www.referat.

ro

Stiinta administratiei

Dezvoltarea stiintei administrative (Chevallier, 1994; Denhardt, 1999) a cunoscut o

evolutie complexa de-a lungul timpului, prezentind particularitati si abordari diferite de la
o epoca la alta si de la o societate la alta. Realizarea unui acord asupra unei incadrari si
definiri clare a stiintelor administrative a fost si este un efort deosebit de dificil in lipsa
unui acord asupra:

- obiectului, plasat intre studiul stiintei administratiei si studiul ansamblului

organizatiilor publice;
- metodelor folosite, plasate intre drept, sociologie, stiinte politice, etc;

- finalitatilor urmarite plasate intre obtinerea unui model pragmatic de

functionare a organizatiilor publice si o cunoastere dezinteresata a
fenomenului administrativ;

- conjugarii la plural sau singular; este vorba de stiinta administratiei sau

stiinte administrative?

Este evident faptul ca existenta acestor dezbateri conceptuale nu reprezinta un aspect

exclusiv negativ; putem considera ca datorita lor stiintele administrative au cunoscut o
efervescenta de idei care le-a marcat si imbogatit evolutia. Este important de retinut
faptul ca evolutia domeniului administrativ a fost esential conditionata de doua
perspective distincte:

- una care vizualiza in mod esential administratia publica in postura de

instrument de actiune a statului; ne referim aici in primul rind la evolutiile din
Europa continentala, evolutii care trebuie intelese in contextul eforturilor de
formare a statului natiune;
- o a doua care percepea administratia publica din punctul de vedere al
organizarii ei pe baze de eficacitate si eficienta; este vorba aici de curentul
american, care trebuie inteles in contextul dezvoltarii societatii industriale si a
unei traditii administrative mai putin stricte.

Rolul administratorilor publici poate fi inteles pe baza unor abordari

distincte:


o abordare juridica, ce accentueaza rolul administratiei in aplicarea si
impunerea legii si in promovarea functiilor juridice: dreptul are pentru birocratie o dubla
functie: organizationala/operationala; pe plan intern, dreptul organizeaza viata
administrativa dand coerenta si unitate structurilor administrative; el cimenteaza institutia
administrativa prin supunerea la reguli comune, definind pozitia agentilor, angajarea,
articularea functiilor, stabilind regulile necesare intre elementele constitutive si asigurind
functionarea aparatului administrativ, repartizand competentele si fixand ierarhiile
specifice. Cand Administratia Publica actioneaza in directia societatii ea nu o poate face
fara medierea dreptului, vector privilegiat in relatia administratie/administrati.
- o abordare politica relationata cu functiile legislative ale guvernamintului
si procupata de asigurarea cadrului constitutional necesar unei relatii
armonioase intre administratie si societatea democratica. Este extrem de
important sa constientizam faptul ca administratia publica trebuie inteleasa
exclusiv prin prisma unei integrari in cadrul conceptului de democratie, bazat
pe urmatoarele idei: importanta demnitatii si integritatii individului care este
dotat cu anumite drepturi inalienabile pe care administratia trebuie sa i le
garanteze; egalitatea vazuta ca dreptul egal al fiecarui cetatean la viata,
libertate si cautarea fericirii (mai mult decit atit, diferentele in termeni de
avere sau pozitie sociala nu ar trebui sa reprezinte un motiv pe baza caruia
administratia sa trateze preferential un grup sau altul); libertatea, inteleasa ca
dreptul de autodeterminare al fiecarui individ - si aceasta nu doar ca lipsa a
constringerilor ci ca posibilitate de a actiona in urmarirea propriilor scopuri.

- o abordare manageriala care se concentreaza in special asupra

managementului organizatiilor publice , vazut in relatie cu cel al organizatiilor
private.

- o abordare sociologica ce vizeaza in principal intelegerea fenomenelor

administrative prin intermediul metodelor sociologice.

Legitimitatea administratiei publice

In cadrul oricarei societati pot fi intilnite elemente ideologice care stabilesc puncte de
reper pentru indivizii care o contin; putem considera ca aceasta ideologie este
indispensabila din punctul de vedere al exercitiului puterii: autoritatea guvernantilor se
bazeaza pe un ansamblu de credinte ce asigura adeziunea spontana a cetateanului si fac
inutil sau exceptional recursul la constringere. Detinerea puterii nu a fost niciodata
prezentata ca un fapt arbitrar, rezultat al violentei sau intimplarii; ea este legata de
referirea la valori si principii recunoscute si admise de catre societate. Administratia
publica nu poate evita aceast imperativ de legitimare si actioneaza din plin pentru a
convinge despre necesitatea existentei proprii si pentru a promova ideea fundamentelor
rationale si inatacabile ale autoritatii sale. Acest discurs ideologizant nu se indreapta doar
asupra cetatenilor ci si asupra functionarilor publici, avind o functie de socializare.
Desi ideologia administrativa se bazeaza deseori pe elemente de contingenta (se
adapteaza in functie de specificul unei societati sau alteia) putem considera ca exista

totusi un grup comun de reprezentari, imagini simbolice si discursuri; constructia

legitimitatii se bazeaza atit pe constructia unor figuri simbolice: Statul, Natiunea,
Poporul, etc, in spatele carora se construieste administratia cit si pe argumente
profesionale, capabile sa identifice in chiar interiorul administratiei resursele necesare
sustinerii necesitatii sale.
Discursul Statului; administratia publica gaseste in mitul etatic un sprijin extrem de
important, care ii permite sa isi pozitioneze exercitarea puterii dincolo de orice
posibilitate de contestare. Administratia se prezinta ca fiind doar un simplu aparat de
executie plasat dezinteresat in serviciul Statului si urmarind in mod esential realizarea
binelui comun. Acest tip de constructie ideologica se bazeaza pe constructia unei imagini
grandioase a Statului, vazut ca instanta superioara, plasata dincolo de societate, depozitar
al identitatii acesteia, fundament al Legii, cunoasterii si puterii. Statul reprezinta: a)
principiul ordinii si coeziunii ce permite combinarea diferitelor elemente constitutive ale
societatii si realizarea unitatii; un centru de integrare si armonizare al unei societati
amenintate altfel de dezordine si disolutie b) fundamentul autoritatii- vazut ca detinerea
ansamblului puterilor pe care Natiunea le detine asupra cetatenilor sai in ideea promovarii
si satisfacerii interesului general. c) o imagine, o referinta simbolica indispensabila
existentei societatii; punct de reper ce se sustrage elementelor de contingenta el da
siguranta, continuitate si permite cetateanului sa regaseasca oricind ideea de unitate.
Administratia publica a sesizat in mod inteligent faptul ca plasarea sa in siajul
Statului pe care il "reprezinta" constituie o miscare care o plaseaza intr-o pozitie
privilegiata in raport cu societatea si cetateanul. Functionarii nu sunt decit
reprezentanti si mandatari ai unei instante superioare; de aici tendinta de
depersonalizare a relatiei cu cetateanul- acesta nu se supune reprezentantilor
administratiei ci Statului.
Discursul interesului general
Odata ce urmarirea interesului general reprezinta o activitate specifica Statului,
administratia se prezinta a fi, in mod natural, insarcinata cu realizarea practica a acestei
activitati; dincolo de rupturi si diferente sociale, dincolo de interese meschine si inguste
ea va urmari in mod esential realizarea interesului general si va reprezenta "vocea
ratiunii".
Discursul puterii publice
Plasata in umbra Statului, administratia va prelua monopolul acestuia in ceea ce
priveste constringerea si folosirea fortei, fara a avea un concurent in acest tip de
activitate; conceptul de putere publica se bazeaza pe ideea transferarii recursului la

violenta in domeniul administratiei publice si transformarea ei intr-o putere

impersonala, utilizata in scopuri pozitive. Teoretic, functionarii nu au dreptul de a
folosi in interes personal aceasta forta, ce trebuie plasata exclusiv in interesul
societatii.
Discursul subordonarii administratiei fata de reprezentantii alesi ai natiunii

Statul este plasat in serviciul Natiunii, iar intreaga sa activitate se subordoneaza

intereselor acesteia; ca atare functionarii publici trebuie in mod evident plasati sub
controlul reprezentantilor alesi de catre popor, reprezentanti care intruchipeaza
dorintele cetatenilor. Functionarii numiti nu reprezinta, conform acestui tip de discurs,
decit un aparat de punere in aplicare a dispozitiilor alesilor fiind plasati intr-o stare de
totala dependenta fata de acestia.

A. Discursul serviciului public

Discursul serviciului public se bazeaza in mod esential pe ideea unei administratii
publice plasate in serviciul publicului si chemata sa raspunda la asteptarile grupurilor
sociale. Scopul administratiei nu este de a domina cetateanul ci de a-l servi, acesta
fiind si rationamentul ce sta la baza legitimarii aparatului administrativ. Puterea de
care dispun institutiile administrative este astfel eclipsata de acest tip de discu
13213r1710n rs al functionarului public dezinteresat, disponibil, dedicat binelui
public, discurs extrem de agreat si promovat de catre administratie.

B. Discursul apolitismului
In mod interesant administratia se foloseste de relatia sa cu politica pentru a se legitima
printr-un discurs al apolitismului, perceput ca o dovada de rationalitate si obiectivitate;
odata ce politica este vazuta ca un domeniu al compromisului, arbitrariului si conflictului
administratia tine sa isi dezvolte o imagine coerenta prin negarea apartenentei sale la
acest spatiu.

Discursul competentei profesionale

Administratia publica foloseste in mod traditional argumentul competentei sale pentru
a-si construi o imagine rationala si impunatoare. Intreg sistemul administrativ
incearca sa favorizeze aceasta interpretare prin organizarea selectiei si pragatirii
functionarilor. Pe cind reprezentantii alesi se bazeaza doar pe un vot popular
functionarii publici isi ocupa in mod binemeritat pozitia pe criterii de competenta
profesionala. Functia publica reprezinta o meserie extrem de complexa, ce solicita
cunostinte si aptitudini specifice. Amatorismul nu reprezinta o varianta acceptata de
catre administratie, iar acest tip de discurs are capacitatea de a furniza functionarilor
publici o pozitie privilegiata in raporturile lor cu alesii sau cetateanul.
Discursul neutralitatii administratiei
Conform acestei abordari administratia publica nu reprezinta un actor implicat in
conflictele inerente existente in cadrul societatii ci un arbitru impartial si obiectiv. Ea
va aborda de o maniera extrem de echilibrata divergentele si clivajele sociale si va
avea ca unica baza de raportare interesul general. in mod evident, acest tip de
abordare duce la o atitudine prudenta si conservatoare din partea administratiei,
extrem de precauta atunci cind este vorba de schimarea regulilor jocului (schimbare
ce poate duce la conflicte si framintari).

Toate aceste elemente, extrem de prezente in orice discurs

referitor la legitimitatea administratiei publice, pot fi supuse unei
analize capabile sa identifice aspecte pozitive sau negative, puncte
forte sau puncte slabe. Administratia publica este situata in centrul
unor
dileme
complexeprecum
cele
ce
trateaza
relatia
responsabilitate/eficacitate (institutiile administrative au ca principal
obiectiv realizarea sarcinilor in conditii de eficienta sau acest lucru
este mai putin important decit sarcina de a fi responsabile fata de
cererile cetatenilor?) sau participare/izolare (cit de implicata trebuie sa
fie administratia in societate?). Indiferent de acest lucru putem
considera insa ca problemele care tin de sfera constructiei cimpului
stiintelor administrative, de cea a legitimitatii administratiei sau de
tipul de influenta dominanta in studierea administratiei publice sunt
extrem de complexe si ca o tratare unilaterala sau simplista a
domeniului nostru de interes este lipsita de perspective. Intelegerea
administratiei publice se bazeaza pe detinerea unui bagaj vast de
cunostinte si concepte, fara de care raspunsurile pot fi in acelasi timp
facile si superficiale.
Observarea atenta a procesului administrativ releva existenta unui proces ireversibil,
caruia nu i se poate sustrage nici un stat - exigentele sociale, economice si tehnice impun
existenta, formarea unui corp de functionari profesionisti specializati si competenti pentru
a gira afacerile publice.

Modelul birocratic in administratia publica

Modelul birocratic constituie punctul de plecare necesar pentru a intelege arhitectura
sistemelor administrative contemporane; totusi, observarea realitatii administrative
concrete scoate in evidenta un numar de diferente in raport cu principiile teoretice pe care
acest model birocratic se bazeaza. Acest lucru este explicabil prin faptul ca dinamica
evolutiei sistemelor administrative se caracterizeaza prin cautarea de forme noi de
organizare, diferite de rigiditatea birocratica.
Modelul birocratic definit de Max Weber se bazeaza pe citeva elemente
distincte:

- diviziunea muncii bazata pe definirea competentelor, drepturilor,

obligatiilor
- existenta unor reguli clare de functionare a aparatului administrativ,
bazate pe existenta unei pregatiri profesionale riguroase, atestate prin examene

- retribuirea functionarilor pe grade, in functie de gradul ierarhic si evolutia

progresiva in cariera si pe baza unor criterii obiective

o organizare ierarhica foarte clara

Aparitia si necesitatea acestui model de organizare administrativa pot fi intelese pe

baza a trei categorii de factori:
1. nevoia de rationalizare a formelor de dominatie etatica. Asa cum observa Max Weber
societatile moderne au nevoie de o administratie previzibila si calculabila, iar
existenta regulilor generale/impersonale permite sa se raspunda la aceasta exigenta,
eliminand toate formele de favoritism sau arbitrariu;
2. fundamentele autoritatii - organizarea birocratica reprezinta un tip de dominatie
"rational-legala", in care autoritatea este fondata pe un statut legal, adica norme
juridice definind de o maniera abstracta, obiectiva si deci "rationala" modul de
exercitare a puterii;
3. constructia statului de drept- autoritatea statului de drept este marcata de reguli ce nu
pot fi exercitate decat in cadrul unor norme prestabilite.

Organizarea interna

In ceea ce priveste organizarea interna a aparatului

administrativ, eficacitatea este cautata prin intermediul a
trei caracteristici principale: apelul la profesionisti,
concentrarea autoritatii si functionarea unitara a
structurilor. Aceste elemente fundamentale se regasesc in
grade si forme variabile, in ansamblul sistemelor
administrative contemporane.
Profesionalizarea serviciului public
Substituirea profesionalismului amatorismului marcheaza o transformare foarte
profunda in conceperea functiei publice; acest fenomen semnifica faptul ca exercitiul
sarcinilor administratiei priveste de acum agenti specializati, dotati cu o calificare
particulara si formand de aceea un grup specific; profesionalizarea functiei publice
reprezinta insa un obiectiv dificil de realizat in totalitate, date fiind presiunile extrem
de puternice care tind sa incetineasca acest proces (presiuni venite in principal din
sfera politicii).
Logica profesionala depaseste cadrul strict al Administratiei; nevoia de cunostinte
specializate se face simtita in toate domeniile vietii sociale care fusesera mai putin
sensibilizate anterior. Profesionalizarea semnifica faptul ca exercitarea functiilor
administrative a devenit o meserie care presupune existenta unei cunoasteri specializate
si produce o puternica solidaritate corporativa. Introducerea acestui concept in cadrul
aparatului administrativ presupune realizarea citorva cerinte specifice (permanenta,
statutul, competenta, spiritul de corp) pe care le vom analiza in continuare.
A. a)
Permanenta
Profesionalizarea implica in primul rand faptul ca functia publica trebuie sa fie
considerata ca fiind o meserie veritabila, adica o activitate permanenta si stabila, posibil
de exercitat in mod durabil, la adapost de constrangeri politice: profesionalizarea poate sa
fie puternic afectata de perioadele electorale ce semnifica schimbari politice; de aici
importanta stabilirii unor garantii fata de detinatorii puterii politice. Astfel, stabilitatea in
cadrul functiei publice semnifica cvasi-abandonul procedeului electiv in alegerea
functionarilor si, in mod special, dotarea acestora, in toate tarile democratice, cu garantii
contra arbitrariului politic (incepind cu sfirsitul secolului XIX).
*** In Marea Britanie aceasta emancipare a fost asigurata pornind de la propunerile
raportului Trevelyan Worthcote prin crearea Civil Service Commission (1855) si prin

consacrarea recrutarii prin concurs (1870). Acealeasi dispozitii rezulta in SUA din
Pendleton Act (1883) merit system (ocuparea functiei publice pe criterii profesionale)
substituind spoil system (ocuparea functiei publice pe criterii politice) pentru angajatii
clasificati.

b) Statutul
Corelativ, functionarii au fost protejati printr-un ansamblu de reguli ce le definesc
drepturile si obligatiile, conditiile de angajare si remunerare, sanctiunile la care pot fi
supusi. Fie ca au fost codificate printr-un statut general (spre ex. Franta, 1946) fie ca
rezulta din texte dispersate, de jurisprudenta sau traditie (in UK nu gasim legislatie
generala aplicabila la functia publica), aceste reguli au o dimensiune protectiva: existenta
unor norme impersonale pune functionarii la adapost de arbitrariul autoritatilor politice
sau al superiorului ierarhic si asigura independenta lor profesionala.
Constructia statutului functionarului public este puternic influentata de tipul de logica
profesionala ce domina un sistem administrativ; existenta sistemului de tip cariera sau a
celui de tip angajare reprezinta doua tipuri diferite de percepere a dezvoltarii profesionale
a functionarului public.
- Sistemul carierei accentueaza logica permanentei si da functionarului
posibilitatea de a petrece intreaga sa viata profesionala in administratie; bazat pe
principiul avansarii el permite functionarului sa se ridice progresiv in ierarhia
administrativa. Acest drept de avansare este acompaniat de asigurarea stabilitatii, pentru
ca functionarul nu poate fi concediat, chiar daca functia pe care o ocupa dispare.
*** Statutul ce reglementa pozitia functionarului in Franta (1946) se concentra, spre
exemplu, pe urmatoarele elemente:

o situatie bine reglementata;

recrutare prin concurs;

clasarea functionarilor in corpuri subdivizate in grade apoi esaloane;

separarea gradelor si functiilor;

regim specific de remunerare (grila);

sistemul specific de avansare (avansarea automata in esalon);

regimul disciplinar (pedepse si procedura).

Avantajele unui asemenea tip de abordare se refera la sporirea securitatii profesionale,

asigurarea permanentei, protejarea contra arbitrariului, prezervarea egalitatii si garantarea
promovarii. Cu toate acestea, apar si unele probleme vizind in special rigiditatea
mecanismului, promovarea pe criterii de virsta si nu de competenta, grila de remunerare
fixa, etc.

