Suport de curs: Elemente de știința administrației

Titular: prof.univ.dr.Mihaela Onofrei

Tema: NOŢIUNI DE BAZĂ PRIVIND ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
1. Spaţiul de activitate specific administraţiei

Constituirea unui spaţiu administrativ separat este rezultatul unui proces

îndelungat, în două etape: de diviziune şi autonomie. Naşterea administraţiei este legată,
mai întâi, de fenomenul diviziunii sociale, prin intermediul căruia, societatea, până atunci
unificată şi omogenă, devine stratificată şi eterogenă. Această diviziune socială se
realizează prin următoarele etape:1
 specializarea activităţilor şi a misiunilor sociale (diviziunea muncii şi a
funcţiilor);
 disocierea între diferitele dispoziţii cu caracter normativ care asigurau
integrarea socială (religie, morală, drept);
 formarea de subansamble, de grupuri parţiale, de instituţii, fiecare având
propria logică de funcţionare;
 apariţia relaţiilor de inegalitate între oameni şi generalizarea raporturilor de
dominare/subordonare care traversau societatea în ansamblul său, antrenând constituirea
spaţiilor de putere multiple şi diversificate.
Diviziunea socială s-a finalizat prin desprinderea din ansamblul instituţiilor, a
unei entităţi specializate investită cu putere de constrângere asupra membrilor
colectivităţii. În felul acesta, asistăm la emergenţa spaţiului politico-administrativ, clădit
în principal pe ordine, simbol al unităţii sociale şi instrument de coerciţie.
Totuşi la început, acest spaţiu nu s-a diferenţiat, decât într-o mică măsură, de
celelalte structuri sociale. Deosebirile s-au putut constata, atât pe continentul european, în
care funcţiile administrative reprezentau o prelungire a puterii sociale, cât şi în afara
Europei; astfel, în S.U.A., se constituise o castă a birocraţilor, care domina ansamblul
societăţii şi superviza integritatea raporturilor sociale.

1 Chevalier, J. – Science administrative; Presses Universitaires de France; Paris; 1986; p.125

4
 Odată cu apariţia statelor moderne, spaţiul administrativ a devenit autonom, iar
sarcinile administrative au fost încredinţate unor profesionişti ai noului domeniu,
remuneraţi pentru efortul lor şi desprinşi de mijloacele de producţie.
Apariţia pe scara istoriei a spaţiului administrativ marchează trecerea de la
societatea primitivă la cea de tip statal.
Societatea primitivă nu a avut un aparat specializat de dominaţie, investit cu
putere de coerciţie, deoarece relaţiile dintre membrii colectivităţii erau solidare şi plasate
pe baze egalitariste. Şi societatea primitivă a cunoscut “postura” de şef, dar poziţia
acestuia nu-i conferea nici o autoritate particulară în societate şi nu reprezenta un loc al
puterii. Ales în funcţie de priceperea sa şi mai ales de calităţile sale de războinic, şeful
îndeplinea o funcţie tehnică, care excludea ideea de coerciţie.
“Însărcinat cu menţinerea păcii sociale şi rezolvarea conflictelor interne, el nu
dispune în munca sa de decât de prestigiul personal şi de propriul cuvânt, care nu are tăria
legii. Cuvântul şefului nu reprezintă un semn sau un act de putere […] . Şeful este un
conducător fără putere, aflat în serviciul societăţii, dar nu reprezintă o figură
proeminentă.” 2
În societatea modernă apare o relaţie fundamentală de opoziţie între cei care
conduc şi cei conduşi, proces ilustrat de crearea spaţiului politico-administrativ separat.
Raporturile de dominare creează la toate nivelurile o inegalitate materializată prin
redistribuirea produsului creat; oamenii produc, nu numai pentru ei înşişi, ci şi pentru
alţii, fără a primi o contraprestaţie, în schimb.
Societatea modernă cunoaşte în acelaşi timp, două tipuri de dominaţie:
 raporturi de dominare politică, caracterizate de apariţia unei puteri de
constrângere şi concentrarea sa în mâinile guvernanţilor;
 raporturi de dominare economică, apărute în procesul de creare şi repartiţie a
produsului naţional.
Sunt asigurate astfel, atributele de putere şi ordine, considerate “simboluri ale
noţiunii de stat. Rolul şi funcţiile sale nu sunt definite prin intermediul pieţei. El dispune

2 Chevalier, J. – op. cit.; p.127

5
de o totală autoritate în acest domeniu”3. Pentru a-şi realiza obiectivele, statul elaborează
legi, coordonează opţiunile individuale, impune o organizare socială coerentă,
ierarhizează anumite funcţiuni şi atribuie putere de decizie reprezentanţilor săi direcţi din
admi-nistraţia publică.
Din punct de vedere etimologic, cuvântul “administraţie” provine de la
latinescul “ad-ministrare”4 care înseamnă “pentru a servi”.
Folosirea noţiunii de administraţie cunoaşte trei accepţiuni principale:
1) Administraţia înţeleasă ca tip de activitate umană, semnificând acţiunea de a
administra, de a desfăşura, deci, munca de un anumit conţinut (administrativ);
2) Administraţia privită ca mod de organizare a unor activităţi, concretizat
printr-o structură organizatorică, indispensabilă, pentru înfăptu-irea muncii de
administraţie;
3) Administraţia ca instituţie sau complex de instituţii profilate pe domenii de
activitate, cu o structură funcţională, care trebuie să corespundă cerinţelor de a îndeplini
sarcini specifice. Totodată, în această accepţiune, administraţia, vizează satisfacerea
anumitor interese ale colectivităţilor uma-ne, cu respectarea drepturilor şi libertăţilor
legitime ale membrilor acestora.
Cu deosebire, în cazul administraţiei publice, este avută în vedere, satisfacerea
unor interese ale colectivităţilor umane, organizate în forme administrative de tip statal,
denumite, adesea, “interese generale”.
Termenul de „administraţie”5 provine din limba latină, „administer” traducându-
se prin: agent, slujitor, servitor, îngrijitor sau, într-un alt sens, instrument. Cuvântul
„administer” s-a format din:
 rădăcina „minus”- „minor”, care înseamnă „mai puţin”;
 prefixul „ad”, care arată direcţia „spre” sau „pentru” a înfăptui un obiectiv.

3 Pondaven, C. – Économie des Administrations Publiques Edition Cujas; Paris; 1995; p.72
4 Prefixul “ad” subliniază direcţia “spre” sau “pentru” înfăptuirea unui obiectiv, iar “ministrare” vine de la
“ministris” care înseamnă “servitor”. Ministrul este servitorul ţării sau statului (Oroveanu, M. – Tratat
de Ştiinţa administraţiei, Editura Cerma, Bucureşti, 1996, p.25).

5 Alexandru, I. – Criza administraţiei; editura Allbek; Bucureşti; 2001; p. 16

6
 În ansamblu, cuvântul „administer” subliniază starea de inferioritate în raport cu
„magister”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, şeful.
Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul „a administra” explicaţia: a
conduce, a cârmui. În „Dictionary of American Government and Politics” editat sub
coordonarea profesorului Jay M. Shafritz, cuvântul „administration” are următoarele
sensuri:
 conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor;
 termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental;
 executarea şi implementarea politicii publice;
 timpul în care se află în funcţie un şef executiv, precum preşedinte,
guvernator sau primar; astfel, administraţia Clinton înseamnă acei ani (1992-2000), când
Bill Clinton a fost preşedinte al S.U.A.;
 supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele, în
vederea repartizării bunurilor şi averii către moştenitori.
În limbajul curent, termenul „administraţie” cunoaşte mai multe sensuri. Astfel,
prin administraţie se poate înţelege:
 conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
 sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
 conducerea unui agent economic sau instituţii social- culturale;
 un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct
productive sau instituţii social- culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate direct
productivă.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice
s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, privită ca formă
de exercitare a puterii executive în stat. Din acest motiv, definiţiile din literatura de
specialitate, identifică administraţia publică cu ramura executivă a guvernării6.
Astfel, John S. Corson şi J.P.Harris definesc administraţia publică drept
activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului. Mai mult, Dwight
Waldo releva că, în ansamblul său, procesul administraţiei publice constă în acţiunile de
realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului.

6 definiţia lui James Davis, după Alexandru, I. – op. cit.; p. 19

7
 Aşadar, administraţia publică reprezintă o parte a procesului politic, dobândeşte
un rol important în formularea politicilor publice şi caută mijloacele de implementare a
valorilor politice în societate.

2. Administraţia – tip de activitate umană

În mod obişnuit, în această accepţiune, a administra înseamnă a înfăptui o

activitate specifică, care presupune a asigura condiţiile prielnice desfăşurării diverselor
procese social-economice. În acest sens, guvernarea înseamnă administrarea realizată de
către Guvern, alcătuind o activitate publică de administraţie, care se concretizează prin
lucrări, decizii, acţiuni în serviciul (interesul) ţării, al statului respectiv.
În statele democrate funcţionează principiul separaţiei puterilor (legislativă,
executivă, judecătorească), având la bază conţinutul specific al activităţilor desfăşurate
sau funcţiunilor îndeplinite. În acest context, funcţiunea executivă (administraţia)
realizată prin instituţiile administrative, este subordonată legislativului şi colaborează cu
acesta. Astfel, activitatea specifică administraţiei publice constă, în principiu, în
asigurarea condiţiilor şi punerea în aplicare a deciziilor (actelor normative) adoptate de
puterea legiuitoare.
În mod firesc, nu este posibilă separarea sau delimitarea guvernării de
administraţia statului, ale cărei misiuni sunt stabilite de puterea politică. Numai în cazul
unor deficienţe de funcţionare ale organelor sau instituţiilor publice, administraţia de stat
tinde să guverneze prin ea însăşi; “guvernarea birourilor administrative” sau
“tehnocraţia” în administraţia publică semni-fică existenţa unei crize a societăţii
respective.
În orice compartiment al vieţii sociale, procesul complex al adminis-trării, adică
administraţia ca activitate, constă dintr-o acţiune chibzuită, raţională şi eficientă de
utilizare a resurselor umane, materiale şi financiare, în scopul obţinerii unor rezultate
utile maxime, cu eforturi minime. Administraţia statului ca activitate concretă, reprezintă,
deci, acţiunea prin care autorităţile publice se preocupă în a asigura satisfacerea cerinţelor

8
de interes general (public) , utilizând în caz de necesitate prerogativele (atribuţiile) de
putere publică.
Din punct de vedere juridic, administraţia se defineşte ca ansamblul resurselor
umane şi materiale, care sub autoritatea Guvernului, are misiunea de a asigura executarea
legilor şi de a le aplica, la cazurile concrete şi la cerinţele vieţii sociale. Această din urmă
definiţie confirmă poziţia subordonată a administraţiei faţă de lege, ea, deţinând, totodată,
prerogative de putere publică care îi permit să se impună voinţei individului
(particularilor). Administraţia, însă, nu se confundă cu statul însuşi. Misiunile
administraţiei nu sunt niciodată primare, ci secundare; ele constau în a îndeplini sarcinile
pe care organele fundamentale ale statului i le încredinţează.
Conţinutul administraţiei publice, ca activitate concretă, trebuie inves-tigat în
complexitatea cerinţelor vieţii social-economice, având menirea să satisfacă, raţional şi
eficient, exigenţele din ce în ce mai mari ale cetăţenilor. Progresul ştiinţific şi tehnic
impune necontenite îmbunătăţiri în desfăşurarea activităţilor specifice, respectiv în
structura administraţiei, prin utilizarea unor tehnici şi metode moderne.
În societatea contemporană, administraţia nu mai poate soluţiona problemele din
sfera sa, călăuzindu-se după precedente, bazându-se numai pe sisteme empirice; ea
trebuie să fie dinamică, creatoare şi să realizeze operativ obiectivele urmărite. Acest
conţinut a devenit mult mai complex, deoarece, în accepţiunea actuală, a administra
implică mai întâi a prevedea, apoi a organiza, a conduce sau a coordona, precum şi a
controla.
Ca urmare, este necesară punerea pe baze ştiinţifice a procesului complex al
administraţiei, îmbunătăţirea conţinutului şi structurii acesteia, pentru a corespunde
diverselor probleme ce reclamă o rezolvare promptă şi eficientă. Acest proces de
administrare trebuie să răspundă exigenţelor mereu sporite ale oamenilor, favorizând
reducerea costului diverselor activităţi şi rămânând în permanenţă sub controlul opiniei
publice.
Un domeniu de interes al administraţiei, ca activitate, constă în crearea cadrului
organizatoric necesar producţiei bunurilor materiale şi spirituale ale societăţii, care
influenţează rezultatele obţinute şi în sectorul privat. Producţia, în genere, nu este

9
posibilă fără organizarea ei adecvată, iar prosperitatea societăţii însăşi, reflectată de
calitatea vieţii zilnice a oamenilor, este dependentă în bună parte de produsul creat.
În general, administrarea se dovedeşte a fi una dintre cele mai utile activităţi
umane. Cele mai alese însuşiri intelectuale ale omului, sprijinite pe maşini moderne, nu
dau rezultatul aşteptat dacă nu sunt administrate raţional şi eficient, într-un cadru bine
organizat. Un exemplu, în acest sens, îl constituie societăţile comerciale, ca verigi
organizatorice în cadrul cărora se desfăşoară activităţi economico-sociale specifice unui
domeniu, în vederea realizării unor obiective economice prestabilite. Indiferent de tipul
de organizare, forma de proprietate sau domeniul acţiunii lor, prin activitatea proprie pe
care o desfăşoară, societăţile comerciale se integrează în procesele producţiei, circulaţiei
şi repartiţiei P.I.B., în legătură cu care se manifestă un sistem complex de relaţii
economico-financiare. Aceste relaţii constituie premisa esenţială, precum şi rezultatul
procesului reproducţiei economice. Asigurarea continuităţii acestei reproducţii presupune
circuitul permanent al capitalului, formarea şi utilizarea unei multitudini de fonduri, care
se constituie la nivel micro şi macroeconomic, gestionarea resurselor şi controlul
proceselor ce au loc; conturând, astfel, spectrul larg al administraţiei ca activitate
concretă, la acest nivel.
Chiar în domeniul funcţiunilor legiuitoare şi judecătoreşti ale statului, pentru
exercitarea competenţelor specifice, stabilite de legi, este necesar să se asigure o
activitate judicioasă de administrare.
Aşadar, activitatea de administrare se regăseşte pretutindeni, în toată
complexitatea vieţii sociale. Se poate afirma că în societatea modernă, nu există persoană
care nu a luat contact cu administraţia, în general, şi cu cea publică, în special, şi nu a
resimţit, direct sau indirect, binefacerile sau exagerările ei (prin supradimensionarea
birocraţiei şi a formalismului). De aceea, oamenii doresc ca administraţia publică să
funcţioneze pe baze raţio-nale, ştiinţifice, astfel încât să servească eficient interesele
generale, iar în relaţiile cu publicul, să soluţioneze în cel mai scurt timp, cererile acestuia.
Pe un plan mai larg, îmbunătăţirea continuă a activităţii din sfera administraţiei, ca şi
reducerea aparatului administrativ până la limita strictului necesar, constituie premise ale
progresului social, în toată complexitatea sa.

10
3. Administraţia – mod de organizare

Prin prisma condiţiilor de îndeplinire a misiunii sale, administraţia este

concepută ca structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să
se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Nevoia de eficientizare a
acestei activităţi, face necesară studierea structurii administraţiei şi a relaţiilor ce se
stabilesc între componentele sale.
Abordată sub aspect structural, administraţia reprezintă un ansamblu complex de
entităţi şi funcţionari, cu anumite atribuţiuni publice, care caută adesea să-şi sporească
autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere.
Organizarea administraţiei publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul.
Însă teoriile ştiinţifice despre această organizare se conturează mult mai târziu, în secolul
al XIX-lea, odată cu apariţia ştiinţei administraţiei şi dreptului administrativ.
Teorii izolate sau fragmentare cu privire la organizarea administraţiei, la
guvernare în general, s-au formulat încă din antichitate. Pot fi luaţi în considerare, atât
mari filozofi, tribuni ai sclavagismului, cât şi împăraţi creatori ai unor teorii relativ bine
structurate, după care au înfăptuit sau au dorit să înfăptuiască guvernarea. Sunt
edificatoare, în acest sens, următoarele referiri cu caracter istoric:7
 domnia lui Marcus Aurelius, ca şi cea a lui Titus Antonius Pius sunt – după
opinia istoricului englez iluminist E. Gibbon – singura perioadă din istorie în care unicul
scop al guvernării a fost fericirea poporului;
 Quintilian este cel mai des citat în lucrările de ştiinţa administraţiei pentru
forţa metodologică a celor şapte intrebări ale sale : “CINE? CE? UNDE? CU CE?
PENTRU CE? CUM? CÂND? “ care îşi păstrează şi astăzi întreaga lor actualitate şi
utilitate;
 Diocleţian a lăsat lumii câteva principii de guvernare, de exem-plu, aserţiunea
sa cu privire la izolarea celui care are prima responsabilitate în guvernare, la manipularea
sa de către cei din anturaj : “Adesea este în interesul a patru sau cinci miniştri să se
înţeleagă intre ei pentru a-l putea înşela pe suveranul lor. Fiind izolat de oameni prin

7 Iorgovan, A. – Drept administrativ. Tratat elementar; Editura Actami; Bucureşti; 1994; p.7

11
înalta sa demnitate, adevărul îi este ascuns. Vede numai cu ochii lor şi nu aude altceva
decât relatările lor mincinoase. El conferă posturile cele mai importante viciului şi
slăbiciunii şi îi dezonorează pe cei mai virtuoşi şi merituoşi dintre supuşii săi. Prin astfel
de artificii infame, cei mai buni şi mai înţelepţi dintre monarhi, cad pradă corupţiei venale
a curtenilor lor .“8
În principiu, nu putem vorbi despre o organizare de stat în general, ci despre
organizarea unui stat anume sau a unui tip de stat; astfel, devine logică şi necesară
referirea la organizarea administrativă a acestuia. Altfel spus, existenţa tipurilor istorice
de state, a impus conturarea unor tipuri diferenţiate de organizare administrativă. Fiecărui
tip de stat îi este proprie o anumită structură administrativă care a fost influenţată de
aspecte de natură militară, geografică, politică şi chiar psihologică (capriciile împăraţilor)
În societatea antică, organizarea oraşelor se caracteriza prin suprapunerea a trei
elemente9 :
 sistemul de rudenie (familiile şi ginţile, ale căror integrare dădea naştere
cetăţii);
 elementul religios (în sensul că oraşul se constituia în jurul unui cult religios
comun);
 factorul politic; înainte de a fi un teritoriu, cetatea era o comunitate politică,
alcătuită din cetăţeni uniţi prin legături esenţialmente politice.
În acele condiţii, funcţiile administraţiei erau limitate. Ele vizau apărarea,
justiţia, ordinea internă, efectuarea recensământului şi perceperea impozitelor. Uneori,
administraţia proceda la intervenţii sociale, urmărind garantarea egalităţii şi corectarea
inegalităţilor de avere, cât şi la intervenţii economice: perceperea drepturilor de vamă,
instituirea de monopoluri asupra minelor, olăritului şi ţesăturilor sau controlul
exporturilor.
Asemenea funcţii erau rezervate anumitor membri ai oraşelor. Astfel, în cetăţile
oligarhice “magistraţii” erau aleşi din interiorul familiilor nobile şi bogate (Atena) sau
dintre patricieni (Roma antică). Spre deosebire, în cetăţile democratice, toţi cetăţenii

8 Iorgovan, A. – op. cit.; p.8

9 Chevalier, J. – op. cit.; p.130

12
puteau să acceadă în funcţii publice, dacă erau aleşi de popor, cu excepţia sclavilor şi
metişilor. În plus, funcţiile administrative erau temporare şi colegiale, deoarece erau
interzise cumulul şi realegerea.
Deşi administraţia era legată intim de viaţa social-politică a cetăţii, nu putem
vorbi, la acea dată, de o structură administrativă specializată şi profesionistă.
Imperiul Roman, constituit de Alexandru cel Mare, reprezintă cea mai vastă
structură administrativă a antichităţii. Caracterizat de o centralizare puternică, acest
imperiu a beneficiat de toate instrumentele şi modalităţile necesare exercitării dominaţiei:
armată, administraţii financiare, ministere şi birouri. Exemplul Imperiului Roman este
semnificativ în planul structurii administraţiei, datorită următoarelor argumente :
 împărţirea riguroasă a teritoriului; Roma era divizată în regiuni şi cartiere care
exercitau controlul asupra provinciilor, iar Italia – în douăspre-zece regiuni şi apoi în
patru districte;
 apariţia unei birocraţii ierarhizate la nivel central. Cancelaria era centrul unui
enorm aparat administrativ, divizat în patru birouri, condus de un şef de serviciu asistat
de adjuncţi, iar finanţele erau complet centralizate;
 emergenţa unei doctrine de stat, ca persoană juridică, abstractă, independentă
de mijloacele de gestiune şi titulară de prerogative. Republica constituie prima conturare
a diferenţelor dintre stat şi societatea civilă.
În societatea feudală, a existat o confuzie între funcţiile administrative şi puterea
socială. Proprietatea funciară este sursa, atât a puterii economice şi administrative, cât şi a
bogăţiei şi autorităţii, a drepturilor private şi politice. Figura centrală este monarhul,
seniorul care administrează propriile domenii, deţinând în acelaşi timp drepturi regale.
Administraţia nu este decât o putere “domestică “, aflată în serviciul regelui. Structura
administraţiei nu se diferenţiază de celelalte structuri sociale.
Criza feudalismului şi creşterea puterii monarhice au determinat procesul de
autonomizare al administraţiei, legat de edificarea statului modern. În acest context, este
de semnalat faptul că, organizarea modernă a administraţiei de stat are ca suport modelul
organizării birocratice, sistematizat de Max Weber. În opinia sa10, birocratizarea
constituie un proces ireversibil, deoarece cerinţele economiei şi tehnicii impun existenţa

10 Oroveanu, M. – op. cit.; p.32

13
unui corp de funcţionari de profesie, specializaţi. Prin comparaţie este de remarcat că în
doctrina marxistă s-a apreciat eronat că organizarea birocra-tică este necesară numai în
sistemul capitalist. Realitatea a confirmat exactitatea teoriei lui Weber, cu atât mai mult,
cu cât organizarea birocratică s-a menţinut şi în societatea de tip socialist.
În practică, organizarea administraţiei publice şi a funcţionarilor publici pe
entităţi şi birouri este universal aplicabilă şi capabilă să atigă randamente maxime. Fără
îndoială că organizarea birocratică realizată pe baza reglementărilor legale fundamentate
pe conţinutul şi caracterul obiec-tiv al activităţilor, este superioară celei anterioare,
tradiţionale care avea caracter subiectiv, fiind întemeiată pe inspiraţia conducătorilor şi pe
calită-ţile personale ale funcţionarilor publici.
În raport cu orientările privind structurarea administraţiei publice se pot distinge
trei direcţii metodologice11 principale:
 orientarea strict tehnico-juridică (promovată de lucrările franceze actuale
de drept administrativ), prin care structurarea administraţiei de stat echivalează cu
organizarea puterii executive. În această concepţie se disting şi se cercetează probleme
ca:
 principiile organizării administrative (ale centralizării şi descentralizării);
 activitatea preşedintelui republicii, ca şef al statului sau, după caz, a regelui;
 activitatea Consiliului de Miniştri (Guvernului), ministerelor (miniştrilor),
departamentelor ministeriale;
 activitatea organelor administrative locale, inclusiv ale conducerilor acestora
(prefect, guvernator, primar, consilier);
 activitatea stabilimentelor (instituţiilor) publice şi respectiv a serviciilor
publice.
 orientarea filozofico-juridică, care are la bază teoria asupra organizării
sistematice a statului, prin care se evidenţiază superioritatea raporturilor, a interrelaţiilor
dintre autorităţile publice. Aceasta, la rândul său, este bazată pe principiul “unicităţii
puterii de stat”, având în vedere unicitatea suveranităţii, adică o autoritate politică
exclusivă (unică). În această optică, organizarea de stat este axată pe trei elemente:

11 Iorgovan, A. – op. cit.; p.9

14
  organele statului sau formele organizatorice prin care se realizează puterea de
stat;
 modul de formare a instituţiilor statului;
 principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice.
Este însă de remarcat că, în acest caz, deşi există şi funcţionează
autoritatea politică şi administrativă supremă, nu toate organele administraţiei publice
trebuie să se subordoneze Guvernului, care exercită conducerea generală în acest
domeniu. Concomitent, sunt create şi funcţionează organe autonome de administraţie, ca
cele ale entităţilor administrativ teritoriale (de stat) locale. Aşa se explică faptul că, în
literatura occidentală, noţiunea de administraţie de stat este utilizată pentru a evoca
administraţia publică care ţine de Guvern sau de şeful de stat. Spre deosebire, activitatea
administrativă a primăriior (primarilor) şi consiliilor locale este evocată prin sintagma
administraţie publică locală. În acest mod, nu se mai poate vorbi despre un sistem
administrativ unic (unitar), axat pe ideea subordonării, ci despre un sistem de organizare
a administraţiei publice, care pe lângă subordonare, presupune cooperarea între organele
administrative şi exercitarea controlului de către Guvern, fie direct, fie prin alte autorităţi
care îi sunt subordonate.
 orientarea axată pe ştiinţa administraţiei care abordează problemele
organizării administraţiei de stat, în acord cu cerinţele acestei ştiinţe, alături de cele ale
altor entităţi, inclusiv a celor economice din sectorul privat. În prezent, există în
numeroase ţări, curente şi şcoli orientate cu precădere pe aspectele organizării ştiinţifice a
administraţiei publice, incluzând aici şi organizarea muncii funcţionarilor.
Structura puterii în interiorul administraţiei şi logica funcţionării sale, depind de
intensitatea relaţiilor pozitive sau negative pe care le realizează cu mediul înconjurător.
Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, considerat ca mediu interior, închis şi
omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidenţă importanţa mediului
înconjurător extern în derularea acti-vităţilor de administraţie publică.
Importanţa relaţiilor cu mediul este explicată, atât de necesitatea stimulării
organului administrativ de a-şi amplifica eficienţa acţiunilor sale, cât şi de voinţa sa de a-
şi păstra caracteristicile structurale fundamentale.

15
 Relaţiile dintre administraţie şi mediul înconjurător social au o mare
importanţă, deoarece condiţionează modul în care ea îşi îndeplineşte funcţia în societate.
Administraţia publică poate alege între posibilitatea deschiderii sau cea a închiderii faţă
de mediul înconjurător, dar această alegere determină, în practică, dinamica structurii
administraţiei şi gradul ei de eficienţă, ca activitate.

4. Administraţia – instituţie publică

În accepţiunea de instituţie, administraţia este considerată o structură de

funcţionare, o formă organizatorică sau chiar o organizaţie socială, deci o entitate sau un
complex de entităţi publice, care constituie aparatul administrativ public. Administraţia
privită ca instituţie are trăsături proprii, care îi determină funcţiunea (noţiunea de
funcţiune fiind utilizată în sensul de misiune socială) şi îi modelează structura.
Cercetarea administraţiei ca aparat instituţional public, presupune studierea
interrelaţiilor care o integrează în societate şi încercarea de a înţelege logica socială care
îi fundamentează funcţiunile. În acest sens, administraţia publică are misiunea socială de
executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel,
problema funcţiunilor cu sensul de misiuni, este indisolubil legată de aceea a funcţiilor
statului, cu sensul de activităţi ce se realizează prin instituţiile de stat.
În această accepţiune, instituţiile administrative ale statului au competenţa legală
de a emite decizii executorii, faţă de care persoanele particulare ţi colectivităţile umane
au obligaţia de a se supune sub imperiul sancţiunilor. Teama de sancţiune este
fundamentul cel mai simplu al supunerii faţă de conţinutul acestor decizii, menite să
slujească interesul general. Pe de altă parte, în caz de nesupunere, folosirea metodei
constrângerii, cu aplicarea de sancţiuni de către aparatul de stat, permite respectarea
ordinii legale. Dar, constrângerea presupune consumul unei energii însemnate şi
utilizarea ei este în mod necesar, limitată.
În acelaşi timp, administraţia statului are şi misiunea de a educa şi convinge
oamenii de avantajele ordinii sociale existente – la a cărei menţinere ea contribuie – şi de
legimitatea acţiunilor sale.

16
 Metodele de constrângere şi de educare-convingere se împletesc în activitatea de
administraţie publică. Astfel, cu cât se amplifică metoda convingerilor, cu atât mai puţin
se utilizează constrângerea, iar procedeele de convingere, în societăţile evoluate, tind să
înlăture constrângerea. În fapt, cele două metode se completează recipro c: pe de o parte,
existenţa autorităţii şi a posibilităţii constrângerii contribuie la situarea statului deasupra
societăţii; pe de altă parte, diminuând numărul activităţilor coercitive şi punându-se
accentul pe formarea şi cultivarea unei mentalităţi favorabile îndeplinirii misiunii
administraţiei, se asigură creşterea însemnătăţii metodei convingerii. Constrângerea
devine cu atât mai eficientă, cu cât este utilizată mai rar şi inspiră (atunci), mai multă
teamă.
Ca instituţie, administraţia publică se defineşte nu numai prin funcţiunea pe care
o îndeplineşte în societate, dar şi prin organizarea sa juridică şi materială. Sub cel din
urmă aspect, administraţia este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de
funcţionari publici, executanţi ai unor activităţi şi supuşi unei discipline identice.
Organizarea instituţională, ca expresie a administraţiei publice, prezintă, din
punct de vedere social, o serie de caracteristici şi anume :
 administraţia publică, în ipostaza de instituţie, nu funcţionează într-un spaţiu
închis; ea se află în strânsă legătură cu celelalte instituţii sociale şi este influenţată de
evoluţia şi transformările caracteristice vieţii sociale;
 administraţia reproduce, în organizarea sa, caracteristicile esenţiale ale
sistemului social în care se integrează;
 administraţia ca instituţie are o unitate specifică care îi conferă o relativă
autonomie structurală, deşi instituţiile publice, nu sunt într-o perfectă armonie.
Interdependenţa lor este relativă şi evoluţia lor rareori este sincronă, existând decalaje şi
distorsiuni care alcătuiesc elementele fundamentale ale dinamicii sociale;
 supusă influenţei mediului înconjurător, administraţia cunoaşte un ritm de
dezvoltare propriu; particularităţile şi configuraţia sa organică influenţează exercitarea
funcţiunilor sale, (îndeplinirea misiunilor ce-i revin), precum şi locul pe care îl are în
societate.
În dinamica instituţională a administraţiei publice se manifestă şi este necesar să
se studieze problemele generate de fenomenul birocratic indus de funcţionarea

17
instituţiilor administrative, în scopul găsirii soluţiilor de ameliorare a eficienţei şi de
raţionalizare a activităţii respective; inclusiv a semnificaţiilor sale în contextul dezvoltării
societăţii pe baze democratice.
La rândul său, birocraţia poate fi interpretată din mai multe unghiuri, iar
literatura de specialitate consemnează opinii diferite despre fenomenul birocratic. Astfel,
în anii ’30, Harold Laski definea birocraţia “ca o formă a guvernării în care efectiv,
domină funcţionarii publici”12, în timp ce F. Lane afirma că birocraţia înseamnă un mod
de administrare complexă, la scară lărgită, un anumit comportament organizaţional.
Dintr-un alt unghi de abordare, Michael Croazier caracteriza birocraţia franceză
prin formalism şi lipsă de personalitate. Spre deosebire, Max Weber considera că
birocraţia reprezintă tipul ideal de organizare instituţională spre care tinde societatea
modernă, datorită calităţilor13 sale, care pot fi sintetizate astfel :
a) birocraţia este caracterizată de competenţă, ierarhie şi o diviziune a muncii pe
birouri;
b) organizarea birocratică facilitează progresul sistemelor economice şi
contravine stilurilor primitive de muncă, contribuind la dezvoltarea ştiinţei administraţiei;
c) birocraţia reprezintă modul cel mai eficient de organizare al colectivităţii, în
vederea atingerii anumitor scopuri. Eficienţa birocraţiei este rezultatul modului de
cooperare dintre om şi maşină.
Este de real interes tratarea birocraţiei în literatura germană, care a pus problema
legăturii dintre birocraţie şi democraţie, formându-se două curente; unul care
consideră cele două fenomene ca fiind compatibile şi un altul care susţine că acestea nu
au nimic în comun.
În opiniile “pro” se afirmă că birocraţia are nevoie de competenţă, or numai
democraţia asigură promovarea talentelor, formarea de specialişti şi recunoaşterea valorii.
În plus, în perioada modernă, ambele concepte au promovat progresul societăţii (de
exemplu, facilitarea accesului burgheziei la putere, în defavoarea nobilimii).
În opiniile “contra” se consideră că, această legătură dintre birocraţie şi
democraţie va genera permanent o stare conflictuală, din două motive şi anume :

12 Lane, F. – Current Issues in Public Administration; St. Martin’s Press; New-York; 1982; p.190
13 idem.

18
  disciplina şi controlul specifice birocraţiei lezează pricipiul libertăţii umane
caracteristic democraţiei;
 regulile ierarhiei birocratice contravin principiului democratic al egalităţii în
drepturi.
Cu toate rezervele exprimate, birocraţia ca expresie a funcţionării instituţiilor
publice apare ca fenomen normal, obiectiv datorită caracterului de ordine pe care-l
imprimă activităţii administrative, fapt evidenţiat şi de Figura nr.1 :

Figura nr.1
Aşezată pe baze raţionale, ştiinţifice, ea poate fi deplin compatibilă cu valorile
democraţiei: securitate naţională, siguranţa individului, productivitate, eficienţă; practic
orice organizaţie - de la o fabrică de confecţii la o uzină constructoare de maşini, de la o
organizaţie religioasă, la un guvern – va fi întotdeauna birocratizată.
Totodată, se constată că, în prezent, noţiunea de birocraţie are trei sensuri
principale, semnificând :
 puterea sau activitatea birocratică;
 categoria socială a birocraţilor;
 modul de organizare birocratic.

