu modul de
apreciere a celor două funcții, respectiv dacă funcția economică și funcția tehnică
trebuie îndeplinite în mod cumulativ sau este suficientă demonstrarea îndeplinirii
numai a uneia dintre funcții pentru a fi în prezența aceleiași lucrări. Curtea de
Justiție s-a pronunțat în sensul în care, pentru a fi în prezența aceleiași lucrări, este
suficient ca în legătura cu rezultatele lucrărilor executate să se demonstreze
existența cel puțin a uneia dintre cele două funcții, după cum reiese și din par. (26)
și (29) din hotărârea pronunțată în cauzele reunite C-187/04 și C-188/04, Comisia
împotriva Italiei1, pe care le reproducem în continuare:
„în al patrulea rând, din articolul 1 lit. (c) al Directivei 93/37 rezultă că
existența unei lucrări trebuie apreciată prin raportare la funcția economică
sau funcția tehnică a rezultatului lucrărilor efectuate.
în orice caz, pentru ca rezultatul unor lucrări să poată fi calificat ca

lucrare în sensul dispozițiilor art. 1 lit. (c) din Directiva 93/37, este suficient să
fie îndeplinită una dintre cele două funcții menționate mai sus".
1 Hotărârea din 27 octombrie 2005 pronunțată în cauzele reunite C-187/04 și C-188/04,

Comisia Europeană împotriva Republicii Italiene.
După cum am menționat și la secțiunea dedicată definiției contractului de

achiziție publică de lucrări, din analiza legislației și jurisprudenței europene rezultă
că prin lucrare vom înțelege o construcție. Aceasta poate consta într-o clădire, pod,
canal navigabil, aeroport, autostradă etc. întrebarea care s-a pus a fost în legătură cu
recunoașterea unei posibilități sau constatarea unei interdicții de a diviza o lucrare
în mai multe elemente care să formeze obiectul unor contracte de achiziție publică
distincte.
Astfel, s-a pus întrebarea în ce măsură se poate construi o clădire prin contrac
tarea fiecărui etaj în mod distinct, prin semnarea a câte unui contract de execuție
pentru fiecare etaj și, eventual, a unui contract distinct pentru acoperiș1. Răspunsul
este negativ, deoarece o clădire îndeplinește în mod evident o funcție economică și
tehnică unică, ceea ce obligă la contractarea execuției lucrărilor printr-un singur
instrument contractual.
Dacă în cazul unei clădiri concluzia este mai ușor de formulat, în cazul unui
sistem de canalizare, de exemplu, lucrurile nu mai sunt atât de ușor de decis. Putem
imagina necesitatea de a contracta execuția de lucrări de construcție a unui sistem
de canalizare sau de irigații sau a unui canal navigabil care străbate mai multe
regiuni dintr-un stat, implică mai multe autorități contractante și presupune un
volum de lucrări atât de mare încât este posibil ca doar un număr redus de operatori
economici din statele membre să poată asuma execuția întregului proiect. într-o
atare situație, întrebarea este dacă este permis și/sau justificat să se fragmenteze
contractul în mai multe contracte de execuție de lucrări sau este obligatorie
contractarea ca un întreg, printr-un instrument contractual unic, și ce incidență au
aspectele care privesc participarea mai multor autorități contractante și numărul
redus de potențiali ofertanți.
După cum am precizat la secțiunea introductivă a prezentului capitol, cele două
repere principale avute în vedere la momentul deciziei de a fragmenta un proiect
sunt legate de regimul juridic aplicat la atribuirea contractelor și de respectarea
obligației de a informa potențialii ofertanți despre caracteristicile și etapele de
implementare a proiectului în ansamblul său, pentru a permite acestora să formuleze
oferte competitive. în consecință, chiar dacă o autoritate contractantă, fragmentând
un proiect în mai multe contracte cu valori sub prag, decide să aplice regimul strict
al Directivei și să nu se prevaleze de regulile mai simple care guvernează proce
durile aferente atribuirilor sub prag, autoritatea tot va încălca scopurile Directivei,
deoarece nu asigură cunoașterea de către potențialii ofertanți a anvergurii proiec
tului și a numărului total de contracte care urmează să fie atribuite în cadrul
aceluiași proiect. Soluția potrivită și în acest caz este aceea a aplicării regimului
juridic ce reglementează atribuirea unui contract de mari dimensiuni pe loturi.
în plus, particularitatea faptului că în legătură cu implementarea unui proiect
mai amplu se impune conlucrarea mai multor autorități contractante nu influențează
aplicarea regulii achiziției unice, după cum nici volumul mare al lucrărilor unui
1 S. Arrowsmith, op. cit., p. 402.

proiect nu justifică o fracționare după principii care încalcă Directiva. Aceste

concluzii se regăsesc în multe hotărâri, ilustrativă fiind, cu titlu de exemplu, formu
larea de la par. (43) al hotărârii pronunțate în Cauza C-16/98, Comisia Europeană
împotriva Franței'. „Definiția termenului «lucrare» din acel subparagraf nu face
existența unei lucrări dependentă de aspecte precum numărul entităților contrac
tante sau particularitatea că ansamblul lucrărilor nu poate fi executat de o singură
întreprindere”.
Paragraful (42) din respectiva hotărâre clarifică relația dintre calificarea con
ceptului de lucrare unică, având în vedere funcțiile economice și tehnice ale rezulta
telor lucrărilor, pe de o parte, și numărul autorităților contractante implicate și
capacitatea unei singure întreprinderi de a executa întregul proiect, pe de altă parte:
„Trebuie observat că, deși existența unei singure autorități contractante și posibili
tatea unei întreprinderi din UE de a executa ansamblul lucrărilor descrise în contractul
vizat pot, în funcție de circumstanțe, să constituie, apreciate coroborat, probe a
existenței unei lucrări unice în sensul Directivei, acestea nu pot constitui, pe de altă
parte, criterii decisive asupra acestui punct. Astfel, existența mai multor autorități
contractante și faptul că volumul total al lucrărilor nu se poate executa de o singură
întreprindere nu vor pune în discuție existența unei lucrări unice, o astfel de concluzie
rezultând din aplicarea criteriului referitor la funcțiile reglementate la a doua
propoziție din primul subparagraf al punctului (10) al articolului 14 din Directivă" (i.e.,
funcția economică și funcția tehnică).
Capitolul IV
MODIFICAREA CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ1
Secțiunea 1
Considerații introductive
Problematica modificării contractului de achiziție publică pe parcursul imple

mentării acestuia a constituit subiect de analiză în doctrină și de clarificare în
jurisprudență, având în vedere particularitatea că, în variantele inițiale, directivele
privind achizițiile publice, fiind preocupate, în primul rând, de uniformizarea nor
melor de atribuire a contractelor publice2 în vederea implementării regulilor stabilite
în Tratat pentru construirea pieței unice3, nu reglementau subiectul în cauză. în mod
concret, mecanismele de modificare a contractului de achiziție publică au fost
reglementate de generația de directive publicate în anul 2014.
Actualele norme juridice privind modificarea contractului reprezintă o
codificare a unor soluții pronunțate de Curtea de Justiție încă din anii ’90 în legătură
cu necesitatea stabilirii unor limite în ceea ce privește modificarea unor termeni
esențiali ai contractului de achiziție publică fără organizarea unei noi proceduri de
atribuire. Necesitatea de a stabili anumite limite în materia modificării contractului
a derivat tot din obligația statelor de a se asigura că modul de implementare a
proiectelor de achiziție publică respectă principiile transparenței și nediscriminării,
pentru a nu se permite, ca regulă, executarea unui contract de operatori economici
care nu au fost desemnați printr-o procedură de atribuire, înlocuirea obiectului
inițial al unui contract cu alt obiect, suplimentarea arbitrară a produselor, lucrărilor
și serviciilor care formează obiectul unui contract, modificarea echilibrului
economic stabilit inițial, creșteri nejustificate de prețuri și altele asemenea.
Anterior cauzei care avea să stea la baza structurării mecanismelor juridice de
modificare a contractului din directivele publicate în anul 2014, anumite hotărâri ale
1 O parte din analizele prezentate în acest capitol au fost incluse în studiul „Modificarea
contractului de achiziție publică în perioada de valabilitate a acestuia”, publicat ca urmare a
susținerii publice în volumul conferinței „Administrația publică în situații de criza”, coordonat
de E. Bălan, C. Iftene, M. Văcărelu, Ed. Wolters Kluwer, București, 2015, p. 199 și urm.
2 Directivele anterioare setului actual chiar din titlu anunțau obiectul general de regle
mentare, și anume „coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de
lucrări, de bunuri și de servicii”.
3 Pentru considerente legate de scopul inițial al reglementărilor în domeniul achizițiilor
publice prin raportare la principiile din TFUE referitoare la înlăturarea barierelor economice și
realizarea unei piețe unice, a se vedea C.H. Bovis, EU Public Procurement Law, ed. a 2-a, Elgar
European Law, 2012, p. 21 și urm.
Capitolul IV. Modificarea contractului de achiziție publică 117
Curții de Justiție au prefigurat unele dintre elementele centrale privind aspecte care
nu pot fi modificate pe parcursul executării unui contract prin simpla decizie a
părților, în lipsa derulării unei proceduri noi de atribuire.
O primă concluzie a privit aspectul că nu se permite autorității contractante
și operatorului economic să renegocieze termeni esențiali ai unui contract.
Această idee s-a desprins dintr-o cauză care nu a avut în vedere un contract semnat
și ulterior modificat, ci o procedură de negociere fără publicarea prealabilă a unui
anunț de participare în cadrul căreia părțile ar fi modificat, în etape procedurale
succesive, elemente esențiale stabilite în faze anterioare1:
„în consecință, trebuie să se examineze dacă negocierile deschise după

22 septembrie 1995 au fost substanțial diferite în caracter de cele deja
desfășurate și au fost, prin urmare, de natură să demonstreze intenția
părților de a renegocia termenii esențiali ai contractului, astfel încât să se
poată justifica aplicarea dispozițiilor Directivei 93/38".
Un caz elocvent în care s-a produs o înlocuire a obiectului anunțat în anunțul de

participare (mere și portocale) cu un alt obiect la momentul acceptării ofertei
(piersici) este reprezentat de Cauza C-496/99, CAS Succhi di Frutta împotriva
Comisiei2. Litigiul a pornit de la o procedură de achiziție de sucuri și gemuri de
fructe de către Comisie la schimb cu mere și portocale proaspete. Deși în anunțul de
intenție s-a precizat că ofertanții vor primi mere și portocale, în cadrul procedurii a
fost acceptată oferta unui ofertant care a acceptat să primească piersici. Hotărârea
avea să cuprindă considerente relevante atât în ceea ce privește aplicarea principiilor
transparenței și tratamentului egal, cât și în legătură cu conceptul de modificare
semnificativă a unei condiții esențiale a contractului, astfel cum rezultă din
par. 73, 74 și 77, pe care le redăm în continuare:
(...) Astfel, rezultă că Comisia era obligată să precizeze în mod clar în

anunțul de participare la licitație obiectul și condițiile procedurii de licitație,
precum și să respecte cu strictețe condițiile stabilite, astfel încât să asigure
egalitatea de șanse tuturor ofertanților în procesul de formulare a ofertelor,
în special, Comisia nu putea modifica ulterior condițiile procedurii de licitație,
precum și, în particular, cele referitoare la oferta care urmează să fie depusă,
într-o manieră care nu a fost stabilită prin anunțul de participare la licitația în
cauză, fără afectarea principiului transparenței.

Europene împotriva Republicii Franceze, par. (44). Acțiunea a fost respinsă, Curtea considerând
că în cauză Comisia nu a dovedit afirmația că părțile au modificat elemente esențiale ale
contractului, negociate inițial în alte coordonate.
2 Hotărârea din 29 aprilie 2004 pronunțată în Cauza C-496/99, CAS Succhi di Frutta
împotriva Comisiei Comunităților Europene.
După cum s-a arătat mai sus, decizia atacată permite ofertanților câști
gători, Trento Frutta și Loma, să primească cu titlu de plată pentru produsele
furnizate alte produse decât cele menționate în anunțul de participare la
licitație, respectiv piersici în loc de mere și portocale.
înlocuirea merelor sau portocalelor cu piersici ca plată pentru produsele

în cauză, precum și stabilirea coeficienților de echivalență între aceste fructe
constituie o modificare semnificativă a unei condiții esențiale din anunțul de
participare la licitație, și anume modalitățile de plată pentru produsele care
urmează să fie furnizate.
i
La baza construirii regulilor imperative privind modificarea contractului de
achiziție publică și a acordului-cadru incluse în actuala directivă clasică privind
achizițiile publice se găsesc mai multe considerente din hotărârea pronunțată de
Curtea de Justiție în Cauza Pressetext Nachrichtenagentur GmbH împotriva
Austriei', cauză în care au fost rezumate elementele esențiale care împiedică, de
regulă, modificarea unui contract de achiziție publică fără parcurgerea unei
noi proceduri de atribuire. Având în vedere importanța acestor considerente,
prezentăm în continuare par. (34)-(37):
„Pentru a asigura transparența procedurilor și egalitatea de tratament

între ofertanți, modificările aduse dispozițiilor unui contract de achiziții
publice în perioada în care își produce efectele reprezintă o nouă atribuire a
unui contract în sensul Directivei 92/50 dacă prezintă caracteristici diferite în
mod substanțial de cele ale contractului inițial și, în consecință, sunt de
natură să demonstreze voința părților de a renegocia clauzele esențiale ale
acestui contract (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 5 octombrie 2000,
Comisia împotriva Franței, C-337/98, Rec., p. 1-8377, punctele 44 și 46).
Modificarea unui contract de achiziții publice în perioada de valabilitate

poate fi considerată substanțială atunci când introduce condiții care, dacă ar
fi fost incluse în procedura de atribuire inițială, ar fi permis acceptarea altor
ofertanți decât cei admiși inițial sau ar fi permis selectarea unei alte oferte
decât cea reținută inițial.
De asemenea, o modificare a contractului inițial poate fi considerată

substanțială atunci când extinde contractul, într-o măsură importantă, la
servicii care nu au fost prevăzute inițial. Această ultimă interpretare este
prevăzută la articolul 11 alineatul (3) literele (e) și (f) din Directiva 92/50, care
impune pentru contractele de achiziții publice de servicii având ca obiect, în
1 Hotărârea din 19 iunie 2008 pronunțată în Cauza C-454/06, Pressetext Nachrichtenagentur

GmbH împotriva Republicii Austria, APA-OTS Originaltext-Service GmbH și APA Austria
Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschrănkter Haftung.
mod exclusiv sau în principal, servicii enumerate în anexa I A din această

directivă restricții privind măsura în care autoritățile contractante pot recurge
la o procedură de negociere pentru atribuirea unor servicii suplimentare față
de cele care au făcut obiectul contractului inițial.
O modificare poate fi, de asemenea, considerată substanțială atunci

când schimbă echilibrul economic al contractului în favoarea adjudecatarului
contractului, într-un mod care nu fusese prevăzut în clauzele contractului
inițial''.
Astfel, a fost consolidată regula generală conform căreia este necesară

parcurgerea unei noi proceduri de atribuire ori de câte ori se aduc unui contract de
achiziție publică modificări substanțiale.
în conformitate cu clarificările aduse de Curtea de Justiție în Cauza Pressetext
(par. 35-37), o modificare a unui contract de achiziție publică se încadrează în
categoria modificărilor substanțiale în oricare dintre următoarele circumstanțe:
► 1) când introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura de atri
buire inițială, ar fi permis acceptarea altor ofertanți decât cei admiși inițial
sau ar fi permis selectarea unei alte oferte decât cea reținută inițial;
► 2) când extinde contractul, într-o măsură importantă, la servicii care nu au
fost prevăzute inițial;
► 3) atunci când schimbă echilibrul economic al contractului în favoare
adjudecatarului contractului, într-un mod care nu fusese prevăzut '
clauzele contractului inițial.
Urmare a clarificărilor aduse prin jurisprudența Curții de Justiție, în noui
directivă clasică a fost inclus un articol dedicat acestui subiect (art. 72).
Articolul 72 debutează cu listarea, la alin. (1) și (2), a unor cazuri de excepție
care permit modificarea contractului de achiziție publică fără parcurgerea unei noi
proceduri de atribuire, pentru a se reglementa abia în ultimul alineat principiul
general conform căruia modificările care nu se încadrează în limitele stabilite la
alin. (1) și (2) obligă autoritatea contractantă la organizarea unei noi proceduri de
atribuire.
Situațiile de excepție care permit modificarea contractului de achiziție publică
fără organizarea unei noi proceduri de selecție se pot încadra în următoarele
categorii:
► includerea în documentația de atribuire a contractului de achiziție publică a
unei clauze de revizuire care detaliază aspectele care pot suferi modificări pe
parcursul derulării contractului;
► necesitatea contractării unor produse, servicii și/sau lucrări suplimentare de
la contractorul inițial;
► modificări ocazionate de apariția unor circumstanțe neprevăzute;
► modificări care au drept efect creșteri minore ale prețului contractului;
► necesitatea de a înlocui contractorul privat.
în ceea ce privește sfera de cuprindere a conceptului de modificări substanțiale,

art. 72 listează la alin. (4), pornind de la anumite linii directoare trasate de
jurisprudență în Cauza Pressetext, criteriile care atrag încadrarea unei modificări
contractuale în categoria modificărilor substanțiale1:
► a) modificarea introduce condiții care, dacă ar fi fost incluse în procedura
inițială de atribuire a contractului, după caz:
(i) ar fi pennis admiterea altor candidați decât cei selectați inițial sau
(ii) ar fi pennis acceptarea unui alt ofertant decât cel acceptat inițial sau
(iii) ar fi atras alți participând la procedura de achiziție;
► b) modificarea schimbă echilibrul economic al contractului sau al acor-
dului-cadru în favoarea contractantului într-un mod care nu a fost prevăzut
în contractul sau în acordul-cadru semnat inițial;
► c) modificarea extinde în mod considerabil domeniul de aplicare al con
tractului sau al acordului-cadru;
► d) se permite ca un nou contractant să îl înlocuiască pe cel căruia autoritatea
contractantă i-a atribuit inițial contractul în alte cazuri decât cele prevăzute
de Directivă la alin. (1) lit. (d) al aceluiași articol.
Din analiza acestui alineat se observă că legiuitorul european a reglementat
dincolo de liniile directoare stabilite de cauza Pressetext, adăugând la prima ipoteză
consecința ca o anume modificare să fi avut abilitatea de a atrage alți participanți la
procedură dacă ar fi fost inclusă în documentația inițială. Dacă primele două ipoteze
se pot analiza prin raportare la ofertele primite în procedură, această a treia ipoteză
se raportează la supoziții, aspect care poate genera incertitudine juridică.
4 Secțiunea a 2-a
Mecanisme de modificare a contractului de achiziție publică fără
organizarea unei noi proceduri de atribuire
1. Clauza de revizuire
Noua directivă clasică a reglementat la art. 72 alin. (1) lit. (a) faptul că este
permisă modificarea contractelor de achiziție publică și a acordurilor-cadru fără
derularea unei noi proceduri de achiziție dacă modificările (care în alte circumstanțe
s-ar încadra în categoria modificărilor substanțiale) au fost prevăzute în docu
mentele inițiale ale achiziției sub forma unor clauze sau opțiuni de revizuire.
Pentru a putea produce efectele scontate, modul de redactare a clauzei de revi
zuire trebuie să respecte următoarele reguli imperative:
1 Pentru considerații privind situații concrete reținute de jurisprudență drept modificări

substanțiale ale unor contracte, a se vedea S. Arrowsmith, The Law of Public and Utilities
Procurement: Regulation in the EU and UK, voi. I, ed. a 3-a, Ed. Sweet & Maxwell, Londra,
2014, p. 580 și urm.
clauza trebuie să fie clară, precisă și fără echivoc;

J trebuie să precizeze limitele și natura posibilelor modificări sau opțiuni;
■S trebuie să indice condițiile în care se poate recurge la revizuire;
J este interzis să se prevadă în clauza de revizuire posibilitatea de a imple
menta modificări sau opțiuni care ar schimba caracterul general al con
tractului de achiziție publică sau al acordului-cadru.
Se observă faptul că această excepție de la aplicarea regulii care obligă la
organizarea unei noi proceduri de atribuire dacă se decide modificarea substanțială
a unui contract sau acord-cadru oferă autorității contractante o marjă largă de
decizie, având în vedere că, spre deosebire de alte excepții, în cazul clauzei de
revizuire nu este prevăzută în directiva clasică o limită valorică maximă și, în plus,
pare că poate să privească orice aspect contractual atât timp cât se păstrează
caracterul general al contractului1.
Cu toate acestea, în preambulul Directivei, la pct. (111), se atenționează asupra
aspectului că această excepție de la obligația de a organiza o nouă procedură de
atribuire nu trebuie să ofere autorităților contractante o „marjă nelimitată de
acțiune” și, în acest sens, se enunță câteva exemple de subiecte care pot fi avute în
vedere de o astfel de clauză: mecanisme de indexare a prețurilor, revizuirea unor
prevederi specifice contractelor care au drept obiect echipamente de comunicații
datorită specificității de funcționare (în caz de modificări ale protocoalelor df
comunicare sau privind alte aspecte tehnologice pe durata contractului), clauz<
privind adaptări ale contractului care devin necesare din cauza dificultăților tehnice
care apar pe parcursul utilizării sau întreținerii unor echipamente. Deși exemplele
respective nu sunt prevăzute limitativ, acestea sunt în măsură să ofere anumite
repere în funcție de care se poate aprecia dacă se justifică sau nu ca un anumit
aspect să fie prevăzut într-o clauză de revizuire. Astfel, nu se poate ignora
elementul comun al exemplelor constând în caracterul obiectiv al cauzei care
reclamă activarea clauzei de revizuire: aspecte tehnice rezultate din modificări
tehnologice, dificultăți tehnice în implementarea proiectului, mecanisme de
indexare a prețurilor. Din toate aceste exemple rezultă că aspectele prevăzute într-o
clauză de revizuire care la un moment dat pot atrage modificarea contractului se pot
analiza obiectiv, prin raportare la elemente externe voinței autorității contrac
tante și operatorului economic. Mecanismele de indexare a prețurilor dintr-un
contract sunt corelate cu creșterea unor prețuri ale unor mărfuri pe piețe organizate.
Când intervin modificări ale protocoalelor de comunicare și alte aspecte tehnologice
în domeniul echipamentelor de comunicații, respectivele modificări afectează
funcționarea tuturor echipamentelor de acel tip, indiferent de utilizatorul lor, și nu
reprezintă o schimbare adresată exclusiv unui anumit contract de achiziție. Poten-
1 Pentru detalii privind posibilități de redactare a clauzelor de revizuire, a se vedea K. Hartlev,

M.W. Liljenbal, Changes to Existing Contracts Under the EU Public Procurement Rules and the
Drafting of Review Clauses to Avoid the Need for a New Tender, în Public Procurement Law
Review nr. 2/2013, p. 58 și urm.
țialele dificultăți tehnice identificate anterior semnării contractului vor rezulta din I
observarea unor parametri tehnici pe parcursul implementării proiectului. în con
cluzie, o autoritate contractantă poate include în documentația de atribuire clauze de i
revizuire a contractului care privesc aspecte a căror incidență se poate produce prin
raportare la considerente obiective și fără să permită decizia subiectivă a
autorității contractante.
în ceea ce privește obligația de a păstra caracterul general al contractului, la
teza finală a pct. (109) din preambul noii directive se explică faptul că nu se permit
modificări care conduc la o transformare a naturii achiziției globale, de exemplu,
prin înlocuirea lucrărilor, a produselor sau a serviciilor care urmează să fie
achiziționate cu altele diferite sau prin modificarea fundamentală a tipului de
achiziție (cum ar fi, cu titlu de exemplu, din achiziție publică de produse în achiziție
publică de servicii — n.a.).

suplimentare de la contractorul inițial
Excepția este prevăzută la art. 72 lit. (b) și are în vedere lucrări, servicii și/sau
produse adiționale din partea contractantului inițial care au devenit necesare pe
parcursul derulării contractului și nu au fost incluse în procedura de achiziție
inițială, iar schimbarea contractantului nu este posibilă sau nu este recomandată.
Achiziționarea lucrărilor, serviciilor și/sau produselor adiționale de la alt con
tractant poate fi imposibilă datorită unor motive economice sau tehnice, precum
cerințe privind interschimbabilitatea sau interoperabilitatea cu echipamentele,
serviciile sau instalațiile existente achiziționate în cadrul procedurii de achiziții
inițiale.
Achiziționarea lucrărilor, serviciilor și/sau produselor adiționale de la alt
contractant este nerecomandată în situația în care o astfel de schimbare ar cauza
autorității contractante inconveniente substanțiale sau ar determina creșterea
semnificativă a costurilor.
Achiziționarea de lucrări, servicii și/sau produse suplimentare nu se poate
realiza în mod nelimitat, ci se raportează din punct de vedere valoric la valoarea
inițială a contractului de achiziție publică. în mod concret, o astfel de modificare
nu poate depăși 50% din valoarea contractului inițial. în cazul în care se
efectuează însă mai multe modificări succesive, această limitare se aplică valorii
fiecărei modificări în parte și nu se calculează ca valoare netă cumulată (cum se
pretinde în cazul modificărilor care au drept efect creșteri minore ale prețului, astfel
cum vom analiza în continuare).
Este important, totodată, de subliniat că Directiva interzice ca astfel de
modificări succesive să se efectueze în scopul eludării aplicării Directivei și obligă,
în toate cazurile, la realizarea de către autoritatea contractantă a unor justificări
temeinice anterior semnării actelor adiționale la contract în care să se demonstreze
necesitatea suplimentării și, după caz, în ce măsură achiziționarea de la un alt

contractant este imposibilă și/sau nerecomandată.
Cu privire la motivele de ordin tehnic care ar justifica o astfel de modificare,
este relevant textul pct. (108) din preambulul Directivei, care constată următoarele:
„Autoritățile contractante pot fi puse în situații în care devin necesare lucrări,
produse sau servicii suplimentare; în astfel de cazuri se poate justifica o modificare
a contractului inițial fără o nouă procedură de achiziție, mai ales atunci când
livrările suplimentare sunt destinate fie pentru înlocuirea parțială, fie pentru extin
derea serviciilor, a produselor sau a instalațiilor existente, în cazul în care schim
barea furnizorului ar obliga autoritatea contractantă să achiziționeze materiale,
lucrări sau servicii cu caracteristici tehnice diferite care ar conduce la incompa
tibilitate sau la dificultăți tehnice disproporționate de utilizare și întreținere”.
3. Circumstanțele neprevăzute
Anumite împrejurări care determină modificarea unui contract de achiziție

publică sau a unui acord-cadru se încadrează în categoria circumstanțelor nepre
văzute dacă autoritatea contractantă care se confruntă cu o astfel de situație justifică
aspectul că împrejurările respective nu ar fi putut fi prevăzute de o autoritate
contractantă care acționează cu diligentă.
în mod similar clauzei de revizuire, nici modificările aduse unui contract date
rită apariției unor circumstanțe neprevăzute nu pot aduce atingere caracterul)
general al contractului.
Se observă faptul că Directiva nu limitează aspectele care ar putea suferi
modificări datorită apariției unor circumstanțe neprevăzute care fac necesară modi
ficarea contractului de achiziție publică și nu limitează numărul de acte adiționale la
contract care se pot încheia având drept temei intervenția unor circumstanțe nepre
văzute. Mai mult, în primele teze ale pct. (109) din preambulul Directivei se
recunoaște necesitatea de a acorda o anumită flexibilitate autorităților contractante
din perspectiva incidenței circumstanțelor neprevăzute și se definește sfera acestor
circumstanțe:
„Autoritățile contractante se pot confrunta cu situații externe pe care nu le
puteau prevedea atunci când au atribuit contractul, în special când executarea
contractului acoperă o perioadă mai lungă. în acest caz, este necesar un anumit
grad de flexibilitate pentru adaptarea contractului la circumstanțele respective fără
a desfășura o nouă procedură de achiziție. Noțiunea de circumstanțe neprevăzute
se referă la situațiile care nu puteau fi anticipate în ciuda pregătirii cu o diligență
rezonabilă a procedurii inițiale de către autoritatea contractantă, luând în consi
derare mijloacele disponibile, natura și caracteristicile proiectului concret, bunele
practici din domeniul în cauză și necesitatea de a asigura o relație corespunzătoare
între resursele cheltuite pentru pregătirea procedurii de atribuire și valoarea sa
previzibilă’' (s.n.).
Singurele limitări care trebuie avute în vedere de autoritatea contractantă se

referă la respectarea unui anumit plafon valoric și obligația de a nu aduce atingere
caracterului general al contractului.
Referitor la limitarea valorică, Directiva impune condiția de a nu crește prețul
contractului cu mai mult de 50% din valoarea inițială cu ocazia efectuării unei
modificări. în cazul în care se efectuează mai multe modificări succesive, această
limitare se aplică valorii fiecărei modificări în parte, cu precizarea că nu se
pennite efectuarea unor astfel de modificări succesive în scopul eludării aplicării
Directivei.
Cu privire la respectarea condiției ca modificarea să nu aducă atingere caracte
rului general al contractului, sunt din nou relevante considerentele expuse la teza
finală a pct. (109) din preambulul Directivei:
„Acest lucru nu se aplică însă în cazul în care o modificare conduce la o
transformare a naturii achiziției globale, de exemplu prin înlocuirea lucrărilor, a
produselor sau a serviciilor care urmează să fie achiziționate cu altele diferite sau
prin modificarea fundamentală a tipului de achiziție, întrucât, în această situație, se
poate presupune că modificarea respectivă va influența rezultatul”.
4. Modificări care au drept efect creșteri minore ale prețului contractului
încă din preambulul Directivei, la pct. (107) a fost enunțat principiul confonn căruia:
„Modificările contractului având ca rezultat o modificare minoră a valorii
contractului ar trebui să fie întotdeauna posibile până la o anumită valoare, fără să
fie necesară derularea unei noi proceduri de achiziție”.
în continuarea acestei concluzii, art. 72 alin. (2) reglementează faptul că, fără a
exista nevoia de a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la alin. (4)
lit. (a)-(d) din Directivă referitoare la caracterul substanțial al unei modificări,
contractele pot fi modificate fără a fi necesară o nouă procedură de atribuire atunci
când valoarea modificării este mai mică decât ambele valori următoare:
(i) pragurile stabilite la articolul 4; și
(ii) 10%> din valoarea contractului inițial pentru contractele de achiziții de
servicii sau de produse și 15% din valoarea contractului inițial pentru
contractele de achiziții de lucrări.
în afară de aceste limitări valorice, și în cazul modificărilor cu impact minor
asupra prețului contractului nu se poate aduce atingere caracterului general al
contractului sau al acordului-cadru.
în plus, spre deosebire de modificările care au la bază necesități de supli
mentare a contractului sau circumstanțe neprevăzute, în cazul în care se efectuează
mai multe modificări succesive din categoria în discuție, evaluarea se face pe baza
valorii nete cumulate, fără a se putea depăși pragurile și limitele menționate.
5. înlocuirea contractantului privat

în Cauza Pressetext (par. 40) a fost stabilit principiul general conform căruia
Jn general, înlocuirea cocontractantului căruia autoritatea contractantă îi
atribuise inițial contractul cu unul nou trebuie considerată o schimbare a uneia
dintre clauzele esențiale ale contractului de achiziții publice respectiv Pe de
altă parte, aceeași hotărâre consacră și anumite excepții de la principiu.
Pornind de la jurisprudența menționată, la art. 72 alin. (1) lit. (d) au fost regle
mentate situații de excepție care permit înlocuirea contractantului privat fără
organizarea unei noi proceduri de atribuire:
► înlocuirea în temeiul unei clauze de revizuire',
► înlocuirea prin preluarea poziției contractantului inițial în urma unor
operațiuni de restructurare a societății (preluare, fuziune, achiziție) sau în
caz de insolvență, de către un alt operator economic care îndeplinește crite
riile de selecție calitativă stabilite inițial, și cu condiția ca această modificare
să nu implice alte modificări substanțiale ale contractului și să nu se facă în
scopul de a eluda aplicarea directivei;
► înlocuirea prin asumarea de către autoritatea contractantă însăși a
obligațiilor cocontractantului față de subcontractanți, în cazul în care
această posibilitate este prevăzută în legislația națională în temeiul art. 71
referitor la subcontractare.
a) înlocuirea contractantului inițial în temeiul unei clauze de revizuire

Ipoteza are în vedere posibilitatea consacrată la par. (40) din Cauza Pressetext
(„In general, înlocuirea cocontractantului căruia autoritatea contractantă îi
atribuise inițial contractul cu unul nou trebuie considerată o schimbare a uneia
dintre clauzele esențiale ale contractului de achiziții publice respectiv, cu excepția
situației în care această substituire a fost prevăzută în clauzele contractului inițial,
spre exemplu, ca o subcontractare”), însă raportată la exigențele art. 72 alin. (1)
lit. (a) din Directivă.
Se observă faptul că, aparent cel puțin, textul Directivei permite ca autoritatea
contractantă să schimbe contractorul privat fără o nouă procedură de atribuire
pentru orice motiv, condiționat de anunțarea prealabilă a acestei intenții:
(i) într-un mod clar, precis și neechivoc;
(ii) cu precizarea limitelor și naturii posibilelor modificări sau opțiuni;
(iii) cu descrierea condițiilor în care se poate recurge Ia revizuire;
(iv) cu observarea aspectului că este interzis să se prevadă posibilitatea efec
tuării unor modificări care ar schimba caracterul general al contractului sau
al acordului-cadru.
Cu toate acestea, apreciem că nu ar trebui ignorate scopurile declarate ale direc
tivelor privind achizițiile publice la momentul includerii în contractul de achiziție
publică a unei astfel de clauze, în special în ceea ce privește concurența, tratamentul
egal, transparența. Dacă o astfel de clauză de înlocuire a contractantului privat este

evident justificată în cazul contractelor de concesiune și de parteneriat public-privat
prin prisma duratei lungi a contractelor și a specificului finanțării (cofmanțare
privată sau finanțare integral privată a realizării investiției), în ipoteza contractelor
de achiziție publică situația nu este atât de evidentă în toate cazurile.
Astfel, într-un contract de achiziție publică sau acord-cadru încheiat cu un
singur agent economic, de regulă pe o perioadă de pană în 4 ani, finanțat încă din
primul moment de către autoritatea contractantă (eventual și cu asigurarea unor plăți
în avans), respectiva autoritate contractantă nu se confruntă cu necesitatea de a
asigura anumite drepturi unor terțe persoane (cum ar fi finanțatorii privați ai
proiectului care ar reclama aplicabilitatea mecanismelor de „s/ep-zn”1) și nu poate
nici înlocui pur și simplu, prin proprie decizie, fără o motivație solidă, obiectivă,
partenerul contractual în alte circumstanțe decât cele care privesc cazurile de
reorganizare, insolvență, anumite raporturi cu subcontractanții2.
în condițiile în care situațiile rezultate din reorganizarea sau insolvență con
tractantului privat, respectiv preluarea de către autoritatea contractantă a unor obli
gații contractuale sunt reglementate expres în Directivă și, cu excepția ipotezei
insolvenței, se bazează pe o jurisprudență bogată, nu sunt evidente ipotezele care ar
putea determina schimbarea contractantului privat reprezentat de o singură socie
tate pe perioada derulării contractului de achiziție publică sau acordului-cadru. Iar
prevederile referitoare la schimbarea subcontractanților ale căror calificări și
experiență similară au fost avute în vedere Ia atribuirea contractului, chiar dacă
reclamă o clauză de revizuire pentru a fi operantă, nu se suprapune conceptului de
schimbare a semnatarului inițial al contractului reprezentat de un singur operator
unic, și nu de un consorțiu3.
1 Pentru detalii referitoare la drepturile finanțatorilor privați ai proiectelor de investiții

publice, a se vedea M.A. Rațiu, înlocuirea partenerului privat pe parcursul implementării
contractului departeneriat public-privat, în RRPPP nr. 8/2013, p. 68 și urm.
2 Principiile TFUE și scopul directivelor privind achizițiile publice nu permit decizii
arbitrare ale autorităților contractante în atribuirea și implementarea contractelor publice. Pentru
analize referitoare la limitele de influențare de către autoritatea contractantă a modificării
contractelor de achiziție publică în derulare, a se vedea S.T. Poulsen, The possibilities of amen-
ding a public contract without a new competitive tendering procedure under EU law, în Public
Procurement Law Review nr. 5/2012, p. 173 și urm.
3 Referitor la impactul înlocuirii unui subcontractant într-un contract de achiziție publică,
rămâne de referință soluția pronunțată de Curtea de Justiție în Cauza C-91/08, Wall AG
împotriva Orașului Frankfurt am Main, în special considerentele de la par. (39): „O schimbare a
subcontractantului, chiar și atunci când posibilitatea în acest sens este prevăzută în contract,
poate, în cazuri excepționale, să constituie o asemenea modificare a unuia dintre elementele
esențiale ale contractului de concesionare în situația în care utilizarea unui subcontractant în
locul altui subcontractant a fost, ținând seama de caracteristicile proprii ale prestației în cauză,
un element determinant pentru încheierea contractului Pentru detalii referitoare Ia
schimbarea subcontractantului, a se vedea S. Treumer, Contract changes and the duty to
în concluzie, în situația în care contractul de achiziție publică este semnat cu un

singur operator economic care și-a asumat executarea obiectului contractului,
clauza de revizuire, pentru a fi operabilă, va trebui să detalieze expres în ce condiții
(altele decât reorganizare sau insolvență) contractorul poate fi înlocuit și cu ce
operator economic, având în vedere că nu se organizează o nouă procedură de
selecție.
Situația este diferită în cazul încheierii unui contract de achiziție publică sau
acord-cadru cu mai nrulți operatori economici constituiți în consorțiu. Probabil și
din lipsa unei jurisprudențe relevante în materia incidentelor care pot interveni în
situația în care contractantul privat este, în fapt, un consorțiu de agenți economici,
Directiva s-a limitat să trateze aspectele legate de reorganizare și insolvență a
contractantului societate unică. Pe parcursul derulării unui contract încheiat de
autoritatea contractantă cu un consorțiu de societăți pot interveni însă incidente
variate, între care: neînțelegeri între membrii consorțiului soldate cu necesitatea de a
modifica partea de contract care urmează să fie executată de către fiecare societate,
posibilitatea de a continua executarea contractului în situația în care un membru al
consorțiului decide să renunțe la contract sau intervine insolvență unui membru al
consorțiului. Toate aceste aspecte nereglementate expres în Directivă pot forma
obiect al unei clauze de revizuire, cu sublinierea faptului că mecanismele de
înlocuire trebuie incluse în documentația de atribuire de o manieră clară, precisă s'
neechivocă, cu arătarea cazurilor concrete avute în vedere și a procedurilor efecti'
de implementare, care nu trebuie să permită aprecieri sau acțiuni subiective ;
autorității contractante.
b) înlocuirea contractantului inițial de către o altă persoană care ajunge să

preia poziția contractuală a acestuia în urma unor operațiuni de restructurare a
contractantului inițial (preluare, fuziune, achiziție) sau în caz de insolvență
Recunoașterea reorganizării interne a unei societăți ca temei pentru înlocuirea
fără o nouă procedură de atribuire a contractantului inițial a fost realizată tot în
hotărârea pronunțată în Cauza Pressetext — „(45) Un astfel de acord reprezintă, în
esență, o reorganizare internă a cocontractantului, care nu modifică în mod
esențial clauzele contractului inițial”.
Reorganizarea internă asupra căreia s-a pronunțat favorabil Curtea se referă la
modificări de natură societară, care, deși au avut drept rezultat înlocuirea persoanei
juridice care a semnat contractul de achiziție publică cu o persoană juridică diferită,
în fapt, nu înlocuiesc în mod real contractorul, fiind vorba, în mod concret, de pre
luarea executării unui contract de o subsidiară deținută integral și controlată de
contractorul inițial. Astfel, s-a cristalizat ideea și s-a consacrat legislativ că nu se
justifică organizarea unei noi proceduri de atribuire dacă modificarea contractorului
retender under the new EU public procurement Directive, în Public Procurement Law Review
nr. 3/2014, p. 151.
inițial are natură mai degrabă formală sau dacă este rezultatul unor operațiuni de
fuziune în sens larg.
Tot în Cauza Pressetext a fost clarificat la par. (51) și (52) aspectul referitor la
posibilele modificări în acționariatul contractorului, modificări care, de regulă, nu
trebuie considerate a fi de natură să oblige autoritatea contractantă la organizarea
unei noi proceduri de atribuire:
„Contractele de achiziții publice sunt atribuite cu regularitate unor
persoane juridice. Dacă o persoană juridică este constituită sub forma unei
societăți pe acțiuni cotate la bursă, din chiar natura sa rezultă că structura
acționariatului poate fi schimbată în orice moment. în principiu, o astfel de
situație nu pune în discuție validitatea atribuirii unui contract de achiziții
publice unei astfel de societăți. Situația ar putea fi alta în cazuri excepționale,
precum acțiunile destinate să eludeze normele comunitare în materia
contractelor de achiziții publice”.
■
„Considerații similare se aplică în ceea ce privește contractele de achiziții

publice atribuite persoanelor juridice care, precum în cauza principală, nu
sunt constituie sub forma unei societăți pe acțiuni, ci a unei cooperative cu
răspundere limitată. Eventuale schimbări în compunerea sferei asociaților din
cadrul unei astfel de cooperative nu presupune în principiu o modificare
substanțială a contractului atribuit acesteia".
în ceea ce privește insolvența, aceasta este o ipoteză nouă1, care nu e susținută

încă de o jurisprudență relevantă a Curții de Justiție și care va presupune, între alte
aspecte, corelarea dispozițiilor naționale specifice procedurii insolvenței cu
principiile imperative în materia achizițiilor publice. Directiva nu este explicită în
ceea ce privește mecanismul sau mecanismele de înlocuire avute în vedere. în
literatura de specialitate, unii autori fac referire la posibilitatea ca entitatea juridică
implicată în administrarea patrimoniului contractantului intrat în insolvență să preia
executarea contractului și să „vândă” contractul de achiziție publică către o societate
interesată să continue executarea contractului respectiv2. în orice caz, entitatea care
ajunge să înlocuiască contractantul inițial în temeiul unor efecte juridice rezultate
din derularea unei proceduri de insolvență trebuie să îndeplinească criteriile de
selecție calitativă stabilite în procedura inițială de atribuire. în plus, trebuie
respectate și condițiile care impun ca, odată cu modificarea persoanei, să nu se
1 Pentru detalii în legătură cu implicațiile insolvenței contractantului privat asupra derulării

contractului, a se vedea: K. Hartlev, M.W. Liljenbol, op. cit., p. 65 și urm.; S. Treumer, op. cit.,
p. 151 și urm.; S. Treumer, Regulation of contract changes leading to a duty to retender the
contract: The European Commission ’s proposal of December 2011, în Public Procurement Law
Review nr. 5/2012, p. 156 și urm.
aducă și alte modificări substanțiale ale contractului, precum și ca modificarea să

nu se facă în scopul de a eluda aplicarea Directivei.
în mod evident bine-venit, textul referitor la insolvență nu lămurește multe
aspecte, cum ar fi dacă se vor permite tratamente naționale diferite în funcție de
specificul legislației insolvenței sau care vor fi modalitățile concrete de abordare a
situației consorțiilor de firme care semnează împreună un contract de achiziție
publică sau un acord-cadru și, în timpul duratei contractului, se confruntă cu
insolvență unui membru al consorțiului.
c) înlocuirea contractantului inițial prin asumarea de către autoritatea

contractantă însăși a obligațiilor contractantului privatfață de subcontractanți
Această posibilitate va putea fi preluată sau nu de către statele membre, astfel

cum se detaliază la art. 71 din directiva clasică, articol care reglementează diferite
aspecte legate de subcontractare în cadrul contractelor de achiziție publică, permi
țând efectuarea de către autoritatea contractantă a unor plăți directe către subcon-
tractanți, în anumite condiții. Această ipoteză nu constituie o substituire în sine a
contractorului inițial, ci este o posibilitate de intervenție a autorității contractante în
relația dintre contractantul principal și subcontractanți care se concretizează în asu
marea la un moment dat de către autoritatea contractantă a unor obligații care,
inițial, au fost prevăzute în contract în sarcina contractantului privat.
LU Secțiunea a 3-a
Modificarea contractului de achiziție publică în temeiul dispozițiilor

Legii nr. 98/2016
Reprezentând o codificare a cazuisticii constante a Curții de Justiție în materia

modificării contractului de achiziție publică fără organizarea unei noi proceduri de
atribuire, art. 72 din noua directivă clasică este redactat de o manieră care enumeră
toate circumstanțele relevante în fiecare caz. Cu alte cuvinte, când reglementează un
mecanism de modificare permis a fi aplicat fără organizarea unei noi proceduri de
atribuire, textul Directivei prevede în mai multe teze succesive acele elemente
care trebuie avute în vedere, în mod cumulativ, la aplicarea respectivului
mecanism de modificare.
Legea nr. 98/2016 prezintă de o manieră diferită posibilele situații în care se
permite modificarea contractului fără organizarea unei noi proceduri de atribuire.
După cum vom prezenta în continuare, pe categorii de cauze de modificare, legea
română realizează înșiruiri de circumstanțe întrerupte periodic de diferite norme de
trimitere și definiții ale unor termeni, făcând și mai dificilă înțelegerea reglementării
care nu este facil de urmărit nici în varianta din Directivă. Pe de altă parte, la
anumite alineate, Legea nr. 98/2016 schimbă elemente esențiale din componența
unor mecanisme de modificare și greșește preluarea altora, astfel cum vom detalia
în continuare.
Inadvertențe între reglementarea europeană și cea din România se observă și la
circumstanțierea conceptului de modificare substanțială, astfel cum rezultă din
următoarea prezentare comparativă:
______ Directiva 2014/24/UE______ ________Legea nr. 98/2016_______

Art. 72 alin. (4) - Modificarea Art. 221 - (7) O modificare a
unui contract sau a unui acord-cadru unui contract de achiziție publică/
în cursul perioadei sale de vala acord-cadru pe perioada de vala
bilitate este considerată substanțială bilitate este considerată modificare
în sensul alineatului (1) litera (e) substanțială în sensul alin. (1) lit. e)
atunci când, prin această modificare, atunci când este îndeplinită cel puțin
contractul sau acordul-cadru pre una dintre următoarele condiții:
zintă caracteristici care diferă în a) modificarea introduce con
mod substanțial de cele ale docu diții care, dacă ar fi fost incluse în
mentului inițial. în orice caz, fără a procedura de atribuire inițială, ar fi
aduce atingere alineatelor (1) și (2), permis selecția altor candidați de
o modificare este considerată cât cei selectați inițial sau accep
substanțială atunci când este înde tarea unei alte oferte decât cea
plinită cel puțin una dintre următoa acceptată inițial sau ar fi atras și alți
rele condiții: participanți la procedura de atribuire;
(a) modificarea introduce con b) modificarea schimbă echili
diții care, dacă ar fi fost incluse în brul economic al contractului de
procedura inițială de achiziții, ar fi achiziție publică/acordului-cadru în
permis admiterea altor candidați favoarea contractantului într-un
decât cei selectați inițial sau accep mod care nu a fost prevăzut în con
tarea unui alt ofertant decât cel tractul de achiziție publică/acordul-
acceptat inițial sau ar fi atras alți cadru inițial;
participanți la procedura de achiziție; c) modificarea extinde în mod
(b) modificarea schimbă balanța considerabil obiectul contractului de
economică a contractului sau a achiziție publică/acordului-cadru;
acordului-cadru în favoarea contrac d) un nou contractant înlocu
tantului într-un mod care nu a fost iește contractantul inițial, în alte ca
prevăzut în contractul sau acordul- zuri decât cele prevăzute la
cadru inițial; alin. (11).
(c) modificarea extinde dome (8) Modificarea contractului de
niul de aplicare al contractului sau al achiziție publică/acordului-cadru în
acordului-cadru în mod considerabil; condițiile prevăzute la alin. (7) nu
(d) un nou contractant îl înlo poate aduce atingere naturii gene
cuiește pe cel căruia autoritatea rale a contractului de achiziție pu
contractantă i-a atribuit inițial con- blică sau a acordului-cadru.
______ Directiva 2014/24/UE ________ Legea nr. 98/2016_______

tractul, în alte cazuri decât cele pre (9) în situația prevăzută la
văzute la alineatul (1) litera (d). alin. (8), în cazul în care se efectu
ează mai multe modificări succe
sive, valoarea modificărilor se va
determina pe baza valorii nete cu
mulate a modificărilor succesive.
Din analiza textului legii române se identifică, raportat la textul Directivei, o

normă de trimitere omisă, o normă de trimitere greșită și două completări dificil de
explicat.
Omisiunea are în vedere trimiterea din Directivă la prevederile alin. (1) și (2)
ale art. 72, care prevăd circumstanțele în care anumite modificări se pot aduce
contractului fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, deși la o analiză s-ar
observa că modificarea este una substanțială. Cu alte cuvinte, modificările permise
de art. 72 sunt în general substanțiale, de aceea, pentru a opera, este necesar să fie
întrunite în mod cumulativ mai multe condiții. Lipsa acestei norme de trimitere
lipsește legea română de precizarea expresă a aspectului că modificările permise
fără organizarea unei proceduri de atribuire pot fi, în multe cazuri, modificări
substanțiale.
Norma de trimitere greșită are în vedere ipoteza înlocuirii contractantului
căruia autoritatea contractantă i-a atribuit inițial contractul. Directiva trimite în mod
corect la art. 72 alin. (1) lit. (d), iar legea română trimite la art. 221 alin. (11), care
privește alt subiect decât modificarea contractorului, respectiv definiția conceptului
de „natură generală a contractului”.
Cele două completări dificil de explicat sunt cele de la art. 221 alin. (8) și (9),
care prevăd, în esență, că o modificare substanțială a unui contract nu poate aduce
atingere naturii generale a contractului și obligă la calculul valorii pe bază de
„valoare netă cumulată”. Este greu de apreciat scopul reglementarii din legea
română atât timp cât înțelesul mecanismului modificării substanțiale din Directivă
este următorul: dacă o autoritate contractantă intenționează să modifice un contract
în derulare altfel decât cu respectarea cazurilor expres detaliate în lege, iar
modificarea este substanțială, aceasta este obligată să organizeze o procedură de
atribuire. Odată organizată o procedură de atribuire pentru a completa un contract în
derulare, în acea procedură se pot introduce orice condiții și orice sume atât timp cât
se atribuie în mod transparent și nu afectează drepturile deja câștigate de con
tractantul din contractul în cauză. Este posibil ca alin. (8) și (9) să fi fost introduse
din eroare în continuarea art. 221 alin. (7), cu atât mai mult cu cât acestea lipsesc
din mecanismul dedicat modificărilor de mică valoare, unde ar fi fost evident
necesare, astfel cum vom arăta în continuare la punctul 4.
Nu în ultimul rând, acestor inadvertențe li se adaugă decizia legiuitorului român
ca la art. 221 alin. (11) să reglementeze conceptul de „natură generală a con-
tractului”, deși între condițiile imperative pe care o modificare trebuie să o

îndeplinească pentru a nu presupune organizarea unei noi proceduri de atribuire este
menționată aceea de a nu „afecta caracterul general al contractului”1, concept care
este utilizat ca atare și în Directivă. După cum am precizat și la punctul 1 al
Secțiunii a 2-a, lămuriri cu privire la modul de determinare a caracterului general al
contractului sunt cuprinse la ultima teză a pct. (109) din preambulul la Directivă,
care are următorul conținut:
„(109) (...) Acest lucru nu se aplică însă în cazul în care o modificare conduce
la o transformare a naturii achiziției globale, de exemplu prin înlocuirea lucrărilor,
a produselor sau a serviciilor care urmează să fie achiziționate cu altele diferite
sau prin modificarea fundamentală a tipului de achiziție, întrucât, în această
situație, se poate presupune că modificarea respectivă va influența rezultatul
(procedurii - n.a.)".
Așadar, în legătura cu circumstanțele neprevăzute și cu lucrările suplimentare,

și legiuitorul român face referire la condiția ca respectivele modificări să nu
afecteze caracterul general al contractului, pentru ca la alin. (8) al art. 221 să inter
zică modificărilor vizate să aducă atingere naturii generale a contractului.
Legiuitorul român nu a definit caracterul general al contractului, însă a definit
conceptul de natură generală a contractului la art. 221 alin. (11): „în sensul pre
zentului articol, prin natură generală a contractului se înțelege obiectivele prin
cipale urmărite de autoritatea contractantă la realizarea achiziției inițiale, obiectul
principal al contractului și drepturile și obligațiile principale ale contractului,
inclusiv principalele cerințe de calitate și performanță”. în lipsa altei definiții și
având în vedere precizarea că definiția are în vedere sensul art. 221, putem presu
pune că legiuitorul român pune semnul egalității între caracterul general și natura
generală a contractului. într-o astfel de circumstanță se observă o clară inadvertență
între explicațiile legiuitorului european de la ultima teză a par. (109) din preambulul
Directivei raportat la definiția din art. 221 alin. (11) din Legea nr. 98/2016.
Directiva are în vedere nu „natura generală a contractului”, ci „natura achiziției
globale”, adică natura unei achiziții în ansamblul său. Așadar, nu se au în vedere
particularitățile contractului de achiziție publică (adică particularitățile instru
mentului contractual) și particularitățile achiziției, apreciată în ansamblul său.
Aceste considerente determină legiuitorul european să stabilească drept exemple
două repere largi, cuantificabile din punct de vedere obiectiv, în raport de care se
discută o eventuală afectare a naturii achiziției globale:
► a) înlocuirea lucrărilor, a produselor sau a serviciilor care urmează să fie
achiziționate cu altele diferite și
► b) modificarea fundamentală a tipului de achiziție.
1 Art. 221 alin. (1) lit. c) pct. (ii) și art. 221 alin. (2) raportat la art. 221 alin. (1) lit. a) din
Legea nr. 98/2016.
Legiuitorul român nu urmărește logica celui european și reglementează o

definiție exhaustivă a conceptului de natură generală a contractului, și nu a
achiziției, definiție care reunește următoarele componente:
► obiectivele principale urmărite de autoritatea contractantă la realizarea
achiziției inițiale;
► obiectul principal al contractului și
► drepturile și obligațiile principale ale contractului (inclusiv principalele
cerințe de calitate și performanță).
Se observă că cel puțin primul element al definiției nu este cuantificabil din
punct de vedere obiectiv, ceea ce creează o vulnerabilitate contractorului care
oricând se poate confrunta cu situația în care i se poate denunța contractul, deoarece
o modificare a contractului este apreciată de o conducere nou învestită a autorității
contractante că nu respectă vreun obiectiv principal urmărit de autoritatea
contractantă la realizarea achiziției inițiale. Astfel, soluția Legii nr. 98/2016 și pe
acest subiect este contrară viziunii Directivei și creatoare de incertitudine juridică.
1. Clauza de revizuire
Mecanismul juridic al clauzei de revizuire reglementat de Directivă la art. 72

alin. (1) lit. (a) este reprodus, în linii mari în aceleași coordonate, la alin. (1) lit. (a)
și alin. (2) ale art. 221 din Legea nr. 98/2016.
O analiză atentă a textului relevă existența unei diferențe între cele două
reglementări care privește caracteristica modificărilor prevăzute în clauza de
revizuire de a produce sau a nu produce efecte financiare.
_______ Directiva 2014/24/UE __________ Legea nr. 98/2016______

Art. 72 alin. (1) lit. (a) teza Art. 221 alin. (1) lit. (a) - atunci
întâi - atunci când modificările, când modificările, indiferent dacă sunt
indiferent de valoarea lor mone sau nu sunt evaluabile în bani și
tară, au fost prevăzute în docu indiferent de valoarea acestora, au fost
mentele inițiale ale achiziției sub prevăzute în documentele achiziției
forma unor clauze sau opțiuni de inițiale sub forma unor clauze de
revizuire clare, precise și fără revizuire clare, precise și fără echivoc,
echivoc, printre care se pot care pot include clauze de revizuire a
număra clauze de revizuire a prețului sau orice alte opțiuni;
prețurilor.
Textul Directivei face referire la acele modificări care au efecte financiare

asupra contractului (si dă drept exemplu clauzele de revizuire a prețurilor) și care,
pentru a fi operabile fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, trebuie să fie
incluse intr-o clauză de revizuire. Legea română prevede că modificările care pot fi
prevăzute într-o clauză de revizuire pot fi producătoare de efecte financiare sau pot
fi „neevaluabile în bani”. întrebarea care se poate pune este în ce măsura este

necesară o clauză de revizuire pentru ca părțile să decidă pe parcursul execuției unui
contract o modificare care nu are niciun efect financiar asupra contractului,
deoarece modificarea privește aspecte care nu sunt evaluabile în bani, nu schimbă
caracterul general al contractului și nu are în vedere schimbarea cocontractantului
privat (ipoteză avută în vedere la alt alineat al articolului).
Pentru a ajunge la o concluzie, este util de analizat și reglementarea referitoare
la modificările de mică valoare care se pot aduce unui contract, astfel cum sunt
acestea identificate la art. 72 alin. (2), care va fi detaliat la punctul 4 din prezenta
secțiune. Ideea centrală a modificărilor de mică valoare este aceea că valoarea netă
cumulată a acestora nu trebuie să depășească anumite valori. Așadar, dacă
modificări de natură financiară în anumite limite valorice se pot realiza fără
parcurgerea unei noi proceduri de atribuire atât timp cât nu aduc atingere caracte
rului general al contractului, cu atât mai puțin s-ar putea justifica necesitatea
introducerii într-o clauză de revizuire a unei modificări fără implicații financiare
care nu aduce atingere caracterului general al contractului.
Adăugarea realizată de legiuitorul român la textul Directivei sperăm să nu
producă efecte care nu au nicio legătură cu scopurile generale urmărite de
msamblul reglementării europene în materia modificării contractului de achiziție
publică. Cunoscând zelul unor organe de control și unele soluții din practică vădit
contrare spiritului și, uneori, chiar literei legislației rezultate din transpunerea unor
norme din dreptul Uniunii Europene, sperăm să nu se ajungă, pomindu-se de la
acest text, să se considere că a fost încălcată legea în ipoteza în care pe parcursul
derulării unui contract părțile convin schimbarea adreselor de corespondență sau a
persoanei care semnează corespondența în numele unei părți sau a unui cont bancar
pe motiv că respectiva „modificare neevaluabilă în bani” nu a fost inclusă într-o
clauză de revizuire.

suplimentare de la contractorul inițial
Art. 72 alin. (1) lit. (b) reglementează condițiile cumulative care se aplică în
situația în care pe parcursul derulării unui contract se constată că este necesară
suplimentarea de către contractor a lucrărilor, serviciilor sau produselor față de
cantitățile estimate inițial. Textul Directivei enunță ipoteza drept:
,pentru lucrările, serviciile sau produsele adiționale din partea contractantului
inițial care au devenit necesare și nu au fost incluse în procedura de achiziții
publice inițială”.
Directiva reunește în patru teze succesive toate condițiile necesare pentru ca o
astfel de modificare a contractului să fie operată iară o nouă procedură de atribuire.
Legea română desparte cele patru teze din Directivă și le inserează în mai multe
alineate la art. 221 și art. 222, fragmentarea respectivă făcând aplicarea normelor
din start mai dificilă.
Pe de altă parte, în legea română sunt adăugate elemente la textul Directivei
care nu în toate cazurile sprijină o mai eficientă aplicare a normei.
Directiva 2014/24/UE ___________ Legea nr. 98/2016_______

Art. 72 alin. (1) lit. (b) - Art. 221 alin. (1) lit. b) - atunci
pentru lucrările, serviciile sau când sunt îndeplinite în mod cumulativ
produsele adiționale din partea următoarele condiții:
contractantului inițial care au de (i) devine necesară achiziționarea
venit necesare și nu au fost in de la contractantul inițial a unor pro
cluse în procedura de achiziții pu duse, servicii sau lucrări suplimentare
blice inițială, iar schimbarea con care nu au fost incluse în contractul
tractantului: inițial, dar care au devenit strict nece
(i) nu poate fi realizată din sare în vederea îndeplinirii acestuia;
motive economice sau tehnice, (ii) schimbarea contractantului
precum cerințe privind inter este imposibilă;
schimbabilitatea sau interope- (iii) orice majorare a prețului con
rabilitatea cu echipamentele, tractului reprezentând valoarea pro-
serviciile sau instalațiile existente
duselor/serviciilor/lucrărilor suplimen
achiziționate în cadrul procedurii
tare nu va depăși 50% din valoarea
de achiziții inițiale; și
contractului inițial;
(ii) ar cauza autorității con
tractante inconveniente substan
Art. 221 alin. (3) - în sensul
țiale sau creșterea semnificativă
dispozițiilor alin. (1) lit. b), schimbarea
a costurilor.
contractantului este imposibilă atunci
Cu toate acestea, nicio când sunt îndeplinite în mod cumulativ
creștere a prețului nu depășește următoarele condiții:
50 % din valoarea contractului a) schimbarea contractantului nu
inițial. în cazul în care se poate fi realizată din motive eco
efectuează mai multe modificări nomice sau tehnice, precum cerințe
succesive, această limitare se privind interschimbabilitatea sau inter-
aplică valorii fiecărei modificări în operabilitatea cu echipamentele,
parte. Astfel de modificări serviciile sau instalațiile existente
succesive nu se efectuează în achiziționate în cadrul procedurii de
scopul eludării aplicării prezentei achiziție inițiale;
directive; b) schimbarea contractantului ar
cauza autorității contractante dificul
tăți semnificative sau creșterea semni
ficativă a costurilor.
Directiva 2014/24/UE ___________ Legea nr. 98/2016_______

Art. 221 alin. (4) - în cazul în care
se efectuează majorarea prețului con
tractului prin mai multe modificări
succesive conform alin. (1) lit. b) și c),
valoarea cumulată a modificărilor con
tractului nu va depăși cu mai mult de
50% valoarea contractului inițial.
Art. 221 alin. (5) - Autoritatea
contractantă nu are dreptul de a efec
tua modificări succesive ale contractului
de achiziție publică/ acordului-cadru
conform alin. (1) lit. b) și c) în scopul
eludării aplicării procedurilor de atri-
buire prevăzute de prezenta lege.
O primă adăugare a legiuitorului român are în vedere caracteristica produselor,

lucrărilor și/sau serviciilor de a deveni „strict necesare în vederea îndeplinirii”
contractului. Conform versiunii în limba română a Directivei, este suficient ca
respectivele produse, lucrări și/sau servicii să „devină necesare”, aspect regăsit și
în versiunea în limba engleză (for additional works, Services or supplies by the
original contractor that have become necessary) și în versiunea în limba franceza
(pour Ies travaux, Services ou fournitures supplementaires du contractant principal
qui sont devenus necessaires). De altfel, în debutul art. 221 alin. (1) lit. b) pct. (i) și
legiuitorul român prezintă ipoteza în mod similar Directivei, „devine necesară
achiziționarea de la contractantul inițial a unor produse, servicii sau lucrări
suplimentare”, însă revine redundant la finalul frazei cu „dar care au devenit strict
necesare în vederea îndeplinirii acestuia”. Cum se măsoară acest „strict necesar”
rămâne la latitudinea autorității contractante și la imaginația organelor de control
ulterior, care, oricând, vor putea invoca încălcarea legii, deoarece nu s-ar fi
demonstrat cu suficientă claritate caracterul „strict” necesar al suplimentării
contractului în vederea îndeplinirii acestuia. Considerăm că o astfel de adăugare
excede scopului Directivei și deține potențialul de a deturna chiar efectele
preconizate de Directivă, și anume posibilitatea de a suplimenta (fără parcurgerea
unei noi proceduri de atribuire) cantitățile ori de cate ori este necesar, și nu doar în
ipoteza în care se poate dovedi dincolo de orice dubiu că în lipsa suplimentării
respective nu se poate finaliza proiectul. Directiva urmărește să acorde părților
posibilitatea de a administra contractul astfel încât să finalizeze în special lucrările
în cele mai bune condiții. Cum practica demonstrează în mod constant că există
diferențe consistente între presupunerile din studiul de fezabilitate și certitudinea
din detaliile de execuție ale proiectului tehnic, legiuitorul european a permis să se
adiționeze obiectul contractului cu câte cantități „devin necesare”, și nu exclusiv cu

acele cantități în lipsa cărora eșuează proiectul, măcar în parte.
O altă modificare are în vedere înlocuirea sintagmei schimbarea contractantului
„nu poate fi realizată” cu schimbarea contractantului este imposibilă”, adăugând
la o primă privire un element suplimentar de dificultate în justificarea modificării
contractului. Elementul de dificultate este înlăturat până la final de prevederile
art. 221 alin. (3), care explică semnificația „imposibilității”, utilizând aceleași
cuvinte cu care în Directivă se explică de ce „nu se poate” realiza schimbarea con
tractantului.
Aspectul care diferențiază într-un mod esențial reglementarea din legea
română de cea din Directivă este prevederea referitoare la procentul cu care se
poate suplimenta un contract. Directiva stabilește că ori de cate ori este necesar se
poate suplimenta cu cate 50% din valoarea contractului inițial, fără să limiteze
numărul de acte adiționale de suplimentare: ,jn cazul în care se efectuează mai
multe modificări succesive, această limitare se aplică valorii fiecărei modificări în
parte”. Spre deosebire de Directivă, legea română prevede faptul că suplimentările
se pot realiza doar dacă sunt „strict necesare” pentru îndeplinirea contractului și cu
limitarea acestora la 50% din valoarea contractului inițial ca sumă netă cumulată:
Jn cazul în care se efectuează majorarea prețului contractului prin mai multe
modificări succesive conform alin. (1) Ut. b) și c), valoarea cumulată a
modificărilor contractului nu va depăși cu mai mult de 50% valoarea contractului
inițial”.
Explicația pentru o astfel de modificare a textului este dificil de identificat, ci
atât mai mult cu cât la finalul Legii nr. 98/2016 se precizează că art. 72 ar fi fost
transpus integral. Legiuitorul european nu a impus o valoare cumulată netă ca limită
în cazul unor astfel de suplimentări de contract, deoarece practica a demonstrat că,
în special la contractele de lucrări, necesitatea unor astfel de suplimentări apare în
mod regulat și că nu este eficientă impunerea unei limite. Cu alte cuvinte, dacă
într-adevăr devin necesare lucrări suplimentare oprirea șantierului, costurile de
conservare, suportarea deprecierii lucrărilor nefinalizate, întârzierea cu ani de zile a
finalizării obiectivului de investiții datorită inerentelor incidente în procedurile de
atribuire, pierderea finanțării în proiecte de investiții cofmanțate din fonduri
nerambursabile, sunt unele dintre principalele argumente pentru care statele
membre au realizat că cea mai bună soluție prin prisma eficienței utilizării
fondurilor publice este cea a suplimentării contractului atât cât se dovedește că este
necesar.
3. Circumstanțele neprevăzute
în mod similar cu punctul prezentat anterior, tezele Directivei pe subiectul
modificări datorate unor circumstanțe excepționale, pe de o parte, au fost
fragmentate în legea română și, pe de altă parte, au suferit amendamente de esență.
Directiva 2014/24/UE _______ Legea nr. 98/2016_________