Sistemul angajarii - Acest sistem, intilnit in state precum Elvetia, Statele Unite sau
Finlanda pune accentul in mod esential pe calificare si nu pe permanenta. Functionarul e
recrutat pentru un scop precis; legatura sa cu administratia este mai putin stabila putand fi
intrerupta fie pentru ca administratia suprima slujba in cauza fie pentru ca functionarul
doreste sa ocupe un alt post. In acest tip de abordare administratia incheie un contract pe
perioada determinata cu functionarul public, urmind ca la incheierea acestuia cele doua
parti sa hotarasca continuarea sau incheierea colaborarii. In mod evident aceasta abordare
prezinta avantaje majore in ceea ce priveste selectarea unor persoane extrem de
competente, dar prezinta dezavantaje din punctul de vedere al mobilitatii si shimbarilor
ce pot deveni excesive.
Opozitia intre cele doua sisteme reprezinta de fapt mai mult o opozitie teoretica, odata
ce foarte multe tari opteaza pentru formule intermediare sau mixte (spre exemplu in
Germania sistemul angajarii se aplica pentru titularii de posturi inferioare; odata ce
acestia au confirmat, pe parcursul acestei perioade de proba, ca detin calitatile si
abilitatile necesare si dorite de institutia administrativa, ei vor fi angajati intr-un sistem de
tip cariera, capabil sa le ofere garantii de stabilitate).
B. c)
Competenta
Competenta este justificarea profunda si, sincer spus, unica a profesionalizarii: daca
functia publica trebuie considerata ca o meserie, excluzand diletantismul, inseamna ca
realizarea scopurilor administrative nu se improvizeaza. Amatorismul, acceptabil atunci
cand Administratia Publica este investita cu misiuni relativ simple, nu mai este posibil
atunci cand ea trebuie sa faca fata unor probleme tot mai complexe care presupun o
eficacitate crescanda. Dezvoltarea atributiilor administratiei publice si cresterea
asteptarilor cetateanului au fost insotite de elemente noi in ceea ce priveste selectia si
pregatirea functionarilor.
Selectia functionarilor publici
Substituirea vechilor criterii (cum ar fi bogatia, hazardul, opiniile politice, favoritismul)
cu criteriul aptitudinilor reprezinta un indice al progresului profesionalizarii. Singura
modalitate prin care administratia poate, din start, sa accentueze acest principiu se refera
la proceduri de selectie capabile sa aleaga pe cei mai buni candidati. In mod evident,
posibilitatile de organizare a acestor proceduri de selectie sunt extrem de vaste, fiecare
sistem administrativ putind realiza alegerile care ii convin.
Astfel, se pot intilni modalitati de selectie specifice: testul (cauta sa descopere
aptitudinile), examenul (verificarea unui nivel de cunostinte), concursul (aprecierea
performantelor candidatului si realizarea unei alegeri, prin selectionarea celui mai bun);
aceste formule variaza in functie de tari si nivelul postului in discutie. Formula care pare
a fi cel mai des invocata, si in cadrul sistemului administrativ romanesc, este cea a
concursului care, in principiu, reprezinta un mecanism eficace, selectindu-i pe cei mai
valorosi candidati si priviegiind echitatea prin deschiderea si democratizarea functiei
publice.
Insa si in acest caz au aparut obiectii bine fundamentate: concursul este caracterizat de
natura retorica a probelor, recursul la memorie, la cultura livresca, la referinte
intelectuale; acest lucru duce la ignorarea altor calitati (creativitate, dinamism, aptitudini

relationale) si favorizeaza un anumit tip de candidat. Mai mult, uneori concursul nu

corijeaza neaparat inegalitatile de pornire: pe de o parte el ofera cele mai bune sanse de
succes candidatilor din categoriile privilegiate iar pe de alta parte el produce o noua
ierarhie care legitimeaza prin aparenta neutralitate si obiectivitate (o persoana care a
cistigat concursul - pe baza altor calitati decit cele profesionale- se va putea legitima din
acel moment prin participarea sa la o procedura de selectie "obiectiva", iar "detaliile"
legate de nerespectarea procedurilor vor fi ignorate).
Pe acest fond au aparut incercari de a verifica atit aptitudinile intelectuale cit si cultura
generala si personalitatea candidatilor (interviul, metode de selectie pe o perioada mai
lunga ce combina examene si stagii practice, teste complexe de aptitudini, etc). Problema
esentiala este insa reprezentata aici de tipul de aptitudini pe care administratia le doreste
in cazul viitorilor sai agenti. In cazul sistemului carierei candidatul trebuie sa aiba o
pregatire suficient de larga pentru a putea ocupa succesiv diferite posturi care ii sunt
oferite de-a lungul carierei (o anumita polivalenta). In cazul sistemului de tip angajare
posibilul candidat trebuie sa raspunda cat mai exact posibil cerintelor precise ale postului
pe care il ocupa (specializare). Este imposibil sa definim automat cea mai buna
modalitate de selectie pentru administratia publica (un asa numit one best way); fiecare
administratie isi va alege procedura de selectie in functie de tipul de functionar pe care sil doreste. Ca atare, administratia publica poarta intreaga raspundere manageriala pentru
constructia unui corp de functionari competenti sau incompetenti.
Distinctia cea mai importanta la nivelul corpului functionarilor public se refera la
generalisti si specialisti, doua categorii deosebite si necesare.
Prin Generalist se intelege functionarul capabil, datorita educatiei primite, sa aiba o
viziune globala a problemelor si sa isi asume functii referitoare la administratia generala.
Exista in acest caz o variatie dupa tari, traducand diferitele conceptii referitoare la
administratie si legatura sa cu societatea***. Uneori accentul este pus pe achizitionarea
unei formatii literare clasice fara raport cu functiile viitoare, dar indispensabila pentru a
dezvolta perspectiva viitorilor functionari; aceasta traditie subzista in Marea Britanie
pentru Administrative Class (la debutul anilor 70, doar 4% din functionarii britanici
primisera o formatie juridica). In Franta sau Germania, dreptul a ocupat intotdeauna un
loc important in formarea functionarilor; probele majoritatii concursurilor administrative
au avut intotdeauna o puternica dominanta juridica. Aceasta preeminenta a juristilor in
Europa continentala este evident legata de rolul pe care dreptul administrativ l-a jucat in
constructia statului, precum si la puternica impregnare juridica a actiunii administrative:
obligati sa se raporteze la texte, sa traduca puterile lor in termeni juridici, functionarii
trebuie sa fie familiari cu dogma juridica. Putem considera insa ca functia publica
moderna a tins foarte mult spre un echilibru al celor doua extreme prezentate - ideea
perceperii administratiei ca domeniu interdisciplinar a dus la necesitatea unei formatii
complexe a functionarului (bazata pe dicipline si materii diverse).
Specialistii. Diversificarea rolurilor administratiei publice a dus la o multiplicare a
tipurilor de activitati din cadrul administratiei publice, la diferentierea modalitatilor de
recrutare; competentele profesionale pot fi plasate nu doar la nivel teoretic ci si tehnic. In
multe tari (Franta, Marea Britanie, etc) tehnicienii dispun de o pozitie particulara in
interiorul functiei publice. Relatia cu generalistii este de natura conflictuala odata ce
specialistii se folosesc de competenta lor pentru a-si asigura un monopol de expertiza

asupra anumitor domenii si pretind sa concureze generalistii pentru ocuparea celor mai
inalte posturi administrative.
Pregatirea/formarea functionarilor publici

Controlul aptitudinilor, prin intermediul procesului de selectie nu garanteaza adaptarea

functionarilor la functiile pe care trebuie sa le exercite: ei trebuie sa fie pregatiti/educati
de o maniera capabila a le asigura un maxim de eficacitate. Mult timp, principiul a fost
cel de formare "la fata locului": prin confruntarea cu problemele concrete ale activitatii
administrative cotidiene si in mijlocul colectivitatii de munca functionarii acumuleaza
putin cate putin coportamentul necesar. Avantajele acestui tip de abordare se refera la:
evitarea rupturii intre timpul de munca si timpul de formare; intarirea coeziunii grupului
de functionari; valorizarea experientei vechilor membri Este clar insa ca acest demers a
devenit insuficient pentru a raspunde provocarilor cu care se confrunta sistemele
administrative moderne.
Formarea/Pregatirea initiala, efectuata inainte de intrarea in functia publica, se refera
la o pregatire specifica primita in cadrul sistemului educational. Spre exemplu in Franta
se pot identifica patru tipuri de scoli de administratie publica:

de pregatire generala (Polytecnique sau ENA);

de aplicatie (Mines, Ponts);

regionalizate institutele regionale de administratie publica;

specializate pe domenii distincte (Impozite, Poste, Sanatate, etc).

Programele de administratie publica din universitati s-au diversificat in ultimele

decenii, privilegiind un model de abordare interdiciplinar si o combinare a pregatirii
teoretice cu aspecte practice bazate pe studii de caz si stagii de practica profesionala.
- Formarea/Pregatirea continua reprezinta un aspect extrem de prezent in functia
publica moderna (in principal sub numele de training). Odata ce administratia moderna
este plasata intr-un mediu in continua schimbare, ea nu poate ramine imobila;
actualizarea cunostintelor functionarilor publici, asimilarea de noi meserii administrative,
dezvoltarea unor noi aptitudini si abilitati reprezinta aspecte indispensabile pentru
cresterea eficacitatii institutiilor administrative. Activitatile de training sunt capabile sa
favorizeze mobilitatea verticala (promovarea interna) sau orizontala (noi posibilitati de
angajare) a functionarilor si se refera in principal la stagii de specializare pe parcursul
angajarii. Activitatile de formare continua se lovesc insa de multe obstacole in cadrul
administratiei: de la incapacitatea de intelegere a importantei lor la nivel managerial la
lipsa de interes a functionarilor sau tratarea lor superficiala.
d) Spiritul de corp
Profesionalizarea suscita inevitabil aparitia in cadrul functiei publice a unei mentalitati
de corp vazuta ca un principiu de diferentiere cu exteriorul si de coeziune interna: aceasta
este de reprezentata mai intai de constiinta apartenentei la un grup specific; apoi este

sentimentul de a fi solidar cu acest grup; in fine, e vorba de tendinta de a adera la

obiectivele pe care grupul le urmareste, de a se identifica cu ele.
Constiinta apartenentei e nivelul elementar ce se fondeaza pe constatarea ca functia
publica formeaza o categorie sociala aparte in societate. Functionarii nu exercita o
meserie ca oricare alta, ei sunt situati alaturi de stat, in serviciul publicului; aceasta
pozitie, materializata prin rituri de initiere presupune existenta unui statut special.
Sentimentul de solidaritate este legat de exercitarea unei meserii comune, de existenta
unei cunoasteri identice, a unui interes in cariere similare. Acest fenomen este mai
puternic atunci cand structura administrativa este mai coeziva - de exemplu in institutii
ale sistemului de cariera, care proiecteaza viata profesionala pe termen lung.
Fenomenul de identificare face functionarii sa substituie propriilor obiective personale
cele ale grupului, sa interiorizeze valorile acestuia si sa isi modeleze comportamentul
conform asteptarilor grupului.
Identificarea cu grupul sau cu organizatia (ca si element constitutiv al spiritului de
corp) reprezinta un puternic factor de integrare interna si deci de eficacitate pe care
nici o organizatie publica sau privata nu-l poate neglija; acesta ii permite de fapt sa
impuna sistemul propriu de valori membrilor sai si sa obtina o perfecta
compatibilitate a actelor acestora cu scopurile urmarite. Administratia incurajeaza
dezvoltarea acestui spirit de corp izoland agentii sai de lumea exterioara printr-o serie
de semne distinctive si inoculandu-le ideea ca au un rol specific de jucat, mai ales
prin punerea in aplicare a dispozitivelor de socializare la intrarea in functia publica.
Limitele profesionalizarii
Profesionalizarea a reprezentat si reprezinta un element central in efortul de
constituire a unei structuri administrative moderne si profesioniste; totusi, nu putem
sa consideram ca acest demers este unul facil, datorita unor obstacole si presiuni
semnificative.

Constrangerea politica
Birocratia nu este intotdeauna suficienta pentru a eradica constrangerea politica.
Greutatea acestei constrangeri este in mod particular simtita la intrarea in functia

publica. Procedurile oficiale de selectie fondate pe criteriul competentei sint dublate

de dispozitive de examinare a conformismului ideologic si loialitatii politice. In multe
tari exista un filtru politic foarte strict pentru accesul la functii administrative; in tarile
in curs de dezvoltare acest atac la adresa profesionalizarii functiei publice este dublat
de proliferarea si accentuarea unor elemente specifice precum nepotismul,
clientelismul sau tribalismul. Chiar daca intensitatea influentei politice in ceea ce
priveste accesul la functia publica este diferita de la tara la tara si de la sistem politic
la sistem politic, existenta acestui tip de practici "oculte" din punctul de vedere al
profesionalizarii nu poate fi ignorata (din nefericire Romania constituie un cimp de
studiu fertil din acet punct de vedere).
Nu trebuie sa intelegem insa ca impartirea functiilor publice pe criterii politice
reprezinta doar un exemplu negativ si bazat pe mecanisme neoficiale, secrete. Anumite
sisteme administrative sunt fondate pe un principiu explicit al echilibrului politic;
impartirea sistematica a functiei publice pe baza unor criterii partizane poate aparea:
- ca si o consecinta a unei aliante in exercitarea puterii in momente dificile pentru o
societate, momente ce solicita o coalitie larga la guvernare (caz intilnit in in Austria in
timpul marii coalitii populisto-socialiste intre 1945 1966);
- ca si conditie indispensabila pentru pastrarea coeziunii sociale si politice, in tari
care cunosc puternice clivaje interne (Liban, Belgia, Israel). Administratia devine astfel
un loc de materializare a compromisului politic.
Pe de alta parte, in anumite perioade istorice, a existat chiar in tarile democratice,
practica solicitarii unei loialitati politice in cadrul sistemului administrativ; astfel, pe
parcursul razboiului rece, in Statele Unite acest lucru a fost ilustrat de asa numitul
Loyalty Program (1948), intarit de Security Program (1953), acte ce vizau anumite
restrictii fata de comunisti in ceea ce priveste accesul la nivele specifice ale institutiilor
statului.
Profesionalismul se loveste, aproape in toate circumstantele existente in practica
administrativa, de limite de ordin structural:
a)
Anumite servicii politic sensibile, (cum ar fi politia) sunt plasate intr-o situatie de
dependenta stricta fata de guvernul la putere; chiar daca ele sunt conduse in principiu de
aceleasi reguli ca si restul administratiei, controlul lor se inspira cel putin in parte din
consideratii extra profesionale; acest lucru este probat de schimbarea rapida a celor mai

inalti responsabili ai politiei in caz de alternanta politica. (***cea de a V-a mineriada a

probat, de altfel in Romania acest principiu - lipsa controlului politic asupra structurilor
superioare ale Ministerului de Interne a adus statul la un pas de o criza majora, cu
consecinte greu de estimat).
b) Functia publica locala are tendinta de a fi un domeniu privilegiat al
politizarii, datorita sistemelor traditionale de supunere la alesii locali,
personalizarii puternice a administratiei publice locale, slabiciunilor filialelor
locale ale partidelor politice si transpunerii pe plan local a modelelor
observate la nivel central. Politizarea reprezinta o evolutie oarecum naturala
intr-un cadru local dominat de retele de influenta dezvoltate si structurate de-a
lungul timpului. Astfel, in SUA, extinderea sistemului bazat pe merit (merit
system) a avut loc intr-o maniera mai lenta si fragmentara la nivel local fata de
nivelul federal. Daca statele s-au pliat in majoritatea lor constrangerilor
sistemului meritocratic, in cazul colectivitatilor locale doar jumatate din
functionarii locali au beneficiat de garantii de stabilitate, pe de alta parte
reduse tinand seama de predominanta constrangerilor temporale; in Marea
Britanie, unde functia publica locala s-a concretizat printr-o traditie de
apolitism (ca si intregul Civil Service) s-a putut observa recent o tendinta de
politizare crescanda: noile generatii de alesi locali mai puternic angajati politic
si mai bine formati cauta sa isi intareasca controlul politic asupra
functionarilor intervenind tot mai mult in procedurile de recrutare.
c) Inalta functie publica
Inaltii functionari publici sunt plasati intr-o zona in care influentele politice sunt extrem
de puternice iar rationalitatea administrativa este afectata de acest lucru. Ei sunt situati de
obicei in afara imperativului stabilitatii fiind considerati angajati politici pe care
executivul ii poate numi sau revoca cu usurinta. Diferitele sisteme administrative au facut
eforturi vizind limitarea numarului de functionari publici de nivel inalt care sunt
schimbati odata cu alegerile; spre exemplu in Statele Unite presedintele nou ales nu poate
numi decat aproximativ 5000 de persoane, din care doar 300 de inalti functionari si cam
50 de conducatori de agentii guvernamentale sunt plasati sub autoritatea sa (un anumit
numar dintre acestia trebuie confirmat si de catre Senat).
Concentrarea autoritatii in cadrul modelului birocratic. Ierarhia
Birocratia este un tip particular de organizatie, caracterizat prin ierarhizare: fiecare
element constitutiv este dotat cu o pozitie, investit cu un rol care il situeaza la un anumit
nivel in interiorul aparatului administrativ. Aceasta ierarhizare are doua aspecte
indisolubil legate:
Inseamna mai intai ca scopurile administrative sunt urmarite de o maniera
piramidala, fiind repartizate in esaloane succesive, suprapuse si subordonate unul
celuilalt;
Fiecare agent/functionar este obligat sa se supuna celui situat pe o pozitie
superioara in cadrul acestei constructii.

Acest tip de organizare se bazeaza pe principiul autoritatii ierarhice, conform caruia

cel plasat pe o pozitie superioara in cadrul ierarhiei are posibilitatea de a da ordine celor
aflati la nivelele inferioare; sursa legitimitatii sale se afla chiar in ocuparea pozitiei
superioare; sa nu uitam insa faptul ca, in conformitate cu modelul birocratic weberian,
ocuparea acestei pozitii se realizeaza numai pe criterii rationale de competenta.

Ierarhia
presupune
un
tip
de
raporturi
de
dominare/supunere, care constituie fundamentul acestei
organizari; componentele principale ale acestui raport
sint reprezentate de:
- seful ierarhic, investit cu autoritate si a carui putere se exprima prin tripla putere:
de a da ordine subordonatilor, de a controla actele lor pentru a vedea daca sunt conforme
normelor si de a aplica sanctiuni in caz de neconformitate;
- subordonati, care trebuie sa se supuna, sa faca din respectarea ordinului primit
"maxima conduitei lor" (Max Weber), fara a se interoga referitor la valoarea sau
pertinenta lui. Pentru Weber acest raport ierarhic, baza a caracterului rational-legal al
dominatiei birocratice este centrat doar pe reguli abstracte si obiective, care definesc in
detaliu functiile si conduitele agentilor la toate nivelele si conduc la o de-personalizare
teoretica ce nu vorbeste de indivizi ci de "functii si roluri". Aceasta formalizare ar fi
totodata destinata apararii functionarilor in fata arbitrariului ierarhic.
Conditiile concrete sunt insa altele. In primul rand, formalizarea raporturilor ierarhice
este in realitate foarte variabila (slaba in tarile in curs de dezvoltare tinand seama de
caracteristici ale sistemului juridic, relativa in tari unde dreptul scris nu are decat un rol
limitat. Este important de remarcat faptul ca aceasta formalizare nu poate niciodata
descrie exact competentele superiorului ierarhic. Textele lasa intotdeauna o putere mai
mult sau mai putin larga de apreciere discretionara iar instructiunile directe date de
superiori sunt adesea mai mult relevante pentru subordonati, ce trebuie sa urmeze
ordinele superiorilor. Pe de alta parte, cu toate garantiile statutare obtinute, superiorul
ierarhic continua a exercita o influenta negativa (sanctiunea) sau pozitiva (promovarile)
asupra carierei functionarului, aceasta influenta intretinand supunerea.
Autoritatea ierarhica nu se va lasa eliminata de constrangerea legilor, subordonatul
fiind legat de superiorul sau printr-un raport de dependenta global si multidimensional;
datoria supunerii tinde sa primeze in fata tuturor altor consideratii, iar pregnanta
autoritatii ierarhice este cu atat mai puternica cu cat ea nu are nevoie intotdeauna de
ordine explicite subordonatul se poate arata supus si gata sa accepte orice ordin chiar
inainte ca seful ierarhic sa ii solicite acest lucru (pe baza regulii "reactiilor anticipate").
Personalizarea relatiei intre superior si subordonat este diversa, cunoscind variante
diferite in functie de cultura organizationala specifica oricarei societati sau institutii.
Organizarea ierarhica implica faptul ca fiecare esalon administrativ dispune de o sfera
de competenta, mai mult sau mai putin extinsa dupa rangul ocupat in aceasta organizatie,
competenta ce poate fi exprimata numai in cadrul definit de esalonul superior. Prin jocul
acestei constructii rezulta o organizatie care se prezinta ca un bloc unitar, in cadrul caruia
conflictele au fost inlaturate si ca o organizatie monocratica bazata pe concentrarea la virf

a puterii de decizie. Circuitele de comunicare interne sunt structurate de o maniera

verticala, transmitind ordinele de la virf spre baza si informatii in sens invers. Acest mod
de constructie este bazat pe consideratii tehnice valabile pentru toate organizatiile, lucru
ce explica difuziunea modelului birocratic in tot spatiul social. In cazul administratiei
publice exista insa motivatii particulare care au facut ca modelul birocratic sa reprezinte o
alegere potrivita:
A.

a)

Elemente de ordin tehnic

Organizarea ierarhica implica principiul unitatii de comandament conform caruia, pe

baza competentelor specifice detinute, nivelele inferioare au ca misiune doar aplicarea
orientarilor decise la varf. Ca avantaje ale acestei abordari putem aminti:

- contrabalansarea efectelor diviziunii muncii si specializarii scopurilor

care ameninta in permanenta coerenta actiunii administrative; acest
pericol de pierdere a coerentei este cu atit mai prezent cu cit administratia
se dezvolta, se ramifica si se diversifica, fapt ce aduce in sanul ei diferite
tendinte centrifuge;
- reprezinta o conditie a eficacitatii administrative (pe cand munca
colegiala implica frictiuni, intarzieri, compromisuri intre puncte de vedere
contradictorii, organizatia ierarhica suprima conflictele si permite luarea
unor decizii rapide si univoce);
concentrarea puterii la varf e socotita a imbunatati calitatea deciziilor;
dispunand de o perspectiva mai larga, ce poate vedea intregul si nu doar
parti ale realitatii organizationale, superiorul ierarhic poate lua deciziile
cele mai bune (ceea ce implica separarea stricta a rolurilor de conceptie si
de executie).