19
 Puterea birocratică apare ca un fenomen inevitabil, ţinând seama de elementele
generale ale exercitării puterii în societăţile moderne şi de trăsăturile caracteristice ale
sistemelor administrative pe care le generează. Astfel, pentru a îndeplini în mod
eficient sarcinile care îi sunt repartizate, orice organizare birocratică a administraţiei
urmează să-şi dezvolte trăsăturile caracteristice care favorizează manifestarea propriei
puteri.
O dată ce este instituţionalizată, administraţia stabileşte cu mediul în care
acţionează relaţii care îi amplifică autonomia şi îi conferă o competenţă de iniţiativă şi
legitimitate proprie, independentă de aceea pe care o are puterea politică.
De asemenea, perenitatea organizării birocratice a administraţiei se explică prin
necesitatea unei structuri ierarhice în societate. Factorii organizaţionali operează în două
moduri : într-un mod pozitiv, ei asigură superioritatea relativă a serviciilor administrative
asupra autorităţilor politice care urmează să le controleze activitatea; într-un mod negativ,
ei tind să scoată administraţia de sub orice influenţă exterioară, astfel încât să prevaleze
propriile scopuri ale acesteia.
Noţiunea de birocraţie nu poate fi concepută în afara categoriei sociale a
birocraţilor. Funcţionarii publici contribuie la îndeplinirea misiunilor administraţiei,
beneficiind de drepturi, dar şi de îndatoriri. Astfel, ei trebuie să aibă stabilitate şi să fie
apăraţi împotriva presiunilor interne sau externe, supunându-se riguros reglementărilor
juridice. Administraţia trebuie să dispună, totuşi, de dreptul de apreciere, de aşa numita
putere discreţionară asupra momentului şi modalităţilor de acţiune. De asemenea,
administraţia are controlul mijloacelor juridice, materiale şi umane ale conducerii,
precum şi a concepţiei şi acţiunii sale.
Modul de organizare birocratic este o condiţie a autonomiei statului însuşi,
asigură tradiţia în domeniul funcţiei publice şi întăreşte disciplina reglementată de actele
normative. Faţă de un personal politic schimbător, instituţiile administraţiei reprezintă
continuitatea, permanenţa şi stabilitatea, astfel încât ea îşi sporeşte influenţa asupra
societăţii. Organizarea birocratică are o legitimitate proprie, fiind adevărata apărătoare a
interesului general faţă de interesele oamenilor politici.

20
5. Alte abordări ale conceptului de administraţie publică

Administraţia este o activitate veche, întâlnită în toate ţările şi la toate nivelurile

de guvernare. Cu toate acestea, există o anumită confuzie în ceea ce priveşte terminologia
utilizată, astfel:
 unii folosesc sintagma “ştiinţa administraţiei”;
 alţii preferă să vorbească despre “ştiinţe administrative”, la plural, lăsând să se
subînţeleagă faptul că, nu există încă o ştiinţă a administraţiei în sens propriu, ci numai
discipline multiple care au ca punct de sprijin, administraţia;
 în fine, alţii folosesc expresia “administraţie publică”, echivalentul termenului
englez “Public Administration”, care abordează obiectul specific al disciplinei, dar lasă în
suspensie problema de a şti dacă avem sau nu de a face cu o nouă ştiinţă.
Aceste incertitudini de vocabular cuprind divergenţele asupra conţinutului
ştiinţei administraţiei, ceea ce se explică prin extrema diversitate a curentelor pe care le
găsim la originea acestei discipline.
În sens tradiţional, administraţia publică reprezintă “un ansamblu de activităţi
implicate în susţinerea politicilor şi programelor grupărilor aflate la putere” 14. Ea include
anumite responsabilităţi de execuţie, care diferă de la un departament la altul, fiind
focalizată îndeosebi în domeniile planificării, organizării, coordonării şi controlului
operaţiilor guvernamentale.
Literatura de specialitate a abordat şi problema asemănărilor sau
deosebirilor dintre administraţia publică şi cea privată. Expresia “publică” are legătură cu
publicul, poporul, comunitatea sau societatea. Adjectivul respectiv evidenţiază caracterul
public, în opoziţie cu cel privat al subiectului, având se pare cea mai adâncă rezonanţă
din forma de proprietate (publică, respectiv privată, după caz). În acest sens au fost
lansate două teze15 şi anume:
 administraţia publică se distinge de administraţiile private;

14 Lane, F. – op. cit.; p.4

15 Debbasch, Charles–Science administrative. Administration publique; Précis Dalloz; 1976;p.4

21
  administraţia publică se identifică cu administraţiile private.
Prima teză, având caracter clasic, apără natura specifică a administraţiei publice,
deoarece acţionează în serviciul general, este un aparat de acţiune al puterii politice şi
deci nu poate fi confundată cu administraţia privată, după cum se poate observa şi din
Tabelul nr.1. Această teză a fost forţată până la extrem, în administraţia franceză, care a
făcut o distincţie tranşantă între administraţiile publice şi cele private. Administraţiile de
stat deţin monopolul de gestiune asupra funcţiilor considerate ca publice, prin natura lor.
Spre deosebire, alte servicii sunt de natură privată şi chiar dacă le prestează statul, acest
fapt este doar ocazional, accidental; statul nu întreprinde activităţi individuale particulare
iar dacă i se impune acest lucru, trebuie să o facă pentru satisfacerea interesului general,
public.

TIPURI DE ACŢIUNI SECTORUL PUBLIC SECTORUL PRIVAT

1) ORIENTARE NONPROFIT PROFIT
2) RELAŢII COOPERARE COMPETIŢIE
INTERUMANE
3) MANAGEMENT DIFICIL POSIBIL
STRATEGIC
4) MARKETING PUBLIC PRIVAT
OPŢIUNE PUBLICĂ OPŢIUNEA PIEŢEI
FIXAREA IMPOZITELOR VENITURI-CHELTUIELI
5) PROCESUL  CERERE   CERERE =
BUGETAR  PRODUCŢIE  PRODUCŢIE
6) STRATEGII DE PARTICIPARE CLIENTELĂ
DISTRIBUŢIE
7) PROCESUL POLITIC INEVITABIL NU ESTE NECESAR

8)RESPONSABILITATE STAT-SOCIETATE PRODUCĂTOR-

CONSUMATOR
9) PRESIUNI/ FĂRĂ POSIBILITĂŢI POSIBILE DE
RECLAMAŢII CERTE DE SOLUŢIONAT
SOLUŢIONARE

22
10) CONTRACT/ ÎN CONTEXTUL SOCIAL ÎN CONTEXTUL PIEŢEI
ANGAJAMENT
Tabel nr.1 Privire comparativă asupra sectoarelor public şi privat

Totuşi, administraţia publică emană din puterea politică şi beneficiază de puterea

rezervată conducătorilor. Astfel, ea dobândeşte prerogative parti-culare şi privilegii,
determinând ca interesele sale să devină unilaterale şi anume: putere de acţiune
unilaterală şi realizarea unilaterală a contractelor administrative. Apare astfel un
dezechilibru profund, justificat de prăpastia care există între interesul privat şi cel public.
Există pericolul ca administraţia să acţioneze numai în folosul său şi de aceea
este necesară instituirea unor norme juridice specifice cărora să li se supună funcţia
publică. Acest cadru legal trebuie să cuprindă privilegiile, dar şi constrângerile
lucrătorilor din administraţia publică, necunoscute personalului din întreprinderile
private. Departajarea între public şi privat se efectuează în funcţie de sarcina pe care o
îndeplineşte interesul general prin proprii salariaţi, şi care face ca serviciile publice să nu
poată fi asimilate activităţilor private, altfel spus, să nu poată fi privatizate.
Or, realitatea a dovedit că multe dintre activităţile considerate prin excelenţă
publice (educaţie, sănătate, gospodărire) au devenit mai eficiente printr-o privatizare
corespunzătoare.
Privatizarea serviciilor publice a fost, de fapt, elementul generator al celei
de-a doua concepţii, potrivit căreia administraţia de stat se identifică cu afacerile private.
În această optică, administraţia publică nu este altceva decât o întreprindere, ale cărei
structuri organizatorice sunt identice cu cele aparţinând unei instituţii private. Un
asemenea punct de vedere triumfă cu precădere în S.U.A. şi este justificat chiar de către
orientările doctrinare, conform cărora procesul de asimilare public-privat se supune
imperativelor democratice.
Astfel, dacă se doreşte apărarea drepturilor şi libertăţilor individuale şi
autonomia administrativă este necesar ca serviciile publice şi agenţiile corespunzătoare
acestora să fie supuse regulilor de drept comun. În felul acesta, administraţia publică
trebuie să-şi îndeplinească sarcinile, la aceleaşi standarde de calitate ca o instituţie
particulară.

23
 Apropierea aparatului administrativ public de cel privat are la bază raţiuni
de eficientizare a activităţilor sectorului public. Regulile de gestiune aparţinând
întreprinderilor private, pot fi şi trebuiesc aplicate şi serviciilor publice. Preocupările de
reducere a costurilor şi de sporire a randamentului trebuie să pătrundă şi în sectorul
public.
Aceste imperative conduc la identificarea administraţiei publice cu
administraţiile private şi la refuzul de a delimita funcţia publică, de restul pieţei muncii.
Creşterea rolului statului în viaţa economică a dus la asumarea de către
administraţia publică a numeroase activităţi, comparabile cu cele întreprinse în sectorul
particular. Şi, totuşi, prerogativele multiple atribuite administraţiei au apărut ca tot atâtea
obstacole în calea democratizării sale. Ele sunt, în egală măsură, contrare unei bune
gestiuni a afacerilor administrative. Regulile derogatorii de la dreptul comun şi crearea
unei legislaţii specifice au încurajat lipsa de iniţiativă şi adoptarea unei atitudini pasive în
administraţia publică.
De exemplu, un întreprinzător dintr-o instituţie privată va studia cu multă atenţie
şi minuţiozitate documuntele necesare întocmirii unui contract, deoarece aceste
operaţiuni îi vor afecta propriul patrimoniu. Într-o instituţie publică, dimpotrivă, un
contractant poate recurge la privilegiile administraţiei prevăzute de lege, pentru a
modifica clauzele contractuale. De aceea, funcţionarii publici vor avea mai puţină grijă
faţă de documentele elaborate, deoarece gradul lor de răspundere este mult mai redus
decât într-o situaţie similară, din sectorul privat. Pe acest fond, a fost lansată ideea
caracterului incompatibil între activităţile publice şi cele private, fapt care a servit drept
acoperire pentru numeroasele greşeli de gestiune comise în serviciile publice.
Alinierea necesară a administraţiei publice la regulile juridice atribuite
particularilor şi la regulile de gestiune aplicate sectorului privat, nu trebuie să ducă la
ignorarea specificului administraţiei publice. Aceasta reprezintă un instrument de acţi une
finanţat din fonduri publice, un mijloc prin care statul îşi exercită propriile funcţii.
Administraţia publică contribuie la realizarea de utilităţi sociale, fie prin ea însăşi, fie prin
controlul şi orientarea iniţiativelor private. Această finalitate specifică serviciilor publice,
nu poate fi contestată chiar dacă administraţia publică este încurajată să se inspire din
virtuţile sectorului privat.

24
Suport de curs: Decizia în administrația publică
Titular: prof.univ.dr.Mihaela Onofrei
Tema: CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL ĨN SECTORUL
PUBLIC

1. Cadrul general al deciziei administrative

Administraţia publică reprezintă un sistem care funcţionează după o serie de

principii( „după propria sa ordine”), dar care este influenţată şi de anumite evoluţii din
societatea ĩn care este integrată. Calitatea particulară care defineşte acest sistem constă ĩn
faptul că deciziile sunt produse ĩn funcţie de particularităţile stabilite de autorităţile
publice şi nu de forţele impersonale ale pieţei. Totodată, aceste priorităţi pot fi susţinute
de prin monopolul acţiunii statale, cu privire la folosirea legitimă a forţei şi coerciţiei.
Deciziile reprezintă o componentă de bază a activităţii zilnice a managerilor din
zilele noastre, atât ĩn domeniul public cât şi ĩn cel privat. Deşi au ĩnceput să apară lucrări
care abordează modele de luare a deciziilor utile secorului privat, nu exista acelaşi
interes pentru studii similare aplicabile sectorului public. Or, nu trebuie să ne fie
indiferent felul ĩn care se adoptă bugetul local, cum se fundamentează deciziile de
semaforizare a unui oraş sau de prevenire a accidentelor rutiere, cât costă anumite bunuri
achiziţionate de către autorităţi ale administraţiei, pentru ca sursa de finanţare a reprezintă
banul public.
De multe ori, când ĩntrebarea „Cum se iau deciziile ĩn administraţia publică”
este adresată celor care lucrează ĩn sistem, se răspunde , fie că primează criteriile
juridice, fie că se ţine cont de interesele politice, fără a face trimitere la interesul
public. Deşi se invocă permanent alocarea insuficientă a resurselor financiare, s-a
constatat o gestionare necorespunzătore a acestora, caracterizată prin risipă de fonduri şi
consum public nejustificat. Ĩn plus, oficialii europeni invocă permanent necesitatea
ĩmbunătăţirii capacităţii administrative a României de absorbţie a fondurilor comunitare ,
precum şi ĩntărirea constrângerilor bugetare. Apreciem că soluţia optimă de realizare a
acestor cerinţe o reprezintă importarea de către sectorul public a unor metode şi tehnici de

4
gestiune a resurselor specifice sectorului privat, fără să se piardă din vedere specificul
administraţiei publice.
Ĩn ţările europene, sectorul public cuprinde numeroase organizaţii care ocupă un
spectru larg de activităţi, de la furnizarea energiei electrice sau telecomunicaţii, până la
serviciile medicale. Cerinţele specifice procesului decizional al acestor organizaţii vor
depinde de natura concretă a activităţii lor. Dat fiind că asemenea companii se află
deseori ĩn concurenţă cu cele din sectorul privat, numeroase instrumente strategice şi
tactice specifice deciziilor, se aplică ĩn aceeaşi măsură, atât organizaţiilor publice, cât şi
celor private. Deosebirea esenţială este aceea că instituţiile publice nu au scop
lucrativ(sunt non-profit). Comisia Europeană a adoptat recent concepţia conform căreia
subvenţiile de stat nu pot fi compatibile cu Tratatul de la Roma, organizaţiile publice
fiind supuse unei presiuni tot mai mari, ĩn vederea aplicării regulilor economiei
concurenţiale.
La nivel mondial, numeroase ramuri economice de interes strategic continuă să se
afle ĩn proprietatea statului, deşi domină tendinţa de privatizare, ĩn special a companiilor
prestatoare de servicii de gospodărie comunală şi de telecomunicaţii. Principalul impact
al privatizării asupra procesului decizional va depinde de forma sub care se va realiza
privatizarea, dar unele companii şi-ar putea păstra poziţia de monopol, chiar schimbându-
şi forma de proprietate.
La nivelul organizaţiilor publice, procesul decizional este influenţat de următorii
factori:
1.orientările ideologice şi influenţele politice. Unele ţări europene şi
asiatice(India, China), pornesc de la ideea că scopul ĩntreprinderilor publice este de a
oferi servicii publice; ca urmare, procesul decizional este subordonat realizării acestui
obiectiv, iar orientările politice generale ale guvernului vor fi luate ĩn considerare;
2. furnizorii monopolişti. Autorităţile publice reprezintă adesea, furnizori
monopolişti ai unui tip de servicii. Chiar dacă activitatea lor este supusă criteriilor de
eficienţă, indiferent de forma de definire a acesteia, ele trebuie să respecte anumite
constrângeri impuse de autorităţi, ca de exemplu, interdicţia de a-şi utiliza profitul după
nevoi proprii. Pe de altă parte, ĩn absenţa unor rezultate financiare pozitive,
ĩntreprinderile publice vor putea conta pe „ajutorul” aceloraşi autorităţi care sunt dispuse

5
să le acopere pierderile. Mai mult, ele vor fi afectate de schimbările direcţiei politicii
generale guvernamentale şi, ca urmare, vor fi mai puţin consecvente decât organizaţiile
private. Lipsa libertăţii de a alege pentru clienţi ĩnseamnă că furnizorii nu sunt supuşi
aceloraşi presiuni care afectează deciziile ĩn sectorul afacerilor private, deoarece nu au
concurenţă, deci nu trebuie să depună eforturi de promovare pe piaţă;
3.birocraţia şi lipsa de flexibilitate. Apartenenţa la sectorul public poate afecta
stilul de gestiune , precum şi valorile managerilor şi ale angajaţilor, conducând ĩn special
la exces de birocraţie şi la diminuarea flexibilităţii faţă de presiunile externe;
4. confruntarea pentru resursele guvernului. Cea mai mare parte din deciziile
reale ale organizaţiilor publice constau ĩntr-o luptă permanentă pentru resursele
guvernului şi obţinerea de bani publici. Majorarea volumului alocaţiilor bugetare anuale
sau reducerea de fonduri exercită un impact deosebit asupra investiţiilor efectuate şi
calităţii serviciilor prestate. Nu există motive temeinice pentru care asemenea indicatori
să nu fie supuşi analizei cost-beneficii, deşi natura argumentelor şi logica ar putea fi
diferite, ĩn sensul că dobândirea şi utilizarea banilor publici nu sunt realizate conform
regulilor economiei de piaţă.
Aşadar, sfera organizaţiilor publice este de o mare complexitate, de la organizaţii
umanitare, la instituţii religioase sau la de ĩnvâţământ. Organizaţiile fără scop lucrativ
sunt fondate din alte considerente decât cele comerciale; de exemplu protecţia păsărilor şi
animalelor, cercetări medicale, operaţiuni internaţionale de salvare, eradicarea sărăciei.
Din aceste considerente, procesul decizional trebuie să recunoască şi să reflecte valorile
ĩmpărtăşite de asemenea organizaţii. Totodată, la elaborarea deciziilor trebuie să se
ĩnţeleagă , ĩn unele cazuri, caracterul benevol al activităţiile desfăşurate, precum şi
varietatea surselor de finanţare disponibile, nu numai banii publici prelevaţi din
impozitele şi taxele contribuabilului.
Toate aceste considerente vor avea o influenţă considerabilă asupra strategiei
organizaţionale, iar procesul decizional va fi mai lent,mai incert, dar de o complexitate
deosebită. Este posibil să se exercite mai multe presiuni din partea celor care finanţează
anumite proiecte, prin implicarea lor ĩn anumite faze ale procesului decizional. De
asemenea, s-ar putea să existe mai multe obiective contradictorii, care ĩngreunează
conturarea clară a unei strategii de dezvoltare a organizaţiei şi, implicit alegerea celor mai

6
bune soluţii de rezolvare a problemelor. Ĩnsă procesul decizional trebuie să ĩnglobeze
stilul şi aspiraţiile organizaţiei.

2. Conceptul de decizie administrativă

Activitatea din sfera administraţiei publice se realizează prin intermediul unei

multitudini de decizii. De la cele mai mărunte sarcini şi activităţi ale unui funcţionar şi
până la documentele oficiale semnate de un ministru, conducător sau preşedinte de stat,
procesul decizional este prezent; el se concretizează prin elaborarea şi executarea de
decizii administrative corespunzătoare atribuţiilor îndeplinite.
Decizia administrativă este o manifestare de voinţă a persoanelor sau organelor
administraţiei, premergătoare acţiunilor de întreprins şi prin care acestea optează pentru o
soluţie, în vederea atingerii unui scop, (obiectiv) sau realizării unei finalităţi. Ea apare
numai atunci când există, în planul judecăţii umane, mai multe posibilităţi, metode sau
variante adecvate, de a rezolva o problemă şi urmează să se opteze numai pentru una
dintre ele, şi anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoasă.
Dacă toate soluţiile posibile ar conduce la acelaşi rezultat, problema opţiunii, a
preferinţei pentru o anumită variantă, nu ar mai avea sens. În realitate, soluţiile diferă
între ele sub multe aspecte, inclusiv în funcţie de perspectiva din care sunt analizate şi de
sistemul de referinţă ales. Aşa se face că, în orice domeniu de activitate, dintr-un anumit
punct de vedere este de preferat soluţia X, iar din altul – soluţia Y etc.
În sfera administraţiei publice, ca şi în alte domenii, deciziile presupun un
anumit grad de autonomie a decidenţilor. Această autonomie are însă un caracter relativ
mai pronunţat şi mai restrictiv, datorită prezenţei cadrului normativ în care se derulează
activităţile publice. În principiu, administraţia efectuează o alegere dintre mai multe
soluţii posibile; dar acolo unde legea stabileşte riguros ce trebuie să se întreprindă de
către persoanele/instituţiile publice şi care sunt mijloacele concrete de acţiune, nu se mai
pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa
dispoziţii legale.

7
 În esenţa sa, decizia, care sintetic concretizează hotărârea de a acţiona sau nu
într-un anumit mod faţă de un anumit obiectiv, are la bază un proces decizional ce
presupune parcurgerea următoarelor etape principale:
 stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura internă a
administraţiei (structura sa), fie pe cea exterioară (orientată şi spre satisfacerea interesului
general);
 culegerea, prelucrarea şi analiza informaţiilor administrative;
 elaborarea de variante alternative şi adoptarea deciziei administrative;
 execuţia şi controlul rezultatelor obţinute.
În practica administrativă, domeniul alegerii poate varia între doi poli şi anume:
absenţa opţiunii (situaţie în care decizia nu există) şi alegerea arbitrară (caz în care, de
regulă, nu s-au respectat nici normele de drept). În această situaţie, decizia este ilegală şi
urmează să fie retractată de administraţie sau anulată în instanţa judecătorească. O
condiţie fundamentală, ce se impune în cazul deciziilor administrative, este ca ele să ducă
la obţinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este
necesar ca procesul alegerii soluţiilor de aplicat să satisfacă anumite cerinţe şi anume:
1) alegerea trebuie să fie conştientă, precedată de o deliberare. Un gest instictiv
sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie;
2) alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri. Această
cerinţă deosebeşte decizia administrativă de celelalte activităţi umane şi de
comportamentele care sunt simple exteriorizări ale impulsurilor in-terne;
3) alegerea trebuie să ducă la acţiune. Decizia administrativă determină acţiunea
propriu-zisă, care este indispensabilă pentru a concretiza voinţa administraţiei. Dacă
decizia nu duce la acţiune, ea rămâne o simplă declaraţie de intenţie.
Decizia administrativă are un conţinut adecvat politicii promovate de stat, prin
faptul că scopul urmărit este stabilit de puterea politică, dar mijloacele de executare (a
legilor) sunt, în bună măsură, lăsate la alegerea administraţiei. În mod normal, însă,
acţiunea administrativă nu trebuie să se reducă la rolul de executant mecanic al voinţei
puterii politice; profesionalismul funcţionarilor publici permite ca aceştia să înţeleagă
corect problemele vieţii sociale şi nu să acţioneze pe baza unor automatisme.

8
 În practică, de regulă, administraţia respectă concepţia puterii politice, exprimă
şi realizează voinţa acesteia. Nu există decizii administrative pure, deoarece toate
acţiunile instituţiilor publice concretizează opţiunile efectuate de puterea politică.
Relaţiile politice se desfăşoară de fiecare dată în cadrul unui sistem de instituţii
şi organizaţii politice, prin mecanismul legăturilor directe dintre conducători şi conduşi,
pe baza deciziilor politice şi a normelor juridice. În acest context, este relevantă
constatarea după care, deşi administraţia publică, identificată într-un anumit sens cu
birocraţia, este subordonată puterii politice şi implicit ideologiei partidului (coaliţiei) aflat
la conducerea unei societăţi. Pe plan mondial, anii ’80 au evidenţiat o creştere fără
precedent a rolului birocraţiei în viaţa economico - socială. “Patru instituţii unite:
economia, electoratul, guvernul şi birocraţia formează un cerc închis al interacţiunii
dintre politică şi economie. Alegătorii evaluează performanţa economiei şi îşi exprimă
satisfacţia sau insatisfacţia faţă de partidul aflat la putere.
Pe de altă parte, guvernul şi birocraţia (n.n. administraţia publică) stabilesc
instrumentele de politică economică, care afectează starea economiei şi modul de
utilizare a acestora”.1
Un specialist japonez (Micho MURAMATSU)2 afirma în anul 1982 că,
birocraţia şi birocraţii au devenit actori politici. Puterea birocraţiei a crescut foarte mult,
exercitând o influenţă majoră în sistemele politice ale ţărilor puternic industrializate, mai
ales în sfera deciziilor. Majoritatea programelor guvernamentale sunt influenţate de
birocraţi, aceştia fiind implicaţi în întregul proces legislativ şi deţinând controlul asupra
informaţiilor. Ei sunt consultaţi în toate fazele procesului decizional şi sunt membri ai
diferitelor consilii (staffuri).
În ţările cu democraţii tradiţionale – Italia, Germania, S.U.A. – separarea
politicienilor de elită de birocraţii de carieră s-a produs încă de la sfârşitul secolului al

1 Lessman, S. – Budgetary Politics and Elections. An investigation of public expenditures in West

Germany, European University Institute; 1987; p.55
2 Muramatsu, M. – Bureaucrats and Politicians in Policymaking: The Case of Japan; American Political
Science Review; vol 78/1984
Cazul Japoniei este cu atât mai spectaculos, având în vedere că, fundamentele organizării
birocratice au fost puse în timpul dinastiei TOKUGAWA (1603-1868), dar primul parlament s-a instituit
abia în 1890. Categoria birocraţilor s-a separat de cea a politicienilor, abia după ocuparea Japoniei de către
americani; până atunci funcţionarii publici erau politicienii, care pentru o scurtă perioadă renunţau la
calitatea de membru al vreunui partid, pentru a ocupa un post în administraţia publică.

9
XIX lea. În principiu, scopurile celor două categorii sunt identice subordonându-se
asigurării creşterii economice, dar diferă mijloace-le concrete de acţiune.
Ascensiunea birocraţiei în societate a dus la apariţia tipului de stat birocratic,
începând cu anul 1980, caracterizat de:
 dezvoltarea sectorului public în economie;
 creşterea birocraţiei, atât ca număr de personal ocupat, cât şi ca sist em de
organizare şi comportament;
 dependenţa şi subordonarea economiei aproape în totalitate, faţă de instituţiile
publice care stabilesc strategiile de dezvoltare.
În condiţiile statului birocratic, creşte considerabil gradul de autonomie al
administraţiei publice, se limitează aria competenţei de alegere a agenţilor economici, cât
şi responsabilitatea pentru deciziile luate de aceştia. Apare însă următorul paradox:
“partea de responsabilitate pe care o pierde agentul economic nu este preluată de stat sau
de aparatul birocratic. Ea se pierde complet, fapt ce se reflectă în stabilirea
constrângerilor bugetare ale agenţilor economici şi, prin aceasta, tolerarea risipei
transpusă în diminuarea dramatică a eficienţei şi generalizarea penuriei de resurse”.3
În prezent, procesul decizional în administraţia publică este extrem de complex,
iar organele abilitate în acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de
decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul
creşterii rolului birocraţiei în economie şi societate, este necesar ca funcţionarul public de
carieră să adopte în mod operativ deciziile şi să urmărească execuţia lor. Pentru a reduce
erorile în materie decizională, este necesară cunoaşterea şi respectarea următoarelor
cerinţe de ordin4 empiric:
1) cel care decide poate imita pe alţi funcţionari. Este un mod uşor şi des întâlnit
în practică, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieţii sociale prezintă o mare
diversitate de situaţii, care nu sunt identice;

3 Iancu, A – Tratat de economie. Ştiinţa economică şi interferenţele ei; vol.1, Editura Economică,
Bucureşti, 1993, p.397
4 Oroveanu, T. – op.cit.; p.371

10
 2) decizia poate fi luată pe baza experienţei altora, după cazurile similare
precedente. Însă într-o asemenea situaţie, este necesar ca funcţionarul public să aibă
discernământul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmează să-l
soluţioneze. În acest fel, se formează o cutumă care facilitează activitatea instituţiilor
publice;
3) cel care decide se întemeiază pe propria sa experienţă. Dar reuşita acestei
metode este asigurată, numai dacă există o similitudine între problema ce urmează a fi
rezolvată şi experienţa anterioară;
4) decizia poate fi adoptată cu ajutorul intuiţiei şi perspicacităţii, transformând
administraţia publică într-o veritabilă artă. Deşi, aceste calităţi nu asigură bazele
ştiinţifice necesare actului administrativ, ele pun în evidenţă capacitatea funcţionarului
public de a anticipa evoluţia proceselor economice, politice şi sociale şi de a acţiona în
consecinţă.
Decizia administrativă are un caracter complex, dar esenţa sa rămâne
satisfacerea drepturilor şi intereselor cetăţenilor. Acţionând cu prioritate în interesul
general, decizia administrativă rămâne în cadrul legalităţii.

