ELABORAREA DREPTULUI CU PRIVIRE SPECIAL ASUPRA LEGISTICII FORMALE

ION FLMNZEANU

Abstract The issue related by the elaboration of the law, the elaboration of the normative acts, legislative science as it is called in this domain, was approached, unfortunately, very little within the juridical literature although it is and it will be, in the future, a wide open gate toward a research field, with an exceptional utility. For that reason a wide and all-inclusive research of the variety of these domains of action, of understanding, interpretation, communication, application and solving the problems regarding the elaboration of law, and also the formal logistics, constitutes a challenge both for the present and for the future. Elaborating the law is realized by respecting certain proceedings and methods and also certain principles that must respond precisely to the requirements of a concise, clearly, coherent scientific regulation. Keywords: normative acts, formal logistics, natural law, legislative science, juridical methodology.

Aa cum preciza regretatul profesor V.D. Zltescu Legistica formal pentru a da acestei discipline numele sub care este cunoscut n literatura de peste hotare reprezint un domeniu de vrf al tiinei dreptului. Prin reglementarea legal a procedurii de elaborare a actelor normative care devine frecvent, printre rile care o impun numrndu-se i Romnia, disciplina se transform dintr-o culegere de recomandri i sfaturi pentru legiuitori, ntr-o adevrat ramur de drept: dreptul elaborrii legislative1. n continuare, autorul regret faptul c aceast disciplin nu se regsete n programul multor faculti de drept, dei prin cunoaterea tehnicilor, procedurilor i procedeelor legisticii formale ctig nu doar legiuitorii (parlamentarii, corpul tehnic care elaboreaz i avizeaz proiectele de acte normative), dar i interpreii legii, practicieni i teoreticieni, care, decelnd au rebours modul de a proceda al legiuitorului, pot s se apropie mai mult de inteniile sale. Problematica elaborrii actelor normative se pune cu o deosebit pregnan n ultimele dou secole, ca urmare a dezvoltrii sociale, creterii n complexitate i
Lector univ. dr., Universitatea Spiru Haret, Facultatea de Drept, cercettor tiinific principal, gr. III, Institutul de Cercetri Juridice Andrei Rdulescu, Academia Romn; e-mail: ionflaminzeanu@yahoo.com. 1 Victor Dan Zltescu, Introducere n legistica formal, Bucureti, Edit. Romprint, 1995, p. 7. ST. DE DREPT ROMNESC, an 21 (54), nr. 1, p. 2539, BUCURETI, ianuariemartie 2009

26

Ion Flmnzeanu

volum a contactelor inter- i intrasociale, gndirea juridic ncepe s se preocupe de latura teoretic a procesului legislativ2 ns nu trebuie uitat c una din motenirile incontestabile ale dreptului roman o reprezint crearea alfabetului juridic i progresul n domeniul tehnicii juridice. Dac nu ne-au lsat o teorie tiinific nchegat a elaborrii dreptului, elaboratele tehnici ale dreptului roman, precizia i claritatea definiiilor, logica i consecvena gndului juridic, toate acestea stau dovad i mrturisesc marea art a jurisconsulilor Romei. Acest lucru a fcut ca asemenea construcii s poat strbate timpul, s poat fi nsuite, peste mii de ani, de orice legiuitor. Aa cum precizam, gndirea juridic ncepe s se preocupe de latura teoretic a procesului legislativ, ncepnd cu secolul XIX. Problema principal care se punea era aceea de a stabili dac dreptul este un dat n afara oricrei elaborri umane sau este construit de om. Savigny, considerat ca eful colii istorice a dreptului, recunoate existena, sub numele de tehnic juridic, a unei elaborri tiinifice a dreptului care se distinge de elementul politic al creaiunii, prin care el nelegea creaia spontan a dreptului n straturile adnci ale spiritului popular. n concepia sa, elementul tehnic al acestei creaiuni l constituie contribuia juristului specialist, ceea ce adaug el la elaborarea spontan a dreptului n snul poporului. n ochii si aceast elaborare tiinific apare ca aport creator, original. i Rudolf von Ihering admite ideea unei tehnici juridice ca un ansamblu de metode i artificii specifice, menite a asigura dreptului o realizabilitate formal. Principiile generale metafizice, adevruri obiective care se impun raiunii omeneti, care dominau gndirea juridic sunt acum reduse la un numr de precepte, extinzndu-se domeniul de manifestare a tehnicii. Formularea clasic a distinciei ntre dat i construit le donn i le construit n drept o gsim la Franois Gny (decanul de la Nancy) care d la nceputul secolului XX o nou orientare tiinei dreptului. n lucrarea sa Mthode d'interprtation et sources en droit priv positif, Gny rstoarn vechea metod de interpretare ce domina att doctrina, ct i jurisprudena secolului XIX, metod cunoscut sub denumirea de coala exegetic sau metoda exegetic, constnd n suprasolicitarea virtuilor legii, n respectul religios al textelor. Aceast metod el o nlocuiete cu metoda tiinific. El consider c ntre elementele datului dreptului trebuie luate n consideraie3: condiiile reale (clim, sol, producie etc.), condiiile istorice, condiiile raionale (perceptele pe care raiunea ni le arat ca fiind n mod imperios postulate de ctre natura noastr) i condiiile ideale (atitudinile de ordin ideologic). n concepia sa, datele raionale alctuiesc un fel de drept transpozitiv (drept natural) care intr i el, alturi de legea pozitiv n compunerea dreptului. Aceeai problematic o gsim i n lucrarea monumental Science et technique en droit priv
2 3

Nicolae Popa, Teoria general a dreptului, Bucureti, Edit. Actami, 1994, p. 207. Idem, p. 7780.

