Sunteți pe pagina 1din 63

European Commission - EuropeAid Project Cycle Management Guidelines

Cuprins
CONFIRMĂRI
ABREVIERI

1 INTRODUCERE x
1.1 SCOPUL GHIDULUI x
1.2 UTILIZATORI ŞI UTILIZARE x
1.3 TRECEREA ÎN REVISTĂ A CONŢINUTULUI GHIDULUI x

2 POLITICA DE COOPERARE-DEZVOLTARE A COMISIEI EUROPENE x


2.1 STRATEGIILE DE PARTENERIAT CU ŢĂRILE ÎN CURS DE DEZVOLTARE x
2.2 NOI DIRECŢII ÎN POLITICA DE COOPERARE-DEZVOLTARE x
2.3 PROBLEME TRANS-SECTORIALE x
2.4 PROPRIETATE (OWNERSHIP) ŞI PARTICIPARE x

3 ABORDAREA PRIN PROIECTE x


3.1 CE ESTE UN PROIECT? X
3.2 DEFICIENŢE ALE ABORDĂRII PRIN PROIECTE X
3.3 ABORDAREA SECTORIALĂ ŞI AJUTORUL BUGETAR X
3.4 IMPLICAŢIILE SUPORTULUI CE ASUPRA PROIECTELOR X
3.4.1 Când este un proiect adecvat? x
3.4.2 Îmbunătăţirea calităţii proiectelor x

4 GHID OPERAŢIONAL PCM x


4.1 TRECERE ÎN REVISTĂ X
4.1.1 Ciclul operaţiunilor x
4.1.2 PCM şi gestionarea „Anunţurilor de Licitaţie” x
4.1.3 Principiile PCM şi Abordarea prin Cadrul Logic x
4.1.4 Documente şi responsabilităţi cheie x
4.1.5 Aspecte decizionale, opţiuni şi responsabilităţi de conducere x
4.1.6 Sistemul de evaluare şi sprijinire a calităţii x
4.1.7 Decizia de finanţare x
4.2 PROGRAMARE X
4.2.1 Introducere x
4.2.2 Procesul de programare x
4.3 IDENTIFICARE X
4.3.1 Scop x
4.3.2 Sarcini şi responsabilităţi cheie x
4.3.3 Evaluări şi instrumente cheie x
4.3.4 Criterii şi standarde de evaluare x
4.3.5 Documente cheie x
4.3.6 Deciderea paşilor următori x
4.4 FORMULARE X
4.4.1 Scop x
4.4.2 Sarcini şi responsabilităţi cheie x
4.4.3 Evaluări cheie şi instrumente x
4.4.4 Criterii şi standarde de evaluare x
4.4.5 Documente cheie x
4.4.6 Deciderea paşilor următori x
4.5 IMPLEMENTARE, INCLUSIV MONITORIZARE ŞI RAPORTARE X
4.5.1 Scop x
4.5.2 Perioade principale x
4.5.3 Definiţia monitorizării, a analizei periodice, a evaluării şi a auditului x
4.5.4 Sarcini şi reponsabilităţi cheie x
4.5.5 Evaluări, instrumente şi documente cheie x
4.5.6 Colectarea şi utilizarea informaţiilor - o trecere în revistă x
4.5.7 Criteriile şi standardele de evaluarex x

File name: PCM Guidelines Final 2004 v1. 6 Printed: 20/02/2004 i


European Commission - EuropeAid Project Cycle Management Guidelines

4.5.8 Procesul de decizie asupra etapelor următoare x


4.6 EVALUAREA X
4.6.1 Obiectiv şi principii x
4.6.2 Activităţi şi responsabilităţi cheie x
4.6.3 Instrumente şi documente cheie x
4.6.4 Cerinţele de informaţii şi criteriile de evaluare x
4.6.5 Opţiunile de decizie x
4.7 AUDIT X
4.7.1 Scop şi principii x
4.7.2 Activităţi cheie şi responsabilităţi x
4.7.3 Instrumente şi documente cheie x
4.7.4 Cerinţele de informaţii şi criteriile de audit x
4.7.5 Opţiunile de decizie x

5 ABORDAREA PRIN CADRUL LOGIC X


5.1 ABORDAREA PRIN CADRUL LOGIC (MATRICEA LOGICĂ) – TRECERE ÎN REVISTĂ X
5.1.1 Context x
5.1.2 Ce este Matricea Logică? x
5.1.3 Legătura cu ciclul proiectului şi documentele PCM cheie x
5.1.4 Aspecte practice legate de aplicarea Abordării prin Cadrul Logic x
5.1.5 Două etape principale x
5.2 ETAPA DE ANALIZĂ X
5.2.1 Analiza pregătitoare x
5.2.2 Analiza factorilor interesaţi x
5.2.3 Analiza problemelor x
5.2.4 Analiza Obiectivelor x
5.2.5 Analiza Strategiilor x
5.3 ETAPA DE PLANIFICARE X
5.3.1 Formatul de matrice, terminologia şi procesul de pregătire x
5.3.2 Prima Coloană - Logica Intervenţiei x
5.3.3 Coloana a patra: Ipoteze x
5.3.4 Coloanele a doua şi a treia: Indicatori şi Surse de Verificare x
5.3.5 Finalizarea proiectului Matricii Logice x
5.4 ACTIVITĂŢI, RESURSE ŞI PROGRAMAREA COSTURILOR (MIJLOACE ŞI COSTURI) X
5.4.1 Prezentare Generală x
5.4.2 O listă de verificare pentru pregătirea Graficului de Activităţi
x
5.4.3 Pregătirea graficului de resurse şi costuri x
5.5 UTILIZAREA CADRULUI LOGIC ÎN ETAPELE DE FORMULARE, IMPLEMENTARE,
EVALUARE ŞI AUDIT X
5.6 O NOTĂ ASUPRA LEGĂRII SAU „CONEXIUNILOR” MATRICEI LOGICE X

6 EVALUAREA CAPACITĂŢII INSTITUŢIONALE X


6. 1 DE CE? X
6.2 CÂND? X
6.3 CE ŞI CUM? X

7 MONITORIZARE, ANALIZARE ŞI RAPORTARE X


7.1 INTRODUCERE X
7.1.1 Scop x
7.1.2 Definiţii x
7.1.3 Principiile bunei practici x
7.1.4 Paşi cheie în dezvoltarea unui sistem de monitorizare a proiectului x
7.2 INSTRUMENTE X
7.2.1 Abordarea Matricei Cadru Logic x
7.2.2 Managementul riscului x
7.2.3 Analiza datelor pentru producerea informărilor privind performanţa x
7.2.4 Lista de verificare pentru planificarea unei vizite scurte de monitorizare x
7.2.5 Folosirea listei de întrebări de verificare pentru interviurile semi-structurate x
7.2.6 Revizuirea înregistrărilor administrative şi manageriale x

File name: PCM Guidelines Final 2004 v1. 6 Printed: 20/02/2004 ii


European Commission - EuropeAid Project Cycle Management Guidelines

7.2.7 Lista de verificare pentru coordonarea întâlnirilor periodice de revizuire x


7.2.8 Rapoarte de progres şi reactualizarea planurilor x
7.2.9 Formatul CRIS de “Raport de Implementare” x

8 PARTICIPAREA & FACILITAREA X


8.1 PROMOVAREA PARTICIPĂRII ŞI PROPRIETĂŢII (OWNERSHIP) X
8.1.1 Obiectivele abordărilor participatorii x
8.1.2 Principii x
8.1.3 Abordarea x
8.1.4 Itensitatea participării x
8.1.5 Promovarea proprietăţii (ownership)
x
8.2 ABILITĂŢI DE FACILITARE
8.2.1 Cum învăţăm şi ce ne amintim x
8.2.2 Procesul de învăţare la adulţi x
8.2.3 Elemente care determină un instructor/facilitator să fie bun x
8.2.4 Pregătirea Atelierului de lucru x

9 PREGĂTIREA TERMENILOR DE REFERINŢĂ X


9.1 SCOP X
9.2 UTILIZAREA TOR ÎN CICLUL PROIECTULUI X
9.3 FORMATUL ŞI CONTINUTUL TOR X
9.3.1 Istoricul obiectivului x
9.3.2 Studierea obiectivelor x
9.3.3 Probleme care trebuie incluse într-un studiu/o misiune TOR x
9.3.4 Metodologia x
9.3.5 Expertiza necesară x
9.3.6 Cerinţele de raportare x
9.3.7 Planul de lucru şi planificarea în timp x

ANEXE
A1 – GLOSAR DE TERMENI CHEIE
A2 – REFERINŢE UTILE

File name: PCM Guidelines Final 2004 v1. 6 Printed: 20/02/2004 iii
European Commission - EuropeAid Project Cycle Management Guidelines

Confirmări
Acest Ghid a fost elaborat pentru Comisia Europeană de personalul Biroului
de Management al Ciclului de Proiect (Project Cycle Management: PCM) cu
sprijinul si contribuţia unui număr semnificativ de personal din cadrul
European Aid Cooperation Office (EuropeAID). Nu şi-ar avea locul încercarea
de a numi pe toţi cei care şi-au adus contribuţia, dar mulţumim tuturor celor
care ne-au împartăşit din timpul şi ideile lor.
Activitatea a fost coordonată de Unitatea EuropeAID O3, care este
responsabilă cu Inovarea şi Cercetarea Tematică, Grupul de Susţinere a
Calităţii si Comitetele de Finanţare. Comentariile cu privire la acest Manual ar
trebui adresate d-nei Virginia Manzitti, care poate fi contactată prin e-mail la
adresa:
Viriginia.Manzitti@cec.eu.int
Anterioarele manuale PCM din 2001 şi 2002 au constituit documente - sursă
importante. De altfel, notele de subsol precizează sursele de documentare.
Copiile electronice ale acestui Ghid (precum şi alte documente de referinţă
conexe) pot fi accesate pe Internet la adresa:
http://www.europa.eu.int/comm/europeaid/qsm/index_en.htm

File name: PCM Guidelines Final 2004 v1. 6 Printed:


1 20/02/2004
European Commission - EuropeAid Project Cycle Management Guidelines

Abrevieri
AIDCO Biroul de Cooperare pentru Ajutor European (EuropeAid Co-
operation Office)
ALA Ţările din Asia şi America Latina
PLA Planul de Lucru Anual
AB Ajutor Bugetar
SP Solicitare de Propuneri (Call for Proposals)
CRIS Sistemul Comun de Informare Relex
DST Documentul Strategic de Ţară
DAC Comitetul de Asistenţă pentru Dezvoltare (Development
Assistance Committee)
DG Directorat General
DG DEV Directoratul General pentru Dezvoltare (Development
Directorate-General)
DG RELEX Directoratul General pentru Relaţii Externe
CE Comisia Europeană
ECHO Biroul Umanitar al CE (EC Humanitarian Office)
Analiză EcoFin Analiză economică şi financiară
FED Fondul European de Dezvoltare
UE Uniunea Europeană
EuropeAid Biroul de Cooperare pentru Ajutor European (EuropeAid Co-
operation Office)
AF şi PF Acord de Finanţare şi Propunere de Finanţare
GTZ Agenţia Germană pentru Cooperare Tehnică
HoU Şef de Unitate (Head of Unit)
HQ Sediul (Headquarters) CE din Bruxelles
FMI Fondul Monetar Internaţional
CL Cadrul Logic
ACL şi MCL Abordarea prin Cadrul Logic şi Matricea Cadru Logic
M&E Monitorizare şi Evaluare
MDG Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului (Millenium
Development Goals)
MEDA Ţările Mediteraneene (MED)
PNI Progam Naţional Indicativ (National Indicative Programme – NIP)
OCDE Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică
OFS Ordinul pentru Servicii (Order For Service)
IVO Indicatori Verificabili Obiectiv
PLG Planul de Lucru General
PCM Managementul Ciclului de Proiect (Project Cycle Management)
FIP Fişa de Identificare a Proiectelor
GP Guvern Partener
DSRS Documentul Strategic pentru Reducerea Sărăciei
GSC Grupul de Susţinere a Calităţii
AS Abordare Sectoriala
SV Surse de Verificare
PSPS Program Suport pentru Politica Sectorială
SWOT Puncte Tari, Puncte Slabe, Oportunităţi şi Ameninţări (Strengths,
Weaknesses, Opportunities and Threats)
ToR Termeni de Referinţă (Terms of Reference)
PNUD Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare
FGM Facilitatea Globală de Mediu

File name: PCM Guidelines Final 2004 v1. 6 Printed:


2 20/02/2004
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

1 INTRODUCERE
În 1992 Comisia Europeană a adoptat «Project Cycle Management (PCM)», în
traducere Managementul Ciclului de Proiect, ca set primar de instrumente
pentru elaborarea şi managementul proiectului (bazat pe metoda de analiză
a Cadrului Logic – Matricea Logică), iar în 1993 a fost produs primul manual.
Acest manual a fost ulterior actualizat în 2001, la scurt timp după publicarea
celui mai recent document al CE privind Politica de Dezvoltare (aprilie 2000).
La începutul anului 2003 s-a luat decizia să se actualizeze din nou manualul
PCM (acum sub denumirea de Ghid PCM) ca rezultat al:
 experienţei câştigate prin implementarea “noii” politici de dezvoltare;
 problemelor ridicate de dezbaterea internaţională continuă cu privire la
eficacitatea ajutorului şi
 feedback-ul inregistrat de la participanţii la instruirile în PCM.
Principalele îmbunătăţiri care au fost făcute includ:

1. Clarificarea principalelor implicaţii ale Politicii de Dezvoltare a CE cu


privire la modalitatea de acordare a ajutorului (respectiv proiecte,
programe sectoriale şi/sau ajutor bugetar);
2. Accentuarea importanţei efectuării unui nivel adecvat de evaluare a
capacităţii instituţionale şi organizatorice in timpul identificării si
formulării proiectului;
3. Înlăturarea „Finanţării” ca etapă singulară în ciclu, dat fiind ca
decizia de finanţare este luată la momente diferite în funcţie de
Regulamentul CE aplicabil proiectelor care sunt finanţate (uneori la
sfârşitul „Identificării”, iar alteori după „Formulare”);
4. Incorporarea unor informaţii suplimentare cu privire la sarcinile şi
responsabilităţile operaţionale la sfârşitul fiecărei etape a ciclului;
5. Furnizarea unui set de atribute, criterii şi standarde de calitate
(Cadrul Calitaţii) care pot fi aplicate consistent în etapele de
identificare, formulare şi implementare ale ciclului de proiect şi
6. Actualizarea Ghidului cu privire la Abordarea prin Cadrul Logic şi
furnizarea referinţelor cu privire la unele instrumente analitice
Cu toate acestea, mare parte din materialul/informaţia de baza prezentate în
anterioarele manuale PCM îşi păstreaza relevanţa şi de aceea au fost
incorporate în această ultimă versiune

1.1 Scopul Ghidului


Acest Ghid a fost elaborat pentru a susţine îmbunătăţirile continue în
calitatea asistenţei pentru dezvoltare a CE. Calitatea este definită în primul
rând în termeni de relevanţă, fezabilitate şi eficacitate a programelor şi
proiectelor susţinute prin fonduri CE, inclusiv prin cât de bine sunt gestionate.

3
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Mai specific, Ghidul urmăreşte sa sprijine bunele practici de management şi


eficacitatea luării deciziei pe parcursul ciclului de management al proiectului
– de la programare, la identificare, formulare, implementare şi evaluare.
Acest Ghid urmăreşte să promoveze consistenţa şi claritatea abordării,
permiţând în acelaşi timp flexibilitatea operaţională cerută de un program de
asistenţă externă dinamică şi variată.
Prin urmare, Ghidul furnizează:
 O descriere a politicii cadru privind furnizarea asistenţei pentru
dezvoltare a CE şi a rolulului proiectului în raport cu alte modalităţi de
acordare a ajutorului1;
 Un cadru operational în care personalul familiei RELEX (EuropeAID, DG
Dezvoltare şi DG Relaţii Externe) şi alţi factori interesaţi pot lua decizii
la timp referitoare la Managementul Ciclului de Proiect;
 O descriere a sarcinilor cheie, a criteriilor de evaluare a calităţii, a
cerinţelor justificate de informare şi a opţiunilor privind decizia în
fiecare etapă a ciclului;
 O descriere a instrumentelor cheie care susţin un PCM eficace şi
 O resursă pentru susţinerea instruirii în PCM.
Ghidul nu descrie detaliat procedurile operaţionale şi finaciare, care sunt
abordate separat în alte documente oficiale ale CE ce vizeaza Regulamentele
Financiare.
Acest Ghid ar trebui utilizat ca o referinţă şi resursă importante, dar nu ca un
substitut al experienţei, judecăţii si iniţiativei profesionale. Managementul
ciclului de proiect este un proces complex şi creativ – fiind în aceeaşi măsură
artă şi ştiinţă – implicând negocierea deciziilor acceptabile pentru grupurile
cheie de factori interesaţi. Astfel, munca în echipă, abilităţile de negociere şi
comunicare sunt esenţiale pentru un PCM eficace, ca o apreciere a
contextului politic în care sunt luate deciziile.
Figura 1
Reţeaua de relaţii a Task Managerului

1
A se vedea şi „Ghidul privind Suportul CE pentru Programele Sectoriale” şi „Ghidul
privind programarea şi implementarea Suportului Bugetar pentru ţările terţe”

4
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Paramentul Colegi
Alţi donori European CE

Consult
Publicul Task anţi
larg Manager

Grupurile Oficialii
Societăţii Guvernului
Civile în Partener
Ţările
Partenere

PCM furnizează un cadru global de analiză şi de luare a deciziei , care totuşi


trebuie să fie completat prin aplicarea altor instrumente „tehnice” şi „de
proces” specifice. Astfel, Ghidul ar trebui să fie utilizat împreună cu alte
documente CE de referinţă, relevante pentru sectoare specifice (de exemplu,
transport, sănătate, educaţie), pentru probleme trans-sectoriale specifice (de
exemplu, buna guvernare şi drepturile omului, diferenţele dintre bărbaţi şi
femei, mediul) şi pentru instrumente specifice de evaluare (de exemplu,
Analiza Economică şi Financiară).

1.2 Utilizatori şi utilizare


Deşi Ghidul este destinat în principal Task Managerilor/Managerilor de Proiect
ai CE (din cadrul Delegaţiilor şi de la Bruxelles) şi partenerilor oficiali din
statele terţe, ar trebui să fie util şi altor factori interesaţi precum ONG-urile,
alte organisme non-statale şi consultanţii care sunt angajaţi în elaborarea şi
implementarea proiectelor şi a programelor cu suport CE.
Acest Ghid poate fi utilizat într-o varietate de modalităţi, în funcţie de
experienţa şi responsabilităţile cititorului. Noii veniţi in Managementul Ciclului
de Proiect ar trebui să se familiarizeze cu Secţiunile 2-4 ale Ghidului (Partea
1) înainte de a trece la Instrumentele din Sectiunile 5-9 (Partea a 2-a).
Cei mai experimentaţi în PCM, familiarizaţi cu Politica de Dezvoltare a CE
(inclusiv cu utilizarea Programelor Sectoriale şi a Ajutorului Bugetar), ar trebui
să se axeze pe lecturarea problemelor operaţionale din Ghidul PCM
(Secţiunea a 4-a).
O dată ce se dobândeşte familiarizarea cu conţinutul general al Ghidului, este
de aşteptat ca punctele primare de referinţă sa fie Criteriile de Calitate
furnizate în fiecare etapă principală a ciclului de proiect (Secţiunea a 4-a) si
Instrumentele (Sectiunile 5-9).