B.

b)

Subordonarea administratiei publice

Aceste consideratii generale sunt dublate de consideratii juridico-politice proprii administratiei publice. Administratia
reprezinta o organizatie specifica, ce este chemata sa raspunda unor cerinte imposibil de ignorat. Este interesant de observat ca,
de fapt, administratia publica nu face decit sa reproduca in interiorul sau un model ierarhic bazat pe subordonare/supraordonare
in cadrul caruia este plasata in relatia sa cu mediul extern. Astfel, putem observa faptul ca administratia cunoaste cel putin o
tripla subordonare: juridica, politica si sociala.

Subordonarea juridica (direct legata de conceptul statului de drept) semnifica principiul

ierarhiei normelor si supunerii administratiei la "lege" (in sens larg). Intr-un sens ordinea
birocratica nu reprezinta decat reflexul, reproducerea si transcrierea ordinii juridice.
Controlul ierarhic dubleaza controlul juridic, garantand legalitatea actiunii administrative.
Exista 2 cai de a face respectata ierarhia normelor:

prin controlul juridic, care conduce la anularea textelor ilegale;

- prin controlul ierarhic, care conduce la stoparea elaborarii de texte

ilegale.

C. Subordonarea politica
Conform principiului democratic functionarii sunt plasati sub autoritatea oamenilor
politici, singurii detinatori ai puterii legitime, ca reprezentanti ai natiunii. Principiul
ierarhic asigura aceasta suprematie a reprezentantilor politici pentru ca ii doteaza cu o
influenta totala asupra pietei serviciilor si garanteaza supunerea functionarilor. Pe de alta
parte insa aceasta supunere a functionarilor este legitimata si de faptul ca alesilor li se
poate oricind imputa responsabilitatea politica in cazul unei functionari proaste a
administratiei

Subordonarea sociala
Dogma interesului general implica faptul ca servantii structurilor statului sunt animati
de un scop care urmareste binele colectivitatii. Orice administratie publica trebuie, cel
putin teoretic, sa se supuna si sa se raporteze la ideea servirii cetateanului; in ultima
instanta putem considera faptul ca acesta este si rationamentul ce sta la baza existentei
aparatului administrativ. Din nefercire, de prea multe ori administratia are tendinta de a
considera cetateanul ca fiind o entitate abstracta si de a considera perpetuarea existentei
sale ca scop in sine.
Inocularea sensului ierarhic are loc de-a lungul unei perioade semnificative de timp, ce incepe la intrarea in functia
publica si se prelungeste de-a lungul intregii cariere a agentului. Functionarul invata progresiv sa se situeze intr-un sistem
complex si stratificat, un sistem static si nu dinamic, care invita prea putin la luarea initiativei; interiorizat de fiecare, inradacinat
profund in constiinta individuala, el favorizeaza acceptarea autoritatii, disciplina liber consimtita. Aceasta interiorizare se explica
prin faptul ca ierarhia nu e doar sursa de frustrare ci si factor de "siguranta" . De la varful pana la baza piramidei, functionarii
sunt incadrati intr-o structura protectoare care le asigura un loc si un statut, care ii plaseaza in interiorul unui corp bine definit.
Acest lucru face ca piramida ierarhica sa actioneze ca furnizor de protectie fata de exterior, ce acopera functionarul si ii anuleaza
responsabilitatile personale in caz de eroare.
Unitatea aparatului birocratic
Organizarii ierarhizate a sarcinilor ii corespunde organizarea unitara a structurilor: administratia se prezinta ca un
ansamblu coerent si integrat, in care elementele constitutive sunt legate, interdependente, solidare; ele nu dispun de o logica de
actiune autonoma, dar contribue la functionarea intregului. Acest lucru trebuie bine perceput. Nu numai ca ierarhia nu interzice
diviziunea muncii intre agenti/functionari, dar unitatea nu exclude existenta unor structuri pluraliste si diversificate. Principiul
unitatii semnifica doar ca aceasta dinamica centrifuga necesara este contrabalansata de o forta centripeta care permite
elementelor constitutive sa ramana sudate. Aceasta dialectica unitate/diversitate ce caracterizeaza aparatul birocratic se traduce
prin constructia unei structuri duale de tipul centru/periferie:
-

un aparat administrativ central, jucind un rol specific de reglementare;

un aparat administrativ local, dotat cu zone de competenta specializata (geografica sau functionala) si articulat
intr-un nucleu (local sau profesional) specific care introduce diversitatea sociala in cadrul aparatului
administrativ:

Aparatul administrativ central nu se prezinta ca un bloc omogen: el este subdivizat

intr-un anumit numar de branse verticale, ce corespund diferitelor domenii de activitate
administrativa. Aceasta diviziune a muncii este compensata de mecanisme orizontale de
integrare ce asigura mentinerea unitatii de actiune:
a) Specializarea
Specializarea reprezinta un aspect important in functionarea aparatului administrativ; se
poate remarca o universalitate a principiului specializarii ministeriale (cu specific divers
dupa epoca, tara sau de la un guvern la altul); organizarea oricarui guvern modern se

bazeaza pe existenta unui numar de ministere construite pe baza acestui principiu.

Aceasta impartire a sarcinilor administrative se prelungeste in interiorul fiecarui minister
prin decupajul in directii sau servicii (ce corespund domeniilor de actiune ale ministerului
sau au functii de coordonare - resurse umane, buget, etc), la randul lor structurate in
subdirectii si birouri. Cabinetul ministrului, format din colaboratorii apropiati ai acestuia
se situeaza in virful acestei ierarhii administrative. Ca o regula generala in domeniu
putem remarca faptul ca aceasta structura ierarhica trebuie limitata la trei esaloane:

biroul care e structura de baza;

subdirectia , grupand cel putin trei birouri;

directia, grupand cel putin doua subdirectii.

Organizarea structurilor ministeriale trebuie sa vizeze din acest punct de vedere in

principal elemente ce tin de repartizarea cit mai buna a atributiilor si de stabilirea unor
circuite de comunicare functionale.
b) Integrarea
Desi reprezinta o necesitate pentru aparatul administrativ central specializarea poate
constitui si o sursa de pericol pentru unitatea intregului; ne putem imagina ce ar insemna
un aparat administrativ construit exclusiv pe urmarirea independenta a sarcinilor fiecarei
entitati componente. De aceea specializarea este completata de mecanisme eficace de
integrare in cadrul aparatului administrativ. Unele dintre aceste mecanisme sunt de ordin
sociologic:

- complementaritatea functiilor si rolurilor administratiei centrale;

- similitudinea pozitiei proprii fata de responsabilii politici pe de o parte
si fata de serviciile exterioare pe de alta parte;

- omogenitatea stratului de inalti functionari care dirijeaza structurile

administrative;

- apropierea lor, nu doar fizica (concentrarea in "capitala ") dar si

psihologica conduce la o puternica solidarizare.

Alte mecanisme (ierarhizarea si coordonarea) decurg din organizarea formala ce

asigura mentinerea principiului unitatii:
Ierarhizarea asigura unitatea structurilor intraministeriale: ministrul este seful
administratiei sale, superiorul ierarhic al tuturor functionarilor care fac parte din ea;
autoritatea sa coboara in trepte urmind diferitele esaloane ale ierarhiei. La nivelul
interministerial coerenta este asigurata pe de o parte de o stratificare a ministerelor, pe de
alta parte de o impulsionare guvernamentala. Departamentele ministeriale nu sunt toate
plasate la acelasi nivel, existind intre ele o ierarhie oficiala, ce constitue un prim mijloc
de integrare. In Marea Britanie, spre exemplu, aceasta stratificare este mai accentuata,

cabinetul nereunind decat ministrii cei mai importanti. Exista in acest domeniu doua
conceptii de organizare a cabinetului: una bazata pe ideea "exploziei" (prin multiplicarea
numarului ministerelor); o alta bazata pe ideea "concentrarii", si reprezentata de existenta
unui numar restrins de ministere mari, dotate cu competente largi si puternic stratificate.
Coordonarea - reprezinta in cadrul modelului birocratic finalitatea exercitiului
autoritatii ierarhice, incearcind sa realizeze unitatea de actiune. Constatam totusi ca
forme specifice de coordonare, distincte de autoritatea ierarhica, tind sa apara incepand
cu momentul in care complexitatea aparatului creste. Vizand sa intareasca coerenta
actiunii, ele sunt compatibile cu rationalitatea birocratica dar actioneaza pe plan orizontal
si mizeaza mai mult pe stimulare decat pe constrangere.
Cabinetul ministrului poate avea, spre exemplu o functie esentiala de coordonare, atit
externa (asigura legatura cu alte ministere) cit si interna (armonizarea actiunii
serviciilor). La nivel interministerial functia de coordonare e uneori asumata de un
minister dotat cu o capacitate de actiune transversala: spre exemplu ministerul de finante,
ce dispune in mod traditional de influenta semnificativa in raport cu ministerele
"debitoare". Pe un plan general organismele interministeriale (consilii sau comitete),
prezidate fie de seful statului fie de primul ministru au ca scop armonizarea punctelor de
vedere inaintea arbitrajelor oficiale (proliferarea acestor structuri duce insa la noi
probleme de coordonare).
Este interesant de subliniat aici rolul esential jucat de" administratiile de stat - major,
insarcinate sa transmita impulsuri politice si sa asigure coordonarea administrativa. In
cazul Statelor Unite acest rol este jucat de asa numitul Executive Office (creat in 1939 in
urma raportului comisiei Brownlow). Acesta este compus din:

- White House Office ce se constituie intr-un veritabil stat major politic;

- Office of Management and Budget (detasat in 1939 de la Trezorerie
pentru a fi atasat la Executive Office), ce are mai ales responsabilitati de
ordin bugetar si administrativ.

In cazul Marii Britanii asa numitul Cabinet Office (creat in 1916 de Lloyd George si
transformat in structura permanenta in1920) regrupeaza ansamblul serviciilor atasate
primului-ministru sub directia unui Permanent Secretary. In cadrul Frantei (ce detine un
executiv bicefal) acest rol este exercitat de o maniera dualista:

C.

- de catre serviciile de la Elysee (Presedintia), formate din circa 700

persoane si ordonate in jurul a trei componente (cabinetul, secretariatul
general, statul major particular al presedintelui);
- de catre serviciile de la Matignon (Guvernul), ordonate pe diferite
nivele (cabinetul primului ministru, Secretariatul general al Guvernului,
secretariatul general al comitetului interministerial pentru cooperare
economica internationala devenit intermediarul necesar pentru afacerile
europene, secretariatul general al apararii national, etc).

Aparatul administrativ local

Logica si argumentele constituirii administratiilor locale. Centralizarea, care se afla in

centrul modelului birocratic, nu poate fi dusa pana la consecintele ei ultime. Daca
administratia doreste sa exercite o influenta adevarata asupra societatii, ea are nevoie de
puncte de contact, de instrumente care ii permit sa actioneze pe plan local. Fara acestea
ea va fi paralizata, rupta de realitate, incapabila sa evalueze situatia si sa aplice deciziile
necesare. Toate administratiile sunt obligate sa initieze un dispozitiv de segmentare, de
impartire a spatiului social pentru ca autoritatea lor sa se poata exercita in mod real.
Acest dispozitiv este evident indispensabil pe plan teritorial: administratia domina un
spatiu geografic in masura in care ea isi asigura conducerea si controlul printr-un sistem
de marcaje si implantari care ii permit sa transmita impulsurile centrale pana la locurile
cele mai indepartate; ea proiecteaza astfel autoritatea sa la dimensiunea intregului spatiu
si construieste zone omogene, uniformizate (circumscriptii locale) - un exemplu local ar
fi reprezentat de judete. Dar impartirea pe criterii geografice nu este singura practicata;
administratia este de asemenea chemata sa controleze nucleele sociale structurate in jurul
unor centre de interes comun, de activitati profesionale; ea are nevoie de sisteme
particulare de influenta de puncte de contact functionale sau sectoriale ce ii permit sa
perceapa miscarile corpului social. In timp ce in societatile traditionale raporturile sociale
se bazeaza, inainte de orice, pe teritoriu, care functioneaza ca un sistem relativ inchis si
confera indivizilor identitatea lor fundamentala, dezvoltarea schimburilor economice si
diviziunea sociala a muncii au dus la cresterea importantei rolurilor profesionale, tot mai
specializate: sectorul, fondat pe o structurare verticala a rolurilor sociale tinde astfel sa se
suprapuna teritoriului, dezvoltand o rationalitate care ii este proprie.
Administratiile locale, indeplinesc in cadrul aparatului birocratic o tripla
functie:
1.

Expresiva in sens ascendent ele transmit la centru informatii asupra

situatiei existente si asupra efectului politicilor aplicate;

2.

Instrumentala in sens descendent ele aplica pe plan local politicile

publice definite la nivel central si le adapteaza la diversitatea contextelor
locale;

3.

De reglementare prin intermediul unui sistem de reglare partiala tratarea

locala a unor probleme va evita aglomerarea excesiva a nivelului central.
Acest lucru este posibil numai in cazul delimitarii clare a tipului si
extinderii competentelor locale.

In cadrul modelului birocratic, termenul "local" nu exista in realitate ca un "obiect

autonom", el nu poate fi definit in sine ci doar prin relatia care il uneste cu nivelul
central; local si central reprezinta doua aspecte ale aceleiasi realitati, doi poli necesari si
indisociabili asupra carora administratia lucreaza alternativ pentru a-si indeplini
misiunea.
Organizarea administrativa la nivel local se poate baza pe doua concepte
esentiale:

1.

Plasarea la nivel local a agentiilor sau serviciilor statului care continua

sa depinda direct de nivelul central; este vorba de utilizarea serviciile
exterioare ale administratiei centrale carora li se poate atribui o putere
variabila de decizie (Deconcentrarea). Aceasta formula nu asigura totusi
decat indirect reprezentarea comunitatii locale.

2.

Constituirea de entitati specifice dotate cu o personalitate proprie,

distincta de aceea a statului si abilitate sa isi asume rezolvarea
problemelor locale si apararea intereselor unui grup social localizat, a
unei colectivitati de persoane. Este vorba de colectivitati locale unde
organele sunt alese de locuitori, care beneficiaza de autonomie fata de
stat si exercita anumite competente definite de lege (Descentralizare).
Schema federala merge mai departe cu aceasta logica prin stabilirea unor
institutii administrative locale distincte si independente cu care institutiile
administrative centrale impart competente exercitate in principiu cu toata
libertatea. Aceasta formula pune problema articularii coerente a politicilor
nationale si locale.

In acest moment trebuie sa aducem in discutie unul dintre termenii cei mai importanti
pe care se structureaza relatia administratie locala/ centrala in societatile moderneprincipiul subsidiaritatii. Acest principiu semnifica luarea deciziei la primul nivel de
competenta existent si reprezinta un punct esential in constructia autonomiei locale; odata
ce autoritatile locale sunt plasate atit de aproape ce comunitate ele vor fi cele mai in
masura sa rezolve o serie de probleme pe care centrul nu le va observa sau fata de care nu
detine competente, interes sau capacitati.
Evident ca cele doua sisteme pot coexista iar accentul pe una sau alta din forme este
variabil. Putem considera ca din punctul de vedere al relatiei central-local exista trei
conceptii teoretice traditionale:
a) Modelul administratiei centralizate de tip francez, in care statul este
puternic implantat in teritoriu, prin intermediul serviciilor exterioare
puternice si in care colectivitatile locale nu au decat competente
reduse;
b) Self government-ul britanic, in care executia politicilor nationale este
incredintata autoritatilor locale care dispun de competente importante
(politie, invatamant, sanatate, actiune sociala, etc);
c) Sistemul federal (intilnit in Statele Unite sau Germania), in care
competentele sunt partajate intre statul federal si statele componente,
esentialul functiilor administrative revenind ultimelor.
Aceasta diferentiere nu trebuie insa supraestimata, sistemele moderne putind incorpora
in grade diferite elemente din toate cele trei tipuri de constructii administrative; ea se
refera in mod principal la o diferentiere teoretica bazata pe evolutii istorice si capabila sa
ne ofere o imagine clara a diferitelor abordari intilnite de-a lungul timpului.

Logica dependentei in relatia central-local. Existenta acestor administratii

locale nu este incompatibila cu schema unitara definita de
modelul birocratic, odata ce acestea raman supuse atractiei
nivelului central. Gradul si formele acestei atractii variaza dupa
caz:

- institutiile administrative create de administratia centrala

(deconcentrate) sunt deposedate de autonomia constitutiva, de libertatea
de actiune protejata; incadrate intr-un aparat centralizat ele sunt plasate
juridic in situatia de subordonare; regulile dictate la nivel central constituie
pentru ele un cadru rigid si constrangator, pe care trebuie sa il respecte.
- institutiile administrative dotate cu personalitate proprie
(descentralizate), cu o autonomie statutara si competente definite de lege
se sustrag, aparent, acestei dependente; totusi ele ramin legate de vointa
statului unitar ce decide in mod unilateral si suveran configuratia lor,
atributiile, formele de management. Ele nu isi controleaza total activitatea
proprie care, incadrata intr-o retea mai mult sau mai putin stricta de reguli
si constringeri, este regizata de o logica complexa, raportata la nivele
superioare, iar gradul de initiativa ce le este acordat nu este nelimitat.
Dependenta lor fata de administratiile centrale se manifesta in multiple
feluri: juridic, tinind seama de existenta numeroaselor norme detaliate
elaborate la nivel central; financiar, datorita mecanismelor centralizate de
repartizare si gestiune a resurselor; administrativ, prin sistemul
controalelor diversificate, destinate a mentine sau readuce, in caz de
nevoie, in zona dorita de puterea centrala.

Principiul federal stabileste, in favoarea acestor administratii locale, un ecran juridic

protector dificil de inlaturat. Totusi, independenta statelor federale isi gaseste originea in
Constitutia federala, care poate, la un moment dat, limita sau transfera anumite atributii la
nivel federal (SUA, Elvetia). Pe de alta parte sistemul de repartizare al competentelor
creeaza legaturi de dependenta care au tendinta de a se amplifica odata cu amplificarea
interventiilor federale.
Releele, organismele periferice sint astfel constituite, in majoritatea cazurilor, intr-un
cadru de dependenta ce reflecta influenta logicii birocratiei unitare.
D. Administratia Publica si Cetateanul

Nivelul de rigiditate al relatiei cetateanului cu administratia publica este legat

direct de gradul de birocratizare:
-

acolo unde logica birocratica s-a aplicat cu un plus de rigoare, cuplul

distantare/autoritate a devenit cadrul raporturilor administratie/societate
(Europa continentala);

acolo unde birocratia a fost mai putin completa, neantrenand o ruptura atat
de transanta cu societatea, stilul de comunicare a ramas mult mai fluid si
tolerant (SUA);

acolo unde birocratizarea, dusa teoretic la extrema, este compensata de

existenta structurilor traditionale, se constata combinarea celor doua
modele de relatii, unul oficial si rigid, altul mai suplu. (tarile in curs de
dezvoltare).