Elaborarea dreptului asupra legisticii formale

27

positif (patru volume), unde Gny trece n revist toat tiina juridic, dndu-i o nou formul, ce am putea s o rezumm la distincia dintre dat i construit. Datul rmne baza esenial a dreptului pozitiv, ne procur regula, principiul. Acesta ns este uneori vag, de natur moral, fiind prea abstract n raport cu realitile tangibile, el trebuie pus n aplicare cu ajutorul tehnicii. Ceea ce caracterizeaz tehnica juridic este artificiul care opereaz asupra lucrurilor, modelndu-le printr-o serie de mijloace, adaptate toate scopurilor dreptului, mijloace care sunt practic inepuizabile, provenind din toate sursele ingeniozitii minii umane i fiind necesare pentru ca dreptul s-i ating scopul final, i perfecte, n msura n care vor permite realizarea scopului, ct mai repede, mai complet i mai economic. Gndirea lui Fr. Gny a exercitat o enorm influen asupra teoriei dreptului, fiind mbriat i completat critic de numeroi teoreticieni ai dreptului. i n Romnia, Nicolae Titulescu a fost interesat de rolul creator al tehnicii juridice. Celebrul profesor i diplomat elaboreaz teoria drepturilor eventuale, categorie juridic nou, care mbogea tradiionala clasificare a actelor juridice n pure i simple i condiionale, pe care o considera ca insuficient i restrictiv4. Paul Roubier obiecteaz fa de modul n care Gny concepe elaborarea dreptului construit pe baza dat-ului real, istoric, raional i ideal. Roubier nu este de acord c aceasta ar fi o simpl oper tehnic. Consider c, n realitate, nu poate exista legiferare fr o selectare. Din complexul de reguli care pot fi adoptate trebuie selectat, n baza unui criteriu de valoare, aceea care corespunde mai bine uneia din urmtoarele valori: securitatea juridic, justiia i echitatea, progresul social5. Jean Dabin preciza faptul c partea de construit n dreptul pozitiv are o foarte larg extensie. Legile, cutumele, jurisprudena, ca izvoare formale ale dreptului, sunt rezultatul acestei construcii: legea a legiuitorului, jurisprudena a tribunalelor, cutuma a poporului. Creaia juridic este o oper a raiunii care apreciaz faptele, relaiile i, n general, toate realitile care intereseaz ordinea social, securitatea raporturilor umane, binele public. n ceea ce privete unitatea aciunii tiinifice i tehnice n procesul elaborrii normativ-juridice, n cadrul acesteia, operaiile tiinifice asigur cadrul esenial de raionalitate care previne voluntarismul creaiei, intervenia subiectiv, nefondat pe cunoatere, a legiuitorului. Activitatea normativ juridic nu trebuie privit dect ca un tot unitar, fr s existe o ruptur ntre cele dou preocupri: tiinific i tehnic, dei tiina supune investigaiei mediul social ce solicit intervenia legiuitorului, iar tehnica determin modalitile prin care intervenia devine posibil, prin aciunea nemijlocit a legiuitorului.
4 Nicolae Titulescu, Essai sur une thorie gnrale des droits ventuels, 1907, p. IVII, apud de N. Popa, op. cit., p. 210. 5 Paul Roubier, Thorie gnrale du droit (2-me dition), Paris, Sirey, 1951, p. 318.

28

Ion Flmnzeanu

Legistica sau tiina legislativ reprezint ansamblul metodelor, tehnicilor, procedeelor de exprimare material sau formal, a ideilor care au nevoie de reflectare normativ n forme adecvate6. Elaborarea legilor se realizeaz respectnd anumite procedee i metode, precum i anumite principii ce trebuie s rspund ct mai precis cerinelor unei reglementri tiinifice concise, clare, coerente. Principiile, metodele i procedeele folosite n procesul de elaborare a actelor normative formeaz tehnica legislativ. n literatura de specialitate occidental este preferat termenul de legistic formal. Tehnica legislativ7 (legistica formal) reprezint o parte a tiinei legislative (sau legistica), termen mai frecvent utilizat n Occident. Christian Lambotte definea legistica formal ca fiind cercetarea procedeelor, regulilor i formulelor destinate unei redactri corecte i unei mai bune nelegeri a textelor normative i care ncearc s ating acest scop prin armonie, claritate i respingerea diferenelor nefondate8. La Congresul al 5-lea al Asociaiei Internaionale de Metodologie Juridic de la Montreux din 2427 septembrie 1997, s-a definit legistica formal sau tehnica legislativ ca acea tiin ce analizeaz sistemul de comunicare i furnizeaz principiile menite s amelioreze cunoaterea textelor legislative9. Fondatorul utilitarismului, Jeremy Bentham susinea, n cunoscuta sa lucrare Teoria legislaiei c meninerea securitii juridice, ca funcie protectoare a dreptului reprezint cel mai important scop al acestuia. El credea n posibilitatea unei complete codificri tiinifice pe care o considera condiie a ndeplinirii funciei amintite, realizabil prin fundamentarea legislaiei pe principii raionale10. ntr-un studiu intitulat Elaborarea dreptului. Fundamentarea tiinific aspect principal publicat n volumul Dreptul romnesc n condiiile postaderrii la Uniunea European, autoarea, prof. univ. dr. Sofia Popescu, face o trecere n revist a unora dintre personalitile marcante care, de-a lungul vremii, ntr-o form sau alta, au adus n discuie problematica elaborrii dreptului, a principiilor acestuia precum i problematica pe care o ridic tehnica legislativ sau legistica formal. Studiul ncepe cu evocarea personalitii marcante a lui Dimitrie Gusti i n ceea ce privete preocuprile de elaborare tiinific a dreptului, acesta preciznd c printre prioritile operei legislative nu trebuie neglijate stpnirea diferitelor
Ioan Vida, Manual de legistic formal (ed. a II-a), Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2004, p. 3. Sorin Popescu, Victoria ndreanu, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2003, p. 3439. 8 Christian Lambotte, Tchnique lgislative et codification, Story-Scientia, Bruxelles, 1988, p. 10. 9 Congresul Asociaiei Internaionale de Metodologie juridic, Montreux, 2427 septembrie 1997. 10 Sofia Popescu, Elaborarea dreptului fundamentarea tiinific aspect principal, n vol. Dreptul Romnesc n condiiile postaderrii la Uniunea European, vol. 5, 2007, p. 4351, Bucureti, Edit. Tempus-Daco-Romn. n acelai sens, Sofia Popescu, Liberanicorum dreptul mai presus de toate, Iai, Edit. Junimea, 2008, p. 6685.
7 6