5
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

1.3 Trecerea în revistă a conţinutului Ghidului


Secţiune Descriere sumară

PARTEA 1 În baza obiectivelor de Cooperare Dezvoltare


stabilite în art. 177 din Tratatul UE şi a priorităţilor
Secţiunea a 2-a – Politica
descrise în Politica de Dezvoltare a CE din aprilie
de Dezvoltare a CE
2000, această secţiune descrie:
Această secţiune stabileşte (i) strategiile de parteneriat cu ţările în curs de
contextul mai larg al dezvoltare; (ii) argumente pentru o nouă direcţie în
politicii în care acţionează politica de ajutor şi deplasarea către o utilizare mai
Managementul Ciclului de mare a Programelor Sectoriale şi a Ajutorului
Proiect Bugetar; (iii) probleme trans-sectoriale cheie de
dezvoltare care trebuie să fie luate în considerare în

6
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

ciclul managementului de proiect; (iv) importanţa


acordată proprietăţii (ownership) şi parteneriatului,
inclusiv rolul societăţii civile şi (v) nevoia de
armonizare a politicilor şi a procedurilor donorului.

Secţiunea a 3-a – Rolul Acestă secţiune a Ghidului furnizează: (i) o definiţie


proiectului a „proiectului” (inclusiv diversitatea „tipurilor” de
proiecte); (ii) relevează câteva din potenţialele
Această secţiune
slăbiciuni ale abordării proiectului, (iii) introduce
furnizează o vedere de
principalele principii care stau în spatele abordării
ansamblu asupra abordării
CE de a sprijini Programele Sectoriale şi de a utiliza
proiectului ca un mecanism
Ajutorul Bugetar şi (iv) furnizează concluzii privind
de acordare a ajutorului CE
principalele implicaţii referitoare la utilizarea
continuă a proiectelor ca mecanism de acordare a
ajutorului.

Secţiunea a 4-a – Ghidul Este descris managementul ciclului de proiect,


operaţional PCM inclusiv: (i) scopul acestuia, (ii) principiile cheie, (iii)
factorii interesaţi şi responsabilităţi, (iv) opţiuni
Această secţiune
privitoare la decizie, (v) criterii de evaluare a
furnizează o vedere de
calităţii şi (vi) documentele cheie care sunt cerute.
ansamblu asupra
Este relevată şi importanţa unei munci în echipă şi a
Managementului Ciclului
unei comunicări eficiente.
de Proiect şi o descriere
operaţională a fiecărei Pentru fiecare etapă a ciclului de proiect sunt
etape a ciclului de proiect furnizate informaţii cheie cu privire la: (i) scopul
etapei, (ii) sarcini şi responsabilităţi cheie; (iii)
instrumente analitice; (iv) criterii de evaluare a
calităţii; (v) documente CE cheie şi (vi) opţiuni
privind decizia.

PARTEA a 2-a Aceste secţiuni furnizează o descriere detaliata a


Abordării prin Cadrul Logic şi face referire la o serie
Secţiunile 5-9 –
de instrumente complementare, inclusiv: (i)
Instrumente
evaluarea capacităţii instituţionale/organizatorice;
Această secţiune
(ii) instrumente de monitorizare şi raportare; (iii)
furnizează o descriere a
promovarea participării şi a utilizarii abilităţilor de
instrumentelor cheie care
facilitare/formare şi (iv) pregătirea Termenilor de
pot fi utilizate pentru a
Referinţă pentru studii cheie.
susţine analiza structurată
şi luarea deciziei în
diferitele etape ale
managementului ciclului de
proiect

Anexe Anexele furnizează: (i) un glosar de termeni cheie şi


(ii) o listă de referinţe utile şi surse de informare.

7
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

2 POLITICA DE COOPERARE-DEZVOLTARE A
COMISIEI EUROPENE
2.1 Strategiile de parteneriat cu ţările în curs de dezvoltare
Articolul 177 din Tratatul Uniunii Europene (UE) stabileşte cele trei domenii
largi ale cooperării pentru dezvoltare a Comunităţii Europene (CE). Acestea
sunt:
 Promovarea unei dezvoltări economice şi sociale durabile;
 Integrarea armonioasă şi graduală a ţărilor în curs de dezvoltare în
economia mondială şi
 Campania împotriva sărăciei.
Dincolo de aceste obiective directoare ale Tratatului, regulamentele şi
acordurile internaţionale bazate pe regiuni geografice determină obiectivele
specifice de cooperare UE/CE. De exemplu:
 Relaţiile dintre ţările din Africa, Caraibe şi Pacific (ACP) sunt stabilite în
cadrul cuprinzător de comerţ şi dezvoltare al Convenţiei de la Lomé;
 În ţările din Asia şi America Latină (ALA), accentul cade pe intărirea
cadrului de cooperare şi pe contribuţia eficientă la dezvoltarea
durabilă, la securitate, stabilitate şi democraţie;
 În ceea ce priveşte statele mediteraneene (MEDA), accentul cade pe
stabilirea unei zone de pace, stabilitate şi prosperitate şi pe susţinerea
reformei politice şi a tranziţiei;
 Cu privire la ţările partenere din Europa de Est şi Asia Centrală,
programul TACIS îşi axează activităţile asupra reformei instituţionale şi
legislative, a sectorului privat şi a dezvoltării economice, a protecţiei
mediului, a economiei rurale şi a siguranţei nucleare.
CE are trei principale mijloace de acţiune pentru a-şi îndeplini obiectivele de
dezvoltare – dialogul politic, cooperarea pentru dezvoltare şi comerţul. CE
acordă o importanţă deosebită asigurării că aceste dimensiuni sunt
„Coerente, Complementare şi Coordonate”.

2.2 Noi direcţii în politica de cooperare-dezvoltare


În noiembrie 2000, Parlamentul European şi Consiliul de Miniştri aprobau
comunicatul Comisiei cu privire la „Politica Comunităţii Europene pentru
Cooperare-Dezvoltare”. Aceasta stabileşte o noua direcţie strategică pentru
programarea şi managementul asistenţei pentru dezvoltare a CE, în baza
lecţiilor învăţate atât de la CE, cât şi de la evaluările internaţionale ale altor
programe şi proiecte finanţate de donori.
Principiile îndrumătoare din spatele acestei politici includ: (i) proprietate
(ownership)a ţărilor în curs de dezvoltare asupra propriului proces de
dezvoltare; (ii) atenţia sporită faţă de dimensiunea socială a creşterii şi a
dezvoltării, inclusiv acordând prioritate reducerii sărăciei şi nevoilor

8
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

grupurilor vulnerabile (inclusiv copii, femei şi persoane cu handicap) şi (iii) un


accent sporit pe „rezultate”.
Principalele provocări legate de implementarea acestor principii sunt:
 ajustarea modalităţilor de intervenţie pentru a promova proprietate
(ownership)a „locală” şi eficacitatea ajutorului şi
 programe şi proiecte axate mai eficace pe reducerea sărăciei.
Pentru a adresa aceste provocări, CE acordă o atenţie deosebită:
 raţionalizării instrumentelor de acordare a ajutorului;
 promovării utilizării Programelor Suport pentru Politica Sectorială şi a
Ajutorului Bugetar;
 creşterea descentralizării responsabilităţilor în Delegaţiile CE şi
 promovarea armonizării cu Statele Membre şi alţi donori.
Secţiunea a 3-a descrie mai în detaliu implicaţiile deciziei CE în accelerarea
tranziţiei spre furnizarea unei proporţii mai mari ale asistenţei sale pentru
dezvoltare prin „Programe Suport ale Politicii Sectoriale” (PSPS)2 şi prin
utilizarea Ajutorului Bugetar, mai degrabă decât prin utilizarea unor
„proiecte” de sine stătătoare.

2.3 Probleme trans-sectoriale


Indiferent de accentul din cadrul sectorului, de modalitatea de acordare a
ajutorului (de exemplu, ajutor bugetar sau proiecte) sau de localizarea
geografică a asistenţei CE pentru dezvoltare, există un număr critic de
probleme de dezvoltare trans-sectorială care trebuie abordate adecvat pe tot
parcursul ciclului de proiect3.
Pe scurt, aceste probleme trans-sectoriale de dezvoltare sunt:
Problema trans- Descriere
sectorială

2
PSPS reprezintă un instrument al CE de planificare şi gestionare a suportului finaciar
al acesteia pentru implementarea Politicii Sectoriale a unui Guvern Partener.
3
Aceste probleme pot fi şi obiective de dezvoltare prin ele însele.

9
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Buna guvernare şi Buna guvernare este definită ca fiind: „Managementul


drepturile omului transparent şi reponsabil al resurselor umane, naturale,
economice şi financiare pentru scopuri de dezvoltare
echitabilă şi durabilă, în contextul unui mediu politic şi
instituţional care susţine drepturile omului, principiile
democratice şi statul de drept”.
Pentru a focaliza această definiţie vastă, CE a stabilit şase
elemente esenţiale ale unei bune guvernări, care ar trebui
aplicate la elaborarea şi implementarea programelor şi
proiectelor cu finanţare CE în statele terţe. Acestea sunt:
 Susţinerea democraţiei, inclusiv susţinerea
proceselor electorale şi de observare electorală (cu
accent pe participare şi răspundere);
 Promovarea şi protejarea Drepturilor Omului
(conform definiţiei din convenţiile şi acordurile
internaţionale, cu respectarea normelor şi a non-
discriminării);
 Întărirea statului de drept şi a administrării justiţiei
(referitor la cadrul legal, mecanismele de
soluţionare a diferendelor, accesul la justiţie etc.);
 Sporirea rolului actorilor non-statali şi creşterea
capacităţii acestora (ca partener în elaborarea şi
implementarea politicii publice);
 Reforma administraţiei publice, managementul
finanţelor publice şi reforma serviciilor publice şi
 Descentralizarea şi guvernul local.
Pentru informaţii mai detaliate ar trebui sa se ia în
considerare Ghidul CE privind Buna Guvernare, ca şi
criteriile de calitate prevazute în acest Ghid PCM.
Problema trans- Descriere
sectorială
Egalitatea de şanse Cea de-a IV-a Conferinţă Mondială a Naţiunilor Unite privind
dintre bărbaţi şi Femeile, desfăşurată la Beijing în 1995, a stabilit egalitatea
femei de şanse dintre bărbaţi şi femei ca principiu de bază în
cooperarea pentru dezvoltare.
Egalitatea de şanse dintre bărbaţi şi femei se referă la
egalitatea de oportunităţi, drepturi, distribuţia resurselor şi
a beneficiilor, responsabilităţile pentru bărbaţi şi femei în
viaţa privată şi în cea publică şi la valoarea atribuită
caracteristicilor bărbatului şi femeii. Promovarea egalităţii
de şanse dintre bărbaţi şi femei nu priveşte doar
problemele femeii, ci acoperă şi acţiuni mai largi care
trebuie întreprinse atât de femei, cât şi de bărbaţi. O
cerinţă esenţială a egalităţii de şanse dintre bărbaţi şi
femei este aceea că femeile ar trebui să participe la
procesele de luare a deciziei şi politice pe picior de
egalitate cu bărbaţii.
Diferenţele dintre bărbaţi şi femei sunt antrenate
semnificativ în politici, practici instituţionale şi legislative,
în gospodărie şi în relaţiile sociale. Prin urmare, egalitatea
de şanse dintre bărbaţi şi femei este o problemă trans-

10
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

sectorială care trebuie integrată în toate aspectele


formulării politicii, planificării programului şi proiectului,
structurilor instituţionale şi procedurilor de luare a deciziei.
Procesul de integrare a preocupărilor privind egalitatea
dintre bărbaţi şi femei în toate aceste domenii este
cunoscut sub denumirea de „gender mainstreaming”.
Anexa a 2-a face referire la diferite ghiduri cu privire la
egalitatea de şanse dintre bărbaţi şi femei şi la termenul
„mainstreaming”.

Durabilitatea de Dezvoltarea durabilă este dezvoltarea care răspunde


mediu nevoilor generaţiilor curente fără a pune în pericol
posibilitatea generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile
nevoi. În acest context, mediul şi resursele naturale sunt
un capital care trebuie protejat pentru a sprijini o activitate
economică durabilă. Astfel, protejarea mediului prezervă
chiar baza dezvoltării.
Durabilitatea de mediu se referă la necesitatea de a
proteja sistemele biologice şi fizice care susţin viaţa (de
exemplu, ecosistemele, ciclul hidrologic şi sistemele
climatice). Durabilitatea de mediu este o problemă trans-
sectorială care trebuie să fie integrată în toate ariile luării
deciziei.
Aceasta reclamă planificatorilor dezvoltării să evalueze
impactul asupra mediului generat de toate politicile,
programele şi proiectele propuse şi să acţioneze pentru
minimizarea impactului negativ asupra mediului, profitând
de oportunităţile pentru îmbunătăţirea acestuia.
Anexa a 2-a face referire la diferite ghiduri cu privire la
evaluarea impactului asupra mediului.

Anexa a 2-a face referire şi la anumite documente de referinţă care


abordează nevoile persoanelor cu disabilităţi.

2.4 Proprietate (ownership) şi participare


Calitatea dialogului cu ţările partenere (guvern şi reprezentanţii societăţii
civile) reprezintă cheia pentru stabilirea unor politici eficace de cooperare-
dezvoltare şi pentru implementarea cu succes a acestora. Parteneriatul,
proprietatea (ownership) grupului ţintă asupra proceselor de dezvoltare şi
întărirea capacităţii instituţionale şi administrative de a gestiona eficient
schimbarea – sunt principii care acum sunt larg împărtăşite de toţi donorii.
În această privinţă, politica de dezvoltare a CE pune accent pe două
probleme şi anume:
Rolul societăţii civile. Cooperarea strânsă cu şi promovarea societăţii civile
generează condiţiile pentru o mai mare echitate, includerea păturii sărace în
beneficiile creşterii economice şi ajută la întărirea structurii democratice a
societăţii.

11
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

De aceea, Comisia va continua să coopereze cu o gamă largă de actori ai


societăţii civile, inclusiv grupuri şi agenţii care vizează drepturile omului,
asociaţiile de femei, organizaţiile pentru protecţia copilului, mişcările de
mediu, organizaţiile de fermieri, sindicate, asociaţiile consumatorilor şi alte
structuri de susţinere a dezvoltării (de exemplu, ONG, organizaţii de
învăţământ şi cercetare).
Armonizarea. Există o necesitate urgentă de a raţionaliza şi armoniza
procedurile donorilor pentru a reduce dificultăţile administrativă
semnificative pe care acestea le pot provoca ţărilor partenere. Continuarea
utilizării unor proceduri specifice fiecărui donor poate avea costuri ridicate de
tranzacţie şi lucrează împotriva principiului privind promovarea proprietăţii
(ownership) partenerului asupra ideilor de proiecte, a documentaţiei şi a
proceselor de luare a deciziei/management.
Declaraţia de la Roma cu privire la Armonizare din februarie 2003 statuează
că4:
„Noi în comunitatea donorilor suntem preocupaţi de creşterea dovezilor că, în
timp, totalitatea şi varietatea largă a cerinţelor donorilor cu privire la
pregătirea, furnizarea şi monitorizarea asistenţei pentru dezvoltare
generează costuri neproductive de tranzacţie şi secătuiesc capacităţile
limitate ale ţărilor partenere” şi că “practicile donorilor nu se potrivesc
întotdeauna cu priorităţile naţionale de dezvoltare”.
De aceea, CE îşi va juca rolul în promovarea armonizării politicilor şi a
practicilor. La nivel operaţional, aceasta va necesita unele schimbări, printre
altele, în: (i) modalitatea de lucru şi comunicare a personalului CE cu ţări
terţe partenere şi alţi donori, (ii) tipul de informaţii cerute pentru a susţine
luarea eficientă a deciziei, (iii) cerinţele de documentare şi raportare; şi (iv)
modalităţi şi condiţii de finanţare. Scopul global este de a promova
proprietatea locală şi de a reduce repetarea inutilă a procedurlor
administrative şi de raportare.
Aceste probleme sunt luate în considerare în descrierea sarcinilor
operaţionale ale PCM, prevăzute în Secţiunea a 4-a din acest Ghid.

4
Declaraţia de la Roma cu privire la Armonizare a fost aprobată de Ministere, Şefii
agenţiilor de Ajutor şi alţi Oficiali Seniori reprezentând 28 de ţări primitoare de ajutor
şi mai mult de 40 de instituţii de dezvoltare multilaterală şi bilaterală. Mai multe
informaţii pot fi obţinute la adresa: http://www.oecd.org/dataoecd/0/48/20896122.pdf

12
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

3 ABORDAREA PRIN PROIECTE


3.1 Ce este un proiect?
Definiţie: Un proiect reprezintă o serie de activităţi care urmăresc atingerea
unor obiective clar specificate intr-un anumit interval de timp şi cu un buget
definit5.
De asemenea, un proiect ar trebui să aibă:
 Factori interesaţi clar identificaţi, inclusiv grupul ţintă primar şi
beneficiarii finali;
 O coordonare, un management şi aranjamente financiare clar definite;
 Un sistem de monitorizare şi evaluare (pentru a susţine un
management performant) şi
 Un nivel adecvat de analiză financiară şi economică, ce indică faptul că
beneficiile proiectului vor depăşi costurile acestuia.
Proiectele de dezvoltare sunt o modalitate de definire şi gestionare clară a
proceselor de investiţii şi schimbare.
Tipuri de proiect: Proiectele de dezvoltare pot varia semnificativ în
obiectivele, sfera şi scara acestora. Proiectele mai mici ar putea implica
resurse financiare modeste şi ar putea dura numai câteva luni, pe când un

5
În contextul Matricei Cadru Logic (vezi Secţiunea 5.1), proiectul este definit in
termeni de ierarhie a obiectivelor (inputuri, activităţi, rezultate, scop şi obiectiv
general) plus un set de ipoteze definite şi un cadru de monitorizare şi evaluare a
realizărilor proiectului (indicatori şi surse de verificare).

13
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

proiect mare ar putea implica multe milioane de Euro şi ar putea dura mulţi
ani6.
Exemple de proiecte:
 Un proiect de reformă şi extindere a serviciilor de sănătate,
implementat în primul rând de Ministerul Sănătăţii din statul partener şi
cu suportul financiar al altor donori, costând 30 mil. pe 10 ani;
 Un proiect de ajutor în situaţii de urgenţă, coordonat de Naţiunile Unite
şi implementat prin ONG-uri internaţionale, costând 5 mil. pe 1 an;
 Proiecte de promovare a afacerilor, acordând granturi organizaţiilor
non-profit de până la 200.000 Euro pe o perioadă de maximum 2 ani;
 Un proiect de construcţie a unui drum sau pod, utilizând un manager
de proiect contractat, costând 50 mil. pe 5 ani;
 Un proiect regional de instruire în securitatea alimentară, focalizat pe
furnizarea de asistenţă tehnică şi servicii de instruire, costând 2 mil.
Euro pe 3 ani sau
 Un proiect de monotorizare a alegerilor, implementat în primul rând de
personalul CE şi Statele Membre CE, costând 600.000 Euro pe 5 luni.

Pentru a acoperi această diversitate, este important ca sistemele de


management al ciclului de proiect să susţină aplicarea unor modalităţi/reguli
standard de lucru într-o manieră flexibilă.