Administratia publica de tip birocratic se caracterizeaza printr-o anumita distantare fata

de cetatean, prin perceperea acestuia mai degraba in postura de "administrat"1[1] decit in
cea de "client". Rigiditatea structurilor administrative se traduce in mod negativ prin
tinerea la distanta a administratilor; aceasta semnifica, pentru administratia birocratica,
crearea intre ea si public a unei distante suficiente pentru a interzice toate imixtiunile in
functionarea sa interna. Deposedati de influenta asupra procesului administrativ (care se
deruleaza in afara capacitatii proprii de actiune) administratii ramin la bunul plac al
administratiei publice. Aceasta distantare fata de cetatean se construieste pe baza unor
abordari diferite, bine structurate la diferite nivele de complexitate.
Administratia inaccesibila

Distanta fata de cetatean este produsa printr-o serie de dispozitive de excludere si

segregare: administratia birocratica se izoleaza de nucleul social ridicand bariere,
obstacole destinate sa o protejeze de presiuni si sa-i garanteze "securitatea" deciziilor
proprii; cetatenii nu pot intra in contact cu ea decat prin modalitati strict reglementate.
Modalitati de contact administratie/cetatean. Contactul cu publicul se
stabileste pe baza unei separari riguroase a rolurilor fiecaruia:
administratul trebuie sa se multumeasca cu furnizarea unor
elemente de informare care permit functionarului sa actioneze in
completa independenta asupra cazului sau. Este interesant de
remarcat faptul ca modalitatea propriu zisa selectata de fiecare
administratie in relatia sa cu cetateanul poate permite analizarea
mai profunda a tipului de institutie in cauza.
Ghiseul reprezinta ilustrarea cea mai buna a acestui tip de relatii: plasat in pozitie de
solicitant, administratul este supus bunavointei functionarului, fara a putea sa inlature
bariera materiala care il izoleaza, fizic, dar, mai ales, simbolic, pe acesta de public. Fara
indoiala, ghiseul nu reprezinta decat o faza primara de contact corespunzand prestatiilor
relativ uniforme si standardizate; simpla inlaturare a acestui obstacol material nu
1[1]

Este de observat faptul ca pe parcursul acestui capitol, ce vizeaza modul de tratare a cetateanului de catre administratia
clasica de tip birocratic, vom folosi intentionat termenul de "administrati", acesta fiind in masura sa sugereze perceperea
acestuia de catre structurile administrative in cauza

semnifica in mod obligatoriu o reala apropiere de public. Biroul releva o tehnica

comparabila de tinere la distanta, chiar daca la o prima vedere este mai putin aparenta,
dispunerea locurilor marcand ostentativ diferentierea rolurilor.
Pe baza acestor constatri, rezulta ca administratul trebuie sa obtina un contact mai
personalizat su administratia, in cadrul unei intrevederi mai particularizate (audiente);
totusi ritualul impus in aceste cazuri ilustreaza dorinta functionarului public de a mentine
o distanta protectoare. Chiar daca administratul poate sa-si expuna situatia aceasta nu
reprezinta insa, automat, o reala schimbare a pozitiilor existente.
Cu toata incadrarea lor stricta, aceste modalitati de contact comporta un risc de
incertitudine sau deviere in masura in care unul din factorii existenti este reprezentat de
prezenta individului cu dorintele si frustrarile sale. De aceea, dialogul scris, prin
intermediul formularelor si corespondentei, creeaza o distanta mult mai mare intre
cetatean si administratie, depersonalizand complet relatia existenta. In totalitatea lor,
administratiile birocratice viseaza la promovarea acestui mod de contact, care satisface
visul lor de neantizare a administratului; ducind distantarea la paroxism. Absenta
reciprocitatii relatiei, caracterul sau umilitor pentru administrat, tinut in situatie de
dependenta totala, impune insa completari si imbunatatiri.

Luarea deciziilor. Intrarea in contact cu publicul nu

reprezinta decit punerea in scena a inaccesibilitatii
administrative. De fapt, aceasta lipsa de acces se situeaza
mai putin la nivelul modului de contact, cat la nivelul
conditiilor de luare a deciiziilor care, in modelul birocratic,
tin de competenta exclusiva a functionarului public; chiar
daca contactul functionar/cetatean este mai flexibil nu
inseamna ca distanta este inlaturata cu adevarat. Mijlocul
cel mai sigur de a tine administratul la distanta este
plasarea decidentului in afara influentei acestuia;
conservand anonimatul administrativ si interzicand toate
imixtiunile in functionarea serviciului public, nepermitind
cunoasterea
identitatatii
celui
care
ia
deciziile,
administratia ii priveaza de fapt pe cei aflati in exteriorul
sau de toate posibilitatile de influenta reala.
Centralizarea duce la rezultate comparabile: odata ce interlocutorul pe care il are in
fata nu este cel care decide, administratul este privat de orice control asupra procesului
decizional.
O distanta, mai subtila, dar si mai eficace poate rezulta din modul de tratare al
cererilor. Referinta exclusiva la regula si aplicarea rigida a textelor permite evitarea
tuturor discutiilor personale si individualizate. Administratia apare doar ca un aparat
rigid, deposedat de sensibilitate, ducand la indeplinire acte programate anterior; o
asemenea functionare antreneaza depersonalizarea completa a relatiei cu publicul.
Formalismul tinde a substitui realitatii faptelor si raporturilor umane o realitate
reconstruita in cadrul abstract si rigid al categoriilor stereotipe si predeterminate, definite

de reglementari: toate faptele sociale sunt identificate cu o "situatie tip" si raportate la o

norma birocratica ce tinde sa le claseze si trateze de o maniera identica.
Termenele reprezinta o alta modalitate prin intermediul careia administratia
publica incearca sa tina publicul la distanta. Rezolvarea in ritm propriu a problemelor,
aminarea unor chestiuni urgente pina la disparitia actualitatii lor, ignorarea necesitatilor
cetateanulul de rezolvare rapida a unor probleme reprezinta doar citeva modalitati de
izolare fata de presiunile exterioare.
Administratia secreta. Mijlocul cel mai eficace de a tine administratii la distanta este,
pentru administratia birocratica, de a se inconjura de liniste si mister: opacitatea o pune la
adapost de priviri indiscrete. Odata ce nimic nu se transmite in exterior asupra a ceea ce
se intampla in interiorul aparatului, administratia se sustrage tuturor investigatiilor si
presiunilor. Ea se prezinta ca un corp omogen; nu doar ca se evita astfel imaginea reala a
domeniului serviciilor publice si a conflictelor care pot sa il traverseze, dar publicul nu
stie nimic despre conditiile de elaborare a deciziilor care il afecteaza in mod direct: el nu
cunoaste decat rezultatul procesului, ignorand caile si derularea; motivele ce stau la baza
deciziilor luate raman ascunse, invizibile.
Secretul profesional este obtinut dotand administratia cu protectii specifice si prohibitii:
dispozitivele juridice servesc la asigurarea "inchiderii" aparatului administrativ si evitarea
circulatiei informatiilor spre exterior. Pe aceasta traditie a secretului s-a cladit cea mai
mare parte a administratiilor publice, ea avind diferite justificari. Desigur, odata cu
trecerea timpului, efortul de modernizare al administratiilor publice a fost insotit de
incercari de deschidere si impunere a transparentei (principiul liberului acces al
cetatenilor la documente administrative a fost consacrat in Suedia prin Constitutia din
1766); cu toata atacarea sa in discutie in tarile liberale (punctul esential fiind Freedom
Information Act elaborat in 1966 in SUA), principiul "secretului profesional" ramane
puternic infiltrat in practica administrativa.

Autoritatea. Autoritatea reprezinta rezultatul logic si inevitabil al

distantarii. Odata ce administratia cauta sa actioneze asupra societatii,
tinand publicul la distanta si mentinand autonomia sa de decizie, ea
este caracterizata de un stil de management autoritar. Aceasta relatie
fundamentala de tipul dominare/supunere tine chiar de forma in care
administratia actioneaza in directia societatii. Utilizand limbajul
dreptului administratia vorbeste la imperativ; organizata in functie de
o "logica autoritara" discursul sau exercita un efect de intimidare; el
este destinat sa impuna. Actul unilateral este caracteristic
administratiei birocratice; ea are facultatea de a dicta obligatiile, de a
conferi drepturi, de a impune interdictii din proprie initiativa;
administratii sunt chemati, de drept, sa se plieze prescriptiilor sale,
fara a spera sa se poata sustrage. Aceasta putere de constrangere de
care dispune permite in acelasi timp administratiei sa supuna
societatea schemelor proprii de gandire, modelelor de rationalizare,
procedurilor si limbajului propriu. Formalismul nu este doar o piedica
fata de comunicare ci este, de asemenea, si un mijloc de impunere a
unei anume rationalitati societatii. Nu doar ca administratii sunt
chemati sa se adapteze codului utilizat de administratie pentru a putea
comunica cu ea, dar functionarii incearca chiar o remodelare a
realitatii sociale dupa schemele birocratice. Dincolo de dimensiunea lor
instrumentala textele au deci o forta simbolica, exprimand puterea
administratiei fata de societate. Puterea administrativa nu se exprima
doar prin producerea de norme ci si prin controlul utilizarii lor:
aminarea aplicarii acestora, facultatea de derogare sunt cateva dintre
manifestarile unui arbitraj administrativ care, traducand dorinta de
putere a functionarilor, contribuie la accentuarea dependentei
administratilor.
Perceperea administratului ca supus. Acest model, bazat pe autoritate si constrangere,
contamineaza si impregneaza ansamblul relatiilor administratie/public. Pentru
functionar, administratul nu este decat un "supus" caruia el vrea sa ii impuna,
conform propriului interes, disciplina necesara. Netolerand discutiile, administratia
tinde mereu sa plaseze administratii sub controlul propriu, sa ii supuna exigentelor
sale, sub acoperirea furnizarii de prestatii: folosirea serviciilor publice se face in
conditii fixate de ea si constituie instrumente eficace de control si socializare.
Recursul tot mai sistematic la formular pentru a beneficia de anumite drepturi
reprezinta un alt mod de impunere a puterii administrative; acceptand sa furnizeze
administratiei informatiile pe care le solicita sub pedeapsa deposedarii de drepturi,
administratul face act de supunere; expresie a unui raport de forte avantajos pentru
administratie, formularul este un mijloc de presiune indirecta prin care aceasta se
asigura de docilitatea administratului si contribuie la socializarea sa.
Modelul birocratic se afla cu toate implicatiile sale interne/externe la baza arhitecturii tuturor sistemelor administrative
contemporane: este norma implicita la care acestea se refera si care continua sa influenteze reprezentarile si comportamentele.
Totusi, acest model este in mod esential unul formal, care tine cont de mecanisme oficiale, de aranjamente explicite; or, functionarea
concreta a administratiei tine de practici diferite si uneori antinomice cu logica birocratica; de multe ori rigiditatea face loc supletei,
uniformitatea/diversitatii, autoritatea/negocierii, pasivitatea/initiativei si dependenta/autonomiei.

Modificari ale modelului birocratic in administratia publica

Analiza modelului weberian permite identificarea unor limite in functionarea sa
propriu-zisa. Administratia publica, chiar birocratizata, nu functioneaza niciodata de o
maniera "mecanica", cu o perfecta coerenta si previzibilitate a comportamentelor. Este
necesar sa se tina seama de factori personali care determina comportamentul
functionarilor, existenta unor relatii informale, strategiile actorilor existenti si
aranjamentele specifice in cadrul sistemului de roluri oficiale. Administratia apare ca un
sistem complex ce nu poate fi explicat pe deplin prin studierea structurilor formale.
Administratiile moderne au trebuit sa ia in considerare acest lucru si sa realizeze
modificari ale modelului birocratic la citeva nivele distincte:
1.
exercitarea puterii - care nu este pur si simplu concentrata la varf, ci relativ
dispersata si difuza;
2.
constructia structurilor - care nu sunt perfect piramidale si imbinate ci relativ
fragmentate si heterogene.
3.
relatiile cu administratii (clientii) care nu sunt construite doar pe baza distantarii
si constrangerii, ci sunt relativ diferentiate si inegale.
Exercitarea Puterii

Comunicarea in interiorul administratiei nu se bazeaza doar pe circuite formale,

construite de o maniera verticala pentru a asigura preeminenta superiorului ierarhic. Ea
trece de asemenea prin multiple retele informale: ignorand constrangerile ierarhice de
ordin birocratic aceste retele se dezvolta in toate directiile (orizontal, lateral, transversal).
Or, existenta acestor retele nu ramane fara nici un impact asupra exercitarii puterii in
interiorul organizatiei: administratia nu este o structura mecanica, condusa de reguli pur
obiective si rationale, in cadrul careia diferite mecanisme lucreaza automat pentru a
finaliza obligatiile ce le-au fost atribuite. Ea este un sistem complex, compus din indivizi
si grupuri intre care apar raporturi de influenta si putere care nu tin exclusiv de pozitia
unora sau altora in organigrama oficiala.
Relatiile informale. Scoaterea in evidenta a importantei relatiilor informale in interiorul
organizatiilor este principalul aport al scolii "relatiilor umane". Organizatiile,
intreprinderile, administratiile nu functioneaza niciodata, contrar unor iluzii weberiene
sau tayloriene, pe baza unui model pur "rational", in conformitate cu reguli impersonale
si obiective. Toate organizatiile sunt formate din oameni, cu nevoile si motivatiile
specifice, oameni a caror comportament nu poate fi incadrat pentru totdeauna in cadrul
normativ stabilit: Fiecare persoana se comporta diferit, in functie de personalitatea sa
specifica, in contextul organizational in care este plasata. Ajustarea reciproca a acestor
comportamente da nastere relatiilor interpersonale, care nu sunt decat partial determinate
de organizarea formala. "Relatiile informale" indica acea parte a relatiilor
interpersonale care scapa organizarii formale fie pentru ca sunt omise de catre aceasta,
fie pentru ca o contrazic (H. Simon).

Or, aceste relatii, care se suprapun organigramei oficiale, sunt nu doar inevitabile, in
masura in care structura formala nu poate fi niciodata suficient de cuprinzatoare pentru a
reuni ansamblul comportamentelor, dar si necesare: nici o organizatie formala nu poate
functiona cu adevarat fara a fi insotita de o organizatie informala; fiecare nou membru
al organizatiei trebuie sa dezvolte o retea de relatii informale cu colegii sai inainte de a
deveni o parte a mecanismului. Singura problema pentru organizatie este de a se asigura
ca aceste relatii nu contrazic ci favorizeaza realizarea obiectivelor institutionale.
Manifestari ale relatiilor informale. Relatiile informale influenteaza de o maniera
diferita functionarea organizatiei. Mai intai, ele servesc ca dispozitiv de comunicare in
organizatie asigurand comunicarea de tip lateral, ignorata de catre organizatia formala
care nu o realizeaza decat de o maniera descendenta/ascendenta; ele vizeaza totodata
circuitele verticale: informatiile, recomandarile si chiar instructiunile ierarhice circula
prin intermediul canalelor informale, achizitionand, datorita acestui lucru, o incarcatura
diferita.
Apoi, ele sunt sursa ierarhiilor paralele, favorizand aparitia unor lideri informali,
plasati la limita liniilor ierarhice; in anumite cazuri aceste ierarhii paralele pot merge pina
la substituirea stratificarii oficiale cu o stratificare diferita, recunoscuta ca legitima de
catre grup.
In fine, si mai ales, ele duc la producerea unor veritabile norme, care determina in fapt
comportamentul agentiilor si sunt respectate datorita presiunii grupului.
Dezvoltarea relatiilor informale nu este uniforma, iar distanta intre normele oficiale si
practica variaza in functie de circumstante si tipuri de organizare. Paradoxal, o
rigurozitate crescuta a organizarii formale tinde, printr-un fenomen de compensare, sa dea
relatiilor informale o intensitate particulara. Aceasta "adaptare secundara" este vizibila in
inchisori unde relatiile sunt larg controlate de norme neoficiale ce formeaza un veritabil
"cod", ce da nastere unei stratificari sociale rigide.
Efecte ale relatiilor informale. Efectul relatiilor informale este ambivalent. Conform
scolii relatiilor umane, el nu poate fi decat benefic, atat pentru organizatie (dotata cu o
eficacitate crescuta), cat si pentru membri, (eliberati de "alienarea birocratica"): crescand
satisfactia membrilor acestea diminueaza comportamentele de pasivitate si retragere;
dezvoltand contactele si solidaritatea in interiorul grupei, ele intaresc coeziunea; in fine,
facand posibile ajustarile si aranjamentele informale, ele permit limitarea defectelor
organigramei oficiale.
Aceste aspecte pozitive, care explica de ce relatiile informale nu pot fi ignorate de catre
organizatia birocratica nu sunt insa unice. Ca toate relatiile sociale, relatiile informale
presupun o cota de tensiune si lupta cel putin la fel de mare ca si solidaritatea si
cooperarea iar dezvoltarea acestor tensiuni poate avea un efect coroziv asupra
organizatiei. Organizatia formala poate media aceste raporturi, anihilind conflictele
personale cu ajutorul atributiilor oficiale. Pe de alta parte, relatiile informale pot fi
utilizate, de catre membrii sau subgrupele organizatiei, ca instrumente in serviciul unei
strategii de achizitionare a puterii: ele vor deveni deci surse de rivalitate care dubleaza
clivajele ierarhice. In fine, dezvoltarea relatiilor informale favorizeaza modificarea
scopurilor; normele produse de catre grupuri nu coincid intotdeauna cu obiectivele
oficiale si nu favorizeaza in toate cazurile eficacitatea organizationala. Oricum, relatiile

informale nu pot fi disociate de organizarea formala, pe care ele se grefeaza si pe care o

ajuta sa functioneze.
Ierarhiile paralele. Autoritatea, in administratia publica, ca si in toate organizatiile, nu
rezulta doar din competentele ierarhice formale si nu este concentrata exclusiv in mainile
superiorului ierarhic: ea este relativ dispersata si pluralista, datorita existentei unor surse
de putere concurente. Fiecare membru dispune de o anumita "putere" asupra organizatiei
din care face parte, iar "relatiile de putere" vor fi rezultanta unui joc complex de
interactiuni (totusi este de retinut faptul ca resursele de care dispun participantii sunt
limitate si cu valori inegale).
Modelul birocratic presupune eliminarea completa a incertitudinilor organizatorice
(desi putem considera ca aceasta pretentie este iluzorie, incertitudini existand la toate
nivelele si constituind o sursa de putere paralela) printr-o comunicare efectiva in ambele
sensuri:
- in timp ce fluxul sistematic de informatie permite superiorului ierarhic sa
controleze ansamblul variabilelor existente in organizatie,
- aplicarea exacta a directivelor ierarhice asigura o previzibilitate a
comportamentului subordonatilor.
Este de inteles insa ca dincolo de autoritatea ierarhica exista o serie de tipuri de
autoritate ce apar in cadrul organizatiilor publice si care nu pot fi ignorate:
Prestigiul ca sursa de autoritate in administratia publica. Asa cum observa Max
Weber, impunerea modelului rational-legal de dominare personala nu a facut sa dispara
toate elementele de tip carismatic. Aceasta supravietuire se explica, dupa Freud, prin
"dimensiunea libidinala a raportului dominare/supunere, raport ce nu tine exclusiv de o
presiune externa sau o adeziune rationala, ci tine, mai profund, de psihicul individual:
puterea se leaga de dorinta, iar seful trebuie sa fie obiect al dragostei; organizatia nu
poate subzista fara a controla ceva de ordinul dorintei. Or, depersonalizarea birocratica
are ca efect inlaturarea acestei legaturi libidinale: de aici, o cerere latenta dar insistenta,
de re-personalizare a raportului de autoritate: fie ca seful va fi erijat in personaj "mitic",
infailibil, omniscient, fie ca alte personalitati din organizatie polarizeaza si cristalizeaza
aceasta dimensiune afectiva.
Prestigiul duce uneori la completarea autoritatii ierarhice: administratiile publice au
cunoscut cazuri de aparitie a unor inalti functionari carismatici, veritabili conducatori,
care au suscitat in cadrul diferitelor functii ocupate o autentica miscare de adeziune,
formand in jurul lor echipe sudate. Dar prestigiul nu este intotdeauna legat de pozitia
ocupata in varful ierarhiei: este o valoare mai difuza, mai putin masurabila; putem vedea
aparand in organizatii lideri informali, a caror autoritate este fondata nu pe o investitura
formala, ci pe calitatile personale si pe recunoasterea din partea membrilor acestor
organizatii.
In ambele cazuri, introducerea elementului carismatic perturba echilibrele de putere si
constituie un motor al inovatiei organizationale: increderea care il inconjoara pe sef, aura
de care acesta beneficiaza ii permite sa ignore normele si procedurile existente, sa se