Elaborarea dreptului asupra legisticii formale

29

tiine sociale i perspicacitatea de a sesiza cauzele, pentru a gsi remediile cele mai adecvate. n continuare este evocat personalitatea lui Ioan-Ionescu Dolj, primul preedinte al Consiliului Legislativ cu lucrarea sa Noua tehnic legislativ. George G. Mrzescu, autorul Legii pentru organizarea i funcionarea Consiliului legislativ i fondator al Consiliului legislativ interbelic, Cezar Vrgolici, Ion Constantin Filiti, tefan Chico. Alexandru N. Gane, Eustaiu A. Paulopol, care preciza c normele vieii sociale trebuie traduse tiinific n formule precise, care s supun realitatea complex a vieii sociale acelei discipline de logic i claritate care este tiina dreptului. n aceeai opinie, cunoaterea precis a principiilor superioare de drept i aplicarea lor n opera de legiferare revine tehnicii legislative11. Acelai autor preciza faptul c teoria pur a tehnicii legislative din punctul de vedere al eficacitii legii i pierde mult din valoarea sa raional sau logic i n fond este indiferent. Tehnica legislativ va fi o oper practic, cu scopul precis limitat de a realiza o oper legislativ eficace care judec, pragmatic, s-i produc efectul su: legea s aib succes. Dac legea nu are succes, cu siguran c tehnica legislativ a fost defectuoas12. O alt lucrare de referin o reprezint Teorie i tehnic n procesul de creare a dreptului13, autoare fiind Anita M. Naschitz. Aceasta preciza c opera de reglementare juridic implic, cu necesitate, o precis definire a tuturor elementelor acestei reglementri. Viznd s orienteze conduita oamenilor, prescriind anumite comportri, interzicnd altele, stabilind drepturi i obligaii, determinnd statuturi juridice, capaciti, sfere de competen, statornicind sanciuni, normele juridice trebuie s opereze cu preciziune, s restrng ct mai mult posibil sfera de indeterminare. Definirea conceptelor cu care opereaz este, ca atare, o condiie a eficacitii acestor norme n perioada celui de-al doilea Consiliu Legislativ, care a continuat n unele privine spiritul tradiiei naionale interbelice, tocmai datorit greutilor de la acea vreme, s-au realizat totui cercetri destinate fundamentrii tiinifice a elaborrii dreptului, n special n perioada ct la conducerea Consiliului Legislativ s-a aflat regretatul prof. Ioan Ceterchi. Aceste cercetri s-au referit la corelaia dintre legislaie i relaiile sociale, activitatea legislativ i tehnic legislativ, programul legislativ, raportul dintre drept i progresul tehnico-tiinific i social14. O alt lucrare publicat a fost cea a lui Ilarie Mrejeru (consilier n cadrul Consiliului Legislativ) n anul 1979, intitulat Tehnica legislativ15.
E.A. Paulopol, Rolul i limitele tehnicii legislative i Consiliului Legislativ, Elemente pentru o teorie a legilor nedrepte, Revista de drept public, 1931, nr. 34, p. 58; Sofia Popescu, op. cit., p. 4445. 12 E.A. Paulopol, op. cit., p. 8. 13 Anita M. Naschitz, Teorie i tehnic n procesul de creare a dreptului, Bucureti, Edit. Academiei Romne, 1969. 14 Sofia Popescu, op. cit., p. 37. 15 Ilarie Mrejeru, Tehnica legislativ, Bucureti, Edit. Academiei Romne, 1979.
11