Art. 72 alin. (1) lit. (c) - Art. 221 alin. (1) lit. c) - atunci
atunci când sunt îndeplinite toate când sunt îndeplinite în mod cumu
condițiile următoare: lativ următoarele condiții:
(i) necesitatea modificării a sur (i) modificarea a devenit nece
venit în urma unor circumstanțe pe sară în urma unor circumstanțe pe
care o autoritate contractantă care care o autoritate contractantă care
acționează cu diligență nu ar fi acționează cu diligență nu ar fi putut
putut să le prevadă; să le prevadă;
(ii) modificarea nu aduce atin (ii) modificarea nu afectează
gere caracterului general al con caracterul general al contractului;
tractului; (iii) creșterea prețului nu depă
(iii) creșterea prețului nu de șește 50% din valoarea contractului
pășește 50% din valoarea con de achiziție publică/acordului-cadru
tractului sau a acordului-cadru inițial;
inițial.
Art. 221 alin. (4) - în cazul în care
în cazul în care se efectuează se efectuează majorarea prețului
mai multe modificări succesive, contractului prin mai multe modificări
această limitare se aplică valorii succesive conform alin. (1) lit. b) și c),
fiecărei modificări în parte. Astfel valoarea cumulată a modificărilor
de modificări succesive nu se contractului nu va depăși cu mai mult
efectuează în scopul eludării de 50% valoarea contractului inițial.
aplicării prezentei directive
Art. 221 alin. (5) - Autoritatea
contractantă nu are dreptul de a
efectua modificări succesive ale
contractului de achiziție publică/
acordului-cadru conform alin. (1)
lit. b) și c) în scopul eludării aplicării
procedurilor de atribuire prevăzute
de prezenta lege.
în cazul acestei ipoteze, care, de asemenea, permite modificarea unui contract

fără organizarea unei noi proceduri de atribuire, textul legii române păstrează în
mare măsură exprimarea din Directivă, cu o singură diferență: deși Directiva
permite mai multe modificări de câte 50% din valoarea contractului inițial, legea
română stabilește o limită a sumei modificărilor la 50% din valoarea inițială a
contractului ca valoare netă cumulată. Argumentele invocate la punctul anterior
împotriva unei astfel de modificări a mecanismului prevăzut de Directivă sunt
valabile și la acest punct.
4. Modificări care au drept efect creșteri minore ale prețului contractului
Comparând reglementarea din Directivă cu cea din Legea nr. 98/2016, se

observă că și în cazul acestei ipoteze legiuitorul român a omis mai multe detalii.
______ Directiva 2014/24/UE______ ________Legea nr. 98/2016_______

Art. 72 alin. (2) - în plus, fără a Art. 221 alin. (1) lit. f) - atunci
exista nevoia de a verifica dacă sunt când sunt îndeplinite în mod cumu
îndeplinite condițiile prevăzute la lativ următoarele condiții:
alineatul (4) literele (a)-(d), con (i) valoarea modificării este
tractele pot fi modificate fără a fi mai mică decât pragurile corespun
necesară o nouă procedură de achi zătoare prevăzute la art. 7 alin. (1);
ziții în conformitate cu prezenta (ii) valoarea modificării este
directivă și atunci când valoarea mai mică decât 10% din prețul con
modificării este mai mică decât tractului de achiziție publică/acor-
ambele valori următoare: dului-cadru inițial, în cazul con
(i) pragurile stabilite la articolul tractelor de achiziție publică de
4; și servicii sau de produse, sau mai
(ii) 10 % din valoarea con mică decât 15% din prețul con
tractului inițial pentru contractele de tractului de achiziție publică/
achiziții de servicii sau de produse și acordului-cadru inițial, în cazul
15 % din valoarea contractului inițial contractelor de achiziție publică de
pentru contractele de achiziții de lucrări.
lucrări.
Cu toate acestea, modificarea

nu poate aduce atingere caracterului
general al contractului sau al
acordului-cadru. în cazul în care se
efectuează mai multe modificări
succesive, evaluarea se face pe baza
valorii nete cumulate a acestora.
La primul paragraf al reglementării, legea română omite să precizeze în mod

similar Directivei că, în cazul modificărilor de valoare mică, nu are importanță
motivul pentru care se realizează modificarea. Directiva atenționează că în această
ipoteză nu „există nevoia de a verifica dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la
alineatul (4) literele (a)-(d)”. Cu alte cuvinte, în cazul unei modificări de mică
valoare, nu este necesară, după caz, inserarea prealabilă a unei clauze de revizuire,
justificarea faptului că nu se poate schimba contractantul, caracterul neprevăzut al
unor circumstanțe etc. Rezumând, textul Directivei clarifică aspectul că o modi
ficare de contract de mică valoare poate rezulta dintr-o suplimentare a produselor,
I
serviciilor sau lucrărilor prevăzute de contract, o adăugare de produse, lucrări sau

servicii la cele prevăzute în contract sau orice alte aspecte cu efecte financiare atât
timp cât sunt îndeplinite în mod cumulativ două condiții imperative:
► 1) valoarea modificării determinată ca sumă netă cumulată să nu depășească
limitele stabilite de Directivă:
(i) pragurile stabilite la articolul 4 și
(ii) limita de 10% din valoarea contractului inițial pentru contractele de
achiziții de servicii sau de produse și 15% din valoarea contractului
inițial pentru contractele de achiziții de lucrări;
► 2) modificarea să nu aducă atingere caracterului general al con-
tractului/acordului-cadru.
Este dificil și în această ipoteză să se determine care este motivul pentru care
textul legii române se îndepărtează atât de mult de la textul Directivei și nu
excludem posibilitatea ca diferențele de reglementare să fie rezultatul unei erori. Cu
atât mai mult cu cât prevederile respective se regăsesc în Legea nr. 98/2016 la
alin. (8) și (9) ale art. 221, însă cu referire la alin. (7) din art. 221, care privește
modificările substanțiale:
„(8) Modificarea contractului de achiziție publică/acordului-cadru în

condițiile prevăzute la alin. (7) nu poate aduce atingere naturii generale a
contractului de achiziție publică sau a acordului-cadru.
(9) în situația prevăzută la alin. (8), în cazul în care se efectuează mai

multe modificări succesive, valoarea modificărilor se va determina pe baza
valorii nete cumulate a modificărilor succesive".
Astfel cum am arătat la debutul secțiunii, condițiile prevăzute la alin. (8) și (9)
ale art. 221, care fac trimitere la art. 221 alin. (7), produc efecte contrare regulii
generale în temeiul căreia atât timp cât se organizează o nouă procedură de
atribuire, aceasta poate conține orice aspecte.
în orice caz, având în vedere caracterul imperativ al prevederilor Directivei
privind modificările de valoare redusă, considerăm necesar ca autoritatea con
tractantă să țină cont și de imperativul că o astfel de modificare nu trebuie să aducă
atingere caracterului general al contractului de achiziție publică sau acordului-
cadru, chiar dacă legea română a omis, pentru moment, această precizare.
5. înlocuirea contractantului privat
Din analiza comparativă a textelor relevante din Directivă și din Legea

nr. 98/2016 rezultă că legiuitorul român a preluat în mare măsură normele
europene, a adaptat regulilor naționale anumite concepte și a omis o prevedere

importantă.
_______ Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016______

Art. 72 alin. (1) lit. (d) - Art. 221 alin. (1) lit. d) - atunci
atunci când un nou contractant îl dând contractantul cu care auto
înlocuiește pe cel căruia autori ritatea contractantă a încheiat inițial
tatea contractantă i-a atribuit contractul de achiziție publică/
inițial contractul, drept conse acordul-cadru este înlocuit de un nou
cință: contractant, în una dintre următoa
(I) a unei clauze sau opțiuni rele situații:
de revizuire fără echivoc, în con (i) ca urmare a unei clauze de
formitate cu litera (a); revizuire sau a unei opțiuni stabilite
(ii) a preluării poziției con de autoritatea contractantă potrivit
tractantului inițial prin succesiune lit. a) și alin. (2);
universală sau parțială, ca urmare (ii) drepturile și obligațiile con
a unor operațiuni de restructurare tractantului inițial rezultate din
a societății comerciale, inclusiv contractul de achiziție publică/
preluare, fuziune, achiziție sau acordul-cadru sunt preluate, ca
insolvență, de către un alt ope urmare a unei succesiuni universale
rator economic care îndeplinește sau cu titlu universal în cadrul unui
criteriile de selecție calitativă proces de reorganizare, inclusiv prin
stabilite inițial, cu condiția ca fuziune sau divizare, de către un alt
aceasta să nu implice alte modi operator economic care îndeplinește
ficări substanțiale ale contractului criteriile de calificare și selecție sta
și să nu se facă în scopul de a bilite inițial, cu condiția ca această
eluda aplicarea prezentei direc modificare să nu presupună alte mo
tive; sau dificări substanțiale ale contractului
(iii) a asumării de către auto de achiziție publică/acordului-cadru și
ritatea contractantă însăși a obli să nu se realizeze cu scopul de a eluda
gațiilor contractantului principal aplicarea procedurilor de atribuire
față de subcontractanții săi, în prevăzute de prezenta lege;
cazul în care această posibilitate (iii) la încetarea anticipată a con
este prevăzută în legislația națio tractului de achiziție publică/
nală în temeiul articolului 71; acordului-cadru, contractantul prin
cipal cesionează autorității contrac
tante contractele încheiate cu sub
contractanții acestuia, ca urmare a
unei clauze de revizuire sau a unei
opțiuni stabilite de autoritatea con
tractantă potrivit lit. a);
Adaptarea anumitor concepte la specificul național este justificată deoarece în

materia respectivă nu sunt incidente norme de dreptul Uniunii Europene. Astfel,
conceptul de „succesiune universală sau parțială” a fost înlocuit cu cel de
„succesiune universală sau cu titlu universal”, conceptele de „preluare, fuziune,
achiziție” au fost înlocuite cu „fuziune sau divizare”.
Omisiunea din legea română are în vedere posibilitatea ca poziția con
tractantului inițial să fie preluată de o altă persoană în cadrul unei proceduri de
insolvență.
După cum precizam la litera (b) a punctului 5 din secțiunea anterioară,
insolvență este o ipoteză nouă, care nu e susținută încă de o jurisprudență relevantă
a Curții de Justiție și care va presupune, între alte aspecte, corelarea dispozițiilor
naționale specifice procedurii insolvenței cu principiile imperative în materia
achizițiilor publice. Directiva nu este explicită în ceea ce privește mecanismul sau
mecanismele de înlocuire avute în vedere în procedura insolvenței, rămânând
legiuitorului național să realizeze o astfel de corelație.
Era, astfel, de așteptat ca legiuitorul român să prevadă norme exprese în care să
reglementeze mecanismul prin care se poate realiza o înlocuire a contractantului
inițial cu un alt contractor pe parcursul derulării unei proceduri de insolvență a
primului contractor. Calea aleasă de legiuitorul român a fost una simplă, constând în
eliminarea cu totul din actul normativ a ipotezei insolvenței, deși afirmă la finele
actului normativ că a transpus integral art. 72 din Directivă. Optând în această
manieră, legea română nu numai că lipsește participanții la raportul de achiziție
publică de un mecanism juridic pe care alte state îl prevăd, însă generează și
incertitudine juridică, nefiind clar cum trebuie să procedeze o autoritatea
contractantă dacă împotriva contractorului se declanșează procedura insolvenței.
Capitolul V
ÎNCETAREA CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
H-J Secțiunea 1
Considerații generale
în legătură cu un contract de achiziție publică este de așteptat ca acesta să

înceteze prin ajungere la termen, cu realizarea integrală a prestațiilor asumate
de părțile contractante.
Referitor la durata contractului de achiziție publică se observa că, spre deosebire
de Directiva privind concesiunile de lucrări și de servicii (Directiva 2014/23/UE)1,
directiva clasică nu cuprinde o formulă generală de determinare a duratei contractului.
Mai mult, în cazul anumitor achiziții publice, legea face referire la durata nedeter
minată a contractului de achiziție publică.
Directiva 2014/24/UE nu conține un articol dedicat duratei contractului d
achiziție publică, respectivul element fiind abordat în contextul determinării valo
estimate a contractului. în mod concret, în practică, durata unui contract de achiziț.
publică se determină în funcție de obiectul contractului de o manieră care să asigure
o bună executare a acestuia. Pe de altă parte, din analiza dispozițiilor Directivei se
observă că un contract de achiziție publică poate fi încheiat pe durată determinată
sau, în unele circumstanțe, nedeterminată.
Directiva menționează următoarele situații în care contractele de achiziție
publică se pot încheia pe perioadă nedeterminată'.
J contractele de achiziții publice de produse care au ca obiect leasingul, închi
rierea sau cumpărarea cu plata în rate de produse2;
contractele de achiziții publice de servicii care nu indică un preț total3.
Cu privire la prima categorie, se observă că achiziția unor produse în temeiul
unui contract de leasing financiar sau în rate, prin prisma specificului legislației
naționale care reglementează aceste contracte, de regulă, nu este posibilă fără
precizarea unui termen sau al numărului de rate și, după caz, a valorii reziduale. în
1 Paragraful (52) din Preambul și dispozițiile art. 18 clarifică regulile generale de deter
minare a duratei contractului de concesiune „astfel încât să se evite închiderea pieței și limitarea
concurenței". Pentru detalii privind calculul termenului contractelor de concesiune și parteneriat
public-privat, a se vedea S. Gherghina, Stabilirea duratei contractului de parteneriat
public-privat (I), în RRPPP nr. 13/2015, p. 33 și urm.; M.A. Rațiu, Considerații privind durata
contractului de concesiune, în RRPPP nr. 9/2014, p. 68 și urm.
2 Art. 5 alin. (12) lit. b).
3 Art. 5 alin. (14) lit. b).
ceea ce privește închirierea unui produs sau semnarea unui contract de prestări
servicii, perioada nedeterminată nu trebuie interpretată în sens de termen nelimitat
sau termen foarte lung. Regulile de determinare a valorii estimate a contractului
precizează că „în cazul contractelor de achiziție publică încheiate pe durată
nedeterminată sau pe durată determinată mai mare de 48 de luni, valoarea
estimată se calculează prin înmulțirea cu 48 a valorii lunare a contractului"'. Or,
chiar dacă contractul nu ar preciza durata, suma totală a plăților efectuate de
autoritatea contractantă pentru închirierea produsului sau beneficiul prestării
serviciului nu va putea depăși suma ofertată, care poate fi cel mult egală cu valoarea
estimată (cu excepția situației în care au loc modificări ale contractului, conform
legii). Cum plățile trebuie să se încadreze într-un plafon maxim prevăzut în
contract/acord-cadru, prestarea serviciilor sau închirierea produsului nu poate
continua în orice condiții, după epuizarea bugetului, pentru perioade de timp în care
operatorul economic nu mai încasează o remunerație, deși prestează un serviciu sau
pune la dispoziție un produs. Aspectul că un contract de achiziție publică de servicii
sau de închiriere de produs se încheie pe termen nedeterminat nu poate fi simpla
decizie a părților contractante, ci trebuie să fie rezultatul specificului obiectului
:ontractului. Cu alte cuvinte, termenul contractului nu trebuie să depindă de voința
autorității contractante și a operatorului economic, ci de posibilitatea concretă de
îndeplinire în bune condiții a obiectului contractului. Cu titlu de exemplu, în cazul
unui contract de servicii juridice de reprezentare în fața instanței, este posibil să nu
se determine concret durata contractului (ca dată calendaristică sau număr de
luni/ani), acesta fiind raportat la data finalizării procesului (pronunțarea și/sau
redactarea hotărârii judecătorești). Situația este diferită în ipoteza unui contract de
achiziție de servicii de telefonie. Un astfel de contract nu se justifică să fie încheiat
pe perioade nedeterminate sau perioade care să depășească termenul general maxim
de 4 ani la care fac referire Directiva și Legea nr. 98/2016.
în plus, în legătură cu acordul-cadru, Directiva stabilește tot o durată maximă
generală de 4 ani, de la care se poate deroga doar în situații justificate. Contractele
subsecvente încheiate în baza acestuia pot avea o durată mai lungă decât
acordul-cadru, însă cu încadrarea în valorile maxime menționate în subsecvente și
în documentația de atribuire.
Așadar, chiar dacă Directiva 2014/24/UE nu conține, în mod similar Directivei
privind concesiunile, prevederi exprese referitoare la obligația autorității con
tractante de a nu încheia contracte pe termene care pot avea drept efect închiderea
pieței și afectarea concurenței, mecanismul juridic care limitează valoarea estimată
a contractului introduce o limitare certă cel puțin din perspectiva valorii totale a
unui contract.
1 Art. 21 lit. c) și art. 25 lit. b) din Legea nr. 98/2016.

Capitolul V. încetarea contractului de achiziție publică 145
Ca orice contract, și contractul de achiziție publică încetează, după caz, prin

ajungere la termen, denunțare, reziliere/rezoluțiune, anulare, nulitate.
Determinarea modalităților de încetare a contractului de achiziție publică este
lăsată de directive, de principiu, la latitudinea legiuitorului național, cu anumite
precizări, pe care le vom analiza în secțiunea următoare.
fli Secțiunea a 2-a
Cazuri speciale de încetare a contractului de achiziție publică înainte

de termen
Directiva 2014/24/UE enumeră la art. 73, intitulat „încetarea contractului", trei

circumstanțe care trebuie să atragă încetarea contractului înainte de termen și de
executarea completă a acestuia. în temeiul art. 73, statele membre sunt mandatate
să asigure, în condițiile specifice ale legii naționale, mecanisme juridice care să
permită determinarea încetării contractului în oricare dintre circumstanțele
următoare:
► 1. contractul a făcut obiectul unei modificări substanțiale, care necesită o
nouă procedură de achiziții publice în conformitate cu art. 72;
► 2. contractantul se află, la momentul atribuirii contractului, în una dintr
situațiile menționate la art. 57 alin. (I)1 și, prin urmare, ar fi trebuit să fit
exclus din procedura de atribuire a contractului;
► 3. contractul nu ar fi trebuit să fie atribuit contractantului respectiv, având în
vedere o încălcare gravă a obligațiilor care rezultă din tratate și din
Directivă, declarată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene printr-o
procedură în temeiul art. 258 din TFUE.
Cele trei cazuri care trebuie să atragă încetarea contractului pe parcursul
derulării acestuia reglementate de Directivă au fost transpuse în Legea nr. 98/2016
după cum urmează:
J art. 222 alin. (2) reglementează situația în care un contract este modificat
fără organizarea unei proceduri de atribuire cu încălcarea legii și
J la art. 223 alin. (1) lit. a) și b) sunt prevăzute ipotezele referitoare la
contractantul care ar fi trebuit exclus din procedură, respectiv contractul nu
ar fi trebuit să fie atribuit contractantului respectiv, având în vedere o
încălcare gravă a obligațiilor care rezultă din legislația europeană relevantă
și care a fost constatată printr-o decizie a Curții de Justiție a Uniunii
Europene.
1 Art. 57 alin. (1) reglementează excluderea obligatorie din procedură a operatorului

condamnat definitiv pentru anumite infracțiuni, cum ar fi participare la o organizație criminala,
corupție, spălare de bani, infracțiuni de terorism ș.a.
Art. 222. (1) Orice modificare a unui contract de achiziție publică ori
acord-cadru în cursul perioadei sale de valabilitate altfel decât în cazurile și
condițiile prevăzute la art. 221 se realizează prin organizarea unei noi
proceduri de atribuire, în conformitate cu dispozițiile prezentei legi.
(2) în situația nerespectării dispozițiilor alin. (1), autoritatea contrac
tantă are dreptul de a denunța unilateral contractul de achiziție publică
inițial.
(3) Autoritatea contractantă introduce dreptul de denunțare unila
terală prevăzut la alin. (2) în condițiile contractuale cuprinse în docu
mentația de atribuire.
Art. 223. (1) Fără a aduce atingere dispozițiilor dreptului comun
privind încetarea contractelor sau dreptului autorității contractante de a
solicita constatarea nulității absolute a contractului de achiziție publică, în
conformitate cu dispozițiile dreptului comun, autoritatea contractantă are
dreptul de a denunța unilateral un contract de achiziție publică în perioada
de valabilitate a acestuia în una dintre următoarele situații:
a) contractantul se afla, la momentul atribuirii contractului, în una
dintre situațiile care ar fi determinat excluderea sa din procedura de atri
buire potrivit art. 164-167;
b) contractul nu ar fi trebuit să fie atribuit contractantului respectiv,
având în vedere o încălcare gravă a obligațiilor care rezultă din legislația
europeană relevantă și care a fost constatată printr-o decizie a Curții de
Justiție a Uniunii Europene.
(2) Autoritatea contractantă introduce dreptul de denunțare unilate
rală prevăzut la alin. (1) în condițiile contractuale cuprinse în documentația
de atribuire.
Mecanismul juridic pentru care a optat legiuitorul român care să aibă drept
efect încetarea contractului de achiziție publică în aceste circumstanțe este denun
țarea unilaterală. în plus, se observă că denunțarea unilaterală este prevăzută ca un
drept pus la dispoziția autorității contractante, după cum reiese și din prevederile
art. 222 alin. (2): ,Jn situația nerespectării dispozițiilor alin. (1), autoritatea
contractantă are dreptul de a denunța unilateral contractul de achiziție publică
inițial". Această alegere a legiuitorului român este discutabilă având în vedere
cerința din Directivă ca în astfel de cazuri să intervină efectiv încetarea contractului,
în mod special, în cazul modificării contractului de achiziție publică, este evident
aspectul că un act adițional de modificare este rezultatul acordului de voință al
părților. Or, în temeiul art. 222, una dintre părțile contractante care a conlucrat la
modificarea contractului (autoritatea contractantă) este chemată să observe că
modificarea s-a realizat cu încălcarea legii și, pe cale de consecință, „are dreptul” să
denunțe contractul. Ne întrebăm dacă este o așteptare realistă ca funcționarii să
decidă ei înșiși că au greșit când au modificat contractul de o manieră care atrage,
pe de o parte, nulitatea actului adițional și, pe de altă parte, răspunderea contra

vențională sau posibil penală a persoanelor implicate în temeiul art. 224 din Legea
nr. 98/2016.
4 Secțiunea a 3-a
Considerații despre nulitatea contractului de achiziție publică
Aspecte privind situațiile care pot atrage nulitatea contractului de achiziție

publică sunt prevăzute în Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac.
în temeiul primului alineat al art. 58, „orice persoană interesată poate solicita
instanței de judecată constatarea nulității absolute a contractului/actului adițional
la acesta încheiat cu încălcarea condițiilor cerute (...) de legislația privind achizi
țiile publice (...) pentru încheierea să valabilă, precum și repunerea părților în
situația anterioară”. Alin. (2) al art. 58 indică Codul civil drept temei legal aplicabil
la constatarea nulității absolute totale/parțiale a contractului sau a actului adițional
la acesta.
Cazurile care atrag nulitatea absolută a contractului sunt enumerate la art. 58
alin. (2) lit. a)-e):
► a) autoritatea contractantă a atribuit contractul fără să respecte obligațiile
referitoare la publicarea unui anunț de participare, conform legii;
► b) deși în cauză se impune atribuirea unui contract de achiziție publică,
autoritatea contractantă încheie alt tip de contract, cu nerespectarea
procedurii legale de atribuire;
► c) contractul sau actul adițional la acesta a fost încheiat în condiții mai puțin
favorabile decât cele prevăzute în propunerile tehnice și/sau financiare care
au constituit oferta declarată câștigătoare;
► d) nerespectarea criteriilor de calificare și selecție și/sau a factorilor de
evaluare prevăzute/prevăzuți în cadrul anunțului de participare care au stat la
baza declarării ofertei câștigătoare, aceasta conducând la alterarea rezultatului
procedurii, prin anularea sau diminuarea avantajelor competitive;
► e) contractul a fost încheiat înainte de primirea deciziei de soluționare a
contestației de către Consiliu sau de către instanță sau cu nerespectarea
deciziei de soluționare a contestației.
Pe cale de excepție, în cazul în care instanța consideră, după analizarea tuturor
aspectelor relevante, că motive imperative de interes general impun menținerea
efectelor contractului, aceasta dispune, în loc de constatarea nulității, sancțiuni alter
native, care pot consta în:
► 1) limitarea efectelor contractului, prin reducerea termenului de execuție al
acestuia și/sau
► 2) aplicarea unei amenzi autorității contractante, cuprinsă între 2% și 15%
din valoarea obiectului contractului1.
1 Legea detaliază la art. 58 și aspecte legate de modul de determinare a cuantumului amenzii.

Din analiza art. 224 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 se observă că faptele care
atrag nulitatea contractului de achiziție publică constituie și contravenție „dacă nu
au fost săvârșite în astfel de condiții încât să fie considerate, potrivit legii penale,
infracțiuni":
a) neducerea la îndeplinire a deciziilor Consiliului Național de Soluțio

nare a Contestațiilor;
b) orice încălcare a prevederilor prezentei legi sau a actelor normative
emise în aplicarea acesteia, având ca efect încălcarea dispozițiilor art. 2;
c) atribuirea unui contract de achiziție publică/acord-cadru sau organi
zarea unui concurs de soluții fără publicarea prealabilă a unei invitații de
participare la o procedură concurențială de ofertare, în cazurile în care
publicarea acesteia este obligatorie potrivit prevederilor art. 111 alin. (1)
lit. a) și art. 144;
d) încălcarea prevederilor art. 11 alin. (2);
e) încălcarea regulilor de elaborare a specificațiilor tehnice prevăzute
la art. 155 alin. (6);
f) încălcarea regulilor de publicitate și transparentă prevăzute la
art. 111 alin. (1) lit. b) și art. 142-150;
g) utilizarea altor criterii de calificare și selecție decât cele prevăzute la
art. 163 sau a altor criterii de atribuire decât cele prevăzute la art. 187
alin. (3);
h) aplicarea incorectă, în cadrul procesului de calificare/selecție și/sau
evaluare a criteriilor de calificare și selecție, a criteriului de atribuire sau a
factorilor de evaluare;
i) nepunerea la dispoziția ANAP, în termenul solicitat, a informațiilor
referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică/acordurilor-cadru,
pe care aceasta le solicită în scopul îndeplinirii funcțiilor sale;
j) încălcarea prevederilor art. 207 alin. (1);
k) anularea unei proceduri de atribuire în alte cazuri decât cele
prevăzute la art. 212 și 213 sau crearea unor circumstanțe artificiale de
anulare a procedurii de atribuire;
l) încălcarea prevederilor art. 215 alin. (1).
Se observă, astfel, că multe dintre acțiunile întreprinse în derularea unei pro

ceduri de atribuire și în procesul de implementare a contractului de achiziție publică
pot constitui temei de constatare a nulității contractului, de atragere a răspunderii
contravenționale și, totodată, de atragere a răspunderii penale, legătura realizată de
Legea nr. 98/2016 cu legislația penală derivând, în principal, din posibilitatea ca
oricare dintre neregulile prevăzute de art. 224 să fie considerate ca reprezentând
abuz în serviciu datorită definiției mult prea generale, necircumstanțiate, a
respectivei infracțiuni. Acest mod necorelat de reglementare permite atât o
suprapunere de răspunderi pentru aceeași faptă, cât și incidența răspunderii penale

cu obligarea la recuperarea unor prejudicii în circumstanțe în care nu este posibilă
atragerea răspunderii civile. Luând drept exemplu aplicarea greșită a criteriilor, în
temeiul art. 224 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 98/2016, efectele sunt următoarele:
„aplicarea incorectă, în cadrul procesului de calificare/selecție și/sau evaluare a
criteriilor de calificare și selecție, a criteriului de atribuire sau a factorilor de
evaluare” constituie contravenție sau, posibil, infracțiune, indiferent de efectele
concrete ale unei aplicări incorecte. în același timp, conform art. 58 din Legea
nr. 101/2016 privind căile de atac și remediile, aplicarea incorectă a criteriilor
constituie temei de constatare a nulității contractului doar dacă „conduce la
alterarea rezultatului procedurii, prin anularea sau diminuarea avantajelor compe
titive”. Cât privește răspunderea penală, urmărind politica de control a Curții de
Conturi din ultimii ani, precum și politica penală recentă, se observă că, în multe
situații, încălcarea prevederilor legale privind criteriile este încadrată ca repre
zentând abuz în serviciu, iar întreaga valoare a contractului astfel atribuit este
considerată, automat, prejudiciu1. Fără a dezvolta la această secțiune considerații
privind răspunderea în materia achizițiilor publice, subiect care va fi abordat în
volumul dedicat procedurilor de atribuire, nu putem să nu menționăm câteva dintre
considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 405/2016 referitoare la excepția
de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 246 C. pen. 1969, ale art. 297 alin. (1'
C. pen. și ale art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea ș
sancționarea faptelor de corupție2, evident relevantă pe subiectul în discuție:
76. Plecând de la cele expuse anterior, Curtea constată că, în prezent,

orice acțiune sau inacțiune a persoanei care se circumscrie calităților
cerute subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei săvârșite, poate
intra în sfera normei de incriminare. Această constatare determină Curtea
să aibă rezerve în a aprecia că aceasta a fost voința legiuitorului când a
incriminat fapta de abuz în serviciu. Aceasta cu atât mai mult cu cât
Curtea constată că legiuitorul a identificat și reglementat la nivel legislativ
extrapenal pârghiile necesare înlăturării consecințelor unor fapte care,
deși, potrivit reglementării actuale, se pot circumscrie săvârșirii infrac-
1 Pentru analize critice privind reglementarea în legea română a răspunderii penale în

domeniul achizițiilor publice, a se vedea M.A. Rațiu, Reflecții privind neconstituționalitatea
unor prevederi din Codul penal prin raportare la modul de îndeplinire a unor atribuții de
serviciu în aplicarea legislației achizițiilor publice, punctul 6 - Neindeplinirea sau îndeplinirea
„defectuoasă" a unei sarcini de serviciu în aplicarea legislației achizițiilor publice, în RRPPP
nr. 14/2015, p. 55 și urm. Pentru considerații privind raportul între dreptul contravențional și
penal în aplicarea normelor destinate să asigure libera concurență, a se vedea A. Almășan,
înțelegerile anti-concurențiale în procedurile de achiziții publice: penalul ține în loc
contravenționalul sau invers, în RRPPP nr. 13/2015, p. 17 și urm.
2 Publicată în M. Of. nr. 517 din 8 iulie 2016.
țiunii de abuz în serviciu, nu prezintă gradul de intensitate necesar

aplicării unei pedepse penale.
77. Astfel, Curtea observă că, potrivit art. 247 alin. (2) din Legea
nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 345 din 18 mai 2011, „abaterea disciplinară este o faptă în
legătură cu munca și care constă într-o acțiune sau inacțiune săvârșită cu
vinovăție de către salariat, prin care acesta a încălcat normele legale,
regulamentul intern, contractul individual de muncă sau contractul
colectiv de muncă aplicabil, ordinele și dispozițiile legale ale condu
cătorilor ierarhici". Totodată, Curtea constată că, potrivit Legii conten
ciosului administrativ nr. 554/2004, „orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în
termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea
dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost
cauzată". De asemenea, Curtea observă că, potrivit art. 1349 alin. (1) și (2)
din Codul civil, care reglementează răspunderea delictuală, „(1) Orice
persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea
sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori
inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane.
(2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de
toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral".
78. Analizând comparativ reglementarea infracțiunii de abuz în
serviciu cu dispozițiile legale expuse mai sus, ce instituie alte forme ale
răspunderii decât cea penală, Curtea reține că, deși nu sunt identice,
acestea se aseamănă într-o măsură care determină posibilitatea ca în
cazul săvârșirii unei fapte să poată fi incidență atât răspunderea penală,
cât și alte forme de răspundere extrapenală, cum este cea disciplinară,
administrativă sau civilă. Aceasta este posibil, având în vedere că, astfel
cum s-a arătat, legiuitorul nu a precizat necesitatea existenței unei
anumite valori a pagubei sau a unei anumite intensități a vătămării
rezultate din comiterea faptei.
79. Mai mult, Curtea observă că noțiunea de „act", folosită de
legiuitor în cuprinsul reglementării infracțiunii de abuz în serviciu, nu este
circumstanțială la o anumită natură a acestuia. Astfel, Curtea observă că
această noțiune poate fi interpretată fie în sensul de act material realizat
de o persoană, fie de act juridic normativ, definit ca izvorul de drept creat
de organe ale autorității publice, învestite cu competențe normative
(Parlament, Guvern, organe administrative locale), fie ca act al puterii
judecătorești. Din această perspectivă, Curtea observă că modalitatea de
interpretare a noțiunii de „act" poate determina o aplicare a legii care,

într-o anumită măsură, interferează cu proceduri judiciare reglementate
de legiuitor în mod expres printr-o legislație distinctă de cea penală, cum
ar fi procedura excepției de nelegalitate sau procedura căilor de atac
împotriva hotărârilor judecătorești.
80. în concluzie. Curtea reține că sarcina aplicării principiului „ultima
ratio" revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de altă parte, organelor
judiciare chemate să aplice legea. Astfel, Curtea apreciază că respon
sabilitatea de a reglementa și aplica, în acord cu principiul anterior
menționat, prevederile privind „abuzul în serviciu" ține atât de autoritatea
legiuitoare primară/delegată (Parlament/Guvern), cât și de organele
judiciare - ministerul public și instanțele judecătorești -, indiferent dacă
subiectul activ este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau
unor proceduri penale ordinare.
PARTICIPANȚII LA RAPORTUL DE ACHIZIȚIE
TITLUL III
PUBLICĂ
Capitolul I
AUTORITATEA CONTRACTANTĂ1
4 Secțiunea 1
Considerații generale
1. Evoluția conceptului de autoritate contractantă
Legislația comunitară privind atribuirea contractelor publice a debutat prin a

reglementa conceptul de autoritate care atribuie contracte. Astfel, la data primei
publicări, Directiva Consiliului 71/305/CEE privind coordonarea procedurilor de
atribuire a contractelor de execuție de lucrări2 a inclus în categoria autorităților care
atribuie contracte statul, autoritățile regionale sau locale și organismele de drept
public (sau entități echivalente în cazul statelor membre care nu reglementează
conceptul de „organism de drept public”), precum și asocierile formate din astfel de
persoane. O listă a respectivelor autorități avea să fie atașată drept Anexa I la
directiva de coordonare.
în anul 1989, directiva menționată a fost amendată substanțial prin Directiva
Consiliului 89/440/CEE3. Conceptul de autoritate care atribuie contracte a fost
înlocuit cu cel de autoritate contractantă, un considerent exprimat în legătură cu
această modificare fiind cel legat de necesitatea de a include în Anexa I o listă de
entități cât mai cuprinzătoare cu putință4.
Conceptul de autoritate contractantă va include, în continuare, statul, autori
tățile regionale sau locale și persoanele guvernate de dreptul public (organismele de
drept public), precum și asocieri formate din astfel de entități. în plus, au fost
reglementate criteriile care încadrează o persoană în categoria organismului de
drept public.
1 Acest capitol reia analize dintr-un studiu mai amplu intitulat „Conceptul de autoritate
contractantă în temeiul directivelor europene privind achizițiile publice și concesiunile" publicat
de autoare în RRPPP nr. 11/2014, p. 18 și urm.
2 Publicată în JO L 185/5 din 16 august 1971.
3 Directiva 89/440/CEE de modificare a Directivei 71/305/CEE privind coordonarea proce
durilor de atribuire a contractelor publice de lucrări, publicată în JO L 210/1 din21 iulie 1989.
4 Considerent exprimat în paragraful 14 din preambulul Directivei Consiliului 89/440/CEE
la maniera „întrucât lista organismelor și categoriilor de organisme din Anexa I ar trebui să fie
cât mai completă posibil'.
Capitolul I. Autoritatea contractantă 153
Astfel, sunt încadrate în categoria organismelor de drept public persoanele care

îndeplinesc în mod cumulativ următoarele condiții:
► a) sunt înființate în scopul specific de a răspunde unor necesități de interes
general, fără caracter industrial sau comercial și
► b) au personalitate juridică și
► c) sunt finanțate, în cea mai mare parte, de către stat, autorități regionale sau
locale sau alte organisme de drept public; sau administrarea lor face
obiectul supravegherii de către autoritățile sau organismele respective; sau
au un consiliu de administrație, de conducere sau de supraveghere alcătuit
din membri desemnați în proporție mai mare de jumătate de către stat, de
autorități regionale sau locale sau de alte organisme guvernate de dreptul
public.
Autoritățile contractante din statele membre au continuat să fie evidențiate în
Anexa I la Directivă, fiind reglementată expres și obligația statelor membre de a
notifica Comisia în legătură cu orice modificări aduse listei organismelor de drept
public și categoriilor de astfel de organisme1.
Această abordarea a fost păstrată de-a lungul evoluției reglementarilor euro
pene în materia achizițiilor publice și concesiunilor. Pe de altă parte, este de remar
cat dezvoltarea de-a lungul timpului a unei jurisprudențe ample a Curții de Justiție,
care a fost chemată să explice în amănunt multe aspecte din definițiile legale2.
Modul de reglementare a conceptului de autoritate contractantă nu este diferit,
în esență, nici în noile directive. Elementele noi, adăugate definițiilor inițiale, au în
vedere clarificarea conceptelor și nu modificarea domeniului de incidență.
2. Autoritățile contractante în sensul noii directive clasice
Actuala directivă clasică consemnează anumite nuanțări în modalitatea de

abordare a conceptului de autoritate contractantă, o explicație a necesității de a
aduce anumite nuanțări pe acest subiect regăsindu-se la pct. (10) din preambul, la
care legiuitorul european a explicat motivele principale care au determinat anumite
modificări în modalitatea de definire a conceptului de „autoritate contractantă”.
în Directivă se explică, în primul rând, faptul că a fost necesară o clarificare a
sferei de reglementare a noțiunii de „autoritate contractantă”, în general, și a con
ceptului de „organism de drept public”, în special, având în vedere examinarea
repetată a acestor elemente în jurisprudența Curții de Justiție. Având în vedere că a
1 Teza finală a art. 1 alin. (1) lit. (b).

2 Pentru prezentări detaliate și comentarii asupra cazuisticii Curții de Justiție relevante în
circumstanțierea noțiunii de autoritate contractantă, a se vedea: S. Arrowsmith, The Law of
Public and Utilities Procurement. Regulations in the EU and UK, voi. I, ed. a 3-a, Ed. Sweet &
Maxwell, Londra, 2014, p. 340 și urm.; C.H. Bovis, Public Procurement in EU: Jurisprudence
and Conceptual Directions, în Common Market Law Review nr. 49/2012, Ed. KJuwer Law
International, p. 250 și urm.
154 Titlul III. Participanții la raportul de achiziție publică
fost decis în prealabil ca domeniul de aplicare ratione personae al Directivei

2014/24/UE să rămână neschimbat, soluția adoptată a însemnat menținerea defi
niției care a stat la baza deciziilor Curții de Justiție, cu adăugarea la aceasta a unui
număr de clarificări rezultate din jurisprudența respectivă drept cheie a unei mai
bune înțelegeri a definițiilor propriu-zise.
Se observă că intenția declarată a legiuitorului european a fost nu aceea de a
modifica înțelegerea conceptului astfel cum a fost consacrat în legislația anterioară
și în jurisprudență până la momentul adoptării generației de directive din 2014, ci de
a clarifica în noua directivă sfera conceptului de organism de drept public atât prin
prisma condițiilor de funcționare, cât și a celor de finanțare. în final, s-a clarificat
aspectul că, de regulă, nu se încadrează în categoria „organismului de drept public”
o entitate juridică care funcționează în condiții normale de piață (concurențiale),
urmărește obținerea unui profit și suportă pierderile eventuale care pot rezulta din
exercitarea activității, deoarece necesitățile de interes general, pentru îndeplinirea
cărora a fost înființată sau pentru care i s-a încredințat sarcina de a le îndeplini, pot
fi considerate a avea caracter industrial sau comercial.
Referitor la finanțarea unui organism de drept public, în preambulul directivei
clasice se propune reglementarea expresă a aspectului că prin finanțare în „cea mai
mare parte” se înțelege finanțarea într-o proporție mai mare de jumătate, cu preci
zarea că la calculul nivelului de finanțare se pot include și sumele încasate de
respectivul organism de la utilizatorii serviciului public (sume determinate și colec
tate în conformitate cu normele de drept public).
în sensul prevederilor directivei clasice, conceptele de autoritate contractantă”,
„autoritate guvernamentală centrală” și „organism de drept public” sunt definite
după cum urmează:
Prin autoritate contractantă se înțelege statul, autoritățile regionale sau locale,
organismele de drept public sau asociațiile formate din una sau mai multe astfel de
autorități sau din unul sau mai multe astfel de organisme de drept public.
în categoria autorităților guvernamentale centrale sunt incluse autoritățile
contractante enumerate în Anexa I la Directiva 2014/24/UE și, în măsura în care
sunt operate corecții sau modificări la nivel național, entitățile care le succedă
acestora.
Prin autorități contractante regionale sau locale se înțelege toate autoritățile
contractante care nu sunt autorități guvernamentale centrale.
Organismele de drept public reprezintă acele persoane care îndeplinesc în
mod cumulativ următoarele caracteristici:
► a) sunt înființate în scopul specific de a răspunde unor necesități de interes
general, fără caracter industrial sau comercial și
► b) au personalitate juridică și
► c) sunt finanțate, în cea mai mare parte, de către stat, autorități regionale sau
locale sau alte organisme de drept public; sau administrarea lor face
obiectul supravegherii de către autoritățile sau organismele respective sau
au un consiliu de administrație, de conducere sau de supraveghere alcătuit
din membri desemnați în proporție de peste 50% de către stat, de autorități

regionale sau locale sau de alte organisme de drept public.
Se observă faptul că definițiile entităților care reprezintă autorități contrac
tante tind să acopere toate persoanele care ar putea discrimina potențiali
ofertanți în derularea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții
publice, demers întemeiat și pe jurisprudența Curții de Justiție, care, subliniind
scopul directivelor în materia achizițiilor publice, a formulat această circumstanță
prin raportare la posibilitatea acordării unui tratament preferențial pe considerente
de naționalitate1.
Se evidențiază din analiza jurisprudenței cum de-a lungul timpului Curtea de
Justiție a fost chemată să definească aspecte diferite ale definițiilor, de la conceptul
de stat la semnificația sintagmei finanțate în cea mai mare parte.
Cauzele în care s-a solicitat interpretarea textelor legale de către Curte sunt, de
multe ori, declanșate de potențiali competitori care nu au avut acces la proceduri de
atribuire datorită unor tertipuri ale organizatorilor care au încercat să se sustragă de
la aplicarea regulilor directivelor2. O altă categorie distinctă de cauze este rezultatul
acțiunilor Comisiei Europene împotriva unor state membre care, la diferite mo
mente, au încercat să sustragă prin legislația națională anumite entități de la înca
drarea în categoria autorităților contractante3.
Modul de redactare a hotărârilor a determinat consemnarea în doctrina de spe
cialitate a dezvoltării de către Curtea de Justiție a unor teste4 care pot fi utilizate
pentru a decide încadrarea sau excluderea unei entități în/din categoria autorității
contractante, respectiv: '
1 în acest sens, rămâne de referință hotărârea pronunțată în Cauza C-44/96, Mannesmann

Anlagenbau Austria AG și alții împotriva Strohal Rotationsdruck GesmbH, în care Curtea de
Justiție subliniază scopul directivei privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor
publice de lucrări după cum urmează: par. (33): „Faptul că nicio astfel de distincție nu este
jacută se explică prin obiectivul Directivei 93/37 de a evita riscul de preferință să fie acordat
ofertanților sau candidaților naționali ori de câte ori un contract este atribuit de către
autoritățile contractante''.
2 Gebroeders Beențjes BV defavorizată într-o procedură de atribuire de către Comitetul local
privind consolidarea terenurilor (Cauza C-31/87, Gebroeders Beențjes BV împotriva Netherlands),
Mannesmann Anlagenbau Austria AG și alții confruntați cu refuzul unui organism de drept public
de a aplica prevederile legislației privind achizițiile publice de lucrări (Cauza C-44/96,
Mannesmann Anlagenbau Austria A G și alții împotriva Strohal Rotationsdruck GesmbH) etc.
3 Nerespectarea de către Franța a obligațiilor care decurgeau din prevederile directivei
privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări în
contextul unor proceduri de atribuire a unor contracte de construire de către anumite entități
publice (Cauza C-237/99, Comisia împotriva Franței); nerespectarea de către Regatul Spaniei a
prevederilor directivei privind atribuirea contractelor publice de lucrări în contextul derulării
unor proceduri de contractare de către o entitate care se încadra în categoria organismelor de
drept public și care activa în domeniul penitenciarelor (Cauza C-283/00, Comisia împotriva
Regatului Spaniei) ș.a.
4 C.H. Bovis, op. cit., p. 250-251; C.H. Bovis, EU Public Procurement Law, ed. a 2-a,
Ed. Elgar European Law, 2012, p. 491.
• testul funcționalității (se încadrează în categoria autorităților contractante

entitățile cu personalitate juridică înființate pentru a satisface necesități de
interes general, fără caracter industrial sau comercial și care sunt dependente
de autorități contractante în maniera specifică descrisă de directive);
• testul dualismului (dacă o entitate întrunește caracteristicile prevăzute de
directive în sarcina organismului de drept public, se va încadra în respectiva
categorie chiar dacă este o persoană juridică de drept privat);
• testul caracterului comercial al activității (o entitate care derulează exclusiv
activități cu caracter comercial sau industrial nu se va încadra în categoria
autorității contractante; aspectul că o entitate derulează și activități cu ca
racter comercial pe lângă activitățile dedicate satisfacerii unor necesități de
interes general, fără caracter industrial sau comercial, nu exclude entitatea de
la calificarea în categoria autorității contractante);
• testul dependenței de altă autoritate contractantă (dacă relația de dependență
a unei entități față de o autoritate contractantă este de tip in-house, aceasta nu
va fi considerată, la rândul ei, autoritate contractantă).
4 Secțiunea a 2-a
Categorii de autorități contractante în temeiul directivei clasice
1. Statul, autoritățile publice centrale, autoritățile publice regionale

și autoritățile publice locale
Noua directivă nu definește conceptul de stat, după cum nici directivele ante
rioare nu au conținut o astfel de definiție. în majoritatea situațiilor, în legătură cu o
persoană juridică, caracterul de autoritate publică centrală, regională sau locală nu
este dificil de determinat. în practică s-au remarcat însă și situații în care anumite
entități care nu păreau să se identifice indubitabil cu una dintre categoriile de
autorități publice enumerate ajung să fie implicate în atribuirea de contracte publice.
Pornind de la caracterul destul de abstract al noțiunii de stat, care, în domeniul achi
zițiilor publice, manifestă valențe diferite față de alte ramuri de drept, diferiți
operatori economici au solicitat Curții de Justiție să clarifice care este tipologia
entităților care se subsumează conceptului de stat.
între cauzele prezentate în mod constant în doctrină1 și reiterate în jurisprudența
ulterioară pot fi considerate de referință Cauza C-31/87, Gebroeders Beentjes BV
împotriva Olandei1, și Cauza C-323/96, Comisia împotriva Regatului Belgiei1.
1 S. Arrowsmith, op. cit., pp. 342-344.

2 Hotărârea din 20 septembrie 1988 pronunțată în Cauza C-31/87, Gebroeders Beentjes BV
împotriva Olandei.
3 Hotărârea din 17 septembrie 1998 pronunțată în Cauza C-323/96, Comisia Comunităților
Europene împotriva Regatului Belgiei.
Cauza C-31/87, Gebroeders Beentjes BV împotriva Olandei, a avut la bază

litigiul declanșat de un ofertant, Gebroeders Beentjes BV, împotriva Ministerului
Agriculturii și Pescuitului din Olanda în legătură cu modul de derulare a unei
proceduri de atribuire a unui contract de execuție de lucrări de către comisia locală
de consolidare a terenurilor, entitate fără personalitate juridică. în cauza respectivă
Curtea a clarificat mai multe aspecte, însă relevante pentru scopurile analizei sunt
paragrafele referitoare la includerea în conceptul de stat și a entităților fără perso
nalitate juridică implicate în atribuirea de contracte publice și care sunt caracterizate
de anumite aspecte specifice.
Pentru a concluziona în ce măsură, în cazul concret, entitatea se subsumează
conceptului general de „stat” la care fac referire directivele, la par. (10)-( 12) Curtea
de Justiție a formulat următoarele argumente:
„în conformitate cu Articolul 1 litera (b) din Directivă, Statul, autoritățile

regionale sau locale și persoanele juridice guvernate de dreptul public
menționate în Anexa I trebuie considerate ca fiind «autoritățile care atribuie
contracte».
în sensul acestei prevederi, conceptul «Stat» trebuie să fie interpretate în

termeni funcționali. Scopul directivei, care este acela de a asigura realizarea
efectivă a libertății de stabilire și a libertății de a presta servicii în ceea ce
privește contractele de achiziții publice de lucrări, ar fi afectat în cazul în care
dispozițiile directivei se consideră inaplicabile exclusiv pe considerentul că un
contract de achiziție publică de lucrări este atribuit de către un organism
care, deși a fost înființat pentru a îndeplini sarcini care îi sunt încredințate prin
legislație, nu este parte a administrației de stat în mod formal.
în consecință, un organism precum cel în cauză, a cărui componență și

funcții sunt stabilite prin legislație și care depinde de autorități în ceea ce
privește numirea membrilor săi, urmărirea respectării obligațiilor pe care le-a
impus și asigurării finanțării contractelor de achiziție publică de lucrări pe
care are sarcina să le atribuie, trebuie să fie considerat ca încadrându-se în
noțiunea de stat în sensul dispoziției menționate mai sus, chiar dacă nu face
parte din administrația de stat din punct de vedere formal".
Cauza C-323/96, Comisia împotriva Regatului Belgiei, este rezultatul derulării

de către Vlaamse Raad (Parlamentul Flamand din sistemul federal belgian) a unor
proceduri de atribuire de contracte publice de lucrări fără respectarea prevederilor
directivelor în vigoare la acea dată1. Vlaamse Raad a considerat că nu are obligația
de a respecta legislația achizițiilor publice deoarece este o autoritate legislativă, iar
1 Temeiul legal al noțiunii de autoritate contractantă era constituit la momentul litigiului de

prevederile art. 1 lit. (b) din Directiva 71/305/CEE, astfel cum a fost completat de prevederile
art. 1 alin. (1) din Directiva 89/440/CEE, ale art. 1 lit. (b) din Directiva 93/37/CEE.
din textele relevante ale directivelor ar rezulta că normele privind achizițiile publice
se aplică numai autorităților publice din sfera executivă. Curtea de Justiție a respins
această interpretare pentru următoarele considerente exprimate la par. (26)-(29) din
hotărâre:
i
„Definiția autorității contractante, care este identică în ambele directive,
prevede că, pentru scopul acestora, «autorități contractante» sunt Statul, i
autoritățile regionale sau locale, organismele guvernate de dreptul public,

asociațiile formate din una sau mai multe dintre aceste autorități sau
organisme guvernate de dreptul public.
Definiția termenului de «stat» menționat de această prevedere cuprinde

în mod necesar toate organismele care exercită atribuții legislative, executive
și judiciare. Același raționament este valabil și pentru organismele care,
într-un stat federal, exercită aceste competențe la nivel federal.
în plus, în Cauza 31/87, Beentjes [1988] ECR 4635, paragrafele (11)-(13),

Curtea, după ce a statuat că termenul «stat», în sensul articolului 1 litera (b)
din Directiva 71/305, trebuie să fie interpretat în termeni funcționali, a
susținut că un comitet local pentru consolidarea terenurilor s-a încadrat în
definiție chiar dacă nu făcea parte integrantă din administrația de stat în sens
formal. Ar fi nejustificat să se considere că un organism legislativ nu intră sub
incidența definiției noțiunii de Stat în sensul directivelor comunitare privind
contractele de achiziții publice de lucrări, în condițiile în care un organism
care nu este o parte integrantă a administrației de stat în mod formal a fost
încadrat în respectiva definiție pentru asigurarea în scopurile aplicării uneia
dintre aceste directive.
Rezultă că un organism legislativ cum ar fi Vlaamse Raad trebuie

considerat că se încadrează în definiția Statului și, prin urmare, să constituie o
autoritate contractantă în sensul articolului 1 litera (b) din Directiva 71/305
(■■■)"■
Rezumând, se observă că, în timp, Curtea a inclus expres în conceptul de „stat”

atât autoritățile cu atribuții judiciare, cât și entitățile fără personalitate juridică, ce
sunt caracterizate de următoarele elemente:
► a) modul de organizare și funcționare este stabilit într-un act normativ și
► b) se află în relație de dependență față de o autoritate publică în legătură cu:
i. numirea propriilor membri;
ii. respectarea obligațiilor care decurg din deciziile pe care le adoptă;
iii. finanțarea contractelor de execuție de lucrări pe care are sarcina să le
atribuie.
Așadar, se vor subsuma noțiunii de „stat” în sens larg toate entitățile cu perso
nalitate juridică care exercită puteri legislative, executive și judecătorești, precum și
entitățile fără personalitate juridică care atribuie contracte de achiziție publică și
care se află în relație de dependență față de o autoritate publică în legătură cu
numirea membrilor, respectarea obligațiilor care decurg din deciziile pe care le
adoptă și finanțarea contractelor de execuție de lucrări pe care au sarcina să le
atribuie.
2. Organismele de drept public
2.1. Definiție
Reprezintă o categorie de autorități contractante care cuprinde persoane juridice

care atribuie contracte de achiziție publică și care, deși nu sunt autorități publice sau
instituții publice, sunt într-o modalitate legate de astfel de autorități sau instituții.
Titulatura de „organism de drept public” (body governed by the public law) este
la o primă impresie generatoare de confuzii indiferent de sistemul de drept aplicabil,
deoarece induce percepția că ar fi în discuție persoane juridice de drept public. în
urma analizării conținutului noțiunii, care este un concept specific dreptului Uniunii
Europene, nu sistemelor juridice naționale, se observă că în această categorie se
încadrează persoane care, prin prisma modului de organizare și funcționare, sunt
persoane juridice de drept privat. Respectivele persoane juridice sunt incluse în
categoria autorității contractante denumite organisme de drept public exclusiv
pentru scopurile directivelor privind atribuirea contractelor publice, deoarece,
datorită conexiunilor cu autorități sau instituții publice, ar putea fi supuse unui risc
de a derula în mod discriminatoriu activitățile de cumpărare de bunuri, servicii și
lucrări pe care le au în competență.
în mod concret, organismele de drept public sunt reprezentate de acele
persoane juridice care sunt înființate cu scopul de a răspunde unor necesități de
interes general, jară caracter industrial sau comercial, și care, după caz:
► sunt finanțate, în cea mai mare parte, de către stat, autorități regionale sau
locale sau alte organisme de drept public sau
► administrarea lor face obiectul supravegherii de către autoritățile sau
organismele respective sau
► au un consiliu de administrație, de conducere sau de supraveghere alcătuit
din membri desemnați în proporție de peste 50% de către stat, de autorități
regionale sau locale sau de alte organisme de drept public.
Condițiile enunțate, respectiv (i) personalitatea juridică, (ii) scopul de a răspunde
unor necesitați de interes general fără caracter industrial sau comercial și (iii)
dependența de o autoritate contractantă cel puțin cu privire la unul dintre aspectele
care privesc, după caz, finanțarea, administrarea și/sau desemnarea membrilor orga
nelor de conducere, trebuie îndeplinite în mod cumulativ.
Caracterul cumulativ al acestor condiții a fost subliniat într-o succesiune de

hotărâri, după cum reiese și din par. (32) al hotărârii pronunțate în Cauza C-18/01
„Astfel cum Curtea a statuat în mod constant (a se vedea, printre altele,

Cauza C-360/96, BFI Holding [1998], ECR 1-6821, paragraful 29; cauzele
conexate C-223/99 și C-260/99, Agora și Excelsior [2001] ECR 1-3605,
paragraful 26; și Adolf Truley, paragraful 34), condițiile stabilite în această
prevedere sunt cumulative, astfel încât, în absența oricăreia dintre ele, o
entitate nu poate fi clasificată ca fiind un organism de drept public și, prin
urmare, ca autoritate contractantă în sensul Directivei 92/50".
Pe de altă parte, având în vedere gradul de generalitate al acestor condiții

enumerate de directive, în timp, a fost generată o bogată jurisprudență a Curții de
Justiție care se menține și în prezent drept cheie de înțelegere a conceptelor.
Referitor la sfera de reglementare a conceptului, sunt de remarcat concluziile
Curții de Justiție în legătură cu modul în care trebuie interpretate prevederile
legislației Uniunii Europene pentru a determina dacă o persoană juridică este un
organism de drept public sau nu. Astfel, la par. (43) și (44) din hotărârea pronunțată
în Cauza C-373/00, AdolfTruley GmbH împotriva Bestattung Wien GmbH1, au fost
stabilite următoarele repere de interpretare:
„Având în vedere dublul obiectiv al introducerii concurenței și transpa

renței, conceptul de organism de drept public trebuie să fie interpretat într-un
sens larg.
în consecință, în cazul în care un organism specific nu este menționat în

Anexa I la Directiva 93/37, situația sa juridică și de fapt trebuie să fie deter
minată în fiecare caz în parte, în scopul de a evalua dacă acesta răspunde sau
nu unei nevoi de interes general".
2.2. Semnificația scopului înființării unui organism de drept public
Deoarece directivele utilizează sintagma „înființat cu scopul", s-a pus între

barea în practică dacă acest aspect trebuie să fie reflectat la momentul înființării
propriu-zise a entității sau în alt mod. Soluția invocată, de regulă, drept răspuns ia
această întrebare este cea cuprinsă în considerentele hotărârii pronunțate în Cauza
C-470/99, Universale-Bau AG3, par. (56)-(58):
1 Hotărârea din 22 mai 2003 pronunțată în Cauza C-18/01, Arkkitehtuuritoimisto Riitta

Korhonen Oy și alții împotriva Varkauden Taitotalo Oy.
2 Hotărârea din 27 februarie 2003 pronunțată în Cauza C-373/00, Adolf Truley GmbH
împotriva Bestattung Wien GmbH.
3 Hotărârea din 12 decembrie 2002, Cauza C-470/99, Universale-Bau AG și alții împotriva
Entsorgungsbetriebe Simmering GmbH.
„Rezultă că, în scopul de a decide dacă un organism îndeplinește condiția

prevăzută la prima liniuță a paragrafului doi al articolului l(b) din Directiva
93/37, este necesar să se analizeze activitățile pe care le exercită în mod
efectiv.
în această privință, trebuie subliniat faptul că incidența Directivei 93/37

nu ar fi deplină în cazul în care aplicarea regimului directivei asupra unui
organism care îndeplinește condițiile prevăzute la al doilea paragraf al
articolului l(b) ar putea fi exclusă numai pe considerentul că sarcinile de
interes general, fără caracter industrial sau comercial, pe care practic le
desfășoară nu au fost încredințate acestuia la momentul înființării.
Aceeași preocupare pentru a asigura eficacitatea celui de-al doilea

paragraf al articolului 1 (b) din Directiva 93/37 argumentează, de asemenea,
și împotriva unui tratament diferit în funcție de aspectul că statutul unei
astfel de entități a fost sau nu a fost modificat pentru a reflecta schimbările
efective din sfera sa de activitate".
Rezumând, se observă că în jurisprudență scopul înființării este tratat din punct

de vedere obiectiv, prin analizarea de la caz la caz dacă persoana juridică în cauză
exercită efectiv, la momentul analizei, activități în vederea satisfacerii unor
necesități de interes general, fără caracter industrial sau comercial, chiar dacă actele
sale constitutive nu reflectă formal acest aspect.
Premisa scopului de a răspunde unor necesități de interes general a suscitat, de
asemenea, analize în doctrină și a constituit subiect de interpretare în jurisprudență
Curții. S-a considerat, astfel, de către unii autori1 că este neclar motivul pentru care
a fost introdusă în directive condiția privind particularitatea ca persoana juridică să
funcționeze cu scopul de a răspunde unor necesități de interes general și, pe cale de
consecință, se propune de lege ferenda eliminarea condiției respective pentru două
considerente principale: pe de o parte, Curtea de Justiție a dezvoltat o jurisprudență
bogată care include sau asimilează cu ipoteza în cauză o multitudine de activități,
indiferent de numărul persoanelor cărora li se satisface o necesitate, iar, pe de altă
parte, simpla particularitate că o entitate desfășoară activități comerciale, și nu
activități de satisfacere a unor necesitați de interes general, nu reprezintă o garanție,
în sensul că respectiva persoană nu va acționa discreționar dacă este pusă în poziția
de a atribui un contract de achiziție publică.
în jurisprudență, calificarea de principiu a conceptului de „necesitate de interes
general” a presupus clarificarea mai multor aspecte:
S dreptul care reglementează conceptul „nevoi de interes general”;
S în ce măsura păstrează caracteristica de necesitate de interes general acea
necesitate care este satisfăcută și de persoane particulare;