indeparteze de rolurile preexistente, sa creeze unele noi. In cazul existentei liderilor

informali acest element poate sa se constituie intr-o sursa de tensiune in sanul
organizatiei, suscitand conflicte si perturband mecanismele de identificare, sau, in mod
contrar, poate intari coeziunea. Aceasta dimensiune carismatica este in mod particular
importata in tarile in curs de dezvoltare, datorita greutatii structurilor traditionale.
Expertiza ca sursa de autoritate in administratia publica. Chiar daca in cadrul
modelului weberian competenta tehnica este legata de cea ierarhica, toate organizatiile
care au atins un anumit grad de complexitate sunt obligate sa recurga la asistenta
expertilor. Acest fenomen este in mod particular clar in cazul administratiei care a facut,
de o maniera crescanda, apel la specialisti. Acesti experti exercita o influenta tot mai
mare asupra deciziilor; utilizind competentele si cunostintele lor vor incerca sa isi impuna
punctul de vedere si sa ocupe o pozitie privilegiata in cadrul organizatiei. Pozitia lor este
construita pe o rationalitate de ordin tehnic si pe ideea constiinta unui monopol de
cunostinte detinut. Ne gasim, deci, in prezenta a doua principii de autoritate distincte si
concurente:
1. unul oficial, de tip legal, rezultat din texte si concentrat in directia avantajarii
superiorului ierarhic;
2. altul de tip tehnic, provenind din cunostinte specializate si detinut de grupuri de
experti.
Armonizarea acestor doua principii rezulta dintr-o dependenta reciproca: in timp ce
sefii ierarhici trebuie sa menajeze expertii, care detin datele de care depinde reusita
actiunii organizatiei, acestia au nevoie de acoperirea autoritatii ierarhice. Cu toate acestea
expertii vor incerca permanent sa cucereasca pozitiile la care considera ca au dreptul in
virtutea competentei.
Informatia ca sursa de autoritate in administratia publica. Puterea expertului nu
este, in definitiv, decit un caz particular al unui fenomen mai general legat de controlul
informatiei. Informatia este vitala pentru decidenti: pertinenta alegerilor depinde mult de
calitatea informatiilor pe care le au, iar colectarea informatiei nu se realizeaza de la sine.
Mecanismele de furnizare a informatiei, provenind dinspre esaloanele inferioare, nu sunt
atat de automate si eficiente pe cat le considera schema birocratica; iar presiunea
ierarhica nu este suficienta pentru a suprima practicile de retinere, deformare sau
manipulare. Inainte de a comunica o informatie fiecare membru al structurilor
administrative va evalua consecintele pozitive si negative care risca sa afecteze cariera si
pozitia sa in organizatie.
Acest control relativ al utilizarii si exploatarii informatiei da celui care o detine o
capacitate de influenta asupra strategiilor organizationale si, deci, o anumita putere
asupra organizatiei: in functie de transmiterea, mai mult sau mai putin exact, partial sau
total a informatiei sensul actiunii organizatiei se poate modifica. Aceasta influenta se
exercita de o maniera aproape invizibila prin procesul de " absorbtie a incertitudinii"
descris de March si Simon: lipsit de accesul la informatie bruta, superiorul ierarhic este

condus sa se bazeze pe sintezele furnizate de catre subordonati, fara a putea interpreta

chiar el cu exactitate, toate datele. In mod evident cu cat circuitul de transmitere este mai
lung, cu atat riscurile deformarii sunt mai mari. Informatia nu este insa o sursa de putere
decat in masura in care este in acelasi timp determinanta pentru organizatie si
exploatabila de catre detinatorii ei.
Executia ca sursa de autoritate in administratia publica. Departe de a fi cu totul
predeterminata, cum postuleaza schema ierahica, executia comporta ea insasi o marja de
incertitudine, generatoare a unei puteri la baza. Orientarile definite la varf acced la
"lumea reala" prin medierea functionarilor care se afla in contact direct cu societatea:
plasati la punctul de legatura intre administratie si societate, ei sunt chemati sa
converteasca aceste orientari in actiuni concrete. Departe de a fi o simpla aplicare
mecanica si pasiva, aceasta conversiune presupune o veritabila adaptare: actiunea in
cauza trece prin derogari de la regula, compromisuri, aranjamente in cadrul carora apare
o asa-numita "putere de fapt". Cu cat reglementarile sunt mai rigide, uniforme, cu atat
mai putin ele sunt aplicabile si o marja larga de libertate se dezvolta la baza ierarhiei.
Controland incertitudinile majore care sunt repezentate de situatia de pe teren, esaloanele
inferioare sunt susceptibile a bloca sefii la un nivel formal si inaplicabil. De asemenea,
exista posibilitatea punerii in cauza a postulatului tranzitivitatii, conform caruia
orientarile fixate la varf, trecand de la un esalon ierarhic la altul, vor fi progresiv aplicate,
prin intermediul unei "concretizari crescande". Serviciile publice locale sunt plasate, din
acest punct de vedere, intr-un punct strategic al sistemului administrativ in masura in care
controleaza doua surse de incertitudine: reactiile locale, imprevizibile pentru esalonul
central; intentiile si dorintele centrului, imprevizibile pentru comunitatile locale. Datorita
acestui lucru, cu toate ca in principiu sunt supuse puterii ierarhice, ele isi pot pastra o
marja de initiativa considerabila pentru a rezolva cazurile particulare la nivel local, ca si o
"putere de santaj" vis-a-vis de centru, o forma a "puterii locale".
Dupa cum a observat P.Bourdieu regula nu-si poate gasi aplicarea decat prin
intermediul actiunii agentilor insarcinati cu punerea ei in practica, iar "agentii de
executie" dispun de o marja de manevra, de o libertate ilustrata prin existenta unui
evantai de alegeri posibile intre aplicarea stricta sau mai putin stricta a regulii. Atitudinea
concreta depinde mult de dispozitii si de interesele agentilor in cauza. Acesta marja de
apreciere de care dispun executantii este in mod particular importanta pentru serviciile
"de teren", insarcinate cu actiuni concrete.
Puterea profesionala ca sursa de autoritate in administratia publica. In unele
organizatii autoritatea ierarhica este contrabalansata de existenta unui principiu diferit de
autoritate, fondat pe competenta profesionala. Acest echilibru apare de fiecare data cand
organizatia se bazeaza pe citeva elemente constitutive specifice:

- organizatia este expresia unui nucleu corporativ coerent, constient de

identitatea sa, atasat particularismului sau, unit printr-o solidaritate de interese, o
comunitate de traditie (spre exemplu comunitatile ce activeaza in domeniul agricol).
- organizatia este constituita pentru a produce, aplica, pastra sau comunica
cunostinte iar membrii ei se pot prevala de o cunoastere specifica (universitati,

spitale, cercetare stiintifica). In aceste organizatii profesionistii detin autoritatea

suprema in masura in care ei determina scopurile organizatiei si nu lasa
administratorilor decat alegerea mijloacelor; in unele cazuri rolul decisiv poate
reveni insa, in mod contrar, administratorilor fie pentru ca ierarhia birocratica se
confunda pur si simplu cu ierarhia profesionala, fie pentru ca asistam la prezenta a
doua ierarhii (una rigida, fondata pe o rationalitate birocratica si alta supla, fondata pe
o rationalitate profesionala) ce coexista intr-un echilibru instabil si conflictual.
E.

Diferentierea structurilor in administratia publica

Un al doilea domeniu in cadrul caruia putem identifica existenta unor modificari

semnificative fata de prevederile modelului birocratic se refera la constructia structurilor
administrative care nu reprezinta neaparat acel tot unitar si monolitic definit la nivel
teoretic. Diversitatea ramine prezenta in interiorul structuriloradministrative si tinde a
structura un ansamblu complex, format dintr- o multitudine de elemente ce prezinta,
fiecare, o logica proprie de functionare si dezvolta o strategie specifica. Dogma unitara se
confrunta cu pozitii diferite, echilibre si interese divergente. In aceste conditii coeziunea
aparatului administrativ nu depinde exclusiv de proceduri formale de control ci si de
mecanisme mai difuze si pluraliste de reglare si integrare.
Monopolurile interne. Omogenitatea aparatului administrativ la nivel central este
aparenta; presiunea ierarhica, dispozitivele de coordonare, chiar proximitatea sociologica
nu elimina conflictele ce pot afecta bine structurata ordine birocratica. Impartirea
sarcinilor si ierarhizarea responsabilitatilor duce la formarea unor sub-ansamble specifice,
a caror membri au interese comune de aparat. Aceasta diferentiere este cu atit mai
puternica cu cit organizarea formala este mai rigida si separarea serviciilor mai puternica.
Fiecare dintre aceste subansamble incearca sa isi reduca dependenta, sa creasca gradul
propriu de autonomie si sa isi imbunatateasca pozitia pe care o ocupa in cadrul aparatului
administrativ; se incearca, folosindu-se resursele disponibile, delimitarea unui domeniu
de actiune rezervat, protejat fata de imixtiunile externe si posibil de extins ulterior. Astfel
spatiul administrativ central, devenit cimp de infruntare intre grupari rivale, va fi
progresiv decupat in domenii inviolabile: astfel apar monopoluri interne ce vizeaza
partajarea teritoriului administrativ, pastrarea si imbunatatirea propriei pozitii.
Totusi, chiar daca contrazic schema unitara de tip formal aceste monopoluri nu
compromit obiectivul integrarii administrative, atins prin modalitati diferite. In primul
rind pentru ca ele sint conforme rationalitatii proprii functionarii administratiei publice.
Existenta monopolurilor interne nu este datorata numai cresterii dimensiunilor
administrative; ea se explica, mai profund, prin principiul conform caruia administratia
regaseste, in organizarea sa interna, caracteristicile functionarii sale exterioare si bazele
propriei legitimitati. Monopolurile interne sint reflectia situatiei monopoliste a
administratiei. Apoi pentru ca, definindu- se unele prin raport cu altele si ajustind
reciproc propriile pretentii, monopolurile interne constituie un mecanism informal de
autoreglare in interiorul sistemului administrativ. Si, in final, pentru ca dispersia aparenta
este corectata de o ierarhizare secundara: existenta unui nivel diferit de prestigiu asigura
diferitelor grupuri o capacitate de actiune inegala.
Separarea serviciilor administrative. Specializarea duce in mod inevitabil la o anumita
separare. Fiecare serviciu administrativ este chemat sa isi cultive particularismul si sa isi

intareasca forta. Investit cu o misiune, care se poate transforma in detinere de competente

exclusive, dotat cu mijloace de actiune specifica si agenti specializati, caracterizat de
traditii, o deontologie si o stare de spirit, el tinde sa asimileze o personalitate proprie si sa
se institutionalizeze; functionarii se recunosc in serviciul public in cauza si isi asuma
promovarea lui in universul administrativ. Aceasta identificare este favorizata de relatia
stabilita intre cariera profesionala a functionarului public si destinul serviciului de care
apartine: agentul administrativ apartine unei administratii care l- a recrutat, format si de
care depinde pe planul statutului, prestigiului si remunerarii. Prin aceasta separare a
serviciilor administratia centrala se va prezenta sub forma unui mozaic de structuri
diversificate, detinind fiecare o logica proprie de functionare si dezvoltare.
Ministerele se situeaza pe o scara de putere si prestigiu, in cazul careia stabilitatea
relativa nu exclude reajustari specifice, in functie de resursele pe care institutiile le pot
mobiliza. Aceasta stratificare, ce se prelungeste la nivelul sub directilor si birourilor,
explica rezistenta puternica cu care se confrunta toate masurile de restructurare, ce pun in
cauza situatii stabilita si echilibre existente precum si ostilitatea ce intimpina noile celule
administrative: serviciile apara cu obstinenta teritoriul propriu contra noilor veniti care
trebuie sa se supuna logicii existente.
Aceasta separare a structurilor administrative se bazeaza pe doua concepte distincte:
diferentierea si stratificarea.
Diferentierea. Impartirea in ministere a guvernului se afla la originea unei prime
diferentieri: fiecare minister constituie o entitate specifica, ce cauta sa isi accentueze
autonomia si sa isi extinda influenta, mobilizind toate resursele disponibile. Separarea nu
se opreste insa aici; la nivel intraministerial directiile, ce detin o structura durabila,
constituie unitati specifice, caracterizate printr-o puternica coeziune; foarte sensibile in
ceea ce priveste autonomia lor, avind un personal propriu, ele dispun in anumite cazuri de
o influenta semnificativa.
Stratificarea. Pozitia serviciilor in interiorul aparatului administrativ central rezulta din
combinarea a doua variabile esentiale: "verticalitatea", ce depinde de greutatea
birocratica si "orizontalitatea", tradusa prin capacitatea de actiune asupra altor branse
administrative. Pe baza acestei premise putem identifica:
- servicii puternice, ce conjuga cele doua elemente;
- servicii de tip "gestionare", puternice dar fara o influenta exterioara
semnificativa;
- servicii functionale care compenseaza slabiciunea mijloacelor de care dispun
printr-o influenta accentuata asupra alegerilor colective;
- servicii slabe si putin influente, pentru care problema este de a atinge o masa
critica suficienta supravietuirii.
Fiecare administratie dispune de un mod specific de implantare in spatiul administrativ,
fapt ce conduce la distingerea a mai multe zone distincte, la marcarea unor teritorii
specifice:

 - cele in care se poseda o competenta exclusiva sau dominanta;

- cele in care nici o administratie nu dispune de o influenta specifica (no mans
land);
- cele exterioare, inaccesibile, datorita competentelor detinute de alte structuri
administrative.
Aceasta "sensibilitate teritoriala" face administratiile publice, pe de o parte sa caute sa
pastreze cu orice pret domeniul lor privilegiat de interventie si pe de alta parte sa il
extinda. Separarea serviciilor nu semnifica absenta oricarei ordini in interiorul
administratiei centrale: insa ierarhia formala este dublata de una informala, fondata pe
capacitati inegale in ceea ce priveste actiunile desfasurate de diverse segmente
administrative.
Structurile periferice. Existenta relatiilor periferice este direct legata de introducerea
diversitatii sociale in interiorul aparatului administrativ; constructia lor nu este rezultatul
hazardului sau arbitrariului birocratic ci este dependenta de radacini sociale profunde;
fiecare structura teritoriala, fiecare institutie specializata are, datorita acestui lucru, o
personalitate specifica. Aranjarea structurilor administrative nu este neutra ci urmareste
configuratia spatiului geografic si social; fiecare institutie periferica se afla in directa
legatura cu un nucleu social - colectivitati sau grupuri profesionale - pe care il
controleaza dar il si apara in acelasi timp. Astfel relatiile periferice asuma reprezentarea
diverselor interese sociale in interiorul aparatului administrativ. Administratia publica
interiorizeaza astfel clivajele sociale, traduse sub forma conflictelor birocratice; reducind
conflictele ce ameninta unitatea sa ea contribuie, in aceleasi timp, la prezervarea
coeziunii sociale.
Procesele de deconcentrare si descentralizare tin de aceeasi miscare fundamentala de
deplasare a puterii dinspre centru inspre periferie si produc un numar de efecte identice:
modifica nu numai cadrul organic ci si rationalitatea specifica alegerilor administrative;
aparitia lor da nastere unui sistem de relatii integrat si solidar ce sustine administratiile
locale in opunerea unei rezistente fata de influenta nivelului central.
Conceperea agentilor deconcentrati ca simpli executanti, chemati sa aplice docil
directivele administratiei centrale este iluzorie: datorita implantarii lor pe plan local
serviciile exterioare dispun de o capacitate de actiune strategica si o marja de manevra
semnificativa. Politica deconcentrarii ia act de aceasta constringere, printr-un transfer de
competente. Ea nu consta insa doar in substituirea unui decident national cu unul local ci
modifica profund cadrul de referinta si conditiile in care sint efectuate alegerile. Decizia
administrativa devine din acest moment produsul unei interactiuni concrete cu nucleul
local. Inserat intr- o ierarhie, agentul local este situat, in acelasi timp, intr- un mediu
politic si administrativ cu care intretine relatii reciproce si reversibile de schimb: deciziile
pe care le va lua integreaza variabile noi, de origine locala, pe care administratia centrala
este incapabila sa le perceapa.
Colectivitatea locala reprezinta o populatie implantata intr-un spatiu geografic specific
si delimitat, careia ii asigura apararea si considerarea intereselor. Administratia dispune
de o legitimitate proprie fata de stat iar administrarea afacerilor locale aduce in discutie

mecanisme care se sustrag pe scara larga rationalitatii etatice. Chiar daca sint create de
catre stat colectivitatile locale au o personalitate singulara, o identitate locala distincta
de cea a statului: ele nu sint doar puncte de difuziune a autoritatii statului, multiplicate la
nesfirsit si functionind de o maniera identica. Aceste conjuncturi locale evolueaza de o
maniera relativ autonoma, in functie de o dinamica proprie.
Prin "identitate locala" putem intelege trasaturi comune si specifice ansamblului
elementelor constitutive unei localitati. Ca toate identitatile ea este atit negativa, in
masura in care presupune o diferentiere cu exteriorul, cit si pozitiva, in masura in care
implica o unitate interna. Aceasta identitate nu este nici "naturala" nici "preexistenta".
Spatiul local este produs de catre stat care, prin decuparea in unitati, circumscriptii, se
asigura de controlul asupra spatiului geografic si social. Decupajul local nu este deci doar
o operatiune de ordin tehnic, el reprezentind o sursa de putere sociala, o definire a
frontierelor si teritoriului ce conditioneaza perceptiile si modeleaza comportamentele.
Totusi decupajul nu este doar produsul arbitrariului statului: el tine de o anumita realitate
geografica si istorica, culturala si sociala, chiar daca aceasta realitate este reinterpretata.
Diferentierea coelctivitatilor locale nu este doar de ordin birocratic ci tine si de realitati
sociale valabile. Statutul de colectivitate locala contribuie la construirea identitatii,
asigurind reprezentarea localitatii in spatiul politico-administrativ: dind reprezentantilor
dreptul de a vorbi in numele localitatii, se permite realizarea unei prezente reale, se
constituie un corp.
Chiar daca colectivitatile locale au competente "reziduale" in raport cu statul, chiar
daca ele sint plasate sub controlul agentilor acestuia, nu inseamna ca sint lipsite de o
marja de decizie si, deci, de o anumita "putere" in cadrul sistemului politicoadministrativ. Dotate cu o vocatie de ordin general de a se ocupa de probleme ce privesc
entitatea locala si locuitorii sai, ele detin un ansamblu de atributii le permit exercitarea
unei functii specifice de reglementare. Continutul acestor competente proprii este
variabil, depinzind de traditii (bazate sau nu pe centralizare/descentralizare).
Colectivitatile locale se refera la o rationalitate de tip local (interesul localitatii) care nu
este reductibila la cea a statului si dezvolta o anumita putere locala.
Stratificarea relatiilor cu cetateanul
Nu putem considera ca administratiile moderne urmaresc in totalitate un model de
distantare birocratic fata de cetatean. Relatiile concrete intre administratie si cetatean nu
se caracterizeaza prin aplicarea unui model uniform si reproductibil la infinit, bazat pe
constringere si distantare ci printr-o diversitate crescuta. Aceasta diversitate tine in primul
rind de pozitia diferita pe care cetatenii o au fata de administratie. Tipul de contact este
variabil: desi uneori administratii sint supusi unei impuneri unilaterale a normelor sau
obligatiilor de catre administratie, tot mai mult ei devin "clienti" care beneficiaza de
prestatii din partea serviciilor publice. Aceasta pozitie modifica in profunzime relatia
existenta. Utilizind serviciile pe care administratia le pune la dispozitia sa, clientul apare
ca beneficiar al actiunii administrative: el nu mai este supus unei impuneri unilaterale a
disciplinei administrative ce ii restringe autonomia si limiteaza libertatea sa de
comportament ci, dimpotriva, profita de o gestionare care ii satisface nevoile si ii procura
anumite avantaje. Se poate constata deci o inversare a sensului relatiei administratie
publica/cetatean, pentru ca asteptarile vin acum dinspre cel din urma. Originea sociala

conduce, in mod egal la o apropiere mai mare sau mai mica fata de administratie.
Distanta intre aceasta si public este diferita: anumite categorii de cetateni au posibilitatea
de a evita, cel putin partial, obstacolele pe care administratia le opune comunicarii si de
a-si asigura cai de acces la institutiile vizate. Administratia practica deci o inchidere
selectiva si inegala, in functie de resursele de care dispun cetatenii, de influenta lor
sociala, de receptivitatea si valorile privilegiate de acestia. Pe de alta parte relatia
administratiei cu publicul este realizata de persoane concrete, a caror comportamente
variaza nu doar in functie de tipul de serviciu de care apartin ci si de natura functiei si
frecventa contactelor cu publicul.
Sistemele administrative nu functioneaza niciodata intr-o perfecta armonie sau intr-o
rigiditate totala. Modificarile constatate nu semnifica renuntarea totala la modelul
birocratic ce serveste ca o norma de referinta si influenteaza puternic viata administrativa.
Tensiunea permanenta intre ierarhia formala si relatiile informale, unitate si diversitate,
constituie de fapt un element fundamental al dinamicii administrative iar compromisul
realizat intre aceste aspecte este precar.
F.