30

Ion Flmnzeanu

O contribuie deosebit la elaborarea i avizarea a numeroase i importante proiecte de acte normative au avut-o prestigioi membri ai Institutului. La fundamentarea tiinific a elaborrii dreptului, colaboratorii institutului au contribuit i prin cercetrile lor fundamentale privind teoria general a dreptului, dreptul comparat, metodologia juridic, tiinele juridice de ramur16. De asemenea, Institutul de Cercetri Juridice al Academiei Romne, nfiinat n anul 1954, a constituit i constituie un cadru instituional stimulativ pentru fundamentarea tiinific a elaborrii dreptului, cercettori de elit ai acestui institut avnd remarcabile contribuii n domeniu17. Printre contribuiile de marc ale Institutului de Cercetri Juridice, inclusiv dup decembrie 1989, nu putem omite consultaiile date Parlamentului, Guvernului Romniei, Ministerului de Externe, Parchetului General de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, Ministerului Integrrii, Ministerului de Justiie, Ministerului Mediului i altor autoriti centrale, aducndu-i contribuia la elaborarea unor importante acte normative printre care enumerm Codul penal, Codul de procedur penal, Codul civil, acte normative privind dreptul mediului etc. Ali autori contemporani care s-au ocupat de utilizarea tehnicii legislative n procesul elaborrii actelor normative sunt Nicolae Popa i colaboratorii (capitolul XI, respectiv Tehnica elaborrii actelor normative)18, Sorin Popescu i Victoria ndreanu19, Ilarie Mrejeru, Vladimir Hanga, Victor Dan Zltescu, Ioan Vida etc. Consiliul Legislativ a elaborat sistemul naional de reguli i proceduri legislative, care s-au concretizat n Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative20. n ceea ce privete redactarea textelor normative, muli autori consider acest lucru nu numai o tiin, ci i o art. Chiar dac statele pot nva unul din experiena altuia, n ultim instan, fiecare i evalueaz propriul sistem legislativ, avnd n vedere doar modul n care acesta ar urma s funcioneze cel mai bine. Studiile de legislaie comparat, amnunite i actualizate, dau o imagine ampl asupra stadiului tehnicii legislative pe plan mondial, fr a neglija i aportul cuceririlor tehnicii n acest domeniu, informatica, n general i internetul n special. i, nu n ultimul rnd, studiile referitoare la limbajul legislativ, la publicitatea actelor normative, la republicare i rectificare care reprezint o noutate absolut n materie, n ara noastr21.
Sofia Popescu, op. cit., p. 47. Pe larg despre contribuia amintit a se vedea volumul Institutul de cercetri juridice 19542004; 50 de ani de existen, Bucureti, Edit. All Beck, 2004, p. 81, 83, 87, 91, 95, 101. 18 Nicolae Popa, Mihail Constantin Eremia, Simona Cristea, Teoria general a dreptului, (ediia a 2-a), Bucureti, Edit. All Beck, 2005. 19 Sorin Popescu, Victoria ndreanu, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Bucureti, Edit. Lumina Lex, 2003. 20 Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, publicat n Monitorul Oficial nr. 139 din 31 martie 2000. 21 Drago Iliescu, Cuvnt nainte, n Probleme actuale ale tehnicii legislative, op. cit., p. 5.
17 16

Elaborarea dreptului asupra legisticii formale

31

Elaborarea dreptului este un proces dificil, n cadrul cruia proiectele de acte normative trebuie s poarte amprenta unei activiti cu caracter tiinific, pentru ca reglementarea preconizat s fie adecvat schimbrilor cu caracter politic, social, economic, cultural ce au aprut n domeniul supus reglementrii. n aceast perspectiv, scopul noului act normativ este acela de a elimina toate disfunciile vechii reglementri i a introduce prevederi adecvate relaiilor sociale avute n vedere. Sistemul legislativ cuprinde mai multe categorii de acte normative ntre care exist relaii specifice ce creeaz o ierarhie n cadrul acestui sistem. Rezult, prin urmare, c forma exterioar va determina fora juridic a actului normativ, raportul cu actele normative din cadrul ansamblului sistemului, precum i cu cele elaborate n aceeai materie, consecinele pe care noua reglementare poate s le aib asupra reglementrii existente. Alegerea formei exterioare, de exprimare juridic a reglementrii are, aa cum rezult din chiar cele artate mai sus, semnificaie nu numai pe plan juridic, ci i pe planul ntregii organizri constituionale a principiilor care guverneaz organizarea statal. Criteriul determinant n alegerea formei actului normativ l constituie normele de stabilire a competenelor prevzute n Constituie, legi, ordonane i chiar hotrri ale Guvernului, pentru organele subordonate acestuia. Determinarea categoriei actului normativ n care urmeaz s fie realizat noua reglementare este important din punct de vedere practic. De ea depinde corelarea noului act normativ cu cele existente, n special cu privire la faptul ca prin acel nou act este posibil sau nu modificarea, completarea sau abrogarea unei anumite reglementri n vigoare22. n ceea ce privete discuiile legate de posibilitatea modificrii unei legi organice printr-o lege ordinar, n partea n care cea dinti nu cuprinde reglementri de domeniul legilor organice, opinia majoritar a specialitilor este c o dispoziie de lege ordinar cuprins ntr-o lege organic nu poate fi modificat printr-o lege ordinar. La fel de simpl ar putea fi problema abrogrii unui act normativ printr-un altul avnd form juridic egal sau superioar celei a actului normativ ce urmeaz a fi abrogat, fiind frecvente cazurile n care o hotrre a Guvernului este abrogat prin lege. Constituia stabilete competena Parlamentului de a elabora legi (art.72), precum i faptul c Guvernul emite acte n executarea legii, potrivit art. 107. Este evident deosebirea fa de alte sisteme legislative, precum cel francez, care realizeaz enumerarea limitativ, prin Constituie, a domeniilor care sunt rezervate legiferrii. n opinia noastr, legea nu trebuie s realizeze o reglementare n cele mai mici detalii a domeniului avut n vedere. Este suficient ca ea s se limiteze la
22

Sorin Popescu, Victoria ndric, op. cit., p. 16.