■S care este influența existenței unei competiții semnificative într-un domeniu

asupra calificării unei nevoi ca fiind de interes general, fără caracter indus
trial sau comercial.
Curtea de Justiție a statuat că termenul nevoi de interes general este, pe de o
parte, o condiție necesară, dar nu și suficientă pentru caracterizarea unei persoane ca
fiind organism de drept public, și, totodată, un concept de drept comunitar care
trebuie evaluat în mod autonom și obiectiv, fără vreo referință la legislația națională
a statelor membre, astfel cum rezultă și din par. (34) și (45) ale hotărârii pronunțate
în Cauza AdolfTruley, citată anterior:
„Al doilea paragraf al Articolului 1 litera (b) din această directivă se

limitează să prevadă că aceste nevoi nu trebuie să aibă un caracter industrial
sau comercial, în timp ce, dintr-o lectură de ansamblu a acestui articol, este
evident că satisfacerea unor nevoi de interes general fără caracter industrial
sau comercial este o condiție necesară, dar nu suficientă, pentru considerarea
unui organism ca «organism de drept public» și, prin urmare, o «autoritate
contractantă» în sensul Directivei 93/36. Pentru a fi acoperit de această
directivă, organismul trebuie să aibă, de asemenea, personalitate juridică și
să depindă în mare măsură, pentru finanțarea, conducerea sau suprave
gherea sa, de Stat, autoritățile regionale sau locale sau de alte organisme
guvernate de dreptul public
„în lumina celor de mai sus, răspunsul la primul aspect al primei întrebări
trebuie să fie faptul că termenul «nevoi de interes general» din al doilea
paragraf al Articolului 1 litera (b) din Directiva 93/36 este un concept
autonom de drept comunitar".
în măsura în care se determină în legătură cu o activitate că este menită să

satisfacă nevoi de interes general, este necesar să se determine și dacă respectivele
necesități au sau nu caracter industrial sau comercial. în ipoteza în care nece
sitățile de interes general au exclusiv caracter comercial sau industrial, persoana
juridică nu se va încadra în categoria organismelor de drept public; cu titlu de
exemplu, considerentele expuse la par. (80)-(82) din hotărârea Curții de Justiție
pronunțată în Cauza C-283/00, Comisia împotriva Regatului Spaniei' sunt mai mult
decât evidente. Astfel, în par. (80) din hotărâre se rezumă jurisprudența anterioară2,
care a definit nevoile de interes general fără caracter industrial sau comercial
drept:

Europene împotriva Regatului Spaniei.
2 Cauza Adolf Truley, citată anterior, par. (50); Hotărârea din 22 mai 2003 pronunțată în
Cauza C-18/01, Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy și alții împotriva Varkauden Taitotalo
Oy, par. (47).
„nevoi care sunt satisfăcute în altă manieră decât prin aprovizionarea cu bunuri
servicii în piețe organizate, în cazul cărora, pentru considerente asociate cu interesul
general, Statul alege să le presteze el sau să rețină asupra lor o influență decisivă"1.
La par. (81) din hotărârea menționată, rezumând, de asemenea, jurisprudența

anterioară2, Curtea a stabilit anumite repere în funcție de care se poate determina
dacă o anumită nevoie se încadrează în categoria nevoi de interes general fără
caracter industrial sau comercial:
„Trebuie ținut cont de circumstanțele relevante de drept și de fapt, cum

ar fi cele care au prevalat la momentul înființării organismului în cauză,
condițiile în care își desfășoară activitatea, incluzând, între altele, lipsa
competiției pe piață, faptul că scopul principal nu constă în realizarea de
profit, faptul că nu suportă riscurile asociate cu activitatea și orice finanțare
cu fonduri publice a activității în cauză".
Per a contraria, conform explicației subsecvente de la par. (82), „dacă un

organism operează în condiții normale de piață, urmărește a obține profit și
suportă pierderile asociate cu derularea activității, este puțin probabil ca nevoile
pe care urmărește să le satisfacă să nu aibă caracter industrial sau comercial".
Din preocuparea de a determina impactul caracterului comercial al unei acti

vități asupra persoanelor juridice care cad sub incidența Directivei a derivat și
necesitatea de a clarifica regimul juridic aplicabil în cazul în care o persoană
juridică derulează activități de interes general care, doar în parte, sunt de natură
comercială sau industrială. în interpretările date, Curtea de Justiție a decis că nu
sunt excluse de la aplicarea directivelor astfel de persoane juridice, chiar și în
situația în care activitatea comercială a persoanei este preponderentă sau se exercită
în mod separat de activitățile necomerciale. în acest sens, sunt edificatoare
considerentele de la par. (26), respectiv (31)-(34) din Cauza C-44/96, Mannesmann,
citată anterior:
„Condiția prevăzută la prima liniuță a celui de-al doilea paragraf din

Articolul l(b) din Directivă, că organismul trebuie să fi fost înființat pentru
«scopul specific de a satisface nevoi de interes general, care nu au un caracter
industrial sau comercial», nu înseamnă că acestuia ar trebui să I se încre
dințeze doar satisfacerea unor astfel de nevoi.
1 Pentru considerente privind incidența dreptului concurenței asupra acțiunilor statului care
intervine în piață prin întreprinderi pe care le deține sau le controlează, a se vedea A. Jones,
B. Sufrin, EC Competition Law. Text, Cases, and Materials, ed. a 2-a, Ed. Oxford University
Press, 2004, p. 530 și urm.
2 Cauzele AdolfTruley, par. (66), și Korhonen, par. (48) și (59), citate anterior.
în această privință, trebuie amintit că, astfel cum se menționează la

paragraful 26 de mai sus, formularea celui de-al doilea paragraf al Articolului
l(b) din Directiva 93/37 nu exclude posibilitatea ca o autoritate contractantă
sa poată desfășura alte activități în plus față de sarcina sa specifică de a
satisface nevoi de interes general, care nu au un caracter industrial sau
comercial.
în ceea ce privește astfel de activități, trebuie amintit mai întâi că

Articolul l(a) din Directivă nu face nicio distincție între contractele de achiziții
publice de lucrări atribuite de o autoritate contractantă în scopul îndeplinirii
misiunii sale de a satisface nevoi de interes general și cele care nu au o
legătură cu misiunea respectivă.
Faptul că o astfel de distincție nu este făcută se explică prin scopul

Directivei 93/37 de a evita riscul ca autoritățile contractante să prefere
ofertanți sau candidați naționali cu ocazia atribuirii unui contract.
în sfârșit, pentru a interpreta prima liniuță a celui de-al doilea paragraf

al Articolului l(b) din Directiva 93/37 astfel încât aplicarea acestuia să varieze
în funcție de proporția relativă a activităților desfășurate în scopul satisfacerii
de nevoi fără caracter industrial sau comercial, ar fi contrar principiului
securității Juridice, care impune ca o normă comunitară să fie clară și modul
de aplicare previzibil pentru toți cei interesați".
Singura circumstanță în care nu se aplică directivele asupra unor activități care

au caracter comercial sau industrial derulate de un organism de drept public este
aceea în care o persoană juridică vizată de prevederile directivelor detailează, pe
lângă activitățile necomerciale, și activități comerciale, însă prin intermediul unei
subsidiare organizate ca entitate juridică distinctă'. Aceasta nu va fi automat consi
derată autoritate contractantă dacă nu sunt îndeplinite celelalte criterii reglementate
pentru a caracteriza organismul de drept public, după cum reiese și din consi
derentele de la par. (51) și (56) din hotărârea pronunțată în Cauza Korhonen, citată
anterior:
„în cazul în care organismul funcționează în condiții normale de piață,

urmărește să realizeze profit și suportă pierderile asociate cu exercitarea
activității sale, este puțin probabil ca nevoile pe care vizează să le îndeplinească
nu sunt de natură industrială sau comercială. într-un astfel de caz, aplicarea
directivelor comunitare privind coordonarea procedurilor de atribuire a con-
1 S. Arrowsmith, op. cit., p. 366; C.H. Bovis, Public Procurement in EU: Jurisprudence
and Conceptual Directions, în Common Market Law Review nr. 49/2012, Ed. Kluwer Law
International, p. 252.
tractelor de achiziții publice nu ar fi necesară, în special, pentru că un organism

care acționează pentru profit și care suportă el însuși riscurile asociate cu propria
activitate, în mod normal, nu se va implica într-o procedură de atribuire în condiții
care nu sunt Justificate punct de vedere economic.
Este totuși de competența instanței naționale, singura în măsura să aibă o

cunoaștere aprofundată a aspectelor de fapt ale cauzei, să aprecieze împreju
rările avute în vedere cu prioritate la înființarea organismului și condițiile în care
acesta își desfășoară activitatea și în special dacă urmărește realizarea de profit și
suportă riscurile asociate cu activitatea sa".
2.3. Determinarea dependenței de o autoritate contractantă
Relaționarea între o persoană juridică și o autoritate contractantă care poate

include respectiva persoană juridică în categoria organismului de drept public poate
rezulta din unu, două sau toate aspectele următoare:
► finanțarea în cea mai mare parte de către stat, autorități regionale sau locale
sau alte organisme de drept public sau
► supravegherea de către autoritățile sau organismele respective a modului c
administrare sau
► desemnarea în proporție de peste 50% de către stat, autorități regionale sau
locale sau de alte organisme de drept public a membrilor consiliului de
administrație, de conducere sau de supraveghere.
Referitor la finanțare, Curtea a fost chemată să clarifice atât semnificația
expresiei „finanțată de o autoritate contractantă”, cât și a sintagmei „finanțată în cea
mai mare parte” de către o autoritate contractantă.
O hotărâre ilustrativă pe acest subiect este cea pronunțată în Cauza C-380/98,
The Queen împotriva H.M. Treasury', având ex parte Universitatea Cambridge,
prin raportare la prevederile Directivei 92/50/CEE privind coordonarea procedurilor
de atribuire a contractelor publice de servicii, ale Directivei 93/36/CEE de coordo
nare a contractelor publice de furnizare de bunuri, ale Directivei 93/37/CEE privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor publice de lucrări. întrebările
formulate în cauză aveau drept scop determinarea circumstanțelor în care universi
tățile finanțate într-o anumită proporție din fonduri publice se încadrează în
categoria autorităților contractante.
Clarificările realizate în hotărârea în cauză privesc următoarele aspecte:
•/ cum se disting fondurile publice de fondurile proprii ale unei universități;
J semnificația expresiei „în cea mai mare parte” și
1 Hotărârea din 3 octombrie 2000 pronunțată în Cauza C-380/98, The Queen împotriva
H.M. Treasury.
■t' modalitatea de determinare a raportului între sumele obținute de universitate

ca finanțare din partea autorităților contractante și cele reprezentând fonduri
private.
La par. (14) și (21) din cuprinsul hotărârii se descriu exemplificativ sursele de
finanțare a activității în cazul universităților din Marea Britanie și se oferă o cheie
de departajare a resurselor financiare în resurse care reprezintă finanțare de către
autorități contractante și resurse care reprezintă fonduri proprii obținute ca și
contraprestație pentru servicii prestate. Din enumerare se observă că unele exemple
fac referire la finanțări din partea unor autorități contractante (premii, granturi
plătite de autorități contractante pentru a susține activitatea de cercetare, granturi
destinate asigurării taxelor de școlarizare ale unor studenți nominalizați, care sunt
puse la dispoziția universităților de autorități locale din domeniul educației etc.), iar
altele nu se încadrează în această categorie, deoarece reprezintă plăți ale unor
prestații efectuate de universitate în beneficiul unor terți:
„După cum reiese din decizia de trimitere, universitățile din Regatul Unit
sunt finanțate din surse diferite și respectivele fonduri sunt furnizate pentru o
varietate de scopuri și pe diferite temeiuri. Unele fonduri se alocă universi
tăților pe baza unor evaluări periodice a calității activității de cercetare și/sau
în funcție de numărul de studenți admiși; alte fonduri provin din premii,
granturi sau prin furnizare de hrană și costuri de cazare; altele reprezintă
plata pentru serviciile comandate de organizații fără scop lucrativ, departa
mente guvernamentale, entități din industrie sau comerț.
în timp ce modul în care un anumit organism este finanțat poate dezvălui

dacă acesta este strâns dependent de o altă autoritate contractantă, este clar
că acest criteriu nu este unul absolut. Nu toate plățile efectuate de către o
autoritate contractantă au ca efect crearea sau consolidarea unei relații
specifice de subordonare sau de dependență. Numai plățile care finanțează sau
sprijină activitățile organismului în cauză, fără nicio contraprestație specifică
acestora, pot fi calificate drept «finanțare publică»".
La par. (33), Curtea clarifică aspectul că expresia „în cea mai mare parte” din
resursele financiare înseamnă „mai mult de jumătate” din acestea:
„în consecință, răspunsul la a doua întrebare este că, într-un raționament

adecvat, termenul «în cea mai mare parte» din articolul 1 litera (b) al doilea
paragraf a treia liniuță din Directivele 92/50, 93/36 și 93/37 înseamnă «mai mult
de Jumătate»".
Modul de determinare a procentului de finanțare din resurse publice a unei

universități este explicat la par. (34)-(44), din care rezumăm următoarele concluzii:
S la determinarea procentului trebuie avute în vedere fondurile obținute din

toate sursele, inclusiv cele rezultate din derularea unor activități de natură
comercială;
J includerea sau nu a unei universități în categoria autorității contractante se
determină anual, în funcție de situația financiară concretă;
J momentul determinării procentelor trebuie să fie începutul anului bugetar;
dacă la momentul declanșării procedurii de atribuire universitatea se înca
drează în categoria autorității contractante, aplicarea prevederilor directi
velor se menține până la finalizarea procedurii de atribuire.
Referitor la condiția privind supravegherea de către o autoritate contrac
tantă a modului de administrare a persoanei juridice, clarificările aduse de
jurisprudența Curții de Justiție au concluzionat în sensul că este necesar ca activi
tatea de supraveghere a modului de administrare să se realizeze de o manieră care să
permită autorității contractante care exercită supravegherea să influențeze efectiv
deciziile persoanei juridice în legătură cu atribuirea contractelor de achiziție
publică.
Relevante pe acest subiect sunt considerentele1 cuprinse în hotărârea pronunțată
în Cauza C-237/99, Comisia împotriva Franței2, cauză care a presupus analizarea
particularităților controlului exercitat de către Ministerul de Finanțe și Ministerul
Construcțiilor și Locuinței asupra unei societăți comerciale având ca obiect de
activitate închirierea de locuințe la tarif redus. Entitatea supusă analizei, în vederea
derulării activității, atribuia contracte de execuție de lucrări. Statul francez a consi
derat că în cauză este vorba despre o entitate care nu îndeplinește caracteristicile
prevăzute de directive pentru a fi considerată autoritate contractantă. Curtea a decis
în sens contrar și a calificat entitatea respectivă ca fiind autoritate contractantă atâ
timp cât din actele de organizare și funcționare a reieșit că ministerele menționai
aveau rol de supraveghere și influențau luarea deciziilor în legătură cu atribuire
contractelor de lucrări, după cum rezultă din considerentele menționate la par. (48),
(49), și (59), pe care le reproducem în continuare:
„în ceea ce privește a treia condiție care caracterizează un organism de

drept public, este necesar să se analizeze dacă diferitele controale la care este
supusă SA HLM o face dependentă de autoritățile publice respective într-o
astfel de măsură încât acestea din urmă au capacitatea să influențeze
deciziile privind contractele de achiziții publice".
„Astfel cum a arătat Avocatul General la punctul 48 din Opinia sa, dat
fiind că supravegherea modului de administrare în sensul celei de-a treia
liniuțe a celui de-al doilea paragraf al Articolului l(b) din Directivă constituie
1 Paragrafele (48)-(59).
2 Hotărârea din 1 februarie 2001 pronunțată în Cauza C-237/99, Comisia Comunităților
Europene împotriva Republicii Franceze, susținută de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei
de Nord.
unul dintre cele trei criterii menționate în această dispoziție, aceasta trebuie
să presupună o dependență față de autoritățile publice echivalentă cu cea
care există în cazul în care este îndeplinită oricare dintre celelalte criterii
alternative, respectiv în cazul în care organismul respectiv este finanțat, în cea
mai mare parte, de către autoritățile publice sau în cazul în care acestea din
urmă numesc mai mult de jumătate din membrii organelor sale de conducere".
„Din dispozițiile menționate la par. (51)-(58) din prezenta hotărâre

rezultă că modul de administrare a SA HLM face obiectul supravegherii de
către autoritățile publice, care permite acestora din urmă să influențeze
deciziile SA HLM în ceea ce privește contractele de achiziții publice".
Un alt aspect esențial clarificat de Curtea de Justiție referitor la finanțarea unui

organism de drept public privește maniera de finanțare. Astfel, s-a considerat că
finanțarea nu trebuie să se realizeze neapărat în mod direct pentru a fi în prezența
unei finanțări din fonduri publice. în ipoteza în care printr-un act normativ se
impune plata unei sume de bani în beneficiul unei persoane juridice, respectiva
persoană se va considera că este finanțată din resurse publice. O cauză relevantă pe
acest subiect este C-337/06, Bayerischer Rundfunk', care a avut drept obiect de
analiză în ce măsură organismele publice germane de radiodifuziune au calitatea de
autorități contractante. Accepțiunea Curții despre modul de interpretare a sintagmei
„finanțate de către Stat”, prin prisma manierei directe sau indirecte de finanțare, a
fost detaliată la par. (41) și (47):
„în primul rând, trebuie să se constate că taxa care asigură cea mai mare
parte a finanțării activităților organismelor în cauză își are originea în Legea
privind radiodifuziunea, cu alte cuvinte, într-o dispoziție a Statului. Taxa este
prevăzută și impusă prin lege și nu este rezultatul unui aranjament contractual
încheiat între aceste organisme și consumatori. Obligația de plată a acestei taxe
se naște din simplul fapt al deținerii unui aparat radio și în considerarea utilizării
efective a serviciilor furnizate de organismele în cauză".
în final, trebuie să se observe că, în lumina abordării funcționale menționate

mai sus, astfel cum și Comisia Comunităților Europene subliniază în mod înte
meiat, evaluarea nu poate varia după cum resursele financiare tranzitează
bugetul de stat, statul colectând mai întâi taxa și ulterior punând la dispoziția
organismelor publice de radiodifuziune încasările din taxe, sau dacă statul acordă
acestor organisme dreptul de a colecta ele însele taxele.
1 Hotărârea din 13 decembrie 2007 pronunțată în Cauza C-337/06, Bayerischer Rundfunk și

alții împotriva GEWA - GesellschaftJur Gebăudereinigung und Wartung mbH.
în ceea ce privește modul de numire a membrilor organelor de conducere,

se vor supune rigorilor prevăzute de directive persoanele juridice care au fost înfiin
țate pentru satisfacerea unui interes general, fără natură comercială sau industrială,
care au un consiliu de administrație, de conducere sau de supraveghere alcătuit din
membri desemnați în proporție de peste 50% de autorități contractante. Nu vor fi
incluse în această categorie subsidiarele, în cazul cărora, deși capitalul social este
deținut de autorități contractante, organele executive dețin o autonomie foarte largă,
iar lipsa posibilității acționarilor de a le influența decizia permite ca activitatea
acestora să aibă la bază strict decizii comerciale. Existența sau inexistența autono
miei decizionale trebuie însă analizată de instanța națională de la caz la caz, astfel
cum am menționat anterior în prezenta secțiune. Totodată, trebuie reținut că nu intră
sub incidența directivelor nici contractele atribuite între entități caracterizate de o
relație in-house în sensul dreptului Uniunii Europene1, astfel cum vom detalia în
volumul următor.
Directivele privind achizițiile publice, publicate în timp, au considerat utile
includerea în anexe a unor liste neexhaustive ale persoanelor juridice din UE care se
încadrează în categoria organismelor de drept public.
La adoptarea noilor directive legiuitorul european a explicat faptul că a

fost necesară o clarificare a sferei de reglementare a noțiunii de autoritate
contractantă, în general, și a conceptului de organism de drept public, în
special, având în vedere examinarea repetată a acestor elemente în
jurisprudență Curții de Justiție.
Având în vedere că a fost decis, în prealabil, ca domeniul de aplicare
ratione personae al directivei clasice să rămână neschimbat, soluția adop
tată a însemnat menținerea definiției care a stat la baza deciziilor Curții de
Justiție, cu adăugarea la aceasta a unui număr de clarificări oferite de
jurisprudență respectivă ca o cheie a unei mai bune înțelegeri a concep
telor. Conceptul general de colectivități teritoriale a fost înlocuit cu noțiunile
autoritățile regionale sau locale, autorități guvernamentale centrale, auto
rități contractante regionale sau locale, care beneficiază și de definiții.
Astfel, noua directivă definește autoritatea contractantă în continuare
în linii generale, pentru înțelegerea completă a conceptului fiind necesară
cunoașterea interpretărilor de detaliu din jurisprudență Curții de Justiție.
1 Pentru jurisprudență comentată pe acest subiect, a se vedea C.H. Bovis, op. cit., p. 253 și
urm.; R. Noguellou, Scope and Coverage of the EU Procurenient Directives, studiu publicat în
volumul EU Public Contract Law. Public Procurement and Beyond, editat de M. Trybus,
R. Caranta și G. Edelstam, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2014, pp. 19-22.
i
4 Secțiunea a 3-a
Autoritățile contractante în temeiul Legii nr. 98/2016
Legea nr. 98/2016 reglementează la art. 4 alin. (1) lit. a) acele tipuri de auto
rități contractante care nu se încadrează în categoria organismelor de drept public,
respectiv:
► autoritățile publice centrale sau locale;
► instituțiile publice centrale sau locale;
► structurile din componența autorităților și instituțiilor publice care:
(i) au delegată calitatea de ordonator de credite și
(ii) au stabilite competențe în domeniul achizițiilor publice.
Comparând cu textul Directivei, se observă că dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. a)
sunt menite să transpună enumerarea care privește statul, autoritățile regionale și
autoritățile locale.
După cum am detaliat la Secțiunea a 2-a din prezentul capitol, jurisprudența
Curții de Justiție a clarificat conceptul de „stat”, asimilând acestuia entitățile care
exercită puteri legislative, executive și judiciare, precum și entitățile fără perso
nalitate juridică care atribuie contracte de achiziție publică și care se află în relație
de dependență față de o autoritate publică în legătură cu numirea membrilor,
respectarea obligațiilor care decurg din deciziile pe care le adoptă și finanțarea
contractelor de execuție de lucrări pe care au sarcina să le atribuie. Dacă conceptele
de autorități publice și instituții publice, centrale și locale, acoperă sfera de incidență
a noțiunii generale de „autoritate”, ipoteza din Legea nr. 98/2016 privind structurile
din componența autorităților și instituțiilor publice care au delegată calitatea de
ordonator de credite și au stabilite competențe în domeniul achizițiilor publice se
îndepărtează de ipoteza avută în vedere de legiuitorul european.
Se observă în legătură cu orice „structură” din componența unei autorități sau
instituții publice că, în temeiul legislației române, nu are abilitatea de a primi, fie și
prin delegare, calitatea de ordonator de credite. Din coroborarea prevederilor art. 201
1 „Art. 20. Categorii de ordonatori de credite - (1) Ordonatorii de credite sunt de

3 categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari și ordonatori terțiari.
(2) Ordonatorii principali de credite sunt miniștrii, conducătorii celorlalte organe de spe
cialitate ale administrației publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii
instituțiilor publice autonome.
(3) Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea/coordonarea
ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz.
(4) Ordonatorii de credite pot delega această calitate înlocuitorilor de drept, secretarului
general sau altor persoane împuternicite în acest scop, cu excepția conducătorului comparti
mentului financiar-contabil. Prin actul de delegare, ordonatorii de credite vor preciza compe
tențele delegate și condițiile delegării acestora.
din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice1 cu cele ale art. 2 lit. o)2 din Legea
nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi3 rezultă că
ordonator de credite poate fi exclusiv o persoană fizică, și nu o structură dintr-o
persoană juridică4.
Calitatea de ordonator de credite se poate dobândi în temeiul legii sau în te
meiul unui act de delegare emis în temeiul legii. Prin delegare, calitatea de ordo
nator de credite se poate conferi tot unei persoane fizice.
Pe de altă parte, dacă unei structuri din cadrul unei persoane juridice i se
stabilesc competențe în domeniul achizițiilor publice, acest aspect nu înseamnă că
aceasta devine automat autoritate contractantă în sensul directivelor de profil. După
cum am arătat la punctul 1 al Secțiunii a 2-a din prezentul capitol, o structură fără
personalitate juridică intră în domeniul de incidență al legislației achizițiilor publice
numai dacă atribuie contracte de achiziție publică, nu doar dacă are competențe
oarecare în domeniul achizițiilor publice.
Rezumând, se observă că formularea „structurile din componența autorităților
și instituțiilor publice care au delegată calitatea de ordonator de credite și au
stabilite competențe în domeniul achizițiilor publice” nu este de natură să confere
calitate de autoritate contractantă. Ipoteza care ar fi trebuit avută în vedere este ce
dezvoltată de jurisprudența europeană, în care o structură fără personalitate juridic
atribuie contracte de achiziție publică și, totodată, îndeplinește și următoarek
condiții:
► a) modul de organizare și funcționare este stabilit într-un act normativ și
► b) se află în relație de dependență față de o autoritate publică în legătură cu:
(i) numirea propriilor membri;
(ii) respectarea obligațiilor care decurg din deciziile pe care le adoptă și
(iii) finanțarea contractelor de execuție de lucrări pe care are sarcina să le
atribuie.
Cu privire la condițiile cumulative pe care o persoană juridică trebuie să le
îndeplinească pentru a se încadra în categoria organismelor de drept public, din
(5) în cazurile prevăzute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretarii
generali sau persoanele desemnate prin aceste legi”.
1 Publicată în M. Of. nr. 597 din 13 august 2002, cu modificări și completări.
2 „Art. 2 lit. (o) - ordonator de credite - persoana împuternicită prin lege sau prin delegare,
potrivit legii, să dispună și să aprobe acțiuni cu efect financiar pe seama fondurilor publice sau a
patrimoniului public, indiferent de natura acestora”.
3 Republicată în M. Of. nr. 238 din 3 aprilie 2014, cu modificări și completări.
4 Pentru detalii despre categoriile de ordonatori de credite și competențele acestora, a se
vedea M.A. Rațiu, Drept financiar public. Drept bugetar, Ed. C.H. Beck, București, 2013,
p. 151 și urm.
prezentarea comparativă a celor două texte rezultă că legea română a preluat cu

minime adaptări textul Directivei.
_______ Directiva 2014/24/UE __________ Legea nr. 98/2016______

Art. 2 alin. (1) pct. 4 - (a) sunt Art. 4 alin. (2) - a) sunt înființate
înființate în scopul specific de a pentru a satisface nevoi de interes
răspunde unor necesități de in general, fără caracter comercial sau
teres general, fără caracter indus industrial;
trial sau comercial;
b) au personalitate juridică;
(b) au personalitate juridică; și
c) sunt finanțate, în majoritate,
(c) sunt finanțate, în cea mai de către entități dintre cele prevă
mare parte, de către stat, auto zute la alin. (1) lit. a) sau de către alte
rități regionale sau locale sau alte organisme de drept public ori se află
organisme de drept public; sau în subordinea, sub autoritatea sau în
administrarea lor face obiectul coordonarea ori controlul unei enti
supravegherii de către autoritățile tăți dintre cele prevăzute la alin. (1)
sau organismele respective sau au lit. a) sau ale unui alt organism de
un consiliu de administrație, de drept public ori mai mult de jumătate
conducere sau de supraveghere din membrii consiliului de adminis-
alcătuit din membri desemnați în trație/organului de conducere sau de
proporție de peste 50 % de către supraveghere sunt numiți de către o
stat, de autorități regionale sau entitate dintre cele prevăzute la
locale sau de alte organisme de alin. (1) lit. a) ori de către un alt orga-
drept public; nism de drept public.
în mod similar Directivei, și Legea nr. 98/2016 încadrează în categoria autorită

ților contractante și asocierile care cuprind cel puțin o autoritate contractantă dintre
cele prevăzute la art. 4 alin. (1) lit. a) sau b).
Cu ocazia modificărilor operate prin O.U.G. nr. 107/2017, a fost modificat
conținutul art. 4 în cauză prin adăugarea unui nou alineat destinat clarificării
înțelesului conceptului de nevoi de interes general care au caracter industrial sau
comercial. Astfel, în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (3), „Se consideră că nevoile
de interes general, prevăzute la alin. (2) lit. a), au caracter industrial sau
comercial, dacă entitatea înființată, în condițiile legii, de către o autoritate
contractantă îndeplinește în mod cumulativ următoarele condiții:
a) funcționează în condiții normale de piață;
b) urmărește obținerea unui profit;
c) suportă pierderile care rezultă din exercitarea activității sale".
între cele două acte normative există anumite diferențe de formulare,

care nu influențează înțelesul conceptelor.
Ambele reglementări menționează autoritățile și instituțiile publice ca
noțiuni corespondente conceptelor de „colectivități teritoriale” și „autorități”
prevăzute de directive. Niciuna dintre cele două reglementări nu conține
elemente de identificare a circumstanțelor în care entități fără personalitate
juridică sunt considerate autorități contractante dacă atribuie contracte de
achiziție publică. —— ------
Capitolul II
OPERATORUL ECONOMIC
4 Secțiunea 1
Considerații generale despre operatorul economic
1. Evoluția reglementării conceptului
Primele generații de directive nu au utilizat conceptul de operator economic.

Punând în centrul reglementării achiziția de bunuri, de servicii sau de lucrări,
directivele emise în prima parte a anilor 1990 au definit sau doar au făcut referire,
după caz, la „prestatorul de servicii”, „furnizor” și „contractor” (în sens de exe
cutant de lucrări) în calitate de contrapartidă a autorității care atribuie contracte.
în temeiul art. 1 lit. (c) din Directiva 92/50/CEE privind coordonarea proce
durilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii, prin prestator de
servicii se înțelegea „orice persoană fizică sau juridică, inclusiv un organism
vublic, care oferă servicii. Un furnizor de servicii care prezintă o ofertă va fi numit
yfertant și cel care a solicitat o invitație de a lua parte la o procedură restrânsă sau
cu negociere va fi numit candidat”.
Din coroborarea prevederilor cuprinse la literele (a) și (c) ale art. 1 din
Directiva 93/36/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de
achiziții publice de bunuri rezultă că furnizorul este o persoană fizică sau juridică
care semnează un contract de achiziție publică. Furnizorul care depune o ofertă sau
solicită o invitație de participare va fi desemnat cu termenii „ofertant” sau
„candidat”, după caz.
Directiva 93/37/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contrac
telor de achiziții publice de lucrări nu definește termenul de „contractor”. Cu toate
acestea, din coroborarea prevederilor literelor (a) și (h) ale art. 1 rezultă că un
contractor este semnatarul contractului de achiziție publică de lucrări, precum și
faptul că în situația în care depune o ofertă sau solicită o invitație de participare
într-o procedură de atribuire, acesta va fi desemnat cu termenii „ofertant” sau
„candidat”, după caz.
Din cele trei reglementări rezultă, în mod direct și indirect, după caz, că
prestatorul de servicii, furnizorul și contractorul care oferă spre vânzare pe piață
bunuri, servicii sau lucrări pot fi atât persoane fizice, cât și persoane juridice, iar în
cazul celor din urmă, atât persoane de drept privat, cât și de drept public. în plus,
odată ce un prestator, furnizor sau contractor a depus o ofertă, în funcție de tipul
procedurii de atribuire, va dobândi, după caz, calitatea de ofertant sau de candidat.
Capitolul II. Operatorul economic 175
Conceptul de operator economic a fost introdus de generația de directive din

anul 2004'. La secțiunea de definiții, mai precis la art. 1 alin. (8) din Directiva
2004/18/CE, se reglementează aspectul că „termenul «operator economic» se referă
atât la noțiunea de executant de lucrări, cât și la noțiunile de furnizor și prestator
de servicii", cu precizarea că respectivul concept „este utilizat exclusiv în scopul
simplificării". Făcând o legătură cu reglementările anterioare, Directiva 2004/18/CE
definește și termenii de „executant de lucrări”, „furnizor” și „prestator de servicii”
cu semnificația generală „orice persoană fizică sau juridică sau orice entitate
publică sau grup de astfel persoane și/sau organisme care prezintă pe piață o
ofertă de realizare a unor lucrări și opere, produse sau servicii”.
Un alt element distinctiv față de reglementările anterioare cuprins în Directiva
2004/18/CE are în vedere preocuparea legiuitorului european pentru a clarifica
anumite aspecte privind modul de constituire a operatorului economic, prestator de
servicii, și posibilitatea de a depune oferte în comun.
La primul alineat al art. 4, Directiva prevedea o interdicție și consacra un drept
în legătură cu achiziția de servicii. Se interzice, astfel, respingerea dintr-o
procedură de atribuire a unui candidat sau ofertant care nu este constituit
într-o formă anume prevăzută de statul unde se atribuie contractul pentru proprii
operatori economici atât timp cât în statul de origine candidatul sau ofertantul are
dreptul să presteze serviciul vizat de procedură. Cu toate acestea, se permite
autorităților contractante ca în situația contractelor de achiziții publice de servicii ș
de lucrări, precum și pentru contractele de achiziții publice de bunuri care implică
servicii și lucrări de montaj și de instalații, să solicite indicarea în cadrul ofertelor
sau cererilor de participare a numelor și calificărilor profesionale ale persoanelor
responsabile de prestarea serviciilor.
Referitor la posibilitatea de a depune oferte comune, la art. 4 alin. (2), Directiva
reglementa dreptul operatorilor economici de a depune oferte ca grup de operatori.
Dacă grupul de operatori nu putea fi obligat să se constituie într-o anumită formă
juridică pentru a oferta, se prevedea dreptul autorității contractante de a solicita
dobândirea unei anumite forme juridice ulterior atribuirii contractului, în măsura în
care buna executare a contractului reclama acest aspect.
Din ansamblul prevederilor directivelor de profil a rezultat, în continuare,
preocuparea legiuitorului european de a sancționa afectarea concurenței, precum și
încălcarea principiilor transparenței, tratamentului egal, nediscriminării și proporțio-
nalității, pentru a asigura un acces corect la contractele publice tuturor operatorilor
economici din statele membre.
1 P. Trepte, op. cit., p. 319; C.H. Bovis, EU Public Procurement Law, ed. a 2-a, Edward
Elgar Publishing, 2012, p. 59.
2. Particularități privind executarea contractului

de către ofertantul câștigător
întrucât dispozițiile privind dreptul operatorilor economici de a participa în

comun la depunerea unei oferte au fost redactate de o manieră foarte generală de
primele generații de directive, s-a supus în mai multe rânduri analizei Curții de
Justiție determinarea sferei atribuțiilor și răspunderii care caracterizează operatorii
economici ce participă la o procedură de atribuire și semnează un contract de
achiziție publică în diferite forme de colaborare cu alte persoane.
O primă hotărâre rămasă de referință pe acest subiect a fost pronunțată în
Cauza C-389/92, Ballast Nedam Groep NV împotriva Regatului Belgiei', care a
clarificat o serie de aspecte care au derivat din întrebarea dacă și, în cazul unui
răspuns afirmativ, în ce condiții o societate holding poate participa la o procedură
de atribuire a unui contract de achiziție publică de lucrări, având în vedere
particularitatea că nu va executa lucrările însăși compania holding. Curtea de
Justiție a concluzionat că un contract se poate executa atât în mod direct și
efectiv de către ofertantul câștigător, cât și în mod indirect, prin asigurarea
executării contractului prin recurgerea la subcontractare sau altă formă de
colaborare, pornind de la dispozițiile Directivelor 305 și 304 din 1971, care
eglementează posibilitatea executării obligațiilor contractuale de către sucursale și
îliale ale contractantului, astfel cum rezultă din par. (10)-(l3), pe care le redăm în
continuare:
Este clar din modul de redactare a Directivei 71/304 că contractele de

achiziții publice de lucrări pot fi atribuite persoanelor vizate de această directivă
care desfășoară activitatea prin intermediul sucursalelor sau filialelor.
Articolul 21 din Directiva 71/305, una dintre regulile comune privind

participarea la procedurile de atribuire a contractelor, autorizează în mod
expres grupurile de contractanți să prezinte oferte, iar autoritatea care
atribuie contractul nu poate, înainte de atribuirea contractului, să solicite
unor astfel de grupuri să se constituie într-o formă juridică specifică. Articolul
16 litera (k) din Directiva 71/305, care este una dintre regulile comune privind
publicitatea procedurilor de atribuire, prevede doar că, în cazul procedurilor
deschise, anunțul de participare trebuie să prevadă forma juridică specifică
ce, dacă este necesar, va trebui asumată de grupul de contractori căruia i se
atribuie contractul.
în cele din urmă, singurul scop al criteriilor de selecție calitativă prevă

zute la articolele 23 și 26 din Directiva 71/305, la care face trimitere articolul
28 din aceeași directivă când se referă la listele oficiale de contractanți
1 Hotărârea din 14 aprilie 1994 pronunțată în Cauza C-389/92, Ballast Nedam Groep NV
împotriva Regatului Belgiei.
recunoscuți, este de a defini normele privind evaluarea obiectivă a capacității

și, în special, a cunoștințelor și abilităților tehnice ale contractorilor. Articolul
26 litera (e) prevede în mod expres că o declarație a unor tehnicieni sau
departamente tehnice la care antreprenorul poate apela pentru executarea
lucrării, indiferent dacă aparțin sau nu firmei, poate fi utilizată ca dovadă a
deținerii unor astfel de cunoștințe sau abilități tehnice.
După cum în mod întemeiat subliniază Comisia, din toate aceste

dispoziții rezultă în mod clar că poate solicita atribuirea de contracte de
achiziții publice de lucrări nu numai o persoană fizică sau juridică ce va
executa ea însăși lucrările, ci și o persoană care va asigura executarea
contractului prin sucursale sau filiale sau va recurge la tehnicieni sau
departamente tehnice externe sau chiar un grup de întreprinderi, indiferent
deforma juridică în care se asociază.
Hotărârea pronunțată în cauza de mai sus a generat un alt litigiu între aceleași
părți (cunoscut în doctrină drept Cauza BNG II1) prin care s-a solicitat clarificarea
dispozitivului, care a stabilit că Directivele 71/304 și 71/305 ar trebui interpretate în
sensul că permit să se țină cont de societățile care aparțin unui grup la evaluare:
criteriilor cu prilejul examinării unei cereri de înregistrare depuse de o persoan
juridică dominantă din respectivul grup, cu condiția ca persoana juridică în cauză
sa aibă în mod efectiv acces la resursele societăților din grup.
în noua hotărâre, Curtea a întărit obligația autorității de a lua în considerare
referințele societăților care fac parte din același grup când analizează o cerere
depusă de societatea-mamă, astfel cum rezultă din par. (14), reprodus în continuare:
„(...) Directivele 71/304 și 71/305 trebuie interpretate în sensul că

autoritatea competentă să decidă cu privire la o cerere de înregistrare depusă
de către o persoană juridică dominantă a unui grup este obligată, în cazul în
care se stabilește că acea persoană are efectiv acces la resursele companiilor
care aparțin grupului și care sunt necesare pentru executarea contractelor, să
țină cont de referințele societăților respective la evaluarea persoanei juridice
în cauză, în conformitate cu criteriile menționate la articolele 23 și 28 din
Directiva 71/305".
Rezumând, într-o primă fază, se observă consacrarea în domeniul contractelor de

achiziție publică de lucrări a obligației de a primi oferta depusă de o
societate-mamă care nu va executa în mod direct și efectiv contractul, ci va
apela la resurse puse la dispoziție de societăți din grup.
Generația de directive din deceniul al zecelea avea să cuprindă, pe lângă
permisiunea ca un grup de operatori economici să depună o ofertă comună, și
1 Hotărârea din 18 decembrie 1997 pronunțată în Cauza C-5/97, Ballast Nedam Groep NV
împotriva Regatului Belgiei.
anumite referiri la posibilitatea de a subcontracta o parte din contract către terți1,

precum și la aspectul că dovada capacității tehnice se poate face și prin indicarea
unor tehnicieni sau departamente tehnice care aparțin sau nu ofertantului, care ar
urma să presteze efectiv serviciul2. Pornind de la jurisprudența privind susținerea
societății-mamă de către societăți din grup și având în vedere noile reglementări,
Curtea de Justiție avea să modifice reperele de apreciere a posibilității unui ofertant
de a beneficia de susținerea altor persoane pentru dovedirea capacității tehnice și
financiare. După cum se poate observa din analiza par. (31) din hotărârea
pronunțată în Cauza C-176/98, Holst Italia SpA împotriva Comune di Cagliari3,
redat în continuare, Curtea a recunoscut posibilitatea ofertanților de a invoca
susținerea nu numai din partea unor societăți din grup, ci și din partea unor
terți, condiționat de dovedirea accesului efectiv la resursele invocate:
„în consecință, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că

Directiva 92/50 trebuie interpretată în sensul că permite recunoașterea
îndeplinirii criteriilor economice, financiare și tehnice pentru participarea la o
procedură de atribuire a unui contract de achiziție publică de servicii unui
prestator de servicii care se bazează pe capacitățile altor entități, indiferent
de natura juridică a relației cu acestea, cu condiția ca prestatorul să poată
demonstra că are efectiv la dispoziție resursele acelor entități care sunt
necesare pentru executarea contractului. Este de competența instanței
naționale să aprecieze dacă dovezile necesare în această privință au fost
prezentate în acțiunea principală".
Posibilitatea ofertantului de a invoca susținerea unor terți avea să fie reiterată și

în alte cauze, cum ar fi Cauza C-314/01, Siemens și alții împotriva Hauptverban<f,
care la par. (43) include următoarele concluzii:
„După cum a decis Curtea la paragrafele (26) și (27) din Cauza Holst
Italia, din obiect și din formularea prevederilor legale rezultă că un ofertant
nu poate fi eliminat dintr-o procedură de atribuire a contractului de achiziții
publice de servicii doar pe motivul că acesta propune, în scopul îndeplinirii
contractului, utilizarea unor resurse care nu îi sunt proprii, ci aparțin altei sau
altor entități. Aceasta înseamnă că este permis ca un prestator de servicii
1 Art. 25 din Directiva 92/50/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a

contractelor de achiziții publice de servicii.
2 Art. 32 alin. (2) lit. (c) din Directiva 92/50/CEE.
3 Hotărârea din 2 decembrie 1999 pronunțată în Cauza C-176/98, Holst Italia SpA împotriva
Comune di Cagliari.
4 Hotărârea din 18 martie 2004 pronunțată în Cauza C-314/01, Siemens AG Oslerreich și
alții împotriva Hauptverband der Osterreichischen Sozialversicherungstrâger (Central
Association ofAustrian Social Security Institutions).
care nu îndeplinește condițiile minime necesare pentru participarea la

procedura de atribuire a unui contract de achiziție publică de servicii să se
bazeze, vis-â-vis de autoritatea contractantă, pe capacitățile unor terți la ale
căror resurse intenționează să recurgă dacă i se atribuie contractul".
Raționamentul pentru care s-a decis acceptarea unei oferte depuse de un

operator economic care utilizează resursele unor terți pentru a dovedi îndeplinirea
unor criterii solicitate în documentația de atribuire este detaliat tot în jurisprudență.
La par. (37) din hotărârea pronunțată în Cauza C-305/08, CoNISMa împotriva
Regione Marche', Curtea de Justiție a explicat evoluția respectivului raționament:
„Astfel, Curtea a hotărât că unul dintre obiectivele normelor comu

nitare în materia achizițiilor publice este deschiderea spre o concurență cât
mai extinsă posibil (a se vedea, printre altele, în acest sens, Hotărârea
Bayerischer Rundfunk și alții, citată anterior, punctul 39) și că este în
interesul dreptului comunitar să se asigure participarea cât mai largă posibil
a ofertanților la o cerere de ofertă (Hotărârea din 19 mai 2009, Assitur,
C-538/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 26). Trebuie adăugat, în
această privință, că această deschidere spre concurența cât mai extinsă
posibil este avută în vedere nu numai prin raportare la interesul comunitar
în materia liberei circulații a produselor și a serviciilor, ci și în interesul
propriu al autorității contractante implicate, care va dispune astfel de o
alegere mai largă în ceea ce privește oferta cea mai avantajoasă și cea mai
adaptată nevoilor publicului vizat (a se vedea, în acest sens, în privința
ofertelor anormal de scăzute, Hotărârea din 15 mai 2008, SECAP și
Santorso, C-147/06 și C-148/06, Rep., p. 1-3565, punctul 29)".
Pe de altă parte, Curtea de Justiție a clarificat și circumstanțele care permit,

ulterior atribuirii unui contract, ca executarea propriu-zisă să fie asigurată de alte
persoane decât operatorul economic declarat câștigător. în Cauza C-399/98, Ordine
degli Architetti, citată anterior, la par. (90), se precizează, pe de o parte, obligațiile
pe care un ofertant trebuie sa Ie îndeplinească în mod direct și, pe de altă parte,
obligațiile pe care le poate executa prin intermediul altor persoane:
„Ar trebui remarcat faptul că articolul 1 litera (a) din directivă nu impune
ca, pentru a putea fi calificat drept contractant, o persoană care încheie un
contract cu o autoritate contractantă trebuie să fie capabilă să execute
contractul în mod direct, folosind propriile resurse. Persoana în cauză trebuie
1 Hotărârea din 23 decembrie 2009 pronunțată în Cauza C-305/08, Consorzio Nazionale

Inteniniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) împotriva Regione Marche.
să fie numai în măsură să asigure executarea lucrărilor în cauză și să

furnizeze garanțiile necesare în această privință".
Curtea de Justiție a reținut, în mod similar, posibilitatea de a recurge la sub-

contractori pentru executarea contractului, în acest sens putând servi drept
exemplu considerentele de la par. (38) din Cauza C-220/05, Jean Auroux și alții,
citată anterior:
„(...) Rezultă că, pentru a aprecia dacă obiectul principal al convenției

este executarea unei lucrări, este indiferent dacă SEDL nu execută ea însăși
lucrările și le atribuie unor subantreprenori".
Se observă că, în timp, a fost consacrată regula generală conform căreia opera
torul economic căruia i s-a atribuit un contract de achiziție publică poate recurge la
subcontractori pentru executarea contractului. Această regulă însă nu este una
absolută, Curtea precizând aspectul că, în situații justificate, autoritatea contractantă
poate solicita ca ofertantul câștigător însuși să execute anumite părți ale contrac
tului, după cum reiese și din considerentele exprimate la par. (45) al hotărârii pro
nunțate în Cauza C-314/01, Siemens și alții, citată anterior:
„După cum a subliniat în mod corect Comisia Comunităților Europene,

Directiva 92/50 nu exclude o interdicție sau o restricție privind utilizarea
subcontractorilor pentru executarea părților esențiale ale contractului în
cazul în care autoritatea contractantă nu a fost în măsură să verifice capa
citățile tehnice și economice ale subcontractanților la examinarea ofertelor și
selectarea ofertei cu prețul cel mai scăzut".
Jurisprudența constantă dezvoltată în legătură cu subcontractarea și utilizarea

resurselor altor entități constituie fundamentul actualelor reglementări din Directiva
2014/24/UE privind subcontractarea și susținerea de către terți a ofertantului.
a Secțiunea a 2-a
Operatorul economic în temeiul dispozițiilor Directivei 2014/24/UE
1. Definiția operatorului economic
Directiva 2014/24/UE nu aduce modificări de substanță modului de înțelegere a

conceptului de operator economic, precizând la art. 2 alin. (1) pct. (10) că operator
economic „înseamnă orice persoană fizică sau juridică sau o entitate publică sau
grup de astfel de persoane și/sau entități, inclusiv orice asociere temporară de
întreprinderi, care oferă execuția de lucrări și/sau o lucrare, furnizarea de produse
sau prestarea de servicii pe piața". La pct. (11) și (12) ale articolului, se distinge în
continuare între ofertant și candidat, în funcție de procedura de atribuire a con
tractului sau acordului-cadru la care participă acesta.
Art. 19, intitulat „Operatori economici", reia principiile deja consacrate în
directivele anterioare în legătură cu prestarea serviciilor în alt stat membru decât cel
în care a fost înființat ofertantul și dreptul de a depune oferte comune, la care se
adaugă anumite detalieri cu privire la îndeplinirea cerințelor legate de situația
economică și financiară sau de capacitățile tehnice și profesionale de către
operatorii care ofertează în comun.
Astfel, la art. 19 alin. (2) a doua și a treia teză sunt reglementate următoarele
drepturi:
S dreptul autorității contractante de a solicita în documentația de atribuire o
anumită modalitate concretă de îndeplinire de către grupurile de operatori
economici a cerințelor legate de situația economică și financiară sau de
capacitățile tehnice și profesionale menționate la art. 58 din Directivă, cu
precizarea ca:
(i) respectiva modalitate de îndeplinire să se justifice din motive obiective și
(ii) modalitatea de îndeplinire a cerințelor să respecte principiul proporțio-
nalității.
S dreptul statelor membre de a stabili termeni standard pentru modul în care
grupurile de operatori economici urmează să îndeplinească cerințele legate de
situația economică și financiară sau de capacitățile tehnice și profesionale.
în plus, Directiva impune ca orice condiție pentru executarea unui contract de
un grup de operatori economici care este stabilită în documentație în mod diferit
față de condițiile impuse participanților individuali să fie justificată prin raportare la
motive obiective, cu respectarea principiului proporționalității.
2. Prevederi privind subcontractarea
Noua directivă clasică nu definește conceptul de subcontractor și reglementează

puține aspecte de directă aplicare subcontractorilor1: anumite informații care trebuie
puse la dispoziția autorității contractante de către contractorul principal, îndeplinirea
și de subcontractori a anumitor criterii, respectiv posibilitatea statelor membre de a
reglementa anumite aspecte legate de răspundere subcontractorilor și efectuarea de
plăți directe în beneficiul acestora.
Din analiza prevederilor art. 71, intitulat „Subcontractarea”, și a par. (78) și
(105) din preambul rezultă că majoritatea dispozițiilor urmăresc să acorde statelor
membre dreptul de a reglementa o serie de mecanisme juridice care privesc sub-
contractorii.
1 A. Semple, op. cit., p. 129.

Dispozițiile imperative din Directivă au în vedere următoarele aspecte:

► obligația subcontractanților de a respecta prevederile art. 18 alin. (2)1
referitoare la îndeplinirea de către operatorii economici a îndatoririlor
impuse de legislația specifică în domeniul mediului, social și al muncii2;
► obligația statelor membre de a asigura controlul corespunzător al modului
de îndeplinire a obligațiilor prevăzute la art. 18 alin. (2) menționat anterior3;
► obligația operatorului economic de a informa autoritatea contractantă în
legătură cu identitatea subcontractanților (numele, datele de contact și
reprezentanții legali) în cazul contractelor de achiziții de lucrări și în ceea ce
privește serviciile care urmează să fie prestate la o instalație aflată sub
directa supraveghere a autorității contractante4.
în ceea ce privește controlul corespunzător al îndeplinirii obligațiilor prevăzute
la art. 18 alin. (2), la art. 71 alin. (6) sunt prevăzute anumite exemple de măsuri Ia
dispoziția statelor membre și/sau autorităților contractante, după caz:
aplicarea unui mecanism de răspundere solidară între subcontractanți și
contractantul principal;
excluderea subcontractanților care se încadrează în ipotezele prevăzute la
art. 57 și înlocuirea acestora cu alți subcontractanți.
în plus față de aceste dispoziții obligatorii, Directiva pune la dispoziția autori
tăților contractante și/sau a statelor membre, după caz, posibilitatea de a reglementa
mecanisme juridice care privesc diferite drepturi sau obligații ale subcontractorilor.
Obligațiile care pot fi impuse în legătură cu subcontractorii de legislația
adoptată de statele membre sau, prin intermediul documentației de atribuire, de
autoritățile contractante, după caz, în temeiul art. 71, sunt următoarele:
► a) indicarea în ofertă a părții din contract pe care ofertantul intenționează să
o subcontracteze unor terți, precum și subcontractanții pe care îi are în
vedere5;
► b) extinderea aplicării obligațiilor imperative referitoare la informarea auto
rității contractante cu privire la identitatea subcontractorilor în cazul
contractelor de achiziții de lucrări și în ceea ce privește serviciile care
urmează să fie prestate la o instalație aflată sub directa supraveghere a
autorității contractante și în alte situații (cu excepția contractelor de
furnizare)6, cum ar fi:
1 Art. 18 alin. (2) - platele membre adoptă măsurile adecvate pentru a se asigura că, in
executarea contractelor de achiziții publice, operatorii economici respectă obligațiile aplicabile
în domeniul mediului, social și al muncii instituite prin dreptul Uniunii, prin dreptul național,
prin acorduri colective sau prin dispozițiile internaționale de drept în domeniul mediului, social
și al muncii enumerate în anexa X'.
2 Art. 71 alin. (1).
3 Ibidem.
4 Art. 71 alin. (5).
5 Art. 71 alin. (2).
6 Art. 71 alin. (5) ultimul paragraf.
(i) contractele de achiziții de produse, contractele de achiziții de servicii

altele decât cele referitoare la serviciile care urmează să fie prestate la
instalațiile aflate sub directa supraveghere a autorității contractante sau
la furnizorii implicați în contracte de achiziții de lucrări sau de servicii;
(ii) subcontractanții subcontractanților contractantului principal sau la alte
niveluri inferioare ale lanțului de subcontractare;
► c) stabilirea în dreptul intern a unor norme mai stricte privind răspunderea
decât cele reglementate în Directivă.
Nu în ultimul rând, statelor membre li se acordă posibilitatea de a reglementa
un mecanism juridic care să permită efectuarea unor plăți direct către sub-
contractori. Reperele indicate de Directivă între care se poate reglementa acest
mecanism sunt următoarele:
► 1) plata directă către un subcontractant este condiționată de cererea expresă
a subcontractantului;
► 2) natura contractului trebuie să permită efectuarea de plăți directe către
subcontractori;
► 3) contractantul principal trebuie să aibă posibilitatea de a formula obiecții
cu privire la plățile pe care le consideră necuvenite;
► 4) condițiile în care se pot efectua plăți directe către subcontractori trebuie
descrise în documentația de atribuire.
In completarea dispozițiilor art. 71, art. 72 alin. (1) lit. (d) pct. (iii) include între
cazurile de modificare a contractului de achiziție publică posibilitatea asumării,
personal, de către autoritatea contractantă a obligațiilor contractantului principal
față de subcontractori, în ipoteza în care această posibilitate este prevăzută în
legislația națională.
Directiva 2004/18/CE conținea un articol foarte general despre

subcontractare, respectiv art. 25, care avea următorul conținut: „în caietul
de sarcini, autoritatea contractantă poate solicita sau poate fi obligată de
un stat membru să solicite ofertantului să indice, în oferta sa, partea din
contract pe care intenționează să o subcontracteze unor terți, precum și
subcontractanții propuși. Această precizare nu aduce atingere aspectului
responsabilității operatorului economic principat’.
Noua directivă adaugă acestor prevederi de principiu un ansamblu de
reglementări, unele imperative, altele reprezentând posibilități la care pot
decide statele membre să recurgă pentru o mai eficientă gestionare a
raporturilor între autoritatea contractantă, operatorul economic și sub-
contractori.
1
3. Utilizarea capacităților altor entități
Directiva 2014/24/UE reglementează la art. 63 circumstanțele în care un

ofertant într-o procedură de atribuire poate să recurgă la susținerea unor terțe
persoane pentru îndeplinirea unor criterii prevăzute în documentația de atribuire.
Legiuitorul european recurge la sintagma „utilizarea capacităților altor entități”
pentru a desemna ceea ce în practica și legislația româneasca a fost consacrat drept
„susținere din partea unor terți”.
Art. 63 alin. (1) reglementează limitele colaborării între ofertanți și terții susți
nători:
► 1) un ofertant poate utiliza capacitățile altor entități indiferent de natura
juridică a legăturilor dintre ofertant și entitățile la capacitățile cărora recurge;
► 2) utilizarea capacităților altor entități se poate realiza pentru dovedirea
îndeplinirii:
(i) criteriilor referitoare la situația economică și financiară și
(ii) criteriilor privind capacitatea tehnică și profesională;
► 3) în situația particulară a criteriilor privind calificările educaționale și
profesionale stabilite la Anexa XII, Partea II litera (f) sau cele privind expe
riența profesională relevantă, operatorii economici pot utiliza exclusiv capa
citățile altor entități doar daca însuși terțul susținător va desfășura activitățile
sau serviciile pentru îndeplinirea cărora sunt necesare respectivele capacități;
► 4) entitățile la a căror susținere se recurge au anumite obligații:
(i) să îndeplinească criteriile de selecție relevante;
(ii) să nu se găsească într-o situație care să atragă excluderea din procedura
de atribuire;
(iii) să pună la dispoziția operatorului economic resursele necesare (o
posibilă modalitate este semnarea unui angajament din partea terțului
susținător în acest sens, angajament care să se depună de operatorul
economic odată cu oferta);
► 5) autoritățile contractante au anumite obligații și drepturi în legătură cu
terții susținători ai operatorului economic:
(i) autoritatea contractantă are obligația să solicite operatorului economic să
înlocuiască terțul susținător care nu îndeplinește un criteriu de selecție
relevant sau în legătură cu care există motive obligatorii de excludere;
(ii) autoritatea contractantă poate solicita, sau statul membru îi poate
impune să solicite, ca operatorul economic să înlocuiască o entitate în
legătură cu care există motive neobligatorii de excludere;
(iii) autoritatea contractantă poate solicita ca operatorul economic și terțul
susținător să răspundă solidar pentru executarea contractului în cazul în
care un operator economic se bazează pe capacitățile altor entități în ceea
ce privește criteriile referitoare la situația economică și financiară;
(iv) autoritatea contractantă poate solicita ca un grup de operatori eco
nomici care utilizează capacitățile membrilor grupului sau ale altor
entități să răspundă solidar de executarea contractului.
Art. 63 alin. (2) reglementează dreptul autorității contractante ca în cazul

anumitor contracte să solicite ca anumite prestații să fie realizate în mod
obligatoriu de ofertantul însuși sau, după caz, de unul dintre membrii grupului de
operatori care au depus oferta în comun. Condiția impusă de Directivă pentru
exercitarea dreptului menționat este ca respectivele prestații să constituie „sarcini
critice” în cadrul contractului. Contractele în legătură cu care se poate solicita
îndeplinirea unor sarcini critice de ofertantul însuși sunt:
► a) contractele de achiziții de lucrări;
► b) contractele de achiziții de servicii;
► c) prestațiile referitoare la lucrările de amplasare sau de instalare din cadrul
unui contract de achiziții de produse.
în temeiul dispozițiilor art. 59 din Directivă, dacă operatorul economic se
bazează pe capacitățile altor entități, Documentul european de achiziție unic va
trebui să includă și informațiile relevante cu privire la terții susținători.
Directiva 2004/18/CE nu conținea un articol dedicat subiectului

utilizării capacităților altor entități. Posibilitatea de a recurge la terți
susținători era menționată la alin. (2) și (3) ale art. 47 privind capacitate
economică și financiară și la alin. (3) și (4) ale art. 48 privind capacitățile
tehnice și profesionale. Dispozițiile legale privind referirea la capacitățile
altor entități se limitau la următoarele aspecte:
s irelevanța naturii juridice a relației dintre operatorul economic și
terțul susținător;
J necesitatea ca operatorul economic să dovedească autorității
contractante că va avea acces la mijloacele necesare prin prezentarea, de
exemplu, a unui angajament din partea terțului susținător;
posibilitatea ca grupul de operatori economici să utilizeze resursele
grupului sau ale altor entități.
Directiva 2014/24/UE lărgește sfera de reglementare și dedică un
articol relației ofertantului cu terțul susținător, cu preluarea unor aspecte
clarificate, în timp, de jurisprudență.
4 Secțiunea a 3-a
Prevederile Legii nr. 98/2016 privind operatorul economic
1. Definiția operatorului economic
Operatorul economic este definit la art. 3 alin. (1) lit. jj) drept „orice persoană
fizică sau juridică, de drept public ori de drept privat, sau grup ori asociere de
astfel de persoane, care oferă în mod licit pe piață executarea de lucrări și/sau a
I
unei construcții, furnizarea de produse ori prestarea de servicii, inclusiv orice

asociere temporară formată între două ori mai multe dintre aceste entități". Se
observă că legea română preia definiția din Directivă, cu adăugarea explicației că
prestarea activității trebuie să fie licită, aspect care nu modifică conceptul general
din dreptul Uniunii Europene.
Legea nr. 98/2016 dedică o întreagă secțiune operatorului economic în cadrul
Capitolul II intitulat „Reguli generale de participare și desfășurare a procedurilor
de atribuire".
Secțiunea I a Capitolului II menționat, intitulată „Operatori economici”,
include mai multe categorii de reglementări:
S prevederi de ordin general privind drepturile operatorului economic care
reiau redundant dispoziții deja incluse în alte articole ale legii;
S dispoziții care transpun prevederile art. 18 alin. (2) din Directivă referitoare
la respectarea de către operatorii economici a obligațiilor aplicabile în
domeniul mediului, social și al muncii;
S dispoziții care preiau textele Directivei de la art. 19 alin. (2) și (3) privind
particularitățile ofertării în comun de către mai mulți operatori economici.
în mod concret, se observă că în debutul secțiunii privind operatorul economic
Legea 98/2016 introduce două articole, respectiv art. 49 și art. 50 alin. (1), care
reiau redundant prevederi incluse deja la alte articole din respectivul act
normativ. Art. 49 face din nou referire la obligația autorității contractante de a
asigura operatorilor economici un tratament egal și nediscriminatoriu, precum și de
a acționa „într-o manieră transparentă și proporțională”, deși legea conține un
articol dedicat principiilor, respectiv art. 2 alin. (2). Art. 50 alin. (1) reiterează
obligația de a nu „concepe sau structura achizițiile ori elemente ale acestora cu
scopul exceptării acestora de la aplicarea dispozițiilor prezentei legi ori al restrân
gerii artificiale a concurenței”, aspect reglementat anterior la art. 11 privind deter
minarea valorii estimate a contractului și interdicția de a diviza artificial contractul
de achiziție publică cu scopul de a evita aplicarea prevederilor legii.
Art. 50 alin. (2) conține definiția conceptului de restrângere artificială a
concurenței: „se consideră că există o restrângere artificială a concurenței în
cazul în care achiziția ori elemente ale acesteia sunt concepute sau structurate cu
scopul de a favoriza ori dezavantaja în mod nejustificat anumiți operatori
economici”. Definiția urmărește în linii generale delimitarea dată de Directivă
acțiunii de restrângere artificială a concurenței, după cum reiese și din următoarele
dispoziții:
Paragraful (74) alin. (2) din Preambulul Directivei:
„Prin urmare, specificațiile tehnice ar trebui elaborate în așa fel încât să

se evite restrângerea în mod artificial a concurenței prin cerințe care
favorizează un anumit operator economic, în sensul că preiau caracteristicile
esențiale ale produselor, serviciilor sau lucrărilor oferite în mod obișnuit de

acel operator economic".
Art. 18 alin. (1) din Directivă:
„Autoritățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod

egal și fără discriminare și acționează într-o manieră transparentă și
proporțională.
Conceptul achiziției nu se poate face cu intenția de excludere a acesteia
din domeniul de aplicare al prezentei directive sau restrângerea artificială a
concurenței. Se consideră că se restrânge artificial concurența în cazul în care
conceptul achiziției este făcut cu intenția favorizării sau dezavantajării
nejustificate a anumitor operatori economici".
Art. 51 alin. (1) reprezintă transpunerea în legea națională a obligației stabilite