Relaţia între proiecte, programe şi politici: Un proiect bine formulat ar


trebui sa derive dintr-un echilibru adecvat între priorităţile politicii de
dezvoltare a CE şi priorităţile de dezvoltare ale partenerului.
În sfera acestor priorităţi de politici, braţul executiv al agenţiilor
guvernamentale sau non-guvernamentale formulează ariile largi de lucru
necesare pentru implementarea deciziilor privind politicile.
Aceste arii largi de lucru sunt deseori denumite programe, care, ca şi
proiectele, pot varia semnificativ ca sferă şi scară. Definiţia a ceea ce este un
program depinde în mod esenţial de modul în care autoritatea/autorităţile
responsabile aleg sa îl definească. De exemplu, un program poate:
 să acopere un întreg sector (de exemplu, Programul Sectorului de
Sănătate);
 să se focalizeze pe o anumită parte a sectorului de sănătate (de
exemplu, Programul de Îngrijire a Sănătăţii Primare);
 să fie un „pachet” de proiecte cu o focalizare/temă comune (de
exemplu, programul de conectare a universităţilor ASEAN-UE) sau

6
Angajamentele financiare ale CE cu privire la proiecte sunt de obicei pentru mai
puţin de 5 ani, totuşi un proiect poate (prin mai multe angajamente financiare) să
dureze mai mult.

14
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

 să definească ceea ce este în esenţă doar un proiect mare cu un


număr de componente diferite.
Relaţia generală între politici, programe şi proiecte este ilustrată în Figura 2.

Figura 2 – Politici, programe şi proiecte


Politica de Proiectele CE ar
Politici dezvoltare CE si trebui să facă parte
naţionale si strategii din şi să fie în
sectoriale de ţara conformitate cu:
• Politicile
Naţionale de
Priorităţi şi dezvoltare (inclusiv
Programe
programe ale Strategiile de
guvernamentale
actorilor Reducere a
non-statali Sărăciei);
• Politicile CE
pentru dezvoltare
Proiecte şi documentele
Proiect Proiect
strategice de ţară;
• Programele
Guvernamentale
(de ex., în
sănătate, educaţie,
justiţia penală)
Obiectivele proiectului ar trebui prin urmare sa şi/sau
contribuie la politicile naţionale şi sectoriale ori de •Priorităţi de
câte ori este sprijinită o activitate din sectorul
dezvoltare şi
public.
programe ale
Atunci când actorii non-statali implementează actorilor non-
proiecte, trebuie să se facă o distincţie între statali.
activităţile care sunt total în afara sectorului public
şi activităţile întreprinse din partea guvernului. În
ultimul caz, actorii non-statali de obicei livrează servicii de natură publică ca
şi cum aceste servicii au fost contractate de guvern. Chiar dacă nu a avut loc
un proces formal de contractare, este important ca aceste funcţiuni să fie în
acord cu politica guvernamentală pentru a asigura relevanţa acestora şi a
promova perspectivele durabilităţii.
Pentru activităţi complet private, cadrul pentru judecarea relevanţei unui
proiect sau program este furnizat de politicile de dezvoltare ale Comisiei (aşa
cum sunt formulate in Documentul Strategic de Ţară) şi de nevoile
demonstrate ale beneficiarilor.

15
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

3.2 Punctele slabe ale abordării prin proiecte


Abordarea prin proiecte constituie de mulţi ani „latura ascuţită a dezvoltării”7,
în primul rând pentru că ajută la întrunirea cerinţelor de responsabilitate ale
donorilor.
Cu toate acestea, au devenit din ce în ce mai evidente problemele
semnificative cu abordarea prin proiecte controlate „clasic” de donori şi
anume:
 Proprietatea (ownership) locală inadecvată asupra proiectelor, cu
implicaţii negative asupra durabilităţii beneficiilor;
 Numărul uriaş al diferitelor proiecte de dezvoltare, finanţate de diferiţi
donori, fiecare cu propriile reguli de management şi raportare, a avut
ca rezultat costuri mari (şi neeconomice) de tranzacţionare pentru
recipienţii asistenţei pentru dezvoltare8;
 Stabilirea unor reguli separate de management, finanţare şi
monitorizare/raportare deseori a destabilizat capacitatea şi
responsabilitatea locală, în loc s-o întăreasca şi
 Abordarea prin proiecte a încurajat o viziune limitată asupra modului în
care sunt utilizate fondurile, fără evaluarea adecvată a problemei
„fungibilităţii”.
După cum s-a remarcat de Banca Mondială în 19989:
„ Agenţiile de ajutor au o lungă istorie în încercarea de a-şi proteja proiectele
utilizând asistenţă tehnică de sine stătătoare, unităţi independente de
implementare a proiectelor şi experţi străini – mai degrabă decât să încerce
să îmbunătăţească mediul instituţional pentru furnizarea serviciilor... Acestea
nici nu au îmbunătăţit serviciile pe termen scurt, nici nu au condus la o
schimbare instituţională pe termen lung”.
Conceptul de fungibilitate a resurselor de ajutor evidenţiază faptul că
proiectele finanţate de donori pot pur şi siplu permite guvernelor partenere
sa-si redirecţioneze propriile resurse financiare spre alte scopuri
(presupunând că guvernele îşi vor fi cheltuit banii proprii pe proiect(e) chiar
dacă nu a fost disponibilă finaţarea donorului). De exemplu, finanţarea unui
donor în valoare de 100 mil. Euro pentru Sectorul Sănătate dintr-o anumită
ţară ar putea permite guvernului partener să utilizeze apoi (sau sa „devieze”)
100 mil. Euro din propriile resurse (care altfel ar fi trebuit sa fie alocaţi pentru
Sănătate) pentru a finanţa alte utilizări (de exemplu, securitatea internă sau
cheltuielile militare). Efectul total al suportului donorului depinde, prin
urmare, de modul în care guvernul utilizează aceste resurse eliberate (în sens
economic „utilizare marginală”) şi nu de proiectul sau programul căruia este
alocată specific asistenţa pentru dezvoltare. Ajungerea la un acord între
guvernul partener şi donori cu privire la priorităţile cheltuielilor publice
globale (respectiv printr-un dialog donor/guvern partener cu privire la
7
Price Gittinger, Analiza Economică a Proiectelor Agricole, OUP, 1978.
8
Pentru o definiţie a „costurilor de tranzacţionare” şi a „fungibilităţii”, a se vedea
Glosarul de Termeni Cheie.
9
Banca Mondială, Evaluarea Ajutorului: ce merge şi ce nu merge, OUP, 1998.

16
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

obiectivele generale şi planificarea cheltuielilor) constituie astfel o modalitate


de a asigura că fungibilitatea nu compromite obiectivele de dezvoltare pe
care donorii doresc în mod specific să le promoveze/susţină.
Ca rezultat al acestor probleme, CE şi Statele Membre au decis să crească
semnificativ utilizarea abordărilor prin programe sectoriale şi ajutor bugetar
(după cum se arată în Secţiunea 3.3 de mai jos) şi să reducă progresiv nivelul
general de finanţare utilizând abordarea prin proiecte10. Implicaţiile acestei
schimbări asupra utilizării viitoare a proiectelor sunt discutate în Secţiunea
3.4.

3.3 Abordarea sectorială şi ajutorul bugetar


Această secţiune prezintă o scurtă introducere a abordării sectoriale şi a
ajutorului bugetar, extrăgând din mai detaliatul „Ghid privind suportul CE
pentru Programele Sectoriale” şi „Ghidul de programare şi implementare a
bugetului de sprijin pentru ţările terţe”. Transferurile din ajutorul bugetar şi
suportul pentru Programele Sectoriale sunt adecvate doar ca mecanisme de
asistenţă pentru sectorul public. Astfel, spre deosebire de abordarea prin
proiecte, acestea nu pot fi utilizate pentru sprijinirea directă a sectorului
privat sau ONG.
Definiţii cheie
Abordările sectoriale şi Programele Sectoriale au fost etichetate în decursul
timpului în modalităţi diferite: PIS (Programe de Investiţii Sectoriale), PDS
(Programe de Dezvoltare Sectorială), Programe de Cheltuieli Sectoriale şi mai
recent Abordare Sectorială Largă (SWAp – Sector Wide Approach). În ciuda
terminologiei variate, comunitatea internaţională a donorilor a căzut de acord
asupra a o serie de principii cheie11:
În primul rând, se acceptă că acestea ar trebui să fie coordonate de
guvernele partenere. În al doilea rând, acestea au scopul comun de a
îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea cu care sunt utilizate resursele interne şi
externe. Acest scop comun reflectă preocuparea colectivă de a îmbunătăţi
rezultatele cheltuielilor guvernelor şi donorilor atât prin focalizarea resurselor
asupra priorităţilor stabilite în strategiile naţionale de reducere a sărăciei sau
documentele similare, cât şi prin îmbunătăţirea calităţii cheltuielilor. În lupta
pentru atingerea acestui scop, abordările sectoriale împărtăşesc trei
obiective comune:
 Lărgirea proprietăţii (ownership) guvernelor partenere asupra luării
deciziei cu privire la politica sectorială, strategia sectorială şi
cheltuielile sectoriale;
 Creşterea coerenţei între politica sectorială, cheltuieli şi rezultate
printr-o mai mare transparenţă, un dialog mai larg şi prin asigurarea
unei viziuni cuprinzătoare asupra sectorului;

10
Declaraţia Comună din 10 noiembrie 2000.
11
O definiţie economică a „sectorului” este aceea ca acesta cuprinde, în cea mai
mare parte, unităţile de producţie sau operare din economie care au o funcţiune sau
rezultat comune”.

17
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

 Minimizarea pe cât posibil a costurilor de tranzacţionare asociate cu


furnizarea finanţării externe, fie prin adoptarea directă a procedurilor
guvernamentale, fie prin armonizarea progresivă a procedurilor
donorilor individuali.
În baza experienţei internaţionale, CE a stabilit definiţiile descrise mai jos.
Abordarea Sectorială pur şi simplu implică lucrul cu guvernele partenere,
donorii şi alţi factori interesaţi în vederea atingerii acestor trei obiective. Ca
rezultat al urmării unei abordări sectoriale, guvernele partenere pot produce
un program actualizat privind politica şi cheltuielile pentru sectorul respectiv.
Acesta este clasificat ca un Program Sectorial atunci când include trei
componente:
 Un document de politică sectoriala aprobat şi un cadru strategic
general (cum ar fi un Document Strategic de Reducere a Sărăciei);
 Un cadru al cheltuielilor sectoriale pe termen mediu şi un buget anual
şi
 Un proces de coordonare între donorii din sector, condus de Guvern.
Atunci când Comisia pune la dispoziţie finanţarea, scopul este acela de a
sprijini Programul Sectorial al Guvernului sau un anumit sub-set de activităţi
convenite în cadrul Programului. Decizia de a furniza sau nu finanţarea va
depinde de o evaluare a calităţii Programului. Vor trebui efectuate şapte
evaluări cheie12 pentru a aprecia calitatea Programului, a decide asupra
modalităţii adecvate de operare a CE şi a stabili contribuţia CE la Program.
Programul Suport pentru Politica Sectorială (PSPS) este programul
Comisiei Europene prin care este furnizat suportul financiar Programului
Sectorial al Guvernului partener. Un PSPS poate urma trei tipuri de modalităţi
de operare:
 Suport Bugetar Sectorial – care este modalitatea de a alege, ori de
câte ori este adecvat şi fezabil;
 Contribuţiile financiare la Fondurile Comune Colective (sau „fondurile
din coşul comun”) care finanţează în totalitate sau în parte Programul
Sectorial şi
 Procedurile specifice ale Comisiei (bugetul Comisiei Europene sau FED)
Componentele tipice ale unui Program Sectorial
Pornind de la experienţa internaţionala, pot fi identificate 6 componente cheie ale
unui Program Sectorial:
1. O politică sectorială şi o strategie clare pentru a şti ce urmăreşte guvernul să
realizeze în sector şi cum – distingerea rolului de reglementare a guvernului
de rolul în livrarea serviciilor, specificând rolurile agenţilor non-

12
Evaluările cheie acoperă: 1) cadrul macro-economic; 2) politica sectorială şi cadrul
strategic general; 3) cadrul cheltuielilor pe termen mediu pentru sectorul în cauză; 4)
sisteme de responsabilizare şi de management al cheltuielilor publice; 5) sisteme de
coordonare a donorilor; 6) sisteme de monitorizare a performanţei şi de consultare a
clientului; 7) aspecte instituţionale şi de capacitate.

18
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

guvernamentali şi relevând orice reforme instituţionale necesare.


2. Un program al cheltuielilor pe termen mediu, bazat pe un plan de acţiune
cuprinzător, pentru a clarifica nivelul aşteptat de resurse interne şi externe
disponibile şi modul în care aceste resurse vor fi utilizate pentru înfăptuirea
politicii.
3. Un sistem de monitorizare a performanţei pentru a măsura progresul în
realizarea obiectivelor politicii şi a rezultatelor planificate, distingând între
beneficiarii bărbaţi şi femei şi asigurând evaluarea nevoilor grupurilor
vulnerabile (persoane cu disabilităţi, tineri/bătrâni).
Programele Sectoriale urmăresc deseori să corecteze distorisiuni specifice
contextelor în care există un grad ridicat al dependenţei de ajutor. Aceste distorsiuni
se ivesc îndeosebi acolo unde multe din activităţile sectorului sunt finanţate din
fonduri externe şi unde fondurile externe nu sunt programate şi gestionate în
acelaşi fel ca fondurile guvernamentale.
Există două componente cruciale care urmăresc să corecteze aceste distorisiuni:
4. Un proces formalizat de coordonare a donorilor şi
5. Un proces convenit pentru a evolua în direcţia unor sisteme armonizate de
raportare, bugetare, management financiar şi achiziţii.
Componenta finală, comună celor mai multe Programe Sectoriale, reflectă modul în
care guvenele au învăţat din ce în ce mai bine să răspundă clienţilor lor – publicul
larg – şi să implice agenţii non-guvernamentali în livrarea serviciilor. De aceea, un
Program Sectorial va include în mod tipic:
6. Un mecanism sistematic de consultare cu clienţii şi beneficiarii serviciilor
guvernamentale şi cu furnizorii non-guvernamentali ai acelor servicii.

Ajutorul Bugetar
Ajutorul Bugetar reprezintă un transfer de resurse către guvernul ţării
partenere. O dată primit, transferul este gestionat de guvernul recipient,
utilizând bugetul şi sistemele de management financiar existente. Astfel,
constituie un mod de a furniza suport direct pentru implementarea politicilor
naţionale sau sectoriale , utilizând sisteme care maximizează proprietatea şi
coerenţa cu politicile naţionale, o dată cu minimizarea costurilor de
tranzacţionare.
Există două tipuri de Ajutor Bugetar:
 Ajutorul Bugetar Macroeconomic, care susţine politica generală de
dezvoltare naţională şi cadrul macroeconomic şi bugetar şi
 Ajutorul Bugetar Sectorial (din cadrul unui Program Suport pentru
Politica Sectorială), care furnizează finanţare suplimentară pentru un
sector specific, susţinând o politică sectorială declarată şi un cadru
convenit de cheltuieli.
Ajutorul Bugetar Sectorial (cunoscut şi ca Suport pentru Bugetul Sectorial)
reprezintă metoda de finanţare preferată a Comisiei pentru un Program
Sectorial, atunci când condiţiile o permit. Eligibilitatea pentru Ajutorul
Bugetar – fie macroeconomic, fie sectorial – depinde de evaluarea a patru
criterii:

19
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

1. Măsura în care managementul macroeconomic este stabil şi furnizează


un mediu de sprijin pentru sectorul privat;
2. Măsura în care Politica Naţională reflectă un angajament credibil
pentru reducerea sărăciei şi creştere economică, iar în cazul regiunii
MEDA un angajament de convergenţă cu economia europeană;
3. Calitatea managementului finanţelor publice şi/sau existenţa unui
program credibil de reforme pentru sistemele finanţelor publice şi
4. Existenţa unor indicatori de performanţă conveniţi prin care să se
măsoare şi analizeze progresul în direcţia obiectivelor de politică
naţională.
Păstrarea unui dialog politic strâns cu guvernul partener este caracteristica
centrală atât pentru Ajutorul Bugetar, cât şi pentru Programele Sectoriale.
Punctul cheie este acela că aceste modalităţi de ajutor îşi realizează
obiectivele prin adoptarea politicilor guvernamentale, a sistemelor bugetare
şi a structurilor de livrare a serviciilor. Dialogul consistent – susţinut
câteodată de audituri şi analize externe – reprezintă principalul vehicul
pentru monitorizarea eficacităţii sistemelor guvernamentale şi asigurarea că
acestea sunt îmbunătăţite continuu.
Alegerea metodei adecvate de acordare a ajutorului
Metoda adecvată de acordare a ajutorului care urmează să fie folosită (cel
puţin în contextul programului de ţară) este iniţial stabilită în timpul fazei de
programare a ciclului de operaţiuni şi documentată în Documentul Strategic
de Ţară. Alegerea ar trebui să se bazeze pe o evaluare a contextului de
dezvoltare socială, economică şi politică din ţara (ţările) cu care se lucrează şi
pe respectivele priorităţi ale partenerilor de dezvoltare. Ghidul CE privind
Ajutorul Bugetar şi Suportul pentru Programele Sectoriale furnizează o
descriere detalită a criteriilor specifice de evaluare de aplicat în determinarea
posibilei relevanţe şi fezabilităţi a acestor metode de acordare a ajutorului.
Atunci când se are în vedere o combinaţie adecvată a metodelor de acordare
a ajutorului, există patru consideraţii care trebuie echilibrate: (i) gradul de
control pe care donorii doresc să îl menţină asupra resurselor; (ii) cui îi revine
responsabilitatea primară pentru stabilirea resurselor; (iii) nivelul la care
donorii şi partenerii acestora doresc să se angajeze în dialog – politică sau
proiect şi (iv) nivelul costurilor de tranzacţionare asociate cu gestionarea
fondurilor de la donori. Aceste consideraţii sunt ilustrate în Figura 3.
Figura 3 – Combinaţia metodelor de acordare a ajutorului

20
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Programe
Suport
Suport direct pentru Ajutor bugetar
pentru Politica macroeconomi
proiecte Sectorială c

Controlul
Controlul
Guvernului
donorului Proceduri Fonduril Sprijin
specifice e bugetar Partener (GP)
asupra
ale CE comune sectorial asupra
resurselor
resurselor
exterene
externe
Stabilirea de
Stabilirea
donor a ţintelor
ţintelor de GP
pentru propriile
prin Bugetul
resurse
Naţional
Influenţa
Influenţa
limitată a
donorului
donorului
asupra politicii
asupra politicii
& a bugetului
partenerului
GP
Costuri ridicate
Costuri mai
de
reduse de
tranzacţionare
tranzacţionare

3.4 Implicaţiile suportului CE asupra proiectelor


3.4.1 Când este un proiect adecvat?
După cum s-a arătat, politica CE este aceea de a spori utilizarea Ajutorului
Bugetar şi a Programelor Suport pentru Politica Sectorială şi în direcţia unui
transfer tot mai mare al responsabilităţii proiectelor asupra partenerilor locali
(guverne, administraţie locală şi entităţi non-publice).
Cu toate acestea, proiectul va ramâne o modalitate adecvată de acordare a
ajutorului într-o serie de cazuri, incluzând:
 Cooperarea descentralizată cu entităţile non-publice. Comisia va
continua să sprijine direct iniţiativele care sunt implementate în afara
sectorului public, ca, de exemplu, prin ONG-uri, sectorul privat şi
grupuri ale societăţii civile.
 Ajutorul în caz de urgenţă şi intervenţiile post-criză. Vor exista
situaţii în care guvernele partenere nu au capacitatea de a îndeplini
efectiv nevoile populaţiei în situaţii de urgenţă sau post-criză şi în care
proiectele pot astfel sa ramână cea mai practică şi mai eficientă
opţiune pentru acordarea asistenţei umanitare pe termen scurt.