32

Ion Flmnzeanu

determinarea principiilor i a celor mai importante reglementri, lsnd legislaiei subordonate legii (hotrri ale guvernului, ordine, instruciuni etc.) sarcina de a realiza reglementarea de detaliu. n ceea ce privete distincia dintre legea organic i legea ordinar, considerm c principalul argument l constituie faptul c legea organic intervine n domeniile indicate n art.72 alin.3 din Constituie la nivelul unei reglementri cu caracter general sau de principii, iar legea ordinar intervine pentru detalierea reglementrii ntr-un domeniu sau altul, mai specific23. Majoritatea autorilor sunt de acord c, n timp ce hotrrea reprezint competena normativ originar a Guvernului, ce implic elaborarea de acte normative n vederea executrii legilor, ordonana nu se limiteaz numai la aspectele legate de aplicarea legilor24. Fa de hotrri care pot fi elaborate doar secundum legem, n cazul ordonanelor, guvernul iese din sfera deciziei din domeniul executivului, intrnd n domeniul reglementrii primare. Art. 114 din Constituie reglementeaz expres regimul delegrii legislative, aspectele legate de coninutul actelor emise i procedura de emitere. Prevederile articolului fac distincie ntre dou categorii de ordonane: ordonane obinuite, simple i ordonane de urgen, cu procedur de emitere i naturi diferite. Politica legislativ (sau legistica material) are drept obiect conceperea scopurilor i mijloacelor unei aciuni legislative, prin discernerea a ceea ce este de dorit de ceea ce este posibil25. Legistica material se refer la sistemul de aciune pe care l reprezint legislaia. Ea decupeaz procesul legislativ n mai multe faze i furnizeaz recomandri metodice pentru a ameliora eficacitatea legii26. Tehnica legislativ sau legistica formal este arta de a face legile; ea reprezint o parte a tiinei legislative ce are drept obiect aplicarea opiunilor politicii legislative i const nu numai n redactarea textului de lege sau mai general n organizarea sa (prezentare formal, plan, titluri, diviziuni, etc.), dar i n alegerea i coordonarea modurilor de enunare a normei de drept i a procedeelor tehnice de realizare. Normele de tehnic legislativ definesc prile constitutive ale actului normativ, structura, forma i modul de sistematizare a coninutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea i republicarea actelor normative, precum i limbajul i stilul actului normativ27.
Ibidem, p. 19. Comunicare prezentat de Sorin Popescu la Seminarul privind elaborarea proiectelor de legi, organizat de Consiliul Legislativ din Romnia, Asociaia Baroului American, Programul de Iniiativ Juridic pentru Europa Central i de Est (ABACELLI) i Conferina Naional a Legislativelor Statelor (NCSL), Bucureti, 1618 iunie 1997. 25 Grard Connu, Vocabulaire juridique, Paris, Presses Universitaires de France, 1996, p. 483. 26 Definiie formulat la al 5-lea Congres al Asociaiei Internaionale de Metodologie Juridic, Montreux, 2425 sept. 1997. 27 Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, op. cit.
24 23

Elaborarea dreptului asupra legisticii formale

33

n principiu, cea mai bun modalitate de a pregti un text normativ reprezint o activitate care se desfoar n dou faze: elaborarea politicilor legislative i formularea textului (redactarea actelor normative). Aceast sarcin revine unor specialiti n redactarea legilor, care sunt n general funcionari cu studii juridice. Redactarea legilor presupune folosirea sistematic i adesea foarte minuioas a unor caliti specifice de analiz i redactare. Sarcina principal a redactorilor este aceea de a transpune o politic anume, ntr-un ansamblu coerent de norme. n rile de tradiie romano-germanic, redactarea legilor revine n general funcionarilor cu sarcini administrative superioare din ministerele competente. n cea mai mare parte a rilor din Europa Central i de Est, care se ncadreaz tot n familia dreptului romano-germanic, redactarea legilor este n general ncredinat unui grup de lucru din ministerul competent. n tradiia anglo-saxon, redactarea legilor este disociat de elaborarea politicilor legislative. Astfel, un corp de juriti de la nivelul Guvernului este nsrcinat cu redactarea textului de lege, pentru a da curs instruciunilor detaliate ale responsabililor cu elaborarea politicilor legislative din ministerul competent. Textul de lege este stabilit de ctre aceti redactori specializai, dar n cadrul unui proces de concentrare, responsabili cu elaborarea politicilor continu s-i aduc contribuia n ceea ce privete problemele de fond, prin intermediul unor avize precise asupra politicii de urmat. Iniiativele legislative ale parlamentarilor se transform n proiecte de legi redactate de ctre specialitii departamentelor legislative ale Parlamentului. Unele ri au adoptat, pentru practica legislativ, directive pentru toi redactorii de acte normative pe care acetia trebuie s le respecte. O astfel de situaie o ntlnim n Frana, Belgia, Canada, Ucraina. ns, n unele state, astfel de metodologii au cptat putere de lege, prin care enunm: Slovacia Norme legislative referitoare la redactarea legilor, Estonia Proiect de lege privind redactarea textelor normative, Lituania Lege privind procedura de redactare a legilor i a altor acte normative. i exemplele ar putea continua cu Polonia, Ungaria, Austria, Bulgaria, Elveia, Romnia, aceasta din urm adoptnd Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative28. n ceea ce privete examinarea i avizarea proiectelor de acte normative acestea privesc n special: armonizarea cu legislaia Uniunii Europene; conformitatea cu prevederile Constituiei i ale legilor n vigoare; conformitatea cu tratatele internaionale, n special cu Convenia European a Drepturilor Omului;
28

Victor Dan Zltescu, Introducere n legistica formal, Bucureti, Edit. Romprint, 1995, p. 14.