în sarcina statelor membre în temeiul art. 18 alin. (2) din Directivă care prevede
aspectul că:
„Statele membre adoptă măsurile adecvate pentru a se asigura că, în

executarea contractelor de achiziții publice, operatorii economici respectă
obligațiile aplicabile în domeniul mediului, social și al muncii instituite prin
dreptul Uniunii, prin dreptul național, prin acorduri colective sau prin
dispozițiile internaționale de drept în domeniul mediului, social și al muncii
enumerate în anexa X".
Legea română a transpus respectiva dispoziție din Directivă prin stabilirea

următoarelor obligații în sarcina autorității contractante:
► a) precizarea în documentația de atribuire a reglementărilor obligatorii în
domeniile mediului, social și al relațiilor de muncă (stabilite prin legislația
adoptată la nivelul Uniunii Europene, legislația națională, prin acorduri
colective sau prin tratatele, convențiile și acordurile internaționale în aceste
domenii) care trebuie respectate pe parcursul executării contractului de
achiziție publică sau indicarea instituțiilor competente de la care operatorii
economici pot obține informații detaliate privind reglementările respective
Și
► b) includerea în documentația de atribuire a unei solicitări ca operatorii
economici să indice în cadrul ofertei faptul că la elaborarea acesteia au ținut
cont de obligațiile relevante din domeniile mediului, social și al relațiilor de
muncă.
Art. 52 preia fără modificări dispozițiile referitoare la interdicția de a respinge
un ofertant pe considerente legate de modul de organizare și autorizare pentru a
desfășura o anumită activitate economică, astfel cum reiese și din prezentarea

comparativă a textelor de lege:
Directiva 2014/24/UE __________ Legea nr. 98/2016_______
Art. 19 alin. (1) - Operatorii Art. 52 - (1) Operatorii eco
economici care, în temeiul legis nomici care, potrivit legislației sta
lației statului membru în care sunt tului în care sunt stabiliți, au dreptul
stabiliți, au dreptul să presteze ser să presteze o anumită activitate in
viciul în cauză nu pot fi respinși clusă în obiectul achiziției nu pot fi
numai pe motiv că, în temeiul respinși numai pe motiv că, în
legislației statului membru în care temeiul legislației statului membru
se atribuie contractul, sunt obligați în care se atribuie contractul, sunt
să fie persoane fizice sau persoane obligați să fie persoane fizice sau
juridice. persoane juridice.
Cu toate acestea, pentru con (2) în cazul contractelor de

tractele de achiziții publice de achiziție publică de servicii, al con
servicii și de lucrări, precum și tractelor de achiziție publică de
pentru contractele de achiziții lucrări și al contractelor de achiziție
publice de produse care implică, în publică de produse care includ și
plus, servicii sau lucrări de ampla servicii sau lucrări ori operațiuni de
sare și de instalare, persoanele amplasare și de instalare, auto
juridice pot fi obligate să indice, în ritatea contractantă poate obliga
cadrul ofertelor sau cererilor lor de persoanele juridice sau alte entități
participare, numele și calificările constituite într-o altă formă de orga
profesionale pertinente ale persoa nizare prevăzută de dispozițiile
nelor responsabile cu executarea legale să indice, în cadrul ofertelor
contractului în cauză. ori solicitărilor de participare, nu
mele și calificările profesionale rele
vante ale persoanelor fizice respon
sabile cu executarea contractului în
cauză.
Art. 53 și art. 54 preiau fără modificări de substanță prevederile art. 19 alin. (2)
și (3) referitoare la particularitățile depunerii ofertei în comun de către mai mulți
operatori economici, consacrând următoarele drepturi și obligații:
► a) dreptul operatorului economic de a participa în procesul de ofertare
individual sau în diferite forme de colaborare1
1 Pentru detalii privind consecințele fiscale ale ofertării în comun, a se vedea M. Ene, Scurte
considerații fiscale privind reglementarea asocierii operatorilor economici participanți la o
procedură de achiziție publică, în RRPPP nr. 14/2015, p. 39 și urm.; D. Anghel, Regimuljuridic
șifiscal al asocierilor in participa{iune, în RRPPP nr. 12/2014, p. 46 și urm.
Directiva 2014/24/UE _________Legea nr. 98/2016________

Art. 19 alin. (2) teza I a pri Art. 53 - Orice operator eco
mului paragraf - Grupurile de nomic are dreptul de a participa la
operatori economici, inclusiv aso procedura de atribuire în calitate de
ciațiile temporare, pot participa la ofertant sau candidat, individual ori în
procedurile de achiziții. comun cu alți operatori economici,
inclusiv în forme de asociere tempo
rară constituite în scopul participării
la procedura de atribuire, subcon-
tractant propus sau terț susținător, în
condițiile prevăzute de prezenta lege.
► b) interzicerea ca autoritatea contractantă să impună grupului de operatori

constituirea într-o formă juridică anume la momentul depunerii ofertei comune

Art. 19 alin. (2) a doua teză a Art. 54 - (1) Autoritatea con
primului paragraf-Autoritățile con tractantă nu are dreptul de a impune
tractante nu le pot impune acestora operatorilor economici care participă în
să aibă o formă juridică specifică comun la procedura de atribuire să
pentru depunerea unei oferte sau a adopte sau să constituie o anumită
unei cereri de participare. formă juridică pentru depunerea unei
oferte ori a unei solicitări de participare.
► c) dreptul autorității contractante de a solicita operatorilor economici

participanți în comun la procedura de atribuire a căror ofertă a fost desem
nată câștigătoare să adopte sau să constituie o anumită formă juridică, dacă
sunt îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiții:
(i) acest drept a fost prevăzut în anunțul de participare și documentația de
atribuire și
(ii) dacă o astfel de modificare este necesară pentru executarea în mod
corespunzător a contractului de achiziție publică.
______ Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016_______

Art. 19 alin. (3) - în pofida Art. 54 alin. (2) - Autoritatea
alineatului (2), autoritățile con contractantă are dreptul de a solicita
tractante pot impune grupurilor de operatorilor economici participanți în
operatori economici să adopte o comun la procedura de atribuire a
anumită formă juridică, odată ce căror ofertă a fost desemnată câști
le-a fost atribuit contractul, în gătoare să adopte sau să constituie o
măsura în care o astfel de schim- anumită formă juridică, cu condiția
bare este necesară pentru execu- ca acest lucru să fi fost prevăzut în
______ Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016______

tarea în mod satisfăcător a con anunțul de participare și documen
tractului. tația de atribuire și în măsura în care
o astfel de modificare este necesară
pentru executarea în mod cores
punzător a contractului de achiziție
publică.
► d) dreptul autorității contractante de a stabili prin documentația de atribuire

modul în care operatorii economici care ofertează în comun unnează să
îndeplinească cerințele referitoare la capacitatea economică și financiară și
capacitatea telmică și profesională, cu îndeplinirea cumulativă a unnătoa-
relor condiții:
(i) dacă acest lucru este necesar și justificat din motive obiective și
(ii) modul de îndeplinire a cerințelor de fiecare membru al grupului să fie
stabilit cu respectarea principiului proporționalității

Art. 19 alin. (2) paragraful 2 - Art. 54 - (3) Autoritatea con
După caz, autoritățile contractante tractantă are dreptul de a stabili prin
pot clarifica în documentele achi documentația de atribuire, atunci
ziției în ce mod grupurile de ope când este necesar și justificat din
ratori economici trebuie să înde motive obiective, modul în care ope
plinească cerințele legate de situa ratorii economici urmează să înde
ția economică și financiară sau de plinească cerințele referitoare la
capacitățile tehnice și profesionale capacitatea economică și financiară și
menționate la articolul 58, cu con capacitatea tehnică și profesională în
diția ca aceasta să se justifice din cazul participării în comun la pro
motive obiective și să se respecte cedura de atribuire, cu respectarea
principiul proporționalității. principiului proporționalității.
(...)
Statele membre pot stabili (5) Prin normele metodologice
termeni standard pentru modul în de aplicare a prezentei legi se sta
care grupurile de operatori econo bilesc prevederi sau cerințe standard
mici urmează să îndeplinească în legătură cu modalitățile de înde
cerințele respective. plinire de către operatorii economici
care participă în comun la procedura
de atribuire a cerințelor referitoare la
capacitatea economică și financiară și
capacitatea tehnică și profesională.
► e) dreptul autorității contractante ca în cazul în care operatorii economici

ofertează în comun să stabilească prin documentația de atribuire anumite
condiții specifice privind executarea contractului, condiții diferite de cele
aplicabile ofertanților individuali, dacă:
(i) condițiile specifice sunt justificate de motive obiective și
(ii) respectivele condiții au fost stabilite cu respectarea principiului
proporționalității
Directiva 2014/24/UE Legea nr. 98/2016
Art. 19 alin. (2) par. 3 - Orice Art. 54 alin. (4) - Autoritatea

condiție pentru executarea unui contractantă are dreptul de a stabili
contract de către astfel de grupuri prin documentația de atribuire anu
de operatori economici, diferite mite condiții specifice privind execu
de cele impuse participanților tarea contractului de achiziție publică/
individuali, sunt, de asemenea, acordului-cadru în cazul în care ope
justificate de motive obiective și ratorii economici participă în comun la
respectă principiul proporțio procedura de atribuire, diferite de
nalității. cele aplicabile ofertanților individuali,
justificate de motive obiective și cu
respectarea principiului proporțio
nalității.
2. Modalități de transpunere a prevederilor Directivei

în materia subcontractării
Legea nr. 98/2016 definește subcontractantul la art. 3 alin. (1) lit. (yy) drept
„orice operator economic care nu este parte a unui contract de achiziție publică și
care execută și/sau furnizează anumite părți ori elemente ale lucrărilor sau ale
construcției ori îndeplinesc activități care fac parte din obiectul contractului de
achiziție publică, răspunzând în fața contractantului de organizarea și derularea
tuturor etapelor necesare în acest scop".
Legiuitorul român a realizat transpunerea prevederilor art. 71 din Directiva
2014/24/UE referitoare la subcontractori după cum urmează:
► a) art. 71 alin. (1) referitor la obligația subcontractorilor de a respecta
aceleași obligații ca și ofertanții în domeniul mediului, social și al relațiilor
de muncă a fost transpus prin art. 55 alin. (2):

Art. 71 alin. (1) - Respectarea Art. 55 alin. (2) - Subcon
de către subcontractanți a obli tractanții propuși trebuie să respecte
gațiilor menționate la articolul 18 aceleași obligații ca și ofertanții, în
alineatul (2) este asigurată prin domeniul mediului, social și al rela
intermediul unor acțiuni corespun țiilor de muncă, stabilite prin legis
zătoare întreprinse de autoritățile lația adoptată la nivelul Uniunii
naționale competente în limitele Europene, legislația națională, prin
responsabilității și competenței lor. acorduri colective sau prin tratatele și
acordurile internaționale în aceste
domenii, prevăzute în documentația
de atribuire potrivit art. 51 alin. (1).
► b) art. 71 alin. (2) privind posibilitatea ca stelele membre să reglementeze

obligația ofertantului de a preciza în ofertă partea din contract pe care
urmează să o subcontracteze și datele de identificare ale subcontractanților
avuți în vedere a fost transpus prin art. 55 alin. (1):
Art. 71 alin. (2) - în docu Art. 55 alin. (1) - Autoritatea
mentele achiziției, autoritatea contractantă solicită ofertantului/
contractantă poate solicita ofer candidatului să precizeze în ofertă ori
tantului sau poate fi obligată de un solicitarea de participare partea/
stat membru să solicite ofertan părțile din contract pe care urmează
tului să indice în oferta sa partea să le subcontracteze și datele de
din contract pe care intenționează identificare ale subcontractanților
să o subcontracteze unor terți, propuși.
precum și subcontractanții propuși.
Un text similar este inclus și la
art. 219 alin. (1) - Autoritatea
contractantă solicită contractantului,
cel mai târziu la momentul începerii
executării contractului, să îi indice
numele, datele de contact și repre
zentanții legali ai subcontractanților
săi implicați în executarea con
tractului de achiziție publică, în
măsura în care aceste informații sunt
cunoscute la momentul respectiv.
► c) art. 71 alin. (3) referitor la posibilitatea statelor de a reglementa meca

nisme juridice care să permită efectuarea de plăți directe către subcon
tractanți a fost transpus prin art. 218, pe care îl vom detalia în continuare:
Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016_______

Art. 71 alin. (3) - Statele Art. 218 - (1) Autoritatea con
membre pot dispune ca, la cererea tractantă efectuează plăți cores
subcontractantului și atunci când punzătoare părții/părților din con
natura contractului permite acest tract îndeplinite de către subcon
lucru, autoritatea contractantă să tractanții propuși în ofertă, dacă
transfere direct subcontractantului aceștia solicită, pentru servicii, pro
respectiv plățile datorate pentru duse sau lucrări furnizate contractan
servicii, produse sau lucrări furni tului potrivit contractului dintre con
zate operatorului economic căruia tractant și subcontractant în confor
i-a fost atribuit contractul de mitate cu dispozițiile legale
achiziții publice (contractantul aplicabile, atunci când natura con
principal). Printre aceste măsuri se tractului permite acest lucru și dacă
pot număra mecanisme cores subcontractanții propuși și-au expri
punzătoare care să permită con mat opțiunea în acest sens.
tractantului principal să formuleze
obiecții cu privire la plățile necu (2) în sensul alin. (1), subcon-
venite. Dispozițiile privind această tractorii își vor exprima la momentul
modalitate de plată se includ în încheierii contractului de achiziție
documentele achiziției. publică sau la momentul introducerii
acestora în contractul de achiziție
publică, după caz, opțiunea de a fi
plătiți direct de către autoritatea
contractantă. Autoritatea contrac
tantă efectuează plățile directe către
subcontractanții agreați doar atunci
când prestația acestora este confir
mată prin documente agreate de
toate cele 3 părți, respectiv auto
ritate contractantă, contractant și
subcontractant sau de autoritatea
contractantă și subcontractant atunci
când, în mod nejustificat, contrac
tantul blochează confirmarea execu
tării obligațiilor asumate de sub
contractant.
(3) Atunci când un subcon

tractant își exprimă opțiunea de a fi
plătit direct, autoritatea contractantă
are obligația de a stabili în cadrul
contractului de achiziție publică
Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016______

clauze contractuale obligatorii ce
prevăd transferul de drept al obliga
țiilor de plată către subcontractant/
subcontractanți pentru partea/părțile
din contract aferentă/aferente
acestuia/acestora, în momentul în
care a fost confirmată îndeplinirea
obligațiilor asumate prin contractul
de subcontractare, în conformitate
cu prevederile alin. (2).
(4) Autoritatea contractantă are
obligația de a solicita, la încheierea
contractului de achiziție publică sau
atunci când se introduc noi sub
contractanți, prezentarea contrac
telor încheiate între contractant și
subcontractant/subcontractanți no
minalizați în ofertă sau declarați
ulterior, astfel încât activitățile ce
revin acestora, precum și sumele
aferente prestațiilor, să fie cuprinse
în contractul de achiziție publică.
(5) Contractele prezentate con

form prevederilor alin. (4) trebuie să
fie în concordanță cu oferta și se vor
constitui în anexe la contractul de
achiziție publică.
► d) art. 71 alin. (4) referitor la aspectul că existența unor subcontractanți nu

aduce atingere răspunderii contractantului principal a fost transpus prin
art. 218 alin. (6):
Art. 71 alin. (4) - Alineatele Art. 218 alin. (6) - Dispozițiile
(l)-(3) nu aduc atingere răspunderii prevăzute la alin. (l)-(5) nu dimi
contractantului principal. nuează răspunderea contractantului
în ceea ce privește modul de înde
plinire a viitorului contract de achi-
ziție publică/acord-cadru.
► e) Art. 71 alin. (5) privind obligația de a indica anumiți subcontractori în

cazul anumitor contracte de execuție de lucrări și în ceea ce privește
serviciile care urmează să fie prestate la o instalație aflată sub directa

supraveghere a autorității contractante a fost transpus după cum urmează:
(i) primele două paragrafe prin art. 219 alin. (1) și (2):
______ Directiva 2014/24/UE _________Legea nr. 98/2016_______

Art. 71 alin. (5) par. 1 și 2 - în Art. 219 - (1) Autoritatea con
cazul contractelor de achiziții de tractantă solicită contractantului,
lucrări și în ceea ce privește serviciile cel mai târziu la momentul începerii
care urmează să fie prestate la o executării contractului, să îi indice
instalație aflată sub directa supra numele, datele de contact și repre
veghere a autorității contractante, zentanții legali ai subcontractanților
după atribuirea contractului și cel săi implicați în executarea con
mai târziu în momentul începerii tractului de achiziție publică, în
executării acestuia, autoritatea con măsura în care aceste informații
tractantă solicită contractantului sunt cunoscute la momentul
principal să îi indice numele, datele respectiv.
de contact și reprezentanții legali ai
subcontractanților săi implicați în (2) Contractantul are obligația
lucrările sau serviciile respective, în de a notifica autorității contractante
măsura în care aceste informații orice modificări ale informațiilor
sunt cunoscute la momentul respec prevăzute la alin. (1) pe durata con
tiv. Autoritatea contractantă solicită tractului de achiziție publică.
contractantului principal să îi noti
fice orice modificări ale acestor
informații pe durata contractului,
precum și informațiile obligatorii
privind eventualii noi subcontrac-
tanți implicați ulterior în lucrările
sau serviciile respective.
în pofida primului paragraf, sta
tele membre pot impune direct asu
pra contractantului principal obliga-
ția de a furniza informațiile solicitate.
(ii) paragraful 3 prin art. 170 alin. (3):

_______ Legea nr. 98/2016________
Art. 71 alin. (5) par. 3 - Acolo Art. 170 alin. (3) - în scopul
unde este necesar în scopul aplicării verificării prevăzute la alin. (1), sub-
alineatului (6) litera (b) de la pre contractantul completează decla
zentul articol, informațiile solicitate rația pe proprie răspundere în con
sunt însoțite de declarațiile pe pro- formitate cu prevederile art. 193-195,
pria răspundere ale subcontractan- precizând că nu se află în niciuna
ților, în conformitate cu articolul 59. dintre situațiile ce atrag excluderea

Măsurile de punere în aplicare pre din procedura de atribuire.
văzute la alineatul (8) de la pre
zentul articol pot prevedea ca sub
contractanții prezentați după atri
buirea contractului să furnizeze
certificatele și alte documente
justificative în locul declarației pe
propria răspundere.
(iii) paragraful 4 referitor la aspectul că în cazul contractelor de furnizare nu se

aplică obligația de informare privind subcontractorii prevăzută la art. 71
alin. (5) par. 1 nu a fost transpus;
(iv) paragraful 5 referitor la posibilitatea ca statele membre să extindă obligația

de informare cu privire la subcontractori prevăzută la primul alineat și în
alte ipoteze a fost transpus prin art. 220, pe care îl vom detalia în
continuare:
______ Directiva 2014/24/UE_______ ______ Legea nr. 98/2016______

Art. 71 alin. (5) par. 5 - Auto Art. 220 - în scopul unei
ritățile contractante, din proprie iniția informări complete, autoritatea
tivă sau la cererea statelor membre, contractantă are dreptul de a
pot extinde aplicarea obligațiilor pre extinde aplicarea obligațiilor pre
văzute la primul paragraf, de văzute la art. 219:
exemplu, la: a) cu privire la furnizorii impli
a) contractele de achiziții de pro cați în contracte de achiziții pu
duse, la contractele de achiziții de blice de lucrări sau de servicii;
servicii altele decât cele referitoare la b) cu privire la subcontrac-
serviciile care urmează să fie prestate tanții subcontractanților contrac
la instalațiile aflate sub directa supra tantului sau subcontractanții aflați
veghere a autorității contractante sau pe niveluri subsecvente ale lanțu
la furnizorii implicați în contracte de lui de subcontractare.
achiziții de lucrări sau de servicii;
b) subcontractanții subcontrac
tanților contractantului principal sau
la alte niveluri inferioare ale lanțului
de subcontractare.
► f) art. 71 alin. (6) lit. a), care prevede posibilitatea statelor de a reglementa
un mecanism de răspundere solidară între subcontractanți și contractantul
principal, nu a fost transpus;
► g) art. 71 alin. (6) lit. b) a fost transpus prin art. 170 alin. (1) și (2):
_______ Legea nr. 98/2016_______
Art. 71 alin. (6) lit. b) - în con Art. 170 - (1) Autoritatea
formitate cu articolele 59, 60 și 61, contractantă are obligația de a
autoritățile contractante pot să veri verifica inexistența unei situații de
fice, din proprie inițiativă sau la cere excludere prevăzute la art. 164,
rea statelor membre, dacă există 165 și 167 în legătură cu subcon
motive de excludere a subcontractan- tractanții propuși.
țilorîn temeiul articolului 57. în astfel
de cazuri, autoritatea contractantă (2) în cazul în care este iden
solicită ca operatorul economic să tificată o situație de excludere, cu
înlocuiască un subcontractant în aplicarea în mod corespunzător a
legătură cu care a rezultat, în urma dispozițiilor art. 171, autoritatea
verificării, că există motive obligatorii contractantă solicită ofertan-
de excludere. Autoritatea contrac tului/candidatului o singură dată
tantă, din proprie inițiativă sau la să înlocuiască un subcontractant
cererea unui stat membru, poate în legătură cu care a rezultat, în
solicita ca operatorul economic să urma verificării, că se află în
înlocuiască un subcontractant în legă această situație.
tură cu care a rezultat, în urma verifi
cării, că există motive neobligatorii de
excludere.
► h) art. 71 alin. (7), care reglementează dreptul statelor membre de a legifera

norme mai stricte privind răspunderea sau „să le aprofundeze pe cele
referitoare la plățile directe către subcontractanți, stipidând, de exemplu,
ca aceste plăți să fie efectuate fără ca subcontractanții să fie nevoiți să
solicite o astfel de plată directă" nu a fost transpus.
3. Prevederi specifice privind subcontractarea
în temeiul dispozițiilor art. 71 alin. (3) și alin. (5) din Directivă, statele membre
au dreptul, la alegerea lor, de a reglementa două categorii de mecanisme juridice:
► condițiile în care o autoritate contractantă poate efectua plăți directe către
subcontractori și
► extinderea aplicării unor obligații de informare a autorității contractante de
către contractorul principal în legătură cu subcontractanții și în alte ipoteze
decât cele expres prevăzute de Directivă.
Mecanismul de efectuare a plăților directe a fost inclus în art. 218, iar obli
gațiile suplimentare de informare la art. 219 și art. 220, articole aparținând de
Secțiunea 1, intitulată „Subcontractarea” din Capitolul V privind „Executarea
contractului de achiziție publică/acordului-cadru”.
A. Efectuarea de către autoritatea contractantă de plăți directe către

subcontractori
în temeiul art. 71 alin. (3) din Directivă, se permite statelor membre să regle
menteze mecanisme juridice care să asigure realizarea de către autoritatea con
tractantă de plăți directe către subcontractori pentru servicii, produse sau lucrări
furnizate operatorului economic semnatar al contractului de achiziție publică (numit
„contractantul principal”), dacă sunt îndeplinite (i) anumite condiții obligatorii și,
dacă statele consideră necesar, (ii) unele condiții facultative.
Condițiile obligatorii care trebuie îndeplinite pentru a se putea efectua plăți
directe către subcontractori sunt:
► 1) să existe o cerere a subcontractantului în acest sens,
► 2) natura contractului de achiziție publică să permită acest lucru și
► 3) dispozițiile privind această modalitate de plată să se includă în docu
mentele achiziției.
în plus față de condițiile obligatorii enumerate, statele pot reglementa și meca
nisme care să permită contractantului principal să formuleze obiecții cu privire la
eventualele plăți necuvenite către subcontractori.
Din ansamblul condițiilor enumerate rezultă faptul că legiuitorul european a
avut în vedere posibilitatea reglementării în legile naționale a unor mecanisme în
temeiul cărora:
•A să se efectueze plăți directe către subcontractori, fără conlucrarea cu con
tractorul principal;
•A contractorul principal să poată formula obiecții cu privire la plăți pe care le
consideră necuvenite numai dacă i se recunoaște un astfel de drept de legea
națională de transpunere a Directivei;
■S contractorul principal nu are posibilitatea de a se opune instituirii respec
tivelor mecanisme de plată prin documentația de atribuire;
nu se precizează care sunt consecințele situației în care în acordul de sub-
contractare subcontractantul acceptă să fie plătit de contractorul principal și,
ulterior semnării, formulează o cerere autorității contractante să fie plătit
direct de aceasta, situație care este susceptibilă de interpretări diferite în
funcție de specificul dreptului național.
în urma analizei condițiilor enumerate, rezultă că plata directă cu nesocotirea
contractantului principal trebuie să se realizeze în temeiul unui mecanism care
permite o evaluare obiectivă a calității și întinderii prestațiilor subcontracto-
rului. în plus, autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să includă
mecanismul de plată în documentația de atribuire fără să aibă cunoștință de modul
concret de executare a obligațiilor de către ofertantul câștigător. Acest aspect obligă
autoritatea să determine care sunt prestațiile din contract care se pot individualiza
și cuantifica după criterii obiective și care, în măsura în care sunt executate de
subcontractori și există o solicitare expresă a acestora, pot atrage efectuarea de plăți
directe din partea autorității contractante.
Confruntat cu una dintre puținele situații în care chiar a fost necesară scrierea
unor norme, și nu doar modificarea din punct de vedere sintactic a traducerii în
limba română a textului Directivei, legiuitorul român a scris un articol, art. 218,
care, după cum vom observa în continuare, nu va fi în măsură să asigure suportul
juridic necesar autorității contractante la redactarea clauzelor specifice care să
permită efectuarea de plăți directe către subcontractori.
Din ansamblul prevederilor art. 218 rezultă următoarea structură de regle
mentare:
a) prevederi referitoare la condițiile generale care permit aplicarea unui
mecanism de plată directă către subcontractori
La primul alineat al art. 218, legea română pare că enumeră condițiile generale
din Directivă care permit efectuarea de plăți direct către subcontractori:
Autoritatea contractantă efectuează plăți corespunzătoare părții/părților din

contract îndeplinite de către subcontractanții propuși în ofertă, dacă aceștia
solicită, pentru servicii, produse sau lucrări furnizate contractantului potrivit
contractului dintre contractant și subcontractant în conformitate cu dispozițiile
legale aplicabile, atunci când natura contractului permite acest lucru și dacă
subcontractanții propuși și-au exprimat opțiunea în acest sens" (s.n.).
Din analiza textului de lege se observă că din cele trei condiții obligatorii pre
văzute de Directivă (solicitarea subcontractantului, natura contractului de achiziție
publică să permită efectuarea de plăți directe și includerea mecanismului de plată în
documentele achiziției) legiuitorul român omite obligația de a include mecanismul
în documentația de atribuire și menționează de două ori în aceeași frază necesitatea
primirii unei solicitări din partea subcontractorului. în mod inexplicabil, nici
alineatele următoare nu fac referire la faptul că se impune explicit ca mecanismul
de plată directă să fie inclus în documentația de atribuire, în general, sau în
forma de contract inclusă în documentația de atribuire. Din analiza prevederilor
alin. (3) al art. 218, pare că mecanismul de plată inclus în clauze contractuale
obligatorii „se stabilește” la momentul la care un subcontractant își exprimă opțiu
nea de a fi plătit direct și nu este stabilit anterior și inclus în contractul de achiziție
publică dacă există o solicitare în acest sens:
„Atunci când un subcontractant își exprimă opțiunea de a fi plătit direct,

autoritatea contractantă are obligația de a stabili în cadrul contractului de
achiziție publică clauze contractuale obligatorii ce prevăd transferul de drept
al obligațiilor de plată către subcontractant/subcontractanți pentru partea/părțile
din contract aferentă/aferente acestuia/acestora, în momentul în care a fost
confirmată îndeplinirea obligațiilor asumate prin contractul de subcon-
tractare, în conformitate cu prevederile alin. (2)" (s.n.).
în plus, alin. (3) de mai sus mai conține o prevedere discutabilă, respectiv
aspectul că o astfel de clauză ar cuprinde „transferul de drept al obligațiilor de
plată către subcontractant/subcontractanți”. Or, este evident că nu obligația de
plată se transferă către subcontractor, ci plata se efectuează direct către acesta.
Obligația de plată rămâne în sarcina autorității contractante, care, în acest caz
particular, nu va efectua anumite plăți contractorului principal, ci subcontractorului.
Aceste concluzii sunt susținute și de prevederile din normele metodologice de
aplicare a Legii nr. 98/2016, care la art. 150 alin. (1) și (2) fac referire la cesiunea de
creanță care face obiectul clauzelor specifice:
„(1) în aplicarea prevederilor art. 218 din Lege, autoritatea contractantă

are obligația de a stabili clauze contractuale obligatorii privind cesiunea de
creanță în favoarea subcontractanților legată de partea/părțile din contract
care sunt îndeplinite de către aceștia.
(2) în vederea determinării valorii creanței, ofertantul are obligația de a
cuprinde în oferta sa denumirea subcontractanților și datele de contact ale
acestora, partea/părțile din contract care urmează a fi îndeplinite de către
aceștia, valoarea la care se ridică partea/părțile respective, precum și acordul
subcontractanților cu privire la aceste aspecte".
b) prevederi privind condițiile de confirmare a efectuării prestației de

către subcontractori
în temeiul art. 218 alin. (2), sunt reglementate în mod limitativ două circumstanțe
de certificare a prestațiilor efectuate de subcontractori, respectiv (i) certificarea prin
confirmare tripartită sau (ii) confirmarea de către autoritatea contractantă împreună
cu subcontractorul:
„în sensul alin. (1), subcontractorii își vor exprima la momentul încheierii
contractului de achiziție publică sau la momentul introducerii acestora în
contractul de achiziție publică, după caz, opțiunea de a fi plătiți direct de
către autoritatea contractantă. Autoritatea contractantă efectuează plățile
directe către subcontractanții agreați doar atunci când prestația acestora
este confirmată prin documente agreate de toate cele 3 părți, respectiv
autoritate contractantă, contractant și subcontractant sau de autoritatea
contractantă și subcontractant atunci când, în mod nejustificat, contrac
tantul blochează confirmarea executării obligațiilor asumate de sub
contractant" (s.n.).
Având în vedere argumentele formulate în sprijinul concluziei că plata directă

către subcontractor ar trebui să fie un mecanism care nu presupune conlucrarea cu
contractorul principal, ci acționează independent de acesta, circumstanța din Legea
nr. 98/2016 care are în vedere acordul celor trei părți în sensul permisiunii acordate
de contractorul principal autorității contractante de a plăti subcontractorul direct, nu

are legătură cu ipoteza avută în vedere de art. 71 alin. (3) din Directivă.
Cea de-a doua circumstanță în care legea română permite recurgerea la
mecanismul efectuării de plăți directe către subcontractor este, de asemenea, în
afara scopurilor Directivei. Consfințirea de către autoritatea contractantă împreună
cu un subcontractor a dreptului subcontractorului la o plată pe care contractorul
principal o contestă expres {„contractantul blochează confirmarea executării
obligațiilor asumate de subcontractanf’), fără raportarea la niciun alt element
exterior care să asigure obiectivitatea în aprecierea ca fiind „nejustificat” refuzul
contractorului de a confirma executarea obligației de către subcontractor, este o
dispoziție legală care lasă loc la arbitrariu și invită la abuz. Legiuitorul european nu
a avut în vedere atribuirea autorității contractante a rolului de arbitru în disputele
dintre contractorul principal și subcontractor. Tocmai pentru aceste motive,
Directiva subliniază că un contract trebuie, prin natura lui, să permită identificarea
întinderii drepturilor și obligațiilor subcontractorilor, iar acest fapt să poată fi
apreciabil la momentul redactării documentației de atribuire, indiferent de specificul
ofertei câștigătoare.
c) prevederi privind includerea în contractul de achiziție publică a descrierii

concrete a activităților prestate de subcontractori și a remunerației aferente
Alin. (4) și (5) reglementează obligația autorității contractante de a solicita

„prezentarea contractelor” semnate de ofertantul câștigător cu subcontractorii sau,
după caz, între contractant și subcontractori, care trebuie să fie în concordanță cu
oferta, și anexarea acestora la contractul de achiziție publică:
„(4) Autoritatea contractantă are obligația de a solicita, la încheierea

contractului de achiziție publică sau atunci când se introduc noi subcon-
troctanți, prezentarea contractelor încheiate între contractant și
subcontractant/subcontractanți nominalizați în ofertă sau declarați ulterior,
astfel încât activitățile ce revin acestora, precum și sumele aferente
prestațiilor, să fie cuprinse în contractul de achiziție publică.
(5) Contractele prezentate conform prevederilor alin. (4) trebuie să fie în
concordanță cu oferta și se vor constitui în anexe la contractul de achiziție
publică".
d) clarificarea la alin. (6) a aspectului că includerea într-un contract a

unor clauze care prevăd efectuarea unor plăți directe către subcontractori nu
afectează răspunderea generală a contractorului principal:
„Dispozițiile prevăzute la alin. (l)-(5) nu diminuează răspunderea

contractantului în ceea ce privește modul de îndeplinire a viitorului contract
de achiziție publică/acord-cadru".
B. îndeplinirea obligațiilor de informare cu privire la subcontractori
Legiuitorul român a introdus o obligație de informare mai largă decât cea

prevăzută de Directivă, impunând contractorului, în temeiul art. 219 alin. (1) și (2),
să informeze în legătură cu toți subcontractanții pe care i-a nominalizat în ofertă
sau cu care a semnat deja acorduri de subcontractante:
„(1) Autoritatea contractanta solicită contractantului, cel mai târziu la

momentul începerii executării contractului, să îi indice numele, datele de
contact și reprezentanții legali ai subcontractanților săi implicați în exe
cutarea contractului de achiziție publică, în măsura în care aceste informații
sunt cunoscute la momentul respectiv.
(2) Contractantul are obligația de a notifica autorității contractante orice
modificări ale informațiilor prevăzute la alin. (1) pe durata contractului de
achiziție publică".
în continuarea cestor prevederi, la art. 220 se prevede dreptul autorității

contractante de a extinde obligațiile de informare prevăzute la art. 219 și cu
privire la:
S furnizorii implicați în contracte de achiziții publice de lucrări sau de servicii;
S subcontractanți! subcontractanților contractantului sau subcontractanții aflați
pe niveluri subsecvente ale lanțului de subcontractare.
în cazul în care contractorul decide să recurgă la subcontractori suplimentari,
care nu au fost precizați la momentul semnării contractului de achiziție publică,
legea recunoaște această posibilitate la art. 219 alin. (3)-(5), însă sub rezerva ca o
astfel de includere să nu reprezinte o modificare substanțială a contractului de
achiziție publică:
„(3) Contractantul are dreptul de a implica noi subcontractanți, pe

durata executării contractului de achiziție publică, cu condiția ca nomina
lizarea acestora să nu reprezinte o modificare substanțială a contractului de
achiziție publică, în condițiile art. 221.
(4) în situația prevăzută la alin. (3), contractantul va transmite autorității
contractante informațiile prevăzute la alin. (1) și va obține acordul autorității
contractante privind eventualii noi subcontractanți implicați ulterior în
executarea contractului.
(5) Atunci când înlocuirea sau introducerea unor noi subcontractanți are
loc după atribuirea contractului, aceștia transmit certificatele și alte docu
mente necesare pentru verificarea inexistenței unor situații de excludere și a
resurselor/capabilităților corespunzătoare părții lor de implicare în contractul
care urmează să fie îndeplinit".
Legea română nu elucidează cum ar fi posibil ca aducerea unui subcontractor

nou, alături de cei deja declarați, să constituie o modificare substanțială, aspect față
de care exprimăm rezerve, având în vedere cel puțin următoarele argumente:
noul subcontractor este introdus într-un contract atribuit, ceea ce înseamnă
că nu a jucat niciun fel de rol și nu are cum să afecteze rezultatul procesului
de evaluare a ofertelor care a dus la desemnarea ofertantului câștigător;
subcontracton.il introdus pe perioada executării nu înlocuiește un alt sub
contractor pentru a genera discuții în ce măsură înlocuirea este sau nu o
modificare substanțială;
având în vedere prevederile art. 218 alin. (5), orice acord de subcontractare
se limitează la prestațiile asumate prin oferta declarată câștigătoare, aspect
care nu permite modificarea contractului inițial de o manieră care să
reprezinte o modificare substanțială;
în temeiul jurisprudenței consacrate a Curții de Justiție, contractorul nu este
obligat să execute el însuși prestațiile prevăzute în contractul de achiziție
publică, ci trebuie să asigure executarea obligațiilor din contract; executarea
se poate asigura prin recurgerea la subcontractori, cu precizarea că ofertantul
câștigător semnatar al contractului rămâne responsabil direct față de autori
tatea contractantă pentru modul de executare a acestora.
Legea nr. 98/2016 nu precizează condițiile în care un refuz al autorității
contractante privind introducerea unui subcontractor în proiect reprezintă un refuz
nejustificat și consecințele unei asemenea situații.
4. Terțul susținător al operatorului economic
Legea nr. 98/2016 nu conține o secțiune dedicată utilizării resurselor altei

entități pentru îndeplinirea capacităților cerute în procedura de atribuire. Dreptul de
a recurge la terți susținători și condițiile și limitele colaborării cu terții susținători
sunt reglementate, în principal, la art. 182-185, la care se adaugă anumite dispoziții
de la art. 53, art. 60, art. 63 și art. 113. Art. 59 din Directivă, privind, între alte
aspecte, includerea în DUAE a informațiilor relevante despre terțul susținător, a fost
transpus prin art. 193 din Legea nr. 98/2016.
Dreptul operatorului economic de a recurge la diferite forme de colaborare
pentru îndeplinirea condițiilor prevăzute de documentația de atribuire, inclusiv la
susținere din partea unor terți, este consacrat la art. 53: „Orice operator
economic are dreptul de a participa la procedura de atribuire în calitate de ofertant
sau candidat, individual ori în comun cu alți operatori economici, inclusiv în forme
de asociere temporară constituite în scopul participării la procedura de atribuire,
subcontractant propus sau terț susținător, în condițiile prevăzute de prezenta lege".
Art. 60 privind situațiile potențial generatoare de conflict de interese include în

exemplele enunțate și persoanele în anumite legături cu terții susținători care
participă în procesul de verificare sau evaluare a solicitărilor de participare sau
ofertelor, după caz.
La art. 63, care reglementează anumite obligații de publicare a unor informații
în legătură cu participanții la o procedură de atribuire, prevede la alin. (2) obligația
autorității contractante de a publica prin mijloace electronice „denumirea și datele
de identificare ale ofertantului/candidatului/subcontractantului propus/terțului
susținător, în termen de maximum 5 zile de la expirarea termenului-limită de
depunere a solicitărilor de participare/ofertelor, cu excepția persoanelor fizice, în
cazul cărora se publică doar numele".
Prevederile art. 63 din Directivă, care constituie temeiul legal principal care
guvernează raportul juridic dintre operatorul economic, terțul susținător și autori
tatea contractantă, au fost transpuse în legea română prin art. 182-185 și art. 113,
după cum vom detalia în continuare.
► 1) dreptul operatorului economic de a utiliza capacitățile altor entități
indiferent de natura juridică a raporturilor juridice dintre ofertant și
entitățile la capacitățile cărora recurge a fost reglementat la art. 182
alin. (1): „Operatorul economic are dreptul, dacă este cazul și în legătură
cu un anumit contract de achiziție publică/acord-cadru, să invoce susți
nerea unui/unor terț/terți (...) indiferent de natura relațiilor juridice exis
tente între operatorul economic și terțul/terții respectiv/respectiv?' (s.n.);
► 2) aspectul că utilizarea capacităților altor entități se poate realiza pentru
dovedirea îndeplinirii criteriilor referitoare Ia situația economică și
Financiară și a criteriilor privind capacitatea tehnică și profesională
rezultă tot din alin. (1) al art. 182, al cărui text complet este următorul:
„Operatorul economic are dreptul, dacă este cazul și în legătură cu un
anumit contract de achiziție publică/acord-cadru, să invoce susținerea
unui/unor terț/terți în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor referitoare la
situația economică și financiară și/sau a criteriilor privind capacitatea
tehnică și profesională, indiferent de natura relațiilor juridice existente
între operatorul economic și terțul/terții respectiv/respectiv^ (s.n.);
► 3) obligația ca terțul care a acordat susținere pentru îndeplinirea crite
riilor privind calificările educaționale și profesionale sau cele privind
experiența profesională relevantă să îndeplinească personal și efectiv
activitățile sau serviciile respective a fost transpusă prin art. 182 alin. (2):
„Operatorul economic are dreptul să invoce susținerea unui/unor terț/terți
în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor referitoare la calificările
educaționale și profesionale prevăzute la art. 179 Ut. g) doar dacă terțul va
desfășura efectiv lucrările sau serviciile în legătură cu care sunt necesare

respectivele calificări" (s.n.);
► 4) obligațiile terțului susținător de a îndeplini criteriile de selecție relevante,
de a nu se găsi într-o situație care să atragă excluderea din procedura de
atribuire și de a pune la dispoziția operatorului economic resursele necesare
sunt reglementate la art. 182 alin. (3)-(5) și la art. 183:
(i) îndeplinirea criteriilor de selecție și neîncadrarea în motivele de excludere:
Art. 183 - (1) Autoritatea contractantă verifică dacă terțul/terții

care asigură susținerea în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor refe
ritoare la situația economică și financiară ori privind capacitatea tehnică
și/sau profesională îndeplinește/îndeplinesc criteriile relevante privind
capacitatea sau nu se încadrează în motivele de excludere prevăzute la
art. 164, 165 și 167.
(2) Dacă terțul/terții nu îndeplinește/îndeplinesc criteriile relevante
privind capacitatea sau se încadrează în unul dintre motivele de
excludere prevăzute la art. 164, 165 și 167, autoritatea contractantă
solicită, o singură dată, ca operatorul economic să înlocuiască terțul/terții
susținător/susținători fără ca acest aspect să aducă atingere principiului
tratamentului egal prevăzut la art. 2 alin. (2) lit. b).
(ii) dovada accesului neîngrădit al operatorului economic la resursele puse la

dispoziție de terțul susținător:
Art. 182 - (3) în cazul în care operatorul economic își demonstrează
situația economică și financiară și/sau capacitatea tehnică și/sau
profesională invocând și susținerea acordată, în conformitate cu preve
derile alin. (1) și (2), de către unul sau mai mulți terți, atunci operatorul
economic are obligația de a dovedi autorității contractante că a luat
toate măsurile necesare pentru a avea acces în orice moment la
resursele necesare, prezentând un angajament în acest sens din partea
terțului/terților.
(4) Odată cu angajamentul de susținere, ofertantul/candidatul are
obligația să prezinte documente transmise acestuia de către terțul/terții
susținător/susținători, din care să rezulte modul efectiv prin care
terțul/terții susținător/susținători va/vor asigura îndeplinirea propriului
angajament de susținere, documente care se vor constitui anexe la
respectivul angajament.
(5) în cazul în care susținerea terțului/terților vizează resurse
netransferabile, angajamentul asigură autorității contractante îndepli
nirea obligațiilor asumate prin acesta, în situația în care contractantul
întâmpină dificultăți pe parcursul derulării contractului.
► 5) obligații și drepturi ale autorității contractante în legătură cu terții susți

nători ai operatorului economic:
(i) obligația de a solicita operatorului economic înlocuirea terțului susți
nător care nu îndeplinește un criteriu de selecție relevant sau în legătură
cu care există motive obligatorii de excludere1:
Art. 183 alin. (2) - Dacă terțul/terții nu îndeplinește/îndeplinesc

criteriile relevante privind capacitatea sau se încadrează în unul dintre
motivele de excludere prevăzute la art. 164, 165 și 167, autoritatea
contractantă solicită, o singură dată, ca operatorul economic să
înlocuiască terțul/terții susținător/susținători fără ca acest aspect să
aducă atingere principiului tratamentului egal prevăzut la art. 2 alin. (2)
lit. b).
(ii) dreptul autorității contractante de a solicita ca operatorul economic și

terțul susținător să răspundă solidar pentru executarea contractului dacă
susținerea privește criteriile referitoare la situația economică și finan
ciară, menționat în Directivă la art. 63 alin. (1) par. 3, este transpus ca
obligație în Legea română, cu următoarele particularități:
Directiva 2014/24/UE __________ Legea nr. 98/2016______

Art. 63 alin. (1) par. 3 - în Art. 184-în cazul în care un ope
cazul în care un operator eco rator economic demonstrează îndepli
nomic se bazează pe capa nirea criteriilor referitoare la situația
citățile altor entități în ceea ce economică și financiară invocând sus
privește criteriile referitoare la ținerea unui/unor terț/terți, autori
situația economică și finan tatea contractantă solicită ca opera
ciară, autoritatea contractantă torul economic și terțul/terții
poate solicita ca operatorul susținător/susținători să răspundă în
economic și acele entități să fie mod solidar pentru executarea con
răspunzătoare solidar pentru tractului de achiziție publică/acor-
executarea contractului (s.n.). dului-cadru. Răspunderea solidară a
terțului/terților susținător/susținători
se va angaja sub condiția neînde-
plinirii de către acesta/aceștia a obli
gațiilor de susținere asumate prin
angajament (s.n.).
1 Legea română a reglementat obligații ale autorității contractante de a exclude din

procedură și în anumite ipoteze în care Directiva nu impune excluderea obligatorie, însă permite
statelor să decidă în sensul excluderii.
Se observă faptul că Legea nr. 98/2016 transpune dreptul de a institui o răspun

dere solidară pentru executarea contractului într-o obligație de a institui o răspun
dere solidară a terțului susținător cu operatorul economic. Răspunderea solidară a
terțului susținător nu este una nelimitată în legătură cu executarea contractului de
achiziție publică, ci o răspundere condiționată de neîndeplinirea de către terț a
„obligațiilor de susținere asumate prin angajament”.
Legea nr. 98/2016 nu detaliază condițiile de fond și formă ale angajamentului
asumat de terțul susținător, diferite aspecte despre respectivul act juridic fiind
cuprinse în normele de aplicare a legii, la art. 48-50.
Așadar, documentul prin care este asumată susținerea unui terț este denumit
„angajament”. La art. 48 alin. (1) normele precizează că un astfel de angajament
trebuie să fie „ferm”. în funcție de specificul susținerii acordate de terț,
angajamentul poate lua forma unui act unilateral emis de terț prin care „se confirmă
faptul că acesta va pune la dispoziția ofertantului/candidatului resursele invocate”
sau unui contract încheiat între operatorul economic și terț. în toate cazurile, un
angajament trebuie să precizeze criteriul/criteriile pentru care se acordă susținere,
obligațiile concrete asumate de terțul susținător, modalitatea de îndeplinire a
obligațiilor (modalitatea concretă de materializare a aspectelor ce fac obiectul
angajamentului), inclusiv modalitatea de punere la dispoziția operatorului economic
a resurselor. Angajamentul depus odată cu oferta poate fi completat pe parcursul
evaluării, la solicitarea autorității contractante, cu alte documente și informații
considerate relevante de aceasta.
Tot normele metodologice prevăd obligația ca în contractul de achiziție publică
să fie incluse clauze specifice care să prevadă atât mecanismul prin care autoritatea
contractantă poate să determine terțul susținător să execute obligațiile asumate prin
angajament dacă operatorul economic „întâmpină dificultăți pe parcursul executării
contractului”, cât și dreptul autorității contractante de a solicita daune din partea
terțului susținător pentru nerespectarea obligațiilor asumate prin angajament.
Modul de redactare a angajamentului și de corelare a prevederilor acestuia cu
clauzele contractului de achiziție nu este o întreprindere facilă. Textul legii este
destul de general, iar articolele corelative din norme par o traducere din limba
engleză, care, urmărind topica specifică, introduce o dificultate suplimentară în
înțelegerea reglementării. Această concluzie este sprijinită în special de formulările
de la art. 50 din norme:
„(1) în cazul în care contractantul întâmpină dificultăți pe parcursul

executării contractului de achiziție publică/acordului-cadru, iar susținerea
acordată de unul sau mai mulți terți vizează îndeplinirea criteriilor referitoare
la situația economică și financiară și/sau capacitatea tehnică și profesională,
autoritatea contractantă va solicita ofertantului/candidatului ca prin actul
încheiat cu terțul/terții susținător(i) să garanteze materializarea aspectelor ce
fac obiectul respectivului angajament ferm. Prevederile contractuale dintre
autoritatea contractantă și contractantul principal vor asigura că autoritatea

contractantă poate aplica această obligație.
(2) Autoritatea contractantă va trebui, de asemenea, să includă în
contract clauze specifice care să permită autorității contractante să urmă
rească orice pretenție la daune pe care contractantul ar putea să o aibă
împotriva terțului/terților susținător/susținători pentru nerespectarea obli
gațiilor asumate prin angajamentul ferm, cum ar fi, dar fără a se limita la,
printr-o cesiune a drepturilor contractantului către autoritatea contractantă,
cu titlu de garanție".
Cum și legislația anterioară a beneficiat de clarificări din partea ANRMAP în

legătură cu modul de redactare a angajamentului1, s-ar dovedi util ca ANAP să
publice o instrucțiune similară, în dezvoltarea noilor reglementări.
(iii) dreptul autorității contractante de a solicita ca un grup de operatori econo
mici care utilizează capacitățile membrilor grupului sau ale altor entități să
răspundă solidar de executarea contractului a fost transpus în legea
română ca obligație:
Art. 185 alin. (1) - în cazul în care mai mulți operatori economici
participă în comun la procedura de atribuire, îndeplinirea criteriilor privind
capacitatea tehnică și profesională se demonstrează prin luarea în consi
derare a resurselor tuturor membrilor grupului, iar autoritatea contrac
tantă solicită ca aceștia să răspundă în mod solidar pentru executarea
contractului de achiziție publică/acordului-cadru (s.n.).
Prevederile art. 63 alin. (2) din Directivă referitoare la dreptul autorității con
tractante ca în cazul anumitor contracte să solicite ca anumite prestații să fie reali
zate în mod obligatoriu de ofertantul însuși sau, după caz, de unul dintre membrii
grupului de operatori care au depus oferta în comun au fost transpuse ca atare:
Art. 186 - în cazul contractelor de achiziție publică de lucrări sau de

servicii și al lucrărilor sau operațiunilor de amplasare sau de instalare din
cadrul unui contract de achiziție publică de produse, autoritatea con
tractantă poate impune ca anumite sarcini esențiale să fie realizate în mod
direct de către ofertant sau, în cazul unei oferte depuse de o asociere de
operatori economici, de un anumit membru al asocierii.
1 Instrucțiunea nr. 1 din 25 august 2015 emisă în aplicarea prevederilor art. 186 și art. 190
din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii.
în plus față de prevederile Directivei, Legea nr. 98/2016 introduce o limitare în

legătură cu susținerea de către terț a operatorului economic.
Se observă că în temeiul art. 7 alin. (2) „autoritatea contractantă atribuie
contractele de achiziție publică/acordurile-cadru și organizează concursurile de
soluții care privesc achiziții publice a căror valoare estimată este mai mică decât
pragurile corespunzătoare prevăzute la alin. (1)' prin aplicarea unei proceduri
simplificate (s.n.). La art. 113 privind procedura simplificată, Legea preci
zează la alin. (12) aspectul că „în cazul aplicării procedurii simplificate, operatorul
economic poate să invoce susținerea unui/unor terț/terți pentru maximum 50% din
cerința ce a fost stabilită în conformitate cu alin. (11) lit. c)” (s.n.). Alin. (11)
lit. c) face trimitere la art. 179 lit. a) și b), care are următorul conținut:
Alt. 179 - Operatorul economic face dovada îndeplinirii cerințelor

privind capacitatea tehnică și profesională prin prezentarea, după caz, a
unora sau mai multora dintre următoarele informații și documente:
a) o listă a lucrărilor realizate în cursul unei perioade care acoperă
cel mult ultimii 5 ani, însoțită de certificate de bună execuție pentru
lucrările cele mai importante; atunci când este necesar în scopul asi
gurării unui nivel corespunzător de concurență, autoritatea con
tractantă poate stabili că sunt luate în considerare lucrări relevante
realizate cu mai mult de 5 ani în urmă;
b) lista principalelor livrări de produse efectuate sau a principalelor
servicii prestate în cursul unei perioade care acoperă cel mult ultimii 3
ani, cu indicarea valorilor, datelor și a beneficiarilor publici sau privați;
atunci când este necesar în scopul asigurării unui nivel corespunzător
de concurență, autoritatea contractantă poate stabili că sunt luate în
considerare livrări de produse relevante efectuate sau servicii relevante
prestate cu mai mult de 3 ani în urmă (...).
Din coroborarea acestor articole rezultă că în temeiul Legii nr. 98/2016, în

cazul contractelor atribuite prin aplicarea unei proceduri simplificate, operatorul
economic nu poate invoca susținerea unui terț pentru mai mult de 50% din cerințele
privind experiența similară.
1 Pragurile prevăzute la alin. (1) sunt următoarele:

a) 23.227.215 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de lucrări;
b) 600.129 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de produse și de
servicii;
c) 3.334.050 lei, pentru contractele de achiziție publică/acordurile-cadru de servicii care au
ca obiect servicii sociale și alte servicii specifice, prevăzute în anexa nr. 2.
O.U.G. nr. 34/2006 cuprindea dispoziții referitoare la dreptul de a

utiliza capacitățile economice, financiare, tehnice și profesionale ale altei
entități, la aspectul că nu are relevanță natura raportului juridic dintre
operatorul economic și terțul susținător, la obligația de publicare a unor
informații despre terțul susținător, precum și prevederi privind modul de
asumare a susținerii acordate. Este important de observat că în legislația
precedentă nu ordonanța, ci nomele metodologice reglementau conse
cințele semnării unui angajament de susținere. Astfel, în temeiul art. 111
din normele de aplicare a O.U.G. nr. 34/2006, aprobate de H.G. nr. 925/2006,
angajamentul trebuia să reprezinte un instrument juridic care să asigure
dreptul autorității contractante de a solicita, în mod legitim, îndeplinirea
anumitor obligații de către persoana susținătoare. în cazul în care susți
nerea terțului viza îndeplinirea unor cerințe minime de calificare, angaja
mentul trebuia să garanteze autorității contractante faptul că, în cazul în
care contractantul întâmpină dificultăți pe parcursul derulării contractului,
persoana susținătoare se obligă să asigure îndeplinirea completă și regle
mentară a obligațiilor contractuale prin implicarea sa directă. Condițiile
concrete de redactare a angajamentului au fost detaliate de ANRMAP prin
instrucțiuni.
Se observă că Legea nr. 98/2016 accentuează răspunderea terțului
susținător, instituind, în limitele permise de Directivă, atât o răspundere
solidară cu operatorul economic, în anumite condiții, cât și anumite obli
gații directe ale terțului susținător, dacă susținerea acordată ofertantului se
referă la îndeplinirea criteriilor referitoare la calificările educaționale și
profesionale.
Capitolul III
SERVICII AUXILIARE ACHIZIȚIEI PUBLICE
4 Secțiunea 1
Evoluția reglementării modului de contractare a consultanței

în achiziții publice de către autoritățile contractante
Generația de directive care a reglementat coordonarea procedurilor de atribuire

a contractelor de achiziție publică de produse, servicii și lucrări începând cu anul
1992 nu a conținut prevederi explicite privind contractarea serviciilor de consultanță
în achiziții publice. La sfârșitul anului 1994, odată cu aprobarea Acordului privind
achizițiile publice al Organizației Mondiale a Comerțului prin Decizia 94/800/CE a
Consiliului1, a fost consacrat în dreptul comunitar următorul principiu2:
„Entitățile nu vor solicita și nu vor accepta, de o manieră care ar putea

avea ca efect împiedicarea concurenței, consultanță care să poată fi folosită
în redactarea specificațiilor pentru o documentație de atribuire, de la o firmă
care ar putea avea interese comerciale legate de procedura de atribuire".
Principiul a fost preluat ulterior și în directivele privind achizițiile publice în

urma amendamentelor introduse de Directiva Parlamentului și a Consiliului
97/52/CEE de modificare a Directivelor 92/50/CEE, 93/36/CEE și 93/37/CEE
privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de
servicii, produse și lucrări3, care la pct. (10) din preambul a prevăzut următoarele:
„întrucât autoritățile contractante pot solicita sau primi consultanță care

poate fi utilizată la redactarea specificațiilor pentru o procedură de atribuire,
cu condiția ca o astfel de consultanță să nu aibă drept efect împiedicarea
concurenței".
Directiva 2004/18/CE nu cuprindea articole dedicate în mod explicit activi

tăților auxiliare achiziției publice sau mecanismelor de contractare de către auto
ritățile contractante a serviciilor de consultanță în achiziții publice. Cu toate acestea,
1 Decizia 94/800/CE a Consiliului din 22 decembrie 1994 privind încheierea, în numele

Comunității Europene, referitor la domeniile de competența sa, a acordurilor obținute în cadrul
negocierilor comerciale multilaterale din Runda Uruguay (1986-1994) (JO L 336 din
23 decembrie 1994).
2 Art. VI (4) din Acord.
3 Publicată în JO L 328/1 din 28 noiembrie 1997.
în mod similar directivelor anterioare, Directiva 2004/18/CE cuprindea la par. (8)

din preambul o atenționare privind modul de abordare a ofertanților care, în pre
alabil, au participat împreună cu autoritatea contractantă la redactarea documentației
de atribuire a contractului:
„înainte de lansarea unei proceduri de atribuire a unui contract, autori

tățile contractante pot, prin intermediul unui dialog tehnic, solicita sau
accepta o recomandare care să poată fi folosită la pregătirea unui caiet de
sarcini, cu condiția ca respectiva recomandare să nu aibă ca efect împie
dicarea concurenței".
în clarificarea prevederilor directivelor, Curtea de Justiție a detaliat, în timp,

diferite aspecte despre respectiva conlucrare în vederea pregătirii procedurii de
atribuire. Dată fiind importanța subiectului, aceste aspecte vor fi tratate în detaliu în
cadrul Capitolului IV din prezentul titlu.
Se observă că problematica completării expertizei funcționarilor publici cu
activități de consultanță tehnică, economică și juridică asigurată de experți externi a
fost abordată în diferite ghiduri realizate de Comisia Europeană împreună cu
anumite instituții financiare internaționale în special în legătură cu semnarea și
implementarea contractelor publice care se realizează și cu aport de resurse
financiare private1.
Mai mult, programele de finanțare a investițiilor publice din fonduri nerainbur-
sabile puse la dispoziție de UE prevăd, sub titulatura generală de asistență tehnică2,
fonduri substanțiale pentru pregătirea procedurilor de atribuire și implementarea
contractelor de achiziție publică. Programele de asistență tehnică la care facem
referire au fost structurate cu scopul completării expertizei funcționarilor publici cu
sprijin profesional din partea unor experți externi. Cu titlu de exemplu,
Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului3
1 O valoroasă sursă de bune practici în materia contractării și implementării proiectelor de

investiții publice este constituită de ghidurile și analizele publicate de European PPP Expertise
Center, înființat de Comisia Europeană, B.E.I. și statele membre și candidate (pentru detalii
despre scopul EPEC, a se vedea http://www.eib.org/epec/resources/publications/epecJlyer_
en.pdf). Modul de organizare a echipelor de specialiști care urmează să deruleze procedurile de
atribuire și să monitorizeze contractul este unul dintre subiectele cărora li se acordă constantă
atenție, de regulă la secțiuni intitulate ,f>trengthening public sector capacity/capability”. Atât în
A Guide to guidance, cât și în alte ghiduri de bune practici se precizează necesitatea de a
completa expertiza funcționarilor autorității contractante cu experți externi în domeniul tehnic,
juridic, economic și de mediu.
2 Cu titlu de exemplu, documentul intitulat „Programul Operațional Asistență Tehnică
2014-2020 - sinteză accesibil la http://www.fonduri-ue.ro/files/programe/AT/POAT_2D14/
Sinteza. POA T.pdf.
3 Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul
european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european
agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și
Capitolul III. Servicii auxiliare achiziției publice 213
reglementează, la Titlul VI, numit „Asistența Tehnică”, la art. 58, asistența tehnică
la inițiativa Comisiei, și la art. 59, asistența tehnică la inițiativa statelor membre. Se
observă că între destinațiile pentru care se utilizează fondurile din programele de
asistență tehnică sunt și cele legate de acordarea de „sprijin pentru consolidare
instituțională și consolidarea capacității administrative, pentru gestionarea eficace
a fondurilor ESI"1. în plus, la inițiativa unui stat membru, fondurile destinate
asistenței tehnice pot să sprijine „acțiuni de pregătire, gestionare, monitorizare,
evaluare, informare și comunicare, colaborare în rețea, soluționare a reclamațiilor,
control și audit
Pe de altă parte, din analiza modului de reglementare a utilizării fondurilor
europene puse la dispoziția statelor pentru reducerea decalajelor de dezvoltare se
observă că asistența tehnică include, pe lângă consultanța acordată de ingineri, atât
asistență economică, cât și juridică. Legislația europeană nu numai că nu interzice
consultanța, inclusiv juridică, acordată entităților publice în implementarea proiec
telor de investiții prin contracte de achiziție publică, dar chiar alocă fonduri substan
țiale serviciilor juridice prestate de avocați și alți experți externi alături de perso
nalul autorității contractante atât în faza pregătirii și derulării procedurii de atribuire,
cât și pe perioada implementării contractelor, soluționării eventualelor litigii și
monitorizării expost a implementării programului de investiții publice2.
Rezumând, se observă că recurgerea la servicii de consultanță în achiziții pu
blice de către autoritățile contractante a constituit o practică comună atât în statele
membre ale UE, cât și la nivelul Comisiei Europene, de mai multe decenii.
4c t*
■ Secțiunea a 2-a
Reglementarea serviciilor auxiliare achiziției în Directiva 2014/24/UE
1. Definiția serviciilor auxiliare achiziției publice
Noile directive europene privind achizițiile publice privind, după caz, atât
achizițiile publice clasice, cât și achizițiile sectoriale, reglementează expres dreptul
autorităților contractante de a achiziționa servicii de consultanță și alte servicii
suport pentru derularea procedurilor de atribuire și implementarea contractelor de
achiziție publică sub denumirea de servicii auxiliare achiziției publice.
Serviciile auxiliare achiziției publice reprezintă „activități de achiziție auxiliare”,
definite, în temeiul art. 2 alin. (1) pct. 15 din Directiva 2014/24/UE, drept „activități
care constau în furnizarea unui sprijin pentru activitățile de achiziție, mai exact în
formele următoare:
de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul
social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime.
1 Art. 58 alin. (1) lit. (b) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013.
2 Cu titlu de exemplu, serviciile juridice finanțate prin Autoritatea de Management POS
Transport, documentația de atribuire fiind accesibilă la http://www.ampost.ro/fisiere/subpagini_
fisiere/Documentația_de_atribuire_pt_site_AM_asistJurid.pdf.
a) infrastructura tehnică care să le permită autorităților contractante să

atribuie contracte de achiziții publice sau să încheie acorduri-cadru pentru
lucrări, produse sau servicii;
b) consiliere cu privire la derularea sau conceperea procedurilor de achiziții
publice;
c) pregătirea și administrarea procedurilor de achiziții publice în numele și
în beneficiul autorității contractante în cauză’'.
2. Furnizorul de servicii auxiliare
Aceste servicii auxiliare se pot presta, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 2
alin. (1) pct. 17 din Directivă, de către furnizori de servicii de achiziție auxiliare,
categorie de persoane în care se încadrează orice „entitate publică sau privată care
oferă pe piață activități de achiziție auxiliare”.
La par. (70) din Preambulul Directivei se aduc clarificări suplimentare cu
privire la acest subiect, respectiv aspectele:
■^activități de achiziție auxiliare se pot atribui unui organism central de
achiziție, fără aplicarea procedurilor prevăzute în Directivă;
^activitățile de achiziție auxiliare furnizate altfel decât de către un organism
central de achiziție trebuie să formeze obiectul unor contracte de achiziții
publice de servicii care se atribuie în conformitate cu prevederile Directivei;
■^regulile prevăzute de Directivă nu se aplică în cazul în care activitățile de
achiziție auxiliare sunt furnizate altfel decât prin intermediul unui contract cu
titlu oneros.
Prevederile din Preambul privind exceptarea de la aplicarea regulilor Directivei
a contractelor de furnizare de servicii auxiliare achiziției publice sunt întărite și de
dispozițiile art. 37, intitulat Activități de achiziție centralizate și organisme
centrale de achiziție”, care la paragraful al doilea al alin. (4) prevăd ca acele con
tracte de achiziții publice de servicii care privesc activități de achiziție centralizate
,pot include, de asemenea, furnizarea de activități de achiziție auxiliare”.
3. Conținutul serviciilor auxiliare achiziției publice
Rezumând dispozițiile din Directivă dedicate reglementării serviciilor auxiliare

achiziției publice, rezultă următoarele repere principale:
► legiuitorul european conferă în mod expres și necondiționat autorităților
contractante din statele membre dreptul de a apela la o categorie de servicii
definite în Directivă drept servicii de suport al ansamblului activităților de
pregătire a procedurilor, de atribuire a contractelor, precum și de imple
mentare și monitorizare a implementării contractelor de achiziție publică;
► acest drept este definit și circumstanțial în ambele directive privind achizi