Agenda administrativa

La o prima vedere administratia nu controleaza procesul de realizare a agendei de

activitate (Chevallier, 1994) iar lista problemelor pe care este chemata a le lua in
considerare este aparent impusa din exterior, sub dubla presiune a cererii sociale si a
constrangerii politice.
Aceasta viziune, corolar al unei viziuni instrumentale nu trebuie acceptata pur si
simplu. Pe de o parte raportul intre administratie si politica este reciproc: daca sfera de
activitate administrativa depinde de arbitrajele politice, administratia detine resurse care
ii permit sa influenteze continutul acestor arbitraje; astfel agenda administrativa rezulta,
cel putin in parte, dintr-o productie autonoma. Administratia dispune de o autonomie
pentru a preciza continutul concret al actiunilordesfasurate. Pe de alta parte, pozitia
administratiei in raport cu cererea sociala este ambivalenta; chiar daca administratia
trebuie sa raspunda la aceasta cerere ea contribuie, in schimb, la producerea ei.
Agenda administrativa. Agenda administrativa este perceputa ca un ansamblu al
problemelor care cer o interventie administrativa trebuind inteleasa in mod distinct fata
de agenda politica. Chiar daca sunt interdependente ele nu raman mai putin distincte:
agenda administrativa nu este totdeuna obligata sa porneasca de la probleme ce figureaza
pe agenda politica. Este important ca in cadrul agendei administrative sa se faca diferenta
intre agenda institutionala (ansamblul problemelor care tin in mod traditional de sfera de
competente ale administratiei) si agenda conjucturala (care priveste problemele noi
pentru care exista o dezbatere asupra oportunitatilor unei interventii administrative).
Agenda institutionala. Agenda administrativa este formata in principal din
probleme rutiniere, adica probleme considerate in mod
traditional ca fiind specifice pentru domeniul actiunii
administrative. Dezvoltarea statului providenta a antrenat insa
dezvoltarea constanta a acestei agende; administratiei i s-au
incredintat activitati tot mai numeroase si diversificate. Astfel
administratia moderna trateaza astazi in mod rutinier probleme
care acum un secol nu reprezentau absolut nici o relevanta

pentru ea (protectia mediului, drepturile consumatorului, etc).

Actiunea administrativa este puternic institutionalizata, reguli
precise fixand tipul de probleme pe care administratia este
abilitata a le rezolva. Institutionalizarea implica punerea intre
paranteze, cel putin provizoriu, a dezbaterii politice privind
aceste activitati administrative.

La o prima vedere, configurarea concreta a acestei agende este total determinata de

cererea sociala. Actiunea administrativa este de fapt dirijata de o constrangere
fundamentala, de ordin axiologic: ideea ca ea este destinata servirii publicului si chemata
sa satisfaca aspiratiile indivizilor si grupurilor. Atunci cand actioneaza ea nu face decat sa
raspunda unei cereri preexistente si preconstituite. Aceasta viziune, draga administratiei,
trebuie insa analizata atent. Pe de o parte, cererea sociala nu un produs spontan, ci este
modificata de societate prin inocularea de valori, reprezentari, standarde de
comportament; odata ce administratia este si ea parte a societatii va contribue de faptla
modelarea cererii sociale. Apoi cererea sociala nu este in intregime determinata pentru ca
societatea nu dispune niciodata de un control integral al membrilor sai, ale caror nevoi si
dorinte scapa pe scara larga de sub controlul sau. Sa nu uitam faptul ca administratia
publica este formata din indivizi integrati in raporturi sociale concrete, care au interese de
valorificat sau aparat in cursul actiunii- ea este caracterizataade o logica de actiune
autonoma. Astfel economia actiunii administrative rezulta deci dintr-o interactiune
permanenta intre oferta si cerere, care exclude toate interpretarile simpliste.
Accesul revendicarilor sociale la administratie se supune unor conditii stricte: exista
puncte de intrare, fixe si stabile, prin care cererea trebuie in mod necesar sa tranziteze.
Pentru a fi luate in considerare cererile societatii trebuie exprimate prin dispozitive de
comunicare oficiale bine definite si monopoliste. Totusi, rigiditatea acestui sistem de
comunicatie nu este atat de mare incat sa excluda toate posibilitatile de fortare a accesului
la administratie prin ocolirea mediatorilor traditionali.
Dispozitive de mediere a accesului la administratie. Capacitatea de acces la
administratie este repartizata de maniera variabila si inegala, dupa caz. In societatile
vechi, de dimensiuni limitate si cu o slaba diferentiere a rolurilor politice, accesul la
administratie era larg deschis. Dimpotriva, in societatile moderne, de mari dimensiuni se
constata aparitia intre indivizi/grupuri sociale si autoritati administrative a unor mediatori
insarcinati sa regleze procesul de admitere a exigentelor: cererile nu mai circula libere.
Pentru a avea acces la administratie ele trebuie sa treaca prin structuri care le filtreaza si
decid daca introducerea lor in sistem este necesara sau nu. Dupa gradul de deschidere al
administratiei, mediatorii sunt mai mult sau mai putin numerosi si dispersati. In tarile de
tip dictatorial/autoritar sunt putin numerosi si dispusi in puncte fixe. Administratia
limiteaza la un minim indispensabil mecanismele de comunicare cu cetateanul si asigura
un control crescut asupra mediatorilor. Datorita acestei atitudini ea elimina riscurile de
supraincarcare, dar tinde a fi rigida si cunoaste dificultati de adaptare. In tarile
democratice cetatenii au multiple posibilitati de acces la administratie: specializarea in
roluri de transmitere a cererii este relativa, iar comunicarea intre administratie si societate
se face prin intermediul unor retele foarte diversificate. Administratia intra in interactiune
cu societatea, dar centrele de decizie risca sa fie paralizate de multiplicarea cererilor.
Administratia recurge suisteme de filtrare care, pornind de la o pozitie sociala strategica,
sunt capabile sa filtreze, selectioneze, ierarhizeze cererile sociale precum si sa amelioreze

elaborarea deciziilor prin reducerea punctelor de vedere. Pozitia mediatorului trebuie sa

treaca atit prin recunoasterea din partea cetatenilor in numele carora vorbeste cit si prin
cea din partea administratiei care trebuie sa il accepte ca interlocutor viabil. De aici
situatia in care unii reusesc sa se impuna ca parteneri ce intretin contacte permanente cu
administratia; altii sunt tinuti la periferia circuitelor de comunicare. Administratia intra in
relatie cu interlocutori capabili, prin pozitia pe care o ocupa, sa ii aduca informatii
necesare si sa ii usureze activitatea dar totodata dispusi sa coopereze cu ea si sa fie
receptivi la metodele si valorile sale. Ea ignora interesle minoritare, neorganizate sau
rebele fata de rationalitatea sa.
Dispozitivele de mediere sunt eludate de cei care incearca sa forteze accesul la sistem
printr-o presiune directa asupra centrului de decizie. Acest comportament este cel al
minoritarilor, marginalilor sau deviantilor, precum si al noilor veniti pe piata
administrativa, care nu pot spera sa faca sa conteze punctul lor de vedere decat incalcind
regulile jocului reprezentativ traditional si inlocuindu-le cu noi reguli mai favorabile.
Refuzand sa urmeze canalele oficiale de transmitere a revendicarilor, ei incearca sa
creeze propriile cai de acces. Aceasta ofensiva antreneaza reactia retelelor existente ai
caror componenti incearca sa blocheze bresele si sa-si pastreze pozitia si privilegiile.
Succesul unei astfel de "strategii de depasire" depinde atit de intensitatea asaltului dat din
exterior cit si de de intensitatea rezistentei opuse de structura organizationala. Pentru ca
aceste eforturi de stabilire a unor noi cai de comunicare a revendicarilor diferitelor
grupuri sociale catre administratie sa fie efective este nevoie fie ca presiunea exercitata la
periferie sa fie suficient de puternica pentru a constrange administratia sa reactioneze si
sa-si adapteze dispozitivul de comunicare fie ca grupurile marginale sa gaseasca in
interiorul sistemului administrativ complicitati ce pot fi reprezentate de forte
administrative inovatoare, pana atunci tinute la periferia circuitului de decizie si care
spera sa-si intareasca pozitia in administratia publica.
Conjugarea eforturilor intre agenti interni si externi de schimbare poate semnifica
modificarea dispozitivului existent si amenajarea unor noi cai de comunicare. Odata ce a
reusit sa forteze accesul in administratie, noul venit va fi el insusi integrat ca mediator si
se va transforma intr-o retea de transmitere a revendicarilor sociale.
Filiera inversa.
Suprematia cererii sociale este aparenta;
administratia nu se multumeste sa inregistreze pasiv cererea sociala, sa
raspunda automat la dorintele si cererile cetatenului ci actioneaza si in
functie de interese proprii. Aceasta actiune comuna tuturor organizatiilor este
favorizata, in cazul administratiei, de situatia de monopol, care da siguranta
unei "piete captive", unei relative indiferente la dorintele clientelei si care
pune in prim plan interesul institutiei.

Filiera inversa (J.K. Galbraith) semnifica suprematia ofertei asupra cererii in

capitalismul dezvoltat. Contrar modelului economic clasic, bazat pe postulatul
suveranitatii consumatorului, marile companii dispun, de fapt, de capacitatea de a orienta
in profit propriu mecanismele pietei: modeland, mai ales prin publicitate
comportamentele consumatorilor, creind in permanenta noi nevoi, ele ajung sa provoace
cererea necesara pentru un nou produs.
Aceasta analiza este posibil de transpus la cazul administratiei, al carei statut
monopolist o doteaza cu mijloace de presiune eficace: pretinzand ca se preocupa de

nevoile profunde ale publicului, ea contribuie prin actiunea sa la intarirea cererii sociale
care ii este necesara. Oferta administrativa nu ramane fara efect aupra cererii sociale,
care tinde a se orienta spre produse accesibile si disponibile. Aplicarea filierei inverse in
administratie se realizeaza prin doua modalitati distincte si bine structurate: retorica
nevoilor si conditionarea cererii.
Retorica nevoilor in administratia publica. In lipsa unei cereri sociale explicite,
articulate, administratia publica tinde sa se refere, pentru a-si legitima actiunile, la nevoi
sociale "latente", neexprimate, pe care se afirma a fi singura capabila sa le perceapa;
functionarii se prezinta ca o "minoritate luminata" care pretinde a intelege nevoile "reale"
ale societatii si se grabeste sa le rezolve. In mod evident aceste nevoi nu trebuie sa
coincida cu cele pe care cetatenii le considera a fi importante. Aceasta problematica a
nevoilor se afla la baza discursului serviciului public ce este intotdeauna prezentat ca un
raspuns la nevoi sociale latente, dar reale, care sunt considerate a fi preexistente creatiei
sale si a caror satisfacere reprezinta vocatia sa.
Discursul nevoilor nu este de fapt, decat o simpla retorica vizand rationalizarea si
legitimarea actiunii administative. Nevoia este creata in acelasi timp cu serviciul propus
pentru a o satisface; pretinsa obiectivitate a nevoilor disimuleaza deci un proces de
canalizare a cererii pe cateva obiective considerate legitime. Aceasta nu inseamna, pe de
alta parte ca serviciul este pur arbitrar si ca cererea este doar reflectia inerta si pasiva a
ofertei. Exista deci o filiera inversa, pentru ca administratia isi rezeva, de-a lungul
retoricii nevoilor, dreptul exclusiv de a defini ceea ce este bine pentru cetatean.
Conditionarea cererii in administratia publica. Definind, prin serviciile pe care
le ofera, modele legitime de satisfactie, administratia fixeaza
cadrul in care cererile trebuie sa se situeze. Toate cererile care
nu se plaseaza in cimpul astfel circumscris, care nu corespund
normelor impuse de catre administratie, nu vor fi luate in
considerare. Aceste norme sunt progresiv interiorizate de catre
public. Socializarea administratilor permite ajustarea cererii in
raport cu oferta: in timp ce propune o prestatie, administratia
provoaca, prin actiunea socializatoare proprie, producerea unei
cereri sociale corespunzatoare. Administratul, cetateanul este
condus, imperceptibil, inspre a-si adapta asteptarile in functie
de ceea ce exista si a respecta ritualurile impuse pentru
serviciile de care beneficiaza. Administratia nu se opreste doar
la modelarea cererii sociale; ea contribuie, intr-o maniera mai
difuza, dar si mai profunda, la aparitia si cristalizarea unor noi
nevoi.

Agenda conjuncturala. Constructia agendei conjuncturale trece prin doua etape

esentiale: pe de o parte, izbucnirea problemelor sociale noi care pot cere o interventie
administrativa pentru a fi rezolvate, iar pe de alta parte transformarea acestor probleme,
sub efectul controverselor pe care le suscita, in mize politice, ce pot conduce la o luare in
consideratie de catre administratie. La aceste doua nivele, administratia joaca un rol
esential, avand o importanta majora in identificarea problemelor si participand activ la
procesul de inscriere in agenda.

Producerea cererii sociale este un mecanism social selectiv din cel putin
trei puncte de vedere:

pentru ca cererile sunt orientate spre autoritatile politico-administrative, ele

trebuie sa fie compatibile cu normele politice in vigoare;

pentru ca sunt prin esenta colective, cererile sunt agregate prin actiunea unor
catalizatori;

pentru ca sunt promovate de grupuri sociale diferite, ele dispun de o forta de

penetrare inegala.
Cererea sociala exprima inainte de toate o stare de insatisfactie, o situatie de lipsa: ea
releva existenta unor diferente generatoare de tensiune intre situatia reala, asa cum este
perceputa si aspiratii; ea implica apelul de stat pentru a o remedia. Cererea sociala este
deci orientata inspre stat, politizata: pe el se conteaza pentru a suprima frustrarile nascute
in viata societatii. Aceasta cerere se prezinta sub forma de "exigente", mai mult sau mai
putin precise, mai mult sau mai putin explicite, dar care difera calitativ de simplele
asteptari. Cererea este deci rezultanta unui proces de politizare a nevoilor/dorintelor:ea
desemneaza acele nevoi pe care membrii societatii doresc sa le vada satisfacute prin
output-urile politice. Pentru ca o problema sociala sa devina una de interes politic ea
trebuie sa satisfaca trei elemente distincte: sa numeasca, identifice un subiect distinct; sa
impute responsabilitatea cuiva; sa revendice, fiind gata sa actioneze pentru a obtine o
reparatie. Aceasta politizare nu depinde de subiectivitatea individuala, ci de stari sociale
obiective: in fiecare societate normele culturale sau ideologice determina care dintre
aceste nevoi sunt de resortul statului. Aceste norme pot fi mai mult sau mai putin largi,
depinzand de caracteristicile societatilor; semnul distinctiv al societatilor contemporane
este o politizare crescuta a cererilor, statul fiind presat de cereri tot mai numeroase si
diversificate care antreneaza un risc permanent de supraincarcare.
Aceasta constrangere culturala sau ideologica se traduce prin modul de formulare al
cererilor: pentru a avea sanse sa fie considerate, cererile trebuie sa fie admisibile si deci
exprimate in termeni compatibili, nu doar cu codul social dominant, dar si cu normele pe
baza carora exista institutia statului. Interesul general devine astfel o norma la care
trebuie sa se raporteze toate cererile sociale. Importanta acestui tip de raportare nu trebuie
subestimata, odata ce decidentii politici trebuie sa actioneze, cel putin teoretic, conform
dogmei interesului general.
Exprimarea cererilor fata de administratie. Pentru a avea acces la sistemul politicoadministrativ, cererile trebuie preluate si promovate de grupuri sociale: initiativa acestor
grupuri are ca efect identificarea si cristalizarea a ceea ce nu erau decat aspiratii vagi si
difuze si atribuirea unei dimensiuni colective cererii. Aceasta mobilizare sociala
antreneaza si cristalizarea revendicarilor individuale, care pierd caracterul lor spontan si
liber si se gasesc canalizate catre obiective precise si comune, rezultate ale unui consens
intre membrii grupului. Fiecare grup tinde a apara interesele specifice ale membrilor sai
iar aceste interese se lovesc inevitabil de acelea ale altor grupuri - de aceea diversitatea
cererii sociale nu reprezinta decat produsul si reflectarea diviziunilor sociale.

Inscrierea problemelor pe agenda administrativa. Existenta unei probleme sociale nu

ajunge pentru inscrierea ei pe agenda politica si administrativa. Aceasta inscriere in
agenda rezulta dintr-un proces de mobilizare care poate avea forme variate. Putem
identifica modele de constructie diferite ale agendei conjuncturale:

- un model de initiativa extrerioara in care includerea pe agenda

este impusa de organizatii situate la limita sistemului de decizie
oficial; (spre exemplu includerea pe agenda administrativa
conjuncturala a unei probleme ce tine de protectia mediului la
presiunile unei organizatii nonguvernamentale);
- un model de mobilizare in care actorii guvernamentali au initiativa
dar cauta sustinerea exterioara; (spre exemplu atunci cind statul cauta
sustinere pentru un proiect particular din partea societatii civile sau a
unor organizatii care nu fac parte din structura guvernamentala);
- un model de initiativa interna in care decidentii si grupurile
interesate se pun de acord pentru a evita dezbaterea publica.