21
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

 Proiecte de asistenţă tehnică sau proiecte „pilot” pentru


dezvoltarea capacităţii. În anumite cazuri, proiectele gestionate de
donorii individuali pot încuraja inovaţia şi învăţarea, prin promovarea
unor noi metodologii sau modalităţi de lucru. De exemplu, Comisia
poate finanţa direct asistenţă tehnică pentru a susţine proiecte pilot
pentru procese de management sectorial (inclusiv suport pentru
dezvoltarea politicii sectoriale şi a programelor).
 Proiecte de mediu sau bunuri publice internaţionale. Atunci când
beneficiile aşteptate sunt pe termen foarte lung sau când depăşesc
graniţele naţionale (de exemplu, managementul regional al mediului),
este posibil ca guvernele să nu poată finanţa la niveluri optime din
punct de vedere social. De aceea, Comisia poate avea un rol în
finanţarea directă a unor asemena iniţiative.
 Proiecte de investiţii cu costuri mari de tranzacţionare pentru
guverne. Proiectele gestionate de donori ar putea constitui un
mecanism preferabil de ajutor, atunci când costurile de tranzacţionare
sunt mai reduse pentru donor decat pentru guvernul partener. Acesta
ar putea fi cazul pentru licitaţiile internaţionale (de exemplu, pentru
modernizarea aeroporturilor sau a porturilor), când guvernul partener
nu posedă capacitatea necesară de a gestiona eficient procesul
general de contractare (cum este cazul unor naţiuni insulare mai mici).
 Când condiţiile dintr-o ţară sau sector nu permit încă să se
utilizeze alte abordări. După cum s-a arătat în secţiunea privitoare
la abordarea prin Programe Sectoriale şi Ajutor Bugetar, trebuie
întrunite anumite condiţii înainte ca vreuna dintre cele două
abordări/instrumente să poată fi utilizate. Între timp, proiectele vor
continua să constituie o opţiune de acordare a ajutorului atâta vreme
cât acestea pot demonstra că susţin furnizarea unor beneficii durabile
şi că nu au un impact negativ asupra capacităţii insituţionale la nivel
local.
Merită, de asemenea, arătat ca unele dintre instrumentele analitice asociate
cu abordarea prin proiecte pot fi aplicate cu succes în analiza şi
managementul Programelor Suport pentru Politica Sectorială şi al
operaţiunilor de Ajutor Bugetar. Exemplele includ utilizarea Abordării prin
Cadrul Logic (inclusiv analiza factorilor interesaţi, analiza problemelor,
stabilirea obiectivelor etc.), evaluarea capacităţiii instituţionale, identificarea
indicatorilor cheie şi a surselor de verificare, precum analiza economică şi
financiară.
3.4.2 Îmbunătăţirea calităţii proiectelor
Există cu siguranţă posibilitatea de a îmbunătăţi calitatea proiectelor noi (şi
în derulare) prin abordarea punctelor slabe identificate în abordarea prin
proiectele controlate de donori. De exemplu, pot fi identificate, formulate şi
implementate proiecte care:

 Sunt mai concordante cu cadrul politicii;

22
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

 Se integrează cu şi sprijină sistemele de planificare/organizare


bugetară, management şi finanţare la nivel local (mai degrabă decât
crearea unor sisteme paralele);
 Sunt mai bine coordonate cu alţi donori;
 Dezvoltă capacitatea locală şi se bizuie mai puţin pe asistenţa
tehnică expatriată;
 Permit o perspectivă pe termen mai lung (şi mai realist) asupra
procesului de schimbare şi
 Permit o flexibilitate mai mare în timpul implementării.

Aceasta va necesita schimbări continue ale modului în care face afaceri


personalul din cadrul familiei RELEX, inclusiv schimbări în: (i) atitudine şi
valori; (ii) roluri şi responsabilităţi; (iii) abilităţi şi (iv) proceduri. De exemplu:
Schimbarea Viziunea privind „răspunderea” trebuie sa pună accent mai
în atitudini mare pe (i) răspunderea pentru rezultate (nu doar ţinte
privind cheltuielile sau activităţi întreprinse) şi (ii)
răspunderea pentru partenerii locali, inclusiv pentru
beneficarii ţintă, mai degrabă decât doar în raport cu
cerinţele de “audit” ale donorului. Cu privire la acest
punct, atitudinea referitoare la “cine deţine controlul”
trebuie sa acorde o mai mare importanţă proprietăţii
(ownership) la nivel local şi modalităţilor practice în care
aceasta poate fi susţinută. De asemena, este necesară o
abordare mai cuprinzătoare, ţinând cont de toate
diferenţele din societate, inclusiv cele referitoare la
disabilităţi, vârstă, precum şi diferenţele dintre bărbaţi şi
femei.

Schimbarea Trebuie acordată mai multă responsabilitate privind


în roluri şi managementul şi luarea deciziei partenerilor CE de
responsabilit implementare. În cele mai multe cazuri, CE nu este
ăţi răspunzătoare pentru implementarea proiectelor. CE este
responsabilă pentru evaluarea calităţii propunerilor,
facilitarea formulării acestora, furnizarea finanţării,
monitorizarea progreselor (de preferat prin sisteme de
monotorizare la nivel local) şi evaluarea rezultatelor în
vederea susţinerii dezvoltării instituţionale şi a
îmbunătăţirii viitoarelor decizii privitoare la programare.
Rolul primar al CE este acela de a susţine
instituţiile/agenţiile din ţările partenere în derularea
propriilor programe şi proiecte.

Abilităţi Există necesitatea de a extinde abilităţile personalului CE,


atât de la sediul din Bruxelles, cât şi de la Delegaţii. Se
cere o întelegere mai buna de către guvernele partenere a
unor instrumente analitice cheie, inclusiv a modului de

23
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

angajare (şi interpretare) în analiza politică, sectorială şi


instituţională. De asemenea, este critică dezvoltarea unei
mai bune înţelegeri a sistemelor de planificare, organizare
bugetară şi management financiar ale guvernelor
partenere. Utilizarea eficientă trebuie, de asemenea,
întarită, în timp ce abilităţile de muncă în echipă şi de
comunicare inter-culturală constituie de asemenea o
prioritate importantă în contextul stabilirii unor relaţii de
muncă eficiente între personalul CE, partenerii de
implementare şi alţi factori interesaţi. După cum s-a
subliniat de evaluatorii CE pentru proiectele implementate
în cadrul programelor ALA, MEDA şi ACP, este, de
asemenea, nevoie ca schimbările continue să promoveze
raţionalizarea şi armonizarea procedurilor de management
financiar şi de contractare şi a regulamentelor din cadrul
Comisiei.

24
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

4 GHID OPERAŢIONAL PCM


4.1 Trecere în revistă
4.1.1 Ciclul operaţiunilor
Ciclul operaţiunilor de gestionare a proiectelor de asistenţă externă ale CE au
cinci faze, după cum se arată în Figura 4 de mai jos:

Figura 4 – Ciclul de operaţiuni

Programare
Programming

Evaluare & Audit


Evaluation Identificare
Identification

Implementatin
Implementare Formulation
Formulare

Acest ciclu evidenţiază trei principii de bază:


1. Criteriile şi procedurile de luare a deciziei sunt definite în fiecare fază
(inclusiv cerinţele cheie de informare şi criteriile de evaluare a
calităţii);
2. Fazele ciclului sunt progresive – fiecare fază ar trebui finalizată pentru
a permite abordarea cu succes a celei următoare13 şi
3. Noua programare şi identificare a proiectelor se bazează pe rezultatele
monitorizării şi ale evaluării ca parte a procesului structurat de
feedback şi învăţare instituţională.
În practică, durata şi importanţa fiecărei faze a ciclului va varia pentru
proiecte diferite, în funcţie de scara şi sfera acestora şi de modalităţile
specifice de operare în care au fost stabilite. De exemplu, unui proiect de
dimensiuni mari şi complex de inginerie îi poate lua mulţi ani să treacă de la
identificare şi prin fazele de implementare, pe când în cazul unui proiect
destinat acordării unei asistenţe de urgenţă într-un context post-conflict
începerea efectivă a operaţiunilor poate dura doar câteva săptămâni sau luni.
Cu toate acestea, asigurarea angajării unui timp şi a unor resurse adecvate

13
Ar trebui să se aibă în vedere că tipul de evaluare la care se face referire în această
diagramă este „ex post” sau „după finalizare”, în acelaşi timp fiind posibilă realizarea
unor „evaluări formative” care au loc în timpul implementării.

25
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

pentru identificarea şi formularea proiectelor este critică în susţinerea


elaborării şi implementării eficiente a unor proiecte relevante şi fezabile. De
asemenea, există diferenţe între programele CE în ceea ce priveşte luarea
deciziilor de finanţare – îndeosebi momentul luării acestora. Astfel, pentru
programe precum MEDA şi TACIS, decizia de finanţare este luată în prezent la
sfârşitul etapei de Identificare (la prezentarea şi aprobarea unei Propuneri de
Finanţare ce constă într-un Program şi Fişe de Proiect), în timp ce pentru
statele ACP şi ALA decizia de finanţare este luată numai după ce etapa de
Formulare a fost definitivată. Modalitatea de luare a deciziilor de finanţare
este descrisă în Secţiunea 4.1.7.

4.1.2 PCM şi gestionarea „Anunţurilor de Licitaţie”


“Anunţurile de Licitaţie” (AL) sunt de obicei utilizate în cadrul liniilor bugetare
tematice (precum drepturile omului, egalitatea de şanse, mediu, securitatea
alimentară şi cofinanţarea cu ONG-urile) pentru a acorda granturi îndeosebi
pentru actorii non-statali14. Liniile bugetare geografice utilizează, de
asemenea, din ce în ce mai mult AL pentru a aloca fonduri pentru actorii non-
statali (de exemplu, Programul Asia Links), iar această abordare este de
asemenea utilizată de instrumente noi de finanţare (precum Iniţiativele
privind Apa şi Energia). Utilizarea AL reprezintă acum regula generală pentru
gestionarea actorilor non-statali.
Distincţia primară între utilizarea AL şi utilizarea unor „aranjamente directe”
cu guvernele partenere priveşte responsabilităţile de management în diferite
etape ale ciclului de proiect. De exemplu, în cadrul unui AL, CE stabileşte
obiectivul general pe care doreşte să-l realizeze, sfera proiectelor pe care
doreşte să le finanţeze şi un set de criterii de eligibilitate pentru aplicanţi.
Responsabilitatea pentru identificarea, formularea şi implementarea
proiectelor este astfel trecută asupra celor care aplică pentru cofinanţare15.
Atunci când se lucrează direct cu guvernul partener (de exemplu, în cadrul
aranjamentelor de finanţare prin liniile bugetare FED sau geografice), CE
păstrează un rol şi o responsabilitate mai directe în ceea ce priveşte
gestionarea paşilor de identificare şi formulare din cadrul ciclului).
De aceea, ar trebui să se aibă în vedere că această secţiune (Secţiunea 4) din
Ghidul PCM este focalizată pe descrierea unor paşi şi responsabilităţi cheie
pentru gestionarea liniilor bugetare geografice, nu pentru anunţurile de
licitaţie/facilităţile de finanţare.
Cu toate acestea, Ghidul ar trebui să furnizeze un cadru util pentru cei
implicaţi în elaborarea şi managementul anunţurilor de licitaţie/facilităţilor de
finanţare, în măsura în care:
 toate proiectele de dezvoltare cu suport CE (indiferent de modul de
finanţare şi gestionare) pot totuşi să fie evaluate în raport cu un set
Excepţia ar fi atunci când există un singur furnizor disponibil (monopolizator).
14

O altă distincţie între „aranjamentele directe” cu guvernele partenere şi abordarea


15

prin AL o reprezintă cerinţa obişnuită ca recipienţii grantului să contribuie cu o


proporţie din totalul costurilor eligibile, exclusiv contribuţiile în natură (in kind).

26
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

stabilit de atribute, criterii şi standarde de calitate (vezi Secţiunea


4.1.6) şi
 principiile privind cele mai bune practici de management al ciclului de
proiect (inclusiv Instrumentele descrise în Secţiunile 5-9) pot totuşi să
fie aplicate de oricine primeşte/gestionează fonduri CE.

4.1.3 Principiile PCM şi Abordarea prin Cadrul Logic


Managementul Ciclului de Proiect este un termen utilizat pentru a descrie
activităţile de management şi procedurile de luare a deciziei utilizate în
cursul vieţii proiectului (incluzând activităţi, roluri şi responsabilităţi cheie,
documente cheie şi opţiuni cu privire la decizie).
PCM ajută la asigurarea că:
 proiectele sprijină obiectivele globale privind politicile CE şi ale
partenerilor de dezvoltare;
 proiectele sunt relevante pentru o strategie convenită şi pentru
problemele reale ale grupurilor/beneficiarilor ţintă;
 proiectele sunt fezabile, ceea ce înseamnă că obiectivele pot fi
realizate în mod realist în cadrul constrângerilor mediului de operare şi
al capabilităţilor agenţiilor de implementare şi
 beneficiile generate de proiecte pot fi durabile.
Pentru a sprijini realizarea acestor scopuri, PCM:
 solicită participarea activă a factorilor interesaţi cheie şi urmăreşte să
promoveze proprietatea (ownership) locală;
 utilizează Abordarea prin Cadrul Logic (precum şi alte instrumente)
pentru a efectua un număr de evaluări/analize cheie (inclusiv factori
interesaţi, probleme, obiective şi strategii);
 incorporează criteriile cheie de evaluare a calităţii în cadrul fiecărei
etape a ciclului de proiect şi
 necesită producerea unui(-or) document(e) cheie de bună calitate în
cadrul fiecărei faze (cu concepte şi definiţii comun înţelese), pentru a
susţine luarea unei decizii bine documentate.
Abordarea prin Cadrul Logic este un instrument de analiză şi
management care în prezent este utilizat (într-o formă sau alta) de
majoritatea agenţiilor de ajutor multilateral şi bilateral, de ONG-uri
internaţionale şi de multe guverne partenere. Într-adevăr, în general CE
solicită dezvoltarea unei Matrici Cadru Logic ca parte a procedurilor de
asistenţă externă privind formularea proiectelor. Prin urmare, acest Ghid
pune accent pe aplicarea Abordării prin Cadrul Logic în diferitele etape ale
ciclului de management al proiectului.
Instrumentele care alcătuiesc Abordarea prin Cadrul Logic sunt prezentate în
punctele adecvate din Secţiunea 4 (Ghid Operaţional) şi sunt descrise în
detaliu şi în Secţiunea 5 (Abordarea prin Cadrul Logic).

27
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

ACL este un instrument foarte eficient de analiză şi management atunci când


este înţeleasă şi aplicată inteligent. Totuşi, nu este un substitut pentru
experienţă şi judecată profesională şi trebuie, de asemenea, să fie
completată prin aplicarea altor instrumente specifice (precum Analiza
Economică şi Financiară şi Evaluarea Impactului asupra Mediului) şi prin
aplicarea unor tehnici de lucru care promovează participarea eficientă a
factorilor interesaţi.
4.1.4 Documente şi responsabilităţi cheie
Figura 5 de mai jos prezintă documentele cheie care sunt produse în cadrul
ciclului de management al proiectului al CE şi cine deţine responsabilitatea
principală
Se face o distincţie între abordarea de „Proiect Individual”
(decizia de finanţare luată după formulare) şi
abordarea de „Program” (decizia de finanţare
luată după identificarea unui program sau
“pachet” de projecte). Aceste două
principale abordări se bazează pe
două principale instrumente legale (de finanţare) aplicabile, utilizate pentru a
angaja finanţare pentru proiecte de dezvoltare şi nu reprezintă „opţiuni” de
finanţare din care personalul din Biroul EuropeAID poate alege.

Figura 5 – Ciclul de proiect, principale documente şi responsabilităţi

Programa
Programmi
ng re

Evaluare
Evaluati & Identificar
Identificati
Audit
on on e
Dec
izia
Implementat
Impleme Formulati
Formul de
Fin
in ntare on are anţ
are

Dec
izia
de
Fin
anţ
are

28
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Program
Cadru
Politica de dezvoltare CE Naţional

Programming Document Proiecte


Strategic Program
de Ţară Individu
Politica Naţională, e
DSRS ale
Program
are Propunere
Studiu de de
Fişa de
pre- Finanţare-
Identifica
Evaluare & Identific fezabilitat re
Program de
sa
Rapoarte de Acţiune cu
Audit e
Evaluare &
Audit
are Fişe de

u
Proiect
Studiu
de
Implemen Formula fezabilit
Planuri
operaţionale
tare re ate Acord de
anuale (inclusiv Finanţare
planuri de
activităţi şi
resurse şi
bugete)
Specificaţii
Rapoarte de
monitorizare
Propunere
de
sa suplimentare
privind
(trimestriale,
anuale etc.)
Finanţare
u Prevederile
Tehnice &
Administrative
Informaţia şi ToR, după
Acord de cum este
actualizată în
Finanţare necesar pentru
„fereastra de
monitorizare” fiecare proiect
CRIS
Responsabilitatea partenerului (cu
sprijinul CE)
Cheie Responsabilitatea CE (împărţită cu
ţara parteneră)

Prin urmare, principalele documente/surse de informare oficiale ale CE sunt:


 Fişa de Identificare (denumită uneori Sfârşitul Documentului de
Identificare);
 Propunerea de Finanţare (PF) – fie pentru proiecte individuale, fie
pentru un Program de proiecte (uneori denumit „Program de Acţiune”);
 Acordul de Finanţare şi Prevederile Tehnice şi Administrative şi
Termenii de Referinţă asociaţi;
 Informaţii conţinute în CRIS (Sistemul Comun de Informare Relex),
inclusiv fereastra de monitorizare şi
 Rapoartele de Evaluare şi Audit.
Structura generală a conţinutului aşteptat pentru fiecare din aceste
documente este descrisă în cadrul fiecărei etape a ciclului de proiect.
Un punct important de reţinut este acela că pregătirea studiilor de pre-
fezabilitate şi a studiilor de fezabilitate şi producerea planurilor operaţionale
anuale şi a rapoartelor periodice de monitorizare ar trebui, în general, sa fie
responsabilitatea partenerilor de implementare, nu a CE (deşi CE poate
contribui sau furniza resurse pentru a sprijini aceste sarcini). De aceea, CE nu