țiile publice, fără să se pună la dispoziția statelor posibilitatea de a renunța
la aceste mecanisme juridice în procesul de transpunere;
► serviciile auxiliare achiziției publice se prestează de către furnizori de
servicii auxiliare;
► pot avea calitate de furnizori de servicii auxiliare achiziției publice persoane
fizice și juridice, de drept public și de drept privat;
► dacă activitățile de achiziție auxiliare sunt asigurate de un „organism central
de achiziție” [care, în temeiul art. 2 alin. (1) pct. 16, „înseamnă o autoritate
contractantă care oferă activități de achiziție centralizate f.../’], contractul
de servicii nu se semnează urmând rigorile Directivei;
► dacă activitățile de achiziție auxiliare sunt asigurate de persoane private sau
de autorități contractante care nu acționează în calitate de organism central
de achiziție, contractul de servicii va reprezenta un contract de achiziție
publică supus prevederilor Directivei.
> Diferențe de reglementare față de Directiva 2004/18/CE
Directiva clasică anterioară nu cuprindea definiții și reglementări

exprese ale acestor servicii suport. Cu toate acestea, din diferite dispoziții
ale Directivei 2004/18/CE și din directive anterioare, la care se adaugă o
bogată jurisprudență a Curții de Justiție, rezultă recunoașterea drept
fenomen comun a contractării de consultanță sau acceptarea cu titlu
gratuit de consultanță de către autoritățile contractante pentru pregătirea
procedurii de atribuire. Dată fiind existența acestui fenomen, directivele și
jurisprudență au avut în vedere, în primul rând, efectele asupra concu
renței în cazul unor astfel de conlucrări.
Pe de altă parte, este important de observat că în numeroase ghiduri
publicate de Comisia Europeană împreună cu diferite instituții financiare
internaționale, precum și, în mod distinct, de diferite organizații interna
ționale, este subliniată necesitatea ca autoritatea contractantă să încheie
contracte de servicii de consultanță pentru pregătirea procedurii, derularea
procesului de atribuire și monitorizarea contractelor publice.
Un alt exemplu din care reiese recunoașterea de către organismele
europene a necesității suplimentării expertizei personalului autorității con
tractante cu servicii de consultanță prestate de expert! externi rezultă din
modul de structurare a programelor de finanțare a proiectelor din fonduri
nerambursabile, proiecte care, indiferent de program, beneficiază și de
fonduri dedicate asistenței tehnice la pregătirea și derularea procedurilor
de atribuire și implementarea contractelor, aspect detaliat în continuare.
4 Secțiunea a 3-a
Serviciile auxiliare achiziției în temeiul Legii nr. 98/2016
1. Definirea serviciilor auxiliare achiziției publice
Legile nr. 98/2016 și nr. 99/2016 de transpunere, după caz, a Directivei privind
achizițiile publice clasice și a Directivei privind achizițiile sectoriale reglementează
expres dreptul autorităților contractante de a achiziționa servicii auxiliare achiziției
publice. Normele metodologice de aplicare a respectivelor legi detaliază, la rândul
lor, modul de contractare și de utilizare a acestor servicii de către autoritățile con
tractante, suplimentând cu anumite clarificări textele directivelor.
Legea nr. 98/2016 preia definiția din Directivă și definește la art. 3 alin. (1)
lit. d) serviciile auxiliare achiziției, sub titulatura „activități de achiziție auxiliare”,
drept servicii suport care se pot contracta de către autoritatea contr actantă pentru a
sprijini compartimentul intern de achiziții publice, sub toate aspectele activității
acestuia:
„activități care constau in furnizarea de asistență și suport pentru activi

tățile de achiziție, în special infrastructura tehnică care să permită autori
tăților contractante atribuirea de contracte de achiziție publică sau încheierea
de acorduri-cadru pentru lucrări, produse ori servicii, sau asistență și consi
liere cu privire la desfășurarea ori structurarea procedurilor de achiziție
publică, sau pregătirea și administrarea procedurilor de atribuire în numele și
în beneficiul autorității contractante în cauză".
Reglementarea expresă a serviciilor auxiliare achiziției în directivele europene

privind achizițiile publice, reprezentând o recunoaștere explicită a necesității reale a
tuturor autorităților contractante din Uniunea Europeană de a beneficia de sprijin
din partea unor experți externi în derularea întregii activități a compartimentului
intern de achiziții publice, se dovedește utilă într-o manieră aparte în România,
având în vedere o anumită practică a Curții de Conturi rezultată dintr-o schimbare
de politică de control sesizabilă începând cu anul 2010. Se observă, astfel, cum, în
ultimii ani, Curtea de Conturi a României a încercat să împiedice orice conlucrare
între autoritățile contractante și prestatorii de servicii juridice în domeniul achizi
țiilor publice, sub pretextul că o astfel de cooperare ar echivala cu o plată dublă a
aceluiași serviciu. Având în vedere noile prevederi din Directivă, Curtea de Conturi
nu va mai putea invoca lipsa de necesitate sau oportunitate a unor astfel de servicii
în sprijinul compartimentului intern de achiziții publice al autorității contractante
atât timp cât este reglementat expres la nivel de lege dreptul funcționarilor dc a
beneficia de suport extern în îndeplinirea îndatoririlor de serviciu, fără a avea
obligația de a demonstra, în prealabil, întrunirea vreunor condiții, cum ar fi
lipsa personalului de specialitate, numărul redus de angajați sau altele asemenea.
2. Conținutul și scopul serviciilor auxiliare achiziției publice
Serviciile auxiliare achiziției sunt servicii de consultanță care au, după caz,
componente juridice, tehnice, economice și de mediu și care se regăsesc în pregă
tirea atribuirii și pe parcursul implementării contractelor de achiziție publică. Aceste
componente rezultă din scopul contractării respectivelor servicii detaliat în Lege și
în normele metodologice de aplicare a legii. în temeiul dispozițiilor art. 2 alin. (6)
din normele de aplicare a Legii, serviciile auxiliare achiziției au drept scop:
► a. sprijinirea activității generale a compartimentului intern specializat în
domeniul achizițiilor publice și
► b. elaborarea documentelor/documentațiilor necesare parcurgerii etapelor
procesului de achiziție publică și/sau pentru implementarea unor programe
de prevenire/diminuare a riscurilor în achizițiile publice, vizând toate
etapele, respectiv:
(i) planificarea/pregătirea procesului;
(ii) organizarea/aplicarea procedurii de atribuire;
(iii) relaționarea cu comisia de evaluare;
(iv) procesul de soluționare a contestațiilor și plângerilor;
(v) executarea/monitorizarea implementării contractului de achiziție publică
și a acordului-cadru.
Astfel cum reiese din coroborarea prevederilor generale din Legea nr. 98/2016
cu dispozițiile art. 2, art. 4 și art. 21 din Normele metodologice de aplicare, servi
ciile auxiliare achiziției au drept obiect activitățile de achiziție auxiliare și pot
consta în:
► a. furnizarea de asistență și suport pentru activitățile de achiziție (inclusiv
infrastructura tehnică ce să permită autorităților contractante atribuirea de
contracte de achiziție publică sau încheierea de acorduri-cadru pentru
lucrări, produse ori servicii);
► b. planificarea portofoliului de achiziții la nivelul autorității contractante;
► c. fundamentarea deciziei de realizare a procesului de achiziție;
► d. asistență și consiliere cu privire la desfășurarea ori structurarea proce
durilor de achiziție publică;
► e. asistență și consiliere cu privire la pregătirea și administrarea procedurilor
de atribuire în numele și în beneficiul autorității contractante;
► f. monitorizarea implementării contractului de achiziție sau acordului-cadru;
► g. prevenirea/diminuarea riscurilor în achiziții publice.
Pornind de la scopul și obiectul acestor servicii circumscrise de Legea
nr. 98/2016 și de normele metodologice de aplicare, se observă că furnizarea de
activități auxiliare achiziției se raportează la un ansamblu de coduri CPV care
acoperă grupele serviciilor de consultanță juridică, economică, tehnică și de mediu,
care se circumscriu specificului acestor servicii.
3. Furnizorul de servicii auxiliare achiziției
Definiția din legea romană a furnizorului de servicii de achiziție preia fără

modificări definiția din Directivă. La art. 3 alin. (1) lit. x), furnizorul de servicii de
achiziție este definit drept „o persoană de drept public sau de drept privat care
oferă pe piață activități de achiziție auxiliare”.
Legea română preia fără modificări și dispozițiile din Directivă referitoare la
posibilitatea ca unități de achiziții centralizate1 să presteze și servicii auxiliare
achiziției, caz în care nu se aplică prevederile legii privind achizițiile publice la
atribuirea contractului2.
La alin. (3) și (4) ale art. 43 din Legea nr. 98/2016 au fost preluate dispozițiile
din Directivă referitoare la contractele în temeiul cărora furnizorii de servicii
auxiliare achiziției care nu sunt unități de achiziții centralizate pot presta autorității
contractante respectivele servicii. După cum am subliniat la secțiunea anterioară, la
pct. (70) din preambul, Directiva face distincție între prestarea de către furnizor a
serviciilor auxiliare în temeiul unui contract „care reprezintă achiziție publică în
sensul Directivei” și în temeiul unui contract care nu este unul de achiziție publică.
________ Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016_____

Par. (70) tezele lll-a și IV-a - Art. 43 alin. (3) - Atribuirea
Contractele de achiziții publice de contractelor de achiziții publice de
servicii pentru furnizarea de acti servicii privind furnizarea de acti
vități de achiziție auxiliare ar trebui, vități de achiziție auxiliare altfel
în cazul în care sunt derulate altfel decât de către o unitate de achiziții
decât de către un organism central centralizate (...) se realizează prin
de achiziție în legătură cu furnizarea aplicarea procedurilor de atribuire
activităților sale de achiziție centra reglementate de prezenta lege în
lizate către autoritatea contractantă cazul contractelor de achiziție pu
în cauză, să fie atribuite în confor blică de servicii.
mitate cu prezenta directivă. De (4) Dispozițiile prezentei legi nu
asemenea, ar trebui reamintit faptul sunt aplicabile în cazul în care o
că prezenta directivă nu ar trebui să unitate de achiziții centralizate furni
se aplice în cazul în care activitățile zează activități de achiziție centra
de achiziție centralizate sau auxi lizate sau un furnizor de servicii de
liare sunt furnizate altfel decât prin achiziție furnizează activități de achi
intermediul unui contract cu titlu ziție auxiliare pentru o autoritate con
oneros, care reprezintă achiziții pu- tractantă altfel decât în temeiul unui
blice în sensul prezentei directive. contract de achiziție publică.
1 în temeiul dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. bbb), unitatea de achiziții centralizate este „o
autoritate contractantă care furnizează activități de achiziție centralizate și, după caz, activități
de achiziție auxiliare”.
2 Art. 43 din Legea nr. 98/2016.
Nonnele metodologice de aplicare a legii detaliază competențele furnizorilor de

servicii auxiliare achiziției în etapa de planificare a achiziției și de implementare a
contractului, precum și în etapa de evaluare a ofertelor.
în temeiul art. 4 din Norme, prin ordin al președintelui ANAP urmează să se
adopte un set de instrumente care se pun și la dispoziția furnizorilor de servicii
auxiliare achiziției care se vor utiliza pentru:
planificarea portofoliului de achiziții la nivelul autorității contractante;
fundamentarea deciziei de realizare a procesului de achiziție;
S monitorizarea implementării contractului;
prevenirea/diminuarea riscurilor în achiziții publice.
Din dispozițiile alin. (3) al art. 126 din Normele metodologice rezultă faptul că
furnizorii de servicii de achiziții pot fi contractați de autoritățile contractante
inclusiv în legătură cu etapa de evaluare a ofertelor:
„în cazul în care evaluarea solicitărilor de participare/ofertelor necesită o

expertiză aprofundată în domeniul achizițiilor publice ori de natură tehnică,
financiară, juridică și/sau privind aspectele contractuale specifice, autoritatea
contractantă poate desemna, pe lângă comisia de evaluare, specialiști
externi, numiți experți cooptați, care desfășoară activități independente sau
care sunt puși la dispoziție de către furnizorii de servicii auxiliare achiziției"
(s.n.j.
Actuala legislație, transpunând prevederi exprese din Directivă, a

creat un cadru de reglementare referitor la relaționarea autorității
contractante cu consultanții în achiziții publice. Dacă în legislația ante
rioară se menționa marginal, în normele de aplicare, dreptul departa
mentului de achiziții de a beneficia de consultanță în anumite faze ale
procedurii de atribuire, în prezent au fost reglementate prin lege și norme
următoarele aspecte principale:
J serviciile de consultanță în legătură cu procedurile de atribuire au
fost denumite prin lege „activități de achiziție auxiliare";
J serviciile respective se pot presta și de persoane private în temeiul
unor contracte de achiziție publică de servicii, caz în care prestatorii se
încadrează în categoria furnizorilor de servicii auxiliare;
J activitatea acestor furnizori nu se rezumă la anumite momente ale
pregătirii procedurii de atribuire, ci poate cuprinde servicii acordate atât în
perioada de planificare generală a achizițiilor publice, de pregătire și
derulare a procedurilor de atribuire, cât și în perioada de implementare a
contractului;
J serviciile prestate de furnizorii de servicii auxiliare achiziției sunt
destinate sprijinirii activităților desfășurate de compartimentul de achiziții.
4 Secțiunea a 4-a
Efectele reglementării dreptului de a contracta servicii auxiliare
achiziției asupra restricțiilor instituite de Curtea de Conturi a
României și de O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere
a cheltuielilor publice și întărirea disciplinei financiare și de
modificare și completare a unor acte normative
1. Sancționarea de către Curtea de Conturi a României a contractării

de servicii juridice de către entitățile publice
O.U.G. nr. 34/2006 și normele metodologice de aplicare privind contractele de

achiziție publică au fost elaborate în contextul în care directivele europene și
jurisprudența corelativă a Curții de Justiție recunoșteau existența unei practici în
sensul recurgerii de către autoritățile contractante la consultanță în achiziții publice.
O.U.G. nr. 34/2006 a prevăzut la art. 3041 obligația autorităților contractante de
a înființa compartimente interne dedicate derulării activităților specifice domeniului
achizițiilor publice. Dacă structura internă a unei autorități contractante nu pemiitea
înființarea unui astfel de compartiment dedicat achizițiilor publice, conducătorul
entității publice avea obligația de a desemna un număr de persoane dintre angajații
respectivei entități în vederea îndeplinirii activităților de achiziții publice.
Art. 3 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 925/2006 a
descris atribuțiile principale ale compartimentului de achiziții publice. La alin. (2) al
art. 3 menționat a fost prevăzută obligația tuturor compartimentelor organizate în
cadrul autorității contractante „de a sprijini activitatea compartimentului de achiziții
publice, în funcție de specificul documentației de atribuire și de complexitatea
problemelor care urmează să fie rezolvate în contextul aplicării procedurii de
atribuire’’. La alin. (3) al art. 3 în discuție a fost consacrat dreptul autorității con
tractante de a contracta servicii de consultanță în legătură cu derularea procedurilor
de atribuire:
„Autoritatea contractantă are, totodată, dreptul de a achiziționa servicii

de consultanță, conform prevederilor ordonanței de urgență, în scopul ela
borării documentației de atribuire și/sau aplicării procedurii de atribuire"
(s.n.).
Cu toate acestea, în cursul anului 2010, Curtea de Conturi a României a derulat

din proprie inițiativă o acțiune de verificare și analiză cu tema „Cheltuielile efec
tuate cu angajarea unor servicii externe de asistență juridică și reprezentare de către
entitățile publice centrale și locale care au structuri proprii cu profil juridic”.
Concluziile raportului întocmit în urma acțiunii menționate au fost prezentate

sintetic la pagina 33 din Raportul anual pe anul 2009', după cum urmează:
în urma verificării și analizei efectuate cu privire la cheltuielile privind

angajarea unor servicii externe de asistență juridică s-a ajuns la concluzia
că acest aspect este cunoscut, însă nereglementat până în prezent, că a
evoluat în timp și s-a transformat într-un fenomen, a cărui consecință este
aceea a cheltuirii ineficiente a fondurilor publice. Astfel, s-a constatat că
pentru aceeași activitate a unei entități publice se efectuează două
categorii de cheltuieli:
• cheltuieli cu funcționarea structurii proprii de specialitate, respectiv
plata personalului angajat în structura cu profil juridic;
• cheltuieli cu plata unor servicii avocațiale prestate de diferite
societăți/cabinete individuale de avocatură, angajate în baza unor con
tracte de consultanță, asistență și reprezentare juridică în diferite forme:
- reprezentare în dosare expres prevăzute în contractele încheiate;
- asigurarea de consultanță juridică permanentă și plata onorariilor
aferente, stabilite fie pe o perioadă determinată, fie pe oră, precum
și plata onorariilor de succes.
O astfel de practică scoate în evidență lipsa de responsabilitate a
ordonatorilor de credite cu privire la eficiența cheltuirii fondurilor publice
(s.n.). Pe baza acestor constatări, este necesară elaborarea unui proiect de
act normativ prin care să se reglementeze aspectele semnalate prin
restricționarea situațiilor în care, atât la nivel central, cât și la nivel local,
ordonatorii de credite să poată angaja servicii prestate de
societăți/cabinete de avocatură, în contextul în care dispun de structuri
proprii cu profil juridic (s.n.). Cele două rapoarte au fost transmise atât
Guvernului, cât și Parlamentului, pentru analiză și pentru modificarea și
completarea cadrului legislativ astfel încât să nu mai permită apariția
practicilor constatate de Curtea de Conturi.
Astfel, începând cu anul 2010, Curtea de Conturi si-a format o viziune proprie
în legătură cu completarea activității personalului entităților publice cu servicii
juridice prestate de forme de exercitare a profesiei de avocat, viziune care se rezumă
la următoarele concluzii principale:
► ori de cate ori o entitate publică contractează servicii avocațiale, are loc o
dublare a muncii juridice real efectuate sau care se consideră ca și efectuată de
consilierii juridici angajați, prin simplul fapt că aceștia încasează lunar salariul
conform contractului de muncă;
1 http://www.curteadeconturi.ro/Publicatii/Raport%120public%202009.pdf.
► când în legătură cu implementarea unui proiect sau participarea la un litigiu

entitatea publică angajează avocați specializați pe respectiva problematică,
această acțiune este totdeauna nejustificată, constituind o „lipsa de responsa
bilitate a ordonatorilor de credite cu privire la eficiența cheltuirii fondurilor
publice"',
► consilierii juridici ai unei entități publice dețin cunoștințe teoretice și experiența
practică în toate domeniile dreptului, astfel încât, indiferent de complexitatea
unei spețe, aceștia pot să presteze servicii juridice egale ca performanță cu
serviciile avocaților specializați care reprezintă partea adversă în negocierea
unui contract sau derularea unui litigiu, în țară sau în străinătate, în limba
română sau într-o limbă străină de circulație, după caz;
► deși, fără excepție, descrierea atribuțiilor din fișa postului unui consilier juridic
este realizată de o manieră generală și eliptică, Curtea de Conturi
concluzionează în sensul că acesta trebuie să se priceapă la toate provocările
tuturor ramurilor de drept și să fie capabil să presteze servicii juridice de
măsură egală cu un avocat specializat pe o problematică dată, chiar dacă,
analizând obiectiv situația, în cazul concret s-ar demonstra că respectivul
consilier juridic nu a mai fost confruntat niciodată cu o speță similară.
După consacrarea acestei viziuni, Curtea de Conturi a început sancționarea
contractării de servicii juridice de către entitățile publice pentru considerente
precum:
J „încheierea unor contracte de consultanță și asistență juridică cu cabinele
de avocatură, în condițiile în care entitățile au organizate în structura
proprie compartimente juridice"'-,
„cheltuielile sunt neeficiente și neeconomicoase în condițiile în care
problemele rezolvate de casa de avocatură se referă la sarcini de serviciu
ale conducerii societății sau ale salariaților"2;
-ă „analiza necesității, oportunității și legalității achiziției și plății serviciilor
de asistență juridică (...) și luarea măsurilor pentru recuperarea sumelor
achitate în mod nejustificat de către această entitate"3-,
S „efectuarea de cheltuieli neeconomicoase reprezentând servicii juridice
angajate cu case de avocatură”4.
Curtea nu demonstrează în cuprinsul rapoartelor caracterul inutil al unor astfel

de servicii prin analizarea situației concrete, ci le consideră automat inutile, pornind
de la prezumția absolută instituită chiar de Curte în raportul din anul 2010,
menționat anterior, în sensul că un consilier juridic este expert în toate problemele
1 Cu titlu de exemplu, Raportul public pe anul 2014, p. 29 și p. 310, Raportul public pe anul
2013, p. 419, p. 422; Raportul public pe anul 2012, p. 344, Raportul public pe anul 2011, p. 365.
2 Raportul public pe anul 2011, p. 206.
3 Raportul public pe anul 2014, p. 96, p. 264.
4 Raportul public pe anul 2012, p. 281.
pe care le-ar putea ridica orice ramură de drept și trebuie să poată să redacteze orice
tip de contract și să asigure reprezentarea în orice tip de litigiu sau procedură
necontencioasă.
în concluzie, pornind de la principiul competenței absolute a consilierului
juridic de întreprindere sau instituție publică, Curtea de Conturi a ajuns să interzică,
in timp, prestarea de servicii juridice de către avocați în beneficiul entităților
publice, inclusiv în domeniul achizițiilor publice.
2. Legiferarea interzicerii, de regulă, a contractării de servicii juridice

de către entitățile publice
Efectele acestei schimbări de optică a Curții de Conturi s-au văzut și în plan

legislativ. în mod concret, Curtea a sesizat Parlamentul României și a solicitat
emiterea un act normativ care să limiteze accesul autorităților contractante la
servicii juridice. Rezultatul acțiunilor Curții de Conturi a fost adoptarea O.U.G.
nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice și întărirea
disciplinei financiare și de modificare și completare a unor acte normative1, care
prevede în preambul considerentele care au stat la baza introducerii interdicției, ca
regulă, a accesului autorităților contractante la achiziția de servicii juridice:
„Având în vedere neregularitățile constatate de Curtea de Conturi cu

privire la anumite zone de utilizare a fondurilor publice și recomandările
acestei instituții, se impune adoptarea unor măsuri legislative a căror aplicare
să conducă la o utilizare Judicioasă a fondurilor publice".
La art. I alin. (1) din O.U.G. nr. 26/2012 a fost reglementat principiul conform
căruia „Autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și
locale, indiferent de modul de finanțare și subordonare, societățile naționale,
companiile naționale și societățile comerciale cu capital integral sau majoritar de
stat, precum și regiile autonome care au în structura organizatorică personal
propriu de specialitate juridică nu pot achiziționa servicii juridice de consultanță,
de asistență și/sau de reprezentare” (s.n.).
La alin. (2) și (3) ale art. I menționat s-a reglementat excepția de la regulă, care
prevede faptul că în „situații temeinic justificate” autoritățile contractante pot
contracta achiziții publice de servicii juridice. Considerarea unei situații ca fiind
„temeinic justificată” presupune întrunirea cumulativă a următoarelor condiții:
► 1. activitățile juridice de consultanță, de asistență și/sau de reprezentare
necesare nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică
angajat în respectivele entități și
► 2. se obțin anumite aprobări sau mandatari speciale și prealabile, după
caz:
1 Publicată în M. Of. nr. 392 din 12 iunie 2012, cu modificări și completări ulterioare.
a. în cazul autorităților publice și instituțiilor publice, aprobarea:

(i) ordonatorilor principali de credite pentru autoritățile și instituțiile
publice ale administrației publice centrale sau
(ii) consiliilor locale, consiliilor județene sau Consiliului General al
Municipiului București, după caz, pentru autoritățile și instituțiile
publice ale administrației publice locale sau
b. în cazul societăților naționale, companiilor naționale și societăților,
precum și regiilor autonome, numai cu aprobarea sau mandatarea
reprezentanților statului sau unităților administrativ-teritoriale în orga
nele de conducere ale acestora de către:
(i) ordonatorul principal de credite coordonator, în cazul celor la care
statul este acționar cel puțin majoritar sau
(ii) de către consiliile locale, consiliile județene sau Consiliul General
al Municipiului București, după caz, pentru cele la care unitățile
administrativ-teritoriale au calitate de acționar cel puțin majoritar.
Este interesant de observat că adoptarea, la solicitarea Curții de Conturi, a
interdicției de a contracta servicii juridice de către entitățile publice care au angajați
consilieri juridici a creat un regim juridic diferit și discriminatoriu pe piața
serviciilor de consultanță în achiziții publice, în condițiile în care legislația achi
zițiilor publice din 2006 a consacrat dreptul autorității contractante de a achiziționa
servicii de consultanță pentru redactarea documentației de atribuire și derularea pro
cedurii de atribuire. Orice documentație de atribuire presupune, alături de ele
mentele tehnice și economice ale caietului de sarcini, redactarea unui contract de
achiziție publică, iar procedura de atribuire presupune negocierea contractului și
soluționarea eventualelor litigii. Toate aceste aspecte formează conținutul unor
servicii juridice. Or, prin adoptarea O.U.G. nr. 26/2012, legiuitorul român a permis
contractarea oricăror servicii de consultanță pentru redactarea documentației și
derularea procedurii de atribuire (cum ar fi experți ingineri sau experți economiști,
deși entitatea are organizate compartimente tehnice și compartimente economice),
mai puțin cele juridice. Astfel, autoritatea contractantă putea contracta fără restricții
consultanță în achiziții publice din partea unor economiști și ingineri pentru deru
larea unei proceduri de atribuire, fără să se considere că experții externi de specia
litate economică și tehnică îndeplinesc atribuțiile din fișa postului economiștilor și
inginerilor angajați, însă era, în multe situații, sancționată dacă contracta servicii
juridice în domeniul achizițiilor publice.
în mod similar, a fost creat un regim discriminatoriu și în funcție de sursa
de finanțare a proiectelor de investiții. în cazul proiectelor finanțate din fonduri
europene nerambursabile, existând programe de finanțare care vizează chiar servi
ciile juridice, Curtea de Conturi nu a formulat obiecții față de acestea. în schimb,
dacă entitatea publică contracta servicii juridice în sprijinul departamentului de
achiziții publice în legătură cu proiecte finanțate din fonduri bugetare naționale,
Curtea a sancționat în multe situații contractarea de consultanță, considerând că
activitatea respectivă era obligația funcționarilor, în temeiul contractelor de muncă
și fișei postului.
După adoptarea O.U.G. nr. 26/2012, deși actul normativ în cauză regle-
mentează și condiții specifice în care se poate totuși justifica necesitatea exter-
nalizării unor servicii juridice, Curtea de Conturi a continuat să sancționeze, în mod
aleatoriu, achiziția publică de servicii juridice, considerând că este interzisă con
tractarea unor astfel de servicii dacă o entitate publică are angajat fie și un singur
consilier juridic, indiferent de experiența profesională efectivă a acestuia1.
3. Discrepanța dintre practica Curții de Conturi a României

și necesitatea întăririi capacității administrative a entității publice
reclamată de Comisia Europeană
Prezumția de competență absolută a consilierului juridic și a funcționarului

angajat al compartimentului responsabil de achizițiile publice este răsturnată de
considerentele incluse și în cel mai recent Acord de parteneriat semnat de România
cu Uniunea Europeană2, document ce stă la baza finanțărilor nerambursabile din
fonduri structurale pentru perioada 2014-2020.
în legătură cu angajații sectorului public, în general, în Acordul de parteneriat
s-a constatat o gravă deprofesionalizare a personalului, descrisă la următoarea
manieră:
„Deprofesionalizarea - în perioada de pre-aderare a avut loc un aflux de

tineri profesioniști în sistemul public, competențele acestora fiind utilizate în
principal în cursul procesului de negociere cu UE. Procesul de deprofesio-
nalizare a început să se manifeste după aderarea României la UE în 2007,
fiind accentuat de numărul mare al funcționarilor publici profesioniști care
au părăsit administrația pentru a lucra în instituții UE sau pentru companii
de consultanță private"3 (s.n.).
Desigur, reprezentații Comisiei Europene nu concluzionează în sensul lipsei

absolute de personal profesionist în sectorul public, ci doar subliniază numărul
redus al specialiștilor înalt calificați și cauzele care împiedică, și pe viitor, o îmbu
nătățire a acestei situații:
„Deși există personal devotat și profesionist în administrația publică,

sistemul funcționează ineficient din cauza politicilor de resurse umane exis
tente și a cadrului instituțional, principalele deficiențe fiind cauzate de politi
zare, de lipsa unei abordări unitare, de rigiditățile în managementul resurselor
1 Ilustrativă este concluzia de la pagina 290 a Raportului public pe anul 2011, care consem
nează o situație în care se consideră ca nejustificată achiziția de servicii juridice „în condițiile
când regia are angajat un consilierjuridic".
2 Acord de Parteneriat România 2014ROI6M8PA001.1.2.
3 Pct. 776 din Acordul de parteneriat.
-
umane, de relativa insuficiență a specialiștilor înalt calificați și de dificulta

tea de a motiva și reține angajații performanți"1 (s.n.).
„Mecanismele de selecție, management, evaluare și promovare a

personalului sunt inflexibile, iar capacitatea departamentelor de resurse
umane de a analiza necesitățile de pregătire ale angajaților în raport cu
nevoile instituționale este redusă. Constrângerile bugetare determinate de
criză și deplasarea forței de muncă către sectorul privat, în special a
persoanelor cu experiență în domenii precum gestionarea fondurilor UE,
învățământul și sănătatea (chiar dacă nu fac parte din corpul funcționarilor
publici), au dus la apariția unor probleme operaționale în sectorul publid'
(s.n.).
Exemplele menționate reprezintă doar o mică parte din aspectele îngrijorătoare

legate de pregătirea și performanța personalului angajat de entitățile publice
enunțate în Acordul de parteneriat (între care se numără și consilierii juridici, de la
care se așteaptă competențe nelimitate).
Concluzii similare sunt subliniate și în documentul intitulat Strategia pentru
consolidarea administrației publice 2014-2020 realizat de Cancelaria Prim-Ministrului
și Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice2, elaborat în contextul
procesului de programare a fondurilor europene aferente perioadei 2014-2020:
„în pofida sprijinului financiar din partea Uniunii Europene pentru a

crește capacitatea administrativă, concretizat în fondurile de preaderare și
ulterior în finanțarea Programului Operațional Dezvoltarea Capacității
Administrative, factorii menționați mai sus au generat o birocrație excesivă și
costisitoare la nivelul administrației, lipsă de transparență și eficiență în
cheltuirea banilor publici și poate, și mai grav, deprofesionalizarea treptată
a administrației" (s.n.).
între referirile concrete la competențele personalului din administrația româ

nească din Strategia pentru consolidarea administrației, menționate mai sus, sunt de
reținut:
„Personal insuficient pregătit în domeniu, spațiu restrâns, insuficient

echipat din punct de vedere logistic și greu accesibil pentru cetățeni și slaba
informatizare a circuitului documentelor în cadrul instituție"3 (s.n.).
„Astfel, în ceea ce privește funcția publică, una dintre criticile aduse

sistemului de recrutare și selecție de-a lungul timpului a fost aceea că este un
1 Idem, pct. 781.

2 Strategia pentru consolidarea administrației publice 2014-2020, p. 5.
3 Idem, p. 24.
sistem rigid, axat mai degrabă pe verificarea cunoștințelor teoretice dobân

dite în baza unei bibliografii prestabilite decât pe evaluarea competențelor
și abilităților practice specifice exercitării funcției pentru care se face
recrutarea și selecția"1 (s.n.).
4. Efectele reglementării dreptului de a contracta servicii auxiliare

achiziției asupra restricțiilor instituite până la data adoptării
Legii nr. 98/2016 în domeniul achiziției de servicii juridice
Din analiza listei activităților care alcătuiesc serviciile auxiliare achiziției în

temeiul Directivei 2014/24/UE se observă, pe de o parte, că multe dintre activități
se circumscriu serviciilor juridice și, pe de altă parte, că dispozițiile respective nu
sunt facultative prin prisma obligației de transpunere. Astfel, în temeiul Legii
nr. 98/2016 și a Normelor metodologice de aplicare, dreptul autorității contractante
de a achiziționa servicii auxiliare achiziției (între care unele sunt în mod evident
servicii juridice) este reglementat ca drept necondiționat.
Cu privire la modul în care autoritatea contractantă poate exercita dreptul de a
relaționa cu furnizori de servicii auxiliare sau cu unitățile de achiziții centralizate
care prestează și astfel de servicii, art. 2 alin. (6) din Normele metodologice are un
conținut lipsit de echivoc:
autoritatea contractantă are, totodată, dreptul de a achiziționa

servicii de consultanță, denumite în continuare servicii auxiliare achiziției, în
vederea sprijinirii activității compartimentului intern specializat în domeniul
achizițiilor, precum și pentru elaborarea documentelor/documentațiilor nece
sare parcurgerii etapelor procesului de achiziție publică și/sau pentru imple
mentarea unor programe de prevenire/diminuare a riscurilor în achizițiile
publice, vizând toate etapele, de la planificarea/pregătirea procesului, organi-
zarea/aplicarea procedurii de atribuire și până la executarea/monitorizarea
implementării contractului de achiziție publică/acordului-cadru, inclusiv în
raport cu activitatea comisiei de evaluare și/sau soluționarea contestațiilor"
(s.n.).
în temeiul art. 3 alin. (1) lit. d) din Lege, aceste servicii pot consta inclusiv în
„asistență și consiliere cu privire la desfășurarea ori structurarea procedurilor de
achiziție publică, sau pregătirea și administrarea procedurilor de atribuire în numele
și în beneficiul autorității contractante în cauză” (s.n.).
Rezumând, se observă că serviciile auxiliare achiziției sunt destinate să sprijine
activitatea, deci să se suprapună cu activitatea compartimentului de achiziții
publice și să se alăture susținerii acordate de către compartimentul juridic intern
compartimentului de achiziții, indiferent dacă entitatea publică are angajați sau nu
1 Ibidem, p. 27.
juriști sau specialiști în achiziții publice. Legea nr. 98/2016 precizează aspectul că
respectivele servicii de consultanță, dacă sunt asigurate contra cost de persoane care
nu sunt unități de achiziții centralizate, formează obiectul unor contracte de achiziție
publică care se atribuie conform legii respective, fără a se face trimitere la
menținerea obligațiilor de aprobare prealabilă a contractării acestora de către ordo
natorii principali de credite, consilii locale, AGA sau alte persoane și organisme,
dupăcaz, astfel cum se prevede la art. I din O.U.G. nr. 26/2012.
în concluzie, în contextul noii reglementări, se observă că interdicția de anga
jare de consultanță și reprezentare juridică prevăzută de O.U.G. nr. 26/2012
nu mai subzistă în ceea ce privește domeniul achizițiilor publice. Având în
vedere contextul emiterii reglementării și conținutul concret al dispozițiilor legale
privind serviciile de achiziție auxiliare și rolul furnizorilor de servicii de achiziții
auxiliare, considerăm că, începând cu intrarea în vigoare a Legii nr. 98/2016, a fost
abrogată implicit interdicția și/sau condiționarea de anumite aprobări prealabile din
partea ordonatorului principal de credite și/sau alte organisme a încheierii de
contracte de achiziție de servicii juridice pentru acordarea de consultanță și sau
reprezentare în domeniul achizițiilor publice. în plus, explicarea fără echivoc în
Directivă, în Lege și în normele de aplicare a legii a scopului respectivelor servicii
de a sprijini activitatea compartimentelor de achiziții publice ale autorității contrac
tante lipsește de suport raționamentele Curții de Conturi care interzic contractarea
de servicii juridice în domeniul achizițiilor publice, pe motiv că unii dintre
funcționarii autorității contractante au prevăzute în fișa postului respectivele
atribuții.
Capitolul IV
CONLUCRAREA ÎNTRE AUTORITATEA CONTRACTANTĂ
Șl POTENȚIALI OFERTANȚI LA PREGĂTIREA PROCEDURII
DE ATRIBUIRE1
4 Secțiunea 1
Evoluția reglementării privind conlucrarea autorității contractante

cu operatorul economic la realizarea documentației de atribuire
Generația de directive care a guvernat coordonarea procedurilor de atribuire a

contractelor de achiziție publică de produse, servicii și lucrări începând cu anul
1992 nu a conținut reglementări explicite ale posibilității și condițiilor concrete de
relaționare a sectorului public cu sectorul privat în vederea realizării documentației
de atribuire. Răspunsul la întrebarea dacă o astfel de relaționare era legală și în ce
limite se putea realiza se fundamenta în acea perioadă pornind de la interdicția
generală referitoare la nediscriminarea operatorilor economici cuprinsă la:
(i) Art. 3 alin. (2) din Directiva 92/50 - Autoritățile contractante vor
asigura că nu există discriminare între prestatorii de servicii'',
(ii) Art. 5 alin. (7) din Directiva 93/362 - Autoritățile contractante vor
asigura că nu exista discriminare între furnizori de produse"',
(iii) Art. 6 alin. (6) din Directiva 93/373 — Autoritățile contractante vor
asigura că nu există discriminare între constructori'',
(iv) Art. 4 alin. (2) din Directiva 93/384 — Autoritățile contractante vor
asigura că nu există discriminare între diferiții furnizori de produse,
constructori sau prestatori de servicii’.
1 Conținutul prezentului capitol redă în mare măsură articolul cu titlul „Conlucrarea

autorităfii contractante cu potențiali ofertanți la realizarea documentației de atribuire a
contractului, publicat în RRPPP nr. 15/2016, ca urmare a susținerii unei prezentări în cadrul
conferinței științifice cu tema „Reguli noi în achizițiile publice”, organizată în data de 17 iunie
2016 de Facultatea de Drept a Universității din București.
2 Directiva Consiliului 93/36/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a con
tractelor de achiziții publice de bunuri, publicată în JO L 199 din 9 august 1993.
3 Directiva Consiliului 93/37/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a
contractelor de achiziție publică de lucrări, publicată în JO L 199 din 9 august 1993.
4 Directiva Consiliului 93/38/CEE de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, publicată în JO L
199 din 9 august 1993.
La sfârșitul anului 1994, prin Decizia 94/800/CE a Consiliului1 a fost aprobat

Acordul privind achizițiile publice al Organizației Mondiale a Comerțului, având
drept obiectiv instituirea unui cadru multilateral de drepturi și obligații echilibrate
referitoare la contractele de achiziții publice în scopul de a realiza liberalizarea și
expansiunea comerțului mondial. La art. VI (4) din Acord au fost prevăzute
următoarele:
„Entitățile nu vor solicita și nu vor accepta, de o manieră care ar putea

avea ca efect împiedicarea concurenței, consultanță care să poată fi folosită
în redactarea specificațiilor pentru o documentație de atribuire, de la o firmă
care ar putea avea interese comerciale legate de procedura de atribuire".
Se observă, astfel, instituirea principiului conform căruia este permisă solici

tarea și primirea de consultanță de către autoritatea contractantă de la potențiali
ofertanți la redactarea documentației de atribuire numai în contextul în care o astfel
de relaționare nu împiedică concurența.
Principiul a fost preluat 3 ani mai târziu și în directivele privind achizițiile
publice, alături de alte prevederi, în urma amendamentelor introduse de Directiva
Parlamentului și a Consiliului 97/52/CEE de modificare a directivelor 92/50/CEE,
93/36/CEE și 93/37/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contrac
telor de achiziții publice de servicii, produse și lucrări2, care la punctul (10) din
preambul a prevăzut următoarele:
„întrucât autoritățile contractante pot solicita sau primi consultanță care

poate fi utilizată la redactarea specificațiilor pentru o procedură de atribuire,
cu condiția ca o astfel de consultanță să nu aibă drept efect împiedicarea
concurenței”.
Legislația menționată a conturat următoarele limite de derulare a cooperării pe

care am supus-o analizei: autoritățile contractante pot solicita sau primi consultanță
la redactarea unui caiet de sarcini, este posibil ca persoana care a acordat respectiva
consultanță să aibă un interes legat de procedura de atribuire și, cu toate acestea,
dacă respectiva consultanță nu a împiedicat (afectat) concurența, poate fi acceptată.
Reglementările sunt redactate de o manieră foarte generală, nefiind clar, pană la
urmă, mecanismul de cuantificare a posibilei împiedicări sau afectări a concurenței.
Doctrina juridică a acelei perioade avea să rețină existența unei justificări a unei
conlucrări între autoritatea contractantă și operatorii economici la realizarea caietului
1 Decizia 94/800/CE a Consiliului din 22 decembrie 1994 privind încheierea, în numele

Comunității Europene, referitor la domeniile de competența sa, a acordurilor obținute în cadrul
negocierilor comerciale multilaterale din Runda Uruguay (1986-1994) (JO L 336 din
23 decembrie 1994).
2 Publicată în JO L 328/1 din 28 noiembrie 1997.
Capitolul IV. Conlucrarea între autoritatea contractantă și potențiali ofertanți... 231
de sarcini, inclusiv în cazul licitației deschise sau restrânse, cu sublinierea necla

rităților privind condițiile și limitele concrete de realizare a consultărilor1.
în acest context, în anul 1999, în dreptul belgian au fost adoptate anumite mo
dificări ale legislației naționale care implementa directivele privind achizițiile pu
blice, într-un sens evident contrar par. (10) din Preambulul Directivei Parlamentului
și a Consiliului 97/52/CEE menționat mai sus. în mod concret, la art. 32 al
Decretului Regal din 25 martie 1999 privind modificarea Decretului Regal din 8
ianuarie 1996 privind achizițiile publice de lucrări, produse și servicii și conce
siunile de lucrări s-a reglementat următoarea ipoteză de excludere automată din
procedura de atribuire: „Nu se admite depunerea unei oferte sau participarea la
depunerea unei oferte pentru un contract de achiziții publice de lucrări, de bunuri
sau de servicii de către un ofertant care fusese însărcinat cu cercetarea, experi
mentarea, studiul sau cu dezvoltarea respectivelor lucrări, bunuri sau servicii’'.
Considerând că o astfel de reglementare excedează scopul directivelor privind
achizițiile publice, un operator economic din Belgia, Fabricom S.A., a adresat
Consiliului de Stat o acțiune în anulare a prevederilor respective, invocând, între
altele, încălcarea principiului tratamentului egal și al proporționalității. Confruntat
cu necesitatea interpretării unor reguli de drept comunitar, Consiliul de Stat s-a
adresat Curții de Justiție. La par. (36) din hotărârea pronunțată la 3 martie 2005 în
cauzele reunite C-21/03 și C-34/03, Fabricom S.A. împotriva Regatului Belgiei,
Curtea a statuat următoarele:
„(...) Directiva 92/50 și în mod particular Articolul 3 (2), precum și

Directiva 93/37 și în mod particular Articolul 5(7) și, de asemenea. Directiva
93/38 și în mod particular Articolul 6(6) se opun unei norme naționale potrivit
căreia nu se admite depunerea unei oferte pentru un contract de achiziții
publice de lucrări, de bunuri sau de servicii de către un ofertant care fusese
însărcinat cu cercetarea, experimentarea, studiul sau cu dezvoltarea acestor
lucrări, bunuri sau servicii, fără a i se lăsa posibilitatea de a face proba că, în
împrejurările din speță, experiența pe care o dobândise astfel nu putea să
denatureze concurența".
Hotărârea pronunțată în Cauza Fabricom avea să dezvolte principiul general

enunțat deja în directivele privind achizițiile publice în vigoare la acea dată, și
anume aspectul că este permisă colaborarea între autoritatea contractantă și
1 S. Arrowsmith, The Problem of Discussions with Tenderers under the EC Procurement

Directives, în Public Procurement Law Review nr. 3/1998, pp. 65-82; S. Treumer, Technical
Dialogue Prior to Submission ofTenders and the Principie of Equal Treatment of Tenderers, în
Public Procurement Law Review nr. 3/1999, pp. 147-160; ibidem, Technical Dialogue and the
Principie of Equal Treatment -Dealing -with Conflicts of Interest after Fabricom, în Public
Procurement Law Review nr. 2/2007, pp. 99-115.
potențiali ofertanți la redactarea specificațiilor telmice care aveau să fie utilizate în

documentația de atribuire, enumerând și anumite circumstanțe concrete: cercetarea,
experimentarea, studiul sau dezvoltarea produsului, serviciului sau lucrării care
urma să formeze obiectul unui contract de achiziție publică.
Cauza Fabricom împotriva Regatului Belgiei se poziționează, astfel, la baza
unei jurisprudențe constante, care avea să dezvolte, în timp, și alte considerente,
cum ar fi cele din Hotărârea Tribunalului din 12 martie 2008, Cauza Evropaîki
Dynamiki împotriva Comisiei Comunităților Europene'. Pornind de la observația că
a fost deja recunoscută legitimitatea conlucrării autorității contractante cu potențiali
ofertanți pentru determinarea caracteristicilor telmice ale obiectului contractului atât
timp cât conlucrarea se desfășoară de o manieră care nu distorsionează concurența,
hotărârea pronunțată ulterior în Cauza Evropaîki generalizează și mai mult posibi
litatea de cooperare, reținând, pe de o parte, că este permisă realizarea de către
potențialii ofertanți a unor „lucrări direct legate de pregătirea procedurii de
atribuire a contractului” și, pe de altă parte, chiar participarea autorității contrac
tante la pregătirea ofertei de către un participant la procedura, după cum se observă
în considerentele prezentate în continuare:
„(71) în această privință, Tribunalul amintește că, recent, Curtea a

statuat că Directiva 92/50, precum și celelalte directive privind atribuirea de
contracte de achiziții publice se opun unei norme naționale potrivit căreia nu
se admite depunerea unei oferte pentru un contract de achiziții publice de
lucrări, de bunuri sau de servicii de către un ofertant care fusese însărcinat cu
cercetarea, cu experimentarea, cu studiul sau cu dezvoltarea acestor lucrări,
bunuri sau servicii, fără a i se lăsa posibilitatea de a face proba că, în împre
jurările din speță, experiența pe care o dobândise astfel nu putea să dena
tureze concurența (Hotărârea Curții din 3 martie 2005, Fabricom, C-21/03 și
C-34/03, Rec., p. 1-1559, punctul 36).
(72) Dacă, potrivit hotărârii menționate, chiar cunoașterea extra

ordinară dobândită de un ofertant ca urmare a lucrărilor direct legate de
pregătirea procedurii de atribuire a contractului în cauză chiar de către auto
ritatea contractantă nu putea, așadar, să determine excluderea automată a
acestuia de la procedura respectivă, participarea acestuia trebuia să fie cu
atât mai puțin exclusă în cazul în care această cunoaștere extraordinară se
datorează numai participării, în colaborare cu autoritatea contractantă, la
pregătirea cererii de ofertă".
Hotărâri ulterioare ale Curții de Justiție au continuat clarificarea acestui subiect,

arătând că este posibilă conlucrarea nu numai în legătură cu redactarea caietului de
1 Hotărârea din 12 martie 2008 pronunțată în Cauza T-345/2003, Evropaîki Dynamiki

sarcini propriu-zis, ci și cu privire la redactarea oricăror aspecte ale documentației

de atribuire, inclusiv criterii de participare și atribuire, atât timp cât nu se denatu
rează concurența. Cadrul legal de cooperare avea să cuprindă, în principal, următoa
rele acțiuni:
✓ dreptul general al autorității contractante de a întocmi documentația de
atribuire în consultare cu potențiali ofertanți, care se poate exercita:
(i) prin solicitarea de consultanță de către autoritatea contractantă sau
(ii) prin acceptarea de către autoritatea contractantă a consultanței oferite de
potențiali ofertanți în legătură cu procedura de atribuire;
✓ un potențial ofertant poate fi însărcinat cu cercetarea, cu experimentarea, cu
studiul sau cu dezvoltarea lucrărilor, bunurilor sau serviciilor prevăzute de
un contract de achiziție care urmează să formeze obiectul unei proceduri de
atribuire la care acesta poate oferta;
reprezentanți ai autorității contractante pot colabora cu un ofertant la
redactarea ofertei acestuia în vederea participării la o procedură de atribuire
organizată de respectiva autoritate contractantă.
Referitor la obligația de a asigura tratamentul egal al ofertanților, precum și la
interdicția de a denatura concurența, cheile de interpretare oferite, în timp, de
jurisprudența Curții de Justiție au urmărit, în principal, următoarele aspecte:
► ofertanții trebuie tratați în mod egal de către autoritatea contractantă atât în
procedura de primire a ofertelor, cât și cu ocazia evaluării respectivelor
oferte1;
► ofertanții trebuie să beneficieze de aceleași șanse în procesul de elaborare a
ofertei2;
► potențialul ofertant cu care s-a conlucrat la realizarea documentației de
atribuire să nu „influențeze condițiile contractului de o manieră favorabilă
lui” pentru a nu genera un conflict de interese3;
► potențialul ofertant să nu obțină în prealabil informații relevante despre
contractul care ar urma să se atribuie pe care ceilalți ofertanți nu le primesc
odată cu documentația de atribuire, dacă respectivele informații sunt apte
să-l ajute pe cel dintâi să prezinte o ofertă mai bună decât ceilalți ofertanți
cu experiență corespunzătoare din piața de profil4;
1 Hotărârea din 18 octombrie 2001 pronunțată în Cauza C-19/00, SIAC Construction Ltd.
împotriva Consiliului Local al Districtului Mayo, par. (33) și (34), reiterând jurisprudența
anterioară pe acest subiect, Hotărârea din 17 martie 2005 pronunțată în Cauza T-160/03, AFCon
Management Consultants și alții împotriva Comisiei Comunităților Europene, par. (75),
reiterând jurisprudența anterioară.
2 Hotărârea din 20 martie 2013 pronunțată în Cauza T-415/10, Nexans France împotriva
întreprinderii comune europene pentru 1TER și pentru dezvoltarea energiei de fiiziune,
par. (102), reiterând jurisprudența anterioară.
3 Paragraful (30) din hotărârea pronunțată în Cauza Fabricom, menționată anterior.
4 Hotărârea din 12 martie 2008 pronunțată în Cauza T-345/2003, Evropdiki Dynamiki
împotriva Comisiei Comunităților Europene, par. (114).
► în situația în care intervine un conflict de interese, autoritatea contractantă

trebuie să ia măsuri de neutralizare a efectelor și numai dacă acest lucru nu
este obiectiv posibil, să dispună eliminarea ofertantului avantajat din
procedură1;
► o documentație de atribuire realizată în conlucrare cu un potențial ofertant
să nu conțină nici condiții de calificare restrictive, care să-l avantajeze pe
respectivul ofertant, nici criterii de atribuire care să permită decizii subiec
tive ale autorității contractante la momentul evaluării ofertelor2.
Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări,
de bunuri și de servicii a prevăzut, în continuare, posibilitatea de a derula consultări
cu operatorii economici în legătură cu o viitoare procedură de atribuire, astfel cum
rezultă din conținutul par. (8) din preambul:
„înainte de lansarea unei proceduri de atribuire a unui contract,

autoritățile contractante pot solicita sau accepta, prin intermediul unui
«dialog tehnic», o recomandare care să poată fi folosită la pregătirea unui
caiet de sarcini, cu condiția ca respectiva recomandare să nu aibă ca efect
împiedicarea concurenței".
în mod similar, Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consi

liului de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoa
rele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale a inclus la par. (15) din
preambul aspectul că:
„înainte de lansarea unei proceduri de atribuire a unui contract de

achiziții, entitățile contractante pot, utilizând un «dialog tehnic», să solicite
sau să accepte un aviz care poate fi folosit pentru pregătirea caietului de
sarcini, cu condiția, cu toate acestea, ca un astfel de aviz să nu aibă ca efect
împiedicarea concurenței".
în legătură cu versiunile în limba română a celor două paragrafe din cele două
directive menționate este necesară observarea existenței unor diferențe față de
versiunile în alte limbi, precum și față de soluțiile consacrate de jurisprudența Curții
de Justiție. Versiunea în limba română a par. (8), precum și cea a par. (15) sunt
1 Hotărârea din 20 martie 2013 pronunțată în Cauza T-415/10, Nexans France împotriva
întreprinderii comune europene pentru ITER și pentru dezvoltarea energiei de fuziune,
par. (114)-(117).
2 Hotărârea din 29 aprilie 2004 pronunțată în Cauza C-496/99, Comisia Comunităților
Europene împotriva CAS Succhi di Frutta, par. (111), Hotărârea din 20 septembrie 1988
pronunțată în Cauza C-31/87, Beentjes, par. (19) și (26), Hotărârea pronunțată în Cauza SIAC
citată anterior, par. (44).
rezultatul unor traduceri din limba franceză1, în care traducătorii au optat pentru
utilizarea unor termeni care par să restrângă domeniul de incidență al reglementării.
Pentru a înțelege pe deplin sensul reglementării în discuție, este utilă observarea
formei celor două paragrafe în limba engleză:
„(8) Before launching a procedure for the award of a contract, contracting

authorities may, using a technical dialogue, seek or accept advice which may be
used în the preparation of the specifications provided, however, that such
advice does not have the effect of precluding competition".
„(15) Before launching a procurement procedure, contracting entities

may, using a technical dialogue, seek or accept advice which may be used în
the preparation of the specifications, provided, however, that such advice
does not have the effect of precluding competition".
Așadar, ambele texte în limba engleză utilizează conceptul de „advice", termen

care are înțelesul de consultanță. Traducătorul român al Directivei 2004/18/CE a
optat pentru termenul „recomandare” din franțuzescul „crv/s”, în timp ce traducă
torul Directivei 2004/17/CE a restrâns și mai mult înțelesul posibilității de
conlucrare la cel de „aviz”. Având în vedere însă jurisprudența Curții de Justiție
consacrată pană la momentul adoptării Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE,
precum și versiunea în limba engleză a textului, se poate concluziona în sensul că
posibilitatea de conlucrare la realizarea documentației de atribuire are în vedere
solicitarea sau primirea de consultanță sub orice aspect specific unui dialog tehnic
(în sens larg), și nu discuții marginale care s-ar încadra în incertele limite ale unui
așa-zis „aviz” care ar putea fi emis de o persoană privată.
Cu toate deficiențele de traducere ale celor două directive, legea română de
implementare a acestora surprinde esența jurisprudenței europene și scopul regle
mentării urmărit în directive. O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor d
concesiune de servicii2 avea să cuprindă la art. 67 următoarea reglementare:
„Persoana fizică sau juridică care a participat la întocmirea documen

tației de atribuire are dreptul, în calitate de operator economic, de a fi
' (8) Avânt le lancement d'une procedure de passation d'un marche, Ies pouvoirs
adjudicateurs peuvent, en recourant ă un «dialogue technique», solliciter ou accepter un avis
pouvant etre utilisepour l'etablissement du cahier des charges, ă condition que cet avis n'aitpas
potir effet d'empecher la concurrence.
(15) Avânt le lancement d'une procedure de passation d'un marche. Ies entites
adjudicatrices peuvent, en recourant ă un «dialogue technique», solliciter, ou accepter, un avis
pouvant etre utilise pour l'etablissement du cahier des charges, â condition que cet avis n'ait pas
pour effet d'empecher la concurrence.
2 Publicată în M. Of. nr. 418 din 15 mai 2006.
ofertant, ofertant asociat sau subcontractant, dar numai în cazul în care

implicarea sa în elaborarea documentației de atribuire nu este de natură să
distorsioneze concurența".
Se observă că legiuitorul român recunoaște posibilitatea cooperării între auto

ritatea contractantă și operatorii economici, potențiali ofertanți, în procesul de
redactare a documentației de atribuire sub orice aspecte, fără a detalia procesul.
Lipsa detaliilor legislative despre modalitatea în care se poate realiza în mod
concret implicarea potențialului ofertant în elaborarea documentației de atribuire
și mai puțina cunoaștere a practicii Curții de Justiție au generat litigii declanșate de
anumiți participanți la procedura de atribuire, care au contestat dreptul de a oferta
operatorilor economici care au redactat studiul de fezabilitatea pe baza căruia s-a
întocmit de către autoritatea contractantă caietul de sarcini, considerând că
reprezintă o situație de conflict de interese care nu poate fi remediată.
Soluțiile pronunțate de instanțele române au respectat practica europeană,
analizând dacă în mod efectiv există o distorsionare a concurenței prin avantajarea
unui ofertant, astfel cum vom detalia în continuare la punctul dedicat distorsionării
concurenței cu ocazia conlucrării prealabile. Nu în ultimul rând, din redactarea
dispozițiilor Directivei, din textul O.U.G. nr. 34/2006 și din jurisprudența constantă
rezultă că, pentru a interveni un potențial conflict de interese și un potențial avantaj,
este necesar ca în legătură cu un contract de achiziție publică să se pună problema
obligației legale a autorității contractante de a atribui contractul prin parcurgerea
unei proceduri de atribuire care obligă la respectarea principiului transparenței. Pe
parcursul evoluției legislației achizițiilor publice au existat numeroase derogări de la
obligația de a asigura un anumit nivel de concurență prin respectarea principiilor
tratamentului egal și al transparenței, cum ar fi posibilitatea de a achiziționa direct
produse, servicii și lucrări (în cadrul anumitor plafoane valorice) sau aplicarea unor
proceduri de negociere fără publicarea unui anunț de participare (dacă sunt întrunite
anumite condiții) sau situația contractelor de servicii de tip 2B, în legătură cu care,
până la motivarea hotărârii Tribunalului din 20 mai 2010, pronunțată în Cauza
T-258/06, Republica Federală Germania împotriva Comisiei Europene', legislațiile
1 Cauza respectivă a aliniat de o parte Republica Federală Germania susținută de

Parlamentul European, Republica Franceză, Republica Austria, Republica Polonă, Regatul
Țărilor de Jos, Republica Elenă și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, iar de
cealaltă parte Comisia Europeană. Dosarul a avut drept obiect o cerere de anulare a
„Comunicării interpretative a Comisiei Europene privind legislația comunitară aplicabilă
procedurilor de atribuire a contractelor nesupuse sau parțial supuse dispozițiilor directivelor
privind achizițiile publice”. Prin comunicarea interpretativă a cărei anulare s-a solicitat, Comisia
Europeană a pus în vedere statelor că au obligația ca la atribuirea contractelor de achiziție
publică cu valori inferioare pragurilor și a celor care au drept obiect serviciile listate în anexa II
B la Directiva 2004/18/CE și anexa XVII B la Directiva 2004/17/CE, a căror valoare depășește
pragurile, să asigure respectarea principiului transparenței și al nediscriminării chiar dacă
directivele privind achizițiile publice nu menționează expres aceste obligații. Cererea
reclamantelor a fost respinsă, instanța obligând statele la aplicarea principiilor transparenței și
tratamentului egal și în cazul contractelor parțial excluse de la aplicarea directivelor.
I
statelor membre (inclusiv O.U.G. nr. 34/2006) nu prevedeau parcurgerea vreunei

proceduri de atribuire cu asigurarea transparenței ex ante, ci doar redactarea unor
specificații tehnice și publicarea unui anunț de atribuire1 (transparența expost).
1 Secțiunea a 2-a
Reglementarea consultării preliminare a pieței

în Directiva 2014/24/UE
Actuala directivă clasică a codificat în debutul Capitolului III, dedicat desfă

șurării procedurii de atribuire, soluțiile constante ale Curții de Justiție referitoare la
cadrul permis de cooperare între o autoritatea contractantă și un potențial
ofertant la redactarea documentației de atribuire.
Astfel, Secțiunea 1, intitulată „Pregătire”, cuprinde două articole destinate
reglementării cadrului legal de cooperare a autorității contractante cu operatorii
economici în vederea redactării documentației de atribuire.
Art. 40, „Consultări preliminare ale pieței”, consacră la primul alineat dreptul
general al autorităților contractante de a desfășura consultări ale pieței înainte de a
lansa o procedură de achiziție:
„înainte de a lansa o procedură de achiziție, autoritățile contractante

pot desfășura consultări ale pieței în vederea pregătirii achiziției și pentru a
informa operatorii economici cu privire la proiectele și cerințele lor în materie
de achiziții".
Ipoteza reglementată de această normă se referă la dreptul autorității contrac

tante de a consulta piața cu unul sau ambele scopuri următoare:
► în vederea pregătirii achiziției și/sau
► pentru a asigura o informare a operatorilor economici cu privire la proiec
tele de achiziții publice avute în vedere de autoritatea contractantă și
cerințele autorității în legătură cu respectivele proiecte.
' Art. 16 din O.U.G. nr. 34/2006, în forma inițială, prevedea aspectul că Jn cazul în care
autoritatea contractantă atribuie un contract de achiziție publică ce are ca obiect prestarea de
servicii din categoria celor incluse în anexa nr. 2B, atunci obligația de a aplica prezenta
ordonanță de urgență se impune numai pentru contracte a căror valoare este mai mare decât
cea prevăzută la art. 57 alin. (2) și se limitează numai la prevederile art. 35-38 și art. 56". După
publicarea motivării hotărârii pronunțate în Cauza T-258/06, Republica Federală Germania
împotriva Comisiei Europene, în iulie 2010, articolul în cauză a fost modificat prin O.U.G.
nr. 76/2010, având de la acel moment următorul conținut: Jn cazul in care autoritatea
contractantă atribuie un contract ce are ca obiect prestarea de servicii din categoria celor
incluse în anexa nr. 2B, atunci obligația de a aplica prezenta ordonanță de urgență se impune
numai pentru contracte a căror valoare este mai mare decât cea prevăzută la art. 57 alin. (2) și
se limitează la prevederile art. 35-38 și art. 56 și la aplicarea pe tot parcursul procedurii de
atribuire a principiilor prevăzute la art. 2 alin. (2)" (s.n.).
Alineatul al doilea al art. 40 precizează la prima teză exemple de categorii de

persoane care pot participa la consultarea publică și modalitatea în care se poate
desfășura consultarea:
„în acest scop, autoritățile contractante pot, de exemplu, să solicite sau

să accepte consultanță de la autorități sau experți independenți sau de la
participanți la piață".
Din analiza textului rezultă că autoritatea contractantă poate obține informații

în procesul de consultare, solicitându-le sau primind (acceptând) orice consultanță
oferită de orice persoană din piață, indiferent că este vorba de autorități sau
persoane particulare.
Desigur, autoritatea contractantă nu este obligată să utilizeze informațiile re
zultate din procesul de consultare. în ipoteza în care decide să utilizeze în tot sau în
parte consultanța primită, în temeiul tezei a Il-a a alin. (2) al art. 40, se precizează în
legătură cu ce documente și proceduri se pot folosi informațiile și în ce limite:
„Respectiva consultanță poate fi utilizată la planificarea și desfășurarea

procedurii de achiziții publice, cu condiția ca o astfel de consultanță să nu
aibă ca efect denaturarea concurenței și să nu ducă la o încălcare a
principiilor nediscriminării și transparenței".
Așadar, consultanța primită poate fi utilizată atât la planificarea unei achiziții,

cât și la desfășurarea procedurii, deci și la întocmirea documentației de atribuire,
însă cu respectarea unei duble condiționări imperative, respectiv ca informațiile
preluate în urma consultării și utilizate în procedura de atribuire:
(i) să nu aibă ca efect denaturarea concurenței și
(ii) să nu ducă Ia o încălcare a principiilor nediscriminării și transparenței.
Este interesant de observat aspectul că mecanismul descris la art. 40 menționat
nu este singurul în temeiul căruia o autoritatea contractantă poate colabora cu
potențiali ofertanți din piață la pregătirea procedurii de atribuire în general și a
documentației de atribuire în mod particular.
Din analiza dispozițiilor art. 41 din Directivă rezultă că legiuitorul european
recunoaște și posibilitatea ca operatorii economici să ofere consultanță autorității
contractante și în alte circumstanțe decât cele rezultate din inițiativa autorității
contractante, exprimată conform regulilor de la art. 40. Respectivele circumstanțe
nu sunt precizate expres, textul Directivei stabilind la prima teză a art. 41
următoarele repere1:
1 ,Jn cazul în care un candidat sau un ofertant sau o entitate legată de un candidat sau de
un ofertant a oferit consultanță autorității contractante, în conformitate sau nu cu articolul 40,
sau a participat la pregătirea procedurii de achiziție, autoritatea contractantă trebuie să ia
măsurile corespunzătoare pentru a se asigura că participarea respectivului candidat sau
ofertant nu denaturează concurența”.
consultanța a fost acordată de un potențial ofertant sau de o entitate legată de

un potențial ofertant în alte condiții decât cele reglementate de art. 40 sau
■S potențialul ofertant a participat la pregătirea procedurii de achiziție.
Rezumând prevederile din art. 40 și din prima teză a art. 41, rezultă faptul că
Directiva permite o conlucrare între potențiali ofertanți și o autoritate contractantă
care urmează să deruleze o procedură de atribuire cu privire la pregătirea în tot sau
în parte a procedurii de achiziție. Conlucrarea poate fi decisă și derulată conform
unor proceduri reglementate de consultare (art. 40), în temeiul unor contracte de
consultanță prealabile sau chiar și ad-hoc, la inițiativa oricărei părți, fără să presu
pună raporturi contractuale între părți.
Deși participarea potențialilor ofertanți sau a unor persoane care au legătură cu
aceștia la pregătirea unei proceduri de achiziție este, în sine, permisă, o astfel de
interacțiune obligă autoritatea contractantă la luarea unor măsuri specifice,
deoarece o cunoaștere anterioară a unor detalii despre atribuirea unui contract poate
pune în avantaj respectivele persoane. Cu alte cuvinte, odată ce au existat inte
racțiuni prealabile între autoritatea contractantă și candidați sau ofertanți, respecth
entități legate de aceștia, cu privire la pregătirea unei proceduri de atribuire, auto
ritatea contractantă va trebui să decidă și să aplice măsurile care sunt corespun
zătoare față de datele cazului concret, pentru a se asigura că respectiva conlucrare
prealabilă nu are drept efect denaturarea concurenței.
Actuala directivă clasică codifică jurisprudența consacrată pe acest subiect,
precizând, cu titlu de exemplu, la teza a Il-a a art. 41, două categorii de măsuri care
trebuie luate în astfel de situații:
1. comunicarea către ceilalți candidați și ofertanți a informațiilor relevante
care au fost transmise în contextul participării candidatului sau ofertan
tului la pregătirea procedurii de achiziție sau care decurg din această
participare și
2. stabilirea unor termene adecvate pentru primirea ofertelor.
Așadar, autoritatea contractantă va trebui să includă toate informațiile relevante
puse la dispoziția doar a unor potențiali ofertanți anterior declanșării procedurii în
documentația de atribuire pentru a permite oricărui ofertant din piață să formuleze
oferta în aceleași condiții. Acest aspect înseamnă că în situația în care un potențial
ofertant redactează în tot sau în parte un caiet de sarcini și a dobândit o anumita
cunoaștere a obiectului contractului, toate informațiile pe care acesta le-a dobândit
și care au influențat formularea concretă a ofertei în cadrul procedurii de atribuire
vor trebui să fie puse la dispoziția tuturor candidaților/ofertanților.
Totodată, autoritatea contractantă va trebui să aprecieze dacă, în condițiile în
care un potențial candidat este familiar cu obiectul contractului ștfață de complexi
tatea ofertei tehnice care se solicită a fi prezentată, este necesară stabilirea unor
termene de depunere a ofertelor mai lungi decât cele minime prevăzute de Directivă,
240 Titlul III. Partîcipanțîi la raportul de achiziție publică
pentru a permite potențialilor ofertanți care nu au fost implicați în pregătirea

procedurii de atribuire să redacteze oferta într-un interval de timp suficient pentru a
putea recupera avantajul ofertantului aparent favorizat.
Directiva nu precizează expres ipoteza, însă în situația în care un potențial ofer
tant a participat la redactarea criteriilor de calificare, selecție și atribuire, autoritatea
va trebui să acorde atenție suplimentară aspectului ca respectivele criterii să nu fie
restrictive și să nu favorizeze respectivul operator economic.
în situațiile în care nu este posibilă luarea de măsuri pentru asigurarea
egalității de tratament între ofertanți, va trebui ca acel candidat sau ofertant
care a participat în prealabil la pregătirea achiziției să fie exclus din
procedură. Această ipoteză este reglementată la teza a 111-a a art. 41:
„Candidatul sau ofertantul în cauză este exclus din cadrul procedurii
numai dacă nu există niciun alt mijloc pentru a asigura respectarea princi
piului egalității de tratament".
Din redactarea textului Directivei rezultă că legiuitorul nu a pus la dispoziția

autorității contractante o opțiune între a lua sau nu măsurile necesare pentru
asigurarea egalității de tratament și, în funcție de decizia concretă, să se ajungă sau
nu la excluderea respectivului operator economic.
Directiva are în vedere obligarea autorității contractante la luarea tuturor
măsurilor necesare pentru asigurarea egalității de tratament și, numai în situațiile în
care luarea de măsuri nu este posibilă din punct de vedere obiectiv, se ajunge la
decizia de a exclude ofertantul din procedură.
Chiar și într-o astfel de situație, în care autoritatea consideră că nu există în
mod obiectiv măsuri care să poată fi adoptate pentru a asigura egalitatea de trata
ment, excluderea ofertantului nu este automată, ci este condiționată de acordarea, în
prealabil, a unui drept de contracarare a măsurii excluderii prin aducerea de argu
mente în sensul demonstrării aspectului că ofertantul nu beneficiază de un avantaj
prin care a fost afectată concurența. Această concluzie se întemeiază pe prevederile
ultimei teze a art. 41, care are următorul conținut:
„înainte de orice astfel de excludere, candidați! sau ofertanții trebuie să

fi avut posibilitatea de a demonstra că implicarea lor în pregătirea procedurii
de achiziție nu poate denatura concurența
Actuala directivă clasică cuprinde reglementări detaliate privind moda

litățile de conlucrare între potențiali ofertanți și o autoritate contractantă
care urmează să deruleze o procedură de atribuire cu privire la pregătirea
în tot sau în parte a procedurii de achiziție. Conlucrarea poate fi decisă și
derulată conform unor proceduri reglementate de consultare (astfel cum

se descrie la art. 40), în temeiul unor contracte de consultanță prealabile
sau chiar și ad-hoc, la inițiativa oricărei părți, fără să presupună raporturi
contractuale între părți.
Interacțiunea prealabilă între autoritatea contractantă și potențiali
ofertanți obligă autoritatea contractantă la luarea unor măsuri specifice,
deoarece o cunoaștere anterioară a unor detalii despre atribuirea unui
contract poate pune în avantaj respectivele persoane. Directiva prescrie
câteva soluții de evitare a conflictului de interese care ar putea fi generat
de conlucrările prealabile ale părților implicate în atribuirea contractului.
4 Secțiunea a 3-a
Reglementarea consultării preliminare a pieței în Legea nr. 98/2016
Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice a preluat la art. 139, în linii
generale, textul art. 40 al Directivei referitor la consultările preliminare ale pieței,
adăugând uneori minime clarificări, alteori restrângând anumite mecanisme.