34

Ion Flmnzeanu

10

modalitile de aplicare, delegrile n materie de legislaie, forma juridic, claritatea i precizia29. Aceste verificri finale se fac de ctre departamente din Ministerul Justiiei, organisme specializate (cum ar fi, de exemplu Consiliul Legislativ sau Consiliul de Stat) i de ctre diferite direcii ori comisii din cadrul Parlamentului. Astfel, n Frana, atunci cnd urmeaz s se delibereze asupra unui text n Consiliul de Minitri (proiect de lege, de ordonan, de decret cu caracter normativ), prim-ministrul, prin Secretariatul General al Guvernului, este singurul abilitat s sesizeze Consiliul de Stat i s urmreasc respectarea procedurii. Trimiterea textului la Consiliul de Stat nu poate avea loc dac nu au fost obinute avizele prealabile obligatorii (de la Consiliul Economic i Social pentru proiectele cu caracter economic i social, cu excepia celor financiare, de la comisiile tehnice paritare etc). n Belgia se cer ndeplinite anumite formaliti nainte de depunerea proiectelor la Parlament: avizul Consiliului de Stat, consultarea sindicatelor sub diferite forme de colaborare. Nerespectarea acestor formaliti antreneaz anularea actului aprobat, iar Consiliul de Stat poate s refuze examinarea textelor n cazul crora formalitile citate nu au fost ndeplinite. n Slovacia, Guvernul a creat Consiliul Legislativ, organ consultativ garant al calitii textelor actelor normative pregtite de executiv; el examineaz fiecare proiect de act normativ ce-i este supus. Membrii Consiliului Legislativ sunt numii i revocai de Guvern, la propunerea vice-premierului. Acetia sunt specialiti din ministere, din facultile de drept, reprezentani ai ntreprinderilor, sindicatelor, instituiilor financiare, ca i ai Curii Supreme de Justiie i ai Parchetului General. n Slovenia, redactorii unui proiect de lege din cadrul unui minister sunt responsabili pentru aceast lege, pn la adoptarea ei n Parlament, urmrind parcursul proiectului. Astfel, proiectul trebuie s primeasc vize de conformitate cu prevederile Constituiei i cu sistemul juridic din partea Secretariatului responsabil cu legislaia i cu problemele juridice din cadrul Parlamentului. n Frana, proiectele de acte normative sunt nsoite de o expunere de motive sau de un raport de prezentare, n funcie de tipul actului. Proiectele de legi sunt ntotdeauna precedate de o expunere de motive ce indic considerentele pentru care proiectul este prezentat Parlamentului i obiectivele pe care i le stabilete. Aceast expunere cuprinde o scurt explicare, pe articole; n mod tradiional este anexat la proiect cnd acesta este adresat Consiliului de Stat. Proiectele de decrete ca i proiectele de hotrri ale Guvernului sunt ntotdeauna nsoite de un raport de prezentare care expune raiunile pentru care se propune respectivul text, natura prii dispozitive, iar cnd este cazul, explic considerentele care au stat la baza modificrii reglementrii n vigoare.
29

Sorin Popescu, Victoria ndreanu, op. cit., p. 3641.

11

Elaborarea dreptului asupra legisticii formale

35

n Lituania proiectul de lege trebuie s fie nsoit de un document explicativ ce trebuie s indice: obiectivele proiectului; reglementarea actual privind subiectul tratat n proiect; noile dispoziii create de proiect; rezultatele pozitive ce ar trebui s decurg din reglementarea n cauz; evalurile i concluziile specialitilor ce particip la procesul de redactare; numele autorilor proiectului; cuvintele cheie ale proiectului pentru ca el s fie inclus n sistemul de cutare informatizat. n Romnia, proiectele de acte normative trebuie nsoite de urmtoarele documente de motivare: expuneri de motive, n cazul proiectelor de legi i al propunerilor legislative; note de fundamentare, n cazul ordonanelor i al hotrrilor Guvernului; referate de aprobare, pentru celelalte acte normative. Motivarea actelor normative se refer, n principal la: cerinele care reclam intervenia normativ, la existena unor neconcordane legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse cu evidenierea elementelor noi, implicaiile asupra legislaiei interne, n cazul ratificrii sau aprobrii unor tratate ori acorduri internaionale, precum i msurile de adoptare necesare; fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute , evideniindu-se studiile, cercetrile, evalurile artistice, specialiti consultai, preocuprile de armonizare legislativ. Pentru ordonanele de urgen vor fi prezentate distinct mprejurrile obiective i stringente ce au determinat cazul excepional care justific aceast procedur de legiferare. n rile din sistemul de drept romano-germanic, stilul i modul redacional difer de la un stat la altul, n funcie de particularitile sintactice i lexicale, totui exist un anumit numr de principii comune larg acceptate cum ar fi: evitarea frazelor lungi; enunarea normelor sub o form prescriptiv i nu n mod narativ; formularea normelor n mod direct, evitarea perifrazelor i enunarea doar a normelor care ndeplinesc o funcie juridic necesar; respectarea sintaxei normale; utilizarea limbajului uzual, folosirea terminologiei juridice, textul trebuie s fie succint etc. Putem spune c acest proces elaborat al redactrii actelor (normelor) legislative cuprinde att: alegerea categoriei de acte normative n vederea reglementrii relaiilor sociale, tehnica redactrii, limbajul legislativ, codificarea legislativ, publicitatea i intrarea n vigoare a normelor juridice, republicarea i rectificarea actelor normative. n Frana, redactarea unui proiect de act normativ i a documentului care l nsoete, respectiv expunerea de motive sau raport de prezentare, trebuie s fie clar i corect din punct de vedere gramatical; se solicit s nu se foloseasc dect termeni ce aparin limbii franceze, recurgerea la termeni sau expresii strine fiind interzis, dac exist o expresie sau un termen echivalent n limba francez. Sunt recomandate evitarea folosirii de cuvinte noi, necunoscute de uzan sau de dicionare. Textul redactat trebuie s fie clar, articolele vor fi scurte. Fiecare fraz trebuie s exprime doar o singur idee. Definiiile constituie un procedeu de tehnic legislativ relativ puin utilizat n Frana, spre deosebire de legislaia anglo-