3. Clasificarea şi trăsăturile deciziilor în sfera administraţiei publice

Tratarea ştiinţifică a problematicii specifice activităţilor de tip administrativ face

necesară, între altele, şi preocuparea pentru clasificarea deciziilor aferente lor.
Dintr-o perspectivă mai largă, deciziile din sfera administraţiei publice pot fi
clasificate în baza unor criterii comune ce vizează rolul specific, natura obiectivelor
urmărite etc.
Astfel, în raport cu rolul ce revine deciziilor în derularea ansamblului activităţilor
din administraţia publică, acestea se pot structura pe două mari categorii:
- decizii de orientare generală;
- decizii operaţionale.
Deciziile de orientare generală jalonează activităţile administrative, având un
caracter normativ general. Acestea prefigurează cadrul organizatoric şi de conducere
pentru diversele segmente ale administratiei publice, începând cu crearea instituţi ilor

11
specializate pe domenii şi asigurarea funcţionalităţii sistemului administrativ în
concordanţă cu obiectivele de politică generală ale guvernării. Ele se iau, în principiu, de
către organele de conducere şi, de regulă, se prezintă sub forme ale actelor juridico-
administrative prin care se statuează scopurile şi mijloacele (modalităţile) de acţiune
pentru atingerea acestora, în perspectiva unei perioade de timp mai îndelungate. Cel mai
adesea, asemenea decizii se concretizează prin reglementări, privind organizarea şi
funcţionarea administraţiei publice, cu aplicabilitate la scara întregii ţări, dar se pot
asimila acestora şi deciziile autorităţilor administrative locale, care vizează dezvoltarea
socio-economică pe termen lung sau mediu, în profil teritorial.
Deciziile operaţionale sunt caracteristice funcţionării structurilor operative şi
activităţii curente a lucrătorilor din sistemul administrativ public. Ele vizează execuţia
propriu-zisă a lucrărilor, respectiv prestarea efectivă a serviciilor publice. Deoarece
funcţionarii publici sunt obligaţi să aplice prevederile legii şi să execute sarcinile de
serviciu ce le revin corespunzător postului ocupat, desfăşurarea activităţii oricărei
instituţii presupune şi implicare fiecărui lucrător în rezolvarea problemelor de serviciu;
prin observarea, analiza şi încadrarea corectă a fenomenelor la care se referă, inclusiv
prin sesizarea disfuncţionalităţilor şi posibilităţilor de îmbunătăţire continuă a activităţii
respective.În mod firesc, ei trebuie să aprecieze măsura în care solicitările ce li se
adresează pot fi soluţionate în conformitate cu prevederile actelor normative, luând
deciziile corespunzătoare.
Pe de altă parte, funcţionarea normală a instituţiilor administrative implică şi
manifestarea forurilor competente în luarea de decizii cu impact diferit asupra activităţii
acestora. Astfel, dacă se are în vedere natura obiectivelor urmărite prin prisma
impactului îndeplinirii acestora asupra funcţionării instituţiilor administrative, se pot
identifica alte două categorii de decizii, şi anume:
- decizii cu caracter strategic;
- decizii cu caracter tactic.
Deciziile cu caracter strategic vizează angajarea unor obiective majore, de mare
importanţă şi care necesită un timp mai îndelungat de realizare, având un conţinut mai
complex şi un rol determinant în funcţionarea pe termen lung a instituţiei respective, cum

12
sunt cele privind construirea unor sedii adecvate, dotarea cu echipamente performante
etc.
Deciziile cu caracter tactic se referă, în principiu, la stabilirea modalităţilor
concrete şi crearea condiţiilor optime pentru înfăptuirea deciziilor strategice, ţinând de
derularea operativă a activităţilor corespunzătoare. Acestea sunt conturate cu mai multă
exactitate decât cele strategice, au durate de timp de execuţie mai scurte şi efecte, adesea,
imediate. Ele sunt mai simple dar şi mai numeroase, în raport cu diversitatea situaţiilor în
care se impun a fi luate nu numai de către conducători ci şi de către participanţii la
realizarea obiectivelor (sarcinilor) instituţiilor administrative.
Având, însă, în vedere multitudinea şi marea varietate a deciziilor generate de
complexitatea activităţii respective, în clasificarea acestora se folosesc diferite criterii
specifice. Astfel, după Mihai Oroveanu, deciziile administrative se clasifică după
următoarele criterii:5.
1. după importanţă;
2. după gradul lor de generalitate;
3. după gradul libertăţii de apreciere;
4. după măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor;
5. după operativitatea lor;

1) Criteriul importanţei ţine seama de poziţia juridică pe care o ocupă instituţia

sau autorul în ierarhia administrativă: ministru, director general, director, etc. Astfel,
funcţionarii de conducere sunt preocupaţi de finalitate, funcţionarii medii de resurse şi
personalul subordonat, de executarea materială a deciziilor. Astfel se explică de ce
majoritatea deciziilor sunt concepute şi pregătite de către funcţionarii situaţi la nivelurile
medii, care stabilesc resursele adecvate pentru îndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluţie
este eficientă, deoarece funcţionarii de la acest nivel cunosc cel mai bine resursele
administraţiei.
Criteriul importanţei instituţiei sau autorului care adoptă decizia este folositor, şi
nu al importanţei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat în

5 Oroveanu, T. – op.cit.; p.376

13
practică. Nu există o însemnătate în sine: ceea ce este important pentru un funcţionar sau
un colectiv, din cauza scopului propus, poate să nu prezinte nici un interes pentru alt
funcţionar sau colectiv, dacă urmăresc realizarea unui obiectiv diferit.
2) După gradul lor de generalitate, deciziile se clasifică în generale (abstracte)
şi individuale. Decizia abstractă serveşte drept temei pentru alte decizii şi exercită
influenţe profunde asupra realităţilor administrative; deci-ziile individuale au un conţinut
precis şi servesc unui singur obiectiv bine definit din administraţia publică.
3) Deciziile administrative pot fi clasificate după gradul libertăţii de apreciere
de care dispune autorul lor. Dar această libertate se exercită în cadrul şi în conformitate
cu prevederile actelor normative. Aşadar, compe-tenţa administraţiei de a decide este
stabilită şi limitată de lege.
4) După măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor, deciziile se clasifică în:
 decizii în condiţii de certitudine, atunci când fiecare acţiune con-duce în mod
invariabil la un anumit rezultat specific;
 decizii în condiţii de risc, atunci când fiecare acţiune conduce la un rezultat
dintr-un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat fiind cunoscută;
 decizii în condiţii de incertitudine, atunci când fiecare acţiune este de natură
să producă un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat nefiind
cunoscută.
5) După operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi
clasificate în spontane şi pregătite. Primele se bazează pe intuiţie, inspiraţie de moment,
pregătirea profesională şi experienţa celui care decide; ele sunt justificate în cazurile de
urgenţă ca singura procedură operativă. Este de dorit, însă, ca de ciziile spontane care
prezintă o anumită importanţă pentru activitatea instituţiilor publice, să fie evitate şi
înlocuite cu decizii temeinic documentate şi pregătite.
Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o
regulă fundamentală în activitatea administraţiei, deoarece contribuie la funcţionarea
eficientă şi raţională a mecanismului administrativ.
Respectarea formelor deciziilor le asigură acestora un caracter unitar şi aceeaşi
metodologie de aplicare, indiferent de natura instituţiei publice şi localizarea teritorială;

14
numai în acest mod, ele sunt cunoscute în detaliu de funcţionari şi măresc randamentul
activităţii pe care o desfăşoară.
Pe plan mondial, dezvoltarea formalităţilor nejustificate constituie un fenomen
care s-a amplificat în mod continuu, astfel încât guvernele instituie frecvent, organisme
care au misiunea de a simplifica formele administrative. În anumite cazuri, formele sunt
utilizate de funcţionari, pentru a-şi spori libertatea de apreciere şi de a-şi declina
răspunderea; ele constituie un adăpost al administraţiei împotriva presiunilor individuale
sau colective la adoptarea unor decizii ilegale.
Cu toate acestea, ele reflectă şi o latură conservatoare a administraţiei, putând
deveni un obstacol în analiza diversităţii cazurilor, generate de complexitatea vieţii
sociale. De aceea, trebuie combătută exagerarea în domeniul formelor.
Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Această procedură permite
administraţiei să se informeze asupra consecinţelor unei eventuale activităţi, sugerându-i
modalităţi de acţiune. Anumite condiţii se referă la forma deciziei însăşi sau sunt
posterioare deciziei. În general, decizia administrativă trebuie să fie scrisă, datată,
semnată, înregistrată şi dacă are caracter normativ şi produce efecte juridice în exterior,
urmează să fie adusă la cunoştinţa cetăţenilor, prin publicare.
Decizia administrativă prezintă o serie de trăsături caracteristice, şi anume:
colegialitatea, coerenţa, autoritatea.
a) Colegialitatea. În principiu, decizia administrativă este adoptată de un organ
impersonal, însă, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex în care
intervin numeroşi funcţionari. Administraţia lucrează în colectiv, pentru că orice decizie
cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri şi
contradicţii. Ea utilizează activitatea în colectiv, întrucât garantează caracterul complet al
acesteia şi ia în considerare interesul public.
Totodată, colegialitatea asigură impersonalitatea şi anonimatul necesare acţiunii
administrative. În administraţia publică, accentul se pune pe sarcini şi nu pe funcţionarii
care le îndeplinesc. Marile realizări administrative sunt impersonale şi ele reflectă
permanenţa administraţiei, pe când funcţionarii se schimbă.
În acest sens, John Galbraith este de părere că, din toate alegerile, indiferent de
nivelul lor, trebuie să dispară prezumţia realegerii, pentru a nu obişnui candidaţii la

15
nesfârşit cu funcţia deţinută, pentru a nu-i familiariza cu cerinţele birocraţiei publice, în
numele avantajelor conferite de experienţă.
Impersonalitatea apără pe funcţionari de eventualele presiuni pe care o acţiune
personalizată ar putea să le antreneze. Ea îl investeşte cu o autoritate exterioară, ce îi
conferă prestigiu social.
b) Coerenţa reprezintă caracteristica principală a deciziei administrative. Fiind
întemeiată pe deciziile anterioare şi pe cerinţele sociale actuale, decizia administrativă
constituie legătura dintre trecut, prezent şi viitor a politicii administrative. Coerenţa
activităţilor din administraţia publică se situează la un înalt nivel calitativ, pentru a
răspunde cerinţelor tot mai mari ale populaţiei.
c) Autoritatea constă în competenţa de a emite decizii care vor servi drept
fundament, la elaborarea altor decizii. Deşi prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate
impune o anumită conduită subordonaţilor săi, el trebuie să ţină cont de propunerile
acestora şi să le recunoască valoarea. O asemenea relaţie de autoritate este relativă,
deoarece superiorul o poate accepta într-un caz şi o poate contesta în alte situaţii. Ea nu
produce efect, decât dacă superiorul este de acord cu propunerile subordonatului şi
semnează decizia. În toate cazurile, subordonatul trebuie să ştie că decizia a fost adoptată
pentru un scop anume, la care şi el trebuie să se asocieze, chiar dacă personal, are
anumite reţineri.
De cele mai multe ori, superiorul este acela care influenţează conduita
subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului să se întemeieze mai ales pe
calităţile sale personale. Numai astfel, el îşi poate convinge sub-ordonaţii că opinia sa
este cea mai justă, neutilizând autoritatea decât în caz de dezacord.
Din momentul în care a fost adoptată, decizia administrativă este influenţată de
factorul juridic şi de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma
actelor juridice. În plus, dreptul delimitează competenţele instituţiilor publice, precizează
condiţiile în care acestea funcţionează şi reprezintă o barieră împotriva exagerărilor
birocratice. La rândul său, factorul temporal influenţează calitatea execuţiei deciziei şi
exprimă dinamica acesteia. Timpul reprezintă intervalul conştient dirijat între primirea
sarcinilor şi executarea lor, el constituie o garanţie esenţială a procedurii administrative şi
determină o acţiune raţională.

16
 Cu toate acestea, nu este indicată prelungirea exagerată a timpului de gândire,
deoarece reflectă evitarea răspunsurilor şi atitudinea necorespunzătoare faţă de sarcinile
administraţiei. Este necesară alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua
eficienţa muncii administrative.

4. Implicarea deciziilor strategice ĩn reformarea sistemului administrativ

Termenul reformă include, atât semnificaţii preluate din lumea afacerilor cum ar fi
„transformare” şi „reinventare”, pe lângă tradiţionalele accepţiuni de „modernizare” şi
„îmbunătăţire” specifice sectorului public. Trebuie precizat că termenul „reformă”
implică nu numai o simplă schimbare, ci o schimbare avantajoasă/benefică; el presupune
o mişcare deliberată de la o stare (trecută) mai puţin dezirabilă, la o stare (viitoare) mai
mult dezirabilă, ţinând cont de nevoile, aşteptările şi dorinţele cetăţenilor
Reforma poate avea loc la mai multe niveluri, deci poate fi:
 de prim rang- constând în adaptarea şi reglarea practicilor acceptate;
 de rangul al doilea- constând în adoptarea de noi metode;
 de rangul al treilea- angajând schimbări în seriile de idei care cuprind
obiectivele generale şi cadrul acţiunii.
Ĩn elaborarea unui plan de reformă administrativă, componenta fundamentală o
reprezintă strategia.O strategie de modernizare a sistemului administrativ se derulează
pe mai multe etape, astfel:
-stabilirea finalităţii strategiei de dezvoltare a unei colectivităţii sau cui foloseşte
aceasta;
-definirea scopurilor şi a obiectivelor strategiei ;
-elaborarea şi implementarea strategiei;
- evaluarea aplicării strategiei şi impactul acesteia asupra colectivităţii .
Alegerea strategiei trebuie făcută în funcţie de starea sistemului administrativ,
literatura de specialitate analizând trei tipuri de strategii:
-strategii de nonintevenţie;
-strategiile de intervenţie prin investiţii;

17
 -strategii de ruptură.
Strategiile de nonintervenţie pot fi caracterizate prin lipsa de variaţie
componentelor fundamentale sistemului administrativ. Practic, sistemul administrativ nu
suferă nicio schimbare de la o perioadă la alta a evoluţiei societăţii.
Strategiile de nonintervenţie sunt strategii societale, deoarece ele lasă în grija
grupului social să facă transformările şi ajustările necesare ale grupului. Acest tip de
strategii are ca principală caracteristică , puternica invarianţă a relaţiilor fundamentale
ale modelului. Strategiile de nonintervenţie consideră naturală evoluţia acestor relaţii,
fără intervenţia vreunei politici marcate de dorinţa de a se împotrivi vreunei mişcări în
curs, fiind în mod obligatoriu scenarii "în pantă lină"6 sau „contra curentului”.
Strategii de intervenţie prin investiţii sunt strategii de transformare a
structurilor constitutive ale unui sistem, utilizându-i resursele proprii(materiale, umane,
financiare, informaţionale). Acest tip de strategii are drept obiect acţiunea asupra acelui
element al sistemului administrativ( de exemplu resursa umană) , care are cea mai mare
importanţă şi poate determina transformarea sistemului în ansamblul său.
Strategiile de ruptură determină statul să intervină şi provoacă transformarea
radicală a sistemului administrativ faţă de cel anterior; altfel spus, voinţa politică este
elementul de bază care dă „undă verde” sau, dimpotrivă, blochează acest demers. Din
acest motiv, specialiştii apreciază că implementarea unei asemenea strategii nu poate fi
asigurată decât prin constrângere, fermitate, chiar dacă se creează neplăceri, mai ales ĩn
rândul celor care se opun caracterului radical al reformei.

6 Alexandru Ioan, Teoria administraţiei, Ed.Economică, Bucureşti, 2001, p.182

18
 Proba 1 examen licență – domeniul Științe Administrative

Evaluarea cunoștințelor fundamentale și de specialitate

Disciplina : Drept administrativ

ACTUL ADMINISTRATIV

Cuprins

1. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale

2. Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale
3. Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale
4. Clasificarea actelor administrative
5. Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice
6. Regimul juridic al actelor administrative
7. Forţa juridică a actelor administrative
8. Contractul administrativ – specie a actului administrativ

Obiective specifice:
- definirea noțiunii de act administrativ;
- analiza categoriilor de acte administrative elaborate/emise de autoritățile administrației
publice;
- cunoașterea clasificării actelor administrative și utilitatea acestora în procesul administrativ ;
- analiza trăsăturilor juridice ale actelor administrative;
- identificarea regimului juridic și a forței juridice a actelor administrative;
- analiza contractului administrativ din perspectiva particulatităților sale.

Cuvinte cheie:
- act administrativ, act administrativ de autoritate, act administrativ individual, forță juridică.

Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 270 minute

Bibliografie selectivă:
1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005.
2. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti, 2004.
3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008.
4. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004.
5. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2007.
6. Codul administrativ. OUG nr. 57/2019
 Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi realizează
misiunea , fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic.
În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub denumirea „actele
puterii executive’’, distingându-se actele administrative de autoritate şi actele administrative de
gestiune. Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus Ionescu , ca fiind ,, o
manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, prin care creiază o situaţiune
juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în care găsim ideia de
dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,, tot o manifestare de
voinţă făcută de un organ competinte, însă el tinde să creieze unui organism administrativ o situaţiune
juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat’’. Interesant este faptul că în sfera
actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deşi actul administrativ de gestiune se aprecia
că are, în realitate, caracter de act civil.
Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu - încheie un contract de vânzare-
cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică de cumpărător şi o alta
de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi modificate prin
acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi, prin acte bilaterale. Actul de vânzare-
cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune1.
Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale
autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ şi actul
administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub aspectul regimului juridic
aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg răspândită în literatura
juridică europeană a perioadei interbelice2.
Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de drept administrativ,
alţii pe cel de act administrativ. Sintagma ,,act de drept administrativ’’ a fost fundamentată de Şcoala
de la Cluj , prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu prin lucrarea ,,Actele de drept
administrativ’’, din dorinţa de a releva regimul juridic care guvernează actele organelor administraţiei
de stat, care este unul de drept administrativ. Noţiunea de ,,act administrativ’’ a fost fundamentată
de reprezentanţii Şcolii de la Bucureşti, care au apreciat că este cea mai potrivită pentru a evoca
efectele juridice ale organelor administraţiei de stat.3
O altă definitie este dată în Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care inţelege prin act
administrativ ,,acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă
în ntr-o manifestare unilaterală expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii , în realizarea puterii publice , sub controlul principal de legalitate al instanţelor
judecătoreşti4.
Într-o altă opinie, s-a apreciat că actele de drept administrativ pot fi definite ca
manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal autorităţi ale
administraţiei publice , în scopul de a produce efecte juridice , în temeiul puterii publice5, iar în altă

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, p.304.
2
“Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii ştiinţifice,
îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Este
adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei.
„Un oraş, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu şi pot avea ocazia de a vinde,
de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare celor făcute de
oricine în gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie Iorgovan,
Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 21, nota nr. 2).
3
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.216, citat de Verginia
Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.79.
4
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediţia aIVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
5
R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287.
opinie , actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică , pe baza şi în executarea
legii , a unei autorităţi administrative ,prin care se formează o situaţie juridică referitoare la un drept
recunoscut de lege, voinţa juridică fiind supusă regimului juridic administrativ.6
Valorificând elementele folosite în definirea actului administrativ, se poate aprecia că
acesta reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o
manifestare de voinţă expresă , unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi
controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti , care emană de la autorităţi administrative sau
de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii
corelative.
Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului
administrativ care îl defineşte ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o
autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere, modificând sau
stingând raporturi juridice”.7
Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei
publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere
publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi
administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting
drepturi şi obligaţii corelative.

1. Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice locale

Administraţia publică se înfăpuieşte în baza şi în vederea executării legii, prin acte

administrative cu caracter normativ sau individual , prin fapte materiale juridice şi prin operaţiuni
materiale administrative. Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral,
făcute în exercitarea funcţiei executive a autorităţilor publice, în scopul de a produce efecte juridice,
a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forţa de constrângere a statului.
Organele centrale nu pot îndeplini singure sarcinile administrative în fiecare punct al
teritoriului, ele având nevoie de o reţea publică locală pentru a-şi exercita acţiunea. Pentru
rezolvarea problemelor de interes local , autorităţile autonome ale administraţiei publice locale sunt
investite , prin lege , cu anumite atribuţii care constituie competenţa lor materială. In cadrul acestei
competenţe, autorităţile publice locale adoptă sau emit diferite acte juridice în numele şi în interesul
colectivităţilor locale sau al cetaţenilor care le compun şi săvârşesc fapte materiale producătoare
de efecte juridice , în scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice, de regulă de
drept administrativ,dar şi raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept. Misiunea
administraţiei publice locale de organizare a executării legii se realizează printr-o activitate cu
caracter executiv-dispozitiv şi printr-o activitate cu caracter de prestaţiune în cadrul diferitelor
servicii publice8.

2. Actele administrative de autoritate ale administraţiei publice locale

Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale. Actele normative
se caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate
repetată , la un număr nedeterminat de subiecţi 9.Actele administrative individuale se caracterizează

6
I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279.
7
Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154
din 7 decembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr.190/2005, precum şi prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 şi
nr.65/2007.
8
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1992, p.6.
9
Ilie Iovănaş, op.cit., p.218.
prin faptul că ,, manifestarea de voinţă a organului competent creează, modifică sau stinge drepturi
subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte
determinate’’10.
În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile
administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele de sancţionare (procesele
verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind patrimoniul public local.
1) Actele atributive de statut personal
Din această categorie , fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor
judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice locale.
Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public. Potrivit Legii
nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autorităţile
deliberative ale administraţiei publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, cu
merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al oraşului sau al comunei. Prin acest titlu nu se
urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de cetăţean de onoare
este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în folosul exclusiv al
colectivităţii, fără a urmări avantaje materiale.
Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constând în recunoaşterea socială faţă de o
persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii. Se pune întrebarea , dacă
poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaţiune
tehnico-materială.
Anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul local adoptă o
hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda această distincţie.Această
hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare unilaterală de voinţă a
consiliului local pentru punerea în aplicare a art.129 alin. 13 din Codul administrativ11. Titlul propriu-
zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura unei operaţiuni tehnico-materiale
posterioare adoptării hotărârii consiliului local , în vederea executării acestei hotărâri.
Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare, fiind un act
juridic, dă naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său statut social,
prin îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare, precum înmânarea solemnă a titlului, asigurarea
publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuni prevăzute în hotărârea de
acordare ori în statutul comunei sau al oraşului.
Se exclude varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic,
deoarece acordarea acestui titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale , prevăzută de lege , iar
exercitare unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice.
Legea a stabilit competenţa consiliilor locale , încât să le dea posibilitatea rezolvării şi
promovării intereselor locale, atât prin acţiunea lor directă, cât şi prin asocierea, colaborarea sau
atragerea de parteneri, persoane fizice sau juridice, care-şi pot aduce contribuţia la ceea ce este util,
valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală.
2)Autorizaţiile
Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se
stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi , cărora li se adresează12.
3) Actele de sancţionare contravenţională
Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale ale
administraţiei publice locale. Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se face numai de către primar,
preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii acestora. Faptele ce
constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative , inclusiv
ale administraţiei publice locale. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor

10
Idem, p.219.
11
Art. 129, alin. 13 din Codul administrativ, OUG nr. 57/2019.
12
Ilie Iovănaş, op.cit., p.219.
contravenţionale se face de către autorităţile competente în mod direct sau prin împuterniciţii lor, ca
o consecinţă a atribuţiilor pe care le au aceste autorităţi de a asigura punerea în executare a legii şi a
hotărârilor consiliilor locale(judeţene).
Procesul verbal de constatare a contravenţiei reprezintă motivele actului de sancţionare,
adică justificarea aplicării sancţiunii contravenţionale.În cazul actelor de sancţionare, motivarea
acestora nu este obligatorie, reprezentând o formalitate procedurală esenţială, ceea ce înseamnă că
neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză.
Potrivit art.1 din Ordonanţa nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
modificată şi completată, actele administrative normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor,
acestea se emit , în afara Guvernului şi de către organele deliberative ale administraţiei publice
locale.Consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al municipiului Bucureşti pot stabili şi
sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuţii prin
lege, în măsura în care , în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau prin
hotărâri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din Ordonanţa nr.2/2001). Prin aceste dispoziţii legale,
cosiliilor locale şi judeţene li se recunoaşte o competenţă generală în domeniul stabilirii şi sancţionării
contravenţiilor.
În domeniile în care au fost stabilite şi sancţionate faptele ce constituie contravenţii ,
prin lege sau prin hotărâri ale Guvernului, cosiliile locale şi judeţene nu mai pot adopta acte
normative cu acelaşi obiect de reglementare, ci au obligaţia punerii în executare a legilor şi
hotărârilor Guvernului. Ordonanţa nr.2/200113 nu recunoaşte primarului competenţa de a emite
acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor , el fiind autoritate publică locală cu
caracter executiv.
4) Acte administrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local
Aceste acte administrative sunt de competenţa cosiliilor locale şi consiliilor judeţene.
Patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile
şi mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi
obligaţiilor cu caracter patrimonial. Potrivit Părții a Va din Codul administrativ, OUG nr. 57/2019,
consiliile locale şi judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes
local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să
fie concesionate ori să fie închiriate.Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea şi
vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean14.Aceste hotărâri
ale consiliilor locale locale şi judeţene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor putându-se
încheia actele de gestiune.
5) Acte de autoritate individuale adoptate de către consiliile locale privind alegerea
viceprimarilor, numirea şi eliberarea din funcţie a agenţilor economici şi instituţiilor publice de
interes local.

3. Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale

În activitatea pe care o desfăşoară, autorităţile administraţiei publice locale adoptă acte juridice
de autoritate şi încheie acte juridice de gestiune. Potrivit Codului administrativ, Capitolul III, Titlul
I, Partea a Va, consiliile local și județean hotărăsc asupra concesionării sau închirierii bunurilor
proprietate publică a comunei sau a oraşului, precum şi a serviciilor publice de interes local.
Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraţiei publice, în literatura juridică română s-
a preferat noţiunea de contracte administrative. Teoria contractelor administrative este opera

13
O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,modificată şi completată.
14
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.43.
jurisprudenţei franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a îmbogăţit-o cu noi elaborări
doctrinare15.
Categoria actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice locale cuprinde
două categorii de acte:
- acte de gestiune publică pe care administraţia le încheie în calitatea sa de putere publică pentru
satisfacerea intereselor publice;
- acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe care
administraţia le încheie în calitate de persoană juridică civilă.
Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale se caracterizează prin
următoarele trăsături:
1) au la bază un acord de voinţă între două sau mai multe părţi, din care cel puţin una este o
autoritate a administraţiei publice locale;
2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări publice de
interes local şi administrarea bunurilor din patrimoniul public local;
3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice ale
colectivităţilor locale.
Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în :
- concesionarea de servicii publice;
- concesionarea bunurilor proprietate publică;
- participarea la societăţi comerciale sau asocierea cu agenţi economici;
- înstrăinarea bunurilor din domeniul privat;
- achiziţiile de lucrări publice;
- achiziţiile de bunuri publice;
- împrumutul public local;
Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune, actele de gestiune pot fi
definite ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie cu
diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor ,în regim de drept public sau
de drepr privat, pentru administrarea domeniului public şi privat, în vederea satisfacerii intereselor
generale ale colectivităţilor locale16.

4. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii.

După natura juridică17, actele administrative pot fi:
• acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică)
Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă, executivă,j
udecătorească- în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii , modificării
sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;
• acte administrative de gestiune
Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice şi
juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale (judeţ, municipiu,oraş,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două
manifestări de voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice;
• acte administrative jurisdicţionale

15
G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trăilescu, Actele
administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.
16
Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.
17
Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004,p.76.
 Aceste acte se emit, în mod unilateral , de autorităţile de jurisdicţie administrativă, anume
abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari.
După competenţa materială, pot exista:
• acte administrative cu caracter general
Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice care au
competenţă materială generală. Din această categorie fac parte: decretele Preşedintelui României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale ,unele
ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor;
• acte administrative de specialitate
Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi de
autorităţile administraţiei publice locale de specialitate.
Din această categorie fac parte ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri şi conducătorii
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi cele emise de
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale de specialitate.
După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:
• acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale
Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului
,ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul ţării;
• acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor
locale ,ordinele prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor precum şi cele emise de conducătorii
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale de specialitate.
Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care
funcţionează autorităţile care le emit.
După gradul de întindere al efectelor juridice , actele administrative sunt:
• acte administrative normative
Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu
aplicabile la un număr nedeterminat de persoane18.Acestea sunt: decretele Preşedintelui României,
hotărârile şi ordonanţele Guvernului, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor şi ale
conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, hotărârile
consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale
primarilor.
• acte administrative individuale
Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului
competent care creează , modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai
multe persoane determinate.
Actele administrative se diferenţiază în funcţie de organul de la care emană:
a) Preşedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale;
b) Guvernul emite ordonanţe, care au caracter normativ şi hotărâri, care pot fi normative sau
individuale;
c) Miniştrii şi conducătorii altor organe de specialitate emit instrucţiuni , care au caracter
normativ, şi ordine, cu caracter normativ sau individual;
d) Consiliile judeţene şi locale adoptă hotărâri normative sau individuale;
e) Preşedinţii Consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter individual;
f) Prefecţii emit ordine, normative sau individuale;
g) Primarul emite dispoziţii , cu caracter normativ sau individual.
18
Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.
 După natura efectelor juridice pe care le produc sunt:
• acte administrative care acordă drepturi ( impersonale şi generale sau individuale)
• acte administrative care constată existenţa unui drept
După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt:
• acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până la
abrogare);
• acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de
timp), anume prevăzută în actul respectiv.

5. Caracterul şi trăsăturile actelor adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice

Actele de putere publică se clasifică , în funcţie de modul de exprimare a voinţei

autorităţii administraţiei publice emitente , în două categorii:
• acte unilaterale , care includ actele administrative şi actele de drept comun;
• acte bi sau multilaterale , care includ contractele administrative, contractele de drept comun
pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi obligaţii la fel ca pentru
orice subiect de drept.
Din definiţia dată actului administrativ, se pot desprinde următoarele trăsături ale
acestuia:
1) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice;
2) actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui
regim de putere publică ;
3) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui
control de legalitate;
4) actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private autorizate
de administraţie să presteze servicii publice;
5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a modifica
sau a stinge drepturi şi obligaţii.
1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice.
Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă a activităţii organelor
administraţiei publice.După opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebeşte actul
administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele administraţiei
de stat,dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele , actele juridice unilaterale
ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile
direct productive’’.
2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere
publică .
Această caracteristică distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt
rezultatul acordului de voinţă a două părţi ,din care una este reprezentată de un organ al administraţiei
publice.
În conţinutul acestei trăsături se pot identifica trei elemente:
a) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă.
Un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia
unui sentiment, ci numai o voinţă19.
Acest caracter expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere
publică în care se emit actele administrative. Voinţa juridică se exprimă în scopul de a aduce o
modificare în realitatea juridică existentă , ea urmeşte să dea naştere, să modifice sau să stingă
drepturi sau obligaţii.