Art. 40 par. (1) - înainte de a Art. 139 - (1) înainte de ini
lansa o procedură de achiziție, țierea procedurii de atribuire, auto
autoritățile contractante pot desfă ritatea contractantă are dreptul de a
șura consultări ale pieței în vederea organiza consultări ale pieței în ve
pregătirii achiziției și pentru a in derea pregătirii achiziției, prin rapor
forma operatorii economici cu pri tare la obiectul contractului de achi
vire la proiectele și cerințele lor în ziție publică, și pentru a informa
materie de achiziții. operatorii economici cu privire la
planurile de achiziție și cerințele
avute în vedere în legătură cu aces
tea, făcând cunoscut acest lucru prin
intermediul SEAP, precum și prin
orice alte mijloace.
După cum se observă din prezentarea comparativă de mai sus, primul alineat al
art. 139 reglementează dreptul de a organiza consultări cu operatorii din piață
anterior declanșării unei proceduri de atribuire.
Față de textul Directivei, textul legii naționale cuprinde două adăugiri. Primul
element diferit are în vedere aspectul că respectiva consultare în vederea pregătirii
achiziției ar trebui realizată ,prin raportare la obiectul contractului de achiziție
publică”, iar al doilea element privește obligația de a asigura o formă de publicitate
intenției de a derula consultări „prin intermediul SEAP, precum și prin orice alte
mijloace”.
Precizarea aspectului că publicitatea derulării consultărilor se poate asigura prin

SEAP sau „prin orice alte mijloace” nu constituie un element care să realizeze o
diferență față de textul Directivei, care nu face referiri la modalități concrete de
asigurare a publicității. Normele metodologice de aplicare a legii precizează la
art. 18 alin. (2) informațiile minime care trebuie incluse în anunțul care urmează să
fie adus la cunoștința publicului, elemente care, din nou, nu modifică scopurile
Directivei.
în ceea ce privește mențiunea din textul legii române referitoare la aspectul că o
astfel de consultare se realizează „prin raportare la obiectul contractului de
achiziție publica”, este interesant de analizat cum a înțeles legiuitorul să regle
menteze acest aspect. Sintagma menționată lasă impresia că o eventuală consultare
prealabilă trebuie să se limiteze exclusiv la aspecte analizate prin raportare la
obiectul contractului de achiziție publică.
Normele metodologice adâncesc confuzia, deoarece la art. 18 alin. (3) acestea
prevăd că orice aspecte în legătură cu procedura de atribuire a unui contract de
achiziție publică pot fi supuse discuției (,Aspectele supuse consultării vizează, fără
a se limita la acestea, potențiale soluții tehnice, financiare sau contractuale pentru
satisfacerea nevoii autorității contractante, precum și aspecte legate de strategia de
contractare, inclusiv divizare pe loturi sau posibilitatea solicitării de oferte
alternative”), în timp ce la art. 18 alin. (1) restrâng domeniul de incidență al posi
bilităților de consultare la inițiativa autorității contractante, după cum urmează: „în
condițiile art. 139 din Lege, autoritatea contractantă poate derula un proces de
consultare a pieței, ca parte a procesului de achiziție publică, care se inițiază prin
publicarea în SEAP, precum și prin orice alte mijloace, a unui anunț privind
consultarea, în cazul în care dorește achiziționarea unor produse/servicii/lucrări
cu grad ridicat de complexitate tehnică, financiară sau contractuală, ori din
domenii cu un rapid progres tehnologic” (s.n.).
Se observă, astfel, că legiuitorul român pare că a restrâns sfera de elemente în
legătură cu care autoritatea contractantă poate avea inițiativa realizării de consultări
publice prealabile declanșării procedurii de atribuire a contractului de achiziție
publică, aspect care contrazice atât textul Directivei, cât și jurisprudența Curții de
Justiție. O astfel de decizie de a limita aspectele în legătură cu care autoritatea
contractantă poate declanșa consultări publice prealabile este cu atât mai puțin
justificată cu cât, după cum vom detalia în continuare, art. 41 din Directivă,
transpus prin art. 140 din Legea nr. 98/2016, recunoaște dreptul de a oferta și
persoanelor care au participat în orice mod, direct sau indirect, la realizarea
documentației de atribuire.
_______ Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016_______

Art. 40 par. (2) teza I - în acest Art. 139 alin. (2) - în cadrul
scop, autoritățile contractante pot, consultărilor prevăzute la alin. (1),
de exemplu, să solicite sau să ac autoritatea contractantă are dreptul
cepte consultanță de la autorități de a invita experți independenți,
sau experți independenți sau de la autorități publice sau operatori eco
participanți la piață. nomici, inclusiv organizații reprezen
tative ale acestora.
Prima teză a par. (2) al art. 40 din Directivă și art. 139 alin. (2) din legea de
transpunere reglementează persoanele cu care se poate consulta autoritatea con
tractantă în legătură cu pregătirea unei proceduri de atribuire. Se observă că
Directiva nu limitează sfera persoanelor care pot fi consultate, enumerând câteva
exemple de astfel de persoane. Legea nr. 98/2016 pare să precizeze la art. 139
alin. (2) categorii limitative de persoane cu care autoritatea contractantă poate
desfășura consultări prealabile, aspect care este însă contrazis de Normele meto
dologice, care la art. 19 alin. (1) prevăd:
„în sensul art. 139 alin. (2) din Lege, orice persoană/organizație intere
sată transmite autorității contractante opinii, sugestii sau recomandări cu
privire la aspectele supuse consultării, utilizând formele și mijloacele de
comunicare precizate în anunțul privind consultarea".
Rezumând respectivele dispoziții, se observă că, în mod concret, odată lansată

o procedură de consultare preliminară a pieței, orice persoană interesată din piață ar
trebui să poată participa la consultări.
Directiva 2014/24/UE _________ Legea nr. 98/2016________

Art. 40 alin. (2) teza a ll-a - Art. 139 - (3) Autoritatea
Respectiva consultanță poate fi contractantă are dreptul de a utiliza
utilizată la planificarea și desfășu sau implementa opiniile, sugestiile
rarea procedurii de achiziții pu sau recomandările primite în cadrul
blice, cu condiția ca o astfel de consultărilor prevăzute la alin. (1)
consultanță să nu aibă ca efect pentru pregătirea achiziției și pentru
denaturarea concurenței și să nu organizarea și desfășurarea proce
ducă la o încălcare a principiilor durii de atribuire, cu condiția ca utili
nediscriminării și transparenței. zarea sau implementarea acestor
opinii, sugestii sau recomandări să nu
aibă ca efect denaturarea concurenței
și/sau încălcarea principiilor nediscri-
minării și transparenței.
Directiva 2014/24/UE ________ Legea nr. 98/2016________

(4) Modalitățile, condițiile și pro
cedura de organizare și de desfășu
rare a consultărilor prevăzute la alin. (1)
se stabilesc prin normele metodolo-
gice de aplicare a prezentei legi.
Cea de-a doua teză a art. 40 par. (2) are în vedere scopurile și limitele utilizării
rezultatelor consultării prealabile, iar art. 139 alin. (3) nu modifică sensul
reglementării, aducând minime clarificări, care constau în recurgerea la termenii
„opiniile, sugestiile sau recomandările primite în cadrul consultărilor" în locul
conceptului, mai general, de „consultanță” utilizat de Directivă.
Directiva nu reglementează în vreun fel modul de derulare a consultărilor și nici nu
precizează că statele ar trebui să legifereze în acest sens, lăsând, astfel, la latitudinea
autorității contractante decizia cu privire la acest subiect. Opțiunea legiuitorului român a
fost aceea de a pretinde că reglementează o procedură de consultare prin normele
metodologice, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 139 alin. (4).
Procedura respectivă este cuprinsa în alin. (2)-(6) ale art. 19 din Norme, articole
care reglementează următoarele drepturi, la alegerea autorității contractante:
v' dreptul de a solicita ca opiniile, sugestiile sau recomandările formulate de
persoanele interesate să fie transmise exclusiv prin mijloace electronice la o
adresă dedicată;
S dreptul de a decide care aspecte rezultate din consultări sunt relevante și
urmează să fie luate în considerare la pregătirea procedurii;
S dreptul de a decide organizarea unor întâlniri fie individuale, cu fiecare
persoană/organizație interesată, fie în orice alt mod va considera potrivit.
Alin. (5) și (6) ale art. 19 din Norme oferă anumite soluții de evitare a dena
turării concurenței și/sau a nerespectăriiprincipiilor nediscriminării și transparenței,
constând în stabilirea în sarcina autorității contractante a următoarelor obligații:
► obligația de a aduce la cunoștința publicului rezultatul procesului de con
sultare a pieței prin publicare în SEAP a respectivelor informații cel târziu la
data inițierii procedurii de atribuire a contractului;
► obligația ca pe parcursul desfășurării procesului de consultare să păstreze
confidențialitatea asupra informațiilor declarate de participanții la consultare
ca fiind confidențiale, clasificate sau protejate de un drept de proprietate
intelectuală, potrivit legii.
Din analiza prevederilor art. 139 alin. (3) și (4) din Legea nr. 98/2016 și ale
art. 19 din Norme rezultă că, deși legea pretinde că normele metodologice vor
conține „modalitățile, condițiile și procedura de organizare și de desjașurare a
consultărilor", în fapt, normele nu detaliază respectivele aspecte. Cu excepția obli
gației de a păstra, la solicitarea potențialilor ofertanți, confidențialitatea unor
informații și de a publica în SEAP rezultatul procesului de consultare (fără a preciza
ce se înțelege prin rezultatul procesului de consultare), Normele prevăd anumite

opțiuni și lasă, pană la urmă, așa cum se întâmplă și în textul Directivei, deciziile la
nivelul autorității contractante. Această soluție de a nu reglementa procedura este,
într-un final, justificată, deoarece articolul următor din Directivă face referire la
măsurile speciale pe care autoritatea contractantă trebuie să le adopte în cazul în
i
care persoane care au participat direct sau indirect la redactarea procedurii de
atribuire decid să prezinte ofertă în procedura în cauză.
în ceea ce privește implementarea ansamblului prevederilor art. 41 din
Directivă, se observă că legiuitorul român a preluat textul cu minime modificări, cu
o singură excepție, respectiv omisiunea unui pasaj important reglementat în
Directivă la art. 41 par. (2) teza a Il-a.

Art. 41 par. (1) - în cazul în Art. 140 alin. (1) - în situația în
care un candidat sau un ofertant care un candidat/ofertant sau o
sau o entitate legată de un can entitate care are legături cu un
didat sau de un ofertant a oferit candidat/ofertant a oferit opinii, su
consultanță autorității contrac gestii sau recomandări autorității
tante, în conformitate sau nu cu contractante în legătură cu pregă
articolul 40, sau a participat la pre tirea procedurii de atribuire, în cadrul
gătirea procedurii de achiziție, consultărilor prevăzute la art. 139 sau
autoritatea contractantă trebuie în orice alt mod, inclusiv ca parte a
să ia măsurile corespunzătoare unor servicii de consultanță, ori a
pentru a se asigura că participarea participat în alt mod la pregătirea
respectivului candidat sau ofertant procedurii de atribuire, autoritatea
nu denaturează concurența. contractantă ia toate măsurile nece
sare pentru a se asigura că parti
ciparea respectivului candidat/ofertant
la procedura de atribuire nu este de
natură a denatura concurența._______
Art. 41 par. (2) teza I - Astfel Art. 140 alin. (2) - Măsurile pre
de măsuri includ comunicarea către văzute la alin. (1) pot include, printre
ceilalți candidați și ofertanți a infor altele, comunicarea către ceilalți
mațiilor relevante care au fost candidați/ofertanți a informațiilor
transmise în contextul participării relevante care au fost transmise în
candidatului sau ofertantului la pre contextul participării candidatului/
gătirea procedurii de achiziție sau ofertantului la pregătirea procedurii
care decurg din această participare de atribuire sau care decurg din
și stabilirea unor termene adecvate această participare și stabilirea unor
pentru primirea ofertelor. termene corespunzătoare pentru
depunerea ofertelor.
Din analiza primelor două paragrafe se observă introducerea în legea română a

unor precizări cu privire la anumiți termeni sau circumstanțe în vederea clarificării
textului.
în mod similar articolului anterior, conceptul de „consultanță” din Directivă a
fost înlocuit cu „opinii, sugestii sau recomandări”, înlocuire care nu afectează în
vreun fel scopul reglementării europene.
Cea de-a doua clarificare are în vedere modalitățile în care poate să aibă loc o
participare a unui operator economic la „pregătirea procedurii de achiziție”, Legea
nr. 98/2016 precizând în acest sens că participarea se poate realiza în orice mod,
„inclusiv ca parte a unor servicii de consultanță”.
Toate clarificările inserate în alineatele art. 140 sunt în concordanță atât cu
scopurile generale ale Directivei, cât și cu soluțiile Curții de Justiție. în acest
context, este cu atât mai puțin explicabilă decizia de a înlătura teza a Il-a din al
doilea paragraf al art. 140 din Directivă.
______ Directiva 2014/24/UE______ _______ Legea nr. 98/2016_______

Art. 41 par. (2) teza a ll-a - Dispoziția legală nu este pre
Candidatul sau ofertantul în cauză luată de legiuitorul român.
este exclus din cadrul procedurii
numai dacă nu există niciun alt
mijloc pentru a asigura respectarea
principiului egalității de tratament.
Art. 41 par. (3) - înainte de Art. 140 alin. (3) - înainte de
orice astfel de excludere, candidații orice astfel de excludere, candidații
sau ofertanții trebuie să fi avut sau ofertanții trebuie să aibă posi
posibilitatea de a demonstra că bilitatea de a demonstra că impli
implicarea lor în pregătirea pro carea lor în pregătirea procedurii
cedurii de achiziție nu poate dena de achiziție nu poate denatura
tura concurența. concurența.
Măsurile adoptate trebuie docu

mentate în raportul individual pre
văzut la articolul 84.
Din analiza Tabelului de concordanță între prevederile Directivei 2014/24/UE

și cele ale proiectului de lege privind achizițiile publice1 depus la Parlament de către
Guvern, în calitate de inițiator, se observă că acele dispoziții care prevăd:
„Candidatul sau ofertantul în cauză este exclus din cadrul procedurii numai dacă
nu există niciun alt mijloc pentru a asigura respectarea principiului egalității de
1 Acest aspect se poate observa la p. 167 a tabelului comparativ, accesibil la

http://www. cdep. ro/proiecte/2016/000/10/8/conc 18.pdf.
tratament” au lipsit încă din varianta inițială a proiectului de act normativ. între
barea care se poate pune este în ce măsură legea română omite intenționat sau din
eroare transpunerea unei norme importante sau se poate considera că alte dispoziții
legale compensează lipsa respectivului alineat.
Atât în Directivă, cât și în Legea nr. 98/2016, în articolul dedicat excluderilor
din procedură, se face referire la posibilitatea de a exclude un ofertant a cărui
participare la pregătirea procedurii de atribuire a condus la o distorsionate a
concurenței:

Art. 57 alin. (4) lit. f) - în cazul Art. 167 alin. (1) lit. f) - partici
în care o denaturare a concurenței parea anterioară a operatorului
din cauza participării anterioare a economic la pregătirea procedurii
operatorilor economici la pregătirea de atribuire a condus la o distor
procedurii de achiziții, astfel cum se sionate a concurenței, iar această
menționează la articolul 41, nu situație nu poate fi remediată prin
poate fi remediată prin alte măsuri alte măsuri mai puțin severe;
mai puțin intruzive;
Se observă că textul Directivei face referire expresă la art. 41, adăugând, astfel
circumstanței „nu există niciun alt mijloc pentru a asigura respectarea principiult
egalității de tratament” întărirea că „nu poate fî remediată prin alte măsuri mc
puțin intruzive”. Articolul corespondent din legea română omite să facă trimitere li
art. 140 din Legea nr. 98/2016 și chiar dacă ar fi făcut trimiterea, tot nu ar fi produs
vreun efect suplimentar în lipsa prevederilor privind particularitatea că „nu există
niciun alt mijloc pentru a asigura respectarea principiului egalității de tratament”.
Așadar, Legea nr. 98/2016 nu subliniază nici la secțiunea dedicată excluderilor din
procedură aspectul că excluderea ofertantului care a participat la realizarea docu
mentației de atribuire este un element de ultim resort, care se apreciază în mod
obiectiv („nu există niciun alt mijloc”) și la care se ajunge prin epuizarea de către
autoritatea contractantă a tuturor posibilităților de neutralizare a avantajului
dobândit. Astfel, art. 167 alin. (1) lit. f), deși reia integral articolul corespondent din
Directivă, nu este suficient de edificator pe acest aspect, în lipsa alineatului
nepreluat din art. 140. Cu toate acestea, având în vedere jurisprudența constantă a
Curții de Justiție și textul Directivei, suntem de părere că și autoritățile contractante
din România vor trebui să respecte regula conform căreia un candidat/ofertant care
a participat la pregătirea procedurii de atribuire poate fi împiedicat să oferteze în
cadrul respectivei proceduri numai dacă autoritatea contractantă a epuizat toate
posibilitățile de neutralizare și nu a determinat niciun alt mijloc pentru a asigura
respectarea principiului egalității de tratament, chiar dacă Legea nr. 98/2016 nu
menționează expres acest aspect.
4 Secțiunea a 4-a
Distorsionarea concurenței cu ocazia conlucrării prealabile
Deși, Ia o primă privire, o conlucrare între autoritatea contractantă și un po

tențial ofertant la redactarea în tot sau în parte a documentației de atribuire pare
automat vătămătoare prin prisma afectării concurenței, este utilă o mai atentă
observare a potențialelor consecințe ale unei asemenea interacțiuni pentru a înțelege
considerentele pentru care legiuitorul a reglementat un astfel de mecanism și a
permis participarea la procedură unei persoane care a dobândit direct sau indirect
informații relevante sau a participat la redactarea documentației de atribuire. Utili
tatea unei astfel de interacțiuni a beneficiat de-a lungul timpului de justificări atât în
doctrină, cât și în jurisprudența Curții de Justiție, principalele argumentări fiind
construite în jurul ideii de necesitatea a verificării condițiilor concrete ale pieței de
profil înainte de a lansa o procedură, necesitate corelată cu o corectă aplicare a
principiilor egalității de tratament și proporționalitățf.
Din jurisprudența specifică și doctrina de specialitate rezultă că principalele
aspecte în legătură cu care se poate constitui, de regulă, un avantaj unui ofertant și,
astfel, se poate afecta concurența ar privi specificațiile tehnice și diferitele criterii
utilizate pentru selectarea și evaluarea ofertelor2.
Referitor la specificațiile tehnice, un caz des întâlnit este acela al unor ofertanți
care în prealabil au fost angajați să realizeze caietul de sarcini. Cu alte cuvinte, un
consultant tehnic care a redactat un caiet de sarcini și care, cu acest prilej, a deter
minat, între alte aspecte, bugetul proiectului și soluția tehnică decide să participe și
la competiția pentru implementarea proiectului în calitate de ofertant, singur sau în
colaborare cu alte persoane (membru al unui consorțiu, subcontractant). O primă
observație poate fi în sensul că, având acces la multe detalii tehnice și colaborând
cu autoritatea contractantă pentru a înțelege nevoile acesteia, este posibil ca respec
tivul consultant să dobândească o cunoaștere profundă a proiectului, care
depășește posibilitatea de apreciere a unor ofertanți care nu au participat la această
relaționare. Pe de altă parte, având acces cu mult timp înaintea competitorilor din
piață la detaliile proiectului, a putut să-l analizeze sub mai multe aspecte. Cu toate
acestea, atât jurisprudența europeană, cât și Directiva au evoluat în sensul de a
permite accesul la procedură a respectivului operator economic și de a căuta soluții
prin care să se contrabalanseze avantajele dobândite de acesta, pentru a asigura
respectarea principiului tratamentului egal al ofertanților. Motivul acestei decizii
1 S. Arrowsmith, The Law of Public and Utilities Procurement: Regulation în the EU and
UK, Sweet & Maxwell, Londra, 2014, pp. 628, 650 și urm.; A. Semple, A practicai guide to
publicprocurement, Oxford University Press, 2015, p. 43 și urm.; P. Trepte, Public Procurement
în the EU. A practitioner's Guide, ed. a 2-a, Oxford University Press, 2007, p. 292 și urm.;
C.H. Bovis, EU Public Procurement Law, ed. a 2-a, Elgar European Law, 2012, p. 383 și urm.
2 A. Sănchez-Graells, Public Procurement and the EU Competition Rules, ed. a 2-a, Hart
Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2015, p. 373 și jurisprudența citatâ.
rezultă din contraponderea așezată în sistemul principiilor incidente în raporturile de

dreptul achizițiilor publice de principiul proporționalității. Până la urmă, autoritatea
contractantă este interesată să primească cât mai multe oferte, de cât mai bună
calitate. A respinge de plano o ofertă bună, care asigură best value for money, nu
este în interesul autorității contractante, după cum nici favorizarea unor operatori
economici nu este o activitate permisă. Din punerea în balanță a obligației de a
asigura, pe de o parte, tratamentul egal al ofertanților și, pe de altă parte,
proporționalitatea măsurilor de excludere a rezultat că este necesar să se verifice
concret, de la caz la caz, dacă există o distorsionare efectivă a concurenței, precum
și care sunt măsurile care pot remedia respectiva disfuncție. în cazul concret al
studiilor de fezabilitate, s-a concluzionat, în timp, că atât timp cât s-a justificat best
value for money pentru o anumită soluție tehnică, nu se justifică excluderea din
procedură a proiectantului care a motivat soluția tehnică respectivă, chiar dacă se
observă că acesta nu ar fi avut experiență în implementarea altei soluții decât cea pe
care a propus-o din ansamblul soluțiilor analizate cu prilejul întocmirii studiului,
atât timp cât nu este singurul operator economic din piață care poate implementa
respectiva soluție tehnică1. Din alta perspectivă, inclusiv instanțele din România au
considerat că, în ipoteza în care un ofertant a obținut pe orice cale studiul de
fezabilitate anterior depunerii ofertei sau a realizat un studiu de fezabilitate în
temeiul căruia s-a organizat o procedură care presupune ofertarea unor prețuri
raportat la cantități predeterminate, orice cunoaștere ar fi dobândit autorul studiulu'
nu afectează ofertele altor participanți atât timp cât studiul în cauză a fost pus k
dispoziția tuturor ofertanților2. Așadar, ori de câte ori realizarea unei oferte
presupune aspecte comune pentru orice ofertant obișnuit al unui sector economic
dat (cum ar fi demonstrarea competențelor personalului, derularea de contracte
similare, ofertarea de prețuri aferent unor cantități în cadrul unui buget maxim
predeterminat), dacă procedura respectă normele de transparență prevăzute de lege
și se acordă un termen de depunere a ofertelor suficient de mare, este puțin probabil
să poată să fie afectate în mod efectiv concurența și tratamentul egal.
Situația este diferită în cazul ofertelor tehnice care presupun descrieri detaliate
ale modului de implementare tehnică a unui proiect, ipoteză în care orice detaliu
despre așteptările autorității contractante și condițiile tehnice preexistente, alături de
factorul timp, pot avantaja în mod evident un competitor care are o cunoaștere mai
detaliată decât ceilalți. Pentru o astfel de ipoteză, Directiva exemplifică la art. 41
1 S. Arrowsmith, op. cit., p. 616 și urm. și jurisprudența analizată, p. 650 și urm.

2 Cu titlu de exemplu: C. Ap. Bacău, s. corn., cont. adm. și fisc., dec. nr. 687 din 6 august
2009, accesibilă la http://legeaz.net/spete-contencios-jurindex/achizitii-publice-Jurispnidenta-
687-2009-obr; C. Ap. Cluj, s. corn., cont. adm. și fisc., dec. nr. 1365 din 19 mai 2010 - p. 38 a
documentului, accesibil la http://www.curteadeapelcluj.ro/Jurisprudenta/sectia%20coinerciala/
Comercial%20trim.%20II%202010.pdf, C. Ap. București, s. a VUI-a cont. adm. și fisc., dec.
nr. 189 din 21 ianuarie 2010, accesibilă la http://legeaz.net/spete-contencios-jurindex/achizitii-
publice-jurispnidenta-189-2010-h4t.
par. (2) anumite soluții, cum ar fi punerea la dispoziția tuturor participanților la

procedură a tuturor informațiilor relevante la care a avut acces consultantul care a
participat la redactarea documentației și acordarea unui termen de depunere
suficient de mare, în măsură să permită tuturor ofertanților experimentați din piața
de profil redactarea unei oferte în condiții similare cu ofertantul aparent avantajat.
Referitor la criterii și factori de evaluare, atât timp cât criteriile de calificare,
selecție și atribuire sunt redactate în strictă conformitate cu prevederile legislației în
materie (să aibă legătură cu obiectul contractului, să fie proporționale prin raportare
la obiectul contractului, să privească aspecte predeterminate în lege1, să respecte
scopul prevăzut de lege etc.), chiar dacă au fost propuse sau cunoscute în prealabil
de un viitor ofertant, de regulă, nu vor fi în măsură să afecteze automat și efectiv
concurența. După cum rezultă din jurisprudența europeană, criteriile, indiferent dacă
sunt rezultatul consultanței oferite de un potențial ofertant sau nu, vor afecta
concurența dacă nu au caracter obiectiv, nu respectă normele imperative de alegere
și de comunicare participanților prescrise de directive și permit ca rezultatul eva
luării să fie influențat de comisia de evaluare. Astfel, în situația în care o docu
mentație de atribuire prevede criterii care nu au legătură cu contractul care urmează
să fie atribuit sau sunt din diferite considerente restrictive (eventual pot fi
îndeplinite numai de ofertantul participant la consultările prealabile) sau permit
interpretări subiective din partea comisiei de atribuire sau a experților care asistă
comisia de atribuire, documentația va trebui modificată indiferent dacă respectivele
criterii au fost propuse sau nu de un consultant care ulterior prezintă o ofertă în
procedură. Cu alte cuvinte, într-o astfel de situație, transparența și tratamentul egal
nu sunt asigurate doar prin eliminarea din procedură a ofertantului care a sugerat
respectivele criterii, deoarece acestea continuă să afecteze concurența. Iar în ipoteza
în care documentația este modificată prin schimbarea criteriilor inițiale pentru a
corespunde prevederilor legale, ofertantul care a participat la redactarea primei
versiuni a documentelor procedurii nu se va mai poziționa în ipoteza unui operator
aparent favorizat și, astfel, nu se va mai justifica excluderea din procedură pentru
acest considerent.
Este posibil ca în procedura de consultare un viitor ofertant să sugereze anumite
produse sau servicii de la anumiți producători. Dacă o astfel de cerință se
include în documentația de atribuire, cerința respectivă va fi restrictivă dacă nu se
permite ofertarea de produse și servicii similare în condițiile în care în cauză nu se
constată existența unui drept exclusiv sau lipsa concurenței în domeniu. Ca și în
cazul criteriilor, cerința referitoare la produsele și serviciile în cauză rămâne
1 De exemplu, în temeiul art. 172 alin. (1) și (2) din Legea nr. 98/2016, autoritatea
contractantă are dreptul de a aplica numai criterii de capacitate referitoare la capacitatea de
exercitare a activității profesionale, situația economică și financiară și capacitatea tehnică și
profesională, fiind interzis expres să se impună operatorilor economici alte tipuri de cerințe de
capacitate.
restrictivă și în situația în care ofertantul care a sugerat acel mod de redactare a

caietului de sarcini este exclus din procedură.
Se observă, astfel, că avantajul pe care în mod clar îl câștigă un ofertant
care a participat la pregătirea unei proceduri de atribuire trebuie analizat în
mod obiectiv și dacă se constată că are un impact efectiv asupra concurenței,
trebuie luate măsuri de remediere a situației. Dacă toate informațiile relevante
care au fost cunoscute în prealabil de unul dintre ofertanți sunt puse la dispoziția
tuturor potențialilor ofertanți și se stabilește un termen suficient de mare de depu
nere a ofertei care să permită ca ceilalți ofertanți cu experiență din piața de profil să
recupereze handicapul legat de presiunea de timp în redactarea ofertei, în mod
obișnuit, avantajul primului ofertant este înlăturat.
Este important, însă, de observat că o apreciere greșită din partea autorității
contractante a conceptului de informație relevantă și/sau acordarea unui termen de
depunere insuficient față de complexitatea ofertei tehnice solicitate este posibil să
poziționeze într-un evident avantaj ofertantul care, direct sau indirect, a participat la
pregătirea documentației de atribuire. Acest pericol nu apare însă în legătură cu
orice procedură de atribuire, ci doar în acele situații în care modul de prezentare a
unor soluții concrete de implementare a proiectului în oferta tehnică este deter
minant în obținerea punctajului la momentul aplicării factorilor de evaluare.
Această ipoteză este considerată, în mod argumentat în doctrina de specialitate, un
caz în care nu se poate anihila avantajul ofertantului cu care s-a colaborat în alt mod
decât excluzând respectivul ofertant din procedură1, dacă se constată că oferta
tehnică a ofertantului care a participat la scrierea procedurii de atribuire este în mod
evident mai bună decât toate ofertele prezentate în procedură de către ofertanții
consacrați (recunoscuți) ai domeniului, obținând un punctaj detașat mai mare,
pentru unul sau ambele motive următoare:
(i) oferta tehnică a obținut un punctaj mai mare, deoarece soluțiile pre
zentate au avut în vedere informații pe care ofertantul le-a cunoscut în
conlucrarea prealabilă și pe care autoritatea contractantă nu le-a adus la
cunoștința tuturor participanților și care au dus la câștigarea de puncte
și/sau
(ii) se constată o diferență substanțială între gradul de detaliere a tuturor
ofertelor tehnice prezentate în procedură comparativ cu oferta tehnică a
ofertantului cu care s-a colaborat în pregătirea procedurii care se
datorează în mod evident timpului insuficient de pregătire a ofertei
tehnice pus la dispoziția pieței.
Desigur, nici într-o astfel de ipoteză, excluderea din procedură nu poate fi
automată, ci trebuie să fie precedată de acordarea ofertantului în cauză a posibilității
1 A. Sănchez-Graells, op. cit., pp. 376-377.

de a justifica1 aspectul că, în cazul concret, cunoașterea dobândită în prealabil nu a

afectat concurența.
Clarificările aduse în noua legislație privind posibilitățile de conlucrare pre
alabilă și măsurile care trebuie luate pentru a nu afecta transparenta și tratamentul
egal al ofertanților sunt mai mult decât bine-venite, în special în contextul
consolidării unei jurisprudențe atât a Curții de Justiție, cât și a instanțelor naționale,
în sensul acceptării ofertelor depuse de către consultanții autorității contractante
care au realizat documentația de atribuire.
Noile prevederi legale oferă anumite chei de evitare a distorsionării competiției,
precum și de responsabilizare a autorităților contractante, fără a fi în măsură să
acopere toate aspectele care pot interveni în practică.
Jurisprudența Curții de Justiție, nu numai pe subiectul cooperării prealabile
între sectorul public și sectorul privat în vederea pregătirii unei proceduri de
atribuire, ci și privind multiplele unghiuri de înțelegere a mijloacelor de asigurare a
competiției și de respectare a principiilor tratamentului egal și proporționalității în
vederea consolidării pieței achizițiilor publice din Uniunea Europeană, va rămâne
principalul reper de justificare a măsurilor autorităților contractante confruntate cu
necesitatea aprecierii conflictului de interese în astfel de ipoteze.
O.U.G. nr. 34/2006 reglementa câteva aspecte referitoare la efectele

consultanței acordate la pregătirea procedurii de atribuire de către un
operator economic care are interese sau participă direct în respectiva
procedură de atribuire.
Legea nr. 98/2016 preia mecanismul detaliat prevăzut de noua direc
tivă care detaliază modalitățile de conlucrare prealabilă a autorității con
tractante cu potențialii ofertanți, precum și anumite soluții de evitare a
conflictului de interese care ar putea rezulta dintr-o astfel de colaborare.
1 în cadrul art. 167-171, Legea nr. 98/2016 detaliază diverse modalități prin care operatorii
economici confruntați cu perspectiva excluderii din procedură pot documenta și demonstra faptul
că respectiva măsură nu trebuie luată de către autoritatea contractantă.
REGIMUL JURIDIC APLICABIL ÎNCHEIERII
TITLUL IV
CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
Capitolul I
CATEGORIILE DE REGULI CARE GUVERNEAZĂ SEMNAREA
CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ
Dreptul Uniunii Europene acordă o atenție specială regulilor care stau la baza
încheierii contractelor de achiziție publică între operatori economici și diverse
entități care acționează, direct sau indirect, în numele sectorului public. încheierea
unui contract de achiziție publică este un proces complex care nu este guvernat de
reguli uniforme.
în situația în care contractele de achiziție publică depășesc anumite praguri
valorice, ca regulă generală, normele juridice care le guvernează atribuirea sunt
reglementate de dreptul derivat al Uniunii Europene, reprezentat de diferite direc
tive privind achizițiile publice în vigoare la un moment dat. Pe cale de excepție,
anumite achiziții publice, deși având valori care depășesc pragurile, sunt excluse
parțial sau total de la aplicarea regulilor directivelor prin menționarea acestui aspect
în chiar textul directivelor respective.
în cazul în care valoarea unui contract de achiziție publică este inferioară unor
praguri valorice, regimul juridic aplicabil semnării acestuia nu este guvernat de
directiva care reglementează pragul în cauză, ci de anumite principii prevăzute de
TFUE.
Mai mult, în anumite condiții, un contract de achiziție publică se poate semna
fără parcurgerea unor proceduri de atribuire, cum ar fi cazul cumpărării directe de
bunuri, lucrări sau servicii.
Este important de observat că prin contract de achiziție publică nu se înțelege
doar acel contract care este guvernat integral sau parțial de regulile imperative
prevăzute la un moment dat de dreptul Uniunii Europene derivat reprezentat de
directive dedicate (cum ar fi directiva clasică, directiva privind achizițiile sectoriale,
directive privind anumite achiziții în domeniul apărării etc.). Orice cumpărare de
bunuri, servicii și lucrări realizată de stat, în sens larg, prin intermediul unor per
soane care se încadrează în categoria autorității contractante va reprezenta un
contract de achiziție publică atât timp cât presupune efectuarea de plăți de către
entitatea contractantă respectivă către operatorul economic. Regimul juridic
aplicabil contractului va fi însă diferit în funcție de anumite elemente: obiectul
contractului, încadrarea sau nu a respectivului obiect în anumite praguri valorice sau
excepții, incidența unor instrumente juridice care creează obligații juridice
internaționale, finanțarea contractului de către anumite organizații internaționale ș.a.
254 Titlul IV. Regimul juridic aplicabil încheierii contractului de achiziție publică
Pornind de la considerentele enunțate, din perspectiva regimului juridic apli

cabil, contractele de achiziție publică se împart în mai multe categorii:
(i) contracte supuse integral reglementărilor prevăzute de dreptul Uniunii
Europene derivat privind achizițiile publice (directive privind achizițiile
publice);
(ii) contracte supuse parțial reglementărilor prevăzute de directivele privind
achizițiile publice, reguli care se completează cu anumite principii regle
mentate în TFUE;
(iii) contracte care sunt guvernate exclusiv de anumite principii ale TFUE,
respectiv libera circulație a mărfurilor (art. 28), dreptul de stabilire
(art. 49), libertatea de a presta servicii (art. 56), precum și de principii care
derivă din acestea (non-discriminarea și egalitatea de tratament,
transparența, proporționalitatea și recunoașterea reciprocă);
(iv) contracte atribuite în temeiul unor proceduri de achiziție instituite prin
reglementări internaționale sau ale unor organizații internaționale:
► a) conform unor acorduri internaționale încheiate (în conformitate cu
tratatele) între un stat membru și una sau mai multe țări terțe sau
subdiviziuni ale acestora, pentru lucrări, produse sau servicii destinate
implementării sau exploatării în comun a unui proiect de către
semnatari;
► b) în temeiul unor proceduri de achiziție stabilite de o organizație
internațională sau de o instituție financiară internațională, în cazul în
care contractele în cauză sunt finanțate integral de organizația sau
instituția respectivă1;
(v) contracte de achiziție publică care nu se încheie prin parcurgerea unei
proceduri de atribuire propriu-zise, cum ar fi cele rezultate din cumpărare
directă.
Din enumerarea de mai sus rezultă faptul că, în temeiul dispozițiilor dreptului
Uniunii Europene, pentru ca un contract să aibă natura unui contract de achiziție
publică, nu este obligatoriu ca regulile care guvernează atribuirea și implementarea
să fie exclusiv cele prevăzute în directiva care reglementează la un moment dat
domeniul achizițiilor publice.
Pe de altă parte, din textul directivei clasice rezultă și existența unor situații în
care, deși la atribuirea unor contracte este obligatorie aplicarea regulilor directivei
privind achizițiile publice, contractul atribuit conform regulilor în cauză nu repre
zintă un contract de achiziție publică. Avem în vedere, în mod concret, anumite
1 în temeiul tezei a II-a a alin. (2) al art. 9 din directiva clasică, „în cazul contractelor de
achiziții publice și al concursurilor de proiecte cofinanțate în cea mai mare parte de o
organizație internațională sau de o instituție financiară internațională, părțile decid asupra
procedurilor de achiziție aplicabile".
Capitolul I. Categoriile de reguli care guvernează semnarea contractului de achiziție publică 255
contracte de execuție de lucrări și de prestare de servicii care nu sunt atribuite de

autorități contractante, însă sunt subvenționate direct, cu peste 50% din valoare, de
autorități contractante, astfel cum sunt acestea descrise la art. 13 din Directivă.
Ne vom referi în continuare la contractele de achiziție publică a căror încheiere
este condiționată de respectarea unor reguli cuprinse în directiva clasică și/sau în
TFUE sau care se pot încheia fără parcurgerea unei proceduri de atribuire prin
cumpărare directă.
Capitolele prezentului titlu conțin o prezentare de principiu a regimului juridic
care poate fi incident la încheierea fiecărui tip de contract de achiziție publică,
urmând ca prezentarea detaliată a procedurilor de atribuire să fie realizată în
cuprinsul unei alte lucrări - Dreptul achizițiilor publice. Volumul 2. Proceduri de
atribuire.
Capitolul II
REGIMUL JURIDIC REGLEMENTAT DE DIRECTIVELE
PRIVIND ACHIZIȚIILE PUBLICE
4 Secțiunea 1
Reglementarea procedurilor de atribuire în primele generații
de directive
Directivele privind achizițiile publice au prevăzut de-a lungul timpului o listă

de proceduri de atribuire, fără a se preciza expres dacă lista respectivă este limitativ
stabilită sau dacă se permite alterarea procedurilor respective sau adăugarea unor
proceduri noi de către statele membre.
Cum anumite state membre au considerat că este posibilă reglementarea în
dreptul intern și a altor proceduri de atribuire care să fie aplicabile contractelor (care
nu sunt excluse parțial sau total de la aplicarea Directivei) cu valori care depășesc
anumite praguri, Curtea de Justiție a fost chemată să răspundă la întrebarea în ce
măsură procedurile indicate de directiva clasică sunt prevăzute în mod limitativ și
care este maniera de aplicare a regulilor din directive.
Clarificările realizate de Curtea de Justiție au detaliat tot mai multe aspecte,
urmând evoluția conceptelor și regulilor pe măsura succesiunii generațiilor de
directive și a modificării scopului reglementării acestora.
Se observă, astfel, că generația de directive publicate la începutul anilor 1970
avea în vedere coordonarea procedurilor de atribuire. Directivele cuprindeau seturi
relativ reduse de reguli care trebuiau detaliate în procesul de transpunere de către
statele membre. Una dintre hotărârile de referință pe acest subiect a fost pronunțată
în cauzele reunite C-27/86, C-28/86 și C-29/86, CEI și Bellini împotriva Regatului
Belgiei1. Cele trei cauze având drept obiect acțiuni în anularea unor decizii de
atribuire a unor contracte de achiziție publică au determinat Consiliului de Stat din
Belgia să formuleze anumite întrebări preliminare în legătură cu modul în care tre
buie interpretate anumite prevederi din Directiva 71/305/CEE privind coordonarea
procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică de lucrări. Pentru
scopurile prezentei analize, sunt edificatoare considerentele de la par. (14) și (15)
din respectiva hotărâre:
1 Hotărârea pronunțată în 9 iulie 1987 în urma judecării în comun a cauzelor C-27/86,

SA Constructions et entreprises industrielles (CEI) împotriva Societe cooperative „Association
intercommunalepour Ies autoroutes des Ardennes", C-28/86, Ing. A. Bellini & Co. SpA împotriva
Regie des bâliments, și C-29/86, Ing. A. Bellini & Co. SpA împotriva Regatului Belgiei.
]
Capitolul II. Regimul juridic reglementat de directivele privind achizițiile publice 257
„în vederea pronunțării cu privire la compatibilitatea unei astfel de limite

cu ansamblul Directivei, trebuie să se ia în considerare scopul și obiectul
prezentei directive. Scopul Directivei 71/305 este acela de a asigura că
implementarea în cadrul Comunității a libertății de stabilire și a libertății de a
presta servicii în legătură cu contractele de achiziție publică de lucrări presu
pune, pe lângă eliminarea restricțiilor, coordonarea procedurilor naționale de
atribuire a contractelor de achiziție publică de lucrări. O astfel de coordonare
«trebuie să țină cont pe cât este posibil de procedurile și practicile adminis
trative în vigoare în fiecare Stat membru» (al doilea paragraf din Preambulul
la Directivă). Articolul 2 prevede în mod expres că autoritățile contractante
trebuie să aplice procedurile naționale adaptate la prevederile Directivei.
Prin urmare, Directiva nu stabilește un corp omogen și exhaustiv de

norme comunitare.
în cadrul structurii de reglementări comune pe care le conține, Statele

membre au libertatea de a menține sau de a adopta normele materiale și
procedurale în ceea ce privește contractele de achiziție publică de lucrări atât
timp cât acestea respectă toate dispozițiile relevante din dreptul comunitar și,
în special, interdicțiile care decurg din principiile prevăzute de Tratat în ceea
ce privește dreptul de stabilire și libertatea de a presta servicii".
Rezumând, se poate observa că generația de directive publicată în anii 1970

nu cuprindea o reglementare uniformă și exhaustivă a procedurilor de
atribuire, ci doar structuri de reglementări comune în cadrul cărora statele
membre urmau să reglementeze procedurile de atribuire. Este important de
observat și aspectul că în considerentele Curții, la par. (17), se subliniază aspectul
că hotărârea are în vedere prevederile dreptului comunitar astfel cum erau în
vigoare la acel moment.
Generația următoare de directive publicată în anii 1990, structurată în conti
nuare pe directive distincte pentru achiziția de lucrări, servicii și bunuri și urmărind
tot coordonarea procedurilor de atribuire, nu a adus modificări de substanță din
această perspectivă.
„ Secțiunea a 2-a
Reglementarea procedurilor de atribuire în temeiul Directivei
2004/18/CE
Adoptarea Directivei 2004/18/CE a determinat anumite modificări în abordarea

procedurilor de atribuire. Deși destinată tot coordonării procedurilor de atribuire,
fără să realizeze o armonizare deplină a regulilor de atribuire, Directiva 2004/18/CE
avea să aducă anumite elemente noi în modul de abordare a procedurilor de atri

buire care au fost subliniate și explicate de Curtea de Justiție.
O hotărâre importantă a fost pronunțată pe acest subiect în Cauza C-299/081.
Respectivul litigiu a fost declanșat de Comisia Europeană ca unitare a constatării
faptului că în Codul achizițiilor publice adoptat în Franța în anul 2006 a fost inclusă
în dreptul francez o procedură care pennitea atribuirea unui contract de achiziție
publică în mod direct sau cu asigurarea în mod limitat a condițiilor concurențiale în
situații care nu erau permise de directiva în vigoare la acea dată.
La par. (27) din Hotărâre este prezentată în rezumat poziția Republicii Franceze:
„în memoriul în apărare, Republica Franceză susține că Directiva

2004/18 nu are decât un rol de coordonare și lasă statelor membre libertatea
de a menține sau de a adopta norme în domeniul achizițiilor publice, altele
decât cele prevăzute de această directivă".
Curtea de Justiție a respins argumentația Franței și a subliniat caracterul limi

tativ al procedurilor de atribuire prevăzute în Directivă și modul de raportare la
respectivele dispoziții pentru argumentele expuse la par. (28) și (29):
„(...) Chiar dacă Directiva 2004/18 nu urmărește stabilirea unei armo

nizări complete a regimului achizițiilor publice în statele membre, nu este mai
puțin adevărat că procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice
pe care statele membre sunt autorizate să le utilizeze sunt enumerate în mod
limitativ la articolul 28 din această directivă.
Astfel, potrivit articolului 28 menționat, autoritățile contractante sunt

ținute să atribuie contractele de achiziții publice prin utilizarea fie a procedurii
deschise sau restrânse, fie, în situațiile speciale prevăzute în mod expres la
articolul 29 din Directiva 2004/18, a dialogului competitiv, fie, în situațiile
speciale prevăzute în mod expres la articolele 30 și 31 din aceasta, a
procedurii de negociere. Atribuirea contractelor de achiziții publice prin inter
mediul altor proceduri nu este autorizată de această directivă".
Edificatoare sunt și considerentele din hotărârea menționată referitoare la

modul de interpretare, pe măsura evoluției dreptului Uniunii Europene, a proble
maticii procedurilor de atribuire. La par. (31)-(34), pe care le redăm în continuare,
Curtea se raportează la argumentele formulate în hotărârea pronunțată în cauzele
reunite C-27/86 și C-29/86, CEI și Bellini, menționată anterior, cu sublinierea
diferențelor aduse de Directiva 2004/18/CE:
1 Hotărârea din 10 decembrie 2009 pronunțată în Cauza C-299/08, Comisia Europeană

împotriva Republicii Franceze.
„Desigur, în prima teză a punctului 15 din respectiva hotărâre, Curtea a

constatat că Directiva 71/305/CEE a Consiliului din 26 iulie 1971 privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de
lucrări (JO L 185, p. 5) nu stabilea o reglementare comunitară uniformă și
exhaustivă. Cu toate acestea, în teza următoare din același punct 15, Curtea
a precizat că, dacă statele membre puteau să mențină sau să adopte norme
materiale și de procedură în domeniul achizițiilor publice, aceasta era în
cadrul normelor comune pe care le cuprindea respectiva directivă.
în plus, la punctul 17 din aceeași Hotărâre CEI și Bellini, citată anterior,

Curtea a subliniat că s ~a pronunțat având în vedere stadiul de armonizare
atins de dreptul comunitar la data pronunțării hotărârii. Or, articolul 28 al
doilea paragraf din Directiva 2004/18, care nu are echivalent în Directiva
71/305, enumeră în mod precis procedurile la care trebuie să recurgă
autoritățile contractante pentru atribuirea contractelor de achiziții publice.
Din aceasta rezultă că, în cadrul normelor comune în vigoare în prezent,

statele membre nu mai au libertatea de a adopta alte proceduri de atribuire
decât cele enumerate de Directiva 2004/18.
Prin urmare, argumentele Republicii Franceze întemeiate pe pretinsa

posibilitate a unui stat membru de a adopta proceduri de atribuire a contrac
telor care nu sunt prevăzute de directiva menționată, dar care prezintă
caracteristici asemănătoare cu cele ale anumitor proceduri menționate de
aceasta, trebuie înlăturate".
Se observă că adoptarea Directivei 2004/18/CE avea să impună statelor

membre un număr de proceduri de atribuire care beneficiau de o reglementare
mult mai detaliată decât în directivele anterioare. Modul de reglementare a
procedurilor a determinat Curtea de Justiție să consacre caracterul exhaustiv al
procedurilor de atribuire. Este important de observat că Directiva permitea ca
statele membre să nu transpună și, pe cale de consecință, să nu utilizeze dialogul
competitiv. Cu toate acestea, toate statele membre au decis să transpună, în timp,
procedura în cauză, uneori prin simpla preluare a textului din Directivă1.
1 S. Arrowsmith, S. Treumer, Competitive Dialogue in EU law: a criticai review, studiu

publicat în volumul colectiv Competitive Dialogue in EU Procurement, editat de cei doi autori la
Cambridge University Press, 2012, p. 32, M. Bumett, M. Oder, Competitive Dialogue -
A practicai guide, European Institute of Public Administration, 2009, p. 2.
ii Secțiunea a 3-a
Reglementarea procedurilor de atribuire în temeiul Directivei
2014/24/UE
1. Tipuri de proceduri de atribuire
Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice listează, la art. 26, procedurile

de atribuire care trebuie transpuse în legislațiile statelor:
► procedura deschisă;
► procedura restrânsă;
► dialogul competitiv;
► procedura competitivă cu negociere;
► parteneriatul pentru inovare;
► procedura de negociere fără publicarea prealabilă a unei invitații de
participare.
în legătură cu procedurile de atribuire prevăzute de actuala directivă clasică se

poate observa că aceasta cuprinde un număr de proceduri cu caracter limitativ. Din
modul de reglementare și având în vedere jurisprudența constantă a Curții de
Justiție, se poate concluziona în sensul că procedurile de atribuire aplicabile con
tractelor cu valori cel puțin egale cu pragurile și care nu sunt excluse de la aplicarea
Directivei sunt stabilite limitativ, fără a se permite statelor să reglementeze și alte
proceduri. în plus, din modul de redactare a art. 26 rezultă că statele membre au
obligația de a transpune toate procedurile și nu beneficiază de posibilitatea de a
restricționa accesul autorităților contractante la unele sau altele dintre proceduri.
Din analiza comparativă a propunerii de directivă și a formei adoptate a
directivei clasice se observă o ezitare în abordarea procedurilor de atribuire. în
propunerea de directivă s-a considerat că este util să se împartă procedurile în două
categorii, între care o categorie (procedura deschisă și restrânsă) să fie considerată
ca fiind de bază. în forma finală, Directiva a eliminat această distincție și a enu
merat procedurile fără a le raporta sau condiționa pe unele de altele.
Este important de observat că procedurile de atribuire sunt reglementate în
prezent în detaliu, stabilind norme riguroase cărora, în procesul de transpunere,
statelor membre nu li se permite să le aducă modificări de substanță.
Din totalul de șase proceduri prevăzute de Directivă, o singură procedură are
caracter netransparent, respectiv procedura de negociere fără publicarea prealabilă a
unei invitații de participare, cu observația că posibilitatea de aplicare a acesteia este
limitată cu strictețe1.
1 Art. 32 din Directivă.

Procedura competitivă cu negociere nu este o procedură nouă, ci este o pro

cedură preexistentă (negocierea cu publicare a unui anunț), care a fost redenumită și
clarificată în anumite aspecte. Alături de dialogul competitiv, procedura competitivă
cu negociere reprezintă una dintre procedurile care permit negocieri între autoritatea
contractantă și ofertanți în vederea determinării ofertantului câștigător. Autoritățile
contractante nu pot recurge la procedurile care permit negocieri la simpla lor
decizie, ci doar în circumstanțele în care sunt întrunite anumite condiții prevăzute
de Directivă care justifică necesitatea negocierilor între părți.
Parteneriatul pentru inovare este o procedură de atribuire nouă care are în
vedere sectorul cercetării și dezvoltării. La parteneriatul pentru inovare se poate
recurge pentru dezvoltarea și achiziția ulterioară a unui produs, serviciu sau a unor
lucrări inovatoare, în condițiile în care soluțiile disponibile pe piață la un anumit
moment nu satisfac necesitățile autorității contractante.
2. Alegerea procedurii de atribuire a unui contract de achiziție publică'
Dacă un contract de achiziție publică este supus integral regulilor Directivei,

acesta va trebui atribuit urmând una dintre procedurile enumerate la art. 26 din
Directivă, astfel cum acestea au fost transpuse în legislația națională. După cum am
subliniat anterior, procedurile sunt reglementate în detaliu, marja de intervenție a
statelor membre fiind extrem de redusă, având în vedere că nu pot nici să aducă
modificări de substanță, nici să restrângă aria de aplicare a acestora.
Din modul de reglementare a procedurilor se observă că unele proceduri per
mit derularea de negocieri2 între momentul primirii ofertelor și momentul desem
nării ofertantului câștigător, în timp ce alte proceduri interzic astfel de negocieri.
De asemenea, se observă că procedurile care implică negocieri înainte de
desemnarea ofertantului câștigător nu se pot aplica decât dacă sunt întrunite anumite
condiții. în plus, noua directivă reglementează două proceduri transparente care
permit negocieri (procedura competitivă cu negociere și dialogul competitiv) la care
se poate recurge în aceleași circumstanțe.
în aceste condiții se pune întrebarea cum se alege în mod corect de către
autoritatea contractantă procedura de atribuire a unui anumit contract de
achiziție publică a cărui valoare este cel puțin egală cu pragul și nu este exclus de la
aplicarea Directivei.
Pentru a putea răspunde la această întrebare, este important de observat că, în
prezent, procedurile de atribuire nu sunt reglementate în vreo relaționare unele cu
altele, astfel cum era reglementat dialogul competitiv în Directiva 2004/18/CE. în
temeiul art. 29 alin. (1), autoritatea contractantă putea recurge la dialog competitiv
1 Art. 31 alin. (2) din Directivă.