36

Ion Flmnzeanu

12

saxon care, n mod sistematic folosete definiii generale la nceputul fiecrei legi. Aceast tehnic este des ntrebuinat i n legislaia comunitar, pentru a asigura unitatea privind coninutul unei noiuni n diferite limbi. n Luxemburg, actele normative se redacteaz n limba francez, cu excepia dispoziiilor care pot fi aplicate n materie de convenii internaionale30. n Romnia Legea nr.24/2000 precizeaz clar c actele normative trebuie redactate ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie. n ceea ce privete trimiterile, modificrile i completrile unui act normativ, acestea trebuie fcute cu claritate, concis, iar cnd e vorba despre modificri, acestea trebuie s conin n ntregime textul vizat, cuprins n articol, alineat sau n elementul marcat al unei enumerri. Dispoziiile de modificare i completare se ncorporeaz la data intrrii lor n vigoare, n actul de baz, identificndu-se cu acesta31. n limbajul legislativ nu este indicat feminizarea termenilor generici care se aplic n mod nedefinit brbailor i femeilor i se recomand redactarea n manier tradiional a demnitilor i funciilor. Numerele cardinale i ordinale se scriu n litere cu cteva excepii. Atunci cnd este vorba de termene pe zile, luni sau ani de nchisoare, acestea se scriu sub form de cifre. Denumirea instituiilor, serviciilor, aezmintelor publice se scrie n ntregime. Datele i orele se scriu, n general, n cifre, cu excepia numelui lunii. De asemenea, se recomand pe ct posibil s se evite abrevierile. n ceea ce privete folosirea majusculelor, acestea urmeaz regulile de redactare ale limbii n care se scrie actul. Fa de normele de redactare naionale, regulile comunitare cuprind i aa-numitele reguli protocolare referitoare la ordinea de citare a diferitelor organisme sau ri. Ordinea de citare a tratatelor ce constituie comunitile este ordinea istoric. Ordinea de citare a statelor membre este cea alfabetic a numelor de origine a rilor (de ex. Albania, Bulgaria, Cehia etc). n ceea ce privete structura actului normativ, n mod tradiional aceasta este urmtoarea: titlul, formula introductiv, preambulul, partea dispozitiv, anexele. n ceea ce privete titlul care este elementul principal de identificare a actului normativ, acesta trebuie s fie precis, complet i succint i s nu poat induce n eroare n legtur cu coninutul prii dispozitive. Articolul reprezint elementul structural de baz al prii dispozitive. n Canada, Ghidul de redactare legislativ din Qubec prevede c titlul unei legi trebuie s indice obiectul esenial al acesteia i s permit editorului s o repereze cu uurin. El trebuie s fie pe ct posibil precis i scurt.
30 Marc Bech, Guide pratique de la technique lgislative luxemburgeoise, Publication du Conseil d'tat du Grand-Duch de Luxemburg, 1999, p. 4. 31 Sorin Popescu, Victoria ndreanu, op. cit., p. 5459.