19
Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222
 b) Caracterul unilateral al voinţei juridice.
Actul administrativ se deosebeşte pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale
administraţiei , ca şi faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte
juridice20.
Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numărul de persoane implicat
în emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane ori a unui
singur organ, ci pentru că el degajă o singură voinţă juridică21.
c) Dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ
Prin această trăsătură, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale
administraţiei, care sunt emise în regim de drept comun. Actele administrative, fiind emise de
,,autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice, dă naştere, modifică
sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică22’’.De regimul de putere
publică se leagă ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ şi executarea lui din oficiu23’’.
3) Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui control de legalitate.
Prin Legea nr.554/2004 se dezvoltă principiul , că actul administrativ este supus
controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.Există însă unele acte
care, deşi nu sunt emise de autorităţi ale administraţiei publice, sunt supuse acestui control de
legalitate.Mai există şi acte administrative care,deşi nu sunt emise de către organe ale administraţiei
publice, ci de alte autorităţi publice, sunt supuse acestui control de legalitate24.
4) Actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private autorizate de
administraţie să presteze servicii publice.
Prin această trăsătură se identifică actul administrativ, din punct de vedere al naturii
organului de la care emană, fiind vorba despre actul administrativ tipic, actul emis de către
administraţia publică şi despre actul emis prin delegaţie, de structuri cărora le-au fost transferate
anumite prerogative de realizare a administraţiei publice , prin actul de autorizare dat în scopul
realizării unor servicii publice. Legea fundamentală califică drept act administrativ atât actele prin
care se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei.
5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a modifica sau a stinge
drepturi şi obligaţii.
Actul administrativ este o categorie de acte juridice. Actul juridic evocă acele manifestări
de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin forţa de
constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare25 . Fiind o specie de act
juridic, actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridică existentă , prin naşterea,
modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii corelative.

6. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul

regulilor, de fond şi de formă, care stabilesc condiţiile de valabilitate, procedura emiterii sau de
adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi
judiciare de atac, efectele (întinderea şi încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează actele
de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice.
Dimensiunile regimului juridic vizează:

20
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14.
21
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p.219.
22
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289.
23
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia aIVa , Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
24
Idem, p33-35.
25
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Știinţifică, Bucureşti, 1959, p.8, citat de Verginia Vedinaş,
Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.83.
 a. condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care
privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic;
b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;
c. forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu
naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte;
d. controlul exercitat asupra actului administrativ.

6.1. Legalitatea actului administrativ

Dimensiunea esenţială a statului de drept este legalitatea. O definiţie succintă şi clară a fost
dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate este
determinată şi limitată prin drept”26. Majoritatea autorilor de drept administrativ califică legalitatea
drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul legalităţii semnifică:
- supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în
limitele dreptului;
- baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în limitele
dreptului.
Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelaţie cu alte principii precum:
- egalitatea în conţinutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale şi
impersonale şi să se aplice nediferenţiat pe persoane sau situaţii;
- egalitatea în faţa legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci administraţia,
care trebuie să fie impersonală şi să trateze de o manieră unitară cazurile deduse ei spre
soluţionare.
Condiţiile realizării legalităţii actelor administrative sunt:
a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza şi executarea legii (a Constituţiei şi legilor
statului);
b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităţilor de administraţie
publică superioare organului emitent;
c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenţei sale;
d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura şi în forma cerută de lege;
e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii şi actelor normative ale autorităţilor
administraţiei publice superioare;
f. actul administrativ trebuie să fie oportun.
Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu
cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea
celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.
Criteriul oportunităţii urmăreşte să respecte:
- specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă;
- valorile cutumiare ale locului respectiv;
- nevoile reale ale unităţii administrativ-teritoriale.

6.2. Forma actului administrativ

Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut, modul de

organizare a elementelor din care se compune.
Doctrina a fost consecventă în a susţine necesitatea ca actul administrativ să îmbrace de
regulă forma scrisă. În ceea ce priveşte forma scrisă a actelor administrative, trebuie făcută
distincţia între actele administrative cu caracter individual, care pot îmbrăca şi forma orală (de
exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul

26
Verginia vedinaş, op. cit., p. 85.
contravenţiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală). Actele administrative cu
caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor
pentru a produce efecte juridice. Nepublicare în Monitorul Oficial al României a hotărârilor şi
ordonanţelor de Guvern atrage după sine inexistenţa actului.
Argumentele care legitimează forma scrisă a actului administrativ sunt:27
- necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actului;
- necesitatea executării şi respectării de către cei ce intră sub incidenţa actului;
- necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;
- necesitatea verificării legalităţii lui în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventualele vicii
de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;
- realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a actului şi nu mijloc
de probă, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem.
De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a actului:
a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituţia României, limba
oficială este limba română, drept urmare actele emise de autorităţile
administraţiei publice vor fi emise în limba română. În cadrul unităţilor
administrativ-teritoriale unde ponderea minorităţilor naţionale este de cel puţin
20% din numărul locuitorilor, actele administrative ale autorităţilor administraţiei
publice locale pot fi comunicate sau publicate în limba respectivei minorităţi
naţionale.
b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ se
motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat
sub formă de prembul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra
elementele de drept şi de fapt care legitimează intervenţia actului juridic
respectiv. Obligaţia motivării vizează şi unele acte cu caracter individual
(hotărârile de guvern cu caracter individual).
Lipsa acestor condiţii exterioare poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor
administrative.

6.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative

Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte

administrative (ex. Primarul emite dispoziţii), iar organele colegiale adoptă acte administrative (ex.
Consiliul local adoptă hotărâri).
Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative, după
cum urmează:
a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptării actelor administrative;
b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative.
Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvenţă destul de mare în activitatea
administraţiei. O relevanţă importantă o au avizele şi acordurile. Avizele sunt cunoscute în
literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare şi reprezintă puncte de vedere pe care le
solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un act. Într-o formă mai dezvoltată,
ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al
administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi pentru a
decide în cunoştinţă de cauză28. Cuvântul aviz poate avea trei accepţiuni: înştiinţare scrisă cu

27
A. Iorgovan, op. cit., p. 50.
28
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.
caracter oficial, părere, apreciere competentă emisă de cineva din afară, o autoritate externă, asupra
unei probleme aflate în dezbatere şi rezoluţie a unei autorităţi competente.
Avizele sunt de trei categorii:
a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite avizul,
nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut.
b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi
facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art. 95
din Constituţie.
c. Avize conforme sunt acele avize care se caracterizează prin obligativitate, atât a
cererii, cât şi a respectării lor. Organul administrativ are obligaţia să ceară, să
aştepte ca avizul să fie emis, să depună diligenţele necesare emiterii lui şi, în final,
să se conformeze acestuia.
Acordul reprezintă consimţământul pe careîl dă un organ public altui organ în vederea
emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de voinţă
cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta îşi exprimă consimţământul.
În funcţie de momentul în care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau ulterior emiterii
actului. Consecinţa acordului nu este obligarea organului administrativ emitent la emiterea actului,
condiţionează însă valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea acordului actul este nul.
Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se întâlnesc
cu prioritate la organele colegiale şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către
aceste autorităţi publice.
Formele procedurale concomitente sunt:
- Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a organului colegial.
Potrivit art. 67 din Constituţie, cele două camere ale Parlamentului adoptă acte în prezenţa
majorităţii membrilor lor.
- Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus de lege
pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorităţi: majoritate simplă,
majoritate absolută şi majoritate calificată.
- Regula semnării şi contrasemnării actului.
Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul producerii de
efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt:
comunicarea şi publicarea. Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele
administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor
celor interesaţi. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi
unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea materială
prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare
într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă.29

7. Forţa juridică a actelor administrative

Problema forţei juridice a actelor administrative mai este analizată în doctrină şi sub
titulatura eficienţa actelor administrative.30
Forţa juridică a actelor administrative este condiţionată de mai multe elemente:
a. locul organului emitent, în sistemul organelor administraţiei publice;
b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale
materiale şi teritoriale;
c. categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau normativ.

29
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135.
30
Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.
 Ca o consecinţă a forţei juridice a actelor administrative şi ca o particularitate a acestora, în
acelaşi timp, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută şi sub denumirea de principiul
executio ex officio.
Forţa juridică a actului administrativ este inferioară legii, dar superioară celei a actului de
drept civil, dreptul muncii, a celor provenite de la asociaţii sau organizaţii cetăţeneşti.
Totodată, forţa juridică a actului administrativ este dată de locul organului de administraţie
publică în cadrul sistemului administrativ.

7.1. Efectele actelor administrative

Efectele juridice ale actelor administrative reprezintă consecinţele unui act administrativ.
Aceste consecinţe sunt de două feluri:
a. consecinţe juridice, obiect al analizei noastre;
b. consecinţe de natură economică, socială, culturală etc.
Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune următoarele aspecte:
a. momentul de la care ele încep să se producă;
b. întinderea efectlor juridice ale actelor administrative;
c. încetarea efectelor juridice ale actelor administrative.
Momentul de la care actul juridic începe să producă efecte juridice
Trebuie să avem în vedere organul emitent sau alte subiecte de drept.
a. pentru organul emitent actul administrativ poate produce efecte juridice chiar din
momentul adoptării sale. Efectele constau în publicarea şi comunicarea acestora.
b. pentru celelalte subiecte de drept este importantă distincţia ce trebuie făcută între felul
actului, respectiv act normativ şi act individual. Ca urmare, actele normative produc efecte
din momentul publicării lor, iar actele individuale de la data comunicării lor. Potrivit art.
78 din Constituţie, actele administrative produc efecte la trei zile de la data publicării lor în
Monitorul Oficial al României.
În general actele administrative produc efecte numai pentru viitor (sunt active, nu
retroactivează). Excepţii de la această regulă reprezintă actele constatative (recognitive) de drepturi
şi obligaţii, care sunt şi retroactive. Acestea recunosc existenţa unor drepturi şi obligaţii anterioare
(cerificatul de naştere, certificatul de căsătorie, somaţia de plată etc.).
Întinderea efectelor juridice
Este important a se face distincţia între actul administrativ cu caracter normativ şi cel cu
caracter individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ,
dar şi pentru celelalte ramuri de drept cu excepţia dreptului penal. Potrivit art. 73 alin 3, lit. h
„infracţiunile, pedepsele şi regimul executării lor sunt de domeniul legii organice”.
Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept administrativ, dar şi pentru alte ramuri
de drept. Exemplu: actele de stare civilă produc efecte juridice şi în sfera dreptului civil şi a
dreptului familiei şi sunt emise de autorităţile administraţiei publice.
Încetarea producerii de efecte juridice de către actele administrative
Orice act juridic produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare. Trebuie
să se facă distincţia între încetarea producerii de efecte juridice, în general, şi încetarea producerii
unor efecte determinate, şi anume obligaţia de executare, care se produce prin faptul material al
aducerii ei la îndeplinire.31
Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc în mai multe moduri:
a. prin anulare, de instanţa de judecată, în baza dispoziţiilor art. 52 şi art. 126 alin.
6 din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
b. prin revocare de organul ierarhic superior, în baza raportului de subordonare
ierarhică;

31
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 71-72.
 c. prin retractare, de organul care l-a emis;
d. prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic
superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a ţării;
e. încetarea efectelor actului în alte moduri: de exemplu prin decesul persoanei sau
desfiinţarea sau edificarea unei construcţii.

7.2. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea actelor administrative presupune încetarea temporară a producerii de efecte

juridice. Trebuie realizată distincţia între ce înseamnă suspendarea unui act administrativ şi ce
înseamnă suspendarea efectelor sale juridice. Suspendarea actului administrativ înseamnă
întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv. Suspendarea efectelor juridice
înseamnă întreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv.
Subiecţii (titularii) dreptului de a dispune suspendarea (întreruperea producerii efectelor
juridice) unui act administrativ sunt:
- instanţa de judecată competentă;
- autoritatea ierarhic superioară organului care a emis actul;
- emitentul actului.
Regimul juridic genberal al suspendării actelor administrative presupune analiza mai multor
aspecte:
a. cauzele care determină intervenţia suspendării;
b. efectele juridice ale suspendării;
c. organele care pot dispune suspendarea;
d. categoriile de suspendare.
Cauzele care pot determina intervenţia suspendării:
- suspendarea intervine atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea unui act
administrativ.
- suspendarea poate interveni atunci când se aplică o anumită sancţiune administrativ-
disciplinară unui funcţionar public sau unei alte persoane încadrată într-un organ public.
Efectele juridice ale suspendării actului administrativ au ca notă dominantă faptul că
produce o întrerupere a efectelor actului, o încetare vremelnică a producerii lor. Încetarea cauzelor
care au determinat intervenţia suspendării determină repunerea în vigoare a actului sau după caz
scoaterea lui din vigoare.
Categoriile de suspendare care pot interveni sunt:
- suspendarea de drept sau legală, care intervine în baza unui text de lege (conform art. 123,
alin. 5 din Constituţie, art. 3, alin. 3 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ.
- suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice, care la rândul ei poate fi de mai multe
feluri: suspendare dispusă de instanţa de judecată, în cazul în care există motive bine
justificate şi pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulată odată cu
sesizarea făcută în cadrul procedurii prealabile; suspendarea dispusă de alte autorităţi
publice (de exemplu, prin decret al preşedintelui poate fi suspendat un ministru împotriva
căruia s-a cerut urmărirea penală.

7.3. Anularea actului administrativ

Anularea este operaţiunea juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a

determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice
produse de acesta32. Nulitatea reprezintă o sancţiune care intervine atunci când actul este lovit de
unele vicii de legalitate. Actele administrative lovite de nulitate produc efecte juridice până la
constatarea nulităţii şi, în consecinţă, anulate, efectele juridice produse fiind nule. Dacă au fost
produse pagube materiale sau morale, cel acre a introdus cererea de anulare are drept să ceară
despăgubirile cuvenite ( art. 18 din Legea nr. 554/2004). Instituţia anulării este prevăzută de art.
52 din Constituţie care consacră acel tip de anulare care este dispus de instanţa judecătorească.
Potrivit prevederii, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este
îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei.
Nulitatea absolută sancţionează nerespectarea, la încheierea actului, a unei norme care
ocroteşte un interes general, obştesc. În cazul nulităţii relative sunt nerespectate, la încheierea
actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal. Nulitatea absolută
intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond esenţiale pentru validitatea actului, iar nulitatea
relativă pentru condiţii de mai mică importanţă care privesc forma actului.
Organele care pot dispune anularea unui act administrativ pot fi:
- organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică;
- instanţa de judecată;
- de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative
(exemplu, cele ale locurilor de detenţie).

7.4. Inexistenţa actelor administrative

Este sancţiunea prevăzută de lege referitoare la actele de drept administrativ la

adoptarea/emiterea cărora şi-n conţinutul cărora s-au încălcat deosebit de grav condiţiile de
legalitate. În acest caz, actul nu există.
Nepublicarea actului administrativ normativ sau adoptarea/emiterea lui în baza unei legi
abrogate determină inexistenţa actului administrativ. Actul administrativ jurisdicţional, prin care se
soluţionează litigii date de lege în competenţa altor instanţe, nu există. Actele administrative lovite
de această sancţiune nu produc efecte juridice4.8. Contractul administrativ – specie a actului
administrativ

8. Contractul administrativ – specie a actului administrativ

8.1. Evoluția teoriei contractului administrativ și definirea sa

Contractul administrativ reprezintă o creație a Consiliului de Stat francez și a fost dezvoltat

de Gaston Jèze care înțelege prin „teoria contractelor administrative”, „contractele încheiate de
administrație pentru a asigura funcționarea unui serviciu public și care este supus, din punct de
vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile dintre
particulari”33. Contractul administrativ s-a îndepărtat de principiile călăuzitoare ale dreptului privat
și s-a constituit ca ramură autonomă de drept.
Doctrina de drept administrativ din perioada interbelică a evidențiat unele aspecte specifice
contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile:
- particularul care a încheiat un contract cu administrația nu va putea să-l cedeze întreg sau
în parte unei persoane decât cu aprobarea administrației;
- unele clauze contractuale sunt de natură reglementară;

32
A. Iorgovan, op. cit., p. 72.
33
Charles Debash, Institution et droit administratifs, Tome 2, PUF Paris, 1999, p. 295.
 - administrația poate să-și rezerve dreptul de a cere oricând concesionarului care nu și-a
îndeplinit obligațiile înscrise în contract să poată rezilia contractul direct, prin act
administrativ, dacă interesul general o cere;
- contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii care nu se aplică contractelor
civile.
Contractul administrativ este înainte de toate un instrument juridic prin care, alături de
actul administrativ, unele autorități ale administrației publice își duc la îndeplinire sarcinile și
competențele.
Așa cum aprecia profesorul Iorgovan, noțiunea de contract administrativ este legată de
noțiunile de domeniu public și serviciu public.
Regulile specifice contractelor administrative sunt următoarele:
a. forma contractului care este prestabilită de legiuitor;
b. puterile exorbitante ale administrației, cu ajutorul cărora administrația poate obține,
prin impunere unilaterală, executarea fidelă și regulată a prestației convenite prin
contract;
c. facilități pe care administrația le poate da celor cu care a încheiat contractul pentru a
putea fi dus la îndeplinire;
d. competența tribunalelor administrative pentru soluționarea litigiilor ce ar putea apărea
din executarea contractelor administrative.
Teoria contractelor pornește de la ideea că pentru a îndeplini competențele și sarcinile sale
administrația încheie acte juridice cu privire la domeniul public sau privat al comunei, orașului,
județului sau chiar al statului, acte juridice ce pot îmbrăca atât forma unui contract administrativ
cât și a unui contract de drept privat. Cele dintâi urmează un regim de drept public în timp cele
celelalte se supun regimului dreptului privat. În exercitarea dreptului de proprietate sau a dreptului
de administrare a bunurilor ce fac obiectul proprietății publice sau private a statului, autoritățile
administrației publice încheie acte juridice cu persoane fizice sau juridice, române sau străine, alte
autorități publice care au ca obiect vânzarea-cumpărarea de produse, executarea de lucrări sau
prestări servicii, concesionarea sau închirierea de servicii publice, bunuri sau terenuri. Aceste acte
juridice sunt denumite contracte administrative sau acte de gestiune.
Constituția României de la 1991, revizuită în 2003 consacră prin art. 136 alin. 4 că
proprietatea publică este inalienabilă, iar pe de altă parte recunoaște posibilitatea existenței unor
mijloace juridice de valorificarea bunurilor proprietate publică: darea în administrare, care nu se poate
face decât către o regie autonomă sau instituție publică, concesiunea și darea în folosință gratuită.
Trebuie specificat faptul că prevederile Constituției României de la 1991 nu denumește expres
această categorie de acte juridice pe care le poate emite autoritatea de administrație publică. Un
pas important în evoluția acestei instituții juridice este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004
privind contenciosul administrativ care nu numai că recunoaște această instituție, dar o și definește
în art.2 alin.1 lit. c, care, în prima fază definește actul administrativ, iar în faza a doua prevede că
sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au
ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de
servicii publice și achiziții publice34. Deși acest text operează numai cu noțiunea de contract, art. 18 alin
4 face trimitere expresă către contractul administrativ, textul prevăzând soluțiile pe care le poate dispune
instanța atunci când acțiunea în contencios administrativ are ca obiect un contract administrativ.
Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voință dintre o autoritate de
administrație publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de
drept, pe de altă parte (persoane fizice și juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte
părți) prin care se urmărește satisfacerea unui interes general prin prestarea unui serviciu public,

34
Legea nr. 554/2004 rpivind contenciosul administrativ, art. 2.
efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public, supus unui regim de putere
publică.
Din definiție se desprind trăsăturile definitorii ale contractului administrativ:
- este o convenție, deci presupune un acord de voință între părți;
- una dintre părți este un subiect determinat, fiind reprezentat de un organ de administrație
publică sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ ce acționează în vederea
realizării puterii publice;
- părțile în contract se află pe poziție de inegalitate juridică (datorită regimului de drept public
aplicabil);
- obicectul contractului este determinat: urmărește satisfaerea unui interes public, general și
poate îmbrăca următoarele forme: prestarea unui serviciu public, punerea în valoare a unui
bun public, efectuarea unei lucrări publice.
- clauzele contractului sunt stabilite atât pe cale reglementară, prin lege, cât și pe cale
convențională. Analizând strcutura unui contract administrativ se poate constata că este
vorba de manifestarea acordului de voință a administrației de două ori: o dată, cea prin
care administrația stabilește, de comun acord cu particularul elemente de conținut care pot
face obiectul negocierii între aceștia – partea convențională, și o a doua manifestare de
voință, exprimată prin caietul de sarcini care este un veritabil act administrativ și care se
sudează pe acordul de voință, fără a se putea contopi cu acesta – partea reglementativă.
Dacă prima voință este exprimată într-un regim juridic mixt, de drept privat, dar și public
în același timp, cea de-a doua voință este exprimată35.
- poziția de superioritate a subiectului autoritate publică determină posibilitatea ca aceasta să
poată modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci când interesul public o cere;
- contractele administrative sunt supuse exclusiv unui regim de putere publică;
- contractul administrativ implică o formă scrisă, deoarece prin intermediul său se acționează
în numele puterii publice;
- competența instanțelor de contencios administrativ pentru soluționarea eventualelor litigii
ce pot apărea din executarea unui astfel de contract.

8.2. Caracteristicile generale ale contractelor administrative și principalele contracte

administrative

Caracteristicile generale ale contractelor administrative sunt:

a. părțile contractului administrativ: întotdeauna una dintre părți este reprezentată de o
autoritate de administrație publică sau învestită de aceasta cu putere și un particular.
b. obiectul contractului: administrația își îndeplinește serviciile sale cu ajutorul serviciului
public, astfel că obiectul contractului este reprezentat de o prestație (a face).
c. clauzele contractului: individualizarea contractului administrativ în raport de alte contracte
pe care administrația le poate încheia se poate realiza prin două căi:
- dacă obiectul contractului privește exploatarea unui serviciu sau a unei lucrări publice;
- dacă în contract sunt prevăzute clauze exorbitante care exced celor de drept comun și care
sunt obligatorii.
Principalele tipuri de contracte administrative sunt:
a. contractul de concesiune a serviciului public. Este cel mai utilizat tip de contract
administrativ prin intermediul căruia o autoritate de administrație publică îi încredințează

35
Eduard Demciuc, Nulitatea contractului administrativ articol în volumul Implicațiile Tratatului instituind o
Constituție pentru Europa asupra dreptului public și serviciilor publice, Secțiunea pentru științe juridice și
administrative, Caietul Științific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 410.
 unui particular misiunea de a executa, de a pune în funcțiune o activitate (serviciu) publică
contra unei remunerații denumită redevență, taxă încasată de la utilizatorii (beneficiarii)
acestui serviciu.
b. contractul de concesiune de lucrări publice. prin acest tip de contract autoritățile
administrației publice încredințează unui particular edificarea unei construcții, realizarea
unei autostrăzi, căi ferate, a unor imobile în principiu, în interes public, general.
c. contractul de furnituri. Are ca obiect achiziționarea de către administrație a diferitelor
bunuri mobile.
Cadrul reglementativ în materie este reprezentat de Codul administrativ privind atribuirea
contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor
de concesiune a serviciilor publice.

Teste de autoevaluare
1. Evidențiați particularitățile contractului administrativ în raport de alte acte administrative
de gestiune.
2. Exemplificați categoria actelor administrative atributive de statut personal și explicați
situațiile pe care le reglementează.
3. Numiți un aviz consultativ și explicați importanța sa în cadrul respectării procedurii
prealabile de emiter/adoptare a actelor administrative.
4. Caracterizați sintagma regim de putere publică în raport de adoptarea/emiterea actelor
administrative.
5. Stabiliți criteriile de diferențiere dintre un act administrativ de gestiune publică și un act
administrativ de gestiune privată.
 UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA
FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA
AFACERILOR
Licență Administrație Publică

PRINCIPIILE
DREPTULUI UNIUNII
EUROPENE

PROF. DR. TOFAN MIHAELA

1
1. Aspecte introductive

Principiile dreptului sunt acele idei călăuzitoarea care guvernează efectele

relațiilor sociale reglementate de o normă de drept. Analiza principiilor de drept
presupune un demers de cercetare și documentare laborios, de interes pentru fiecare
dintre disciplinele juridice. Rolul principiilor de drept este esențial nu numai prin prisma
importanței teoretice, ci și din punct de vedere practic și jurisprudențial. Astfel, cum
norma de drept nu poate fi exhaustivă, situațiile pentru care nu există o reglementare
propriu-zisă urmează a fi analizate și, la nevoie, soluționate prin prisma principiilor care
guvernează ramura de drept sub incidența căreia intră situația în cauză.
Cu referire strictă la principiile Dreptului Uniunii Europene, valoarea
principiilor de drept este chiar mai pregnantă, motivat de faptul că sistemul de Drept al
UE este în formare, flexibil și adaptabil la realitățile istorice și în acord cu dorinta de
integrare a statelor membre.
Principiile Dreptului Uniunii Europene pot fi grupate în următoarele categorii:
1. principii ale dreptului internaţional public;
2. principiile sistemelor juridice ale statelor membre;
3. principiile rezultate din dispoziţiile tratatelor institutive;
4. drepturile fundamentale ale omului, privite ca principii de drept.
Trebuie precizat faptul că toate aceste principii sunt trecute prin „filtrul”
obiectivelor Uniunii Europene, adică sunt „comunitarizate”, astfel încât, uneori, pot
suporta anumite limitări pentru a fi în conformitate cu dreptul comunitar.1 Astazi, când
denumirea comunitar este inlocuită cu cea de european, urmează să constatăm că
principiile Dreptului UE trebuiesc analizate și interpretate prin prisma scopurilor
generale ale activității acestui subiect de drept internațional.
Tratatul privind constituirea Comunității Economice Europene nu conţinea
referiri de ansamblu cu privire la principiile generale ale dreptului comunitar, cu
excepţia articolului 288 2 care fundamentează responsabilitatea extracontractuală a
Comunității Europene pe principiile de drept care sunt generale și comune tuturor
statelor membre. Jurisprudenţa Curții de Justiție a Comunităților Europene este cea care
a consacrat recurgerea la principiile generale ale dreptului european ori de câte ori este
analizată o situație ce intră în sfera sa de competență.

1
Augustin Fuerea – „Drept comunitar european. Partea generală”, Editura Allbeck, Bucureşti, 2004, p.
141
2
Vechea numerotare: art. 215.

2
 În viziunea Tratatului de la Lisabona, reglementările care vizează principiile
Dreptului Uniunii Europene ocupă un loc important, pornind de la dispozițiile care
vizează respectarea principiilor democratice (Titlul II) și până la principiile care
guvernează relația Dreptul UE – dreptul statelor membre.1
Față de clasificarea principiilor Dreptului UE indicată supra, remarcăm că sunt
specifice Dreptului UE acele principii consacrate prin textul tratatelor institutive ale
Uniunii Europene, sursă de drept primar al UE. Prin urmare, vom limita analiza
teoretică a principiilor de drept european la principiile enunţate expres în izvoarele
primare ale Dreptulu UE, celelalte categorii de principii fiind proprii altor discipline
juridice, la care facem trimitere pentru o cercetare amănunţită. De exemplu, de analiza
drepturilor fundamentale ale cetățenilor, privite ca principii de drept, se ocupă atât
Teoria generală a statului și dreptului, cât și Dreptul constițuțional, Dreptul
administrativ și Protecția juridică a drepturilor omului. Condiţia impusă pentru ca
aceste principii să fie incluse în sfera principiilor Dreptului UE este aceea ca principiul
să fie apt să intre în ordinea juridică europeană, adică să nu fie în contradicţie cu
valorile care stau la originea tratatelor.
Se poate afirma că sursa „naturală” a principiilor generale de ale Dreptului UE
ar trebui să fie principiile generale ale dreptului internaţional, deoarece Uniunea
Europeană este fondată pe baza unor tratate internaţionale. Ulterior însă, prin
prevederile incluse în tratatele institutive, principiile generale ale dreptului internațional
au fost particularizate, adaptate specificului organizării și funcționării Uniunii
Europene.
Dintre principiile enunţate expres în cuprinsul tratatelor institutive reţin atenţia
principiul specializării comunităţilor, principiul subsidiarităţii şi principiul
proporţionalităţii.

1. Principiul specializării comunitãţilor se bazează pe dispoziţiile tratatelor

constitutive ale acestora, care au conferit fiecăreia un anumit obiect de activitate şi, în
consecinţă, competenţe specifice, corespunzătoare realizării scopului prevăzut în tratate.
Din activitatea jurisdicţională se constatã cã interpretarea dispoziţiilo r din tratate privind
competenţa nu este restrictivă. Se evidenţiază o diversitate de competenţe de acțiune ale
Uniunii Europene, respectiv:
- competenţa normativă;

1
Tratatul de la Lisabona este disponibil în toate limbile oficiale ale Uniunii Europene, deci și în limba
română, pe site-ul legislativ https://eur-lex.europa.eu

3
 - competenţa executivă;
- competenţa de control;
- competenţa jurisdicţională.
Principiul specializării comunității este cunoscut ulterior intrării în vigoare a
Tratatului de la Lisabona (Tratatul de Reformă a Uniunii Europene TFUE - 2009) ca
principiul atribuirii de competențe. Ca urmare, competența Uniunii Europene poate fi
exclusivă sau partajată cu statele membre. Mai exact, în acord cu prevederile TFUE
(denumit în continuare, tratatul), competenţa Uniunii Europene este exclusivă în
următoarele domenii:
- uniunea vamală;
- stabilirea normelor privind concurenţa necesare funcţionării pieţei interne;
- politica monetară pentru statele membre a căror monedă este euro;
- conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune
privind pescuitul;
- politica comercială comună.
În același timp, tratatul stabilește competenţa exclusivă în privința încheierea
unui acord internaţional, atunci când este prevăzută de un act legislativ al Uniunii, este
necesară pentru exercitarea atribuțiilor internă sau ar putea să aducă atingere intereselor
comune.
Pe lângă competența exclusivă, TFUE reglementează și competenţa partajată
în relația Uniunii Europene cu statele membre, care se aplică în următoarele domenii
principale:
- piaţa internă;
- politica socială, pentru aspectele definite în prezentul tratat;
- coeziunea economică, socială şi teritorială;
- agricultura şi pescuitul, cu excepţia conservării resurselor biologice ale
mării;
- mediul;
- protecţia consumatorului;
- transporturile;
- reţelele transeuropene;
- energia;
- spaţiul de libertate, securitate şi justiţie;
- obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică, pentru
aspectele definite în prezentul tratat.

4
 Totodată, tratatul admite existența competenței partajate în domeniile
cercetării, dezvoltării tehnologice şi spaţiului, unde Uniunea Europeană dispune de
competenţă pentru a desfăşura acţiuni şi, în special, pentru definirea şi punerea în
aplicare a programelor, fără ca exercitarea acestei competenţe să poată avea ca efect
împiedicarea statelor membre de a-şi exercita propria competenţă. În domeniile
cooperării pentru dezvoltare şi ajutorului umanitar, Uniunea dispune de competenţă
pentru a întreprinde acţiuni şi pentru a duce o politică comună, fără ca exercitarea
acestei competenţe să aibă ca efect îngrădirea statelor membre de posibilitatea de a-şi
exercita propria competenţă.