29
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

trebuie sa prescrie formatul exact al acestor documente, întrucât ar trebui să


“aparţină” partenerilor de implementare16. Cu toate acestea, CE trebuie să
asigure ca se furnizează informaţii adecvate (cantitativ şi calitativ) în baza
cărora să-şi evalueze deciziile de investiţie, să monitorizeze implementarea şi
să ramână răspunzătoare pentru resursele pe care le angajează.
4.1.5 Punctele, opţiunile şi responsabilităţile principale privind luarea
deciziei
Tabelul de mai jos prezintă pe scurt principalele puncte privind decizia CE în
ciclul proiectului.
Etapă & Întrebare Puncte cheie ale Responsabilitate Opţiuni privind
de Focalizare deciziei CE primară decizia
Programare • Acordul asupra • DG DEV/RELEX în • Alegerea
Care sunt priorităţile unui Document colaborare cu priorităţilor
de dezvoltare ale Strategic de Ţară Delegaţiile, programului, a
partenerului şi care şi a unui Progam EuropeAid şi focalizării
este focalizarea CE Cadru Naţional. Guvernele sectorului, a tipului
cu privire la Partenere de asistenţă şi a
asistenţă? modalităţolor de
finanţare
Identificare • La definitivarea şi • Delegaţia face • Acceptarea,
Conceptul proiectului depunerea Fişei evaluarea iniţială modificarea sau
este relevant pentru de Identificare cu omologii GP/alţi respingerea ideii(-
nevoile locale (proiecte factori interesaţi lor) de proiect
prioritare şi conform individuale) sau a primari • Pentru Programul
cu priorităţile de Propunerii de • Primul pas al de proiecte, dacă
politică ale CE? Finanţare analizei de către să angajeze sau
(Program cu Fişe GSC – pentru a nu finanţarea
de Proiect) furniza suportul
calităţii
• Conducerea
centrală, luarea
deciziei privind
paşii următori din
perspectiva CE
Formulare • La definitivarea • Delegaţia face • Acceptarea,
Proiectul este fezabil Propunerii de evaluarea iniţială modificarea sau
şi va livra beneficii Finanţare şi a cu omologii GP/alţi respingerea
durabile? prevederilor factori interesaţi propunerii
tehnice şi primari • Pentru proiecte
administrative/To • Al doilea pas al individuale, dacă
R analizei de către să angajeze sau
GSC – pentru a nu finanţarea
furniza suportul
calităţii
• Conducerea
centrală, luarea
deciziei privind
paşii următori din
perspectiva CE

Implementare • La depunerea • Delegaţia face • Continuarea


Sunt realizate Planurilor evaluarea iniţială finanţării,
rezultatele şi Operaţionale/de cu omologii GP/alţi modificarea

16
A se vedea “Armonizarea practicilor donorilor pentru furnizarea eficientă a
ajutorului”, OECD 2003

30
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Etapă & Întrebare Puncte cheie ale Responsabilitate Opţiuni privind


de Focalizare deciziei CE primară decizia
resursele eficient şi lucru Anuale şi a factori interesaţi domeniului de
eficace utilizate? Ce altor rapoarte de primari sprijin al CE sau
acţiune corectivă ar monitorizare/anali • Comisia de la încetarea
trebui întreprinsă? ză Bruxelles încă sprijinului
poate lua decizia
finală cu privire la
orice schimbare
majoră a
domeniului/finanţ
ării proiectului
Evaluare • La definitivarea • Task Managerul • Schimbarea
Au fost realizate studiilor de planifică şi politicilor, a
beneficiile planificate, evaluare gestionează domeniului
vor fi ele susţinute şi implementarea programului
ce lecţii au fost studiului următor sau a
învăţate? modalităţolor de
• Acţiuni de
continuare decise operare ale CE
de conducerea
centrală a
EuropeAID (în
consultare cu DG
• DEV/RELEX)
Audit • La definitivarea • Task Managerul • Continuarea,
A existat auditului auditului modificarea sau
conformitate cu legile gestionează stoparea
şi regulamentele auditul activităţilor
secundare? Sunt • Task Managerul proiectului
întrunite criteriile de sau Managerul de • Recuperarea
eficienţă, economie şi Proiect furnizează fondurilor
eficacitate? informaţii şi input proiectului
în audit • Modificarea
• Task Managerul elaborării
sau Managerul de proiectelor viitoare
Proiect asigură • Schimbarea
urmărirea politicilor
răspunsului celui
supus auditului la
concluziile şi
recomandările
auditului

Merită sa subliniem importanţa dedicării unui timp şi efort adecvate în


etapele de programare şi identificare. O dată ce proiectele au trecut în etapa
de formulare, devine din ce în ce mai dificilă stoparea implementării unui
proiect (potenţial inadecvat).
4.1.6 Sistemul de suport şi evaluare a calităţii
Grupul pentru Suportul Calităţii
Grupul pentru Suportul Calităţii (GSC) a fost stabilit pentru a
supraveghea dezvoltarea şi managementul continuu al procesului de suport
şi evaluare a calităţii, obiectivele sale fiind:

31
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

 Sprijinirea îmbunătăţirilor în calitatea ideilor programului/proiectului şi


a documentaţiei;
 Asigurarea efectuării selecţiei într-o modalitate armonizată utilizând un
set de criterii şi standarde de o calitate constantă;
 Asigurarea unei raportări şi urmăriri adecvate şi
 Identificarea şi schimbarea celor mai bune practici şi abordări
inovatoare.
GSC efectuează selecţia propunerilor şi furnizează consiliere top managerilor
în două puncte cheie ale ciclului de proiect:
(i) la sfârşitul etapei de Identificare – atunci când este analizată Fişa
Individuală (proiecte individuale) sau Propunerea de Finanţare (pentru
un Program de proiecte) şi
(ii) la sfârşitul etapei de Formulare – atunci când proiectul Propunerii de
Fiananţare a fost elaborat (pentru proiecte individuale) sau când au
fost efectuate specificaţii suplimentare în prevederile tehnice şi
administrative (pentru proiectele din cadrul unui Program).
GSC operează formal la două niveluri, respectiv la nivelul de Birou şi de
Directorat. Structura respectivă şi responsabilităţile Grupurilor pentru
Suportul Calităţii la nivel de Birou şi Directorat sunt:
Nivel Structură şi sarcini
GSC la nivel de Birou Structură: Adjunct DG, Şeful Unităţii de Coordonare,
Relex/Dev
Secretariat: Unitatea O3
Sarcini: Stabilirea standardelor, a procedurilor, a
criteriilor de evaluare minime, analiza problemelor
cheie de interes pentru birou, sinteza concluziilor,
raportarea cu privire la concluzii
GSC la nivel de Directorat Structură: Director, Şeful Unităţii de Coordonare,
oficiali calificaţi
Sarcini: Analiza pereche a propunerilor (Fişe de
Identificare şi a Propunerilor de Finanţare),
recomandări pentru îmbunătăţirea calităţii
programului/proiectului, raportarea cu privire la
concluzii
În practică, munca de suport şi de evaluare a calităţii trebuie, în general, de
asemenea, să fie întreprinsă (să înceapă într-adevăr) la nivel de Delegaţie
printr-un proces de „Analiză Pereche”.
Mai multe informaţii cu privire la activitatea GSC pot fi găsite pe Internet la
adresa:
X:/Europeaid/Thematicnetworks/qsg/Home_Page_QSG_en.htm
Cadrul Calităţii
La fiecare punct principal din cadrul ciclului de management al proiectului
este furnizat un set de criterii de evaluare a calităţii care să susţină o analiză

32
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

structurată şi consistentă şi luarea deciziei. Aceste criterii sunt reflectate şi în


cerinţele de informare din documentele cheie precum Fişa de Identificare şi
Propunerea de Finanţare.
În timp ce a fost stabilit un cadru general de evaluare a calităţii (Cadrul
Calităţii), se recunoaşte că circumstanţele diferite vor necesita analizarea mai
mult sau mai puţin detaliată a problemelor specifice. Prin urmare, top
managerii şi alţii implicaţi în aplicarea criteriilor şi a standardelor trebuie să-şi
aplice propria judecată şi experienţă pentru a determina care sunt mai mult
sau mai puţin importante în ceea ce priveşte contextul în cadrul căruia
lucrează.
Cadrul Calităţii este prezentat mai jos:
Cadrul Calităţii
A Relevant B Fezabil C Eficient &
Proiectul îndeplineşte Proiectul este bine bine
nevoi demonstrate şi elaborat şi va furniza gestionat
cu o prioritate ridicată beneficii durabile pentru Proiectul livrează
grupurile ţintă beneficiile
anticipate şi este
bine gestionat
1 Este conform cu şi 6 Obiectivele (obiectivul 12 Proiectul ramâne
susţine politicile de general, scop şi rezultate) relevant şi fezabil
dezvoltare şi cooperare şi programul de lucru
ale CE (activităţile) sunt clare şi 13 Obiectivele
2 logice şi abordează nevoi proiectului sunt
Este conform cu şi clar identificate realizate
susţine politicile 7 14
Guvernului Partener şi Implicaţiile de resurse şi Proiectul este bine
programele sectoriale costuri sunt clare, proiectul gestionat de către
3 relevante17 este viabil din punct de cei direct
vedere fianaciar şi are un responsabili cu
Factorii interesaţi cheie 8 câştig economic pozitiv implementarea
sunt clar identificaţi, 15
problemele de echitate Coordonarea, Problemele de
şi de capacitate managementul şi durabilitate sunt
4 instituţională analizate aranjamentele financiare abordate eficient
şi proprietatea sunt clare şi susţin 16
(ownership) locală 9 întărirea instituţională şi Task Managerii CE
demonstrată proprietatea (ownership) aplică principiile
5 locală celor mai bune
Problemele au fost practici privind
analizate adecvat 10 Sistemul de monitorizare şi managementul de
evaluare (M&E) şi proiect
Lecţiile înăţate din aranjamentele de audit
experienţă şi legăturile sunt clare şi practice
cu alte 11
proiecte/programe în Supoziţiile/Riscurile sunt
derulare/planificate au identificate şi sunt stabilite
fost evaluate şi aranjamente adecvate de
incorporate în

Standardele prezentate în cadrul acestui criteriu pot să nu fie direct aplicabile


17

proiectelor implementate prin partenerii non-guvernamentali

33
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

A Relevant B Fezabil C Eficient &


Proiectul îndeplineşte Proiectul este bine bine
nevoi demonstrate şi elaborat şi va furniza gestionat
cu o prioritate ridicată beneficii durabile pentru Proiectul livrează
grupurile ţintă beneficiile
anticipate şi este
bine gestionat
selectarea strategiei management al riscurilor

Proiectul este sigur şi


durabil din punctul de
vedere al mediului, precum
şi tehnic şi social

După cum se poate vedea, cadrul calităţii constă în trei atribute cheie ale
calităţii, respectiv:

 Relevant – proiectul îndeplineşte nevoi demonstrate şi cu o prioritate


ridicată
 Fezabil – proiectul este bine elaborat şi va furniza beneficii durabile
pentru grupurile ţintă
 Eficient şi bine gestionat - proiectul livrează beneficiile anticipate şi
este bine gestionat

În cadrul fiecăreia dintre aceste trei principale atribute ale calităţii există un
număr de criterii cheie (16 în total), care indică aspectele cheie care trebuie
evaluate pentru a emite o judecată cu privire la calitate. Fiecare dintre
criteriile cheie este apoi susţinut de un set de standarde cheie ale calităţii,
care urmăresc să furnizeze îndrumare viitoare cu privire la promovarea
calităţii. Aceste standarde sunt prezentate în cadrul Secţiunilor 4.3-4.5 din
Ghid, care vizează fiecare etapă principală a ciclului de proiect.

Atribute x 3
Detaliu crescut

Criterii x 1 6

Standarde x 6
3
The

34
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Factorii cheie care afectează durabilitatea beneficiilor proiectului,


identificate de Comitetul de Asistenţă pentru Dezvoltare18, sunt integrate în
cadrul acestui Cadru al Calităţii, mai degrabă decât să fie prezentate ca un
set separat de criterii.
Criteriile şi standardele de calitate pot fi aplicate/utilizate la trei niveluri
principale, respectiv:
 De către task managerii/managerii de proiect (de la Delegaţii şi de la
Bruxelles), în cursul responsabilităţilor în derulare ale acestora
privitoare la managementul ciclului de proiect;
 De către personalul tehnic şi personalul administrativ (de exemplu,
reţele tematice, GSC, asistenţa tehnică) în cursul furnizării suportului
tehnic sau a serviciilor de evaluare pentru conducerea centrală a
Biroului EuropeAID şi
 De către conducerea centrală, ajutându-i să evalueze calitatea
generală a portofoliului de proiecte al EuropeAID în termeni de calitate
a elaborării, realizare a obiectivelor şi calitate a managementului de
proiect.
Cadrul Calităţii poate fi aplicat fie cu, fie fără utilizarea scării de notare pentru
fiecare dintre criteriile şi standardele cheie. Utilizarea scării de notare este un
instrument de calitate pentru cineva care doreşte să realizeze comparaţii
între proiecte sau dacă intenţia este aceea de a câştiga o vedere de
ansamblu asupra calităţii unui larg portofoliu de proiecte în timp.
Legătura dintre cadrul calităţii şi criteriile CE de evaluare şi audit
Cele cinci criterii utilizate de CE pentru a evalua succesul proiectelor sau
programelor sunt: (i)
relevanţa; (ii) eficienţa; (iii) eficacitatea; (iv) impactul şi (v) durabilitatea (a se
vedea Secţiunea 4.6.4). Cele două criterii utilizate de CE pentru efectuarea
auditului performaţei programelor sau proiectelor sunt: (i) eficienţa (inclusiv
economia) şi (ii) eficacitatea (a se vedea Secţiunea 4.7.4).
În contextul atributelor cheie de calitate ale cadrului calităţii, cuvântul
Fezabilitate este utilizat pentru a descrie eficienţa, eficacitatea şi impactul
aşteptate ale proiectului anterior demarării implementării. Eficient şi bine
gestionat descrie eficienţa şi eficacitatea proiectului în decursul
implementării, în timp ce problema impactului poate fi evaluată numai printr-
o evaluare ex post. După cum s-a arătat deja, factorii care promovează
durabilitatea se regăsesc în tot cuprinsul atributelor de Relevanţă,
Fezabilitate şi Eficient & bine gestionat.

4.1.7 Decizia de finanţare

18
(i) Proprietatea (ownership) beneficiarilor, (ii) sprijinul politicii, (iii) tehnologia
adecvată, (iv) mediu,
(v) aspecte socio-culturale, (vi) echitatea între bărbaţi şi femei, (vii) capacitatea
instituţională şi de management şi (viii) viabilitatea economică şi financiară.

35
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

CE utilizează în prezent două abordări principale pentru a angaja finanţare în


cadrul „aranjamentelor directe” ale acesteia cu guvernele partenere, în
funcţie de Regulamentul Financiar. Una implică decizia de a finanţa proiecte
individuale după ce au trecut prin faza de Formulare (de exemplu, pentru
proiecte ACP şi ALA). Cealaltă implică decizia de a finanţa un
„program/pachet” de proiecte la sfârşitul fazei de Identificare (este cazul
proiectelor MEDA şi TACIS).

Programar
Programmin
g e

Evaluare &
Evaluatio Identificatio
Identificare
Audit
n n

Deci
Implementati
Implementar Formulatio
Formula
zia
de
ne n re Fina
nţar
e
Deci
zia
de
Fina
nţar
e
Sarcinile cheie asociate cu deciziile de finanţare sunt în principal
responsabilitatea personalului din cadrul Comisiei de la Bruxelles şi în general
includ19:

1. Realizarea unei evaluări a calităţii Propunerii de Finanţare (GSC);


2. Efectuarea oricăror schimbări necesare la proiectul Propunerii de
Finanţare (top managementul);
3. Aprobarea sau respingerea Propunerii de Finanţare (Decizia de
Finanţare luată de autoritatea competentă);
4. Pentru proiectele aprobate (individuale sau în cadrul unui
program/pachet), pregătirea, negocierea şi încheierea (semnarea) unui
Acord(-uri) de Finanţare între CE şi partenerul(-ii) de implementare,
inclusiv prevederile tehnice şi administrative necesare pentru

19
Responsabilităţile perosnalului de la Bruxelles şi din carul Delegaţiilor sunt diferite
pentru operaţiuni centralizate faţă de cele descentralizate

36
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

implementare.

Guvernele partenere (sau partenerii de implementare non-statali) sunt


responsabile pentru încheierea negocierilor contractuale, inclusiv
angajamentul formal faţă de un Acord sau Memorandum de Finanţare şi
prevederi corelative.
Evaluarea de către Grupul pentru Suportul Calităţii şi consultări
Atunci când se evaluează proiectul Propunerii de Finanţare, procesul poate fi
condus fie de Directoratul Grupului pentru Suportul Calităţii (d-GSC), prezidat
de Directorul unităţii operaţionale relevante, fie de Biroul Grupului pentru
Suportul Calităţii (b-GSC), prezidat de Directorul General Adjunct.
Evaluarea de către d-GSC sau b-GSC este axată pe trei aspecte principale:
 Evaluarea proiectului sau a programului propus în raport cu criteriile de
calitate privitoare la relevanţă şi fezabilitate;
 Aprecierea dacă au fost îndeplinite adecvat cerinţele Ghidului PCM şi
 Verificarea abordării oricăror comentarii făcute anterior de GSC.
Opiniile d-GSC/ b-GSC sunt comunicate Directorului care va decide dacă le va
integra sau nu în PF. Acesta va iniţia apoi procesul de consultări.
Opţiunile privitoare la decizie sunt:
 Acceptarea proiectului Propunerii de Finanţare şi demararea încheierii
aranjamentelor financiare şi apoi a Implementării;
 Solicitarea unor clarificări sau modificări ale proiectului Propunerii de
Finanţare înainte de a continua procesul sau
 Respingerea proiectului Propunerii de Finanţare.
Opinia Comitetului de finanţare şi decizia Comisiei
Propunerea de Finanţare, având o valoare totală, este apoi înaintată de
EuropeAID către Comitetul relevant al Statelor Membre, prezidat de DG
DEV/RELEX. Ca regulă generală, propunerile de finanţare trebuie să fie gata
(cu aprobările tuturor departamentelor relevante) cu 45 de zile înainte de
data reunirii Comitetului. În acest timp, sunt traduse şi trimise spre a fi
analizate în avans de către Statele Membre.
O dată ce Comitetul şi-a dat o opinie pozitivă aspupra PF, EuropeAID este
responsabil pentru procedura de finanţare. Ca regulă generală, Comisia
adoptă deciziile de finanţare prin procedură scrisă sau, în cazuri excepţionale,
prin procedura de abilitare.
După aprobarea PF de Comisie, EuropeAID pregăteşte Acordul de Finanţare şi
îşi asumă responsabilitatea pentru asigurarea unei concordanţe depline între
Propunerea de Finanţare şi AF. AF se bazează pe un model de Acord de
Finanţare, elaborat de EuropeAID.
Ca regulă, toate aranjamentele de implementare ale proiectului trebuie
specificate în Acordul de Finanţare (prin Prevederile Tehnice şi
Administrative). Totuşi, atunci când unle prevederi nu pot fi incluse în AF (din

37
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

motive de timp sau datorate unor factori tehnici), în Acordul de Finanţare ar


trebui prevăzută explicit o procedură contractuală complementară. Acest
lucru se va întâmpla sub forma unui Schimb de Scrisori, deşi o posibilitate ar
reprezenta-o un memorandum comun de implementare.
Este important ca Acordurile de Finanţare să furnizeze o flexibilitate adecvată
care să permită ajustarea domeniului şi a perioadei proiectului în vederea
adaptării la circumstanţele şi nevoile în schimbare. Ele trebuie sa sprijine, nu
să constrângă, implementarea eficientă a proiectului.