13

Elaborarea dreptului asupra legisticii formale

37

n Romnia, titlul actului normativ cuprinde denumirea generic a actului, n funcie de categoria sa juridic i de autoritatea emitent, precum i obiectul reglementrii exprimat sintetic. Se interzice ca denumirea proiectului unui act normativ s fie aceeai cu cea a altui act normativ n vigoare. n cazul actelor normative prin care se modific ori se completeaz un alt act normativ, titlul actului va exprima operaiunea de modificare sau de completare a actului normativ avut n vedere. n ceea ce privete formula introductiv, aceasta este reprezentat de o sintagm care nvedereaz temeiul legal n care a fost emis actul normativ respectiv i pune n lumin competena organului emitent. n Romnia, conform Legii nr. 24/2000, formula introductiv const ntr-o propoziie care cuprinde denumirea autoritii emitente i exprimarea hotrrii de luare a deciziei referitoare la emiterea sau adoptarea actului normativ respectiv. n cadrul legilor formula introductiv este urmtoarea: Parlamentul Romniei adopt prezenta lege. Pentru actele Guvernului, formula introductiv este: n temeiul art.107 din Constituie, Guvernul Romniei adopt prezenta ordonan sau dup caz hotrre. Pentru alte categorii de acte normative formula introductiv cuprinde autoritatea emitent i denumirea generic a actului, n funcie de natura sa juridic. Preambulul reprezint o introducere a legii n care, de obicei, sunt explicate motivele pentru care se adopt legea i este expus motivaia politic, social sau economic. n Belgia, toate hotrrile au un preambul, ns legile, decretele i ordonanele nu au preambul. Preambulul poate cuprinde: baza juridic, trimiteri la dispoziii eventual modificate sau abrogate prin acest act, justificarea eventual a oportunitii, menionarea ndeplinirii formalitilor solicitate. n Romnia, preambulul preced formula introductiv i enun n sintez scopul reglementrii, neputnd cuprinde nici directive, nici reguli de interpretare. n cazul actelor normative ale administraiei publice centrale de specialitate sau ale administraiei publice locale, n preambul se menioneaz i avizele obligatorii potrivit legii32. n ceea ce privete partea dispozitiv aceasta reprezint coninutul reglementrii i este alctuit din totalitatea normelor juridice instituite. Unitatea de baz a unui act normativ este articolul. Gruparea articolelor n uniti mai mari este asemntoare de la o ar la alta: subseciuni, seciuni, capitole, titluri, cri, pri. Diferene se constat n mprirea pe alineate i paragrafe sau subparagrafe. Astfel, conform normelor de redactare n Ucraina33, Luxemburg, Belgia i multe alte ri se consider cu paragraful conine mai multe alineate, n timp ce n Frana se prevede c articolul se divide n alineate, iar mprirea n paragrafe nu este recomandabil, n timp ce n Canada se admite c
32 33

Legea nr. 24/2000, op. cit, art. 40, alin. 3. Robert C. Bergeron, Rgles de rdaction legislative, Kiev, 1999, p. 3945.

38

Ion Flmnzeanu

14

articolul se divide n alineate, ce conin mai multe paragrafe i subparagrafe. n Belgia, conform Codului formular de legistic, partea dispozitiv reprezint partea unui act normativ care consacr voina autorului textului, cuprinznd att formularea normelor noi, ct i dispoziii menite s asigure concordana noilor norme cu legislaia i reglementrile n vigoare (dispoziii de modificare, abrogare, dispoziii tranzitorii etc.). Gruparea normal a articolelor se face n capitole, care pot fi mprite n seciuni, eventual divizate n subseciuni. Capitolele se grupeaz n titluri, acestea n cri, iar crile n pri. Fiecare grupare poate s aib un titlu propriu. i n Romnia, elementul structural de baz al prii dispozitive l constituie articolul34, aceste cuprinznd de regul, o singur dispoziie normativ, aplicabil unei situaii date, structura articolului trebuie s fie echilibrat, abordnd exclusiv aspectele juridice necesare contextului reglementrii. Articolul se exprim n textul legii prin abrevierea art. Articolele se numeroteaz n continuare n ordinea din text, de la nceputul pn la sfritul actului normativ, cu cifre arabe. Poate exista situaia cnd actul normativ cuprinde un singur articol, acesta fiind definit prin expresia Articol unic. Alineatul reprezint o subdiviziune a articolului, fiind constituit de regul, dintr-o singur propoziie sau fraz prin care se reglementeaz o ipotez juridic specific ansamblului articolului. Articolele pot fi grupate pe capitole, care se pot mpri n seciuni, iar acestea dup caz, n paragrafe. La coduri i la alte legi de mare extindere, capitolele pot fi grupate n ordine ascendent, n titluri i, dup caz, n pri care, la rndul lor, se pot constitui n cri. Capitolele, titlurile, prile i crile se numeroteaz cu cifre romane, n succesiunea pe care o au n structura din care fac parte. n ceea ce privete sistematizarea35 coninutului normativ avem urmtoarea ordine de prezentare a ideilor: dispoziii generale; dispoziii privind fondul reglementrii, dispoziii tranzitorii i dispoziii finale. n S.U.A., scopul unei legi este de a crea o lege nou, de a modifica o lege existent sau de a abroga o lege existent. De obicei, proiectele de legi au urmtoarea schem: titlul, titlul scurt sau citatul, expunerea de motive sau scopul legislativ (dac este folosit), definiii (dac sunt folosite, diviziunile de baz, prevederile speciale, clauza interpretativ, clauza divizibilitii sau indivizibilitii, clauza de interdicie sau non-interdicie, proiecte de legi financiare, abrogri etc. n legtur cu limbajul legislativ, modul de redactare a legilor necesit competene juridice speciale, care se bazeaz pe o deosebit nelegere a metodologiei legislative i pe o mare experien privind tehnicile de redactare. Sarcina principal a redactorilor este aceea de a transpune o politic anume
A se vedea, n acest sens, Legea nr. 24/2000. Sistematizarea este definit fie prin raportare la actele normative, fie prin raportare la dreptul pozitiv, fie la sistemul legislaiei. A se vedea, n acest sens, Mihai Grigore, Tehnica elaborrii normelor juridice Tez de doctorat, Bucureti, 2008, p. 270.
35 34

15

Elaborarea dreptului asupra legisticii formale

39

ntr-un ansamblu coerent de norme; de asemenea, proiectul de lege trebuie s fie corelat cu celelalte texte normative, metodele pe care le utilizeaz s fie uor de folosit i, din punct de vedere juridic, eficiente, iar formularea juridic s fie pertinent i inteligibil. Textul final al proiectului trebuie s reflecte n mod clar i exact imperativele legislative, comanda social.

40

Ion Flmnzeanu

16