2. Principiul subsidiarităţii în domeniul competenţelor Uniunii Europene

presupune faptul că acestea nu intervin în domeniile care nu ţin de competenţa lor
exclusivă, decât în măsura în care obiectivele avute în vedere nu pot fi realizate în mod
corespunzător de cãtre statele membre și pot fi mai bine îndeplinite la nivelul Uniunii
Europene.
Principiul subsidiarității este o creație jurisprudențială, fiind conturat inițial în
practica CJCE (astăzi denumiotă Curtea de Justiție a Uniunii Europen, CJUE), abia
ulterior regăsindu-se în textul tratatelor institutive (începând cu Tratatul de la Maastricht
privind Uniunea Europeană, TUE). Astăzi, reglementarea principiului subsidiarității se
regăsește și în cuprinsul Tratatului de Reformă privind Uniunea Europeană (Tratatul de
la Lisabona, tratatul), cu următoarea reglementare: în temeiul principiului
subsidiarităţii, în domeniile care nu sunt de competenţa sa exclusivă, Uniunea intervine
numai dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii preconizate nu pot fi realizate în
mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional şi local,
dar datorită dimensiunilor şi efectelor acţiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la
nivelul Uniunii.
Conform textului tratatului, instituţiile Uniunii Europene trebuie să aplice
principiul subsidiarităţii în conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor
subsidiarităţii şi proporţionalităţii iar legislativul național al fiecărui stat membru
(Parlamentele naţionale) trebuie să asigure respectarea principiului subsidiarității, în
conformitate cu procedura prevăzută în respectivul protocol.

3. Principiul proporţionalităţii constă în faptul că acţiunile la nivel european

nu vor depăşi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor prevăzute în izvoarele
primare. Analiza problematicii competenţelor instituţiilor Uniunii Europene presupune

5
luarea în considerare a teritoriului şi a persoanelor asupra cărora acestea se exercită,
între competenţele statelor şi cele ale UE existând o serie de deosebiri, cum ar fi:
- competenţa teritorială; întrucât UE nu are teritoriu propriu
competenţa ei se exercită asupra spaţiului alcãtuit din teritoriul
statelor membre;
- competenţa personală; din punctul de vedere al persoanelor asupra
cărora se extinde competenţa UE, aceasta se referă la totalitatea
persoanelor fizice şi morale ale tuturor statelor membre.
Competența personală are în vedere și faptul că există reglementării expresse
privind cetăţenie europeană, instituită prin Tratatul de la Maastricht.
Principiul proporționalității a apărut și și-a extins efectele în practică în mod
similar principiului subsidiarității. Reglementarea actuală se regăsește în Tratatul de la
Lisabona, conform căruia în temeiul principiului proporţionalităţii, acţiunea Uniunii, în
conţinut şi formă, nu depăşeşte ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor
tratatelor.
Conform prevederilor tratatului, instituţiile Uniunii Europene trebuie să aplice
principiul proporţionalităţii în conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor
subsidiarităţii şi proporţionalităţii.

2. Principiile care guvernează relaţia Dreptul UE - dreptul

statelor membre

Principiile care guvernează relaţia Dreptul UE - dreptul statelor membre ale

Uniunii Europene se referă explicit la concepte și noțiuni cum sunt aplicarea imediată a
dreptului european, efectul direct şi prioritatea legislaţiei europene faţă de legislaţia
statelor membre.
Relația Dreptul UE – dreptul statelor membre s-a conturat prin intermediul
prevederilor tratatelor institutive ale UE, 1pentru statele membre fondatoare începând cu
primul tratat care a intrat în vigoare (Tratatul instituind Comunitatea Economică a
Cărbunelui și Oțelului) și continuând cu toate sursele primare de Drept al UE. Pentru
statele ulterior cooptate în Uniunea Europeană, principiile care guvernează relația
Dreptul UE – dreptul statelor membre sunt obligatorii conform prevederilor incluse în

1
Ioana Nely Militaru – Dreptul Uniunii Europene, Editura Universul Juridic, București 2017, p. 63.

6
tratatele de aderare și, ulterior aderării, ca efect al tratatelor institutive la care sunt parte
semnatară.
Pentru România, aplicarea principiilor care guvernează relația Dreptul UE –
dreptul statelor membre se realizează ca urmare a revizuirii Constituției în vigoare, în
2003. Articolul 148 din legea noastră fundamentală are denumirea marginală
Integrarea în Uniunea Europeană și precizează expres că prevederile tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu
caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu
respectarea prevederilor actului de aderare.
Totodată, acest articol prevede că Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul
şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate
din actul aderării şi din prevedere constituțională de mai sus. Altfel spus, cele trei
principii care guvernează relația Dreptul UE – dreptul statelor membre, în cazul
României, au valoare constituțională și au fost introduse în textul legii fundamentale ca
urmare a aprobării prin referendum încă din anul 2003.

2.1 Principiul aplicării imediate a normelor Dreptului Uniunii

Europene

Analiza principăiul aplicabilităţii imediate a normelor de drept internațkional în

ordinea juridică internă a unui stat implică studiul raportului dintre două sisteme de
drept. Relaţia existente între dreptul internaţional public şi dreptul intern, conform
concepţiilor doctrinare în materie, presupune îmbrăţişarea fie a teoriei dualiste, fie a
teoriei moniste în domeniu.1
Astfel, teoria dualistă, având ca adepţi pe italieni (D. Anzilotti) şi germani (H.
Triepel), propune următoarea concepţie: ordinea juridică internaţională şi cea
tradiţională sunt independente, separate, care coexistă paralel. Aşadar, un tratat
internaţional are efect şi în ordinea juridică internă, numai dacă este ra tificat; are loc o
„naţionalizare” a tratatului, el fiind aplicat în calitate de drept intern. Nu există, conform
acestei teorii, un raport de subordonare între cele două sisteme. 2
Teoriile moniste, pe de altă parte, consideră că norma de drept intern se află în
aceeaşi sferă cu cea internaţională, existând un raport de supra/subordonare, în funcţie

1
Mihaela Tofan – Drept financiar european, Editura Universității Alexandru Ioan Cuza din Iași, 2019, p.
49.
2
Augustin Fuerea - “Drept comunitar. Partea generala”, Editura Allbeck, Bucuresti, 2004, p. 11 2.

7
de varianta adoptată. O primă variantă este aceea în care se promovează aplicarea
imediată a dreptului internaţional public în dreptul intern. Adeptul cel mai cunoscut al
acestei concepţii este Hans Kelsen, reprezentant al şcolii de la Viena. Se afirmă, în
cadrul acestei doctrine, că norma internaţională este imediat aplicată, în calitate de
normă internaţională, fără a fi necesară „naţionalizarea” ei.
Cealaltă variantă a teoriei moniste consacră prioritatea dreptului intern asupra
dreptului internaţional. Adepţii acesteia pornesc de la concepţiile filozofice ale lui Hegel
(Şcoala de la Bonn, sec. XX). Datorită independenţei şi suveranităţii depline a st atelor,
raporturile dintre ele sunt esenţialmente raporturi de forţă; astfel, dreptul internaţional
public reprezintă numai o proiectare a unor norme din dreptul intern.
În ceea ce priveşte raportul dintre dreptul european şi dreptul intern al statelor
membre, trebuie spus faptul că tratatele institutive consacră monismul şi impun
respectarea sa de către statele membre. 1 Aceasta deoarece sistemul de drept al Uniunii
Europene nu poate funcţiona decât în cadrul teoriei monismului, singurul principiu
compatibil cu ideea de integrare europeană. Noţiunea de integrare la nivelul Uniunii
Europene presupune în mod obligatoriu realizarea unui transfer de compentenţă de la
organele statului membru către instituţiile şi organismele constituite la nivel european.
În relaţia Uniune Europeană – state membre, dreptul european, originar sau derivat, este
imediat aplicabil în ordinea juridică internă, făcând parte din aceasta. Norma
internaţională va fi imediat aplicabilă, fără a mai fi admisă ori transformată în ordinea
internă a statelor părţi.
Alături de faptul că nu e necesară nicio procedură specială de introducere în
dreptul intern, judecătorii naţionali sunt obligaţi să aplice pentru rezolvarea oricăror
solicitări cu care au fost investiții și pe care sunt competenți să le soluționeze atât norma
de drept intern cât și normele incidente din dreptul european; de asemenea, dreptul
european este aplicat în calitatea sa de drept european şi nu de drept intern.

2.2 Principiul efectului direct al dreptului european

Aplicabilitatea directă este un principiu formulat de CJUE, principiu conform

căruia dispoziţiile tratatelor sau ale actelor instituţiilor Uniunii Europene care
îndeplinesc anumite criterii pot fi invocate de justiţiabili în faţa propriilor jurisdicţii

1
Augustin Fuerea – „Drept comunitar european. Partea generală”, Editura Allbeck, Bucureşti, 2004, p.
154 şi urm.

8
naţionale şi sunt susceptibile de a crea drepturi şi obligaţii în favoarea, respectiv în
sarcina particularilor/cetățenilor europeni.1
Expresia „direct aplicabil” apare în articolul 249 T.C.E.E. cu referire la unul
dintre izvoarele dreptului comunitar derivat – regulamentul. În acest context,
aplicabilitatea directă semnifică faptul că, în primul rând, regulamentele, privite ca acte
normative derivate de drept european, sunt pur și simplu integrate în ordinea juridică
internă de la data intrării lor în vigoare şi orice măsură naţională de transformare sau de
introducere în ordinea juridică internă este interzisă. Un alt articol din care rezultă acest
principiu este articolul 81 din T.C.E., prevederi cu privire la concurenţă, destinate a se
aplica întreprinderilor. Generalizarea acestui principiu s-a realizat prin jurisprudența
CJUE, cu referire la o hotărâre pronunțată de C.J.C.E în anul 1963.2
Principiul efectului direct la normelor de drept european în sistemul juridic al
statelor membre este un principiul fundamentat prin argumentul că nu poate fi neglijată
contribuţia particularilor în ceea ce priveşte funcţionarea U.E. prin intermediul
Parlamentului european şi Comitetul economic şi social. Uniunea Europeană constituie
o nouă ordine juridică internațională, originală, ai cărei subiecţii sunt nu numai statele,
ci şi resorsanţii acestora. Curtea de justiţie subliniază faptul că Dreptul UE se adresează
statelor membre dar și cetățenilor europeni, fiind destinat, în cele din urmă, să genereze
beneficii și să creeze drepturi în favoarea particularilor. Aceste drepturi apar nu numai
dintr-o atribuire expresă a lor, ci şi pe baza obligaţiilor impuse în mod clar atât
particularilor, cât şi statelor membre şi instituţiilor UE.
Aplicabilitatea directă şi principiul priorităţii reprezintă cei doi piloni ai ordinii
juridice în UE. Criteriile pe care trebuie să le îndeplinească o normă de drept european
pentru a i se recunoaşte efectul direct sunt: claritatea, precizia şi neafectarea de condiţii.
Dacă aceste criterii sunt îndeplinite, autorităţile nu au nici o putere de apreciere
discreţionară în ceea ce priveşte punerea în aplicare a dispoziţiei, iar aceasta, în
consecinţă, este susceptibilă de a fi aplicată mai întâi de către toți resortisanții Uniunii
Europene (state membre și cetățeni europeni, deopotrivă), iar, în cele din urmă, de către
judecători.
Jurisprudenţa C.J.U.E. face distincţie între aplicabilitatea directă verticală şi cea
orizontală.3 Aplicabilitatea directă verticală desemnează, în principal, posibilitatea
invocării dispoziţiilor unei directive de către orice subiect de drept, în raportul juridic

1
Augustin Fuerea – „Drept comunitar european. Partea generală”, Editura Allbeck, Bucureşti, 2004, p.
156 şi urm.
2
Hotărârea Van Gend en Loos, din data de 5 februarie 1963, disponibilă la adresa https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX%3A61962CJ0026, accesat în 19 martie 2021.
3
Augustin Fuerea – “Manualul Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic, Bucuresti, 2003, p. 68.

9
creat din interacțiunea cu un stat membru al UE sau cu o autoritate a acestuia.
Pentru Curte, „atunci când justiţiabilii sunt în măsură să se prevaleze de o
directivă împotriva statului, pot să facă acest lucru indiferent de calitatea în care
acţionează acesta din urmă: angajator sau autoritate publică”. C.J.U.E. a precizat că o
dispoziţie având un efect direct vertical poate fi invocată de justiţiabil atât împotriva
unei autorităţi statale, cât şi împotriva organismelor şi entităţilor care sunt supuse
autorităţii sau controlului statului sau care dispun de puteri exorbitante în rap ort cu cele
aplicabile în relaţiile dintre particulari.
Aplicabilitatea directă orizontală permite unui justiţiabil privat să invoce o
dispoziţie de drept european împotriva unei alte persoane particulare. Totodată,
aplicabilitate orizontală legitimează invocarea normei de drept european în raporturile
juridice dintre două instituții ale aceluiași stat membru al UE sau chiar în relațiile dintre
două state ale UE, atunci când în discuție este un domeniu supus normelor de
competența dreptului european.

2.3 Principiul priorităţii aplicării dreptului european

Afirmarea principiului priorităţii aplicării dreptului european nu se regăseşte

expres în prevederi ale dreptului primar la nivel european, însă practica şi hotărârile
Curţii de Justiţie au rezolvat conflictul dintre prevederi ale tratator şi o legi naţionale
ulterior adoptate.
Pentru a demonstra prioritatea, C.J.C.E. a pornit de la o serie de argumente.
Este vorba în primul rând despre natura specifică a Uniunii Europene, durata sa
nelimitată de acțiuni, dotarea cu atribuţii proprii, cu personalitate şi capacitate juridică,
cu o capacitate de reprezentare internaţională şi, în special, cu puteri reale rezultate din
limitarea competenţei sau din transferul atribuţiilor statelor membre către Uniune.
Statele membre şi-au limitat, chiar dacă în câteva domenii, drepturile lor suverane şi au
înfiinţat, astfel, un sistem de drept aplicabil resortanţilor şi statelor înseşi. 1
Din transferul de atribuţii rezultă faptul că statele membre nu mai elaborează
legislaţie în domeniile supuse transferului, pentru că nu mai deţin competenţa necesară.
Legislaţia primară europeană creează o ordine juridică specifică ce se integrează în
ordinea juridică naţională. Din această integrare decurge imposibilitatea prevalării unei
măsuri naţionale ulterioare contrare dreptului european. Orice altă soluţie ar fi privat

1
Paul Craig, Grainne de Burca – Dreptul Uniunii Europene, Editura Hamangiu, București, 2009, p. 265.

10
dreptul european de aplicarea sa uniformă, deoarece aceasta ar fi variat în funcţie de
legislaţia naţională ulterioară din fiecare stat membru. O aplicare diferenţiată de către
fiecare stat membru ar conduce la discriminări fundamentate pe motive de
naţionalitate/cetăţenie, discriminări care sunt interzise de prevederi exprese ale
legialţaiei europene.
Specificitatea dreptului europen devine evidentă tocmai datorită consecinţelor pe
care le presupune principiul priorităţii. Statele membre au obligaţia, conform
principiului cooperării loiale consacrat de articolul 101 din T.C.E., să abroge norma
naţională incompatibilă cu dreptul european şi, până la acel moment, să lase inaplicabilă
dispoziţia respectivă. 2 Această obligaţie se impune tuturor autorităţilor naţionale,
inclusiv celor locale sau regionale şi, în special, judecătorilor naţionali.

1
Vechea numerotare: art. 5.
2
Augustin Fuerea – „Drept comunitar european. Partea generală”, Editura Allbeck, Bucureşti, 2004, p.
163 şi urm.

11
 BIBLIOGRAFIE

o Mihaela Tofan – Drept financiar european, Editura Universității Alexandru Ioan

Cuza din Iași, 2019.
o Augustin Fuerea – “Institutiile Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic,
Bucuresti, 2002
o Augustin Fuerea – “Manualul Uniunii Europene”, Editura Universul Juridic,
Bucuresti, 2003
o Augustin Fuerea - “Drept comunitar. Partea generala”, Editura Allbeck,
Bucuresti, 2004
o Jean Paul Jacque - “Droit institutionnel de l’Union Europeenne”, Dalloz, Paris,
2004
o Octavian Manolache – “Drept comunitar”, Editura Allbeck, Bucureşti, 2003
o Ioana Nely Militaru – Dreptul Uniunii Europene, Editura Universul Juridic,
București 2017.
o Roxana Mariana Popescu, Mihaela Augustina Dumitrascu, Augustin Fuerea
(coordonator) – “Drept comunitar european – caiet de seminar”, Editura
PROUNIVERSALIS, Bucureşti, 2005
o Paul Craig, Grainne de Burca – Dreptul Uniunii Europene, Editura Hamangiu,
București, 2009
o HANLON James, European community law, London, Sweet & Maxwell, 2009.
o Laura Lazar – Dreptul UE. Selectie de jurisprudenta relevanta, Editura Universul
Juridic, Bucuresti, 2017
o Laura-Cristiana Spataru-Negura – Dreptul UE, o noua tipologie juridica, Editura
Hamangiu, Bucuresti, 2016
o Anamaria Groza – Probleme de Drept european, Editura CH Beck, Bucuresti,
2015
o Dragos Chilea – Dreptul UE: 300 de intrebari si raspunsuri, Editura Hamangiu,
Bucuresti, 2014
o Tratatul de Reformă a Uniunii Europene, Lisabona, 2009
o www.eur-lex.europa.eu

12
 F lo rin O P R E A

Sisteme bugetare publice.

Teorie şi practică
 Capitolul 1
Delimitări conceptuale privind bugetele publice
şi sistemul bugetar public

1.1. Conţinutul economico-juridic al bugetului public

Concentrarea desfăşurării relaţiilor sociale într-un cadru organizat, de tip
statal, s-a produs sub impactul unor factori de natură diferită (stabilizarea teritorială a
populaţiilor, apariţia proprietăţii private, a diferenţierii averilor şi claselor sociale etc.),
între care un rol important l-a avut conştientizarea de către indivizi a existenţei unor
nevoi comune, precum şi a propriei lor incapacităţi de a le gestiona adecvat în mod
individual (cum sunt nevoia de apărare sau cea de justiţie).
Asumarea satisfacerii nevoilor colective de către autorităţile de tip statal s-a
tradus, în planul relaţiilor financiare, în configurarea unui nou tip de procese şi relaţii
economice de redistribuire a produsului creat, corespunzătoare mobilizării resurselor
financiare şi alocării/utilizării lor pentru satisfacerea nevoilor publice, intitulate
generic finanţe publice1. În esenţă, fenomenul finanţelor publice exprimă procesele
economice de prelevare de către autorităţile publice a unei părţi din veniturile sau
averile indivizilor sau entităţilor de pe teritoriul lor şi de utilizare a fondurilor
financiare astfel formate pentru satisfacerea nevoilor comune, colective.
Manifestarea proceselor şi relaţiilor specifice de mobilizare şi utilizare a
resurselor financiare publice, având ca determinant existenţa nevoilor comune ale
membrilor colectivităţii, conturează accepţia economică a noţiunii de buget public,
care apare în aceste condiţii ca un ansamblu (grup) de relaţii financiare prin care se
realizează repartiţia produsului intern brut (mobilizarea şi alocarea resurselor
financiare), prin intermediul autorităţii publice, pentru satisfacerea nevoilor colective2.
Aceste procese şi relaţii economice sunt, la bază, relaţii între participanţii la viaţa
socială, ceea ce pune în evidenţă conţinutul social al bugetului public, reflectând
raporturi sociale între stat, pe de o parte, şi indivizi sau entităţi în calitate de
contribuabili sau beneficiari ai cheltuielilor publice, pe de altă parte3. Relaţiile sociale
în speţă, care îmbracă haină juridică prin normele dreptului financiar şi fiscal, surprind
veniturile statului ca forme caracteristice ale proceselor şi relaţiilor de mobilizare a
resurselor financiare, iar cheltuielile publice, ca forme ale proceselor şi relaţiilor de
repartizare pe destinaţii a acestor resurse. Dintr-o altă perspectivă, noţiunea de buget

1
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, pp. 15-17.
2
Tatiana Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,
1997, p. 8.
3
I. Văcărel (coord.), Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică RA, Bucureşti,
2004, p. 36.
14 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

este foarte des folosită şi cu sensul de fond bugetar, desemnând ansamblul resurselor
băneşti mobilizate la dispoziţia autorităţilor publice şi alocarea acestora pe diferite
destinaţii4.
Apreciat prin prisma conţinutului economic specific, „bugetul exprimă
procese, tehnici şi relaţii de mobilizare a unei părţi din produsul intern brut la
dispoziţia statului şi de repartizare a resurselor respective pe destinaţii corespunzătoare
nevoilor sale”5.
Caracterul obiectiv al manifestării acestor relaţii, determinat de existenţa
nevoilor colective şi de asumarea gestionării şi satisfacerii acestora de către stat,
reprezintă totodată suportul obiectiv pentru manifestarea bugetului drept categorie
economică. Este îndeobşte recunoscut, de altfel, că activitatea publică în general este
condiţionată în desfăşurarea sa de asigurarea resurselor financiare necesare, prin
intermediul bugetului public.
Potrivit opiniilor de specialitate, abordarea economică a conceptului de buget
evidenţiază corelaţiile macroeconomice şi, în special, legătura cu nivelul şi evoluţia
produsului intern brut, exprimând relaţiile economice în formă bănească ce iau naştere
în procesul repartiţiei produsului intern brut, în conformitate cu obiectivele de politică
economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade6. Această legătură se manifestă
într-un dublu sens: pe de o parte, ca relaţii prin intermediul cărora se mobilizează
resursele băneşti la dispoziţia statului, iar pe de altă parte, ca relaţii prin care se
repartizează aceste resurse către utilizatorii lor7. Relaţiile de mobilizare a resurselor
financiare publice sunt în majoritatea lor relaţii de repartiţie (secundară) a produsului
intern brut în favoarea statului prin intermediul prelevărilor fiscale sau parafiscale
(impozite, taxe asimilate impozitelor, contribuţii), la care se pot adăuga resursele
atrase (de regulă, prin împrumut), donaţiile, ajutoarele, sponsorizările, alte resurse.
Pornind de la ideea că bugetul public reflectă în mod esenţial procese de
repartiţie a produsului creat, remarcăm că acestea se concretizează, după caz, în:
– repartiţia primară a produsului intern brut, în cazul veniturilor care se
prelevă de la întreprinderile statului sau provin din exploatarea proprietăţilor acestuia8.
Practic, aceste venituri se cuvin statului „de drept”, în acord cu ipostaza sa de
proprietar al întreprinderilor sau bunurilor respective, fiind considerate venituri
nefiscale. În această categorie trebuie incluse şi fluxurile financiare care concretizează
acordarea de subvenţii de către stat entităţilor din sectorul economic public;
– repartiţia secundară sau redistribuirea produsului intern brut9, în cazul
veniturilor prelevate de stat de la diferitele persoane sau entităţi pe baza resurselor
financiare formate la dispoziţia acestora în cadrul repartiţiei primare (ca profituri,
salarii, dobânzi, chirii, drepturi de autor etc.), sub forma impozitelor, taxelor sau a

4
Ghe. Filip, op. cit., p. 283.
5
Ghe. Filip, (coord.), Finanţe, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 130.
6
I. Văcărel, (coord.), op. cit., p. 558.
7
Ghe. Filip, (coord.), op. cit., p. 131.
8
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 283.
9
Ibidem.

14
Capitolul 1 15

altor contribuţii cu caracter obligatoriu, ca şi alocarea şi cheltuirea lor. Aceste procese

de repartiţie secundară a produsului intern brut au o pondere covârşitoare în cadrul
bugetelor publice, reflectând formarea resurselor financiare publice fiscale;
– repartiţia (redistribuirea) resurselor în plan internaţional10, sub forma
împrumuturilor acordate sau contractate, a ajutoarelor, donaţiilor etc., cu o pondere
mai redusă în bugetele publice. Caracteristic perioadei actuale de dezvoltare şi
evoluţiilor europene, bugetele centrale reflectă, sub aspectul invocat, şi relaţiile
specifice cu bugetul Uniunii Europene (contribuţii la bugetul comunitar sau sume de
care statul respectiv beneficiază). O imagine de ansamblu a acestor relaţii şi
participanţii la acestea sunt redate grafic în figura 1.1.1.

Participanţi
Servicii publice
generale
Societăţi comerciale
Apărare, ordine, siguranţă
Regii autonome Veniturile naţională
statului
Alţi agenţi (de ex. financiar-
bancari) Acţiuni social-culturale

Autorităţi/Instituţii publice
Servicii de dezvoltare publică
Destinaţiile
veniturilor
Populaţia
statului Acţiuni economice
Alte state/organizaţii
internaţionale Alte acţiuni

Beneficiari

Sursa: Autorul.
Figura 1.1.1. Bugetul public prin prisma relaţiilor specifice şi a participanţilor la acestea

Procesele şi relaţiile economice subsumate noţiunii de buget s-au înfăptuit în

societăţile precapitaliste într-un mod mai puţin ordonat, în afara existenţei unui cadru
prestabilit şi respectat, deciziile în materie revenind conducătorului colectivităţii.
Practic, veniturile suveranului şi cele ale colectivităţii nu erau clar separate, ceea ce
lăsa loc pentru decizii arbitrare atât în privinţa mobilizării resurselor, cât şi în privinţa
alocării şi utilizării lor. Eliminarea acestor anomalii şi instituirea ordinii în domeniul
finanţelor publice au reclamat în mod firesc crearea unui cadru reglementativ care să
ordoneze cheltuielile şi veniturile, specific noţiunii de buget. Acesta este contextul în
care se discută despre apariţia noţiunii moderne de buget, cu semnificaţia sa juridică,

10
Ibidem.

15
16 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

deşi, aşa cum am văzut deja, relaţiile economice tipice care se concentrează în
bugetele publice s-au manifestat încă de la apariţia statului.
Apariţia categoriei moderne a bugetului public s-a produs în mod obiectiv pe
fondul existenţei nevoilor publice de satisfăcut şi al mobilizării şi alocării/utilizării în
acest scop a unor resurse financiare de către autorităţile publice, din necesitatea unei
organizări adecvate a acestor relaţii financiare prin cuprinderea lor într-un document
de prezentare şi aprobare a veniturilor şi cheltuielilor statului. Altfel spus, bugetul
public, în accepţia sa juridică, s-a dovedit necesar pentru a îmbrăca un conţinut social-
economic preexistent (bugetul public în accepţie economică). Din acest punct de
vedere, conturarea bugetului public, în accepţia sa juridică, este o exprimare a folosirii
de către autorităţile publice a instrumentului specific numit „drept” pentru ordonarea
relaţiilor sociale şi pentru protejarea, în acest context, a valorilor sociale fundamentale
implicate. În acest sens, Leon Duguit aprecia, referindu-se la natura juridică a
dispoziţiilor bugetare legale că „bugetul este lege în părţile lui creatoare de dispoziţii
şi act administrativ în părţile lui creatoare de dispoziţii individuale şi concrete”11.
Apariţia bugetului public în accepţia sa juridică a pus bazele consacrării
acestuia ca instrument principal de gestiune economico-financiară, această calitate a sa
fiind nealterată până în zilele noastre.
În sens juridic, bugetul public (de stat) apare ca un document cu valoare
juridică obligatorie, de lege, care fixează într-o anumită structură indicatorii de
venituri şi de cheltuieli publice pentru o perioadă de un an, după reguli prestabilite,
autorizează încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor şi asigură premisele unui
control asupra acestora. Din această perspectivă, etapizarea lucrărilor specifice
concretizării bugetelor publice (proiectare, aprobare, execuţie, control) este fixată prin
lege (inclusiv în sensul unui calendar precis), ceea ce pune în lumină bugetul public în
accepţia de reflecţie sintetică a procesului bugetar public.
Accepţia juridică a bugetului evidenţiază implicarea autorităţilor publice în
procesul bugetar12, indicatorii de venituri şi de cheltuieli proiectaţi de executiv fiind
supuşi autorizării de către legislativ, care este îndrituit la un control politic asupra
efortului financiar al naţiunii şi al direcţiilor spre care acesta este canalizat, asigurând
astfel concordanţa cu programul de guvernare, pe baza căruia guvernul a fost învestit
cu încrederea reprezentanţilor naţiunii. Această conlucrare tipică se extinde în cadrul
procesului bugetar public şi în ce priveşte executarea indicatorilor de venituri şi de
cheltuieli aprobaţi, respectiv încheierea execuţiei bugetare.
Considerat în sens juridic, bugetul (de stat) se confundă adeseori, prin forma
pe care o îmbracă, cu noţiunea de lege bugetară. În acest context, unii autori sunt de
părere că, „în practică, termenii de buget şi lege a finanţelor publice sunt în general
consideraţi ca sinonimi, fiind reciproc substituibili [...]13”. În ce ne priveşte, apreciem

11
L. Duguit, Traité de droit constitutionnel. Tome 2, La théorie générale de l'État, Boccard,
Paris, 1923, p. 144.
12
Ghe. Filip, op. cit., p. 282.
13
Ghe. Manolescu, Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti,
1997, p. 51.

16
Capitolul 1 17

că asimilarea termenului „buget” nu se realizează în acest context atât cu noţiunea de

„lege” a finanţelor publice, cât cu finanţele publice ca procese şi relaţii economice,
tocmai ca o reflecţie a capacităţii bugetului (de stat, în principal), de a oglindi măsura
redistribuirii veniturilor şi averilor, participanţii la aceste procese şi relaţii economice,
direcţiile şi scopul politicilor publice etc.
În ţara noastră, reglementarea legală a bugetelor publice (Legea finanţelor
publice14) defineşte generic noţiunea de buget ca fiind „documentul prin care sunt
prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai
cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”. Se impune să
precizăm în acest context că în limbajul actual se întâlneşte, pentru cazul diferitelor
entităţi publice, şi noţiunea de „buget de venituri şi cheltuieli”, aparent discutabilă
parţial prin raportare la conţinutul noţiunii de buget (care ar presupune în sine venituri
şi cheltuieli), dar care se justifică prin nevoia de a diferenţia acest buget faţă de alte
categorii: bugetul de exploatare, bugetul de investiţii, bugetul de trezorerie etc. sau de
a evidenţia ori trata separat cele două părţi ale bugetului (bugetul de venituri, respectiv
bugetul de cheltuieli).
Bugetul public, în accepţia sa juridică, s-a impus în mod obiectiv ca un suport
adecvat şi indispensabil pentru consacrarea organizării şi conducerii raţionale a
activităţilor financiare publice, constituindu-se prin prevederile pe care le cuprindea,
ca un tablou evaluativ de venituri şi cheltuieli publice. Acesta este şi motivul pentru
care adeseori imaginea şi semnificaţia bugetului apar a fi la o primă vedere acelea de
„document” sau „listă de venituri şi cheltuieli” a statului. Deşi necesitatea unui sistem
de programare şi de evidenţiere a veniturilor şi a cheltuielilor, care să servească drept
suport pentru desfăşurarea activităţilor specifice şi dimensionarea eficienţei acestora
este recunoscută şi pentru sectorul privat, se apreciază că această necesitate se
manifestă mai stringent în cazul activităţilor publice: „economia publică nefiind însă
un scop în sine, ca economia privată, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor
colective, nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar
nici nu poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea
nevoilor colective, pentru că nu acumularea de bunuri este scopul său primordial15”.
Sub aspect etimologic, termenul de buget provine din latina veche, unde
cuvântul bulga avea semnificaţia de sac sau pungă (cu bani)16. Cu aceeaşi semnificaţie
termenul apare şi în limbile europene clasice (bouge, bougette, în limba franceză,
respectiv budget, în limba engleză)17. Despre apariţia bugetului în cadrul finanţelor
publice din statele moderne, în literatura de specialitate18 se arată că atât noţiunea de
buget, cât şi cea de proces bugetar au apărut în Anglia, de unde au fost preluate de

14
Art. 2, pct. 6 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.
597/13 august 2002.
15
G. Leon, Elemente de ştiinţă financiară, vol. II, Editura Cartea Românească, Bucureşti,
1930, p. 313.
16
http://www.worldwidewords.org/topicalwords/tw-bud1.htm
17
Maria Moraru, Bugetul general consolidat, Editura Mirton, Timişoara, 2005, p. 8.
18
Ghe. Filip, (coord.), op. cit., p. 107.