In prelungirea acestei analize exista doua modele sintetizate de inscriere a unor

probleme pe agenda aconjuncturala:
1. inscrierea rezultata dintr-un proces de mobilizare a diferitelor forte sociale, politice,
administrative, care conduce la transformarea problemelor in mize; in acest caz de
larga politizare, dezbaterea asupra oportunitatii unei actiuni publice se desfasoara
deschis si in arena publica, iar inscrierea in agenda politica precedeaza, in general,
inscrierea in agenda administrativa.
2. inscrierea rezultata, dintr-un proces voluntar de "depolitizare" importanta problemei
in cauza fiind acceptata de comun acord de toate fortele politice (vezi cazul necesitatii
interventiei statului in prevenirea si tratarea SIDA). In acest caz dezbaterea asupra
unei actiuni publice se desfasoara in cerc inchis intre administratori si grupurile
interesate iar inscrierea in agenda se face automat.
Trebuie sa intelegem insa faptul ca nu este suficient ca o problema sa devina politica
pentru ca ea sa fie inclusa automat pe agenda administrativa. Autoritatile publice
responsabile de constructia agendei au la dispozitia lor o gama de raspunsuri posibile
fata de cererile cu care se confrunta: refuzul, asteptarea, acceptarea simbolica,
tratamentul partial. Acest tip de raspuns depinde de natura problemei: caracterul mai
mult sau mai putin proeminent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul de

formalizare, difuziunea, intensitatea opozitiei pe care o suscita. Pentru ca o problema

sa fie inscrisa in agenda admnistrativa trebuie:

(codaj).

sa fie considerata ca fiind de resortul autoritatilor publice;

sa apara ca necesitand atentie (o situatie problematica);
sa fie tradusa in termeni care o fac a fi tratabila de catre autoritatile publice

Mobilizarea politica pentru inscrierea problemelor in agenda administrativa. Cererea

sociala corespunde formularii unor asteptari fata de autoritatile politico-administrative.
Considerarea sa de catre decidenti nu este totusi automata; cererile sociale sunt de fapt
multiple si contradictorii iar fiecare grup social incearca sa faca sa prevaleze
revendicarile sale si sa obtina solutiile care ii sunt favorabile. Inscrierea unei probleme pe
agenda politica inseamna perceperea sa ca apeland o dezbatere publica si interventia
activa a autoritatilor legitime; ea este trecuta printr-o serie de filtre succesive: angajate
intr-un proces de confruntare, cererile sociale fac obiectul unui proces de tratare, selectie,
ierarhizare; ele acced la sistemul politico-administrativ in conditii diferite.
Includerea problemelor diverse pe agenda conjuncturala reprezinta un proces extrem de
complex care pune fata in fata grupuri cu profil si resurse diverse; promovarea acestor
probleme se poate face de categorii diferite de actori ai spatiului public: sociali, politici si
administrativi.
Actorii sociali. Mobilizarea grupurilor sociale pentru apararea sau promovarea
anumitor cereri apare dintr-un mecanism de interactiune. Initiativa apartine celor care au
solicitat statului sa inoveze si sa preia noi probleme: aceasta cerere de schimbare suscita o
mobilizare mai mult sau mai putin puternica a altor grupuri pentru a sustine aceasta
initiativa, a o modifica sau a i se opune. Aceste presiuni contradictorii nu se anuleaza in
masura in care fortele in cauza nu au o greutate identica. Cererile sociale nu sunt
comparabile nici prin continutul lor, nici prin formulare; odata ce se prezinta in fata
sistemului politico-administrativ, ele sunt deja pozitionate, clasate, ierarhizate, iar aceasta
structurare prealabila va avea un efect puternic asupra tratarii lor.
Capacitatea de mobilizare a grupurilor sociale este variabila in functie de gradul de implicare si de natura
problemelor care ar trebui sa fie luate in considerare de catre administratie. Astfel putem identifica:
participantii propriu-zisi mobilizati social si politic (cei mai activi in grupe de identificare, cei mai
putin activi in grupe de atentie).
-

publicul sau spectatorii, cei mai activi fiind publicul interesat, iar cei indiferenti, fiind publicul

general.
participantii politici se mobilizeaza pentru inscrierea unor probleme pe agenda administrativa in
functie de consideratii variate: fie interese personale, fie un profit indirect, fie interesul public. Din punctul de vedere al actiunii
acestor participanti politici putem identifica doua categorii distincte:
elitele sociale, cu un rol permanent, care se folosesc de resursele de influenta interpersonala pentru
a face sa prevaleze opiniile lor;
miscarile sociale, a caror actiune este punctuala si episodica si care suplinesc deficitul lor de
notorietate sau relatii prin activism si mobilizare colectiva. Aceasta este actiunea specifica a acelor care au permis incepand cu
sfarsitul anilor 60 promovarea unor teme precum protectia mediului, protectia consumatorului, locul femeii in politica, etc.

Mobilizati in jurul bunurilor colective si actionand pentru interesul public, aceste miscari au dus aceste revendicari in campul
politic si au sfarsit prin a fi luate in considerare de autoritatile publice.
Cererile sociale se afla intr-o situatie eminamente concurentiala: ele se angajeaza intr-o competitie puternica
atat pentru ca statul are capacitati limitate si nu poate satisface toate exigentele care ii sunt adresate, cat si pentru ca interesele
generale sunt contradictorii si antagoniste; astfel tratamentul cererilor se face prin mecanisme de excludere/selectie.
Or atuurile cererilor in aceasta competitie sunt inegale: puterea lor de accedere pe agenda administratiei depinde
in buna masura de resursele detinute de fortele sociale in cauza, iar aceste resurse variaza in functie de pozitia ocupata in ierarhia
sociala. Grupurile dominante dispun de cele mai bune atuuri pentru a se face auzite: zonele de importanta strategica pe care le
controleaza nu le dau doar o influenta directa asupra procesului decizional, dar le si permit sa se impuna ca parteneri
indispensabili. Atata timp cat ele detin mijloacele economice, birocratice, culturale de blocare a aplicarii unei politici ce nu le
convine, decidentii sunt obligati sa conserve interesele lor fundamentale si sa le solicite concursul. Pe de alta parte grupurile ce
nu detin decat resurse limitate si dificil de mobilizat: se bazeaza in principal pe capacitati de actiune negativa. Ceea ce ele
reclama sunt doar interventii corective si compensatorii.
Ierarhia cererilor nu tine doar de inegalitatea resurselor pe care diferite grupuri sociale le pot mobiliza: cererile
sociale apar ca fiind bine fondate si admisibile daca ele coincid cu valorile fundamentale ale identitatii colective. Pozitia acestor
cereri rezulta din conformitatea lor cu codul social. Acest cod nu este neutru; el este legat de pozitia grupurilor care sunt
capabile sa impuna parerea lor si altora, sa formuleze cereri "bine fondate".
Actorii politici. Partidele politice constituie un mijloc privilegiat de preluare a problemelor si de transformare a
acestora in elemente importante, pe care administratia nu are dreptul de a le neglija. Rolul lor nu se limiteaza insa la o
transmitere pasiva a cererilor. Ele vor pune in practica de fapt:
-

o munca de filtrare, ce conduce la retinerea unor cereri si respingerea altora;

un efort de codare, destinat a face cererile compatibile cu logica politica si admisibile pentru

decidenti;
un efort de agregare, prin care cererile sunt armonizate, ierarhizate si sintetizate in jurul marilor
optiuni (sintetizate de obicei in programe politice).
Pe de alta parte partidele politice apar si ca agenti de socializare, ce preiau cererile sociale in mediul politic, le
interpreteaza si le difuzeaza apoi la nivelul intregii societati. Printr-un proces de durata aderentii partidului politic sunt supusi
unei actiuni de asimilare a unor valori si comportamente specifice si dorite de catre cei aflati la putere. Aceasta analiza poate
parea paradoxala pentru partidele de opozitie sau mai mult pentru partidele ce refuza sa recunoasca regulile jocului politic si
pretind sa se situeze dincolo de sistem. Totusi existenta acestora este importanta odata ce ea permite exprimarea cererilor
grupurilor sociale minoritare si integrarea lor in calculele politice: decidentii sunt capabili sa pastreze mai bine echilibrele sociale
si sa reduca presiunea periferica, prin realizarea unor concesii necesare. Cu timpul partidele de acest fel sfarsesc prin a interioriza
constrangerile de ordine instituite si limiteaza duritatea discursului propriu. Pe de alta parte, asigurand reprezentarea politica a
grupurilor sociale periferizate aceste partide le dau posibilitatea sa fie aparate si auzite, lucru ce permite evitarea
comportamentelor de retragere si pasivitate; chiar daca nu reusesc intotdeauna sa influenteze centrul decizional, aceste partide
asuma cel putin o functie de reprezentare, de exprimare a problemelor grupurilor minoritare, asigurand integrarea lor progresiva.
Reteaua de partide este dublata de reteaua paralela a grupurilor de presiune, organizatii sociale, asociatii diverse,
orientate spre apararea interesului comun si unite printr-o solidaritate specifica. Aceste grupuri reprezinta, pentru sistemul
politic, o modalitate de diversificare a sursele de informare si de vizualizare a potentialelor zone de tensiune. Acest fenomen este
vizibil in cazul sindicatelor, care joaca un rol politic important: revendicarile sindicale fac parte integranta din datele pe care
decidentii politici trebuie sa le ia in considerare in alcatuirea agendei adminitrative.
In fine, nu trebuie neglijat rolul tot mai important jucat de mass-media in constructia agendei: dand o vizibilitate
particulara anumitor aspecte ea poate antrena reordonarea prioritatilor actiunii administrative.
Actorii administrativi. Cererile sociale sunt promovate si de diverse administratii locale care asuma o functie
reprezentativa exprimand si aparand interesele nucleului in interiorul sistemului politico-administrativ. Aceasta mediere
administrativa contribuie la ordonarea cererilor:

Pe de o parte administratiile nu se multumesc sa transmita pasiv cererile lor: acestea sunt supuse unui tratament
intensiv in ideea reducerii diversitatii proprii; medierea administrativa permite punerea lor in ordine, definind prioritatile,
reformulandu-le in termeni compatibili cu codul politic.

Pe de alta parte resursele inegale de care dispun administratiile dau cererilor pe care le preiau greutati diferite:
in functie de vehicularea lor catre mediatori administrativi puternici sau slabi, cererile acced in conditii mai mult sau mai putin
favorabile la sistemul politic. Cum aceasta stratificare administrativa este, in mod larg, reflectarea stratificarii sociale, grupurile
sociale dominante dispun prin intermediul segmentelor administrative pe care le controleaza de avantaje suplimentare.
Aceasta dimensiune reprezentativa este mai mult sau mai putin bine asumata de la administratie la administratie.
Astfel, existenta unei relatii armonioase de integrare a administratiei publice in comunitatea locala ofera resurse crescute pentru
a asigura apararea intereselor proprii. O integrare slaba duce, in mod contrar, la fenomene de distorsiune, blocaje si scurt-circuite
in transmiterea cererilor sociale prin aparatul birocratic.
Aceasta interventie a administratiei in exprimarea cererii sociale dovedeste ca actiunea administrativa nu este
total predeterminata: transmitind cererea sociala, administratia publica o modeleaza, o orienteaza in anumite directii.

Actiunea administrativa nu este comandata doar de impulsuri externe. Administratia este in fapt o organizatie
structurata, formata din indivizi si grupuri ce cauta sa orienteze actiunea lor intr-un sens care le va fi favorabil: toate deciziile au
efecte asupra echilibrelor de putere din interior. Datorita acestui lucru finalitatile oficiale vor fi in permanenta parazitate de alte
consideratii, de ordin intern: peste obiectivele "oficiale" apar cererile latente ale membrilor sai care isi folosesc toata influenta
pentru a-si apara privilegiile si obtine noi avantaje. Actiunea administrativa va fi influentata la fel de puternic de ambele tipuri de
impulsuri. Aceasta deplasare a scopurilor nu semnifica, pe de alta parte, ca interesele publicului vor fi sistematic ignorate.
Satisfacerea cererilor interne are deseori un impact pozitiv pentru public: considerarea aspiratiilor personale, amortizarea
conflictelor interne sunt de natura a mari eficacitatea sociala a actiunii administrative; de asemenea, cresterea in importanta a
unor servicii este benefica pentru clienti, contribuind la imbunatatirea cantitatii si calitatii prestatiilor oferite.
Existenta cererilor interne este mascata de ideologia care sustine functionarea administratiei: deschis servirii
exclusive a publicului, functionarul nu va avea interese proprii de valorificat. Sarcina sa va fi de a realiza cat mai fidel misiunile
care i-au fost incredintate. Aceasta constructie de imagine a unui functionar neutru, fara nevoi si dorinte este in mod evident o
iluzie: administratia este formata din indivizi care au aspiratii de satisfacut, revendicari de formulat si care cauta sa-si
imbunatateasca pozitia pe care o ocupa in organizatie si societate. Administratia nu poate ignora ceea ce constituie pentru ea o
resursa esentiala si o conditie a reusitei sale (este de retinut aici ca o mare parte din actiunea administrativa este legata de fapt de
solutionarea problemelor interne: organizarea muncii, statutul functionarilor, coordonarea interna, controlul managerial, etc).
Aceste cereri interne nu formeaza totusi un ansamblu omogen si coerent odata ce interesele functionarilor nu sunt neaparat
identice; ele variaza in functie de rolul ocupat in interiorul aparatului administrativ si de rangul ierarhic.
Inaltii functionari cauta sa creasca importanta serviciilor plasate sunt autoritatea lor, sa sporeasca resursele si
posibilitatile de care dispun, sa imbunatateasca performantele organizatiei pe care o conduc; prestigiul lor este direct legat de
performantele si imaginea acestei organizatii. Functionarii de nivel mediu isi orienteaza actiunea in special inspre cresterea
gradului de autonomie. Functionarii inferiori sunt interesati in principal de continuitate si stabilitate: ei sunt extrem de reticenti,
in general, la orice tip de schimbari care pot sa modifice rutina cotidiana. Datorita diversitatii acestor obeictive presiunile sunt
extrem de puternice si contradictorii in cadrul institutiilor administrative.
Actiunea administrativa este conditionata de strategii conduse de corpuri si servicii ce urmaresc pastrarea poziilor si
extinderea influentei. Aceste strategii sunt in primul rand de ordin defensiv, dar nu se limiteaza aici. Serviciile publice incearca
sa se mentina in activitate chiar si dupa disparitia obiectului lor de munca, a misiunii ce le-a fost incredintata. Institutiile
administrative detin aceasta capacitate unica, data pozitia lor monopolista, de existenta si activitate in afara obiectivelor.
Supravietuirea serviciului de care apartin reprezinta o exigenta esentala pentru toti functionarii: identificarea cu serviciul creste
imediat ce existenta acestuia este amenintata si antreneaza o intensa mobilizare colectiva pentru asigurarea apararii acesteia.
Toate organizatiile tind sa se perpetueze, fixandu-se pe ideea aparitiei de noi obiective pentru a-si justifica propria existenta
(succesiunea scopurilor). Viata administrativa ofera multiple exemple comparabile de aparare organizationala si succesiune a
scopurilor. Odata ce o administratie este pusa in functie este practic imposibil sa dispara pentru ca ea isi va gasi dupa
indeplinirea obiectivelor initiale, responsabilitati noi capabile sa ii justifice mentinerea. Administratia este deci formata din
sedimente organice si cvasiindestructibile, in cadrul carora competentele sunt imbogatite si diversificate de-a lungul anilor
independent de toate referirile la cererea sociala.
Strategiile institutiilor administrative sunt totodata si de tip ofensiv: orice noua politica publica initiata de catre stat
reprezinta o posibilitate de crestere a puterii si influentei proprii. Scopul urmarit vizeaza mai putin imbunatatirea eficacitatii
sociale a acestei politici ci mai ales cresterea puterii proprii si promovarea colectiva a functionarilor prin succese obtinute in
detrimentul altor parteneri administrativi: interesele sociale trec in planul secund, in urma celor particulare ale serviciilor
administrative. Altfel spus administratia se transforma din mijloc de realizare a nevoilor cetatenilor scop in sine, urmarind in
mod esential propriile interese institutionale.
Actiunea administrativa devine ocazia si pretextul unei confruntari in care reusita nu e legata neaparat de valoarea
punctelor de vedere ci de calitatea diferitelor resurse pe care fiecare le poate mobiliza in sprijinul argumentelor proprii. Ea
cristalizeaza ierarhia de puterea existenta la un moment dat in administratie. Dincolo de apararea propriilor interese, in cadrul
multor societati administratia actioneaza frecvent ca un reprezentant al societatii, ocupandu-se de apararea intereselor colective.
Este important sa intelegem complexitatea presiunilor la care administratia este supusa din exterior si interior,
diversitatea actorilor implicati si multitudinea mecanismelor de selectie a cererii sociale pentru a intelege efortul de formare a
agendei administrative la un nivel real.

Politici publice si administratie publica

Nici o actiune administrativa nu poate fi reprezentata de o maniera izolata; ea se inscrie
in mod necesar in cadrul politicilor care o incadreaza (Chevallier, 1994). Orice"politica
publica" se prezinta sub forma unui ansamblu de masuri concrete, articulate sub forma
unor decizii ce constituie un program coerent; ea implica definirea finalitatilor, a
orientarilor, a prioritatilor si presupune mobilizarea resurselor pentru atingerea
obiectivelor fixate. Desi in mod formal revine autoritatilor politice, definirea politicilor
publice implica o multitudine de factori diversificati, ce participa intr-o forma sau alta la
procesele decizionale. Acest pluralism explica faptul ca politicile nu sint decit partial
produsul unui calcul rational si obiectiv: perfectionarea instrumentelor de analiza si a
metodelor de elaborare nu este suficienta pentru a suprima orice incoerenta; politicile sint
produsul confruntarii unei serii de forte ale caror logici si strategii sunt contradictorii,
care se confrunta si negociaza in cursul unui proces lung si dificil.
O politica publica (Meny si Thoenig, 1993) se caracterizeaza prin 5
aspecte esentiale:

un continut (elementele ce constituie substanta sa);

un program (un ansamblu de acte articulate in jurul anumitor axe);

o orientare normativa (expresia finalitatilor si preferintelor);

un factor coercitiv (o putere de constringere);

- un resort social (o politica are un public a carui situatie, interese,

comportamente sunt afectate de ea).

Efortul de rationalizare a actiunii administrative. Ideea de rationalitate a fost

intotdeauna prezenta in cadrul proceselor de decizie politica: autoritatile politice sint
considerate ca fiind ghidate doar de preocuparea de a cauta cea mai buna solutie posibila
intr-o situatie data. Tinind cont de functiile care le revin in rezolvarea unor probleme la
nivelul comunitatii ele trebuie sa faca proba coerentei, rigurozitatii si pertinentei in
actiunile derulate. Decizia politica apare deci, in mod traditional, ca o alegere constienta
si deliberata, efectuata in cunostinta de cauza, pe baza existentei mai multor linii de
conduita posibile, in vederea atingerii anumitor rezultate. Aceasta preocupare in directia
rationalizarii a cunoscut o noua dimensiune in societatile contemporane: progresul
general al ideii de rationalitate in viata economica si sociala, responsabilitatile tot mai
largi incredintate statului au condus la a se pretinde tot mai multa rigurozitate si
pertinenta decidentilor politici. Aparitia unor tehnici si instrumente noi a furnizat
mijloacele necesare pentru a reduce de o maniera crescinda gradul de amatorism in
procesul de luare a deciziilor. Efortul de rationalizare se traduce in primul rind printr-o
perspectiva strategica mai accentuata: alegerile se inscriu tot mai mult in cadrul unei
strategii globale, permitind o coordonare a deciziilor esalonate in timp si spatiu.