4.2 Programare
4.2.1 Introducere
Progamarea asistenţei pentru dezvoltare a CE este multi-anuală şi este
coordonată de Serviciile Comisiei cu contribuţia autorităţilor din ţările
partenere. Rezultatul îl constituie un Document Strategic de Ţară ce conţine
un Program Cadru Naţional multi-anual. Constituie „Ordinul pentru Servicii”
(OPS) trimis formal de la DG RELEX/DEV la EuropeAid.
În timpul fazei de Programare, este analizată situaţia la nivel naţional şi
sectorial în vederea identificării problemelor, a constrângerilor şi a
oportunităţilor pe care le-ar putea aborda cooperarea. Aceasta implică o
analiză a indicatorilor socio-economici şi a priorităţilor naţionale şi ale
donorului. Scopul este acela de a identifica obiectivele principale şi priorităţile
sectoriale pentru cooperare, furnizând astfel un cadrul relevant şi fezabil al
programării, în cadrul cărora pot fi identificate şi elaborate proiecte. Pentru
fiecare dintre aceste priorităţi sunt formulate strategii care ţin cont de lecţiile
învăţate din experienţa trecută.
„Ghidul pentru Implementarea Cadrului Comun al Documentelor Strategice
de Ţară”, care explică procesul în detaliu, este disponibil pe site-ul CE20.
Procedura şi responsabilităţile generale cu privire la programare sunt
descrise în Acordul de Inter-servicii.
4.2.2 Procesul de programare

20
http://europa.eu.int/comm/development/lex/en/sec2000_1049_0_en.htm#menu

38
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Documentele de programare multi-anuală, definite prin diferite regulamente,


fac parte din cadrul strategic privind o ţară/regiune parteneră. Mai mult decât
atât, Cadrul standard pentru Documentele Strategice de Ţară, care se aplica
documentelor de programare FED, ALA şi MEDA, se vor aplica progresiv şi
altor ţări care primesc asistenţă financiară de la CE. De aceea, atât
programarea, cât şi implementarea sunt (sau vor fi) gestionate în baza unui
document unic, coerent din punct de vedere logic – Documentul Strategic de
Ţară (DST).
DST ar trebui elaborat în baza discuţiilor cu ţara parteneră. Procesul de
pregătire a DST ar trebui să promoveze o proprietate (ownership) „locală”
clară a strategiei, astfel încât să faciliteze implementarea cu succes. Acest
lucru necesită timp, resurse financiare şi personal cu abilităţi adecvate.
DST conţine o serie de elemente cheie şi are următoarea structură:
1. Descrierea obiectivelor de cooperare ale CE;
2. Obiectivele de politică ale ţării partenere;
3. Analiza situaţiei politice, economice şi sociale, inclusiv durabilitatea
politicilor curente şi a provocărilor pe termen mediu;
4. Trecerea în revistă a cooperării CE trecute şi în derulare (lecţii şi
experienţă), informaţii cu privire la programele Statelor Membre UE şi
ale altor donori;
5. Strategia CE de răspuns, identificând un număr strict limitat de
sectoare de intervenţie care sunt complementare intervenţiilor din
partea altor donori;
6. O dată ce strategia de răspuns este definită, aceasta trebuie tradusă în
Programul Cadru Naţional (PCN). Acesta poate fi o parte integrantă din
ansamblul DST. PCN este un instrument de management care acoperă
o perioadă de câţiva ani (de la 3 la 5 ani, în funcţie de
Regulamentul/Acordul aplicabil). El identifică şi defineşte măsurile şi
acţiunile adecvate pentru realizarea obiectivelor strategiei stabilite.
Programul Cadru Naţional ar trebui să derive în întregime din şi să fie
conform cu analiza precedentă.
Programul cadru specifică:
1. Obiective globale: documentele de Programare stabilesc opţiunile
strategice pentru cooperarea CE, în baza priorităţilor UE şi de ţară,
făcând posibilă stabilirea de priorităţi în şi cuprinsul sectoarelor şi
alegerea modalităţii adecvate de acordare a ajutorului (adica: proiect,
suport pentru programele sectoriale şi/sau ajutor bugetar);
2. Anvelope financiare pentru fiecare arie de cooperare ce include, acolo
unde este cazul, perioada orientativă de timp şi dimensiunea fiecărei
tranşe din contribuţiile comunitare;
3. Obiective specifice şi rezultate preconizate pentru fiecare arie de
cooperare, incluzând orice condiţionalităţi şi principalele performanţe şi
indicatori de rezultat. Aceşti indicatori ar trebui să se refere la evoluţii
măsurabile pe teremen mediu. Dacă există un DSRS (Document

39
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Strategic pentru Reducerea Sărăciei) în curs de elaborare, aceşti


indicatori trebuie să corespundă cu cei dezvoltaţi în acel cadru21;
4. Cum sunt luate în considerare problemele trans-sectoriale
(oportunităţile egale, mediu etc.) şi
5. Programele de implementat urmare a acestor obiective, beneficiarii
ţintă şi tipul de asistenţă ce urmează sa fie furnizată (de ex., sprijin
macroeconomic, asistenţă tehnică, instruire, investiţie, achiziţie de
echipamente etc.). Mai mult decât atât, pot fi formulate idei de
proiecte şi pot fi definite criterii generale pentru realizarea lor (precum
aria geografică, partenerii cei mai potriviţi, durata adecvată a
proiectelor)22
Procesul de programare ar trebui să fie în concordanţă cu elementele
analitice majore din Abordarea prin Cadrul Logic, respectiv ar trebui:
 Identificarea factorilor interesaţi cheie şi evaluarea nevoilor, a
intereselor şi a capacităţilor acestora;
 Identificarea şi analizarea problemelor/constrângerilor şi a
oportunităţilor prioritare cu privire la dezvoltare;
 Identificarea obiectivelor de dezvoltare care abordează
problemele prioritare identificate şi
 Identificarea unei strategii privind asistenţa pentru dezvoltare a
CE care ţine cont de analiza precedentă, incluzând contrângerile
privind capacitatea, lecţiile învăţate din experienţa anterioară şi din
activităţile în derulare sau planificate ale altor donori.

4.3 Identificarea
4.3.1 Scop
Scopul etapei de identificare constă în:
 identificarea ideilor de proiecte care sunt în concordanţă cu
priorităţile de dezvoltare ale CE;
21
Ca un pas mare înainte către acţiunea internaţională concertată pentru dezvoltare,
OCDE, Naţiunile Unite şi Banca Mondială au convenit un sistem de monitorizare a
progresului în direcţia “Obiectivelor de Dezvoltare ale Mileniului (Millenium
Development Goals)”. Aceste obiective şi indicatorii utilizaţi pentru monitorizarea
progreselor sunt cuprinse în “Ghidul CE pentru utilizarea Indicatorilor în evaluarea
performanţei de ţară”, DG DEV, decembrie 2002.
22
Pentru ţările ACP, există obligaţia legală de a stabili un conţinut operaţional al PCN
(Anexa IV la Acordul Cotonou). În măsura în care este posibil, proiectele/programele
deja identificate care garantează finanţarea pe termen scurt şi/sau mediu ar trebui,
prin urmare, să fie incluse în PCT. Întrucât Acordul Cotonou prescrie programarea
prin rotaţie, PCN pentru ţările ACP ar trebui să includă şi o proiecţie a propunerilor în
stadiu de tentativă, dar cu toate acestea identificabile, de urmărit în anii ulteriori.

40
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

 evaluarea relevanţei şi a potenţialei fezabilităţi a acestor idei de


proiecte;
 elaborarea unei Propuneri de Finanţare – în cadrul „abordării
prin Programe” – (în cadrul regulamentelor MEDA sau TACIS) sau a
unei Fişe de Identificare pentru proiecte individuale (în cadrul
regulamentelor financiare ACP sau ALA) şi
 pregătirea unei decizii de finanţare pentru un Program de
proiecte sau determinarea domeniului de muncă viitoare necesară în
timpul etapei de formulare pentru proiecte individuale.
4.3.2 Sarcini şi responsabilităţi cheie
Ideile de proiecte pot veni dintr-o varietate de surse, cea mai importantă fiind
partenerii posibili de implementare (fie guverne partenere, actori non-statali
sau agenţii de dezvoltare multilaterală sau regională). Proprietatea
(ownership) locală asupra şi angajamentul pentru potenţialele proiecte este
un criteriu cheie de evaluare a calităţii.
Mai mult decât atât, ideile de proiecte are trebui să aibă la bază priorităţile şi
ţintele identificate în Documentul Strategic de Ţară şi Programul Cadru
Naţional relevante. „Obiectivul General” al fiecărui proiect ar trebui, prin
urmare, să derive dintr-o statuare adecvată a obiectivului cuprins în DST/PCN
sau din obiectivul unei politici sectoriale relevante sau program. Sarcinile şi
responsabilităţile cheie ale CE în cursul acestei etape depind de luarea
deciziei de finanţare la această etapă sau la sfârşitul Formulării. Sarcinile
asociate cu cele două principale opţiuni sunt prezentate mai jos:
Proiecte individuale – nici o decizie de finanţare luată la această
etapă
1. Organizarea şi participarea la consultări cu factori interesaţi cheie pe
parcursul etapei (de ex., instituţii ale guvernelor partenere, entităţi
non-statale, grupuri ale societăţii civile, alţi donori etc.) şi asigurarea
implicării lor active în luarea deciziei.
2. Analizarea conceptelor/propunerilor de proiect care au fost pregătite şi
depuse de cei eligibili să o facă şi colectarea informaţiilor suplimentare
disponibile după cum este necesar.
3. Luarea deciziei dacă propunerile/conceptele de proiect sunt valoroase
şi mai necesită dezvoltare anterior finalizării Fişei de Identificare (de
exemplu, efectuarea unui studiu de pre-fezabilitate).
4. Dacă este necesar, elaborarea Termenilor de Referinţă pentru
efectuarea studiului(-ilor) de pre-fezabilitate, gestionarea
implementării studiului, evaluarea conţinutului şi a calităţii rapoartelor
studiilor şi deciderea paşilor următori.
5. În cazul în care se preconizează să se treacă la etapa de formulare,
pregătirea unei Fişe de Identificare, inclusiv ToR pentru etapa de
Formulare.
6. Depunerea Fişei de Identificare pentru clasificarea GSC şi luarea în
considerare a aprobării (pentru a trece la etapa de formulare) de către

41
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

conducerea centrală.

Responsabilitatea primară pentru gestionarea acestor sarcini ar trebui să


revină Delegaţiilor, sprijinite adecvat de personalul de la sediul central al
Comisiei din Bruxelles.
Programe de proiecte – decizia de finanţare luată la sfârşitul acestei
etape
În general, paşii cheie includ:
1. Organizarea şi participarea la consultări cu factori interesaţi cheie pe
parcursul etapei (de ex., instituţii ale guvernelor partenere, entităţi
non-statale, grupuri ale societăţii civile, alţi donori etc.) şi asigurarea
implicării lor active în luarea deciziei.
2. Întreprinderea unei activităţi pregătitoare pentru identificarea ideilor
de proiecte (condusă de Delegaţii cu sprijin de la Bruxelles după cum
este cazul).
3. Pregătirea listei de proiecte inclusiv a fişelor proiectelor individuale în
baza propunerilor partenerilor.
4. Realizarea acordului intern (între EuropeAID şi DG RELEX) asupra unui
proiect de listă de proiecte şi fişe de proiecte.
5. Confirmarea listei de proiecte cu partenerul(-ii).
6. Elaborarea Propunerii de Finanţare (de exemplu, „Program de Acţiune”
sau „Plan Naţional de Finanţare” incluzând Fişele de Proiecte) şi
depunerea acesteia spre aprobare prin procesul GSC.
7. Trimiterea Propunerii de Finanţare către Statele Membre, discutarea în
Comitetul de Management şi solicitarea deciziei Comisiei cu privire la
finanţare.
8. Finalizarea şi semnarea Acordului de Finanţare şi deschiderea liniei
bugetare.
Responsabilitatea primară şi autoritatea pentru gestionarea sarcinilor 1-3 şi
5-6 ar trebui să revină Delegaţiilor, sprijinite adecvat de personalul de la
sediul central al Comisiei din Bruxelles.
4.3.3 Evaluări şi instrumente cheie
În cursul fazei de identificare, evaluările cheie necesare pentru a ajuta la
asigurarea relevanţei şi a fezabilităţii unei idei de proiect sunt: (i) evaluarea
cadrului de politică şi programare; (ii) analiza factorilor interesaţi, inclusiv
evaluarea capacităţii instituţionale; (iii) analiza problemelor, inclusiv
domeniul problemelor trans-sectoriale (de ex., oportunităţile egale,
guvernare, mediu); (iv) evaluarea altor iniţiative în derulare sau planificate;
(v) analiza obiectivelor şi a strategiei preliminare; (vi) evaluarea preliminară a
parametrilor de resurse şi costuri; (vii) evaluarea preliminară a
managementului, coordonării şi a aranjamentelor financiare ale proiectului şi
(viii) evaluarea preliminară a problemelor de durabilitate
economică/financiară, de mediu, tehnică şi socială.
Principalele instrumente PCM care pot fi utilizate includ:
1. Criteriile de evaluare a calităţii (a se vedea Secţiunea 4.3.4 de mai
jos). Criteriile şi standardele furnizează o listă de verificare a

42
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

problemelor cheie care trebuie evaluate la această etapa a ciclului,


concentrându-se asupra relevanţei şi a potenţialei fezabilităţi a ideii de
proiect propuse.
2. Abordarea prin Cadrul Logic – respectiv analiza factorilor interesaţi
cheie, analiza problemelor, stabilirea obiectivului preliminar şi analiza
strategiei (a se vedea Secţiunea 5). Ghidul ACL descrie ce sunt aceste
instrumente şi cum pot fi ele aplicate.
3. Evaluarea capacităţii instituţionale (a se vedea Secţiunea 6). Acest
instrument este prevăzut să evidenţieze paşii cheie necesari în
efectuarea unei evaluări a capacităţii instituţionale şi întrebările cheie
care necesită a fi puse şi la care trebuie să se răspundă.
4. Promovarea abordărilor participative şi utilizarea abilităţilor de
facilitare (a se vedea Secţiunea 8). Aceasta prezintă idei şi îndrumare
privind promovarea participării (şi astfel a proprietăţii (ownership)) şi
utilizarea abilităţilor de facilitare în cursul ciclului de management al
proiectului.
5. Pregătirea Termenilor de Referinţă (a se vedea Secţiunea 8) –
îndrumare cu privire la structura şi conţinutul ToR la fiecare etapă a
ciclului de proiect.
6. Formatele pentru Fişa de Identificare, Programul de Acţiune şi
Fişa de Proiect (a se vedea Secţiunea 4.3.5 de mai jos).
7. Analiza Economică şi Finaniară (a se vedea Ghidul EcoFin).
După cum s-a arătat deja, ar trebui să se utilizeze, de asemenea, după caz,
alte ghiduri specifice tehnice sau sectoriale.

4.3.4 Criterii şi standarde de evaluare


În conformitate cu Cadrul Calităţii, în tabelul de mai jos sunt prezentate criteriile şi
standardele specifice de evaluare aplicabile pentru proiecte individuale sau pentru un
program/pachet de proiecte. Standardele individuale ar trebui aplicate într-o modalitate
practică, dat fiind faptul că nu toate vor fi adecvate pentru orice proiect sau program.
Atribute, Criterii şi Standarde ale calităţii la Identificare
A RELEVANT – proiectul îndeplineşte nevoi demonstrate şi
cu o prioritate ridicată
1 Concordă cu şi sprijină politicile de dezvoltare şi cooperare ale CE
1.1 Propunerea este concordantă cu politicile şi deciziile de dezvoltare ale CE şi
este furnizat un argument coerent pentru a demonstra cum le va sprijini
proiectul (reducerea sărăciei şi/sau integrarea economică, dezvoltarea durabilă
şi promovarea egalităţii între bărbaţi şi femei).
1.2 „Abordarea prin proiect” este un răspuns adecvat dat contextului de dezvoltare
1.3 Iniţiativa este concordantă cu Documentul Strategic de Ţară (şi/sau alte
documente cadru)
2 Este conform cu şi susţine politicile Guvernului Partener şi programele
sectoriale relevante 23

43
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Atribute, Criterii şi Standarde ale calităţii la Identificare


2.1 Se face referire la documentele şi deciziile relevante privind politicile GP,
inclusiv (atunci când este relevant) la Strategia de Ţară privind Reducerea
Sărăciei
2.2 Este descris sectorul de politică relevantă, inclusiv iniţiativele cheie în derulare,
ţinte sectoriale şi angajări de resurse
2.3 Sunt descrise legăturile privind politica, programul şi proiectul şi se
demonstrează clar că proiectul este concordant cu cadrul programului şi al
politicii şi sprijină iniţiativele în derulare
3 Factorii interesaţi cheie şi grupurile ţintă sunt clar identificaţi,
problemele de echitate şi de capacitate instituţională sunt analizate şi
proprietatea (ownership) locală este demonstrată
3.1 Sunt furnizate date distincte privind diferenţele între bărbaţi şi femei în ceea ce
priveşte statutul socio-economic al grupurilor ţintă (de ex., sănătate, educaţie,
venit, drepturile omunlui) şi problemele de echitate sunt evaluate explicit cu
privire la alte grupuri vulnerabile, precum persoanele cu disabilităţi
3.2 Este descris procesul trecut şi în derulare de identificare şi consultare a
factorilor interesaţi – cine, cum, când – şi sunt analizate corespunzător diferite
interese (aşteptări şi preocupări) ale factorilor interesaţi
3.3 Au fost identificate şi analizate explicit conflicte existente sau potenţiale între
factorii interesaţi
3.4 Este furnizată o evaluare a structurilor instituţionale, a capacităţii şi a
problemelor de guvernare (puncte tari şi puncte slabe), îndeosebi pentru
instituţia(-iile) care va avea responsabilitatea primară pentru implementarea
proiectului
3.5 Se oferă dovezi cu privire la proprietatea (ownership) locală a ideilor de proiect,
precum angajări anterioare sau curente de resurse (în numerar sau în natură)
pentru activităţi conexe şi implicarea locală activă în luarea deciziei
4 Problemele au fost analizate adecvat
4.1 Analiza problemelor include evaluarea relaţiilor cauză-efect şi identifică
problemele fundamentale care au impact asupra grupurilor ţintă
4.2 Sunt identificate şi descrise corespunzător problemele cu care se confruntă
diferitele grupuri socio-economice (precum diferenţele dintre bărbaţi şi femei şi
nevoile persoanelor cu disabilităţi), inclusiv natura şi incidenţa sărăciei
4.3 Este identificat setul de probleme şi/sau oportunităţi pe care proiectul ar trebui
sa urmărească să le abordeze
5 Lecţiile învăţate din experienţă şi legăturile cu alte proiecte/programe
în derulare/planificate au fost evaluate şi incorporate în selectarea
strategiei
5.1 Se au în vedere lecţiile învăţate din alte proiecte/programe implementate în
sectorul respectiv sau în medii similare (din rapoartele de analiză şi evaluare),
iar aceste lecţii se reflectă în propunere
5.2 Este evaluată complementaritatea cu programele/proiectele în derulare sau
planificate, inclusiv cu cele ale altor donori
5.3 Sunt analizate corespunzător opţiunile/strategiile de implementare, inclusiv
cerinţele pentru munca viitoare de formulare/elaborare
B FEZABIL - proiectul este bine elaborat şi poate furniza
beneficii tangibile şi durabile pentru grupurile ţintă

23
Este posibil ca aceste standarde specifice să nu se poată aplica unor proiecte care
sunt implementate prin organizaţii non-guvernamentale.