17
18 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

francezi la începutul sec. al XIX-lea: „actele care alcătuiau proiectul veniturilor şi

cheltuielilor statului se prezentau Camerei Comunelor într-o mapă de piele, care
reprezenta, în mod simbolic, tezaurul. Deschiderea acestei mape, atunci când se făcea
prezentarea proiectului, se numea „expunere a bugetului”. Se consideră că noţiunile de
,,buget” şi „proces bugetar”al statului au fost invocate pentru începuturi în Marea
Britanie în secolul al XIII-lea (Magna Charta, 1215)19. Apoi, aceste concepte au fost
preluate de francezi, într-un decret din 28 iulie 1862 referitor la contabilitatea publică,
precizându-se că „bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi autorizate cheltuielile
şi veniturile statului pentru o perioadă determinată”20.
În ţara noastră, primele forme (rudimentare) ale bugetului public sunt
considerate condica de venituri şi cheltuieli utilizată în timpul domniei lui Constantin
Brâncoveanu şi sămile visteriei, din timpul lui Nicolae Mavrocordat. Aceste
documente, întocmite sub forma unor liste de venituri şi de cheltuieli publice, nu
constituiau însă bugete publice propriu-zise, întrucât nu aveau caracter previzional
(anual) şi executoriu, prin care să fie determinate, aprobate şi ulterior încasate
veniturile, respectiv cheltuielile publice bugetare. Ele presupuneau totuşi lucrări de
natură şi tehnică bugetară, deşi rudimentare, reflectând venituri şi cheltuieli anterioare,
motiv pentru care le putem considera doar „precursoare” ale bugetelor publice în
accepţie modernă.
În limba română, noţiunea de buget a fost desemnată cu expresiile biudje şi
21
bugea , utilizate pentru prima dată în Regulamentele Organice ale Ţării Româneşti şi
Moldovei. Evoluţia organizării şi a relaţiilor politice la nivelul ţării noastre, cu
deosebire în contextul Unirii Principatelor, prin dubla alegere a lui Alexandru Ioan
Cuza, a fost însoţită de o complexitate în creştere a relaţiilor financiare şi îndeosebi a
celor bugetare, corespondentă noului nivel de dezvoltare. Ca efect, preocupările
manifestate pentru o mai bună organizare a finanţelor publice şi-au găsit exprimarea în
Statutul dezvoltător al Convenţiei de la Paris, care făcea trimitere la bugetul
cheltuielilor şi al recetelor (veniturilor), pregătit în tot anul prin îngrijirea puterii
executive şi supus Adunării elective şi în Constituţia de la 1866, care prevedea în
Titlul IV, intitulat Despre finanţe, că „anual Adunarea deputaţilor votează bugetul,
toate veniturile sau cheltuielile statului trebuiesc trecute în buget şi în socoteli, iar
bugetul se va prezenta, totdeauna cu un an înainte de punerea lui în aplicare, Adunării
Deputaţilor şi nu va fi definitiv decât după ce se va vota şi sancţiona de Domn”.
Similar, Legea de contabilitate publică din 1864 prevedea că „toate veniturile
statului şi cheltuielile pentru îndeplinirea osebitelor servicii, aşezate conform legilor,
trebuie autorizate pentru fiecare an de o lege anuală de finanţe şi formează bugetul
general al statului”22.

19
I. Condor, Drept financiar român, Editura Monitorul Oficial RA, Bucureşti, 2000, p. 85.
20
Ghe. Bistriceanu, Lexicon de finanţe-bănci-asigurări, Editura Economică, Bucureşti, 2001,
p. 241.
21
Ghe. Filip, Finanţe publice, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 282.
22
I. Gliga, Drept financiar, Editura Humanitas, Bucureşti, 1998, p. 47.

18
Capitolul 1 19

Anterior acestor acte privitoare la bugetul de stat, Regulamentul de Finanţe

adoptat în 1860 prevedea că veniturile şi cheltuielile publice de efectuat anual trebuiau
autorizate prin legile de finanţe şi formau „bugetul general al statului”.
Ulterior, actele normative în materie (legile de contabilitate publică din 1903
şi 1929) au prevăzut că „bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi prealabil
aprobate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale altor servicii publice”23.
În literatura actuală de specialitate24, se sintetizează manifestarea bugetului
public în următoarele accepţii:
– document, în care sunt prevăzute şi aprobate, în fiecare an, veniturile şi
cheltuielile publice sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de
finanţare a instituţiilor publice;
– lege, bugetul fiind în acest caz actul juridic prin care se prevăd şi se aprobă
veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale instituţiilor publice. Această
accepţie a bugetului public subsumează la rândul său următoarele ipostaze ale
bugetului public:
– act previzional, bugetul public prezentându-se sub forma unui tablou
evaluativ şi comparativ de venituri şi cheltuieli publice, indicând veniturile băneşti ale
statului şi destinaţia acestora sub forme ale cheltuielilor;
– act de autorizare, prin care puterea legislativă împuterniceşte executivul să
cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu prevederile legale;
– act anual, atât în sensul perioadei pentru care se aprobă, cât şi în sensul
perioadei de execuţie;
– un sistem de fluxuri financiare privind formarea resurselor financiare
publice (prin prelevări fiscale sau alte venituri publice), pe de o parte, şi de repartizare
a acestora, sub forma creditelor bugetare, pe de altă parte;
– un instrument de politică financiară a statului (în domeniul fiscalităţii şi al
cheltuielilor publice).
Alţi autori constată că „bugetul de stat nu mai este doar un document, aprobat
prin lege, de planificare şi canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spre
destinaţii conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este un reper
important al reflectării gradului în care statul se implică în plan economic şi în viaţa
socială, al capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor
financiare necesare statului, precum şi al modului în care acesta înţelege să le
gestioneze. Bugetul de stat este, în acelaşi timp, un instrument contabil şi financiar, un
act juridic şi unul politic, deoarece este, în mod esenţial, un act de autorizare (de către
parlament), precum şi o transpunere financiară a viziunii politice a executivului”25. În
mod similar, se precizează că „[...] bugetul este actul cel mai important din viaţa
publică, deoarece el este expresia financiară a programului de acţiune a statului pe

23
Ibidem.
24
Tatiana Moşteanu ş.a., Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară, Bucureşti, 2004,
p. 38.
25
J. Rabin, Handbook of Public Budgeting, Marcel Dekker, New York, 1992, pp. 10-11.

19
20 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

perioada de un an”.26 În alte opinii27 se precizează că bugetul (de stat) prezintă şi un

caracter evident de document politic, reflectând opţiunile alegătorilor (contribuabili)
pentru diferite servicii publice pe care statul să le ofere, prioritizarea destinaţiilor de
cheltuieli sub impactul resurselor financiare limitate şi al intereselor diferitelor
grupuri, modul de utilizare a resurselor financiare (ca premisă pentru exercitarea
controlului politic sau al opiniei publice), preferinţele cetăţenilor pentru diferite forme
şi cote de impozite (într-o oarecare măsură, n.n.28), modul de influenţare a economiei
prin intermediul politicii bugetare etc. În ce ne priveşte, bugetul public nu poate fi
considerat un document politic în sensul real şi literal al expresiei (similar, de
exemplu, noţiunii de mesaj al preşedintelui, care este tot un act sau document politic),
ci doar o reflectare a direcţiilor şi măsurilor de politică financiară (guvernamentală),
politică concepută şi promovată de autoritatea statală îndrituită, în acord cu
conjunctura economică concretă şi cu direcţiile de dezvoltare considerate dezirabile la
un moment sau altul. Altfel spus, bugetul public reflectă opţiuni de natură politică
(mai precis de natura politicii economice şi sociale generale) sub forma deciziilor
privind structura şi nivelul resurselor şi utilizărilor înscrise în conţinutul său.
Opiniile anterior invocate au ca punct comun relevarea bugetului public drept
instrument al politicii financiare a statului, ipostază din care se concretizează rolul
bugetului public în evoluţia societăţii. Îndeplinirea acestui rol decurge din
manifestarea funcţiilor atribuite bugetului public şi se manifestă diferit de la o
societate la alta sau de la o perioadă istorică la alta, legea bugetului de stat fiind
influenţată de „concepţiile politice, economice şi sociale specifice fiecărei perioade, ca
şi de interesele grupurilor politice care exercită puterea politică”29. Considerate
sintetic, principalele aspecte ale rolului bugetelor publice se referă la asigurarea
suportului financiar necesar furnizării utilităţilor publice, la redistribuirea echitabilă a
veniturilor în societate şi la influenţarea vieţii economice şi sociale, asigurând
premisele realizării echilibrului financiar-monetar în general.
Funcţiile bugetelor publice, ca bază a îndeplinirii rolului acestora în evoluţia
societăţii, sunt diferit evocate în literatura de specialitate, în funcţie de modul de
abordare a bugetului, dar se poate constata existenţa unui punct comun, determinat în

26
Ghe. Manolescu, Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economică, Bucureşti,
1997, pp. 51-52.
27
Irene Rubin, The Politics of Public Budgeting: Getting and Spending, Borrowing and Balancing,
Chatham House Publishers Inc., New York, 1997, pp. 27-29.
28
Includem nuanţa de atenuare întrucât „preferinţa” cetăţenilor pentru anumite categorii sau
tipuri concrete de prelevare sau cu privire la nivelul acestora este posibilă ca manifestare
(indirectă) numai în momentul alegerilor, prin opţiunea pentru un anumit program electoral sau
altul, program care poate suferi modificări ulterioare alegerilor înainte de a fi autorizat de
legislativ ca program de guvernare. În alt plan, iniţiativa legislativă în domeniul impunerii este
prohibită, ca regulă, cetăţenilor, prin normele constituţionale. În mod similar, consultarea
populară sau implicarea cetăţenească în contextul obligaţiei de transparenţă decizională a
autorităţilor publice nu poate reprezenta un suport pentru impunerea preferinţelor
contribuabililor.
29
Ghe. Filip, op. cit., p. 282.

20
Capitolul 1 21

mod firesc de realitatea că bugetul public prezintă cel mai înalt grad de
reprezentativitate în cadrul finanţelor publice, exprimând aspecte precum conţinutul
acestora, dinamica şi efectele lor ori „sănătatea” acestora.
În literatura străină de specialitate30 sunt invocate ca funcţii ale bugetului de
stat (ale finanţelor publice) o funcţie de distribuire a resurselor, o funcţie de alocare a
resurselor şi o funcţie de stabilizare a economiei. Prin conţinutul lor specific, primele
două funcţii pot fi considerate cu semnificaţie comună funcţiei de repartiţie a
produsului intern brut atribuită finanţelor publice în literatura noastră de specialitate,
iar funcţia de stabilizare a economiei se identifică cu funcţia de reglare a economiei31.
În literatura autohtonă de specialitate, finanţelor (publice) li se atribuie şi o funcţie de
control asupra activităţilor economice şi sociale32, motiv pentru care vom reţine în
analiza rolului bugetelor publice în evoluţia societăţii: funcţia de repartiţie a
produsului intern brut, funcţia de control asupra activităţilor economice şi sociale,
respectiv funcţia de reglare-stabilizare a economiei.
Prin conţinutul specific, funcţia de repartiţie atribuită finanţelor publice
(bugetului public) exprimă elemente comune ale funcţiilor de alocare şi de distribuire,
semnificând mijlocirea de către acestea a repartiţiei în formă bănească a produsului
creat în activităţile materiale, ca premisă a realizării acestui proces şi în formă
materială, pentru satisfacerea nevoilor de consum public33. În plan concret,
manifestarea acestei funcţii a finanţelor publice presupune realizarea unor fluxuri
financiare vizând constituirea de fonduri băneşti publice şi distribuirea lor în raport cu
obiectivele urmărite la diferite niveluri de organizare şi funcţionare a societăţii.
Fondurile băneşti în discuţie nu reprezintă altceva decât bugetele publice, ceea ce
susţine atribuirea unei funcţii de repartiţie bugetului public, realizată la diferite
niveluri sau în raport cu anumite obiective (nivel central, regional sau local, fonduri
speciale etc.). Observăm că manifestarea funcţiei de repartiţie a finanţelor publice nu
ar fi posibilă practic fără mijlocirea proceselor economice specifice acesteia de către
instrumente adecvate de lucru, prin intermediul cărora să se pună în practică deciziile
privind mărimea fondurilor constituite, sursele de formare a acestora, destinaţiile date
resurselor mobilizate etc., ceea ce impune constatarea că bugetele publice cristalizează
conţinutul funcţiei de repartiţie. În acest context, bugetul public se relevă ca un
instrument esenţial implicat de redistribuirea produsului creat, autorizând şi
materializând asigurarea resurselor financiare necesare îndeplinirii sarcinilor publice şi
modul de utilizare a acestora. Bugetul public concretizează astfel mijloacele financiare
alocate furnizării bunurilor publice şi serveşte în egală măsură unei redistribuiri (mai
echitabile) a resurselor financiare între domenii, sectoare şi ramuri de activitate, unităţi
administrativ-teritoriale sau indivizi.

30
R. Musgrave, Peggy Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Fourth Edition,
McGraw Hill Book Company, New York, 1984, pp. 6-21.
31
Ghe. Filip, op. cit., p. 60.
32
Ibidem.
33
Idem, p. 61.

21
22 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

Conţinutul acestei funcţii reliefează raporturile financiar-bugetare dintre

autorităţile publice şi contribuabili, integrând şi manifestarea interrelaţiilor dintre
bugetele publice, în contextul în care au loc fluxuri financiare determinate de nevoia
formării veniturilor bugetare (de exemplu, prin transferuri generale), de nevoia de
echilibrare a acestora (prin transferuri, împrumuturi sau subvenţii efectuate între
bugetele publice), de nevoia de reglare a unor fluxuri de formare a veniturilor sau de
distribuire a acestora (transferurile de regularizare sau compensare), de situaţiile
speciale în care se află unele colectivităţi locale (transferurile de întrajutorare),
instituţii sau întreprinderi publice (împrumuturi, subvenţii etc.). În acest context, în
funcţie de modul în care aceste interrelaţii sunt concepute şi se manifestă, ele pot
susţine funcţionalitatea sistemului bugetar public sau, dimpotrivă, pot deveni un factor
perturbator asupra acesteia.
În manifestarea funcţiei de repartiţie (alocare-distribuire) a bugetelor publice,
un aspect important este acela al delimitării clare a nivelului administrativ care va
furniza anumite bunuri publice (implicit a componentei bugetare din care se va finanţa
producerea lor). În viziunea lui Musgrave, bunurile publice ar trebui furnizate de acel
nivel care îndeplineşte simultan două condiţii: este cel mai apropiat de cetăţeni şi
poate furniza eficient acel bun public. În raport cu aceste cerinţe, rezultă necesitatea
unei delimitări adecvate a nevoilor „naţionale” faţă de cele „locale”, bugetele publice
reflectând acţiunile corespondente şi cheltuielile implicate. Ca urmare, bugetele
centrale şi cele ale administraţiilor locale vor reflecta atât competenţe distincte,
exclusive de drept public, cât şi competenţe „partajate” cu alte niveluri administrative,
fiecare dintre ele materializând „secvenţe” ale aceleiaşi activităţi (de exemplu, în
bugetul central se reflectă cheltuielile cu drumurile europene sau naţionale, în bugetul
judeţean cele efectuate pentru drumurile judeţene, iar în bugetele oraşelor sau
comunelor cheltuielile pentru drumuri locale). Pe acest fond, între componentele
sistemului bugetar public intervin interrelaţii specifice, reflectate în fluxuri financiare
ce decurg din necesitatea funcţionării fiecărei componente, dar şi a sistemului în
ansamblu. Ca exemplu, atribuirea partajată a sarcinii publice a asistenţei sociale pe
două sau trei paliere de guvernare, în condiţiile în care aceste instituţii se regăsesc la
nivel de unitate administrativ-teritorială, va face ca bugetele autorităţilor implicate să
coparticipe la formarea resurselor acelor instituţii. În mod similar, concentrarea unor
asemenea instituţii numai în unele jurisdicţii locale va impune ca din bugetele locale
ale altor unităţi administrativ-teritoriale (de unde provin beneficiarii) să deruleze
interrelaţii specifice (transferuri în compensare, de regularizare) cu bugetele locale
respective. Modul în care se realizează delimitarea sarcinilor publice pe niveluri de
guvernare (reflectate în bugetele publice) şi modul de concepere şi funcţionare a
interrelaţiilor dintre aceste componente bugetare sunt esenţiale pentru ca sistemul
bugetar public să aibă un aport real şi consistent la dezvoltarea economico-socială.
Cea de-a doua funcţie atribuită finanţelor publice (bugetelor publice), funcţia
de control, semnifică mijlocirea de către finanţele publice a exercitării controlului
bănesc-financiar asupra derulării şi rezultatelor diferitelor activităţi economice şi
sociale. În acest scop, administrarea în bune condiţii a resurselor financiare reclamă
evidenţierea exactă a modului de formare a resurselor, a mişcării şi utilizării lor,

22
Capitolul 1 23

respectiv a consumului şi rezultatelor acestuia. La nivel macro-, mezo- sau

microeconomic, evidenţierea fluxurilor de formare şi utilizare a resurselor financiare
publice se realizează global prin bugetele publice, ceea ce susţine atribuirea unei
funcţii similare (de control) acestora. În acest sens, bugetele publice mijlocesc
exercitarea controlului financiar asupra formării resurselor financiare publice şi
utilizării acestora, permiţând observaţii şi constatări care să ducă la îmbunătăţirea
rezultatelor acestor procese. Aspectul (obiectivul) controlului cel mai uşor de observat
din perspectiva bugetelor publice îl considerăm a fi legalitatea (regularitatea), care
impune a verifica dacă resursele formate, respectiv utilizarea acestora este autorizată
prin buget. Fără îndoială însă că alte obiective specifice ale controlului financiar,
precum oportunitatea operaţiunilor, eficienţa acestora, determinarea judicioasă a
nevoilor de resurse şi asigurarea constituirii şi cheltuirii raţionale a fondurilor băneşti
publice, sunt şi ele urmărite pe baza bugetelor publice elaborate, aprobate, executate şi
controlate sub aspectul încheierii execuţiei.
Remarcăm că, într-un plan mai larg, pornind de la necesitatea cunoaşterii de
către cei interesaţi a unor elemente precum dimensiunea efortului financiar public sau
a modului de repartizare pe destinaţii a resurselor, bugetul public asigură atât un
control al parlamentului, în momentul dezbaterii şi adoptării acestuia, cât şi un control
al opiniei publice, prin publicitatea sa. Deşi aceste forme de control nu sunt propriu-zis
financiare, ci politice sau civice, judecăţile de valoare cu privire la elementele invocate
se bazează pe informaţii (financiare) evidenţiate de bugetele publice.
Cea de-a treia funcţie atribuită finanţelor publice (bugetului public) este
funcţia de reglare (stabilizare) a economiei34, semnificând capacitatea acestora de a
mijloci reglarea diverselor procese economice, prin inhibarea sau stimularea unora sau
altora, asigurând astfel evoluţia ascendentă a economiei. Conţinutul specific al acestei
funcţii constă în implicarea statului prin instrumente specifice pentru a regla sau
stabiliza economia, pentru a stimula expansiunea economică sau pentru a restructura
(moderniza) economia. În primul caz, acţionând în vederea contracarării crizelor
economice, manifestate sau potenţiale, statul utilizează instrumente specifice cu
semnificaţia de stimulente sau, după caz, de restricţii financiare, pentru a reduce pe cât
posibil amplitudinea oscilaţiilor economice. În cel de-al doilea caz, activitatea statului
este orientată prin instrumente financiare spre stimularea investiţiilor, ca premisă a
creşterii volumului producţiei, a relansării economiei sau a combaterii tendinţelor de
încetinire a mersului ascendent al economiei.
Restructurarea, modernizarea şi adaptarea economiei la cerinţele pieţei interne
şi externe presupune, la rândul său, orientarea eforturilor statului prin instrumente
financiare spre susţinerea agenţilor economici privaţi, dezvoltarea directă în sectorul
public a unor ramuri sau subramuri economice ori spre restricţionarea unor segmente

34
Funcţia de reglare (stabilizare) a economiei are un suport conceptual specific, bazat pe
doctrina keynesistă, care susţine influenţarea de către stat, la nevoie, a diferitelor activităţi
economico-sociale cu ajutorul pârghiilor economico-financiare, între care un rol important
revine bugetului public.

23
24 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

de activitate. Aşa cum remarcă unii autori35, „impactul reglator al finanţelor publice,
bazat pe interacţiunea proceselor materiale cu cele financiare, îşi găseşte reflectarea în
variabile economice şi financiare ale căror dimensiuni condiţionează atingerea
obiectivelor urmărite, iar principalele instrumente folosite în acest scop sunt
impozitele, cheltuielile publice, bugetul public”. Această constatare permite, având în
vedere raporturile dintre finanţele publice şi bugetele publice, atribuirea unei funcţii
similare (de reglare-stabilizare) bugetelor publice. Manifestarea acestei funcţii a
bugetului public au la bază acceptarea deficitului bugetar şi finanţarea sa din resurse
extraordinare, în fazele de declin economic, acesta devenind un factor de relansare şi
creştere economică, iar importanţa şi utilitatea acestei funcţii a bugetelor publice sunt
evidenţiate şi susţinute de teoriile şi modelele de creştere economică afirmate sau
construite în contextul doctrinelor economice intervenţioniste vizând politica bugetară.
Conceperea şi promovarea politicilor bugetare în scopuri precum stabilizarea
economică, stimularea creşterii economice sau restructurarea, modernizarea şi
adaptarea economiei la cerinţele pieţei au la bază acceptarea deficitului bugetar
finanţat, în principiu, din împrumuturi publice. În acest context, doctrina keynesistă
atribuie deficitului bugetului public (de stat) calitatea de „demaror” al activităţii
economice.
Raportat la manifestarea practică a funcţiei de reglare-stabilizare a bugetelor
publice, se constată că valenţele de instrument de reglare economico-socială sunt puse
mai direct în practică prin bugetul central, guvernului fiindu-i atribuită sarcina
stabilizării macroeconomice. În mod similar, influenţarea proceselor sau activităţilor
sociale, realizată prin bugetele de asigurări sau asistenţă socială, se concretizează
adeseori de autorităţile centrale. În acest context, funcţionarea adecvată a fiecărei
componente bugetare şi îndeplinirea rolului specific presupun ca măsurile prin care
este urmărită influenţarea economico-socială să fie concepute şi implementate astfel
încât să nu afecteze funcţionalitatea altor componente bugetare. În acest sens, de
exemplu, măsurile de reducere sau scutire de impozite acordate de autorităţile centrale
se concretizează ulterior în transferuri dinspre bugetul central către bugetele locale, cu
semnificaţia compensării veniturilor neîncasate din motivul arătat.
Alţi autori, referindu-se la rolul bugetului general consolidat, „pus în evidenţă
de modalităţile de exercitare a funcţiilor finanţelor publice”, invocă rolul alocativ,
rolul redistributiv şi rolul de reglare al acestuia36. În această viziune, rolul alocativ al
bugetului decurge din însăşi natura statului, care îşi asumă sarcina finanţării serviciilor
publice. Ca urmare, bugetul reflectă la partea de cheltuieli modul de alocare a
resurselor fiecărui an bugetar sau chiar pentru finanţarea unor acţiuni multianuale.
Rolul redistributiv al bugetului este pus în evidenţă în concepţia autorilor citaţi, tocmai
de natura sa specifică, de instrument de reflectare a relaţiilor de mobilizare a resurselor
financiare şi de repartizare a acestora pentru finanţarea unor activităţi şi acţiuni expres
determinate. Bugetul este, în acest context, instrumentul prin care se redistribuie o
parte a produsului intern brut, cu ajutorul impozitelor, taxelor şi cheltuielilor publice.

35
Ghe. Filip, op. cit., p. 68.
36
I. Văcărel, (coord.), op. cit., p. 505.

24
Capitolul 1 25

Pe de altă parte, rolul de reglare a vieţii economice atribuit de autorii în discuţie

bugetului decurge din importanţa acestuia conferită de caracterul său legal, prin care
se reflectă politica economică promovată de guvern (implicit, politica soldului
bugetar, n.n.).
Un aspect comun perspectivelor de mai sus asupra funcţiilor bugetelor publice
îl reprezintă considerarea bugetului ca principală categorie a finanţelor publice, având
semnificaţia unor fluxuri financiare de constituire şi utilizare a fondurilor băneşti
pentru satisfacerea nevoilor publice. Abordarea funcţiilor bugetului în literatura de
specialitate nu este însă realizată întotdeauna din acest punct de vedere, astfel încât
sunt evocate şi alte funcţii specifice bugetelor publice.
Urmărind accepţiile bugetului din punct de vedere juridic, tehnic, economic şi
politic, alţi autori37 afirmă că bugetul trebuie să îndeplinească următoarele funcţii:
– controlul cheltuielilor. Această funcţie ar reprezenta mijlocirea de către
buget a supravegherii execuţiei bugetului de autorităţile publice care au conceput
limitele şi condiţiile acestora şi, indirect, de cetăţeni, ca finanţatori şi beneficiari ai
bugetului;
– gestiunea eficace a activităţii publice, semnificând capacitatea bugetului de
a mijloci executanţilor asigurarea utilizării eficace a resurselor financiare şi a
personalului pus la dispoziţie pentru a conduce şi realiza activităţile prevăzute şi
autorizate prin buget;
– proiectarea activităţilor statului, prin care obiectivele urmărite şi formulate
în diferite programe alternative, însoţite de posibilităţile de finanţare, sunt evaluate.
Remarcăm faptul că, prezentate astfel, funcţiile bugetului ar trebui să includă
obligatoriu, pe lângă controlul cheltuielilor publice, şi o funcţie de control al
veniturilor, iar ca rezultat, o funcţie distinctă privitoare la gestiunea soldului bugetar.
Dincolo de acest aspect însă, se impune observaţia că aceste funcţii se subsumează,
prin conţinutul specific, funcţiilor bugetelor publice anterior tratate (de repartiţie, de
control, de reglare/stabilizare).
Dintr-o altă perspectivă, a reformei bugetelor publice, alţi autori38 apreciază că
există trei funcţii ideale ale bugetului:
– funcţia de control;
– funcţia de conducere (management);
– funcţia de planificare.
Acestor funcţii, afirmă autorul în discuţie, li s-au adăugat pe parcursul
secolului XX şi altele, precum funcţia de acumulare (de constituire a resurselor) sau
funcţia de responsabilizare a autorităţilor implicate. Observăm că, în viziunea
autorului citat, analiza funcţiilor bugetului porneşte de la considerarea acestuia ca
document cu valoare de lege şi instrument de conducere a activităţii financiare a
autorităţilor publice.

37
Ghe. Manolescu, op. cit., p. 52.
38
Wouter Van Reeth, „Budget Reform: A Multifunctional or Disfunctional Phenomenon?,
Conference of The European Group of Public Administration, Potsdam, Germany, 2002, p. 4.

25
26 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

În raport cu opiniile tratate anterior, considerăm că diferitele abordări ale

funcţiilor bugetului sunt rezultatul tratării acestuia în diferite accepţii (juridică,
economică, politică), ceea ce face ca unele dintre funcţiile „clasice” recunoscute
bugetului public să apară mai evidente decât altele. Pornind de la această observaţie,
se pot invoca şi alte funcţii ale bugetului public, grefate mai mult sau mai puţin
evident pe cele atribuite în mod obişnuit acestuia (repartiţie, control, reglare-
stabilizare).
Se observă astfel că în calitatea sa de act de previziune, bugetul public
îndeplineşte o funcţie de informare, prin reflectarea dimensiunii viitoare a efortului
financiar public şi a destinaţiilor care vor fi date resurselor mobilizate prin buget.
Totodată, bugetul, ca act de previziune, asigură predictibilitatea necesară oricărei
acţiuni raţional derulate în timp, permiţând anticipările necesare considerării/recon-
siderării viitoarelor acţiuni de săvârşit atât pentru planul public, cât şi pentru planul
privat. Deşi această accepţie nu exclude funcţiile bugetului de repartiţie şi de reglare-
stabilizare, ea scoate în evidenţă funcţia de control atribuită acestuia, care se poate
exercita numai pornind de la o reflectare, cifrică, a datelor despre veniturile şi
cheltuielile publice. Utilitatea acestei accepţii este aceea că ea nu reduce sfera
controlului la cel financiar, de natură tehnică, ci include şi controlul parlamentar sau
cel indirect, al opiniei publice, asigurând o imagine mai clară şi asupra
interdependenţelor dintre actorii implicaţi în procesul bugetar public.
În mod similar, pornind de la accepţia de lege bugetară, se evidenţiază o
funcţie de autorizare a operaţiunilor de încasare a veniturilor şi de efectuare a
cheltuielilor publice (conţinut specific funcţiei de repartiţie a bugetului), implicând
automat şi controlul, realizat de autoritatea care adoptă legea asupra volumului, al
surselor de venit sau al destinaţiilor date acestora prin cheltuielile publice (funcţie de
control).
Accepţia de fond bugetar acordată bugetului public scoate în evidenţă funcţiile
acestuia de repartiţie şi control, sub aspectul mobilizării la acest fond a veniturilor
publice şi al utilizării lor pentru diferite activităţi. La fel, accepţia bugetului de sistem
de fluxuri financiare pune în evidenţă funcţia de repartiţie, funcţia de control, dar şi
funcţia de reglare-stabilizare. Ca instrument de politică financiară, bugetul relevă mai
direct funcţia de reglare-stabilizare, evidentă cu deosebire în condiţiile în care se
utilizează în acest scop deficitul bugetar finanţat din resurse extraordinare.
Observăm că, în raport cu tratarea distinctă a componentelor sistemului
bugetar public, nu este exclusă atribuirea unor funcţii proprii unora dintre acestea, care
le diferenţiază de celelalte componente ale sistemului, dar precizăm că fondul
îndeplinirii funcţiei rămâne unul comun cu funcţiile „clasice” atribuite bugetelor
publice. Astfel, s-ar putea invoca în cazul bugetelor locale o funcţie distinctă de
asigurare a autonomiei (financiare) locale, care ar subzista numai în cazul acestei
categorii şi ar avea un conţinut diferit de cele trei funcţii „clasice” atribuite bugetelor
publice. În fapt însă, asigurarea autonomiei financiare locale reflectă posibilitatea
autorităţilor locale de a institui, în anumite limite, impozite şi taxe, de a le mobiliza şi
utiliza în conformitate cu obiectivele urmărite, ceea ce reflectă conţinutul specific al
funcţiei de repartiţie a bugetelor publice. În mod similar, funcţii evocate de unii autori

26
Capitolul 1 27

şi discutate anterior, precum cea de planificare sau cea de management, corespund

prin conţinutul specific, după caz, funcţiilor de repartiţie, control sau reglare-
stabilizare.
În concluzie, bugetele publice moderne prezintă un conţinut economico-juridic
complex, în relaţie directă cu interpretarea rolului acestora în viaţa economică şi
socială şi cu implicarea tot mai largă a statului în activităţile economice şi sociale.
Valenţele lor de instrumente ale gestiunii economice-financiare, legate de calitatea de
planuri şi acte de autorizare, respectiv integrarea lor ca instrumente ale politicii
financiare guvernamentale, evidenţiază rolul important îndeplinit de bugetele publice
în activitatea economico-financiară şi în evoluţia societăţii în general.