Rationalizarea se traduce si prin dezvoltarea metodelor de sustinere a procesului de luare

a deciziilor, ce vizeaza minimizarea subiectivismului decidentului si cresterea gradului de
obiectivitate in procesul decizional. Aceste progrese in domeniul rationalizarii au intilnit,
destul de rapid, anumite limite: nu numai ca actiunea administrativa nu este ghidata
intotdeauna de obiective precise si coerente, dar continutul deciziilor este rar subordonat
criteriilor alegerii optime, datorita interferentei altor factori.
Derularea rationala a actiunii administrative presupune mai intii articularea si
integrarea diverselor politici sectoriale intr-o strategie de ansamblu prin definirea unei
ordini de prioritati si stabilirea unei ierarhii de obiective pe termen mediu si lung. Acest
proces este reprezentat de elaborarea unor documente sintetice cu caracter prospectiv, ce
fixeaza obiectivele de atins si mijloacele de realizare necesare, pe o perioada data.
Existenta unui plan nu suprima totusi orice element de incoerenta, eficienta sa fiind
diferita de la caz la caz
Planificarea strategica. Transpunerea in tarile capitaliste a demersului de planificare,
ce pare a fi legat de doctrina comunista este datorata necesitatii de a dispune de un proiect
coerent de dezvoltare, ce poate servi ca punct de reper si instrument de referinta. El
presupune fixarea unui ansamblu de obiective coerente, pe mai multi ani, chemate nu
doar sa conditioneze strategiile agentilor economici ci si sa constituie cadrul axiologic
in care se vor inscrie diversele actiuni publice. Planificarea asigura (de o maniera
imperativa in tarile comuniste si de o maniera stimulativa in societatile democratice)
asigurarea unei coerente necesare a comportamentelor economice si a interventiilor
publice.
Definirea unui proiect pertinent de dezvoltare este conditionat de controlul asupra
variabilelor ce stau la baza acestei dezvoltari. Valoarea acestei actiuni depinde mai intii
de cantitatea de informatie disponibila si exploatabila. Planificatorii trebuie sa dispuna de
date fiabile referitoare la situatia economiei (atat date de ordin statistic cit si date
calitative, mai dificil de masurat). La ora actuala toate tarile Uniunii Europene dispun de
bilanturi la scara nationala (anuale si trimestriale) ce le permit sa urmareasca activitatea
economica si principalele operatiuni (consum, investitii, etc) legate de diferitele grupuri
de actori. Pe de alta parte, procedeele de colectare si utilizare a informatiei s-au
perfectionat in ideea exploatarii sistematice a noilor resurse disponibile datorita
informatizarii: aceasta permite acumularea unei cantitati considerabile de informatii,
stocarea si folosirea lor eficienta. Aceste progrese in domeniul utilizarii informatiei sint
totusi variabile de la caz la caz. In multe tari lacunele in domeniu sint considerabile,
facind demersul de planificare extrem de superficial si fragil (este semnificativ in acest
caz exemplul fostelor tari comuniste din estul Europei, in cazul carora statisticile oficiale
erau, de multe ori, foarte putin fiabile, fiind percepute in principal ca instrument de
propaganda). In cazul in care planificarea vizeaza o anticipare (pe cit posibil) a viitorului,
este necesar un efort ce vizeaza analizarea cit mai precisa a perspectivelor de evolutie
probabila a contextului economic si social in perioada urmatoare - fie printr-o
extrapolare ce porneste de la date cunoscute ale situatiei prezente, fie printr-o incercare
de identificare a posibililor factori de discontinuitate si ruptura.
Colectarea informatiei si modelarea ei revine uneori serviciilor administratiei publice;
or daca informatia este un mijloc de actiune si un instrument de putere, in masura in care
orienteaza procesul de luare a deciziei intr-o anumita directie, modelarea datelor permite

realizarea unei influente si mai semnificative. In teorie, pentru cei ce elaboreaza

modelele, acestea sint neutre, multumindu-se sa reflecte realitatea economica si
necesitatile existente; de fapt orice model de acest gen opereaza in mod inevitabil cu
alegeri, privilegiaza anumite aspecte ale realitatii pe care intelege sa le reprezinte.
Prevalindu-se de datele economice existente el va crea un cadru obligatoriu pentru
discutiile ulterioare, cadru ce nu poate fi repus in discutie de catre decidenti. Planificarea
are ca functie armonizarea comportamentelor si strategiilor diversilor actori, prin
orientarea spre obiective comune. Semnificatia acestei functii este stabilita insa de o
maniera diferita, in functie de gradul de influenta al statului asupra societatii. In tarile
comuniste, planul indeplineste o functie generala de directionare a economiei si societatii;
obiectivele promulgate prin intermediul planului sint obligatorii atit pentru intreprinderi
cit si pentru administratia publica - ele constituie norme imperative ce trebuie respectate
cu strictete. Ierarhizarea obiectivelor (globale, sectoriale, individuale) garanteaza, in
principiu, o perfecta coerenta a ansamblului actiunilor trasate si definite. Aceasta nu
reprezinta insa decit o aparenta pentru ca rigiditatea sistemului conduce, in practica, la
abateri importante, mascate de statistici false. In tarile capitaliste planificarea nu are
capacitatea de a-si propune impunerea unor obligatii legate de rezultate sau
comportamente fata de intreprinderi; datorita modului de structurare a economiei,
demersul in cauza este total lipsit de caracterul imperativ. Totusi el nu ramine lipsit de
semnificatii in masura in care tinde sa modifice asteptarile si perceptiile agentilor
economici.
Preocuparea pentru realizarea unei coerente vizeaza si interventiile publice, care se
incadreaza de acum inainte intr-o strategie de ansamblu. Conceperea acestei strategii
comporta variatii semnificative: planul poate fi exhaustiv, incercind sa nu scape nimic din
variabilele dezvoltarii si sa acopere ansamblul vietii economice si a raporturilor sociale
sau selectiv, concentrindu-se asupra unui numar mic de obiective, atent selectionate. El
poate sa se margineasca la a defini orientari relativ vagi, relevind mai mult de un catalog
de intentii, sau din contra, sa incerce sa fixeze obiective precise si cuantificate, avind o
valoare normativa pentru administratorii publici. In sfirsit, el poate fi perceput ca expresie
a unei vointe de actiune asupra realitatii sau doar ca un cadru adaptabil, ce poate fi
remodelat sau redefinit in functie de evolutia contextului economic, utilizind dispozitive
de corectie si ajustare.
Definirea prioritatilor in cadrul demersului de planificare este o obligatie de ordin
politic a primului ministru, angajind responsabilitatea statului pe o perioada mai lunga;
stabilirea planului tine deci de competenta executivului si este dependenta de aprobarea
Parlamentului. Cu toate acestea, rolul administratiei publice in acest domeniu este
esential. In toate cazurile, exista o structura administrativa ce trebuie sa animeze,
coordoneze, controleze demersul de planificare, asigurind circulatia informatiei si
integrarea diverselor rationalitati (tehnica, sociala, economica, politica); controlind
intregul proces de elaborare si executie, administratia publica este plasata in centrul
poblematicii planificarii. Planificarea nu se reduce la adoptarea unui plan de ansamblu;
orice plan global trebuie sa fie completat de dispozitive partiale, indispensabile din
punctul de vedere al cresterii eficacitatii. Dezvoltarea unor programe sectoriale sau
regionale a dus la raspindirea rationalitatii proprii demersului de planificare, obligind la
definirea prioritatilor, fixarea obiectivelor, trasarea programelor de actiune; acest lucru
inseamna insa, totodata, aparitia unor probleme delicate in ceea ce priveste coordonarea.

Tendinta, mai recenta, de regionalizare a planificarii s-a confruntat cu aceasta problema;

totusi asigurarea coerentei in relatia national/regional este garantata de obilgatia
regiunilor de a respecta marile orientari definite pe plan national. Planul regional nu face
decit sa aplice, concretizind la nivelul regiunilor, optiunile planului national fiind obligat
sa se situeze in cadrul cadrului normativ existent.
Existenta unui demers de planificare nu semnifica neaparat faptul ca sensul actiunii
publice este definit de o maniera clara, precisa, stabila si ca administratia nu trebuie decit
sa execute normele fixate. In realitate obiectivele care ar trebui ghida decidentii pot fi
incerte, echivoce, contradictorii sau inaplicabile; datorita acestui lucru politicile publice
aplicate efectiv sint plasate sub influenta unor conjuncturi specifice. Acest lucru se
datoreaza unui ansamblu de obstacole de ordin tehnic, politic sau administrativ.
Obstacole tehnice. Cautarea unei coerente globale se loveste de conditiile concrete in
care se desfasoara actiunea publica. In primul rind dorinta de a depasi imediatul si a
realiza o proiectie pe viitor este contrazisa de presiunea realului. Chiar daca este tot mai
larga si pertinenta informatia permite doar clarificarea unei situatii actuale. Modelele de
planificare sunt construite pornind de la date trecute sau prezente: variantele imaginate
sunt puternic influentate de vechile concepte si structuri. Pe termen scurt, extrapolarea
poate da rezultate pozitive; insa cu cit durata vizata si decalajul se extind cu atit
fidelitatea modelului risca sa scada. Pe de alta parte strategiile rezista cu greutate
presiunii exercitate de conjunctura: atit politicienii cit si functionarii reactioneaza inainte
de toate la situatii concrete; obiectivele nu constituie decit o norma de referinta, care
poate fi inlaturata in caz de nevoie. Exigentele pe termen scurt sint intotdeauna
privilegiate in raport cu strategiile pe termen lung, odata de apare un conflict intre aceste
doua elemente.
Obstacole politice. Incoerenta definirii politicilor publice poate proveni si din domeniul
sociopolitic. Planul reprezinta simbolul capacitatii statului de a defini un proiect comun
ce transcede clivajele sociale. Aceasta reprezentare este in buna masura iluzorie: nici o
instanta nu poate, intr-o societate diversificata, pretinde sa incarneze o rationalitate
colectiva superioara, ce depaseste particularismele existente si integreaza rationalitati
divergente si conflictuale ale membrilor sai. Supus unor presiuni contradictorii de catre
factorii sociali, politici, administrativi, planificarea strategica la nivelul statului trebuie sa
efectueze alegeri, privilegiind anumite interese. Totusi, aceste alegeri nu pot fi prea
explicite fara a exacerba conflicte latente si fara a eroda fundamentele legitimitatii
politice. Sociologii au aratat ca pastrarea coerentei organizatiilor implica necesitatea
existentei unei anumite imprecizii in ceea ce priveste finalitatile, lucru ce permite
identificarea tuturor cu organizatia: cu cit organizatiile devin mai complexe cu atit
scopurile sint mai vagi si imprecise. Aceeasi constringere explica tendinta planului de a
identifica obiective vagi, asupra carora un consens, cel putin aparent, ar putea fi obtinut:
imposibilitatea de a ajunge la un acord asupra valorilor si obiectivelor conduce la
evitarea alegerilor de fond si preferarea reglementarii problemelor de zi cu zi, pe masura
ce acestea apar, in cadrul unei abordari incrementale. Functia instrumentala a planului
este trecuta in planul secund de catre functia de legitimare/socializare ce vizeaza o
maximizare a sustinerii sociale. Mai mult, planificarea, in incercarea sa de a satisface
toate grupurile sociale, este deseori confruntata cu obiective diametral opuse (cum ar fi

apararea independentei economice/protejarea economiei nationale pe de o parte si

incurajarea investitiilor externe pe de alta parte).
Schema traditionala a procesului de luare a deciziei este fondata pe un postulat
rationalist: decidentul este considerat a fi un actor unic, al carui comportament este
constient, inteligent, rational; el dispune de un evantai complet de posibile alegeri, carora
li se ataseaza o serie de consecinte pe care el este capabil sa le claseze intr-o ordine de
preferinte; decidentul face alegerea in totala cunostinta de cauza, in functie de
consecintele pe care le prefera si care ii asigura un cistig maximal. Aceasta schema a fost
rafinata prin luarea in considerare a diverselor contexte decizionale si strategii
corespondente: decidentul nu este confruntat doar cu situatii de certitudine (in care
cunoaste consecintele alegerii) ci si cu situatii de risc (in care nu se cunosc decit
consecintele probabile) si de incertitudine (in care se cunosc consecintele eventuale dar
nu si probabilitatea lor de aparitie); in acest caz el va cauta, asa cum arata teoria jocurilor,
sa minimizeze riscurile si sa maximizeze avantajele pe care le poate obtine.
Rationalizarea alegerilor implica faptul ca decidentul nu se va baza doar pe intuitia sau
experienta sa in alegerea celei mai bune solutii ci va initia o analiza completa si riguroasa
a elementelor situatiei, a variabilelor ce conditioneaza alegerile, a diferitelor optiuni avute
in vedere: noi instrumente sint disponibile pentru a imbunatati calitatea deciziilor;
utilizarea lor este legata de punerea in aplicare a unor metode sofisticate de sustinere a
procesului de luare a deciziei. Decidentul beneficiaza, in primul rind, de progrese
considerabile in ceea ce priveste procedeele de colectare si interpretare a informatiilor:
datorita dezvoltarii informaticii el dispune de o informatie nu doar incomparabil mai
extinsa dar si posibil de mobilizat si exploatat de o maniera superioara.
Exemplificare
Analiza de sistem
Analiza de sistem presupune integrarea unui numar de variabile ridicat in procesul de
luare a deciziei, scopul fiind de a ajuta decidentul sa aleaga intre mai multe alternative.
Procesul se bazeaza pe citeva faze distincte:

determinarea obiectivelor;
identificarea strategiilor;

evaluarea costurilor (monetare sau de alta natura) fiecarei strategii;

- cosntructia modelelor ce indica costurile aferente si sansele de atingere a

obiectivelor pentru fiecare alternativa;

- definirea unui criteriu care sa permita clasarea acestor alternative in

ordinea preferintelor, prin compararea costului si eficacitatii.

Obiectivele, strategiile si mijloacele trebuie sa fe deci intr-o relatie de interactiune,

alegerea finala rezultind din cel mai bun echilibru posibil. Completata prin includerea
fazelor de executie si control, analiza de sistem va servi ca baza a noilor proceduri de

rationalizare a alegerilor publice introduse in anii 60 in cea mai mare parte a

democratiilor occidentale: in SUA prin PPBS (Planning-Programming- Budgeting
System), in Franta prin Rationalizarea alegerilor bugetare (Rationalisation des choix
budgetaires-RCB). In ciuda diferentelor deloc neglijabile, inspiratia este identica: este
vorba de adaptarea, la alegerile colective, eficacitatii economice, prin explicarea
obiectivelor, compararea sistematica a mijloacelor posibile si evaluarea avantajelor si
costurilor fiecarui program. Introducerea metodei multicriteriala este direct legata de cea
a tehnicilor gen PPBS sau RCB; nu mai este vorba de evaluarea pertinentei proiectului
prin referirea unica la efectele economice, apreciate prin referinta la un criteriu monetar
ci in functie de criterii diversificate. Fara a se elimina complet calculul economic,
aspectele calitative sint mai mult considerate in realizarea raportului cost- avantaje:
elemente geo- politice (independenta nationala, impartirea teritoriului, etc), etice
(redistribuirea veniturilor) si subiective. Aceasta diversitate a criteriilor conduce inspre un
model mult mai complet de luare a deciziilor.
O tendinta mai recenta este reprezentata de abordarea negociata: nu mai este vorba
aici de existenta unui calcul riguros, obiectiv si cuantificabil ci de efortul de a obtine un
acord intre diversii parteneri implicati; se trece inspre un proces care releva de
preeminenta unei logici politice in raport cu rationalitatea tehnica. Totusi, abordarile
negociate nu semnifica disparitia metodelor precedente; aparute la momente diferite,
aceste trei metode coexista in practica administrativa, fiind utilizate in functie de
problema ce se cere rezolvata. Metodele de sustinere a procesului de luare a deciziei au
modificat, pe plan general, contextul alegerilor, tipul de rationare al decidentilor si au
introdus un plus de rigoare in procesul de elaborare; ele nu au fost insa suficiente pentru
a plasa total procesele decizionale sub semnul rationalitatii.
Miscarea de rationalizare a alegerilor se inspira din aceleasi postulate ca si teoria
clasica a deciziei: ea adera la ideea unui decident unic, perfect informat si avertizat fata
de datele situatiei, constient de consecintele previzible ale alegerilor sale, care alege
solutia ce ii va permite atingerea obiectivului fixat pe baza celor mai mici costuri.
Problema este ca ea va fi supusa la acelasi tip de critici: nu numai ca metodele cele mai
sofisticate nu vor permite suprimarea elementelor de irationalitate (ce sint legate de
context, decident si mediul existent), dar existenta unor rationalitati divergente in orice
proces de luare a deciziei duce la respingerea ideii de alegere optima.
Schema rationalista presupune ca decidentul este in masura sa aleaga in cunostinta de
cauza, gratie informatiei pertinente existente. Totusi, este imposibil pentru decident sa
controleze toate datele unei probleme, deci sa aprecieze toate consecintele diverselor
politici posibile. Colectarea informatiei presupune inevitabil lacune, distorsiuni, erori, ce
tin atit de imperfectiuni de ordin tehnic cit si de strategiile organizationale. Problemele se
refera insa, in mod special, la evaluarea costurilor presupuse de diferitele programe:
studiile nu pot merge intotdeauna suficient de departe datorita limitarii in timp si resurse,
ele fiind elaborate, pe de alta parte, pe baza unor criterii discutabile si aproximative.
Decidentul nu dispune, deci, decit de o cunoastere fragmentata a diverselor alternative si
consecinte specifice. Schema rationalista nu tine cont de incidenta subiectivitatii
individuale asupra procesului decizional: decidentul nu este o entitate abstracta, capabila
sa asimileze toate informatiile disponibile si sa actioneze exclusiv pe baza unor elemente
rationale, ci un individ concret, cu calitati si defecte, impulsuri si aspiratii; datorita

acestui lucru decizia depinde de un ansamblu de factori care limiteaza gradul de

rationalitate. Insasi perceperea fenomenelor semnifica interventia unor mecanisme de
filtrare si selectie: un individ nu poate asimila deodata decit un numar limitat de
elemente noi; el are deci tendinta de a substitui unei situatii reale prea complexe o
reprezentare simplificata si aproximativa a acestei situatii, inainte de a face o alegere.
Chiar aceasta percepere este modelata de o serie de factori subiectivi: individul are, in
mod spontan, tendinta de a privilegia aspectele care coincid cu schemele sale de referinta;
el prefera sa ignore sau sa minimizeze ceea ce contrazice convingerile proprii.
Chiar alegerea in sine se inspira rar din dorinta de a gasi o solutie "optima", cea mai
buna in mod absolut. In primul rind solutiile preferate sint de cele mai multe ori bazate
pe experienta si traditie si nu pe o proiectie in viitor. Apoi, procesul de cautare a unor noi
alternative nu este declansat decit in caz de insatisfactie. In situatiile curente se folosesc
ca alternative elemente stabile, deja existente. In fine, decidentul va inceta cautarea de noi
alternative odata cu identificarea unui mod de actiune satisfacator. Ideea fundamentala,
identificabila in toate demersurile de rationalizare, este cea de one best way ce semnifica
faptul ca, gratie stiintei, toate problemele pot avea o solutie optima. Aceasta viziune a
unei rationalitati universale este in mod evident greu de realizat. Rationalitatea este o
notiune relativa si contingenta; o decizie nu este rationala sau irationala in sine ci in
functie de anumite valori, norme. La baza demersului de rationalizare se afla deci
referinta la un anumit tip de rationalitate. Aceasta se loveste insa de alte tipuri de
rationalitate odata ce procesul decizional implica o serie de actori care nu se refera la
aceleasi obiective; confruntarea intre aceste rationalitati diferite, uneori conflictuale, duce
la rezultate diferite. Argumentele de ordin tehnic nu reprezinta singurul criteriu de
alegere: presiunea intereselor sociale sau politice, dorinta de pastrare a consensului, pot
conduce la solutii diferite, uneori contrare celor sugerate de eficacitatea tehnica, dar
conforme unei eficacitati sociale globale. Rationalitatea apare ca un mit, o retorica
simbolica necesara dar artificiala: in realitate criteriul esential de determinare a unei
politici se refera conjunctural la o situatie problematica precum si la logica politica.
In mod evident aceste aspecte nu anuleaza necesitatea rationalizarii deciziilor publice.
Nici o administratie publica moderna nu poate sa neglijeje stabilirea unui proces coerent
si rational de luare a deciziilor publice si de elaborare a politicilor publice. Este insa
important de inteles faptul ca realizarea unor structuri rationale in cadrul sectorului public
nu reprezinta un demers facil.

Facultatea

Obiective

Facultatea de Stiinte Politice

Numarul de ore pe
si Administrative
semestru/activitati
Familiarizarea cu termenii specifici stiintei administrative

Dezvoltarea capacitatii de identificare a componentelor actiunii

administrative

Dezvoltarea capacitatii de intelegere si dezvoltare a principalelor

concepte ale administratiei publice

Intelegerea fenomenului administrativ

Continut
1. Stiinta administrativa; concepte, evolutie, curente.
2. Administratia publica- definire, caracteristici, functii.
3. Modelul birocratic in administratia publica
4. Modificari ale modelului birocratic in administratia publica
5. Agenda administrativa
6. Politici publice si administratie publica.
Forma de evaluare (E- examen, C- colocviu/test final, LP lucrari de control)
Stabilirea notei - raspunsurile la examen
finale
- activitate la seminar, teste pe parcursul semestrului
(procentaje)

E
70%
30%

Bibliografia

1. Ioan Alexandru, Structuri, Mecanisme si Institutii

Administrative, Editura Sylvi, 1996
2. Jon Pierre, Bureaucracy in the Modern State- An
Inntroduction to Comparative Public Administration ,
Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall, 1995
3. Kerry Tucker, Doris Dorelian, Donna Rouner, Public Relations
Writing, Prentice Hall,1997
4. Richard J. Stillman, Public Administration, Houghton Mifflin
Company, 1996
5. James Q. Wilson, Bureaucracy, Basic Books, 1989
6. Terry L. Cooper, Handbook of Administrative Ethics, Marcel
Dekker, Inc., 1994
7. David Bender, Politicians and Ethics, Greenhaven Press, Inc,
1996
8. Judith E. Gruber, Controlling Bureaucracies, University of
California Press, 1987
9. Carl E. Lutrin, American Public Administration, Concept and
Cases, Prentice Hall, 1992
10. Bernard Rosen, Holding Government Bureaucracies
Accountable, Praeger Publishers, 1989
11. Jacques Chevallier: Sciences Administrative, PUF, Paris, 1994
12. Gabriel Almond, Sidney Verba- Cultura Civica, Ed. Du Style,
Bucuresti, 1995

Powered by http://www.referat.ro/
cel mai tare site cu referate