44
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Atribute, Criterii şi Standarde ale calităţii la Identificare


6 Obiectivele preliminare24 sunt clare şi logice şi abordează nevoi clar
identificate
6.1 Obiectivul General (preliminar) al unui proiect este legat în mod clar de
obiectivul unei politici sau sector relevant şi astfel demonstrează modul în care
proiectul poate contribui la un rezultat pe termen lung al dezvoltării
6.2 Scopul (preliminar) al proiectului specifică în mod clar un beneficiu(-ii) direct pe
care grupul(-urile) ţintă îl poate dobândi ca urmare a implementării proiectului
şi este în concordanţă cu analiza problemelor cu care se confruntă grupul(-
urile) ţintă
6.3 Rezultatele (preliminare ale) proiectului descriu dezvoltări tangibile aduse
serviciilor, facilităţilor sau cunoaşterii, care vor sprijini direct realizarea scopului
proiectului
7 Implicaţiile preliminare de resurse şi costuri sunt clare şi a fost
efectuată o analiză economică şi financiară preliminară
7.1 Este clar descrisă evaluarea preliminară a resurselor necesare pentru
implementarea proiectului
7.2 Costurile de investiţie şi operare ale proiectului sunt descrise şi analizate în
suficient detaliu, inclusiv contribuţiile financiare ale diferiţilor factori interesaţi
7.3 Sunt estimate implicaţiile costurilor recurente şi este realizată o evaluare a
capacităţii locale de a face faţă acestor costuri la sfârşitul fazei de investiţie a
proiectului
7.4 Atunci când este cazul, sunt furnizate estimări iniţiale cu privire la potenţiala
viabilitate financiară şi economică a proiectului şi se specifică cerinţele pentru
analiza economică şi financiară viitoare a costurilor şi a beneficiilor proiectului
8 Coordonarea/managementul şi aranjamentele financiare preliminare
sunt clare şi susţin întărirea instituţională şi proprietatea
(ownership)locală
8.1 Sunt definite pe scurt responsabilităţile anticipate cu privire la managementul
de proiect, în baza analizei structurii şi a capacităţii instituţionale, promovând
proprietatea (ownership) locală şi dezvoltarea capacităţii
8.2 Sunt descrise pe scurt aranjamente practice pentru coordonarea activităţii
diferiţilor factori interesaţi, care reprezintă grupurile ţintă şi permit
soluţionarea conflictelor de interes posibile
8.3 Sunt descrise aranjamentele în vederea coordonării generale a proiectului
(respectiv rolul şi structura unui comitet de coordonare a proiectului)
8.4 Sunt descrise aranjamentele de management financiar care asigură un nivel
adecvat de control intern general (adică sisteme informatice financiare, de
contabilitate şi de raportare).
9 Acest criteriu (cu privire la monitorizare şi evaluare) nu este necesar să fie aplicat la
etapa de Identificare

10 Sunt identificate şi evaluate Ipotezele/Riscurile, acestea parând


acceptabile
10. Ipotezele din (proiectul de) Matricea Cadru Logic evidenţiază factorii cheie

24
Termenul „preliminar” subliniază faptul că acestea sunt estimările iniţiale cu privire
la ceea ce ar putea realiza proiectul şi costurile, cum ar putea fi gestionat etc. Aceste
probleme vor fi apoi dezvoltate, testate şi documentate mai în detaliu în timpul
formulării.

45
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Atribute, Criterii şi Standarde ale calităţii la Identificare


1 aflaţi în afara controlului direct al managerilor de proiect, care pot avea un
impact negativ asupra proiectului (riscuri)
10. Este evaluată importanţa diferitelor riscuri, inclusiv gradul de impact negativ
2 pe care acestea îl pot avea asupra realizării obiectivelor
11 Proiectul este (poate fi) acceptabil şi durabil din punctul de vedere al
mediului, precum şi tehnic şi social
11. A fost efectuată o analiză corespunzătoare a impactului asupra mediului şi s-a
1 determinat domeniul unor studii viitoare
11. Proiectul este (poate fi) fezabil, întruneşte standardele industriei relavante şi
2 utilizează/introduce o tehnologie adecvată în raport cu nevoile/resursele
gruprurilor ţintă
11. A fost efectuată analiza diferenţelor dintre bărbaţi şi femei, iar proiectul are o
3 strategie (preliminară) clară pentru a asigura împărţirea corespunzătoare a
beneficiilor între bărbaţi şi femei
11. Proiectul are o strategie clară pentru a asigura că beneficiile vizează în mod
4 corespunzător grupurile vulnerabile identificate (săracii, femeile, copiii,
persoanele cu disabilităţi şi bătrânii sau infirmii)
C BINE GESTIONAT – pregătirea proiectului este bine
gestionată (de task managerii CE)
12 Task Managerii CE aplică principiile celor mai bune practici privind
managementul ciclului de proiect
12. Termenii de Referinţă pentru studii/activităţi finanţate de CE sunt clari şi
1 cuprinzători, fiind înţeleşi de personalul vizat
12. Proiectul este evaluat corespunzător prin ciclul managementului de proiect,
2 utilizând procese şi criterii convenite/relevante pentru Evaluarea Calităţii
12. Calitatea documentelor cheie ale proiectului (de exemplu, Fişa de Identificare,
3 Popunerea de Finanţare) este evaluată şi întruneşte standardele de calitate
stabilite
12. Utilizarea Abordării prin Cadrul Logic şi a instrumentelor asociate acesteia sunt
4 aplicate corespunzător prin ciclul de proiect pentru a susţine analiza şi luarea
deciziei
12. Contractele sunt gestionate eficient, inclusiv prin producerea unor documente
5 contractuale de o calitate ridicată, prin informarea contractorilor, analiza
rapoartelor şi plata la timp a facturilor certificate

4.3.5 Documente cheie


Documentele cheie cerute de CE la această etapă a ciclului sunt:
 Termenii de Referinţă pentru orice studii de pre-fezabilitate finanţate
de CE;
 Fişa de Identificare, inclusiv, după caz, proiecte de termeni de referinţă
pentru
un studiu de fezabilitate/elaborare sau
 O Propunere de Finanţare pentru un program/pachet de proiecte (de
exemplu,
Programul de Acţiune împreună cu Fişele de Proiect).
Formatele acestor documente pot fi găsite pe site-ul de intranet EuropeAID
(Grupul pentru Suportul Calităţii).

46
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Din perspectiva managementului de proiect, informaţiile cerute cu privire un


proiect la sfârşitul Identificării (în concordanţă cu evaluările cheie şi Criteriile
de Calitate utilizate la această etapă) ar trebui prin urmare sa includă:
Cerinţele de informare referitoare la proiect la sfârşitul identificării
Contextul politicii şi al programului (Partener şi CE)
Analiza factorilor interesaţi
Analiza problemelor, inclusiv sfera problemelor trans-sectoriale
Lecţii învăţate şi analiza altor iniţiative în derulare sau planificate
Descrierea preliminară a proiectului – ierarhia obiectivelor indicative
Implicaţiile indicative cu privire la costuri şi resurse
• Aranjamente indicative de coordonare, management (inclusiv
management/control financiar) şi de finanţare
• Evaluarea preliminară a durabilităţii economice/financiare, de mediu,
tehnice şi sociale
• Plan de lucru pentru etapa de Formulare
4.3.6 Deciderea paşilor următori
Principalele opţiuni cu privire la decizie depind de luarea sau nu a deciziei de
finanţare la sfârşitul acestei etape.
Nu este luată nici o decizie de finanţare la această etapă (proiecte
individuale)
Dacă ideea de proiect îndeplineşte pe deplin sau adecvat fiecare dintre
criteriile de evaluare a calităţii (în baza unei evaluări a documentaţiei cerute
şi a discuţiilor cu factorii interesaţi), proiectul ar trebui sa fie avut în vedere
pentru progresarea la etapa de formulare25.
În cazul în care conceptul proiectului este evident nesatisfăcător în raport cu
unul sau mai multe criterii, opţiunile privitoare la decizie ar trebui să constea
în:
 Colectarea informaţiilor suplimentare şi clarificarea deficienţelor de
informaţie cu guvernul partener şi/sau alţi factori interesaţi cheie;
 Dispunerea unor studii specifice suplimentare pentru a completa
deficienţele de informaţie sau
 Respingerea conceptului de proiect.
Decizia de finanţare este luată la sfârşitul acestei etape (Program de
proiecte)

25
În puţine cazuri un proiect poate trece de la etapa de identificare direct la
formulare şi la luarea în considerare pentru finanţare. Acest lucru s-ar putea produce
dacă proiectul identificat este deja bine elaborat şi pare să întrunească toate criteriile
de evaluare a etapei de formulare.

47
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Dacă proiectele sunt depuse ca parte a unui Program/pachet de proiecte,


principalele opţiuni privitoare la decizie sunt:
 Acceptarea Propunerii de Finanţare pentru Program şi realizarea
Deciziei de Finanţare;
 Solicitarea modificării Propunerii de Finanţare (inclusiv a fişelor cu
proiecte individuale) înainte de luarea Deciziei de Finanţare sau
 Respingerea Propunerii de Finanţare.

4.4 Formulare
4.4.1 Scop
Scopul etapei de Formulare constă în:
 Confirmarea relevanţei şi a fezabilităţii ideii de proiect propuse în Fişa
de Identificare sau Fişa de Proiect (studiu de fezabilitate);
 Pregătirea unei elaborări detaliate a proiectului, incluzând
aranjamentele de management şi coordonare, planul de finanţare,
analiza cost-beneficiu, managementul riscului, aranjamentele de
monitorizare, evaluare şi audit;
 Pregătirea Propunerii de Finanţare (pentru proiecte individuale) şi a
deciziei de finanţare.
4.4.2 Sarcini şi responsabilităţi cheie
În ceea ce priveşte etapa de identificare, potenţialii parteneri de
implementare şi alţi factori interesaţi cheie ar trebui în mod normal să preia
rolul de conducere în etapa de formulare a proiectelor în vederea asigurării
proprietăţii (ownership) şi a angajamentului. Totuşi, donorii (inclusiv CE)
preiau deseori un rol de sprijin în ceea ce priveşte finanţarea şi
managementul studiilor de fezabilitate/elaborare, inclusiv furnizarea
inputurilor de asistenţă tehnică/consiliere.
Rolurile şi responsabilităţile diferiţilor factori interesaţi (inclusiv CE) în etapa
de formulare vor fi influenţate de o serie de factori:
 măsura în care proiectul urmăreşte să se integreze cu structurile
instituţionale locale şi să dezvolte capacitatea locală;
 aranjamentele anticipate referitoare la coordonarea şi managementul
proiectului (incluzând cadrul de management financiar, control intern
şi raportare) şi
 capacitatea factorilor interesaţi de a participa şi a finanţa procesul de
formulare.
Sarcinile şi responsabilităţile cheie ale CE în cursul acestei etape depinde de
luarea sau nu a deciziei de finanţare la această etapă sau la sfârşitul
Identificării. Principalele sarcini asociate cu cele două opţiuni sunt prezentate
pe scurt mai jos:

48
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Proiecte individuale – decizia de finanţare este luată la sfârşitul


acestei etape
1. Organizarea şi participarea la consultări cu factorii interesaţi cheie pe tot
parcursul etapei (de exemplu, instituţiile guvernelor partenere, entităţi
non-statale, grupurile societăţii civile, alţi donori etc.) şi promovarea
implicării active a acestora în luarea deciziei.
2. Finalizarea Termenilor de Referinţă şi a oricăror documente de licitaţie
necesare pentru studiul de fezabilitate/elaborare de studiu, pe baza Fişei
de Identificare aprobată şi a conţinutului oricăror alte documente de
studiu al prefezabilităţii,.
3. Gestionarea procesului de licitare (după cum este necesar), inclusiv
selectarea unui contractor preferat şi efectuarea unor sesiuni de informări
pre-misiune.
4. Monitorizarea progreselor studiului/misiunii, evaluarea conţinutului şi a
calităţii rapoartelor de studiu şi deciderea paşilor următori.
5. Dacă proiectul trece la Finanţare, pregătirea unui proiect de Propunere de
Finanţare.
6. Gestionarea Propunerii prin comitetul de finanţare.
Durata etapei de formulare poate varia în mare măsură pentru diferite tipuri
de proiecte şi va fi influenţată de disponibilitatea/accesibilitatea informaţiilor
cerute, capacitatea factorilor interesaţi locali şi gradul de sprijin politic şi
administrativ furnizat de partenerii locali. Proiectele mai mici, mai puţin
complexe sau foarte urgente (respectiv pentru asistenţa de urgenţă) pot fi
formulate în câteva săptămâni sau luni. În cazul investiţiilor la scară largă,
complexe, care nu sunt de o urgenţă critică, formularea completă poate dura
multe luni sau chiar ani.
Principalele sarcini din etapa de Formulare ar trebui în general gestionate de
către Delegaţii, utilizând „echipe” cu resurse corespunzătoare ori de câte ori
este posibil (mai degrabă decât să fie lăsate în seama unor persoane
individuale). Comisia de la Bruxelles ar trebui să se focalizeze pe gestionarea
acelor elemente atunci când au un avantaj comparativ clar şi/sau când
procedurile operaţionale şi financiare îi cer să preia rolul de conducere.
Programe de proiecte – decizia de finanţare este deja luată
Fişele de Proiect cuprinse în Program pot necesita specificaţii suplimentare
înainte de a putea servi ca instrumente clare şi utile pentru ghidarea
implementării. În cursul acestei etape, este posibil să fie necesară o muncă
suplimentară de formulare pentru a dezvolta Prevederile Tehnice şi
Administrative.
Activităţile care pot fi întreprinse de CE pentru a susţine formularea Fişelor de
Proiect în proiecte/acţiuni contractabile pot include:
1. Analizarea fiecărei Fişe de Proiect individuale pentru a identifica
problemele care necesită analiză suplimentară şi muncă de
formulare/elaborare şi determinarea responsabilităţilor pentru
întreprinderea muncii.

49
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

2. Pregătirea ToR-ului (după caz) pentru a contracta munca suplimentară


de formulare/elaborare.
3. Contractarea activităţii de elaborare şi gestionarea contractorilor.
4. Depunerea documentelor de implementare (ToR/Prevederi Tehnice şi
Administrative) spre analiză de către GSC (pe bază de eşantion).
5. Întreprinderea altor acţiuni cerute înainte de implementare, inclusiv
dialogul continuu cu factorii interesaţi ai proiectului pentru a
asigura/sprijini angajamentul local.

4.4.3 Evaluări cheie şi instrumente


În cursul etapei de Formulare, evaluările cheie cerute sunt (în baza
evaluărilor efectuate în cursul Identificării): (i) confirmarea concordaţei cu
cadrul politic şi de programare; (ii) analiza factorilor interesaţi, incluzând
evaluarea capacităţii instituţionale; (iii) analiza problemelor, inclusiv
probleme trans-sectoriale (de ex., diferenţele dintre bărbaţi şi femei,
guvernare, mediu); (iv)
complementaritatea cu alte iniţiative în derulare sau planificate, incorporând
lecţiile învăţate; (v)
evaluarea strategiei; (vi) evaluarea ierarhiei obiectivelor (obiectiv, scop,
rezultate şi activităţi indicative); (vii) evaluarea resurselor şi a cerinţelor de
resurse; (viii) evaluarea aranjamentelor de management, coordonare şi
finanţare (inclusiv managementul financiar şi controlul/raportarea internă);
(ix) evaluarea aranjamentelor de monitorizare, evaluare şi audit şi (x)
evaluarea durabilităţii şi a riscului, din punct de vedere economic/financiar,
de mediu, tehnic social.
Instrumentele care pot fi aplicate pentru a sprijini formularea unor proiecte
de bună calitate includ:
 Criterii de evaluare a calităţii (a se vedea Secţiunea 4.4.4 de mai jos);
 Abordarea prin Cadrul Logic, inclusiv pregătirea unei Matrici Logice
(care conţine descrierea proiectului, supoziţii/riscuri cheie, indicatori şi
surse de verificare) şi activităţi de sprijin, scheme de resurse şi costuri
(a se vedea Sectiunea 5);
 Evaluarea capacităţii instituţionale, construind pe analiza precedentă
efectuată în etapa de identificare (a se vedea Secţiunea 6);
 Matricea managementului riscului (a se vedea Secţiunea 7.2.2);
 Ghid cu privire la promovarea participării şi utilizarea abilităţilor de
facilitare (a se vedea Secţiunea 8);
 Ghid cu privire la pregătirea ToR (a se vedea Secţiunea 9);
 Ghid cu privire la managementul financiar, cadrul controlului intern şi
cerinţele de raportare (de dezvoltat);
 Analiza ECOFIN suplimentară şi
 Formatul Propunerii de Finanţare.

50
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

De asemenea, există o serie de alte ghiduri (la care se face referire în


Secţiunea 2 din Ghidul de faţă), care furnizează informaţii privind gestionarea
problemelor specifice trans-sectoriale precum diferenţele dintre bărbaţi şi
femei, buna guvernare/drepturile omului, evaluarea impactului asupra
mediului şi îndeplinirea nevoilor persoanelor cu disabilităţi.
4.4.4 Criterii şi standarde de evaluare
Criteriile şi standardele de evaluare aplicate în timpul etapei de Formulare le includ pe
cele utilizate la etapa de Identificare. Totuşi, în această etapă se acordă o atenţie mai mare
fezabilităţii (tehnică, socială, de mediu şi economică), regulilor de implementare, analizei
riscului şi a durabilităţii. Din nou, trebuie aplicată judecata profesională pentru a
determina dacă toate standardele sunt sau nu relevante/aplicabile proiectului sau
programului particular în discuţie. Criteriile şi standardele de evaluare din această etapă
sunt arătate în tabelul de mai jos:

Atribute, Criterii şi Standarde ale calităţii la Formulare


A RELEVANT – proiectul îndeplineşte nevoi demonstrate şi
cu o prioritate ridicată (standardele de relevanţă sunt prezentate în
Secţiunea referitoare la Identificare – la această etapă a ciclului trebuie
analizate şi reconfirmate)
1 Concordă cu şi sprijină politicile de dezvoltare şi cooperare ale CE
2 Este conform cu şi susţine politicile Guvernului Partener şi programele
sectoriale relevante 26
3 Factorii interesaţi cheie şi grupurile ţintă sunt clar identificaţi,
problemele de echitate şi de capacitate instituţională analizate şi
proprietatea (ownership) locală demonstrată
4 Problemele au fost analizate adecvat
5 Lecţiile învăţate din experienţă şi legăturile cu alte proiecte/programe
în derulare/planificate au fost evaluate şi incorporate în selectarea
strategiei

B FEZABIL - proiectul este bine elaborat şi poate furniza


beneficii tangibile şi durabile pentru grupurile ţintă
6 Obiectivele (obiectivul general, scop şi rezultate) şi programul de
lucru (activităţile) sunt clare şi logice şi abordează nevoi clar
identificate
6.1 Obiectivul General al unui proiect este legat în mod clar de obiectivul unei
politici sau sector relevant şi astfel demonstrează modul în care proiectul poate
contribui la un rezultat pe termen lung al dezvoltării
6.2 Scopul proiectului specifică în mod clar un beneficiu(-ii) direct(-e) pe care
grupul(-urile) ţintă îl poate dobândi ca urmare a implementării proiectului şi
este în concordanţă cu analiza problemelor cu care se confruntă grupul(-urile)
ţintă
6.3 Rezultatele proiectului descriu îmbunătăţiri tangibile aduse serviciilor,
26
Este posibil ca aceste standarde specifice să nu se poată aplica unor proiecte care
sunt implementate prin organizaţii non-guvernamentale.