1.2. Abordări doctrinare privind rolul bugetelor publice

1.2.1. Incidenţa doctrinelor de sorginte liberalistă asupra conceperii

şi funcţionării bugetelor publice

Prin cuprinderea tezelor sale şi prin validitatea lor la momentul la care a fost
exprimată, doctrina liberală clasică se evidenţiază ca o primă mare paradigmă
doctrinar-politică cu impact deosebit în gândirea economică. Fundamentată pe
libertatea individului, capabil de a-şi gestiona propriile nevoi în condiţiile
recunoaşterii şi garantării proprietăţii private, doctrina liberală clasică îşi găseşte
sorgintea în marile idei ale gânditorilor antici (Sofocle, Aristotel) care devin acum
precepte ale teoriei dreptului natural, avându-l ca principal reprezentant pe Grotius
(Hugo de Groot). Potrivit acestei teorii, drepturile naturale individuale reprezintă o
reflecţie a existenţei unui drept etern, natural, imuabil, pe care statul nu are decât să-l
consacre legislativ, realitatea juridică fiind anterioară acestuia. În spiritul teoriei
dreptului natural, continuat de doctrina liberală clasică, individul reprezintă în mod
esenţial o fiinţă socială, care se poate manifesta plenar numai în contextul relaţiilor cu
ceilalţi indivizi (în cadrul societăţii), iar societatea este fundamentată pe un ansamblu
de norme obligatorii care decurg din ordinea naturală şi din dreptul natural, realizate în
condiţii de libertate. În consecinţă, organizarea de tip statal a societăţii se cere a fi
supusă la rândul său acestor reguli ale dreptului natural, statul fiind limitat în acţiunea
sa pe motivul principal că echilibrul „natural” în planul evoluţiei economice şi sociale
ar fi afectat de eventuale intervenţii externe. Sub aspectul activităţii economice de
ansamblu, cerinţa ordinii naturale rezidă în libertatea de acţiune recunoscută agenţilor
economici în conformitate cu principiul armonizării spontane a intereselor particulare
cu interesul general al societăţii („mâna invizibilă”), sub deviza laissez-faire, laissez-
passer, le monde va de lui meme.
Reprezentanţii cei mai de seamă ai acestei doctrine sunt consideraţi Adam
Smith, David Ricardo, Robert Thomas Malthus, John Stuart Mill (şcoala engleză),
Jean Baptiste Say şi Frédéric Bastiat (şcoala franceză).
Adam Smith (1723-1790), de origine scoţiană, cu multiple preocupări
ştiinţifice pe teren filosofic şi economic, s-a format sub influenţa ideilor lui David

27
62 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

stabilit că, în cazul unei majorări a cotelor de impozitare, creşterea nominală a

cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat poate fi cel mult egală cu creşterea
nominală a veniturilor bugetare, fără a conduce la o deteriorare a soldului bugetului
general consolidat prevăzut în strategia fiscal-bugetară152. Creşterea nominală a
cheltuielilor se poate realiza începând cu anul următor celui în care au fost majorate
cotele de impozitare şi numai după ce consiliul fiscal a avizat estimările referitoare la
creşterea nominală a veniturilor bugetare.
Spre deosebire de principiile bugetare anterior tratate, principiile realităţii,
specializării bugetare şi publicităţii bugetului, prin conţinutul şi cerinţele lor mai mult
tehnice şi mai puţin cu implicaţii economice directe, nu au suferit reconsiderări de
fond în condiţiile doctrinei keynesiene.

1.3. Concepte privind sistemul bugetar public şi alternative

de structurare a acestuia
Diversitatea şi specificitatea proceselor şi relaţiilor financiare prin care se
mobilizează şi se distribuie spre utilizare resursele financiare publice au ca efect direct
întocmirea mai multor bugete publice, la niveluri diferite şi pentru diverse activităţi.
Deşi, principial, aceste bugete se diferenţiază net prin competenţele administrative
care le privesc, modul de întocmire, aprobare, execuţie sau încheiere şi control, sursele
de venituri sau destinaţiile de cheltuieli reflectate, ele sunt totodată corelate, între ele
manifestându-se interrelaţii specifice, ceea ce determină necesitatea considerării lor ca
un sistem al bugetelor publice (sistem bugetar public). Considerarea bugetelor publice
în cadrul unui sistem nu are deci ca unică raţiune existenţa mai multor componente
bugetare între care se manifestă diverse legături, ci şi faptul că aceste componente se
individualizează printr-o serie de trăsături specifice, având în acelaşi timp şi trăsături
comune care le unesc153.
În opinia unor autori, noţiunea de sistem bugetar (public) desemnează
„totalitatea bugetelor publice între care se manifestă interdependenţe caracteristice,
având deci mai multe componente ce se individualizează prin anumite elemente
proprii (competenţe de elaborare, adoptare, execuţie şi încheiere, surse de constituire a
veniturilor, destinaţia cheltuielilor, nivel teritorial de aplicare etc.), dar care au un
conţinut comun grefat pe caracterul public al nevoilor ce se satisfac şi resurselor ce se
administrează”154.
Punând în discuţie raporturile dintre finanţele publice şi bugetul public
naţional (pe care îl asimilează cu sistemul bugetar), alţi specialişti se preocupă de a
stabili eventuala diferenţă dintre finanţele publice şi sistemul bugetar public, sens în

152
Deteriorarea soldului bugetului general consolidat este definită ca „majorarea deficitului
bugetului general consolidat sau diminuarea excedentului bugetului general consolidat faţă de cel
prevăzut în strategia fiscal-bugetară pentru anul respectiv” – art. 3, pct. 6 din Legea respon-
sabilităţii fiscal-bugetare, nr. 69/2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 252/02 aprilie 2010.
153
Ghe. Filip, op. cit., p. 315.
154
Ibidem.

62
Capitolul 1 63

care apreciază că „noţiunea şi conceptul de finanţe publice sunt totuna şi se identifică

pe de-a-ntregul cu conceptul de buget public naţional, respectiv bugetul general
consolidat155”. Remarcăm faptul că, în această viziune, sistemul bugetar public este
extins până la nivelul bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice de orice
fel, ale celor financiar-bancare sau ale întreprinderilor cu capital de stat, esenţial fiind
faptul că relaţiile financiare concentrate de aceste bugete sunt întemeiate pe
proprietatea şi administrarea publică a resurselor. Pornind de la conţinutul specific al
proceselor şi relaţiilor prin care se concretizează constituirea, repartizarea şi utilizarea
fondurilor publice, autorii în cauză consideră că „ansamblul de metode, tehnici şi
logistica necesară, prin intermediul cărora instituţiile statului special create constituie
şi utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relaţii
financiare, denumit simplu: sistemul financiar-bugetar”.156 Într-o asemenea abordare,
sistemul bugetar public este apreciat prin prisma conţinutului de relaţii financiare şi
pus în legătură cu bugetele publice care integrează aceste relaţii, făcându-se
următoarea precizare: „cu excepţia bugetelor agenţilor economici, societăţilor bancare,
de asigurări şi a altor posibili subiecţi economici, restul fac parte din aşa-zisul sistem
bugetar”157.
Alţi autori definesc sistemul bugetar public pornind de la conţinutul economic
al bugetelor publice, exprimând un sistem specific de relaţii economice, astfel:
„ansamblul (totalitatea) relaţiilor economice sub formă bănească, rezultat al repartiţiei
venitului naţional, care apar cu prilejul constituirii şi repartizării de fonduri
centralizate la şi de la dispoziţia statului, precum şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, în scopul satisfacerii de interese generale ale societăţii ori colectivităţilor
publice”158. În viziunea autorului citat, caracteristicile comune ale acestor relaţii
constau în conţinutul lor economic, exprimarea valorică, rezultatul repartiţiei valorii
nou-create, constituirea şi repartizarea de fonduri centralizate, implicarea puterii de
stat, satisfacerea unor interese de ordin public. O asemenea definiţie dată sistemului
bugetar public evidenţiază caracterul unitar al acestui sistem, având la bază unitatea de
conţinut şi de exprimare a relaţiilor bugetare publice.
În ce ne priveşte, apreciem că sistemul bugetar public (sistemul bugetelor
publice) poate fi apreciat atât într-un sens larg, cât şi într-un sens mai restrâns.
În sens larg, sistemul bugetar public reprezintă ansamblul de procese şi relaţii
economice prin care sunt asigurate la dispoziţia statului sau a entităţilor sale resursele
financiare necesare funcţionării lor curente şi îndeplinirii funcţiilor specifice ale
acestora (sistem de relaţii bugetare).

155
P. Belean, Gabriela Anghelache ş.a., Bugetul public şi trezoreria publică în România,
Editura Economică, Bucureşti, 2007, p. 27.
156
P. Belean, Gabriela Anghelache ş.a., Finanţele publice ale României, Editura Economică,
Bucureşti, 2007, p. 42.
157
P. Belean, Gabriela Anghelache ş.a., Bugetul public şi trezoreria publică în România,
Editura Economică, Bucureşti, 2007, p. 42.
158
G. Ştefura, Procesul bugetar în România, Editura Tipo Moldova, Iaşi, 2004, p. 14.

63
64 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

În sens restrâns, sistemul bugetar public reprezintă un ansamblu de bugete

publice, ca expresie instituţionalizată a unor procese şi relaţii economice în formă
bănească prin care se constituie, distribuie şi utilizează fonduri băneşti destinate
satisfacerii nevoilor publice, relaţii la care participă statul, pe de o parte, şi persoanele
fizice sau juridice, pe de altă parte, bugete care îşi păstrează autonomia, dar a căror
funcţionalitate este condiţionată şi condiţionează la rândul său funcţionalitatea
întregului sistem.
Pornind de la acest sens restrâns, de sistem de fonduri bugetare, atribuit
sistemului bugetar public şi făcând o corelaţie cu cele două accepţii acordate noţiunii
de sector public, care include în sens larg toate entităţile publice, indiferent de situarea
lor în sfera activităţilor materiale sau nemateriale, respectiv, în sens restrâns, numai
instituţiile publice (entităţi situate în sfera activităţilor nemateriale), sistemul de bugete
publice poate fi luat în discuţie în două variante. Pe de o parte, se poate avea în vedere
sistemul bugetar global al statului, incluzând atât bugetele publice ale diferitelor
colectivităţi (statală, locale) gestionate de autorităţi de la diferite niveluri de guvernare,
cât şi bugetele de venituri şi de cheltuieli ale instituţiilor publice de orice fel şi ale
întreprinderilor publice, justificarea fiind dată de proprietatea publică asupra resurselor
pe care acestea le concentrează, respectiv utilizează. Pe de altă parte, sistemul bugetar
public poate fi considerat numai pentru sectorul activităţilor nemateriale, fiind
construit în principal pe criteriul structurii de stat, sens în care el cuprinde bugetul
administraţiei centrale (bugetul de stat sau central), bugetele administraţiilor locale,
bugetele fondurilor speciale şi bugetele (de venituri şi de cheltuieli) ale instituţiilor
publice.
Acest sens este utilizat şi în legislaţia finanţelor publice din România159, care
defineşte sistemul bugetar public prin sintagma „sistem unitar de bugete”, incluzând
aici bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, bugetul Trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice
autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de
stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz,
bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor
provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare,
dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, precum şi bugetul fondurilor
externe nerambursabile.
Pornind de la realitatea că încadrarea juridică a diferitelor entităţi publice ca
instituţii publice este diferită de la un stat la altul, putând fi regăsite categorii
intermediare cu regim diferit160, vom reţine în analiza de pe parcursul lucrării numai
componentele bugetare de bază care sunt „comune” diferitelor sisteme bugetare

159
Legea finanţelor publice, nr. 500/2002, publicată în Monitorul Oficial nr. 597/13 august
2002, art. 2, pct. 38.
160
Cum este cazul fundaţiilor sau cel al asociaţiilor cărora li se recunoaşte statutul de utilitate
publică sau al diferitelor agenţii, ale căror bugete de venituri şi de cheltuieli pot fi sau nu
cuprinse în bugetul general consolidat de la o ţară la o alta (cum a fost cazul Agenţiei de
Valorificare a Activelor Bancare în România până în anul 2004).

64
Capitolul 1 65

publice: bugetul central (al administraţiei centrale, federal sau federat), bugetele
locale, bugetul de asigurări sociale de stat (inclus sau nu în componenta de buget
central) şi bugetele fondurilor speciale, pentru a avea asigurată o bază unitară de
raportare.
Dintr-o altă perspectivă, pornită de la accepţia generică a bugetului public, de
balanţă financiară operativă, sistemul bugetar public poate fi luat în discuţie şi prin
prisma subsistemelor de cheltuieli şi de venituri reflectate, rezultând astfel accepţia de
sistem bugetar public de venituri şi de cheltuieli.
În acest sens, imaginea globală asupra subsistemului de cheltuieli şi de venituri
publice este concentrată în bugetul general consolidat, care reflectă sintetizat fluxurile de
formare a resurselor financiare publice şi destinaţiile date acestora, eliminând prin
consolidare acele transferuri dintre componentele sistemului bugetar public ce ar avea
semnificaţia dublelor înregistrări (cheltuiala pentru componenta bugetară din care se
transferă fiind reflectată numai la nivelul componentei bugetare spre care se transferă,
întrucât ea se regăseşte ca plăţi de casă o singură dată). Această interpretare dată
sistemului bugetar public este utilă din perspectiva analizelor, mai ales comparative
temporale sau internaţionale, privind evoluţia diferiţilor indicatori utilizaţi pentru
caracterizarea politicii generale, economice şi sociale a unui stat, prin intermediul
componentei sale de politică fiscal-bugetară. În acest sens, ţintele stabilite şi aprecierile
faţă de atingerea lor (aprecieri relative la sustenabilitate, eficienţă, stare etc.), sunt, de
regulă, raportate la bugetul general consolidat, şi nu direct la componentele sistemului
bugetar, având asigurată imaginea globală a fluxurilor de cheltuieli şi de venituri,
respectiv a echilibrului sau dezechilibrului rezultat din manifestarea acestora. În plan
mai larg, chiar obligativitatea publicării acestor date, integrate în sistemul conturilor
naţionale, prin intermediul instituţiilor naţionale sau al Eurostat (la nivelul Uniunii
Europene), constituie o confirmare a faptului că ele sunt necesare realizării judecăţilor
(privind bonitatea, riscul, randamentul etc.) care stau la baza deciziilor celor ce
urmează a derula anumite relaţii cu acel stat (de exemplu, decizia de a acorda acelui
stat un împrumut, de a investi în acel stat etc.).
Utilitatea instituirii şi utilizării bugetului general consolidat este una deosebită
în ceea ce priveşte conceperea şi manifestarea interrelaţiilor dintre componentele
sistemului bugetar public, întrucât acest document de sinteză permite observarea în
dinamică a manifestării acestora, ca bază pentru efectuarea diferitelor judecăţi de
valoare privind eficienţa sau eficientizarea relaţiilor financiar-bugetare. În acest sens,
bugetul general consolidat furnizează o imagine de ansamblu asupra funcţionalităţii şi
performanţelor fiecărei componente a sistemului bugetar public, pe de o parte, precum
şi asupra corelaţiilor, modului de manifestare şi efectelor interacţiunii dintre acestea,
pe de altă parte. Această imagine, adeseori considerată ca expresie globală prin prisma
deficitelor sau excedentelor bugetare înregistrate de fiecare dintre componentele de
sistem bugetar reflectate în bugetul general consolidat, asigură un suport adecvat şi util
pentru procesul decizional de natură bugetară, dar nu numai. Un asemenea suport
informaţional este, în opinia noastră, indispensabil în formularea judecăţilor de valoare
privind componentele sistemului bugetar public, subsistemele de venituri şi de
cheltuieli reflectate de acestea, interrelaţiile manifestate între bugetele publice şi

65
66 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

efectele acestora, funcţionalitatea fiecărei componente şi a sistemului în ansamblu etc.,

conturându-se ca necesar atât în faza de elaborare (proiectare) a bugetelor publice, cât
şi pe parcursul executării acestora sau în contextul încheierii execuţiei bugetare. În
plan mai larg, prin prisma politicii generale a autorităţilor publice, trebuie să
remarcăm că bugetul general consolidat nu serveşte ca instrument-suport al procesului
decizional doar politicii fiscal-bugetare, ci şi politicii monetare sau celei valutare, care
sunt interconectate cu politica fiscal-bugetară. De asemenea, bugetul general
consolidat se constituie ca instrument adecvat şi indispensabil formulării de judecăţi
de valoare privind sistemul fiscal şi eficienţa acestuia, permiţând fundamentarea unor
decizii de restructurare a acestuia. Sub aspectul utilităţii practice a bugetului general
consolidat, se remarcă şi faptul că însăşi deciziile privind restructurarea sistemelor
bugetare publice prin prisma componentelor sau a interrelaţiilor dintre acestea sunt
fundamentate pornind de la informaţiile sintetizate într-un asemenea document.
Structurarea sistemelor bugetare publice se află în strânsă legătură cu forma
puterii publice. În dreptul constituţional, forma puterii publice este apreciată pe trei
dimensiuni principale, invocându-se modul de organizare a puterii, conţinutul acesteia,
precum şi structura sa internă şi externă. În acest sens, forma puterii publice este pusă
în discuţie prin prisma formei de guvernământ, a regimului politic şi constituţional,
respectiv prin prisma structurii de stat. Pentru structurarea sistemelor bugetare publice,
prezintă interes în mod direct structura de stat, care „desemnează organizarea puterii
publice în raport cu teritoriul şi cu populaţia, reflectând raporturile care se constituie
între elementele sistemului statal (formaţiunile statale şi unităţile administrativ-
teritoriale)”161.
Prin modul concret de structurare a puterii publice, statele pot fi unitare sau
compuse (federale)162. Trebuie să precizăm că o asemenea abordare, întâlnită
îndeobşte în literatura economică de specialitate, prezintă un grad de generalizare care
nu permite reliefarea integrală a realităţii contemporane. În fapt, statul unitar se
prezintă din perspectiva structurării puterii publice fie ca un stat unitar simplu, fie ca
un stat unitar complex. În această ultimă categorie includem acele state care, prin
modul concret de organizare a puterii publice, întrunesc atât caracteristici ale statului
unitar, cât şi ale statelor federale, înclinând mai mult sau mai puţin, de la caz la caz,
către una dintre variantele „clasice” de organizare teritorială a puterii. Astfel, statele
unitare complexe pot lua forma uniunii încorporate (cum este cazul Regatului Marii
Britanii şi Irlandei de Nord), care înclină mai mult spre statul unitar, respectiv forma
statului regional, cum este cazul Spaniei sau cel al Italiei, cu înclinaţie către varianta
federală de organizare. Considerarea distinctă a acestor două categorii atipice de stat

161
Fl. Oprea, Drept constituţional. Instituţii politice, Editura Universităţii „Al. I. Cuza”, Iaşi,
2009, p. 31-32.
162
Precizăm că statele compuse se diferenţiază de compunerile de state, reprezentate de
uniunea reală, uniunea personală sau confederaţia de state, în acest ultim caz fiind vorba doar
despre asociaţii statale mai simple sau mai complexe, care nu au ca rezultat un nou stat,
suprapus celor care formează asocierea şi, ca urmare, nu putem vorbi despre un sistem bugetar
public propriu acestora.

66
Capitolul 1 67

unitar este, în viziunea noastră, obligatorie în tratarea problematicii sistemelor

bugetare publice, relevându-se o categorie distinctă a acestora, deosebită atât de
sistemul tipic unitar, cât şi de cel tipic federal.
În raport cu cele enunţate, variantele de sistem bugetar public ce se pot
constitui, în opinia noastră, după criteriul structurii de stat sunt:
- sistemul bugetar de tip unitar (simplu);
- sistemul bugetar de tip regional;
- sistemul bugetar de tip încorporat;
- sistemul bugetar de tip federal.
Precizăm că asocierea atributului „unitar” pentru primul tip de sistem bugetar
nu trebuie să conducă la ideea că celelalte tipuri de sisteme invocate nu ar întruni o
asemenea caracteristică, toate tipurile de sisteme având ca element esenţial unitatea
sistemului. De asemenea, calificarea celui de-al doilea tip de sistem bugetar public
drept „regional” nu trebuie să inducă în confuzie prin asocierea cu ideea de nivel
regional de guvernare, el fiind grefat pe întreaga organizare administrativ-teritorială a
statului unitar complex regional. Admiţând totuşi că asemenea confuzii s-ar putea
crea, propunem ca denumiri corespondente sistem bugetar în două trepte pentru primul
caz, respectiv sistem bugetar în trei trepte pentru următoarele trei cazuri. Utilizarea
acestei nomenclaturi este de natură să evite asocierea confuză a tipului de stat federal
cu lipsa unei unităţi a sistemului bugetar sau cu cuprinderea întregii organizări
administrativ-teritoriale statale, reflectând totodată mai direct organizarea pe verticală
a acestuia.
Sistemul bugetar de tip unitar163 cuprinde, pe criteriul structurii de stat, două
trepte principale: una centrală, unde regăsim bugetul de stat (bugetul central),
respectiv o treaptă locală, posibil organizată pe două sau trei subtrepte, la care regăsim
bugetele aşa-numite „locale”. Fiecare dintre aceste bugete este întocmit, aprobat şi
executat, în sisteme democratice, în condiţii de autonomie. Interrelaţiile stabilite între
componentele unui asemenea tip de sistem bugetar se derulează în majoritatea lor pe
verticală, sensul fiind de sus în jos. Sub aspectul interrelaţiilor care se stabilesc şi se
manifestă între componentele sistemului de bugete publice, o caracteristică generală a
acestora în cazul sistemelor bugetare de tip unitar este că, luate în considerare pe
subseturi, au caracter omogen. De exemplu, interrelaţiile dintre bugetul de stat şi
bugetele judeţene se stabilesc în cazul tuturor judeţelor în acelaşi mod, interrelaţiile
dintre bugetele judeţene şi cele orăşeneşti sau comunale se stabilesc toate în acelaşi
mod etc. Aceasta nu înseamnă însă că nu vom regăsi în practică şi sisteme bugetare de
tip unitar în care subseturi de interrelaţii între componentele sistemului bugetar public
să se stabilească diferit, neomogen, aşa cum se întâmplă în Danemarca, Finlanda,
Letonia, Portugalia, Slovacia sau Suedia, unde unele colectivităţi locale au statut
special, derulând cu bugetul administraţiei centrale sau cu celelalte bugete publice
interrelaţii diferite faţă de regimul comun.

163
Sisteme bugetare de tip unitar (simplu) regăsim în Uniunea Europeană în Bulgaria, Cipru,
Danemarca, Estonia, Finlanda, Franţa, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta,
Olanda, Portugalia, Polonia, România, Republica Cehă, Slovacia, Slovenia, Suedia şi Ungaria.

67
68 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

Derularea interrelaţiilor dintre componentele sistemului bugetar public de tip

unitar mai mult pe verticală şi de sus în jos nu trebuie absolutizată şi nu trebuie
asociată mecanic, automat, cu ideea că bugetul de stat are, într-un asemenea sistem,
greutatea specifică cea mai mare. Există state unitare foarte descentralizate, respectiv
sisteme bugetare publice de tip unitar în care greutatea specifică înclină spre bugetele
locale164, după cum există şi state federale mai „centralizate”, respectiv sisteme
bugetare de tip federal în care greutatea specifică înclină către bugetul federal165.
Sistemul bugetar de tip regional166 se diferenţiază de sistemul bugetar de tip
unitar atât sub aspectul componentelor pe care le cuprinde, cât şi sub aspectul
interrelaţiilor dintre acestea. Practic, sistemele bugetare de tip regional se prezintă ca
sisteme bugetare în trei trepte, în care prima treaptă este reprezentată de bugetul
statului regional, cea de-a doua treaptă de bugetele comunităţilor sau regiunilor
autonome, iar cea de-a treia treaptă (care cuprinde, la rândul ei, două subtrepte) este
reprezentată de bugetele municipalităţilor. Principala caracteristică a unui asemenea
sistem bugetar, care îl şi apropie foarte mult de sistemul bugetar de tip federal167, este
aceea a poziţiei autonome a bugetelor de pe treapta a doua de organizare a sistemului
bugetar public faţă de bugetul administraţiei centrale (al statului regional). În
principiu, comunităţile autonome şi regiunile sunt libere să decidă asupra organizării
lor bugetare şi a interrelaţiilor dintre bugetele publice, într-un context armonizat şi prin
legislaţia naţională şi coordonat prin organisme specializate (de exemplu, în Spania,
Trezoreria statului). Pe această bază, sistemul bugetar public de tip regional integrează
mai multe subsisteme bugetare publice cu caracteristici diferite, aferente comunităţilor
autonome şi regiunilor, respectiv municipalităţilor. Totodată, sistemul bugetar public
de tip regional se prezintă ca un ansamblu de subsisteme publice bugetare eterogene
pe acelaşi nivel administrativ. Astfel, de exemplu, în Spania vom regăsi în structura
sistemului bugetar public mai multe tipuri de subsisteme diferite: unul bazat pe
regimul de drept comun (aplicabil în cazul a 15 comunităţi autonome) şi unul bazat pe
un regim special (regimen foral) aplicabil pentru Navarra şi Ţara Bascilor, unul comun
pentru colectivităţile locale (aplicabil pentru majoritatea municipalităţilor) şi unul
diferenţiat, pentru oraşele cu statut de autonomie (Ceuta şi Mellila). În mod similar,
subsistemele bugetare publice ale regiunilor italiene diferenţiate, acestea având ca
entităţi administrativ-teritoriale fie regim comun (15 dintre regiuni), fie regim special
(cinci dintre regiuni). De asemenea, în Italia regăsim subseturi de interrelaţii bugetare
conturate diferit pentru acelaşi palier de guvernare, unele oraşe având statut special de
arii metropolitane, ceea ce le conferă şi calitatea de provincii, determinând interrelaţii
specifice cu celelalte componente ale sistemului bugetar public.
Înclinaţia acestor state către federalism face ca în sistemele lor bugetare
publice interrelaţiile dintre componente să întrunească parţial caracteristici ale celor
dintre componentele sistemelor bugetare publice de tip federal. Astfel, interrelaţiile

164
De exemplu, statele nordice ale Uniunii Europene.
165
Cazul Belgiei.
166
Sisteme bugetare de tip regional regăsim în Uniunea Europeană în Spania şi Italia.
167
Fundamentul este acela că în sine statele regionale pot fi calificate ca state cvasifederale.

68
Capitolul 1 69

dintre componentele sistemului bugetar de tip regional se stabilesc adesea şi pe

orizontală, între bugete de acelaşi rang.
Sistemul bugetar de tip încorporat168 se prezintă, la rândul său, cu caracteristici
distincte faţă de celelalte tipuri de sisteme bugetare publice, cu înclinaţie vădită către
sistemele bugetare de tip unitar. În cadrul unui asemenea sistem bugetar public
regăsim integrate mai multe subsisteme bugetare publice de tip unitar, cu caracteristici
diferite în funcţie de particularităţile entităţilor încorporate, unitatea sistemului
bazându-se pe o centralizare de o intensitate mai mare decât într-un stat unitar tipic.
Organizarea administrativă diferită a entităţilor încorporate îşi pune amprenta
asupra componentelor sistemului bugetar public şi a interrelaţiilor dintre acestea,
gestionarea sarcinilor publice făcându-se majoritar în sistemul joint management, prin
asumarea partajată de către mai multe paliere administrative a satisfacerii aceleiaşi
nevoi publice. Asigurarea unităţii şi funcţionalităţii unui asemenea sistem bugetar
public, a cărui trăsătură principală este complexitatea, se realizează printr-un control
mai strict, acesta înţeles atât ca activitate de verificare a conformităţii (control şi audit
bugetar), cât şi prin impunerea unor limite bugetelor locale de autorităţile centrale sau
regionale. În acest ultim sens, în Marea Britanie se practică stabilirea anuală pe criterii
specifice pentru fiecare colectivitate locală, de la nivel regional, a nivelului maxim al
cheltuielilor de funcţionare, prin Cadrul-standard de cheltuieli, menit să permită
fiecărei colectivităţi locale furnizarea unui volum mediu de servicii publice locale.
Remarcăm că acesta este un exemplu de bună practică în materia sistemelor
bugetare publice care trebuie reţinut, fiind favorabil funcţionalităţii sistemului bugetar
de ansamblu. În sine, stabilirea unui cost standard pentru serviciile publice oferite,
particularizat pe tipuri de unităţi administrativ-teritoriale şi adaptat în mod adecvat la
condiţiile conjuncturale specifice acestora, este de natură să delimiteze în mod
neconflictual limitele puterii discreţionare ale autorităţilor locale, contracarând
tendinţa uneori întâlnită de supraevaluare (artificială) a costurilor serviciilor publice
locale oferite, pe ideea că, în lipsa capacităţii de acoperire a cheltuielilor astfel
dimensionate din venituri proprii, există posibilitatea transferurilor pentru echilibrare
din alte bugete publice. Impunerea costurilor şi cheltuielilor standard de funcţionare
nu poate fi considerată ca o afectare a autonomiei locale, întrucât ea nu limitează în
niciun fel posibilitatea de alegere asupra serviciilor publice locale, care vor fi furnizate
în acord cu preferinţele membrilor colectivităţii locale.
Deşi stabilirea acestor standarde nu este principial simplă, observăm că acest
lucru devine mai facil în condiţiile în care state cu experienţă în materie au elaborat
metodologii de dimensionare a acestor costuri169, care pot reprezenta o bază adecvată
şi verificată construcţiei de indicatori în cazul nostru. Totodată, apreciem că raportarea
la alte state, comparabile prin dimensiunea produsului intern brut cu ţara noastră,
poate oferi repere utile pentru conturarea acestor standarde.

168
Sistem bugetar de tip încorporat regăsim în Uniunea Europeană în Regatul Unit al Marii
Britanii şi Irlandei de Nord.
169
Este vorba în principal despre Olanda (iniţiatorul unor asemenea standarde), Danemarca sau
Marea Britanie.