2 Punctul 2 din prezenta secțiune preia, în parte, anumite raționamente și concluzii din
studiul intitulat Considerații despre procedura competitivă cu negociere, publicat de autoare în
RRPPPnr. 13/2015.
pentru atribuirea contractului de achiziție publică numai dacă ajungea la concluzia

că „aplicarea unei proceduri deschise sau restrânse nu permite atribuirea
contractului". Spre deosebire de directiva clasică din 2004, noua directivă nu mai
obligă ca în cazul dialogului competitiv (ceea ce atrage aceeași concluzie și în
legătură cu procedura competitivă cu negociere prin prisma domeniului comun de
reglementare) autoritatea contractantă să analizeze, în prealabil, dacă nu este
posibilă totuși recurgerea la procedura deschisă sau restrânsă pentru atribuirea
contractului. Astfel, autoritatea contractantă va putea să recurgă la oricare dintre
cele două proceduri cu negociere dacă va considera că fără negocieri nu se poate
obține cel mai bun rezultat posibil în procesul de atribuire a contractului,
respectiv cel mai bun răspuns adresat nevoilor autorității contractante în
situația concretă. Odată identificat acest aspect, autoritatea va putea alege oricare
dintre cele două proceduri.
Așadar, reglementarea autonomă a procedurilor conduce la o primă concluzie
că o aplicare automată a procedurii deschise sau restrânse fără a verifica în prealabil
dacă procedura este aptă să obțină cel mai bun rezultat prin prisma particularităților
obiectului contractului nu reprezintă soluția corectă.
Procedurile transparente care permit negocieri (dialogul competitiv și
procedura competitivă cu negociere) au fost reglementate pentru a fi aplicate dacă
sunt întrunite anumite condiții. Domeniul de incidență al celor două proceduri este
comun' și are în vedere următoarele condiții structurate la art. 26 alin. (4):
► a) în cazul lucrărilor, produselor sau serviciilor care îndeplinesc unul sau
mai multe dintre următoarele criterii:
i. necesitățile autorității contractante nu pot fi îndeplinite fără adaptarea
soluțiilor deja disponibile;
ii. acestea includ soluții de proiectare sau soluții inovatoare;
iii. contractul nu poate fi atribuit fără negocieri prealabile din cauza
circumstanțelor specifice legate de natura, complexitatea sau structura
juridică și financiară sau din cauza riscurilor legate de acestea;
iv. specificațiile tehnice nu pot fi definite cu suficientă precizie de către
autoritatea contractantă prin trimitere la un standard, o evaluare tehnică
europeană, o specificație tehnică comună sau o referință tehnică în
sensul anexei VII punctele 2-5;
► b) în cazul lucrărilor, produselor sau serviciilor pentru care, în urma unei
proceduri deschise sau a unei proceduri restrânse, au fost depuse numai
oferte neconforme sau inacceptabile2.
1 Pentru prezentarea detaliată a domeniului de incidență, a se vedea M.A. Rațiu,

Considerații despre procedura competitivă cu negociere, în RRPPP nr. 13/2015.
2 în temeiul tezei a Il-a a art. 26 alin. (4) lit. b), ,Jn astfel de situații, autoritățile
contractante pot opta să nu publice un anunț de participare in cazul în care includ în procedură
toți ofertanții care îndeplinesc criteriile prevăzute la articolele 57-64, și numai acești ofertanți,
La momentul la care se pune problema deciziei în legătură cu procedura de

atribuire care urmează să fie aplicată pentru atribuirea unui contract de achiziție
publică, este important să se analizeze specificul contractului și să se determine în
ce măsură sunt necesare sau nu negocieri pentru a obține oferta care corespunde cel
mai bine necesităților autorității contractante.
Din ansamblul reglementării (articole din Directivă și paragrafe de motivare din
Preambul) reiese că procedurile cu negociere nu au în vedere lipsa de experiență
sau incapacitatea profesională a autorității contractante, ci particularități ale
obiectului contractului care trebuie analizate în mod obiectiv (natura contractului,
complexitatea, structura juridică și financiară, neîncadrarea în standarde, utilitatea
recurgerii la soluții inovatoare etc.). Lipsa de experiență a autorității contractante se
va suplini cu experți contractați ca furnizori de servicii auxiliare achiziției. în ce
măsură cel mai bun răspuns față de nevoile autorității contractante reclamă sau nu
recurgerea la proceduri care permit negocieri trebuie să se determine de către
persoane cu experiență în domeniul contractului. Explicațiile suplimentare aduse
prin nota explicativă publicată de Comisia Europeană în anul 2006 în legătură cu
dialogul competitiv1 se mențin valabile și în noul context legislativ.
Rezumând, concluzionăm în sensul că autoritatea contractantă va trebui să
recurgă la proceduri transparente cu negocieri dacă observă, în urma unei analize
obiective și profesioniste, că o anumită achiziție se încadrează în special în con
dițiile enumerate la art. 26 alin. (4) lit. a).
în măsura în care se ajunge la concluzia că este necesară recurgerea la un
dintre procedurile transparente care presupun negocieri, se pune întrebarea cum se
va alege între dialog competitiv și procedura competitivă cu negociere.
Noua directivă clasică nu cuprinde vreo explicație în legătură cu decizia de a
menține două proceduri cu negociere cu aceleași temeiuri de justificare și nici reguli
în funcție de care autoritățile contractante urmează să aleagă între cele două
proceduri.
Confruntați cu necesitatea organizării unei proceduri de atribuire a unui
contract care reclama negocieri, reprezentanții autorităților contractante își vor
pune, în mod natural, întrebarea la care dintre cele două proceduri să recurgă atât
timp cât temeiurile de justificare sunt comune. Pe de altă parte, autoritățile con
tractante din România ar putea să fie preocupate și în ce măsura organismele de
reglementare și control în domeniul utilizării resurselor financiare publice ar putea
considera că opțiunea cu privire la o procedură sau alta nu este justificată suficient
pentru a fi considerată potrivită cu necesitățile de atribuire a contractului, situație
și care, cu ocazia procedurii deschise sau restrânse anterioare, au depus oferte în conformitate
cu cerințele oficiale ale procedurii de achiziții publice”.
1 European Commission, Directorate General Internai Market and Services, Explanatory
Note - Competitive Dialogue - Classic Directive.
care să atragă, eventual, sancționarea persoanelor implicate în alegerea procedurii

de atribuire a contractului.
Anumite argumente față de aspectele neclare legate de alegerea uneia sau alteia
dintre cele două proceduri cu negociere se pot extrage din puncte de vedere adresate
publicului de Comisia Europeană prin anumite comunicate, fără a nesocoti pre
cizarea generală că informațiile din comunicate nu constituie, în sine, norme de
drept. Astfel, se observă faptul că, la momentul adoptării pachetului legislativ din
anul 2014, publicul larg a fost informat pe site-ul Comisiei Europene, la secțiunea
dedicată revizuirii directivelor privind achizițiile publice1, despre modificarea
modului de abordare a procedurilor de atribuire. Chiar dacă nu reprezintă izvor de
drept propriu-zis, considerăm că informațiile adresate de Comisie publicului
reprezintă totuși o sursă de clarificare măcar în legătură cu scopurile generale
urmărite la momentul modificării unor reglementări.
în mod concret, pe site-ul Comisiei se subliniază aspectul că noua legislație
pune la dispoziția autorităților contractante mai multe opțiuni care să le permită
alegerea procedurii celei mai potrivite pentru atribuirea unui contract.
Referitor la procedurile care presupun negocieri, în general, Comisia consideră
că accesul la astfel de proceduri este reglementat mult mai permisiv pentru a
permite autorităților contractante să recurgă la astfel de proceduri „în toate situațiile
în care sunt necesare negocieri”.
Referitor la cazul concret al procedurii competitive cu negociere, Comisia o
prezintă drept o nouă procedură de atribuire destinată să înlocuiască negocierea cu
oublicarea prealabilă a unui anunț reglementată în directivele anterioare. în viziunea
Comisiei, noua procedură este reglementată mai clar cu scopul de a asigura o atri
buire corectă, transparentă și eficientă a contractelor, este centrată pe mecanismele
de îmbunătățire a ofertelor și pune la dispoziția autorităților contractante instru
mente concrete care să le permită să obțină cel mai bun rezultat cu putință în urma
negocierilor.
în ceea ce privește dialogul competitiv, același comunicat al Comisiei anunța
faptul că procedura de atribuire respectivă a fost simplificată și reglementată de o
manieră care să o facă mai practică.
La finalul aserțiunilor despre modernizarea procedurilor de atribuire, Comisia a
subliniat că noua reglementare a prevăzut temeiuri comune pentru cele două pro
ceduri și clarifica aspectul că se lasă autorităților contractante „deplina posibilitate
de alegere” între cele două instrumente juridice.
Astfel, răspunsul la întrebarea cum se alege între cele două proceduri se contu
rează în sensul că decizia este la latitudinea autorităților contractante. Beneficiind
de libertate de alegere, autoritățile contractante vor alege acea procedură de atri-
1 Pentru detalii, a se vedea FACTSHEET no. 3: Simpli/ying the rules for contracting
authorities, pe http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/
reform/fact-sheets/fact-sheet-03-simplification-public-purchasers_en.pdf.
buire pe care o consideră cea mai potrivită să obțină cel mai bun rezultat cu putință
în urma negocierilor, având în vedere situația concretă.
3. Aplicarea procedurilor de atribuire reglementate de Directivă
Procedurile de atribuire reglementate de directive au fost caracterizate în mod

constant de Curtea de Justiție ca fiind „stricte” și „riguroase”. Din textele directi
velor, astfel cum au fost explicate și de jurisprudență, rezultă că procedurile în
cauză se aplică doar contractelor cu valori cel puțin egale cu pragurile și care nu
sunt excluse de la aplicarea Directivei. în cazul în care valoarea contractului este
inferioară pragului relevat sau obiectul contractului este exclus de la aplicarea
Directivei, regimul juridic de atribuire a contractului nu este guvernat de directive,
ci de alte reglementări.
Prezentăm în continuare considerente din hotărâri ale Curții de Justiție rele
vante pe acest subiect:
► Hotărârea din 3 decembrie 2001 pronunțată în Cauza C-59/00, Bent Mousten

Vestergaard împotriva Spottrup Boligselskab, par. (19):
„(...) directivele Comunitare de coordonare a procedurilor de atribuire a

contractelor de achiziție publică se aplica numai contractelor a căror valoare
depășește praguri prevăzute expres de fiecare directivă. Cu toate acestea,
simplul fapt că legiuitorul Comunitar a considerat că procedurile stricte și
speciale prevăzute în aceste directive nu sunt adecvate în cazul contractelor
de valori mici nu înseamnă că aceste contracte sunt excluse domeniului de
aplicare a dreptului Comunitar".
► Hotărârea din 20 octombrie 2005 pronunțată în Cauza C-264/03, Comisia

Comunităților Europene împotriva Republicii Franceze, par. (33):
„(...) Simplul fapt că legiuitorul Comunitar a considerat că procedurile

stricte și speciale stabilite de directivele privind achizițiile publice nu sunt
adecvate în cazul contractelor de achiziție publică de valoare mică nu
înseamnă că aceste contracte sunt excluse domeniului de aplicare a dreptului
Comunitar (a se vedea considerentele din Vestergaard, paragraful 19). De
asemenea, contractele excluse de la domeniul de aplicare al Directivei 92/50,
cum ar fi contractele de concesiune, continuă să constituie obiect de
reglementare a normelor generate din Tratat (a se vedea, în acest sens, Cauza
C-231/03, Coname [2005] ECR1-7287, paragraful 16)".
Rezumând, din modul de reglementare a directivelor privind achizițiile publice

și din aprecierile constante ale jurisprudenței Curții de Justiție rezultă că proce
durile stricte reglementate de directive nu sunt potrivite în alte circumstanțe
decât ipoteza contractelor cu valori egale sau mai mari decât anumite praguri
al căror obiect nu este exclus de la aplicarea Directivei. între argumentele pe
care le putem deduce din analiza scopului reglementării directivelor rezultă că
procedurile reglementate de directive sunt complexe, adesea inflexibile, costisitoare
și se derulează pe parcursul unor intervale mari de timp.
Pornind de la aprecierea interesului transfrontalier și de la preocuparea pentru
diversificarea continuă a ofertelor în piața unică, dar având în vedere și necesitatea
autorității contractante de a dispune de flexibilitate și de a evita costuri nejustificate,
legiuitorul european a ales să nu aplice procedurile stricte în anumite circumstanțe,
cum ar fi:
S inițial, în cazul contractelor de servicii de tip B (servicii neprioritare);
■S după adoptarea actualei directive clasice, în cazul serviciilor sociale și altor
servicii specifice;
S în ipoteza contractelor cu valori inferioare pragurilor;
S în cazul contractelor excluse.
Desigur, respectivele contracte beneficiază de un regim aplicabil încheierii, însă
acest regim juridic nu este reprezentat de procedurile strict reglementate de
directive, ci de alte norme, redactate, de regulă, de autoritățile contractante, astfel
cum vom detalia la capitolul următor. Aplicarea procedurilor stricte în cazurile în
care legiuitorul european nu a considerat justificat acest lucru va reprezenta o
măsură care se va dovedi, la final, păgubitoare atât pentru autoritatea contractantă,
cât și pentru destinatarii finali ai serviciilor publice. Astfel cum rezultă atât din
reglementările europene, cât și din jurisprudența Curții de Justiție, în astfel de
situații este corectă aplicarea unui regim simplificat, reglementat de anumite prin
cipii ale dreptului Uniunii Europene.
Capitolul III
REGIMUL JURIDIC GUVERNAT DE DIRECTIVE ȘI/SAU DE ANUMITE
PRINCIPII ALE TFUE
□ Secțiunea 1
Regimul juridic aplicabil contractelor de servicii de categoria B
(neprioritare)
Generația de directive din 2004 a consacrat în continuare aspectul că regulile

stricte de atribuire (procedurile de atribuire reglementate) nu se aplică tuturor
contractelor de achiziții publice. Astfel, o gamă largă de contracte a continuat să fie
parțial sau deloc reglementată de acestea, respectiv:
► a) toate contractele cu valori inferioare pragurilor;
► b) contractele de achiziție publică de servicii prevăzute în Anexa II B la
Directiva 2004/18/CE și în Anexa XVII B la Directiva 2004/17/CE
(contracte de servicii de categoria B sau neprioritare) ce depășesc pragurile
pentru aplicarea respectivelor directive și
► c) contractele excluse de la aplicarea directivelor.
Abordarea achiziției publice de servicii a continuat modalitatea de reglementare
instituită și de directiva anterioară privind coordonarea atribuirii contractelor de
achiziții publice de servicii, Directiva 92/50/CEE. După cum a fost menționat și în
capitolul introductiv al acestei lucrări1, Directiva 92/50/CEE consacra decizia de a
supraveghea piața serviciilor o perioadă determinată de timp înainte de luarea
unei decizii privind aplicarea integrală a directivei de coordonare asupra tuturor
achizițiilor de servicii. Practic, în cazul achizițiilor de servicii, Directiva se aplica
integral pe cale de excepție (doar asupra unei liste determinate limitativ), și nu ca
regulă generală.
în cazul serviciilor de categoria B, aplicarea parțială a Directivei a însemnat
obligația autorității contractante de a respecta normele referitoare la
specificațiile tehnice și cele care reglementează publicarea anunțului de
atribuire a contractului de achiziție publică de servicii.
După cum s-a subliniat și în ghidurile Comisiei Europene2, în cazul serviciilor
de categoria B, principalele considerente avute în vedere la stabilirea regimului
juridic diferit au cuprins necesitatea de a realiza, într-o primă fază'.
1 Titlul I, Capitolul I.
2 Comisia Europeană - Public Procurement in the European Union, Guide to the Community
Rules on Public Procurement of Services other than in the water, energy, transport and
telecommunications sectors, Directiva 92/50/CEE. I
(i) o bază de date care să evidențieze caracteristicile acestor servicii

pentru a se decide în viitor, în mod justificat, includerea sau nu a
unor servicii în categoria A,
(ii) punerea la dispoziția prestatorilor de servicii a unor informații care
să le permită explorarea pieței respectivelor servicii și
(iii) clasificarea serviciilor după anumite coduri de identificare care să
permită o evidențiere unitară și strictă a acestora.
Adoptarea noului set de directive din anul 2004 nu avea să aducă schimbări
semnificative în domeniul serviciilor și Directiva 2004/18/CE considerând justificată
menținerea unei împărțiri a serviciilor care ar putea forma obiectul achizițiilor publice
în două categorii, respectiv: categoria A (o listă de servicii determinată limitativ,
care urmează regimul strict de atribuire) și categoria B (cuprinzând o listare
neexhaustivă).
A fost menținut principiul conform căruia aplicarea integrală a prevederilor
Directivei trebuie limitată, pe o perioadă tranzitorie, la contractele de servicii care
sunt considerate de interes în procesul de amplificare a schimburilor comerciale
transfrontaliere. Directiva menținea și ideea necesității monitorizării contractelor de
servicii în decursul perioadei tranzitorii, înainte de luarea unei decizii privind
aplicarea integrală a directivei asupra tuturor categoriilor sau asupra unei liste mai
cuprinzătoare de servicii.
în temeiul dispozițiilor art. 21 din Directiva 2004/18/CE, la atribuirea contrac
telor de servicii de categoria B autoritățile contractante trebuie să respecte
exclusiv prevederile art. 23 și art. 35 alin. (4). Art. 23 reglementa diferite aspecte
despre specificațiile tehnice, iar art. 35 alin. (4) prevedea obligația ex post a oricărei
autorități contractante de a publica ulterior semnării unui contract de achiziție
publică un anunț de atribuire. Directiva nu prevedea obligația de a recurge la o
formă de publicitate ex ante sau de a aplica anumite principii la atribuirea acestor
contracte de servicii.
Aceste reglementări au fost transpuse ca atare în legislația statelor membre, în
O.U.G. nr. 34/2006 formând obiectul art. 16 alin. (1), care, între momentul intrării
în vigoare a ordonanței și momentul modificării acesteia prin O.U.G. nr. 76/2010, a
avut următorul conținut:
„în cazul în care autoritatea contractantă atribuie un contract de

achiziție publică care are ca obiect prestarea de servicii din categoria celor
incluse în anexa nr. 2B, atunci obligația de a aplica prezenta ordonanță de
urgență se impune numai pentru contracte a căror valoare este mai mare
decât cea prevăzută la art. 57 alin. (2) și se limitează numai la prevederile
art. 35-38 și art. 56".
Rezultatul acestei reglementări s-a tradus în practică prin generalizarea la

nivelul statelor membre a următoarei abordări în domeniul contractelor de servicii
de categoria B: conformarea cu cerințele exprese din directiva clasică (redactarea
Capitolul III. Regimul juridic guvernat de directive și/sau de anumite principii ale TFUE 269
unor specificații tehnice și publicarea unui anunț de atribuire după semnarea

contractului) și încheierea contractelor fără parcurgerea unor proceduri transparente
de atribuire sau cu recurgerea la cereri de oferte reglementate prin normele interne
ale autorităților contractante.
Acest aspect a fost evidențiat de Comisia Europeană în documentul intitulat
„Comunicarea interpretativă a Comisiei cu privire la regulile comunitare
aplicabile atribuirii contractelor nesupuse sau supuse parțial prevederilor
Directivelor privind Achizițiile Publice” (în continuare „Comunicarea interpre
tativă”), publicat în iunie 2006':
„Cu toate acestea, astfel de contracte sunt încă, în multe cazuri, atribuite
în mod direct unor furnizori locali fără nicio competiție"2.
Deși a recunoscut aspectul că respectivele contracte de servicii nu trebuie

atribuite utilizând procedurile stricte din Directivă, Comisia a atenționat asupra
faptului că atribuirea directă, fără parcurgerea unei selecții care să asigure publi
citate ex ante și respectarea anumitor principii, încalcă prevederile generale ale
Tratatului.
Rolul Comunicării interpretative a fost acela de a lămuri cum trebuie încheiate,
alături de alte categorii de contracte excluse de la aplicarea Directivei, contractele
de servicii de tip B. La stabilirea regulilor de atribuire a contractelor de categoria B,
Comisia a avut în vedere o anumită jurisprudență a Curții de Justiție privind atri
buirea unor contracte de concesiune de servicii (în acea perioadă încă excluse de la
aplicarea Directivei) și a contractelor cu valori inferioare pragurilor3.
Comunicarea interpretativă a detaliat următoarele aspecte principale care ar
asigura o corectă atribuire a contractelor de categoria B:
► regulile și principiile din Tratat care trebuie respectate la atribuirea con
tractelor;
► standardele de bază pentru atribuirea contractelor;
► excepții de la aplicarea standardelor;
► normele de bază pentru atribuirea contractelor;
► mijloace de asigurare a protecției juridice.
Referitor la temeiul legal care trebuie avut în vedere la atribuirea contractelor,
Comisia a precizat necesitatea respectării normelor din Tratat privind:
S libera circulație a mărfurilor;
C dreptul de stabilire;
S libertatea de a presta servicii;
1 JO 2006, C 179, p. 2.
2 Pagina 1 din Comunicarea interpretativă.
3 Cauzele Telaustria, par. (62), Parking Brixen, par. (49), Conanie, par. (21), Comisia
împotriva Italiei, par. (46)-(48), Universale-Bau AG, par. (93), Bent Mousten Vestergaard,
par. (21)-(24), Union de Pequenos Agricultores, par. (39), Heylens, par. (14), Brasserie du
Pecheur, par. (83), Santex, par. (55).
I
S principiile non-discriminării și egalității de tratament, transparenței, propor-

ționalității și recunoașterii reciproce.
Setul de standarde de bază pentru atribuirea contractelor de achiziție pu
blică care derivă direct din regulile și principiile Tratatului invocat de Comisie a
fost preluat de aceasta din jurisprudența Curții de Justiție. Una dintre concluziile
jurisprudenței a fost că principiile tratamentului egal și nediscriminării pe motive de
naționalitate implică o obligație de transparență, care „constă în asigurarea, pentru
fiecare potențial ofertant, a unui grad de publicitate suficient pentru a permite
serviciilor de pe piață să fie deschise concurenței și imparțialitatea procedurilor
pentru a fi revizuite"'.
Normele de bază pentru atribuirea contractelor rezumate de Comisie au în
vedere următoarele aspecte:
► 1. publicitatea (obligația de a asigura publicitate ex ante prin mijloace
considerate adecvate, cum ar fi publicarea anunțului de participare pe o
pagină de internet, în monitoarele oficiale ale statelor, în diferite publicații
locale, JOUE sau TED; publicitatea ex ante se asigură prin publicarea unui
anunț care să ofere suficiente informații potențialilor ofertanți; recurgerea la
negociere fără publicarea unui anunț numai în cazurile prevăzute de
Directivă);
► 2. parcurgerea unei proceduri de atribuire după reguli simplificate care
urmează să fie adoptate de autoritățile contractante, cu respectarea următoa
relor elemente:
(i) descrierea nediscriminatorie a obiectului contractului de achiziție
publică;
(ii) asigurarea egalității de acces pentru operatorii economici din statele
membre;
(iii) recunoașterea reciprocă a diplomelor, certificatelor și a altor titluri ofi
ciale de calificare;
(iv) termene limită corespunzătoare;
(v) abordarea regulilor de atribuire în mod transparent și obiectiv;
► 3. eventuala limitare a numărului ofertanților să se realizeze după reguli
transparente și obiective;
► 4. respectarea la atribuirea contractului a regulilor procedurale stabilite la
debutul procedurii și a principiilor nediscriminării și tratamentului egal;
► 5. asigurarea accesului la proceduri de revizuire.
Publicarea acestei Comunicări interpretative a Comisiei Europene a avut drept
efect o opoziție directă din partea multor state membre, care au considerat că
respectiva Comunicare stabilește reguli noi, care adaugă la textul directivelor2.
1 Telaustria, par. (62), Coname, par. (16)-( 19), Parking Brixen, par. (49).
2 Pentru detalii pe acest subiect, a se vedea punctul 7, „Reacția statelor membre față de
instituirea unor regimuri juridice diferite” din studiul intitulat Regimul aplicabil contractelor de
achiziții publice ce nu intră sub incidența directivelor Uniunii Europene. O perspectivă
1
Cscfarti JL Ssjr-xS urdc suxetnat de dîrecttve și 'sau de anum.te prirc'ș.- sie IRf
în aceste cvcditii. Republica Federală Germania. susținută de ParfametKul

European. Republica Franceză. Republica Austria. Republica Polonă. Regar-ti
Țarilor <ie Jos. Republica Elenă și de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de
Xord. a declanșat în septembrie 2006. în contradictoriu cu Comisia Europeană. o
acțiune în anularea Comunicării interpretative, acțiune care a formai obiecții
dosarului nr. T-25&06. Aspectele invocate au fost menite să demonstreze că
respectiva comunicare ar fi destinată să producă efecte juridice, ceea ce depășește
competențele Comisiei Europene.
Susținerile Germaniei și intervenientelor au dezvoltat următoarele aspecte:
► a) obligația de publicitate prealabilă (ev ante) în cazul contractelor de
categoria B și a celor cu valori sub prag nu este prevăzută expres nici tn
directive, nici în principiile fundamentale ale Tratatului CE. astfel cum au
fost interpretate de Curtea de Justiție până la acel moment;
► b) obligațiile care stabilesc modul în care trebuie derulată procedura de atri
buire a contractelor nereglementate sau parțial reglementate de directive
(astfel cum sunt prezentate in Comunicare) depășesc interpretările asupra
principiilor fundamentale ale Tratatului CE din jurisprudența Curții;
► c) lipsa de justificare a transpunerii derogărilor permise in directive în
privința atribuirii directe a contractelor și asupra contractelor care nu intră in
domeniul de aplicare al directivelor;
► d) lipsa de temei a prevederilor din Comunicare referitoare Ia sancțio
narea statelor pentru nerespectarea regulilor rezumate în respectivul
document.
Prin Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 20 mai 2010, pronunțată in
Cauza T-258/06, acțiunea în anulare a fost respinsă, considerându-se că respectiva
comunicare interpretativă nu introduce reguli noi, ci doar sintetizează diferite
concluzii din jurisprudența Curții de Justiție.
Referitor la obligația de a asigura publicitate ex ante prin publicarea unui
tanunț care să conțină suficiente informații pentru a permite persoanelor interesate
■din piață să depună oferte, cele mai edificatoare considerente ale Curții se regăsesc
la par. (76)-(78), pe care le redăm în continuare:
„Principiile egalității de tratament și nediscriminării pe motiv de cetă

țenie sau de naționalitate implică, astfel cum a statuat Curtea în mod
constant, printre altele, o obligație de transparență care permite autorității
publice concedente să se asigure că aceste principii sunt respectate
(Hotărârile Curții Unitron Scandinavia și 3-S, punctul 74 de mai sus, punctul
31, și Telaustria, punctul 36 de mai sus, punctul 61, Hotărârea Curții din 18
iunie 2002, HI, C-92/00, Rec., p. 1-5553, punctul 45, Hotărârile Curții Parking
Brixen, punctul 36 de mai sus, punctul 49, și ANAV, punctul 74 de mai sus.
comparală, publicat de D.C. Dragoș și R. Vomicu în Revista Română de Drept European

nr.3/2O15, pp. 100-102.
punctul 21), această obligație fiind confirmată de considerentul (9) al

Directivei 2004/17, precum și de considerentul (2) al Directivei 2004/18. în
consecință, statele membre, precum și entitățile lor contractante trebuie să
respecte această obligație de transparență, astfel cum este interpretată de
Curte, pentru atribuirea tuturor contractelor de achiziții publice.
Curtea a precizat în continuare că această obligație de transparență ce

revine autorității contractante constă în garantarea, în favoarea oricărui
potențial ofertant, a unui nivel de publicitate adecvat care să permită asigu
rarea unui mediu concurențial pentru contractele de achiziții publice de
servicii, precum și controlul imparțialității procedurilor de atribuire (Hotărârile
Telaustria, punctul 36 de mai sus, punctul 62, Parking Brixen, punctul 36 de
mai sus, punctul 49, și ANAV, punctul 74 de mai sus, punctul 21).
Potrivit Curții, obligația de transparență ce revine autorităților contrac

tante implică în special cerințe de natură să permită unei întreprinderi situate
pe teritoriul altui stat membru decât cel în cauza să poată avea acces la
informații adecvate privind respectivul contract de achiziții publice înainte ca
acesta să fie atribuit, astfel încât, dacă această întreprindere ar fi dorit, ar fi
fost în măsură să își manifeste interesul pentru obținerea acestui contract de
achiziții publice (a se vedea, în acest sens, Hotărârea Coname, punctul 36 de
mai sus, punctul 21).
Din această Jurisprudență rezultă că obligația de transparență în sensul

unei publicități adecvate cuprinde, prin urmare, o formă de publicitate înainte
de atribuirea contractului de achiziții publice în cauză, cu alte cuvinte, o
publicitate prealabilă. în consecință, contrar argumentării Republicii Federale
Germania și intervenientelor, prin faptul că a evocat o «publicitate suficient
de accesibilă înainte de atribuirea contractului», comunicarea nu a creat o
obligație nouă în sarcina statelor membre, ci s-a mulțumit să amintească o
obligație existentă care rezultă din dreptul comunitar aplicabil contractelor
de achiziții publice la care se referă comunicarea în cauză, astfel cum a fost
interpretată de instanța comunitară".
Referitor la descrierea din Comunicarea interpretativă a modului în care se

impune organizarea și derularea procedurii de atribuire în cazul contractelor de
categoria B și cu valori sub prag, Curtea a considerat justificate cerințele enumerate
de Comisia Europeană, concluzionând la par. (131) cu privire la acest aspect:
„Din considerațiile de mai sus rezultă că lista de mijloace prevăzută la
punctul 2.2 din comunicare privind atribuirea unui contract urmărește să
asigure, conform jurisprudenței Curții, respectarea principiului egalității de
tratament a potențialilor ofertanți, respectarea obligației de transparență,
precum și a principiilor liberei prestări a serviciilor (Hotărârile Comisia împo

triva Belgiei, punctul 111 de mai sus, punctul 54, și Universale-Bau și alții,
punctul 111 de mai sus, punctul 93) și liberei concurențe (Hotărârea din
1 februarie 2001, Comisia împotriva Franței, punctul 116 de mai sus, punctul
49) și nu instituie, prin urmare, obligații noi care pot face obiectul unei acțiuni
în anulare".
Curtea a respins și criticile privind lipsa de justificare a transpunerii derogărilor

de la aplicarea publicității ex ante din directive și asupra contractelor neregle
mentate sau parțial reglementate de directive, astfel cum se rezumă la par. (141) și
(142), pe care le redăm în continuare:
„în plus, este important de subliniat că punctul 2.1.4 din comunicare

vizează numai să permită entităților contractante să invoce derogările de la
obligația de publicitate prevăzute de directivele privind contractele de achiziții
publice, cu respectarea condițiilor unei astfel de invocări prevăzute de
directivele menționate, și aceasta chiar dacă directivele în cauză nu sunt
aplicabile contractelor de achiziții publice la care se referă comunicarea. După
cum s-a arătat în Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza în
care s-a pronunțat Hotărârea Curții din 27 octombrie 2005, Comisia împotriva
Italiei (C-525/03, Rec., p. 1-9405, 1-9407, punctele 46-49), atunci când o dero
gare de la directivele privind contractele de achiziții publice este expres
autorizată, când condițiile acestei derogări sunt îndeplinite și când o proce
dură negociată fără publicarea prealabilă a unei invitații de participare este,
prin urmare, justificată, nu poate exista o obligație de publicitate. Prin urmare,
principiile care rezultă din Tratatul CE nu pot impune o obligație de publicitate
atunci când directivele prevăd în mod expres o derogare, în caz contrar această
derogare ar fi inutilă (a se vedea, de asemenea, în acest sens. Concluziile
avocatului general Stix Hackl prezentate în cauza în care s-a pronunțat
Hotărârea Coname, punctul 36 de mai sus, Rec., p. 1-7289, punctul 93).
în consecință, departe de a constitui noi obligații în sarcina statelor

membre, punctul 2.1.4 din comunicare este mai degrabă favorabil acestora,
în sensul că le permite, în ipoteza în care condițiile aplicării sale ar fi
îndeplinite, să nu respecte obligația de publicitate prealabilă".
Urmare a publicării motivării în Cauza T-258/06, Germania împotriva

Comisiei Europene, statele membre au fost nevoite să-și revizuiască abordarea
privind atribuirea contractelor de servicii din categoria B cu valori cel puțin
egale cu pragul prescris de Directivă. Soluția adoptată a fost fie aceea de a
menționa în legislațiile naționale aspectul că în cazul acestor contracte de servicii,
pe lângă redactarea unor specificații tehnice, autoritățile contractante trebuie să
stabilească o procedură proprie prin care să asigure respectarea principiilor transpa
renței, tratamentului egal și nediscriminării, fie de a reglementa prin lege o
procedură simplificată care să fie utilizată de autoritățile contractante la atribuirea

respectivelor contracte1.
în legislația românească, O.U.G. nr. 34/2006 a fost modificată pentru a
reglementa aceste aspecte prin O.U.G. nr. 76/2010. în temeiul pct. 8 din O.U.G.
nr. 76/2010, art. 16 alin. (1) privind încheierea contractelor de achiziții publice de
servicii a fost modificat, primind următorul conținut:
„în cazul în care autoritatea contractantă atribuie un contract ce are ca

obiect prestarea de servicii din categoria celor incluse în anexa nr. 2B, atunci
obligația de a aplica prezenta ordonanță de urgență se impune numai pentru
contracte a căror valoare este mai mare decât cea prevăzută la art. 57
alin. (2) și se limitează la prevederile art. 35-38 și art. 56 și la aplicarea pe tot
parcursul procedurii de atribuire a principiilor prevăzute la art. 2 alin. (2).
Contestațiile privind procedura de atribuire a contractelor de servicii din
categoria celor incluse în anexa nr. 2B se soluționează potrivit dispozițiilor
cap. IX".
Din analiza variantei modificate a art. 16 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006
rezultă că, începând cu luna iulie 2010, data intrării în vigoare a modificărilor aduse
de O.U.G. nr. 76/2010, în cazul contractelor de achiziție publică de servicii de
categoria B cu valori care depășesc pragurile, s-a impus autorităților contractante
obligația de a parcurge o procedură de atribuire care să asigure respectarea
rrmătoarelor dispoziții:
► 1) prevederile art. 35-38 (specificații tehnice)
► 2) prevederile art. 56 (anunț de atribuire)
► 3) principiile prevăzute la art. 2 alin. (2):
a) nediscriminarea;
b) tratamentul egal;
c) recunoașterea reciprocă;
d) transparența;
e) proporțional itatea;
f) eficiența utilizării fondurilor publice;
g) asumarea răspunderii.
Se observă că legiuitorul român nu a reglementat prin act normativ procedura

de atribuire a contractelor de tip B. Dispozițiile art. 16 alin. (1) din O.U.G.
nr. 34/2006 menționat au impus autorităților contractante redactarea de norme
1 Acest aspect rezultă și din Raportul cu titlul The comparative survey on the național
public procurement Systems across PPN realizat în 2010 în cadrul European Public Procurement
NetWork (PPN), accesibil la http://www.publicprocurementnetivork.org/docs/ItalianPresidency/
Comparative%20survey%20on%20PP%20systems%20across%20PPN.pdf.
interne în baza cărora să se deruleze procedurile de atribuire a contractelor de

achiziție publică de servicii de categoria B, situația care s-a menținut ca atare până
la adoptarea Legii nr. 98/2016, care a abrogat O.U.G. nr. 34/2006.
Este important de subliniat că în cazul contractelor parțial reglementate de
directive, regimul juridic derogator nu se completează cu cel general. Cu alte
cuvinte, în cazul contractelor de categoria B, reglementările aplicabile din O.U.G.
nr. 34/2006 sunt exclusiv cele prevăzute la art. 16, care nu se completează cu nicio
altă prevedere din respectiva ordonanță. Regulile cu care se completează
prevederile art. 16 sunt cele prevăzute, de la caz la caz, de norma internă a
autorității contractante care reglementează procedura de atribuire.
Cum noua directivă clasică a eliminat distincția dintre servicii de categoria A și
servicii de categoria B, sub imperiul noii legislații problematica procedurii de
atribuire a contractelor de achiziție de servicii este abordată cu totul diferit.
După cum am mai subliniat în prezenta lucrare, regulile stricte ale directivei în
vigoare se aplică, de principiu, tuturor contractelor de achiziție publică de servicii.
Cu titlu de excepție, Directiva reglementează o categorie de servicii intitulată
„Servicii sociale și alte servicii specifice”, care include o listă limitativă de servicii
care nu se atribuie după procedurile standard. Procedura de atribuire a acestor
servicii nu este reglementată de Directivă. Directiva prevede faptul că respectivele
servicii trebuie atribuite după o procedură simplificată care trebuie reglementată de
statele membre cu respectarea unor principii prevăzute la Capitolul I din Titlul III
intitulat „Regimurile speciale de achiziții”.
în aplicarea acestor dispoziții, Legea nr. 98/2016 a nominalizat la art. 68 lit. h)
„procedura de atribuire aplicabilă în cazul serviciilor sociale și al altor servicii
specifice” drept una dintre procedurile de atribuire reglementate de respectiva lege.
Se observă, astfel, că în cazul serviciilor sociale și al altor servicii specifice
(categorie de servicii parțial reglementată de Directivă), pentru contractele cu
valori cel puțin egale cu pragul de 3.334.050 lei prevăzut la art. 7 alin. (1) lit. c),
autoritățile contractante au la dispoziție o procedură de atribuire reglementată de
Legea nr. 98/2016 și de normele de aplicare a legii. Așadar, situația este substanțial
diferită față de legislația anterioară, în care, în cazul contractelor cu valori mai mari
decât pragul, autoritățile contractante trebuiau să-și reglementeze prin norme interne
procedurile de atribuire. Normele specifice prevăzute de Legea nr. 98/2016 pentru
atribuirea contractelor de servicii sociale și alte servicii specifice nu se completează
cu alte reglementări din Directivă sau din Legea nr. 98/2016, pentru că reprezintă
un regim derogatoriu, autonom.
Referitor la contractele de achiziție publică de servicii sociale și alte servicii
specifice cu valori inferioare pragului reglementat de Directivă, după cum vom
preciza la secțiunea următoare, autoritățile contractante au posibilitatea de a adopta
proceduri interne de atribuire, numite proceduri simplificate proprii.
Oi Secțiunea a 2-a
Regimul juridic aplicabil contractelor de achiziție publică cu valori
inferioare pragurilor
La această secțiune vom avea în vedere acele contracte de achiziție publică care
nu au fost excluse prin prisma obiectului de la aplicarea directivei clasice privind
achizițiile publice, dar ale căror valori sunt inferioare pragurilor și, pentru acest
considerent, Directiva nu prevede niciun articol aplicabil încheierii acestora.
După cum am menționat la secțiunea anterioară, problematica atribuirii con
tractelor cu valori inferioare pragurilor a format obiect de clarificare, în primul rând,
de către Curtea de Justiție și de către Comisia Europeană în cuprinsul „Comunicării
interpretative a Comisiei cu privire la regulile comunitare aplicabile atribuirii con
tractelor nesupuse sau supuse parțial prevederilor Directivelor privind Achizițiile
Publice".
Jurisprudența Curții pe acest subiect este substanțială și constantă, astfel cum
rezultă și din reiterarea soluțiilor anterioare la par. (74) al hotărârii pronunțate în
Cauza T-258/06, Germania împotriva Comisiei Europene:
„Totuși, nu se poate deduce de aici că aceste din urmă contracte sunt

excluse din domeniul de aplicare al dreptului comunitar (Ordonanța
Vestergaard, punctul 38 de mai sus, punctul 19). Astfel, potrivit unei
jurisprudențe constante a Curții, în ceea ce privește atribuirea contractelor
care, având în vederea valoarea lor, nu sunt supuse procedurilor prevăzute de
normele comunitare, autoritățile contractante sunt totuși ținute să respecte
normele fundamentale ale Tratatului CE în general (Ordonanța Vestergaard,
punctul 38 de mai sus, punctul 20, și Hotărârea Comisia împotriva Franței,
punctul 38 de mai sus, punctul 32) și principiul nediscriminării pe motiv de
cetățenie sau de naționalitate în special (a se vedea, în acest sens, Hotărârea
Curții din 18 noiembrie 1999, Unitron Scandinavia și 3-S, C-275/98, Rec.,
p. 1-8291, punctul 29, Hotărârile Curții Telaustria, punctul 36 de mai sus,
punctul 62, Coname, punctul 36 de mai sus, punctul 16, și Parking Brixen,
punctul 36 de mai sus, punctul 46, precum și Hotărârea Curții din 6 aprilie
2006, ANAV, C-410/04, Rec., p. 1-3303, punctul 18)".
Aceeași hotărâre explică la par. (87) și motivele pentru care respectarea prin
cipiilor TFUE incidente în domeniul achizițiilor publice este justificată, ca regulă
generală, și în cazul contractelor cu valori inferioare pragurilor:
„în această privință, trebuie precizat că nu s-ar putea prezuma, numai

pornind de la faptul că valoarea unui contract de achiziții publice se situează
sub pragurile de aplicare a directivelor privind contractele de achiziții publice,
că efectele contractului respectiv pe piața internă ar fi relativ nesemnificative.
Această teză este contrazisă de jurisprudența evocată la punctele 73 și 74 de

mai sus, potrivit căreia astfel de contracte nu sunt excluse din domeniul de
aplicare al dreptului comunitar. Or, dacă a priori s-ar putea exclude orice
influență a contractelor respective asupra pieței interne, dreptul comunitar
nu s-ar aplica".
La par. (88), hotărârea în cauză reiterează o precizare importantă cu privire la

modul de abordare a acestor contracte de achiziție publică. După cum lipsa intere
sului transfrontalier nu se poate prezuma în mod similar, trebuie recunoscut că este
posibil ca anumite circumstanțe concrete să lipsească de interes întreprinderi situate
în alte state membre. Exemplul la care face referire judecătorul este cel legat de o
valoare contractuală care reprezintă „o miză economică redusă”:
„Cu siguranță, după cum recunoaște Curtea, este plauzibil că, în temeiul
unor împrejurări speciale, cum ar fi, printre altele, o miză economică foarte
redusă, s-ar putea considera în mod rezonabil că o întreprindere situată
într ~un alt stat membru decât cel al entității contractante a unui contract de
achiziții publice determinat nu ar avea un interes considerabil pentru con
tractul respectiv și că, în consecință, efectele asupra libertăților fundamentale
în cauză ar trebui considerate ca fiind prea aleatorii și prea indirecte pentru a
putea conduce la concluzia că ar exista o eventuală încălcare a acestora (a se
vedea, în acest sens, Hotărârea Coname, punctul 36 de mai sus, punctul 20 și
jurisprudența citată). Cu toate acestea, concluzia privind lipsa încălcării
libertăților fundamentale nu poate rezulta decât din evaluarea împrejurărilor
specifice ale fiecărui caz și nu se poate întemeia numai pe faptul că valoarea
contractului în cauză nu depășește un anumit prag".
în ceea ce privește existența unor indicii în sensul că un contract ar

prezenta interes transfrontalier chiar dacă are valoarea inferioară pragului, este
de observat argumentul Curții în cauzele reunite C-147 și C-148/06, SECAP și
Santorso împotriva Comune di Torino\ hotărâre în care, Ia par. (31), se subliniază
incidența pe care o poate avea amplasamentul proiectului:
„Este totuși de dorit ca o reglementare să stabilească, la nivel național

sau local, criterii obiective care să ateste existența unui interes transfrontalier
cert. Astfel de criterii ar putea fi în special valoarea de o anumită importanță
a contractului în cauză coroborată cu locul de execuție a lucrărilor. Ar fi
posibil, de asemenea, să se excludă existența unui astfel de interes, de
exemplu, în cazul unei mize economice foarte reduse a contractului în cauză
(a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 21 iulie 2005, Coname, C -231/03,
1 Hotărârea din 15 mai 2008 pronunțată în cauzele reunite C-147/06, SECAP SpA împotriva
Comune di Torino, și C-148/06, Santorso Soc. coop. ari împotriva Comune di Torino.
Rec., p. I -7287, punctul 20). Totodată, este necesar să se țină seama de

faptul că, în anumite cazuri, frontierele traversează așezări situate pe
teritoriul unor state membre diferite și că, în astfel de împrejurări, chiar și
contracte cu o valoare redusă pot prezenta un interes transfrontalier cert'.
Urmare a pronunțării hotărârii Curții în dosarul T-258/06, Germania împotriva

Comisiei Europene, statele membre au adoptat anumite măsuri și în legătură cu
contractele cu valori inferioare pragurilor. Având în vedere că și în jurisprudență
s-a subliniat în mod constant că este acceptabil ca un contract de achiziție publică
cu miză economică redusă să se semneze fără parcurgerea unei proceduri de
atribuire competitive, statele au decis, în primul rând, praguri naționale în limita
cărora autoritățile contractante au dreptul să cumpere direct produse, lucrări și
servicii. Nivelul pragului național de achiziție directă a variat de la stat la stat, fiind
diferit și în raport de obiectul contractului. în ceea ce privește intervalul valoric
situat între pragurile naționale de achiziție directă și pragurile reglementate de
Directivă, statele au adoptat soluții diferite, stabilind două sau mai multe benzi în
cadrul cărora procedurile de atribuire nu erau foarte riguroase, însă asigurau o
anumită competiție.
O imagine de ansamblu a modului de abordarea a contractelor de achiziție
publică cu valori inferioare pragurilor în statele membre este rezumată în cadrul
Lucrării nr. 45 a Programului SIGMA al OECD1, studiu intitulat „Achizițiile publice
în statele membre UE - Reglementarea Contractelor de achiziții publice aflate sub
pragurile UE și în domeniile care nu sunt acoperite de prevederile Directivelor
UE’1. Studiul respectiv publicat în anul 2010 a centralizat informațiile relevante din
statele membre de o manieră elocventă și accesibilă, astfel cum rezultă din extrasul
următor:
Pentru a obține o imagine completă a obligațiilor impuse autorităților

și entităților contractante, raportul ia în considerare răspunsuri privind
pragurile și procedurile. Anumite state membre au trei sau mai multe benzi
sub nivelul pragurilor UE, în timp ce majoritatea au două, cu un prag
național unic, sub care există achiziții directe și deasupra căruia normele nu
sunt la fel de riguroase ca regimul complet al UE. (...)
Punctul de plecare pentru pragurile naționale sub care achizițiile
directe pot avea loc variază considerabil. în Bulgaria, Cipru, Finlanda,
Franța, Letonia, Polonia, România și Slovenia, limita este de 15.000 EUR
sau mai puțin, în timp ce în Italia, Ungaria, Lituania și Republica Slovacă,
aceasta variază între 20.000 și 30.000 EUR. Punctul de plecare în Austria se
1 Acronimul Sigma al programului semnifică „Sprijin pentru îmbunătățirea guvemanței și

managementului”; Sigma este o inițiativă comună a Organizației pentru Cooperare Economică și
Dezvoltare (OECD) și Uniunii Europene, finanțată în principal de UE.
2 http://www. sigmaweb. org/publications/Rom_SIGMA_SP45.pdf.
ridică la 40.000 de euro, 40.000 euro în Estonia, 55.000 euro în Luxemburg,

67.000 euro în Danemarca și 70.000 euro în Republica Cehă. Bulgaria,
Cipru, România, Slovenia și Republica Slovacă au trei sau mai multe benzi
pentru achizițiile aflate sub praguri, inclusiv banda de achiziție directă.
Aceste țări au o bandă sau benzi în care sunt aplicate proceduri
simplificate.
Următoarele praguri pentru contractele de bunuri și servicii în sectorul
clasic sunt după cum urmează: în Cipru, procedurile simplificate se aplică la
două sub-benzi care variază de la 1.700 EUR la 8.500 EUR și de la 8.500
EUR la 85.000 EUR (aproximativ). în sub-banda inferioară, ofertele în scris
sau orale de la un număr limitat de furnizori sunt necesare; în cea mai
mare sub-bandă, pre-publicarea nu este necesară, dar caietele de sarcini ar
trebui să fie trimise la cel puțin patru furnizori aleși pe motive obiective.
Prin procedura simplificată, Cipru intenționează să accelereze procesul și să
reducă costurile de management. Pentru o bandă între 15.000 EUR și
100.000 EUR, România solicită utilizarea cererilor de oferte (procedură
simplificată). Pentru o bandă între 10.000 EUR și 40.000 EUR, legislația
slovenă prevede primirea a 3 oferte, fără pre-publicare, deși autoritățile
intenționează să solicite publicitate prealabilă pentru această bandă de
achiziții publice, de asemenea. Sub Ordonanța pentru Contracte de Valoare
Redusă a Bulgariei (OASPC), cel puțin trei oferte trebuie să fie solicitate
pentru contractele de bunuri și servicii într-o bandă între 8.000 EUR și
25.000 EUR. România aplică normele UE care depășesc un prag de 100.000
de euro. Normele UE pot fi, de asemenea, utilizate în Slovenia, deasupra
unui prag de 40.000 euro, dar pentru o banda între 40.000 euro și 80.000
de euro, autoritățile contractante pot utiliza o procedură simplificată, ceea
ce înseamnă căutarea ofertelor cu o notificare prealabilă, publicată pe
portalul național. Procedura simplificată poate fi o procedură de una sau
două etape, dar este mai puțin constrângătoare pentru cumpărători și
ofertanți deopotrivă. Letonia are două sub-praguri sub care cumpărarea
directă este permisă: 4.500 EUR (bunuri și servicii) și 14.000 EUR (lucrări).
Deasupra acestor sub-praguri și până la 30.000 EUR și 170.000 EUR,
respectiv, o procedură competitivă simplificată poate fi utilizată. Peste
aceste două sub-praguri, se aplică aceleași proceduri și reguli (cu excepția
termenelor mai scurte de timp) ca și pentru contractele cu valori care
depășesc pragurile UE. Achizițiile publice în sectorul utilităților nu sunt
reglementate. Austria are sub-praguri până la nivelul la care anumite
proceduri sunt disponibile. Pentru bunuri și servicii, procedura de
negociere fără publicare este permisă până la 60.000 EUR, o procedură
restrânsă fără publicare este permisă până la 80.000 de euro și o
procedură de negociere cu publicare prealabilă este permisă până la pragul
UE. Unele state membre au un prag național unic pentru bunuri și servicii.
Câteva dintre aceste țări impun ca normele UE, cu simplificare limitată, să
fie urmate peste aceste praguri, în timp ce altele nu sunt prescriptive în
privința procedurilor care trebuie urmate. Următoarele țări utilizează, în
general, procedurile UE, cu variații limitate, deasupra pragurilor declarate:
Polonia (14.000 EUR), Italia (20.000 EUR, unde, în afară de lucrări și pentru
anumite contracte enumerate în lege, este permisă o cerere de citare de la
cinci furnizori) și Republica Cehă (70.000 EUR). Ungaria cere publicarea
pentru contractele de peste 27.000 EUR și permite negocieri dacă acest
lucru este indicat în anunțul contractului. Lituania cere publicitate obli
gatorie pentru contractele de peste 30.000 EUR (pentru bunuri și servicii) și
de peste 145.000 EUR (pentru lucrări), dar nu există niciun set de proceduri
care trebuie urmate. Numai Ungaria are un prag (83.000 EUR) pentru
concesiunile de servicii, Danemarca prevede proceduri informale de urmat
peste un prag de 67.000 EUR. în Suedia, atunci când achizițiile publice nu
au valoare mică, (valoarea scăzută nu este definită de un prag financiar),
contractele trebuie să fie anunțate și apoi urmate de o procedură de
licitație deschisă simplificată sau de o procedură simplificată în două etape,
în Spania, rolul pragului național este de a indica dacă o procedură
negociată poate fi utilizată, iar în Olanda reglementările sunt voluntare. în
Franța, peste pragul de 90.000 EUR, este necesară publicarea în Buletinul
Oficial. Sub acest prag, autoritățile contractante sunt libere să aleagă o
procedură adecvată, pe baza naturii și caracteristicilor trebuie să fie
îndeplinite și a numărului sau amplasării operatorilor economici care ar
putea satisface aceste nevoi. Procedurile de publicare și concurență
trebuie să fie proporționale cu obiectul și valoarea contractului. Pragul
minim pentru contractele de lucrări în sectorul clasic este de obicei de cel
puțin două ori mai mare decât cel pentru contractele de bunuri și servicii,
în cazul în care există mai mult de două benzi, benzile care acoperă
procedurile simplificate sunt, de obicei, mai multe. De exemplu, în
România, banda în care cererile de ofertă sunt necesare variază de la
15.000 EUR la 750.000 EUR pentru lucrări, și de la 15.000 EUR la 100.000
EUR pentru bunuri și servicii. Aceasta este ceea ce ar putea fi de așteptat,
dat fiind faptul că pragul pentru contractele de lucrări în directive este de 5
milioane EUR. Numai Ungaria are un prag separat (333.000 EUR) pentru
concesiunile de lucrări. Danemarca, Italia și Luxemburg au abordări diferite
în ceea ce privește procedurile pentru contractele de lucrări și pentru
contractele de bunuri și servicii. în Danemarca, procedurile simplificate
deschise sau restrânse sunt necesare, conform Regulamentului pentru
contractele de lucrări de peste 40.000 EUR. în Italia, o cerere de cotații
(minimum cinci) este permisă sub 200.000 EUR, o procedură de negociere
fără publicare este permisă sub 500.000 EUR, precum și o procedură

simplificată restrânsă sub 750.000 EUR. în Luxemburg, procedura restrânsă
este permisă pentru contractele de peste 800.000 EUR, sub care numai
procedura de licitație deschisă este permisă.
Odată cu adoptarea noii legi privind achizițiile publice din anul 2016,
legiuitorul român a decis să reglementeze prin lege și procedura care urmează
să fie utilizată pentru atribuirea contractelor cu valori inferioare pragurilor.
Conform dispozițiilor art. 68, procedura simplificată reprezintă una dintre
procedurile reglementate de Legea nr. 98/2016. în temeiul art. 113, procedura
simplificată se aplică în situațiile menționate la art. 7 alin. (2):
„Autoritatea contractantă atribuie contractele de achiziție publică/acor-

durile-cadru și organizează concursurile de soluții care privesc achiziții publice
a căror valoare estimată este mai mică decât pragurile corespunzătoare
prevăzute la alin. (1) prin aplicarea unei proceduri simplificate, cu respectarea
principiilor prevăzute la art. 2 alin. (2)".
Cu titlu de excepție, în cazul contractelor privind servicii sociale și alte servicii

specifice, conform dispozițiilor art. 7 alin. (2) și (3), astfel cum au fost puse în
aplicare prin art. 101 din normele metodologice de aplicare a legii, se permite
autorităților contractante să adopte proceduri simplificate proprii, dacă valoarea
contractului sau acordului-cadru este inferioară pragului prevăzut de Directivă.
în ceea ce privește limita inferioară de la care se aplică procedurile simplificate,
din dispozițiile art. 7 alin. (5) rezultă că „Autoritatea contractantă are dreptul de a
achiziționa direct produse sau servicii în cazul în care valoarea estimată a
achiziției, fără TVA, este mai mică decât 132.519 lei, respectiv lucrări, în cazul în
care valoarea estimată a achiziției, fără TVA, este mai mică decât 441.730 lei".
Specificul cumpărării directe va forma obiect de analiză în cadrul următorului
capitol.
în concluzie, regimul juridic de atribuire a contractelor cu valori inferioare
pragurilor este reglementat în prezent de lege și normele de aplicare a legii
achizițiilor publice, mai puțin în cazul serviciilor sociale și altor servicii specifice
menționate la Anexa 2 din Legea nr. 98/2016 în legătură cu atribuirea cărora
autoritățile contractante pot adopta reguli proprii de atribuire. Este important de
reținut că procedura simplificată sau procedura simplificată proprie, după caz, se
aplică pentru atribuirea contractelor a căror valoare depășește pragul de achiziție
directă, cu precizarea că aferent unei grupe CPV este permisă o singură atribuire
directă într-un an bugetar, astfel cum vom detalia în capitolul următor. în mod
similar contractelor de servicii care beneficiază de regim de atribuire derogator, nici
regimul special aplicabil contractelor cu valori inferioare pragurilor nu se
completează cu alte prevederi ale Legii nr. 98/2016 sau ale Directivei.
4 Secțiunea a 3-a
Regimul juridic aplicabil contractelor de achiziție publică integral
excluse de la aplicarea directivei clasice
Directiva 2014/24/UE enumeră mai multe exemple de contracte de achiziție

publică în legătură cu care s-a decis excluderea de la aplicarea directivei în cauză.
în legătură cu contractele integral excluse, este important de observat că
excluderea de la aplicarea directivei clasice nu operează în aceleași circumstanțe.
Astfel, în unele situații, contractele sunt excluse deoarece sunt reglementate de alte
directive, cum ar fi contractele din sectorul utilităților reglementate de Directiva
2014/25/UE sau anumite contracte din domeniile apărării și securității care intră sub
incidența Directivei 2009/81/CE.
Alte contracte sunt excluse deoarece regimul juridic aplicabil este reglementat
de acorduri internaționale sau de proceduri instituite de organizații și instituții
financiare internaționale care le asigură finanțarea.
Se observă însă că, pe lângă contractele excluse care beneficiază de regim
-idic stabilit de alte directive, acorduri internaționale sau proceduri ale unor insti-
i internaționale finanțatoare ale contractelor, celelalte contracte excluse nu sunt
emate de dreptul UE derivat sau de acte juridice internaționale.
La aceasta din urmă categorie de contracte (a căror procedură de încheiere
urmează sau nu obiect de reglementare a unor acte normative din dreptul intern al
statelor membre) face referire Curtea de Justiție într-o jurisprudență constantă,
consolidată pe parcursul mai multor decenii. în esență, Curtea a concluzionat că
excluderea de la aplicarea Directivei nu echivalează și cu excluderea de la
aplicarea principiilor dreptului comunitar (ulterior dreptul Uniunii Europene)
dacă obiectul unui contract de achiziție publică are relevanță pentru piața
internă a UE. După cum am menționat la secțiunea anterioară, în opinia Curții,
chiar și în cazul unor contracte excluse, inclusiv cu valori inferioare pragurilor, se
pot identifica indicii care să demonstreze existența unui interes transfrontalier.
Referitor la incidența dreptului comunitar asupra încheierii contractelor excluse
de la scopurile directivelor, sunt ilustrative considerentele Curții de la par. (60) din
hotărârea publicată în Cauza Telaustria menționată anterior, reiterate în multe
hotărâri ulterioare:
„în această privință trebuie avut în vedere faptul că, în pofida faptului că,
în stadiul actual al dreptului Comunitar, astfel de contracte sunt excluse din
domeniul de aplicare al Directivei 93/38, entitățile contractante care le încheie
sunt ținute să respecte normele fundamentale ale Tratatului, în general, și
principiul non-discriminării pe motiv de naționalitate, în mod special".
Din modul de redactare și filozofia directivelor în materia achizițiilor publice se

observă, de-a lungul evoluției legislative, păstrarea modalității de reglementare care
Capitolul III. Regimul juridic guvernat de directive ;i/sau de anumite principii ale TFUE 283
presupune, pe de o parte, aplicarea unor principii generale, iar, pe de altă parte,

enunțarea unor reguli specifice.
Referitor la principiile generale, se observă că acestea nu au fost menționate
expres în formele inițiale ale directivelor. în timp, legiuitorul european a considerat
necesar să reglementeze expres principiile având în vedere scopurile Tratatului și
jurisprudența Curții de Justiție.
Astfel, se observă, de exemplu, că în Directiva 2004/18/CE erau prevăzute
expres doar principiile tratamentului egal, nediscriminării și transparenței. în noua
directivă clasică a fost lărgită sfera principiilor prin adăugarea în cuprinsul art. 18,
care privește principiile aplicabile achizițiilor, și a principiului proporționalității,
derivat dintr-o vastă jurisprudență a Curții.
Obligația asigurării unui tratament egal ofertanților pe parcursul derulării
procedurilor de atribuire nu a fost prevăzută inițial în directive în mod expres. în
legătură cu acest aspect, Curtea de Justiție s-a pronunțat referitor la modul de inter
pretare a respectivului principiu într-o suită de decizii, situație care a determinat
legiuitorul european să reglementeze în directiva din 2004 de o manieră expresă
respectivul principiu.
Prima hotărâre care a adus clarificări în legătură cu acest principiu a fos
pronunțată în Cauza C-243/89, Comisia împotriva Regatului Danemarcei, la care
am mai făcut referire (cunoscută în doctrină sub denumirea „Cauza Storeboelf”,
după numele autorității contractante din Danemarca implicate în derularea unei
proceduri de atribuire care a declanșat acțiunea Comisiei Europene împotriva
Danemarcei). La par. (33), Curtea a inclus un raționament cu privire la temeiul legal
care obligă la respectarea principiului tratamentului egal care a fost ulterior reiterat
în multe hotărâri:
„Pe acest subiect trebuie observat ca, deși Directiva nu face referire
expresă la principiul tratamentului egal al ofertanților, obligația de a respecta
acest principiu se află în chiar centrul Directivei, care are drept scop, conform
paragrafului 9 din Preambul, să asigure cu precădere dezvoltarea unei
competiții efective în domeniul contractelor de achiziție publică și care, în
Titlul IV, stabilește criteriile de selecție și atribuire a contractelor, ca mijloace
de asigurare a respectivei competiții".
Conținutul principiului tratamentului egal a rezultat, ulterior, tot din juris-

prudență, astfel cum se desprinde de la par. (31) din hotărârea pronunțată în
Cauza C-304/01, Spania împotriva Comisiei Europene^'.
„în primul rând, în această privință, principiul egalității de tratament sau

al non-discriminării impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod
diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același fel, cu excepția situației
în care un astfel de tratament nu este justificat în mod obiectiv".
1 Hotărârea din 9 septembrie 2004 pronunțată în Cauza C-304/01, Regatul Spaniei

Principiul nediscriminării a fost statuat expres tot în Directiva din 2004. în

doctrină este privit mai mult ca o prelungire a principiului tratamentului egal în
sensul că nu este permis ca în derularea procedurilor de atribuire guvernate de
directive să se aplice măsuri discriminatorii pe motiv de naționalitate1. La rândul ei,
Curtea a caracterizat nediscriminarea drept o modalitate particulară în care se poate
manifesta principiul tratamentului egal. Se observă alăturarea acestui principiu
principiului mai larg al tratamentului egal și în clarificarea adusă prin hotărârea
pronunțată în Cauza C-304/01, Spania împotriva Comisiei, menționată mai sus.
Principiul transparenței este prevăzut expres în Tratat, pornind de la aceeași
preocuparea de a nu permite în piața unică discriminarea agenților economici pe
considerente de naționalitate. Curtea de Justiție a explicat aplicabilitatea principiului
în domeniul achizițiilor publice încă din perioada în care nu era prevăzut expres în
directive prin raportare la principiul tratamentului egal. Una dintre cauzele de
referință pe acest subiect este Cauza C-19/00, SIAC Construction Ltd împotriva
County of Mayo, la care am mai făcut referire în prezenta lucrare în a cărei hotărâre
se precizează la par. (41) că:
,principiul tratamentului egal implică o obligație de transparență pentru a

permite verificarea respectării acestuia (a se vedea, prin analogie, Cauza
C-275/98, Unitron Scandinavia and3-S[1999] ECR 1-8291, paragraful 31)”.
Astfel, principiul transparenței a fost dezvoltat de jurisprudență și doctrină ca

un principiu suport care ajută la atingerea anumitor scopuri ale directivelor, cum
ar fi asigurarea competiției, obținerea celei mai bune oferte sau deschiderea unor
piețe și a fost reglementat expres în Directiva din 2004.
Principiul transparenței se manifestă pe tot parcursul derulării procedurilor de
atribuire și, în anumite aspecte, și după atribuirea contractelor de achiziție publică,
obligând la:
■A publicarea anunțurilor de intenție sau participare;
■S publicarea documentațiilor de atribuire cu menționarea regulilor care vor
determina alegerea ofertantului câștigător;
înlăturarea arbitrariului în aplicarea regulilor de atribuire;
J publicitatea atribuirii contractului;
S publicitatea legată de modificările contractului ș.a.
Jurisprudență Curții de Justiție a fundamentat pe principiul transparenței clari
ficări aduse în vederea interpretării unitare a unor reguli cuprinse în directive, dar și
pentru a suplimenta regulile exprese din directive cu obligații care derivă din regu
lile exprese, dar nu sunt, la un moment dat, formulate explicit.
1 S. Arrowsmith, op. cit.

Principiul proporționalității este un principiu care a ajuns să fie reglementat

expres în Directivă în anul 2014, după ce a fost consacrat în jurisprudența Curții de
Justiție drept „un principiu general al dreptului Uniunii Europene care rezultă
implicit din scopurile directivei din 2004”'.
în esență, proporționalitatea reclamă ca măsurile adoptate de o autoritate con
tractantă să fie potrivite (echilibrate) cu obiectivele urmărite. Cu alte cuvinte, să nu
se facă, restricționeze sau solicite mai mult decât este necesar pentru a se atinge
obiectivele urmărite.
Curtea de Justiție a publicat o amplă jurisprudență în jurul acestui principiu în
cauze dintre cele mai diverse. Problematicile cele mai des invocate privesc exclu
derea unor participanți din procedura de atribuire și interpretarea textului directi
velor într-o manieră care să nu impună obligații inutile sau împovărătoare autorității
contractante și/sau ofertanților, aspecte pe care urmează să le detaliem în volumul
următor dedicat procedurilor de atribuire.