51
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Atribute, Criterii şi Standarde ale calităţii la Formulare


facilităţilor sau cunoaşterii, care vor sprijini direct realizarea scopului
proiectului
7 Implicaţiile de resurse şi costuri sunt clare, proiectul este viabil din
punct de vedere financiar şi are un câştig economic pozitiv
7.1 Sunt clar descrise resursele (precum personalul, echipamentele, materialele
etc.) necesare pentru implementarea proiectului, incluzând o analiză a
contribuţiilor de resurse din partea fiecărui factor important interesat (de ex.,
comunităţile locale, instituţiile guvernului partener, alţi donori şi CE)
7.2 Costurile de investiţie şi operare ale proiectului sunt descrise şi analizate în
suficient detaliu, inclusiv contribuţiile financiare ale diferiţilor factori interesaţi
7.3 Sunt descrise implicaţiile costurilor recurente şi este realizată o evaluare a
capacităţii locale de a face faţă acestor costuri la sfârşitul finanţării donorului
7.4 Este furnizată o analiză Economică şi/sau Fiananciară corespunzătoare cu
privire la costurile şi beneficiile proiectului, care arată ca proiectul este
financiar viabil şi are un câştig economic pozitiv
8 Coordonarea/managementul şi aranjamentele financiare sunt clare şi
susţin întărirea instituţională şi proprietatea (ownership) locală
8.1 Sunt definite clar responsabilităţile cu privire la managementul de proiect
(inclusiv responsabilităţile diferitelor grupuri ale factorilor interesaţi), în baza
analizei structurii şi a capacităţii instituţionale, promovând proprietatea
(ownership) locală şi dezvoltarea capacităţii
8.2 Aranjamentele pentru coordonarea activităţilor diferiţilor factori interesaţi sunt
clar descrise şi practic de implementat şi permit managerilor de proiect să
acceseze sprijinul factorilor politici/de decizie (un Organism de
Guvernare/Comitet de Coordonare)
8.3 Aranjamentele pentru analiză periodică, planificarea operaţională a activităţilor
şi organizarea bugetară se încadrează în sistemele locale şi susţin abilitatea
managerilor de a răspunde la lecţiile învăţate şi circumstanţele în schimbare
8.4 Sunt clar specificate aranjamentele de management financiar (îndeosebi în
vederea unui nivel adecvat de control intern general) care promovează
răspunderea şi a transparenţa.
8.5 Sunt clar specificate aranjamentele de audit (incluzând aranjamentele privind
responsabilitatea şi coordonarea atunci când sunt implicaţi diverşi factori
interesaţi)
9 Sistemul de monitorizare/evaluare şi răspundere este clar şi practic
9.1 Matricea Logică a proiectului include un set de indicatori şi surse de verificare
(respectiv pentru scop(-uri) şi rezulate), care va permite colectarea şi utilizarea
informaţiilor cu privire la management într-o manieră eficientă din punctul de
vedere al timpului şi al costurilor
9.2 În elaborarea proiectului sunt incluse resurse adecvate pentru a susţine
implementarea sistemului de măsurare a performanţei (monitorizare şi
evaluare)
9.3 Sunt clar descrise rolurile şi responsabilităţile pentru colectarea, evidenţa,
raportarea şi utilizarea informaţiilor, construite pesprijinite de sistemele
existente (dezvoltarea capacităţii)
9.4 Se acordă o prioritate adecvată nevoilor de informare a grupurilor ţintă,
incluzând mijloacele prin care acestea îşi pot exprima opiniile şi preocupările
(răspunderea locală)
9.5 Sunt propuse/există instrumente eficiente anti-corupţie şi cerinţe de audit
10 Sunt identificate şi evaluate Ipotezele/Riscurile şi există reguli

52
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Atribute, Criterii şi Standarde ale calităţii la Formulare


adecvate privind managementul riscului
10. Ipotezele din Matricea Logică evidenţiază factorii cheie aflaţi în afara
1 controlului direct al managerilor de proiect, care pot avea un impact negativ
asupra proiectului (riscuri)
10. Este evaluată importanţa diferitelor riscuri, inclusiv gradul de impact negativ
2 pe care acestea îl pot avea asupra realizării obiectivelor
10. Aranjamentele pentru gestionarea riscurilor sunt clare
2
11 Proiectul este acceptabil şi durabil din punctul de vedere al mediului,
precum şi tehnic şi social
11. A fost efectuată o analiză corespunzătoare a impactului asupra mediului şi s-a
1 stabilit/se va stabili un plan de management al mediului
11. Proiectul este fezabil din punct de vedere tehnic, întruneşte standardele
2 industriei relavante şi utilizează/introduce o tehnologie adecvată în raport cu
nevoile/resursele grupurilor ţintă
11. A fost efectuată analiza oportunităţilor egale, iar proiectul are o strategie clară
3 pentru a asigura împărţirea corespunzătoare a beneficiilor între bărbaţi şi femei
11. Proiectul are o strategie clară pentru a asigura că beneficiile vizează în mod
4 corespunzător grupurile vulnerabile identificate (săracii, femeile, copiii,
persoanele cu disabilităţi şi bătrânii sau infirmii)
C BINE GESTIONAT – formularea proiectului este bine
gestionată (de task managerii CE)
12 Task Managerii CE aplică principiile celor mai bune practici privind
managementul ciclului de proiect
12. Termenii de Referinţă pentru studii/activităţi finanţate de CE sunt clari şi
1 cuprinzători, fiind înţeleşi de personalul vizat
12. Proiectul este evaluat corespunzător prin ciclul managementului de proiect,
2 utilizând procese şi criterii convenite/relevante pentru Evaluarea Calităţii
12. Calitatea documentelor cheie ale proiectului (de exemplu, Propunerile şi
3 Acordurile de Finanţare, planurile Operaţionale, rapoartele de Progres şi
rapoartele de Evaluare de la jumătatea perioadei) este evaluată şi întruneşte
standardele de calitate stabilite
12. Utilizarea Abordării prin Cadrul Logic şi a instrumentelor asociate acesteia sunt
4 aplicate corespunzător prin ciclul de proiect pentru a susţine analiza şi luarea
deciziei
12. Contractele sunt gestionate eficient, inclusiv prin producerea unor documente
5 contractuale de o calitate ridicată, prin informarea contractorilor, analiza
rapoartelor şi plata la timp a facturilor certificate

4.4.5 Documente cheie


Documentele cheie realizate de CE la această etapă a ciclului sunt:
 Propunerea de Finanţare şi/sau
 Termenii de Referinţă/Prevederile Tehnice & Administrative pentru
implementare.

Formatele sunt diponibile pe site-ul web al GSC (Quality Support Group) la


adresa:
X:/Europeaid/Thematicnetworks/qsg/Home_Page_QSG_en.htm

53
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

Principalele elemente de informare care ar trebui să fie disponibile până la


sfârşitul formulării (pentru a ghida eficient şi a sprijini implementarea) ar
trebui prin urmare să includă:

Elemente de informare produse până la sfârşitul Formulării

Analiza situaţiei/
Evaluări cheie
Politica şi contextul programului
Analiza factorilor interesaţi & evaluarea capacităţii instituţionale
Analiza problemelor
Lecţii învăţate şi analiza iniţiativelor în derulare/planificate
Selectarea strategiei

Aranjamente de
management
Descrierea proiectului Structuri de coordonare şi
Obiectiv general şi scop management
Grup ţintă, locaţie şi durată Management
Rezultate şi activităţi indicative financiar/aranjamente de
Resurse şi costuri finanţare
Monitorizare, evaluare şi audit

Fezabilitate &
Durabilitate
Economică şi financiară
De mediu
Tehnică
Socială şi de guvernare
Managementul riscului

4.4.6 Deciderea paşilor următori


Pentru proiecte individuale (pentru care decizia de finanţare nu este încă
luată), opţiunile privitoare la decizie la sfârşitul acestei etape sunt:
 Acceptarea Propunerii de Finanţare, realizarea Deciziei de Finanţare şi
trecerea mai departe la încheierea Acordului de Finanţare;
 Solicitarea de clarificări şi modificări suplimentare la Propunerea de
Finanţare înainte de a trece mai departe sau
 Respingerea Propunerii de Finanţare.
Pentru proiectele care fac parte dintr-un Program aprobat (pentru care
decizia de finanţare a fost deja realizată la sfârşitul etapei de identificare),
opţiunile privitoare la decizie la această etapă se alătură celor din faza de
implementare, respectiv:
 Ce muncă suplimentară de elaborare/formulare este necesară înainte
de demararea implementării şi
 Care sunt modalităţile finale de licitare/contractare ce vor fi utilizate.

54
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

4.5 Implementare, inclusiv monitorizare şi raportare


4.5.1 Scop
Scopul etapei de implementare constă în:
 Livrarea rezultatelor, realizarea scopului(-urilor) şi contribuirea efectivă
la obiectivul general al proiectului;
 Gestionarea resurselor disponibile în mod eficient şi
 Monitorizarea şi raportarea progreselor.
Etapa de implementare a ciclului de proiect este cea mai critică sub multe
aspecte, întrucât în cursul acestei etape sunt livrate beneficiile planificate. De
aceea, toate celelalte etape ale ciclului sprijină în esenţă etapa de
implementare.
4.5.2 Perioade principale
De obicei, etapa de implementare este compusă din următoarele perioade
principale:
 Perioada iniţială;
 Perioada principală de implementare şi
 Perioada finală.
Activităţile cheie asociate cu fiecare dintre aceste perioade sunt prezentate
pe Perioada
scurt în Figura 6 de mai jos. Implementare Perioada
Iniţială Figura 6 – Principalele perioade de implementare finală
Încheierea
aranjamentelor În mod continuu:
de contractare
Furnizarea şi mobilizarea resurselor, În mod progresiv:
Mobilizarea inclusiv a personalului
resurselor Predarea
Implementarea activităţilor şi livrarea responsabilităţilor
Stabilirea rezultatelor partenerilor locali
relaţiilor de
lucru cu factorii Monitorizarea şi analiza progreselor Asigurarea
interesaţi Revizuirea planurilor planurilor de
Organizarea operaţionale în lumina întreţinere
seminarului (- experienţei Asigurarea că
elor) iniţial(-e) Raportarea progreselor abilităţile relevante
Analiza şi sunt efectiv
revizuirea transferate
planului de Contribuţia la
lucru al asigurarea
proiectului cerinţelor55
Stabilirea privind costurile
sistemelor de recurente
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

4.5.3 Definiţia monitorizării, a analizei periodice, a evaluării şi a auditului


În timp ce monitorizarea şi evaluarea se referă la colectarea, analiza şi
utilizarea informaţiilor pentru a sprijini o luare documentată a deciziei, este
util să înţelegem diferenţele dintre ele, şi anumecine este responsabil, când
se realizează, de ce sunt efectuate şi nivelul de focalizare în termeni de
ierarhie a obiectivelor din Matricea Logică. Această distincţie este arătată în
tabelul de mai jos.
Definiţia monitorizării, a evaluării şi a auditului
Monitorizare & Evaluare
Audit
analiză periodică

Cine? Responsabilitatea
De obicei Incorporează inputuri
managementului intern
incorporează externe
– toate nivelurile
inputurile externe
(obiectivitate)
Când? Ex-ante (analizele
Continuu Periodică – la
sistemelor),
jumătatea perioadei,
continuu şi la
la finalizare, ex post
finalizare

De ce? Învăţarea lecţiilor Furnizează factorilor


Verificarea progreselor,
importante interesaţi asigurare şi
întreprinderea acţiunilor
aplicabile altor răspundere
de remediere,
programe/proiecte şi
actualizarea planurilor Furnizează
ca input la analiza
recomandări de
politicii
îmbunătăţire a
Furnizează proiectelor curente şi
răspunderea viitoare
Legătura Rezultate, scop, Inputuri, activităţi şi
Inputuri, activităţi,
cu obiectiv general (& rezultate
rezultate
ierarhia legătura înapoi la
obiectivel relevanţă)
or din
Matricea
Logică
Analiza periodică a progreselor proiectelor ar trebui să implice factorii
interesaţi cheie cu responsabilităţi directe în implementarea „pe teren”
(echipa de management al proiectului). Analizele periodice furnizează
oportunitatea structurată de a discuta şi de a conveni asupra conţinutului
rapoartelor de progres, de a realiza o înţelegere comună a

56
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

problemelor/preocupărilor cheie şi a acţiunilor care trebuie întreprinse.


Asemenea analize pot fi mai mult sau mai puţin „formale” şi ar trebui să aibă
loc periodic pe parcursul întregii perioade de implementare.
4.5.4 Sarcini şi reponsabilităţi cheie
În linie cu politica CE de a promova proprietatea (ownership), parteneriatul şi
întărirea capacităţii instituţionale, implementarea proiectului ar trebui, în cele
mai multe cazuri, să fie în primul rând, responsabilitatea partenerilor de
implementare. Responsabilitatea principală a CE este aceea de a furniza la
timp finanţarea, sprijin tehnic şi de management , de a monitoriza
implementarea proiectului şi de a asigura un nivel adecvat de răspundere
pentru resursele utilizate şi rezultatele obţinute, precum şi de a învăţa şi de a
acţiona în conformitate cu lecţiile învăţate în cursul implementării.

Pentru Task Managerul CE, fie de la Delegaţie, fie de la Bruxelles, principalele


sarcini de obicei includ:

1. Pregătirea documentelor de implementare pentru contractele de


servicii, lucrări şi achiziţii27
2. Monitorizarea progreselor proiectelor (inclusiv evaluarea conţinutului şi
a calităţii rapoartelor de monitorizare) şi propunerea măsurilor corective
care sunt necesare pentru a susţine implementarea eficientă şi eficace
3. Contribuirea, dacă este cazul, la analiza periodică şi actualizarea
planurilor operaţionale
4. Păstrarea unor evidenţe adecvate ale progreselor proiectelor, a
rezultatelor obţinute şi a constrângerilor întâlnite
5. Pregătirea rapoartelor de progres şi păstrarea informaţiilor în Raportul
de Implementare CRIS actualizat periodic
6. Sprijinirea plăţilor la timp din resursele CE, în baza planurilor de lucru şi
a bugetelor aprobate şi a unei evaluări a performanţei proiectelor
7. Facilitarea comunicării şi a fluxului informaţiei între şi înapoi la factorii
interesaţi
8. Gestionarea analizelor formale (evaluarea de la jumătatea perioadei)28
şi a auditurilor coordonate de CE, dacă este necesar
9. Solicitarea auditurilor atunci când sunt necesare şi furnizarea
informaţiilor relevante referitoare la proiect Task Managerilor Auditului şi
auditorilor

27
Există proceduri de licitaţie detaliate pentru fiecare instrument de cooperare al CE.
Proiectele sunt fie implementate de contractori independenţi (aceasta este regula
generală pentru TACIS), fie de agenţiile de implementare partenere identificate, cu
suportul asistenţei tehnice dacă este necesar.

28
”Analiza formală” se distinge de „analizele periodice” în primul rând prin cei care
sunt implicaţi şi frecvenţa lor, analizele formale implicând inputuri externe şi
intervenind mai puţin frecvent (evaluările de la jumătatea perioadei)

57
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

10. Luarea la timp a deciziilor pentru rezolvarea problemelor şi sprijinirea


implementării

În cursul implementării proiectului, managerii de proiect sunt responsabili


pentru întreprinderea a trei seturi principale de sarcini:
1. Monitorizarea şi analiza periodică. Managementul de proiect
trebuie să ţină evidenţa modului în care progresează proiectul în
termeni de cheltuieli, utilizarea resurselor, implementarea activităţilor,
livrarea rezultatelor şi managementul riscurilor. Aceasta se realizează
prin „monitorizare”, care reprezintă colectarea, analiza şi utilizarea
sistematică şi continuă a informaţiilor de management în vederea
sprijinirii luării deciziei eficace. Monitorizarea este o responsabilitate a
managementului intern, deşi poate fi completată prin inputuri
„externe” de monitorizare. Aceste inputuri externe de monitorizare pot
fi utile în furnizarea unei verificări obiective a rezultatelor, a unei
consilieri tehnice suplimentare şi a unei viziuni de ansamblu pentru top
management. Utilizarea Matricilor Logice şi a planurilor de
implementare sunt în mod special recomandate ca instrumente
practice care sprijină direct managementul eficace, monitorizarea şi
analiza.
Monitorizarea poate fi completată şi de audituri. Îndeosebi Task
Managerii au posibilitatea de a semnala necesitatea unui audit şi de a
cere lansarea acestuia.
Analizele periodice furnizează oportunitatea de a reflecta asupra
progreselor, de a conveni asupra conţinutului rapoartelor de progres şi
a acţiunilor necesare.
Astfel, implementarea ar trebui percepută ca un proces de învăţare
continuă, în care experienţa câştigată este analizată şi integrată în
planificarea continuă.
2. Planificare şi re-planificare. Planurile sunt cele mai bune estimări
pentru ceea ce se va întâmpla în viitor, dar trebuie modicate continuu
pentru a ţine cont de de ceea ce se întâmplă efectiv în timpul
implementării. Matricea Logică, Planificarea Activităţilor şi a
Resurselor/Bugetului trebuie prin urmare analizate periodic,
îmbunătăţite şi actualizate în baza experienţei. Acest lucru poate
necesita uneori schimbări în domeniul Acordurilor de Finanţare şi al
documentelor contractuale asociate.
Re-
planificare

Figura 7 - Implementarea:
Raportare Analiză
Un Proces de Învăţare
periodică

Implementar Implementar 58
e& e&
Monitorizare Monitorizare
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

În timp ce monitorizarea eficace se bazează în principal pe sistemele


„interne” ale proiectului, unele decizii care trebuie apoi luate nu pot (şi nu ar
trebui sa poată) să fie luate de înşişi managerii de proiect. Astfel, deseori este
necesar un „Organism de Guvernare” sau un „Comitet de Coordonare” a
proiectului care să ia decizii strategice cu privire la proiect, inclusiv să ceară
schimbări ale obiectivelor, ţintelor, bugetului, aranjamentelor de
management etc. Prin urmare, un asemenea organism/comitet de guvernare
s-ar putea întâlni periodic pentru a analiza progresele şi performanţa
proiectului (de exemplu, la şase luni sau anual) şi ar putea lua deciziile
necesare pentru bunul mers al proiectului.
3. Raportare. Agenţiile de management/implementare a proiectelor
trebuie să furnizeze factorilor interesaţi rapoarte cu privire la
progresele fizice şi financiare, îndeosebi cele care prevăd resursele
financiare pentru a sprijini implementarea. Scopul acestor rapoarte ar
trebui să fie:
 Informarea factorilor interesaţi cu privire la progresele
proiectului (în raport cu ceea ce era planificat), constrângeri
întâmpinate şi orice acţiuni importante de remediere sau de
sprijin necesare;
 Furnizarea unei evidenţe formale documentate cu privire la ceea
ce s-a realizat în timpul perioadei de raportare, facilitând astfel
analize sau evaluări viitoare;
 Documentarea oricărei schimbări ale planurilor viitoare, inclusiv
în cerinţele bugetare şi prin urmare
 Promovarea transparenţei şi a răspunderii.
Aspectele cheie referitoare la rapoartele de progres ale proiectului constau în
aceea că acestea conţin informaţii care sunt relevante pentru cititor, că este
evaluat progresul în raport cu ceea ce s-a planificat (performanţa) şi că
informaţiile sunt prezentate clar şi concis. Mai multe informaţii nu înseamnă
informaţii mai bune – calitatea este cheia.
Sistemul Comun de Informare Relex (CRIS) furnizează o structură
standardizată pentru raportarea privind implementarea proiectelor finanţate

59
Comisia Europeana – EuropeAid Ghidul Managementului Ciclului de Proiect

de CE (prin „Raportul de Implementare”). Aceste informaţii trebuie


actualizate periodic.
Rapoartele de monitorizare de bună calitate constituie, de asemenea, un
input esenţial pentru evaluările şi auditurile proiectului. În lipsa unor planuri
ale proiectului bine documentate şi a unei evidenţe documentate a
realizărilor progresive, evaluarea devine o sarcină aproape imposibil de
îndeplinit. Pentru audituri, sunt de asemenea importante bugetele şi
rapoartele de progres financiar clare.

60