69
70 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

Sistemul bugetar de tip federal170 se pliază pe o structură specifică a

federaţiilor, ca state compuse, integrând subsistemul bugetar federal şi subsistemele
bugetare ale statelor federate.
Ca urmare, sintetic, sistemul bugetar de tip federal se organizează pe trei
trepte principale: pe prima treaptă (centrală) regăsim bugetul federal, bugetul de
asigurări sociale şi bugetele fondurilor speciale, pe treapta a doua (centrală) regăsim
bugetele statelor federate, iar pe cea de-a treia treaptă (locală), regăsim organizate pe
una sau două subtrepte bugetele locale. Deşi în statele federale palierul de guvernare
federat se prezintă în aparenţă ca „local” prin poziţionarea în cadrul guvernării faţă de
nivelul federal, precizăm că acesta trebuie interpretat ca un nivel central de guvernare
(beneficiind deci de un asemenea buget), nefiind comparabile, de exemplu, o regiune
belgiană cu o regiune franceză. Bugetul federat se prezintă deci ca un buget „central”,
corespondentul în cadrul statului federat al bugetului de stat pentru cazul statelor
unitare, el fiind principial independent de bugetul federal sub aspectul resurselor,
cheltuielilor sau procesului bugetar (nu se include în acesta), dar cu care se află în
interrelaţii specifice. Această asimilare a bugetului statului federat cu bugetul de stat
nu exclude tratarea de aceeaşi manieră a bugetului federal (numit, de regulă, central)
tot ca buget de stat. Bugetele statelor federate aparţin landurilor (în Austria şi
Germania), cantoanelor (în Elveţia), statelor federate (în SUA), comunităţilor sau
regiunilor (în Belgia).
În planul organizării administrativ-teritoriale, statele, fie ele unitare sau
federale, cuprind palierele locale de guvernare, de dimensiuni sau subordonări diferite,
precum regiunile, departamentele, municipalităţile etc., fiecăreia dintre acestea
corespunzându-i un buget aşa-numit „local”. Fixarea acestor componente ale
sistemului bugetar, în sensul structurării sistemului, nu ridică în zilele noastre
probleme de acceptare sau respingere a ideii că fiecare colectivitate subnaţională poate
să întocmească şi să execute bugetul propriu, în limitele autonomiei recunoscute legal
şi descentralizării, dar se poate constata în ultimii ani o tendinţă (cel puţin la nivel
european) de reconsiderare a dimensiunii şi numărului colectivităţilor subnaţionale,
pornită din raţiuni de eficientizare a mobilizării şi utilizării resurselor financiare
publice prin concentrarea lor.
Structurarea sistemelor bugetare publice având ca piloni de bază bugetul
central (federal sau federat) şi bugetele locale, pe temeiul structurii de stat, se leagă
organic cu diferenţierea nevoilor publice ca „naţionale” sau „locale”, primele
reflectate în bugetul de stat (central), iar secundele, în bugetele locale.
Bugetul de stat se constituie, prin conţinutul său specific, ca o componentă de
prim rang a sistemului bugetar public, având o poziţie privilegiată între celelalte
instrumente funcţionale ale gestiunii financiare publice. Poziţia sa deosebită decurge,
pe de o parte, din faptul că în bugetul statului (bugetele centrale) sunt înscrise şi
finanţate cele mai importante acţiuni, considerate ca fiind de interes social naţional,

170
Sisteme bugetare de tip federal regăsim în Uniunea Europeană în Austria, Belgia şi
Germania, iar în afara acesteia în Elveţia, Statele Unite ale Americii, Mexic, Canada, Australia,
Brazilia, India etc.

70
Capitolul 1 71

care produc efecte benefice asupra întregii colectivităţi, în mod nediferenţiat şi

indiferent de aportul diferitelor colectivităţi la formarea resurselor sale (de exemplu,
apărarea naţională, relaţiile diplomatice, programele de promovare a imaginii statului,
cercetarea-dezvoltarea etc.).
Pe de altă parte, importanţa deosebită a bugetului central faţă de celelalte
componente ale sistemului bugetar public se poate constata prin faptul că, în condiţii
considerate normale, la acest buget sunt mobilizate veniturile bugetare care au ca sursă
de jurisdicţie întreg teritoriul statal, fiind mai consistente, dar multe dintre ele în
acelaşi timp fiind şi mai sensibile la conjunctura economică (impozitul pe profitul
agenţilor economici, taxa pe valoarea adăugată, accizele etc.). Aceste venituri provin,
în fapt, din prelevări fiscale care îndeplinesc în mod esenţial, pe lângă funcţia lor
financiară tradiţională (de asigurare a resurselor bugetare ale statului), şi o funcţie de
reglare/stabilizare care nu se realizează întotdeauna cu aceeaşi intensitate şi în cazul
prelevărilor atribuite altor bugete publice (de exemplu, impozitelor pe proprietate
mobilizate la bugetele locale). Altfel spus, prelevările fiscale atribuite bugetelor
centrale reprezintă în mod tradiţional pârghiile cele mai importante de politică
financiară (fiscal-bugetară) a statului, având capacitatea de a mijloci influenţarea
(inhibarea sau stimularea) unor procese economice şi sociale în sensul considerat
dezirabil la un moment dat de autorităţile publice.
Efectul global al posibilităţii utilizării acestor prelevări în sensul arătat
determină calificarea bugetului statului ca un instrument activ de influenţare a vieţii
economice şi sociale, el fiind considerat în diferite conjuncturi, fie „agentul patogen”,
fie „medicamentul” care determină sănătatea finanţelor publice ale unui stat şi ritmul
sau gradul de dezvoltare economică şi socială a acestuia. Ne raliem din aceste
considerente viziunii potrivit căreia bugetul de stat nu trebuie perceput doar ca un
instrument de reflectare (tablou evaluativ) al veniturilor şi cheltuielilor statului, ci ca
„o categorie economică prin care se exprimă procese, tehnici şi relaţii de mobilizare a
unei părţi din PIB la dispoziţia statului şi de repartizare a resurselor respective pe
destinaţii corespunzătoare nevoilor sale”171, justificând integrarea sa în modele de
creştere economică sau ca un „instrument de politică a statului în domeniul
fiscalităţii”172.
La rândul lor, bugetele locale sunt caracterizate în teoria finanţelor publice173
prin asimilare cu accepţiile acordate bugetului de stat, relevând în primul rând ipostaza
acestuia de act în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale, pe o
perioadă de un an. O asemenea definire a bugetului local poate limita aprecierea
bugetului local la un simplu document, cu caracter orientativ, întocmit cu scopul de a
avea o imagine globală asupra veniturilor şi cheltuielilor locale. Din acest motiv,
sesizăm faptul că, strâns legat de această accepţie şi în mod similar cu bugetul de stat,
bugetul local trebuie poziţionat şi din perspectiva juridică a împuternicirii sale,
reprezentând în acest sens un act juridic ce îmbracă forma unui act administrativ

171
Ghe. Filip, op. cit., p. 282.
172
Tatiana Moşteanu, op. cit., p. 8.
173
I. Văcărel (coord.), op. cit., pp. 576 -577.

71
72 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

normativ adoptat de autorităţile deliberative locale, la propunerea autorităţii executive

locale, prin care sunt autorizate şi executate veniturile şi cheltuielile colectivităţii
locale pe o perioadă de un an.
Perspectiva juridică asupra bugetului local este strâns legată de justificarea sa
în sistemul bugetar public, fundamentele instituirii şi practica referitoare la această
componentă bugetară având unele particularităţi. Din această perspectivă, bugetele
locale sunt asociate, de regulă, cu conceptul de autonomie locală, care presupune că
autorităţile locale gestionează pe baza propriei răspunderi şi în numele colectivităţii
locale o parte importantă a treburilor publice. Recunoaşterea unor competenţe distincte
ale autorităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale se bazează, la rândul
său, pe diferenţierea unor categorii specifice de interese sociale (publice), dintre care
unele pot fi considerate naţionale (fiind resimţite în acelaşi mod de toţi membrii
colectivităţii naţionale şi satisfăcute nediferenţiat, cum este cazul apărării naţionale sau
cel al justiţiei), iar altele pot fi considerate locale, perceperea şi modul concret de
satisfacere a lor fiind diferite de la o colectivitate locală la alta.
Eterogenitatea colectivităţilor locale şi a nevoilor specifice ale membrilor
acestora este pusă mai departe în relaţie cu gradul de cunoaştere a preferinţelor (în
materia serviciilor publice) de către autorităţile centrale în raport cu cele locale. Este
firesc, din acest punct de vedere, ca nevoile (interesele) membrilor colectivităţii
subnaţionale şi preferinţa acestora faţă de modul lor de satisfacere să fie mai bine
cunoscute la nivel local. Ca urmare, remarcăm că, pe fond, diferenţierea intereselor
publice în interese naţionale şi locale, atribuirea în corespondenţă a unor competenţe
diferenţiate pentru autorităţi centrale şi locale şi delimitarea (individualizarea) pe
această bază a bugetelor centrale şi a celor locale se bazează pe raţiuni de eficientizare
a relaţiilor financiare publice.
Trebuie remarcat însă că simplul fapt al instituirii bugetelor locale drept
componente complementare bugetului central în cadrul sistemului bugetar public nu
reprezintă, în sine, decât o premisă a eficientizării relaţiilor financiare publice, putând
duce, în cazul unor delimitări confuze sau al conceperii şi promovării neadecvate a
interrelaţiilor dintre aceste componente, la un rezultat contrar.
În acelaşi sens, o altă premisă importantă care susţine eficientizarea este că
autorităţile locale îşi pot cunoaşte mai bine (decât le-ar putea cunoaşte autorităţile
centrale) atât potenţialul financiar (fiscal), cât şi nevoile privind cheltuielile de acoperit.
În fine, o altă premisă importantă a eficientizării relaţiilor financiare publice
este constituită de faptul că organizarea distinctă a sistemului de relaţii financiare
publice locale (în condiţii de autonomie, reflectată şi susţinută prin bugetele locale), ar
permite degrevarea finanţelor centrale de anumite cheltuieli, ar reduce numărul şi
amploarea fluxurilor dintre cele două componente majore ale sistemului financiar
public (finanţele centrale şi cele locale) şi ar constitui o bază pentru un control mai
eficient asupra constituirii şi utilizării fondurilor financiare publice174.
Admiţând ideea că furnizarea serviciilor de utilitate publică locală este mai
eficientă dacă se săvârşeşte direct de autorităţile locale, se ridică problema diferenţierii

174
I. Văcărel (coord.), op. cit., p. 573.

72
Capitolul 1 73

sferei acestor utilităţi, semnificând pe fond întinderea autonomiei (administrative şi

financiare) locale. În această materie nu poate exista o regulă, un model general
(universal) de recunoaştere şi susţinere a autonomiei locale, fiecare stat cunoscând
practici diferite, bazate pe elemente de tradiţie, conjunctură, legislaţie, ideologie,
politică etc. Cu caracter comun însă, nevoi precum apărarea, justiţia, siguranţa
naţională, relaţiile externe, macrostabilizarea economică sau bunăstarea socială sunt
considerate ca nevoi strategice şi gestionate de autorităţile centrale, fiind reflectate şi
finanţate prin bugetele centrale. De cealaltă parte, nevoi precum cele privind ordinea
publică locală, drumurile, iluminatul public, transportul local, salubritatea, şcolile etc.
sunt adeseori transferate în competenţa autorităţilor locale, fiind cuprinse şi finanţate
prin bugetele locale. În ambele ipostaze, este posibil să regăsim cu proporţii diferite şi
gestiunea partajată între cele două niveluri administrative a acestor activităţi.
Bugetele locale trebuie privite totodată şi ca planuri financiare locale, această
accepţie evidenţiind calitatea lor de instrumente ale gestiunii economico-financiare
locale şi de promovare a politicilor locale de dezvoltare.
Aşa cum am afirmat anterior, structura de stat nu este însă singurul element
pe care se fundamentează structurarea sistemelor bugetare publice. În acest sens,
conceperea distinctivă a unor tipuri de relaţii financiare publice, din diferite raţiuni,
are ca efect instituirea altor componente bugetare, generic intitulate bugete ale
fondurilor speciale, între care o poziţie mai specială revine bugetului de asigurări
sociale de stat. Această componentă bugetară, larg întâlnită în regimurile democratice,
îşi găseşte raţiunea şi aplicabilitatea practică în primul rând prin importanţa şi
amploarea domeniului la care se referă prin destinaţiile de cheltuieli şi veniturile
mobilizate.
Se impune să remarcăm de la bun început poziţia şi natura specială a bugetului
asigurărilor de stat faţă de celelalte fonduri speciale, chiar dacă legislaţia în vigoare în
ţara noastră îl determină ca fond special, fără alte precizări.
Fenomenul asigurărilor sociale, privit global, a cunoscut în timp o evoluţie
ascendentă, sfera relaţiilor reflectate fiind într-o continuă dezvoltare, în raport direct
cu evoluţiile concrete înregistrate în societăţile moderne. Pe un asemenea fundal,
bugetul asigurărilor sociale de stat s-a detaşat de bugetul de stat şi s-a poziţionat ca o
componentă individualizată, stabilă şi consistentă a sistemului bugetar public, ceea ce
a justificat şi considerarea sa distinctă, alături de bugetul de stat şi de bugetele locale,
ca o componentă a bugetului public naţional.
În cazul României, în timpul regimului comunist, până în anul 1990,
asigurările sociale se regăseau ca o poziţie distinctă (un capitol) în bugetul de stat.
Detaşarea acestor relaţii şi cuprinderea lor distinctă într-un buget al asigurărilor sociale
de stat, cel mai probabil fără şanse de întoarcere, s-a justificat prin amploarea nevoii
de asigurări sociale şi prin tendinţele înregistrate de structura populaţiei (cu deosebire
îmbătrânirea acesteia, pentru care se prevede o agravare a stării până în anul 2050).
Caracterul deosebit al relaţiilor de asigurări sociale faţă de alte categorii de
relaţii asimilate lor uneori (cum sunt cele din sfera largă a securităţii sociale) rezultă
din faptul că la baza lor este aşezat principiul contributivităţii. În virtutea acestui
principiu, drepturile de asigurări sociale se cuvin beneficiarilor pe temeiul

73
74 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

contribuţiilor suportate, cerinţă care nu este specifică şi altor fonduri speciale,

individualizând, ca urmare, asigurările sociale.
În concluzie, caracteristicile deosebite ale asigurărilor sociale, amploarea
fenomenelor vizate, dar şi durata de timp pentru care ele se vor manifesta, impun recon-
siderarea şi diferenţierea acestui fond bugetar public faţă de celelalte fonduri speciale.
Privit prin prisma conţinutului său economic, bugetul asigurărilor sociale de
stat reprezintă o expresie a proceselor, tehnicilor şi relaţiilor de constituire şi
alocare/utilizare a resurselor financiare publice destinate ocrotirii sociale a indivizilor
aflaţi în anumite situaţii (pensionari sau asiguraţi aflaţi în alte ipostaze),
particularizarea sa realizându-se prin lipsa depersonalizării veniturilor mobilizate, care
sunt afectate unor destinaţii precis stabilite.
Privit prin prisma conţinutului juridic, bugetul asigurărilor sociale de stat
reprezintă un act (document) de reflectare a veniturilor şi cheltuielilor afectate
asigurărilor sociale, document împuternicit prin aprobarea sa de către parlament (ca
lege bugetară), care autorizează încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor
specifice, concretizând astfel relaţiile sociale corespondente activităţii de asigurări
sociale de stat. Totodată, bugetul asigurărilor sociale de stat trebuie privit ca un plan
financiar, constituind principalul instrument de conducere şi planificare a activităţii
financiare în domeniul asigurărilor sociale de stat.
Structurarea distinctă a relaţiilor financiare publice specifice asigurărilor
sociale de stat în cadrul sferei finanţelor publice centrale şi reflectarea separată a
acestora prin bugetul asigurărilor sociale de stat se constituie ca o premisă pentru o
mai bună gestionare şi satisfacere a nevoii globale de asigurări sociale, acest buget
fiind elaborat şi executat de sine stătător, iar eventualele excedente putând fi reportate
în anii următori.
În practică însă, se poate constata uneori că susţinerea financiară publică, prin
diverse forme de asigurare sau asistenţă socială a celor aflaţi în anumite situaţii,
defavorabile obţinerii de venituri sau asigurării unui anumit nivel de trai, produce
aceleaşi efecte cu subvenţionarea activităţilor economice, în sensul că sectorul
„subvenţionat” se dezvoltă. În cazul activităţilor de asistenţă socială, ceea ce este
încurajat nu este integral favorabil progresului economic şi social, în sensul că există
posibilitatea ca în unele cazuri indivizii asistaţi social să aleagă protecţia statului, pe
care o găsesc mai sigură şi mai stabilă, în locul muncii. Dacă, în cazul bugetului de
asigurări sociale (mai direct, al bugetului de pensii), fenomenul nu este de o amploare
deosebită, la baza relaţiilor financiar-bugetare implicate fiind aşezat principiul
contributivităţii, în cazul bugetelor fondurilor dedicate asistenţei sociale, efectele
negative sunt adeseori evidente în unele state. În aceste condiţii, se relevă
obligativitatea ca dimensionarea acestor bugete să se realizeze de pe baze raţionale,
corelând veniturile şi cheltuielile reflectate de ele şi concepând relaţiile financiare
publice implicate astfel încât să se determine asumarea responsabilităţii individuale în
viaţa socială.
În alte condiţii, este posibil ca bugetele „sociale” să acumuleze deficite de
resurse care, prin logica funcţionării sistemelor bugetare publice, vor repercuta asupra
deficitului altor componente bugetare (de regulă, bugetul de stat), antrenând
disfuncţionalităţi ale întregului sistem bugetar public. Asemenea efecte negative sunt

74
Capitolul 1 75

favorizate în unele cazuri şi de lipsa unei distincţii (chiar conceptuale) şi a unei

separări clare a relaţiilor de asigurări sociale de cele specifice asistenţei sociale. În
cazuri ca cele anterior enunţate, avantajele teoretice ale separării relaţiilor financiare
publice aferente bugetului asigurărilor sociale (şi, în general, ale fondurilor speciale)
se transformă în dezavantaj, iar aprecierea reală a efortului financiar determinat de
activităţile de protecţie socială şi a efectelor acestuia este îngreunată.
În calitate de componente ale sistemului bugetar public, fondurile speciale îşi
găsesc raţionalitatea prezenţei în sistem în măsura în care ele sunt dedicate gestionării
unor nevoi deosebite (stringente) şi, de regulă, conjuncturale, aportul lor pozitiv la
rezolvarea acestora fiind condiţionat de delimitarea şi dimensionarea clară a surselor de
venit, a cheltuielilor de efectuat, a perioadei pentru care vor funcţiona, a autorităţilor
competente în gestionarea lor şi a responsabilităţii acestora etc., evitându-se atât
generalizarea, cât şi funcţionarea lor în paralel cu componente bugetare care au destinaţii
similare (apropiate). Din acest punct de vedere, decizia de instituire şi utilizare a unui
fond special trebuie fundamentată obligatoriu şi pe aprecierea avantajelor comparative
pe care le-ar aduce prezenţa sa în sistem, faţă de situaţia vehiculării resurselor respective
prin alte componente bugetare, deja existente.
Problema structurării sistemului bugetar public este de vădită importanţă din
perspectiva eficienţei mobilizării, utilizării şi controlului asupra resurselor financiare
publice, obiectivul principal în acest context fiind acela de a fixa o structură cât mai
raţională a acestui sistem, existând variante de abordare, aflate sub influenţa unor
factori diferiţi.
În principiu, se poate opta pentru un sistem mai simplu faţă de unul mai
complex, pentru o greutate specifică mai mare a unor anumite componente în raport cu
altele în sistem, pentru un sistem mai flexibil faţă de unul mai rigid, fiecare dintre
aceste variante producând efecte practice diferite.
Opţiunea către un sistem mai simplu faţă de unul mai complex se află în
strânsă legătură cu sfera activităţilor publice (sarcinile asumate de stat), cu modul de
concepere a structurilor organizatorice implicate în satisfacerea nevoilor sociale, cu
raportul dintre tendinţele de centralizare şi descentralizare şi cu conjunctura
economică şi socială.
Într-un stat care se prezintă sub forma unui sistem administrativ simplificat, cu
un aparat administrativ suplu, sistemul bugetar poate avea, la rândul său, o structurare
simplificată, utilă, în principiu, evidenţierii şi controlului asupra efortului financiar
public şi direcţionării acestuia. Un exemplu elocvent în acest sens este statul de tip
jandarm, caracteristic doctrinei liberale clasice, care este oprit să asume mai mult
decât funcţiile aşa-zise „regaliene”, context în care structura sistemului bugetar se
reduce la minimul posibil, componenta centrală reprezentativă fiind aşa-numitul
„buget general”, alăturat bugetelor locale.
Influenţa factorului conjunctural asupra structurării sistemului bugetar public
se observă atunci când, chiar în condiţiile „stricte” ale canoanelor liberale privind
bugetul şi funcţiile sale, se recomandă ca pentru situaţii excepţionale (război,
calamităţi, crize etc.) să fie întocmite „bugete extraordinare” (ca o nouă componentă
de sistem), deşi prezenţa acesteia în sistemul bugetar încalcă evident preceptele
liberale privind bugetul public (principiul universalităţii, al unităţii, neafectării sau al

75
76 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

echilibrului bugetar). Situaţia este întâlnită şi astăzi, dar bugetele extraordinare

îmbracă forma fondurilor speciale, care separă anumite venituri ale bugetului general,
reţinându-le pentru efectuarea unor cheltuieli prestabilite ca destinaţie.
În acelaşi sens, asumarea de către nivelul central în regimurile dictatoriale a
majorităţii sarcinilor publice, subordonarea către organele centrale a tuturor organelor
de stat şi excluderea autonomiei locale au ca efect o structură mai simplificată a
sistemului bugetar, în care greutatea specifică covârşitoare este cea a bugetului de stat.
Acesta înglobează chiar şi alte componente ale sistemului bugetar tradiţional
recunoscute, precum bugetul asigurărilor sociale de stat, care în România a devenit în
timpul regimului comunist doar un capitol în bugetul de stat, recăpătându-şi
„identitatea” în anul 1991.
Existenţa bugetelor locale în regimurile politice dictatoriale este rezultatul
necesităţii obiective a gestionării nevoilor publice asumate, nefiind posibilă practic
tratarea acestora numai de la centru, în contextul centralizării excesive a puterii, aceste
bugete nefiind întocmite şi executate în condiţii autonome.
Faţă de necesitatea unei structurări raţionale a sistemelor bugetare publice, o
situaţie interesantă din perspectiva organizării aparatului administrativ se întâlneşte în
cazul regimurilor democratice, prin situaţia nivelului central de guvernare.
În corespondenţă directă cu asumarea şi gestionarea sarcinilor publice, în acest
caz se poate opta, principial, fie pentru concentrarea gestionării sarcinilor publice la
nivelul guvernului, fie pentru o „deconcentrare” a acestora prin stabilirea gestionării
lor ca sarcină a altor autorităţi de nivel central. La limita minimă, concentrarea
gestionării sarcinilor publice la nivel de guvern va determina cuprinderea în bugetul
central (de stat) a veniturilor şi cheltuielilor corespondente, iar guvernul, prin
autoritatea centrală de resort (Ministerul Finanţelor, Finanţelor Publice, Economiei şi
Finanţelor etc.), va gestiona mobilizarea şi utilizarea resurselor financiare
corespondente.
Gradual, se poate opta însă pentru o deconcentrare a gestionării acestor
sarcini, mai întâi la nivel de ministere regăsite în guvern (mai multe sau mai puţine ca
număr), ceea ce va impune instituirea unor noi componente bugetare publice,
corespondente, prin care să se reflecte mobilizarea şi administrarea resurselor
financiare publice. Deşi această practică se află în contradicţie cu cerinţele unităţii
bugetare, ea este larg întâlnită în zilele noastre.
Mergând un pas înainte, opţiunea posibilă este pentru crearea, fie în
subordinea directă a guvernului, fie a ministerelor, a unui alt „set” (rând) de entităţi
publice centrale, cu caracter de autoritate publică sau de instituţie publică, după caz. În
practica administrativă actuală sunt, din acest punct de vedere, mai des întâlnite
agenţiile, subordonate sau nu în mod direct executivului.
Fenomenul multiplicării agenţiilor, care poate fi simplu constatat în zilele
noastre, este însoţit în plan bugetar de crearea unor noi componente bugetare publice
în care se disipează relaţiile financiare corespondente mobilizării şi alocării resurselor
financiare publice. Rezultatul este un sistem bugetar public cu o complexitate sporită,
care statuează practic încălcări ale principiilor bugetare sau, în cel mai bun caz,
creează probleme de îndeplinire a cerinţelor acestora.

76
Capitolul 1 77

Sub aspectul greutăţii specifice acordate componentelor sistemului bugetar

public, trebuie să punem în discuţie mai întâi raportul existent între greutatea generată
pe sistemul bugetar public în ansamblu faţă de sistemul privat. Astfel, se poate opta
principial pentru asumarea de către stat a unora dintre nevoile publice integral, ceea ce
va înclina raportul către bugetele publice sau se poate orienta ori reorienta asumarea
sarcinilor corespondente de către agenţii privaţi.
Remarcăm că asumarea cu prea multă largheţe de autorităţile publice a unor
sarcini precum protecţia socială poate avea ca efect la un moment dat imposibilitatea
gestionării lor adecvate, ceea ce va obliga la schimbarea, măcar parţială, a accentului
către zona privată (exemplul sistemului public de pensii în România). Un asemenea
exemplu reliefează o cerinţă de fond a structurării raţionale a sistemelor bugetare
publice (văzute prin prisma subsistemelor de cheltuieli şi de venituri reflectate), care
ar obliga decidenţii publici ca înaintea asumării oricărei sarcini publice să stabilească
mai întâi dacă nu cumva sarcina sau activitatea respectivă ar putea fi mai bine
îndeplinită de agenţii privaţi, răspunzând astfel criteriilor de combinare raţională a
ofertei de utilităţi publice cu cele private.
Considerând numai sistemul bugetar public, problema greutăţii specifice a
componentelor bugetare se află sub influenţa unor factori diferiţi. Constatăm astfel că,
deşi bugetele centrale şi cele locale se prezintă drept componente „universale” ale
sistemelor bugetare publice, greutatea lor specifică diferă de la un stat la altul şi de la o
perioadă la alta, în primul rând sub impactul opţiunilor concrete pentru regionalizare,
descentralizare sau subsidiaritate.
Influenţa aplicării acestor principii este vizibilă pe exemplul unor state precum
Franţa, unde descentralizarea „corectează” permanent tradiţia centralismului francez,
competenţele şi acţiunile reflectate în diferitele componente ale bugetelor publice fiind
în mare partajate, sau în Germania, unde autonomia locală este oarecum originală
(există competenţe proprii şi facultative ale autorităţilor locale).
În mod deosebit, subsidiaritatea acordă posibilitatea autoadministrării foarte
largi la nivel local şi susţine o greutate specifică mai mare a bugetelor publice locale,
ca instrumente de susţinere a autonomiei locale.
Faţă de celelalte posibile componente ale sistemului bugetar (bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, ale instituţiilor publice etc.),
opţiunea pentru a acorda greutate specifică mai mare uneia sau alteia este şi ea diferită
de la un stat la altul şi de la o perioadă la alta, sub impactul unor factori de natură
economică, socială, demografică, internaţională etc.
Sintetizând ideile exprimate până aici, concluzionăm că un model de
structurare a sistemelor bugetare publice universal aplicabil nu poate fi pus în discuţie
şi nici nu este necesar, întrucât sistemul bugetar trebuie să răspundă, prin
componentele pe care le cuprinde şi interrelaţiile dintre acestea, unor cerinţe sociale
aflate în dinamică, iar aceasta se traduce în necesitatea păstrării unei anumite
flexibilităţi a sistemului bugetar public.

77
78 Sisteme bugetare publice. Teorie şi practică

Prin reglementarea de după anul 1990175, sistemul bugetar al ţării noastre a

fost organizat într-o concepţie nouă şi s-a introdus noţiunea de buget public naţional,
care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale
comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor. Deşi legislaţia finanţelor publice a păstrat un
timp această noţiune (Legea nr. 10/1991 şi Legea nr. 72/1996), din anul 2002 se face
referire la „bugetul general consolidat”, respectiv la „sistemul unitar de bugete”.
Precizăm că atât bugetul public naţional (BPN), cât şi bugetul general consolidat
(BGC) sau bugetul general centralizat al unităţilor administrativ-teritoriale (BGC-
UAT) nu reprezintă componente propriu-zise ale sistemului bugetar operaţional,
asimilabile bugetelor diferitelor entităţi publice. Ele trebuie înţelese ca documente de
sinteză, cu caracter informativ, a căror menire esenţială nu se rezumă la aspectele de
raportare, ci vizează fundamentarea opţiunilor de politică a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare în procesul decizional public.
Potrivit legislaţiei în vigoare, structura sistemului bugetar în România este cea
redată în figura 1.3.1.

B 1) Bugetul de stat B
U
1) Bugetele judeţene U
G Buget 2) Bugetele locale G
E public 2) Bugetul CGM Bucureşti E
T naţional 3) Bugetul asigurărilor sociale de stat T
3) Bugetele sectoarelor
G municipiului Bucureşti G
E
4) Bugetele fondurilor speciale E
N 5) Bugetul Trezoreriei statului 4) Bugetele municipiilor N
E E
R 6) Bugetele instituţiilor publice R
A autonome 5) Bugetele oraşelor A
L L
7) Bugetele instituţiilor publice 6) Bugetele comunelor
C finanţate din 1), 3) sau 4) C
O 8) Bugetele instituţiilor publice E
N finanţate integral din venituri proprii N
S T
O (9) Bugetul fondurilor provenite din R
L credite externe A
I (10) Bugetul fondurilor externe L
D I
nerambursabile
A Z
T A
T

Sursa: Prelucrare după Tatiana Moşteanu (coord.), Buget şi trezorerie publică, Editura Universitară,
Bucureşti, 2008, p. 41 şi reglementările în materie aflate în vigoare.
Figura 1.3.1. Sistemul bugetar actual al României

175
Legea finanţelor publice nr. 10/1991 privind finanţele publice, publicată în Monitorul
Oficial nr. 23/30 ianuarie 1991.

78
Capitolul 1 79

Menţionăm că în construcţia reprezentării grafice a sistemului bugetar public

al României, am luat în considerare legislaţia în vigoare la nivelul anului 2010,
precizările corespondente fiind cuprinse în Constituţia României, Legea finanţelor
publice şi Legea responsabilităţii fiscal-bugetare. Este de remarcat, în acest context, că
cea din urmă reglementare adaugă la formularea din Legea finanţelor publice, şi
„bugetele altor entităţi finanţate în proporţie de peste 50% din fonduri publice, stabilite
potrivit normelor europene”, asigurând astfel premisele ca bugetul general consolidat
să poată respecta cerinţa legal stabilită: „veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar,
cumulate la nivel naţional, [...], după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre
bugete, vor evidenţia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea
de echilibru sau dezechilibru, după caz.”176. Urmărind asigurarea premiselor ca
bugetul general consolidat să constituie o imagine fidelă a efortului financiar public şi
a direcţiilor în care acesta este îndreptat, asemenea precizări au mai fost făcute în
legislaţia românească, în contextul unor înţelegeri cu organizaţii internaţionale. Ca
exemplu, Memorandumul tehnic de înţelegere încheiat între ţara noastră şi Fondul
Monetar Internaţional în anul 2004177 prevedea expres că bugetul general consolidat
include şi bugetul AVAS178, bugetul Regiei Autonome „Administraţia Naţională a
Drumurilor”, alte fonduri extrabugetare. Integrarea în bugetul general consolidat a
bugetelor tuturor autorităţilor sau instituţiilor publice care gestionează fondurile
mobilizate la dispoziţia statului constituie o premisă fundamentală pentru ca acest
buget să-şi îndeplinească menirea pentru care a fost înfiinţat.

176
Art. 3, alin. 1, din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, privind finanţele publice, publicată
în Monitorul Oficial nr. 597/13 august 2002.
177
Adoptat ca anexă la Legea nr. 468/2004 privind ratificarea Aranjamentului stand-by dintre
România şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial nr. 1086/23
noiembrie 2004.
178
Agenţia pentru Valorificarea Activelor Statului, care a fost rezultatul integrării Autorităţii de
Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului cu Agenţia de Valorificare a Activelor
Bancare în anul 2004. Înaintea acestei integrări, bugetul APAPS era cuprins în bugetul general
consolidat, pe când bugetul AVAB nu.

79