Capitolul IV
ACHIZIȚIA DIRECTĂ DE PRODUSE, SERVICII Șl LUCRĂRI
4 Secțiunea 1
Praguri naționale de achiziție directă
După cum am precizat la Secțiunea a 3-a a capitolului precedent, statele membre

au stabilit de-a lungul timpului praguri naționale sub care autoritățile contractante
pot achiziționa direct produse, servicii și lucrări. Aceste praguri variază considerabil
de la un stat la altul, fiind diferite, de asemenea, în funcție de obiectul achiziției.
Din perspectiva Curții de Justiție, un contract cu miză economică redusă nu are
influență asupra pieței și nu suscită interes transfrontalier. Din perspectiva auto
rității contractante, este necesar ca în anumite limite valorice prestabilite de legiui
torul național să se poată achiziționa direct produse, servicii și lucrări astfel încât să
se evite costuri și proceduri birocratice nejustificate.
Sub imperiul directivei clasice anterioare, pragurile naționale stabilite de state
care permiteau achiziția directă variau de la 15.000 de euro la 70.000 de euro în
cazul produselor și serviciilor, cu valori substanțial mai mari în cazul achiziției
publice de lucrări.
Unele state, între care și România, au prevăzut, la diferite momente, necesitatea
de a cere anumite cotații (sub forma unei cereri de oferte) chiar și pentru sume mai
mici decât pragurile naționale de achiziție directă.
Din perspectiva pragurilor stabilite de directive de la care se aplică regimul
strict de atribuire, pragul de achiziție directă este un prag intermediar care
separă diferite regimuri de atribuire simplificate care se pot aplica succesiv, pe
măsura creșterii valorii contractului. Astfel, până într-un anumit prag inter
mediar, se pot solicita cereri de ofertă (inclusiv în formă orală), în banda următoare
o cerere de oferte de la un număr prestabilit de ofertanți nominalizați de autoritatea
contractantă, ulterior, cerere de oferte publicată prin mijloace care o aduc la
cunoștința pieței locale sau naționale etc.
Este important de observat aspectul că în limita pragului național este permisă
încheierea unui contract de achiziție publică reprezentat de o anumită grupă de cod
CPV o singură dată într-un an bugetar. De asemenea, nu este permisă fracționarea
artificială a aceluiași proiect în contracte distincte care să se încheie prin atribuire
directă în ani succesivi. Tot prin prisma obligației de a respecta regula achiziției
unice, în ipoteza în care un contract a fost încheiat prin achiziție directă și ulterior se
intenționează modificarea acestuia de o manieră care atrage depășirea pragului
valoric care permite achiziția directă, pentru diferența care depășește pragul
respectiv trebuie organizată o procedură de atribuire. Procedura de atribuire va fi
Capitolul IV. Achiziția directă de produse, servicii și lucrări 287
una simplificată (asigurând respectarea principiilor relevante din TFUE) dacă,

adunând valoarea inițială cu cea cu care s-a suplimentat contractul, rezultă o sumă
inferioară pragului relevant din Directivă. Se vor aplica regulile complete ale
Directivei dacă în urma modificării valoarea contractului a depășit pragul stabilit de
Directivă.
4 Secțiunea a 2-a
Achiziția directă în temeiul dispozițiilor Legii nr. 98/2016
Legea nr. 98/2016 conține un singur articol care face referire la achiziția directă,
respectiv art. 7 alin. (5), care are următorul conținut:
„Autoritatea contractantă are dreptul de a achiziționa direct produse sau

servicii în cazul în care valoarea estimată a achiziției, fără TVA, este mai mică
decât 132.519 lei, respectiv lucrări, în cazul în care valoarea estimată a
achiziției, fără TVA, este mai mică decât 441.730 lei".
Așadar, în cazul produselor și serviciilor, legea prevede același prag (132.519

lei), pentru că în cazul achiziției publice de lucrări acesta să fie crescut la 441.730 lei.
Din dispozițiile art. 1 alin. (4) din normele metodologice de aplicare a Legi
nr. 98/2016 rezultă faptul că Autoritatea contractantă este responsabilă pentru
modul de atribuire a contractului de achiziție publică/acordului-cadru, inclusiv
achiziția directă, cu respectarea tuturor dispozițiilor legale aplicabile”. Această
obligație generală este clarificată de prevederile art. 2 alin. (3) lit. f), care precizează
aspectul că realizarea achiziției directe este una dintre atribuțiile compartimentului
intern specializat în domeniul achizițiilor publice.
Art. 14 din Norme impune autorității contractante (prin compartimentul intern
specializat în domeniul achizițiilor publice) evidențierea achizițiilor directe ca și
componentă a strategiei anuale de achiziții publice.
în ceea ce privește modalitatea concretă de încheiere a contractelor prin achi
ziție directă, normele metodologice dedica o secțiune distinctă în cadrul capitolului
intitulat „Realizarea achiziției publice”, art. 43-46.
Din ansamblul reglementării rezultă o anumită succesiune de operațiuni în
vederea încheierii contractului prin cumpărare directă. Existența unei suite de ope
rațiuni nu semnifică parcurgerea unei proceduri de atribuire, fie și sim
plificată, care să asigure respectarea principiilor transparenței, tratamentului
egal, nediscriminării etc. Achiziția directă presupune încheierea unui contract de
achiziție publică fără aplicarea unei proceduri concurențiale. Modul de regle
mentare a achiziției directe permite autorității contractante să aleagă direct, fără
vreo procedură, produse sau servicii sau lucrări, astfel cum acestea sunt promovate
în cataloage electronice sau în alt mod.
Deși are în mod evident un drept de alegere, din dispozițiile art. 43 alin. (2) și (3)
rezultă că autoritatea contractantă trebuie să verifice, mai întâi, cataloagele de
produse, servicii și lucrări puse la dispoziție prin intermediul SEAP1.
Autoritatea contractantă are dreptul de a nu finaliza achiziția directă prin cum
părare din cataloagele electronice disponibile pe SEAP și, pe cale de consecință, de
a realiza achiziția de la orice operator economic, în oricare din următoarele
circumstanțe:
■S în cazul în care nu identifică în cadrul catalogului electronic produsul, servi
ciul sau lucrarea care îi poate satisface necesitatea sau
J dacă identifică astfel de produse, servicii sau lucrări, însă constată că prețul
postat de operatorii economici pentru obiectul achiziției este mai mare decât
prețul pieței sau
•S în circumstanța în care, din motive tehnice imputabile SEAP, nu este posibil
accesul la catalogul electronic.
Dacă se confruntă cu oricare dintre situațiile enumerate mai sus, autoritatea
contractantă are obligația să elaboreze o notă justificativă în care să explice moti
vele pentru care a decis să nu finalizeze achiziția directă din cataloagele existente la
acel moment pe SEAP. Ulterior realizării notei justificative, autoritatea contractantă
va putea realiza achiziția publică prin cumpărare directă de la orice operator eco
nomic va considera că oferă produse, servicii sau lucrări care răspund în mod cores
punzător necesităților autorității.
Conform dispozițiilor art. 46 alin. (5) și (6), autoritatea contractantă este obli
gată să transmită în SEAP o notificare cu privire la orice achiziție directă a cărei
valoare depășește 13.000 lei, fără TVA, în cel mult 10 zile de la data primirii
documentului justificativ ce stă la baza achiziției realizate direct de la operatori
economici, și nu prin intermediul catalogului electronic de pe SEAP. Notificarea
privind achiziția directă de la operatorii economici se transmite în format electronic
prin utilizarea aplicației disponibile la adresa de internet 'www.e-licitatie.ro și va
cuprinde cel puțin următoarele informații:
► a) denumirea și datele de identificare ale operatorului economic;
► b) obiectul achiziției;
► c) codul CPV;
► d) valoarea achiziției;
► e) cantitatea achiziționată;
► f) data realizării achiziției.
în măsura în care autoritatea contractantă identifică produsele, serviciile sau
lucrările necesare în ofertele prezentate de operatorii economici prin intermediul
unor cataloage electronice accesibile pe SEAP, aceasta va parcurge un număr de
formalități, descrise la art. 45 și art. 46 din Normele metodologice.
1 Art. 44 din Norme detaliază modul de publicare în SEAP a cataloagelor de către operatorii
economici.
Din analiza dispozițiilor art. 45 rezultă că este la latitudinea autorității alegerea

produselor, serviciilor sau lucrărilor din catalog. După ce identifică obiectul achi
ziției, autoritatea contractantă trebuie să transmită operatorului economic o notifi
care în care trebuie să menționeze informații referitoare la:
► a) datele de identificare ale produselor, serviciilor sau lucrărilor solicitate;
► b) cerințele privind livrarea, prestarea sau executarea;
► c) condițiile în care urmează să se efectueze plata.
în temeiul dispozițiilor art. 46, în urma primirii unei notificări, operatorul
economic poate:
•S fie să accepte derularea achiziției în condițiile impuse de autoritatea con
tractantă;
■S fie să refuze condițiile impuse de autoritatea contractantă.
Operatorul economic are obligația de a transmite, prin intermediul SEAP,
acceptarea sau neacceptarea condițiilor impuse de autoritatea contractantă în termen
de 2 zile de la primirea notificării. Netransmiterea unui răspuns la o notificare în
termenul de 2 zile menționat este echivalată de Normele metodologice cu neaccep
tarea condițiilor impuse de autoritatea contractantă.
în cazul în care operatorul economic acceptă condițiile impuse de autoritatea
contractantă, părțile vor parcurge următoarele formalități:
operatorul economic va transmite autorității contractante, prin intermediul
SEAP, oferta fermă pentru furnizarea produselor, prestarea serviciilor sau
executarea lucrărilor și
■S autoritatea contractantă va transmite prin intermediul SEAP dacă acceptă
respectiva ofertă fermă în termen de cel mult 5 zile de la data transmiterii
ofertei ferme de către operatorul economic.
Din modul de redactare a normelor rezultă că, în ipoteza în care autoritatea
contractantă nu acceptă oferta fermă în 5 zile de la data transmiterii ofertei sau o
acceptă după un termen mai lung de 5 zile, se consideră că nu a avut loc acceptarea
ofertei și, pe cale de consecință, nu se poate încheia contractul. în aceste condiții,
dacă autoritatea contractantă a transmis acceptarea mai târziu din eroare și persistă
în decizia de a achiziționa respectivele produse, servicii sau lucrări, va trebui să
reinițieze pe SEAP procedura de achiziție.
La art. 43 alin. (4), Normele metodologice prevăd aspectul că achiziția directă
se realizează pe bază de document justificativ. Alineatul următor exemplifică
formele pe care le poate lua angajamentul legal prin care se angajează cheltuielile
aferente achiziției directe.
Rezumând dispozițiile art. 43 alin. (4) și (5), rezultă că, în vederea achiziționării
directe de produse, servicii și lucrări, autoritatea contractantă trebuie să încheie un
act juridic ce reprezintă angajamentul legal. Conform Normelor, angajamentul legal
poate îmbrăca, în cazul achiziției directe, diferite forme, cum ar fi: contract de
achiziție publică, document fiscal, comandă sau „în cazul achizițiilor inițiate prin
intermediul instrumentelor de plată ce permit posesoruhu să le utilizeze în relația
cu comercianții în vederea efectuării de plăți, fără numerar, pentru achiziționarea
de produse, servicii și/sau lucrări prin intermediul unui terminal, cum ar fi, dar
fără a se limita la, cârdurile de plată și/sau portofele electronice”.
Nu este evident motivul pentru care legiuitorul a decis să includă în Normele
metodologice detalii despre angajamentul legal și referirea la documentele
justificative, cu definiții și exemplificări atât timp cât problematica documentelor
care stau la baza angajării cheltuielilor publice sunt reglementate prin acte cu putere
de lege, în principal în Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice și O.U.G.
nr. 88/2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru îndeplinirea unor
angajamente convenite cu organismele internaționale, precum și pentru modificarea
și completarea unor acte normative.
în condițiile în care nici reglementarea în două legi diferite a aceluiași concept
nu beneficiază de justificare, prin prisma regulilor de tehnică legislativă, este cu atât
mai discutabilă revenirea asupra subiectului și în cuprinsul unor norme metodo
logice aprobate prin hotărâre a Guvernului care privesc un domeniu adiacent.
Dincolo de inadvertențele de legiferare, este discutabilă reglementarea din
Normele metodologice care exemplifică drept angajament legal simpla comandă,
simpla factură (document fiscal) sau dovada efectuării plății prin mijloace
electronice.
Este neîndoielnic aspectul că, pentru a realiza o achiziție directă, este necesar
un angajament legal și documente justificative care să însoțească instrumentele de
plată.
în cazul achizițiilor publice, angajament legal poate constitui numai contractul
de achiziție publică. Acesta poate lua și forma unei oferte urmate de acceptare, însă
nu se poate afirma că poate constitui angajament legal, conform normelor bugetare,
o simplă factură, o dovadă a efectuării unei plăți neînsoțită de alte documente sau o
simplă comandă neurmată de acceptare și/sau recepție, aspect care este evidențiat,
de altfel, și în prevederile din Norme referitoare la achiziția prin intermediul
catalogului electronic pus la dispoziție pe SEAP.
Așadar, din alineatele menționate din normele metodologice de aplicare a Legii
nr. 98/2016 rezultă o abordare discutabilă a conceptului de angajament legal și de
document justificativ dacă raportăm prevederile respective la dispozițiile Legii
nr. 500/2002 a finanțelor publice1 și la cele ale O.U.G. nr. 88/2013.
Legea finanțelor publice nr. 500/2002 definește angajamentul legal drept „orice
act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligație pe seama fondurilor
publice”.
1 Aspecte relevante despre fazele efectuării cheltuielilor bugetare, inclusiv tipologia

angajamentului legal, sunt detaliate și în Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 1.792/2002
pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata
cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor
bugetare și legale, publicat în M. Of. nr. 37 din 23 ianuarie 2003, cu completări și modificări
ulterioare.
O.U.G. nr. 88/2013 detaliază aceste aspecte precizând faptul că angajamentul

legal poate lua următoarele forme1: contracte sau alte înscrisuri, acte administrative,
legi sau hotărâri judecătorești. în temeiul tezei a Il-a a art. 2 lit. b) din O.U.G.
nr. 88/2013 ,Jn cazul contractelor sau altor înscrisuri care presupun livrări de
bunuri, prestări de servicii sau execuția de lucrări, angajamentul legal apare la
momentul când acestea sunt însușite de părți și obligă entitatea publică să
efectueze plăți numai după împlinirea condițiilor prevăzute în contractele sau
înscrisurile menționate”.
în legătură cu documentele justificative, art. 52 din Legea nr. 500/2002 prevede
aspectul că acestea „sunt destinate să certifice exactitatea sumelor de plată,
recepția bunurilor și executarea serviciilor și altele asemenea, conform
angajamentelor legale încheiate”.
Rezumând, este important de reținut că utilizarea de fonduri publice pentru
efectuarea de plăți aferente derulării unor achiziții directe va fi condiționată de
respectarea normelor imperative privind angajamentul legal și documentele
justificative din legislația finanțelor publice, fără să se limiteze la unele dintre
informațiile prevăzute în normele de aplicare a Legii nr. 98/2016.
1 Art. 2 lit. b): angajament legal - actul prin care se creează, în cazul actelor administrative,
contractelor și altor înscrisuri, sau se constată, în cazul legilor, hotărârilor Guvernului,
acordurilor, hotărârilor judecătorești, obligația de plată pe seama fondurilor publice (...).
TABEL DE TRANSPUNERE Șl CORESPONDENȚĂ1
Legea nr. 98/2016 Directiva 2014/24/UE Directiva 2004/18/CE

Parțial alin. (1) Articolul 1 alineatele (1), (2), (4),
și aiin. (2) (5) și (6) _________________
Articolul 1 alineatul (3)________ Articolul 10________________
Integral Articolul 2 alineatul (1) punctul 1 Articolul 1 alineatul (9) primul
paragraf___________________
Articolul 2 alineatul (1) punctul 2 Articolul 7 litera (a)
Articolul 2 alineatul (1) punctul 3
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 4 Articolul 1 alineatul (9) al doilea
litera (a)______________________ paragraf litera (a)_____________
litera (b)______________________ paragraf litera (b)_____________
Parțial Articolul 2 alineatul (I) punctul 6 Articolul 1 alineatul (9) al doilea
litera (c)______________________ paragraf litera (c)_____________
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 5 Articolul 1 alineatul (2) litera (a)
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 6 Articolul 1 alineatul (2) litera (b)
prima teză___________________
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 7 Articolul 1 alineatul (2) litera (b)
a doua teză___________________
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 8 Articolul 1 alineatul (2) litera (c)
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 9 Articolul 1 alineatul (2) litera (d)
paragraf_____________________
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 11 Articolul 1 alineatul (8) al treilea
paragraf_____________________
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 12 Articolul I alineatul (8) al treilea
paragraf_____________________
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 13 Articolul 23 alineatul (1)_______
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 14 /Viticolul 1 alineatul (10)
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 15
Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 16 Articolul 1 alineatul (10)
litera (e)
1 Tabelul reunește informațiile din tabelul de corespondență anexat la Directiva 2014/24/UE

cu dispozițiile privind modul de transpunere a Directivei de la finalul Legii nr. 98/2016.
Tabel de transpunere și corespondență 293

Parțial Articolul 2 alineatul (1) punctul 24 -
Articolul 2 alineatul (2)________
Integral Articolul 3 alineatul (1)________
Integral Articolul 3 alineatul (2) primul
paragraf_________ ____________
Integral Articolul 3 alineatul (2) al doilea Articolul 22, articolul 1 alineatul
paragraf_____________________ (2) litera (d)
Integral Articolul 4___________________ Articolele 7 și 67_____
Integral Articolul 5 alineatul (1)________ Articolul 9 alineatul (1)
Integral Articolul 5 alineatul (3) Articolul 9 alineatul (3) și
articolul 9 alineatul (7) al doilea
paragraf____________________
Integral Articolul 5 alineatul (4) Articolul 9 alineatul (2)_______
Integral Articolul 5 alineatul (5) Articolul 9 alineatul (9)
Integral Articolul 5 alineatul (6)
Integral Articolul 5 alineatul (7) Articolul 9 alineatul (4)_______
Integral Articolul 5 alineatul (8) Articolul 9 alineatul (5) litera (a'
primul și al doilea paragraf
Integral Articolul 5 alineatul (9) Articolul 9 alineatul (5) litera (b)
primul și al doilea paragraf
Integral Articolul 5 alineatul (10) Articolul 9 alineatul (5) litera (a)
al treilea paragraf, articolul 9
alineatul (5) litera (b) al treilea
paragraf_____________________
Integral______ Articolul 5 alineatul (11) Articolul 9 alineatul (7)
Integral______ Articolul 5 alineatul (12) Articolul 9 alineatul (6)________
Integral______ Articolul 5 alineatul (13) Articolul 9 alineatul (8) litera (a)
Integral______ Articolul 5 alineatul (14) Articolul 9 alineatul (8) litera (b)
Parțial alin. (3) Articolul 6 alineatele (l)-(6) Articolul 78 și articolul 79
alineatul (2) litera (a)__________
Articolul 6 alineatul (7) Articolul 79 alineatul (2)
litera (d)_____________________
Integral Articolul 7 Articolul 12, articolul 68
litera (a)_____________________
Integral Articolul 8 primul paragraf Articolul 13, articolul 68
litera (b)_____________________
Integral Articolul 8 al doilea paragraf Articolul 1 alineatul (15)_______
Integral Articolul 9 Articolul 15, articolul 68
litera (b)
294 Tabel de transpunere și corespondență

Integral___________ Articolul 10 litera (a)__________ Articolul 16 litera (a)______
Integral___________ Articolul 10 litera (b)_________ Articolul 16 litera (b)______
Integral___________ Articolul 10 litera (c)_________ Articolul 16 litera (c)
Integral___________ Articolul 10 litera (d)_________
Integral___________ Articolul 10 litera (e)_________ Articolul 16 litera (d)
Integral___________ Articolul 10 litera (f)__________
Integral___________ Articolul 10 litera (g)_________ Articolul 16 litera (e)
Integral___________ Articolul 10 litera (h)_________
Integral___________ Articolul 10 litera (i)__________
Integral___________ Articolul 10 litera (j)__________
Integral___________ Articolul 11__________________ Articolul 18
Integral___________ Articolul 12_________________
Integral___________ Articolul 13 primul paragraf Articolul 8 primul paragraf
Integral___________ Articolul 13 al doilea paragraf Articolul 8 al doilea paragraf
Integral___________ Articolul 14_________________ Articolul 16 litera (f)_______
Integral Articolul 15, alineatele (1) și (2) Articolul 10, articolul 14,
articolul 68 litera (b)_______
Integral Articolul 15 alineatul (3) Articolul 14, articolul 68
litera (b)
Integral Articolul 16___________
Integral Articolul 17 alineatul (1) Articolul 10 al doilea paragraf,
articolul 12 din Directiva
2009/81/CE
Integral_________ Articolul 17 alineatul (2)______
Integral_________ Articolul 18 alineatul (1)______ Articolul 2
Integral_________ Articolul 19 alineatul (1)______ Articolul 4 alineatul (1)
Integral_________ Articolul 19 alineatele (2) și (3) Articolul 4 alineatul (2)
Parțial primul și al Articolul 22 alineatul (1) Articolul 42 alineatele (1), (2) și
cincilea paragraf (4) și articolul 71 alineatul (1)
Parțial__________ Articolul 22 alineatul (2)
Parțial Articolul 22 alineatul (3) Articolul 42 alineatul (3) și
articolul 71 alineatul (2)
Articolul 22 alineatul (4)
Parțial Articolul 22 alineatul (5)
Articolul 22 alineatul (6) Articolul 42 alineatele (5) și (6)
și articolul 71 alineatul (3)
Articolul 22 alineatul (7) primul Articolul 79 alineatul (2)
paragraf litera (g)

Articolul 22 alineatul (7) al doilea
și al treilea paragraf___________
Integral Articolul 23 alineatul (1) Articolul 1 alineatul (14) primul
Parțial primul paragraf
paragraf
Integral Articolul 23 alineatul (2) Articolul 79 alineatul (2) literele
(e) și (f)
Integral Articolul 24__________
Articolul 25__________ Articolul 5_______________
Parțial Articolul 26 alineatul (1) Articolul 28 primul paragraf
Parțial Articolul 26 alineatul (2) Articolul 28 al doilea paragraf
Parțial Articolul 26 alineatul (4) Articolul 28 al doilea paragraf,
articolul 30 alineatul (1)_____
Parțial Articolul 26 alineatul (5) primul Articolul 35 alineatul (2)
paragraf____________________
Articolul 26 alineatul (5) al doilea
paragraf____________________
Parțial Articolul 26 alineatul (6)_______ Articolul 28 al doilea paragraf
Integral Articolul 27 alineatul (1) primul Articolul 1 alineatul (11) litera
paragraf____________________ (a)_____________________
Integral Articolul 27 alineatul (1) al doilea Articolul 38 alineatul (2)
Integral Articolul 27 alineatul (2)_______ Articolul 38 alineatul (4)
Integral Articolul 27 alineatul (3)_______
Integral Articolul 27 alineatul (4)_______
Parțial Articolul 28 alineatul (1) Articolul 38 alineatul (3) litera
(a) , articolul 1 alineatul (11)
litera (b)_________________
Parțial Articolul 28 alineatul (2) Articolul 1 alineatul (11) litera
(b) , articolul 38 alineatul (3)
litera (b), articolul 44 alineatul
(3) prima teză_____________
Parțial Articolul 28 alineatul (3)_______ Articolul 38 alineatul (4)
Parțial Articolul 28 alineatul (4)_______
Parțial Articolul 28 alineatul (5)_______
Parțial Articolul 28 alineatul (6)_______ Articolul 38 alineatul (8)____
Integral Articolul 29 alineatul (1) primul Articolul 1 alineatul (11) litera
paragraf___________________ (d)
Integral Articolul 29 alineatul (1) al doilea
Integral Articolul 29 alineatul (1) al Articolul 38 alineatul (3) literele
patrulea paragraf (a) și (b)

Integral Articolul 29 alineatul (2) Articolul 1 alineatul (11) litera
(d), articolul 44 alineatul (3)
prima teză__________________
Integral Articolul 29 alineatul (5) Articolul 30 alineatul (3)_____
Integral Articolul 30 alineatul (1) Articolul 1 alineatul (11) litera
(c), articolul 38 alineatul (3),
articolul 44 alineatul (3) prima
teză_______________________
articolul 29 alineatul (7)______
Integral Articolul 30 alineatul (3)________ Articolul 29 alineatul (3)_____
Integral Articolul 31___________________
Integral Articolul 32 alineatul (1)________ Articolul 31 prima teză_______
Integral Articolul 32 alineatul (2) litera (a) Articolul 31 punctul 1 litera (a)
Integral Articolul 32 alineatul (2) litera (b) Articolul 31 punctul 1 litera (b)
Integral Articolul 32 alineatul (2) litera (c) Articolul 31 punctul 1 litera (c)
Integral Articolul 32 alineatul (3) litera (a) Articolul 31 punctul 2 litera (a)
Integral Articolul 32 alineatul (3) litera (b) Articolul 31 punctul 2 litera (b)
Integral Articolul 32 alineatul (3) litera (c) Articolul 31 punctul 2 litera (c)
Integral Articolul 32 alineatul (3) litera (d) Articolul 31 punctul 2 litera (d)
Integral Articolul 32 alineatul (4)________ Articolul 31 punctul 3________
Integral Articolul 32 alineatul (5)________ Articolul 31 punctul 4 litera (b)
Integral Articolul 33 alineatul (1) Articolul 32 alineatul (1),
articolul 1 alineatul (5) și
articolul 32 alineatul (2) primul
și al patrulea paragraf________
Integral Articolul 33 alineatul (2) Articolul 32 alineatul (2) al
doilea și al treilea paragraf
Integral Articolul 33 alineatul (3) Articolul 32 alineatul (3)______
Integral Articolul 34 alineatul (1) Articolul 33 alineatul (I) și
articolul 1 alineatul (6)_______
Legea nr. 98/2016 Directiva 2014/24/UE Directiva 2004/I8/CE

Integral Articolul 34 alineatul (3) Articolul 33 alineatul (2) partea
finală____________________
treilea paragraf_________
Integral Articolul 35 alineatul (1) primul Articolul 54 alineatul (1)
paragraf _____ __
Integral Articolul 35 alineatul (1) al doilea Articolul 1 alineatul (7)
și al doilea paragraf_________
treilea paragraf____________
paragraf
Integral________ Articolul 36__________
Parțial primul și al Articolul 37 alineatul (1) Articolul 11 alineatul (1)
doilea paragraf
Parțial_________ Articolul 37 alineatul (2) Articolul 11 alineatul (2)
Parțial_________ Articolul 37 alineatul (3)
Parțial_________ Articolul 37 alineatul (4) Articolul 11 alineatul (2)
Parțial alin. (1) și Articolul 39
alin. (2) primul
paragraf________
Integral________ Articolul 40__________ Considerentul 8
Integral________ Articolul 42 alineatul (1) Articolul 23 alineatul (1)______
paragraf__________________
și al doilea paragraf

Integral___________ Articolul 43 alineatul (1) Articolul 23 alineatul (6)_______
Integral Articolul 43 alineatul (2) Articolul 23 alineatul (6) prima
liniuță_______________________
doilea paragraf, articolul 23
alineatul (5) al doilea și al treilea
paragraf, articolul 23 alineatul (6)
al doilea paragraf și articolul 23
alineatul (7)__________________
Parțial Articolul 44 alineatul (2) Articolul 23 alineatul (4) primul
paragraf, articolul 23 alineatul
(5) primul paragraf și articolul
23 alineatul (6) primul paragraf
Integral__________ Articolul 45 alineatul (1) Articolul 24 alineatele (1) și (2)
Integral__________ Articolul 45 alineatul (2) Articolul 24 alineatul (3)______
Integral__________ Articolul 45 alineatul (3) Articolul 24 alineatul (4)
Parțial alin. (l)-(3) Articolul 46___________
Integral_________ Articolul 47 alineatul (1) Articolul 38 alineatul (1)
Integral Articolul 49 Articolul 35 alineatul (2) și
Integral Articolul 50 alineatele (l)-(3) Articolul 35 alineatul (4) de la
primul la al treilea paragraf,
cincilea paragraf____________
Parțial primul Articolul 51 alineatul (1) Articolul 36 alineatul (1) și
paragraf articolul 79 alineatul (1) litera
(a)________________________
Parțial al doilea Articolul 51 alineatul (2) Articolul 36 alineatul (2)
paragraf
Articolul 51 alineatul (2) Articolul 36 alineatul (3) și
alineatul (4) al doilea paragraf
Articolul 51 alineatul (3) Articolul 36 alineatul (4) primul
paragraf
Articolul 51 alineatul (4)______
Articolul 51 alineatul (5) primul Articolul 36 alineatul (7)
paragraf

Articolul 51 alineatul (5) al doilea Articolul 36 alineatul (8)
paragraf______________________
Articolul 51 alineatul (6)________ Articolul 37_________________
paragraf____________________
Integral Articolul 52 alineatele (2) și (3) Articolul 36 alineatul (5) al
doilea și al treilea paragraf
Integral_____ Articolul 53 alineatul (1) Articolul 38 alineatul (6)______
Integral_____ Articolul 53 alineatul (2) Articolul 39 alineatul (2)______
Parțial primul Articolul 54 alineatul (1) Articolul 40 alineatul (1)
paragraf
Parțial______ Articolul 54 alineatul (2)________ Articolul 40 alineatul (2)
Integral_____ Articolul 55 alineatul (1)________ Articolul 41 alineatul (1)
Integral_____ Articolul 55 alineatul (2)_____ ___ Articolul 41 alineatul (2)
Integral_____ Articolul 55 alineatul (3)________ Articolul 41 alineatul (3)
paragraf______________________
Parțial Articolul 56 alineatul (1) al doilea
paragraf______________________
Parțial Articolul 56 alineatul (2)________
Parțial Articolul 56 alineatul (3) ______
Integral Articolul 57 alineatul (1)________ Articolul 45 alineatul (I)______
Integral Articolul 57 alineatul (2) Articolul 45 alineatul (2) literele
(e) și (0_____________________
Integral Articolul 57 alineatul (3) Articolul 45 alineatul (I) al
doilea paragraf______________
doilea paragraf și articolul 45
alineatul (2) al doilea paragraf
articolul 44 alineatul (2) primul
și al doilea paragraf__________
Integral_______ Articolul 58 alineatul (2) Articolul 46_________________
Integral_____ Articolul 58 alineatul (3) Articolul 47_________________
Integral_______ Articolul 58 alineatul (4) Articolul 48_________________
Integral _____ Articolul 58 alineatul (5) Articolul 44 alineatul (2)
Parțial alin. (l)-(6) Articolul 59___________
Parțial Articolul 60 alineatul (1) Articolul 47 alineatele (4) și (5),

Parțial primul și al Articolul 60 alineatul (2) Articolul 45 alineatul (3)
doilea paragraf
Parțial Articolul 60 alineatele (3) și (4) Articolul 47 alineatele (l)-(5),
Parțial alin. (1) și Articolul 61
alin. (2)
Parțial________ Articolul 62 alineatul (1) Articolul 49
Parțial Articolul 62 alineatul (2) Articolul 50
Integral Articolul 63 alineatul (I) Articolul 47 alineatele (2) și (3)
și articolul 48 alineatele (3) și
(4)
articolul 52 alineatul (7)______
Articolul 64 alineatul (2) primul Articolul 52 alineatul (1) al
paragraf____________________ doilea paragraf_____________
Articolul 64 alineatul (2) al doileaArticolul 52 alineatul (1) al
paragraf____________________ treilea paragraf_____________
Parțial Articolul 64 alineatul (3)_______ Articolul 52 alineatul (2)_____
Parțial Articolul 64 alineatul (4)_______ Articolul 52 alineatul (3)_____
Parțial Articolul 64 alineatul (5) primul Articolul 52 alineatul (4) primul
paragraf____________________ paragraf__________________
Articolul 64 alineatul (5) al doileaArticolul 52 alineatul (4) al
paragraf___________________ doilea paragraf_____________
Articolul 64 alineatul (6) primul Articolul 52 alineatul (5) primul
paragraf____________________ paragraf__________________
Articolul 64 alineatul (6) al doileaArticolul 52 alineatul (6)
paragraf____________________
Parțial Articolul 64 alineatul (7) Articolul 52 alineatul (5) al
doilea paragraf
Integral Articolul 65__________ Articolul 44 alineatul (3)
Integral Articolul 66__________ Articolul 44 alineatul (4)
Integral Articolul 67 alineatul (4) Considerentul 1 și considerentul
46 al treilea paragraf_________
Integral_______ Articolul 67 alineatul (5) Articolul 53 alineatul (2)
Parțial alin. (1), Articolul 68
alin. (2), alin. (3)
primul paragraf

Integral___________ Articolul 69 alineatul (1)________ Articolul 55 alineatul (1)
Parțial Articolul 69 alineatul (2) litera (a) Articolul 55 alineatul (1) al
doilea paragraf litera (a)
Parțial Articolul 69 alineatul (2) litera (b) Articolul 55 alineatul (1) al
doilea paragraf litera (b)
Parțial Articolul 69 alineatul (2) litera (c) Articolul 55 alineatul (1) al
doilea paragraf litera (c)
Parțial Articolul 69 alineatul (2) litera (d) Articolul 55 alineatul (1) al
doilea paragraf litera (d)
Parțial Articolul 69 alineatul (2) litera (e)
Parțial Articolul 69 alineatul (2) litera (f) Articolul alineatul (1) al doilea
paragraf 55 litera (e)_________
paragraf______________________
Parțial Articolul 69 alineatul (3) al doilea
paragraf______________________
Parțial Articolul 69 alineatul (4)________ Articolul 55 alineatul (3)
Integral____________ Articolul 70___________________ Articolul 26
Parțial_____________ Articolul 71 alineatul (1)________
Parțial_____________ Articolul 71 alineatul (2)________ Articolul 25 primul paragraf
Parțial_____________ Articolul 71 alineatul (3)________
Parțial_____________ Articolul 71 alineatul (4)________ Articolul 25 al doilea paragraf
Parțial alin. (5) Articolul 71 alineatele (5)-(8)
primul, al doilea și al
treilea paragraf
Integral Articolul 72
Integral____________ Articolul 73
Integral____________ Articolul 74
Parțial alin. (1), Articolul 75
alin. (2) și alin. (4)
Integral____________ Articolul 76_________________
Parțial alin. (l)-(5) Articolul 77_________________
Integral____________ Articolul 78_________________ Articolul 67 alineatul (2)______
Parțial_____________ Articolul 79 alineatele (1) și (2) Articolul 69 alineatele (1) și (2)
Parțial primul Articolul 79 alineatul (3) Articolul 70 alineatul (1) și
paragraf articolul 79 alineatul (1)
litera (a)
Articolul 80 alineatul (2) Articolul 66 alineatul (82)
Articolul 80 alineatul (3) Articolul 72_______________
Integral Articolul 81___________ Articolul 73_______________
Integral Articolul 82___________ Articolul 74_______________
Parțial Articolul 83 alineatul (1) Articolul 81 primul paragraf

Parțial alin. (2) și Articolul 83 alineatele (2)-(6)
alin. (4)-(6) ______
Integral__________ Articolul 84_______________ Articolul 43
Parțial alin. (3) Articolul 85_______________
Parțial Articolul 86_______________
Articolul 87_______________ Articolul 77 alineatele (3) și (4)
Articolul 88_______________ Articolul 77 alineatul (5)_____
Articolul 89 alineatele (1) și (2) Articolul 77 alineatele (1) și (2)
Articolul 89 alineatul (3)_____
Parțial Articolul 90 alineatul (1) Articolul 80 alineatul (1) primul
paragraf
Parțial Articolul 90 alineatele (2)-(5)
Articolul 90 alineatul (6) Articolul 80 alineatul (1) al
doilea paragraf_________
Parțial primul Articolul 91 Articolul 82
paragraf
Articolul 92
Articolul 93 Articolul 83_________
Articolul 94 Articolul 84_________
Anexa I Anexa IV___________
Anexa II Anexa 1____________
Anexa III Anexa V___________
Anexa III___________
Anexa IV literele (a)-(f) Anexa X literele (b)-(h)
Anexa IV litera (g)
Anexa V - partea A Anexa VII A
Anexa V - partea B -1 Anexa VII A
Anexa V - partea B - II
Anexa V - partea C Anexa VII A
Anexa V - partea D Anexa VII A
Anexa V - partea E Anexa VII D
Anexa V - partea F Anexa VII D
Anexa V - partea G
Anexa V - partea H
Anexa V - partea I
Anexa V - partea J
Anexa VI Articolul 54 alineatul (3) literele
(a)-(f)____________________
Anexa VII Anexa VI_________________
Anexa VIII______ Anexa VIII________________
Anexa IX punctul I Articolul 40 alineatul (5)
Anexa IX punctul 2
Anexa X________
Anexa XI Anexa IX A, B, C

Anexa XII partea I________ Articolul 47 alineatul (1)
Anexa XII partea II_______ Articolul 48 alineatul (2)
Anexa XIII______________
Anexa XIV______________ Anexa II
Anexa XV Anexa XII
I
INDEX
Achiziție (cumpărare) directă:

- Angajament legal: 289-291
- Cataloage: 287-288
- Documente justificative: 288-290
- Praguri de cumpărare directă: a se vedea Praguri
- Praguri prevăzute de legea română: 286
Achiziție publică:
- Concept: 13
-Scop: 13, 15, 19,22
Achiziții mixte:
- Achiziții mixte de produse și servicii: 79, 86
- Achiziții mixte de produse, servicii și lucrări: 82, 86
- Achiziții mixte de servicii și lucrări: 83, 86
Achiziția unică:
- Regula achiziției unice: 109
- Reguli de agregare: 112-115
- Divizarea unui contract de achiziție publică: 111
Activitatea transfrontalieră:
- Consolidare: 19
Activități de achiziție auxiliare: a se vedea Servicii auxiliare achiziției
Agregarea cererii: a se vedea Contractarea în comun
Autoritate contractantă:
- Evoluția conceptului: 152-153
-Categorii: 154-156, 170
- Statul și autoritățile publice: 156, 170-173
- Organismele de drept public: 159
Cod CPV:
- Alegerea codului CPV: 91
- Semnificație: 88, 92
- Structura: 88
- Utilizare: 88
Index 305
Concurență:
- Denaturarea sau distorsionarea concurenței: 16, 66, 67, 238, 248-252
- Restrângere artificială: 186
Conlucrare prealabilă declanșării procedurii de atribuire:

- Evoluția reglementării: 229-237
- Consultări preliminare ale pieței: 238, 241-244
- Consultanță ad-hoc: 239, 245-247
- Potențial avantaj și măsuri specifice: 239-240
- Potențiala distorsionate a concurenței: 248-252
Construcție: a se vedea Lucrare
Consultanță în achiziții publice: a se vedea Activități de achiziții auxiliare
Consultarea pieței: a se vedea Conlucrarea prealabilă declanșării procedurii de

atribuire
Contract de achiziție publică:

- Caractere juridice: 52, 59
- Clasificare: 70, 84
- Definiție: 50, 58
- Denunțare unilaterală: 68
- Durată: 143
- Exclus de la aplicarea directivei: 14
- Evoluția regimului juridic aplicabil contractului de achiziție publică: 21,
22,25,33
-încetare: 143-145
- Modificare: Capitolul IV din Titlul II (116-142)
-Nulitatea contractului: 147-151
- Parțial exclus de la aplicarea Directivei: 14
- Părți: 55, 65
- Principii aplicabile atribuirii: 14
- Regim juridic: 14, 15, 21, 50, 253-255
- Soluționare litigii: 68
Contractarea în comun: 47
Contract de achiziție publică de lucrări: 73, 76, 85
Contract de achiziție publică de servicii:

- Categorii de servicii: 35
- Contracte rezervate: 43
306 Index
- Servicii excluse: 41
- Servicii de categoria A: 35
- Servicii de categoria B: 14, 35
- Servicii sociale și alte servicii specifice: 39, 46
- Servicii către persoane: a se vedea Servicii sociale și alte servicii specifice
- Regim juridic: 37, 40, 267-275
Contract de achiziție publică de produse: 71, 84
Contract de concesiune de lucrări și servicii:

- Reglementare: 27
- Definiție: 28
- Durată: 29
- Proceduri de atribuire: 29
Contractor: 174
Furnizor de produse: 174
Furnizor de servicii auxiliare achiziției: 214, 218-219
Infringement: 61
Interes transfrontalier: 19, 20, 40
împărțirea pe loturi (lotizarea): a se vedea Achiziția unică, reguli de agregare
Lucrare: 74, 75
Modificarea contractului de achiziție publică:

- Circumstanțe neprevăzute: 123, 137
- Clauză de revizuire: 120-122, 125, 133
- Creșteri minore ale prețului: 124, 140
- înlocuirea partenerului privat: 125, 140
- Modificare substanțială: 117-120, 129
- Suplimentarea contractului: 122, 134
- Termeni esențiali: 117
Operator economic:
- Colaborare între operatori economici: 176
-Definiție: 175, 180, 185
Index 307
- Evoluția conceptului: 174-175

- Grup de operatori: 177, 188-191
Organismele de drept public:

- Dependența de o autoritate contractantă: 165
- Scopul înființării: 160
Praguri:
- Concept: 19, 93
- Contract cu miză economică redusă: 278
- Praguri de achiziție directă - exemple: 278-281, 286
- Prag național de achiziție directă: 280
- Praguri intermediare sau naționale: 100, 277-278
- Prevăzute de Directiva 2014/24/UE: 95
- Prevăzute de Legea nr. 98/2016: 96
- Regimul juridic aplicabil atribuirii contractelor cu valori inferioare pragu
rilor: 275-281
Prestator de servicii: 174
Preț aparent neobișnuit de scăzut: 66
Principiul nediscriminării: 284
Principiul proporționalității: 285
Principiul transparenței: 284
Principiul tratamentului egal: 283
Proceduri de atribuire:
- Alegerea procedurii de atribuire: 261-265
- Aplicarea procedurilor reglementate de directive: 265-266
- Coordonare: 20
- Modernizarea procedurilor: 47
- Tipologie: 19, 44, 257-259, 281
Procedura aplicabilă atribuirii contractelor de achiziție de servicii sociale

și alte servicii specifice: 42
Procedura simplificată proprie: 281

308 Index
Produs: 71
Regimul juridic aplicabil contractelor de achiziție publică excluse de Ia

aplicarea directivei clasice: 282-285
Regimul juridic aplicabil contractelor de achiziție publică cu valori

inferioare pragurilor: a se vedea Praguri
Regim moderat: a se vedea Procedura aplicabilă atribuirii contractelor de

achiziție de servicii sociale și alte servicii specifice
Regim simplificat: a se vedea Procedura aplicabilă atribuirii contractelor de

achiziție de servicii sociale și alte servicii specifice
Risc de operare: 28
Servicii auxiliare achiziției:

-Definiție: 213, 216 '
- Evoluția reglementării: 211-213
- Conținut: 214, 217
- Restricții instituite de Curtea de Conturi a României: 220
Strategia Europa 2020: 22
Subcontractor:
- Concept, drepturi și obligații: 178, 180, 181-183, 191-197
- Plăți directe către subcontractori: 198-201
Tehnici de achiziție: 47
Terț susținător: 178, 184-185,203-210
Valoarea estimată a achiziției publice:

-Definiție: 101
- Efectele determinării greșite a valorii estimate: 102
- Reguli de calcul: 104-109
BIBLIOGRAFIE
4 Doctrină română
A. Almășan, înțelegerile anti-concurențiale în procedurile de achiziții publice:

penalul ține în loc contravenționalul sau invers, în RRPPP nr. 13/2015;
D. Anghel, Regimul juridic și fiscal al asocierilor în participațiune, în RRPPP
nr. 12/2014;
A.S. Ciobanu, Drept administrativ. Activitatea administrației publice. Domeniul
public, Ed. Universul Juridic, București, 2015;
D.C. Dragoș, R. Vomicu, Regimul aplicabil contractelor de achiziții publice ce
nu intră sub incidența directivelor Uniunii Europene. O perspectivă comparată, în
Revista Română de Drept European nr. 3/2015;
F. Drăgan, Instrumentele prin care directiva în domeniul achizițiilor publice va
facilita accesul IMM-urilor la contractele de achiziții publice, în RRPPP
nr. 13/2015;
M. Ene, Scurte considerații fiscale privind reglementarea asocierii operato
rilor economici participanți la o procedură de achiziție publică, în RRPPP
nr. 14/2015;
S. Gherghina, Concesiune sau achiziții publice: identificarea naturii juridice a
contractului, în RRPPP nr. 12/2014;
S. Gherghina, Decizii dificile: limitele libertății de apreciere a autorităților
contractante în atribuirea contractelor de concesiune, în RRPPP nr. 14/2015;
S. Gherghina, Garanții publice. Reglementări. Delimitări. Aplicații, Ed. C.H.
Beck, București, 2011;
S. Gherghina, Stabilirea duratei contractului departeneriatpublic-privat (I), în
RRPPP nr. 13/2015;
S. Gherghina, The Financing of Public Investments between legal limitations
and the public interest imperative, Ed. C.H. Beck, București, 2015;
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, ed. a 4-a, Ed. AII Beck,
București, 2005;
I. lovănaș, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997;
A. Negoiță, Drept administrativ, Ed. Silvy, București, 1996;
I.M. Niculeasa, Legislația achizițiilor publice. Comentarii și explicații, ed. a
3-a, Ed. C.H. Beck, București, 2012;
310 Bibliografie
O. Puie, Contractele administrative în contextul noului Cod civil și al noului

Cod de procedură civilă, Ed. Universul Juridic, București, 2014;
M.A. Rațiu, Considerații despre procedura competitivă cu negociere, în
RRPPP nr. 13/2015;
M.A. Rațiu, Considerații privind durata contractului de concesiune, în RRPPP
nr. 9/2014;
M.A. Rațiu, Drept financiar public. Drept bugetar, Ed. C.H. Beck, București,
2013;
M.A. Rațiu, înlocuirea partenerului privat pe parcursul implementării
contractului departeneriatpublic-privat, în RRPPP nr. 8/2013;
M.A. Rațiu, Noile directive europene privind achizițiile publice: o abordare
diferită în materia achizițiilor publice de servicii, în RRPPP nr. 12/2014;
M.A. Rațiu, Refecții privind neconstituționalitatea unor prevederi din Codul
penal prin raportare la modul de îndeplinire a unor atribuții de serviciu în
aplicarea legislației achizițiilor publice, punctul 6 — Neîndeplinirea sau
îndeplinirea „defectuoasă” a unei sarcini de serviciu în aplicarea legislației
achizițiilor publice, în RRPPP nr. 14/2015;
M.A. Rațiu, S. Gherghina, Legea parteneriatului public-privat. Comentarii și
adnotări, Ed. Monitorul Oficial, București, 2011;
D.A. Tofan, Drept administrativ, voi. II, ed. a 3-a, Ed. C.H. Beck, București,
2015;
V. Vedinaș, Drept administrativ, ed. a 7-a, revăzută și actualizată, Ed. Universul
Juridic, București, 2012.
a Doctrină străină
S. Arrowsmith, The Law ofPublic and Utilities Procurement: Regulation in the
EU and UK, Ed. Sweet & Maxwell, Londra, 2014;
S. Arrowsmith, The Problem of Discussions with Tenderers under the EC
Procurement Directives, în Public Procurement Law Review nr. 3/1998;
S. Arrowsmith, S. Treumer, Competitive dialogue in EU law: a criticai review,
în volumul colectiv „Competitive Dialogue in EU Procurement”, editat de
S. Arrowsmith și S. Treumer, Cambridge University Press, 2012;
C.H. Bovis, EU Public Procurement Law, ed. a 2-a, Elgar European Law,
2012;
C.H. Bovis, Public Procurement in EU: Jurisprudence and Conceptual
Directions, în Common Market Law Review nr. 49/2012;
Bibliografie 311
M. Bumett, M. Oder, Competitive Dialogue — A practicai guide, European

Institute of Public Administration, 2009;
J. P. Colson, P. Idoux, Droit publique economique, ed. a 7-a, LGDJ, Paris,
2014;
D. Edward, R. Lane, European Union Law, Edward Elgar Publishing, 2013;
K. Hartlev, M.W. Liljenbol, Changes to Existing Contracts Under the EU
Public Procurement Rules and the Drafting of Review Clauses to Avoid the Need
for a New Tender, în Public Procurement Law Review nr. 2/2013;
G. Jeze, Les contrats administratifs de l’Etat, des departements, des communes
et des etablissementspublics, Giard, 1927-1934;
A. Jones, B. Suffin, EC Competition Law. Text, Cases, and Materials, ed. a 2-a,
Ed. Oxford University Press, 2004;
A. Menemenis, Code des marches publics et autres contrats, ed. a 9-a,
comentată și adnotată, Ed. Dalloz, Paris, 2016;
R. Noguellou, Scope and Coverage of the EU Procurement Directives, în
volumul EU Public Contract Law. Public Procurement and Beyond, editat de
M. Trybus, R. Caranta și G. Edelstam, Ed. Bruylant, Bruxelles, 2014;
S. T. Poulsen, The possibilities of amending a public contract without a new
competitive tenderingprocedure under EUlaw, în Public Procurement Law Review
nr. 5/2012;
A. Sânchez-Graells, Public Procurement and Competition: Some Challenges
Arisingfrom Recent Developments in EU Public Procurement Law, studiu publicat
în volumul colectiv editat de C. Bovis, cu tema Research Handbook on EU Public
Procurement Law, Edward Elgar Publishing;
A. Sânchez-Graells, Public Procurement and the EU Competition Rules, ed. a
2-a, Hart Publishing, 2015;
A. Sânchez-Graells, The difficult balance between transparency and
competition in public procurement: Some recent trends in the case law of the
European Courts and a look at the new Directives, University of Leicester School
of Law Research Paper No. 13-11;
A. Semple, A Practicai Guide to Public Procurement, Oxford University Press,
2015;
J. Steiner, L. Woods, C. Twigg-Flesner, EU Law, ed. a 9-a, Oxford University
Press, 2006;
P. Trepte, Public Procurement in the EU. A Practitioner’s Guide, ed. a 2-a,
Oxford University Press, 2007;
312 Bibliografie
S. Treumer, Contract changes and the duty to retender under the new EU
public procurement Directive, în Public Procurement Law Review nr. 3/2014;
S. Treumer, Regulation of contract changes leading to a duty to retender the
contract: The European Commission's proposal of December 2011, în Public
Procurement Law Review nr. 5/2012;
S. Treumer, Technical Dialogue and the Principie of Equal Treatment —
Dealing with Conflicts of Interest after Fabricom, în Public Procurement Law
Review nr. 2/2007;
S. Treumer, Technical Dialogue Prior to Submission of Tenders and the
Principie of Equal Treatment of Tenderers, în Public Procurement Law Review
nr. 3/1999.
fli Jurisprudență CJCE și CJUE
Cauza C-7/68, Comisia Comunităților Europene împotriva Republicii Italiene,

Hotărârea din 10 decembrie 1968;
Cauza C-301/81, Comisia împotriva Belgiei, Hotărârea din 1 martie 1983;
Cauza C-27/86, SA Constructions et entreprises industrielles (CEI) împotriva
Societe cooperative „Association intercommunale pour Ies autoroutes des
Ardennes", Hotărârea din 9 iulie 1987;
Cauza C-28/86, Ing. A. Bellini & Co. SpA împotriva Regie des bâtiments,
Hotărârea din 9 iulie 1987;
Cauza C-29/86, Ing. A. Bellini & Co. SpA împotriva Regatului Belgiei,
Hotărârea din 9 iulie 1987;
Cauza C-31/87, Gebroeders Beentjes BV împotriva Olandei, Hotărârea din
20 septembrie 1988;
Cauza C-96/89, Comisia împotriva Țărilor de Jos, Hotărârea din 16 mai 1991;
Cauza C-243/89, Comisia împotriva Regatului Danemarcei',
Cauza C-45/91, Comisia împotriva Greciei, Hotărârea din 7 aprilie 1992;
Cauza C-422/92, Comisia împotriva Germaniei, Hotărârea din 10 mai 1995;
Cauza C-3 89/92, Ballast Nedam Groep NV împotriva Regatului Belgiei,
Hotărârea din 14 aprilie 1994;
Cauza C-415/93, Bosman, Hotărârea din 15 decembrie 1995;
Cauza C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria AG și alții împotriva Strohal
Rotationsdruck GesmbH, Hotărârea din 15 ianuarie 1998;
Cauza C-311/96, Comisia împotriva Franței',
Bibliografie 313
Cauza C-323/96, Comisia Comunităților Europene împotriva Regatului

Belgiei, Hotărârea din 17 septembrie 1998;
Cauza C-5/97, Ballast Nedam Groep NE împotriva Regatului Belgiei,
Cauza C-71/97, Comisia împotriva Spaniei, Hotărârea din 1 octombrie 1998;
Cauza C-16/98, Comisia Comunităților Europene împotriva Republicii
Franceze, Hotărârea din 5 octombrie 2000;
Cauza C-176/98, Holst Italia SpA împotriva Comune di Cagliari, Hotărârea din
2 decembrie 1999;
Cauza C-275/98, Unitron Scandinavia și 3 -S, Hotărârea din 18 noiembrie
1999;
Cauza C-380/98, The Queen împotriva H.M. Treasury, Hotărârea din
3 octombrie 2000;
Cauza C-399/98, Ordine degli Architetti și alții împotriva Comune di Milano și
alții, Hotărârea din 12 iulie 2001;
Franceze, susținută de Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Hotărârea
din 1 februarie 2001;
Cauza C-470/99, Universale-Bau AG și alții împotriva Entsorgungsbetriebe
Simmering GmbH, Hotărârea din 12 decembrie 2002;
Cauza C-496/99, CAS Succhi di Frutta împotriva Comisiei Comunităților
Europene, Hotărârea din 29 aprilie 2004;
Cauza C-19/00, SIAC Construction Ltd. împotriva Consiliului Local al
Districtului Mayo, Hotărârea din 18 octombrie 2001;
Cauza C-59/00, Bent Mousten Vestergaard împotriva Spattrup Boligselskab,
Cauza C-283/00, Comisia Comunităților Europene împotriva Regatului
Spaniei, Hotărârea din 16 octombrie 2003;
Cauza C-373/00, Adolf Truley GmbH împotriva Bestattung M'ien GmbH,
Hotărârea din 27 februarie 2003;
Cauza C-18/01, Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy și alții împotriva
Varkauden Taitotalo Oy, Hotărârea din 22 mai 2003;
314 Bibliografie
Cauza C-304/01, Regatul Spaniei împotriva Comisiei Comunităților Europene,

Hotărârea din 9 septembrie 2004;
Cauza C-314/01, Siemens AG Osterreich și alții împotriva Hauptverband der
Osterreichischen Sozialversicherungstrâger (Central Association ofAustrian Social
Security Institutions), Hotărârea din 18 martie 2004;
Cauzele reunite C-21/03 și C-34/03, Fabricom S.A. împotriva Regatului
Belgiei, Hotărârea din 3 martie 2005;
Cauza T-160/03, AFCon Management Consultants și alții împotriva Comisiei
Comunităților Europene, Hotărârea din 17 martie 2005;
Cauza C-231/03, Coname, Hotărârea din 21 iulie 2005;
Cauza T-345/2003, Evropatki Dynamiki împotriva Comisiei Comunităților
Europene, Hotărârea din 12 martie 2008;
Cauza C-508/03, Comisia împotriva Regatului Unit, Hotărârea din 4 mai 2006;
Cauza C-525/03, Comisia împotriva Italiei, Hotărârea din 27 octombrie 2005;
Cauzele reunite C-187/04 și C-188/04, Comisia Comunităților Europene
împotriva Republicii Italiene, Hotărârea din 27 octombrie 2005;
Cauza C-410/04, ANA V, Hotărârea din 6 aprilie 2006;
Cauza C-523/04, Comisia împotriva Țărilor de Jos, Hotărârea din 24 aprilie
2007;
Cauza C-220/05, Jean Auroux și alții împotriva Commune de Roanne,
Hotărârea din 18 ianuarie 2007;
Cauza C-382/05, Comisia Europeană împotriva Republicii Italiene, Hotărârea
din 18 iulie 2007;
Cauza C-147/06, SECAP SpA împotriva Comune di Torino, Hotărârea din
15 mai 2008;
Cauza C-148/06, Santorso Soc. coop. ari împotriva Comune di Torino,
Hotărârea din 15 mai 2008;
Cauza C-220/06, Asociacion Profesional de Empresas de Reparto y
Manipulado de Correspondencia împotriva Administracion General del Estado,
Cauza T-258/06, Republica Federală Germania împotriva Comisiei Europene,
Hotărârea din 20 mai 2010;
Bibliografie 315
Cauza C-337/06, Bayerischer Rundfunk și alții împotriva GEWA — Gesellschaft

fur Gebăudereinigung und Wartung mbH, Hotărârea din 13 decembrie 2007;
Cauza C-454/06, Pressetext Nachrichtenagentur GmbH împotriva Republicii
Austria, APA-OTS Originaltext-Service GmbH și APA Austria Presse Agentur
registrierte Genossenschaft mit beschrănkter Haftung, Hotărârea din 19 iunie 2008;
Cauza C-121/07, Comisia împotriva Franței, Hotărârea din 9 decembrie 2008;
Cauza C-300/07, Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopâdie
Schuhtechnik împotriva AOK Rheinland/Hamburg, Hotărârea din 11 iunie 2009;
Cauza C-459/07, Elshani, Hotărârea din 2 aprilie 2009;
Cauza C-538/07, Assitur, Hotărârea din 19 mai 2009;
Cauza C-297/08, Comisia Europeană împotriva Republicii Italiene, Hotărârea
0 din 4 martie 2010;
Cauza C-299/08, Comisia Europeană împotriva Republicii Franceze,
Cauza C-305/08, Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del
Mare (CoNISMa) împotriva Regione Marche, Hotărârea din 23 decembrie 2009;
Cauza C-451/08, Helmut Miiller împotriva Bundesanstaltfur Immobilienaufgaben,
Hotărârea din 25 martie 2010;
Cauza C-568/08, Combinație Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie și alții
împotriva Provinciei Drenthe, Hotărârea din 9 decembrie 2010;
Cauza T-415/10, Nexans France împotriva întreprinderii comune europene
pentru ITER și pentru dezvoltarea energiei de fuziune, Hotărârea din 20 martie
2013;
Cauza C-574/10, Comisia Europeană împotriva Republicii Federale Germania,
Hotărârea din 15 martie 2012.
4 Acte normative naționale

Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi;
Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de
corupție;
Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice;
Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice;
Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a
contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de
316 Bibliografie
concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și

funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor;
O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de
servicii;
O.U.G. nr. 76/2010 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a
servicii;
O.U.G. nr. 26/2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice și
întărirea disciplinei financiare și de modificare și completare a unor acte normative;
O.U.G. nr. 88/2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru
îndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaționale, precum și
pentru modificarea și completarea unor acte normative;
H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor refe
ritoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a
servicii;
H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-
cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice.
4 Acte normative europene

Directiva 71/304/CEE privind eliminarea restricțiilor referitoare la libertatea de
a presta servicii în domeniul contractelor de achiziții publice de lucrări și la
atribuirea contractelor de achiziții publice de lucrări prin intermediul agențiilor sau
sucursalelor;
Directiva 71/305/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a
contractelor publice de lucrări;
Directiva 89/440/CEE de modificare a Directivei 71/305/CEE privind coordo
narea procedurilor de atribuire a contractelor publice de lucrări;
Directiva 89/665/CEE privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor
administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de
atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de
lucrări;
Bibliografie 317
Directiva 92/50/CEE a Consiliului privind coordonarea procedurilor de

atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii;
Directiva 93/36/CEE privind coordonarea procedurilor de atribuire a
contractelor de achiziții publice de bunuri;
telor de achiziții publice de lucrări;
telor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor;
.1
Directiva 97/52/CEE de modificare a Directivelor 92/50/CEE, 93/36/CEE și
93/37/CEE privind coordonarea procedurilor pentru atribuirea contractelor de
achiziții publice de servicii, produse și, respectiv, lucrări;
Directiva 2004/17/CE de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale;
Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a con
tractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii;
Directiva 2006/12/CE privind deșeurile;
Directiva 2009/81/CE privind coordonarea procedurilor privind atribuirea
anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri și de prestare de servicii de
către autoritățile sau entitățile contractante în domeniile apărării și securității și de
modificare a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE;
Directiva 2014/23/UE privind atribuirea contractelor de concesiune;
Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice și de abrogare a Directive:
2004/18/CE;
Directiva 2014/25/UE privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfă
șoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și
de abrogare a Directivei 2004/17/CE;
Regulamentul (CE) nr. 2195/2002 al Parlamentului European și al Consiliului
din 5 noiembrie 2002 privind Vocabularul comun privind achizițiile publice;
Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind
Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de
coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european
pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale
privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul
de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime;
Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE).
318 Bibliografie
4 Acte ale Comisiei și/sau ale Parlamentului sau Consiliului European

Carte verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achizițiilor publice.
Către o piață europeană a achizițiilor publice mai performantă (Cartea verde
privind achizițiile publice)',
Comunicare interpretativă privind legislația comunitară aplicabilă procedurilor
de atribuire a contractelor nesupuse sau parțial supuse dispozițiilor directivelor
privind achizițiile publice;
Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul
Economic și Social și Comitetul Regiunilor, intitulată „Către un Act privind piața
unică. Pentru o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate”',
Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul
Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, intitulată „O politică
industrială integrată adaptată erei globalizării. Atribuirea celui mai important rol
competitivității și sustenabilitățiC',
Comunicarea Comisiei Europene din martie 2010 intitulată „Europa 2020 — O
strategie europeană pentru o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă
incluziunii"',
Raportul realizat în mai 2010 de Profesorul Mario Monti la solicitarea
Președintelui Comisiei Europene Jose Manuel Barroso și intitulat „O nouă strategie
pentru piața Unică (Raportul Monti)',
Studiul privind impactul și eficiența legislației europene privind achizițiile
publice.
n Universul
Juridic nihil sine iure
instrument C
de pregătire
profesională
p ARTENERIAT AT Suntem o comunitate impresionantă

- peste 40.000 de membri activi
o NLINE
Conținut juridic de calitate disponibil
de pe orice dispozitiv:
laptop, mobil sau tabletă
Puteți accesa informații juridice reale, certificate

R EZULTATE editorial, necesare activității dvs., în orice moment,
sub semnătura specialiștilor recunoscuți în domeniu
ț^RADIȚIE în scurt timp am devenit cel mai important actor al

pieței editoriale juridice! Peste 2.000 de titluri,
600 de autori, 10 reviste juridice. Acum și Online!
^RTICOLE Peste 7.000 de pagini de conținut

profesional structurat pe 12 secțiuni,
pentru a facilita accesul la conținutul relevant
Legislație Modificări legislative, legi promulgate,

decizii CCR și ÎCCJ, proiecte de legi
ALĂTURĂ-TE CELOR 40.000 de profesioniști!

BENEFICIAZĂ de avantajele contului premium: G0 PREMIUM!
Testează și convinge-te!
MMM ’ " " *www.universuIjuridic.ro■ 1 ■
L_
ujmagro-
DIMITRIE
ALEXANDRESCO
EXPLICAȚIUNEA TEORETICĂ
ȘI PRACTICĂ A DREPTULUI
CIVIL ROMÂN
7g§® '
/ -i
11 '.'(•'WMBE"
■
*7-,
i^1 ]
• 'Republicare anastatică a primei opere fundamentate dedicate Codului civil român modem
• S^rie de lux, lucrată manual, destinatăpasionalilor și colecționarilor
• Numerotareafiecărui exemplar
• Seria [imitată de scturipusc în circulație nu va depăși 100; în modexcepțional, în primul an
vorfi puse în circulație maximum 200 de seturi
• Comenzile se vor realiza prin intermediul ujmag.ro
• Ca aefiziționarea setului complet, Editura 'UniversulJuridic oferi cumpărătorilor, ca
Beneficiu suplimentar, accesul la portalul universutjuridic.ro pentru o perioadă de 6 luni
www. ujmag. ro

Dreptul Achizitiilor Publice

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Dreptul Achizitiilor Publice

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Monica Amalia Ratiu

Ediția a Il-a, revăzută și adăugită [Uj]

CONTRACTUL DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ

REGIMUL JURIDIC APLICABIL ATRIBUIRII

Contractul de achiziție publică

Ediția a II-a, revăzută și adăugită

Copyright © 2018, Universul Juridic SRL.

Respect pentru autorii noștri, respect pentru profesia aleasă!

Descrierea CIP a Bibliotecii Naționale a României

Redactor: Cristina Constantin

TITLUL I. CONSIDERAȚII GENERALE DESPRE

CAPITOLUL I. EVOLUȚIA REGULILOR PRIVIND ACHIZIȚIILE

CAPITOLUL II. PRINCIPALELE MODIFICĂRI ADUSE DE NOUA

TITLUL II. CONTRACTUL DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ 50

CAPITOLUL I. CARACTERISTICILE CONTRACTULUI

1. Definiția contractului de achiziție publică în temeiul Legii nr. 98/2016 58

CAPITOLUL II. TIPURI DE CONTRACTE DE ACHIZIȚIE PUBLICĂ......... 70

CAPITOLUL III. IDENTIFICAREA OBIECTULUI CONTRACTULUI DE

CAPITOLUL IV. MODIFICAREA CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE

CAPITOLUL V. ÎNCETAREA CONTRACTULUI DE ACHIZIȚIE

TITLUL III. PARTICIPANȚII LA RAPORTUL

CAPITOLUL I. AUTORITATEA CONTRACTANTĂ.................................. 152

CAPITOLUL II. OPERATORUL ECONOMIC.................................................. 174

CAPITOLUL III. SERVICII AUXILIARE ACHIZIȚIEI PUBLICE................... 211

CAPITOLUL IV. CONLUCRAREA ÎNTRE AUTORITATEA

TITLUL IV. REGIMUL JURIDIC APLICABIL ÎNCHEIERII

CAPITOLUL I. CATEGORIILE DE REGULI CARE GUVERNEAZĂ

CAPITOLUL II. REGIMUL JURIDIC REGLEMENTAT DE DIRECTIVELE

CAPITOLUL III. REGIMUL JURIDIC GUVERNAT DE DIRECTIVE

CAPITOLUL IV. ACHIZIȚIA DIRECTĂ DE PRODUSE, SERVICII ȘI

TABEL DE TRANSPUNERE ȘI CORESPONDENȚĂ 292

AGA Adunarea Generală a Acționarilor

Conceptul de achiziție publică este legat de conținutul unor raporturi juridice

în încercarea de a determina domeniul de incidență al legislației privind achi­

Germania, susținută de Parlamentul European și de un număr important de state

obligă statele membre să reglementeze fără excepție toate procedurile de atribuire

1 Hotărârea pronunțată în data de 3 martie 2005 în cauzele reunite C-21/03 și C-34/03,

perioadă determinată de timp reprezintă o achiziție publică, după cum în aceeași

unei piețe unice solide și competitive presupune, pe lângă asigurarea accesului

1 Pentru analize și recomandări în legătură cu posibilitățile de limitare a trucării ofertelor, a

Capitolul I. Evoluția regulilor privind achizițiile publice 19

lucrări, în derularea procedurilor de alegere a contractantului, în vederea semnării

1 Având în vedere rezultatele studiilor de impact care au demonstrat că percepția inițială

Regimul juridic complet prevăzut de o directivă în materia achizițiilor publice

Procesul de reglementare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție

1 Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de

exemplu, cumpărare neafectată de termen sau modalități, contract de leasing,

Modificările concrete ale cadrului legislativ au avut drept punct principal de

cerea consumului de energie, crește ocuparea forței de muncă, amelio­

J necesitatea de a asigura mecanisme diferite de atribuire și implementare a

împreună cu Directiva 2014/25/UE privind achizițiile efectuate de entitățile

1 Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind coordonarea

■S Directiva 89/665/CEE', care stabilește standarde comune pentru procedurile

1 Directiva Consiliului privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor adminis­

La momentul adoptării deciziei de a reglementa distinct atribuirea contractelor

Cum studiile și analizele au demonstrat existența unor bariere în calea unei

1 Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și

Necesitatea emiterii actului normativ a fost fundamentată și explicată în

hotărâtoare în vederea clasificării drept concesiune a unui anumit contract, întrucât

euro, prag consacrat deja în domeniul concesiunilor de lucrări și extins, astfel, și

Dispozițiile Directivei 2014/24/UE au fost transpuse în dreptul românesc

1 Republicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010, completată și modificată.

atât în cadrul controlului ex ante', cât și în cadrul controlului ex post1 derulat de

1 Controlul ex ante se realizează conform dispozițiilor cuprinse în O.U.G. nr. 98/2017

în încercarea de a determina domeniul de incidență al legislației privind achi

cerea consumului de energie, crește ocuparea forței de muncă, amelio

1 Directiva Consiliului privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor adminis

Simplificarea și flexibilizarea normelor care guvernează achizițiile publice cla

i. transparența procedurilor' prin publicarea, după caz, a anunțului de parti

(1) La atribuirea contractelor de achiziții publice, autoritățile con

aceste norme permit autorităților contractante să țină seama de specificul servi

„în acest sens, trebuie reținut că definiția contractului de achiziție pu

cumpărarea1 de bunuri, servicii și lucrări în condiții care au aptitudinea de a discri

Doctrina contemporană de drept administrativ din România a consacrat anu

în plus, se observă că obligația statelor membre de a respecta regulile și terme